tc maliye bakanlığı bütçe ve mali kontrol genel müdürlüğü 4734

advertisement
T. C.
MALİYE BAKANLIĞI
BÜTÇE VE MALİ KONTROL GENEL MÜDÜRLÜĞÜ
4734 SAYILI KAMU İHALE KANUNUNUN MALİYE POLİTİKASINA
ETKİLERİ
MÜNİRE YILDIZ
DEVLET BÜTÇE UZMANLIĞI ARAŞTIRMA RAPORU
ANKARA
MAYIS 2009
İÇİNDEKİLER
TABLOLAR VE GRAFİKLER ..................................................................................İİİ
KISALTMALAR LİSTESİ........................................................................................... V
GİRİŞ ............................................................................................................................... 1
1. PROBLEM .............................................................................................................. 2
2. AMAÇ ...................................................................................................................... 3
3. VARSAYIMLAR .................................................................................................... 4
4. SINIRLILIKLAR.................................................................................................... 4
5. YÖNTEM ................................................................................................................. 4
5.1 Araştırma Modeli ................................................................................................ 4
5.2 Verilerin Toplanması .......................................................................................... 5
5.3 Verilerin Çözümlenmesi ve Yorumlanması ....................................................... 5
6.ÖNEM ....................................................................................................................... 5
7.GÜÇLÜK .................................................................................................................. 6
8.TANIMLAR ............................................................................................................. 6
BİRİNCİ BÖLÜM .......................................................................................................... 7
1. MALİYE POLİTİKASI.......................................................................................... 7
1.1. Maliye Politikasının Tanımı ve Gelişimi ........................................................... 7
1.2. Maliye Politikasının Konusu ve Kapsamı ......................................................... 8
1.3. Maliye Politikasının Amaçları ve Araçları ...................................................... 11
1.3.1. Maliye Politikasının Amaçları .................................................................. 11
1.3.1.1. Ekonomik İstikrarı Sağlamak ............................................................ 11
1.3.1.2. Ekonomik Kalkınmayı Gerçekleştirmek ........................................... 12
1.3.1.3. Gelir Dağılımını Düzenlemek ............................................................ 14
1.3.2. Maliye Politikasının Araçları .................................................................... 15
1.3.2.1. Kamu Gelirleri Politikası ................................................................... 15
1.3.2.2. Kamu Giderleri Politikası .................................................................. 17
1.3.2.3. Borçlanma Politikası .......................................................................... 19
1.3.2.3.1. Borç Yönetimi Esasları ............................................................... 21
1.4. Türkiye’de Uygulanan Maliye Politikaları ...................................................... 21
1.4.1. Türkiye Cumhuriyeti’nin Kuruluş Yılları ................................................. 21
1.4.2. 1950- 1960 Arası Dönem .......................................................................... 22
1.4.3. 1960-1980 Dönemi ................................................................................... 23
1.4.4. 1980’den Günümüze ................................................................................. 23
1.5. Maliye Politikasının Amaçları Açısından Kamu Harcamaları ........................ 27
1.5.1. Kamu Harcamalarının Ekonomik Etkileri ................................................ 27
1.5.1.1. Kamu Harcamaları ve Ekonomik İstikrar .......................................... 27
1.5.1.1.1. Enflasyonla Mücadelede Kamu Harcama Politikaları ................ 28
1.5.1.2. Kamu Harcamaları ve Ekonomik Kalkınma ...................................... 31
1.5.1.3. Kamu Harcamaları ve Gelir Dağılımı ................................................ 32
İKİNCİ BÖLÜM ........................................................................................................... 35
2. KAMU HİZMETLERİ VE KAMU HARCAMALARI ..................................... 35
2.1. Kamu Hizmetleri ve Nitelikleri ....................................................................... 35
2.1.1. Kamu Hizmetlerinin Tanımı ve Amaçları ................................................ 35
2.1.2. Kamu Hizmetlerinin Niteliklerine Göre Ayrımı ....................................... 36
i
2.1.2.1. Toplumsal Mal ve Hizmetler ............................................................. 36
2.1.2.2. Yarı Toplumsal Mal ve Hizmetler ..................................................... 36
2.1.2.3. Özel Mal ve Hizmetler ....................................................................... 37
2.1.2.4 Erdemli Mal ve Hizmetler .................................................................. 37
2.2. Kamu Harcamaları ........................................................................................... 37
2.2.1. Kamu Harcamalarının Önemi ................................................................... 38
2.2.2. Kamu Harcamalarının Olası Ekonomik Etkileri ....................................... 39
2.2.2.1. Kamu Harcamalarının Ekonomik Etkilerine Yönelik Yaklaşımlar ... 40
2.2.3. Kamu Harcamalarının Sosyal Yapıdaki Yeri ........................................... 43
2.2.3.1. Son Yıllarda Kamu Sosyal Harcamalarındaki Gelişmeler ................ 45
2.2.4. Kamu Harcamalarının Sınıflandırılması ................................................... 46
2.2.4.1. Ekonomik Sınıflandırma .................................................................... 47
2.2.4.1.1. Gerçek Harcamalar ..................................................................... 47
2.2.4.1.1.1. Cari Harcamalar ................................................................... 47
2.2.4.1.1.2. Yatırım Harcamaları ............................................................ 48
2.2.4.1.2. Transfer Harcamaları .................................................................. 48
2.2.4.2. İdari (Kurumsal) Sınıflandırma ......................................................... 48
2.2.4.3. Fonksiyonel Sınıflandırma ................................................................. 49
2.2.5. Türk Bütçe Sisteminde Harcamaların Sınıflandırılması ........................... 49
2.2.5.1. Yeni Mali Yönetim Sistemine Göre Bütçe Türleri, Bütçe Yönetimi ve
Harcamaların Sınıflandırılması ....................................................................... 50
2.3. Kamu Harcamaları ve Bütçe İlişkisi ................................................................ 52
2.4. Kamu Harcamalarının Kontrolüne İlişkin Arayışlar ve Harcamaların
Yapılmasında Etkinlik Yaklaşımları ....................................................................... 53
2.4.1. Kamu Harcamalarında Aşırı Artış Sorunu................................................ 53
2.4.2. Kamu Harcamalarının Kontrol Altına Alınma Çabaları ........................... 56
2.4.2.1. Dünyada Yeni Bir Yönetim Felsefesi Işığında Reform Arayışları .... 56
2.4.2.2. Türkiye’de Kamu Sektörü İle İlgili Reform Arayışları ..................... 58
2.4.2.2.1. Ülkemizde Özelleştirme Uygulamaları ...................................... 58
2.4.2.2.2. Türk Kamu Mali Yönetim Sisteminin Yeniden Yapılandırılması
.................................................................................................................... 59
ÜÇÜNCÜ BÖLÜM ....................................................................................................... 61
3. MALİYE POLİTİKASINA ETKİLERİ AÇISINDAN KAMU İHALE
KANUNU ................................................................................................................... 61
3.1. Türk İhale Sistemi ve Tarihçesi ....................................................................... 61
3.2. Kamu İhale Kanunu, Kanunun Amacı ve Temel İlkeleri ................................ 63
3.2.1. Kamu İhale Kanununun Amacı ................................................................ 64
3.2.2. Kamu İhale Kanununun Temel İlkeleri .................................................... 64
3.3. Önemli Bir Maliye Politikası Aracı Olan Kamu Harcamalarını Düzenleyen
Kamu İhale Sisteminin Temel Mekanizmaları ve Bu Mekanizmaların Kamu
Harcama ve Kontrol Sistemi İçerisinde İrdelenmesi .............................................. 65
3.3.1. 4734 Sayılı Kanunun Kamu İhale Sistemine Getirdiği Yenilikler ........... 65
3.3.1.1. Kamu İhalelerinde Saydamlığın Önemi ............................................ 69
3.3.1.2. Kamu İhalelerinde Rekabet ............................................................... 72
3.3.2. Kamu Harcama ve Kontrol Mekanizmasında Mali Disiplin .................... 74
3.3.3. Planlı Mali Yönetim Açısından Kamu İhaleleri ....................................... 75
3.3.4. Kamu İhalelerinde Bilgi Yönetimi ........................................................... 77
3.3.5. Piyasaya Etkileri Açısından Kamu İhaleleri ............................................. 80
3.3.6. Kamu Alımları ve Uluslararası Yükümlülük ve Taahhütler ..................... 81
ii
3.4. Kamu İhale Kanunu Çerçevesinde Gerçekleştirilen Kamu Alımlarının
İncelenmesi ............................................................................................................. 83
3.4.1. Kamu Alımlarına İlişkin Genel Bilgiler ................................................... 83
3.4.2. Kamu İhale Kanununa Göre Gerçekleştirilen İhalelere Genel Bir Bakış . 84
3.4.2.1. Yıllar İtibariyle Kamu Alımlarının İzlenmesi ................................... 84
3.4.2.2. Kanuna Göre Yapılan Harcamaların Kurumsal Bazda Dağılımı....... 88
3.4.2.3. Kamu Alımlarının Mal, Hizmet ve Yapım İşlerine Göre Ayrımı...... 91
3.4.2.4. İstisnalar Kapsamında Yapılan Kamu Harcamaları........................... 93
3.4.3. Kanunun İstisnalar ile İlgili 3 (g) Maddesinin Değerlendirilmesi ............ 96
3.5. İhale Mevzuatı ve Uygulamalarını Kontrol ve Yönlendirme Siteminin Bir
Parçası Olarak Şikayet ve Şikayet Süreci ............................................................... 98
3.6. Kamu İhale Kanunundaki Değişikliklerin İzlenmesi..................................... 100
3.6.1. Doğrudan 4734 sayılı Kanunda Yapılan Değişiklikler ........................... 101
3.6.1.1. 4761 Sayılı Kanunla Yapılan Değişiklikler ..................................... 102
3.6.1.2. 4964 sayılı Kanunla Yapılan Değişiklikler ...................................... 103
3.6.1.3. 5812 sayılı Kanunla Yapılan Değişiklikler ...................................... 104
3.6.1.4. Diğer Bazı Kanunlar ile 4734 sayılı Kanunda Yapılan Değişiklikler
...................................................................................................................... 107
3.6.1.5. Bazı Kanunlar ile Dolaylı Olarak 4734 Sayılı Kanunda Yapılan
Değişiklikler.................................................................................................. 109
3.7. Kamu İhale Kanununun Bugününün Değerlendirilmesi ............................... 111
3.8. Kamu İhale Kanununda Yapılması Gereken Düzenlemeler .......................... 114
3.9. Kamu Alımlarında Etkinliği Bozan Diğer Uygulamalar ............................... 115
3.10. 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu ile 4734 sayılı Kamu İhale Kanununun
Kamusal Kaynaklara Etkinlikleri Açısından Değerlendirilmesi .......................... 117
ÖZET, YARGI VE ÖNERİLER ............................................................................... 121
1. ÖZET.................................................................................................................... 121
2. YARGI VE ÖNERİLER ..................................................................................... 143
KAYNAKÇA ............................................................................................................... 149
iii
TABLOLAR VE GRAFİKLER
TABLOLAR
Tablo-1: 2005- 2008 Yıllarında Yapılan Kamu Harcamaları ............................. 85
Tablo-2: 2005-2008 Yıllarında Yapılan Harcamaların Kurumsal Dağılımı ....... 88
Tablo-3: Kamu Alımlarının Türlerine Göre Sınıflandırılması ............................ 92
Tablo-4: Kamu İhale Kanununda Yapılan Değişiklikler .................................. 101
GRAFİKLER
Grafik 1 : Yıllar İtibarıyla Kamu Alımları ......................................................... 87
Grafik 2 : Kamu Alımlarının Kurumsal Bazda Dağılımı ................................... 91
Grafik 3 : Türlerine Göre Kamu Alımları........................................................... 93
Grafik 4 : İstisna Kapsamında Yapılan Harcamalar (2005-2008) ...................... 94
iv
KISALTMALAR LİSTESİ
a.g.e
: adı geçen eser
AB
: Avrupa Birliği
ABD
: Amerika Birleşik Devletleri
BİT
: Belediye İktisadi Teşebbüsü
ÇED
: Çevresel Etki Değerlendirme
DPT
: Devlet Planlama Teşkilatı
GSMH
: Gayri Safi Milli Hasıla
IMF
: Uluslararası Para Fonu
KHK
: Kanun Hükmünde Kararname
KİT
: Kamu İktisadi Teşebbüsü
MSB
: Milli Savunma Bakanlığı
TBMM
: Türkiye Büyük Millet Meclisi
TL
: Türk Lirası
TPAO
: Türkiye Petrolleri Anonim Ortaklığı
UNCITRAL : Birleşmiş Milletler Uluslararası Ticaret Hukuku Komisyonu
v
GİRİŞ
Günümüz modern devlet anlayışında, devletin sosyo-ekonomik yaşam
içerisindeki rolünün önemli bir hale gelmesi ile toplumsal hizmetlerin yanında
devletin yüklendiği görevler, kamu hizmetlerinin düzenli ve sürekli bir şekilde
yerine getirilmesini gerekli kılmış ve devleti sürekli olarak mal ve hizmet alımına
yöneltmiştir.
Kamu sektörünün yapısı ve ağırlığı, ülkeden ülkeye farklılık göstermekle
birlikte, özellikle gelişmiş ülkelerde ülke ekonomisi içerisinde önemli bir paya
sahiptir. Kamu sektörünün, ülkenin sosyal, ekonomik ve siyasi koşullarına bağlı
olarak yönetim, üretim ve bölüşüm fonksiyonları mevcuttur. Kamu sektörünün
bu fonksiyonlarını gerçekleştirmek için kullandığı araçlardan biri de maliye
politikasıdır.
Kamu kuruluşları kendilerine yüklenmiş bulunan idari görevlerini yerine
getirebilmek ve halka hizmet sunmak için bazı harcamalar yaparlar, mal ve
hizmet alımlarında bulunurlar. Bu bağlamda, kamu alımlarının konusunu mal ve
hizmet alımları ile yapım işleri oluşturur.
Tüm dünyada olduğu gibi ülkemizde de kamu alımları Gayri Safi Milli
Hasıla (GSMH) içerisinde önemli bir yer tutmaktadır. Ayrıca günümüzde kamu
alımları, giderek uluslararası bir nitelik kazanmıştır. Ülkemizdeki kamu alımları
sistemi, Avrupa Birliği ile ülkemiz arasında yürütülen tam üyelik müzakere
sürecinde yer alan önemli konulardan birisidir.
Türkiye, Avrupa Birliğine üyelik yolunda ekonomik reformların
gerçekleştirilmesine yönelik dinamik bir süreç içerisinde bulunmaktadır. Kamu
harcamalarının etkin, verimli ve ekonomik olarak yapılması amacıyla kamu
alımları alanında saydamlığın, verimliliğin ve rekabetin artırılması, hesap
verebilirliğin ve kamuoyu denetiminin sağlanması hedeflenmektedir. Bu
kapsamda, kamu alımları sistemini yeniden düzenleyen 4734 sayılı Kamu İhale
Kanunu, 22.01.2002 tarihli ve 24648 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak
1
1.1.2003 tarihinden itibaren yürürlüğe girmiştir. Bu Kanuna göre yapılacak
ihalelerde idareler; saydamlığı, rekabeti, eşit muameleyi, gizliliği, kamuoyu
denetimini, ihtiyaçların zamanında ve uygun şartlarla karşılanmasını ve
kaynakların verimli kullanılmasını sağlamakla sorumlu tutulmuşlardır. Maliye
politikasının önemli bir ayağının kamu harcamaları olduğu ve kamu kaynağı
kullanılarak yapılan kamu ihalelerinin de kamu harcamalarının önemli bir
bölümünü teşkil ettiği dikkate alındığında, kamu ihaleleri suretiyle yapılan kamu
harcamalarının ekonomiye olumlu katkılar sağlayabilmesi, bu alana ayrılan kamu
kaynaklarının etkin olarak kullanılmasına bağlıdır.
Ancak anılan Kanun yürürlüğe girdiği tarihten bu yana değişiklik ve
ekleme şeklinde yapılan çok sayıda müdahale ile karşı karşıya kalmıştır.
Müdahalelerin bazılarının, Kanunun Avrupa Birliği müktesebatı ile uluslararası
ihale uygulamalarıyla paralellik göstermesi amacını taşıdığı, bazılarının da
uygulamada ortaya çıkan birtakım eksiklik ve hatalarının giderilmesine yönelik
olarak yapıldığı, ancak büyük bir çoğunluğunun ise Kanuna tabi olan kamu
kuruluşlarının çeşitli gerekçelerle kısmen ya da tamamen sistem dışı kalma
çabalarından kaynaklandığı görülmektedir.
Bu araştırma ile önemli miktarda kamu kaynağının kullanıldığı 4734 sayılı
Kanuna göre gerçekleştirilen harcamaların, tutarlı ve uygulanabilir bir harcama
politikasının gerçekleştirilmesini mümkün kılmasının önündeki engeller ortaya
konularak, bu bağlamda Kamu İhale Kanunu irdelenmeye çalışılmıştır.
1. PROBLEM
Maliye politikasının en önemli araçlarından olan kamu harcamalarının,
ülkelerin ekonomik ve sosyal yapısı üzerinde çeşitli etkileri bulunmaktadır.
Devlet kamusal mal ve hizmet sağlama amacı dışında; büyüme hızını artırmak,
gelir dağılımını değiştirmek, kaynak dağılımını düzenlemek gibi amaçlarla da
kamu harcaması yapmak durumundadır.
2
Kamu alımları, önemli miktarda kamu kaynağının sarf edildiği alanlardır.
Kaynakların rasyonel ve etkin kullanılması, kamu hizmetlerinin daha etkin ve
verimli sunulmasının yanında milli ekonomi üzerinde de olumlu gelişmeler
sağlar.
2003 yılında yürürlüğe giren 4734 sayılı Kanun ile kamu alımlarının
alanının Avrupa Birliği’ndeki ve diğer uluslararası alandaki uygulamalara
paralellik sağlaması ve bir bütün olarak kamu alımları sisteminin saydamlığın ve
rekabet ortamının yaratıldığı bir yapıya kavuşması hedeflenmiştir. Bu kapsamda
yapılacak harcamaların yılda yaklaşık olarak 40 milyar ABD doları civarında
olduğu düşünüldüğünde, kamu kaynaklarının etkin kullanımını sağlamak için bu
alanın disipline edilmesinin ve yolsuzluk ve usulsüzlüklerin önlenmesinin ülke
ekonomisi için ne denli önemli olduğu kendiliğinden ortaya çıkmaktadır.
2. AMAÇ
Sınırsız ihtiyaçlar karşısında kaynakların sınırlılığı, mali yönetimin
kullanılan kaynakların etkinliğini ve kıt kaynakların optimal düzeyde kullanımını
sağlayacak biçimde oluşturulmasını zorunlu kılar.
Kamu harcamalarında israf ve etkinsizlik potansiyelinin minimum
seviyelere indirilmesi, kamu kaynağı kullanan bütün kamu idarelerinin,
alımlarında ortak bir yasal düzelemeye tabi kılınarak alım süreçlerini saydamlık
ve rekabet ortamında gerçekleştirmelerinin sağlaması ile yakından ilgilidir.
Bu araştırma raporu ile önemli miktarda kamu kaynağının sarf edildiği
kamu ihalelerinin, maliye politikasının amaçları açısından etkileri ortaya
konulmaya çalışılmıştır. Bu bağlamda Kamu İhale Kanununun uygulamaya
konulduğu 2003 yılından bugüne kadar geçirdiği süreç değerlendirilerek
kaynakların etkin kullanımının sağlanması için neler yapılması gerektiği
sorusuna yanıt aranmaya çalışılmıştır.
3
3. VARSAYIMLAR
Bu araştırma raporunun konusu ile ilgili çeşitli kaynaklardan elde edilen
bilgi ve verilerin doğru ve güvenilir olduğu varsayılmıştır.
4. SINIRLILIKLAR
Raporun temasını oluşturan Kamu İhale Kanunu kapsamında yapılan
ihaleler ile ilgili olarak Kamu İhale Kurumu tarafından hazırlanan yıllık ihale
istatistiklerinin;
Kamu alımlarının esas ve usullerini düzenleyen 4734 sayılı Kanunun 2003
yılı başında yürürlüğe girmesi nedeniyle özellikle ilk yıllarda idareler ile anılan
Kurum arasında düzenli bilgi akışının sağlanamadığı,
• Kamu İhale Kurumunca 2003 ve 2004 yılı için hazırlanan
istatistiklerde, idarelerin anılan Kanunun 3 üncü maddesine göre
istisnalar kapsamında gerçekleştirdiği ihalelere dair bilgilere yer
verilmediği,
• İhaleyi yapan idarelerin anılan Kuruma gönderdiği veriler esas
alınarak hazırlandığı, hiç gönderilmeyen ya da eksik bilgi içermesi
nedeniyle değerlendirilmeyen bir kısım verilerin olduğu,
4734 sayılı Kanuna göre yapılan kamu harcamalarının tamamını yansıtmadığı
belirtilmelidir.
5. YÖNTEM
5.1. Araştırma Modeli
Rapor, genel tarama sonucu elde edilen bilgi ve verilerin değerlendirilmesi
sonucunda hazırlanmıştır.
4
5.2. Verilerin Toplanması
Raporun konusuna ilişkin bilgi ve veriler, ulusal mevzuat, plan, program,
çeşitli kitap, dergi, makale ve raporların taranması sonucunda elde edilmiştir.
İlgili kaynakların bir kısmına erişim Maliye Bakanlığı, Bütçe ve Mali
Kontrol Genel Müdürlüğü, Gazi Üniversitesi, Türkiye ve Orta Doğu Amme
İdaresi Enstitüsü kütüphanelerinden ve Yükseköğretim Kurulu Ulusal Tez
Merkezi’nden sağlanmıştır. Başta T.B.M.M. ile Kamu İhale Kurumu olmak
üzere çeşitli kamu idarelerinin internet sitelerinden de sıklıkla istifade edilmiştir.
5.3. Verilerin Çözümlenmesi ve Yorumlanması
Raporun konusu gereği maliye politikası ile ilgili çeşitli kaynaklardan
derlenen bilgiler, öncelikle teorik bir çerçevede ele alınmıştır. Daha sonra, kamu
mali yönetim sisteminin yeniden yapılandırılması kapsamında yeniden
düzenlenen Türk kamu ihale sisteminin işleyişi ve uygulanmasına ilişkin bilgiler
ortaya konulmuştur. Nihai olarak da anılan Kanunun uygulama sonuçlarına
ilişkin veriler ile sistemde yapılan yenilik ve değişiklikler değerlendirilerek,
kamu harcamalarının etkinliği irdelenmeye çalışılmıştır.
6. ÖNEM
Daha önce de vurgulandığı üzere, kamu kaynaklarının önemli bir
miktarının kullanıldığı ve kamu harcamaları içerisinde önemli bir yer tutan kamu
ihalelerinin ekonomiye olumlu katkılar sağlayabilmesi, kaynakların etkin olarak
kullanılmasına bağlıdır. Kamu alımları sisteminde yapılan reformlar ile getirilen
kuralsal ve kurumsal yapıların korunması, güçlendirilmesi ve sürekli olarak
geliştirilmesi
büyük
önem
arz
etmektedir.
İhale
mevzuatına
ilişkin
düzenlemelerin, ulusal ihtiyaçlar ve öncelikler göz önünde bulundurularak
uluslararası uygulamalara ve standartlara uygun olarak yapılması gereklidir.
Saydamlık, verimlilik ve rekabeti artıran, aynı zamanda hesap verebilirliği
ve kamuoyu denetimini sağlayan etkili bir kamu alım politikası, kamusal
5
tasarrufların karşılığının tam olarak alınmasını sağlayacak ve dolayısıyla ülke
ekonomisine de önemli katkılar sunacaktır.
7. GÜÇLÜK
Kamu İhale Kanunu kapsamında gerçekleştirilen harcamaların, maliye
politikasına ve buradan hareketle de ekonomiye etkilerini araştıran herhangi bir
çalışmaya rastlanılamamış olması bu raporun hazırlanmasında karşılaşılan
güçlüklerden birisi olmuştur.
Kamu İhale Kurumu, 4734 sayılı Kanunun kendilerine verdiği görev ve
yetkilere istinaden, yapılan ihalelerle ilgili bilgileri toplamakta ve bunların
istatistiksel sonuçlarını yıllık raporlar halinde yayınlamaktadır. Ancak 2003
tarihinden önce ülke çapında tüm kamu alımlarına yönelik bilgilere ulaşılması
mümkün bulunmamaktadır. Bu durum konuya daha geniş bir perspektiften
bakılmasına engel teşkil etmiştir.
Anılan Kanuna göre yapılan harcamalara ilişkin bilgiler, harcamayı yapan
idarelerce Kamu İhale Kurumuna gönderilen bilgilerden yola çıkılarak elde
edilmiştir. Kanuna tabi idarelerce gerçekleştirilen ihalelerin tamamına ait sonuç
bilgilerinin adı geçen Kuruma gönderilmemesinin kamu alımlarına ait
istatistiklerin doğru olarak oluşturulmasını olumsuz etkilediği anlaşılmaktadır.
8. TANIMLAR
Bu araştırmada kullanılan terimler ilk geçtikleri yerde tanımlanmıştır.
6
BİRİNCİ BÖLÜM
1. MALİYE POLİTİKASI
1.1. Maliye Politikasının Tanımı ve Gelişimi
Modern devlet anlayışı içerisinde belirlenen amaçların gerçekleşebilmesi
için devletçe izlenen ekonomi politikasının önemli araçlarından birisi de maliye
politikasıdır. Devlet, sahip olduğu kamu gelirleri ve kamu giderleri gibi mali
araçları ile ekonomi içerisinde rol oynamakta, düzenleyici ve geliştirici etkiler
yaratabilmektedir.
Maliye Politikası, devletin ekonomik hayata müdahalesi ile önem kazanan
ve devletin sahip olduğu kamu gelirleri ve kamu giderleri gibi çeşitli mali
araçlarının,
belirlenen hedefler doğrultusunda nasıl kullanıldığını ve nasıl
kullanılması gerektiğini inceleyen bir bilim dalıdır. Genel kabul gören tanımıyla
maliye politikası; devletin sahip olduğu mali araçların, fiyat istikrarını, tam
istihdamı, ekonomik büyümeyi ve gelişmeyi, adil gelir ve servet dağılımını
sağlamak ve istikrarlı bir ekonomik yapıyı korumak amacıyla kullanılmasıdır.
Birinci ve İkinci Dünya Savaşları ile bu iki savaş arasında yaşanan
ekonomik kriz dönemleri, ekonomik ve sosyal hayatın piyasa kuvvetleri ile
düzenlenmesini amaçlayan ve devlet müdahalesine imkân vermeyen “Klasik
İktisat” öğretisinin terk edilmesine sebep olmuştur.
Devletin, sadece savunma, adalet, güvenlik ve eğitim gibi alanlarda
faaliyet göstermesi anlayışının terk edilerek ekonomik ve sosyal yaşam içerisinde
önemli bir rol üstlenmiş olması; kamu harcamalarının genişlemesine,
vergilemenin artmasına ve devlet borçlarının büyümesine sebep olmuştur.
Özellikle İkinci Dünya Savaşının yol açtığı yıkımın telafisi ve ülkelerin
yeniden inşa edilmesi gereği, kamu harcamalarının önemli rakamlara ulaşmasına
7
neden olmuştur.1 Kamu harcamalarında yaşanan bu artış, kamu kaynaklarının
kamusal ihtiyaçlar doğrultusunda ve etkinlik içerisinde belirlenmesi, temin
edilmesi, yönlendirilmesi ve kullanılması konusunda kamu sektörüne büyük
görevler yüklemiştir.2
İngiliz iktisatçı John M. Keynes’in, devletin maliye politikası araçlarını
kullanarak ekonomide aktif rol oynaması gerektiğini savunan ve geniş ölçüde
kabul gören öğretileri fonksiyonel maliyenin temellerini oluşturmuştur. Bu
gelişmeye paralel olarak dünyada birçok devlet, Keynes’in ekonomiye
müdahaleci ve üretici devlet modelini benimsemiştir.
Özellikle II. Dünya Savaşı sonrası kamu harcamalarındaki artışta etkili
olan devlet anlayışının yerleşmesinde, Keynesyen iktisat teorisinin ve bu teoriye
dayanan mali politikaların etkili olduğu kuşkusuzdur. 3
Az gelişmiş ülkelerde kamu harcamalarının artışı, özellikle altyapı
hizmetleri gibi pek çok hizmetin devlet tarafından yapılması gereğinden
kaynaklanmıştır. Gelişmekte olan ülkeler, devlet eliyle kalkınmayı tercih etmiş
ve planlı kalkınma modellerini uygulamaya koymuşlardır. Sanayileşmiş ülkelerin
ise refah devlet anlayışını benimseyerek kamu kaynaklı refah programlarına
ağırlık vermeleri, bir yandan kamu harcamalarını yükseltirken bir yandan da
toplam kamu harcamaları içerindeki refaha yönelik harcamaların payının sürekli
artması ile sonuçlanmıştır.4
1.2. Maliye Politikasının Konusu ve Kapsamı
Maliye politikası, kamu ve özel sektör faaliyetleri ve hatta uluslararası
mali faaliyetlerin ekonomide meydana getirdiği etkileri inceleyen önemli bir
ekonomi politikası aracı olarak karşımıza çıkmaktadır. Maliye politikası devletin
1
AKTAN, Coşkun Can, Dilek DİLEYİCİ, İstiklal Y.VURAL, Kamu Maliyesinde Çağdaş Yaklaşımlar
(Ankara: Seçkin Yayınları, 2004), s.27
2
AKDOĞAN, Abdurrahman, Kamu Maliyesi (Ankara: Gazi Kitabevi, 2003), s.25
3
AKTAN, a.g.e., s.28
4
Aynı s.28
8
kamu giderleri, vergiler ve borçlanmalar şeklindeki mali araçlarıyla yaptığı tüm
müdahaleleri kapsamaktadır.
Maliye politikasının konusu, gelirler ve harcamalar üzerine kurulmuştur.
Dolayısıyla maliye politikasının amaçlarının gerçekleşmesi, bu iki değişken
üzerinde yapılan oynamalar ile mümkün olmaktadır. Temel iktisadi amaçlara
ulaşmada kamu harcamaları ve gelirleri gibi kamu ekonomisi değişkenlerinde
yapılması gerekli olan değişiklikler maliye politikası ile belirlenmektedir.
Maliye politikasının zaman içinde gelişerek önem kazanması, kamu
sektörünce kullanılan kaynakların nispi miktarını ve önemini artırırken aynı
zamanda kamu gelir ve giderlerinin birer maliye politikası aracı olarak
etkinliklerini de artırmıştır. Devlet, vergi almak, harcama yapmak, borçlanmak
ve bütçe yapmak gibi hak ve yetkilerini kullanarak maliye politikası aracılığı ile
kamu ekonomisinin amaçlarının gerçekleştirilmesini sağlamayı hedefler.
Sınırsız insan ihtiyaçlarını gidermesi beklenen mal ve hizmetlerin
üretiminde kullanılan kaynakların sınırlı olduğu tartışılmayacak bir gerçektir. Bu
ikilem ekonomi biliminin de temelini oluşturmaktadır.
İşte bu durum, insanları, ihtiyacı olan mal ve hizmetler arasında bir tercih
yapmaya ve bir karar vermeye zorlar. Kıt kaynakların alternatif kullanımı ile
ilgili olarak aşağıdaki konularda karar verilmesi gerekir:
9 Mevcut kaynaklar hangi mal ve hizmetlerin üretiminde kullanılacaktır?
9 Bu mal ve hizmetlerin ne kadarı kişisel ihtiyaçları, ne kadarı da
toplumsal ihtiyaçları karşılayacaktır?
Modern toplumlarda yukarıda belirtilen konulardaki kararların alındığı iki
ekonomik sektör vardır. Bunlardan birisi piyasa olarak adlandırılan “özel sektör”,
diğeri ise geniş anlamda devlet denilen “kamu sektörü” dür.5
5
ÖNER, Erdoğan, Kamu Maliyesi I (Ankara, Maliye ve Gümrük Bakanlığı, Araştırma, Planlama ve
Koordinasyon Kurulu, Yayın No:1986/282), s.11
9
Piyasa ekonomisinde, arzın miktarını ve türünü tüketici tercihleri
belirlerken,
kamu
kesiminde
arzın
belirlenmesi
siyasal
süreç
içinde
gerçekleştirilmekte ve harcamalar siyasi ve idari organların kararları ile
somutlaştırılmaktadır. Ekonomik hedeflere ulaşmada kullanılacak maliye
politikası araçlarının seçimi ve uygulaması siyasi bir karar niteliğindedir. İşte bu
siyasi karar bütçedir ve devletin gelir ve harcamaları bütçe ile hukuki bir kimlik
kazanmaktadır.
“Bütçe, belirli bir dönem içinde toplanacak gelirler ile yapılacak giderlerin
karşılaştırmalı bir cetveli olduğu kadar, yetkili organlar tarafından bu giderlerin
yapılması
ve
o
gelirlerin
toplanması
için
verilen
izin
şeklinde
tanımlanmaktadır.”6 Toplumsal ihtiyaçlar ile kamu kaynaklarının en doğru
şekilde uyumlaştırılmasını amaçlayan bütçeler, kamu alanında kullanılacak mal
ve hizmetlerle ilgili tercih ve kararların da göstergesi niteliğindedir.
Demokrasilerde parlamentonun, siyasal iktidarın belli bir dönemde
yapacağı mali işlemleri önceden bilmesi ve onaylaması konusunda yetki ve
sorumluluğu vardır. Bütçe kanunu ile yasama, gelirlerin toplanması ve giderlerin
yapılması konusunda yürütme organına sınırlı süreli bir yetki ve izin verir. “Bir
ülkede kamu yönetiminin işleyebilmesi için yönetsel mekanizmanın bütçeye
konulacak ödeneklerle çalıştırılması gerekmektedir.”7
Kamu idarelerine,
kanunlarla düzenlenen görev ve hizmetlerin yerine getirilmesi amacıyla bütçe ile
harcama yetkisi verilmektedir. Harcama yetkilileri de bütçede öngörülmesi veya
kendilerine tahsis edilmesi durumunda harcama yapabilirler.
Bütçe kanunları ve bu iradeye dayanılarak yapılan kamu harcamaları,
hükümetlerin uygulayacakları politikaların önemli bir aracı ve göstergesi
niteliğindedir. Bütçe ile hükümetin mali kaynakları hangi alanlarda kullanacağı
belirlenmektedir. Aynı zamanda bütçeler, yıllık programlar ve yatırım
programları ile birlikte kalkınma planlarının gerçekleştirilmesine de aracılık eder.
6
ÖZŞEN, Umut, Cumhuriyet Dönemi Bütçe Yönetimi Üzerine Bir İnceleme (Ankara,Yüksek Lisans
Tezi, Ankara Üniversitesi, 2006), s.7
7
Aynı, s.9
10
1.3. Maliye Politikasının Amaçları ve Araçları
1.3.1. Maliye Politikasının Amaçları
Devlet, bütçe ya da mali politika aracılığıyla, kamu gelir ve
harcamalarından yararlanmak suretiyle ekonominin bütünü üzerinde çeşitli
etkiler yaratabilmektedir.8 Günümüzde, devletin milli ekonomi bakımından
önemli ölçülere varan gelir ve giderleri, gerek gelirlerin elde edilmesi gerekse
giderlerin yapılması aşamalarında ekonomiyi etkileme ve yeniden düzenleme
fonksiyonuna kavuşmuştur. “Maliye politikası, ekonomik birimler üzerindeki
değişik etkiler toplulaştırıldığında, hükümet bütçesindeki değişmelerin milli
gelir, işsizlik ve enflasyon gibi makro büyüklükler üzerindeki etkileri ile ortaya
çıkar.”9
Devletin ekonomik ve sosyal açıdan gerçekleştireceği fonksiyonlarının,
ekonomide dengenin sağlanmasına, ekonomik kalkınmanın gerçekleştirilmesine
ve gelir dağılımının düzenlenmesine olan etkileri ile maliye politikasının başarısı
açısından taşıdığı önem aşağıda ifade edilmeye çalışılmıştır.
1.3.1.1. Ekonomik İstikrarı Sağlamak
Devletin ekonomideki en büyük hedefi enflasyona yol açmaksızın
istihdam düzeyini yükseltmektir. “Devlet; kamu giderleri ve kamu gelirleri gibi
araçlardan
yararlanarak,
iktisadi
istikrar
açısından
önemli
etkiler
yaratabilmektedir.10 Bir ekonominin istikrara kavuşturulması bahis konusu
olduğu zaman başlıca iki hususun bir arada gerçekleştirilmesi istenmektedir:
Fiyat istikrarı ve tam çalışma.”11
Fiyat istikrarı: Günümüz devletlerinin en büyük ekonomik sorunu dengeli
bir fiyat düzeyinin sağlanması ve korunmasıdır. Fiyat istikrarının korunması için,
8
AKDOĞAN, a.g.e., s. 434
PINAR, Abuzer, Maliye Politikası Teori ve Uygulama (Ankara: Naturel Yayınları, 2006), s.31
10
AKDOĞAN, a.g.e., s. 28
11
TÜRK, İsmail, Maliye Politikası (Ankara: Turhan Yayınları, 1992), s.19
9
11
ekonomide genel fiyat düzeyinde meydana gelen sürekli fiyat dalgalanmalarının
önlenmesi gerekmektedir.
Ekonominin genel fiyat düzeyinde ortaya çıkan ve süreklilik gösteren
dalgalanma iki tür olabilir. Fiyatlar genel düzeyi sürekli yükselir ya da sürekli
düşer. Birinci durum enflasyon, ikinci durum ise deflasyon olarak isimlendirilir.
Fiyat istikrarının korunmasından söz edildiği zaman ifade edilmek istenilen
enflasyon ve deflasyonla mücadeledir. Ancak günümüz ekonomilerinin genel
fiyat düzeylerinde daha çok yükselme yönünde sürekli değişikliğin olduğu
gözlemlenmektedir. Genel fiyat düzeyindeki sürekli aşağıya doğru olan
hareketler bugün yalnızca kuramsal alanda tartışılmaktadır. Genel fiyat
düzeyindeki sürekli bir yükselişin, diğer bir deyişle enflasyonun etkilerini ise
hepimiz hissetmekteyiz. Bu nedenle günümüzde maliye politikasıyla fiyat
istikrarının sağlanması ve korunması amacı, geniş ölçüde enflasyonla mücadele
anlamına gelmektedir.12
Tam istihdam: Tam istihdam kavramı ile geniş anlamda bir ekonomide
mevcut, tüm üretim faktörlerinin tam olarak kullanılması ifade edilmektedir.
Ancak ekonomik kuramda ve uygulamada tam istihdam, üretim faktörlerinden
emek üzerinden tanımlanmakta ve bir ekonomide çalışma arzusu ve yeteneği
olan her bireyin, cari ücret ve çalışma koşullarında üretim süreci içinde yer
alması olarak belirtilmektedir.13 Burada üretim faktörlerinin tam olarak
kullanılması ifadesinin, tamamının yüzde yüz kullanılıyor olduğu anlamını
taşımadığının, kişilerin iş değiştirmeleri ile yeni iş arayışları sırasında ortaya
çıkacak friksiyonel işsizliğin varlığının da bir ekonomide tam istihdamı
engellemediğinin belirtilmesi yerinde olacaktır.
1.3.1.2. Ekonomik Kalkınmayı Gerçekleştirmek
Toplumun refah düzeyini yükseltmeyi amaç edinen ekonomik kalkınma,
maliye politikasının ulaşmak istediği en önemli hedeflerindendir. Özellikle
12
ATAÇ, Beyhan, Maliye Politikası (Eskişehir: Etam Yayınları, 2006), s.38
Aynı, s. 39
13
12
gelişmekte olan bir ülkede temel amaç kalkınmadır. Maliye politikası, kamu
harcamaları ile kişi başına düşen milli gelirin devamlı artırılmasında, ekonomik
yapının daha iyiye doğru değiştirilmesinde, yani ekonomik kalkınmanın
gerçekleştirilmesinde önemli rol oynar.
Ekonomik kalkınmanın önemli kaynaklarından biri sermaye birikimidir ve
sermaye birikimi tüketimin kısılarak tasarrufların artırmasıyla gerçekleşir. Kamu
ve özel tasarrufların artırılması amacıyla devlet kamu harcamaları ve vergiler
yoluyla çeşitli önlemler alabilmektedir. Bu önlemlerden biri, kamu tüketim
harcamaları için gerekli olandan daha fazla vergi toplanması ve bunun doğrudan
kamu yatırımlarının gerçekleştirilmesine kullanılmasıdır. Diğer bir önlem ise
vergiler yoluyla özel yatırımları teşvik etmek şeklinde uygulanabilir.
Ekonomik büyüme ve ekonomik kalkınma bir ülkenin üretim seviyesinin
zaman içerisinde artmasına neden olan uzun dönemli güçlerdir.14 Birbiriyle
yakından ilişkili olan bu iki kavram arasında temel farklılıklar vardır. Ekonomik
büyüme kavramı ile hem toplam hem de kişi başına gelir veya üretim
miktarındaki artış üzerinde durulmakta iken ekonomik kalkınma kavramı ile
buna ek olarak teknik ve kurumsal yapıdaki niteliksel değişmeler ifade
edilmektedir. Ekonomik kalkınma aynı zamanda bir ekonomide sosyal ve politik
alandaki modernleşme sürecini de kapsayan bir kavram olarak düşünülmektedir.
Karşılaştırmalar, ekonomik büyümenin daha çok üretim faktörlerinin en
yüksek verimi sağlayacak şekilde bir araya getirilmesini içeren bir denge
sorunuyla ilgilendiğini göstermektedir. Ekonomik kalkınma ise iki aşamalı bir
süreci ifade etmektedir. Birinci aşama, üretim faktörlerinin yaratılmasıdır. Bu
aşamada, üretim faktörlerinin oluşturulabilmesi için ekonomiyi de içine alan
kurumsal/yapısal bir değişimin olması gerektiği vurgulanmaktadır. İkinci aşama
ise üretim faktörlerinin en uygun bileşimini içerisine almaktadır. Dolayısıyla
ekonomik kalkınma kavramı, iktisadi nitelikte olan yapılar yanında sosyal,
siyasal nitelikteki yapılarda da gelişme yönünde bir değişme, hatta yeni yapıların
14
Aynı, s. 285
13
oluşturulmasını içeren süreçlere de işaret etmektedir. Yani iktisadi kalkınma
sadece ekonomik boyutlarla sınırlanmayan, toplumu sosyolojik, psikolojik ve
politik tüm boyutlarıyla kuşatan karmaşık bir süreçtir. Kalkınma her ne kadar
iktisadi büyümeyi içerirse de varolanın sayısal olarak büyümesi anlamına
gelmemekte, olumlu anlamda yeni bir yapının kurulmasını öngörmektedir.15
1.3.1.3. Gelir Dağılımını Düzenlemek
Bir ülkede uygulanan ekonomi politikalarının temel hedefinin refah
düzeyini artırmak olduğuna önceki bölümlerde yer verilmişti. Ekonomik büyüme
bu hedefi gerçekleştirmek için gerekli olmakla beraber büyümenin bir toplumun
yaşam standardına ne ölçüde yansıdığı ve artan refahın toplumun değişik
katmaları arasında nasıl bölüşüldüğü de dikkate alınması gereken bir başka
konudur.16
Özellikle gelişmekte olan ülkelerde varolan yapısal bozukluklar
sonucunda kaynak ve gelirlerin dağılımında büyük bir adaletsizlik söz konusu
olmaktadır. İleri düzeyde gelir eşitsizliklerinin ciddi toplumsal sorunlara yol
açtığı bir gerçektir.17 Nispeten eşit gelir dağılımı, toplumsal olarak arzulanan ve
sosyal barışın temini için gerekli olan bir unsurdur.
Vergi politikası, uygulanan verginin yapısı ve niteliğine, yönelik olduğu
gelir gruplarına ve mükelleflerin marjinal tüketim ve marjinal tasarruf
eğilimlerine bağlı olarak gelir dağılımı açısından farklı etkiler yaratır.18 Kamu
harcamaları belirli kesimleri, sektörleri ve ya bölgeleri destekleyecek biçimde
yapılabileceği gibi vergiler de farklı toplumsal tabakalara farklı biçimlerde
yansıyabilir.19
15
YAVİLİOĞLU, Cengiz, “Kalkınmanın Anabilimsel Tarihi ve Kavramsal Kökenleri” (Cumhuriyet
Üniversitesi İ.İ.B Dergisi, Cilt 3, Sayı 1, 2002), s.66
16
PINAR, a.g.e., s. 281
17
Aynı, s. 287
18
AKDOGAN a.g.e., s.445
19
PINAR a.g.e., s. 292
14
Transfer harcamaları, toplumun sosyal yönden güçlü olmasına yönelik
olarak, daha çok yardım amacıyla yapılan fon aktarmalarıdır ve farklı sosyal
tabakaların satın alma güçlerinin belli bir düzeye kavuşturulmasını hedefler.
Böylelikle kişiler arasındaki farklı gelir seviyeleri, mağdur olarak nitelendirilen
kesimlere yapılacak transfer harcamaları ile dengelenme çalışılacaktır.
Devlet faaliyetlerinin, gerek ekonomik denge ve ekonomik kalkınma ve
gerekse gelir dağılımı açısından taşıdığı önem, söz konusu faaliyetlerle ilgili
düzenlemeler sırasında büyük özen gösterilmesini, çözümler yaratılmasını,
amaçlar arasında ortaya çıkabilecek çatışmaların giderilmesini veya amaçlar
arasında tercihler yapılabileceğinin bilincinde olunmasını zorunlu kılmaktadır.20
Önerilen maliye politikalarının başarılı olmasının yolu; mevzuatı, idaresi ve
yargısıyla mali yönetimin rasyonel bir şekilde düzenlenmiş olmasından
geçmektedir.
1.3.2. Maliye Politikasının Araçları
Devlet, belirlediği sosyal ve ekonomik hedefleri gerçekleştirmek için
kamu maliyesi araçlarını da kullanır. Bu araçları; kamu gelirleri, kamu
harcamaları ve borçlanma olarak üç ana gruba ayırmak mümkündür.
1.3.2.1. Kamu Gelirleri Politikası
Devletin, sınırları anayasa ile belirlenmiş ve ülkenin içinde bulunduğu
koşullar ile toplumsal ihtiyaçlara ve tercihlere göre şekillenen çeşitli görevleri
mevcuttur. Bu görevler, devletin çeşitli kuruluşları aracılığı ile yerine getirilir.
