ORTA VADELİ - Dokuz Eylül Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü
advertisement
Dokuz Eylül Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi Cilt 6, Sayı:3, 2004 ÇOK YILLI (ORTA VADELİ) BÜTÇELEME SİSTEMİ VE UYGULAMALARI Prof. Dr. Kâmil TÜĞEN* Araş. Gör. Ahmet ÖZEN** Özet Bütçe, devletin gelecek belirli bir döneme ilişkin gider ve gelir tahminlerinin yer aldığı ve bunların yürütülüp uygulanmasına izin veren bir kanundur. Bütçelerin düzenlenme biçimleri iktisadi ve siyasi hayatta meydana gelen değişmelere göre yeni görünümler kazanmaktadır. Bu gelişmelerde küreselleşme sürecinin de rolü giderek artmaktadır. Artık pek çok ülke kamusal reformlar çerçevesinde devlet bütçelerine orta vadeli (çok yıllı)bir bakış açısı kazandırma çabası içine girmişlerdir. Amaç, kamu yönetiminde mali disiplini sağlamak ve performansa dayalı bütçe sistemini uygulamaya koymaktır. Bu çalışmada çok yıllı (orta vadeli) bütçelemenin ne olduğu ve bazı ülkelerde nasıl uygulandığı konusunda anahatlarıyla bilgi verilmekte ve Türkiye’de çok yıllı bütçelemeye geçiş çalışmaları üzerinde durulmaktadır. Multi-Year Budgeting and Practices Budget is a law including income and expenditure projections and giving permission to put on effect of them. Budget amendments change owing to changes in social and economic life. Globalization also plays an important role in this process. Nowadays, many countries put medium term projections into their budgets in the context of public reforms. This study aims at revealing multi year budgeting (Medium Term) practices by countries and also conveying transition efforts taking place in Turkey. Keywords: multi-year budgeting, fiscal discipline, annual budgeting, public performance * ** Dokuz Eylül Ü.İİBF Maliye Bölümü Öğretim Üyesi Dokuz Eylül Ü. İİBF Maliye Bölümü Araştırma Görevlisi 113 I.GİRİŞ Bütçe, devletin gelecek belirli bir döneme ilişkin gider ve gelir tahminlerinin yer aldığı ve bunların yürütülüp uygulanmasına izin veren bir kanundur. Bütçelerin düzenlenme biçimleri iktisadi ve siyasi hayatta meydana gelen değişmelere göre yeni görünümler kazanmaktadır. Bu gelişmelerde küreselleşme sürecinin de rolü giderek artmaktadır. Artık pek çok ülke kamusal reformlar çerçevesinde devlet bütçelerine orta vadeli (çok yıllı) bir bakış açısı kazandırma çabası içine girmişlerdir. Amaç, kamu yönetiminde mali disiplini sağlamak ve performansa dayalı bütçe sistemini uygulamaya koymaktır. Bu çalışmada çok yıllı (orta vadeli) bütçelemenin ne olduğu ve bazı ülkelerde nasıl uygulandığı konusunda anahatlarıyla bilgi verilecek ve ülkemizdeki çok yıllı bütçelemeye geçiş çalışmaları üzerinde durulacaktır. II. ÇOK YILLI BÜTÇELEME SÜRECİ Bütçe, devletin iktisadi ve sosyal alana müdahalesinin önemli bir aracı durumundadır. Devlet, kamusal görevlerini yerine getirirken, hangi ihtiyaçlar için ne kadar harcama yapacağını ve bunları karşılayacak gelir kaynaklarının ne olduğunu bütçesi ile saptamakta, harcamalar ve gelir kaynakları arasında bir denge sağlamaya çalışmaktadır1. Bütçe ilkelerinden "bütçenin yıllık olması ilkesi", bütçe ile verilen iznin bir süre ile sınırlandırılmasını ve bu zaman sınırlamasının bir yıl olmasını ifade etmektedir2. Son yıllarda pek çok ülkede yıllık bütçe uygulamalarına devam edilmekle birlikte bütçelere artık orta vadeli bir bakış açısı kazandırılması gerekliliği ortaya çıkmış ve çok yıllı bütçeleme uygulamasına doğru bir geçiş söz konusu olmuştur. Bu gelişmede; ülkelerin genel olarak makûl seviyelere inen enflasyon oranlarının da etkisiyle, orta vadeli ekonomik ve mali istikrar sağlama çabalarına yönelmek, mali disiplini sağlamlaştırmak, bütçe-plân ilişkisini güçlendirmek, performansa