Mali Hukuk
advertisement
MALİ HUKUK DERS NOTLARI HUKUK FAKÜLTESİ (1) .BÖLÜM Mali Hukuka Giriş Mali Olaylar Kamu Kavramı Kamu Ekonomisi Mali Hukuka Giriş İktisadi Faaliyetlerin Temel Amacı: Beşeri İhtiyaçların Giderilmesi Bireysel (Özel) İhtiyaçlar Özel Mal ve Hizmetler Fiyat Süreci Piyasa Özel Ekonomi Beşeri İhtiyaçlar Kıt Kaynaklar Toplumsal (Kamusal) İhtiyaçlar Kamusal (Mal) Hizmetler Siyasal Süreç (Oylama Süreci) Bütçe Kamu Ekonomisi Mali Olaylar • Bireylerin toplumsal ihtiyaçlarının giderilmesi için devletin kamusal mal ve hizmet üretmesi (kamu hizmeti) gerekir. • Kamu hizmetlerinin üretilmesi için bir yandan (kamu) harcama yapılması, bir yandan da bu harcamaların finanse edilmesi (kamu geliri toplanması) gerekir. Mali Olaylar • Bunu yapabilmek için de, gelirlerini ve giderlerini gösteren bütçe hazırlamaları ve uygulamaları, mal varlıklarını yönetmeleri gibi mali olayları konu olan sosyal bilime kamu maliyesi adı verilir. • Kamu maliyesi, mali olayların parasal yönüne dikkat çekmektedir. Kamu Ekonomisi ise, hükümetin reel kaynak kullanımı ile ilgilidir. Mali Hukuk • Mali Hukuk, devletin ve diğer kamu kuruluşlarının gelirlerinin elde edilmesinde, giderlerinin yapılmasında ve malvarlıklarının yönetimine ilişkin faaliyetlerin düzenleyen hukuk kurallarının bütünüdür. • Mali hukukun konusuna giren mali olaylarda hukuki ilişkinin taraflarından birinin (üstün konumdaki) devlet olması ise, mali hukuku bir kamu hukuku dalı yapmaktadır. Mali Hukukun Alt Dalları Mali Hukuk Gelir (Vergi) Hukuku Gider (Harcama Hukuku) Borçlanma Hukuku Bütçe Hukuku Kamu Kavramı Kamu Kavramının Tanımı ve Unsurları Kamu kesimi, kamu mülkiyeti altında bulunan kurum ve kuruluşlarından oluşan kesimdir. 1. Faaliyeti Gerçekleştiren Birimler? 2. Kamu Kesiminde Cereyan Eden Faaliyetlerin İçerik ve Nitelikleri? Faaliyeti Gerçekleştiren Birimler: Kamu Tüzel Kişiliği Merkezi Yönetim Yerel Yönetimler Parafiskal Kurumlar Kamu Sektörü Kamu Meslek Kuruluşları Bağımsız İdari Kuruluşlar Kamu Fonlar ve Döner Sermaye Kuruluşları Girişimleri Merkezi Yönetim • Ülke genelini ilgilendiren ve toplumsal nitelikteki hizmetlerin merkezden yapılmasını sağlar. • Kolektif olarak topluma sunulmaları daha etkin olan, piyasaya bırakılmaları etkin ve/veya adil sonuçlar vermeyen hatta çoğu zaman piyasanın hiç oluşmadığı hizmetleri (kamusal ve yarı kamusal mal ve hizmet) üretirler. Merkezi Yönetim • Harcamaları ve finansmanı genel bütçe sistemi içinde gerçekleşir. • Örneğin, Cumhurbaşkanlığı, Bakanlar Kurulu, Başbakanlık, Başbakanlığa Bağlı Kuruluşlar (TÜİK, Vakıflar Genel Müdürlüğü), Başbakanlık ile ilgili Kuruluşlar (TÜBİTAK, TODAİE), Bakanlıklar, Bakanlıkların Taşra Örgütlenmesi, Yurt Dışı Örgütlenmesi, Bakanlıkların Bağlı Kuruluşları (DTGM, ÖİB) Bakanlıklarla İlgili Kuruluşlar (TSE, MPM), Milli Güvenlik Kurulu. Yerel Yönetimler • Kolektif olarak topluma sunulmaları daha etkin olan, piyasaya bırakılmaları etkin ve/veya adil sonuçlar vermeyen hatta çoğu zaman piyasanın hiç oluşmadığı hizmetleri (kamusal ve yarı kamusal mal ve hizmet) üretirler. • Kamu hizmetlerinin yerel nitelikte olanlarıetkileri belirli bir coğrafi alan ile sınırlı- (İtfaiye, yerel arazilerin kullanım planları, çöp ve atık toplama, şehir içi ulaşım, aydınlatma vb.) yerel yönetim kuruluşları tarafından gerçekleştirilir. Yerel Yönetimler • Kamu tüzel kişiliğine sahiptir. • Hizmetlerini kendi bütçeleri aracılığı ile yürütür. Bu idarelere ayrıca merkezi yönetim gelirleri hasılatından belli oranlarda pay aktarılır. • Örneğin, Belediyeler, İl Özel İdareleri, Muhtarlıklar. Sosyal Güvenlik (Parafiskal) Kuruluşları • Devletin anayasal görevleri arasında yer alan ancak, finansmanını devlet bütçesi içerisinde gerçekleştirmenin sakıncalı olduğu hizmetleri yerine getiren kamu veya yarı kamu kuruluşu niteliğindeki örgütlenmelerdir. • Bu kurumlar hizmetlerini, prim, aidat gibi kendi öz gelirleri karşılarlar. Ayrıca, Merkezi Bütçeden pay alırlar. • Örneğin, 2006 yılından bu yana Sosyal Güvenlik Kurumu, Türkiye İş Kurumu. Kamu Meslek Kuruluşları • Meslek mensuplarının sahip oldukları mesleklerinin çıkarlarını korumak amacıyla kurulurlar. Kanunla kurulabilirler. Tüzel kişiliğe sahiptirler. • Amacı dışında faaliyet gösteremez. Aksi taktirde kapatılabilir. • Ayrı bütçeye sahiptirler. Kendilerine ait idari ve mali denetim usulleri bulunmaktadır. • Örneğin, TOBB, TTB, TBB, TÜRMOB. Bağımsız İdari Kuruluşlar • Sermaye piyasası, bankacılık, iletişim, enerji, kamu ihaleleri gibi kamunun duyarlı olduğu alanlarda kendini gösterir. • Tüzel kişiliğe sahiptir. • İdari ve mali açıdan özerk kurumlardır. • Hiyerarşi ve vesayet denetimine değil, yargısal denetime sahiptir. • Kendi öz gelirleri ve bütçeleri vardır. • Örneğin, SPK, RK, KİK, BDDK, RTÜK. Kamu Girişimleri (KİT’ler) • Kamu yararı ya da gelir elde etmek için kurulabilirler. Tüzel kişilikleri vardır. • Ekonomik, sosyal ve mali nedenlerde, (sanayileşmenin ve sermaye birikiminin sağlanması, alt yapı tesislerinin kurulması, temel girdilerin temin edilmesi, toplumsal ve bölgesel kalkınmanın gelişimine katkı sağlanması vb.) devletin özel mal ve hizmet üretiminde rol alması sonucunda ortaya çıkarlar. Kamu Girişimleri (KİT’ler) • Örneğin, PTT, DDY, THY, Ziraat Bankası, Halk Bankası, Elektrik Üretim ve Dağıtım Şirketleri. Fonlar • Belirli bir amacın gerçekleştirilmesi için ayrılmış bulunan ve gerektiği zaman kullanılmak üzere belirli bir hizmette toplanan ve harcanabilen paralardır. Sosyal, kültürel ve ekonomik amaçlı fonlar bulunmaktadır. Bütçe içi ve bütçe dışı olarak da sınıflandırılabilir. Fonlar • Örneğin, TMSF, Destekleme ve Fiyat İstikrar Fonu Sosyal Yardımlaşmayı ve Dayanışmayı Teşvik Fonu Savunma Sanayi Destekleme Fonu Tanıtma Fonu İşsizlik Sigortası Fonu Özelleştirme Fonu Döner Sermaye İşletmeleri • Döner sermayeler, genel ve özel bütçeli kuruluşların yapısında yer almakta olup, bu idarelerin kendi hizmetleri dışında ticari, sınaî, kültürel, tarımsal veya mesleki nitelikte çeşitli hizmetleri yapabilmeleri amacıyla kurulan özel işletmelerdir. • Döner sermaye kuruluşlarının gelirleri çoğunlukla, yine kuruluşun hizmetleri için kullanılmakta iken, bir bölümü ise (%10) genel bütçeye aktarılmaktadır. Devlet Ekonomik ve Sosyal Hayata Niçin Müdahale Eder? 1. Piyasa Başarısızlıkları Kuramı 2. Fonksiyonel Devlet Kuramı Piyasa Başarısızlıkları Kuramı Piyasa; a. b. c. d. Kamusal mal ve hizmet üretimi Dışsallıklar Doğal tekeller Tam rekabetten sapmalar konularında başarısızdır. Fonksiyonel Devlet Kuramı Kamu; Kaynak kullanımında etkinlik sağlama Gelir dağılımında etkinlik sağlama Ekonomik istikrar sağlama Ekonomik büyüme ve kalkınma sağlama Ödemeler dengesinde denklik sağlama, amaçlarıyla ekonomik ve sosyal hayata müdahale etmelidir. Kamusal