5018 sayılı kanun ile yönetişim ilke ve esasları çerçevesinde kamu

5018 SAYILI KANUN İLE YÖNETİŞİM İLKE VE ESASLARI
ÇERÇEVESİNDE KAMU HİZMETLERİNİN SUNUMU
MESLEKİ YETERLİLİK TEZİ
Hazırlayan
Gülşah KARAKUŞ
Maliye Uzman Yardımcısı
Danışman
Doç. Dr. Ahmet KESİK
Strateji Geliştirme Başkanı
Ankara-2010
5018 SAYILI KANUN İLE YÖNETİŞİM İLKE VE ESASLARI
ÇERÇEVESİNDE KAMU HİZMETLERİNİN SUNUMU
MESLEKİ YETERLİLİK TEZİ
Hazırlayan
Gülşah KARAKUŞ
Maliye Uzman Yardımcısı
Danışman
Doç. Dr. Ahmet KESİK
Strateji Geliştirme Başkanı
Ankara-2010
ÖNSÖZ
Bu tez çalışmasının amacı, kamu yönetiminde 1970’li yılların sonlarından
itibaren belirgin bir şekilde fark edilen ve 1990’lı yıllarla birlikte daha da hızlanan
değişim ve dönüşüm sürecinin ortaya çıkardığı yeniden yapılanma ihtiyacı sonucu
kabul edilen 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ve bu Kanunun
temel felsefesini oluşturan yönetişim yaklaşımının kamu hizmet sunumunda
meydana getirdiği dönüşümleri irdelemektir.
Bu kapsamda çalışmada kamu yönetiminde yeniden yapılanma ihtiyacı
sonucunda ortaya çıkan 5018 sayılı Kanun ve geleneksel kamu yönetimi anlayışına
bir tepki ve alternatif olarak ortaya çıkan yeni yaklaşımlardan biri olan yönetişim
yaklaşımı ele alınacaktır. Bununla birlikte kamu hizmeti anlayışında, kamu hizmeti
ilkelerinde ve kamu hizmeti sunum biçimlerinde 5018 sayılı Kanun ve yönetişim
yaklaşımı ile yaşanan dönüşüm çözümlenecektir.
Çalışmanın hazırlanmasında tecrübesi ve bilgi birikimiyle bana yol gösteren,
yorumlarını esirgemeyen tez danışmanım ve Sayın Başkanımız Doç. Dr. Ahmet
KESİK’e ve ablam Sebahat Bozkaya’ya katkılarından dolayı teşekkürü bir borç
bilirim.
Gülşah KARAKUŞ
Ankara-2010
i
ÖZET
5018 SAYILI KANUN İLE YÖNETİŞİM İLKE VE ESASLARI
ÇERÇEVESİNDE KAMU HİZMETLERİNİN SUNUMU
KARAKUŞ, Gülşah
Maliye Uzman Yardımcısı
Mesleki Yeterlik Tezi
Mayıs 2010, 113 sayfa
Küreselleşme ile birlikte hız kazanan çok yönlü değişim dinamikleri tüm
toplumların sosyo-ekonomik ve kültürel hayatında önemli dönüşümlere yol açmakta,
kamu yönetimine ilişkin kavram ve değerler de bu dinamiklerden yakından
etkilenmektedir. Ortaya çıkan bu çok yönlü değişim dinamikleri sonucu, toplumun
daha etkili ve kaliteli hizmet taleplerinin artması, kamu kurum ve kuruluşlarının bu
talepleri karşılamada yetersiz kalması, kamu hizmetlerinin vatandaşların gözünde
yavaş, kalitesiz, pahalı ve ulaşılması zor olarak görülmesi, devlete biçilen yeni roller,
kamu yönetimini değişmesi yönünde sürekli bir baskı altında tutmaktadır. Diğer
taraftan kamusal harcamaların artması sonucu mali sistemde ortaya çıkan sıkıntılar
ve bilgi iletişim teknolojilerinde yaşanan hızlı değişimin her yönüyle toplumsal
yaşama girmesi kamu mali yönetiminde bir değişimi zorunlu kılmaktadır.
Ülkemizde bu değişim sürecinde kamu mali yönetim alanında ortaya çıkan en
köklü ve bütünsel değişiklik, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol
Kanunudur. Öte yandan küresel değişim dinamiklerinin zorlamasıyla yeniden
yapılanma arayışına giren kamu kesiminin tanık olduğu yaklaşımlardan birisi
yönetişim yaklaşımıdır. Yönetişim yaklaşımının benimsendiği bir sistemde kamu
hizmetlerinin daha etkin ve etkili bir biçimde görülmesinin sağlanabileceği kabul
edilmektedir.
Bu kapsamda bu çalışmanın amacı, ülkemizde yeniden yapılanma süreci
sonunda ortaya çıkan 5018 sayılı Kanun ve yönetişim ilkeleri çerçevesinde kamu
hizmet sunumunda meydana gelen dönüşümleri ortaya koymaktır.
Anahtar Kelimeler: 5018 sayılı Kanun, Yönetişim, Vatandaş Odaklılık, Performans
Esaslı Bütçeleme, Yerelleşme.
ii
ABSTRACT
PUBLİC SERVİCES PROVİSİON WİTHİN THE FRAMEWORK OF THE
LAW NO. 5018 AND THE GOVERNANCE RULES AND PRİNCİPLES
KARAKUŞ, Gülşah
Assistant Finance Expert
Proficiency Thesis
Mayıs 2010, 113 pages
Multidimensional dynamics of change accelerating with globalization lead to
a significant transformation in socio-economic and cultural life of all societies, and
the concepts and values related to public administration are closely affected by these
dynamics. As a result of this, increase in more efficient and quality service demands
of the society, insufficiency of the public institutions and organizations in meeting
these demands, consideration of public services as slow, low quality, expensive and
difficult to reach in the eyes of citizens, new roles of the state keep public
administration under constant pressure in order to change. On the other hand,
problems in the financial system as a result of the increasing public spending and
penetration of rapid exchange of information communication technologies into all
aspects of social life require a change in public financial management.
In this process, the most fundamental and comprehensive change in the public
financial management in our country is the Public Financial Management and
Control Law No. 5018. On the other hand, governance is one of the approaches that
the public sector, looking for restructuring with the force of global change dynamics,
witnesses. It is considered that more efficient and effective public services can be
provided in a system that adopts the governance approach.
In this context, this study aims to reveal the transformations that occur in the
provision of public services within the framework of the Law No. 5018 and the
governance principles at the end of the restructuring process in our country.
Key Words: The Law No. 5018, Governance, Citizen-Oriented Approach,
Performance Based Budgeting, Decentralization.
iii
İÇİNDEKİLER
ÖNSÖZ......................................................................................................................... i
ÖZET........................................................................................................................... ii
ABSTRACT ...............................................................................................................iii
İÇİNDEKİLER ......................................................................................................... iv
KISALTMALAR ...................................................................................................... vi
ŞEKİLLER DİZİNİ .................................................................................................vii
GİRİŞ .......................................................................................................................... 1
1. KAMU YÖNETİMİNDE DEĞİŞİM DİNAMİKLERİ: TÜRKİYE’DE
KAMU MALİ YÖNETİMİNİN YENİDEN YAPILANDIRILMASI İHTİYACI
VE 5018 SAYILI KAMU YÖNETİMİ VE KONTROL KANUNUNU ................ 5
1.1. TÜRKİYE’DE YENİ BİR MALİ YAPILANMA İHTİYACI ....................... 5
1.1.1. Dünyada Yaşanan Gelişmeler ............................................................. 7
1.1.2. Türkiye’de Yaşanan Gelişmeler.......................................................... 8
1.2. KAMU MALİ YÖNETİMİNDE PERFORMANSA DAYALI YÖNETİME
GEÇİŞ: 5018 SAYILI KAMU MALİ YÖNETİMİ VE KONTROL KANUNU 10
2.
YENİDEN
YAPILANMA
SÜRECİNİN
YÜKSELEN
SÖYLEMİ:
YÖNETİŞİM ............................................................................................................ 15
2.1. KAVRAMSAL ÇERÇEVE .......................................................................... 15
2.1.1. Kavramın Kökeni .............................................................................. 15
2.1.2. Kavramın Tanımı .............................................................................. 18
2.2. İYİ YÖNETİŞİMİN TANIMI VE TEMEL İLKELERİ............................... 21
2.2.1. İyi Yönetişimin Tanımı ..................................................................... 21
2.2.2. İyi Yönetişimin Temel İlkeleri.......................................................... 22
2.2.2.1. Şeffaflık.................................................................................... 23
2.2.2.2. Hesap Verebilirlik .................................................................... 25
2.2.2.3. Katılımcılık .............................................................................. 27
2.2.2.4. Cevap Verebilirlik.................................................................... 28
2.2.2.5. Hukukun Üstünlüğü ................................................................. 29
2.2.2.6. Etkinlik..................................................................................... 31
2.2.2.7. Eşitlik ....................................................................................... 33
2.2.2.8. Stratejik Vizyona Sahip............................................................ 34
2.3. YÖNETİŞİM YAKLAŞIMININ TÜRK KAMU YÖNETİMİNİN
GÜNDEMİNE GELİŞİ........................................................................................ 36
iv
3.
5018
SAYILI
KANUN
VE
YÖNETİŞİM
YAKLAŞIMLARI
ÇERÇEVESİNDE KAMU HİZMETLERİNİN DEĞİŞEN SUNUMU .............. 41
3.1. KAMU HİZMETİ KAVRAMI ..................................................................... 41
3.2. KAMU HİZMETİNİN GENEL İLKELERİ................................................. 43
3.2.1. Eşitlik ve Genellik............................................................................. 44
3.2.2. Devamlılık ve Düzenlilik .................................................................. 44
3.2.3. Değişkenlik ....................................................................................... 44
3.2.4. Kamu Hizmetlerinde Etkinlik ........................................................... 45
3.3. KAMU HİZMETLERİNE YÖN VEREN ÇAĞDAŞ YAKLAŞIMLAR..... 46
3.3.1. Yönetişim Yaklaşımı......................................................................... 46
3.3.2. Yeni Kamu Hizmeti Yaklaşımı......................................................... 49
3.3.3. Kamu Hizmetlerinde Kalite Arayışları: Toplam Kalite Yönetimi.... 52
3.3.4. 5018 Sayılı Kanun Çerçevesinde Kamu Hizmetlerinin Sunumunda
Kalite ve Etkinliğin Artırılmasına Yönelik Düzenlemeler.......................... 57
3.3.4.1. Hesap Verme Sorumluluğu (Yönetim Sorumluluğu Modeli).. 60
3.3.4.2. Stratejik Planlama .................................................................... 66
3.3.4.3. Saydamlık................................................................................. 71
3.3.4.4. Raporlama ................................................................................ 76
3.3.4.5. Denetim .................................................................................... 78
3.3.4.6. Diğer düzenlemeler .................................................................. 82
3.4. 5018 SAYILI KANUN VE YÖNETİŞİM İLKELERİ BAĞLAMINDA
KAMU HİZMETLERİNİN DEĞİŞEN SUNUMU ............................................. 84
3.4.1. Vatandaş/Müşteri Odaklı Hizmet Dönüşümü ................................... 88
3.4.2. Kamu Hizmetlerinin Sunumunda Kalite Arttırma Çabaları Ve
Performansa Dayalı Bütçeleme................................................................... 91
3.4.3. Yerelleşme Eğilimleri ....................................................................... 97
SONUÇ.................................................................................................................... 103
KAYNAKÇA .......................................................................................................... 106
v
KISALTMALAR
AB
Avrupa Birliği - European Union
ABD
Amerika Birleşik Devletleri
AR-GE
Araştırma Geliştirme
A.Ü. SBF
Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi
BM
Birleşmiş Milletler - United Nations
BÜMKO
Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü
COFOG
Hükümet Faaliyetlerinin Sınıflandırılması
der.
Derleyen
DPT
Devlet Planlama Teşkilatı
DTÖ
Dünya Ticaret Örgütü- World Trade Organization
E-DEVLET
Elektronik devlet
GFS
Devlet Mali İstatistikleri
IMF
Uluslararası Para Fonu - International Monetary Fund
İİBF
İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi
KMYKK
Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu
OECD
Ekonomik Kalkınma ve İşbirliği Teşkilatı - Organization for
Economic Cooperation and Development
PEB
Performans Esaslı Bütçeleme
s.
Sayfa
TBD
Türkiye Bilişim Derneği
TESEV
Türkiye Ekonomik ve Sosyal Etüdler Vakfı
TKY
Toplam Kalite Yönetimi
TODAİE
Türkiye ve Orta Doğu Amme İdaresi Enstitüsü
TÜSİAD
Türkiye Sanayici ve İşadamları Derneği
UNDP
Birleşmiş Milletler Kalkınma Programı -United Nations
Development Programme
vb.
Ve benzeri
vd.
Ve diğerleri
vi
ŞEKİLLER DİZİNİ
Sayfa No
Şekil 2.1. İyi Yönetişimin Temel İlkeleri.................................................................... 23
Şekil 3.1: Hesap Verme Sorumluluğu-Yönetim Sorumluluğu Modeli.................... 62
Şekil 3.2: Vatandaş Odaklı Yönetime Gidiş .............................................................. 90
Şekil 3.3. Performans Esaslı Bütçeleme Piramidi ..................................................... 95
vii
GİRİŞ
Değişimin hızlandığı dünyada, küreselleşme ve bilgi toplumunun gerektirdiği
yönetim anlayışına dayalı olarak, kamu mali yönetim sistemlerinde bir değişim
ihtiyacı öne çıkmış, sanayi toplumundan bilgi toplumuna geçiş, mevcut kalıplar
içinde kamu yönetimlerinin değişen şartlara uyum sağlamasının güçlüğünü ortaya
çıkarmış ve kamu mali yönetim sistemleri de ortaya çıkan yeni kamu yönetimi
anlayışlarına paralel olarak değişime uğramıştır.
Geleneksel kamu yönetiminin maruz kaldığı sıkıntıları aşmak için kamu
hizmetlerinin rekabet ortamında piyasa benzeri mekanizmalarla yürütülmesi,
merkeziyetçi ve hiyerarşik yönetim yapısının desantralize edilmesi, esnek
örgütlenme ve yönetim, yönetime yeni aktörlerin katılması, prosedürlerden çok
sonuca önem verilmesi, performans ölçümü ve yönetimine önem verilmesi, etkinlik
ve verimliliğin temel alınması, kaliteye vurgu, müşteri odaklılık ve sonuçlara dayalı
hesap verme sorumluluğu gibi temel özellikleri bünyesine katan yeni kamu yönetimi
yaklaşımları; devletin küçültülmesini, sınırlanmasını, yetkilerin ve karar alma
mekanizmalarının merkezden yerele ve sivil topluma aktarılmasını savunmaktadır.
Bu yaklaşımlardan günümüzde en çok tartışılanı ise yönetişim yaklaşımıdır.
Kamu sektöründe etkinliğin sağlanması ve yönetsel boyutta şeffaf ve
denetime açık bir kamu hizmeti sunma mekanizmasının kurulması için geleneksel
karar alma süreçlerine vatandaşların özel sektörün ve sivil toplumun da dahil
edildiği, kamu kurumları arasında etkileşimin arttığı bir model olarak yönetişim
yaklaşımı günümüzde pek çok ülkede kabul görmüş ve uygulanmaktadır. Bu
yaklaşım ile kamu hizmetlerinin onlardan yararlananların mutluluğunu sağlayacak ve
refahını yükseltecek şekilde uygulanması temel ilke olarak benimsenmiş, verimlilik
çalışmalarına özel bir önem verilmiş ve bu sayede kamu hizmetlerinin kalitesi
yükseltilmeye çalışılmıştır.
Dünya geneline bakıldığında başta Yeni Zelanda, İngiltere, Avustralya, İsveç
ve Fransa gibi gelişmiş ülkeler olmak üzere daha birçok ülkenin mali yönetimlerini
bir reform sürecine tabi tuttuğu veyahut reform ihtiyacı nedeniyle böyle bir süreç
içerisine girmekte olduğu görülmektedir. Kamu mali yönetim sistemine ilişkin bu
yeni anlayışta; özel sektör uygulamalarının kamu kesimine yansıtıldığını söylemek
1
mümkündür. Bir yandan kamu hizmetlerinin daha alt yönetim kademelerinde
kararlaştırılıp gerçekleştirilmesi, diğer yandan kamu hizmetlerinin görülmesinde
yerel idareler ve yerinden yönetim kuruluşlarına ağırlık verilmesi ve kamu
hizmetinin gördürülmesinde kamu-özel sektör ortak projelerinin önem kazanmaya
başlaması, kamu mali yönetimi ve kontrol sistemindeki değişimi de etkilemiştir.
Bu çerçevede kamu mali yönetimi alanındaki bu değişimin ana eksenlerinin;
kamu hizmet kalitesinin yükseltilmesi, kamu kaynaklarının öncelikli kamu
hizmetlerine tahsisi, tahsis edilen kaynakların öngörülen amaçlara uygun, etkin, etkili
ve ekonomik bir şekilde kullanılması,
idarelere ve harcama birimlerine bütçe
hazırlama ve uygulama sürecinde daha fazla yetki verilmesi, faaliyetlerinde
esnekliğin artırılması ve kaynak yönetiminde hesap verebilirlik ve saydamlığın
sağlanması olduğu söylenebilir.
Dünyada yaşanan, yönetişim reformları olarak ifade edilen ve Batılı ülkelerin
son 20-30 yıllık dönemde verimlilik kaygılarıyla ortaya koyduğu bu değişimlerin
yanında, ülkemizde yaşanan ekonomik ve mali krizlerin, kamu yönetimi ve kamu
mali yönetimi alanlarındaki reform ihtiyacının daha belirgin bir şekilde ortaya
çıkmasında önemli bir etkisi olmuştur. Sonuçta Türkiye de bu sürecin dışında
kalamamış ve kamu mali yönetiminde yeniden yapılanma çalışmaları ve yönetişim
yaklaşımı son yıllarda ülkemizde de temel tartışma konularından biri haline
gelmiştir.
Bu bağlamda ülkemizde dünya uygulamalarına koşut olarak bir mali yönetim
reformu yapılması gereği kendisini hissettirmeye başlamıştır. Gerçekten de
ülkemizde uygulanan kamu mali yönetiminin, gerek devlet hesaplarının bilgi
üretecek bazda olmaması, gerek harcamacı kuruluşların kendilerini motive edecek
yeterli mali yönetim araçlarından yoksun olması, gerekse de bütçeleme sürecinin
etkinlikten uzak olması nedenleriyle modern bir mali yönetimin gereklerini yerine
getirmekten uzaklaşmış olduğu belirgin bir biçimde ortaya çıkmış ve bu doğrultuda
reform çalışmalarına başlanmıştır.
Kamu mali yönetimi reformu kapsamında ülkemizdeki mali yönetim
sisteminde en köklü ve bütünsel değişiklik 2003 yılı sonunda, reform niteliğinde
doğru ilkelerin benimsendiği, etkinliğin arttırılması ve kamu hizmetlerinin gereği
2
gibi sunulmasının temine yönelik, mali yönetim yapısının kuruluş ve işleyiş
ilkelerinin yeniden belirlendiği 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol
Kanununun (KMYKK’nın) çıkarılması ile gerçekleştirilmiştir. Bu Kanunun
yürürlüğe girmesi ile yaklaşık seksen yıldır uygulanmakta olan ancak günümüz
dünyasında ortaya çıkan yeniliklerin gereklerini artık karşılayamaz hale gelen 1050
sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu yürürlükten kaldırılmış ve çağın gereklerine
uygun bir kamu mali yönetim anlayışı getirilmiştir.
Kamu
yönetimi
sisteminin
sorunlarının
çözümüne
yönelik
olarak
gerçekleştirilmek istenen bu değişimin temel dinamiklerini; kamu yönetiminde
sürekli gelişme şeffaflık ve katılımcılık, yönetişim ve hizmette yerellik, vatandaş
odaklılık ve hesap verebilirlik gibi kavramlar ya da ilkeler oluşturmaktadır. Bu
bağlamda bu kanun ile kamu harcama sürecini daha hızlı ve sağlam esaslara
bağlama, kamu mali yönetim sisteminde disiplinin,
saydamlığın,
hesap verebilirlik ve
kamu kaynaklarının kullanılmasında etkinlik, verimlilik ve
ekonomikliğin sağlanması, sistemdeki dağınıklığın giderilmesi amaçlanmıştır.
Bu kapsamda bu çalışmada dünyadaki ve Türkiye’deki gelişmelere paralel
olarak ortaya çıkan kamu mali yönetimi reformunun kilometre taşlarından biri olan
ve ülkenin ihtiyaçlarına cevap vermesi beklenen 5018 sayılı Kanun ve bu Kanunun
temel felsefesini çizen yönetişim yaklaşımı çerçevesinde kamu hizmet sunumu
açıklanmaya çalışılacaktır.
Çalışma üç bölümden oluşmaktadır. Çalışmanın birinci bölümünde,
reformların başlamasından hemen önce, ana hatlarıyla Türkiye’de ve dünyada nasıl
bir mali yapı olduğunun resmi çizilerek, kamu mali yönetimi alanında ortaya çıkan
yeniden yapılanma ihtiyacı ortaya konulacaktır. Daha sonra kamu mali yönetim
sistemimize reform sayılabilecek köklü değişiklikler getiren 5018 sayılı Kanun ele
alınacaktır. Bu kanunun başta bütçe(ler) ile ilgili olmak üzere diğer bazı
hükümlerinde neo-liberal minimal devlet yaklaşımı ve bu yaklaşımın bir sonucu
sayılabilecek yönetişim yaklaşımının etkilerine rastlanmaktadır. Çalışmanın bir
amacı da aslında bu etkilerin tahlilidir.
3
İkinci bölümde kamu yönetiminin yeniden yapılandırılması sürecinde önemli
bir yere sahip olan “yönetişim” kavramı, kavramın ortaya çıkış nedenleri ile gelişim
süreci ve ilkeleri irdelenecektir.
Üçüncü ve son bölümde ise 5018 sayılı Kanun ve yönetişim ilkeleri
çerçevesinde kamu hizmetlerinin sunumunda yaşanan dönüşümler tahlil edilecektir.
4
1. KAMU YÖNETİMİNDE DEĞİŞİM DİNAMİKLERİ: TÜRKİYE’DE
KAMU MALİ YÖNETİMİNİN YENİDEN YAPILANDIRILMASI
İHTİYACI VE 5018 SAYILI KAMU YÖNETİMİ VE KONTROL
KANUNUNU
1.1. TÜRKİYE’DE YENİ BİR MALİ YAPILANMA İHTİYACI
Yeni bir yüzyıla girerken yaşanan hızlı değişim ve yenileşme, toplumsal ve
ekonomik örgütleri değişmeye ve gelişmeye, diğer bir ifadeyle yeni durumlara
adapte olmaya zorlamaktadır (Devlet Planlama Teşkilatı, 2000). Bu gelişmelere
paralel olarak dünyada ve Türkiye’de son yüzyılda kamu maliyesi alanında da hızlı
değişmeler yaşanmaktadır. Kamu maliyesi alanında yaşanan değişimlerin bir yönünü
de kamu mali yönetimi alanında yaşanan gelişmeler oluşturmaktadır. Bir türlü
kapatılamayan, sürekli büyüyen bütçe açıkları; ekonominin küreselleşmesi ve bunun
bir sonucu olarak uluslararası rekabetin kızışması; özellikle uluslar arası ilişkilerden
kaynaklanan değişim baskılarıyla karakterize olan yeni ekonomik koşullar ve halkın
tüm bu sorunlarla gereği gibi baş edemeyen ekonomi yönetimlerine olan güvenini
yitirmesi, kamusal politikalarda ve kamu yönetiminde şeffaflık taleplerinin artması
gibi faktörler kamu yönetimlerini değişmeye zorlamaktadır.
Kamu yönetimini değişmeye zorlayan önemli nedenlerin birisi de artan ve
çeşitlenen toplumsal istem ve beklentiler karşısında kamu kesimindeki performansın
yetersiz kalmasıdır (Kutlu, 2004: 37). Giderek kamuda hizmet konuları genişleyip
örgütsel yapı büyüdükçe,
yurttaş gözünde kamusal hizmetlerin yavaş, kalitesiz,
pahalı, ulaşılması zor olarak algılanması başlı başına bir sorun haline dönüşmüş
bulunmaktadır. Artık toplum, yirmi yıl öncesinin “Kanaatkar’’ toplumu değildir.
Halk, ortak toplumsal gereksinimlerin karşılanması yönünde daha gözle görülür
istemler, tepkiler, beklentiler içerisindedir. Bunda kuşkusuz bilgi ve iletişim
teknolojilerindeki hızlı değişimin büyük payı vardır (Uluğ, 2004: 2).
Öte yandan günümüzde küreselleşme ve neo-liberalizm egemen süreçler ve
ideolojiler haline gelirken bu süreçte eski düşünce tarzları, eski formüller, öğretiler,
ideolojiler, geçmişte ne denli yararlı olmuş olurlarsa olsunlar, artık bugünün
gerçeklerine uymamaktadırlar. Yeni değerlerin ve teknolojilerin, yeni jeopolitik
ilişkilerin, yeni yaşam biçimlerinin ve haberleşme yöntemlerinin etkisiyle ortaya
5
çıkan bu dünya, yeni fikirleri, yeni
benzetmeleri, yeni sınıflandırmaları ve
kavramları da gerektirmekte bireyler, kurumlar ve kurallar yeniden konumlandırılıp
tanımlanmaktadır.
Günümüzde her alanda yaşanan hızlı değişim ve teknolojik gelişmelerin
ortaya çıkardığı yönetişim yaklaşımı devletin var olan yapısıyla kamu hizmetlerini
kaliteli ve etkin olarak sürdürebilmesinin olanaksız hale geldiğini bu nedenle
devletin en temel görev alanlarına çekilmesini ve hemen her alanda doğrudan hizmet
sunumundan vazgeçmesi gerektiğini savunmaktadır. Bunun yanı sıra kamusal mal
üretim ve hizmet sunumunda merkeziyetçiliğin azaltılarak yerel yönetimlerin,
piyasanın ve üçüncü sektörün önünün açılmasını ve desteklenmesi gerektiğini
vurgulamaktadır (Acar ve Gül, 2006). Çünkü devletin var olan yapısıyla kamu
hizmetlerini kaliteli ve etkin olarak sürdürebilmesi güçleşmiştir. Bu açıdan dünyada
bütün ülkelerde kamu yönetiminde hizmetlerin daha kaliteli ve müşteriye ya da
vatandaşlara daha hızlı sunulması için yeniden yapılandırılma çalışmaları
yapılmaktadır. Türkiye’de de devletin var olan hantal yapısı ile kamu hizmetlerini
etkin ve verimli bir şekilde sürdürmesi mümkün değildir (Sezer, 2008: 148).
Bu bağlamda ülkemizde son yıllarda dünyada yaşanan bu gelişmelere paralel
olarak genelde kamu yönetimi anlayışı, özelde kamu mali yönetimi sorgulanmakta ve
bu alanlarda değişim ihtiyacı gündeme getirilmektedir. Kamu mali yönetimine ilişkin
değişim ihtiyacının, kamu gelirlerinin kullanımı ve kamu harcamaları konusunda
artan kamuoyu hassasiyeti ile gerek bürokraside gerekse akademik çevrelerdeki
değişim çabalarından oluşan iç etkenlerin yanı sıra uluslararası mali kuruluşlarla olan
ilişkiler ve Avrupa Birliğine üyelik sürecinde Birlik müktesebatının üstlenilmesi
çalışmalarından oluşan dış etkenlerden kaynaklandığını söylemek mümkündür.
Bütün bunların yanında, Türkiye’nin çok uzun süreden beri içinde yaşadığı
olumsuz ekonomik koşullar, ülkemizi reformlara dünyadaki her ülkeden daha çok
muhtaç hale getirmiştir. Aşırı enflasyonist baskılar, gelecek kuşakların geleceğini
bile ipotek altına koyan dış ve iç borçlanma, dış ekonomik baskılar ve uluslararası
rekabetin zorlayıcılığı, ekonomideki küreselleşmenin önümüze koyduğu imkan ve
tuzaklar yumağı temel ilkeleri 19. yüzyılda konulmuş olan ve bugüne kadar bazı
yüzeysel değişikliklere konu edilen kamu yönetimi ile kamu mali yönetimindeki
yeniden yapılanma ihtiyacının boyutlarını iyice belirginleştirmiştir.
6
Bu bağlamda aşağıda yeniden yapılandırma sürecinde dünyada ve Türkiye’de
yaşanan gelişmeler ele alınacaktır.
1.1.1. Dünyada Yaşanan Gelişmeler
Dünya ekonomisinde 1970’li yılların sonundan itibaren başlayan ve 1980’li
yıllarda hızlanarak devam eden yapısal değişiklikler ekonomik ilişkilerin daha
karmaşık bir yapıya bürünmesine yol açmıştır. Gerçekten de 1980’li yılların başından
itibaren dünyada çok yönlü bir dönüşüm yaşanmaktadır. Bu dönüşüm sanayi
toplumundan bilgi toplumuna, Fordist üretimden esnek üretime, ulus devletler
dünyasından küreselleşmiş dünyaya, modernist düşünceden post modern dünyaya
geçiş söyleminde ifadesini bulmuştur. Bu dönüşüm sürecinde ekonomide liberal
yaklaşım ön plana çıkarken, bireyle devlet arasındaki ilişki biçimi de değişmiş;
yönetim (government) kavramı yerine yönetişim (governance) kavramı kullanılmaya
başlanılmıştır (Devlet Planlama Teşkilatı, 2000).
Bu gelişmelere paralel olarak, dünyada devletin rolü ve işlevi köklü bir
şekilde irdelenmiş, yapısal uyum ve piyasa reformlarını içeren kamu kesiminin
yeniden yapılandırılma çalışmaları, farklı gelişmişlik düzeyindeki ülkelerin
gündemine girmiştir.
İyi bir kamu mali yönetim sistemi sadece o ülke yönetimi ve halkı tarafından
değil diğer ülkeler ve toplumlar açısından da son derece önemlidir. Günümüzde
sınırların gerek siyasi gerekse ekonomik nedenlerle yavaş yavaş ortadan kalkması
nedeniyle hükümetler, aynı mali ve ekonomik dilde konuşabilmek amacıyla uluslar
arası standartlara göre hazırlanmış kamu mali yönetim sistemleri konusunda reform
çalışmalarına başlamıştır (Gülşen, 2006: 1). Reform çalışmalarında ise; kaynak
kullanımında etkinliğin arttırılması, hizmetin kalitesinin yükseltilmesi, bütçe
açıklarının ve kamu kesimi borçlanma gereğinin azaltılması gibi yaklaşımlar ön
plana çıkmıştır (Yılmaz ve Susam, 2005: 114).
Bu doğrultuda birçok gelişmiş ülke kamu mali yönetim ve bütçeleme
sistemlerinde önemli yapısal değişikliklere gitmiştir. 1980’li yılların sonlarında Yeni
Zelanda ve Avustralya, 1990’lı yıllarda İsveç, Amerika Birleşik Devletleri (ABD),
Finlandiya, İngiltere, Danimarka, Hollanda, Kanada ve Fransa, 2000’li yılların
başlarında ise Avusturya, İsviçre ve Almanya performans esaslı bütçelemeye
7
(PEB’e) geçiş yönünde düzenlemeler yapmıştır (Organisation for Economic Cooperation and Development, 2004).
Her ülkede, gerek ülkenin yerleşik ekonomik, sosyal ve kültürel yapısı,
gerekse kamu yönetimi ile kamu mali yönetim sistemlerine bağlı olarak yapılan
düzenlemeler farklılık göstermektedir. Ancak dünyada kamu mali yönetim alanında
yapılan düzenlemelerin bazı ortak özellikleri vardır; kamu mali yönetim reformları
esasında üç temel unsuru etkilemek üzere gerçekleştirilmektedir. Bunlar; toplam
mali disiplin, stratejik önceliklere göre kaynakların dağıtımı ve kullanımı ve kamu
hizmetlerinin
sunumunda
etkinlik
ve
verimliliğin
sağlanmasıdır.
Bunları
gerçekleştirebilmek için de yüzyıldır devam eden bütçe reformları, kamunun üç
temel fonksiyonunu yeniden formüle etmek üzerinde yoğunlaşmıştır. Bunlar; kamu
kaynaklarının kontrolü, orta vadeli kaynak tahsisi ve kaynakların yönetimidir (The
World Bank 1999; Zevenbergen, 2004: 1).
Türkiye’deki mali yapılanma sürecine dünyadaki gelişmelerin etkisinin çok
büyük olduğu söylenebilir. Özellikle çok yıllı bütçeleme, performans yönetimi,
devlet muhasebesinde gerçekleşen değişimler başlıca örnekler olarak ortaya
çıkmıştır.
1.1.2. Türkiye’de Yaşanan Gelişmeler
Türkiye’de 1970’li yılların başından itibaren ekonomik yapı hızla bozulmuş,
istikrarı yakalamak için yapılan birçok girişim, siyasi yapıdaki dalgalanmalarla da
birleşince sonuçsuz kalmıştır. Türkiye, yüksek enflasyon, kamu açıkları, istikrarsız
büyüme, yüksek faiz ve bozuk gelir dağılımı ile sürekli olarak uğraşmış, bazı kısa
dönemli iyileşmeler dışında sorunlarına köklü bir çözüm bulamamış ve istediği
istikrarlı yapıya ulaşamamıştır. Bu arada, yapısal reformlarla desteklenmeyen
ekonomik istikrar paketlerinin ömrü de kısa süreli olmuştur (Kesik, 2005). Yeniden
yapılanma ihtiyacı özellikle ekonomik ve mali krizler sonrasında ortaya çıkmış,
kamu mali yönetim sisteminde yaşanan sorunlar, son yıllarda hep tartışılan konular
arasında yer almış, parçalı, katı esas ve usullerle çalışan, yoğun ve etkin olmayan bir
denetim sistemi üzerine oturmuş, mali saydamlık ve hesap verebilirliği içinde
barındırmayan, idarelere inisiyatif tanımayan girdi odaklı bir bütçeleme anlayışını
benimseyen bir bütçe sisteminin sürdürülemeyeceği anlayışı hakim olmuştur.
8
Böylece, kamu mali yönetim sisteminden kaynaklanan sorunlar ve devamında
kamu kaynaklarının etkin, verimli ve ekonomik kullanılmadığı düşüncesi, reform
çabalarını hızlandırmıştır. Bununla birlikte Türkiye’nin Uluslararası Para Fonu (IMF)
ve Dünya Bankası gibi uluslararası organizasyonlara üyeliği de reform çabalarına
ivme kazandırmıştır. Özellikle Avrupa Birliği’ne üyelik süreci gelişmeleri
hızlandırmış ve zorunlu hale getirmiştir. Bu tür kuruluş ve birliklerin kamu mali
yönetim sistemine etkileri de oldukça fazla olmuştur.
Türk kamu yönetiminde ve kamu mali yönetimi alanında yaşanan gelişmeler
son yıllarda çeşitli çalışmalarda da gündeme getirilmeye başlanmıştır. Gerçekten de,
2000’li yıllar Türkiye’sinde, tanılar ve çözüm önerileri farklılık gösterse de, “kamu
yönetimi”ne ve “kamu mali yönetimi”ne ilişkin tartışmaların birçok platformda
(siyasal, bürokratik ve akademik vs.) sürdüğüne, VIII. Beş Yıllık Kalkınma Planı
Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması ve Mali Saydamlık Özel İhtisas
Komisyonu Raporu, 2001, 2002, 2003 yılları programları, Avrupa Birliği
Müktesebatının Üstlenilmesine İlişkin Türkiye Ulusal Programı (2001), (2003),
Katılım Ortaklığı Belgesi, IMF’ye verilen niyet mektupları, Türkiye’de saydamlığın
arttırılması ve Kamuda Etkin yönetimin geliştirilmesi eylem planı, (Bakanlar Kurulu
Prensip Kararı), 58. ve 59. Hükümet Programı ve Acil Eylem Planında, mevcut
yapılanmanın kifayetsizliğinin sıklıkla vurgulandığına tanık olunmuştur.
Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı çalışmaları sırasında hazırlanan Kamu
Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması ve Mali Saydamlık Özel İhtisas
Komisyonu Raporunda; orta vadeli harcama sistemine geçilmesi, mali disiplinin
sağlanması, stratejik önceliklere göre kaynak tahsisi, meclisin bütçe üzerindeki
etkinliğinin arttırılması, denetimin etkinliğinin arttırılması ve performans denetimine
geçilmesi, kamuoyunun kamu harcamaları hakkında bilgilendirilmesi için kamu mali
yönetiminin yeniden yapılandırılması önerilmiştir (Erüz ve Arcagök, 2006: 3-4).
Sonuçta gerek dünyadaki gelişmeler gerekse ülkedeki eksiklikler ve sorunlar
Türkiye’de mali alandaki yapılanma gerekliliğini kaçınılmaz hale getirmiş ve bu
çerçevede kamu mali yönetim sistemleri konusunda reform çalışmalarına
başlanmıştır. Bu kapsamda devletin yarı mali işlemlerine çeki düzen verilmiş, uzun
yıllardan beri büyük sorun olan bütçe içi ve bütçe dışı fonlar ile özel ödenek ve özel
hesap uygulamaları bazı istisnalar dışında kaldırılmış, yıl içinde idare bütçelerine
9
parlamento izni alınmadan ödenek eklenmesine imkan veren hükümler kaldırılmış,
devlet borçlanması ve ihale sistemi çerçeve bir kanunla disiplin altına alınmıştır.
Reform çalışmaları sürecinde kamu mali yönetim sisteminde en köklü ve
bütünsel değişiklik ise, 2003 yılı sonunda 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve
Kontrol Kanunu çıkarılması ile gerçekleştirilmiştir. 24/12/2003 tarih ve 25326 sayılı
Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Kanun, kamu maliyesinin temel
ilkelerinde ve kamu kaynağının kullanılmasında çok önemli değişiklikler
getirmektedir (Öz ve Kaplan, 2005: 243). Kanunun genel gerekçesine bakıldığında
mali yönetim alanında reformu gerektiren sebepleri görmek mümkündür.
Kamu yönetiminin yeniden yapılandırılmasında verimlilik, etkinlik ve
tutumluluğun, dolayısıyla da performansın artırılması, çalışanların performansını
etkin bir şekilde ölçen bir sisteme kavuşturulması, yetki devri ve esneklikle beraber
hesap verme sorumluluğunun ve yönetsel saydamlığın güçlendirilmesi ve kamu
hizmetlerinin sunumunda kalite anlayışının ve bu amaca yönelik yönetsel
yöntemlerin
yerleştirilmesi
gerekmektedir.
Kamu
hizmetlerinin
sunumunda
vatandaşın memnuniyeti esas alınmak suretiyle, hizmet kalitesine ve sonuçlara
odaklanarak kamu yönetiminin etkinliği ve güvenilirliğinin sağlanması temel amaç
olmalıdır. Bu bağlamda, nitelikli kamu hizmeti sunumu için performans yönetimi,
Toplam Kalite Yönetimi (TKY) gibi çeşitli çağdaş yönetim tekniklerinden tüm kamu
kurumlarında yararlanılması, böylece kamu yönetiminin toplam yönetim kalitesinin
artırılması gerekmektedir (www.masak.gov.tr). 5018 sayılı Kanun da bu amaçlara
hizmet etmek için oluşturulan yasal düzenlemelerden biridir.