Günümüzde devlet, ülke milli gelirinin üçtebirine yakın bir bölümünü
ekonomiden çeşitli şekillerde kamu geliri olarak çeker, kamu hizmetlerini
gerçekleştirebilmek için tekrar ekonomiye enjekte eder.21 Devlet görevleri
harcama yapılmasını zorunlu kıldığına göre devlet gelir sisteminin her şeyden
20
AKDOGAN a.g.e., s. 435
Aynı, s.99
21
15
önce, bu harcamaların finansmanını sağlayacak yolda biçimlendirilmesi
gerekir.22
Devlet, fonksiyonlarını yerine getirebilmek için yapacağı harcamaları
finanse etmek üzere gerek duyduğu gelir ihtiyacının büyük bir bölümünü
vergilerle karşılar. “Vergi, devletin kamu gücüne dayanarak özel kesimden kamu
kesimine aktardığı fonlardır.”23 Kamu gelirlerinin önemli bir kısmını oluşturan
vergilerin en önemli özelliği gerçek ve tüzel kişilerden karşılıksız olarak ve para
şeklinde alınan zorunlu bir ödeme olmalarıdır.
Vergiler yalnızca mali açıdan değil, ekonomik istikrarın sağlanması ve gelir
dağılımındaki adaletsizliğin giderilmesinde üstlendiği işlevler nedeniyle de
ekonomik ve sosyal açıdan çok önemli bir maliye politikası aracıdır. Bu alanda
vergi yoluyla gerçekleştirilebilecek başlıca ekonomik amaçlar; yatırımları teşvik
etmek, üretim ve tüketimi teşvik etmek ya da kısıtlamaktır. Korunmak ve
geliştirilmek istenen alanlar için vergi teşviki, önlenmek istenen alanlar için ise
vergileri ağırlaştırmak suretiyle iktisat politikasının bir aracı olarak kullanılması
yoluna başvurulmaktadır.
Vergi önlemleriyle; tasarruf yapılması, yapılan tasarrufların işletilmesi ya
da milli ekonomi bakımından istenilen alanlara yönlendirilmesinin sağlanması
için belirlenen sektörlerin teşvik edilmesi sağlanabilmektedir.
Devlet vergileme yoluyla sağladığı gelirlerin bir kısmını çeşitli kamu
harcamaları şeklinde düşük yaşam standardına sahip gelir gruplarına veya hiç
geliri olmayanlara transfer harcamaları şeklinde aktarabilir. Bazen de finansmanı
vergi gelirleriyle karşılanan mal ve hizmetleri, düşük gelirlilere bedelsiz ya da
maliyet bedelinin altında satmak suretiyle de gelir dağılımında adalet sağlamaya
çalışabilir.
22
ULUATAM, Özhan, Kamu Maliyesi, ( Ankara: İmaj Yayıncılık, 2005), sh.258
PINAR, a.g.e., s.37
23
16
Genel olarak farklı gelir düzeylerine yönelik vergiler, kişisel harcamalar ve
tasarruflar üzerinde değişik şekilde etkili olurlar. Gelir vergileri artan oranlı
vergiler olduğundan kaynak ve gelir dağılımında adaletsizlik ve dengesiz
dağılımı engelleyebilir. Yüksek gelir grubuna dahil kişilerin marjinal tüketim
eğilimleri düşük gelir grubuna dahil kişilere göre azdır. Bu nedenle vergiler
düşük gelirlere yöneldiği ölçüde tüketim harcamalarını kısıtlayıcı etkide
bulunacak ve refah seviyelerinde azalma olacaktır. Ancak artan oranlı vergilerin
uygulanması ile geliri yükselen kişilerden alınan verginin oranı artacağı için
sosyal adalet ve dengeleme prensibi yerine getirilmiş olacaktır.24
Günümüzde tarafsız devletin yerini müdahaleci devlete bırakmasıyla
birlikte vergi, devletin elinde ekonomik ve sosyal hayatı düzenlemenin ve
iktisadi faaliyetleri belirlenen hedeflere doğru yöneltmenin de bir aracı haline
gelmiştir.
1.3.2.2. Kamu Giderleri Politikası
Devletler tarih boyunca ülke ve toplum çıkarlarının korunması, adalet ve
hukuk sisteminin varlığının sürdürülmesi gibi önemli görevler üstlenmiştir.
Günümüz modern devlet anlayışında ise bu görevlerinin yanında, demokratik
sosyal hukuk devleti anlayışının toplumlarca benimsenmesine paralel olarak
devletin topluma götürdüğü hizmetler ve bunlara bağlı olarak yapılan giderler her
geçen gün artmaktadır.
Devletin görev ve uğraşı alanının genişlemesi ve üretmiş olduğu mal ve
hizmet çeşitlerinin artması, toplam kaynakların gittikçe artan bir oranının
kullanılması sonucunu yaratmış, devletin ulusal ekonomi içerisindeki payını ve
önemini artmıştır. Bu durum, kamu harcamalarının ekonomik ve sosyal yapı
üzerinde önemli etkilerinin bulunduğunu ortaya koymuştur. Toplumsal
hizmetlerin sağlanması yanında günümüzde devletin yüklendiği görevler de
harcamalar düzeyi bakımından etkili olmuş, gelir dağılımını düzeltme, tam
24
GÜZELLİ, Mesut, “Maliye Politikası” Çukurova Üniversitesi İ.İ.B.F.
http://idari.cu.edu.tr/igunes/butce/maliyepol.doc 1999, (Erişim Tarihi: 12.11.2008)
17
istihdamı gerçekleştirme, ekonomik kalkınmayı sağlama çabaları, devleti sürekli
olarak mal ve hizmet alımına yöneltmiştir.25 Ayrıca, dünyada sanayileşmeyle
birlikte süratle yaşanılan teknolojik gelişmeler, haberleşme, ulaştırma gibi büyük
ölçekli yatırımların da devlet tarafından yapılmasını zorunlu hale getirmiştir.
Kamu hizmetlerinin görülmesi devletin asli görevlerinden olmakla birlikte,
kamu gelirlerinin elde edilmesi ve sarf edilmesinde yaratacakları sosyal ve
ekonomik etkilerin daima göz önünde bulundurulması gerekir. Kamu
harcamalarının düzeyi ve yönelik olduğu harcama yerleri açısından ayarlamalar
yapmak suretiyle genel ekonomik yapı üzerinde önemli ve çok yönlü etkiler
yaratılabilmektedir.
Günümüz anlayışına göre, kamu maliyesi uygulaması suretiyle izlenecek
olan amaç; devlet bütçesinin denkliği ve yalnızca kamu giderlerinin finansmanı
olmayıp, fonksiyonel maliye anlayışı içerisinde, sosyo-ekonomik etkiler
yaratılarak ülke çıkarına uygulamaların gerçekleştirilmesidir. Bu gerek kamu
gelirleri sağlanırken ve gerekse kamu harcamaları planlanırken ve uygulamaya
konulurken bazı noktalara dikkat edilmesini gerektirir. Gelirin sağlandığı
kaynaklar, yönelik olduğu mükellef kitlesi, yarattığı yük ve etkiler, mali
yönetime uygunluk, düzenlemenin yapısı ve benzeri faktörler yanında, kamu
harcamaları açısından da; harcamaların nerelere, hangi amaçlarla yapıldığını,
hizmet ve harcama alanlarını, maliyet-fayda ilişkisini, sosyal ve ekonomik
etkilerini, amaçlar ile sonuçların karşılaştırılmasını dikkate almak gereği vardır.26
Ülke ekonomisinin kıt olan kaynaklarının optimal dağılımı ve kullanımı,
ihtiyaçların en etkin düzeyde karşılanması bakımından büyük önem taşımaktadır.
Kamu maliyesinin kaynakların kullanımı, dağılımı ve genel iktisadi yaşamın
yönlendirilmesi bakımından önemli etkileri mevcut olup; devlet, yüklenmiş
olduğu mali, sosyal ve ekonomik görevleri çeşitli kurumları aracılığıyla yerine
getirmektedir. Söz konusu görevlerin yerine getirilmesi ve yönlendirilmesi, kamu
25
AKDOGAN, a.g.e., s.463
Aynı, s.463
26
18
maliyesi içinde esas itibariyle kamu sektörü tarafından gerçekleştirilmektedir.27
Kamu sektörü yüklenmiş olduğu mali, sosyal ve ekonomik görevleri yerine
getirmek için harcamalarda bulunmak zorundadır. “Devletin çeşitli harcamaları,
kamu kesiminin örgütlenmesine uygun biçimde, kısmen merkezi devlet
örgütünce, kısmen yerel idarelerce, kısmen de diğer kamu kuruluşlarınca
gerçekleştirilir.”28
Genel olarak mali literatürde kamu harcamaları, devletin toplumsal
ihtiyaçları karşılamak veya ekonomik ve sosyal hayata müdahalede bulunmak
amacıyla belirli usullere uyarak yaptığı harcamalar olarak ifade edilmektedir.
Kamu mali yönetiminin yapısını ve işleyişini düzenleyen 24/12/2003 tarihli ve
25326 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve
Kontrol Kanunu ise kamu giderini “Kanunlarına dayanılarak yaptırılan iş, alınan
mal ve hizmet bedelleri, sosyal güvenlik katkı payları, iç ve dış borç faizleri,
borçlanma genel giderleri, borçlanma araçlarının iskontolu satışından doğan
farklar, ekonomik, mali ve sosyal transferler, verilen bağış ve yardımlar ile diğer
giderler” şeklinde tanımlamıştır.
1.3.2.3. Borçlanma Politikası
“Uzun yıllar boyunca maliyeciler, yöneticiler ve genel olarak kamuoyu
tarafından devlet borçlanmalarına çok çekingen bir anlayışla bakılmış ve devlet
borçlarındaki artışlar hemen herkeste ciddi kaygılar doğurmuştur.”29
Borçlanma, esas yapısı ve niteliği itibariyle, olağanüstü ve istisnai bir gelir
kaynağı olmakla birlikte günümüzde, yalnız gelişmemiş ya da az gelişmiş
ülkelerin değil, gelişmiş ülkelerin dahi sürekli olarak değerlendirdikleri gelir
kaynakları arasında yer almış, olağanüstü ve istisnai bir kaynak olma özelliğini
kaybetmiştir.30 Bir taraftan sosyo-ekonomik hedeflere ulaşılabilmesi, diğer
taraftan uluslararası mali ve iktisadi ilişkilerdeki gelişme ve devletin
27
Aynı, s.29
ULUATAM, a.g.e., s.204
29
Aynı, s.415
30
AKDOGAN a.g.e., s.414
28
19
fonksiyonlarındaki artma, borçlanmayı her zaman başvurulabilecek bir
finansman kaynağı şekline dönüştürmüştür.31
Devlet borçları, borç olarak alınan paranın niteliği, borcun sağlandığı
piyasanın uyruğu ile borcun sağlandığı kişinin uyruğu gibi ölçütler göz önünde
bulundurularak iç borçlanma ve dış borçlanma olmak üzere iki temel ayrıma tabi
tutulmaktadır. Devletin yurt içi fon piyasasından borçlanmasına iç borçlanma,
uluslararası piyasalardan ya da uluslararası finans kuruluşlarından fon sağlanması
ise dış borçlanma olarak tanımlanabilir.
Borçlanma çift karakterli bir kamu geliridir. Devlet borçlandığı zaman
tasarruf sahibi kişi veya kuruluşların tasarruflarını kendine transfer eder. Buna
mukabil, borç senetlerinin her yıl faizlerini öder ve borç senetlerinin vadeleri
geldiğinde anaparalarını itfa eder. Bu nedenle borçlanma hem devlete gelir sağlar
hem de kamu harcamalarını artırır.32
Vergi gelirlerinin kamu harcamalarını karşılamada yetersiz kaldığı
durumlarda ya da özellikle savaş ve doğal afetler gibi olaylara bağlı olarak, elde
edilenin çok üstünde gelire gereksinim duyulduğunda devlet, ek gelir
gereksinimini borçlanmayla karşılama yoluna gidebilir.
Devlet borçlanmaya ve borç yönetimine maliye politikası araçları olarak
başvurduğu zaman bununla gerçekleştirmek istediği şey sadece kendisine gelir
sağlamak veya borç yükünde bir azalma meydana getirmek değildir. Devlet
uyguladığı maliye politikasıyla ekonomide iktisadi istikrar, kalkınma, gelir,
servet ve refah dağılımında denge, ödemeler bilançosunda denge sağlama gibi
ekonomik ve sosyal amaçları gerçekleştirmek ister. 33
Nitekim devlet, enflasyonist dönemlerde ekonomide para stokundaki
şişkinliği gidermek ve tüketimi kısmak amacıyla borçlanabilir. Devlet depresyon
31
Aynı, s.413
TÜRK, İsmail, Kamu Maliyesi , (Ankara: Turhan Yayınları, 1992), s.273
33
Aynı, s.278
32
20
dönemlerinde borçlandığında ise borçlanmanın sebebi ekonomide yükselmiş olan
likidite tercihini düşürmek, atıl, hareketsiz fonları harekete geçirmektir.34
1.3.2.3.1. Borç Yönetimi Esasları
Esas niteliği itibariyle geçici bir gelir kaynağı olan borçlanma,
ekonominin bütünü üzerinde çeşitli etkilere neden olduğundan, başlangıcından
bitimine kadarki uygulamalarının başarı ile yürütülmesi önem arz etmektedir.
İyi bir borç yönetimi, borçlanma miktarının ve koşullarının, ekonominin
içinde bulunduğu duruma uygun olmasını ve devlet için en az yük getirecek
şekilde belirlenmesi için gerekli koşul ve fırsatların iyi değerlendirilmesini
gerektirmektedir.
Kamu maliyesi açısında borçlanma önemli sonuçlar doğurabilir. Borçlar
vadesi geldiğinde faizleri ile birlikte vergilerden elde edilen gelirlerle geri
ödenecektir. Ancak borç ve faizlerin tekrar borçlanılarak ödenmesi kısır bir
döngü yaratır ve gelecek dönemlere büyük bir borç yükü aktarılabilir.
Borçların vadesi geldiğinde yan yükleri ile birlikte ödeneceğinin göz
önünde bulundurularak borç yönetimi ile ilgili uygulamaların en etkin düzeyde
sürdürülmesi, elde edilen bu kaynakların ekonomide israf edilmesini de
önleyecektir.
1.4. Türkiye’de Uygulanan Maliye Politikaları
1.4.1. Türkiye Cumhuriyeti’nin Kuruluş Yılları
Türkiye Cumhuriyetinin ilk yıllarında özel girişime öncelik verilerek,
nispeten liberal bir iktisadi gelişme politikası ile yola çıkılmış, ancak 1930’lu
yılların başında bazı iç ve dış etkenlere bağlı olarak devletin ekonomik alanda
daha fazla rol aldığı, dolayısıyla sanayi yatırımları ile sanayileşmeyi
hızlandırmayı amaçladığı bir iktisat politikası izlenmiştir.
34
TÜRK, Kamu Maliyesi, s.278 ve PINAR, a.g.e., s.40
21
II. Dünya Savaşı yıllarına denk gelen ve 1950’li yıllara kadar devam eden
süreçte ise ekonomi politikası tartışmaları, ekonomik yaşamda kamu kesiminin
yeri ve rolü üzerine yapılmıştır. Özel kesimin tam bir güvenlik içinde ve istediği
sektörde çalışabileceğini öngören 1947 Türkiye Ekonomik Kalkınma Planı,
madencilik, enerji, demir-çelik ve demiryolları dışında kalan ekonomik
girişimlerin zamanla özel kesime devrini öngörmüştür. Bu dönemde planlanan
ekonomi politikasının temel özelliği, iç ve dış ticarette serbest piyasa koşullarının
egemen kılınması doğrultusunda çaba harcanması, özel girişimciliğin her
düzeyde
desteklenmesi
ve
geliştirilmesidir.
Özellikle
sanayide
kamu
yatırımlarının sınırlandırılması, tarıma, makineleşmeye ve karayolu ulaşımına
öncelik verilmesini ve kamu yatırımlarının altyapı alanlarında gerçekleştirilmesi
politikası benimsenmiştir. Ancak kesin vaatlere rağmen bu dönemde KİT’lerin
özel kesime devri gerçekleştirilememiştir.35
1.4.2. 1950- 1960 Arası Dönem
1950 ve 1960’lı yılları esas itibariyle “Karma Ekonomi” ye dayanan fakat
özel sektöre öncelik verilen bir devreyi teşkil etmektedir. II. Dünya Savaşı
yıllarının ekonomimizde yarattığı sıkıntıların da etkisi ile devlet sektörünün
ağırlıkta bulunduğu ekonomik sistem itibarını kaybetmeye başlamış ve bu
dönemde özel sektör Türkiye ekonomisinin vazgeçilmez bir unsuru olmuştur.36
Özel kesime öncelik veren ekonomi politikasının egemen olduğu bu
dönemde kamu kesiminin de nicel ve nitel olarak genişletilmesi yoluna
gidilmiştir. Ekonomik gelişmenin KİT’ler aracılığıyla gerçekleştirilmesi, bu
dönemde ülkenin içinde bulunduğu koşullar gereği bir zorunluluk olarak
görülmüştür. Bunun yanında, KİT’lerin özel kesime devredilmesi konusuna
hükümet programlarında yer verilmesine rağmen o yıllarda KİT’leri satın alacak
özel sermayenin bulunmayışı da KİT’lerin devlet eliyle işletilmesine devam
edilmesinin bir başka nedenidir. Bilakis, özellikle 1953 yılından itibaren KİT’lere
35
TOSUN, Ertan, Türkiye’de Kamu Kesimi ve Özel Kesim Ayırımının Normatif ve Reel Planda Önemi
ve Sınırları (Devlet Bütçe Uzmanlığı Araştırma Raporu, BÜMKO, Ankara,1996), s.50-65
36
Aynı
22
özel bir önem verilerek mevcutların sermayeleri artırılmış ve yeni KİT’ler
kurulmuştur.
1.4.3. 1960-1980 Dönemi
Planlı ekonomi dönemi olarak da adlandırılan 1960-1980’li dönem planlı
bir kalkınmanın kabul edilmesi ile başlamıştır. Bu dönemde, karma ekonominin
geleneksel prensiplerine uyularak KİT’lere gerekli önem ve ağırlığın verileceği
vurgulanmıştır.
1960’lı
yıllarda,
Türk
ekonomisinde
ekonomi
politikalarının
oluşturulmasında bilimselleşme ve rasyonelleşme yaklaşımları sonucunda D.P.T
kurulmuş ve I. Beş Yıllık Kalkınma Planı 1963 yılında uygulanmaya başlamıştır.
Genel nitelikleri ve amaçları ile birbirinin uzantısı sayılabilecek yıllık kalkınma
planları ile ekonomide kamu kesiminin öncülüğü vurgulanırken özel kesimin
desteklenmesi ve teşvik edilmesi görüşünden hareket edilmiştir.37
Dönem boyunca kamu kesimi yatırımları, kamu kesimi tasarruflarını
aşmış ve bu açık içerden ve dışarıdan borçlanılarak kapatılmıştır. 1963 yılında
başlayan planlı ekonomik kalkınma dönemi, özellikle bütçe gelirlerinin
yetersizliği nedeniyle kamu harcamalarının açık bütçe politikası uygulanarak
karşılanması sonucu 1977 yılından itibaren yoğun bir biçimde kendini gösteren
mali bir bunalımla kesintiye uğramıştır.38
1.4.4. 1980’den Günümüze
Türkiye ekonomisinin yaşadığı istikrarsızlık sonucu, 1980 yılında 24 Ocak
ekonomik istikrar programının uygulamaya konulması, yalnızca ekonominin
içinde bulunduğu istikrarsızlıkla mücadeleyi değil yeni bir ekonomik gelişme
anlayışını da beraberinde getirmiştir. 24 Ocak istikrar programının temel
felsefesi; ekonomide devlet müdahalesini en aza indirerek serbest piyasa
ekonomisine işlerlik kazandırılması ve dışa açık bir ekonomik modelin
37
38
TOSUN, Ertan, a.g.e., ve ÖZŞEN, Umut, a.g.e., s.51
TOSUN, a.g.e., s.81
23
uygulanmasıdır. Ekonomik modelin gereği olarak Devletin ekonomideki temel
rolü, piyasalarda serbest rekabet koşullarını sağlamak ve teşebbüs gücünün
önündeki engelleri kaldırmaktır.39 Bu amaçla, geçmişte Türkiye ekonomisinin
geliştirilmesinde ve bölgeler itibariyle dengelenmesinde önemli fonksiyonları
yerine getiren KİT’lerin özelleştirilmesine yönelik çalışmalar başlatılmıştır.
Diğer taraftan, yüksek enflasyonu düşürerek fiyat istikrarını sağlamak ve
serbest teşebbüsü güçlendirmek amacıyla bir dizi tedbirler alınmıştır. Bu
tedbirler; vergilerin artırılması, sübvansiyonların azaltılması, KİT mamullerine
yapılan zamlar yoluyla bütçe açıklarının önlenmesi, sıkı para politikasıyla para
artış hızının normal seviyeleri indirilmesi, çeşitli teşvik uygulamaları ile ihracatın
artırılması ve özel teşebbüs yatırım ve üretiminin teşviklerle artırılmasıdır.40
1980 sonrası dönemde, devletin üretim alanından çekilerek rekabetçi
piyasa koşullarının hakim olmasını sağlamak üzere, düzenleyici kurallar koyma
ve bu kurallara uyulmasını sağlama işlevine ağırlık kazandırılmaya çalışılmış, bu
hedeflere kalkınma planları ile ekonomik programlarda da yer verilmiştir.
1980 sonrası izlenen politikaların frenleyici etkisine rağmen kamu
harcamalarındaki artış devam etmiştir.
1980 istikrar programının temel hedeflerinden olan yurtiçi talebin
daraltılarak, yoğun teşviklerle ihracatın artırılması politikası, genel ilkelerinden
bir sapma olmaksızın çeşitli değişikliklere uğrayarak uygulanmış ve olumlu bazı
sonuçlar alınmış olsa da enflasyonun azaltılması hedefine ulaşılamamış, işsizlik
artmış, gelir dağılımı gittikçe bozulmuş ve büyüme hızında önemli düşüşler
gözlenmiştir.411990 yılında başlayan Körfez Krizi ve onun yarattığı siyasi
bunalım ile ardından yaşanan petrol şokları, Türkiye ekonomisinin 1994 yılını
ekonomik bunalımlarla karşılamasına neden olmuştur. Tüm kesimleri etkisi
39
ÖZTÜRK, Salih ve YAKIŞIR, Deniz. “Türkiye Ekonomisinde 1980 Sonrası Yaşanan Yapısal
Dönüşümlerin GSMH, Dış Ticaret ve Dış Borçlar Bağlamında Teorik Bir Değerlendirmesi”,(Mevzuat
Dergisi, Sayı 94, Ekim 2005)
40
Aynı, s.85.
41
ATAÇ, a.g.e., s.281
24
altına alan bu bunalım 1995 yılında alınan “5 Nisan Kararları” ile yeni ekonomik
düzenlemelerin yapılmasına yol açmıştır.
1994 ve 2000 yılı başlarında enflasyonu düşürmek ve ekonomik büyümeyi
gerçekleştirmek üzere kapsamlı ekonomik programlar uygulamaya konulmuşsa
da 1999 yılında yaşanan büyük Marmara depreminin de etkisiyle ekonomik
hayatta yaşanan sorunlar aşılamamıştır.
Bu gelişmeler sonucunda, ekonomik istikrarın sağlanması ve yapısal
reformların gerçekleştirilmesine yönelik olarak 2000-2002 dönemini kapsayan 3
yıllık Makroekonomik Program, IMF stand-by anlaşması desteği ile uygulamaya
konulmuş ise de büyüme ve enflasyon açısından uygulama sonuçları beklenildiği
gibi gerçekleşmemiştir. Makroekonomik Program, Güçlü Ekonomiye Geçiş
Programı çerçevesinde yenilenen stand-by anlaşması ile kesintiye uğratılmadan
2005 yılı Şubat ayına kadar sürdürülmüştür. Program, 2005 Mayıs ayından
itibaren yeniden üç yıllık bir anlaşmanın imzalanması ile 2008 Mayıs ayına kadar
uygulanmıştır.42
Ülkemizde uzunca bir süre çeşitli nedenlerle gelirlerin üzerinde harcama
yapılmıştır. Bu harcamaların vergiler yerine borçlanmayla karşılanması
yönündeki politikaların uygulanması sonucunda da borç stoklarımız artmıştır. İç
ve dış borçların bütçede yer alan faiz ödemeleri, 1980’li yılların başından itibaren
önceleri yavaş daha sonraları adeta katlanarak artmıştır. Faiz harcamalarındaki
bu olağanüstü artış bütçenin yapısının bozulmasına, bütçe açıklarının milli gelire
oranının iki haneli seviyelere ulaşmasına sebebiyet vermiştir.43
Faiz harcamaları hariç tutulduğunda bütçenin fazla vermesi olarak ifade
edilen faiz dışı fazla kavramı, günümüzde bütçenin ve kamunun en önemli
ekonomik göstergesi olarak karşımıza çıkmaktadır. Ülkemizde son dönemlerdeki
42
Bağımsız Sosyal Bilimciler, 2006 Yılı Raporu “IMF Gözetiminde On Uzun Yıl 1998-2008, Farklı
Hükümetler, Tek Siyaset”, http://www.bagimsizsosyalbilimciler.org/Yazilar_BSB/BSB2006_Final.pdf ,
(Erişim Tarihi: 6/4/2009)
43
DARICI, Haldun, “Faiz Dışı Fazla Niçin Yeterli Olmuyor”, (Maliye Dergisi Sayı: 146 / Mayıs-Ağustos,
2004) s.61-67
25
maliye politikasının temel önceliği, mali disiplini sağlayarak faiz dışı fazla
vermek ve borç stoklarını makul seviyelere çekmek olarak öngörülmektedir.44
IMF ile yapılan anlaşmaların da etkisi ile uygulanan sıkı maliye politikaları
nedeniyle önemli seviyelerde faiz dışı fazlalar elde edilmiş ve milli gelirde
büyüme sağlanarak enflasyon tek haneli rakamlara indirilmiştir.
2008 Yılı Ulusal Programında, Türkiye ekonomisinde uygulanmakta olan
istikrar odaklı makroekonomik politikaların genel çerçevesinin korunacağı
belirtilmiştir. Programda, maliye politikasının temel amaçları; mali disiplinin
sağlamlaştırılması suretiyle sürdürülebilir bir büyüme ortamının oluşmasına
katkıda bulunmak,
kamu açıklarını kalıcı bir biçimde azaltarak kamunun
finansman yapısını güçlendirmek, enflasyonla mücadeleyi desteklemek ve borç
stokunun milli gelire oranını düşürme sürecini devam ettirebilecek bir kamu faiz
dışı fazlası vermek olarak açıklanmıştır. Bu bağlamda son yıllarda “faiz dışı
fazla” iç borcun çevrilmesi ve dış borç yaratmada Türk kamu maliyesinde önemli
bir politika aracı olarak kullanılmaktadır.
Bilindiği üzere ABD’ de 2008 yılında konut piyasasında başlayan,
finansal kesimin ardından reel kesime de sirayet eden ve “yüzyılın krizi” olarak
ifade edilen küresel ekonomik kriz giderek bütün dünyayı etkisi altına almaya
başlamıştır. Küresel krizle baş edebilmek için dünya genelinde trilyonlarca
dolarlık kurtarma paketleri açıklanmış, ülkeler ekonomilerini canlandırmak için
çok sayıda tedbirler almak durumunda kalmıştır.45 Küresel kriz, tüm dünya ile
birlikte Türkiye ekonomisinin üretim, ihracat ve işsizlik göstergelerini de
olumsuz yönde etkilemiştir. Etkileri önümüzdeki yıllarda daha net ortaya çıkacak
olan kriz ile ilgili olarak ülkemizde de üretim ve ihracata yönelik çeşitli destekler
yapılmasına ve birçok alana vergi indirimi ve muafiyeti getirilmesine dair
uygulamalar yapılmaktadır.
44
Aynı,
OĞUZ Selahattin ve BOZDEMİR Deniz, “Yüzyılın Krizi 2008’e Damgasını Vurdu”,
http://www.samanyoluhaber.com/haber-129914.html , (Erişim Tarihi: 17Aralık 2008)
45
26
1.5. Maliye Politikasının Amaçları Açısından Kamu Harcamaları
1.5.1. Kamu Harcamalarının Ekonomik Etkileri
Devletin görev ve faaliyet alanındaki genişleme ile üretmiş olduğu mal ve
hizmet çeşitlerinin artması, toplam kaynakların gittikçe artan bir oranının
kullanılmasına neden olmuş ve devletin ulusal ekonomideki payı ve önemini
artırmıştır. Bu durum, kamu harcamalarının ülkelerin ekonomik ve sosyal yapısı
üzerinde önemli etkilerinin bulunduğunu ortaya koymuştur.46
Kamu harcamaları, geleneksel fonksiyonları olan toplumsal ihtiyaçların
karşılanması dışında, milli gelirin bölgeler, sektörler ve kişiler arasındaki
dağılımı, tam çalışmanın sağlanması ve kalkınma hızının artırılması üzerinde
doğrudan doğruya etki yaratmaktadır.47 Devlet tarafından yapılan veya devletin
faaliyet alanına giren fonksiyonlarına ilişkin maliyetlerin miktarını gösteren
kamu harcamaları, kamu kesiminin genel ekonomi içindeki büyüklüğünün
ölçülmesinde de büyük önem taşımaktadır.
1.5.1.1. Kamu Harcamaları ve Ekonomik İstikrar
Farklı ekonomilerde yaşanan deneyimler ve açıklamalar farklı olsa da her
ekonomide ekonomik dalgalanmaların ortaya çıktığı bilinmektedir.48 Bir
ekonomide, milli geliri arzulanan düzeyde, genellikle tam istihdam milli gelir
düzeyinde istikrara kavuşturmaya çalışan politika istikrar politikası olarak
isimlendirilir.49
Ekonomik istikrar; fiyat istikrarını ve tam çalışmayı ifade etmektedir.
Fiyat istikrarının sağlanması, bir ekonomide genel fiyat düzeyinde meydana
gelen sürekli dalgalanmaların önlenmesi ile mümkün olmaktadır.
46
AKDOĞAN, a.g.e., s.467
TÜRK, Kamu Maliyesi s.88
48
PINAR, a.g.e., s. 54
49
ATAÇ, a.g.e., s. 79
47
27
Günümüzde kamu harcamaları, ekonomik istikrarın sağlanmasında da bir
araç olarak kullanılmaktadır. Fiyat istikrarının sağlanması ve korunması, esas
itibariyle enflasyonla mücadele anlamına gelmektedir. Devlet enflasyonla
mücadele ederken harcamalardan bir kısmını azaltmak zorunda kalacaktır. Kamu
harcamalarını kısmaktaki tek amaç azalan kamu harcamaları yoluyla toplam
harcama hacmini azaltmak değil aynı zamanda bu yolla özel harcamalarda da bir
azalma meydana getirmektir.
Ekonomik istikrarın sağlanması konusunda alınacak tedbirlerden biri de
kamu harcamalarında savurganlığın önlenmesi ve harcamaların etkinliğinin
artırılması çabalarıdır.
1.5.1.1.1. Enflasyonla Mücadelede Kamu Harcama Politikaları
Maliye politikası yoluyla ulaşılmak istenen amaçlardan birinin ekonomik
istikrarın
sağlanması
olduğuna
daha
önce
değinmiştik.
Ekonomideki
istikrarsızlığın kendini enflasyon veya depresyon olmak üzere iki şekilde
gösterdiği bilinmektedir.
Enflasyon bir ekonomide, belli bir dönemde fiyatlar genel düzeyinin
sürekli olarak yükselmesi olayı olarak tanımlanmaktadır. 1970 yılından
başlayarak fiyat artışlarının hemen hemen bütün ülkelerde giderek hızlanması ve
bazı ekonomilerde yüksek enflasyon ile birlikte durgunluğun bir arada yaşanması
olayı, ekonomistleri bu sorun üzerindeki görüşleri yeniden gözden geçirmeye
itmiştir.50 Özellikle günümüzde enflasyon olgusunun kazandığı yaygınlık ve
çeşitli ülkelerde ulaştığı boyutlar, bu konuya ilişkin önerilerin çeşitlenmesine yol
açmıştır.
Bilindiği gibi enflasyonla mücadelede kullanılan maliye politikası araçları
kamu gelirleri ile kamu harcamalarıdır. Bir ekonomide enflasyon kısa dönemde
kaynak ve gelir dağılımını bozduğu, uzun dönemde ise büyümeyi engellediği için
mücadele edilmesi gerekli önemli bir istikrarsızlık kaynağı olmaktadır.
50
Aynı, s.160
28
Devlet,
sosyal
politika
görüşünü
gerçekleştirmek
amacıyla
kamu
harcamaları ve vergiler üzerinde değişikliğe gidebilir. Ancak yapılan bu
değişiklikler uygun maliye politikaları ile desteklenmezse ekonomideki toplam
talep düzeyini etkileyecek ve ekonomide dalgalanmalara neden olabilecektir.
Devlet, enflasyonla mücadelede öncelikle cari ve yatırım harcamalarını
kısmak zorunda kalacaktır. Ancak uzun dönemde enflasyonla mücadele, kısılan
toplam talep seviyesinin toplam arz seviyesine yükseltilmesi ile başarılmış
olacaktır.
Yatırım harcamaları ekonominin üretim kapasitesini artırıcı niteliktedir ve
tüm kamu harcamaları içinde önemli bir yere sahiptir. Enflasyon ile mücadele
amacıyla kamu yatırım harcamalarında yapılacak bir kısıntı, kısa dönemde
toplam
talebi
daraltacağından,
enflasyonist
baskıları
azaltıcı
etkiler
sağlanabilecektir.51 Burada dikkat edilmesi gereken nokta, kısa dönemde
enflasyonla mücadele için kısılan yatırım harcamalarının, uzun dönemde
ekonominin üretim kapasitesini daraltacağı ve ekonomik büyümeyi olumsuz
yönde etkileyeceğidir.
Enflasyonla mücadele ederken başvurulabilecek bir diğer önlem, cari
harcamaların azaltılması gibi gözükse de mevcut üretim kapasitesinin işlerlik
kazanması için yapılan cari harcamaların kısılması, özellikle personel giderleri
konusunda kamuoyundan gelecek tepkiler ile ekonominin gelişmesi ve
verimliliği
üzerinde
yaratacağı
olumsuzluklar
nedeniyle
mümkün
olamamaktadır.52 Diğer taraftan, eğitim ve sağlık gibi beşeri sermaye
harcamalarında bir kısıntıya gidilmesinin, uzun dönemde nitelikli insan gücü
yetiştirilmesi ve ekonominin gelişimi üzerinde sorunlar yaratabileceği de göz
önünde bulundurulmalıdır.
Düşük gelir gruplarının marjinal tüketim eğilimleri yüksek olduğundan,
bunlara yapılan sosyal transferlerin kısa dönemde enflasyonist etkileri vardır.
51
52
Aynı, s.166
ATAÇ, a.g.e., 165
29
Buna rağmen, bu tür transfer harcamalarının enflasyonist bir dönemde
azaltılmasının çeşitli güçlükleri vardır. Her şeyden önce, düşük gelir gruplarına
yapılan sosyal yardımlarda bir kısıntıya gidilmesinin yaratacağı olumsuz etkileri
tahmin etmek zor değildir.
Firmalara yapılan ve sübvansiyon olarak adlandırılan karşılıksız ödemelerin
ilk etkilerinin enflasyonist olacağı kabul edilir. Ancak, bu yardımlar fiyat
yükselişlerini ve bu yolla maliyet yükselişlerini kısıyor ve etkin olarak
kullanılıyorsa, uzun dönemde ekonomik açıdan yararlı sonuçların elde edilmesi
beklenir. Bir ekonomide enflasyonla mücadelede kamu harcamalarında bir
kısıntıya gidilmesi, önemli bir maliye politikası önlemi olmakla birlikte
uygulamada, çeşitli güçlüklerle karşılaşıldığı görülmektedir.53
Kamu harcamaları politikasının enflasyonla mücadelede başarı sağlaması
bu harcamaların finansman şekliyle yakından ilgilidir.54 Kamu harcamaları artan
oranlı vergilerle ya da dolaylı vergilerle finanse ediliyorlarsa enflasyonun sebep
olduğu gelir dağılımındaki adaletsizliği giderdiği söylenir. Kamu harcamalarının
kişilerden ya da Merkez Bankasından borçlanılmak suretiyle finanse edilmesinin
ise enflasyonist sonuçlar doğuracağı kabul edilmektedir.
Kamu harcamaları politikaları ile enflasyonla mücadelenin bir başka yolu,
harcamalarda etkinlik ve verimliliği artırıcı önlemler almak ve ekonominin
üretim kapasitesini artırmak için tıkanıklık gösteren üretim alanlarına mali
yardımlarda bulunmak suretiyle ekonominin toplam arz düzeyini yükseltmeye
çalışmaktır. Böylece, ekonomide toplam talep ve toplam arz arasındaki
dengesizlik giderilmiş olacaktır. Ancak talep kısıcı politikaların bir kısa dönem
sorunu olduğu ve istikrar politikası niteliği taşıdığı, arz artırıcı politikaların ise
uzun dönem sorunu olduğu ve istikrar içinde kalkınma niteliği taşıdığı göz
önünde bulundurulmalıdır.55
53
Aynı
TÜRK, Maliye Politikası, s.112
55
ATAÇ a.g.e,. s.168
54
30
1.5.1.2. Kamu Harcamaları ve Ekonomik Kalkınma
Ekonomik kalkınmanın önemli kaynaklarından birisi olan sermeye
birikimini tasarruf oranı belirlemektedir. Gelişmekte olan ülkelerde tasarruf
oranının düşük olması sonucu yatırım kapasitesi de düşüktür. Özellikle az
gelişmiş ya da gelişmekte olan ülkeler açısından; bazı sektörlere dinamizm
verilmesi, alt yapı yatırımlarının gerçekleştirilmesi ve ülke ekonomisi açısından
önem taşıyan, toplumsal faydası yüksek girişimlerin yapılabilmesi bakımından
kamu harcamaları büyük fonksiyon görmektedir.56
Bilindiği gibi, 19 uncu yüzyıl sonlarında A.Wagner tarafından ileri sürülen
ve “Devlet Faaliyetlerinin Artış Yasası” olarak isimlendirilen yasa ekonomi
içinde kamu sektörü nispi payının, kişi başına gelir arttığı zaman artma yönünde
doğal bir eğilime sahip olacağı şeklinde idi. Bu yasayı birtakım kısıtlamalar
olmaksızın, çok az ekonomistin kabul etmesine karşın, kamu sektörünün
büyüklüğü GSMH’ya göre kamu harcamalarının oranı olarak ölçüldüğünde,
gelişmekte olan ülkelerin gelişmiş ülkelerden daha küçük kamu sektörüne sahip
olduğu doğrulanmaktadır. Nitekim, örneğin 2003 yılı için toplam merkezi kamu
harcamaları/GSMH oranı düşük gelirli gelişmekte olan ülkelerde ortalama %15.7
iken, orta gelirli gelişmekte olan ülkelerde % 22.1, gelişmiş ülkelerde ise
ortalama % 27.7 dir. 57
Genellikle kamu harcamalarının kişi başına gelirle artma eğilimine sahip
olmasına rağmen, harcamalara fonksiyonel açıdan bakıldığında, sağlık, sosyal
güvenlik ve konut gibi sosyal nitelikli harcamaların daha hızlı bir artış hızına
sahip olduğu sonucuna varılabilmektedir. Harcamalar ekonomik açıdan ele
alındığında ise, kalkınmanın başlangıç aşamalarında cari harcamalar ile özellikle
altyapı ağırlıklı olan yatırım harcamalarının, toplam kamu harcamaları içinde
büyük oranlara ulaştığı ancak, kalkınma hızı arttıkça ve ülke kalkındıkça kamu
56
AKDOĞAN a.g.e., s.467 ve TÜRK, Maliye Politikası, s.321
ATAÇ a.g.e., s.319
57
31
harcamalarında yoğunluğun transfer harcamalarına doğru kayma yönünde bir
seyir izlediği gözlenmektedir.58
Bir ekonomide üretim kapasitelerini harekete geçirecek olan kamu yatırım
harcamaları kalkınmanın gerçekleştirilebilmesi için büyük önem arzetmektedir.
“Devletin doğrudan doğruya araştırma ve geliştirme faaliyetlerine veya
bayındırlık hizmetlerine yatırım yapması ekonominin üretim kapasitesini
artırır.”59 Özellikle gelişmekte olan ülkelerde yol, köprü, baraj, elektrik v.b. gibi
altyapı şeklindeki kamu yatırımları, kamu ve özel yatırımların verimliliğini
artırıcı bir etkiye de sahiptir. Burada üzerinde durulması gereken bir başka konu
daha önceden gerçekleştirilen ve kamu sermayesine dönüşen yatırımların işletme
ve bakımları için de cari harcamalardan yeterince kaynak ayrılması gereğidir.
Devletin ekonomik kalkınmaya yapacağı en önemli katkı, kamu sağlığı ve
eğitim için harcamalar yaparak fiziki sermayeyi harekete geçirecek olan beşeri
sermayeyi verimli hale getirmek olacaktır. Ekonomik kalkınmaya olan etkisi
uzun bir dönemde ortaya çıkacak olsa da beşeri sermayeyi geliştirmeye yönelik
olarak yapılan harcamalar kalkınma süreci açısından hayati öneme sahiptir.
Maliye politikası, kamu harcamaları yolu ile kişi başına sabit fiyatlarla
düşen milli gelirin sürekli olarak artırılmasında, yani ekonomik kalkınmanın
gerçekleştirilmesinde önemli rol oynamakta olup, bu harcamaların kalkınmayı
sağlayabilmeleri, finansman şekilleri ile yakından ilgili bulunmaktadır ve sağlıklı
ve güvenilir finansman kaynaklarını gerekli kılmaktadır.60
1.5.1.3. Kamu Harcamaları ve Gelir Dağılımı
Bir ekonomide, üretim sonucu ortaya çıkan gelirin üretime katılan tüm
faktörler arasında adil şekilde bölüşümünü sağlamakta yararlanılan kaynaklardan
birisi kamu harcamalarıdır. Devletin çeşitli yollardan elde ettiği geliri tekrar
58
Aynı, s.319
TÜRK, Maliye Politikası, s. 224
60
AKDOĞAN a.g.e., s.467
59
32
toplum hizmetlerine sunmasında ortaya çıkan kamu harcamaları, esas itibariyle
gelirin yeniden dağılımı üzerinde etkili olmaktadır.
Genel olarak, maliye politikasının gelir üzerindeki etkisinin, kamu
harcamalarının finansman şekline bağlı olduğu kabul edilmekle birlikte mal ve
hizmet alımına yönelik olarak yapılan reel harcamaların milli gelir ve istihdam
düzeyini yükselttiği ifade edilmektedir.
Faydası tüm toplum kesimlerine aynı şekilde yansıyan toplumsal veya
kolektif nitelikteki mal ve hizmetler için yapılan kamu harcamalarının gelir
dağılımı üzerindeki etkisi tartışmalı bir konudur. Bu mal ve hizmetlerden
herkesin eşit miktarda yararlandığı kabul edilirse, ortaya düşük gelir grupları
lehine bir sonuç çıkacağı, bu hizmetlerden hane halkının geliri ile orantılı olarak
yararlandığı yönündeki sav esas alındığında ise gelir dağılımı üzerinde herhangi
bir etkisinin olmayacağı varsayılır.61
Piyasa tarafından üretilebilen yarı toplumsal nitelikteki mal ve hizmetler
sosyal, ekonomik ve mali nedenlerle devlet tarafından da üretilebilir. Eğitim ve
sağlık gibi piyasa tarafından da üretilebilen hizmetler için yapılan kamu
hizmetlerinden yaratılan faydanın, finansmanını sağlayan toplum kesimleri
dışındaki kişilerce edinilmesi geliri yeniden dağıtıcı bir etki yapacaktır.
Transfer harcamaları esas itibarıyla gelir ve servet dağılımını eşitlemeyi ve
gelir dağılımındaki adaletsizliğin temellerinden birisi durumunda olan fırsat
eşitsizliğini gidermeyi amaçlar. Gerçekte satın alma gücünün toplumun çeşitli
kesimleri içerisinde kaymasına yol açan transfer harcamalarının gelir dağılımını
eşitleme veya eşitsizlikleri artırma gibi her iki yönde de etkisi olabilmektedir. Bu
etkinin hangi yönde olacağı, bu harcamalardan yararlananların düşük ya da
yüksek gelir gruplarında bulunmalarına göre değişmektedir. “Özellikle, düşük
yaşam standardına sahip toplum kesimlerinin finansal yönden güçlü kılınmasına
katkıda bulunan ya da reel satın alma güçlerini artırıcı etki yaratan transfer
61
PINAR, a.g.e., s.302
33
harcamaları gelir dağılımını düzeltici olacaktır.”62 Transfer harcamaları bu
harcamadan yararlananların gelirlerini artıracağı için yüksek gelir grubu için
yapılan harcamalar gelir dağılımını olumsuz yönde yeniden dağıtıcı etki
yapacaktır.
62
AKDOĞAN, a.g.e., s.470
34
İKİNCİ BÖLÜM
2. KAMU HİZMETLERİ VE KAMU HARCAMALARI
2.1. Kamu Hizmetleri ve Nitelikleri
2.1.1. Kamu Hizmetlerinin Tanımı ve Amaçları
Kamu hizmetleri, toplumsal nitelikteki ihtiyaçların karşılanmasına yönelik
olarak yerine getirilen ve giderilmesinde toplum yararı olan, sürekli ve düzenli
faaliyetlerdir. Kamu hizmeti kavramı üzerinde genel bir uzlaşma olmamakla
birlikte; kamu tüzel kişisinin bizzat veya yetkilendirdiği kurum tarafından,
yönetimi ve denetimi altında, kamu yararı amacıyla yürütülen idari etkinlik
şeklinde tanımlanabilir. Burada, kamu hizmetinin gelişen toplum ihtiyaçlarına ve
teknolojik verilere kendini uydurmak zorunda olduğu akılda tutulmalıdır. Çünkü,
bir faaliyetin kamu hizmeti olması, bireylerin ve grupların o konudaki
ihtiyaçlarını en iyi ve uygun biçimde karşılaması amacına yöneliktir.
Kamu hizmetlerinin kapsamı ve boyutu ülkeden ülkeye değişiklikler
gösterir. Kamu hizmetlerinin sağlık, eğitim ve savunma hizmetlerinden ibaret
olduğu şeklindeki genel değerlendirmenin aksine bazı ülkelerde halen
bankacılıktan müziğe, gıda yardımlarından havayoluna, uyandırma servisinden
hapishanelere, ormancılıktan radyo dalgalarının düzenlenmesine kadar hemen
hemen tüm hizmetleri kapsamaktadır. 63
Kamu hizmetlerinin hem insanların yaşam kalitesini arttırmak hem de
ekonomik gelişmeyi desteklemek gibi önemli fonksiyonları vardır. Bu itibarla,
kamu hizmetinin örgütlenmesinde ve işleyişinde yeni yöntemlere, araç-gereçlere
ve düzenlemelere zaman geçirilmeden yer verilmesi gerekir.
