entegrasyonu

Ekonomik Yaklaşım
Cilt: 4, Sayı: 9, 1993
EKONOMİ VE ÇEVRE POLİTİKALARININ
ENTEGRASYONU
İstiklal
ALP AR(*)
1. Politikalar Arasında Entegrasyon Gereği:
Ekonomik kalkınmanın sürekliliğini sağlamak ve yaşam kalitesini
yükseltmek için, doğal çevrenin sermaye olarak değerlendirilmesi zorunluluğu giderek artmaktadır. Çevre kaynaklarının kul1anımmda, kaynakların
uzun dönemdeki ekonomik değerlerini yansıtacak kriterlerin kullanılması
yoluyla, çevre değer ve maliyetlerinin, ekonomik karar ve politikalara entegrasyonu, kalkınmanın sürekliliğini sağlamada temel koşul olmaktadır.
Bugüne kadar uygulamalarda "konvansiyonel çevre politikalan araçları" ile bu entegrasyon sağlanabilmişse de yeterli olmamıştır. Bunun çeşitli
nedenleri bulunmaktadır:
a. Çevre örgütlerinin, çevre yönetim kapasitelerinin sımrlılığı,
b. Konvansiyonel çevre politika araçlannın etkili bir biçimde uygulanamaması ve yeterli olmaması,
Konvansiyonel çevre stratejileri ve politika araçları, bir ekonomik faaliyet sonundahasıl olan emisyon ve ürün standartlan ile ilgili metod ve teknoloji1erdir. Bu tür kamu müdahaleleri "reactive" yani karşı koyucu niteliktedir. Oysa ülkelerin "reactive" çevre yönetiminden "pro-active" veya
"anticipatory" yani ortaya çıkabilecek sorunlara önceden önlem alan çevre
yönetimine geçmeleri zorunlu olmaktadır. Bu da ancak, çevre politikalarının
kamu politikasma entegre edilmesi ile sağlanabilir. Bunu sağlarken, dolaysız
ve dalaylı politikalardan yararlanılabilir.
Dolaysız Müdahaleler İçin Bazı Örnekler:
-Arazi kullanım planları, kıyı alanları düzenlemeleri,
-Trafik ve hız sınırlamaları,
-Enerji üretiminde
yakıt bileşenleri
ile ilgili düzenlemeler (kömür,
gaz, nükleer, benzin)
-Yapı
("')
ruhsatlannda
ısı yahtnnı koşulu.
DPT Sosyal Planlama Dairesi
Uzmanı
104
İs tildili ALP AR
Dalaylı lı1üdahaleler İçin Bazı Örnekler:
- Ürün vergileri (karbon vergisi, eko vergileri)
-
Yatırım teşvikleri,
-Sektörel fiyat kontrolleri veya vergileri (su,
bahkçıhk),
- Kullanma izinlerinin ticareti
Sürdürülebilir kalkınmanın sağlanabilmesi için, bir yandan çevre yönetimi ile ilgili kurumsal yapıyı oluştururken, öte yandan müdahale ve teşvik
politikalarının uygulanmasının önündeki engelleri ortadan kaldırmak zorunluluğu bulunmaktadır. Böyle bir zorunluluk, ekonomiye ve çevreye ilişkin
hedefleri birbirini tamamlayan bir biçimde ele alan ve politika müdahalelerinde, çevresel ve ekonomik etkinlik kriterlerinin kullanımını bir arada değerlendiren bir yaklaşımı gerektirmektedir.
2. Politika Entegrasyonunun Amaçları ve Yöntemleri
2. 1. Amaçlar
Politika entegrasyonunun amacı, sosyo-ekonomik faaliyetlerin sürekiçin, doğal kaynak talebi ile, smırh doğal sermaye arasında
en optimum dengeyi sağlayacak alternatifleri seçmektir. Çevrenin taşıma
kapasitesi, "carrying capacity" sonsuz olmamaktadır. Öte yandan, doğal
kaynakların nitelik ve niceliklerinin kritik sınırlarının dikkate almması,
uzun vadeli ekonomik kalkmma için insan refahının artırılması politikalarında önemli bir girdi olarak değerlendirilmelidir.
liliğini sağlamak
2. 2. Risk Yönetimi
Karar mekanizmalarma, çevre boyutunun entegrasyonununda, risk
değerlendirmeleri önemli bir araç olmaktadır. Kabul edilebilir maksimum ve
minumum risk değerleri, kısa ve uzun vadeli stratejilerde değişebildiği gibi,
global, ulusal, bölgesel ve sektörel bazda da değişebilmektedir. Ancak politikaların "riskminimization" stratejisine dayandınlması esastır. Kısa vadede bu stratejiler, kabul edilebilir maksimum limitlerin altında bir risk faktörünü hedefleyebihr, ancak uzun vadeli stratejilerin, kabul edilebilir maksimum limitlerle, ihmal edilebilir limitler arasında bir risk faktörünü hedeflernesi zorunludur.