1.2. KAMU MALİ YÖNETİMİNDE PERFORMANSA DAYALI
YÖNETİME GEÇİŞ: 5018 SAYILI KAMU MALİ YÖNETİMİ VE
KONTROL KANUNU
Ülkemizde kamu mali yönetim sistemine ilişkin ilk düzenleme, 1927 yılında
yürürlüğe giren ve kamu maliyesine ilişkin temel ilke ve esasları düzenleyen 1050
sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunudur (Bağbaşlıoğlu, 2006: 19-21). Türk kamu
mali yönetim sisteminin çatısını hemen hemen Cumhuriyetle yaşıt olan söz konusu
Kanun oluşturmuştur. Kamu mali yönetim sistemimizde mali anayasa olarak da
adlandırılan bu Kanun özde genel ve katma bütçeli idarelerin muhasebe ve bütçesi,
10
sorumluları ve sorumluluklarıyla birlikte kamu harcama sisteminin temel esaslarını
Anayasamıza uygun olarak düzenleyerek (Gülşen, 2006: 3) seksen yıla yakın sürede
çok az değişiklikle yürürlükte kalmış ve kamu mali yönetimini düzenleyen temel
kanun olma niteliğini sürdürmüştür.
Ancak bu süre içinde, Türkiye’deki kamu mali yönetimi ve denetimi
sistemlerinde önemli değişimler yaşanmıştır. Ülkemizde kamuda, kamu hizmetleri
ile bu hizmetleri yürüten kamu idarelerinin sayı, nitelik ve teşkilatlanmalarına bağlı
olarak önemli değişiklikler meydana gelmiştir. Bu süreç içerisinde, gerek yeni
oluşturulan kamu idareleri, gerekse teşkilat yapısı içerisinde daha önce var olanlar,
1050 sayılı Kanun kapsamından çıkma eğiliminde olmuşlar ve kısmen bunu
başarmışlardır. Böylece, 1050 sayılı Kanun zaman içinde kapsamı oldukça dar bir
Kanun haline dönüşmüştür (Cebeci ve Tosun, 2006: 2).
1050 sayılı Kanun ile düzenlenen kamu mali yönetim sistemimize kapsam
darlığının ötesinde, dünyada yaşanan gelişmelere de paralel olarak pek çok eleştiriler
getirilmiştir. Bu eleştirileri;
 Bütçe uygulamaları mali yılla sınırlı kalması ve çok yıllı bütçelemeye
imkan verecek bir yapının kurulamaması,
 Mevcut kamu yönetim sistemi uluslar arası standartlara ve Avrupa
Birliği (AB) normlarına uygun olmaması,
 Mevcut sistemin, görev, yetki ve sorumluluk dengesini kuramaması,
 Tek bir bütçe yerine daire ve idarelere bağlı olarak değişik bütçelerin
ortaya çıkması (fonlar, döner sermeyeler vs.),
 Bütçe sisteminin plan-program, program-bütçe ve plan-bütçe ilişkisini
kuramaması (Toprak, 2008: 314; Saraç, 2005: 124),
 Bazı mali hükümlerin bütçelerde yer almaması,
 Kamu kurum ve kuruluşlarının önlerini görebilecekleri stratejik
planların yapılamaması,
11
 Devletin fonksiyonel analizi ve dolayısıyla kamu kurum ve
kuruluşlarının görev tanımlarının çok açık bir şekilde yapılmaması,
 Türk bütçe sisteminde denetimin, esas itibarıyla mevzuata uygunluğun
denetimi şeklinde gerçekleştirilmesi,
 Kaynakların etkin, ekonomik ve verimli kullanımının sağlanamaması,
 Ödeneklerin tahsisinde sadece bir önceki yılda yapılan harcamaların
dikkate alınması,
 Yetki-sorumluluk dengesinin açık bir şekilde kurulamaması,
 Yönetsel sorumlulukların açık bir şekilde tanımlanmaması,
 Bütçelenen ödenekler arasında yer almadığı halde, 1050 sayılı Kanun
başta olmak üzere bazı kanunların verdiği yetkiye dayanılarak
parlamentonun izni olmadan yıl içinde bütçelere eklenen ödeneklerin
büyüklüğü,
 Devletin varlıkları ile ilgili kayıt ve kontrol sisteminin, yeterli etkinlik
düzeyine ulaşamaması
 Devletin taahhütleri konusunda tam bir bilgiye sahip olamaması,
 Devletin teşvik politikalarıyla yarattığı vergi istisnaları, indirimleri ve
muafiyetlerinin tutarının bütçelerde görülememesi şeklinde özetlemek
mümkündür.
Bu gelişmeler, Türkiye’deki kamu mali yönetim sistemi alanında büyük
anlayış değişikliklerinin ortaya çıkmasını beraberinde getirmiş ve mali yönetim ve
kontrol sistemimizin, stratejik planlama, performansa dayalı bütçeleme, orta vadeli
mali plan ve mali saydamlık çerçevesinde yeniden düzenlenmesi ihtiyacı artmıştır
(Yılmaz ve Susam, 2005: 114).
Bu kapsamda Türk kamu mali yönetim ve kontrol sisteminde son yıllarda
önemli ve kapsamlı değişiklikler yapılmıştır. Birleşmiş Milletler tarafından
yayımlanan “hükümet faaliyetlerinin sınıflandırılması” (COFOG) ve IMF tarafından
12
yayımlanan “devlet mali istatistikleri” (GFS) esaslarına dayalı analitik bütçe kod
yapısının uygulamaya konulması, muhasebe kod yapısının değiştirilmesi ve tahakkuk
esaslı muhasebe uygulamalarına başlanması, bütçe ve muhasebe alanında bilgi işlem
teknolojilerinden yararlanılmaya başlanılması ve son olarak Türk mali yönetiminin
anayasası olarak kabul edilen 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanununun
01/01/2005 tarihi itibariyle (Acar ve Çiçek, 2005) yürürlükten kaldırılarak mali
yönetim ve kontrol sistemini düzenleyen 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve
Kontrol Kanununun uygulamaya konulması suretiyle mali yönetim ve kontrol
sisteminiz bütünüyle değiştirilmiş bulunmaktadır (Toprak, 2008: 322).
Kanun her ne kadar Aralık 2003 yılında yayımlanmış olsa da uygulaması,
bazı maddeler açısından yayımı tarihinde, diğer maddeler açısından 01/01/2005
tarihinde yürürlüğe girmesi beklenirken, Anayasa’da uygun değişikliklerin
yapılamaması (Arslan, 2004), ikincil mevzuatın yetiştirilememesi ve diğer hazırlık
çalışmalarının tamamlanamaması nedeniyle yürürlüğe girmesi 2004 ve 2005 yılı
Bütçe Kanunları ile iki kez ertelenmiş ve 5277 sayılı 2005 Mali Yılı Bütçe
Kanunu’na konulan hükümler gereği bazı maddelerin uygulanması 2006 yılına
bırakılmıştır. Ayrıca 22/12/2005 tarihinde kabul edilen 5436 sayılı “Bazı Kanun ve
Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun” (Tuncer,
2006: 4) ile birçok maddesi değişikliğe uğrayarak 01/01/2006 tarihi itibariyle Kanun
tamamen uygulama alanı bulmuştur (Gülşen, 2006: 2). 1050 sayılı Kanun da bu tarih
itibariyle yürürlükten kaldırılmıştır.
5018 Sayılı KMYKK, kamu mali sistemini köklü bir şekilde değiştirmiştir.
Kanun ile mevcut sistemin değiştirilerek daha etkin olması, Ulusal Program ve
Politika Belgesi'nde de yer aldığı üzere uluslararası standartlara ve Avrupa Birliği
normlarına uygun bir kamu mali yönetim ve kontrol sisteminin oluşturulması
amaçlanmış; diğer taraftan Kanunla, bütçe kapsamının genişletilmesi suretiyle bütçe
hakkının en iyi şekilde kullanılması, bütçe hazırlama ve uygulama sürecinde
etkinliğin arttırılması, mali yönetimde şeffaflığın sağlanması, sağlıklı bir hesap
verme mekanizması ile harcama sürecinde yetki-sorumluluk dengesinin yeniden
kurulması, etkin bir iç kontrol sisteminin oluşturulması ve bu suretle çağdaş
gelişmelere uygun yeni bir kamu mali yönetim sisteminin oluşturulması
öngörülmüştür (Cebeci ve Tosun, 2006: 2).
13
5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu, kamu kaynaklarının
etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde elde edilmesi ve kullanılmasını, hesap
verebilirliği ve mali saydamlığı sağlamak üzere, kamu mali yönetiminin yapısını ve
işleyişini, kamu bütçelerinin hazırlanmasını, uygulanmasını, tüm mali işlemlerin
muhasebeleştirilmesini, raporlanmasını ve mali kontrolü düzenlemek üzere
hazırlanmıştır (Toprak, 2008: 47).
Küreselleşme sürecinin getirdiği yeni ekonomik düzene Türkiye’nin
uyumunu öngören Kanun, ülkemizde kamu mali yönetim sistemini yeniden
düzenlemekte; özellikle kamu mali yönetiminin sınırlarının çizilmesi, ortak
terminoloji oluşturulması, devlet muhasebesi, mali raporlama ve devlet mali
istatistiklerinin hazırlanması, merkezi yönetim bütçesinin kapsamı, hazırlanması ve
uygulanması, iç denetim, dış denetim gibi konularda, çağdaş gelişmelere uygun
olarak yeni yaklaşımlar getirmektedir (Kerimoğlu, 2004: 3).
Kanun kapsamında, mali saydamlık, hesap verme sorumluluğu, stratejik
planlama ve performans esaslı bütçeleme, çok yıllı bütçeleme ile iç kontrol ve iç
denetim konuları, yeni mali yönetim ve kontrol sistemini oluşturan temel unsurlar
olarak düzenlenmiş bulunmaktadır.
Bu Kanunun amacı, uluslararası standartlar ve AB uygulamalarına uyum
sağlamak üzere kamu kaynaklarının, hükümet politikaları ve hedefleri ile uyumlu
olarak etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde elde edilmesi ve kullanımını ve hesap
verebilirlik ve mali saydamlığı sağlamaktır (ec.europa.eu).
Öte yandan 5018 Sayılı KMYKK, performans denetimi anlayışı ve bu
anlayışın getirdiği ekonomiklik, etkililik, verimlilik ilkeleri doğrultusunda doğrudan
kamu giderlerinin azaltılmasına yönelik bir yasa olarak kurgulanmış görünmektedir.
Böylece, yeni Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, Türk kamu yönetimi
sisteminde köklü değişiklikler yaratan bir “yeniden yapılanma” etkinliğinin parçası
olarak görülmekte ve bu Kanunun mali yönetimimize yeni bir çehre kazandırması
beklenmektedir.
14
2. YENİDEN YAPILANMA SÜRECİNİN YÜKSELEN SÖYLEMİ:
YÖNETİŞİM
“İyi yönetişim belki de yoksulluğu sona
erdirecek ve kalkınmayı sağlayacak tek ve en
önemli faktördür” Kofi A. Annan
2.1. KAVRAMSAL ÇERÇEVE
2.1.1. Kavramın Kökeni
Anne Mette Kjaer, yönetişimle ilgili detaylı bir etimolojik inceleme yaptığı
eserinde, kavramın 14. yüzyılın ortalarında “Governance” olarak bilindiğini öne
sürmektedir. Hatta kötü ve iyi tanımlamaları eklenerek kullanıldığını belirttiği
kavramın, nötr bir anlam içerdiğini; günümüzdeki karşılığı olan hükümet etmek,
idare etmek gibi anlamlara geldiğini saptamaktadır. Buna karşılık, kavramın bu kez
biraz daha farklılaşmış bir anlamda ve bazı özelliklere de vurgu yapar şekilde
1980’lerde yeniden kullanılmaya başlandığını ifade etmektedir. 1980’lerle birlikte
siyaset bilimciler kavrama, sivil toplum aktörlerini de içerecek şekilde hükümetten
ayrı bir anlam yüklemişler ve kullanmışlardır. Burada bahsedilen yönetişim, kamu
kesimini dışlamayan, farklı olarak sivil toplumu, bir kısım ağları, ortaklıkları ve
piyasaları (özellikle uluslararası piyasaları) yönetim işlevinin merkezine yerleştiren
bir yönetim yaklaşımıdır (Kjaer, 2004: 1-3).
Bazı
yazarlar ise, yönetişim teriminin kökenini 16. yüzyıla kadar
dayandırmaktadır. Özellikle 17. yüzyılda kullanılan ve Fransızca bir sözcük olan
“gouvernance” teriminin temel alınmasıyla böyle
bir
çıkarım
yapmaktadırlar.
Bunlara göre “gouvernance” terimi, söz konusu dönemde, bazı felsefi yaklaşımlar
çerçevesinde, hükümeti sivil toplum ile uzlaştırmaya veya uyumlaştırmaya çalışan
bir anlayışı ifade etmek için kullanılmıştır. Ardından, bu kelimenin İngilizce’ye
“governance” olarak tercüme edilerek yayıldığı ileri sürülmüştür (Gaudin, 1998:
47).
Köken konusundaki en kapsamlı çalışmalardan birini yapan Rhodes’a göre de
kavram, 1980’lerin ilk yarısından itibaren hükümetten farklı bir anlamda ve farklı bir
şekilde, hükümet etme anlamında kullanılmaya başlanmıştır. Rhodes’a göre
15
governance (yönetişim) kavramı, altı farklı şekilde kullanılmaktadır: Minimal devlet,
kurumsal yönetişim, yeni kamu işletmeciliği, iyi yönetişim, sosyo-sibernetik sistem,
kendi kendine organize ağlar (Rhodes, 1997: 46-47; Rhodes, 1996: 652).
Yönetişim modelinin günümüzdeki anlamıyla ortaya
çıkış sürecine
bakıldığında genel olarak süreç içerisinde merkezi hükümet düzeyindeki ve giderek
ulus ötesi düzeydeki problemlerin yönetimine uygulandığı ve 1970’lerden itibaren
belirginleşen yönetebilirlik krizine bir yanıt olarak çıktığını söylemek mümkündür
(Kazancıgil, 1998: 69).
Bu bağlamda, Daniel Bell’in 1988 yılında tüm düzeylerdeki yönetebilirlik
krizine ilişkin yaptığı saptama, temel meselenin, ulus devletin,
yaşamın büyük
sorunları karşısında çok küçük kaldığı üzerinedir. Ulus devlet hayatın küçük
sorunları için de çok büyüktür. Büyük sorunlar için çok küçüktür; çünkü sermaye
akışlarıyla, mülkiyet dengesizlikleriyle, iflaslarla, gelecek yirmi yılda hızla artacak
demografik med-cezir dalgalarıyla uğraşacak etkin uluslararası mekanizmalara sahip
değildir. Küçük sorunlar için de çok büyüktür çünkü ulusal siyasal merkeze yönelik
güç akışları, merkezin artan oranda yerel ihtiyaçların çeşitliliğine ve farklılığına
duyarsız kalmasına yol açmaktadır (Bell, 1988).
Bell’in işaret ettiği; yirminci yüzyılın son çeyreğinde, merkezi yönetimlerin
bu tür sorunları tek başına çözemeyeceğinin kesinleşmesi ve ortak kanaat olarak
kabul görmeye başlamasıdır. Bu nedenle de, yeni yaklaşım arayışları ortaya
çıkmıştır. Bu yaklaşımlar, kamusal, özel ve topluluk sektörleri arasında etkin bir
işbirliğinin gerekli olduğu, bir başka deyişle çok aktörlü yönetim düşüncesi üzerine
temellendirilmektedir. Var olan yönetim pratiklerinin yetersiz kalması üzerine,
gereksinim duyulan arayışların uygulamada etkili olmaya başlamasıyla, bu yeni
gelişmeleri anlatmak için de yönetişim yaklaşımı ortaya çıkmıştır (Tekeli, 1999:
239).
Bu çerçevede yönetişim modeli devletin yönetimi alanında giderek artan
işlevsiz ve yetersiz kalmasına ilişkin sorunlara bir çözüm olarak ortaya atılmakta;
planlama, öngörme, eyleme geçme ve rekabetle baş etme yeteneği sınırlı devlet
gücünü paylaşma yolları öne çıkarılmaktadır (Merrien, 1998: 57-58). Devlet artık
hizmet sunan bir birim olmaktan çıkmakta ve “hizmet sunumunu düzenleme” rolünü
16
üstlenmektedir. Burada “dikey hizmet sunumu” yerine “yatay bir koordinasyon” söz
konusudur (Kettl, 2000).
Bu model çerçevesinde gerçekleştirilmek istenenler kamu sektöründe
etkinliğin sağlanması, rekabetin ve piyasaların desteklenmesi ve özel teşebbüs için
uygun ortamın yaratılması amacıyla devlet içinde girişimciliğin geliştirilmesi; kamu
kuruluşlarının
özelleştirilmesi;
kamu
personel
sayısının
azaltılarak
kamu
hizmetlerinde reforma gidilmesi; bütçenin kontrol edilmesi; idarenin ademimerkezileşmesi ve devletin dışındaki aktörlerin daha fazla kullanılması” (Williams
ve Young, 1994: 87) olarak karşımıza çıkmaktadır. Bunların gerçekleşebilmesi için
ise sivil toplumun geliştirilmesi, merkezden yerele yetki devrinin sağlanması ve
devletin rolünün kamu, özel, gönüllü kuruluşlar adı da verilen hükümet dışı
örgütlenmeler ile paylaşımı sağlanmalıdır.
1980’li yıllarda Latin Amerika’da belirginleşen demokratikleşme dalgasıyla
ve bu dalganın 1990’lı yıllarla birlikte Afrika’da yayılmasıyla gelişimini arttıran
yönetişim kavramı, IMF, Dünya Bankası, Dünya Ticaret Örgütü (DTÖ)’nün yanı
sıra Ekonomik Kalkınma ve İşbirliği Teşkilatı (OECD), Birleşmiş Milletler’in bazı
kuruluşları (örneğin Birleşmiş Milletler Kalkınma Programı-UNDP) ve Avrupa
Birliği kurumlarının resmi söylemleri arasında yer almaktadır. Bu uluslararası
örgütler gelişmekte olan ülkelerde yaşanan ekonomik krizlerin bu ülkelerin içinde
bulunduğu yönetim zaafiyeti ile ilişkisini kurarak, yönetişimin kalkınma için
vazgeçilmez bir gereklilik olduğunu öne sürmüşlerdir (Devlet Planlama Teşkilatı,
2007).
1990’lardan bu yana, gerek azgelişmiş ülkelerin gerekse de dağılan Doğu
Avrupa ülkelerinin ulusal politikalarının ve kamu yönetimlerinin
küresel
eklemlenmeye uyumunu geliştirmek amacına yönelik olarak Dünya Bankası’nın
elindeki en önemli araçlardan biri haline gelen yönetişim, tüm reform programlarının
genel çerçevesini ve içeriğini belirlemektedir. Tüm bu ülkelerde, ulusal politikaların
yanı sıra devlet örgütlenmelerinin de küresel eklemlenmeye uyumlu hale
getirilmesinde “iyi yönetişim modeli” reform programlarının zorunlu ve ayrılmaz bir
parçası olmuştur. Soğuk Savaş’ın bitmesi ile birlikte gelişme yardımlarını eski Doğu
Bloku ülkelerine yönlendiren Dünya Bankası’nın gelişme anlayışının kapsamı
genişlemiş ve gelişme “teknik” bir içerik kazanmıştır. Bu bağlamda, yönetişim, söz
17
konusu ülkelerde devlet aracılığıyla girişimciliğin ve piyasa mekanizmalarının
kurumsallaşmasında önemli bir işlev görmeye başlamıştır. Dünya Bankası’nın
beklentisi özelleştirme uygulamaları, bunun mümkün olmadığı koşullarda ise kamu
hizmetlerinde reforma gidilerek girişimci kültürün kamu sektörüne uyarlanmasıdır.
Dünya Bankası, azgelişmiş ülkelerin temel sorununu özel sektörün büyümesine
elverişli bir ortamın yaratılmasındaki yetersizlik ve başarısızlık olarak tanımlamakta
ve bu ortamın yaratılarak korunması politikalarını da “piyasa dostu devlet” kavramı
ile açıklamaktadır. Bunun anlamı, ekonomik gelişme sürecinde devletlerin belli
işlevleri yüklenmesi ve ekonomik faaliyete ivme kazandıracak ortamın devlet eliyle
yaratılması gerektiğidir. Bir başka deyişle devlet, kendi hareket alanı içinde “piyasa
dostu” politikaları benimsemelidir (Kiely, 1998).
Yönetişim, başta devlet olmak üzere, özel sektör ve sivil toplum kuruluşları
da dahil üç aktörü bünyesinde barındırmaktadır: Bu üç aktörün de güçlü ve zayıf
yönleri bulunduğundan, iyi yönetişimin gerçekleştirilebilmesi için, üç aktör
arasındaki etkileşimin artırılması gerekmektedir. Sürdürülebilir kalkınma, ancak bu
aktörler arasında doğru dengenin kurulması yoluyla sağlanabilir. Yönetişimin amacı
kalkınmayı gerçekleştirmek için gerekli kapasiteyi geliştirmek olduğundan, iyi
yönetişim ve sürdürülebilir kalkınmanın birbirinden ayrılmaz bir bütün olduğu
gerçeği geniş kabul görmektedir. Kalkınmayı sürdürülebilir kılmak için iyi
yönetişimin kapasitesinin artırılması gerekmektedir.
Özetle kamu yönetimi alanındaki etkinliği 1990 sonrasında artan yönetişim
küreselleşme ve serbest piyasa koşullarında devletin küçülmesiyle ve ona bir cevap
olarak ya da ortaya çıkan boşluğu doldurmak üzere yaratılmış bir kavramdır ve esas
olarak devletin ekonomide ve toplumsal alanda değişen rolü ile ilişkili bir seyir
izlemiştir.
2.1.2. Kavramın Tanımı
Pek çok disiplin tarafından kullanılan yönetişimin çok boyutlu özelliği bu
kavramın,
herkesin
üzerinde
uzlaştığı
standart
bir
tanımının
yapılmasını
güçleştirmektedir. Hem özel sektör hem de kamu yönetimi kavramı olan ve son
yıllarda kamu yönetimi alanında giderek yaygınlık kazanan yönetişim kavramı, bir
toplumda sorunlar, aktörler ve dönemler değiştikçe kamusal kararların nasıl
18
alındığını, siyasaların nasıl saptandığını, kamusal eylemlerin nasıl yürütüldüğünü
belirleyen düzenlemelere atıfta bulunmaktadır ((Organisation for Economic Cooperation and Development, 2005).
Birbirinden farklı birçok disiplinde ekonomik, yönetsel, siyasal, ekolojik
yönetişim olarak farklı alanlarda kullanılan yönetişim kavramı bugünkü anlamıyla ilk
kez Dünya Bankası’nın 1989 tarihli “Aşağı Sahra Afrikası: Krizden Sürdürülebilir
Büyümeye” (“Sub Saharan Africa: From Crisis to Sustainable Growth”) adlı
Raporunda kullanılmıştır (Bayramoğlu, 2005: 40). Böylece yönetişim kavramı ilk
kez bu raporla uluslar arası reform literatürüne girişmiştir. Bu raporda yönetişim,
bahsi geçen bölgede ekonomik krizden çıkışın bir yolu olarak görülmektedir (Zabcı,
2002: 151). Raporla birlikte Dünya Bankası’nın ilk defa bir ekonomik krizin çözümü
olarak ekonomik reçeteler dışında, yönetime ilişkin yaklaşımlarla bir çözüm sunduğu
göze çarpmaktadır. İlk kullanımı
“governance” olan kavramla, “Uluslararası
ilişkilerde siyasal boyutun kullanılması” öne çıkmaya başlamıştır. Ancak, daha sonra
kavrama olumlu bir sıfat eklenerek “İyi yönetişim” anlamına gelen “good
governance” kavramı kullanılmaya başlanmıştır.
Yönetişim kavramının ilk olarak Dünya Bankasınca kullanılmasının ardından,
OECD raporlarında, 1992 yılında Rio de Janeiro’da yapılan Birleşmiş Milletler (BM)
Çevre ve Kalkınma Konferansında, 1994 tarihli Kahire Nüfus ve Kalkınma
Konferansında, 1995’te gerçekleşen Kopenhag Sosyal Gelişme Konferansında,
1996’da İstanbul’da düzenlenen BM İkinci İnsan Yerleşmeleri HABITAT II
Konferansında, 2000 New York Binyıl (Millenium) Zirvesinde ve 2002 tarihli
Johannesburg Dünya Sürdürülebilir Kalkınma Zirvesinde (Rio+10) kullanılarak,
kavram daha net hale gelmiştir. 1992 Rio Konferansının en temel belgesi olan
Gündem 21 belgesi “küresel ortaklık” kavramını gündeme getirmiş, bu kavramla
birlikte geleneksel yönetim anlayışı, yerini çok aktörlü yönetim olarak yönetişime
bırakmıştır (Devlet Planlama Teşkilatı, 2007).
Avrupa Komisyonu ise kendi yönetişim konseptini oluşturmuş ve Avrupa
Yönetişimi Beyaz Kitabı (White Paper on European Governance) olarak adlandırılan
belgede ayrıntılı yer vermiştir. 2001 yılında Komisyon tarafından hazırlanan Beyaz
Kitap geliştirmeyi amaçladığı yönetişimi, yetkilerin AB düzeyinde yürütülme
biçimini etkileyen kurallar, süreçler ve davranışlar olarak tanımlamakta ve
19
yönetişimin açıklık, katılımcılık, hesap verebilirlik, etkililik ve tutarlılık olmak üzere
beş ilkeden oluştuğunu ifade etmektedir (Commission of the European Communities,
2001).
Dünya Bankası yönetişim ilgili şu tanımlamayı yapmaktadır: “Yönetişim, bir
ülkenin ekonomik ve sosyal kaynaklarının gelişme amacıyla yönetimde yetkinin
kullanılma tarzıdır”. Ayrıca yönetişim, açık ve öngörülebilir bir karar alma sürecinin;
profesyonel bir bürokratik yönetimin; eylem ve işlemlerinden sorumlu bir hükümetin
ve kamusal sürece aktif bir şekilde katılımda bulunan sivil toplum ve hukukun
üstünlüğünün geçerli olduğu bir düzeni ifade etmektedir (The World Bank, 1994).
Neo-liberal dönemin yönetim düşüncesi olarak da ifade edilen yönetişim
yaklaşımı ile Dünya Bankası’nın temel önermeleri;
kamu sektöründe etkinliğin
sağlanması, rekabetin ve piyasaların desteklenmesi ve özel teşebbüs için uygun
ortamın yaratılması amacıyla devlet içinde girişimciliğin geliştirilmesi; kamu
kuruluşlarının
özelleştirilmesi;
kamu
personel
sayısının
azaltılarak
kamu
hizmetlerinde reforma gidilmesi; bütçenin kontrol edilmesi; idarenin ademimerkezileşmesi ve devletin dışındaki aktörlerin daha fazla kullanılması biçimindedir
(Williams ve Young, 1994: 87). Bunlarla beraber, “hesap verebilirlik”, “meşruiyetin
sağlanması”, “yönetimde saydamlık” ve “katılımcılık” gibi kavramlar da yönetişimin
kurucu kavramları arasına katılmaktadır. Bunların gerçekleşmesi ise sivil toplumun
geliştirilmesi ve yetki paylaşımının sağlanmasına bağlanmıştır (The World Bank,
1992).
OECD, kavramı “bir ülkenin güç ve yetkilerini icra etmesi için kullandığı
anayasal, yasal ve idari düzenlemeler” olarak kullanırken, UNDP, yönetişimin “bir
toplumun siyasi, ekonomik ve sosyal işlerini kamu, özel sektör ve gönüllü sektörle
ilişkiler bağlamında yürütmek için kullandığı değerler, politikalar ve kurumların
oluşturduğu bir sistem” olduğunu vurgulamaktadır (United Nations Development
Programme, 1997). Bu yönüyle yönetişim bireylerin,
kurumların ve firmaların
davranışlarını sınırlayan ya da onları teşvik eden kurallar, uygulamalar ve kurumlar
bütününü temsil etmektedir.
Kavramın Türkiye gündemine kazandırılması ise 2000 yılında Türkiye
Sanayici ve İşadamları Derneği (TÜSİAD), OECD, Dünya Bankası ve Avrupa
20
Birliği tarafından ortaklaşa düzenlenen “AB Yolunda İyi Yönetişim” adlı toplantıyla
olmuş ve aynı zamanda kavram, 2001 yılında yayınlanan “Türkiye’nin Güçlü
Ekonomiye Geçiş Programı”nda da yer almıştır (Hazine Müsteşarlığı, 2001).
Yönetenler ile yönetilenler arasındaki karşılıklı etkileşimi ve çoklu aktörlerin
beraberce iş yapabilmelerini ifade eden yönetişim kavramının Türk kamu yönetimi
literatüründe de çok çeşitli tanımları bulunmaktadır.
Devlet Planlama Teşkilatı’nın (DPT’nin) Kamuda İyi Yönetişim Özel İhtisas
Komisyonu Raporu’na göre yönetişim; “... merkezi otoritenin yukarıdan aşağıya
doğru hakimiyetini esas alan klasik hiyerarşik yönetim anlayışı yerine tüm toplumsal
aktörlerin karşılıklı işbirliği ve uzlaşmasına dayanan, katılımcılığı ve sivil toplum
kuruluşlarını ön plana çıkaran, saydamlığı, açıklığı, hesap verme sorumluluğunu,
yetki devri ve yerindenliği (subsidiarity) esas alan bir anlayışı anlatmak için
kullanılan bir kavramdır” (Toksöz, 2008: 17).
Türkiye ve Orta Doğu Amme İdaresi Enstitüsü (TODAİE) tarafından
hazırlanan Kamu Yönetimi Sözlüğünde ise yönetişim, “Bir toplumsal politik
sistemdeki ilgili bütün aktörlerin ortak çabalarıyla elde edilen sonuçların oluşturduğu
yapı ya da düzen” olarak tanımlanmakta ve kavramın yönetime katılma kavramına
bir seçenek olarak ortaya konduğu ifade edilmektedir (Türkiye ve Orta Doğu Amme
İdaresi Enstitüsü, 1998).
Yapılan tanımlar ve yönetişimin genel ilke ve özellikleri göz önüne alınarak
şöyle bir genel tanım yapmak mümkündür: “Yönetişim demokrasi, hukukun
üstünlüğü ve insan hak ve özgürlüklerine önem veren, katılımcılığın, etkinlik ve
etkililiğin, denetimin, yerinden yönetimin, açıklık, saydamlık ve hesap verebilirliğin,
kalitenin, liyakatin ve etiğin hakim olduğu, sivil toplumu ön plana çıkaran ve sivil
toplum kuruluşlarının gelişmesinin önünü açan, bağımsız işleyen bir yargı düzenine
sahip olan, teknolojideki gelişmelerle uyumlu bir ekonomik ve siyasi düzendir”
(Devlet Planlama Teşkilatı, 2007).
2.2. İYİ YÖNETİŞİMİN TANIMI VE TEMEL İLKELERİ
2.2.1. İyi Yönetişimin Tanımı
21
Yönetişim ve iyi yönetişim kavramları birçok kaynakta kimi zaman birlikte,
kimi zaman da birbirinin yerine geçerek kullanılmakta olup bu iki kavram arasındaki
ilişkinin herhangi bir karışıklığa meydan vermemek adına kısaca açıklanmasında
fayda görülmektedir. Yönetişim kavramının bir kısım ilkelerinin uygulanmasıyla
beraber ortaya çıkaracağı durum, iyi yönetişim durumudur. Bu nedenle yönetişim
kavramı nötr bir duruma işaret ederken, iyi yönetişim şartlı ve eylemsel bir durumu
ifade etmek için kullanılmaktadır.
Yönetişimin “iyi yönetişim” kavramı olarak kullanılması Dünya Bankası
sayesinde olmuştur. İyi yönetişim uygulamaları, borç verme ve kredi anlaşmaları
sayesinde az gelişmiş ülkelere, ekonominin rasyonel biçimde yönetilmesinin
sağlanması amacıyla tavsiye edilmiştir.
Dünya Bankasına göre iyi yönetişim, açık ve öngörülebilir bir karar alma
sürecinin, profesyonel bir bürokratik yönetimin, eylem ve işlemlerinden sorumlu bir
hükümetin, kamusal sürece aktif bir şekilde katılımda bulunan sivil toplumun ve
hukukun üstünlüğünün geçerli olduğu bir düzeni ifade etmektedir.
Başta IMF, OECD ve Dünya Bankası olmak üzere, birçok uluslararası
kuruluş yönetişim kalitesini sürdürülebilir bir ekonomik ve sosyal düzenin güvencesi
olarak gördüklerini açıkça ortaya koyarak; iş ortaklarına iyi yönetişim ilke ve
önceliklerini
benimsemeleri
konusunda
doğrudan
ya
da
dolaylı
telkinde
bulunmaktadırlar.
2.2.2. İyi Yönetişimin Temel İlkeleri
Son yıllarda, hem ülkelerde hem de uluslararası kuruluşlarda gündemin üst
sıralarında yer alan yönetişimin yapısında zamanla farklılıklar meydana gelse de,
üzerinde durulması gereken en önemli konu, “iyi” yönetişimin nasıl sağlanacağıdır.
“İyi yönetişim aslında kaynakların ortak sorunlara yanıt verebilecek şekilde tahsisi
ve idaresine yöneliktir. İyi yönetişimin birbirini tamamlayan başlıca sekiz unsuru
bulunmaktadır: Katılımcılık, hukukun üstünlüğü, şeffaflık, çabuk cevap verebilirlik,
eşitlik, etkinlik, hesap verebilirlik ve stratejik vizyon. Bu ilkelerin yanına zaman
zaman yerindenlik, yerellik, toplam kalite, toplumu güçlendirme gibi bir takım
ilkelerin de eklendiği görülmektedir (Paquet, Roy ve Rudolf, 2000).
22
Şekil 2.1. İyi Yönetişimin Temel İlkeleri
Yönetişim devletin etkinleştirilmesinin kurucu bloklarından biri olarak
görülmekte ve kamu yönetiminin iyi işlemesinin iyi yönetişim ilkelerinin
uygulanması ile mümkün olacağı düşünülmektedir (Eczacıbaşı, 2001).
Literatürde iyi yönetişimin birbirini tamamlayan ve birlikte anlam kazanan
başlıca ilkeleri şöyle sıralanabilir:
2.2.2.1. Şeffaflık
Şeffaflık devletlerin ekonomik, politik ve sosyal konularda aldıkları kararlara,
özel sektörde faaliyet gösteren kuruluşların mali durumlarına, uluslararası
kuruluşların faaliyetlerine ilişkin zamanında, anlaşılır, ilgili, nitelikli, güvenilir
bilgiye bireyler tarafından erişilebilmesini ifade etmektedir (Kuzey, 2003: 2).
İyi yönetişimin kilit öğesi olan şeffaflık, politika hedefleri, formülasyonu ve
uygulamasında açıklığı gerektirmektedir (Kondo, 2002: 9). Şeffaflık mali piyasaların
23
sorunsuz işlemesini sağlarken, yerli ve yabancı doğrudan yatırım oranlarında artışı
sağlayacak, ayrıca büyümeyi kamçılayacaktır.
Yönetimin şeffaflığının sağlanması için kimi yasal düzenlemelerin yapılması
gereklidir. Bunların başında, bilgi edinme hakkını düzenleyen yasalar gelir.
“Bireylerin bilme hakkı” (people right to know) hükümetin eylemlerine ilişkin
kamuoyunun bilgi edinme hakkıdır. Bu nedenle, kişilerin bilme hakkı günümüzde
devletin şeffaflığı ile birlikte anılmaktadır.
Öte yandan yeni devlet anlayışında teknoloji tartışılmaz bir yere sahiptir.
Geleneksel devletin gelişmelere uyum sağlayamaması nedeniyle gelişmiş ülkelerde
kamu yönetiminin yeniden yapılandırılması çalışmalarının bir parçası haline gelen
elektronik devlet kamu hizmetlerinin bilgi ve iletişim teknolojilerinin kullanılması
yoluyla daha hızlı, daha ucuz, daha saydam görüldüğü bir yapıyı anlatmaktadır.
Elektronik devlet (e-devlet) vatandaşların bilgiye olan erişimini önemli ölçüde
hızlandırıp kolaylaştırmakta, ayrıca kurumlar arasındaki iletişimi artırarak gereksiz
tekrarları,
zaman kayıplarını,
aşırı bürokratik işlemleri azaltmaktadır (Devlet
Planlama Teşkilatı, 2007).
Bu sebeple e-devlet, son günlerde hem ülkemizde hem de dünya çapında
önemi artan bir konudur. E-devlet uygulamaları, iyi yönetişimin gündeminde de yer
almaktadır. E-devlet, hükümet içerisinde ve hükümet ile federal, belediye ve yerel
düzeylerdeki kuruluşlar, vatandaşlar ve işyerleri arasındaki bilgi alışverişinde ve
işlemlerde verimlilik, etkinlik, şeffaflık ve hesap verebilirlik sağlamak ve
vatandaşları bilgiye erişim ve kullanım yoluyla yetkilendirmek için bilgi ve iletişim
teknolojilerinin kullanılmasıdır.
Yönetimde şeffaflığın sağlanması konusunda, Türkiye’de atılan adımların
henüz yeterli olduğundan söz etmek mümkün değildir. Şeffaflığın sağlanması
amacıyla son birkaç yıldır çok önemli kurumsal bazı uygulamalar ve yasal
düzenlemeler yapılmıştır. Bunlar; 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol
Kanunu, 4982 Sayılı Bilgi Edinme Hakkı Kanunu, Mahalli İdareler Reformu,
düzenleyici etki analizi, performans esaslı bütçeleme, stratejik planlama ve e-devletin
oluşturulması için yapılan düzenlemelerdir. Ancak uygulamada bürokrasinin
isteksizliği ve yeniliğe ayak uydurmak istemeyen kamu çalışanlarının direnişi,
24
yapılan bu yasal düzenleme ve uygulamaların önünde önemli bir tehdit olarak
durmaktadır. Ancak buna rağmen şeffaflığı sağlama yolunda her geçen gün yapılan
yasal düzenlemeler ve halkın yeniliğe açık olması ve yeni kamu personelinin
gayretleriyle önemli mesafeler alınabilecektir.
2.2.2.2. Hesap Verebilirlik
Hesap verebilirlik, bir kurumdaki görevlilerin, yetki ve sorumluluklarının
kullanılmasına ilişkin olarak ilgili kişilere karşı cevap verebilir olma, bunlara yönelik
eleştiri ve talepleri dikkate alarak bu yönde hareket etme ve bir başarısızlık,
yetersizlik ya da hilekarlık durumunda sorumluluğu üzerine alma gerekliliğidir
(United Nations Development Programme, 1997).
Hesap verebilirlik, modern yönetimin teori ve uygulamasında anahtar
kavramdır. Karmaşık bir kavram olmakla birlikte çeşitli sebeplerle zedelenen ve
azalan kamuoyu güvenini kazanmanın ve artırmanın bir yolu olarak düşünülebilecek
“hesap verebilirlik”
ilkesi, yöneticilere belirli bazı görev ve vazifelerini yerine
getirmeleri ve vazifeleriyle ilgili kural ve standartlara uymaları konusunda bir takım
sorumluluklar yüklemek anlamına gelmektedir. Böylece, yöneticilerin faaliyetlerine
ilişkin rapor ve hesap vermekle yükümlü olduğu kişi veya organ açıkça belirlenir ve
yönetici iyi performans gösterdiğinde ödüllendirilirken yetersiz performans
gösterdiğinde ise bunun sonuçlarına katlanır. Başlıca üç tür hesap verebilirlik
mekanizması mevcuttur:
 Siyasi hesap verebilirlik: Siyasi partilerin ve temsilcilerin seçimler
yoluyla
hesap
verebilirliğini
ifade
etmektedir.