Mal ve Hizmet Üretimi konusunda piyasa neden başarısızdır? Kamusal Malların Sınıflandırılması a. Kamusal malın faydasının yayılma alanına göre b. Kamusal malın niteliğine göre Fayda Alanına Göre Kamusal Mallar Kamusal Mal ve Hizmetler Yerel Kamusal Ulusal Kamusal Küresel Kamusal Yerel Kamusal Mal ve Hizmetler Fayda alanı belli bir coğrafya ile sınırlıdır Parklar, şehir içi yollar, şehir içi trafik hizmetleri vb. Yerel yönetimler tarafından sunulur Bireyler kendi tercihlerini yansıtacak hizmet bölgelerine yerleşerek faydalarını en çoklaştırmaya çalışırlar Tüketimde dışlama söz konusu değildir ancak sıkışma maliyeti söz konusu olabilir. (Tiebout-Ayağı ile oy vermek) Eliyle oy vererek kendi faydalarını arttıracak yerel hizmeti alamayan seçmenler, kendi faydalarını arttıracak en uygun yerel yönetim birimlerine ayağıyla oy vererek göç ederler. Ulusal Kamusal Mal ve Hizmetler Fayda alanı ülke sınırlarıdır Ulusal savunma, adalet hizmetleri vb. Merkezi yönetim tarafından sunulur Dışlanamama özelliği sadece ülke sınırları için geçerlidir. Küresel Kamusal Mal ve Hizmetler Sınır ötesi dışsallıklara sahiptir Okyanuslar, doğal çevre, atmosfer vb. Uluslar arası örgütler tarafından sunulur Tüketiminde rekabet yoktur. Dışlama söz konusu değildir. Niteliğine Göre Kamusal Mallar Kamusal Mal ve Hizmetler Ortak Kamusal Tam Kamusal Yarı Kamusal Global Kulüp Özel Erdemli (+Erdemsiz) Ortak Kamusal Mal ve Hizmetler Tüketiminde rekabet var Tüketimden mahrum bırakılma söz konusu değil Örneğin, mera, denizler, ırmaklar, avlanma alanları, radyo ve televizyon yayın alanları, petrol ve maden kaynakları vb. Ortak mal kullanımı sırasında ortaya çıkan sorunlar; mahkum çıkmazı ve ortakların trajedisi olarak adlandırılır. Tam Kamusal Mal ve Hizmetler Fayda bölünemez nitelikte, yani toplam faydadan bireysel faydaya ulaşmak mümkün değil, fayda hesaplanamadığı için fiyatlandırma mümkün değil, fiyatlandırmanın yapılamadığı yerde özel kesim üretim yapmadığından üretim de rekabet yok Bir bireyin kullanımı diğerinin faydasını azaltmaz, o nedenle tüketimde rekabet yok, ortak (eşit) ve zorunlu tüketim söz konusu , dışlama söz konusu değil, bu yüzden bedavacılık yaşanır. Genel Bütçe ile finanse edilirler Yarı Kamusal Mal ve Hizmetler Hem özel sektör hem de pozitif dışsallıklar nedeniyle devlet tarafından üretilir Faydası bölünebilir , dolayısıyla fiyatlandırılabilir. Örnek; eğitim, sağlık, itfaiye hizmetleri, yerel polis hizmetleri, parklar, devlet tiyatrosu, karayolları, kamu yüzme havuzları vb. Üretiminde ve tüketiminde rekabet (daha ziyade yardımlaşma) var Tüketimden dışlama ya mümkün değil ya da çok maliyetli Temel sorun, sıkışıklık sorunu (maliyeti) Özel bütçe ile finanse edilirler Erdemli Mallar Toplum için faydalı özel mallar Tüketildiklerinde dışsal fayda doğar Birincil faydası bireye, ikincil faydası topluma Örnek; toplu konut, zorunlu aşı hizmetleri, parasız süt dağıtımı, herkese açık spor ve dinlenme tesisleri, parklar, kreşler, devlet yurtları, vb. Piyasa fiyatının altında veya parasız olarak sunulurlar Paternalistik bir devlet anlayışını içerir Devlet müdahalesi olmadığında tercih çarpıklığı (eksik talep) ortaya çıkar. Erdemsiz Mallar Toplum için zararlı özel mallar Birincil zararı bireye, ikincil zararı topluma Örneğin, uyuşturucu, alkol, sigara, esrar, vb. Tüketildiklerinde negatif dışsallık doğar Paternalistik (baba, himaye eden) bir devlet anlayışını içerir Devlet müdahalesi olmadığında tercih çarpıklığı (aşırı talep) ortaya çıkar. Kulüp Mal ve Hizmetler Pozitif dışsallıkları olan mallardır Pozitif dışsallıktan sadece belirli bir grup faydalanır Fiyatlandırılabilir Buchanan’a göre, kulüp mallarda tüketimden mahrum bırakma ilkesi bireysel talepleri ortaya çıkarmaya yeterli olacak ve dolayısıyla kulüp malların devlet tarafından üretilmesi zorunlu olmayacaktır. Dışlama söz konusudur Kapasite sınırına kadar MM=0, kapasite sınırından sonra hizmet sunumunda tıkanıklık (kalabalıklaşma maliyeti) ortaya çıkar Devlet 3 nedenle özel mal ve hizmet üretir; Özel Mal ve Hizmetler 1. Özel sektörün optimal düzeyde üretim yapmaması 2. Sosyo ekonomik faktörler 3. Dışsal fayda sağlaması Pazarlanabilir Faydası bölünebilir Fiyatlandırılabilir İçsel fayda söz konusudur Global Mal ve Hizmetler Fayda alanı tek bir ülkeden daha fazla alanı kapsar . Örneğin, okyanuslar, doğal çevre, atmosfer vb. Dışsallıklar söz konusu olduğunda piyasa neden başarısızdır? Dışsallıklar-Tanım Bir ekonomik birimin (ekonomik amaçlarına ulaşırken) üretim ve tüketim faaliyetine bağlı olarak diğer ekonomik birim veya birimlerin üretim ve tüketim faaliyetleri üzerinde (kendiliğinden) ortaya çıkan olumlu veya olumsuz etkilerdir. Üretim Dışsallıkları • Üreticiden üreticiye pozitif dışsallık: Bal üreticilerinin meyve bahçelerinin sahiplerine ağaçlardaki tozlanma sayesinde katkıda bulunması. • Üreticiden üreticiye negatif dışsallık: Fabrika atıklarının nehre bırakılması sonucu bölgede yaşayan çiftçilerin bundan zarar görmesi. Üretim Dışsallıkları • Üreticiden tüketiciye pozitif dışsallık: Bir yere kurulan termik santral sayesinde yeni yolların yapılması. • Üreticiden tüketiciye negatif dışsallık: Kurulan termik santrallerin çevre kirliliğine neden olması. Tüketim Dışsallıkları • Tüketiciden tüketiciye pozitif dışsallık : Evinin bahçesini botanik bahçesine çevirmesi sayesinde yoldan geçenlerin olumlu etkilenmesi. • Tüketiciden tüketiciye negatif dışsallık : Aracın egzozundan çıkan gazın çevredekilere zarar vermesi. Tüketim Dışsallıkları • Tüketiciden üreticiye pozitif dışsallık : Bir kişinin aldığı bir ürüne olumlu yorum yapması. • Tüketiciden üreticiye negatif dışsallık : Alınan bir mala olumsuz yorum yapılması. Dışsallıklar-Özellikleri Bu nedenle, dışsallıklar, özel ve sosyal fayda ve özel ve sosyal maliyet arasında sapma olarak ifade edilmektedir. Dışsallıklar, dış fayda ya da maliyet şeklinde olabilir. Sosyal Fayda=Özel Fayda + Dışsal Fayda Sosyal Maliyet=Özel Maliyet + Dışsal Maliyet Dışsallıklar-Özellikleri Negatif dışsallıklarda; Sosyal Maliyet>Özel Maliyet Pozitif dışsallıklarda; Sosyal Fayda>Özel Fayda Etkin üretim düzeyinde, SF=SM olacaktır. Dışsallıkların Çözüm Yolları Pigou (Pigouvian) ve Plott (Düzenleyici Vergiler) Yöntemi • Bir kamu kesimi çözümüdür. • Özel mülkiyet ile optimal çıktıya ulaşılamaz. Devlet faaliyetlerine ihtiyaç vardır. Devlet negatif dışsallıkları fiyat mekanizması aracılığıyla içselleştirir. • Dışsallıklara sebebiyet veren mallar üzerine vergi konulmasını savunur. Genel olarak dolaylı vergiler önerilir. • Böylece toplumsal ve özel maliyetler arasındaki fark ortadan kalkar. • Kaynaklar optimal dağılmış olur. Dışsallıkların Çözüm Yolları Coase (Mülkiyet Düzenlenmesi) ve Kullanım Haklarının • Bir piyasa çözümüdür. • Piyasa