63
PSIRU, David Hall, Greenwich Üniversitesi, “Kamu Hizmetleri İşe Yarar: Geleceğimiz İçin Bilgiler,
Öngörüler ve Fikirler”, Yayımlayan: Kamu Hizmetleri Enternasyonali, (Ankara:Genel-iş Matbaası, 2004)
s.10
35
Kamu hizmetlerinin neler olacağı ve hangi boyutta yürütüleceği, sahip
olunan mali ve ekonomik koşullara göre, siyasal iktidar tarafından kararlaştırılır.
Bir işin kamu hizmetleri arasına alınması ya da kamu hizmeti niteliğinden
çıkartılması, temsil ettiği toplum adına siyasi iktidarın yetkisi dahilinde olup,
ancak anayasal ilke ve koşulların ışığı altında gerçekleşmektedir.64
2.1.2. Kamu Hizmetlerinin Niteliklerine Göre Ayrımı
Kamu
hizmetleri,
sağladıkları
faydanın
niteliklerine
göre
çeşitli
sınıflandırmalara tabi tutulmuşlardır. Bunlar, dört ana grup halinde aşağıda
incelenmektedir.
2.1.2.1. Toplumsal Mal ve Hizmetler
Kamu yararı nedeniyle yalnızca devlet tarafından gerçekleştirilen ve başka
türlü üretilmesi mümkün olmayan mal ve hizmetlerdir. Toplumu oluşturan
bireylerin tamamının yararlandığı, faydası ölçülemeyen ve bölünemeyen yasama
ve yürütme organlarının faaliyetleri ile milli savunma, iç güvenlik gibi
faaliyetlerdir.
2.1.2.2. Yarı Toplumsal Mal ve Hizmetler
Sadece toplumun bir bölümüne fayda sağlayan ancak nihai faydası tüm
topluma sirayet eden mal ve hizmetlerdir. Yarı toplumsal mal ve hizmetler,
piyasa tarafından da üretilebilir nitelikte olmasına rağmen, taşıdığı önem ve
sağladığı fayda ile yeterince üretilemediği zaman doğuracağı toplumsal maliyet
nedeniyle piyasa ile birlikte devletin de üretimde bulunmasını gerekli kılar.
Eğitim, sağlık hizmetleri ile devletin yoksullara, sakatlara ve kimsesizlere yaptığı
yardımlar bu kapsamda değerlendirilmektedir.
64
AKDOĞAN, a.g.e., s.39
36
2.1.2.3. Özel Mal ve Hizmetler
Bu tarz mal ve hizmetler esas itibariyle toplumun bütünü dikkate alınarak
sunulmakta ise de faydası bireysel niteliktedir. Bu mal ve hizmetlerden
yararlanılması, piyasada oluşan bedelinin ödenmesine bağlıdır. Bunlar elektrik,
su, doğalgaz, telefon, havayolu, demiryolu hizmetleri gibi faydaları bölünebilen
nitelikteki mal hizmetlerdir.
2.1.2.4. Erdemli Mal ve Hizmetler
Bireylere ölçülebilir ve bölünebilir fayda sağlayan bu tür mal ve hizmetler
ya doğrudan devlet tarafından bedelsiz olarak topluma sunulmakta ya da piyasa
fiyatının altında pazarlanmaktadır.
İnsanca yaşamayı sağlayacak olanakları yaratacak bir konut politikası
uygulaması, bedelsiz veya düşük bedelle sağlık ve tedavi hizmeti sunulması,
kimsesiz yaşlı ve çocuklar ile düşkünlere yardımcı olunması, sakatların sosyal
açıdan korunmaları bu anlamda sunulan hizmetlere örnek olarak gösterilebilir.65
2.2. Kamu Harcamaları
Devletin toplumsal nitelikteki ihtiyaçları karşılamak veya ekonomik ve
sosyal hayatı yönlendirmek üzere belirli kurallara uyarak yaptığı parasal
harcamalara kamu harcamaları denilmektedir.66
İnsanların bir arada yaşamaktan doğan ihtiyaçları, insanlığın ve toplumsal
örgütlenme biçimlerinin gelişimine, ekonomik, sosyal ve teknolojik yenilik ve
ihtiyaçlara bağlı olarak sürekli bir değişim ve gelişim göstermiştir.
Devletin topluma götürdüğü hizmetlerin ve bunlara bağlı olarak yapılan
giderlerin yapısındaki değişmeler, bir taraftan hem tutar hem de oran olarak
kamu giderlerinin büyümesi sonucunu yaratmış, diğer taraftan yeni ihtiyaç ve
65
Aynı, s.50
TÜRK, Kamu Maliyesi, s.54
66
37
gider türlerinin ortaya çıkmasına neden olmuştur.67 Bu ihtiyaçların karşılanması
için de önemi zaman içinde artan bir biçimde harcama yapılması zorunluluğu
doğmuştur.
Günümüzde, toplumsal ihtiyaçların karşılanması devleti harcama yapmaya
zorlayan tek unsur olmaktan çıkmıştır. Kalkınma hızını artırmak, ekonomik
istikrarı sağlamak, gelir dağılımını iyileştirmek, kaynak dağılımını düzenlemek
gibi devletin yüklendiği görevler de devleti yeni harcamalar yapmaya
zorlamaktadır.
Ülkenin
ekonomik
gelişme
düzeyi
ile
bu
gelişmenin
sağlanmasında devletin oynadığı rolün önemi kamu harcamalarındaki artış ile
yakından ilgilidir.
2.2.1. Kamu Harcamalarının Önemi
Kamu gelirleri aracılığıyla milli gelirin önemli bir bölümünü ekonomiden
çeken devlet, kamu giderleri yoluyla bunu tekrar ekonomiye aktarmak suretiyle
çeşitli ekonomik ve sosyal etkiler yaratmaktadır.
Kamu harcamalarının belirlenmesi için öncelikle hangi kurumların ve
hangi harcamaların dikkate alınacağının bilinmesi gerekir. Kamu giderleri dar ya
da geniş anlamda ele alınabilir. Dar anlamda kamu giderleri; merkezi idare
tarafından gerçekleştirilen hizmetler dolayısıyla yapılan giderleri ifade
etmektedir. Geniş anlamda kamu giderleri ise; merkezi idare harcamalarını, yerel
yönetim harcamalarını, devletin ve yerel yönetim kuruluşlarının iktisadi
girişimleri ve sosyal güvenlik gibi hizmetleri dolayısıyla katlanılan harcamaları
kapsamaktadır. Bu harcamalar her ülkeye göre değişen bir yapıya sahiptir.68
Devlet, yüklenmiş olduğu mali ve mali olmayan nitelikteki görevlerini
yerine getirirken kamu harcamalarını bir araç olarak kullanmaktadır. Devlet,
kamu harcamalarının kapsamı, niteliği ve miktarı üzerinde ayarlamalar yaparak
67
AKDOĞAN a.g.e., s.81
Aynı, s.62
68
38
mali nitelikteki fonksiyonlarının yanında ekonomik ve sosyal fonksiyonlarını
gerçekleştirmeye yönelik etkiler de yaratabilmektedir.
Devlet
tarafından
yapılan
veya
devletin
faaliyet
alanına
giren
fonksiyonlarına ilişkin maliyetin ne kadar olduğunu gösteren kamu harcamaları,
kamunun ekonomi içindeki büyüklüğünün ve etkisinin ölçülmesi hususunda da
önem taşımaktadır. Tüm dünyada olduğu gibi ülkemizde de kamu alımları
GSMH içerisinde önemli bir paya sahiptir. Ülkemizde bu payın GSMH’nın %10
undan fazla olduğu tahmin edilmekte ve alımların önemli bir bölümünün Kamu
İhale Kanunu kapsamında gerçekleştirildiği ifade edilmektedir.69
Kamu kaynaklarının ne kadarının hangi alanlarda ve nasıl harcandığının
bilinmesi; bu alımların ekonomik etkilerinin doğru olarak analiz edilebilmesine
yardımcı olmanın yanı sıra kamu alımlarına ilişkin politikaların doğru şekilde
geliştirilmesi için de büyük önem taşımaktadır.
2.2.2. Kamu Harcamalarının Olası Ekonomik Etkileri
Klasik maliye kuramında, “ekonomik ve sosyal hayatın piyasa kuvvetleri
ile düzenlenmesi arzulanmış”,70 devlet faaliyetleri alanının mümkün olduğunca
dar tutulması ve devletin ekonomik ve sosyal amaçlı herhangi bir müdahalede
bulunmaması görüşü hakim olmuştur. Klasik maliyecilere göre kamu gelirlerinin
kamu harcamalarını finanse edecek düzeyde olması, aksi halde ise kamu
harcamalarının kısılması öngörülmüştür.
Devleti “fonksiyonel devlet” modelinde tanımlayan ve ekonomi
üzerindeki maliye politikası araçlarının önemine vurgu yapan Keynesyen
yaklaşımın, son yıllarda pek çok eleştiriye maruz kalarak sorgulanmaya başlamış
olmasına ve kamu yönetimi ile ilgili anlayışta yeni arayışlar ve yaklaşımlar
sürecinin devam etmesine rağmen; halen dünya üzerinde gerek gelişmiş gerekse
gelişmekte olan ülkelerde devlet belli hedefleri gerçekleştirmek veya belli
69
Kamu İhale Kurumu, II. Uluslararası Kamu Alımları Sempozyumu, (İstanbul, 20-21 Nisan 2006)
TÜRK, Maliye Politikası, s.1
70
39
sorunları gidermek amacıyla ekonomi politikalarını bir araç olarak kullanmaya
devam etmektedir.
2.2.2.1.
Kamu
Harcamalarının
Ekonomik
Etkilerine
Yönelik
Yaklaşımlar
Devlet kamu harcamalarının miktar ve bileşimleri üzerinde düzenlemeler
yapılarak ekonomik ve sosyal alanlara müdahalelerde bulunulmaktadır. Daralma
döneminde talebi arttırmak için kamu harcamaları arttırılabilirken enflasyonist
dönemde de talebi kısmak için harcamalar azaltılabilir. Harcamaların azaltılması
belli bir kalemin azaltılması yoluyla yapılabileceği gibi, belirli kalemlerin
devreden çıkarılması şeklinde de yapılabilir. Harcamaların arttırılması da aynı
mekanizmanın işletilmesi yoluyla yapılabilir.71
Devletin ekonomik hayata müdahalesi, farklı iktisadi yaklaşımlarca farklı
şekillerde değerlendirilmiştir. Bu yaklaşımların temel belirleyicisi ise güncellik
kazandıkları dönemlerde ekonomik hayatta gözlenen aksaklıklar ve bu
aksaklıkların nitelikleri olmuştur. Bu yaklaşımlardan yaygın olarak kabul
görenlerine aşağıda kısaca değinilmiştir.
Keynesyen Yaklaşımda Kamu Harcamalarının Etkileri
Ekonomik ve toplumsal alanda devlet müdahaleciliğinin yararlı sonuçlar
doğuracağına inanan Keynesyen teoriye göre, devletin ekonomik ve toplumsal
alanda ortaya çıkabilecek sorunları, iradi politikalarla müdahale yoluyla bertaraf
edebileceği fikri benimsenmiştir.
Keynes, hükümetlerin vergileme ve harcama yetkilerini kullanarak
ekonominin durgunluktan çıkmasına katkıda bulunması gerektiğini savunmuş,
durgunluk döneminde kamu harcamalarını “tulumbanın silindirine dökülen su”
olarak değerlendirmiştir.72
71
PINAR, a.g.e., s.34
Aynı, s.15
72
40
Keynesyen yaklaşım, özünde talep-yönlü bir yaklaşımdır ve üretim ve
istihdamın talep tarafından belirlendiğini kabul eder. Buna göre talep varsa
yatırım yapılacak ve böylelikle istihdam artacaktır. İşsizliğin yüksek olması
halinde ücretler düşük olacak, toplam talepte düşüşe neden olan bu durum,
ürettiğini satamayan girişimcinin yatırım yapmaktan kaçınmasına sebep
olacaktır.73
Keynesyen teoriye göre, ekonomi üzerinde maliye politikasının para
politikasından daha etkili olduğu kabul edilmektedir. Devlet tam istihdamı
sağlamak için vergileri azaltarak özel kesimin harcama ve yatırımlarını
hareketlendirmelidir. Artan yatırımlar ise ekonomide daha fazla genişlemeye ve
ekonomik refaha yol açacaktır.
Devletin ekonomik yaşamı yönlendirmesi üzerine kurulu Keynesyen teori,
1970’li yıllarda oluşan yeni devlet düzeni karşısında tartışılır hale gelmiştir.
Siyasal iktidarların bu müdahaleyi ekonomik koşullar paralelinden saptırıp siyasi
kaygıları doğrultusunda kullanmalarının74 kamu harcamalarında savurganlığa
neden olması, devletin yoğun müdahalesinin piyasa ekonomisini olumsuz
etkilenmesi, dünyada yaşanan teknolojik gelişmeler gibi türlü nedenlerle mali
alanda farklı yaklaşımlara yönelinmiştir.
Monetarist Yaklaşımda Kamu Harcamalarının Etkileri
Milton Friedman 1960’larda klasik iktisadı parasalcı yaklaşımla yeniden
yorumlamış75, para talebi ile faiz oranları arasında zayıf bir ilişki olmasına
karşın, faiz oranları ile yatırımlar arasında güçlü bir ilişkinin varlığından söz
etmiştir. Bu teoriye göre, kamu harcamaları yolu ile faiz oranlarının artması,
özel sektör yatırımlarını ve neticede, toplam talep ve geliri olumsuz yönde
etkileyecektir. Bu varsayımdan hareket eden Monetaristler, kamu harcamalarının
artırılması ile birlikte iktisadi hayatta önemli sorunların ortaya çıkacağını iddia
73
PINAR, a.g.e., s.
KÖKOCAK, A.Kadir, “Kamu Ekonomisinin Hareket Alanı ve Teorik Yaklaşımlar”, (Mevzuat Dergisi,
Yıl:8 Sayı:91 2005) http://www.mevzuatdergisi.com/2005/07a/02.htm, (Erişim Tarihi: 08.01.2009)
75
PINAR, a.g.e., s.
74
41
etmişlerdir.76 Monetaristler, genişleyen kamu harcamaları ve bütçe açıkları ile
birlikte hükümetlerce kontrolsüz bir şekilde değiştirilen para arzının enflasyona
neden olduğunu belirtmişlerdir.
Monetarist iktisatçılar, serbest piyasadan yana olduklarını ve devletin
ekonomik hayata müdahale etmemesi gerektiğini, müdahale gerekiyorsa para
politikası araçları ile yapılmasını savunmuşlardır. Sınırsızca müdahale yetkisi
nedeniyle ortaya çıkabilecek sorunların, devletin sorumluluk alanının çok iyi
belirlenmesi ile önlenebileceği vurgulamışlardır.
Rasyonel Bekleyişler Yaklaşımında Kamu Harcamalarının Etkileri
Yeni Klasik İktisat Teorisi olarak da bilinen ve devlet müdahaleciliğine
karşı çıkan bu teori, piyasa mekanizmasının ekonomik sorunları gidermede
müdahaleci anlayıştan daha etkin olduğunu kabul eder.
Makro iktisatta ortaya çıkan önemli çabalardan biri olan; Makroiktisatı
Mikro temeller üzerinde inşa etme çabasında öncü rol Yeni-Klasik İktisatçılara
aittir.77
Bu teori bireylerin ortalama beklentilerinin rasyonel olduğunu ve bu
bireylerin gelecek ile ilgili beklentilerini belirlerken eski yanlışlarını tekrar etmek
yerine tecrübelerinden yararlanacaklarını ifade eder. Ekonomik hayatta gözlenen
sorunlara siyasi iktidarlarca müdahale edilmesi yerine piyasa mekanizmasının
işleyişine bırakılmasının daha sağlıklı olacağını iddia eden bu teoride kamu
harcamalarının
finansmanında
vergi
ya
da
borçlanma
yöntemlerinin
kullanılmasının farklı etkiler doğurmayacağı, her ikisinin de gerek tüketim talebi
gerekse sermaye birikimi üzerinde etkisiz olduğu öne sürülmektedir.78
76
KÖKOCAK, a.g.e.
YAY, Gülsün, “Yeni Klasik Makro İktisat”
http://www.gulsunyay.com/portal/modules.php?name=News&file=print&sid=3,
(Erişim Tarihi: 15.11.2008)
78
KÖKOCAK, a.g.e.,
77
42
Arz Yönlü Yaklaşımda Kamu Harcamalarının Etkileri
Arz-Yönlü Yaklaşım teorisyenleri, Amerika Birleşik Devletlerinde II.
Dünya Savaşından sonra etkisini uzun süre devam ettiren enflasyon olgusunun,
kamu harcamalarındaki artış ile doğrudan ilişkisi olduğunu ileri sürmüşler ve bu
durumun yetkililerin sınırsız, disiplinsiz ve savurganca harcama yapma
eğilimlerinden kaynaklandığını iddia etmişlerdir.79
Arz İktisatına göre her kamu harcaması, özellikle de sosyal harcamalar ve
transfer harcamaları “piyasaya yönelik çaba”yı zayıflatmakta; tembellik eğilimini
tırmandırmaktadır.80 Bu varsayıma göre enflasyonu önlemek için kamu
harcamalarının azaltılması ve vergilerin indirilmesi zorunludur. Ayrıca para
arzının da ekonominin büyüme trendine dayalı olarak istikrarlı bir şekilde
artırılması gerekir. Vergi indirimi uygulamalarının, bireylerin çalışma arzusu ve
yatırım eğilimlerini yükselteceği, bunun sonucunda da hem piyasa üretiminin
hem de vergi gelirlerinin artacağı, nihai olarak da ekonomik büyümenin ve etkin
kaynak dağılımının sağlanacağı varsayılmaktadır.81
2.2.3. Kamu Harcamalarının Sosyal Yapıdaki Yeri
Sosyal devletinin temel amaçlarından olan ülke halkının yaşam ve refah
düzeyinin yükseltilmesi, bireylerin ekonomik ve sosyal haklarının alınacak
önlemlerle ve müdahalelerle iyileştirilmesini gerekli kılmaktadır.
Milli gelir içinde, sosyal harcamalara ayrılan payın büyüklüğü, büyük
ölçüde o ülke vatandaşlarının sosyal refah devleti olgusuna verdiği öneme
bağlıdır. “Bir refah devleti şu üç şeyi gerçekleştirmelidir: Minimum gelir
garantisi sağlamalı, güvencesizliği azaltmalı, herkese en iyi standartlara sahip
olabilme hakkı vermelidir.”82
79
KÖKOCAK, a.g.e.
Aynı
81
Aynı
82
ÖZDEMİR, Süleyman, “Başlangıcından Günümüze Refah Devletlerinde Sosyal Harcamaların Analizi”,
http://iibf.kocaeli.edu.tr/ceko/ssk/kitap50/12.pdf ,(Erişim tarihi 17.01.2009)
80
43
“Harcamalar” konusu, refah devleti ile ilgili çalışmalarda önemli bir
değişkendir. Hem refah devletlerinin gelişimleri incelenirken, hem refah
devletlerinin sınıflandırması yapılırken, hem de refah devletlerinde ortaya çıkan
krizlerin nedenleri belirlenirken, birçok faktör yanında en başta “genel kamu
harcamaları” ve “sosyal kamu harcamaları” üzerinde durulmuştur.83
Devletin ekonomideki payının ve artan kamu harcamalarının özellikle
20 nci yüzyılla birlikte yükselişe geçtiği, II. Dünya Savaşı sonrasından
küreselleşmenin başladığı döneme kadar (1945-1975) büyük artış gösterdiği
bilinmektedir.
Refah devletin gelişiminin en temel nedeni 1929 tarihli Büyük Buhran’ın
ortaya çıkışı ve buna ilişkin çözüm arayışlarıdır. Bu arayışlar bağlamında, İngiliz
iktisatçı John Maynard Keynes’in ileri sürdüğü öneriler büyük ölçüde kabul
görmüş ve birçok ülkede uygulanmıştır. Bunun yanında iki büyük dünya
savaşının yol açtığı yıkımın ve neden olduğu sefaletin giderilmesi gereği, geniş
kamu harcamalarına imkân tanıyan politikaların uygulanmasında etkili
olmuştur.84
Refah devleti anlayışının hüküm sürdüğü bu dönemde, devletin sosyal ve
ekonomik yaşama doğrudan müdahalelerde bulunması sonucu birçok ülkede
milli gelirin artışına paralel olarak hem devletin genel kamu harcamalarının
arttığı hem de sosyal refah hizmetlerine ayrılan payın arttığı bilinmektedir.
1945’lerden itibaren başta gelişmiş ülkeler olmak üzere hemen her ülkede bu
gelişim sürecinde, özellikle sosyal güvenlik ve sağlık harcamaları olmak üzere,
sosyal harcamaların sürekli artış eğilimi gösterdiği bilinmektedir.85
İleri düzeyde sanayileşmiş ülkelerde kamu harcamalarının GSMH’ya
oranı I. Dünya Savaşı öncesinde % 12 civarında iken, 1990’lı yıllarda % 45’lere
ve daha sonraları % 50’lere kadar çıkmıştır. Türkiye gibi gelişmekte olan
83
Aynı
ÖZDEMİR, KÖKOCAK, AKTAN, DİLEYİCİ, VURAL ve diğerleri
85
Aynı
84
44
ülkelerde ise bu oran, % 25-30 aralığında yer almaktadır. Aynı şekilde kamu
sosyal harcamalarının GSMH’ya oranı da sürekli bir artış içerisinde olmuştur.
OECD istatistiklerine göre, toplam sosyal harcamalar 1960’larda GSMH’nın %
10’u iken, 1990’lı yılların başında ikiye katlanmış, daha yakın tarihlerde de %
25’leri geçmiştir. Bu oran, Türkiye’de ancak % 13-14 düzeyine çıkabilmiştir.86
2.2.3.1. Son Yıllarda Kamu Sosyal Harcamalarındaki Gelişmeler
Devletin müdahaleci bir anlayışla ekonomik ve sosyal hayata müdahalede
bulunması özellikle sosyal harcamalar için milli gelirden ayrılan payın sürekli
büyümesi sonucunu doğurmuş, hem genel hem de sosyal harcamaları bütçenin
kaldıramayacağı ölçüde yükseltmiştir. Bu bağlamda, refah programlarından
yararlanan kişilerin sayıları giderek artmış ve bu programların devlet üzerindeki
yükü oldukça ağırlaşmıştır.
1970’lerin ikinci yarısından itibaren özellikle gelişmiş ülkelerde, sosyal
refah harcamalarının kamu üzerinde artan mali yükünün ülkelerin rekabet
güçlerini zayıflatır hale getirdiği ifade edilmeye başlanmıştır. Bu yıllarda
yaşanan petrol fiyatlarının aşırı artışından kaynaklanan petrol krizleri de, refah
devletinin kısıtlanması ve kamu harcamalarının azaltılarak devletin küçültülmesi
taleplerinin ortaya çıkmasına neden olmuştur.
Bütün
bunlar,
cömert
sosyal
refah
devleti
harcamalarının
sürdürülemeyeceğini göstermiş ve devleti harcamalarını kısmak, gelirlerini
artırmak amacıyla yeni politikalar geliştirmeye ve reformlar yapmaya
yöneltmiştir. Bu amaçla başta sosyal güvenlik ve sağlık harcamaları olmak üzere
tüm sosyal harcamalar azaltılmaya çalışılmıştır.
Refah devletinin bunalımına yönelik çözüm arayışları ve uygulanan
önlemlere rağmen, harcamaların seyrine ilişkin verilere ve gerçekleştirilen
ampirik çalışmalara bakıldığında (her ne kadar veriler farklı kişilerce kendi
iddialarını doğrulamak üzere farklı şekillerde yorumlanabiliyor olsa da),
86
ÖZDEMİR, a.g.e.
45
harcamaların artma eğilimini sürdürdüğü, azalmanın beklenenin altında
gerçekleştiği tespit edilmiştir.87
Başlangıçta devletlerin büyük bir kesintiye gitmeden krizi atlatmaya
çalıştığı, ancak mali krizin süresi uzadıkça bazı sosyal programlara ayırdığı
bütçede kesintiye gittiği ve 1993 yılından itibaren dünya ekonomisinde yaşanan
durgunluğun ardından bütün ülkelerde kamu harcamalarında bir düşüşün
başladığı görülmüştür. Refah devleti politikalarından geri dönüşler yaşanmaya
başlanmasına ve ilgili kurumların reforma tabi tutulmasına rağmen, toplam kamu
harcamalarında yaşanan bu düşüş sosyal harcamalarda gerçekleşmemiş,
kısılmasına yönelik politikaların toplumda tepkilere neden olacağı bilinen bu tür
harcamaların
göreceli
olarak
artışını
sürdürdüğü
gözlemlenmiştir.88
Harcamalardaki artışın devam etmesinin, cömert refah devleti anlayışının
sürdürülmesinden değil, birçok gelişmiş ülkede dahi yüksek oranlı işsizliğin bir
türlü düşürülememesi, nüfusun yaşlanması, yalnız yaşayan annelerin artışı, artan
sosyal refah hizmetleri, vatandaşların daha iyi kamu hizmeti beklentisi vb. gibi
maliyetleri artırıcı hususlardan kaynaklandığı ifade edilmektedir.
2.2.4. Kamu Harcamalarının Sınıflandırılması
Kamu kesiminin yaptığı çeşitli harcamalar ekonomik nitelikleri veya
harcamayı yapan birimler dikkate alınmak suretiyle ya da yapılan kamu
harcamaları ile yerine getirilmesi amaçlanan görevler esas alınarak farklı
sınıflandırmalara tabi tutulabilir.
Ülkelerin şartlarına göre çeşitlilik gösteren kamu harcamalarının tasnif
edilmesi, farklı kamu hizmetlerine ait harcamaların gruplandırılması ve bu
gruplar arasında kıyaslamalar yapılabilmesinde; artan kamu harcamalarının hangi
87
Aynı
Aynı
88
46
alanlara doğru kuvvetli, hangi alanlara doğru yavaş veya gerileyen bir akımla
yöneldikleri konusunda bizlere fikir verebilmektedir.89
Kamu
harcamaları;
ekonomik,
idari
(kurumsal)
ve
fonksiyonel
sınıflandırma olmak üzere üç şekilde sınıflandırılmaktadır.
2.2.4.1. Ekonomik Sınıflandırma
Ekonomik sınıflandırma, kamu harcamalarının ekonomi üzerindeki
etkileri esas alınarak yapılmaktadır. Ekonomik tasnife göre harcamalar, gerçek
harcamalar ve transfer harcamaları şeklinde iki grupta toplanmaktadır.
2.2.4.1.1. Gerçek Harcamalar
Devletçe yapılan harcamalar, dolaysız biçimde, toplam talebin bir
unsurunu oluşturur ve bu niteliğiyle cari dönem üretimini ya da fiyat düzeyini
etkilerse bu tür harcamalara gerçek harcamalar denilecektir.90 Devlet tarafından
bir mal ya da hizmet elde etmek üzere yapılan bu tür harcamaların, toplam talep
ile kaynak ve gelir dağılımını doğrudan ya da dolaylı biçimde etkilediği kabul
edilir. Gerçek harcamalar, cari harcamalar ile yatırım harcamalarından oluşur.
2.2.4.1.1.1. Cari Harcamalar
Devletin, üstlendiği görevlerin günlük devamını sağlamak için yaptığı
tüketim malları ve hizmetleri alımına yönelik harcamalardır. Nitelikleri itibariyle
her yıl tekrarlanan ve faydaları yapıldığı dönemde yok olan giderler olarak kabul
edilmektedir. Personel giderleri, kırtasiye giderleri, su ve elektrik giderleri,
bakım onarım giderleri v.s. için yapılan harcamalar cari harcama olarak kabul
edilir.
89
ÖZBARAN, M.Hakan, “Türkiye’de Kamu Harcamalarının Son 5 Yılının Harcama Türlerine Göre
İncelenmesi” Sayıştay Dergisi, Sayı 53, http://www.sayistay.gov.tr/yayin/dergi/icerik/der53m5.pdf,
(Erişim Tarihi: 27.12.2008)
90
ULUATAM, a.g.e., s. 207
47
2.2.4.1.1.2. Yatırım Harcamaları
Yatırım harcamaları, ekonominin üretim gücünü artırmaya yönelik
sermaye mallarına ilaveler ya da mal stoklarında büyüme sonucunu yaratan ve
faydası bir yıldan az olmayan harcamaları kapsar. Yatırım harcamaları,
GSMH’ya katkı sağlamanın yanında kamu sektöründe sermaye birikimini de
sağlamaktadır. Yollar, barajlar, köprüler, büyük onarımlar ve kamulaştırma
bedelleri gibi harcamalar yatırım harcamasıdır.
2.2.4.1.2. Transfer Harcamaları
Satın alma gücünün özel şahıslar veya sosyal tabakalar arasında el
değiştirmesine sebep olan transfer harcamaları, milli gelir üzerinde doğrudan
doğruya bir etki meydana getirmezler. Yapılan kamu harcaması karşılığında bir
mal ya da hizmet alımı söz konusu değildir. Toplumu sosyal yönden güçlü
kılmayı
amaçlayan
transfer
harcamaları,
kamu
borç
faiz
ödemeleri,
sübvansiyonlar, sosyal güvenlik giderleri ve refah harcamaları gibi devletin
herhangi bir üretim faktörü almaksızın gerçekleştirdiği harcamalardır.
Topladığı vergileri ile oluşan gelirlerinin bir bölümünün transfer
harcamaları nedeniyle kişiler ya da bazı sosyal gruplara intikal ettiren devlet, bu
yardımlardan yararlananların satın alma güçlerini arttırmış ve bu yolla kaynak
dağılımının yeniden düzenlenmesini gerçekleştirmiş olmaktadır.
2.2.4.2. İdari (Kurumsal) Sınıflandırma
Bu tür sınıflandırma, devletin örgütleniş biçimine, harcamayı yapacak
birimlerin adı ve yapısına göre biçimlendirilmesi şeklinde olmaktadır. Devleti
oluşturan idari birimlerin esas alınmasıyla oluşturulan bu sınıflandırma, siyasi ve
idari sorumluluğun belirlenmesi ve performans sorumlularının tespitini
hedeflemektedir.
48
2.2.4.3. Fonksiyonel Sınıflandırma
Fonksiyonel sınıflandırma harcamaların hangi amaçları gerçekleştirmek
üzere kullanıldığını gösteren ve devlet faaliyetleri ile bu faaliyetlere yönelik
harcamaların izlenmesini ve uluslararası karşılaştırma imkânının elde edilmesini
mümkün
kılan
bir
sınıflandırmadır.
Kamu
harcamalarının
fonksiyonel
sınıflandırılması ile harcamaların amacı, belli hizmetler arasındaki dağılımı ve
öncelikleri daha kolay görülebilecektir.
Aynı zamanda bütçe politikalarının
oluşturulmasında sektörel ayrımların yapılabilmesi de bu sınıflandırmanın
hedefleri arasındadır.
Fonksiyonel
sınıflandırma,
bütçenin
çağdaş
işlevlerinin
yerine
getirilmesinde önemli rol oynamaktadır. Bu anlamda, belli hizmetlere ağırlık
verilmesi, belli hizmetlerin nispeten kısılması bu sınıflandırma ile mümkün
olabilecektir.91
2.2.5. Türk Bütçe Sisteminde Harcamaların Sınıflandırılması
Türk bütçe sisteminde kamu harcamaları, son döneme kadar, ikili bir
yapıyla tasnif edilmiştir: Ekonomik tasnif ve idari-fonksiyonel tasnif. Ekonomik
tasnifte kamu harcamaları cari, yatırım ve transfer harcamaları olarak ayrıma tabi
tutulmuşken idari-fonksiyonel tasnifte ise faaliyetlerin yerine getirilmesinde ve
sürdürülmesinde hizmeti esas alan bir yaklaşım benimsenmiş ve kamu
harcamaları gerçekleştirilen hizmetlere göre (eğitim, sağlık, savunma, genel idare
vb.) ayrıma tabi tutulmuştur.92
Hizmet-maliyet ilişkisinin kurulmasını ve program sorumlularının tespitini
hedefleyen Program Bütçe Sistemi, 1973 yılından itibaren uygulanmaya
başlanmış, ancak uygulamada karşılaşılan sorunların giderilmesine yönelik
olarak geliştirilen çözümler sonucunda sınıflandırma sistematiğini kaybetmiş,
91
KARAARSLAN, Erkan, “Kamu Harcamalarının Sınıflandırılması”
http://www.erkankaraarslan.org/bolum/makale/dosya/28.pdf, (Erişim Tarihi: 10.12.2008)
92
ÖZBARAN, a.g.e., s.115-116
49
analize elverişli olmaktan uzaklaşmış ve program sorumlularını tespit etme
işlevini yerine getirememiştir.
“Program bütçe uygulamasında, sınıflandırma sistematiğinin kaybedilmiş
olması, yeterli bir kurumsal sınıflandırma ve fonksiyonel sınıflandırma
yapılamamış olması nedeniyle analize elverişli bir ortam yaratılamaması ve
mevcut kodlamanın uluslararası karşılaştırmaların yapılmasına imkân vermiyor
olması yeni bütçe sınıflandırması arayışlarının ortaya çıkmasına neden
olmuştur.”93
2.2.5.1. Yeni Mali Yönetim Sistemine Göre Bütçe Türleri, Bütçe
Yönetimi ve Harcamaların Sınıflandırılması
Kamu yönetimi açısından bütçenin, hem politika belirleme hem de
devletin tüm kurumlarının gelir ve giderlerinin bir arada görülebilmesine imkân
sağlaması bakımından büyük önem taşıdığı bilinmektedir. Günümüzde yaşanan
modern devlet yapılanması sürecinde kamu mali yönetim sisteminde yaşanan
gelişmeler Türk bütçe yönetiminin köklü bir değişikliğe uğraması sonucunu
doğurmuş, çok yıllı bütçeleme anlayışı ve performansa dayalı bütçe sistemi 5018
sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile hayata geçirilmiştir.
5018 sayılı Kanun ile kamu idare bütçeleri belirlenmiş ve bütçenin
hazırlanması, uygulanması ve kontrolünde idarelerce uyulması gereken ilkeler
düzenlenmiştir. Kanuna göre genel yönetim kapsamındaki idarelerin bütçeleri;
merkezi yönetim bütçesi, sosyal güvenlik kurumları bütçeleri ve mahalli idareler
bütçeleri olmak üzere üç türde belirlenmiştir.
Merkezi yönetim bütçesi, 5018 sayılı Kanuna ekli (I), (II) ve (III) sayılı
cetvellerde yer alan genel bütçe kapsamındaki kamu idarelerinin, özel bütçeli
idarelerin ve düzenleyici ve denetleyici kurumların bütçelerinden oluşur. Sosyal
güvenlik kurumu bütçesi, sosyal güvenlik hizmeti sunmak üzere kanunla kurulan
ve 5018 sayılı Kanuna ekli (IV) sayılı cetvelde yer alan kamu idarelerinin bütçesi
93
BÜMKO, Analitik Bütçe Sınıflandırması Eğitim El Kitabı (Ankara:2004), s.2-3
50
olarak belirlenmiştir. Mahalli idare kapsamındaki kamu idarelerinin bütçesi ise
mahalli idare bütçesi olarak yer almıştır.
Bütçelerin, kalkınma planı ve programlarda yer alan politika, hedef ve
önceliklere uygun şekilde, idarelerin stratejik planları ile performans ölçütlerine
ve fayda-maliyet analizine göre hazırlanması, uygulanması ve kontrol
edilmesinin esas olduğu anılan Kanun ile hüküm altına alınmıştır.
Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile kamu idarelerine; geleceğe
ilişkin misyon ve vizyonlarını oluşturmaları, stratejik amaçlar ve ölçülebilir
hedefler
saptamaları,
performanslarını
önceden
belirlenmiş
göstergeler
doğrultusunda ölçmek ve bu sürecin izleme ve değerlendirmesini yapmak
amacıyla stratejik plan hazırlamaları gibi sorumluluklar yüklenmiştir.
Anılan Kanun ile kamu idarelerinin bütçelerinin, stratejik planlarında yer
verdikleri misyon, vizyon, stratejik amaç ve hedeflerle uyumlu ve performans
esasına dayalı olarak hazırlanması gerektiği vurgulanmıştır.
Kamu mali yönetim sisteminin yeniden yapılandırılması için sürdürülen
çalışmalar sonucunda yürürlüğe giren 5018 sayılı Kanun ile uluslararası
standartlara uygun ve etkin bir kamu mali yönetim ve kontrol sisteminin
oluşturulması ve kamu mali yönetiminde saydamlığın ve hesap verebilirliğin
sağlanması amaçlanmıştır.
5018 sayılı Kanun ile mali yönetim sistemimize stratejik planlama,
performansa dayalı bütçeleme, orta vadeli program ve orta vadeli mali plan, çok
yıllı bütçeleme gibi yeni kavram ve müesseseler girmiştir. Anılan Kanunun 9
uncu maddesinde, kamu idarelerinin bütçelerini stratejik planlarında yer alan
misyon, vizyon, stratejik amaç ve hedeflerle uyumlu ve performans esasına
dayalı olarak hazırlayacakları hükme bağlanmıştır.94
94
BÜMKO, Performans Esaslı Bütçeleme Rehberi, (Ankara: 2004),
51
5018 sayılı Kanun ile mali sistemimize getirilen Performans Esaslı
Bütçeleme Sistemi, kamu idarelerinin ana fonksiyonlarını, bu fonksiyonların
yerine getirilmesi sonucunda gerçekleştirilecek amaç ve hedeflerini belirleyen,
kaynakların bu amaç ve hedefler doğrultusunda tahsisini ve kullanılmasını
sağlayan, performans ölçümü yaparak ulaşılmak istenen hedeflere ulaşılıp
ulaşılamadığını değerlendiren ve sonuçları raporlayan bir bütçeleme sistemidir.95
Analitik bütçe sınıflandırılması olarak isimlendirilen yeni bir bütçe
kodlaması geliştirilmiş ve devletin mali istatistiklerinin daha düzenli, daha
güvenilir, daha tutarlı, analize ve ölçmeye elverişli şekilde tutulmasının
sağlanması hedeflenmiştir. 2004 yılında uygulanmaya başlanan analitik bütçe
kod sistemi ise kurumsal sınıflandırma, fonksiyonel sınıflandırma, finansman tipi
sınıflandırma ve ekonomik sınıflandırma olmak üzere dört farklı sınıflandırma
sistemine dayanmaktadır.
2.3. Kamu Harcamaları ve Bütçe İlişkisi
Devletin kamu harcamalarından ve kamu gelirlerinden oluşan mali
hayatının disiplin ve düzenlilik içinde cereyan etmesi devlet bütçesi ile sağlanır.96
Devlet faaliyetlerinin belirlenen amaçlar doğrultusunda planlanması ve
programlanması ile ilgili düzenlemeler bütçe ile hukuki bir temele bağlanır.
Kamu mal ve hizmetlerinin oransal değer ve önemleri, siyasi süreç
içerisinde belirlenmekte olup, bu mal ve hizmetlerin öncelik dereceleri bütçede
görülmektedir. Piyasanın, paranın satınalma gücüne bağlı olarak şekillenmesine
karşın kamu ekonomisi toplumu oluşturan bireylerin siyasi tercihlerine bağlı
olarak şekillenmektedir.97 Kamunun yapacağı harcamaların öngörülmesi,
yönlendirilmesi ve uygulanması bakımından önemli bir niteliğe haiz olan
bütçeler, kamu alanında kullanılacak mal ve hizmetlerle ilgili tercih ve kararların
da göstergesi niteliğindedir.
95
Aynı
TÜRK, Kamu Maliyesi, s.35-37
97
AKDOĞAN a.g.e., s.1
96
52
Kamu hizmetini gerçekleştirmekle görevli olan kamu kuruluşları,
yüklenmiş oldukları fonksiyonların yerine getirilmesi amacıyla, bu hizmetlerden
doğacak olan finansal ihtiyaçlarını belirlemek durumundadır.
Kamu idarelerinin tüm gelir ve giderleri bütçelerinde gösterilir ve kamu
hizmetleri, bütçelere konulacak ödeneklerle, mevzuatla belirlenmiş yöntem, ilke
ve amaçlara uygun olarak gerçekleştirilir.98
Kamu kuruluşları, merkez ve merkez dışı birimlerinin ihtiyaçlarını göz
önüne alarak mevzuatla belirlenen ilke ve esaslar dahilinde oluşturdukları bütçe
tekliflerini, öngörülen sürede Maliye Bakanlığına gönderirler. Bütçe teklifleri
Maliye Bakanlığınca, yatırım teklifleri ise ilgili kanun gereği Devlet Planlama
Teşkilatı Müsteşarlığınca değerlendirilir. Maliye Bakanlığınca hazırlanan bütçe
kanunu tasarısı Türkiye Büyük Millet Meclisi’ne sunulur. TBMM’de görüşülerek
onaylanan bütçe kanunu Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe girer.
Bütçenin yürürlüğe girmesi ile birlikte kamu idareleri, faaliyetlerinin
yürütülmesine ilişkin giderlerini, bütçelerinde yer alan ödenekler ve Maliye
Bakanlığınca Yılı Bütçe Kanununun uygulanmasına ilişkin belirlenecek esas ve
usuller çerçevesinde gerçekleştirebilirler.
Bütçe ile kamu idarelerine verilen harcama yetkisi, kanunlarla belirlenmiş
görev ve hizmetlerin yerine getirilmesi amacıyla kullanılır. Bütçe ile verilen
ödenekler, tahsis edildikleri amaçlar doğrultusunda yaptırılan iş, satın alınan mal
ve hizmet ile diğer giderlerin karşılanmasında kullanılır.
2.4.
Kamu
Harcamalarının
Kontrolüne
İlişkin
Arayışlar
ve
Harcamaların Yapılmasında Etkinlik Yaklaşımları
2.4.1. Kamu Harcamalarında Aşırı Artış Sorunu
Maliye
politikasının
ekonomik
faaliyet
düzeyini
etkilemede
kullanılabileceği veya kullanılması gerektiği yönündeki yaklaşımlar 1930’lu
98
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, Madde 13/(m),(n)
53
yıllardan itibaren ifade edilmeye başlanmış ve hızlı bir gelişme göstererek bu
alanda yaygınlaşan bir görüş olmuştur. Maliye politikası alanında yaşanılan bu
gelişmeler, devlete ekonomik hayata müdahale olanağı kazandırmış, sahip
olduğu kamu gelirleri ve kamu giderleri gibi mali araçları ile ekonomi içerisinde
önemli fonksiyonlar yüklemiştir.
Büyük bir çoğunluğu Avrupa ve Amerika kıtasında yer alan ülkelerde,
1945-1975 yılları arasında ekonomik, sosyal, siyasi ve kültürel alanlarda yaşanan
gelişmelerin temelinde yapılan kamu harcamalarının büyük etkisi vardır. Bu iki
kıtada yaşanan gelişmelerin etkisinin dünyanın geri kalan bölgelerinde de
görüldüğü ve gelişen ülkelerin elde ettikleri değerlerin önemli bir kısmını
merkezi ve yerel yönetimlere tahsis ettikleri bilinmektedir. Böylece, gelişen
ülkelerde devletin sağladığı son derece geniş refah olanakları sayesinde hızlı bir
süreç yaşanmış ve o ülke insanları yüksek bir yaşam düzeyi elde edebilmiştir.99
Devlet müdahalesine dayalı ekonomi modelleri yaklaşık olarak 50 yıl kadar
birçok ülkede uygulamada olmuştur.
Ancak, kapsam olarak giderek genişleyen kamu müdahaleleri beraberinde
artan kamu harcamalarını getirmiş, borçlanmanın olağan bir kamu geliri olarak
görülmesinin de etkisiyle yoğun kamu yatırım ve teşvik uygulamaları birçok
devleti borç batağı ve kronik enflasyon ile karşı karşıya bırakmıştır.
Kamu yönetiminin en temel amaçlarından biri, sınırsız ihtiyaçlar
karşısında kaynakların sınırlılığını dikkate alarak; kullanmış olduğu kaynakların
etkinliğini geliştirmek ve devletin fonksiyonları sonucu elde edilen sosyal
faydanın en üst düzeye çıkarılmasını sağlamaktır.
Devlet, kamu harcamalarını finanse edebilmek için çeşitli gelir
kaynaklarından yararlanmaktadır. Kamu gelir ihtiyacının önemli bir bölümünün
vatandaştan cebri olarak sağlanan vergilerle karşılandığı bilinmektedir.
Vatandaşlar, vergi yoluyla kendilerinden tahsil edilen paralarının karşılığını
99
ÖZDEMİR, a.g.e.,
54
almak isterler. Bu paraların nerelerde ve nasıl kullanıldığı konusunda bilincin
yaygınlaşması, kamu hizmetlerinin doğru planlanmasını, önceden belirlenmiş
amaçlara göre gerçekleştirilmesini ve yapılan harcamaların etkinliğinin sürekli
olarak ölçülmesini gerektirir.
Kamu harcamalarında etkinliğin sağlanması için harcamaların, şeffaflık ve
hesap verilebilirlik ilkeleri doğrultusunda, iç denetim mekanizmaları ile
performans değerlendirmesinin ön plana çıktığı bir yapıda gerçekleştirilmesi
gereklidir. Her şeyden önce harcamaların planlanması, programlanması,
uygulanması ve kontrol edilmesi safhalarında kaynakların etkin dağılımına engel
çıkarmayan politikaların belirlenmesini gerektirmektedir. Yapılan harcamanın
istenilen amaca yönelik olması maliyet düşüşüne ve/veya kalite artışına sebep
olacak, bu durum kamu kaynaklarının yerinde kullanılmasını da beraberinde
getirecektir.
Kamu hizmetleri sunumunun istenilen düzeyde ve kalitede olabilmesi,
kamu idarelerinin kaynak tahsislerini, stratejik planlarına, amaç ve hedeflerine ve
performans göstergelerine uygun olarak yapmalarını gerekli kılar. Bir hizmetin
etkinliğinin ölçülmesi; önce amaç ve hedeflerin performans göstergeleri ile
belirlenmesi ve üretim sonucunda gerçekleşen durumun planlanan amaç ve
hedeflerle karşılaştırılması şeklinde yapılır.
Performans yönetiminde örgütsel performansın iyi belirlenmiş olması
büyük önem taşımaktadır, ancak hedefler ne kadar iyi tespit edilirse edilsin ve
sistem ne kadar iyi kurulursa kurulsun, iyi denetleme ve ölçümler yapılmadığı ve
geliştirici ve düzeltici önlemler alınmadığı müddetçe yapılanların bir değeri
kalmayacak ve sistem yozlaşacaktır.100
Kamu kesiminde kaynakların etkin kullanımını sağlamak için kullanılan
önemli bir yöntem de fayda-maliyet analizidir. Bu analiz ile belirli bir projenin
ekonomik ömrü boyunca getireceği fayda ve maliyetleri hesaplanmakta, faydası
100
ÖKMEN Özgün ve Durmuş DÖNMEZ, Yönetsel ve Organizasyonel Yapı Açısından Kamu
Kurumlarında Mükemmellik ,(İstanbul: Kal-Der Yayınları, 2005), s.170
55
fazla olan projeler uygun görülmektedir. Ancak kamu harcamaları nitelikleri
itibariyle sosyal fayda sağlayan harcamalardır ve maliyeti tespit edilebilse dahi
faydasının ölçülmesi her zaman mümkün olmamaktadır.
