DEVLETIN EKONOMİK

EKONOMİK VE PARASAL BÜTÜNLEŞMEDE
MALİYE POLıTİKASI: DEVLETIN EKONOMİK
iŞLEVLERİ AÇıSıNDAN BİR İNCELEME
Mircan YILDIZ •
Ülkelerin diğer ülkelerle gönüllü olarak bir ekonomik bütünleşme içinde ilişkilerini yo­
ve bu bağlamda birtakım yetkilerini uluslarüstü kurumlara
devretrnek durumunda olmaları, ulusal devletin ekonomik faaliyeti düzenleme işlevlerini
ve bu amaçla kullandığı araçları etkilemektedir. i Çünkü bütünleşme içinde yer alan bir
ülkede ulusal ekonomik politikalar, Avrupa Topluluğu düzeyinde belirlenen çerçeveye
uygun olarak saptanacaktır. Dolayısıyla ekonomik bütünleşme, iktisat politikası araçla­
rından özellikle ikisi, para politikası ve maliye politikası ile ilgili tartışmaları yeni bir
boyuta taşımaktadır.
ğunlaştırmaya çalışmaları
Avrupa Birliği, parasal bütünleşmeden yola çıkarak ekonomik bütünleşmede ilerlemeyi
tercih etmiş ve i Ocak 1999 tarihinden itibaren, üye ülkelerin para politikalarındaki ba­
ğımsızhklarım kaybetmeleri anlamına gelen tek para politikasına geçiş süreci başlamış­
tır. Avrupa'nın bu tercihi üye ülkelerin maliye politikalarını önemli ölçüde etkileyecek­
tir. Çünkü maliye politikaları için, para politikasında olduğu gibi bir merkezileşme ön­
görülmemiştir. Yani üye ülkeler, maliye politikalarını kendi ulusal amaçları için kulla­
nabileceklerdir .
*Doç.
Dr., Uludag Üniversitesi iiBf Ögretim Üyesi.
IJean-Pisany Ferry, "1'Europe il Geometri Yariable:Une Analyse Economique", Probl,mıes Economiques,
N.2454, Lo Janvier 1996, s. 28; Yanin Echinard, "Stabilisation Conjoncturelle et Union Monetnire
. Europeenne", Revue Française de Finances Publiques, N. 55. 1996. s. 131.
Amme İdaresi Dergisi. Ciit 32. Sayı 4. Aralık /999.
Amme idaresi Dergisi
30
Dolayısıyla
bir ekonomik bütünleşmede tek para ve farklı maliye politikaları izlenecek
üye ülkeler açısından bir avantaj mıdır? Yoksa Topluluğun tümü açısından ö­
nemli sorunların kaynağını mı teşkil edecektir? Bu çalışmada, söz konusu sorulara ulusal
devletin ekonomik faaliyeti düzenleyici istikrar, kaynak dağılımı ve gelir dağılımı işlev­
lerinin yerine getirilmesinde ulusal para politikalarının kullanılamayacağı ve üye ülkele­
rin maliye politikalarına ne gibi bir rol düşeceği çerçevesinde yanıt aranacaktır.
olması,
MAKROEKONOMİK İSTİKRAR
Ekonomik ve parasal bütünleşmede ulaşılmak istenen temel hedef, bütünleşmeye giden
ülkeler arasında mal ve hizmetlerin emek ve sermayenin herhangi bir engelte karşılaş­
madan serbestçe dolaşabileceği bir iç pazar ile tek Merkez Bankası ve tek paranın uy­
gulandığı bütünleşmiş bir alanın yaratılmasıdır.
Tek para politikasına geçilmesiyle üye ülkelerin para politikaları üzerinde merkezi bir
otorite kurulmuş olacaktır. Böylelikle iktisat politikasının bu temel aracının ulusal
makroekonomik istikrar amacıyla kullanılması olanağı ortadan kalkacaktır. Artık bu araç
yalnızca Birlik düzeyinde istikrarı sağlamak için kuııanılacaktır.
İşte böyle bir durumda, iktisat politikasının ikinci temel aracı olan maliye politikasının
rolünün ne olacağı, bütünleşmeden nasıl etkileneceği, bugün Avrupa'nın en çok tartıştığı
konuların başında gelmektedir. 2
Aslında
yeni deği Id ir. 1977 yılında hazırlanan McDougal Raporu, Avrupa
kamu maliyesinin rolünü incelemiştir. Rapor, üniter devletlerde ve fe­
derasyonlardaki durumu ele aldıktan sonra, hem dış denge sorunları hem de kamu açık­
larının finansmanı nedeniyle para ve maliye politikası arasındaki sıkı ilişkiyi vurgulamış
ve bir Topluluk istikrar politikasının tüm parasal bütünleşme programının önemli bir un­
suru olduğunu ifade etmiştir.
bu
tartışma
bütünleşmesinde
3
O halde Birlik düzeyinde istikrar için merkezi para politikası karşısında ulusal maliye
de sınırlandırmak, hatta merkezden kontrol etmek gerekir mi?
Bu konudaki görüşlerin özerklik, eşgüdüm ve merkezileşme olmak üzere ayrı ayrı ele a­
lınması yerinde olacaktır.
politikalarının özerkliğini
Maliye Politikalarının Özerkliği
Para politikalarında merkezileşmeyi öngören bir ekonomik ve parasal bütünleşmede,
maliye politikalarının ademi merkezi düzeyde ve özerk bir şekilde yürütülmesi gerektiği
yönünde kuvvetli argümanlar geliştirilmiştir. Bu argümanlar, para birliğinin liye ülkelere
yüklediği maliyetlerden yola çıkarak ortaya konmaktadır.
Max Corden, Intlation, Exchange Rate and the World Economy. Third Ediıion, Oxford University Press,
Oxford. 1994, s. 142-143. Charles Wyplosz. "EMU: Why and How lt Might Happen'·. Journal of Eco­
nomic Perspectivcs. Vol. i i. N. 4, Fall 1997. s. 12.
-' Pierre Alain Muet. "Ajııslement Macroeconoıniqucs Stabilisatinn et Coordinaıion En Union Monetairc".
Revue d'EconoD1ic Politiquc. N. 5. Septembre-Octobrc 1995. s. 740.
2
Ekonomik ve Parasal
Bütünleşmede Moliı'('
31
Literatürde para birliklerinin belli başlı iki önemli maliyetinden söz edilmektedir. Üye
ülkelerin maliye politikalarını doğrudan etkiley~n bu maliyetlerden birincisi senyoraj
gelirlerinde azalma, ikincisi ise döviz kuru politikasının makroekonomik ayarlama aracı
olmaktan çıkması, dolayısıyla olası bir krizin değişik politika araçları kullanılarak berta­
raf edilmesidir. 4 Şimdi bu maliyetleri ve üye ülkelerin maliye politikalarını nasıl etkile­
yeceklerini açıklamaya çalışalım.
Para birliğinin ilk önemli maliyeti, birlik içinde üye ülkelerin enflasyon oranlarının eşit­
lenmesi sonucu, yüksek enflasyonlu ülkelerin senyoraj gelirlerinde meydana gelecek (:1­
zalmadır. Para birliğinin gerçekleşmesi, üye ülkeler arasında mübadeleye konu olan
malların fiyatları için ortak bir denge enflasyon oranı ortaya çıkaracaktır. Buna karşın
yalnızca üye ülkeler arasında mübadele edilmeyen malların fiyatları, mübadele edilen ve
edilmeyen mallar arasındaki verimlilik artışı farklılıklarına göre değişiklik gösterecektir.
Dolayısıyla bütçeye gelir sağlama aracı olarak ülkelere göre farklı enflasyon oranları
ortadan kalkacaktır.
s
Bilindiği
gibi senyoraj, devletin para basımı üzerindeki monopol gücünün sonucu olarak
gelirdir. Denge durumundaki bir ekonomide senyoraj gelirini belirleyen üç ö­
nemli faktör vardır; yeni para basımı ve enflasyondaki artış, reel gelirdeki pozitif artış ve
bankaların karşılık oranı. Genellikle literatür senyorajı, nakit varlıklar üzerindeki bir
enflasyon vergisi olarak nitelemektedir.(' Oysa bu iki kavram birbirinden farklıdır, yal­
nızca çok özel koşuIlarda birbirine eşit olmaktadırlar. Buna göre enflasyon vergisi, ba­
sitçe, hükümetin para basmada monopol gücüne sahip olması ve paranın faiz taşımayan
bir aktif olması durumunda ortaya çıkar. Nakit taşıyanlar enflasyona tam olarak ayarlan­
dıklarında, denge enflasyon vergisi geliri, fıyat artış oranıyla reel para balanslarının çar­
pımına eşit olacaktır. Buradaki fiyat oranı enflasyon vergisi oranı, reel para stoku da
vergi matrahı olmaktadır.'
topladığı
Böylece enflasyon, büyüme ya da zorunlu karşılıklar üzerinden elde edilen senyoraj ge­
lirleri ekonomik ve parasal bütünleşme ile birlikte azalacaktır. Bütçe açıklarını finanse
etmek için enflasyon vergisine ağırlık veren ülkeler, artık bu yoldan elde edilen gelirler­
den mahrum olacaklardır. Dolayısıyla bu durum, söz konusu ülkelerin maliye politikala­
rında değişikliğe yol açacaktır. Çünkü senyoraj gelirlerindeki kayıplar, vergilerdeki ar­
tışlar ya da kamu harcamalarındaki kısıntılar ile telafi edilecektir.l! Telafi için bir başka
seçenek de mali piyasalardan borçlanmaktır.