işlemlerinin etkinlikten uzaklaşması halinde, karar birimleri aralarında bir pazarlık süreci oluşturarak, etkinlik koşullarını yeniden sağlayabilirler. Bunun için mülkiyet hakları tesis edilmeli, böylece, dışsallıklar için de bir piyasa oluşturarak onların piyasa başarısızlığı olması engellenmektedir. Bunun için 2 unsura ihtiyaç vardır: • 1. Mülkiyet hakları serbestçe alınıp satılmalı, • 2. İşlem maliyetleri düşük olmalıdır. • Böylece pazarlık yapma olanağı atar ve pareto optimuma ulaşılır. Dışsallıkların Çözüm Yolları Kaldor-Hicks (Tazminat Yöntemi) • Dışsal maliyete neden olan firmanın bundan zarar görene denkleştirici miktar olarak, üretim faaliyetinden elde ettiği dışsal faydayı karşılık olarak (tazminat) ödemesi gerekir. • X sosyal durumundan, Y sosyal durumuna geçildiğinde, bu değişiklikten kazançlı çıkanlar zararı uğrayanları tazmin edip, gene de kazançlarını sürdürüyorlarsa, Y durumu X’ e göre toplum açısından tercih edilecektir. • Etkinlik ön planladır. (Kamusal tazmin yöntemlerinde etkinlik önemli değildir. Dışsal zarara neden olanlar, ekonomik etkinlik ölçütü ne olursa olsun, bu zararı tazmin etmek zorundadırlar.) Dışsallıkların Çözüm Yolları Scitovsky (Pazarlık-Uzlaşma Yöntemi) • Bir ekonomik birimin üretim veya tüketim faaliyeti sonucunda başka bir ekonomik birim dışsal maliyet yükleniyorsa dışsal maliyet yüklenen birim, buna neden olan birimin söz konusu faaliyetini sınırlaması için pazarlığa girişmelidir. Bu pazarlık iki taraf arasında uzlaşma şeklinde olabilir. Doğal Tekeller söz konusu olduğunda piyasa neden başarısızdır? Doğal Tekeller Doğal tekeller, tüketimden mahrum bırakma ve faydada rekabet özelliklerine sahip olan özel mal ve hizmet üretirler. Doğal tekel, bazı mal ve hizmetlerin üretiminde ekonomik etkinlik bakımından sadece tek bir firmanın üretimde bulunmasını gerektiren doğal şartların geçerli olmasıdır. Doğal Tekeller Doğal tekele konu olan mal ve hizmetlerde, sabit maliyetlerin toplam maliyetler içindeki yeri çok büyüktür. Doğal Tekeller Bu endüstrilerde, pozitif ölçek ekonomileri ve azalan maliyet koşulları geçerlidir. Kapasite sınırına kadar üretim arttıkça birim başına maliyetler azalır. Böylece oluşan fiyat birim maliyetin altında kalır. Bu durumda firma zarar eder. Örneğin, demiryolu taşımacılığı, metro, telefon, su, elektrik, doğalgaz ve internet hizmetleri vb. Doğal Tekeller • Üretim piyasaya bırakılır ise, tekel üretici üretimi kısarak karını maksimize etmeye çalışır. Böylece optimum üretim genişliğine ulaşılamayacaktır. (Eksik Üretim) Mal veya hizmetin (veya girdinin) fiyatı da yükselecektir. (Enflasyonda Artış) Yani toplum, ölçek ekonomilerinden ve azalan maliyet avantajlarından mahrum kalacak, sosyal refah kaybı oluşacaktır. (Kaynak Tahsisinde Bozulma) Doğal Tekeller • Bu durumda devlet ya fiyata müdahale edecektir (üretimi firmaya bırakacaktır) ya üretimi (zarar etme pahasına) doğrudan üstlenerek optimum üretim seviyesine çekecektir ya da (optimal düzeyde üretim yapamamakla birlikte hizmet bedelini tüketicilere ödetecek) OM fiyatlaması yapacaktır. Örneğin, DDY, BOTAŞ, PTT. Tam Rekabetten Sapmalar söz konusu olduğunda piyasa neden başarısızdır? Risk ve Belirsizlik • J. Stiglitz tarafından literatüre kazandırılmıştır. • Aksak rekabet piyasalarının varlığı devletin ekonomiye müdahalesini gerekli kılar. (Fonksiyonel Maliye Anlayışı) • Tam bilgi varsayımında, risk ve belirsizlik faktörleri nedeniyle yaşanan sorunlar nedeniyle tam rekabetçi piyasalara ulaşılmaz. Risk ve belirsizliğin asimetrik bilgi nedeniyle tam rekabetçi piyasalarda yarattığı en önemli iki sorun; Risk ve Belirsizlik • Ters seçim (Başlangıçta risk farklılığının belirlenememesi) • Ahlaki tehlikedir. (Kaynağı kullanan kişinin tedbiri elden bırakması) Risk ve Belirsizlik • Devlet, kaynak dağılımında etkinliği sağlamak amacıyla, ekonomik ve sosyal alanlarda düzenlemelere girer. • İşsizlik fonunun oluşturulması, • Sağlık sigortası, • Sosyal güvenlik hizmetlerinin yürütülmesi vb. Piyasa Aksaklıklarının Giderilmesinde Devletin Müdahale Araçları • Kamu ekonomisi piyasa aksaklıklarının giderilmesinde önemli araçlar kullanır; Kamu mallarının üretimi veya sunulması Kamu mallarının finansmanı Özel kesime sipariş verilmesi ve finansmanın bütçeden sağlanması (eğitim ve sağlık hizmetleri gibi) Üretimin kamu tarafından sağlanması ancak finansmanın özel kesim tarafından sağlanması (elektrik, su hizmetleri gibi) Devlet ne üretir ne de finansman sağlar, ancak özel sektör üretimine bazı sınırlamalar getirir. Örneğin, ortak mülkiyet malları ve eksik bilgi gibi (2) .BÖLÜM Bütçe Hukuku Bütçe Nedir? • Devlet Bütçesi, devlet harcamaları ile gelirlerinin geleceğe yönelik tahminlerini ayrıntılı biçimde gösteren ve gerek giderlerin yapılmasına ve gerekse gelirlerin toplanmasına izin veren bir kanundur. Bütçe Nedir? • Bütçe, kamu kaynaklarının toplanması ve harcamaların yapılması için hükümetin, ulusal egemenliği temsil eden parlamentodan aldığı bir yetkidir; bu bağlamda, toplum ile siyasi iktidar arasında kaynakların kullanımı konusunda da yapılan bir sözleşmedir. • Demokratik parlamenter rejimlerde bütçe yapma, yani devlet gelir ve giderlerini belirleme yetkisi meclislere aittir. Bütçe Bizi Neden İlgilendiriyor? • Tarih boyunca mali yönetimin siyasi yönetim ile paralel bir oluşum içinde olması ve yöneticilerin kendi siyasi hedefleri için mali yönetimi bir araç olarak kullanabilmeleri, toplumları, yöneticilerin çeşitli alanlardaki yetkilerini kısıtlarken en başta da yöneticilerin mali alandaki yetkilerinin kısıtlamaya itti. Bütçe Bizi Neden İlgilendiriyor? • Demokrasi mücadelesi halkların öncelikle hükümdarın keyfi olarak vergi alma, harcama yapma gibi yetkilerine karşı çıkmaları ile başladı. Bu konuda ilk tarihsel belge 1215 yılında İngiltere’de imzalanan Magna Carta’dır. Bütçe Bizi Neden İlgilendiriyor? • Bu nedenledir ki bütçe hakkı, parlamentoların, kamudan toplanacak her türlü kaynak ve bunların harcama yerleri hakkındaki yetkilerinin tanınması şeklinde ortaya çıktı. Kamu gelirlerinin toplanması doğrudan doğruya vatandaşı ilgilendirdiği için ilk olarak bütçenin gelir tarafı, yani vergi konulması ile ilgili söz hakkı hükümdardan parlamentoya geçti. Bütçe Bizi Neden İlgilendiriyor? • Bu, ilk olarak bütçenin doğduğu ve geliştiği İngiltere’de gerçekleşti. Daha sonra parlamentolar aynı hakkı giderler için elde ettiler. Son olarak da bütçenin gelir ve gider kısımlarının ortaya çıkması ile birlikte, bütçenin belirli bir süre için hazırlanması ve o dönem sonunda bütçenin yeni gelir ve gideriyle tekrar hazırlanıp uygulanması esası getirildi. Bütçe Bizi Neden İlgilendiriyor? • Bu bağlamda önce vergileme hakkı, sonra harcama hakkı olarak bütçe hakkı oluştu. Böylece bütçelerin siyasal, hukuksal, maliiktisadi