Siyasi
hesap
verebilirliğin göstergeleri şunlardır (Samsun, 2003: 21); seçimler ve
seçimlerle ilgili reformlar, resmi bilgilere erişim ve bilgi özgürlüğü,
ademi merkeziyetçilik – yerel düzeyde kişilerin katılımı, güçlü ve
enerjik sivil toplum, sürdürülebilir bir siyasi irade.
 İdari hesap verebilirlik: Hükümet kuruluşlarının kuruluş içi ve
kuruluşlar
arası
dikey
ve
yatay
hesap
verebilirliği
olarak
tanımlanabilir. Bu tür hesap verebilirliğin göstergeleri, kamu program
ve hizmetlerinin; kurumsal gelişme ve reform çalışmalarını yürütmek,
şikayet prosedürleri, yürütme kanunu, performans göstergeleri gibi
25
idari rehberler oluşturmak ve en iyi uygulamaları paylaşmak yoluyla
idaresi ve yönetimi için bir ortam yaratmaktır.
İdari hesap verebilirlik, etkin, verimli, duyarlı ve sorumlu karar alma
sistemlerine ilişkindir. Görevlilerin hesap verebilir olmalar için gerekli
mekanizmalar; kuruluşlar arası (örneğin hükümet birimleri arasında),
kuruluş-içi (örneğin üst düzey görevliyle onun emrindeki kişiler
arasında), ve kuruluş-dışı (örneğin kuruluş ile görevlilerinin doğrudan
müşteri ya da paydaşlara karşı sorumlu olmaları) olabilir.
İyi işleyen bir devlette, hükümet hem dışarıdan vatandaşlar tarafından,
hem de kendi içerisinde kamu kurumları yoluyla hesap verebilirliğe
tabidir. Bu ayrım ise, dikey hesap verebilirlik ve yatay hesap
verebilirlik olarak adlandırılır. Dikey hesap verebilirlik; seçim
süreçleri veya dolaylı olarak sivil toplum kuruluşları ya da medya
yoluyla vatandaşların aktif olmalarını kapsamaktadır. Yatay hesap
verebilirlik ise; devletin kötüye kullanma ve verimsizliklerini kontrol
etmek için oluşturulmuş kamu kuruluşlarını kapsamakta ve yargı,
yasama, genel denetçiler, yolsuzluk karşıtı birimler, seçimle ilgili
kurullar ve insan hakları komisyonları, ombudsman, veya kamu
şikayet komisyonları gibi kurumlar tarafından sağlanmaktadır
(Schacter, 2000).
İdari hesap verebilirliğin bir alt başlığı olan mali hesap verebilirlik de,
kaynak kullanımına ilişkin rapor verme zorunluluğudur.
 Hukuki hesap verebilirlik: Yargı organları da dahil olmak üzere
devletin tüm birimlerin karar ve eylemlerine karşı yargı yolunun açık
olmasıdır. Hükümetler, işlerini ne şekilde yürüteceklerine dair
gereklilik ve yükümlülükler içeren yasalar yoluyla hukuki hesap
verebilirliğe tabidir.
Bilgi iletişim teknolojilerinde yaşanan ilerleme,
performans yönetimine
geçiş, vatandaşların kamusal bilgi ve belgelere erişiminin kolaylaşması yönünde
atılan adımlar hesap verebilirliği de artırmaktadır.
26
Bu bağlamda Türkiye’de hesap verebilirliğin arttırılmasına yönelik yapılan
çalışma ve yasal düzenlemeler: 4982 Sayılı Bilgi Edinme Hakkı Kanunu, 5018 Sayılı
Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu, Kamu Denetçiliği Kanunu, 5176 Sayılı
Kanunla Kurulan Kamu Görevlileri Etik Kurulu, performans esaslı bütçeleme ve
stratejik planlama yaklaşımının benimsenmesi, faaliyet raporları ve e-devletin
oluşturulması için yapılan düzenlemelerdir.
2.2.2.3. Katılımcılık
Son yıllarda devlet-vatandaş ilişkisinde yaşanan kopukluk ve bireylerin siyasi
olaylara karşı ilgisizliği nedeni ile katılımcılığın artırılması konusu daha fazla
gündeme gelmeye başlamıştır. Bunun için katılımı sağlayıcı kurumsal ve yasal
süreçler
oluşturulmakta
ve
temsili
demokrasiden
katılımcı
demokrasiye
geçilmektedir. Vatandaş artık sadece “yönetilen” değil, aynı zamanda bir “paydaş”
olarak görülmektedir. Bunun yanı sıra halka daha yakın olunduğu düşüncesinden
hareketle, merkezi idareye ait kimi yetkiler yerel düzeye aktarılarak katılımcılık
teşvik edilmektedir (Kösekahya, 2003: 44).
Katılımcılığın
sağlanabilmesi
için
birbiri
ile
bağlantılı
üç
unsur
gerekmektedir; karar verme sürecine vatandaşı da dahil eden açık ve şeffaf bir devlet,
devletle vatandaş arasında karşılıklı olarak tutarlı ve sürekli bir bilgi akımı,
vatandaşları katılım mekanizması konusunda bilgilendirecek etkin yolların varlığı.
1980’li yıllardan bu yana, devletler artan şekilde karar verme yetkisinin daha
alt düzey idarelere aktarılmasına odaklanmaktadır. ABD, Kanada ve Avustralya gibi
ülkeler yüzyıllardır farklı düzeylerde yer alan idareler tarafından yönetilmekteyken,
Batı
Avrupa’da
birçok
devlet
desentralizasyon
yönünde
idari
reformlar
gerçekleştirmektedir. Bunun yanı sıra, Çin, Hindistan ve Pakistan gibi birçok ülkede
yerel düzeyde iyi yönetişimi hedefleyen reformlar yapılmaktadır.
Desentralizasyona ilişkin olarak yapılan akademik tartışmaların temelinde,
yerel idarelerin vatandaşa daha yakın bulunmasından dolayı talepleri konusunda daha
fazla bilgi sahibi olduğu fikri bulunmaktadır. İyi yönetişime katkısı konusunda karşıt
görüşler bulunmasına rağmen, desentralizasyon, özellikle merkezi idare yerel halkın
kendine özgü isteklerini karşılayamadığı zaman önem kazanmaktadır. Günümüzde
desentralizasyon, iyi yönetişimin başlangıç noktası olarak görülmeye başlanmıştır.
27
Desentralizasyon
merkezi
idarenin
görev
yükünü
azaltarak
temel
fonksiyonlarına odaklanmasını sağlayabileceği gibi, iyi idare edilmediği takdirde
merkezi idarenin makroekonomi üzerindeki kontrolünü kaybetmesine ve yerel
düzeyde alınan kararların koordine edilememesi durumunda bölgesel farklılıkların
daha da derinleşmesine yol açabilecektir. Buna karşılık alınması gereken en önemli
önlem, devletin her düzeyi için kuralların açık olarak ortaya konarak,
sorumlulukların belirlenmesidir. Desentralizasyon ekonomideki aktörlerin sayısını
arttırdığından, sağlam bir kamu maliyesi ve sürdürülebilir ekonomik kalkınma için
merkezi idarenin bütçesel ve mali işlerdeki rolü daha fazla önem arz etmektedir.
Ülkemizde katılımcılık konusundaki en önemli düzenlemeler: Mahalli
İdareler Reformu, Yerel Gündem 21 çalışmaları, Kent Konseyi uygulaması, stratejik
planlama (Erüz, 2005) çalışmalarıdır.
2.2.2.4. Cevap Verebilirlik
Cevap verebilirlik ilkesi; vatandaşların, hükümette ya da kamu yönetiminde
yer alanlar tarafından dinlenerek cevaplandırılacaklarını bilmeleri anlamına gelir.
Toplumdaki ihtiyaç ve taleplerin çok çeşitli ve dinamik olduğu göz önünde
bulundurulursa, söz konusu alana yönelik sistematik bir yaklaşım geliştirmenin
önemi açıktır. Bu yaklaşımın temelini ise bilgi unsuru oluşturmaktadır. Kamu
hizmetlerinden yararlananların sağlayacağı bilgi ve görüşler, politika sonuçlarının
önemli göstergelerinden biri olarak mutlaka dikkate alınmak zorundadır. Bu
çerçevede bilgi, kamu ihtiyaçlarının anlaşılması ve tespiti, kamu hizmetlerinin
sunumu
ve
geliştirilmesi,
söz
konusu
hizmetlerden
yararlananların
memnuniyetlerinin değerlendirilmesine yardımcı olmaktadır.
Modern bilgi ve iletişim teknolojileri farklı gruplara seslerini duyurma fırsatı
verirken, vatandaşların, ihtiyaçların daha az maliyetle ve daha iyi karşılanmasına
yönelik şeffaf ve hesap verebilen kamu hizmeti talepleri de hızla büyümektedir. Bu
sebeple hükümetler, vatandaş talep ve ihtiyaçlarına cevap verme yönünde her geçen
gün daha da artan baskılarla karşılaşmaktadır. Söz konusu baskılar ağırlıklı olarak;
yönetim tarafından bilgilendirilme ve iletilen bilgileri anlama, kamu politikaları ve
hizmetlerin sunumu ile ilgili karar alma süreçlerine katılma ve bu süreçte belirleyici
olma, ihtiyaçlara uygun kamu hizmetlerinden yararlanma ve kalite maliyet unsurları
28
dikkate alınarak seçim şansına sahip olma şeklindeki taleplerden kaynaklanmaktadır.
Yönetimin toplumsal değişime hızla yanıt verecek kapasite ve esnekliğe sahip
olması, genel kamu yararını tanımlarken sivil toplumun beklentilerini de dikkate
alması, yönetimin rolünü eleştirel bir sorguya tabi tutmaya istekli olması bu noktada
cevap verebilirliği anlatmaktadır (Güler, 2003: 105).
‘Cevap veren yönetim ya da hükümet’ yaklaşımının temelinde yatan görüş,
“vatandaş önce gelir” sloganı ile özetlenebilmektedir (Acar, 2003: 48). Bu slogan,
özel sektör kaynaklı ‘müşteri memnuniyeti’ yaklaşımı ile ‘vatandaş memnuniyeti’
arasındaki farkı ortaya koymaktadır. Müşteriler esas olarak kişisel arzu ve istekleri
ile bunları nasıl gerçekleştirebilecekleri üzerine odaklanırken, vatandaşlar ortak iyi
değerler ve toplum üzerindeki uzun dönem sonuçlar üzerine yoğunlaşmaktadır
(Denhardt, 2002: 74).
İyi yönetişime doğru giden yolda, girdi ve harcama odaklı geleneksel
yaklaşımlardan uzaklaşarak sonuç ve getiriler üzerine odaklanmak, politika
belirlerken bürokratik uygulamalardan çok daha cevap verebilir bir sisteme doğru
kaymak ve beklentilerden ziyade tepkiler üzerine yoğunlaşmak elzem hale gelmiştir.
Daha da ötesi, bilgi paylaşımı ve bilginin daha geniş çaplı yayılımı yönünde gerekli
altyapının oluşturulması, kamu sektöründeki insan kaynakları çalışmalarının
motivasyon ve rekabeti artırıcı teşviklerle iyileştirilmesi büyük önem taşımaktadır.
Bilgi ve iletişim teknolojileri aracılığıyla hizmet etkinliği ve kalitesi artırılmalı, kamu
kuruluşlarının sahip olduğu olanaklar iyileştirilmek suretiyle gerekli kapasite
sağlanmalıdır. Tüm bu unsurlara cevap verirken hükümetler, daha gelişmiş geri
bildirim,
değerlendirme
ve
iletişim
sistemlerini
hedef
alan
yeni
teşvik
mekanizmalarına ihtiyaç duymaktadır. Söz konusu çalışmaların hayata geçirilmesi ile
kamu sektöründe daha katılımcı, cevap verebilir, şeffaf ve hesap verebilir yapıyı
korumak ve dolayısıyla yaratıcı ve esnek bir vizyona kavuşmak mümkün olacaktır.
4982 Sayılı Bilgi Edinme Hakkı Kanunu, 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetim ve
Kontrol Kanunu, performans esaslı bütçeleme, stratejik planlama yaklaşımı
benimsenmesi, faaliyet
raporları ve e-devletin
oluşturulması
için
yapılan
düzenlemeler cevap verebilir bir yönetim için ülkemizde yapılan çalışmalardır.
2.2.2.5. Hukukun Üstünlüğü
29
İyi yönetişimin temel ilkelerinden olan hukukun üstünlüğü, kurumların, adil
olarak oluşturulan yasal çerçeveler içinde hareket etmeleri ve kişilerin kendi
davranışlarına kanunun tatbik edilebileceğini kabul etmeleri anlamına gelmektedir
(Karabacak, 2003).
Yasal çerçeveler, yöneticiler ve yönetilenler arasında var olan sosyal bir
sözleşmenin temelidir. Bunlar, yönetimin faaliyetlerine yol gösteren ve sınırlar koyan
kurum, kural ve süreçlere kılavuzluk etmekte, kişilerin hak ve yükümlülüklerini
tanımlamakta ve yönetim birimleri arasındaki ilişkileri kurmaktadır.
Hukukun üstünlüğü, belirli etik değerlerin yönetenler tarafından gözetilmesini
gerektiren kurumsal bir ahlaksallıktır. Genel olarak kabul görmüş bu değerler açık
bir şekilde, kamu işlerinde ve usullerde vatandaşlara karşı eşit ve adil muameleyi ve
hükümetlerin kamusal güçlerini kullanırken, oluşturulmuş kanunlar çerçevesinde
faaliyet göstermelerini içermektedir.
Genel
bir
hukukun
üstünlüğü
anlayışının
gelişiminde
uluslararası
organizasyonların önemli rolü olmuştur. Birleşmiş Milletler, hukukun üstünlüğünü,
tüm
insan haklarına ilişkin
eylemlerin altında
yatan temel ilke
olarak
tanımlamaktadır. Dünya Bankası ise bu kavramı, ekonomik ve sosyal ilerlemenin
zorunlu bir ön şartı olarak ele almaktadır. Bu kapsamda, hukukun üstünlüğü yasal
güvenliği, devletin tutarlı ve şeffaf eylemlerini ve istikrarlı yatırım koşullarını
güvence altına alması sebebiyle, iyi yönetişimin zorunlu bir unsuru olarak
düşünülmektedir. Dünya Bankası, 1997 Dünya Kalkınma Raporunda, hukukun
üstünlüğünü gözetmenin ekonomik başarının bir ön şartı olduğunu belirtmektedir.
Kaufmann, Kraay ve Zoido-Lobaton tarafından yapılan 150’den fazla ülkeyi
kapsayan araştırmalar, hukukun üstünlüğü ile kişi başına düşen gelir, okur-yazarlık
oranı ve bebek ölüm oranı arasında kuvvetli bir sebep sonuç ilişkisinin bulunduğunu
göstermiştir. Hukukun üstünlüğünü nispi olarak yeterli bir düzeyde sağlayan ve
uygulayan kurumlara sahip bir ülke ile bu kurumlara yeterince sahip olmayan bir
ülke arasında kişi başına düşen gelir farkı üç katına kadar çıkabilmektedir. Aynı
şekilde, hukukun üstünlüğünün etkin olarak işletilmesi, bebek ölüm oranı üzerinde
güçlü bir negatif etkiye, okuryazarlık oranı üzerinde ise güçlü bir pozitif etkiye neden
olmaktadır (Kaufmann, Kraay ve Zoido-Lobaton, 1999).
30
Nobel ödüllü ekonomist Douglass North, bir konuşmasında hukukun
üstünlüğünün esas alındığı demokratik yönetişim ile ekonomik gelişme arasındaki
bağlantıyı şöyle ifade etmiştir: “Diktatörlük rejimlerinde ekonomik büyüme kısa
dönemli olarak gerçekleşebilse de, uzun dönemli ekonomik büyüme hukukun
üstünlüğünün gelişimini zorunlu kılmaktadır.”
Hukukun üstünlüğünün uygulayıcısı durumundaki kamu kurumlarının zayıf
performansı yolsuzluk olaylarındaki artışı da beraberinde getirmektedir. İstatistikler,
hukukun üstünlüğünün sağlanması ile yolsuzluğun önlenmesi arasında yüksek pozitif
bir korelasyonun mevcut olduğunu göstermektedir. Diğer bir ifadeyle, hukukun
üstünlüğü güçlendirildikçe yolsuzluk daha fazla kontrol edilebilmektedir.
Hukuk devletinin gerçekleştirilmesi, güvenliğin sağlanması, sosyal, siyasal ve
ekonomik işlerde belirlilik iyi yönetişimi hem sağlayan hem de koruyan öğelerden
olarak öne çıkmaktadır.
Hukukun üstünlüğü ilkesinin tesisi, ekonomik başarının ve gelişmenin
vazgeçilmez bir önkoşuludur. Bu ilke sayesinde, ekonomik faaliyetlerin sonuçlarına
ilişkin öngörülebilirlik sağlanmakta ve belirsizlik azaltılabilmektedir. Hukukun
üstünlüğü ilkesi ile ekonomik gelişme arasındaki ilişkiyi veya bu ilkenin çeşitli
ekonomik faaliyetler üzerindeki etkisini gösteren deneysel kanıtlar mevcuttur.
Bu bağlamda Türkiye’de hukukun üstünlüğü ilkesine yönelik atılan adımlar:
4982 Sayılı Bilgi Edinme Hakkı Kanunu, 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetim ve
Kontrol Kanunu, Kamu Denetçiliği Kanunu, 5176 Sayılı Kamu Görevlileri Etik
Kurulu Kanunu, vb.dir.
2.2.2.6. Etkinlik
Yönetişimi meydana getiren unsurlardan bir diğeri de hizmetlerin optimal bir
şekilde yerine getirilmesinde önemli bir role sahip olan etkinliktir. Etkinlik, sonuca
ulaşmada gösterilen başarı olarak ifade edilmekte olup; uzun dönem vizyonu
koruma, kaynakların etkin kullanımı, bunun için teknik donanım, insanların birtakım
kaygılarına karşı duyarlı olma, bu kaygıların ifade edilebildiği ve çözüm arandığı bir
ortam yaratma gibi kriterlerle ölçülmektedir. Dünya çapında önem arz eden
“sürdürülebilir kalkınma” olgusunda da bir ülkenin kaynaklarını verimli bir şekilde
31
kullanıp kullanmadığı ve faaliyetlerindeki etkinlik derecesi anahtar bir rol
üstlenmektedir (Soylu, 2003: 78).
Etkin bir yönetişim, küreselleşmenin ve sürdürülebilir kalkınmanın
gerektirdiği değişime ayak uydurmaya yönelik, devlet, özel sektör, sivil toplum
kuruluşları ve vatandaşın yönetimde birlikte rol almalarını öngören geniş bir
perspektifi temsil etmektedir. Ülkelerin gelişmişlik düzeyi, etkin bir yönetişimin
altyapılarını oluşturan nitelik ve niceliklerin sağlanmasına yardımcı olmaktadır.
Gelişmişlik düzeyi, genel olarak bilgi ve bilginin değişim hızında rol oynayan
teknolojilerin gelişme düzeyi olarak ele alınmaktadır. Bazı ülkelerde, bilgi ve
teknolojide büyük bir ilerleme kaydedilerek bu düzeye gelinmesi, dikkatlerin bu
ülkelere yönelmesine yol açmıştır. Yapılan incelemelerden sonra, bu ülkelerde diğer
ülkelere göre insan sermayesine daha fazla yatırım yapıldığı ve yeni bilgi ve
fikirlerin ortaya çıkmasına yardımcı olacak bir ortamın yaratıldığı yönünde kanı
oluşmuştur.
İyi yönetişimin belirgin özelliklerinden birisi olarak, kamu yönetiminin etkili
ve verimli işlemesine çok önem verilmektedir; ancak bu, hiçbir zaman, özel
sektördeki
kâr
maksimizasyonu
Yönetişim
uygulamalarında,
öncelikli
öncelikle
yaklaşımla
yurttaşların
özdeşleştirilmemelidir.
hizmetlerden
yararlanma
dereceleri, kendi imkanları ile ölçülmez; kamunun imkanları ile ve eşitlik içinde
yararlanma prensibi ile ölçülür. Aynı şekilde, etkinlik ve verimlilik, katımcı
demokratik yapılanmanın da önüne alınmaz; hatta bazı durumlarda demokratik
olmayan bir yöntemin daha etkin ve verimli olacağı bilinse bile, tercih demokratik
uygulamadan yana kullanılır. Zira orta ve uzun vadede demokratik uygulamanın
maliyeti, kendi kendini amorti edebilen bir mahiyet gösterir (Kaufman, Kraay ve
Mastruzzi, 2006). Bu nedenle, özel sektörün kâr güdüsüyle elde etmeye çalıştığı
verimlilik ve etkililik, her şeye rağmen ve her durumda öncelikli amaç olurken; iyi
yönetişimde, sürdürülebilir bir etkililik ve verimlilik, katılımcı demokratik bir yapı
içinden elde edilmeye çalışılır. Burada hem yeni kamu yönetimi girişimleriyle, hem
de kamu yönetimini işletme yönetimi gibi gören yaklaşımlarla, yönetişimin
ayrıldığının görmek mümkündür. Kamu yönetiminin varlık nedeni olan toplumsal
sorumluluk, sosyal adalet, demokratik sorumluluk, kamu yararı gibi ilkeler iyi
yönetişimde göz ardı edilemez. İyi yönetişim, faydacı ölçütlerle değerlendirilemez.
32
Kamu hizmetinde, kamu yararının gözetilmesi, sosyal adaletin, dengeli gelir
dağılımının, yurttaşlık haklarından yararlanmada eşitliğin sağlanması gibi amaç ve
ilkeler, hiç bir zaman kârlılık, verimlilik ve etkinlik gibi ilkelere feda edilemez.
Özellikle katı merkeziyetçiliğin getirdiği olumsuzluklar açısından, yerel
özellik taşıyan sosyal nitelikli hizmetlerin üretilmesinde ve sunulmasında yerel sivil
kuruluşların ve vatandaşların sorunların ve vatandaşların sorunları sahiplenmemesi
ve katkıda bulunmaması söz konusu olmaktadır. Diğer bir deyişle, merkez ile çevre
arasındaki ciddi kopukluk hizmetlerin kalite ve verimliliğini etkilemektedir.
İyi yönetişimin sağlanabilmesi için; gerekli etkinliğin ve verimin elde
edilebilmesi adına gelişen teknolojinin getirdiği olanaklardan yararlanılmalı;
gereksinimleri devlet tarafından bilinmeli, bu bağlamda devletin sivil toplum
örgütleriyle irtibatı arttırılması ve sivil toplumun yeterli anlamda gelişmediği
konularda örgütlenme için yol gösterici olmalıdır.
Bu bağlamda Türkiye’de etkinliğin arttırılmasına yönelik yapılan çalışma
düzenlemeler: performans esaslı bütçeleme ve stratejik planlama yaklaşımının
benimsenmesi, faaliyet
raporları ve e-devletin
oluşturulması
için
yapılan
düzenlemelerdir.
2.2.2.7. Eşitlik
İnsanların
kendilerini
güvende
hissettikleri
ve
ayrıştırılmış
olarak
görmedikleri ortamlar yönetişimin uygulanabilirliği açısından kritik öneme sahiptir.
Yönetime katılımda ve kamu hizmetlerine erişimde tüm kurum ve süreçlerin birer
paydaş olarak sorumluluk duyarak tüm ilgililere hizmet etmek için çaba içerisinde
olmasını gerekli kılmak amacıyla eşit ve adil politikaların yürütülmesi ve güvenlik
ortamının sağlanması esastır. Eşitlik ve adalet açısından yönetişim anlayışı,
işlemlerde taraf tutmamayı zorunlu kılan açık yasal bir çerçeveyi, etkin, etkili,
bağımsız ve tarafsız yargı denetimini gerektirmektedir.
Yönetişimde eşitliğin başka önemli bir anlamı daha vardır. Bilindiği gibi
yönetişim ortak kararlar almayı gerektiren bir yaklaşımdır. Dolayısıyla bu kararlarda
tüm aktörler sorumluluk üstlenirler. İşte bu anlamda eşitlik, tüm aktörlerin
sorumlulukları eşit bir biçimde üstlenmesi anlamına gelir. Örneğin bir belediyede,
33
belediye başkanı, seçilmiş bir insan olarak, katılan insanları yöneten anlayışı
içerisinde hareket ederse bu, katılımcılık ve eşitlik olmaz. Ancak hiyerarşik yapıdan
sıyrılıp ortak katılımcılık anlayışı içerisinde hareket edilirse o zaman tam anlamıyla
eşitlik sağlanmış olur.
Eşitlik kavramının, yönetişimin, herkese eşit olanaklar sunan, aynı zamanda
aynı derecede hak ve sorumluluklar yükleyen ve bir ortak hedef etrafında herkesi
birleştiren bir yönü olduğunu ifade etmek yanlış olmayacaktır. Devletin yurttaşlara
eşit düzeyde, standartlaşmış ve beklentileri karşılayan bir kalitede hizmet sunması
son derece önemlidir. Tüm yurttaşlar mevcut refah düzeylerini muhafaza etme ve
geliştirme fırsatlarına sahip olmalıdırlar (Aşkın, 2003: 94).
Demokrasinin temel değeri olan eşitlik,
bütün bireylerin insan olmak
bakımından eşit siyasal değerde olmasını, bireyler arasında ayrım yapılmamasını,
herkese eşit muamele edilmesini ve siyasal yönetim sürecine katılım konusunda
bütün toplum üyelerinin eşit derecede hak sahibi olmasını ifade etmektedir. Eşitlik,
önemli bir hak olduğu için bu konuya Anayasamız Anayasanın başında onuncu
maddesinde eşitlik konusuna değinmektedir. Yani eşitlik, aynı zamanda Anayasal
bir haktır.
2.2.2.8. Stratejik Vizyona Sahip
Alışkanlıklar ve alışılmış düzenin terk edilmesindeki zorluklar, az emek sarf
ederek çok kazanç sağlama gibi eğilimler kamu yönetiminin yeniden yapılanmasında
direnç noktaları, yönetişim ilkelerinin benimsenerek uygulanmasını yavaşlatan
unsurlar olarak karşımıza çıkmaktadır (Özdemir, 2003: 89). Bu nedenle yönetişimin,
kamu yönetimi anlayışı hakkında, basit olarak, en geniş halk kesimlerinin memnun
edilebileceği ve aynı zamanda sürdürülebilir olan bir düzlemde kamu hizmetlerini
sunmak olan açık ve belirli bir misyonu olmalıdır. Bunun yanında ciddi verilerle
desteklenerek oluşturulmuş, çevreye duyarlı, vatandaş talep ve beklentilerini dikkate
alarak değişen ve gelişen bir çizgide kamu hizmetlerinin verimli bir noktaya en
makul sürede ulaştırılmasını hedefleyen stratejik bir vizyonunun olması da
zorunludur. Ayrıca gerek üst yöneticilerde, gerekse bütün kamu çalışanlarında bu
misyon ve vizyona sadakat duygu ve düşüncesinin gelişmiş olması gerekmektedir.
34
Kamu yönetiminin, toplumun değişen ve çoğalan ihtiyaçları karşısında,
bunları karşılayacak bir dinamizm içinde olması gerekir. Bunun için, kamu
bürokrasisinin siyasal erk tarafından demokrasiyi gölgelemeyecek bir inisiyatif alma
yeteneği ve vizyonla donatılmasına ihtiyaç vardır. Her idari birime, yerel ve bölgesel
otoriteye olabildiğince dengeli bir şekilde yetki yüklemesi yapılmalı ve bunu
kullanabileceği olanaklar sağlanmalıdır. Her idari birim yüklendiği sorumluluk ve
yetki ile kullanabileceği olanakları, oluşturacağı geniş perspektifli stratejik vizyon
çerçevesinde kamunun hizmetine sunmalıdır. Günübirlik ve imaj oluşturucu kamu
hizmetlerinden, daha köklü çözüm üreten ve gerçek ihtiyaçları gidermeye odaklı
kamu hizmetleri anlayışına böyle bir stratejik vizyonla ulaşılabilir.
bakıldığında tüm merkezcil yönetim uygulamalarında,
Bu açıdan
alt yönetim birimlerinde
görevli kamu çalışanlarının girişimcilik ruhunun ve inisiyatif kullanma becerilerinin
köreldiği gözlenmektedir. Her şeyin merkezde ya da en üstte planlanması,
alt
birimlerdeki personeli düşünsel faaliyetten alıkoymakta, onları sadece talimatları
uygulayan bir mekanizma durumunda tutmaktadır. Halbuki stratejik bir vizyon
üretmek ve sorumluluk alabilmek, her birimin kendi görev ve hizmet alanı ile ilgili
düşünce üretmesi ve yeni icatlar yapması ile mümkün olabilir.
Bütün dünyada olduğu gibi, Türkiye’deki duruma baktığımızda,
kamu
yönetiminin yeniden yapılandırılması ile ilgili dirençlerin olduğu görülmektedir. Bir
taraftan ciddi bir ortak siyasi vizyonun oluşturulmasındaki zorluklar; diğer yandan
toplumsal sorunların çözümünde yeterli sahiplenme eğiliminin ortaya çıkmaması -ki
bu toplumun katılımcı demokrasi ve yönetim talebiyle yakından ilgilidir- bilginin
üretilmesinde ve kullanılmasında merkez ve üst yönetim organlarının tekel olma
eğilimleri, stratejinin belirlenmesinde ve yürütülmesinde uzun sürelerde oluşan
üstünlük durumundan vazgeçmekten kaçınmaları böyle bir vizyonun oluşturulmasını
zorlaştırmaktadır. Ne var ki günümüzde sorumlulukların merkezin dışındaki yönetim
birimleriyle olduğu gibi, özel sektör ve sivil toplum örgütleriyle paylaşılması gereği,
ortak bir stratejik vizyon geliştirilmesi için yoğun iletişim ve işbirliğini azami ölçüde
zorunlu kılmaktadır.
Yönetişimin iyileştirilmesi, hedeflerin belirlenmesi ve bu hedeflere nasıl
ulaşılacağının saptanması amacıyla net bir vizyonun ortaya koyulması ve stratejinin
belirlenmesi; bu stratejinin gerçekleşmesinde aktif rol oynayacak kişilerin
35
desteklenmesi; değişim uygulamak amacıyla sağlam, etkili ve hesap verebilir idari
mekanizmaların ve kurumsal yapıların oluşturulması gerekmektedir.
Bütün bu anlatılanların ışığında iyi yönetişimin, tüm bu ilkelerin gereği gibi
yerine getirilmesini öngördüğünü söylemek mümkündür. Bu ilkeleri birbirinden ayrı
düşünmek de mümkün değildir. Yönetim karşısında yönetişimin başarılı olabilmesi,
tüm ilkelerin mümkün olduğunca yüksek başarı oranları ile uygulanabilmelerine
bağlıdır (Özer, 2007: 81). Yönetişimin ilkeleri aslında olandan çok olması gerekeni,
bir ideali anlatmaktadır ve bu ilkelerin hepsine birden sahip olan bir devletin
varlığından söz etmek de neredeyse imkansızdır. Yönetişimin başarısı ülkelerin
siyasi ve toplumsal yapısına, kültürüne, etnik yapısına, bilgi birikimine, teknolojik
gelişimine ve ekonomik durumuna bağlı olarak ülkeden ülkeye farklılaşmaktadır.
Yönetişim devlet-özel sektör-sivil toplum iletişimine dayandığından yönetişimin iyi
uygulanabilmesi etkili işleyen bir devlete, ilgili ve hareketli bir sivil topluma ve etkin
piyasalara ihtiyaç duymaktadır (Devlet Planlama Teşkilatı, 2007).
İyi yönetişim sisteminin bir ülkede varlığı, sosyal ve siyasal fayda yanında
modern ekonomiden faydalanmak ve uluslararası ticaret ve yatırım için de gerekli
olduğu anlayışının da etkisiyle Dünya Bankası, OECD, IMF gibi kuruluşlar ilişkide
bulundukları ülkelerde iyi yönetişimin uygulamaya geçirilmesini istemektedirler.
Sonuç olarak kamu yönetimi düzeyinde iyi yönetişim, devlet organlarının ve
kamu hizmeti veren kuruluşların katılımcılığı özendirmesi ile başlar, yaklaşımlarının
tutarlılık, şeffaflık ve hesap verebilirliğinden geçer ve kararlarla uygulamaların adil
ve etkin olmasıyla sonuçlanır diyebiliriz. Bugün, toplum olarak yaşadığımız hemen
tüm sorunların, yolsuzlukların, verimsizliklerin, savurganlıkların panzehiri iyi
yönetişim ilkelerini yalnızca sözde değil, özde de benimsemek ve yaşama
geçirmektir (Toksöz, 2008: 8).
2.3. YÖNETİŞİM YAKLAŞIMININ TÜRK KAMU YÖNETİMİNİN
GÜNDEMİNE GELİŞİ
Kamu
yönetiminde
yaşanan reform süreci
katılım mekanizmalarını
güçlendirmekte, şeffaflığı artırmakta ve bu yönüyle iyi yönetişim uygulamalarına
zemin hazırlamaktadır.
36
Dünya’da 1980’lerin sonunda ortaya çıkan, sonrasında da sıkça dile getirilen
politika oluşturmada öngörülebilirlik, açıklık ve açık fikirlilik, kamu yararına öncelik
veren profesyonel bir anlayışı içselleştirmiş, vatandaş taleplerine duyarlı, dolayısıyla
vatandaşları birer paydaş olarak görerek karar verme sürecine katan, hesap vermeye
hazır ve etkin işleyen bir hükümet ve bürokrasi ile hukukun üstünlüğü, saydam
süreçler ve kamu yaşamına katılan güçlü bir sivil toplumu ifade eden yönetişim
kavramı, 2000 yıllından sonra Türkiye’de de önem kazanmaya başlamıştır.
Buna paralel olarak, Türkiye’de son yıllarda yönetişim yolunda AB üyeliği
adaylığının da hızlandırıcı etkisi ile birlikte, yapısal reformlar ve çeşitli düzenlemeler
yapılmıştır. Bu çerçevede ülkemizdeki son mahalli idareler yasasındaki düzenlemeler
ve çalışmalarda, yönetişimin gereği olarak çoğulcu örgütsel katılım, etkinlik, açıklık,
hesap verebilirlik, katılımcılık ve yerindenlik esas alınmıştır.
Uluslararası alanda yapılan önemli çalışmalar sonucunda ortaya çıkan
yönetişim kavramının Türkiye için milat noktası esas olarak 1996 yılında yapılan
Habitat II Konferansıdır. Habitat II Konferansı’na sunulan Türkiye Ulusal
Raporu’nda ve Eylem Planı’nda amaçsal nitelikli ilkeler olarak; sürdürülebilirlik,
yaşanabilirlik, eşitlik, kentli bilinci, yapabilir kılma ve yönetişim sunulmuştur.
Türkiye’de kamu yönetiminde yeniden yapılanmaya dönük olarak cumhuriyet
tarihi boyunca çok çalışma yapılmıştır. Fakat son yıllarda dünyadaki gelişmeler ve
Avrupa Birliği’ne uyum süreci çerçevesinde iyi yönetişim ilkelerinin hayata
geçirilmesi konusunda önemli adımlar atılmıştır. 2004 yılında yürürlüğe giren 4982
sayılı Bilgi Edinme Hakkı Kanunu ile kamuda şeffaf bir yönetim anlayışının hakim
olması amaçlanmıştır. Yine 5137 sayılı Kamu Görevlileri Etik Kurulu Kurulması ve
Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun ile kamu görevlilerinin
uymaları gereken saydamlık, tarafsızlık, dürüstlük, hesap verebilirlik, kamu yararını
gözetme gibi etik davranış ilkelerini belirlemek ve uygulamayı gözetmek üzere
“Kamu Görevlileri Etik Kurulu” kurulmuştur.
Ülke genelinde yapılan düzenlemeler ile hayata geçirilmeye çalışılan
yönetişim anlayışı yerel yönetimlerin çalışmalarında da teşvik edilmiştir. Bununla
ilgili Türkiye’de Yerel Gündem 21 sürecinde gelişen ve ardından 5393 sayılı
Belediye Kanununun 76. maddesinde yer bulan bir yönetişim modeli olan kent
37
konseyleri; kentin stratejik yöneliminin belirlenmesi, vatandaşlar ve sivil toplum
kuruluşlarının sürece ilgisinin sürdürülmesi ve süreç içinde alınan yatırım ve hizmet
kararlarının izlenmesi için ideal bir yapı olarak görünmektedir.
Yönetişim kavramının ülkemizde önce özel ve daha sonra da kamu
sektöründe gelişmesi ile birlikte, ekonomik ve sosyal yaşam içine çeşitli kavramlar
ve yöntemler de girmeye başlamıştır. Açıklık, şeffaflık, hesap verilebilirlik, stratejik
yönetim, insan kaynakları yönetimi, bilgi teknolojileri, e-devlet uygulamaları ve
araştırma geliştirme (Ar-Ge) faaliyetlerinin geliştirilmesi, müşteri-mükellef odaklılık
gibi kavramlar, kamu yönetici ve politika geliştiricilerinin önemli görmeye
başladıkları kavramlardır.
2.3.1. Yönetişim ve 5018 Sayılı Kanun
Türkiye’de
son
dönemde
gündemde
olan
yönetişim
çerçevesinde
değerlendirilebilecek en önemli reformlardan birisi de, 5018 sayılı Kamu Mali
Yönetimi ve Kontrol Kanunudur. Bu Kanunda kamu kurum ve kuruluşlarının tümü
için stratejik planlama, saydamlık, hesap verilebilirlik, performans gibi kavramlar
ilkeler getirilmiş, bu kavram ve ilkelerin bütün kurumlarda uygulanması zorunlu hale
getirilmiştir.
Kanun, kamu yönetiminin yeniden yapılandırılması amacıyla sunulan diğer
yasa paketleriyle uyumludur. Kamu yönetiminde ve hizmet anlayışında neo-liberal
dönüşümü simgelemektedir. Kamu işletmeciliği ve
yönetişim yaklaşımları
çerçevesinde örgütlenmiştir. Kanunun genel gerekçesinde hem “yönetim teorisindeki
değişime” hem de “yönetim zihniyetinin değişmesine” atıf yapılmakta, bu noktada
yönetimden yönetişime doğru yaşanması gereken bir değişiklik hedefine vurgu
yapıldığı görülmektedir. Böylece günümüz kamu yönetimi anlayışında yönetişim
yaklaşımının da ilkeleri olan saydamlık, açıklık, katılımcılık, hesap verebilirlik,
esneklik, kamu kaynaklarının kullanımında ve kamu hizmetlerinin sunumunda
etkinlik ve verimlilik yükselen değerler olarak yerini almaktadır.
Ayrıca, yasanın dili de en yeni yönetim ve Dünya Bankası kavramlarıyla
donatılmıştır. Bu kavramlardan bazıları: Toplam kalite, vizyon-misyon, şeffaflık,
açıklık, hesap verebilirlik, stratejik planlama, stratejik yönetim vb.dir (Dikmen, t.y.:
3).
38
Kanunun
uygulanmaya
başlaması
ile
özel
sektörün
iyi
yönetişim
uygulamalarının kamu alanında da uygulanmaya başlandığı bir değişim dönemi ve
geçiş süreci yaşanmaya başlanmıştır.
Kanunda, yönetişim çerçevesinde değerlendirilebilecek en önemli iki husus
hesap verebilirlik ve stratejik planlamadır.
Bu çerçevede, Kanunun 4. maddesinin “b” bendi, “kamu maliyesi, kamu
görevlilerinin hesap verebilmelerini sağlayacak şekilde uygulanır” ifadesine yer
vermekte, ayrıca, 8. maddesi hesap verme sorumluluğunu düzenlemektedir.