dayalı bütçe sistemine işlerlik kazandırmak, kamu hizmetlerinde etkinliği arttırmak, gelecekle ilgili belirsizlikleri azaltmak, özel sektörün yatırım kararları için gerekli ortamı hazırlamak, uluslararası entegrasyonlara giriş koşullarını kolaylaştırmak gibi nedenlerin etkisinden söz edilebilir.Yıllık bütçeler esas itibariyle uygulandıkları dönemdeki ihtiyaçları yansıtmakta ve bu şekilde yapılan kaynak dağılımı geçici olmaktadır. Bu çerçevede çok yıllı bütçeleme; devletin gelecek bir yıl esas olmak üzere bu yılı izleyen birkaç yıla ilişkin gider ve gelir tahminlerinin yer 1 Nezihe SÖNMEZ; Bütçe ve Bütçe Politikası, Ticaret Matbaacılık, İzmir, 1971, s.1. Bedî N. FEYZİOĞLU; Nazari- Tatbiki- Mukayeseli Bütçe, Filiz Kitabevi, İstanbul, 1976, s.51. 2 114 aldığı, bunların yürütülüp uygulanması konusunda hükümetin parlamentodan yetki ve izin aldığı bir bütçeleme şekli olarak tanımlanabilir. Bu uygulamayla, bütçede yıllık ilkesi geçerliliğini korumakta, parlamento hükümete devlet giderlerin yapılması ve gelirlerinin toplanması konusunda gelecek bir yıl için gerekli hukuki yetkiyi vermekte, hükümetin gelecek birkaç yıla ilişkin gider ve gelir tahminlerini görüşmekte, böylece hükümetin gelecek yıllara ilişkin mali politikalarını da denetlemektedir. Çok yıllı bütçeleme süreci içinde ekonomik birimler, hükümetin kamu hizmetlerine, ekonomik ve mali hedeflerine ilişkin orta vadeli yaklaşımlarını öğrenerek geleceğe yönelik kararlarını daha gerçekçi bir şekilde belirleyebilmektedirler. Zira, gelecek belirsizliklerle doludur. Belirsizlik ortamında sağlıklı kararlar alınamaz. Bir ekonomide devletin görevi, belirsizlikleri mümkün olduğu kadar azaltmaya çalışmak, bu konuda ekonomik birimlere gereken desteği vermektir. Çok yıllı bütçeleme ile devlet, kamu hizmetlerinin ve devlet faaliyetlerinin gelecek birkaç yıla ilişkin hedeflerini ortaya koyarak ekonomik birimleri bilgilendirmekte ve belirli ölçüde görevini yerine getirmektedir. Çok yıllı bütçeleme uygulamaları genelde 2 ilâ 4 yıl arasındadır. Yıllık bütçelerden farklı olarak çok yıllı bütçelemeye geçiş, kurum yöneticilerinin finansal yönetim, kurum faaliyetleri ve plânlama anlayışı açısından gelişmelerini, program değerlendirme çalışmalarının da yıllara yayılmasını sağlamaktadır3. Günümüzde OECD üyesi ülkelerin yaklaşık olarak yarısı farklı düzeylerde çok yıllı bütçe uygulaması içindedirler.1980'li yılların ikinci yarısından itibaren bazı ülkeler (İngiltere,İsveç,Yeni Zelanda ve Avustralya gibi) bütçe sistemlerinde ciddi reformlara gitmiş ve mali yapılarını yeniden yapılandırma çalışmaları çerçevesinde ya çok yıllı bütçe uygulamalarına geçmişler ya da çok yıllı bütçe uygulamalarını daha etkin kılacak yeni düzenlemeler yapmışlardır.Yine gelişmekte olan bazı ülkeler ( Gana, Güney Afrika, Malawi, Gine, Kenya,Tanzanya ve geçiş dönemindeki bazı eski doğu bloku ülkeleri) de orta vadeli harcama sistemine geçişi hedefleyen reform programlarını IMF ve Dünya Bankası ile olan ilişkileri çerçevesinde değişik adlarla uygulamaya koyma çabası içinde olmuşlardır4. 3 http://clinton4.nara.gov/pcscb/staf_longterm.html. (Erişim: 02.10.2003.). Hakan Hakkı YILMAZ; Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması: Dünya Bankası Orta Vadeli Harcama Sistemi, Ankara: Devlet Plânlama Teşkilatı Yıllık Programlar ve Konjonktür Değerlendirme Genel Müdürlüğü Finansman Dairesi, Ağustos 1999, http:/ekutup.dpt.gov.tr/kamuyone/yilmazh/dunyaban.html. (Erişim:18.10.2003). 