Uploaded by sosyalmedyaa000

yönetişim 1

advertisement
T.C.
ERCİYES ÜNİVERSİTESİ
SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ
SİYASET BİLİMİ VE KAMU YÖNETİMİ ANA BİLİM DALI
SİYASET BİLİMİ VE KAMU YÖNETİMİ BİLİM DALI
YENİ KAMU YÖNETİMİNDE YÖNETİŞİMİN ÖNEMİ VE
ÜLKEMİZDE OLUŞTURULAN
YÖNETİŞİM MEKANİZMALARI
Hazırlayan
Mukaddes ACAR
Danışman
Yrd. Doç. Dr. Mehmet İnanç ÖZEKMEKÇİ
Kasım 2017
KAYSERİ
T.C.
ERCİYES ÜNİVERSİTESİ
SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ
SİYASET BİLİMİ VE KAMU YÖNETİMİ ANA BİLİM DALI
SİYASET BİLİMİ VE KAMU YÖNETİMİ BİLİM DALI
YENİ KAMU YÖNETİMİNDE YÖNETİŞİMİN ÖNEMİ VE
ÜLKEMİZDE OLUŞTURULAN
YÖNETİŞİM MEKANİZMALARI
(Yüksek Lisans Tezi)
Hazırlayan
Mukaddes ACAR
Danışman
Yrd. Doç. Dr. Mehmet İnanç ÖZEKMEKÇİ
Kasım 2017
KAYSERİ
ÖNSÖZ
Katılımcı demokrasinin ve toplumsal uzlaşının önemli bir aracı olan yönetişim,
günümüz de ülkelerin demokrasi seviyelerini ölçmede belirleyici rol oynamaktadır.
Küreselleşmenin yerelleşme ve bölgeselleşmeyi güçlendiren etkileri de yerelden başlayan
bir planlama ve karar alma sürecini gerekli hale getirmiştir.
Yerelin kendi dinamikleri, beklenti ve ihtiyaçlarını önceleyen kısa, orta ve uzun
vadeli stratejilerin, katılımcı süreçler ve yönetişim mekanizmaları aracılığıyla
belirlenmesi, demokrasinin temsil gücünü de artırmaktadır. Ülkemizde benimsenmiş olan
yeni kamu yönetimi anlayışı, kamu yönetiminin uygulanma şeklini revize ederek hesap
verebilir, şeffaf, dinamik, vatandaş odaklı ve katılımcı yönde gelişimini sürdürmektedir.
Yeni kamu yönetiminin yönetişim odaklı yapısının Ülkemizde uygulanma şekli
ve vardığı noktayı incelerken, eksik ve zayıf yönleri üzerinde durarak yapılması
gerekenler üzerine bir katkı sağlamak amacıyla gerçekleştirdiğim bu çalışmanın konuyla
ilgili araştırmacılar, akademisyenler ve yönetişimin tüm paydaşları için faydalı olmasını
diliyorum.
Tezimi hazırlarken geçirdiğim yorucu ve bir o kadar da keyifli olan bu süreçte,
bana en büyük desteği veren çok değerli danışmanım Yrd. Doç. Dr. Mehmet İnanç
Özekmekçi başta olmak üzere, araştırmalarım ve tez yazma sürecim de bana sabır
gösteren kıymetli mesai arkadaşlarıma; sevgisi, desteği ve bana olan inancıyla her zaman
yanımda olan sevgili eşim Doğan Acar’ a, kendisine ayırmam gereken fakat bu çalışmaya
ayırdığım tekrarı olmayacak saatler, günler ve ayların affını dileyerek melek kızım Sedef
Acar’a, hayatım boyunca kendimi güçlü ve güvende hissetmemi sağlayan çok değerli
aileme ve varlığıyla hayatıma değer katan tüm arkadaşlarıma sonsuz teşekkür ederim.
Mukaddes ACAR
Kayseri, Kasım 2017
vi
YENİ KAMU YÖNETİMİNDE YÖNETİŞİMİN ÖNEMİ VE
ÜLKEMİZDE OLUŞTURULAN
YÖNETİŞİM MEKANİZMALARI
Mukaddes ACAR
Erciyes Üniversitesi, Sosyal Bilimler Enstitüsü
Yüksek Lisans Tezi, Kasım 2017
Danışman: Yrd. Doç. Dr. Mehmet İnanç ÖZEKMEKÇİ
ÖZET
Bilgi çağının getirdiği standartlar; yaşam koşullarımızı, beklentilerimizi,
ihtiyaçlarımızı değiştirmiştir. İhtiyaç ve beklentilerdeki değişim, örgütlerin de yapısal ve
yönetsel değişikliklere gitmeleri yönünde bir baskı oluşturmuştur. İlk olarak özel sektörde
başlayan yönetim alanındaki gelişmeler, kamu sektörüne de etki ederek yeni kamu
yönetimi anlayışının doğmasına neden olmuştur. Yönetimde yaşanan sorunlar, kamu
personelinin tutumları, bürokrasinin olumsuz yönleri ve diğer sorunlar, yeni kamu
yönetimi anlayışının ortaya çıkışında etkili olan içsel nedenlerdir. Yeni kamu yönetimi
anlayışının ortaya çıkmasında en önemli dışsal nedenler ise küreselleşme ve bilgi ve
iletişim teknolojilerindeki gelişmeler olmuştur. Söz konusu gelişmeler sonrasında, klasik
yönetim anlayışının yerini yönetişimin etkili olduğu yeni kamu yönetimine bıraktığı
görülmektedir. Kamu yönetimimiz de, yönetişimin hangi hukuki düzenlemeler ve
mekanizmalarla uygulandığı çalışmamızın ana konusunu oluşturmaktadır. Bu alanda,
yapılan düzenlemelerin ve oluşturulan mekanizmaların, yönetişime geçişte etkileri ve iyi
yönetişim için yapılması gerekenler çalışmamızda incelenen ve cevap aranan konulardır.
Yönetişimin ülkemizde geldiği aşamayı tespit ettikten sonra gelinen noktanın yeterliliği
ve yapılması gerekenlerin değerlendirilmesi ile yönetişim kavramı irdelenecektir.
Anahtar Sözcükler: Kamu Yönetimi, Yeni Kamu Yönetimi, Yönetişim, Yönetişim
Mekanizmaları.
vii
THE IMPORTANCE OF GOVERNANCE IN THE NEW
PUBLIC ADMINISTRATION
AND GOVERNANCE MECHANISMS CREATED IN
TURKEY
Mukaddes ACAR
Erciyes University, Institute of Social Sciences
Master Thesis, November 2017
Supervisor: Yrd. Doç. Dr. Mehmet İnanç ÖZEKMEKÇİ
ABSTRACT
The standards brought by the information age have changed our living
conditions, expectations and needs. Changes in needs and expectations have put pressure
on organizations to go through structural and managerial changes. Developments in
management, which first started in the private sector, also affected the public sector and
led to the emergence of a new public administration approach. The problems in
administration, the attitudes of public officers, the negative aspects of the bureaucracy
and other problems are internal causes that are effective in the emergence of new public
administration. The most important external causes for the emergence of the new public
administration concept are the globalization developments in information and
communication technologies. After such developments, it seems that the traditional
management approach is replaced by the new public administration where governance is
effective. The main topic of our study is on which legal arrangements and mechanisms
governance applied in our public administration. These are the issues that are examined
and answered in our workplace, the regulations that are made and the mechanisms that
are created, the effects of governance, and what we need to do for good governance.The
governance will contribute to the development of governance by assessing the adequacy
of the point reached and the things that need to be done, once we have identified the stage
in our country.
Key Words: Public Administration, New Public Management, Governance, Governance
Mechanisms.
viii
İÇİNDEKİLER TABLOSU
BİLİMSEL ETİĞE UYGUNLUK ..................................................................................................i
TEZ ÖZGÜNLÜK RAPORU ........................................................................................................ ii
YÖNERGEYE UYGUNLUK....................................................................................................... iv
ÖNSÖZ ......................................................................................................................................... vi
ÖZET ........................................................................................................................................... vii
ABSTRACT................................................................................................................................ viii
KISALTMALAR .......................................................................................................................... xi
TABLOLAR LİSTESİ ................................................................................................................ xiii
ŞEKİLLER CETVELİ ................................................................................................................ xiv
GİRİŞ ............................................................................................................................................ 1
BÖLÜM 1: YENİ KAMU YÖNETİMİ ANLAYIŞI .................................................................... 4
1.1 Yönetim Kavramı ve Tanımı................................................................................................. 4
1.2. Kamu Yönetimi Disiplininin Ortaya Çıkışı ve Gelişimi ................................................ 6
1.3. Klasik Kamu Yönetiminin Ortaya Çıkışı .............................................................................. 9
1. 3. 1. Klasik Kamu Yönetimi Teorileri............................................................................. 10
1.4. Klasik Kamu Yönetiminde Reform İhtiyacı ........................................................................ 12
1.4.1. Yeni Kamu Yönetimine Geçişte Ekonomik Faktörler .............................................. 15
1.4.2. Yeni Kamu Yönetimine Geçişte Sosyal Faktörler .................................................... 16
1.4.3. Yeni Kamu Yönetimine Geçişte Politik ve İdeolojik Faktörler ................................ 18
1.4.4. Yeni Kamu Yönetimini Geçişi Hızlandıran Diğer Gelişmeler................................. 19
1.4.5. Küreselleşme ve Yerelleşme Dinamiklerinin Etkileri ............................................... 20
1.5. Yeni Kamu Yönetimi Kavramı ve Tanımı ........................................................................... 23
1.6. Yeni Kamu Yönetiminin Temel İlkeleri .............................................................................. 24
1.6.1. Küçülmek: ................................................................................................................. 26
1.6.2. İşletme Yönetimi teorisinin kamu yönetimine uyarlanması:..................................... 26
1.6.3. Girişimcilik mantığının kamu yönetimine aktarılması: ............................................. 26
1.6.4. Yerelleşmek: ............................................................................................................. 27
1.6.5. Bürokrasiyi azaltmak: .............................................................................................. 27
1.6.6. Özelleştirmek: ........................................................................................................... 27
1.7. Yeni Kamu Yönetiminin Temel Yaklaşımları ..................................................................... 28
1.8. Yeni Kamu Yönetiminin Ana Eğilimleri ............................................................................. 30
1.9. Kamuda Vatandaş Odaklı Hizmet Dönüşümü ............................................................. 33
1.10. Klasik Kamu Yönetimi ile Yeni Kamu Yönetiminin Karşılaştırılması: .................... 36
ix
BÖLÜM 2: YÖNETİMDEN YÖNETİŞİME ............................................................................. 39
2.1. Yeni Kamu Yönetimi ve Yönetişim..................................................................................... 41
2.2. Yönetim- Yönetişim Ayrımı ........................................................................................ 43
2.3. Yönetişimin Tanımı ............................................................................................................. 47
2.4. Yönetişimin İlkeleri ............................................................................................................ 49
2.4.1. Siyasi, İktisadi ve Toplumsal Öncelikler .................................................................. 49
2.4.2. Seçilmişlerin Rollerindeki Değişimler ...................................................................... 49
2.4.3. Katılımcılık ............................................................................................................... 50
2.4.4. Bürokratik şartlar....................................................................................................... 51
2.4.5. Şeffaflık ..................................................................................................................... 51
2.4.6. Yeni liderlik anlayışı ................................................................................................. 52
2.4.7. Demokratik sorumluluk............................................................................................. 52
2.5. Yönetişimin Temel Aktörleri ............................................................................................... 53
2.5.1. Devlet ........................................................................................................................ 54
2.5.2. Sivil Toplum Kuruluşları .......................................................................................... 55
2.5.3. Özel Sektör ................................................................................................................ 56
2.5.4. Vatandaş .................................................................................................................... 58
2.6. İyi Yönetişim ...................................................................................................................... 60
2.7. Yönetişim ile Toplam Kalite Yönetimi İlişkisi .................................................................... 62
2.8. Yerel Gündem 21 ve Yönetişim........................................................................................... 63
BÖLÜM 3: TÜRKİYE’DE YÖNETİŞİM MEKANİZMALARI ............................................... 64
3.1. Bilgi Edinme Kanunu .......................................................................................................... 68
3.2. Bağımsız Üst Kurullar ......................................................................................................... 71
3.3. E-devlet Uygulamaları ......................................................................................................... 75
3.3.1. E-Devletin Amaçları ................................................................................................. 77
3.3.2. Ülkemizde E-devlet Uygulamaları ............................................................................ 79
3.3.3. E-devlet Uygulamalarının Değerlendirilmesi ........................................................... 84
3.3.4. Sosyal Ağlar-Sosyal Medya ve E-Katılım ................................................................ 87
3.3.5. E-Devlet ve E-Katılım Aracılığıyla Yönetişim ......................................................... 89
3.3.6. E-Devlet ve Siber Güvenlik Sorunu .......................................................................... 91
3.4. 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu ......................................................... 91
3.5. Diğer Mevzuatlarda Yapılan Önemli Düzenlemeler............................................................ 95
3.6. Kent Konseyleri ................................................................................................................... 96
SONUÇ ve ÖNERİLER ............................................................................................................. 99
KAYNAKÇA............................................................................................................................ 103
ÖZGEÇMİŞ .............................................................................................................................. 111
x
KISALTMALAR
AB
: Avrupa Birliği
ABD
: Amerika Birleşik Devletleri
BDDK
: Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurulu
BİMER
: Başbakanlık İletişim Merkezi
BİT
: Bilgi İletişim Teknolojileri
BTK
: Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumu
CİMER
: Cumhurbaşkanlığı İletişim Merkezi
DPT
: Devlet Planlama Teşkilatı
EPK
: Enerji Piyasası Kurulu
KİK
: Kamu İhale Kurulu
KİT
: Kamu İktisadi Teşekkülü
KYTK
: Kamu Yönetimi Temel Kanun Tasarısı
NGO
: Non-Governmental Organizations
OECD
: Ekonomik İşbirliği ve Kalkınma Örgütü
RTÜK
: Radyo Televizyon Üst Kurulu
SOME
: Siber olaylara müdahale ekipleri
SPK
: Sermaye Piyasası Kurulu
ŞP
: Şeker Piyasası Kurulu
SSCB
: Sovyet Sosyalist Cumhuriyetler Birliği
xi
STK
: Sivil Toplum Kuruluşu
TBMM
: Türkiye Büyük Millet Meclisi
TDK
: Türk Dil Kurumu
TEPAV
: Türkiye Ekonomi Politikaları Araştırma Vakfı
TODAİE
: Türkiye ve Orta Doğu Amme İdaresi Enstitüsü
TPK
: Tütün Piyasası Kurulu
TÜİK
: Türkiye İstatistik Kurumu
UNDP
: Birleşmiş Milletler Kalkınma Programı
USOM
: Ulusal Siber Olaylara Müdahale Merkezi
YKY
: Yeni Kamu Yönetimi
xii
TABLOLAR LİSTESİ
Tablo 1: Yeni Kamu Yönetiminin 7 Temel Unsuru…………………………………25
Tablo 2: Geleneksel ve Yeni Kamu Yönetimi Arasındaki Farklar………………….36
Tablo 3: Bürokrasi ve Yeni Kamu Yönetimi/Yönetişim Ayrımı……………………37
Tablo 4: Sanayi Çağı Devleti ile İnternet Üzerindeki Devletin Karşılaştırılması…...75
Tablo 5: Geleneksel Devletle E-Devlette Kamu Yönetimi- Vatandaş İlişkisi………77
Tablo 6: E-Devlet Uygulamaları…………………………………………………….82
Tablo 7: Birleşmiş Milletler 2014 e-Devlet Kalkınma Endeksi…………………….83
Tablo 8: Birleşmiş Milletler 2016 e-Devlet Kalkınma Endeksi…………………….83
Tablo 9: TÜİK, Girişimlerde Bilişim Teknolojileri Kullanımı Araştırması,
Hanelerde Bilişim Teknolojileri Kullanımı Araştırması…………………87
Tablo 10: Birleşmiş Milletler 2014 E-Katılım Endeksi…………………………….88
Tablo 11: Birleşmiş Milletler 2016 E-Katılım Endeksi…………………………….89
xiii
ŞEKİLLER CETVELİ
Şekil 1: Kamusal Tercihlerin Oluşumu ……………………………………………...17
Şekil 2: Bilgi ve İletişim Teknolojilerindeki Hızlı Gelişmenin Etkileri ile Global
Bütünleşme ve Entegrasyon..……………………………………………….21
Şekil 3: Yönetişimi Destekleyen Gelişmeler…………………………………………48
Şekil 4: Yönetişimin Aktörleri………………………………………………………..54
Şekil 5: İyi Yönetişim İlkeleri………………………………………………………..61
Şekil 6: E-devlet Yapısı…………………………………………………………….…73
Şekil 7: türkiye.gov.tr Sitesinde Hizmet Veren Ana Kurumlar……………………....80
Şekil 8: türkiye.gov.tr Sitesinde Hizmet Veren Belediyeler……………………….…81
Şekil 9: Kamu BİT Yatırımları (2002-2016)………………………………………....85
Şekil 10: Kamu BİT Yatırımlarının Tüm Kamu Yatırımlarına Oranı (Yüzde)………86
xiv
GİRİŞ
Çalışmanın Amacı
Klasik kamu yönetimi anlayışından kaynaklanan birçok sorun mevcuttur.
Bunlardan en önemlisi kaynakların etkin ve verimli kullanılamaması, yerelin beklenti ve
ihtiyaçlarının merkezi yönetim tarafından yeterince anlaşılamamasıdır. Bu nedenle
merkezin aldığı kararlarla gerçekleştirilen yatırımlar büyük ekonomik kayıplara neden
olabilmektedir.
İnsanlığın var oluşundan günümüze, doğal kaynaklar için verdiği mücadele ve kıt
kaynakların etkin kullanılması problemi, klasik kamu yönetimi anlayışından
vazgeçilmesindeki önemli nedenlerden birini oluşturur. Bu kapsamda rollerin yeniden
paylaştırıldığı; merkezden yerele, özel sektöre ve sivil toplum kuruluşlarına bazı
yetkilerin aktarıldığı, yönetişim kavramının ön plana çıkarıldığı bir yönetim anlayışına
geçilmiştir.
Yönetim, yirminci yüzyılda hızla küreselleşen dünyada yeni bir anlam
kazanmıştır. Merkeziyetçi yapı yerini yerelleşmeye ve yerele göre şekillenen esnek
yönetime bırakmıştır. Bu süreçte yönetimin dış etkenlere daha açık hale geldiğini ve
şeffaf yönetimin benimsendiğini söyleyebiliriz. Ayrıca, klasik yönetim anlayışının hantal
bürokratik yapısının yerine; karşılıklı iletişime dayalı, sonuç odaklı ve vatandaşların
kararlara katılımı ile yönetişimin önem kazandığı uygulamalara geçilmiştir (Çukurçayır,
2006:1).
Yönetim ve iletişim kavramları birlikte sıkça kullanılmaya başlanmıştır. Son
yıllarda yoğun bir şekilde kullanılmaya başlanılan yönetişim kavramı, iletişimin her
alanda öne çıkması ile yöneten ve yönetilenler arasında iletişimin vurgulandığı, yeni bir
yönetim şekli olarak değer kazanmıştır (Aktan, 2002).
Yeni kamu yönetimi anlayışının başarısı, vatandaşların memnuniyeti, hizmet
kalitesinin artırılması, kaynakların daha verimli kullanılması ve iletişim kanallarının aktif
şekilde kullanılması ile sağlanabilir.
1
İletişim toplumsal hayatta ne kadar önemliyse, kurumsal boyutlarda da farklı bir
öneme sahiptir. Yönetişim anlayışı, merkez-yerel ilişkilerinde görevlerin, yetki ve
kaynakların paylaşımında farklı bir düzen ve tüm paydaşların sorumluluğunu
desteklemektedir. Aynı zamanda karar alma sürecinde aşağıdan yukarıya etki edecek
sistemleri ve vatandaşların katılımını sağlayan mekanizmaları öngörmektedir.
Bu çalışmanın amacı, klasik kamu yönetiminden kaynaklanan sorunların yeni
kamu
yönetimi
anlayışıyla
nasıl
aşılmaya
çalışıldığını
yeni
düzenlemelerle
değerlendirirken; yönetişim perspektifinden, demokrasiye sağlanacak katkılara vurgu
yapmak ve ülkemizde bulunan yönetişim mekanizmalarının geldiği noktayı ortaya
koymaktır.
Çalışmanın Önemi
Yönetimden yönetişime giden süreçte hantal, bürokratik, klasik kamu yönetimi
anlayışının yerini kaynakların etkin kullanıldığı, şeffaf ve hesap verebilir bir kamu
yönetimi anlayışına bırakması gerekliliğini farklı yönleriyle inceleyeceğiz.
İyi yönetişim ile yönetime devlet dışında farklı paydaşların da görüş bildirerek
katılım
sağlayacağı
sistemde,
kamu
yönetimi
ile
vatandaş
yakınlaşmasını
gerçekleştirirken, hem demokrasiyi güçlendirmekte hem de alınan kararların içeriklerinin
zenginleşmesine ve etkinliğinin artmasına katkı sağlanmaktadır. Ayrıca iyi yönetişim,
karar ve işlemlerin açık ve anlaşılır olmasını hedeflemekte, böylelikle yolsuzlukla
mücadele yolunda etkili olmakta ve kurumların meşruluğunu artırmaktadır (TESEV,
2008: 18).
Bu çalışmanın önemi yeni kamu yönetimine geçerken özellikle yönetişimin hangi
mekanizmalarla hayata geçirildiğini Türkiye özelinde inceleyerek yönetişim anlayışının
daha etkin hale getirilmesi için ne tür hukuksal düzenlemelere ihtiyaç duyulduğu ve
kurumsal mekanizmaların ne derece etkin olduğunun ortaya koyularak tespitler
doğrultusunda genel değerlendirme ve tavsiyelerde bulunmaktır.
Çalışmanın Kapsamı
Dünya genelinde temsili demokrasiyle ilgili bir kriz yaşanmaktadır. Krizden çıkış
arayışları için de katılımcı demokrasi anlayışına yönelik yeni uygulamalar gündeme
2
gelmiştir. Temsili demokrasinin, özellikle kent yönetimlerinde yetersiz kalması,
demokratik katılımcılığa yönelik ilgiyi de farklılaştırmıştır. Bu aşamada ilgi, sadece
karara ve karar verenleri etkilemeye odaklanmazken, bu konudaki asıl talep, değişik
kamusal alanlar oluşturulmasına yönelmiştir (Yücetürk, 2000:225-36).
Küresel ölçekte yaşanan gelişmeler, değişim ve dönüşümün hız kazanması,
işletmelerin yönetim anlayışlarının değişmesinde etkili olmuştur. Değişimin meydan
okumasına karşı kamu yönetiminde de yeni arayışlar ivme kazanmıştır. Klasik devlet
fonksiyonlarının sorgulanmasına neden olan gelişmeler ışığında yeni kamu yönetimi
anlayışının yükselişi aynı zamanda kalite anlayışında da gelişmelerin önünü açmıştır.
Yönetim alanında ortaya konmuş olan yeni yaklaşım ve tekniklerin en önemli
özelliklerinden biri kamu yönetiminde yaşanan kalite sorunun giderilmesine yönelik
olmalarıdır. Bu nedenle bu konuda yaşanan sorunların ne olduğu, nasıl önlem
alınabileceği, hangi tekniklerin kullanılacağı, uyum sorunlarının nasıl giderileceği ve şu
ana kadar yapılan çalışmalar ve sonuçları üzerine bir araştırma yapılması hem bu sektörde
çalışanlar hem yönetenler hem de nihai faydalanıcılar olarak tüm yurttaşlar açısından
önemlidir.
Bu nedenle çalışmamızın kapsamı ülkemizde yeni kamu yönetimi anlayışını
hayata geçirecek tüm paydaşları, araçları ve mevzuatları mümkün olduğunca
içermektedir.
Çalışmanın Yöntemi
Araştırma pozitivist bakış açısı benimsenerek yapılmıştır. Analizlerin karşılıklı
etkileşimler neticesinde anlaşılacağından hareket edilmiştir. Bu nedenle, değerler ve
uygulamalar arasında nedensellik bağı kurulmuş, birbirlerini etkileyen süreçler üzerinde
durulmuştur. Neden- sonuç ilişkilerinden genellemelere varılmıştır. Araştırma yapılırken
kullanılacak veri toplama teknikleri; kaynak tarama, derleme, metin tahlili, kronolojik
tahlil gibi sosyal bilimler sahasıyla ilgili araştırma yöntemleridir.
Üç bölümden oluşan çalışmada, eleştirel kaynak taraması yöntemi kullanılmıştır.
Taranan kaynaklarda yönetişim ve iyi yönetişimin aynı anlamda olduğu görülmekte ve
bu nedenle çalışma boyunca hem yönetişim hem de iyi yönetişim kavramı aynı anlamda
kullanılmıştır.
3
BÖLÜM 1: YENİ KAMU YÖNETİMİ ANLAYIŞI
1.1 Yönetim Kavramı ve Tanımı
Yönetim; insanlık tarihiyle birlikte başlayan, dönemlere, kültürlere göre
farklılıklar göstererek günümüze kadar ulaşan bir olgudur. En eski çağlarda filozofların
üzerinde düşündüğü, hakkında araştırma ve tartışma yaptıkları bu olgu, tarih boyunca
önemini kaybetmemiştir. Sosyal hayatın vazgeçilmez bir parçası olan yönetim,
toplumdaki en küçük birimden devletlere ve hatta günümüzde uluslararası kuruluş ve
ilişkilere kadar önemlidir.
Topluluk halinde yaşamanın doğal bir sonucu olarak, insanlar düzen ve kurallar
içerisinde hareket etmenin önemini kavramışlardır. Bir düzen içerisinde hareket
edildiğinde olumlu ve iyi sonuçların meydana geldiğini gözlemleyen insanlar, bir düzenin
varlığını kabul etmiştirler. Yönetim, bu düzen beklentisinden yola çıkılarak, belirli
amaçlara ulaşmak için belirli kurallar öngörmektedir. Bu bakımdan yönetim kavramını
ana hatlarıyla, belirli bir amaca ulaşmak için birden fazla kişinin bir araya gelmesi,
örgütlenmesi ve bu amaca yönelik faaliyetlerde bulunması durumunu kapsayan bir süreç
olarak tanımlayabiliriz. Aslında yönetim iki kişinin bir arada olduğu her durumda kendini
gösteren bir süreçtir de diyebiliriz. İnsan ilişkilerinde sık sık karşılaşılan bu durum kimi
zaman insan ve diğer canlılar arasında da yaşanmaktadır. Yönetimin bir bilim olarak
değerlendirilmesi elbette birçok kavramın bir arada değerlendirilmesi ile mümkündür.
Günümüz toplumları, kompleks sistemler ve yapılar içerisinde çok geniş bir
sorumluluk alanına sahiptir. Yönetimin, evrensel nitelikte olması ve geniş bir perspektife
sahip olması dar kalıplar içine sıkışmasını engelleyerek, her dönem yeni kavram ve
yaklaşımlarla gelişmesini desteklemiştir. İnsanların bir arada bulunduğu iş yerlerinden,
ev, okul ve sosyal mekanlara, hatta günümüzde yoğun olarak kullanılan sanal ağlara kadar
yönetim vardır ve yönetimin farklı biçimleri uygulanmaktadır. Kapsam ve boyut bu kadar
geniş olunca yönetimi tek bir şekilde tanımlamak da elbette mümkün değildir. Sosyal
bilimler içerisinde yer alan bir disiplin olarak yönetim, yönetim bilimciler tarafından
farklı şekillerde açıklanmaktadır.
İlk zamanlarda yönetim, doğuştan yetenekli kişilerin ve yöneticilerin uyguladığı
bir tür sanat olarak değerlendirilmiş ve uzun süre bu şekilde kabul edilmiştir. “Sanatların
4
en eskisi, bilimlerin en yenisi” (Koçel, 1998: 10) olarak günümüze kadar gelen yönetim
Sanayi
Devriminin
yaşandığı
19.
yüzyıla
gelindiğinde
toplumsal
sınıfların
farklılaşmasıyla bir dönüşüm sürecine girmiştir. Sanayi Devrimi’nden sonra, insan
mekanik bir varlık gibi muamele görmeye başlamış, ortaya çıkan teknolojik gelişmeler
ile ortaya çıkan yönetim ekolü, yönetime mekanik bir süreç olarak bakmaya başlamıştır.
Bu yaklaşım ölçülebilen birimlerin ve nicel özelliklerin bulunmasını ve kullanılmasını
savunmuştur. Birinci Dünya Savaşından sonra ise insan ilişkileri ve davranışlarının önemi
üzerine yapılan çalışmalar önem kazanmıştır. İnsanlar üzerindeki çalışmalar, sosyal bir
bilim olan yönetimi de etkilemekte ve geliştirmektedir. “İnsani değerlerin ön plana
çıkması ile yönetimin sanat yönü üzerinde durulmuş ve bilimsel hale getirilmiştir” (Tiftik,
1985: 2). Yönetim bilgi ve beceri gerektirdiği kadar insan ilişkilerinde başarılı olunması
için özel bir yetenek de gerektirmektedir. Bu bakış açısından yola çıkılarak tarihten
günümüze yönetim incelendiğinde, onu belirli kurallara ve kalıplara göre sınıflandırarak
bir disiplin halinde yeniden ortaya koymak için bilimsel çalışmalar yapılmıştır. “Yönetim
ve örgütlerle ilgili 20. yüzyıla ulaşan bilgi birikimi ile yöneticilik, hekimlik, mühendislik
ve avukatlık gibi meslekler bir sanat haline gelmiştir” (Baransel, 1973: 6).
Yönetimi tanımlamak gerekirse, üç önemli unsurun tanımlar üzerinde oynadığı
role öncelikle değinmeliyiz. Bu unsurlardan ilki, tanımı yapan kişinin yönetim kavramına
nasıl yaklaştığıdır. Çünkü yönetim sosyal bir bilim olması nedeniyle kesin kurallara ve
hesaplara bağlı tanımlanamaz. İkincisi unsur, yönetimin uygulanacağı örgütler deki
farklılık yönetimin tanımını değiştirmektedir. Üçüncü ve son unsur ise, son yıllarda
yaşanan iletişim ve bilgi işleme teknolojilerindeki gelişmeler ile yaşanan küreselleşmenin
yönetime yaptığı etkilerdir (Koçel, 1998: 11). Yönetimi tanımlarken bu unsurlar göz
önünde bulundurulsa da yönetim ile ortaya çıkan yöneten ve yönetilen ayrımı, değişmez
bir gerçeklik olarak ifade edilebilir. Yönetimi tanımlarken etkili olan bu unsurlara karşın,
üzerinde durulan ve görüş birliğine varılan tanımlardan biri de “başkaları vasıtasıyla iş
görmektir” (Koçel, 1998: 11 ). Yönetim, yöneticilerin belirli kurallar dahilinde verdikleri
emir ve talimatlar doğrultusunda, daha önceden belirlenen bir amaca ulaşmak için
yönetilenlerce gerçekleştirilen eylem ve hizmetlerin toplamıdır. Yönetim, daha önce de
belirttiğimiz gibi bir süreçtir.
Yönetim, aynı zamanda insanların işbirliğini sağlayarak eldeki kaynaklarla amacı
gerçekleştirme faaliyetidir.
5
Bu tanımlar bir arada değerlendirildiğinde yönetim; birlikte çalışmayı gerektiren,
bir amacın gerçekleştirilmesine yönelik olan, mevcut kaynakları en iyi şekilde
değerlendirmeyi hedefleyen, verimlilik ve etkinliği sağlama fonksiyonlarını kapsayan
dinamik bir süreçtir.
Bu özelliklerden hareket ederek, yönetim ile ilgili geniş bir tanım verilebilir.
Yönetim, önceden belirlenmiş amaçlara ulaşmak için bir örgütün, sahip olduğu
kaynaklarla faaliyetlerini planlanması, yürütmesi ve kontrol etmesini kapsayan sosyal bir
faaliyettir.
Yönetim genel olarak işletme yönetimi ve kamu yönetimi olmak üzere iki ana
başlık altında sınıflandırılmaktadır. Kamu yönetimi disiplini de dönemler itibariye
gelişerek günümüze ulaşmıştır. İlk etapta klasik kamu yönetimi sistemi dediğimiz
yönetim anlayışı hakimken zamanla yaşanan değişiklikler yeni arayışları ve uygulamaları
da beraberinde getirerek yeni kamu yönetimi anlayışını doğurmuştur. Bu bakımdan
öncelikle kamu yönetimi disiplininin ortaya çıkışı ve tanımı üzerinde durduktan sonra,
klasik kamu yönetimi anlayışının hangi nedenlerle reforma ihtiyaç duyduğundan
hareketle yeni kamu yönetimi anlayışını inceleyeceğiz.
1.2. Kamu Yönetimi Disiplininin Ortaya Çıkışı ve Gelişimi
Kamu yönetimini dar anlamda, devletin yürütme fonksiyonlarını yerine getirmek
için sahip olduğu tüm kaynakları kullanan bir örgüt olarak tanımlayabiliriz. Geniş
anlamda ise kamu yönetimi yasama, yürütme ve yargı faaliyetlerini yerine getiren kurum,
kuruluş ve etkinliklerin tamamını kapsamaktadır. Alanında yasalara dayanan bütçe
özerkliğine, işlevselliğin yürütülebilmesi için gerekli teknik, bilgi ve deneyime ve kolluk
gücüne sahip olması nedeniyle süreklilik gösteren bir yapı arz eder (TODAİ,1998: 133134). Kamu yönetimi kavramı, birçok farklı yönüyle tanımlanabilir.
Kamu yönetimi, bir olgu olarak çok eski tarihlere dayanmaktadır. Bir devletin
nasıl yönetilirse içerde ve dışarda güçlü olabileceği ve yöneticilerin hangi özellikleri
taşıması gerektiğiyle ilgili tartışmalar Antik Yunan’a ve öncesine kadar uzanmaktadır.
Tartışmanın çok eski dönemlere dayanıyor oluşu, mantıksal olarak insanların topluluk
halinde yaşamaya başlamalarıyla ilgilidir dersek yanılmış olmayız. Çünkü bir arada
yaşamaya başlayan insanlar, bunu nasıl düzen ve güven içerisinde başarabileceklerini,
6
haklarını nasıl savunup koruyacaklarını düşünmüş ve bir yönetime ve yöneticiye ihtiyaç
duymuşlardır. Yönetimin bir disiplin olarak, bilimsel olarak incelenmesi ve bir araştırma
konusu olması ise 16. ve 17. yüzyılda Almanya’da ve Fransa’da mutlakiyetçi devletlerin
ortaya çıkışıyla birlikte gerçekleşmiştir (Şaylan, 2000: 7). Mutlakiyetçi devletlerin, belirli
kuralları benimsemeye başlaması yönetimin bir disiplin olarak ortaya çıkmasını
sağlamıştır.
Kamu Yönetiminin ortaya çıkışını, Avrupa’daki kamu hukuku ve siyaset
biliminden bağımsız bir disiplin dalı olarak kesin çizgilerle belirlemek oldukça zordur.
Buna karşın, literatürde kabul edilen eserlere göre kamu yönetiminin ortaya çıkışı analiz
edilebilir. Bu kapsamda, ilk çalışmanın Amerikalı devlet ve bilim adamı Woodrow
Wilson tarafından 1887 yılında yazılan The Study of Administration (İdarenin
İncelenmesi) isimli makale de yer almaktadır. Ancak, Fransız Jean Bonin’in 1812 tarihli
“Principes D’Administration Publique” (Kamu Yönetimi İlkeleri) adlı eseri ve
Kamaralistlerin 1720’li yılların sonlarına doğru Prusya’daki faaliyetleri Kıta Avrupasının
bu alandaki ilk çalışmaları olarak Wilson’un çalışmasından önce yapıldığı görülmektedir.
Wilson’un 19. yüzyılın sonlarında yapmış olduğu çalışma genel olarak Kamu Yönetimi
literatürünün ilk adımı olarak değerlendirilmektedir (Ömürgönülşen, 2011: 165 ). Wilson,
İdarenin İncelenmesi isimli eserinde kamu yönetiminin siyaset biliminden bağımsız bir
disiplin olarak incelenmesini savunmuştur. Eserinde yer alan ifadesiyle “Bu ilim,
doktrinini Avrupa’da buldu. Bu ilmi biz yaratmadık, bu yabancı köklü bir ilimdir… Bu
ilim Fransız ve Alman profesörler tarafından geliştirildi” ( Wilson, 1961: 57) diyerek bu
disiplinin çıkış noktası olarak Kıta Avrupası’nda yapılan çalışmalara işaret etmiştir.
Fransız Devrimi’nin ardından 18. yüzyılın sonunda ve 19. yüzyılda yaşanan
gelişmeler ile birlikte kamu yönetimi, Kıta Avrupa’sında daha geniş bir alanda ilgi
görerek yönetim bilimleri arasında yer almaya başlamıştır. Fransa ve İngiltere’de
mutlakiyetçi yönetimlere karşı ihtilallerin gerçekleşmesi ve cumhuriyet rejimi ile birlikte
liberal anayasal devlet anlayışının hakim olması kamu yönetiminin de önemini artırmıştır.
Aynı dönemde, hak ve özgürlüklerin korunması devletin temel görevlerinden biri haline
gelerek, anayasal olarak hak ve özgürlükler güvence altına alınmak istenmiştir. Bu
şekilde, hukukun üstünlüğü ön plana çıkarılarak, hukuka uygun ve yasalara dayalı devlet
yönetimi ağırlık kazanmıştır. Bu gelişmeler, Kıta Avrupası’nda kamu yönetimi disiplinin
7
hukuksal yaklaşımın etkisi altında kalması şeklinde kendini göstermiştir (Güzelsarı,
2000: 7).
Yirminci yüzyılın ilk çeyreğinde kamu yönetimi disiplinine siyaset/yönetim
ikileminin bir paradigma olarak hakim olduğu görülmektedir. Bu alanda yapılan
çalışmalar siyaset ve yönetimin ilişkisini değerlendirmiştir. Örneğin Frank Goodnow,
1900 yılında kaleme aldığı “Siyaset ve Yönetim” kitabında, siyaset ve yönetimin kesin
bir şekilde ayrılması gerektiğini ifade etmiştir ( Ergun, 1995: 9 ) Bu yaklaşım, Frederick
W. Taylor’un “Bilimsel Yönetim” anlayışı ve Max Weber’ in “Hiyerarşik Kontrol”
düşüncesi ile desteklenmiş ve 1960’lı yıllara kadar kabul görmüştür ( Leblebici, 2001: 15
) Bu konuda yapılan en net çalışma ise 19. yüzyılın ortalarında Max Weber tarafından
yapılmıştır. Weber, siyaset bilimi, idare hukuku ve hukuk bilimlerinin birbirinden ayrı
ele alınması gerektiğini belirterek, yönetimi idari anlamda kamu yönetimi olarak
değerlendirmiş ve bu yönüyle onu hukuk ve siyasetten farklı bir disiplin olarak
sınıflandırmıştır.
