T.C. ERCİYES ÜNİVERSİTESİ SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ SİYASET BİLİMİ VE KAMU YÖNETİMİ ANA BİLİM DALI SİYASET BİLİMİ VE KAMU YÖNETİMİ BİLİM DALI YENİ KAMU YÖNETİMİNDE YÖNETİŞİMİN ÖNEMİ VE ÜLKEMİZDE OLUŞTURULAN YÖNETİŞİM MEKANİZMALARI Hazırlayan Mukaddes ACAR Danışman Yrd. Doç. Dr. Mehmet İnanç ÖZEKMEKÇİ Kasım 2017 KAYSERİ T.C. ERCİYES ÜNİVERSİTESİ SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ SİYASET BİLİMİ VE KAMU YÖNETİMİ ANA BİLİM DALI SİYASET BİLİMİ VE KAMU YÖNETİMİ BİLİM DALI YENİ KAMU YÖNETİMİNDE YÖNETİŞİMİN ÖNEMİ VE ÜLKEMİZDE OLUŞTURULAN YÖNETİŞİM MEKANİZMALARI (Yüksek Lisans Tezi) Hazırlayan Mukaddes ACAR Danışman Yrd. Doç. Dr. Mehmet İnanç ÖZEKMEKÇİ Kasım 2017 KAYSERİ ÖNSÖZ Katılımcı demokrasinin ve toplumsal uzlaşının önemli bir aracı olan yönetişim, günümüz de ülkelerin demokrasi seviyelerini ölçmede belirleyici rol oynamaktadır. Küreselleşmenin yerelleşme ve bölgeselleşmeyi güçlendiren etkileri de yerelden başlayan bir planlama ve karar alma sürecini gerekli hale getirmiştir. Yerelin kendi dinamikleri, beklenti ve ihtiyaçlarını önceleyen kısa, orta ve uzun vadeli stratejilerin, katılımcı süreçler ve yönetişim mekanizmaları aracılığıyla belirlenmesi, demokrasinin temsil gücünü de artırmaktadır. Ülkemizde benimsenmiş olan yeni kamu yönetimi anlayışı, kamu yönetiminin uygulanma şeklini revize ederek hesap verebilir, şeffaf, dinamik, vatandaş odaklı ve katılımcı yönde gelişimini sürdürmektedir. Yeni kamu yönetiminin yönetişim odaklı yapısının Ülkemizde uygulanma şekli ve vardığı noktayı incelerken, eksik ve zayıf yönleri üzerinde durarak yapılması gerekenler üzerine bir katkı sağlamak amacıyla gerçekleştirdiğim bu çalışmanın konuyla ilgili araştırmacılar, akademisyenler ve yönetişimin tüm paydaşları için faydalı olmasını diliyorum. Tezimi hazırlarken geçirdiğim yorucu ve bir o kadar da keyifli olan bu süreçte, bana en büyük desteği veren çok değerli danışmanım Yrd. Doç. Dr. Mehmet İnanç Özekmekçi başta olmak üzere, araştırmalarım ve tez yazma sürecim de bana sabır gösteren kıymetli mesai arkadaşlarıma; sevgisi, desteği ve bana olan inancıyla her zaman yanımda olan sevgili eşim Doğan Acar’ a, kendisine ayırmam gereken fakat bu çalışmaya ayırdığım tekrarı olmayacak saatler, günler ve ayların affını dileyerek melek kızım Sedef Acar’a, hayatım boyunca kendimi güçlü ve güvende hissetmemi sağlayan çok değerli aileme ve varlığıyla hayatıma değer katan tüm arkadaşlarıma sonsuz teşekkür ederim. Mukaddes ACAR Kayseri, Kasım 2017 vi YENİ KAMU YÖNETİMİNDE YÖNETİŞİMİN ÖNEMİ VE ÜLKEMİZDE OLUŞTURULAN YÖNETİŞİM MEKANİZMALARI Mukaddes ACAR Erciyes Üniversitesi, Sosyal Bilimler Enstitüsü Yüksek Lisans Tezi, Kasım 2017 Danışman: Yrd. Doç. Dr. Mehmet İnanç ÖZEKMEKÇİ ÖZET Bilgi çağının getirdiği standartlar; yaşam koşullarımızı, beklentilerimizi, ihtiyaçlarımızı değiştirmiştir. İhtiyaç ve beklentilerdeki değişim, örgütlerin de yapısal ve yönetsel değişikliklere gitmeleri yönünde bir baskı oluşturmuştur. İlk olarak özel sektörde başlayan yönetim alanındaki gelişmeler, kamu sektörüne de etki ederek yeni kamu yönetimi anlayışının doğmasına neden olmuştur. Yönetimde yaşanan sorunlar, kamu personelinin tutumları, bürokrasinin olumsuz yönleri ve diğer sorunlar, yeni kamu yönetimi anlayışının ortaya çıkışında etkili olan içsel nedenlerdir. Yeni kamu yönetimi anlayışının ortaya çıkmasında en önemli dışsal nedenler ise küreselleşme ve bilgi ve iletişim teknolojilerindeki gelişmeler olmuştur. Söz konusu gelişmeler sonrasında, klasik yönetim anlayışının yerini yönetişimin etkili olduğu yeni kamu yönetimine bıraktığı görülmektedir. Kamu yönetimimiz de, yönetişimin hangi hukuki düzenlemeler ve mekanizmalarla uygulandığı çalışmamızın ana konusunu oluşturmaktadır. Bu alanda, yapılan düzenlemelerin ve oluşturulan mekanizmaların, yönetişime geçişte etkileri ve iyi yönetişim için yapılması gerekenler çalışmamızda incelenen ve cevap aranan konulardır. Yönetişimin ülkemizde geldiği aşamayı tespit ettikten sonra gelinen noktanın yeterliliği ve yapılması gerekenlerin değerlendirilmesi ile yönetişim kavramı irdelenecektir. Anahtar Sözcükler: Kamu Yönetimi, Yeni Kamu Yönetimi, Yönetişim, Yönetişim Mekanizmaları. vii THE IMPORTANCE OF GOVERNANCE IN THE NEW PUBLIC ADMINISTRATION AND GOVERNANCE MECHANISMS CREATED IN TURKEY Mukaddes ACAR Erciyes University, Institute of Social Sciences Master Thesis, November 2017 Supervisor: Yrd. Doç. Dr. Mehmet İnanç ÖZEKMEKÇİ ABSTRACT The standards brought by the information age have changed our living conditions, expectations and needs. Changes in needs and expectations have put pressure on organizations to go through structural and managerial changes. Developments in management, which first started in the private sector, also affected the public sector and led to the emergence of a new public administration approach. The problems in administration, the attitudes of public officers, the negative aspects of the bureaucracy and other problems are internal causes that are effective in the emergence of new public administration. The most important external causes for the emergence of the new public administration concept are the globalization developments in information and communication technologies. After such developments, it seems that the traditional management approach is replaced by the new public administration where governance is effective. The main topic of our study is on which legal arrangements and mechanisms governance applied in our public administration. These are the issues that are examined and answered in our workplace, the regulations that are made and the mechanisms that are created, the effects of governance, and what we need to do for good governance.The governance will contribute to the development of governance by assessing the adequacy of the point reached and the things that need to be done, once we have identified the stage in our country. Key Words: Public Administration, New Public Management, Governance, Governance Mechanisms. viii İÇİNDEKİLER TABLOSU BİLİMSEL ETİĞE UYGUNLUK ..................................................................................................i TEZ ÖZGÜNLÜK RAPORU ........................................................................................................ ii YÖNERGEYE UYGUNLUK....................................................................................................... iv ÖNSÖZ ......................................................................................................................................... vi ÖZET ........................................................................................................................................... vii ABSTRACT................................................................................................................................ viii KISALTMALAR .......................................................................................................................... xi TABLOLAR LİSTESİ ................................................................................................................ xiii ŞEKİLLER CETVELİ ................................................................................................................ xiv GİRİŞ ............................................................................................................................................ 1 BÖLÜM 1: YENİ KAMU YÖNETİMİ ANLAYIŞI .................................................................... 4 1.1 Yönetim Kavramı ve Tanımı................................................................................................. 4 1.2. Kamu Yönetimi Disiplininin Ortaya Çıkışı ve Gelişimi ................................................ 6 1.3. Klasik Kamu Yönetiminin Ortaya Çıkışı .............................................................................. 9 1. 3. 1. Klasik Kamu Yönetimi Teorileri............................................................................. 10 1.4. Klasik Kamu Yönetiminde Reform İhtiyacı ........................................................................ 12 1.4.1. Yeni Kamu Yönetimine Geçişte Ekonomik Faktörler .............................................. 15 1.4.2. Yeni Kamu Yönetimine Geçişte Sosyal Faktörler .................................................... 16 1.4.3. Yeni Kamu Yönetimine Geçişte Politik ve İdeolojik Faktörler ................................ 18 1.4.4. Yeni Kamu Yönetimini Geçişi Hızlandıran Diğer Gelişmeler................................. 19 1.4.5. Küreselleşme ve Yerelleşme Dinamiklerinin Etkileri ............................................... 20 1.5. Yeni Kamu Yönetimi Kavramı ve Tanımı ........................................................................... 23 1.6. Yeni Kamu Yönetiminin Temel İlkeleri .............................................................................. 24 1.6.1. Küçülmek: ................................................................................................................. 26 1.6.2. İşletme Yönetimi teorisinin kamu yönetimine uyarlanması:..................................... 26 1.6.3. Girişimcilik mantığının kamu yönetimine aktarılması: ............................................. 26 1.6.4. Yerelleşmek: ............................................................................................................. 27 1.6.5. Bürokrasiyi azaltmak: .............................................................................................. 27 1.6.6. Özelleştirmek: ........................................................................................................... 27 1.7. Yeni Kamu Yönetiminin Temel Yaklaşımları ..................................................................... 28 1.8. Yeni Kamu Yönetiminin Ana Eğilimleri ............................................................................. 30 1.9. Kamuda Vatandaş Odaklı Hizmet Dönüşümü ............................................................. 33 1.10. Klasik Kamu Yönetimi ile Yeni Kamu Yönetiminin Karşılaştırılması: .................... 36 ix BÖLÜM 2: YÖNETİMDEN YÖNETİŞİME ............................................................................. 39 2.1. Yeni Kamu Yönetimi ve Yönetişim..................................................................................... 41 2.2. Yönetim- Yönetişim Ayrımı ........................................................................................ 43 2.3. Yönetişimin Tanımı ............................................................................................................. 47 2.4. Yönetişimin İlkeleri ............................................................................................................ 49 2.4.1. Siyasi, İktisadi ve Toplumsal Öncelikler .................................................................. 49 2.4.2. Seçilmişlerin Rollerindeki Değişimler ...................................................................... 49 2.4.3. Katılımcılık ............................................................................................................... 50 2.4.4. Bürokratik şartlar....................................................................................................... 51 2.4.5. Şeffaflık ..................................................................................................................... 51 2.4.6. Yeni liderlik anlayışı ................................................................................................. 52 2.4.7. Demokratik sorumluluk............................................................................................. 52 2.5. Yönetişimin Temel Aktörleri ............................................................................................... 53 2.5.1. Devlet ........................................................................................................................ 54 2.5.2. Sivil Toplum Kuruluşları .......................................................................................... 55 2.5.3. Özel Sektör ................................................................................................................ 56 2.5.4. Vatandaş .................................................................................................................... 58 2.6. İyi Yönetişim ...................................................................................................................... 60 2.7. Yönetişim ile Toplam Kalite Yönetimi İlişkisi .................................................................... 62 2.8. Yerel Gündem 21 ve Yönetişim........................................................................................... 63 BÖLÜM 3: TÜRKİYE’DE YÖNETİŞİM MEKANİZMALARI ............................................... 64 3.1. Bilgi Edinme Kanunu .......................................................................................................... 68 3.2. Bağımsız Üst Kurullar ......................................................................................................... 71 3.3. E-devlet Uygulamaları ......................................................................................................... 75 3.3.1. E-Devletin Amaçları ................................................................................................. 77 3.3.2. Ülkemizde E-devlet Uygulamaları ............................................................................ 79 3.3.3. E-devlet Uygulamalarının Değerlendirilmesi ........................................................... 84 3.3.4. Sosyal Ağlar-Sosyal Medya ve E-Katılım ................................................................ 87 3.3.5. E-Devlet ve E-Katılım Aracılığıyla Yönetişim ......................................................... 89 3.3.6. E-Devlet ve Siber Güvenlik Sorunu .......................................................................... 91 3.4. 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu ......................................................... 91 3.5. Diğer Mevzuatlarda Yapılan Önemli Düzenlemeler............................................................ 95 3.6. Kent Konseyleri ................................................................................................................... 96 SONUÇ ve ÖNERİLER ............................................................................................................. 99 KAYNAKÇA............................................................................................................................ 103 ÖZGEÇMİŞ .............................................................................................................................. 111 x KISALTMALAR AB : Avrupa Birliği ABD : Amerika Birleşik Devletleri BDDK : Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurulu BİMER : Başbakanlık İletişim Merkezi BİT : Bilgi İletişim Teknolojileri BTK : Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumu CİMER : Cumhurbaşkanlığı İletişim Merkezi DPT : Devlet Planlama Teşkilatı EPK : Enerji Piyasası Kurulu KİK : Kamu İhale Kurulu KİT : Kamu İktisadi Teşekkülü KYTK : Kamu Yönetimi Temel Kanun Tasarısı NGO : Non-Governmental Organizations OECD : Ekonomik İşbirliği ve Kalkınma Örgütü RTÜK : Radyo Televizyon Üst Kurulu SOME : Siber olaylara müdahale ekipleri SPK : Sermaye Piyasası Kurulu ŞP : Şeker Piyasası Kurulu SSCB : Sovyet Sosyalist Cumhuriyetler Birliği xi STK : Sivil Toplum Kuruluşu TBMM : Türkiye Büyük Millet Meclisi TDK : Türk Dil Kurumu TEPAV : Türkiye Ekonomi Politikaları Araştırma Vakfı TODAİE : Türkiye ve Orta Doğu Amme İdaresi Enstitüsü TPK : Tütün Piyasası Kurulu TÜİK : Türkiye İstatistik Kurumu UNDP : Birleşmiş Milletler Kalkınma Programı USOM : Ulusal Siber Olaylara Müdahale Merkezi YKY : Yeni Kamu Yönetimi xii TABLOLAR LİSTESİ Tablo 1: Yeni Kamu Yönetiminin 7 Temel Unsuru…………………………………25 Tablo 2: Geleneksel ve Yeni Kamu Yönetimi Arasındaki Farklar………………….36 Tablo 3: Bürokrasi ve Yeni Kamu Yönetimi/Yönetişim Ayrımı……………………37 Tablo 4: Sanayi Çağı Devleti ile İnternet Üzerindeki Devletin Karşılaştırılması…...75 Tablo 5: Geleneksel Devletle E-Devlette Kamu Yönetimi- Vatandaş İlişkisi………77 Tablo 6: E-Devlet Uygulamaları…………………………………………………….82 Tablo 7: Birleşmiş Milletler 2014 e-Devlet Kalkınma Endeksi…………………….83 Tablo 8: Birleşmiş Milletler 2016 e-Devlet Kalkınma Endeksi…………………….83 Tablo 9: TÜİK, Girişimlerde Bilişim Teknolojileri Kullanımı Araştırması, Hanelerde Bilişim Teknolojileri Kullanımı Araştırması…………………87 Tablo 10: Birleşmiş Milletler 2014 E-Katılım Endeksi…………………………….88 Tablo 11: Birleşmiş Milletler 2016 E-Katılım Endeksi…………………………….89 xiii ŞEKİLLER CETVELİ Şekil 1: Kamusal Tercihlerin Oluşumu ……………………………………………...17 Şekil 2: Bilgi ve İletişim Teknolojilerindeki Hızlı Gelişmenin Etkileri ile Global Bütünleşme ve Entegrasyon..……………………………………………….21 Şekil 3: Yönetişimi Destekleyen Gelişmeler…………………………………………48 Şekil 4: Yönetişimin Aktörleri………………………………………………………..54 Şekil 5: İyi Yönetişim İlkeleri………………………………………………………..61 Şekil 6: E-devlet Yapısı…………………………………………………………….…73 Şekil 7: türkiye.gov.tr Sitesinde Hizmet Veren Ana Kurumlar……………………....80 Şekil 8: türkiye.gov.tr Sitesinde Hizmet Veren Belediyeler……………………….…81 Şekil 9: Kamu BİT Yatırımları (2002-2016)………………………………………....85 Şekil 10: Kamu BİT Yatırımlarının Tüm Kamu Yatırımlarına Oranı (Yüzde)………86 xiv GİRİŞ Çalışmanın Amacı Klasik kamu yönetimi anlayışından kaynaklanan birçok sorun mevcuttur. Bunlardan en önemlisi kaynakların etkin ve verimli kullanılamaması, yerelin beklenti ve ihtiyaçlarının merkezi yönetim tarafından yeterince anlaşılamamasıdır. Bu nedenle merkezin aldığı kararlarla gerçekleştirilen yatırımlar büyük ekonomik kayıplara neden olabilmektedir. İnsanlığın var oluşundan günümüze, doğal kaynaklar için verdiği mücadele ve kıt kaynakların etkin kullanılması problemi, klasik kamu yönetimi anlayışından vazgeçilmesindeki önemli nedenlerden birini oluşturur. Bu kapsamda rollerin yeniden paylaştırıldığı; merkezden yerele, özel sektöre ve sivil toplum kuruluşlarına bazı yetkilerin aktarıldığı, yönetişim kavramının ön plana çıkarıldığı bir yönetim anlayışına geçilmiştir. Yönetim, yirminci yüzyılda hızla küreselleşen dünyada yeni bir anlam kazanmıştır. Merkeziyetçi yapı yerini yerelleşmeye ve yerele göre şekillenen esnek yönetime bırakmıştır. Bu süreçte yönetimin dış etkenlere daha açık hale geldiğini ve şeffaf yönetimin benimsendiğini söyleyebiliriz. Ayrıca, klasik yönetim anlayışının hantal bürokratik yapısının yerine; karşılıklı iletişime dayalı, sonuç odaklı ve vatandaşların kararlara katılımı ile yönetişimin önem kazandığı uygulamalara geçilmiştir (Çukurçayır, 2006:1). Yönetim ve iletişim kavramları birlikte sıkça kullanılmaya başlanmıştır. Son yıllarda yoğun bir şekilde kullanılmaya başlanılan yönetişim kavramı, iletişimin her alanda öne çıkması ile yöneten ve yönetilenler arasında iletişimin vurgulandığı, yeni bir yönetim şekli olarak değer kazanmıştır (Aktan, 2002). Yeni kamu yönetimi anlayışının başarısı, vatandaşların memnuniyeti, hizmet kalitesinin artırılması, kaynakların daha verimli kullanılması ve iletişim kanallarının aktif şekilde kullanılması ile sağlanabilir. 1 İletişim toplumsal hayatta ne kadar önemliyse, kurumsal boyutlarda da farklı bir öneme sahiptir. Yönetişim anlayışı, merkez-yerel ilişkilerinde görevlerin, yetki ve kaynakların paylaşımında farklı bir düzen ve tüm paydaşların sorumluluğunu desteklemektedir. Aynı zamanda karar alma sürecinde aşağıdan yukarıya etki edecek sistemleri ve vatandaşların katılımını sağlayan mekanizmaları öngörmektedir. Bu çalışmanın amacı, klasik kamu yönetiminden kaynaklanan sorunların yeni kamu yönetimi anlayışıyla nasıl aşılmaya çalışıldığını yeni düzenlemelerle değerlendirirken; yönetişim perspektifinden, demokrasiye sağlanacak katkılara vurgu yapmak ve ülkemizde bulunan yönetişim mekanizmalarının geldiği noktayı ortaya koymaktır. Çalışmanın Önemi Yönetimden yönetişime giden süreçte hantal, bürokratik, klasik kamu yönetimi anlayışının yerini kaynakların etkin kullanıldığı, şeffaf ve hesap verebilir bir kamu yönetimi anlayışına bırakması gerekliliğini farklı yönleriyle inceleyeceğiz. İyi yönetişim ile yönetime devlet dışında farklı paydaşların da görüş bildirerek katılım sağlayacağı sistemde, kamu yönetimi ile vatandaş yakınlaşmasını gerçekleştirirken, hem demokrasiyi güçlendirmekte hem de alınan kararların içeriklerinin zenginleşmesine ve etkinliğinin artmasına katkı sağlanmaktadır. Ayrıca iyi yönetişim, karar ve işlemlerin açık ve anlaşılır olmasını hedeflemekte, böylelikle yolsuzlukla mücadele yolunda etkili olmakta ve kurumların meşruluğunu artırmaktadır (TESEV, 2008: 18). Bu çalışmanın önemi yeni kamu yönetimine geçerken özellikle yönetişimin hangi mekanizmalarla hayata geçirildiğini Türkiye özelinde inceleyerek yönetişim anlayışının daha etkin hale getirilmesi için ne tür hukuksal düzenlemelere ihtiyaç duyulduğu ve kurumsal mekanizmaların ne derece etkin olduğunun ortaya koyularak tespitler doğrultusunda genel değerlendirme ve tavsiyelerde bulunmaktır. Çalışmanın Kapsamı Dünya genelinde temsili demokrasiyle ilgili bir kriz yaşanmaktadır. Krizden çıkış arayışları için de katılımcı demokrasi anlayışına yönelik yeni uygulamalar gündeme 2 gelmiştir. Temsili demokrasinin, özellikle kent yönetimlerinde yetersiz kalması, demokratik katılımcılığa yönelik ilgiyi de farklılaştırmıştır. Bu aşamada ilgi, sadece karara ve karar verenleri etkilemeye odaklanmazken, bu konudaki asıl talep, değişik kamusal alanlar oluşturulmasına yönelmiştir (Yücetürk, 2000:225-36). Küresel ölçekte yaşanan gelişmeler, değişim ve dönüşümün hız kazanması, işletmelerin yönetim anlayışlarının değişmesinde etkili olmuştur. Değişimin meydan okumasına karşı kamu yönetiminde de yeni arayışlar ivme kazanmıştır. Klasik devlet fonksiyonlarının sorgulanmasına neden olan gelişmeler ışığında yeni kamu yönetimi anlayışının yükselişi aynı zamanda kalite anlayışında da gelişmelerin önünü açmıştır. Yönetim alanında ortaya konmuş olan yeni yaklaşım ve tekniklerin en önemli özelliklerinden biri kamu yönetiminde yaşanan kalite sorunun giderilmesine yönelik olmalarıdır. Bu nedenle bu konuda yaşanan sorunların ne olduğu, nasıl önlem alınabileceği, hangi tekniklerin kullanılacağı, uyum sorunlarının nasıl giderileceği ve şu ana kadar yapılan çalışmalar ve sonuçları üzerine bir araştırma yapılması hem bu sektörde çalışanlar hem yönetenler hem de nihai faydalanıcılar olarak tüm yurttaşlar açısından önemlidir. Bu nedenle çalışmamızın kapsamı ülkemizde yeni kamu yönetimi anlayışını hayata geçirecek tüm paydaşları, araçları ve mevzuatları mümkün olduğunca içermektedir. Çalışmanın Yöntemi Araştırma pozitivist bakış açısı benimsenerek yapılmıştır. Analizlerin karşılıklı etkileşimler neticesinde anlaşılacağından hareket edilmiştir. Bu nedenle, değerler ve uygulamalar arasında nedensellik bağı kurulmuş, birbirlerini etkileyen süreçler üzerinde durulmuştur. Neden- sonuç ilişkilerinden genellemelere varılmıştır. Araştırma yapılırken kullanılacak veri toplama teknikleri; kaynak tarama, derleme, metin tahlili, kronolojik tahlil gibi sosyal bilimler sahasıyla ilgili araştırma yöntemleridir. Üç bölümden oluşan çalışmada, eleştirel kaynak taraması yöntemi kullanılmıştır. Taranan kaynaklarda yönetişim ve iyi yönetişimin aynı anlamda olduğu görülmekte ve bu nedenle çalışma boyunca hem yönetişim hem de iyi yönetişim kavramı aynı anlamda kullanılmıştır. 3 BÖLÜM 1: YENİ KAMU YÖNETİMİ ANLAYIŞI 1.1 Yönetim Kavramı ve Tanımı Yönetim; insanlık tarihiyle birlikte başlayan, dönemlere, kültürlere göre farklılıklar göstererek günümüze kadar ulaşan bir olgudur. En eski çağlarda filozofların üzerinde düşündüğü, hakkında araştırma ve tartışma yaptıkları bu olgu, tarih boyunca önemini kaybetmemiştir. Sosyal hayatın vazgeçilmez bir parçası olan yönetim, toplumdaki en küçük birimden devletlere ve hatta günümüzde uluslararası kuruluş ve ilişkilere kadar önemlidir. Topluluk halinde yaşamanın doğal bir sonucu olarak, insanlar düzen ve kurallar içerisinde hareket etmenin önemini kavramışlardır. Bir düzen içerisinde hareket edildiğinde olumlu ve iyi sonuçların meydana geldiğini gözlemleyen insanlar, bir düzenin varlığını kabul etmiştirler. Yönetim, bu düzen beklentisinden yola çıkılarak, belirli amaçlara ulaşmak için belirli kurallar öngörmektedir. Bu bakımdan yönetim kavramını ana hatlarıyla, belirli bir amaca ulaşmak için birden fazla kişinin bir araya gelmesi, örgütlenmesi ve bu amaca yönelik faaliyetlerde bulunması durumunu kapsayan bir süreç olarak tanımlayabiliriz. Aslında yönetim iki kişinin bir arada olduğu her durumda kendini gösteren bir süreçtir de diyebiliriz. İnsan ilişkilerinde sık sık karşılaşılan bu durum kimi zaman insan ve diğer canlılar arasında da yaşanmaktadır. Yönetimin bir bilim olarak değerlendirilmesi elbette birçok kavramın bir arada değerlendirilmesi ile mümkündür. Günümüz toplumları, kompleks sistemler ve yapılar içerisinde çok geniş bir sorumluluk alanına sahiptir. Yönetimin, evrensel nitelikte olması ve geniş bir perspektife sahip olması dar kalıplar içine sıkışmasını engelleyerek, her dönem yeni kavram ve yaklaşımlarla gelişmesini desteklemiştir. İnsanların bir arada bulunduğu iş yerlerinden, ev, okul ve sosyal mekanlara, hatta günümüzde yoğun olarak kullanılan sanal ağlara kadar yönetim vardır ve yönetimin farklı biçimleri uygulanmaktadır. Kapsam ve boyut bu kadar geniş olunca yönetimi tek bir şekilde tanımlamak da elbette mümkün değildir. Sosyal bilimler içerisinde yer alan bir disiplin olarak yönetim, yönetim bilimciler tarafından farklı şekillerde açıklanmaktadır. İlk zamanlarda yönetim, doğuştan yetenekli kişilerin ve yöneticilerin uyguladığı bir tür sanat olarak değerlendirilmiş ve uzun süre bu şekilde kabul edilmiştir. “Sanatların 4 en eskisi, bilimlerin en yenisi” (Koçel, 1998: 10) olarak günümüze kadar gelen yönetim Sanayi Devriminin yaşandığı 19. yüzyıla gelindiğinde toplumsal sınıfların farklılaşmasıyla bir dönüşüm sürecine girmiştir. Sanayi Devrimi’nden sonra, insan mekanik bir varlık gibi muamele görmeye başlamış, ortaya çıkan teknolojik gelişmeler ile ortaya çıkan yönetim ekolü, yönetime mekanik bir süreç olarak bakmaya başlamıştır. Bu yaklaşım ölçülebilen birimlerin ve nicel özelliklerin bulunmasını ve kullanılmasını savunmuştur. Birinci Dünya Savaşından sonra ise insan ilişkileri ve davranışlarının önemi üzerine yapılan çalışmalar önem kazanmıştır. İnsanlar üzerindeki çalışmalar, sosyal bir bilim olan yönetimi de etkilemekte ve geliştirmektedir. “İnsani değerlerin ön plana çıkması ile yönetimin sanat yönü üzerinde durulmuş ve bilimsel hale getirilmiştir” (Tiftik, 1985: 2). Yönetim bilgi ve beceri gerektirdiği kadar insan ilişkilerinde başarılı olunması için özel bir yetenek de gerektirmektedir. Bu bakış açısından yola çıkılarak tarihten günümüze yönetim incelendiğinde, onu belirli kurallara ve kalıplara göre sınıflandırarak bir disiplin halinde yeniden ortaya koymak için bilimsel çalışmalar yapılmıştır. “Yönetim ve örgütlerle ilgili 20. yüzyıla ulaşan bilgi birikimi ile yöneticilik, hekimlik, mühendislik ve avukatlık gibi meslekler bir sanat haline gelmiştir” (Baransel, 1973: 6). Yönetimi tanımlamak gerekirse, üç önemli unsurun tanımlar üzerinde oynadığı role öncelikle değinmeliyiz. Bu unsurlardan ilki, tanımı yapan kişinin yönetim kavramına nasıl yaklaştığıdır. Çünkü yönetim sosyal bir bilim olması nedeniyle kesin kurallara ve hesaplara bağlı tanımlanamaz. İkincisi unsur, yönetimin uygulanacağı örgütler deki farklılık yönetimin tanımını değiştirmektedir. Üçüncü ve son unsur ise, son yıllarda yaşanan iletişim ve bilgi işleme teknolojilerindeki gelişmeler ile yaşanan küreselleşmenin yönetime yaptığı etkilerdir (Koçel, 1998: 11). Yönetimi tanımlarken bu unsurlar göz önünde bulundurulsa da yönetim ile ortaya çıkan yöneten ve yönetilen ayrımı, değişmez bir gerçeklik olarak ifade edilebilir. Yönetimi tanımlarken etkili olan bu unsurlara karşın, üzerinde durulan ve görüş birliğine varılan tanımlardan biri de “başkaları vasıtasıyla iş görmektir” (Koçel, 1998: 11 ). Yönetim, yöneticilerin belirli kurallar dahilinde verdikleri emir ve talimatlar doğrultusunda, daha önceden belirlenen bir amaca ulaşmak için yönetilenlerce gerçekleştirilen eylem ve hizmetlerin toplamıdır. Yönetim, daha önce de belirttiğimiz gibi bir süreçtir. Yönetim, aynı zamanda insanların işbirliğini sağlayarak eldeki kaynaklarla amacı gerçekleştirme faaliyetidir. 5 Bu tanımlar bir arada değerlendirildiğinde yönetim; birlikte çalışmayı gerektiren, bir amacın gerçekleştirilmesine yönelik olan, mevcut kaynakları en iyi şekilde değerlendirmeyi hedefleyen, verimlilik ve etkinliği sağlama fonksiyonlarını kapsayan dinamik bir süreçtir. Bu özelliklerden hareket ederek, yönetim ile ilgili geniş bir tanım verilebilir. Yönetim, önceden belirlenmiş amaçlara ulaşmak için bir örgütün, sahip olduğu kaynaklarla faaliyetlerini planlanması, yürütmesi ve kontrol etmesini kapsayan sosyal bir faaliyettir. Yönetim genel olarak işletme yönetimi ve kamu yönetimi olmak üzere iki ana başlık altında sınıflandırılmaktadır. Kamu yönetimi disiplini de dönemler itibariye gelişerek günümüze ulaşmıştır. İlk etapta klasik kamu yönetimi sistemi dediğimiz yönetim anlayışı hakimken zamanla yaşanan değişiklikler yeni arayışları ve uygulamaları da beraberinde getirerek yeni kamu yönetimi anlayışını doğurmuştur. Bu bakımdan öncelikle kamu yönetimi disiplininin ortaya çıkışı ve tanımı üzerinde durduktan sonra, klasik kamu yönetimi anlayışının hangi nedenlerle reforma ihtiyaç duyduğundan hareketle yeni kamu yönetimi anlayışını inceleyeceğiz. 