4 115 Çok yıllı bütçeleme sürecine geçiş bazı aşamaların gerçekleşmesini gerekli kılmaktadır. A. Çok Yıllı Bütçelemenin Aşamaları Bütçeye çok yıllı bir bakış kazandırmak için bazı aşamaların gerçekleşmesi lâzımdır. Çok yıllı bir yapının fonksiyonel olarak analizinde üç düzey vardır. Bunlar; orta vadeli mali yapı (MTFF), orta vadeli bütçe yapısı (MTBF) ve orta vadeli harcama yapısı (Medium Term Expenditure Framework=MTEF)’dır. Orta vadeli mali yapı, orta vadeli harcama yapısına doğru gelişimde ilk aşamadır. Bu yapı maliye politikası amaçlarını, orta vadeli mali hedefleri ve projeksiyonları içermektedir. Orta vadeli bütçe yapısı da ulusal amaçlara uygun mali amaçlara ve önceliklere göre kaynak dağılımını yapmayı hedeflemektedir. Orta vadeli bütçe yapısı, orta vadeli harcama yapısının en temel şeklidir. Orta vadeli harcama yapısı ise orta vadeli bütçe yapısına çıktı esaslı (performansa dayalı) bütçeleme mantığının dahil edilmesiyle belirlenmektedir5. Çok yıllı bütçelemede asıl amaç, harcamaların orta vadeli politikalar çerçevesinde ortaya konulmasıdır. Aşağıdaki tabloda geleneksel bütçe ile orta vadeli harcama yapısı (MTEF) karşılaştırılmaktadır. 5 OPM Review; “Medium Term Expenditure Frameworks-Panacea or Dangerous Distraction?”, May 2000. www.sti.ch/pdfs/swap180.pdf. (Erişim:18.12.2003). 116 TABLO :1 GELENEKSEL BÜTÇE İLE ORTA VADELİ HARCAMA YAPISININ KARŞILAŞTIRILMASI GELENEKSEL BÜTÇE (GB) ORTA VADELİ HARÇAMA YAPISI (MTEF) Kaynak Akışının Tahmini GB sürecinde kaynak talebi, ayrılabilecek sınırlı kaynaklar yerine ihtiyaç sistemine dayanmaktadır. Bu nedenle kamu hizmet alanlarına (sektörlere) kaynak akışı bir belirsizlik taşımakta bu ise, beraberinde verimliliği düşük olan bir hizmet üretimini getirmektedir. Politika Oluşturma, Plânlama ve Bütçeleme İlişkisi Bu üç uygulama arasındaki ilişkide, politika seçenekleri ekonominin sağlayabileceği kaynak gerçeğinden bağımsız olarak alındığı için zayıftır. Bu nedenledir ki yapılan harcamalar hükümet tarafından belirlenen öncelikleri yansıtmamaktadır. Çıktılar ve sonuçlar üzerine kurulu teşvik mekanizmaları çok azdır. Çünkü işleyiş daha çok girdi kontrolü üzerine kurulmuştur. Çok yıllı bir şekilde oluşturulan gerçekçi bütçe ödenekleri sayesinde kamu hizmet alanlarına (sektörlere) kaynak akışında tahmin edilebilirlik düzeyi daha yüksek olmaktadır. Bu nedenle yöneticiler daha gerçekçi plânlar yapabilmekte ve bu şekilde hizmet sağlanmasında etkinliği ve verimi arttırmaktadırlar. Politika oluşturma çok sıkı bir şekilde kaynak yapısına bağlıdır. Bu yüzden, bu üç uygulama arasındaki ilişki çok daha güçlüdür. Harcamalar hükümetin belirlediği öncelikleri yansıtabilmektedir. Performans ve Hizmet Sağlanması Yöneticilerin Özerkliği Genellikle GB sisteminde yöneticilerin yetki ve sorumlulukları sınırlıdır. Bunun temel nedeni işleyişin ağırlıklı olarak girdi sistemi üzerine kurulmuş olması veya sıkı bir girdi kontrolüne dönüşmesidir. Ağırlık verilen husus, konu üzerinde anlaşılabilir çıktı ve sonuçların temin edilmesidir. Teşvikler performansı artıran bir yapı üzerine kurulmuştur. Kamu yöneticilerinin elde edilen sonuçlar üzerinde performansları görülmektedir. MTEF çerçevesinde ise yöneticilerin özerklikleri daha yüksektir. Katı bütçe kısıtlarının uygulanmasındaki disiplin ve mali sorumluluk yapısı yöneticilere kaynak kullanım sürecinde daha fazla özerklik verilmesini mümkün kılmaktadır. Kaynak: Hakan Hakkı YILMAZ; Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması: Dünya Bankası Orta Vadeli Harcama Sistemi, Ankara: Devlet Plânlama Teşkilatı Yıllık Programlar ve Konjonktür Değerlendirme Genel Müdürlüğü Finansman Dairesi, Ağustos 1999, s.56. Tablodaki geleneksel bütçe ile orta vadeli harcama yapısı (MTEF) arasındaki farklılıklar, MTEF’e geçilmesinin önemini ortaya koymaktadır. Genel olarak, çok yıllı bütçelemenin bazı temel avantajları bulunmaktadır. Çok