2.4.2. Kamu Harcamalarının Kontrol Altına Alınma Çabaları
1970’li yıllarda yaşanan ekonomik krizlerin de etkisi ile kamu sektörünün
başarısızlığı, devletin sosyo-ekonomik yaşama müdahale etmemesi ve kamu
sektörünün payının azaltılması yönünde yeni yaklaşımların doğmasına zemin
hazırlamıştır. Kamu sektörünün başarısız olmasında; kaynaklarının rasyonel ve
etkin kullanılmaması sonucu israf edilmesi, yolsuzluk ve usulsüzlüklerin
engellenememesi ve gün geçtikçe büyüyen devletin hantal bir yapıya
bürünmesinin de etkili olduğu bilinmektedir.
Yaşanılan bu gelişmeler neticesinde 1980’li yıllara doğru kamu
sektörünün optimum büyüklüğüne dönmesi ve kaynakların kamu ve özel sektör
arasında daha rasyonel esaslara göre dağılımının yapılmasana yönelinmiş, üretim
faktörlerinin verimli ve etkin kullanılması amacıyla piyasa ekonomisine işlerlik
kazandırılması ve üretici devlet modelinden piyasada rekabeti sağlayıcı,
aksaklıkları giderici ve düzenleyici devlet modeline geçiş süreci başlamıştır.
2.4.2.1. Dünyada Yeni Bir Yönetim Felsefesi Işığında Reform
Arayışları
Değişen dünyada devletin rolünün yeniden tanımlanması, düzgün olarak
tasarlanmış düzenleyici ve yasal sistemlerin önemini ve kamu sektörü
reformlarının gerçekleştirilmesi gereğini ortaya çıkarmıştır. Reform kavramı
“değiştirerek geliştirmek” anlamı ile yüklüdür ve köklü ve topyekün yapılan
değişiklikleri anlatır.101Gerçekten de kamu yönetimi alanında devletin rolü
üzerine yürüyen tartışmalar sadece devletin ekonomiden olabildiğince çekilmesi
üzerine olmamış, ortaya çıkan toplumsal, ekonomik ve siyasal olgular kamu
101
ALTUNTAŞ, Nesrin, Türkiye’de Reform Yönetimi, (Ankara Üniversitesi, Yüksek Lisans Tezi, 2007),
s.100
56
yönetimini değişme ve gelişme yönünde baskı altına almış, kamu sektörlerinin
yapısal ve örgütsel sistemlerini de etkileyecek bir süreci başlatmıştır.
Dünyada kamu yönetimi alanında son yıllarda ortaya çıkan yeni kamu
yönetimi yaklaşımı, kamu yönetiminin; katılımcı ve paylaşımcı, şeffaf ve
hesapverebilir, performans yönetimine dayalı, sonuç ve hedef odaklı, yerel ve
yerinden yönetim ağırlıklı olarak yürütülmesini öngörmektedir.102
Yeni kamu yönetimi anlayışı, özelleştirme ve kamu hizmetlerinde
alternatif hizmet sunum mekanizmalarının devreye sokulması yoluyla devletin
küçültülmesini hedeflemektedir. Bir taraftan desantralizasyon (yerinden yönetim)
ve subsidiarite (yerellik) gibi ilkelere vurgu yapılarak yerel yönetimler
güçlendirilmeye çalışılmakta, diğer taraftan da sayıları giderek artan bağımsız
idari otoriteler kurularak klasik kamu bürokrasisi dışına taşan ve düzenleyici
kararlar alıp uygulayan kamu örgütleri oluşturulmaktadır.103
Kamu sektörünün ekonomik işlevlere katılımını azaltmak amacıyla
gerçekleştirilen uygulamalardan biri özelleştirmedir. Bu amaçla, devletin
varlıklarının ya da devletçe görülen hizmetlerin denetim ve mülkiyetinin özel
kesime
devri
yoluna
gidilmiş
veya
devretmeye
yönelik
uygulamalar
başlatılmıştır. Bu bağlamda ülkelerde daha önce millileştirilmiş veya mevcut
endüstriler özel kesime devredilmektedir.
Özelleştirme, bir taraftan kamu varlıklarının mülkiyetinin tamamı veya bir
kısmının özel teşebbüslere devrini diğer taraftan da yakın bir zamana kadar kamu
hizmeti olarak nitelendirilen bazı altyapı hizmetlerine, özel sektörün imtiyaz
sözleşmeleri aracılığıyla katılımının sağlanması şeklinde uygulanmaktadır.104
Başarılı bir özelleştirme ile genel giderlerin azaltılması, karlılığın ve verimliliğin
arttırılması ve zarardan kara doğru bir dönüşümün gerçekleştirilmesi
102
Özel İhtisas Komisyonu Raporu, “Kamu Harcama ve Kontrol Sistemlerinin İyileştirilmesi, Kamu
İhaleleri” (Ankara.2006)
103
BALCI, Asım, “Kamu Yönetiminde Çağdaş Yaklaşımlar ve Kamu Hizmet Sunumuna Etkileri”
http://www.canaktan.org/politika/kamuda-kalite/balci.pdf (Erişim Tarihi: 11.01.2009)
104
HASAN, Dila Aksoy, “Hizmetlerin Özelleştirilmesi”,
http://tubitak.gov.tr/tubitak_content_files/vizyon2023/csk/EK-12.pdf (Erişim Tarihi: 20.01.2009)
57
sağlanabilecek ve ülke kaynaklarının etkin ve verimli kullanılmasına önemli
katkılar yapılacaktır.
Dünyanın birçok yerinde, verilen hizmetin giderlerini düşürmek amacıyla
yapılan özelleştirme, personel sayılarının azaltılmasını gerekli kılmaktadır. Bu
durum çalışanların mağdur edileceği yönünde bir izlenim oluştursa bile, geniş
kapsamlı olarak düşünüldüğünde özelleştirme uygulamalarının başarı ile
gerçekleştirilmesi halinde sağlanan kar ile yeni yatırımlara girişilmesine imkân
doğacak ve böylece işini kaybettiği düşünülen personele başka iş imkânlarının
yaratılmasının yanında ülke ekonomisine yeni yatırımların da kazandırılmasına
fırsat tanınmış olacaktır.
2.4.2.2. Türkiye’de Kamu Sektörü İle İlgili Reform Arayışları
2.4.2.2.1. Ülkemizde Özelleştirme Uygulamaları
Türkiye’de devletin zorunlu olmadıkça ekonomik yaşama girmemesi,
devletçe gerçekleştirilen ekonomik faaliyetlerin de zaman içinde özel kesime
devredilmesi prensibi, Cumhuriyetin ilk yıllarına kadar uzanmakta olup,
KİT’lerin özel sektöre devri 1950’li yıllarda hükümet programlarında dahi yer
almıştır.
105
Ancak Cumhuriyetin kurulduğu ilk yıllarda yetersiz sermaye
birikimi, sanayileşme politikalarının devlet eliyle başlatılmasını zorunlu kılmış,
1960’lı yıllardan itibaren planlı dönemle birlikte ithal ikameci sanayileşmenin ve
karma ekonomi modelinin bir politika olarak benimsenmesi neticesinde kamu
girişimciliğinin ekonomideki yeri her geçen yıl artmıştır.
Yeni kamu yönetim anlayışı gereğince, kamu sektörünün ekonomik
işlevlere katılımını azaltılması için devletin mal ve hizmet üreticisi konumundan
uzaklaşarak asli görevlerinde yoğunlaşması ve ekonomideki faaliyetlerinin
rasyonel bir gözetim ve düzenlemeyle sınırlı tutulması gerekmektedir. Bu
doğrultuda ülkemizde de ekonomide devlet müdahalesinin en aza indirilerek
105
AYYILDIZ, Ebru, Konsolide Bütçe Transferleri İçinde KİT Transferlerinin Yeri , (Devlet Bütçe
Uzmanlığı Araştırma Raporu, BÜMKO, Ankara, 2005), s.23
58
serbest piyasa ekonomisine işlerlik kazandırılması görüşünün hakim olmaya
başladığı 1980 sonrası dönemden başlayarak, özellikle son yıllarda çok sayıda
özelleştirme uygulamaları gerçekleştirilmiş ve gerçekleştirilmeye devam
edilmektedir.
Özelleştirme uygulamalarına 2003 ve 2008 Yılı Ulusal Programlarında da
yer verilmiştir. Programlarda, özelleştirmedeki temel amacın; kamunun
ağırlığının azaltılarak serbest piyasa koşullarının sağlanması ile verimlik ve
maliyet yapısının rekabet edebilir seviyelere getirilmesi olduğu belirtilmektedir.
Ulusal programlarda özel girişimciliğin güçlendirilmesi ve serbest piyasa
işleyişini
olumsuz
etkileyen
hukuki
engel
ve
iktisadi
belirsizliklerin
giderilmesinin önemi ifade edilmiş, kamunun tekel konumunda olduğu
sektörlerin
rekabete
açılması
çabalarına
ve
özelleştirme
programının
sürdürülmesi için gerekli düzenleyici reformların gerçekleştirilmesine verilen
önem vurgulanmıştır.
Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı ile de altyapı yatırımlarında özel
kesimin payının artırılması, bu kapsamda, ileri teknoloji ve yüksek maddi kaynak
gerektiren yatırım ve hizmetlerin finansmanında Yap-İşlet-Devret modeline
ağırlık
verilmesi,
devletçe
tamamlanan
altyapı
yatırımlarından
uygun
görülenlerin özel kesime devredilmesi veya özel kesim eliyle işletilmesi, imalat
sanayinde özelleştirme uygulamalarına paralel olarak kamu kesimi yatırımlarının
toplam yatırımlar içindeki payını düşürmeye yönelik politikaların sürdürülmesi
ilkeleri benimsenmiştir.
2.4.2.2.2.
Türk
Kamu
Mali
Yönetim
Sisteminin
Yeniden
Yapılandırılması
Dünyada kamu yönetimi alanında yaşanan gelişmelerin yanında,
ülkemizde yaşanan ekonomik ve mali krizler, kamu mali yönetimi alanındaki
reform ihtiyacının daha belirgin bir şekilde ortaya çıkmasında önemli bir etken
59
olmuştur.106Bu
bağlamda
ülkemizde
kamunun
yeniden
yapılandırılması
çerçevesinde mali alanda yapılan en önemli reformlar, kamu harcama yönetimi
alanında yapılan reformlardır. Bu reform kapsamında kamu ihalelerinin esas ve
usullerini düzenleyen 22.01.2002 tarihli 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu ile
kamu mali yönetim sisteminin yeniden yapılandırılması amacıyla hazırlanan
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu hayata geçirilerek, kamusal
karar alma süreci içerisinde kamu kaynaklarının daha verimli ve etkin
kullanılması yolunda çok önemli adımlar atılmıştır.
Türk kamu mali yönetim sisteminin temeli olarak 1927 yılında çıkarılan
1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu, küçük değişiklikler yapılarak
yaklaşık seksen yıl süre ile uygulamada kalmıştır.
Dünyada yeni bir yönetim felsefesi ışığı altında yaşanan yapısal reform
alanındaki gelişmelere Türkiye'nin de kendini uyarlamaya çalışması yanında
kamu yönetiminin yeniden yapılandırılmasını gerekli kılan diğer iç ve dış
etkenler, mali yönetim ve kontrol sistemimizin yapısının ve işleyişinin yeniden
düzenlenmesini zorunlu hale getirmiş ve bu gerekçelerle 5018 sayılı Kanun
hazırlanarak uygulanmaya başlanmıştır.
Kanunda, kamu mali yönetiminin yapısı ve işleyişi, kamu bütçelerinin
hazırlanması ve uygulanması, tüm mali işlemlerin muhasebeleştirilmesi ve
raporlanması ile mali kontrol konularında temel düzenlemelere yer verilmiştir.
Kanun ile kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde elde
edilmesi ve kullanılması, hesap verebilirliğin ve mali saydamlığın sağlanması
ilkeleri doğrultusunda yeni bir kamu mali yönetim sistemi oluşturulması
amaçlanmıştır.
Araştırma raporunun temasını oluşturan Kamu İhale Kanununa bundan
sonraki bölümde ayrıntılarıyla yer verildiğinden burada üzerinde durulmamıştır.
106
Özel İhtisas Komisyonu Raporu, “Kamu Harcama ve Kontrol Sistemlerinin İyileştirilmesi, Kamu
İhaleleri” (Ankara.2006)
60
ÜÇÜNCÜ BÖLÜM
3. MALİYE POLİTİKASINA ETKİLERİ AÇISINDAN KAMU
İHALE KANUNU
3.1. Türk İhale Sistemi ve Tarihçesi
Türkiye’de uygulanan ilk ihale sistemi 1857 tarihli nizamname ile
kurulmuş ve içerdiği sınırlı hükümlerle satın almalar yürütülmeye çalışılmıştır.
1914 tarihinde buna ek olarak çıkarılan bir nizamname ile de çeşitli satın
almaların ve bazı yapım işlerinin, bakanların izniyle ihaleye çıkarılmaksızın
yapılması kabul edilmiştir.
Daha sonra 1919 tarihinde çıkarılan ve 1921 yılında kanunlaşan bir
kararname ile de 1914 tarihli nizamnameye bir ilave yapılarak, merkezdeki
devlet daireleriyle İstanbul’daki şubelerinin ve yine İstanbul’daki askeri
kuvvetlerin ihtiyacı olan ve 500 lirayı aşan levazım ve eşyanın Maliye
Bakanlığında kurulmuş Tevhidi Mübayaat Komisyonu vasıtasıyla sağlanması
öngörülmüş, 1921 yılında getirilen ek bir kararname ile dairelerin acil ihtiyaçları
hususunda bazı istisnalar getirilmiştir.
661 sayılı Müzayede, Münakaşa ve İhalat Kanunu 22 Nisan 1925 tarihinde
yürürlüğe konulmuş ve bu Kanun ile hükümet adına yapılacak her türlü satın
alma, satma, kiraya verme, yapım, onarım, keşif, taşıma ve benzeri işlerin kapalı
zarf, açık arttırma ve eksiltme, pazarlık ve emanet usullerinden hangisine göre
yürütüleceğine ilişkin hükümlere yer verilmiştir. 1926 yılında 661 sayılı Kanuna
ek bazı kanunlar çıkarılarak uygulama buna göre devam etmiştir.107
Devlet teşkilatı ve işlemlerinde yaşanan birçok yenileşme ve modernleşme
çalışmalarına rağmen devlet alım satım mevzuatında paralel bir reform
yapılmamış ve bu durum ülkemizin o günkü ihtiyaçlarına cevap verebilecek olan
107
GÖNEN, Dinçer ve IŞIK, Hikmet, 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu, (Ankara: Sevinç Matbaası, 1985),
s.3
61
2490 sayılı Arttırma, Eksiltme ve İhale Kanununun 10 Aralık 1934 tarihinde
yürürlüğe girmesine kadar devam etmiştir.
Bir yandan dünyada yaşanan ekonomik ve sosyal gelişmeler ile
uluslararası ticari ilişkiler diğer yandan ülkemizin yönetimsel ve iktisadi
yapısında meydana gelen büyük değişmeler, genç Türkiye Cumhuriyeti’nin ilk
on yılının şartlarına ve ihtiyaçlarına göre hazırlanmış olan 2490 sayılı Kanunun
yetersizliğini, devlet alım ve satımlarında süratli ve pratik çözümlerin gereğini
ortaya çıkarmıştır.
2490 sayılı Kanunda yapılan değişiklikler ve özel kanunlarla alınan
istisnai yetkiler, planlı kalkınmanın sürat ve güvenlik içinde yürütülmesi ve kamu
ihtiyaçlarının en iyi şekilde teminine ilişkin sorunlara köklü değişiklikler
getirmemiş ve bu nedenle kamu alımlarına ilişkin yeni bir düzenlemeye gidilmesi
zorunluluğu ortaya çıkmıştır. 108
Devlet ihtiyaçlarının en iyi şekilde, uygun şartlarla ve zamanında
karşılanması, ihalelerde açıklık ve rekabetin sağlanması esasıyla 01.01.1984
tarihinde 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu yürürlüğe girmiş, 20 yıla yakın bir
süre, genel bütçeye dahil daireler ile katma bütçeli idarelerin, özel idare ve
belediyelerin alım, satım, hizmet, yapım, onarım, kira, trampa işleri bu Kanuna
göre yürütülmüştür.
Bütün kamu kurumlarını kapsamaması, ihalelerde saydamlık ve rekabet
ilkesini yeterince sağlayamaması,
uygulamada ortaya çıkan uyuşmazlıkların
çözümünde yetersiz kalması ve Avrupa Birliği ve Dünya Ticaret Örgütü gibi
uluslararası kuruluşların ihale mevzuatı ile paralellik göstermemesi gibi temel
nedenler, ülkemizde kamu alımları alanını düzenleyen 2886 sayılı Kanundan
yakınmaların artmasına neden olmuştur. Kamu kaynaklarının etkin ve verimli
kullanımını sağlamak için her şeyden önce kamu ihaleleri alanının sağlıklı
108
Aynı, s.4
62
işlemesi amacıyla hem kurumsal hem de kuralsal olarak yeni bir yapıya
kavuşturulması gereği ortaya çıkmıştır.
3.2. Kamu İhale Kanunu, Kanunun Amacı ve Temel İlkeleri
Kamu alımları, önemli bir ekonomik ve sosyal politika aracıdır. Bu
nedenle, kamu alımlarını düzenleyen yasal metinlerin, her şeyden önce
kaynakların etkin ve verimli kullanılmasını sağlayacak nitelikte hazırlanması
gerekmektedir. İhale kanunları ile kamu hizmetlerinin yerine getirilmesi için
ihtiyaç duyulan mal ve hizmetlerin satın alınmasına ve yapım işlerinin
gerçekleştirilmesine dayanak olan ilkeler ve bunlara ilişkin esaslar belirlenir.
Kamu alımlarına ilişkin sistemin iyi kurgulanması halinde; kamu
hizmetlerinin daha etkin ve daha verimli sunulması sağlanabileceği gibi, kamu
giderlerinin önemli bir bölümü de disipline edilmiş olacaktır.
Günümüzde kamu alımları alanının kuralları ve işleyişi bakımından iç ve
dış kamuoyuna güven veren, uluslararası rekabete açık, şeffaf bir piyasa olması,
ekonomik sistemin sağlıklı gelişmesini desteklemesi beklenmektedir.
Değişen şartlara ve uluslararası mevzuata paralel olarak; ihtiyaçlara cevap
verecek nitelikte, geniş kapsamlı, harcama yapılmasına yönelik ihalelerin
özelliğine uygun düzenlemeler öngören, kamu kurum ve kuruluşlarının
kullanımlarında bulunan her türlü kaynaktan yapacakları ihalelerde tek bir yasal
düzenlemeye tabi olmalarını sağlayacak bir kanun amaçlanmış109 ve bu
doğrultuda hazırlanan 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu 22.01.2002 tarihli ve
24648 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak 1.1.2003 tarihinden itibaren
yürürlüğe girmiştir.
Kamu İhale Kanununa göre gerçekleştirilecek ihaleler sonucunda
yapılacak sözleşmelerin düzenlenmesi ve uygulanması ile ilgili esas ve usuller
ise 4734 sayılı Kanundan ayrı olarak, 4735 sayılı Kamu İhale Sözleşmeleri
109
4734 sayılı Kamu İhale Kanununun genel gerekçesi
63
Kanunu ile düzenlenmiştir. Kamu harcama sisteminin devamı niteliğinde olup
ihale sürecinin sonunda imzalanan sözleşmeler, kamu idaresi ile yüklenici
arasında bir özel hukuk akdi niteliğindedir. 4735 sayılı Kanunda, kamu idaresi ile
yüklenicinin karşılıklı taahhütlerini gösteren sözleşmelerin, tarafların eşit hak ve
yükümlülüklere sahip olmalarını sağlayacak şekilde uygulanmasına yönelik
düzenlemelere yer verilmiştir.
4734 ve 4735 sayılı Kanunların hazırlanma sürecinde şeffaflığın
sağlanması ve sağlıklı bilgi alışverişi için; kamu idarelerinin, çeşitli meslek
kuruluşlarının ve sivil toplum örgütlerinin katılımına yönelik yoğun çaba
gösterilmiştir. Süreç içerisinde ilgililerce dile getirilen görüş ve önerilerin tümü
değerlendirmeye tabi tutularak, Kanunun toplumsal bir uzlaşı içerisinde
hazırlanmasına özen gösterilmiştir.
3.2.1. Kamu İhale Kanununun Amacı
4734 sayılı Kanun, esasen kamusal kaynaklarla finanse edilen kamu
harcamalarının ortak bir disiplin altına alınmasını diğer bir ifadeyle kamu
kaynağı kullanan tüm kamu kurum ve kuruluşlarının alımlarını tek bir kanununa
tabi olarak gerçekleştirmelerini sağlamak üzere hazırlanmıştır.
Bu anlamda da kanun koyucunun, Kanunun 1 inci maddesi ile kamu
hukukuna tabi olan veya kamunun denetimi altında bulunan veyahut kamu
kaynağı kullanan tüm kamu kurum ve kuruluşların ihalelerinin bu kanunda
belirlenen esas ve usullere göre yerine getirilmesini hükmetmiş olduğu
görülmektedir.
3.2.2. Kamu İhale Kanununun Temel İlkeleri
Kamu İhale Kanunu idareleri, bu Kanuna göre yapılacak ihalelerde;
saydamlığı, rekabeti, eşit muameleyi, güvenirliği, kamuoyu denetimini,
ihtiyaçların uygun şartlarla ve zamanında karşılanmasını ve kaynakların verimli
kullanılmasını sağlamakla sorumlu tutmuştur.
64
Ayrıca aynı paralelde;
• Aralarında kabul edilebilir doğal bir bağlantı olmadığı sürece mal
alımı,
hizmet
alımı
ve
yapım
işlerinin
bir
arada
ihale
edilemeyeceğini,
• Eşik değerlerin altında kalmak amacıyla mal veya hizmet alımları
ile yapım işlerinin kısımlara bölünemeyeceğini,
• Bu kanuna göre yapılacak ihalelerde açık ihale usulü ve belli
istekliler arasında ihale usulünün temel usuller olduğunu, diğer
ihale
usullerinin
Kanunda
belirtilen
özel
hallerde
kullanılabileceğini,
• Ödeneği bulunmayan hiçbir iş için ihaleye çıkılamayacağını,
• İlgili mevzuatı gereğince Çevresel Etki Değerlendirme (ÇED)
raporu gerekli olan işlerde ihaleye çıkılabilmesi için ÇED olumlu
belgesinin alınmış olmasının zorunlu olduğunu, ancak doğal
afetlere bağlı olarak acilen ihale edilecek yapım işlerinde ÇED
raporunun aranmayacağını,
hüküm altına almıştır.
3.3. Önemli Bir Maliye Politikası Aracı Olan Kamu Harcamalarını
Düzenleyen
Kamu
İhale
Sisteminin
Temel
Mekanizmaları
ve
Bu
Mekanizmaların Kamu Harcama ve Kontrol Sistemi İçerisinde İrdelenmesi
3.3.1. 4734 Sayılı Kanunun Kamu İhale Sistemine Getirdiği Yenilikler
Kamu alımları sistemini yeni baştan düzenleyen 4734 sayılı Kanunla,
kamu kurum ve kuruluşlarının kullanımlarında bulunan her türlü kaynaktan
yapacakları ihalelerde tek bir yasal düzenlemeye tâbi olmaları sağlanmıştır.
Kanun, ihalelerde saydamlığın, rekabetin, eşit muamelenin, güvenirliğin,
gizliliğin, kamuoyu denetiminin, ihtiyaçların uygun şartlarla ve zamanında
karşılanmasının ve kaynakların verimli kullanılmasının en geniş şekilde
65
sağlanması prensipleri doğrultusunda hazırlanmıştır. Kanun ile ihale sistemine
getirilen önemli yeniliklerden bazılarına aşağıda yer verilmiştir.
Kanun, kamu kurum ve kuruluşlarının yalnızca harcamayı gerektiren mal
veya hizmet alımları ile yapım işlerini düzenlemektedir
İhale uygulamalarının sonuçları, kamu harcama sisteminin devamı
niteliğinde olan ve ihale sürecinin sonucunda düzenlenen sözleşmeler ve bu
sözleşmelerin uygulanması ile hayata geçirilmektedir. İhale süreci sağlıklı bir
şekilde tamamlansa dahi, sözleşmeler iyi yürütülmezse kamu kaynağının etkin
bir şekilde kullanımı sağlanamaz.110 Sözleşme yönetiminin taşıdığı bu önem göz
önünde bulundurularak, Kamu İhale Kanununda ihale sonucunda düzenlenecek
sözleşmelerle ilgili hususlara yer verilmemiş ve bu konuda ayrı bir kanun
hazırlanmıştır.
4734 sayılı Kanun ile uluslararası ihale mevzuatına uyum sağlamak ve
kamu alımları sistemini düzenlemek ve denetlemek üzere Kamu İhale Kurumu
kurulmuştur. İhale mevzuatını hazırlamak ve uygulamayı yönlendirmek ile
ihalenin başlangıcından sözleşmenin imzalanmasına kadar olan sürede idarece
yapılan işlemlerde mevzuata aykırılık bulunduğuna ilişkin şikayetleri incelemek
ve sonuçlandırmak Kurumun başlıca görevleri olarak belirlenmiştir. Kanun
kapsamında yapılan ihalelerin, Kanun ve ilgili mevzuat hükümlerine uygun
yapılmaması nedeniyle bir hak kaybına uğradığını veya uğrayacağını iddia eden
bütün aday, istekli veya istekli olabileceklerin inceleme talebinde bulunmalarına
imkan tanınmıştır. Kurum, itirazen şikayet başvurularını inceleme ve
sonuçlandırma görevi nedeniyle idari nitelikte bir denetim işlevini de yerine
getirmektedir.
Kamu kurum ve kuruluşlarının büyük bir kısmı anılan Kanun kapsamına
alınmış ve bu suretle, önemli miktarda kamu kaynağı kullanan çok sayıda kamu
110
Özel İhtisas Komisyonu Raporu, “Kamu Harcama ve Kontrol Sistemlerinin İyileştirilmesi, Kamu
İhaleleri” (Ankara.2006)
66
idaresinin, mali disiplini bozucu şekilde genel sistemin dışında özel
düzenlemelerle ihale yapmalarının önüne geçilmiştir.
Şeffaflık ve rekabet ilkelerinin hayata geçirilmesi açısından, uygulanacak
ihale usulüne bakılmaksızın, yapılacak her ihalenin ilan yoluyla duyurulması
esası benimsenmiştir. İlan yapılmaksızın ihale yapılabilmesi ise ancak işin
aciliyeti veya gizliliği gibi zorunlu hallerle sınırlı tutulmuştur. Ayrıca ihale
sonuçlarının ilan edilmesine yönelik düzenlemeyle de kamu ihalelerinde
şeffaflığın ve kamuoyu denetiminin sağlanması konusunda önemli bir adım
atılmıştır.
İhale tarihi ile ilan tarihleri arasındaki sürelerin belirlenmesinde, ihalelerde
şeffaflık ve rekabetin sağlanması ve isteklilerin sorumluluk taşıyan gerçekçi
teklifler hazırlayabilmeleri için yeterli süre tanınması amacıyla hareket edilmiş,
ayrıca ihale usulleri ve eşik değerlerdeki limitlere göre farklı ilan süreleri
belirlenmiştir.
Kanun, isteklilerde aranacak ekonomik ve mali yeterlikler ile mesleki ve
teknik yeterliklere ilişkin kriterleri ayrıntılı olarak düzenleyerek ihale sürecinin
saydamlık içinde geçmesini sağlamayı amaçlamıştır. Ayrıca, işi yapabilecek
nitelikteki isteklilerin ihalelere katılımını sağlamak üzere, isteklilerin ekonomik
ve mali yeterlikleri ile mesleki ve teknik yeterliklerinin tevsiki için gerekli olan
belge ve bilgilerin neler olduğuna ihale dokümanında ve ilan veya davet
belgelerinde yer verilmesi öngörülmüştür.
Kanunla, tahmini bedel esas alınarak indirim yapılmak suretiyle ihaleye
çıkılması uygulamasına son verilerek; “işlerin, istekliler tarafından piyasa
rayiçlerine uygun fiyatlara göre tespit ve teklif edilen gerçekçi bedeller üzerinden
ihale edilmesini”111 sağlayacak düzenlemelere yer verilmiştir. Bazı kamu
otoritelerince belirlenmiş birim fiyatlara dayanılarak hazırlanması nedeniyle
piyasa fiyatlarını gerçekçi bir şekilde yansıtmayan tahmini bedel ve bu bedelin
111
AKÇA, Yusuf, “Kamu İhale Kanunu Eğitim Notları”, (İstanbul Üniversitesi Bütçe Dairesi Başkanlığı,
2003), s.1
67
duyurulması yolundaki uygulama kaldırılmış, bunun yerine ihaleyi yapacak olan
idare tarafından ayrıntılı fiyat araştırması yapılarak yaklaşık maliyetin gerçekçi
bir şekilde tespit edilmesi ve bunun gizli tutulması ilkesi benimsenmiştir.
Kanun, yapım işlerinde işin her türlü özelliğinin tanımlandığı uygulama
projeleri yapılarak ihaleye çıkılması ilkesini benimsemiş, bu şekilde ayrıntılı
projesi bulunmadan düşük keşif bedelleriyle ihale edilen, ancak bir türlü
bitirilemeyerek çok yüksek tutarlarda kamu kaynağının israf edilmesi sonucunu
doğuran işlerin ihale edilmesine izin vermemiştir. Uygulama projesi yapılan
işlerde, işin her türlü özelliği tanımlanmış olacağından, işin miktarı ve toplam
bedeli sabit olan anahtar teslimi götürü bedel teklif alınması zorunluluğu
getirilmiştir.112
Yeterli ödeneği bulunmayan işler için ihaleye çıkılması, ülkemizde uzun
yıllar boyu pek çok yatırım projesinin yarım kalmasına ve kamu kaynaklarının
israf edilmesine neden olmuştur. 4734 sayılı Kanun bu tecrübeden hareketle
birden fazla yılı kapsayan işlerde ihaleye çıkılması için, işin süresine uygun
olarak yıllar itibarıyla ödenek programlamasının yapılmasını zorunlu kılmıştır.
Kanun, yıllara sari olarak ihale edilecek yapım işlerinde işlerin öngörülen sürede
bitirilmesini sağlamak amacıyla ilk yıl için öngörülen ödeneğin proje maliyetinin
% 10’undan az olamayacağını ve daha sonraki yıllar için programlanmış olan
ödenek dilimlerinin azaltılmamasını hüküm altına almıştır.
Genellikle bürokrat kökenli kişilerden edinilen ve bazı deneyimsiz
firmaların kamu ihalelerinde yüksek meblağlarda işler üstlenmesini sağlayarak
inşaat sektöründe haksız rekabet de yaratan müteahhitlik karnesi uygulamasına
son verilerek, kamu ihalelerine belli bir iş deneyimi olan, aynı işi ya da benzer işi
daha önce kusursuz olarak yaptığını kanıtlayan isteklilerin katılımı sağlanmıştır.
İşletime alınmayacak ve gereksiz harcamalara neden olacak yatırımlara
girişilmesine engel olunmak amacıyla, ilgili mevzuatı gereğince Çevresel Etki
112
4734 sayılı Kanunun 62 nci maddesinin gerekçesi
68
Değerlendirme (ÇED) raporu gerekli olan işlerde ihaleye çıkılması için ÇED
olumlu belgesinin alınması konusunda idarelere zorunluluk yüklenmiştir.
İdarelerce, gerçekleştirmeyi planladıkları işleri için ihaleye çıkılmadan, önce işin
çevre sorunlarına yol açabilecek tüm olumsuz etkiler göz önünde bulundurularak,
çevre kirlenmesine sebep olabilecek artık ve atıkların ne şekilde zararsız hale
getirileceğini ve bu hususta alınacak tedbirleri belirten ÇED olumlu belgesinin
alınmış olması gerekmektedir.
Yalnızca ihale öncesinde değil, ihale sonrasında da saydamlığı ve kamu
kaynaklarının kullanımı konusunda kamuoyu denetimini sağlamak üzere,
belirlenen limitleri aşan ihale sonuçlarının ilan edilmesi zorunluluğu da
getirilmiştir.
4734 sayılı Kanun, kamu alımlarında saydamlık ve rekabet ilkelerini temel
alarak hazırlanmış bir kurallar bütünüdür. 4734 ve 4735 sayılı Kanunlarda, kamu
ihalelerinde yolsuzluk ve suistimallerin önlenmesi, ihalelerde rekabet, saydamlık,
eşit muamele ve güvenilirliğin sağlanması, sözleşmelerde idare ile yüklenici
arasında olması gereken yararlar dengesinin korunması ve kamu kaynaklarının
etkin ve verimli kullanılması amacına yönelik çok sayıda düzenlemeye yer
verilmiştir.
3.3.1.1. Kamu İhalelerinde Saydamlığın Önemi
Kamu yönetimine ilişkin çağdaş düzenlemelerin en temel prensiplerinden
birisi
de
mali
saydamlıktır.
Ülke
ekonomilerinin
en
doğru
şekilde
değerlendirilmesi ve kamu yönetiminde etkinliğin artırılması; hükümetin yapısı
ve işlevlerinin, mali politika ve planlarının, kamu sektörüne ait hesapların ve
mali hedeflerin kamuoyunun denetimine açık olmasını gerekli kılmaktadır.113
5018 sayılı Kanun ile ülkemiz kamu yönetiminde mali saydamlığı sağlamak
üzere her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılması sırasında
kamuoyunun bilgilendirilmesi benimsenmiştir.
113
Özel İhtisas Komisyonu Raporu “Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması ve Mali
Saydamlık”, (Ankara-2000), s.83
69
Saydamlığın yeni kamu yönetimi anlayışında ve mali reformlarda taşıdığı
önem nedeniyle, Uluslararası Para Fonu (IMF)'in Guvernörler Kurulu Geçici
Komitesi, üye ülkeler için 16 Nisan 1998 tarihinde yapılan toplantısında şeffaflık
ilkesi bakımından ideal kuralları düzenleyen "Mali Saydamlık İyi Uygulamalar
Tüzüğü"nü kabul etmiştir. Tüzüğe göre, IMF üyesi ülkelerden desteklenmesi
istenen dört temel ilke bulunmaktadır. Bu dört temel ilke aşağıda sıralandığı
şekildedir:
i.
Rollerin ve sorumlulukların açık olması ilkesi,
ii.
Bilginin kamuya açık olması ilkesi,
iii.
Bütçe hazırlama, uygulama ve raporlama süreçlerinin açık olması
ilkesi,
iv.
Denetimin ve istatistiki veri yayınlamanın bağımsız olması ilkesi. 114
Kamu alımlarında saydamlık; kamuoyu denetimi, düşük düzeyde
yolsuzluk ve etkili kamu harcamaları kavramlarıyla etkileşim içinde olan bir
kavramdır. İhalelerde saydamlık, kamu alım sürecini kamuoyunun denetimine
açık hale getirerek, kamusal kaynakların belirlenen sosyal ve mali politikalar
doğrultusunda etkin bir biçimde kullanılmasının önemli bir güvencesidir.
Kamu alımlarında etkinliği bozan usulsüzlük, yolsuzluk ve himayecilik
gibi uygulamaların esas kaynağı ihale sürecinin yeteri kadar saydam
olmamasıdır. İsraf ve yolsuzluklar ile mücadele etmenin en etkili yolu, hiç
kuşkusuz ihale sürecinin başından sonuna kadar mümkün olan en üst seviyede
saydam olmasını sağlayacak bir kamu alım sisteminin oluşturulmasıdır.
İhalelerde saydamlık, özellikle tüm potansiyel istekliler olmak üzere ilgili
bütün tarafların gerekli bütün bilgi ve belgelere ulaşma hakkı olarak ifade
edilebilir. İhale dokümanlarının, tüm olası teklif sahiplerinin teklif vermelerini
sağlayacak şekilde anlaşılabilir ve erişilebilir olması gerekir. Yapılması
planlanan ihale hakkında istekliler ne kadar çok bilgi sahibi olursa tekliflerini o
114
Maliye Bakanlığı, BÜMKO, Ulusal ve Uluslararası Çalışmalar Işığında Kamu Mali Yönetimi ve
Kontrol Kanunu, (Ankara:2004), s.111
70
derecede iyi hazırlayabilirler. Aynı zamanda, tüm ihale sürecinin saydam bir
şekilde gerçekleştirilmesi, ihalenin adil olarak yapıldığına dair güvenin tesisini
sağlar ve bu güven yalnız ihaleye katılanlar için değil toplumu oluşturan bütün
bireyler ve ülke ekonomisi için de önemlidir.
Baştan beri bilinen ihale ile ilgili kuralların nasıl uygulandığının izlenmesi
ve idare tarafından keyfi uygulamalar yapılıp yapılmadığının görülmesi, bu
sürecin sağlıklı işlemesini sağlayacağı gibi sistemin sağlıksız işlediğine dair
algılamaları da ortadan kaldıracaktır. Kamu alımlarında saydamlığın en büyük
getirisi rekabettir. İhalelerde, o ihale sürecinin önceden belirtildiği şekilde
geçeceğini bilmek, ihaleye katılacak istekli sayısının artmasını ve rekabetin
oluşmasını mümkün kılarak harcanan kamu kaynağının karşılığının alınmasını
sağlayacaktır.
4734 sayılı Kanunun hazırlanma aşamasında kamu idareleri, çeşitli meslek
kuruluşları ve sivil toplum örgütleri gibi kamunun değişik kesimlerinin sürece
katılımlarının sağlanması konusunda gösterilen çabalar, Kanunun saydamlığa
atfettiği değerin ilk göstergesi olmuştur. Kanunda saydamlık, kamu ihalelerinin
en temel ilkelerinden biri olarak belirlenmiş ve ihalelerinin saydamlık içinde
yürütülmesinin harcanılan kamu kaynaklarının etkinliği açısından önemi ortaya
konulmuştur.
Kanuna
göre
yapılacak
ihalelerin
saydam
bir
şekilde
gerçekleştirilmesi için aşağıda bir kısmına yer verilen esaslar belirlenmiş ve
idareler ihalelerde saydamlığın en üst seviyede sağlanmasından sorumlu
tutulmuşlardır.
• İsteklilerde aranacak ekonomik ve mali yeterlikler ile mesleki ve teknik
yeterliklere ilişkin kriterlerin ayrıntılı olarak düzenlenmesi.
• Kamu kaynaklarının kullanımı konusunda kamuoyunun zamanında
bilgilendirilmesi ve sadece ihale öncesi değil ihale sonrası saydamlığın da
sağlanması amacıyla yapılan ihalelere ilişkin sonuçların ilan edilmesi.
• İhaleye katılımda gerekli olan belge ve bilgilerin ihale dokümanı ile ilan
veya davet belgelerinde belirtilmesi.
71
• İsteklilerden teklifi değerlendirmeye alınmayan veya teklifi uygun
görülmeyenlerin talep etmeleri halinde, tekliflerinin değerlendirmeye
alınmama veya uygun görülmeme gerekçelerinin yazılı olarak bildirilmesi.
Kamu görevlileri, kamu kaynağını kendilerine verilen görev ve yetki
çerçevesinde kullanırken kamunun menfaatini ön planda tutmak, dürüstlük,
tarafsızlık, saydamlık ve hesap verebilirlik ilkelerine uygun hareket etmek
durumundadırlar. Kendilerine yetki verilenler ile kaynak tahsis edilenlerin, bu
yetki ve kaynakları ne kadar iyi kullandıklarını sergileme ve raporlama
sorumluluğu115 olarak ifade edilen “hesap verme sorumluluğu” saydam ve sonuç
odaklı
bir
kamu
yönetiminin
yaratılmasında
olumlu
bir
güç
olarak
değerlendirilmektedir.
Yeni kamu yönetimi yaklaşımında karşımıza çıkan hesap verme
sorumluluğu, kamu yönetimi reformlarına yön veren ana kavramlardan biridir.
Kamu mali yönetim ve kontrol sisteminin işleyişini yeniden düzenleyen 5018
sayılı Kanun ile yönetsel süreçlerin bütün aşamalarını kapsayacak şekilde,
kendilerine kamu kaynağı kullanılması konusunda yetki ve görev verilenlerin,
kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve kötüye
kullanılmasının önlenmesinden sorumlu tutulmalarına dair performansa dayalı
bir hesap verme mekanizması oluşturulmuştur.
3.3.1.2. Kamu İhalelerinde Rekabet
Kamu
alımlarında
rekabet
ilkesinin
sağlanması,
temelde
ihale
mekanizmasının iyi tasarlanmış olmasına bağlıdır. Kamu alım yöntemlerinin
rekabeti sağlayacak şekilde tesis edilmesinin başlıca iki yararı bulunmaktadır:
9 Alımı yapan idarelerin önündeki seçeneklerin artırılarak, en iyi
kalitede alımı en iyi fiyattan temin edilmesinin sağlanması.
115
KESİM; Erdoğan, “Bir Etik Davranış İlkesi Olarak Hesap Verebilirlik”,
http://www.etikturkiye.com/etik/kamu/4ErdoganKesim.pdf, (Erişim Tarihi:1.4.2009)
72
9 Kamu alımlarının ekonomi içerisindeki genel büyüklüğü de göz
önüne
alındığında,
yarışmacı
bir
ortamın
yaratılması
ve
teşebbüslerin eşit şartlar altında mücadelesine olanak sağlanması.
Bu durum en nihai noktada kaynakları etkin dağılımı bakımından
toplumsal faydanın en üst seviyede ortaya çıkmasını sağlayacaktır.116 İhale
sürecinin tamamı ile ilgili belirlenmiş tüm kriterler, rekabetin etkinliğini ve
yoğunluğunu önemli ölçüde etkilemektedir. Bu nedenle, öncelikle ihale
şartnamelerinin alımın amacına uygun biçimde hazırlanması ve ihtiyacın
tanımının kapsamlı bir şekilde yapılması gerekmektedir. İhale sürecinin ilk
adımını oluşturan ilanların, ihaleye teklif verebilecek olan tüm potansiyel
isteklilerin ihaleden haberdar olmalarını mümkün kılacak şekilde ve yaygınlıkta
yapılmalıdır.
İsteklilere tekliflerini sağlıklı bir biçimde hazırlayabilmeleri için makul bir
süre tanınması, ekonomik açıdan en avantajlı teklifin belirlenmesinde
kullanılacak ölçütün önceden açıklanması, istekliler arasında ayrımcılık
yapılmaması gibi hususlar da kamu alımlarında rekabeti sağlayıcı düzenlemeler
arasında yer almaktadır.
Kamu alımlarında etkinlik, ihtiyaç duyulan belli nitelikteki mal ve hizmeti
mümkün olan en ucuz fiyattan almayı, başka bir ifadeyle harcanan paranın
karşılığında en iyi değeri elde etmeyi gerektirmektedir. Her bir kamu alımında
rekabeti etkili bir biçimde sağlamak ve sürdürebilmek için idarelerce en geniş
katılımın olduğu ihale usulünün tercih edilmesi büyük önem taşımaktadır.
Kamu İhale Kanununda, ihalelerde rekabet ortamının sağlanması için en
geniş katılımın olacağı açık ihale usulü ile belli istekliler arasında ihale usulü,
temel usuller olarak belirlenmiştir. Kanun ile çok zorunlu haller dışında, hangi
usulle ihale edildiğine bakılmaksızın ihalenin en geniş kesimlere duyurulması
esası benimsenmiştir. Ayrıca, taahhüdün gerektiği şekilde yerine getirilmesine
116
http://www.rekabet.gov.tr/dosyalar/gorusler/gorus17.doc, (Erişim tarihi: 2.3.2009)
73
engel
nitelikte
olabilecek
aşırı
düşük
olduğu
belirlenen
tekliflerin
değerlendirmeye alınabilmesi için özel bir yöntem öngörülmüş olması nedeniyle
haksız rekabete de izin verilmemiştir.
3.3.2. Kamu Harcama ve Kontrol Mekanizmasında Mali Disiplin
Bir ülke ekonomisinin istikrar içinde olması, en başta kamu gelir ve
giderleri arasındaki dengenin varolmasını gerektirir. Maliye politikasının, kamu
gider ve gelirleri arasında dengesizliğe yol açmayacak bir biçimde uygulanması
için mali disiplinin sağlanmasının büyük önemi bulunmaktadır.
Kamu harcama ve kontrol sisteminin üç ana hedefi bulunmaktadır.
Bunlar;
9
mali disiplinin (harcamaların kontrolünün),
9
kaynak tahsisinde etkinliğin,
9
kamu
kaynaklarının
iyi
yönetiminin
(kaynak
kullanımında
verimliliğin),
sağlanmasıdır.117
Kamu mali yönetim ve kontrol sistemi alanında yapılan reform sonucunda
getirilen 5018 sayılı Kanun ile kamu harcama ve kontrol sisteminin bir parçası
olarak kamu ihale sistemini düzenleyen 4734 sayılı Kanun, mali disiplinin
sağlanması açısından önemli mekanizmaları barındırmaktadır.
Kamu
harcamaları
cephesinden
bakıldığında,
mali
disiplinin
güçlendirilmesi için kamu idarelerine tahsis edilen kaynakların harcanmasında
savurganlığın önlenmesi gerekmektedir. Kamu harcamalarının disipline edilmesi,
mali açıkların azaltılması yolunda mesafe kaydedilmesini sağlayacaktır.
117
Özel İhtisas Komisyonu Raporu, “Kamu Harcama ve Kontrol Sistemlerinin İyileştirilmesi, Kamu
İhaleleri” (Ankara.2006)
74
Kamu harcamalarının yapılmasında mali disiplini sağlayabilmenin en
temel yolu, tüm kamu kurum ve kuruluşlarının alımlarının genel esas ve usuller
içinde gerçekleştirilmesinin sağlanmasıdır. Bu çerçevede, 4734 ve 4735 sayılı
Kanunlar ile tüm kamu kurum ve kuruluşlarının her tür kaynaktan yapacakları
mal ve hizmet alımları ile yapım işlerini aynı düzenlemelere tabi olacak şekilde
karşılamalarının tasarlanmış olması, kamu harcamalarında mali disiplinin
sağlanması adına atılmış büyük bir adımdır. Aynı zamanda, Kanun ile bazı
idarelere ya da bazı alımlara getirilen istisnaların mali disiplini bozucu etkilerinin
minimum
seviyeye
gerçekleştirilecek
indirilmesinin
alımlara
ilişkin
sağlanması
esas
ve
amacıyla,
usuller
bu
kapsamda
belirlenmesi
ilkesi
benimsenmiştir.