Bunun yanı sıra bakanların ve üst yöneticilerin hesap verme sorumluluğunu
düzenleyen Kanunun 10. ve 11. maddeleri, bakanlar ile üst yöneticilerin tanımına yer
vermekte ve bu kişilerin sorumluluklarını belirtmektedir.
Kanunda hesap verme sorumluluğu kapsamında ifade edilen hususlar birlikte
düşünüldüğünde, hesap verme sorumluluğunun geniş tanımından hareketle, herkesin
yaptığı işin sorumluluğunu yerine getirmesi anlayışının olduğu görülmektedir. Oysa
etkili bir hesap verme sorumluluğunun yerine getirilebilmesi için stratejik planlara,
performans programlarına ve bütçe süreçlerine yansıyan, karşılıklı olarak üzerinde
anlaşılmış beklentilerin raporlanması esasına dayanan bir sürecin yasada yer alması,
bu tür bir mekanizmanın kurulmuş olması gerekmektedir.
Kanunda önemine vurgu yapılan bir diğer kavram, 7. maddede yer alan ve
hesap verebilirlik ilkesi ile ilişkili olan mali saydamlık kavramıdır.
Öte yandan, hesap verme sorumluluğu ile yakından ilişkili olan ve hesap
verme mekanizmalarından biri olarak kabul gören faaliyet raporları, Kanunun 41.
maddesinde düzenlenmiştir.
Hesap verme sorumluluğu ile ilgili olarak 5018 sayılı Kanun ile getirilen en
önemli yeniliklerden birisi de kamu idarelerinde iç kontrol sisteminin kurulması ve iç
denetimin oluşturulmasıdır. Bu kapsamda Kanunun 55. maddesinde iç kontrol; 63.
maddesinde ise iç denetim, tanımlanmıştır.
5018 sayılı Kanun ile tesis edilen iç kontrol sistemi ve iç denetim ile kamu
idarelerinin daha etkin ve verimli bir şekilde çalışmalarını sağlayacak, idarelerin
39
süreçlerini kontrol ederek karşılaşılan olumsuzlukları düzeltecek şekilde üst
yönetime raporlayacak ve böylelikle hesap verme sorumluluğunu güçlendirecek bir
yapı kurulması amaçlanmıştır. Kamu kaynağının etkin kullanılmasını sağlayacak ve
hesap verebilirliği artıracak bu düzenlemelerin yönetişime sağlayacağı katkı önemli
görülmektedir.
İç kontrol ve iç denetimin yanında 5018 sayılı Kanunda belirtilen bir diğer
husus da dış denetimdir. KMYKK’ya göre dış denetimden sorumlu organ,
denetimleri TBMM adına yapan Sayıştaydır. Bir önceki 1050 sayılı Kanundan farklı
olarak 5018 sayılı KMYKK’da Sayıştayın harcama öncesi vize uygulaması
kaldırılmış, yerine harcama sonrası denetimi getirilmiştir. Kanunla, performans
temelinde yapılan dış denetimin, kamu idarelerinin performanslarını da olumlu
yönde etkileyeceği düşünülmektedir.
Kamu yönetimine getirilen en önemli yeniliklerden bir tanesi de, Kanunun
stratejik planlama ve performans esaslı bütçeleme başlıklı 9. maddesinde yer alan
stratejik planlama kavramıdır.
Kanunda stratejik planlama ile birlikte peformans programı kavramı da
gündeme gelmiş bulunmaktadır. Performans programını, kısaca stratejik planların
yıllık uygulama dilimleri olarak tanımlamak mümkündür.
5018 sayılı KMYKK ile mali yönetim sürecine getirilen bir diğer yenilik ise
DPT Müsteşarlığınca hazırlanması ve Bakanlar Kurulunca onaylandıktan sonra
yürürlüğe girmesi öngörülen Orta Vadeli Program (OVP)’dır. Üç yıllık bir
perspektifte her yıl hazırlanması öngörülen OVP’de de yönetişim ile ilgili çeşitli
amaçlar belirlenmiştir. 2006-2008 ve 2007-2009 yıllarını kapsayan ilk iki OVP’de
Kamuda İyi Yönetişim başlıkları altında çeşitli amaçlar yer almaktadır. Söz konusu
iki OVP’de “ülkenin ekonomik ve sosyal gelişme sürecinin etkin yönetimini
sağlamak üzere; kamu yönetiminin yurttaş odaklı, kaliteli, etkili ve hızlı hizmet
sunabilen;
esneklik,
saydamlık,
katılımcılık,
hesap
verme
sorumluluğu,
öngörülebilirlik gibi çağdaş kavramları benimsemiş bir anlayışa, yapıya ve işleyişe
kavuşturulması” temel amaç olarak belirlenmiştir.
Ancak, 2008-2010 yılları ile 2009-2011 yıllarını kapsayan OVP’lerde, 9.
Kalkınma Planı ile uyumlu olarak eksen yaklaşımı benimsenmiş ve bu çerçevede
40
“Kamu Hizmetlerinde Etkinliğin ve Kalitenin Artırılması” ekseni altında “Politika
Oluşturma ve Uygulama Kapasitesinin Artırılması”, “e-Devlet Uygulamalarının
Yaygınlaştırılması ve Etkinleştirilmesi” ile “Adalet Sisteminin İyileştirilmesi” gibi
çeşitli amaçlara yer verilmiştir.
Yönetişim çerçevesinde KMYKK kısaca değerlendirilecek olursa, Kanunda
yer alan mali saydamlığı sağlayıcı hükümler ile siyasi ve idari hesap verebilirliğe
ilişkin hususlar yönetişimin açıklık ve hesap verebilirlik ilkeleri ile bire bir
örtüşmekte; aynı zamanda Kanunun 9. maddesi ile kapsamdaki kamu idarelerinde
yararlanıcı talepleri dikkate alınarak, katılımcı yöntemlerle hazırlanması zorunlu hale
getirilen stratejik planlar vasıtasıyla hesap verebilirlik, şeffaflık ve katılımcılık
sağlanmaya çalışılmaktadır. Ayrıca, Kanun ile kamu idarelerinde tesis edilen iç
kontrol ve iç denetim vasıtasıyla idarelerin daha etkin ve verimli bir şekilde
çalışmaları sağlanacak ek olarak idarelerin hesap verebilirliği güçlenecektir.
Sonuç
olarak,
genel
hatlarıyla
incelendiğinde,
Kanunun,
kamudaki
harcamalara odaklanmak suretiyle, ki buna bilişim teknolojileri harcamaları da
dahildir, kamu kaynaklarının ekonomik, etkililik ve verimlilik esaslarına göre
yeniden yapılandırılmasına yönelik bir yönetişimi hedeflediği görülmektedir (TBD,
2008). Kanundan beklenen aslında mali saydamlık ve hesap verebilirliğe temel teşkil
eden bir altyapı oluşturması, kamuoyunun devlet faaliyetleri konusunda doğru
bilgilenmesi, mali disiplini sağlaması ve kamu hizmet sunumunda etkinliği ve
kaliteyi temin ederek kamu yönetiminde iyi yönetişimin sağlanmasıdır (Hastürk,
2006: 112; TBD, 2008). Bir başka ifade ile Kanunun esasında yönetişim
yaklaşımının temel felsefesini benimsediğini ve bu yaklaşımın temel ilkelerini
bünyesinde barındırdığını söylemek mümkündür.
3.
5018
SAYILI
KANUN
VE
YÖNETİŞİM
YAKLAŞIMLARI
ÇERÇEVESİNDE KAMU HİZMETLERİNİN DEĞİŞEN SUNUMU
3.1. KAMU HİZMETİ KAVRAMI
Kamu hizmeti içeriği zaman ve yere göre değişen bir kavramdır. Değişken bir
kavram olmasına rağmen merkezi idarenin ağırlıklı olduğu (Fransa, Türkiye gibi)
ülkelerde bu kavram birbirine oldukça yakın biçimde anlaşılmaktadır. Buna göre
kamu hizmeti; “Devlet veya diğer kamu tüzel kişileri tarafından veya bunların
41
gözetim ve denetimi altında genel, kolektif ihtiyaçları karşılamak, kamu yararını
sağlamak için kamuya sunulmuş olan devamlı ve muntazam faaliyetlerdir”. Bir başka
tanımlamaya göre kamu hizmeti, kamu kurumları tarafından sağlanan hizmettir
(Aydın, 2009: 32).
Bugün, yönetim hukukunun birçok bilgini, bu hukuk alanının konusunu,
kamu hizmetlerinin oluşturduğunu ve bu hukuk dalını, bu hizmetlerin yerine
getirilme aracı olan girişim ve eylemlerin doğurduğunu kabul etmektedir. Bu
bilginlerin başında gelen Leon Duquit, devleti, kamu hizmetlerinin bütünü saymakta
ve bu hizmetleri, devletin varlığını oluşturan çekirdekler, hücreler olarak
görmektedir.
Profesör Duguit kamu hizmetini şöyle açıklamaktadır: "Bir milletin içinde,
milletin işgal ettiği ülkenin sınırı içinde kuvveti elinde tutmak suretiyle idare
edilenlerden farklılaşan idare edenler bu kuvveti, "kamu hizmetlerini" (services
publics) düzenlemek ve denetlemek için kullanmalıdırlar. Böylece "kamu hizmetleri"
(services publics) devletin unsurlarından biridir".
Kamu yönetiminin temel kavramlarından olan
“kamu hizmeti”
kamu
yönetiminin faaliyet alanının belirlenmesine yardımcı olan bir kavramdır. Kamu
hizmeti kavramı, değişik anlamlarda kullanılmaktadır. Genel olarak; kamu hizmeti,
toplumun ortak gereksinimlerini karşılamak ve toplumsal yaşamı düzenlemek,
toplumu yönetmek üzere yetki verilen kamu otoriteleri tarafından yürütülen görevler
olarak tanımlanmaktadır. Ekonomik, siyasal, toplumsal sistemi ve yönetim biçimi ne
olursa olsun, kamu hizmeti her ülkede vazgeçilmez bir olgudur. Kamu hizmeti çoğu
kez idarenin, hatta devletin varlık sebebi olarak görülmektedir (Sezer, 2008: 149).
Böylece idarenin faaliyetleri esas itibariyle kamu hizmetlerini yürütmek ve
işletmekten ibarettir.
Kamu hizmetlerine egemen olan genel (klasik) ilkeleri süreklilik, değişkenlik
ya da uyum, bedelsizlik, eşitlik ve tarafsızlık ilkesi olarak sıralamak mümkündür.
Fakat özellikle son zamanlarda küresel, yerel, ulusal bir takım gelişmelerle birlikte
sadece kamu hizmetleri literatüründe değil, kamu yönetimi literatüründe de bazı
kavramların ve kavramsallaştırmaların tartışıldığı görülmektedir. Bu kavramlardan
“şeffaflık”, “katılımcılık”, “hesap verilebilirlik”, “etkililik”, “hızlılık”, “etkenlik”
42
gibi kavramlar ön plana çıkmaktadır. Ayrıca literatürde kamu hizmetlerinin klasik
anlamda alıcısı olan “vatandaş” kavramının da yavaş yavaş “müşteri” tanımıyla
tartışıldığını görmek mümkündür.
Bir hizmetin, kamu hizmeti olarak adlandırılabilmesi için, hizmetin varlığında
şunlar yer almalıdır (Devlet Planlama Teşkilatı, 2000); hizmetin kamu yararına ve
kamuya sunulmuş olması, hizmetin kamu tüzel kişilerince veya bunların denetiminde
özel kişilerce sunulması, hizmetin kamu hukuku hükümlerine uygun olması.
Sunumu yapılan bir hizmetin kamu hizmeti sayılıp sayılmaması,
hizmet
verilen toplumla yakından ilgili olup, siyasi bir kararla belirlenmektedir. Bir hizmetin
kamu hizmeti olarak, kamu tüzel kişilerince yürütülebilmesi için yasama organının
izni gerekmektedir. Kamu hizmetleri kural olarak, kamu tüzel kişilerince yerine
getirilirken,
bunun istisnaları mümkündür. Ancak bu istisnalar da kamu tüzel
kişilerinin denetimi altında söz konusu olur.
Kamu hizmetlerinin yürütülmesi farklı biçimlerde gerçekleşebilmektedir.
Gözübüyük hizmetin yürütülme biçimlerini başlıca iki grupta toplamaktadır (Aydın,
2009: 33).
 Kamu Hizmetlerinin Kamu Tüzel Kişilerince Yürütülmesi: Kamu
tüzel kişisinin kendi olanakları ile hizmeti doğrudan, kamu hukuku
veya özel hukuk kurallarına göre yürütülmesi anlamına gelmektedir.
 Kamu Hizmetlerinin Özel Tüzel Kişilerince Yürütülmesi: Bu yol,
kamu hizmetinin özel kişilere gördürülmesi ve özel kişilere “emanet”,
“imtiyaz” ve “yap-işlet-devret” yöntemlerinde olduğu gibi sözleşme
yoluyla gördürülmesini kapsar.
Bunların dışında, Derdiman’ın belirttiği gibi, hizmetin piyasa üreticilerinden
yürütülmesi, sübvansiyon usulü, kupon usulü yönetimin devri usulü, ortak girişim
usulü vakıf modeli, ihale usulü ve kiralama usulü gibi kamu hizmeti yürütme yol,
yöntem veya modellerinden söz etmek mümkündür.
3.2. KAMU HİZMETİNİN GENEL İLKELERİ
43
Kamu hizmetlerine hakim olan ilkeleri, eşitlik ve genellik, devamlılık ve
düzenlilik, değişkenlik ve etkinlik olarak sıralamak mümkündür.
3.2.1. Eşitlik ve Genellik
Kamu hizmeti, topluma eşit şartlar altında sunulur ve gerekli vasıflara sahip
olan herkes bu hizmetlerden yararlanır. Kamu hizmetinin amacı kamu yararı olduğu
için, idare objektif esaslara bağlı kalarak eşitlik ilkesine aykırı davranmamalıdır.
Kişiler kamu hizmetleri önünde gerek yararlanma gerek katılma yönünden eşit
muamele görmelidir. Bu, kişilerin genel haklarındandır.
Ancak, bazı kamu hizmetlerinden (kolluk hizmetleri gibi) kayıtsız şartsız
bütün kişiler yararlanabilirken, bazı hizmetlerden ise sadece toplumun belli
özelliklere sahip kişileri yararlanabilmektedir. Bu nedenle de kamu hizmetlerinden
yararlanmada eşitlik, kanun önünde eşitlik gibidir (Çırakman, 1976: 82) Bir başka
deyişle, kamu hizmeti karşısındaki eşitlik, mutlak ve aritmetik nitelikte değildir.
Kanunların veya düzenleyici işlemlerin tespit ettiği vasıf ve şartlara sahip olanların
hepsine aynı şekilde muamele yapılır. Aynı hukuki durumda bulunanlar, eşit olarak
kamu hizmetlerinden yararlanır ya da bunların işleyişine katılırlar.
3.2.2. Devamlılık ve Düzenlilik
Kamu hizmetlerinde kamu yararının sağlanması ihtiyacı, bu hizmetlerin
devamlı ve aksatılmadan yürütülmesini zorunlu kılar. Toplumun ihtiyaçları devamlı
ve düzenli karşılanmazsa, toplum hayatında karışıklıklar meydana gelebilir. Ancak,
kamu hizmetlerinin devamlılığı ve düzenli işlemesi de yeterli değildir. Kamu
hizmetlerinin toplumsal ihtiyaçlara cevap verebilmeleri için, toplum hayatındaki
değişikliklere ve toplumsal ihtiyaçların gelişimine uygun bir tarzda yapılmaları
gerekir (Çırakman, 1976: 84).
Kamu hizmetinin düzenli ve devamlı yürütülmesi ilkesi idare hukukunda
birçok kuralın varlık sebebi olmuştur. Kamu görevlilerinin grev yasağı, imtiyazla
görülen kamu hizmetlerinde belli şartlarla zarar etse de imtiyazcının hizmeti
yürütmesi mecburiyeti olması, kamu mallarının hiçbir şekilde özel kişilere
geçmemesi gibi kurallar bu ilkeden kaynaklanmaktadır.
3.2.3. Değişkenlik
44
Kamu hizmetlerinin devamlı ve düzenli işlemesinin yanı sıra toplumun
gelişen ihtiyaçlarına, toplum hayatındaki değişimlere uygun olarak hizmet
gerçekleştirilmelidir.
Bir faaliyetin kamu hizmeti haline getirilmesi, kişilerin ve toplumların o
konudaki ihtiyaçlarını en iyi ve en uygun biçimde karşılamak amacını taşır. Bunun
için de idare her zaman hizmetin gerektirdiği düzenleyici ve yürütücü tedbirleri alıp,
kamu hizmetinin teşkilatlanması ve işleyişinde yeni yöntemlere, araç ve gereçlere
hemen yer vermelidir.
Kamu hizmetinde yapılacak değişiklik ve yeniliklerden, kamu hizmetinin
unsurları ve faydalananları etkilenir. Hiç kimse bunun için hak ve menfaat iddia
edemez. Çünkü kamu hizmeti fertlerin ve ilgililerin değil, toplumun yararı için
yapılır. Bundan dolayıdır ki, özel çıkarların korunması, gözetilmesi düşünülemez.
Kamu hizmetleri, değişkenlik ilkesi sebebiyle kanun, tüzük, yönetmelik gibi objektif
hukuk
kurallarıyla
düzenlenir.
Hizmetin
statüsü
düzenleyici
işlemlerle
değiştirilebilir.
3.2.4. Kamu Hizmetlerinde Etkinlik
Kamu yönetiminde amaç, tüm hizmetlerin en kısa zamanda, en yaygın şekilde
ekonomik ve kaliteli biçimde halka sunulmasıdır. Tüm hizmetlerin bir anda veya
belirli bir zamanda bitirilmesi mümkün olmadığı gibi, artan nüfus, gelişen teknoloji,
ekonomik, sosyal, kültürel ve siyasal değişimler de yeni ve farklı ihtiyaçlar ortaya
çıkarır. Böylece de kamu hizmetlerinde süreklilik, kamu yönetiminde de devamlılık
kaçınılmaz olur.
Kamu yönetimi ve kamu hizmetinin verimli ve etkili olabilmesinde, personel
(insan kaynağı) ve diğer kaynaklardaki sayısal ya da oransal artışın doğrudan bir
etkisi olduğu tezi, günümüzde artık genel bir kabul görmemektedir. Bunun yerine,
yönetimin, kamu hizmetlerini sunmakla görevli personelin ve özellikle de hizmet
sunulan toplumun önceliklerine ve beklentilerine önem vermesi ve buna kaynak
ayırması oranında, personelin ve toplumun güven duyacağı, yardım edeceği,
işbirliğine gireceği ve böylece daha verimli ve etkili bir yönetim sergilenebileceği
veya bu şekilde yönetimin daha verimli ve etkili hizmet sunabileceği görüşü
savunulmaktadır (Aydın, 1998)
45
Kamu hizmetlerinin etkinliğini azaltan nedenleri değerlendirmek gerekirse,
birincisi kamu hizmetini gerekli kılan ortam ile hizmetin gerçekleşmesi arasında
meydana gelen gecikme, diğeri ise, bu hizmetten beklenen amacın istenilen düzeyde
yerine getirilememesidir.
Etkin bir hizmet üretimini sağlayacak optimal hizmet alanının genişliğini
belirleyecek faktörlerin ülkelerin içinde bulunduğu şartlara göre değişeceği
vurgulanmaktadır. Ancak bu konuda belirleyici rol oynayan ana değişkenler, ülkenin
ya da bölgenin kentleşme ve ekonomik kalkınma düzeyi, söz konusu bölgenin
coğrafi özellikleri, siyasal ve toplumsal katılım, yerel yönetim biriminin yerine
getireceği faaliyetlerin niteliği vb. faktörler şeklinde sıralanmaktadır (Öztürk, 1997:
39).
3.3.
KAMU
HİZMETLERİNE
YÖN
VEREN
ÇAĞDAŞ
YAKLAŞIMLAR
3.3.1. Yönetişim Yaklaşımı
Kamu hizmetleri temelde vatandaşlara, işletmelere ve diğer kamu
kurumlarına sunulan hizmetlerdir. Sunulan bu hizmetlerden her birinde, vatandaş
odaklı ve verimli hizmet sunulması, kamu kurumları arasında işbirliğini geliştirmesi,
kaynak israfını azaltması ve operasyonel verimliliği içermesi ve ekonomik büyümeye
de katkıda bulunması amaçlanmaktadır.
Değişen dünya koşulları ve kamu hizmetlerine olan talebin artması kamu
yönetiminin yapısının daha karmaşık hale gelmesine ve kamu yönetimi anlayışının
farklılaşmasına neden olmaktadır. Bu farklılaşma sonucu, ülkeler kamu yönetimi
sistemlerini yeniden yapılandırma, değişiklik ve düzenlemeler yapma ihtiyacı
hissetmektedirler. Yüzyıllardır var olan kamu yönetimi reformlarının çıkış noktasını
bu ihtiyaç oluşturmaktadır. Her ülke, ekonomik, siyasal, sosyal, kültürel ve
teknolojik nedenlerle kamu yönetimlerini modern çağın gereklerine uydurma kaygısı
içinde iç ve dış dinamiklerin de etkisiyle reform çabalarına girişmektedirler.
Yönetişim yaklaşımı, özellikle 1990’lı yıllardan sonra yoğun biçimde
yaşanan küreselleşme anlayışının etkisiyle kamu yönetim anlayışında yaşanan bu
değişimlere ve reform arayışlarına bağlı olarak yeni bir alternatif olarak ortaya
46
çıkmış ve kamu yönetiminde merkezileşmenin ortaya çıkardığı sakıncaları ortadan
kaldıran ve devlet işlemlerinde, hizmetlerin sunumunda etkinlik ve verimliliği artıran
bir çözüm önerisi olarak sunulmuştur.
Yönetişim, hesap verebilen, şeffaf, hukukun üstünlüğüne inanan, toplumun
denetim süreci dâhil bütün süreçlerde tam ve bağımsız katılımın sağlandığı,
toplumun etkin katılımını sağlamaya yönelik çalışan bir idari, yurttaş memnuniyeti
ve kamu hizmet kalitesini artırmayı hedefleyen yönetim olarak tanımlanmaktadır.
Yönetişim kavramı devlet ve kamu yönetimindeki statükonun korunması
girişimlerine karşı bir meydan okuma olarak algılanmalıdır. Bu meydan okuma
sadece devlet yönetiminde uluslararası standartların yakalanması değil, halkın daha
kaliteli ve ihtiyaç duyduğu hizmetleri alabilmesi anlamına da gelmektedir.
Bu bağlamda yönetişim, yalnızca hak talep eden yurttaşlık anlayışı yerine,
ödev ve sorumluluklar yüklenen bir “aktif vatandaşlık” kavramına vurgu
yapmaktadır. Bu anlayışta vatandaş yönetilen değil, temel karar alıcı konumundadır.
Bu anlayış içerisinde vatandaş TKY’deki müşteri kavramına benzer bir şekle
bürünmüş ve karar alıcı konumuyla istek ve beklentileri doğrultusunda kamusal
politikalara yön verebilen bir “paydaş” olarak kabul edilmiştir.
Böylece gerek özel sektörde, gerekse kamu kurum ve kuruluşlarında
yönetişim yaklaşımına geçişin yoğun olarak yaşandığı günümüzde, özel sektörde
olduğu gibi, kamu hizmetlerinde de vatandaş memnuniyetinin esas alındığı bir
döneme geçilmeye başlanmıştır.
Geleneksel kamu yönetimi anlayışında vatandaşlık, vatandaşlara kamu
hizmetlerinin eşit bir şekilde sunulması gibi değerlere öncelik verilirken, yönetişimde
vatandaşların kamu hizmetlerinden memnuniyeti üzerine odaklanılmakta, özellikle
hizmet sunumunda kalitenin artırılmasına ve yeterli tercih alternatiflerinin
sunulmasına büyük önem verilmektedir.
Yönetişim düşüncesinin gereklerinden birisi olan vatandaş odaklı hizmet
anlayışı, cevap verebilirliği sağlamada kurumlara önemli görevler yüklemektedir.
Kamu hizmetlerinin, planlama aşamasında vatandaşın görüşlerine paralel olarak
hazırlanması, cevap verebilirliğin ilk ve en önemli basamağını oluşturmaktadır.
47
Bununla beraber hizmetlerin istenilen hedeflere ulaşma konusunda yetersiz kaldığı
durumlarda ise tekrar vatandaşa dönüp talepleri toplayabilmek ve buna göre
hizmetleri yeniden şekillendirmek, cevap verebilirliğin karşılanmasında önemli bir
katkı sağlamaktadır.
Öte yandan bu yeni paradigma devletin toplumsal rolü ve kamu hizmetlerinin
niteliğini alabildiğine değiştirmeye yönelmiştir. Anılan dönüşümde; kaliteye
odaklaşma, esnekleşme, standart geliştirme, sonuç odaklılık, örgütsel siyasa
üretmede plan ve eylem ayrılığı, aşırıya varan yetki dağıtımı, yöneticiden açık
beklentiler ve hesap verebilirlik kavramları öne çıkarılmaktadır (Uluğ, 2004: 6).
Aynı zamanda bu yaklaşım, kamu hizmetlerinin zamanında, belirli bir kalite ve
optimal maliyet ile halka ulaştırılmasını ve bunun için hizmet etkinliğinin arttırılması
amacını benimsemiştir.
Yönetişim yaklaşımında reformların temel yönü şu şekilde sıralanabilir:
 Hem yukarıdan aşağıya ve hem de merkezden taşraya doğru yetki
dağıtmak ve böylece katı bir merkeziyetçi yönetimden uzaklaşmak;
 Buna karşılık kurum ve kuruluş yönetimlerini daha zorlayıcı
performans taahhütleriyle; sayıca daha az fakat daha etkili kontrollerle
ve daha net ve sıkı hesap verme yükümlülüğüyle bağlamak;
 Böylece mal ve hizmet üretiminde vatandaşların istek ve taleplerine
karşı çok daha duyarlı politikalar izlemeyi kamu kurum ve
kuruluşlarının birincil amacı haline getirmek;
 Hizmetleri daha hızlı, ucuz ve kaliteli üretebilmek ve nihayet,
 Kural koyma hizmetlerinin kalitesini yükseltmek.
Bu reformlar sonuç olarak kamu hizmetlerinin daha etkin hale getirilmesini
sağlamıştır.
Yönetişim yaklaşımı esas olarak, kamu kaynaklarının amacına uygun olarak
etkin, etkili ve ekonomik kullanılması, kamu hizmetlerinin sunumunun iyileştirilmesi
ve yolsuzluğun önlenmesi suretiyle ekonomik ve sosyal kalkınmanın sağlanmasını
48
amaçlamaktadır. Dünya Bankası uzmanları Kauffman, Karay ve Zoido- Labadon,
yönetişim ile ilgili yaptıkları bazı çalışmalarda yönetişim kalitesi ile ekonomik ve
sosyal kalkınma ve gelişme arasındaki ilişkiyi sorgulamışlardır. Bu çalışmalarda
yönetişimin unsurlarını göreceli olarak daha iyi gerçekleştiren ülkelerin diğerlerine
göre kalkınma ve refah bakımından daha iyi durumda oldukları sonucuna
ulaşmışlardır.
3.3.2. Yeni Kamu Hizmeti Yaklaşımı
Küreselleşme süreci ve sonrasında ortaya çıkan neo-libaral politikalar sonucu
ortaya
çıkan
dönüşümler,
devletin
küçültülmesini
beraberinde
getirirken,
yönetimdeki yeni anlayışlar, halkın devletten beklentilerini de bir ölçüde arttırmıştır.
Bu çerçevede günümüzde devletten beklenen, hizmetlerin kaliteli olmasıdır.
Devletlerin yeni dönemdeki yönetim stratejilerini neo-liberal politikalar
belirlemiştir. Bu kapsamda, 1970’li yılların sonlarından itibaren İngiltere ve ABD
öncülüğündeki yeni sağ iktidarlar kamu yönetimindeki sorunların çözümünü devletin
küçültülerek kamu kurumlarının piyasalara açılmasında ve şirketleştirilmesinde
görmüşlerdir. Özel sektördeki toplam kalite yönetimi uygulamalarından alınan
başarılı sonuçlar, serbest piyasaya derinden bağlılıklarının bir sonucu olarak bu
iktidarların reformlarına bir esin kaynağı olmuştur. Kamu sektöründe uygulanan neolibaral politikalar sonucu ortaya çıkan özelleştirme ve yerel yönetimlere yetki
devriyle birlikte, halkın daha kaliteli hizmet sunumu bekleme talepleri de artmış
bulunmaktadır. Toplumun kamu hizmetine ilişkin ihtiyaç ve beklentilerinin
değişmesi ise yönetimde yeni düzenlemeleri ve hizmet sunumunda yeni arayışları da
beraberinde getirmektedir. Çünkü yönetimin devamlılığı, toplumda meydana gelen
değişimin ihtiyaç ve beklentilerde meydana getirdiği değişiklikleri karşılayacak
düzeyde hatta toplumun bir adım ötesinde sürekli bir yenilenme ve gelişme ile
değişimi yakalayabilmesine bağlı bulunmaktadır.
Günümüzde bu gelişmelerin etkisiyle özellikle Batılı ülkelerde “Yeni Kamu
Hizmeti” anlayışı benimsenmektedir. Bu anlayış yeni kamu yönetimi ve yönetişim
yaklaşımlarının ilkelerini hizmet sunumunda benimsemektedir. Bu yaklaşım, kamu
yönetiminde demokratik değerleri, yurttaşlığı, kamu çıkarı/yararı (public interest)
49
odaklı kamu hizmetini savunmaktadır. Bu yaklaşıma göre kamu yönetiminin birincil
görevi, yurttaşların ihtiyaçları doğrultusunda kamu hizmeti sunmaktır.
Ama bu hizmet sunumu, kamunun bizzat faal olarak hizmet ürettiği ve
hizmeti yurttaşa ulaştırdığı bir sunum tarzı değildir. Yeni Kamu Hizmeti’nin kamu
hizmeti (sunumuna) yaklaşımı, yönetişim mekanizması aracılığıyla yurttaşların
yönetime katılarak siyasilerle, kamu yöneticileriyle, örgüt ve topluluklarla birlikte
hizmet konusunu ya da sorununu belirlemesi anlayışını barındırmaktadır. Aynı
zamanda yurttaşların ihtiyaçlarının farkındalığı, kamu hizmetinin belirlenmesi
konusunda kamu yöneticileri tarafından yurttaşların yönlendirilmesi önemlidir
(Denhardt ve Denhardt, 2003: 3).
Yeni Kamu Hizmeti yaklaşımında yurttaşlık vurgusu çok önemlidir. Bu
yaklaşıma göre yurttaş (citizen), ne eski kamu yönetiminin söylediği gibi bağımlı
hizmet alıcısı (client) ne de yeni kamu işletmeciliğinin söylediği gibi siyasi tavrını
ekonomik rekabete göre belirleyen, kendini çıkarını ençoklaştırmaya çalışan
müşteridir (customer) (Denhardt ve Denhardt, 2003: 57-58). Yurttaş, haklara ve
yükümlülüklere sahip bireyden ziyade, siyasal sisteme etki edebilen bireydir
(Denhardt ve Denhardt, 2007: 27).Yeni Kamu Hizmeti yaklaşımı kamu hizmetleri ile
ilgili bazı yeni yöntem ve uygulamalar sunmaktadır. Bu çerçevede Yeni Kamu
Hizmeti yaklaşımı temel olarak şu ilkelere sahiptir (Denhardt ve Denhardt, 2000:
554):
 Bizzat hizmet sunumundan ziyade hizmetlerde yönlendirme. Yeni
yönelimde, bir devlet memuru vatandaşı sıkı bir şekilde sorgulamak
ve yönlendirmek yerine onlara yardımcı olarak ortak çıkarların
paylaşılmasını sağlamaktadır. Yönetim birçok konuda çeşitli gruplarla
etkileşim içinde bulunarak karar verecektir. Bu yeni anlayışta kamu
görevlisi vatandaşa artık sadece “evet” ya da “hayır” diye cevap veren
bir anlayıştan sıyrılmaktadır.
 Üretim değil,
kamusal çıkar temel amaçtır. Kamu yöneticileri,
kamusal çıkarların paylaşılması fikrinin gelişmesine bütüncül bir
katkıda
bulunmalıdır.
Amaç,
50
bireysel
tercihler
tarafından
yönlendirilen hızlı çözümlerin bulunmasından ziyade, ortak çıkarların
yaratılması ve sorumlulukların paylaşılmasıdır.
 Yeni kamu hizmetlerinde bir başka önemli nokta stratejik düşünmek
ve demokratik davranmaktır. Politika ve programlar, kamusal
ihtiyaçların karşılanmasındaki kamusal gereksinimler,
ortak çabalar
ve işbirliği süreciyle daha kolay başarılabilir.
 Hizmet
müşterilere
değil,
vatandaşlaradır.
Bireysel
çabaların
toplamından ziyade değerlerin paylaşılmasındaki diyalogdan oluşan
kamusal çıkar önemlidir. Bundan dolayı, devlet memuru sadece
müşterilerin taleplerine cevap vermez bununla birlikte vatandaşlar
arasında işbirliği ve güven ilişkilerini de geliştirmeye çalışır.
 Kamu hizmetlerinde yeni yaklaşımda sorumluluk basit bir olgu
değildir.
 Devlet memuru, özel sektördeki görevlilerden daha dikkatli olmalı;
aynı zamanda vatandaş çıkarlarında, politik kurallarda, profesyonel
standartlarda, topluluk değerlerinde anayasaya ve yasalara uygunluğu
gözetmelidir.
 İnsanların en önemli değeri sadece verimlilik değildir. Kamu
kuruluşları ve diğer organizasyonlar katılımı özendirmeli, bütün
insanlar için saygıya dayalı paylaşılan liderliği ve işbirliği sürecini
hayata geçirmelidirler.
Kamu hizmeti anlayışı ve ilkelerindeki yeni kamu hizmeti ve dolayısıyla
yönetişim yaklaşımları çerçevesindeki bu dönüşüme paralel olarak günümüzde kamu
hizmeti üretim yöntemlerinde de bir dönüşüm gözlenmektedir. Sosyal devlet
döneminde,
birçok devlette en yaygın olarak uygulanan hizmet sunum biçimi
merkezi yönetimce belirlenen hizmetlerin ve tüm ülke çapında tek tip bir biçimde
sunumu olmuştur. Ancak, tercih yokluğu ya da sınırlılığı, müşteri odaklı bir
yaklaşımın olmaması ile düşük verimlilik bu modele yapılan en yaygın eleştiriler
olmuştur (Besley ve Ghatak, 2003: 236). Bu ve benzeri eleştiriler sonucu tercih,
rekabet, yerel çeşitlilik ve özel girişimler için daha fazla olanak sağlanmasını
51
savunan çözüm önerileri ortaya konmaya başlanmıştır. Bu değişime paralel olarak
ortaya atılan yönetişim modeli kamu hizmeti sunum biçimlerinde de önemli
dönüşümler meydana getirmiştir. Modelde klasik kamu yönetimi anlayışında pek de
yeri olmayan, devlet, özel sektör ve sivil toplum örgütleri ve yarı resmi kuruluşlar
gibi çok değişik ve farklı aktörler bir araya gelerek kamu hizmeti sunumunda birlikte
rol alabilmektedirler. Bu bağlamda yerelleşme özelleştirme ve kamu özel ortaklıkları
kamu hizmeti sunumunda ön plana çıkan yöntemler olmaktadır.
3.3.3. Kamu Hizmetlerinde Kalite Arayışları: Toplam Kalite Yönetimi
Küresel olarak çok boyutlu ve çarpıcı gelişmelerin yaşandığı günümüzde,
iletişim ve bilgi işlem teknolojisindeki baş döndürücü gelişmeler, sosyal alanda ve
yöntem anlayışındaki hızlı değişim, yapıları ve tüm ilişkileri derinden etkilemiştir.
Evrensel olarak nitelendirilen temel ilke ve yapılar bir zamanlar faydalı ve etkin
olmuşsa da, günümüzün dinamik dünyasında olanları karşılayamamakta ve
açıklayamamaktadır. Gerek kamu, gerekse özel sektör örgütlerinde, örgütlenme ve
hizmet verme biçim ve anlayışının sorgulanması, yeniden yapılanmaya gidilmesi;
amaçların, yapıların, teknolojinin ve insan boyutlarının sürekli gözden geçirilmesi ve
geliştirilmesi gereği kaçınılmaz bir hal almıştır.
1990’lı yıllarda etkinliğini hissettirmeye başlayan küreselleşme olgusu, kamu
ve özel her türlü örgütü değişime zorlamaktadır. Bunun yanında yönetim anlayışında
meydana gelen değişim ve gelişmeler, etkin ve verimli çalışmak isteyen örgütler için
önemli yöntem ve imkânlar sunmaktadırlar. Toplam Kalite Yönetimi de çağdaş
yönetim anlayışının vardığı bir aşama olarak günümüzde özel sektörde ciddi bir
oranda yaygınlık kazanmıştır. Kamu örgütlerinde ise, çok yaygın olmamakla beraber,
TKY’yi uygulayabilen kamu örgütleri etkin, verimli ve kaliteli mal/hizmet sunmak
açısından kayda değer sonuçlar elde etmişlerdir (Öztürk ve Coşkun, 2003: 145).
TKY, özel veya kamu kurum ve kuruluşlarının müşterilerini memnun etmek
amacıyla bir dizi yönetsel ilke, yöntem ve teknikle örgütsel süreç, kaynak, etkinlik ve
ilişkileri, çalışanların da tam ve gönüllü katılımı ile sürekli iyileştirerek sundukları
mal ve hizmetlerde kalite, verim ve etkinliğe ulaşmalarını sağlayan bir yönetim
modeli, yaklaşımı ve felsefesi olarak tanımlanabilir (Dursun, 2005: 48).
52
Toplam Kalite Yönetimi, sürekliliği olan, işlevsel ve disiplinlerarası ve her
türlü örgüte uygulanabilir bir yaklaşımdır. TKY, bir sonuç değil bir süreçtir (Türe ve
Türe, 1998: 126). Bütün fonksiyon ve yönetim seviyesini kapsamak üzere kurum
çapında kalite iyileştirmesi felsefesi olan TKY’nin temel amacı; mal, hizmet ve
sürecin kalitesini iyileştirerek müşteri beklentilerini karşılamaktır. İster kamu, isterse
özel sektör olarak hangi kurumda uygulanırsa uygulansın, TKY sistemi
uygulanmasından inanılmaz faydalar elde edilmektedir. Ancak TKY’den beklenen
faydaların tam olarak temin edilebilmesi için kurumda uygulanan geleneksel
uygulamalardan vazgeçilmesi gerekmektedir. Çünkü TKY, kendisi dışındaki diğer
tüm yönetim modelleriyle kaçınılmaz biçimde uyuşmazlık içerisinde bulunmaktadır.
TKY’yi oluşturan temel ilkeler arasında müşteri odaklılık, bir takım çalışması
çerçevesinde üretim sisteminin daha da iyileştirilmesini sağlayacak olan toplam
katılımcılık ve yeni bir işletme kültürünün oluşturulması gibi ilkeler vardır.
Kamu hizmetleriyle ilgili olarak ise kalite kavramı, daha çok kalitenin
düşüklüğüyle karşımıza çıkar. Uzayan sıralar, kesilen sular, ilgisiz çalışanlar gibi dile
getirilen bu eksiklikler bir yandan da vatandaşın kaliteli kamu hizmetinden
beklentisinin süreklilik, hızlılık, doğruluk ve sıcak davranış olduğunu da
göstermektedir.