2. 3. Yöntemler
Çevre sorunları, doğal yapı ve sosyo-ekonomik faaliyetler nedeniyle
bölgeler arasında farklılıklar göstermektedir. Ancak ekosi~_temler arasındaki
ilişkiler nedeniyle de birbiri ile ilişkili bulunmaktadır. Orneğin can h ların
hareketi, kirliliğin yayılması, sosyo-ekonomik sistem arasındaki bağlar, ticaret, ulaştırma, teknoloji transferi vb.
Böylece çevre politikalarının sosyo-ekonomik politikalarla entegrasyonunda, bu ilişkilerin yansıtılması, aynı zamanda eka sistemler arasındaki
farklılıkların yansıtılmas1 gerek m ektedir.
105
Ekonomik Yaklaşım
Kapsamlı
bir kalkınma stratejisi, bu entegrasyonu iki yöntemle yapa-
bilir.
2. 3. 1. Çevre Yönetiminde İçsel Entegrasyon
Birçok ülkede fiziki çevrenin yönetimi, bir kaç bakanlık veya kurumun
sorumluluğuna verilmiştir. Bu kurumlar içindeki "çevre birimleri kirlilikten
sorumlu olup, diğerleri genelde toprak ve su kaynakları ile ilgilidir. Bu kaynaklar daha çok ekonomik kaynak olarak değerlendirilmekte, dolayısıyle
böyle bir anlayış içinde kontrol edilmekte, mülkiyet ve kullanma hakkının
verilmesinde ekolojik kriter uygulanmamaktadır.
İçsel
i)
Entegrasyon Yönteminin Temel Koşulları:
Ekosistem Yaklaşımı
Doğal kaynaklar dinamik ekasistemlerdir ve birbirleriyle ilişkilidir.
Doğal kaynakların mülkiyet ve kullanım hakkının dağılımında, ekasistemlerin korunması ve yönetiminde, çevresel rolleri asgariye indirme prensibi
uygulanır.
ii) Çevresel Hedefler
Farklı ekasistemler için farklı çevresel hedefler sağlamak (orman, sulak alan, tabii rezervler, tarım toprakları) özel alanlar (kıyı alanları, dağlar,
nehir havzaları, kırsal alanlar).
iii) Kortıma
Tabanı
Farklı
ekasistemler için ekolojik ve fiziki etkileri değerlendirmede, kısa
ve orta vadeli kabul edilebilir risk eşikleri geliştirmek.
iv) Bilgi Tabanı
Ekasistemlerin fonksiyonları ile ilgili bilgi açığını kapatmak amacıyla
monitoring programlara başlamak, böylece uzun vadeli hedef ve stratejilere
taban oluşturmak.
v) Yönetsel Reform
kullanımı, planlanması, su kaynaklarının kullanımı, dağılımı,
tabiatın korunması, kirliliğin kontrolü konularında koordinasyonu sağlamak
Arazi
amacıyla,
mevcut yasaların ve kurumsal yapının gözden geçirilmesi.
vi) Rehabilitasyon
Koordineli rehabilitasyon
programları
dizayn etmek ve uygulamak.
2. 3. 2- Dışsal Entegrasyon
Sektör politikalarında (sanayi, tarım, ulaştırma, enerji, turizm ve diğer
sosyo-ekonomik faaliyetler) çevre politikalarının entegrasyonu, sürdürülebilir kalkınma politikasının temel koşullarından biri olmaktadır. Bu iki yönlü
prosedür; sektörel politika koyucu çevresel hedefleri gözetecek politika saptarken, çevre politikacısı da aynı şekilde, sektörel politikaları gözetecektir.