1960’lı yıllarda kamu yönetimini hukuk ve siyaset biliminden ayrı değerlendirme
anlayışı eleştiri almaya başlamıştır. Bu eleştiriler sonrasında bir paradigma değişikliğine
gidilmiş ve 1970’li yıllara kadarki süreçte kamu yönetimi disiplinin, siyaset bilimi ile
olan ilişkisini ön plana çıkaran yorumlar ağırlık kazanmıştır. Kamu yönetimi disiplini,
1980’lerle birlikte işletme yönetiminde yaşanan gelişmeler kamu yönetimini de etkisi
altına alarak, yeni kamu işletmeciliği anlayışının gelişmesine neden olmuştur. Bu süreçte,
özel sektör yönetim anlayışı ile paradigmasını yenileyerek, tekrar yönetim tarafına
çevirmiştir (Leblebici: 2004: 12). 80’li yıllarda ortaya çıkan ekonomik ve siyasal
gelişmeler, kamu sektörünü ve kamu hizmetlerini tartışma konusu haline getirmiş, refah
devleti anlayışı ve kamunun piyasadaki faaliyetleri sorgulanmaya başlamıştır.
Tartışmalar sosyal hizmet taleplerindeki artışların ve refah devleti yaklaşımının kamuya
ağır bir yük getirdiği yönünde olmuştur. Sonuç olarak kamunun üstlendiği bu görevlerin
mali krizlerin artmasına neden olduğu, ekonomiyi geliştirmek için en uygun kurum ve
tekniklerin araştırılmasını gerektiği anlaşılmıştır. Devletin hantal, bürokratik, zorlayıcı
idari yapılarının yeniden gözden geçirilerek etkinlik ve verimlilik odaklı bir küçülmeye
gidilmesi yönünde bir döneme geçilmiştir (Ömürgönülşen, 1997: 517). Kamu
yönetiminde klasik yönetimin sorgulandığı 1980’ li yıllar da özellikle işletme yönetiminin
kamu yönetiminde uygulanması ve bu sayede etkin ve verimli bir yapı kurulması için
8
özelleştirme çalışmalarına hız verildiği görülmüştür. Ayrıca toplam kalite yönetiminin
kamu yönetiminde uygulanmaya başlandığı ilk dönem 1980’ler olmuştur.
Etkileşimli yönetim anlamına gelen “yönetişim” kavramı 1990’lı yılların ikinci
yarısından itibaren ön plana çıkmış ve kamu yönetimi disiplinini de etkisi altına almıştır.
Yönetişim ile birlikte kamu yönetimi disiplini çok yönlü ve karşılıklı iletişimin önemli
olduğu siyaset bilimi yönüne çevirmeye başlamıştır (Leblebici: 2004: 12). Yönetişimin
ön plana çıktığı yeni kamu yönetimi, günümüzde yeni düzenlemeler ve uygulama
mekanizmaları ile hayata geçirilmek istenmektedir.
Buraya kadar kamu yönetimi disiplininin tarihsel süreçte nasıl geliştiği ve
şekillendiği üzerinde açıklamalar yapmaya çalıştık. Kamu yönetimini disiplinin
gelişimini dönemler itibariyle sınıflandırmamız gerekirse 1980 öncesi dönem klasik
kamu yönetimi, 1980 sonrası dönem ise yeni kamu yönetimi olarak karşımıza
çıkmaktadır.
1.3. Klasik Kamu Yönetiminin Ortaya Çıkışı
İnsanlık tarihi var oluşundan bugüne çeşitli süreçlerden geçmiş ve her dönemde
toplumlar bir karmaşadan yakınmışlardır. Tarihe düştükleri notlarda sürekli bir değişimin
olduğunu, değişimlerin ortaya çıktığını ve yeni ideolojilerin insanları sürüklediğini
belirtmişlerdir.
Endüstri devrimi sonrası (1880-1930) işletme ve yönetimde ortaya çıkan
sorunların eski yöntemlerle çözülememesi nedeniyle klasik kuramlar ortaya çıkmıştır
(Başaran, 1989: 55). Klasik Yönetim Yaklaşımı’nın da ortaya çıktığı dönemdeki
ihtiyaçlar ve gelişmelerle ilişkili olduğunu söyleyebiliriz. Klasik yönetimin ortaya
çıkışında ki temel etken o dönemde ortaya çıkan hızlı teknik gelişmelerdir (Özalp vd.,
2008: 26). Klasik yönetim yaklaşımı, bu hızlı teknik gelişmelere ayak uyduracak bir
organizasyonun varlığını ve bu organizasyonun önceden belirlenmiş ilke ve kurallara
göre işlemesi gerektiğini savunur. Bu temel varsayımın en önemli yanı ise bu
organizasyonun bir makine gibi işletilmesidir (Karalar vd., 2008: 105). Hızlı teknik
değişmelerin neden olduğu yönetimde reform ihtiyacı, kamu yönetiminde de kendini
göstermiş geleneksel (klasik) kamu yönetimi anlayışının temelleri de aynı dönemde
9
neden-sonuç ilişkileri içerisinde formel kurallara ve ilkelere dayalı yönetim anlayışı
olarak ortaya çıkmıştır.
1. 3. 1. Klasik Kamu Yönetimi Teorileri
1900’lü yıllarla birlikte modernleşmenin yönetim üzerindeki etkileri gerek kamu
yönetimi gerekse özel sektör yönetim anlayışı üzerindeki etkileri kapsamında
açıklanmaya çalışılmıştır. Bu süreçte, örgütlerin yapı, işleyiş ve ilişkileri mekanik,
fiziksel, rasyonel ve biçimsel açıdan açıklanma çabaları ile ele alınmıştır. Bu
değerlendirmeler yapılırken örgütlerin boyutlarının göz ardı edilmesi eleştirilere sebep
olmuştur (Çevik, 2007: 146). Bu kapsamda klasik örgüt kuramcılarının görüşleri ve
açıklamalarına göz atmakta fayda vardır.
1. 3. 1. 1. W. Wilson, Siyaset ve Yönetim Farkı
Kamu yönetiminin bir değerler dizini olarak kendini ortaya koyma sürecinde karşı
karşıya kaldığı en önemli sorun bir disiplin olarak kabul edilmesinin ardından ortaya
çıkan yönetim/siyaset ikilemi üzerine yapılan tartışmalar nedeniyle oluşan kimlik krizidir.
Yönetim ve siyasetin devletin iki farklı işlevi ya da boyutu olup olmadığı üzerine yapılan
tartışmalar dönem dönem önemini kaybetse de bu sorunsal tam anlamıyla bir çözüme ve
sonuca kavuşturulamamıştır. Woodrow Wilson’ın öncülüğünde başlayan akım ve
takipçileri tarafından, bu iki kavramın ayrı ayrı alanlara işaret ettiği ve bu sebeple
birbirinden ayrılması gerektiği yönünde bir görüş söz konusu olmuştur (Güzelsarı, 2004:
3). Kamu yönetimi disiplinin ortaya çıktığı dönemlerde yapılan araştırmaların büyük
kısmının Amerika Birleşik Devletleri Başkanı Woodrow Wilson’un 1887’de yazdığı
“Yönetimin İncelenmesi” başlıklı çalışmaya vurgu yaptığı görülmektedir (Wilson, 1961:
53-73). Bu çalışma, kamu yönetimi için bir dönüm noktası olmuş, devlet aygıtlarıyla
birlikte teknik olarak ele alınırken, aynı zamanda politik süreçler de devletin yapısıyla
ilişkilendirilmiştir. Wilson, yönetim ve siyasetin ayrı disiplinler olarak ele alınması
gerektiğini öne sürmüştür (Şaylan, 200: 7).
1. 3. 1. 2. Weber ve Bürokrasi Teorisi
19. yüzyılda kamu yönetiminin örgütlenme temelini Weber’ in bürokrasi teorisi
oluşturmuştur. Baskın görüş olarak bürokratik örgütlenme yaklaşımının uygulanması ile
birlikte bu görüşe bağlı bir işleyiş paradigması da kabul görmüştür.1911’de E. Taylor’ un
10
“Bilimsel Yönetim İlkeleri” de Weberyan bürokrasi modeline destek olan felsefelerden
biri olarak değerlendirilmektedir. Bürokrasi teori ile birlikte tanımlanmış, bölümlere
ayrılmış, kademelerle basamaklandırılmış, organizasyonel yapılarla desteklenmiş, sabit
görev tanımları yapılmış, uzmanlığın iş bölümünde önemli olduğu ve kişisel özelliklerin
ikinci planda yer aldığı, iş ahlakı ile güçlendirilmiş bir yönetim biçimidir (Ateş, 2003: 5761) Getirdiği kurallar ve açıklamalarla Weber’ in bürokrasi teorisi kamu yönetimi
disiplinin önemli bir parçası olmuştur.
1. 3. 1. 3. Fayol ve Yönetim Teorisi
Kamu yönetimi disiplinin önemli temsilcileri arasında Henry Fayol’ da yer
almaktadır. Fayol, 1982 yılında yayınladığı “Yönetimin İlkeleri” isimli eseri ile Weber’
in devlet üzerine yaptığı analiz ve değerlendirmeleri destekleyen açıklamalara yer
vermiştir. Bu eserde devletin otorite ve hiyerarşi üzerine kurulu yapısı ve
merkeziyetçiliğin önemi vurgulanmaktadır. Yönetimin, her yerde aynı ilkelere göre
uygulanabileceğini söyleyen Fayol, bu ilkeleri disiplin, işbölümü, yönetimde tek
merkezlilik, kamusal önceliklerin üstünlüğü, personel yönetimi, liyakat, hiyerarşi olarak
sıralamaktadır (Çevik, 2007:151). Fayolizm olarak kamu yönetimi disiplininde yer almış
bu anlayışa göre; sorumluluğa sahip olan yönetici otoriteyi kullanmakta ve işbölümü ve
uzmanlaşmanın yönetim içerisinde etkin olmasını sağlamaktadır. Bu anlayış,
organizasyon çıkarlarını en üstte tutarak, bunu gerçekleştirmek için merkezi yönetimi
desteklemektedir. Yönetim içerisinde görev alan personeller merkezden aldıkları
kararları ve talimatları uygularken, eşitlik ve adalet içerisinde görevlerini yerine getiriler.
Personellerin yeteneklerinin yönetime katkı sağlaması ise yönetimin gerçekleştirmesi
beklenen bir diğer önemli detaydır (Aktan, 2017).
1. 3. 1. 4. Taylor ve Bilimsel Yönetim İlkeleri
“Bilimsel Yönetimin İlkeleri” isimli Frederick Taylor’un 1911 yılında yayınladığı
eser, bu alanda kaleme alınmış en önemli eserler arasında kabul edilmektedir.
Çalışanların organizasyon yapısı içerisinde nasıl daha başarılı olabileceği ile ilgili
tavsiyelerin yer aldığı eserde aynı zamanda gereksiz ara vermeler ve iş yavaşlatmaların
önüne geçilmesi için de öneriler yer almaktadır. Taylor, bu çalışmasını daha çok özel
sektör yönetim anlayışı ve iş akışı için geliştirmiş olsa da, bilimsel yönetim ilkeleri kamu
11
sektöründe de etkili olmuştur. Bu ilkelerin Weber’in bürokrasi teorisi ile uyumlu bir
modele dönüştüğü görülmüştür. Rasyonelliğin ön planda tutulduğu bu anlayışta,
yöneticiler yeteneklerini kurallara ve standartlara bağlı şekilde sergileyebileceklerdir.
Kişisel özelliklerden soyutlanmış, sistematik, hiyerarşi ve otoritenin hakim olduğu örgüt
yapısı yönetimin ana karakterini oluşturmaktadır (Demirci, 2007:204).
1.4. Klasik Kamu Yönetiminde Reform İhtiyacı
20’inci yüzyılın son çeyreğinde yaşanan önemli gelişmeler, farklı alanlarda
önemli bir değişim ve dönüşümü de beraberinde getirmiş, 21’inci yüzyılda yaşanan bu
gelişmeler ile birlikte dünya üzerinde yeni bir düzenin başlamıştır. Bu düzen ile birlikte
son derece karmaşık ve çok boyutlu olan toplumsal gelişmenin temelindeki küresel
değişim dinamikleri tüm dünya ülkelerini etkisi altına almıştır. Küresel etkiler toplumları
gelenek-göreneklerinden inanç yapılarına, değer yargılarından düşünce sistemlerine
derinden etkilemiştir. Bu gelişmeler, toplumların sosyo-ekonomik ve kültürel yapılarında
da köklü değişim ve dönüşümlere neden olmuştur (Saran, 2016:1).
21. yüzyılda yaşanan küresel değişim dinamikleri, dünyanın yeni dünya düzeni
olarak isimlendirilen bir yapıya geçmesini de tetiklemiştir. Yeni dünya düzeni ile birlikte
tüm dünyada sisteme uyum sağlamak için yapısal uyum ve piyasa reformlarına
geçilmiştir. Tüm dünyayı etkileyen bu sistem, devletlerin ekonomik faaliyetlerinin
azaltılması ve özelleştirmeler ile piyasadan çekilmesi şeklinde bir gelişmeyi de
beraberinde getirmiştir. Bu gelişmeler, kamu sektörünün önemini azaltmaya yönelik
değil, bilakis kamu sektöründe yapılacak reformlarla etkili ve verimli bir yapıya geçilmesi
yönündedir. Kamu sektöründe yapılacak reformlar, yeniden yapılanmayı ve tüm dünyayı
etkileyen sürece uyum sağlamak içim belli politikaların uygulanmasını zorunlu hale
getirmiştir. Uygulanacak reformlar hem kamu kuruluşlarını hem de özel sektörü
etkileyecek politikaların hayata geçirilmesini, bu sayede kamuda verimlilik, etkinlik ve
hizmet kalitesinde artışı hedeflemektedir. Bu nedenle yeni işleyiş mekanizmalarının
oluşturulması önem arz etmektedir (DPT, 2000: 11).
Yetki ve fonksiyonlardaki değişimle birlikte kamu sektörünün yapısı da
dönüşüme uğramıştır ve uğramaktadır. Klasik kamu yönetimi anlayışının, hiyerarşiye
dayalı örgütlenmesinden ve merkezden yönetimin hakimiyetinden vazgeçilmeye
12
başlanmıştır. Bu anlayış değişikliği ile tüm kurumların eşgüdümlü, ortak karar vermeyi
sağlayan sinerjik yönetime geçilmek istenmiştir. Weber’ in bürokrasiye dayalı eskimiş
yaklaşımı yerini daha esnek yapıların yer aldığı, matriks türü örgütlenmelere bırakmaya
başlamıştır. Kamu sektörünün yapısında yaşanan bu değişiklikler, devletin finansal
yapısını da bir dönüşüme zorlamakta ve kamu harcamalarının bileşimini, dağılımını ve
denetimini karmaşık hale getirmektedir (Ergun, 1997: 8).
Kamu sektörünün yapısal olarak yaşadığı değişimler ile birlikte yaşanan bir diğer
tartışma devlet yapısının küçülürken daha iyi yönetilmesinin mümkün olup olmadığı
olmuştur. Bu kapsamda küçülen kamu sektörünün hangi durumlarda daha iyi
yönetilebileceği ve kamu kaynaklarının etkili ve verimli şekilde nasıl kullanılacağı
önemli sorunsallardır. Aynı zamanda, kamu kaynaklarının etkin ve verimli bir şekilde
kullanılmasının yanı sıra kamu hizmetlerinin kalitesinin artırılması, hizmetlerin uygun
biçimde sunulması ve yürütülmesi de yapısal değişiklik sonrası üzerinde önemle
durulması gereken konuların başında gelmektedir. Yeni değişiklikler kamunun yapı
olarak küçülmesinden ibaret değildir. Kamu sektörüne ayrılan kaynakların da aynı ölçüde
azaltılması bu sorunların iyi yönetilmesi gerektiğini göstermektedir. Sınırlı kaynaklar ile
yapıları küçülen kamu sektörü, uzun vadeli, stratejik planlama ve yeni teknik ve
pratiklerin kullanılması ile yönetilebilecektir. Bu nedenle, doğru ve reel planlama ile
sistemin yeniden organize edilmesi önemlidir. Sistemlerin revize edilmesi bu bakımdan
devletlerin gelişimleri açısından elzem olmuştur. Oluşan yeni şartlar altında değerler,
yapılar ve kamu sektörleri etkilenmiştir. Fiyat tabanlı, bürokratik olmayan, piyasa orijinli
ve müşteri tercihli kamu hizmetlerinden oluşan yapı, kurulması gereken en ideal sistem
olarak görülmektedir. Sitemde önemli değişiklikleri öngören bu yaklaşım “Yeni Kamu
Yönetimi” (YKY) düşüncesi olarak adlandırılmıştır (Özer, 2005: 59) .
Klasik kamu yönetiminin, tartışılmaya başlanılan en önemli yanlarından birisi de
kamu hukukunu ve siyaset bilimini içine alan kamu felsefesi ile bütünleşmeye
çalışmasıdır. 1980 sonlarında yaşanan bu gelişmeler, yönetim ile hukuk arasındaki
bürokratik ve yasal kuralların ve bağlantıların sorgulanmasına neden olmuştur. Hukuksal
gerçekliliğin yerini yönetimsel ve ekonomik gerçekliliğin almaya başlaması ile Kıta
Avrupası’nda, kamu hukuku ve onun ilke, kurum ve temelleri en baştan tanımlanmıştır.
Bu süreçte, ülkelerin daha eski bir varlığa sahip olmasına rağmen kamu hukuku yerine
özel hukuka rağbet gösterdiği görülmüştür. Yasal olarak yönetimin performans
13
değerlendirilmesi yapılmaya çalışılmıştır. Yapılan değerlendirmeler ile yönetime yeni bir
ussallık arandığı, değişimin özel hukuk ve işletme yönetimi prensiplerine göre
şekillenmesi beklenmiştir (Ömürgönülşen, 1997:524). Yaşanan bu gelişmeler sonrasında
kamu işletme yönetimi anlayışı gelişmiş ve bazı çevrelerce bu yaklaşım, kamu
yönetimine rakip olarak değerlendirmiştir. 1980 ve 1990 yılları arasında geçen dönemde,
Yeni Kamu Yönetimi (YKY) olarak isimlendirilen bu anlayış ile kamu yönetimi normatif
prosedürlerinden, politika yapım sürecinden ve özel sektör yönetim stratejilerinin etkisi
ile dönüşüme uğramıştır. YKY’nin yükselişi olarak değerlendirilen bu dönem; kamu
yönetimine büyük ve kompleks yapıların yönetilmesi hususunda önemli görüşler sunarak
katkılar sağlamıştır (Martin,1988:320).
Bu yeni yaklaşımın güçlü bir sentez haline gelmesi için önemli çalışmalar
yapılmıştır. Kamu politikasının düşük değer verdiği yönetim fonksiyonu yeniden önem
kazanmıştır. Kamu sektörünün bu anlamda özel sektör yönetim anlayışına yaklaştığı
söylenebilir. Yeni kamu yönetimi, kamuda işletme yönetimi yaklaşımını klasik kamu
yönetimine bir alternatif olarak sunup değer kazanırken, klasik kamu politikası yaklaşımı
ise hakimiyetini sadece akademik çevrelerde sürdürmeye devam etmiştir. YKY’ nin
başarısı, 1980 sonrası yaşanan gelişmelere cevap verecek en tutarlı yaklaşım olmasına
bağlıdır. Klasik kamu yönetimi ile özel sektör yönetim anlayışı arasında kendine özel bir
yer edinen YKY yaklaşımı, sahip olduğu değerler, normlar ve teknikler ile kamu sektörü
yönetimine dönük yönetim pratiklerini içermektedir. YKY ile öncelikle insan
kaynaklarının yönetimi önem kazanmıştır. Yönetimde önem kazanan diğer unsurlar ise
kaynakların programlar doğrultusunda belirlenmesi, yönetim faaliyetlerinin süreç ve
düzenlemelere göre belirlenmesi olmuştur (Ömürgönülşen, 1997: 520).
Yönetim alanında ortak konsensüs, klasik yönetimin yetersiz kaldığı ve bu alanda
çözüm önerilerinin ve uygulamaların zorunlu olduğu üzerinde yoğunlaşmaktadır. Daha
önce de değindiğimiz gibi ekonomik, toplumsal ve teknolojik gelişmeler bunun en önemli
nedeni olmuştur. Gelişmeleri gruplandırarak açıklamak gerekirse ilk olarak, sanayi
toplumundan bilgi toplumuna geçişin etkilerinden bahsedilebilir. İkinci olarak üretim
yönetiminde önemli bir değişikliği getiren Fordist üretim yönetiminin, yerini esnek
üretime bırakmasıdır. Üçüncü etken, toplumsal, ekonomik, siyasi anlamda etkileri olan
küreselleşmeyi sayabiliriz. Küreselleşme ile birlikte ulus-devletlerden oluşan dünya
siyasi yapısı, yerini küreselleşen dünyaya bırakmıştır. Son olarak günümüzde, modernist
14
düşünce yerini post modernist düşünceye bırakarak, birçok alanda yeni düşünce ve
fikirlerin doğmasına neden olmuştur ( Tekeli, 1996: 24 ). Bu gelişmelerin etkisiyle ve bu
faktörlerle etkileşim içerisindeki siyasal, toplumsal ve ekonomik diğer yapılar da büyük
bir
dönüşüm
yaşamaktadır.
1990’larda
başlayan
21.
yüzyılda
hız
kazanan
küreselleşmenin etkileri klasik yönetimin sorgulanmasında ve yetersiz kalmasında en
önemli faktör olarak gösterilebilir. Yeni kamu yönetimine geçişte etkili olan nedenler,
ana başlıklar halinde ekonomik, sosyal, politik-ideolojik ve teknolojik nedenler olarak
sıralanabilir.
1.4.1. Yeni Kamu Yönetimine Geçişte Ekonomik Faktörler
Klasik kamu yönetimin sorgulanarak yeni kamu yönetime anlayışına geçilmesinde
etkili olan nedenlerden biri ekonomik gelişmelerdir. Bu kapsamda en önemli ekonomik
faktör, 1960’larda popüler olan refah devleti anlayışının ivme kaybetmesi olmuştur.
Refah devleti ile devletin artan ekonomik sorumluluğu belirli bir süre sonra kamu
harcamalarının aşırı artması ile sonuçlanmıştır. Devletin işlevlerini önemli ölçüde
değiştiren bu sistem, örgüt yapılarının da genişlemesine neden olmuştur. Bu sistemin
1980’lere gelindiğinde devam ettirilemeyeceği anlaşılmıştır. Refah devleti anlayışının
tetiklediği bazı ekonomik sorunlar 1970’lere gelindiğinde ekonomik anlamda bir
durgunluğun yaşanmasına neden olmuştur. Bu gelişmeler göstermiştir ki, devlet özel
piyasalardan çekilmeli, devlet küçülmeli ve mevcut kaynakların etkili ve verimli
kullanılmasına öncelik verilmelidir. İşte bu iki önemli gelişme, kamu sektörünün
ekonomik temellerinin ve işleyişinin değiştirilmesi gerektiğini göstermiştir. Bu süreçte
öne çıkan kriter verimlilik olmuştur. (Hood, 1991: 3-19)
1980’li ve 1990’lı yıllarda yaşanan gelişmeler, küresel anlamda etki gösterdiği için
devletler, ekonomi politikalarını ve yaklaşımlarını yeniden gözden geçirerek, kamu
sektörü yönetiminde önemli bir dönüşüm sürecine girmişlerdir. Bürokrasinin hakim
olduğu katı hiyerarşik örgütlenmeler bu süreçte piyasa tabanlı, esnek kamu yönetimine
dönüştürülmüştür. Bu dönüşüm elbette kısa değil uzun süreli bir süreçtir. Geniş kapsamlı
bir değişimi ihtiva eden bu süreç, ekonomik anlamda önemli değişiklikler olarak da
kendini göstermiştir (Ömürgönülşen, 1997:517). Devletin görev ve faaliyet alanlarının
küçültülmesi, piyasa ekonomisinin hakim hale gelmesi, denetim mekanizmalarının önem
kazanması bunlardan bazılarıdır.
15
1.4.2. Yeni Kamu Yönetimine Geçişte Sosyal Faktörler
Sosyal faktörler arasında, vatandaşların eğitim seviyesinin yükselmesi ile daha
bilinçli olmaları önemli bir etkendir. Bilindiği üzere okuma yazma oranları birçok ülkede
ve Türkiye’de oldukça yüksektir. Bununla birlikte, vatandaşların kararları sorgulayarak,
karar verme süreçlerine etki etme isteklerinin de aynı düzeyde arttığı görülmektedir.
Sorgulayan vatandaş profilinin artması ile birlikte, hakkını arayan ve siyasi otoriteyi de
bu anlamda sorgulayan bir topluluk gelişim göstermiştir. İnsanların bu gelişmelerle
birlikte, kamu yönetiminden ve yöneticilerinden beklentileri de değişmiştir.
Kamu hizmetlerinin sunumunda yeni kamu yönetimi ile birlikte vatandaşların
memnuniyeti önemli bir kriter haline gelmiştir. Vatandaşların kamu hizmetlerinden
memnuniyetini, hizmetin yeterli olmasının yanında, kaliteli olması ve zamanında
ulaşılabilir olması da etkilemektedir. Kaliteyi artıran etkenler içerisinde kamu hizmetinde
eşitlik, süreklilik, şeffaflık, yeterlilik, düzenlilik ve etkinlik gibi unsurların varlığı ile
bağlantılıdır. Kamu kurumlarının yapısal özellikleri ile hizmet arz/talebine gösterdiği
yaklaşımlar, vatandaşların yönetime, hizmete ulaşa bilirliğini ve memnuniyetini
doğrudan etkilemektedir.
Demokratik, hukukun üstünlüğüne ve insan haklarına dayalı devletler sosyal
hakları da gözetmekte, devlet fonksiyonlarını her türlü ayrımcılıktan uzak ve laiklik ilkesi
doğrultusunda görevlerini yerine getirmektedirler. Ülkemizde de tüm bu ilkeler mevcut
olmakla birlikte, güçlendirilmeleri ve işlevselliklerinin artırılması yönünde çalışmalar
sürekli olarak gündemde tutulmaktadır. Vatandaşların siyasal karar alma süreçlerine
müdahil olabilmesi, kamusal mal ve hizmetlerin belirlenmesi noktasında da çok önemidir.
“Kamusal mal” kamusal tercihlerin odağında yer alan kavram olarak iktisat ve
siyaset disiplininde farklı algılanmaktadır. Kamusal malı tanımlayan iktisatçılar, sanki
devletin varlığını bir kenara bırakmış gibi görünmektedir. Siyaset bilimcisi ise kamusal
malı tanımlarken, iktisatçıya devletin üç ana fonksiyonunu hatırlatarak, önceki tanımı
değiştirmek istemiştir. Devlet, yönetim fonksiyonu ile düzeni kurar ve sürdürür, dağıtım
fonksiyonu ile gelir ve serveti yeniden dağıtımında rol alır, üretim fonksiyonu ile ise mal
ve hizmetleri ortaya koyar. Yönetim fonksiyonu, varlığını zor kullanabilme, kamu
gücünü elinde tutan aygıt olarak yerine getirebilmektedir. Zor kullanma erki ile devlet,
16
gelir ve servetin yeniden dağıtımı fonksiyonunu da gerçekleştirmektedir. Vergilerin
alınmasının zaten sadece vatandaşların rızası ile istenilen başarıya ulaşması maalesef
mümkün görünmemektedir. Bu iki unsura ilave olarak bir üçüncü fonksiyonda devletin
mal ve hizmet üretimi ile ilgilidir. Diğer iki fonksiyondan farklı olarak mal ve hizmetlerin
üretilmesi için devletin zor kullanmasını gerekli değildir. Bu hususta özel sektörün daha
etkili olduğu ve devletin de teknik ve kapasite gereği özel sektörün bu alandaki
kabiliyetini kabul ettiği söylenebilir. Harcamaların dağılımı bakımından bu üç fonksiyonu
değerlendirecek olursak, ilk iki fonksiyonun daha düşük pay aldığı ve üçüncü
fonksiyonun en büyük paya sahip olduğu açıktır. Yönetim, devletin en önemli fonksiyonu
gibi gözükse de bu fonksiyonun ölçülmesi ve değerlendirilmesinin zor olması nedeniyle
bu alanda harcamalar artırılmamakta ve bütçeye fazla yük getirmesinin önüne geçilmek
istenmektedir (Saraçoğlu, 2000:11).
Uygulamada kamu mal ve hizmetlerinin arz ve talebi siyasal karar alma süreçleri
aracılığıyla oluşmakta ve şekillenmektedir. Seçmenler, STK’lar, meslek örgütleri,
sendikalar ve çıkar grupları talepte bulunmaktadır (Aktan, 2007:1). Kamu yönetiminin
yeniden
yapılandırılması
vatandaşların
beklentilerinin
de
daha
üst
düzeyde
karşılanmasına yönelik olursa başarılı sayılabilir. Vatandaşlar bu süreçte yönetimden ne
istediklerini iyi bilmeli, yönetime yön verebilmek için zamanının değişkenlerini iyi analiz
edebilmeli, daha etkili olabilmek için ise örgütlenerek hareket etmelidirler.
Şekil 1. Kamusal Tercihlerin Oluşumu
17
Kamu tercihlerinin oluşması sürecinde etkili olan faktörler, yukarıdaki şekilde yer
almaktadır. Bu aşamada sivil toplum kuruluşlarının, meslek örgütlerinin, memur ve işçi
sendikalarının, girişimci özel sektör platformları ve birliklerinin etkisi önemlidir.
Yönetime etkili şekilde yön verebilmek, ihtiyaç ve beklentileri en alttan en üste
aktarabilmek, karar süreçlerinde söz konusu müşterek ihtiyaç ve beklentilerin
gerçekleştirilmesi için baskı mekanizmaları, çıkar grupları ve sosyal etki mekanizmalarını
aktive edebilmek hayatidir. Yönetişimin etkin mekanizmalar aracılığıyla yaygınlaşması
ile kamusal taleplerin alttan üste daha doğru aktarılmasını sağlayacaktır.
Yeni kamu yönetimi ile vatandaş odaklı, yönetişime ve işbirliğine dayanan,
denetim mekanizmaları ile kuvvetlendirilmiş yönetim anlayışı, yönetime doğrudan ve
dolaylı yollardan katılan tüm bireylerce desteklenmeli ve demokratik, siyasal haklar etkin
şekilde kullanılmalıdır.
Günümüzde kamu sektörünün, değişen sosyal faktörler ışığında beklenti ve
ihtiyaçları karşılamak için dönüşüme uğradığı görülmektedir. Kamu hizmetleri, bu
kapsamda sunum ve kalite bakımından beklentilere cevap verebilmek adına değişime
uğramaktadır.
1.4.3. Yeni Kamu Yönetimine Geçişte Politik ve İdeolojik Faktörler
1980’lerin sonlarına gelindiğinde dünyada önemli bir gelişme yaşanmış, siyasi ve
ideolojik kutuplaşmaya neden olan iki kutupluluk son bulmuştur. SSCB’nin parçalanması
ile soğuk savaşın sona erdiği ve kapitalizmin hakim hale geldiği bu dönemde, serbest
piyasa ekonomisinin temel değer ve ilkeleri de tüm dünyada etkili olmuştur. Yeni kamu
yönetimi bu anlamda savunan “yeni sağ” düşüncesi ile bağlantılı bir yaklaşımı
benimseyerek bu dönemde öne çıkmıştır.
Yeni kamu yönetiminin, öne çıkmasında etkili olan bir diğer ideolojik ve politik
faktörde dönemin İngiltere’sinde yönetimde olan Thatcher’ın muhafazakarlığı olmuştur.
Bu sistemi kabul eden muhafazakar iktidarlar, kamu sektörünün yapısı, işleyişi ve hizmet
yöntemlerine eleştiriler getirmiş ve kamunun sektörünün küçültülmesini ve yönetim
anlayışının değiştirilmesini savunmuşlardır. Muhafazakarların başlattığı bu süreç
sonrasında özelleştirmelere gidilmiş ve alternatif hizmet sunum yöntemleri ile devletin
rolünün sınırlandırılması düşüncesinin yerleşmesini sağlamıştır (Hood, 1991: 3-19). Bu
18
gelişmeler dönemin politik belirgin yaklaşımları olarak, yeni kamu yönetiminin
gerekliliğini ve ortaya çıkışını da tetiklemiştir.
1.4.4. Yeni Kamu Yönetimini Geçişi Hızlandıran Diğer Gelişmeler
Zamanla klasik kamu yönetimi anlayışı ve uygulanabilirliği geçerliliğini kaybetmiş
ve yukarıda da değindiğimiz gelişmelerle birlikte değişikliğe ayak uyduramayarak prestij
kaybına uğramıştır. Bu dönemde YKY, yeni kamu yönetimi paradigması olarak yeni
ilkeler, yeni fikirler ve yeni düzenlemelerle ortaya çıkmıştır. Klasik kamu yönetiminin
gelişmelere karşılık veremeyen sınırlı sınırlarını, esnek ve kompleks yapısıyla değişime
zorlamıştır. Yaşanan tüm gelişmeler öncesinde, siyasal iktidarın çözüm merkezi şeklinde
değerlendiriliyor oluşu ve klasik anlayışın sunduğu kamu politikaları kabul görüyordu.
Fakat 1970’lerin ortasından itibaren yaşanan gelişmeler, siyasi iktidarların mali krizler
karşısında çaresiz kalmasına tanıklık edilmiştir. Ekonomik krizlerle başlayan süreç, tüm
dünyada devletlerin küçültülmesi ve klasik sınırlarına dönmesi şeklinde bir gerçeği açığa
çıkarmıştır. Devletin geniş ve hantal yapısının değiştirilerek verimlilik esasına dayalı
örgütlenmeye geçilmesi ve özel sektör ilkelerinin, tekniklerinin ve yöntemlerinin kamu
yönetiminde kullanılması gibi yeni yaklaşımlar gündeme gelmiştir. Yaşanan sorun ve
krizler, özel sektör yönetim anlayışının daha ussal ve etkili olduğunu göstermiştir
(Ömürgönülşen, 1997: 518). Kamu sektörünün yönetilmesi ile özel sektör kurumlarının
yönetilmesi arasında elbette farklar vardır. Özel sektörde yönetim daha geniş ve esnek
fonksiyonlara sahiptir. Yeni kamu yönetimi ile özel sektör işletme yönetimi, kamu
yönetimine uyarlanmış ve kamu işletme yönetimi olgusu ortaya çıkmıştır. Bu dönüşüm
kapsamlı bir değişikliği içermektedir.
Kamu yönetiminde temel ve kapsamlı bir
değişiklikler ile yeni bir döneme geçilmiştir. Kamu yönetimi ile işletme yönetimi arasında
tam bir benzerlik söz konusu olmamıştır. Yöneticiler de bu bakımdan farklılık arz
etmektedir. Bir işletme yöneticisi ile kamu yöneticisi arasında bulunan bariz farklar bu
anlamda devam etmektedir. Her iki anlayışın ne anlama geldiğini Oxford sözlüğü şu
şekilde açıklamaktadır; “kamu yönetimi yönetim faaliyeti, ilişkileri başarma ve yönetme
çabasını, işletme yönetimi ise birimin faaliyetine göre ilişkileri yönetme ve
yönlendirmektedir” (Hughes, 1998:5). İşletme yönetimi bu anlamda çabadan öteye
geçerek, faaliyetlerle amaçları yerine getirme konusunda daha etkilidir.
19
1.4.5. Küreselleşme ve Yerelleşme Dinamiklerinin Etkileri
Kökleri İkinci Dünya Savaşına dayanan fakat iki kutuplu dünyanın ve soğuk
savaşın sona ermesi ile etkilerini göstermeye başlayan küresel etkiler, dünyada önemli
gelişmelere neden olmuştur. Teknolojideki ilerlemelerle iletişim imkanlarının artması bu
süreci hızlandırmıştır. 1990’lar iletişim imkanlarındaki artış ile zamana ve mekana dayalı
sınırların bir bir ortadan kalktığı ve dünya üzerinde küreselleşme olgusundan söz
edilmeye başlandığı bir dönem olmuştur. Küreselleşme ile sosyal, siyasal, ekonomik ve
kültürel anlamda bir entegrasyona doğru gidiş başlamıştır. Bu gelişmeler dünya üzerinde
homojen bir yapı meydana getirmek üzere etkisini gösterirken iki farklı oluşum kendini
göstermiştir. İlk olarak, küreselleşme ile bütünleşen ve tek bir dünya olma amacıyla
hareket eden ülkeler, bu yolda ekonomik işbirliklerini artırarak gümrük birliklerine ve
özel tarifelere geçmişlerdir. Bu şekilde dış ticaret sınırlamalarını asgari seviyelere
çekmek veya tamamen serbest ticaret imkanları oluşturmak için bir araya gelerek
anlaşmalar yapmışlardır. İkinci olarak, küreselleşme bölgesel olarak ülkeleri etkisi altına
almıştır. Aynı coğrafyada yer alan ve ekonomik anlamda da benzerlik taşıyan ülkeler
aralarında ticareti geliştirerek serbestleştirmeye yönelik adımlar atmıştır. Bu kapsamda
gerçekleştirilen ekonomik entegrasyonlar ile bölgeselleşme hareketleri ortaya çıkmıştır.
Küreselleşme, ülkelerin dış siyasetlerini de etkisi altına alarak, sisteme kendini kapatan
veya ekonomik olarak geri kalmış ülkelere karşı bir dışlamayı da beraberinde getirmiştir.