yıllı bütçeleme uzun dönemli plânlamaya imkân 117 sağlamakta, işleyiş süreci yıllık bütçelemeye göre daha ucuz olup daha az zaman almaktadır6. Çok yıllı bütçeleme yapısı, mali disiplini amaçlamaktadır. Genel olarak üç yıllık bir zaman dilimine dayanan bu yapı aşağıdaki özellikleri taşımaktadır7: • Tüm mali hedefleri tanımlamakta ve gelecek bütçeler için gerekli kaynakları hazırlamaktadır. • Uygulanan politikaların maliyetlerini ortaya koymaktadır. Böylece kaynakların ne kadarının harcandığı ve gelecek bütçeler için ne kadar kaynak kaldığı konusunda bilgi edinilmektedir. • Gelecek bütçeler için bugün verilen kararlara uzun dönemli bir anlam kazandırmakta ve harcamaların gelecekte de arttırılabilmesine imkân vermektedir. Ayrıca, orta vadeli mali politikalar ile harcama tekliflerinin uyumunu kolaylaştırmaktadır. • Orta vadeli mali hedeflere daha güvenilir şekilde ulaşılmasını sağlamaktadır. • Toplumsal güveni güçlendirmek amacıyla güvenilir bir mali konsolidasyon (sağlamlaştırma) anlamına gelmektedir. Çok yıllı bütçeleme yaklaşımı, makûl ve güvenilir bir plânlama ve finansal yönetim aracıdır8. Bu doğrultuda Dünya Bankası, makro disiplinin sağlanmasını, stratejik önceliklere göre kamu kaynaklarının dağıtılmasını ve bu kaynakların uygulamada etkin ve verimli bir şekilde kullanılmasını temin etmek amacıyla Orta Vadeli Harcama Yapısı (MTEF) diye adlandırdığı ve çok yıllı (üç yıl) bütçe projeksiyonlarına dayanan bir kamu kaynak kullanım sistemi geliştirmiştir 9. Bu sistemin temel ilkeleri şöyle sıralanmaktadır: a.Disiplin: Bütçe birlik ilkesine göre devletin tüm mali işlemlerini kapsamalıdır. b. Meşruluk (yasal olma): Karar alıcılar belirlenen mali politikalara, ilkelere uymalı ve onları gerçekleştirmeye çalışmalıdırlar. 6 Ronald K. SNELL; “Fiscal Affairs Program Annual and Biennial Budgeting: the Experience of State Governments”, http://204.131.235.67/programs/fiscal/annlbien.htm. (Erişim:21.12.2003). 7 Magdalena TOMCZYNSKA; “Recommendations On Time Horizon Of Budget Process”, February 15, 2001, (http://www.cisp.org.ua/cisp/CISP_uk.nsf/0/8ab55cf43497ec09c2256a060058d151?OpenDocume nt) (Erişim:02.10.2003). 8 Council Of Ontario Universities, Presentation To The Standing Committee On Finance and Economic Affairs, June 12, 2001, s.4. 9 YILMAZ,a.g.e.,s.3. 118 c. Esneklik: Bu ilke kısaca, kamusal hizmetin üretilmesi sürecinde yöneticilerin yönetimle ilgili kararlar, bakanların ise programlar üzerinde belirleyici olma gücüne sahip olması gerekliliğini ifade etmektedir. d. Tahmin Edilebilirlik : Kamusal politikaların ve programların etkin ve verimli bir şekilde uygulanabilmesi için tahmin edilebilirlik düzeylerinin yüksek olması lâzımdır. Mevcut politikaların fonlanabildiği, makro politikalarda istikrarın olduğu bir ortamda kamu sektörünün performansı çok daha iyi olacaktır. e. Rekabet: Rekabet, mevcut politikaların incelenip değerlendirmeye tâbi tutulması ve kuruluş performanslarının sürekli bir şekilde artmasıdır. f. Doğruluk: Bütçe tahminlerinde kullanılan gelir ve gider rakamlarının güvenilir ve samimi olması anlamına gelmektedir. g. Bilgi: Bütçesel işlemlerle ilgili tam, doğru ve zamanında sağlanan bilgi, iyi bir kamusal karar alma sürecini ve bütçenin doğruluğunu olumlu yönde etkilemektedir. h. Açıklık ve Mali Sorumluluk: Kamunun aldığı kararlara ulaşılabilmesini, karar alıcıların alacakları kararlar hakkında bütün bilgilere sahip olmasını ve uygulamalarından sorumlu tutulmalarını vurgulamaktadır. Orta vadeli harcama yapısı (MTEF); karar alıcıların orta vadedeki harcama limitlerini öngörmelerine yardımcı olan, bu limitlerin orta vadedeki harcama politikaları ve maliyetleri ile ilişkilendirmesine imkân