3.3.3. Planlı Mali Yönetim Açısından Kamu İhaleleri
Birçok ülkede kamu yönetiminin fonksiyonlarının sorgulanmasına neden
olan sorunların başında, yönetsel bozukluk ve eksiklikler gelmektedir.
Ülkemizde de kamu idarelerinin, planlı hizmet üretme, belirlenen politikaları
somut iş programlarına ve bütçelerine dayandırma ve uygulamayı etkili bir
biçimde izleme hususlarında mali ve yönetsel sorunlarının bulunduğu
bilinmektedir. Hızla değişen ve gelişen koşullar karşısında kamu kurumlarının
değişime ayak uydurmaları ve değişimi kontrol altına alabilen yönetim araçlarını
kullanmaları gerekmektedir.
Kamu yönetim alanında yaşanan yapısal reformlar ile devletin değişen
rolüne uygun olarak kamu idarelerinin, ulusal plan ve stratejiler çerçevesinde
varlık nedenlerini (misyonlarını) netleştirmelerini, politika ve önceliklerini ortaya
koymalarını ve performans göstergeleri geliştirmek suretiyle başarılarını
ölçmelerini sağlayacak bir yapıya kavuşturulmasına çalışılmaktadır.
5018 sayılı Kanun idari ve mali yapıda; orta ve uzun vadeli yaklaşımların
hakim kılınmasına, çıktılar yerine sonuçlara odaklanılmasına, performansa önem
verilmesine ve hesap verme sorumluluğunun sağlanmasına yönelik yapısal bir
75
dönüşümü gerçekleştirmeyi hedef almıştır.118 Anılan Kanun ile yasal altyapısı
oluşturulan ve kamu mali yönetiminin ve bütçe sürecinin asli unsuru olarak
benimsenmiş olan stratejik planlama, planlı yönetimin hedeflenen sonuçlara
ulaşılmasını sağlamaya yönelik olduğu kadar, istenmeyen durumların veya
sonuçların ortaya çıkmasını da engellemeye yönelik bir çabasıdır.
Kamu hizmetlerinin istenilen düzeyde ve kalitelide sunulabilmesi, etkin
bir harcama sisteminin oluşturulması ile sağlanabilmektedir. 5018 sayılı Kanun
ile kamu idarelerince kamu kaynağı kullanılmasının genel esasları belirlenmiştir.
Kanun, geleceğe yönelik bir ödeme yükümlülüğü getiren kamu alımları için
yüklenmeye girişilmesini; mali yılla sınırlı olarak ve bütçede yeterli ödeneğin
bulunması kaydıyla, mali yılla sınırlandırılamayan belli iş ve hizmetler için
yüklenmeye girişilmesini ise ödenek planlamasının buna göre yapılması
koşuluna
bağlayarak
kamu
alımlarının
planlı
yönetim
çerçevesinde
gerçekleştirilmesi ilkesini mali hayatımıza adapte etmiştir.
Ödeneği bulunmayan hiçbir iş için ihaleye çıkılamayacağı Kamu İhale
Kanununun temel ilkelerinden biridir. Kanunda, kamu idarelerinin iş
programlarını ve bütçelerini belli bir plan çerçevesinde gerçekleştirmelerini
sağlayacak başka düzenlemelere de yer verilmiştir. Bu düzenlemelerden bazıları
şunlardır:
9
Birden fazla yılı kapsayan yatırım projeleri için ihaleye çıkılmadan önce
yıllar itibarıyla ödenek programlamasının yapılmış olması.
9
İhalelerin öngörülen ödeneklerin kullanılmasına imkan verecek süreler
dikkate alınarak zamanında yapılması.
9
Yatırım niteliğinde olan ve birden fazla yılı kapsayan işlerde ihalenin yılın
ilk dokuz ayında sonuçlandırılması.
9
Yatırımın zamanında ekonomiye kazandırılması için işin her türlü
özelliğinin tanımlandığı uygulama projeleri ile ihaleye çıkılması.
118
YILMAZ, Kutluhan, “Kamu Kuruluşları İçin Stratejik Planlama Uygulaması”, (Sayıştay Dergisi,
Sayı:50-51) s.67-85
76
3.3.4. Kamu İhalelerinde Bilgi Yönetimi
Günümüz kamu yönetimi anlayışı, bilgi çağıyla birlikte yeni bir boyut
kazanmıştır. Bilgi yönetimi, kamu yönetiminin işlevlerinin daha etkili olarak
yerine getirilmesinde merkezi bir rol oynamaktadır. Tüm dünyada son yıllarda
teknoloji alanında yaşanan hızlı değişimin yarattığı avantajların kamu yönetimine
de yansıtılması, hizmetlerin ve süreçlerin performanslarının iyileşmesine, hizmet
sunumunda etkinliğin sağlanmasına yönelik yeni olanaklar ve fırsatlar
sunmaktadır.
Kamuda bilgi sistemleri alanında gerçekleştirilecek ilerlemeler, kamu
harcama sisteminin iyileştirilmesine yönelik çabaları güçlendirecek, sistemdeki
bu iyileşme ise kamu harcamalarında tasarruf sağlanmasına neden olacaktır.
Kamu
alımlarına
yönelik
sağlıklı
değerlendirmeler
yapılabilmesi,
düzenleme ve uygulamalara yol gösterecek nitelikteki verilerin ayrıntılı olarak
elde edilmesi ile mümkün olmaktadır. 4734 sayılı Kanun kapsamında
gerçekleştirilen ihalelere ait bilgiler, anılan Kanunun verdiği görev ve yetki
çerçevesinde Kamu İhale Kurumunca derlenmekte, veriler çeşitli açılardan
değerlendirilerek elde edilen sonuçlar istatistiki raporlar şeklinde tüm
kullanıcıların hizmetine sunulmaktadır.
4734 sayılı Kanuna göre Türkiye çapında yapılan tüm alımların,
elektronik ortamda tek merkezde kayıt altına alınması, ülkemizin kamu alımları
tablosunun
sağlıklı
veriler
ışığında
oluşturulmasına
değerli
katkılar
sağlamaktadır. Kamu ihalelerine ilişkin oluşturulan tablo, kamu alımlarının
yarattığı ekonomik etkilerin tespit edilmesi ve kamu alımlarına ilişkin
politikaların doğru şekilde yönlendirilmesi için de önemli bir kaynak olmaktadır.
Kamu ihaleleriyle ilgili bu veriler, kamu kaynaklarının hangi alanlarda ve nasıl
harcandığı konularında kamuoyuna gerçekçi bilgiler vererek mali saydamlık
açısından da önemli bir işlevi yerine getirmektedir.
77
Kamu hizmetlerinin vatandaşa en kolay ve en etkin bir biçimde, kaliteli,
hızlı ve güvenli ulaştırılmasını sağlayacak olan ve klasik bürokratik devlet
kavramının yerini alan e-devlet anlayışı, devlet tarafından vatandaşlara verilen
hizmetler
konusunda
kurumların
bilgi
teknolojilerini
kullanmasını
hedeflemektedir.
Kamu alımları sisteminde, ihtiyacın tanımlanmasından başlayarak, ihale
dokümanlarının hazırlanması, duyuruların yapılması, tekliflerin alınması, ihale
sürecinin tamamlanması, ödemenin yapılması ve sözleşme yönetimi gibi tüm
satın alma sürecinin119 bilgi teknolojileri kullanılarak oluşturulması konusunda
hızlı bir dönüşüm ve değişim gerçekleşmektedir. İhalelerle ilgili uygulamalarda
bilgi teknolojilerinin yoğun bir şekilde kullanılması, sistemin daha hızlı
işlemesini ve beşeri zafiyetlerin mümkün olduğunca en aza indirilmesini
sağlayacaktır.
5812 sayılı Kanunun Kamu İhale Kanununa getirdiği Elektronik Kamu
Alımları Platformu, dinamik alım sistemi ve elektronik eksiltme gibi yenilikler,
elektronik ihale sisteminin (e-ihale) hayata geçirilmesi konusunda atılan önemli
adımlar olmuştur.
İhale sürecinin ilk ve önemli bir adımını oluşturan ihale ilanları, idarelerce
ihale işlem dosyasındaki idari ve teknik şartnamelere göre hazırlanmaktadır.
İhale ilanlarının, internet üzerinden uygulamaya konulan bir program aracılığıyla
Kamu İhale Bülteninde yayımlanması zorunluluğu, ilan üzerinde yapılan
hataların engellenmesinin yanı sıra ihale işlem dosyasındaki hataların da önüne
geçilmesini sağlamaktadır. İhale ilanlarının bilgisayar ortamında hazırlanması ile
ilanlarda ve ihalenin başlangıç aşamasında yapılan hatalar asgari seviyeye
indirilerek, hatalı ilan nedeniyle ihalenin bozulması ve sürecin yenilenmesinin
getireceği külfet ve maliyet önemli ölçüde engellenmektedir.
İhale duyurularının elektronik yollarla yapılması, ihaleye ilişkin bilgileri
daha geniş kitlelere ulaştırarak potansiyel tüm isteklilerin teklif vermesini
119
Kamu İhale Kurumu, II.Uluslararası Kamu Alımları Sempozyumu, (İstanbul, 20-21 Nisan 2006)
78
sağlamaktadır. İhalede istekli sayısının artması ise rekabeti artıracak ve kaliteli
malın
daha
ucuza
alınması
sonucunu
doğuracaktır.
Ayrıca,
e-ihale
uygulamasında yapılan birçok işlemin teknolojik araçlarla yerine getirilmesi,
klasik ihale sistemine kıyasla hem kurumlar hem de istekliler açısından piyasa
işlem maliyetlerinden düşüşleri ve işgücünden tasarrufu beraberinde getirerek
kamu harcamalarını azaltıcı yönde bir etki yaratacaktır. Böylece, kamu
harcamalarından tasarruf edilen bu kaynaklar ile vatandaşlara daha fazla hizmet
vermek imkanı doğacaktır.
Tüm
bunların
yanında
e-ihale
uygulamalarıyla
ihale
sürecinin
kısalmasında, ihalelerle ilgili yasal prosedürlerin standartlaşmasında, işlemlerin
basitleştirilmesinde ve kamuda ihale alanında uygulama birliğinin sağlanmasında
da önemli ilerlemeler sağlanacaktır.
Kamu İhale Kanununda yapılan değişiklikle, uluslararası uygulamalarda
yeri olmayan “ihale sonrasında düzenlenen sözleşmelerin notere onaylatılması
zorunluluğu” ihtiyari hale getirilmiştir. Yükleniciler tarafından karşılanması
nedeniyle teklif fiyatına yansıtılan ve idareler ile yüklenicileri daha işe
başlamadan yüksek işlem ve süreç maliyetleri ile karşı karşıya bırakan bu giderin
ortadan kalkması ile kamu tasarruflarına olumlu katkılar sağlanmaktadır.
Günümüz ekonomilerinin önemli sorunlarından biri olan kayıt dışı
ekonominin, devletin temel gelir kaynağı olan vergi gelirlerini azalttığı, bireyler
ve işletmeler arasında haksız rekabetin doğmasına, gelir dağılımının bozulmasına
ve toplumdaki vergi bilincinin azalmasına yol açtığı bilinmektedir.
Kamu ihaleleri yolu ile her türlü mal ve hizmet hareketlerinin
izlenebilmesi, ekonomide kayıt dışılığın önlenmesi için önemli bir fırsat
olmaktadır.
5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu gereğince
kamu idarelerinin ihale yoluyla yaptırdıkları her türlü işleri üstlenenleri ve
bunların adreslerini Sosyal Güvenlik Kurumuna bildirme yükümlülükleri
bulunmaktadır. 4734 sayılı Kanuna göre, ihaleye katılmak isteyen isteklilerden
79
sosyal güvenlik prim borcu ve vergi borcu bulunmadığına dair belge ibraz
etmeleri istenmektedir. İhaleye katılmak isteyen isteklinin, prim ve vergi
borçlarını ödemesi ise doğrudan kamu gelirlerini artırmaktadır.
Diğer taraftan 4735 sayılı Kanunda, ihale sürecinde yüklenicinin yaptığı
işlerin bedellerinin ödenmesi aşamasında yüklenicinin Sosyal Sigortalar
Kurumundan borcunun bulunmadığını gösteren ilişiksiz belgesi getirmesi
öngörülmüştür.
4735 sayılı Kanuna göre yüklenicinin o iş nedeniyle Sosyal Sigortalar
Kurumuna borcunun bulunması ile ücret ve ücret sayılan ödemelerden yapılan
kanunî vergi kesintilerinin ödenmemiş olması hallerinde de kesin teminatları
paraya çevrilerek borçlarına karşılık mahsup edilmektedir.
Ayrıca, 4857 sayılı İş Kanununun 36 ncı maddesinde yer verilen hükme
istinaden, yapım ve hizmet alımı işlerinde yükleniciye hakedişinin ödenmesinden
önce işçilerden ücret alacakları olanların tespit edilerek ücretlerinin yüklenicinin
hakedişlerinden kesilerek ödenmesi gerekmektedir.
Yukarıda sözü edilen düzenlemelerin tümü, kamu ihaleleri aracılığıyla
vergi ile prim ve prime ilişkin hareketlerin etkili bir şekilde takibini ve tahsilini
sağlayarak kayıt dışılığın önlenmesine ve kamu gelirlerinin artmasına neden
olmaktadır.
3.3.5. Piyasaya Etkileri Açısından Kamu İhaleleri
Pek çok ülkede kamu sektörü, en büyük mal ve hizmet alıcısı
durumundadır. Kamu idarelerince yapılan alımlar, büro mobilyasından belediye
taşıma sistemlerine, temizlik hizmetlerinden yeni bir baraj veya otoyol inşaatına
kadar birçok sektörü ilgilendirecek çeşitlilik göstermektedir.120 Kamu alımları,
kamu sektörü tarafından bir defada harcanan tutarın büyüklüğü nedeniyle,
sanayide yer alan sektörler için cazip bir pazardır. Büyük miktarda kamu
120
“AB’de Kamu İhaleleri, Herkesin Yararı ve İyi İdare İçin”, (Avrupa Komisyonu Türkiye Temsilciliği),
http://www.abmankara.gov.tr/yayinlar/docs/AB-Kamu.pdf, (Erişim tarihi:4.3.2009)
80
kaynağının harcandığı ihaleler, gerek iç piyasa gerekse dış piyasa açısından
çeşitli etkiler yaratmaktadır.
Kamu alımlarının rekabet içinde gerçekleştirilmesinin, ekonominin bütün
aktörleri için önemli yararları bulunmaktadır. İhalelerde rekabet olması, bir
yandan kalite ve maliyet açısından en iyi sonuçları doğurarak kamu
kaynaklarının etkin bir biçimde harcanmasını sağlamakta, diğer yandan
firmaların tek pazarın getirdiği avantajlardan tam olarak istifade etmelerini
mümkün kılmaktadır. Kamu alımları, özel sektöre büyük ticari fırsatlar sunmak
suretiyle endüstriyel rekabetin ve milli ekonominin güçlenmesine önemli katkılar
sağlamaktadır. İç piyasada artan rekabet gücü sayesinde yerel ekonomi dünya
pazarlarına açılarak bu pazardaki payını artırma fırsatı elde etmiş olacaktır.
Rekabet
içinde
gerçekleşmeyen
kamu
alımları
nedeniyle
kamu
kaynaklarının etkinliği bozulacak ve kamu harcamaları artacaktır. Bu durum
kamu kesimi açıkları üzerinde olumsuz etkiler yaratarak enflasyon oranının
artışını da beraberinde getirecektir. Zincirleme etki ile enflasyon oranındaki
artışlar piyasaların bozulmasına neden olacak ve teşebbüs gücünü zayıflatarak
müteşebbislerin yenilik yapmaları, gelişmeleri ve dış piyasalara açılmaları
konusundaki şevklerini kırıcı etkiler yaratacaktır. Diğer taraftan, yüksek seyreden
enflasyon nedeniyle piyasaya duyulan güvenin azalması, kamu ihalelerine
katılımı ve dolayısıyla da rekabeti sınırlandıracaktır.
3.3.6. Kamu Alımları ve Uluslararası Yükümlülük ve Taahhütler
Ülkemizin AB adaylığı çerçevesinde, AB müktesebatına uyum amacıyla
yapılacak değişiklik ve yenilikler arasında Kamu alımları mevzuatı orta vadeli
bir öncelik olarak yer almıştır.
Kamu alımları alanındaki çalışmalar ile ulusal ihtiyaçların yanında AB
direktifleri ve UNCITRAL Kamu Alımları Model Kanunu düzenlemeleri baz
alınarak yapılmış olan 4734 ve 4735 sayılı Kanunlarla, kamu alımları konusunda
saydamlık ve rekabet açısından reform niteliğinde değişiklikler getirilmiştir.
81
Türkiye’nin AB üyeliği hedefi ve müktesebatın uyumlaştırılması, kamu alımları
alanındaki büyük reformun başlıca itici güçlerinden biri olmuştur.
Kamu alımları alanının dinamik bir yapıda olması ve teknoloji alanında
yaşanan gelişmelerin etkisiyle AB müktesebatı da önemli değişikliklere
uğramıştır. Bu bağlamda, 92/50 (hizmet), 93/36 (mal) ve 93/37 (yapım) sayılı
direktifler kaldırılarak, üç alım türünü de kapsayan 31 Mart 2004 tarihli ve
2004/18 EC sayılı Konsolide Direktif yayınlanmış ve
üye ülkeler açısından 31
Ocak 2006 tarihine kadar gerekli düzenlemeleri yapabilmeleri amacıyla geçiş
süreci tanınmıştır. Ülkemizin AB’ye üyelik süreci devam etmekte olduğundan,
kamu ihale mevzuatında yapılacak değişiklik ve düzenlemelerin AB standartları,
uygulamaları ve prensipleri doğrultusunda gerçekleştirmesi gerekmektedir.
AB ilerleme raporlarında, kamu alımları ayrı bir başlık olarak yer almakta
ve Türk kamu alımları mevzuatı AB kamu alımları mevzuatına uyum açısından
değerlendirilmektedir. Kanunda sık yapılan değişiklikler ve istisnaları genişleten
düzenlemeler, AB’nin son yıllardaki tüm ilerleme raporlarında da konu edilmiş
ve Türk mevzuatının kamu ihaleleriyle ilgili müktesebata uyumlaştırılmasında
gelişme kaydedilemediği, aksine; bazı yasal adımların uyum düzeyini azalttığı
ifade edilmiştir. Özellikle getirilen bazı istisnaların Kanunun bütünlüğünü
bozmakla kalmadığı, kamu ihaleleri için kapsamlı bir çerçeve oluşturulması
hedefine de zarar vermekte olduğu vurgulanmıştır.
2008 yılı AB Müktesebatının Üstlenilmesine İlişkin Türkiye Ulusal
Programın Kamu Alımları faslında, kamu ihale mevzuatının kapsam ve istisnalar
konusunda AB mevzuatına uyumlu hale getirilmesi için 2009-2010 yılında yeni
bir Kamu İhale Kanunu çıkarılmasına yönelik bir yaklaşım benimsenmiştir.
Enerji, su, ulaştırma ve posta hizmetleri sektörlerinde faaliyet gösteren
kuruluşların gerçekleştirdikleri alımların AB mevzuatıyla uyumlu bir şekilde
düzenlenmesi hususlarına yer verilmiştir.
İlan tarihleri ile ihale tarihi arasındaki sürelerin kısalığı, eşik değerlerin
yüksekliği ve yerli istekliler lehine fiyat avantajı uygulamaları da AB tarafından
82
eleştirilen hususlar arasında yer almakta ise de bu hususlardaki uyumun AB’ye
tam üyelik perspektifinde ele alınması benimsenmiştir.
3.4. Kamu İhale Kanunu Çerçevesinde Gerçekleştirilen Kamu
Alımlarının İncelenmesi
3.4.1. Kamu Alımlarına İlişkin Genel Bilgiler
Kamu ihalelerinin en temel amacı, belirli bir kalitedeki mal ve hizmet için
en az harcamayı yapmaktır. Kamu harcamaları ile ilgili yapılacak ölçümler,
kamu kaynaklarının hangi alanlarda ve nasıl harcandığının bilinmesi ve bu
alımların yarattığı ekonomik etkilerin tespit edilmesinin yanında, kamu
alımlarına ilişkin politikaların doğru şekilde yönlendirilmesi için de önemli bir
kaynak olmaktadır.
Yapılan ölçümler sonucu elde edilen veriler, öngörüler doğrultusunda
uygulamalara yön verilmesini ve etkin bir harcama politikasının sağlanması
bakımında gerekli önlemlerin alınarak sapmaların giderilmesini sağlayan
birikimler olmaktadır. Kamu İhale Kanunu kapsamında gerçekleştirilen ihalelere
ilişkin bilgilerin topluca ortaya konulması, kamu kaynaklarının etkin kullanılıp
kullanılmadığına dair toplumsal yargıların gelişmesine de katkı sağlayacaktır.
4734 sayılı Kanun, kaynakların verimli kullanılmasını sağlamak üzere;
kamu kurum ve kuruluşlarının kullanımlarında bulunan her türlü kaynaktan
yapacakları ihalelerde tek bir yasal düzenlemeye tabi olmalarını, ihalelerde
saydamlık ve rekabetin en geniş şekilde sağlanmasını amaç edinmiştir.
Çalışmanın bundan sonraki bölümünde,
4734 sayılı Kanuna tabi
idarelerce gerçekleştirilen mal ve hizmet alımları ile yapım işleri ihaleleri, Kamu
İhale Kurumunca derlenerek yayımlanan kamu alımı raporları dikkate alınarak
değerlendirilecektir.
83
3.4.2. Kamu İhale Kanununa Göre Gerçekleştirilen İhalelere Genel
Bir Bakış
Kamu İhale Kanununun yürürlüğe girdiği tarihten bu güne kadar yapılan
alımların hangi alanlarda ve hangi usullere göre gerçekleştirildiği, kamu
ihalelerine ilişkin en kapsamlı ve en güvenilir bilgileri içeren kamu alımı
raporları esas alınarak değerlendirilmiştir.
Ancak istatistiki bilgilerin, yalnız Kamu İhale Kurumunca izlenebilen
kamu alımlarını kapsadığı, Kuruma gönderilmeyen ya da eksik bilgi içermesi
nedeniyle değerlendirilmeyen bir kısım verilerin olduğu da dikkate alındığında,
4734 sayılı Kanuna göre yapılan toplam kamu harcamalarını yansıtmasının
beklenemeyeceği belirtilmelidir.
Diğer taraftan, türlü nedenlerle özellikle 2003 ve 2004 yılına ilişkin
düzenli bilgi akışının sağlanamadığı bilinmektedir. Bu nedenle kamu
harcamalarının
sağlıklı
değerlendirilebilmesi
ve
verilerin
doğru
analiz
edilebilmesi için Kanunun ilk iki yıllık uygulama sonuçları değerlendirmeye
alınmamıştır.
3.4.2.1. Yıllar İtibariyle Kamu Alımlarının İzlenmesi
Kamu
İhale
Kanununa
göre
kuruluşlar
alımlarını
üç
şekilde
gerçekleştirmektedirler. Bunlardan biri ihale usullerine göre, diğeri doğrudan
temin şeklinde ve sonuncusu da istisna kapsamında yapılan alımlardır.
Kanunun
genel
hükümlerine
dayanılarak
ihale
usullerine
göre
gerçekleştirilen alımlar; açık ihale usulü, belli istekliler arasında ihale usulü ve
belli hallerde de pazarlık usulüne göre yapılır. Zaten Kanun açık ihale usulü ile
belli istekliler arasında ihale usulünü temel ihale usulleri olarak belirlemiş,
pazarlık usulünün ise Kanunda belirtilen özel hallerde kullanılabileceğini hüküm
altına almıştır.
84
Kuruluşların ihtiyaçlarını diğer bir alım yöntemi ise doğrudan temindir.
Doğrudan temin, 4734 sayılı Kanunda değişiklik yapan 4964 sayılı Kanunla bir
ihale usulü olmaktan çıkarılmıştır. Kamu İhale Kanununda belirtilen hallerde
ihtiyaçların genel hükümlere tabi olmaksızın karşılanmasına imkân tanıyan bu
düzenlemeyle, kuruluşlara alımları konusunda çeşitli kolaylıklar sağlanmıştır.
Kanunun istisnaları düzenleyen maddesi ile de esasen bu Kanuna tabi olan
kuruluşlara, konu ve kurum bazında birtakım faaliyetlerini istisna kapsamında
gerçekleştirmeleri imkânı tanınmıştır.
Kanuna tabi idarelerce 2005-2008 yıllarını kapsayan dönemde yapılan
toplam kamu harcamaları, aşağıdaki tabloda yıllar itibarıyla ve gerçekleştirilme
şekillerine göre yansıtılmaktadır.
Tablo-1: 2005- 2008 Yıllarında Yapılan Kamu Harcamaları
(1000TL)
İhale usullerine
göre gerçekleştirilen
Doğrudan temin
yoluyla
gerçekleştirilen
İstisna kapsamında
gerçekleştirilen
TOPLAM
2005
22.408.071
4.327.189
3.949.482
30.684.742
2006
29.309.004
4.775.108
4.939.347
39.023.460
2007
52.815.719
5.009.306
8.153.266
65.978.292
2008
68.179.739
4.989.299
10.746.259
83.915.297
Kaynak: Kamu İhale Kurumunca yayımlanan yılları Kamu Alımı İstatistikleri esas alınarak
hazırlanmıştır.
Tabloda yer alan 2005 verilerinden de görüleceği gibi ihale usulleri,
doğrudan temin yöntemi ve istisna kapsamında gerçekleştirilen alımlar yoluyla
yapılan harcamaların toplam tutarı 30.684.742 TL’dir. Bu tutarın 22.408.071
TL’lik (% 73) kısmının ihale usulleriyle, 4.327.189 TL’lik (%14) kısmının
85
doğrudan teminle, 3.949.482 TL’lik (%13) kısmının ise istisna kapsamında
yapılan alımlardan oluşturduğu görülmüştür.
2006 yılında gerçekleştirilen 39.023.460 TL tutarındaki kamu alımlarının
29.309.004 TL’lik (%75) kısmı ihale usulleri, 4.775.108 TL’lik (%12) kısmı
doğrudan teminle, 4.939.347 YTL’lik (%13) kısmı da istisna kapsamında yapılan
alımlardan oluşmuştur.
Anılan Kanun kapsamında 2007 yılında yapılan harcamaların toplam
tutarı 65.978.292 YTL’dir. Bu tutarın 52.815.719 TL’lik (%80) kısmı ihale
usulleriyle, 5.009.306 TL’lik (%8) kısmı doğrudan teminle, 8.153.266 TL’lik
(%12) kısmı ise istisna kapsamında yapılan alımlardan oluşmuştur.
2007 yılında yapılan toplam harcamalarda, bir önceki yıl bulgularına
kıyasla tutar bazında göreceli bir artış olduğu gözlenmiştir. Bu artış özellikle
istisna kapsamında gerçekleştirilen alımlar ile ihale usulleriyle gerçekleştirilen
alımlarda olmuş, doğrudan temin yöntemine göre yapılan alımlarda ise olağan bir
artış gerçekleşmiştir.
Anılan Kanuna göre 2008 yılında yapılan toplam kamu harcamaları tutarı
83.915.297 TL’dir. Bunun 68.179.739 TL’lik (%81) kısmı ihale usulleriyle,
4.989.299 TL’lik (%6) kısmı doğrudan teminle, 10.746.259 TL’lik (%13) kısmı
ise istisna kapsamında yapılan alımlardan oluşmuştur.
Yukarıdaki tabloda yer alan verilerin analizi sonucu, istisna kapsamında
ve doğrudan temin yöntemi gibi Kanunun öngördüğü genel kurallar dışında
yapılan alımların, toplam kamu alımlarının yaklaşık olarak % 22’sini oluşturduğu
görülmektedir.
Kamu ihale alanında 5812 sayılı Kanun ile köklü değişiklikler yapılmış
olmakla birlikte, istisnalara ilişkin düzenlemelerin kapsamı da genişletilmiştir.
Bunun yanında anılan Kanun ile 4734 sayılı Kanun kapsamındaki idarelerin
gerçekleştirdikleri tüm alımlara ilişkin sonuç bilgilerinin, alımların Kanunda
86
sayılan ihale usullerine göre yapılıp yapılmadığına bakılmaksızın Kuruma
gönderilmesi yönünde bir düzenleme de gerçekleştirilmiş bulunmaktadır. Bu
düzenleme, anılan Kanununa göre gerçekleştirilen tüm ihalelere ilişkin bilgilerin
Kamu İhale Kurumunca izlenmesini sağlayarak, alımların hangi alanlarda, hangi
usullere göre gerçekleştirildiği ve parasal büyüklüklerinin ne olduğu konusunda
önümüzdeki yıllarda çok daha sağlıklı bilgilerin elde edilmesini mümkün
kılacaktır.
Grafik 1 : Yıllar İtibarıyla Kamu Alımları
Kaynak: Kamu İhale Kurumunca yayımlanan yılları Kamu Alımı İstatistikleri esas alınarak
hazırlanmıştır.
2005 yılından 2008 yılına kadar 4734 sayılı Kanunun ihale usullerine
göre, doğrudan temin yoluyla ve istisna kapsamında gerçekleştirilen kamu
alımlarının yıllar itibariyle gösterdiği seyir grafikte daha net bir şekilde
görülmektedir.
87
3.4.2.2. Kanuna Göre Yapılan Harcamaların Kurumsal Bazda
Dağılımı
Aşağıdaki Tabloda, Kamu İhale Kanunu kapsamında yapılan harcamaların
yaklaşık %82’lik kısmını gerçekleştiren harcamacı kamu kuruluşlarının harcama
tutarlarına ve bu tutarların toplam kamu harcamaları içerisindeki oranına yıllar
itibarıyla yer verilmiştir. Kamu İhale Kanunu kapsamında yapılan harcamaların
yaklaşık % 18’lik kısmının da tabloda yer verilmeyen diğer idareler tarafından
sarf edildiği anlaşılmaktadır.
Tablo-2: 2005-2008 Yıllarında Yapılan Harcamaların Kurumsal Dağılımı
1000TL
2005 Yılı
Harcama
2006 Yılı
Oranı
Tutarı
MAHALLİ
Harcama
2007 Yılı
Oranı
Tutarı
Harcama
2008 Yılı
Oranı
Tutarı
Harcama
Oranı
Tutarı
6.676.390
%22
11.169.758
%29
18.564.822
%28
29.128.577
%35
KİTLER
6.106.616
%20
5.934.067
%15
20.490.125
%31
17.210.648
%21
SAĞLIK
3.230.854
%11
4.044.935
%10
5.380.685
%8
11.772.617
%14
MSB
2.142.652
%7
3.053.889
%8
4.081.080
%6
4.903.163
%6
YÜKSEKÖĞRETİM
1.741.062
%6
2.469.602
%6
3.106.744
%5
4.004.488
%5
1.953.264
%6
2.737.824
%7
2.962.197
%4
3.726.749
%4
2.071.300
%7
2.597.004
%7
1.086.983
%2
638.272
%1
İDARELER*
BAKANLIĞI
KURUMLARI
MİLLİ EĞİTİM
BAKANLIĞI
BAYINDIRLIK
BAKANLIĞI
Kaynak: Kamu İhale Kurumunca yayımlanan yılları Kamu Alımı İstatistikleri esas alınarak hazırlanmıştır.
*Mahalli idarelerin harcamaları; belediyeler, il özel idareleri ve mahalli idare birliklerinin harcamalarından
oluşmaktadır.
2005-2008 yıllarını kapsayan dört yıllık dönem ortalaması esas
alındığında, en fazla kamu kaynağının mahalli idarelerce kullanıldığı
anlaşılmaktadır. Son dönem kalkınma planlarında, dünyada yaşanan gelişmeye
paralel olarak yerinden yönetim ilkesi çerçevesinde yerel kalkınma girişimlerine
ivme kazandırılmasının ve yerel yönetimlerin kapasitelerinin geliştirilerek
88
kaynaklarının artırılmasının gerekli olduğu vurgulanmaktadır.121 Bu amaçla
yürürlüğe giren İl Özel İdaresi Kanununun, Belediye Kanununun, Büyükşehir
Belediye Kanununun ve Mahalli İdare Birlikleri Kanununun yerel yönetimlerin
yetki ve sorumluluklarının artırılmasına yönelik düzenlemelerinin, bu idarelerce
yapılan harcamaların da artmasında etkili olduğu düşünülmektedir.
Kendi içinde düzenli bir artış seyri izlememekle birlikte, ikinci büyük
harcamacı birim olarak mahalli idareleri KİT’lerin takip ettiği tablodan
görülmektedir. Diğer kurumlarla karşılaştırıldığında, KİT’lerin özel hukuk
esaslarına ve piyasa şartlarına göre faaliyet yürütüyor olmaları nedeniyle
gerçekleştirdikleri
alımlarında
daha
esnek
usullerle
sağlandığı
dikkate
alınmalıdır. KİT’ler, 4734 sayılı Kanunun istisnalara ilişkin 3 üncü maddesinde
yer verilen düzenlemelerin yanında geçtiğimiz yıllar içerisinde istisnalar
konusunda çeşitli kanunlarla getirilen birçok düzenleme nedeniyle de
harcamalarının yarısına yakın kısmını Kanunun genel kuralları dışında kalmak
suretiyle gerçekleştirme serbestliğini kazanmışlardır.
Sağlık Bakanlığı harcamalarının izlenen yıllarda önce azalış eğilimi
göstermesine rağmen, harcamalar 2008 yılında önemli bir büyüme göstererek bir
önceki yıla oranla %75 dolayında artmıştır. Sağlık alanında yapılan kamu
yatırımlarının yanında, sağlık hizmetlerinin iyileştirilmesi amacıyla sistemin
etkinleştirilmesi çabaları nedeniyle bu alandaki harcamaların artış trendine
girdiği görülmüştür.
Milli Savunma Bakanlığı tarafından sarf edilen miktarın 2006 yılında bir
önceki yıla kıyasla küçük bir artış göstermesine rağmen daha sonraki iki yılda
yapılan harcamalarının azalarak 2005 yılı oranının da altında seyrettiği
gözlenmiştir.
Milli Eğitim Bakanlığı’nca yapılan harcamalarının önceki yıllara oranla
izlenen ilk iki yılda yükseliş seyrinde olduğu, ancak 2007 yılında önemli bir
121
DPT, Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı (2001-2005) ve IX Kalkınma Planı (2007-2013)
89
azalış göstererek 2008 yılında da bu oranın üzerine çıkamadığı tespit edilmiştir.
Sosyal harcamalar içinde en fazla paya sahip olan eğitim harcamaları, uygulanan
kamu tasarruf politikaları nedeniyle özellikle 1990’lı yılların sonundan itibaren
kısılmaya başlanmıştır. Diğer taraftan, özel kesim tarafından eğitim alanına
yapılan yatırım desteklerin artmasının da kamunun eğitim harcamalarının daha
düşük seviyede gerçekleşmesinde etkili olduğu düşünüldüğünden bu alandaki
toplam harcamaların değerlendirilmesinde, özel sektör yatırımlarının da
olduğunun dikkate alınması bizleri daha güvenilir sonuçlara götürecektir.
Bayındırlık Bakanlığı harcamalarının izlenen yıllarda sürekli olarak sert
düşüşler yaşadığı görülmüştür. Kamu kesiminde öncelikle tasarruf edilecek alan
yatırım kalemleridir. Ülkemizde son yıllarda yürütülen bütçe politikaları da
bütçede ağırlıkları sürekli artan faiz ve sosyal güvenlik harcamalarının
dengelenmesi amacıyla, özellikle kamu yatırım harcamalarının kısılması şeklinde
olmuştur. Bayındırlık Bakanlığı’nca yapılan harcamaların göreceli olarak
azalmasında, mahalli idare yatırımlarının toplam kamu yatırımları içindeki
payının son yıllarda giderek artmasının da etkisi olduğu düşünülmektedir.
Yüksek öğretim kurumlarınca yapılan harcamaların tutarı yıllar itibariyle
nominal olarak artış göstermekle beraber, toplam harcamalar içerisindeki payı
küçük bir azalışa rağmen düzenli bir seyir izlemiştir.
90
Grafik 2 : Kamu Alımlarının Kurumsal Bazda Dağılımı
Kaynak: Kamu İhale Kurumunca yayımlanan yılları Kamu Alımı İstatistikleri esas alınarak
hazırlanmıştır.
Kamu alımlarının kurumsal bazda dağılımını gösteren yukarıdaki grafikte
de, kurumların 2005-2008 yıllarını kapsayan dört yıllık dönemde yaptıkları
harcamaların toplam harcamalar içindeki payına yer verilmiştir.
3.4.2.3. Kamu Alımlarının Mal, Hizmet ve Yapım İşlerine Göre
Ayrımı
2005- 2008 yıllarını kapsayan dört yıllık dönemde gerçekleşen ihaleler,
alım türlerine göre yıllar bazında analiz edilerek mal alımı, hizmet alımı ve
yapım işi olarak gruplandırılmıştır.
91
Tablo-3: Kamu Alımlarının Türlerine Göre Sınıflandırılması
Mal Alımı
Hizmet Alımı
Yapım İşi
TOPLAM
2005
14.672.663
5.523.416
10.488.663
30.684.742
2006
16.395.545
11.042.908
11.585.007
39.023.460
2007
21.303.537
18.701.266
25.973.489
65.978.292
2008
32.569.813
24.268.948
27.076.536
83.915.297
Kaynak: Kamu İhale Kurumunca yayımlanan yılları Kamu Alımı İstatistikleri esas alınarak
hazırlanmıştır.
Kamu harcamaları alım türlerine göre tasnif edildiğinde toplam
harcamaların;
2005 yılında % 48’i mal alımı, % 18’i hizmet alımı ve % 34’ü yapım işi,
2006 yılında % 42’si mal alımı, % 28’i hizmet alımı ve %30’u yapım işi,
2007 yılında % 32’si mal alımı, %29’u hizmet alımı ve % 39’u yapım işi,
2008 yılında % 39’u mal alımı, % 29’u hizmet alımı, %32’si de yapım işi,
için gerçekleştirildiği anlaşılmaktadır.
Kamu alımlarının türlerine göre yıllar itibarıyla gerçekleşmeleri aşağıdaki
grafikte yer almaktadır.
92
Grafik 3 : Türlerine Göre Kamu Alımları
Kaynak: Kamu İhale Kurumunca yayımlanan yılları Kamu Alımı İstatistikleri esas alınarak
hazırlanmıştır.
3.4.2.4. İstisnalar Kapsamında Yapılan Kamu Harcamaları
Bilindiği gibi, 2886 sayılı Kanunun kamu kaynağı kullanan bütün kamu
idarelerini kapsamaması, kamu alımlarını içeren alanın yeniden düzenlenmesinin
en temel gerekçesi olmuştur. Bu bağlamda 4734 sayılı Kanun, kamu hukukuna
tabi olan veya kamunun denetimi altında bulunan veyahut kamu kaynağı
kullanan tüm kamu kurum ve kuruluşlarının yapacakları ihalelerde aynı yasal
düzenlemeye tabi olmalarını sağlamak üzere düzenlenmiştir.
Kamu İhale Kanununun 3 üncü maddesinde, esasen Kanuna tabi olan bazı
idarelere konu ve kurum bazında birtakım ihtiyaçlarını ceza ve ihalelerden
yasaklama hükümleri hariç olmak üzere bu Kanun hükümlerine tabi olmadan
karşılamalarına imkân tanıyan düzenlemelere yer verilmiştir.
İstisna kapsamında yapılan kamu alımlarına ilişkin harcamaların tutarı ile
bu kapsamda gerçekleştirilen alımların toplam kamu alımlarına oranı yıllar
itibarıyla tablodaki gibi gerçekleşmiştir.
93
Grafik 4 : İstisna Kapsamında Yapılan Harcamalar (2005-2008)
Kaynak: Kamu İhale Kurumunca yayımlanan yılları Kamu Alımı İstatistikleri esas alınarak
hazırlanmıştır.
Grafikte de görüldüğü üzere, 4734 sayılı Kanunun 3 üncü maddesine göre
istisna kapsamında yapılan alımlar, toplam kamu alımlarının yaklaşık olarak
%13’ünü oluşturmaktadır.
Yıllık kamu alımları istatistiklerinin incelenmesinden, yıllar itibariyle
istisna kapsamında en fazla harcamanın MSB ve KİT’ler tarafından
gerçekleştirildiği anlaşılmıştır. Savunma, güvenlik ve istihbarat alanları ile ilgili
alımların, AB direktiflerine de uygun olarak gizlilik içerisinde yürütülmesi ve
ihtiyaçların süratle temin edilmesi gerekmektedir. Bu nedenle, MSB’nın
harcamalarının önemli bir kısmının istisna kapsamında gerçekleştirilmiş olması
tabii bir durum olarak değerlendirilebilir.
4734 sayılı Kanunun 3 üncü maddesine 4964 sayılı Kanunla eklenen (g)
bendi122, bu bent kapsamında sayılan kuruluşların ticari ve sınai faaliyetleri
122
Bent ile aşağıda belirtilen idarelerin, ticari ve sınai faaliyetleri çerçevesinde doğrudan mal ve hizmet
üretimine veya ana faaliyetlerine yönelik ihtiyaçlarının temini için yapacakları, Hazine garantisi veya
doğrudan bütçenin transfer tertibinden aktarma yapmak suretiyle finanse edilenler dışındaki yaklaşık
maliyeti ve sözleşme bedeli (01.02.2009-31.01.2010 dönemi için) 5.072.080 TL’yi aşmayan mal veya
hizmet alımlarının 4734 sayılı Kanuna tabi olmadığı hüküm altına alınmıştır.
94
çerçevesinde; doğrudan mal ve hizmet üretimine veya ana faaliyetlerine yönelik
ihtiyaçlarının temini için yapacakları (yaklaşık maliyeti ve sözleşme bedeli 2009
yılı için 5.072.080 TL’yi aşmayan) mal ve hizmet alımlarını istisna kapsamında
gerçekleştirmelerine imkân tanınmıştır.
Bu düzenlemenin yanında, geçtiğimiz yıllar içerisinde çeşitli kanunlarla
yapılan birçok düzenlemeyle konu ve kurum bazında getirilen istisnalar
sonucunda, 4734 sayılı Kanuna tabi idarelere harcamalarının önemli bir kısmını
Kanunun genel kuralları dışında kalmak suretiyle gerçekleştirme imkanı
sağlanmıştır.
İstisna Kapsamında Yapılan Mahalli İdare Harcamaları
Kamu yönetiminin önemli unsurlarından biri olan yerel yönetimler,
devletin kamusal alandaki sorumluluklarını paylaşan bir örgütlenme biçimi
olarak kamu hizmetlerinin sağlanmasında aktif rol oynamaktadır.
5393 sayılı Belediye Kanunu belediyelere, kendisine verilen görev ve
hizmet alanlarında ilgili mevzuatta belirtilen usullere göre şirket kurabilme hakkı
tanımaktadır.123 Belediye İktisadi Teşebbüsleri (BİT), bu kapsamda kurulmuş
olan ve değişik sektörlerde faaliyet gösteren işletmelerdir. Yasal dayanağını
Belediye Kanunu’ndan alan BİT’lerin halen kuruluş, görev, yetki ve
sorumlulukları ile çalışma usul ve esaslarını düzenleyen özel bir yasal düzenleme
bulunmamaktadır.124
1- KİT’ler,
2-Genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri ile özel bütçeli idarelerin, il özel idareleri ve belediyeler ile
bunlara bağlı; döner sermayeli kuruluşların, birliklerin (mesleki kuruluş şeklinde faaliyet gösterenler ile
bunların üst kuruluşları hariç) tüzel kişilerin,
-Sosyal güvenlik kuruluşlarının, fonların, özel kanunlarla kurulmuş ve kendilerine kamu görevi verilmiş
tüzel kişiliğe sahip kuruluşların (mesleki kuruluşlar ile vakıf yüksek öğretim kurumları hariç) ile bağımsız
bütçeli kuruluşların,
-KİT’lerin,
doğrudan veya dolaylı olarak birlikte ya da ayrı ayrı sermayesinin yarısından fazlasına sahip bulundukları
her çeşit kuruluş, müessese, birlik, işletme ve şirketler.
123
Bilgi için bakınız: 3.7.2005 tarihli ve 5393 sayılı Belediye Kanununun 70 inci Maddesi
124
KESKİNER, Y.Emrah, “Belediye Şirketlerinde Stratejik Plan Zorunluluğu”
http://www.icisleri.gov.tr/_icisleri/TurkIdareDergisi/UpLoadedFiles/YusufEmrahKeskiner%2021-30.doc
(Erişim Tarihi: 3.3.2009)
95
Kamu kaynaklarını kullanmak suretiyle işletmecilik yapan ve esasen 4734
sayılı Kanunun kapsamında bulunan BİT’lerin, ticari ve sınai faaliyetleri
çerçevesinde doğrudan mal ve hizmet üretimine veya ana faaliyetlerine yönelik
ihtiyaçlarının temini için yapacakları mal ve hizmet alımlarını, anılan Kanunun 3
(g) maddesine göre istisna kapsamında gerçekleştirmelerine imkân tanınmıştır.
Yıllık kamu alımları raporlarından, 2005-2008 yıllarını kapsayan dört
yıllık dönem içinde, 4734 sayılı Kanuna göre tutar bazında en fazla harcamanın
mahalli idarelerce yapıldığının tespit edilmiş olmasına rağmen, alımlarının ancak
%0.5’i kadarının istisna kapsamında gerçekleştirildiği görülmektedir.
Yalnızca Ankara Büyükşehir Belediye Başkanlığına bağlı 16 adet olmak
üzere Türkiye çapında çok sayıda belediye şirketi bulunduğu bilinmektedir. Ülke
çapında bütün BİT’ler tarafından gerçekleştirilen mal ve hizmet alımlarının
önemli bir kısmının istisna kapsamında gerçekleştirilmesi yasal düzenlemenin
doğal bir sonucu olacaktır. Ancak beklenilenin aksine bir durumla karşılaşılması,
mahalli idarelerce istisna kapsamında yapılan harcamalar konusunda Kamu İhale
Kurumuna sağlıklı bilgi akışının olmadığı şeklinde değerlendirilebilir.
3.4.3. Kanunun İstisnalar ile İlgili 3 (g) Maddesinin Değerlendirilmesi
Bilindiği üzere, Kamu İhale Kanununun 3 üncü maddesi ile esasen
Kanuna tabi olan bazı idarelere, konu ve kurum bazında ihtiyaçlarını ceza ve
ihalelerden yasaklama hükümleri hariç olmak üzere bu Kanun hükümlerine tabi
olmadan karşılamalarına imkân tanıyan düzenlemelere yer verilmiştir. Kanunun
yürürlüğe girdiği tarihten bu yana yapılan çok sayıda düzenleme ile de anılan
maddenin kapsamı bir hayli genişletilmiştir.
