gazi üniversıtesi sosyal bilimler enstitüsü kamu yönetimi anabilim

GAZİ ÜNİVERSITESİ
SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ
KAMU YÖNETİMİ ANABİLİM DALI
YÖNETİM BİLİMLERİ BİLİM DALI
YÜKSEK LİSANS TEZİ
KAMU HİZMETLERİNİN SUNUMUNDA KAMU ÖZEL İŞBİRLİKLERİ:
SAĞLIK BAKANLIĞI ÖRNEĞİ
Hazırlayan
SELMAN SALİM KESGİN
Danışman
PROF. DR. NAİL ÖZTAŞ
Ankara 2013
GAZİ ÜNİVERSITESİ
SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ
KAMU YÖNETİMİ ANABİLİM DALI
YÖNETİM BİLİMLERİ BİLİM DALI
YÜKSEK LİSANS TEZİ
KAMU HİZMETLERİNİN SUNUMUNDA KAMU ÖZEL İŞBİRLİKLERİ:
SAĞLIK BAKANLIĞI ÖRNEĞİ
Hazırlayan
SELMAN SALİM KESGİN
Danışman
PROF. DR. NAİL ÖZTAŞ
Ankara 2013
i
ONAY
Selman Salim KESGİN tarafından hazırlanan "Kamu Hizmetlerinin
Sunumunda Kamu Özel İşbirlikleri: Sağlık Bakanlığı Örneği" başlıklı bu
çalışma, 3 Haziran 2013 tarihinde yapılan savunma sınavı sonucunda oybirliği
ile başarılı bulunarak jürimiz tarafından Kamu Yönetimi Anabilim dalında
yüksek lisans tezi olarak kabul edilmiştir.
[İmza]
____________________________
[Prof. Dr. Dilaver TENGİLİMOĞLU] (Başkan)
[İmza]
____________________________
[Prof. Dr. Nail ÖZTAŞ]
[İmza]
____________________________
[Doç. Dr. Süleyman ÇELİK]
ii
ÖZET
Modern devletle birlikte hayatın hemen her alanında kendisine atıf
yapılan kamu hizmeti kavramı, siyaset bilimi, ekonomi, kamu yönetimi, maliye
gibi birçok farklı disiplinin çalışma alanına girmektedir. Devlet faaliyetlerinin
hepsini kapsayan ve kamu otoritelerinin varlık sebebi olan kamu hizmetinin
kapsamı ve ne kadarının devlet eliyle ne kadarının piyasa tarafından
sunulması gerektiği konusunda değişik iktisadi, ideolojik fikirler bulunmaktadır.
Bu farklı fikirlerin iki uç noktası, devlet faaliyetlerini mümkün olduğu kadar
kısıtlamayı savunan liberal görüş ve devleti hayata dair her alanda etkin
kılmayı hedefleyen sosyalist görüştür. Kamu hizmetini kamu özel işbirlikleri ile
sunma anlayışı bu iki bakışın ortasında yer alan ve belirli konularda devlete,
belirli konularda özel sektöre sorumluluklar yükleyen bir yaklaşımdır.
1990'ların başında İngiltere'de geliştirilen kamu özel işbirlikleri,
günümüzde devletlerin karşı karşıya oldukları finansal ve idari sıkıntıları aşmak
için başvurduğu araçlardan biridir. Örgütlerin çevrelerinde meydana gelen hızlı
değişiklikler, karşılaşılan problemlerin tek aktörlü çözümlerinin mümkün
olmaması, kamu yöneticilerini sivil toplum, özel sektör gibi farklı aktörlerle
işbirliğine yöneltmektedir. Bu bağlamda, ağbağ tipi örgütlenme olarak
tanımlanan kamu özel işbirlikleri, sadece ekonomik ve siyasal açıdan değil
örgüt yönetimi açısından da son yıllarda öne çıkan önemli konu
başlıklarındandır.
Enerji, ulaştırma, eğitim gibi birçok alanda karşılığı olan kamu özel
işbirliği mekanizmaları sağlık sektöründe de hayata geçirilmektedir. Ancak
sağlık sektöründeki KÖİ uygulamalarının birtakım faklı yönleri vardır. Uzun
süreli sözleşmelere dayalı olan ve sağlık hizmetinin sunumu, yönetimi,
finansmanı, denetimi gibi birçok alt boyutu olan kamu özel işbirlikleri
bütünleşmiş şehir hastanelerinde uygulanmaktadır.
Bu
çalışma
kapsamında
bütünleşmiş
sağlık
kampüsü
olarak
adlandırılan şehir hastanelerinde Kamu Özel İşbirliği geliştirilmesinin ne gibi
iii
sonuçlar doğuracağı, Türk Kamu Yönetiminde yeni bir hizmet sunum yöntemi
olan işbirliği olgusunun kamu hizmetini nasıl etkileyeceği incelenmiştir.
Çalışma kapsamında şehir hastaneleri politikasının geliştirilmesi, uygulanması
ve sürdürülmesi sürecinde söz sahibi olan aktörlerle yarı yapılandırılmış
mülakatlar gerçekleştirilmiş ve bu mülakatlar nitel analiz yöntemiyle
değerlendirilmiştir.
Anahtar Kelimeler: KÖİ, Kamu Özel İşbirliği, Ağbağ Tipi Örgütler
iv
ABSTRACT
Public service is one of the most referred concepts in law, political
science and similiar fields.. The publice service which includes state’s facilities
affects all of the people and whole society. There are big discussions about
the owner of public service. Some people supports the market mechanism,
some ones supports state. The Public Private Partneships (PPPs)is mixture of
these different alternative approaches.
This work focuses on the emergence of PPPs in the Turkish health
sector. It tries to capture the changes that has been taking place. Via semistructured in depth interviews conducted with public and private partners of the
new PPPs this study aims to explore the differences between traditional public
organizations and networked public organizations . There are some porblems
which searched for answers. Why does network form of organizations
emerged in public administration? Can the network organizations response to
the complex issues of service provision ? What are the new issues with the
PPPs in Turkish health sector?How is Turkish PPP procedure?
Keywords:PPP, Public Private Partnerships, Network Organizations
v
ÖNSÖZ
Yüksek lisans eğitimimin ürünlerinden biri olan bu çalışma birçok kişinin
katkısını barındıran bir dizi emeğin neticesidir.
Konu belirleme sürecinde
çekilen fikir sancıları, bürokratlarla mülakat yapma sürecinde edindiğim
tecrübeler benim için önemli bir öğrenme süreciydi. Bu süreçte benimle
beraber olan ve teşekkür borcum olan herkesi sıralamam mümkün değil ancak
birkaç isim var ki onların adını anmazsam vefasızlık yapmış olacağımı
düşünüyorum.
Ders döneminde kendisinden istifade ettiğim tüm hocalarıma teşekkür
eder, fakültede geçirdiğim vakitlerde unutulmaz anılar paylaştığımız veher
zaman kendilerinden istifade ettiğim Ertuğrul Cenk Gürcan’a, Mehmet
Kocaoğlu’na ve Uğur Altundal’a hayatlarında başarılar diler, iyi ki onları
tanıdığımı belirtmek isterim.
Yoğun mesaisine rağmen her zaman bana vakit ayıran danışmanım
Nail Öztaş Hocama, kapısını her çaldığımda yardımını gördüğüm Süleyman
Çelik Hocama ve tezimi değerlendirerek yapıcı eleştirilerini yönelten Dilaver
Tengilimoğlu Hocama teşekkür ederim.
Gazi Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü çalışanlarına ve çalışma
kapsamında mülakat yaptığım tüm görüşmecilere teşekkür ederim.
vi
İÇİNDEKİLER
ÖZET ..............................................................................................................İİ
ABSTRACT .................................................................................................. İV
ÖNSÖZ .......................................................................................................... V
İÇİNDEKİLER ............................................................................................... Vİ
SİMGELER VE KISALTMALAR................................................................... İX
TABLOLAR ................................................................................................... X
ŞEKİLLER .................................................................................................... Xİ
GİRİŞ ..............................................................................................................1
BİRİNCİ BÖLÜMM1
KAMU HİZMETİ; KAVRAM,ANLAYIŞI VE DEĞİŞİM1
1.1 KAMU HİZMETİ KAVRAMI ..................................................................... 2
1.1.1
Kamu Hizmeti Kavramının Doğuşu ve Gelişimi ............................ 2
1.1.2
Kamu Maliyesi Açısından Kamu Hizmeti...................................... 8
1.1.3
Siyasal İdeolojilere Göre Kamu Hizmeti ..................................... 11
1.1.4
Kamu Hizmetinin Kriterleri .......................................................... 15
1.1.5
Kamu Hizmetine Hâkim Olan Temel Anlayışlar ......................... 18
1.1.6
Kamu Hizmetinin Temel İlkeleri .................................................. 21
1.1.7
Kamu Hizmetlerinin Sunulma Yöntemleri ................................... 24
1.1.7.1 Geleneksel Tedarik Yöntemleriyle Kamu Hizmetinin Sunumu 25
1.1.7.2 Kamu Özel Sektör İşbirliği ile Kamu Hizmetinin Sunumu ....... 29
vii
1.1.7.3 Özelleştirme Uygulamaları ile Kamu Hizmetinin Sunumu ....... 31
1.2 KAMU HİZMETİ ANLAYIŞINDA DEĞİŞİM ........................................... 33
1.2.1
Kamu Sektörü Anlayışında Değişim ........................................... 35
1.2.2
Kamu Sektöründe Yaşanan Değişimin Dinamikleri .................... 41
1.2.2.1 Ekonomik Durgunluk ve Mali Krizler ....................................... 42
1.2.2.2 Yeni Sağ Düşüncesi ............................................................... 43
1.2.2.3 Bilişim Teknolojilerindeki Gelişim............................................ 45
1.2.2.4 Neoliberalizm ve Devletin Yeniden Yapılanması .................... 46
1.2.3
Kamu Hizmeti Terminolojisinde Değişim .................................... 51
İKİNCİ BÖLÜM
2
KAMU ÖZEL SEKTÖR İŞBİRLİĞİ
2.1 Sektörlerarası İşbirlikleri ....................................................................... 56
2.2 Kamu Özel Ayrımı ................................................................................. 62
2.3 Kamu Özel İşbirliği Kavramı.................................................................. 68
2.4 Tarihsel Süreçte Kamu Özel İşbirliği Uygulamaları ............................... 74
2.5 Kamu Özel İşbirliği Uygulamalarının Diğer Hizmet Görme Usullerinden
Farkı ............................................................................................................. 77
2.6 Kamu Özel İşbirliği Uygulama Modelleri ............................................... 79
2.7 Kamu Özel İşbirliği Uygulamaları Örnekleri .......................................... 82
2.7.1
Dünyada Kamu Özel İşbirliği Uygulamaları ................................ 82
2.7.2
Avrupa Birliği’nde Kamu Özel İşbirliği Uygulamaları Örnekleri ... 90
2.7.3
Türkiye'de Kamu Özel İşbirliğiUygulamaları ............................... 95
2.8 Kamu Özel İşbirliği Modelinin Avantajlı ve Dezavantajlı Yönleri ......... 102
2.9 Kamu Özel İşbirliği Uygulamalarında Kritik Aşamalar ......................... 106
2.9.1
Kamu Özel İşbirliği Projelerinin Seçimi..................................... 106
2.9.2
Kamu Özel İşbirliği Uygulamalarının Muhasebeleştirilmesi ...... 108
viii
2.9.3
Kamu Özel İşbirliği Uygulamalarında Risk Paylaşımı............... 109
2.9.4
Kamu Özel İşbirliği İhaleleri ...................................................... 113
2.9.5
Kamu Özel İşbirliği Uygulamalarında Hesap Verebilirlik .......... 117
3. ÜÇÜNCÜ BÖLÜM
SAĞLIK BAKANLIĞI ÖRNEĞİ
3.1 Sağlık Bakanlığı’nın Kamu Özel İşbirliği Uygulamaları ....................... 119
3.2 Dünyada Sağlık Alanındaki Kamu Özel İşbirliği Projeleri .................... 122
3.3 Sağlık Bakanlığı’nın Kamu Özel İşbirliği Uygulamalarının Analizi: ...... 128
3.3.1
Araştırmanın Metodolojisi ......................................................... 130
3.3.2
Görüşmelerin Analizi ................................................................ 133
3.3.2.1 Kamu Özel İşbirliğini Tanımlama .......................................... 133
3.3.2.2 Kamu Özel İşbirliği Süreci .................................................... 134
3.3.2.3 İyi Bir Kamu Özel İşbirliği Uygulamasının Özellikleri ............ 137
3.3.2.4 Kamu Özel İşbirliği Projelerinin Denetimi .............................. 140
3.3.2.5 Kamu Özel İşbirliği Projelerinin Şeffaflığı .............................. 141
3.3.2.6 Kamu Özel İşbirliği Projelerinin Hesap Verebilirliği ............... 144
3.3.2.7 Kamu Özel İşbirliği Uygulamalarıyla İlgili Bürokratik Yapı ve ......
Mevzuat………………………………………………………….144
3.4 Şehir Hastaneleri Politikasının Değerlendirilmesi ............................... 151
4
SONUÇ
4.1 Değerlendirme .................................................................................... 155
4.2 Öneriler ............................................................................................... 157
KAYNAKÇA ...............................................................................................159
EKLER........................................................................................................170
ix
SİMGELER VE KISALTMALAR
AB: Avrupa Birliği
IFRIC: International Financial Reporting Interpretations Committee
IMF: Uluslar arası Para Fonu
KÖİ: Kamu Özel İşbirliği
KÖİ: Kamu Özel İşbirliği
KSK: Kamu Sektörü Karşılaştırıcısı
PFI: Özel Finans Girişimi
PPP: Public Private Partnerships
WHO: Dünya Sağlık Örgütü
Yİ: Yap İşlet
YİD: Yap İşlet Devret
x
TABLOLAR
Tablo 1: Kamu Hizmeti Sunum Modelleri .................................................... 25
Tablo 2: Liberal ve Muhafazakar Yeni Sağ İdeolojilerin Karşılaştırılması .... 43
Tablo 3: Piyasa, Hiyerarşi, Ağbağ Karşılaştırması ...................................... 59
Tablo 4: Kamu ve Özel Sektör Karşılaştırması............................................ 63
Tablo 5: İşletmede Olan KÖİ Projelerinin Sektörlere Göre Dağılımı ............ 96
Tablo 6: Yapım Aşamasındaki KÖİ Projelerinin Sektörlere göre Dağılımı ... 97
Tablo 7:Sözleşme YİD İmtiyaz Karşılaştırması ......................................... 104
Tablo 8:KÖİ Projelerinde Riskler ............................................................... 110
Tablo 9:AB Kamu Alım Yöntemleri ............................................................ 115
Tablo 10: Faklı Projelerden Farklı Teklif Yapıları ...................................... 116
Tablo 11: Nitel analizin özellikleri .............................................................. 129
Tablo 12: Mülakat Yapılan Kişilere İlişkin Bilgiler………………………….. 131
Tablo 13: Risk Paylaşımı .......................................................................... 139
Tablo 14: Ülkelere gör KÖİ Birimleri .......................................................... 148
Tablo 15: Mevcut KÖİ işleyişine ilişkin öneriler ......................................... 150
ŞEKİLLER
Şekil 1: Kamu Özel Spektrumu ..................................................................... 8
Şekil 2:Siyasal İdeolojilere Göre Kamu Hizmetleri ...................................... 12
Şekil 3: Kamu Hizmetlerinin Sunulma Yöntemleri ...................................... 32
Şekil 4: Kamu Hizmetlerinden Memnuniyet (Gayret) ................................... 49
Şekil 5: Kamu Hizmetlerinden Memnuniyet(Hizmette Adalet) ..................... 49
Şekil 6: Kamu Özel İşbirliği ile Ağbağ İlişkisi ............................................... 57
Şekil 7: Bozeman’a Göre Kamusallık Düzeyleri ......................................... 67
Şekil 8: Tipik Bir KÖİ Projesi ....................................................................... 72
Şekil 9: Tipik bir Kamu Özel İşbirliği Uygulamasının Aşamaları .................. 72
Şekil 10: Geleneksel Kamu Tedariki ve Özel Girişim Karşılaştırması ......... 78
Şekil11: Gelişmekte Olan Ülkelerdeki KÖİ Pazarının Yıllara Göre
Dağılımı(1990-2011)……………………………………………………………...82
Şekil 12: Gelişmekte Olan Ülkelerdeki KÖİ Uygulamalarının Sektörlere Göre
Dağılımı(1990-2011) .................................................................................... 83
Şekil 13: AB'deki KÖİ Projelerinin Dağılımı ................................................. 91
Şekil 14:AB’de KÖİ Proje Sayılarının Ülkeler Bazında Dağılımı(2011) ....... 92
Şekil 15: AB' deki KÖİ Projelerinin Büyüklük Dağılımı................................. 93
Şekil 16: İngiltere' deki KÖİ Projelerinin Sektörel Dağılımı .......................... 94
Şekil 17: Türkiye'de KÖİ Paydaşları ............................................................ 96
Şekil 18:Uygulama Sözleşmelerinin Sektörlere Göre Dağılımı ................. 100
Şekil 19: Uygulama Projelerinin Modellere Göre Dağılımı ........................ 101
Şekil 20: KSK Karşılaştırması ................................................................... 107
Şekil 21: Risk Transferi Model İlişkisi ........................................................ 111
Şekil 22: Forrer'e göre Hesap Verebilirlik Ölçütleri .................................... 118
Şekil 24:Alzira Hastanesi Hizmet Sunma Mekanizması ............................ 125
GİRİŞ
Modern devletin ortaya çıkışıyla birlikte gelişen ve çeşitli aşamalardan
geçerek bugünkü anlamına bürünen kamu hizmeti, devleti anlamlandırmak,
devletin faaliyetlerine meşruiyet kazandırmak için kullanılan önemli bir
kavramdır.
Kamu hizmeti kavramı; hizmetin kim tarafından, ne şekilde sunulacağı
sorusuna verilen cevaba göre oluşan farklı siyasal düşünceler itibariyle siyasal
sistem tartışmalarının; kavramın kapsamı, gerektirdiği yapısal düzenlemeler
ve ihtiyaç duyduğu insan kaynağı nedeniyle de bürokratik uygulamaların
önemli bir gündem maddesidir. Yani kavram hem teorik hem de pratik açıdan
birçok farklı düşünce ve uygulamada karşılık bulmaktadır.
Çeşitli tanımlama ve adlandırmalarla değişik disiplinlerin inceleme
alanlarında yer alan kamu hizmeti kavramını, tarihsel süreçte takip ettiğimizde
20. yüzyılın başlarında siyaset biliminden idare hukukuna geçtiğini, daha sonra
da kamu maliyesi ve kamu ekonomisinde değişik şekillerde kullanıldığını
görmekteyiz. Bugün ise kamu hizmeti; siyaset bilimi, kamu yönetimi
literatüründe “devletin işlevleri/görevleri” konularını incelerken kullanılırken,
kamu ekonomisi kamu maliyesi ve bazen ceza hukuku alanında kamu kesimi,
kamu malı seklinde kullanılmaktadır (Karahanoğulları, 2004).
Kavramın
önemi,
idare
hukukunun
kapsama
alanını
belirleyici
olmasından ileri geldiği gibi, toplumsal yapı içerisinde imtiyaz sözleşmeleri gibi
başka tartışmalı ve kamu politikalarının uygulanmasında kendisine atıf yapılan
diğer kavramları tayin edici biçimde kullanılmasından da kaynaklanmaktadır.
Örneğin, idarenin taraf olduğu uyuşmazlıklardan hangisinin idari yargının
görev alanına girdiğini belirlemede kullanılan en önemli ölçüt, uyuşmazlık
konusunun bir kamu hizmeti faaliyeti olup olmadığıdır.
Devletler doğaları gereği vatandaşların ihtiyacı doğrultusunda kamu
hizmeti sunmakla görevlidirler. Söz konuşu kamu hizmetinin kim tarafından
sunulacağına
ilişkin
tartışmalar
bulunmaktadır.
Kamu
hizmetinin
2
finansmanına, kim tarafından sunulacağına ilişkin tartışmalar ana hatları
itibariyle hizmetin devlet tarafından veya özel girişim tarafından sunulmasını
savunanlar arasındadır. Neo klasik iktisadın piyasa başarısızlığı tezi üzerine
bina edilen refah devleti yaklaşımı hizmetin devlet tarafından sunulmasını,
devletin ekonomiye müdahale edebilmesini savunurken, devletin müdahaleci
kimliğinin onu aşırı büyüteceğini ve verimsiz kılacağını savunan devlet
başarısızlığı teorisyenleri kamu hizmetinin özel girişimci eliyle sunulmasını
savunmaktadır. Son yıllarda kamu hizmetlerinin sadece devlet veya sadece
girişimci tarafından sunulmasına ek olarak bu aktörler arasında yapılacak
işbirlikleri ile de sunulmasını ifade eden fikirler geliştirilmiştir.
Değişen çevresel koşulların ve örgüt içi işleyişin örgütleri farklı örgütlerle
işbirliği
geliştirmeye
yönelttiği
günümüz
kamu
yönetiminde
sektörün
özelliklerine göre farklı işbirliği örüntüleri ortaya çıkmaktadır. Bu işbirlikleri
kamu kuruluşlarının kendi aralarında, özel şirketlerin kendi aralarında, kar
amacı gütmeyen örgütlerle kamu sektörü ve özel sektör arasında olabileceği
gibi kamu sektörü ile özel sektör arasında da olmaktadır. Kamu sektörü ile özel
sektör arasındaki bu ilişki kamu yönetimi literatüründe Yap İşlet Devret, İşletme
Hakkının Devri gibi farklı örnekleri vardır. Bu kapsamda, Kamu Özel İşbirlikleri;
işbirliğinin üzerine bina edildiği sözleşme taraflarının hak ve görevlerine göre
değişen bu farklı adlandırmaların hepsini kapsayan bir şemsiye kavramdır.
Powell’ın sınıflandırmasına göre hiyerarşi, piyasa ve ağbağ şeklinde üç
grupta incelenen örgütlenme biçimleri arasından ağbağ tipi örgütler
sınıflandırmasına uygun bir yapılanma olan Kamu Özel İşbirlikleri(KÖİ), kamu
yönetiminde özellikle 1990 sonrasında geniş yer bulan bir kavramdır.
İşbirliklerini özelleştirmenin isim değiştirmiş hali olarak gören eleştirel
yaklaşımlar olmakla birlikte kamu ile özel sektörün beraber hizmet sunmasını
savunan ciddi bir literatür vardır. Buna göre; kamu idarelerinin karşı karşıya
kaldıkları idari ve mali problemler, kamu örgütlerinin çevresel koşullarındaki
değişmeler, karşılaşılan sorunların çözümünün çok aktörlü beraberliklerle
mümkün olması kamu özel işbirliklerini kamu politikası karar verici ve
uygulayıcıları nezdinde önemli kılmaktadır.
3
Bu çalışmayla, Türk kamu yönetiminde henüz yeni sayılabilecek bir
konu olan Kamu özel işbirliği uygulamalarının kamu yönetimi bilimi açısından
ele alınması ve uygulamaların bilimsel ölçütlerle incelenerek kamu politikası
yapıcıları ve uygulayıcılarına fikir verilmesi beklenmektedir.
Kamu özel işbirlikleri ilk olarak Sağlık Bakanlığı’nın şehir içindeki tüm
hastaneleri tek bir alanda toplayarak ölçek ekonomisi getirilerinden
faydalanmayı
hedeflediği
entegre
şehir
hastanelerinde
uygulamaya
başlamıştır. Entegre şehir hastaneleri için geliştirilen işbirlikleri ile sağlık
hizmeti sunumuna birçok değişiklik meydana gelecektir. 25 yıllık sözleşmelere
dayanan işbirliği modeli ile sağlık hizmetinin sunulduğu, finansman, yönetim
ve denetimde işbirliğinin geliştirildiği ve kamu kesiminin sözleşme süresince
kiracı durumunda olduğu bir işbirliği uygulaması Türk Kamu Yönetiminde ilk
kez tecrübe edilecektir. Sağlık sektörünün dinamik niteliği nedeniyle uzun
vadeli plan yapmanın zorluğu ve sözleşmenin tasarım ve sürdürülmesi için
gerekli olan idari kapasite de sağlık sektöründeki kamu özel işbirliği
uygulamalarını diğer kamu hizmeti sunma biçimlerinden farklılaştırmaktadır.
Sağlık Bakanlığının bu uygulamasının geleneksel yöntemlerinden farklı analiz
yöntemleri, farklı bütçe, ihale düzenlemeleri gerektirmesi, sağlık alanındaki
kamu özel işbirliklerinin önemini göstermekte ve akademik çalışmalara konu
olmasını gerektirmektedir.
Bu çalışmanın amacı alternatif bir kamu hizmeti üretme ve sunma biçimi
olan kamu özel işbirliklerini incelemektir.
Çalışmanın kapsamı Sağlık
Bakanlığı'nın Kamu Özel İşbirliği uygulaması ile sağlık hizmetini sunmayı,
finanse etmeyi, sürdürmeyi planladığı entegre şehir hastaneleridir.
Bu
çalışmanın
önemi
Türk
kamu
yönetimi
literatüründe
ve
uygulamalarında önemli bir uygulama alanı bulmaya başlayan kamu özel
işbirliği uygulamalarını konuyla ilgili ilk kurumsal yapıyı oluşturan Sağlık
Bakanlığı
örneği
üzerinden
inceleyecek olmasıdır.
Şehir
hastaneleri
uygulamalarını inceleyen bu araştırma kapsamında yapılan görüşmelerin
Kamu Özel İşbirliği (KÖİ) uygulamalarının bütün paydaşlarını kapsaması,
4
çalışmanın özgünlüğünü artırmaktadır. Sağlık Bakanlığı KÖİ uygulamaları
hakkında yapılan ilk saha araştırması olan bu çalışma neticesinde elde edilen
veriler, sağlık sektörü yöneticileri ve kamu yönetimi teorisyenlerine güncel
gelişmelerin değerlendirilebilmesi açısından önemli bilgiler sağlamaktadır.
Bu çalışmanın cevap aradığı sorular aşağıdadır:

Kamu Özel İşbirliğinin özelleştirme ve imtiyaz uygulamalarından
farkı nedir?

İyi bir Kamu Özel İşbirliği projesinin temel özellikleri nelerdir?

Sağlık Bakanlığı entegre şehir hastanelerinin yapım, yönetim ve
sürdürülmesinde neden Kamu Özel İşbirliği uygulamaları
geliştirmiştir?

Sağlık Bakanlığı entegre şehir hastanelerinin yapım, yönetim ve
sürdürülmesine için geliştirdiği Kamu Özel İşbirliği uygulamaları
için yeterli hukuksal ve bürokratik zemin var mıdır?

Sağlık Bakanlığı entegre şehir hastanelerinin yapıl, yönetim ve
sürdürülmesi için geliştirdiği KÖİ uygulamasüreci şeffaf mıdır?

Sağlık Bakanlığı entegre şehir hastanelerinin yapı, yönetim ve
sürdürülmesi için geliştirdiği KÖİ uygulamaları dünyadaki sağlık
alanındaki KÖİ uygulamaları ile ortak ve farklı yönleri var mıdır?
Bu çalışmanın varsayımları şunlardır:

Sağlık Bakanlığının şehir hastanelerinde uyguladığı KÖİ için
yeterli mevzuat geliştirilmemiştir.

Sağlık Bakanlığının şehir hastanelerinde uyguladığı KÖİ süreci
yeteri kadar şeffaf değildir.

KÖİ modeli idarelerin finansman sorununu çözmek için
başvurduğu bir hizmet sunma biçimidir.

KÖİ uygulamaları yeterli bürokratik ve hukuk zemin üzerine inşa
edilmezse başarılı olamaz.
5
Çalışmanın
kapsamı
Sağlık
Bakanlığı'nın
Kamu
Özel
İşbirliği
uygulaması ile sağlık hizmetini sunmayı, finanse etmeyi, sürdürmeyi planladığı
entegre şehir hastaneleridir.
Çalışmanın sınırlılıkları şunlardır:

Hâlihazırda hizmet sunan entegre şehir hastanesi olmadığı için
hizmet kalitesi, performansı net olarak gözlemlenememiştir.

Nitel analiz ile mülakat değerlendirilmesi yapıldığından analizin
doğasından kaynaklanan sorunlar vardır.
Çalışmanın birinci bölümünde, kamu hizmeti kavramı tanımlanacak,
kavram üzerindeki siyasal tartışmalar analiz edilecek, hizmetin sunulma,
yönetilme, finanse edilme yöntemleri incelenecektir. Kavramın hayat bulduğu
ekonomik ve politik düzlemdeki değişmeler ve kamu yönetimi ve hizmeti
anlayışındaki evrim incelenmiştir.
İkinci bölümde kamu sektörü ve özel sektör arasındaki fark ve
benzerlikler tartışılacak ve kamu özel işbirliklerinin Türkiye ve dünyadaki
gelişim süreci ve hâlihazırda uygulama sahası incelenmiştir.. Bu bölümde
kamu özel işbirliği uygulamaları ağbağ tipi örgüt olarak ele alınmıştır. Ağbağ
tipi
örgütler/örgütlenme
olarak
değerlendirilen
kamu
özel
işbirliği
uygulamalarındaki bütçeleme, muhasebeleştirme, ihale, risk paylaşımı
düzenlemeleri
literatürdeki
ve
pratikteki
son
gelişmelerle
birlikte
değerlendirilmiştir.
Üçüncü bölümde Sağlık Bakanlığı’nın kamu özel işbirliği uygulamaları
incelenmiştir. İnceleme kapsamında öncelikle, farklı ülkelerde sağlık
alanındaki kamu özel işbirliği uygulamalarından örnekler verilerek farklı idari
ve siyasal kültüre sahip ülkelerdeki KÖİ uygulamaları bütüncül bir perspektifle
değerlendirilmiştir. Sağlık Bakanlığının kamu özel işbirliği uygulamalarının
değerlendirilmesi
amacıyla
sağlık
sektöründeki
kamu
özel
işbirliği
uygulamalarının hayata geçirilmesinde söz sahibi olan aktörlerle(uzman, genel
müdür, daire başkanı, özel sektör temsilcisi, kamu özel işbirliği proje
6
yürütücüleri ) yapılan mülakatlar betimsel analiz yöntemiyle incelenmiştir. Söz
konusu kamu politikası uygulayıcılarının kamu özel işbirliği tecrübeleri
ışığında, uygulamaların sağlık hizmetlerinin sunumunda ne gibi farklılıklar
getireceğinin değerlendirilmesi yapılmıştır.
BİRİNCİ BÖLÜM
KAMU HİZMETİ; KAVRAM,ANLAYIŞ VE DEĞİŞİM
Bu bölümde kamu hizmeti kavramı ve kamu hizmeti anlayışındaki
değişim Kamu Hizmet ve Kamu Hizmeti Anlayışındaki Değişim başlıkları
altında incelenmiştir. Kamu Hizmeti yedi alt başlıktan meydana gelmektedir.
İlk bölümde kamu hizmetinin doğuşu ve gelişimi ele alınacaktır. Bu bölümde
kavramın semantik analizi yapılarak tarihsel süreç içerisinde nasıl şekillendiği
değerlendirilmiştir. Kamu hizmetinin kriterleri başlıklı ikinci bölümde kamu
hizmetini belirleyen maddi, şekli ve organik kriterler incelenmiştir. Üçüncü
bölümde kamu hizmetine hakim olan objektif kamu hizmeti anlayışı, sübjektif
kamu hizmeti anlayışı ve iktisadi kamu hizmeti anlayışı ele alınmıştır. Kamu
hizmetinin temel ilkeleri başlıklı dördüncü kısımda bir hizmetin kamu hizmeti
olarak anılabilmesi için gerekli olan şartlar incelenmiştir.
Beşinci bölümde kamu hizmetinin sunumu olgusuna odaklanılmıştır.
Geleneksel yollarla kamu hizmetinin sunulması, özel sektör eliyle kamu
hizmetinin sunulması ve kamu özel işbirliği ile kamu hizmetinin sunulması bu
bölümde incelenen konulardır.
Altıncı bölümde siyasal ideolojilerin kamu hizmetine bakışı ele
alınmıştır. Siyasal ideolojiler yelpazesinin iki ucunda bulunan liberal ve
sosyalist bakış açılarına göre kamu hizmetinin nelerle sınırlı olduğu bu
bölümde tartışılmıştır.
Kamu Hizmeti Anlayışındaki Değişim kısmı siyaset bilimi, ekonomi,
sosyoloji disiplinlerinden faydalanarak kamu yönetimi perspektifinden değişim
olgusunu ele almaktadır. İlk olarak devlet, kamu anlayışında değişim ele
alınmıştır. İlerleyen bölümlerde bu değişimin dinamikleri tartışılmıştır. Bu
değişimin teorik ve pratik boyutu değerlendirilmiştir. Bölümün son başlığında
da kamu hizmeti terminolojisindeki yenilikler ele alınmıştır.
2
1.1
KAMU HİZMETİ KAVRAMI
1.1.1 Kamu Hizmeti Kavramının Doğuşu ve Gelişimi
Kamu yönetimi disiplininin yapıtaşı kavramlarından olan kamu hizmeti,
birçok idari olayda kendisine atıf yapılan ve farklı boyutlarıyla birçok disiplinin
kesiştiği noktada yer alan bir kavramdır. Kavramın önemi, idare hukukunun
kapsamını belirleyici olmasından ileri geldiği gibi, kamu yönetimi içerisinde
imtiyaz sözleşmeleri gibi tartışmalı ve önemli diğer kavramları/konuları
belirleyici şekilde kullanılmasından da kaynaklanmaktadır. Meşruiyetini
vatandaştan alan modern devletin varlık sebebi olan kamu hizmeti devletin tüm
faaliyetlerini kapsayan bir olgudur. Dolayısıyla, devlet kamu hizmetini vatandaş
beklentilerine uygun olarak gerçekleştirmek durumundadır. Kamu hizmeti
kavramının gelişiminin ve mevcut halinin incelenmesi amacıyla öncelikle
kavramın semantik analizi yapılacaktır. Bir kelimenin sözlük anlamının üzerine
zaman içinde eklenmiş olan yeni anlamların ya da gerçekleşmiş olan anlam
kaymalarının tespiti demek olan semantik analiz, kelimelerin kullanıldıkları
yerde hangi anlamla yüklü olarak neye işaret ettiklerinin araştırılmasını
sağlamaktadır (İzutsu, 1997: 3)
Semantik analizi yapabilmek için, kamu hizmeti kavramının geçmişten
bu yana Türkiye ve Türkiye idare sistemini etkileyen Fransız geleneğindeki
uygulanış biçimleri ile gerekçelerini, hangi ihtiyaçları karşılamak üzere
kullanıldığını incelemek gereklidir.
Kamu kelimesinin Latince karşılığı publicus' tur. Devlete ait, halka ait,
umuma ait, genel, yaygın, kamu görevlisi anlamlarına gelen kamu (publicus)
etimolojik olarak ergen, erişkin olmayla, aynı zamanda açıklıkla, açık olmayla,
herkesin önünde olmayla da (de publico: toplum hesabına, in publico: açıkça
herkesin önünde, publice: devlet adına, hesabına, hep beraber, birlikte)
bağlantılıdır (Kabaağaç & Alova, 1995:).
Mezopotamya’da Hammurabi kanunlarında izlerinin görüldüğü belirtilen
Babil Devleti’ ne (MÖ 1728–1686) kadar temelleri götürülen kamu hizmeti,
3
hukuki terim olarak Fransa’da 16.–18. yüzyıl monarşisinde ve Devrimde ortaya
çıkmış, kamu hukuku özel hukuk ayrımının yerleşmesiyle gelişmiştir.
Kamu hizmeti kavramı M.Ö. V. Yüzyıldan itibaren toplumsal ihtiyaçları
karşılama bağlamında “ortak yarar” olarak kavramsallaşmıştır. Platon’da,
toplumun ortak yarar arayışı üzerinde kurulması şeklinde izleri görülen kavram
Aristo’da özel alan-siyasal alan ayrımında kendisini göstermektedir. Kamu
hukuku özel hukuk ayrımını gerçekleştiren Roma Hukuku da kavramın
gelişiminde (özellikle Geç İmparatorluk döneminde )önemli bir yer sahibidir
(Karahanoğulları, 2004).
Ortak yarar kavramının din adamlarının isteklerini belirten bir kavram
haline gelmesiyle kamu yararı kavramı Bizans İmparatoru Jüstiyen döneminde
Hristiyanlığın etkisiyle ruhban sınıfının çıkarlarını ifade eden bir mahiyete
bürünmüştür. XV. ve XVI. yüzyılda genel yarar kavramı gelişmiştir.
Kamu hukuku ile özel hukuk arasındaki ayrımın zayıfladığı Ortaçağ
Avrupası sonrasında Habermas'ın temsili kamudan kamu otoritesine geçiş
(Habermas, 1997:) olarak nitelendirdiği feodaliteden kapitalizme geçişin siyasi
yansıması
olan
mutlakiyetçi
devletler
döneminde
kavram
yeniden
canlanmıştır. Bu dönemde bölgesel pazarlar canlanmış, dünya ölçeğinde bir
ekonomi oluşmaya başlamış, feodal sınıflar karşısında görece güçlü, merkezi
bürokrasi gelişmiştir. Özel ve kamusal unsurlar arasındaki parçalanma siyasal
alanda kamu bütçesi ile feodal hükümdarın özel serveti ve harcamaları
arasındaki ayrışmada görülmektedir. Sivil bürokrasi, yargı, ordu, hükümdar
sarayının özel alanında özerkleşerek kamu kurumları haline geldiler (Yılmaz
,1998: ).
Fransız İhtilali sırasında kamu hizmeti, bir bireyin diğerine yaptığı
hizmet değil, tüm toplumu ilgilendiren hizmetler olarak özellikle bireysel
hizmetlerle karşıt anlamlı kullanılmış, 1789 İnsan ve Yurttaş Hakları
Bildirgesi’nin 12. maddesinde kamu gücünün, tevdi edilenlerin özel çıkarına
değil herkesin yararına kurulduğu belirtilmiştir (Karahanoğulları, 2004:).
4
Kamu hizmeti kavramı, devlet yönetiminde minimal devletçi anlayışın öne
çıktığı ve devletin görevinin kamu düzenini sağlama işleviyle sınırlandırıldığı
dönemde çok kısıtlı anlamda kendisine karşılık bulmuştur. Bu anlayışta
devletin faaliyet alanı, milli savunma ve kolluk faaliyetleri ile bireylerin
güçlerinin yetmediği ya da bir çıkar görmedikleri için yürütmedikleri faaliyetlerle
sınırlanmıştır. Bu nedenle, devlet toplumsal ihtiyaçları karşılamak üzere,
doğrudan kendi buyruğu ve sorumluluğu altında, üstün ve ayrıcalıklı usuller
kullanarak söz konusu faaliyetleri yürütmüştür. Bu dönemde kamu hizmetleri,
devletin kamu yararını sağlamak amacıyla kamusal yönetim usulleriyle
yürüttüğü faaliyetlerdir. Hukuk ağırlıklı bu bakışın alternatifleri de mevcuttur.
Çalışma konusu devletin kamu hizmetlerini yerine getirmek amacıyla mal ve
hizmet üretimi dolayısıyla yaptığı harcamalar ile harcamaların finansman
kaynağını teşkil eden gelirleri inceleyen kamu maliyesi yaklaşımına göre ise
kamu hizmeti (ilerleyen kısımlarda incelenecek olan) piyasa başarısızlığı
neticesinde ortaya çıkmış ve gelişmiştir.
XVIII. Yüzyıldan itibaren gelişen ve yaygınlaşan kamu hizmeti kavramı
XIX. Yüzyılda mevzuata da girmiştir. Kavram ilk olarak Fransız Uyuşmazlık
Mahkemesinin 1873 tarihli Blanco kararında kullanılmıştır. Blanco kararı daha
önceleri kamu gücü anlayışı etrafında gelişen idari yargıda kamu hizmeti
ölçütünün benimsenmesinin ilk uygulaması olarak değerlendirilmektedir
(Karahanoğulları, 2004: 45).
Kamu hizmeti kavramının günümüzdeki içeriğini ve önemini kazanması,
20’nci yüzyıl başında devlet işlevlerindeki gelişme ve genişlemenin kamu
hukukunda
yarattığı
dönüşümlerin
açıklanması
çerçevesinde,
Kamu
Hizmetleri (Bordeaux) Okulu anlayışının oluşması ile gerçekleşmiştir.
Bordeaux Okulu kamu hizmeti kavramını tüm idare hukukunun ve devletin
açıklayıcı kavramı olarak kullanmıştır. “Devleti, yönetenler tarafından
örgütlenen ve denetlenen kamu hizmetleri birliği” olarak tanımlayan Duguit,
“kamu hizmetini idarenin köşe taşı” olarak değerlendiren Jeze Bordeaux
Okulunun kamu hizmetine bakışını yansıtması açısından önemli örneklerdir.
5
Dünyadaki birçok ülke gibi Türkiye ’de kamu hizmeti teori, rejim ve
sistematiğini benimserken Fransa’dan esinlenmiştir (Ulusoy, Fransız Ve
Avrupa Birliği Kamu Hizmeti Anlayışlarının Türk Hukukuna Etkisi, 1999, s.
165). Fransa’da 19. yüzyılın sonlarında ve 20. yüzyılın başlarında Duguit ve
Bordeaux Okulu tarafından oluşturulan kamu hizmeti teorisi, 20. Yüzyıl içinde
değişim ve gelişmeler, hatta krizler yaşamıştır. Özellikle 2. Dünya Savaşı
sonrası idare hukukunda meydana gelen değişmeler, bu dönemde devlet
müdahaleciliğinin gittikçe artması, uygulanan iktisat politikaları bu krizlerin
başlıca kaynağıdır.
Kamu hizmetindeki bu değişim, kriz ve belirsizlik diğer ülkelerde de
yaşanmış ve yaşanmaya devam etmektedir. Bu nedenle kamu hizmeti
kavramının “efradını cami ağyarını mani” bir şekilde tanımlanmasında güçlük
çekilmektedir. Çünkü, özellikle iktisadi boyutu olan konularda hukuk ile diğer
alanların örtüşmesi, çok boyutlu bir bakış ve kavrayışı gerektirmektedir. Bu
bağlamda, bugüne kadar yanlış bir kavrayışla gelişmiş bulunan sınırlandırıcı
ve giderek körleştirici hukuk yaklaşımının sınırlarını zorlamaya çalışmak ve
disiplinler arası bir yaklaşım geliştirmek gereklidir (Karahanoğulları, 2004:).
Türk hukukunda da kamu hizmeti kavramını tanımlama konusunda
konsensüs oluşmamıştır. Prof. Dr. Derbil kamu hizmeti kavramının
tanımlanmasındaki bu güçlüğü “service public” kavramının Fransızcadan
dilimize iyi aktarılamamış olmasıyla açıklamaktadır (Derbil,1950: 29). Kamu
hizmeti kavramı, dilimize sadece dinamik boyutuyla çevrilmiş, fakat statik
yönünü ifade eden “teşkilât” anlamı vurgulanamamıştır. Bununla birlikte kamu
hizmeti kavramı, çok farklı anlamlarda kullanılmış olmasından dolayı aşınmış
ve belirsiz hale gelmiştir (Keskin, 2006: 5).
Kamu hizmeti kavramının idarenin faaliyet alanını belirlemede, idari
yargının görev alanını saptamada, idare hukukuna ilişkin memur, idari
sözleşme vb. pek çok konuda kilit rol oynaması yani kamu hizmeti
kavramından yola çıkarak diğerlerinin sınırlarının çizilebilmesi, kavramın idare
hukuku açısından önemini ve merkezi konumunu göstermektedir. Bu nedenle
idare hukukuna ilişkin pek çok kavramı açıklayabilmek için kamu hizmeti
kavramının da açıklanması gerekmektedir.
6
Duguit, kamu hizmeti kavramını idare hukuku teorisinin merkezine
oturtmakta ve idare hukukunu ‘kamu hizmetleri hukuku’ olarak sunmaktadır”
(Aktaran: Yılmaz, 2008: 1217).
Kamu hizmeti yaklaşımının kurucusu olan Bordeaux Ekolüne göre, idare
hukuku kamu hizmeti kavramı üzerine inşa edilmiştir. Devlet, bu görüşe göre
kamu hizmetleri teşkilatının bütünüdür. Kavram hem idarenin ve onun
örgütlenmesi ve faaliyetlerini kurallara tabi kılan idare hukukunun varlık
sebebini hem de içeriğini belirler. Devlet, bireylerin ortak ihtiyaçlarını
karşılamak ve onların isteklerini gerçekleştirmek için vardır. Başka bir ifade ile
Orak’ın da ifade ettiği gibi, kamu hizmeti kavramının sınırlarının belirlenmesi,
aslında idari teşkilatın da içinde yer aldığı devletin ontolojik olarak ispatı
anlamına gelmektedir(Orak, 2007: 165)
Bu anlayışa göre kamu hizmeti, idare hukukunda her türlü soruna çözüm
olabilen kaynaktır ve Duguit’in de ifade ettiği gibi idare hukuku, kamu hizmetleri
hukukundan başka bir şey değildir, idare hukukunun konusunu kamu hizmeti
etkinlikleri oluşturmaktadır(Yılmaz, 2008: 1218)
Anayasa Mahkemesi bir kararında, kamu hizmeti kavramının belirsizliği
noktasında görüş birliği olduğunu ve kamu hizmetinin çeşitli biçimlerde
tanımlanmaya çalışıldığını” belirttikten sonra, kamu hizmetini şu şekilde
tanımlamıştır:
“ En geniş tanımına göre kamu hizmeti, devlet ya da diğer kamu tüzel kişileri
tarafından ya da bunların gözetim ve denetimleri altında, genel ve ortak
gereksinmeleri karşılamak, kamu yararı ya da çıkarını sağlamak için yapılan
ve topluma sunulmuş bulunan sürekli ve düzenli etkinliklerdir”. 1
Danıştay’ın
da
bazı
kararlarında
kamu
hizmetini
tanımladığı
görülmektedir. Bu bağlamda Danıştay bir kararında kamu hizmetini, şu şekilde
tanımlamaktadır:
“..umuma arz edilen sürekli ve düzenli bir biçimde işlemesi zorunlu, toplumun
genel ve ortak gereksinimlerini karşılamak amacıyla kanunla kurulan
1
Anayasa Mahkemesi 22.2.2012 tarih ve E.2011/53 K.2012/27 sayılı kararı
7
idarenin, doğrudan ya da yakın gözetim ve sorumluluğu altında kamusal yetki
ve usuller kullanarak yürüttüğü faaliyetlerdir. Bu faaliyetler, Anayasanın 128.
maddesinde de belirtildiği gibi genel idare esaslarına göre yürütülür.”2
Akademi ve yargı da kavramın tanımı üzerinde bir mutabakata varılmış
değildir. Bu durumu özetleyen Truchet, kimsenin kamu hizmeti için tartışmasız
tanım yapamadığını, yasa koyucunun da bunu dert edinmediğini, yargıcın
istemediğini,
öğretinin
ise
başaramadığını
belirtmektedir
(Aktaran:
Karahanoğulları, 2004: 6).
Tüm bu tartışmaların ışığında bu çalışmada esas alınacak olan tanım Sıddık
Sami Onar tarafından verilen klasik tanımdır. Türkiye’de Kamu Hizmetleri
Okulu’nun kurucusu ve önde gelen temsilcisi olan Onar’a göre Devlet veya
diğer amme hükmî şahısları (kamu tüzel kişileri) tarafından veya bunların
nezaret ve murakabaları, kontrolleri altında umumî ve kolektif ihtiyaçları
karşılamak ve tatmin etmek, amme menfaatini sağlamak için icra edilen ve
umuma arz edilmiş bulunan devamlı ve muntazam faaliyetlere amme (kamu)
hizmeti denilmektedir(Onar, 1960: 166).
Kavramın hangi bileşenlerden oluştuğu, niteliklerinin neler olduğu,
kavramı oluşturan nedenler ile sonuçlarının karıştırılabilmesi, felsefi ve tarihi
arka plan gibi hususlar daha uzun süre tartışılacaktır. Kavramın bu kadar sık
kullanılmasına rağmen hala tam tanımlanabilir olmaması sadece hukuk
boyutunun olmamasından kaynaklanmaktadır.
Kamu hizmetleri, toplumsal yaşamın sürdürülebilmesi için gerekli
faaliyetlerinin devlet tarafından, üretim ilişkileri alanının kurallarından belirli
oranda bağışık kılınarak yerine getirilmesini ifade eder. Devlet tarafından
üstlenilen hizmetler konusu, siyaset biliminde(liberal devlet, sosyal devlet,
sosyalist devlet), ekonomide(piyasa ekonomisi, devletçilik, ithal ikamecilik,
dışa açık ekonomiler, fordizm, keynesyen birikim modeli, kalkınmacılık), kamu
maliyesinde (kamusal mallar, piyasa malları), anayasa hukukunda (sosyal
haklar) önemli bir yer tutmaktadır(Karahanoğluları, 2004: 165).
2
Danıştay 1. Dairesi, 17 .04.2000 tarih E. 2000/29, K. 2000/59 sayılı kararı
8
Kamu hizmeti kavramının ortaya çıkışı ekonomik açıdan ele alındığında
kamu hizmetinin piyasa başarısızlığı ile ortaya çıktığı görülmektedir. Piyasa
başarısızlığı Piyasa
başarısızlığı,
düzenlenmemiş
piyasanın,
bütün
durumlarda tahsis etkinliğini başaramamasıdır. Piyasa başarısızlığı nedenleri
aşağıdaki gibidir(Donduran, 2013: 2):