veren kamu harcama programlarını geliştirmeye yönelik bir süreçtir10. MTEF, toplumda fakirliğin azaltılması yönünde bir kamu harcaması yaklaşımı olarak da kullanılabilmekte, kamu borçlarının azaltılması için belirli bir sürecin gerekliliğini ve uluslararası toplumlarla ilişkilerin arttırılmasının önemini ortaya koymaktadır11. Gelişmekte olan ülkelerde politika-plânlama ve bütçeleme arasındaki koordinasyon eksikliğinin asıl etkisi, bütçe sonuçlarındaki verimsizlik ile kendini göstermektedir. MTEF, bütçe harcama yönetimi için yeni bir araç olarak ortaya çıkmış ve sadece plânlama-bütçeleme sistemlerindeki yetersizlikleri gidermeyi değil, hükümetin performansını etkileyen sorunların çözümünü de amaçlamıştır12. 10 YILMAZ;a.g.e.,s.17. Paul SPRAY; “Use Of Public Expenditure Framework To Channel External Resources and Debt Relief To The Poor” (www.worldbank.org/hipc/related-papers/ addisrelated_papers/SPRAY.pdf ), (Erişim:02.10.2003). 12 OPM Review; a.g.m., www.sti.ch/pdfs/swap180.pdf. (Erişim:18.12.2003). 11 119 Şekil:1’ de orta vadeli harcama yapısı şematik olarak gösterilmektedir. ŞEKİL:1 ORTA VADELİ HARCAMA YAPISI ORTA VADELİ HARCAMA YAPISI Mali Hedeflerin Düzenlenmesi Ekonomik ve Mali Güncelleme Mali Yapı Stratejik Önceliklere Göre Kaynakların Tahsis Edilmesi Bütçe Politikası BÜTÇE ÇAĞRISI SİRKÜLERİ Temel Gözden Geçirme BAKANLIK BÜTÇESİNİN HAZIRLANMASI BÜTÇE GÖRÜŞMESİ HÜKÜMET BÜTÇESİ BAKANLIK BÜTÇESİNİN SON ŞEKLİ UZLAŞMA Merkezi Kurumlar Başbakan - Bakanlar Kurulu Bakanlıklar Kaynak: “What is MTEF?”, http://www1.worldbank.org/publicsector/pe/mtef.htm. (Erişim:10.10.2003). Yukarıdaki şekilden izlenebileceği gibi, orta vadeli harcama yapısı; mali hedeflerin düzenlenmesi ve stratejik önceliklere göre kaynakların tahsis 120 edilmesi gibi iki sürece dayanmakta ve bu süreçler hükümet bütçelerinin şekillenmesini sonuçlandırmaktadır. Şekil:2’ de de kamu hizmet alanlarında (sektörlerde) önceliklerin belirlenmesi ve kaynak tahsisi süreci ele alınmaktadır. Her iki şekil birbiriyle bağlantılıdır. Şekilden görüldüğü üzere hükümet orta vadeli plânları doğrultusunda çeşitli analizler ile öncelikli kamu hizmet alanlarını belirlemekte, bu alanlar için gerekli kaynakları tahsis etmekte ve bunu bütçe yoluyla uygulamaya koymaktadır. ŞEKİL:2 KAMU HİZMET ALANLARINDA (SEKTÖRLERDE) ÖNCELİKLERİN BELİRLENMESİ Kamu kaynaklarının yukarıdan aşağıya doğru tahminlenmesi ve toplam kaynaklar Maliyetlerin aşağıdan yukarıya doğru tahminlenmesi ve toplam harcama üst sınırı Kaynak- maliyet karşılaştırması Kamu hizmet alanına göre kaynak tahsisi Kamu hizmet alanlarının (güvenlik, eğitim,sağlık,adalet vb.) harcama talepleri Kamu hizmet alanlarında önceliklerin tespiti Kaynak: YILMAZ; a.g.e.,s.17-18.’ den faydalanarak düzenlenmiştir. MTEF aynı zamanda, üç yıllık bir makro mali programın üç yıllık kamu hizmet alanları (güvenlik,eğitim,sağlık,adalet vb.) stratejik plânları ile bütünleştirilmesi işlemini sağlamaya çalışan bir süreçtir. Bu sürecin; kuruluşların bütçe tekliflerinin katı bir bütçe sınırlamasına tâbi olması ve kaynaklar üzerinde kuruluşlardan gelecek olan baskının azaltılması suretiyle daha anlamlı bir bütçe hazırlanması olasılığını yükseltmesi şeklinde bir sonuç doğurması beklenmektedir 13. 13 YILMAZ; a.g.e., s.18. 