Charles R. Bean, "Economic and Monetary Union İn Europe". Journal of Economic Perspcctivcs. Vol. (ı,
N. 4, Fall 1992, s, 33: Emine Bilgili. "Avrupa Parasal Bütünleşmesinde Senyoraj Problemi", Maliye Dergi­
si, Sayı 126. Eylül-Aralık 1997. s. 102.
5 Willem H. Buiıer, "Politique Macroeconomique d'Une Periode de Transition Vers I'Union Monetaire",
Revue d'Economic Politiqnc. N. 5, Septembre-Octobre 1995, s. 821.
fo Bilgili. a.g.k.. s. 97-98,
, M. Hanifi Aslan, Enflasyonist Finansman Politikası. AK-BiL Yayıncılık. Bursa. 1997. s. 94-95,
li Jonas Agcll, Lars Calmfors. Gunnar Jonsson, "Fiscal Policy When Monetary Policy Is Tied to the Mast",
European Economic Review, Vol. 40. August 1(1)6. s. 1415.
4
32
Amme İdaresi Dergisi
Pt. a birliğinin ikinci önemli maliyeti, üye ülke paralarının geri dönüşsüz bir şekilde sa­
bit paritelerle birbirine bağlanınasıyla döviz kuru politikasının artık bir makroekonomik
ayarlama aracı olarak kullanılamayacak olmasıdır.
İşte
döviz kurlarının sabitlenınesi, üye ülkelerin iç ve dış dengelerini birlikte sağlamada
neden olacaktır. Çünkü bir ülke, para birliğine katıl­
malçla, bir yandan, dış dengeyi sağlamadaki araçlardan birisi -döviz kuru politikası- üze­
rinde sahip olduğu özerkliği kaybederken, para arzı üzerindeki denetimini de büyük öl­
çüde yitirmektedir. Bunun yanı sıra, birlik içinde sermaye piyasalarının bütünleşmesi öl­
çüsünde üye ülkeler para politikasını oluşturan bağımsız faiz haddi ve kredi politikası
uygulamaları gibi diğer araçlar üzerindeki yetkilerini de kaybedeceklerdir. Bağımsız bir
para politikası (yani esnek döviz kuru uygulaması) bir ülkeye kendi enflasyon hızını
seçme özgürlüğü vermektedir. Para birliğine katılmakla bu özgürlük kaybolmaktadır.
Birlik içinde kabul edilen ortak para artış hızı, üye ülkelerden bazıları veya tümü için
optimalin altında olabilir. Bu, ülkelerin istediklerinin üzerinde bir enflasyon hızına veya
9
işsizlik oranına katlanınaları anlamına gelmektedir.
birtakım sorıınlarla karşılaşmasına
Döviz kurlarının sabitlenınesinden sonra, tek paraya geçişin üye ülkeler açısından bir a­
yarlama aracının kaybı anlamına geldiğini belirtmiştik. Bu tek para politikasının
makroekonomik ayarlama aracı olarak kullanılabilmesi, ancak topluluğun tümünü az ve­
ya çok etkileyebilecek simetrik şok durumunda mümkün olacaktır. LU
Ancak, asimetrik şoklar söz konusu olduğunda tek para politikası konjonktürel düzen­
leme amaçlarıyla kullanılamayacaktır. Asimetrik şoklar, Birliğe üye bir ülkeyi veya bir­
kaçını ya da aynı ülkenin bölgelerini farklı şekilde etkileyen istikrarsızlık durumlarıdır.
Örnek olarak bir ülkedeki sosyal çalkantılar ya da siyasal sorunların yol açtığı ekonomik
ist.ikrarsızlık belirtilebilir. Bir ülkede popülist bir hükümetin iktidara gelmesi karların a­
zalacağı ya da sermayenin kaçacağı beklentilerine yol açabilir. Bir başka örnek, petrol
fiyatlarındaki bir artışın ülkeleri farklı şekilde etkilemesidir. Avrupa'da en dramatik a­
simetrik şok örneği kuşkusuz ki, iki Alm'lflya'nın birleşmesidir. B
Tek para politikasının konjonktürel düzenleme amaçlarıyla kuııanılamayacak olması,
bölgesel uzmanlaşmaya yönelecek üye ülkelerin gittikçe daha fazla bütünleşmesiyle, bu
ekonomilere ek bir maliyet getirmesi ve dolayısıyla daha ciddi spesifik şoklara yol açma
tehlikesini taşımaktadır. Bu varsayım Amerikan para birliğinden edinilen tecrübelere
dayanmaktadır. Hecksher-Ohlin modeline göre ekonomik bütünleşmenin dinamik etkile­
ri bölgesel uzmanlaşmaya yol açarsa, bu riski azaltmak ya da sınırlandırmak için yeni a­
raçlara ihtiyaç vardır. n
9
H. Okan Aktan, Para Birlilderi Kuramı ve Avrupa Para Sistemi. Hacettepe Üniversitesi İİSF Yayını,
Ankara, 1983, s. 54. Ayrıntılı bilgi için bakınız: Michele Saint Man::. "Les Criteres d' Appartenance il. Une
Union Mo;ıetaire: Le Cas de C.E.E.", Economie et Societe, Vol. ii, N 1-2. Janvier-f6vrier 1977, s. 198­
200.
ıu Muet, a.g.k., s. 741.
II
12
Corden, a.g.k•. s. 131-132.
Echinard. a.g.k.. s. ı 33.
Ekonomik ve Parasal Bütünleşmede A;faliye
33
Bu araçlardan birisi piyasa güçleriyle ayarlama mekanizmasıdır. Mundell'in optimal pa­
ra alanı teorisi, fiyatların ve ücretlerin esnekliği ve işgücünün mobilitesİ söz konusu ise,
herhangi bir asimetrik şok ile karşılaşan ülkelerde mal ve faktör piyasalarının eşanlı bir
düzenlemeye olanak vereceğini söylemektedir. IJ Ancak bu düzenleme, asimetrik şokun
resesyonist olması halinde işsizlikle sonuçlanabilecektir.
Diğer bir araç da, "Keynesyen" ir~di düzenleme yaklaşımına göre bütçe yardımıyla a­
yarlama mekanizmasıdır. Başka bir ifadeyle asimetrik şoklarla karşılayan üye ülkelerin
kullanabileceği diğer bir araç da, kendi ulusal maliye politikalarıdır. Örneğin para ar­
zıyla ayarlanamayan bir iç durgunlukla karşılaşan bir ulusal hükümet, vergileri azaltarak
ya da kamu harcamalarını artırarak bununla mücadele edebilir. 14
Nitekim parasal bir birlikte, ulusal para politikalarının konjonktürel amaçlarla kullanıl­
ması olanağı ortadan kalkarken, ulusal maliye politikalarının rolünün artacağı söylen­
mektedir. İktisat teorisi sermaye hareketliliğinin ve sabit döviz kurlarının olduğu durum­
da maliye politikasının ekonomik faaliyet üzerindeki etkisini artırdığını göstermektedir.
"Mundell-Fleming Modeli" olarak bilinen bu sonuç şu şekilde açıklanabilir: Sabit döviz
kurları ve sınırsız sennaye hareketliliği durumunda, kamu harcamalarının artırılması faiz
oranlarının yükselmesine, bu da ülke içine önemli ölçüde sermaye akımlarına yol açar.