106
İs tildal ALP AR
Dışsal
Entegrasyon Stratejisinin Temel Koşulları
i) Kaynakta Kontrol Stratejileri
Çevre sorunları, sektörler arasında ve sektörün kendi içinde çeşitlilik
göstermektedir. Yapılacak düzenlemelerde, hedef grubun özelliklerine göre,
kısa, orta ve uzun vadeli entegrasyon gerçekleştirilecektir.
ii) Hedef Grup Katılımı
Yapısal ayarlama stratejilerinin benimsenmesinde, yalnızca çevresel
hedeflerin ortaya konması yeterli olmamaktadır. Bu hedeflere ulaşmada,
hükümetin uygulayacağı politikalara hedef grupların katılımının sağlanması
da gerekli olmaktadır.
iii) Çevresel ve Ekonomik Değerlendirme
Veri tabanının oluşturulması, entegre değerlendirme teknik ve modellerin oluşturulmasını ve araştırma geliştirme faaliyetlerine önem verilmesini
gerektirmektedir.
iv) Entegrasyon Olanaklarının Arttırılması
-Vergi yükünü arttırmadan, genel vergi reformunda çevresel faktörleri dikkate almak.
-Mevcut sektörel fonları, çevresel amaçlarla birlikte kullanmak.
-Araştırma geliştirme harcamalarını, temiz ve kaynak efektif teknolojilerin ge1iştirilmesi için kullanmak.
v) Kurumsal Düzenlemeler
Entegrasyonun efektif olabilmesi için, bakanlıklar ve kurumlararası
resmi komiteler kurulmalıdır. Bunlar yasalarla kurulmalıdır.
2. 4. Merkezi Bölgesel ve Mahalli Politikaların Entegrasyonu
Sürdürülebilir kalkınma stratejilerinin uygulanmasında, merkezi,
bölgesel ve mahalli ölçekteki otoritelerin ortak sorumlulukları bulunmaktadır. Her bir idari kadernede saptanacak politikalar, ekasistemlerin entegTe
yönetimini sağlamaya yönelik olacaktır.
Entegrasyon, üç tür araç kullanarak sağlanabilir.
Resource Protecbon- Kaynak koruma araçlan (kirlilik ve fiziki zarar)
Resource Allocation- Kaynak dağılımı araçları (kaynak kullanımı ve
mülkiyet hakkı)
Resource Conservation - Kaynak muhafaza araçlan (çevre kaynaklarının işletilmesinde etkinlik)
2. 4. 1- Ülkelerarası Farklılıklar
Ülkeler arasında, gerek anayasal, gerek idari yapı açısından farklılık­
lar bulunmaktadır. Bazı ülkelerde bölgesel otoriteler, sosyo-ekonomik ve
çevresel politikalarının uygulanmasında daha yetkilidir. Diğerlerinde ise,
bölgesel bazda bu yetki ve etkinlik sınırlıdır.
Ekonomik Yaklaşım
107
Ülkeler arasında bu anlamda fark olmakla birlikte, tüm ülkelerde
mahalli, bölgesel ve ulusal ölçekteki kalkınma ve çevre problemlerinin niteliği aynıdır.
2. 4. 2- Politikaların Dikey ve Yatay Entegrasyonu
Çevre Yönetim Stratejileri, icra yetkisinin, merkezi, bölgesel ve mahalli ölçekteki dağıbmı (dikey entegrasyon) ile, bölgesel ve mahalli ölçekteki
ekasistemler arasında entegrasyonun sağlanması için gerekli olan karar
verme sisteminin kurulmasını öngörmektedir.
Dikey Entegrasyon: Çevre yönetiminde etkinliğin sağlanması için,
politikaların mikro düzeyde saptanması, kararların bu düzeyde alınması,
hem demokratiklik, hem de rasyonellik açısından önemlidir. Ancak bazı yetkilerindesantralize edilmesine olanak bulunmamaktadır. Mahalli projelerin,
bölgesel ve ulusal ekonomi politikalarına uygun olma zorunluluğu vardır.
Arazi kullammı planlarının, su kaynaklarının dağılımının, ekolojik kriter
dikkate alınarak yapılması gerekmektedir. Bütün bu faktörler, mahalli ölçekte uygulanacak sosyo-ekonomik ve çevre politikalarının, bölgesel ve merkezi ölçekte saptanacak politikalar, yönlendirmeler ve hedefler doğrultusun­
da olması gereğini ortaya koymaktadır.