Ortak tüketime konu olan mal ve hizmetlerin tedariği,

Dışsal fayda veya maliyete sahip mal ve hizmetleri üretimi,

Tekel ve karteller tarafından üretilen çıktı sınırlaması,

Bilgi sorunu (asimetrik bilgi),

Eksik piyasalardır
Buchanan' a göre piyasa sürecinin etkinliği üretememesi devletin
ekonomiye müdahale etmesi gereğini ortaya çıkarmıştır. Ancak bu müdahale
süreci sadece ekonomi ile sınırlı kalmamış kamu hizmetlerinin tamamını,
hukuki
yapıyı
etkilemiştir(James,
1989:
25).Brown'
a
göre
piyasa
başarısızlıklarının en yaygın örnekleri eğitim, sağlık, çevre kirliliği alanlarında
görülmektedir (Brown, 2000: 224).
1.1.2 Kamu Maliyesi Açısından Kamu Hizmeti
Devletin faaliyetlerini iktisadi, sosyal, hukuki ve mali açıdan inceleyen,
devlet faaliyetlerinin sınırlarının ne olması gerektiğini araştıran, devlet
faaliyetlerinin gerçekleştirilebilmesi için yapılan harcamalar ile bu harcamaların
finansmanında kullanılacak kaynaklara dair sorunları inceleyen ve analiz eden
bir bilim dalı olan kamu maliyesi kamu hizmeti kavramı ile doğrudan ilişkilidir.
Kamu hizmetinin kim tarafından, nasıl finanse edileceği konusunda bir
ucunda kamu kesimin ile diğer ucunda özel sektörün olduğu uygulamalar
geliştirilmiştir.
Şekil 1: Kamu Özel Spektrumu
9
(Börzel, Risse:2002)
Kamu hizmetinin tamamen devlet tarafından veya devletin daha baskın
olduğu (Şekil1'deki 1 ve 2 nolu bölgeler) uygulamaları tercih edenler ortak
malların trajedisi, piyasa başarısızlığı gibi teorileri geliştirmişlerdir.
Piyasa başarısızlığı terimi, piyasa sisteminin mal ve hizmetleri
optimalden uygun biçimde sağlamadaki yetersizliği olarak tanımlanabilir.
Piyasa başarısızlıklarının en yaygın örnekleri kamusal mallar, eğitim, sağlık,
çevre kirliliği ve doğal tekel durumudur.
Dinamik ve statik olmak üzere iki başlık altında incelenen piyasa
başarısızlığının nedenlerini Donduran, aşağıdaki şekilde özetlemektedir:
(Donduran, 2013: 2)

Ortak tüketime konu olan mal ve hizmetlerin tedariki,

Dışsal fayda veya maliyete sahip mal ve hizmetleri üretimi,

Tekel ve karteller tarafından üretilen çıktı sınırlaması,

Bilgi sorunu (asimetrik bilgi),

Eksik piyasalardır.
10
Piyasa başarısızlığının giderilmesinde devlet müdahalesi çözüm olarak
sunulmaktadır. Burada önemli olan devlet müdahalesinin yöntemi ve
kapsamıdır. 20 .yüzyıldan ilk çeyreği ile son çeyreği arası kamu hizmetlerinde
devlet müdahalesinin en görünür olduğu dönemdir. Bu dönemde Keynesyen
açık bütçe ve maliye politikalarıyla
süreçte
baştan
aşağı
belirleyen
makroekonomik büyüklükleri siyasal
piyasaların
regülasyonu
ve
kamu
işletmelerinin oluşumunu) kapsayan sınırsız sosyal refah devleti uygulamaları
bir çok ülkede hayata geçirilmiştir(Eroğlu, 2005: 61).
Sosyal refah devleti uygulamalarının karşılığı olarak önerilen alternatif
ise serbest piyasa araçlarını kullanan bir devlet müdahalesidir. Bu alternatifi
tanımlayan nitelikler, serbestleşme, özelleştirme, deregülasyon, sosyal refah
harcamalarının kısılması kamu kesimine rekabetin sokulması, kamusal
malların üretiminde ihale yoluyla özel sektörden yararlanılması, çıkar ve baskı
gruplarının siyasal süreçte etkinliğinin azaltılması ve siyasi otoritenin mali ve
ekonomik hak ve yetkilerinin liberal demokrasiye uygun şekilde Anılan
alternatif üretilen mal ve hizmetlerin toplumdaki kişiler arasında etkin
dağılımına bakan Pareto etkinliğinin sağlanmasını amaçlamaktadır. Çünkü
liberal yaklaşım, gelirin yeniden dağıtımı yerine "etkinlik" kriterine öncelik
vermekte ve piyasa sürecinde ortaya çıkan bölüşümü adil bulmaktadır (Eroğlu,
2005: 62).
Keynesyen
refah
devleti
sürecinin
kamu
başarısızlıklarıyla
sonuçlanması kamu tercihi iktisatçılarının tezlerini ön plana çıkarmıştır.
Kamu tercihi iktisatçıları tarafından geliştirilen devlet başarısızlığı teorisi
(governmental failure theory) devletin görev ve fonksiyonlarının aşırı büyümesi
ve devleti yönetenlerin güç ve yetkilerinin sınırsız olması sonucunda devletin
kendisinden beklenilenleri yerine getirmede başarısız olacağı belirtilmektedir.
Kamu tercihi iktisatçılarına göre ki piyasa ekonomisinin başarısızlığı söz
konusuysa, kamu ekonomisinin de çeşitli nedenlerle başarısızlığa uğraması
mümkündür. Yani devletin ekonomiye müdahalelerini savunurken bu
başarısızlıkları gözden kaçırmamak gerekir
11
Aktan'a göre (Wolf, 1979; Sirkin, 1975; Peacock, 1980'den derlenerek)
devletin başarısızlığına yol açan faktörler aşağıdaki gibidir:(Aktan, 2013)

Politikada Tam Rekabetin Geçerli Olmaması

Politik Miyopluk

Politik Dışsal Ekonomiler

Politik Negatif Ölçek Ekonomileri

Kamusal Güç ve Yetki Dağılımındaki Dengesizlik

Politikada Şeffaflık (Açıklık) Olmaması
Stiglitz'e göre devlet müdahalesi, üretimin doğrudan devletçe yapılması
yerine; kural koyma, regülasyon gibi dolaylı kontrol süreçlerini içerebilir Siyasi
otoritenin özel sektöre mal ve hizmet üretme hakkını vermesi halinde
Ekonomik etkinliğin sağlanacak, gelir dağılımda eşitsizliğin azaltılacak, rantın
azaltılacaktır (Stiglitz, 1990: 41).
1.1.3
Siyasal İdeolojilere Göre Kamu Hizmeti
Başta devlet olmak üzere tüm otorite biçimlerinin ortadan kaldırılmasını
savunan anarşizm hariç tüm ideolojiler kamu hizmetinin sunumunda devlete
rol biçmektedir. Bu konuda devlete bir hizmet aracı olarak bakan yaklaşımlarla
devlete daha farklı değer yükleyen yaklaşımlar arasında tartışmalar vardır.
İdeolojiler; eşitlik, mülkiyet, özgürlük, ihtiyaç anlayışlarına göre devlete
farklı roller ve anlamlar yüklemektedir. Siyasal analizlerin merkezinde olan ve
siyaset teorisindeki ayrışmaların kaynağı olan devlet düşüncesi, devletin
idealist, fonksiyonel, örgütsel düzeyde incelenmesi ve devletin neler yapıp
neler yapmaması gerektiği sorularına verilen cevaplar kamu hizmetine karşı
yaklaşımların analizi için önemli göstergelerdir.
Şekil 2’ de görüleceği üzere siyasal ideolojilerin iki önemli akımı olan
liberal ve sosyalist düşünceler devletin hangi kamu hizmetlerini sunması
12
gerektiği konusunda çok farklı uçlardadır. Bu nedenle siyasal ideolojileri kamu
hizmeti
kavramına/sunumuna
bakışlarındaki
çekişme
üzerinden
değerlendirmek mümkündür.
Şekil 2: Siyasal İdeolojilere Göre Devletin Sunması Gereken Kamu Hizmetleri
yiyecek, giyecek,
barınma, enerji
Sosyalizm
genel sağlık
Modern
Liberlizm
eğitim, sınırlı sağlık
Modern
Muhafazakarlık
ulaşım, yangın
söndürme
Klasik
Liberalizm
Minimal Devlet
polis,güvenlik,
adalet
Anarko kapitalistler dışındaki klasik liberal düşünürler devlete sınırlı
kamu hizmeti görevi yüklerler. Adalet, iç güvenlik ve ulusal savunma hizmetleri
tabir-i diğerle mahkeme, polis ve ordu kurumları devletin faaliyet alanlarına dair
sınırları çizmektedir. Laisses-faire kapitalizmini destekleyen ve devleti bir gece
bekçisi olarak gören klasik liberallerden ayrılan modern liberaller piyasanın
sınırlandırılmasını onaylamakta ve sınırlı bir ekonomi yönetimini uygun
görmektedirler(Heywood, 2010: 210).
Liberal düşünürlerin farklı tonlarda da olsa devlete sınırlı görev
yüklemelerini değerlendiren Özipek’ e göre; asli görevlerinin yanı sıra eğitim,
sanat, sağlık vs. alanlarda faaliyet göstererek şişkinleşen devlet, hem
hantallaşıp asli fonksiyonlarını yerine getiremeyecek hem bürokratların kamu
gücünü ele geçirip yolsuzluk yapmaları için kapı aralayacaktır(Özipek, 2003:
87).
13
Bireysel yaratıcılık ve kar güdüsü olmadığı için devletin iktisadi
faaliyetleri yürütmemesi gerektiğinin savunulduğu liberal düşünce kar ve zarar
mefhumunun eksikliğini sosyalist ekonominin en büyük kusuru olarak
görmektedir(Mises, 2010:52). Hayek’e göre devletin ekonomik ve sosyal
hayata yönelik müdahalesi ve bunun bir aracı olarak planlamacılık insanlığı bir
kölelik yoluna götürecektir(Hayek,2010). Siyasete karşı da endişeli ve kuşkucu
bakan klasik liberaller insan etkinliklerinin bütün türlerinin siyasetin konusu
haline getirilmesine karşı çıkmaktadır.
Siyasal değerlerin insan hayatının
bütün alanlarına hakim olması birey özgürlüğünü sınırlayacağı için devletin
müdahale alanı olabildiğince az olmalıdır.
Yayla ‘ya göre "ortak iyi", "kamu menfaati" gibi kavramlar ve bunlara
dayanan devlet politikaları klasik liberal düşünürlerin her zaman karşı çıktığı
kavramlardır. "İyi" ancak bireyler için söz konusu olabilir, toplum için değil.
Ortak iyi anlamsız bir kavramdır, ancak kelime anlamında ele alındığında bir
anlamı olabilir ve o zaman da tek mümkün anlamı bir ilişkiye katılmış bütün
bireylerin toplamıdır. Fakat bu durumda da anlamsızdır. Ortak iyi bir toplumun
üyelerinin bireysel iyiliğinden ayrı ve üstün bir şey olarak düşünüldüğünde de
bunun anlamı bir kısım insanın iyiliğinin diğerlerine nispeten üstünlük
kazanmasıdır ve ikincilerin onlara kabul edilmesidir(Yayla, 2011: 198).
Devletin bazı kamu hizmetleri sunumundan çekilmesi ve denetim görevi
yapması gerektiğini savunan liberal düşünürler aşağıdaki sebeplerden dolayı
devletin yeniden yapılandırılması gerektiğini ve doğrudan hizmet sunduğu
alanların azaltılması gerektiğini belirtmektedirler:(Aktan,2013)

Devletin aşırı merkeziyetçi olması

Devletin ekonomik, siyasal güç ve yetkisinin sınırsız olması

Devlet yönetiminde şeffaflık problemi olması

Devlet yönetiminde siyasal yozlaşma ve rant kollamanın yaygın olması
Endüstriyel kapitalizmin gelişmesiyle Avrupa’da meydana gelen sosyal
ve ekonomik şartlara bir tepki olarak ortaya çıkan sosyalist düşünce kamu
14
hizmetinin
devlet
tarafından
devlet
personeli
eliyle
sunulmasını
savunmaktadır. Kamu hizmetlerinin ücretsiz ve herkes için olması ve ortak
mülkiyet, sosyal eşitlik gibi öğeler üzerine inşa edilen sosyalist düşünce kamu
hizmetlerinin
devlet
tarafından,
planlı
bir
şekilde
sunulmasını
desteklemektedir.
Liberal düşüncenin önemli sacayaklarından olan rekabetin bireyi diğer
birey ile karşı karşıya getirdiğini savunan ve insanların doğal ilişkilerini
rekabetten ziyade işbirliğine dayandıran sosyalizm “herkesten yeteneğine ve
herkese
ihtiyacına
göre”
formülüyle
kamu
hizmeti
sunulmasını
hedeflemektedir.
Sosyalist düşünürler serbest pazar ekonomisinin bir süre sonra mutlaka
belirli bir azınlığın yararına ama çoğunluğun zararına işler hale geldiği
konusunda hemfikirdirler.
Komünist Manifesto da yer alan ilkeler sosyalist düşüncede kamu
hizmetlerini yerini göstermektedir:(Marx ve Engels, 2008)

Toprak mülkiyetinin kaldırılması ve bütün toprak rantlarının kamu
yararına kullanılması.

Bütün mültecilerin ve asilerin mülklerine el konulması.

Sermayesi devletin olan ve tam bir tekele sahip bulunan bir ulusal
banka aracılığı ile kredinin devlet elinde merkezileştirilmesi.

Haberleşme ve ulaşım araçlarının devlet elinde merkezileştirilmesi.

Devlet tarafından sahip olunan fabrikaların ve üretim araçlarının
artırılması

Bütün çocuklar için devlet okullarında parasız eğitim.
Muhafazakârlar, devleti otorite ve disiplini sağlayarak toplumu kaos ve
düzensizlikten koruma ihtiyacıyla bağlantılı olarak gördüklerinden güçlü bir
devlet isterler. Geleneksel muhafazakârlar devlet ve sivil toplum arasında
pragmatik bir dengeyi desteklerken, neo liberaller bürokratik işlemlerle
15
ekonomik başarıyı engellediği için devletin etkisinin aşağıya çekilmesini
benimserler(Heywood, 2010:340).
İktisadi hayata devletin müdahalesini gerekli gören kalkınmacı devlet
anlayışında da devlet sanayinin gelişmesi ve iktisadi kalkınmayı sağlamak
amacıyla iktisadi hayata müdahale eder. Bu durum piyasanın yerini sosyalist
bir planlama sisteminin ve devlet kontrolünün alması manasına gelmez, daha
ziyade devlet ile başlıca iktisadi çıkarlar arasında genellikle milliyetçi ve
muhafazakâr saiklerle desteklenen bir işbirliği tesisi olarak görülmektedir.
Kalkınmacı devletin tipik örneği Japonya’dır. Japon Uluslararası Ticaret ve
Sanayi Bakanlığı(MITI)’nın özel yatırımcı kararlarının şekillenmesinde
yardımcı olması ve uluslararası rekabette rehberlik etmesi Japonya devletinin
1945 sonrası kalkınmacı rolünü göstermektedir. Fransa, Almanya, Avusturya
ve Doğu Asya ülkeleri yoğunlaşmış rekabet ortamında milli refah adına strateji
geliştiren kalkınmacı devlet uygulamalarının diğer örnekleridir(Heywood,
2011: 138).
1.1.4 Kamu Hizmetinin Kriterleri
Geleneksel olarak kamu hizmeti üç unsuru ile belirlenmeye çalışılırken
bugün bu unsurların yeterli veya gerekli olduğunu söylemek kolay değildir.
Bunlar organik kriter, şekli kriter ve maddi kriterdir. Organik kriter, faaliyetlerin
bir kamu idaresi tarafından yerine getirilmesini içermektedir. Zaman içinde
hizmetin çeşitli biçimlerde özel kişilere de gördürülmesi sonucu değişim
geçirmiştir. Şekli kriter, hizmetin yürütülmesinin idare hukukuna tabi olmasıdır.
Bu unsur da özel hukuk kurallarının uygulandığı endüstriyel ve ticari kamu
hizmetlerinin ortaya çıkışıyla katı biçimde uygulanamaz hale gelmiştir. Maddi
kriter, faaliyetin toplumun ortak gereksinimine yönelik (neyin kamu hizmeti
sayılması gerektiği problemi ) faaliyet olması şeklinde ifade edilmektedir. Bu
kriter ise belirlenmesi güç olan, sübjektif niteliği ağır basan bir unsurdur.
Organik kriter:
16
Organik kritere göre; bir faaliyetin kamu hizmeti olarak nitelenebilmesi
için, bir kamu tüzel kişisi tarafından veya onun denetimi altında olan bir özel
hukuk tüzel kişisi tarafından yürütülüyor olması gerekir(Akgüner ve Giritli,
1987: 127).
Kamu hizmeti kavramının son yüzyıldaki dönüşümü kendisini en fazla
organik kriterde hissettirmiştir. Kamu hizmetinin mutlaka bir kamu otoritesince
yerine getirilmesinin zorunlu olmadığı, onun yakın denetimi/gözetimi altındaki
özel kişilerce de kamu hizmetinin yürütüldüğü günümüzde kamu hizmetini
kimin sunacağı önemli değildir. Artık hizmetin sunumuna dair sorumluluğun
idarede olması ve sorumlu idarenin, bu hizmeti işleten eğer özel kişiyse,
üzerinde sıkı bir denetim yetkisinin olması gerektiği fikri ve bu fikrin pratik
uygulamaları öne çıkmıştır(Orak, 2007:174).
Maddî Kriter:
Yukarıda da belirtildiği gibi, organik kriterde, kamu hizmetine onu yapan
organ açısından bakılmaktadır. Maddî kriterde ise faaliyetin muhtevası esas
alınmaktadır. Hangi faaliyetin niteliği gereği kamu hizmeti sayılacağı yasama
organının görevidir. Bu hususa ilişkinin Anayasa Mahkemesinin bir kararında
denildiği gibi, “Anayasa kurallarına uygun olmak koşulu ile kamusal ihtiyaçların
gerekli kıldığı hallerde yasama organı, herhangi bir alanı yasal statü içine
alarak bir kamu hizmeti tesis edebilir.”3
Modern idare hukukunda maddi kriterde bir dönüşüme uğramıştır.
Günümüzde hangi faaliyetin kamu yararı içerdiği ve dolayısıyla kamu
hizmetine konu olabileceği oldukça belirsizdir. Ayrıca kamu hizmeti olarak
kabul edilen bazı faaliyetlerin de kamu yararıyla doğrudan bir bağının
kurulamadığı görülmektedir(Orak, 2007: 176).
Şeklî Kriter:
Kamu hizmetlerinin belirlenmesinde şeklî kriter;
kamu hizmetlerine
uygulanan hukuki rejimdir. Kamu hizmeti, “kamusal yetki ve usuller kullanılarak
3
Anayasa Mahkemesi, 28.11.1985, E: 1985/7, K: 1985/22,
17
yürütülen faaliyet” olarak da tanımlanmıştır. Buna göre, kamusal yönetim
usullerinin
uygulandığı
faaliyet
ve
kuruluşlar
kamu
hizmetlerini
oluşturmaktadır. Bu anlamda kamu hizmetleri idare hukukunun uygulama
alanının belirlenmesinde ölçücü bir kavram olarak karşımıza çıkmaktadır.
Devletin kamu iktisadi teşebbüsleri aracılığıyla ekonomiye aktif olarak
katılımı ile şekli kriterde tıpkı organik ve maddi ölçüt gibi kamu hizmetlerini
nitelendirmede yetersiz kalmış, bazı kamusal faaliyetler özel kesim ile rekabet
içinde çalışmak amacıyla özel hukuk rejimine tabi tutulmuştur(Keskin, 2006:
10).
Günümüzde yapılan yasal düzenlemeler de dikkate alındığında bu klasik
kriterlerin artık kamu hizmetini tanımlamaya yetmediği açıkça görülmektedir.
Bir faaliyetin kamu hizmeti sayılabilmesi için “kamu yararı” barındırması
gerektiğini ifade eden maddi kriter yukarıda da belirtildiği üzere artık bir
faaliyetin kamu hizmeti olduğunu söylemek için yeterli değildir.Kamu
hizmetlerinin sadece kamusal usullerle görülebileceğini ifade eden şekli
kriterin dönüşümü kamu hizmetlerinin pek çok usul kullanılmak suretiyle
görülmesi karşısında açıkça görülmektedir. Kamu hizmetlerinin sadece
kamusal organlar eliyle görülebileceğini ifade eden organik kriterde de büyük
bir değişim olmuştur. Bugün artık, kamu hizmetinin sadece devlet eliyle
görülmeyeceği, üzerinde kesin olarak anlaşılan bir konudur.
O
halde
güncel
gelişme
ve
uygulamaları
da
içeren
bir
kavramsallaştırmaya göre kamu hizmeti: “Özel bir hukuki rejime uygun olarak
idare örgütü tarafından bizzat ve/veya bunların yakın denetim ve gözetimi
altında yürütülen, yürütülmesinde kamu yararı bulunan ve bu hususun da
siyasal
karar
almaya
yetkili
faaliyetlerdir”(Yılmaz,2008: 1226).
devlet
organınca
öngörüldüğü
18
1.1.5 Kamu Hizmetine Hâkim Olan Temel Anlayışlar
Kamu hizmeti anlayışı tarihsel süreç içinde değişime uğramıştır. 20.
yüzyıl başlarında kamu hizmeti anlayışı mutlakçı(objektivist) niteliktedir.
Toplumsal yaşam için çok önemli olan bazı faaliyetler doğaları/nitelikleri gereği
kamu hizmeti olarak kabul edilmekteydi. Mutlakçı kamu hizmeti anlayışının bu
kat ıdurumu, “kamu hizmetlerinin toplum yaşamının değişen koşullarına”
uyarlanamaması ve “modern demokrasinin temel kazanımlarına uygun
olmaması” gerekçesiyle eleştirilmiştir. Bunun üzerine sübjektif kamu hizmeti
anlayışına doğru bir geçiş yaşanmıştır. Subjektif kamu hizmeti anlayışı,
objektivist anlayışın tersine içeriğe yönelik bir belirleme yapmamakta, bunun
yerine şeklî kriter kullanarak siyasi iktidar tarafından kamu hizmeti olarak
nitelenen faaliyetleri kamu hizmeti olarak kabul etmektedir(Eser, 2011: 210).
Kamu hizmeti kavramı, anayasal ilkelere ve normlara, hukukun genel
ilkelerine,
siyasal ve sosyal bilimlere ilişkin bazı kriterlere gönderme
yapmaktadır. Bugünün dünyasında ekonomik ilişkilerin günlük hayattaki
konumu nedeniyle, idarenin(devletin) faaliyetleri değerlendirilirken iktisadi
konulara sıklıkla değinilmektedir. Kamu hizmetine yönelik olarak yapılacak
değerlendirmeler, yapılacak göndermeler önem, idari sözleşme-imtiyaz
sözleşmesi ve kamu hukuku birlikteliğinde ortaya atılacak tespitler bakımından
önem taşımaktadır. Bu anlamda, kamu hizmetine ilişkin olarak genel kabul
gören yaklaşımların ortaya konulması gerekmektedir. Söz konusu yaklaşımlar
aşağıda tartışılacaktır(Orak, 2007: 165).
Objektif Kamu Hizmeti Anlayışı:
Objektif kamu hizmeti anlayışına göre, belirli faaliyetler taşıdıkları bazı
özellik veya niteliklerden dolayı kamu hizmeti sayılırlar. Bu yaklaşımın en
önemli temsilcisi olan Duguit’e göre kamu hizmeti; karşılıklı toplumsal
bağımlılığın gerçekleşmesi ve gelişmesi için kaçınılmaz ve niteliği gereği tam
olarak gerçekleştirilebilmesi ancak yönetici gücün devreye girmesiyle mümkün
19
olması nedeniyle yönetenlerce sağlanması, düzenlenmesi ve denetlenmesi
gereken faaliyetlerdir (Karahanoğulları, 2004:32).
Kamu hizmeti teorisinin kurucusu Duguit'e göre, yöneticiler tarafından
yürütülmesi, düzenlenmesi ve denetlenmesi zorunlu olan faaliyetler kamu
hizmeti niteliğindedir. Yani, kamu hizmetlerinin belirlenmesinde yöneticilere
takdir hakkı verilmemekte, bazı faaliyetlerin nitelikleri gereği bu tür
hizmetlerden oldukları öngörülmektedir(Ulusoy, 1999: 173).
Sübjektif Kamu Hizmeti Anlayışı:
Devletin işlevleri ile kamu hizmeti arasında kurulmaya çalışılan
birliktelik, sübjektif kamu hizmeti anlayışında bir kopuş göstermekte ve bu
anlamda kamu hizmetlerinin tanımlanmasında ya da belirlenmesinde yasa
koyucunun iradesi rol oynamaktadır. Bu anlayışın en önemli temsilcisi olan
GastonJéze’ye göre, kamu hizmeti anlayışında tek belirleyici olan yöneticilerin
iradesidir(Jeze,1930:16).
Yargıcın,
yönetenlerce
kamu
hizmeti
olarak
belirlenen bir faaliyetin bu niteliğe sahip olup olmadığını tartışma yetkisi
yoktur(Aktaran: KarahanoğulIarı, 2004: 39).
Sübjektif yaklaşımın Türk idare hukuku öğretisine esin kaynağı olan
Fransız idare hukuku öğretisinde objektif kriterden daha çok kabul gördüğü
dikkat çekmektedir. Bu anlayış bugün için de genel olarak kabul görmektedir.
Kamu hizmeti konusunda mutlak/objektif anlayıştan, sübjektif anlayışa doğru
bir kayma yaşanmaktadır. Truchet’e göre, “kamu hizmeti belli faaliyetler
üzerine siyasi iktidar tarafından yapıştırılan bir etiketten(label) ibarettir”.
Gerçekten de siyasi otoritenin gerekli görmesi halinde, bir hizmeti kamu
hizmeti olarak nitelendirmesi mümkündür.
TC Anayasasının 47. maddesinin 1. fıkrasında yer alan hüküm de
sübjektif yaklaşımı destekler niteliktedir: “Kamu hizmeti niteliği taşıyan özel
teşebbüsler, kamu yararının zorunlu kıldığı hallerde devletleştirilebilir”.
Belirtilen bu düzenleme uyarınca gerektiğinde özel teşebbüsün yürüttüğü bir
20
faaliyetin devletleştirilerek kamu hizmeti niteliği kazanması söz konusu
olabilecektir.
Kamu
hizmeti
konusunda
sübjektif
anlayışın
ağırlıklı
olarak
benimsenmesi karşısında, Anayasa Mahkemesi kararları incelendiğinde,
Mahkemenin objektif kamu hizmeti anlayışını esas aldığı görülmektedir.
Mahkemeye göre bir hizmetin kamu hizmeti olup olmadığını saptamada niteliği
esas alınmalıdır. Mahkeme Anayasa’nın 47. maddesini de siyasi otoritenin
iradesinin belirleyici olması şeklinde değil de, niteliği gereği kamu hizmeti olan
bir faaliyetin özel kesimce yürütülmesinin onun kamu hizmeti niteliğini
etkilemeyeceği
eklinde
yorumlamıştır(Yılmaz,
2008:1221).Anayasa
Mahkemesi bazı kararlarında kamu hizmetini belirlemede siyasi otoritenin
yetkili olduğunu kabul eden ifadeler kullansa da, sonuç olarak eğiliminin
objektif anlayış yönünde olduğunu görülmektedir. Kamu hizmetini belirleme
konusunda siyasi otoritenin kullanması gereken ölçütlere bakıldığında, yıllarca
idare hukukunda kamu hizmeti kriteri olarak kullanılan pek çok ölçütün artık
yerini yenilerine bıraktığı görülmektedir.
Subjektif kamu hizmeti anlayışına yöneltilen en önemli eleştiri ise, yasa
koyucunun kararlarının yeterince net olmadığı durumlarda, bir faaliyetin kamu
hizmeti sayılıp sayılamayacağının da o oranda tatmin edici biçimde ortaya
konulamamasıdır(Orak, 2007:168). (C. Orak 2007, 168)(C. Orak 2007, 168)
İktisadî Kamu Hizmeti Anlayışı:
Kamu maliyesi, kamu hizmeti kavramını iktisadi bir kavram olarak ele
alır. Konusu “kamu kesiminin iktisadi nitelikteki faaliyetlerinin anlatımı ve tahlili”
olan kamu maliyesi disiplininin ekonomik boyutu öne çıkarması doğru olmakla
birlikte tüm kamu kesiminin iktisadi alan olarak tanımlanması doğru değildir.
Bu anlayış tüm siyasal kararların, tüm bürokrat kararlarının iktisadi karar olma
mantığıyla açıklamaya çalışıldığı kamu seçimi okulunun yaklaşımında daha
belirgindir.4
4
Kamu tercihi okulu için bakınız:syf. 30
21
Bu yaklaşımda kamu hizmeti, kamusal mal kavramından hareketle
tanımlanmaktadır.
Anayasal
iktisat
akımının
öngörüleri
çerçevesinde
geliştirilen iktisadi anlayışta kamusal mal, piyasa mekanizmasına dayalı liberal
ekonomik düzenlerde, sahip oldukları bazı özellikler dolayısıyla özel
girişimciler tarafından ya hiç ya da yeteri kadar üretilmeyen mal ve hizmetlere
verilen addır(Orak, 2007: 169).
1.1.6 Kamu Hizmetinin Temel İlkeleri
Literatürde kamu hizmetinin ilkelerine ilişkin farklı görüşler olmakla
birlikte klasik eserlerde belirtilen dört özellik aşağıda incelenecektir. Bu
özellikler süreklilik ve düzenlilik ilkesi, nesnellik ve eşitlik ilkesi, bedelsizlik
ilkesi (meccanilik) ve değişkenlik (uyum) ilkesidir.
Süreklilik ve Düzenlilik ilkesi:
Süreklilik ilkesi hizmetin, karşıladığı toplumsal ihtiyacın sürekliliğine paralel
olarak yerine getirilmesini ifade eder. Kamu hizmetleri, yerine getirilmeleriyle
kamu yararını sağladıkları için, sürekli ve düzenli bir biçimde yürütülmelidir.
Ulusal savunma, iç güvenlik ve acil yardım hizmetleri gibi temel hizmetlerde
süreklilik, "kesintisizliğe" kadar vardırılmakta; diğer hizmetlerde ise süreklilik
"işleyişteki düzenliliği" ifade etmektedir(Karahanoğulları, 2004:58).
Kamu hizmetlerinin kesintisiz olarak yürütülmesi demek, onların
mutlaka her an, günün ve gecenin her saatinde yürütülmesi anlamına
gelemez. Kamu hizmetinin yürütülmesi ile giderilecek olan gereksinimin
kendisini her an hissettirdiği hallerde kamu hizmetinin kesintisiz olma özelliği
daha belirgindir. Sağlık, elektrik, ulaşım gibi hizmetler, kesintisizliğin önemini
gösteren örneklerdir. Süreklilik ve düzenlilik ilkesi pek çok idare hukuku ilke ve
kuralının da varlık nedenidir. İstifa eden memurun yerine vekil gelene kadar
beklemesi kuralı, kamu hizmetlerinin sürekli ve düzenli olma özelliğinin birer
uzantısıdır(Günday, 2000: 286).(Günday 2000, 286)
Nesnellik ve Eşitlik ilkesi:
22
Kamu hizmetleri bireysel değil toplumsal gereksinimlerin giderilmesi için
yürütüldüklerinden, idare bu hizmetleri yürütürken nesnel davranmak ve
tarafsız olmak zorundadır. Bu nedenle bireyler de kamu hizmetleri karşısında
gerek yararlanma ve gerekse katılma yönünden eşit durumdadır. Ayrıca kamu
hizmetinin getirdiği yükümlülükler bakımından da bireyler arasında fark
gözetilmez.
Hizmetin sunulmasında olduğu kadar ondan yararlanmada da
gözetilmesi gereken eşitlik ilkesi Anayasanın 10. Maddesinde geçen “kanun
önünde eşitlik” içerikli maddenin anladığı ve öngördüğü içeriktedir. Kanun
önünde eşitlik soyut ve salt felsefi bir kavram değil aynı koşulları taşıyanların
aynı hak, olanak, yetki ve ayrıcalıklardan yararlandırılması anlamını taşıyan
somut ve nesnel bir kuraldır(Özay, 1994: 257).
Eşitlik ilkesi, bireylerin kendi aralarındaki ilişkilerinde eşit olduklarını
anlattığı
gibi,
devletin
hukuk
yapıcısı
ve
uygulayıcısı
olarak bireylere yansız davranması gerektiğini de ifade eder. Günümüzde
toplumsal ve ekonomik yapılar insanların hukuk öznesi olarak eşit ve özgür
oldukları varsayımı üzerine kurulur. Modern siyaset düşüncesinin en önemli
konularından biri olan eşitlik, siyasal ideolojiler yelpazesinin farklı noktalarında
konumlanmanın sebebidir. Birçok araştırmacı sol ve sağ arasındaki ayrımı
eşitliğe karşı farklı tavırların yansıması olarak görmektedir(Heywood, Siyaset
Teorisine Giriş 2004, 348).
Hukuki sonuçlar doğurma bakımından, tüm
kişilerin iradesi eşit hukuksal değere sahiptir; geçmişteki toplumsal yapıdan
farklı olarak soyluluk, toprağa bağlılık, kölelik vb. gibi öğeler, insanlara
astlık/üstlük
tanıyarak
hukuk
öznesi olması açısından farklı bir durum oluşturmaz(Karahanoğulları, 2004:
250).
Bedelsizlik ilkesi(Meccanilik):
Bu kavramın günümüzdeki kamu hizmetleri açısından bir anlam
taşımaması nedeniyle “kamu hizmetlerinden yararlanma bedelsizdir” şeklinde
bir
anlatımla
bunlardan
yararlanma
karşılığı
alınan
paranın
niteliği
23
vurgulanmaktadır. Kamu hizmetlerinden yararlanma karşılığı ödenen paranın
hukuksal niteliği ne olursa olsun vurgulanması gereken husus bunun bir fiyatı
olmadığı olmaması gerektiğidir. Bilindiği gibi ekonomik anlamda fiyat “maliyet
ve kar” unsurlarında oluşan bir kavramdır. Özel girişimde bu unsurlar çok
düşük seviyede olabilir ancak bu iki unsurdan asla tamamen vazgeçme söz
konusu değildir. Buna karşılık kamu hizmetlerinin kar’ı söz konusu olmadığı
gibi amacı da kamu yararıdır. Hatta idare eğer bir faaliyette gelir elde etme
amacıyla girişirse bu kamu hizmeti sayılmaz.
Aslında ilke olarak hiç ödenmemesi gereken, buna karşılık yararlanma
için çoğu kez ödenen para ne bir fiyat ne de bedel sayılamayacağına göre
hukuksal niteliğini belirlemede başka bir kavramdan yararlanılabilir. Kamu
hizmetleri karşılığı yararlananlardan hiç para alınmaması idare hukukunun
kamu yararı ile birlikte anılan temel ilkelerinden biridir. Bu durumda para
almanın da kamu yararı ile birlikte düşünülmesi ve bu temel ilkeye uygun
düşmesi gerekmektedir. Bu nedenle “ kamu hizmeti karşılığı alınan paranın
genel niteliği bakımından ancak vergi türünden bir şey, bir edim, hizmet,
faaliyetten ötürü bundan faydalanana yüklenen resim, harçtan başka bir şey
olmadığı söylenebilir. ” Bu durumda sadece yararlananın ödediği dolaylı bir
vergi şeklindeki niteleme yanlış sayılmaz(Özay, 1994: 255).
Değişkenlik (Uyum) ilkesi:
Bir faaliyetin kamu hizmeti haline getirilmesi, o konudaki ihtiyacın en
uygun bir biçimde karşılanması için olduğundan, kamu hizmetleri değişken
olmak; yani değişen ve gelişen koşullara ve teknik verilere kendilerini
uydurmak zorundadır. Bu nedenle kamu hizmetlerinin örgütlenme ve
işleyişinde yeni yöntemlere araç-gereç ve düzenlemelere derhal yer
verilmelidir. Değişkenlik ilkesi de pek çok İdare Hukuku ilke ve kuralının varlık
nedenidir. Örneğin kamu imtiyaz sözleşmelerinde İdareye tanınan tek yanlı
değişiklik yapma yetkisinin varlık nedeni de gene değişkenlik ve uyum
ilkesidir(Günday, 2000: 287).(Günday 2000, 287)
24
Özay’a göre; değişkenlik ve uyum, çağın teknik ve teknolojik bilimsel
gerek ve olanaklarının olabildiğince göz önünde tutulması ve buna göre
sunulan hizmetin de içerik, yöntem ve araç gereçlerinde sürekli değişiklik ve
uyarlamaların yapılması zorunluluğunu kapsamaktadır(Özay, 1994: 252).
Uyum ilkesini, bağımsız olarak ele almayıp süreklilik ilkesi kapsamında
değerlendiren görüşler de bulunmaktadır. Buna göre kamu hizmetleri
değişerek ve uyarak sürekliliğini sağlar. Bu görüşe karşı değişkenlik ve
uyumun, her zaman için hizmetin sürekliliğini gerektirmediği, uyum için kamu
hizmetlerinden kimilerinin kaldırılabileceği, bu nedenle de değişkenlik ve
uyumun, süreklilik ilkesinden bağımsız nitelik taşıdığı savunulmuştur.
Anayasa'da kamu hizmetlerinin değişkenlik ve uyum ilkesine ilişkin
doğrudan bir düzenleme bulunmamaktadır. Ancak Anayasa'nın idareye ve
planlamaya ilişkin kimi hükümlerinde "verimlilik, uyumluluk, düzenlilik, etkililik",
kamusal etkinliğin ilkeleri olarak dolaylı şekilde öngörülmüştür.
Uyum ilkesi idarenin, kamu hizmetini konu alan sözleşmeleri, karşı tarafın
kusuru aranmaksızın, tazminat karşılığı, sona erdirebilme yetkisinin kökeninde
yer almaktadır(Karahanoğulları, 2004: 342).
1.1.7 Kamu Hizmetlerinin Sunulma Yöntemleri
Modern anlamda 19. yüzyıl sonlarında gaz ve su hizmetlerinin
gelişimiyle birlikte başlayan kamu hizmetleri daha sonra elektrik ve sağlığın da
devlet tarafından sunulmaya başlanmasıyla birçok farklı sektör için söz konusu
olmuştur. Farklı modernleşme, gelişme birimine sahip olan ülkeler bu süreçte
kamu hizmetlerini de farklı yöntemler ve uygulamalarla sürdürmüştür.
Devletin bizatihi sunucu olarak görev yaptığı örnekler var olmakla
birlikte özel sektörün daha görünür olduğu örnekler de kamu hizmetinin
tarihçesinde mevcuttur. Günümüzde kamu hizmetlerinin mutlaka İdare
tarafından bizzat görülmesi bir zorunluluk olmaktan çıkmış ve özel kişiler de
gayet tabi olarak hizmet sunumunda yer almıştır. Kamu hizmetlerinin bizzat
25
İdare tarafından yerine getirildiği yönteme emanet usulü denir Bununla birlikte
müşterek emanet, iltizam, imtiyaz, yap işlet devret gibi özel kesimin de
mevcudiyetiyle yürütülen kamu hizmetleri mevcuttur. Müşterek emanet ve
iltizam yöntemleri günümüzde kullanılmamakla birlikte kamu hizmetlerinin
sunum
yöntemleri
hakkında
tarihsel
birikimi
görebilmek
açısından
incelenmeye değerdir.
Aşağıdaki tabloda kamu hizmeti sunum modellerinin yapım, işletme,
sahiplik, finansman açısından özetlenmiş ve takip eden bölümde de bu
modellerin değerlendirilmesi yapılmıştır(Emek,2011: 28).
Tablo 1: Kamu Hizmeti Sunum Modelleri
Geleneksel
Tedarik
Özel Finansman
Girişimi
Yap İşlet, Yap
Hizmet
İşlet Devret
İmtiyazları
Ortak Girişimi
Özelleştirme
Kamu Özel İşbirlikleri
2
İdare/Özel
YAPIM
Özel Sektör
İdare
İdare
İdare/Özel Sektör
İdare
Özel Sektör
Özel Sektör
Özel Sektör
İdare/Özel
Özel Sektör
sektör
İŞLETME
İdare
Sektör
SAHİPLİK
İdare
Özel Sektör
İdare
İdare
İdare/Özel
Özel Sektör
Sektör
ÖDEYEN
İdare
İdare
Kullanıcılar
Kullanıcılar
Kullanıcılar
İdare/Özel
Sektör/Kullanıcılar
TAHSİL
İdare
Özel Sektör
Özel Sektör
Özel
İdare/Özel
Özel Sektör
(Emek,2011)
2.1.1.1 Geleneksel Tedarik Yöntemleriyle Kamu Hizmetinin Sunumu
Emanet Usulü: Emanet, bir kamu hizmetinin devlet veya öteki kamu tüzel
kişileri tarafından doğrudan doğruya ve kendi örgüt ve hizmete tahsis ettikleri
ayni ve şahsi araçlarla görülme usulüdür(Günday, 2000: 295)
Emanet usulünü diğer kamu hizmeti görülüş usullerinden ayırıcı özelliği,
kamu hizmetinin bir kamu tüzel kişisi tarafından ve onun sağlayacağı personel,
araç ve gereç imkanlarla görülüyor olmasıdır. Emanet usulünün unsurları olan
26
örgüt (teşkilat), personel, mallar vs. ise idare hukukunun ilke ve kurallarına
göre değerlendirilmektedir(Aydın, 1987: 52).
Karahanoğulları’ na göre esasında emanetin ayrı bir yöntem olarak ele
alınmasına dahi gerek yoktur; çünkü emanet, devlet örgütlenmesinin kendisini,
klasik biçimini, çekirdeğini ifade eder. Örneğin, Osmanlı reform döneminde
bazı kamu hizmeti örgütlenmelerine emanet adı verilmiştir. "Şehremaneti",
"rüsûm emaneti" gibi. Devlet örgütlenmesinin temelini oluşturan, örgütlü zor
kullanma tekeline, ulusal güvenliğe ve adalet sağlamaya yönelik hizmetler,
kural olarak bu temel örgütlenme çekirdeğinde yer alır(Karahanoğulları,
2004:45).
Müşterek Emanet Usulü: Müşterek emanet, idare tarafından kurulmuş
bulunan bir hizmetin özel kişilere gördürülmesi usulü olup, hizmeti gören özel
kişi hizmetin giderlerini hizmetten yararlananlardan aldığı bedelle karşılamakta
ve bir kazanç elde ettiğinde de bu kazancı idare ile paylaşmaktadır. Müşterek
emanet usulü bugün için terk edilmiş olup, Osmanlı İmparatorluğu döneminde
sahil fenerleri bu usul ile özel kişilerce işletilmiştir.
Müşterek emanet usulünde, idare ile özel kişi arasında bir idari
sözleşme yapılmaktadır. Müşterek emanet bu yönüyle imtiyaz usulüne
benzemektedir. Ama bu iki usul arasında önemli bir fark bulunmaktadır:
Özel kişi tarafından sunulan kamu hizmeti idarece kurulmuş ise ve
hasar ve zararı da idareye ait ise müşterek emanet usulü, buna karşılık hizmet
bu hizmeti gören özel kişi tarafından kurulmuş hasar ve masrafı da hizmeti
gören kişiye ait ise imtiyaz usulü söz konusudur(Günday, 2000:295).
İltizam Usulü: İltizam usulünde idare tarafından kurulmuş bir hizmet,
önceden kararlaştırılan götürü veya orantılı bir bedel karşılığında özel kişi
tarafından yürütülmektedir. İltizam usulü Osmanlı döneminde tarım ürünleri
vergilerinin toplanmasında kullanılmıştır.
27
Daha çok malî konularda uygulama yeri bulan iltizam, Cumhuriyet
döneminde, vergi tahsilinde kullanılamaz olmuş, sadece göl ve nehirlerle deniz
kıyılarındaki Hazineye ait dalyan ve volilerden yararlanmak ve bir de Devlet
tekelinde bulunan reasürans (mükerrer sigorta) hakkını işletmek hususunda
başvurulmuş
bir
muameledir.
Günümüzde
iltizam
usulü
kullanılmamaktadır(Keskin, 2006:45).
İmtiyaz Usulü: İmtiyaz, idarenin bir özel kişi ile yaptığı sözleşme
uyarınca belli bir kamu hizmetinin masrafları, kar ve zararı özel kişiye ait olmak
üzere, özel bir kişice kurulması veya işletilmesi usulüdür. İmtiyaz kamu hizmeti
imtiyaz sözleşmesi adlandırılan idari bir sözleşme ile verilmektedir. Kamu
hizmeti imtiyazı sözleşmesi, devlet veya diğer bir kamu tüzel kişisi ile bir özel
hukuk kişisi arasında yapılan ve kamu hizmetinin masrafları, kar ve zararı ona
ait olmak üzere bu özel hukuk kişisi tarafından görülmesine ilişkin
düzenlemeleri içeren bir idarî sözleşmedir(Günday, 2000:296).
Kamu hizmetinin görülmesine dair yapılan imtiyaz sözleşmesinin tipik
bir idarî sözleşme örneği olduğu literatürde tereddütsüz kabul edilmektedir.
Üzerinde fikir birliğine varılan ve imtiyaz usulünü ayırt etmeye yarayan bir diğer
önemli nokta da, riskin imtiyazlıya ait olması, yani faaliyetin zararla
sonuçlanması halinde bu zararın imtiyazlının üzerinde bırakılmasıdır. Ancak
idarenin, sermayenin faizi için teminat verebileceği belirtilmekte ve buna
teminatlı imtiyaz adı verilmektedir
İdare, kamu hizmetinin gerçek yükümlüsü ve sorumlusu olduğu için,
kamu hizmetinin imtiyaz yolu ile bir özel kişiye gördürülmesi sırasında dahi
hizmet
üzerinde
gerekli
düzenlemeleri
yapmak
yetkisini
elinde
bulundurmaktadır.
İmtiyaz usulü hizmetin eşitlik ilkesine uygun olarak görülmesini temin
eder. Bu hizmetten yararlanma şartlarını saptamak ve aynı durumda olanlara
eşit
davranılmasını
sağlayıcı
düzenlemeler
yapmak
yetkisi
yanında;
imtiyazlının hizmetten yararlananlardan alacağı bedelin yer aldığı tarifenin de
28
İdare tarafından belirlenmesi yetkisini içermektedir. Ayrıca ilgili idare, uyarlama
ilkesine uygun olarak, değişiklikler, yenilikler, ekler yapılmasını sözleşmede
öngörülmemiş dahi olsa imtiyazlıdan talep edebilir.
Kamu hizmetinin görülüşüne ilişkin bütün bu ve benzeri noktalar
düzenleyici işlem niteliğini taşıdığı için İdare tek taraflı iradesiyle, imtiyazlının
rızası ol-nadan, gerekli gördüğü değişiklikleri yapabilir.
İdarenin imtiyazın verilişi aşamasındaki önemli bir diğer yetkisi de
imtiyazlının seçiminde takdir yetkisinin bulunmasıdır öyle ki bir sözleşmenin
niteliğinde tereddüte düşüldüğünde idarenin serbest seçim imkanının
bulunmasını kamu hizmeti imtiyazının varlığını saptamada bir kriter kazanana
kadar sürebilir. Hizmetin yerine getirilmesi hususunda gerçek görevlinin ve
sorumlunun kendisi olması İdare'ye bu yetkiyi vermektedir. İdare'nin bütün bu
yetkileri karsısında imtiyaz sahibi tamamen güvencesiz değildir. Bu güvenceler
aşağıdaki gibidir:(Aydın, 1987: 59)
İmtiyaz sahibinin malî bakımdan güvencesi bulunmaktadır. Tespit
edilen tarife üzerinden yararlananlardan bir bedel aldığı gibi, sözleşmede
düzenlenen diğer malî imkânlardan (subvansiyon, faiz garantisi gibi) da
faydalanır.
İmtiyazlı, idarenin tek yanlı işlemleri veya düzenleyici bir işlemi sonucu
yeni malî külfetlere maruz kalırsa fait du prince kuramı uyarınca ortaya çıkan
zararın
tamamen
idare
tarafından
karşılanmasını
isteyebilir.
Ayrıca,
olağanüstü ve öngörülmesi imkânsız sebeplerle, sözleşmenin malî esaslarının
altüst olması halinde imtiyazlının kamu hizmetini aksatmadan sürdürmesi
şartıyla "imprevision" (öngörülmezlik, beklenmeyen haller) kuramı, İdarenin
zararı kısmen karşılamasını gerektirir.
İmtiyazlının bir diğer önemli hakkı da, o çevrede bir tekel olarak faaliyet
sürdürmesi, rakibinin olmaması, kötü yürümesi halinde geçici olarak işletmeye
el koyarak, imtiyazlı hesabına yürütebilir.
29
Kamu hizmetinin imtiyaz sözleşmesi ile bir özel kişiye gördürülmesinin
olağan sona erişi, sözleşmede öngörülen sürenin dolması iledir. Böylelikle
imtiyazlı tarafından yapılan bütün yapılar bedelsiz olarak İdareye geçer.
Henüz sözleşme sona ermeden meydana gelebilecek sona erme halleri
ise şunlardır:(Aydın, 1987: 61)

İmtiyazlının kamu hizmetini tehlikeye düşürecek ağır kusuru halinde
imtiyazın düşürülmesi (déchéance)

İmtiyazlının böyle bir kusuru olmasa da, kamu hizmetinin görülmesinin
gerçek sorumlusu olan İdare'nin imtiyazı geri alması