Çünkü yatırımcılar açısından hangi ülkenin menkuııerine yatırım yapılacağının bir önemi
yoktur. Başka bir ifadeyle yerli ve yabancı menkul değerler arasında tam bir ikame söz
konusudur. Öte yandan ülkeye giren dövizleri satın almak için Merkez Bankası'nın ö­
demede bulunması, piyasadaki para arzını artıracak, bu da maliye politikasının ekono­
mideki genişletici etkisini daha da yükseltecektir. Buna karşılık, sınırsız sermaye hare­
ketliliği ve sabit döviz kurları para politikasının kullanımını olanaksız kılmaktadır. Çün­
kü böyle bir durumda yurtiçi faizler, dış dünyadaki faiz oranından farklı olamaz. Eğer
yurtiçi faiz oranı, dış faiz oranının biraz altına düşürülürse mali sermaye tümüyle yurtdı­
şına akacaktır. Yurtdışına sermaye akışı hızlandıkça para arzı Merkez Bankası'nın isteği
dışında azalacak, böylece para politikası etkinliğini yitirecektir. 15
Ekonomik ve parasal birlik tek parayla sonuçlandığında, ulusal maliye politikaları üze­
rindeki dış baskı da ortadan kalkmaktadır. Çünkü üye ülkeler, artık ödemeler bilançola­
rını tek başlarına yönetmek durumunda olmayacaklarından, dış baskı ulusal iktisat poli­
tikasının bir amacı olmaktan çıkacaktır. Birliğe üye ülkelerin döviz kurları ve faiz o~an­
larının düzeyi, Birlik-içi mübadelelerdeki açıklarla artık doğrudan ilişkili olmayacaktır.
Bundan böyle ulusal kamu otoriteleri kararsız sermaye ve oynak döviz kuru değişme)e­
rine bağlı kalmayacaktır. Dolayısıyla tüm bunlar, ulusal maliye politikalarına daha fazla
O Aktan, a.g.e., s. 16-18. Helene Erkel-Roıısse, "La Theorie des Zones Monemires Optİmales el I' ll'lioıı
Monetaire Europeenne", ProbI{~mes Economiques, N. 2547. 17 Decembre 1997, s. 14-15, Liem Hoarig­
Ngoc, "Le Comproınis Europeen lı la Croisee des chemins", Problt!DıeS Economiques, N. 2547, 17
Decembre 1997. s. 2-3.
14 Barry Eichengreen, "European Monetary Unification", .Journal of Economic Literalure, Yol. J i, Sep­
tember 1993, s. 1334.
LS Halil Seyidoğlu, lIluslararasl İktisat. ii. Baskı. GOzem Yayınları. istanbul. 1996. s. 480-482; Beyhan A­
taç, Maliye Politikası, 3. Bash Anadolu Üniversitesi Yayını. Eskişehir, 1994, s. 85-86; Jaı.:ques Spindler,
"Macro-Eı.:onoınieet Finances Publiques", Revue Française de Finances Publiques. N. 55, 1996. s. 17­
18.
IJ
Amme idaresi Dergisi
34
özerklik tanınması yani daha fazla hareket alanı verilmesi demektir. u. Üye ülkelerin kar­
şılaşacağı asimetrik şokların üstesinden gelmesinde kendi maliye politikası araçlarını
kullanabilmeleri için bu özerkliğe ihtiyaçları vardır.
17
Maliye Politikalarının
Eşgüdümü
Çalışmanın
bu kısmında, ekonomik ve parasal bütünleşme içindeki üye devletlerin poli­
üzerindeki kontrol yetkilerinin uluslarüstü bir kuruma devredilmesi halinde, ma­
liye politikalarında da bir koordinasyonun gerekli olduğu yönündeki argümanlar ortaya
konmaya çalışılacaktır.
tikaları
üye ülkeler arasında mal, hizmet, sermaye ve
ekonomiterin karşılıklı iç bağımlılığını yükseltecek­
tir. Bunun yanı sıra Topluluk içi döviz kuru ayarlamalarının ortadan kalkmasıyla, üye
ülkeler dışardan gelecek istenmeyen ekonomik gelişmelere (asimetrik şoklara) karşı
kendilerini artık koruyamayacaklardır. Böyle bir kapsamda, ulusal ekonomik politikala­
rm dışsal etkileri dikkate alınmadan yürütülmesi, ülkelerin saptadığı hedeflerden hiçbiri­
ne ulaşamaması gibi bir durumla karşılaşmasına neden olabilir. Dolayısıyla iyi işleyen
bir ekonomik ve parasal bütünleşme, üye ülkelerin birçoğunun kendi amaçlarını ve a­
raçlarını birlikte saptadıkları bir işbirliği stratej isini gerektirmektedir. iii
Ekonomik ve parasal
bütünleşme, Birliğe
emeğin hareketliliğinin artmasıyla,
Üye ülkeler arasında amaçlar açısından bir işbirliği söz konusu değilse bunun ne gibi
bir örnekle açıklamaya çalışalım. Ekonomik ve parasal birliğe üye i­
ki ülkenin, beııi bir anda kendi ödemeler bilançolarındaki bir açığı kapatmak istedikleri­
ni varsayalım. Bu iki ülke birbirinden tamamen bağımsız bir şekilde politika yürütmekte,
işbirlikçi olmayan bir stratej i izlemektedir. i') İç talebi azaltmak ve ithalatı frenlemek için
tek taraflı olarak daraltıcı politikalar benimsenmiştir. Ülkeler dış dengenin sağlanması
hedefine ancak ihracatın yavaşlamasını önleyerek ulaşabileceklerdir. Oysa bir ülkenin
ihracatı diğer ülkenin ithalatını oluşturmaktadır. Dolayısıyla iki politika birbirini
nötralize etmekte ve ülkeler ödemeler bilançolarının durumunu iyileştirememektedir. iş­
birliğinin olmayışı depresif bir etki yaratmaktadır. ..
sonuçları olacağını
ı
Sonuçta ekonomik ve parasal birliğin işleyiş kuralları ile üye ülkeler arasında işbirliğinin
hem konjonktürel istikrar hem de Topluluk-içi rekabet konusunda potansiyel
olumsuz etkiler taşımaktadır. ıı
olmayışı,
~ı; Dominique Plihon. "L' Autonomie de la Politique Budgitaire Dans Un Espace Economique Integri le Cas
Europecn", Revue Francaise de Finances Publiques. N. 55, 1996. s. .:ıx.
17 Yaşar Akgün, "Avrupa Birliği'nin Maliye Politikaları", Süreç Dergisi. Sayı 17-18. Mayıs-Eylül 1994. s.
209.
iii Plihon, a.g.k., s. 39.
19 Ülkelerin politikalarını işbirlikçi ve işbirlikçi olmayan bir şekilde belirlemelerinin etkileri Nash denkliği ve
oyun teorisi ile açıklanmaktadır. Bakınız: Bernd Genser. "Is There a Need to Coordinate Fiscal Policy
Among Large Industrial Countries'?". Public Finance, Trade and Development, Procecding of the 44 th
Congress of the International Institute of Pub/k Finance, İstanbul, 1988, Wayne State University Press. De­
troit. 1990, s. 192- i 96.
20 Plihon, a.g.k., s. 40.
ıı Patrick Artus, "Debrider la Politique Budgetaire Europeenne", Pronılenıes Econonıi<Jucs, N. 2560, 16
Mars 1998, s. 8.
Ekonomik ve Parasal
Bütünleşmede
35
jHaliye
İşbirliği yokluğu maliye politikası ve araçlarının kullanımı açısından düşünüldüğünde,
ekonomik ve parasal birliğe üye her ülkenin, bu araçların (kamu harcamaları ve vergile­
rin) miktar ve bileşimini birbirinden bağımsız birşekilde saptaması ve kullanması da et­
kinlik kaybına neden olacaktır.
Üye ülkelerin maliye politikaları arasında eşgüdünı ve uyuma ihtiyaç olduğunu savu­
nanlar, bunu bütçesel dışsallıkların varlığı ve rekabet faktörü ile açıklamaktadıriar.
Bütçesel
Dışsalhklarm Varhğı
Bir üye ülkenin maliye politikası ile ilgili kararları diğer ülkelerin istihdam ve üretim
düzeylerini etkiler. Dolayısıyla ülkeler arasındaki bu makroekonomik dışsallıkları içsel­
leştirmek için maliye politikalarında eşgüdüm sağlanmalıdır.
22
Pozitif ve negatifolmak üzere iki
türdışsallık
olabilir.