ve denetim işlevleri belirlenmiş oldu. Klasik Bütçe Fonksiyonları • 1. Mali Fonksiyon: Geleneksel bütçe anlayışına göre, bütçe, devletin gelir ve giderleri arasında denge kurmaya çalışır. • 2. İktisadi Fonksiyon: Sınırlı kaynaklarla, sınırsız insan ihtiyaçları arasında alternatif tercihlerde bulunulması, bütçenin iktisadi niteliğini gösterir. • 3. Siyasi Fonksiyonu: Demokratik ülkelerde, parlamentolar, bütçe yardımıyla yürütme üzerinde egemenliğini sürdürür. Yasama organı, bütçenin hazırlanması ve onaylanması aşamasında, yürütme organının işlemlerine izin verme ve onu denetleme imkanını elde eder. • 4. Hukuki Fonksiyonu: Yasama organının, yürütme organına giderlerin yapılması için izin, gelirlerin toplanması için yetki vermesi kanunla olur. • 5. Kontrol Fonksiyonu: Devletin, kendisini mali ve ekonomik açıdan denetleyebilmesidir. • 6. Denetim Fonksiyonu: Yasama organının, yürütme organına bütçe ile verdiği yetkilerin nasıl, ne zaman, ne ölçüde (yani bütçe yasasındaki sınırlar içerisinde) kullandığını denetlemesidir. Çağdaş Bütçe Fonksiyonları • 1.Konjonktürel (iktisadi istikrar) fonksiyonu: Bütçe, konjonktür devrelerinin yükseliş (enflasyon) ve alçalış (durgunluk) dönemlerinde, bu sorunlardan kurtulmak ve ekonomiyi tam istihdama getirmek ve fiyat istikrarını sağlamak aracı olarak kullanılır. • 2. Kaynakların tahsisi fonksiyonu: Devlet bütçe aracılığıyla, giriştiği faaliyetleri etkin bir şekilde yerine getirmeyi ve dolayısıyla da hem piyasanın düzenli bir şekilde işlemesini hem de ekonomideki mevcut kaynakların optimum kullanımını sağlamaya çalışır. • 3. Gelirlerin dağılımı fonksiyonu: Devlet bütçe aracılığıyla gelir dağılımında adaleti sağlamaya çalışır. • 4. Planlama ve yönetim aracı olma fonksiyonu: Devlet, bütçe fonksiyonlarını yerine getirebilmek için planlamalar yapar. Yaptığı planlamalar ölçüsünde bütçeyi araç olarak kullanır. Türkiye’de Bütçenin Gelişimi • Türkiye bütçe hazırlama ve uygulama teknikleri bakımından, modern anlamda bütçeciliği kabulde geç kalmış ülkelerdendir. Tanzimat’a (1876) kadar Osmanlı İmparatorluğu döneminde önceleri şeriat kanunlarına göre ve sonraları hükümdar kararnamelerine dayanarak yapılan bütçeler, ilk bölümde söz edilen Avrupa ülkelerinde olduğu gibi halktan gelen tepki ya da devrimler sonucu ortaya çıkmadı. Türkiye’de Bütçenin Gelişimi • Tanzimat ile başlayan yenilik hareketleri daha çok idari ve askeri alanlarda gerçekleşti. Bugünkü merkeziyetçi mali yönetim anlayışının da o dönemde başladığı söylenebilir. • Bütçe hakkı ilk defa 1876 Anayasası ile kabul edildi, ancak uygulama olanağı olmadan son buldu. • 1908’de II. Meşrutiyet ile birlikte bütçe devlet hayatına girdi Türkiye’de Bütçenin Gelişimi (1876) • 1876 anayasası ile getirilen klasik bütçe anlayışının esası, bütçeyi parlamentoda onama hakkını İngiltere’den sonra elde eden ve uygulamaya koyan Fransa’da ortaya çıkmıştı. Kıta Avrupa’sı ülkeleri ve Türkiye, Fransız bütçe hukukunun temel esaslarını alarak klasik bütçeyi uyguladılar. Türkiye’de Bütçenin Gelişimi (1876) • Bu anayasa ile devletin bütçesi tanımlanarak vergilerin yıllık olması, gelir ve giderlerin bölümler itibariyle onanması ve bütçenin yıllık olması ilkeleri benimsendi. Ayrıca ileride söz edilecek olan Sayıştay denetimi ve Kesin Hesap Kanunu (KHK) esasları da kabul edildi. Ancak bütçe uygulaması 1908 yılına kadar gerçekleştirilemedi. Türkiye’de Bütçenin Gelişimi (1908) • Bütçecilik hukuki, siyasi ve teknik yapısıyla ilk defa 1908’de hayata geçmesine rağmen, uygulanan kötü politikalar sonucu I. Dünya Savaşı sonunda gelirlerdeki artışlar giderleri karşılayamaz duruma geldi. Türkiye’de Bütçenin Gelişimi (1924) • Türkiye Cumhuriyeti’nin bütçe esasları ilk olarak 1924 Anayasası ile belirlendi. Ancak mali sistemimizin yakın zamana kadar temelini teşkil eden çağdaş bütçe hakkı, 1927 yılında yayımlanan 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu ile gerçekleşti. Muhasebe-i Umumiye Kanunu • Ülkemizde çağdaş bütçe hakkı, mali sistemimizin yakın zamana kadar temelini teşkil eden 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu’n 1927 yılında kabul edilmesiyle gerçekleşmiştir. Bu kanunla devletin her türlü malvarlığı, gelir ve giderlerinin idaresi ve muhasebesi düzenlenmiştir. Bu yasa 80 yıla yakın süre (2005 yılı sonuna kadar) yürürlükte kalmıştır. “Mali anayasa” olarak nitelendirilmiştir. Türkiye’de Bütçenin Gelişimi (1961) • 1961 Anayasası ile bütçelemeye ilişkin yeni düzenlemeler getirildi. 1924 Anayasası’ndan farklı olarak yasaların Anayasa’ya uygunluklarının Anayasa mahkemesi tarafından yargısal denetime tabi tutulması ile, diğer kanunlar yanı sıra vergi, gider ve bütçe kanunlarına da yargı denetimi yolu açıldı. Türkiye’de Bütçenin Gelişimi (1982) • 1982 Anayasası ile (dördüncü kısmının birinci bölümü, madde 161-164) bütçe hakkında çok farklı hükümler geldi. Bunlara bu kılavuz içinde yeri geldikçe değinilecek. Ancak 1982 Anayasası’nın 1961 Anayasası’ndan farklı olarak bütçede değişiklik yapılabilme esaslarını gösteren bir hüküm içerdiğini belirtelim (163. madde). Asıl önemli değişiklik bu çalışmada bütçe denetiminin anlatıldığı 5. bölümde bahsi geçen KHK ile ilgilidir (164. madde). Türkiye’de Bütçenin Gelişimi (1982) • Ülkemizde uygulanan bütçe yönetim sisteminin başlıca eksiklikleri arasında kalkınma planları ile bütçeler arasında bağ kurulamaması, bütçe uygulamalarının tek mali yılla sınırlı olması gibi özellikler ön plana çıktı. Bu etkenlerden dolayı ve AB’ye uyum sürecinin de zorlamasıyla mevcut mali yönetim anlayışımızda değişiklik gereksinimi kendini gösterdi. Türkiye’de Bütçenin Gelişimi (5018 Sayılı Kanun) • Bu bağlamda hazırlanan 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu 10.12.2003 tarihinde (TBMM) tarafından kabul edildi. Genel Esaslar • Türkiye’de bütçe yasal dayanağını; • T.C. Anayasası ve • 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunundan alır. (Muhasebe-i Umumiye Kanunu yerine) • Anayasa’ya göre, merkezi yönetim bütçesinin hazırlanması, uygulanması ve kontrolü kanunla (Bütçe Kanunu) düzenlenir. • 5018 sayılı kanuna göre, Merkezî yönetim bütçe kanunu; merkezî yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin gelir ve gider tahminlerini gösteren, bunların uygulanmasına ve yürütülmesine yetki ve izin veren kanundur. • Bütçe Kanunu özel bir kanun olup, cumhurbaşkanının veto etme olanağı bulunmamaktadır. 1982 Anayasasının Bütçe ile İlgili Hükümleri • 1982 Anayasasının; – 87. Maddesi; TBMM’ye bütçe ve kesin hesap kanun tasarılarını görüşme ve kabul etme yetkisini, – 89. Maddesi; Cumhurbaşkanınca bütçe kanunlarının geri gönderilememesini, – 130. Maddesi; üniversitelerin bütçelerinin yürürlüğe konulması ve denetlenmesini, – 161. – 163. maddeleri; bütçenin hazırlanması, uygulanması ve görüşülmesine ilişkin hükümler ile bütçelerde değişiklik yapılabilme esaslarını düzenlemektir. 