Hizmetlerin ancak her aşamada ve sürekli olarak hızlı, doğru ve yeterli
şekilde sunulması durumunda kaliteden söz edebiliriz. Yoksa belli bir süre veya belli
aşamada kaliteli hizmet verilmesi müşteri memnuniyeti için yeterli olmayacaktır.
Vatandaş beklentilerini karşılama açısından kaliteli bir hizmet aşağıdaki
özelliklere sahip olmalıdır:
 Saydam olmalıdır,
 Müşteri katılımı sağlanmalıdır,
 Müşteri ihtiyaçları karşılanmalıdır,
 Hizmet zamanında sunulmalıdır,
 Hizmet miktarı yeterli olmalıdır,
53
 Hizmete erişim mümkün olmalıdır,
 Hizmet sürekli sunulmalıdır,
 Doğruluk ve güvenilirlik sağlanmalıdır.
Yönetim yaklaşımlarının neredeyse tümünden yararlanan TKY, ortaya
koyduğu güçlü esnek yapı ve sistem ile kökeninde insan olan bir yaklaşımdır (Önder,
1997: 117–118). Diğer bir ifade ile TKY’yi klasik yönetim biçimlerinden ayıran
temel nokta; müşteri odaklılık (sadece dış değil, örgüt içi personeli ifade eden iç
müşterinin de tatmini), çalışanların tam katılımı, sürekli gelişme, üst yönetimin
desteği ve liderlik, örgütsel kültürün değişimi ve süreçlerle yönetim gibi öğelerdir.
TKY, öncelikle imalat sanayi tarafından daha sonra hizmet sektörüne de
kabul görmüştür. İlk zamanlarda, sadece özel sektörde kullanılabileceği düşünülen
TKY’nin, kamu yönetimi alanında uygulanmasına kuşkuyla bakılmıştır. Ancak,
özellikle A.B.D.’deki bir takım başarılı uygulamalar ile, TKY’nin kamu yönetimine
de uygulanabileceği düşüncesi kabul görmeye başlamıştır. Esasında, TKY’nin kamu
yönetimi alanında uygulanamayacağı düşüncesini mutlak ve sorgulanamaz bir şekle
kabul etmek mümkün görünmemektedir. Çünkü son tahlilde kamu yönetimi de bir
takım hizmetleri sunmaktadır ve ortada bir yönetim anlayışı söz konusudur. Hizmet
sunma faaliyetinin ve bir yönetim sisteminin söz konusu olduğu her alanda “kalite”
kavramı gerek hizmet gerekse yönetim bağlamında doğrudan devreye girmektedir
(Parlak ve Sobacı, 2005: 277-278).
Kamu yönetimlerinin üzerine inşa edildiği geleneksel, katı, merkeziyetçi
bürokratik paradigmanın küresel boyutta yaşanan değişim ve dönüşüme cevap
verememesi, kamu yönetimi alanında yeni yöntem ve tekniklerin, dolaysıyla
TKY’nin kullanılması düşüncesini gündeme getirmiştir. Bu bağlamda TKY’nin
kamu yönetiminde uygulanmasının ve özel sektördeki başarılı sonuçlara ulaşmasının
çok zor olduğu yönündeki kaygılara rağmen, TKY’nin Türk kamu yönetiminde
uygulanmasının önündeki engeller kaldırılmaya çalışılmalı ve mümkün olan en
yüksek fayda elde edilmeye çalışılmalıdır.
Kamu Hizmeti açısından TKY uygulamaları değerlendirildiğinde, kamu
hizmetinin, özel sektör kuruluşları tarafından sunulan mal ve hizmetlerden bir takım
54
farkları bulunduğu görülmekte ve esasında, bu farklar TKY’nin kamu yönetimi
alanında uygulanmasında karşılaşılacak zorlukların bir kısmına ışık tutmaktadır. Bu
farkları şöyle sıralamak mümkündür (Parlak ve Sobacı, 2005: 280):
 Kamusal hizmetler “kamu yararı” doğrultusunda sunulurken, özel
sektör kar amacıyla mal ve hizmet üretmektedir.
 Kamusal kurumların muhatabı “vatandaş” ve ya “halk” iken, özel
sektör mal ve hizmet alıcıları “müşteri”dir.
 Kamu hizmeti veren kuruluşların sadece bir grubu belirleyerek ona
göre hizmet sunma lüksü yoktur.
 Özel kesimde mal ve hizmet üretimi, esas olarak rekabet ortamında
yapılır. Firmalar ayakta kalabilmek için rakip firmalarla yarışmak
durumundadır. Kamu kurum ve kuruluşlarının sunduğu hizmetler ise
genel olarak “tekel niteliği”ndedir. Dolaysıyla, o alanda devletin
rakibi yoktur.
 Kamusal hizmetlerin kullanımı ve tüketimi, genel olarak halkın istek
ve beklentilerinden bağımsızdır.
 Kamu hizmeti veren kuruluşlarda yetkililerin ticari bir niteliği yoktur.
 Devletin yerine getirmek zorunda olduğu ödevlerin somut mamullere
dönüştürülmesi ve kamu kurum ve kuruluşlarının faaliyetlerinin ve
performanslarının ölçülmesi güçtür. Özel sektörde bu ölçümler daha
rahat
olmakta
ve
performans
belirleyici
bir
kriter
olarak
kullanılmaktadır.
Kamusal hizmetler açısından, kamusal hizmetlerin kalitesi ve kaliteli bir
kurumsal hizmetin özellikleri önemlidir ve bunu OECD Kamu Yönetimi Servisi
ilkeler halinde belirlemiştir. Bu ilkelere göre, kaliteli bir kamu hizmetinin nitelikleri;
“şeffaflık”, “katılım” ve “müşteri ihtiyaçlarının karşılanması”dır. Başka bir ifade ile
vatandaşlar, kamu yönetiminin nasıl icra edildiğini, kamu görevlilerini, yetki ve
sorumluluklarını ve eğer sunulan hizmetlerde hata ve aksama var ise nasıl
düzeltilebileceğini bilmeli, hizmetin sunulmasında ve kalitesinin belirlenmesinde söz
55
sahibi olmalı ve hizmetler vatandaşların istek ve beklentilerine göre belirlenmeli ve
sunulmalıdır. Bunun yanında, kamusal hizmetler vatandaşlar arasında ayrım
gözetilmeden eşit bir şekilde ve zamanında sunulmalı; yeterli ve ihtiyacı karşılamada
etkin olmalı, herkesin uygun şartlarla erişebileceği durumda olmalı, düzenli ve
sürekli olmalı, doğru ve hassas olmalı, risklerden uzak ve güvenilir olmalı ve amaca
en uygun hizmet olmalıdır.
Bununla beraber, kamu hizmetlerine kalitenin yakalanması noktasında kamu
hizmetlerinin niteliğinden kaynaklanan birtakım handikaplar söz konusudur. Özel
kesimde mal ve hizmetler “müşteri odaklılık” ilkesine göre yürütülmekte iken, kamu
yönetiminde “vatandaş odaklılık” esası geçerlidir. Ancak, bu esaslar bağlamında
oluşan “üretici-müşteri ilişkisi” ile “devlet-vatandaş ilişkisi” aynı işlerliğe sahip
değildir. Özel kesimde müşteriler mal ve hizmet için ödedikleri bedelin karşılığını
nicelik ve nitelik bakımından aldığına inanırken, kamu yönetimi tarafından bir
hizmetin sunumunda vatandaşlar söz konusu hizmeti bir lütuf gibi algılamaktadırlar.
Özel sektörde firmalar kar güdüsüyle hareket etmekte ve rekabet etme
zorunluluğunun itici gücüyle daha kaliteliyi ve müşterilerin istek ve beklentilerine en
uygun mal ve hizmeti yakalamaya çabalamaktadırlar. Ancak, kamu yönetiminde
rekabet ve kar güdüsü olmadığı için, hizmette müşteriye uygunluk ve kalite
sağlanamadığında, bir bedel veya uygulanacak bir yaptırım hemen hemen yoktur.
Özetlemek gerekirse, Müşteri odaklılık ilkesi doğrultusunda tüm çalışanların
katılımıyla ürün ve hizmet kalitesinin sürekli iyileştirilmesini öngören toplam kalite
yönetimi, öncelikle özel sektörde uygulanmıştır. Ancak, günümüzde kamu yönetimi
alanında yaşanan ve özetle kamu yönetiminin etkinsizliği ve verimsizliği olarak dile
getirilen sorunlar, TKY’nin kamu sektöründe de uygulanmasını gündeme getirmiştir.
TKY’nin kamu yönetimi alanında uygulanması gerek yönetimin kendi yapısından
gerekse politik ve bürokratik kültürümüzden kaynaklanan sorunlar nedeniyle pek de
kolay değildir. Türkiye’de kamu sektörünün yanında özel sektör de toplam kalite
yönetimi uygulamasına tam olarak geçememişse de (Dursun, 2005: 56) bu durum,
dünyada hem teorik hem de pratik bağlamda kabul görmüş söz konusu yönetim
tekniğine sırt çevirmek anlamına gelmemelidir.
Kamu kuruluşları da TKY ile tıpkı işletmeler gibi kendilerini çevreleyen
yoğun toplumsal, siyasal ilişkiler içinde ayakta kalabilmek ve müşterileri olan
56
vatandaşlara kendilerini kabul ettirebilmek için onların beğenisini kazanmalıdır.
Fakat TKY’nin kamu yönetimine uygulanması müşteri-vatandaş, ürün-hizmet
ikilemi, kamu örgüt kültürü ve liderliğin önemi, insan kaynakları ve performans
yönetimi alanlarında sorunlar da doğurabilecektir.
TKY’nin kamu yönetiminde başarılı bir şekilde uygulanabilmesi için
demokrasinin kurumsallaştırılması ve aktif yurttaşlık bilincinin geliştirilmesi
gerekmektedir. Bu bağlamda, vatandaşlar mümkün olan her alanda ve biçimde
yönetime katılmalı, yoğun bir örgütlü toplum yapısı sağlanmalı ve devletin insanlara
hizmet için var olduğu düşüncesinin kabul edilmesi suretiyle bireye olan bakış açısı
değiştirilmelidir248. Kamu hizmetlerinde kalitenin sağlanabilmesi için idarenin
bütüncül bir yaklaşımla ele alınması gerekmektedir. Ayrıca, kamu hizmetlerinin
mutlaka klasik idari kuruluşlarca yürütülmesi şartı aranmamalıdır.
Öte yandan devletçe sunulan kamu hizmetinin ve buna ilişkin kalite
düzeyinin hizmetten yararlanan vatandaşların istek ve beklentilerine göre ve onların
tatminini esas alacak şekilde belirlenmesini sağlayacak temel zihniyet değişikliği ve
bunu hayata geçirecek siyasi ve idari düzeyde yeniden yapılanma hareketi kamu
yönetimi sisteminin bütününe yönelik olarak gerçekleştirilmediği takdirde, tek tek
kurumlarda yürütülecek TKY uygulamaları yüzeysel ve kısa soluklu olmaktan öteye
gidemeyecektir. Orijini itibariyle imalat sektöründe ortaya çıkıp hizmet sektöründe
de yaygınlaşan TKY’nin, yine hizmet sektörü olan kamu yönetiminde uygulanması;
kamu örgütlerinin dinamikleri ve kendine has anahtar özellikleri durumsallık
yaklaşımı çerçevesinde ele alınıp değerlendirilmesi ile mümkündür.
3.3.4. 5018 Sayılı Kanun Çerçevesinde Kamu Hizmetlerinin Sunumunda
Kalite ve Etkinliğin Artırılmasına Yönelik Düzenlemeler
Son yıllarda, dünya ekonomilerinde yaşanan büyük krizler, kamu sektörü
harcamalarının ve dolayısıyla vergilerin artması, birçok ülkede kamu mali yönetim
anlayışının sorgulanmasına neden olmuştur. Giderek kamuda hizmet konuları
genişleyip örgütsel yapı büyüdükçe, yurttaş gözünde kamusal hizmetlerin yavaş,
kalitesiz, pahalı, ulaşılması zor olarak algılanması başlı başına bir sorun haline
dönüşmüş bulunmaktadır.
57
Günümüzün sürekli gelişen ve değişen ortamı kamu kurumlarını hizmet
sunumunu kolaylaştıracak etkin strateji ve yöntemler geliştirmeye zorlamaktadır. Bu
kapsamda,
kamu
hizmetlerinin
kalitesinin
yükseltilmesi,
kaynak
kullanım
kapasitesinin artırılması, kaynak kullanımında etkinlik, verimlilik ve tutumluluğun
sağlanması, siyasi ve yönetsel hesap verme mekanizmaları ile mali saydamlığın
geliştirilmesine yönelik uygulamalar hız kazanmıştır. Özellikle son yıllarda kamu
yönetiminin yeniden yapılanması çerçevesinde kamu kurumlarının daha etkin ve
verimli bir yapıya kavuşturulması, hizmet kalitesinin artırılması amaçlanmakta ve
çeşitli düzenlemeler ile hukuki bir temel oluşturulmaya çalışılmaktadır.
Ülkemizde de, dünyadaki gelişmelere paralel olarak hayata geçirilen kamu
mali yönetimine ilişkin düzenlemelerle, kamu hizmetlerinde mali disiplinin,
saydamlığın ve hesap verme sorumluluğunun sağlanması, kaynakların etkin
kullanılması ve hizmet kalitesinin arttırılması amaçlanmıştır. Böylece yapılan
düzenlemelerde, kamusal hizmet sunumunda tarafsızlık, şeffaflık, hesap verebilirlik
ve kullanıcı memnuniyeti esas alınacaktır.
Bu düzenlemelerden biri olan 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol
Kanunu, hizmet sunumunda etkinlik ve verimliliği ve vatandaş memnuniyetini
öncelikli olarak gözeten, ülke koşullarına uygun örgüt ve süreç yapılanmalarına sahip
etkin bir kamu mali yönetimi oluşturmak için hazırlanmış ve Türk kamu mali
yönetiminde dönüşümün yasal dayanağını oluşturmuştur.
Bu kanun ile etkili bir kamu hizmeti sunumu amacıyla, sonuç veya amaç
odaklı bir mali yönetim sistemi kurulmaya çalışılmış, kamu kaynaklarının etkili ve
verimli kullanılmasının sağlanması için mali disiplin, mali saydamlık, hesap
verebilirlik hedeflenmiştir. Ayrıca planlama ve bütçeleme sistemi yeniden
tanımlanarak performans
esaslı bütçe sistemine geçiş öngörülmüştür.
Bu
uygulamalarda önemli olan ortaya çıkarılan kamu hizmetinin, kaynakların etkin
kullanımı ve verimlilik ilkelerine göre gerçekleştirilmesidir Bu uygulamalar ile aynı
girdiyle daha çok kamu hizmeti yaratılmasından, doğrudan demokrasiye kadar geniş
açılımlar beklenmektedir.
Kanunun uygulanması ile günümüzde kamu hizmetlerinin sunulmasında,
sonuç odaklı olmak, kamu yöneticilerinin başarılarını, kamu faaliyeti sonucu ortaya
58
çıkan çıktı ve sonuca göre değerlendirmek yaygın bir uygulama alanı bulmuştur
(Kesik, 2005). Farklı bir bakış açısıyla, özel sektörün iyi yönetişim uygulamalarının
kamu alanında da uygulanmaya başlandığı bir değişim dönemi ve geçiş süreci
yaşanmaya başlanmıştır.
Kamu mali yönetim sistemimizi yeniden
yapılandıran 5018 sayılı
KMYKK’da, kamu kaynaklarını stratejik önceliklere göre rasyonel bir şekilde
dağıtmak ve kullanmak, yürütülen faaliyetlerin ve sunulan hizmetlerin sonuçlarını
izlemek, değerlendirmek ve hesap verme sorumluluğuna dayalı yönetim anlayışının
bir gereği olarak raporlamak temel unsurlar olarak ortaya çıkmıştır.
Bu kanun ile kamu hizmetlerinin temin ve sunumunda;
 Üst düzey karar vericilere hizmet sunumu ve iyi yönetişim
konularında reform imkanı sağlayan araçların sunulması,
 Hizmet kalitesinin artması,
 Planlı ve nitelikli hizmet sunumu,
 Sunulan hizmetten duyulan memnuniyetin artması,
 Hizmetlere hızlı, kolay ve sürekli erişimin sağlanması (vatandaş
memnuniyeti),
 Kamu hizmetlerinin sunumunda, bilgi ve iletişim teknolojilerinden
azami
ölçüde
yararlanılarak
iyi
yönetişim ilkelerinin hayata
geçirilmesine katkıda bulunulması,
 Çağın gerektirdiği teknolojik yeniliklere açık olma,
 Hizmet sunumunda etkinliğin ve verimliliğin arttırılması,
 Hizmet sunumunda performans artışı,
 Açıklık, katılımcılık, tarafsızlık, şeffaflık ve hesap verebilirlik
 Sonuç odaklılık
 Yerindelik ve ihtiyaca uygunluk hedeflenmektedir.
59
Yukarıda da bahsedildiği gibi, değişen koşullar kamunun hizmet sunumunda
kalite ve verimliliğe yönelmesi gerektiğini işaret etmektedir. Bu konuda 5018 sayılı
Kanun ile yapılan düzenlemeler kamu hizmetlerinin vatandaş odaklı olması bu
reformlar için doğru bir motivasyondur.
Bu
Kanun,
temelde
vatandaş
memnuniyetini,
kamu
hizmetlerinin
sunulmasındaki etkinlik ve verimliliği odak noktasına alan bir anlayışa sahiptir. Bu
anlayışa göre hizmet vatandaşın talebine göre hızlı, ucuz ve kaliteli olarak
sunulmalıdır. Bu Kanun ile kamu kurumlarının yönetim tarzında, organizasyon
yapılanmasında, hizmet üretim sistemlerinde ve düşünce tarzında yaşanacak
değişimler sonucu; hizmetlerin etkinliği, verimliliği ve kalitesi yükselecek, bu
kurumlardan hizmet alan vatandaşların memnuniyeti artacaktır.
Özetle, son yıllarda, yönetişim anlayışı ve yönetimin rollerindeki değişiklerle
birlikte, sonuç odaklı yönetim kültürü, hesap verme sorumluluğu, daha fazla
saydamlık gibi, kamu hizmetlerinin yerine getirilmesine dair yeni yaklaşımlar ön
plana çıkmış ve 5018 sayılı Kanunda da bu yaklaşımları esas alan düzenlemelere yer
verilmiştir. Bu yaklaşımların hemen hepsinde ortak noktalar bulunmaktadır; daha
verimli ve etkili çalışan, vatandaşın taleplerine duyarlı bir kamu yönetimi sistemi
kurmak hepsinde ortak amaçtır ve hepsinde hizmetlerin çeşitlendirilmesi ve hizmet
sunumunda esneklik teşvik edilmektedir. Aşağıda bu yaklaşımlar çerçevesinde 5018
sayılı Kanunda yer alan ve kamu hizmetlerinin sunumunda kalite ve etkinliğin
artırılmasına katkıda bulunan düzenlemelere değinilecektir.
3.3.4.1. Hesap Verme Sorumluluğu (Yönetim Sorumluluğu Modeli)
Kamu yönetiminin yeniden yapılanmasında, devlet tanımının kavramsal
çerçevesinde, devlet birey ilişkileri yeniden tarif edilmekte ve düzenlenmektedir.
Vatandaşı ön plana çıkaran bir devlet yaklaşımı benimsenmekte, kamusal karar alma
sürecinin kavramsal çerçevesinin başlangıcı veya temeli, vatandaş üzerine inşa
edilmektedir. Modern temsili demokratik sistemin bir gereği olarak, yetkinin
kaynağının vatandaş olduğu ve yetkileri kullanan bütün mercilerin vatandaş adına
hareket ettiği anlayışından hareketle; hesap verme sorumluluğu, yönetsel süreçlerin
bütün aşamalarını kapsayacak şekilde düzenlenmiştir. Kamusal çerçeve yeniden
çizilirken siyasi sorumluluk ve yönetsel teknik sorumluluk bir hiyerarşik düzen
60
içerisinde ortaya konmakta vatandaş – yasama - yürütme arasında bir yetki devri ve
bilgilendirme yükümlülüğü ve sorumluluğu süreci oluşturulmaktadır. Vatandaşı
temel ve başlangıç alan süreçte vatandaştan başlayarak yetkiler sırası ile siyasi
partiler aracılığı ile parlamentoya, kabineye, bakanlıklara ve hizmet ünitelerine
aktarılmakta raporlama ve bilgilendirme süreci de en sondan başlayarak vatandaşa
geri dönmektedir. Yetki devri kullanımı, siyasi ve teknik sorumluluk, raporlama,
bilgilendirme, şeffaflık ve hesap verebilme her aşamada sağlanmaktadır. Yetkiyi
veren vatandaş, yetki kullanımını denetlemekte ve yetkiyi kullananlardan hesap
sorabilmektedir (Alkış, t.y.: 15-16).
Yönetişim anlayışının çok yeni kavramlarından biri olan hesap verme
sorumluluğu esasında bir raporlama faaliyeti olup, bir görev icra etmek üzere
kendilerine emanet edilen kamu kaynaklarını kullananların, kaynakları kendilerine
emanet edenlere karşı, kaynakların kullanımı ve görevin nasıl yerine getirildiği
hususunda açıklamada bulunma sorumluluğudur.
Aslında hesap verme sorumluluğu bir yönetim sorumluluğu modeli olup bu
kavram 5018 sayılı Kanunda yer almıştır. Kanunun kamu mali yönetim sistemimize
getirdiği en önemli yeniliklerden birisi olan yönetim sorumluluğu modeli, kamu
kaynaklarının elde edilmesinde ve kullanılmasında sorumluluğun eski uygulamanın
tersine üst yönetime doğru kaydırılmasını ifade etmektedir.
5018 sayılı Kanunun 8. maddesinde hesap verme sorumluluğu; “Her türlü
kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanlar,
kaynakların etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak elde edilmesinden,
kullanılmasından,
muhasebeleştirilmesinden,
raporlanmasından
ve
kötüye
kullanılmaması için gerekli önlemlerin alınmasından sorumludur ve yetkili kılınmış
mercilere hesap vermek zorundadır.” şeklinde açıklanmıştır.
Hesap verme sorumluluğu (yönetim sorumluluğu modeli) kendi içinde siyasi
sorumluluk, idari sorumluluk, mali sorumluluk, performans sorumluluğu ve cezai
sorumluluğu barındırmaktadır.
Hesap verme sorumluluğunun siyasi, idari ve mali boyutları olup öncelikle üç
aşamada kendini gösterir. Bu aşamalar, sorumluluk türleri ile beraber şekildeki gibi
gösterilebilir:
61
Şekil 3.1. Hesap Verme Sorumluluğu (Yönetim Sorumluluğu Modeli)
Siyasi hesap verme sorumluluğu: Siyasi hesap verme sorumluluğu modern
temsili demokrasilerin en önemli araçlarından biridir. Demokratik sistemlerin
temelinde asıl yetki vatandaştadır. Ancak bu yetkisini doğrudan değil de temsilcileri
aracılığı ile yerine getirir. Siyasi asil olan vatandaşlar hesap sorma yetkilerini
seçimler aracılığıyla kullanırlar.
Siyasi hesap verme sorumluluğunda iki taraftan söz edilebilir: Parlamento ve
hükümet. Parlamentonun sorumluluğu halka karşı iken hükümetin sorumluluğu
parlamentoya karşıdır. Hükümetin parlamento tarafından denetlenmesi, bir taraftan
hesapların Sayıştay’ca incelenmesi yoluyla gerçekleştirilirken diğer taraftan; soru,
gensoru, genel görüşme, meclis araştırması, meclis soruşturması araçları kullanılarak
yerine getirilir.
5018 sayılı Kanun bakanların sorumluluklarını 10. maddede hükme
bağlamıştır:
“Bakanlar, hükümet politikasının uygulanması ile bakanlıklarının ve
bakanlıklarına bağlı, ilgili veya ilişkili kuruluşların stratejik planları ile bütçelerinin
kalkınma
planlarına,
yıllık
programlara
62
uygun
olarak
hazırlanması
ve
uygulanmasından, bu çerçevede diğer bakanlıklarla koordinasyon ve işbirliğini
sağlamaktan sorumludur.
(...) Bakanlar, kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli kullanılması
konusunda Başbakana ve Türkiye Büyük Millet Meclisi'ne karşı sorumludurlar.
Bakanlar; idarelerinin amaçları, hedefleri, stratejileri, varlıkları, yükümlülükleri ve
yıllık performans programları konusunda her mali yılın ilk ayı içinde kamuoyunu
bilgilendirir.”
Burada sözü edilen sorumluluk tamamen siyasi bir sorumluluktur. Hesap
verme sorumluluğu da bu çerçevede yerine getirilir. Siyasi hesap verme
sorumluluğunun gerektiği gibi yerine getirilmesi şüphesiz ki demokratik kültürün
toplumca ne kadar içselleştirdiği ile yakından ilgilidir. Demokratik toplumlarda
siyasi hesap verme sorumluluğunun çok daha iyi bir şekilde yerine getirildiği
bilinmektedir.
Devlet-vatandaş ilişkilerinde iki ana yetki devrinden söz etmek mümkündür.
İlkinde vatandaşlar asil,
siyasetçiler ise vekil
durumundadır. Vatandaşlar
siyasetçilere, belirli kurallar içinde ülkeyi vatandaşlar adına yönetmek üzere yetki
verirler. Bu ilişkide siyasetçilerden (ve onların davranışlarını etkileyen siyasi
kurumlardan) beklenen, toplumdaki farklı grup ve bireylerin tercihlerini bir biçimde
bütünleştirerek (aggregate) vatandaşların beklentilerine uyan kamu politikaları
üretmektir. Buna siyasi sorumluluk denilebilir. Siyasetçilerin ürettiği politikaları
hayata geçirmek ise büyük ölçüde kamu idaresinin yani bürokrasinin işidir.
Dolayısıyla, politikaların hayata geçirilmesi, bu sefer siyasetçilerin asıl, bürokrasinin
ise vekil olduğu ikinci bir vekalet ilişkisini içerir. Burada bürokrasiden beklenen
üretilen politikaları en etkin biçimde hayata geçirmesidir. Bu ilişki de yönetsel
sorumluluk olarak adlandırılabilir (Atiyas ve Sayın, 1997: 13).
Siyasetçilerin siyasi sorumluluklarını yerine getirmesinde seçmenlerin
elindeki en önemli koz, seçimlerdir. Seçimler sayesinde seçmenler verdikleri yetkiyi
siyasal iktidardan alabileceklerdir. Bu nedenle siyasal iktidar seçim öncesinde kısa
vadede oy kazandıracak politikaları uygulamaya koyacaktır. Kamu tercihi
literatüründe bu olaya “politik miyopluk etkisi” denir. Yerel yönetimlerde
belediyelerin seçim öncesi altyapı hizmetleri yerine park gibi seçmenin gözüne hoş
63
görünecek hizmetler vermeleri buna en güzel örnektir. Ayrıca siyasal iktidar yeniden
seçilebilmek için bütçe ödeneklerini kendi seçim bölgelerine tahsis edebilir. Bu ise
literatürde "hizmet kayırmacılığı" olarak geçmektedir (Dileyici ve Özkıvrak, t.y.).
Bütün bunlar bize, seçmenlerin elinde seçimlerin önemli bir koz olduğunu
gösteriyor. Dolayısıyla siyasi sorumluluk sahibi kişiler bir taraftan her türlü kamu
kaynağının
kullanılmasında
stratejik
planlara,
hükümetin
makroekonomik
hedeflerine uygunluğu gözetirlerken diğer taraftan da kısa vadeli “seçim ekonomisi”
politikalarını da uygulamaya koyabilirler.
İdari (yönetsel) hesap verme sorumluluğu: İdari (yönetsel) hesap verme
sorumluluğu hiyerarşik bir çerçevede ele alınmaktadır. İdari hesap verme
sorumluluğunun çerçevesi kanuni düzenlemelerle belirlenmiştir. Hiyerarşik açıdan
her ast üstüne karşı sorumludur. İdari sorumluluğu kısaca; teşkilatın sevk ve idaresi
noktasında doğan sorumluluk olarak tanımlayabiliriz. 5018 sayılı Kanun üst
yöneticilerin ve bürokratik kademelerde görevli kişilerin sorumluluklarını idari
sorumluluk çerçevesinde ele alınmıştır.
Kanunun 11. maddesinde üst yöneticilerin sorumluluğunu şu şekilde hükme
bağlamıştır:
“ (...) Üst yöneticiler, idarelerinin stratejik planlarının ve bütçelerinin
kalkınma planına, yıllık programlara, kurumun stratejik plan ve performans hedefleri
ile
hizmet
gereklerine
uygun
olarak
hazırlanması
ve
uygulanmasından,
sorumlulukları altındaki kaynakların etkili, ekonomik ve verimli şekilde elde
edilmesi ve kullanımını sağlamaktan, kayıp ve kötüye kullanımının önlenmesinden
mali yönetim ve kontrol sisteminin işleyişinin gözetilmesi, izlenmesi ve bu Kanunda
belirtilen görev ve sorumlulukların yerine getirilmesinden Bakana; mahalli idarelerde
ise meclislerine karşı sorumludurlar.
Üst yöneticiler, bu sorumluluğun gereklerini harcama yetkilileri, mali
hizmetler birimi ve iç denetçiler aracılığıyla yerine getirirler.”
Üst
yöneticilerin
kamu kaynaklarının etkili,
ekonomik
ve verimli
kullanılmasından doğan sorumlulukları bakana karşıdır. 5018 sayılı Kanuna göre
bütçe ile ödenek ayrılmış her bir harcama birimin en üst yöneticisi harcama yetkilisi
olup 11. maddede sayılan üst yöneticilere karşı sorumludurlar. Kamu Mali Yönetim
64
ve Kontrol Kanununun sorumluluk konusunda orijinal düzenlemesi mali sorumluluk
ile idari sorumluluğu aynı paralelde ele almasıdır. Başka bir deyişle, yönetsel
örgütlenme içinde ödenek tahsis edilen her bir birim, harcama birimi olarak kabul
edilmiş olup yönetsel sorumluluk ile mali sorumluluk birleştirilmiştir (Akbulut,
2005: 30).
Mali Hesap Verme Sorumluluğu: Mali sorumluluk; kişinin gerek hazineye
gerekse başka bir kişiye verdiği zararın kendisine ödettirilmesi sonucunu doğuran
sorumluluk türüdür. Mali hesap verme sorumluluğu ise kamu kaynağını kullanan,
yöneten kişilerin sorumluluğudur. Kendilerine emanet edilen kaynakların ne
kadarının nereye, nasıl kullanıldığının hesabının sorulması, mali hesap verme
sorumluluğu kavramı ile açıklanabilir.
Kimi kamu personelinin mali sorumluluğu konusunda özel düzenlemeler
mevcuttur. Zira bu kamu personeli mali sistem ve bütçe uygulamaları açısından
önemli görevleri yüklenmişler ve diğer kamu görevlilerine karşı belli bir mali
teminata kavuşturulmuşlardır. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu
ve 832 sayılı Sayıştay Kanunu sorumluluk konusunda özel düzenlemeler
içermektedir.
1050
sayılı
Muhasebe-i
Umumiye
Kanununda
kamu
kaynaklarının
kullanılmasından doğan mali sorumluluk sayman ve tahakkuk memurlarındaydı.
TBMM adına idarenin hesaplarını yargılayan Sayıştay saymanlardan kimi zaman da
saymanlarla beraber tahakkuk memurlarından hesap soruyordu. Saymanlar yönetim
dönemi hesaplarını vererek bu sorumluluklarının gereğini yerine getiriyorlardı.
Ancak 5018 sayılı Kanun ile yetki-sorumluluk dengesi yeniden kurulmuştur.
Her şeyden önce şunu belirtmekte yarar bulunmaktadır. Yeni Kamu Mali Yönetim ve
Kontrol Kanunu ile mali sorumluluk ile idari sorumluluk birleştirilmiştir. Dolayısıyla
bu kanun çerçevesinde mali sorumluluk ile idari sorumluluk birbirinden çok farklı
anlamlar taşımamaktadır. Bu sistemde önceki uygulamada olduğu gibi sayman gibi
Sayıştaya karşı kusursuz sorumlu birini aramak hata olur. Çünkü 5018 sayılı Kanun,
sorumluluk müessesesini bir yönetim modeli sistemi içinde tasarlamış olup yönetsel
sorumluluk çerçevesinde ele almıştır.
65
5018 sayılı Kanun hesap verme sorumluluğunu bir raporlama faaliyetine
bağlamış, sorumlulara belli aralıklarla kamuoyuna bilgi verme zorunluluğunu
getirmiştir. Bu bağlamda bakanlar; idarelerinin amaçları, hedefleri, stratejileri,
varlıkları, yükümlülükleri ve yıllık performans programları konusunda her mali yılın
ilk ayı içinde kamuoyunu bilgilendirmektedir.
Daha önce de belirttiğimiz gibi 5018 sayılı Kanun, hesap verme
sorumluluğunu “yönetim sorumluluğu modeli” çerçevesinde belirlemiştir. Bu
yönetim sorumluluğu modeli de siyasi, idari, mali, performans ve cezai hesap verme
sorumluluğundan meydana gelmektedir. Hesap verme sorumluluğunun gereği gibi
işleyebilmesi için birbiri ile ilişkili çeşitli araçlar geliştirilmiştir:
 Stratejik Planlama,
 Performans Bütçeleme,
 Saydamlık,
 Raporlama,
 Denetim
Hesap verme sorumluluğunu, hizmet sunumu üzerindeki etkileri açısından
değerlendirmek gerekirse, kamu kurumları rekabet koşulları altında hizmet
sunmadığı için hesap verme sorumluluğu, aynen rekabet baskısının yarattığı olumlu
etkileri yaratır; yani maliyetlerin düşmesine, verimliliğin ve etkinliğin artmasına yol
açar.
Ayrıca yetki devri sonucu yetkilerini devreden vatandaş, yetki kullanımını
denetlemekte ve yetkiyi kullananlardan hesap sorabilmektedir. Böylece vatandaşlar,
kamu yönetiminin nasıl icra edildiğini, kamu görevlilerini, yetki ve sorumluluklarını
ve eğer sunulan hizmetlerde hata ve aksama var ise bunu öğrenme ve düzeltilmesi
konusunda baskı yapma şansına sahiptir. Bunun hizmet sunumuna yansıması ise,
ihtiyacı karşılamada etkinlik ve kalite artışı olmaktadır.
3.3.4.2. Stratejik Planlama
66
Devlet, yüklendiği görevleri, kamu kurum ve kuruluşları ile yerine getirir.
Kamu kurum ve kuruluşları, Kanun ile kurulur ve bunların görevleri teşkilat
kanunlarında belirtilir. Kamu kurum ve kuruluşlarının varlık nedeni kamu hizmeti
sunmaktır. Kamu hizmeti sunabilmek için kamu kaynağının kullanılması
gerekmektedir. 5018 sayılı Kanun ile kamu kaynağının kullanımı, stratejik planlama
ve performans esaslı bütçeleme esasına dayandırılmıştır.
Kanunun stratejik planlama ve performans esaslı bütçeleme başlıklı 9.
maddesinde “kamu idareleri; kalkınma planları, programlar, ilgili mevzuat ve
benimsedikleri temel ilkeler çerçevesinde geleceğe ilişkin misyon ve vizyonlarını
oluşturmak, stratejik amaçlar ve ölçülebilir hedefler saptamak, performanslarını
önceden belirlenmiş olan göstergeler doğrultusunda ölçmek ve bu sürecin izleme ve
değerlendirmesini yapmak amacıyla katılımcı yöntemlerle stratejik plan hazırlarlar”
ifadesine yer verilmektedir. Bu çerçevede, “kamu idareleri, kamu hizmetlerinin
istenilen düzeyde ve kalitede sunulabilmesi için bütçeleri ile program ve proje
bazında kaynak tahsislerini; stratejik planlarına, yıllık amaç ve hedefleri ile
performans göstergelerine dayandırmak zorundadırlar”.
Bu madde ile kurumların “Performans Esaslı Yönetimi” gerçekleştirmek
amacıyla “Katılımcılık İlkesi” dahilinde stratejik planlama yapacakları hükme
bağlanmıştır. Bu durum kamu hizmetlerinin istenilen kalitede olması için gerekli
görülmüştür.
Stratejik planlama sürecinde önemli olan konular aşağıdaki şekilde ortaya
konulabilir:
 Başarılı bir stratejik planlama süreci için, öncelikle kamu idarelerinin
faaliyetleriyle ilgili alanlarının ve kamu idaresinin etkileşimde
bulunduğu dış ortamın incelendiği ve kamu idaresinin güçlü ve zayıf
yönleri ile dış ortamdan kaynaklanan sebeplerle ortaya çıkması
muhtemel fırsatlar ve tehditlerin objektif olarak irdelendiği, kısaca
durum tespitinin yapıldığı GZFT analizinin yapılmış olması sonraki
aşamalar için önem taşımaktadır. Mevcut durumun tespitindeki
yetersizlik ve kamu idaresinin yeteneklerinin ortaya konmasındaki
67
başarısızlık, stratejik planlama süreci ve buna bağlı olarak performans
esaslı bütçe uygulamasını olumsuz etkileyecektir.
 Stratejik planlama sürecinde “Nerdeyiz?” sorusunun cevabı ortaya
konulduktan sonra, kamu idaresinin varlık nedenini ortaya koyan -ki,
kamu idaresi olmanın temel niteliği nitelikli kamu hizmeti üretmek ve
vergi ödeyenlere karşı kamusal hizmetlerin etkin, ekonomik ve
verimli bir şekilde sunulmasını sağlamaktır- misyon bildiriminin
ortaya konulması yada kamuya açıklanması ve kamu idaresinin varlık
nedeninin devamını sağlayan kamu hizmetinin kalitesinin gelecekte
nasıl bir hal alacağının yada üretilmesi hedeflenen kamu hizmetinin
niteliğinin kısaca amaçlanın ifade edildiği vizyonun ortaya konması
önem kazanmaktadır. Kamu idaresi tarafından misyon bildiriminin
yapılması ve ulaşılmak istenen gelecekteki durumun ifadesi olan
kamu idaresi vizyonunun ortaya konulması, kamu idaresinin
hedeflerinin yada ulaşılmak istenen durumun topluma açıklaması ve
bir ölçüde üreteceği kamu hizmetinin niteliği ve kalitesi açısından
kamuya taahhütte bulunması anlamına gelecektir.
 “Nereye gitmek istiyoruz?” sorusu kamu idaresinin misyon ve
vizyonu belirlenerek cevaplandırıldıktan sonra, belirlenen stratejik
amaç ve gelecekteki ulaşılmak istenilen durumu anlatan hedeflere
ulaşmak
için
kullanılabilecek
kamu
idaresinin
strateji
ve
faaliyetlerinin ortaya konulması sürecidir. Bu aşama stratejik planla
bütçe ilişkisinin kurulmaktadır. Stratejik planlama konusunda
çalışmaların
uygulamaya
geçirilmesi
sürecini
yansıtan,
kamu
idaresinin belirlenen hedef ve amaçlara ulaşmak için kamu kaynağının
nasıl kullanılacağının ortaya konulduğu ve faaliyetlerin belirlendiği
bütçe sürecidir.
 Stratejik planlama sürecinde ulaşılmak istenen amaca yönelik hedefler
ortaya konulmakta ve hedeflere ulaşmada gerçekleştirilecek yani her
bir hedefe ulaşılmasını sağlayacak faaliyetler belirlenmektedir.
Hedeflere
ulaşılmasını
sağlayacak
faaliyetler
bütçe
ile
ilişkilendirilmektedir. Ancak faaliyet bütçe ilişkisinin kurulmasında,
68
kamu idaresinin kaynak ve maliyet yapılarının ortaya konulması
sağlanarak öncelik verilecek harcama kalemleri ve faaliyetler,
hedefler ile amaçların maliyetlerinin ortaya konulmasıdır.