Kamu İhale Kanununun istisna hükümlerine göre gerçekleştirilse bile
kuruluşlar, ihtiyaçlarının uygun şartlarla karşılanmasını sağlamak ve alımlarında
saydamlık ilkesine uygun hareket ederek kamu kaynaklarını etkin ve verimli
kullanmak durumundadırlar. İstisna alanı ile ilgili esas ve usuller belirlenmesi de
özünde bu amaca hizmet etmektedir.
96
4734 sayılı Kanuna tabi idarelerce istisna kapsamında yapılan alımların
%50’sinden
fazlası,
Kanunun
3
üncü
maddesinin
(g)
bendine
göre
gerçekleştirilmektedir. Anılan Kanunun Geçici 4 üncü maddesinde, Kanunun 3
üncü maddesine göre yapılacak alımlara ilişkin esas ve usullerin düzenlenmesine
dair çok sayıda hükme yer verilmiş olmasına rağmen, istisna kapsamında yapılan
toplam harcamaların yarısından fazlasını oluşturan ve ilgili kuruluşlarca sıklıkla
kullanılan (g) bendine göre yapılacak alımlar konusunda esas ve usuller
düzenlenmesine dair herhangi bir hükme yer verilmediği görülmektedir.
Diğer taraftan 4734 sayılı Kanunun Geçici 4 üncü maddesinde, 3 (g) bendi
kapsamında yer alacak mal ve hizmetlerin, ilgili kuruluşların talebi üzerine Kamu
İhale Kurumunca belirleneceğine yönelik bir düzenleme yapılmıştır. Bu
doğrultuda, kuruluşların talepleri anılan Kurum tarafından değerlendirilerek 3 (g)
kapsamında alımı mümkün olan mal ve hizmetler belirlenmektedir. Bazı
kuruluşlar da bu şekilde belirlenmiş olan mal ve hizmetler için esas ve usuller
düzenleyerek, alımlarını bu düzenlemeler doğrultusunda gerçekleştirmektedirler.
Belediye şirketlerinde ise 3 (g) kapsamında olduğuna Kamu İhale Kurumu
tarafından karar verilen mal ve hizmet alımlarının, ilgili şirketlerin yönetim
kurullarınca alınan alım kararına istinaden gerçekleştirildiği bilinmektedir.
Bu bent kapsamında yapılan alımlarda kamuda uygulama birliğini ve
kaynakların etkin kullanımını sağlayacak ortak bir düzenlenmenin olmaması,
ilgili her kuruluşu ihtiyacını farklı şekillerde karşılamaya yöneltmiştir. Bu
alandaki mevzuat boşluğundan doğan disiplin ve denetim eksikliğinin zaman
kaybedilmeden giderilmesi, kamu kaynaklarının etkin kullanımının sağlanması
açısından büyük önem taşımaktadır.
Kanunun istisnalara ilişkin maddesinin (g) bendi, bu bent kapsamında
bulunan kuruluşların doğrudan mal ve hizmet üretimine yönelik ihtiyaçlarının
yanında, ana faaliyetlerine yönelik ihtiyaçlarının temini için yapacakları mal ve
hizmet alımlarını da Kanuna tabi olmadan gerçekleştirmelerine imkân
sağlamaktadır. Doğrudan üretime yönelik ihtiyaçları için yapacakları mal ve
97
hizmet alımlarını istisna kapsamında karşılamaları, piyasa koşullarına tabi olarak
faaliyet gösteren KİT’lerin işletmecilik politikalarının etkin bir şekilde
uygulanması
için
bir
gereklilik
olarak
değerlendirilebilir.
Ancak
ana
faaliyetlerine yönelik ihtiyaçlarının temini için yapacakları mal ve hizmet
alımlarını da Kanuna tabi olmadan karşılamalarına imkan tanınmasının, kamu
kaynaklarının etkinliğini ve kamusal denetimi sağlayacak bir düzenleme
olmadığı düşünülmektedir.
Diğer taraftan, anılan bende göre yapılacak mal ve hizmet alımları için her
yıl güncellenen parasal bir üst sınır belirlenmiş ve kapsamda sayılan kuruluşların
bu bedeli aşmayan mal ve hizmet ihtiyaçlarının bu bende göre karşılanması
hükmü getirilmiştir. Ancak, 01.02.2009- 31.01.2010 dönemi için 5.072.080 TL.
olarak belirlenen bu limitin altında kalmak amacıyla kuruluşlarca ihtiyaçların
kısımlara bölünerek karşılanmasının önünde yasal bir engel bulunmadığı da göz
ardı edilmemelidir.
3.5. İhale Mevzuatı ve Uygulamalarını Kontrol ve Yönlendirme
Siteminin Bir Parçası Olarak Şikayet ve Şikayet Süreci
Kamu İhale Kanunu, Kanun kapsamında yapılan ihalelerin anılan Kanun
ve ilgili mevzuat hükümlerine uygun yapılmaması nedeniyle bir hak kaybına
veya zarara uğradığını veya uğrayacağını iddia eden bütün aday, istekli veya
istekli olabileceklerin yazılı şikâyet suretiyle inceleme talebinde bulunmasına
imkân tanımıştır. İhale yetkilisince ihale onayı verildiği tarihten itibaren başlayıp,
taraflarca sözleşmenin imzalanmasıyla tamamlanan süreç ile ilgili her işlem ve
eylem şikayete konu edilebilir. Bu nedenle, ihale süreci dışında kalan işlemlere
yönelik veya sözleşme imzalandıktan sonra yapılan şikayet başvuruları, idarece
veya Kamu İhale Kurumu tarafından incelenmemektedir.
Kanunda düzenlenen şikayet yolları “İdareye Şikayet” ve “Kamu İhale
Kurumuna İtirazen Şikayet" mekanizmalarını içermektedir. Kurumun dilekçe,
gazete haberi, e-posta, vb aracılığı ile Kanun ve ilgili mevzuat hükümlerine
aykırılık bulunduğuna ilişkin Kuruma yansıtılmış iddiaları re’sen inceleme
98
yetkisi ise bu tür iddiaların niteliği itibarıyla teftiş veya soruşturma konusu
edilebilecek hususları kapsadığı gerekçesiyle 5812 sayılı Kanunla yürürlükten
kaldırılmıştır. İtirazen şikayet başvurusu, birinci başvuru yolu olan idareye
şikayetten sonuç alınamaması durumunda dava açılması öncesi kullanılması
zorunlu olan ikinci idari başvuru yoludur. Kurum tarafından itirazen şikayet
başvuruları üzerine ön inceleme ve esas incelemesi yapılır. Esas hakkında
yapılacak incelemede, şikayetçi tarafından ileri sürülen nedenlere bağlı olarak
ihale süreciyle ilgili işlem ve eylemlerin mevzuata uygunluğu denetlenir.
Kurul Tarafından Alınacak Kararlar
İtirazen şikayet başvuruları üzerine Kamu İhale Kurulu tarafından
gerekçeli olarak;
9
İhale sürecinin devam etmesine engel oluşturacak ve düzeltici
işlemle giderilemeyecek hukuka aykırılığın tespit edilmesi halinde ihalenin
iptaline,
9
İdare tarafından düzeltme yapılması yoluyla giderilebilecek ve ihale
sürecinin kesintiye uğratılmasına gerek bulunmayan durumlarda, düzeltici işlem
belirlenmesine,
9
Başvurunun süre, usul ve şekil kurallarına uygun olmaması,
usulüne uygun olarak sözleşme imzalanmış olması veya şikayete konu işlemlerde
ihalenin iptalini veya düzeltici işlem belirlenmesini gerektirecek hukuka
aykırılığın tespit edilememesi veya itirazen şikayet başvurusuna konu hususun
Kurumun görev alanında bulunmaması hallerinde başvurunun reddine,
karar verilir.125
Kurul tarafından gerekli görülen hallerde, tespit edilen aykırılıklara ilişkin
olarak idari ve/veya cezai yönleriyle gereği yapılmak üzere konunun ilgili
125
İhalelere Yönelik Başvurular Hakkında Yönetmelik, Md.21
99
idarelere
bildirilmesine
ve/veya
yetkili
Cumhuriyet
Başsavcılığına
suç
duyurusunda bulunulmasına karar verilir.
Hem istekliler hem de ihaleyi yapan idareler, itirazen şikayetle ilgili olarak
Kurum tarafından verilen nihai kararlara karşı idare mahkemelerinde dava
açabilmektedirler.
3.6. Kamu İhale Kanunundaki Değişikliklerin İzlenmesi
Kamu İhale Kanununda, ilki Kanun henüz yürürlüğe girmeden önce
yapılan değişiklik olmak üzere bu güne kadar 17 kez değişiklik yapıldığı
görülmektedir. Diğer taraftan, Kanunun 66’ncı maddesi ile bu Kanun
hükümlerine ilişkin değişikliklerin sadece bu Kanunda yapılacağı hüküm altına
alınarak, münferit düzenlemelerin önüne geçilmeye çalışılmışsa da bazı kurum
ve kuruluşlar kendi kanunları veya bazı torba kanunlar ile 4734 sayılı Kanundan
muaf tutulmalarını sağlayacak düzenlemelere gitmişlerdir. Kanun değişikliklerini
içeren tüm bu yasal düzenlemelerin sayısal çokluğu ve karmaşıklığı,
değişiklikleri izlemenin ve bir değerlendirmesini yapmanın güçlüğüne de haklılık
kazandırmaktadır.
Çalışmanın bu bölümünde, 2002 yılı başında yasalaşan ve 2003 yılında
yürürlüğe giren Kamu İhale Kanunu, bu Kanunda yapılan değişiklikler ve başka
kanunlar ile bu Kanuna getirilen değişiklikler bağlamında, özellikle kapsam ve
istisnalar açısından ayrı ayrı incelenecektir.
100
3.6.1. Doğrudan 4734 sayılı Kanunda Yapılan Değişiklikler
Tablo-4: Kamu İhale Kanununda Yapılan Değişiklikler
Kanun
Numarası
4761
R.Gazetede Değiştirilen
Yayın
madde
Tarihi
sayısı
22/6/2002
10
Değişiklik yapılan maddeler
2, 3, 8, 10, 13, 53, 56, 62, geçici 4, geçici 6
2, 3, 4, 5, 6, 9, 10, 11, 13, 14, 16, 18, 20, 21, 22,
4964
15/8/2003
41
24, 25, 27, 28, 33, 34, 35, 36, 39, 40, 41, 42, 46,
47, 48,50, 53, 55, 56, 58, 60, 61, 62, 68, geçici 4,
ek madde 1
5020
26/12/2003
1
22. madde
5148
07/05/2004
1
3. madde
5226
27/07/2004
4
3, 4, 62, geçici 4
5255
13/11/2004
1
Geçici 7
5312
11/03/2004
2
3, geçici 4
5436
24/12/2005
2
6, geçici 4
5583
28/02/2007
1
3. madde
5615
04/04/2007
1
10.madde
5625
26/04/2007
1
62. madde
5680
07/06/2007
2
2, ek madde 2
5726
05/01/2008
2
3, geçici 4
5737
27/02/2008
2
3, geçici 4
5763
26/05/2008
2
22, ek madde 3
5784
26/07/2008
1
3. madde
3, 4, 10, 11, 13, 20, 21, 22, 26, 36, 37, 38, 40, 41,
5812
05/12/2008
34
42, 43, 47, 48, 52, 53, 54, 55, 56, 62, 65, ek madde
1, ek madde 2, ek 4, ek 5 ve ek 6 maddeler gelmiş,
geçici 4, geçici 8, 9, 10 uncu maddeler gelmiş
Değiştirilen madde sayısı toplamı: 108
Kaynak: Kamu İhale Kurumunun internet sayfasında yer verilen bilgiler ile çeşitli kanunların taranması
sonucu elde edilen bilgilerin derlenmesi ile tarafımızca hazırlanmıştır.
101
Yukarıdaki Tablo, yalnızca 4734 sayılı Kanuna doğrudan ek ve değişiklik
şeklinde
yapılan
müdahaleleri
göstermektedir.
Bazı
kamu
idarelerinin,
ihalelerinde kısmen ya da tamamen 4734 sayılı Kanun hükümlerine tabi olmama
konusunda çeşitli yasal düzenlemeler yaptıkları da bilinmektedir. İlerleyen
bölümlerde bu tür düzenlemelere ayrıca değinilecektir.
Tablonun incelenmesinden, 2002 yılında yasalaşan Kanunun 17 ayrı
Kanun ile 100’ün üzerinde düzenlemeyle karşı karşıya kaldığı görülmektedir.
Tablodan yola çıkarak Kanuna en fazla müdahalenin 4964 sayılı Kanun ile
yapıldığı, bunu sırasıyla 5812 sayılı Kanun ile 4761 sayılı Kanunun izlediği
ortaya çıkmaktadır. Kanunun maddelerine bakıldığında ise en fazla müdahalenin
(toplam 10 kez) 3 üncü madde ile düzenlenen istisnalar alanına yapıldığı
anlaşılmaktadır.
Kanunda yapılan değişiklik ve eklemelerden, Kanunun amacına uygun
olmadığı ve kamu kaynaklarının etkin harcanmasına engel teşkil edebileceği
düşünülen düzenlemelere aşağıda yer verilmektedir.
3.6.1.1. 4761 Sayılı Kanunla Yapılan Değişiklikler
Kanunun değiştirilmesine yönelik ilk müdahale, daha Kanun yürürlüğe
girmeden önce 4761 sayılı Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında
Kanun ile yapılmıştır. Bu kapsamda, bir kısmı AB düzenlemeleri ve uluslararası
ihale uygulamalarıyla paralellik göstermeyen hükümlerin değiştirilmesi, bir
kısmı da uygulanması esnasında sorun teşkil edeceği tespit edilen hükümlerin
yeniden düzenlenmesi şeklinde olmak üzere toplam 10 maddeye müdahalede
bulunulmuştur.
• Yapılan ilk değişiklikle, Kanunun kapsamında yer alan; tüm
kuruluşların ortak oldukları her çeşit kuruluş, müessese, birlik, işletme
ve
şirketler
yerine,
sermayesinin
yarısından
fazlasına
sahip
bulundukları her çeşit kuruluş, müessese, birlik, işletme ve şirketler
Kanun kapsamına alınmıştır.
102
• KİT’ler, özelleştirme kapsam ve programında bulunan kuruluşlar ile
bunların sermayesinin yarısından fazlasına sahip oldukları kuruluşların
uluslararası kurallara göre yürütmesi gereken ve anlık karar verme
zorunluluğu bulunan faaliyetlerine ilişkin olarak yapacakları mal veya
hizmet alımları da Kanundan istisna edilmiştir.
• Yükleniciden tahsil edilerek Kamu İhale Kurumu hesabına yatırılacak
olan tutar sözleşme bedelinin onbinde üçü iken onbinde beşine
çıkarılmıştır.
3.6.1.2. 4964 sayılı Kanunla Yapılan Değişiklikler
4964 sayılı Kanun, Kamu İhale Kanununun bazı maddelerinin başta AB
direktifleri olmak üzere uluslararası standartlarla uyum içinde olmadığı,
uygulamanın izlenmesi sonucu yapılan tespitler ile bazı maddelerinin
uygulanmasının idareler açısından fiilen imkânsız olduğu, bazı maddeler
arasındaki çelişki ve tutarsızlıkların suistimale açık olduğu gerekçeleri ile 41
maddede değişiklik yapılmıştır.
• 4734 sayılı Kanunun 2 nci maddesinin (b) ve (d) bentlerinde sayılan
kuruşların doğrudan üretime veya ana faaliyetlerine yönelik olan mal
ve hizmet alımlarının Kamu İhale Kanunu hükümlerine tabi
olmaksızın gerçekleştirilmesi sağlanmıştır.
• Enerji, su, ulaştırma ve telekomünikasyon sektöründe faaliyet gösteren
kuruluşlar, AB direktifleri gereğince Kanun kapsamından çıkarılmıştır.
• Toplu Konut Kanunu kapsamındaki toplu konut projeleriyle ilgili
ihaleye çıkılabilmesi için ödeneğinin bulunması ve ÇED raporu
alınması zorunlulukları kaldırılmıştır. Ayrıca bu projeler için
kamulaştırma, mülkiyet, arsa temini, imar işlemleri ve uygulama
projesine ilişkin şartlar aranmaksızın ihaleye çıkılabileceği hüküm
altına alınarak 4734 sayılı Kanunun birçok uygulamasından istisna
edilmiştir.
103
• 4734 sayılı Kanun kapsamına giren kuruluşların, Türkiye Cumhuriyeti
Devlet Demiryolları İşletmesi Genel Müdürlüğünden yapacakları yük,
yolcu veya liman hizmetleri alımı ile Tasfiye İşleri Döner Sermaye
İşletmeleri Genel Müdürlüğünden yapacakları akaryakıt ve taşıt
alımlarının Kamu İhale Kanunu hükümlerine tabi olmaksızın
gerçekleştirilmesi sağlanmıştır.
4964 sayılı Kanun ile yapılan ancak 4734 sayılı Kanunun özünü ve
kuramsal
yapısını
olumsuz
yönde
etkilemediği
düşünülen
diğer
bazı
değişikliklere burada yer verilmemiştir.
3.6.1.3. 5812 sayılı Kanunla Yapılan Değişiklikler
5812 sayılı Kanun ile başta istisna alanı ile ilgili olmak üzere Kamu İhale
Kanununun 32 maddesinde düzenleme yapılmıştır. 5812 sayılı Kanunun genel
gerekçesinde, ön ilan, çerçeve anlaşmalar, dinamik alım sistemi ve elektronik
ihale sistemlerine ilişkin düzenlemelerin AB’nin 2004/18 EC sayılı Konsolide
Direktifine, diğerlerinin ise ihalelere yönelik başvurulara ilişkin incelemelerin
kısa sürede tamamlanmasını mümkün kılacak değişiklikler ile uygulamada
yaşanan sorunların çözümüne yönelik olarak öngörülen düzenlemeler olduğu
belirtilmiştir.
5812 sayılı Kanun ile Kamu İhale Kanununun kapsamına giren
kuruluşların;
• Türkiye Bilimsel ve Teknik Araştırma Kurumundan yapacakları mal,
hizmet ve danışmanlık hizmetleri,
• Et ve Balık Kurumu Genel Müdürlüğünden yapacakları et ve et
ürünleri,
• Makine ve Kimya Endüstrisi Kurumu Genel Müdürlüğünden
yapacakları monoblok tekerlek ve tekerlek takımları,
104
alımlarının, 4734 sayılı Kanun kapsamına tabi olmadan gerçekleştirilmesine
imkân tanınmıştır.
Anılan Kanun ile ayrıca;
• Uzmanlık ve/veya yüksek teknoloji gerektirmesi nedeniyle açık ihale
usulünün uygulanamadığı işleri için düzenlenmiş olan belli istekliler
arasında
ihale
usulünün,
uzmanlık
ve/veya
yüksek
teknoloji
gerektirmesi koşulu aranmaksızın, eşik değerin yarısını aşan yapım
işleri için de uygulanmasına imkân tanınmıştır.
• Pazarlık usulüne göre sözleşme yapılması ve kesin teminat alınması
zorunluluğu bulunmayan mal alımlarının ve doğrudan temin yoluyla
gerçekleştirilecek mal ve hizmet alımlarının kapsamı genişletilmiştir.
• Kamu İhale Kurumunun, 4734 sayılı Kanun ve ilgili mevzuat
hükümlerine aykırılık bulunduğuna dair iddiaları re’sen inceleme ve
sonuçlandırma yetkisi kaldırılmıştır.
• Şikayette bulunacak istekliden alınacak başvuru bedelleri, ihalenin
yaklaşık maliyeti dikkate alınarak en az 1.000 TL olmak üzere
kademeli olmak üzere 4.000 TL’ye kadar arttırılmıştır. Ayrıca itirazen
şikayet başvurusunda bulunanlardan başvuru bedelinin dört katı
tutarına kadar başvuru teminatı alınmasına Bakanlar Kurulunca karar
verilebileceği hüküm altına alınmak suretiyle şikayet hakkının
kullanılmasına ilişkin koşullar ağırlaştırılmıştır. İdarenin ihaleyi iptal
etmesine karşı yapılacak itirazen şikayet başvurularında Kurumun
inceleme yetkisi, yalnız iptalin gerekçesi ile sınırlandırılmıştır.
• İdarede istihdam edilen personelin yeterli nitelik veya sayıda olmaması
halinde, bu kanunda belirtilen hizmetler için ihaleye çıkılması
mümkün iken, yeni düzenleme ile istihdam edilen personelin yeterli
nitelik ve sayıda olması durumunda dahi danışmanlık hizmet alımı
ihalelerine çıkılabilmesine imkân tanınmıştır.
105
Ayrıca Kanun ile iş deneyimi bulunmayan mühendis veya mimarların
eğitimlerine uygun yapım işi ihalelerine başvurularına imkân tanınmış ve benzer
iş deneyimi olarak mezuniyetlerinden sonra geçen her yılın (onbeş yılı
geçmemek kaydıyla) dikkate alınmasına yönelik düzenleme yapılmıştır.
Böylelikle, mühendis veya mimarların daha önce yaptığı işlerin belli kısmının
bitirilmiş olması ve idarece kusursuz kabul edilmesine yönelik mesleki yeterlik
kriterinin tespitine ilişkin düzenlemeden vazgeçilerek diploması yeterli kabul
edilmiştir.
Öte yandan, yalnız sağlık hizmetleri sunan idarelerin, sürekli biçimde
ihtiyaç duydukları mal ve hizmet alımlarında, her defasında ihale yapmak yerine
çerçeve anlaşmaya taraf olan isteklilerden temin etmelerine imkân sağlayan
düzenlemeye yapım işleri de dahil edilmiş ve kapsamı Kamu İhale Kanununa
tabi tüm idareleri içine alacak şekilde genişletilmiştir. Ayrıca çerçeve
sözleşmelerin azami süresi de 24 aydan 48 aya çıkarılmıştır.
Giderilmesi zorunlu olan ve devamlı olarak tekrarlanan ihtiyaçlar için, her
seferinde ihaleye çıkılması idarelere ilave külfetler getirmektedir. Çerçeve
anlaşmalar, idarelerin rutin mal ve hizmet alımlarının kolay temin edilmesine
ilişkin düzenlemeler olduğundan, yapım işlerinde de uygulanabilir olması işin
mantığı ile uyuşmamaktadır. Diğer taraftan, çerçeve sözleşmeye taraf olmak
isteyen isteklilerin, 48 ay boyunca sistem dışında tutulmalarının rekabeti
engelleyici
ve
fırsat
eşitliğini
zedeleyici
sonuçlar
doğurabileceği
düşünülmektedir.
Diğer taraftan 5812 sayılı Kanun, dinamik alım sistemi ve elektronik
eksiltme gibi elektronik araçların yaygın olarak kullanıldığı bazı alternatif alım
yöntemlerini de kamu ihale sistemine dahil etmiştir. İstekliler ile kamu idareleri
arasındaki, ihaleyle ilgili işlemlerde bilgi ve iletişim teknolojilerinin kullanımına
yönelik düzenleme, sürecin daha hızlı işlemesini sağlayarak kamu alımlarında
etkinliği artıracak ve ihale mevzuatımızın AB direktiflerine uyum düzeyini de
yükseltecek bir nitelik arz etmektedir.
106
3.6.1.4. Diğer Bazı Kanunlar ile 4734 sayılı Kanunda Yapılan
Değişiklikler
• 5148 sayılı Kanun ile özelleştirme uygulamaları için yapılacak
danışmanlık hizmet alımları 4734 sayılı Kanundan istisna edilerek, bu
amaçla yapılan harcamaların anılan Kanunun kapsamı dışında
gerçekleştirilmesine imkân verilmiştir.
Bilindiği üzere özelleştirme uygulamaları için yapılan ihaleler,
kamunun
çok
büyük
miktarlara
ulaşan
ihaleleri
arasındadır.
Özelleştirme uygulamaları için yapılan danışmanlık hizmeti alımı
bedelinin, ihale bedelinin yaklaşık olarak bindebeşine tekabül ettiği126
Başbakanlık Özelleştirme İdaresi Başkanlığının web sitesinde yer alan
özelleştirme uygulamaları ile ilgili “1986-2004 yılı Kaynak Kullanım
Tablosu”ndan anlaşılmaktadır. Tabloda yer alan verilere göre, bahsi
geçen yıllarda yapılan özelleştirme gelirinin 9 milyar ABD Doları
olduğu ve aynı dönem için 52.5 milyon ABD Doları danışmanlık
hizmeti alımı yapıldığı anlaşılmaktadır. Özellikle son yıllarda hem
sayısal olarak hem de tutar bazında büyük kapsamlı özelleştirmelerin
yapıldığı bilinmektedir. Bu denli büyük bir kamu harcamasının Kamu
İhale Kanunu kapsamı dışında gerçekleştirmesine imkân tanınmasının,
kamusal denetim ve kaynakların etkinliği açısından yararlı bir
uygulama olmadığı düşünülmektedir.
• 5226 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu ile Çeşitli
Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun ile kültür ve tabiat
varlıklarının korunma, iyileştirilme, muhafaza, nakil ve kazı
çalışmalarına ilişkin mal ve hizmet alımları Kanundan istisna
edilmiştir.
• 5312 sayılı Deniz Çevresinin Petrol ve Diğer Zararlı Maddelerle
Kirlenmesinde Acil Durumlarda Müdahale ve Zararların Tazmini
126
TBMM 22. Dönem, Plan ve Bütçe Komisyonu Raporu, 15.4.2004 tarihli Esas No:2/273 Karar No: 8
107
Esaslarına Dair Kanun, deniz çevresinin petrol ve diğer zararlı
maddelerle
kirlenmesi
durumunda
acil
müdahale
planlarının
hazırlanması ve icrası için ihtiyaç duyulan hizmet ve malzeme alımları
için 4734 sayılı Kanunun istisnalar maddesine bir bent eklenmiştir.
• 5335 sayılı Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde
Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun, TCDD İşletmesi Genel
Müdürlüğünün
mülkiyetindeki
taşınmazların
satışı
ve
değerlendirilmesi konusundaki hizmet alımlarının, 4734 sayılı Kanuna
tabi olmaksızın gerçekleştirilmesini hüküm altına almıştır.
• 5366 sayılı Yıpranan Tarihi ve Kültürel Varlıkların Yenilenerek
Korunması ve Yaşatılarak Kullanılması Hakkında Kanun, yıpranan
tarihi ve kültürel varlıkların yenilenmesi için yapılacak uygulamalarda
her türlü mal ve hizmet alımları ile yapım işlerini 4734 sayılı
Kanundan muaf tutmuştur.
• 5436 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile Bazı Kanun
ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Hakkında
Kanun, Türkiye karasuları ile uluslararası sularda petrol ve doğalgaz
arama, sondaj, üretim ve taşıma faaliyetleri ile ilgili olarak yapılacak
her türlü mal ve hizmet alımı ile yapım işlerinde, 4734 sayılı Kanunun
3 üncü maddesinin (g) bendinde yer alan parasal limitin TPAO için
uygulanmayacağını hüküm altına almıştır.
• 5490 sayılı Nüfus Hizmetleri Kanunu ile adres bilgilerinin
kaydedilmesine ilişkin, ilgili kurumlarca yapılacak mal ve hizmet
alımlarında 4734 sayılı Kanun hükümlerinin uygulanmayacağı hüküm
altına alınmıştır.
• 5538 sayılı Bütçe Kanunlarında Yer Alan Bazı Hükümlerin İlgili
Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelere Eklenmesi ve Bazı Kanun
ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair
Kanun, Doğal Afet Sigortaları Kurumu ve Zorunlu Deprem
Sigortasına Dair KHK kapsamında gerçekleştirilen iş ve işlemleri 4734
sayılı Kanundan muaf tutmuştur.
108
• 5583 sayılı Futbol Müsabakalarında Müşterek Bahisler Tertibi
Hakkında Kanun İle Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair
Kanun ile Gençlik ve Spor Genel Müdürlüğü ile özerk spor
federasyonlarının ulusal ve uluslararası sportif faaliyetlerine ilişkin
mal ve hizmet alımları konusunda 4734 sayılı Kanunun istisnalar
maddesine bir bent eklenmiştir.
• 5784 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu ve Bazı Kanunlarda Değişiklik
Yapılmasına Dair Kanun ile 4734 sayılı Kanunun istisnaları
düzenleyen maddesine BOTAŞ (Boru Hatları ve Petrol Taşıma A.Ş.)
tarafından ithalat yoluyla yapılacak spot sıvılaştırılmış doğal gaz
alımları da dahil edilmiştir.
3.6.1.5. Bazı Kanunlar ile Dolaylı Olarak 4734 Sayılı Kanunda
Yapılan Değişiklikler
Yukarıda yer verilen düzenlemeler yalnızca 4734 sayılı Kanuna ek ve
değişiklik şeklinde doğrudan yapılan müdahaleleri göstermektedir. Diğer
taraftan, Kamu İhale Kanununun bu durumu engellemeye yönelik düzenlemesine
rağmen, bazı kamu idarelerinin ihalelerinde kısmen ya da tamamen 4734 sayılı
Kanun hükümlerine tabi olmama konusunda çeşitli yasal düzenlemeler yaptıkları
da bilinmektedir. Tespit edilmelerindeki güçlüklere rağmen bu yolla kısmen ya
da tamamen Kanun kapsamı dışında kalan idare sayısının azımsanmayacak
ölçüde olduğu tahmin edilmektedir.
Aşağıda, kamu idarelerinin ihalelerinde kısmen ya da tamamen Kamu
İhale Kanunu kapsamı dışında kalmalarını sağlayan yasal düzenlemelerin
bazılarına yer verilmiştir.
• 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu ile lisansa tabii konularda faaliyet
gösteren özelleştirme kapsamındaki kuruluşların, özelleştirilinceye
kadar üretim ve ticari faaliyetleri yönünden,
109
• 5737 sayılı Vakıflar Kanunu ile danışmanlık ve hukuki mütalaa
şeklinde hizmet alımı için,
• 5576 sayılı Petrol Piyasası Kanununda Değişiklik Yapılmasına Dair
Kanun ile kaçak petrol ile mücadele konusunda TASİŞ Genel
Müdürlüğü ve il özel idarelerince yapılacak her türlü mal, araç-gereç
ve hizmet alımları için,
• 5738 sayılı Spor Müsabakalarına Dayalı Sabit İhtimalli ve Müşterek
Bahis Oyunlarının Özel Hukuk Tüzel Kişilerine Yaptırılması
Hakkında Kanun ile bu Kanun kapsamındaki iş ve hizmetlerle ilgili
yapılacak ihalelerin,
• 5523 Türkiye Yatırım Destek ve Tanıtım Ajansı Kurulması Hakkında
Kanun ile bu Kanunun uygulanmasında,
• 5449 sayılı Kalkınma Ajanslarının Kuruluşu, Koordinasyonu ve
Görevleri Hakkında Kanun ile ajansın,
4734 sayılı Kanuna tabi olmayacakları hüküm altına alınmıştır.
Kanuna doğrudan ya da dolaylı olarak yapılan müdahalelere topluca
bakıldığında bazı düzenlemelerin, Kanunun AB müktesebatı ile uluslararası ihale
uygulamalarıyla paralellik göstermesi amacını taşıdığı, bazılarının ise Kanunun
birtakım eksiklik ve hatalarının giderilmesine yönelik olarak yapıldığı
anlaşılmaktadır. Ancak yapılan değişikliklerin büyük bir çoğunluğunun çeşitli
gerekçelerle kısmen ya da tamamen sistem dışı kalma çabalarından
kaynaklandığını ve yasal düzenlemelerle denetimsiz alanlar yaratılmaya devam
edildiğini söylemek yanlış bir değerlendirme olmayacaktır. Kamu kaynaklarının,
esasen 4734 sayılı Kanun kapsamında olup da çeşitli gerekçelerle kapsam dışına
çıkan kamu idarelerince kullanılır hale gelmesi, kamu mali yönetiminin
bozulmasına ve kamu harcamaları disiplininden uzaklaşılmasına yol açmaktadır.
110
3.7. Kamu İhale Kanununun Bugününün Değerlendirilmesi
Kamu alımlarının, ülkenin ekonomik ve sosyal kalkınma sürecinde büyük
rol oynamasının yanı sıra, bölgesel kalkınma ve istihdamın artırılmasında da
belirleyici bir etkisi bulunmaktadır. Yatırım projeleri için yapılan harcamaların,
toplam kamu harcamalarının önemli bir kısmını oluşturduğu dikkate alındığında
ise kaynakların yatırım türleri, alanları ve bölgelere göre dağıtılması önemli bir
maliye politikası aracı olarak ortaya çıkmaktadır.
Kamu ihaleleri yoluyla yapılan kamu harcamaları suretiyle, özel teşebbüse
kaynak transferi yapılmaktadır. Bu kaynak, özel teşebbüsü harekete geçirerek
firmaların yeni yatırımlar yapmalarına imkân verecektir. Özel teşebbüs
tarafından yapılan yatırımlar ise gerek istihdam piyasasına gerekse sektörler arası
hareketlilik suretiyle ekonomiye önemli bir dinamizm kazandıracaktır. Aynı
zamanda, ihalelerde yerli malı ve yerli istekliler lehine avantaj sağlanmasına
yönelik düzenlemeler ile de yerli sanayi ve yerli üretici desteklenmektedir.
Kamu alımlarında şeffaflığın sağlanması ve rekabet ortamının yaratılması
olmazsa olmaz iki önemli ilkedir. Bunun yanında diğer bazı ilkeler de gözetilerek
yapılan ihalelerde, ihtiyaçların en uygun fiyatla temin edildiği varsayılır.
Harcamaların etkin bir biçimde gerçekleştirilmesi, hem kamu tasarruflarına
olumlu katkıda bulunacak hem de vergi veren vatandaşın parasının gerçek
değerinde harcanmasını sağlayarak bu yolla ekonomide kaynakların optimal
olarak tahsis edilmesine yardımcı olacaktır. Belirtilen ilkelerin gerçekleşmemesi
halinde ise tedarik edilen mal ve hizmetlerin uygun fiyatla temin edilmediği, bir
diğer deyişle pahalıya temin edildiği kabul edilir. Bu durum ise kaynakların
dağılımında etkinliği bozacak, kamu açıklarını artıracak ve nihayet vatandaşın
ödediği vergilerin karşılığını tam olarak alamamasına neden olacaktır.
Ülkemiz GSMH’nın yüzde 10’undan fazlasını ifade eden ve yılda 40
milyar ABD Doları civarında bir ekonomik büyüklüğe ulaşan kamu alımları, bir
111
ekonomi politikası aracı olarak önemli rol oynamaktadır.127 Kamu alımlarında
mali disiplinin sağlanması, kaynakların şeffaflık ve rekabet ilkelerine uygun
biçimde yerinde, etkin ve verimli bir şekilde kullanılmasına bağlıdır.
Kamu giderlerinin önemli bir bölümünün disiplin altına alınmasında
büyük önem arz eden Kamu İhale Kanunu, uygulamacı kuruluşların kamu adına
yapacakları harcamalarda uymaları gereken esasları belirlemektedir.
2002 yılında yasalaşan ve 01.01.2003 tarihinde yürürlüğe giren 4734 sayılı
Kanun, kamusal kaynaklarla finanse edilen harcamaların ortak bir disiplin altına
alınması için, tüm kamu kurum ve kuruluşlarının aynı yasal düzenlemeye tabi
olmalarını sağlamak üzere hazırlanmıştır. Kanunda, kamu alımları alanında
saydamlığın, verimliliğin ve rekabetin artırılması, hesap verebilirliğin ve
kamuoyu denetiminin sağlanması amacına yönelik çeşitli düzenlemelere yer
verilmiştir.
Türk kamu mali hayatında altı yılını henüz dolduran Kanun, başta KİT’ler
olmak üzere birçok kamu kuruluşunun, örgütlenme yapıları ya da türlü
gerekçelerle yoğun bir biçimde kapsam dışında kalma taleplerini gündeme
getirmeleri sonucunda, 17 ayrı Kanun ile yapılan 100’ün üzerinde düzenlemeyle
karşı karşıya bırakılmıştır. Esasen Kanun kapsamında bulunan kamu idarelerinin,
bir kısım faaliyetlerinin 4734 sayılı Kanundan istisna edilmesine imkân tanıyan 3
üncü maddesi, Kanunun ilk halinde 6 bentten oluşurken son düzenlemelerle
bugün 15 bende çıkmış bulunmaktadır.
Diğer taraftan, daha önce de değinildiği gibi kimi kamu idarelerinin
ihalelerinde kısmen ya da tamamen Kanun hükümlerine tabi olmama konusunda
münferit ya da torba kanunlar ile 4734 sayılı Kanuna ekleme, değişiklik, istisna
hükümleri şeklinde de çok sayıda yasal düzenleme yapılmıştır. Dolayısıyla
Kanunun 3 üncü maddesi, alımlarını bu Kanun hükümlerine tabi olmadan
gerçekleştirebilecek kuruluşların tamamını dahi yansıtmamaktadır.
127
Kamu İhale Kurumu, II.Uluslararası Kamu Alımları Sempozyumu, (İstanbul, 20-21 Nisan 2006)
112
Kanunda, doğrudan Kanunun kendi içerisinde veya diğer kanunlarla
dolaylı yoldan yapılan ve pek çoğu idarelerin kapsam dışı kalmasını sağlayan
değişiklikler, kamu alımlarında etkinliğin sağlanması, kaynakların rasyonel bir
şekilde kullanımı, disiplinin ve yeknesaklığın sağlanması açısından ciddi
sıkıntılar yaratmaktadır. İstisna alanına yapılan bu müdahaleler, en temel amacı
bütün kamu kurum ve kuruluşlarının ihalelerinde düzenlenmiş olan esas ve
usullere göre hareket etmelerini sağlamak olan Kanunun, bu amacından sapmalar
göstermesine sebebiyet vermektedir. 4734 sayılı Kanunun istisnalar alanındaki
bu sürekli genişleme, tıpkı bütün kamu kurumlarını kapsamaması nedeniyle
eleştirilen 2886 sayılı Kanunun uygulandığı dönemde olduğu gibi, kamuda farklı
alım usullerinin uygulanmasına da yol açmaktadır.
4734 sayılı Kanun ile toplam kamu alımlarının yaklaşık %13’ünü
oluşturan istisna hükümlerine göre gerçekleştirilen alımlarda, bu Kanunun ceza
ve ihalelerden yasaklama hükümleri dışında kalan diğer hükümlerinin
uygulanmayacağı düzenlenmiştir. Kanunun “İstisnalara ilişkin esas ve usuller”
başlıklı Geçici 4 üncü maddesinden, her ne kadar bu Kanuna tabi olmasa da
istisna kapsamında gerçekleştirilecek alımlarda belli esas ve usullere uyulmasının
benimsendiği anlaşılmaktadır. Bu bağlamda, çeşitli alanlara yönelik olarak
ellinin üzerinde esas ve usul düzenlemesi yapılmıştır. Ancak Geçici 4 üncü
maddede, istisna kapsamında yapılan toplam harcamaların yarısından fazlasını
oluşturan 3 (g) bendine göre yapılacak alımlar konusunda esas ve usuller
düzenlenmesine dair herhangi bir hükme yer verilmemiştir. Bu kapsamda
uygulanacak genel kuralları içeren bir düzenlemenin olmaması, alım yapan
kuruluşların
ihtiyaçlarını
farklı
şekillerde
temin
etmelerine
sebebiyet
vermektedir. Bu alanda kullanılan kamu kaynaklarının etkinlikle harcanmasını
sağlayacak ve mevzuat boşluğundan doğan disiplin ve denetim eksikliğini
giderecek yasal düzenlemenin hayata geçirilmesi büyük önem taşımaktadır.
Kanunda sık yapılan değişiklikler ve istisnaları genişleten düzenlemeler,
AB’nin son yıllardaki tüm ilerleme raporlarında da konu edilmiş ve Türk
mevzuatının kamu ihaleleriyle ilgili müktesebata uyumlaştırılmasında gelişme
113
kaydedilemediği, aksine; bazı yasal adımların uyum düzeyini azalttığı ifade
edilmiştir. Getirilen bazı istisnaların Kanunun bütünlüğünü bozmakla kalmadığı,
kamu ihaleleri için kapsamlı bir çerçeve oluşturulması hedefine de zarar
vermekte olduğu özellikle vurgulanmıştır.
Kanunlar dogmatik normlar içermezler. Zaman içerisinde ortaya çıkan
sorunların giderilebilmesi, yeni yöntem, anlayış ve teknolojilerin sisteme dahil
edilebilmesi için değişiklik yapılmasının kaçınılmaz olduğu bir gerçektir.128
Ancak, 4734 sayılı Kanunda yapılan değişikliklerin önemli bir bölümünün
kurumların alımlarını kapsam dışı (disiplin dışı) gerçekleştirme çabalarından
kaynaklandığı ve giderek daha fazla kuruluşun ihalelerini, Kanunun temel
ilkeleriyle sağlanması hedeflenen denetimin dışına çıkardığı görülmektedir.
Kamusal denetimin zayıflatılarak, ihale süreçlerinin Kanunun felsefesini
oluşturan saydamlık ve rekabet anlayışından uzaklaştırılmasının, kamu
kaynaklarının rasyonel bir biçimde kamu yararına kullanımında ciddi sıkıntılar
yaratacağı çok açıktır.129 Yasalaştığı 2002 yılından itibaren bu denli müdahaleye
maruz kalan Kanunun, 6 yıl gibi kısa bir sürede geçirdiği evrim, Kamu İhale
Kanununun amacından uzaklaşmakta olduğunu göstermektedir.
3.8. Kamu İhale Kanununda Yapılması Gereken Düzenlemeler
Kamu İhale Kanununa çeşitli şekillerde yapılan ve harcamaların etkin,
verimli ve yerinde kullanılmasını olumsuz yönde etkileyebileceği düşünülen
müdahalelere yukarıda yer verilmişti.
Kanunun özüne aykırı düzenlemeler yapılması kadar, Kanunda olması
gereken düzenlemelerin gerçekleştirilmemesi de kamu harcamalarında etkinliği
bozan etkenlerdendir. Bu nedenle mevzuatta boşluk yaratan alanlara yönelik
düzenlemelerin de zaman kaybedilmeden yapılması büyük önem arzetmektedir.
128
Aynı
TEPAV Mali İzleme Grubu, “Kamu İhale Kanununda Yapılan Değişiklikler Ne Anlama Geliyor?”
http://www.tepav.org.tr/tur/admin/dosyabul/upload/kamu_ihale_dn.pdf, (Erişim Tarihi: 19.03.2009)
129
114
Daha önce de değinildiği üzere, enerji, su, ulaştırma ve telekomünikasyon
sektöründe faaliyet gösteren kuruluşlar, 4964 sayılı Kanun ile Kamu İhale
Kanunu kapsamından çıkarılmıştır. Bu sektörlerde faaliyet gösteren kuruluşların
mal ve hizmet alımlarına ilişkin özel kanun yürürlüğe girinceye kadar, ticari ve
sınai faaliyetleri çerçevesinde, doğrudan mal ve hizmet üretimine veya ana
faaliyetlerine yönelik ihtiyaçlarının temini için yapacakları mal ve hizmet
alımlarını 4734 sayılı Kanunun 3 (g) maddesi kapsamında gerçekleştirmeleri
hüküm altına alınmıştır. Bunların dışındaki mal ve hizmet alımları ile yapım
işlerinde ise Kanunun diğer hükümlerine tabi olacakları düzenlenmiştir. 2008
Yılı Ulusal Programına göre de bu kuruluşların alımları ile ilgili AB
düzenlemelerine paralellik gösterecek düzenlemelerin 2009-2010 yıllarında
yayımlanması programlanmıştır.
Enerji, su, ulaştırma ve telekomünikasyon sektöründe faaliyet gösteren
kuruluşların klasik kamu alımları kurallarından daha esnek bir rejime tabi
olmalarını sağlayacak düzenlemenin bir an önce yürürlüğe konulması, böylelikle
bu kuruluşların mal ve hizmet alımlarını Kanunun 3 (g) maddesine göre istisna
kapsamında gerçekleştirmeye devam etmelerinin önlenmesi gerekmektedir.
Diğer yandan, 4734 sayılı Kanunun istisnalara ilişkin maddesinin (g)
bendi kapsamında yapılan alımlarda, kamuda uygulama birliğini ve kaynakların
etkin kullanımını sağlayacak ortak hükümleri içeren bir düzenlenmenin zaman
kaybedilmeden hazırlanıp yürürlüğe konulması gerekmektedir. Aksi halde bu
alandaki
sistemsizlikten
doğan
disiplin
ve
denetim
eksikliği,
kamu
harcamalarının etkinliğine zarar vermeye devam edecektir.
3.9. Kamu Alımlarında Etkinliği Bozan Diğer Uygulamalar
Kamu yönetiminin en temel amaçlarından birisi, kullanmış olduğu
kaynakların etkinliğini geliştirmek ve devletin fonksiyonları sonucu elde edilen
faydanın en üst düzeye çıkarılmasını sağlamaktır.
115
Ülkemizde, yılda yaklaşık 40 milyar ABD Dolarını bulan kamu
alımlarının etkin bir biçimde gerçekleştirilmesi, kamu kaynaklarının verimli
kullanılmasına katkı sağlayacağı gibi kamusal tasarrufları da olumlu yönde
etkileyecektir. Bu durum ise uygulamada kendini, daha fazla yatırım daha fazla
ekonomik canlılık ve daha fazla istihdam olarak gösterecektir.
İhalelerde etkinliği bozan uygulamalardan birisi de yolsuzluktur.
Yolsuzluklar kaynakların etkin ve optimal olarak kullanılmasını önlediği gibi,
özellikle
bazı
büyük
yatırımların
yanlış
yönlendirilmesine
de
neden
olabilmektedir. Bu durum, harcamaların verimli alanlara gitmesini engellemekte
ve verimsiz yatırımlar ise ülkedeki mal ve hizmet fiyatlarının yükselmesine
neden olabilmektedir. Kamu kaynaklarının israfına yol açan yolsuzluklar,
ülkelerin ekonomik büyümelerini de olumsuz yönde etkiler.
Yolsuzluğun iki şekilde tanımlanması mümkündür.130
9 Devletin dışındaki kişilerin kendi çıkarlarına doğrudan katkıda
bulunacak şekilde, mevcut yasa ve politikalardan kaçınmak
suretiyle veya bu yasa ve politikaların değiştirilmesi veya
yürürlükten kaldırılması suretiyle, bu işlemi yapanlara belli bir
kaynak aktarması yapmak.
9 Devletin
içindeki
kişilerin
kendi
mevkilerini
kullanarak,
kendilerine ve yakınlarına, doğrudan veya dolaylı olarak çıkar
sağlamak amacıyla bazı yasa ve politikaları yürürlüğe koymak veya
yürürlükten kaldırmak.