1.2. Kamu Yönetimi Disiplininin Ortaya Çıkışı ve Gelişimi Kamu yönetimini dar anlamda, devletin yürütme fonksiyonlarını yerine getirmek için sahip olduğu tüm kaynakları kullanan bir örgüt olarak tanımlayabiliriz. Geniş anlamda ise kamu yönetimi yasama, yürütme ve yargı faaliyetlerini yerine getiren kurum, kuruluş ve etkinliklerin tamamını kapsamaktadır. Alanında yasalara dayanan bütçe özerkliğine, işlevselliğin yürütülebilmesi için gerekli teknik, bilgi ve deneyime ve kolluk gücüne sahip olması nedeniyle süreklilik gösteren bir yapı arz eder (TODAİ,1998: 133134). Kamu yönetimi kavramı, birçok farklı yönüyle tanımlanabilir. Kamu yönetimi, bir olgu olarak çok eski tarihlere dayanmaktadır. Bir devletin nasıl yönetilirse içerde ve dışarda güçlü olabileceği ve yöneticilerin hangi özellikleri taşıması gerektiğiyle ilgili tartışmalar Antik Yunan’a ve öncesine kadar uzanmaktadır. Tartışmanın çok eski dönemlere dayanıyor oluşu, mantıksal olarak insanların topluluk halinde yaşamaya başlamalarıyla ilgilidir dersek yanılmış olmayız. Çünkü bir arada yaşamaya başlayan insanlar, bunu nasıl düzen ve güven içerisinde başarabileceklerini, 6 haklarını nasıl savunup koruyacaklarını düşünmüş ve bir yönetime ve yöneticiye ihtiyaç duymuşlardır. Yönetimin bir disiplin olarak, bilimsel olarak incelenmesi ve bir araştırma konusu olması ise 16. ve 17. yüzyılda Almanya’da ve Fransa’da mutlakiyetçi devletlerin ortaya çıkışıyla birlikte gerçekleşmiştir (Şaylan, 2000: 7). Mutlakiyetçi devletlerin, belirli kuralları benimsemeye başlaması yönetimin bir disiplin olarak ortaya çıkmasını sağlamıştır. Kamu Yönetiminin ortaya çıkışını, Avrupa’daki kamu hukuku ve siyaset biliminden bağımsız bir disiplin dalı olarak kesin çizgilerle belirlemek oldukça zordur. Buna karşın, literatürde kabul edilen eserlere göre kamu yönetiminin ortaya çıkışı analiz edilebilir. Bu kapsamda, ilk çalışmanın Amerikalı devlet ve bilim adamı Woodrow Wilson tarafından 1887 yılında yazılan The Study of Administration (İdarenin İncelenmesi) isimli makale de yer almaktadır. Ancak, Fransız Jean Bonin’in 1812 tarihli “Principes D’Administration Publique” (Kamu Yönetimi İlkeleri) adlı eseri ve Kamaralistlerin 1720’li yılların sonlarına doğru Prusya’daki faaliyetleri Kıta Avrupasının bu alandaki ilk çalışmaları olarak Wilson’un çalışmasından önce yapıldığı görülmektedir. Wilson’un 19. yüzyılın sonlarında yapmış olduğu çalışma genel olarak Kamu Yönetimi literatürünün ilk adımı olarak değerlendirilmektedir (Ömürgönülşen, 2011: 165 ). Wilson, İdarenin İncelenmesi isimli eserinde kamu yönetiminin siyaset biliminden bağımsız bir disiplin olarak incelenmesini savunmuştur. Eserinde yer alan ifadesiyle “Bu ilim, doktrinini Avrupa’da buldu. Bu ilmi biz yaratmadık, bu yabancı köklü bir ilimdir… Bu ilim Fransız ve Alman profesörler tarafından geliştirildi” ( Wilson, 1961: 57) diyerek bu disiplinin çıkış noktası olarak Kıta Avrupası’nda yapılan çalışmalara işaret etmiştir. Fransız Devrimi’nin ardından 18. yüzyılın sonunda ve 19. yüzyılda yaşanan gelişmeler ile birlikte kamu yönetimi, Kıta Avrupa’sında daha geniş bir alanda ilgi görerek yönetim bilimleri arasında yer almaya başlamıştır. Fransa ve İngiltere’de mutlakiyetçi yönetimlere karşı ihtilallerin gerçekleşmesi ve cumhuriyet rejimi ile birlikte liberal anayasal devlet anlayışının hakim olması kamu yönetiminin de önemini artırmıştır. Aynı dönemde, hak ve özgürlüklerin korunması devletin temel görevlerinden biri haline gelerek, anayasal olarak hak ve özgürlükler güvence altına alınmak istenmiştir. Bu şekilde, hukukun üstünlüğü ön plana çıkarılarak, hukuka uygun ve yasalara dayalı devlet yönetimi ağırlık kazanmıştır. Bu gelişmeler, Kıta Avrupası’nda kamu yönetimi disiplinin 7 hukuksal yaklaşımın etkisi altında kalması şeklinde kendini göstermiştir (Güzelsarı, 2000: 7). Yirminci yüzyılın ilk çeyreğinde kamu yönetimi disiplinine siyaset/yönetim ikileminin bir paradigma olarak hakim olduğu görülmektedir. Bu alanda yapılan çalışmalar siyaset ve yönetimin ilişkisini değerlendirmiştir. Örneğin Frank Goodnow, 1900 yılında kaleme aldığı “Siyaset ve Yönetim” kitabında, siyaset ve yönetimin kesin bir şekilde ayrılması gerektiğini ifade etmiştir ( Ergun, 1995: 9 ) Bu yaklaşım, Frederick W. Taylor’un “Bilimsel Yönetim” anlayışı ve Max Weber’ in “Hiyerarşik Kontrol” düşüncesi ile desteklenmiş ve 1960’lı yıllara kadar kabul görmüştür ( Leblebici, 2001: 15 ) Bu konuda yapılan en net çalışma ise 19. yüzyılın ortalarında Max Weber tarafından yapılmıştır. Weber, siyaset bilimi, idare hukuku ve hukuk bilimlerinin birbirinden ayrı ele alınması gerektiğini belirterek, yönetimi idari anlamda kamu yönetimi olarak değerlendirmiş ve bu yönüyle onu hukuk ve siyasetten farklı bir disiplin olarak sınıflandırmıştır. 1960’lı yıllarda kamu yönetimini hukuk ve siyaset biliminden ayrı değerlendirme anlayışı eleştiri almaya başlamıştır. Bu eleştiriler sonrasında bir paradigma değişikliğine gidilmiş ve 1970’li yıllara kadarki süreçte kamu yönetimi disiplinin, siyaset bilimi ile olan ilişkisini ön plana çıkaran yorumlar ağırlık kazanmıştır. Kamu yönetimi disiplini, 1980’lerle birlikte işletme yönetiminde yaşanan gelişmeler kamu yönetimini de etkisi altına alarak, yeni kamu işletmeciliği anlayışının gelişmesine neden olmuştur. Bu süreçte, özel sektör yönetim anlayışı ile paradigmasını yenileyerek, tekrar yönetim tarafına çevirmiştir (Leblebici: 2004: 12). 80’li yıllarda ortaya çıkan ekonomik ve siyasal gelişmeler, kamu sektörünü ve kamu hizmetlerini tartışma konusu haline getirmiş, refah devleti anlayışı ve kamunun piyasadaki faaliyetleri sorgulanmaya başlamıştır. Tartışmalar sosyal hizmet taleplerindeki artışların ve refah devleti yaklaşımının kamuya ağır bir yük getirdiği yönünde olmuştur. Sonuç olarak kamunun üstlendiği bu görevlerin mali krizlerin artmasına neden olduğu, ekonomiyi geliştirmek için en uygun kurum ve tekniklerin araştırılmasını gerektiği anlaşılmıştır. Devletin hantal, bürokratik, zorlayıcı idari yapılarının yeniden gözden geçirilerek etkinlik ve verimlilik odaklı bir küçülmeye gidilmesi yönünde bir döneme geçilmiştir (Ömürgönülşen, 1997: 517). Kamu yönetiminde klasik yönetimin sorgulandığı 1980’ li yıllar da özellikle işletme yönetiminin kamu yönetiminde uygulanması ve bu sayede etkin ve verimli bir yapı kurulması için 8 özelleştirme çalışmalarına hız verildiği görülmüştür. Ayrıca toplam kalite yönetiminin kamu yönetiminde uygulanmaya başlandığı ilk dönem 1980’ler olmuştur. Etkileşimli yönetim anlamına gelen “yönetişim” kavramı 1990’lı yılların ikinci yarısından itibaren ön plana çıkmış ve kamu yönetimi disiplinini de etkisi altına almıştır. Yönetişim ile birlikte kamu yönetimi disiplini çok yönlü ve karşılıklı iletişimin önemli olduğu siyaset bilimi yönüne çevirmeye başlamıştır (Leblebici: 2004: 12). Yönetişimin ön plana çıktığı yeni kamu yönetimi, günümüzde yeni düzenlemeler ve uygulama mekanizmaları ile hayata geçirilmek istenmektedir. Buraya kadar kamu yönetimi disiplininin tarihsel süreçte nasıl geliştiği ve şekillendiği üzerinde açıklamalar yapmaya çalıştık. Kamu yönetimini disiplinin gelişimini dönemler itibariyle sınıflandırmamız gerekirse 1980 öncesi dönem klasik kamu yönetimi, 1980 sonrası dönem ise yeni kamu yönetimi olarak karşımıza çıkmaktadır. 1.3. Klasik Kamu Yönetiminin Ortaya Çıkışı İnsanlık tarihi var oluşundan bugüne çeşitli süreçlerden geçmiş ve her dönemde toplumlar bir karmaşadan yakınmışlardır. Tarihe düştükleri notlarda sürekli bir değişimin olduğunu, değişimlerin ortaya çıktığını ve yeni ideolojilerin insanları sürüklediğini belirtmişlerdir. Endüstri devrimi sonrası (1880-1930) işletme ve yönetimde ortaya çıkan sorunların eski yöntemlerle çözülememesi nedeniyle klasik kuramlar ortaya çıkmıştır (Başaran, 1989: 55). Klasik Yönetim Yaklaşımı’nın da ortaya çıktığı dönemdeki ihtiyaçlar ve gelişmelerle ilişkili olduğunu söyleyebiliriz. Klasik yönetimin ortaya çıkışında ki temel etken o dönemde ortaya çıkan hızlı teknik gelişmelerdir (Özalp vd., 2008: 26). Klasik yönetim yaklaşımı, bu hızlı teknik gelişmelere ayak uyduracak bir organizasyonun varlığını ve bu organizasyonun önceden belirlenmiş ilke ve kurallara göre işlemesi gerektiğini savunur. Bu temel varsayımın en önemli yanı ise bu organizasyonun bir makine gibi işletilmesidir (Karalar vd., 2008: 105). Hızlı teknik değişmelerin neden olduğu yönetimde reform ihtiyacı, kamu yönetiminde de kendini göstermiş geleneksel (klasik) kamu yönetimi anlayışının temelleri de aynı dönemde 9 neden-sonuç ilişkileri içerisinde formel kurallara ve ilkelere dayalı yönetim anlayışı olarak ortaya çıkmıştır. 1. 3. 1. Klasik Kamu Yönetimi Teorileri 1900’lü yıllarla birlikte modernleşmenin yönetim üzerindeki etkileri gerek kamu yönetimi gerekse özel sektör yönetim anlayışı üzerindeki etkileri kapsamında açıklanmaya çalışılmıştır. Bu süreçte, örgütlerin yapı, işleyiş ve ilişkileri mekanik, fiziksel, rasyonel ve biçimsel açıdan açıklanma çabaları ile ele alınmıştır. Bu değerlendirmeler yapılırken örgütlerin boyutlarının göz ardı edilmesi eleştirilere sebep olmuştur (Çevik, 2007: 146). Bu kapsamda klasik örgüt kuramcılarının görüşleri ve açıklamalarına göz atmakta fayda vardır. 1. 3. 1. 1. W. Wilson, Siyaset ve Yönetim Farkı Kamu yönetiminin bir değerler dizini olarak kendini ortaya koyma sürecinde karşı karşıya kaldığı en önemli sorun bir disiplin olarak kabul edilmesinin ardından ortaya çıkan yönetim/siyaset ikilemi üzerine yapılan tartışmalar nedeniyle oluşan kimlik krizidir. Yönetim ve siyasetin devletin iki farklı işlevi ya da boyutu olup olmadığı üzerine yapılan tartışmalar dönem dönem önemini kaybetse de bu sorunsal tam anlamıyla bir çözüme ve sonuca kavuşturulamamıştır. Woodrow Wilson’ın öncülüğünde başlayan akım ve takipçileri tarafından, bu iki kavramın ayrı ayrı alanlara işaret ettiği ve bu sebeple birbirinden ayrılması gerektiği yönünde bir görüş söz konusu olmuştur (Güzelsarı, 2004: 3). Kamu yönetimi disiplinin ortaya çıktığı dönemlerde yapılan araştırmaların büyük kısmının Amerika Birleşik Devletleri Başkanı Woodrow Wilson’un 1887’de yazdığı “Yönetimin İncelenmesi” başlıklı çalışmaya vurgu yaptığı görülmektedir (Wilson, 1961: 53-73). Bu çalışma, kamu yönetimi için bir dönüm noktası olmuş, devlet aygıtlarıyla birlikte teknik olarak ele alınırken, aynı zamanda politik süreçler de devletin yapısıyla ilişkilendirilmiştir. Wilson, yönetim ve siyasetin ayrı disiplinler olarak ele alınması gerektiğini öne sürmüştür (Şaylan, 200: 7). 1. 3. 1. 2. Weber ve Bürokrasi Teorisi 19. yüzyılda kamu yönetiminin örgütlenme temelini Weber’ in bürokrasi teorisi oluşturmuştur. Baskın görüş olarak bürokratik örgütlenme yaklaşımının uygulanması ile birlikte bu görüşe bağlı bir işleyiş paradigması da kabul görmüştür.1911’de E. Taylor’ un 10 “Bilimsel Yönetim İlkeleri” de Weberyan bürokrasi modeline destek olan felsefelerden biri olarak değerlendirilmektedir. Bürokrasi teori ile birlikte tanımlanmış, bölümlere ayrılmış, kademelerle basamaklandırılmış, organizasyonel yapılarla desteklenmiş, sabit görev tanımları yapılmış, uzmanlığın iş bölümünde önemli olduğu ve kişisel özelliklerin ikinci planda yer aldığı, iş ahlakı ile güçlendirilmiş bir yönetim biçimidir (Ateş, 2003: 5761) Getirdiği kurallar ve açıklamalarla Weber’ in bürokrasi teorisi kamu yönetimi disiplinin önemli bir parçası olmuştur. 1. 3. 1. 3. Fayol ve Yönetim Teorisi Kamu yönetimi disiplinin önemli temsilcileri arasında Henry Fayol’ da yer almaktadır. Fayol, 1982 yılında yayınladığı “Yönetimin İlkeleri” isimli eseri ile Weber’ in devlet üzerine yaptığı analiz ve değerlendirmeleri destekleyen açıklamalara yer vermiştir. Bu eserde devletin otorite ve hiyerarşi üzerine kurulu yapısı ve merkeziyetçiliğin önemi vurgulanmaktadır. Yönetimin, her yerde aynı ilkelere göre uygulanabileceğini söyleyen Fayol, bu ilkeleri disiplin, işbölümü, yönetimde tek merkezlilik, kamusal önceliklerin üstünlüğü, personel yönetimi, liyakat, hiyerarşi olarak sıralamaktadır (Çevik, 2007:151). Fayolizm olarak kamu yönetimi disiplininde yer almış bu anlayışa göre; sorumluluğa sahip olan yönetici otoriteyi kullanmakta ve işbölümü ve uzmanlaşmanın yönetim içerisinde etkin olmasını sağlamaktadır. Bu anlayış, organizasyon çıkarlarını en üstte tutarak, bunu gerçekleştirmek için merkezi yönetimi desteklemektedir. Yönetim içerisinde görev alan personeller merkezden aldıkları kararları ve talimatları uygularken, eşitlik ve adalet içerisinde görevlerini yerine getiriler. Personellerin yeteneklerinin yönetime katkı sağlaması ise yönetimin gerçekleştirmesi beklenen bir diğer önemli detaydır (Aktan, 2017). 1. 3. 1. 4. Taylor ve Bilimsel Yönetim İlkeleri “Bilimsel Yönetimin İlkeleri” isimli Frederick Taylor’un 1911 yılında yayınladığı eser, bu alanda kaleme alınmış en önemli eserler arasında kabul edilmektedir. Çalışanların organizasyon yapısı içerisinde nasıl daha başarılı olabileceği ile ilgili tavsiyelerin yer aldığı eserde aynı zamanda gereksiz ara vermeler ve iş yavaşlatmaların önüne geçilmesi için de öneriler yer almaktadır. Taylor, bu çalışmasını daha çok özel sektör yönetim anlayışı ve iş akışı için geliştirmiş olsa da, bilimsel yönetim ilkeleri kamu 11 sektöründe de etkili olmuştur. Bu ilkelerin Weber’in bürokrasi teorisi ile uyumlu bir modele dönüştüğü görülmüştür. Rasyonelliğin ön planda tutulduğu bu anlayışta, yöneticiler yeteneklerini kurallara ve standartlara bağlı şekilde sergileyebileceklerdir. Kişisel özelliklerden soyutlanmış, sistematik, hiyerarşi ve otoritenin hakim olduğu örgüt yapısı yönetimin ana karakterini oluşturmaktadır (Demirci, 2007:204). 1.4. Klasik Kamu Yönetiminde Reform İhtiyacı 20’inci yüzyılın son çeyreğinde yaşanan önemli gelişmeler, farklı alanlarda önemli bir değişim ve dönüşümü de beraberinde getirmiş, 21’inci yüzyılda yaşanan bu gelişmeler ile birlikte dünya üzerinde yeni bir düzenin başlamıştır. Bu düzen ile birlikte son derece karmaşık ve çok boyutlu olan toplumsal gelişmenin temelindeki küresel değişim dinamikleri tüm dünya ülkelerini etkisi altına almıştır. Küresel etkiler toplumları gelenek-göreneklerinden inanç yapılarına, değer yargılarından düşünce sistemlerine derinden etkilemiştir. Bu gelişmeler, toplumların sosyo-ekonomik ve kültürel yapılarında da köklü değişim ve dönüşümlere neden olmuştur (Saran, 2016:1). 21. yüzyılda yaşanan küresel değişim dinamikleri, dünyanın yeni dünya düzeni olarak isimlendirilen bir yapıya geçmesini de tetiklemiştir. Yeni dünya düzeni ile birlikte tüm dünyada sisteme uyum sağlamak için yapısal uyum ve piyasa reformlarına geçilmiştir. Tüm dünyayı etkileyen bu sistem, devletlerin ekonomik faaliyetlerinin azaltılması ve özelleştirmeler ile piyasadan çekilmesi şeklinde bir gelişmeyi de beraberinde getirmiştir. Bu gelişmeler, kamu sektörünün önemini azaltmaya yönelik değil, bilakis kamu sektöründe yapılacak reformlarla etkili ve verimli bir yapıya geçilmesi yönündedir. Kamu sektöründe yapılacak reformlar, yeniden yapılanmayı ve tüm dünyayı etkileyen sürece uyum sağlamak içim belli politikaların uygulanmasını zorunlu hale getirmiştir. Uygulanacak reformlar hem kamu kuruluşlarını hem de özel sektörü etkileyecek politikaların hayata geçirilmesini, bu sayede kamuda verimlilik, etkinlik ve hizmet kalitesinde artışı hedeflemektedir. Bu nedenle yeni işleyiş mekanizmalarının oluşturulması önem arz etmektedir (DPT, 2000: 11). Yetki ve fonksiyonlardaki değişimle birlikte kamu sektörünün yapısı da dönüşüme uğramıştır ve uğramaktadır. Klasik kamu yönetimi anlayışının, hiyerarşiye dayalı örgütlenmesinden ve merkezden yönetimin hakimiyetinden vazgeçilmeye 12 başlanmıştır. Bu anlayış değişikliği ile tüm kurumların eşgüdümlü, ortak karar vermeyi sağlayan sinerjik yönetime geçilmek istenmiştir. Weber’ in bürokrasiye dayalı eskimiş yaklaşımı yerini daha esnek yapıların yer aldığı, matriks türü örgütlenmelere bırakmaya başlamıştır. Kamu sektörünün yapısında yaşanan bu değişiklikler, devletin finansal yapısını da bir dönüşüme zorlamakta ve kamu harcamalarının bileşimini, dağılımını ve denetimini karmaşık hale getirmektedir (Ergun, 1997: 8). Kamu sektörünün yapısal olarak yaşadığı değişimler ile birlikte yaşanan bir diğer tartışma devlet yapısının küçülürken daha iyi yönetilmesinin mümkün olup olmadığı olmuştur. Bu kapsamda küçülen kamu sektörünün hangi durumlarda daha iyi yönetilebileceği ve kamu kaynaklarının etkili ve verimli şekilde nasıl kullanılacağı önemli sorunsallardır. Aynı zamanda, kamu kaynaklarının etkin ve verimli bir şekilde kullanılmasının yanı sıra kamu hizmetlerinin kalitesinin artırılması, hizmetlerin uygun biçimde sunulması ve yürütülmesi de yapısal değişiklik sonrası üzerinde önemle durulması gereken konuların başında gelmektedir. Yeni değişiklikler kamunun yapı olarak küçülmesinden ibaret değildir. Kamu sektörüne ayrılan kaynakların da aynı ölçüde azaltılması bu sorunların iyi yönetilmesi gerektiğini göstermektedir. Sınırlı kaynaklar ile yapıları küçülen kamu sektörü, uzun vadeli, stratejik planlama ve yeni teknik ve pratiklerin kullanılması ile yönetilebilecektir. Bu nedenle, doğru ve reel planlama ile sistemin yeniden organize edilmesi önemlidir. Sistemlerin revize edilmesi bu bakımdan devletlerin gelişimleri açısından elzem olmuştur. Oluşan yeni şartlar altında değerler, yapılar ve kamu sektörleri etkilenmiştir. Fiyat tabanlı, bürokratik olmayan, piyasa orijinli ve müşteri tercihli kamu hizmetlerinden oluşan yapı, kurulması gereken en ideal sistem olarak görülmektedir. Sitemde önemli değişiklikleri öngören bu yaklaşım “Yeni Kamu Yönetimi” (YKY) düşüncesi olarak adlandırılmıştır (Özer, 2005: 59) . Klasik kamu yönetiminin, tartışılmaya başlanılan en önemli yanlarından birisi de kamu hukukunu ve siyaset bilimini içine alan kamu felsefesi ile bütünleşmeye çalışmasıdır. 1980 sonlarında yaşanan bu gelişmeler, yönetim ile hukuk arasındaki bürokratik ve yasal kuralların ve bağlantıların sorgulanmasına neden olmuştur. Hukuksal gerçekliliğin yerini yönetimsel ve ekonomik gerçekliliğin almaya başlaması ile Kıta Avrupası’nda, kamu hukuku ve onun ilke, kurum ve temelleri en baştan tanımlanmıştır. Bu süreçte, ülkelerin daha eski bir varlığa sahip olmasına rağmen kamu hukuku yerine özel hukuka rağbet gösterdiği görülmüştür. Yasal olarak yönetimin performans 13 değerlendirilmesi yapılmaya çalışılmıştır. Yapılan değerlendirmeler ile yönetime yeni bir ussallık arandığı, değişimin özel hukuk ve işletme yönetimi prensiplerine göre şekillenmesi beklenmiştir (Ömürgönülşen, 1997:524). Yaşanan bu gelişmeler sonrasında kamu işletme yönetimi anlayışı gelişmiş ve bazı çevrelerce bu yaklaşım, kamu yönetimine rakip olarak değerlendirmiştir. 1980 ve 1990 yılları arasında geçen dönemde, Yeni Kamu Yönetimi (YKY) olarak isimlendirilen bu anlayış ile kamu yönetimi normatif prosedürlerinden, politika yapım sürecinden ve özel sektör yönetim stratejilerinin etkisi ile dönüşüme uğramıştır. YKY’nin yükselişi olarak değerlendirilen bu dönem; kamu yönetimine büyük ve kompleks yapıların yönetilmesi hususunda önemli görüşler sunarak katkılar sağlamıştır (Martin,1988:320). Bu yeni yaklaşımın güçlü bir sentez haline gelmesi için önemli çalışmalar yapılmıştır. Kamu politikasının düşük değer verdiği yönetim fonksiyonu yeniden önem kazanmıştır. Kamu sektörünün bu anlamda özel sektör yönetim anlayışına yaklaştığı söylenebilir. Yeni kamu yönetimi, kamuda işletme yönetimi yaklaşımını klasik kamu yönetimine bir alternatif olarak sunup değer kazanırken, klasik kamu politikası yaklaşımı ise hakimiyetini sadece akademik çevrelerde sürdürmeye devam etmiştir. YKY’ nin başarısı, 1980 sonrası yaşanan gelişmelere cevap verecek en tutarlı yaklaşım olmasına bağlıdır. Klasik kamu yönetimi ile özel sektör yönetim anlayışı arasında kendine özel bir yer edinen YKY yaklaşımı, sahip olduğu değerler, normlar ve teknikler ile kamu sektörü yönetimine dönük yönetim pratiklerini içermektedir. YKY ile öncelikle insan kaynaklarının yönetimi önem kazanmıştır. Yönetimde önem kazanan diğer unsurlar ise kaynakların programlar doğrultusunda belirlenmesi, yönetim faaliyetlerinin süreç ve düzenlemelere göre belirlenmesi olmuştur (Ömürgönülşen, 1997: 520). Yönetim alanında ortak konsensüs, klasik yönetimin yetersiz kaldığı ve bu alanda çözüm önerilerinin ve uygulamaların zorunlu olduğu üzerinde yoğunlaşmaktadır. Daha önce de değindiğimiz gibi ekonomik, toplumsal ve teknolojik gelişmeler bunun en önemli nedeni olmuştur. Gelişmeleri gruplandırarak açıklamak gerekirse ilk olarak, sanayi toplumundan bilgi toplumuna geçişin etkilerinden bahsedilebilir. İkinci olarak üretim yönetiminde önemli bir değişikliği getiren Fordist üretim yönetiminin, yerini esnek üretime bırakmasıdır. Üçüncü etken, toplumsal, ekonomik, siyasi anlamda etkileri olan küreselleşmeyi sayabiliriz. Küreselleşme ile birlikte ulus-devletlerden oluşan dünya siyasi yapısı, yerini küreselleşen dünyaya bırakmıştır. Son olarak günümüzde, modernist 14 düşünce yerini post modernist düşünceye bırakarak, birçok alanda yeni düşünce ve fikirlerin doğmasına neden olmuştur ( Tekeli, 1996: 24 ). Bu gelişmelerin etkisiyle ve bu faktörlerle etkileşim içerisindeki siyasal, toplumsal ve ekonomik diğer yapılar da büyük bir dönüşüm yaşamaktadır. 1990’larda başlayan 21. yüzyılda hız kazanan küreselleşmenin etkileri klasik yönetimin sorgulanmasında ve yetersiz kalmasında en önemli faktör olarak gösterilebilir. Yeni kamu yönetimine geçişte etkili olan nedenler, ana başlıklar halinde ekonomik, sosyal, politik-ideolojik ve teknolojik nedenler olarak sıralanabilir. 1.4.1. Yeni Kamu Yönetimine Geçişte Ekonomik Faktörler Klasik kamu yönetimin sorgulanarak yeni kamu yönetime anlayışına geçilmesinde etkili olan nedenlerden biri ekonomik gelişmelerdir. Bu kapsamda en önemli ekonomik faktör, 1960’larda popüler olan refah devleti anlayışının ivme kaybetmesi olmuştur. Refah devleti ile devletin artan ekonomik sorumluluğu belirli bir süre sonra kamu harcamalarının aşırı artması ile sonuçlanmıştır. Devletin işlevlerini önemli ölçüde değiştiren bu sistem, örgüt yapılarının da genişlemesine neden olmuştur. Bu sistemin 1980’lere gelindiğinde devam ettirilemeyeceği anlaşılmıştır. Refah devleti anlayışının tetiklediği bazı ekonomik sorunlar 1970’lere gelindiğinde ekonomik anlamda bir durgunluğun yaşanmasına neden olmuştur. Bu gelişmeler göstermiştir ki, devlet özel piyasalardan çekilmeli, devlet küçülmeli ve mevcut kaynakların etkili ve verimli kullanılmasına öncelik verilmelidir. İşte bu iki önemli gelişme, kamu sektörünün ekonomik temellerinin ve işleyişinin değiştirilmesi gerektiğini göstermiştir. Bu süreçte öne çıkan kriter verimlilik olmuştur. (Hood, 1991: 3-19) 1980’li ve 1990’lı yıllarda yaşanan gelişmeler, küresel anlamda etki gösterdiği için devletler, ekonomi politikalarını ve yaklaşımlarını yeniden gözden geçirerek, kamu sektörü yönetiminde önemli bir dönüşüm sürecine girmişlerdir. Bürokrasinin hakim olduğu katı hiyerarşik örgütlenmeler bu süreçte piyasa tabanlı, esnek kamu yönetimine dönüştürülmüştür. Bu dönüşüm elbette kısa değil uzun süreli bir süreçtir. Geniş kapsamlı bir değişimi ihtiva eden bu süreç, ekonomik anlamda önemli değişiklikler olarak da kendini göstermiştir (Ömürgönülşen, 1997:517). Devletin görev ve faaliyet alanlarının küçültülmesi, piyasa ekonomisinin hakim hale gelmesi, denetim mekanizmalarının önem kazanması bunlardan bazılarıdır. 15 1.4.2. Yeni Kamu Yönetimine Geçişte Sosyal Faktörler Sosyal faktörler arasında, vatandaşların eğitim seviyesinin yükselmesi ile daha bilinçli olmaları önemli bir etkendir. Bilindiği üzere okuma yazma oranları birçok ülkede ve Türkiye’de oldukça yüksektir. Bununla birlikte, vatandaşların kararları sorgulayarak, karar verme süreçlerine etki etme isteklerinin de aynı düzeyde arttığı görülmektedir. Sorgulayan vatandaş profilinin artması ile birlikte, hakkını arayan ve siyasi otoriteyi de bu anlamda sorgulayan bir topluluk gelişim göstermiştir. İnsanların bu gelişmelerle birlikte, kamu yönetiminden ve yöneticilerinden beklentileri de değişmiştir. Kamu hizmetlerinin sunumunda yeni kamu yönetimi ile birlikte vatandaşların memnuniyeti önemli bir kriter haline gelmiştir. Vatandaşların kamu hizmetlerinden memnuniyetini, hizmetin yeterli olmasının yanında, kaliteli olması ve zamanında ulaşılabilir olması da etkilemektedir. Kaliteyi artıran etkenler içerisinde kamu hizmetinde eşitlik, süreklilik, şeffaflık, yeterlilik, düzenlilik ve etkinlik gibi unsurların varlığı ile bağlantılıdır. Kamu kurumlarının yapısal özellikleri ile hizmet arz/talebine gösterdiği yaklaşımlar, vatandaşların yönetime, hizmete ulaşa bilirliğini ve memnuniyetini doğrudan etkilemektedir. Demokratik, hukukun üstünlüğüne ve insan haklarına dayalı devletler sosyal hakları da gözetmekte, devlet fonksiyonlarını her türlü ayrımcılıktan uzak ve laiklik ilkesi doğrultusunda görevlerini yerine getirmektedirler. Ülkemizde de tüm bu ilkeler mevcut olmakla birlikte, güçlendirilmeleri ve işlevselliklerinin artırılması yönünde çalışmalar sürekli olarak gündemde tutulmaktadır. Vatandaşların siyasal karar alma süreçlerine müdahil olabilmesi, kamusal mal ve hizmetlerin belirlenmesi noktasında da çok önemidir. “Kamusal mal” kamusal tercihlerin odağında yer alan kavram olarak iktisat ve siyaset disiplininde farklı algılanmaktadır. Kamusal malı tanımlayan iktisatçılar, sanki devletin varlığını bir kenara bırakmış gibi görünmektedir. Siyaset bilimcisi ise kamusal malı tanımlarken, iktisatçıya devletin üç ana fonksiyonunu hatırlatarak, önceki tanımı değiştirmek istemiştir. Devlet, yönetim fonksiyonu ile düzeni kurar ve sürdürür, dağıtım fonksiyonu ile gelir ve serveti yeniden dağıtımında rol alır, üretim fonksiyonu ile ise mal ve hizmetleri ortaya koyar. Yönetim fonksiyonu, varlığını zor kullanabilme, kamu gücünü elinde tutan aygıt olarak yerine getirebilmektedir. Zor kullanma erki ile devlet, 16 gelir ve servetin yeniden dağıtımı fonksiyonunu da gerçekleştirmektedir. Vergilerin alınmasının zaten sadece vatandaşların rızası ile istenilen başarıya ulaşması maalesef mümkün görünmemektedir. Bu iki unsura ilave olarak bir üçüncü fonksiyonda devletin mal ve hizmet üretimi ile ilgilidir. Diğer iki fonksiyondan farklı olarak mal ve hizmetlerin üretilmesi için devletin zor kullanmasını gerekli değildir. Bu hususta özel sektörün daha etkili olduğu ve devletin de teknik ve kapasite gereği özel sektörün bu alandaki kabiliyetini kabul ettiği söylenebilir. Harcamaların dağılımı bakımından bu üç fonksiyonu değerlendirecek olursak, ilk iki fonksiyonun daha düşük pay aldığı ve üçüncü fonksiyonun en büyük paya sahip olduğu açıktır. Yönetim, devletin en önemli fonksiyonu gibi gözükse de bu fonksiyonun ölçülmesi ve değerlendirilmesinin zor olması nedeniyle bu alanda harcamalar artırılmamakta ve bütçeye fazla yük getirmesinin önüne geçilmek istenmektedir (Saraçoğlu, 2000:11). Uygulamada kamu mal ve hizmetlerinin arz ve talebi siyasal karar alma süreçleri aracılığıyla oluşmakta ve şekillenmektedir. Seçmenler, STK’lar, meslek örgütleri, sendikalar ve çıkar grupları talepte bulunmaktadır (Aktan, 2007:1). Kamu yönetiminin yeniden yapılandırılması vatandaşların beklentilerinin de daha üst düzeyde karşılanmasına yönelik olursa başarılı sayılabilir. Vatandaşlar bu süreçte yönetimden ne istediklerini iyi bilmeli, yönetime yön verebilmek için zamanının değişkenlerini iyi analiz edebilmeli, daha etkili olabilmek için ise örgütlenerek hareket etmelidirler. Şekil 1. Kamusal Tercihlerin Oluşumu 17 Kamu tercihlerinin oluşması sürecinde etkili olan faktörler, yukarıdaki şekilde yer almaktadır. Bu aşamada sivil toplum kuruluşlarının, meslek örgütlerinin, memur ve işçi sendikalarının, girişimci özel sektör platformları ve birliklerinin etkisi önemlidir. Yönetime etkili şekilde yön verebilmek, ihtiyaç ve beklentileri en alttan en üste aktarabilmek, karar süreçlerinde söz konusu müşterek ihtiyaç ve beklentilerin gerçekleştirilmesi için baskı mekanizmaları, çıkar grupları ve sosyal etki mekanizmalarını aktive edebilmek hayatidir. Yönetişimin etkin mekanizmalar aracılığıyla yaygınlaşması ile kamusal taleplerin alttan üste daha doğru aktarılmasını sağlayacaktır. Yeni kamu yönetimi ile vatandaş odaklı, yönetişime ve işbirliğine dayanan, denetim mekanizmaları ile kuvvetlendirilmiş yönetim anlayışı, yönetime doğrudan ve dolaylı yollardan katılan tüm bireylerce desteklenmeli ve demokratik, siyasal haklar etkin şekilde kullanılmalıdır. Günümüzde kamu sektörünün, değişen sosyal faktörler ışığında beklenti ve ihtiyaçları karşılamak için dönüşüme uğradığı görülmektedir. Kamu hizmetleri, bu kapsamda sunum ve kalite bakımından beklentilere cevap verebilmek adına değişime uğramaktadır. 1.4.3. Yeni Kamu Yönetimine Geçişte Politik ve İdeolojik Faktörler 1980’lerin sonlarına gelindiğinde dünyada önemli bir gelişme yaşanmış, siyasi ve ideolojik kutuplaşmaya neden olan iki kutupluluk son bulmuştur. SSCB’nin parçalanması ile soğuk savaşın sona erdiği ve kapitalizmin hakim hale geldiği bu dönemde, serbest piyasa ekonomisinin temel değer ve ilkeleri de tüm dünyada etkili olmuştur. Yeni kamu yönetimi bu anlamda savunan “yeni sağ” düşüncesi ile bağlantılı bir yaklaşımı benimseyerek bu dönemde öne çıkmıştır. Yeni kamu yönetiminin, öne çıkmasında etkili olan bir diğer ideolojik ve politik faktörde dönemin İngiltere’sinde yönetimde olan Thatcher’ın muhafazakarlığı olmuştur. Bu sistemi kabul eden muhafazakar iktidarlar, kamu sektörünün yapısı, işleyişi ve hizmet yöntemlerine eleştiriler getirmiş ve kamunun sektörünün küçültülmesini ve yönetim anlayışının değiştirilmesini savunmuşlardır. Muhafazakarların başlattığı bu süreç sonrasında özelleştirmelere gidilmiş ve alternatif hizmet sunum yöntemleri ile devletin rolünün sınırlandırılması düşüncesinin yerleşmesini sağlamıştır (Hood, 1991: 3-19). Bu 18 gelişmeler dönemin politik belirgin yaklaşımları olarak, yeni kamu yönetiminin gerekliliğini ve ortaya çıkışını da tetiklemiştir. 