Kurulan işbirlikleri ve ortaklıklar ile ülkeler kendilerine rakip ülkelere karşı ekonomik ve
teknolojik olarak bir güç dengesi oluşturma yoluna gittiler. Oluşturulan yeni denge ve
kutuplar ise küreselleşme ekseninde farklı uzlaşı ve anlaşmalarla temasa geçmişlerdir. Bu
süreçte, dünyanın tek süper gücü olarak ifade edilen A.B.D. bile yanına partnerler ve
işbirlikleri alarak yalnızlaşmaktan kendini koruma yoluna gitmiştir. A.B.D., bu kapsamda
İngiltere ve kendi coğrafyasındaki ülkelerle kültürel, ticari, ekonomik ve siyasi işbirlikleri
gerçekleştirmiştir. Küreselleşmenin önemli kutuplarından bir olan Avrupa Birliği ile de
ABD’nin karşılıklı çıkarlar doğrultusunda kaynaklar ve stratejiler ile birliktelikler
kurmaktadır. Ekonomik anlaşmalar, serbest ticaret anlaşmaları karşılıklı çıkar birliklerine
örnek verilebilir. Küreselleşme ve bölgeselleşme bu bağlamda, karşıt kavramlar veya
durumlar değil, aslında birbirlerinin tamamlayıcısı görünümündedir. Ülkelerin, bölgesel
bir entegrasyona katılmasıyla küreselleşme yolunda ilk adımlarını attığını söyleyebiliriz
20
(Şanlı, 2004: 165-166). Günümüzde ülkeler arasında kurulan coğrafi birlikler bu anlamda
önemli küresel kutuplardır.
Birbirlerinin tamamlayıcısı olan ve günümüzde tüm yapıları, ekonomik, sosyal ve
kültürel yönden etkileyen küreselleşme ve yerelleşme olgusunun kamu yönetimi
üzerindeki etkisi de büyüktür. Kamu yönetimi, daha önce de belirttiğimiz gibi birçok
faktörden etkilenmekte ve sosyal değişim ihtiyacı ve beklentisi hiç bitmeyen bir süreç
oluşturmaktadır. Bu süreçte en önemli değişkenlerden birisi de küreselleşme ve
yerelleşme dinamikleri olmuştur. Bilgi ve iletişim teknolojilerinin de etkisiyle sınırların
kalkması, mesafelerin yakınlaşması, etkileşimin artması dünyanın küreselleşmesine;
üretim tekniklerinin farklılaşması ise kamu hizmetlerinde etkililik ve verimlilik artışı
beklentisinin artarak, yerelleşme politikalarını öne çıkarmıştır.
Son otuz yıldır yaşanan ve uluslararası düzeyde etki gösteren küreselleşme ve
onun tetikleyicisi olan gelişmeler, yönetim anlayışını da etkileyerek ön plana çıkarmıştır
(Ökmen, 2003: 177). Bu önemli süreçte ülkeler ve bölgeler arasında süpernasyonel ve
transnasyonel nitelikte ki oluşumlar devam ederken, küreselleşen dünyanın yerelleşmeyi
etkilemediği görülmüştür. Bilakis, yerelleşme önemini artırarak küreselleşme-yerelleşme
eğilimlerinin oluşmasına ve bu iki olgunun birbirini tamamlamasına doğru bir süreci de
etkinleştirmiştir. Küreselleşme sürecinde ortaya çıkan bu gelişmeler ve yapılanmalar
devlet yapılarını doğrudan ya da dolaylı etkilemiş, aynı zamanda devletlerin ve
uluslararası toplumun demokrasi anlayışını, batı ve batı-dışı ülkelerin ilişkilerini ve
kurumlaşmalarını, birey-vatandaş ilişkilerini etkileyerek bir dönüşümü başlatmıştır
(Ökmen, 2005b: 51).
Şekil 2. Bilgi ve İletişim Teknolojilerindeki Hızlı Gelişmenin Etkileri ile
Küreselleşme ve Entegrasyon
21
Yukarıdaki şekilde, bilgi ve iletişim teknolojilerinden beslenen küreselleşmenin,
ekonomik, sosyal, kültürel, teknolojik, ekolojik ve politik boyutlarda küreselleşme ve
entegrasyon gerçekleştirmesi anlatılmaktadır. Bu değişim ve bütünleşme kamu
yönetiminde modernizasyonun da küresel düzeyde olmasına neden olmakta, ülkemizde
gerçekleştirilen revizyonlar dışarıdan ithal edilen başarılı politikalar ve yönetim
anlayışları üzerinden yürütülmektedir.
Tüm dünyada küreselleşme-yerelleşme dinamikleri çerçevesinde büyük bir
değişim ve etkileşim yaşanırken, varlığı son derece önemli bazı kavramlar ve değerler
ortaya çıkmıştır. Kamu yönetimini etkileyen en önemli gelişme merkez-yerel ilişkilerinin
yeniden yapılandırılması olmuştur. Ayrıca demokrasi uygulamaları da bu gelişmelerden
etkilenmiştir (Ökmen, 2005a: 539-564). Her alanda etkisini gösteren bu gelişmelerin
yönetim anlayışını ve yönetim pratiklerini etkilemesi son derece normaldir.
21. yüzyıla girilmesi ve aslında uzun vadede dünyanın üçüncü bin yıla girmesi ile
uluslararası kamu yönetimi bilimi kuramsal ve uygulamalar yönüyle değişime uğramıştır.
Bu değişimin ana etkenlerinden biri olan küreselleşme, dünya ekonomisinin sahip olduğu
şartları değiştirmesiyle etkili olmuştur. Aynı zamanda dünya nüfusunun sağlık alanında
yaşanan gelişmelerle hızla artması da değişikliklerin yapılmasını gerektirmektedir.
Yaşanan gelişmelerle ortaya çıkmaya başlayan toplumsal, ekonomik ve siyasal olgular,
kamu yönetimini değişme ve gelişme yönünde derinden etkilemiştir. Kamu yönetimi bu
süreçte statik yapıdan dinamik bir yapıya geçilmesi yönünde evrimleşmiştir. Ayrıca
mevcut şartlarda yaşanacak olumsuzluklara odaklı yönetimden etkili ve verimli yönetimi
esas alan stratejik yönetim anlayışına geçilmiştir. Yasal anlamda geçerlilik kaygısı yerini,
maliyetler ile alınacak sonuçların yeterliliği konusunda çaba sarf etmeye bırakmıştır.
Kamu hizmetlerinin üretilmesi ve vatandaşlara sunulmasında izlenilen klasik yöntemler,
yerini yeni ve yenilikçi yöntemlere bırakmaya başlamıştır (Yaşamış, 1997:1). Son
yıllarda kamu hizmetlerinin üretilmesi ve kamu yatırımlarının gerçekleştirilmesinde
farklı usul ve yöntemlere bu değişime örnek gösterilebilir. İmtiyaz sözleşmeleri, yapişlet–devret şeklindeki sözleşmelerin yanı sıra imtiyaz haklarının devri, tesis satışı gibi
yöntemlerle “özelleştirme” lerin yer aldığı yeni eğilimler yeni yönetim anlayışının
ürünleridir.
22
Küreselleşme ve yerelleşme dinamiklerinin etkileri kamu yönetimini klasik
yönetim yaklaşımı ile işlemez duruma getirmiş ve klasik yaklaşım paradigması yerini
yeni kamu yönetimi anlayışına bırakmıştır. Yeni kamu yönetimi ile katılım ve sorumluluk
ekseninde yeni bir yönetim anlayışına, ingilizcedeki karşılığı ile Administration’dan
Management’a doğru bir dönüşüm gerçekleşmiştir (Lynn, 2001: 6) .
1.5. Yeni Kamu Yönetimi Kavramı ve Tanımı
Yeni kamu yönetimi anlayışı farklı yazarlar tarafından çeşitli şekillerde
açıklanmış, yorumlanmış ve kavramsallaştırılmıştır. Yeni kamu yönetimine ilişkin
kavramsallaştırmasını özel sektörden hareketle oluşturan Pollitt, detaylı bir yönetimi ve
teknikleri gerektiren yeni kamu yönetimini, belirli bir vizyona sahip bir ideoloji olarak
tanımlanmıştır. Klasik organizasyon modeline göre bir tanımlama yapan Stewart ve
Walsh, bürokrasiye dayalı hiyerarşi içerisinde, planlamalara dayalı, denetim
mekanizmasının doğrudan gerçekleştirildiği ve kendi kendine yeterliliğin önem taşıdığı
klasik anlayıştan, kamu hizmetlerinin üretilmesi ve sunulmasında şeffaf ve açık bir
sistemi kabul eden, bir “pazar-odaklı kamu hizmeti yönetimine” bıraktığı şeklinde
olmuştur. Kamu yönetimine yönetimsel bir düşünce organı olarak açıklayan Ferlie’nin
bu yaklaşımına karşın Hood, kamu yönetimini özel sektörden kamu sektörüne ithal edilen
bir ideolojik düşünce sistemi olarak tanımlamıştır.
Yeni kamu yönetimi işletme yönetimi ile etkileşim halindedir. İşletme
yönetiminin kapsamı, kamu yönetiminden kavramsal olarak daha geniştir. Klasik
yönetimin süreçlere, yöntemlere ve kurallara göre hizmetlerin yerine getirilmesini
destekleyen yapısı, işletme yönetiminin kavram ve teknikleriyle değişmiştir. Bu
kapsamda işler sevk ve idare edilirken sadece talimat ve yönergelere göre yönetim
gerçekleştirilmeyecektir. İşlerin yapılmasından daha önce vizyon, misyon, amaç, hedef,
sonuç ve denetim süreçlerinin planlanması gerekmektedir. Yeni kamu yönetimi ile
belirlenen öncelikler, uygulama plânları ile gerçekleştirilirken, insan kaynaklarının etkin
kullanılması hedeflenmektedir. Bu kapsamda kamu personellerinin performans
değerlendirme sistemine göre ve sorumluluk almadaki becerileri gibi farklı yönlerden
değerlendirilmesi gündeme gelmiştir (Al, 2002:112). Kamu personeli için getirilen bu
düzenlemelerle kamu hizmetlerinin yerine getirilmesi ve sunumunda kaliteyi artırmak
hedeflenmektedir.
23
Literatürde kamu hizmetlerinin yönetimi için “public administration” ifadesi
kullanılırken, kamu işletme yönetimi yani yeni kamu yönetimi için de “public
management” kavramı kullanılmaktadır. “Public management” kavramı kurumsal
kararların alınmasında rasyonel yaklaşımı ifade ederken, bu yönüyle özel sektörle ilişkisi
ön plana çıkmaktadır. “Public administration” kavramı ise kamu kesiminin yürüttüğü
işlerde kaynakları etkili ve verimli kullanmayı göz ardı ettiği yönünde yorumlanmaktadır
(Al, 2002:112). Kamu yönetimi ile kamu işletme yönetimi şeklinde ifade edilen bu iki
kavram,
kamu
ve
işletme
yönetiminin
sahip
olduğu
büyük
farklılıklardan
kaynaklanmaktadır. Kamu yönetimi özü gereği, kamu kaynaklarını kamu personelleri
aracılığıyla kamu hizmetlerine dönüştürmeyi ve kamusal faaliyetler ile siyasal süreçleri
yürütmeyi kapsayan bir olgudur. Kamu yönetimi, kamusal iş ve işlemler ile politikaların
kamu kurumları aracığıyla faaliyete dönüştürdüğü bir süreçtir. İşletme yönetiminin bu
bakımdan kamu yönetimini kapsayıcı bir tanım ve süreç olduğunu söyleyebiliriz.
Yönetim sürecini gerçekleştirirken, sadece amaçları yerine getirmeyi değil, aynı zamanda
verimliliği ve etkililiği gerçekleştirmeyi hedefleyerek, sonuçlara ulaşma sorumluluğu
taşıyan örgütleri kapsamaktadır (Hughes, 1998:5-6). İşletme yönetiminin sorumluluk
odaklı yaklaşımı ve diğer özellikleri kamu yönetimine entegre edilmiş ve yeni kamu
yönetimi anlayışının oluşmasında büyük etkisi olmuştur.
1.6. Yeni Kamu Yönetiminin Temel İlkeleri
Yeni kamu yönetiminin yedi ana öğesi üzerinde duran Christopher Hood’a göre
bu öğeler tek başına değerlendirildiği gibi diğerleriyle ilişkisinin de karşılaştırılması
önemlidir. Hood’ un ortaya koyduğu bu ana ögeler aşağıdaki gibidir;
 Kamu yöneticilerine aktif katılımlı ve geniş bir yönetim olanağı sunar,
 Yürütülen işlerde prosedürlere değil sonuçlara odaklı bir yönetimi
benimser,
 Kaynakların kullanılması kurallara dayalıdır ve israfın engellenmesi
önceliklidir,
 Rekabet kamu sektöründe de arttırılmalıdır,
 Özel sektör yönetim teknikleri kamuya transfer edilmelidir,
 Optimum yani en uygun büyüklükte organizasyonlar oluşturularak, büyük
ölçekli yapılar dönüştürülmelidir,
24
 Performansların değerlendirilmesi için ölçülmesi gereklidir (Hood, 1991).
Yeni kamu yönetimi anlayışının yedi temel unsura bağlı olduğunu savunan Japon
yazar Hiromi Yamamoto (Yamamoto, 2003), ise yedi başlıkta, yeni kamu yönetiminin
ilkelerini sıralamıştır:
Tablo 1: Yeni Kamu Yönetiminin 7 Temel Unsuru
Kaynak: Yamamoto, H. (2003). New public management: Japan’s practice. Institute for
International Policy Studies, 1-10.
Modernleşmenin yönetim alanındaki yansıması olan klasik kamu yönetimi
Weber’in ortaya koyduğu ilkeler, araç ve kanallarla anlam bulmuştur. Modern örgütlerin
özellikleri sıralanırken merkezden yönetime, hiyerarşiye ve kurallara bağlılığa atıf
yapılmıştır. Modern yönetim için vazgeçilmez bir diğer unsur ise bilimsellik ve nesnellik
olmuştur. Bu özelliklere sahip dikey olarak örgütlenene yapılar genel yönetime uygundur.
Klasik yönetim bu koşullara ve özelliklere göre inşa edilirken, kaynakların etkin
kullanımı ile kaliteli hizmet sunulmasını verimlik ile gerçekleştirmeyi beklemektedir.
Kaynakların verimli kullanılması sonucunda harcamaların azalması ile hizmet kalitesinde
ve miktarında yaşanacak sorunları ise ekonomiklik ile aşmayı hedeflemektedir. Yeni
kamu yönetimi verimlilik ve ekonomiklik dışında yeni bir sorunu gündeme getirerek
kamu hizmetlerinde sosyal eşitliğin nasıl sağlanacağı üzerine açıklamalar getirmeye
çalışmıştır (Frederickson, 1992: 368). Sonuç olarak yeni kamu yönetimi, özel sektör
yönetim anlayışının değişmez kurallar şeklinde kamu yönetimine uyarlanmasını değil,
yönetimde fayda sağlayacak yönlerinden yol gösterici olarak kullanmalıdır. Bu şekilde
25
merkezi
kontrolün
azaltılarak,
“kullanıcı
öder”
gibi
piyasa
uygulamalarıyla
desteklenerek, daha esnek çalışma ve ödeme imkanları ile vatandaş odaklı yönetimi (Ives,
1994: 337) yerine getirerek, kamu hizmetlerinin sunulmasında sosyal eşitliği
sağlayabilmeyi amaçları arasına eklemiştir.
Yeni kamu yönetiminin amaçlarını gerçekleştirmek için yaralandığı ilkeler
şunlardır:
1.6.1. Küçülmek: Yönetimi verimli hale getirerek, giderlerin asgari düzeye
indirilmesini ve yönetimin görev ve sorumluluklarını ana başlıklar altında toplayarak
bunu gerçekleştirmektir (Weikart, 2001: 362). Klasik kamu yönetimi kültürünün
değiştirilmesi ile bu amaçlar gerçekleştirilebilir. Kamu kurumlarında ve kamu
personellerinde esnekliğe, yeniliğe, girişimciliğe verilen önemin artması ile problem
çözümüne ve üretkenliğe dönük bakış açısının gelişmesi önem arz etmektedir.
Siyasetçilerin sorumlulukları yaptıkları iş ve işlemler ile sıkı sıkıya sonuçlara bağlanmalı,
kurumların da benzer şekilde yaptıkları tercihler ve işlemlerin gerekçesini faaliyet
raporları ile sunmaları beklenmektedir (Galnoor, 1998: 394). Bu ilke ile yerine getirilmek
istenilen şey, kamu yönetimin faaliyet alanının daraltılmasıdır.
1.6.2. İşletme Yönetimi teorisinin kamu yönetimine uyarlanması: Genel
olarak özel sektör pratiklerinin, uygun şekilde kamu yönetimine entegre edilmesini ifade
eder. Kamu yönetiminde performans değerlendirilmesi ve istatistiklere dayalı
göstergelerin kullanılmaya başlanması amaçlanır (Weikart, 2001: 362). Özel sektörün
önem verdiği hususların başında gelen üretim ve verimlilik öne çıkarılarak, bu ikisi
arasındaki ilişkinin pozitif yönde artırılması beklenmektedir. Aynı süreçte, kamu kurum
ve kuruluşlarının özel sektör sözleşmeleri ile pratikleriyle yönetilmesi de diğer bir
hedeftir.
1.6.3. Girişimcilik mantığının kamu yönetimine aktarılması: Rekabetin
yönetimler arasında teşvik edilmesi beklenmektedir. Vatandaşların, bürokrasinin
etkisinden uzaklaşarak kararları katılım bakımından güçlenmesinden, kurumların çıktı
odaklı bir performans yönetime geçmesine, kurumların işleyişinde kuralların ve
düzenlemelerin yerini vizyon ve misyonlara bıraktığı bir yapıya doğru bir dönüşüm
hedeflenmiştir. Kamu çalışanları yürüttükleri işlerde vatandaşlara bir müşteri gibi
yaklaşarak, onlara farklı alternatifler ile hizmet vermesi önemlidir. Sorunlar, henüz
26
oluşmadan risk analizleri çerçevesinde belirlenmeli ve çözüm önerileri hazırlanmalıdır.
Kamu yönetiminde harcama eksenli anlayışın gelir sağlama ve kazanma yönünde
gelişmesi, girişimci yönetim anlayışı ile gerçekleştirilmelidir (Hughes, 1998: 2-3).
Yönetimde katılımcılık güçlendirilerek, yerel yönetimlerin etkinliği artırılmalı ve piyasa
mekanizmaları bürokratik mekanizmaların yerine geçmeye başlamaktadır. Kamu
hizmetlerinin gerçekleştirilmesi tek hedef değildir, aynı zamanda kamu, özel ve sivil
toplum kuruluşlarını harekete geçirerek, toplumsal sorunların el birliğiyle çözülmesi için
mekanizmalar oluşturmalıdır.
1.6.4. Yerelleşmek: Yerelleşme ile hizmetin çıktığı noktayla alınacağı noktayı
olabildiğince yakınlaştırmaktır. Bu şekilde, hizmetin kullanıcıları, karar mekanizmalarına
daha yakın olacaktır. Rekabetin artması ve ihtiyaçların doğru tespitiyle yenilik çalışmaları
başlayacaktır. Bu hedeflerin gerçekleştirilebilmesi için yöneticilere geniş yetkilerin
verilmesi ve hareket serbestliği sağlanması önemlidir (Weikart, 2001: 392). Yönetici
artan yetkilerini personelleri ile paylaşarak, inisiyatif almalarına olanak sağlamalıdır. Bu
sayede birinci elden işi asıl yapan ve yürütenler daha etkili ve verimli hizmetlerin
sunulmasını gerçekleştirebilir. Müşteri yani vatandaşların da bu şekilde memnuniyeti
artırılacak, hiyerarşinin asgari seviyelerde uygulandığı bu kurumlar, başarıları ile daha
bağımsız, denetim gerekliliği minimum kurumlar olacaklardır (Galnoor, 1998: 394).
1.6.5.
Bürokrasiyi azaltmak: Yapılanmanın önüne çıktı ve sonuçların
geçmesiyle hiyerarşi ve bürokrasi de önem kaybetmektedir. Yönetimin değişen yapısı,
beraberinde kamu kurumlarında esnekliği getirmekte ve kurallara bağlı karar alma,
inisiyatiflerle güçlendirilmektedir. Yöneticiye takdir hakkı tanıyan uygulamaların
artırılması ile yürütülen hizmetlerin sonuçlarının değerlendirilmesi önem kazanacaktır
(Weikart, 2001: 392). YKY ile kamu kurumları vatandaş odaklı bir vizyona geçerek,
kurumsal kültürü bu yönde geliştirmeye yönelik çalışmalara ve uygulamalara ağırlık
verecektir. Geliştirilen yeni yönetim kültürü ile “kürek çekme, dümen tut” ilkesinin
hayata geçirilmesi ve kamu yönetimi küçülüp özerkleştirilirken, kamu hizmetlerinde yeni
düzenlemelere gidilmektedir (Galnoor, 1998: 394).
1.6.6. Özelleştirmek: Kamu yönetimleri, bazı durum ve şartlarda ihtiyaç
duyduğu hizmetleri ve malları özel sektörden temin etmektedirler. Mal ve hizmet alımı
olarak ifade edilen düzenlemeler buna imkan vermektedir. Alım yapılan veya iş
27
gördürülen firmalar kar amacı güden ya da gütmeyen firmalar arasından belirli usullere
göre tercih edilir. Sözleşmeler ile özel sektörden faydalanılması geniş bir uygulama alanı
oluşturmuştur. Yeni kamu yönetimi, rekabet içerisindeki özel sektör firmalarından en iyi
şekilde faydalanmaya çalışmaktadır. Piyasayı etkin şekilde kullanan kamu yönetimi
maliyetlerini de düşürerek etkinliğe ulaşmayı hedeflemektedir. Bu kapsamda
performansa dayalı örgütler oluşturularak özelleştirmeler yapılmaktadır (Galnoor, 1998:
393-4).
Yeni kamu yönetiminin amaçlarını gerçekleştirmek için yararlandığı ilkeler
değerlendirildiğinde, YKY düşüncesinin uzun vadeli bir anlayışlar ve yaklaşımlar bütünü
olduğunu ve özel sektör yönetim anlayışının kamuya uyarlanması şeklinde bir görünüme
sahip olduğunu söyleyebiliriz (Weikart, 2001: 393). Girdilerden ziyade sonuçlara
odaklanılan bu yapı, sonuçlara ulaşılmasında bütçe, personel ve uygulamaların eş zamanlı
koordinesi ile amaçlara ulaşmaya çalışmaktadır (Galnoor, 1998: 394). YKY, örgütsel
değişimi verimliliğin artırılması yönünde desteklerken, ekonomiklik ve verimliliğe vurgu
yapmakta ve bu yönüyle siyasal-yönetsel sistemin klasik hedefleriyle çatışabilmektedir
(Christensen, Legreid, 2002: 304). Bu çatışmanın YKY cephesinden pozitif olarak
sonuçlanması için YKY’ nin temel yaklaşımlarını ve ana eğilimlerini iyi şekilde
algılamamızla bağlantılıdır. Bu kapsamda YKY’nin temel yaklaşımlarının iyi
kavranılması gerekmektedir.
1.7. Yeni Kamu Yönetiminin Temel Yaklaşımları
Geçmişten gelen klasik hedeflerle yeni hedeflerin ve yöntemlerin ne derece
uyumlu hale getirileceği, kamu yönetiminde YKY anlayışının uygulanabilmesini ve
başarılı olabilmesini etkileyecektir. Klasik yönetimle yeni kamu yönetimi anlayışı
arasındaki çatışma da, yeni kamu yönetiminin temel yaklaşımlarının ve ana eğilimlerinin
iyi algılanması şarttır. Bu kapsamda yeni kamu yönetimi şu temel yaklaşımlara yani
hedeflere sahiptir;
 Kamu sektörünün, faaliyetler ve hizmetler olarak yeniden tanımlanarak,
hizmetlerin sunumunda farklı yöntemlerin belirlenmesi,
 Kamu yönetiminin hem yapı hem de yönetim anlayışının yenilenmesi,
 Yönetim-siyaset ilişkilerinin ve kamusal sorumluluk ile denetim uygulama
ve mekanizmalarının yeniden düzenlenmesi,
28
 Özel sektör yönetim anlayışı ile kamu yönetimi anlayışının işbirliği
yapması ve birbirine uyumlaştırılması (Kamensky, 1996: 250-251) .
Kamu yönetimi reformuna, ilk olarak faaliyet alanı ve kamu hizmetlerinin
tanımlanmasıyla başlayan YKY süreci, yönetimin yapısında ve yönetim anlayışında
değişiklikler yapılması ile şekil vermektedir. Bu kapsamda ilk olarak 1986 yılında
başlayan
ve
ekonominin
“kanayan
yarası”
olarak
değerlendirilen
KİT’lerin
özelleştirmesi; kamunun faaliyet alanının daraltılması ve kamu hizmetlerinin büyük bir
kısmının özel sektöre aktarılarak kamunun iktisadi eylem alanının küçülmesini
sağlamıştır. Özelleştirmeler 1990 yıllarının başından itibaren belirli bir reform
doğrultusunda yapılmaya çalışılmıştır.
Bu reformlar ile KİT’ ler;
 “arpalık” olarak aldığı olumsuz ismi özerkleşmeler ile sonlandıracak,
 Yasal yönden yeniden yapılandırılan kamu sektörü, bu kapsamda mali ve
fiziki yeniden yapılanmayı gerçekleştirecek,
 “Stratejik özelleştirme” sistemi hayata geçirilecek ve
 Bu stratejinin uygulanması için yetkili bir kurum görev yapacaktır (Ertuna,
1993: 2).
Kamu sektöründe verimin artırılması için uygulanan özelleştirmeler, tüm dünya
da etkili bir strateji aracı olarak kullanılmıştır. Fakat zaman içerisinde, verimliliğin
artırılması yerini politik amaçlara bırakmış ve özelleştirme stratejisi oluşturulmaya
çalışılan yenidünya düzeninin de ana unsurlarından olmuştur. Özelleştirmenin, kamu
yönetimine ve kamu sektörüne olumlu ve olumsuz yönde bazı yansımaları olmuştur. Bu
konuda yapılan bilimsel çalışmalar sonucunda bir takım ilkeler belirlenmiştir.
Özelleştirmenin hangi durumlarda gerektiğinin ve yerinde olduğunun belirlendiği ilkeler
de zaman içerisinde anlam kaybetmiştir. Çünkü politik amaçlar özelleştirmeyi araç
sallaştırarak özünden uzaklaştırmış ve bu konuda ortaya çıkan propagandalar ile birlikte
özelleştirmeler tartışılamaz, sorgulanamaz hale getirilmiştir. Öyle ki siyasi irade
özelleştirmelerin gerektiğini söyleyerek uygulamaya başlamış ve özelleştirmeyi
araştırmaların
ve
denetiminin
kapsamından
çıkarmıştır.
Geldiğimiz
noktada,
özelleştirmeler ile gelişmekte olan ülkelerin altyapı tesisleri yerli ve yabancı sermayeye
29
satılmaktadır. Bu şekilde yapılan özelleştirmelerin nasıl bir sakınca oluşturduğunu en iyi
zaman gösterecektir (Ertuna, 2009: 35).
Özelleştirmelerin sakıncaları belki zamanla ortaya çıkacaktır ancak kamusal
faaliyet alanının daraltılmasında etkili olduğu söylenebilir.
1.8. Yeni Kamu Yönetiminin Ana Eğilimleri
Yeni kamu yönetiminin temel yaklaşımlarını uygulamalarla somut hale getirmek
için bazı ana eğilimlerin hayata geçirilmesi gerekmektedir. Yeni kamu yönetiminin
amaçları da diyebileceğimiz bu eğilimler şu şekilde sıralayabiliriz:
 Esnekliği sağlamak için otoritenin dağıtılması,
 Kontrol sistemi ile birlikte performans ve sorumluluk anlayışının devam
ettirilmesi,
 Rekabetin önem kazanarak bu alanda çeşitlendirmeye gidilmesi,
 Hizmet sorumluluğunun gerçekleştirilmesi,
 İnsan kaynakları yönetiminin istenilen seviyelere taşınması,
 Bilgi ve iletişim teknolojilerinin sistemde geniş kullanım alanı kazanması,
 Faaliyetlerde ve bağlantılı işlerde kalitenin artırılması,
 Yönlendirici düzeyde aracı mekanizmaların geliştirilmesi (Öztürk, Çoşkun,
2000: 150).
YKY, kamu kuruluşlarında daha az resmi ve otoriter bir yapılanma
öngörmektedir. Otoritenin paylaşılması, sorumlulukların belirlenerek, denetimlerin
yeniden düzenlenmesi gerekmektedir. Ancak YKY' nin daha az resmi, adem-i
merkeziyetçi ve bütünleştirici süreçleri savunan yapısı büyük kuruluşları yönetmekte
istenen verimi sağlamamaktadır. Bu sorunlarla mücadele için farklı yöntemler
geliştirilmekte özellikle yönetici ve personelin eğitimine ve deneyim kazanmasına önem
verilmektedir. Yöneticiler arası hiyerarşi de otoritenin dozajı da çok önemlidir. Her ne
kadar otoritenin azaltılması söz konusu ise de üst yöneticilerin yeterli otoriteyi
sağlamaması orta ve alt düzey yöneticilerin başına buyruk çalışarak bütünleştirici
sistemden uzaklaşılmasına neden olabilir. Kamu yönetiminde yaşanan bu yenilenme
sürecinde personellerin, yönetilenlerin katkısı ve inancı önem taşımaktadır. Kamu
kurumlarının yapısı ve faaliyet alanının genişliği; personellerin sayıca çokluğu, eğitim
30
seviyelerindeki farklar, yaş aralığının çok geniş olması, hiyerarşik katmanlar, bürokratik
yapılarıyla beraber düşünüldüğünde değişiminin uzun zaman alacak bir süreç olduğu
görülmektedir.
Bu süreçlerin incelenmesi hususunda klasik ve yeni bakış bakımından farklılıklar
olduğunu söyleyebiliriz. Klasik bakış açısıyla, yeni kamu yönetime geçiş sıradan bir
yönetim anlayışı değişikliği olarak değerlendirilirken, yeni bakışa göre; YKY kamu
sektöründe bir paradigma değişikliğine neden olmuş yeni yaklaşımlar bütünüdür. Bu
bakımdan, klasik kamu yönetiminin sınırlayıcı doğasına, kültürüne ve temel ilkelerine
yeni paradigma ile meydan okunmaktadır.
Ana eğilimlerde sıraladığımız gibi, bürokrasinin ve otoritenin azaltılarak
dağıtılması ile birlikte, piyasalar ve rekabetçilik önem kazanmıştır. Sonuçların önem
kazanması ile birlikte süreçler ikinci plana geçmiş ve müşteriye karşı sorumluluk anlayışı
ortaya çıkmıştır. Sorumluluk anlayışı tüm kademelere dağıtılarak geliştirilirken, işletme
yönetimine uygun yönetim anlayışı kamu yönetiminin önüne geçmiştir. Bu bağlamda
piyasanın öncelik verdiği verimlilik, ekonomiklik ve etkinlik kavramları üzerinde
yoğunlaşılmış, bu şekilde kamu sektöründe yeni değerler oluşmuştur. Bu yeni değerler
yani kısacası piyasa kültürü, teknik, yapı, yöntem, bilgi ve becerileri kamu sektörünün
verimliliği için öncelikli konular olmuştur (Ömürgönülşen, 1997: 531).
Devletin görev alanının minimalize edilerek etkinliğinin artırılması YKY
anlayışının başarılı olması için ön koşul olarak değerlendirilmektedir. Ayrıca kamu
kültüründen işletme kültürüne yaklaşılması, piyasaların ve vatandaş memnuniyetinin;
sorumluluklar, etkinlik ve verimlilik artışı ile bir arada yürütülmesi gerekliliği de söz
konusudur. Devletin küçülmesi ile birlikte baskıcı- bürokratik yapının da zayıflayacağı
bu yeni yapıda, kamu gücü devletin elinden topluma devredilerek “yönetme-yönetilme”
ilişkisi büyük bir devrime uğrayacaktır. Yönetimle ilgili bu önemli olgunun değişmesi ile
“yönetişim ilkesi” aktif olarak işletilebilir. Karar verme ve uygulama erkinin el
değiştirerek, seçilmiş ve atanmışlar yerine hizmeti alanlar tarafından doğrudan
kullanılabileceği bu sistemde, ”sivil toplum kuruluşları” (NGO), sistemin kurucu
unsurları olacaktır. Piyasa mekanizmalarının önünü açarak, rekabet imkanlarını güvence
altına almak için devlet düzenlemeler yapmalıdır. Bu kapsamda, piyasaların ihtiyaç
31
duyduğu yatırım ve çalışmaları yerine getiren devlet, bu sayede kamu huzur ve güvenini
sağlamakla ilgili görevlerini daha fazla odaklanabilecektir.
Klasik kamu yönetiminin en büyük handikaplarından olan merkeziyetçilik ve
bürokratik hantallaşma yeni kamu yönetimi ile aşılmak istenmiştir. Dışa kapalı, kuralcı
ve sorumluluk kabul etmeyen klasik yapı içerisinde siyasal yozlaşma ve çürüme gibi
birçok sorunun varlığı da söz konusudur. Çağın getirdiği gelişmelere bağlı olarak yaşanan
değişikliklere de cevap veremeyen bu sistem, özellikle kentlerin büyümesi ve
kentleşmenin artması sonrasında artan ve değişen vatandaş taleplerine de duyarsız
kalmıştır. Vatandaşların demokrasi talepleri ile birlikte kent yönetiminde çok başlı
yapısının, yetki karmaşasının, kentleşmenin ve hemşerilik bilinci gibi etkenlerin de göz
önünde bulundurulduğu yeni bir düzenlemeyi zorunlu hale getirmiştir. Yönetimin bir
bütün olarak ele alınması ve yeniden yapılandırılması yeni kamu yönetiminin de önemli
amaçlarından biridir. İdareyi geliştirme ya da idari reform çalışmaları, ülkemizde yeni
olmayan bir süreçtir. Uzun bir tarihe sahip olan idari reformlar ile alınan mesafe yeterli
düzeyde değildir. Bu süreçler değerlendirildiğinde, bütüncül bir yaklaşımın oluşmadığı
sonucuna varılmaktadır. Yönetsel alanda yapılan reformların sosyal, kültürel ve idari
yapılardan etkilendiği, bu nedenle eşgüdümlü ve duyarlı bir çalışmanın gerekliliği göz
ardı edilmemelidir. Reformlar yapılırken, gerektiği kadar ve gerektiği zamanda olması
kadar, alt süreçlerin de bütüncül bir yaklaşımla ele alınması önemlidir. İdari reformların,
sosyal yapı, kültürel özellikler ve örgüt yapısını göz önüne alarak gerçekleştirilmesi
durumunda başarıya ulaşılması mümkündür. Aksi takdirde idari reform çalışmalarının
başarıya ulaşması zordur ve uzun dönemde alınan sonuçlar ile reformun başarısızlığı daha
net anlaşılacaktır (Aykaç, 2003: 255-297).
Türk kamu yönetimini yeniden yapılandırma çalışmalarının, bu çerçevede
değerlendirilmesi ve özellikle 1990 sonrası sisteme dahil olan yeni değişken ve
dinamikler ile ele alınması gerekmiştir. Toplumsal, ekonomik, siyasi-idari ve kültürel
bakımdan küreselleşme, bölgeselleşme ve yerelleşme dinamikleri ile Avrupa Birliği ile
ilişkilerde gelinen aşama da belirleyici rol oynamaktadır. AB müktesebatına uyum
çalışmaları çerçevesinde kamu düzenini etkileyen yeni düzenlemeler yapılmaya devam
edilmektedir.
32
1.9. Kamuda Vatandaş Odaklı Hizmet Dönüşümü
Yeni kamu yönetimi anlayışı kullandığı yöntemlerle kamuda vatandaş odaklı
hizmet dönüşümünü hedeflemektedir. Bu tercih vatandaşların kamu yönetiminden
beklentilerinin bir yansıması olarak da değerlendirilebilir. Geçmişte uygulanan politikalar
nedeniyle verimsizliğin ve israfın kamu kurumlarında etkili olduğu dönemler,
vatandaşların da güvenini sarsmıştır. Kamu kurumlarının ve liderlerinin prestij ve güven
kaybettiği bu uygulamalar yeni düzenlemelerle değiştirilmek istenmiş, açık ve şeffaf
yönetim ile hesap verme sorumluluğu getirilmiştir.
Kamu sektörünün ekonomideki rolü genellikle tartışma konusu olurken, rekabetin
artması ile birlikte uluslararası düzeyde başarı için kamu ve özel sektörün birlikte hareket
etmesi gerekmiştir. Hizmet kalitesinde özel sektörün daha başarılı olduğu gerçeği,
vatandaşların kamudan da benzer nitelikte hizmet beklentisinin oluşmasında etkili
olmuştur. Bu kapsamda, kamu sektöründen öncelikli olarak sosyal güvenlik ve çevrenin
korunması gibi alanlarda daha çok ve kaliteli hizmet sunması beklenmektedir.
Beklentilerin yerine getirilmesi için kamuya özel sektör ve sivil toplum kuruluşları
tarafından politika geliştirme ve uygulama konusunda destek sağlanması gereklidir.
Politika süreçlerine katılımın artması, sonuçların da istenilen düzeye ulaşması
bakımından önemli hale gelmiştir. Tüm bu gelişmeler yukarıda da anlattığımız gibi
yönetim anlayışını köklü bir değişime zorlamış ve yönetilenlerin kararların alınması ve
denetiminde daha etkin olduğu yönetişim sistemi günümüzde hakim olmuştur.