87. Maddenin Yeni Hali 161. Maddenin Yeni Hali 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu • Bu Kanun ile; – Mali sistemin daha etkinleşmesi, – Uluslararası standartlara ve AB normlarına uygun bir kamu mali yönetim ve kontrol sisteminin oluşturulması – Bütçe kapsamının genişletilmesiyle bütçe hakkının en iyi şekilde kullanılması, – Bütçe hazırlama ve uygulama sürecinde daha fazla etkinlik, mali şeffaflığın sağlanması, – Etkin bir iç kontrol sisteminin oluşturulması, hesap verilebilirliğin arttırılması gibi iyileştirmelerle, modern bir mali yönetim anlayışının oluşturulması öngörüldü. Türkiye’de Bütçenin Gelişimi (5018 Sayılı Kanun) • Yeni Kanun’un 1050 sayılı Kanun ile arasındaki en temel ve önemli iki fark (ilk defa bu Kanun’la karşımıza çıkan) makroekonomik istikrarla birlikte sürdürülebilir kalkınmanın sağlanmasını öngörmesi ve çok yıllı bütçeleme esaslarıdır. 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu • Devlet bütçesinin kapsamını, • hazırlama esaslarını, • bütçenin uygulanmasını, ayrıntılı bir şekilde düzenlemiş ve yasal ilkeleri belirlemiştir. Bütçe Hakkı • Yasama organının, kamu hizmetlerinin cinsi, tutarı ve bu hizmetleri karşılayacak kamu gelirlerinin toplanması hakkındaki (devletin egemenlik hakkından doğan) karar verme yetkisine bütçe hakkı adı verilir. • Osmanlı Devletinde Bütçe Hakkı kavramına ilk kez 1876 Kanuni Esaside rastlanmaktadır. • 1961 Anayasasından başlayarak yerleşik bir kavram olarak bütçe kelimesi kullanılmaya başlanmıştır. Kamu Mali Yönetimi Hukuku (5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu Kapsamında) 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu Döner Sermaye İşletmeleri ve Fonlar’ın Durumu • Döner Sermaye İşletmeleri ve Fon’ lar 5018 sayılı kanun kapsamındadır. Kapsam Dışı Kamu Birimleri • • • • • • • • Kamu İktisadi Teşekkülleri (KİT) Belediye İktisadi Teşekkülleri (BİT) TCMB Kamu Bankaları Kamu Yararlı Dernek ve Vakıflar Kamu Kurumu Niteliğindeki Meslek Kuruluşları TRT, TOKİ, TMSF Düzenleyici ve Denetleyici Kurumlar (5018 Sayılı Kanunda yazılı maddeler hariç) 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu Bütçe İlkeleri ve İşlevleri Bütçe İlkeleri 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu Bütçenin İlkeleri 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. Genellik Birlik Açıklık Samimiyet Doğruluk Önceden İzin Alma Giderlerin Gelirlere Önceliği 8. Bölüm Bazında Onaylama 9. Yıllık Olma 10. Denklik (Tevzin) 11. Alenilik (Şeffaflık) 12. Sınırlı Yetki (Tahdit) 13. Tahsis 14. Mali Saydamlık 15. Hesap Verme Sorumluluğu İlkesi Genellik • Devlet maliyesinin tek bir varlık olarak ele alınmasını, büyük ya da küçük her türlü devlet gelir ve giderlerinin bütçede görülmesini amaçlayan bir ilkedir. Bunun için; • a) Bütçe gösterilmeyen gelir veya gider kalmamalıdır. • b)Bütçede hem kamu gelirleri hem de kamu giderleri gayri safi olarak gösterilmelidir. • c) Bütçede belli bir gelirin belli bir gidere önceden tahsis edilmemesi gerekir (ademi tahsis) • Türk bütçesinde genellik ilkesine uymayan uygulamalar şunlardır: • (1) Bütçe dışı fon uygulamaları • (2) Koşul konularak yapılmış bağış ve yardımlar • (3) Belirli hizmetlere tahsis edilen borçlanma gelirleri Birlik • Kamu tüzel kişiliğinin bütçe yaparken tüm gelir ve giderlerini tek bir bütçe içinde toplamasına birlik ilkesi veya teklik ilkesi denir. • Ayrıca, tek bir bütçe ile maliyetlerin ve gelirlerin hepsi bir arada görülür. • Genel Yönetim Bütçesi kavramı ile birlik ilkesi tesis edilmeye çalışılmıştır. • Genel Yönetim Bütçesi dışında, özerk bütçeler, olağanüstü bütçeler birlik ilkesinin istisnasını oluşturmaktadır. Açıklık (Anlaşılır Olma) • Bütçe ile ilgili belgelerin, bütçe tahminlerinin, sonuçlarının, gelir ve gider kalemlerini gösteren cetvellerin herkes tarafından kolayca anlaşılabilecek bir şekilde düzenlenmesidir. Samimiyet • Subjektif doğruluk olarak adlandırılır. • Bütçe gelir ve giderlerinin gerçeğe en yakın şekilde tahmin edilmesidir. Bütçeyi hazırlayan bakanlığın samimi davranarak bütçe kalemlerini şişirmemesi bu ilkenin gereklerinden biridir. Doğruluk • Objektif doğruluk olarak adlandırılır. • Bütçede yer alan gelir ve gider tahminlerinin, ülkenin içinde bulunduğu ekonomik koşullara uygun olması gerektiğini ifade eden ilkedir. Önceden İzin Alma • Yasama organınca, gelecek mali dönem için harcama yapma izni ve gelir toplama yetkisinin, o dönem başlamadan önce, bütçe kanunu ile yürütme organına verilmesi gerektiğini ifade eden bir ilkedir. Giderlerin Gelirlerden Önce Olması • Genel bütçede, mahalli idarelerin bütçelerinin aksine giderler gelirlerden önce yazılmaktadır. • Bu ilke gereğince bütçe kanununun birinci maddesi genel bütçeye dahil idarelerin mali yıl içinde yapacakları toplam giderleri göstermektedir. Bölüm Bazında Onaylama • Harcamacı kuruluşların bütçe tasarıları TBMM genel kurulunda, bölümler (programlar) itibariyle görüşülür ve onaylanır. Yıllık Olma • Yasama organınca, yürütme organına verilen gelir toplama ve gider yapma izin ve yetkisinin bir yıl için verilmesidir. Denklik • Bütçede yer alan giderlerle gelirlerin denk olması amaçlanır. Alenilik • Hazırlanan bütçenin kamu oyuna açık olmasıdır. Bütçe ile ilgili bilgi ve belgelerin kamuoyunun bilgisine sunulması gerektiğini vurgular. • Askeri istihbarat, MİT bütçeleri ve örtülü ödenek bu ilkenin istisnalarını oluşturur. • Açıklık prensibi ile karıştırılmalıdır. Çünkü açıklık bütçede kullanılan dilin sade ve anlaşılır olması ile ilgilidir. Alenilik ilkesine göre ise, halka bütçe ile ilgili bilgi ve belgeleri inceleme imkanı sağlanmalıdır. Sınırlı Yetki • Bütçe kanununa, bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulmaz. Tahsis • Her kamu hizmeti için ayrı-ayrı bütçede ödenek ayrılmasıdır. • Tahsis (ödenek ayrılması) prensibinin şu sonuçları doğurduğunu söyleyebiliriz: • i) Bütçede belirli bir hizmet için ayrılmış ödenek, ancak bu hizmet için kullanılabilir. • ii) Bütçeden yapılması düşünülen giderler, ancak o dönem için kullanılır. • iii) Herhangi bir hizmet için bütçeden yapılacak harcamalar, ancak bütçede bulunan miktarlar içinde taahhüt, tahakkuk, emir ve tediye edilir. Bütçede gösterilmeyen bir hizmet için ödemede bulunulamaz. Mali Saydamlık İlkesi • Her türlü kamu kaynağının elde edilmesinde ve kullanılmasında denetimin sağlanması ve bunu sağlamak üzere kamuoyunun zamanında bilgilendirilmesidir. Hesap Verme Sorumluluğu İlkesi • Her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanlar; kaynakların etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak elde edilmesinden, kullanılmasından, muhasebeleştirilmesinden, raporlanmasından ve kötüye kullanılmaması için gerekli önlemlerin alınmasından sorumludur ve yetkili kılınmış mercilere hesap vermek zorundadır. Bütçe Çeşitleri 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu a. Merkezi Yönetim Bütçesi • Genel Bütçe (KMYKK I Sayılı Cetvel) • Özel Bütçe (KMYKK II Sayılı Cetvel) • Düzenleyici ve Denetleyici Kurum Bütçeleri (KMYKK III Sayılı Cetvel) • Merkezi Yönetim Bütçesi=(Genel Bütçe+Özel Bütçe+DDK Bütçeleri)-Genel Bütçeden Özel Bütçeli İdarelere ve DDK’ lara Yapılan Hazine Yardımları (Mali Transferler) GENEL BÜTÇE Genel Bütçe • Devlet tüzel kişiliğine dahildirler. • Devleti meydana getiren organların (erklerin) ve kurumların bütçesidir. • Hazine birliği kapsamında idarelerdir. • KMYKK’ nun (I) sayılı cetvelinde yer alırlar. • Genellikle tam kamusal mallar üretilirler. • Finansman biçimi esas itibariyle vergilerdir. Kendilerine ait gelirleri yoktur. 