Tarafların uzlaşması,

Taraflardan
birisinin
müracaatı
sonucu
idari
yargı
kararı sonucu.
Ruhsat Usulü: Ruhsat usulü, idarenin bir kamu hizmetinin özel kişinin
görmesine dair vermiş olduğu tek taraflı bir işlem, bir izindir. Bugün belediyeler
tarafından yürütülen toplu taşımacılık hizmetleri veya eğitim ve sağlık
hizmetlerinde ruhsat usulü geniş bir uygulama alanı bulmaktadır(Keskin, 2006:
47).
2.1.1.2 Kamu Özel Sektör İşbirliği ile Kamu Hizmetinin Sunumu
Kamu hizmetlerinin idare ve özel sektör arasında geliştirilen işbirlikleri
ile sunulmasıdır. Tarihsel olarak Çin Seddi'nin yapımına kadar götürülen
işbirliği olgusu bugünkü anlamıyla kamu yönetimi alanında 1990 sonrası
ortaya çıkan gelişmelerin bir ürünüdür.
Kamu Özel İşbirliğine ilişkin tartışmalar ve farklı yaklaşımlar ikinci
bölümde ayrıntılı olarak incelendiği için burada kamu özel işbirliği yöntemleri
anahatlarıyla incelenmektedir.
Yap İşlet Devret Usulü: Yapişletdevret(YİD) modeli, kamunun görev
alanına giren bir yatırım veya hizmetin, yatırım ve işletme döneminde
30
yapılacak masrafları yüklenen ve karşılığında yatırım sonucu ortaya çıkacak
tesisi, önceden belirlenen bir süre ve tarife üzerinden işletme hakkına sahip
olan bir şirket eliyle gerçekleştirmesi yöntemidir.
YİD’in Türkiye uygulamasında tek bir modelden bahsetmek, esasen,
doğru değildir. Bu konuda farklı kanunlar ve uygulamalar mevcuttur. Özellikle
belediyeler
YİD
modelini
kullanarak
kendi
bütçe
imkanlarıyla
gerçekleştiremeyecekleri metro, raylı sistem, ticaret merkezi gibi hizmetler
gerçekleştirmişler, bunun yanında bu yöntemden işhanı, otogar, konut inşaatı,
gazino,
otel,
motel
ve
eğlence
merkezlerinin
yapımı
içinde
yararlanmışlardır(Emek, 2002: 6).
Yap-İşlet Usulü: YİD modeli çerçevesinde inşa edilen tesislerin belirli bir
süre sonunda kamu kuruluşuna devredilmeyip özel kesimin sahipliğinde
olmasına izin verilmesine dayanan yatırım finansmanı modelidir(Özbalkan,
1997: 904). Bu modelde yatırımcılar; yalnızca termik santrallerin inşa edilmesi
ve işletilmesi yetkisine sahiptir.
Gelir Ortaklığı Senedi: Köprü, baraj, elektrik santralı, karayolu,
demiryolu, telekomünikasyon sistemleri ile sivil kullanıma yönelik deniz ve
hava limanları ve benzerlerinden, kamu kurum ve kuruluşlarına ait
olanlarınıngelirlerine,ortakolunmasıiçinçıkarılansenetlerdir. (İMKB,2013)
İşletme Hakkı Devri : Kamu iktisadi teşebbüslerinin müessese, işletme,
bağlı ortaklıklarına ve benzerlerine ait tesislerin belirli süre ve şartlar dahilinde
gerçek ve tüzel kişiler tarafından işletilmesi ve varsa mamullerinin pazarlama
ve dağıtımının yapılması hakkının devrini ifade etmektedir.
Finansal kiralama yöntemine benzeyen bu uygulama biçimi, genellikle
özelleştirmenin bir ön aşaması olarak değerlendirilmektedir. Mülkiyet devri söz
konusu olmamakla birlikte işletme ve yönetim hakları doğrudan bir bedel
karşılığı devredilmektedir(Kılcı, 1994:10).
31
2.1.1.3 Özelleştirme Uygulamaları ile Kamu Hizmetinin Sunumu
Özelleştirme en genel tanımı ile kamunun sahip olduğu ticari ve sınai
teşebbüsler ile varlıkların mülkiyet, yönetim ve denetimlerinin tamamen veya
kısmen özel kişi ve kuruluşlara devredilmesi olarak tanımlanmaktadır(Doğan,
2012: 7).
Türkiye örneğinde özelleştirme kavramı Kamu İktisadi Teşebbüslerinin
mülkiyet ve yönetimlerinin kamu kesiminden özel kişi ve kuruluşlara devri
olarak tanımlanabilir. Kamu hisselerinin %50’den fazlası özel kişi ve
kuruluşlara devredildiğinde hem işletmenin sahipliği hem de yönetimi
özelleştirilmiş olmaktadır.
Türkiye'de özelleştirme 1980'lerden itibaren ithal ikamesi gelişme
modelinin terk edildiği, kaynak dağılımında piyasa mekanizmasının büyük pay
sahibi olduğu, sermaye akımlarının ve dış ticaretin serbestleştiği iktisadi
anlayışla birlikte gündeme geldi. Özelleştirme konusunda yasal düzenlemeler
1980'li yılların ortalarında atıldı. Ancak bu çabalar büyük ölçüde sonuçsuz
kalması neticesinde2000 yılına kadar yapılan özelleştirmeler sınırlı kaldı ve
özelleştirme gelirleri yılda ortalama 300-500 milyon ABD doları civarında
seyretti. 1998 yılında özelleştirme geliri 1 milyar doların üzerine çıktı, ancak
bunun önemli bir bölümü İş Bankası'nın azınlık hisselerini satılmasından elde
edilen gelirdi. 2000 yılında özelleştirme geliri 2,5 milyar dolara yaklaşıyordu
ancak bunun da nedeni varlık veya hisse satışı değil, 3. GSM lisansının
satılmasından elde edilen gelirdi. Türkiye’ de özelleştirmeler esas olarak 2004
yılından itibaren hız kazandı(Atiyas – Önder, 2007: 1).
Yarrow,
özelleştirme
uygulamalarının
amaçlarını
sıralamaktadır:(Yarrow, 2000:327)

Rekabeti arttırarak verimliliğin artmasını sağlamak

Kamu kesiminin borçlanma gereğini azaltmak
şu
şekilde
32

Kamu kesiminde ücret ve maaş belirlenmelerinde karşılaşılan zorlukları
azaltmak (bunu sendikaların ücret belirlemesindeki gücünü azaltmak
diye anlamak mümkün)

Hükümetlerin teşebbüs karar alma sürecine karışmalarını önlemek

Ekonomik varlıkların sahipliğini geniş bir tabana yaymak

Teşebbüslerde işçi sahipliğini özendirmek

Gelir ve servetin yeniden dağılmasını sağlamak
Bu hedefler; işletmelerin kamu mülkiyetinde kalmasının ve kamu tarafından
kontrol edilmesinin ve özellikle gelişmekte olan ülkelerde siyasi müdahalelere
tabi olmalarının verimsizliğe ve israfa yol açtığı ve böylece ekonomik büyümeyi
gerilettiği düşüncesi ile belirlenmiştir. Bununla birlikte özellikle gelişmekte olan
ülkelerde verimlilik kadar kamu maliyesi gerekçelerinin önem kazandığı, hatta
özelleştirme gelirleri ile biriken iç ve dış borçların azaltılmasının veya kamu
harcamalarına ek kaynak yaratılmasının hedeflendiği söylenebilir.
Şekil 2’de yukarıda anlatılan kamu hizmeti sunma yöntemleri özetlenmiştir.
Şekil 3: Kamu Hizmetlerinin Sunulma Yöntemleri
33
GELENEKSEL TEDARİK
KAMU ÖZEL İŞBİRLİĞİ
•Emanet Usulü
•İltizam Usulü
•Müşterek Emanet
Usulü
•İzin (Ruhsat) Usulü
•İmtiyaz Usulü
2.2
•Yap-İşlet (Yİ)
•Yap-lşlet-Devret (YİD)
•Yap-İşlet-Sahlp Ol (YİSO)
•Tasarla-Yap-Finanse Et-İşlet
(TYFEİ)
•Tasarla-Yap-FinanseEt-İşletDevret (TYFEİD)
•Yap-Sahlp Ol-İşlet (YSOİ)
•Rehabilite Et-İşlet (REİ)
•Rehabilite Et-Sahİp Ol-İşlet
(RESOİ)
•Kirala-Geliştir-İşlet (KGİ
ÖZELLEŞTİRME
•Satış
•Kiralama
•İşletme Hakkının
Verilmesi
•Mülkiyetin Gayri
Ayni Hak Tesisi
•Gelir Ortaklığı
Modeli
•İşin Gereğine Uygun
Sair Hukuki
Tasarruflar
KAMU HİZMETİ ANLAYIŞINDA DEĞİŞİM
20.yüzyılıın
sonlarından
beri,
yaşadığımız
dünyayı
yeniden
şekillendiren ve tarihin hızlandığı izlenimini veren bir dizi siyasi, sosyal ve
kültürel karışıklık söz konusudur. Marx’ın 1848’de yaptığı “Katı olan her şey
buharlaşıyor”
yorumu
içinde
bulunulan
yeni
zaman
dilimini
özetlemektedir(Heywood, Siyasi İdeolojiler 2010, 33). Buharlaşmadan nasibini
alan kamu yönetimide bir idari aygıttan hizmet sunucuya evrimleşmekte;
bugüne kadarki klasik yönetim anlayışı yerine özel sektör yönetim araçlarına
yönelme ve bunların uygulanması söz konusu olmaktadır. Bu yeni yönetim
biçimi idareye/yönetime/devlete ilişkin yeni bir anlayışın göstergesidir.
Sanayi çağının Taylorizm öğretisinin temel anlayışına uygun Weberyen
anlamdaki idarenin, bir makine, bir aygıt olarak sunulduğu zamanlarda faaliyet
ve kararlar mümkün olduğunca makineleştirilmek durumundaydı. Kamu
yönetiminin de modern bir bilim dalı olarak gelişmeye başladığı bu dönemde
örgütlerde en verimli iş görme teknikleri üzerine çalışmalar yapılmakta, fikirler
yürütülmekteydi. Pozitivist bir yaklaşımla aklın önderliğinde) en iyi yönetim
biçimi olduğu iddia edilen modellerin her durumda geçerli olduğunun kabul
34
edildiği evrenselci bir bakış açısı hakimdi.Evrenselliğe karşı olan postmodern
yönetim yaklaşımının hakim olduğu günümüzde ise bu anlayış idarenin
dinamik kompleksliğe sahip bir yapı haline gelmesi karşısında yetersiz
kalmaktadır.
Postmodernizmin
devlet
anlayışı
modernliğin
temel
belirleyicilerinin reddiyle birlikte parçalılığı, kültürel etkileşimi ve çoğulculuğu
savunmaktadır(Ateş, 2005: 387).
İdare sadece politik sistemin bir parçası değil, genel toplumsal sistemin
bir parçasıdır. Şu halde idarenin, devlet ile yurttaş arasında bağlantı olma
işlevi, idarenin toplum tarafından meşru görülmesini gerektirmektedir.
Toplumun tutumu ise, zamanın ruhuna ve konjonktüre bağlı olarak değişime
uğramaktadır. Devlet/idare anlayışı ve devletten beklentilerin değiştiği
günümüzde birçok siyasal, toplumsal olayı bu değişim üzerinden okumak
mümkündür(Aykaç, 2002: 16).
Devletin temel bir aygıtı olan kamu yönetimi örgütünün büyümesi ve
gelişmesinin arka planında da toplumsal meşruiyete dayanma gereği vardır.
Yani toplumun beklentilerini karşılama zorunluluğunu doğuran bu meşruiyet,
buna uygun bir devlet ve kamu yönetimi geliştirmeyi zorunlu kılmaktadır.
Günümüzde devlet ve kamu yönetiminin yeniden yapılanmasını gerektirecek,
meşruiyet krizi ortaya çıkaran birçok gelişme vardır. Bu gelişmelerden
hareketle devletin bir dönüşüm zorunluluğu ile karşı karşıya kaldığı, buna
paralel olarak kamu yönetim aygıtının da buna uygun şekilde yapılanması
gerektiği vurgulanmaktadır(Özel,2008:174).
Söz konusu değişim ve yeniden yapılanmanın önkoşulları aşağıda
belirtilmiştir. Birçok ülkenin yeniden yapılanma deneyimi yönetimdeki
değişimin değişik faktörlerin etkileşimi sonucu olduğunu göstermektedir. Bu
faktörler:
•
Siyasal liderlikteki değişim,
•
Toplumsal dönüşüm,
•
Yönetim kuramında meydana gelen entelektüel gelişmeler,
•
Başarısızlığın kavranması ve yenilenme ihtiyacıdır.
35
Bu faktörlerden bir veya daha fazlası gerçekleştiği zaman değişim
olabilir. Bu iddianın somut örnekleri İngiltere’de 1997,
Amerika Birleşik
Devletleri’de1980, Yeni Zelanda’da 1984, Avrupa Birliği’nde 1999tarihleriinde
gerçekleşen kamu yönetimi reformları incelendiği zaman görülebilir(Akdoğan
ve Aslan, 2002:15).
2.2.1 Kamu Sektörü Anlayışında Değişim
Değişim, insanlık tarihi kadar eski bir olgudur. Yaşadığımız çağın en
belirgin özelliklerinden biri de değişimin hızlanması ve çok boyutlu hale
gelmesidir. Teknolojik, ekonomik, siyasi, toplumsal ve kültürel alanlarda hızlı
ve etkileşimli bir değişim süreci yaşanmaktadır. Yaşanan değişim, bireyleri
olduğu kadar ülkeleri ve kurumları da köklü bir şekilde etkilemektedir.
Bizi etkileyen değişikliklerin yeryüzünün herhangi bir bölgesiyle sınırlı
olmadığını söyleyen Giddens’a göre köklü bir tarihsel değişim döneminden
geçtiğimize inanmamızı sağlayacak kadar geçerli ve nesnel nedenler
bulunmaktadır(Giddens,
2000,
13). Toplumların
devlet
kurumlarından
beklentilerinin değişmesi, zaman içerisinde toplumda yeni beklentilerin
oluşması ve uluslararası ilişkilerin çok kutuplu kalıcı dengeler yerine dinamik
süreçler şeklinde tasarlanıp yürütülmesi, değişim süreçlerinin iyi anlaşılmasını
ve zamanında tedbirler alınmasını gerektirmektedir.
Değişim ihtiyacının farkında olan birçok ülkede, ekonomik gelişmenin
ana unsurunu koordinasyon ve kapasite anlamında güçlü, operasyonel işlevler
yönünden verimli ve etkin, kararların uygulanması ve politika oluşturulması
bakımından saydam, vatandaşlarına karşı sorumlu ve piyasa mekanizmasının
işleyişine
saygılı
bir
kamu
yönetiminin
geliştirilmesi
oluşturmaktadır(Saygılıoğulları ve Arı, 2003:5).
Tek başına değişim, olumlu veya olumsuz bir anlam ifade etmemektedir.
Çünkü değişim, pek çok fırsatın yanı sıra, çeşitli tehditlerin de kaynağı
olabilmektedir. Özellikle, değişimi zamanında ve doğru bir şekilde algılayarak,
36
kendini yeni koşullara uyarlama becerisi gösteremeyen bireyler ve kurumlar,
onun kurbanı haline gelebilmekte ve mevcutdurumları kötüleşmektedir.
Bununla birlikte, değişimi zamanında ve doğru algılayan, sağlıklı tepki
gösterenler ise, kendi hedefleri ile değişen ortam arasında örtüşen alanları
yakalayabilmekte, stratejik bir yaklaşım içinde değişimin getirdiği belirsizlikleri
azaltmakta ve değişim sürecini nispi konumlarını iyileştirme yolunda bir fırsata
dönüştürebilmektedirler.
20. yüzyılın ilk ve son çeyreği de devletin işlevleri, işlevinin boyutları ve
rolü üzerine yapılan tartışmalarla geçmiştir. Yüzyılın ilk çeyreği Büyük
Britanya’nın kontrol altında tuttuğu dünya düzeni ile başladı. Devletin faaliyet
alanı oldukça sınırlıydı ve gelir vergisi, yoksulluk programları gibi sosyal
düzenlemeler yoktu. Savaş, devrim ve bunalım sürecinden büyük güçlüklerle
geçen liberal dünya düzeni ikinci dünya savaşıyla birlikte çöktü ve dünyanın
birçok bölgesinde minimalist liberal devlet yerini aktif ve merkeziyetçi devlete
terk etti. Devletin boyutu, işlevleri ve faaliyet alanı, yirminci yüzyılın ilk üç
çeyreğinde gelişme eğiliminde oldu(Özel ,2008: 79).
Devlete ilişkin değişmelerin kendinden önceki dönemden daha farklı
olduğu 1980’li yıllardan itibaren işleyen neoliberal yeniden yapılanma süreci,
temelde ekonomik olmakla birlikte, toplumsal, siyasal ve yönetsel alanları da
içine almıştır. Bu nedenle devlet aygıtı da, iktisadi işlevleri, toplumsal
yükümlülükleri ve idari etkinliği yeniden düzenlemektedir. Günümüzde
yönetme eyleminin, ulus devletle sınırlı olmadığı ulusaldan yerele ve
uluslararası
düzleme
uzanan
geniş
bir
yelpazede
gerçekleştiği
savunulmaktadır. Bu çerçevede tek özneli, merkezi, hiyerarşik işbölümüne
dayalı üretim yapan, bu doğrultuda kaynakları bizzat kullanan geleneksel
yönetimden, ağ ilişkileri içinde konumlanmış, çok aktörlü, adem-i merkezi,
toplumdaki
tüm
aktörleri
yetkilendiren,
yönlendiren
ve
kaynakların
yönlendirilmesini kolaylaştıran yönetişim anlayışı öne çıkmıştır(Özel, 2008:
80).(Özel 2008, 80)(Özel 2008, 80)
37
Yukarıda bahsedilen çok yönlü değişim ve dönüşümün ne olduğu üzerine
dört
farklı
söylem
olduğunu
belirten
Tekeli
bu
söylemleri
şöyle
sıralamaktadır:(Tekeli, 2002: 35)

Sanayi toplumundan bilgi toplumuna geçiş,

Fordist üretimden esnek üretime geçiş,

Ulus devletler dünyasından küreselleşmiş dünyaya geçiş,

Modernist düşünceden postmodernist dünyaya geçiş .
Tekeli’ye göre birbiriyle ilişkili ve birbirini tamamlayan bu dört senaryo
yaşanan dönüşümün bileşenleridir. Sözkonusu senaryolar yönetimi meşru
kılan şartları aşındırmakta ve yeni arayışların ortaya çıkmasına neden
olmaktadır. Siyasal temsilin ve toplumsal iyinin oy çokluğu ile belirlenmesi ve
temsil esasının varlığı artık iyi işleyen bir demokrasi için yeterli olmamaktadır.
Demokrasi teriminin günümüzde katılımcı, çoğulcu nitelemeleriyle birlikte
kullanılması bu yetersiz kalışın bir göstergesidir. Bu yetersizlik siyasal gücün
temsil esasına dayanma şartını yıpratmaktadır.
Ulusların yer aldığı mekânları içinde doğanların kimliklerini kaçınılmaz bir
biçimde belirleyen bir kap gibi düşünmenin mümkün olmadığı günümüzde
ülkeleri belirleyen sınırlar mal, bilgi, para, haber aktarımı açısından bir engel
olmaktan çıkmaktadır. Bu da toplumun içinde yer aldığı alandaki bütünlüğünü
aşındırmaktadır. Ağ ilişkilerinin hakim olduğu bir toplumda sınır kavramının
anlamı kalmamaktadır. Bu yalnız ulus sınırları için değil toplumdaki aktörlerin
her biri için de söz konusudur(Tekeli, 2002:245).
Dünyada yaşanan hızlı ve çok yönlü değişim özellikle yönetim
anlayışında ve klasik bürokratik yapılarda köklü bir yeniden yapılanmayı
gündeme getirmiştir. Yönetim anlayışını ve yapılarını köklübir şekilde etkileyen
veya uyaran değişim faktörleri, dört anabaşlık altında özetlenebilir:

Ekonomi teorisinde değişim,

Yönetim teorisinde değişim,
38

Özel sektörün rekabetçi yapısı ve kaydettiği ilerlemeler,
Dünyada yaşanan hızlı değişim süreci(2. Dünya savaşı, soğuk savaş, tek
kutuplu dünya) karşı karşıya kaldığımız sorunlu alanların hemen hemen
hepsini doğrudan etkilemiş ve bir an önce bu sorunlara çözüm bulunabilmesi
için baskı oluşturmuştur. Özellikle 1970’lerden beri, dünyada bir ekonomik
yeniden yapılanma yaşanmaktadır. Bu yeniden yapılanma ekonomik, sosyal,
politik ve yönetimsel boyut ve yansımaları olan bir dönüşümün göstergesidir.
(Green, 1988: 165).
Bu süreçten yönetim halk ilişkileri de doğrudan etkilenmiş, klasik kamu
yönetimi anlayışı önemli oranda güven kaybına uğramıştır. Gündeme gelen
yeni kamu yönetimi araçlarının mevcut yapıya uyumu, kamu sektöründe yeni
paradigmaların ortaya çıkmasına neden olmuştur. Bu yeni paradigmalar kamu
yönetiminin temel vurgularını doğrudan etkilemiştir(Hughes, 1998: 76).
Yukarıda sayılan değişim ve gelişmeler dünya genelinde liberal ekonomi
kuramlarını ön plana çıkarmıştır. Kamu Tercihi Kuramı,İşlem Maliyeti Kuramı,
İşletmecilik Yaklaşımı yaşanan değişimin altyapısını oluşturmaktadır.
Kamu Tercihi Kuramı:
Kamu Tercihi kuramı 1950’li yıllarda James Buchanan ve Gordon
Tullock tarafında temsil edilen “Virginia Okulu “ ile Antony Downs ve George
Stigler’in temsil ettiği Chicago Okulu etrafında şekillenmiştir.
Buchanan ve Tullock’ un “Oybirliğinin Hesabı: Anayasal Demokrasinin
Mantığı” adlı çalışmasında geleneksel iktisadın piyasadaki varsayımını siyasal
konulara da uyarlayarak siyasal süreçte de kişisel çıkar güdüsünün hakim
olduğunu vurgulamışlardır. Buchanan’a göre Kamu Tercihi Teorisi, esas olarak
ekonomi teorisinde oldukça ayrıntılı analizler için geliştirilmiş araç ve metotları
almakta ve bunları politik sürece ve kamu sektörüne uygulamaktadır. Kamu
tercihi, siyasal karar alma sürecinde rol alan kimselerin; örneğin, seçmenlerin,
politikacıların
ve
bürokratların
davranışlarını
gözlemlediğimiz
veya
39
gözlemleyeceğimiz sonuçların bileşimi ile ilişkilendirmeye çalışmaktadır
(Aktaran: Aktan ve Dileyici, 2007: 12).
Kamu tercihi kuramına göre; temsili demokrasinin kurum ve işleyişi
toplum
tercihlerini
siyasal
karar
alma
mekanizmalarına
doğru
taşıyamamaktadır. Bu teoriye göre siyasal insanla ekonomik insan aynıdır ve
bireyler siyasal davranışlarında da bireysel çıkarlarını maksimize etmeyi
düşünürler. Bu nedenle siyasal sistemdeki seçmenler, baskı grupları,
politikacılar ve memurlar kamu yararı düşüncesiyle değil, rasyonel kaygılarla
kendi çıkarlarına göre davranmaktadırlar. Bunun sonucu olarak da kamu
yönetiminin kamu yararını gerçekleştirme amacı ile kamu örgütü yöneticilerinin
kişisel çıkarlarını artırma amacı örtüşmemektedir(Özel, 2008: 72).
İnceleme konusu olarak siyasal parti, yerel yönetimler, kurumlar gibi
birimleri değil somut olarak bireyi esas alan Kamu Tercihi Yaklaşımı insan
doğasına ilişkin bireycilik ve rasyonel tercihi(rasyonalite) öne çıkarmaktadır.
Kamu Tercihinin kamu yönetimi konusundaki temel önerileri, yönetimin
etkinliğini sağlamak için şeffaflaşması, her alanda fayda-maliyet analizleri
yapılması, mümkün olan her alanda rekabet, bürokrasinin etkinliğinin
sağlanması için, ekonomik teşvik sisteminin geliştirilmesi, performansa dayalı
ücret farklılaşmasına gidilmesi; kamu yönetiminde maliyet ve fayda dağılımının
pazar şartlarına yaklaştırılmasıdır(Acar ve Özgür, 2004: 92).
Buchanan, devletin başarısızlığı yaklaşımı ile ortanca seçmen,
seçmenin eksik bilgilenme sorunu, çıkar gruplarının rant faaliyetini devlet
başarısızlığı olarak değerlendirmektedir. Buna göre devletin başarısızlığına
neden olan faktörler politikacıların çıkar güdüsüne sahip olması, hizmet
kayırmacılığı, siyasal etik sorunu, seçmenini ilgisizliği gibi faktörlerdir(Aktan ve
Dileyici, 2007: 28).
İşlem Maliyeti Kuramı:
İşlem Maliyeti Kuramının odaklandığı konu örgüt içindeki işlemler ve
bunlardan doğan maliyetlerdir. İşlem maliyeti üretim/sunum sürecindeki
40
maliyeti tanımlamaktadır. Bu maliyetler piyasa araştırması maliyeti, sözleşme
maliyeti, performans izleme maliyeti, yasal prosedür maliyeti, fırsat maliyeti
olmak üzere beş grupta incelenmektedir(Özgen, 2002)
İşlem Maliyeti teorisine göre örgütleri incelerken üzerinde durulması
gereken konu, mal veya hizmetin üretilmesinden çok üretilen mal veya
hizmetlerin mübadelesi ve bu mübadeleyi yönlendiren örgütsel yapılardır. Yani
örgütler ürettikleri mal ve hizmetlerin mübadelesini maliyeti en ekonomik
olacak şekilde organize etmek isterler. Her bir kuruluş, işlem maliyetlerini en
aza indirmek için basit piyasa anlaşması, sözleşme veya işlemleri örgüt içinde
gerçekleştirme arasında bir tercih yapacaktır. Özellikle finansman sorunları,
bütçe açıkları ve kaynak yetersizlikleri kamu yönetiminde işlem maliyeti
kuramının yaygın tartışma zemini bulmasına yol açmaktadır.
İşletmecilik Yaklaşımı:
Bu yaklaşım kamu sektöründe “administration” kavramının yerini
“management” kavramının almasını öngörmektedir. Bu yaklaşıma göre devlet
örgütleri de standartların, performans ölçütlerinin ve ölçümlerinin net olarak
bilindiği, sonuçların esas alındığı, ekonomiklik-etkililik ve verimliliğin, müşteri
odaklılığın vurgulandığı bir anlayışla yönetilmelidir. Bu yaklaşım kamu
örgütlerinin yapı, süreç ve personel sistemleri ile ilgili kavram, kural ve ilkelerini
işletme
yönetimi
teknikleriyle
biçimlendirmektedir(Özel,
2008:
73).
Administration kavramından management kavramına geçiş sadece kavramsal
birdeğişiklik anlamına gelmemektedir. Bir “yönetsel devrim” veya “paradigma
değişimi” olarak da okunabilecek olan bu süreç halen daha ciddi tartışma
konusudur.1980 öncesi yönetim alanında yapılan reformlar devletin idari güç
ve kapasitesini artırmaya yönelik bir faaliyet olarak görülmekteydi. Ancak80’li
yıllarda devlet başarısızlığı teknik boyutuna ek olarak siyasal –ideolojik bir
sorun olarak da görülmeye başlandı.
Ömürgönülşen’e göre, İşletmecilik Yaklaşımının amacı ve içeriği şu
şekilde özetlenebilir(Ömürgönülşen, 2003: 22):
41

Piyasa benzeri mekanizmalar kullanmak suretiyle kamu kesiminde
rekabeti
özendirmek
ve
kamusal
işlevlere
işletme
özellikleri
kazandırmak

Kamu hizmetlerinin yürütülmesinde rasyonel ve stratejik bir yaklaşım
benimsemek ve kurala yönelik yönetim tarzından amaca yönelik
yönetim tarzına geçmek

Geleneksel kamu bürokratlarını kamu işletmecileri haline dönüştürmek

İnsan
kaynakları
yönetiminde
sorumluluğu
merkezi
personel
örgütlerinden ilgili hizmet kuruluşlarına devretmek

Merkezin stratejik politika–yapımı ve planlama yapma kapasitesi ile
uygulayıcı birimlerin hizmet sunma kapasitelerini artırmak.

Kamu kuruluşlarının yapılarını daha esnek ve işleyişlerini daha şeffaf
hale getirmek, onları duyarlı ve hesap verebilir kılmak

Bürokratik değerlere dayalı geleneksel kamu yönetimi kültürünü piyasa
değerlerine dayanan yeni bir kamu hizmeti kültürü ile değiştirmek.
2.2.2 Kamu Sektöründe Yaşanan Değişimin Dinamikleri
Yukarıda bahsedilen kamu yönetiminde yaşanan değişimi Druckerüç
sebebe bağlamaktadır(Drucker, 1991: 191):

2.Dünya
Savaşından
beri
kamu
yönetimi
program
ve
uygulamalarınınbüyük oranda başarısız olması,

Vergilendirme ve harcama yoluyla elde edilecek gelirin sınırlı
olduğunun anlaşılması,

Devletin gelir, kazanç yaratma yeteneğinin sınırlı olmasıdır.
Sayılan bu değişim dinamikleri iktisadi, siyasal, ideolojik birçok boyutu
olan gelişmelerin sonucudur. Aşağıda bu gelişmeler incelenmektedir.
42
2.2.2.1 Ekonomik Durgunluk ve Mali Krizler
1970’lerden itibaren kamu sektörü üzerinde önemli yoğunlaşmalar
olmaya başlamıştır. ABD’de 1980’de Reagan’ın başkanlığa seçilmesi,
İngiltere’de 1979’da Thatcher’ in iktidara gelmesiyle, her iki ülkede kamu
sektörü ile ilgili reformlar yapılmaya başlanmıştır. Bunlar basit bir reform olmak
yerine toplum nazarında kamu yönetiminin rolünün algılanışına bir medyan
okuma olarak dikkat çekmiştir. Bu şekilde gelişmiş ülkelerde yaşanan değişim
kısa sürede başka ülkelere de ihraç edilmeye başlanmıştır. Küreselleşmenin
gereği olarak standart bir kamu yönetimi anlayışının ve örgütlenmesinin tüm
dünyada egemen olması için, çeşitli uluslararası ve bölgesel kuruluşlar, bu
konuda etkin rol üstlenmeye başlamışlardır.(Yayman 2008, 507)Bu dönemde
kamu yönetimi üzerine yapılan tartışmalar bazı ülkelerde yoğun ideolojik
tartışmaların yaşanmasına da neden olmuştur. Değişimin karşısında olanlar
kamu çalışanları, birlikler, bunların destekçileri, yönetimin klasik faaliyetlerini
kendi düzeylerinde sürdürmeye çalışmışlardır. Değişim yanlıları ise kamu
sektörünün, faaliyet alanının ve yöntemlerinin eleştirilmesiyle yönetimde
küçülmenin gerekliliğine inanmışlardır. Bu anti-yönetim akımı kısa sürede
siyasal sürece de yansımıştır.
Bu dönemde kamu sektörü üzerinde yoğunlaşma üç alanda olmuştur: İlk
olarak kamu sektörünün hantal ve kaynakları tüketen yapısı üzerinde
yoğunlaşılmıştır. Daha sonra kamu sektörünün faaliyet alanı ile ilgili taşıdığı
sorumluluklar üzerinde durulmuştur. Ardından yönetimin özellikle bürokrasinin
kullandığı yöntemler üzerine sert eleştiriler yöneltilmeye başlanmıştır.
Bürokratik yönetimin hiyerarşik yapılanmasının verimsiz olduğu belirtilmiştir.
1970’lerin
entelektüel
tartışmalarında
muhafazakar
ve
tutucu
ekonomistler devleti ve yönetimi, ekonomik büyümenin ve özgürlüğün
önündeki en büyük engel olarak görmüşlerdir. Ekonomistler yönetimin
küçülmesinin
ekonomik
verimliliği
öngörmüşlerdir(Hughes, 1998: 9).
artırarak
refahı
yükselteceğini
43
2.2.2.2 Yeni Sağ Düşüncesi
Yeni Sağ oldukça geniş kapsamı bir terimdir ve kapsamında vergilerin
düşürülmesinden, televizyon ve filmlerde daha fazla sansüre, göç karşıtı
kampanyalara kadar birçok farklı fikri barındırmaktadır(Heywood, 2010: 104).
Söz konusu farklılıkları bünyesinde barındıran ve yukarıda tartışılan ekonomik,
sosyal ve yönetimsel dönüşümün çerçeve kavramı olan Yeni Sağ’ın üç temel
kaynağı vardır. Bunlar: yeni liberalizm, yeni muhafazakârlık ve kamusal seçim
kuramlarıdır.
Bu üç kaynak değişen boyut ve önemde yeni sağ tanımına katkıda
bulunmakta, birbirleriyle yer yer çelişen özellikleri olmasına rağmen, belli
yönleriyle birbirine destek olarak bütünsellik kazandırmaktadır. Devletin
küçültülmesini kamunun faaliyet alanın daraltılmasını, böylece piyasa
ekonomisinin
kendi
koşul
ve
kurallarına
göre
çalışma
olasılığının
genişletilebileceğini, bireysel girişim rekabet ortamında üretim kaynaklarının
verimli, rasyonel ve optimal sonuçlara götürebilme özelliğine sahip olduğunu
belirten liberalizm bir dizi muhafazakâr düşünce ile yeni sağ çatısı altında
buluşmaktadır. Aslında liberalizm ile muhafazakârlık birbiriyle çelişen
özelliklere sahip iki akımdır. Heywood’ göre, Tablo 1’de karşılaştırdığı gibi
güçlü devlet, disiplinli toplum, toplumsal otorite, hiyerarşi, itaat, ulus gibi
muhafazakar değerler birey, seçme özgürlüğü, serbest piyasa disiplini gibi
liberalizmin vurguladığı hususlarla uyuşmamaktadır. Ancak özellikle neo
düzeyde önemli kesişme noktaları mevcuttur. Bu kesişme noktasında
muhafazakar görüş bazı liberal savları doğrulama gibi bir işlevi yerine
getirirken, bir yandan da liberal uygulamaların sonuçlarını hafifletmeye yönelik
etkisi de bulunmaktadır(Aksoy, 2003: 56). Tablo2’de liberal ve muhafazakâr
sağ anlayışlar karşılaştırılmıştır.
Tablo 2: Liberal ve Muhafazakar Yeni Sağ İdeolojilerin Karşılaştırılması
Liberal Yeni Sağ
Muhafazakar Yeni Sağ
44
Geleneksel Muhafazakârlık
Klasik liberalizm
Atomizm
Organik Anlayış
Köktencilik
Gelenekçilik
Liberteryanizm
Otoriterizm
İktisadi Hareketlilik
Sosyal Düzen
Teşebbüs
Geleneksel Değerler
Fırsat Eşitliği
Doğal Hiyerarşi
Minimal Devlet
Güçlü devlet
Küreselleşme
Küreselleşme karşıtı
(Heywood;2011)
Kamusal seçim kuramları da siyasal ve bürokratik davranışı mikro
ekonomik
varsayımlarla
ekonomik-matematiksel
analizler
yoluyla
tartışmaktadırlar. Vardıkları sonuç itibariyle kamu girişimi konusunda yapılan
liberal değerlendirmelerin güçlendirilmesine katkı yapmaktadırlar.
Yukarıda sayılan farklı akımları bünyesinde barındıran yeni sağ
anlayışını devlet/kamu yönetimi örgütlenmesine ve işleyişine yansımasını iki
nokta etrafında toparlayabiliriz:
1.Devletin/Kamu yönetiminin faaliyet alanının özellikle ekonomik nitelikli
olanlarından başlayarak küçültülmesi, daraltılması
2.Daraltılan bu alanda genelde kamu faaliyetlerinin özelde de kamu
örgütlerinin kamu işletmeciliği anlayışı etrafında yapılandırılması ve işletilmesi.
Yeni sağ yönelişine göre kamu faaliyetlerinin doğasından kaynaklanan
verimsiz kaynak kullanım özelliği vardır. Özel girişim ise serbest piyasa
koşullarında doğası gereği kaynağı verimli, rasyonel ve ekonomik kullanmak
zorundadır. Satış yönetimi, yönetimin devri, ihale yöntemi, imtiyaz yönetimi,
deregülasyon, tüketiciye mali yardım yöntemlerinin ortak kalkış noktası daha
önce kamu tarafından yerine getirilen bir hizmetin kamu uygulama alanından
tamamen ya da kısmen çıkarılması, özel sektöre devredilmesidir.
Yukarıdaki gelişmelerle birlikte unutulmaması gereken bir durum vardır:
Devlet eliyle devletin küçültülmesinin beklenen sonuçları arasında kamu
45
örgütlerinin sayı ve çeşitliğinin azaltılması, paralel olarak da buralarda çalışan
personel sayısında düşüş olması sonuçta da bütçe yükünün azaltılması
beklenmektedir. Ancak bu konuda yapılacak genellemelerin yanlı olabileceği
de dikkate alınmalıdır. Özellikle geçiş döneminde devlet, ekonomik ve soysal
yeniden yapılanmanın anahtar rolünü oynamak bu nedenle de yeniden
yapılanmanın külfetini, üstlenmek zorunda kalmaktadır. Bu durum mevcut bazı
örgütleri ortadan kaldırsa bile yeni işlevlerle yenilerini oluşmasını kaçınılmaz
kılmaktadır(Aksoy, 2003: 455).
2.2.2.3 Bilişim Teknolojilerindeki Gelişim
Toplum türlerinin gelişimini anlatan kaynaklar, insan topluluklarının
avcılık ve toplayıcılık seviyesinden başlayıp, sırasıyla tarım, sanayi ve bilgi
toplumu seviyelerine ulaştığı noktasında hemfikirdirler. Bu toplum türlerini
birbirinden ayıran temel nokta, baskın üretim faaliyetinin ne olduğudur.
Sırasıyla doğadan bitki toplama veya hayvan avlama, toprağın işlenmesi, ev
veya fabrika üretim birimlerinde mal üretimi ya da bilginin toplanması ve
işlenmesi faaliyeti baskın hale gelmiştir.
İnsanların hayatını devam ettirmesini ve rahatını sağlayan mal ve
hizmetlerin üretim biçimi, devleti görevlerinin çeşitleri ve sınırları ile devlet
örgütlenmesindeki vergilendirme gibi temel parametreleri de belirler.
Bilgi toplumu denilen şemsiye kavramı altında sıralanabilecek gelişmeler;
• Örgütlerde ve üretimde bilginin öne çıkması,
• Bilginin sadece niceliğinin değil, niteliğinin de (katma değer yaratan
bilgi) önemli olması ve bilginin değerinin yarattığı veya yaratabileceği katma
değer (yeni ürünler, fikirler, iş kolları, ihracat gelirleri, vb.)
ile ölçülmesi
gerektiği düşüncesinin yaygınlaşması,
• Bilgi ile ilgili işlerin (örneğin, çağrı merkezlerinin ve çeşitli danışmanlık
türleri gibi bilgi işlenmesi ve sunumu ile ilgili hizmet sektörlerin) artması,
46
• Zaman ve mekânın küresel bilgi akışı karşısında anlamını büyük ölçüde
kaybetmesi ve
• Kültürel değişim ve paylaşımın basın-yayın araçlarının da yardımıyla
küresel ölçekte artması gibi örneklerde somutlaşmaktadır.
Bilgi toplumu kavramı, birçok konu ile ilgili bilgi ve gelişmeleri içeren
yamalı bir bohçaya benzemektedir. Kavramın, teknoloji, ekonomi, çalışma
yaşamı, coğrafi konum ve kültür ve daha birçok farklı konu ile ilgili yönleri
vardır(Yıldız, 2013:3).
2.2.2.4 Neoliberalizm ve Devletin Yeniden Yapılanması
Devlet olgusunun doğumunda, gelişmesinde ve var oluşunda belirleyici
unsur egemenliktir. Devletin bu belirleyici unsuru yanında esasen görünen
tarafı hizmet tarafıdır ve devletin yeniden yapılanmasındaki tartışmalar da
çekirdek unsur olan egemenlikten ziyade bu eksen etrafında toplanmaktadır.
Modern devletler öncesinde eski rejim devleti kendi ilkesini ve varlığının
üzerine dayandırdığı ilk neden olarak ülkede gerçekleştirilen üretimi iktisadi
kurallara göre değil kendi devlet aklınagöre paylaştırmıştır.
Devlet kamu hizmeti alanınınbüyümesi sonucundabir yandan gücünü ve
ağırlığını artırmış diğer yandan ise bu geniş yelpazede hizmetleri sunma
güdüsüyle kaynaklarını artırmanın yollarını aramaya başlamıştır. Devletin
yeniden yapılanma uygulamaları ise devletin özellikle iktisadi alanlardaki
ayrıcalıklarının sınırlanması yönündedir. Bu ideolojik savunuşun temelini ise
liberal pozisyon oluşturmuştur(Orak, 2007:15).
Kamu yönetimi üzerine düşen görevin; belli kuralları belirlemesi,
herkesin kurallara uygun hareket etmesinin sağlanması ve devletin dışındaki
kuruluşların yapabileceği işlerin devredilmesi olarak algılandığı söz konusu
liberal pozisyon açılımında II. Dünya Savaşı sonrası dönem, klasik kamu
hukukuna
özgü
bazı
ilke
ve
kurumların
yeniden
yorumlandığı
bir
47
dönemdir(Özer,2006:13). Yeniden yorumlanan ilkeler arasında devlet,
egemenlik ve insan hakları kavramları ağırlıklı bir yer teşkil etmektedir.
Bu döneme kadar esas itibariyle devletlerin kesin egemenliği doktrini
hâkim olmuş, bu tarihten sonra ise yeni bir düşünce sözlüğü arama, geniş
çizgilerle belirlenmiş gelecek vizyonlarını biçimlendirme ve çok terimle
düşünme geleneği oluşmuştur. Küreselleşme üst başlığında devletin siyasi ve
ekonomik alandaki temel unsurlarının yeniden yorumlanışı ile beraber
neoliberalizm önem kazanmıştır.
II. Dünya Savaşı sonrasında neoliberalizm, sadece ekonomi veya iktisadi
politikalar alanında değil; tarihçilerin, hukuk ve ekonomistlerin uluslararası
düzeyde birleştiği fikirleri temellendirmek amacıyla ortaya atılmıştır. Neoliberal görüşte devletin işlevleri, ideal olarak yasa ve düzene tarafsız bir
çerçevenin sağlanmasına ek olarak, çok az sayıdaki gerçek kamu hizmetinin
sunumuyla sınırlanmalıdır. Özellikle de 1980’lerden bu yana en önemli siyasi
gelişmelerden biri olan özelleştirme de bu süreçte hız kazanmıştır. Devlet
mülkiyeti kamu hizmetlerinde toplaşma yönünde çok güçlü bir eğilim
taşımaktadır. Bunlar herkes için önemli olan (havagazı, elektrik, su gibi) ve arz
edilmesinin sık sık doğal tekel oluşturduğu düşünülen temel hizmetlerin
sağlanmasıdır. Ancak neo-liberal yaklaşımlarla devletin temel kamusal
hizmetlerin sunulmasına ayıracağı kaynağın azaltılması ve bunun yerine
serbestleştirme
ve
rekabete
açmanın
daha
yerinde
olacağı
fikri
savunulmuştur. Bu sürecin devamında kamu sektörünün belirli işlevlerini
devam ettirmenin zorunlu olduğu alanlarda rekabetin verimi artıracağı
beklentisiyle kamu ve özel işbirliğindeki yapılara bu hizmetlerin sunumunun
ihale edilmesi yoluna gidilmiştir(Orak, 2007:176).
Türkiye’nin de aralarında yer aldığı az gelişmiş ülkelere, 1990’ların
ortalarından itibaren “ikinci kuşak” yapısal reformlar başlığı altında toplanan bir
dizi reform programını uygulamaya geçirmiş bulunmaktadır. Piyasa ilişkilerinin
derinleştirilerek küreselleşmenin ilerletilmesini hedefleyen ikinci kuşak yapısal
reformlar, uluslararası finans kuruluşları tarafından hazırlanarak dünya
genelinde yaygınlaştırılmaya çalışılmaktadır. Nitekim ikinci kuşak yapısal
48
reformlar 1990’ların ortalarında IMF ile Dünya Bankası arasında sağlanan
Post-Washington uzlaşmasına dayalı kararlar doğrultusunda gündeme
gelmiştir. Post-Washington uzlaşmasının temel özelliği, o tarihe kadar
süregelen serbest piyasa modelini sorgusuz bir biçimde benimseyen
yaklaşımın terk edilerek, piyasa aksaklıklarının telafisi için devlete yeni
görevler verilmesidir. Buna göre rekabetçi olmayan piyasaların yol açtığı
sorunlar
dikkate
alınarak,
rekabetçi
ve
etkin
piyasa
yapılarının
oluşturulabilmesi için devlete piyasaların düzenlemesi doğrultusunda kimi yeni
görevler yükleniyordu. Böylece 1980’lerin başlarından beri egemen olan
“birinci kuşak yapısal reformların” minimal devlet modelinin yerine düzenleyici
devlet modeli olarak adlandırılan yeni bir devlet modeli uygulamaya
geçiriliyordu.
Düzenleyici devlet modeli ile minimal devlet modeli arasında çok köklü
farklılıklar bulunmamaktadır. Düzenleyici devlet modeli serbest piyasa
modelini idealize etmeye devam etmekte, kaynak kullanımında ekinlik,
verimliliğin artırılması, maliyetlerin aşağı çekilmesi, teknolojini geliştirilmesi,
tüketicilerin korunması vb. amaçlar açısından serbest piyasa modelinin daha
üstün olduğu varsayımını korumaktadır. Ancak yeni model, mevcut piyasaların
gerçekten de nitelik kazanabilmesi için devletin anti tröst yasaları, rekabet
düzenlemeleri, tüketici haklarının korunması vb. konularında adımlar atmasını
zorunlu görmektedir(Ataay, 2008: 40).
Devlet sistemini incelerken, “Devlet kurumundan ne beklenmektedir?” ve
kamu hizmetlerinde “Ne tür özellikler aranmaktadır?” şeklinde sorular sorarak
konu ele alındığında, ortaya çıkan husus; devlet aygıtının toplumun uzun ve
kısa dönemli ihtiyaçlarına etkin bir şekilde cevap verebilme kabiliyetini artırma
hedefidir. Devletin de varlık gayesiolan bu cevabı kendisi mi verecek yoksa
piyasa gibi devlet dışı mekanizmalar vasıtasıyla verecek? sorusu günümüz
devletlerini zor bir denklemle baş başa bırakmaktadır.
49
TEPAV tarafından 1999, 2004, 2008 yıllarında düzenli olarak yapılan
kamu hizmetleri araştırması da değişimin gerekliliğini göstermektedir. Ankette
aşağıdaki soruların cevapları aranmıştır: (TEPAV, 2009)

Vatandaşın sorunlarını çözmek için ne derece gayret gösteriyor?

Hizmet götürürken ne derece eşit ve hakça davranıyor?

Kaynak kullanırken israftan ne derece kaçınıyor, yani kaynaklarını ne
derece verimli kullanıyor?