Kamuda vatandaş odaklı bir hizmet dönüşümünü destekleyen teknolojik
gelişmeler, aynı zamanda yeni yönetim sistemini ve organizasyon yapısını da
etkilemektedir. Benzer şekilde, vatandaşların artan eğitim seviyeleri ve yaşam
şekillerindeki değişliklerde sosyal yapıyı etkileyerek, toplumsal beklenti ve anlayışların
değişmesinde etkili olmuştur. Yaşanan tüm yenilik ve değişimler, yönetim anlayışında da
reformu gerekli kılmıştır. Verimlilik ve performans değerlendirmesinin son zamanlarda,
serbest rekabet içerisinde önemini artırması, özel sektörün de kendi içyapısında yeni
düzenlemelere gitmesini gerektirmektedir. Bu reform çalışmalarının özellikle büyük
şirketler tarafından öncelikle gerçekleştirilmesi, onların uluslararası rekabette avantajlı
duruma gelmeleri bakımından kritik önem taşımaktadır. Bu kapsamda, şirketler üretim
faaliyetlerini bütünüyle gözden geçirerek, gereksiz detayların yerini sadeleşmeye ve daha
33
etkin yapılara dönüştürmeye gayret etmektedirler. Bu şekilde, hem mevcudiyetlerini
devam
ettirebilmekte
hem
de
rekabet
bakımdan
diğer
şirketlerin
önüne
geçebilmektedirler. Değişime uyum sağlamayan ya da geç kalan firmaların yeni
gelişmeler nedeniyle büyük zarar görecekleri açıktır. Şüphesiz, yeni gelişmeler kamu ve
özel sektörde yer alan tüm kurumları etkilemektedir. Bireylerin dahi bu yeni gelişmelere
uyum sağlamaları başarılarını doğrudan ilgilendirmektedir. Başlangıçta özel sektörde
yaşanan uyum ve yeniden yapılanma faaliyetleri, kamu sektörünü de etkisi altına alarak,
bu değişime ayak uydurulmasını öncelikli hale getirmiştir. Bu şekilde başlayan dönüşüm
çalışmaları ile yeni yönetim yaklaşımı, süreçlerden çok sonuçların, kurallardan çok
esnekliğin, mevzuatçılıktan çok profesyonel yargının, garanticilikten çok riske girmenin,
merkezi detay içeren kontrollerden çok ise hesap verme sorumluluğunun benimsenmesi
hedeflemektedir.
Klasik kamu yönetiminin, bürokrasi teorisi ve yönetim-siyaset ayrılığının etkisi
altında kaldığı bir gerçektir. Benzer şekilde yeni kamu yönetimi de özel yönetim ve
kurumsal ekonomi teorilerinin etkisi altında şekillenmiştir (Hughes, 1998: 66). Bu
bağlamda klasik yönetimin sorduğu; elimizdeki kaynakları kullanarak daha iyi hizmeti
nasıl sunulacağına kaynakların etkin kullanımı, hizmet düzeyinin ve kalitesinin daha az
para ile nasıl gerçekleştirilebileceğine ise ekonomiklik ile ulaşılabileceği cevabı
verilmektedir. Bu sorulara YKY bir diğerini daha eklemiş ve sosyal eşitlik hizmetler
aracılığı ile sağlanıyor mu (Frederickson, 1977: 6) sorusunun cevabını aramıştır.
Yeni kamu yönetimi anlayışında vatandaşlara eşit muamele yapılmasının temel
öngörüler arasında yer almaktadır. Sosyal eşitliğin sağlanması sorunsalında bu temel
öngörüden hareket edilebilir (Frederickson, 1977: 6). Sosyal eşitlik örgüt yapısı, yönetim
şekli ve kurumsal yapılanmadan da etkilenmektedir. Yönetim hizmetlerinin eşit düzeyde
olması sosyal eşitliğin uygulanmasını etkileyen bir husustur. Kamu yöneticilerinin, karar
ve politikaları uygulamaya geçirirken hesap verebilirlik kapsamında hareket etmelerinin
yanı sıra, uygulamalarda siyasi değil toplumsal istek ve beklentileri dikkate almaları bu
anlamda önemli bir kriterdir. Bu şekilde, kamu yönetimi ve kamu yöneticileri diğer
disiplinler tarafından da kabul görerek, çözüm üretici bir yapıya geçebilir.
Özel yönetim anlayışının kamu yönetime uygulanmasını teklif eden anlayış ile
birlikte işletme yönetim ve teknikleri kamu kuruluşlarında kullanılmaya başlamıştı.
34
Weber’in klasik bürokratik yönetim anlayışı da aynı süreçte, yerini piyasa temelli ilkelere
ve vatandaş memnuniyetini merkeze yerleştiren yeni kamu yönetimi anlayışına
bırakmıştır. Bu köklü reform ile kamuda esnek yönetime geçilmesinin yanı sıra karar
mekanizmalarının hiyerarşi temelinden uzaklaşarak sonuç odaklı, sade ve girişimciliğin
önem kazandığı bir anlayışa evrilmesi ile şekillenmektedir (Al, 2002: 113).
Rekabetçi bir sistemi, kamu yönetimine kazandırmak içim inisiyatif ve risk alma
yetkilerinin artırılarak, yönetici ve personellerde kendine güvenin ve sorumluluk
bilincinin yerleşmesi ile girişimcilik kavramı geliştirilmek istenmiştir. Girişimciliğin
artırıldığı
kamu
kesiminde,
özellikle
yönetim
kademesinde
performans
değerlendirilmesine gidilmesi, hizmetlerde kalite ve verimlilik artışı için özel yönetim
teknik ve uygulamalarının yaygınlaştırılması gerekmektedir.
Bu dönüşümün önemli bir yanını devlet-toplum, devlet-özel sektör, devlet- sivil
toplum ve devlet-birey ilişkileri oluşturmaktadır. Devlet ile birey yani vatandaş ilişkileri
nitelik değiştirerek, interaktif yani tek taraflı değil iki taraflı etkileşimli iletişime
bırakmıştır. Her alanda kendini gösteren değişimler ekonomik, toplumsal, kültürel ve
teknolojik
etkilerini
kamu
yönetiminde
de
göstererek,
vatandaşla
ilişkilerin
farklılaşmasına neden olmuştur. Farklılaşmalar ile birlikte, kamu yönetimi ve vatandaş
arasındaki ilişkiler artarak, vatandaşın kararlara katılımı için yeni mekanizmalar tesis
edilmeye başlanmıştır. Yönetişim anlayışı ile vatandaşlar kararlara katılımın yanı sıra
sorumluluk da aldıkları yeni bir döneme girdiğimizi söyleyebiliriz (Eren, 2003: 62).
Tüm bu gelişmeler kamuda vatandaş odaklı hizmet dönüşümünü zorunlu hale
getirmiştir. Devletin, toplum ve birey ile arasındaki ilişkilerdeki değişimin yanı sıra, bilgi
ve iletişim teknolojilerinin de etkisiyle bu ilişkilerin nasıl şekilleneceği de değişmiştir.
Kararların alınmasından hizmetlerin sunumuna kadar büyük bir dönüşüm yaratmıştır.
Artık vatandaşlar ya da yönetilenler daha hızlı örgütlenebilmekte, ortak bir amaç için bir
araya gelen kitleler yasal yollardan iletişim ve bilgi teknolojileri vasıtasıyla seslerini
duyurabilmekte ve kararlara yön verebilmektedir.
35
1.10. Klasik Kamu Yönetimi ile Yeni Kamu Yönetiminin
Karşılaştırılması:
Klasik kamu yönetimi ve yeni kamu yönetimi arasındaki örgütlenme ile
fonksiyonlara ilişkin farklılıkları özet olarak değerlendirmemiz gerekirse aşağıdaki
tabloya göre bir ayrım yapılmaktadır:
Tablo 2: Klasik ve Yeni Kamu Yönetimi Arasındaki Farklar
Kaynak: Kurt, Yaşar Uğurlu, 2007
Klasik kamu yönetiminin bürokrasi ağırlıklı bir yapıya sahip olduğu gerçeğinden
hareketle Barzaley (1992), bürokrasi ve yeni kamu yönetimini karşılaştırmıştır. Barzaley’
in uyarladığı tablo, geleneksel “bürokratik” yaklaşım ile “post-bürokratik” modeli
karşılaştırmaktadır:
36
Tablo 3: Bürokrasi ve Yeni Kamu Yönetimi/Yönetişim Ayrımı
Kaynak: Barzaley, 1992
Yukarıda yapılan değerlendirmeler ve farklar doğrultusunda, özet olarak yeni
kamu yönetiminin hangi özelliklere sahip olduğunu şu maddelerle özetleyebiliriz:
 Kamuda özelleştirmeler ve kurumsal yönetim ile piyasa hakimiyetinin
sağlanması,
 Hiyerarşik, merkeziyetçi yönetimden esnek ve yerel yönetime geçilmesi,
 Siyasi kontrol mekanizmalarının etkinleştirilerek devletin küçültülmesinin
yanı sıra performans standartları ve düzenlemelerin ihdas edilmesi,
 Yönetişimin gerçekleştirilmesi ve sivil toplumun karar mekanizmalarında
ki rolünün genişletilmesi.
Getirilmek istenilen yenilikler ile kamu yönetimi, özel sektör yönetim stratejileri
ve hedefleri ile benzerlik göstermeye başlamıştır. Sahip olduğu özellikle, amaç ve
hedefleri ile YKY, etkin bir yönetim paradigması olarak kabul edilmektedir. Özel sektör
ve kamu kuruluşlarını kapsayan yönetim düzenlemeleri ile mevcut aksaklıklar giderilmek
istenirken, klasik yönetimden kaynaklanan sorunlara karşı da yeni çözüm önerileri
geliştirmektedir (Peters-Pierre, 1998:223).
37
Özel sektörden bu kadar etkilenen ve sistemi bu yönde değiştirmeye çalışan, yeni
kamu yönetimi anlayışına şüpheyle bakılmıştır. Yerellik ve yeniden yapılanma ile müşteri
odaklılık anlayışından hareketle vatandaş odaklı yönetim ön plana çıkarılırmıştır. Aynı
süreçte ürün-pazar stratejisinde bir yenilik olarak vatandaşların ürüne ve kararlara katkı
sağlamasının önü açılmıştır. Sorunları temelinden çözmeye yönelik öneriler getirerek,
sistemin en önemli özelliği olan hiyerarşik örgüt yapısını değiştirmek yerine, zaman ve
maliyetlerde
tasarrufu
sağlayacak
teknolojinin
sunduğu
imkanların
kullanımı
artırılmıştır. Bu düzenlemelerle yeni oluşturulacak yapıların, kurum kültürünün, yapısının
ve stratejisinin bütünüyle gözden geçirilerek kurumsal uyarlamanın sağlaması
(Reschenthaler, 1996: 135) en önemli çözüm önerileri olarak dikkat çekmektedir. Klasik
yönetimden yeni kamu yönetimini ayıran da yönetimin bu yönü olmuştur.
38
BÖLÜM 2: YÖNETİMDEN YÖNETİŞİME
Yeni kamu yönetimi anlayışının en önemli argümanlarından biri de yönetişimdir.
Yönetişim kamu yönetiminde karar süreçlerinin ne şekilde işleyeceğine ilişkin yeni bir
bakış açısı sunmaktadır.
Günümüzde tüm dünyayı etkisi altına alan küreselleşme ile bilgi ve iletişim
teknolojilerindeki gelişmeler, her alanda çok yönlü bir dönüşüme ve değişime neden
olmuştur. Bu süreçte yaşanan değişimler sınıflandırıldığında; sanayi toplumları bilgi
toplumlarına, ekonomilerdeki fordist yapılar esnek üretim yapılarına, ulus devlet
sisteminden küreselleşmiş dünya modeline ve modernist düşünce sisteminden post
modern düşünceye (Tekeli, 1996: 49) geçişin yaşandığı bir döneme girilmiştir.
Toplumsal, ekonomik, politik ve kültürel alanda yaşanan bu geçiş süreci devlet ile
vatandaş arasındaki ilişkilerin de değişmesine neden olmuştur. Yönetim (government)
kavramının yerini “yönetişim” (governance) kavramı almaya başlanılmıştır. Yeni dünya
düzeni olarak isimlendirilen bir kavramın da bu dönemle birlikte ortaya çıktığını
söyleyebiliriz.
Örgüt ve toplum yapısında büyük değişimlerin meydana geldiği 21. yüzyılda,
kamu yönetiminin nasıl olması gerektiği önemli tartışma konularından birini
oluşturmaktadır. Bu kapsamda yeni kamu yönetiminin, merkezi yönetimden yerel
yönetimin öne çıktığı ilişki yapısına doğru şekillenmesi ve bu bağlam yerellik ön plana
çıkmıştır. Kamu yönetiminde yerellikle birlikte, katılım, etkinlik, hesap verebilirlik,
verimlilik ve şeffaflık ilkelerinin varlığı da beklenmektedir. Bu ilke ve kavramlar
üzerinden yapılan açıklamalar, 21. yüzyılın getirdiği büyük değişimlerle birliktelik
göstermektedir. Küresel gelişmeler ve bilgi toplumunun getirdikleri yerel özerklik
çerçevesinde bit takım sonuçlar doğurarak; yönetimde yeniden yapılanmayı ve
düzenlemeleri kapsayan bir yerel yönetim reformunun ortaya çıkışını da etkilemiştir.
Yerel
yönetim
reformunu
da
kapsayan
kamu
yönetiminin
yeniden
yapılandırılması sürecinin 1980’ li yıllara kadarki dönemden başlayarak üç aşamalı bir
süreçte gerçekleştiği söylenebilir. Bu kapsamda ilk olarak, idari reform etrafında
şekillenen ve 1980’lere kadar devam eden reform hareketlerinden bahsedebiliriz. İdari
reformlar genel olarak, gündelik sorunları kapsayan örgüt yapılarının, süreç ve
prosedürlerin yenilenmesine yönelik iyileştirmeleri kapsamaktadır. 1980’lerde başlayan
39
ikinci reform çalışmalar, devletin rolü ve işlevini tartışma konusu yaparak, kurumsal
düzenlemelerin ötesine geçmiştir. Devletin görev ve işlevleri yeniden tanımlanırken, özel
sektör yönetim anlayışı ilk bu dönemde kamu yönetimine uyarlanmak istenmiştir. Özel
yönetim anlayışı ile birlikte, kamuda işletme yönetiminin yaygınlaştırılmasına yönelik
çalışmalar başlatılmıştır. 1990’larda başlayan ve halen devam eden üçüncü aşama ise
kamu yönetimini toplumun bir parçası haline getirecek yeni yaklaşımları gündeme
getirmiştir. Özel sektör, sivil toplum kuruluşları ve vatandaşların yönetime bir paydaş
olarak katılım sağladığı yönetişim yaklaşımı ile birlikte, kamu yönetimi yeni bir boyut
kazanmıştır. Tüm toplumun etkileşimi ile kamu yönetiminin gerçekleştirilmesi gerektiği
yönetişim kavramı bu dönemde ön plana çıkmaya başlamıştır. Yönetişim kavramı, kamu
yönetiminde gelenekselleşmiş kalıpların değişmesinde, Bu içeriğiyle yönetişim,
gelenekselleşmiş kuralları ve prosedürleri alt üst ederek, yöneten-yönetilen denklemini
yönetsel ilişkileri ve karar alma süreçlerini değişime zorlamıştır (Doig ve Wilson, 1998:
267-272). Bu büyük reform yönetimin varlığına zarar vermese de yeni bir yönetim
anlayışının doğmasına neden olmuştur. Yönetimin meşru ve uygulanabilir pratikleri bir
aşınma sürecine girmiştir. Aynı süreçte, vatandaşların artan ve karmaşıklaşan taleplerine
cevap vermeye çalışan devlet, kendi mekanizmalarını çağın gerektirdiği yeniliklere
uyarlamaya çalışırken zor bir süreçle de karşı karşıya kalmıştır (Yüksel, 2000: 149).
Yönetimde başarının bu değişkenler ve beklentiler içerisinde nasıl sağlanacağı ve ortaya
çıkan sorunlarla yönetemeyen sorunlu devlet mekanizmalarıyla nasıl gerçekleştirileceği
tartışma konusu olmuştur.
Bu süreçte dönemin getirdiği farklılıklar eskiye kıyasla; yönetimi ve karar alma
sürecini uygulama ve yapı yönünden etkilemektedir. Yönetim, hiyerarşik bir yapı
içerisinde önceden belirlenen amaç ve hedeflere göre iş bölümü içerisinde belirli kurallara
göre merkezden alınan karalarla şekillenirken, yeni süreçte yönetimin yerini alan
yönetişim farklı yapısıyla sistemi değişime zorlamaktadır. Yönetişim, tek merkezli
yapıdan çok merkezli yapıya, hiyerarşik düzenden esnekliğe, kaynak ve yetkilerin tek
merkezden çok merkeze ve insiyatifler düzeyinde paylaşılmasına yönelmiştir. İnsan
haklarına dayalı bir performans değerlendirme sisteminin yönetişim içerisinde önemli bir
işlevi vardır. Aynı zamanda, kamu kaynakların yönlendirilmesini kolaylaştıran yönetişim
anlayışı, iletişimsel rasyonel ağsal ilişkileri içermektedir. Yönetişim, sahip olduğu bu
anlayış ile siyasal ve ekonomik gücün paylaşıldığı ve ortak karar alma mekanizmalarının
40
kullanımını içeren bir sistem olarak kendini göstermektedir (Tekeli, 1996: 51). Tüm
paydaşların ve bunların alt paydaşlarının yetki ve sorunlulukları paylaşmaları gereği
yönetişim kavramının olmazsa olmazıdır. Yönetişim ancak bu şekilde tam manasıyla
uygulanabilir. Yıldırım’a göre yönetişimin hayata geçmesi için olması gereken 5 faktör
vardır (Yıldırım, 2004: 204-205);
Görüldüğü gibi yönetişim çok boyutlu bir süreç bir sistemdir. Bu sistem kamu
hizmetlerinin ve kamuya dair kararların daha demokratik süreçlerle belirlenmesine imkan
sağlamaktadır.
2.1. Yeni Kamu Yönetimi ve Yönetişim
Literatür ve yeni kamu yönetimi üzerine artışı hızlanan uluslararası bilgi,
yönetişim alanında (çoğunlukla Avrupa’daki) iki tarz kamu hizmeti tanımını kabul
etmektedir. Bu tanımlamalar genel olarak daha iyi yönetilen ve yönlerini demokratik
teoriden serbest piyasa ekonomisine çeviren, “yeniden oluşturulmuş, icat edilmiş” bir
yönetim tarzı (Stoker, 1998: 17-28) olarak yönetişimin, yeni kamu yönetimi ile
birbirlerinin eşdeğeri ya da alternatifi olarak kullanıldığı yönünde bazı düşünürler
açıklama yapsalar da, çoğu araştırmacı yeni kamu yönetimi ile yönetişimi birbirinden ayrı
kavramlar olarak ifade etmektedirler. Aslında Peters ve Pierre’e göre, yönetişim politik
teori iken, yeni kamu yönetimi organizasyonel/örgüt bir teoridir (Pierre ve Peters, 1998:
223-244).
41
Bu yeni yaklaşım ile özel sektör yani işletme kavramları kamu yönetimine entegre
edilmiş, kamu yönetiminde etkinlik ve verimlilik odaklı bir yapıya geçiş hedeflenmiş ve
kamuda tezimizin ilk bölümünde yer verdiğimiz yeni kamu yönetimi anlayışına
geçilmiştir.
Kamu yönetimine rakip olarak ifade edilen kamu işletme yönetimi yaklaşımı 1980
ve 1990’lı yıllarda ön plâna çıkan Yeni Kamu Yönetimi (YKY) yaklaşımı, kamu yönetimi
geleneksel uygulamalardan uzaklaşmıştır. Politikaların oluşturulmasını ve karar alma
süreçlerini etkileyen bu dönüşüm, özel sektör yönetim stratejilerinin de yükseldiği
dönemdir. YKY’ nin etkisini artırması sonucunda karmaşık ve büyük örgüt yapılarının
yönetilmesi için yönetim teorisine bazı katkılar sağlanmıştır (Martin, 1988: 320).
YKY anlayışı, çağımızın önemli etkenlerinin yarattığı değişime, kamu
yönetiminin uyum sağlaması için sunulmuş bir araçtır. Bilgi ve iletişim teknolojilerindeki
hızlı değişimle birlikte coğrafyaların birbirine yakınlaşması, bilgi yoğun üretimin önem
kazanması, pazarların ve üretim faktörlerinin birleşmesi, sosyal kültürel yapıların
yakınlaşması her anlamda küresel bir dünya görünümü vermiştir.
Etkenler bu kadar büyük, karmaşık ve ani değişimlere açık olunca kamu
yönetiminde istikrar sorunu da küreselleşmiştir. İstikrarın tek başına ülke içinde
sağlanması zorlaşmış, komşu ve bölge ülkelerin yönetsel ve ekonomik istikrarının
yanında uluslararası örgütlerin etkisi de artmıştır. Tüm bu zorlu koşullar yönetimde daha
etkili, esnek, yönetişim, işletme yönetimi ve bilgi teknolojileriyle güçlendirilmiş yapılara
dönüşümü gerekli kılmıştır.
Özel sektör yönetimine kıyasla kamu kuruluşları yönetiminin sahip olduğu
fonksiyonlar dar ve kısıtlıdır. Bu nedenle, özel sektör yönetim anlayışı ile kamu işletme
yönetimine geçiş de teoriden ve fonksiyonlara, geniş kapsamlı ve büyük bir dönüşümün
yapılması gerekmektedir. İki farklı yönetim anlayışının yöneticiler düzeyinde de farklılık
göstereceği açıktır. Kamu yönetimini tanımlarken Oxford sözlüğü, yönetim faaliyetleri,
ilişki yönetimi ve yönetme gayreti gibi kavramlara vurgu yapmaktadır. İşletme yönetimi
için ise birimin faaliyetine uygun ilişki yönetme ve yönlendirme çabası üzerinde
durulmaktadır (Hughes, 1998: 5). Bu nedenle kamu yönetimi bir faaliyet olarak
değerlendirilerek; çaba ve başarı yönü ön plana çıkarılırken, işletme yönetiminde ise
42
birimde yürütülen faaliyetlere göre gerçekleşen tüm ilişkileri yönetilmesi ve
yönlendirilmesi ön plana çıkmaktadır.
İşletme yönetimi, tanım ve kapsam yönüyle kamu yönetimini kapsayan daha geniş
bir çerçeveye sahiptir. Süreçlerin, yöntem ve kuralların faaliyetlerin yürütülmesinde
klasik yönetim kavramını görmekteyiz. İşletme yönetimi ise talimat ve yönergeler
doğrultusunda iş yaptırmanın ötesine geçerek, hedeflerin, vizyon, misyon ve önceliklerin
belirlendiği bir siste4mi inşa eder. Bu sistemde yapılacak işler, hedef ve öncelikler
doğrultusunda gerçekleştirilirken bir uygulama plânı ile harekete geçilmektedir. İnsan
kaynaklarının sistem içerisinde etkin kullanımı ve performans değerlendirmesi ile
sorumluluk ve insiyatifler düzeyinde faaliyetler yerine getirilmektedir. İşletme
yönetiminde birçok fonksiyonun aynı anda yerine getirilmesi söz konusudur (Al, 2002:
112). Kamu yönetiminin revize edilmesi ve yeni kamu yönetimine geçilmesi süreci tüm
bu farklılıkların göz önünde bulundurularak süreçlerin yeniden yapılandırılmasını
gerektirmiştir.
Kamu yönetiminin kamuya hizmet etme yönü işletme yönetiminden ayrıldığı
önemli bir noktadır. Aynı zamanda kamu görevlilerini, kamusal faaliyetlerini ve
politikaların yürütülmesi sürecini kapsamaktadır. Kamu yönetiminde yürütülen işlem ve
hizmetler ile politikalar kamu kurumları aracılığıyla yerine getirilmiş olur. İşletme
yönetimi ise yönetim süreci içerisinde daha fazla fonksiyonu yerine getirerek, kamu
yönetimini içine almaktadır (Hughes, 1998: 5-6). İşletme yönetimi, amaç ve hedefleri
yerine getirirken eş zamanlı olarak verimlilik ve etkinliği de gerçekleştirmeye
çalışmaktadır. Sonuç odaklı birimler ve sorumluluğu taşıyan örgütler ile hareket eder. Bu
yönüyle yönetişim, yeni kamu yönetiminden ayrılmakta ve işletme yönetiminin
kapsayıcılığı içerisinde YKY gibi bir alt unsur olarak yerini almaktadır.
2.2. Yönetim- Yönetişim Ayrımı
Yönetim, tanımlanırken üç ana kavrama atıf yapılmaktadır. Literatürde yer alan
bu kavramlardan ilki yönetim var ise yönetilen bir topluluğun da var olması
gerekmektedir. Meşru bir siyasi otorite ve gücün varlığı yönetimin bir diğer önemli
kavramını oluşturmaktadır. Siyasi güç ve otoriteye sahip olan taraf yöneten yani yönetimi
gerçekleştirendir. Son olarak, topluluk ve siyasi güç ortak bir amaç etrafında bir araya
gelmelidir. Ortak amaç, aslında siyasi otoritenin de meşruiyet kaynağını oluşturmaktadır
43
( Tekeli, 1996; 46 ). Yönetim, bu üç ana kavramın birbirini bütünlediği ve bir tekinin bile
eksikliğinin olmadığı durumda gerçekleşebilmektedir.
Tablo 4: Yönetim-Yönetişim Kavramlarının Karşılaştırılması
Kaynak: Fitzpatrick, 2002: 98
Bir yanda yönetenler ve diğer yanda yönetilenlerin var olduğu yönetim
sisteminde; yönetenler baskınken, yönetişimde ise durum değişmektedir. Yönetişim
güçlerin ve sorumlulukların paylaştırıldığı bir sistemi idealize etmektedir. Bir bakıma
yönetim yöneticilerden alınarak yönetilenlere devredilmektedir. İki boyutlu yapıdan, çok
boyutlu bir yapıya geçilmekte ve katılımcılık esas alınmaktadır. Devletin, soyut ve baskın
yapısı ortadan kaldırılmak suretiyle topluma doğrudan yönetme erki verilmektedir. Bu
noktada, yönetişim bir demokratikleşme projesi olarak yeni bir toplumsal sözleşme
etrafında şekillendiği söylenebilir (Güler, 2003: 4). Abraham Lincoln, demokrasiyi
tanımlarken “halkın, halk tarafından, halk için yönetimi” olarak bir formül sunarken bu
tanımlama ile yönetimin üç ana kavramına da vurgu yapmaktadır. Az önce değindiğimiz
bu unsurlar temsil, katılım ve denetim olarak da özetlenebilir. Demokrasi için bu görüş
doğrultusunda vatandaş kendi temsilcilerini seçme hakkına sahiptir ve seçimler yoluyla
yönetime katılım sağlamaktadır. Seçilen temsilcilerin aldıkları karalar ve eylemler ise
siyasal ve idari mekanizmalar ile denetlenmektedir. Demokrasi, şeffaflık üzerine
kurulmalı ve yöneten ile yönetilenler arasında iletişim mekanizmaları ile yakınlık
sağlanmalıdır. Bu kapsamda yönetim ve iletişim, iç içe geçerek birbirlerini
tamamlamaktadırlar. Yeni kamu yönetimi ile demokrasisinin iletişim ve katılım yönünü
güçlendirecek yönetişim anlayışı önem ve değer kazanmıştır (Aktan, 2002). Yönetişimi
yönetimden ayıran en önemli unsurun, yönetimin paydaşlar arasında paylaştırılmış olması
ve yöneten- yönetilen ayrımının kurulan iletişim ve yetki paylaşımı ile azaltılmaktadır.
44
Yönetişim paradigmasında, yönetim kavramından farklı olan bir diğer unsurda
hiyerarşiye dayalı ilişkilerin yerini heterarşik ilişkilerin almasıdır. Heterarşiyi, birbirine
bağımlı eylemler ve karşılıklı ilişkilerin uyum ve düzen içerisinde aynı anda ve
kendiliğinden gerçekleşmesi şeklinde ifade edebiliriz. Bu bakımdan heterarşi, kişiler veya
paydaşlar arasındaki iletişim kanallarını organize eden, örgütler arası koordinasyonu ve
çok merkezli, çevreyle etkileşimli sistemler arası döngüyü içermektedir. Birbirleriyle
karşılıklı ilişkiler bağımlılık seviyesinde seyretmekte ve işlevsel açıdan birbirinden
bağımsız olan sistemler bu heterarşik düzen içerisinde bir araya gelmektedir. Bu düzende,
kurumların, kişilerin ve sistemlerin kendiliğinden bir araya gelmeleri mümkündür. Kişi,
örgüt ve sistemler arası olabilen heterarşi bu bakımdan üç farklı düzlemde kendini
gösterebilir (Yüksel, 2001: 850). Kendiliğinden harekete geçen ve örgütlenen heterarşik
yapı içerisinde devletin rolü de değişime uğramaktadır. Devlet, doğrudan yönetme
yetkisini ve baskın karakterini bağımlı olduğu diğer aktörlerle paylaşmak zorunda
kalmaktadır. Bu aktörlerin, devlet ile etkileşimleri artarak hem iktidar cephesinden hem
de toplum tabanından yansıyan tüm örgütler arası ilişki ağlarının bir bütünü devleti
oluşturmaya başlamaktadır. Bu gelişmeler, devletin geleneksel yöneten, üreten ve
düzenleyen hakimiyetine son vererek; birlikte yöneten, birlikte üreten ve birlikte
düzenleyen bir yapıya doğru evrilmiştir (Gaudin, 1998: 48). Söz konusu aktörlerin
karşılıklı
bağımlılığı,
kararların
ihtiyaçlara
göre
alınmasını;
hesap
verme
mekanizmalarının hayata geçirilmesini ve şeffaf bir yönetim yapısını da gerekli hale
getirmektedir.
Yönetişim kavramının içerisinde yönetimden farklı olarak diyalog, dayanışma ve
uzlaşmanın da ön plana çıktığı görülmektedir. Vatandaşların, özgür iradeleri ile
temsilcilerini seçmeleri (siyasal katılım ve temsil) ve yöneticilere bu yolla yönetme
yetkisini verdikleri (temsili vekalet) demokratik sistem içerisinde, yöneticiler ile yakın
bir iletişim içerisinde bulunmasına imkan veren mekanizmalar ile yeni bir hak
sunulmuştur. İşte yönetişimin getirdiği en önemli yeniliklerden biri olan kamusal
kararlara katılabilmeli yetkisi, aynı zamanda yöneticilerin sahip oldukları yetkileri yanlış
şekilde kullanılmamaları için de bir denetim mekanizmasını oluşturmaktadır (Aktan,
2002). Yönetişimle gelen diyalog, uzlaşı ve dayanışmaya dayalı ilişkiler demokrasinin de
daha güçlü bir yapıya kavuşmasını sağlamaktadır.
45
Vatandaş ile temsilcileri arasında tesis edilen iletişim ve siyasal katılımın
mevcudiyeti ideal bir demokrasiyi gerçekleştiremez. Bununla birlikte, vatandaşlara az
önce değindiğimiz gibi yürütülen karar, eylem ve işlemlerin denetimi için bazı
mekanizma ve imkanların sağlanmış olması gereklidir. Bu şekilde yöneticilerin hukuka
uygun hareket edip etmediği vatandaşlar tarafından da kontrol edilebilir. Devletin meşru
olup olmadığı konusunda bir ön kabulün varlığı nasıl gerekli ise iktidarın hukuki açıdan
denetim ve gözetimi de o derece mühimdir. Yönetişim bu bağlamda gerçek bir
demokrasinin taşıması gereken koşulları maksimize ederek uzlaşı, iletişim, dayanışma,
denetim ve katılımı aynı anda gerçekleştirmeye çalışan sistemdir (Aktan, 2002). Kontrol
mekanizmaları ile gelen denetim, yönetimin meşruiyetini ve demokrasiye olan güveni de
artırmaktadır.
Devlet ile vatandaş arasındaki ilişkinin de yönetişim anlayışı ile değişerek,
toplumsal iş bölümünü yenilediği söylenebilir. Yönetişim, bu yeni iş bölümünde tüm
aktörleri eşit seviyede konumlandırarak, eşitler arası bir iş bölümünü hedeflemektedir.
Yönetişim ile birlikte, yönetimde söz sahibi olanlar ile diğer paydaşlar arasında alt- üst,
emir-itaat şeklindeki kutuplaşma yerini, iş birliğine dayalı bir anlayışa bırakmaktadır. Bu
anlayış içerisinde aktörler, birlikte planlar, birlikte projelendirir ve birlikte uygulama
yaparlar. Kararların alınmasında tüm paydaşlar söz sahibidir. Sonuç itibariyle, bu yapı
içerisinde katılımcılık tüm düzeylerde gerekli olan, varlığı zorunlu bir değişkendir (Sunar
ve Yılmaz, 2004). Katılımcılığı artırmak için uygun mekanizma ve mevzuatlarında
oluşturulması yönetişimin önemli bir özelliğini oluşturmaktadır.
Yönetim, toplumu yönetenler ve yönetilenler olarak iki farklı kategoride
değerlendirirken,
yöneten
küçük
azınlığı
ayrıcalıklar
ve
hükmetme
erkiyle
donatmaktadır. Yönetişim ise tüm paydaşlarını eşit değerlendirirken, yetki ve
sorumlulukları paylaştıran yönüyle demokrasinin temsil yönünü küçük bir azınlıktan
büyük bir çoğunluğa aktarmış olur. Yönetişim günümüz bilgi toplumunda zorunlu bir
yönetim şekli olmuştur. Bilgi iletişim teknolojilerinin etkisiyle yönetime katılan aktörler
hem sayıca hem de etki olarak güçlenmiştir. Kararların etkilerinin kısa zamanda
hissedildiği, yurttaşların istediği bilgiye kısa zamanda ulaşabildiği kolaylıkla bir araya
gelebildiği ve kanuni olarak da bilgi edinme hakkıyla donatıldığı düşünüldüğünde etki
mekanizmaları güçlenmiş, kararlar aktörlerin uzlaşısıyla alındığı gibi hesap sorma ve
denetim işlevleri de katılımcı yollarla güçlendirilmiştir.
46
2.3. Yönetişimin Tanımı
Birleşmiş Milletler Kalkınma Programı’na (UNDP) göre yönetişim; “bir ülkedeki
siyasi, iktisadi ve idari otoritenin her düzeydeki işlemleri yürütmesi anlamına
gelmektedir. İyi yönetişim ise vatandaşların ve toplumsal grupların kendi çıkarlarını
korumak ve yasal haklarını kullanmak için gerekli mekanizmalara ve kurumlara sahip
olmalarını gerektirir” (UNDP, 1997) şeklinde ifade edilmiştir. Yönetişimin hayata
geçirilmesi için yönetişim mekanizmalarının varlığı ve tesisi gereklidir.
Kavramın geliştiricisi olan Ekonomik İşbirliği ve Kalkınma Örgütü (OECD) ise
1995 yılında Global Governance Komisyonu tarafından yönetişim, daha kapsamlı şekilde
tanımlamıştır. OECD’ ye göre yönetişim kamu ve özel sektörler ile birey ve kurumların
ortaklaşa yönetmesini ifade etmektedir. Çatışma içerisindeki veya farklılık içeren
menfaatlerin uyumlulaştırılarak, işbirliğinin sağlanması ile eylemlerin ortaya çıktığı bir
süreçtir. Bu uyumun sağlanmasında görevli olan biçimsel kurumları ve yönetme biçimini
kapsayarak, bireyler ve kurumlar arasında uyumun sağlanması veya çıkarları için uygun
olduğunun kabul ettirilmesini kapsayan ve formel olmayan düzenlemelerdir (Güler, 2003:
105) şeklinde yönetişimi tanımlamıştır.
Küreselleşmenin etkisiyle örgüt, devlet ve toplum yapılarında meydana gelen
değişiklikler, yönetim anlayışını da değiştirmiştir. Küreselleşme, yeni kamu yönetiminin
oluşmasında önemli bir etkendir. Küresel etkenler, ekonomiyi sermayenin özgürlüğünü
sağlayan liberal ekonomiye geçiş yönünde etkilerken, devletin iktisadi işlem ve eylemleri
ile piyasa mekanizmalarının işlerliği artırılmıştır. Kamu eliyle görülen iktisadi işler
özelleştirilmiş, devlet etkin denetimlerle rekabeti güçlendirilirken, üretim faktörlerinin
mülkiyetini özel sektöre devretmek yönünde bir değişim yaşanmıştır. Regülasyon ile
sermayeye yasal-idari düzenlemelerle uygun bir ortam oluşturulurken, deregülasyon ile
merkezi otoritenin etkileri zayıflatılmış, bölgeselleşme eğilimleri güçlendirilmiştir.
Toplumsal yapı bireyselleşmenin artması ve ulus devlet kavramının yumuşatılması
yönünde dönüşürken yerelleşme ile merkezin yetkilerini yerel odaklara dağıtılması ön
plana çıkmış, ulus devlet kimliği ise bütün bu süreç içerisinde güç kaybetmiştir.
47
Şekil 3: Yönetişimi Destekleyen Gelişmeler
Yönetişim, bir toplumsal-politik sistemde yer alan bütün aktörlerin ortak
gayretleri ile ortaya sonuçlar çıkarılmasını kapsayan bir sistemdir (Bozkurt vd, 1998
: 274). Toplumdaki aktörler, yönetişim kapsamında paydaşlar olarak değerlendirilmekte
ve oluşturulan düzen içerisinde toplumdaki siyasi, ekonomik ve toplumsal paydaşların
karşılıklı etkileşimiyle meydana gelen yön verme ve denetleme gerçekleştirilmektedir.
Sonuç olarak yönetişim, farklı aktörlerin karşılıklı ilişkileri ile ortaya çıkan bir süreçler
bütünüdür (Tekeli, 1996: 52-53). Süreç içerisinde yer alan aktörler, yönetişimin
amaçlarının gerçekleştirilmesine hizmet etmektedir.
Birçok aktörün ve kurumun varlığına işaret eden yönetişim, yönetmekten
kaynaklanan bir olgudur. Yönetim içerisinde yer alan hukuki ve formel yaklaşımlar,
yönetişimin bakış açısı içerisinde hem sınırlayıcı hem de yanlış yönlendirici olarak
değerlendirilmektedir (Yüksel, 2000: 149). Yönetme kavramının dışında ve onu
kapsayıcı özelliklere sahip bir yönetişim kavramı söz konusudur.
Uzun bir dönem iktidar veya devlet kavramlarından türetilen yönetişim, bu
kavramlarla farklı bir anlamı taşıdığını gösteren bir sözcük şeklinde de karşımıza
çıkmaktadır. Yönetişim, uzunca bir süre özel sektör firmalarının yönetme sistemi
içerisinde hissedarların ve şirkette yer alan yönetici sınıfın karşılıklı ilişkilerini açıklamak
için tercih edilmiştir (Şaylan, 2000: 20). Yönetmek ve yönetişim arasında kavramsal
olarak benzerlikler olmasına karşın, hiyerarşik nitelikteki bürokratik yapıya dayalı
yönetim anlayışı hükümet etmek anlamındaki yönetim kavramını öne çıkarırken;
yönetişim kavramı, hiyerarşi içerisinde bürokratların yanına diğer toplumsal ve ekonomik
aktörleri de eklemektedir. Bu yönüyle, yönetişim tüm aktörlerin yönetim faaliyetinde yer
aldığı ve karşılıklı etkileşimlerin örgütler düzeyinde etkileri ile tüzel olmayan gerçek
48
kişilerin, topluluk ve kuruluşların katılımını açıklamak için de kullanılmaktadır (Yüksel,
2000: 145). Heterarşik yapı, yönetişim de ilişkilerin genel yapısını etkilemektedir.