Pozitif Dışsal/ıklar
Herhangi bir üye ülkede kamu harcamalarının artırılması, o ülke mallarına olduğu kadar,
Birlik üyelerinin mallarına olan talebi de teşvik eder. Dolayısıyla bir bütünleşmede
her ülke, diğer ülkelerin yaptığı kamu harcamalarını yol açtığı dışsallıklardan bir bedel
ödemeden yararlanacaktır. Eşgüdümün olmaması, bunların tüm Birlik düzeyinde kamu
malları olarak tanımaması anlamına gelmektedir. Bu koşullarda yetersiz bir kamu malla­
rı arz ı büyük risktir. 23
diğer
Bir ülke tarafından yürütülen ve finanse edilen altyapı niteliğindeki kamu harcamalarının
kendilerine düşen mali yükü doğrudan üstlenmeyen diğer komşu ülkelere fayda sağla­
ması '1U duruma örnek verilebilir. Eşgüdümün olmaması halinde üye devletler bu alana
yeterince kaynak ayıramayacaklardır. Hele bu ülkeler için kamu açığı sorunu da söz ko­
nusu ise, ilk kısıntı yapılacak harcama kalemi yatırımlar olduğundan, bu durum kamu
yatırımlarının gelişimini olumsuz etkileyecektir. Kamu maliyesi teorisi, net kamu borcu­
nu geçici olarak artıran, fakat borcun düzeyini sürekli etkilemeyen böyle bir yatırımın
vergilerde bir artışla değil" borçlanma ile finanse edilmesi gerektiğini söylemektedir. 24
Öte yandan söz konusu bu dışsallık olayları, sadece fiziki yatırım niteliğini taşıyan kamu
maddi olmayan yatırım özeııiği gösteren (beşeri sermaye yatırımı)
eğitim, sağlık, araştırma-geliştirme gibi alanlarda da söz konusu olacaktır. Ekonomik
bütünleşmenİn tamamlanmasıyla bu tür harcamalar ulusal sınırları büyük ölçüde aşan et­
ki ler yaratacaktır. 25
harcamalarında değil,
Gerek fiziki, gerekse beşeri sermaye niteliğindeki kamu yatırımlarının yalnızca üretim
düzeyini değil, büyüme oranını da artırdıkları, artık yeni klasik iktisatçılar tarafından da
Eichengreen, a.g.k., s. 1340.
Plihon, a.g.k., s. 40.
24 Muet, a.g.k., s. 767.
25 Plihon, a.g.k., s. 40.
22
2J
Amme idaresi Dergisi
36
edilmiştir. 211 Dolayısıyla
devletler arasındaki dışsallıkların dikkate alınmaması çok
büyümeye yol açacaktır. Bu tür harcamaların üye ülkelerin üstünde bir merkezi
otorite tarafından organize edilmesi ve gerçekleştirilmesi tüm Birlik açısından etkinliğin
artmasına yol açacaktır. 27 Nitekim Avrupa Birliği'nin Aralık ı 992'deki Edinburg Zirve­
si'nde aldığı bir kararla başlattığı "Avrupa Büyüme İnisiyatifi"nin hazırladığı "Rekabet,
Büyüme ve İstihdam Üzerine Beyaz Kitap" adlı çalışmada, önemli boyutlarda dışsallık­
ları olan kamu harcamalarının Birlik düzeyinde dikkate alınması gerektiği vurgulan­
kabul
zayıf bir
maktadır. 2!!
O halde anlaşılmaktadır ki üye ülkelerin yaptığı kamu harcamalarından sağlanan fayda­
ların bir kısmı üçüncü ülkelere gittiği ölçüde, bu ülkelerden aktif bütçe politikaları uy­
gulamalarını beklemek zorlaşacaktır. Aynı şekilde, üye ülkelerden "sorumlu" bir. bütçe
politikasını yürütmelerini istemek de zor hale gelecektir. Çünkü genişleticİ maliye poli­
tikalarının zararlı sonuçları kısmen üçüncü ülkeler tarafından üstlenilecektir. Sonuçlar ü­
ye ülkelerde uygulanan maliye politikalarının negatif dışsallıkları olarak adlandırılır. 'J
2
Negatif Dışsallıklar
Ekonomik ve parasal bütünleşme üye ülke paraları arasındaki kur riski primlerini orta­
dan kaldıracaktır. Bu da bütünleşmiş alan içindeki ortalama faiz 'oranlarının düşmesine
yol açacaktır. Dolayısıyla daha genişlemeci maliye politikalarına olanak sağlayacak ek
hareket alanları yaratacaktır. Sonuçta üye ülkelerin bütçe disiplinine uyması zorlaşacak­
tır. 341 Başka bir ifadeyle parasal birlik kamu kesimi açıklarının artmasına yol açan so­
nuçlar doğurabilir.
Birlik dahilinde üretim faktörlerinin hareketliliği vergi matrahlarının da hareketliliğine
yol açacağı için, üye ülkeler vergi gelirlerinde azalma ile karşılaşabilir. Aynı şekilde
faydadan bağımsız vergi uygulamaya koymak, faktör hareketliliği nedeniyle zorlaşacağı
için vergi gelirlerinde artış sağlama olanağı azalacaktır. Her iki durum da kamu açıkları­
nın artmasına neden olabilir. Eğer daha önce yüksek oranda senyoraj geliri elde eden bir
ülke söz konusu ise, parasal bağımsızlıktan vazgeçilmesi, bu ülkenin kamu gelirlerini a­
zaltacağı için kamu açıklarına yol açabilir. Böylece ülkeler borçlanmaya daha fazla yö­
nelebilir':H
Ülkelerin aşırı borçlanma eğilimine girmesi, ekonomik ve parasal bütünleşme içindeki
ülkelerin maliye politikalarında eşgüdümü savunanların en kuvvetli argümanlarından bi­
rini teşkil etmektedir. Sermaye piyasalarının bütünleşmesi ve parasal birleşme borçlan­
ma eğilimini şiddetlendirecektir. Sonuçta hükümetler mali istikrarsızlığa yol açan aşırı
borçlanma düzeylerine daha da bağımlı olacaklardır. Dahası özel sermaye piyasaları bu
Jacques Spindler, 'TEvolution de Conceptions Theoriques et des Instruments de la Politiques Budgetaire",
Revue Française de Finances Publiques, N. 46, 1994, s. 31.
27 Muet, a.g.k., s. 767.
28 Spindler, a.g.k., ( 1994), s. 39.
29 PIihon, a.g.k., s. 41.
30 a.k., s. 38.
31 Akgün, a.g.k., s. 208.
26
Ekonomik ve Parasal Bütünleşmede Maliye
konuda yeterince disiplin
sağlayamayacaktır.
baskı altına alınması gerektiği
Bu nedenle ulusal maliye
söylenmektedir.:\!
37
politikalarının
HUkümetlerin aşırı borçlanma eğilimine gireceği argümanı, daha ziyade temsili demok­
rasilerde siyasal iktidarların ufkunu n gelecek seçimlerle sınırlı olması nedeniyle kamu
harcamalarının finansmanında borçlanmaya daha çok başvurması görüşüne dayanmakta­
dır. Böylece bugünkü harcamaların finansmanı seçmen olan bugünkü kuşakların vergi­
lendirilmesi ile değil, borçlanma ile gerçekleştirilince, bu harcamaların yükü gelecek ku­
şaklara aktarılacaktır (Bu argümanın gücü Ricardien eşitliğin derecesine bağlı ola­
caktır).:13
Aşırı
borçlanma eğilimini artıracak diğer bir unsur da, sermaye piyasalarının bütünleş­
mesiyle, üye ülkelerin kendi sermaye piyasalarının dışında, diğer üye ülkelerin sermaye
piyasalarına arz edilen fonlardan yararlanma olanağına kavuşmalarıdır. Bilindiği gibi
borçlanmanın tutarı arzedilen fonların marjinal maliyetine bağlıdır. Borçlanmanın marji­
nal ve ortalama maliyetleri arasındaki fark, ödünç verilebilir fonlar arzının faiz esnekIi­
ğinin ters yönlü fonksiyonudur. işte sermaye piyasalarının bütünleşmesi ulusal hüküme­
tin yararlanabileceği tasarrufların faiz esnekliğini artıracaktır. Bu da aşırı borçlanma e­
ğilimini yükseltecektir. 34
Böylece bir ülkenin borçlanmasının marjinal maliyetinin düşmesi daha yüksek borçlan­
ma düzeyi ve açıklara yol açacaktır. Ancak öte yandan hükümetlerin bugünkü borçlan­
ması yarınki vergilerle sınırlı olacaktır. Ekonomik birlik içinde emek ve sermaye ser­
bestçe hareket ediyorsa, yarın daha yüksek vergileri gerektiren bugünkü borçlanma, ver­
gi matrahını aşındırarak daha düşük vergili bölgelere kaçacak üretim faktörlerinin
mobilitesini azaltabiiir. Yatırımcılar, bir hükümetin bugünkü borç ödeme gücünün ya­
rınki vergi ödeme yeteneği ile sınırlı olduğunu ve yarınki vergi ödeme yeteneğinin ise
faktör hareketliliği ile sınırlı olduğunu arılayacaklardır. Bu nedenle, borçlanma kapasite­
sini aşırı artırmaya çalışan hükümetlere borç vermeyi reddedeceklerdir:'\~
Böylece, üye ülkelerin bu aşırı borçlanma politikasını sürdürülemeyecek bir noktaya ge­
tirmemesi ve ekonomik ve parasal birliğin geleceğini tehlikeye sokacak ölçüde istikrar­
sızlığa yol açmaması için bu politikaların eşgüdümü büyük önem kazanmaktadır.