121 Bir yıl için hazırlanan bütçeler; kamusal politikaların kapsamlı bir şekilde belirlenmesi, stratejik önceliklerin sıralanması ve bu önceliklerin bütçe yoluyla uygulamaya konulmasında yetersiz kalmaktadırlar. Orta vadeli yaklaşımın bütçe sürecinin iyileştirilmesi açısından getirdiği temel faydalardan birisi, yukarıda belirtilen olumsuzluğun önüne geçecek bir işleyişe, kapsama ve zaman boyutuna sahip olmasıdır. Örneğin, kamuda çalışanların ve emeklilerin ücretleri, borç servisi, bütçe dışındaki kuruluşlara yapılan transferler kısa dönemde kolayca değişecek nitelikte harcamalar değildir. Ancak bu harcamalarla ilgili en azından iki-üç yıla yayılan orta vadeli politikalar oluşturulması ve bunların bütçe içinde formüle edilmesi gerekmektedir. Böyle bir yaklaşım beraberinde, nakit yönetimine dayanan bütçe sürecinden harcama yönetimine dayanan ve tahakkuk bazlı bir muhasebe yapısına geçişi hedefleyen bir bütçe sistemine dönüşümü de gerçekleştirmektedir14. B. Plânlama ve Kaynak Yönetimi Sürecinde Politika Oluşturma, Plânlama ve Bütçe İlişkisi Çok yıllı bütçelemede plânlama ve kaynak yönetimi sürecinde politika oluşturmada ilk olarak, bir önceki plânlama ve uygulama dönemi gözden geçirilmekte, önceliklerine göre politikalar belirlenmekte ve hazırlanan bütçe ile plânlanmış faaliyetlerin uygulanmasına geçilmektedir. Daha sonra bu faaliyetler uygun bir şekilde muhasebeleştirilmekte ve etkin bir denetime tâbi tutulmaktadır. Denetim, politikaların ve faaliyetlerin etkinliği ve plânlama çalışmaları için oldukça önemlidir. Bu süreç şekil:3’de yer almaktadır. 14 YILMAZ;a.g.e.,s.20. 122 ŞEKİL:3 POLİTİKA, PLANLAMA VE BÜTÇE SÜRECİ POLİTİKALARIN GÖZDEN GEÇİRİLMESİ (Bir önceki plânlama ve uygulama döneminin gözden geçirilmesi) POLİTİKA BELİRLENMESİ VE PLANLAMA FAALİYETİNİN YAPILMASI (Kaynakların tesbiti, amaçların, politikaların, stratejilerin ve harcama önceliklerinin ortaya konması) KAYNAKLARIN HAREKETE GEÇİRİLMESİ VE DAĞITIMI (Bütçenin Hazırlanması) PLANLANMIŞ FAALİYETLERİN UYGULANMASI (Gelirlerin toplanması, fonların serbest bırakılması, personelin plâna göre kullanımı, faaliyetlerin gerçekleştirilmesi) FAALİYETLERİN KONTROLÜ (Harcamaların muhasebeleştirilmesi) DEĞERLENDİRME VE DENETİM (Politikaların ve faaliyetlerin etkinliği ve gelecek dönem plânlarına aktarılacak olanlar) Kaynak: YILMAZ; a.g.e.,s.24’ den faydalanarak düzenlenmiştir. Aşağıdaki şekilde ise kamu kesimi için kapsamlı orta vadeli bir harcama yapısı ortaya konulmaktadır. ŞEKİL: 4 ORTA VADELİ HARCAMA YAPISININ AŞAMALARI Makroekonomik Çerçevenin Ortaya Konması Kamu Hizmet Alanlarının(Sektörlerin) Gözden Geçirilmesi Maliye Bakanlığı ile İlgili Bakanlıkların Bir Araya Gelmesi-Görüşmeler Detaylı Bir Harcama Çerçevesinin ve Üç Yıllık Bakanlık Ödeneklerinin Belirlenmesi Bakanlar Kurulu Tarafından Bakanlık Ödenek Tekliflerinin Onaylanması Bakanlar Kurulunun Belirlemiş Olduğu Bakanlık Ödenekleri Çerçevesinde Bakanlıkların Bütçelerini Hazırlaması Maliye Bakanlığının Bütçe Tahminlerini Tekrar Gözden Geçirmesi ve Bakanlar Kurulunun Onayı ile Bütçe Tasarısının Parlamentoya Sunulması Kaynak: YILMAZ; a.g.e.,s. 27’ den faydalanarak düzenlenmiştir. Şekil:4’den anlaşılacağı gibi, orta vadeli bir harcama yapısı oluşturulurken öncelikle makro ekonomik hedefler belirlenmekte, bakanlıklar 123 hedeflerini tesbit ederek Maliye Bakanlığı ile görüşmekte (müzakereye girmekte), ardından bakanlıkların üç yıllık ödenekleri (harcama tavanları) tespit edilmekte, Bakanlar Kurulu tarafından bu tavanlar onaylandıktan sonra bakanlıklar bütçelerini hazırlamakta, daha sonra da Maliye Bakanlığı tarafından bu bütçeler bir araya getirilmekte, Bakanlar Kurulu tarafından ise bütçe tasarısı parlamentoya sunulmaktadır. III. ÇEŞİTLİ ÜLKELERDE UYGULAMALARI ÇOK YILLI BÜTÇE Çok yıllı bütçe bazı ülkelerde kamu kesimine yönelik reform çalışmaları çerçevesinde uygulamaya konulmuştur. Aşağıda anahatlarıyla bu ülkelerden bazılarına örnek verilecektir. A. ABD’de Çok Yıllı Bütçeleme ABD’deki federal bütçe süreci birkaç yıllık unsurları kapsamaktadır. En önemlisi, çok yıllı cari bütçe ödenekleri, net