Bu yönetimlerde alınan kararlar vatandaşların çıkarlarını ne derece
yansıtıyor?
Şekil 4: Kamu Hizmetlerinden Memnuniyet (Gayret)
6
5,2
5
4,8
4,7
4,6
3,8
4
1990
3
2,6
2004
2008
2
1
0
Belediyeler
Merkezi Yönetim
(TEPAV,2009)
Şekil 5: Kamu Hizmetlerinden Memnuniyet(Hizmette Adalet)
50
6
5,2
5,4
5,1
5
5
4,4
4
2,9
3
2008
2004
1999
2
1
0
Belediyeler
Merkezi Yönetim
(TEPAV,2009 )
Anket sonuçlarından görüldüğü gibi kamu hizmetinden faydalananlar
hizmet sunumundan memnun değildir. Yıllara göre bu memnuniyet derecesi
değişmekle birlikte hemen her dönem 5/10 seviyesinde olduğu görülmektedir.
Ekonomik,
dönemsel
şartlarla
birlikte
yukarıda
görülen
vatandaşın
hizmetlerden memnun olmaması hizmet sunumunda farklılık, bir paradigma
değişikliğini gerektirmektedir.
Ekonomi literatüründe devletin temsil ve müdahale bakımından
ekonomik sistem ile ilişkisini açıklamak için geliştirilmiş farklı kuramlar
bulunmaktadır. Bu kuramlar doğrudan doğruya piyasa mekanizmasının işleyişi
ile devlet müdahalesi arasında ilişki kurmaya çalışmaktadır. Tarihsel süreç
içerisinde ekonomide devletin olup da müdahalenin olmadığı herhangi bir alan
pratikte mevcut olmamıştır.
Devletler, mevcut konjonktüre ve ekonominin
içinde bulunduğu şartlara göre zaman zaman ve çeşitli şekillerde ekonomiye
müdahale de bulunmuşlardır. Bunların başarılı olanları olduğu gibi başarısız
olanları da mevcuttur. Dolayısıyla ekonomide devletin rol oynaması ile ilgili bir
51
görüş birliği mevcut olmakla birlikte bu rolün zamanı ve şekli konusunda görüş
birliğinden söz etmek mümkün değildir(Saygılıoğulları ve Arı 2003, 40).
Kanımızca etkin devlet/kamu yönetimi yaklaşımında sorun sadece devlet
mi piyasa mı ikilemi içinde görülmemektedir. Sorunun esas noktasını devletin
ne kadar hesap sorabilen, hesap verebilen, saydam, hukuk devleti ilkelerini
özümsemiş bir devlet olduğu oluşturmaktadır. Yani başarılı, etkin bir devlet
nasıl olmalı sorusunun cevabı devlet mi piyasa mı ikilemi içinde bir pozisyon
alarak ya da ideolojik tercihler doğrultusunda verilmemelidir. Devlet ve piyasa
birbirinin alternatifi değil tamamlayıcılarıdır.
2.2.3 Kamu Hizmeti Terminolojisinde Değişim
Kamu hizmeti kavramına ilişkin olarak yapılan açıklamalar, kamu hizmeti
kavramının dinamik yüzünü bir kez daha göstermektedir. Kavramın
doğuşundan itibaren evrimi ile birlikte son dönemde geçirdiği değişimler ayrıca
incelenmelidir. Çünkü artık kamu hizmetinin gelecekte mevcudiyeti bile
tartışma konusudur.
II. Dünya Savaşı sonrası hakim dünya sistemi, devletin işlevlerini son
derece sınırlı bir alanda gerekli görmektedir. Özellikle 80’lerden sonra daha
belirgin bir şekilde hissettirmeye başlayan bu hakim sistemin önemli
argümanlarından biri, devletin temel hizmetlerde sunacağı kaynağın
azaltılmasıdır. Böylece kaynaklarda azalma ile beraber, rekabet ve
serbestleşme sağlanacaktır. Bu nedenle etkinliği sınırlı bir alanda kalacak olan
devlete düşen görev, serbest rekabetin güvenliğini sağlamaktır(D. Yılmaz
2008, 1227).
Avrupa Birliği hukukunu kamu hizmeti (public service) kavramı üzerinden
okumaya çalıştığımızda birçok noktada farklılıklar olduğu görülmektedir.
Mesela kamu hizmeti kavramının sadece kurucu anlaşmanın 77. Maddesinde
52
taşımacılık konusunda kullanılması kavramın AB nezdindeki yerini anlamak
için bir göstergedir.6
AB hukukunun kamu hizmeti anlayışında değişiklikler öngördüğü Fransız
idare hukuku ile ilgilenen herkes, kamu faaliyetleri alanının tanımlanmasından
da memnundur. Bu tanım idare hukukuna bir köşe taşı olarak hizmet etmiştir.
Bu tanıma idarenin geleneksel alanını belirlemek veya geniş çaplı kamu
hizmetlerine kendi faaliyetleri için bir çerçeve oluşturmak üzere yasama organı
tarafından
sürekli
demiryollarını,
olarak
postaneyi,
başvurulmuştur.
elektrik
üretimini
Fransa’da
kamu
parlamento,
hizmeti
olarak
sınıflandırmışken, Avrupa Birliği etkisiyle bugün bu hizmetlerin çok farklı bir
tanımını şimdiden düşünmek zorunda bırakılmıştır. Avrupa Birliği hukukunda
kamu hizmeti alanına ilişkin olarak yeni tanımlar geliştirilmektedir(Orak, 2007:
178).
Avrupa yapılanmasının kamu hizmeti üzerindeki etkilerini araştırırken ilk
karşımıza çıkan olgu, kamu hizmetinin klasik kavramlarındaki başkalaşımdır.
Bu başkalaşım ilk planda kamu hizmeti literatürüne birtakım yeni terimlerin
girmesi ile başlamakta ve kamu hizmetinin temel kriter ve ilkelerinde
çeşitlenme ve değişim ile devam etmektedir. Avrupa Birliği terminolojisi
incelendiğinde kamu hizmeti kavramının yerine genel ekonomik yarar
hizmetleri, evrensel hizmet, ek hizmetler, minimum hizmet, kamusal yarar
hizmetleri, kamu hizmeti yükümlükleri gibi kavramların ikame edildiği
görülmektedir.
Konu bütünlüğü ve kamu hizmetine ilişkin terimlerin içeriğini anlamak için
birlik müktesebatında kullanılan yeni kavramlara yakından bakalım:
“Evrensel hizmet” kavramı, birlik müktesebatında yoğun olarak
kullanılmaktadır. Amerikan kaynaklı olan kavram, ilk kez 1987 senesinde AB
Komisyonunun telekomünikasyona ilişkin olarak çıkardığı yeşil kitapta geçmiş,
daha
sonra
da
birlik
müktesebatında
yoğun
başlanmıştır(Yılmaz, 2008:1228).
6
Roma Anlaşması m. 77, yeni Amsterdam Birleşik metin m. 73).
olarak
kullanılmaya
53
Evrensel hizmet“dünyanın geldiği/ulaştığı düzeyde bireyin gündelik yaşamı
için vazgeçilmez niteliği nedeniyleen azından minimum bir bölümünün
istisnasız herkese sağlanması zorunluolan ve bu sağlamanın makul bir fiyat
ve kaliteden olacağı temel bazı hizmetlerolarak tanımlanmaktadır (Ulusoy,
Kamu Hizmeti Ülke incelemeleri tarih yok, 87).
Evrensel hizmet kavramı, kapsadığı alanlarda genel yararın
gereklerinin topl u l u k h u k u k u içinde s u n u l u ş u y l a ilgilidir ve özellikle
bir şebekeyle dağıtılan hizmetlerden, örneğin posta, telekomünikasyon
gibi hizmetlerden herkesin uygun fiyatla, sakatlık gibi özel durumu
olanların da durumlarına
düzenlemelerle, yararlanmasını
uygun
öngörmektedir. Kamu(public) sıfatı içerme- yen "evrensel hizmetlerin temel
özellikleri eşitlik, süreklilik ve uyarlama olmakla beraber hatların sağlıklı
işlemesi, yönetimde ş e f f a f l ı k , fiyatlandırma ve kullanıcılar tarafından farklı
aralıklarla denetlenme de ayrıca u y u l ması gereken zorunluluklar olarak
ortaya çıkmaktadır (Yaşar, 2000: 46).
AB Organları tarafından, kamu hizmeti terimine alternatif olarak getirilen
ve kullanımı yaygınlaşan evrensel hizmet kavramı ile kamu hizmetlerinin
niceliğinin
azaltılması
ve
niteliğinin
belli
bir
standarda
getirilmesi
amaçlanmaktadır. Evrensel hizmete konu temel hizmetleri istisnasız herkese
makul bir kalite ve fiyattan, sürekli ve düzenli olarak sunulmak zorunda olunan
ve çağdaş bir insan için vazgeçilmesi mümkün olmayan minimum ortak
ihtiyaçlar olarak kabul edilmektedir(Ulusoy, 1999)
Evrensel hizmet kavramı, çeşitli yönlerden eleştiriye uğramaktadır. Söz
konusu eleştiriler,
kavramın kapsamının klasik kamu hizmetine göre dar
olması, içine aldığı çekirdek alanın saptanmasında, hizmetin sayıca çokt
utulmasının piyasaya girişte engel yaratması gibi sebeplerdir. Avrupa
Birliği’nde “evrensel hizmet” terminolojisi alanında yaşanan bu gelişmelere
paralel olarak kavram, Türk hukuk sisteminde de telekomünikasyon alanında
etki
göstermiştir.
Kavramın
2001
yılında
hukuk
literatürüne
girdiği
görülmektedir. Söz konusu 4502 sayılı yasa incelendiğinde, ‘asgari hizmet’
ifadesine açıklanırken, evrensel hizmetten de bahsedilmektedir. Yine2005
54
tarihli 5639 sayılı Evrensel Hizmetin Sağlanması ve Bazı Kanunlarda
Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun’un 2. maddesinde de evrensel hizmet
kavramına yer verilerek tanımının yapıldığını görülmektedir(Yılmaz, 2008:
1220).
Bu bağlamda, kamu hizmetinin algılanış tarzında meydana gelen
değişimler ve ekonomi-politiğin dönüştürücü etkisiyle kamu ve özel sektörün
ayrımı, idarenin siyasi baskı mekanizmalarından uzaklaşması, kamu hizmetini
yerine getiren memurların karar mekanizmalarının daha reformist ve özgür
kılınması, kamu hizmetlerinde etkinlik, şeffaflık gibi kavramlar ön plana
geçmiştir. Bütün bu gelişmeler, klasik kamu hizmeti anlayışını da etkilemiş ve
tanımlanmasında zorluklar bulunan kamu hizmeti kavramındaki belirsizliği de
arttırmıştır(Orak, 2007: 165).
55
İKİNCİ BÖLÜM
3
KAMU ÖZEL SEKTÖR İŞBİRLİĞİ
Bu bölümde Kamu Özel Sektör İşbirliği olgusu incelenmektedir. İlk
olarak
işbirliği
kavramı
üzerinde
durulacak
ve
ağbağ
tipi
örgütler
incelenecektir.
Kamu Özel ayrımı başlıklı ikinci bölümde kamu sektörü ile özel sektör
arasında ne gibi farklılıklar, benzerlikler olduğu tartışılmıştır. Kamu Özel
İşbirliği başlıklı üçüncü bölümde KÖİ kavramının hangi tarihsel süreçlerin
ardından bugünkü anlamına büründüğü incelenmiştir. Dördüncü ve beşinci
bölümlerde KÖİ ile kamu hizmeti sunmanın diğer kamu hizmeti sunma
modelleri ile karşılaştırılması yapılmıştır.
Altıncı bölümde farkı KÖİ modelleri incelenmiştir. KÖİ uygulamaları
içinde
bulunulan
sektöre,
siyasal
ve
ekonomik
ortama
göre
farklı
tanımlanmaktadır.
Yedinci bölümde dünyadaki KÖİ uygulamaları ülkeler bazında bu
uygulamaların hangi sektörde ne şekilde hayata geçirildiği incelenmiştir.
İlerleyen başlıklarda ekonomik ve siyasal olarak ciddi etkileşim halinde
bulunduğumuz Avrupa Birliğine üye ülkelerdeki KÖİ uygulamaları tartışılmıştır.
Daha sonra Türk kamu yönetimindeki KÖİ uygulamaları incelenmiştir.
KÖİ uygulamalarını diğer kamu hizmeti sunum yöntemlerinden ayıran
farklı yönler vardır. Bu yönler KÖİ uygulamalarında kritik aşamalar başlığı
altında İhale düzenlemesi, bütçe düzenlemesi, proje seçimi, proje tasarımı alt
başlıkları ile incelenmiştir.
56
3.1
Sektörlerarası İşbirlikleri
Sistem yaklaşımı açısından açık bir sistem olarak incelenebilecek olan
Kamu Yönetimi sistemini çevreleyen ekonomik, politik ve sosyal çevrede
yaşanan değişime ilişkin araştırmalar çok yönlü ve farklı boyutları olan bir
konudur. Birinci bölümde açıklanan değişimi değer yüklü olarak değerlendiren
çok farklı yaklaşımlar olmakla birlikte söz konusu farklı yaklaşımların ittifak
ettikleri noktalardan biri de işbirlikleri konusudur. Yani konu üzerinde çalışan
hemen her araştırmacı kamu sektörünün farklı örgütlerle işbirlikleri
geliştirdiğini/geliştirmek zorunda olduğunu/geliştirmek zorunda bırakıldığını
kabul etmektedir.
Sektörler/örgütler arası işbirlikleri kamu özel işbirliklerini anlamak,
uygun bir bağlama yerleştirebilmek için önemli bir konudur. Bu nedenle söz
konusu işbirliklerinin doğası, neden/ nasıl ortaya çıktıkları/geliştikleri, işbirliğini
bir arada tutan gücün ne olduğu, hangi, şartlarda sürdürülebilir/başarılı
olacakları incelenmelidir.
Kamu yönetimi tekil örgütleri esas alan bir yapılanma ve işleyişten,
örgütlerarası işbirlikleri, ortaklıklar, ittifaklar ve ağbağların önem kazandığı bir
yapılanma ve işleyişe doğru evirilmektedir(Acar, 2004: 12-15).Günümüz
dünyasında birbirinden kopuk olan ve rekabet etmesi gereken örgütler birbirleri
ile işbirliği yapmakta ve bunun neticesi olarak karmaşık ilişki örgüleri ortaya
çıkmaktadır. Daha az kaynakla daha iyiyi yapma düşüncesi bütün sektörleri
etkisi
altına
almakta
ve
işbirliği
geliştirmeleri
konusunda
cesaretlendirmektedir(Bergquist, 2003).Söz konusu işbirlikleri sadece farklı
sektörlerle ortaklık geliştirme şeklinde anlaşılmamalıdır. Bir sektörün/örgütün
kendi içinde geliştirdiği beraber işgörme biçimleri de vurgulanmak istenen
işbirliği örüntüsün edâhildir. Bu yaklaşımın kamu sektörü ne uyarlanmış hali
aşağıdaki tabloda gösterilmektedir:
57
Ağbağ
Yönetimi
Hiyerarşik kamu
yönetimi teşkilatı
Ağbağ
Yönetimi
Katılımcı yönetim
DüşükKamu
Özel İşbirliği derecesiYüksek
Şekil 6: Kamu Özel İşbirliği ile Ağbağ İlişkisi
Düşük Ağbağ
yönetim kapasitesi
Yüksek
(Goldsmith,2004:48)
Şekil 6’da kamu sektörünün kendi içinde ve çevresindeki organize iş
görme biçimlerini dört sınıfa ayrılmıştır. Dış kaynakla yönetim, hiyerarşik
yönetim, katılımcı yönetim, ağbağ yönetim olarak adlandırılan bu dört sınıfı
kamu özel işbirliği ve ağbağ yönetimi yeterliliği eksenlerinde inceleyen
GoldSmith'e göre:

Dış kaynaklı hükümet kısmında özel sektörle işbirliği yüksek seviyede
olmakla birlikte network yönetimi kapasitesi gelişmemiştir.

Hiyerarşik yönetim, geleneksel kamu yönetimi mekanizmasını yansıtan
işbirlikleri geliştirerek hizmet iş görmenin en az olduğu yönetim
modelidir.

Katılımcı yönetim(joined up), kamu kurumlarının kendi içinde organize
olduğu ancak özel sektörle işbirliklerinin geliştirilmediği form.

Ağbağ yönetim, kamu sektörünün özel sektörle yüksek derecede
işbirliği geliştirdiği ve bu işbirliklerini network yönetimi bakış açısıyla
sürdürdüğü yönetim biçimidir.
58

Emir-kontrol prosedürleri, görev kısıtlamaları, içe dönük toplum yapısı
ile birlikte işleyen katı bürokratik sistem ve iş görme biçimleri örgütün
sınırlarını aşan problemlerin çözümü için uygun değildir(Goldsmtih,
2004: 9).
Kamu sektörü için de geçerli olan bu dışa açılma(sınır aşan çözüm ve
problemler) dalgası, özellikle bilgi ekonomisine geçişle birlikte, dünyanın,
örgütlerin, üretim biçimlerini karmaşıklaşması, tek bir örgütün, kişinin örgütün
bütün işini yapamayacak olması, örgütlerin başka örgütlerle ortaklık ve
işbirliğine dayalı ilişkiler geliştirmeleri ve anlaşmalar yapmaları zorunlu olarak
üçüncü tipi ortaya çıkardı. (Adler, 2001).Powell’ın ağbağlar(network) olarak
adlandırdığı bu yeni örgütlenme biçimi aktörler arası ilişkilere göre
tanımlanabilirler.
Hiyerarşik
politikasının
yönetim
amacına
kamu
hizmetlerinin
ulaşmasında
20.
sunumunda
yüzyılın
öne
ve
çıkan
kamu
örgütsel
modelidir.Bugün kompleks toplumsal yapı kamu politikası uygulayıcılarını yeni
yönetim modelleri geliştirmeye zorlamaktadır(Goldsmtih, 2004: 7).
Bruijn ve Heuvelhof geleneksel örgüt ve yönetim araçlarının dikey
yapılarda kullanılmaya uygun birinci kuşak yönetim araçları olduğunu ve
bunların nispeten yatay yapılarda kullanılmasının uygun olmadığını ifade
ederek network yapılarında ikinci kuşak yönetim araçlarının kullanılması
gerektiğini belirtmektedir(Brujin, 1997). Söz konusu ikinci kuşak yönetim
araçları yöneten yönetilen ilişkisini yeniden tanımlayan, çok yönlü iletişimi
gerektiren bir bağlamdadır.
Örgütlerin çevreleriyle olan ilişkilerindeki karmaşıklaşmaya ek olarak,
örgüt sınırları içerisinde, özellikle son 20 yıldır yaşanan ve birçoğu bilgi-yoğun
üretime geçişin gertirdiği gelişmeler, yüzyılda bütün sorunların aynı yöntemle
çözülmesi (One-size-fits-allsolutions) anlayışı değişmek zorunda olması klasik
hiyerarşik yapının pek çok alternatifinin ortaya çıkmasına yol açmıştır(kendi
kendini yöneten takımlar, kalite birimleri ve matriks tipi örgütler gibi).Klasik
59
tanımlamaları ve sınırları muğlaklaştıran bu gelişmeler, birer ideal tip olarak
piyasa-hiyerarşi ayrımıyla yeterli bir biçimde açıklanamamaktadır. Powell bu
yetersizliğe alternatif olarak "Ne Piyasa Ne Hiyerarşi" isimli çalışmasında
network tipi örgütler yaklaşımını önetmektedir. (Powell, 1990:300)
Örgütleri çevreleyen dış koşullardaki değişimler örgüt-içi yapılanma ve
işleyişe dair iç gelişmelerin network tipinin üçüncü bir örgütlenme biçimi olarak
ortaya çıkmasına sebep olduğunu belirten Powell aşağıdaki tabloda piyasahiyerarşi-ağbağ
şeklindeki
örgütlenme
biçimleri
7
ölçüt
üzerinden
karşılaştırılmaktadır(Powell, 1990:300/Aktaran: Acar, 2004: 31)
Tablo 3: Piyasa, Hiyerarşi, Ağbağ Karşılaştırması
Temel Özellikler
Normatif Dayanak
Piyasa
Hiyerarşi
Network
Sözleşme
Patron Çalışan İlişkisi
Tamamlayıcı
Mülkiyet Hakları
Üstünlükler
İletişim Yönetimi
Fiyatlar
Rutinler
İlişkiler
Anlaşmazlıkların
Mahkemeler
İdari Otorite Ve Yaptırım
Karşılıklılık Normu
Esneklik Derecesi
Yüksek
Düşük
Orta
Tarafların Taahhüt
Düşük
Orta-Yüksek
Orta-Yüksek
İklim
Kesinlik
Formel, Bürokratik
Açık Uçlu
Aktörlerin Tercihleri
Bağımsız
Bağımlı
Karşılıklı Bağımlı
Çözülmesi
Dereceleri
(Acar,2004:31)
Ağbağ tipi örgütler, kamu yönetimi/idare bağlamında incelenecek olursa
söz konusu olan sadece örgütün başka örgütlerle birlikte iş görmesi değildir.
Devletler geçmişten bugüne farklı yöntemlerle kendi dışındaki aktörlerle
beraber iş görmüştür. Örneğin Eski Yunandaki vergi toplayıcıları, maden
imtiyazlarının devri bu farklı beraberliklerin ne kadar eskiye dayandığını
aslında tamamen yeni görülen bir idare biçimi olmadığını göstermektedir.
Ancak teknolojik gelişmeler, ekonomi ve toplumsal yapıdaki değişimler
bugünün ağbağ idaresini geçmişteki örneklerinden daha farklı kılmaktadır.
Oliver geçmişten farklı olarak günümüz örgütlerinin aşağıdaki
sebeplerden dolayı bir araya geldiğini belirtmektedir(Oliver, 1990).
60

Zorunluluk: Yasal ve zorunlu olarak uymaları gerekli ihtiyaçlarını
gidermek

Asimetri: Diğer örgütler veya bu örgütlerin kaynakları üzerinde söz
sahibi olmak

Karşılıklılık: Ortak hedefleri gerçekleştirmek

Etkinlik: İş görme süreçlerini güncellemek

Belirsizliğin azaltılması: Çevresel belirsizliğe tepki

Meşruiyet: Hizmet sunulan çevrenin meşruiyetini kazanmak
Agranoff’a göre işbirliklerinin yönetimi hiyerarşileri yönetmekten farklı
olacaktır. Daha çok örgüt-içine odaklanan klasik yönetimin aksine örgütün
çevresiyle sağlıklı ilişkiler kurmasına odaklanan işbirlikleri ağbağların öne
çıktığı bir yönetim anlayışını gerektirmektedir(Agranoff,1999). Powell'ın
hiyerarşinin yanında üçüncü bir örgütlenme mekanizması olarak gördüğü
network
tipi
örgütlenme
biçiminin
analizi
de
diğer
örgütlenme
mekanizmalarından farklıdır. Slanick’ e göre network içinde hangi aktörün
daha fazla aktörle bağlantılı olduğu, toplam kaç aktör olduğu, bir aktörle hangi
aktörlerin bağlantılı olduğu gibi soruların cevapları networkün ne olduğunu
anlamak için önemlidir(Salancik,1995).
Hudson’ın eşgüdüm, etkinlik ve etkililik, daha zengin, yararlı ve yerel
özellikleri yansıtan bilgiye erişim sağlaması yüzünden önemli bulduğu
işbirliklerinin başarılı olmasının gereklerini inceleyen Mizrahi ve Rosenthal şu
koşullara vurgu yapmaktadır. (Mizrahi, 1999 Aktaran (Acar, 2004),

Topluluğun atmosferi ve kabulü

Çevredeki siyasal ve ekonomik konjonktür

Zamanlama

Katılımcı örgütlerine erişebilecekleri kaynakların düzeyleri

Geçmiş tecrübeler
Belirtilen işbirliği yaklaşımında, yönetim klasik işlevleri özünü muhafaza
etmekle birlikte yeniden tanımlanmaktadır. Üstüner’e göre yeniden tanımlanan
61
yöneten yönetilen ilişkisinde yönetim bir tür katalizör niteliğinde ve sorun
çözücü işlevindedir(Üstüner, 2006: 58).
İşbirliklerinin kendilerini kuşatan çevreye adapte olması ve çevre
tarafından algılanması amaca ulaşmanın ön koşuludur. Wilder Research
Centre işbirliklerinin başarıya ulaşması için gerekli 20 koşulu 6 başlık altında
toparlamıştır(Valerie, 2004). Bu başlıklar aşağıdaki gibidir:
Çevre

ortaklığın tarihi

uygun politik ve sosyal iklim.
Üyelik

karşılıklı saygı, anlayış ve güven

işbirliğinin başarısını kendi başarısı olarak görme
Süreç ve Yapı

rol sahibi üyeler

farklı düzeyleri katmanları

esneklik

açık hedefler ve politika rehberleri

uyum yeteneği

uygun hızla ilerleme
İletişim

açıklık ve netlik

informal ilişkiler ve iletişim bağlantıları
Purpose

net, uygulanabilir hedef ve amaçlar;
62

ortak vizyon

ortak hedef.
Kaynaklar

yeterli kaynak, finans, personel

yetkin liderlik
"Ağbağ formundaki örgütler" tanımlamasına dair yukarıda çizilen
çerçeveye itiraz eden yaklaşımlar da vardır. Bunun bir yönetim modası, dil
oyunu olarak gören yaklaşımlar da mevcuttur.
İşbirlikleri ile bir araya gelen örgütler aynı zamanda kazan kazan
yaklaşımını benimsemektedir. İşbirliğinin aktörleri ittifaktan fayda sağlama
hedefinde olsalar da, ittifaklar başarısızlıkla da sonuçlanabilmektedir.
İttifakların başarılı olması için ittifak yapan örgütlerin birbirlerine yakın
kültürleri, birbirleriyle uyumlu hedefleri ve birbirlerine yakın risk seviyelerinin
olması gereklidir.(Brouthers,1995). Bununla birlikte, örgütlerden birinin kazan
kazan anlayışına uymayarak kandırma yoluna gitmesi (Adobor, 2006), sosyalkültürel farklılıklar iletişim problemleri, güvensizlik (Kanter 1994; Hyder ve
Abraha, 2003), taraflar arasında farklılıklar olması, tarafların anlaşmaya
uymamaları, stratejik hedef değişimi olması ve finansal problemlerin ortaya
çıkması ittifakların sonlandırılma sebepleri olarak sıralanabilir(Aktaran:
Meydan, 2011: 20).
Bu çalışmada kamu özel işbirlikleri çok aktörlü toplumsal-örgütsel
oluşum bağlamında incelenmektedir. Sektörel ya da kurumsal farklılıklardan
ortak kararlar ve eylemler çıkarabilme arayışını işaret eden kamu özel
işbirlikleri günümüz kamu yönetiminin, farklı bilgi ve kültüre sahip aktörlerin
işbirliği ile yürütülmesine işaret etmektedir.
3.2
Kamu Özel Ayrımı
63
Günlük dilde sürekli olarak kullanılan kamusal-özel ayrımı ilk ortaya
çıkışı ve kullanım alanları bağlamında hukukidir. Roma-Germen hukuk
geleneği ile ortaya çıkan kamu hukuku ve özel hukuk ayrımı bu bağlamda
kamusalı devletle özeli ise kişiler ve kişi topluluklarıyla ilgili olarak
tanımlamıştır. Roma’nın ünlü hukukçusu Ulpianus Roma Devleti teşkilatını
ilgilendiren hukuka kamu hukuku (juspublicum),bireylerin menfaatlerini
ilgilendiren hukuka özel hukuk (jusprivatum) demektedir. Bu ayrım Roma
Hukukunun
hakim
olduğu
Kıta
Avrupası
ülkelerinde
etkin
şekilde
kullanılmaktadır.
Ana akım kamu yönetimi yayınlarında kamu yönetimi ve özel yönetime
dair aşağıdaki gibi bir sınıflandırma yapılmaktadır:
Tablo4: Kamu ve Özel Sektör Karşılaştırması
Çevre
Kamu
Özel
Seçmenler, politikacılar, baskı
Dahil oldukları pazar
ve çıkar grupları
Hukuk Düzeni
Kamu hukuku
Serbestlik
Hizmetler
Özel Hukuk
belli
standartlara
Rekabet kuralları
göre sunulur
Kurum Yapısı
Prestij, otorite, güç kazanmaya
Piyasa mekanizmasında ayakta
dayalı motivasyon, kapalılık,
kalmaya dayalı
gizlilik
Sahiplik
Kamu
Hedefler
Kamu yararı
Özel
Kar maksimizasyonu
(Eryılmaz, 2012: 292;Özer, 2006;Nutt 2005,98)
Konulara kamu-özel dikotomisi perspektifinden bakan yaklaşımların
yanısıra bu ayrımı kabul etmeyen önemli bir literatür de vardır. İlgili literatür
incelendiğinde Bozeman, Murray, Simon ve birçok yazarın kamu ve özel
arasında keskin ayrımlara karşı çıktığı görülmektedir. Mesela kamu
kurumlarını özel sektörden ayıran özelliklerden biri olarak belirtilen hizmet
sunumunun katı kurallarla belirlenmiş olması, kurallarda esneklik olmaması
gibi kurallar kurumsallaşmış özel sektör kuruluşları için de geçerlidir.
McDonalds firmasındaki hamburger yapan görevlinin yapacağı hamleler tek
tek tespit edilmiş ve o standardın dışına çıkması yasaklanmıştır. O halde
64
kuralların net ve keskin olması kamu ve özel şeklindeki ayrımdan
kaynaklanmamaktadır.
Kamu ve özel şeklinde ikili ayrıma itiraz edenlerin itirazları dikkate değer
argümanlar içermektedir. Pozitivist bakış açısıyla her olguyu, kurumu
kategorize
ederek
sınıflandırma
yapmak
araştırmacıları
ve
politika
uygulayıcıları yanıltabilir. MaxWeber, Frederick Taylor, McGregor, Kurt Lewin
gibi yönetim teorisinin kuruluşunda öne çıkan isimler analizlerinin, fikirlerinin
kamu ve özel sektör örgütlerinde geçerli olduğunu belirtmektedirler(Rainey,
2003: 51).
Örgütlerde ideal örgütlenme modeli olarak bürokratik örgütlenme
modelini sunan Weber bürokratik modelin uygulama sahası için kamu ve özel
sektör şeklinde bir ayrıma gitmemiştir.
Herber tSimon çalışmalarının hem kamu hem de özel örgütlerde geçerli
olduğunu belirtmiştir. Simon, bir siyaset bilimci olarak kamu örgütlerinin çok
yönlü durumunu(context) içeren çalışmasında kamu ve özel arasında
farklılıktan çok benzerlikler olduğunu tartışmaktadır. Ölümünden önceki son
çalışmasında kamu, özel ve kar amacı gütmeyen örgütlerin eşitliklerinden
bahsetmektedir. Simon’a göre kamu, özel ve kar amacı gütmeyen örgütler
aslında özdeşlikler vardır.
Durumsallık teorisine göre çevresel komplekslikler, belirsizlikler örgütün
boyutunu,
yöneticilerin
kararlarını
etkilemektedir.
Birçok
durumsallık
teorisyenine göre kamu ve özel örgütler farklılıktan çok benzerliğe sahiptir.
Kamu örgütlerinin büyüklüğü, görevleri, teknolojisi üzerine yapılan
çalışmalara göre kamu örgütleri hükümete bağlı olmaktan çok büyüklük, görev
gibi değişken durumlardan etkilenmektedir. Yani kamu örgütleri yönetim
aygıtına
bağlı
oldukları
için
değil
büyük
boyutta
oldukları
için
bürokratikleşmektedir.
Birçok kamu örgütünün özel sektör örgütüne benzer şekilde dizayn
edilmesinden anlaşılan karışık, hibrit örgüt formları, özellikle Yeni Kamu
Yönetimi hareketi sonrasında kamu sektöründe işgörme biçiminin özel sektörle
benzeşmesi, sözleşme, imtiyaz, franchsing uygulamalarının yaygınlaşmasıyla
65
ortaya çıkan kompleks ilişkiler, aynı toplumda faaliyet gösteriyor olmaları ve
hükümetlerin özel örgütleri etkilemek için kullandığı kanunlar, düzenlemeler
neticesinde ortaya çıkan benzeşmeler kamu ve özel sektör ayrımını
bulanıklaştırmaktadır.
Güncel ekonomi politik ilişkilere dair teori, araştırma ve gerçeklikler de
kamu ve özel sektör örgütleri arasında ayrım eğiliminin yeterli olmadığını
göstermektedir. Yönetim yaşamında, küçük örgütlerle büyük örgütler
arasındaki ayrılıklar, genellikle kamusal kurumlarla özel kurumlar arasındaki
ayrılıklar,
genellikle
kamusal
kurumlarla
özel
kurumlar
arasındaki
ayrılıklardandaha çoktur. Örneğin, 100 yataklı bir hastaneile 50 yataklı bir
hastane örgüt sorunlarıyla yönetim sorunları arasındaki ayrım, bunlardan
birinin kamuya, öbürünün özel bir kişiye bağlı olmasından doğacak ayrımlara
oranla daha çok olacaktır(Simon ve Smithburg, 1985: 6). Bununla birlikte kamu
ve özel sektör örgütleri arasında ayrım noktaları da vardır(Rainey, 2003: 56).
Ayrım noktalarını hukuksal açıdan inceleyen Gözler’ e göre kamu ve özel
sektör örgütleri aşağıdaki nitelikleri itibariyle farklılaşmaktadır. (Gözler,2005:
21-30)
1. Amaçları farklıdır. Kamu idaresinin amacı kamu yararıdır. Özel
idarelerin amacı ise özel çıkar, yani kâr elde etmektir.
2. Kamu idareleri, kamu yararı amacını gerçekleştirebilmek içinkamu
gücü ile donatılmışlardır. Oysa özel idareler, kamu gücüne sahip değildirler.
3. Kamu idareleri kamu gücüne sahip olduklarından dolayı özel kişiler
karşısında üstün konumdadırlar. Özel kişilerin rızaları hilafına onlar hakkında
işlem yapabilirler. Oysa özel idareler ile özel kişiler arasında eşitlik ilkesi
geçerlidir. Bu şu anlama gelir ki, bir özel idare, örneğin bir şirket, bir özel kişinin
rızasını olmaksızın onunla ilgili bir hukukî işlemde bulunamaz.
4. Kamu idaresinin kuruluşu ve çalışması kanunlarla düzenlenmiştir.
Kamu idaresi alanında kanuna bağlılık ilkesi geçerlidir. Kamu idaresinin
yöneticisi, karşılaştığı soruna, tüm ihtimalleri düşünerek serbestçe bir çözüm
bulamaz. Kamu yöneticisi, kanunun izin vermediği bir çözüme başvuramaz.
Buna karşılık özel idarelerin kuruluş ve faaliyetlerinde kural olarak serbestlik
66
ilkesi geçerlidir. Özel idarenin yöneticisi, kamu idaresinin yöneticisine oranla
daha serbesttir.
Özel işletmelerin kamu örgütlerine oranla daha fazla serbestliğe sahip
olmaları, kamu yönetiminde uygulanan usul ve kuralların ayrıntılı bir şekilde
belirtilmiş
olması
gibi
noktalarda
da
kamu
ve
özel
ayrımı
öne
çıkmaktadır(Eryılmaz, 2012: 20-22).
Postmodern yönetim anlayışına göre de, kamu örgütlerinin, özel
işletmelerin ve gönüllü kuruluşların amaçları birbirinden farklı olsa bile, bu
örgütlerin amaçlarını gerçekleştirmek için kullandıkları araçlar birbirlerine
oldukça benzerlik göstermektedir(Balcı, 2008: 403).
Tüm bu ayrım ve benzeşim noktalarını beraber düşünüldüğünde kamu
özel ayrımının ontolojik olmadığı ancak inceleme nesnesine ve bakış açısına
göre değiştiği görülmektedir. Yani örgüt teorisi açısından düşünüldüğünde
benzerliklerin farklılıklara baskın olduğu, hukuki açıdan analiz yapıldığında
farklılıkların daha belirgin olduğu, sosyolojik açıdan değerlendirmeler
yapıldığında ortak yönlerin öne çıktığı görülmektedir.
Bu durumda kamu ve özel şeklinde bir ikili yapı yerine Bozeman’ın
kamusallık yaklaşımı da kullanılabilir.(Bozeman, 1987: 19)
Kamusallık yaklaşımının teorik boyutu, 1987’de yazdığı kitabındayer
verdiği örgütlerin kamusallığı (publicness of organization) kavramı ile
Amerikan kamu yönetimci Bozeman’ın çalışmalarında bulmak mümkündür.
Özel örgütler ile kamu örgütleri ile arasındaki ayrımın giderekbulanıklaştığını
ve ortadan kalktığını savunan Bozeman’a göre örgütlerin kamusallığı,
örgütlerin siyasal otoritenin eylem ve işlemlerinden etkilenmeseviyelerine,
kamu politikalarındave genel toplum üzerindekietkilerine göre belirlenir.
Bozeman’a göre bütün örgütler kamusaldır ancak bazıları az bazıları çok
kamusaldır; dolayısıyla örgütlerin kamusallığı birderece meselesidir. Örgütler
kamusallık derecelerine göre sıralanırlar. Buna göre bazı örgütler devlet
örgütüdür, fakat bütün örgütlerkamusaldır. (Bozeman, 1987: 19)(Karasu,
2009: 130).
Şekil 7’ de Bozeman’ın bu görüşleri anlatılmaktadır.
67
Ekonomik Otorite
Şekil 7: Bozeman’a Göre Kamusallık
Düzeyleri
Sahibi tarafından
yönetilen özel firma
Profesyonelce
yönetilen
özel
şirket
Hisse senetleri
borsada işlem
gören şirket
Devlet- sanayi arge şirketi
Araştırma
üniversitesi
Devlet
bağlantılarına
dayalı şirket
Kar amacı
gütmeyen özel
örgütler
Hükümet
destekli girişim
Profesyonel
dernek
Kullanıcılar
tarafından fonlanan
hükütmet
şirketi/örgütü
Gönüllük
esasına
dayalı küçük
dernek
Vergilerle fonlanan
hükümet örgütü
Politik Otorite
(Bozeman,1987)
68
Kamu Özel İşbirliği Kavramı
3.3
Önceki bölümde tartışılan sektörlerarası işbirliklerinin gelişimi ve kamu
ile özel sektör arasındaki ayrımındaki bulanıklaşmanın somut olarak görüldüğü
alanlardan biri de kamu özel işbirlikleridir.
Kamu özel işbirliği kavramını tanımlamaya yönelik üç ana yaklaşım
vardır(Khanom, 2009: 3):

Bir yönetim modeli olarak kamu özel işbirliği

Kalkınma sürecinin bir aracı olarak kamu özel işbirliği

Bir dil oyunu olarak kamu özel işbirliği
Kamu özel işbirliğini bir yönetim modeli olarak değerlendiren yaklaşıma
(bu çalışmanın da kabul ettiği yaklaşım budur) göre işbirliği hizmetlerin
sunumu
ve
temini
için
kullanılan
örgütlerarası
finansal
sözleşmelerdir(Hodge,2005: 3).
Kamu Özel İşbirliklerini kalkınma sürecinin bir aracı olarak öne çıkaran
yaklaşıma göre işbirliği sayesinde verimlilik sağlanmakta bu da kalkınmaya
önemli bir katkı sağlamaktadır. Dünya Bankası çalışmalarında genellikle bir
kalkınma aracı olarak tanımlanmaktadır(Brinkerhoff, 2004: 255). Kamu Özel
İşbirliklerini bir dil oyunu olarak gören yaklaşıma göre esas amacın gizlendiği
özel sektörün çıkarlarının öne çıkarıldığı bir uygulamadır.
Özelleştirme gibi kavramların tepki görmesi karşılığında daha kabul
edilebilir bir kavram olarak kamu özel işbirliği kavramının kullanıldığını belirten
Savaş böylece özel şirketlerin kamu alanında daha büyük pazar kazandıklarını
belirtmektedir(Savas, 2000). Türkiye'deki sivil toplum kuruluşlarından bazıları
da bu görüşü paylaşmakta ve aşağıdaki isimlendirmelerle kamu özel
işbirliklerine karşı çıkmaktadır:
"Kamu Özel Ortaklığı= Katmerli Özelleştirme Ortaklığı"
"zebra mı boyalı eşek mi"
69
"küresel kapitalizmin ortaya çıkardığı sorunları perdelemeye yarayan
truva atı"
Görüldüğü gibi basit ve tek bir tanımı olmayan ve uygulandığı ülkeye
bağlı olarak farklı kalıplara bürünebilen Kamu Özel İşbirliği(Grimsey: 2000)
geleneksel olarak sadece kamunun yapması beklenen hizmetlerin/yapıların,
planlanması ve yapılmasının özel girişimciler ile birlikte gerçekleştirilmesi
ve/veya finanse edilmesi ve/veya işletilmesidir.
Avrupa Birliği’nin yayınladığıYeşil Kitap’taki Kamu Özel İşbirliği’ ne
ilişkin tanımlama çerçevesinin genişliği nedeniyle önemlidir. ‘‘Kamu Özel
İşbirliği kamu ile özel sektör arasında altyapı hizmetlerinin finansmanı, yapımı,
yenilenmesi,işletilmesi ve bakımı ile hizmetlerin sunulmasına ilişkin olarak
gerçekleştirilen bir ortaklık yöntemidir. Bu tür bir Ortaklığın kapsamı değişken
olmakla
birlikte
genelde,
yatırım
ve
hizmetlerin
finansmanı,
tasarlanması,yapımı, işletilmesi ve bakımını içerir.’’ (Gren Paper, 2004)
Bu geniş tanımlamanın yanında çeşitli çalışmalarda KOİ’nin belirli
yönlerinin öne çıkartıldığı çok çeşitli tanımlamalar yapılmaktadır. Bunlardan
bazıları şöyledir(Güzelsarı, 2009: 45);

‘‘Bir kamu kurumu ve özel sektör kuruluşunun, kâr amaçlı ya da kâr
amaçlı olmayan, geleneksel olarak kamu tarafından yerine getirilen bir
faaliyeti birlikte/ortaklaşa üstlenmelerine ilişkin bir düzenleme,

Kamu ve özel sektör işbirliğine dayalı kurumsal düzenlemeler,

Havalimanları, kamu binaları ve su sistemleri gibi büyük, sermaye
yoğun ve uzun vadeli kamu altyapı yatırımlarını yapmak veya kentsel
gelişim projelerini üstlenmek için çoğunlukla en az bir kamu kuruluşu ve
özel şirketlerden oluşan bir konsorsiyum arasında gerçekleşen
karmaşık ilişkiler bütünü,

Kamu hizmetlerinin geleneksel sözleşmeyle gördürülmesi yönteminin
yerini alan yeni bir yönetişim aracı ve ya yönetişimin en yeni biçimi,

Kamu hizmetlerinin görülmesine özel sektör katılımını mümkün kılan
eski, yerleşik usulleri içererek genişleten ve yeni kamu işletmeciliği
70
yaklaşımının başlıca unsurlarından biri haline gelen yeni bir yöntem
tarzı ve idari örgütlenme biçimi,

Özelleştirmenin yeni bir biçimi,

Yetki ve sorumlulukların, maliyet ve risklerin, gelir ve kazançların
paylaşıldığı; karşılıklı kazanma taahhütlerinin geçerli olduğu ve taraflar
arasındaki sınırın belirsizleştiği modeller,

Özel sektörle bir hizmetin tasarlanması, yapımı, kiralanması, ortaklık
kurulması ve finansmanının sağlanması, işletilmesi gibi unsurların
bileşiminden
oluşan
ve
özel
hukuk
hükümlerine
tabi
sözleşmelerüzerinden uygulanan işbirliği modeli,

Şirketlerin “sosyal sorumluluk” politikaları temelinde kamusal sorunların
(özellikle
de
finansman
sorununun)
çözümüne
katkı
sağlama
girişimlerinin en üst aşaması olarak çeşitli biçimlerde tanımlanan kamuözel ortaklığı, kamu ve özel sektör arasındaki her türlü işbirliği ilişkilerini
kapsamaktadır.’’
Kamu Özel İşbirlikleri özellikle son yıllarda Avrupa ve Amerika’da
yaygınolarak uygulanmaktadır. Yapılan anlaşmalar ile;
 Riskler
 Sorumluluklar
 Getiriler ve yararlar
 Başarı ya da başarısızlık
Kamu ve özel sektör arasında paylaşılmaktadır(Sarısu, 2008: 10).
Örgütler birbirleri ile farklı nedenlerle ilişki içine girebilmektedir. Bu
nedenler; üretim ve işlem maliyetlerinin düşürülmesi,
yeni teknolojilerin
geliştirilmesi ve yayılması, yeni pazarlara ulaşılabilmesi, yeni yönetim
becerilerinin öğrenilmesi ve rakiplere karşı risk paylaşımı, yeni bilgiye
ulaşılması, meşrulaşma ve bu sayede ayakta kalabilme,kaynaklara ulaşma
veya kaynakları paylaşma (Pfeffer ve Salancik, 1978), tek bir örgütün
kapasitesinin kaldıramayacağı bir hareketten kaynaklanacak riskleri ve ortak
71
üretimden oluşacak kârı paylaşma, değer zinciri içindeki ortakların tecrübe ve
bilgilerine ulaşmakolarak sıralanabilir(Meydan, 2011: 20).
Kamuözelişbirliğiuygulamalarınıntercihedilmesebepleriözelsektörünkin
dendahaucuzavekamusektörününkindendahakalitelikamuhizmetinesahipolma
k,
(Vaillancourt-Rosenau,
2000),
yönetimbecerilerinintransferi(Linder,1999)alana
özgü
“know-how”
bilgisinintransferişeklindesıralanabilir(Hennart,1988)(Moszoro 2010).
20. yüzyılın büyük kısmında, gelişmekte olan ülkeler, altyapı
hizmetlerinin
finansmanı
ve
sunumunu
kamu
sektörü
vasıtasıyla
gerçekleştirmeye çalıştılar. Ancak, altyapı hizmetlerini üreten ve sunan kamu
iktisadi teşebbüslerinin birçok ülkede ekonomik sorunları, bu kuruluşların
düşük işgücü verimliliği, makine ve teçhizat stokunun ya yenilenememesi,
nispeten düşük hizmet kalitesi, gelir yetersizliği ve yetersiz yatırım seviyesi
sonucunda ekonomik bakımdan zarar görmüş olmaları ve altyapı hizmetlerini
yeterince karşılayamamalarına neden olmuştur. Ayrıca, yüksek enflasyon
ortamında maliyetin altında fiyatlama politikaları sonucunda yetersiz yatırım
yapmaya zorlanan kamu kesimi örgütlerinin performansları azalmıştır.
1980’lerin sonuna kadar yaşanan bu sorunlara ilave olarak kamu
bütçelerinde esnekliğin kaybolması ile birlikte, yeterli kaynağın bu amaca
yönelik olarak aktarılamaması, kamu hizmetlerinin etkin bir şekilde
sunulabilmesi için hükümetlerin yeni yöntem ve kaynak arayışı içine girmesine
neden olmuştur. Bütün bunların sonunda devletin politika yapma ve
düzenleyici rolünün öne çıkarılması, öte yandan finansmanın sağlanması da
dahil olmak üzere bazı kamu hizmetlerinin üretilmesinin ve sunulmasının özel
sektöre devredilmesi yönünde yeni anlayış daha yaygın uygulama alanı
bulmuştur.
KÖİ kullanılan hizmetler; enerji üretimi ve dağıtımı, sulama, tarım,
turizm, madencilik,kanalizasyon sistemleri, kültür, kentsel ve kırsal altyapı,
ulaştırma, trafik kontrol sistemleri, su kanal ve dağıtım projeleri, hastaneler,
eğitim
binaları,okullar,
stadyumlar,
haberleşme,
hapishaneler,
yollar,
72
faturalama ve diğer bilişim teknoloji sistemleri, güvenlik, imalat, konut yapımı
ve diğer inşaat işleri, kentsel hizmetlerdir.Tipik bir Kamu özel işbirliği projesi
aşağıda gösterilen yapı üzerinden hayata geçirilmektedir.
Şekil 8: Tipik Bir KÖİ Projesi
Kamu Kuruluşu
Geri Ödeme
Sermaye
Proje Şirketi
Hissedarlar
Kredi Verenler
İmtiyaz Sahibi
Banka
Kredisi
Tasarım ve Yapım Sözleşmesi
Alt Sözleşme
İşletme Sözleşmesi
Alt Sözleşme
Alt Sözleşme
Avrupa Komisyonu, Kamu-Özel İşbirliği modelinin sunduğu daha düşük
ömür boyu proje maliyeti, daha etkin risk dağılımı, yatırımların gerçekleşme
hızında artış, artan hizmet kalitesi, kaynakların kullanımında etkinlik, yeni gelir
kaynaklarının yaratılması, daha etkin kamu yönetimi anlayışı gibi olumlu
özellikler ışığında, Kamu-Özel İşbirliği uygulamalarına 4 temel rol biçmektedir:
1. İlave sermaye sağlamak,
2. Alternatif yönetim ve uygulama becerileri geliştirmek,
3. Tüketiciye ve toplumun geneline daha yüksek değer sağlamak,
4. İhtiyaçların daha doğru şekilde belirlenmesini ve kaynakların daha etkin
kullanılmasını sağlamak.(Gren Paper, 2004)
Tipik bir KÖİprojesinin aşamaları aşağıda gösterilmektedir.
Şekil9: Tipik bir Kamu Özel İşbirliği Uygulamasının Aşamaları
73
Ön Aşama
• Talep/Hedef
Tanımı
• Uygunluk ve
Fizibilite Etüdü
• Zaman Planı
• İhtiyaç ve
Pazar Analizi
• İş Planı
• Organizasyon»
' Proje Takımı
Proje
Tanımlama
• Proje
Değerleme
• Çıktı Tanımı
• Risk ve Maliyet
Tanımı
• Kamu Sektörü
Mukayese
• İhale Modeli
• Ödeme Sistemi
• Finansman
Yapısı
Ön Seçim
• Pazarlama
Duyuru
• Ön Seçim Soru
Fofmu
• Kısa Liste
Kriterleri
• Ön Seçim
• Dokümanlarını
• İnceleme
• Kısa Listeye
Kalma Karan
• Seçilen Firma ite
Son
Müzakereler
Teklif Alma
• Pazarlığa Davet
• AçıklamatTopla
ntıları
• Teklifleri
veFinansal
Modelleri
Değerleme
• iyleştirme
• K ısa Liste
• Karar
Pazarlık
• Kısa Liste
Firmalar ile
pazarlık
• Sözleşme
Mutabakatı
• Son ihale
Aşaması
• Tercih Edilen
Teklif Sahibinin
Seçim Karan
İhale
Sözleşme
• Seçilen Firma ite
Son
Müzakereler
• Mukayese
Görüşmeleri
• Nihai İş Planı
• Ticari Kapatma
• Finansal
kapatma
• Sorumlulukları
Net Tanımlama
• Deneyimli
Takım
• Sözleşme
Uygulama
• Paranın
Değerini
Gözden
Geçirme
KÖİ uygulamalarının iddia edildiği gibi pozitif yönleri olmadığını piyasa
kuralları içinde para ve sömürü ilişkisini güçlendiren bir süreç olduğunu belirten
eleştirel bakış açısına göre:(Güzelsarı, 2009:61-65)

KÖİ projeleri devletin daha ucuz kredi bulma imkanınında ötürü daha
pahalı projelerdir.

Özel sektöre risk transfer ediliyor görüntüsü olmakla birlikte riskin ciddi
bir kısmı kamuda kalmaktadır.

Özel sektörün daha verimli olduğu, daha ucuza hizmet sunacağı
iddiaları yanlıştır.

Projelerin uzun yıllar sürecek olmasından dolayı proje giderleri,
sözleşmelerin yeniden düzenlenmesi ciddi maliyet gerektirmekte bu da
projelerin tasarruf iddiasını geçersiz kılmaktadır.