Tüm dünyada, kamunun bütün işlevleri arasında yolsuzluk ve rüşvetin en
yoğun olduğu alan kamu alımları alanı olarak algılanmaktadır. Ülkemizde de
kamusal boyutta en çok yolsuzluk yapılan alanların başında kamu alımları alanı
gelmektedir. Kamu kesimi ile özel kesimi bir araya getiren bu alan, kaynakların
130
Türkiye Kamu-Sen Araştırma Geliştirme Merkezi, “Türk Kamu Yönetiminde Yolsuzluk”,
http://www.turkegitimsen-sakarya.org.tr/arge/YOLSUZLUK.pdf, (Erişim Tarihi: 20.03.2009)
116
gerek kamu görevlileri gerekse özel kesim tarafından kişisel çıkarları için
kullanılmasına yol açabilir.
Kamu alımları alanında yolsuzlukları frenlemek üzere üç temel kuraldan
söz edilmektedir.131
9 Kamu ihalelerini düzenleyen hükümler, ihtiyari yargılara mahal
bırakmayacak derecede net ve belirgin alım kurallarını içermelidir.
9 Kamu alımları ile ilgili kapsamlı bir çerçeve oluşturulmalı, zaruri
haller
dışında
kamu
alımlarının
bu
çerçeve
dışında
gerçekleştirilmesine olanak verilmemelidir.
9 Şikayet hakkını sağlayan ve etkili şikayet prosedürlerini oluşturan
kurallar hukuki perspektif içerisinde sunulmalıdır.
Kamu alımlarında yolsuzlukları asgariye indirmenin en temel yolu,
ihalelerde saydamlığın sağlanmasıdır. İhale mevzuatına yapılan müdahaleler ile
mevzuatın tamamen ya da kısmen dışına çıkılarak veya genel ve kısıtlayıcı
hükümlerine tabi olmadan yapılan ihalelerin, kamu alımlarında usulsüzlük ve
yolsuzluklara neden olabileceği gözden uzak tutulmamalıdır.
Usulsüzlük ve yolsuzluğun yaygın olduğu, saydam ve rekabetçi olmayan
bir kamu ihale sisteminin ülke ekonomisi için ağır maliyetinin olduğu herkes
tarafından bilinmektedir. Bu denli büyük bir pazarda yaşanacak yolsuzluklar,
kamu yönetiminin bozulmasına ve ekonomik gelişimin aksamasına yol açacaktır.
3.10. 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu ile 4734 sayılı Kamu İhale
Kanununun Kamusal Kaynaklara Etkinlikleri Açısından Değerlendirilmesi
İhalelerde şeffaflık ve rekabeti bozan, usulsüzlük ve yolsuzluklara zemin
hazırlayan ve bu suretle kamu harcamalarının maliye politikasının etkin bir aracı
olarak kullanılmasını önleyen sebepler açısından 2886 sayılı Devlet İhale
Kanunu ve 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu irdelenmeye çalışılmıştır.
131
Kamu İhale Kurumu, I.Uluslararası Kamu Alımlarında Saydamlık ve Verimlilik Sempozyumu,
(İstanbul, 27-28 Mayıs 2004)
117
2886 sayılı Devlet İhale Kanunu
Bilindiği üzere, 2886 sayılı Kanun gerek usul gerekse de esasa yönelik
düzenlemelerindeki eksiklikleri nedeniyle yetersiz kaldığından ve ayrıca AB
müktesebatıyla da uyumsuzluk gösterdiğinden kamu alımları açısından tamamen
kaldırılma ihtiyacı hasıl olmuştur ve bu nedenle de 4734 sayılı Kamu İhale
Kanunu yürürlüğe konulmuştur.
İhale öncesi şartların tam olarak belirlenmemesi, ilan sürelerinin kısalığı
nedeniyle tekliflerin sorumluluk taşıyacak nitelikte hazırlanması için isteklilere
yeterli sürelerin verilmemesi, tekliflerin değerlendirilme kriterlerinin net
olmaması, teknik ve mali tekliflerin iç içe girmesi ve her birine ayrı önem
atfedilmemesi gibi nedenlerle ihalelerde rekabet ve şeffaflık yeterince
sağlanamamıştır. İhalelerde sağlanması gerekli olan bir takım ilkeler vardır.
Ancak, rekabetin ve şeffaflığın sağlanması olmazsa olmaz en temel ilkelerdir. Bu
ilkelerin yokluğunda yapılan kamu harcamasının, dolayısıyla da maliye
politikasının etkinliğinden ve verimliliğinden söz etmek mümkün değildir.
2886 sayılı Kanunun en temel eksiklikleri; ihalelerde rekabeti, şeffaflığı
ve kamuoyu denetimini yeterince sağlayacak düzenlemelere sahip olmamasıdır.
Bir diğer ve belki de en önemli eksikliği ise ihalelerde usulsüzlük ve
yolsuzluklara engel olamaması nedeniyle, maliye politikasının etkinlikle
uygulanmasına engel teşkil etmesidir. Hatta bu Kanunda yer alan bazı
düzenlemelerin bizatihi kendisi zaman içerisinde, usulsüzlük ve yolsuzlukların
kaynağı haline gelmiştir.
Bu duruma örnek olarak gösterilebilecek en açık iki madde Kanunun 44
üncü maddesine göre Belli İstekliler Arasında Kapalı Teklif Usulü ile yapılan
ihaleler ile 89 uncu maddesine göre özelliği bulunan işler kapsamında yapılan
ihalelerdir.
Bilindiği üzere, Kanunun 44 üncü maddesine göre, uçak, harp gemisi,
barajlar, enerji santralleri, sulama tesisleri, limanlar, rıhtımlar, hava meydanları,
118
demiryolları, karayolları, tüneller, köprüler, özelliği bulunan yapım işleri,
kentlerin su, kanalizasyon ve enerji tesisleri gibi işlerin ihalesi; diğer ihale
usulleri yerine teknik yeterlilikleri ve güçleri idarece kabul edilmiş en az üç
istekli arasında kapalı teklif usulü ile yaptırılabilmekte, hatta zorunlu nedenlerin
olması durumunda da Maliye Bakanlığının görüşüne dayanılarak Bakanlar
Kurulundan bu hususta ayrıca karar alınması şartıyla üçten az istekliden teklif
almak mümkün olabilmekteydi. Bu ihalelerde ilan yapılması zorunlu olmadığı
gibi yapılacak ihalelerde nasıl bir yol izleneceği bizzat ilgili veya bağlı bulunulan
bakanın onayı ile belirlenmekteydi.
Özelliği bulunan işler başlığı altında düzenlenen Kanunun 89 uncu
maddesi ise esas itibariyle bu Kanun hükümlerinin uygulanmasının mümkün
olamayacağı hallerde ilgili bakanlığın teklif edeceği ihaleler için bu Kanun
hükümleri dışında kalınmasına Bakanlar Kurulunca karar verilebilmesine ve bu
ihalelerde uygulanacak usul ve esasların da idarelerince hazırlanarak ilgili
bakanın onayı ile belirlenmesine imkân tanımaktaydı.
Yukarıda belirtilen maddeler incelendiğinde; her iki madde kapsamında
yapılan ihalelerin önemli işler olduğu ve parasal tutarları yüksek ihaleler olduğu
görülmektedir. Ayrıca, her iki maddenin de ortak yanı, ihalelerde uygulanacak
esas ve usullerin Kanunun genel kurallarına tabi olmadığı ve Bakan tarafından
belirlenmesidir.
Rekabet ilkesi açısından 2886 sayılı Kanunun önemli bir eksikliği olarak
karşımıza çıkan, İhale Usullerine Tabi Olmayan İşler kapsamında Kanunun 71
inci maddesinde yer alan ihtiyaçların kamu kuruluşlarından kıymet takdiri
suretiyle karşılanmasına ilişkin düzenlemedir. Bu düzenleme, ihalelerde rekabet
ilkesini ihlal etmenin yanı sıra, özel sektör ve kamu sektörü arasında da haksız
rekabete yol açmaktaydı.
Özellikle Kanunun 44 üncü ve 89 uncu maddeler kapsamında yapılan
ihaleler ile ilgili, tutarları çok büyük miktarlara ulaşan usulsüzlük ve
yolsuzlukların yapıldığı ileri sürülmüştür. İhalelerin yapılış tarzı, uygulanan esas
119
ve usuller dikkate alındığında usulsüzlük ve yolsuzlukların olmadığını rahatlıkla
söylemek de mümkün olamamıştır. Bu derece yüksek usulsüzlük ve yolsuzluklar,
kamu harcamaları için ayrılan kaynaklardan beklenilen verimin alınmasına, bir
diğer deyişle kamu harcamalarının etkin bir maliye politikası aracı olarak
kullanılmasına da engel teşkil etmiştir.
4734 sayılı Kamu İhale Kanunu
Kamu ihaleleri alanında görülen tüm eksikliklere son vermek, ihalelerde
rekabeti, şeffaflığı, kamuoyu denetimini sağlamak, usulsüzlük ve yolsuzlukların
önüne geçmek gibi temel nedenlerle yeni bir kanun hazırlanmış ve 4734 sayılı
Kanun yürürlüğe konulmuştur. Ayrıca, yapılan ihalelerin sözleşmeye bağlanma
aşamasından itibaren uygulanmak üzere de 4735 sayılı Kamu İhale Sözleşmeleri
Kanunu hazırlanarak yürürlüğe konulmuştur.
2003 yılından itibaren uygulanmakta olan 4734 sayılı Kanunun ilk hali,
esas itibariyle 2886 sayılı Kanunda görülen pek çok eksiklik ve aksaklıkları
ortadan kaldıracak nitelikte düzenlemeler içermiştir. Bu bağlamda, kamu hak ve
menfaatlerinin yanında özel kesimin hak ve menfaatlerinin de korunmasına önem
verilerek, Kanunun hem ulusal ihtiyaçlara hem de AB müktesebatı ve Dünya
Ticaret Örgütü’nün normlarına uygun olmasına büyük özen gösterilmiştir.
Kamu kaynağı kullanan bütün kamu kurum ve kuruluşlarının aynı yasa
kapsamında alımlarını gerçekleştirmelerini sağlamak üzere getirilen 4734 sayılı
Kanunda zaman içerisinde yapılan değişiklikler, Kanundan beklenen faydanın
gerçekleşmesini kısıtlamıştır. Özellikle kanunun kapsam maddesinin daraltılması
ve istisna kapsamının genişletilmesi; kamu harcamalarının disipline edilmesini
engellemekte, usulsüzlük ve yolsuzluklara zemin hazırlayabilmekte, kamu
tasarruflarından ayrılan kaynakların verimini düşürmektedir. Kamu alımlarının
yapılmasındaki bu kontrolsüzlük aynen önceki kanunda olduğu gibi kamu
harcamalarının maliye politikasının etkin bir aracı olarak kullanılmasını sekteye
uğratmaktadır. Bu durum ise maliye politikasının, sosyo-ekonomik hayata etki
eden önemli bir politika aracı olma özelliğini zayıflatmaktadır.
120
ÖZET, YARGI VE ÖNERİLER
1. ÖZET
Günümüz
modern
devlet
anlayışında,
toplumsal
ihtiyaçların
karşılanmasının yanında sosyal devlet anlayışının toplumlarca benimsenmesi,
devletin faaliyet alanının giderek genişlemesine neden olmuş ve kamu
hizmetlerinin düzenli ve sürekli bir şekilde yerine getirilmesini gerekli kılmıştır.
Dünyada yaşanan iki büyük savaş ve bu iki savaş arasında yaşanan
ekonomik kriz dönemleri, ekonomik ve sosyal hayatın piyasa kuvvetleri ile
düzenlenmesini amaçlayan ve devlet müdahalesine imkân vermeyen “Klasik
İktisat” öğretisinin terk edilmesine sebep olmuştur. 1929 tarihli Büyük Buhran’ın
ortaya çıktığı dönemlerde, İngiliz iktisatçı John M. Keynes’in devletin maliye
politikası araçlarını kullanarak ekonomide aktif rol oynaması gerektiğini savunan
öğretileri, savaş sonrası devlet anlayışının hakimiyetinde etkili olmuş ve dünyada
birçok devlet, Keynes’in ekonomiye müdahaleci ve üretici devlet modelini
benimsemiştir.
Kamu harcamalarının önemli rakamlara ulaşmasının nedenlerinden biri,
iki büyük dünya savaşının yol açtığı yıkım sebebiyle ülkelerin yeniden inşa
edilmesi ihtiyacı olmuştur.
Diğer yandan;
9 Az gelişmiş ülkelerde özellikle altyapı hizmetleri gibi pek çok
hizmetin devlet tarafından yapılması,
9 Gelişmekte olan ülkelerde devlet eliyle kalkınmanın tercih edilerek
planlı kalkınma modellerinin uygulanmaya konulması,
9 Sanayileşmiş ülkelerde ise refah devlet anlayışının yerleşmesi ve
kamu kaynaklı refah programlarına ağırlık verilmesi,
gibi nedenler kamu harcamalarının sürekli artmasındaki diğer önemli etkenlerdir.
Bununla beraber, Keynesyen iktisat teorilerinin ve bu teorilere dayanan mali
121
politikaların birçok ülkede uygulanmasının, kamu harcamalarındaki bu artışta
etkisi büyük olmuştur.
Maliye politikası, devletin ekonomik hayata müdahalesi ile önem kazanan
ve devletin sahip olduğu kamu gelirleri ve kamu giderleri gibi çeşitli mali
araçlarının, belirlenen hedefler doğrultusunda nasıl kullanıldığını ve nasıl
kullanılması gerektiğini inceleyen bir bilim dalıdır.
Fonksiyonel maliye anlayışı, devletin ekonomik hayatı düzenleme ve
yönlendirme gücüne vurgu yaparak, ekonomik büyüme ve kalkınmanın
sağlanması, gelir ve kaynak dağılımının düzenlenmesi, fiyat istikrarının
gerçekleştirilmesi gibi amaçlar için maliye politikası araçlarının etkin olarak
kullanılması gerektiğini savunmaktadır.
Kamu harcamaları, fonksiyonel maliye anlayışına göre kamu gelirleri ve
borçlanma ile birlikte devletin çeşitli hedeflerine ulaşmasını sağlayan mali
araçlar olarak kullanılmaktadır. Ülkelere göre farklı yapılara sahip olan kamu
harcamaları, ülkemizde; merkezi yönetim harcamalarını, yerel yönetim
harcamalarını, devletin ve yerel yönetim kuruluşlarının iktisadi girişimleri ve
sosyal güvenlik gibi hizmetleri dolayısıyla katlanılan harcamaları kapsamaktadır.
Kamu hizmetlerinin, hem insanların yaşam kalitesini arttırmak hem de
ekonomik gelişmeyi desteklemek gibi önemli fonksiyonları vardır. Kamu
hizmetleri, hizmeti gerçekleştirmekle görevli olan kamu kuruluşlarınca yerine
getirilir. Kamu kaynaklarının kamusal ihtiyaçlar doğrultusunda ve etkinlik
içerisinde belirlenmesi, temin edilmesi ve kullanılması konusunda kamu
sektörüne büyük sorumluluklar yüklenmiştir.
Kamu hizmetlerinin neler olacağına ve hangi boyutta yürütüleceğine,
içinde bulunulan mali ve ekonomik koşullar doğrultusunda siyasal iktidarlarca
karar verilir. Bununla beraber, ekonomik hedeflere ulaşmada kullanılacak maliye
politikası araçlarının seçimi ve uygulaması da siyasi bir karar niteliğindedir. Bu
siyasi karar bütçedir ve devletin gelir ve harcamaları bütçe ile hukuki bir kimlik
122
kazanmaktadır. Toplumsal ihtiyaçlar ile kamu kaynaklarının en doğru şekilde
uyumlaştırılmasını amaçlayan bütçeler, kamu alanında kullanılacak mal ve
hizmetlerle ilgili tercih ve kararların da göstergesi niteliğindedir.
Devlet
tarafından
yapılan
veya
devletin
faaliyet
alanına
giren
fonksiyonlarına ilişkin maliyetin ne kadar olduğunu gösteren kamu harcamaları,
kamunun ekonomi içindeki büyüklüğünün ve etkisinin ölçülmesi hususunda da
önem taşımaktadır. Kamu kaynaklarının ne kadarının hangi alanlarda ve nasıl
harcandığının bilinmesi; bu alımların ekonomik etkilerinin doğru olarak analiz
edilebilmesine yardımcı olmasının yanı sıra, kamu alımlarına ilişkin politikaların
doğru şekilde geliştirilmesi için de büyük önem taşımaktadır.
Tüm dünyada olduğu gibi ülkemizde de kamu alımları GSMH içerisinde
önemli bir paya sahiptir. Ülkemizde bu payın GSMH’nın %10’undan fazlasına
tekabül ettiği ve alımların önemli bir bölümünün Kamu İhale Kanunu
kapsamında gerçekleştirildiği tahmin edilmektedir.
20 nci yüzyılla birlikte yükselişe geçerek, özellikle II. Dünya Savaşı
sonrasından küreselleşmenin başladığı döneme kadar (1945-1975) büyük artış
gösteren kamu harcamaları, ülkelerin ekonomik ve sosyal yapısı üzerinde önemli
etkiler meydana getirmiştir. Kamu harcamaları ile devletin geleneksel
fonksiyonları olan toplumsal ihtiyaçların karşılanmasının yanında, milli gelirin
bölgeler, sektörler ve kişiler arasındaki dağılımı, tam çalışmanın sağlanması ve
kalkınma hızının artırılması gibi amaçların gerçekleştirilmesine yönelik etkiler de
yaratılmaktadır.
Hem kapsam hem de içerik olarak giderek genişleyen kamu müdahaleleri
beraberinde artan kamu harcamalarını getirmiş, borçlanmanın olağan bir kamu
geliri olarak görülmesinin de etkisiyle yoğun kamu yatırım ve teşvik
uygulamaları birçok devleti borç batağı ve kronik enflasyonla karşı karşıya
bırakmıştır.
123
1970’li yıllarda özellikle gelişmiş ülkelerde, sosyal refah harcamalarının
kamu üzerinde artan mali yükünün, ülkelerin rekabet güçlerini zayıflatır hale
getirdiği ifade edilmeye başlanmış, yaşanan petrol krizlerinin de etkisiyle,
devletin sosyo-ekonomik yaşama müdahale etmemesi ve kamu sektörünün
payının azaltılması yönünde yeni yaklaşımlar benimsenmiştir.
Bu gelişmeler neticesinde dünyada birçok ülkede, 1980’li yıllara doğru
kamu sektörünün optimum büyüklüğüne dönmesi ve kaynakların kamu ve özel
sektör
arasında
daha
rasyonel
esaslara
göre
dağılımının
yapılmasına
yönelinmiştir. Böylece, üretim faktörlerinin verimli ve etkin kullanılması
amacıyla piyasa ekonomisine işlerlik kazandırılması ve üretici devlet modelinden
piyasada rekabeti sağlayıcı, aksaklıkları giderici ve düzenleyici devlet modeline
geçiş süreci başlamıştır.
Ancak burada bir hususun altının çizilmesi yerinde olacaktır. Bu husus,
devleti “fonksiyonel devlet” modelinde tanımlayan ve ekonomi üzerindeki
maliye politikası araçlarının önemine vurgu yapan Keynesyen yaklaşımın, son
yıllarda pek çok eleştiriye maruz kalarak sorgulanmaya başlamış olmasına ve
kamu yönetimi ile ilgili anlayışta yeni arayışlar ve yaklaşımlar sürecine rağmen;
halen dünya üzerinde gerek gelişmiş gerekse gelişmekte olan ülkelerde devletin
belli hedefleri gerçekleştirmek veya belli sorunları gidermek amacıyla ekonomi
politikalarını bir araç olarak kullanmaya devam etmekte olduğudur.
Ülkemizde uzunca bir süre çeşitli nedenlerle gelirlerin üzerinde harcama
yapılması ve bu harcamaların vergiler yerine borçlanmayla karşılanması
yönündeki politikaların uygulanması sonucunda borç stoklarımız oldukça
yükselmiştir. İç ve dış borçlardan doğan faiz ödemeleri, 1980’li yılların başından
başlayarak günümüze kadar katlanarak artmıştır. Faiz harcamalarındaki bu
olağanüstü artış nedeniyle bütçe açıklarının milli gelire oranı iki haneli seviyelere
ulaşmıştır.
Faiz harcamaları hariç tutulduğunda bütçenin fazla vermesi olarak ifade
edilen faiz dışı fazla kavramı, günümüzde bütçenin ve kamunun en önemli
124
ekonomik göstergesi olarak karşımıza çıkmaktadır. Bu bağlamda ülkemizde son
dönemlerdeki maliye ve bütçe politikalarının temel önceliği de mali disiplinin
sağlanarak faiz dışı fazla verilmesi ve kamu açıklarının kalıcı bir biçimde
azaltılarak borç stoklarının milli gelire oranının makul seviyelere çekilmesi
olarak öngörülmektedir. IMF ile yapılan anlaşmaların da etkisi ile uygulanan sıkı
maliye politikaları nedeniyle önemli seviyelerde faiz dışı fazlalar elde edilmiş ve
milli gelirde büyüme sağlanarak enflasyon tek haneli rakamlara indirilmiştir.
Geçtiğimiz yıla damgasını vuran ve ABD’de konut piyasasında
başlayarak, finansal kesimin ardından reel kesime de sirayet eden “yüzyılın krizi”
olarak adlandırılan küresel ekonomik kriz, tüm dünya devletleri ile birlikte
Türkiye ekonomisini de etkisi altına almaya başlamıştır. Küresel krizin aşılması
ve ülke ekonomilerinin canlandırılması için dünya genelinde çok sayıda tedbirler
alınmaktadır. Türkiye ekonomisinde de üretim, ihracat ve işsizlik göstergelerini
olumsuz yönde etkileyen krizle ilgili olarak üretim ve ihracata yönelik çeşitli
desteklemeler yapılmasına ve birçok alana vergi indirimi ve muafiyeti
getirilmesine dair çok sayıda düzenleme hayata geçirilmeye devam etmektedir.
Türkiye Cumhuriyetinin kurulduğu ilk yıllarda yetersiz sermaye birikimi
ve ülkenin içinde bulunduğu koşullar, sanayileşme politikalarının devlet eliyle
başlatılmasını ve ekonomik gelişmenin KİT’ler aracılığıyla gerçekleştirilmesini
zorunlu kılmıştır. 1950’li yıllarda KİT’lerin özel kesime devredilmesi konusuna
hükümet programlarında dahi yer verilmesine rağmen o dönemlerde ülkenin
içinde bulunduğu koşullar gereği karma ekonomi modeli sürdürülmüş ve 1980
yılına kadar kamunun ekonomideki yerinde bir azalma olmamıştır.
Ancak, 1980 sonrası dönemden itibaren devletin üretim alanından
çekilerek rekabetçi piyasa koşullarının hakim olmasını sağlamak üzere
düzenleyici kurallar koyma ve bu kurallara uyulmasını sağlama işlevine ağırlık
kazandırılmaya çalışılmış, bu hedeflere kalkınma planları ile ekonomik
programlarda da yer verilmiştir. Buna göre devletin ekonomideki temel rolü,
125
piyasalarda serbest rekabet koşullarını sağlamak ve teşebbüs gücünün önündeki
engelleri kaldırmaktır.
Devletin mal ve hizmet üreticisi konumundan uzaklaşarak asli
görevlerinde yoğunlaşması ve ekonomideki faaliyetlerinin rasyonel bir gözetim
ve düzenlemeyle sınırlı tutulması amacıyla özelleştirme uygulamalarına hız
verilmiştir. 1980 sonrası dönemden başlayarak özellikle son yıllarda çok sayıda
özelleştirme
uygulaması
gerçekleştirilmiş
ve
gerçekleştirilmeye
devam
edilmektedir.
Öte yandan, dünyada yaşanan yeni bir yönetim felsefesi ışığı altında
yapısal reform alanındaki gelişmelere Türkiye de kendini uyarlamak durumunda
kalmış, ülkemizin AB’ye üyelik sürecinin de getirdiği dinamizm ile kamu
yönetimi alanında birçok yasal düzenleme gerçekleştirilmiştir. Ülkemizin bu
alandaki en önemli çabaları, kamu ihale sistemi ile kamunun yeniden
yapılandırılması çerçevesinde kamu mali yönetimi alanında yapılan reformlardır.
Bu kapsamda önce Türk kamu ihale sistemini yeniden düzenleyen 4734
sayılı Kamu İhale Kanunu ile 4735 sayılı Kamu İhale Sözleşmeleri Kanunu
01.01.2003 tarihinden itibaren yürürlüğe girmiştir. Bunu, tüm hükümleriyle
01.01.2006 tarihinde yürürlüğe giren 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve
Kontrol Kanunu izlemiştir. Bu düzenlemeler ile de kamu mali yönetim sistemi
yeniden
yapılandırılarak,
kamusal
karar
alma
süreci
içerisinde
kamu
kaynaklarının daha verimli ve etkin kullanılması yolunda çok önemli adımlar
atılmış bulunmaktadır.
İhale kanunları ile kamu hizmetlerinin yerine getirilmesi için ihtiyaç
duyulan
mal
ve
hizmetlerin
satın
alınmasına
ve
yapım
işlerinin
gerçekleştirilmesine dayanak olan ilkeler ile bunlara ilişkin esaslar belirlenir.
Kamu alımları alanını düzenleyen yasal metinlerin, her şeyden önce
kaynakların etkin ve verimli kullanılmasına yönelik olarak hazırlanması
gerekmektedir. Sistemin iyi kurgulanması, kamu giderlerinin önemli bir
126
bölümünü
disipline
ederek
kaynakların
kamu
yararına
kullanılmasını
sağlayacaktır.
Günümüzde, kamu alımları alanının kuralları ve işleyişi bakımından iç ve
dış kamuoyuna güven veren, uluslararası rekabete açık, şeffaf bir piyasa olması,
ekonomik sistemin sağlıklı gelişmesini desteklemesi beklenmektedir.
4734 sayılı Kanun, kamusal kaynaklarla finanse edilen harcamaların ortak
bir disiplin altına alınması için, tüm kamu kurum ve kuruluşlarının aynı yasal
düzenlemeye tabi olmalarını sağlamak üzere hazırlanmıştır. Esasen Kanunun
temel gerekçesi de budur. Bu anlamda kanun koyucu, kamu hukukuna tabi olan
veya kamunun denetimi altında bulunan veyahut kamu kaynağı kullanan tüm
kamu kurum ve kuruluşların ihalelerinin bu Kanunda belirlenen esas ve usullere
göre yerine getirilmesini hükmetmiştir. Kanunda, kamu alımları alanında
saydamlığın, verimliliğin ve rekabetin artırılması, hesap verebilirliğin ve
kamuoyu denetiminin sağlanması amacına yönelik çeşitli düzenlemelere yer
verilmiştir.
Kamu harcama sisteminin devamı niteliğinde olup, kamu idaresi ile
yüklenici arasında imzalanan sözleşmelere ilişkin hususlar ise 4735 sayılı Kamu
İhale Sözleşmeleri Kanununda düzenlenmiştir. Anılan Kanunda, kamu idaresi ile
yüklenicinin karşılıklı taahhütlerini gösteren ve özel hukuk akdi niteliğinde olan
sözleşmelerin, tarafların eşit hak ve yükümlülüklere sahip olmalarını sağlayacak
şekilde uygulanmasına yönelik düzenlemelere yer verilmiştir.
4734 sayılı Kanun, kamu alımlarında saydamlık ve rekabet ilkelerini temel
alarak hazırlanmış bir kurallar bütünüdür. 4734 ve 4735 sayılı Kanunlarda, kamu
ihalelerinde yolsuzluk ve suistimallerin önlenmesi, ihalelerde rekabet, saydamlık,
eşit muamele ve güvenilirliğin sağlanması, sözleşmelerde idare ile yüklenici
arasında olması gereken yararlar dengesinin korunması ve kamu kaynaklarının
etkin ve verimli kullanılması amacına yönelik çok sayıda düzenlemeye yer
verilmiştir.
127
4734 sayılı Kanun, kamu kurumlarının yalnızca harcamayı gerektiren mal
veya hizmet alımları ile yapım işlerine özgü olarak hazırlanmıştır. Kanun ile
önemli miktarda kamu kaynağı kullanan kamu idarelerinin büyük bir kısmı
kapsama alınarak mali disiplini bozucu şekilde kendilerine özgü düzenlemelerle
ihale yapmalarının önüne geçilmiştir.
Kanunda, ihalelerde rekabet sağlanması için, işin hangi usulle ihale
edildiğine bakılmaksızın (zorunlu haller dışında) ilan yoluyla duyurulması esası
benimsenmiştir. Ayrıca ihale sonuçlarının ilan edilmesine yönelik düzenlemeyle
de kamu ihalelerinde şeffaflığın sağlanması konusunda önemli bir adım
atılmıştır. İlan tarihleri ile ihale tarihi arasındaki sürenin belirlenmesinde,
isteklilerin sorumluluk taşıyan gerçekçi teklifler hazırlayabilmeleri için yeterli
süre tanınmasına özen gösterilmiştir.
Kanun, ihale sürecinin saydamlık içinde geçmesini sağlamaya yönelik
olarak isteklilerde aranabilecek ekonomik ve mali yeterlikler ile mesleki ve
teknik yeterliklere ilişkin kriterleri ayrıntılı olarak düzenlemiş ve ihaleye katılım
kriterlerinin neler olduğuna ihale dokümanında ve ilan veya davet belgelerinde
yer verilmesini öngörmüştür.
Kamu ihale sisteminin sorunlu alanlarından biri olan tahmini bedel esas
alınarak indirim yapılmak suretiyle ihaleye çıkılması uygulamasının yerine, idare
tarafından ayrıntılı fiyat araştırması yapılarak yaklaşık maliyetin gerçekçi bir
şekilde tespit edilmesi ve bunun gizli tutulması ilkesi benimsenmiştir.
4734 sayılı Kanunla, pek çok yatırım projesinin yarım kalmasına ve kamu
kaynaklarının israf edilmesine neden olan yeterli ödeneği bulunmayan işler için
ihaleye çıkılmasına izin verilmemiştir.
Kanun, yapım işlerinde işin her türlü özelliğinin tanımlandığı uygulama
projeleri yapılarak ihaleye çıkılması ilkesini benimsemiştir. Böylece, ayrıntılı bir
projesi olmadan düşük keşif bedelleriyle ihaleye çıkılan ancak yıllarca
128
bitirilemeyerek çok yüksek tutarlarda kamu kaynağının israf edilmesine neden
olan işlerin ihale edilmesine izin verilmemiştir.
Genellikle bürokrat kökenli kişilerden edinilen ve bazı deneyimsiz
firmaların kamu ihalelerinde yüksek meblağlarda işler üstlenmesini sağlayarak
inşaat sektöründe haksız rekabet de yaratan müteahhitlik karnesi uygulamasına
son verilerek, kamu ihalelerine belli bir iş deneyimi olan, aynı işi ya da benzer işi
daha önce kusursuz olarak yaptığını kanıtlayan isteklilerin katılımı sağlanmıştır.
İşletime alınmayacak ve gereksiz harcamalara neden olacak yatırımlara
girişilmesine engel olunmak amacıyla, ilgili mevzuatı gereğince ÇED raporu
gerekli olan işlerde ihaleye çıkılması için ÇED olumlu belgesinin alınması
konusunda idarelere zorunluluk yüklenmiştir.
Bilindiği gibi, 1980’li yıllar ülkemizde üretici devlet modelinden, rekabeti
sağlayıcı ve piyasa aksaklıklarını giderici düzenleyici devlet modeline geçiş
sürecinin başlangıç yılları olmuştur. Bu bağlamda, kamu yönetimi reformu
çerçevesinde, kimi duyarlı alanları düzenleyip denetlemekle görevli birçok kurul
oluşturulmuştur. Bu kurullardan birisi de 4734 sayılı Kanun ile kurulan Kamu
İhale Kurumudur. Kurum, Maliye Bakanlığının ilişkili kuruluşudur ve kamu
tüzel kişiliğine haiz, idari ve mali özerkliğe sahiptir.
Türk kamu alımları sistemini düzenlemek ve denetlemek üzere merkezi
bir idare olarak kurulan Kurum, Kanunda belirtilen esas, usul ve işlemlerin doğru
olarak uygulanması konusunda görevli ve yetkili kılınmıştır. Kurumun başlıca
görevleri; ihale mevzuatını hazırlamak ve uygulamayı yönlendirmek ile ihalenin
başlangıcından sözleşmenin imzalanmasına kadar olan sürede, idarece yapılan
işlemlerde mevzuata aykırılık bulunduğuna ilişkin şikayetleri incelemek ve
sonuçlandırmaktır.
Aynı zamanda, yapılan ihalelerle ilgili bilgi toplamak ve bu bilgilere göre
istatistikler oluşturarak bunları yayımlamak da Kurumun görevleri arasında
sayılmıştır. Kurum, bu kapsamda 2003 yılından itibaren yapılan ihalelerle ilgili
129
her bir yıla ait uygulama sonuçlarını, yıllık Kamu Alımı Raporları adı altında
yayımlamaktadır. Yıllık kamu alımı raporları, 4734 sayılı Kanuna göre
gerçekleşen kamu ihalelerine ilişkin elde edilebilecek en kapsamlı ve güvenilir
bilgileri içermektedir. Bu nedenle, araştırma raporunun hazırlanmasında yıllık
kamu alımı raporlarında yer alan verilerden sıklıkla yararlanılmıştır.
Kamu yönetimine ilişkin çağdaş düzenlemelerin en temel prensiplerinden
biri mali saydamlıktır. Kamu alımlarında saydamlık, kamuoyu denetimi, düşük
düzeyde yolsuzluk ve etkili kamu harcamaları kavramlarıyla etkileşim içinde
olan bir kavramdır. İhalelerde saydamlık, kamu alım sürecini kamuoyunun
denetimine açık hale getirerek, kamusal kaynakların belirlenen sosyal ve mali
politikalar doğrultusunda etkin bir biçimde kullanılmasının önemli bir
güvencesidir.
Kamu alımlarında etkinliği bozan usulsüzlük, yolsuzluk ve himayecilik
gibi uygulamaların esas kaynağı ihale sürecinin yeteri kadar saydam
olmamasıdır. İsraf ve yolsuzluklar ile mücadele etmenin en etkili yolu, hiç
kuşkusuz ihale sürecinin başından sonuna kadar mümkün olan en üst seviyede
saydam olmasını sağlayacak bir kamu alım sisteminin oluşturulmasıdır. 4734
sayılı Kanunda saydamlık, kamu ihalelerinin en temel ilkelerinden biri olarak
belirlenmiş ve ihalelerinin saydamlık içinde yürütülmesinin harcanılan kamu
kaynaklarının etkinliği açısından önemi ortaya konulmuştur.
Kamu alımlarında etkinlik, ihtiyaç duyulan belli nitelikteki mal ve hizmeti
mümkün olan en ucuz fiyattan almayı, başka bir ifadeyle harcanan paranın
karşılığında en iyi değeri elde etmeyi gerektirmektedir. Kamu alımlarında
rekabet ilkesinin sağlanması, temelde ihale mekanizmasının iyi tasarlanmış
olmasına bağlıdır. Öncelikle ihale şartnamelerinin alımın amacına uygun biçimde
hazırlanması
ve
ihtiyacın
tanımının
kapsamlı
bir
şekilde
yapılması
gerekmektedir. İhale sürecinin ilk adımını oluşturan ilanlar, ihaleye teklif
verebilecek olan tüm potansiyel isteklilerin ihaleden haberdar olmalarını
mümkün kılacak şekilde ve yaygınlıkta yapılmalıdır.
130
Her bir kamu alımında rekabeti etkili bir biçimde sağlamak ve
sürdürebilmek için idarelerce en geniş katılımın olduğu ihale usulünün tercih
edilmesi büyük önem taşımaktadır.
Mali disiplinin güçlendirilmesi için, kamu idarelerine tahsis edilen
kaynakların harcanmasında savurganlığın önlenmesi gerekmektedir. Kamu
harcamalarında savurganlığın önlenmesinin en temel yolu harcamaların disipline
edilmesidir.
4734 sayılı Kanun ile tüm kamu kurum ve kuruluşlarının her tür
kaynaktan yapacakları mal ve hizmet alımları ile yapım işlerini aynı
düzenlemelere tabi olacak şekilde karşılamalarının tasarlanmış olması, kamu
harcamalarında mali disiplinin sağlanması adına atılmış büyük bir adımdır.
Kanun ile bazı idarelere ya da bazı alımlara getirilen istisnaların mali disiplini
bozucu etkilerinin azaltılması amacıyla, bu kapsamda gerçekleştirilecek alımlara
ilişkin esas ve usuller belirlenmesi ilkesi de benimsenmiştir.
Ülkemizde kamu idarelerinin, planlı hizmet üretme, belirlenen politikaları
somut iş programlarına ve bütçelerine dayandırma ve uygulamayı etkili bir
biçimde izleme hususlarında mali ve yönetsel sorunlarının bulunduğu
bilinmektedir. Hızla değişen ve gelişen koşullar karşısında, kamu kurumlarının
değişime ayak uydurmaları ve değişimi kontrol altına alabilen yönetim araçlarını
kullanmaları önem arzetmektedir.
Kamu yönetim alanında yaşanan yapısal reformlar ile devletin değişen
rolüne uygun olarak kamu idarelerinin, ulusal plan ve stratejiler çerçevesinde
varlık nedenlerini (misyonlarını) netleştirmelerini, politika ve önceliklerini ortaya
koymalarını ve performans göstergeleri geliştirmek suretiyle başarılarını
ölçmelerini sağlayacak bir yapıya kavuşturulmasına çalışılmaktadır.
Kamu hizmetlerinin istenilen düzeyde ve kalitelide sunulabilmesi, etkin
bir harcama sisteminin oluşturulması ile sağlanabilmektedir. 5018 sayılı Kanun
ile kamu idarelerince kamu kaynağı kullanılmasının genel esasları belirlenmiştir.
131
Kanun, geleceğe yönelik bir ödeme yükümlülüğü getiren kamu alımları için
yüklenmeye girişilmesini; mali yılla sınırlı olarak ve bütçede yeterli ödeneğin
bulunması kaydıyla, mali yılla sınırlandırılamayan belli iş ve hizmetler için
yüklenmeye girişilmesini ise ödenek planlamasının buna göre yapılması
koşuluna
bağlayarak
kamu
alımlarının
planlı
yönetim
çerçevesinde
gerçekleştirilmesi ilkesini mali hayatımıza adapte etmiştir.
Ödeneği bulunmayan hiçbir iş için ihaleye çıkılamayacağı Kamu İhale
Kanununun temel ilkelerinden biridir. Kanunda, kamu idarelerinin iş
programlarını ve bütçelerini belli bir plan çerçevesinde gerçekleştirmelerini
sağlayacak çeşitli düzenlemelere de yer verilmiştir.
Günümüz kamu yönetimi anlayışında bilgi yönetimi, kamu yönetiminin
işlevlerinin daha etkili olarak yerine getirilmesinde merkezi bir rol oynamaktadır.
Tüm dünyada son yıllarda teknoloji alanında yaşanan hızlı değişimin yarattığı
avantajların kamu yönetimine de yansıtılması, hizmetlerin ve süreçlerin
performanslarının iyileşmesine, hizmet sunumunda etkinliğin sağlanmasına
yönelik yeni olanaklar ve fırsatlar sunmaktadır.
Kamuda bilgi sistemleri alanında gerçekleştirilecek ilerlemeler, kamu
harcama sisteminin iyileştirilmesine yönelik çabaları güçlendirmekte, sistemdeki
bu iyileşme ise kamu harcamalarında tasarruf sağlanmasına neden olmaktadır.
4734 sayılı Kanuna göre Türkiye çapında yapılan tüm alımların,
elektronik ortamda tek merkezde kayıt altına alınması, ülkemizin kamu alımları
tablosunun
sağlıklı
veriler
ışığında
oluşturulmasına
değerli
katkılar
sağlamaktadır. Kamu ihalelerine ilişkin oluşturulan tablo, kamu alımlarının
yarattığı ekonomik etkilerin tespit edilmesi ve kamu alımlarına ilişkin
politikaların doğru şekilde yönlendirilmesi için de önemli bir kaynak olmaktadır.
Kamu ihaleleriyle ilgili bu veriler, kamu kaynaklarının hangi alanlarda ve nasıl
harcandığı konularında kamuoyuna gerçekçi bilgiler vererek mali saydamlık
açısından da önemli bir işlevi yerine getirmektedir.
132
Kamu hizmetlerinin vatandaşa en kolay ve en etkin bir biçimde, kaliteli,
hızlı ve güvenli ulaştırılmasını sağlayacak olan ve klasik bürokratik devlet
kavramının yerini alan e-devlet anlayışı, devlet tarafından vatandaşlara verilen
hizmetler
konusunda
kurumların
bilgi
teknolojilerini
kullanmasını
hedeflemektedir.
Ülkemizde kamu alımları sisteminde tüm satın alma sürecinin bilgi
teknolojileri kullanılarak oluşturulması konusunda hızlı bir dönüşüm ve değişim
gerçekleşmektedir. Bu bağlamda, 5812 sayılı Kanunun Kamu İhale Kanununa
getirdiği Elektronik Kamu Alımları Platformu, dinamik alım sistemi ve
elektronik eksiltme gibi yenilikler, elektronik ihale sisteminin (e-ihale) hayata
geçirilmesi konusunda atılan önemli adımlar olmuştur.
İhale sürecinin ilk ve önemli bir adımını oluşturan ihale ilanlarının,
internet üzerinden uygulamaya konulan bir program aracılığıyla Kamu İhale
Bülteninde
yayımlanması
zorunluluğu, ilan
üzerinde
yapılan
hataların
engellenmesinin yanı sıra ihale işlem dosyasındaki hataların da önüne
geçilmesini sağlamaktadır. Bu uygulamayla ilanlarda ve ihalenin başlangıç
aşamasında yapılan hatalar asgari seviyeye indirilerek, hatalı ilan nedeniyle
ihalenin bozulması ve sürecin yenilenmesinin getireceği külfet ve maliyet önemli
ölçüde engellenmektedir.
İhale duyurularının elektronik yollarla yapılması, ihaleye ilişkin bilgileri
daha geniş kitlelere ulaştırarak rekabeti artıracak ve kaliteli malın daha ucuza
alınması sonucunu doğuracaktır. Ayrıca, e-ihale uygulamasında yapılan birçok
işlemin teknolojik araçlarla yerine getirilmesi, klasik ihale sistemine kıyasla hem
kurumlar hem de istekliler açısından piyasa işlem maliyetlerinden düşüşleri ve
işgücünden tasarrufu beraberinde getirerek kamu harcamalarını azaltıcı yönde bir
etki yaratacaktır. Böylece, kamu harcamalarından tasarruf edilen bu kaynaklar ile
vatandaşlara daha fazla hizmet vermek imkanı doğacaktır.
Tüm
bunların
yanında
e-ihale
uygulamalarıyla
ihale
sürecinin
kısalmasında, ihalelerle ilgili yasal prosedürlerin standartlaşmasında, işlemlerin
133
basitleştirilmesinde ve kamuda ihale alanında uygulama birliğinin sağlanmasında
da önemli ilerlemeler sağlanacaktır.
Kamu İhale Kanununda yapılan değişiklikle ihale sonrasında düzenlenen
sözleşmelerin notere onaylatılması zorunluluğu kaldırılmıştır. İdareler ile
yüklenicileri daha işe başlamadan yüksek işlem ve süreç maliyetleri ile karşı
karşıya bırakan bu giderin ortadan kalkması ile kamu tasarruflarına olumlu
katkılar sağlanmaktadır.
Günümüz ekonomilerinin önemli sorunlarından biri olan kayıt dışı
ekonomi, devletin temel gelir kaynağı olan vergi gelirlerini azalmasına, bireyler
ve işletmeler arasında haksız rekabetin doğmasına, gelir dağılımının bozulmasına
ve toplumdaki vergi bilincinin azalmasına yol açmaktadır.
Kamu ihaleleri aracılığıyla her türlü mal ve hizmet hareketlerinin
izlenebilmesi, ekonomide kayıt dışılığın önlenmesi için önemli bir fırsat
olmaktadır. Kamu ihalelerine iştirak edebilmenin, Sosyal güvenlik prim borcu ve
vergi borcunun bulunmaması ön koşuluna bağlı olmasının dışında, ihale süreci
boyunca yüklenicinin ödenmemiş prim ve vergi borcu bulunması durumunda
idarelerin bu borcu yüklenicinin hak edişlerinden kesme yükümlülüğünün
bulunması, vergi ve prime ilişkin hareketlerin etkili bir şekilde takibini ve
tahsilini sağlayarak kayıt dışılığın önlenmesine ve kamu gelirlerinin artmasına
neden olmaktadır.
Kamu alımları nedeniyle yapılan harcamaların büyüklüğü, kamu
ihalelerini özel sektör için cazip bir pazar yapmaktadır. Devletin en büyük alıcı
olduğu piyasalardaki kamu ihalelerinde rekabetin sağlanmasının, ekonominin
bütün aktörleri için önemli yararları bulunmaktadır. İhalelerde rekabet olması, bir
yandan kalite ve maliyet açısından en iyi sonuçları doğurarak kamu
kaynaklarının etkin bir biçimde harcanmasını sağlamakta, diğer yandan
firmaların tek pazarın getirdiği avantajlardan tam olarak istifade etmelerini
mümkün kılmaktadır.
134
Kamu alımları, özel sektöre büyük ticari fırsatlar sunarak endüstriyel
rekabetin ve milli ekonominin güçlenmesine de önemli katkılar sağlamaktadır. İç
piyasada artan rekabet gücü sayesinde yerel ekonomi dünya pazarlarına açılarak
bu pazardaki payını artırma fırsatı elde etmiş olacaktır.
Rekabet
içinde
gerçekleşmeyen
kamu
alımları
nedeniyle
kamu
kaynaklarının etkinliği bozulacak ve kamu harcamaları artacaktır. Bu durum
kamu kesimi açıkları üzerinde olumsuz etkiler yaratarak enflasyon oranının
yükselmesi sonucunu doğuracaktır. Enflasyon oranındaki artışlar zincirleme etki
ile piyasaların bozulmasına neden olacak ve teşebbüs gücünü zayıflatarak
müteşebbislerin yenilik yapmaları, gelişmeleri ve dış piyasalara açılmaları
konusundaki şevklerini kırıcı etkiler yaratacaktır. Diğer taraftan, yüksek seyreden
enflasyon piyasaya duyulan güvenin azalmasına neden olacak, gelecek ile ilgili
olumsuz beklentiler kamu ihalelerine katılımı ve dolayısıyla da rekabeti
sınırlandıracaktır.
Kamu
İhale
Kanununa
göre
kuruluşlar
alımlarını
üç
şekilde
gerçekleştirmektedirler. Bunlardan ilki ihale usullerine göre, diğeri doğrudan
temin şeklinde ve sonuncusu da istisna kapsamında yapılan alımlardır.