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ÖZEL BÜTÇE Özel Bütçe • Bir bakanlığa bağlı veya ilgili olarak belirli bir kamu hizmetini yürütmek üzere kurulan, gelir tahsis edilen, bu gelirlerden harcama yetkisi olan kuruluşların bütçesidir. Kuruluş ve çalışma esasları kanunla düzenlenir. • Esas itibariyle yarı kamusal malları sunarlar. Sunulan hizmetlerin finansmanı, vergi (toplumsal faydaya karşılık gelen bölümü) ve ücret, fiyat, harç (özel faydaya karşılık gelen bölümü) ile olur. • Kendilerine ait gelirleri vardır. Harcamaları gelirlerinden fazla ise, genel bütçeden özel bütçeli idarelere gelir (cari transfer ödenekleri-hazine yardımı) aktarılır. Özel Bütçe • • • • 2/3’ ünü eğitim kurumları oluşturur. Ayrı tüzel kişilikleri vardır. Sosyal, bilimsel, teknik, kültürel alanlarda görevlidirler. Genel bütçenin tabi olduğu esaslara tabidir. (Hazırlanma, görüşülme, uygulama,denetleme) Özel Bütçeli Kuruluşlar + Devlet Üniversiteleri 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu Genel ve Özel Bütçe İlişkisi DÜZENLEYİCİ VE DENETLEYİCİ KURUM BÜTÇELERİ Düzenleyici ve Denetleyici Kurum Bütçeleri • Devletin regülasyon görevi doğrultusunda, ekonomik yapının sağlıklı çalışmasını düzenlemek ve denetlemek amacıyla kurduğu kurumlardır. • Böylece, – – – – Piyasada tekelleşme önlenmek istenmektedir. Aşırı kar elde etme odaklı fiyat politikalarına müdahale edilmektedir. Üretimde düşük maliyet hedeflenmektedir. İleri teknolojinin kullanımı takip edilmektedir. • Bu kurumlar, özel kanunlarındaki hükümlere göre, bütçelerini kurum içinde hazırlamakla birlikte, bütçelerini görüşülmek üzere Maliye Bakanlığı aracılığı olmaksızın TBMM’ ne gönderirler. • Sayıştay denetimine tabidirler. 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu b. Sosyal Güvenlik Kurumları Bütçeleri • Kamu tüzel kişiliğin haiz olup, idari ve mali açıdan özerktir. • Sunulan hizmetin finansmanı, bu kurumların topladıkları primler ve plasman gelirleri ile yapılmakla birlikte genel bütçeden aktarım da yapılmaktadır. • Bütçelerinin hazırlanması, uygulanması ve diğer mali işlemleri, kendi kanunlarındaki hükümlere tabidir. • Ancak, sosyal güvenlik kurumlarının ayrıntılı harcama programları ve finansman programları bütçe ile birlikte hazırlanır, görüşülür ve onaylanır. Ödenekler de bu usul ve esaslara göre kullanılır. Sayıştay denetimine tabidir. • Bu kuruluşlar; SGK ve Türkiye İş Kurumu 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu c. Mahalli İdareler Bütçesi • Türkiye’de mahalli idareler bütçeleri; 1. 2. 3. • İl Özel idaresi Bütçesi Belediye Bütçesi Köy İdaresi Bütçesi Gelir kaynakları devlet bütçesinden aldıkları pay (yaklaşık yarısından fazlası) ve kendi öz gelirleridir. 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu Mahalli İdareler Bütçesi • Mahalli idarelerde bütçe hazırlanırken, KMYKK hükümleri saklı kalmak kaydıyla, ilgili kanunlardaki hükümlerin uygulanacağı hükme bağlandığından (KMYKK, md. 77) bu idarelerin bütçeleri KMYKK ve kendi özel kanunlarındaki düzenlemeler çerçevesinde hazırlanmaktadır. Mahalli İdareler Bütçesi • Mahalli idarelerin bütçeleri; – Belediye ve il özel idarelerinin görev ve teşkilatını düzenleyen kanunlar • • • • 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu, 5393 sayılı Belediye Kanunu, 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu, 5355 sayılı Mahalli İdare Birlikleri Kanunu, – Mahalli İdareler Yönetmeliğinde hazırlanmaktadır. Bütçe ve belirtildiği Muhasebe şekilde İL ÖZEL İDARESİ BÜTÇESİ İl Özel İdaresi Bütçesi • Üç yasal organı vardır; il genel meclisi (karar organı), il encümeni (karar ve danışma oranı), vali • Bütçe, İl Özel idaresi Kanununa göre hazırlanır. • Bütçe, vali tarafından hazırlanır ve il daimi encümenine Eylül ayı başında sunulur. • İl encümeni, bütçeyi inceleyerek görüşü ile birlikte Eylül ayının sonuna kadar Valiye verir, vali ise Kasım ayının 1. gününden önce il genel meclisine sunar. • İl genel meclisinde görüşülen bütçe, (mali yıl başlamadan önce aynen veya değişerek) onaylandıktan sonra vali tarafından (bilgi amaçlı) iç işleri bakanlığına gönderilir. Meclis gider arttırıcı ve gelir azaltıcı değişiklik yapamaz. İl Özel İdaresi Bütçesi • Kesin hesap, vali tarafından ertesi yıl mart ayı içinde encümene sunulur. Kesin hesap il genel meclisinin Mayıs ayı toplantısında görüşülerek karara bağlanır. • Bütçeye ve muhasebe işlemlerine ilişkin esaslar İç İşleri Bakanlığı tarafından belirlenir. BELEDİYE BÜTÇESİ Belediye Bütçesi • • Belediye Kanununa göre hazırlanır. Belediye başkanının hazırladığı bütçe (ayrıntılı harcama ve finansman programları ekli olmalıdır.) eylül ayının 1. gününden önce; – Belediye encümenine sunulur ve İç İşleri Bakanlığına gönderilir. • • • • İçişleri bakanlığına gönderilen bütçe tahminleri burada eylül ayı sonuna kadar konsolide edilir ve Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu uyarınca merkezi yönetim bütçe tasarısına eklenmek üzere Maliye Bakanlığına sevk edilir. Encümen bütçeyi inceleyip görüşüyle beraber kasım ayının 1. gününden önce belediye meclisine sunar. Ancak meclisin gider arttırıcı ve gelir azaltıcı değişiklik yapma yetkisi yoktur. Belediye meclisinde görüşülen bütçe, (mali yıl başlamadan önce aynen veya değişerek) onaylanır. Meclis gider arttırıcı ve gelir azaltıcı değişiklik yapamaz. Kesin hesap, belediye başkanı tarafından ertesi yıl nisan ayı içinde encümene sunulur. Kesin hesap belediye meclisinin Mayıs ayı toplantısında görüşülerek karara bağlanır. Bütçeye ve muhasebe işlemlerine ilişkin esaslar İç İşleri Bakanlığı tarafından belirlenir. KÖY BÜTÇELERİ Köy Bütçeleri • Köy bütçesi muhtarın başkanlığında ihtiyar meclisi tarafından hazırlanır. Daha sonra hazırlanan bu bütçe onaylanmak üzere bağlı oldukları ilçe veya ile gönderirler. • Vali veya kaymakam onaylamadan önce bütçe üzerinde