1.4.4. Yeni Kamu Yönetimini Geçişi Hızlandıran Diğer Gelişmeler Zamanla klasik kamu yönetimi anlayışı ve uygulanabilirliği geçerliliğini kaybetmiş ve yukarıda da değindiğimiz gelişmelerle birlikte değişikliğe ayak uyduramayarak prestij kaybına uğramıştır. Bu dönemde YKY, yeni kamu yönetimi paradigması olarak yeni ilkeler, yeni fikirler ve yeni düzenlemelerle ortaya çıkmıştır. Klasik kamu yönetiminin gelişmelere karşılık veremeyen sınırlı sınırlarını, esnek ve kompleks yapısıyla değişime zorlamıştır. Yaşanan tüm gelişmeler öncesinde, siyasal iktidarın çözüm merkezi şeklinde değerlendiriliyor oluşu ve klasik anlayışın sunduğu kamu politikaları kabul görüyordu. Fakat 1970’lerin ortasından itibaren yaşanan gelişmeler, siyasi iktidarların mali krizler karşısında çaresiz kalmasına tanıklık edilmiştir. Ekonomik krizlerle başlayan süreç, tüm dünyada devletlerin küçültülmesi ve klasik sınırlarına dönmesi şeklinde bir gerçeği açığa çıkarmıştır. Devletin geniş ve hantal yapısının değiştirilerek verimlilik esasına dayalı örgütlenmeye geçilmesi ve özel sektör ilkelerinin, tekniklerinin ve yöntemlerinin kamu yönetiminde kullanılması gibi yeni yaklaşımlar gündeme gelmiştir. Yaşanan sorun ve krizler, özel sektör yönetim anlayışının daha ussal ve etkili olduğunu göstermiştir (Ömürgönülşen, 1997: 518). Kamu sektörünün yönetilmesi ile özel sektör kurumlarının yönetilmesi arasında elbette farklar vardır. Özel sektörde yönetim daha geniş ve esnek fonksiyonlara sahiptir. Yeni kamu yönetimi ile özel sektör işletme yönetimi, kamu yönetimine uyarlanmış ve kamu işletme yönetimi olgusu ortaya çıkmıştır. Bu dönüşüm kapsamlı bir değişikliği içermektedir. Kamu yönetiminde temel ve kapsamlı bir değişiklikler ile yeni bir döneme geçilmiştir. Kamu yönetimi ile işletme yönetimi arasında tam bir benzerlik söz konusu olmamıştır. Yöneticiler de bu bakımdan farklılık arz etmektedir. Bir işletme yöneticisi ile kamu yöneticisi arasında bulunan bariz farklar bu anlamda devam etmektedir. Her iki anlayışın ne anlama geldiğini Oxford sözlüğü şu şekilde açıklamaktadır; “kamu yönetimi yönetim faaliyeti, ilişkileri başarma ve yönetme çabasını, işletme yönetimi ise birimin faaliyetine göre ilişkileri yönetme ve yönlendirmektedir” (Hughes, 1998:5). İşletme yönetimi bu anlamda çabadan öteye geçerek, faaliyetlerle amaçları yerine getirme konusunda daha etkilidir. 19 1.4.5. Küreselleşme ve Yerelleşme Dinamiklerinin Etkileri Kökleri İkinci Dünya Savaşına dayanan fakat iki kutuplu dünyanın ve soğuk savaşın sona ermesi ile etkilerini göstermeye başlayan küresel etkiler, dünyada önemli gelişmelere neden olmuştur. Teknolojideki ilerlemelerle iletişim imkanlarının artması bu süreci hızlandırmıştır. 1990’lar iletişim imkanlarındaki artış ile zamana ve mekana dayalı sınırların bir bir ortadan kalktığı ve dünya üzerinde küreselleşme olgusundan söz edilmeye başlandığı bir dönem olmuştur. Küreselleşme ile sosyal, siyasal, ekonomik ve kültürel anlamda bir entegrasyona doğru gidiş başlamıştır. Bu gelişmeler dünya üzerinde homojen bir yapı meydana getirmek üzere etkisini gösterirken iki farklı oluşum kendini göstermiştir. İlk olarak, küreselleşme ile bütünleşen ve tek bir dünya olma amacıyla hareket eden ülkeler, bu yolda ekonomik işbirliklerini artırarak gümrük birliklerine ve özel tarifelere geçmişlerdir. Bu şekilde dış ticaret sınırlamalarını asgari seviyelere çekmek veya tamamen serbest ticaret imkanları oluşturmak için bir araya gelerek anlaşmalar yapmışlardır. İkinci olarak, küreselleşme bölgesel olarak ülkeleri etkisi altına almıştır. Aynı coğrafyada yer alan ve ekonomik anlamda da benzerlik taşıyan ülkeler aralarında ticareti geliştirerek serbestleştirmeye yönelik adımlar atmıştır. Bu kapsamda gerçekleştirilen ekonomik entegrasyonlar ile bölgeselleşme hareketleri ortaya çıkmıştır. Küreselleşme, ülkelerin dış siyasetlerini de etkisi altına alarak, sisteme kendini kapatan veya ekonomik olarak geri kalmış ülkelere karşı bir dışlamayı da beraberinde getirmiştir. Kurulan işbirlikleri ve ortaklıklar ile ülkeler kendilerine rakip ülkelere karşı ekonomik ve teknolojik olarak bir güç dengesi oluşturma yoluna gittiler. Oluşturulan yeni denge ve kutuplar ise küreselleşme ekseninde farklı uzlaşı ve anlaşmalarla temasa geçmişlerdir. Bu süreçte, dünyanın tek süper gücü olarak ifade edilen A.B.D. bile yanına partnerler ve işbirlikleri alarak yalnızlaşmaktan kendini koruma yoluna gitmiştir. A.B.D., bu kapsamda İngiltere ve kendi coğrafyasındaki ülkelerle kültürel, ticari, ekonomik ve siyasi işbirlikleri gerçekleştirmiştir. Küreselleşmenin önemli kutuplarından bir olan Avrupa Birliği ile de ABD’nin karşılıklı çıkarlar doğrultusunda kaynaklar ve stratejiler ile birliktelikler kurmaktadır. Ekonomik anlaşmalar, serbest ticaret anlaşmaları karşılıklı çıkar birliklerine örnek verilebilir. Küreselleşme ve bölgeselleşme bu bağlamda, karşıt kavramlar veya durumlar değil, aslında birbirlerinin tamamlayıcısı görünümündedir. Ülkelerin, bölgesel bir entegrasyona katılmasıyla küreselleşme yolunda ilk adımlarını attığını söyleyebiliriz 20 (Şanlı, 2004: 165-166). Günümüzde ülkeler arasında kurulan coğrafi birlikler bu anlamda önemli küresel kutuplardır. Birbirlerinin tamamlayıcısı olan ve günümüzde tüm yapıları, ekonomik, sosyal ve kültürel yönden etkileyen küreselleşme ve yerelleşme olgusunun kamu yönetimi üzerindeki etkisi de büyüktür. Kamu yönetimi, daha önce de belirttiğimiz gibi birçok faktörden etkilenmekte ve sosyal değişim ihtiyacı ve beklentisi hiç bitmeyen bir süreç oluşturmaktadır. Bu süreçte en önemli değişkenlerden birisi de küreselleşme ve yerelleşme dinamikleri olmuştur. Bilgi ve iletişim teknolojilerinin de etkisiyle sınırların kalkması, mesafelerin yakınlaşması, etkileşimin artması dünyanın küreselleşmesine; üretim tekniklerinin farklılaşması ise kamu hizmetlerinde etkililik ve verimlilik artışı beklentisinin artarak, yerelleşme politikalarını öne çıkarmıştır. Son otuz yıldır yaşanan ve uluslararası düzeyde etki gösteren küreselleşme ve onun tetikleyicisi olan gelişmeler, yönetim anlayışını da etkileyerek ön plana çıkarmıştır (Ökmen, 2003: 177). Bu önemli süreçte ülkeler ve bölgeler arasında süpernasyonel ve transnasyonel nitelikte ki oluşumlar devam ederken, küreselleşen dünyanın yerelleşmeyi etkilemediği görülmüştür. Bilakis, yerelleşme önemini artırarak küreselleşme-yerelleşme eğilimlerinin oluşmasına ve bu iki olgunun birbirini tamamlamasına doğru bir süreci de etkinleştirmiştir. Küreselleşme sürecinde ortaya çıkan bu gelişmeler ve yapılanmalar devlet yapılarını doğrudan ya da dolaylı etkilemiş, aynı zamanda devletlerin ve uluslararası toplumun demokrasi anlayışını, batı ve batı-dışı ülkelerin ilişkilerini ve kurumlaşmalarını, birey-vatandaş ilişkilerini etkileyerek bir dönüşümü başlatmıştır (Ökmen, 2005b: 51). Şekil 2. Bilgi ve İletişim Teknolojilerindeki Hızlı Gelişmenin Etkileri ile Küreselleşme ve Entegrasyon 21 Yukarıdaki şekilde, bilgi ve iletişim teknolojilerinden beslenen küreselleşmenin, ekonomik, sosyal, kültürel, teknolojik, ekolojik ve politik boyutlarda küreselleşme ve entegrasyon gerçekleştirmesi anlatılmaktadır. Bu değişim ve bütünleşme kamu yönetiminde modernizasyonun da küresel düzeyde olmasına neden olmakta, ülkemizde gerçekleştirilen revizyonlar dışarıdan ithal edilen başarılı politikalar ve yönetim anlayışları üzerinden yürütülmektedir. Tüm dünyada küreselleşme-yerelleşme dinamikleri çerçevesinde büyük bir değişim ve etkileşim yaşanırken, varlığı son derece önemli bazı kavramlar ve değerler ortaya çıkmıştır. Kamu yönetimini etkileyen en önemli gelişme merkez-yerel ilişkilerinin yeniden yapılandırılması olmuştur. Ayrıca demokrasi uygulamaları da bu gelişmelerden etkilenmiştir (Ökmen, 2005a: 539-564). Her alanda etkisini gösteren bu gelişmelerin yönetim anlayışını ve yönetim pratiklerini etkilemesi son derece normaldir. 21. yüzyıla girilmesi ve aslında uzun vadede dünyanın üçüncü bin yıla girmesi ile uluslararası kamu yönetimi bilimi kuramsal ve uygulamalar yönüyle değişime uğramıştır. Bu değişimin ana etkenlerinden biri olan küreselleşme, dünya ekonomisinin sahip olduğu şartları değiştirmesiyle etkili olmuştur. Aynı zamanda dünya nüfusunun sağlık alanında yaşanan gelişmelerle hızla artması da değişikliklerin yapılmasını gerektirmektedir. Yaşanan gelişmelerle ortaya çıkmaya başlayan toplumsal, ekonomik ve siyasal olgular, kamu yönetimini değişme ve gelişme yönünde derinden etkilemiştir. Kamu yönetimi bu süreçte statik yapıdan dinamik bir yapıya geçilmesi yönünde evrimleşmiştir. Ayrıca mevcut şartlarda yaşanacak olumsuzluklara odaklı yönetimden etkili ve verimli yönetimi esas alan stratejik yönetim anlayışına geçilmiştir. Yasal anlamda geçerlilik kaygısı yerini, maliyetler ile alınacak sonuçların yeterliliği konusunda çaba sarf etmeye bırakmıştır. Kamu hizmetlerinin üretilmesi ve vatandaşlara sunulmasında izlenilen klasik yöntemler, yerini yeni ve yenilikçi yöntemlere bırakmaya başlamıştır (Yaşamış, 1997:1). Son yıllarda kamu hizmetlerinin üretilmesi ve kamu yatırımlarının gerçekleştirilmesinde farklı usul ve yöntemlere bu değişime örnek gösterilebilir. İmtiyaz sözleşmeleri, yapişlet–devret şeklindeki sözleşmelerin yanı sıra imtiyaz haklarının devri, tesis satışı gibi yöntemlerle “özelleştirme” lerin yer aldığı yeni eğilimler yeni yönetim anlayışının ürünleridir. 22 Küreselleşme ve yerelleşme dinamiklerinin etkileri kamu yönetimini klasik yönetim yaklaşımı ile işlemez duruma getirmiş ve klasik yaklaşım paradigması yerini yeni kamu yönetimi anlayışına bırakmıştır. Yeni kamu yönetimi ile katılım ve sorumluluk ekseninde yeni bir yönetim anlayışına, ingilizcedeki karşılığı ile Administration’dan Management’a doğru bir dönüşüm gerçekleşmiştir (Lynn, 2001: 6) . 1.5. Yeni Kamu Yönetimi Kavramı ve Tanımı Yeni kamu yönetimi anlayışı farklı yazarlar tarafından çeşitli şekillerde açıklanmış, yorumlanmış ve kavramsallaştırılmıştır. Yeni kamu yönetimine ilişkin kavramsallaştırmasını özel sektörden hareketle oluşturan Pollitt, detaylı bir yönetimi ve teknikleri gerektiren yeni kamu yönetimini, belirli bir vizyona sahip bir ideoloji olarak tanımlanmıştır. Klasik organizasyon modeline göre bir tanımlama yapan Stewart ve Walsh, bürokrasiye dayalı hiyerarşi içerisinde, planlamalara dayalı, denetim mekanizmasının doğrudan gerçekleştirildiği ve kendi kendine yeterliliğin önem taşıdığı klasik anlayıştan, kamu hizmetlerinin üretilmesi ve sunulmasında şeffaf ve açık bir sistemi kabul eden, bir “pazar-odaklı kamu hizmeti yönetimine” bıraktığı şeklinde olmuştur. Kamu yönetimine yönetimsel bir düşünce organı olarak açıklayan Ferlie’nin bu yaklaşımına karşın Hood, kamu yönetimini özel sektörden kamu sektörüne ithal edilen bir ideolojik düşünce sistemi olarak tanımlamıştır. Yeni kamu yönetimi işletme yönetimi ile etkileşim halindedir. İşletme yönetiminin kapsamı, kamu yönetiminden kavramsal olarak daha geniştir. Klasik yönetimin süreçlere, yöntemlere ve kurallara göre hizmetlerin yerine getirilmesini destekleyen yapısı, işletme yönetiminin kavram ve teknikleriyle değişmiştir. Bu kapsamda işler sevk ve idare edilirken sadece talimat ve yönergelere göre yönetim gerçekleştirilmeyecektir. İşlerin yapılmasından daha önce vizyon, misyon, amaç, hedef, sonuç ve denetim süreçlerinin planlanması gerekmektedir. Yeni kamu yönetimi ile belirlenen öncelikler, uygulama plânları ile gerçekleştirilirken, insan kaynaklarının etkin kullanılması hedeflenmektedir. Bu kapsamda kamu personellerinin performans değerlendirme sistemine göre ve sorumluluk almadaki becerileri gibi farklı yönlerden değerlendirilmesi gündeme gelmiştir (Al, 2002:112). Kamu personeli için getirilen bu düzenlemelerle kamu hizmetlerinin yerine getirilmesi ve sunumunda kaliteyi artırmak hedeflenmektedir. 23 Literatürde kamu hizmetlerinin yönetimi için “public administration” ifadesi kullanılırken, kamu işletme yönetimi yani yeni kamu yönetimi için de “public management” kavramı kullanılmaktadır. “Public management” kavramı kurumsal kararların alınmasında rasyonel yaklaşımı ifade ederken, bu yönüyle özel sektörle ilişkisi ön plana çıkmaktadır. “Public administration” kavramı ise kamu kesiminin yürüttüğü işlerde kaynakları etkili ve verimli kullanmayı göz ardı ettiği yönünde yorumlanmaktadır (Al, 2002:112). Kamu yönetimi ile kamu işletme yönetimi şeklinde ifade edilen bu iki kavram, kamu ve işletme yönetiminin sahip olduğu büyük farklılıklardan kaynaklanmaktadır. Kamu yönetimi özü gereği, kamu kaynaklarını kamu personelleri aracılığıyla kamu hizmetlerine dönüştürmeyi ve kamusal faaliyetler ile siyasal süreçleri yürütmeyi kapsayan bir olgudur. Kamu yönetimi, kamusal iş ve işlemler ile politikaların kamu kurumları aracığıyla faaliyete dönüştürdüğü bir süreçtir. İşletme yönetiminin bu bakımdan kamu yönetimini kapsayıcı bir tanım ve süreç olduğunu söyleyebiliriz. Yönetim sürecini gerçekleştirirken, sadece amaçları yerine getirmeyi değil, aynı zamanda verimliliği ve etkililiği gerçekleştirmeyi hedefleyerek, sonuçlara ulaşma sorumluluğu taşıyan örgütleri kapsamaktadır (Hughes, 1998:5-6). İşletme yönetiminin sorumluluk odaklı yaklaşımı ve diğer özellikleri kamu yönetimine entegre edilmiş ve yeni kamu yönetimi anlayışının oluşmasında büyük etkisi olmuştur. 1.6. Yeni Kamu Yönetiminin Temel İlkeleri Yeni kamu yönetiminin yedi ana öğesi üzerinde duran Christopher Hood’a göre bu öğeler tek başına değerlendirildiği gibi diğerleriyle ilişkisinin de karşılaştırılması önemlidir. Hood’ un ortaya koyduğu bu ana ögeler aşağıdaki gibidir; Kamu yöneticilerine aktif katılımlı ve geniş bir yönetim olanağı sunar, Yürütülen işlerde prosedürlere değil sonuçlara odaklı bir yönetimi benimser, Kaynakların kullanılması kurallara dayalıdır ve israfın engellenmesi önceliklidir, Rekabet kamu sektöründe de arttırılmalıdır, Özel sektör yönetim teknikleri kamuya transfer edilmelidir, Optimum yani en uygun büyüklükte organizasyonlar oluşturularak, büyük ölçekli yapılar dönüştürülmelidir, 24 Performansların değerlendirilmesi için ölçülmesi gereklidir (Hood, 1991). Yeni kamu yönetimi anlayışının yedi temel unsura bağlı olduğunu savunan Japon yazar Hiromi Yamamoto (Yamamoto, 2003), ise yedi başlıkta, yeni kamu yönetiminin ilkelerini sıralamıştır: Tablo 1: Yeni Kamu Yönetiminin 7 Temel Unsuru Kaynak: Yamamoto, H. (2003). New public management: Japan’s practice. Institute for International Policy Studies, 1-10. Modernleşmenin yönetim alanındaki yansıması olan klasik kamu yönetimi Weber’in ortaya koyduğu ilkeler, araç ve kanallarla anlam bulmuştur. Modern örgütlerin özellikleri sıralanırken merkezden yönetime, hiyerarşiye ve kurallara bağlılığa atıf yapılmıştır. Modern yönetim için vazgeçilmez bir diğer unsur ise bilimsellik ve nesnellik olmuştur. Bu özelliklere sahip dikey olarak örgütlenene yapılar genel yönetime uygundur. Klasik yönetim bu koşullara ve özelliklere göre inşa edilirken, kaynakların etkin kullanımı ile kaliteli hizmet sunulmasını verimlik ile gerçekleştirmeyi beklemektedir. Kaynakların verimli kullanılması sonucunda harcamaların azalması ile hizmet kalitesinde ve miktarında yaşanacak sorunları ise ekonomiklik ile aşmayı hedeflemektedir. Yeni kamu yönetimi verimlilik ve ekonomiklik dışında yeni bir sorunu gündeme getirerek kamu hizmetlerinde sosyal eşitliğin nasıl sağlanacağı üzerine açıklamalar getirmeye çalışmıştır (Frederickson, 1992: 368). Sonuç olarak yeni kamu yönetimi, özel sektör yönetim anlayışının değişmez kurallar şeklinde kamu yönetimine uyarlanmasını değil, yönetimde fayda sağlayacak yönlerinden yol gösterici olarak kullanmalıdır. Bu şekilde 25 merkezi kontrolün azaltılarak, “kullanıcı öder” gibi piyasa uygulamalarıyla desteklenerek, daha esnek çalışma ve ödeme imkanları ile vatandaş odaklı yönetimi (Ives, 1994: 337) yerine getirerek, kamu hizmetlerinin sunulmasında sosyal eşitliği sağlayabilmeyi amaçları arasına eklemiştir. Yeni kamu yönetiminin amaçlarını gerçekleştirmek için yaralandığı ilkeler şunlardır: 1.6.1. Küçülmek: Yönetimi verimli hale getirerek, giderlerin asgari düzeye indirilmesini ve yönetimin görev ve sorumluluklarını ana başlıklar altında toplayarak bunu gerçekleştirmektir (Weikart, 2001: 362). Klasik kamu yönetimi kültürünün değiştirilmesi ile bu amaçlar gerçekleştirilebilir. Kamu kurumlarında ve kamu personellerinde esnekliğe, yeniliğe, girişimciliğe verilen önemin artması ile problem çözümüne ve üretkenliğe dönük bakış açısının gelişmesi önem arz etmektedir. Siyasetçilerin sorumlulukları yaptıkları iş ve işlemler ile sıkı sıkıya sonuçlara bağlanmalı, kurumların da benzer şekilde yaptıkları tercihler ve işlemlerin gerekçesini faaliyet raporları ile sunmaları beklenmektedir (Galnoor, 1998: 394). Bu ilke ile yerine getirilmek istenilen şey, kamu yönetimin faaliyet alanının daraltılmasıdır. 1.6.2. İşletme Yönetimi teorisinin kamu yönetimine uyarlanması: Genel olarak özel sektör pratiklerinin, uygun şekilde kamu yönetimine entegre edilmesini ifade eder. Kamu yönetiminde performans değerlendirilmesi ve istatistiklere dayalı göstergelerin kullanılmaya başlanması amaçlanır (Weikart, 2001: 362). Özel sektörün önem verdiği hususların başında gelen üretim ve verimlilik öne çıkarılarak, bu ikisi arasındaki ilişkinin pozitif yönde artırılması beklenmektedir. Aynı süreçte, kamu kurum ve kuruluşlarının özel sektör sözleşmeleri ile pratikleriyle yönetilmesi de diğer bir hedeftir. 1.6.3. Girişimcilik mantığının kamu yönetimine aktarılması: Rekabetin yönetimler arasında teşvik edilmesi beklenmektedir. Vatandaşların, bürokrasinin etkisinden uzaklaşarak kararları katılım bakımından güçlenmesinden, kurumların çıktı odaklı bir performans yönetime geçmesine, kurumların işleyişinde kuralların ve düzenlemelerin yerini vizyon ve misyonlara bıraktığı bir yapıya doğru bir dönüşüm hedeflenmiştir. Kamu çalışanları yürüttükleri işlerde vatandaşlara bir müşteri gibi yaklaşarak, onlara farklı alternatifler ile hizmet vermesi önemlidir. Sorunlar, henüz 26 oluşmadan risk analizleri çerçevesinde belirlenmeli ve çözüm önerileri hazırlanmalıdır. Kamu yönetiminde harcama eksenli anlayışın gelir sağlama ve kazanma yönünde gelişmesi, girişimci yönetim anlayışı ile gerçekleştirilmelidir (Hughes, 1998: 2-3). Yönetimde katılımcılık güçlendirilerek, yerel yönetimlerin etkinliği artırılmalı ve piyasa mekanizmaları bürokratik mekanizmaların yerine geçmeye başlamaktadır. Kamu hizmetlerinin gerçekleştirilmesi tek hedef değildir, aynı zamanda kamu, özel ve sivil toplum kuruluşlarını harekete geçirerek, toplumsal sorunların el birliğiyle çözülmesi için mekanizmalar oluşturmalıdır. 1.6.4. Yerelleşmek: Yerelleşme ile hizmetin çıktığı noktayla alınacağı noktayı olabildiğince yakınlaştırmaktır. Bu şekilde, hizmetin kullanıcıları, karar mekanizmalarına daha yakın olacaktır. Rekabetin artması ve ihtiyaçların doğru tespitiyle yenilik çalışmaları başlayacaktır. Bu hedeflerin gerçekleştirilebilmesi için yöneticilere geniş yetkilerin verilmesi ve hareket serbestliği sağlanması önemlidir (Weikart, 2001: 392). Yönetici artan yetkilerini personelleri ile paylaşarak, inisiyatif almalarına olanak sağlamalıdır. Bu sayede birinci elden işi asıl yapan ve yürütenler daha etkili ve verimli hizmetlerin sunulmasını gerçekleştirebilir. Müşteri yani vatandaşların da bu şekilde memnuniyeti artırılacak, hiyerarşinin asgari seviyelerde uygulandığı bu kurumlar, başarıları ile daha bağımsız, denetim gerekliliği minimum kurumlar olacaklardır (Galnoor, 1998: 394). 1.6.5. Bürokrasiyi azaltmak: Yapılanmanın önüne çıktı ve sonuçların geçmesiyle hiyerarşi ve bürokrasi de önem kaybetmektedir. Yönetimin değişen yapısı, beraberinde kamu kurumlarında esnekliği getirmekte ve kurallara bağlı karar alma, inisiyatiflerle güçlendirilmektedir. Yöneticiye takdir hakkı tanıyan uygulamaların artırılması ile yürütülen hizmetlerin sonuçlarının değerlendirilmesi önem kazanacaktır (Weikart, 2001: 392). YKY ile kamu kurumları vatandaş odaklı bir vizyona geçerek, kurumsal kültürü bu yönde geliştirmeye yönelik çalışmalara ve uygulamalara ağırlık verecektir. Geliştirilen yeni yönetim kültürü ile “kürek çekme, dümen tut” ilkesinin hayata geçirilmesi ve kamu yönetimi küçülüp özerkleştirilirken, kamu hizmetlerinde yeni düzenlemelere gidilmektedir (Galnoor, 1998: 394). 1.6.6. Özelleştirmek: Kamu yönetimleri, bazı durum ve şartlarda ihtiyaç duyduğu hizmetleri ve malları özel sektörden temin etmektedirler. Mal ve hizmet alımı olarak ifade edilen düzenlemeler buna imkan vermektedir. Alım yapılan veya iş 27 gördürülen firmalar kar amacı güden ya da gütmeyen firmalar arasından belirli usullere göre tercih edilir. Sözleşmeler ile özel sektörden faydalanılması geniş bir uygulama alanı oluşturmuştur. Yeni kamu yönetimi, rekabet içerisindeki özel sektör firmalarından en iyi şekilde faydalanmaya çalışmaktadır. Piyasayı etkin şekilde kullanan kamu yönetimi maliyetlerini de düşürerek etkinliğe ulaşmayı hedeflemektedir. Bu kapsamda performansa dayalı örgütler oluşturularak özelleştirmeler yapılmaktadır (Galnoor, 1998: 393-4). Yeni kamu yönetiminin amaçlarını gerçekleştirmek için yararlandığı ilkeler değerlendirildiğinde, YKY düşüncesinin uzun vadeli bir anlayışlar ve yaklaşımlar bütünü olduğunu ve özel sektör yönetim anlayışının kamuya uyarlanması şeklinde bir görünüme sahip olduğunu söyleyebiliriz (Weikart, 2001: 393). Girdilerden ziyade sonuçlara odaklanılan bu yapı, sonuçlara ulaşılmasında bütçe, personel ve uygulamaların eş zamanlı koordinesi ile amaçlara ulaşmaya çalışmaktadır (Galnoor, 1998: 394). YKY, örgütsel değişimi verimliliğin artırılması yönünde desteklerken, ekonomiklik ve verimliliğe vurgu yapmakta ve bu yönüyle siyasal-yönetsel sistemin klasik hedefleriyle çatışabilmektedir (Christensen, Legreid, 2002: 304). Bu çatışmanın YKY cephesinden pozitif olarak sonuçlanması için YKY’ nin temel yaklaşımlarını ve ana eğilimlerini iyi şekilde algılamamızla bağlantılıdır. Bu kapsamda YKY’nin temel yaklaşımlarının iyi kavranılması gerekmektedir. 1.7. Yeni Kamu Yönetiminin Temel Yaklaşımları Geçmişten gelen klasik hedeflerle yeni hedeflerin ve yöntemlerin ne derece uyumlu hale getirileceği, kamu yönetiminde YKY anlayışının uygulanabilmesini ve başarılı olabilmesini etkileyecektir. Klasik yönetimle yeni kamu yönetimi anlayışı arasındaki çatışma da, yeni kamu yönetiminin temel yaklaşımlarının ve ana eğilimlerinin iyi algılanması şarttır. Bu kapsamda yeni kamu yönetimi şu temel yaklaşımlara yani hedeflere sahiptir; Kamu sektörünün, faaliyetler ve hizmetler olarak yeniden tanımlanarak, hizmetlerin sunumunda farklı yöntemlerin belirlenmesi, Kamu yönetiminin hem yapı hem de yönetim anlayışının yenilenmesi, Yönetim-siyaset ilişkilerinin ve kamusal sorumluluk ile denetim uygulama ve mekanizmalarının yeniden düzenlenmesi, 28 Özel sektör yönetim anlayışı ile kamu yönetimi anlayışının işbirliği yapması ve birbirine uyumlaştırılması (Kamensky, 1996: 250-251) . Kamu yönetimi reformuna, ilk olarak faaliyet alanı ve kamu hizmetlerinin tanımlanmasıyla başlayan YKY süreci, yönetimin yapısında ve yönetim anlayışında değişiklikler yapılması ile şekil vermektedir. Bu kapsamda ilk olarak 1986 yılında başlayan ve ekonominin “kanayan yarası” olarak değerlendirilen KİT’lerin özelleştirmesi; kamunun faaliyet alanının daraltılması ve kamu hizmetlerinin büyük bir kısmının özel sektöre aktarılarak kamunun iktisadi eylem alanının küçülmesini sağlamıştır. Özelleştirmeler 1990 yıllarının başından itibaren belirli bir reform doğrultusunda yapılmaya çalışılmıştır. Bu reformlar ile KİT’ ler; “arpalık” olarak aldığı olumsuz ismi özerkleşmeler ile sonlandıracak, Yasal yönden yeniden yapılandırılan kamu sektörü, bu kapsamda mali ve fiziki yeniden yapılanmayı gerçekleştirecek, “Stratejik özelleştirme” sistemi hayata geçirilecek ve Bu stratejinin uygulanması için yetkili bir kurum görev yapacaktır (Ertuna, 1993: 2). Kamu sektöründe verimin artırılması için uygulanan özelleştirmeler, tüm dünya da etkili bir strateji aracı olarak kullanılmıştır. Fakat zaman içerisinde, verimliliğin artırılması yerini politik amaçlara bırakmış ve özelleştirme stratejisi oluşturulmaya çalışılan yenidünya düzeninin de ana unsurlarından olmuştur. Özelleştirmenin, kamu yönetimine ve kamu sektörüne olumlu ve olumsuz yönde bazı yansımaları olmuştur. Bu konuda yapılan bilimsel çalışmalar sonucunda bir takım ilkeler belirlenmiştir. Özelleştirmenin hangi durumlarda gerektiğinin ve yerinde olduğunun belirlendiği ilkeler de zaman içerisinde anlam kaybetmiştir. Çünkü politik amaçlar özelleştirmeyi araç sallaştırarak özünden uzaklaştırmış ve bu konuda ortaya çıkan propagandalar ile birlikte özelleştirmeler tartışılamaz, sorgulanamaz hale getirilmiştir. Öyle ki siyasi irade özelleştirmelerin gerektiğini söyleyerek uygulamaya başlamış ve özelleştirmeyi araştırmaların ve denetiminin kapsamından çıkarmıştır. Geldiğimiz noktada, özelleştirmeler ile gelişmekte olan ülkelerin altyapı tesisleri yerli ve yabancı sermayeye 29 satılmaktadır. Bu şekilde yapılan özelleştirmelerin nasıl bir sakınca oluşturduğunu en iyi zaman gösterecektir (Ertuna, 2009: 35). Özelleştirmelerin sakıncaları belki zamanla ortaya çıkacaktır ancak kamusal faaliyet alanının daraltılmasında etkili olduğu söylenebilir. 1.8. Yeni Kamu Yönetiminin Ana Eğilimleri Yeni kamu yönetiminin temel yaklaşımlarını uygulamalarla somut hale getirmek için bazı ana eğilimlerin hayata geçirilmesi gerekmektedir. Yeni kamu yönetiminin amaçları da diyebileceğimiz bu eğilimler şu şekilde sıralayabiliriz: Esnekliği sağlamak için otoritenin dağıtılması, Kontrol sistemi ile birlikte performans ve sorumluluk anlayışının devam ettirilmesi, Rekabetin önem kazanarak bu alanda çeşitlendirmeye gidilmesi, Hizmet sorumluluğunun gerçekleştirilmesi, İnsan kaynakları yönetiminin istenilen seviyelere taşınması, Bilgi ve iletişim teknolojilerinin sistemde geniş kullanım alanı kazanması, Faaliyetlerde ve bağlantılı işlerde kalitenin artırılması, Yönlendirici düzeyde aracı mekanizmaların geliştirilmesi (Öztürk, Çoşkun, 2000: 150). YKY, kamu kuruluşlarında daha az resmi ve otoriter bir yapılanma öngörmektedir. Otoritenin paylaşılması, sorumlulukların belirlenerek, denetimlerin yeniden düzenlenmesi gerekmektedir. Ancak YKY' nin daha az resmi, adem-i merkeziyetçi ve bütünleştirici süreçleri savunan yapısı büyük kuruluşları yönetmekte istenen verimi sağlamamaktadır. Bu sorunlarla mücadele için farklı yöntemler geliştirilmekte özellikle yönetici ve personelin eğitimine ve deneyim kazanmasına önem verilmektedir. Yöneticiler arası hiyerarşi de otoritenin dozajı da çok önemlidir. Her ne kadar otoritenin azaltılması söz konusu ise de üst yöneticilerin yeterli otoriteyi sağlamaması orta ve alt düzey yöneticilerin başına buyruk çalışarak bütünleştirici sistemden uzaklaşılmasına neden olabilir. Kamu yönetiminde yaşanan bu yenilenme sürecinde personellerin, yönetilenlerin katkısı ve inancı önem taşımaktadır. Kamu kurumlarının yapısı ve faaliyet alanının genişliği; personellerin sayıca çokluğu, eğitim 30 seviyelerindeki farklar, yaş aralığının çok geniş olması, hiyerarşik katmanlar, bürokratik yapılarıyla beraber düşünüldüğünde değişiminin uzun zaman alacak bir süreç olduğu görülmektedir. Bu süreçlerin incelenmesi hususunda klasik ve yeni bakış bakımından farklılıklar olduğunu söyleyebiliriz. Klasik bakış açısıyla, yeni kamu yönetime geçiş sıradan bir yönetim anlayışı değişikliği olarak değerlendirilirken, yeni bakışa göre; YKY kamu sektöründe bir paradigma değişikliğine neden olmuş yeni yaklaşımlar bütünüdür. Bu bakımdan, klasik kamu yönetiminin sınırlayıcı doğasına, kültürüne ve temel ilkelerine yeni paradigma ile meydan okunmaktadır. Ana eğilimlerde sıraladığımız gibi, bürokrasinin ve otoritenin azaltılarak dağıtılması ile birlikte, piyasalar ve rekabetçilik önem kazanmıştır. Sonuçların önem kazanması ile birlikte süreçler ikinci plana geçmiş ve müşteriye karşı sorumluluk anlayışı ortaya çıkmıştır. Sorumluluk anlayışı tüm kademelere dağıtılarak geliştirilirken, işletme yönetimine uygun yönetim anlayışı kamu yönetiminin önüne geçmiştir. Bu bağlamda piyasanın öncelik verdiği verimlilik, ekonomiklik ve etkinlik kavramları üzerinde yoğunlaşılmış, bu şekilde kamu sektöründe yeni değerler oluşmuştur. Bu yeni değerler yani kısacası piyasa kültürü, teknik, yapı, yöntem, bilgi ve becerileri kamu sektörünün verimliliği için öncelikli konular olmuştur (Ömürgönülşen, 1997: 531). Devletin görev alanının minimalize edilerek etkinliğinin artırılması YKY anlayışının başarılı olması için ön koşul olarak değerlendirilmektedir. Ayrıca kamu kültüründen işletme kültürüne yaklaşılması, piyasaların ve vatandaş memnuniyetinin; sorumluluklar, etkinlik ve verimlilik artışı ile bir arada yürütülmesi gerekliliği de söz konusudur. Devletin küçülmesi ile birlikte baskıcı- bürokratik yapının da zayıflayacağı bu yeni yapıda, kamu gücü devletin elinden topluma devredilerek “yönetme-yönetilme” ilişkisi büyük bir devrime uğrayacaktır. Yönetimle ilgili bu önemli olgunun değişmesi ile “yönetişim ilkesi” aktif olarak işletilebilir. Karar verme ve uygulama erkinin el değiştirerek, seçilmiş ve atanmışlar yerine hizmeti alanlar tarafından doğrudan kullanılabileceği bu sistemde, ”sivil toplum kuruluşları” (NGO), sistemin kurucu unsurları olacaktır. Piyasa mekanizmalarının önünü açarak, rekabet imkanlarını güvence altına almak için devlet düzenlemeler yapmalıdır. Bu kapsamda, piyasaların ihtiyaç 31 duyduğu yatırım ve çalışmaları yerine getiren devlet, bu sayede kamu huzur ve güvenini sağlamakla ilgili görevlerini daha fazla odaklanabilecektir. Klasik kamu yönetiminin en büyük handikaplarından olan merkeziyetçilik ve bürokratik hantallaşma yeni kamu yönetimi ile aşılmak istenmiştir. Dışa kapalı, kuralcı ve sorumluluk kabul etmeyen klasik yapı içerisinde siyasal yozlaşma ve çürüme gibi birçok sorunun varlığı da söz konusudur. Çağın getirdiği gelişmelere bağlı olarak yaşanan değişikliklere de cevap veremeyen bu sistem, özellikle kentlerin büyümesi ve kentleşmenin artması sonrasında artan ve değişen vatandaş taleplerine de duyarsız kalmıştır. Vatandaşların demokrasi talepleri ile birlikte kent yönetiminde çok başlı yapısının, yetki karmaşasının, kentleşmenin ve hemşerilik bilinci gibi etkenlerin de göz önünde bulundurulduğu yeni bir düzenlemeyi zorunlu hale getirmiştir. Yönetimin bir bütün olarak ele alınması ve yeniden yapılandırılması yeni kamu yönetiminin de önemli amaçlarından biridir. İdareyi geliştirme ya da idari reform çalışmaları, ülkemizde yeni olmayan bir süreçtir. Uzun bir tarihe sahip olan idari reformlar ile alınan mesafe yeterli düzeyde değildir. Bu süreçler değerlendirildiğinde, bütüncül bir yaklaşımın oluşmadığı sonucuna varılmaktadır. Yönetsel alanda yapılan reformların sosyal, kültürel ve idari yapılardan etkilendiği, bu nedenle eşgüdümlü ve duyarlı bir çalışmanın gerekliliği göz ardı edilmemelidir. Reformlar yapılırken, gerektiği kadar ve gerektiği zamanda olması kadar, alt süreçlerin de bütüncül bir yaklaşımla ele alınması önemlidir. İdari reformların, sosyal yapı, kültürel özellikler ve örgüt yapısını göz önüne alarak gerçekleştirilmesi durumunda başarıya ulaşılması mümkündür. Aksi takdirde idari reform çalışmalarının başarıya ulaşması zordur ve uzun dönemde alınan sonuçlar ile reformun başarısızlığı daha net anlaşılacaktır (Aykaç, 2003: 255-297). Türk kamu yönetimini yeniden yapılandırma çalışmalarının, bu çerçevede değerlendirilmesi ve özellikle 1990 sonrası sisteme dahil olan yeni değişken ve dinamikler ile ele alınması gerekmiştir. Toplumsal, ekonomik, siyasi-idari ve kültürel bakımdan küreselleşme, bölgeselleşme ve yerelleşme dinamikleri ile Avrupa Birliği ile ilişkilerde gelinen aşama da belirleyici rol oynamaktadır. AB müktesebatına uyum çalışmaları çerçevesinde kamu düzenini etkileyen yeni düzenlemeler yapılmaya devam edilmektedir. 