2.4. Yönetişimin İlkeleri
Yönetişim uygulamaları bazı koşulların varlığına dayalı olarak sürdürülmektedir.
Bu koşulları yönetişimin temel ilkeleri olarak isimlendirebiliriz.
2.4.1. Siyasi, İktisadi ve Toplumsal Öncelikler
Yönetişimin siyasi yönünün katılımcılık ile iktisadi yönünün saydamlık ile sosyal
yönünün ise hesap verilebilirlik ile güçlendirilmiş olması gerekmektedir. Bu üç unsurun
varlığı yönetişimi siyasi, iktisadi ve sosyal bir konsensüse taşımaktadır. Saydam, hesap
verebilir ve katılımcılık üzerine kurulmuş bir yönetim anlayışı klasik sorumluluk yapısını
ve mekanizmalarını da etkilemektedir. Yönetişim ile sorumluluklar bir süreç haline
dönüşmektedir. Tüketici tercihi ve sorumluluk teorisi de bu süreçte etkili olan
önceliklerdendir. Tüketici teorisiyle tüketici dengesi incelenmektedir. Tüketici dengesi
ise bireyin belli bir bütçeyle faydasını nasıl maksimize ettiğiyle ilgilidir. Siyasi kararlarla
miktarı ve şekli belirlenen kamu hizmetleri yönetişim ile birlikte piyasa taleplerine uygun
olarak belirlenmektedir. Vatandaş kendi fayda maksimizasyonu gerçekleştirirken aynı
zamanda toplumsal faydaya ne gibi bir katkısı olacağı yönetişimin başarısını
etkileyecektir. Bu kapsamda kamu hizmetlerini sunan veya hizmetini kamuya pazarlayan
aktörler, bu hizmetlerinin nasıl karşılandığı ile ilgili de bilgi akışını gerçekleştirmek
zorundadır. Vatandaşların bir müşteri gibi memnuniyetinin hedeflendiği yeni kamu
yönetiminde, tüketici konumunda bulunan vatandaşların temsilcileri dışında da
hizmetlere etki etmeleri mümkün olmalıdır (Peters, Pierre, 1998: 223). Yönetişim
ekonomik, sosyal ve politik önceliklerde, devletin sosyal konsensusa dayalı bir kurum
olmasını beklemektedir. Devlet, işlevlerini yerine getirirken sahip olduğu yönetme erkini
belli
oranlarda
siyasi
olmayan
aktörlerle
paylaşırken,
sorumlulukları
da
paylaştırmaktadır. Ancak sorumluluk gerektiren bir sorun oluştuğunda devlet ilk hesap
sorulan olmaktan kaçınamaz.
2.4.2. Seçilmişlerin Rollerindeki Değişimler
Yönetişim içerisinde yönetime katılan aktörler arasında görev ve sorumluluklar
paylaştırıldığı için seçilmişlere daha az önem verilmektedir. Karşılıklı etkileşim
49
içerisinde kamu ve özel kaynakların koordine edilmesi ana tartışma konusudur.
Seçilmişlerin, hedef ve önceliklerin belirlemesi (Peters, Pierre, 1998: 244) hususunda bir
önceliğe sahip olmaları, onların klasik rollerinin devam ettiğini göstermektedir.
Yönetişim seçilmiş görevliler ile diğer aktörlerin yönetimde birlikte söz sahibi olmasını
savunurken, bu aktörlerin önceden belirlenen hedef ve öncelikler doğrultusunda bir
konsensusa yönlendirmesini beklemektedir.
2.4.3. Katılımcılık
Politikaların belirlenmesi ve uygulanmasında merkezi yönetim yetki devrine
gitmektedir. Kalkınma politikasının hazırlanmasında sivil toplum örgütlerine de yetki
devri yapılmakta ve aktif olarak denetleme yetkisi tanınmaktadır. Kamu sektörünün
işleyişinde sivil toplum kuruluşlarının katkısı artırılarak, alınacak kararlar ve hazırlanacak
mevzuatlarda geniş tabanlı komisyonların görüşlerine başvurulmaktadır. Birçok ülke de
kamu yönetimi merkeziyetçi, bürokratik ve katı hiyerarşiye dayalı olduğu için, kamu
hizmetlerinin sunulmasında etkinlik söz konusu olmaktadır. Aynı zamanda merkezden
alınan katı karar ve uygulamalar yapısal sorunlara neden olmaktadır (Habitat II, 2000: 1).
Kararların alınmasında katılımcılık bu bakımdan bir zorunluluk haline gelmektedir.
Katılımcılık, yönetişimin hayata geçirilmesinde yetki devri ve katılım mekanizmaları ile
önemli bir işlev olarak kendini göstermektedir.
Genelleştirilerek değerlendirirsek; yönetişim ile birlikte vatandaş ve diğer gruplar,
kendi isteklerini merkeze ve yerel yönetimlere iletmek için hukuki olarak haklara ve
yapısal olarak mekanizmalara sahip olmaktadırlar. Bu haklar beraberinde bir takım
sorumlulukları da getirmektedir. Hakların kullanılması ve sorumlulukların yerine
getirilmesi ile birlikte farklılıklar azaltılmakta ve yönetişim süreçler ve kurumlar ile
işlemektedir (Habitat II, 2000: 1). Yönetişim yapısı içerisinde sivil toplum kuruluşları
tüzel kişilikleri ile önemli bir aktör olarak yer alarak, etkili olmaktadırlar. Belirleyici
konumda olan sivil toplum örgütleri, yönetişim çerçevesinde toplumsal amaçların
belirlenmesi ve uygulanması işlevlerinde söz sahibidir. Devlet ve kamu sektörü,
katılımcılığı güçlendirerek toplumsal amaçların belirlenmesinde geniş bir tabanın
varlığını gerçekleştirmek için klasik otoriter yapısından uzaklaşarak daha özgürlükçü bir
yapıya geçmek yönünde değişikliklere gitmelidir (Şaylan, 2000: 20). Katılımcılık, kamu
50
yönetiminin kendini sınırlaması ve yetki paylaşımını gerçekleştirilmesi ile gerçekleşecek
ve bu sayede yönetişimin önemli bir ilkesi de hayata geçirilmiş olacaktır.
2.4.4. Bürokratik şartlar
Siyasal sorumluluk ve bürokratik denetim fonksiyonları, demokrasi bağlamında
gelişen sorunların çözümünde göz önünde bulundurulması gereken unsurlardır.
Yönetişimin yapısı içerisinde, örgüt yapılarının kendilerinin demokratik yönetişimi
üretmesi gerekmektedir. Politikacılara hizmet eden denetimlerden ve süreçlerden, toplum
çıkarına uygun, rasyonel yapılara geçilmelidir (Wolf, 1996: 165). Zaman içerisinde
üstlenilen görevleri ve geleneksel doğrudan programları yerine getirebilmek için kamu
bürokrasisi hantal kurumsal yapılarını ve personel sistemlerini değiştirme doğrultusunda
gelişmektedir. Fakat, hükümetlerin taktik ve stratejileri değişirken yapı ve süreçlerin,
özellikle de personel sistemi tam olarak değişmemiştir (Kettl, 2000: 480). Bürokratik
yapının bu değişimin önünde en önemli engel olduğunu, zamanın ve teknolojilerin
getirdiği değişikliklerin kamu düzene geç uyum sağlamasında da bürokratik şartların
etkili olduğunu söyleyebiliriz. Yeni kamu yönetimi reformların devreye girmesi ve
yönetişimin hayata geçirilmesi, bürokratik yapının demokratik süreçlere olan bağlılığı ile
orantılı olarak ilerlemektedir.
2.4.5. Şeffaflık
Şeffaf bir politikanın varlığı, yönetişim için oldukça önemlidir. Bu kapsamda
prosedürlerin işliyor olması ve şeffaf politikaların belirlenerek, uygulanması kadar,
uygulama sonuçlarının denetime tabi tutulması da beklenmektedir.
Katılımcı yapılar ile belirlenen toplumsal amaçların yerine getirilmesinde
suistimallerin önüne geçmek ve toplum çıkarların korunması için yönetişim çerçevesinde
öne çıkan ilke şeffaflıktır. Saydamlık olarak da ifade edebileceğimiz bu mekanizma ile
anayasal sistemin, hiyerarşi-otorite ilişkilerinin, kurumsal işleyişlerin daha net olarak
denetimi söz konusu olacaktır (Green-Hubbell, 1996: 38-67).
Hesap verebilirliğin
geliştirilmesi, yolsuzluğun önlenmesi ve politika yapımında kamu-özel sektör arasında
dayanışma süreçlerinin desteklenmesi de saydamlık ile mümkün olan durumlardır.
51
2.4.6. Yeni liderlik anlayışı
Siyasal
yazın
içerisinde
yönetim,
yöneten
ve
yönetilenin
varlığını
gerektirmektedir. Yönetim içerisinde taraflar arasında oluşabilecek gerilim ve çatışmalar
lider ya da yönetici tarafından işbirliği ve iletişim ile çözülmeye çalışılmalıdır. Toplumsal
çıkarların uygulayıcısı, koruyucusu ve vatandaşların temsilcisi konumunda bulunan
yönetici, kurumsal performansın da olumlu olmasından sorumludur. Yönetimin imajının
korunması noktasında lider, insan haklarının korunması, hukuka uygun yönetimin
gerçekleştirilmesi, kamuoyuna etkilerin azaltılmasını gerçekleştirmelidir. Aynı kapsamda
lider vatandaşlara yönetişim çerçevesinde demokratik bir ortam sunma, onların bu
konuda bilgilendirilmesi ve eğitilmesi ile de sorumlu olmaktadır (Green-Hubbell, 1996:
38-67). Yönetişim ile gelen yeni liderlik anlayışında lider yetkili olduğu kadar
sorumludur da. Kamusal çıkarlar doğrultusunda karar ve eylemleri yönlendiren lider,
demokratik süreçlerde hesap verebilir ve yönlendirilebilir olmayı da kabul etmektedir.
2.4.7. Demokratik sorumluluk
Demokratik sorumluluğun sağlanması yönetişimin ana sorunsallarından biridir
(Kettl, 2000: 494). Katılımcılığa dayanan yönetişim içerisinde yetki ve sorumluluklar
dağıtılırken bu kapsamda demokratik sorumluluğun muhataplarının kim olacağı da
karmaşıklaşarak kompleks yapı içerisinde bir sorun haline gelebilmektedir. Yönetişimin
heterarşik yani hiyerarşiden uzak ve kompleks yapısı içerisinde idare edenin, karar
verenin ve demokratik olarak sorumluk sahibinin nihai olarak bireyselleştirilmesi de
zorlaşmıştır ( O’ Toole, 1997: 449 ). Demokratik sorumluluğun bireyselleştirilmesi hesap
verebilme ve saydamlık ilkelerini de etkilemektedir.
Yönetişim ile yönlendirme idaresini elinde tutan yetkililer ve diğer siyasi olmayan
aktörler esnek bir yapı içerisinde bir araya gelerek etkileşim içerisine girmektedir. Bu
yapı içerisinde demokratik sorumluluk, katılımcılık, yerellik, saydamlık ve hesap
verebilirlik ilkelerine uygun bir geniş kapsamlı yapı da yönetişim ortaya çıkmaktadır (
Tekeli, 1996: 51 ). Yönetişim ile tüm aktörlerin yönetimde söz sahibi olması bu anlamda
bir demokratik ve siyasal kültürün de varlığını gerektirmektedir. Demokratik
sorumlulukta, kamusal kararlara görüş ve önerileriyle katılım sağlayanların doğacak
sonuçlardan da belli ölçüde sorumlu olmaları sağlanmalıdır.
52
2.5. Yönetişimin Temel Aktörleri
Yönetişimde, benzerliklerin yönetiminden çok farklılıkların yönetimi ön plana
çıkmakta ve üzerinde tartışılan, uzlaşı aranan bir sorun olarak gündemi teşkil etmektedir.
Çünkü modern toplumlar, birçok farklılığın yer aldığı ve bu farklılıklara rağmen bir arada
yaşamını sürdüren toplumlar olarak ortaya çıkmaktadır. Sosyal ilişkilerin parçalanması
ve bireyselleşme ile birlikte toplumsal ve siyasal olaylara karşı duyarsızlığın artması gibi
birçok değişim 21. yüzyılın insanlığa sunduğu olumsuzluklar olarak değerlendirilebilir.
Yoğun farklılaşmaların ortaya çıkması, modern sonrası toplum için örgütlü sivil
paydaşlara olan ihtiyacı artırmış ve bu paydaşlara yeni işlevler yüklenmiştir.
Yönetişimin alt yapısı heterarşik, formel olmayan, dayanışmalı, esnek etkileşim
içerisinde olan, geçici ve siyasi olmayan yapılarla post modern toplum düşüncesinde,
toplumsal gelişimin sürekliliğini sağlanmaya çalışılmaktadır (Yıldırım, 2004: 193).
Çeşitli alanlarda faaliyet gösteren, birbirleriyle iç içe geçmiş, ya da çatışan
çıkarlara sahip aktörler, yönetişim içerisinde koordineli şekilde hareket etmektedirler.
Toplumsal, iktisadi ve siyasi aktörlerin kamusal kararların alınmasında paydaşlar olarak
söz sahibi olduğu bu sistemde tüm aktörler ortak amaç ve çıkarlar için birlikte kararlara
katılma, yönlendirme ve değerlendirme yetkilerini paylaşmaktadırlar (Tekeli, 1996: 5253). Paydaş ya da ortak olarak ifade edilen aktörler yönetişimin gerçekleştirilmesinde en
önemli unsurlardır.
Bu kavram ile birçok aktörün katılım sağladığı ve sıralı ve düzenli hiyerarşik
ilişkilerin yerini karmaşık ilişki ve etkileşimlerin aldığı bir yönetim süreci söz konusudur
(Şengül, 2001: 53).
Kamu sektörü, özel sektör ve sivil toplum kuruluşlarını içine alan yönetişim, bu
aktörler ile kompleks bir sistem oluşturmaktadır. Yönetişim kavramı, tüm aktörlerin
karşılıklı ilişkilerini ve etkileşimlerini bir bütün olarak ifade etmektedir. Geniş bir aktörler
yelpazesine sahip olan yönetişim, merkezi ve yerel yönetim kuruluşlarını, sivil toplum
kuruluşlarını, özel sektörü ve kâr amacı gütmeyen kuruluşları yönetim sürecine dahil
etmektedir (Eryılmaz, 2000: 28).
53
Buraya kadar değindiğimiz aktörleri, yönetişimin dört temel aktörü olarak
gruplandırabilir ve dört başlık altında toplayabiliriz. Bu temel aktörler; “Devlet”, “Özel
Sektör”, “NGO (Sivil Toplum Kuruluşu) ve Vatandaş’ dır.
Şekil 4: Yönetişimin Aktörleri
Kaynak: Ertan ERÜZ, “Yeni Mali Yönetim…”, Türkiye Maliye Sempozyumu, Türkiye’de
Yeniden Mali Yapılanma.
DEVLET
VATANDAŞ
YÖNETİŞİMİN
TEMEL AKTÖRLERİ
ÖZEL SEKTÖR
SİVİL
TOPLUM
ÖRGÜTLER
2.5.1. Devlet
Yönetişim kavramının içerisinde yer alan dört ana aktör içerisinde yer alan ve
kamu sektörünü ifade eden devlet, yönetimin en etkili ve baskın aktörüdür olarak ön plana
çıkmaktadır. Devletin yönetişim içerisinde rolü, kamu, özel ve sivil toplum kuruluşlarını
kamusal kararların alınması ve kamu hizmetlerinin sunulması yönünde koordine etmektir.
Devletin yönetimi diğer aktörlerle paylaşması anlamını taşıyan yönetişim, aynı zamanda
devletin piyasa şartlarına uyumlaştırılmasıdır. Bu sistem içerisinde devlet, diğer aktörler
ve vatandaş ile özel sektör yönetim anlayışı içerisinde yeni bir ilişki kurmaktadır
(Bayramoğlu, 2002: 88). Yönetişimin devlete verdiği rol neticesinde; kamu örgütleri
arasında rekabetin yükselmesi, bürokrasinin önceliklerinin yerini müşteri yani vatandaş
beklentilerine bırakması, sorunların önceden öngörülmesini sağlayacak stratejik
yönetimin benimsenirken; katılımı ön plana alan bir yönetim anlayışı hedeflenmektedir.
Küreselleşmenin getirdiği gelişmelerle beraber, devletin kendi içerisinde yer alan
kurumsal ilişkiler de yeni düzenlemelere ihtiyaç duymuştur. Bu kapsamda, aynı düzlemde
yer alan kurumlar, artış gösteren farklı düzlemlerde yer alan kurumlarla etkileşim
içerisine girmek, karşılıklı ilişkilerini artırmak zorunda kalmışlardır. Ulus devletin
54
kurumlarıyla baskın hiyerarşik yapısının yerini işlevselliği ön plana çıkaran yönetişim
anlayışı almaya başlamıştır. (Okçu, 2007: 309-310). Bu süreçte, devlet vatandaşlarına
karşı temel görevlerinden olan insan gelişiminin sürdürülebilmesi için uygun bir çevre
yaratmak işlevini de yerine getirerek kurumlarıyla insanlara eşit fırsatlar sunan;
toplumsal, ekonomik ve siyasal çerçevede güvence sağlayan ve insanları iktisadi
toplumsal yaşamın güçlü unsurları haline getiren düzenleme ve denetleme görevlerini de
eksiksiz yerine getirmelidir (Güler, 2003: 108). Bu anlamda devlet, bir koordinatör gibi
yönetimde yeni bir rol üstlenmiştir.
Günümüzde önem kazanan çevresel felaketler ve yoksulluk gibi alanlarda
politikaların üretilmesinde devlet, özel sektör ve sivil toplum kuruluşlarıyla işbirliği ve
destek sağlama arayışına girmiştir. Benzer şekilde, yerinden yönetimin güçlendirilmesi,
açıklık, bürokrasinin azaltılması, vatandaş katılımının artırılması, hukukun yeni şartlara
göre yenilenmesi gibi adımların atılması ile yönetişim daha etkin uygulanabilecektir.
Ayrıca devlet, koordinatörlük işlevinin yanı sıra piyasaların işlerliğini artırmak,
özel sektörün beklentilerine yönelik koşulları yerine getirmek gibi görevlerini de yerine
getirerek bir katalizör vazifesini üstlenmektedir. Bu yönüyle devlet, piyasaların
güçlenmesi için özel sektörle işbirliği sağlamalıdır (Topçu, 2007: 66).
2.5.2. Sivil Toplum Kuruluşları
Yönetişim, klasik yönetim anlayışında önem verilmeyen devletin dışında, siyasi
olmayan iktisadi ya da toplumsal alanlarda faaliyet gösteren sivil toplum kuruluşları ile
işbirliğine giderek, onları da yönetime dahil etmektedir. Bu bağlamda devlet, sivil toplum
örgütleri ile yönetme erkini paylaşmakta ve onları yönetim sürecinin bir aktörü olarak
nitelemektedir (Güzelsarı, 2004: 5). Refah devleti uygulamalarının terk edilerek, devletin
küçülme sürecine girmesinin akabinde kamunun çekildiği alanlar özel sektör ile birlikte
STK’ların da ilgi alanı olmuştur ( Al, 2002: 167-168). Bu alana dahil olan ya da talip olan
STK’ lar, yönetişim de önemli bir aktör olarak karşımıza çıkmış; yönetim sürecine olduğu
gibi ekonomik, siyasi ve toplumsal sistemlerde de etkili olmaya başlamışlardır.
Yönetişimi, iktidarı diğer aktörlerle uzlaştıran ve bütünleştiren bir süreç olarak
ifade eden Gaudin (Pierre, 2000), bu bakımdan yönetişimin sivil toplum yönünü ön plana
çıkarmıştır.
55
Genel olarak yönetişim, birçok etkileşimin aynı anda gerçekleştiği, farklı çıkar ve
iş birliklerini kapsayan yapısı ile sivil toplum kuruluşlarını da içine almaktadır. Devletin
kamuoyu oluşturma ve yönlendirme işlevinin Stk’lara geçmeye başlamıştır. Heterarşik
ve kompleks yönetişim sistemi içerisinde yönlendirme işlevini giderek eline almaya
başlayan STK’ların diğer aktörlerle etkileşimi kullanarak, yönlendirme sürecinin önem
kazandığı sistemde aktif rol oynadığı söylenebilir. Sonuçta, yönetişim ile birlikte devlet
yapan değil yönlendiren güç olarak tanımlanmaktadır (Tekeli, 2003: 621-631). Sivil
toplum kuruluşları, devletin yönlendirme görevi içerisinde de önemli rol üstlenerek,
vatandaşların örgütlenerek kararlara katılma işlevini üstlenmektedir.
Yönetişimin ve yönetişim ilkelerinin bir ütopya olarak kalmaması ve gerçek
anlamda uygulanabilmesi için sivil toplum kuruluşları anahtar rol üstlenmektedir.
İlkelerin pratiğe dönüşmesi için sivil toplum kuruluşları kendi yönetim yapılarını ve kamu
yönetimi sistemini, yönetişimi hayata geçirecek şekilde iki taraflı olarak etkileyerek
araçsal bir rolü de üstlenmektedir. Daha iyi ve doğrudan demokrasi uygulamasının
zorunlu bir unsuru olarak, sivil toplum örgütlerinin değerlendirilmesinde öncelikle
tanımlanmış, işlevleri belirlenmiş, sivil toplum örgütlerinin olan ve olması gereken
konumlarıyla, yönetişime katkılarının ne şeklide olacağı önceden ortaya koyulmuş
olmalıdır. Ülkelerin demokratiklik seviyeleri açısından da iyi bir gösterge olan sivil
toplum kuruluşlarının sayısı ve kararlara katılım düzeyi, aynı zamanda farklı görüş, grup,
ideoloji ve akımların ne derecede kendilerini ifade edebildiklerinin de bir göstergesidir.
Sivil toplum kuruluşlarının sayıca fazla ve nitelik olarak farklı olduğu ülkeler bu
kapsamda daha katılımcı demokrasilerdir diyebiliriz. Bu ortamda sivil toplum kuruluşları
aynı zamanda kendilerini ispat ederek ve iyi ifade ederek meşruiyet kazanabilirler (AB
Raporu, 2006: 2). Katılımcı demokrasi, yönetişimin hayata geçirilmesinin ilk şartlarından
olduğu için sivil toplum örgütlerinin günümüzde etkinlik ve etkililik yönüyle vatandaşları
karar alma süreçlerine dahil eden önemli tüzel kişiliklerdir.
2.5.3. Özel Sektör
Özel sektör ve sivil toplum kuruluşlarının kamu yönetimi içerinde yer aldığı
kompleks bir sistem olarak karşımıza çıkaran yönetişim, bu aktörlerin birbirleriyle olan
ilişki ve etkileşimlerinin bir sonucudur. Merkezi yönetim ve yerel yönetim kuruluşlarının
varlık gösterdiği kamu yönetimi alanına özel sektör, sivil toplum kuruluşları ve kâr amacı
56
gütmeyen kuruluşlar da yönetişim kapsamında sisteme dahil edilmiştir (Eryılmaz,
2000:28).
Yönetişim, bu aktörlerin birbirlerinin varlığını ve karşılıklı etkileşimlerini kabul
eden aktörlerin birlikte gerçekleştirebilecekleri bir süreçtir. Toplumun ihtiyaç ve
beklentileri doğrultusunda, yönetime dahil olan tüm aktörler kapasitelerini geliştirerek ve
uyumlu şekilde hareket ederek başarılı bir yönetişimin oluşmasını sağlayabilirler (Sanal,
2002: 70). Özel sektörün yani iş dünyasının karar alma süreçlerine, kamusal çıkarlara
uygun ve ekonomik gelişmeye yön verecek düzeyde katılımı, kalkınma ve gelişme
yönünde başarılı olunmasını da desteklemektedir.
Yönetişim ile birlikte bölgesel ve yerel kararların alınması ve politikaların
üretilmesi süreçleri çok aktörlü bir düzlemde gerçekleştirilmektedir. Özel sektörün başı
çektiği bu yapı içerisinde siyasi olmayan diğer aktörlerde yer almakta ve devlet içerisinde
kendi çıkar ve beklentilerini de doğrudan gündeme getirerek kendilerini doğrudan temsil
etme imkanını kazanmaktadırlar (Okçu, 2005: 270). Ekonomik eksende faaliyet gösteren
bu aktörlerin karar alma süreçlerine katılımı kurumsal faydalarının artması, böylece
toplumsal faydaların da artması yönünde olmalıdır.
Özel sektör, yasal olarak şirket tüzel kişiliği ile sosyolojik olarak sermaye
sahipleri olarak yönetişim içerisinde ikinci eşit ortak olarak ortaya çıkmaktadır. Özel
sektör
düzleminde
iyi
yönetişimin
oluşması
kurumsal
olarak
yönetişimin
benimsenmesine bağlıdır. Yönetişim özel sektör düzeyinde uygulanıyor oluşunu
yönetimin katılımcı, şeffaf ve hesap verebilir olup olmadığına bakarak, ayrıca etkinlik ve
verimliliğin amaçlanmasından anlayabiliriz. Bu şekilde bir anlayışın hakim olduğu özel
sektör kuruluşlarının aynı zamanda sosyal sorumluluk bilinciyle projelere destek olmaları
ve sivil toplum kuruluşlarının istek ve önerilerine de açık bir sistem oluşturmaları
beklenmektedir.
Bu çerçevede yönetişim modeli, devletin yönetim alanında yeterli başarıyı
sağlayamadığı durumlarda, bir çözüm yolu olarak da düşünülmektedir. Uzlaşmaya dayalı
yönetişim modeli içerisinde politika üretme, planlama, eylem planı, yürütme ve rekabet
ortamında idare edebilme gibi konularda devletin yeteneklerini artıracak yönde gücü
paylaşma yolları, özellikle de kamu-özel sektör işbirliğini geliştirmeye yönelik önlemler
(Yüksel, 2000: 149) gündeme getirilmektedir.
57
Yönetişim kavramı, katılımcı yönetim sistemine sunduğu ilke ve yöntemlerle yeni
bir boyut kazandırmıştır. Bu sistem içerisinde, daha öncesinde yönetilen konumunda yer
alan temsilcilerin de doğrudan katılımı söz konusudur. Demokratikleşme yönünde olumlu
bir katkı sağlayan yönetişimle birlikte, yöneten ve yönetilenler arasında dinamik bir
yönetim anlayışı oluşmuştur. Aslında yönetişimle hedeflenen baskı olmadan diğer
aktörlerin sisteme dahil edilmesi iken siyasi- toplumsal hareket için kısıtlayıcı bir yapı
ortaya çıkmaktadır. Fakat bu yapı aynı zamanda yeni yeteneklerin ortaya çıktığı ve
geliştiği bir yapı olarak da işlemektedir ( Bozkurt, 1998: 274 ). Demokrasinin en yüksek
düzeyde uygulamaya geçirilmesi için yönetişimin tüm aktörleriyle birlikte özel sektörün
de katkısı önem kazanmıştır.
2.5.4. Vatandaş
Vatandaşın, kamusal kararlara katılım ile üretilecek politikaların başarı düzeyinin
artırması beklenmekte, bunun yanı sıra demokrasinin geliştirilmesi bakımında da
vatandaşların aktif rol oynaması büyük önem taşımaktadır. Yönetişimin önemli
işlevlerinden olan demokrasiyi geliştirmek bakımından vatandaş katılımı ayrı bir önem
taşımaktadır. Vatandaşlar, genel olarak yerel ve merkezi karar alma süreçlerine katılım
konusunda teşvik edilmeli ve katılımı kolaylaştıran sistem ve yapılarla süreç
kolaylaştırılmalıdır. Vatandaşların kamusal karar alma süreçlerinde etkin olarak yer
almaları için bazı düzenleme ve katılım mekanizmaları kullanılmaktadır. Özellikle
çağımızın sunduğu teknolojik imkanlar bu anlamda önemli birer araçtır. Aynı zamanda
oluşturulan yeni yapı ve kurullar da bu açıdan önemli işlevleri yerine getirmek üzere ön
plana çıkmaktadırlar.
Vatandaşların yönetişim süreçleriyle karar mekanizmalarına katılımı için
öncelikle merkezi ve yerel yönetim kuruluşlarının şeffaf bir yapıya sahip olmaları
gerekmektedir. Bu açık yapı içerisinde oluşturulan ve uygulanan politikalara, faaliyetlere,
eylemlere ve harcamalara diğer yönetişim aktörleri gibi vatandaşların da katılımı
mümkün olabilir. Vatandaşların bilgilere erişiminin çeşitli kanallar ile sağlanmış olması,
bunun yanı sıra bu bilgilerin çoğunluğun anlayacağı şekilde sade ve teknik anlatımlardan
uzak olması da önemli bir detaydır. Vatandaşların ihtiyaçlarına göre uyarlanması
gereklidir. Yerel düzeyde, vatandaşların yönetişim sürecine dahil olması için aktif
katılımının sağlanacağı birim ve basamaklar tesis edilmiş olmalıdır (TEPAV, 2014: 12).
58
Açık ve şeffaf bir sistem içerisinde görevlerini yerine getiren devlet, aynı zamanda
kamu hizmet ve işlemlerinin meşruluğunu da gerçekleştirerek vatandaşların desteğini
kazanmayı hedeflemektedir. Bu şekilde stratejik eylem ve kararların yanı sıra büyük
projelerin hayata geçirilmesi için arkasına vatandaşların desteğini ve güvenini almış
olacaktır. Benzer şekilde yeni düzenlemelerin hayata geçirilmesinde de vatandaş desteği
oldukça önemlidir. Vatandaş katılımı da kamu kararlarının meşrulaştırılması bakımından
önemli bir araçtır. Vatandaşların desteği yani kamuoyunun katılımı ve onayı bazı sonuçlar
ortaya çıkarmaktadır. Bunlar:
 Politikaların daha iyi olması ve uygulamada etkinlik,
 Meşruiyet anlamında kamuya güvenin artması,
 Vatandaşların aktif katılımı ile demokrasinin güçlenmesi (TEPAV, 2014:
19).
Kamusal katılım statik olamayan bir kavramdır. Çünkü çağın ve dönemin getirdiği
yenilikler ve teknolojik gelişmeler, sosyal, ekonomik ve siyasal birçok değişikliği de
beraberinde getirmektedir. Bu dinamik ortam vatandaşların kararlara katılımında da talep
ve ihtiyaçlara göre sürekli değişecektir. Devlet, bu ortamda vatandaşların katılımını
sağlamak ve desteğini almak için yeni sistem ve mekanizmalara ihtiyaç duymaktadır.
Gelişen bilgi ve iletişim teknolojileri, kamusal katılımın farklı yöntemlerle hayata
geçirilmesine de olanak sağlamıştır. Ayrıca bir ülke ya da bölgedeki uygulanma biçimi
başka bir ülke ve bölgeye de uygun olmayabilir. Kamusal katılım için gelenek ve kültürler
de göz önünde bulundurulmalıdır.
Sonuç olarak vatandaşların yönetişime dahil olması uygun mekanizma ve
araçların varlığı ile mümkün olmaktadır. Bu aşamada nasıl bir yöntem izleneceği ve
kamusal katılımın nasıl sağlanacağı alınacak kararlara göre değişebilir. Katılım merdiveni
ismi verilen yöntem ile vatandaşların kamusal kararlara katılımı için izlenecek yol S.
Arnstein tarafından ele alınmıştır (Arnstein, 1969: 216-224) Bu yöntem ile S. Arnstein
tarafından ilk olarak 1969’da geliştirilen “katılım merdiveni” yöntemi, 2001 yılından
itibaren OECD tarafından kullanılmaya başlanmıştır. Katılım merdiveni çeşitli
basamaklardan oluşmaktadır. Üç önemli basamak olarak sınıflandırmak gerekirse:
 Bilgilendirme
 İstişare
59
 Aktif katılım (TEPAV, 2014: 20):
Katılım merdiveninin bu üç önemli aşamasının hayata geçirilmesi vatandaşların
yönetişim içinde daha etkili olmasının ana anahtarıdır diyebiliriz. Açık ve şeffaf bir devlet
yapısı içerisinde merkezi ve yerel yönetim organlarının yürüttükleri ve planladıkları iş ve
eylemlere ilişkin vatandaşları bilgilendirmesi katılım merdiveninin ilk aşamasını
oluşturmaktadır. Yürütülen iş ve eylemlerle ilgili bilgi sahibi olan vatandaşların,
üretilecek politikalara veya planlara ilişkin fikir ve düşüncelerini sunabilecekleri bir
istişare kanalının ihdas edilmesi gerekmektedir. Katılım merdiveninin son aşaması olan
aktif katılımla ise oluşturulan istişare kanalları aracılığıyla, üretilecek politikalara ilişkin
katılım sağlaması ve bu politikaların başarı oranının artması beklenmektedir.
Yeni kamu yönetimi anlayışının yerleşmesinde toplumsal gelişmelerin etkisi
oldukça büyüktür. Vatandaşların eğitim düzeyinin, vatandaşlık bilincinin artması ile
birlikte kamu yönetimine ve hükümete karşı bilinçli şekilde bir tavır sergileyecektir. Hak
ve sorumluluklarını bilen bilinçli bir toplum, kamu hizmetlerinin talep ettikleri nitelik ve
kalitede olmasını da takip edecektir. Denetim işlevinin de bu şekilde daha etkin olacağı
bu yapı içerinde vatandaşların, kendilerine sunulan katılım mekanizmalarını kullanmaları
ile demokrasinin işlerliği de en üst düzeye çıkmaktadır.
2.6. İyi Yönetişim
Yönetim, günün koşulları, bilim ve tekniğin gerekleri, ekonomik ve sosyal yapının
dönüşümü ile bağlantılı olarak devamlı gelişim gösteren bir sosyal bilimdir. Bu süreçte,
değişim devam ederken, iyi yönetişimin nasıl olacağı ve olması gerektiği üzerine
konuşulmaya da devam edilmektedir. Devletlerin yönetsel olarak değişimi bazen ani ve
kapsamlı olurken, bazen de yavaş ve kısmi olabilmektedir. Tüm bu etkilerin getirdiği
değişimle ve etkiyle günümüz devlet yönetiminde ulaşılan son nokta yönetişim olmuştur.
Yönetişimin ne kadar başarılı olduğu ise bazı ilkelerin varlığına bağlıdır. Bu
ilkelerin uygulanma yoğunluğu iyi yönetişimin oluşmasını sağlar. İyi yönetişim, hukuka
bağlılığın esas alındığı, yönetimde şeffaflık ve hesap verme sorumluluğu ile birlikte,
piyasa mekanizmalarının ve rekabetin desteklendiği, teknolojik imkanların kamuya
entegre edildiği bir yapıyı gerekli kılmaktadır. Aynı zamanda iyi yönetişim, yerinden
60
yönetimin güçlendirilmesini, toplam kalite yönetimini, güçlü denetim sistemini ve etkin
katılımcı yönetim için sivil toplumun kuruluşlarının güçlendirilmesini kapsamaktadır.
Dünya Bankası tarafından 1989 yılında hazırlanan bir raporda iyi yönetişim
kavramı ilk kez yer almıştır (Çukurçayır-Sipahi, 2003a: 44). Katılımcılığın, hukukun
üstünlüğünün, liyakata dayalı personel yönetiminin, açık ve sonuçlara dönük bir yönetim,
iyi yönetişimin ana özelliklerindendir (Aktan, 2003: 176). Sonuç odaklı olması ile ön
plana çıkan iyi yönetişim aşağıdaki ilkelerin hayata geçirilmesi ile uygulanabilir.
Şekil 5: İyi Yönetişim İlkeleri
Kaynak: Ertan ERÜZ, “Yeni Mali Yönetim…”, Türkiye Maliye Sempozyumu, Türkiye’de
Yeniden Mali Yapılanma.
İyi yönetişim de katılımcılığı gerçekleştirmek için diyalog ve uzlaşmaya büyük
önem verilmektedir. Özgür iradesi ile konsensusa dayalı bir sistem içerisinde kendi
temsilcilerini belirleme hakkına sahip olan vatandaş, bu yolla siyasal katılım hakkını
kullanmaktadır. Tercihlerini ortaya koyarak temsilcisini belirleyen vatandaş, yetkilerini
temsilciye vekaleten vermiştir. Temsili demokrasinin bu basit hali, seçen ile seçilen
arasında oluşturan iletişim mekanizmaları ile güçlendirilmesi ile birlikte vatandaş lehine
yönetime katılma hakkı artırılmıştır. Bu şekilde, seçilmişlerin denetimini de destekleyen
iyi yönetişim mekanizmaları, güç ve yetkilerinin kontrolsüz kullanılmasını da
engelleyebilmektedir (Aktan, 2003). Demokrasinin güçlendirildiği bu yapı, ideal devlet
yapısı ve iyi yönetişimin de uygulanabilirliği için son derece gerekli ve önemlidir.
61
2.7. Yönetişim ile Toplam Kalite Yönetimi İlişkisi
Kamu yönetimi reformlarında, farklı hizmet sunum yöntemleri geliştirilmesi
yönünde atılmaya çalışılan adımlar kapsamında birçok kamu kurumunda uygulanmaya
çalışılan toplam kalite yönetimi, yönetişim anlayışı ile bazı noktalarda ortaklık arz
etmektedir.
Bu iki anlayış arasında içerik, bakış açısı ve amaç itibarıyla farklar da
bulunmaktadır. Her şeyden önce toplam kalite yönetiminde vatandaşa “kamu
hizmetinden yararlanan müşteri” anlayışıyla yaklaşılması en temel farklılığı ortaya
koymaktadır. Toplam kalite yönetiminde, vatandaş yönetilen vasfı ile var olmayan ancak
kamu hizmetlerinin tüketicisi olarak sadece hizmet almayı, ancak kaliteli hizmet almayı
hak eden bir müşteri olarak görülmekte, bu nedenle de, hizmetin üretilmesi sürecine ya
da herhangi bir şekilde karar alma sürecine dahil edilmemektedir. Oysa yönetişim
anlayışında vatandaş gerek karar alma sürecine katılımı ile gerekse de denetim ve hesap
sorma fonksiyonu ile sürecin aktif bir öğesidir.