Vergi Rekabeti ve Vergi
Uyumlaştırdması
Ekonomik ve parasal bütünleşme süreci üye ülkelerin bütçe ve vergi politikaları arasında
rekabete yol açabilir. Sermayenin serbest dolaşımını engelleyen tüm unsurların ortadan
kaldırılması ve tek bir pazarın yaratılması, üye ülkeleri tasarruf üzerindeki vergileri dü­
şürme yönünde bir rekabete sürükleyecektir. Hatta öyle ki, kimi ülkeler vergi matrahla­
32
Bean, a.g.k., s. 46 .
34
Aynı yer.
Aynı yer.
3!1
Eichengreen, a.g.k., s. i }}5.
•'13
Amme idaresi Dergisi
38
rını
kendi ülkelerine çekebilmek için
lerdir.J(,
sıfır
vergi
oranlarını uygulamayı
bile
düşünecek­
Eşgüdüm yokluğundan ve vergi rekabetinden en fazla olumsuz etkilenecek olanlar, akış­
kan olmayan üretim faktörleri (emek ve özellikle nitelikli olmayan emek) olacaktır.
Çünkü akışkan üretim faktörleri vergilerin en düşük olduğu yere sığınacaklardır. Üye ül­
keler vergi gelirlerinde bir azalma ile karşılaşacaklarından yetersiz bir kamu malı arzı
ortaya çıkacaktır. Bu da kamu kesiminin gelişmesini olumsuz etkileyebilecektir. Ülkele­
rin bu sorunu bireyselolarak çözümlemeleri söz konusu ise, gelir yetersizliğini daha
fazla borçlanmaya başvurarak giderme yolunu seçtiklerinde, bu durum kamu açıklarının
artmasına yol açabilecektir:~7
Vergi rekabeti, üretim faktörlerinden özellikle sermaye üzerinde gerçekleşeceği için ül­
kelerin emeğı daha fazla vergilendirmesi söz konusu olabilecektir. Bu durum emeğin a­
ğırlıkta olduğu Avrupa açısından büyük önem arzetmektedir. Bu nedenle sermayenin
vergilendirilmesi sorunun Topluluk ölçeğinde çözümlenmesi gerektiği görüşü ağırlık ka­
zanmaktadır. Sermayenin vergilendirilmesi konusunu Top!uluk düzeyinde çözümlernek
bir başka açıdan da büyük önem arzetmektedir. Bu verginin konjonktürel duyarlılığı ne­
deniyle, sermaye gelirlerinin vergilendirilmesi merkezden düzenlenirse, bölgelerarası is­
tikrar sağlayıcı bir işlev de görecektir:~1I
Üye ülkeler vergi alanında olduğu kadar sosyal alanda da bir rekabet soruıııı ile karşıla­
Emek faktörü üzerindeki sosyal güvenlik kesintileri de tıpkı vergiler gibi
bir maliyet unsurudur. Dolayısıyla bu durum Birliğin en gelişmiş ülkelerini sosyal gü­
venlik sistemlerini daraltmaya yöneltebilecektir:~"
şabileceklerdir.
Üye ülkeler arasındaki vergi farklılıklarının rekabet yoluyla giderilmesi, vergi uyumlaş­
piyasa mekanizması aracılığıyla gerçekleştirilmesinden başka bir şey değil­
dir. 441
tırılmasının
gibi, vergi rekabetinin ülkeler açısından, tüm birliğin ge­
tehlikeye sokabilecek yetersiz kamu malları arz! ve aşırı kamu açıklarına yol a­
çabilecek olması, bu sorunun yasal düzenlemelerle çözümlenmesi zorunluluğunu getir­
mektedir. Bu ise üye ülkelerin müzakereler yoluyla (veya uzlaşma yoluyla) vergi alanın­
daki egemenliklerinden vazgeçmeleri ile gerçekleşebilecek bir olaydır. Avrupa Birli­
Ancak,
yukarıda değindiğimiz
leceğini
3iı Anne Gaudiııat, Eric Rimbaux, "Impôts Dirccts ct Politiquc Fiscale Europecnnc", Revue d'Economie
Politique, Vol. ıo7, N. 2, Mars-Avril 1997, s. 256.
37 Plihon, a.g.k., s. 41.
311 Muet, a.g.k., s. 767 .
.'9 Bu konuda ayrıntılı bilgi için bakınız: Norbcrt Andcil, "Problcms of Harmonization of Social Sccıırity
Policies in a Common Market", Fiscal Harmonization, Cari S. Shoııp (E(L), Vol. L Ncw York, 1967. s.
353-384.
441 E. Karakaş, "Uluslararası Bütünleşmelerde Vergi Uyumlaştırılması", Uluslaı-arası Mali ilişkiler, Aykuı
Herekman (Ed.), Anadolu Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi Yayını, Eskişehir, 1996. s. 296-297.
Ekonomik ve Parasal Bütünleşmede Maliye
39
ği'nin tercih ettiği yol da budur. Üye ülkeler arasında vergi konusundaki bir işbirliği 4' u­
zun dönemde mali federalizmle sonuçlanabilir. 42
O halde vergi uyumlaştırılması, ortak serbest piyasanın oluşturulmasına ve işleyişine en­
gelolan unsurları bertaraf etmek amacıyla üye ülkelerin vergileme alanında gereken hu­
kuksal ve idari önlemleri rızaları ile almalarıdır. Böyle bir uyumlaştırma vergilerin ta­
nımı, matrahı ve oranları yönünde uyumlaştırılmasını içerir. Üye ülkeler bu konularda,
Birlik organlarınca alınan kararlara uymak durumunda kalacaklardır ..ı4
43
Üye devletlerin vergi uyumlaştırılmasını hangi noktaya kadar götürmeleri gerektiği ö­
nemli bir sorundur. Bu konu bütünleşmenin derecesi ile vergi politikalarının merkezi­
leşmesi arasındaki sıkı ilişki ile açıklanabilir.
Birçok iktisatçı için bütçesel birlik, bütünleşmenin koşulu değil ancak sonucudur. Philip
için bütünleşme, ancak devletlerin bütçe açıkları ortadan kalkmış ise olasıdır ve bunun i­
çin de bütünleşmenin başlangıç aşamasında dolaysız vergilerle ilgili bir düzenlemeye
karşı olduğunu söylemektedir. Allais de benzer bir gerekçeyi kamu harcamaları konu­
sunda ileri sürmektedir. AJlais de benzer bir gerekçeyi kamu harcamaları konusunda ileri
sürmektedir. Çünkü devlet en iyi vergilemeyi belirleyebilir. Benzer bir vergi yapısının,
büyüme biçimi ve ritm farklı devletlerin amaçlarına hizmet etmesi kesin değildir. So­
nuçta Allais vergi birliğine karşı olduğunu söylemektedir. Machlup da benzer bir kamu
gelirleri sisteminden yana olmadığını söylemektedir. Vergileme yoluyla ortaya çıkan
sapmalar aşırı biçimde algılanmaktadır. Buna karşın kamu harcamalarının düzey ve bile­
şimi çok daha uyumlu olmalıdır. Bela Balassa ise argümanını, vergilerin etkisinin bilinip
bilinmemesine dayandırmaktadır. Üretim üzerine konan vergilerin oranlarının eşitlenme­
si, faydalı değil zararlı etkiler yaratacaktır. Dolayısıyla bu kesintilerin uyumlaştırılması
gerekir. Buna karşın etkisi bilinebilen üretİm üzerindeki vergilerin, bütünleşmiş alanda
kaynakların etkin tahsisini sağlamak için eşitlenmesi gereği ortaya çıkmaktadır. Aynı şe­
kilde tüketim üzerinden alınan vergiler için de tek oranın uygulanması yerinde ola­
caktır. 45
Karma Politika: Tek Para
Politikası
ve Ulusal Maliye
Politikalarının Eşgüdümü
Maliye politikalarının eşgüdümü konusu incelenirken, Birliğin dış dünya ile etkileşimi­
nin de dikkate alınması gerekir. Birliğin cari işlemler bilançosu ve birlik döviz kuru ka­
musal mal sayılmaktadır. Maliye politikalarında eşgüdümün olmaması etkin olmayan bir
sonuca yol açar. Birliğin para politikası ile ulusal maliye politikaları arasında daha tam
bir eşgüdüm düşüncesi, Copoen, Sterdynaik ve Villa tarafından, Mundell-F1emming tipi
bir maket yardımıyla geliştirilmiştir. Bu modelde Avrupa Merkez Bankası, faiz oranını
kontrol etmektedir. Simetrik bir arz şoku durumunda, Avrupa Merkez Bankası entlas­
Tuncay Gülçlir, Vergi Harmonizasyonu ve İngiltere'de Vergi Sisteminin Durumu, Maliye Bakanlığı
Tetkik Kurulu Yayını, N. 209. Ankara, J 979, s. J.