32 1.9. Kamuda Vatandaş Odaklı Hizmet Dönüşümü Yeni kamu yönetimi anlayışı kullandığı yöntemlerle kamuda vatandaş odaklı hizmet dönüşümünü hedeflemektedir. Bu tercih vatandaşların kamu yönetiminden beklentilerinin bir yansıması olarak da değerlendirilebilir. Geçmişte uygulanan politikalar nedeniyle verimsizliğin ve israfın kamu kurumlarında etkili olduğu dönemler, vatandaşların da güvenini sarsmıştır. Kamu kurumlarının ve liderlerinin prestij ve güven kaybettiği bu uygulamalar yeni düzenlemelerle değiştirilmek istenmiş, açık ve şeffaf yönetim ile hesap verme sorumluluğu getirilmiştir. Kamu sektörünün ekonomideki rolü genellikle tartışma konusu olurken, rekabetin artması ile birlikte uluslararası düzeyde başarı için kamu ve özel sektörün birlikte hareket etmesi gerekmiştir. Hizmet kalitesinde özel sektörün daha başarılı olduğu gerçeği, vatandaşların kamudan da benzer nitelikte hizmet beklentisinin oluşmasında etkili olmuştur. Bu kapsamda, kamu sektöründen öncelikli olarak sosyal güvenlik ve çevrenin korunması gibi alanlarda daha çok ve kaliteli hizmet sunması beklenmektedir. Beklentilerin yerine getirilmesi için kamuya özel sektör ve sivil toplum kuruluşları tarafından politika geliştirme ve uygulama konusunda destek sağlanması gereklidir. Politika süreçlerine katılımın artması, sonuçların da istenilen düzeye ulaşması bakımından önemli hale gelmiştir. Tüm bu gelişmeler yukarıda da anlattığımız gibi yönetim anlayışını köklü bir değişime zorlamış ve yönetilenlerin kararların alınması ve denetiminde daha etkin olduğu yönetişim sistemi günümüzde hakim olmuştur. Kamuda vatandaş odaklı bir hizmet dönüşümünü destekleyen teknolojik gelişmeler, aynı zamanda yeni yönetim sistemini ve organizasyon yapısını da etkilemektedir. Benzer şekilde, vatandaşların artan eğitim seviyeleri ve yaşam şekillerindeki değişliklerde sosyal yapıyı etkileyerek, toplumsal beklenti ve anlayışların değişmesinde etkili olmuştur. Yaşanan tüm yenilik ve değişimler, yönetim anlayışında da reformu gerekli kılmıştır. Verimlilik ve performans değerlendirmesinin son zamanlarda, serbest rekabet içerisinde önemini artırması, özel sektörün de kendi içyapısında yeni düzenlemelere gitmesini gerektirmektedir. Bu reform çalışmalarının özellikle büyük şirketler tarafından öncelikle gerçekleştirilmesi, onların uluslararası rekabette avantajlı duruma gelmeleri bakımından kritik önem taşımaktadır. Bu kapsamda, şirketler üretim faaliyetlerini bütünüyle gözden geçirerek, gereksiz detayların yerini sadeleşmeye ve daha 33 etkin yapılara dönüştürmeye gayret etmektedirler. Bu şekilde, hem mevcudiyetlerini devam ettirebilmekte hem de rekabet bakımdan diğer şirketlerin önüne geçebilmektedirler. Değişime uyum sağlamayan ya da geç kalan firmaların yeni gelişmeler nedeniyle büyük zarar görecekleri açıktır. Şüphesiz, yeni gelişmeler kamu ve özel sektörde yer alan tüm kurumları etkilemektedir. Bireylerin dahi bu yeni gelişmelere uyum sağlamaları başarılarını doğrudan ilgilendirmektedir. Başlangıçta özel sektörde yaşanan uyum ve yeniden yapılanma faaliyetleri, kamu sektörünü de etkisi altına alarak, bu değişime ayak uydurulmasını öncelikli hale getirmiştir. Bu şekilde başlayan dönüşüm çalışmaları ile yeni yönetim yaklaşımı, süreçlerden çok sonuçların, kurallardan çok esnekliğin, mevzuatçılıktan çok profesyonel yargının, garanticilikten çok riske girmenin, merkezi detay içeren kontrollerden çok ise hesap verme sorumluluğunun benimsenmesi hedeflemektedir. Klasik kamu yönetiminin, bürokrasi teorisi ve yönetim-siyaset ayrılığının etkisi altında kaldığı bir gerçektir. Benzer şekilde yeni kamu yönetimi de özel yönetim ve kurumsal ekonomi teorilerinin etkisi altında şekillenmiştir (Hughes, 1998: 66). Bu bağlamda klasik yönetimin sorduğu; elimizdeki kaynakları kullanarak daha iyi hizmeti nasıl sunulacağına kaynakların etkin kullanımı, hizmet düzeyinin ve kalitesinin daha az para ile nasıl gerçekleştirilebileceğine ise ekonomiklik ile ulaşılabileceği cevabı verilmektedir. Bu sorulara YKY bir diğerini daha eklemiş ve sosyal eşitlik hizmetler aracılığı ile sağlanıyor mu (Frederickson, 1977: 6) sorusunun cevabını aramıştır. Yeni kamu yönetimi anlayışında vatandaşlara eşit muamele yapılmasının temel öngörüler arasında yer almaktadır. Sosyal eşitliğin sağlanması sorunsalında bu temel öngörüden hareket edilebilir (Frederickson, 1977: 6). Sosyal eşitlik örgüt yapısı, yönetim şekli ve kurumsal yapılanmadan da etkilenmektedir. Yönetim hizmetlerinin eşit düzeyde olması sosyal eşitliğin uygulanmasını etkileyen bir husustur. Kamu yöneticilerinin, karar ve politikaları uygulamaya geçirirken hesap verebilirlik kapsamında hareket etmelerinin yanı sıra, uygulamalarda siyasi değil toplumsal istek ve beklentileri dikkate almaları bu anlamda önemli bir kriterdir. Bu şekilde, kamu yönetimi ve kamu yöneticileri diğer disiplinler tarafından da kabul görerek, çözüm üretici bir yapıya geçebilir. Özel yönetim anlayışının kamu yönetime uygulanmasını teklif eden anlayış ile birlikte işletme yönetim ve teknikleri kamu kuruluşlarında kullanılmaya başlamıştı. 34 Weber’in klasik bürokratik yönetim anlayışı da aynı süreçte, yerini piyasa temelli ilkelere ve vatandaş memnuniyetini merkeze yerleştiren yeni kamu yönetimi anlayışına bırakmıştır. Bu köklü reform ile kamuda esnek yönetime geçilmesinin yanı sıra karar mekanizmalarının hiyerarşi temelinden uzaklaşarak sonuç odaklı, sade ve girişimciliğin önem kazandığı bir anlayışa evrilmesi ile şekillenmektedir (Al, 2002: 113). Rekabetçi bir sistemi, kamu yönetimine kazandırmak içim inisiyatif ve risk alma yetkilerinin artırılarak, yönetici ve personellerde kendine güvenin ve sorumluluk bilincinin yerleşmesi ile girişimcilik kavramı geliştirilmek istenmiştir. Girişimciliğin artırıldığı kamu kesiminde, özellikle yönetim kademesinde performans değerlendirilmesine gidilmesi, hizmetlerde kalite ve verimlilik artışı için özel yönetim teknik ve uygulamalarının yaygınlaştırılması gerekmektedir. Bu dönüşümün önemli bir yanını devlet-toplum, devlet-özel sektör, devlet- sivil toplum ve devlet-birey ilişkileri oluşturmaktadır. Devlet ile birey yani vatandaş ilişkileri nitelik değiştirerek, interaktif yani tek taraflı değil iki taraflı etkileşimli iletişime bırakmıştır. Her alanda kendini gösteren değişimler ekonomik, toplumsal, kültürel ve teknolojik etkilerini kamu yönetiminde de göstererek, vatandaşla ilişkilerin farklılaşmasına neden olmuştur. Farklılaşmalar ile birlikte, kamu yönetimi ve vatandaş arasındaki ilişkiler artarak, vatandaşın kararlara katılımı için yeni mekanizmalar tesis edilmeye başlanmıştır. Yönetişim anlayışı ile vatandaşlar kararlara katılımın yanı sıra sorumluluk da aldıkları yeni bir döneme girdiğimizi söyleyebiliriz (Eren, 2003: 62). Tüm bu gelişmeler kamuda vatandaş odaklı hizmet dönüşümünü zorunlu hale getirmiştir. Devletin, toplum ve birey ile arasındaki ilişkilerdeki değişimin yanı sıra, bilgi ve iletişim teknolojilerinin de etkisiyle bu ilişkilerin nasıl şekilleneceği de değişmiştir. Kararların alınmasından hizmetlerin sunumuna kadar büyük bir dönüşüm yaratmıştır. Artık vatandaşlar ya da yönetilenler daha hızlı örgütlenebilmekte, ortak bir amaç için bir araya gelen kitleler yasal yollardan iletişim ve bilgi teknolojileri vasıtasıyla seslerini duyurabilmekte ve kararlara yön verebilmektedir. 35 1.10. Klasik Kamu Yönetimi ile Yeni Kamu Yönetiminin Karşılaştırılması: Klasik kamu yönetimi ve yeni kamu yönetimi arasındaki örgütlenme ile fonksiyonlara ilişkin farklılıkları özet olarak değerlendirmemiz gerekirse aşağıdaki tabloya göre bir ayrım yapılmaktadır: Tablo 2: Klasik ve Yeni Kamu Yönetimi Arasındaki Farklar Kaynak: Kurt, Yaşar Uğurlu, 2007 Klasik kamu yönetiminin bürokrasi ağırlıklı bir yapıya sahip olduğu gerçeğinden hareketle Barzaley (1992), bürokrasi ve yeni kamu yönetimini karşılaştırmıştır. Barzaley’ in uyarladığı tablo, geleneksel “bürokratik” yaklaşım ile “post-bürokratik” modeli karşılaştırmaktadır: 36 Tablo 3: Bürokrasi ve Yeni Kamu Yönetimi/Yönetişim Ayrımı Kaynak: Barzaley, 1992 Yukarıda yapılan değerlendirmeler ve farklar doğrultusunda, özet olarak yeni kamu yönetiminin hangi özelliklere sahip olduğunu şu maddelerle özetleyebiliriz: Kamuda özelleştirmeler ve kurumsal yönetim ile piyasa hakimiyetinin sağlanması, Hiyerarşik, merkeziyetçi yönetimden esnek ve yerel yönetime geçilmesi, Siyasi kontrol mekanizmalarının etkinleştirilerek devletin küçültülmesinin yanı sıra performans standartları ve düzenlemelerin ihdas edilmesi, Yönetişimin gerçekleştirilmesi ve sivil toplumun karar mekanizmalarında ki rolünün genişletilmesi. Getirilmek istenilen yenilikler ile kamu yönetimi, özel sektör yönetim stratejileri ve hedefleri ile benzerlik göstermeye başlamıştır. Sahip olduğu özellikle, amaç ve hedefleri ile YKY, etkin bir yönetim paradigması olarak kabul edilmektedir. Özel sektör ve kamu kuruluşlarını kapsayan yönetim düzenlemeleri ile mevcut aksaklıklar giderilmek istenirken, klasik yönetimden kaynaklanan sorunlara karşı da yeni çözüm önerileri geliştirmektedir (Peters-Pierre, 1998:223). 37 Özel sektörden bu kadar etkilenen ve sistemi bu yönde değiştirmeye çalışan, yeni kamu yönetimi anlayışına şüpheyle bakılmıştır. Yerellik ve yeniden yapılanma ile müşteri odaklılık anlayışından hareketle vatandaş odaklı yönetim ön plana çıkarılırmıştır. Aynı süreçte ürün-pazar stratejisinde bir yenilik olarak vatandaşların ürüne ve kararlara katkı sağlamasının önü açılmıştır. Sorunları temelinden çözmeye yönelik öneriler getirerek, sistemin en önemli özelliği olan hiyerarşik örgüt yapısını değiştirmek yerine, zaman ve maliyetlerde tasarrufu sağlayacak teknolojinin sunduğu imkanların kullanımı artırılmıştır. Bu düzenlemelerle yeni oluşturulacak yapıların, kurum kültürünün, yapısının ve stratejisinin bütünüyle gözden geçirilerek kurumsal uyarlamanın sağlaması (Reschenthaler, 1996: 135) en önemli çözüm önerileri olarak dikkat çekmektedir. Klasik yönetimden yeni kamu yönetimini ayıran da yönetimin bu yönü olmuştur. 38 BÖLÜM 2: YÖNETİMDEN YÖNETİŞİME Yeni kamu yönetimi anlayışının en önemli argümanlarından biri de yönetişimdir. Yönetişim kamu yönetiminde karar süreçlerinin ne şekilde işleyeceğine ilişkin yeni bir bakış açısı sunmaktadır. Günümüzde tüm dünyayı etkisi altına alan küreselleşme ile bilgi ve iletişim teknolojilerindeki gelişmeler, her alanda çok yönlü bir dönüşüme ve değişime neden olmuştur. Bu süreçte yaşanan değişimler sınıflandırıldığında; sanayi toplumları bilgi toplumlarına, ekonomilerdeki fordist yapılar esnek üretim yapılarına, ulus devlet sisteminden küreselleşmiş dünya modeline ve modernist düşünce sisteminden post modern düşünceye (Tekeli, 1996: 49) geçişin yaşandığı bir döneme girilmiştir. Toplumsal, ekonomik, politik ve kültürel alanda yaşanan bu geçiş süreci devlet ile vatandaş arasındaki ilişkilerin de değişmesine neden olmuştur. Yönetim (government) kavramının yerini “yönetişim” (governance) kavramı almaya başlanılmıştır. Yeni dünya düzeni olarak isimlendirilen bir kavramın da bu dönemle birlikte ortaya çıktığını söyleyebiliriz. Örgüt ve toplum yapısında büyük değişimlerin meydana geldiği 21. yüzyılda, kamu yönetiminin nasıl olması gerektiği önemli tartışma konularından birini oluşturmaktadır. Bu kapsamda yeni kamu yönetiminin, merkezi yönetimden yerel yönetimin öne çıktığı ilişki yapısına doğru şekillenmesi ve bu bağlam yerellik ön plana çıkmıştır. Kamu yönetiminde yerellikle birlikte, katılım, etkinlik, hesap verebilirlik, verimlilik ve şeffaflık ilkelerinin varlığı da beklenmektedir. Bu ilke ve kavramlar üzerinden yapılan açıklamalar, 21. yüzyılın getirdiği büyük değişimlerle birliktelik göstermektedir. Küresel gelişmeler ve bilgi toplumunun getirdikleri yerel özerklik çerçevesinde bit takım sonuçlar doğurarak; yönetimde yeniden yapılanmayı ve düzenlemeleri kapsayan bir yerel yönetim reformunun ortaya çıkışını da etkilemiştir. Yerel yönetim reformunu da kapsayan kamu yönetiminin yeniden yapılandırılması sürecinin 1980’ li yıllara kadarki dönemden başlayarak üç aşamalı bir süreçte gerçekleştiği söylenebilir. Bu kapsamda ilk olarak, idari reform etrafında şekillenen ve 1980’lere kadar devam eden reform hareketlerinden bahsedebiliriz. İdari reformlar genel olarak, gündelik sorunları kapsayan örgüt yapılarının, süreç ve prosedürlerin yenilenmesine yönelik iyileştirmeleri kapsamaktadır. 1980’lerde başlayan 39 ikinci reform çalışmalar, devletin rolü ve işlevini tartışma konusu yaparak, kurumsal düzenlemelerin ötesine geçmiştir. Devletin görev ve işlevleri yeniden tanımlanırken, özel sektör yönetim anlayışı ilk bu dönemde kamu yönetimine uyarlanmak istenmiştir. Özel yönetim anlayışı ile birlikte, kamuda işletme yönetiminin yaygınlaştırılmasına yönelik çalışmalar başlatılmıştır. 1990’larda başlayan ve halen devam eden üçüncü aşama ise kamu yönetimini toplumun bir parçası haline getirecek yeni yaklaşımları gündeme getirmiştir. Özel sektör, sivil toplum kuruluşları ve vatandaşların yönetime bir paydaş olarak katılım sağladığı yönetişim yaklaşımı ile birlikte, kamu yönetimi yeni bir boyut kazanmıştır. Tüm toplumun etkileşimi ile kamu yönetiminin gerçekleştirilmesi gerektiği yönetişim kavramı bu dönemde ön plana çıkmaya başlamıştır. Yönetişim kavramı, kamu yönetiminde gelenekselleşmiş kalıpların değişmesinde, Bu içeriğiyle yönetişim, gelenekselleşmiş kuralları ve prosedürleri alt üst ederek, yöneten-yönetilen denklemini yönetsel ilişkileri ve karar alma süreçlerini değişime zorlamıştır (Doig ve Wilson, 1998: 267-272). Bu büyük reform yönetimin varlığına zarar vermese de yeni bir yönetim anlayışının doğmasına neden olmuştur. Yönetimin meşru ve uygulanabilir pratikleri bir aşınma sürecine girmiştir. Aynı süreçte, vatandaşların artan ve karmaşıklaşan taleplerine cevap vermeye çalışan devlet, kendi mekanizmalarını çağın gerektirdiği yeniliklere uyarlamaya çalışırken zor bir süreçle de karşı karşıya kalmıştır (Yüksel, 2000: 149). Yönetimde başarının bu değişkenler ve beklentiler içerisinde nasıl sağlanacağı ve ortaya çıkan sorunlarla yönetemeyen sorunlu devlet mekanizmalarıyla nasıl gerçekleştirileceği tartışma konusu olmuştur. Bu süreçte dönemin getirdiği farklılıklar eskiye kıyasla; yönetimi ve karar alma sürecini uygulama ve yapı yönünden etkilemektedir. Yönetim, hiyerarşik bir yapı içerisinde önceden belirlenen amaç ve hedeflere göre iş bölümü içerisinde belirli kurallara göre merkezden alınan karalarla şekillenirken, yeni süreçte yönetimin yerini alan yönetişim farklı yapısıyla sistemi değişime zorlamaktadır. Yönetişim, tek merkezli yapıdan çok merkezli yapıya, hiyerarşik düzenden esnekliğe, kaynak ve yetkilerin tek merkezden çok merkeze ve insiyatifler düzeyinde paylaşılmasına yönelmiştir. İnsan haklarına dayalı bir performans değerlendirme sisteminin yönetişim içerisinde önemli bir işlevi vardır. Aynı zamanda, kamu kaynakların yönlendirilmesini kolaylaştıran yönetişim anlayışı, iletişimsel rasyonel ağsal ilişkileri içermektedir. Yönetişim, sahip olduğu bu anlayış ile siyasal ve ekonomik gücün paylaşıldığı ve ortak karar alma mekanizmalarının 40 kullanımını içeren bir sistem olarak kendini göstermektedir (Tekeli, 1996: 51). Tüm paydaşların ve bunların alt paydaşlarının yetki ve sorunlulukları paylaşmaları gereği yönetişim kavramının olmazsa olmazıdır. Yönetişim ancak bu şekilde tam manasıyla uygulanabilir. Yıldırım’a göre yönetişimin hayata geçmesi için olması gereken 5 faktör vardır (Yıldırım, 2004: 204-205); Görüldüğü gibi yönetişim çok boyutlu bir süreç bir sistemdir. Bu sistem kamu hizmetlerinin ve kamuya dair kararların daha demokratik süreçlerle belirlenmesine imkan sağlamaktadır. 2.1. Yeni Kamu Yönetimi ve Yönetişim Literatür ve yeni kamu yönetimi üzerine artışı hızlanan uluslararası bilgi, yönetişim alanında (çoğunlukla Avrupa’daki) iki tarz kamu hizmeti tanımını kabul etmektedir. Bu tanımlamalar genel olarak daha iyi yönetilen ve yönlerini demokratik teoriden serbest piyasa ekonomisine çeviren, “yeniden oluşturulmuş, icat edilmiş” bir yönetim tarzı (Stoker, 1998: 17-28) olarak yönetişimin, yeni kamu yönetimi ile birbirlerinin eşdeğeri ya da alternatifi olarak kullanıldığı yönünde bazı düşünürler açıklama yapsalar da, çoğu araştırmacı yeni kamu yönetimi ile yönetişimi birbirinden ayrı kavramlar olarak ifade etmektedirler. Aslında Peters ve Pierre’e göre, yönetişim politik teori iken, yeni kamu yönetimi organizasyonel/örgüt bir teoridir (Pierre ve Peters, 1998: 223-244). 41 Bu yeni yaklaşım ile özel sektör yani işletme kavramları kamu yönetimine entegre edilmiş, kamu yönetiminde etkinlik ve verimlilik odaklı bir yapıya geçiş hedeflenmiş ve kamuda tezimizin ilk bölümünde yer verdiğimiz yeni kamu yönetimi anlayışına geçilmiştir. Kamu yönetimine rakip olarak ifade edilen kamu işletme yönetimi yaklaşımı 1980 ve 1990’lı yıllarda ön plâna çıkan Yeni Kamu Yönetimi (YKY) yaklaşımı, kamu yönetimi geleneksel uygulamalardan uzaklaşmıştır. Politikaların oluşturulmasını ve karar alma süreçlerini etkileyen bu dönüşüm, özel sektör yönetim stratejilerinin de yükseldiği dönemdir. YKY’ nin etkisini artırması sonucunda karmaşık ve büyük örgüt yapılarının yönetilmesi için yönetim teorisine bazı katkılar sağlanmıştır (Martin, 1988: 320). YKY anlayışı, çağımızın önemli etkenlerinin yarattığı değişime, kamu yönetiminin uyum sağlaması için sunulmuş bir araçtır. Bilgi ve iletişim teknolojilerindeki hızlı değişimle birlikte coğrafyaların birbirine yakınlaşması, bilgi yoğun üretimin önem kazanması, pazarların ve üretim faktörlerinin birleşmesi, sosyal kültürel yapıların yakınlaşması her anlamda küresel bir dünya görünümü vermiştir. Etkenler bu kadar büyük, karmaşık ve ani değişimlere açık olunca kamu yönetiminde istikrar sorunu da küreselleşmiştir. İstikrarın tek başına ülke içinde sağlanması zorlaşmış, komşu ve bölge ülkelerin yönetsel ve ekonomik istikrarının yanında uluslararası örgütlerin etkisi de artmıştır. Tüm bu zorlu koşullar yönetimde daha etkili, esnek, yönetişim, işletme yönetimi ve bilgi teknolojileriyle güçlendirilmiş yapılara dönüşümü gerekli kılmıştır. Özel sektör yönetimine kıyasla kamu kuruluşları yönetiminin sahip olduğu fonksiyonlar dar ve kısıtlıdır. Bu nedenle, özel sektör yönetim anlayışı ile kamu işletme yönetimine geçiş de teoriden ve fonksiyonlara, geniş kapsamlı ve büyük bir dönüşümün yapılması gerekmektedir. İki farklı yönetim anlayışının yöneticiler düzeyinde de farklılık göstereceği açıktır. Kamu yönetimini tanımlarken Oxford sözlüğü, yönetim faaliyetleri, ilişki yönetimi ve yönetme gayreti gibi kavramlara vurgu yapmaktadır. İşletme yönetimi için ise birimin faaliyetine uygun ilişki yönetme ve yönlendirme çabası üzerinde durulmaktadır (Hughes, 1998: 5). Bu nedenle kamu yönetimi bir faaliyet olarak değerlendirilerek; çaba ve başarı yönü ön plana çıkarılırken, işletme yönetiminde ise 42 birimde yürütülen faaliyetlere göre gerçekleşen tüm ilişkileri yönetilmesi ve yönlendirilmesi ön plana çıkmaktadır. İşletme yönetimi, tanım ve kapsam yönüyle kamu yönetimini kapsayan daha geniş bir çerçeveye sahiptir. Süreçlerin, yöntem ve kuralların faaliyetlerin yürütülmesinde klasik yönetim kavramını görmekteyiz. İşletme yönetimi ise talimat ve yönergeler doğrultusunda iş yaptırmanın ötesine geçerek, hedeflerin, vizyon, misyon ve önceliklerin belirlendiği bir siste4mi inşa eder. Bu sistemde yapılacak işler, hedef ve öncelikler doğrultusunda gerçekleştirilirken bir uygulama plânı ile harekete geçilmektedir. İnsan kaynaklarının sistem içerisinde etkin kullanımı ve performans değerlendirmesi ile sorumluluk ve insiyatifler düzeyinde faaliyetler yerine getirilmektedir. İşletme yönetiminde birçok fonksiyonun aynı anda yerine getirilmesi söz konusudur (Al, 2002: 112). Kamu yönetiminin revize edilmesi ve yeni kamu yönetimine geçilmesi süreci tüm bu farklılıkların göz önünde bulundurularak süreçlerin yeniden yapılandırılmasını gerektirmiştir. Kamu yönetiminin kamuya hizmet etme yönü işletme yönetiminden ayrıldığı önemli bir noktadır. Aynı zamanda kamu görevlilerini, kamusal faaliyetlerini ve politikaların yürütülmesi sürecini kapsamaktadır. Kamu yönetiminde yürütülen işlem ve hizmetler ile politikalar kamu kurumları aracılığıyla yerine getirilmiş olur. İşletme yönetimi ise yönetim süreci içerisinde daha fazla fonksiyonu yerine getirerek, kamu yönetimini içine almaktadır (Hughes, 1998: 5-6). İşletme yönetimi, amaç ve hedefleri yerine getirirken eş zamanlı olarak verimlilik ve etkinliği de gerçekleştirmeye çalışmaktadır. Sonuç odaklı birimler ve sorumluluğu taşıyan örgütler ile hareket eder. Bu yönüyle yönetişim, yeni kamu yönetiminden ayrılmakta ve işletme yönetiminin kapsayıcılığı içerisinde YKY gibi bir alt unsur olarak yerini almaktadır. 2.2. Yönetim- Yönetişim Ayrımı Yönetim, tanımlanırken üç ana kavrama atıf yapılmaktadır. Literatürde yer alan bu kavramlardan ilki yönetim var ise yönetilen bir topluluğun da var olması gerekmektedir. Meşru bir siyasi otorite ve gücün varlığı yönetimin bir diğer önemli kavramını oluşturmaktadır. Siyasi güç ve otoriteye sahip olan taraf yöneten yani yönetimi gerçekleştirendir. Son olarak, topluluk ve siyasi güç ortak bir amaç etrafında bir araya gelmelidir. Ortak amaç, aslında siyasi otoritenin de meşruiyet kaynağını oluşturmaktadır 43 ( Tekeli, 1996; 46 ). Yönetim, bu üç ana kavramın birbirini bütünlediği ve bir tekinin bile eksikliğinin olmadığı durumda gerçekleşebilmektedir. Tablo 4: Yönetim-Yönetişim Kavramlarının Karşılaştırılması Kaynak: Fitzpatrick, 2002: 98 Bir yanda yönetenler ve diğer yanda yönetilenlerin var olduğu yönetim sisteminde; yönetenler baskınken, yönetişimde ise durum değişmektedir. Yönetişim güçlerin ve sorumlulukların paylaştırıldığı bir sistemi idealize etmektedir. Bir bakıma yönetim yöneticilerden alınarak yönetilenlere devredilmektedir. İki boyutlu yapıdan, çok boyutlu bir yapıya geçilmekte ve katılımcılık esas alınmaktadır. Devletin, soyut ve baskın yapısı ortadan kaldırılmak suretiyle topluma doğrudan yönetme erki verilmektedir. Bu noktada, yönetişim bir demokratikleşme projesi olarak yeni bir toplumsal sözleşme etrafında şekillendiği söylenebilir (Güler, 2003: 4). Abraham Lincoln, demokrasiyi tanımlarken “halkın, halk tarafından, halk için yönetimi” olarak bir formül sunarken bu tanımlama ile yönetimin üç ana kavramına da vurgu yapmaktadır. Az önce değindiğimiz bu unsurlar temsil, katılım ve denetim olarak da özetlenebilir. Demokrasi için bu görüş doğrultusunda vatandaş kendi temsilcilerini seçme hakkına sahiptir ve seçimler yoluyla yönetime katılım sağlamaktadır. Seçilen temsilcilerin aldıkları karalar ve eylemler ise siyasal ve idari mekanizmalar ile denetlenmektedir. Demokrasi, şeffaflık üzerine kurulmalı ve yöneten ile yönetilenler arasında iletişim mekanizmaları ile yakınlık sağlanmalıdır. Bu kapsamda yönetim ve iletişim, iç içe geçerek birbirlerini tamamlamaktadırlar. Yeni kamu yönetimi ile demokrasisinin iletişim ve katılım yönünü güçlendirecek yönetişim anlayışı önem ve değer kazanmıştır (Aktan, 2002). Yönetişimi yönetimden ayıran en önemli unsurun, yönetimin paydaşlar arasında paylaştırılmış olması ve yöneten- yönetilen ayrımının kurulan iletişim ve yetki paylaşımı ile azaltılmaktadır. 44 Yönetişim paradigmasında, yönetim kavramından farklı olan bir diğer unsurda hiyerarşiye dayalı ilişkilerin yerini heterarşik ilişkilerin almasıdır. Heterarşiyi, birbirine bağımlı eylemler ve karşılıklı ilişkilerin uyum ve düzen içerisinde aynı anda ve kendiliğinden gerçekleşmesi şeklinde ifade edebiliriz. Bu bakımdan heterarşi, kişiler veya paydaşlar arasındaki iletişim kanallarını organize eden, örgütler arası koordinasyonu ve çok merkezli, çevreyle etkileşimli sistemler arası döngüyü içermektedir. Birbirleriyle karşılıklı ilişkiler bağımlılık seviyesinde seyretmekte ve işlevsel açıdan birbirinden bağımsız olan sistemler bu heterarşik düzen içerisinde bir araya gelmektedir. Bu düzende, kurumların, kişilerin ve sistemlerin kendiliğinden bir araya gelmeleri mümkündür. Kişi, örgüt ve sistemler arası olabilen heterarşi bu bakımdan üç farklı düzlemde kendini gösterebilir (Yüksel, 2001: 850). Kendiliğinden harekete geçen ve örgütlenen heterarşik yapı içerisinde devletin rolü de değişime uğramaktadır. Devlet, doğrudan yönetme yetkisini ve baskın karakterini bağımlı olduğu diğer aktörlerle paylaşmak zorunda kalmaktadır. Bu aktörlerin, devlet ile etkileşimleri artarak hem iktidar cephesinden hem de toplum tabanından yansıyan tüm örgütler arası ilişki ağlarının bir bütünü devleti oluşturmaya başlamaktadır. Bu gelişmeler, devletin geleneksel yöneten, üreten ve düzenleyen hakimiyetine son vererek; birlikte yöneten, birlikte üreten ve birlikte düzenleyen bir yapıya doğru evrilmiştir (Gaudin, 1998: 48). Söz konusu aktörlerin karşılıklı bağımlılığı, kararların ihtiyaçlara göre alınmasını; hesap verme mekanizmalarının hayata geçirilmesini ve şeffaf bir yönetim yapısını da gerekli hale getirmektedir. Yönetişim kavramının içerisinde yönetimden farklı olarak diyalog, dayanışma ve uzlaşmanın da ön plana çıktığı görülmektedir. Vatandaşların, özgür iradeleri ile temsilcilerini seçmeleri (siyasal katılım ve temsil) ve yöneticilere bu yolla yönetme yetkisini verdikleri (temsili vekalet) demokratik sistem içerisinde, yöneticiler ile yakın bir iletişim içerisinde bulunmasına imkan veren mekanizmalar ile yeni bir hak sunulmuştur. İşte yönetişimin getirdiği en önemli yeniliklerden biri olan kamusal kararlara katılabilmeli yetkisi, aynı zamanda yöneticilerin sahip oldukları yetkileri yanlış şekilde kullanılmamaları için de bir denetim mekanizmasını oluşturmaktadır (Aktan, 2002). Yönetişimle gelen diyalog, uzlaşı ve dayanışmaya dayalı ilişkiler demokrasinin de daha güçlü bir yapıya kavuşmasını sağlamaktadır. 45 Vatandaş ile temsilcileri arasında tesis edilen iletişim ve siyasal katılımın mevcudiyeti ideal bir demokrasiyi gerçekleştiremez. Bununla birlikte, vatandaşlara az önce değindiğimiz gibi yürütülen karar, eylem ve işlemlerin denetimi için bazı mekanizma ve imkanların sağlanmış olması gereklidir. Bu şekilde yöneticilerin hukuka uygun hareket edip etmediği vatandaşlar tarafından da kontrol edilebilir. Devletin meşru olup olmadığı konusunda bir ön kabulün varlığı nasıl gerekli ise iktidarın hukuki açıdan denetim ve gözetimi de o derece mühimdir. Yönetişim bu bağlamda gerçek bir demokrasinin taşıması gereken koşulları maksimize ederek uzlaşı, iletişim, dayanışma, denetim ve katılımı aynı anda gerçekleştirmeye çalışan sistemdir (Aktan, 2002). Kontrol mekanizmaları ile gelen denetim, yönetimin meşruiyetini ve demokrasiye olan güveni de artırmaktadır. Devlet ile vatandaş arasındaki ilişkinin de yönetişim anlayışı ile değişerek, toplumsal iş bölümünü yenilediği söylenebilir. Yönetişim, bu yeni iş bölümünde tüm aktörleri eşit seviyede konumlandırarak, eşitler arası bir iş bölümünü hedeflemektedir. Yönetişim ile birlikte, yönetimde söz sahibi olanlar ile diğer paydaşlar arasında alt- üst, emir-itaat şeklindeki kutuplaşma yerini, iş birliğine dayalı bir anlayışa bırakmaktadır. Bu anlayış içerisinde aktörler, birlikte planlar, birlikte projelendirir ve birlikte uygulama yaparlar. Kararların alınmasında tüm paydaşlar söz sahibidir. Sonuç itibariyle, bu yapı içerisinde katılımcılık tüm düzeylerde gerekli olan, varlığı zorunlu bir değişkendir (Sunar ve Yılmaz, 2004). Katılımcılığı artırmak için uygun mekanizma ve mevzuatlarında oluşturulması yönetişimin önemli bir özelliğini oluşturmaktadır. Yönetim, toplumu yönetenler ve yönetilenler olarak iki farklı kategoride değerlendirirken, yöneten küçük azınlığı ayrıcalıklar ve hükmetme erkiyle donatmaktadır. Yönetişim ise tüm paydaşlarını eşit değerlendirirken, yetki ve sorumlulukları paylaştıran yönüyle demokrasinin temsil yönünü küçük bir azınlıktan büyük bir çoğunluğa aktarmış olur. Yönetişim günümüz bilgi toplumunda zorunlu bir yönetim şekli olmuştur. Bilgi iletişim teknolojilerinin etkisiyle yönetime katılan aktörler hem sayıca hem de etki olarak güçlenmiştir. Kararların etkilerinin kısa zamanda hissedildiği, yurttaşların istediği bilgiye kısa zamanda ulaşabildiği kolaylıkla bir araya gelebildiği ve kanuni olarak da bilgi edinme hakkıyla donatıldığı düşünüldüğünde etki mekanizmaları güçlenmiş, kararlar aktörlerin uzlaşısıyla alındığı gibi hesap sorma ve denetim işlevleri de katılımcı yollarla güçlendirilmiştir. 46 2.3. Yönetişimin Tanımı Birleşmiş Milletler Kalkınma Programı’na (UNDP) göre yönetişim; “bir ülkedeki siyasi, iktisadi ve idari otoritenin her düzeydeki işlemleri yürütmesi anlamına gelmektedir. İyi yönetişim ise vatandaşların ve toplumsal grupların kendi çıkarlarını korumak ve yasal haklarını kullanmak için gerekli mekanizmalara ve kurumlara sahip olmalarını gerektirir” (UNDP, 1997) şeklinde ifade edilmiştir. Yönetişimin hayata geçirilmesi için yönetişim mekanizmalarının varlığı ve tesisi gereklidir. Kavramın geliştiricisi olan Ekonomik İşbirliği ve Kalkınma Örgütü (OECD) ise 1995 yılında Global Governance Komisyonu tarafından yönetişim, daha kapsamlı şekilde tanımlamıştır. OECD’ ye göre yönetişim kamu ve özel sektörler ile birey ve kurumların ortaklaşa yönetmesini ifade etmektedir. Çatışma içerisindeki veya farklılık içeren menfaatlerin uyumlulaştırılarak, işbirliğinin sağlanması ile eylemlerin ortaya çıktığı bir süreçtir. Bu uyumun sağlanmasında görevli olan biçimsel kurumları ve yönetme biçimini kapsayarak, bireyler ve kurumlar arasında uyumun sağlanması veya çıkarları için uygun olduğunun kabul ettirilmesini kapsayan ve formel olmayan düzenlemelerdir (Güler, 2003: 105) şeklinde yönetişimi tanımlamıştır. Küreselleşmenin etkisiyle örgüt, devlet ve toplum yapılarında meydana gelen değişiklikler, yönetim anlayışını da değiştirmiştir. Küreselleşme, yeni kamu yönetiminin oluşmasında önemli bir etkendir. Küresel etkenler, ekonomiyi sermayenin özgürlüğünü sağlayan liberal ekonomiye geçiş yönünde etkilerken, devletin iktisadi işlem ve eylemleri ile piyasa mekanizmalarının işlerliği artırılmıştır. Kamu eliyle görülen iktisadi işler özelleştirilmiş, devlet etkin denetimlerle rekabeti güçlendirilirken, üretim faktörlerinin mülkiyetini özel sektöre devretmek yönünde bir değişim yaşanmıştır. Regülasyon ile sermayeye yasal-idari düzenlemelerle uygun bir ortam oluşturulurken, deregülasyon ile merkezi otoritenin etkileri zayıflatılmış, bölgeselleşme eğilimleri güçlendirilmiştir. Toplumsal yapı bireyselleşmenin artması ve ulus devlet kavramının yumuşatılması yönünde dönüşürken yerelleşme ile merkezin yetkilerini yerel odaklara dağıtılması ön plana çıkmış, ulus devlet kimliği ise bütün bu süreç içerisinde güç kaybetmiştir. 