 Stratejik planların yıllık uygulama dilimleri (performans programları)
belirlenecek ve raporlanacaktır. Stratejik planlar ve bütçeler
arasındaki ilişki bu belgeler aracılığı ile açıklık kazanacaktır.
Böylelikle bütçelerin performans uygulamasını destekleyen bir yapıya
sahip olması sağlanmış olacaktır.
 Stratejik planların çok yıllı olması nedeniyle, planların yıllık olarak
uygulanmasına imkan veren performans programlarının bütçe ile
ilişkinin kurularak uygulanması sonucunda ortaya çıkacak sonuçların
elde edilmesi, raporlanması ve değerlendirilmesi aşaması stratejik
planlama uygulamasını son aşamasını oluşturmaktadır.
Bu aşama, 5018 sayılı kanun uygulamasında, izleme ve değerlendirme
faaliyeti
neticesinde
hazırlanacak,
gerçekleştirilmektedir. İzleme stratejik
faaliyet
raporları
ile
planda ortaya konulan
hedeflere ilişkin gerçekleşmelerin sistematik olarak takip edilmesi ve
raporlanması işlemidir. Değerlendirme ise, uygulama sonuçlarının
stratejik amaç ve hedeflere kıyasla ölçülmesi ve söz konusu amaç ve
hedeflerin tutarlılık ve uygunluğunun analizidir. Kısaca bu bölümde,
önceden
belirlenmiş
performans
kriterlerinin
sonuçlarla
değerlendirilmesi ile stratejik planın başarısı ortaya konulacak ve plan
gözden geçirilmiş olacaktır.
Stratejik planın gözden geçirilmesi, hedeflenen ve ulaşılan sonuçların
karşılaştırılmasını içerir. Plan
gerçekleşmeleri, zamanlama ve
hedeflere uygunluk bakımından incelenir.
Değerlendirme
faaliyetleri
kapsamında
esas
olarak
uygulama
sonuçlarının belirlenmiş stratejik amaç ve hedeflerin ne kadarının
gerçekleştirildiğinin ölçülmesi ve değerlendirilmesidir. Performans
ölçümü, performans göstergeleri kullanılarak uygulama sonuçlarının
ölçülmesidir.
69
Stratejik planlama, kamu idarelerinin planlı hizmet sunumu, politika
geliştirme, belirlenen politikaları somut iş programlarına ve performans esaslı
bütçelere dayandırma ile uygulamayı etkili bir şekilde izleme ve değerlendirmelerini
sağlamak amacıyla olarak temel bir araç olarak benimsenmiştir. Stratejik planlama;
bir yandan kamu mali yönetimine etkinlik kazandırırken, diğer yandan kurumsal
kültür ve kimliğin gelişimine ve güçlendirilmesine de yardımcı olmaktadır.
Stratejik Plan, hizmetlerin istenilen düzeyde ve kalitede sunulmasına,
geleceğe ilişkin amaç ve hedeflerin performans göstergelerine bağlanmasına, ölçme,
izleme ve değerlendirmelerin yapılmasına, tüm çalışmaların raporlanmasına,
sonuçların kurumun sürekli gelişiminde kullanılması için gerekli revizyon
tedbirlerinin zamanında alınmasına imkan verecektir. Çalışmalar sonucunda stratejik
plana göre yapılan faaliyetlerin de bu doğrultuda raporlanması gerekmektedir.
Stratejik planlamanın kamu yönetimi için sağlayacağı yararları ve hizmet
sunumuna katkılarını kısaca şöyle sıralamak mümkündür:
 Vizyon oluşturma ve geleceği öngörme yeteneğini geliştirir. Vizyon
değerlendirmesi ile hizmet kalitesi, etkinlik, rekabet, yenilikçilik,
çeşitlilik ve sürekli değişim anlayışını yerleştirir,
 Kurumun içsel güçlü ve zayıf yönleri ile dış çevreden kaynaklanan
fırsat ve tehditleri dikkate alan ve değişimleri izleyen bir yönetimi
zorunlu kılar.
 Kurumun çevresi ve paydaşları ile olan bağlarını ve hizmet alanlara
karşı sorumluluklarını güçlendirir.
 Kurumlar arasındaki girişimci ve rekabetçi unsurları öne çıkarır.
 Katılımcı yönetim anlayışını geliştirir,
kurum çalışanlarının
katılımcılığını ve yaratıcılığını geliştirir; ekip çalışması ve işbirliğini
güçlendirir.
 Kurumun hizmetlerinden yararlananların taleplerine olan duyarlılığını
artırır,
70
 Kamuda etkin bir yönetim ve harcama sisteminin kurulmasında
başlangıç noktasını oluşturur,
 Kuruluşların belirli bir hedefe yönelik olmayan kısa vadeli ve anlık
işlerde yoğunlaşmaları yerine, orta vadeli ve somut hedeflere dayalı
planlama anlayışına sahip olmalarını sağlar.
 Süreçlere
entegre
olmuş
bir
şekilde
denetim
ve
izlemeyi
kolaylaştıracaktır.
Öte yandan, stratejik planlama, kamu kurumlarının uzun ve orta vadeli
programlarının yerine getirilebilmesi açısından büyük önem taşımaktadır. Toplumsal
talepteki nicelik ve nitelik değişimi ile birlikte, kamu organizasyonlarının optimal
büyüklüğü üzerine tartışmalar başlamış ve bütçe sistemlerindeki alternatif reform
hareketleri, eldeki aynı kaynakların ve hatta bazen daha azının kullanılarak,
eskisinden daha etkin, verimli ve kaliteli hizmet sunulması yönünde gelişmiştir. Bu
değişimler ışığında bütçeler; eskiden kaynak, insan ve muhasebe gibi girdi kaynaklı
hazırlanırken, günümüzde sonuç ya da amaç odaklı hazırlanmaya başlanmıştır,
Bunun en önemli sonucu ise “performans esaslı bütçeleme”dir.
Performans esaslı bütçelemeden beklentileri; etkili kaynak dağılımı, hedeflere
dayalı yönetim anlayışının yerleştirilmesi, bütçe hazırlama, uygulama ve denetim
sürecinin güçlendirilmesi, hizmet kalitesinin artırılması, mali saydamlığın sağlanması
olarak sıralamak mümkündür (OECD, 2004: 5). Bu beklentiler; mali saydamlık,
hesap verebilirlilik, mali disiplin, performans yönetimi, performansa dayalı
ücretlendirme, performans denetimi, kamuoyu denetimi, şeklinde de ifade edilebilir
(Samsun, 2003: 18)
Özetlemek gerekirse stratejik planlama ve performans esaslı bütçeleme ile
gerçekleştirilmek istenen nihai amaç kamusal mal ve hizmetlerin kalitesinin
arttırılmasıdır. Öncelikle performans ölçümü ile iyi veya kötü performansın ortaya
çıkarılması sağlanır. Daha sonra mal ve hizmet üretenlerin üzerinde bu yolla
kamuoyu baskısı oluşturulması amaçlanır ve son olarak da bu kamuoyu baskısının
daha kaliteli mal ve hizmet üretimine yol açması hedeflenir.
3.3.4.3. Saydamlık
71
Temsili demokratik sistemlerde devletin temel toplumsal amacı, kamu
yararına mal ve hizmetleri üretmek olarak ifade edilebilir. Vatandaşlar devlet
kuruluşlarına ve aktörlerine kamu yararına mal ve hizmet üretmeleri için yetki
verirler. Fakat bu aktörler aldıkları yetkiyi kamu yararına değil kendi çıkarlarını
gözetmek ve korumak amacıyla kullanabilirler. Bunu önlemek ve asgariye indirmek
için birçok denetim ve hesap verme mekanizması kurulmuştur. Bu mekanizmaların
ne kadar başarılı olduğunu belirleyen en önemli etkenlerden biri, sistemdeki bilginin
düzeyidir. Saydamlık bu denetim mekanizmalarının sağlıklı bir şekilde işleyebilmesi
için gerekli olan bilginin sistem tarafından üretilmesi veya mevcut koşullara,
kararlara ve eylemlere dair bilginin erişilebilir, görünür ve anlaşılır kılındığı bir süreç
olarak tanımlanabilir. Daha ayrıntılı bir biçimde tanımlamak gerekirse; saydamlık,
devletin hedeflerini, bu hedeflere ulaşmak için hayata geçirdiği politikaları ve bu
politikaların yarattığı sonuçları izlemek için gerekli olan bilgiyi düzenli, anlaşılabilir,
tutarlı ve güvenilir bir biçimde sunmasıdır.
Saydamlığın diğer bir tanımında saydamlık, devletin, hedeflerini, bu
hedeflere ulaşmak için hayata geçirdiği politikaları, ve bu politikaların yarattığı
sonuçları izlemek için gerekli olan bilgiyi düzenli, anlaşılabilir, tutarlı ve güvenilir
bir biçimde sunması şeklinde ifade edilmektedir. Bu tanımda iki unsurun altını
çizmekte yarar bulunmaktadır. Buna göre sistemin saydam olması için sadece
aktörlerin ne yaptıklarının bilinmesi değil, ne yapmaya niyetli oldukları konusunun
da kamuoyuna sunulması gerekmektedir. Niyetlerin açık bir biçimde belirlenmesi ve
kamuoyuna sunulması hem niyetlerin kamu yararına uygun olup olmadığını tartışma
olanağı yaratır, hem de vatandaşlara daha sonra davranışları ve bu davranışların
sonuçlarını değerlendirmede önemli bir kıstas sunar. İkincisi, bilginin bir yerlerde
mevcut olması sistemin saydam olduğunu göstermez. Bilginin vatandaş tarafından
etkin bir biçimde kullanılabilmesini sağlayacak bir biçimde düzenli, anlaşılabilir ve
tutarlı olması gerekmektedir. Bilginin güvenilir olması ise objektif olarak doğru
olmasını içerir ama bununla sınırlı değildir. Güvenilirlik aynı zamanda bilgiyi
kullananların da bilginin doğruyu yansıttığına inanmasını, bu ise inandırıcılığı
sağlayan “kalite kontrol” mekanizmalarının kurulmuş olmasını gerektirir.
Saydamlığın çok çeşitli boyutları vardır. Bunlardan birincisi, mali saydamlık,
ikincisi ise performans saydamlığıdır.
72
Mali saydamlık; hükümetin yapısının ve fonksiyonlarının, mali politika
planlarının, kamu sektörü hesaplarının ve mali hedeflerinin kamuoyuna açık
olmasıdır (Devlet Planlama Teşkilatı, 2000). Diğer bir ifade ile mali saydamlık,
kamu kaynaklarının kim tarafından, nasıl ve hangi amaçla kullanıldığı bilgisinin var
olması demektir. Mali saydamlığın tanımına baktığımızda kamu maliyesinde
saydamlığın sağlanabilmesi için iki temel unsurun olduğu görülmektedir. Bu
unsurlardan birincisi,
devletin
işleyişi ve
yapısının,
uygulayacağı maliye
politikalarının, devlet hesapları ve projeksiyonlarının kamuya açık olmasının
sağlanmasıdır. Devletin ne yapmaya niyetlendiğinin kamuoyu tarafından bilinmesi
ile bu niyetler hakkında kamuoyunda tartışma imkanı yaratılacaktır. Böylece, bütçe
hakkına sahip olan vatandaşlar, devletin yapacağı faaliyetlerin sonuçlarının ne
olacağını önceden tahmin edebilecekler ve tartışabilecekler, gerekirse, olumsuz bir
faaliyete engel olabileceklerdir. İkincisi, devlet adına girişilmiş yükümlülükler ve
sürdürülen aktiviteler hakkında zamanında güvenilir, kapsamlı, anlaşılabilir ve
uluslararası
karşılaştırmalara
elverişli
niteliklere
haiz
bilgiye
kamunun
ulaşabilmesidir. Bilginin güvenilirliğinin sağlanması için bir dış denetim organı
tarafından denetlenmesi de mali saydamlığın temel unsurlarındandır.
Performans saydamlığı ise nihai mal ve hizmet sunumunda etkinliğin (yani
mümkün olan en az maliyetle sunulup sunulmadığının veya amaçlanan toplumsal
hedeflere
ulaşılıp
ulaşılmadığının)
değerlendirilmesine
yarayan
veya
bu
değerlendirmeyi kolaylaştıran bilgilerin sunulmasıdır (Atiyas ve Sayın, 2000: 51).
Performans saydamlığının sağlanabilmesi için, hükümetlerin, merkezi
kuruluşların, bakanlıkların ve kuruluşların ex-ante ve ex-post raporlamalar yapması
gerekir. Ex-ante raporlamalar harcama öncesi söz konusu kurum ve kuruluşların
neler yapacağını ortaya koymaya yarar. Ex-post raporlamalar ise faaliyet sonuçlarını
gösterir.
Mali saydamlığın sağlanmasıyla hükümetin politikaları ve uygulamaları
hakkında bilgi sahibi olan ilgililer (vatandaşlar), performans saydamlığı ile politika
uygulamalarının gerçekleştirilme derecelerinin görülebilmesi ve kamuoyu denetimini
gerçekleştirerek bütçe hakkının kullanımı imkanına sahip olurlar.
73
Yukarda kısaca bahsedilen saydamlık ilkesi, çağdaş kamu yönetiminin
getirdiği yeniliklerin başında gelmekte ve hesap verebilirlik ilkesinin de temelini
oluşturmaktadır.
Mali saydamlık, ülkemizde ilk defa yasa düzeyinde 5018 sayılı KMYKK ile
tanımlanmıştır. Kanunun “Kamu Kaynağının Kullanılmasının Genel Esasları”
başlıklı Üçüncü Bölümünde “Mali Saydamlık” ve “Hesap Verme Sorumluluğu”
açıklanmıştır.
Kanunda mali saydamlık, kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında
denetimin sağlanması amacıyla kamuoyunun zamanında bilgilendirilmesi şeklinde
tanımlanmış ve kamu hesaplarının standart bir muhasebe sistemi ve genel kabul
görmüş muhasebe prensiplerine uygun bir muhasebe düzenine göre oluşturulmasının
mali saydamlığı sağlamada zorunlu bir unsur olduğu belirtilmiştir.
Saydamlık, devletin hesap verme sorumluluğunu sağlayan en önemli
araçlardan biridir. Saydam bir mali sistem, iktidardakiler tarafından kamu
kaynaklarının nasıl ve hangi amaca yönelik olarak kullanıldığı ve bu kullanımın ne
tür sonuçlar yarattığı konusunda gerekli bilgileri vatandaşlara sunar ve buna bağlı
olarak saydam bir mali sistem, kamu hiyerarşisi içinde kimin hangi tür sonuçlardan
sorumlu olduğu, yani kamu içinde sorumluluk dağılımı konusunda da vatandaşları
bilgilendirir, aynı zamanda idarenin davranışlarını da etkiler. Saydamlık, kamusal
kaynakların dağılımında etkinliğin ve verimliliğin sağlanmasını özendirir ve kamu
yönetimini yetkinleştirir.
Kamuoyuna açık stratejik planların, yıllık performans programlarının ve
faaliyet
raporlarının
kamu
idarelerince
yayımlanması,
kamuoyunun
kamu
idarelerinin faaliyetleri hakkında bilgi sahibi olmasını sağlayacaktır. Bu suretle vergi
ödeyenler vergilerin nereye harcandığını görebilecek, hizmetten yararlananlar ise
hizmet kalitesi ile yapılan harcamaları karşılaştırma şansına sahip olabilecektir.
Ayrıca basın ve sivil toplum kuruluşları, bu belgeleri izleyerek toplumun genel
çıkarlarına hizmet etmeyen konulara müdahale etme şansını elde edecektir. Bu
suretle kamu idarelerinin kaynakları daha dikkatli ve toplum yararına kullanması
yani etkili,
ekonomik ve verimli kullanması sağlanacaktır. Ayrıca performans
74
hedeflerinin kamuoyuna duyurulması, idareleri ve yöneticileri bu hedeflere ulaşmaya
yöneltecek güçlü bir etken olacaktır.
Mali saydamlık sayesinde vatandaşın devlete olan güveni artar. Çünkü
devletin ürüttüğü işlemlerden ve uygulamalardan haberdar olur. Vatandaşın kamuyu
daha iyi takip edebilmesi, siyasetçilerin ve bürokratların davranışlarında kamu
yararını gözetmelerini teşvik ederek, kamusal kaynakların kullanımında etkinliğin ve
verimliliğin sağlanmasını özendirir ve kamu yönetimini sağlıklı bir yapıya
kavuşturur. Saydam bir sistemde devlet, belirli kurallar koyar ve halkı da bu
kurallara uyacağına inandırır. Bu şekilde halkın güvenini kazanmış olur. Aksi bir
durum mevcut olduğunda ise gerek devlet gerekse toplum üzerinde çok ağır
maliyetler ortaya çıkar. Devlette denetim ve kontrol sistemini zayıflarsa yolsuzluk ve
israf artar, bu sebeple kamuda hizmet sunumunda etkinlik azalır. Bunun sonucu
olarak da kamuda hizmet maliyetleri artar ve devletin asıl görevlerini yerine
getirmesi için gereken mali kaynağı bulması zorlaşır. Akabinde kamu yararına
politika üretmek zorlaşır ve devlet toplumdan kopuk, denetlenemeyen ve güvenilmez
bir kurum haline gelir.
Saydam bir mali sistemde kamu hizmetlerinin maliyetinin takibi kolay
olacağından kurumun bu hizmetlerin sunumunda kaynak israfı yapıp yapmadığı da
izlenebilecektir. İsrafın yüksek olması halinde ise hizmetin sunulma biçimi
değiştirilebilir.
Bunun sonucu olarak vatandaş kamuyu denetleyebileceğinden kamunun
kaynakları verimli ve etkin kullanması yönünde baskı oluşacaktır. Zaten 5018 sayılı
Kanun etkinlik ve verimlilik üzerine oturtulmuştur.
Saydamlık eksikliğinin hem devlet hem de vatandaşlar üzerine yüklediği
maliyetler vardır. Devlete güven azaldığından devletin borçlanma maliyeti yükselir,
ödemek zorunda olduğu risk primi artar. Devletin iç işleyişinde bilgi akışının
azalması kontrolleri zayıflatır, israf ve yolsuzluğu arttırır. Kamu hizmetlerinin
sunumunda
etkinlik
azalır,
etkinlikte
iyileşme
yapmak
zorlaşır.
Hizmet
maliyetlerinin artması, devletin asli görevlerini yerine getirmesi için gerekli
finansmanı bulmasını zorlaştırır ve devlet hesabını bilemez hale gelir. Kamu yararına
politika üretmek zorlaşır ve devlet toplumdan kopuk ve denetlenemez bir güç haline
75
gelir. Vatandaşların devlete güveni azalır. Saydam olmayan mali yönetim, ekonomik
istikrarsızlığın yanı sıra politik ve mali istikrarsızlığa yol açabilir, verimliliği azaltır
ve eşitsizliği arttırır.
Mali saydamlık konusuna özel bir önem atfeden IMF de mali saydamlığın, iyi
yönetişim hedefine en büyük katkıyı yapacağına inanmakta ve bunun mali
politikaların oluşturulması ve sonuçları hakkında kamuoyunda daha yetkin
tartışmalara neden olacağını, hükümetleri mali politikaların uygulanması konusunda
daha sorumlu kılacağını ve bu nedenlerle makroekonomik politika ve tercihlerin
kamuoyunca daha iyi anlaşılacağını ve inanırlılığının güçleneceğini düşünmektedir.
Özetle,
saydamlık
kamuoyunun
kaynakların
nasıl
kullanıldığını
izleyebilmesini sağlamaktadır. Milletin devleti daha iyi izleyebilmesi, politikaların
ve bürokratların kamu yararına daha uygun davranmalarını teşvik ederek, kamusal
kaynakların dağılımında etkinliğin ve verimliliğin sağlanmasını özendirmekte ve
kamu yönetimini yetkinleştirmekte böylece, kamuoyu baskısı yaratarak etkin ve
kaliteli hizmet sunumu özendirmektedir.
3.3.4.4. Raporlama
Yeni kamu yönetim sisteminin önemli araçlarından biri olan faaliyet raporları
kamu idarelerinin kullandığı araçlar ile amaç ve hedeflere ulaşıp ulaşmadığının
gösterilmesi açısından çok önemlidir.
Kamu mali yönetim sistemimizi yeniden
yapılandıran 5018 sayılı
KMYKK’da, kamu kaynaklarını stratejik önceliklere göre ve rasyonel bir şekilde
dağıtmak ve kullanmak, yürütülen faaliyetlerin ve sunulan hizmetlerin sonuçlarını
izlemek, değerlendirmek ve hesap verme sorumluluğuna dayalı yönetim anlayışının
bir gereği olarak raporlamak temel unsurlar olarak ortaya çıkmıştır.
Yürütme organının faaliyet sonuçları konusunda kamuoyunu ve yasama
organını bilgilendirme vasıtasıyla kamuda mali saydamlığı sağlamaya yönelik olarak
5018 sayılı Kanunda faaliyet raporları adı altında 41. maddede gerekli düzenlemeler
yapılmıştır. Maddede, mali şeffaflık ve hesap verebilirlik ilkesini hayata geçirmek
amacıyla üst yöneticilerin ve bütçeyle ödenek tahsis edilen harcama yetkililerinin,
idari sorumlulukları çerçevesinde her yıl faaliyet raporları düzenlemeleri ve bu
76
raporların, stratejik planlama ve performans programları uyarınca yürütülen
faaliyetleri, belirlenmiş performans göstergelerine göre hedef ve gerçekleşme
durumu ile meydana gelen sapmaların nedenlerini açıklayacak şekilde hazırlanması
hüküm altına alınmıştır. Böylelikle üst yöneticiler kendi faaliyetlerini düzenli olarak
raporlayıp kamuoyuna duyuracaklardır.
Kanunun 41. maddesinde faaliyet raporları şu şekilde açıklanmıştır:
“Üst yöneticiler ve bütçeyle ödenek tahsis edilen harcama yetkililerince,
hesap verme sorumluluğu çerçevesinde, her yıl faaliyet raporu hazırlanır. Üst
yönetici, harcama yetkilileri tarafından hazırlanan birim faaliyet raporlarını esas
alarak, idaresinin faaliyet sonuçlarını gösteren idare faaliyet raporunu düzenleyerek
kamuoyuna açıklar.
Mahallî idarelerce hazırlanan idare faaliyet raporlarının birer örneği Sayıştay
ve İçişleri Bakanlığına gönderilir. İçişleri Bakanlığı, bu raporları esas alarak kendi
değerlendirmelerini de içeren mahallî idareler genel faaliyet raporunu hazırlar ve
kamuoyuna açıklar. Raporun birer örneği Sayıştaya ve Maliye Bakanlığına
gönderilir.
Merkezî yönetim kapsamındaki idareler ile sosyal güvenlik kurumlarının bir
malî yıldaki faaliyet sonuçları, Maliye Bakanlığınca hazırlanacak genel faaliyet
raporunda gösterilir. Bu raporda, mahallî idarelerin malî yapılarına ilişkin genel
değerlendirmelere de yer verilir. Maliye Bakanlığı, genel faaliyet raporunu
kamuoyuna açıklar ve bir örneğini Sayıştaya gönderir.
Sayıştay, mahallî idarelerin raporları hariç idare faaliyet raporlarını, mahallî
idareler genel faaliyet raporunu ve genel faaliyet raporunu, dış denetim sonuçlarını
dikkate alarak görüşlerini de belirtmek suretiyle Türkiye Büyük Millet Meclisine
sunar. Türkiye Büyük Millet Meclisi bu raporlar ve değerlendirmeler çerçevesinde,
kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasına ilişkin olarak kamu idarelerinin
yönetim ve hesap verme sorumluluklarını görüşür. Bu görüşmelere üst yönetici veya
görevlendireceği yardımcısının ilgili bakanla birlikte katılması zorunludur.”
Kamuoyunun bilgi sahibi olmasını sağlayarak kamuda hesap verme
sorumluluğuna dayalı yönetim anlayışının geliştirilmesine hizmet eden faaliyet
77
raporları, sonuç odaklı hizmet sunumunu ve izlenebilirliği hem teşvik etmekte hem
de zorunlu hale getirmektedir.
Buradaki bilgilendirme sorumluluğu, bir tür yönetsel hesap verme
sorumluluğudur. Bu mekanizma sayesinde kamu hizmetlerini yürütmekle yükümlü
olanların daha fazla sorumluluk almaları sağlanmaktadır. Kamu hizmetlerinde sonuç
odaklı çalışmalara kamu hizmetinden yararlananların ödedikleri vergilerin nasıl
kullanıldığını ve kamu idarelerinin performansları konusunda bilgi sahibi olmalarına
ve yasama denetiminin güçlendirilmesine katkıda bulunmaları amaçlanmıştır.
Performansları bu şekilde değerlendirilen kamu idareleri de sürekli gelişme, yeni
gelişmelere göre kendini yenileme, hizmet kalitesi, etkinliği ve çeşitliliğinin
artırılması konusunda kendilerini baskı altında hissedecekler. Sonuçta bu da daha
verimli, kaliteli ve ihtiyaca yönelik hizmet üretme olarak hizmet sunumuna
yansıyacaktır.
3.3.4.5. Denetim
Kamu harcamaları, devletin toplumsal nitelikli ihtiyaçları karşılamak için
üretmiş olduğu veya satın aldığı kamusal hizmetleri karşılama için yaptığı
harcamalardır. Kamu harcamalarının denetimi iki nedene bağlı olarak gereklilik arz
etmektedir. Bu nedenlerden ilki; üretilen kamusal hizmetlerin toplumun tercihlerini
karşılayıp karşılamadığının denetlenmesi gerekliliğidir. Diğeri ise gerek kamusal
kaynak temini için yararlanılan finansman yöntemleri gerekse bu kaynakların
harcanma şekillerinin ortaya çıkardığı sonuçların denetlenmesi zorunluluğudur.
Denetim genel bir ifade ile kamu kurum ve kuruluşlarının faaliyet ve
işlemlerinde hataların önlenmesine yardımcı olmak, çalışanların ve kuruluşların
gelişmesine,
yönetim ve kontrol sistemlerinin geçerli, güvenilir ve tutarlı hale
gelmesine rehberlik etmek amacıyla; hizmetlerin süreç ve sonuçlarını mevzuata,
önceden belirlenmiş amaç ve hedeflere, performans ölçütlerine ve kalite
standartlarına göre; tarafsız olarak analiz etmek, karşılaştırmak ve ölçmek; kanıtlara
dayalı olarak değerlendirmek, elde edilen sonuçları rapor haline getirerek ilgililere
duyurmak şeklinde tanımlanabilir.
78
Kamu yönetiminde sağlıklı bir denetim sisteminin olması, yolsuzluklardan
arınmış, etkili ve verimli bir çalışma düzeni içinde iyi işleyen bir yönetime
kavuşmanın temel koşullardandır.
Kamu yönetiminde başlatılan dönüşümün önemli ayaklarından birisini
oluşturan 5018 sayılı KMYKK, kamu mali yönetimi ve denetimi olgusunu yeni
baştan düzenlemekte, ilkelerini yeniden belirlemekte, denetleme ilkelerini ve
denetçileri yeni ilkeler etrafında yeniden örgütlemektedir. Bu bağlamda köklü, hatta
cüretkar düzenlemeler önerdiği yorumları yapılmaktadır.
Böylece 5018 sayılı kanunla, rutin olarak yapılan denetim, denetimin ruhuna
uygun olarak daha ayrıntılı ve fonksiyonel hale getirilmiş, kamusal hizmette etkinlik
ve verimlilik bazlı düzenlemeler amaçlanmış, denetçilere verilen görevlerde artışlar
olmuş, yeni denetim birimleri kurulmuştur.
Denetim konusunda “İç Kontrol”, “İç Denetim” ve “Dış Denetim” ayrımını
yapmak yerinde olacaktır. Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununda iç kontrol
“Kamu idarelerinin malî işlem ve faaliyetlerine ilişkin tüm gelir, gider, varlık ve
yükümlülüklerinin amacına ve mevzuatına uygun bir şekilde gerçekleştirilmesi için
uygulanan malî yönetim, harcama öncesi kontrol ile harcama sonrası iç denetim
faaliyetleridir” şeklinde tanımlanmıştır. İç denetim, “Kamu idaresinin çalışmalarına
değer katmak ve geliştirmek için kaynakların ekonomiklik, etkililik ve verimlilik
esaslarına göre yönetilip yönetilmediğini değerlendirmek ve rehberlik yapmak
amacıyla yapılan bağımsız ve nesnel güvence sağlayan danışmanlık faaliyetidir”
şeklinde tanımlanmıştır. Buna karşılık dış denetimin ise Sayıştay tarafından harcama
sonrası yapılacağı ve bunun amacının da;
genel yönetim kapsamındaki kamu
idarelerinin hesap verme sorumluluğu çerçevesinde, yönetimin mali faaliyet, karar ve
işlemlerinin; kanunlara,
kurumsal amaç, hedef ve planlara uygunluk yönünden
incelenmesi ve sonuçlarının TBMM’ye raporlanması olduğu ifade edilmiştir. Dış
denetim
esasında,
faaliyet
sonuçlarının
dışarıdan
bir
kurum
tarafından
değerlendirilmesidir. Dış denetim kurumu Sayıştaydır. Sayıştay Kanun Tasarısı
Taslağında
Sayıştayın
“Düzenlilik”
ve
“Performans”
denetimi
yapması
öngörülmektedir. Düzenlilik denetimi, “Mali Denetim” ve “Uygunluk Denetimini”
kapsamaktadır. Mali denetim, mali tablo ve raporların güvenilirliği ve doğruluğuna
79
ilişkin denetimdir. Uygunluk denetimi ise, mali işlemlerin mevzuata uygunluğunun
denetimidir.
2005 yılında kabul edilen 5436 sayılı Kanunla, 5018 sayılı Kanunda
değişiklikler yapılmıştır. 5436 sayılı Kanunla, 5018 sayılı Kanunda geçen bazı
ifadelerde teknik düzeltmeler yapılmış, iç kontrol sistemi yeniden tanımlanarak daha
kapsayıcı hale getirilmiş, harcamaların gerçekleştirilmesinde işlem süreçlerinin
hızlandırılması ve etkinliğin artırılması için malî kontrol yetkilisi sistemden
çıkarılarak, ön malî kontrol fonksiyonunun malî hizmetler biriminde ve harcama
birimlerinde gerçekleştirilmesi sağlanmış ve bu çerçevede malî hizmetler biriminin
görev, yetki ve sorumlulukları yeniden düzenlenmiştir.
Kanunda iç denetim ile ilgili olarak yapılan ilk düzenlemede iç denetim
“nesnel güvence sağlayan danışmanlık faaliyeti” olarak tanımlanırken 5436 sayılı
Kanunla anılan maddede yapılan değişiklikle iç denetim nesnel güvence sağlama ve
danışmanlık faaliyeti olarak yeniden tanımlanmıştır. Yapılan bu değişiklikle beraber
güvence sağlama ve danışmanlık fonksiyonlarının birbirinden ayrı olarak belirtildiği
uluslararası tanımlamalarla paralellik sağlanmıştır.
Bu değişiklik, aynı zamanda iç denetimin tamamen danışmanlık faaliyetinden
ibaret olduğu noktasındaki zihinlerde oluşan yanlış kanının da silinmesi açısından
önemli bir adım oluşturmuştur.
Şöyle ki, artık iç denetim hem güvence sağlayan hem de danışmanlık
faaliyetini bünyesinde barındıran bir kavram olarak tanımlanarak modern anlamda iç
denetim olgusunun yakalanmasında daha sağlıklı bir şekilde ifade edilebilmiştir
(Korkmaz, 2007: 10).
İç denetim esasında, örgüt bünyesindeki bağımsız bir değerlendirme olup, iç
kontrol sisteminin etkililiğini ölçmek ve değerlendirmek suretiyle yönetime hizmet
sağlamak şeklinde faaliyet göstermektedir. İç denetim, kuruluşa yönelik bir hizmet
olarak o kuruluşun faaliyetlerini incelemek ve değerlendirmek amacıyla kuruluşun
bünyesinde oluşturulan bağımsız bir değerlendirme fonksiyonudur. İç denetimin
hedefi, kuruluşun sorumluluklarının etkin olarak yerine getirilmesinde, kuruluş
mensuplarına yardımcı olmaktır. Sonuçta iç denetim, kuruluşun elemanlarına gözden
geçirilen faaliyetlerle ilgili analizler, değerlendirmeler, tavsiyeler, görüşler ve bilgiler
80
sağlamaktadır. Amaç, uygun maliyetle etkili kontrolün geliştirilmesidir. İç denetim
elemanları ise, kuruluşun iç kontrol sisteminin etkinliği ve yeterliliği ile performans
kalitesi hakkında yönetime bilgi sağlanması şeklinde iki çeşit sorumluluk
üstlenmektedirler.
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, daha önce özel
sektörün başarıyla uyguladığı iç denetim sistemini kamu sektörüne taşımakta ve
yukarıda belirtilen düzenlemeleri bünyesinde barındırarak şu ana kadar varolan
denetim anlayışımızda köklü değişiklikler getirmektedir (Korkmaz, 2007: 14).
Dış denetim konusunda ise bir önceki 1050 sayılı Kanundan farklı olarak,
5018 sayılı KMYKK’da Sayıştayın harcama öncesi vize uygulaması kaldırılmış,
yerine harcama sonrası denetimi getirilmiştir. Kanunla, Sayıştay tarafından yapılacak
harcama sonrası dış denetimin amacı, genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin
hesap verme sorumluluğu çerçevesinde, yönetimin mali faaliyet, karar ve
işlemlerinin; kanunlara, kurumsal amaç, hedef ve planlara uygunluk yönünden
incelenmesi ve sonuçlarının TBMM’ye raporlanmasıdır. Burada göze çarpan husus
dış denetimin sadece hukuka uygunlukla sınırlı olmadığı, aynı zamanda harcamaların
kurumsal amaç ve hedeflere uygunluğunun yani kurumsal performansın da dış
denetime konu olduğudur.
Kanunda Sayıştay tarafından yapılacak dış denetim, mali denetim, uygunluk
denetimi ve performans denetimini içermektedir. Mali denetim, kamu idaresi
hesapları ve bunlara ilişkin belgeler esas alınarak mali tabloların güvenilirliği ve
doğruluğunun, uygunluk denetimi, kamu idarelerinin gelir, gider ve mallarına ilişkin
mali işlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğunun denetimi,
performans denetimi ise, kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli olarak
kullanılıp kullanılmadığının belirlenmesi, faaliyet sonuçlarının ölçülmesi ve
performans bakımından değerlendirilmesi olarak tanımlanabilir.
Kamu kaynaklarının dürüst ve rasyonel kullanımında birincil sorumluluk
bakanların ve kurumların üst yöneticilerinindir. Sayıştay, yönetimin bu temel
sorumluluğu yerine getirirken yaptığı aksaklıkları ve noksanları yasama organına
raporlayarak hesap verme sürecine katkıda bulunmaktadır. Hesap verme anlayışı,
denetimin kapsamını, amaçlarını ve uygulama tarzını da ayrıca biçimlendirmektedir.
81
Aynı zamanda hükümetin kamu fonlarının vekilharçlığı konusunda ve
yükümlülüklerini yerine getirmede Parlamentoya hesap verme mecburiyeti de vardır.
Sayıştayların bu ilişkiye eklenen rolü, hükümetin performansını yakından inceleme
görevinde Parlamentoya yardımcı olmaktır. Sayıştaylar kendilerine verilen bu görevi
denetimler yaparak yerine getirir. Dış denetim kurumu olarak Sayıştay, kamu
faaliyetlerinin bağımsız denetimini yaparak kamuda hesap verme sorumluluğunun
yerine getirilmesinde yardımcı olmaktadır. Hükümetin performansını etkin bir
biçimde
değerlendirmek
ve
hükümetin
parlamentoya
verdiği
bilgilerin,
parlamentonun verdiği yetkiye uygun, faaliyetlerin sonuçlarını doğru bir şekilde
yansıttığından ve atanmış yöneticilerin Hükümetin belirlediği politikaları en etkin
şekilde yerine getirdiklerinden emin olmak için parlamenterlerin bu bilgiler hakkında
yansız bir değerlendirmeye ihtiyacı vardır. Sayıştay hem parlamentonun hem de
Hükümetin kamu kurumlarının performansı hakkında objektif bilgi ihtiyacını
karşılayacak olan bağımsız bir yüksek denetim kurumudur. Hesap verme
sorumluluğunu, geçmişte sadece hata bulup suçlama yapma olarak ön plana çıkarmış
olan Sayıştaylar, bu tavırlarını şimdi yersiz bulmakta; hesap verme sorumluluğu
gelecekte kurum ve kuruluşların performansını iyileştirici bir araç olarak
kullanılabilme rolünü güçlendirmek gerektiğini dile getirmektedirler.
Kamu kaynakları dolayısıyla hesap verme sorumluluğu,
yönetim
süreçlerinde son derecede önem taşımaktadır. Yasa koyucular, diğer devlet
görevlileri
ve
yurttaşlar
kamu
kaynaklarının
gerektiği
şekilde
yönetilip
yönetilmediğini ve yasalara ve yönetmeliklere uygun kullanılıp kullanılmadığını,
devlet programlarının amaçlarına ve arzulanan sonuçlara ulaşıp ulaşmadığını ve
kamu hizmetlerinin verimli, ekonomik ve etkili şekilde sağlanıp sağlanmadığını
bilme ihtiyacındadırlar. Bu nedenle yöneticiler, yasama organlarına ve yurttaşlara
karşı hesap vermekle sorumludurlar.
Bu bağlamda mali denetim, uygunluk denetimi ve performans denetimini
kapsayan dış denetim ve iç denetim, kamusal faaliyetlerin başarısı, kamu
kaynaklarının kullanımı ve hizmetlerin etkin, ekonomik ve verimli sunumu
bakımından idarelerin hesap verebilirliğine katkıda bulunmaktadır.
3.3.4.6. Diğer düzenlemeler
82
5018 sayılı Kanunda yukarıda bahsedilen düzenlemelerin yanında kamu
hizmetlerinin sürekli, etkin ve verimli olarak sunumuna yönelik yapılan diğer
düzenlemeler şunlardır:
1050 sayılı Kanunda da düzenlenen ertesi yıllara geçici yüklenme ve gelecek
yıllara yaygın yüklenmeler 5018 sayılı Kanunda da yer bulmuştur. 5018 sayılı
Kanunda, yüklenme kavramına açıklık getirilmiştir. Kanunun 26. maddesine göre,
yüklenme, usulüne uygun olarak düzenlenmiş sözleşme esaslarına veya kanun
hükmüne dayanılarak iş yaptırılması, mal veya hizmet alınması karşılığında geleceğe
yönelik bir ödeme yükümlülüğüne girilmesi olarak tanımlanmıştır. Bütçede yeterli
ödeneği bulunmayan işler için yüklenmeye girişilemeyeceği, yüklenme süresinin
mali yılla sınırlı olduğu, harcama yetkililerinin, tahsis edilen ödenekler dahilinde
yüklenmeye girebilecekleri, yüklenmeye girişilen tutara ait ödeneklerin saklı
tutulacağı, başka iş yaptırılması, mal veya hizmet alınması için kullanılamayacağı
belirtilmiştir.
Kanunun gelecek yıllara yaygın yüklenmeler başlıklı 28. maddesinde;
“Merkezi Yönetim Kapsamındaki Kamu İdareleri, bir mali yıl içinde
tamamlanması mümkün olmayan yatırım projeleri için gelecek yıllara yaygın
yüklenmeye girişebileceklerdir. Türk Silahlı Kuvvetlerinin Stratejik Hedef Planında
yer alan projelerle ilgili gelecek yıllara yaygın yüklenmelere girişmeye, ilgisine göre
Milli Savunma Bakanlığı veya İçişleri Bakanlığı yetkilidir. Dışişleri Bakanlığında,
Maliye Bakanlığının uygun görüşünü almak kaydıyla, yabancı ülkelerde dış
temsilcilik binası veya arsa satın alınması, bina yaptırılması veya kiralanması için
gelecek yıllara yaygın yüklenmelere girişilebilir”.