42 Gaudillat, Riınbaux, a.g.k., s. 256.
43 Vedat Demirel, Ekonomik Entegrasyon ve Politika Harmonizasyonu. Maliye ve Gümrük Bakanlığı Ya­
yını, N. 265, Ankara, 1985. s. 65.
44 Karakaş, a.g.k., s. 297.
45 Gaudillat, Rimbaut, a.g.k., s. 259.
41
Amme idaresi Dergisi
40
yonla mücadele etmek için faiz oranını artırmaktadır. Buna karşın ulusal maliye politi­
kalarında daha az düzenleme yapılacaktır. Çünkü bu politikalar eşanlı olarak hem
enflasyonİst hem de depresif etkiler taşımaktadır. Dolayısıyla sadece maliye politikala­
rında sağlanacak eşgüdüm (iki oyuncu arasındaki işbirliği üçüncüsü aleyhine meydana
geleceğinden) durumu iyileştirmez.
Buna karşılık, maliye politikaları ile tek para politikasının eşgüdümü (koordinasyonu)
optimal karma politikayı gerçekleştirme olanağı verir: Parasal genişleme ve bütçesel kı­
sıtlama. Böyle bir koordinasyonun güçlükleri rahatlıkla kavranabilir. Bu politika, Mer­
kez Bankası'nın daraltıcı maliye politikalarını gerçekleştirmede üye devletlerin hükü­
metlerine güvendiğini varsaymaktadır.
Örneğin bir asimetrik şok durumunda (örneğin Fransa'da enflasyonİst şok), Birlik sıkı
para politikası uygulayacaktır. Maliye politikaları ise Fransa'da
ya'da ise kısıtlayıcı bir şekilde uygulanmak durumundadır.
genişlemeci,
Alman­
O halde anlaşılmaktadır ki, yalnızca maliye politikalarının eşgüdümü etkin değildir. Ma­
liye politikalarının tek para politikası ile de eşgüdümü gerekmektedir. Bu yapıldığı tak­
dirde özellikle şoktan etkilenen ülkede, sıkı para politikasının etkileri önlenebilecektir. 4f'
Ancak para ve maliye politikalarının birlikte işleyişi de yeterli değildir. Bu işleyişin
optimalolabilmesi için benzer alanlara dayanması gerekmektedir. Bu da bizi bütçesel
birlik ya da ortak bir maliye politikası oluşturulması sorununa götürmektedir.
Maliye Politikalarıoda
Para
Merkezileşme
birliği
temelde politik uyumun bir fonksiyonudur. Politik uyumun en temel bile­
biri de mali yetkilerin merkezileştirilmesidir. Bu düşünce mali federalizmin
sınırlar içinde bir para birliğinin yaşayabilirliği üzerindeki etkisi ile ilgili tartışmala­
şenlerinden
aynı
ra dayanmaktadır. 47
Bir para birliğinin bütçesel birlik ile birlikte gelmesi gerektiği düşüncesi yeni değildir.
Mundell'in (1961) ardından Kennen (1969) de bu soruna değinmiştir. Bu konuda gelişti­
rilen argüman, özellikle toplam talebin kontrolü ve tam istihdam ın korunması sorunları
bakımından, ekonomik egemenliğin iki önemli boyutuna dayanmaktadır. Para ve maliye
politikaları arasındaki eklemlenmenin optimalolması için benzer alanlara dayanması zo­
runluluğuna işaret etmektedir. 48
Gelecekteki Avrupa Para Birliği çerçevesinde birleşik bir bütçe sisteminin savunucuları
bug;'1l sıkça söylenen Kennen'ın önerisi, maliye politikasının gelir düzeyinde
istikrarı sağlama aracı olarak kullanılmasının önemini vurgulamaktadır. Para alanının
varlığı, para politikaları arasındaki farkııııkıarı ve döviz kuru aracına başvurmayı orta­
dan kaldırdığı ölçüde, asimetrik talep şoklarına karşı, alan ölçeğinde oluşturulacak oto­
tarafından
Muet, a.g.k., s. 766.
Charles Godhart, "European Monetary Integration", European Economic Review. Vol. 40, N. 3-4, April
1996, s. 1084.
48 Marie L. Duboz, Bemadette Nicot, "Federalisıne Budgetaire et Union Monetnire", Europeenne: us
Enseignernents de I'Experience Alternande, Revue d'Economie Politique, Vol. lOS. N. i, Janvier-Fevrier
1998, s. 38.
46
47
Ekonomik ve Parasal Bütünleşmede Maliye
41
matik bir gelir transferi ve vergi sistemi önemli bir ayarlama
cektir. 49
mekanizması teşkil
ede­
Geniş
ölçekli bir para birliğinde, hem bölgesel eşitsizliklerin azaltılmasında (yeniden
fonksiyonu), hem de bölgesel asimetrik şokların atlatılmasında (istikrar fonksi­
yonu) federal bir bütçenin rolü üzerinde durulmaktadır. Federal bütçe, parasal özerk­
liklerinden vazgeçen ülkelere bir çeşit otomatik sigorta sağlayarak para birliği sözleşme­
sini daha kalıcı hale getirecektir.
dağıtım
sıı
sı
Birlik düzeyinde bir maliye politikasının oluşturulması, üye devletlerin maliye politika­
yönlendiren kurallardan farklı olacaktır. Tek para alanına uygun maliye politikası­
nın temel çerçevesi şu şekilde olacaktır: Bütünleşme nedeniyle fakirleşen bölgelere, ver­
gi gelirlerinde azalma görülen bölgelere yönelik otomatik bir transfer sistemi kurulacak­
tır. Böyle bir sistem, otomatik istikrar mekanizmasının da temelini teşkil edecektir. Di­
ğer bir seçenek de, üye ülke hükümetleri tarafından yapılacak bağışlar ve vergi tahsisleri
yoluyla gönüllü bölgesel transfer sisteminin oluşturulmasıdır. Avrupa ikinci seçeneği
yapısal fonlar aracılığıyla uygulamaya çalışmaktadır. s2
larını
GELİRİN YENİDEN DAGILIMI VE BÖLGESEL POLİTİKA
Serbest piyasa koşullarında bölgelerarası eşitsizliklerin kendiliğinden ortadan kalkacağı­
na ilişkin iki farklı görüş söz konusudur. Klasik ve neoklasik görüş, emek ve sermayenin
tam hareketliliği söz konusu ise, bölgelerarası eşitsizliklerin kendiliğinden bertaraf ola­
cağını, Heckseher-Ohlin modeli de faktör hareketliliği olmasa da serbest ticaret koşulla­
rında ekonomilerin birbirine yaklaşacağını öne sürmüştür. Buna karşın Myrdal, Kaldor
gibi iktisatçılar tarafından ileri sürülen ve günümüz iktisatçılarından Paul Krugman tara­
fından geliştirilen görüş ise, ülkeler ve bölgeler arası eşitsizliğin arttığı ve buna yol açan
faktörlerin de ölçek ekonomileri, dışsallıklar ve teknolojik bilgiyi elde etme olanakları
olduğu yönündedirY
Ekonomik bütünleşme, üye ülkelerden bazılarında faaliyetlerin daha fazla yoğunlaşma­
sına, hatta aynı ülke içinde faaliyet yoğunluğu farklı bölgelerin ortaya çıkmasına sebep
olabilir. Bu da bazı bölgelerin veya ülkelerin bütünleşmeden daha kazançlı çıkmasına
yol açacaktır. Myrdal, bu olguyu "geri bırakma etkisi" olarak ıfade etmiştir.!l4
Bunun yanı sıra, parasal bütünleşmenin gerçekleşmesiyle döviz kuru politikası gibi bir
konjonktürel ayarlama aracını yitiren zayıf ülkeler daha da güçsüz duruma düşebilirler.
Bu takdirde söz konusu ülkelere yardım yapılması gerekecektir.