Projelerin ticari sır niteliğinde olması nedeniyle kamuya tam
açıklanmaması da şeffaflık ve hesap verebilirlik konusunda problem
oluşturmaktadır.
74
3.4
Tarihsel Süreçte Kamu Özel İşbirliği Uygulamaları
Güncel anlamıyla KÖİ (PPP-PublicPrivatePartnerships) uygulaması ilk
kez İngiltere’de başlamıştır. Bugün başta İngiltere ve Avusturalya olmak üzere
bir çok OECD ülkesinde KÖİuygulamasına rastlamak mümkündür. 1990-2001
yılları arasında gelişmekte olan ülkelerde yaklaşık 2500 proje ile özel sektör
tarafından gerçekleştirilen yatırım tutarı 750 milyar ABD Dolarından fazla
olmuştur.
Tarihteki kamu özel işbirliklerini araştıran Wettenhall tarihten günümüze
bazı sahneler yansıtarak ile işbirliği olgusunun geçmişini araştırmıştır. 1585–
1603 yılları arasındaki İspanya İngiltere savaşı sonrası donanmanın, paralı
askerler, batılı devletlerde hazine olgusunun ortaya çıkışı, 18. yüzyıl
İngiltere’sinde
sokak
lambaların
özel
kişilerce
temizlenmesi,
Çin
İmparatorluğundaki devlet ve özel girişimcilerin beraber maden aramalarını
kamu özel işbirliklerinin tarihteki örnekleri olarak sunmaktadır(Wettenhall,
2005: 27).
Bugünkü devlet/egemenlik anlayışı modern devletin ortaya
çıkışından itibaren geliştiği için tarihteki devlet, kamu,gibi kavramları bugünkü
anlamlarıyla değerlendirmek hatalı bir yaklaşım olacaktır. Ancak (anakronizm
tehlikesi olmakla birlikte) özel kesimin kamu hizmeti sunumuna dahil olmasının
yeni bir uygulama olmadığını görebilmek açısından bu örnekler önemlidir.
Osmanlı devletindeki, vergilerin bir bölümünün belli bir bedel karşılığında
devlet tarafından kişilere devredilerek toplanması yöntemi olan iltizam usulü
de kamu özel işbirliklerinin tarihteki yansımalarından biri olarak görülmektedir.
Alexis de Tocqueville'in150 yıl önce devletin özel kuruluşlarla
ortaklıklarının mümkün olabileceğini ifade etmiştir(Aşçıgil, 2006).
Türkiye uygulamaları açısından tarihsel süreç incelendiği zaman II.
Meşrutiyet döneminde 1910 (1326) tarihli MenafiiUmumiyeye Müteallik
İmtiyazat Hakkında Kanun kabul edilerek imtiyaz yönteminin yasal statüye
kavuşturulduğu görülmektedir. Güncel uygulamaların kökeni incelendiğinde de
1980’lerden itibaren kamu hizmetlerinin özel sektör eliyle sunumuna yönelik
uygulamalar ve mevzuat mevcuttur. Sözkonusu mevzuatın gelişimi aşağıdaki
gibi özetlenebilir:(Kamu Özel İşbirliğine İlişkin Mevzuat, 2012)' den alınmıştır.
75
1- 4/12/1984 tarih ve 3096 sayılı “Türkiye Elektrik Kurumu Dışındaki
Kuruluşların Elektrik Üretimi, İletimi, Dağıtımı ve Ticareti ile Görevlendirilmesi
Hakkında Kanun”la enerji sektöründe YİD modeli ile İşletme Hakkı Devri
Modeline ilişkin ilk yasal düzenleme yapılmıştır.
2- 3096 sayılı Kanundan sonra, otoyolların ve üzerindeki hizmet
tesislerinin yapımı, bakımı ve işletilmesi konusunda özel hukuk hükümlerine
tabi
sermaye
şirketlerinin
YİD
modeline
göre
görevlendirilebilmesini
düzenleyen 28/5/1988 tarih ve 3465 sayılı “Karayolları Genel Müdürlüğü
Dışındaki Kuruluşların Erişme Kontrollü Karayolu (Otoyol) yapımı, Bakımı ve
İşletilmesi İle Görevlendirilmesi Hakkında Kanun” 2/6/1988'de yürürlüğe
girmiştir.
3- YİD modeline bir hukuki temel kazandırmak amacıyla 3996 sayılı
“Bazı
Yatırım
ve
Hizmetlerin
Yap-İşlet-Devret
Modeli
Çerçevesinde
Gerçekleştirilmesi Hakkında Kanun” 13/6/1994' de yürürlüğe konmuştur.
4- Enerji sektöründe 96/8269 sayılı “Elektrik Enerjisi Üretim Tesislerinin
Kurulması Hakkında Bakanlar Kurulu Kararı” ile Yap-İşlet (Yİ) modeli
düzenlenmiştir. 4283 sayılı “Yap-İşlet Modeli İle Elektrik Enerjisi Üretim
Tesislerinin Kurulması veİşletilmesi
İle Enerji Satışının Düzenlenmesi
Hakkında Kanun” 1997' de yürürlüğe konulmuştur. 4283 sayılı Kanun ile;
hidroelektrik, jeotermal, nükleer santraller ve diğer yenilenebilir enerji
kaynakları ile çalıştırılacak santraller kapsam dışında bırakılarak; yalnızca
termik santraller için, Yap-İşlet Modeli ile, üretim şirketlerine, mülkiyetleri
kendilerine ait olmak üzere, tesis kurma ve işletme izni verilmesi ile enerji
satışına dair esas ve usuller düzenlenmiştir. 4283 sayılı Kanun Anayasa
Mahkemesince “imtiyaz” niteliğinde kabul edilen YİD modelinin aksine, kamu
hizmetini gördürme yönteminin bir türü olan “izin (ruhsat)” sistemi
çerçevesinde, Yİ modelini düzenlemeyi hedeflemiştir.
5- 21/4/2005 tarihli düzenleme ile Devlet Hava Meydanları İşletmesi
Genel Müdürlüğünün (DHMİ) işletiminde bulunan hava alanları ile Yap-İşletDevret modeli çerçevesinde yaptırmış olduğu ve işletimini özel sektöre verdiği
terminalleri ve gerekli diğer tesisleri, 4046 sayılı Özelleştirme Uygulamaları
Hakkında Düzenlenmesine Dair Kanunda belirtilen kiralama ve/veya işletme
76
hakkının verilmesi yöntemlerini kullanarak ihale yoluyla özel hukuk tüzel
kişilerine 49 yılı geçmemek üzere devredebileceği belirtilmektedir. Kamu Özel
İşbirliğine ilişkin olarak yapılan bu düzenlemeyle YİD modelinin işletme
kısmının süresi uzatılmış, ayrıca söz konusu yerlerin özel hukuk tüzel kişilerine
kiralanabileceği
belirtilerek,
özel
sektörün
işletmecilik
konusundaki
deneyimlerinden faydalanmak ve kamu hizmetinin daha etkili ve verimli olarak
görülmesini sağlamak amaçlanmıştır.
6- Telgraf ve Telefon Kanunu ile Telsiz Kanunu çerçevesinde
telekomünikasyon hizmetlerinin yürütülmesi ve/veya altyapısının işletilmesi
için bakanlık ve işletmeci arasında yapılan sözleşme imtiyaz kabul edilmiştir.
7- 2/2/1994' te; Türkiye Elektrik Kurumunun hisse ve varlıklarının
satılarak özelleştirilmesi ile özel sektörün yeni enerji üretim, iletim ve dağıtım
tesisleri kurma ve işletmelerini veya mevcutların işletme haklarını devir almak
için yapılacak sözleşmelerin “özel hukuk hükümlerine” bağlı olacağına ve
“imtiyaz sözleşmesi” sayılmayacağına ilişkin konular düzenlenmiştir.
8-24/11/1994 tarihli Özelleştirme Uygulamaları Hakkında Kanunun
özelleştirme yöntemlerini sıralayan 18. maddesi işletme hakkının verilmesini
düzenlemektedir.
9- Danıştay’a 1924 (m.51) Anayasası ile imtiyaz şartlaşmaları hakkında
düşünce bildirmek, 1961 (m.,140) ve 1982 (m., 155) Anayasaları ile de “imtiyaz
şartlaşmalarını incelemek” yetkisi verilmiştir. 1982 Anayasasında değişiklik
yapan 13/8/1999 tarih ve 4446 sayılı Kanunla Anayasanın 47 inci maddesine
eklenen iki fıkra ile bir yandan kamu tüzel kişilerinin mülkiyetinde bulunan
işletme ve varlıkların özelleştirilmesine ilişkin esas ve usullerin kanunla
gösterilmesi, öbür yandan kamu tüzel kişilerince yürütülen yatırım ve
hizmetlerden hangilerinin özel hukuk sözleşmeleri ile gerçek veya tüzelkişilere
yaptırılabileceği
veya
devredilebileceğinin
kanunla
belirlenmesi
öngörülmüştür. Diğer taraftan, Anayasanın 125 inci maddesinin birinci
fıkrasına
eklenen
hükümle,
kamu
hizmeti
imtiyazı
şartlaşma
ve
sözleşmelerinden doğan uyuşmazlıkların milli ve milletlerarası tahkim yoluyla
çözülmesinin öngörülebileceği belirlenmiştir. Anayasanın 155 inci maddesinin
77
ikincifıkrasında yapılan değişiklikle de Danıştay’ın imtiyaz şartlaşma ve
sözleşmelerini inceleme yetkisi düşünce bildirmeye dönüştürülmüştür.
10- 2001 yılında"Kamu Hizmetleri İle İlgili İmtiyaz Şartlaşma ve
Sözleşmelerinden Doğan Uyuşmazlıklarda Tahkim Yoluna Başvurulması
Halinde Uyulması Gereken İlkelere Dair Kanun" yürürlüğe girmiştir. Diğer
taraftan 2575 sayılı Danıştay Kanunu ve 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü
Kanununda kamu hizmeti imtiyazına ilişkin gerekli değişiklikler de yapılmıştır.
3.5
Kamu Özel İşbirliği Uygulamalarının Diğer Hizmet Görme
Usullerinden Farkı
Kamu sektörü ile özel sektör arasında farklı işgörme yöntemleri
mevcuttur. Diğer yöntemlerle ile güncel manasıyla Kamu Özel İşbirliği
uygulamalarının önemli bir farklılığı, bu ortaklığın farklı bir hukuksal, yönetsel
ve mali zeminine sahip olmasıdır. Karasu’ ya göre sözkonusu beraberlik
siyasal alandan piyasaya, kamu hukuku alanından da özel hukuk alanına
kaymakta, bütçe ve yönetim usulleri açısından son derece esnek olmakta, mali
ve
yönetsel risklerin paylaşımında devletin üstlendiği rol açısından
değerlendirildiğinde yeni KÖİ uygulamalarıçok farklı bir yerdedir. Üçüncü
sektör örgütlerinin de bu ortaklığa dahil olması da önemli bir farklılıktır. Kamu
Özel İşbirliği uygulamaları ile devlet-piyasa, kamu sektörü-özel sektör, kamu
mülkiyeti-özel mülkiyet, kamu yönetimi-özel yönetim gibi ikilikleri ortaya
çıkaran zeminin ortadan kaldırılmasıhedeflenmektedir. Kamu Özel İşbirliği
modelinin en önemli gündemlerinden biri kamu hizmetleri alanının rekabetçi
bir yapıda örgütlendirilmesidir(Karasu, 2009: 56).
Karamanoğulları’nın kamu-piyasa arasında dördüncü tip olarak
adlandırdığı bu modelde kamu hizmeti alanında gerçekleştirilecek üretim için
gerekli olan altyapının (genellikle binaların) idarece müteahhidin kiracısı olarak
kullanılmak üzere yapım işi ve bu iş karşılığında çekirdek hizmet devlette
bırakılarak
hizmet
parçalarının
özel
girişimciye
yaptırılması
söz
konusudur(Karahanoğulları, 2011:181).
Kamu Özel İşbirliği Uygulamalarının konusu, özelleştirmede olmayan
bir şekilde kamu hizmetlerinin kamu adına özel kesime ait şirketler tarafından
78
tasarlanıp finanse edilerek, işletilerek ve kamunun tarif ettiği şekilde ve kalite
standardında bir bedel karşılığında ve belirli bir süre ile kamuya sunulmasıdır.
Gelişme sürecindeki ülkelerde özelleştirme karşıtı platformda yer alan tarafın
en popüler propaganda aracı, özelleştirmeye konu edilen ulusal kamusal
malların ve şirketlerin mülkiyet haklarının çoğu zaman yabancı özel sektör
şirketleri tarafından süresiz olarak devralınması ve devletin bunlar üzerindeki
otoritesini kaybetmesi olmaktadır.
Fakat Kamu Özel İşbirliği uygulamalarında ulusal varlıklar veya kamusal
malların mülkiyeti özel sektör kuruluşuna ya hiç devredilmemekte ya da daha
önceden sözleşme ile belirlenen süre sonunda devlete iade edilmektedir.
Devlet bunlar üzerinde tam otoriteye sahip olmaya devam etmektedir. KÖİ
uygulamasına konu edilen ulusalvarlıkların mülkiyetlerinin kaybedilmesi de
söz konusu edilememektedir. Bu husus en temel fark olarak karşımıza
çıkmaktadır.
Kamu özel işbirliği uygulamalarının imtiyazdan farkı incelendiğinde de
bazı ayrım noktaları olduğu görülmektedir.Şüphesizdir ki KÖİ uygulamaları da
kendi içinde bir tür imtiyazdır. Ancak “Tasarla-Yap-Finanse Et-İşlet” türü KÖİ
uygulamaları basit su ve enerji imtiyazlarından çok farklıdır. İmtiyazlardaki
imtiyaz sahibi sadece son tüketiciden tahsil ettiği gelir riski ile karşılaşmaktadır.
Fakat KÖİ uygulamalarında kamu idaresi, projenin özelliğine bağlı olarak, özel
sektöre düzenli olarak bir ödemede bulunabilmektedir.
OECD Kamu Hizmeti Özel İşbirliğini tabi olunan hukuki rejim, risk
paylaşımı, örgütlenme biçimi, mali düzenlemeler açısından kamu hizmeti
imtiyazından ayırmaktadır.
Kamu özel işbirliği uygulamalarının geleneksel tedarik yöntemiyle
karşılaştırıldığında özellikle risk dağılımı konusunda bir farklılaşmanın olduğu
görülmektedir.Kamu özel işbirliği uygulamalarında risk dağılımı geleneksel
tedarikten daha karmaşıktır. Kamu kesimi, inşaat ve işletme riskleri gibi KÖİ
tedarikçisi
tarafından
üstlenilen
risklerin
istenmeden
tekrar
geçmemesine çok dikkat etmelidir.
Şekil 10; Geleneksel kamu tedariki ve özel girişim karşılaştırması
kamuya
79
Özel finansman girişimi tedariği
Geleneksel kamu tedariki
Ödemeler
göre
Ödemeler
0
5
20
Yapım aşaması
İşletme maliyeti
aşımları
Tahmini
maliyeti
10
işletme
0
15
işletme
ve
aşaması yıl
Kullanım esasına
göre ödeme
Bulunabilirlik
ödeme yok
Zaman aşımları
Tahmini
maliyeti
sermaye
esasına
Maliyet
aşımlar
ı
bakım
Tesis
hazır
oluncaya
kadar
ödeme yok
5
Yapım
aşaması
10
15
20
İşletme aşaması
(IFS, 2003)
3.6
Kamu Özel İşbirliği Uygulama Modelleri
KÖİ projelerinin yatırım, finansman, işletme ve sahiplikten oluşandört
unsuru bulunmaktadır. Projeler bu unsurları içerdikleri ölçüde farklıisimler
alabilmektedir.
Örneğin, Fransız tipi standart imtiyazsözleşmelerinde özel
teşebbüsler projeninfinansmanı, yatırımı veişletmesinden sorumludurlar ve
mülkiyet kamu sektörüne aittir. İşletmehakkının devri imtiyazlarında ise kamu
sektörü yatırımlardan sorumludurve bunların sahibidir. Özel teşebbüsler elde
edeceği ücret geliriçerçevesinde işletme,bakımve onarım hizmetlerinden
sorumludur.
BirleşikKrallık’ ta (BK) 1992 yılında uygulamaya konulan PFI(Özel
Finansman Girişimi) yöntemindesözleşmeler uzun sürelidir ve yatırım ve
finansman sorumluluğu özelortağa verilmektedir. Özel sektör sözleşme
çerçevesinde
hastane,hapishane,
atık
çöp
yönetimi
gibi
hizmetlerin
80
gerektirdiği yatırım vefinansman sorumluluğunu üstlenmekte, hizmetin
bedelini de devlettensözleşme süresince düzenli olarak almaktadır(Emek,
2009: 12).
Finansman, yönetim, mülkiyet açısından farklılaşan değişik KÖİ
uygulamaları aşağıda verilmiştir:(Keşli, 2013)
Yap İşlet Devret: Yap-işlet-devret modeli, kamunun görev alanına giren
bir yatırım veya hizmetin, yatırım ve işletme döneminde yapılacak masrafları
yüklenen ve karşılığında yatırım sonucu ortaya çıkacak tesisi, önceden
belirlenen bir süre ve tarife üzerinden işletme hakkına sahip olan bir şirket
eliyle gerçekleştirmesi yöntemidir (Emek, 2002: 3).
Yapİşlet Modeli: Kamu ile özel sektör arasında yapılacak bir sözleşme
çerçevesinde, bir yapının özel sektör tarafından tasarlandığı, finanse edilerek
yapıldığı, işletildiği ve yapının mülkiyetinin özel sektörde kaldığı modeldir.
Yap-Kirala Modeli: Kamu ile özel sektör arasında yapılacak bir
sözleşme çerçevesinde, bir yapının özel sektör tarafından tasarlandığı, finanse
edilerek yapıldığı, belirli bir süre için idareye kiralandığı, gerekli hallerde
yatırım kapsamındaki mal ve hizmet üretim birimlerinin kısmen veya tamamen
yapımcı tarafından işletildiği ve yapının mülkiyetinin kira dönemi sonunda
sözleşmede düzenlenmesi hâlinde kamuya geçtiği modeldir.
İşletme Hakkı Devri Modeli: Kamu ile özel sektör arasında yapılacak bir
sözleşme çerçevesinde, idarelerin aktifindeki mal ve hizmet üretim birimlerinin
bir bütün olarak veya kısmen, mülkiyet hakkı saklı kalmak koşuluyla bir bedel
karşılığında belli bir sürede işletilmesi hakkının özel sektöre verildiği modeldir.
İşletmeBakım Modeli: Kamu ile özel sektör arasında yapılacak bir
sözleşme çerçevesinde, su temini ve atık su arıtma tesisi, kanalizasyon
sistemleri, katı atık işleme üniteleri, yol bakımı, park ve oyun alanları peyzajı,
bakımı gibi hizmetlerin bir bedel karşılığında belli bir sürede yapımı, işletilmesi
ve bakımı ile ilgili faaliyetlerin özel sektöre verildiği modeldir.
81
Tasarla-Yap Modeli: Kamu ile özel sektör arasında yapılacak bir
sözleşme çerçevesinde, yollar, otoyollar, su ve atık su işletme istasyonları,
kanalizasyon sistemleri gibi tesislerin kamunun standartlarına ve ihtiyaçlarına
uygun olarak tasarlanması ve inşasının, mülkiyet hakkı saklı kalmak koşuluyla
bir bedel karşılığında özel sektöre verildiği modeldir.
Geliştirİşlet Modeli: Kamu ile özel sektör arasında yapılacak bir
sözleşme çerçevesinde, idarelerin aktifindeki mal ve hizmet üretim birimlerinin
mülkiyet hakkı saklı kalmak koşuluyla bir bütün olarak veya kısmen,
modernizasyon veya genişletme yatırımı yaparak işletilmek üzere bir bedel
karşılığında belli bir süre karşılığında yapımcı tarafından işletildiği ve yapının
mülkiyetinin işletme dönemi sonunda sözleşmede düzenlenmesi hâlinde
kamuya geçtiği modeldir.
YapDevretİşlet Modeli: Kamu ile özel sektör arasında yapılacak bir
sözleşme çerçevesinde, bir yapının özel sektör tarafından finanse edilerek
yapıldığı, uzun süreli işletme hakkının leasing yoluyla yapımcı özel sektöre
verilmek üzere, mülkiyetinin kamuya devredildiği modeldir.
YapİşletSahip Ol-Devret Modeli: Kamu ile özel sektör arasında
yapılacak bir sözleşme çerçevesinde bir yapının tasarlanması, finanse edilerek
yapılması ve işletilmesine ilişkin olarak bir franchising anlaşması yapılarak özel
sektöre bazı imtiyazların verildiği, gerekli durumlarda yapının özel sektörce
yeniden tasarlandığı, finanse edildiği, yapıldığı ve yapının mülkiyetinin belli bir
süre için özel sektöre devredildiği ve bu sürenin bitiminde mülkiyetin kamuya
iade edildiği modeldir.
TasarlaYapFinanse Etİşlet Modeli: Kamu ile özel sektör arasında
yapılacak bir sözleşme çerçevesinde, bir yapının tasarlanması, finanse
edilerek yapılması ve işletilmesinin özel sektöre verildiği, sözleşme süresince
belirli performans standartlarında sunduğu hizmet karşılığında özel sektöre
ödeme yapılan, yapının mülkiyetinin kamuda kaldığı modeldir.
TasarlaYapİşlet Modeli: Kamu ile özel sektör arasında yapılacak bir
sözleşme çerçevesinde bir yapının tasarlanması ve yapılması için gereken
82
finansmanın kamu sektörü tarafından sağlandığı, ancak işletilmesinin yönetim
ücreti ödenerek özel sektöre devredildiği modeldir.
Menkul Kıymetleştirme: Mevcut veya yapılacak bir varlığın kendisinin
ya da bu varlığı aktifinde bulunduran şirketin menkul kıymetleştirilmesidir.
Ortaklık: Bir projenin geliştirilmesi, gerçekleştirilmesi veya projeye
finansman katkısı sağlanması amacıyla kamu kuruluşları özel sektör ile gelir
ortaklığı veya ortaklık kurabilirler. Ancak, ortaklık kurulması durumunda kamu
payı %49’u geçemez (Yescombe, 2007).
3.7
Kamu Özel İşbirliği Uygulamaları Örnekleri
Maliyet ve verimlilik esasına dayalıesnek bir yönetim modeli olarak
KOİ’ninbütün dünyada hükümetlerin kilit uygulama araçlarından biri haline
gelmesi1990’ların başlarından itibarendir(Osborne 2000).
3.7.1 Dünyada Kamu Özel İşbirliği Uygulamaları
KÖİ projeleri gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerde kamu hizmetlerinin
sunumunda önemli bir işlev görmektedir. Dünya Bankası verilerine göre
gelişmekte olan ülkelerde özelleştirmelerin de dahil olduğu KÖİ projelerinin
sözleşme tutarı 1990’lı yıllarda giderek artmış ve 1997 yılında 107 milyardolara
ulaşmıştır.
2002 yılında yıllık tutar 48,7 milyar ABD Dolarına düştükten sonra tekrar
yükselişe geçmiş ve 2010 yılında en yüksek seviyeye (173,6 milyar dolar)
ulaşmıştır (Şekil 11). 2008 krizinin etkisiyle 2011 yılı projelerinde düşüş
yaşanmıştır. Devletler kriz tecrübesini de dikkate alarak özel sektörle daha
farklı şartlarda anlaşmalar geliştirme yoluna gitmişlerdir.
Şekil 12; Gelişmekte Olan Ülkelerdeki KÖİ Pazarının Yıllara Göre Dağılımı(1990-2011)
83
Gelişmekte olan ülkelerde 1990-2011 döneminde: (Şekil 12)
Enerji sektöründe toplam maliyeti 572 milyar doları olan 2.027 adet proje

Ulaştırma sektöründe toplam maliyeti ise 293 milyar Dolar olan 1.331 adet
proje

Telekom sektöründe toplam maliyeti 766 milyar Doları olan 807 adet
proje

Su ve kanalizasyon hizmetlerinde toplam maliyeti ise 64 milyar Dolar
olan 743 adet proje olmak üzere
Toplam olarak, 4.908 adet proje finanse edilmiş ve bu projelerin toplam
maliyeti 1.695 milyar Doları bulmuştur (Şekil 12).
Şekil 13; Gelişmekte Olan Ülkelerdeki KÖİ Uygulamalarının Sektörlere Göre Dağılımı(19902011)
84
50%
45%
45%
41%
40%
34%
35%
30%
27%
Proje Sayısı
25%
20%
Proje Büyüklüğü
16% 17%
15%
10%
4%
5%
1%
0%
Enerji
Ulaştırma
Telekom
Su/ Kanalizasyon
(Kalkınma Bakanlığı,2012)
Kısa
vadeli
analizler
değerlendirildiğinde
2011
yılının
ilk
üççeyreğindedünyada69.9 milyar dolarlık projenin uygulanmakta olduğu
görülmektedir. 2010 yılının aynı döneminde 54.7 milyarlık proje hacmine
%28’lik bir ilave anlamına gelmektedir. Projelerin hacmi artmasına rağmen
proje sayısı 157’den 139’a düşmüştür.
Batı Avrupa ülkeleri dünyadaki KÖİ projelerinin %32’sine ev sahipliği
yapmaktadır.
Batı
Avrupa
ülkelerini
2010
yılının
aynı
dönemiyle
karşılaştırıldığında %13’lük bir azalma dikkat çekmektedir.
Dünya genelinde KÖİ uygulamalarını görebilmek için farklı idari yapıya
sahip ülkeler seçilmiş ve KÖİ uygulamalarının ne durumda olduğu aşağıda
özetlenmiştir:(Grimsey ve Lewis, 2009:348-352)
Arjantin: Su, liman ve demiryollarında fazla miktarda kullanımlar için imtiyaz
modeli uygulanmaktadır. 1993 yılında bir imtiyaz sözleşmesi Buenos Aires su
temini
ve
temizlik
sisteminin
(LyonnaisedesEauxandDumez
daha
fazla
çalıştırılması
önderliğinde)AquasArgentinas
‘a
için
verildi.
Kamusal bir kurum ile karşılaştırıldığında; emek verimliliği artmış, su kalitesi
geliştirilmiş, kayıt dışı kayıplar ve yasadışı bağlantıları azaltılmış, ve su oranları
85
yüzde 17 oranında kesilmiştir. Buenos limanındaki altı ana terminal için imtiyaz
verildi. Diğer bazı Latin Amerika ülkeleri gibi (Brezilya, Bolivya, Şili) imtiyaz
modeli , 22.000 km üzerinde toplam beş hat imtiyaz izin ile, demiryolları için
kullanılmıştır. Devlete ait varlıklar üzerinde demiryolu hizmetlerini sağlamak
için fiyat karşılığı değer rekabete açık ihale ile arandı. Arjantin sistemi nakliye
imtiyazı gerektiren, yolcu hizmetleri ile rayları paylaşan, ve banliyö yolcu
hizmetlerini sübvanse etmek için negatif teklif kullanan ilk sistemdir.
Avusturya: KÖİ uygulaması Avrupa Yatırım Bankası tarafından finanse edilen
GrazerFrasht Terminali (KÖİ) A & B dahil olmak üzere sağlık ve ulaştırma
sektörlerdeki
ihaleler
için
uygulanıyor.
Kamu
sektörü
karşılaştırıcısı
kullanılmaz, ancak bir KÖİ birimi KÖİ projelerini teşvik etmek için kurulmuştur.
Avustralya:KÖİ projeleri bütün eyaletlerde devam eden NorthernTerritory ve
Commonwealth projeleri ile federal ve eyalet düzeyinde geliştirilmiştir. Victoria
baskın pazarıdır ve NSW onu takip eder.
Büyük bir altyapı projesine
kalkışmaya karar vermeden önce tam maliyet-fayda analizi yapılmaktadır. Bir
KOİ’nin fiyat karşılığı değeri, kamu sektörü karşılaştırıcısına ve bir kamu yararı
testine göre değerlendirilir. Risk düzeltmesi ve iskonto oranı uygulaması
açısından devletlerarasında farklılıklar mevcuttur.
Belçika:KÖİ piyasası gelişmemiştir. Havaalanı, sosyal konut ve yol
projelerinde ihale yöntemi uygulanmaktadır. Brüksel Kuzey Atık Su Arıtma
bugüne kadar gerçek bir KÖİ yaklaşımı ile yapılandırılan temel kamu hizmeti
olmuştur. Proje, hiçbir hazırlık yapılmadan ve fiyat karşılığı değerinin ölçümü
veya kamu sektörü karşılaştırıcısı dikkate alınmadan YİDuygulaması olarak
gerçekleştirilmiştir.
Bulgaristan: 2000 yılının Ekim ayında finansal sonuna ulaşan 15 yıllık Sofya
Su ve Atıksu İmtiyaz Projesi, Bulgaristan'da belediyenin en önemli altyapı
imtiyazıdır bir özel amaçlı araç aracılığıyla Doğu Avrupa'da sınırlı bir geri
dönüş bazında finanse edilecek ilk su imtiyazlarından biridir.
86
Kanada:; yollar, köprüler, havaalanları, limanlar, iskeleler, enerji, hastane
tesisleri, atık su tesisleri, sosyal konut ve okulları için KÖİ uygulamaları
geliştirilmiştir.
Britanya
Kolombiyasıeyaleti
yakın
zamanda
Britanya
Kolombiyası Ortaklığı'nı kurdu( İngiltere ve OntarioSuperbuild hatları boyunca)
ve kamu sektörü karşılaştırmalı bir yaklaşım geliştiriyor.
Hırvatistan: Hükümetin politikası Yap İşlet Devret programlarının kullanımına;
ulaştırma (Istrian paralı yolu), enerji (LukovoSugarje güç projesi) ve su (Zagreb
için atıksu arıtma tesisi) için uygundur. Yeni mevzuat imtiyazı kolaylaştırmak
için tasarlanmıştır.
Çek Cumhuriyeti: Başta özelleştirme sonucunda enerji sektöründe,
telekomünikasyonda, su ve atık su arıtmada ortak girişimler kamu kurumları
ve özel kuruluşlar arasında yer almış. İki YİD projesi gerçekleştirilmemesi ile
ücretli yollar reddedildi. KÖİ’yi geliştirmek için ve yol ağlarını tamamlamak için
2000 yılında bir görev gücü kuruldu.
Finlandiya: Helsinki-Lahti otoyolu, 1995 yılında tasarlanan ve 1997 yılında
başlayan; İngiltere, İsveç ve yerel kurumların varlıklarını içeren Finlandiya'daki
ilk ve en büyük KÖİ’dir. Pilot bir KÖİ projesi, bilgi teknolojileri konusunda
uzmanlaşmış “Sixth Form College” inşa edilmesi içindi; ama KÖİ pazarı
gelişmemiştir.
Fransa: Fransa, imtiyaz yapısını kullanan köklü bir kamu-özel işbirliği (özellikle
su gibi sektörlerde) geleneğine sahiptir. KÖİ uygulamalarına sosyal altyapı
alanında izin verilmez. Marsilya PradoCarrenage tüneli geçiş ücretleri
ile finanse edildi. Üç büyük karayolu projesi 2000 yılından beri Kamu Özel
İşbirlikleri altında başlatıldı (Millau Viyadüğü, A19 ve A28) ve bu
PerpignonFigueras yüksek hızlı bağlantı ve LyonTurin yüksek hızlı bağlantı
gibi
sınır
ötesi
projeler
Kamu
Özel
Ortaklıklarına
başvurulmasıyla
gerçekleştirildi. Özel sektör katılımı tavizler yoluyla gerçekleşebildiği için
ihaleyi
alan
taraflar
teklifler
üzerinde
değerlendirilmiştir
değerlendirmesi için ayrı bir değer dahil edilmemiştir.
ve
fiyat
87
Almanya: Almanya'da resmi bir KÖİ programı yoktur. Avrupa Yatırım Bankası
tarafından finanse edilen KÖİ projeleri vardır(Elbe Tüneli, Engel berg temeli
tüneli KÖİ, WarnowquerungRostock ve Weser Tünel). Bunlardan bazılarında
bir imtiyaz çerçevesinde riskin özel sektöre devri söz konusudur. Yap İşlet
Devret yasası kabul edilmiştir. KSKhenüz Almanya'da kullanılmamıştır, ancak
yeterli ekonomik fizibilite çalışmalarının kamu yatırımlarını desteklemeye
hazırlaması yasal bir gerekliliktir. Özel şirketlerin hangi kamu görevlerinin özel
tarafların (eşdeğer standart ve karşılaştırılabilir / alt için) maliyetleri ile
yürütülebileceğini göstermesi için gerekli olabilir.
Yunanistan: KÖİ projeleri Atina Uluslararası Havaalanı, Yeni Atina
Uluslararası Havaalanı, Essi Otoyolu, Rion-Antirion Köprüsü ve Olimpiyat
Stadyumunu kapsamaktadır. Hükümet 2000 yılında bir KÖİ programı başlattı
ve bunun yanı sıra merkezi bir KÖİ birimi kurdu.
Macaristan: İlk projelerden biri ülke çapındaki dijital hücresel ağ idi. Bazı
ulaşım projeleri Kamu Özel Ortaklıkları tarafından geliştirilmiştir(ör., M5 YİD
projesi);
ama
diğerleri
gerçekleştirilememiştir
Ulusal
(Örneğin,
Otoyol
M1).
Kurumu’na
Szechenyi
aktarılmamış
Planı
Kamu
ve
Özel
Ortaklıklarının genişletmesi için çalıştı. Okul ve su arıtımı gibi projeler ile sağlık,
cezaevleri ve spor tesisleri gibi diğer projelerin ihalelerinde kullanıldı.
İrlanda: M4 KÖİ DBFO Ücretli Otoyolu projesi (Kinnegad 'den Kilcock 'e)
İrlanda'nın ilk KÖİ yoludur ve (Yollar için KÖİ Programında) 11 öneriden bir
tanesidir. Hafif raylı sistem başlatılmasıyla; otoyol köprü, devlet daireleri,
okullar ve kolejler ve hapishaneler özel sektör tarafından işletilmeye, inşa
edilmeye, finanse edilmeye ve dizayn edilmeye başlanmıştır. Resmi bir KÖİ
programı konusunda güçlü irade vardır.
İtalya:
1994 ve 1998 yılında Merloni yasası özel sektör yüklenicilerinin
kullanımı için genel çerçeveyi çizdi. Daha sonra özel bir KÖİ görev komitesi,
UFP, oluşturuldu ve yetkilerini 2001 yılında pekiştirdi.
Bir imtiyaz tarzı
temelinde, özellikle su ve enerji sektörlerinde özel sektörü içeren projeler
88
oluşturulmuştur. Diğer projeler yol, hafif raylı tren yolları ve sağlık
hizmetlerinde olmuştur. Ancak, medeni kanun ile ilgili idari karmaşıklık vardır.
Japonya: Japonya'da Kamu Özel Ortaklıkları 1980'lerin ortalarında ortaya
çıkan 'üçüncü sektör' yaklaşımına dayanır. Üçüncü sektör kentsel gelişmeleri
kapsayan, eğlence / tatil gelişmeler, ulaşım, telekomünikasyon ve diğer
bölgesel faaliyetlerinde proje tabanlı şirketler oluşturmak için ve özel sektörü
bir araya getirmeye çalışır. Landlord portları özel okyanus gemileri için
kiralanan iskele ile işletilmektedir.
Hollanda: Kenniscentrum Kamu Özel Ortaklığı 1999 yılında kurulmuştur.
Trans-Avrupa Ağı altında önemli bir pilot proje “HSL ZuidKÖİ” (yüksek hızlı
tren) başlandı. O zamandan bu yana karayolu, demiryolu liman ve su projeleri,
yani Zuiderzeelijn / RandstadCircleLine (manyetik levitation tekniği), 2.
Maasvlakte (büyütme liman Rotterdam) ve Delfland Atık Su Arıtma Projesi
(AYB katılımını içeren) içeren projeler sürdürülmektedir.
Yeni Zellanda: Şimdiye kadar çok az sayıda KÖİ aktivitesi olmuştur. Bir dizi
politika belgesi hazırlanmış olmasına rağmen projeler; su ve atık su
altyapısının tesislerinin işletimi, cezaevi yönetimi, sözleşmeli hizmetler ve
kabuller veya bayilikler ile kısıtlı kalmıştır.
Filipinler: Filipinler Yap İşlet Devret yasası Asya Pasifikte gelişmekte olan
ülkeler arasında en iyi uygulama olarak kabul edilir. YİD'e ek olarak bir dizi
sözleşme yapıları içerir. Yatırımcıları teşvik etmek, projeleri izlemek, koordine
etmek ve ihaleleri asiste etmek için Yap İşlet Devret Merkezi tarafından
desteklenmektedir. 80'den fazla proje geliştirme, uygulama veya operasyonun
farklı aşamalarında bulunuyor. Doğu ve batı Manila için dikey entegre su temini
ve kanalizasyon sistemi için Dünya Bankası'nın yardımı ile geliştirilen iki 25
yıllık imtiyaz, aynı zamanda imtiyaz yaklaşımı için 'en iyi uygulama' modeli
olarak kabul edilmektedir.
Polonya: A4 Katowice-Krakow Polonya'nın ilk paralı otoyoludur. KÖİ projeleri
olarak tanımlanan iki köprü, bir ağ ve bir su arıtma tesisi için hükümet endişeli
89
görünmektedir. Hukuk, muhasebe ve vergi sistemi Kamu Özel Ortaklıklarının
uygulanmasını güçleştirmektedir. Yasal değişiklikler çalışmalar devam
etmektedir.
Romanya: İmtiyaz tabanlı finansman teknikleri tercih edilmektedir. 2000
yılında, Fransız elektrik şirketi Vivendi'ye, yeni bir arıtma sistemi şeklinde,
Bükreş su ve boru hattı rehabilitasyon hizmetleri sağlamak için 25 yıllık imtiyaz
verildi ve mevcut su sisteminin modernizasyonu yapıldı. Yol bakım, sağlık
hizmetleri ve spor tesisleri ihale yoluyla ticarileştirilmektedir. KOİ’ler AB üyeliği
için Romanya'nın hazırlıkları kapsamında altyapı gelişimi için teşvik
edilmektedir.
Güney Afrika: Savunma sektörü ve hastaneler de dahil olmak üzere bir takım
projeler geliştirdi, Avrupa Yatırım BankasıKÖİ projesi taşımacılığını finanse
etti. KÖİ düzenlemeleri resmi bir Ulusal Hazine yetkilendirmesini gerektirir ve
bu, herhangi bir ulusal ve il KÖİ için üç aşamadan oluşur.
Slovenya: Bir Avrupa Yatırım ve Kalkınma Bankası destekli proje ulusal
karayolu ağının bakımında özel yatırımları araştırıyor. Bir özel finans imtiyaz
esaslı otoyol bakım planının geliştirilmesi Kamu Özel Ortaklıkları açısından
planlı bir pilottur.
İspanya:OndörtAvrupa Yatırım Bankası taşımacılık ve biri su (Aguas de
Sevilla, KÖİ) KÖİ projelerini finanse etti. Ancak, yasal çerçeve destekleyici
değildir; imtiyazları kapsayan hiçbir yasa yoktur ve diğer projelerin
yürütülmesini sağlayanlar ise azdır.
Birleşik Krallık: İngiliz Hükümeti 'Özel Finans İnisiyatifi' kapsamında 1992
yılında KÖİ kalkınma politikası başlattı. O zamandan beri, teknik İngiltere'de
önemli kamu sermaye harcamalarının hemen hemen her alanına sistematik
olarak uygulanmıştır. Birleşik Krallık Ortaklığı KÖİ / ÖFGkavramlarını teşvik
etmek için 2000 yılında kurulmuştur. Ayrıca yerel yönetim projeleri üzerinde
çalışmaktadır.
Kamu
sektörü
değerlendirilmesi için gereklidir.
karşılaştırmasının
hesaplanması
para
90
Amerika Birleşik Devletleri: Kamu Özel Ortaklıkları politika düzeyinde ve
proje düzeyinde ortaklıklar için çalışır. Politika düzeyinde ortaklıkların
örnekleri; Federal karayolu yardım programı, kentsel toplu ulaşım yardım
programı ve Intermodel Yüzey Ulaştırma Yasası (ISTEA) altında girişimlerdir.
Proje düzeyinde ortaklıklar belirli projeler veya durumlara odaklanır. Örnekler
YİS imtiyazı altında Virginia Dulles ücretli yolunu genişletme çalışmaları ve YİD
programları çerçevesinde California’daki 91 ve 125 no’lu devlet yollarındaki
çalışmalar. Çok sayıda şehir atıksu arıtma sistemlerini işletmek ve korumak
için ortaklıklar kurdu. Örnekler şunlardır: Milwaukee Büyükşehir Kanalizasyon
Bölgesi,
Indianapolis
Şehri,
Atıksu
Arıtma
Tesisleri
ve
Toplama
Sistemi, Müşteri fatura ve tahsilat hizmetleri de dahil olmak Buffalo Su Arıtma
Sistemi. Ortaklıklar; teknoloji, sağlık, hapishaneler, refah ve kentsel dönüşüm
için de işletilmektedir. Ancak; federal, eyalet, yerel ve belediye seviyesindeki
girişimler ile pazar çok farklı ve parçalıdır. Risk transferi ve değerleme ve para
için değer kurulması için kurulmuş hiçbir prosedür yoktur.
3.7.2
Avrupa Birliği’nde Kamu Özel İşbirliği Uygulamaları Örnekleri
Avrupa Birliği üyelerinin kamu otoriteleri özellikle ulaştırma, kamu
sağlığı, eğitim ve ulusal güvenlik gibi sektörlerde KÖİ uygulamalarına sıklıkla
başvurmaktadırlar.
Avrupa
düzeyinde,
özellikle
finansman
yetersizliği
nedeniyle planlanan takvimin çok gerisinde kalan Avrupa ulaştırma ağlarının
tamamlanması konusunda KÖİ modelinin kullanılabileceği genel kabul
görmüştür. Konsey "Büyüme Girişimi" çerçevesinde, genellikle KÖİ yöntemini
kullanarak trans-Avrupa ağlarına ilişkin altyapı yatırımları ile yenilik, araştırma
ve
kalkınma
alanlarındaki
yatırımların
arttırılması
amacıyla
tasarlanmış bir dizi önlemi onaylamıştır(Gren Paper, 2004:4).
Avrupa Birliği düzeyinde Kamu Özel İşbirliklerine özel bir mevzuat
henüz yoktur. Ancak konuyla ilgili bazı çalışmalar vardır. Bu kapsamda Kamu
Alımları Yönergeleri Kamu Özel İşbirliği’nin farklı formlarına nasıl ve ne ölçüde
uygulanabileceği, Kamu Özel İşbirliği uygulamaları için hâlihazırdaki hukuki
91
düzenlemelerin netleştirilmesi ya da geliştirilmesi konusunda Avrupa Birliği
Komisyonunun girişimiyle bir platform oluşturulmuştur. Bu süreçte Komisyon
2004 yılında bir Yeşil Kitap yayınlamıştır. Yapılan çalışmalar neticesinde, Birlik
üyesi ülkelerin çoğunda yeterli rekabetin sağlanamadığı tespiti yapılmış ve
kamu alımları ve imtiyazlarla ilgili sorunların çözümüne yönelik alternatif
politikalar ve düzenlemeler geliştirilmesi gereği vurgulanmıştır.
AB üyesi ülkeler, Kamu Özel İşbirliği uygulamasının yaygınlığı ve
tecrübe bakımından üç kategoride değerlendirilmektedir:
Birinci grupta İngiltere, Fransa, Almanya ve İtalya gibi Kamu Özel
İşbirliği uygulamasında ileri düzeyde olan ülkeler;
İkinci grupta İspanya, Portekiz, Hollanda gibi Kamu Özel İşbirliği
uygulamaları orta düzeyde olanlar;
Üçüncü grupta Luxemburg, İsveç, Belçika ve Yunanistan gibi, Kamu
Özel İşbirliği uygulamalarına geç başlayanlar.
Birliğe nispeten geç katılan Polonya gibi ülkelerde Kamu Özel İşbirliği
uygulamalarında başarısızlıklar yaşanmıştır. Bu durumun nedenler; yeterli
deneyime sahip kamu personelinin bulunmayışı ve daha da önemlisi,
başlangıçta gerçekçi olmayan bir şekilde yüksek belirlenen hizmet talebinin
yeterli düzeyde gerçekleşmemesi nedeniyle, talep riskinin kamu otoriteleri
üzerinde
kalması
ve
böylece
projenin
kamuya
maliyetindeki
artış
gösterilmektedir (Uz, 2007:1168).
Avrupa’da Kamu Özel İşbirliği uygulamalarının yıllara göre dağılımını
gösteren aşağıdaki tablolar konunun güncel d eğerini ve kamu yönetimindeki
yerini görebilmek açısından faydalıdır.
Şekil 13; AB'deki KÖİ Projelerinin Dağılımı
92
(www.eip.org, 2011)
Avrupa Birliği ülkelerindeki Kamu Özel İşbirliği projeleri sektörelbazda
incelendiğinde büyük oranda ulaştırma projeleri dikkat çekmektedir.
Şekil 14; AB’de KÖİ Proje Sayılarının Ülkeler Bazında Dağılımı(2011)
30
27
25
20
19
16
15
10
6
3
5
7
1
3
1
1
0
(www.eip.org, 2011)
Görüldüğü gibi İngiltere 27 proje ile KÖİ uygulamalarında başı
çekmektedir. Fransa ve Almanya’ da İngiltere’yi takip etmektedir. Farklı idari
ve politik kültürleri olan bu ülkelerde ve diğer Avrupa ülkelerinde KÖİ
uygulamalarının sıklıkla yer alması Avrupa’daki KÖİ trendini gözlemleyenler
için önemli veriler sunmaktadır.
93
Şekil 15; AB' deki KÖİ Projelerinin Büyüklük Dağılımı
(www.eip.org, 2011)
Birleşik Krallık KÖİ uygulamalarının anavatanı olması nedeniyle daha
derinlemesine incelenmeyi gerektiren özelliklere sahiptir.
KÖİ konusunda dünyanın en önde gelen ülkesi olan Birleşik
Krallık’taÖzel FinansGirişimi(ÖFG) adı verilen KÖİ modeli 1992 yılından beri
uygulanmaktadır.
Birleşik Krallık Hazinesinin tanımlamasına göre ÖFG, “kamu kesiminin
özel sektör ile yaptığı uzun vadeli bir sözleşme çerçevesinde genellikle bir
yatırım neticesinde ortaya çıkan bir hizmetin sunulmasına ilişkin ve verimlilik
gibi özel sektör avantajlarından yararlanmayı amaçlayan bir düzenlemedir”
(OECD, 2010:76).
KÖİ konusunda öncü ülke olması nedeniyle Birleşik Krallıktaki KÖİ
uygulamalarına ilişkin ayrıntılı bilgiler vermek yerindedir. Buna göre
İngiltere’deki KÖİ projelerinin sektörel dağılımı aşağıdaki gibidir:
94
Şekil 16; İngiltere' deki KÖİ Projelerinin Sektörel Dağılımı
(Kalkınma Bakanlığı,2012)
Buna göre sağlık sektöründeki KÖİ projeleri 1995-1999 periyodunda 60
milyon Euro tutarındaki 14 proje, 1999-2004 periyodunda 80 milyon Euro
tutarındaki 19 proje ve 2004-2009 arasında 90 milyon Euro tutarında 26 proje
yürütülmektedir.
İngiltere özellikle 2008 krizi sonrası KÖİuygulamalarında yaşanan
sıkıntılar üzerine işbirliği politika ve uygulamalarını gözden geçirmiş ve PF2
adını verdiği yeni kamu özel işbirliği politikasını Aralık 2012' de duyurmuştur.
Proje finansmanında devletin rolü, risk dağılımı, sözleşme yönetimi,
sigortalama, esneklik konularında yeni düzenlemeler yapılmıştır. PF2
yaklaşımında üzerinde en çok durulan ve kritik öneme sahip olduğu belirtilen
konu şeffaflıktır. (Treasury, 2012)
Yapılan yeni düzenlemelerle:

Kamuoyuna daha net ve doğru bilgiler verilmesi ve böylece hesap
verebilirliğin sağlanması planlanmaktadır.

Proje hazırlık aşamasında Hazine' nin daha aktif olması sağlanacktır.