47 Şekil 3: Yönetişimi Destekleyen Gelişmeler Yönetişim, bir toplumsal-politik sistemde yer alan bütün aktörlerin ortak gayretleri ile ortaya sonuçlar çıkarılmasını kapsayan bir sistemdir (Bozkurt vd, 1998 : 274). Toplumdaki aktörler, yönetişim kapsamında paydaşlar olarak değerlendirilmekte ve oluşturulan düzen içerisinde toplumdaki siyasi, ekonomik ve toplumsal paydaşların karşılıklı etkileşimiyle meydana gelen yön verme ve denetleme gerçekleştirilmektedir. Sonuç olarak yönetişim, farklı aktörlerin karşılıklı ilişkileri ile ortaya çıkan bir süreçler bütünüdür (Tekeli, 1996: 52-53). Süreç içerisinde yer alan aktörler, yönetişimin amaçlarının gerçekleştirilmesine hizmet etmektedir. Birçok aktörün ve kurumun varlığına işaret eden yönetişim, yönetmekten kaynaklanan bir olgudur. Yönetim içerisinde yer alan hukuki ve formel yaklaşımlar, yönetişimin bakış açısı içerisinde hem sınırlayıcı hem de yanlış yönlendirici olarak değerlendirilmektedir (Yüksel, 2000: 149). Yönetme kavramının dışında ve onu kapsayıcı özelliklere sahip bir yönetişim kavramı söz konusudur. Uzun bir dönem iktidar veya devlet kavramlarından türetilen yönetişim, bu kavramlarla farklı bir anlamı taşıdığını gösteren bir sözcük şeklinde de karşımıza çıkmaktadır. Yönetişim, uzunca bir süre özel sektör firmalarının yönetme sistemi içerisinde hissedarların ve şirkette yer alan yönetici sınıfın karşılıklı ilişkilerini açıklamak için tercih edilmiştir (Şaylan, 2000: 20). Yönetmek ve yönetişim arasında kavramsal olarak benzerlikler olmasına karşın, hiyerarşik nitelikteki bürokratik yapıya dayalı yönetim anlayışı hükümet etmek anlamındaki yönetim kavramını öne çıkarırken; yönetişim kavramı, hiyerarşi içerisinde bürokratların yanına diğer toplumsal ve ekonomik aktörleri de eklemektedir. Bu yönüyle, yönetişim tüm aktörlerin yönetim faaliyetinde yer aldığı ve karşılıklı etkileşimlerin örgütler düzeyinde etkileri ile tüzel olmayan gerçek 48 kişilerin, topluluk ve kuruluşların katılımını açıklamak için de kullanılmaktadır (Yüksel, 2000: 145). Heterarşik yapı, yönetişim de ilişkilerin genel yapısını etkilemektedir. 2.4. Yönetişimin İlkeleri Yönetişim uygulamaları bazı koşulların varlığına dayalı olarak sürdürülmektedir. Bu koşulları yönetişimin temel ilkeleri olarak isimlendirebiliriz. 2.4.1. Siyasi, İktisadi ve Toplumsal Öncelikler Yönetişimin siyasi yönünün katılımcılık ile iktisadi yönünün saydamlık ile sosyal yönünün ise hesap verilebilirlik ile güçlendirilmiş olması gerekmektedir. Bu üç unsurun varlığı yönetişimi siyasi, iktisadi ve sosyal bir konsensüse taşımaktadır. Saydam, hesap verebilir ve katılımcılık üzerine kurulmuş bir yönetim anlayışı klasik sorumluluk yapısını ve mekanizmalarını da etkilemektedir. Yönetişim ile sorumluluklar bir süreç haline dönüşmektedir. Tüketici tercihi ve sorumluluk teorisi de bu süreçte etkili olan önceliklerdendir. Tüketici teorisiyle tüketici dengesi incelenmektedir. Tüketici dengesi ise bireyin belli bir bütçeyle faydasını nasıl maksimize ettiğiyle ilgilidir. Siyasi kararlarla miktarı ve şekli belirlenen kamu hizmetleri yönetişim ile birlikte piyasa taleplerine uygun olarak belirlenmektedir. Vatandaş kendi fayda maksimizasyonu gerçekleştirirken aynı zamanda toplumsal faydaya ne gibi bir katkısı olacağı yönetişimin başarısını etkileyecektir. Bu kapsamda kamu hizmetlerini sunan veya hizmetini kamuya pazarlayan aktörler, bu hizmetlerinin nasıl karşılandığı ile ilgili de bilgi akışını gerçekleştirmek zorundadır. Vatandaşların bir müşteri gibi memnuniyetinin hedeflendiği yeni kamu yönetiminde, tüketici konumunda bulunan vatandaşların temsilcileri dışında da hizmetlere etki etmeleri mümkün olmalıdır (Peters, Pierre, 1998: 223). Yönetişim ekonomik, sosyal ve politik önceliklerde, devletin sosyal konsensusa dayalı bir kurum olmasını beklemektedir. Devlet, işlevlerini yerine getirirken sahip olduğu yönetme erkini belli oranlarda siyasi olmayan aktörlerle paylaşırken, sorumlulukları da paylaştırmaktadır. Ancak sorumluluk gerektiren bir sorun oluştuğunda devlet ilk hesap sorulan olmaktan kaçınamaz. 2.4.2. Seçilmişlerin Rollerindeki Değişimler Yönetişim içerisinde yönetime katılan aktörler arasında görev ve sorumluluklar paylaştırıldığı için seçilmişlere daha az önem verilmektedir. Karşılıklı etkileşim 49 içerisinde kamu ve özel kaynakların koordine edilmesi ana tartışma konusudur. Seçilmişlerin, hedef ve önceliklerin belirlemesi (Peters, Pierre, 1998: 244) hususunda bir önceliğe sahip olmaları, onların klasik rollerinin devam ettiğini göstermektedir. Yönetişim seçilmiş görevliler ile diğer aktörlerin yönetimde birlikte söz sahibi olmasını savunurken, bu aktörlerin önceden belirlenen hedef ve öncelikler doğrultusunda bir konsensusa yönlendirmesini beklemektedir. 2.4.3. Katılımcılık Politikaların belirlenmesi ve uygulanmasında merkezi yönetim yetki devrine gitmektedir. Kalkınma politikasının hazırlanmasında sivil toplum örgütlerine de yetki devri yapılmakta ve aktif olarak denetleme yetkisi tanınmaktadır. Kamu sektörünün işleyişinde sivil toplum kuruluşlarının katkısı artırılarak, alınacak kararlar ve hazırlanacak mevzuatlarda geniş tabanlı komisyonların görüşlerine başvurulmaktadır. Birçok ülke de kamu yönetimi merkeziyetçi, bürokratik ve katı hiyerarşiye dayalı olduğu için, kamu hizmetlerinin sunulmasında etkinlik söz konusu olmaktadır. Aynı zamanda merkezden alınan katı karar ve uygulamalar yapısal sorunlara neden olmaktadır (Habitat II, 2000: 1). Kararların alınmasında katılımcılık bu bakımdan bir zorunluluk haline gelmektedir. Katılımcılık, yönetişimin hayata geçirilmesinde yetki devri ve katılım mekanizmaları ile önemli bir işlev olarak kendini göstermektedir. Genelleştirilerek değerlendirirsek; yönetişim ile birlikte vatandaş ve diğer gruplar, kendi isteklerini merkeze ve yerel yönetimlere iletmek için hukuki olarak haklara ve yapısal olarak mekanizmalara sahip olmaktadırlar. Bu haklar beraberinde bir takım sorumlulukları da getirmektedir. Hakların kullanılması ve sorumlulukların yerine getirilmesi ile birlikte farklılıklar azaltılmakta ve yönetişim süreçler ve kurumlar ile işlemektedir (Habitat II, 2000: 1). Yönetişim yapısı içerisinde sivil toplum kuruluşları tüzel kişilikleri ile önemli bir aktör olarak yer alarak, etkili olmaktadırlar. Belirleyici konumda olan sivil toplum örgütleri, yönetişim çerçevesinde toplumsal amaçların belirlenmesi ve uygulanması işlevlerinde söz sahibidir. Devlet ve kamu sektörü, katılımcılığı güçlendirerek toplumsal amaçların belirlenmesinde geniş bir tabanın varlığını gerçekleştirmek için klasik otoriter yapısından uzaklaşarak daha özgürlükçü bir yapıya geçmek yönünde değişikliklere gitmelidir (Şaylan, 2000: 20). Katılımcılık, kamu 50 yönetiminin kendini sınırlaması ve yetki paylaşımını gerçekleştirilmesi ile gerçekleşecek ve bu sayede yönetişimin önemli bir ilkesi de hayata geçirilmiş olacaktır. 2.4.4. Bürokratik şartlar Siyasal sorumluluk ve bürokratik denetim fonksiyonları, demokrasi bağlamında gelişen sorunların çözümünde göz önünde bulundurulması gereken unsurlardır. Yönetişimin yapısı içerisinde, örgüt yapılarının kendilerinin demokratik yönetişimi üretmesi gerekmektedir. Politikacılara hizmet eden denetimlerden ve süreçlerden, toplum çıkarına uygun, rasyonel yapılara geçilmelidir (Wolf, 1996: 165). Zaman içerisinde üstlenilen görevleri ve geleneksel doğrudan programları yerine getirebilmek için kamu bürokrasisi hantal kurumsal yapılarını ve personel sistemlerini değiştirme doğrultusunda gelişmektedir. Fakat, hükümetlerin taktik ve stratejileri değişirken yapı ve süreçlerin, özellikle de personel sistemi tam olarak değişmemiştir (Kettl, 2000: 480). Bürokratik yapının bu değişimin önünde en önemli engel olduğunu, zamanın ve teknolojilerin getirdiği değişikliklerin kamu düzene geç uyum sağlamasında da bürokratik şartların etkili olduğunu söyleyebiliriz. Yeni kamu yönetimi reformların devreye girmesi ve yönetişimin hayata geçirilmesi, bürokratik yapının demokratik süreçlere olan bağlılığı ile orantılı olarak ilerlemektedir. 2.4.5. Şeffaflık Şeffaf bir politikanın varlığı, yönetişim için oldukça önemlidir. Bu kapsamda prosedürlerin işliyor olması ve şeffaf politikaların belirlenerek, uygulanması kadar, uygulama sonuçlarının denetime tabi tutulması da beklenmektedir. Katılımcı yapılar ile belirlenen toplumsal amaçların yerine getirilmesinde suistimallerin önüne geçmek ve toplum çıkarların korunması için yönetişim çerçevesinde öne çıkan ilke şeffaflıktır. Saydamlık olarak da ifade edebileceğimiz bu mekanizma ile anayasal sistemin, hiyerarşi-otorite ilişkilerinin, kurumsal işleyişlerin daha net olarak denetimi söz konusu olacaktır (Green-Hubbell, 1996: 38-67). Hesap verebilirliğin geliştirilmesi, yolsuzluğun önlenmesi ve politika yapımında kamu-özel sektör arasında dayanışma süreçlerinin desteklenmesi de saydamlık ile mümkün olan durumlardır. 51 2.4.6. Yeni liderlik anlayışı Siyasal yazın içerisinde yönetim, yöneten ve yönetilenin varlığını gerektirmektedir. Yönetim içerisinde taraflar arasında oluşabilecek gerilim ve çatışmalar lider ya da yönetici tarafından işbirliği ve iletişim ile çözülmeye çalışılmalıdır. Toplumsal çıkarların uygulayıcısı, koruyucusu ve vatandaşların temsilcisi konumunda bulunan yönetici, kurumsal performansın da olumlu olmasından sorumludur. Yönetimin imajının korunması noktasında lider, insan haklarının korunması, hukuka uygun yönetimin gerçekleştirilmesi, kamuoyuna etkilerin azaltılmasını gerçekleştirmelidir. Aynı kapsamda lider vatandaşlara yönetişim çerçevesinde demokratik bir ortam sunma, onların bu konuda bilgilendirilmesi ve eğitilmesi ile de sorumlu olmaktadır (Green-Hubbell, 1996: 38-67). Yönetişim ile gelen yeni liderlik anlayışında lider yetkili olduğu kadar sorumludur da. Kamusal çıkarlar doğrultusunda karar ve eylemleri yönlendiren lider, demokratik süreçlerde hesap verebilir ve yönlendirilebilir olmayı da kabul etmektedir. 2.4.7. Demokratik sorumluluk Demokratik sorumluluğun sağlanması yönetişimin ana sorunsallarından biridir (Kettl, 2000: 494). Katılımcılığa dayanan yönetişim içerisinde yetki ve sorumluluklar dağıtılırken bu kapsamda demokratik sorumluluğun muhataplarının kim olacağı da karmaşıklaşarak kompleks yapı içerisinde bir sorun haline gelebilmektedir. Yönetişimin heterarşik yani hiyerarşiden uzak ve kompleks yapısı içerisinde idare edenin, karar verenin ve demokratik olarak sorumluk sahibinin nihai olarak bireyselleştirilmesi de zorlaşmıştır ( O’ Toole, 1997: 449 ). Demokratik sorumluluğun bireyselleştirilmesi hesap verebilme ve saydamlık ilkelerini de etkilemektedir. Yönetişim ile yönlendirme idaresini elinde tutan yetkililer ve diğer siyasi olmayan aktörler esnek bir yapı içerisinde bir araya gelerek etkileşim içerisine girmektedir. Bu yapı içerisinde demokratik sorumluluk, katılımcılık, yerellik, saydamlık ve hesap verebilirlik ilkelerine uygun bir geniş kapsamlı yapı da yönetişim ortaya çıkmaktadır ( Tekeli, 1996: 51 ). Yönetişim ile tüm aktörlerin yönetimde söz sahibi olması bu anlamda bir demokratik ve siyasal kültürün de varlığını gerektirmektedir. Demokratik sorumlulukta, kamusal kararlara görüş ve önerileriyle katılım sağlayanların doğacak sonuçlardan da belli ölçüde sorumlu olmaları sağlanmalıdır. 52 2.5. Yönetişimin Temel Aktörleri Yönetişimde, benzerliklerin yönetiminden çok farklılıkların yönetimi ön plana çıkmakta ve üzerinde tartışılan, uzlaşı aranan bir sorun olarak gündemi teşkil etmektedir. Çünkü modern toplumlar, birçok farklılığın yer aldığı ve bu farklılıklara rağmen bir arada yaşamını sürdüren toplumlar olarak ortaya çıkmaktadır. Sosyal ilişkilerin parçalanması ve bireyselleşme ile birlikte toplumsal ve siyasal olaylara karşı duyarsızlığın artması gibi birçok değişim 21. yüzyılın insanlığa sunduğu olumsuzluklar olarak değerlendirilebilir. Yoğun farklılaşmaların ortaya çıkması, modern sonrası toplum için örgütlü sivil paydaşlara olan ihtiyacı artırmış ve bu paydaşlara yeni işlevler yüklenmiştir. Yönetişimin alt yapısı heterarşik, formel olmayan, dayanışmalı, esnek etkileşim içerisinde olan, geçici ve siyasi olmayan yapılarla post modern toplum düşüncesinde, toplumsal gelişimin sürekliliğini sağlanmaya çalışılmaktadır (Yıldırım, 2004: 193). Çeşitli alanlarda faaliyet gösteren, birbirleriyle iç içe geçmiş, ya da çatışan çıkarlara sahip aktörler, yönetişim içerisinde koordineli şekilde hareket etmektedirler. Toplumsal, iktisadi ve siyasi aktörlerin kamusal kararların alınmasında paydaşlar olarak söz sahibi olduğu bu sistemde tüm aktörler ortak amaç ve çıkarlar için birlikte kararlara katılma, yönlendirme ve değerlendirme yetkilerini paylaşmaktadırlar (Tekeli, 1996: 5253). Paydaş ya da ortak olarak ifade edilen aktörler yönetişimin gerçekleştirilmesinde en önemli unsurlardır. Bu kavram ile birçok aktörün katılım sağladığı ve sıralı ve düzenli hiyerarşik ilişkilerin yerini karmaşık ilişki ve etkileşimlerin aldığı bir yönetim süreci söz konusudur (Şengül, 2001: 53). Kamu sektörü, özel sektör ve sivil toplum kuruluşlarını içine alan yönetişim, bu aktörler ile kompleks bir sistem oluşturmaktadır. Yönetişim kavramı, tüm aktörlerin karşılıklı ilişkilerini ve etkileşimlerini bir bütün olarak ifade etmektedir. Geniş bir aktörler yelpazesine sahip olan yönetişim, merkezi ve yerel yönetim kuruluşlarını, sivil toplum kuruluşlarını, özel sektörü ve kâr amacı gütmeyen kuruluşları yönetim sürecine dahil etmektedir (Eryılmaz, 2000: 28). 53 Buraya kadar değindiğimiz aktörleri, yönetişimin dört temel aktörü olarak gruplandırabilir ve dört başlık altında toplayabiliriz. Bu temel aktörler; “Devlet”, “Özel Sektör”, “NGO (Sivil Toplum Kuruluşu) ve Vatandaş’ dır. Şekil 4: Yönetişimin Aktörleri Kaynak: Ertan ERÜZ, “Yeni Mali Yönetim…”, Türkiye Maliye Sempozyumu, Türkiye’de Yeniden Mali Yapılanma. DEVLET VATANDAŞ YÖNETİŞİMİN TEMEL AKTÖRLERİ ÖZEL SEKTÖR SİVİL TOPLUM ÖRGÜTLER 2.5.1. Devlet Yönetişim kavramının içerisinde yer alan dört ana aktör içerisinde yer alan ve kamu sektörünü ifade eden devlet, yönetimin en etkili ve baskın aktörüdür olarak ön plana çıkmaktadır. Devletin yönetişim içerisinde rolü, kamu, özel ve sivil toplum kuruluşlarını kamusal kararların alınması ve kamu hizmetlerinin sunulması yönünde koordine etmektir. Devletin yönetimi diğer aktörlerle paylaşması anlamını taşıyan yönetişim, aynı zamanda devletin piyasa şartlarına uyumlaştırılmasıdır. Bu sistem içerisinde devlet, diğer aktörler ve vatandaş ile özel sektör yönetim anlayışı içerisinde yeni bir ilişki kurmaktadır (Bayramoğlu, 2002: 88). Yönetişimin devlete verdiği rol neticesinde; kamu örgütleri arasında rekabetin yükselmesi, bürokrasinin önceliklerinin yerini müşteri yani vatandaş beklentilerine bırakması, sorunların önceden öngörülmesini sağlayacak stratejik yönetimin benimsenirken; katılımı ön plana alan bir yönetim anlayışı hedeflenmektedir. Küreselleşmenin getirdiği gelişmelerle beraber, devletin kendi içerisinde yer alan kurumsal ilişkiler de yeni düzenlemelere ihtiyaç duymuştur. Bu kapsamda, aynı düzlemde yer alan kurumlar, artış gösteren farklı düzlemlerde yer alan kurumlarla etkileşim içerisine girmek, karşılıklı ilişkilerini artırmak zorunda kalmışlardır. Ulus devletin 54 kurumlarıyla baskın hiyerarşik yapısının yerini işlevselliği ön plana çıkaran yönetişim anlayışı almaya başlamıştır. (Okçu, 2007: 309-310). Bu süreçte, devlet vatandaşlarına karşı temel görevlerinden olan insan gelişiminin sürdürülebilmesi için uygun bir çevre yaratmak işlevini de yerine getirerek kurumlarıyla insanlara eşit fırsatlar sunan; toplumsal, ekonomik ve siyasal çerçevede güvence sağlayan ve insanları iktisadi toplumsal yaşamın güçlü unsurları haline getiren düzenleme ve denetleme görevlerini de eksiksiz yerine getirmelidir (Güler, 2003: 108). Bu anlamda devlet, bir koordinatör gibi yönetimde yeni bir rol üstlenmiştir. Günümüzde önem kazanan çevresel felaketler ve yoksulluk gibi alanlarda politikaların üretilmesinde devlet, özel sektör ve sivil toplum kuruluşlarıyla işbirliği ve destek sağlama arayışına girmiştir. Benzer şekilde, yerinden yönetimin güçlendirilmesi, açıklık, bürokrasinin azaltılması, vatandaş katılımının artırılması, hukukun yeni şartlara göre yenilenmesi gibi adımların atılması ile yönetişim daha etkin uygulanabilecektir. Ayrıca devlet, koordinatörlük işlevinin yanı sıra piyasaların işlerliğini artırmak, özel sektörün beklentilerine yönelik koşulları yerine getirmek gibi görevlerini de yerine getirerek bir katalizör vazifesini üstlenmektedir. Bu yönüyle devlet, piyasaların güçlenmesi için özel sektörle işbirliği sağlamalıdır (Topçu, 2007: 66). 2.5.2. Sivil Toplum Kuruluşları Yönetişim, klasik yönetim anlayışında önem verilmeyen devletin dışında, siyasi olmayan iktisadi ya da toplumsal alanlarda faaliyet gösteren sivil toplum kuruluşları ile işbirliğine giderek, onları da yönetime dahil etmektedir. Bu bağlamda devlet, sivil toplum örgütleri ile yönetme erkini paylaşmakta ve onları yönetim sürecinin bir aktörü olarak nitelemektedir (Güzelsarı, 2004: 5). Refah devleti uygulamalarının terk edilerek, devletin küçülme sürecine girmesinin akabinde kamunun çekildiği alanlar özel sektör ile birlikte STK’ların da ilgi alanı olmuştur ( Al, 2002: 167-168). Bu alana dahil olan ya da talip olan STK’ lar, yönetişim de önemli bir aktör olarak karşımıza çıkmış; yönetim sürecine olduğu gibi ekonomik, siyasi ve toplumsal sistemlerde de etkili olmaya başlamışlardır. Yönetişimi, iktidarı diğer aktörlerle uzlaştıran ve bütünleştiren bir süreç olarak ifade eden Gaudin (Pierre, 2000), bu bakımdan yönetişimin sivil toplum yönünü ön plana çıkarmıştır. 55 Genel olarak yönetişim, birçok etkileşimin aynı anda gerçekleştiği, farklı çıkar ve iş birliklerini kapsayan yapısı ile sivil toplum kuruluşlarını da içine almaktadır. Devletin kamuoyu oluşturma ve yönlendirme işlevinin Stk’lara geçmeye başlamıştır. Heterarşik ve kompleks yönetişim sistemi içerisinde yönlendirme işlevini giderek eline almaya başlayan STK’ların diğer aktörlerle etkileşimi kullanarak, yönlendirme sürecinin önem kazandığı sistemde aktif rol oynadığı söylenebilir. Sonuçta, yönetişim ile birlikte devlet yapan değil yönlendiren güç olarak tanımlanmaktadır (Tekeli, 2003: 621-631). Sivil toplum kuruluşları, devletin yönlendirme görevi içerisinde de önemli rol üstlenerek, vatandaşların örgütlenerek kararlara katılma işlevini üstlenmektedir. Yönetişimin ve yönetişim ilkelerinin bir ütopya olarak kalmaması ve gerçek anlamda uygulanabilmesi için sivil toplum kuruluşları anahtar rol üstlenmektedir. İlkelerin pratiğe dönüşmesi için sivil toplum kuruluşları kendi yönetim yapılarını ve kamu yönetimi sistemini, yönetişimi hayata geçirecek şekilde iki taraflı olarak etkileyerek araçsal bir rolü de üstlenmektedir. Daha iyi ve doğrudan demokrasi uygulamasının zorunlu bir unsuru olarak, sivil toplum örgütlerinin değerlendirilmesinde öncelikle tanımlanmış, işlevleri belirlenmiş, sivil toplum örgütlerinin olan ve olması gereken konumlarıyla, yönetişime katkılarının ne şeklide olacağı önceden ortaya koyulmuş olmalıdır. Ülkelerin demokratiklik seviyeleri açısından da iyi bir gösterge olan sivil toplum kuruluşlarının sayısı ve kararlara katılım düzeyi, aynı zamanda farklı görüş, grup, ideoloji ve akımların ne derecede kendilerini ifade edebildiklerinin de bir göstergesidir. Sivil toplum kuruluşlarının sayıca fazla ve nitelik olarak farklı olduğu ülkeler bu kapsamda daha katılımcı demokrasilerdir diyebiliriz. Bu ortamda sivil toplum kuruluşları aynı zamanda kendilerini ispat ederek ve iyi ifade ederek meşruiyet kazanabilirler (AB Raporu, 2006: 2). Katılımcı demokrasi, yönetişimin hayata geçirilmesinin ilk şartlarından olduğu için sivil toplum örgütlerinin günümüzde etkinlik ve etkililik yönüyle vatandaşları karar alma süreçlerine dahil eden önemli tüzel kişiliklerdir. 2.5.3. Özel Sektör Özel sektör ve sivil toplum kuruluşlarının kamu yönetimi içerinde yer aldığı kompleks bir sistem olarak karşımıza çıkaran yönetişim, bu aktörlerin birbirleriyle olan ilişki ve etkileşimlerinin bir sonucudur. Merkezi yönetim ve yerel yönetim kuruluşlarının varlık gösterdiği kamu yönetimi alanına özel sektör, sivil toplum kuruluşları ve kâr amacı 56 gütmeyen kuruluşlar da yönetişim kapsamında sisteme dahil edilmiştir (Eryılmaz, 2000:28). Yönetişim, bu aktörlerin birbirlerinin varlığını ve karşılıklı etkileşimlerini kabul eden aktörlerin birlikte gerçekleştirebilecekleri bir süreçtir. Toplumun ihtiyaç ve beklentileri doğrultusunda, yönetime dahil olan tüm aktörler kapasitelerini geliştirerek ve uyumlu şekilde hareket ederek başarılı bir yönetişimin oluşmasını sağlayabilirler (Sanal, 2002: 70). Özel sektörün yani iş dünyasının karar alma süreçlerine, kamusal çıkarlara uygun ve ekonomik gelişmeye yön verecek düzeyde katılımı, kalkınma ve gelişme yönünde başarılı olunmasını da desteklemektedir. Yönetişim ile birlikte bölgesel ve yerel kararların alınması ve politikaların üretilmesi süreçleri çok aktörlü bir düzlemde gerçekleştirilmektedir. Özel sektörün başı çektiği bu yapı içerisinde siyasi olmayan diğer aktörlerde yer almakta ve devlet içerisinde kendi çıkar ve beklentilerini de doğrudan gündeme getirerek kendilerini doğrudan temsil etme imkanını kazanmaktadırlar (Okçu, 2005: 270). Ekonomik eksende faaliyet gösteren bu aktörlerin karar alma süreçlerine katılımı kurumsal faydalarının artması, böylece toplumsal faydaların da artması yönünde olmalıdır. Özel sektör, yasal olarak şirket tüzel kişiliği ile sosyolojik olarak sermaye sahipleri olarak yönetişim içerisinde ikinci eşit ortak olarak ortaya çıkmaktadır. Özel sektör düzleminde iyi yönetişimin oluşması kurumsal olarak yönetişimin benimsenmesine bağlıdır. Yönetişim özel sektör düzeyinde uygulanıyor oluşunu yönetimin katılımcı, şeffaf ve hesap verebilir olup olmadığına bakarak, ayrıca etkinlik ve verimliliğin amaçlanmasından anlayabiliriz. Bu şekilde bir anlayışın hakim olduğu özel sektör kuruluşlarının aynı zamanda sosyal sorumluluk bilinciyle projelere destek olmaları ve sivil toplum kuruluşlarının istek ve önerilerine de açık bir sistem oluşturmaları beklenmektedir. Bu çerçevede yönetişim modeli, devletin yönetim alanında yeterli başarıyı sağlayamadığı durumlarda, bir çözüm yolu olarak da düşünülmektedir. Uzlaşmaya dayalı yönetişim modeli içerisinde politika üretme, planlama, eylem planı, yürütme ve rekabet ortamında idare edebilme gibi konularda devletin yeteneklerini artıracak yönde gücü paylaşma yolları, özellikle de kamu-özel sektör işbirliğini geliştirmeye yönelik önlemler (Yüksel, 2000: 149) gündeme getirilmektedir. 57 Yönetişim kavramı, katılımcı yönetim sistemine sunduğu ilke ve yöntemlerle yeni bir boyut kazandırmıştır. Bu sistem içerisinde, daha öncesinde yönetilen konumunda yer alan temsilcilerin de doğrudan katılımı söz konusudur. Demokratikleşme yönünde olumlu bir katkı sağlayan yönetişimle birlikte, yöneten ve yönetilenler arasında dinamik bir yönetim anlayışı oluşmuştur. Aslında yönetişimle hedeflenen baskı olmadan diğer aktörlerin sisteme dahil edilmesi iken siyasi- toplumsal hareket için kısıtlayıcı bir yapı ortaya çıkmaktadır. Fakat bu yapı aynı zamanda yeni yeteneklerin ortaya çıktığı ve geliştiği bir yapı olarak da işlemektedir ( Bozkurt, 1998: 274 ). Demokrasinin en yüksek düzeyde uygulamaya geçirilmesi için yönetişimin tüm aktörleriyle birlikte özel sektörün de katkısı önem kazanmıştır. 2.5.4. Vatandaş Vatandaşın, kamusal kararlara katılım ile üretilecek politikaların başarı düzeyinin artırması beklenmekte, bunun yanı sıra demokrasinin geliştirilmesi bakımında da vatandaşların aktif rol oynaması büyük önem taşımaktadır. Yönetişimin önemli işlevlerinden olan demokrasiyi geliştirmek bakımından vatandaş katılımı ayrı bir önem taşımaktadır. Vatandaşlar, genel olarak yerel ve merkezi karar alma süreçlerine katılım konusunda teşvik edilmeli ve katılımı kolaylaştıran sistem ve yapılarla süreç kolaylaştırılmalıdır. Vatandaşların kamusal karar alma süreçlerinde etkin olarak yer almaları için bazı düzenleme ve katılım mekanizmaları kullanılmaktadır. Özellikle çağımızın sunduğu teknolojik imkanlar bu anlamda önemli birer araçtır. Aynı zamanda oluşturulan yeni yapı ve kurullar da bu açıdan önemli işlevleri yerine getirmek üzere ön plana çıkmaktadırlar. Vatandaşların yönetişim süreçleriyle karar mekanizmalarına katılımı için öncelikle merkezi ve yerel yönetim kuruluşlarının şeffaf bir yapıya sahip olmaları gerekmektedir. Bu açık yapı içerisinde oluşturulan ve uygulanan politikalara, faaliyetlere, eylemlere ve harcamalara diğer yönetişim aktörleri gibi vatandaşların da katılımı mümkün olabilir. Vatandaşların bilgilere erişiminin çeşitli kanallar ile sağlanmış olması, bunun yanı sıra bu bilgilerin çoğunluğun anlayacağı şekilde sade ve teknik anlatımlardan uzak olması da önemli bir detaydır. Vatandaşların ihtiyaçlarına göre uyarlanması gereklidir. Yerel düzeyde, vatandaşların yönetişim sürecine dahil olması için aktif katılımının sağlanacağı birim ve basamaklar tesis edilmiş olmalıdır (TEPAV, 2014: 12). 58 Açık ve şeffaf bir sistem içerisinde görevlerini yerine getiren devlet, aynı zamanda kamu hizmet ve işlemlerinin meşruluğunu da gerçekleştirerek vatandaşların desteğini kazanmayı hedeflemektedir. Bu şekilde stratejik eylem ve kararların yanı sıra büyük projelerin hayata geçirilmesi için arkasına vatandaşların desteğini ve güvenini almış olacaktır. Benzer şekilde yeni düzenlemelerin hayata geçirilmesinde de vatandaş desteği oldukça önemlidir. Vatandaş katılımı da kamu kararlarının meşrulaştırılması bakımından önemli bir araçtır. Vatandaşların desteği yani kamuoyunun katılımı ve onayı bazı sonuçlar ortaya çıkarmaktadır. Bunlar: Politikaların daha iyi olması ve uygulamada etkinlik, Meşruiyet anlamında kamuya güvenin artması, Vatandaşların aktif katılımı ile demokrasinin güçlenmesi (TEPAV, 2014: 19). Kamusal katılım statik olamayan bir kavramdır. Çünkü çağın ve dönemin getirdiği yenilikler ve teknolojik gelişmeler, sosyal, ekonomik ve siyasal birçok değişikliği de beraberinde getirmektedir. Bu dinamik ortam vatandaşların kararlara katılımında da talep ve ihtiyaçlara göre sürekli değişecektir. Devlet, bu ortamda vatandaşların katılımını sağlamak ve desteğini almak için yeni sistem ve mekanizmalara ihtiyaç duymaktadır. Gelişen bilgi ve iletişim teknolojileri, kamusal katılımın farklı yöntemlerle hayata geçirilmesine de olanak sağlamıştır. Ayrıca bir ülke ya da bölgedeki uygulanma biçimi başka bir ülke ve bölgeye de uygun olmayabilir. Kamusal katılım için gelenek ve kültürler de göz önünde bulundurulmalıdır. Sonuç olarak vatandaşların yönetişime dahil olması uygun mekanizma ve araçların varlığı ile mümkün olmaktadır. Bu aşamada nasıl bir yöntem izleneceği ve kamusal katılımın nasıl sağlanacağı alınacak kararlara göre değişebilir. Katılım merdiveni ismi verilen yöntem ile vatandaşların kamusal kararlara katılımı için izlenecek yol S. Arnstein tarafından ele alınmıştır (Arnstein, 1969: 216-224) Bu yöntem ile S. Arnstein tarafından ilk olarak 1969’da geliştirilen “katılım merdiveni” yöntemi, 2001 yılından itibaren OECD tarafından kullanılmaya başlanmıştır. Katılım merdiveni çeşitli basamaklardan oluşmaktadır. Üç önemli basamak olarak sınıflandırmak gerekirse: Bilgilendirme İstişare 59 Aktif katılım (TEPAV, 2014: 20): Katılım merdiveninin bu üç önemli aşamasının hayata geçirilmesi vatandaşların yönetişim içinde daha etkili olmasının ana anahtarıdır diyebiliriz. Açık ve şeffaf bir devlet yapısı içerisinde merkezi ve yerel yönetim organlarının yürüttükleri ve planladıkları iş ve eylemlere ilişkin vatandaşları bilgilendirmesi katılım merdiveninin ilk aşamasını oluşturmaktadır. Yürütülen iş ve eylemlerle ilgili bilgi sahibi olan vatandaşların, üretilecek politikalara veya planlara ilişkin fikir ve düşüncelerini sunabilecekleri bir istişare kanalının ihdas edilmesi gerekmektedir. Katılım merdiveninin son aşaması olan aktif katılımla ise oluşturulan istişare kanalları aracılığıyla, üretilecek politikalara ilişkin katılım sağlaması ve bu politikaların başarı oranının artması beklenmektedir. Yeni kamu yönetimi anlayışının yerleşmesinde toplumsal gelişmelerin etkisi oldukça büyüktür. Vatandaşların eğitim düzeyinin, vatandaşlık bilincinin artması ile birlikte kamu yönetimine ve hükümete karşı bilinçli şekilde bir tavır sergileyecektir. Hak ve sorumluluklarını bilen bilinçli bir toplum, kamu hizmetlerinin talep ettikleri nitelik ve kalitede olmasını da takip edecektir. Denetim işlevinin de bu şekilde daha etkin olacağı bu yapı içerinde vatandaşların, kendilerine sunulan katılım mekanizmalarını kullanmaları ile demokrasinin işlerliği de en üst düzeye çıkmaktadır. 