Duboz, Nicot, a.g.k., s. 38. Godhart, a.g.k" s. 1088. Si Jean Pisany Ferry, Alexander Halianer, "Systt~mes Buugetaires et Amortissement des Chocs Regionaux: lmplications Pour l'Union Economique et Monetaire", Revue du C.E.P.I.I., N. 5 i 'den aktaran Duboz,
Nicot, a.g.k., s. 39.
52 Philip Arestia, Keith Bain, "The lndependem:e of Central Banks: A Nonconventional Perspective", Jour­
nal of Economic Issues, Vol. 29, N. I, March 1995, s. ın.
53 Akgün, a.g.k., s. 21 I.
!l4 Emin Ertürk, Ekonomik Entegrasyon Teorisi ve Türkiye'nin içinde Bulunduğu Entegrasyonlar. Ezgi
Kitabevi Yayınları. Bursa, 1993, s. 61.
49
50
42
Amme idaresi Dergisi
o halde ekonomik ve
parasal bütünleşme, tüm Birlik açısından kazançlı görünse dahi,
üye ülkelerin veya bölgelerin durumunda refah azalışlarına yol açabilir. Bu durum­
da bölgelerarası eşitsizliğin giderilmesi veya azaltılması için ortak bir mali politikaya
ihtiyaç vardır. Ancak böyle bir politikanın nasıl oluşturulacağı önemli bir sonın teşkil
etmektedir.
bazı
Bu konudaki ağırlıkh görüş, McDougall Raporu'nda da vurgulandığı gibi, istikrar ve
gelirin yeniden dağılımı işlevlerini yerine getirecek ölçekte bir "federal bütçe"nin oluş­
turulmasıdır. Federal bütçe bünyesinde gerçekleştirilecek otomatik gelir transferi siste­
miyle, refah düzeyleri azalan ülke veya bölgelere kaynak aktarılması önerilmektedir.!i5
Mevcut federal sistemlerde yapılacak bölgelerarası yardımın amaçları şöyle sıralanabilir:
Bölgelerarası dışsallıkların telafi edilmesi; adalet, uyum ve ekonomik gelişme amacıyla
bölgelerarası gelir dağılımının iyileştirilmesi, merkezi yönetimin inisiyatifinden kay­
naklanan refah kayıplarının telafisi, dikey mali dengesizlikleri düzeltme. Ancak, Kanada
örneği verilerek, bu tür transferlerin bağımlılığa yol a"ına tehlikesi taşıdığı belirtilmek­
tedir. s6 Dolayısıyla gelirin yeniden dağılımını sağlamanın en iyi yolunun ulusları değil
bireyleri hedef alan bir politika olduğunu söyleyen yazarlar vardır.!i7 Bireylere yapılacak
yardımın; insani yardım, sosyal huzurslizlukları önleme, büyük nüfus göçlerinden ka­
çınma gibi amaçlara yönelik olması gerekir. Bu yardımların nasıl yapılacağı konusu si­
yasal bir nitelik taşısa da, gelirin kişilerarası yeniden dağılımının, bölgelerarası dağılı­
mına göre daha faydalı ol.duğuna dikkat çekilmektedir. Aynı şekilde gelir dağılımı konu­
sunun alt yönetim birimleri yerine üst yönetim birimlerince üstlenilmesi amaca daha
fazla hizmet edecektir. Bu uygulama bölgelerarası göçü önleyebilecek yerel vergi ta­
banlarının değişimi durumunda bireyleri daha fazla koruyacaktiLSil
Bazı
yazarJar da tAlexander Italianer ve Jean Pisani-ferry), ulusal GSYİH'nın ve nishi
fonksiyonu olarak Topluluktan üye devletlere yapılacak bir transfer
sistemini önermektedir. Bir ülkenin işsizlik oranı Topluluğun ortalama işsizlik ortalama­
sından yüksek olduğu ölçüde o ülkeye transfer yapllacaktır.
işsizlik oranlarının
51J
Oluşturulacak
gelirin yeniden dağılımı ve bölgesel politikaların iyi bir şekilde işleyebil­
mesi, ulusal hükümetlerin verdiklerinden daha fazla aldıklarını düşünüp düşünmemeleri­
ne bağlı olacaktır. Tabii ki, en iyi çözümün, bu politikaların diğer bütçe işlevleri ile bir­
likte yürütülmesi olduğu söylenebilir.
KAMU FONKSiYONLARıNıN DACaLIMI
Parasal birliklerde kamu fonksiyonlarının
çerçevesinde ele alınmaktadır.
nasıl dağılacağı soruıııı
"mali federalizm" ku­
ramı
ı 336- 1337. Akgün, a.g.k., s. 21 i . 57 Charles Wyplosz, "Forging a Financial and Monetary Union". Single Market Europe (Opportunities and Challenges For Business), Spyros G. Makrİuakis anu Associales (Ed.). Jossey-Buss Publishcrs. Oxforu,
1991, s. 300.
~LI Akgün, a.g.k., s. 211.
59 Eichengreen, a.g.k., s. 1338- ı 339.
!i!i Eichengreen, a.g.k., s.
56
Ekonomik ve Parasal Bütünleşmede
Maliyı:
43
Federalizm kavramı, siyaset biliminde belirli bir siyasal örgütlenme biçimini ifade etmek
için kullanılır. Bu bağlamda federal devletten ya da federasyondan söz edilir. Bir devlet
biçimi olarak federalizm, siyasal iktidarın merkezi bir hükümet (federal yönetim) ile bir
dizi yerel kamu yönetimleri (federe yönetimler) arasında bölündüğU, sınıı<arı kesin ola­
rak belirlenmiş bir birim olarak tanımlanmaktadır.(.41
Çeşitli
siyasal karar düzeylerine göre mali yetkilerin nasıl dağıtılacağı üzerinde duran
mali federalizm kuramının geleneksel savunucularının öne sürdüğü, genel kabul gören
bir görüşe göre, istikrarı sağlama ve gelirin yeniden dağılımı işlevleri merkezi yönetime
bırakılmalıdır. 6' Bu çerçevede para arzı üzerindeki denetim ve para basma yetkisi yerel
yönetimlere bırakılamaz, merkezi hükümette toplanması zorunludur. Aksi takdirde bir
para birliği içindeki yerel hükümetler sınırsız rezervolanaklarına sahip olunan bir sabit
kur sistemi uygulamasındaki durumdan farklı bir durumda olmayacaklardır. Çünkü bütçe
kısıtlamalarına tabi olmadan kolaylıkla para yaratıp diğer yerel yönetim bölgelerinden
reel kaynak transferinde bulunabileceklerdir.
İkinci olarak küçük ve oldukça açık bir ekonomiye sahip bir yerel yönetimin (birlik için­
deki bir ülkenin) aktif bir mali konjonktür politikası uygulamadaki etkinliği oldukça sı­
nırlıdır. Çünkü böyle bir ekonomide göreli olarak yüksek bir marjinal ithal eğiliminin
bulunması, bu ekonomiye enjekte edilen harcama güclinün hızla diğer bölgelere kaçma­
sına yol açacaktır. Harcama çarpanının küçük olması sonucunu doğuran bu durumun, is­
tikrarın sağlanmasında bölgeler arasındaki politika uygulamalarında uyurnun yeterli ol­
mayacağını, yetkinin merkezi hükümette toplanması gereğini ortaya koymaktadır.(,2
Ancak unutulmamalıdır ki, ne politikalar arasındaki eşgüdüm ne de politikaların tek bir
merkezden yürütülmesi ülkelerin iç ve dış denge hedefleri arasındaki çelişkileri gidere­
bilir. Para birliğinde döviz kuru politikası bir ayarlama aracı olarak kullanılamayacağı İ­
çin, söz konusu dengesizlik yukarıda belirttiğimiz gibi iki ülke arasında gerçekleştirile­
cek gelir transferleriyle giderilebilir. O halde İstikrar ve gelirin yeniden dağıtımı işlevle­
rinin merkezden düzenlenmesi gerekmektedir.
Kaynak tahsisi işlevine gelince, ekonomik ve parasal birlikte, hangi kamusal hizmetlerin
liye ülkelerde, hangilerinin birlik düzeyinde sunulatağı sorunu, merkezi ve yerinden yö­
netimi açıklayan kuramsal bilgiler ışığında ele alınmaktadır.
(.41 Wallace E. Oates. "Fiscal Federalizm in Theory and Practicc: Application to the European Community",
Commİssİon
of the European Communities. Mc Dougall Report. 1977. s. 234'den aktaran Aktan. a.g.k.. s.
68, Federalizmin özellikleri ile ilgili ayrıntılı bilgi için bakınız: Oktay Uygun. Federalizm. BDS Yayınları,
İstanbuL. 1996. s. 7.