Yemek, temizlik hizmetleri projenin dışında tutulacaktır.
95

Hizmet sunumu sırasında
3.7.3 Türkiye'de Kamu Özel İşbirliği Uygulamaları
Türkiye’de geçmişten beri uygulanan bir yöntem olan kamu-özel
işbirliği, 2000’li yıllardan itibaren teze konu olan yeni biçimiyle kamu
hizmetlerinde
kullanılmaktadır.
Yeni
biçimiyle
Kamu
Özel
İşbirliğiuygulamalarına yönelik olarak Avrupa Birliği mevzuatına (2004/18/EC
sayılıDirektif) uyum için “2008–2009 Yasama Döneminde Çıkarılmasında
Yarar Görülen Yasal Düzenlemeler” kapsamında hazırlanan “BazıYatırım ve
Hizmetlerin Kamu Kesimi ile Özel Sektör İşbirliği Modelleri Çerçevesinde
Gerçekleştirilmesine İlişkin Kanun Taslağı” önemli bir girişimdir. Taslağın
birinci maddesinde kanunun amacı şöyle tanımlanmıştır:
“Merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri, sosyal güvenlik
kurumları, yerel yönetimler ve kamu iktisadi teşebbüsleri tarafından yürütülen
bazıyatırım ve hizmetlerin, kamu-özel işbirliği modelleri çerçevesinde
gerçekleştirilmesini
sağlamaktır.”8
Taslakta,
KÖİ
kurulacak
hizmet
alanlarıarasında eğitimden sağlığa, alt yapıhizmetlerinden tarıma çok sayıda
alan sayılmıştır. Bu taslağın yasalaşma sürecindeki gecikme ve KÖİ
uygulamalarıaçısından istenilen noktada olunmamasıAvrupa Komisyonu’nun
2008 İlerleme Raporu’nda eleştirilmiştir(Karasu, 2009:124).
Bu taslak izleyen yıllarda tekrar gündeme gelmemiş ve her bir kurumun
kendi
hizmetlerine
özel
kanuni
düzenlemelerle
kamu
özel
işbirliği
uygulamalarını geliştirmesi politikası benimsenmiştir. Bu kapsamda Milli Eğitim
Bakanlığı, Sağlık Bakanlığı, Gençlik ve Spor Bakanlığı, Enerji ve Tabi
Kaynaklar Bakanlığı hizmet sundukları alanlarda özel sektörle işbirliği
geliştirme yönünde yasal düzenlemeler yapmışlardır.
Türkiye‘de Kamu Özel İşbirliği uygulamalarının paydaşları aşağıdaki
gibidir:
BazıYatırım ve Hizmetlerin Kamu Kesimi ile Özel Sektör İşbirliği Modelleri Çerçevesinde
Gerçekleştirilmesine İlişkin Kanun Taslağı”
8
96
Şekil 17; Türkiye'de KÖİ Paydaşları
Kalkınma
Bakanlığı
Hazine
Yüksek
Planlama
Kurulu
Sekreteryası
Devlet
Garantileri
Kamu
Özel
MaliyeBakanlığı
Özelleştirme
İdaresi
Bakanlıklar
Yerel
Yönetimler
Bütçe
Uygulamaları
Uygulama
İşletme
Hakkı Devri
Uygulama
YİD,Yİ,
YKD
YİD, Yİ
İşbirlikleri
farklı
sektörlerde
farklı
yöntemlerle
uygulanabilmektedir. Aşağıdaki tabloda KÖİ projelerinin karayolu, havayolu,
liman, gümrük tesisi, kentsel altyapı, sağlık, enerji alanlarında hangi modele
göre ne kadar maliyetle yapıldığı belirtilmektedir.
Tablo 5; İşletmede Olan KÖİ Projelerinin Sektörlere Göre Dağılımı
İŞLETMEDEOLANPROJELERİN Karayolu
BÜYÜKLÜK DAĞILIMI
Projeleri
3.7.4
Havaalanı
Liman
Yat Limanı
Projeleri
ve Turizm
Projeleri
Tesisi
Projeleri
3.7.5
Kentsel
Gümrük
Tesisi ve
Gümrük
Altyapı
Projeleri
3.7.6
Enerji Tesisi Toplam
Sağlık
Projeleri
(Milyon)
Tesisi
Projeleri
Kapısı
Projeleri
YİD
$195 $1.929
$49
Yap-İşlet
-
-
-
Yap-Kirala
-
-
İHD
Toplam
$197
$1.168
-
$4.370
$8.095
-
-
-
-
$4.394
$4.394
-
-
-
-
-
-
$10.652
$1.444
-
-
-
-
$1.457
$13.55
$195 $12.580
$1.493
$197
$1.168
-
$10.221
$26.04
-
(Kalkınma Bakanlığı,2012)
$187
$187
-
97
Tablo 6; Yapım Aşamasındaki KÖİ Projelerinin Sektörlere göre Dağılımı
YAPIM
Yat
AŞAMASINDA
Limanı Gümrük
OLAN PROJELERİN Karayolu Havaalanı
BÜYÜKLÜK
Projeleri
DAĞILIMI
Tesisi ve Kentsel Sağlık
Enerji
Toplam
Turizm Gümrük Altyapı Tesisi
Tesisi
(Milyon)
ve
Projeleri Liman
Projeleri
Tesisi Kapısı
Projeleri Projeleri Projeleri
Projeleri Projeleri
YİD
$8.000
$538
Yap-İşlet
-
-
Yap-Kirala
-
İHD
Toplam
$73
$54
$22
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
$385
-
$385
-
-
-
-
-
-
-
$264 $264
$8.000
$538
$54
$22
-
$385
$264 $9.335
$73
(Kalkınma Bakanlığı,2012)
Hâlihazırda işletmede olan ve yapımı devam eden KÖİ projelerinin
sözleşme büyüklüğü incelediğinde ise Türkiye’nin bu alandaki geniş tecrübesi
dikkat çekmektedir. İşletmede olan KÖİ projelerinin toplam sözleşme
büyüklüğü 2011 yılı fiyatlarıyla 26 Milyar Dolarıbulurken, yapımı devam eden
projeler ise yaklaşık 9,4 Milyar Dolar tutarında bir portföy oluşturmaktadır.
İşletmede olan projeler içerisinde havayolu ve enerji sektörleri sırasıyla
12,5 ve 10 Milyar A.B.D Dolarlık proje tutarıyla başı çekmektedir. Yapımı
devam eden projeler içerisinde ise 8 Milyar A.B.D Dolarını aşan proje değeriyle
karayolu sektörü açık ara öndedir(Kalkınma Bakanlığı,2012).
Savunma ve Güvenlik:
Devletler, savunma sektörüne devlet kontrolü olması kaydıyla özel
sektörün bilgi birikimine başvurulabilmekte, daha etkin ve düşük maliyetli
çözümler üretilebilmektedir.
Savunma ve güvelik sektörünün hemen her ülkenin bakım onarım,
ikmal ve bilgi işlem hizmetlerinin en iyi şekilde özel sektör tarafından
$8.687
98
sağlanabileceği, trafik tescil, pasaport ve ruhsat işleri hizmetlerinin uygun
rekabet ortamı kurulması şartıyla özelleştirilebileceği, trafik denetleme ve olay
yeri inceleme hizmetlerinin performans bazlı kontratlarla özelleştirilebileceği,
ancak çevik kuvvet, narkotik, istihbarat, terörle mücadele, organize suçlarla
mücadele, asayiş gibi hizmetlerin özelleştirilmesinin sakıncalı olduğu ve kamu
teşkilatları tarafından sağlanmasının gerekli olduğu şeklinde görüşler vardır.
Savunma
ve
güvenlik
hizmetlerinde
özel
sektörle
ortaklık
kurulmasına;bu tip hizmetlerin kritik özellikleri, özel sektörün karakteristikleri,
piyasanın rekabet durumu, risk durumu gibi birçok faktör değerlendirilerek
karar verilmelidir.
Eğitim:
Birçok ülke eğitim sektöründe Kamu Özel İşbirliği uygulamalarına
başvurmaktadır. Kamu Özel İşbirlikleri eğitimde kalitenin, fırsat eşitliğinin
sağlanması için ülke yönetimleri tarafından önemli bir araç olarak
görülmektedir.
Eğitim sektöründe Kamu Özel İşbirliği konusunda Türkiye’nin durumunu
görmek için Milli eğitim Bakanlığı Stratejik Planına bakılabilir.Stratejik Plan’da
özel sektörün finansal gücünden faydalanmak amacını:
“devletin düzenleyici, denetleyici ve destekleyici rolüyle çağın bütün
teknolojik ve fiziksel ortamlarını oluşturma esnekliğine sahip özel öğretim
kurumlarında;
toplumun
değişen
ve
çeşitlenen
eğitim
taleplerinin
karşılanması, eğitim sistemimizin daha da gelişmesi ve özel öğretimin eğitim
sistemi içerisindeki payının artırılması için özel sektörün finansal gücünü
eğitim yatırımlarına dönüştürmek”(MEB, 2009)
İfadeleriyle dile getirmektedir.
Milli
Eğitim
açıklamalarlaTürk
Bakanı
eğitim
daKÖİ
sisteminin
uygulamalarını
geleceğinde
kamu
destekleyen
özel
işbirliği
uygulamalarınınyeralacağınıişaretetmektedir.(http://www.meb.gov.tr/haberler/
2012/09092012desifre.pdf, 2013)
Enerji:
99
Ülkeler için stratejik önem taşımakta olan enerji sektöründe sürekli artan
talepler ve değişen çevresel koşullar nedeniyle devamlı yüksek maliyetli,
yenilikçi çözümler geliştirmelidir. KÖİ sayesinde yeni santrallerin kurulmasında
enerji hatların onarılmasında ve tüketiciye dağıtılmasında hem özel
finansmana başvurulabilmekte hem de devlet bunun girişimlerde denetim ve
kontrol yeteneğini kaybetmemektedir.
Türkiye’ de enerji sektörüne KÖİ uygulamalarının yasal zemini 4/12/1984 tarih ve 3096 sayılı “Türkiye Elektrik Kurumu Dışındaki Kuruluşların
Elektrik Üretimi, İletimi, Dağıtımı ve Ticareti ile Görevlendirilmesi Hakkında
Kanun”la enerji sektöründe YİD modeli ile İşletme Hakkı Devri Modeline ilişkin
düzenleme ile sağlanmıştır.
Ulaştırma:
Avrupa Birliği, üye ülkeleri arasında daha iyi ulaşımı sağlamak için
yaklaşık 400 milyar Euro değerindeki Avrupa Devletleri Arası Ulaşım Ağı
projesinde KÖİ yapısını kullanacaktır. İster otoyolların isterse havaalanların
yapımı, onarımı veya işletilmesi olsun KÖİ kamu sektörüne bu tür hizmetlerin
verilmesinde geniş çapta faydalar sağlamaktadır.
Ulaşım sektörü Türkiye için kamu özel işbirliği ile gerçekleştirilen ilk
projenin bir ulaşım projesi olması yönüyle çok önemlidir. Avrupa tarihinin ilk
yeraltı tüneli olan Karaköy Beyoğlu tüneli 1874 yılında tamamlanmıştır.
Ulaştırma Ana Planı Stratejisi’ nin “Büyük ulaştırma projelerinin yapım
ve işletiminde finansman ihtiyacına cevap vermek ve özel sektörün verimli
işletme yapısından yararlanmak üzere kamu özel sektör işbirliği modelinin
uygulanmasına öncelik verilecektir.”(Ulaştırma Ana Planı Stratejisi 2005)
ifadeleri kamu özel sektör işbirliği uygulamalarının Türkiye ulaştırma sektörü
içinde önemli bir yeri olduğunu göstermektedir.
Yerel Yönetimler:
100
5393 Kanun ile Belediyelere içme, kullanma ve endüstri suyu sağlamak;
atık su ve yağmur suyunun uzaklaştırılmasını sağlamak; bunlar için gerekli
tesisleri kurmak, kurdurmak, işletmek ve işlettirmek; kaynak sularını işletmek
veya işlettirmek; her türlü toplu taşıma sistemlerini kurmak, kurdurmak,
işletmek ve işlettirmek; katı atıkların toplanması, taşınması, ayrıştırılması, geri
kazanımı, ortadan kaldırılması ve depolanması ile ilgili bütün hizmetleri
yapmak ve yaptırmak görevleri verilmiştir.
Belediyeler, Danıştay’ın görüşü ve İçişleri Bakanlığının kararıyla süresi
49 yılıgeçmemek üzere bu hizmetleri imtiyaz suretiyle özel sektöre
gördürebilirler. 5393 Sayılı Kanunuyarınca belediyelerin görev alanlarındaki
konulara
ilişkin
yatırımları
Yap-İşlet
veya
Yap-İşlet-Devretmodeli
ile
yaptırmaları mümkündür.
Yine 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanununun 10/i maddesine göre İl özel
İdarelerininimtiyaz verilmesi ve il yatırımlarının Yap-İşlet veya Yap-İşlet-Devret
yöntemiyle yaptırılması konularında yetkileri vardır
Sağlık:
Dünya nüfusunun giderek artması sağlık ihtiyacını da artırmaktadır. Bu
ihtiyacı karşılamak amacıyla KÖİ sayesinde kamu kesimi vatandaşların
talebini daha iyi karşılamak amacıyla yeni sağlık tesislerin kurulmasında veya
yenilenmesinde özel sektörle ortak hareket etmektedir.
Türkiye'de, 1986 yılında enerji projeleriyle birlikte KÖİ modelleri
yatırımlarda kullanılmaya başlanmış olup, 2011 yılı sonu itibariyle Yap-İşlet,
Yap-İşlet-Devret, Yap-Kirala ve İşletme Hakkı Devri modelleriyle 8 farklı
sektörde toplam 134 projenin uygulama sözleşmesi imzalanmıştır.
Uygulama sözleşmelerinin sektörel dağılımlarına bakıldığında 53
projeyle enerji sektörünün ilk sırada yer aldığı görülmektedir. Karayolu, liman,
havaalanı ve yat limanı projelerinin sayısı enerji sektörüne kıyasla daha az
olmakla birlikte, bu sektörler uzun süreli KÖİ tecrübesine sahip diğer alanlardır.
Şekil 18; Uygulama Sözleşmelerinin Sektörlere Göre Dağılımı
101
60
53
50
40
30
20
21
16
20
10
13
8
2
1
Adet
0
(Kalkınma Bakanlığı, 2011)
Sözleşme büyüklüklerinin sektörel dağılımına bakıldığında ise özellikle
İşletme Hakkı Devri bedellerinin oldukça yüksek seviyelerde Seyretmesinden
kaynaklı olarak havaalanı projelerinin enerjiprojelerinin önünde ilk sırada yer
aldığı görülmektedir. Onları takip eden karayolu projeleriyle birlikte toplam
portföyün %80’lik kısmını bu üç sektör oluşturmaktadır. Liman ve yat limanı
projeleri ise sayıca çok olmasına rağmen proje büyüklüğü açısından toplam
%5’lik kısmıoluşturmaktadır (Şekil 18).
KÖİ projelerinin ilk olarak hayata geçtiği 1986 yılından günümüze kadar
toplam stokun nasıl değiştiği incelendiğinde ise özellikle 2003 yılı ve
sonrasında KÖİ yatırımlarında ciddi artışlar olduğugözlemlenmektedir (Şekil
16).
Projelerin modellere göre dağılımına bakıldığında ülkemizde en yaygın
olarak kullanılan KÖİ modelinin 83 projeyle Yap-İşlet-Devret olduğu
görülmektedir. İşletme hakkı devredilen projeler %34’lük pay alırken, Yap-İşlet
modeli ile elektrik üretimi için inşa edilen Doğalgaz Çevrim Santralleri dışında
Yapİşlet modelinin kullanılmamış olduğu görülmektedir. Şu anda ihale
aşamasında olan entegre sağlık kampüsü projelerinin hayata geçmesiyle
birlikte Yap-Kirala modelitoplam içerisindeki payını artıracaktır (Şekil 19).
Şekil 19; Uygulama Projelerinin Modellere Göre Dağılımı
102
Yap Kirala; 1;
1%
Yap İşlet; 5; 4%
Yap Kirala
İHD; 45; 33%
YİD; 83; 62%
Yap İşlet
İHD
YİD
(Kalkınma Bakanlığı,2012)
3.8
Kamu Özel İşbirliği Modelinin Avantajlı ve Dezavantajlı Yönleri
Kamu Özel İşbirliği üzerine oluşan literatürde bazı çalışmalar
özelleştirmenin olumsuz yönlerine ve toplumsal muhalefete karşı çıkabilmek
için Kamu Özel İşbirliği’nin geliştirildiğini ve bunun kullanılmasının daha iyi
sonuçlar vereceğini ileri sürmektedir. Böyle bir yaklaşım devlete araçsalcı
yaklaşımın en belirgin izlerini taşımaktadır. Zira böyle bir kabul, devletin
sadece sermayenin taleplerini uyguladığını ve KÖİ uygulamalarının tek yönlü
bir süreç olduğu çıkarımına neden olacaktır. Oysa daha fazla sermaye yatırımı
çekebilmek ve diğer yatırım alanları (ülkeler, bölgeler) ile rekabet edebilmek
için en önemli gelir kaynağı olan dolaysız vergileri düşüren devletin, kendi
varlığını sürdürebilmesi ve temel işlevlerini yerine getirebilmesi için KÖİ modeli
bir çıkış yolu olmuştur. KÖİuygulamaları ile gerçekleştirilen projeler; finansman
olanaklarının çeşitlenmesi, maliyetlerin düşürülmesi ve riskin paylaşılması gibi
sayılabilirken, özel sektör açısından ise sermayeye yeni değerlenme alanı
yaratılması nedeniyle desteklenmektedir(TTB, 2011).
Kamu Özel Sektör İşbirliği uygulamalarının sihirli bir çözüm olmadığı
açık bir gerçek olmakla birlikte proje, ihale süreci kamu yararı önceliğinde takip
103
edilen uygulamalarında kamu hizmetlerinin sunumuna hız, kalite getirebileceği
unutulmamalıdır(European Commıssıon, 2003).
Genel olarak KÖİ uygulamalarında kamu kesimi açısından aşağıdaki
avantajlar ve dezavantajlar bulunmaktadır:
Avantajlar:

Altyapı yatırımlarının hızlanması

Yatırım bütçesi ve zamanlamasına uyum

Risk transferi

Kamu İdarelerinin gözetim ve denetim kapasitinin artması

Altyapı hizmetlerinin sunumunda siyasi müdahelelerin azaltılması

Özel sektörün teknoloji ve insan kaynağından yararlanma
Dezavantajlar:

Karmaşık sözleşmeler

Sözleşme içeriğinin değiştirilememesi

Bütçe dışılık

İhale ve sözleşme sürecinin uzun ve zor olması
Aşağıdaki
Tablo7'deimtiyaz
ve
KÖİ
avantajları/dezavantajları karşılaştırmalı olarak incelenmiştir.
uygulamalarının
Tablo 7; Sözleşme, YİD, İmtiyaz Karşılaştırması
104
TEMEL ÖZELLİKLER
MODEL
UYGULAMA
Kamu idaresinin işletme sorumluluğunu
4
nezdinde tutmak istediği projelerin
*
Özel yatırımcı ile bir kamu tesisinin inşası için inşaat
AVANTAJLI YÖNLERİ
*
İnşaat riski özel sektöre devredilmiş
olmaktadır.
DEZAVANTAJLI YÖNLERİ
*
İşletme riskinin artmasına neden olabilmektedir.
*
Özel finansmanın ilgisini yoğun olarak çekmemektedir.
finansmanına uygundur.
sözleşmesi yapılmaktadır.
Sözleşme
Kamu tesisi kamu idaresi tarafından finanse edilmekte
*
ve kamu idaresinin mülkiyetinde bulunmaktadır.
*
Modelin uygulanmasında en önemli husus inşaat
riskinin devredilmiş almasıdır.
*
Özel yatırımcı ile bir kamu tesisinin yapılması, belli bir
4.1.1
süre boyunca işletilmesi ve süre sonunda tesisin kamu
*
idaresine devredilmesine ilişkin bir sözleşme temeline
4.1.2
olmaktadır.
dayanmaktadır.
Yap İşlet
Devret
*
Proje kamu idaresi tarafından finanse edilmekte ve
mülkiyet
sözleşme
süresinde
kamu
idaresinde
kalmaktadır.
*
Modelin uygulanmasında en önemli husus inşaat
riskinin yanı sıra işletme riskinin de devrediliyor
olmasıdır.
Özel mülke konu olan projelere
uyarlanması uygundur.
* Özellikle su ve atık ile ilgili projelere
uygulanmaktadır.
*
İnşaat ve işletme riski devredilmiş
kapsayabilmektedir.
İşletme ve bakım hizmetlerinin kalitesinin * Özel finansmanın ilgisini yoğun olarak çekmemekle birlikte
yükselmesini sağlamaktadır.
*
Sözleşmeler çok karmaşık olup ihale süreci uzun bir süreci
Kamu idaresinin salt kamusal işlere
yönelmesini sağlamaktadır.
kamu otoritesinevadeli finansman temin etme yükü
getirmektedir.
105
Sözleşmeler çok karmaşık olup ihale süreci Yap-İşlet-
*
*
İmtiyaz
*
Özel yatırımcı ile bir kamu tesisinin yapılması, belli bir Özel mülke konu olan projelere
Tahmin edilebilir ve tutarlılık arz eden
süre boyunca işletilmesi ve süre sonunda tesisin kamu uyarlanması uygundur.
maliyet profili bulunmaktadır.
idaresine devredilmesine ilişkin bir sözleşme temeline
* Özellikle yol, su ve atık ile ilgili projelere
*
dayanmaktadır.
uygulanmaktadır. Ayrıca kullanıcı bedeli
programlarında uygulanabilmektedir.
Tesisin mülkiyeti sözleşme süresince özel sektörde tahsil edilmesi öngörülen projelerde tercih
kalmaktadır ve işletme masrafları tesisin işletilmesinden edilmektedir.
gelen gelirden karşılanmaktadır.
Hızlı tamamlanması gereken inşaat
Devret modelinden daha uzun bir süreci kapsayabilmektedir.
*
Sözleşme yönetimini ve hizmetin ifası sürecinin
izlenmesini sağlayacak sistemlerin oluşturulması
gerekebilmektedir.
*
Politik riskler daha fazladır, zira bazı hizmetlerde kabul
görmeyebilir.
106
4.2
Kamu Özel İşbirliği Uygulamalarında Kritik Aşamalar
4.2.1 Kamu Özel İşbirliğiProjelerinin Seçimi
Kamu Özel İşbirliği projeleri seçiminde gözönünde bulundurulacak ilkeleri
hedefler, uygulanabilirlik ve etkinlik olarak 3 başlık altında inceleyen Amos’a göre
öncelikle hedefler dikkate alınmalı, ardından projenin pratiğe dönük yönü
değerlendirilmelidir. Projenin uygulanabilirliği analiz edildikten sonra etkinliği
değerlendirilmelidir.
Projenin hedefleri değerlendirilirken gerekçeleri dikkate alınmalı, özel
sektörden ne beklendiği gerçekçi bir şekilde belirlenmeli, hizmetin düşük gelirli
kesimlere de ulaştırılmasına dikkat edilmeli ve projenin çevreye, sağlığa, güvenliğe
olan etkileri araştırılmalıdır.
Projenin uygulanabilirliğinin analizinde; finansman yapısının gerçekçi
olmasına, hukuki altyapı sağlam ve net olmasına dikkat edilmelidir. Proje ülke
içindeki diğer sektörlerdeki KÖİ projeleri ve ülke dışındaki benzer sektörlerdeki
projeler ile karşılaştırılmalıdır. Satınalma mekanizmalarının eşitlikçi ve saydam
olmalı, yeterli pazar araştırması yapılmalıdır.
İlk iki aşamayı geçen projelerin etkinlik analizleri yapılmalıdır. Etkinlik analizi
kapsamında projenin geleneksel tedarik görülmesi durumundaki durumu ve
projenin kamu harcamaları üzerindeki etkisi incelenmelidir. Projenin finansal
açıdan sürdürülebilirliği incelenmelidir. (Amos, 2004: 7’dekitablodan özetlenmiştir.)
KÖİ projelerinde projenin geliştirilme aşamalarında Fayda Maliyet Analizi
benzeri analiz çalışmaları yapılmakta yatırıma karar verildikten sonra hangi
yöntemle yapılacağının tespiti için KSK analizleri yapılmaktadır. OECD,Dünya
Bankası KÖİ projelerinin hazırlık aşamasında KSK benzeri analizler yapılmasını
tavsiye etmektedir.
29 ülkede KÖİ uygulamalarını inceleyen Grimsey ve Lewis çoğu ülkenin
geleneksel tedarik ve KÖİ projelerinin maliyetini karşılaştırmak amacıyla Kamu
Sektörü Karşılaştırıcısı(KSK) testini kullandığını belirtmektedir( Grimsey, 2000: ).
107
KSK ile kamu politikası uygulayıcıları (OECD, 2008:50):

Projenin, başlangıcından itibaren yaşam boyu maliyetleri ortayakonularak
karşılanabilirliği değerlendirilebilir.

Harcama getirisinin ölçülmesiyle projenin uygulanabilirliği değerlendirilebilir.

Paydaşlar arasındaki risk tahsisi gibi önemli konularının yönetimi
gerçekleştirilebilir.

Saydamlığın
ve
güvenin
artması
neticesinde
ihale
sürecindeki
rekabetgüçlendirilebilir.
Yani KSK projenin kamu projesi olarak yapılması halinde ortaya çıkabilecek
durumların değerlendirilmesini sağlar. Dolayısıyla bir hizmet sunumunun KÖİ
yöntemiyle veya geleneksel yöntemle sunulması kararının verilmesinde kamu
politikası uygulayıcılarına yardımcı olur.
KSK yöntemi farklı projelerde farklı aşamalarda uygulanabilmektedir. Bazı
projelerde ihaleden önce uygulanırken bazılarına ihaleden sonra uygulanmaktadır.
Bu
durumda
karşılaştırma
yöntemi
ve
araçları
değişmekte
ve
karmaşıklaşmaktadır. Grimsey ve Lewis KÖİ KSK'yı ve diğer analiz yöntemlerini
karmaşıklıklarına göre dört başlık altında toplamıştır:(Grimsey ve Lewis, 2009:145)
Şekil 20: KSK karşılaştırması
En çok karmaşık
Fayda Maliyet Analizi
Karmaşıklık
En az karmaşık
Kamu Sektörü Karş. (ihale öncesi)
Kamu Sektörü Karş. (ihale sonrası)
Rekabetçi İhale
108
Bütün bu göstergelere rağmen KSK'nın eleştirilen yönleri de vardır.
Bunlar;belirsizlik, ihmal edilen riskler, manipülasyon, iskonto oranları, kamu
fonlarının yetersizliğidir.
4.2.2 Kamu Özel İşbirliği Uygulamalarının Muhasebeleştirilmesi
KÖİ faaliyetlerinin muhasebeleştirilmesinde temelsorun hangi faaliyetin
devlet bütçesine hangi faaliyetlerin özel teşebbüsün defter kayıtlarında
gösterileceğidir. Devlet bütçesi ülke içindeki kaynak dağılımını etkilediği için bütçe
içinde yer alan kalemlerin titizlikle çalışılmış olması gerekmektedir.
Yakın zamana kadar uluslararası uygulamalarda KÖİ projelerinin bütçe ve
milli gelir hesapları içindeki gösterilme biçimine çok önem verilmemiştir. Bu durum
da bütçe hesaplarının gerçekçiliğini etkilemiştir. Çünkü KÖİ ile idarenin kamu
yatırımları azalmakla birlikte uzun süreli taahhütleri artmaktadır. İdarenin borç
stoku içinde gözükmeyen bu taahhütler kamu yatırımlarını etkilemektedir. Yine
idarenin verdiği kamu garantileri ilk etapta masrafsız gibi görülmekle birlikte riskin
ortaya çıkması durumunda bütçe üzerine önemli yükler getirmektedir. Bu nedenler
KÖİ sözleşmesinde idarenin üstlendiği sorumlulukların ayrıntılı bir şekilde
muhasebeleştirilmesi gereğini doğurmaktadır.(Emek,2011: 161)
KÖİ projelerinin muhasebeleştirilmesi konusunda uluslararası platformlarda
arayışlar başlamıştır. Bu arayışlar kapsamında Uluslararası Finansal Raporlama
Yorumlama
Komitesi
tarafından
IFRIC12
(International
Financial
ReportingInterpretationsCommittee)Hizmet İmtiyaz Düzenlemeleri geliştirilmiştir.
IMF tarafından KÖİ projelerinin raporlanmasına ilişkin GFSM 2001 kuralları
aşağıdaki gibidir:(Emek, 2011:164)
109
İşletme Sözleşmeleri: İdarenin mülkiyeti kendisine ve işletmesi özel teşebbüse ait
olan teşebbüslere ait tesislerden hizmet satın almak için ödediği bedeller “idarenin
faaliyet geliri” olarak muhasebeleştirilmektedir.
İmtiyazlar ve Faaliyet Kiralamaları:Özel teşebbüslerin idareye ödedikleri imtiyaz
bedelleri ve diğer ödemeler idarenin faaliyet geliri olarak muhasebeleştirilmektedir.
Finansal Kiralama:İdarenin finansal kiralama yöntemiyle satın aldığı tesisler ve
bunların borçları bilançosunda gösterilmektedir. Sonraki aşamalarda amortisman
ve faiz giderleri gider olarak muhasebeleştirilmektedir. Kiralama döneminin
sonunda, tesis bakiye bedeli ile idarenin bilançosuna aktarılmaktadır.
KÖİ Varlıklarının Devri:Varlıkların devri gelir tablosunda maddi duran varlıların
satın
alınması
ve
özel
sektörden
idareye
varlık
devri
olarak
muhasebeleştirilmektedir. Varlıklar kamu idarelerinin bilançolarında gösterilmekte
ve amortismana tabi tutulmaktadır.
4.2.3 Kamu Özel İşbirliği Uygulamalarında Risk Paylaşımı
KÖİ projeleri sunduğu fırsatlar kadar, riskler de içermektedir. Sürdürülebilir
bir KÖİ projesinin temel gerekliliklerinden birisi de riski en iyi yönetecek tarafın
üstlenmesidir(Bank, 2011: 36). Sözkonusu risk kamu kesiminin temel hedefi proje
risklerini özel sektöre transfer etmektir. Risklerin özel teşebbüse devredildiği
oranda özel teşebbüs açısından projenin sermaye ve borçlanma maliyeti artmakta
ve maliyetin karşılanması için de daha yüksek hizmet ücreti gerekli olmaktadır.
Yüksek ücretler de hizmetin kullanıcıların ödeme kapasitesine uygun olması ilkesi
ile çelişmektedir.
Bununla birlikte deprem, çığ, sel gibi doğal afetler ve mevzuat değişiklikleri
gibi özel sektörün üstlenmesi mümkün olmayan riskler de mevcuttur. Bu nedenle
proje risklerinin ayrıntılı bir şekilde değerlendirilmesi ve risk paylaşımının optimum
şartlarda yapılması sağlanmalıdır. Risk analizi neticesinde kamunun üstlendiği
110
risklerin daha fazla olması durumunda geleneksel tedarik yönteminin KOİ’den
daha faydalı olacağı durumlar ortaya çıkabilir.
Grimseyve Lewis'e göre KÖİ projelerinde etkinliğin sağlanması risk
paylaşımının adil olmasını gerektirir(Grimsey, 2000: ).Kamusektörünün ve özel
sektörün paylaştığı riskleri aşağıdaki gibi sınıflandırılabilir:
Tablo 14: KÖİ Projelerinde Riskler
Risk Türü
Taraflar
Dizayn, İnşaat ve sürdürme riski
Günlük operasyon ve yönetim riski, belge gecikmesi riskleri
Takvimin aşılması riski
Özel Sektör
Planlanandan az ya da çok talep olma riski
Politik Riskler: Hükümet değişiklikleri, kamu politikası değişiklikleri, yozlaşma
ve adam kayırma, sözleşmeye sadık kalınmaması, tahkim süreci zorlukları
Hizmet alanların alım gücünü etkileyen beklenmeyen döviz kuru değişiklikleri,
amortismanın değer kazanması
Politik Riskler: Kamu politikası değişiklikleri
İflas Riski: Özel teşebbüsün sözleşme süresinde iflas etmesi
Kamu Sektörü Kapanma Riski:İhale tarafının finansal kapanışa ulaşamaması
Arazi Riski: Arazilerin kamulaştırılmasındaki riskler
Riskler:

Talep Riski: Uzun süreli KÖİ sözleşmelerinde hizmetin ne kadar tüketileceğinin
tespiti zordur.
Projenin sürdürülebilirliğinin sağlanması için de hizmetin
ücretlendirilmesinin ve kullanılmasının tespiti bir zorunluluktur. Sağlık sektöründe
aşağıdaki talep riskleri sözkonusudur:
 Nüfusun büyüme ve yaşlanma hızı
 Salgın hastalıklar
111

İnşaat Riski: İnşaat/yapım riski inşaat maliyetlerinin başlangıç bütçesini aşacak
şekilde artmasından kaynaklanmaktadır. Ücretlerdeki ani artışlar, kötü hava
koşulları, teknolojik gereklilikler proje inşaat maliyetini artırabilmektedir.

Teknoloji Riski:İşletmede kullanılacak teknolojinin kısa sürede demode olması
durumudur.

Politika Riski: Politik riskler kamu politikası karar verici uygulayıcılarının
icraatlarındaki öngörülemeyen değişiklikleri ihtiva etmektedir. Politik risklerin en
önemlisi hizmet ücretlerine yönelik kamu müdahaleleridir. Bu müdahaleler
kapsamında düzenleyici kurumlar hizmet ücretlerine ilişkin kurallarda, hizmet
standartlarında, şartlarında değişiklik yapmaktadır.(Emek, 2011: 213)

Makroekonomik Riskler: Faiz oranı, döviz kurları, enflasyon gibi finansal riskler
KÖİ projelerini etkilemektedir. KÖİ projeleri için 20 30 yıl vadeli krediler
kullanılabilmektedir. Ticari bankalar bu kadar uzun vadeli kredilere sabit yerine
değişken faizler uygulamaktadır(Emek, 2011: 206-220).
Yukarıdaki tabloda KÖİ proje türlerine göre risk düzeyleri görülmektedir.Tablodan
görüleceği üzere özel sektörün katılımı arttıkça üstlendiği risk de artmaktadır. Aşağıdaki
tabloda da risk transferi arttıkça ne tür görev paylaşımının olduğu aşamalı bir şekilde
sunulmaktadır(OECD,2008).
Şekil 21: Risk Transferi Model İlişkisi
112
• Kamu alımı özel sektör finansmanı kullanılmadan yapılır. Yüklenici işin tasarlanmasını ve
inşasını üstlenir. Riskin tamamına yakını kamu tarafından üstlenilir.
Tasarla-yap
Yap-işletdevret
•: İşin yapımı, işletilmesi ve finansmanı özel sektör tarafından yapılır ve sözleşmede
belirlenen süre sonunda kamuya devredilir.
•Yüklenici tesisin sahibi olur ve işletir (Kamuya devir yoktur).
Yap-işlet:
Tasarla-yapişlet-idame
et-(finanse
et):
İmtiyaz
•Yüklenici proje yönetiminden ve kaliteden sorumlu olarak tasarımı ve yapımı üstlenir. Özel
sektör finansmanını da içerebilir, eğer tamamen özel sektör tarafından
•Yükleniciye yapım, işletme ve finansmandaki tüm risk transfer edilir. Fiyat düzenlemesi
kamu tarafında olabilir.
Risk değerlendirmesinde kullanılan yöntemlerden biri de risk matrisi oluşturmaktır.
Analiz için geliştirilen risk matrisi aşağıdaki unsurları içermelidir:

Her bir riskin içeriği

Riskin gerçekleşme durumundaki etkisi

KÖİ sözleşmesinde risklerin dağıtımı

Riskin taşeronlara devredilerek azaltılması
Risk konusunda kamunun üstlendiği ve üzerinde durulması gereken önemli
risklerden biri de kamu garantileridir. Özellikle 2008 kriziyle birlikte, özel şirketlerin
borç alması zorlaşmış, maliyetler artmış ve modelin sürdürülebilirliği için
KÖİuygulamalarınailişkin daha önce de örtük olarak var olan bir olgu açıkça
modelin bir parçasıhaline gelmeye başlamıştır. Bu olgu, finansal piyasaların KÖİ
projelerinekredi verirken artık devlet garantisi aramasıdır(Karahanoğulları, 2011:
98).
113
Kamu garantileri aşağıdaki sonuçları amaçlar: (Epec, 2011: 13).

Projenin kredibilitesinin sağlanması

Yatırımların hızlanması için kullanılan

Kamu garantileri devletin taahhüdünü gösterir

İşbirliğinde güven inşasını sağlar.

Özel sektörden daha fazla sermaye gelmesi

Sermaye maliyetini daha azaltmak
Garanti türleri aşağıdaki gibidir: (Epec, 2011: 13).
Finans Garantileri:

Borç Garantileri

Tekrar Finanse Etme Garantileri
Sözleşme Karşılıkları(provisions):

Kullanım Garantileri

Mevzuat Garantisi
4.2.4 Kamu Özel İşbirliği İhaleleri
“Kamu alımları”, kamu kurumlarının ihtiyaçlarını karşılamak üzere yaptıkları
mal, hizmet ve yapım işleri alımlarını ifade etmektedir. Kamu kurumlarının
ihtiyaçlarını
karşılamak
üzere
kırtasiye
malzemesinden
askeri
araçlara,
otoyollardan ilaca kadar birçok alanda gerçekleşen kamu alımları pek çok ülke
ekonomisi içinde önemli bir büyüklüğe ulaşmaktadır. (Ünübol, 2012: 5)
KÖİ sözleşmelerinde projenin tasarımı, yapımı, finansmanı, işletilmesi ve
diğer işlemleri üstlenecek özel girişimcinin seçimi kamu alımları çerçevesinde
yapılmaktadır. Kamu alımları düzenlemelerinin amacı rekabeti geliştirerek en
uygun şartlarda kamu hizmetinin sunumunu sağlamaktır.
114
Geleneksel tedarik yöntemlerinden farklı olarak KÖİ projelerinde kamu
idaresi hizmeti uzun süreli sözleşmeler çerçevesinde tek bir teşebbüsten talep
etmektedir. Bu kapsamda özel teşebbüslere uzun süreli tekel hakkı verilmiş
olmaktadır.
Kamu alımlarında rekabetçi bir sürecin tesis edilebilmesi için ihale
kurallarının açık ve öngörülebilir olması gerekmektedir. Bu kurallar istikrarlı bir
şekilde uygulanmalıdır. Vekalet teorisinin dar anlamlı yorumu çerçevesinde
politikacılar asil bürokratlar vekildir. Geniş anlamlı yorumunda da vatandaşlar asil,
politikacılar vekildir. Vekil durumunda olanları kendi çıkarlarını öne çıkarmaları
mümkündür. Bu nedenle kamu alımlarında alım görevlilerinin takdir yetkilerini en
aza indirecek ihale düzenlemeleri gereklidir.
AT Anlaşması KÖİ sözleşmelerinde uygulanacak eşit muamele, saydamlık
orantısallık ilkelerini eşit muamele, orantısallık, saydamlık şeklindesıralamaktadır
İhale tekliflerinin verilme yöntemleri aşağıdaki gibidir:
1. Açık ihale:
2. İstekliler arasında ihale:
3. Pazarlık:
4. Rekabetçi diyalog:
AB düzenlemelerinde açık ve belli istekliler arasında ihale usulleri birbirine
benzemektedir. Bu iki yöntemde de teklifler verildikten sonra tekliflerin açıklığa
kavuşturulmasından başka görüşme yapılmamaktadır. Pazarlık yönteminde
tekliflerin değerlendirilmesi sürecinde projeyi iyileştirmek amacıyla kamu kesimi
teklif sahipleriyle pazarlık yapar. Rekabetçi diyalog yöntemi de ilk üç yöntemden
daha farklı olarak ihaleye çıkılan konu hakkında sadece ihtiyaç açıklamaktadır. Bu
yöntemde kamu kesimi ihtiyacını açıklamakta ve bu ihtiyacın giderilmesine yönelik
uygun teklifleri, çözümleri beklemektedir.
Aşağıdaki tabloda AB Kamu alım yöntemleri aşamalı olarak açıklanmaktadır:
115
Tablo 9; AB Kamu Alım Yöntemleri
AÇIK İHALE
PAZARLIK
REKABETÇİ DİYALOG
İhtiyaçların tanımlanması
İhtiyaçların tanımlanması
Şartnamelerin hazırlanması
Şartnamelerin hazırlanması
İhtiyacı
açıklayan
hazırlanması
İhale ilanı
İhale ilanı
İhale ilanı
Önyeterlik değerlendirmesi
Önyeterlik değerlendirmesi
Önyeterlik değerlendirmesi
Yeterli adaylara teklif daveti
Yeterli adaylara teklif daveti
Yeterli adaylara teklif daveti
dokümanın
Muhtemel çözümlerin görüşülmesi
Tekliflerin verilmesi
Tekliflerin verilmesi
Tekliflerin verilmesi
Tekliflerin değerlendirilmesi
Tekliflerin müzakere edilmesi
Tekliflerin müzakere edilmesi
Sözleşme
Sözleşme
Sözleşme
(Emek, 2011: 188)
AB sürecinde KÖİ projelerine ilişkin alımlarda esneklik getirilmesini
amaçlayan yeni ihale usulü- “rekabetçi diyalog” (competitivedialog) usulü
2004/18/EC sayılı Direktifle kabul edilmiştir.
Rekabetçi diyalog usulü, alım yapacak idarenin ihtiyacını giderecek en iyi
çözümün ne olduğunun tedarikçilerle görüşmeden tam olarak belirlenemediği
durumlarda kullanılmak üzere tasarlanan bir usuldür(Arrowsmith, 2006: 343).
“Rekabetçi diyalog” yöntemi ile idarelere, karmaşık projelerde kalite
standartlarının
veya
şartnameye
ilişkin
diğer
koşulların
belirlenememesi
durumlarında, özel sektör tarafından sunulan yaratıcı ve yenilikçi alternatif
önerilerden yararlanma ve hesaplılığı sağlayacak en iyi alternatifi belirleme
imkânının sağlanması öngörülmüştür.
KÖİ projelerinde ihale süreci aşağıdaki gibidir:
116

Ön Yeterlik İhale İlanı
Ön yeterlik değerlendirmesi KÖİ ihalelerinin ilk aşamasıdır. Proje ilk aşamada
internet üzerinden ve gazetelerde kamuoyuna ilan edilmektedir. Yapılan
duyuruda projenin özellikleri ve özeti hakkında bilgiler bulunmaktadır.
Firmaların ön yeterliliği geçmesi için


İstenen finansal özelliklere sahip olmaları

Gerekli teknik kapasiteye sahip olmaları gerekmektedir.
Teklif Süreci
Ön yeterlik sürecini geçen firmalar tekliflerini geliştirirler. KÖİ projelerinde
tekliflerin değerlendirilmesinde değişik ölçütler kullanılmaktadır. Bunlar: ekonomik
açıdan en avantajlı unsurlar, imtiyaz bedeli, hizmet ücreti, sözleşme süresi, devlet
yardımları gibi kriterlerdir. Tekliflerin değerlendirilmesi ve seçiminde bu kriterlerden
hangisinin/hangilerinin kullanılacağı projeye/sektöre göre farklılık göstermektedir.
Aşağıdaki tabloda faklı projelerden farklı teklif yapıları gösterilmektedir.:
Tablo 10: Faklı Projelerden Farklı Teklif Yapıları
ÜLKE VE YÖNTEM
TEKLİF
Peru: Lima elektrik dağıtım sözleşmesi
Teklif edilen en yüksek parasal değer
Arjantin: Buenos Aires su imtiyazı
Mevcut ücretlerden en yüksek iskonto
Filipinler:Elektrik üretim santrali
En düşük tarife
Türkiye:İstanbul elektrik dağıtım
Dağıtım için en düşük kar marjı
Venezuella:Cep telefonu imtiyazı
En yüksek imtiyaz bedeli
(Emek, 2011: 196)

Sözleşme Aşaması
Yeterli görülen tüm teklifler değerlendirilir ve en uygun teklifi veren firma ile
sözleşme imzalanır.
117
KÖİ projelerinde ihale sürecinin tatmin edici ve yeterli olması için kamu
kesiminin aşağıdaki önlemleri alması gerekmektedir:(Emek, 2011: 201)

Hizmet ihtiyacı net olarak tanımlanmalıdır.

Proje riskleri analiz edilmeli, projeye ayrılacak kaynaklar hesap
edilmelidir.

Çevresel etki analizleri ve arazi koşulları ile ilgili çalışmalar önceden
tamamlanmalıdır.

Şartnameler, fizibilite raporları ayrıntılı bir şekilde düzenlenmelidir.

Ayrıntılı ön hazırlıkların yapılamadığı projelerde projede kullanılacak
yaklaşım,
örgütlenme
modeli
konusunda
isteklilerin
görüşleri
alınmalıdır.
4.2.5 Kamu Özel İşbirliği Uygulamalarında HesapVerebilirlik
Acar'ın "beklentilerin yoğunlaştığı, sorumlulukların dağıldığı"(Acar,2004: 15)
ifadesiyle nitelediği kamu özel işbirliklerinde hesap verebilirlik üzerinde durulması
gereken bir konudur. Caiden'e göre hesap verebilirlik sorumluluklar konusunda
cevap vermek, açıklama yapmak, yükümlülükleri üstlenmek ve kamusal
değerlendirmeye muhatap olmaktır(Caiden, 2005: 22).
Etkili hesap verebilirlik yüksek performanslı işbirlikleri için önemli bir
gerekliliktir. Klasik kamu alımlarında hesap verebilirlik türleri politik, idari, mali ve
profesyonel hesap verebilirliktir. Geleneksel yöntemlerden farklı olarak özel
sektörle çok boyutlu sorumluluk paylaşımı sağlayan KÖİ anlaşmaları daha “akıllı
alıcı” olmayı gerektirir(Forrer, 2010:480).
Acar'a göre geleneksel yöntemlerin yeterli olmadığı KÖİ süreci için alternatif
hesap verebilirlik parametreleri aşağıdaki gibidir:(Acar ,1999:20-28)

ToplulukHesap Verebilirliği

Partner Hesap Verebilirliği
118

Ahlaki Hesap Verebilirlik
Şekil 17: Forrer'e göre heap verebilirlik ölçütleri
Fayda ve
Maliyetler
Sosyal ve
Politik etki
Risk
Performans
Ölçümü
Uzmanlık
İşbirliği
(Forrer,2010:487)
Forrer ve arkadaşlarının yaptıkları çalışmada KÖİ uygulamalarında
yukarıdaki tabloda gösterilen 6 ölçüt üzerinden hesap verebilirlik değerlendirilmesi
yapılması gerektiğini belirtmektedir. Risklerin tanımlanması, ve her bir paydaşın
yeteneği, kaynağı, bilgisi doğrultusunda dağıtımı hesap verebilirlik için dikkat
edilmesi gereken ilk husustur. Fayda-maliyetin açıkça belirlenmesi, projenin sosyal
ve politik etkilerinin tespiti, proje alanında uzmanlığı olan partnerlerle çalışmak da
hesap verebilirliğin sağlanması için dikkate alınması gereken parametrelerdir.
Paydaşların uyumu ve performans ölçümü de hesap verebilir bir KÖİ uygulaması
için elzem olan faktörlerdir(Forrer,2010: 480).
Makro ölçekte değerlendirmeler yapan bazı araştırmacılar (zaten kendi içinde
karmaşık ve ayrıntılı olan) KÖİ projelerinin hükümetin/idarenin hesap verebilirliğini
artırdığını iddia etmektedirler. Bununla beraber direk bakanlık kontrolü olmaması,
kompleks bilgi gerektirmesi ve ticari sözleşmelerin gizliliği gibi nedenlerle KÖİ
projelerinde hesap verebilirliğin zor olduğunu belirten araştırmalar da vardır.
119
5
3.BÖLÜM
SAĞLIK BAKANLIĞI ÖRNEĞİ
Bu bölümde KÖİ uygulamaları Sağlık Bakanlığı örneği üzerinden
incelenmiştir. Öncelikle Sağlık Bakanlığının Kamu Özel İşbirliği uygulamaları ve
Bakanlığının bununla ilgili teşkilatlanma biçimi incelenmiştir.
Dünyada sağlık alanındaki KÖİ projeleri başlıklı bölümde farklı siyasal ve
ekonomik düzene sahip ülkelerden örnek olaylar ele alınmış ve hangi şekilde
işbirliği geliştirildiği incelenmiştir.
Daha sonra sağlık Bakanlığı KOİ uygulamalarının tasarlanması ve hayata
geçirilmesinde söz sahibi olan aktörlerle yapılan mülakatlar değerlendirilmiştir. Yarı
yapılandırılmış mülakat şekliden tasarlanan nitel analizden elde edilen veriler
literatür ile birlikte tartışılmıştır.
Şehir hastaneleri politikasının değerlendirilmesi başlıklı kısımda bu
politikanın hangi şartlarda gündeme geldiği ve şu anda ne durumda olduğu
tartışılmıştır.
5.1
Sağlık Bakanlığı’nın Kamu Özel İşbirliği Uygulamaları
1982
anayasasının
56.
Maddesisağlık
hizmetlerini
aşağıdaki
gibi
düzenlemektedir:
"Devlet, herkesin hayatını, beden ve ruh sağlığı içinde sürdürmesini sağlamak;
insan ve madde gücünde tasarruf ve verimi artırarak, işbirliğini gerçekleştirmek
amacıyla sağlık kuruluşlarını tek elden planlayıp hizmet vermesini düzenler.Devlet, bu
görevini kamu ve özel kesimlerdeki sağlık ve sosyal kurumlarından yararlanarak,
onları denetleyerek yerine getirir."
120
Bu maddelere dayanarak sağlık hizmeti sunma görevini üstlenen devlet
özellikle 2003 sonrası Sağlık Dönüşüm Programı çerçevesinde özel sektörü de
sağlık hizmetleri alanına çekecek düzenlemeler yapmıştır. Bu kapsamda kamu
personeline özel hastanelerde tedavi olanağı sağlanması,röntgen MR gibi
görüntüleme hizmetlerinin özel sektörden alınması, yemek, temizlik
gibi yan
hizmet alanlarında taşeron şirketler aracılığıyla hizmet sunulması gibi birçok
işbirliği geliştirilmiştir.
Çalışmaya esas oluşturan anlamıyla Kamu Özel İşbirlikleri konusu ise 2005
sonrası dönemde Türk sağlık sisteminde hayata geçirilmeye çalışılan ve hukuki,
finansal, yönetsel açıdan diğer işbirliklerinden çok farklı bir karaktere sahip olan
beraberliklerdir.
Kamu Özel Ortaklığı isimlendirmesi ile ilk bürokratik birimi kuran Sağlık
Bakanlığı entegre sağlık kampüsü projelerini(şehir hastaneleri) Kamu Özel
Ortaklığı ile tasarlayıp, finanse edip, yönetmeyi planlamaktadır. Bu amaçla, Sağlık
Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamede
Değişiklik Yapılmasına Dair 5683 sayılı Kanunun ve 181 sayılı Kanun Hükmünde
Kararnamenin 17/C Maddesinin (k) bendine göre Kamu Özel Ortaklığı Daire
Başkanlığı adı altında müstakil bir Daire Başkanlığı kurulmuştur.
Bakanlık Kamu Özel Ortaklığı Daire Başkanlığı'nın kuruluş gerekçesini
aşağıdaki şekilde açıklamaktadır:

Özel sektör finansman kaynaklarının kamu yatırımlarında kullanılması,

Özel sektörün hızlı karar alma ve bu kararları uygulamaya koyma becerisi
ile yaratıcılığının proje sürecine entegrasyonu, riskin paylaşılması,

Her kesimin en iyi bildiği ve uzman olduğu ana işini yapabileceği bir
altyapının oluşturulması

Sağlık tesisi faaliyete geçirilinceye kadar kamu adına herhangi bir maliyet
üstlenilmemesi

Ödenek yetersizliği nedeni ile kamuda ortalama 8-10 yılı bulan bina yapım
sürelerinin kısaltılması
121

Kısıtlı kamu kaynakları üzerindeki yatırım yükünün kira bedeli ödeme
düzeyinde uzun yıllara yayılması

Tıbbi hizmetler dışındaki hizmet ve alanların işletilmesinin özel sektöre
yaptırılmasıdır.
Dairenin görevleri ise aşağıdaki gibidir:

Yapılmasının gerekli olduğuna Yüksek Planlama Kurulu tarafından karar
verilen sağlık tesislerinin, Sağlık Bakanlığı’nca verilecek ön proje ve
belirlenecek temel standartlar çerçevesinde, kendisine veya Hazine’ye ait
taşınmazlar üzerinde ihale ile belirlenecek gerçek kişilere veya özel hukuk
tüzel kişilerine kırk dokuz (49) yılı geçmemek şartıyla, belirli süre ve bedel
üzerinden kiralama karşılığı yaptırılmasına;

Bu amaçla Maliye Bakanlığı’nca Hazine’ye ait taşınmazlar üzerinde gerçek
kişiler veya özel hukuk tüzel kişileri lehine bedelsiz olarak kırk dokuz (49)
yıla
kadar
üst
hakkı
tesis
edilmek
suretiyle
bu
taşınmazların
devredilmesine;

Kira bedeli ve kiralama süresinin tespitine;

Sağlık tesislerindeki tıbbî hizmet alanları dışındaki hizmet ve alanların
işletilmesi karşılığında yenilenmesine;