Yönetişim süreci, tamamen kamu yönetimine ilişkin bir anlayış sergilerken,
toplam kalite yönetimi vatandaş memnuniyetini esas alan bir kurumsal örgütlenmeyi
amaçlar. Aynı toplumsal yaşamın içinde ve insan ihtiyaçlarının bir sonucu olarak çıkmış
sosyal kurumların, birbirlerinden etkilenmeleri kaçınılmaz olsa da devlet yönetimi, bir
şirket yönetimi ile tamamen aynılaştırılamaz. Bununla beraber, şirketler en geniş müşteri
portföyüne sahip oldukları durumda bile toplumun ancak bir kesimine hitap edebilmekte,
en azından ürünlerini tüketebilecek toplum kesimini hedef almakta, buna karşılık devlet
yönetiminde eşitlik ve nesnellik içerisinde toplumun bütün bireyleri hizmet sunumunun
hedefi olmaktadır.
Toplam kalite yönetimi bazı zaaflar içermektedir. Kamu yönetiminin yapı olarak
üstlendiği sorumluluklar vatandaşlara hizmet sunarken karlılığı ön planda tutmamayı
gerekli kılmaktadır. Sorumluluk gereği gelir getirmeyen işler de yerine getirilmektedir.
Bu zorunluluk, yönetişim ile işletme yönetim anlayışı arasında önemli bir farklılık
oluşturmaktadır. Zaten yönetişim yaklaşımının geliştirilmesi de kamu yönetiminin
doğasına uygun bir model ya da anlayış geliştirme ihtiyacından doğmuştur. Yönetişim,
toplam kalite yönetiminin hedeflediği memnuniyete dayalı hizmet sunumu anlayışını bir
kademe daha ileri götürerek bu memnuniyetin sağlanmasında tüm paydaşları söz sahibi
olarak sisteme dahil etmektedir. Her iki anlayış da klasik yönetimin eksikliklerini giderme
62
ve
günümüzün
beklenti
ve
ihtiyaçlarının
yönetim
tarafından
göz
önünde
bulundurulmasını hedeflemeleri yönünden olumlu katkılar sağlamaktadır.
2.8. Yerel Gündem 21 ve Yönetişim
Kamu yönetiminde, reform çalışmaları yeni kamu yönetiminin hayata geçirilmesi
yönünde düzenleme ve mevzuat değişiklikleriyle gerçekleştirilmeye çalışılmaktadır.
Yönetişim ile birlikte, yerel yönetimlerin yetkileri artırılırken, kararların alınmasında
tabandan tavana doğru bir ivmenin gerçekleşmesi beklenirken, bu yaklaşım yerel
yönetimlerin merkezin bir uzantısı olarak görülmesi şeklindeki anlayışı da
değiştirmektedir. Yönetişim ile birlikte, politika üretim sürecini tabana yayarak ve geniş
katılımlı süreçlerle gerçekleştirmeyi hedeflerken aynı zamanda yerel yönetimlerin sınırlı
bir alanda hizmet üreteceği yönündeki görüşlerden de uzaklaşmıştır. Katılımcılığı
artırarak, yerel demokrasinin gerçekleştirilmesi için özerk, demokratik, saydam katılımın
tesis edildiği bir kurum nitelemesine doğru geçilmektedir. Özellikle, kamu kurumu
niteliği taşıyan meslek kuruluşları, sendikalar, sivil toplum kuruluşları ve üniversitelerin
yönetim sürecine dahil edilmesini tavsiye eden Yerel Gündem 21 gibi düzenlemeler,
yönetişimi destekleyen önemli olumlu gelişmelerdir.
Birleşmiş Milletler Kalkınma Programı çerçevesinde ülkemizde uygulanmaya
çalışılan ve Avrupa’da Yerel Gündem 21 şeklinde isimlendirilen düzenleme ile katılımcı
demokrasinin gerçekleştirilmesi için kent düzeyinde yerel yönetim birimlerinin ve sivil
toplum kuruluşlarının yerel politikalara yön verilmesinde belirleyici aktörler olmaları
hedeflenmektedir. Amaç, katılımcı demokrasi ile üretilen politikalar sayesinde, çevrenin
korunması ve yaşam kalitesinin artırılmasıdır. İyi yönetişimin, Yerel Gündem 21 aracılığı
ile bir düzenleme olarak karşımıza çıktığı söylenebilir. Yerel Gündem 21’in en önemli
özelliklerinden biride sadece günümüze yönelik gereksinimlerden ziyade gelecek
nesillerin de göz önünde bulundurulduğu, sürdürülebilir kalkınmayı destekliyor
olmasıdır. Sonuç olarak, iyi yönetişimin sürdürülebilir kalkınma ile de bağlantılı bir süreç
olduğu ve bu şekilde ideal olabileceği Yerel Gündem 21 ile ortaya konulmuştur.
63
BÖLÜM 3: TÜRKİYE’DE YÖNETİŞİM MEKANİZMALARI
Türkiye’de kamu
kurumlarının
örgüt
yapısında işleyişinde
yönetimsel
değişimlerin ortaya çıkışı, tüm dünya üzerinde yaşanan teknolojik, ekonomik ve sosyal
değişimlerle bağlantılı olarak gerçekleşmekte ve bu gelişmeler yönetim anlayışını
etkilemektedir. Özellikle yerel yönetimlerin sunduğu hizmetlerde, işletme yönetim
anlayışının ağırlık kazanması kentleşme, yerelleşme ve özerkleşme eğilimlerinin küresel
boyuttaki etkilerinin bir sonucudur. Kamu yönetimimizde 1990’lı yıllara kadar yapılan
yeniden yapılanma çalışmalarını, reformların niteliğine göre üç başlık halinde
sıralayabiliriz. Bunlar;
1980 öncesi: Kısa süreli çözüm önerilerini kapsayan, örgütlerin yapılarını,
yönetim
süreçlerini
ve
yöntemlerini
gündelik sorunlar düzeyinde iyileştiren
düzenlemelerdir.
1980’ ler: İşletme yönetim anlayışının kamu yönetimin de kullanılmasını
destekleyen, devletin rolü ve işlevlerinde geniş kapsamlı değişimleri içeren düzenlemeler.
1990’ lar: Dışa dönük ve paylaşımcı yönetim anlayışının kamu yönetimine
uyarlayan, toplumun genelini yönetim sürecine dahil eden düzenlemeler. Yönetişim.
Yönetişimin, kamu yönetimimizde tam manasıyla işlerlik kazanması için
bürokratların bu sistemi benimsemesi; klasik yönetim anlayışının hiyerarşi temelli ve
yöneticiyi öne çıkaran yapısından vazgeçerek, yetkilerini diğer aktörler arasında
paylaşmaya rıza göstermeleri gerekmektedir. Bu konuda ülkemizde birçok gelişme
yaşanmış, anayasal bilgi edinme ve dilekçe hakkı getirilmiş; vatandaşlara, şahısları veya
toplumsal olaylar hakkında ya da devletin yerine getirdiği diğer görevleriyle alakalı soru
yöneltme, hesap sorabilme ve denetim hakkı tanınmıştır.
Ülkemizde vatandaş odaklı hizmet dönüşümüne en önemli örneklerden biri de
Başbakanlığın hazırlayarak uygulamaya koyduğu “Kamu Hizmetlerinin Sunumunda
Uyulacak Usul ve Esaslara İlişkin Yönetmelik”tir. Bu mevzuat ile kamu hizmetlerine bir
standart getirilmesini; aynı kamu hizmetinin ülkenin her yerinde aynı belgelere dayalı
olarak aynı sürelerde görülmesini; hizmetlerin sunumunda belirtilen standartlara
uyulmaması halinde vatandaşların hak talep etmelerini sağlamak amacıyla yürürlüktedir.
Kamu hizmet standartları, kamudan hizmet talep eden gerçek ve tüzel kişiler için önemli
64
bir denetim aracı olarak kullanılabilir. Vatandaşlar, hizmetin belirtilen standartlara uygun
olmaması durumunda önce sözlü olarak idarenin yetkili iki merciinden sırayla bilgi
istemekte, bu başvurulardan sonuç alınamazsa idari mahkemelere dava açabilme hakkı
verilmektedir. Vatandaşlara tanınan haklar arasında anayasal bir düzenlemeyle getirilen
bilgi edinme ve dilekçe hakkı ön plana çıkmaktadır. Kamu yönetimimizde, söz konusu
aktörlerin etkinliğinin artması için formel düzenlemeler ve toplumsal reaksiyonlar da
etkili olmaktadır. Yönetişime katılan temel aktörlerin, etki ve etkileşimleri kadar
yönetişim mekanizmalarının varlığı ve yeterliliği de önemlidir.
Ülkemizde yeni kamu yönetimine geçmek için reform niteliği taşıyan en önemli
düzenlemelerden biri Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısı (KYTK)’dır. Merkezi
yönetim-yerel yönetim ilişkilerini yeniden tanımlayarak, bu yeni ilişkiler düzleminde
yerel yönetimlere, özel sektöre ve sivil toplum kuruluşlarına yönetişim çerçevesinde yeni
haklar tanıyan bu tasarı kanunlaşmamıştır. Eleştirilebilecek eksik yönleri olmasına karşın,
daha önce düzenlenen tasarılara göre yerinden yönetimi destekleyen, yönetim sistemini
yeniden tanımlayan, yeni kamu yönetimini gerekli kılan faktörlerle birlikte süreci ele alan
ve yönetişimi destekleyen bir düzenleme olduğu görülmektedir.
KYTK’ nın amacı şu şekilde açıklanmıştır:
Kamu Yönetimi Temel Kanun Tasarısı, yönetim anlayışını derinden etkileyerek,
değiştirmeye yöneliktir. Genel gerekçede belirtildiği üzere, tasarının ve kamu
yönetiminin yeniden yapılandırılmasına yönelik diğer çalışmaların yönetişime vurgu
yaptıkları görülmektedir. Yönetişimi kamu yönetiminin içine dahil etmek isteyen
hukuksal düzenlemeler, tüm dünyayı etkisi altına alan küreselleşme olgusu ile de
bağlantılıdır. Küreselleşme ile birlikte devletlerin işlev ve rolleri sorgulanarak, toplumsal
talepleri karşılamayan yapılar tepkilerle meşruluk krizine girmektedir. Bu nedenle yeni
konjonktürde, devletin ve onun kurumlarının şeffaf, katılımcı ve hesap verebilen bir
yapıda olması zorunluluk halini almıştır. Bu gelişmeler devletin özelleştirmelerle
65
küçülmesini, siyasi olmayan aktörlerle yetkisi paylaşarak sivilleşmesini ve merkezi
yönetimin yerel yönetime yol açarak yerelleşmesini gerektirmiştir. Ayrıca, piyasa süreci
ve rekabetin artırılması ön plana çıkmıştır.
KYTK tasarısının kamu yönetimini tanımlarken, yönetimi yeni ilkeler etrafında
biçimlendirdiği görülmektedir. Yeni kamu yönetiminin ilkeleri ile örtüşen şeffaflık, hesap
verebilirlik, katılımcılık ve yerindelik gibi ilkeler tasarıda yer almaktadır. Ayrıca
sürdürülebilir gelişme, öngörülebilirlik, beyana güven ve vatandaşların ihtiyaç
beklentilerini esas alan sonuç odaklılık da tasarıda yer verilen diğer önemli ilkelerdir.
Merkezi yönetimin yürüttüğü görevler ve yetkiler, yerel yönetimle uyumlu olması ve
verimliliğin esas alınmasına odaklanmıştır. Tasarı da, yönetişime vurgu yapan
düzenlemelerde mevcuttur. Bu kapsamda kamu sektörü, özel sektör, sivil toplum
kuruluşları ve kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları tesis edilen iletişim ve
işbirliği mekanizmaları ile yönetime dahil edilmekte, merkezi idare ise katılımcılık alt
yapısının oluşturulmasından sorumlu tutulmaktadır.
2004
yılında
hazırlanıp
TBMM
tarafından
kabul
edilen
ancak
Cumhurbaşkanından geri dönen Kamu Yönetimi Temel Yasası Tasarısı yasalaşmamış
olsa da öngördüğü reformlar farklı kanun ve yönetmeliklerle hayata geçirilmiştir. Bu
yasalardan en önemlileri içerisinde “5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol
Kanunu”, “5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu”, “5302 sayılı İl Özel İdaresi
Kanunu”, “5393 sayılı Belediye Kanunu” ve “6223 sayılı Kamu Hizmetlerinin Düzenli,
Etkin ve Verimli Bir Şekilde Yürütülmesini Sağlamak Üzere Kamu Kurum ve
Kuruluşlarının Teşkilat, Görev ve Yetkileri ile Kamu Görevlilerine İlişkin Konularda
Yetki Kanunu” sayılabilir.
Kamu hizmetlerinin sunumuna ilişkin kamu yönetimimizde uygulamaya konulan
6223 sayılı “Kamu Hizmetlerinin Düzenli, Etkin ve Verimli Bir Şekilde Yürütülmesini
Sağlamak Üzere Kamu Kurum ve Kuruluşlarının Teşkilat, Görev ve Yetkileri ile Kamu
Görevlilerine İlişkin Konularda Yetki Kanunu” nun amaç ve kapsamı şu şekildedir:
66
Ülkemizde yerel yönetimler düzeyinde kamu yönetiminin yapı ve işleyişinde
hukuki olarak mevzuatlarda yapılan değişikliklerle yeni kamu yönetimi anlayışı
getirilmeye çalışılmıştır. Bu kapsamda en önemli düzenlemeler 2004 yılında çıkarılan
5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu, 2005 yılında resmi gazetede yayınlanan 5302
sayılı İl Özel İdaresi Kanunu ve 5393 sayılı Belediye Kanunu’dur. 2004 yılında kabul
edilen 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun ilk maddesi ile kamu
yönetiminde kaynakların etkili, ekonomik ve verimli kullanılması, hesap verilebilirliğin
ve mali saydamlığın sağlanmasına yönelik düzenlemeler yer almaktadır. Buna göre;
5018 sayılı kanun ile kamu yönetiminin yönetim yapısı ve anlayışı üzerinde
önemli revizyonlar hedeflenmiştir. Özellikle hesap verilebilirlik ve mali saydamlık
67
kavramları ile gerçekleştirilecek kamusal hizmet sunumu ve kaynak kullanımı idarenin
keyfi eylem ve tasarruflarının önüne geçilmesini sağlamıştır.
3.1. Bilgi Edinme Kanunu
2003 yılında yürürlüğe giren Bilgi Edinme Hakkım Kanunu ile ülkemizde bilgiye
erişimin önü açılmıştır. Söz konusu kanun ile kişilerin kamuya ait kurum ve kuruluşlar
ile kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının yürüttüğü iş ve işlemlere ilişkin ne
şekilde bilgi edinme hakkını kullanacakları düzenlenmiştir. Anayasamızın 74.
maddesinde de yer alan bilgi edinme hakkı, şu şekilde düzenlenmiştir.
Vatandaşlar, faaliyetleri hakkında bilgi edinmek istedikleri kurum ve kuruluşlara
dilekçe yoluyla yazılı ya da elektronik ortamdan başvuruda bulunabilmektedirler.
Başvurunun konusu, başvuru yapılan kurum veya kuruluşun görev gereği sahip olduğu
ya da yetki alanına giren bilgi ve belgelere ilişkin olabilir.
Kamu kurumlarının
yayınlayarak kamuoyuyla paylaştığı bilgi ve belgelere ilişkin bilgi edinme hakkı
kullanılamaz. Başvuru sonrasında, vatandaşın talep ettiği bilgi ve belgelerin onaylı bir
sureti, başvuruda bulunan kişiye gönderilir veya verilir. Ses ya da görüntü kaydı
niteliğindeki bilgi ve belgeler, kopyalanamaması durumunda başvuru sahibine
incelemesi, dinlemesi, izlemesi veya not alabilmesi için izin verilir. Başvuru tarihinden
sonra 15 iş gün içinde başvuru sahibine yazılı ya da elektronik sitem üzerinden cevap
verilmesi gerekir. Bu hakkın kullanım sınırları da düzenlemede yer almaktadır.
4982 sayılı Bilgi Edinme Hakkı Kanunu ve Bilgi Edinme Hakkı Kanununun
Uygulanmasına İlişkin Esas ve Usuller Hakkında Yönetmelik, bu hakkın kullanım şekil
ve esasları ile sınırlarını detaylı olarak ele almaktadır. Temel esasların yer aldığı bu
yönetmelik ile bilgi edinme hakkının kullanım şekli, ilgili kamu kurum ve kuruluşlarına
başvuru şekilleri, idari mercilere itirazın nasıl yapılacağı ve bu hakkın sınırları yer
almakta ve düzenlemektedir. Kanun, bilgiye erişimin bazı yönlerini kapsamamakta ve
sadece bu hakkın kullanılması için nasıl bir yol izleneceğini ve kamunun da bu anlamda
ki yükümlülüklerini göstermektedir.
68
Yeni kamu yönetiminin en önemli ilkelerinden olan şeffaf devlet anlayışı için
atılmış önemli bir adım olarak kabul edebileceğimiz bilgi edinme hakkının etkili bir
mekanizma olarak kullanılması vatandaşların bu konudaki duyarlılığı ve bilinç düzeyi ile
orantılıdır. Vatandaşların kendisine tanınan hakların bilincinde olması ile bilgi edinme
hakkı ile istenilen amaçlara ulaşılabilir ve kamu yönetiminde şeffaflık anlayışı da
sağlamlaştırılabilir.
Kamu
kurum
ve
kuruluşlarının,
bu
kanun
kapsamında
yükümlülüklerini yerine getirebilmesi için kamu sisteminin de hızlı işlemesi
gerekmektedir. Kanuni düzenlemenin, rahat uygulanabilmesi toplumun okuryazarlık
düzeyinden, vatandaşlık hakları konusundaki hassasiyetine, bilgi ve bilinç seviyesine
kadar birçok faktör etkili olabilmektedir (Bilgi Edinme Hakkı Değerlendirme Raporu,
2004).
Ülkemizde gerek okuma-yazmadaki yüksek oranlar, gerek iletişim araçlarının
yaygın kullanımı bakımından bilgi edinme hakkının kullanımı konusunda ön şartlar
mevcuttur. Toplumsal olarak haklarını arama ve kamusal kararları sorgulama ya da
araştırma yönünde bir takım eksiklikler yaşanması nedeniyle bilgi edinme hakkının
kullanılmasında aksaklıklar yaşanabilir. Günümüzde vatandaşların yoğun olarak bilgi
edinmede kullandıkları elektronik kamu mekanizmaları arasında BİMER (Başbakanlık
İletişim Merkezi) ve CİMER (Cumhurbaşkanlığı İletişim Merkezi) yer almaktadır.
Bilginin erişilebilir kılınması için Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının "Temel hak
ve hürriyetlerin korunması" başlıklı 40'ıncı maddesinin ikinci fıkrasına, 3 Eylül 2001
tarihli ve 4709 sayılı kanunla eklenen düzenleme ile devletin işlemlerinde, ilgili kişilerin
hangi kanun yolları ve mercilere başvuracağını ve sürelerini belirtmek zorunda olduğu
düzenlenmiştir. 74. madde de yapılan değişiklikle de, "Dilekçe hakkı" başlıklı bir
düzenleme ile dilekçe sahiplerine başvuru hakkı ve kamunun yazılı olarak karşılık
vermesine ilişkin düzenleme eklenmiştir.
Hak ve hürriyetleri ihlal edilenlerin, yetkili makama başvurması ve devletin de
başvuru yolları ve süreleri konusunda vatandaşlara kolaylık sağlamasının düzenleyen 40.
69
maddede yer alan bu hükmün gerekçesi; “bireylerin yargı ya da idarî makamlar önünde
sonuna
kadar
haklarını
arayabilmelerine
kolaylık
ve
imkân
sağlanması
amaçlanmaktadır”, şeklinde düzenlenmiştir. Hakkını aramak, hak ve hürriyetlerini
korumak isteyenler karşısında başvuru yol, süre ve mercilerini göstermesi konusunda
devlete yükümlülükler getiren bu mevzuat, oldukça yeni ve önemli bir gelişmedir.
Denetim mekanizmaları iyi yönetişimin olmazsa olmazlarındandır. Yönetişimsel
süreçlerle alınan kararların ne derece uygulandığının denetimi, aslında kararlara katılım
kadar önemlidir. Ülkemizde yeni kamu yönetimi anlayışına uygun olarak bireysel
denetimlere izin veren bazı denetim mekanizmalarının yasal alt yapıları oluşturulmuştur.
Bunlardan en önemlisi Anayasal güvence ile dilekçe, bilgi edinme ve kamu denetçisine
başvurma hakkıdır. Buna göre; dilekçe, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma
hakkını düzenleyen Anayasamızın 74. maddesi ve ek fıkraları aşağıdaki gibidir;
Kamu kurumları ve kamu çalışanları çeşitli yöntemlerle denetlenmektedir. Bu
denetim türleri yargı denetimi, yönetsel (idari) denetim, kurumsal denetim, parlamento
denetimi, medya denetimi, kamuoyu denetimi ve kamu denetçiliği (ombudsman
denetimi) olarak sayılabilir (Özden, 2005: 13). Kamu kurumlarının kuruluş amaçları
70
dışında bir faaliyette bulunmaları veya vatandaşları eşitlik ve yasal yönetim dışında
ayrımcılığa maruz bırakması gibi durumlarda, kamu yönetiminde uygulanan denetim
mekanizmalarından biri de kamu denetçiliği yoludur ( Özden, 2005: 9 ). Kamu denetçiliği
mekanizması, kendiliğinden harekete geçmek yerine, başvuru ve şikayet sonrası harekete
geçen bir denetim mekanizması olarak ön plana çıkmaktadır.
3.2. Bağımsız Üst Kurullar
Denetim, yönetimin en önemli fonksiyonlarından biridir. İnsanların birbirlerini
yönetmeye başlamasından itibaren yönetim kademesinin faaliyetlerinin ne kadar adil ve
tarafsız olduğunu takip eden birimler kurulmuştur (Uppendahl, 1979: 219). Denetim
kelimesi; “bir işin doğru ve yönetime uygun yapılıp yapılmadığını incelemek, teftiş
etmek, kontrol etmek olarak tanımlanabilir ( TDK, 2011: 354). “Denetim” kavramı
vurgulanmak istenen unsura göre değişen şekillerde tanımlanmaya çalışılmıştır. Kimi
tanımlamalarda yönetimin durumunu değerlendirmek ve aksayan yönlerini saptamak
amacı ön plana çıkarılmışken, ( Gözübüyük, 2000: 307 ) kimisinde kamu hizmeti
sunanların kusurlu davranışları ve bu kusurların denetlenmesi vurgulanmıştır ( Avşar,
1999: 23 ). Devletin elini çektiği piyasa ekonomisini, bağımsız üst kurullar düzene
koyarken, kamu kurumlarını ve özel sektörü yürütülen hizmet ve eylemler yönünden
denetime tabi tutmaktadır.
Denetim, sorumluluk bilincini artırırken, kişi ve kurumları vatandaşlara karşı
sorumlu hissetmeye ve bu bilinçle hizmetleri sunmaya ve görevlerini yerine getirmeye
sevk etmektedir. Bu anlayış, hem kamu hizmetlerinin sunumunda verimliliğin artmasını
hem de yetkilerini en iyi yönde kullanma eğilimini artıran bir olgudur. Geçmiş
dönemlerde yönetim anlayışı hiyerarşi, bürokrasi, sınıf farklılıkları ve merkeziyetçilik
gibi genel özellikler taşırken, günümüz yönetim anlayışında karmaşıklık, dinamizm,
farklılık, çok kimliklilik, yerelleşme ve aynı zamanda bölgeselleşme gibi özellikler
hakimdir. Kurumlar da sorumlu oldukları hizmetleri bu prensipler doğrultusunda devam
ettirebilmek için hizmet ürettiği vatandaşlara karşı şeffaf olmalı ve denetime her an açık
olmalıdır (Özden, 2005: 16). Günümüzün sosyal yapısı, karmaşık ve dinamik bir sistemle
birleşince yönetim anlayışında da yeniliklerin olmasını tetiklemiş, bu yapı içerisinde
sistematik bir sistemin ve denetim mekanizmalarının önemi de bu süreçte artmıştır.
71
Toplum yapısında yaşanan değişikliklere ilave olarak ekonomik anlamda devletin
özelleştirme ve yerinden yönetime ana eğilim olarak ortaya koyduğu ve 1990 sonrası
yoğun olarak ön planda yer aldığı düşünülürse denetimin bu ortamda önemi ve anlamı da
yükselişe geçmiştir. Kamu yararının ön planda tutulması için denetim, devlet ve bağımsız
üst kurullar eliyle gerçekleştirilmektedir. Günümüzün sahip olduğu koşullar ve devletin
rolünün zamanla değişmesi ile birlikte, devletin düzenleyici ve denetleyici işlevleri
yönetimin kalitesi bakımından da belirleyici olmaya başlamıştır.
Yönetimin olmazsa olmaz özelliklerinden olan denetim mekanizmasının bireysel
kullanım şekli ve Anayasal çerçevesine yukarıda değinmiştik. Şimdi denetimi bir başka
eksende değerlendireceğiz. Bağımsız düzenleyici ve denetleyici kurullar. Söz konusu
kurullar ekonominin yönetiminde kamu yönetiminden bağımsız olarak görev
almaktadırlar. Bu kurullara bağımsızlıklarını sağlayan örgütleniş şekilleri ve çalışma
yöntemleridir.
Devlet kurumları ile vatandaşlar arasındaki ilişkileri kamu yönetimi ile
düzenlerken, kamu kurumlarının işleyişini, faaliyet sınırlarını ve sorumluluk alanlarını da
belirleyen denetim ve kontrol mekanizmaları bağımsız üst kurullar olarak sektörlere göre
devlet yapısı içerisinde ve kendilerine özgü yapıları ile yer almaya başlamışlardır.
Vatandaşların bu kurumlardan alabilecekleri hizmetler, bu hizmetlerin kalitesi ve
kurumlar ile vatandaşlar arasında çıkabilecek anlaşmazlıkları çözümlemek yine kamu
yönetiminin ilgi alanındadır (Özden, 2005: 11 ). Bağımsız üst kurullar devlet, özel sektör
ve vatandaşa eşit mesafede kalarak, güven ve düzeni tesis etmek konusunda ihtisas
sağlamalıdır.
Bağımsız kamu kurulları gerek piyasa ekonomisini, gerek telekomünikasyon
sektörünü gerekse diğer sektörleri düzenleme ve denetim işlevini yerine getirmek üzere
teşkilatlanmaktadır ( Sezen, 2003: 20 ). Üst kurullar, kamu yönetimi reformlarının
vazgeçilmez birer parçası olarak yönetim hayatımıza girmiş durumdadırlar. Yazında;
“Bağımsız İdari Kuruluş”, “Düzenleyici Denetleyici Kurum”, “Bağımsız İdari Otorite”
gibi isimlendirmelerle anılan üst kurullar, temelde liberal devlet kuramının en önemli
bileşenlerinden “öngörülebilir devlet” i gerçekleştiren aygıtlar olarak karşımıza
çıkmaktadırlar.
Yönetişimin
devlet-piyasa-vatandaş
72
(dolaylı)
karar
üçlüsünün
somutlaşmış hali olan üst kurullar, tanımda yer alan piyasa ekonomisi ihtiyaçlarının
devlet tarafından karşılanabilmesi temeline dayanan yapılanmalardır.
Piyasa ekonomisinin etkin ve verimli bir şekilde işlemesi ve rekabetin artırılması
için bürokrasiden, siyasal iktidardan ve parlamentodan özerk ve bağımsız olarak işlev
gören bu kurumlar, denetim işlevinin önemli birer aktörüdür ( Bayramoğlu, 2005: 240 ).
Bağımsız üst kurulların parlamentoya karşı özerkliği, piyasa aktörlerinin bir
kazanımı/zaferi olarak nitelendirilebilir. Parlamento halk iktidarının açığa çıktığı kurum
olarak bağımsız üst kurullar üzerinde yetki sahibi değildir.
Bağımsız üst kurullara ihtiyaç duyulmasının nedeni, hızla gelişen ve değişen
teknolojinin bazı alanlar üzerinde klasik yönetim ve yargı yolu ile etkin olarak
düzenlenememesi ile yakından ilgilidir. Aynı zamanda siyasetçilere güven duyulmaması
da bağımsız bir denetleyici kurumun iletişim ve finans gibi hassas sektörlerde tarafsız
olarak faaliyet göstermesinin faydalı olacağını göstermiştir. Siyasi etkilerden uzak,
objektif kriterler ve kurallar üzerinden hassas sektörlerde rekabeti korumaya yönelik olan
bağımsız üst kurullar, yeni kamu yönetiminin de en önemli özelliklerinden biri
durumundadır (Ulusoy; 1999: 4). Bu yönüyle neo liberalizmle gelen, devletin denetleyici
fonksiyonun, üreten, işleten ve yapan fonksiyonunun yerini almaya başladığı, istisnai
durumlarda piyasa ekonomisinde yer alan devlet anlayışı, üst kurullarla desteklenmiştir.
1980’li yıllar da kamu yönetimimizde bağımsız üst kurulların yer bulmaya
başladığı görülmektedir (Sezen, 2003: 20). Ülkemizde yer alan üst kurulların gelişme
sürecini şu üç aşamada sıralayabiliriz; filizlenme, serpilme ve büyüme dönemi. 1981
yılında kurulan Sermaye Piyasası Kurulu (SPK) ile bağımsız üst kurulların ilki hayata
geçirilmiş, 1990’larda 3 üst kurul daha kurulduktan sonra 2000’lerde büyüme dönemiyle
birlikte kurulların sayısı artmıştır.
Ülkemizde bulunan bağımsız üst kurullar şunlardır;
• SPK: Sermaye Piyasası Kurulu (1981),
• RTÜK: Radyo Televizyon Üst Kurulu (1994),
• Rekabet Kurulu (1994),
• BDDK: Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurulu (1999),
73
• Telekomünikasyon Kurulu (2001),
• ŞP: Şeker Piyasası Kurulu (2001),
• EPK: Enerji Piyasası Kurulu (2001),
• Sigorta Kurulu (2001),
• TPK: Tütün Piyasası Kurulu (2001),
• KİK: Kamu İhale Kurulu (2001),
• Endüstri Bölgeleri Kurulu (2001),
• Transit Boru Hatları Kurulu (2002),
• Doğal Gaz ve Petrol Piyasası Kurulu (2002),
• BTK: Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumu (2008)’dur.
Ülkemizde bulunan bağımsız üst kurulların çalışma ve görev alanlarının piyasa
ekonomisi, kamu özgürlükleri ve kitle iletişimi olarak sınıflandırıldığı söylenebilir.
Ancak bağımsız üst kurullarda sayıca çoğunluğu piyasaya yönelik, rekabetin korunması
ve artırılmasına yönelik olduğunu söyleyebiliriz.
Kurulların görev ve yetkileri genel olarak düzenleyici görevler, gözetim ve
denetim yetkisi, yaptırım uygulama yetkisi, öneri ve görüş bildirme, uyuşmazlık çözme
görevi ile izin vermeyi kapsar. Kurullar iş alanlarına göre bu görevlerden bazılarını veya
hepsini yerine getirebilirler. Bu üst düzey yetkilere sahip olan kurulların, kişi hak ve
hürriyetleri noktasında vatandaşları devlete ve güç sahibi diğer aktörlere karşı korumak
bakımından sahip olduğu esnek, dinamik ve bürokrasiden uzak yapısı ile önemli bir
imkan olduğu söylenebilir. İdari ve mali yönden özerk yapıda olmaları, devletin merkez
teşkilatından bağımsız görevlerini ifa etmeleri, dış müdahalelere maruz kalmamaları, işin
ehli kişilerden oluşan yapıları ile kurullar piyasa ekonomisi, kamu özgürlükleri ve kitle
iletişimi açısından günümüzde oldukça gerekli görülmektedir. Yönetişimin optimal
düzeyde uygulanması için bağımsız üst kurulların varlığı ve işlevleri paydaşlar arasındaki
düzenin tesisi, yetkilerin paylaşımı ve etkin kullanımı açısından büyük önem arz
etmektedir.
74
3.3. E-devlet Uygulamaları
İçinde bulunduğumuz çağın getirdiği yeniliklerden en önemlisi olan bilgi ve
iletişim teknolojilerinde yaşanan hızlı değişim ve gelişim örgütlerin yapılarını, işleyişini
ve verimliliğinin de belirleyicisi olmuştur. Bilgi teknolojileri, özel sektörden kamu
sektörüne sistemleri derin bir şekilde etkilenmiştir ( Isaac, 1993: 15 ). Günümüzde
dosyalama, arşivleme sistemi bilgisayar kullanımına bağlı olarak büyük bir değişim
yaşayarak, byte’larla çalışılan ve veri tabanlarının da dijital ortamlarda arşivlendiği bir
dönem yaşanmaktadır (Bennet, 1998: 92). Elektronik ortamların devletin hizmet ve
eylemleri içinde kullanılmaya başlaması ile birlikte e-devlet denilen bir portal
oluşturulmuş ve klasik kamu yönetimi anlayışının dışında bir işletim sistemi ile hizmet
kalitesi ve hızı artırılmıştır. Bu değişimi aşağıdaki tablodan görmek mümkündür:
Tablo 4: Sanayi Çağı Devleti ile İnternet Üzerindeki Devletin Karşılaştırılması
Bilişim teknolojilerini iç işleyişin de ve hizmetlerin sunumunda yoğun olarak
kullanan
devletler
“Akıllı
devlet”
ya
da
“Dijital
devlet”
olarak
da
devletin
görev
ve
isimlendirilmektedirler (Yanık, 2002).
Elektronik
iletişim
ve
işletim
sistemlerinin
hem
yükümlülüklerini yerine getirirken kullandığı, hem de vatandaşların hak ve
yükümlülüklerini yerine getirmek için kullandığı e-devlet sistemi, kesintisiz, zaman ve
mekan sınırlamalarının olmadığı, güvenli ve hızlı bir sistemdir. E-devlet yönetişimin
gerçekleştirilmesin de önemli bir imkandır. E-devlet günümüzde ülkelerin gelişmişlik
düzeyinin belirlenmesinde kullanılan kriterlerden biri haline gelmiştir.
75
Şekil 6: E-devlet Yapısı
Yeni kamu yönetiminin, yönetimi ortaklaşa gerçekleştirdiği temel aktörler edevlet sistemi içerisinde hak ve yükümlülüklerini yerine getirebilirler. Bu sitem içerisinde
yönetişimin aktörleri e-devlet içerisinde, e-vatandaş, e-şirket ve e-kurum gibi isimler
almaktadır. E-devleti tesis eden sistem içerisinde yer alacak ana aktörlere öncelikler
atamak ve unsurlardan biri tamamen elektronik sistemini gerçekleştirmeden (örneğin eçalışanı oluşturmadan) e-devlet içerisinde yer alamaz şeklindeki açıklamalar e-devletin
oluşumunu olumsuz etkilemektedir. Sistem eş zamanlı tüm unsurlarıyla bir anda
gerçekleşmemekte yani e-devlet sisteminin oluşması ve gelişmesi uzun bir zaman
aralığını kapsamaktadır. Bu süreçte eş zamanlı olarak bir araya getirilmeye çalışılan her
bir unsur, elektronik ortama uyumlu hale gelmek için üzerine düşen dönüşüm
çalışmalarını gerçekleştirecektir. Karşılıklı etkileşim sürecine içerisinde “e” olgusunu
yerine getiren aktörlerin katılımı ile e-devlet sistemi zaman içerisinde genişleyerek hayata
geçirilmiştir (www.e-sosder.com). Yeni kamu yönetiminin önemli özelliklerinden biri
olan e-devlet uygulaması, dinamik bir süreç ve işletim sistemine sahiptir. Klasik devlet
anlayışı ile e-devlet anlayışı arasında mevcut olan farkları vatandaş- kamu yönetimi
ilişkisi yönüyle değerlendirdiğimizde aşağıda yer alan farklılıklar sıralanabilir.
76
Tablo 5: Klasik Devletle E-Devlette Kamu Yönetimi- Vatandaş İlişkisi
Yeni kamu yönetimi ile birlikte yönetişim anlayışının hakim kılınmasında e-devlet
önemli bir araçtır. E-devlet uygulamaları ile pasif yurttaştan aktif yurttaşa geçilmekte;
daha az bürokrasi ve maliyetle daha yüksek verim sağlanmaktadır. Kapalı devletten açık
devlet anlayışına geçilmesi de yönetişim için önemli kriterlerden biridir.
3.3.1. E-Devletin Amaçları
Bilgi çağının yaşandığı günümüzde, teknolojiden etkin şekilde kullanılması kamu
yönetiminde de bir mecburiyet halini almıştır. Devlette bilgi işletim sistemlerinin
kullanılmasının hangi amaçlarla ilgili olduğunu şu şekilde sıralayabiliriz (Evren, 2004) :
 Kamu Harcamalarının Azaltılması: Bürokrasinin neden olduğu kamu
harcamaları, devlet üzerinde büyük yük oluşturmaktadır. E-devlet sisteminin
uygulanması ile bu harcamaların büyük oranda düşüş sağlamaktadır.
 Kırtasiyeciliğin Belli Seviyelere İndirilmesi: E-devlet sisteminin etkin
kullanımı ile kamuda yazışmaları kağıt üzerinden gerçekleştirilen işlemler; nüfus,
belediye, gümrük, vergi, sağlık işlemleri ve ilerleyen dönemde oy verme işlemleri gibi
birçok işlem elektronik sistem üzerinden yapılabilmekte, arşivlenebilmekte ve analiz
edilebilmektedir.
77
 Açıklık: İnternet üzerinden yapılan hizmetlere vatandaşlarca erişimde
daha kolay olacağı için devletin şeffaflık seviyesinin de yükseleceği söylenebilir. Bu
durumda, devlet-vatandaş ilişkileri de yeni bir boyut kazanacaktır. Devlet, artık vatandaş
için var olan bir güç olacak ve bu durumun en önemli belirleyicisi şeffaflık olacaktır.