değişiklikler yapabilir veya yaptırabilir. • Bütçenin uygulayıcısı muhtardır. Köylerin kesin hesapları muhtar tarafından düzenlenir. DİĞER BÜTÇELER Özerk Bütçe • KİT bütçeleridir. • Kitlerin; – Ayrı tüzel kişilikleri vardır. – Bütçeleri devlet bütçesi dışında yönetilir. Bütçeden yardım gördükleri gibi, karları kısmen ya da tamamen bütçeye aktarılabilir. – Faaliyetleri TBMM (ve Sayıştay) denetimine tabidirler. – Faaliyetleri özel hukuk kuralları çerçevesinde yapılır. – Kar elde etme ya da kamu hizmeti verme amacı olabilir. • KİT’ler her yıl yatırım ve finansman programı hazırlarlar ve bu programlar takvim yılı başından 75 gün önce Bakanlar Kurulu tarafından karara bağlanır. Bütçeleri de bu program çerçevesinde ilgili KİT tarafından hazırlanır ve yönetim kurulu tarafından onaylanarak kesinleşir. Döner Sermaye Kuruluşları Bütçesi • Döner sermayeler, genel ve özel bütçeli kuruluşların yapısında yer alırlar. • Döner sermaye işletmeciliği ile temel kamu hizmetlerinin yanında ticari, sınai bazı hizmetlerin de yapılabilmesinin sağlanması, millî ekonomideki boş kapasitenin kullanılması, toplam talep ihtiyacının bir kısmının karşılanması, dolayısıyla devlete ek gelir sağlanması da amaçlanmaktadır. (Bütçe İçi ve Dışı) Fon Bütçeleri • Bütçe içi fonlar, kaynağını bütçeden alan, bütçede tertibi olan, ancak ödeneğin kullanılmasında özelliği olan fonlardır. • Bütçe dışı fonlar, genel olarak gelir ve giderleri bütçe ile ilişkilendirilmeyen, özel mevzuatına göre faaliyetini gerçekleştiren, özel yasalarla kurulan, kendi gelirlerini kendi giderleri için kullanabilen, bütçe ilkeleri ve bütçe kanunu hükümleri dışında tutulan tutarlardır. Denetimleri özel hükümler tabidir. • Örneğin, TMSF, Destekleme ve Fiyat İstikrar Fonu, Sosyal Yardımlaşmayı ve Dayanışmayı Teşvik Fonu, Savunma Sanayi Destekleme Fonu, Tanıtma Fonu. Bütçe İçi Fon Bütçeleri • Bütçe içi fonlar, genel olarak ekonomik kaynağını bütçe ödeneklerinden alan ve bütçe tertibi olan, ancak ödeneğin kullanılmasında özelliği olan fonlardır. Geçici Bütçe • Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu’nun süresinde yürürlüğe konulamaması halinde, geçici bütçe kanunu çıkarılır. • Kanunda öngörülen şekliyle geçici bütçe uygulaması altı ayı geçemez. • Geçici bütçe ödenekleri, bir önceki yıl bütçe başlangıç ödeneklerinin belirli bir oranı esas alınarak belirlenir. • Cari yıl bütçesinin yürürlüğe girmesiyle geçici bütçe uygulaması sona erer ve o tarihe kadar yapılan harcamalar ve girişilen yüklenmeler ile tahsil olunan gelirler cari yıl bütçesine dâhil edilir. (Merkezi Yönetim) Bütçenin Hazırlanması 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu Genel Esaslar • Bütçede önce gider sonra gelir belirlenir. • Bütçe Kanununun; • 1. maddesi gider, • 2. maddesi gelir, • 3. maddesi net borçlanmayı gösterir. • Bütçe Kanununun, • Ödeneklerin dağılımı A cetvelinde, • Merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri tarafından ilgili mevzuata göre tahsiline devam olunacak gelirler B cetvelinde, • Merkezi yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin gelirlerine dayanak teşkil eden temel hükümler C cetvelinde, gösterilir. Genel Esaslar • Maliye Bakanlığı, merkezi yönetim bütçe kanunu tasarısının hazırlanmasından ve bu amaçla ilgili kamu idareleri arasında koordinasyon sağlanmasından sorumlu bulunmaktadır. Gelir Bütçesinin Hazırlanması Genel Esaslar • Gelir bütçesinin hazırlanmasından ve bir araya getirilmesinden Maliye Bakanlığı (Gelir Politikaları Genel Müdürlüğü) sorumludur. • Gelir bütçesinin oluşturulmasında; • Otomatik tahmin yöntemi • Serbest tahmin yöntemi olmak üzere iki yöntem vardır. Otomatik Tahmin Yöntemi Serbest Tahmin Yöntemi Gider Bütçesinin Hazırlanması 1. Orta Vadeli Program (En Geç Eylül Ayının İlk Haftası Sonuna Kadar) • Kalkınma Bakanlığı tarafından hazırlanır ve onaylanmak üzere Bakanlar Kuruluna sunar. Aynı süre içinde Resmi Gazetede yayınlanır. • OV Program; • Kalkınma planlarını, • Stratejik planları, • Genel ekonomik koşulların gerekleri doğrultusunda makro politikaları, ilkeleri, hedef ve gösterge niteliğindeki temel ekonomik büyüklükleri kapsar. 2. Orta Vadeli Plan (En Geç Eylül Ayının 15’ ine Kadar) • Maliye Bakanlığı tarafından hazırlanır ve Yüksek Planlama Kurulu tarafından karara bağlanır. Aynı süre içinde Resmi Gazetede yayınlanır. • OVPlan; • Gelecek 3 yıla ait; – Toplam gelir ve gider tahminlerini, – Hedef açık ve borçlanma durumunu, – Kamu idarelerinin ödenek teklif tavanlarını kapsar. 3. Bütçe Çağrısı (En Geç Eylül Ayının 15’îne Kadar • Kamu idarelerinin bütçe tekliflerini ve yatırım programını hazırlama sürecini yönlendirmek üzere; • Maliye Bakanlığı’nca, Bütçe Çağrısı ve Eki Bütçe Hazırlama Rehberi, • DPT’ce, Yatırım Genelgesi ve Eki Yatırım Programı Hazırlama Rehberi Resmi Gazetede yayınlanır. • Bu rehberler; bütçe tekliflerinin hazırlanmasında kamu idarelerince uyulması gereken genel ilkeleri, nesnel ve ölçülebilir standartları, hesaplama yöntemlerini, kullanılacak cetvel ve tablo örneklerini içerir. 4. Bütçe Tekliflerinin Gönderilmesi (Eylül Ayı Sonuna Kadar) • İlgili kamu idareleri (gelir ve) ödenek tekliflerini hazırlayarak Maliye Bakanlığına gönderir. Yatırım ödenek teklifleri ise aynı süre içinde DPT’ na gönderilir. – Özel Bütçeli İdareler (Yükseköğretim Kurumları Hariç) son üç yıla ait bilanço, gelir tablosu, yıl sonu kesin mizanı ve cari yıl altı aylık bilanço, gelir tablosu ve mizanını hazırlanan bütçe tekliflerine eklemeleri gerekmektedir. – DDK’ lar (+TBMM ve Sayıştay) bütçe tekliflerini Eylül ayı sonuna kadar TBMM’ ne, bir örneğini de Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu Tasarısına eklenmek üzere Maliye Bakanlığına, yatırım tekliflerini de Yatırım Programı ile ilişkilendirilmek üzere DPT’ ye gönderirler. 