2.6. İyi Yönetişim Yönetim, günün koşulları, bilim ve tekniğin gerekleri, ekonomik ve sosyal yapının dönüşümü ile bağlantılı olarak devamlı gelişim gösteren bir sosyal bilimdir. Bu süreçte, değişim devam ederken, iyi yönetişimin nasıl olacağı ve olması gerektiği üzerine konuşulmaya da devam edilmektedir. Devletlerin yönetsel olarak değişimi bazen ani ve kapsamlı olurken, bazen de yavaş ve kısmi olabilmektedir. Tüm bu etkilerin getirdiği değişimle ve etkiyle günümüz devlet yönetiminde ulaşılan son nokta yönetişim olmuştur. Yönetişimin ne kadar başarılı olduğu ise bazı ilkelerin varlığına bağlıdır. Bu ilkelerin uygulanma yoğunluğu iyi yönetişimin oluşmasını sağlar. İyi yönetişim, hukuka bağlılığın esas alındığı, yönetimde şeffaflık ve hesap verme sorumluluğu ile birlikte, piyasa mekanizmalarının ve rekabetin desteklendiği, teknolojik imkanların kamuya entegre edildiği bir yapıyı gerekli kılmaktadır. Aynı zamanda iyi yönetişim, yerinden 60 yönetimin güçlendirilmesini, toplam kalite yönetimini, güçlü denetim sistemini ve etkin katılımcı yönetim için sivil toplumun kuruluşlarının güçlendirilmesini kapsamaktadır. Dünya Bankası tarafından 1989 yılında hazırlanan bir raporda iyi yönetişim kavramı ilk kez yer almıştır (Çukurçayır-Sipahi, 2003a: 44). Katılımcılığın, hukukun üstünlüğünün, liyakata dayalı personel yönetiminin, açık ve sonuçlara dönük bir yönetim, iyi yönetişimin ana özelliklerindendir (Aktan, 2003: 176). Sonuç odaklı olması ile ön plana çıkan iyi yönetişim aşağıdaki ilkelerin hayata geçirilmesi ile uygulanabilir. Şekil 5: İyi Yönetişim İlkeleri Kaynak: Ertan ERÜZ, “Yeni Mali Yönetim…”, Türkiye Maliye Sempozyumu, Türkiye’de Yeniden Mali Yapılanma. İyi yönetişim de katılımcılığı gerçekleştirmek için diyalog ve uzlaşmaya büyük önem verilmektedir. Özgür iradesi ile konsensusa dayalı bir sistem içerisinde kendi temsilcilerini belirleme hakkına sahip olan vatandaş, bu yolla siyasal katılım hakkını kullanmaktadır. Tercihlerini ortaya koyarak temsilcisini belirleyen vatandaş, yetkilerini temsilciye vekaleten vermiştir. Temsili demokrasinin bu basit hali, seçen ile seçilen arasında oluşturan iletişim mekanizmaları ile güçlendirilmesi ile birlikte vatandaş lehine yönetime katılma hakkı artırılmıştır. Bu şekilde, seçilmişlerin denetimini de destekleyen iyi yönetişim mekanizmaları, güç ve yetkilerinin kontrolsüz kullanılmasını da engelleyebilmektedir (Aktan, 2003). Demokrasinin güçlendirildiği bu yapı, ideal devlet yapısı ve iyi yönetişimin de uygulanabilirliği için son derece gerekli ve önemlidir. 61 2.7. Yönetişim ile Toplam Kalite Yönetimi İlişkisi Kamu yönetimi reformlarında, farklı hizmet sunum yöntemleri geliştirilmesi yönünde atılmaya çalışılan adımlar kapsamında birçok kamu kurumunda uygulanmaya çalışılan toplam kalite yönetimi, yönetişim anlayışı ile bazı noktalarda ortaklık arz etmektedir. Bu iki anlayış arasında içerik, bakış açısı ve amaç itibarıyla farklar da bulunmaktadır. Her şeyden önce toplam kalite yönetiminde vatandaşa “kamu hizmetinden yararlanan müşteri” anlayışıyla yaklaşılması en temel farklılığı ortaya koymaktadır. Toplam kalite yönetiminde, vatandaş yönetilen vasfı ile var olmayan ancak kamu hizmetlerinin tüketicisi olarak sadece hizmet almayı, ancak kaliteli hizmet almayı hak eden bir müşteri olarak görülmekte, bu nedenle de, hizmetin üretilmesi sürecine ya da herhangi bir şekilde karar alma sürecine dahil edilmemektedir. Oysa yönetişim anlayışında vatandaş gerek karar alma sürecine katılımı ile gerekse de denetim ve hesap sorma fonksiyonu ile sürecin aktif bir öğesidir. Yönetişim süreci, tamamen kamu yönetimine ilişkin bir anlayış sergilerken, toplam kalite yönetimi vatandaş memnuniyetini esas alan bir kurumsal örgütlenmeyi amaçlar. Aynı toplumsal yaşamın içinde ve insan ihtiyaçlarının bir sonucu olarak çıkmış sosyal kurumların, birbirlerinden etkilenmeleri kaçınılmaz olsa da devlet yönetimi, bir şirket yönetimi ile tamamen aynılaştırılamaz. Bununla beraber, şirketler en geniş müşteri portföyüne sahip oldukları durumda bile toplumun ancak bir kesimine hitap edebilmekte, en azından ürünlerini tüketebilecek toplum kesimini hedef almakta, buna karşılık devlet yönetiminde eşitlik ve nesnellik içerisinde toplumun bütün bireyleri hizmet sunumunun hedefi olmaktadır. Toplam kalite yönetimi bazı zaaflar içermektedir. Kamu yönetiminin yapı olarak üstlendiği sorumluluklar vatandaşlara hizmet sunarken karlılığı ön planda tutmamayı gerekli kılmaktadır. Sorumluluk gereği gelir getirmeyen işler de yerine getirilmektedir. Bu zorunluluk, yönetişim ile işletme yönetim anlayışı arasında önemli bir farklılık oluşturmaktadır. Zaten yönetişim yaklaşımının geliştirilmesi de kamu yönetiminin doğasına uygun bir model ya da anlayış geliştirme ihtiyacından doğmuştur. Yönetişim, toplam kalite yönetiminin hedeflediği memnuniyete dayalı hizmet sunumu anlayışını bir kademe daha ileri götürerek bu memnuniyetin sağlanmasında tüm paydaşları söz sahibi olarak sisteme dahil etmektedir. Her iki anlayış da klasik yönetimin eksikliklerini giderme 62 ve günümüzün beklenti ve ihtiyaçlarının yönetim tarafından göz önünde bulundurulmasını hedeflemeleri yönünden olumlu katkılar sağlamaktadır. 2.8. Yerel Gündem 21 ve Yönetişim Kamu yönetiminde, reform çalışmaları yeni kamu yönetiminin hayata geçirilmesi yönünde düzenleme ve mevzuat değişiklikleriyle gerçekleştirilmeye çalışılmaktadır. Yönetişim ile birlikte, yerel yönetimlerin yetkileri artırılırken, kararların alınmasında tabandan tavana doğru bir ivmenin gerçekleşmesi beklenirken, bu yaklaşım yerel yönetimlerin merkezin bir uzantısı olarak görülmesi şeklindeki anlayışı da değiştirmektedir. Yönetişim ile birlikte, politika üretim sürecini tabana yayarak ve geniş katılımlı süreçlerle gerçekleştirmeyi hedeflerken aynı zamanda yerel yönetimlerin sınırlı bir alanda hizmet üreteceği yönündeki görüşlerden de uzaklaşmıştır. Katılımcılığı artırarak, yerel demokrasinin gerçekleştirilmesi için özerk, demokratik, saydam katılımın tesis edildiği bir kurum nitelemesine doğru geçilmektedir. Özellikle, kamu kurumu niteliği taşıyan meslek kuruluşları, sendikalar, sivil toplum kuruluşları ve üniversitelerin yönetim sürecine dahil edilmesini tavsiye eden Yerel Gündem 21 gibi düzenlemeler, yönetişimi destekleyen önemli olumlu gelişmelerdir. Birleşmiş Milletler Kalkınma Programı çerçevesinde ülkemizde uygulanmaya çalışılan ve Avrupa’da Yerel Gündem 21 şeklinde isimlendirilen düzenleme ile katılımcı demokrasinin gerçekleştirilmesi için kent düzeyinde yerel yönetim birimlerinin ve sivil toplum kuruluşlarının yerel politikalara yön verilmesinde belirleyici aktörler olmaları hedeflenmektedir. Amaç, katılımcı demokrasi ile üretilen politikalar sayesinde, çevrenin korunması ve yaşam kalitesinin artırılmasıdır. İyi yönetişimin, Yerel Gündem 21 aracılığı ile bir düzenleme olarak karşımıza çıktığı söylenebilir. Yerel Gündem 21’in en önemli özelliklerinden biride sadece günümüze yönelik gereksinimlerden ziyade gelecek nesillerin de göz önünde bulundurulduğu, sürdürülebilir kalkınmayı destekliyor olmasıdır. Sonuç olarak, iyi yönetişimin sürdürülebilir kalkınma ile de bağlantılı bir süreç olduğu ve bu şekilde ideal olabileceği Yerel Gündem 21 ile ortaya konulmuştur. 63 BÖLÜM 3: TÜRKİYE’DE YÖNETİŞİM MEKANİZMALARI Türkiye’de kamu kurumlarının örgüt yapısında işleyişinde yönetimsel değişimlerin ortaya çıkışı, tüm dünya üzerinde yaşanan teknolojik, ekonomik ve sosyal değişimlerle bağlantılı olarak gerçekleşmekte ve bu gelişmeler yönetim anlayışını etkilemektedir. Özellikle yerel yönetimlerin sunduğu hizmetlerde, işletme yönetim anlayışının ağırlık kazanması kentleşme, yerelleşme ve özerkleşme eğilimlerinin küresel boyuttaki etkilerinin bir sonucudur. Kamu yönetimimizde 1990’lı yıllara kadar yapılan yeniden yapılanma çalışmalarını, reformların niteliğine göre üç başlık halinde sıralayabiliriz. Bunlar; 1980 öncesi: Kısa süreli çözüm önerilerini kapsayan, örgütlerin yapılarını, yönetim süreçlerini ve yöntemlerini gündelik sorunlar düzeyinde iyileştiren düzenlemelerdir. 1980’ ler: İşletme yönetim anlayışının kamu yönetimin de kullanılmasını destekleyen, devletin rolü ve işlevlerinde geniş kapsamlı değişimleri içeren düzenlemeler. 1990’ lar: Dışa dönük ve paylaşımcı yönetim anlayışının kamu yönetimine uyarlayan, toplumun genelini yönetim sürecine dahil eden düzenlemeler. Yönetişim. Yönetişimin, kamu yönetimimizde tam manasıyla işlerlik kazanması için bürokratların bu sistemi benimsemesi; klasik yönetim anlayışının hiyerarşi temelli ve yöneticiyi öne çıkaran yapısından vazgeçerek, yetkilerini diğer aktörler arasında paylaşmaya rıza göstermeleri gerekmektedir. Bu konuda ülkemizde birçok gelişme yaşanmış, anayasal bilgi edinme ve dilekçe hakkı getirilmiş; vatandaşlara, şahısları veya toplumsal olaylar hakkında ya da devletin yerine getirdiği diğer görevleriyle alakalı soru yöneltme, hesap sorabilme ve denetim hakkı tanınmıştır. Ülkemizde vatandaş odaklı hizmet dönüşümüne en önemli örneklerden biri de Başbakanlığın hazırlayarak uygulamaya koyduğu “Kamu Hizmetlerinin Sunumunda Uyulacak Usul ve Esaslara İlişkin Yönetmelik”tir. Bu mevzuat ile kamu hizmetlerine bir standart getirilmesini; aynı kamu hizmetinin ülkenin her yerinde aynı belgelere dayalı olarak aynı sürelerde görülmesini; hizmetlerin sunumunda belirtilen standartlara uyulmaması halinde vatandaşların hak talep etmelerini sağlamak amacıyla yürürlüktedir. Kamu hizmet standartları, kamudan hizmet talep eden gerçek ve tüzel kişiler için önemli 64 bir denetim aracı olarak kullanılabilir. Vatandaşlar, hizmetin belirtilen standartlara uygun olmaması durumunda önce sözlü olarak idarenin yetkili iki merciinden sırayla bilgi istemekte, bu başvurulardan sonuç alınamazsa idari mahkemelere dava açabilme hakkı verilmektedir. Vatandaşlara tanınan haklar arasında anayasal bir düzenlemeyle getirilen bilgi edinme ve dilekçe hakkı ön plana çıkmaktadır. Kamu yönetimimizde, söz konusu aktörlerin etkinliğinin artması için formel düzenlemeler ve toplumsal reaksiyonlar da etkili olmaktadır. Yönetişime katılan temel aktörlerin, etki ve etkileşimleri kadar yönetişim mekanizmalarının varlığı ve yeterliliği de önemlidir. Ülkemizde yeni kamu yönetimine geçmek için reform niteliği taşıyan en önemli düzenlemelerden biri Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısı (KYTK)’dır. Merkezi yönetim-yerel yönetim ilişkilerini yeniden tanımlayarak, bu yeni ilişkiler düzleminde yerel yönetimlere, özel sektöre ve sivil toplum kuruluşlarına yönetişim çerçevesinde yeni haklar tanıyan bu tasarı kanunlaşmamıştır. Eleştirilebilecek eksik yönleri olmasına karşın, daha önce düzenlenen tasarılara göre yerinden yönetimi destekleyen, yönetim sistemini yeniden tanımlayan, yeni kamu yönetimini gerekli kılan faktörlerle birlikte süreci ele alan ve yönetişimi destekleyen bir düzenleme olduğu görülmektedir. KYTK’ nın amacı şu şekilde açıklanmıştır: Kamu Yönetimi Temel Kanun Tasarısı, yönetim anlayışını derinden etkileyerek, değiştirmeye yöneliktir. Genel gerekçede belirtildiği üzere, tasarının ve kamu yönetiminin yeniden yapılandırılmasına yönelik diğer çalışmaların yönetişime vurgu yaptıkları görülmektedir. Yönetişimi kamu yönetiminin içine dahil etmek isteyen hukuksal düzenlemeler, tüm dünyayı etkisi altına alan küreselleşme olgusu ile de bağlantılıdır. Küreselleşme ile birlikte devletlerin işlev ve rolleri sorgulanarak, toplumsal talepleri karşılamayan yapılar tepkilerle meşruluk krizine girmektedir. Bu nedenle yeni konjonktürde, devletin ve onun kurumlarının şeffaf, katılımcı ve hesap verebilen bir yapıda olması zorunluluk halini almıştır. Bu gelişmeler devletin özelleştirmelerle 65 küçülmesini, siyasi olmayan aktörlerle yetkisi paylaşarak sivilleşmesini ve merkezi yönetimin yerel yönetime yol açarak yerelleşmesini gerektirmiştir. Ayrıca, piyasa süreci ve rekabetin artırılması ön plana çıkmıştır. KYTK tasarısının kamu yönetimini tanımlarken, yönetimi yeni ilkeler etrafında biçimlendirdiği görülmektedir. Yeni kamu yönetiminin ilkeleri ile örtüşen şeffaflık, hesap verebilirlik, katılımcılık ve yerindelik gibi ilkeler tasarıda yer almaktadır. Ayrıca sürdürülebilir gelişme, öngörülebilirlik, beyana güven ve vatandaşların ihtiyaç beklentilerini esas alan sonuç odaklılık da tasarıda yer verilen diğer önemli ilkelerdir. Merkezi yönetimin yürüttüğü görevler ve yetkiler, yerel yönetimle uyumlu olması ve verimliliğin esas alınmasına odaklanmıştır. Tasarı da, yönetişime vurgu yapan düzenlemelerde mevcuttur. Bu kapsamda kamu sektörü, özel sektör, sivil toplum kuruluşları ve kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları tesis edilen iletişim ve işbirliği mekanizmaları ile yönetime dahil edilmekte, merkezi idare ise katılımcılık alt yapısının oluşturulmasından sorumlu tutulmaktadır. 2004 yılında hazırlanıp TBMM tarafından kabul edilen ancak Cumhurbaşkanından geri dönen Kamu Yönetimi Temel Yasası Tasarısı yasalaşmamış olsa da öngördüğü reformlar farklı kanun ve yönetmeliklerle hayata geçirilmiştir. Bu yasalardan en önemlileri içerisinde “5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu”, “5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu”, “5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu”, “5393 sayılı Belediye Kanunu” ve “6223 sayılı Kamu Hizmetlerinin Düzenli, Etkin ve Verimli Bir Şekilde Yürütülmesini Sağlamak Üzere Kamu Kurum ve Kuruluşlarının Teşkilat, Görev ve Yetkileri ile Kamu Görevlilerine İlişkin Konularda Yetki Kanunu” sayılabilir. Kamu hizmetlerinin sunumuna ilişkin kamu yönetimimizde uygulamaya konulan 6223 sayılı “Kamu Hizmetlerinin Düzenli, Etkin ve Verimli Bir Şekilde Yürütülmesini Sağlamak Üzere Kamu Kurum ve Kuruluşlarının Teşkilat, Görev ve Yetkileri ile Kamu Görevlilerine İlişkin Konularda Yetki Kanunu” nun amaç ve kapsamı şu şekildedir: 66 Ülkemizde yerel yönetimler düzeyinde kamu yönetiminin yapı ve işleyişinde hukuki olarak mevzuatlarda yapılan değişikliklerle yeni kamu yönetimi anlayışı getirilmeye çalışılmıştır. Bu kapsamda en önemli düzenlemeler 2004 yılında çıkarılan 5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu, 2005 yılında resmi gazetede yayınlanan 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu ve 5393 sayılı Belediye Kanunu’dur. 2004 yılında kabul edilen 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun ilk maddesi ile kamu yönetiminde kaynakların etkili, ekonomik ve verimli kullanılması, hesap verilebilirliğin ve mali saydamlığın sağlanmasına yönelik düzenlemeler yer almaktadır. Buna göre; 5018 sayılı kanun ile kamu yönetiminin yönetim yapısı ve anlayışı üzerinde önemli revizyonlar hedeflenmiştir. Özellikle hesap verilebilirlik ve mali saydamlık 67 kavramları ile gerçekleştirilecek kamusal hizmet sunumu ve kaynak kullanımı idarenin keyfi eylem ve tasarruflarının önüne geçilmesini sağlamıştır. 3.1. Bilgi Edinme Kanunu 2003 yılında yürürlüğe giren Bilgi Edinme Hakkım Kanunu ile ülkemizde bilgiye erişimin önü açılmıştır. Söz konusu kanun ile kişilerin kamuya ait kurum ve kuruluşlar ile kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının yürüttüğü iş ve işlemlere ilişkin ne şekilde bilgi edinme hakkını kullanacakları düzenlenmiştir. Anayasamızın 74. maddesinde de yer alan bilgi edinme hakkı, şu şekilde düzenlenmiştir. Vatandaşlar, faaliyetleri hakkında bilgi edinmek istedikleri kurum ve kuruluşlara dilekçe yoluyla yazılı ya da elektronik ortamdan başvuruda bulunabilmektedirler. Başvurunun konusu, başvuru yapılan kurum veya kuruluşun görev gereği sahip olduğu ya da yetki alanına giren bilgi ve belgelere ilişkin olabilir. Kamu kurumlarının yayınlayarak kamuoyuyla paylaştığı bilgi ve belgelere ilişkin bilgi edinme hakkı kullanılamaz. Başvuru sonrasında, vatandaşın talep ettiği bilgi ve belgelerin onaylı bir sureti, başvuruda bulunan kişiye gönderilir veya verilir. Ses ya da görüntü kaydı niteliğindeki bilgi ve belgeler, kopyalanamaması durumunda başvuru sahibine incelemesi, dinlemesi, izlemesi veya not alabilmesi için izin verilir. Başvuru tarihinden sonra 15 iş gün içinde başvuru sahibine yazılı ya da elektronik sitem üzerinden cevap verilmesi gerekir. Bu hakkın kullanım sınırları da düzenlemede yer almaktadır. 4982 sayılı Bilgi Edinme Hakkı Kanunu ve Bilgi Edinme Hakkı Kanununun Uygulanmasına İlişkin Esas ve Usuller Hakkında Yönetmelik, bu hakkın kullanım şekil ve esasları ile sınırlarını detaylı olarak ele almaktadır. Temel esasların yer aldığı bu yönetmelik ile bilgi edinme hakkının kullanım şekli, ilgili kamu kurum ve kuruluşlarına başvuru şekilleri, idari mercilere itirazın nasıl yapılacağı ve bu hakkın sınırları yer almakta ve düzenlemektedir. Kanun, bilgiye erişimin bazı yönlerini kapsamamakta ve sadece bu hakkın kullanılması için nasıl bir yol izleneceğini ve kamunun da bu anlamda ki yükümlülüklerini göstermektedir. 68 Yeni kamu yönetiminin en önemli ilkelerinden olan şeffaf devlet anlayışı için atılmış önemli bir adım olarak kabul edebileceğimiz bilgi edinme hakkının etkili bir mekanizma olarak kullanılması vatandaşların bu konudaki duyarlılığı ve bilinç düzeyi ile orantılıdır. Vatandaşların kendisine tanınan hakların bilincinde olması ile bilgi edinme hakkı ile istenilen amaçlara ulaşılabilir ve kamu yönetiminde şeffaflık anlayışı da sağlamlaştırılabilir. Kamu kurum ve kuruluşlarının, bu kanun kapsamında yükümlülüklerini yerine getirebilmesi için kamu sisteminin de hızlı işlemesi gerekmektedir. Kanuni düzenlemenin, rahat uygulanabilmesi toplumun okuryazarlık düzeyinden, vatandaşlık hakları konusundaki hassasiyetine, bilgi ve bilinç seviyesine kadar birçok faktör etkili olabilmektedir (Bilgi Edinme Hakkı Değerlendirme Raporu, 2004). Ülkemizde gerek okuma-yazmadaki yüksek oranlar, gerek iletişim araçlarının yaygın kullanımı bakımından bilgi edinme hakkının kullanımı konusunda ön şartlar mevcuttur. Toplumsal olarak haklarını arama ve kamusal kararları sorgulama ya da araştırma yönünde bir takım eksiklikler yaşanması nedeniyle bilgi edinme hakkının kullanılmasında aksaklıklar yaşanabilir. Günümüzde vatandaşların yoğun olarak bilgi edinmede kullandıkları elektronik kamu mekanizmaları arasında BİMER (Başbakanlık İletişim Merkezi) ve CİMER (Cumhurbaşkanlığı İletişim Merkezi) yer almaktadır. Bilginin erişilebilir kılınması için Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının "Temel hak ve hürriyetlerin korunması" başlıklı 40'ıncı maddesinin ikinci fıkrasına, 3 Eylül 2001 tarihli ve 4709 sayılı kanunla eklenen düzenleme ile devletin işlemlerinde, ilgili kişilerin hangi kanun yolları ve mercilere başvuracağını ve sürelerini belirtmek zorunda olduğu düzenlenmiştir. 74. madde de yapılan değişiklikle de, "Dilekçe hakkı" başlıklı bir düzenleme ile dilekçe sahiplerine başvuru hakkı ve kamunun yazılı olarak karşılık vermesine ilişkin düzenleme eklenmiştir. Hak ve hürriyetleri ihlal edilenlerin, yetkili makama başvurması ve devletin de başvuru yolları ve süreleri konusunda vatandaşlara kolaylık sağlamasının düzenleyen 40. 69 maddede yer alan bu hükmün gerekçesi; “bireylerin yargı ya da idarî makamlar önünde sonuna kadar haklarını arayabilmelerine kolaylık ve imkân sağlanması amaçlanmaktadır”, şeklinde düzenlenmiştir. Hakkını aramak, hak ve hürriyetlerini korumak isteyenler karşısında başvuru yol, süre ve mercilerini göstermesi konusunda devlete yükümlülükler getiren bu mevzuat, oldukça yeni ve önemli bir gelişmedir. Denetim mekanizmaları iyi yönetişimin olmazsa olmazlarındandır. Yönetişimsel süreçlerle alınan kararların ne derece uygulandığının denetimi, aslında kararlara katılım kadar önemlidir. Ülkemizde yeni kamu yönetimi anlayışına uygun olarak bireysel denetimlere izin veren bazı denetim mekanizmalarının yasal alt yapıları oluşturulmuştur. Bunlardan en önemlisi Anayasal güvence ile dilekçe, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkıdır. Buna göre; dilekçe, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkını düzenleyen Anayasamızın 74. maddesi ve ek fıkraları aşağıdaki gibidir; Kamu kurumları ve kamu çalışanları çeşitli yöntemlerle denetlenmektedir. Bu denetim türleri yargı denetimi, yönetsel (idari) denetim, kurumsal denetim, parlamento denetimi, medya denetimi, kamuoyu denetimi ve kamu denetçiliği (ombudsman denetimi) olarak sayılabilir (Özden, 2005: 13). Kamu kurumlarının kuruluş amaçları 70 dışında bir faaliyette bulunmaları veya vatandaşları eşitlik ve yasal yönetim dışında ayrımcılığa maruz bırakması gibi durumlarda, kamu yönetiminde uygulanan denetim mekanizmalarından biri de kamu denetçiliği yoludur ( Özden, 2005: 9 ). Kamu denetçiliği mekanizması, kendiliğinden harekete geçmek yerine, başvuru ve şikayet sonrası harekete geçen bir denetim mekanizması olarak ön plana çıkmaktadır. 3.2. Bağımsız Üst Kurullar Denetim, yönetimin en önemli fonksiyonlarından biridir. İnsanların birbirlerini yönetmeye başlamasından itibaren yönetim kademesinin faaliyetlerinin ne kadar adil ve tarafsız olduğunu takip eden birimler kurulmuştur (Uppendahl, 1979: 219). Denetim kelimesi; “bir işin doğru ve yönetime uygun yapılıp yapılmadığını incelemek, teftiş etmek, kontrol etmek olarak tanımlanabilir ( TDK, 2011: 354). “Denetim” kavramı vurgulanmak istenen unsura göre değişen şekillerde tanımlanmaya çalışılmıştır. Kimi tanımlamalarda yönetimin durumunu değerlendirmek ve aksayan yönlerini saptamak amacı ön plana çıkarılmışken, ( Gözübüyük, 2000: 307 ) kimisinde kamu hizmeti sunanların kusurlu davranışları ve bu kusurların denetlenmesi vurgulanmıştır ( Avşar, 1999: 23 ). Devletin elini çektiği piyasa ekonomisini, bağımsız üst kurullar düzene koyarken, kamu kurumlarını ve özel sektörü yürütülen hizmet ve eylemler yönünden denetime tabi tutmaktadır. Denetim, sorumluluk bilincini artırırken, kişi ve kurumları vatandaşlara karşı sorumlu hissetmeye ve bu bilinçle hizmetleri sunmaya ve görevlerini yerine getirmeye sevk etmektedir. Bu anlayış, hem kamu hizmetlerinin sunumunda verimliliğin artmasını hem de yetkilerini en iyi yönde kullanma eğilimini artıran bir olgudur. Geçmiş dönemlerde yönetim anlayışı hiyerarşi, bürokrasi, sınıf farklılıkları ve merkeziyetçilik gibi genel özellikler taşırken, günümüz yönetim anlayışında karmaşıklık, dinamizm, farklılık, çok kimliklilik, yerelleşme ve aynı zamanda bölgeselleşme gibi özellikler hakimdir. Kurumlar da sorumlu oldukları hizmetleri bu prensipler doğrultusunda devam ettirebilmek için hizmet ürettiği vatandaşlara karşı şeffaf olmalı ve denetime her an açık olmalıdır (Özden, 2005: 16). Günümüzün sosyal yapısı, karmaşık ve dinamik bir sistemle birleşince yönetim anlayışında da yeniliklerin olmasını tetiklemiş, bu yapı içerisinde sistematik bir sistemin ve denetim mekanizmalarının önemi de bu süreçte artmıştır. 71 Toplum yapısında yaşanan değişikliklere ilave olarak ekonomik anlamda devletin özelleştirme ve yerinden yönetime ana eğilim olarak ortaya koyduğu ve 1990 sonrası yoğun olarak ön planda yer aldığı düşünülürse denetimin bu ortamda önemi ve anlamı da yükselişe geçmiştir. Kamu yararının ön planda tutulması için denetim, devlet ve bağımsız üst kurullar eliyle gerçekleştirilmektedir. Günümüzün sahip olduğu koşullar ve devletin rolünün zamanla değişmesi ile birlikte, devletin düzenleyici ve denetleyici işlevleri yönetimin kalitesi bakımından da belirleyici olmaya başlamıştır. Yönetimin olmazsa olmaz özelliklerinden olan denetim mekanizmasının bireysel kullanım şekli ve Anayasal çerçevesine yukarıda değinmiştik. Şimdi denetimi bir başka eksende değerlendireceğiz. Bağımsız düzenleyici ve denetleyici kurullar. Söz konusu kurullar ekonominin yönetiminde kamu yönetiminden bağımsız olarak görev almaktadırlar. Bu kurullara bağımsızlıklarını sağlayan örgütleniş şekilleri ve çalışma yöntemleridir. Devlet kurumları ile vatandaşlar arasındaki ilişkileri kamu yönetimi ile düzenlerken, kamu kurumlarının işleyişini, faaliyet sınırlarını ve sorumluluk alanlarını da belirleyen denetim ve kontrol mekanizmaları bağımsız üst kurullar olarak sektörlere göre devlet yapısı içerisinde ve kendilerine özgü yapıları ile yer almaya başlamışlardır. Vatandaşların bu kurumlardan alabilecekleri hizmetler, bu hizmetlerin kalitesi ve kurumlar ile vatandaşlar arasında çıkabilecek anlaşmazlıkları çözümlemek yine kamu yönetiminin ilgi alanındadır (Özden, 2005: 11 ). Bağımsız üst kurullar devlet, özel sektör ve vatandaşa eşit mesafede kalarak, güven ve düzeni tesis etmek konusunda ihtisas sağlamalıdır. Bağımsız kamu kurulları gerek piyasa ekonomisini, gerek telekomünikasyon sektörünü gerekse diğer sektörleri düzenleme ve denetim işlevini yerine getirmek üzere teşkilatlanmaktadır ( Sezen, 2003: 20 ). Üst kurullar, kamu yönetimi reformlarının vazgeçilmez birer parçası olarak yönetim hayatımıza girmiş durumdadırlar. Yazında; “Bağımsız İdari Kuruluş”, “Düzenleyici Denetleyici Kurum”, “Bağımsız İdari Otorite” gibi isimlendirmelerle anılan üst kurullar, temelde liberal devlet kuramının en önemli bileşenlerinden “öngörülebilir devlet” i gerçekleştiren aygıtlar olarak karşımıza çıkmaktadırlar. Yönetişimin devlet-piyasa-vatandaş 72 (dolaylı) karar üçlüsünün somutlaşmış hali olan üst kurullar, tanımda yer alan piyasa ekonomisi ihtiyaçlarının devlet tarafından karşılanabilmesi temeline dayanan yapılanmalardır. Piyasa ekonomisinin etkin ve verimli bir şekilde işlemesi ve rekabetin artırılması için bürokrasiden, siyasal iktidardan ve parlamentodan özerk ve bağımsız olarak işlev gören bu kurumlar, denetim işlevinin önemli birer aktörüdür ( Bayramoğlu, 2005: 240 ). Bağımsız üst kurulların parlamentoya karşı özerkliği, piyasa aktörlerinin bir kazanımı/zaferi olarak nitelendirilebilir. Parlamento halk iktidarının açığa çıktığı kurum olarak bağımsız üst kurullar üzerinde yetki sahibi değildir. Bağımsız üst kurullara ihtiyaç duyulmasının nedeni, hızla gelişen ve değişen teknolojinin bazı alanlar üzerinde klasik yönetim ve yargı yolu ile etkin olarak düzenlenememesi ile yakından ilgilidir. Aynı zamanda siyasetçilere güven duyulmaması da bağımsız bir denetleyici kurumun iletişim ve finans gibi hassas sektörlerde tarafsız olarak faaliyet göstermesinin faydalı olacağını göstermiştir. Siyasi etkilerden uzak, objektif kriterler ve kurallar üzerinden hassas sektörlerde rekabeti korumaya yönelik olan bağımsız üst kurullar, yeni kamu yönetiminin de en önemli özelliklerinden biri durumundadır (Ulusoy; 1999: 4). Bu yönüyle neo liberalizmle gelen, devletin denetleyici fonksiyonun, üreten, işleten ve yapan fonksiyonunun yerini almaya başladığı, istisnai durumlarda piyasa ekonomisinde yer alan devlet anlayışı, üst kurullarla desteklenmiştir. 1980’li yıllar da kamu yönetimimizde bağımsız üst kurulların yer bulmaya başladığı görülmektedir (Sezen, 2003: 20). Ülkemizde yer alan üst kurulların gelişme sürecini şu üç aşamada sıralayabiliriz; filizlenme, serpilme ve büyüme dönemi. 1981 yılında kurulan Sermaye Piyasası Kurulu (SPK) ile bağımsız üst kurulların ilki hayata geçirilmiş, 1990’larda 3 üst kurul daha kurulduktan sonra 2000’lerde büyüme dönemiyle birlikte kurulların sayısı artmıştır. Ülkemizde bulunan bağımsız üst kurullar şunlardır; • SPK: Sermaye Piyasası Kurulu (1981), • RTÜK: Radyo Televizyon Üst Kurulu (1994), • Rekabet Kurulu (1994), • BDDK: Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurulu (1999), 73 • Telekomünikasyon Kurulu (2001), • ŞP: Şeker Piyasası Kurulu (2001), • EPK: Enerji Piyasası Kurulu (2001), • Sigorta Kurulu (2001), • TPK: Tütün Piyasası Kurulu (2001), • KİK: Kamu İhale Kurulu (2001), • Endüstri Bölgeleri Kurulu (2001), • Transit Boru Hatları Kurulu (2002), • Doğal Gaz ve Petrol Piyasası Kurulu (2002), • BTK: Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumu (2008)’dur. Ülkemizde bulunan bağımsız üst kurulların çalışma ve görev alanlarının piyasa ekonomisi, kamu özgürlükleri ve kitle iletişimi olarak sınıflandırıldığı söylenebilir. Ancak bağımsız üst kurullarda sayıca çoğunluğu piyasaya yönelik, rekabetin korunması ve artırılmasına yönelik olduğunu söyleyebiliriz. Kurulların görev ve yetkileri genel olarak düzenleyici görevler, gözetim ve denetim yetkisi, yaptırım uygulama yetkisi, öneri ve görüş bildirme, uyuşmazlık çözme görevi ile izin vermeyi kapsar. Kurullar iş alanlarına göre bu görevlerden bazılarını veya hepsini yerine getirebilirler. Bu üst düzey yetkilere sahip olan kurulların, kişi hak ve hürriyetleri noktasında vatandaşları devlete ve güç sahibi diğer aktörlere karşı korumak bakımından sahip olduğu esnek, dinamik ve bürokrasiden uzak yapısı ile önemli bir imkan olduğu söylenebilir. İdari ve mali yönden özerk yapıda olmaları, devletin merkez teşkilatından bağımsız görevlerini ifa etmeleri, dış müdahalelere maruz kalmamaları, işin ehli kişilerden oluşan yapıları ile kurullar piyasa ekonomisi, kamu özgürlükleri ve kitle iletişimi açısından günümüzde oldukça gerekli görülmektedir. Yönetişimin optimal düzeyde uygulanması için bağımsız üst kurulların varlığı ve işlevleri paydaşlar arasındaki düzenin tesisi, yetkilerin paylaşımı ve etkin kullanımı açısından büyük önem arz etmektedir. 74 3.3. E-devlet Uygulamaları İçinde bulunduğumuz çağın getirdiği yeniliklerden en önemlisi olan bilgi ve iletişim teknolojilerinde yaşanan hızlı değişim ve gelişim örgütlerin yapılarını, işleyişini ve verimliliğinin de belirleyicisi olmuştur. Bilgi teknolojileri, özel sektörden kamu sektörüne sistemleri derin bir şekilde etkilenmiştir ( Isaac, 1993: 15 ). Günümüzde dosyalama, arşivleme sistemi bilgisayar kullanımına bağlı olarak büyük bir değişim yaşayarak, byte’larla çalışılan ve veri tabanlarının da dijital ortamlarda arşivlendiği bir dönem yaşanmaktadır (Bennet, 1998: 92). Elektronik ortamların devletin hizmet ve eylemleri içinde kullanılmaya başlaması ile birlikte e-devlet denilen bir portal oluşturulmuş ve klasik kamu yönetimi anlayışının dışında bir işletim sistemi ile hizmet kalitesi ve hızı artırılmıştır. Bu değişimi aşağıdaki tablodan görmek mümkündür: Tablo 4: Sanayi Çağı Devleti ile İnternet Üzerindeki Devletin Karşılaştırılması Bilişim teknolojilerini iç işleyişin de ve hizmetlerin sunumunda yoğun olarak kullanan devletler “Akıllı devlet” ya da “Dijital devlet” olarak da devletin görev ve isimlendirilmektedirler (Yanık, 2002). Elektronik iletişim ve işletim sistemlerinin hem yükümlülüklerini yerine getirirken kullandığı, hem de vatandaşların hak ve yükümlülüklerini yerine getirmek için kullandığı e-devlet sistemi, kesintisiz, zaman ve mekan sınırlamalarının olmadığı, güvenli ve hızlı bir sistemdir. E-devlet yönetişimin gerçekleştirilmesin de önemli bir imkandır. E-devlet günümüzde ülkelerin gelişmişlik düzeyinin belirlenmesinde kullanılan kriterlerden biri haline gelmiştir. 