5436 sayılı Kanunun 10. maddesinin b/4 fıkrası ile eklenen fıkra ile, “Yılı
bütçesinde ödeneğin bulunması ve Maliye Bakanlığının uygun görüşünün alınması
kaydıyla, satın alma suretiyle edinilmesi ekonomik olmayan her türlü makineteçhizat, cihazlar ve taşıtlar ile yangınla mücadele amacıyla hava ve deniz araçlarının
kiralanması, aşı ve anti serum alımı, orman ağaçlandırma ve amenajman işleri için
süresi üç yılı geçmemek üzere üst yöneticinin onayıyla gelecek yıllara yaygın
yüklenmeye girişilebilir”, hükümleri yer almıştır.
83
1050 sayılı Kanuna göre gelecek yıllara yaygın yüklenme, kanun çıkarılarak
yapılmakta iken, yeni düzenleme bu durumu ortadan kaldırmış, böylece gelecek
yıllara yaygın yüklenmelerin kapsamı da genişletilmiş ve hizmetlerin sunumunda
esneklik ve kolaylık sağlanmıştır. Öte yandan hizmet sunumu üzerindeki bu olumlu
etkisine rağmen, gelecek yıllara yaygın yüklenmelerin kapsamının genişletilmesinin,
bütçe dengelerini bozabileceği ve yapılacak ihalelerde rekabeti engelleyebileceği
unutulmamalıdır.
5018 sayılı Kanunda kamu hizmetlerinin sunumuna katkıda bulunan diğer bir
düzenleme, Maliye Bakanlığı ve Sayıştay tarafından yapılan vize ve tescil
işlemlerinin kaldırılmasıdır.
Kanunla, 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu’nda harcama öncesinde
Maliye Bakanlığı tarafından yürütülmekte olan taahhüt ve sözleşme tasarılarının vize
işlemi kaldırılmıştır. Bu kapsamda, Sayıştay tarafından yürütülmekte olan ödenek
kullanımına ilişkin vize işlemi ile taahhüt ve sözleşmelerin tescil edilmesi işlemine
2005 yılından itibaren son verilmiştir.
Bunun
sonucunda
harcamalar,
giderler
daha
hızlı
bir
şekilde
gerçekleştirilmeye başlanmıştır. Önceki uygulamada harcama için merkezinde onayı
gerekirken, yeni mali yönetim yasası ile kendisine ödenek tahsis edilen her bir
harcama biriminin üst yöneticisinin harcama yetkilisi olması da belli tavan
aralıklarındaki harcamalarda adem-i merkeziyetçi bir yapı oluşturmuştur.
Bu sayede idareler uzun süren bürokratik işlemlerden, kırtasiye giderlerinden
kurtulmuştur. Kamu mali yapısı bir esnekliğe kavuşmuş işlerin yürütülmesi daha
etkin ve hızlı bir hale gelmiştir. Böylece harcama öncesi kontroller azaltılmak
suretiyle kamu hizmetlerinin hızlı bir şekilde sunulması için gerekli ortam
hazırlanmış olmaktadır.
3.4.
5018
SAYILI
KANUN
VE
YÖNETİŞİM
İLKELERİ
BAĞLAMINDA KAMU HİZMETLERİNİN DEĞİŞEN SUNUMU
Günümüzde kamu hizmeti anlayışında yaşanan dönüşümler sunucu önem
kazanan nokta, hizmetlerini sunan kuruluşların yer aldığı ölçek veya sektör değil,
sunulan hizmetlerin kalitesi, performans düzeyi ve verimliliği olmaktadır. Bu
84
bağlamda kamu yönetimleri de bireyselleşme (vatandaş odaklılık), esnekleşme,
yerelleşme, merkezden çevreye yayılma yönündeki taleplere uygun bir yapıya
dönüşmekte ve bu yönde çalışmalar yapmaktadır.
Bu kapsamda (Karataş, 2007: 89);
 Merkeziyetçi bir yapılanmadan ziyade, daha esnek olan ve bu yüzden
değişen şartlara ve vatandaşların beklentilerine daha hızlı yanıt
verebilen, yeniliğe daha açık olan adem-i merkeziyetçi yapılara ağırlık
verilen,
 Vatandaşların
kamu
hizmetlerinin
belirlenmesi
ve
sunulması
sürecinde karar alma mekanizmasına katılımına imkan veren, bu
sayede devleti tek karar verici merci olmaktan çıkaran, sivil toplum
kuruluşları ve özel sektörün sesine kulak veren, böylece çok aktörlü,
kendisi yapmaktan çok toplumdaki kurumları yapabilir kılan,
hiyerarşik basamakların olabildiğince azaltıldığı, karşılıklı etkileşime
dayanan yönetişimci bir anlayışın tesis edildiği,
 Yönetim kademeleri azaltılarak karar verenlerle kararı uygulayanlar
arasındaki mesafeyi azaltan,
bu suretle vatandaş taleplerini daha
sağlıklı bir biçimde algılayıp karşılayabilen,
 Tepkisel ve geçmiş yönelimli bir anlayıştan,
sorunları ortaya
çıkmadan önce önlemeye dönük proaktif ve gelecek yönelimli bir
anlayışa sahip olan,
 Müşteri kimliği ile vatandaşın merkeze alındığı müşteri (vatandaş)
odaklı bir anlayıştan hareketle, vatandaşın kamu hizmetlerinin
zamanında yerine getirilmesini ve bunların beklentilerine uygun ve
kaliteli olmasını kamu yönetiminden talep edebildiği,
 Kaliteyi bir yaşam biçimi olarak algılayan ve tüm iş süreçlerini bu
anlayışla biçimlendiren,
 Yönetimin geleceğe yönelik stratejiler belirlediği ve bu stratejileri
uygulamaya geçirebildiği,
85
 Bilim ve teknolojideki gelişmeleri yakından takip eden, daha hızlı ve
ucuz hizmet sunma adına bu gelişmelerden yararlanabilen (e-devleti
esas alan),
 Personelin neyi nasıl yaptığını, iş tanımlarına ve performans
standartlarına ne ölçüde ulaşılabildiğini çağdaş performans ölçme
yöntemleri ile değerlendiren,
 Açık ve net bir misyona ve bu misyona ulaşmak için iyi bir vizyona
sahip olan,
 Hem kamu kuruluşlarıyla hem de özel sektörde benzer fonksiyonları
gören birimlerle rekabet eden, bu sayede daha düşük maliyetli ve de
kaliteli mal ve hizmet üretebilen,
 Girdi odaklı olmaktan sonuç ve hedef odaklı olmaya, kendine odaklı
olmaktan vatandaş odaklı olmaya yönelen,
bir kamu yönetimi profili (zihniyeti ve anlayışı) ortaya çıkmaktadır.
Bu yeni anlayış içinde, 21 inci yüzyılda kamu yönetimi; saydam, katılımcı,
hesap verebilir, etkili ve verimli, vatandaş odaklı, insan hak ve özgürlüklerine
saygılı, belirsizliği ve ayrımcılığı azaltacak şekilde hukuka dayalı, esnek ve süratli
olmak zorundadır. Kamu yönetiminde bu yönde bir zihniyet değişimi yönetişim
yaklaşımının benimsenmesiyle mümkün olmaktadır. Çünkü bu yaklaşımın kabul
edildiği bir sistemde toplumdaki çeşitli aktörlerin kaynakları ve güçleri işbirliği
yoluyla bir araya getirilerek kamu hizmetlerinin daha hızlı, kaliteli, etkin ve etkili bir
biçimde görülmesinin sağlanabileceği kabul görmektedir (Devlet Planlama Teşkilatı,
2007).
Dünyada bu gelişmeler yaşanırken Türkiye’de de kamu sektörünün, yeni
yaklaşımların ve bilgi teknolojilerinin getirdiği hızlı ve etkin hizmet sunma
imkanlarından kendisini alıkoyması, bu gelişmelerin dışında kendisini tutması
mümkün değildir. Çünkü Türkiye’de devletin var olan hantal yapısı ile kamu
hizmetlerini etkin ve verimli bir şekilde sürdürmesi mümkün değildir. Ülkemizde,
dünya ekonomilerinde özellikle 1980’den sonra görülen büyük dönüşümlere uyum
sağlamak amacıyla alınan 24 Ocak kararları sonucu yepyeni bir süreç başlamıştır. Bu
86
dönüşüm süreci ülkemizde kamu sektörünü daha kaliteli, daha verimli ve daha etkili
hizmet sunma arayışına yöneltmiştir. Böylece, günümüzde kamu hizmetlerinin
sunulmasında yönetişim yaklaşımının benimsenmesiyle sonuç odaklı olmak, kamu
yöneticilerinin başarılarını, kamu faaliyeti sonucu ortaya çıkan çıktı ve sonuca göre
değerlendirmek yaygın bir uygulama alanı bulmaya başlamıştır (Kesik, 2005).
Bahsedilen bu dönüşüm sürecinin sonunda kamu hizmetlerinin sunumunda
etkinlik ve verimliliğin sağlanması amacına yönelik olarak yapılan düzenlemelerden
biri olan 5018 sayılı Kanun, esasında Türkiye’de 1980 sonrası yaşanan neo-liberal
sürecin halkalarından birisidir. Kanunun mali sistemimizi, getirdiği yasal, kurumsal
ve yapısal oluşumlarla küresel kapitalizmle uyumlaştıracak değişiklikler içerdiği
söylenebilir. Bu kanunla neo-liberal iktisatın temel yapı taşlarından olan risk,
stratejik plan, etkinlik, verimlilik, misyon, vizyon, mali disiplin, şeffaflık, faydamaliyet analizi, sistem analizi, performans kriterleri, sürdürülebilir kalkınma, çok
yıllı bütçeleme gibi kavramlar mali sistemimize girmiş bulunmaktadır.
5018 sayılı Kanunla başlayan süreçte gelişen yeni kamu mali yönetim
yaklaşımı; şeffaf ve hesap verebilir, kamu kaynaklarını amacına uygun olarak etkin,
etkili ve ekonomik kullanabilen, stratejik yönetim anlayışına ve performansa dayalı
bir çalışma prensibi benimseyen, katılımcı, esnek ve vatandaş odaklı bir kamu
sektörü oluşturulmasını hedeflemektedir.
5018 Sayılı Kanun ekonomik performansın arttırılmasına yönelik olarak
hayata geçirilen en önemli uygulamalardan biridir. Böylelikle,
kamu mali
yönetiminde disiplinin sağlanması, kamu mali kaynaklarının etkin ve verimli bir
şekilde
kullanılması,
mali
saydamlık
ilkesi
çerçevesinde
kamuoyunun
bilgilendirilmesi çalışmaları uygulanmaya başlanmıştır. Yapılan bu düzenlemelerin
temelinde performansa dayalılık yer almaktadır. Getirilen düzenlemeler ile esas
olarak kamu mali yönetiminde disiplin ve etkinlik oluşturulması amaçlanmaktadır
(Öz ve Kaplan, 2005: 245). Kamu kaynaklarının etkin kullanımı ise, kamu hizmet
sunumunda kaliteyi ve etkinliği arttırmaya yardımcı olmaktadır. Düzenlemelerin
kamuda verimlik ve etkinlik anlamında kendisinden beklenen sonucu vermesi ise,
sitemin iyi işletilmesine bağlı olacaktır (Toprak, 2008: 314).
87
Kanunda kamu maliyesinin temel ilkeleri sayılmıştır. Buna göre; kamu
maliyesi kamu görevlilerinin hesap verebilmelerini sağlayacak şekilde uygulanır.
Maliye politikası makroekonomik ve sosyal hedefler ile uyumlu bir şekilde
oluşturulur ve yürütülür. Kamu mali yönetimi ekonomik, mali ve sosyal etkinliği
birlikte sağlayacak şekilde yürütülür. Kamu maliyesinde etkin gelir elde edilmesi ve
harcama yapılması için gerekli analiz yöntemleri (fayda-maliyet, fayda-etkinlik, vs)
kullanılır (Akbey, 2005). Burada dikkat çeken bir husus ekonomik etkinliğin yanı
sıra sosyal etkinliğin de vurgulandığıdır. Ancak, burada sosyal etkinlik vurgusunda
dikkat edilmesi gereken durum devletin sosyal devlet olarak değil düzenleyici devlet
olarak sosyal refahı etkinleştireceğidir (Öz ve Kaplan, 2005: 246). Bu durum
kanunun
liberal
bir
anlayışla
hazırlanmasının
ve
yönetişim
yaklaşımının
benimsenmesinin bir sonucudur.
Özetle 5018 sayılı Kanun ile kamu kaynaklarının etkin kullanılarak kamu
hizmetlerinin sunumunda etkinlik ve verimliliğin sağlanmaya çalışıldığını söylemek
mümkündür.
Sonuç olarak ülkemizde yönetişim yaklaşımı ve bu yaklaşımın ilkelerini
benimseyen 5018 sayılı kanun ile kamu hizmetlerinin ilkelerinde ve sunumunda bir
dönüşümün yaşandığını söylemek mümkündür. Bu dönüşüm sürecinde kamu hizmet
sunumunda özelleştirmeler, kamu özel ortaklıkları, bağımsız düzenleyici kurumlar,
e-devlet uygulamaları, yerelleşme eğilimleri, vatandaş odaklılık, performans esaslı
bütçeleme uygulamaları yaygınlık kazanmıştır.
Bu kapsamda çalışmada kamu hizmet sunumunda son dönemde gündemde
olan vatandaş odaklılık, performans esaslı bütçeleme uygulaması ve yerelleşme
eğilimleri ele alınacaktır.
3.4.1. Vatandaş/Müşteri Odaklı Hizmet Dönüşümü
Günümüz modern toplumunda halkın kamu hizmeti sunan kuruluşlardan
beklentileri hem sayıca artmış hem de çeşitlenmiş bulunmaktadır. Kamu yönetiminin
esas ve nihai amacı vatandaşa hizmet sunmaktır. Kamu hizmeti veren kuruluşların
sadece hizmeti sunması da günümüzde yeterli olmamakta bu hizmetlerin kaliteli,
hızlı ve vatandaş memnuniyetini sağlayıcı olması da gerekmektedir. Bunun için
toplam kalite yönetimi anlayışının en önemli felsefesi olan müşteri odaklılığının
88
kamu kuruluşlarınca da benimsenmesi ve vatandaş odaklılığa dönüştürülmesi
hizmetlerin etkin ve kaliteli sunumumu açısından bir gereklilik halini almıştır
(Saygılıoğlu, ve Arı, 2003: 95).
Bu bağlamda sosyal adaleti özendirmek, kaliteli hizmetlere toplumun tamamı
tarafından ulaşılmasını sağlamak, hukuk devleti ilkesini hayata geçirmek için güçlü,
etkin ve vatandaş/müşteri odaklı bir yönetimin varlığı günümüzün olmazsa olmaz
koşullarından biri olarak görülmektedir. Belirtilen bu anlayış doğrultusunda, kamu
hizmetlerinde kalitenin yükseltilmesi, hizmetlerin etkinlik ve verimlilik ilkeleri
çerçevesinde daha hızlı, ucuz ve amaca uygun olarak yerine getirilmesi ve böylelikle
vatandaş memnuniyetinin sağlanması amaçlanmaktadır.
“Vatandaş odaklı yönetim” esasında işletme yönetimindeki “müşteri odaklı
yönetim” anlayışının kamuya yansımasıdır. Kamuda kemikleşmiş bir yapı olan
bürokratik kültürün tahtını sallayan ve onun yerini alması hedeflenen bu yeni anlayış,
teorik ve pratik olarak özel sektör yönetiminden esinlenmekte, ancak “kar amacı
gütmeyen” bir kamu yönetimi yapılanmasına hitap etmesinden dolayı bağımsız bir
disiplin oluşturmakta, kamu yönetiminin kendine özgü özelliklerini muhafaza eden
ancak, işletme yönetiminde uygulanan müşteri odaklı yönetim anlayışının teknik ve
ilkelerinden yararlanarak onları kamu yönetimi kalıbı içerisinde eriten, kar değil
kamu hizmeti merkezli ancak, bunu etkin-verimli-ekonomik ve kaliteli olarak
sunmaya çalışan bir nitelik arz etmektedir (Karataş, 2007:83-84).
1980’li yılların başından itibaren yönetime geçen yeni sağ iktidarlar ideolojik
bir tutumla kamu yönetimini küçültmeye ve piyasaya açmaya başlamışlardır.
Yönetişim adı verilen bu uygulamalarla kamu hizmetlerinin muhatabında bir değişim
yaşanmıştır. Yönetişim anlayışı vatandaş odaklı yapısal bir değişimi öngörmektedir.
Bu şekilde geleneksel kamu yönetimi piyasaya büyük bir güven duyan neo-liberal
politikalar aracılığıyla büyük bir dönüşüm geçirmiştir.
İyi yönetişimin temelinde, vatandaş odaklı yönetim vardır. Vatandaşın sadece
“yönetilen” olarak görülmediği, yönetsel ve siyasal sorunlardan etkilendiklerine
göre, kaybedecek değerli varlıkları olan taraf olarak algılandıkları bir ortamda iyi
yönetişim gerçekleşecektir. Bu bağlamda yönetişim, yalnızca hak talep eden
yurttaşlık anlayışı yerine, ödev ve sorumluluklar yüklenen bir “aktif vatandaşlık”
89
kavramına vurgu yapmaktadır. Bu anlayışta vatandaş yönetilen değil, temel karar
alıcı konumundadır. Vatandaşlar, müşteri ya da hizmetlerden yararlananlar olarak
yeniden tanımlanmaktadır. Aynı zamanda amaçların belirlenmesinde vatandaş
odaklılık esas alınmakta, karar alma ve uygulama süreçlerinin her aşamasında
katılımcılık ön planda yer almaktadır.
Kore’de vatandaş odaklılık konusunda önemli çalışmalar yürüten Pan S. Kim,
vatandaş odaklı yönetime gidişin çerçevesini aşağıdaki gibi çizmektedir.
Şekil 3.1: Vatandaş Odaklı Yönetime Gidiş
Kaynak: Toker M. C. ve Ekici B. (2003), “Vatandaş Odaklı Yönetişim ve İçişleri
Bakanlığı Uygulaması.” Kamu Yönetiminde Kalite 3. Ulusal Kongresi, Ankara:
TODAİE Yayını s. 9.
Türkiye’nin liberal ekonomiye geçişine kadar gündemde olmayan vatandaş
odaklılık, liberal ekonomiye geçişle birlikte özellikle de özel sektörün genişlemesiyle
gündeme gelmiş ve kamuda uygulanıp uygulanamayacağı tartışma konusu olmaya
başlamıştır. 2006 yılında yürürlüğe giren 5018 sayılı kanunun temelinde de bu
anlayış yatmaktadır. Bu Kanunla birlikte getirilen hesap verebilirlik, şeffaflık,
stratejik planlama ve performans esaslı bütçeleme gibi kavramlarla hedeflenen
aslında kamu hizmetlerinde kaliteyi arttırarak vatandaş odaklı bir yapının tesis
edilmesidir.
90
Kanunun temel kavramlarından biri olan stratejik planlama, yapısal faktörler
ve kaynaklara ilişkin kararların, vatandaşa sunulan hizmeti iyileştirmeye yönelik
olarak şekillendirilmesini sağlar. Kamu harcamalarına ilişkin karar alınırken, bu
kararların sağlanan hizmetler üzerindeki etkilerini dikkate alır. Kamu kaynaklarının
etkin, etkili ve verimli bir şekilde harcanmasını kontrol eder.
Emreden devletten vatandaşa hizmet için var olan devlete geçiş elbette bir
zaman gerektirir ama önemli olan bu açıdan kamu yönetiminde bir zihniyetin
yerleşmesidir. Dürüst, açık, tarafsız, etkin, verimli, duyarlı ve vatandaş odaklı bir
devlet anlayışı aynı zamanda günümüzde halkın devlete olan erozyona uğramış
güvenini de yeniden kazandıracaktır. Bu açıdan vatandaş odaklı yönetim ilkelerinin
uygulanması ve kamu hizmetlerinde de bu ilkelerin benimsenmesi devlet ve vatandaş
bakımından gerçekten de kaçırılmaması gereken imkanlar sunmaktadır.
İnsanların devlete değil, devletin vatandaşa ve topluma hizmet etmesi, onun
hak ve özgürlüklerini güvence altına alması, devletin ve tüm kurumlarının bireyin
mutluluğu ve refahı için çalışması anlayışını ortaya çıkaran vatandaş odaklı yönetim
anlayışının 5018 sayılı Kanunla Türk kamu yönetiminde benimsenmeye başlanması
oldukça önemlidir. Vatandaş memnuniyetinin sağlanmasına ilişkin çalışmalar kararlı,
istikrarlı ve sürekli iyileştirmeyi gerektirdiğinden, uygulamada kısa süre içinde
başarılı olunması zor görünmekle birlikte özellikle konunun Devlet politikası haline
getirilerek uygulamaya sağlam bir alt yapı temin edilebileceği düşünülmektedir
(Karataş, 2007: 90).
3.4.2. Kamu Hizmetlerinin Sunumunda Kalite Arttırma Çabaları Ve
Performansa Dayalı Bütçeleme
21. yüzyılda dünyada yaşanan gelişmeler, kamu hizmetlerinin sunumundaki
kaliteye ilişkin yeni talepler ve hizmet sunumunun daha etkin ve verimli olması
yönündeki teorik gelişmeler, yeni yönetim anlayışları özellikle yönetişim
yaklaşımları kamudaki kalite arayışlarını arttırmıştır.
Yaşadığımız
yüzyılda,
artık
kamu
kurumların
ayakta
kalabilmeleri
vatandaş/müşteri odaklı yönetim anlayışına sahip olmaları ve bu anlayışın hayata
geçirilmesi ve kamu hizmetlerinde kalitenin arttırılması ile mümkün olabilecektir.
1980'lerden bu yana dünyada ve Türkiye'de geleneksel kamu yönetimi anlayışının
91
hizmet kalitesinin arttırılması, yeterli verimliliğin sağlanması gibi konularda
başarısız olması, kamuda kalite arayışlarına yön vermiş ve vatandaş/müşteri odaklı
yönetim anlayışına geçiş hızlanmıştır.
Bu bağlamda birçok gelişmiş ülkede kamu hizmetlerinin daha etkin ve
verimli olarak sunulması amacıyla kamuda kalite arttırıcı çeşitli yönetim modelleri
uygulanmaya başlanmıştır. Performans esaslı bütçeleme, sahip olduğu nitelikler ve
süreçler incelendiğinde, kamu yönetiminde kalite arttırıcı bir yönetim modeli olarak
kabul edilmektedir. 1980’li yılların sonunda Yeni Zelanda ve Avustralya, 1990’lı
yıllarda Kanada, Danimarka, Finlandiya, Fransa, Hollanda, İsveç, İngiltere, Amerika
Birleşik Devletleri ve 2000’li yılların başlarında ise Avusturya, Almanya ve İsviçre
performans esaslı yönetime yönelik çeşitli uygulamalara başlamışlardır (Organisation
for Economic Co-operation and Development, 2004).
Bu amaçla ülkemizde ise 24/12/2003 tarihinde yayımlanan 5018 sayılı Kamu
Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile genel bir ifade biçiminde stratejik planlama ve
performansa dayalı bütçeleme sistemine geçiş öngörülmüştür.
Performans esaslı bütçeleme sistemi, temelde vatandaş memnuniyetini, kamu
hizmetlerinin sunulmasındaki etkinlik ve verimliliği odak noktasına alan bir anlayışa
sahiptir.
Performans esaslı bütçeleme, kamu idarelerinin tahsis edilen kaynakla ne
yapacaklarına ilişkin bilgileri gösteren bütçeleme şekli olarak tanımlanmaktadır
(Diamond, 2003). Mevcut kamu yönetimlerinin çeşitli bakış açılarını harmanlayan,
çıktı ölçümlerini, performans ölçümlerini, stratejik planları ve değerlendirmeleri
içeren bir bütündür şeklinde de tanımlanabilmektedir (Melkers ve Willoughby, 2001:
54).
Performans esaslı bütçeleme kullanılan kaynağın büyüklüğünden çok
vatandaşın memnuniyetini esas alır. Kamu yöneticilerinin ne kadar harcadığı ile değil
ne ölçüde hedefe ulaştığını sorgular ve hesap verme sorumluluğunu geliştirir. Bu
açıdan PEB sisteminin temel hamlesi, devlet-vatandaş ilişkisinin ilerletilmesi
yönündeki yapıların geliştirilmesidir. Performans ölçümlerinin kullanımı, gelişimi,
kamu kurumları ile vatandaşlar (özellikle
92
performans ölçütlerine
katkıda
bulundukları zaman) arasında daha büyük bir iletişimin sağlanması açısından büyük
bir şans ortaya çıkaracaktır.
İlk uygulamaları, daha verimli ve yüksek kaliteli kamu hizmetlerini ve
dolayısıyla genel olarak üretkenliği arttırmayı amaçlayan performans bütçe
uygulamalarının en önemli özelliği; bütçelerde girdilerden çok nihai hedeflere
konsantre olmalarıdır. Örneğin, eğitimde sınıflardaki öğrenci sayısını azaltarak
kaliteyi yükseltmek, daha çok öğretmen istihdam etmekten daha önemli olmaktadır.
Diğer bir yorumla hedef öğretmen sayısını arttırmak değil, sınıflarda verilen eğitimin
üretken ve verimli olmasını sağlamaktır. Aynı yaklaşım, sağlıkta hastanelerde
bekleme süresini kısaltmaya, adalet kurumlarında da hızlı karar vermeye yönelik
hedefleri içeren uygulamalarda da görülmektedir.
Performans esaslı bütçe, bütçe karar alıcılarının gücüyle, bütçedeki talepleri
karşılamak için hükümetin kapasitesini güçlendirmeye yardım eder. Çünkü karar
alıcılar, performans çıktılarının sonuçları üzerinde daha iyi bilgiye sahip olurlar.
Performans bilgisi politika yapıcıların programların iyi koordine edilmiş amaçları
gerçekleştirip gerçekleştiremeyeceğine dair pek çok sorusunu cevaplamaya yardımcı
olur (Posner, 2003: 4). Bu sistem kamu yönetimini geliştirici bir bütçeleme
sistemidir; hizmet önceliklerini ve harcamalarını sıralayabilir, bütçe müzakerelerine
bilgi boyutunu ilave edebilir, hizmetin sağlanması amacına doğru, çalışanları ve
yöneticileri motive edebilir, vatandaşlara hizmetin kalitesinin yükseldiğini ispat
etmeye yardımcı olabilir (Kelly ve Rivenbark, 1998: 11-12). Bu bütçeleme süreci,
gerek bugünkü gerekse gelecekteki harcamalara ilişkin planın hazırlanması
konusunda yöneticileri mecbur tutar (Kelly ve Rivenbark, 1998: 7).
Bu bağlamda Performans esaslı bütçelemeden beklentileri; etkili kaynak
dağılımı ve denetim sürecinin güçlendirilmesi, hizmet kalitesinin artırılması, mali
saydamlığın sağlanması olarak sıralamak mümkündür (Organisation for Economic
Co-operation and Development, 2004). Bu beklentiler; mali saydamlık, hesap
verebilirlilik, mali disiplin, performans yönetimi, performansa dayalı ücretlendirme,
performans denetimi, kamuoyu denetimi şeklinde de ifade edilebilir (Samsun, 2003:
18). Yukarıdaki beklentiler doğrultusunda 5018 sayılı Kanunda; performans esaslı
bütçelemenin üçlü bir yapıya oturtulduğu görülmektedir. Bu yapı;
93
 Orta ve uzun vadeli stratejik plan ve planların yıllık uygulamalarının
gösterilmesini sağlamak,
 Bütçeye dayanak oluşturmak amacıyla yıllık performans programı
hazırlamak,
 Performans programı uyarınca, yürütülen faaliyetlerin sonuçlarının,
performansa
dayalı
olarak
raporlanmasını
sağlamak
şeklinde
söylenebilir.
Yani performans esaslı bütçelemenin temel unsurlarını;
performans programı ve faaliyet raporu oluşturmaktadır.
94
stratejik plan,
Şekil 3.2. Performans Esaslı Bütçeleme Piramidi
Kaynak: Bümko (2004), Performans Esaslı Bütçeleme Rehberi (Pilot Kurumlar İçin Taslak),
Aralık
2004,
http://ebutce.bumko.gov.tr/proje/MaliYonetim/performans/performansb/pbutcerehber.pdf,
(19.05.2010)
Şekilde de görüldüğü gibi performansa dayalı bütçeleme, kamu idareleri
tarafından hazırlanan stratejik planlarda yer alan misyon, vizyon, stratejik amaç ve
hedeflerle uyumlu bütçelerin oluşturulmasını öngören ve kaynakların bu amaç ve
hedefler doğrultusunda tahsisini ve kullanılmasını sağlayan, stratejik planlarda
belirlenen performans kriterlerinin bu bütçe yapısı ile sağlanıp sağlanmadığını
kontrol eden bir bütçeleme tekniği ve bütün bu süreçlerle kamu hizmetlerinin
müşterisi durumundaki vatandaşların istek ve beklentilerine cevap verebilme yetisi
üzerine kurulmuş bir kalite yönetim modelidir. Özellikleri itibariyle ortaya konulmuş
olan kalite yönetim modelleri ile karşılaştırıldığında, PEB sisteminin söz konusu
modellerle taşıdığı benzerlikler, PEB sisteminin kalite yönetim modeli olma
niteliğini daha da güçlendirmektedir.
95
Dünyadaki tecrübeler kapsamında performans esaslı bütçelemenin kamu
yönetimi açısından değerlendirmesi şöyle özetlenebilir:
 PEB, yöneticiler ile çalışanlar, parlamenterler ve diğer vatandaşlar
arasındaki iletişimi güçlendirmektedir. PEB, sunulan hizmetlerin
performans hedefleriyle açık bir şekilde tanımlanması, performans
göstergeleri ve diğer bütçe bilgilerine yer vermesi yoluyla
vatandaşların, idarenin faaliyetleri hakkında daha fazla bilgi sahibi
olmasını ve kurumların da kamuoyu ile daha fazla iletişim kurmasını
sağlamaktadır.
 PEB, daha fazla şeffaflık ve hesap verebilirlik sağlamaktadır.
Bütçenin, hükümetin belirli bir dönemde yürüteceği iş ve işlemlere
ilişkin olarak yasama organına ve kamuoyuna bir taahhüdü olduğunu
düşünürsek, PEB’in hükümetin “neyi” başardığının görülmesini
sağlayacak bilgiyi sunduğunu söyleyebiliriz. Bu kapsamda kamuoyu,
yürütülen temel faaliyetler ve başarılanların ölçüsü hakkında
performans
göstergeleri
aracılığıyla
genel
bir
yargıya
sahip
olmaktadır.
 Bu sistemde hükümetin performansı, yıllık performans raporlarıyla
toplumun bilgisine sunulmaktadır. Böylece geleneksel bütçelemede
yasa ve prosedürlere uygunluk olarak tanımlanan hesap verebilirlik,
performans bütçeleme ile “neyin” başarıldığının sorgulanması yoluyla
sonuç odaklı olarak değişmektedir.
PEB ile kamuda gerçek bir kalite artışı sağlanabilmesi için, hesap
verilebilirlik, sorumluluk, şeffaflık, katılım, sonuç odaklı çalışma, vatandaş/müşteri
memnuniyetini sürecin her alanında temel amaç edinme, ölçülebilir ve kıyaslanabilir
performans ölçütlerini ortaya koyma ve sonuçlarının değerlendirilmesinde yatay
örgütlenme içinde hareket etme, sürekli çalışanların performans kültürlerini ve tüm
çalışma sürecini geliştirme ve öğrenme amaçlı hareket eden niteliklere sahip bir
kamu yönetim organizasyonu tarafından yürütülmesi gerekmektedir.
Son olarak performans sonuçlarının değerlendirilmesi, sadece belirlenmiş
göstergelerin gerçekleşme düzeyi ile sınırlı kalmamalıdır. Temel hedef olan
96
vatandaşların/müşterilerin istek ve beklentilerine cevap verebilme amacının,
performans sonuçları itibariyle sağlanıp sağlanmadığı çeşitli araştırma yöntemleriyle
ortaya konmalıdır. Performans esaslı bütçeleme sistemi bürokratik, siyasi ve
toplumsal düzeyde katılımı teşvik eden, tüm sürece özellikle vatandaşları dahil eden
ve bu yönde cesaretlendirici olan bir sistem olması yönünde geliştirilmelidir. Böylece
kamu hizmetlerinin sunumunda kalite ve vatandaş memnuniyetini arttıracaktır.
3.4.3. Yerelleşme Eğilimleri
Özellikle 1970’li yıllarda dünyada yaşanan ekonomik kriz, pek çok az
gelişmiş ülkede ağır ekonomik ve siyasal bunalıma neden olurken, 1980’li yıllarda
kamuda verimliliğin ve performansın düşük olduğunu ayrıca yapılanma ve işleyiş
konusunda da sorunlar olduğunu öne süren neo-liberal politikalar ve bu politikalar
sonucu ortaya çıkan yönetişim yaklaşımının yerinden yönetim söylemleri bu krizi
atlatmak için adeta çözüm olarak görülmeye başlanmıştır.
1980’den sonra, özellikle neo-liberal politikaların savunucusu olan Dünya
Bankası’nın da bir anlamda yönlendirmesiyle, büyüme ve gelişme ile ilgili
sorunların, merkezi yönetim biçimiyle aşılamayacağı görüşü ağırlık kazanmış
böylece, devletin işlevlerinin azaltılması, yetkilerin ve hizmetlerin yerel birimlere
devredilmesi gündeme gelmiştir. Bu bağlamda devletin küçültülmesi, devletin görev
ve yetkilerinin esas olarak savunma ve dış politika ile sınırlandırılmasını, bunların
dışındaki kamusal tüm görev ve yetkilerin özel kesime ya da yerinden yönetim
birimlerine devredilmesini ifade etmektedir (Mengi, 2007: 2-4).
Evrensel tanımı ile yerel yönetimler, belirli bir coğrafi alanda (kent, köy, il
vb.) yaşayan yerel topluluğun bireylerine, bir arada yaşamak nedeniyle kendilerini
en çok ilgilendiren konularda hizmet üretmek amacı ile kurulan, karar organları
(kimi durumlarda yürütme organları) yerel toplulukça seçilerek göreve getirilen,
yasalarla belirlenmiş görevlere ve yetkilere, özel gelirlere, bütçeye ve personele
sahip, merkezi yönetimle olan ilişkilerinde yönetsel özerklikten yararlanan kamu
tüzel kişilikleridir. Demokratik değerler yanında, yerel yönetim kuruluşları;
üstlendikleri kamu hizmetlerinin yürütülüşünde, merkezi yönetime göre etkililik ve
verimliliği
daha
üst
düzeyde
gerçekleştirebilen
kuruluşlar
olarak
da
değerlendirilmektedir (Berk, 2004). Bu nedenle çok merkezi olan kamu yönetiminin
97
yerelleştirilerek kamu hizmetlerinin vatandaşın ayağına götürülmesi ve halkın
yönetime katılımının artırılarak kamunun hesap verebilir hale gelmesi için yerel
yönetimlerin güçlendirilmesi gerekmektedir.
Gerçekten de yerel hizmetlerin merkezden planlanması; halkın ihtiyaç ve
önceliklerinin belirlenememesi, halkın istekleri doğrultusunda etkili bir programlama
yapılamaması, karar vermede ve uygulamada kırtasiyecilik, gecikme, duyarsızlık gibi
idari etkinliği ve verimliliği olumsuz etkileyen sorunlara neden olabilmektedir.
Buna karşın halkın gereksinmelerinin sağlıklı bir şekilde belirlenebilmesi ve
bunlar arasında isabetli bir önceliklendirmenin yapılabilmesi, kuşkusuz yerel
düzeyde daha olanaklıdır. Keza hizmet sunumunda hızlılık, ekonomi ve verimlilik,
yerel düzeyde daha fazla gerçekleştirilebilir (Köse, 2004: 15).
Bu bağlamda dünyada yaşanan gelişmeler ve anlayış değişiklikleri yerel
yönetimlerin olabildiğince güçlendirilmesi gerektiğini ortaya koymaktadır. Bir başka
ifadeyle, ademi merkeziyetçiliğin yanında devletin/yönetimin yavaş yavaş iktisadi ve
hizmet işletmeleri mülkiyetinden kendini geri çekmesi tartışılmaktadır. Hızla artan
ve çeşitlenen kentsel ihtiyaçlar, bu ihtiyaçları kentlerde karşılamakla yükümlü olan
yerel yönetimlerin daha etkin ve verimli hizmet verme zorunluluğun ortaya
koymaktadır.
1992 yılında Rio de Janeiro’da yapılan Çevre ve Kalkınma Zirvesi ve 1996
yılında yapılan HABITAT II Zirveleri küresel ölçekte demokratikleşme hareketinin
ve yerelleşme hareketinin önemli mihenk taşlarıdır. Rio Zirvesi’nde ortaya çıkan ve
Birleşmiş Milletler Çevre ve Kalkınma Konferansı’nın bir ürünü olan Gündem 21
Belgesi küresel gündemi ortaya koyan önemli bir çerçeve doküman olmuştur.
21.Yüzyılın küresel eylem planı ve gündemi olarak da kabul edilen bu belge
yönetişim anlayışının yerele taşınmasında önemli bir gelişme olarak ortaya çıkmıştır.
Yönetişim modelinin temel taşlarını uluslararası düzlemde yerleştiren
Gündem 21, esas olarak “sürdürülebilir kalkınma” kavramının yaşama geçirilmesine
yönelik bir eylem planı olarak tasarlanmıştır (Güzelsarı, 2004: 17). Bu belge, çevre
sorunları, kadın – erkek eşitliği, eşit okula gitme hakkı, ticaret kotalarının
kaldırılması gibi taahhütlerin yanında yerel yönetimlerin ve sivil toplumun karar
alma mekanizmalarına katılımı konularında da önemli katkılar sağlamıştır. Bu
98
küresel gündemin uygulamasını arttırmak için Birleşmiş Milletler Kalkınma
Programı tarafından Yerel Gündem 21 Programı oluşturulmuştur. Yerel Gündem 21
aracılığı ile ve Gündem 21 Belgesi ışığında Yerel Gündem’lerin oluşturulması teşvik
edilmiştir. Bu yerel gündem vurgusu hiç kuşkusuz küresel ölçekte yerel yönetimlerin
ve sivil toplumun ön plana çıkmasını ve güçlü birer aktör olmasını sağlamıştır.
Bunun beklenen sonucu ise yerel demokrasinin, yerel katılımın ve aktif yurttaşlığın
artması olmuştur (Türkiye Ekonomik ve Sosyal Etüdler Vakfı, 2009).