sermaye projeleri için düzenlenen bütçede yer almaktadır. ABD Federal Hükümet Bütçesi gelecek bütçe yılı ve ek olarak dört yıl için gelir ve harcama tahminlerini içermektedir. Federal bütçede yer alan çok yıllı bütçe tahminlerinin amacı, mevcut maliye politikası kararları için uzun vadeli bir çerçeve oluşturmaktır. Hükümet politikalarının gelecek yıllar için projelendirilen harcama limitleri içinde yer almasını garantilemek için orta dönemli harcama tahminleri, hükümet programlarını ve politikalarını öneren başkanın bütçe teklifinde yer almaktadır. Benzer şekilde, bütçe tasarısında yer alan gelir tahminleri, mevcut ve önerilen vergi yasasına dayalı vergi gelirleri miktarını yansıtır. Bu çok yıllı tahminler sonuçta federal bütçe açıkları gibi gelecekteki mali sonuçlar üzerinde etkisini göstermektedir. Başkanın bütçe teklifi ile birlikte aynı zamanda yayınlanan bir belge olan Analitik Perspektifler de gelirlerin, harcamaların ve açıkların politikada hiçbir değişiklik yapılmadığı takdirde gelecek yıllarda kazanacağı görünümü ortaya koymaktadır15. ABD’de çok yıllı bütçe uygulaması federe devletlerde de sürdürülmektedir. Halen yirmibir eyalette çok yıllı (daha ziyade iki yıllık) bütçe uygulaması vardır. Federe devletler yönünden yıllık bütçelemeden çok yıllı bütçelemeye geçişin önemli nedenleri arasında; son elli yıldan bu yana eyaletlerin yasama kuvvetini yeniden güçlendirmek istemeleri, çok yıllı bütçelemenin uzun dönemli plânlamaya imkân vermesi, idari birimlerin 15 L. F. Jameson BOEX- Jorge MARTINEZ-VAZQUEZ-Robert M. McNAB; “Çok Yıllı Bütçeleme: Uluslararası Uygulamaların İncelenmesi ve Gelişmekte Olan Ülkeler İle Geçiş Aşamalarındaki Ülkeler için Çıkarılacak Dersler”, Çevirenler:Ayşe GÜNAY - Ersan ÖZ, Maliye Dergisi, Sayı:138, (Eylül-Aralık 2001), s.135. 124 bütçeleme maliyetlerini düşürmeyi, bütçeleme çalışmalarına daha az zaman ayırmayı hedeflemeleri bulunmaktadır. Bu arada, çok yıllı bütçeleme, performans değerlemesi için geniş bir zaman tanımakta, idareci ve hukukçuları çıktı odaklı bütçeleme yönünde hareket etmeleri için cesaretlendirmektedir. Bununla birlikte, bu bütçeleme türünde gelir ve harcamaların plânlanmasının yıllık bütçelemeye göre daha zor olduğu da kabul edilmektedir. Ekonomik konjonktürdeki değişmeler, federe devlet bütçelerindeki yapı ve istikrarı bozabilmektedir. Zira, ABD’de federe devlet vergi gelirlerinin %70’i konjonktürdeki değişmelere karşı duyarlı olan satış ve gelir vergilerinden oluşmaktadır16. B. İngiltere’de Çok Yıllı Bütçeleme İngiltere, 1961 yılının başlarındaki çok yıllı kamu harcama programlarıyla çok yıllı bütçelemenin öncüsü olarak kabul edilmektedir. İngiltere’de çok yıllı bütçeleme sürecinde üzerinde durulan tek nokta, mali disiplin ve yeterlilik değildir. Büyük Britanya ile İngiliz Milletler Topluluğu üyeleri arasındaki tarihi bağların ve devam eden ilişkilerin bir sonucu olarak Avustralya, Kanada ve Yeni Zelanda gibi İngiliz Milletler Topluluğu ülkeleri de İngiltere'deki çok yıllı bütçelemeyi esas almışlardır. İngiltere’deki çok yıllı bütçe yaklaşımı, gider taahhütlerinin çok yıllı etkileri ve hükümetin orta vadeli ekonomik hedeflerini başarması için gerekli tedbirler üzerinde de odaklaşarak bütçe politikalarının orta vadeli bir görünümünü politikacılara sunmaktadır. Çok yıllı tahminler, bütçe sürecine devamlılık ve sağlamlılık getirmektedir. İngiltere’deki çok yıllı bütçe sürecinin bir özelliği; harcama plânlarının üç yıllık olarak hazırlanması, vergi politikası önerilerinin sadece gözden geçirilen yıllık bütçeye dahil edilmesi ve çok yıllı gelir tahminlerinin kalan üç yıllık dönem için yapılmasıdır17. C. İrlanda’da Çok Yıllı Bütçeleme 1980’li yıllarda İrlanda hükümeti, bütçeleme sürecini geliştirmek için çalışmalara başlamıştır. Bu amaçla ilk olarak orta dönemli mali amaçlar tespit edilmiş, 1996 yılında ise Avrupa Birliği Parasal Birliğine girmek için gelecek 2 yıla ilişkin çok yıllı bütçeleme sürecine geçilmiştir18. 