75 Şekil 6: E-devlet Yapısı Yeni kamu yönetiminin, yönetimi ortaklaşa gerçekleştirdiği temel aktörler edevlet sistemi içerisinde hak ve yükümlülüklerini yerine getirebilirler. Bu sitem içerisinde yönetişimin aktörleri e-devlet içerisinde, e-vatandaş, e-şirket ve e-kurum gibi isimler almaktadır. E-devleti tesis eden sistem içerisinde yer alacak ana aktörlere öncelikler atamak ve unsurlardan biri tamamen elektronik sistemini gerçekleştirmeden (örneğin eçalışanı oluşturmadan) e-devlet içerisinde yer alamaz şeklindeki açıklamalar e-devletin oluşumunu olumsuz etkilemektedir. Sistem eş zamanlı tüm unsurlarıyla bir anda gerçekleşmemekte yani e-devlet sisteminin oluşması ve gelişmesi uzun bir zaman aralığını kapsamaktadır. Bu süreçte eş zamanlı olarak bir araya getirilmeye çalışılan her bir unsur, elektronik ortama uyumlu hale gelmek için üzerine düşen dönüşüm çalışmalarını gerçekleştirecektir. Karşılıklı etkileşim sürecine içerisinde “e” olgusunu yerine getiren aktörlerin katılımı ile e-devlet sistemi zaman içerisinde genişleyerek hayata geçirilmiştir (www.e-sosder.com). Yeni kamu yönetiminin önemli özelliklerinden biri olan e-devlet uygulaması, dinamik bir süreç ve işletim sistemine sahiptir. Klasik devlet anlayışı ile e-devlet anlayışı arasında mevcut olan farkları vatandaş- kamu yönetimi ilişkisi yönüyle değerlendirdiğimizde aşağıda yer alan farklılıklar sıralanabilir. 76 Tablo 5: Klasik Devletle E-Devlette Kamu Yönetimi- Vatandaş İlişkisi Yeni kamu yönetimi ile birlikte yönetişim anlayışının hakim kılınmasında e-devlet önemli bir araçtır. E-devlet uygulamaları ile pasif yurttaştan aktif yurttaşa geçilmekte; daha az bürokrasi ve maliyetle daha yüksek verim sağlanmaktadır. Kapalı devletten açık devlet anlayışına geçilmesi de yönetişim için önemli kriterlerden biridir. 3.3.1. E-Devletin Amaçları Bilgi çağının yaşandığı günümüzde, teknolojiden etkin şekilde kullanılması kamu yönetiminde de bir mecburiyet halini almıştır. Devlette bilgi işletim sistemlerinin kullanılmasının hangi amaçlarla ilgili olduğunu şu şekilde sıralayabiliriz (Evren, 2004) : Kamu Harcamalarının Azaltılması: Bürokrasinin neden olduğu kamu harcamaları, devlet üzerinde büyük yük oluşturmaktadır. E-devlet sisteminin uygulanması ile bu harcamaların büyük oranda düşüş sağlamaktadır. Kırtasiyeciliğin Belli Seviyelere İndirilmesi: E-devlet sisteminin etkin kullanımı ile kamuda yazışmaları kağıt üzerinden gerçekleştirilen işlemler; nüfus, belediye, gümrük, vergi, sağlık işlemleri ve ilerleyen dönemde oy verme işlemleri gibi birçok işlem elektronik sistem üzerinden yapılabilmekte, arşivlenebilmekte ve analiz edilebilmektedir. 77 Açıklık: İnternet üzerinden yapılan hizmetlere vatandaşlarca erişimde daha kolay olacağı için devletin şeffaflık seviyesinin de yükseleceği söylenebilir. Bu durumda, devlet-vatandaş ilişkileri de yeni bir boyut kazanacaktır. Devlet, artık vatandaş için var olan bir güç olacak ve bu durumun en önemli belirleyicisi şeffaflık olacaktır. Şeffaflık gereği elektronik ortama taşınan devlet, yürüttüğü iş ve işlemlerdeki gizlilik seviyesini de azaltarak vatandaşların bilgi edinme haklarını kullanması için de sınırlamaları azaltmış olacaktır (Kösecik, 2004: 99). Yönetişimin hayat bulması bakımından da şeffaf devlet anlayışı ön koşullarda yer almakta olduğu bilinmektedir. Kaliteli Hizmet Sunumu: Elektronik ortamda verilen hizmetler belirli bir standart taşıması nedeniyle hizmet kalitesinin de artmasına katkı sağlayacaktır. Kamu Hizmetlerinde 7/24 Sistemi: Bilgi işletim sistemlerinin kamuda kullanılması ile birlikte zaman ve mekan sınırlamaları da ortadan kalkmış olacaktır. Vatandaşlar, 7 gün 24 saat hizmet talebi için online başvuru yapabilecek, haklarını kullanabilecek, e-devlet kullanımı ile devlete kolay ulaşım sağlanacaktır. Katılımcılığın Artırılması: Kamu hizmetlerine ulaşımın kolaylaşması ile birlikte, devlet hizmetlerinden yararlanacak vatandaş sayısı artacaktır. Vatandaşa tanınan hakların artması ile birlikte devlet- vatandaş etkileşiminin de artması beklenmektedir. Vatandaşlar vatandaşlık haklarını daha etkin kullanabilecek, siyasiler üzerindeki denetim artacak, doğrudan demokrasi bir nebze de olsa işlerlik kazanacaktır. Kamu Hizmetlerine Erişimin Kolaylaşması: Bilgi işletim sistemlerinin devlette kullanımı ile birlikte devlet kapısı olarak tabir edilen ve vatandaş için ulaşımı zor ve meşakkatli olan sistem yerini hızlı, kolay ve zahmetsiz devlet portalına bırakmaktadır. Bu teknolojik dönüşüm ve yenilikten tüm vatandaşların faydalanabilecek olması, kamuda eşitlik kavramının da en ideal şekilde uygulanmasına hizmet edecektir. Vatandaşlar eşitlik ilkesi doğrultusunda aynı hizmet kalitesinden faydalanabilecek, kamu görevlileri standartlara uygun hizmet verirken, vatandaşlar da herhangi bir ayrımcılığa maruz kalmayacaklardır. Yukarıda değindiğimiz amaçlara ilave olarak, internet üzerinden kullanılan sistem ile iş süreçleri bir optimizasyon kazanacak ve daha az hata yapılacaktır. Demokrasinin dijital ortamların etkisiyle hızlanması, vatandaşların hizmet taleplerine uygun arz piyasalarının oluşarak piyasa dengesinin sağlanması (Milli Emlak Genel Müdürlüğü, 2002 ) da önemlidir. Aynı zamanda e-devlet ile karar verme süreçlerinin geliştirilmesi ve 78 hızlandırılması ekonomide katma değeri yüksek ürünler için alt yapının ve güven ortamının oluşmasına da etki edecektir. Güven ortamın gelişmesi ile birlikte devlet ile uyum içerisinde ekonomi üretimi artacak ve toplumsal barışın sağlanması da katkı sağlanacaktır (www.spss.com.tr). E-devlet uygulamaları ile ulaşılmak istenilen amaçlar ve ulaşılacak sonuçlar, yönetişimin gelişmesi ve uygulanması içinde önemli unsurlardan olduğu argümanından hareketle e-devlet, yönetişim mekanizmaları içerisinde değerlendirilmiştir. 3.3.2. Ülkemizde E-devlet Uygulamaları Kamu hizmetlerinin tek bir portal üzerinde toplanmasıyla oluşturulan türkiye.gov.tr internet sayfası, e-devletin en etkin olarak kullanıldığı yapıdır. Vatandaşların eğitimden sağlığa, vergi hizmetlerinden gümrük işlemlerine, adli işlemlerin takibinden kamu hizmetlerine başvurulara kadar birçok hizmete kolay erişim imkanı, bu site üzerinden sağlanmaktadır. Amacı, kamu hizmetlerini toplumun tüm kesimlerine ulaştırmak olan bu site bilgi ve iletişim teknolojilerinin kullanılması ile kamu kurumlarına, özel sektöre, sivil toplum kuruluşlarına ve vatandaşlara hizmet vermektedir. Kamu kurumlarının görev alanlarına göre verdikleri hizmetler bu site üzerinde bir araya getirilerek kolay ulaşım ve bilginin tekleştirilmesi sağlanmıştır. Bu yapı, kolay erişim imkanı sunmasının yanında, kaynak ve zaman israfını da engellemektedir. Sistemin gelişim süreci devam ederken, tüm kamu kurumlarının ve kamu hizmetlerinin bu portal üzerine taşınması çalışmaları devam etmektedir. Kurumlar arası ve kurum içi belge ve bilgi paylaşımı e-devlet sisteminin ulaşması gereken sınırları oluşturmaktadır. 18 Aralık 2008’de aktif olarak kullanılmaya başlanan e-Devlet Ana Kapısı, yeni kamu yönetiminin önemli bir parçasını ve boyutunu oluşturmaktadır. Yaklaşık 10 yıllık süreç içinde sistem zamanla kapsam ve sunulan hizmet çeşidindeki artış ile sürekli gelişim göstermektedir. Dinamik bir yapıya sahip olan hizmet ağı, günün koşulları ve alt yapının gelişmesi ile sürekli değişmektedir. Şu anda türkiye.gov.tr adresinden hizmet veren kurumlar site üzerinde şu şekilde yer almaktadır. 79 Şekil 7: türkiye.gov.tr Sitesinde Hizmet Veren Ana Kurumlar Kaynak: E-devlet Kapısı (https://www.turkiye.gov.tr/kurumlar) Merkezi yönetim bu sistemi yoğun şekilde kullanırken, yerel yönetimler de türkiye.gov.tr adresi üzerinde hizmet vermektedirler. 80 Şekil 8: türkiye.gov.tr Sitesinde Hizmet Veren Belediyeler Kaynak: E-devlet Kapısı (https://www.turkiye.gov.tr/belediyeler) Yerel yönetimlerin de yoğun şekilde kullandığı turkiye.gov.tr adresi üzerinden belediyelerin yürüttüğü hizmetlere tek noktadan, hızlı ve güvenli erişim gerçekleştirilebilmektedir. Yerel ve merkezi toplam 5 bin 102 hizmetinin 2 bin 414'ü e-Devlet Kapısı'ndan elektronik ortamda sunulmuştur. Bu rakam %50 civarındadır Elektronik devlet ağını kendi hizmet ve yükümlülükleri kapsamında uygulamaya koyan kurumlar, e-devlet yapısına entegre olmakta, bilgi ve belgeler tek bir ağ üzerinden ilgili kurum, kuruluş ve vatandaş ile paylaşıma açılmaktadır. Kendi ağına kurarak 81 elektronik ortamda hizmet sunumunu gerçekleştiren kurumlara ait bazı e-Devlet uygulamaları şunlardır: Tablo 6: E-Devlet Uygulamaları Kaynak: http://www.sercancepni.net.tr/kamu-yonetiminde-cagdas-yaklasimlar-ders-notlari/5 Bu e-devlet uygulamalarının yanı sıra toplumun tüm kesimlerine hizmet verecek, özel sektörün ve vatandaşların zamandan tasarruf ederek, talep ettikleri hizmetlere hızlı erişim sağlayacakları e- devlet projeleri zaman içerisinde içerik ve kapsam olarak gelişmektedir. Küreselleşme ve internet kullanımının yaygınlaşması ile birlikte elektronik ticaretin hızla yaygınlaşması ve tercih edilmesi, ülkeler ve firmalar için de bu yeni pazarı etkin kullanmayı gerekli kılmıştır. Ülkelerin de bu anlamda bir yarışa girdikleri ve değişen satış-pazarlama yöntemlerine uyum sağlamak için bir dönüşüm sürecine girdikleri görülmektedir. Bu alanda en etkili adımı atan ülke olan Singapur, “21. Yüzyıl İçin Bilgi Toplumu Programı” nı 1999’da yürürlüğe koymuştur. Bu program ile devlet olarak, kablosuz ve hızlı iletişimi gerçekleştirmek için bilgi ve iletişim teknolojilerinin yaygınlaştırılmasını hedeflenmişlerdir. Singapur tarafından üst siyasi belgelerde yer vermek suretiyle başlatılan bu atak, gelişmiş birçok ülke tarafından da takip edilmiş olsa da, Singapur bu yarışa önce başlamanın avantajını sürdürmektedir. Singapur, 21. yüzyıl bilgi toplumları içerisinde kazandığı saygın yeri ve e-devlet uygulamalarındaki tecrübeleri ile iyi bir örnektir. Çağımızda, ülkelerin iyi bir aşamada yer alması e-devlet 82 uygulamalarına verdikleri önem, telekomünikasyon ve internetin yaygın kullanımı, insan kaynaklarının gelişmişlik düzeyi ile bağlantılı hale gelmiştir (Kuran, 2005: 33,34). Bu derece önem kazanan ve devletlerin yarıştığı yeni bir alan olan e-devlet uygulamaları ülkemiz içinde stratejik önem taşımaktadır. Birleşmiş Milletler e-Devlet Kalkınma Endeksi, ülkelerin bilgi ve iletişim teknolojilerindeki alt yapılarının gelişim süreci ile vatandaşların bu teknolojileri kullanma düzey ve oranlarını ölçmek için geliştirilmiştir. Endeks çalışmaları 2003 yılında başlatılmış ve ikişer yıl arayla endeks için ölçümler yapılmıştır. 2014 ve 2016 da yapılan son iki endeks üzerinden bir değerlendirme yapılabiliriz. 193 ülkenin kapsandığı 2014 yılı verilerine göre: Kore, 0,9462 ile en yüksek endeks değerine sahip ülke, Somali ise 0,0139 endeks değeri ile en düşük endeks değerine sahip ülkedir. Türkiye, 0,5443 eDevlet Kalkınma Endeks değeri ile 2014 yılında 71. sırada yer almaktadır. Tablo 7: Birleşmiş Milletler 2014 e-Devlet Kalkınma Endeksi Kaynak: TÜİK (http://www.tuik.gov.tr/UstMenu.do?metod=istendeks) Sıra 1 71 193 2014 E-Devlet Endeksi Ülke Güney Kore Türkiye Somali Puan 0.9462 0,5443 0,0139 193 ülkenin kapsandığı 2016 yılı verilerine göre İngiltere (Birleşik Krallık) 0,9193 ile en yüksek, Somali ise 0,027 endeks değeri ile en düşük endeks değerine sahip ülkedir. Türkiye, 0,59 e-Devlet Kalkınma Endeks değeri ile 2016 yılında 68. sırada yer almaktadır (TÜİK, 2016). Tablo 8: Birleşmiş Milletler 2016 e-Devlet Kalkınma Endeksi Kaynak: TÜİK (http://www.tuik.gov.tr/UstMenu.do?metod=istendeks) Sıra 1 68 193 2016 E-Devlet Endeksi Ülke Birleşik Krallık Türkiye Somali Puan 0,9193 0,59 0,027 2014 de 71. sırada yer alan Ülkemizin 2016 yılında 3 sıra yükselerek 68. sıraya yükseldiği görülmektedir. E-devlet alanında yaşanan gelişmeler şeffaf devlet, aktif 83 vatandaş, denetimin etkinleşmesi gibi olumlu sonuçları da beraberinde getirdiği için yönetişimin gelişmesi ve güçlenmesi için önemli bir katkı sağlamaktadır. 3.3.3. E-devlet Uygulamalarının Değerlendirilmesi 2001 yılında, Avrupa Komisyonu temel kamu hizmetlerinden yaklaşık 20 tanesinin elektronik ortam da verilmesi üzerine özel bir çalışma başlatmıştır. 2007 yılında Ülkemizin de dahil olduğu bu çalışma 27 AB ülkesini ile Türkiye, Norveç, İsviçre ve İzlanda’yı kapsamaktadır. Bu ülkelerin temel kamu hizmetlerinin elektronik ortamda sunulup sunulmadığı kıyaslanırken ortalama olarak %59 luk bir oran tespit edilmiştir. Ülkemizde %55 oranında olduğu belirlenen sunum yüzdesinin ortalamaya yakın olduğu görülmektedir. E-devlet uygulamalarının olgunluk seviyesinin de belirlendiği çalışma da bu oran AB 27+ için %76 olarak tespit edilirken, Ülkemizde bu oran %69 olarak tespit edilmiştir. Özel sektöre, elektronik ortamdan verilen hizmet yüzdesi Ülkemizde %86 iken bu kapsamda %84 olan AB 27+ ortalamasının üzerine çıktığımız görülmektedir. Kullanıcılara yönelik hizmetlerin sunumu AB27+ için %19 iken, bu başlıkta Ülkemiz %12 düzeyinde kalmıştır. 2015 yılında AB tarafından yayınlanan ve elektronik devlet uygulamalarının yer aldığı çalışmada, Ülkemiz 33 ülke içerisinde kullanıcı odaklılık başlığında 8. sırada yer almıştır (E-Devlet Portalı, 2015) OECD’nin Türkiye e-devlet uygulamaları üzerine yaptığı 2006 yılındaki araştırma da şu sonuçlara ulaşılmıştır: 1- E-devlet uygulamalarında Türkiye büyük bir ilerleme gerçekleştirmiştir. Bu çalışmalar neticesinde, Türkiye devlette şeffaflık, etkinlik, verimlilik ve hesap verilebilirlik bakımından ciddi bir aşama kat etmiştir. E-devlet uygulamalarını yaygınlaştırmak için Türkiye’nin odaklandığı hususlar şunlardır (Bilgi Toplumu Dairesi, 2007) : Elektronik hizmetlerin sayısını artırmak ve yüksek tutmak yerine, ihale sağlık, sosyal güvenlik, gümrük ve vergi ödemeleri gibi işlemlerin e-devlet üzerinden gerçekleştirilmesine öncelik verilmiştir. Bu sayede gelir getirici, tahsilatı kolaylaştıran hizmetlere elektronik ortamda öncelik verilmesi. E-devlet alt yapısı oluşturulurken güvenlik, yargı ve maliye birimlerinin BİT ağlarının ilk aşamada kurulması. 84 Kamu hizmetleri elektronik ortama taşınırken, gerçek ve tüzel kişilerin sistemden faydalanabilmesi ve giriş yapabilmeleri için bir kimlik numarasına sahip olmalarının sağlanması, bu kapsamda vatandaş ve vergi numarası gibi uygulamaların yapılması. 2- E-devlet uygulamaları ile sahteciliğin önlenmesine katkı sağlanmış; sosyal güvenlik alanında e-devlet uygulamalarına yapılan 2,5 milyon dolarlık yatırım ile 1 yılda 1 milyar dolar, etkin işletilmesi ile ilerleyen dönemde yıllık 3 milyar dolar tasarruf sağlanmıştır. Ölçülebilir nitelikteki bu önemli tasarruf, e-devlet girişimlerinin katkısı ve iyi bir denetim ile 2003 yılında elde edilen 12,5 milyar dolarlık seviye, kısa sürede 17,9 milyar dolara çıkmıştır. Bankaların vergi tahsilatı için yetkilendirilmesi ile birlikte internet üzerinden sisteme ulaşma kolaylığı sağlanmış ve vergi tahsilatı için maliyet birim başına 2 dolardan 0,35 dolara düşürmüştür (Bilgi Toplumu Dairesi, 2009). Ulusal düzeyde e-devletin genel görünümünü, ülkemizde yayınlanan rapor, istatistik ve araştırmalara göre değerlendirebiliriz. Buna göre: • 2002’de bilgi iletişim teknolojileri için merkezi bütçeden 203 yatırım projesi için 791 milyon TL kaynak ayrılırken 2016 bu rakam, yaklaşık 6 kat artmış ve bilgi iletişim teknolojileri için 233 projeye 4 milyar 530 milyon TL yatırım ödeneği tahsis edilmiştir. Özellikle 2011 sonrasında eğitim sektöründe başlatılan projelerle birlikte büyük bir atış yaşandığı görülmektedir. Şekil 9: Kamu BİT Yatırımları (2002-2016) Kaynak: http://www.bilgitoplumu.gov.tr/wp-content/uploads/2016/09/Kamu_BIT_Yatirimlari_2016.pdf 85 • 2016 yılında kamu BİT yatırımları için tahsis edilen ödeneğin, Yatırım Programı’nda yer alan tüm kamu yatırımları içerişinde %7 oranında olduğu görülmektedir. 2002 yılında bu oran %2,9 civarındadır. Bu iki tarih arasında kamu BİT yatırımlarının tüm kamu yatırımlarına oranını gösteren şekil aşağıda yer almaktadır. Şekil 10: Kamu BİT Yatırımlarının Tüm Kamu Yatırımlarına Oranı (Yüzde) Kaynak: http://www.bilgitoplumu.gov.tr/wp-content/uploads/2016/09/Kamu_BIT_Yatirimlari_2016.pdf • TÜİK tarafından Bilgi Toplumu İstatistikleri araştırmasına göre ülkemizde özel girişimlerde ve hanelerde internet kullanımının farklı kategorilerde 2004-2017 yılları arasında bir değerlendirmesi yapılmıştır. 2004 yılında hanelerde bilgisayar kullanımı %23,6 iken 2017’de bu oran %56,6 olmuştur. 2005 yılında girişimlerde bilgisayar kullanımı %87,8 iken 2016’da %95,9’a ulaşmıştır. Bilişim Teknolojileri Kullanım Araştırması istatistiklerine göre özel sektörde internet erişim oranı 2005’de %80,4 iken 2016’da bu oran 93,7’ye ulaşmıştır. Detaylı bilgi aşağıdaki tabloda yer almaktadır: 86 Tablo 9: TÜİK, Girişimlerde Bilişim Teknolojileri Kullanımı Araştırması, Hanelerde Bilişim Teknolojileri Kullanımı Araştırması • TÜİK tarafından 2014 yılında yapılan Yaşam Memnuniyeti Araştırması istatistiklerine göre elektronik ortamda sunulan kamu hizmetlerinden memnuniyet oranı %88,7 olarak gerçekleşmiştir. • 2016 yılında e-devlet kullanım oranları e-Devlet kapısına kayıtlı kullanıcıların sayısı 28,5 milyona ulaşmıştır. 22 kamu hizmeti ile yolculuğuna başlayan e-Devlet, şu anda 256 kamu kurumuna ait 1532 entegre elektronik hizmet vermektedir. Ülkemizde 18 Aralık 2008 tarihinde açılığı gerçekleştirilen e-Devlet Kapısı, 9 yıllık sürede önemli bir gelişme göstermiş, devlet kamı hizmetlerini elektronik ortama taşırken, hanelerde ve girişimlerde internet erişim ve kullanımı da eş zamanlı olarak yükseldiği görülmüştür (E-devlet Portalı, 2017). 3.3.4. Sosyal Ağlar-Sosyal Medya ve E-Katılım Gerçek ve tüzel kişilerin internet tabanlı geniş tabanlı ağlar üzerinde veri paylaşımına imkan veren sosyal ağlar ya da sosyal medya, iletişim alanında yeni bir 87 döneminde başlamasına da aracılık etmiştir. Sosyal ağlar ile eş zamansız olarak bu alanda faaliyet gösteren portallar üzerinden birçok kişi diğer birçok kişiyle iletişim kurabilmektedir. Bu yapı çok etkileşimli bir ortamın oluşmasını sağlamakta ve bilgiye erişimin hızlı ve kolay şekilde gerçekleşmesini sağlarken (Dong, Toney ve Giblin, 2010, 24), verilerin kamuya açık olması ile vatandaş katılımını desteklemekte (Hand ve Ching, 2011, 366) ve bu yönüyle bazı hizmetlerin sunumu için imkan oluşturmaktadır. İnternet alt yapısının yaygınlaşması ile bireysel ve kurumsal birçok iletişim araçları faaliyet göstermeye başlamıştır. İletişimin bu mekan sınırı olmaksızın yaygın kullanımı, kamusal açıdan da yukarıda değindiğimiz gibi yeni bir dönemin başlamasına neden olmuştur. Kamu hizmetlerinden yararlanan pasif yurttaş anlayışından, kamu hizmetlerinin belirleyicisi olan aktif yurttaş anlayışına geçiş süreci sosyal ağların kullanımı ile yönetişimi geliştirmekte, katılım kanalları sayesinde günden güne bu yapı güçlenmektedir. E-devlet uygulamalarının devlet-odaklılıktan vatandaş-odaklılık doğrultusunda dönüşüm geçirmesiyle, “e-katılım” kanalları da giderek artma eğilimi göstermiştir. E-devletin bir alt başlığı olarak kabul edilen e-katılım, vatandaşların, sivil toplum kurumlarının ve iş çevrelerinin yönetsel süreçlere elektronik uygulamalar aracılığıyla dahil olması anlamına gelmektedir ( Karkın, 60: 2011/1). Birleşmiş Milletler Kamu Yönetimi Ağı'nın 2014 raporuna göre, Türkiye 0,4902 endeks değeri ile 193 ülke arasında 65. sırada yer almaktadır. Birinci sırada yer alan Hollanda ve Kore Cumhuriyeti'ni Uruguay takip etmektedir. Son sırada ise Eritre ve Papua Yeni Gine yer almaktadır. Tablo 10: Birleşmiş Milletler 2014 E-Katılım Endeksi Kaynak: TÜİK (http://www.tuik.gov.tr/UstMenu.do?metod=istendeks) Sıra 1 2 3 65 2014 E-Katılım Endeksi Ülke Hollanda Güney Kore Uruguay Türkiye 88 Puan 1,0000 1,0000 0,9804 0,4902 Birleşmiş Milletler Kamu Yönetimi Ağı' nın 2016 raporuna göre, Türkiye 0,6271 endeks değeri ile 193 ülke arasında 60. sırada yer almaktadır. Birinci sırada yer alan İngiltere'yi (Birleşik Krallık), Avustralya ve Japonya takip etmektedir. Son sırada ise Cibuti, Orta Afrika Cumhuriyeti ve Tuvalu yer almaktadır. Tablo 11: Birleşmiş Milletler 2016 E-Katılım Endeksi Kaynak: TÜİK (http://www.tuik.gov.tr/UstMenu.do?metod=istendeks) 1 2016 E-Katılım Endeksi Ülke İngiltere 1,0000 2 3 60 Avustralya Japonya Türkiye 0,9831 0,9831 0,6271 Sıra Puan 2014’ de 65. sırada yer alan Ülkemizin 2016 yılında 5 sıra yükselerek, 60. sıraya yükseldiği görülmektedir. E-devletin sosyal yönü, e-katılımı etkilemektedir. E-katılım, bu nedenle vatandaşların eğitim düzeyi ve siyasi-toplumsal olaylara karşı duyarlılığı ve bilinç düzeyi ile oldukça ilgilidir. Bunun yanı sıra bilgisayar kullanımı konusundaki yeterlilik, uzman personel istihdamı, değişime yatkınlık, gizlilik ve mahremiyet, gelir düzeyi, kent yaşayanı olma gibi birçok faktör de e-katılımı etkilemektedir. Bu etkileşimler doğrultusunda vatandaşların dijital bir topluma ne kadar hazır olduğu e-devletin sosyal yönünü etkilemekte ve bu anlamda e-katılım için avantajlı ya da dezavantajlı bir alt yapıyı oluşturmaktadır. Kamuda bilgi ve iletişim teknolojilerinin yağın kullanılması ve vatandaşların da bu kapsamda sisteme dahil olabilmeleri kalifiye bir insan faktörü ile mümkün olabilmektedir. Bu bakımdan, çağımızın teknolojilerine yatkın bir insan kaynağının yetiştirilmesi de devletin öncelikli politikalarından biri olmalıdır (Şahin, 2008: 69-70). Bu ortamda etkili bir e-katılımdan bahsedilebilir ve yönetişimin etkinliği için de öncelikli koşullardan biri gerçekleştirilmiş olur. 3.3.5. E-Devlet ve E-Katılım Aracılığıyla Yönetişim Vatandaşların siyasal kararlara katılımını doğrudan demokrasi ile gerçekleştirmek maddi kısıtlar nedeniyle oldukça zordur. Günümüzde internet kullanımının yaygınlaşması ile toplumsal, sosyal, siyasal olaylarda bireylerin sürece dahil olması ve 89 görüşlerini ortaya koyması için yeni bir yapı mevcuttur. Yönetişimin e-devlet yapılarıyla ve e-katılım yoluyla uygulanabilirliğinin söz konusu olduğu bu dönemde doğrudan demokrasiye de katkı sağlanmaktadır. Bilgi ve iletişim teknolojilerini kullanarak, vatandaşların kamusal karar verme süreçlerine dahil olmaları, siyasal kararların uygulaması ve denetimi işlevlerinde yer alma, iş, işlem ve eylemlere bireysel tercihleri ve görüşleri doğrultusunda katkı sağlayabilme imkanı sunan e-katılım, (Kamal, 2009: 340) yönetişimin de önemli bir aracı olarak işlev görmektedir. Bilgi toplumunun getirdiği yenilikler ve sunduğu teknolojik imkanlar, uluslararası ve bireysel düzlemde komplike hale gelen sorunların çözülmesi içinde yeni bir imkan sunmuştur. Sorunlar toplumsal, ekonomik ve siyasi alanlarda küreselleşme, şehirleşme ve sanayileşmenin etkisiyle değişmiştir. Günümüzde iklim değişikliği, çevre kirliliğine dayalı çevre sorunları, nüfusun artmasına karşın genç nüfusun azalması ve obezite sorununun önemli bir sağlık sorunu olarak ülkelerin geleceğini etkilemesi ile karşı karşıyayız. Bu sorunlar ve benzer diğer sorunlara yönelik etkili politikaların oluşturulması ve öncelikli olarak uygulanması beklenmektedir. Bu karmaşık sorunların çözümünde yönetişimsel süreçlerin etkin olarak kullanılması, tüm aktörlerin sorunların çözümüne yönelik görüş ve önerileri ile katkı sağlamaları, istişareye dayalı süreçlerin işletilmesi ve kamusal karaların ortaklaşa verilmesi oldukça önemlidir. E-katılım ile spesifik politikaların üretilmesi için devletler bilgi, kaynak ve kapasite açısından yetersiz kaldıkları noktalarda diğer aktörlere hızlı ulaşım sağlayarak, destek alabilir. Devletin, siyasi kararların oluşması sürecinde katılımcı, yenilikçi ve uzlaştırıcı yöntemlerin tercih edilmesinde koordine edici bir rolü üstlenmesi, tüm aktörleri sürece dahil etmesi ve ekatılım yolunu kamusal kararların alınmasında hızın artırılması için kullanması beklenmektedir (OECD, 2009, 22-23; Tapscott, Williams ve Herman, 2008, 12). Günümüzde, iletişim teknolojilerini ve sosyal ağları etkili kullanmak için yeni projeler geliştiren devletler, bu alanda önemli yatırımlar yapmaktadır. Tarihsel bir bakış açısı ile bilgi ve iletişim teknolojilerinin kamu yönetimimizde uygulanmaya başladığı tarihin 1960’lar olduğu görülmektedir. 1980’ler ve 1990’lar kamuda bilgi teknolojilerinin kullanımının yaygınlaştığı dönem olarak görülmektedir. 2000’li yıllara gelindiğinde kamu yönetiminin yapısını, işlevlerini ve hizmet süreçlerini 90 etkileyecek bir yapısal dönüşüm yaşanmıştır. 2000’li yıllar öncesinde bilgi ve iletişim teknolojilerinin kamu yönetiminin iç işleyişinde kullanıldığı görülürken, 2000 sonrasında vatandaşların kamusal kararlara katılımının gerekli olduğu düşüncesinin kabul görmesini müteakiben bu alanda etkileşim ve iletişim araçlarının kullanımına yönelik elektronik uygulamalara geçiş başlamıştır (Margetts, 2003: 366-367). Kamu kurumlarına ait edevlet uygulamaları ile bürokratların ve siyasi aktörlerin kullandığı sosyal ağlar vatandaşın bilgilenmesi ve bu sayede katılımını sağlayan sistemler olarak yönetişime önemli katkı sağlamaktadırlar. 3.3.6. E-Devlet ve Siber Güvenlik Sorunu Dijitalleşme ile birlikte kamu hizmetlerinin elektronik ortama taşınması, birçok kolaylığı beraberinde getirmekte, e-katılım süreçleri ile demokrasiye katkı sağlanmaktadır. Bu süreçte devletlerin karşı karşıya kaldıkları en önemli sorun, şeffafleşme ile birlikte elektronik ortamlara taşınan bilgi ve verilerin güvenliğinin nasıl sağlanacağı sorunudur. Kamusal verilerin bir takım siber saldırı ve tehditlere açık hale gelmesi göz ardı edilemeyecek kadar ciddi bir konudur. Ülkemizde de durumun ciddiyetine binaen bir takım önlemler alınmaya başlanmıştır. Bu kapsamda Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığımız, 2016-2019 Ulusal Siber Güvenlik Stratejisi ve Eylem Planını hazırlamıştır. Siber saldırılara karşı ilk ciddi güvenlik önlemi diyebileceğimiz Ulusal Siber Güvenlik Stratejisi ve Eylem Planı'nı 2013 yılında yayınlanmıştır. Ulusal çapta hizmet vermesi için Ulusal Siber Olaylara Müdahale Merkezi'ni (USOM)’de aynı yıl kurulmuştur. Kamu kurumlarımızda USOM ile koordinasyon sağlayarak, birlikte çalışacak personeller görevlendirilerek, siber olaylara müdahale ekipleri (SOME) oluşturulmuştur. Bu ekiplerin sayısı 770'e ulaşmıştır (Arslan, 2017). 3.4. 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu 1927’de yürürlüğe giren 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu’nun yerine 2003 yılında 5018 sayılı kanun getirilerek, kamu mali yönetimi ve kontrolü bu kanuna bırakılmıştır (Maliye Bakanlığı, 2016). 91 Bu kanun ile kamu yönetiminin revize edilerek modernleştirilmiş, bir çok yenilik sisteme dahil edilmesi ile kontrol, denetim, saydamlık gibi kavramlar ön plana çıkarılmıştır. Yeni kamu yönetiminin ilkelerinin de yer aldığı 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 7. maddesinde, merkezi ve yerel düzeyde alım-satımlar, ihaleler gibi mali kararlar ve mali saydamlık hükümleri yer almaktadır: Bu madde ile kamu kaynaklarının nasıl el edileceği, nerede kullanılacağı ve denetiminin ne şekilde gerçekleştirileceğine ilişkin kamuoyunun bilgilendirilmesi yoluyla kamu denetimine, yani vatandaşlara görev verilmiştir. Kamu yönetimini denetlenmesinden çok, bürokrasi işlemlerini artmasına ve buna bağlı olarak da kırtasiyeciliğe neden olan eski kanun ile kamuda çalışan personelleri denetimlerden koruyarak, güvence altına alan bir yapıya sahipti. Eski kanun ile mali saydamlık alanında yapılan denetimler genellikle şekli yönden yapılırken, esas yönünden yani hizmetlerin etkin ve verimli olup olması ile vatandaşların ihtiyaç ve beklentilerini ne ölçüde karşıladığıyla ilgili bir değerlendirmeye gidilmemekteydi. Bu yapı, yüzeysel bir denetim demekti ve kaynakların kullanımında birçok önemli kriter göz ardı ediliyordu. Bu durumun asıl nedeni ise bürokratik yapının vatandaş odaklı olmak yerine, idareyi vatandaş karsısında koruma amacını taşıması ile ilgiliydi (Eryılmaz, 2009: 315). Eski yasadan farklı olarak 7. Madde ile denetimin vatandaşları da içine alarak ön plana çıkarıldığı görülmektedir. Eski kanun, kamu kaynaklarının neler olduğunu, bu kaynakların hesabının nasıl tutulacağını, bütçeye ilişkin düzenlemeleri ve kamu harcamalarını öncelikli konular olarak düzenlemişti. Yeni kanunla ise bu konulara kapsam ve boyut kazandıran etkililik, ekonomiklik ve verimlilik ilkelerine uygun kamu kaynaklarının kullanımı, performans denetimi, mali saydamlık, hesap verebilirlik ve stratejik planlama gibi tüm dünyada etkin bir şekilde kullanılan kavramlar üzerinde yoğunlaşılmıştır (Al, 2007: 3). Bu yönüyle yeni kamu yönetiminin uygulanması açısından 5018 sayılı yasa önemli bir mekanizma olarak 92 karşımıza çıkmaktadır. Çünkü yeni kamu yönetiminde devletin küçültülmesi buna karşın etkinlik ve verimliliğin artırılması temel ekonomik hedefler arasındadır. 5018 sayılı kanuna göre kamu kaynağının kullanılmasının genel ilkelerinin iyi yönetişim ilkeleri ile doğrudan ilişkili olduğu görülmektedir. Bu ilkeler (www.mevzuat.gov.tr, 28.02.2017): · Mali saydamlık: Kamu kaynaklarının tümünün elde edilmesi ve kullanılmasına da denetimi gerçekleştirilmesi amacı ile kamuoyu zamanında bilgilendirilir. Mali saydamlık için yapılması gerekenler; · Hesap verme sorumluluğu: Tüm kamu kaynakların elde edilmesi ve kullanılması hususunda görevli ve yetkili olanlar, bu kaynakların etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun bir şekilde elde edilmesi, kullanılması, muhasebeleştirilmesi, raporlanması ve kötüye kullanılmaması konusunda gereken önlemlerin alınmasında sorumlu olup yetkili mercilere hesap vermek zorunluluğu taşımaktadır (md.8). · Stratejik planlama ve Performans esaslı bütçeleme: Kamu idareleri katılımcı yönetimlerle birlikte, kalkınma planları, programlar, ilgili mevzuat, benimsedikleri temel ilkeler etrafında misyon ve vizyon, stratejik amaçlar ve de ölçülebilir hedefler belirlemek, performanslarını öncesinde belirlenmiş göstergelere göre ölçmek ve bu sürecin izleme ve değerlendirilmesini gerçekleştirmek amacı ile stratejik plan hazırlarlar (md.9). Stratejik plan oluşturulması yanında diğer bir yenilik de performansa dayalı bütçelemenin kabul edilmesidir. Bu bütçe sistemine göre, kamu idareleri bütçelerini stratejik planlarındaki misyon, vizyon, amaç ve hedeflere uygun ve performans esasına göre oluşturmalıdır. Bu 93 sistem sayısal ve istatistiklere dayalı olarak kamu kaynaklarının kullanımındaki başarının sayısal şekilde görülmesine olanak sağlamaktadır (Köseoğlu, 2007: 320). Bu yönüyle de kamu yönetiminin revize edildiğini görüyoruz. Stratejik planlama işletme yönetiminden kamu yönetimine transfer edilmiş ve bu kanunla uygulamaya geçirilmiştir. Bu üç ilke dışında kamu yönetiminin denetiminde etkinlik, verimlilik ve ekonomikliğe verdiği önem, denetim türleri ve iç denetim koordinasyon kurulu kurulması gibi yeniliklerle de kamu mali yönetim ve kontrol sistemini güçlendirmektedir. Denetim sisteminde etkinlik, verimlilik ve ekonomik olma anlayışının Türkiye’de kamu yönetimine tam anlamı ile girişi 5018 sayılı kanunla sağlanmıştı. Kanunun, düzenli denetim yapma dışında bu üç ilkeyi gerçekleştirmesi amaçlanmaktadır (Al, 2007: 2). Performans denetiminin en önemli üç ilkesi de olan bu unsurlarla yeni kamu yönetiminin işlemeye başladığını görüyoruz. Performans denetimi ise, önceden belirlenmiş performans göstergelerinin kullanılarak yapılan ölçümler sonrasında amaç ve hedeflere ne derecede ulaşıldığının ve personelin başarısının tespiti ve performans sonuçlarının değerlendirilmesi ile gerçekleştirilir (Köseoğlu, 2007: 325). Performans değerlendirme sistemi ile kamu çalışanları arasında performansa göre sınıflandırma veya ücret farklılaştırılması gibi uygulamalar başlamıştır. 