Avrupa Birliği de 1990 ve sonrasında hızlanan Avrupa Birliği bütünleşmesi
sürecinde özellikle yerel yönetimlere özel bir önem atfetmiştir. 1992 yılında yapılan
ve Avrupa Birliği açısından temel teşkil eden; aynı zamanda Euro bölgesinin de
oluşturulduğu Maastricht Anlaşması ile yerellik ve orantılılık ilkeleri kabul
edilmiştir. Bu çerçevede yerindenlik Avrupa Birliği’nin temel ilkelerinden biri haline
gelmiştir. Bu süreçte Avrupa Konseyi (Council of Europe) tarafından daha önce
kabul edilen 1988 tarihli “Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı” Avrupa Birliği
ülkeleri ve Avrupa Birliği kurumları için temel teşkil etmiştir. Avrupa Yerel
Yönetimler Özerklik Şartı çok kapsamlı bir özerklik getirdiği için etkisi çok fazla
olan bir uluslararası belge olmuştur. Bugün dahi içinde barındırdığı “yerindenlik”
yaklaşımı ile hem Avrupa Birliği’nin kurumsallaşmasında hem de birçok ülkenin
yerinden yönetim sistemleri oluşturmasında çok büyük bir etkiye sahip olmuştur
(Türkiye Ekonomik ve Sosyal Etüdler Vakfı, 2009).
Değişen dünya koşulları karşısında kamu hizmet anlayışında yaşanan değişim
de yerel yönetimlerin konumunun güçlendirilmesini gerekli kılmıştır. Kamu
hizmetlerinin sağlanmasında etkinlik unsuru, yerel yönetimlerin varlık nedenlerinden
birisini oluşturmaktadır. Kamusal hizmetlerin yürütülmesinde giderek önem kazanan
temel ilke, bu hizmetlerin ölçek ekonomisi ve etkin kaynak kullanımı amacıyla halka
en yakın yönetim birimlerince yerine getirilmesini ifade etmektedir (Berk, 2004: 49;
Köse, 2004: 5). Çoğu kamusal mal ve hizmetin talebinin tüm bölgelerde aynı
miktarda ve standartta olmayışı nedeniyle, büyük bir coğrafi alanda kamusal
hizmetlerin aynı ölçek ve kalitede sunulması, kaynakların rasyonel olmayan
kullanımını kaçınılmaz kılabilir. Dolayısıyla ölçek ekonomisinin gerekleri, yerel
yönetim birimlerini kamusal hizmet sunumunda önemli aktörler konumuna
getirmektedir (Köse, 2004: 30).
99
Bu çerçevede dünyanın birçok ülkesinde olduğu gibi ülkemizde de toplumun
değişik kesimlerinde ve değişik siyasi anlayışlar arasında, yerel yönetimlerin
güçlendirilmesi ve geliştirilmesi konusunda ortak bir anlayış doğmuştur. Bu
kapsamda Türkiye 1980’den bu yana kamu yönetimini ve özellikle yerel yönetimleri
yeniden yapılandırma konusunda çalışmalar yapmaktadır (Türkiye Ekonomik ve
Sosyal Etüdler Vakfı, 2009). Merkezi idarede başlayan reform sürecinin yerel
düzeyde de yansımalarının olması elbette kaçınılmazdır. Bugüne kadar Türkiye'de
yerel yönetimlerde reform çalışmaları yerel yönetimlerin mali ve örgütsel yapıları,
personel politikası, yönetim-vatandaş ilişkisi ve merkezi yönetim-yerel yönetim
ilişkisi gibi temel alanlarda yoğunlaşmış,
yerel yönetimlerle ilgili mevzuatta
değişiklikler yapılarak yerel yönetimlerin daha özerk duruma getirilmesine gayret
edilmiştir. Ancak yerel hizmetlerin nasıl daha etkin sunulacağı ve kalitesi üzerinde
çok fazla durulmamıştır. Oysa günümüzde yerel yönetimlerce sunulan hizmetler
giderek daha fazla etkililik, etkinlik, kalite, tasarrufa yönelik olma, saydamlık,
katılım ve halka yakınlık ölçütleri ile değerlendirilmektedir. Yerel yönetimlerde bu
yönde köklü dönüşüm 2002 yılından sonra mümkün olmuştur. Bu kapsamda,
merkezi idarelerde yürütülen reform sürecine paralel olarak, yönetişimin en önemli
uygulama alanı olan yerel yönetimler de çeşitli mevzuat düzenlemeleri yapılmıştır.
Yerel yönetimler için reform niteliğindeki çalışmalar kapsamında; 10.12.2003
tarihinde kabul edilen 5018 Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ve bu kanunda
değişiklikler yapmak üzere hazırlanan 22/12/2005 tarihli ve 5436 sayılı Kamu Mali
Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde
Değişiklik Yapılması Hakkındaki Kanun ile 03/07/2005 tarihli ve 5393 sayılı
Belediye Kanunu, 22/02/2005 tarihli 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu, 10/07/2004
tarih ve 5216 sayılı Büyükşehir belediye Kanunları yürürlüğe girmiştir. Yeni
kanunlarda, hem yerel yönetimlere verilen görev ve yetkiler arttırılıp çeşitlendirilmiş
hem de onların daha önceden merkezi yönetimin görev alanında sayılan pek çok
konuda faaliyet gösterebilmelerine izin verilmiştir.
Son üç Kanunun amacı, yetkilerin ve görevlerin dört idari düzeyde (merkez,
taşra, metropol ve belediye) yeniden bölüştürerek performansın artırılması;
hizmetlerde yerindenlik, etkinlik ve verimlilik, yönetime katılma, hesap verebilirlik
ve hizmetlerin sonuçlarına odaklılık gibi ilkelerin hayata geçirilmesi ve ülkenin aşırı
100
merkeziyetçi, katı hiyerarşik ve içine kapalı idari sisteminin, adem-i merkeziyetçi,
katılımcı, şeffaf ve sorumlu bir yapıya dönüştürülerek modernleştirilmesidir
(Eryılmaz, t.y; Gül, 2006).
Kamu mali yönetim reformunun kilometre taşlarından biri olan 5018 sayılı
Kanunun amacı ise mevzuat odaklı, kurallara dayalı ve merkezi planlamanın
hissedilir olduğu geleneksel kamu yönetimi anlayışının yerine, hesap verebilir, şeffaf
performansa dayalı, yerel ve yerinden yönetime daha fazla önem veren çağdaş bir
kamu yönetimi anlayışının geliştirilmesidir. Bu anlamda Kanunun dünyadaki
gelişmelere paralel olarak yerel yönetimlerin yetkilerini arttırarak güçlendiren bir
anlayışa sahip olduğunu söylemek mümkündür.
Yerel yönetim yapılarının bu şekilde daha fazla yetki, görev ve kaynak ile
mahalli müşterek nitelikli hizmetleri sunmaları ise bu hizmetlerin verimliliğini ve
ihtiyaca
uygunluğunu
sağlayacak,
katılımcılığı
ve
kamuoyu
denetimini
güçlendirecektir (T.C. Başbakanlık, 2003).
Yerel yönetim reformunun temelini, kaynakların doğrudan merkez tarafından
tahsis edilmesi yerine, yerel nitelikli kamu hizmetlerinin sunumunda hizmetlerden
yararlananların memnuniyetini artırmak amacıyla, yerel otoritelerin daha fazla söz
sahibi olacağı ve bu şekilde kaynakların daha etkin dağılabileceği bir sistem
oluşturmaktadır.
Yerel
yönetim
reformu,
kamu
hizmetlerinin
hizmetten
yararlananların ihtiyaçlarını en etkin biçimde sağlanmasını amaçlamakta, katılım,
etkinlik, saydamlık, hesap verebilme gibi değerleri kamu yönetim sürecinde ön plana
çıkarmaya çalışmaktadır.
Türkiye’de sürdürülen yeniden yapılandırma çalışmaları sonucu geleneksel
kamu yönetimi anlayışı yerini katılımcı saydam hesap verebilir ve stratejik yönetim
anlayışını benimseyen yeni yaklaşımlara bırakmaktadır (Çukurçayır, ve Sipahi,
2003). Yerel yönetimleri daha etkin kılmak için; stratejik planlama, performans
yönetimi, etkin bütçeleme ve mali yönetim (Wunsch, 2001: 278) üzerinde önemle
durulması gerektiği vurgulanmaktadır. Bunun yanında iyi yönetişimin en önemli
elementlerinden birisi, kamu yönetiminde devlet faaliyetlerinde sorumluluğu ifade
eden hesap verebilirliktir. Hesap verebilirliği arttırmanın, yerel sosyal hizmet
sunumuna katkıda bulunacağı kabul edilmektedir.
101
Sonuç olarak gelişmiş ülkelerde kalkınma önemli ölçüde, halkın yönetime
etkin katılımı ve yerel kaynakların harekete geçirilmesi ile gerçekleşmiştir. Merkezi
ve
yerel
düzeyde
katılımcılığın
sağlanması
ve
yönetişim
sürecini
değerlendirdiğimizde; katılmanın gerçekleşmesi için en uygun düzey olarak yerel
yönetimler
karşımıza
çıkmaktadır.
Devletin
birçok
hizmetle
ilgili
olarak
merkeziyetçilikten kurtulup adem-i merkeziyetçi bir zihniyetle örgütlenmesi, politik
istikrar, kamu hizmetlerinin performansı, eşitsizlik ve makro ekonomik istikrar
açısından olumlu şekilde etkili olabilmektedir (Sezer, 2008: 166). Ayrıca merkezden
yönetim yerine yerinden yönetim anlayışının yerleşmesi, hizmetlerde kalite ve
ucuzluğu da getirmektedir (Berk, 2004: 47).
102
SONUÇ
Çağımızda küreselleşmenin, gelişen ve değişen teknolojinin, değişen ve artan
vatandaş taleplerinin genelde kamu mali yönetiminde özelde ise kamu hizmetlerinin
anlamında ve sunum biçimlerinde değişimi zorladığı açıktır. Çünkü küreselleşen ve
bilgi toplumu olma yönünde dönüşen bir dünyada, hiç bir ülkenin geçmiş kalıplar
içinde kalmaya devam ederek kamu yönetimini geliştirmesi ve halkın beklentilerini
karşılayacak hizmetleri üretmesi söz konusu değildir. Bu bağlamda çalışma
çerçevesinde kamu mali yönetimi ve kamu hizmetleri alanında yaşanan dönüşümün
boyutlarına ilişkin temel saptamalar şöyle özetlenebilir:
1980’li yıllardan itibaren küreselleşme ve bilgi toplumu süreçlerinin etkisiyle
toplumsal ve ekonomik alanda çok önemli dönüşümler yaşanmaya başlamıştır.
Kamu mali yönetimi alanında 1927 yılından bu yana bazı değişiklilerle de olsa
varlığını sürdüren 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu zamanın hızla değişen
koşullarına cevap vermekten uzaklaşmıştır. Bu değişime ayak uydurma çabası içinde
çağın ve ülkenin ihtiyaçlarına cevap vermesi gayesiyle 23/12/2003 tarihinde 5018
sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu çıkarılmıştır. 5018 sayılı Kanun ile
kamu mali yönetimimiz, uluslararası usul, esas ve standartlara göre yeniden
biçimlendirilmiş ve çağdaş bir yönetim anlayışı ortaya çıkmıştır. Bir başka deyişle
Kanun, Türk Kamu Mali Yapısı’na ve sistemine yeni bir soluk getirmiştir.
Öte yandan küreselleşme, liberalizm ve bunların bir uzantısı olarak ortaya
çıkan yeni yaklaşımlar sonucu değişen koşullar, kamunun hizmet sunumunda kalite
ve verimliliğe yönelmesi gerektiğini ortaya koymuştur. Çünkü var olan yapısıyla
devlet, vatandaşların gözünde verimsiz hantal olarak algılanmaya başlanmış bu
konuda devletin rolünün ne olması gerektiği tartışılmaya başlanmıştır. Bu konuda
ortaya atılan çeşitli yaklaşımlar içinde yönetişim yaklaşımı tüm dünya da ülkelerin
gündeminde yer almaya başlamıştır.
Yönetişim odaklı yapılan reformlarda daha katılımcı, daha saydam ve insan
hak ve özgürlüklerine saygılı, bir kamu yönetimi ile kamu hizmetlerinin adil, etkili
ve verimli, süratli, kaliteli sunumu temel amaç olarak ortaya çıkmıştır. Bu açıdan
yönetişimin, sürdürülebilir ekonomik ve toplumsal kalkınmayı ve kurumsal
103
gelişmeyi sağlamaya yeterliliği olan güçlü bir devletin oluşmasına katkı sağlayacağı
genel kabul görmektedir.
Reformlar sonucu kamu hizmetlerinde ortaya çıkan; verimliliğin ve etkinliğin
arttırılması, hizmeti kullananların yani vatandaşların taleplerine öncelik verilmesi,
kamuda rekabetin hayata geçirilmesi, kamunun hacimce küçültülmesi, hizmet
sunumunda özel sektöre daha çok yer verilmesi, yerelleşme gibi uygulamalar yeni
yönetim tekniklerinin ve özellikle yönetişim yaklaşımının anlayışına uygun
görünmektedir.
5018 sayılı Kanun ile yapılan düzenlemeler, kamu hizmetlerinin vatandaş
odaklı olması bu reformlar için doğru bir motivasyondur. Bu kanun ile getirilen
düzenlemeler ile nihai olarak kamu hizmetlerinin sunumunda kalitenin ve vatandaş
memnuniyetinin arttırılması amaçlanmaktadır.
Bu sebeple daha iyi bir yönetim ve kamu kaynaklarının daha etkili ve verimli
kullanılması ve sonuçta daha kaliteli bir hizmet sunumu için kamu idarelerinin
yöneticilerinde 5018 sayılı Kanunun ruhuna uygun bir zihinsel iklim değişikliğine
ihtiyaç bulunmaktadır.
Türkiye açısından 5018 sayılı Kanun ile başlayan yapısal reformların son
dönemde büyük hız kazanmasına rağmen, sonuçların netleşmesi için henüz erkendir.
Bu açıdan ülkemizin olumsuzluklara karşı önlem alma ve alternatif geliştirme fırsatı
önünde durmaktadır. Reformun başarıya ulaşması için öncelikle kamuoyunun
reforma inandırılması gerekmektedir. Bilim ve teknolojinin hızla geliştiği, her şeyin
süratle değiştiği 21. yüzyılın başı, bilişim çağında; ülkemizin ve kurumlarının bu
değişim sürecinin olumsuzluklarına karşı koyabilmesi ve olumlu yönlerinden
yararlanabilmesi; ulusal çıkarlarını her şeyin üstünde tutan demokratik ulusal bir
toplum bilinci yaratılmasıyla mümkündür. Yani reformlar aslında uzun soluklu ve
kalıcı bir çaba ile birlikte bir zihniyet değişimini gerektirmektedir.
İçinde bulunduğumuz çağı yakalayabilmek ve değişimin gerisinde kalmamak
için hukuk devleti ilkesine bağlı, vatandaş odaklı, kaliteli, etkili ve hızlı hizmet
sunabilen, açık ve saydam, katılımcı, hesap verebilir, nesnel, tutarlı, eşitlikçi, insan
hak ve özgürlüklerine saygılı, yerinden yönetimin, yetki devrinin, esnekliğin, etiğin
ve liyakate dayalı yönetimin hakim olduğu, bilgi iletişim teknolojilerine olanak
104
veren bir kamu yönetimi sisteminin geliştirilmesi temel olmalı ve bu amaçla
yönetişim ilkeleri kamu çalışanlarınca ve kamu kurum ve kuruluşlarının üst
yöneticilerince iyi anlaşılarak benimsenmelidir. Çünkü yönetişim yaklaşımının
yaygınlaştırılması için yasal ve yönetsel yapılar yanında tüm kamu yönetiminde bir
zihniyet değişimine de ihtiyaç duyulmaktadır
Vatandaşların yeteneklerini geliştirmesi için uygun ortamların yaratılmasında;
hukuk ve düzenin sağlanmasında; makroekonomik istikrarın yönetilmesinde ve halka
hizmet sunmada iyi yönetişimin rolünü gözden uzak tutmamak ve değişimi
ıskalamamak Türkiye açısından son derece önemlidir. Kısaca Türkiye’de artan
ekonomik globalizasyon ve rekabetçi bir ortamda belirtilen bu faaliyetleri etkin ve
yapabilecek bir iyi yönetişim sistemine her zamankinden daha fazla ihtiyaç vardır.
Çünkü, iyi yönetişim ilkelerinin benimsendiği kamu yönetimi yapısında, esnek,
kaliteli, etkili, hızlı ve birlikte çalışabilir nitelikte hizmet sunumu ve sonuçta da
toplumsal refah artışı mümkündür.
Sonuç olarak geçmiş dönemlerde yapılan hataların telafi imkânları, zamanın
ve şartların değişim hızı nedeni ile nispeten daha kolay ve mümkün görünürken;
günümüz
koşullarında
kaçırılan
fırsatların
ikamesi
kolaylıkla
mümkün
olmamaktadır. 21. yüzyıl şartlarında yeniden şekillenmekte olan bir dünyada saygın
bir yer edinmemiz ve ülkemizin refahını en üst noktaya taşımamız, ortaya çıkan
fırsatları iyi değerlendirmek ve değişen dünya koşullarına kolay uyum sağlayacak bir
zihniyet değişimi ile mümkün olacaktır.
105
KAYNAKÇA
Acar, İ. A. ve Gül, H. (2006), 1980 Sonrasında Kamusal Mal ve Hizmet Sunumunda
Yaşanan
Dönüşüm
http://www.sdu.edu.tr/sempozyum/2006/maliye/PDF/acar_gul.pdf,
(01/02/2010).
Acar, İ. A. ve Çiçek, H. G. (2005), “Denetimin Kamuyu Tökezletmesi: Kamu Mali
Yönetimi Kontrol Yasası ve Denetim”, Yirminci Maliye Sempozyumu,
Pamukkale
Üniversitesi
İİBF
Yayını,
Ağustos
2005,
http://www.bayar.edu.tr/~saglikmyo/20malsemp.pdf, (02/01/2010).
Acar, P. (2003), Cevap Verebilirlik ve İyi Yönetişim, İyi Yönetişimin Temel
Unsurları, Ankara: T.C. Maliye Bakanlığı Avrupa Birliği ve Dış İlişkiler
Dairesi Başkanlığı Yayını, Nisan-2003.
Akbey, F. (2005), “Neo-Liberal Dönüşüm Çerçevesinde 5018 Sayılı Kanunun
Değerlendirilmesi”, Yirminci Maliye Sempozyumu, Pamukkale Üniversitesi
İİBF
Yayını,
Ağustos
2005,
http://www.bayar.edu.tr/~saglikmyo/20malsemp.pdf, (02/01/2010).
Akbulut, Ö. (2005), “Yeni Kamu Yönetimi Paradigması ve Kamu Mali Yönetimi”,
Kamu Yönetimi Dünyası, Yıl 6, Sayı 24, Ekim-Aralık 2005.
Arslan, A. (2004), “5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile Kamu
Harcama Sisteminde Yapılan Düzenlemeler, Maliye Dergisi”, Sayı 145,
Ocak-Nisan 2004, s. 1-44.
Aşkın, M. D. (2003), “Eşitlik ve İyi Yönetişim”, İyi Yönetişimin Temel Unsurları,
Ankara: T.C. Maliye Bakanlığı Avrupa Birliği ve Dış İlişkiler Dairesi
Başkanlığı Yayını, Nisan-2003.
Atiyas, İ. ve Sayın, Ş. (1997), “Siyasi Sorumluluk, Yönetsel Sorumluluk ve Bütçe
Sistemi: Bir Yeniden Yapılanma Önerisine Doğru”, İstanbul: TESEV Yayını,
Boyut Matbaacılık.
Atiyas, İ. ve Sayın, Ş. (2000), Devletin Mali ve Performans Saydamlığı,
Reformu: Kamu Maliyesinde Saydamlık, İstanbul: TESEV Yayını.
Devlet
Aydın, A. H. (2009), Türk Kamu Yönetimi, 3. Baskı, Ankara: Seçkin Yayınları.
Aydın, A.H. (1998), “Kamu Yönetimi ve Hizmetinin Verimliliği ve Etkinliğinde,
Hizmeti Sunan Personel ve Hizmeti Alan Toplumun Rolü”, Kamu
Yönetiminde Kalite, I. Ulusal Kongresi, 26–27 Mayıs 1998.
Bağbaşlıoğlu, A. (2006), “1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanununun
Değerlendirilmesi ve 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile
Karşılaştırılması”, Karaarslan, E. (der.) 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve
Kontrol Kanunu Kapsamında Güncel Mali Sorunlar içinde, Ankara:
Muhasebat Kontrolörleri Derneği Yayını.
106
Bayar, D. (2003), “Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu Ne Getir(m)iyor?”,
Maliye Dergisi, Sayı:144, Eylül-Aralık 2003, s. 47-62.
Bayramoğlu, S. (2005), Yönetişim Zihniyeti; Türkiye'de Üst Kurullar ve Siyasal
İktidarın Dönüşümü, İstanbul: İletişim Yayınevi.
Bell, D. (1988), Previewing planet earth in 2013. The Washington Post, B3, Jan. 3.
Besley, T. and Ghatak, M. (2003), “Incentives, Choice, and Accountability in the
Provision of Public Services”, Oxford Review of Economic Policy, Vol. 19,
No. 2, 2003, p. 236.
Bümko (2004), Performans Esaslı Bütçeleme Rehberi (Pilot Kurumlar İçin Taslak),
Aralık
2004,
http://ebutce.bumko.gov.tr/proje/MaliYonetim/performans/performansb/pbut
cerehber.pdf, (19.05.2010)
Cebeci, A. U. ve Tosun, H. (2006), 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol
Kanunu (Açıklamalı ve Karşılaştırmalı), Ankara: Muhasebat Kontrolörleri
Derneği (MUK-DER) Yayını.
Commission of the European Communities (2001), “European Governance: A White
Paper”,
Brussels,
COM(2001)
681
final,
http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/site/en/com/2001/com2001_0681en01.pdf,
(08/01/2010).
Çırakman, B. (1976). “Kamu Hizmeti”, Amme İdaresi Dergisi, Cilt: 9, Sayı: 4,
Ankara.
Çobanoğlu, İ. (2004), “Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu Tasarısı
Hükümlerinin Değerlendirilmesi”, Mali Kılavuz Dergisi, Sayı 23, Ocak-Mart
2004, s. 37.
Çukurçayır, M. A. ve Sipahi, E. (2003), “Yönetişim Yaklaşımı ve Kamu
Yönetiminde Kalite”, Sayıştay Dergisi, 2003, s. 50-51, s. 35-61
Denhardt, R.B. (2002), “Trust as Capacity: The Role of Integrity and
Responsiveness”, Public Organization Review, Volume 2, Number 1, March
2002, p. 65–76.
Denhardt J. V. and Denhardt, R. B. (2003), The New Public Service: Serving, Not
Steering, M. E. Sharpe, Inc., New York.
Denhardt J. V. and Denhardt, R. B. (2007), The New Public Service: Serving, Not
Steering, M. E. Sharpe, Inc., New York.
Denhardt J. V. and Denhardt, R. B. (2000), “The New Public Service: Serving
Rather than Steering”, Public Administration Review, Vol. 60, No. 6, p. 549559.
Diamond, J. (2003), Performance Budgeting; Managing the Reform Process, IMF
Working Paper, WP/03/33, IMF.
107
Dikmen, A. A., Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu Tasarısı Üzerine
Değerlendirmeler,
http://www.bagimsizsosyalbilimciler.org/Yazilar_BSB/DikmenKMYMKK_Cumhuriyet.doc, (16/02/2010).
Dileyici, D. ve Özkıvrak, Ö., “Bütçe Anlayışındaki Değişim Süreci: Denk Bütçe
İlkesinin
Erozyonu
ve
Açık
Bütçe
Politikası”,
Http://www.canaktan.org/ekonomi/anayasal_iktisat/diger_yazilar/dileyicibutce-anlayisindaki.pdf, (16/02/2010).
Dursun, H. (2005), “Toplam Kalite Yönetimi (TKY) İlkeleri Çerçevesinde Türk
Kamu Yönetimine Genel Bir Bakış”, Türk İdare Dergisi, Yıl: 77, Sayı: 446
DPT (2000), “Kamu Yönetiminin İyileştirilmesi ve Yeniden Yapılandırılması” 8.
Beş Yıllık Kalkınma Planı Özel İhtisas Komisyonu Raporu, Rapor No: 535,
DPT Basımevi, Ankara.
DPT (2007), “Kamuda İyi Yönetişim” DPT Özel İhtisas Komisyonu Raporu, Rapor
No: 674, DPT Basımevi, Ankara.
Eczacıbaşı, B. (2001), “KalDer 10. Kuruluş Yıldönümü Konuşması, İstanbul,
http://www.eczacibasi.com.tr/articles/detail/detail4.asp?id=58&archive=1,
(17/02/2010).
Erüz, E. (2005), “Yeni Mali Yönetim Yapısında Performans Esaslı Bütçeleme”,
Yirminci Maliye Sempozyumu Pamukkale Üniversitesi İİBF Yayını, Ağustos
2005, http://www.bayar.edu.tr/~saglikmyo/20malsemp.pdf, (02.01.2010).
Erüz, E. ve Arcagök, M. S. (2006), Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Sistemi,
Ankara: Maliye Hesap Uzmanları Derneği.
Eryılmaz,
B.
Türkiye’de
Kamu
Kesimi
Reformları,
http://www1.worldbank.org/publicsector/pe/turkeysymposium/4%20Bilal%2
0Eryilmaz.ppt, (14/02/2010); Gül, H. (2006), Kamu Mali Yönetim Reformu
ve
İç
Denetim,
http://slidefinder.net/K/KAMU_MAL%C4%B0_Y%C3%96NET%C4%B0M
_REFORMU_DENET%C4%B0M/14004179, (13/02/2010).
Gaudin, J.P. (1998), Modern Governance,
Yesterday and Today:
Some
Clarifications to be Gained From French Goverment Policies”, International
Social Science Journal, No: 155, March 1998.
Güler, B. A. (2003), “Yönetişim: Tüm İktidar Sermayeye”, Praksis, Sayı: 9, KışBahar, 2003, s. 105. s. 93-116.
Gülşen, H. (2006), Gülşen, H. (2006), “Genel Yönetim Kapsamındaki Kuruluşlarda
Bütçe Hazırlama Süreçleri”, Karaarslan, E. (der.) 5018 Sayılı Kamu Mali
Yönetimi ve Kontrol Kanunu Kapsamında Güncel Mali Sorunlar içinde,
Ankara: Muhasebat Kontrolörleri Derneği Yayını.
108
Güzelsarı, S. (2004), “Kamu Yönetimi Disiplininde Yeni Kamu İşletmeciliği ve
Yönetişim Yaklaşımları”, AÜ SBF, GETA Tartışma Metinleri Serisi, Şubat
2004.
Hastürk, M. (2006), “Stratejik Planlama ve Performans Esaslı Bütçeleme”,
Karaarslan, E. (der.) 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu
Kapsamında Güncel Mali Sorunlar içinde, Ankara: Muhasebat Kontrolörleri
Derneği Yayını.
Hazine Müsteşarlığı (2001), Türkiye’nin Güçlü Ekonomiye Geçiş Programı –
Hedefler, Politikalar ve Uygulamalar, Ankara.
Karabacak, H. (2003), “Hukukun Üstünlüğü ve İyi Yönetişim”, İyi Yönetişimin
Temel Unsurları, Ankara: T.C. Maliye Bakanlığı Avrupa Birliği ve Dış
İlişkiler Dairesi Başkanlığı Yayını, Nisan-2003, s. 63-65.
Kaufmann, D., Kraay, A. and Zoido-Lobaton, P. (1999) “Governance Matters”,
Policy
Research
Working
Paper
2196,
http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?cfid=201154&cftoken=22920019&ab
stract_id=188568, (20.01.2010).
Kaufman, D., Kraay,A. and Mastruzzi, M. (2006), Governance and Individual
Governance
Indicators
for
1996-2005,
http://siteresources.worldbank.org/INTWBIGOVANTCOR/Resources/17404
79-1150402582357/2661829-1158008871017/gov_matters_5_no_annex.pdf,
(17.01.2010)
Kazancıgil, A. (1998), “Governance and Science: Marketlike Modes of Managing
Society and Producing Knowledge”, International Social Science Journal,
No:155, March 1998.
Kelly, J. M. ve Rivenbark, W. C. (2003), Performance Budgeting for State and Local
Government, USA, M.E. Sharpe.
Kerimoğlu, B. (2004), Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu Çerçevesinde
Harcama Reformu, Kesin Hesap ve Parlamento Denetimi, Mali Kılavuz,
Sayı: 23, Ocak-Mart 2004.
Kesik, A. (2005), “Yeni Kamu Mali Yönetim Sisteminde Orta Vadeli Program ve
Mali Plan Çerçevesinde Çok Yıllı Bütçenin Uygulanabilirliği”, Yirminci
Maliye Sempozyumu, Pamukkale Üniversitesi İİBF Yayını, Ağustos 2005,
http://www.bayar.edu.tr/~saglikmyo/20malsemp.pdf, (02/01/2010).
Kettl, D. F. (2000), “The Transformation of Governance: Globalization, Devolution
and
the
Role
of
Goverment”,
http://www.cabinetoffice.gov.uk/media/cabinetoffice/strategy/assets/fs_kettlp
aper2.pdf, (21/03/2010).
Kiely, R. (1998), “Neo-Liberalism Revised? A Critical Account of World Bank
Concept of Good Governance and Market Friendly Intervention”, Capital and
Class,
64,
1998,
109
http://findarticles.com/p/articles/mi_qa3780/is_199804/ai_n8789859/
(14.04.2010).
Kjaer, A. M. (2004), Governance (Key Concepts), Polity Press, Cambridge 2004.
Kondo, S. (2002), “Fostering Dialogue to Strengthen Good Governance”, Public
Sector Transparency and Accountability: Making It Happen, OECD.
Korkmaz, U. (2007), “Kamuda İç Denetim”, Bütçe Dünyası Dergisi, Cilt 2, Sayı 25.
Köse, Ö. H. (2004), “Yerel Yönetim Olgusu Ve Küreselleşme Sürecindeki
Yükselişi”, Sayıştay Dergisi, Sayı 52, 2004, s. 3-42.
Kösekahya, G. (2003), Katılımcılık ve İyi Yönetişim, İyi Yönetişimin Temel
Unsurları, Ankara: T.C. Maliye Bakanlığı Avrupa Birliği ve Dış İlişkiler
Dairesi Başkanlığı Yayını, , Nisan-2003.
Kutlu, Ö. (2004), Gelişmiş Ülkeler ve Türkiye’de Kamu Reformu ve Yönetimin
Yeniden Düzenlenmesi, 1. Baskı, Ankara: Nobel Yayınları.
Kuzey, P. (2003), “Şeffaflık ve İyi Yönetişim”, İyi Yönetişimin Temel Unsurları,
Ankara: T.C. Maliye Bakanlığı Avrupa Birliği ve Dış İlişkiler Dairesi
Başkanlığı Yayını, Nisan 2003, s. 1-18.
Melkers, J. E ve Willoughby, K.G, (2001), “Budgeters’ Views of State PerformanceBudgeting Systems: Distinctions Across Branches”, Public Administration
Review, Issue, Vol. 61, Issue 1, p. 54–64
Mengi, A. (2007), “Yerinden Yönetim: Avrupa Birliği’nde Bölgeler Ulus Devlete
Karşı mı?”, Mülkiye Dergisi, Sayı 245, 2007, s.1-10.
Merrien, F.X. (1998), “Governance and Modern Welfare States”, International Social
Science Journal, No: 155, March 1998.
OECD
(2001),
Governance
in
the
21st
Century,
http://www.oecd.org/dataoecd/15/0/17394484.pdf, (02/04/2010).
Paris,
OECD (2004), Public Sector Modernisation: Governing for Performance, OECD
Policy Brief, OECD Observer, October 2004.
OECD (2005), Modernising Government, 31st Session of Public Governance
Committee, Paris: 8.
Önder, M. (1997), “Toplam Kalite Yönetimi: Kamu Sektöründe Uygulanması ve
Karşılaşılan Sorunlar”, Türk İdare Dergisi, Yıl: 69, Sayı: 416
Öz, E. ve Kaplan, E. (2005), “Türk Mali Sisteminin Yeniden Yapılandırılması”, Türk
İdare Dergisi, Mart 2005, Sayı 446. s. 243-261.
Özer, M. A. (2007), “Yönetişim Üzerine Notlar”, Sayıştay Dergisi”, Sayı 63.
110
Öztürk, A. (1997), 21. Yüzyıl Türkiyesi İçin Yerel Yönetim Modeli, İstanbul:
Burhaniye Belediyesi Kültür Yayınları.
Öztürk, N. K. ve Coşkun, B. (2003), “Yeni Devlet Anlayışı ve Türkiye’de Devletin
Kalite ve Etkinlik İle Buluşması”, Türk İdare Dergisi, Yıl: 75, Sayı: 439.
Rhodes, R.A.W. (1996), “The New Governance and Governing without Goverment”,
Political Studies, p. 652-667
Rhodes, R.A.W. (1997), Understanding Governance. Buckingham and Philadelphia:
Open University Press, p. 46-47.
Parlak, B. ve Sobacı, Z. (2005), Kuram ve Uygulamalarda Kamu Yönetimi: Ulusal
ve Global Perspektifler, Alfa Akademi Ltd Şti, 1. Baskı: İstanbul
Paquet, G., Roy, J. and Rudolf J. P. (2000), “Collaborative Governance and Regional
Considerations in The New Economy: Lessons from Canada and
Switzerland”, Centre on Governance, The University of Ottawa,
http://gouvernance.ca/publications/00-55.pdf, (15/03/2010).
Posner, L. P. (2003), “Performans Budgeting, Current Developments and Future
Prospects” USA General Accounting Office, April, 2003.
Samsun, N. (2003), Hesap Verebilirlik ve İyi Yönetişim, İyi Yönetişimin Temel
Unsurları, Ankara: T.C. Maliye Bakanlığı Avrupa Birliği ve Dış İlişkiler
Dairesi Başkanlığı Yayını, Nisan-2003, s. 18-31.
Saraç, O. (2005) “Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile Yapılan
Düzenlemelerin Değerlendirmesi” Maliye Dergisi, Sayı: 148, Ocak-Nisan
2005, s 122-163.
Saygılıoğlu, N. ve Arı, S. (2003), Etkin Devlet, İstanbul: Sabancı Üniversitesi
Yayınları.
Schacter, M. (2000), ‘When Accountability Fails: A Framework for Diagnosis and
Action’, Policy Brief No. 9, Institute on Governance, Canada, May 2000,
http://iog.ca/sites/iog/files/policybrief9.pdf, (09.03.2010).
Screening
Report
Turkey,
(2006),
http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/turkey/screening_reports/screening_repor
t_32_tr_internet_en.pdf
Sezer, Ö. (2008), “Kamu Hizmetlerinde Müşteri (Vatandaş) Odaklılık: Türkiye’de
Kamu Hizmeti Anlayışı Açısından Bir Değerlendirme”, ZKÜ Sosyal Bilimler
Dergisi, Cilt 4, Sayı 8, s. 147–171.
Soylu, H. (2003), “Etkinlik ve İyi Yönetişim”, İyi Yönetişimin Temel Unsurları,
Ankara: T.C. Maliye Bakanlığı Avrupa Birliği ve Dış İlişkiler Dairesi
Başkanlığı Yayını, Nisan-2003, s. 78-80.
111
Söyler, İ. (2006), “Kamu Mali Yönetim Sisteminin Bütçe Teknik ve Süreçlerindeki
Değişiklikler ve Yenilikler Açısından Değerlendirilmesi”, Dumlupınar
Üniversitesi Sosyal Bilimler Dergisi, Sayı 16, Aralık 2006, s. 283-300.
TBD (2008), Kamu-BİB Kamu Bilişim Platformu X Bilişim Teknolojilerinde
Yönetişim
1.
Çalışma
Grubu
Nisan
2008,
http://www.tbd.org.tr/resimler/ekler/8f0b864598a1291_ek.pdf, (20/03/2010).
T.C. Başbakanlık (2003), Kamu Yönetiminde Yeniden Yapılanma: 1 Değişimin
Yönetimi İçin Yönetimde Değişim, Ankara, Ekim 2003.
Tekeli, İ. (1999), Modernite Aşılırken Siyaset, Ankara: İmge Yayınevi.
TESEV (2009), Yerel Yönetim Sistemleri Türkiye ve Fransa İspanya İtalya Polonya
Çek
Cumhuriyeti,
Tesev
Yayınları
2009,
http://www.tesev.org.tr/UD_OBJS/PDF/IYIYNTSM/YYS0809.pdf,
(01/05/2010).
Toker, M. C. ve Ekici, B. (2003), “Vatandaş Odaklı Yönetişim ve İçişleri Bakanlığı
Uygulaması.” Kamu Yönetiminde Kalite 3. Ulusal Kongresi, Ankara:
TODAİE Yayını, s. 3-25.
Toprak, D. (2008), “5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 24
Ocak 1980 Kararları Işığında Değerlendirilmesi”, Süleyman Demirel
Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Dergisi, Cilt 13, Sayı 2, s.
313-333.
Tuncer, S. (2006), “Kamu Mali Yönetimi Ve Kontrol Kanunu’nda Yapılan
Değişiklikler”, Vergi Dünyası, Sayı 295, Mart 2006, s. 4-7.
Türkiye’de Saydamlığın Artırılması Ve Kamuda Etkin Yönetimin Geliştirilmesi
Eylem
Planı,
http://www.masak.gov.tr/Yolsuzluk/belgeler/karar.pdf
(17/03/2010).
The World Bank (1992), Governance and Development, Washington DC, 1992
The World Bank (1994), Governance: The World Bank’s Experience. Washington,
DC: World Bank, 1994.
The World Bank (1999), Public Expenditure Management Handbook, The World
Bank, Washington D.C.
TODAİE (1998), Kamu Yönetimi Sözlüğü, Türkiye ve Orta Doğu Amme İdaresi
Enstitüsü, Ankara: TODAİE Yayınları, Yayın No: 283.
Toksöz, F. (2008), İyi Yönetişim El Kitabı, İstanbul: TESEV Yayınları.
Türe, C. F. ve Türe İ. (1998), “Demokratik ve Etkin Bir Yerel Yönetim Yapısı
Oluşturulması Doğrultusunda Çağdaş Bir Yaklaşım: Toplam Kalite
Yönetimi”, Türk İdare Dergisi, Yıl: 70, Sayı: 418.
112
Uluğ, F. (2004), “Yönetimde Yeniden Yapılanma ve Kamu Yönetimi Temel Kanunu
Tasarısı Üzerine Eleştirel Bir Bakış”, Amme İdaresi Dergisi Cilt 37, Sayı 1.
UNDP (1997), Reconceptualising Governance. Discussion Paper 2, New York:
Management Development and Governance Division, 1997.
UNDP (1997), “Glossary of Key Terms”, Governance for Sustainable Human
Development
Williams, D. ve Young, T. (1994), “Governance, the World Bank and Liberal
Theory”, Political Studies, XLII, p. 84-100.
Wunsch, J. S. (2001) Decentralization, Local Governance and Recentralization in
Africa, Public Administration and Development, 21, p. 278,
http://info.worldbank.org/etools/docs/library/108330/session3e.pdf,
(22/02/2010).
Yılmaz, B. E. ve Susam, N. (2005), “Türkiye’de Yeniden Mali Yapılanma Sürecinde
Orta Vadeli Harcama Sistemine Geçişin Bütçe Büyüklükleri Üzerindeki
Etkileri: Türkiye Üzerine Bir Tahmin Modeli”
Yirminci Maliye
Sempozyumu Pamukkale Üniversitesi İİBF Yayını, Ağustos 2005,
http://www.bayar.edu.tr/~saglikmyo/20malsemp.pdf, (02/01/2010).
Zabcı, F. Ç. (2002), “Dünya Bankasının Küresel Pazar İçin Yeni stratejisi:
Yönetişim”, A.Ü. SBF Dergisi, Temmuz-Eylül 2002, Ankara.
Zevenbergen, J. (2004), Budgetary Reforms in Transition Countries: The Role of
Capacity Building- Summary and Main Conclusions, Rooterdam.
113