Yatay Entegrasyon: İdari kademeler arasında karar verme mekanizmaları çok iyi tanımlanmış olsa da, dikey entegrasyon tek başına yeterli
olmamaktadır. Gerek kaynak kullanımında, gerekse kalite kontrolünde mahalli ve bölgesel koordinasyon gerekli olmaktadır. Bu ko<?.rdinasyonu sağla­
mak amacıyla çeşitli yönetim birimleri önerilmektedir. Orneğin ekasistem
koordinasyon komitesi gibi.
3. Araçlar
Ekonomi ve çevre politikalarının entegrasyonunda, bu entegrasyonun
türü, politika oluşturma aşamalarında dikkate alınacaktır. Diğer bir deyişle
politika çiziminde, politika uygulamasında, politika yönetiminde dikkate
alınacaktır. Başarılı bir entegrasyon için, farklı aşamalarda farklı teknik
araçlar kullanmak gereklidir.
3. 1. Politika Araçları
Fiyatıandırma (Pricing):
Piyasa mekanizması kuralları ile yönetilen ekonomilerde, bir yandan
yüksek büyüme hızı, öte yandan çevre korumacılığı politikalarını birlikte
yürütme olanağı bulunmaktadır. Uygun fıyatlar, tüketiciye faaliyetlerinin
gerçek maliyetlerini gösterebildiği gibi, bazı fıyatların reddedilmesi üreticiye
faaliyetlerini değiştirme gereğini ortaya koyabilmektedir. Böylece fıyat mekanizması tam uygulanabilirse, ekonomik karar verme sürecine çevresel
faktörlerin entegrasyonunda esnek bir araç olarak kullanılabilmektedir.
Doğal kaynaklarm nyatlandırılmasında en çok uygulanan yöntem, bazı
çevre değerlerine mülkiyet hakkı veya kullanma hakkı vererek, bunların ticaretine izin vermektir.
108
İstihlal ALP AR
Ekonomik Araçlar
Ekonomik araçlar içinde, kirlilik kaynağına ve miktarına göre farklı­
vergi oranları, örneğin kurşunlu ve kurşunsuz benzin kullanıla­
laştırılmış
bilir.
Ekonomik araçlar fiyatıandırma yerine kullanılabilmekle birlikte,
çevresel kötüleşmenin önlenmesinde daha az etkilidir. Hükümetler fiyatıan­
dırma ile birlikte vergi politikalarını yürütebillrlerse, bu yolla elde edilen
gelir çevresel iyileştirme için kullanılabilecektir.
İdari ve Kontrol Araçları (Command Control)
Dolaysız yasal düzenlemelerle, emisyon standartlarını belirlemek gibi
çevre politikalarını uygulamak, geleneksel bir yaklaşım olarak görülmektedir. Katı sımdamaların gerekli olduğu durumlarda, bu kontrol araçlarından
yararlanmak uygun olmakla birlikte, çevre korumacılığında saptanan konular dışında bir iyileştirme sağlayamamaktadır.
Bu araçların etkinliğini arttırmada önemli sayılabilecek politikalardan
biri, emisyon permi ticareti olarak görülmektedir.
Teknoloji
Çevre koruma .. teknolojileri, kalkınmanın sürekliliğini sağlamada çok
önemli olmaktadır. Ozellikle doğal kaynaklar üzerinde mülkiyet veya kullanma hakları ve bunların ticareti yapıldığında, teknoloji alanında araştırma
geliştirme faaliyetleri hızlanmaktadır.
Çevre
Eğitimi
Eğitim,
bireylerin davranışlarının yarattığı çevre sorunları, seçim
imkanları konularında bilincin gelişmesine yardımcı olmaktadır. Örneğin
tüketim maddelerinin çevresel maliyetleri, ekonomik ve çevresel seçimlerdeki bilinçlenme eğitimi ile gerçekleşmektedir.
Bu konudaki temel sorun şudur: bireyler kendilerine sunulan bilgiler
ve bu bilgileri değerlendirebilme kapasiteleri ölçüsünde reaksiyon verebilmektedirler. Bu amaçla "ECO-Labelling" çevre etiketleri sistemi, reklam
kampanyalarından yararlanılabilir.
4. SONUÇ
Sürdürülebilir kalkınma yaklaşımının temel öğesi olan politika entegrasyonu, yukanda anlatılınaya çalışıldığı gibi yatay ve dikey olarak gerçekleştirilebilmektedir. Burada önemli olan, ülkelerin bu konuda kararlı olmaları ve bu entegrasyonu sağlamak için gerekli mekanizmaları kurabilmeleridir.