5018 sayılı kanunda denetim sistemi iç denetim, iç kontrol ve dış denetim olarak ayırmaktadır. Bununla birlikte yeni bir örgütlenme olarak İç Denetim Koordinasyon Kurulu oluşturulmuştur (Köseoğlu, 2007: 320). Denetimin önem kazanması kamu yönetiminin ve kamu hizmetlerinin daha iyi standartlara kavuşmasına da katkı sağlayacaktır. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunun da yapılan değişim çabaları ve daha iyi yönetim isteğinin bir göstergesidir. Bu kanun denetlenen kurumlar bakımından kapsamı genişletirken hem de getirdiği, saydamlık, hesap verebilirlik, ekonomiklik, etkinlik, performans, stratejik plan hazırlamanın önemi ile yeni ilkelerin denetim sistemine girmesinde etkili olmuştur. Ülkemiz, bu ilkelerle denetim anlayışını yalnızca kuralların uygulanıp uygulanmadığının anlaşılması ya da eksikliklerin bulunması ve bunların cezalandırılması değil, kamu hizmeti sunumunda daha iyiye ulaşılması için yapılması gerekenlerin yolunun gösterildiği bir rehberlik anlayışına dönüştürmüştür. 94 3.5. Diğer Mevzuatlarda Yapılan Önemli Düzenlemeler 5018 sayılı kanunla performans yönetiminde yapılan değişiklikler, 657 sayılı DMK’ nın bazı maddelerinin değiştirilmesi ile 25 Şubat 2011 tarihli mükerrer Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe girmiştir. Kanun kapsamında sicil sisteminin kaldırılarak performans değerlendirilmesi sistemine geçilmesi ile değerlendirme ölçütleri belirlenmiş, bu sistemle kamu personellerinin başarı ve verimliliğini ölçülmesinin alt yapısı oluşturulmuştur. Devlet Personel Başkanlığı, Performans Değerlendirme Kılavuzunu hazırlayarak kurumlara rehberlik edecek çalışmaları yürütmektedir. Bu kapsamda temel amaç ve hedefler aşağıdaki gibi belirlenmiştir: Temel Amaç ve Hedefler Kamu kurum ve kuruluşlarında etkili bir insan kaynakları planlamasının yapılması, hizmet gereklerine uygun sayı ve nitelikte personel istihdamı, kamu görevlilerinin yönetsel karar alma süreçlerine katılım düzeylerinin artırılması ve kamu personel sisteminin iyileştirilmesi temel amaçtır (5018 sayılı Kanun, 2011). Personel sisteminde yapılan bu düzenlemelerle, insan kaynaklarının yönetiminde ve örgütün işleyişinde başarı düzeyi artacaktır. Bu düzenlemeler ile liyakata dayalı personel yönetimi de önem kazanmakta, kamu kurumlarının başarı düzeyi olumlu etkilenmektedir. 5393 sayılı Belediye Kanunu ile belediyelerde de personel politikası, sadece istihdam oluşturmaya dönük olmaktan çıkarılmış ve yeni bir anlayışla ele alınmıştır. Ayrıca bu kanun kapsamında mali alana ilişkin düzenlemeler önemli reformlar olarak hayat bulmuştur. Kamu yönetimi anlayışındaki değişim belediyeleri yeni mali yönetim ilkelerinin de etkisi altında bırakmış mali saydamlık, performans yönetimi, katılımcılık ve mali özerklik gibi kavramlar 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile yönetim anlayışımıza büyük ölçüde girmiştir. 5393 sayılı Belediye Kanunu, belediyelere stratejik plan yapılması ve belediye bütçesinin bu kapsamda hazırlanması zorunluluğunu getirmiştir. Bütçe hazırlanırken performans planının yapılması da bir diğer önemli kriter olarak yer almıştır. Bu düzenlemeye göre performans esaslı ve çok yıllı bütçe sistemi de uygulanmaya başlamıştır. Hesap verebilirlik, mali saydamlık ve mali disiplinin sağlanması ilkelerinin 5393 sayılı kanunla öncelikli konular haline gelmiştir. 95 Belediyelerde yönetime katılma imkanları 5393 sayılı Belediye Kanunu’nda yer alan bazı hükümler ve mekanizmalar ile genişletilmiştir. Bu kapsamda “Hemşeri Hukuku”, “Kent Konseyi”, “Stratejik Plan” ve “Gönüllü Katılım” mekanizmaları ve kavramları ile vatandaşların yönetime katılımları için önemli araçlara yer verilmiştir. Yerel demokrasinin ülkemizdeki durumu bu düzenlemelerle yeni bir boyut kazanmış, yönetimden yönetişime geçilmesi noktasında yerel yönetimler daha objektif ve ulaşılabilir duruma gelmiştir (Eryiğit, Yörükoğlu, 2011). 3.6. Kent Konseyleri 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun getirdiği en önemli yönetişim mekanizması diyebileceğimiz Kent Konseyleri, yerel yönetimlerde demokratik süreçlerin hayata geçirilmesine imkan sağlayan önemli bir mekanizmayı da beraberinde getirmiştir. Yerel Gündem 21 Programı’nın bir sonucu olarak ortaya çıkan ve ülkemizde de 2005 yılında yayınlanan 5393 Sayılı Belediye Kanunu’nun 76. maddesinde yer alan kent konseyleri, yasal statü kazanmış birimler olarak yürürlük kazanmıştır. Kent konseyinin tanımı ve misyonu şu şekilde açıklanmıştır: 76. maddeden anlaşıldığı üzere kent konseyleri yerel yönetimlerde etkili ve yetkili bir birim olarak tanımlanmıştır. Katılımcılar bakımından oldukça geniş bir çevreyi karar 96 mekanizmasına dahil eden kent konseylerinde alınan karar veya fikirler belediye meclisinin ilk toplantısında gündeme alınarak görüşülecektir. Burada takdir yetkisi belediye meclislerine verilmiş olmasına karşın, tabandan ve farklı çevrelerden gelecek talep, beklenti, ihtiyaç ve şikayetlerin yetkili bir merciye taşınmasından önemli bir mekanizma tesis edilmiştir. Kent konseyinin görevleri Kent Konseyi Yönetmeliğinin 6. Maddesinde sıralanmıştır. Buna göre: 6. maddede yer alan görevler birçok alanı kapsamaktadır. Verilen görevlerin yerine getirilmesi için bazı kısıtlar olduğu da görülmektedir. Bu bağlamda kent 97 konseylerinin yaşadığı en önemli sorun kendilerine her hangi bir bütçe tahsis edilmemiş oluşudur. Kent konseyleri, çalışmalarını yaparken maddi kısıtlar nedeniyle bazı sorunlar yaşamaktadır. Bu noktada, konsey çalışmalarını yerine getirirken yerel yönetimlerin desteğine başvurmaktadır. Yönetişimin etkili şekilde uygulandığı kent konseyleri, geniş katılımlı yapısıyla demokratik bir yapı olarak kamu yönetimine yerel düzeyde bir yenilik getirmiştir. Bu yapının etkin olarak işlediği iller bulunmaktadır. Kent konseylerinin çalışmaları, merkezi yönetiminin demokratikleşmesi için de örnek teşkil eden bir yapıdır. Henüz çok yeni sayılacak olan bu yapıların ilerleyen zamanlarda ne şekilde evrileceği ve karar mekanizmalarına etkisi değerlendirilmesi gereken bir süreçtir. 98 SONUÇ ve ÖNERİLER İnsanlık tarihi boyunca, yönetim ve yönetimin ne şekilde gerçekleştirileceği bir olgu olarak mevcut olmuştur. Sosyal bilimler kategorisinde yer alan konular ve disiplinler, nicel formüllerle kesin yargılara ulaşamamaktadır. Yönetim bilimi de bu kapsamda her toplum, her kültür ve her dönemde farklı yönetim beklentilerinin oluşması ve konjoktürel değişikliklerin etkisi altında kalarak şekillenmektedir. Bu çalışma da yeni kamu yönetiminin ortaya çıkışında etkili olan nedenleri inceleyerek neden klasik yönetim anlayışının artık yetersiz kaldığını açıklamaya çalıştık. Ülkemizde de 1980 sonrası bu sürecin yaşanmaya başladığını ve hukuki düzenlemeler ve yapısal dönüşümlerin gerçekleştiğini görüyoruz. Katılımcılığı artırarak meşruiyet sorununu da çözebilecek olan yeni kamu yönetimi anlayışının uygulanmasına yönelik, yapılan düzenlemeler ve getirilen mekanizmaların henüz etkili ve yeterli olmadığı görülmektedir. Merkezin yetki devri konusunda hukuki düzenlemeleri yapmaya başladığı ancak, yerelde yönetişim kültürünün henüz yeterli seviyede olmaması nedeniyle merkezden alınan kararlarla politika üretilmesinin ağırlıklı olarak devam ettiğini söyleyebiliriz. Ülkemizde oluşturulan en etkili yönetişim mekanizmalarından biri e-devlet sistemi ve e-katılım olanaklarıdır. E-devlet sistemimizin yıllar itibariyle içerik ve kapsam olarak gelişme sürecinde olduğu görülmektedir. Bu süreçte vatandaşların, özel sektörün ve sivil toplum kuruluşlarının hem talep ettikleri hizmetlere ulaşımı hem de karar mekanizmalarına aktif katılımları için e-devlet önemli bir işleve sahiptir. Kamu yönetiminin şeffaflaşmasına katkı sağlayan bu yenilik aynı zamanda hizmetlerin elektronik ortamdan sunulması, işlem ve yazışmaların e-devlet üzerinden gerçekleştirilmesi ve kamuya ait verilen bu ortam üzerinde işlem görmesi ve arşivlenmesi bakımından bazı sakıncalar doğurmuştur. E-devlet sisteminin güvenlik zafiyetleri karşısında nasıl bir koruma kalkanı kullanacağı, ciddi tehditlere karşı yeterli güvenlik önlemlerini oluşturma noktasındaki girişimleri sistemin sürekliliği bakımından oldukça önem arz etmektedir. Siber saldırılara karşı oluşturulan Ulusal Siber Güvenlik Stratejisi ve Eylem Planı'nı ve ulusal çapta hizmet vermesi için kurulan Ulusal Siber Olaylara Müdahale Merkezi (USOM) önemli birer güvenlik mekanizması olarak uygulamaya koyulmuştur. Siber ataklara karşı tatbikatlar gerçekleştirilerek sistemin zayıf yönlerini 99 gerçek saldırılara karşı güçlendirmek üzere çalışmalar yapılmaktadır. Alınan sonuçlar bazı kurumların, saldırıların tamamını tespit ve raporlama anlamında henüz yeterli kapasite de olmadığını göstermekte ve bu eksikliklerin bir an önce giderilmesi yönünde çalışmalara öncelik verilmektedir. E-devlet sistemimizin güvenlik yönü geliştirilirken gece-gündüz, 7/24 esasına uygun tedbirlerin hızlı bir şekilde ele alınarak uygulamaya konulması ve bu konuda oluşabilecek sorunların önceden önüne geçilmesi son derece önemlidir. Yeni kamu yönetimi ile birlikte yönetişim anlayışının hakim kılınmasında e-devlet önemli bir araç olmasının yanı sıra e-katılım kanalları ile pasif yurttaştan aktif yurttaşa ve kapalı devlet yapısından açık devlet anlayışına geçilmesine hizmet etmektedir. Ülkelerin gelişmişlik seviyeleri içinde önemli bir kriter olarak değerlendirilen kamu hizmetlerinin elektronik ortamdan sunulması, Birleşmiş Milletler’ in gerçekleştirdiği Kamu Yönetimi Ağı' araştırması ile de ölçülmektedir. Bu kapsamda gerçekleştirilen 2016 raporuna göre, Türkiye 0,6271 endeks değeri ile 193 ülke arasında 60. sırada yer almaktadır. Ülkemizin bu sıralamada 60. sırada yer alması, elektronik kamu hizmetleri uygulamasında yeterli yolu alamadığımızı ve bu sürece gelişmiş ülkelerden daha geç başladığımızı göstermektedir. Bu bakımdan, ülkemizin kalkınması ve gelişmesi sürecinde son derece önemli olan e-devlet çalışmalarına, kamu yöneticilerimiz gereken önemi ve hassasiyeti göstermeleri beklenmektedir. Yönetişim, paydaşların aktif katılımı ve bu konuda etkili olabilecek bir potansiyel ile ortaya çıkan katılımcılar ile uygulanabilir. Yerel yönetimlerde demokratik süreçlerin hayata geçirilmesi için önemli bir mekanizma olabilecek Kent Konseylerine, birçok alanda faaliyet yapma hakkı tanınmasına karşın, katılımcı süreçlerde alınan karar ve öneriler Belediye Meclisinin onayı ile hayata geçirilebilmektedir. Aynı zamanda geniş yetki verilen Kent Konseyleri, projelerini gerçekleştirmek için herhangi bir ödeneğe sahip değildir. Bu durumun, Kent Konseylerini işlevsiz hale getiren en büyük sorun olduğunu söyleyebiliriz. Çünkü alınan kararların uygulanmasında veya projelerin hayata geçirilmesinde ödeneğin nereden temin edileceği dahi mevzuatta yer almamaktadır. Gerçek anlamda Kent Konseylerinin etkinliği artırılmak isteniyorsa, ilk olarak ödenek sorunu çözüme kavuşturulmalıdır. 100 Yönetişim aktörleri olarak sıraladığımız devlet, özel sektör, STK’lar ve vatandaşların, toplumu ilgilendiren ekonomik, siyasi, toplumsal karaların alınması sürecinde etkin olarak katılım sağlayabileceği bir diğer mekanizma olan sosyal medya, ülkemizde etkili olmaya başlamıştır. Ulaşılması ve kullanımı oldukça kolay, masrafsız ve pratik olan sosyal medya aracılığı ile vatandaşların gerçekleştirilen ya da planlanan projelere ilişkin görüş beyan etmeleri sağlanmaktadır. Aynı şekilde kamu kurum ve kuruluşlarının internet sayfalarında, çeşitli konulara ilişkin anketler düzenlenmekte ve katılımcılığa dayalı bir yönetim anlayışı bu mekanizmalar aracılığıyla gerçekleştirilmeye çalışılmaktadır. İnternet kullanımına bağlı olan bu tür yöntemler yönetişimin günümüzde ki en etkili ve en çok kullanılan yoludur diyebiliriz. Fakat bu alanda da açıklık, şeffaflık ve saydamlık ilkelerinin hakim olması ve kamu kurum kuruluşlarının tüm iş ve eylemlerinde bu yolu izlemesi ile tam anlamıyla bir etkinlikten söz edilebilir. Ulusal çaplı politikaların hazırlanması sürecinde oluşturulan karar komisyonlarının çalışma sistematiğinin de yönetişim temeline uygun şekilde geniş bir katılım ile şekillendirildiğini görmekteyiz. Bu şekilde katılımcı görüşmeler aracılığıyla gerçekleştirilen politikaların, toplum tarafından daha kabul edilebilir sonuçlar ortaya çıkaracağı beklenmektedir. Fakat komisyonların çalışmalarına dahil edilen paydaşların seçiminde yine belirli bir kotaya göre katılımcı davet edilebilmektedir. Ve bu paydaşların hangi kriterlere göre ve hangi oranda seçildikleri yine siyasi karar süreçlerinin etkisi altındadır. Bu tercihler bazı çevrelerin görüşleri ve taleplerinin göz ardı edilmesi ile sonuçlanabilmektedir. Toplumsal kararların ve politikaların üretilmesi aşamasında, siyasetten uzak tercihlerle geniş ve çeşitli fikirlerin karşılıklı sunulmasına ve uzlaşıya dayalı bir yöntemin izlenmesine öncelik verilirse, toplum yararı gerçekleştirilebilecek, demokrasinin ve politikaların kalitesi artacaktır. Ülkemizde yönetişim, hukuki alt yapı ve oluşturulan mekanizmalar ile uygulanmaya çalışılmakta fakat siyasi öncelikler, bürokrasinin devam eden baskısı, katılımcılık kültürünün yeterince gelişmemesi gibi nedenler bu süreçte etkili olmaktadır. Yönetimden yönetişime geçilmesi kısa sürede ve kolay gerçekleşebilecek bir süreç değildir. İdari ve yapısal değişikliklerin yanı sıra toplumsal değişim ve uyum da bu süreçte etkili olacaktır. Katılımcılık kültürü ve örgütlenme bilinci yönetişimin gelişmesine katkı sağlayacak gelişmelerdir. Bu yönüyle toplumumuzun yönetişime hazır olduğunu söylemek mümkün görünmemektedir. 101 Kamu yönetimimizde yönetişimin tam anlamıyla kabul görmediğini ve geleneksel, otoriter yönetim anlayışının etkili ve hakim olduğunu, yönetişimi destekleyen düzenleme ve değişikliklerin bazen göstermelik düzeyde kaldığını maalesef söylemeliyiz. Buna karşın yönetişimle ilgili söylemler sıklıkla kullanılmakta, fakat zihniyetler düzeyinde bu değişime hazır olunmadığı uygulamalarda ki yetersizliklerden anlaşılmaktadır. Bununla birlikte, bulgular yavaşta olsa bir değişim olduğunu, en azından vatandaşlar hak ve özgürlüklerini savunma noktasında girişken olmasa da, sivil toplum kuruluşlarının taleplerini dile getirme yönünde istekli oldukları görülmektedir. Fakat, ülkemizde mevcut olan kamu yönetiminin yapısını ve değişime karşı gösterdiği direnci göz önüne alacak olursak, yönetişim anlayışına geçilmesinde gelişmiş ülkelerden farklı bir süreçle karşı karşıya olduğumuzu, ülkemize özgü bir yapı ve standarda sahip bir yönetişim anlayışının söz konusu olacağını söyleyebiliriz. Sonuç itibariyle, insanların olduğu her yerde ve her dönemde cevabını aradığımız ve aslında tüm toplumsal sorunların, kalkınmanın, barışa ve huzura dayalı yönetimin, ulusal ve uluslararası güvenliğin ve barışın sağlanmasına kadar birçok konu, çok kıymetli iktisat profesörü, değerli hocam Prof. Dr. Ahmet Güner Sayar’ ın da söylediği gibi “İnsanlar nasıl bir arada ve barış içerisinde yaşarlar?” sorusunun cevabını bulabilmemiz ile bağlantılıdır. İyi bir yönetim ve iyi bir yönetişim nasıl olmalı sorularının da cevabı bu soru cevaplandığında son bulabilir. İnsanlar var olduğu sürece yönetim, bir araştırma konusu, bir sorunsal, bir ütopya olarak kalmaya, araştırılmaya, geliştirilmeye ve idealize edilmeye devam edecektir. 102 KAYNAKÇA Aktan, C. C. (2008). Demokrasi ve İyi Yönetişim. Yerel Siyaset, S:27; 11-17. Aktan, C. C. (2008). Toplam Kalite Yönteminin Temelleri ve Kamu Yönetimine Uygulanması. In Ekonomik Forum Dergisi, Yıl(Vol. 4). Al, H. (2002). “Kamu yönetiminde paradigma değişimi”, Doktora Tezi, Sakarya: Sakarya Üniversitesi. Al, H. (2002). Bilgi Toplumu ve Kamu Yönetiminde Paradigma Değişimi, Bilimadamı Yayınları, Ankara. Al, H. (2007). Kamu mali yönetimi ve kontrol kanunu ve Türk kamu yönetiminde yeni denetim yaklaşımları. Kamu Yönetimi Yazıları, 1-24. Arslan, A. (2017). http://www.udhb.gov.tr/haber-707-%60siber-guvenlik-ve-e-devletfaaliyetlerine-ait-tum-basliklari-iceren-kanun-taslagi-calismasini-tamamladik%60.html (Erişim Tarihi: 12.12.2017) Arnstein, S. R. (1969). A ladder of citizen participation. Journal of the American Institute of planners, 35(4), 216-224. Ateş, H. (2003). Postbürokratik Kamu Yönetimi. Kamu Yönetiminde Çağdaş Yaklaşımlar Editörler: A. Balcı, A. Nohutçu, NK Öztürk, B. Coşkun Seçkin Yayıncılık, Ankara, 57-82. Avşar, B. Z. (1998). Ombudsman (kamu hakemi): Türkiye için bir model önerisi. Ankara, Hak-İş Konfederasyonu, s. 23. Aykaç, B. (Ed. B.Aykaç, S.Durgun, H.Yayman) (2003). “Yönetimin İyileştirilmesi ve Örgütsel Değişim”, Türkiye’de Kamu Yönetimi, , Ankara, Yargı Yayınları, s 257 Baransel, Atilla (1973). Çağdaş Yönetim Düşüncesinin Evrimi, İstanbul, İ.Ü. Yayını No.9, s. 6. Barzaley, Michael (1992) Breaking Through Bureaucracy: A New Vision for Managing in Government, Berkeley: University of California Press. Başbakanlık, T. C. (2003). Değişimin Yönetimi İçin Yönetimde Değişim. Ankara 103 Bayramoğlu, S. (2002). Küreselleşmenin Yeni Siyasal İktidar Modeli: Yönetişim. Ankara, Praksis, 7, s.88. Bennet, T. J. (1998). Yeni Bilgi Teknolojisi ve Refah: Değişen İş Dünyası. Liberal Düşünce, Çev. Cahit Güran, S:9. S.92. Bilgi Toplumu Dairesi, (2007). E-Devlet Çalışmaları. http://www.bilgitoplumu.gov.tr/2007/oecd-e-devlet-calismalari-turkiye/) (Erişim Tarihi: 08.11.2015) Bilgi Toplumu Dairesi (2009). http://akgul.bilkent.edu.tr/www.bilgitoplumu.gov.tr/edtr.asp (Erişim Tarihi: 08.05.2015) Bozkurt, Ö., Ergun, T., & Sezen, S. (1998). Kamu yönetimi sözlüğü. Ankara. TODAİE Yayını. Yayın No. 283. s 133-134. Çevik, H.H. (Ed: Eryılmaz, B. Eken, M. Şen, M. L.). (2007). Örgüt Teorilerinde Değişim Çizgisi. Kamu Yönetimi Yazıları, Nobel Yayın Dağıtım, Ankara. 146. Coskun, R. (2006). İyi Yönetişim Her Derde Deva Mı? Yerel Siyaset Dergisi, Sayı: 6, Yıl: 1. Demirci, M. (2007). Kamu yönetimi etiğinin normatif temelleri. Kamu Yönetimi Yazıları, Ankara: Nobel, 200-219. Dong, Q., Toney, J. ve Giblin, P. ( 2010 ). Social Network Dependency and Intended Political Participation, Human Communication. A Publication of the Pacific and Asian Communication Association. 13 (1), 13-27. E-devlet Portalı (2015). E-Devlet İçin Genel Görünüm http://www.edevlet.gov.tr/edevlet-icin-genel-gorunum/ (Erişim Tarihi: 08.05.2016) E-Devlet, www.spss.com.tr (Erişim Tarihi: 27.03.2015). Elektronik Sosyal Bilimler Dergisi. www.e-sosder.com (Erişim Tarihi: 20.11.2016) Ergun, T. (1995). Kamu Yönetimi Disiplinin Gelişmesine Kısa Bir Bakış: Yeni Arayışlar ve Gerçekler. Kamu Yönetimi Disiplini Sempozyumu Bildirileri, TODAİ, c:1, s.9. 104 Ertuna, Ö. (1993). Özelleştirmenin amacı ve uygulama usulleri. Özelleştirme, İktisadi Araştırma Vakfı, İstanbul. Ertuna, İ. Ö. (2009). Yönetim ekonomisi. Okan Üniversitesi Yayınları. Erüz, E. (2005). “Yeni Mali Yönetim Yapısında Performans Esaslı Bütçeleme”, Türkiye’de Yeniden Mali Yapılanma, Pamukkale Üniversitesi İİBF Maliye Bölümü 20. Türkiye Maliye Sempozyumu, Antalya, s.61-73. Eryılmaz, B. (2000). Kamu yönetimi. İstanbul. Erkam Matbaası. Eryılmaz, B. (2009). Kamu Yönetimi (3. Baskı) Ankara: Okutman Yayıncılık. Eryiğit, B. H. & Yörükoğlu, F. (2011). 1980 sonrası Türk kamu yönetiminin yeniden yapılanması bağlamında Türk metropoliten. Mevzuat Dergisi, Sayı: 163. http://www.mevzuatdergisi.com/2011/07a/01.htm (Erişim Tarihi: 21.10.2015) Evren, A. (2004). E-Devletin Amaçları. www.bthaber.com (Erişim Tarihi: 20.12.2016) Genç, F. N. (Ed.). (2013). Yönetişim: Türk kamu yönetimine yansımaları. Konya: Çizgi Kitabevi. Güler, B. A. (2003). “Yönetişim: Tüm İktidar Sermaye”, Praksis, S: 9,Kış Bahar Güzelsarı, S. (2000). “1990 Sonrası Anglo-sakson ve Kıta Avrupası Devletlerinde Kamu Yönetiminde Yeni Yaklaşımlar”, Basılmamış Yüksek Lisans Tezi, Hacettepe Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Ankara. Güzelsarı, S. (2004). “Kamu Yönetimi Disiplininde Yeni Kamu İşletmeciliği ve Yönetişim Yaklaşımı”, GETA Tartışma Metinleri Serisi, A.Ü. http://www.politics.ankara.edu.tr/dosyalar/tm/SBF_WP_66.pdf SBF, (Erişim No: 66. Tarihi: 21.12.2015) Gözübüyük, Ş. (2000). Yönetim Hukuku. (14. Baskı). Ankara: Turhan Kitabevi. s.307 Hand, L.C. ve Ching, B.D. (2011). An Exploration of Power and Citizen Engagement in Local Governments’ Use of Social Media, Administrative Theory & Praxis, 33 (3), 362 – 382. 105 Hood, Christopher (Mart 1991). A Public Management for All Seasons, Public Administration, Vol.69, Issue 1 Hughes, O. (1998). Public Management&Administration, ST.Martin’s Press, USA. Isaac-Henry, K., Painter, C., & Barnes, C. (1993). Management in the public sector: challenge and change. CRC Press. s.15. Kamal, M. M. (2009). An analysis of e-participation research: moving from theoretical to pragmatic viewpoint. Transforming Government: People, Process and Policy, 3(4), 340-354. Karkın N. Çalhan, H. S. (2011). Vilayet ve İl Özel İdaresi Sitelerinde E-Katılım Olgusu. Süleyman Demirel Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi. S.13. s. 60. Kettl, D. F. (2000). The transformation of governance: Globalization, devolution, and the role of government. Public administration review, 60 (6), 488-497. Koçel, T. (1998). İşletme Yöneticiliği. (6.Baskı). İstanbul. Beta Basın Yayın. s.10. Kösecik, M., & Karkın, N. (Ed: Yılmaz, A. Ökmen, M.). (2004). E-devlet: Amaçlar, Sorunlar ve Uygulamalar. Kamu Yönetimi. Gazi Kitabevi, Ankara. s. 99. Köseoğlu, Ö. (Ed: Eryılmaz, B. Eken, M. Şen, M. L.). (2007). Türk kamu yönetiminde değişen denetim anlayışı ve performans denetimi. Kamu Yönetimi Yazıları, Nobel Yayın Dağıtım, Ankara. 309-339. Kuran, N. H. (2005). Türkiye İçin E-Devlet Modeli. İstanbul. İstanbul Bilgi Üniversitesi Yayınları. Kurt, M., & Yaşar, U. Ö. (2007). Yeni Kamu Yönetimi Ve Yeni Kamu Yönetimi Yaklaşımının Gelişiminde Avrupa Birliği’nin Rolü: İlerleme Raporları İçerik Analizi. Afyon Kocatepe Üniversitesi, İ.İ.B.F. Dergisi, C.IX. S.I1 Leblebici, D. N. (2001). Disiplin ve uygulama açısından kamu yönetiminin kimlik krizine yeni bir bakış. Cumhuriyet Üniversitesi Sosyal Bilimler Dergisi, c.25/1. s.15. 106 Leblebici, D. N. (Editörler Öktem, M. K. Ömürgönülşen, U.). (2004). Kamu Yönetimi: Dünyada ve Türkiye’deki Gelişimi. Ankara. İmaj Yayınevi. s.12. LYNN, Laurence E. Jr. (2001). Public Management. Sage Publications. Chicago. Maliye Bakanlığı. (2016). Kamu Mali Yönetimi. http://kontrol.bumko.gov.tr/TR,2012/tarihce.html (Erişim Tarihi: 21.03.2017) Margetts, H. (Der: G. Peters ve J. Pierre). (2003). Electronic Government: A Revolution in Public Administration. Handbook of Public Administration. Sage Publications. London. 366-376. Martin, D. S. (1988). The New Managerialism and the Policy Influence of Consultants in Government: Governance. An International Journal of Policy And Administration, 2(3), 315-335. OECD. Publishing. (2009). Focus on Citizens: Public Engagement For better Policy and Services. http://www.oecd.org/gov/focusoncitizenspublicengagementforbetterpolicyand services.htm (Erişim Tarihi: 20 Eylül 2014). Okçu, M. Yönetişim Tartışmalarına Katkı: Avrupa Birliği İçin Yönetişim Ne Anlama Geliyor?. Süleyman Demirel Ünv. İİBF Dergisi. C: 12, S: 3, 2007, s. 309–310. Okçu, M. (2005). ( Ed: Nohutçu, A. ve Balcı, A.). “Avrupa Yönetsel Alanına Doğru Türk Kamu Yönetimi: Çok Düzlemli Yönetişim”. Bilgi Çağında Türk Kamu Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması–I, içinde. İstanbul. Beta Basım Yayım. 258-298. Ökmen, M. (2003). Kent, Çevre ve Globalleşme. Alfa Yayınları, İstanbul, s. 177. Ökmen, M. (2005). Küreselleşme sürecinde yerelleşme eğilimleri ve yerel yönetimler. iç. (Ed: Özgür, H. ve Kösecik, M.). Yerel Yönetimler Üzerine: Güncel Yazılar I Reform, Nobel Yayın Dağıtım, Eylül, 539-564. Ökmen, M. (2005). ( Ed.: Görmez K. ). Küresel Sistem, Demokratikleşme-Yerelleşme Dinamikleri ve Yerel Demokrasi. Küreselleşme ve Yerelleşme. Odak Yayınları, Ankara (2005b: 51), 21-63. Ömürgönülşen, U. (1997). The New Public Management. AÜSBF Dergisi. 107 Özcivelek, H. R. (2004). Dünyada ve Türkiye’de Elektronik Devlet Tartışmaları: Kavram Üzerine Bir Sorgulama. http://documents.tips/documents/duenyada-ve-tuerkiyede-edevlet.html (Erişim Tarihi: 04.04.2016) Özdemir, U. E. (2003). Stratejik Planlama ve İyi Yönetişim. İyi Yönetişimin Temel Unsurları. T.C. Maliye Bakanlığı. Ayrıntı Basım Evi. Özden, K. (2005). Ombudsman: Yeni yönetim anlayışı için bir model. İstanbul. Tasam Yayınları. Öztekin, A. (2002). Yönetim Bilimi. Ankara. Siyasal Kitapevi. Parlak, B. (2005). (Ed.: Özgür, H. ve Kösecik, M.). Tarihi Perspektifte ve Reform Sürecinde İl Özel İdareleri. Yerel Yönetimler Üzerine Güncel Yazılar-1. Ankara. Nobel Yayın Dağıtım. 175-200. Peters, B. G., & Pierre, J. (1998). Governance without government? Rethinking public administration. Journal of public administration research and theory, 8(2), 223-243. Pierre, J., & Peters, G. B. (2000). Governance, politics and the state. Basingstoke: Palgrave Macmillan, s.29 Reschenthaler, G. B., & Thompson, F. (1996). The information revolution and the new public management. Journal of public administration research and theory, 6(1). s.125144. Sanal, Recep (2002) “Kurumsal Yönetim (Corporate Governance) Kavramı ve Türk Kamu Yönetimi Açısından Önemi”, Türk İdare Dergisi, sayı: 435, Haziran, s. 70 Sæbø, Ø., Rose, J., & Flak, L. S. (2008). The shape of eParticipation: Characterizing an emerging research area. Government information quarterly, 25(3), 400-428. Stoker, G. (1998). Governance as theory: five propositions. International social science journal, 50(155), 17-28. Şahin, A. (2008). Türk Kamu Yönetiminde Yapısal Dönüşüm ve E-Devlet. Konya. Çizgi Kitabevi. 108 Şanlı, Fatma Bahar (2004), “Küreselleşme ve Ekonomik Entegrasyonlar”, Doğu Anadolu Bölgesi Araştırmaları, İstanbul, 165-166. Şaylan, G. (2000). Kamu Yönetimi Disiplininde Bunalım Ve Yeni Açılımlar Üzerine Düşünceler. Amme İdaresi Dergisi, 33(2), 1-22. Şengül, H. T. (2001). Kentsel çelişki ve siyaset: Kapitalist kentleşme süreçleri üzerine yazılar. İstanbul. Demokrasi Kitaplığı. s.53. Tekeli, İ. (Ed.: Aykaç, B. Durgun, Ş. Yaman, H.). (2003). Yönetim Kavramı Yanı Sıra Yönetişim Kavramının Gelişmesinin Nedenleri Üzerine. Türkiye’de Kamu Yönetimi. Ankara. Yargı Yayınları, 220-238. Tekeli, İ. (1996). Yönetim Kavramı Yanısıra Yönetişim Kavramının Gelişmesinin Nedenleri Üzerine. Sosyal Demokrat Değişim, 3. TEPAV (2014), “Etkili Katılım için Araçlar, Yöntemler, Mekanizmalar”, Yönetişim ve Katılım, http://www.tepav.org.tr/upload/files/1408538775-7.Yonetisim_ve_Katilim.pdf (E.T.=21.09.2016) TESEV. (2004). Bilgi Edinme Hakkı Değerlendirme http://www.tesev.org.tr/etkinlik/Bilgi_Edinme_Hakki_%20Rapor.doc Raporu. (Erişim Tarihi:15.7.2016) TESEV. (2008). İyi Yönetişim El Kitabı. http://tesev.org.tr/wp- content/uploads/2015/11/Iyi_Yonetisim_Kaliteli_Yasam.pdf (Erişim Tarihi: 30.09.2016) Tiftik, Y. (1985). Yönetim ve Organizasyon. İstanbul. Kazancı Hukuk Yayınları. 43. s.1. Topçu, F. H. (2008). Küreselleşme ve uluslararası çevre politikaları: yönetimden" yönetişim" e geçiş sorunu. Turhan Kitabevi. TÜBİTAK-MAM. (2004). Bilgi ve İletişimin Sürdürülebilir Kalkınmadaki Yeri. s. 9. www.mam.gov.tr (Erişim Tarihi: 27.03.2015). TÜİK. Uluslararası (2016) Endeksler. http://www.tuik.gov.tr/UstMenu.do?metod=istendeks (Erişim Tarihi: 08.09.2016) Türk Dil Kurumu. (1988). Türkçe Sözlük. Ankara. Türk Tarih Kurumu Basimevi. Cilt: 1 AJ. s. 354. 109 Wilson, W. (1961). İdarenin incelenmesi. Çeviren: N. Abadan. (2011). İstanbul. Yenilik Basımevi. 57. World Bank. (1989). Sub-Saharan Africa:From Crisis To Sustainable Growth. 60, VII, Washington. DC: World Bank. Uçkan, Ö. (2003). E-devlet, E-demokrasi ve Türkiye (Vol. 1). İstanbul. Literatür Yayıncılık. Ulusoy, A. (1999). Bağımsız idari kurumlar. Danıştay Dergisi, 100(29), 3-17. Uppendahl, H. (1979). The Ombudsman of Rheinland‐Pfalz: Achievements and Deficiencies. Public Administration, 57(2), 219. (Aktaran: Özden, K. Ombudsman: Yeni Yönetim Anlayışı İçin Bir Model, İstanbul 2005, s. 11) United Nations Development Programme. (1997). Reconceptualising Governance. Discussion Paper 2, New York: Management Development and Governance Division. Palabıyık, H. (2003). Yönetimden Yönetişime: Yönetişim, Kentsel Yönetişim ve Uygulamaları ile Yönetişimde Ölçülebilirlik Üzerine Açıklamalar. Yerel ve Kentsel Politikalar, s 231. Saraçoğlu, M. (2000), “Kamusal Tercih Teorisi: Siyasetin Ekonomik Analizi” Kamu-İş; C: 6 Sayı: 1/2000, http://www.kamu-is.org.tr/pdf/615.pdf ( Erişim Tarihi: 13.07.2017) Saran, U. (2001). Küresel Değişim Dinamiklerinin Kamu Yönetimi Alanındaki Etkileri. Türk İdare Dergisi, 73(433), 41-49. Yanık, L. Değişimin Rotası e-Türkiye. www.edevlet.net 20.05.2016. Yamamoto, H. (2003). New public management: Japan’s practice. Institute for International Policy Studies, 1-10. Yaşamış, F. D. (1997). Kamu Yönetimi Kuramında ve Uygulamasında Yeni Gelişmeler: Administration’dan Management’a. Türk İdare Dergisi, 69(417), 1-27. Yıldırım, İ. (2004). Demokrasi Sivil Toplum Kuruluşları ve Yönetişim. Ankara. Seçkin Yayınları. 204-205. 110 ÖZGEÇMİŞ KİŞİSEL BİLGİLER Adı, Soyadı: Mukaddes ACAR Uyruğu: Türkiye (TC) Doğum Tarihi ve Yeri: 19 Kasım 1984, Kayseri Medeni Durumu: Evli Tel: +90 506 679 7349 E-mail:[email protected] Yazışma Adresi: Kayseri Valiliği Özel Kalem Müdürlüğü-Büro Kocasinan/KAYSERİ EĞİTİM Derece Kurum Mezuniyet Tarihi Lisans İstanbul Üni. Siyasal Bil. Fak. 2007 Lise Ulaş Lisesi 2002 İŞ DENEYİMLERİ Yıl Kurum Görev 2008 AKBANK T.A.Ş. Gişe Yetkilisi 2009- 2017 İçişleri Bakanlığı İl Planlama Uzmanı YABANCI DİL İngilizce 111