61 Françoise Thys-Clement. Fabienne IIzkovitz, "La Contrainte Fscale d'une Petite Economie Ouverte
Soumise a Double Transforınation Instutionnele: Decentralisation et Internationalisation", Revııe.
d'Economie de Finances Publiques, N. 4 I, 1993, s. 209, ayrıntılı bilgi için bakınız: Richard A. Musgrave,
Peggy B. Musgrave, Public Finance in Theory and Practice, Second Edition, Mc Graw-Hill, Unites
States, ı 976, s. 623-625; Peggy B. Musgrave, "idarelerarası Mali ilişkilerin Prensipleri", (Çeviren: Ömer
Faruk Batıreı). Merkezi idare ile Mahalli idareler Arasındaki Mali ilişkiıCı", VII. Türkiye Maliye Senı­
pozyumu, Marmara Üniversitesi iiBF Maliye Böhimli ve Marmara Üniversitesi Maliye Araştırma Merkezi
Yayını, İstanbul, 1991, s. 141-165.
(,2 Aktan, a.g.k., s. Mı.
Amme idaresi Dergisi
44
Yerinden yönetimin savunucularına göre bir kamusal hizmetin yerel düzeyde sunulup
sunulamayacağını belirleyecek iki temel faktör vardır.(,3
Birincisi, kamusal hizmetin faydasının yayıldığı alan ile ilgilidir. Bir kamu ekonomisi ü­
retici birimi tarafından sunulan kamusal hizmetin bölünmez nitelikteki faydaları belirli
bir coğrafi alandakilerin yararlanacağı şekilde yayılacaktır. Bu alan ulusal sınırlar (ya da
Birlik sınırları olabilir. O takdirde hizmetin merkezi idare tarafından yürütüleceği gayet
açıktır. Savunma, adalet, dışişleri hizmetleri bunun en tipik örnekleridir. Buna karşın ba­
zı hizmetlerin faydası daha dar bir alana yayılabilir. Eğer idari birimin sınırları bu alan­
dan daha dar ise kamu hizmeti yeterince üretilemeyecektir. Üretim miktarı, .hizmetin
faydasının bu idari birim alanı içinde kalacak şekilde saptanması halinde ise, kapasitenin
tümü kullanılmayacaktır. Diğer bir anlatımla optimum kaynak dağılımı gerçekleşmeye­
cektir. Tam kapasite ile üretİm yapılması halinde ise, dışa saçılan faydalar nedeniyle bu
hizmetten, maliyetine katlanmayanlar da yararlanacaktır. Dolayısıyla hizmetin faydası­
nın yayıldığı alan ile hizmeti üstlenecek idari birimin sorumluluk alanı çakıştığında op­
tİmum kullanım sağlanacaktır. Bu açıdan hizmetler için yerel idari birimin alanı opti­
mum büyüklüğü teşkil eder.
Kamu hizmetlerinin hangi düzeyde sunulacağını belirleyen ikinci faktör, belirli bir yerel
alan içinde yaşayan bireylerin, faydası sadece o alan içinde kalan ve topluca yaşamala­
rından doğan ihtiyaçları için tercihlerİni yansıtabilme olanağıdır. Bireylerin tercihlerine
uygun olarak yerel idare ölçeğinde mal ve hizmet sunulması, merkezi idareye nazaran
daha etkin bir şekilde gerçekleştirilecektir.
Merkezi idarenin sınırlı fayda alanlarına ve belirli tüketici tercihlerine göre kamu hiz­
meti sunup sunamayacağı konusunda ise, yeknesaklık ölçütü 64 dikkate alınarak merkezi
yönetimin etkin olamayacağı belirtilmektedir. Merkezi yönetim ya da hükümet, kamu
hizmetlerİni belli standartlara göre ve yeknesak miktarlarda sunmak durumundadır. Fa­
kat bölgeler arasında kamu mallarının miktarlarıyla ilgili farklı tercihler olabilir. Bu du­
rumda sunulan hizmet ile bölgesel veya yerel talep arasında uyumsuzluk ortaya çıkabilir.
Bu nedenle merkezi hükümetin her yönetim birimi için hizmet sunması etkin ohnaz.(,5
Kamusal tercihler ekolünün mensupları ise ademi merkezi yönetimi şu şekilde savun­
merkezi hükümetler gelirlerini maksimum düzeye çıkarmaya çalışan
Leviathan' lar gibidir, dolayısıyla bunların yetkilerinin bir kısmının birbiriyle rekabet e­
decek alt yönetim birimlerine devredilmesi gerekir. Buna göre her alt yönetim birimi,
mali sorumluluk ya da yararlanma ilkesi doğrultusunda vergi toplamak gelir paylaşımını
transfer mekanizmasıyla gerçekleştirmek durumundadır. •
maktadır;
M
Ademi merkezi yönetimin üstünlükleri karşısında, ekonomik ve parasal birliğin de, ser­
best iç ticaret, ortak gümrük tarifeleri, tek pazar ve tek para nedeniyle sağlayacağı fay­
dalar olacaktır. Ayrıca bazı harcamaların tüm Birlik düzeyinde gerçekleştirilmesi halin­
de Ekonomik ve Parasal Birliğin üye ülkelere sağlayacağı faydaların artacağını öne sü­
(.., Yenal Öncel, Mahalli idareler Maliyesi, Filiz KitabevL İstanbul. 1992. s. Ill-20. 64 Arif Nemli, Kamu Maliyesine Giriş. İstanbul Üniversitesi İktisat FakUltesi Yayını. istanbul. ı 976. s. %. /iS Akgün, a.g.k., s. 209, Mo element, lJzkovitz, a.g.k., s. 209. Ekonomik ve Parasal Bütünleşmede Maliye
45
ren görüşler de vardır. Bunlar, araştırma-geliştirme, çevre politikaları,
savunma, dış politika ve dış yardım konularındaki harcamalardır.(,7
altyapı
hizmetleri,
Mevcut federal devletler dikkate alındığında, geneııikle~ savunma, dış politika, dış tica­
ret, ulusal ulaşım ağı, posta ve telekomünikasyon hizmetleri, sosyal güvenlik programla­
rı merkezi idarenin jetkisindedir. Buna karşın; iç güvenlik, kentleşme, sulama, temizlik,
sosyal konut, yerel karayolları, hastane vb. pazarlanabilir kamu hizmetleri yerel yöne­
timlerin elindedir. Öte yandan, dolaylı etkileri olan (eğitim, sağlık, karayolları vb.) hiz­
metlerin tedariki ya da ölçek ekonomilerinin görüldüğü (özellikle elektrik üretimi ve da­
ğıtımı) hizmetlerin tedariki konusunda çeşitli federal devletler arasında önemli farklılık­
lar söz konusudur. 611
SONUÇ
Öyle anlaşılıyor ki, parasal bütünleşmeye öncelik verilerek ekonomik ve parasal birlik
oluşturulması, ulusal maliye politikaları için iki açıdan önem kazanmaktadır.
Birincisi, parasal birliğin gerçekleştirilmesinden sonra üye ülkeler, karşılaşacakları asi­
metrik şokların atlatılmasında kendi maliye politikalarına daha fazla ihtiyaç duyacaklar­
dır.
ikincisi, ekonomik ve parasal birliğin iyi bir şekilde işleyebilmesi için hem ulusal maliye
politikaları arasında, hem de merkezi para politikası ile ulusal maliye politikaları arasın­
da eşgüdüm
gerektiğinden,
ulusal mali politikalar üzerinde bir
baskı oluşacaktır.
Birliğin işlemesinde
en etkin çözüm, tek para politikasına karşılık; istikrar, gelirin yeni­
ve kaynak tahsisi işlevlerini üstlenecek tek bir maliye politikasının oluştu­
rulmasıdır. Bu ise söz konusu işlevleri yerine getirecek ölçekte bir "Birlik Bütçesi"nin
oluşturulmasını zorunlu kılar. Bütün bunlar siyasal bütünleşmeyi de gerektirdiğinden, bir
"Devlet" düşüncesini beraberinde getirmektedir.
den
67
611
dağılımı
Akgün, a.g.k., s. 210.
Ved. P. Gandhi. "Repartition des Competences Financieres Dans les Etats Decentralises et Resultats
Economiques", Probh!mes Economiques, N. 2429, 21 Juin 1995, s. 17. Federal devletin en tipik örneğini
teşkil eden Amerika Birleşik Devletleri 'ndeki durum konusunda ayrıntılı bilgi için bakınız: Joseph E.
Stiglitz, Kamu Kesimi Ekonomisi, 2. Baskı. (Çeviren: Ömer Faruk Batırel), Mannara Üniversitesi Yayın
No: 549, iktisadi ve Idari Bilimler Fakültesi Yayın No: 396. İstanbul, 1994, s. 783-790.