Şeffaflık gereği elektronik ortama taşınan devlet, yürüttüğü iş ve işlemlerdeki gizlilik
seviyesini de azaltarak vatandaşların bilgi edinme haklarını kullanması için de
sınırlamaları azaltmış olacaktır (Kösecik, 2004: 99). Yönetişimin hayat bulması
bakımından da şeffaf devlet anlayışı ön koşullarda yer almakta olduğu bilinmektedir.
 Kaliteli Hizmet Sunumu: Elektronik ortamda verilen hizmetler belirli bir
standart taşıması nedeniyle hizmet kalitesinin de artmasına katkı sağlayacaktır.
 Kamu Hizmetlerinde 7/24 Sistemi: Bilgi işletim sistemlerinin kamuda
kullanılması ile birlikte zaman ve mekan sınırlamaları da ortadan kalkmış olacaktır.
Vatandaşlar, 7 gün 24 saat hizmet talebi için online başvuru yapabilecek, haklarını
kullanabilecek, e-devlet kullanımı ile devlete kolay ulaşım sağlanacaktır.
 Katılımcılığın Artırılması: Kamu hizmetlerine ulaşımın kolaylaşması ile
birlikte, devlet hizmetlerinden yararlanacak vatandaş sayısı artacaktır. Vatandaşa tanınan
hakların artması ile birlikte devlet- vatandaş etkileşiminin de artması beklenmektedir.
Vatandaşlar vatandaşlık haklarını daha etkin kullanabilecek, siyasiler üzerindeki denetim
artacak, doğrudan demokrasi bir nebze de olsa işlerlik kazanacaktır.
 Kamu Hizmetlerine Erişimin Kolaylaşması: Bilgi işletim sistemlerinin
devlette kullanımı ile birlikte devlet kapısı olarak tabir edilen ve vatandaş için ulaşımı zor
ve meşakkatli olan sistem yerini hızlı, kolay ve zahmetsiz devlet portalına bırakmaktadır.
Bu teknolojik dönüşüm ve yenilikten tüm vatandaşların faydalanabilecek olması, kamuda
eşitlik kavramının da en ideal şekilde uygulanmasına hizmet edecektir. Vatandaşlar
eşitlik ilkesi doğrultusunda aynı hizmet kalitesinden faydalanabilecek, kamu görevlileri
standartlara uygun hizmet verirken, vatandaşlar da herhangi bir ayrımcılığa maruz
kalmayacaklardır.
Yukarıda değindiğimiz amaçlara ilave olarak, internet üzerinden kullanılan sistem
ile iş süreçleri bir optimizasyon kazanacak ve daha az hata yapılacaktır. Demokrasinin
dijital ortamların etkisiyle hızlanması, vatandaşların hizmet taleplerine uygun arz
piyasalarının oluşarak piyasa dengesinin sağlanması (Milli Emlak Genel Müdürlüğü,
2002 ) da önemlidir. Aynı zamanda e-devlet ile karar verme süreçlerinin geliştirilmesi ve
78
hızlandırılması ekonomide katma değeri yüksek ürünler için alt yapının ve güven
ortamının oluşmasına da etki edecektir. Güven ortamın gelişmesi ile birlikte devlet ile
uyum içerisinde ekonomi üretimi artacak ve toplumsal barışın sağlanması da katkı
sağlanacaktır (www.spss.com.tr).
E-devlet uygulamaları ile ulaşılmak istenilen amaçlar ve ulaşılacak sonuçlar,
yönetişimin gelişmesi ve uygulanması içinde önemli unsurlardan olduğu argümanından
hareketle e-devlet, yönetişim mekanizmaları içerisinde değerlendirilmiştir.
3.3.2. Ülkemizde E-devlet Uygulamaları
Kamu hizmetlerinin tek bir portal üzerinde toplanmasıyla oluşturulan
türkiye.gov.tr internet sayfası, e-devletin en etkin olarak kullanıldığı yapıdır.
Vatandaşların eğitimden sağlığa, vergi hizmetlerinden gümrük işlemlerine, adli
işlemlerin takibinden kamu hizmetlerine başvurulara kadar birçok hizmete kolay erişim
imkanı, bu site üzerinden sağlanmaktadır. Amacı, kamu hizmetlerini toplumun tüm
kesimlerine ulaştırmak olan bu site bilgi ve iletişim teknolojilerinin kullanılması ile kamu
kurumlarına, özel sektöre, sivil toplum kuruluşlarına ve vatandaşlara hizmet vermektedir.
Kamu kurumlarının görev alanlarına göre verdikleri hizmetler bu site üzerinde bir araya
getirilerek kolay ulaşım ve bilginin tekleştirilmesi sağlanmıştır. Bu yapı, kolay erişim
imkanı sunmasının yanında, kaynak ve zaman israfını da engellemektedir. Sistemin
gelişim süreci devam ederken, tüm kamu kurumlarının ve kamu hizmetlerinin bu portal
üzerine taşınması çalışmaları devam etmektedir. Kurumlar arası ve kurum içi belge ve
bilgi paylaşımı e-devlet sisteminin ulaşması gereken sınırları oluşturmaktadır. 18 Aralık
2008’de aktif olarak kullanılmaya başlanan e-Devlet Ana Kapısı, yeni kamu yönetiminin
önemli bir parçasını ve boyutunu oluşturmaktadır. Yaklaşık 10 yıllık süreç içinde sistem
zamanla kapsam ve sunulan hizmet çeşidindeki artış ile sürekli gelişim göstermektedir.
Dinamik bir yapıya sahip olan hizmet ağı, günün koşulları ve alt yapının gelişmesi ile
sürekli değişmektedir. Şu anda türkiye.gov.tr adresinden hizmet veren kurumlar site
üzerinde şu şekilde yer almaktadır.
79
Şekil 7: türkiye.gov.tr Sitesinde Hizmet Veren Ana Kurumlar
Kaynak: E-devlet Kapısı (https://www.turkiye.gov.tr/kurumlar)
Merkezi yönetim bu sistemi yoğun şekilde kullanırken, yerel yönetimler de
türkiye.gov.tr adresi üzerinde hizmet vermektedirler.
80
Şekil 8: türkiye.gov.tr Sitesinde Hizmet Veren Belediyeler
Kaynak: E-devlet Kapısı (https://www.turkiye.gov.tr/belediyeler)
Yerel yönetimlerin de yoğun şekilde kullandığı turkiye.gov.tr adresi üzerinden
belediyelerin
yürüttüğü
hizmetlere
tek
noktadan,
hızlı
ve
güvenli
erişim
gerçekleştirilebilmektedir.
Yerel ve merkezi toplam 5 bin 102 hizmetinin 2 bin 414'ü e-Devlet Kapısı'ndan
elektronik ortamda sunulmuştur. Bu rakam %50 civarındadır
Elektronik devlet ağını kendi hizmet ve yükümlülükleri kapsamında uygulamaya
koyan kurumlar, e-devlet yapısına entegre olmakta, bilgi ve belgeler tek bir ağ üzerinden
ilgili kurum, kuruluş ve vatandaş ile paylaşıma açılmaktadır. Kendi ağına kurarak
81
elektronik ortamda hizmet sunumunu gerçekleştiren kurumlara ait bazı e-Devlet
uygulamaları şunlardır:
Tablo 6: E-Devlet Uygulamaları
Kaynak: http://www.sercancepni.net.tr/kamu-yonetiminde-cagdas-yaklasimlar-ders-notlari/5
Bu e-devlet uygulamalarının yanı sıra toplumun tüm kesimlerine hizmet verecek,
özel sektörün ve vatandaşların zamandan tasarruf ederek, talep ettikleri hizmetlere hızlı
erişim sağlayacakları e- devlet projeleri zaman içerisinde içerik ve kapsam olarak
gelişmektedir.
Küreselleşme ve internet kullanımının yaygınlaşması ile birlikte elektronik
ticaretin hızla yaygınlaşması ve tercih edilmesi, ülkeler ve firmalar için de bu yeni pazarı
etkin kullanmayı gerekli kılmıştır. Ülkelerin de bu anlamda bir yarışa girdikleri ve
değişen satış-pazarlama yöntemlerine uyum sağlamak için bir dönüşüm sürecine
girdikleri görülmektedir. Bu alanda en etkili adımı atan ülke olan Singapur, “21. Yüzyıl
İçin Bilgi Toplumu Programı” nı 1999’da yürürlüğe koymuştur. Bu program ile devlet
olarak, kablosuz ve hızlı iletişimi gerçekleştirmek için bilgi ve iletişim teknolojilerinin
yaygınlaştırılmasını hedeflenmişlerdir. Singapur tarafından üst siyasi belgelerde yer
vermek suretiyle başlatılan bu atak, gelişmiş birçok ülke tarafından da takip edilmiş olsa
da, Singapur bu yarışa önce başlamanın avantajını sürdürmektedir. Singapur, 21. yüzyıl
bilgi toplumları içerisinde kazandığı saygın yeri ve e-devlet uygulamalarındaki
tecrübeleri ile iyi bir örnektir. Çağımızda, ülkelerin iyi bir aşamada yer alması e-devlet
82
uygulamalarına verdikleri önem, telekomünikasyon ve internetin yaygın kullanımı, insan
kaynaklarının gelişmişlik düzeyi ile bağlantılı hale gelmiştir (Kuran, 2005: 33,34). Bu
derece önem kazanan ve devletlerin yarıştığı yeni bir alan olan e-devlet uygulamaları
ülkemiz içinde stratejik önem taşımaktadır.
Birleşmiş Milletler e-Devlet Kalkınma Endeksi, ülkelerin bilgi ve iletişim
teknolojilerindeki alt yapılarının gelişim süreci ile vatandaşların bu teknolojileri kullanma
düzey ve oranlarını ölçmek için geliştirilmiştir. Endeks çalışmaları 2003 yılında
başlatılmış ve ikişer yıl arayla endeks için ölçümler yapılmıştır. 2014 ve 2016 da yapılan
son iki endeks üzerinden bir değerlendirme yapılabiliriz. 193 ülkenin kapsandığı 2014
yılı verilerine göre: Kore, 0,9462 ile en yüksek endeks değerine sahip ülke, Somali ise
0,0139 endeks değeri ile en düşük endeks değerine sahip ülkedir. Türkiye, 0,5443 eDevlet Kalkınma Endeks değeri ile 2014 yılında 71. sırada yer almaktadır.
Tablo 7: Birleşmiş Milletler 2014 e-Devlet Kalkınma Endeksi
Kaynak: TÜİK (http://www.tuik.gov.tr/UstMenu.do?metod=istendeks)
Sıra
1
71
193
2014 E-Devlet Endeksi
Ülke
Güney Kore
Türkiye
Somali
Puan
0.9462
0,5443
0,0139
193 ülkenin kapsandığı 2016 yılı verilerine göre İngiltere (Birleşik Krallık) 0,9193
ile en yüksek, Somali ise 0,027 endeks değeri ile en düşük endeks değerine sahip ülkedir.
Türkiye, 0,59 e-Devlet Kalkınma Endeks değeri ile 2016 yılında 68. sırada yer almaktadır
(TÜİK, 2016).
Tablo 8: Birleşmiş Milletler 2016 e-Devlet Kalkınma Endeksi
Kaynak: TÜİK (http://www.tuik.gov.tr/UstMenu.do?metod=istendeks)
Sıra
1
68
193
2016 E-Devlet Endeksi
Ülke
Birleşik Krallık
Türkiye
Somali
Puan
0,9193
0,59
0,027
2014 de 71. sırada yer alan Ülkemizin 2016 yılında 3 sıra yükselerek 68. sıraya
yükseldiği görülmektedir. E-devlet alanında yaşanan gelişmeler şeffaf devlet, aktif
83
vatandaş, denetimin etkinleşmesi gibi olumlu sonuçları da beraberinde getirdiği için
yönetişimin gelişmesi ve güçlenmesi için önemli bir katkı sağlamaktadır.
3.3.3. E-devlet Uygulamalarının Değerlendirilmesi
2001 yılında, Avrupa Komisyonu temel kamu hizmetlerinden yaklaşık 20
tanesinin elektronik ortam da verilmesi üzerine özel bir çalışma başlatmıştır. 2007 yılında
Ülkemizin de dahil olduğu bu çalışma 27 AB ülkesini ile Türkiye, Norveç, İsviçre ve
İzlanda’yı kapsamaktadır. Bu ülkelerin temel kamu hizmetlerinin elektronik ortamda
sunulup sunulmadığı kıyaslanırken ortalama olarak %59 luk bir oran tespit edilmiştir.
Ülkemizde %55 oranında olduğu belirlenen sunum yüzdesinin ortalamaya yakın olduğu
görülmektedir. E-devlet uygulamalarının olgunluk seviyesinin de belirlendiği çalışma da
bu oran AB 27+ için %76 olarak tespit edilirken, Ülkemizde bu oran %69 olarak tespit
edilmiştir. Özel sektöre, elektronik ortamdan verilen hizmet yüzdesi Ülkemizde %86 iken
bu kapsamda %84 olan AB 27+ ortalamasının üzerine çıktığımız görülmektedir.
Kullanıcılara yönelik hizmetlerin sunumu AB27+ için %19 iken, bu başlıkta Ülkemiz
%12 düzeyinde kalmıştır. 2015 yılında AB tarafından yayınlanan ve elektronik devlet
uygulamalarının yer aldığı çalışmada, Ülkemiz 33 ülke içerisinde kullanıcı odaklılık
başlığında 8. sırada yer almıştır (E-Devlet Portalı, 2015)
OECD’nin Türkiye e-devlet uygulamaları üzerine yaptığı 2006 yılındaki
araştırma da şu sonuçlara ulaşılmıştır:
1- E-devlet uygulamalarında Türkiye büyük bir ilerleme gerçekleştirmiştir.
Bu çalışmalar neticesinde, Türkiye devlette şeffaflık, etkinlik, verimlilik ve hesap
verilebilirlik bakımından ciddi bir aşama kat etmiştir. E-devlet uygulamalarını
yaygınlaştırmak için Türkiye’nin odaklandığı hususlar şunlardır (Bilgi Toplumu Dairesi,
2007) :
 Elektronik hizmetlerin sayısını artırmak ve yüksek tutmak yerine, ihale
sağlık, sosyal güvenlik, gümrük ve vergi ödemeleri gibi işlemlerin e-devlet üzerinden
gerçekleştirilmesine öncelik verilmiştir. Bu sayede gelir getirici, tahsilatı kolaylaştıran
hizmetlere elektronik ortamda öncelik verilmesi.
 E-devlet alt yapısı oluşturulurken güvenlik, yargı ve maliye birimlerinin
BİT ağlarının ilk aşamada kurulması.
84
 Kamu hizmetleri elektronik ortama taşınırken, gerçek ve tüzel kişilerin
sistemden faydalanabilmesi ve giriş yapabilmeleri için bir kimlik numarasına sahip
olmalarının sağlanması, bu kapsamda vatandaş ve vergi numarası gibi uygulamaların
yapılması.
2- E-devlet uygulamaları ile sahteciliğin önlenmesine katkı sağlanmış; sosyal
güvenlik alanında e-devlet uygulamalarına yapılan 2,5 milyon dolarlık yatırım ile 1 yılda
1 milyar dolar, etkin işletilmesi ile ilerleyen dönemde yıllık 3 milyar dolar tasarruf
sağlanmıştır. Ölçülebilir nitelikteki bu önemli tasarruf, e-devlet girişimlerinin katkısı ve
iyi bir denetim ile 2003 yılında elde edilen 12,5 milyar dolarlık seviye, kısa sürede 17,9
milyar dolara çıkmıştır. Bankaların vergi tahsilatı için yetkilendirilmesi ile birlikte
internet üzerinden sisteme ulaşma kolaylığı sağlanmış ve vergi tahsilatı için maliyet birim
başına 2 dolardan 0,35 dolara düşürmüştür (Bilgi Toplumu Dairesi, 2009).
Ulusal düzeyde e-devletin genel görünümünü, ülkemizde yayınlanan rapor,
istatistik ve araştırmalara göre değerlendirebiliriz. Buna göre:
• 2002’de bilgi iletişim teknolojileri için merkezi bütçeden 203 yatırım projesi
için 791 milyon TL kaynak ayrılırken 2016 bu rakam, yaklaşık 6 kat artmış ve bilgi
iletişim teknolojileri için 233 projeye 4 milyar 530 milyon TL yatırım ödeneği tahsis
edilmiştir. Özellikle 2011 sonrasında eğitim sektöründe başlatılan projelerle birlikte
büyük bir atış yaşandığı görülmektedir.
Şekil 9: Kamu BİT Yatırımları (2002-2016)
Kaynak: http://www.bilgitoplumu.gov.tr/wp-content/uploads/2016/09/Kamu_BIT_Yatirimlari_2016.pdf
85
• 2016 yılında kamu BİT yatırımları için tahsis edilen ödeneğin, Yatırım
Programı’nda yer alan tüm kamu yatırımları içerişinde %7 oranında olduğu
görülmektedir. 2002 yılında bu oran %2,9 civarındadır. Bu iki tarih arasında kamu BİT
yatırımlarının tüm kamu yatırımlarına oranını gösteren şekil aşağıda yer almaktadır.
Şekil 10: Kamu BİT Yatırımlarının Tüm Kamu Yatırımlarına Oranı (Yüzde)
Kaynak: http://www.bilgitoplumu.gov.tr/wp-content/uploads/2016/09/Kamu_BIT_Yatirimlari_2016.pdf
• TÜİK tarafından Bilgi Toplumu İstatistikleri araştırmasına göre ülkemizde
özel girişimlerde ve hanelerde internet kullanımının farklı kategorilerde 2004-2017 yılları
arasında bir değerlendirmesi yapılmıştır. 2004 yılında hanelerde bilgisayar kullanımı
%23,6 iken 2017’de bu oran %56,6 olmuştur. 2005 yılında girişimlerde bilgisayar
kullanımı %87,8 iken 2016’da %95,9’a ulaşmıştır.
Bilişim Teknolojileri Kullanım
Araştırması istatistiklerine göre özel sektörde internet erişim oranı 2005’de %80,4 iken
2016’da bu oran 93,7’ye ulaşmıştır. Detaylı bilgi aşağıdaki tabloda yer almaktadır:
86
Tablo 9: TÜİK, Girişimlerde Bilişim Teknolojileri Kullanımı Araştırması, Hanelerde
Bilişim Teknolojileri Kullanımı Araştırması
• TÜİK tarafından 2014 yılında yapılan Yaşam Memnuniyeti Araştırması
istatistiklerine göre elektronik ortamda sunulan kamu hizmetlerinden memnuniyet oranı
%88,7 olarak gerçekleşmiştir.
• 2016 yılında e-devlet kullanım oranları e-Devlet kapısına kayıtlı
kullanıcıların sayısı 28,5 milyona ulaşmıştır. 22 kamu hizmeti ile yolculuğuna başlayan
e-Devlet, şu anda 256 kamu kurumuna ait 1532 entegre elektronik hizmet vermektedir.
Ülkemizde 18 Aralık 2008 tarihinde açılığı gerçekleştirilen e-Devlet Kapısı, 9
yıllık sürede önemli bir gelişme göstermiş, devlet kamı hizmetlerini elektronik ortama
taşırken, hanelerde ve girişimlerde internet erişim ve kullanımı da eş zamanlı olarak
yükseldiği görülmüştür (E-devlet Portalı, 2017).
3.3.4. Sosyal Ağlar-Sosyal Medya ve E-Katılım
Gerçek ve tüzel kişilerin internet tabanlı geniş tabanlı ağlar üzerinde veri
paylaşımına imkan veren sosyal ağlar ya da sosyal medya, iletişim alanında yeni bir
87
döneminde başlamasına da aracılık etmiştir. Sosyal ağlar ile eş zamansız olarak bu alanda
faaliyet gösteren portallar üzerinden birçok kişi diğer birçok kişiyle iletişim
kurabilmektedir. Bu yapı çok etkileşimli bir ortamın oluşmasını sağlamakta ve bilgiye
erişimin hızlı ve kolay şekilde gerçekleşmesini sağlarken (Dong, Toney ve Giblin, 2010,
24), verilerin kamuya açık olması ile vatandaş katılımını desteklemekte (Hand ve Ching,
2011, 366) ve bu yönüyle bazı hizmetlerin sunumu için imkan oluşturmaktadır.
İnternet alt yapısının yaygınlaşması ile bireysel ve kurumsal birçok iletişim
araçları faaliyet göstermeye başlamıştır. İletişimin bu mekan sınırı olmaksızın yaygın
kullanımı, kamusal açıdan da yukarıda değindiğimiz gibi yeni bir dönemin başlamasına
neden olmuştur.
Kamu hizmetlerinden yararlanan pasif yurttaş anlayışından, kamu hizmetlerinin
belirleyicisi olan aktif yurttaş anlayışına geçiş süreci sosyal ağların kullanımı ile
yönetişimi geliştirmekte, katılım kanalları sayesinde günden güne bu yapı
güçlenmektedir.
E-devlet
uygulamalarının
devlet-odaklılıktan
vatandaş-odaklılık
doğrultusunda dönüşüm geçirmesiyle, “e-katılım” kanalları da giderek artma eğilimi
göstermiştir. E-devletin bir alt başlığı olarak kabul edilen e-katılım, vatandaşların, sivil
toplum kurumlarının ve iş çevrelerinin yönetsel süreçlere elektronik uygulamalar
aracılığıyla dahil olması anlamına gelmektedir ( Karkın, 60: 2011/1).
Birleşmiş Milletler Kamu Yönetimi Ağı'nın 2014 raporuna göre, Türkiye 0,4902
endeks değeri ile 193 ülke arasında 65. sırada yer almaktadır. Birinci sırada yer alan
Hollanda ve Kore Cumhuriyeti'ni Uruguay takip etmektedir. Son sırada ise Eritre ve
Papua Yeni Gine yer almaktadır.
Tablo 10: Birleşmiş Milletler 2014 E-Katılım Endeksi
Kaynak: TÜİK (http://www.tuik.gov.tr/UstMenu.do?metod=istendeks)
Sıra
1
2
3
65
2014 E-Katılım Endeksi
Ülke
Hollanda
Güney Kore
Uruguay
Türkiye
88
Puan
1,0000
1,0000
0,9804
0,4902
Birleşmiş Milletler Kamu Yönetimi Ağı' nın 2016 raporuna göre, Türkiye 0,6271
endeks değeri ile 193 ülke arasında 60. sırada yer almaktadır. Birinci sırada yer alan
İngiltere'yi (Birleşik Krallık), Avustralya ve Japonya takip etmektedir. Son sırada ise
Cibuti, Orta Afrika Cumhuriyeti ve Tuvalu yer almaktadır.
Tablo 11: Birleşmiş Milletler 2016 E-Katılım Endeksi
Kaynak: TÜİK (http://www.tuik.gov.tr/UstMenu.do?metod=istendeks)
1
2016 E-Katılım Endeksi
Ülke
İngiltere
1,0000
2
3
60
Avustralya
Japonya
Türkiye
0,9831
0,9831
0,6271
Sıra
Puan
2014’ de 65. sırada yer alan Ülkemizin 2016 yılında 5 sıra yükselerek, 60. sıraya
yükseldiği görülmektedir.
E-devletin sosyal yönü, e-katılımı etkilemektedir. E-katılım, bu nedenle
vatandaşların eğitim düzeyi ve siyasi-toplumsal olaylara karşı duyarlılığı ve bilinç düzeyi
ile oldukça ilgilidir. Bunun yanı sıra bilgisayar kullanımı konusundaki yeterlilik, uzman
personel istihdamı, değişime yatkınlık, gizlilik ve mahremiyet, gelir düzeyi, kent yaşayanı
olma gibi birçok faktör de e-katılımı etkilemektedir. Bu etkileşimler doğrultusunda
vatandaşların dijital bir topluma ne kadar hazır olduğu e-devletin sosyal yönünü
etkilemekte ve bu anlamda e-katılım için avantajlı ya da dezavantajlı bir alt yapıyı
oluşturmaktadır. Kamuda bilgi ve iletişim teknolojilerinin yağın kullanılması ve
vatandaşların da bu kapsamda sisteme dahil olabilmeleri kalifiye bir insan faktörü ile
mümkün olabilmektedir. Bu bakımdan, çağımızın teknolojilerine yatkın bir insan
kaynağının yetiştirilmesi de devletin öncelikli politikalarından biri olmalıdır (Şahin,
2008: 69-70). Bu ortamda etkili bir e-katılımdan bahsedilebilir ve yönetişimin etkinliği
için de öncelikli koşullardan biri gerçekleştirilmiş olur.
3.3.5. E-Devlet ve E-Katılım Aracılığıyla Yönetişim
Vatandaşların siyasal kararlara katılımını doğrudan demokrasi ile gerçekleştirmek
maddi
kısıtlar
nedeniyle
oldukça
zordur.
Günümüzde
internet
kullanımının
yaygınlaşması ile toplumsal, sosyal, siyasal olaylarda bireylerin sürece dahil olması ve
89
görüşlerini ortaya koyması için yeni bir yapı mevcuttur. Yönetişimin e-devlet yapılarıyla
ve e-katılım yoluyla uygulanabilirliğinin söz konusu olduğu bu dönemde doğrudan
demokrasiye de katkı sağlanmaktadır.
Bilgi ve iletişim teknolojilerini kullanarak, vatandaşların kamusal karar verme
süreçlerine dahil olmaları, siyasal kararların uygulaması ve denetimi işlevlerinde yer
alma, iş, işlem ve eylemlere bireysel tercihleri ve görüşleri doğrultusunda katkı
sağlayabilme imkanı sunan e-katılım, (Kamal, 2009: 340) yönetişimin de önemli bir aracı
olarak işlev görmektedir.
Bilgi toplumunun getirdiği yenilikler ve sunduğu teknolojik imkanlar, uluslararası
ve bireysel düzlemde komplike hale gelen sorunların çözülmesi içinde yeni bir imkan
sunmuştur. Sorunlar toplumsal, ekonomik ve siyasi alanlarda küreselleşme, şehirleşme
ve sanayileşmenin etkisiyle değişmiştir. Günümüzde iklim değişikliği, çevre kirliliğine
dayalı çevre sorunları, nüfusun artmasına karşın genç nüfusun azalması ve obezite
sorununun önemli bir sağlık sorunu olarak ülkelerin geleceğini etkilemesi ile karşı
karşıyayız. Bu sorunlar ve benzer diğer sorunlara yönelik etkili politikaların
oluşturulması ve öncelikli olarak uygulanması beklenmektedir. Bu karmaşık sorunların
çözümünde yönetişimsel süreçlerin etkin olarak kullanılması, tüm aktörlerin sorunların
çözümüne yönelik görüş ve önerileri ile katkı sağlamaları, istişareye dayalı süreçlerin
işletilmesi ve kamusal karaların ortaklaşa verilmesi oldukça önemlidir. E-katılım ile
spesifik politikaların üretilmesi için devletler bilgi, kaynak ve kapasite açısından yetersiz
kaldıkları noktalarda diğer aktörlere hızlı ulaşım sağlayarak, destek alabilir. Devletin,
siyasi kararların oluşması sürecinde katılımcı, yenilikçi ve uzlaştırıcı yöntemlerin tercih
edilmesinde koordine edici bir rolü üstlenmesi, tüm aktörleri sürece dahil etmesi ve ekatılım yolunu kamusal kararların alınmasında hızın artırılması için kullanması
beklenmektedir (OECD, 2009, 22-23; Tapscott, Williams ve Herman, 2008, 12).
Günümüzde, iletişim teknolojilerini ve sosyal ağları etkili kullanmak için yeni projeler
geliştiren devletler, bu alanda önemli yatırımlar yapmaktadır.
Tarihsel bir bakış açısı ile bilgi ve iletişim teknolojilerinin kamu yönetimimizde
uygulanmaya başladığı tarihin 1960’lar olduğu görülmektedir. 1980’ler ve 1990’lar
kamuda bilgi teknolojilerinin kullanımının yaygınlaştığı dönem olarak görülmektedir.
2000’li yıllara gelindiğinde kamu yönetiminin yapısını, işlevlerini ve hizmet süreçlerini
90
etkileyecek bir yapısal dönüşüm yaşanmıştır. 2000’li yıllar öncesinde bilgi ve iletişim
teknolojilerinin kamu yönetiminin iç işleyişinde kullanıldığı görülürken, 2000 sonrasında
vatandaşların kamusal kararlara katılımının gerekli olduğu düşüncesinin kabul görmesini
müteakiben bu alanda etkileşim ve iletişim araçlarının kullanımına yönelik elektronik
uygulamalara geçiş başlamıştır (Margetts, 2003: 366-367). Kamu kurumlarına ait edevlet uygulamaları ile bürokratların ve siyasi aktörlerin kullandığı sosyal ağlar
vatandaşın bilgilenmesi ve bu sayede katılımını sağlayan sistemler olarak yönetişime
önemli katkı sağlamaktadırlar.
3.3.6. E-Devlet ve Siber Güvenlik Sorunu
Dijitalleşme ile birlikte kamu hizmetlerinin elektronik ortama taşınması, birçok
kolaylığı
beraberinde
getirmekte,
e-katılım
süreçleri
ile
demokrasiye
katkı
sağlanmaktadır. Bu süreçte devletlerin karşı karşıya kaldıkları en önemli sorun,
şeffafleşme ile birlikte elektronik ortamlara taşınan bilgi ve verilerin güvenliğinin nasıl
sağlanacağı sorunudur. Kamusal verilerin bir takım siber saldırı ve tehditlere açık hale
gelmesi göz ardı edilemeyecek kadar ciddi bir konudur. Ülkemizde de durumun
ciddiyetine binaen bir takım önlemler alınmaya başlanmıştır. Bu kapsamda Ulaştırma,
Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığımız, 2016-2019 Ulusal Siber Güvenlik Stratejisi
ve Eylem Planını hazırlamıştır.
Siber saldırılara karşı ilk ciddi güvenlik önlemi diyebileceğimiz Ulusal Siber
Güvenlik Stratejisi ve Eylem Planı'nı 2013 yılında yayınlanmıştır. Ulusal çapta hizmet
vermesi için Ulusal Siber Olaylara Müdahale Merkezi'ni (USOM)’de aynı yıl
kurulmuştur. Kamu kurumlarımızda USOM ile koordinasyon sağlayarak, birlikte
çalışacak personeller görevlendirilerek, siber olaylara müdahale ekipleri (SOME)
oluşturulmuştur. Bu ekiplerin sayısı 770'e ulaşmıştır (Arslan, 2017).
3.4. 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu
1927’de yürürlüğe giren 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu’nun yerine
2003 yılında 5018 sayılı kanun getirilerek, kamu mali yönetimi ve kontrolü bu kanuna
bırakılmıştır (Maliye Bakanlığı, 2016).
91
Bu kanun ile kamu yönetiminin revize edilerek modernleştirilmiş, bir çok yenilik
sisteme dahil edilmesi ile kontrol, denetim, saydamlık gibi kavramlar ön plana
çıkarılmıştır.
Yeni kamu yönetiminin ilkelerinin de yer aldığı 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi
ve Kontrol Kanunu’nun 7. maddesinde, merkezi ve yerel düzeyde alım-satımlar, ihaleler
gibi mali kararlar ve mali saydamlık hükümleri yer almaktadır:
Bu madde ile kamu kaynaklarının nasıl el edileceği, nerede kullanılacağı ve
denetiminin ne şekilde gerçekleştirileceğine ilişkin kamuoyunun bilgilendirilmesi
yoluyla kamu denetimine, yani vatandaşlara görev verilmiştir.
Kamu yönetimini denetlenmesinden çok, bürokrasi işlemlerini artmasına ve buna
bağlı olarak da kırtasiyeciliğe neden olan eski kanun ile kamuda çalışan personelleri
denetimlerden koruyarak, güvence altına alan bir yapıya sahipti. Eski kanun ile mali
saydamlık alanında yapılan denetimler genellikle şekli yönden yapılırken, esas yönünden
yani hizmetlerin etkin ve verimli olup olması ile vatandaşların ihtiyaç ve beklentilerini ne
ölçüde karşıladığıyla ilgili bir değerlendirmeye gidilmemekteydi. Bu yapı, yüzeysel bir
denetim demekti ve kaynakların kullanımında birçok önemli kriter göz ardı ediliyordu.
Bu durumun asıl nedeni ise bürokratik yapının vatandaş odaklı olmak yerine, idareyi
vatandaş karsısında koruma amacını taşıması ile ilgiliydi (Eryılmaz, 2009: 315). Eski
yasadan farklı olarak 7. Madde ile denetimin vatandaşları da içine alarak ön plana
çıkarıldığı görülmektedir.
Eski kanun, kamu kaynaklarının neler olduğunu, bu kaynakların hesabının nasıl
tutulacağını, bütçeye ilişkin düzenlemeleri ve kamu harcamalarını öncelikli konular
olarak düzenlemişti. Yeni kanunla ise bu konulara kapsam ve boyut kazandıran etkililik,
ekonomiklik ve verimlilik ilkelerine uygun kamu kaynaklarının kullanımı, performans
denetimi, mali saydamlık, hesap verebilirlik ve stratejik planlama gibi tüm dünyada etkin
bir şekilde kullanılan kavramlar üzerinde yoğunlaşılmıştır (Al, 2007: 3). Bu yönüyle yeni
kamu yönetiminin uygulanması açısından 5018 sayılı yasa önemli bir mekanizma olarak
92
karşımıza çıkmaktadır. Çünkü yeni kamu yönetiminde devletin küçültülmesi buna karşın
etkinlik ve verimliliğin artırılması temel ekonomik hedefler arasındadır.
5018 sayılı kanuna göre kamu kaynağının kullanılmasının genel ilkelerinin iyi
yönetişim
ilkeleri
ile
doğrudan
ilişkili
olduğu
görülmektedir.
Bu
ilkeler
(www.mevzuat.gov.tr, 28.02.2017):
· Mali saydamlık: Kamu kaynaklarının tümünün elde edilmesi ve kullanılmasına
da denetimi gerçekleştirilmesi amacı ile kamuoyu zamanında bilgilendirilir. Mali
saydamlık için yapılması gerekenler;
· Hesap verme sorumluluğu: Tüm kamu kaynakların elde edilmesi ve
kullanılması hususunda görevli ve yetkili olanlar, bu kaynakların etkili, ekonomik,
verimli ve hukuka uygun bir şekilde elde edilmesi, kullanılması, muhasebeleştirilmesi,
raporlanması ve kötüye kullanılmaması konusunda gereken önlemlerin alınmasında
sorumlu olup yetkili mercilere hesap vermek zorunluluğu taşımaktadır (md.8).
· Stratejik planlama ve Performans esaslı bütçeleme: Kamu idareleri katılımcı
yönetimlerle birlikte, kalkınma planları, programlar, ilgili mevzuat, benimsedikleri temel
ilkeler etrafında misyon ve vizyon, stratejik amaçlar ve de ölçülebilir hedefler belirlemek,
performanslarını öncesinde belirlenmiş göstergelere göre ölçmek ve bu sürecin izleme ve
değerlendirilmesini gerçekleştirmek amacı ile stratejik plan hazırlarlar (md.9). Stratejik
plan oluşturulması yanında diğer bir yenilik de performansa dayalı bütçelemenin kabul
edilmesidir. Bu bütçe sistemine göre, kamu idareleri bütçelerini stratejik planlarındaki
misyon, vizyon, amaç ve hedeflere uygun ve performans esasına göre oluşturmalıdır. Bu
93
sistem sayısal ve istatistiklere dayalı olarak kamu kaynaklarının kullanımındaki başarının
sayısal şekilde görülmesine olanak sağlamaktadır (Köseoğlu, 2007: 320). Bu yönüyle de
kamu yönetiminin revize edildiğini görüyoruz. Stratejik planlama işletme yönetiminden
kamu yönetimine transfer edilmiş ve bu kanunla uygulamaya geçirilmiştir.
Bu üç ilke dışında kamu yönetiminin denetiminde etkinlik, verimlilik ve
ekonomikliğe verdiği önem, denetim türleri ve iç denetim koordinasyon kurulu kurulması
gibi yeniliklerle de kamu mali yönetim ve kontrol sistemini güçlendirmektedir.
Denetim sisteminde etkinlik, verimlilik ve ekonomik olma anlayışının Türkiye’de
kamu yönetimine tam anlamı ile girişi 5018 sayılı kanunla sağlanmıştı. Kanunun, düzenli
denetim yapma dışında bu üç ilkeyi gerçekleştirmesi amaçlanmaktadır (Al, 2007: 2).
Performans denetiminin en önemli üç ilkesi de olan bu unsurlarla yeni kamu yönetiminin
işlemeye başladığını görüyoruz. Performans denetimi ise, önceden belirlenmiş
performans göstergelerinin kullanılarak yapılan ölçümler sonrasında amaç ve hedeflere
ne derecede ulaşıldığının ve personelin başarısının tespiti ve performans sonuçlarının
değerlendirilmesi ile gerçekleştirilir (Köseoğlu, 2007: 325). Performans değerlendirme
sistemi ile kamu çalışanları arasında performansa göre sınıflandırma veya ücret
farklılaştırılması gibi uygulamalar başlamıştır.
5018 sayılı kanunda denetim sistemi iç denetim, iç kontrol ve dış denetim olarak
ayırmaktadır. Bununla birlikte yeni bir örgütlenme olarak İç Denetim Koordinasyon
Kurulu oluşturulmuştur (Köseoğlu, 2007: 320). Denetimin önem kazanması kamu
yönetiminin ve kamu hizmetlerinin daha iyi standartlara kavuşmasına da katkı
sağlayacaktır.
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunun da yapılan değişim çabaları
ve daha iyi yönetim isteğinin bir göstergesidir. Bu kanun denetlenen kurumlar
bakımından kapsamı genişletirken hem de getirdiği, saydamlık, hesap verebilirlik,
ekonomiklik, etkinlik, performans, stratejik plan hazırlamanın önemi ile yeni ilkelerin
denetim sistemine girmesinde etkili olmuştur. Ülkemiz, bu ilkelerle denetim anlayışını
yalnızca kuralların uygulanıp uygulanmadığının anlaşılması ya da eksikliklerin
bulunması ve bunların cezalandırılması değil, kamu hizmeti sunumunda daha iyiye
ulaşılması için yapılması gerekenlerin yolunun gösterildiği bir rehberlik anlayışına
dönüştürmüştür.