Kanunun
genel
hükümlerine
dayanılarak
ihale
usullerine
göre
gerçekleştirilen alımlar; açık ihale usulü, belli istekliler arasında ihale usulü ve
belli hallerde de pazarlık usulüne göre yapılır. Zaten Kanun, açık ihale usulü ile
belli istekliler arasında ihale usulünü temel ihale usulleri olarak belirlemiş,
pazarlık usulünün ise Kanunda belirtilen özel hallerde kullanılabileceğini hüküm
altına almıştır.
Kuruluşların ihtiyaçlarını diğer bir alım şekli doğrudan temindir. Kanunda
belirtilen hallerde ihtiyaçların genel hükümlere tabi olmaksızın karşılanmasına
imkân tanıyan bu düzenlemeyle kuruluşlara alımları konusunda çeşitli kolaylıklar
sağlanmıştır.
135
Kanunun istisnaları düzenleyen maddesi ile de esasen bu Kanuna tabi olan
kuruluşlara konu ve kurum bazında birtakım faaliyetlerini istisna kapsamında
gerçekleştirmelerine imkân tanınmıştır.
4734 sayılı Kanuna göre gerçekleştirilen ihalelerle ilgili Kamu İhale
Kurumuna 2003-2004 yıllarında düzenli bilgi akışının sağlanamadığı tespit
edildiğinden Kanunun ilk iki yılına ait uygulama sonuçları dikkate alınmamıştır.
Kanuna tabi idarelerce ihale usullerine göre, doğrudan temin şeklinde ve
istisna kapsamında gerçekleştirilen toplam kamu harcamaları yıllar itibarıyla
aşağıdaki gibi gerçekleşmiştir.
9
2005 yılında 30.684.742.000 TL.
9
2006 yılında 39.023.460.000 TL.
9
2007 yılında 65.978.292.000 TL.
9
2008 yılında 83.915.297. 000 TL.
2005-2008 yıllarını kapsayan dört yıllık dönem içinde harcamalar
gerçekleştirme yöntemlerine göre tasnif edildiğinde, kamu alımları çerçevesinde
gerçekleştirilen toplam harcamaların yaklaşık olarak % 78’lik kısmının ihale
usullerine göre yapıldığı, istisna ve doğrudan temin gibi Kanunun öngördüğü
genel kurallar dışında yapılan alımların ise toplam kamu alımlarının yaklaşık
olarak % 22’sini oluşturduğu görülmektedir.
Harcamaların kurumsal bazda değerlendirilmesi sonucunda, yıllar
itibarıyla en fazla kamu harcamasının mahalli idarelerce gerçekleştirildiği
görülmüştür.
Mahalli
idare
harcamalarını
sırasıyla
KİT’lerin,
Sağlık
Bakanlığının, Milli Savunma Bakanlığının, yüksek öğretim kurumlarının, Milli
Eğitim Bakanlığının ve Bayındırlık Bakanlığının harcamaları izlemektedir.
Kamu İhale Kanunu kapsamında yapılan toplam harcamaların yaklaşık olarak
%82’lik kısmının bu harcamacı kuruluşlarca gerçekleştirildiği görülmüştür.
136
Kamu İhale Kanununun 3 üncü maddesi, esasen Kanuna tabi olan
idarelerin konu ve kurum bazında birtakım faaliyetlerini istisna kapsamında
gerçekleştirmelerine imkân tanıyan düzenlemeleri içermektedir. Anılan Kanunun
ilk halinde 6 bentten oluşan istisnalar ile ilgili maddenin kapsamı, geçen altı yıl
boyunca sürekli genişleyerek son düzenlemelerle birlikte 15 bende çıkmış
bulunmaktadır. Bunun yanında kimi kamu idarelerince, ihalelerinde kısmen ya da
tamamen 4734 sayılı Kanun hükümlerine tabi olmama konusunda münferit ya da
torba kanunlar ile çok sayıda yasal düzenleme de yapılmıştır. Dolayısıyla
Kanunun 3 üncü maddesi, alımlarını bu Kanun hükümlerine tabi olmadan
gerçekleştirebilecek kuruluşların tamamını yansıtmamaktadır.
Yıllık kamu alımları istatistiklerine göre istisna kapsamında yapılan
alımlar, toplam kamu alımlarının yaklaşık olarak %13’ünü oluşturmaktadır ve
yıllar itibarıyla istisna kapsamında en fazla harcama MSB ve KİT’ler tarafından
gerçekleştirilmiştir.
Savunma, güvenlik ve istihbarat alanları ile ilgili alımların doğası gereği
gizlilik
içerisinde
yürütülmesi
ve
ihtiyaçların
süratle
temin
edilmesi
gerektiğinden, MSB’nın harcamalarının önemli bir kısmının istisna kapsamında
gerçekleştirilmiş olması beklenilen bir durum olarak değerlendirilebilir.
4734 sayılı Kanunun 3 üncü maddesine, 4964 sayılı Kanunla eklenen (g)
bendi, ticari ve sınai faaliyetleri çerçevesinde; doğrudan mal ve hizmet üretimine
veya ana faaliyetlerine yönelik ihtiyaçlarının temini için yapacakları belli bir
bedele kadar olan mal ve hizmet alımlarını istisna kapsamında gerçekleştirmeleri
konusunda KİT’lere de imkân tanımıştır. Bu düzenlemenin dışında, geçtiğimiz
yıllar içerisinde çeşitli kanunlarla yapılan birçok düzenlemeyle de KİT’lere konu
ve kurum bazında ihtiyaçlarının bir kısmını 4734 sayılı Kanunun istisna
hükümlerine göre gerçekleştirmeleri yönünde hükümler getirilmiştir. Tüm bu
düzenlemeler, ürettiği mal ve hizmetlerle ülke ekonomisine önemli katkılar
sunan ve görevlerini yerine getirirken önemli miktarda kamu kaynağı kullanan
137
KİT’lere, harcamalarının yarısına yakın kısmını Kanunun genel kuralları dışında
kalmak suretiyle gerçekleştirme imkanı sağlamıştır.
Piyasa koşullarına tabi olarak faaliyet gösteren KİT’lerin, doğrudan
üretime yönelik ihtiyaçları konusunda yapacakları mal ve hizmet alımlarını
istisna kapsamında karşılamaları KİT’lerin işletmecilik politikalarının etkin bir
şekilde uygulanması için bir gereklilik olarak değerlendirilebilir. Ancak ana
faaliyetlerine yönelik ihtiyaçlarının temini için yapacakları mal ve hizmet
alımlarını da Kanuna tabi olmadan karşılamalarına imkan tanınmasının, kamu
kaynaklarının etkinliğini ve kamusal denetimi sağlayacak bir düzenleme
olmadığı düşünülmektedir.
Kanun kapsamında en fazla harcama belediyeler, il özel idareleri ve
mahalli idare birliklerinden oluşan mahalli idarelerce yapılmaktadır. Devletin
kamusal alandaki sorumluluklarını paylaşan bir örgütlenme biçimi olarak, kamu
hizmetlerinin sağlanmasında aktif rol oynayan yerel yönetimlerin, kamu
yönetiminin önemli unsurlarından biri olduğu aşikardır. 5393 sayılı Belediye
Kanunu belediyelere, kendisine verilen görev ve hizmet alanlarında ilgili
mevzuatta belirtilen usullere göre şirket kurabilme hakkı tanımaktadır. Belediye
İktisadi Teşebbüsleri, bu kapsamda kurulmuş olan ve değişik sektörlerde faaliyet
gösteren işletmelerdir.
Kamu İhale Kanununun 3 (g) maddesi, kamu kaynaklarını kullanmak
suretiyle işletmecilik yapan ve esasen 4734 sayılı Kanunun kapsamında bulunan
BİT’lerin de mal ve hizmet alımlarını istisna kapsamında gerçekleştirmelerine
imkân tanımıştır. Yalnızca Ankara Büyükşehir Belediye Başkanlığına bağlı 16
adet olmak üzere Türkiye çapında çok sayıda belediye şirketi bulunmaktadır ve
bu şirketler tarafından yapılan mal ve hizmet alımlarının önemli bir kısmının
istisna kapsamında gerçekleştirilmesi bu yasal düzenlemenin doğal bir sonucu
olacaktır. Ne var ki yıllık kamu alımı raporları mahalli idarelerin harcamalarının
%0,5’i kadarını bu kapsamda gerçekleştirdiklerini göstermektedir. Beklenilenin
aksine bir durumla karşılaşılması, mahalli idarelerce istisna kapsamında yapılan
138
harcamalar konusunda Kamu İhale Kurumuna sağlıklı bilgi akışının olmadığı
yönündeki varsayımı güçlendirmektedir.
İstisna hükümlerine göre gerçekleştirilse dahi, kuruluşlar alımlarında
saydamlık ilkesine uygun hareket ederek kamu kaynaklarını etkin ve verimli
kullanmak durumundadır. Kanunun Geçici 4 üncü maddesi de istisna
kapsamında yapılacak alımlara ilişkin esas ve usullerin düzenlenmesine dair çok
sayıda hükme yer vererek özünde bu amaca hizmet etmektedir. Ancak, istisna
kapsamında yapılan harcamaların yarısından fazlasını oluşturan ve kuruluşlarca
sıklıkla kullanılan 3 (g) maddesinin uygulanmasına ilişkin ortak hükümleri
belirleyen herhangi bir düzenleme yapılmamıştır.
Kamu İhale Kanunu, ilki Kanun henüz yürürlüğe girmeden önce yapılan
değişiklik olmak üzere bu güne kadar doğrudan Kanunun değiştirilmesi şeklinde
17 kez değişikliğe uğramıştır. Bu Kanunun hükümlerine ilişkin değişikliklerin
sadece bu Kanunda yapılacağına dair hükme rağmen, bazı kurum ve kuruluşlar
kendi kanunları veya bazı torba kanunlar ile de 4734 sayılı Kanundan muaf
tutulmalarını sağlayacak düzenlemelere gitmişlerdir. Kanunda, doğrudan
Kanunun kendi içerisinde veya diğer çeşitli kanunlarla dolaylı yoldan yapılan
tüm bu yasal düzenlemelerin sayısal çokluğu ve karmaşıklığı, değişiklikleri
izlemenin ve değerlendirmenin ne denli güç olduğunu da ortaya koymaktadır.
Kanuna yapılan müdahalelere topluca bakıldığında bazı düzenlemelerin,
Kanunun AB müktesebatı ile uluslararası ihale uygulamalarıyla paralellik
göstermesi amacını taşıdığı ve bazı düzenlemelerin ise Kanunun birtakım
eksiklik ve hatalarının giderilmesine yönelik olarak yapıldığı görülmektedir.
Ancak müdahalelerin büyük bir çoğunluğunun, kuruluşların çeşitli gerekçelerle
kısmen ya da tamamen sistem dışı kalma çabalarından kaynaklandığı
anlaşılmaktadır. 2002 yılında yasalaşan Kanun, bu zamana kadar yapılan çok
sayıda düzenleme ile kapsam açısından daraltılmış, buna karşın istisna ve
muafiyetler açısından oldukça genişletilmiştir. Kanunun ilk hali ile bu Kanuna
139
tabi olan birçok kamu kuruluşu, istisna hükümlerine dahil olmalarını sağlayacak
çeşitli düzenlemelerle Kanun kapsamı dışına çıkmışlardır.
Bu araştırma raporunda defaten ifade edildiği üzere, idarelerin Kamu İhale
Kanunu kapsamı dışında kalmalarını sağlayan düzenlemeler ile denetimsiz
alanlar yaratılmaya çalışılmaktadır. Kamu kaynaklarının, esasen 4734 sayılı
Kanun kapsamında olup da çeşitli gerekçelerle kapsam dışına çıkan kamu
idarelerince kullanılır hale gelmesi, kamu mali yönetiminin bozulmasına ve
kamu harcamalarının disiplin ve yeknesaklığından uzaklaşılmasına yol
açmaktadır.
Bilindiği üzere 4734 sayılı Kanunun yürürlüğe konulması, kamu alımlarını
düzenleyen 2886 sayılı Kanunun gerek usul gerekse de esasa yönelik
düzenlemelerindeki eksiklikleri nedeniyle yetersiz kalmasından ve ayrıca AB
müktesebatıyla da uyumsuzluk göstermesinden kaynaklanmıştır. Bu bağlamda
2886 sayılı Kanunun en temel eksiklikleri; ihalelerde rekabeti, şeffaflığı ve
kamuoyu denetimini yeterince sağlayacak düzenlemelere sahip olmamasıdır. Bir
diğer önemli eksikliği de kamu ihaleleri aracılığıyla yapılan usulsüzlük ve
yolsuzluklara engel olacak düzenlemelerden yoksun olmasıdır. Hatta bu Kanunda
yer alan bazı düzenlemelerin bizatihi kendisi zaman içerisinde, usulsüzlük ve
yolsuzlukların kaynağı haline gelmiştir.
2886 sayılı Kanunun 44 üncü maddesine göre Belli İstekliler Arasında
Kapalı Teklif Usulü ile yapılan ihaleler ile 89 uncu maddesine göre Özelliği
Bulunan İşler kapsamında yapılan ihaleler, parasal tutarları çok yüksek olan
önemli işlere ait ihalelerdir. Bu kapsamda ihalelerin ilansız olarak yapılması ve
uygulanacak esas ve usullerin Kanunun genel kurallarına tabi olmaksızın
belirlenmesi, büyük miktarlarda usulsüzlük ve yolsuzluklara kapı aralamış, bu
yöndeki iddialar sürekli olarak dile getirilmiştir.
Rekabet ilkesi açısından 2886 sayılı Kanunun önemli bir eksikliği olarak
karşımıza çıkan, İhale Usullerine Tabi Olmayan İşler kapsamında Kanunun 71
inci maddesinde yer alan ihtiyaçların kamu kuruluşlarından kıymet takdiri
140
suretiyle karşılanmasına ilişkin düzenlemedir. Bu düzenleme, ihalelerde rekabet
ilkesini ihlal etmenin yanı sıra, özel sektör ve kamu sektörü arasında da haksız
rekabete yol açmıştır. Kanunun yukarıda sayılan maddelerine göre yapılan
ihaleler, kamu harcamaları için ayrılan kaynakların etkin bir maliye politikası
aracı olarak kullanılmasına da engel teşkil etmiştir.
2003 yılından itibaren uygulanmakta olan 4734 sayılı Kanunun ilk hali,
esas itibariyle 2886 sayılı Kanunda görülen pek çok eksiklik ve aksaklıkları
ortadan kaldıracak nitelikte düzenlemeler içermiş, Kanunun hem AB
müktesebatına hem de Dünya Ticaret Örgütü’nün normlarına uygun olmasına
büyük özen gösterilmiştir.
Kamu kaynağı kullanan bütün kamu kurum ve kuruluşlarının alımlarını
aynı yasa kapsamında gerçekleştirmelerini sağlamak üzere getirilen 4734 sayılı
Kanunda zaman içerisinde yapılan değişiklikler, Kanundan beklenen faydanın
gerçekleşmesini kısıtlamaktadır. Özellikle Kanunun kapsam maddesinin
daraltılması ve istisna kapsamının genişletilmesi; kamu harcamalarının disipline
edilmesini engellemekte, usulsüzlük ve yolsuzluklara zemin hazırlayabilmekte,
kamu tasarruflarından ayrılan kaynakların verimini düşürmektedir. Kamu
alımlarının yapılmasındaki bu kontrolsüzlük aynen önceki kanunda olduğu gibi
kamu harcamalarının maliye politikasının etkin bir aracı olarak kullanılmasını
sekteye uğratmaktadır.
4964 sayılı Kanun ile enerji, su, ulaştırma ve telekomünikasyon
sektöründe faaliyet gösteren kuruluşlar Kamu İhale Kanunu kapsamından
çıkarılmıştır. Bu kuruluşlar, özel kanun yürürlüğe girinceye kadar ticari ve sınai
faaliyetleri çerçevesinde doğrudan mal ve hizmet üretimine veya ana
faaliyetlerine yönelik ihtiyaçlarının temini için yapacakları mal ve hizmet
alımlarını Kanunun 3 (g) maddesi kapsamında gerçekleştirmeleri, bunların
dışındaki mal ve hizmet alımları ile yapım işlerinde ise Kanunun diğer
hükümlerine tabi olmaları düzenlenmiştir.
141
Anılan kuruluşların alımlarının, sektörlerin niteliğine uygun olarak daha
esnek esas ve usullere tabi tutulmasını sağlayacak olan özel kanunun hazırlanma
süreci devam etmektedir. Adı geçen sektörlerde faaliyet gösteren kuruluşların
mal ve hizmet alımlarına ilişkin düzenlemenin bir an önce yürürlüğe konulması,
böylelikle bu kuruluşların mal ve hizmet alımlarını Kanunun 3 (g) maddesine
göre istisna kapsamında gerçekleştirmeye devam etmelerinin önlenmesi
gerekmektedir.
Ülkemizde, yılda yaklaşık olarak 40 milyar ABD Doları olduğu tahmin
edilen kamu alımlarının etkin bir biçimde gerçekleştirilmesi, kamu kaynaklarının
verimli kullanılmasına katkı sağlayacağı gibi kamusal tasarrufları da olumlu
yönde etkileyecektir.
Tüm dünyada, kamunun bütün işlevleri arasında yolsuzluk ve rüşvetin en
yoğun olduğu alan kamu alımları alanı olarak algılanmaktadır. Ülkemizde de
kamusal boyutta en fazla yolsuzluk yapılan alanların başında kamu alımları alanı
gelmektedir. Kamu kesimi ile özel kesimi bir araya getiren bu alan, kaynakların
gerek kamu görevlileri gerekse özel kesim tarafından kişisel çıkarları için
kullanılmasına yol açabilir.
Kamu alımlarında yolsuzlukları asgariye indirmenin en temel yolu, gerek
sistemin oluşturulmasında gerekse uygulanmasında saydamlığın ve rekabetin
sağlanmasıdır. İhale koşullarının açık şekilde baştan belirlenmesi ve duyuruların
tüm potansiyel isteklilerin teklif verebilmelerini sağlayacak düzeyde yapılarak
katılımda yaygınlığın sağlanması, rüşvet ve kayırma olgusunu önemli ölçüde
sınırlandırabilecektir.
142
2. YARGI VE ÖNERİLER
Ülkemiz GSMH’nın yüzde 10’undan fazlasını ifade eden ve yılda yaklaşık
40 milyar ABD Doları civarında bir büyüklüğe ulaştığı ifade edilen kamu
alımları suretiyle devlet ekonomik hayatta önemli bir rol oynamaktadır. Kamu
kaynağı kullanılarak yapılan kamu ihaleleri yoluyla maliye politikalarına olumlu
katkılar sağlanabilmesi, kaynakların etkin olarak kullanılmasına bağlıdır.
Kamu tasarruflarından oluşan kamu kaynaklarının rasyonel bir biçimde
yine kamu yararına kullanılması gerekmektedir. 2002 yılında yasalaşan 4734
sayılı
Kanunla,
Türk
kamu
ihale
sisteminde
yapısal
bir
dönüşüm
gerçekleştirilmiştir. Reform niteliğindeki bu dönüşüm ile kamuya ait bütün
kuruluşlara, kamu kaynağı kullanarak yaptıkları alımlarında, Kanunda belirtilen
ilke ve esaslara uygun hareket etmeleri zorunluluğu getirilmiştir.
Kanunun Amaç başlıklı 1 inci maddesi, kamu hukukuna tabi olan veya
kamunun denetimi altında bulunan veyahut kamu kaynağı kullanan bütün kamu
kurum ve kuruluşlarının yapacakları ihalelerde uygulanacak esas ve usulleri
belirlerken esasen Kanunun kapsamını da ortaya koymaktadır.
Kanun, ihale düzenine getirdiği kurallar ile bir yandan kamu kaynağı
kullanılarak yapılan alımların disipline edilmesine katkı sağlamakta, diğer
yandan da hem kamu görevlilerinin hem de özel kesimin sorumluluklarını
gerektiği gibi yerine getirmeleri için birtakım yaptırımlar öngörmektedir.
Kamu alımları alanı, ülkemizin AB’ye tam üyelik müzakere sürecinde yer
alan önemli konulardan birisidir ve küreselleşen dünyada uluslararası bir nitelik
kazanmıştır. Bu bağlamda Kanun, hem ulusal ihtiyaçlar hem de uluslararası
taahhütler göz önünde bulundurularak hazırlanmıştır. Ancak bu irade, daha
kendini kanıtlama fırsatı bile bulamadan kısa sürede rekor sayıda değişiklikle
karşı karşıya kalmıştır. Bugün gelinen noktada Kanunun asıl amacından ve temel
ilkelerinden hızla uzaklaşmakta olduğunu görülmektedir.
143
Köklü değişimler genellikle dirençle karşılanır. Bu Kanunda da durum
farklı olmamış, özellikle de 2886 sayılı Kanunun kapsamı dışında yer alan kamu
kuruluşlarının 4734 sayılı Kanuna tabi olmalarına karşı gösterdikleri direnç
kendini Kanunu değiştirme çabaları ile ortaya koymuştur. Kamu alanında
gerçekleştirilen yapısal bir değişimde başarı, mevzuat değişikliğinin yanı sıra
yönetim kültürü değişikliğinin de gerçekleşmesi ile kazanılabilir. Ancak yönetim
kültüründeki değişim mevzuat değişiminden çok daha zordur ve daha uzun bir
sürede gerçekleşmektedir.
Kamu İhale Kanunu ile kamu idarelerinin yürüttüğü ihalelere ait usullere
yönelik kurallar düzenlenmektedir. Kanunun ikinci ana düzenlemesi de hangi
kamu kurumlarının ihalelerini bu Kanuna göre gerçekleştireceklerine ilişkin
düzenlemesidir. İhtiyaç olması halinde esas usuller ile ilgili düzeltme yapılabilir,
yeni düzenlemeler sisteme dahil edilerek sistem güncel hale getirilebilir,
geliştirilebilir, ancak bir kez Kanun dışına çıkan bir kurumu yeniden kamunun
denetimine tabii kılmak kolay olmayacaktır.
AB ilerleme raporlarında, kamu alımları ayrı bir başlık olarak yer almakta
ve Türk kamu alımları mevzuatı AB kamu alımları mevzuatına uyum açısından
değerlendirilmektedir. Kanunda sık yapılan değişiklikler ve istisnaları genişleten
düzenlemeler, AB’nin son yıllardaki tüm ilerleme raporlarında da konu edilmiş
ve Türk mevzuatının kamu ihaleleriyle ilgili müktesebata uyumlaştırılmasında
gelişme kaydedilemediği, aksine; bazı yasal adımların uyum düzeyini azalttığı
ifade edilmiştir. Özellikle getirilen bazı istisnaların Kanunun bütünlüğünü
bozmakla kalmadığı, kamu ihaleleri için kapsamlı bir çerçeve oluşturulması
hedefine de zarar vermekte olduğu vurgulanmıştır. Diğer yandan, kamu alımları
alanında AB müktesebatında konu bazında istisnalara karşılık, ülkemizdeki
uygulama daha çok kurumlara yönelik istisnaları içermektedir.
Türkiye’nin kamu alımları mevzuatını AB müktesebatı ile uyumlu hale
getirememesinin, müzakerelerin önünde önemli bir engel olduğu bilinmektedir.
144
Kamu alımları alanında önemli değişiklikler içeren, ulusal ihtiyacın yanı
sıra uluslararası sisteme uyum da göz önünde bulundurularak oluşturulan bu yeni
yapının korunması, güçlendirilmesi ve sürekli olarak geliştirilmesi büyük önem
arz etmektedir.
Uluslararası ihale mevzuatına uyum sağlamak ve kamu alımları sistemini
düzenlemek ve denetlemek üzere kurulan Kamu İhale Kurumunun görevlerini
yerine getirirken bağımsız olduğu, Kurum kararlarını etkilemek amacıyla hiçbir
organ, merci ve kişi tarafından emir ve talimat verilemeyeceği de aynı yasal
düzenleme ile hüküm altına alınmıştır.
Kurum, kamu ihaleleriyle ilgili alanda devlet eliyle yapılan israfın ve
verimsizliğin önlenmesini, usulsüzlük ve yolsuzlukların ortadan kaldırılmasını
sağlayacak türden önemli enstrümanlarla donatılmıştır. Kurumun başlıca
görevleri; ihale mevzuatını hazırlamak ve uygulamayı yönlendirmek ile ihalenin
başlangıcından sözleşmenin imzalanmasına kadar olan süreçte, idarece yapılan
işlemlerde mevzuata aykırılık bulunduğuna ilişkin şikayetleri incelemek ve
sonuçlandırmaktır. Kamu alımları alanının düzenlenmesi ile görevli Kurum,
yargı aşaması öncesinde şikayetlerin incelenerek çözüme kavuşturulmasında da
aktif rol oynamaktadır.
Kamu İhale Kanununda 5182 sayılı Kanun ile yapılan en son değişiklikler
sonucunda, Kurumun Kanun ve ilgili mevzuat hükümlerine aykırılık
bulunduğuna ilişkin iddiaları re’sen inceleme yetkisi kaldırılmış ve ihaleleri
inceleme yetkisine sınırlamalar getirilmiştir. Aynı Kanun ile Kuruma şikayet
başvuruları için ödenmesi gereken başvuru bedelleri önemli miktarlarda
artırılarak şikayetler için teminat yatırılmasına ilişkin düzenlemeler de
yapılmıştır. Yapılan bu düzenlemeler, Kurumun asli görevi olan kamu
harcamalarının gerçekleştirilmesi esnasında idarece yapılan işlemleri kamu adına
denetleme işlevini önemli ölçüde daraltmıştır. Öte yandan, şikayet başvuruları
için şikayette bulunanların ödemesi gereken başvuru bedellerinin yükseltilmesi
ile de kişilerin hak arama özgürlükleri önemli ölçüde kısıtlanmıştır.
145
Kurumun yetkilerinin kısılması ve görev alanının daraltılması gibi
uygulamaların, biri düzenleme diğeri de denetleme/şikayetleri inceleme olmak
üzere Kurumun iki temel işlevini gerektiği gibi yerine getirmesini olumsuz yönde
etkileyerek bu yolla kamu harcamalarının etkinliğine zarar vereceği göz önünde
bulundurulmalıdır.
Kamu alımları pazarının etkin bir biçimde düzenlenmesi ve denetlenmesi,
ekonomide etkinliğe ve toplumsal refahın artışına olumlu katkılar sağlayarak tüm
piyasa kaynaklarının rasyonel kullanılmasına da imkân verecektir. Bu nedenle,
Kanun
kapsamında
gerçekleştirilen
tüm
ihalelerin
başlangıcından
sonuçlanmasına kadarki süreçlerinin Kanunda ve ikincil mevzuatta belirtilen
hükümlere uygun olarak yapılmasını sağlamakla görevli Kurumun daha verimli
çalışmasını sağlamak üzere performansının arttırılması gerekmektedir. Ayrıca
Kurumun görevlerini layıkıyla yerine getirebilmesi için özerkliğinin korunması
temel esastır.
Kamu alım piyasasında alıcı ve satıcının tamamen elektronik ortamda
buluşmasını sağlayarak tüm uygulamanın saydam ve rekabete açık bir şekilde
gerçekleştirilmesi ve kamu kaynaklarının etkin ve verimli kullanılması sonucunu
getirecek elektronik ihale sistemine (e-ihale) geçiş sürecinin hızlandırılmasında
büyük yarar bulunmaktadır. İhale uygulamalarında bilgi teknolojilerinin yoğun
bir şekilde kullanılması, sistemin daha hızlı işlemesini sağlayacak ve beşeri
zafiyetleri mümkün olduğunca aza indirecektir.
İhaleye ilişkin duyuruların elektronik yollarla yapılması, ihalenin daha
geniş kesimlere ulaşmasını sağlayarak ihaleye katılımı ve dolayısıyla da rekabeti
artıracaktır. Rekabet artışı nedeniyle de kaliteli ürünün daha uygun fiyatlarla
karşılanması sağlanacaktır. Bu sistemin klasik ihale sistemine göre en büyük
üstünlüklerinden biri, ihale süreci boyunca kuruluşlar tarafından yapılacak birçok
işlemin bilgi teknolojileri desteği ile yerine getirilmesi nedeniyle gerek işlem
maliyetlerinden gerekse işgücünden tasarruf sağlanmasıdır.
146
Elektronik kamu ihaleleri uygulamalarının özel sektör açısından da önemli
yararları bulunmaktadır. Özel sektör ihale duyurularına ulaşımdan başlayarak,
teklif hazırlama süreci ve ödeme sürecine kadar geçen tüm süreçlerde, kağıt bazlı
gerçekleşen klasik ihale sistemine oranla işlem maliyetlerinden ve işgücünden
tasarruf sağlayacaktır. Kamu ihalelerinde özel sektör için ortaya çıkan bu maliyet
ve işgücü tasarrufları, küçük ölçekli işletmeleri dahi cesaretlendirecek ve bu
işletmelerin de kamu ihalelerine katılmaları nedeniyle rekabette etkinlik
sağlanabilecektir.
E- ihale uygulamaları, ihalelerde saydamlık ilkesinin gereği olan her türlü
bilgiye kolaylıkla ulaşma imkânını da beraberinde getirecektir. Olabildiğince
saydam yürüyen bir ihale süreci de yolsuzluk ve usulsüzlük girişimlerini
engelleyici olacaktır. Getirdiği tüm bu avantajlar sonucunda elde edilen
tasarruflar nedeniyle e-ihale sisteminin kamu harcamalarını azaltan bir etkisi
bulunmaktadır.
Kanuna göre istisna kapsamında yapılan alımların, toplam kamu
alımlarının yaklaşık %13’ünü oluşturduğu daha önce de ifade edilmişti. İstisna
kapsamında gerçekleştiriliyor olsa dahi önemli miktarda kamu kaynağı
kullanılarak yapılan harcamalarda, kamu kaynaklarının etkin şekilde harcanması
için belli yasal düzenlemelerin yapılması gerekmektedir. Bu nedenle de Kanuna
göre istisna kapsamında gerçekleştirilen alımlar ile ilgili çok sayıda düzenleme
yapılmış bulunmaktadır. Ancak, istisna kapsamında yapılan toplam harcamaların
yarısından fazlasını teşkil eden ve ilgili kuruluşlarca sıklıkla kullanılan 3 (g)
maddesine ilişkin genel kuralları içeren ortak bir düzenleme yapılmamıştır. Bu
alandaki mevzuat boşluğundan doğan disiplin ve denetim eksikliğinin daha fazla
zaman kaybedilmeden giderilmesi, kamu kaynaklarının etkin kullanımının
sağlanması için büyük önem taşımaktadır.
Kamu İhale Kanununun temel gerekçesi, tüm kamu kurum ve
kuruluşlarının kamusal kaynaklarla finanse edilen harcamalarını aynı yasal
düzenlemeye tabi kılarak ihalelerini ortak bir disiplin altında gerçekleştirmelerini
147
sağlamaktır. Kanunun Resmi Gazete’de yayınlanmasının ardından, Kanun henüz
yürürlüğe bile girmeden başlayan ve günümüze kadar sürekli bir biçimde devam
eden birçok kamu idaresinin kapsam dışına çıkma talepleri neticesinde kapsam
önemli ölçüde daraltılmıştır. Kanunun kapsamını belirleyen çerçevenin muhafaza
edilmesi, istisnaların çok zaruri haller ile sınırlı tutulması ve Kanunun amacına
gölge düşürür nitelikte kapsam alanındaki değişikliklere izin verilmemesi
gerekmektedir.
Devletin ekonomik faaliyetlerinin nihai amacı, insanların yaşam
kalitesinin yükseltilmesidir. Sosyal devlet politikasının bir gereği olarak
vatandaşlara sağlanan kamu hizmetlerinin etkin bir biçimde sunulması, kamusal
kaynakların yerinde ve verimli kullanılmasını gerektirmektedir.
Bu çerçevede, Kamu İhale Kanununun maliye politikasını olumlu
etkilemesi amacıyla gerçekleştirilmesi gereken en önemli hususlar; Kanuna göre
yapılan kamu harcamalarının belli bir disiplin içinde gerçekleştirilmesini
engelleyici nitelikteki hiçbir düzenlemeye izin verilmemesi, kamu ihaleleri
alanında düzenleyici ve denetleyici nitelikte önemli görevler üstlenmiş bulunan
Kamu İhale Kurumunun özerk yapısının korunması ve sistemin etkinliğini
artıracak yasal düzenlemelerin geciktirilmeden hayata geçirilmesi hususlarıdır.
148
KAYNAKÇA
KİTAPLAR
AKDOĞAN, Abdurrahman. Kamu Maliyesi. Ankara: Gazi Kitabevi, 2003
AKTAN, Coşkun Can, Dilek DİLEYİCİ, İstiklal Y.VURAL. Kamu Maliyesinde
Çağdaş Yaklaşımlar. Ankara: Seçkin Yayınları, 2004
ATAÇ, Beyhan. Maliye Politikası. Eskişehir: Etam Yayınları, 2006
KARAARSLAN, Erkan. Kamu Harcama Hukuku . Ankara: Yaklaşım
Yayıncılık,2006
MALİYE BAKANLIĞI, BÜMKO. Ulusal ve Uluslararası Çalışmalar Işığında
Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu. Ankara:2004
MALİYE BAKANLIĞI, BÜMKO. Analitik Bütçe Sınıflandırması Eğitim El
Kitabı.Ankara:2004
MALİYE BAKANLIĞI, BÜMKO. Performans Esaslı Bütçeleme Rehberi.
Ankara: 2004
ÖKMEN, Özgün, Durmuş DÖNMEZ. Yönetsel ve Organizasyonel Yapı
Açısından Kamu Kurumlarında Mükemmellik. İstanbul: Kal-Der Yayınları, 2005
ÖNER, Erdoğan. Kamu Maliyesi I. Maliye ve Gümrük Bakanlığı, A.P.K. Kurulu
Yayın No: 1986/282
PINAR, Abuzer. Maliye Politikası. Ankara: Naturel Yayınları, 2006
TOPRAK, Metin. Türk Ekonomisinde Yapısal Dönüşümler (1980-1995). Ankara
: Turhan Yayınları, 1996
TÜRK, İsmail. Kamu Maliyesi. Ankara: Turhan Yayınları, 1992
149
TÜRK, İsmail. Maliye Politikası. Ankara: Turhan Yayınları, 1992
ULUATAM, Özhan. Kamu Maliyesi. Ankara: İmaj Yayıncılık, 2005
MAKALELER
“AB’de Kamu İhaleleri, Herkesin Yararı ve İyi İdare İçin”, Avrupa Komisyonu
Türkiye
Temsilciliği,
http://www.abmankara.gov.tr/yayinlar/docs/AB-Kamu.
pdf, (Erişim tarihi:4.3.2009)
AKÇA, Yusuf, “Kamu İhale Kanunu Eğitim Notları”, İstanbul Üniversitesi
Bütçe Dairesi Başkanlığı, 2003,
ALTAY, Oğuzhan ve ALTIN, Onur , “Türkiye’de Kamu Harcamalarının
Ekonomik Büyüme ve Yatırımlar Üzerine Etkilerinin Analizi” (1980-2005),
http://eab.ege.edu.tr/pdf/8_1/C8-S1-M15.pdf , (Erişim Tarihi: 09.09.2008)
ARISOY, İbrahim, “Türkiye’de Kamu Harcamaları ve Ekonomik Büyüme
İlişkisi”, Kasım-2005, http://www.tek.org.tr/dosyalar/ARISOY-05.pdf, (Erişim
Tarihi: 09.09.2008)
ASLAN, M. Yasin. “4734 Sayılı Kamu İhale Kanunu İle Kamu İhale Hukukunda
Getirilen Düzenlemelere Genel Bir Bakış” http://www.yayin.adalet.gov.tr/,
(Erişim Tarihi: 03/09/2008)
Bağımsız Sosyal Bilimciler 2006 Yılı Raporu, “IMF Gözetiminde On Uzun Yıl
1998 2008, Farklı Hükümetler,Tek Siyaset”, http://www.bagimsizsosyal
bilimciler.org/Yazilar_BSB/BSB2006_Final.pdf , (Erişim Tarihi: 6/4/2009)
BALCI, Asım, “Kamu Yönetiminde Çağdaş Yaklaşımlar ve Kamu Hizmet
Sunumuna Etkileri” http://www.canaktan.org/politika/kamuda-kalite/balci.pdf
(Erişim Tarihi: 11.01.2009)
DARICI, Haldun, “Faiz Dışı Fazla Niçin Yeterli Olmuyor”, Maliye Dergisi Sayı:
146 / Mayıs-Ağustos, 2004
150
GÜRAN, M. Cahit ve CİNGİ, Selçuk. “Devletin Ekonomik Müdahalelerinin
Etkinliği” Akdeniz Üniversitesi, İİBF. Dergisi, (3) 2002
GÜRHAN, H. Hüseyin.
“Kamu İhale Kanunu ve Getirdikleri”, İç Anadolu
Belediyeler Birliği, Birlik Dergisi, Sayı 10-Nisan 2008
GÜZELLİ, Mesut, Çukurova Üniversitesi İ.İ.B.F. http://idari.cu.edu.tr/igunes
/butce/maliyepol.doc 1999, (Erişim Tarihi: 12.11.2008)
HARTLEY, Keith “Özelleştirmede İhale Yöntemi: Rekabete Doğru Bir Adım”,
Economic Affairs, Vol.6, No:5, (June-July 1986). Çeviren: Prof. Dr. Kamil
Tüğen,http://www.canaktan.org/ekonomi/ozellestirme/kamu-ekonomisigenisleme/tugen-hartley-ozellestirme.htm , (Erişim Tarihi: 10.10.2008)
HASAN, Dila Aksoy, “Hizmetlerin Özelleştirilmesi”, http://tubitak.gov. tr/
tubitak_content_files/vizyon2023/csk/EK-12.pdf (Erişim Tarihi: 20.01.2009)
“Kamu Harcamalarında Etkinlik ve Parlamenter Denetim”, Fransa Millet Meclisi
Çalışma
Grubu
Raporu/
Çeviri,
Sayıştay
Başkanlığı,
Kasım
2000,
http://www.sayistay.gov.tr/yayin/yayin2.asp?id=72 (Erişim Tarihi: 15.12.2008)
KARAARSLAN,
Erkan,
“Kamu
Harcamalarının
http://www.erkankaraarslan.org/bolum/makale/dosya/28.pdf,
Sınıflandırılması”
(Erişim
Tarihi:
10.12.2008)
KESKİNER, Y.Emrah, “Belediye Şirketlerinde Stratejik Plan Zorunluluğu”,
http://www.icisleri.gov.tr/_icisleri/TurkIdareDergisi/UpLoadedFiles/YusufEmrah
Keskiner%2021-30.doc (Erişim Tarihi: 3.3.2009)
KIZILTAŞ, Emine. “Türkiye’de Bütçenin Tarihsel Gelişimi ve Ekonomik Yapı
ile İlişkisi” Bütçe Dünyası. 2005
151
KÖKOCAK, A.Kadir, “Kamu Ekonomisinin Hareket Alanı ve Teorik
Yaklaşımlar”,
Mevzuat
Dergisi,
Yıl:8
Sayı:91
2005
http://www.mevzuatdergisi.com/2005/07a/02.htm (Erişim Tarihi: 08.01.2009)
OĞUZ Selahattin ve BOZDEMİR Deniz, Yüzyılın Krizi 2008’e Damgasını
Vurdu, http://www.samanyoluhaber.com/haber-129914.html
(Erişim Tarihi:
17Aralık 2008)
ÖZBARAN, M.Hakan, “Türkiye’de Kamu Harcamalarının Son 5 Yılının
Harcama
Türlerine
Göre
İncelenmesi”
Sayıştay
http://www.sayistay.gov.tr/yayin/dergi/icerik/der53m5.pdf,
Dergisi,
(Erişim
Sayı
53,
Tarihi:
27.12.2008)
ÖZDEMİR, Süleyman, “Başlangıcından Günümüze Refah Devletlerinde Sosyal
Harcamaların Analizi”, http://iibf.kocaeli.edu.tr/ceko/ssk/kitap50/12.pdf (Erişim
Tarihi: 17.01.2009)
ÖZTÜRK, Salih ve YAKIŞIR, Deniz. “Türkiye Ekonomisinde 1980 Sonrası
Yaşanan Yapısal Dönüşümlerin GSMH, Dış Ticaret ve Dış Borçlar Bağlamında
Teorik Bir Değerlendirmesi”, Mevzuat Dergisi, Yıl: 8, Sayı 94, Ekim 2005
PSIRU, David Hall, “Kamu Hizmetleri İşe Yarar: Geleceğimiz İçin Bilgiler,
Öngörüler ve Fikirler”,
Yayımlayan: Kamu Hizmetleri Enternasyonali,
Ankara:Genel-iş Matbaası, 2004
TEPAV Mali İzleme Grubu, “Kamu İhale Kanununda Yapılan Değişiklikler Ne
Anlama Geliyor?” http://www.tepav.org.tr/tur/admin/dosyabul/upload/kamu_
ihale_dn.pdf (Erişim Tarihi: 19.03.2009)
TURAN, Taner. “Maliye Politikası Araçlarının Ekonomik Büyüme Üzerindeki
Etkileri: Bir Literatür İncelemesi”. Sayıştay Dergisi, Sayı 69, Nisan-Haziran
2008 http://www.sayistay.gov.tr/yayin/dergi/dergi2.asp?id=545 , (Erişim Tarihi:
13.09.2008)
152
Türkiye Kamu-Sen Araştırma Geliştirme Merkezi, “Türk Kamu Yönetiminde
Yolsuzluk”,
http://www.turkegitimsen-sakarya.org.tr/arge/YOLSUZLUK.pdf,
(Erişim Tarihi: 20.03.2009)
ULUTÜRK, Süleyman. “Kamu Harcamalarının Ekonomik Büyüme Üzerine
Etkisi” Akdeniz Üniversitesi, İİBF Dergisi (1) 2001
YAVİLİOĞLU, Cengiz. Kalkınmanın Anabilimsel Tarihi ve Kavramsal
Kökenleri Cumhuriyet Üniversitesi İ.İ.B Dergisi, Cilt 3, Sayı 1, 2002
YAY, Gülsün. “Yeni Klasik Makro İktisat”
http://www.gulsunyay.com/portal/modules.php?name=News&file=print&sid=3,
(Erişim Tarihi: 15.11.2008)
YILMAZ, Kutluhan, “Kamu Kuruluşları İçin Stratejik Planlama Uygulaması”,
Sayıştay Dergisi, Sayı:50-51,
YÜKSEK
LİSANS
TEZLERİ
VE
UZMANLIK
ARAŞTIRMA
RAPORLARI
ALTUNTAŞ, Nesrin. Türkiye’de Reform Yönetimi, Ankara Üniversitesi,
Yüksek Lisans Tezi, 2007
AYYILDIZ, Ebru. Konsolide Bütçe Transferleri İçinde KİT Transferlerinin Yeri,
Devlet Bütçe Uzmanlığı Araştırma Raporu, BÜMKO, Ankara, 2005
DEMİRCİOĞLU, Mehmet. “Türk İhale Sisteminin Avrupa Birliği Sistemine
Uyumu”. Karadeniz Teknik Üniversitesi, Yüksek Lisans Tezi, 2003
EKER, Murat. “Kamu Harcamalarının Ekonomik Etkileri: Türkiye Üzerine Bir
Uygulama (1980-2004)” Kafkas Üniversitesi, Yüksek Lisans Tezi, 2007
MERE, Murat. “Kamu Harcamalarının Ekonomik Büyüme Üzerindeki Etkisi:
Türkiye Ekonomisi Üzerine Bir Uygulama”. Afyon Kocatepe Üniversitesi, 2006
153
ÖZCAN,
Özlem
Özdemir.
Kamu
Harcamaları
ve
Türkiye’de
Kamu
Harcamalarının Analizi, Marmara Üniversitesi, Yüksek Lisans Tezi, 1999
ÖZŞEN, Umut. Cumhuriyet Dönemi Bütçe Yönetimi Üzerine Bir İnceleme,
Ankara Üniversitesi, Yüksek Lisans Tezi, 2006
TOSUN, Ertan. “Türkiye’de Kamu Kesimi ve Özel Kesim Ayırımının Normatif
ve Reel Planda Önemi ve Sınırları”, Devlet Bütçe Uzmanlığı Araştırma Raporu,
BÜMKO, Ankara,1996
DİĞER RAPORLAR
DPT, Dokuzuncu Kalkınma Planı (2007-2013)
DPT, Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı (2001-2005)
Kamu İhale Kurumunun 2003, 2004, 2005, 2006, 2007 ve 2008 yılları Kamu
Alımları İstatistikler
KİK. I. Uluslararası Kamu Alımları Sempozyumu, İstanbul 27-28 Mayıs 2004
KİK. II. Uluslararası Kamu Alımları Sempozyumu, İstanbul 20-21 Nisan 2006
Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı. Kamu Yatırımlarının Planlanması Ve
Uygulanmasında Etkinlik Özel İhtisas Komisyonu Raporu. Ankara. 2001
TBMM 22. Dönem, Plan ve Bütçe Komisyonu Raporu, 15.4.2004 tarihli Esas
No:2/273 Karar No: 8
Türk Müşavir Mühendisler Ve Mimarlar Birliği. Avrupa Birliği’ne Uyum
Sürecinde Devlet İhale Kanunu Paneli. Ankara. 27 HAZİRAN 2001
Türkiye İnşaat Sanayicileri İşveren Sendikası. Çözüm Arama Konferansları 3-4.
Ankara. Temmuz 2002
154
MEVZUAT
T.C. Anayasası
2886 sayılı Devlet İhale Kanunu
4734 sayılı Kamu İhale Kanunu
4735 sayılı Kamu İhale Sözleşmeleri Kanunu
4857 sayılı İş Kanununun
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu
5393 sayılı Belediye Kanunu
5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu
İNTERNET ADRESLERİ
www.ankara.edu.tr
www.ankara-bel.gov.tr/
www.basbakanlik.gov.tr
www.bumko.gov.tr
www.cumhuriyet.edu.tr
www.dpt.gov.tr
www.hazine.gov.tr
www.kik.gov.tr
www.rekabet.gov.tr
155
www.tbmm.gov.tr
www.tek.org.tr
www.todaie.gov.tr
www.tubitak.gov.tr
www.tuik.gov.tr
www.yok.gov.tr
156
Download
Random flashcards
canlılar ve enrji ilişkileri

2 Cards oauth2_google_d3979ca9-59f8-451c-9cf7-08c5056d5753

Merhaba

2 Cards oauth2_google_861773e1-0890-4522-834a-6a5babb58e76

En Mimar Architecture LTD ŞTİ XD

2 Cards asilyasar069

KIRIHAN GÜMÜŞ DEDEKTÖR

6 Cards oauth2_google_49cd8e53-7096-4be6-ba73-4ff7e4195b4b

Create flashcards