5. Maliye Bakanlığında Yapılan Görüşmeler ve Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu Tasarısının Hazırlanması (16 Ekime Kadar) • 1-15 Ekim → Kamu Kurum ve Kuruluşlarına Ait Bütçe Tekliflerine Son Şeklin Verilmesi • Bütçe teklifine son şeklini MB-Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü verir. MB, gelir-gider bütçe tekliflerini birleştirir. • Adı geçen müdürlük; – Bütçe tekliflerinin bütçe çağrısına ve bütçe hazırlama rehberine uygun olarak hazırlanıp hazırlanmadığını, – Ödenek taleplerinin yasal dayanaklarının ve ekonomik gerekçelerinin yeterli olup olmadığını kontrol eder. 6. Merkezi Yönetim Bütçe Tasarısının Bakanlar Kurulunca TBMM Başkanlığına Sunulması (17 Ekim) • Maliye Bakanlığı tarafından hazırlanan Merkezi Yönetim Bütçe Tasarısı ve ekleri Bakanlar Kurulu tarafından TBMM Başkanlığına sunulur. Bütçe Kanun Tasarısının Ekleri • • • • • • • • Orta Vadeli Plan Bütçe Gerekçesi Yıllık Ekonomik Rapor Mili Bütçe Tahmin Raporu Kamu Borç Yönetimi Raporu Vergi Muafiyet, İstisna ve İndirimleri Cetveli Mahalli İdareler ve Sosyal Güvenlik Kurumlarının Bütçe Tahminleri Genel Yönetim Kapsamındaki Kamu İdarelerinin Son İki Yıla Ait Bütçe Gerçekleşmeleri, İzleyen İki Yıla Ait Gelir ve Gider Tahminleri • Merkezi Yönetim Kapsamında Olmayıp, Merkezi Yönetim Bütçesinden Yardım Alan Kamu İdareleri ve Diğer Kurum ve Kuruluşların Listesi 7. Merkezi Bütçenin Kanunlaşması (17 Ekim-31 Aralık→75 gün) • Merkezi Bütçenin Kanunlaşması için TBMM’ de İzlediği Yol; TBMM Başkanı Bütçe Komisyonu TBMM Genel Kurulu Cumhurbaşkanlığı Plan Bütçe Komisyonu (17 Ekim-10 Aralık→55 gün) • Bütçe tasarısı 55 gün komisyonda görüşülür. • 40 üyeli komisyonun 25 üyesi iktidar, 15 üyesi muhalefet partilerinden oluşur. • Bütçe tasarısına ait her türlü değişiklik yapılabilir. TBMM-Genel Kurul (10 Aralık-30 Aralık →20 gün) • Milletvekilleri, görüşmeler sırasında gider arttırıcı veya gelirleri azaltıcı önerilerde bulunamazlar. • Bütçe tasarısı bölüm bölüm onaya sunulur. Daha sonra bütçenin tamamı üzerinde oylama yapılır. Cumhurbaşkanlığı Onayı (31 Aralık) • Bütçe Kanunu Mali yıl başlamadan önce Cumhurbaşkanı tarafından onaylanır ve Resmi Gazetede yayınlanır. • 1 Ocak tarihinde yürürlüğe girer. • Cumhurbaşkanının Bütçe Kanununu veto etme hakkı yoktur. Bütçenin Uygulanması Bütçenin Uygulanması • Bütçenin uygulanması görevi Maliye Bakanlığına aittir. • Bütçenin uygulanması; – Giderlerin yapılaması, – Gelirlerin toplanması, – Gelir ve giderlerin yer ve zaman bakımından dengelenmesi anlamına gelir. • Verilen ödenekleri aşacak bir uygulama yapılamaz. Tavanın altında harcama yapılabilir. • Yıl içinde gelir tahmininin altında kalınabileceği gibi tahminlerin üzerinde de gelir toplanabilir. Gelirin Toplanması • Gelirin toplanması görevi, Maliye Bakanlığına aittir. Maliye Bakanlığı bu görevini vergi daireleri aracılığıyla yürütür. Ödeneklerin Kullanımı Vize Zorunluluğu ve Serbest Bırakma • AHP; Genel bütçeli idarelerin (I no.lu cetvel) aylar itibariyle yapabilecekleri harcamaları gösteren programdır. • AFP; II, III ve IV sayılı cetvellerde yer alan idarelerin, aylar itibariyle yapabilecekleri harcama (tertip düzeyinde) ve tahsil edebilecekleri gelir miktarları ile net finansmanın kullanımına ilişkin öngörüleri gösteren programdır. • Harcama sonuçları takip eden ay MB’ na gönderilir. Ödeneklerin Aşılmaması, Amacına Uygun Kullanımı, İptali Ödenek Birleştirme, Ek Ödenek Ödenek Aktarma Merkez Dışı Birimlere Ödenek Gönderme 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu Kamu Yatırım Projeleri Yüklenme Gider Bütçesinin Uygulamasından Sorumlu Olanlar 1. 2. 3. 4. 5. Bakan Üst Yönetici Harcama Yetkilisi Gerçekleştirme Görevlisi Muhasebe Yetkilisi Gider Bütçesinin Uygulamasından Sorumlu Olanlar – – – Bütçesinin sahibi ve birinci derece ita amiridir. Harcama sürecinin dışındadır. Başbakana ve TBMM karşı siyasi sorumluluğu vardır. Gider Bütçesinin Uygulamasından Sorumlu Olanlar – – Hesap verme sorumluluğu (idari) vardır. Mahalli idarelerde meclise, diğer kamu idarelerinde bakana karşı. Mali işlemlerin gerçekleştirilme sürecinde bizzat yer almazlar. Gider Bütçesinin Uygulamasından Sorumlu Olanlar – – İdari ve mali sorumluluğu vardır. Harcama yetkilisi ve muhasebe yetkilisi aynı kişide birleşemez. Gider Bütçesinin Uygulamasından Sorumlu Olanlar – Mali sorumlulukları vardır. Gider Bütçesinin Uygulamasından Sorumlu Olanlar Harcama Yapılması Süreci 1. 2. 3. 4. 5. Harcama Talimatı Giderin Gerçekleştirilmesi Ön Mali Kontrol Ödeme Denetim Bütçenin Denetimi Bütçenin Denetimi • • • • Yasama Denetimi İdari Denetim Yargısal Denetim Dış Denetim 1-Bütçenin Yasama Denetimi Yasama Denetimi 1. Faaliyet Raporları 2. Kesin Hesap kanunu 3. Genel Uygunluk Bildirimi Faaliyet Raporları Hesap verme sorumluluğu çerçevesinde her yıl üst yöneticiler tarafından hazırlanmaktadır. İdare Faaliyet Raporları Nereye Gönderilir? • Merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri ve sosyal güvenlik kurumları, idare faaliyet raporlarının birer örneğini Sayıştay ve Maliye Bakanlığına göndermektedirler. • Mahalli idarelerce hazırlanan idare faaliyet raporlarının birer örneği Sayıştay ve İçişleri Bakanlığına gönderilmektedir. İçişleri Bakanlığı (bir üst yönetici gibi) bu raporla birlikte kendi değerlendirmelerini içeren mahalli idareler genel faaliyet raporunu hazırlar, kamuoyuna açıklar ve birer örneğini Sayıştay ve Maliye Bakanlığına göndermektedir. Faaliyet Raporlarını Kim Hazırlar? Raporlar Nereye Gönderilir? • Maliye Bakanlığı gönderilen merkezi yönetim kapsamındaki idarelerin ve sosyal güvenlik kurumlarının bir mali yıldaki faaliyet sonuçlarını hazırladığı genel faaliyet raporunda göstermektedir. Bu raporun bir örneği Sayıştay’a gönderilir. • Sayıştay, mahalli idarelerin raporları dışında kendisine gönderilmiş; – – – – idare faaliyet raporlarını, mahalli idare genel faaliyet raporunu, genel faaliyet raporunu dış denetim sonuçlarını göz önünde bulundurarak görüşlerini TBMM’ye sunmaktadır. Kesin Hesap Kanunu Kesin Hesap Kanunu • TBMM, merkezi yönetim bütçe kanununun uygulama sonuçlarını onama yetkisini kesin hesap kanunlarıyla kullanmaktadır. • Bir yıllık uygulama sonuçlarını karşılaştırmalı olarak gösteren değerlendirmeleri içeren kesin hesap kanun tasarısı, merkezi yönetim bütçe kanunun şekline uygun olarak Maliye Bakanlığınca hazırlanmaktadır. Hazırlanan tasarı, izleyen mali yılın haziran ayı sonuna kadar Bakanlar Kurulunca TBMM’ne sunulur ve bir örneği de Sayıştay’a gönderilir. • İdarelerin faaliyet raporları, genel faaliyet raporu, dış denetim genel değerlendirme raporu ve kesin hesap kanunu tasarısı ile merkezi yönetim bütçe kanunun tasarısı birlikte TBMM’de görüşülmektedir. Genel Uygunluk Bildirimi Genel Uygunluk Bildirimi (Sayıştay Kanunu) 2-Bütçenin İdari (İç) Denetimi İdari Denetimin Ana Hatları • İç Kontrol Sistemi (Harcama Öncesi Mali Kontrol) • İç Denetim (Harcama Sonrası Denetim) 3-Bütçenin Yargısal Denetimi Sayıştay Denetimi • Sayıştay’ın yargı fonksiyonu bulunmaktadır. • Bu denetim, (genel yönetim kapsamındaki kamu kurumlarındaki) bütçe uygulamasında sorumluluğu bulunan harcama yetkilisi, gerçekleştirme görevlisi ve muhasebe yetkilisi gibi görevlilerin kanunlara aykırı işlemlerinin tespiti ve bunu göre gerekli cezai yaptırımların uygulanması ile ilgili bir denetim şeklidir. 4-Bütçenin Dış Denetimi Yaptırımlar ve Yetkili Merciler Diğer Hususlar (3) .BÖLÜM Kamu İhalelerinde Uygulanacak Kurallar İhale Nedir? Kamu İhale Kanunu Devlet İhale Kanunu İlgili Mevzuat Kamu İhaleleri Devlet İhale Kanunu Kamu İhale Kanunu Devlet İhale Kanunu GENEL KANUN… Kamu İhale Kanunu ÖZEL KANUN… Kamu İhale Kanunu Kamu İhale Kanunu Kapsamı KİK’na göre İhale Usulleri Devlet İhale Kanunu