İhale yöntemlerine, isteklilerde aranacak niteliklerin belirlenmesine,
sözleşmelerin kapsamı ve diğer hususlara;
dair usul ve esasları belirlemek ve yerine getirmektir.
122
Dünyada Sağlık Alanındaki Kamu Özel İşbirliği Projeleri
5.2
Sağlık sektörü ilaç geliştirmeden, tedavi hizmetlerine kadar birçok alt
hizmet alanlarını bünyesinde barındırmaktadır. Bu nedenle her bir hizmet
alanında farklı KÖİ uygulamaları görülmektedir. Genel olarak temel sağlık
hizmeti ve koruyucu sağlık hizmeti şeklinde iki
alt başlık altında
incelenebilecek olan sağlık alanındaki işbirliği faaliyetleri aşağıdaki alanlarda
hayata geçirilmektedir:(Keane ve Weerasinghe, 2006: 443)
Temel Sağlık Hizmetleri

Hastane yapım, bakımı

Hastane yönetimi

Catering, güvenlik, ulaşım hizmetlerinin özel sektör aracılığıyla
sunulması

Laboratuvar hizmetlerinin özel sektör aracılığıyla sunulması

Klinik hizmetlerinin laboratuvar aracılığıyla sunulması

Yüksek teknoloji gerektiren medikal ekipmanların ve ambulansların
kiralanması
Koruyucu Sağlık Hizmetleri

Sağlık eğitiminin devlet finansmanıyla özel sektör tarafından verilmesi

İzleme/takip programlarının özel sektör aracılığıyla takip edilmesi

Sağlık araştırmaları, istatiksel analizlerin özel sektör aracılığıyla
yapılması
Dünya
genelinde
koruyucu
sağlık
hizmetlerine
örnek
olarak
verilebilecek olan büyük projeler aşağıda listelenmiştir:

AIDS, Tüberküloz ve Sıtma ile Küresel Mücadele Fonu (GFATM)

Küresel Aşı ve Bağışıklık İttifakı(GAVI)

Dünya Bankası Çoklu Ülke HIV AIDS Programı(MAP)
123

Dünya Sağlık Örgütü'nün Sıtmayı Azaltma Girişimi(RBM)

Dünya Sağlık Örgütü Tüberkülozu Durdurma Ortaklığı

Ar-Ge İşbirlikleri
Bu büyük projelerin yanında riverblindness hastalığı için 1987’de
düzenlenen
MectizanDonationProgramme,
düzenlenen
MalaroneDonationProgramme,
Albendazole
programı(1998),
programı(1998)
gibi
trahom
ilaç
Combat
Filariasis
için
temelli
drugresistance
için
için
düzenlenen
düzenlenen
Zitormax
projeler
de
vardır.(http://www.who.int/docstore/bulletin/pdf/2000/issue5/bu0241.pdf,10
haziran 2013))
Temel sağlık hizmetlerine yönelik KÖİ uygulamalarının öne çıkanları da
aşağıda verilmiştir:
124
Avustralya—JoondalupHospital
379 yatakla çocuk hastalıkları, ruh sağlığı, endoskopi, radyoloji, diyaliz
servisleri hizmet verecek olan hastane 39 milyar dolara mal olmuştur. 20 yıllık
sözleşme süresince kamu özel işbirliği geliştirilmiş olan projeninortaklık ve
hizmet sunma yapısı aşağıdaki gibidir.
Şekil 23: Joondalup Hospital Hizmet Sunma Mekanizması
Avustralya Hükümeti
hastane
yönetimi
Yapım
MayneHealth
HASTANE
RamsayHealthCare
Hastane
Yönetimi,
Hizmet Sağlayıcı
İnşaat işleri
yetkilendirme
Klinik
hizmetleri
Hastalar
Özel Sektör
Kamu Sektörü
(Global Health: 2010)
İspanya-Hospital de Lİbera
Avustralya
Standartları
Akreditör
Sağlık
Konseyi,
125
300 yatak kapasiteli ve 61 milyon avroya mal olan Alzira hastanesi birtakım spesifik
özellikler içermektedir.
5 milyon nüfuslu Valencia’nın 256 bin nüfuslu La
Riberabölgesinde yapılan Alzira Hastanesi hem hizmet sunumu hem de
altyapınınsağlanmasını içerdiğinden sağlık alanındaki diğer KÖİ uygulamalarına göre
özgün bir projedir.
Alzira Modeli olarak literatüre giren bu uygulamada yüklenici firma 15 yıl boyunca (5
yıl opsiyonel) mevcut sağlıktesislerinin işletme hakkını almıştır. Bu kapsamda UTE
Ribera 300yataklı üçüncü basamak hizmeti verebilecek bir hastane inşa edecek ve
bununlaentegre şekilde 4 sağlık merkezi ve 46 sağlık ocağını işletecektir. (The
Global HealthGroup, 2009:14)
Şekil 24: Alzira HastanesiHizmet Sunma Mekanizması
Valencia Hükümeti
KÖİ Sözleşmesi
“UTE Riberra
UTE Riberra Ortaklığı
Ödeme
Ödeme
Yönetim,
hizmetler
UTE Riberra
inşaat
H
Klinik Hizmetleri
Hastalar
(The Global Health Group,2010)
Dragados , İnşaat
Müteahhit
126
Avusturya Valdervetiel Genel Tedavi Merkezleri:
Mali problemler yaşayan hastane KÖİ ile PSWC isimli modern bir
hastaneye dönüştürüldü.
Proje geliştirme, planlama, finansman, uygulama, genel yönetim ve
servis sağlama yetkilerini içeren ruhsat Avusturya hastane planı ve tedavi
yönergesine göre kurulan PSWC şirketine verildi.Proje,genel tedavi kalite
standartlarını geliştirmek ve kontrol etmekten sorumlu üniversiteler arası
danışma kurulu tarafından yürütülen kalite kontrol süreci, tıbbi ve ekonomik
performansın kontrolünü içermektedir.
Proje ile yüksek kaliteli tedavi yöntemlerine yatırım sağlanmıştır.Tesis
yatırımından %65 tasarruf sağlanmıştır(Tengilimoğlu,2011: 122).
Bunlara ek olarak aşağıdaki projeler de Kamu Özel işbirliği ile
sürdürülmektedir:

Portekiz—CentroHospitalar De Cascais

Portekiz —BragaHospital

Romanya—OutpatientDialysisCenters

Güney Afrika—
Polokwane/MankwengHospitalComplex’sRenalDialysisUnit

Lesoto Krallığı—NationalReferralHospital

İspanya—HospitalDénia Marina Salud
Bu projeler her zaman planlandığı gibi işlememektedir. Projelerin
sözleşmelerinden kaynaklanan problemler, yüklenici firmaların taahhütlerini
yerine getirmemesinden kaynaklanan sorunlar ve benzeri birçok sorun KÖİ
uygulamaları için de geçerlidir. Bu nedenle KÖİ uygulaması geliştirirken diğer
ülkelerin tecrübeleri dikkatlice incelenmeli gerekli dersler çıkarılmalıdır. KÖİ
uygulamalarının anavatanı sayılması itibarıyla İngiltere PFI tecrübesi kamu
politikası uygulayıcıları ve karar vericileri için yerinde bir örnek seçimidir. Aralık
2012' de PFI2 adıyla yeni bir KÖİ evresine girdiğini belirten İngiltere’deki bazı
127
PFI hastanelerinde gözlenen problemler aşağıda verilmiştir.(WHO, Public–
private partnerships for hospitals 2006)
CumberlandInfirmary, Carlisle

Ucuz tıbbi aletler, gereçler kullanımı

İşletme maliyetlerinin tahmin edilenden % 50 fazla olması

Fakir vatandaşların mağdur olması

Hastanedeki kliniklerin uygun tasarlanmaması
DurhamDistrict General Hospital

Patoloji laboratuvarı ilk 18 ayda üç kez su bastı

Havalandırma sisteminin zayıflığı

Ucuz ekipman kullanımı
BishopAucklandHospital

Hastanenin açılışı gecikti

Hastane açıldıktan sonra elektrşk aksamı ve jeneratör düzenini
değişmesi gerekti
Norfolk & Norwich Hospital

Negatif basınç odaları 2 yıl boyunca kullanılamadı

Hava kanalları uygun tasarlanmadı

Havalandırma sistemi yeterli değil
HerefordHospital

Kapılar hastane için uygun değil

Asansörle hastane açıldıktan 1 yıl sonra tekrar yapıldı
Görüldüğü gibi klasik tedarik yöntemi sırasında karşılaşılan birçok
aksaklık KÖİ uygulamalarında da görülmektedir. Bu nedenle KÖİ' yi her derde
128
deva, bütün problemlerin çözümü olarak görmek yerinde bir tutum değildir. KÖİ
uygulamalarının başarısı hayata geçirildiği ülkenin bürokratik ve politik
kültürüyle, idari kapasitesiyle yakından ilgilidir.
Sağlık Bakanlığı’nın Kamu Özel İşbirliği Uygulamalarının Analizi:
Bu bölümde kamu özel işbirliği uygulaması paydaşları ile geçekleştirilen
5.3
görüşmelere dayanarak yapılan nitel araştırmayer almaktadır.
Nitel analiz kapsamında Türkiye'de kamu özel işbirliği projelerinin
geliştirme ve uygulama süreci içinde yer alan kamu görevlisi, uzman, daire
başkanı, özel sektör temsilcisi ve konu hakkında araştırmalar yapan
akademisyenlerle yarı yapılandırılmış mülakatlar yapılmış ve bu mülakatlar
betimselanaliz yöntemiyle incelenmiştir.
Nitel araştırma kavramının bir şemsiye kavram olarak kullanılması ve
bu şemsiyenin altında birçok farklı disiplinin yer alması etrafını cami ağyarını
mani bir tanım yapılmasını zorlaştırmaktadır. Kültür analizi, eylem araştırması,
doğal araştırma, betimsel araştırma, kuram geliştirme, içerik analizi gibi birçok
farklı uygulamayı bünyesinde barındıran nitel araştırma algıların ve olayların
doğal ortamda bütüncül bir biçimde ortaya konmasına yönelik bir süreci
belirtmektedir. (Yıldırım ve Şimşek,2005:38).
Nitel analizde mülakat yapan kişi bir hipotezi ispatlamak için soru
sormaz. Sorulara verilen cevaplara göre hipotezini geliştirir. (Davidve Sutton,
2004: 87).
Nitel araştırmalarda üç tür veri toplanır.

Çevreye ilişkin veri

Süreçlere ilişkin veri

Algılara ilişkin veri
Nitel araştırmaların her biri farklı yöntemlerle yürütülebilir. Bu nedenle
araştırma yapılacak konuya göre farklı araştırma örüntüleri geliştirmek
129
mümkündür.
Genel
olarak
nitel
araştırmaların
özellikleri
aşağıdaki
gibidir(Büyüköztürk ve Çakmak 2012, 234):
Tablo 11: Nitel Analizin Özellikleri
Özellikler
Doğal ortam
Doğrudan veri toplama
Zengin betimlemelerin yapılması
Sürece yönelik
Tümevarımcı veri analizi
Katılımcı bakış açısı
Araştırma desenlerinde esneklik
Açıklamalar
Olguların, olayların ya da davranışların
gerçekleştiği ortamlarda çalışılır
Araştırmacı verilere doğrudan kaynağından
ulaşır
Bağlam
ve
olguların
derinlemesine
anlaşılmasını
sağlayacak
detaylı
betimlemeler yapılır
Olgu ve davranışların nasıl ve neden
gerçekleştiğine odaklanır
Sentezlenerek elde edilen bilgilerden yola
çıkarak ikna edici genellemeler yapılır.
Katılımcının
anlamasına
ve
anlamlandırmasına odaklanır
Araştırma deseni, çalışmanın gerçekleştiği
duruma göre değişir ve gelişir.
Görüşme, nitel araştırmalarda en çok kullanılan yöntemlerden biridir(Bu
yöntem kolay gibi gözükmesine rağmen beceri, duyarlık, yoğunlaşma, anlayış,
öngörü, zihinsel uyanıklık, disiplin gibi birçok boyutu kapsaması yönüyle hem
bir bilim hem de sanattır(Yıldırım ve Şimşek,2005:119).
Görüşme yönteminin güçlü yönleri esneklik, sözel olmayan davranış,
ortam üzerindeki kontrol, soru sırası, anlık tepki, veri kaynağının teyit edilmesi,
derinlemesine bilgi olarak sıralanırken zayıf yönleri zaman, maliyet, yanlılık,
yazılı bilgi kullanmama, zaman ayırma güçlüğü, bireylere ulaşma güçlüğü
olarak belirtilmektedir(Yıldırım ve Şimşek 2005:124).
Görüşmelerin iki ana biçimi vardır: (Yıldırım ve Şimşek 2005, 128)
130
 Yapılandırılmış görüşme:Önceden belirlenmiş bir dizi soru ve yanıtı
içerir.Amaç görüşülen bireylerin verdikleri bilgiler arasındaki paralelliği
ve farklılığı saptamaktır.
 Yapılandırılmamış görüşme: Açık uçlu sorular içerir. Amaç bir
süreci/konuyu keşfetmektir.
5.3.1 Araştırmanın Metodolojisi
Bu çalışmada bu iki yöntemin ortasında yer alan yarı yapılandırılmış
görüşme tekniği uygulanacaktır. Bu tekniğe göre mülakat soruları önceden
tespit edilmiş görüşülen kişinin durumuna göre cevaplara ilişin önceden bir
şablon geliştirilmemiştir. Cevaplar görüşülen kişiye göre çok kısa veya çok
uzun olabilmektedir.
Veri toplama aracı olarak, Yıldırım ve Şimşek’in (2006) nitel çalışmalar
için önerdiği görüşme formu yaklaşımı kullanılmıştır. Görüşmeler katılımcıların
çalıştıkları ofislerinde gerçekleştirilmiş 30-35 dakika sürmüş ses kaydına izin
verenlerin görüşmeleri kaydedilerek daha sonra çözümlemeleri yapılmıştır.
Görüşme yapılan kitlede daire başkanı, uzman gibi üst bürokratik sınıftan
kişiler olduğu için ses kaydına izin vermeyenler de olmuştur. Bu görüşmeler de
titizlikle not alınarak ve görüşme sonunda hemen analizler yapılarak kayda
geçirilmiştir.
5 soruda sayısal veri istenmiş denetim, hesap verebilirlik, şeffaflık
konularında 0-10 arası puan vermeleri istenmiştir. Bu soruların analizinde önce
sayısal veriler değerlendirilmiş ardından nitel verilerin analizi yapılmıştır.
131
Görüşülen kişiler G1, G2, G3 ...şeklinde kodlanmıştır.
Toplam 18 kişi ile görüşme yapılmıştır. Görüşülen kişilere ilişkin bilgiler
aşağıdaki gibidir.:
Tablo 12: Mülakat Yapılan Kişilere İlişkin Bilgiler
Görev
Kişi
sayısı
Eğitim Durumu
Kaç yıldır KÖİ ile ilgilendiği
Bakan Danışmanı
1
Doktora
5
Genel Müdür Yard.
1
Lisans
10
Daire Başkanı
1
Lisans
2
Uzman
7
Yüksek Lisans
1 kişi 10 yıl4 kişi 5 yıl3 kişi 4 yıl
Uzman yardımcısı
1
Yüksek Lisans
2
KÖİ Proje Yürütücüsü
2
Y Lisans (1)Lisans(1)
10
Akademisyen
2
Doçent, Prefosör
5
ÖzelHastane Md.
1
Lisans
3
Müteahit
2
Lisans
7
Meslek odası temsilcisi
1
Lisans
6
Araştırmada aşağıdaki sıra takip edilmiştir:
 Araştırma konusunun tespiti
 Konu hakkında literatür taraması
 Sorunların tespiti
 Araştırma katılımcılarının tespiti
 Soruların hazırlanması
 Pilot araştırma yapılması
 Nihai soru çerçevesi tespitinden sonra mülakatlara başlanması
132
 Cevapların analiz edilmesi
Araştırmanın amaçları:

Görüşülen kişilerin KÖİ konusundaki birikimlerinden istifade etmek

KÖİ aktörlerinin proje sürecindeki rollerini tespit etmek

Fikirden uygulamaya bir KÖİ projesinin gelişimini süreçteki aktörlerden
dinlemek
 Aktörlerin önerilerini tespit etmek
 Problemlerin kaynağı ve çözümü konusundan aktörlerin
fikirlerini almak
Araştırmanın Sınırlılıkları:
 Sağlık bakanlığı uygulamalarının henüz görülmemesi:
 Nitel analizin doğasından kaynaklanan problemler
Literatürde kamu özel işbirliğine ilişkin tanımlama, denetim, şeffaflık,
sorunları tespit edilmiş ve tespit edilen konulardan hareketle sorunların
paydaşların gözünden tespiti, değerlendirilmesi yapılmıştır.
Araştırmanın konu başlıkları şunlardır:

Kamu Özel İşbirliğini Tanımlama

Kamu Özel İşbirliği Uygulama Sürecini

İyi Bir Kamu Özel İşbirliği Uygulamasının nitelikleri

Kamu Özel İşbirliği Projelerinin Denetimi ve Muhasebeleştirilmesi

Kamu Özel İşbirliği Projelerinin Şeffaflığı,Hesap Verebilirliği

Kamu Özel İşbirliği Uygulamalarıyla İlgili Bürokratik Yapı ve Mevzuat
133
5.3.2 Görüşmelerin Analizi
5.3.2.1 Kamu Özel İşbirliğini Tanımlama
KOİ’ye ilişkin literatürdeki en önemli sorunlardan biri tanımlama
sorunudur. Bu sorun sosyal bilimler literatüründeki tanımlama sorunununda
ötesinde kavramın kapsamına ilişkin ve kastedilene/amaçlanana ilişkin bir
sorundur. Yani görüşülen her bir aktörün farklı tanım yapması kavramdan
beklentisinin farklı olmasından kaynaklanmaktadır. Dilin nötr bir iletişim aracı
olmadığı içerisinde belli ilişkileri barındırdığı ve bu dil(diskur) üzerinden
değerlendirmeler
yapılabileceği
kabulüyle
görüşmecilere
KÖİ'yi
nasıl
tanımladıkları sorulmuştur.
Görüşmecilerin Kamu Özel İşbirliğinin tanımına dair yanıtları aşağıdaki
gibidir:
Devletin yetemediği yatırım işini özel sektörün yapması(G1) ve risk
paylaşımı risk paylaşımı yaparak riskin en iyi yönetildiği tarafa verilmesi(G5)
tanımlamalarda 8 katılımcının dile getirdiği özelliklerdir. Kamu Özel
İşbirliklerini,bugünün yatırımlarını geleceğin kaynakları ile finanse etme(G7)
şeklinde tanımlayan bir katılımcı olmakla birlikte, KÖİ’ yi sadece finansman
üzerinden tanımlamanın yanlış olduğunu belirten(G5, G13, G9, G11 )
katılımcılar da vardır. G11ise yönetim sürecinde işbirliği konusunu özellikle
vurgulamaktadır.
Kamunun tamamen üstesinden gelemediği durumlarda, özel sektörden
yararlanarak ortaklaşa iş yapmaları şeklinde tanım yapan bir başka katılımcı
da(G12) karşılıklı kazanma durumunun(kazan kazan) üzerinde durmuştur.
G13 ve G15 ise risk paylaşımı konusunu vurgulamış ve özel sektörden istifade
olgusunun KÖİ tanımında vurgulanması gerektiğini belirtmişlerdir.
Tanımlar görüşmecilerin formasyonu ve görevine bağlı olarak
değişmektedir.
Tanımlamalarda
appropriatefinancialanalysis
öne
(e.g.
çıkan
temalarfinansman(Moren
Akintoye
et
al.,2003a,b;
NorwoodandMansfield, 1999; HuangandChou, 2006; Saunders, 1998).), risk
134
paylaşımı(Better risk management (e.g. GrimseyandLewis, 2002;Li 2005;
Shen.,
2006),
devletin
hizmet
sunumunda
yeterli
olmaması
(
Clearergovernmentpolicies (e.g. Balland Maginn,2005; Hart, 2003).)dır.
Kamu özel işbirliğinin sadece finans modeli olarak algılanması, sadece
özel sektörle beraber iş yapma olarak algılanması farklı tanımlamaların
kaynağını oluşturmaktadır. Körlerin fili tarifi örneğinde olduğu gibi her bir aktör
kendi penceresinden tanım yapmakta bu da ortak bir tanım geliştirmeyi
zorlaştırmaktadır.
Tartışmanın olduğu konulardan biri söz konusu beraberliğin ortaklık mı
yoksa işbirliği mi olduğu konusundadır. "Kalkınma Bakanlığı'nda Kamu Özel
İşbirliği" adında bir örgütlenme varken Sağlık Bakanlığı ve Milli Eğitim
Bakanlığı'nın "Kamu Özel Ortaklığı" adlandırması ile örgüt yapısının kurması
ortaklık-işbirliği ayrımının görünür olduğu alanlardan biridir. TDK sözlüğünde
"iki veya daha çok kimsenin iş yaparak kazanç elde etmek için birleşmeleri"
şeklinde tanımlanan ortaklık kavramı hukuksal temelde beraberliği ifade
etmektedir. İşbirliği, ortaklık kavramsallaştırması için ayırt edici olarak
kullanılacak bir kriter de konunun hukuki boyutudur. Sözleşme üzerinde belirli
taahhüt ve görev paylaşımının gerçekleştirildiği faaliyetler ortaklık olarak
adlandırılabilir. Bununla birlikte nispeten daha esnek yapıları belirten eden
işbirliği ifadesi, 2. Bölümde bahsedilen network tipi örgütler için daha uygun bir
kavramdır. Bu nedenle İngilizce literatürdeki "partnerships" kavramının
karşılığı olan işbirliği kavramının ortaklık yerine kullanılması daha yerinde
olacaktır.
5.3.2.2 Kamu Özel İşbirliği Süreci
Türkiye
Cumhuriyeti
(yönetsel
mirasını
devraldığı
Osmanlı
İmparatorluğu dönemi de dahi olmak üzere) 19. yy sonlarında imtiyaz
uygulamaları ile özel sektör üzerinden kamu hizmeti sunma tecrübesine sahip
olan ve 1980'lerde YİD uygulamaları ile özel sektörü kamu hizmetine dahil
etmeye çalışan bir yönetim geçmişine sahiptir. Ancak özellikle 1990 sonrası
135
YİD uygulamalarındaki kötü örnekler, yolsuzluklar özel sektörün kamu
hizmetinde yer almasına dair kötü tecrübeler yaşatmıştır. Katılımcıların, bu
tecrübenin üzerinde inşa edilen KÖİ uygulamalarındakisorunlara dair tespitleri
aşağıdaki gibidir:
Katılımcılardan G4,G7 ve G12Türkiye' de KÖİ uygulamalarının etkinlik
gerekçesiyle yapılmadığını ve idarenin işbirliğini sadece finansman sağlama
aracı olarak gördüğünü belirtmektedir. Bu üç katılımcıdan başka 6 katılımcı da
benzer düşünceler beyan etmişlerdir. G4 ayrıca kamuda KÖİ uygulamalarını
takip/koordine
edecekmüesseseolmamasının
problem
doğurduğunu
belirtmiştir
Sorunların mühendislik boyutuna daha çok vurgu yapan G6nitelikli
fizibilite etüdü olmadığını KÖİ projelerinin klasik fizibiliteden daha nitelikli
olması gerektiğini vurgulamıştır. KÖİ kavramı yanlış anlaşılıyor. KÖİ sadece
finansman yöntemi olarak görülüyor. G6 ayrıca KÖİ’nin tanımının finansmana
öncelikli olmasının Türkiye için bir sorun olduğunu belirtmiştir.
Projeleri bütüncül pencereden değerlendiren G7’ ye göre Türkiye Sağlık
Bakanlığı KÖİ uygulamalarında proje stoku sorunu var. Sorunun çözümü için
projeler arasında önceliklendirme yapılmalı ve bir plan dahilince tedrici olarak
hastaneleri inşa edilmeli. Ayrıca sağlık gibi dinamik bir sektörde 25 yılı
planlamanın zor olduğunu belirten G7 proje hazırlık sürecinin yetersiz
olduğunu belirtmiştir. G10 ise banka kredilerinin 10 yıllık olduğunu, bu nedenle
sözleşmelerin de 25 yıldan daha kısa süreli olması gerektiğini belirtmiştir..
KÖİ konusunda kavram karmaşasını ve mevzuat dağınıklığının Türkiye
için bir handikap olduğunu belirten G10KÖİ politikasını olmamasının bu
sorunların
nedeni
olduğunu
belirtmiştir.G10
ayrıca
Kamu
sektörü
karşılaştırıcısının da sağlık yatırımlarında mutlaka uygulanması gerektiğini
belirtmiştir.
G14 konuya siyasi açıdan yaklaşmış ve siyaset kurumunun KOİ’yi bir
çıkış yöntemi olarak görmesinin ve bütçeye yük olarak yansımayan KÖİ
136
projelerinin siyasetçilerecazip geldiğini belirtmiştir. G14’ te G6 gibi yanlış algı
sorunu ve g7 gibi proje hazırlık sürecine odaklamıştır.
Sağlık
problemini
Bakanlığı
belirten
KÖİ
G12
uygulamaları
KÖİ’ye
ilişkin
konusunda
algı
Bilgiye
probleminin
erişme
öneminde
değinmiştir.G12 G14,G9,G8 ve diğer 7 kişi gibi kurumsal yapı eksikliğini
vurgulamıştır
Konuya daha teknik açıdan yaklaşan G16 ise tasarımda ve inşaat
aşamasında doğru mühendislik yaklaşımı olmadığını belirtmiş ve doğru
ölçeklendirme politikasının olmadığını belirtmiştir.
Katılımcılardan G3 ise halihazırdaki KÖİ uygulamalarında ciddi bir
sorun olmadığını belirtmiştir.
Eksiklikler konusunda öne çıkan tema proje geliştirme sürecin ve KÖİ'
nin algılanışına yöneliktir. Proje geliştirme sürecinde fizibilite raporlarının
hazırlanması, denetim mekanizmasının olmaması KÖİ uygulamalarını
olumsuz etkilemektedir. KOİ’nin finans kaynağı olarak görülmesi ve mevzuatın
da yeterli olmaması da KÖİ uygulamalarının aksayan yönleridir. KOİ’nin
aksayan yönleri Türk Kamu Yönetimindeki temel sorun alanlarıyla paralellik
arz etmektedir. Söz konusu sorunlara dair yapılan araştırmalarda gizlilik,
iletişim
yetersizliği,
koordinasyon
eksikliği(Saran
2004,
138)güven
eksikliği(Acar ve Öztaş, 2007: 76) gibi sorunlar tespit edilmiştir. Yani KÖİ
uygulamaları özel sektörün yönetim pratiklerinin transferini sağlaması
beklenirken bunun henüz sağlanamadığı görülmektedir.
Şeffaflık, bilgiye erişme, izleme, denetleme konuları hep beraber ele
alınması gereken konulardır. Çünkü hepsi birbiriyle ilişkilidir. Aralık 2012'de
İngiltere Hazinesinin yayımladığı PFI2 raporunda da projeler hakkında
kamuoyunu bilgilendirme konusu üzerinde durulmuştur.
Konuyla ilgili dikkat çeken ve literatürde pek yer almayan bir parametre
de mühendislik yaklaşımıdır.
Tasarım ve yönetim sürecinde doğru
mühendislik yaklaşımının seçilmesi projelerin başarısı için önemli bir noktadır.
137
KÖİ sürecindeki eksiklikler KOİ’yi hizmet sunma aracı olarak tercih
edilmesi gereken bir yöntem olarak gören kesimler tarafından da dile
getirilmektedir. Yani kategorik olarak KOİ’nin savunucusu olan ancak Türkiye
uygulamasındaki problemlerden dolayı çekincelerini beyan eden katılımcılar
ancak bu eksikliklerin giderilmesi durumunda KOİ’nin istenen hedefe
ulaşacağını belirtmektedirler. Bu nedenle aşağıdaki iyi bir KÖİ projesinin en
önemli niteliklerinin neler olduğu araştırılmıştır.
5.3.2.3
İyi Bir Kamu Özel İşbirliği Uygulamasının Özellikleri
Kamu Özel İşbirliği uygulamaları birçok ülkede farklı sektörlerde farklı
yöntemlerle hayata geçirilmektedir. Bu farklılıklar ilgili ülkenin idari yapısı,
sosyokültürel arkaplanı, ekonomik durumunu da kapsayan faktörlerden
kaynaklanmaktadır. Türkiye de kendine özgü yönetim yapısı ve bürokratik
işleyişi doğrultusunda KÖİ uygulamaları geliştirebilir. Bu kendine özgü
uygulamaların temel parametreleri görüşmeciler tarafından aşağıdaki gibi
açıklanmıştır.
Katılımcıların iyi bir KÖİ Uygulamasına dair teklifleri aşağıdaki gibidir:
G1,G7, G11 iyi bir KÖİ uygulaması için devlet garantilerinin ve
denetimlerin önemli olduğunu vurgulamıştır. Devlet garantisinin yatırımcıyı
teşvik ettiğini ve daha nitelikli projeler geliştirilebildiğini belirmişlerdir.
G4proje tasarımının ve
risk paylaşımının çok önemli iki parametre
olduğunu belirtmiş ve G7 gibi devlet garantilerinin önemini vurgulamıştır.
Devlet garantilerinin artması gerektiğini belirten G4, G7’ ye rağmen
G11,G15,G13
kodlu
katılımcılar
devlet
garantisinin
paylaşımında devletin aleyhine olacağını belirtmişlerdir.
artmasının
risk
138
G5 ise iyi bir KÖİ projesi için projenin olgunlaşma süresinin önemli
olduğunu vurgulamıştır. Konuyu makro ölçekte değerlendiren G5 projelere
arasında arası önceliklendirme yapılması gerektiğini belirtmiştir. .
KÖİ’nin özünde çıkar çatışması olduğunu vurgulayan G6 tarafların
rasyonel olması gerektiğini ve çıkar çatışmasının bilincinde olarak proje
tekliflerini geliştirmeleri gerektiğini belirtmişlerdir. farkında olmalı.
KÖİ sürecindeki siyasal desteğin önemini vurgulayan G8 siyasi iradenin
KÖİ stratejisi belirlemesi gerektiğini ve çerçeve mevzuat geliştirmesi
gerektiğini belirtmiştir. G8 de G5, ve G4 gibi proje tasarımınınönemini
vurgulamış, fizibilite-uygulama süreci iyi tasarlanması gerektiğini belirmiştir.
Başarılı bir KÖİ uygulamasında yönetim, finansman ayrımı konusuna
değinen G9 Yönetim bahsinde proje hazırlanmasına, çerçeve kanuna vurgu
yapmıştır. G9‘a göre proje süreci net olarak tanımlanmalı ve merkezi idare
tarafından kontrol edilmelidir.Merkezi İdare kurumlar arası koordinasyon
konusunu vurgulamıştır. G9 Finansman konusunun bütçe üzerindeki yükler
meselesinin düzenlenmesi gerektiğini belirtmiştir.Finansman çeşitlenmesi
yapmak
gerektiğini
sadeceAvrupa
finansmanı
olmaması
gerektiğini
belirtmiştir. .
Risk paylaşımının iyi bir KÖİ uygulamasının belkemiği olduğunu belirten
G13 sorumlular ve sorumlulukların iyi belirlenmesi gerektiğini, performans
parametreleri üzerinden denetim yapılmasının önemli olduğunu vurgulamıştır.
İyi bir kamu özel işbirliği oluşturulması konusunda öne çıkan temalar
risk paylaşımı, garantilerdir. Risk paylaşımı konusu iyi bir KÖİ uygulamasının
çekirdeğini oluşturmaktadır. Tarafların üstlendikleri riskler projede elini taşın
altına
koyma
oranlarını
gösterdiği
için
kamunun
zarara
uğratılıp
uğratılmadığının tespiti riskler üzerinden yapılan değerlendirmelerle yapılabilir.
İdare zaten riski azaltmak ve sadece denetime odaklanmak için KÖİ
uygulamasına başvururken ek olarak riskler de üstleniyorsa böyle bir KÖİ
uygulamasının kamu kesimi açısından verimli olması mümkün değildir.
139
Aşağıdaki tabloda mülakatlardan ve literatürden derlenen ideal bir risk
paylaşımı vardır:
Tablo 13: Risk Paylaşımı
Aşamalar
Risk
Muhtemel Risk
Muhtemelüstlenici
Politikmuhalefet
İdare
Hukusaldeğişiklikler
İdare
Paydaşkatılımı
Sözleşmeye gore paylaşılmalı
Faizlerdedeğişme
Özel Sektör
Arazitahsisii
Sözleşmeye gore paylaşılmalı
Diğerİzinler
Özel Sektör
Çevreselriskler
Özel Sektör
Faizoranları
Özel Sektör
Maliyetaşımı
Özel Sektör
Altyükleniciperformansı
Özel Sektör
Kamuyönetimindekideği
Özel Sektör
Kategorisi
Planlama
Politik
Yapım
Finans
Yapım/ İnia
şiklikler
İşletme
İşlemler
Sürdürme
Gecikmeler
Özel Sektör
Talep
Sözleşmeye gore paylaşılmalı
Performns
Özel Sektör
Teknolojikdeğişiklikler
Özel Sektör
Revenue payments
Sözleşmeye gore paylaşılmalı
Hizmeteulaşabilirlik
Özel Sektör
Sürdürme
Özel Sektör
Projebaşarısızlığı
Özel Sektör
Force Majeure
İdare
Residual value (cost)
İdare
Yescombe(2007) ve mülakatlardan derlenmiştir.
Siyasal destek ve güçlü politik irade KOİ’nin başarıya ulaşmasında
önemli
etkenlerdendir.
Çünkü
projelerin
kredilendirilmesinde
ve
finansmanında ülkenin ekonomik yapısı ve istikrarı en önemli faktörlerdendir.
Siyasi iradenin yatırımcıya güven vermesi, hukuksal düzenlemeler ve mali
yapıya ait garantiler vermesi(risk paylaşımı çerçevesinde) projenin başarılı bir
işbirliği üzerinde inşa edilmesini kolaylaştırmaktadır.
KÖİ konusunda uzman personel istihdamı da kamu yönetiminin KOİ’leri
erkin bir hizmet sunma aracı olarak kullanmasının gereklerindendir. Uluslar
140
arası piyasaları takip eden, özel sektörle ilişkileri sürdürebilme kapasitesi olan,
finansman, muhasebeleştirme, hukuk konularında yetkin uzmanların istihdamı
halihazırda karşılaşılan bir çok sorunun çözümünü kolaylaştıracaktır.
5.3.2.4 Kamu Özel İşbirliği Projelerinin Denetimi
Projelerin denetimine ilişkin puanlamaların aritmetik ortalaması 3' tür.
3/10 denetim mekanizmasının yeterli düzeyde olmadığını göstermektedir. KÖİ
denetimi konusunda görüşmecilerin açıklamaları aşağıdaki gibidir:
G2, G5, G7 kodlu görüşmeciler İhale denetimi ve performans
denetiminin önemli olduğunu belirtmiştir. Buna göre önce işin nasıl yapılacağı
belirlenmeli ve istatistiki denetim(G2) de dahil olmak üzere farklı açılardan
denetim mekanizmaları geliştirilmelidir.
Konuya mali açıdan yaklaşan G3:’ göre projelerin devlete daha fazla
harcama getirip getirmediği araştırılmalıdır. Bu kapsamda verimlilik denetimi
önemli bir gündem maddesidir.
Value for Money testinin çok önemli olduğunu belirten G4, G7 veG8 gibi
ex-post
analizleri
üzerinden
denetim
gerçekleştirilmesi
gerektiğini
belirtmişlerdir. Böylece yatırımı devletin mi yapmasının daha iyi olacağı,
ortaklık üzerinden yapmasının mı daha verimli olacağı ortaya çıkacaktır.
Şehir hastanelerinde şu anda tüm sürecin Sağlık Bakanlığının elinde
olduğunu belirten G6 dışardan denetimin şart olduğunu belirtmiştir. G6’ ya
göre Bu nedenle süreç denetimi çok önemlidir.
Yüksek Planlama Kurulu kararlarına uygunluk denetiminin önemli bir
gündem maddesi olduğunu belirten G8 YPK'ya senede 2 kez rapor sunulması
gerektiğini vurgulamıştır.
G10 ise Sayıştay marifetiyle yapılacak denetimin daha etkili olacağını
belirtmiştir.
Denetim
mekanizması
için
getirilen
öneriler
kamu
sektörü
karşılaştırıcısı ve YPK önerilerinin denetimi temalarında yoğunlaşmaktadır.
Her bir KÖİ uygulamasının sektörün doğasından kaynaklanan karakteristik
141
özellikleri olacağından dolayı denetimin sektör konusunda donanımlı kişilerce
yapılması gereklidir.
Denetimin YPK kararlarına ne derece bağlı kalındığını incelemesi,
muhasebeleştirme konusunu detaylı bir şekilde takip etmesi ve sözleşme
takviminin eksiksiz devam ettiğini kontrol etmesi gereklidir. Bu konuda
uluslararası tecrübeler dikkate alınmalıdır.
Forrer ve arkadaşlarının yaptığı çalışma(Forrer, et al. 2010)da belirtildiği
üzere denetim risk paylaşımı, fayda maliyet analizi, işbirliği, performans
konularını dikkatle ele almalıdır.
Kamu kaynaklarının verimli kullanımı adına hizmetin hangi şartlarda
KÖİ ile sunulacağı belli standartlara bağlanmalıdır. KÖİ' nin doğasından
kaynaklanan ekstra maliyetler göz önünde bulundurulmalı neden KÖİ
yönteminin tercih edildiği VFM, KSK testleri ile birlikte değerlendirilmelidir.
Projeyürütülmedenönce,
yürütme
sürecindeve
sonrasında
koordineli
denetimler gerçekleştirilmelidir.
Denetim konusunda önemli olan diğer bir konu da kreditörlerinyaptığı
denetimdir. Finansman temin eden kreditör kuruluş verdiği kaynağın yerinde
kullanılıp kullanılmadığını denetlemektedir. Çoğu zaman kreditörlerin denetimi
proje şirketi tarafından kamunun denetiminden daha önemli olmaktadır. Kamu
sektörü kendi denetim sürecinde kreditör kuruluşun denetimini de dikkate
alarak kontrol faaliyetlerini gerçekleştirmelidir.
5.3.2.5
Kamu Özel İşbirliği Projelerinin Şeffaflığı
Kamu Özel İşbirliği Projelerinin Şeffaflığı puanlamaların aritmetik
ortalaması
3,3' tür. Görüşmecilerin şeffaflık konusundaki yanıtları aşağıdaki
gibidir:
Şeffaflık için denetim mekanizmasının önemini belirten G2projelerin
denetim için tekrar YPK' ya gelmesi gerektiğini belirtmiştir. G2
diğer 8
katılımcıyla birlikte uygulama sözleşmelerinin bir kısmının kamuoyuyla
görülmesi gereklidir.
142
G3 kodlu katılımcı şeffaflık için, kamu kurumları arasında KÖİ projeleri
ile ilgili daha fazla bilgi paylaşımı olması gerektiğini belirtmiştir. Proje
seçimlerine ilişkin analizlerin şeffaf bir şekilde yapılması gerektiğini belirten G4
tabip odaları, hasta derneklerini taleplerinin değerlendirilmesinin önemli
olduğunu vurgulamıştır.
Konuya
yönetişim
endeksli
yaklaşılması
gerektiğini
belirten
G5vatandaşın bilgilendirilmesi gerektiğini dile getirmiştir. G11’ e göre şeffaflık
için KÖİ süreci net olarak tanımlanmalı.G12, G15’ göre mevzuat, kurumsal
yapı çok iyi oturtulmalı. Kurumlar projelerinin arkasında sağlam bi şekilde
durabilmelidir. G7 ve G13 KÖİ projelerini izleme değerlendirme birimi
kurulması gerektiğini belirtmiştir.
Şeffaflık konusunda kamu kurumlarının kendi içinde tutarlı olmaları ve
proje sürecinin daha açık olması gerektiği temaları öne çıkmaktadır.
Şeffaflık Türk kamu yönetiminin malul olduğu problemlerden biridir. Bu
problemin KÖİ uygulamalarında da devam ettiği görülmektedir. KÖİ ihale
sonuçlarının fiyatlarıyla ve sözleşmenin ana şartlarıyla birlikte kamuoyuna
duyurulması gereklidir. Bu duyuru projelere ait finansal, teknik bilgileri içeren
bir web sitesi üzerinden olabilir.
Devlet kurumlarının bile kendi aralarında bilgi paylaşımı yaparken
yeterince şeffaf olmadığını belirten katılımcılar fizibilite raporlarının, uygulama
sözleşmelerinin daha paylaşımcı bir zihniyetle paydaşlara, kamuoyuna
bildirilmesi gerektiğini belirtmektedir. KÖİ uygulamalarının doğası gereği
şeffaflığı içinde barındırması gerekmektedir.
AB mevzuatı içinde yer alan ve Kamu Özel Ortaklığı işlemlerinin
ilkelerini belirleyen Yeşil Kitap (GreenBook) en önemli ilkenin şeffaflık
olduğunu belirtmektedir.(Gren Paper 2004)
5018
Sayılı
Kamu
Mali
Denetimi ve Kontrol Kanunu hükümleri de şeffaflık ve kamuoyu denetiminin
önemini vurgulamaktadır.
143
Sağlık Bakanlığı hizmet alım ve bina kullanım bedelleriyle ilgili hiçbir
açıklama yapmamaktadır. Kamu Özel Ortaklığı uygulamalarına ilişkin olarak
TTB’nin 4982 Sayılı Bilgi Edinme Kanunu kapsamında yaptığı başvuruya
Tedavi Hizmetleri Genel Müdürlüğü ve Kamu Özel Ortaklığı Daire Başkanlığı
“Henüz düşünce aşamasında olan ve kamuoyunu ilgilendirmeyen yapım işleri
hakkında bilgi verilmesine yer olmadığı” ,“ticari sır" ve “özel hayatın gizliliği”
gerekçesiyle yanıt vermemiştir.
KÖİ uygulamalarının anavatanı olan İngiltere’de Hazinenin Web
sayfasında söz konusu veriler düzenli olarak açıklanırken,Türkiye' de yeterli
paylaşım yapılmaması şeffaflığın olmadığının diğer bir göstergesidir. İngiltere
KÖİ alanında şeffaflığın sağlanması için aşağıdaki verileri Hazinesinin internet
sayfasından yayınlanması gerektiğini bildirmektedir. (Treasury, HM Treasury
2003, 92)