94
3.5. Diğer Mevzuatlarda Yapılan Önemli Düzenlemeler
5018 sayılı kanunla performans yönetiminde yapılan değişiklikler, 657 sayılı
DMK’ nın bazı maddelerinin değiştirilmesi ile 25 Şubat 2011 tarihli mükerrer Resmi
Gazetede yayımlanarak yürürlüğe girmiştir. Kanun kapsamında sicil sisteminin
kaldırılarak performans değerlendirilmesi sistemine geçilmesi ile değerlendirme ölçütleri
belirlenmiş, bu sistemle kamu personellerinin başarı ve verimliliğini ölçülmesinin alt
yapısı oluşturulmuştur. Devlet Personel Başkanlığı, Performans Değerlendirme
Kılavuzunu hazırlayarak kurumlara rehberlik edecek çalışmaları yürütmektedir. Bu
kapsamda temel amaç ve hedefler aşağıdaki gibi belirlenmiştir:
Temel Amaç ve Hedefler
Kamu kurum ve kuruluşlarında etkili bir insan kaynakları planlamasının yapılması,
hizmet gereklerine uygun sayı ve nitelikte personel istihdamı, kamu görevlilerinin
yönetsel karar alma süreçlerine katılım düzeylerinin artırılması ve kamu personel
sisteminin iyileştirilmesi temel amaçtır (5018 sayılı Kanun, 2011).
Personel sisteminde yapılan bu düzenlemelerle, insan kaynaklarının yönetiminde
ve örgütün işleyişinde başarı düzeyi artacaktır. Bu düzenlemeler ile liyakata dayalı
personel yönetimi de önem kazanmakta, kamu kurumlarının başarı düzeyi olumlu
etkilenmektedir.
5393 sayılı Belediye Kanunu ile belediyelerde de personel politikası, sadece
istihdam oluşturmaya dönük olmaktan çıkarılmış ve yeni bir anlayışla ele alınmıştır.
Ayrıca bu kanun kapsamında mali alana ilişkin düzenlemeler önemli reformlar olarak
hayat bulmuştur. Kamu yönetimi anlayışındaki değişim belediyeleri yeni mali yönetim
ilkelerinin de etkisi altında bırakmış mali saydamlık, performans yönetimi, katılımcılık
ve mali özerklik gibi kavramlar 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile
yönetim anlayışımıza büyük ölçüde girmiştir.
5393 sayılı Belediye Kanunu, belediyelere stratejik plan yapılması ve belediye
bütçesinin bu kapsamda hazırlanması zorunluluğunu getirmiştir. Bütçe hazırlanırken
performans planının yapılması da bir diğer önemli kriter olarak yer almıştır.
Bu
düzenlemeye göre performans esaslı ve çok yıllı bütçe sistemi de uygulanmaya
başlamıştır. Hesap verebilirlik, mali saydamlık ve mali disiplinin sağlanması ilkelerinin
5393 sayılı kanunla öncelikli konular haline gelmiştir.
95
Belediyelerde yönetime katılma imkanları 5393 sayılı Belediye Kanunu’nda yer
alan bazı hükümler ve mekanizmalar ile genişletilmiştir. Bu kapsamda “Hemşeri
Hukuku”, “Kent Konseyi”, “Stratejik Plan” ve “Gönüllü Katılım” mekanizmaları ve
kavramları ile vatandaşların yönetime katılımları için önemli araçlara yer verilmiştir.
Yerel demokrasinin ülkemizdeki durumu bu düzenlemelerle yeni bir boyut kazanmış,
yönetimden yönetişime geçilmesi noktasında yerel yönetimler daha objektif ve
ulaşılabilir duruma gelmiştir (Eryiğit, Yörükoğlu, 2011).
3.6. Kent Konseyleri
5393 sayılı Belediye Kanunu’nun getirdiği en önemli yönetişim mekanizması
diyebileceğimiz Kent Konseyleri, yerel yönetimlerde demokratik süreçlerin hayata
geçirilmesine imkan sağlayan önemli bir mekanizmayı da beraberinde getirmiştir.
Yerel Gündem 21 Programı’nın bir sonucu olarak ortaya çıkan ve ülkemizde de
2005 yılında yayınlanan 5393 Sayılı Belediye Kanunu’nun 76. maddesinde yer alan kent
konseyleri, yasal statü kazanmış birimler olarak yürürlük kazanmıştır.
Kent konseyinin tanımı ve misyonu şu şekilde açıklanmıştır:
76. maddeden anlaşıldığı üzere kent konseyleri yerel yönetimlerde etkili ve yetkili
bir birim olarak tanımlanmıştır. Katılımcılar bakımından oldukça geniş bir çevreyi karar
96
mekanizmasına dahil eden kent konseylerinde alınan karar veya fikirler belediye
meclisinin ilk toplantısında gündeme alınarak görüşülecektir. Burada takdir yetkisi
belediye meclislerine verilmiş olmasına karşın, tabandan ve farklı çevrelerden gelecek
talep, beklenti, ihtiyaç ve şikayetlerin yetkili bir merciye taşınmasından önemli bir
mekanizma tesis edilmiştir.
Kent konseyinin görevleri Kent Konseyi Yönetmeliğinin 6. Maddesinde
sıralanmıştır. Buna göre:
6. maddede yer alan görevler birçok alanı kapsamaktadır. Verilen görevlerin
yerine getirilmesi için bazı kısıtlar olduğu da görülmektedir. Bu bağlamda kent
97
konseylerinin yaşadığı en önemli sorun kendilerine her hangi bir bütçe tahsis edilmemiş
oluşudur. Kent konseyleri, çalışmalarını yaparken maddi kısıtlar nedeniyle bazı sorunlar
yaşamaktadır. Bu noktada, konsey çalışmalarını yerine getirirken yerel yönetimlerin
desteğine başvurmaktadır.
Yönetişimin etkili şekilde uygulandığı kent konseyleri, geniş katılımlı yapısıyla
demokratik bir yapı olarak kamu yönetimine yerel düzeyde bir yenilik getirmiştir. Bu
yapının etkin olarak işlediği iller bulunmaktadır. Kent konseylerinin çalışmaları, merkezi
yönetiminin demokratikleşmesi için de örnek teşkil eden bir yapıdır. Henüz çok yeni
sayılacak olan bu yapıların ilerleyen zamanlarda ne şekilde evrileceği ve karar
mekanizmalarına etkisi değerlendirilmesi gereken bir süreçtir.
98
SONUÇ ve ÖNERİLER
İnsanlık tarihi boyunca, yönetim ve yönetimin ne şekilde gerçekleştirileceği bir
olgu olarak mevcut olmuştur. Sosyal bilimler kategorisinde yer alan konular ve
disiplinler, nicel formüllerle kesin yargılara ulaşamamaktadır. Yönetim bilimi de bu
kapsamda her toplum, her kültür ve her dönemde farklı yönetim beklentilerinin oluşması
ve konjoktürel değişikliklerin etkisi altında kalarak şekillenmektedir.
Bu çalışma da yeni kamu yönetiminin ortaya çıkışında etkili olan nedenleri
inceleyerek neden klasik yönetim anlayışının artık yetersiz kaldığını açıklamaya çalıştık.
Ülkemizde de 1980 sonrası bu sürecin yaşanmaya başladığını ve hukuki düzenlemeler ve
yapısal dönüşümlerin gerçekleştiğini görüyoruz. Katılımcılığı artırarak meşruiyet
sorununu da çözebilecek olan yeni kamu yönetimi anlayışının uygulanmasına yönelik,
yapılan düzenlemeler ve getirilen mekanizmaların henüz etkili ve yeterli olmadığı
görülmektedir. Merkezin yetki devri konusunda hukuki düzenlemeleri yapmaya başladığı
ancak, yerelde yönetişim kültürünün henüz yeterli seviyede olmaması nedeniyle
merkezden alınan kararlarla politika üretilmesinin ağırlıklı olarak devam ettiğini
söyleyebiliriz.
Ülkemizde oluşturulan en etkili yönetişim mekanizmalarından biri e-devlet
sistemi ve e-katılım olanaklarıdır. E-devlet sistemimizin yıllar itibariyle içerik ve kapsam
olarak gelişme sürecinde olduğu görülmektedir. Bu süreçte vatandaşların, özel sektörün
ve sivil toplum kuruluşlarının hem talep ettikleri hizmetlere ulaşımı hem de karar
mekanizmalarına aktif katılımları için e-devlet önemli bir işleve sahiptir.
Kamu
yönetiminin şeffaflaşmasına katkı sağlayan bu yenilik aynı zamanda hizmetlerin
elektronik
ortamdan
sunulması,
işlem
ve
yazışmaların
e-devlet
üzerinden
gerçekleştirilmesi ve kamuya ait verilen bu ortam üzerinde işlem görmesi ve arşivlenmesi
bakımından bazı sakıncalar doğurmuştur.
E-devlet sisteminin güvenlik zafiyetleri
karşısında nasıl bir koruma kalkanı kullanacağı, ciddi tehditlere karşı yeterli güvenlik
önlemlerini oluşturma noktasındaki girişimleri sistemin sürekliliği bakımından oldukça
önem arz etmektedir. Siber saldırılara karşı oluşturulan Ulusal Siber Güvenlik Stratejisi
ve Eylem Planı'nı ve ulusal çapta hizmet vermesi için kurulan Ulusal Siber Olaylara
Müdahale Merkezi (USOM) önemli birer güvenlik mekanizması olarak uygulamaya
koyulmuştur. Siber ataklara karşı tatbikatlar gerçekleştirilerek sistemin zayıf yönlerini
99
gerçek saldırılara karşı güçlendirmek üzere çalışmalar yapılmaktadır. Alınan sonuçlar
bazı kurumların, saldırıların tamamını tespit ve raporlama anlamında henüz yeterli
kapasite de olmadığını göstermekte ve bu eksikliklerin bir an önce giderilmesi yönünde
çalışmalara öncelik verilmektedir. E-devlet sistemimizin güvenlik yönü geliştirilirken
gece-gündüz, 7/24 esasına uygun tedbirlerin hızlı bir şekilde ele alınarak uygulamaya
konulması ve bu konuda oluşabilecek sorunların önceden önüne geçilmesi son derece
önemlidir.
Yeni kamu yönetimi ile birlikte yönetişim anlayışının hakim kılınmasında e-devlet
önemli bir araç olmasının yanı sıra e-katılım kanalları ile pasif yurttaştan aktif yurttaşa ve
kapalı devlet yapısından açık devlet anlayışına geçilmesine hizmet etmektedir. Ülkelerin
gelişmişlik seviyeleri içinde önemli bir kriter olarak değerlendirilen kamu hizmetlerinin
elektronik ortamdan sunulması, Birleşmiş Milletler’ in gerçekleştirdiği Kamu Yönetimi
Ağı' araştırması ile de ölçülmektedir. Bu kapsamda gerçekleştirilen 2016 raporuna göre,
Türkiye 0,6271 endeks değeri ile 193 ülke arasında 60. sırada yer almaktadır. Ülkemizin
bu sıralamada 60. sırada yer alması, elektronik kamu hizmetleri uygulamasında yeterli
yolu alamadığımızı ve bu sürece gelişmiş ülkelerden daha geç başladığımızı
göstermektedir. Bu bakımdan, ülkemizin kalkınması ve gelişmesi sürecinde son derece
önemli olan e-devlet çalışmalarına, kamu yöneticilerimiz gereken önemi ve hassasiyeti
göstermeleri beklenmektedir.
Yönetişim, paydaşların aktif katılımı ve bu konuda etkili olabilecek bir potansiyel
ile ortaya çıkan katılımcılar ile uygulanabilir. Yerel yönetimlerde demokratik süreçlerin
hayata geçirilmesi için önemli bir mekanizma olabilecek Kent Konseylerine, birçok
alanda faaliyet yapma hakkı tanınmasına karşın, katılımcı süreçlerde alınan karar ve
öneriler Belediye Meclisinin onayı ile hayata geçirilebilmektedir. Aynı zamanda geniş
yetki verilen Kent Konseyleri, projelerini gerçekleştirmek için herhangi bir ödeneğe sahip
değildir. Bu durumun, Kent Konseylerini işlevsiz hale getiren en büyük sorun olduğunu
söyleyebiliriz. Çünkü alınan kararların uygulanmasında veya projelerin hayata
geçirilmesinde ödeneğin nereden temin edileceği dahi mevzuatta yer almamaktadır.
Gerçek anlamda Kent Konseylerinin etkinliği artırılmak isteniyorsa, ilk olarak ödenek
sorunu çözüme kavuşturulmalıdır.
100
Yönetişim aktörleri olarak sıraladığımız devlet, özel sektör, STK’lar ve
vatandaşların, toplumu ilgilendiren ekonomik, siyasi, toplumsal karaların alınması
sürecinde etkin olarak katılım sağlayabileceği bir diğer mekanizma olan sosyal medya,
ülkemizde etkili olmaya başlamıştır. Ulaşılması ve kullanımı oldukça kolay, masrafsız ve
pratik olan sosyal medya aracılığı ile vatandaşların gerçekleştirilen ya da planlanan
projelere ilişkin görüş beyan etmeleri sağlanmaktadır. Aynı şekilde kamu kurum ve
kuruluşlarının internet sayfalarında, çeşitli konulara ilişkin anketler düzenlenmekte ve
katılımcılığa dayalı bir yönetim anlayışı bu mekanizmalar aracılığıyla gerçekleştirilmeye
çalışılmaktadır. İnternet kullanımına bağlı olan bu tür yöntemler yönetişimin günümüzde
ki en etkili ve en çok kullanılan yoludur diyebiliriz. Fakat bu alanda da açıklık, şeffaflık
ve saydamlık ilkelerinin hakim olması ve kamu kurum kuruluşlarının tüm iş ve
eylemlerinde bu yolu izlemesi ile tam anlamıyla bir etkinlikten söz edilebilir.
Ulusal
çaplı
politikaların
hazırlanması
sürecinde
oluşturulan
karar
komisyonlarının çalışma sistematiğinin de yönetişim temeline uygun şekilde geniş bir
katılım ile şekillendirildiğini görmekteyiz. Bu şekilde katılımcı görüşmeler aracılığıyla
gerçekleştirilen politikaların, toplum tarafından daha kabul edilebilir sonuçlar ortaya
çıkaracağı beklenmektedir. Fakat komisyonların çalışmalarına dahil edilen paydaşların
seçiminde yine belirli bir kotaya göre katılımcı davet edilebilmektedir. Ve bu paydaşların
hangi kriterlere göre ve hangi oranda seçildikleri yine siyasi karar süreçlerinin etkisi
altındadır. Bu tercihler bazı çevrelerin görüşleri ve taleplerinin göz ardı edilmesi ile
sonuçlanabilmektedir. Toplumsal kararların ve politikaların üretilmesi aşamasında,
siyasetten uzak tercihlerle geniş ve çeşitli fikirlerin karşılıklı sunulmasına ve uzlaşıya
dayalı bir yöntemin izlenmesine öncelik verilirse, toplum yararı gerçekleştirilebilecek,
demokrasinin ve politikaların kalitesi artacaktır.
Ülkemizde yönetişim, hukuki alt yapı ve oluşturulan mekanizmalar ile
uygulanmaya çalışılmakta fakat siyasi öncelikler, bürokrasinin devam eden baskısı,
katılımcılık kültürünün yeterince gelişmemesi gibi nedenler bu süreçte etkili olmaktadır.
Yönetimden yönetişime geçilmesi kısa sürede ve kolay gerçekleşebilecek bir
süreç değildir. İdari ve yapısal değişikliklerin yanı sıra toplumsal değişim ve uyum da bu
süreçte etkili olacaktır. Katılımcılık kültürü ve örgütlenme bilinci yönetişimin
gelişmesine katkı sağlayacak gelişmelerdir. Bu yönüyle toplumumuzun yönetişime hazır
olduğunu söylemek mümkün görünmemektedir.
101
Kamu yönetimimizde yönetişimin tam anlamıyla kabul görmediğini ve
geleneksel, otoriter yönetim anlayışının etkili ve hakim olduğunu, yönetişimi destekleyen
düzenleme ve değişikliklerin bazen göstermelik düzeyde kaldığını maalesef söylemeliyiz.
Buna karşın yönetişimle ilgili söylemler sıklıkla kullanılmakta, fakat zihniyetler
düzeyinde bu değişime hazır olunmadığı uygulamalarda ki yetersizliklerden
anlaşılmaktadır.
Bununla birlikte, bulgular yavaşta olsa bir değişim olduğunu, en azından
vatandaşlar hak ve özgürlüklerini savunma noktasında girişken olmasa da, sivil toplum
kuruluşlarının taleplerini dile getirme yönünde istekli oldukları görülmektedir. Fakat,
ülkemizde mevcut olan kamu yönetiminin yapısını ve değişime karşı gösterdiği direnci
göz önüne alacak olursak, yönetişim anlayışına geçilmesinde gelişmiş ülkelerden farklı
bir süreçle karşı karşıya olduğumuzu, ülkemize özgü bir yapı ve standarda sahip bir
yönetişim anlayışının söz konusu olacağını söyleyebiliriz.
Sonuç itibariyle, insanların olduğu her yerde ve her dönemde cevabını aradığımız
ve aslında tüm toplumsal sorunların, kalkınmanın, barışa ve huzura dayalı yönetimin,
ulusal ve uluslararası güvenliğin ve barışın sağlanmasına kadar birçok konu, çok kıymetli
iktisat profesörü, değerli hocam Prof. Dr. Ahmet Güner Sayar’ ın da söylediği gibi
“İnsanlar nasıl bir arada ve barış içerisinde yaşarlar?” sorusunun cevabını bulabilmemiz
ile bağlantılıdır. İyi bir yönetim ve iyi bir yönetişim nasıl olmalı sorularının da cevabı bu
soru cevaplandığında son bulabilir. İnsanlar var olduğu sürece yönetim, bir araştırma
konusu, bir sorunsal, bir ütopya olarak kalmaya, araştırılmaya, geliştirilmeye ve idealize
edilmeye devam edecektir.
102
KAYNAKÇA
Aktan, C. C. (2008). Demokrasi ve İyi Yönetişim. Yerel Siyaset, S:27; 11-17.
Aktan, C. C. (2008). Toplam Kalite Yönteminin Temelleri ve Kamu Yönetimine
Uygulanması. In Ekonomik Forum Dergisi, Yıl(Vol. 4).
Al, H. (2002). “Kamu yönetiminde paradigma değişimi”, Doktora Tezi, Sakarya:
Sakarya Üniversitesi.
Al, H. (2002). Bilgi Toplumu ve Kamu Yönetiminde Paradigma Değişimi,
Bilimadamı Yayınları, Ankara.
Al, H. (2007). Kamu mali yönetimi ve kontrol kanunu ve Türk kamu yönetiminde yeni
denetim yaklaşımları. Kamu Yönetimi Yazıları, 1-24.
Arslan, A. (2017). http://www.udhb.gov.tr/haber-707-%60siber-guvenlik-ve-e-devletfaaliyetlerine-ait-tum-basliklari-iceren-kanun-taslagi-calismasini-tamamladik%60.html
(Erişim Tarihi: 12.12.2017)
Arnstein, S. R. (1969). A ladder of citizen participation. Journal of the American Institute
of planners, 35(4), 216-224.
Ateş, H. (2003). Postbürokratik Kamu Yönetimi. Kamu Yönetiminde Çağdaş Yaklaşımlar
Editörler: A. Balcı, A. Nohutçu, NK Öztürk, B. Coşkun Seçkin Yayıncılık, Ankara, 57-82.
Avşar, B. Z. (1998). Ombudsman (kamu hakemi): Türkiye için bir model önerisi. Ankara,
Hak-İş Konfederasyonu, s. 23.
Aykaç, B. (Ed. B.Aykaç, S.Durgun, H.Yayman) (2003). “Yönetimin İyileştirilmesi ve
Örgütsel Değişim”, Türkiye’de Kamu Yönetimi, , Ankara, Yargı Yayınları, s 257
Baransel, Atilla (1973). Çağdaş Yönetim Düşüncesinin Evrimi, İstanbul, İ.Ü. Yayını
No.9, s. 6.
Barzaley, Michael (1992) Breaking Through Bureaucracy: A New Vision for Managing
in Government, Berkeley: University of California Press.
Başbakanlık, T. C. (2003). Değişimin Yönetimi İçin Yönetimde Değişim. Ankara
103
Bayramoğlu, S. (2002). Küreselleşmenin Yeni Siyasal İktidar Modeli: Yönetişim.
Ankara, Praksis, 7, s.88.
Bennet, T. J. (1998). Yeni Bilgi Teknolojisi ve Refah: Değişen İş Dünyası. Liberal
Düşünce, Çev. Cahit Güran, S:9. S.92.
Bilgi
Toplumu
Dairesi,
(2007).
E-Devlet
Çalışmaları.
http://www.bilgitoplumu.gov.tr/2007/oecd-e-devlet-calismalari-turkiye/) (Erişim Tarihi:
08.11.2015)
Bilgi
Toplumu
Dairesi
(2009).
http://akgul.bilkent.edu.tr/www.bilgitoplumu.gov.tr/edtr.asp (Erişim Tarihi: 08.05.2015)
Bozkurt, Ö., Ergun, T., & Sezen, S. (1998). Kamu yönetimi sözlüğü. Ankara. TODAİE
Yayını. Yayın No. 283. s 133-134.
Çevik, H.H. (Ed: Eryılmaz, B. Eken, M. Şen, M. L.). (2007). Örgüt Teorilerinde Değişim
Çizgisi. Kamu Yönetimi Yazıları, Nobel Yayın Dağıtım, Ankara. 146.
Coskun, R. (2006). İyi Yönetişim Her Derde Deva Mı? Yerel Siyaset Dergisi, Sayı: 6, Yıl:
1.
Demirci, M. (2007). Kamu yönetimi etiğinin normatif temelleri. Kamu Yönetimi Yazıları,
Ankara: Nobel, 200-219.
Dong, Q., Toney, J. ve Giblin, P. ( 2010 ). Social Network Dependency and Intended
Political Participation, Human Communication. A Publication of the Pacific and Asian
Communication Association. 13 (1), 13-27.
E-devlet Portalı (2015). E-Devlet İçin Genel Görünüm http://www.edevlet.gov.tr/edevlet-icin-genel-gorunum/ (Erişim Tarihi: 08.05.2016)
E-Devlet, www.spss.com.tr (Erişim Tarihi: 27.03.2015).
Elektronik Sosyal Bilimler Dergisi. www.e-sosder.com (Erişim Tarihi: 20.11.2016)
Ergun, T. (1995). Kamu Yönetimi Disiplinin Gelişmesine Kısa Bir Bakış: Yeni Arayışlar
ve Gerçekler. Kamu Yönetimi Disiplini Sempozyumu Bildirileri, TODAİ, c:1, s.9.
104
Ertuna, Ö. (1993). Özelleştirmenin amacı ve uygulama usulleri. Özelleştirme, İktisadi
Araştırma Vakfı, İstanbul.
Ertuna, İ. Ö. (2009). Yönetim ekonomisi. Okan Üniversitesi Yayınları.
Erüz, E. (2005). “Yeni Mali Yönetim Yapısında Performans Esaslı Bütçeleme”,
Türkiye’de Yeniden Mali Yapılanma, Pamukkale Üniversitesi İİBF Maliye Bölümü 20.
Türkiye Maliye Sempozyumu, Antalya, s.61-73.
Eryılmaz, B. (2000). Kamu yönetimi. İstanbul. Erkam Matbaası.
Eryılmaz, B. (2009). Kamu Yönetimi (3. Baskı) Ankara: Okutman Yayıncılık.
Eryiğit, B. H. & Yörükoğlu, F. (2011). 1980 sonrası Türk kamu yönetiminin yeniden
yapılanması
bağlamında
Türk
metropoliten.
Mevzuat
Dergisi,
Sayı:
163.
http://www.mevzuatdergisi.com/2011/07a/01.htm (Erişim Tarihi: 21.10.2015)
Evren, A. (2004). E-Devletin Amaçları. www.bthaber.com (Erişim Tarihi: 20.12.2016)
Genç, F. N. (Ed.). (2013). Yönetişim: Türk kamu yönetimine yansımaları. Konya: Çizgi
Kitabevi.
Güler, B. A. (2003). “Yönetişim: Tüm İktidar Sermaye”, Praksis, S: 9,Kış Bahar
Güzelsarı, S. (2000). “1990 Sonrası Anglo-sakson ve Kıta Avrupası Devletlerinde Kamu
Yönetiminde Yeni Yaklaşımlar”, Basılmamış Yüksek Lisans Tezi, Hacettepe Üniversitesi
Sosyal Bilimler Enstitüsü, Ankara.
Güzelsarı, S. (2004). “Kamu Yönetimi Disiplininde Yeni Kamu İşletmeciliği ve Yönetişim
Yaklaşımı”,
GETA
Tartışma
Metinleri
Serisi,
A.Ü.
http://www.politics.ankara.edu.tr/dosyalar/tm/SBF_WP_66.pdf
SBF,
(Erişim
No:
66.
Tarihi:
21.12.2015)
Gözübüyük, Ş. (2000). Yönetim Hukuku. (14. Baskı). Ankara: Turhan Kitabevi. s.307
Hand, L.C. ve Ching, B.D. (2011). An Exploration of Power and Citizen Engagement in
Local Governments’ Use of Social Media, Administrative Theory & Praxis, 33 (3), 362
– 382.
105
Hood, Christopher (Mart 1991). A Public Management for All Seasons, Public
Administration, Vol.69, Issue 1
Hughes, O. (1998). Public Management&Administration, ST.Martin’s Press, USA.
Isaac-Henry, K., Painter, C., & Barnes, C. (1993). Management in the public sector:
challenge and change. CRC Press. s.15.
Kamal, M. M. (2009). An analysis of e-participation research: moving from theoretical
to pragmatic viewpoint. Transforming Government: People, Process and Policy, 3(4),
340-354.
Karkın N. Çalhan, H. S. (2011). Vilayet ve İl Özel İdaresi Sitelerinde E-Katılım Olgusu.
Süleyman Demirel Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi. S.13. s. 60.
Kettl, D. F. (2000). The transformation of governance: Globalization, devolution, and the
role of government. Public administration review, 60 (6), 488-497.
Koçel, T. (1998). İşletme Yöneticiliği. (6.Baskı). İstanbul. Beta Basın Yayın. s.10.
Kösecik, M., & Karkın, N. (Ed: Yılmaz, A. Ökmen, M.). (2004). E-devlet: Amaçlar,
Sorunlar ve Uygulamalar. Kamu Yönetimi. Gazi Kitabevi, Ankara. s. 99.
Köseoğlu, Ö. (Ed: Eryılmaz, B. Eken, M. Şen, M. L.). (2007). Türk kamu yönetiminde
değişen denetim anlayışı ve performans denetimi. Kamu Yönetimi Yazıları, Nobel Yayın
Dağıtım, Ankara. 309-339.
Kuran, N. H. (2005). Türkiye İçin E-Devlet Modeli. İstanbul. İstanbul Bilgi Üniversitesi
Yayınları.
Kurt, M., & Yaşar, U. Ö. (2007). Yeni Kamu Yönetimi Ve Yeni Kamu Yönetimi
Yaklaşımının Gelişiminde Avrupa Birliği’nin Rolü: İlerleme Raporları İçerik Analizi.
Afyon Kocatepe Üniversitesi, İ.İ.B.F. Dergisi, C.IX. S.I1
Leblebici, D. N. (2001). Disiplin ve uygulama açısından kamu yönetiminin kimlik krizine
yeni bir bakış. Cumhuriyet Üniversitesi Sosyal Bilimler Dergisi, c.25/1. s.15.
106
Leblebici, D. N. (Editörler Öktem, M. K. Ömürgönülşen, U.). (2004). Kamu Yönetimi:
Dünyada ve Türkiye’deki Gelişimi. Ankara. İmaj Yayınevi. s.12.
LYNN, Laurence E. Jr. (2001). Public Management. Sage Publications. Chicago.
Maliye
Bakanlığı.
(2016).
Kamu
Mali
Yönetimi.
http://kontrol.bumko.gov.tr/TR,2012/tarihce.html (Erişim Tarihi: 21.03.2017)
Margetts, H. (Der: G. Peters ve J. Pierre). (2003). Electronic Government: A Revolution
in Public Administration. Handbook of Public Administration. Sage Publications.
London. 366-376.
Martin, D. S. (1988). The New Managerialism and the Policy Influence of Consultants in
Government: Governance. An International Journal of Policy And Administration, 2(3),
315-335.
OECD. Publishing. (2009). Focus on Citizens: Public Engagement For better Policy and
Services. http://www.oecd.org/gov/focusoncitizenspublicengagementforbetterpolicyand
services.htm (Erişim Tarihi: 20 Eylül 2014).
Okçu, M. Yönetişim Tartışmalarına Katkı: Avrupa Birliği İçin Yönetişim Ne Anlama
Geliyor?. Süleyman Demirel Ünv. İİBF Dergisi. C: 12, S: 3, 2007, s. 309–310.
Okçu, M. (2005). ( Ed: Nohutçu, A. ve Balcı, A.). “Avrupa Yönetsel Alanına Doğru Türk
Kamu Yönetimi: Çok Düzlemli Yönetişim”. Bilgi Çağında Türk Kamu Yönetiminin
Yeniden Yapılandırılması–I, içinde. İstanbul. Beta Basım Yayım. 258-298.
Ökmen, M. (2003). Kent, Çevre ve Globalleşme. Alfa Yayınları, İstanbul, s. 177.
Ökmen, M. (2005). Küreselleşme sürecinde yerelleşme eğilimleri ve yerel yönetimler. iç.
(Ed: Özgür, H. ve Kösecik, M.). Yerel Yönetimler Üzerine: Güncel Yazılar I Reform,
Nobel Yayın Dağıtım, Eylül, 539-564.
Ökmen, M. (2005). ( Ed.: Görmez K. ). Küresel Sistem, Demokratikleşme-Yerelleşme
Dinamikleri ve Yerel Demokrasi. Küreselleşme ve Yerelleşme. Odak Yayınları, Ankara
(2005b: 51), 21-63.
Ömürgönülşen, U. (1997). The New Public Management. AÜSBF Dergisi.
107
Özcivelek, H. R. (2004). Dünyada ve Türkiye’de Elektronik Devlet Tartışmaları: Kavram
Üzerine Bir Sorgulama. http://documents.tips/documents/duenyada-ve-tuerkiyede-edevlet.html (Erişim Tarihi: 04.04.2016)
Özdemir, U. E. (2003). Stratejik Planlama ve İyi Yönetişim. İyi Yönetişimin Temel
Unsurları. T.C. Maliye Bakanlığı. Ayrıntı Basım Evi.
Özden, K. (2005). Ombudsman: Yeni yönetim anlayışı için bir model. İstanbul. Tasam
Yayınları.
Öztekin, A. (2002). Yönetim Bilimi. Ankara. Siyasal Kitapevi.
Parlak, B. (2005). (Ed.: Özgür, H. ve Kösecik, M.). Tarihi Perspektifte ve Reform
Sürecinde İl Özel İdareleri. Yerel Yönetimler Üzerine Güncel Yazılar-1. Ankara. Nobel
Yayın Dağıtım. 175-200.
Peters, B. G., & Pierre, J. (1998). Governance without government? Rethinking public
administration. Journal of public administration research and theory, 8(2), 223-243.
Pierre, J., & Peters, G. B. (2000). Governance, politics and the state. Basingstoke:
Palgrave Macmillan, s.29
Reschenthaler, G. B., & Thompson, F. (1996). The information revolution and the new
public management. Journal of public administration research and theory, 6(1). s.125144.
Sanal, Recep (2002) “Kurumsal Yönetim (Corporate Governance) Kavramı ve Türk
Kamu Yönetimi Açısından Önemi”, Türk İdare Dergisi, sayı: 435, Haziran, s. 70
Sæbø, Ø., Rose, J., & Flak, L. S. (2008). The shape of eParticipation: Characterizing an
emerging research area. Government information quarterly, 25(3), 400-428.
Stoker, G. (1998). Governance as theory: five propositions. International social science
journal, 50(155), 17-28.
Şahin, A. (2008). Türk Kamu Yönetiminde Yapısal Dönüşüm ve E-Devlet. Konya. Çizgi
Kitabevi.
108
Şanlı, Fatma Bahar (2004), “Küreselleşme ve Ekonomik Entegrasyonlar”, Doğu Anadolu
Bölgesi Araştırmaları, İstanbul, 165-166.
Şaylan, G. (2000). Kamu Yönetimi Disiplininde Bunalım Ve Yeni Açılımlar Üzerine
Düşünceler. Amme İdaresi Dergisi, 33(2), 1-22.
Şengül, H. T. (2001). Kentsel çelişki ve siyaset: Kapitalist kentleşme süreçleri üzerine
yazılar. İstanbul. Demokrasi Kitaplığı. s.53.
Tekeli, İ. (Ed.: Aykaç, B. Durgun, Ş. Yaman, H.). (2003). Yönetim Kavramı Yanı Sıra
Yönetişim Kavramının Gelişmesinin Nedenleri Üzerine. Türkiye’de Kamu
Yönetimi. Ankara. Yargı Yayınları, 220-238.
Tekeli, İ. (1996). Yönetim Kavramı Yanısıra Yönetişim Kavramının Gelişmesinin
Nedenleri Üzerine. Sosyal Demokrat Değişim, 3.
TEPAV (2014), “Etkili Katılım için Araçlar, Yöntemler, Mekanizmalar”, Yönetişim ve
Katılım, http://www.tepav.org.tr/upload/files/1408538775-7.Yonetisim_ve_Katilim.pdf
(E.T.=21.09.2016)
TESEV.
(2004).
Bilgi
Edinme
Hakkı
Değerlendirme
http://www.tesev.org.tr/etkinlik/Bilgi_Edinme_Hakki_%20Rapor.doc
Raporu.
(Erişim
Tarihi:15.7.2016)
TESEV.
(2008).
İyi
Yönetişim
El
Kitabı.
http://tesev.org.tr/wp-
content/uploads/2015/11/Iyi_Yonetisim_Kaliteli_Yasam.pdf (Erişim Tarihi: 30.09.2016)
Tiftik, Y. (1985). Yönetim ve Organizasyon. İstanbul. Kazancı Hukuk Yayınları. 43. s.1.
Topçu, F. H. (2008). Küreselleşme ve uluslararası çevre politikaları: yönetimden"
yönetişim" e geçiş sorunu. Turhan Kitabevi.
TÜBİTAK-MAM. (2004). Bilgi ve İletişimin Sürdürülebilir Kalkınmadaki Yeri. s. 9.
www.mam.gov.tr (Erişim Tarihi: 27.03.2015).
TÜİK.
Uluslararası
(2016)
Endeksler.
http://www.tuik.gov.tr/UstMenu.do?metod=istendeks (Erişim Tarihi: 08.09.2016)
Türk Dil Kurumu. (1988). Türkçe Sözlük. Ankara. Türk Tarih Kurumu Basimevi. Cilt: 1
AJ. s. 354.
109
Wilson, W. (1961). İdarenin incelenmesi. Çeviren: N. Abadan. (2011). İstanbul. Yenilik
Basımevi. 57.
World Bank. (1989). Sub-Saharan Africa:From Crisis To Sustainable Growth. 60, VII,
Washington. DC: World Bank.
Uçkan, Ö. (2003). E-devlet, E-demokrasi ve Türkiye (Vol. 1). İstanbul. Literatür
Yayıncılık.
Ulusoy, A. (1999). Bağımsız idari kurumlar. Danıştay Dergisi, 100(29), 3-17.
Uppendahl, H. (1979). The Ombudsman of Rheinland‐Pfalz: Achievements and
Deficiencies. Public Administration, 57(2), 219. (Aktaran: Özden, K. Ombudsman: Yeni
Yönetim Anlayışı İçin Bir Model, İstanbul 2005, s. 11)
United Nations Development Programme. (1997). Reconceptualising Governance.
Discussion Paper 2, New York: Management Development and Governance Division.
Palabıyık, H. (2003). Yönetimden Yönetişime: Yönetişim, Kentsel Yönetişim ve
Uygulamaları ile Yönetişimde Ölçülebilirlik Üzerine Açıklamalar. Yerel ve Kentsel
Politikalar, s 231.
Saraçoğlu, M. (2000), “Kamusal Tercih Teorisi: Siyasetin Ekonomik Analizi” Kamu-İş;
C: 6 Sayı: 1/2000, http://www.kamu-is.org.tr/pdf/615.pdf ( Erişim Tarihi: 13.07.2017)
Saran, U. (2001). Küresel Değişim Dinamiklerinin Kamu Yönetimi Alanındaki
Etkileri. Türk İdare Dergisi, 73(433), 41-49.
Yanık, L. Değişimin Rotası e-Türkiye. www.edevlet.net 20.05.2016.
Yamamoto, H. (2003). New public management: Japan’s practice. Institute for
International Policy Studies, 1-10.
Yaşamış, F. D. (1997). Kamu Yönetimi Kuramında ve Uygulamasında Yeni Gelişmeler:
Administration’dan Management’a. Türk İdare Dergisi, 69(417), 1-27.
Yıldırım, İ. (2004). Demokrasi Sivil Toplum Kuruluşları ve Yönetişim. Ankara. Seçkin
Yayınları. 204-205.
110
ÖZGEÇMİŞ
KİŞİSEL BİLGİLER
Adı, Soyadı: Mukaddes ACAR
Uyruğu: Türkiye (TC)
Doğum Tarihi ve Yeri: 19 Kasım 1984, Kayseri
Medeni Durumu: Evli
Tel: +90 506 679 7349
E-mail:[email protected]
Yazışma Adresi: Kayseri Valiliği Özel Kalem Müdürlüğü-Büro Kocasinan/KAYSERİ
EĞİTİM Derece
Kurum
Mezuniyet Tarihi
Lisans
İstanbul Üni. Siyasal Bil. Fak.
2007
Lise
Ulaş Lisesi
2002
İŞ DENEYİMLERİ Yıl Kurum
Görev
2008
AKBANK T.A.Ş.
Gişe Yetkilisi
2009- 2017
İçişleri Bakanlığı
İl Planlama Uzmanı
YABANCI DİL
İngilizce
111
Download
Random flashcards
Merhaba

2 Cards oauth2_google_861773e1-0890-4522-834a-6a5babb58e76

qweeqwqwe

5 Cards oauth2_google_78146396-8b44-4532-a806-7e25cc078908

En Mimar Architecture LTD ŞTİ XD

2 Cards asilyasar069

KIRIHAN GÜMÜŞ DEDEKTÖR

6 Cards oauth2_google_49cd8e53-7096-4be6-ba73-4ff7e4195b4b

Create flashcards