Sözleşmesi yapılan tüm KÖİ projelerinin gelecekteki ödemelerinin kaydı

İmzalanmış olan ve tedarik süreci devam eden sözleşmelerin değeri

Tamamlanmış
projelerin
kayıtları
ve
uygulama
performansları
vebeklentiler

Devam eden projelerin performans değerlendirmeleri

Özel sektör yatırımcılarının öz sermaye kârlılık oranları
Şeffaflık için aşağıdaki verilerin kamuoyuyla paylaşılması gereklidir:(Fitzgerald
2007, 42)
1. Özel sektöre aktarılan varlıklar
2. Toplam maliyet ve olası değişimlerin açıklaması
3. Sözleşmenin yeniden müzakere koşulları
4. İşletme ve yapım dönemlerindeki risk paylaşımının detayları
5. Taraflarca verilen garantiler alınan riskler
6. Kamu sektörü karşılaştırıcısının detayları
144
5.3.2.6 Kamu Özel İşbirliği Projelerinin Hesap Verebilirliği
Kamu Özel İşbirliği Projelerinin hesap verebilirliği ile ilgili puanlamaların
aritmetik ortalaması3,3' tür. Bu da yeterli bir hesap verebilirlik mekanizması
olmadığının göstergesidir. Halbuki KÖİ projelerinin hesap verebilirlik açısından
diğer kamu alımlarından daha ileri bir seviyede olması beklenmektedir. Çünkü
hem finans kuruluşlarının, hem ortaklığın, hem de devletin ortak iradesi proje
üzerinde hakimdir ve bu nedenle tüm bu paydaşlara hesap vererek
yürütülmesi gerekir. Ancak Türk Kamu yönetiminin temel sorun alanlarından
biri olan hesapverebilirliğin(Acar ve Öztaş, 2007: 76)KÖİ uygulamaları için
halen bir sorun olduğu görülmektedir.
5.3.2.7 Kamu Özel İşbirliği Uygulamalarıyla İlgili Bürokratik Yapı ve
Mevzuat
Dünyada birçok ülkenin KÖİ birimi vardır. KOİ ihaleleri, projeleri diğer
kamu alımlarından birçok açıdan farklı olduğu için ayrı bir uzmanlık
gerektirmektedir.
Türk kamu yönetiminde kamu politikası uygulayıcıların Kamu Özel
İşbirliği konusunda tecrübe ve birikimi konusundaki puanlamanın aritmetik
ortalaması 4,2'dir. Bu durum bürokratların konu hakkında daha çok araştırma
yapması, dünya örneklerini incelemesi gerektiğini göstermektedir.
Birikim eksikliğinedeniyle danışmanlık hizmeti alınması ve kamu
yönetiminin danışmanlık şirketlerine aşırı bağımlı olmasının bir risk olması
konusunda katılımcıların cevapları aşağıdaki gibidir:
G2,G11, G14 ve diğer 6 katılımcıya göre danışmanlık hizmeti almak
bünyesinde risk barındırmaktadır. G2’ ye göre danışmanlık hizmeti maliyeti
%10-15 artıracağı için gereksizdir. .
145
G6,G9, G13 ve diğer 6 katılımcıya göre ise danışmanlık hizmeti almak
risk değildir. Kamu yetemediği yerde dışardan destek almalıdır ama danışman
şirketlerle diğer şirketler arasında bağlantı olmamalıdır.
Danışmanlığı idare için bile idari kapasiteye ihtiyaç olduğunu vurgulayan G11
kamunun danışmanlık firmalarının manipülasyonlarına açık olduğu iddia
etmiştir.
G14 ise konuya danışmanın Türk Kamu Yönetimini bilmediğini iddia
ederek farklı bir açıdan yaklaşmaktadır. Buna göre danışmanlık hizmeti alınan
firma mevzuatta karşılığı olmayan teklifler önerebilmektedir. Bu nedenle
danışmanlık süreci çok dikkatli yürütülmelidir.
G15 ve bunun hiçbir risk olmadığını kamunun doğal olarak her
şeyehakim olamayacağını bu nedenle proje kalitesini artırmak için danışmanlık
hizmeti alabileceğini belirtmiştir. dan faydalanılabilir.
Katılımcıların 4 tanesi danışmanlık hizmeti almanın risk olduğunu
belirtmektedir. Riskin sebebi ise hizmet alınan firmanın proje şirketiyle beraber
hareket ederek kamuyu zarara uğratma ihtimali olmasıdır. Öte yandan
danışmanlık hizmeti alınsa bile bunun yönetimi de ayrı bir uzmanlık
gerektirmektedir.
Kamunun
danışmanlık
almasını
risk
olarak
değerlendirmeyen
katılımcılar kamunun kapasitesinin yetmediği her alanda olduğu gibi bu alanda
da dış hizmet alımı yapmasının doğal olduğunu, bu nedenle bir sakınca
görmediğini belirtmektedirler.
Danışmanlık alınan firmanın nitelikli bir firma olması durumunda
muhtemel risklerin minimize edileceğini belirten katılıcılar uluslararası
platformda güvenilirliği olan ve daha önce kendini ispatlamış firmalarla işbirliği
yapılması gerektiğini belirtmektedir. Danışmanlık sürecinin kamu kesiminin
tecrübe kazanma aşamasında gerekli olduğunu belirten bir diğer katılımcı Türk
kamu yönetimi için yeni bir uygulama alanı olan KÖİ projelerinde danışmanlık
hizmetinin sadece geçiş sürecinde kamu kesiminin konuyu öğrenmesi şartıyla
alınması gerektiğini belirtmektedir. Çünkü danışmanlığın yönetimi de bir idari,
146
hukuki, personel kalitesi gerektirdiği için her hâlükârda kamu yönetimi
danışmanlık hizmeti aldığı konuyu bilmek durumundadır.
Katılımcıların Kamu Özel İşbirliği için bir merkezi koordinasyon birimi
kurulması konusunda açıklamaları aşağıdaki gibidir:
G1, G7,G17 merkezi birime gerek olmadığını belirtmişlerdir. Bu şekilde
daha rahat iş görülüyor.
Diğer katılımcılar ittifakla merkezi koordinasyonun biriminin gerekli
olduğunu açıklamıştır.G3 ve G6’ ya göre bu kurum farklı sektörlerin KÖİ
projelerine yukardan bakabilen bir kurum olmalı. Dolayısıyla teknik kapasitesi
yüksek olmalıdır.
Merkezi birimin güçlü olması gerektiğini belirten G5 e göre bu birimin
özellikleri ve ne kadar etkin olacağı belirlenmelidir.G9’ a göre bu kurum
siyasetten ve idareden üstün olmalıdır. Kurumsal kapasitesi yüksek
olmalı.G13 ise kurumun insan kaynağı kompozisyonunda Hazine, Maliye, DPT
üçlemesinin öne çıkması gerektiğini belirmişlerdir.
G8’ göre bu kurum Başbakanlığa veya Ekonomi Bakanlığına bağlı olmalıdır..
G11 ise diğer katılımcılardan bu kurumda da özel sektör temsilcisi
olması gerektiğini vurgulamıştır.
Verilen cevaplar değerlendirildiğinde KÖİ birimi için ciddi bir ittifak
olduğu görülmektedir. Bu birimin güçlü bir yapısının olması ve koordinasyon
kapasitesinin yeterli olması gerekmektedir. KÖİ biriminin gerekli olmadığını
belirten
katılımcının
gerekçesi
ise
"işlerin
bu
şekilde
daha
rahat
yürütüldüğüdür." Yani kurumlar daha esnek ve özgür bir platformda proje
geliştirebilmek için merkezi KÖİ birimini gereksiz bulmaktadır.
KÖİ birimleri içinde bulundukları bürokratik kültürün karakteristik
özelliklerini de bünyesinde taşır. Yani etkili hükümetlerin KÖİ birimleri de
etkilidir. Güçlü siyasi otorite ve politika aktörleri KÖİ birimini de güçlü kılacaktır.
(Farquharson ve diğerlerin tarafından) yapılan çalışmada KÖİ biriminin dizaynı
ve
konumunun
başarılı
KÖİ
projeleriyle
bağlantılı
olduğu
ortaya
belirtilmektedir. Başarılı KÖİ birimi için yüksek politik destek, güçlü siyasi
147
otorite gereklidir.
KÖİ biriminin bürokrasi içindeki konumu koordinasyonu
sağlaması ve politik desteğe sahip olması açısından çok önemlidir.
Parlamenter sistemlerdeki birimleri genellikle güçlü bir Maliye Bakanlığı veya
Hazine altında kurulmaktadır. Parlamenter sistemle yönetilmeyen ülkelerdeki
KÖİ birimleri farklı bürokratik kademelerde olmaktadır. (Farquharson, et al.
2011, 24)
Aşağıdaki tabloda bazı OECD ülkelerinin KÖİ birimleri ve bağlı
bulundukları kurumlar belirtilmiştir:(OECD 2010)
148
Tablo 14: Ülkelere gör KÖİ Birimleri
Ülke
Birimin Konumu
Kuruluş Yılı
Bağımsızn
2009
Güney Kore
Bağımsız
1999
Birleşik Krallık
Maliye Bakanlığı
1997
Avustralya
Maliye Bakanlığı
2000
Güney Afrika
Maliye Bakanlığı
2000
Çek Cumhuriyeti
Bağımsız
2004
Danimarka
İcracı Bakanlık
2006
Belçika
Maliye Bakanlığı
2002
Fransa
Maliye Bakanlığı
2005
Yunanistan
Maliye Bakanlığı
2006
Macaristan
Maliye Bakanlığı
2003
İrlanda
Maliye Bakanlığı
2003
İtalya
Maliye Bakanlığı
1999
Japonya
Maliye Bakanlığı
2000
Hollanda
Maliye Bakanlığı
1999
Maliye Bakanlığı
2000
Polonya
İcracı Bakanlık
2001
Portekiz
Bağımsız
2003
Almanya
Avustralya-
New
South
Wales
Kamu Özel İşbirliği hakkında mevzuatın yeterliliği konusundaki
puanlamaların aritmetik ortalaması 5,2' dir. Bu durum bürokratik yapının
gözden geçirilmesi ve mevzuatın da düzenlenmesi gerektiğini göstermektedir.
G1, G9,G15 hâlihazırdaki mevzuatın yeterli olduğunu ifade etmişlerdir.
G4,G10, ise 5-6 model için 13 farklı mevzuat var ifadeleriyle karmaşık bir
mevzuat yapısının olduğunu belirtmişlerdir. Bir kısmı kurum spesifik bir kısmı
sektör spesifik. İhalede rekabet temin edilmeli.
G6 ise mevzuatın yeterli olduğunu ama dağınık olduğunu belirtmiştir.
Çözüm için mevzuatın birleştirilmesi gerektiğini dile getirmişlerdir. . Çerçeve
kanunu önemli olduğunu ve bu kanunda KÖİ modellerinin tanımlanması
gerektiğini belirten G7 mevzuat düzenlemesinin elzem olduğunu belirtmiştir.
149
Kamu hizmeti kavramının tekrar değerlendirilmesi gerektiğini belirten
G9 da G13 gibi sözleşme yönetiminin düzenlenmesi gerektiğini ifade etmiştir.
KÖİ
projelerinde
yeknesaklık
sağlanmasının
önemli
olduğunu
vurgulayan G11 çerçeve mevzuatın ve kurumsal yapının çok önemli olduğunu
belirtmiştir.
Katılımcıların çerçeve mevzuatın gerekliliği noktasında ittifak ettikleri
görülmektedir. Bu mevzuatın esnek yönlerinin olması ve her sektörün
karakteristiğine uygun KÖİ yöntemini kapsaması gerekmektedir.
Avrupa Birliği, Dünya Bankası da KÖİ uygulamaları için çerçeve
mevzuat geliştirilmesi gerektiğini belirtmektedir.
2007 yılında DPT tarafından çerçeve kanun çalışması yapılmıştır.
Ancak icracı kurumların kendi kanunlarını çıkarma talepleri üzerine bu çerçeve
kanun süreci askıya alınmış ve her bir bakanlık/kurum kendi KÖİ kanunu
çıkarmıştır.
KÖİ
uygulamalarıyla
istenen
hedefe
ulaşılması
konusunda
katılımcıların sektöre göre ve KÖİ politikasına göre farklı görüşleri vardır. Bazı
sektörlerin doğasından dolayı KÖİ uygulamaları daha başarılı olmaktadır.
Sağlık sektörünün dinamik ve teknoloji bağımlı olması nedeniyle KÖİ
uygulamalarına konu olmaması gerektiğini belirten katılımcılar olmakla
birlikte yeterli altyapı sağlanırsa sektörün karakteristik özelliklerinin KOİ’ye
konu olmasının bir sorun teşkil etmediğini belirten katılımcılar da vardır.
KÖİ uygulamaları teorik olarak kamuyu hedefine ulaştırıcı bir araçtır.
Ancak yeterli hukuksal temel, uzman personel, başarılı sözleşme tasarımı ve
risk paylaşımı sağlanması durumunda başarı sağlanacaktır. Yani KÖİ tek
başına başarının ön şartı değildir. Barringe ve Harrison’ agöre ölçek
ekonomisinin getirilerinden yararlanma, risk ve maliyet paylaşımı, yeni ürünhizmet geliştirme, öğrenme, hız gibi pozitif çıktıları olan işbirliği halini alması
için KÖİ uygulamalarının sektörel karakteristiği dikkate alınarak, doğru
politikalarla hayata geçirilmesi gerekmektedir.
150
Aşağıdaki tabloda Sağlık Bakanlığının KÖİ uygulamaları için takip ettiği
yöntem vardır. Tabloya mülakatlardan çıkan öneriler de eklenmiştir. Her bir
aşamanın üstteki kutucukta yapılmakta olan işlem, ikinci kutucukta işleme dair
öneriler yer almaktadır.
Tablo 15: Mevcut KÖİ işleyişine ilişkin öneriler
Sağlık Bakanlığı projeye(yer, büyüklük, yöntem) karar verdikten sonra ön fizibilite raporu hazırlanarak YPK
onayı için başvurur.
Kamu Sektörü Karşılaştırcısı yöntemi kullanılmalı
YPK Sekreteryası (Kamu Özel İşbirliği Dairesi)Maliye Bakanlığının, ve Hazine Müsteşarlığının görüşlerini
alarak projeyi YPK’ya sunar
Merkezi KÖİ birimi olmalı, projenin her aşamasında icracı kuruluşa rehberlik yapmalı
YPK projeyi uygun görürse onaylar. Gerekirse, YPK onayında proje hakkında öneriler, yeni şartlar yer
alabilir.
Projenin YPK'nın onayldığı şekliyle yapılıp yapılmadığının takibi yapılmalı
YPK onayı alınan proje için ön proje, fizibilite raporu, temel standartlar dokümanı ve ihale dokümanı
hazırlanır. İhale dokümanında projenin yeri, özellikleri, şartnamelerin nereden temin edileceği, ihale usulü,
isteklilerde aranılacak nitelikler ve istenilen belgelerin neler olduğu belirtilir
Firmalar nihai tekliflerini iletirler.
Nihai teklifler değerlendirilerek ihaleyi kazanan açıklanır.
İhale sonuçları hangi şartlarda ne kadar süreyle hangi şirketlerle işbirliği kurulduğu
kamuoyuna şeffaf bir şekilde açıklanmalı
151
5.4
Şehir HastaneleriPolitikasının Değerlendirilmesi
Haziran 2012 seçimlerinden sonra 61. Hükümeti kuran Adalet ve
Kalkınma
Partisi'nin
seçim
programında
yer
alan
şehir
hastaneleri
kamuoyunda büyük tartışma konusu olmuştur.
Kayseri,Ankara Etlik, Ankara Bilkent, Elazığ, İstanbul İkitelli, Yozgat,
Manisa, Konya, Mersin, Bursa, Adana, Gaziantep, İzmir Bayraklı, Isparta,
Kocaeli, Eskişehir, İstanbul Üsküdar, İstanbul Bakırköy, Samsun, İzmir Güney
Tepecik, Şanlıurfa, Tekirdağ, Denizli, Ankara Sincan, Trabzon Fatih, Antalya,
Diyarbakır Kayapınar, Diyarbakır Yenişehir, Kahramanmaraş, Bolu, İstanbul
Sancaktepe, İstanbul Fatih Sultan Mehmet, Aydın, İstanbul Erenköy, Ordu’da
yapılması planlanan hastanelerin on dokuz tanesinin ihalesi tamamlanmıştır.
Güçlü politik desteğe sahip olanAdalet ve Kalkınma Partisi 59. Hükümet
zamanında 5396 Sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanununa eklenenEk Madde
7 ile sağlık tesislerinin belirli süre ve bedel üzerinden kiralama karşılığı
yaptırılabileceğini
düzenleyerek
kamu
özel
işbirliği
ile
sağlık
tesisi
yapılabilmesine ve sürdürülmesine yönelik hukuki zemini oluşturmuştur.
2011yılında kurulan Kamu Özel Ortaklığı Daire Başkanlığı ile KÖİ
uygulamaları bu daire başkanlığının sorumluğunda hayata geçirilmeye
başlanmıştır.
Şehirhastaneleri konusunda Sağlık Bakanlığının yer seçimi, hastane
şartları, finansman modeli hakkında hangi analizleri çalışmaları yaptığı
konusunda veri bulunmamaktadır. Hangi hastanenin niçin KÖİ veya klasik
tedarik yöntemi ile yapıldığına dair açıklama yapılmamaktadır.Örneğin
Erzuruma950 yataklı devlet hastanesi geleneksel tedarik yöntemiyle
yapılmışken Kayseri 1500 yataklı şehir hastanesi için KÖİ uygulaması
geliştirilmiştir. Yapılan mülakatlarda ve literatür taramasında hangi nedene
dayanarak hizmet sunum yöntemi tespit edildiğine dair bilgiye ulaşılamamıştır.
152
KÖİ uygulamalarına ilişin güçlü politik destek olmakla birlikte Bakanlar
arasında da fikir ayrılıkları olduğuna dair haberler medyaya yansımıştır.
ÖrneğinÇalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanı Faruk Çelik "Oluşacak borcu,
torunlarımız bile ödeyemez" gerekçesiyle şehir hastaneleri projesine karşı
çıktığı haberlere konu olmuştur.
KÖİ uygulamaları ile entegre şehir hastaneleri inşa etme konusundaki
öne çıkan hususlardan biri de KOİ’yi sadece finansal açıdan ele almaktır. Bu
bakış açısı yeterince kaynağa sahip olmayan idarelerin özel sektörün sadece
finansal kaynağından istifade etmek için KÖİ uygulamaları geliştirmelerine
neden olmaktadır. Başbakan'ın 2013 bütçe kanunu için yaptığı konuşmada
KÖİ finansman modeli olarak bahsetmesi konuya ilişkin eksik algının bir
göstergesidir(TBMM 2013). Bu çalışmada da vurgulandığı gibi KÖİ sadece
finansman yöntemi değildir. Yönetim sürecinde de özel sektörle işbirliği
yapılmakta
böyle
özel
sektörün
yönetim
becerilerinin
transferi
amaçlanmaktadır. 2. Bölümde anlatılan işbirliği ile hizmet sunumunun
sağlanması hedeflenmelidir.
Hâlihazırda ihalesi yapılmış olan 19 hastanenin sadece 1 tanesinin
inşaatına başlanmış, 3 tanesinin de yürütmesi durdurulmuştur. Etlik, Bilkent ve
Elazığ
şehir
hastanesinin
yürütmesi
Danıştay13.
Dairesi
tarafından
durdurulmuştur. Danıştay kararın gerekçesinde
"Kanunda yeterli belirlemenin yapılıp sınır çizilmediği, yürütmeye sınırsız bir
alanda ilk elden düzenleme yetkisi verildiği, uygulamaya konulacak sistemde
öngörülen kira ilişkisine esas olan temel ilkelerin, tarafların hak ve
yükümlülüklerinin, uygulanacak ihale usulü ve sisteminin genel çerçevesinin,
sözleşmenin niteliği ve kapsamına ilişkin temel belirlemelerin yapılmadığı, bu
durumun Anayasa’ya aykırı olduğu"’
İfadeleriyle yasal düzenlemeler gerektiğini belirtmektedir.
2011 yılında temeli atılan Kayseri Entegre Şehir Hastanesinin de inşaatı
şu anda yavaş ilerlemektedir. Sözleşmeye göre 2014 yılında bitmesi planlanan
hastanenin arazi yapısında sorunlar çıktığına dair açıklamalar haberler
153
medyaya yansımıştır. Bu konu hakkında da Sağlık Bakanlığı bir açıklama
yapmamıştır.
Sağlık Bakanlığı da bu gerekçe üzerine yeni kanun hazırlıklarına
başlamıştır. Bu çalışmalar neticesinde hazırlanan “Sağlık Bakanlığınca Kamu
Özel İş Birliği Modeli ile Tesis Yaptırılması, Yenilenmesi ve Hizmet Alınması
ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması
Hakkında Kanun” 12 Mart 2013’ te cumhurbaşkanı tarafından onaylanarak
yürürlüğe girmiştir.
Kanun tasarısı Meclis’ te Plan ve Bütçe Komisyonunda görüşülmüş
ancak Sağlık Komisyonunda görüşülmemiştir. Bu konu da tartışma konusu
olmuştur. Hazırlanan yeni kanunun beklentileri ne kadar karşılayacağı ile ilgili
tartışmalar vardır.
Sağlık
Bakanlığının
KÖİ
politikalarının
algıları
yönetemediği
görülmektedir. Bunun da en büyük sebebi bilgi vermemek ve süreci kamuoyu
ile paylaşmamaktır.
Şehir hastaneleri politikası için getirilen bir eleştiri de bütün hastaneleri
için aynı süreçte ihaleye çıkılmasıdır. Her biri kendi çapında çok büyük olan bu
projelerin
hepsinin
aynı
anda
yapılacak
olması
çeşitli
riskleri
barındırmaktadır.Başarılı bir KÖİ örneği üzerine yeni projeler geliştirilmesidaha
yerinde bir tercih olacaktır.
2005 yılında ilk hukuksal düzenlemesi gerçekleşene bir konunun 2013
yılında halen hayata geçirilememiş olması kamu politikası uygulayıcılarının bu
KÖİ sürecine adapte olamadıklarını göstermektedir. İhale sonuçları ve şartları
hakkında kamuoyuna açıklama yapılmaması da şeffaflık ve hesap verebilirlik
açısından zorun teşkil etmektedir. Yasanın 3. Maddesinde belirtilen saydamlık
ve kamuoyu denetiminin nasıl ve hangi mekanizmalarla sağlanacağı
düzenlenmemiştir. Ayrıca aynı maddede gizlilik bir temel ilke olarak
belirtildiğinde, gizliliğin nerede, hangi işlemlerde olacağı, saydamlık gizlilik
dengesinin nasıl kurulacağı anlaşılmamaktadır. İhalede belirlenen kira
154
bedellerinin ön fizibilite raporları ile belirlenen bedellere uygun olup olmadığını
denetleyecek bir mekanizma kurulmamaktadır.
Bu projelerin dönüşü olmayan bir yol olduğu ve analizlerin baştan
sağlam bir şekilde yapılması gerektiği açıktır. Sağlık Bakanlığı bu projeler ile
yatak sayısını artırmaktan ziyade mevcut şartları iyileştirme amacında
olduğunu belirtmektedir.
Yapılan araştırma ve incelemeler neticesinde Sağlık Bakanlığının şehir
hastaneleri için KOİ’ye ilgisinin yoğun ancak kurumsal yapılanmasının ve
hukuki temelinin yetersiz olduğu görülmektedir. Yukarıda belirtilen eksikliklerin
giderilmesi için diğer ülke uygulamaları ayrıntılı olarak incelenmeli ve KÖİ
yapılanması bütünlük içinde, sağlıklı ve şeffaf bir sistem yaklaşımı ile ele
alınmalıdır(Sarısu, 2013).Hareket noktası örgütün amacı doğrultusunda
toplam sistemin iyileştirilmesini sağlamak olan sistem yaklaşımı, toplumun
geniş bir kesimini ilgilendiren, çeşitli menfaat grupları arasında denge
sağlanmasını gerektiren, pek çok faktörden etkilenen ve pek çok durumu
etkileyen sağlık sektöründeki KÖİ uygulamaları için uygun bir yaklaşımdır.
Çünkü KÖİ uygulamaları gibi karmaşık bir konunun kapsadığı unsurlardan
birinde yapılacak bir değişiklik, diğer unsurların işleyişini de etkileyecektir.
Bütün bunları belirttikten sonra Türkiye’de (şehir hastaneleri özelinde)
sağlık ve diğer sektörlerde başarılı KÖİ uygulamaları için gerekli ve atılması
adımlar aşağıda belirtilmiştir:

KOİ’nin tanımlanması ve beklentilerin netleştirilmesi

KÖİ süreci kamu politikası bağlamında ele alınmalı ve paydaşlarla
birlikte sürece ilişkin planlamalar yapılmalı

KÖİkavramının ve modellerinintanımlanması

KÖİ projelerinin merkezi birim üzerinden takip edilmesi

KÖİprojelerinde risk ve garantilerin tanımlanması
155
6
6.1
SONUÇ
Değerlendirme
Kamu Özel İşbirlikleri devlet ile özel sektörün beraber iş görmesi
açısından zengin bir tarihsel geçmişe sahip olmakla birlikte; bu beraberliğin
risk paylaşımı, uzun süreli sözleşmelerle kurulan ortaklıklar üzerine bina
edildiği network tipi örgütler şeklinde gerçekleşmesi açısından 1990
sonrasında ortaya çıkan bir kamu hizmeti sunum yöntemidir.
Devletleri özel sektör ile işbirliği geliştirmeye yönlendiren en önemli
müşevvik karşı karşıya oldukları finansal problemlerdir. Finansal sıkıntılara ek
olarak özel sektörün dinamizmi, teknolojisi, know-how becerisi gibi özelliklerini
kamu kesimine transfer etmek arzusu da işbirliklerinin arkasındaki önemli
gerekçelerindendir. Artan kamu harcamaları, dünya çapında meydana gelen
finansal krizler ve özel sektörün devletin tek başına hizmet sunduğu alanı
büyük ve bakir bir pazar olarak görmesi, işbirlikleri için her iki tarafı da motive
etmektedir.
Konuya sermayenin devleti ele geçirmesi açısından bakan eleştirel
literatüre göre yukarıda sayılan bütün gerekçeler bir illüzyondan ibaret olup,
işbirliklerinin arkasındaki esas saik piyasanın kendine yeni pazarlar açma
arayışı ve iştahıdır. Bu görüşün de haklılık payı olmakla birlikte özel sektörle
olan bütün ilişkileri bu açıdan okumak yanıltıcı olacaktır. Sermayenin her şeyin
hakimi ve etken faktör, diğer kesimlerin ise sermaye sahiplerinin planlarına
göre hareket eden/etmek zorunda olan edilgen faktör olarak okunması doğru
bir yaklaşım değildir.
Vekil (agent) ile varlık sahibinin (principal) motivasyonlarının farklı
olmasından dolayı vekillerin kendilerinin olmayan varlıkları yönetirken
varlıkların sahibinin aleyhine ve kendi lehine olacak kararlar alabileceğini iddia
eden vekâlet teorisi KÖİ için uygun bir değerlendirme zemini olabilir. Buna göre
asil(principal) olan kamu yönetimi hizmet sunumunu vekil olan(agent) özel
156
sektör üzerinden gerçekleştirmektedir. Bu durumda devletin finansman, insan
kaynağı, teknoloji ihtiyacını gidermek için vekil tayin ettiği özel sektörün de
maliyeti en düşük seviyede tutmak ve en yüksek seviyede kar etmek amacı
vardır. Asil ve vekil arasındaki bu çıkar çatışmasını kamu hizmetini en başarılı
sunacak şekilde yönetmek (kendileri de vatandaşın vekili durumunda olan)
siyasi otoritenin görevidir.
Dünya genelindeki KÖİ uygulamaları incelendiğinde görüldüğü üzere
başarılı ve başarısız KÖİ uygulamaları vardır. Başarı veya başarısızlık sektöre,
ilgili ülkedeki yönetim kültürüne, doğru ihale, finansman, risk paylaşımı
mekanizmalarının geliştirilmesine, siyasi iradenin işbirliğinden beklentisine
göre değişmektedir. Türkiye' de 1990 sonrası enerji ve ulaştırma alanlarında
(güncel anlamıyla)KÖİ uygulamaları hayata geçirilmiştir. Bu uygulamalar
incelendiğinden enerji sektöründeki santral işletmelerinin kamuyu zarara
uğrattığı, ulaştırma sektöründeki havaalanı işletmelerinin başarılı olduğu
görülmektedir. Başarı veya başarısızlığın sektörün doğasından, siyasi
iradeden ve diğer teknik prosedürlerden kaynaklandığını Türkiye üzerinden
okumak da mümkündür.
Sağlık Bakanlığı KÖİ çalışmalarına 2006 yılında başlamış, konuyla ilgili
müstakil bir daire başkanlığı kurmuş ve hukuki zemin için yönetmelik
düzenlemiş, kanun maddesi çıkarmıştır. İlk uygulama olarak Kayseri Şehir
Hastanesinin yapım sözleşmesi 2011 yılında imzalanmış olmasına rağmen
inşaatında henüz ciddi bir ilerleme yoktur. Bilkent, Elazığ ve Etlik Şehir
Hastanelerinin yürütmesi de Danıştay 13. Daire tarafından durdurulmuştur.
Meydana gelen hukuksal sorunu gidermek için 2013 Şubat ayında müstakil bir
KÖİ kanunu çıkarılmıştır. Bu durumlar incelendiğine Sağlık Bakanlığının yeterli
bir KÖİ politikası geliştiremediği, teknik ve hukuksal aksaklıkların olduğu
görülmektedir. Bunlara ek olarak, yapılan ihalelere ait sonuçların net bir şekilde
kamuoyuna duyurulmaması da şeffaflık tartışmalarına yol açmaktadır.
Yapılan araştırmalar ve nitel analiz neticesinde çalışmanın soruları aşağıdaki
şekilde cevaplanabilir:
157
Sağlık Bakanlığı entegre şehir hastanelerinin yapım, yönetim ve
sürdürülmesinde finansman problemini çözmek ve siyasi otoritenin özel ısrarı
nedeniyle KÖİ uygulamalarını geliştirmiştir.
Sağlık Bakanlığı entegre şehir hastanelerinin yapım, yönetim ve
sürdürülmesine için geliştirdiği Kamu Özel İşbirliği uygulamaları için yeterli
hukuksal ve bürokratik zemin yoktur.
Sağlık Bakanlığı entegre şehir hastanelerinin yapım, yönetim ve
sürdürülmesi için geliştirdiği KÖİ uygulamalarısüreci yeteri kadar şeffaf
değildir. İhale sonuçları, sözleşmeye dair kamuoyunu aydınlatıcı bilgiler
kamuoyuyla paylaşılmamaktadır.
6.2
Öneriler
Sağlık sektöründe(ve diğer sektörlerde) başarılı bir KÖİ uygulamasının
kurumlar arası koordinasyon, doğru proje tasarımı, optimum risk paylaşımı gibi
ön şartları vardır. Bugün, Türkiye için yapılması gereken bu ön şartlar
konusunda icracı kurumlara destek verecek bir merkezi KÖİ biriminin
kurulmasıdır. Bu birim Başbakanlık çatısı altında kurulmalı, her sektörden ihale
teorisi, hukuk, muhasebe konusunda yetkin ve farklı sektörlerin karakteristik
özelliklerine hakim uzmanlar istihdam etmelidir. Sistem yaklaşımı ile organize
edilmesi gereken bu kurum KÖİ uygulamalarının esnekliklerini etkilememeli,
farklı sektörel şartlara uyum sağlama kabiliyetine sahip olmalı ve kendisini
hiyerarşik olarak bir üst makam olarak değil rehberlik/müşavirlik yapan bir
pozisyonda konumlandırmalıdır.
Şehir
hastaneleri
özelinde
sağlık
hizmetinin
sunumunda
KÖİ
uygulamalarını inceleyen bu araştırmanın vardığı sonuç doğrultusunda son
sözümüz şudur:
Kamu Özel İşbirliklerini sadece finansman sorununu çözme aracı olarak
görmek yerine; risk, tecrübe paylaşımının yapıldığı beraberlikler olarak
158
değerlendirmek,konuya önyargılarla veya büyük beklentilerle yaklaşmamak,
kamu özel işbirliğinisihirli bir değnek veya bir sömürü aracı olarak görmemek,
yani konuyu hamaset ve habaset alanı olmaktan çıkarmak yerinde bir yaklaşım
olacaktır. Kamu özel işbirlikleri "ne zaman", "niçin", "kiminle", "nasıl", "ne
şekilde" soruları tatmin edici bir şekilde cevaplandığı zaman hayata
geçirilmelidir.
159
KAYNAKÇA
ACAR. Muhittin, Örgüsel Yönetim, Ankara, Nobel Yayınları, 2004.
ACAR. Muhittin, ve ÖZGÜR. Hüseyin,Çağdaş Kamu Yönetimi,Ankara, Nobel
Yayınları, 2004.
ACAR. Muhittin, ÖZTAŞ. Nail;“Kamu Yönetimi Disiplininde Temel Sorunlar ve
Türkiye Açısından Bir Değerlendirme”,Kamu Yönetimi Yöntem Ve Sorunlar,
Ed. Şinasi AKSOY ve Yılmaz ÜSTÜNER, Ankara: Nobel, 2007, s. 65-78.
AKDOĞAN. Argun, Onur.ASLAN, “Kamu Yönetimlerinde Değişim: "Sonraki
Adımlar",Amme İdaresi DergisiSayı 35,2002, s. 1-9.
AKGÜNER. Tayfun, GİRİTLİ. İsmet;İdare Hukuku Dersleri.Ankara, Der
Yayınları, 1987.
AKSOY, Şinasi; “Yeni Sağ ve Devletin Değişimi”Türkiye' de Kamu Yönetimi,
yazan Ed.Şenol DURGUN- Burhan AYKAÇ, Ankara: Yargı Yayınevi, 2003, s.
548-560.
AKTAN.Can. http://www.canaktan.org.(5 Nisan 2013).
AKTAN. Coşkun Can;“Devlet Niçin Yeniden Yapılandırılmalı” Doğu Batı,
1997,s.35-40.
AKTAN. Coşkun Can,Dileyici Dilek;Modern Politik İktisat Kamu Tercihi,
Ankara, Seçkin Yayıncılık, 2007.
AMOS. Paul; Public And Private Sector Roles In The Supply Of Transport
Infrastructure And Services,Washington, The World Bank, 2004.
ARROWSMİTH, Sue;“The Past and Future Evolution of EC Procurement Law:
From Framework to Common Code?» Public Contracts Law Journal, Sayı
35, 2006, s. 337-384.
AŞÇIGİL. Sema;Uluslararası PPP Zirvesi. Ankara, 2006.
160
ATAAY. Faruk; Neliberalizm Ve Muhafazakar Demokrasi. Ankara, De Ki
Basım Yayın, 2008.
ATEŞ, Hamza. 2005.
ATİYAS. İzak, ÖNDER. Burak;Türkiye'de Özelleştirmenin Hukuk Ve
Ekonomisi. Ankara,TEPAV, 2007.
AYDIN,
Gülan.
Kamu
Hizmeti
Ve
Görülüş
Usülleri,İstanbul
SBE,Yayımlanmamış Yüksek Lisans Tezi, 1987.
AYKAÇ. Burhan. “21. Yüzyılda Kamu Yönetiminde Yeni Eğilimler” Gazi
Üniversitesi İİBF Dergisi,Özel Sayı, 2002, s.15-23.
ESER. Bahadır,MEMİŞOĞLU. Dilek, ÖZDAMAR. Gökhan;“Sosyal Siyasetin
Üretilme Sürecinde Refah Devletinden Neo Liberal Devlete Geçiş:Devletin
Kamu Hizmeti Sunma İşlevinin Değişimi” Süleyman Demirel Üniversitesi
İİBF Dergisi,2011, s. 211-217.
BALCI. Asım; Kamu Yönetiminde Çağdaş Yaklaşımlar. Ankara,Seçkin
Yayıncılık, 2008.
BERGQUİST.
William,
BETWEE.
Juli,
MEUEL.
David;
Nonprofıt
Management& Leadershıp, Sayı. 14, 2003 .
BOZEMAN. Barry; All Organizations Are Public: Bridging Public And
Private Organizational Theories. San Francisco: Jossey-Bass, 1987.
BRİNKERHOFF. Derick, BRİNKERHOFF, Jennifer;“Partnerships between
International Donors and Non-Government Development Organizations:
Opportunities”, International Review Of Administrative Sciences, 2004,
s.253-270.
BRUJİN. De;“Instruments for Network Management” Managing Complex
Networks: Strategies For The Public, Ed.Klijin Kickert, London: Sage
Publication, 1997, s.131-192.
161
BÜYÜKÖZTÜRK.
Şener,ÇAKMAK.
Ebru;Bilimsel
Araştırma
Yöntemleri,Ankara, Pegem, 2012.
EUROPEAN COMMISSION;Guidelines For Succesful PPP Projects .
Brussels:, 2003.
EUROPEAN COMMISSION;Gren Paper On Publıc-Prıvate Partnershıps
And Communıty Law On Publıc Contracts And Concessıons, Commıssıon
Of The European Communıtıes, Brussels. , 2004.
ÇEVİK, Hasan Hüseyin. Kamu Politikası.Ankara,İlke, 2010.
DERBİL. Süheyp,“Kamu Hizmeti Nedir?” Ankara Üniversitesi Hukuk
Fakültesi DergisiSayı 7/3, 1950, s. 28-36.
TENGİLİMOĞLU.Dilaver, YÜCE. Ömer , TEKİN. Perihan;“Kamu Özel
Ortaklığı” Sağlık Hizmetlerinde Güncel KavramlarEd. Mustafa Bulun,.
Ankara: Sage, 2011, s. 93-137.
DİNÇER. Ömer, ve YILMAZ.Cevdet;Değişimin Yönetimi İçin Yönetimde
Değişim. Ankara, Başbakanlık, 2003.
DOĞAN. Necati. Rakamlarla Özelleştirme. Ankara, TC Özelleştime İdaresi
Başkanlığı, 2012.
DONDURAN.
Murat;http://www.acikders.org.tr/course/view.php?id=62.
Er.
Tar. 5 Mayıs2013.
DRUCKER. Peter. Yeni Gerçekler,çev. B. Karanakçı. Ankara, İş Bankası
Yayınları, 1991.
EMEK.Uğur; Altyapıda Kamu Özel İşbirlikleri,İstanbul: İAV, 2011.
EMEK. Uğur;“Karşılaştırmalı Perspektiften Kamu Özel İşbirlikleri”,Rekabet
Dergisi, 2009, s.7-53.
EMEK, Uğur;YİP Yİ Ve Kamu Hizmeti Mevzuatı, Ankara: DPT, 2002.
162
ERYILMAZ, Bilal;Kamu Yönetimi, Kocaeli,Umuttepe Yayınları, 2012.
FARQUHARSON. Edward YESCOMBE. E.,ENCİNAS, Javier;How to Engage
With The Private Sector İn Public Private Partnerships İn Emerging
Markets. Washington, World Bank, 2011.
FİTZGERALD.
Peter;
Review
Of
Partnerships
Victoria
Provided
Infrastructure: Final Report To The Treasurer,Melbourne, Growth Solutions
Group, 2007.
FORRER, John, James Edwin Kee, Kathryn E. Newcomer, ve Eric Boyer.
“Public–Private Partnerships and the Public Accountability Question”, Public
Administration Review, 2010: 475-484.
GASTON.Jeze; Les principes genereux du droit administratif, Paris, 1930.
GİDDENS. Anthony; Elimizden Kaçıp Giden Dünya,İstanbul,Alfa, 2000.
GÖZLER. Kemal; İdare Hukuku Cilt 1,Bursa Ekin Yayınevi, 2009..
GREEN.David; The New Right:The Counter-Revolution İn Political
Economic And Social Thought,New York: Hartwester and Wheatsheaf,
1988.
GRİMSEY, Darrin,LEWİS.Mervyn;“Evaluating the Risks of Public-Private
Partnerships for Infrastructure Projects” International Journal Of Project
Management,Sayı: 20,2000, s.107-118.
GRİMSEY. Darrin,LEWİS. Mervyn;“Are Public Private Partnerships value for
money?; Accounting ForumSayı: 29,2005, s. 345-378.
GRİMSEY. Darrin, LEWİS.Mervyn; “Are Public Private Partnerships value for
money Evaluating alternative approaches and comparing academic and
practitioner views” Accounting Forum, 2009, s.345-378.
GÜNDAY, Metin; İdare Hukuku. Ankara, İmaj Yayıncılık, 2000.
163
GÜZELSARI. Selime; “Kamu Özel Sektör Ortaklığı Üzerine Eleştirel Bir
Değerlendirme” Kamu Yönetimi:Yapı, İşleyiş, Reform,Ed. Barış ÖVGÜN,.
Ankara Üniversitesi SBF, Ankara, 2009, s. 43-79.
HABERMAS, Jurgen; Kamusallığın Yapısal Dönüşümü çev. Mithat Sancar/
Tanıl Bora, İletişim Yayınları, 1997.
HEYWOOD. Andrew; Siyaset,çev. Bera ÖZİPEK. Şubat, Liberte, 2011.
HEYWOOD. Andrew; Siyaset Teorisine Giriş.çev.Murat KÖSE, New York:
Palgrave Macmillan, 2004.
HEYWOOD. Andrew; Siyasi İdeolojiler, çev.Buğra Kalkan, Ankara, Adres,
2010.
HODGE, Greve; “Public Private Partnership: An International Review” Public
Administration Review, 2007, s.545-558.
http://www.meb.gov.tr/haberler/2012/09092012desifre.pdf.
HUGHES, Owen; “Public Management Administration” Classisc Of Public
Administration,Ed. M. Jay, Martin's Pres, 1998, s. 75-80.
İMKB. http://www.imkb.gov.tr/glossary/g-m/isedictionary_g.aspx.
İZUTSU, Toshiniko; İbni Arabi'nin Füsusundaki Anahtar Kavramlar,
Kaknüs Yayınları, İstanbul, 1997.
KABAAĞAÇ. Sina,ALOVA, Erdal;Latince-Türkçe Sözlük. İstanbul, Sosyal
Yayınları, 1995.
KALKINMA BAKANLIĞI, Kamu Özel İşbirliğine İlişkin Mevzuat. Ankara:
DPT, 2012.
KAPPELER, Andreas,NEMOZ. Mathieu;Economic And Financial Report,
Europen Investment Bank, 2010.
KARAHANOĞULLARI. Onur; Kamu Hizmeti, Ankara, Turhan Kitabevi, 2004.
164
KARAHANOĞULLARI. Onur; “Kamu Hizmetleri Piyasa İlişkisinde Dördüncü
Tip: Eksik İmtiyaz (Kamu-Özel Ortaklığıı)” Ankara Üniversitesi Sbf Dergisi,
2011, s. 177-215.
KARAHANOĞULLARI.Yiğit,
”
Kamu
Özel
Ortaklığı
Modelinin
Mali
Değerlendirmesi” Aü Dergisi, 2011.
KARASU. Koray; “Yeni Kamusal Örgütler: Kamu Yararı Şirketleri.» Ankara
Üniversitesi Sbf Dergisi,cilt 64, 2009, s.118-150.
KESKİN. Bayram; Kamu Hizmetinin Görülmesine İlişkin Sözleşmeler Ve
Bu
Sözleşmelerden
Doğan
Uyuşmazlıkların
Tahkim
Yoluyla
Çözümü.Ankara Üniversitesi Sbe Yayımlanmamış Yüksek Lisans Tezi, 2006.
KEŞLİ.Ahmet;http://www.ppp.org.tr/dokumanlar/AHMET_KESLI_BASBAKAN
LIK_YATIRIM_DESTEK_AJANSI_25_04_2009.pdf (2 22, 2013 tarihinde
erişilmiştir).
KHANOM. Nilufa Akhter; “Conceptual Issues In Defining Public Private
Partnerships”Paper For Asian Business Research Conference . World
Business Institute, 2009.
KILCI.
Metin;
Başlangıcından
Bugüne
Türkiye'
De
Özellleştirme
Uygulamaları.Ankara, DPT, 1994.
MEB;Meb Stratejik Planı,Ankara,MEB, 2009.
MEYDAN.Cem Harun; ”İşlem maliyeti”,Savben Dergisi, 2011,s.17-40.
MİSES.Ludwig Von;Bürokrasi,çev. Atilla YAYLA, Ankara, Liberte, 2010.
MOSZORO. Marian; Effıcıent Publıc Prıvate Partnesrshıps,: IESE Business
School, London, 2010.
ROBERTSON.
Peter,ACAR.Muhittin;
”Concentrated
Hopes,
Diffused
Responsibilities: Accountability in Public-Private Partnerships”The 60th
National Conference Of The ASPA, Orlando, 1999.
165
NAJJA.Bracey, MOLDOVAN. Sonia;“Publıc-Prıvate-Partnershıps: Rısks To
The Publıc And Prıvate Sector” Global Conference On Business And
Economics,The Louis Berger Group, Boston, 2006.
NUTT, Paul. “Comparing Public and Private Sector” The Journal Of Public
Administration Research And Theory, 2005.: 289-318.
OECD. , Public-Private Partnerships: In Pursuit Of Risk Sharing And
Value For Money. OECD, 2008,.
ONAR, Sıddık Sami; İdare Hukukunun Umumi Esasları. İstanbul, Hak Kitabevi,
1960.
ORAK. Cem; ”Kamu Hizmeti: Tabula Rasa.» TBB Dergisi, Sayı:68, 2007:
165.
OSBORNE. Stephen; “Introduction:Understanding Public Private Partnerships
inInternational Perspective,Globally Convergent or nationaly Divergent
Phenemena”
Public-Private
Partnerships:Theory
And
Practise
İn
International PerspectiveEd. Stephen P. Osborne, London,2000.
EROĞLU.
Ömer,
AKYILDIZ.
Hüseyin;“Tartışılan
Boyutlarıyla
Piyasa
Başarısızlığı ve Devlet Müdahelesi.” SDÜ İİBF Dergisi, Isparta, 2005, s. 5775.
ÖMÜRGÖNÜLŞEN, Uğur; “Kamu Sektörünün Yönetimi Sorununa Yeni Bir
Yaklaşım:Yeni Kamu İşletmeciliği” Çağdaş Kamu Yönetimi-1Ed. Hüseyin
ÖZGÜR Muhittin ACAR, Ankara: Nobel, 2003, s.3-45.
ÖZAY. İlhan; Günışığında Yönetim,İstanbul, Alfa, 1994.
ÖZBALKAN. Nuri; Best Ekonomi Terimleri Sözlüğü, İstanbul, Alfa, 1997.
ÖZEL.Mehmet; “Devletin İşlevsel Dönüşümü ve Genel KAmu Yönetimi
Üzerine Etkileri” Devletin Dönüşümü Ve Yeni Dönem Kamu,Ed. Veysel
EREN Memet ÖZEL, 174, Ankara, Çizgi, 2008.
166
ÖZER,
Mehmet
Akif;
“Kamu
Yönetiminde
Kimlik
Bunalımı
Üzerine
Değerlendirmeler”, Sayıştay Dergisi, 2006: 1-22.
ÖZER, Mehmet Akif; Yeni Kamu Yönetimi,Ankara: Barış Kitap, 2012.
ÖZGEN. Hacer; ”İşlem Maliyetleri Teorisi:Sağlık Hizmetleri Sunumunda
Sözleşme mi Yoksa Örgüt İçi Yapılanma mı?” Amme İdaresi Dergisi, Ankara,
2002,s. 49-59.
ÖZİPEK,
Bekir
Berat;“Devlet”,Siyaset,Ed.
Mümtazer
TÜRKÖNE,
Ankara,Lotus, 2003, S.71-102.
POWELL. Walter; “Neither Market Nor Hierachy:Network Forms of
Organization”, Research İn Organizational Behaviour, Sayı 12,1990, s.295336.
RAİNEY. Hal; Understanding- Managing Public Organizations, San
Francisco: Wiley&Sons, 2003.
SALANCİK.Gerald R; “Wanted: A Good Theory Of Network”, Administrative
Science Quarterly, Cilt 40 ,Sayı 2, 1995, s.345-349
SARAN.Ulvi;Kamu Yönetiminde Yeniden Yapılanma, Ankara: Atlas, 2004.
SARISU, Ayhan; http://ayhansarisu.wordpress.com/2012/08/09/pppler-sihirlibir-formul-mudur/( 5 Nisan 2013.)
SARISU. Ayhan; Kamu Özel İşbirlikleri. Ankara, Yaklaşım, 2008.
SARMENTO. Miranda;“Do Public-Private Partnerships Create Value for
Money for the Public Sector? The Portuguese Experience”,OECD Journal On
Budgeting, 2010.
SAVAS. E;Privatization And Public–Private Partnerships. Newyork, Seven
Bridges Press, 2000.
SAYGILIOĞULLARI. Nevzat,
Üniversitesi, 2003.
ARI.Selçuk;Etkin Devlet,İstanbul, Sabancı
167
SHAW. Mary;. Nonprofıt Management & Leadershıp 1, no. 14 (2003).
SİMON. Herbert,SMİTHBURG. Donald,Kamu Yönetimi, Ankara,Ankara Üni,
1985.
STEPHEN. Goldsmtih;Willim Eggers. Governing By Network.
STİGLİTZ. Et Al. The Economic Role Of State, Oxford, Basil Blackwell, 1990.
TEKELİ. İlhan; Modernite Aşılırken Siyaset, İstanbul, 2002.
TEPAV. Kamu Hizmeti,Ankara, 2009.
MİZRAHİ. Terry, ROSENTHAL. Beth;“Strategies for Effective Collaborations
in the Human Services”,Social PolicySayı 29,1999, s. 5-20.
Treasury. HM;Hm Treasury. London: England HM Treasury, 2003.
Treasury. HM;New Approaches İn Public Private Partnerships. London:
HM Treasury, 2012.
TTB;Sağlık Aanında Kamu Özel Ortaklığı Sempozyumu. Ankara: TTB,
2011.
TTB;Sağlık Alanında Kamu Özel İşbirliği. Ankara: TTB, 2011.
ULUSOY. Ali;“Fransız Ve Avrupa Birliği Kamu Hizmeti Anlayışlarının Türk
Hukukuna Etkisi”Ankara Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, 1999, s.165177.
ULUSOY. Ali;Kamu Hizmeti Ülke İncelemeleri.
Uz, Abdullah. “Kamu-Özel Ortaklığı/Public Private Partnerships (PPP)
(Kavram ve Hukuksal Çerçeve)”, Gazi Üniversitesi Hukuk Fakültesi
DergisiSayı 11,2007, s. 1165-1182.
ÜNÜBOL, Nevzat;Kamu Alım Piyasalarının Etkinliğinde Rekabetin Rolü:
Rekabetin Korunması, Sağlanması Ve Rekabet Savunuculuğu.Ankara:
Rekabet Kurumu, 2012.
168
ÜSTÜNER, Yılmaz;“Siyasa Oluşturma Sürecinde Ağbağ Yönetişimi”, Amme
İdaresi Dergisi,Ankara, 2006,s49-65.
WİLDRİDGE. V, “How to create successful partnerships—a review” Health
Information And Libraries Journal, 2004, s.3-19.
WETTENHALL, Roger;«The public–private interface:surveying history.» The
Challenge Of Public-Private Partnerships içinde, yazan Carsten Greve
Graeme Hodge, 23-43. Massachusetts: Edward Elgar Publishing Limited,
2005.
WHO; http://www.who.int/docstore/bulletin/pdf/2000/issue5/bu0241.pdf.
WHO;Public–Private
Partnerships
For
Hospitals.
http://www.who.int/bulletin/volumes/84/11/06-030015.pdf, 2006.
YARROW. George;“Privatization”, Economic Policy, 1986, s. 322-77.
YAŞAR, Nuri; “Kamu Hizmeti, Virtüel Kamu Hizmeti Ve 1999 Anayasa
Değişkliği” , İdare Hukuku ve İlimleri Dergisi,İstanbul, 2000 : 43-56.
YAYLA, Atilla; Liberalizm, Ankara, Liberte, 2011.
YAYMAN, Hüseyin; Türkiyenin İdari Reform Politiği, Ankara, Turhan
Kitabevi, 2008.
, E. R; PPP Principles Of Policy,London, 2007.
YILDIRIM. Ali,
ŞİMŞEK. Hasan; Sosyal Bilimlerde Nitel Araştırma
Yöntemleri, Ankara, Seçkin, 2005.
YILDIZ. Mete;Bilgi Toplumu Ve Elektronik Devlet.,
http://www.acikders.org.tr/course/view.php?id=67(10.06.2013)
YILMAZ. Dilşad; “Türk Hukukunda Kamu Hizmeti Kavramı Ve Kriterleri.» Gazi
Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, Sayı 12, 2008, s.1215-1234.
YILMAZ. Hakan; “Kamusal Alan Ve Devlet,”Cogito, 1998.
169
World Bank, Guidebook On Promoting Good Governance İn PublicPrivate Partnerships. Newyork: World Bank, 2011.
.
170
Ekler
EK 1:Mülakat formu:
Bu görüşmenin amacı Sağlık Bakanlığının kamu özel işbirliği uygulamalarına dahil
olan, kamu politikası uygulayıcıları ve karar vericilerinin kamu özel işbirliği uygulamalarına
ilişkin görüşlerini almak, uygulama sürecinde yaşanılan aksaklıkları, aksaklıklara ilişkin çözüm
önerilerini tespit etmektir.
KİŞİSEL BİLGİLER
Görüşülen Kişi/Görevi
Yaş:
Eğitim Bilgileri:
Lisans Eğitimi
LisansüstüEğitim
İş Deneyimi:
Kamu Özel İşbirliğini Tanımlama Hakkında Sorular
1. Size göre Kamu Özel İşbirliği nedir?
2. Size
göre
Kamu
Özel
İşbirliği
uygulamalarının
imtiyaz/özelleştirme
uygulamalarından ve klasik kamu hizmeti sunum yöntemlerinden farkı nedir?
171
İmtiyaz:
Özelleştirme:
3. Sağlık hizmetlerinin Kamu Özel İşbirliği uygulamaları ile sunulmasını sadece
kamu tarafından sunulması ile karşılaştırdığınızda aşağıdaki değişkenler
açısından bir değerlendirme yapar mısınız? (1:çok kötüleşir 10:çok iyi olur)
Sağlık hizmetlerinin sunum hızı:
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
5
6
7
8
9
10
Sağlık hizmetlerinin sunum kalitesi:
1
2
3
4
Kamu Özel İşbirliği Uygulama Sürecine Yönelik Sorular
4. Kamu Özel İşbirliği uygulamaları sürecinde özel sektör temsilcileri ile
ilişkileriniz, diğer uygulamalardaki ilişkilerinizden farklı mı?
5. Kamu Özel İşbirliği uygulamalarında gördüğünüz eksiklikler var mı, varsa
süreçte yaşanan aksaklıklar nelerdir?
6. Size göre iyi bir Kamu Özel İşbirliği uygulamasının temel özellikleri neler
olmalıdır?
7. Bu göreve gelmeden önce Kamu Özel İşbirlikleri konusunda özel bir eğitim
aldınız mı? Çalışma yaptınız mı?
8. Bu göreve gelmeden önce veya göreviniz süresince yurtdışındaki Kamu Özel
İşbirliği uygulamalarını incelediniz mi? İncelediyseniz Türkiye uygulamaları
ile karşılaştırır mısınız?
172
Kamu Özel İşbirliği Projelerinin Denetimine İlişkin Sorular
9. Kamu
Özel
İşbirliği
uygulamalarının/projelerinin
denetimini
nasıl
buluyorsunuz?
1=çok yetersiz
10
=çok
yeterli
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
10. Varsa denetim mekanizması için önerileriniz nelerdir?
…………………………………………………………………………………………………
………………………………………………………….
11. Türkiye’de Kamu Özel işbirliği uygulamalarını şeffaflık ve hesap verebilirlik
açısından nasıl değerlendiriyorsunuz?
1=çok yetersiz
10
=çok
yeterli
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
12. Eğer sorun varsa bu sorunlara ilişkin çözüm önerileriniz neler?
Kamu Özel İşbirliği Uygulamalarıyla İlgili Bürokratik Yapıya ve Mevzuata İlişkin
Sorular
13. Türk kamu yönetiminde kamu politikası uygulayıcılarının/bürokratların Kamu
Özel İşbirliği konusunda tecrübe ve birikimi konusunda ne düşünüyorsunuz?
1=çok yetersiz
10
=çok
yeterli
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
173
14. Eğer birikim eksikliği varsa ve bu nedenle danışmanlık hizmeti almak
gerektiğini
düşünüyorsanız;
size
göre
kamu
yönetimini
danışmanlık
şirketlerine aşırı bağımlı olması bir risk midir?
15. Türk Kamu Yönetiminde Kamu Özel İşbirliği için bir merkezi koordinasyon
birimi kurulması konusunda ne düşünüyorsunuz?
16. Kamu
Özel
İşbirliği
hakkında
mevzuatın
yeterliliği
hakkında
ne
düşünüyorsunuz?
1=çok yetersiz
1
10 =çok yeterli
2
3
4
5
6
7
8
9
10
17. Mevzuat hakkındaki önerileriniz nelerdir?
18. Türk kamu yönetiminde Kamu Özel İşbirliği uygulamalarının tercihi ile
amaçlanan hedefe ulaşılması konusunda ne düşünüyorsunuz?
1=hedefe ulaşılması imkansız
1
2
3
10 =her şey hedeflendiği gibi
4
5
6
7
8
9
10
19. Belirtmek istediğiniz başka görüş ve öneri var mı?
…………………………………………………………………………………………………
174