16 Ronald K. SNELL; a.g.m.,,(Agust 2002),http://204.131.235.67/programs/fiscal/annlbien.htm. (Erişim: 21.12.2003). 17 BOEX- MARTINEZ-VAZQUEZ- McNAB; a.g.m., s.131. 18 Jurgen VON HAGEN, Andrew Hughes Hallet, Rolf Strauch; “Budgetary Consolidation In EMU”, Economic Papers Number:148, (March 2001), s.47. 125 D. İsveç’te Çok Yıllı Bütçeleme Kamu maliyesinin bozulmasında bir etken olarak görülen bütçe sürecinin geliştirilmesi konusunda İsveç'te 1994 yılından beri köklü değişimler olmuştur. İsveç yıllık bütçe süreci için baz olarak çok yıllı bütçeleme çerçevesini kullanmaktadır19. Maliye Bakanlığı her yıl gelecek yıl için makroekonomik yapıyı tekrar incelemeye başlamakta, böylece çok yıllı bütçeleme çerçevesinde uygulanacak olan ekonomik varsayımların geçerli olup olmadığını tesbit etmektedir. Maliye Bakanlığı'nın ekonomik yapı hakkındaki öngörüleri gelecek 3 yıl ilâ 5 yıl arasındaki ekonomik trendleri kapsamaktadır. Bütçe, gelecek bütçe dönemi ve onu izleyen iki yıl şeklinde 3 yıllık bir süre için hazırlanmaktadır. Çok yıllı bütçeleme çerçevesi yıllık bütçe sürecinde âdeta bir çapa vazifesi görmekte ve dolayısıyla mali disiplini güçlendirmektedir. İsveç'te şubat ayının başlarında harcamacı her bakanlık gelecek yıl ve onu izleyen dört yıl için (çok yıllı bütçeleme çerçevesi içinde sadece ilk iki yıl uygulanacak olmasına rağmen) bütçe tekliflerini Maliye Bakanlığına sunmaktadır. Maliye Bakanlığı, bu teklifleri düzenleyerek Bakanlar Kurulunun onayına sunmaktadır. Bakanlar Kurulunda yapılan toplantının sonunda gelecek yıl ve onu izleyen 2 yıl için her bir 27 harcama alanı için toplam harcama seviyesi üzerinde anlaşma sağlanmış olmaktadır. Bu toplantıda alınan bütçe kararları İlkbahar Mali Politika Kanun Tasarısı’nda resmileştirilir20. E. Almanya’da Çok Yıllı Bütçeleme Almanya’da uygulanan çok yıllı bütçeleme yaklaşımı, çok yıllı bütçe tahminlerinden uyarlanan orta vadeli bir mali plânla bütünleşmiştir. Almanların çok yıllı bütçeleme yaklaşımları, çok yıllı bütçelemenin potansiyel birçok faydasını kapsamaktadır. Federal bütçe oluşum sürecinin başlangıcında, Maliye Bakanlığı tüm harcama birimlerine yönelik olarak bir bütçe çağrısı yayınlar ve bu çağrıda harcama birimlerinden yıllık bütçeye dayalı olarak izleyen üç yıllık bütçe projeksiyonlarını oluşturmalarını ister. Harcama birimleri harcama taleplerini hazırlarken; çok yıllı projeksiyonları nasıl geliştirecekleri konusundaki direktiflere ve bu direktiflerde yer alan detaylı bilgilere bağlı olmak zorundadırlar. Bakanlıklar tarafından teklif edilen yıllık bütçe talepleri, sermaye-yatırım harcamaları gibi cari olmayan harcamaları da içermektedir. Harcama birimlerinden gelen harcama talepleri üzerine Maliye Bakanlığı, “en az seviyedeki” harcama talepleri ile “en üst seviyedeki” önerilen bütçe 19 VON HAGEN, a.g.m., s.47. Serkan KARABACAK; Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması: İsveç Örneği, DPT, Ankara, 1999, (http://ekutup.dpt.gov.tr/kamumali/). (Erişim:11.10.2003). 20 126 limitlerini birbiriyle uzlaştırma sürecini başlatır. Bütçe görüşme sürecinde, yıllık bütçe talepleri ve çok yıllı harcama projeksiyonları, hükümetin orta dönemli mali strateji hedefleriyle karşılaştırılır21. F. Çek Cumhuriyeti’nde Çok Yıllı Bütçeleme Çek Cumhuriyeti’nde yıllık bütçeleme uygulamaları mali disiplini iki yönden olumsuz etkilemiştir: Birinci olarak, zorunlu harcama programlarını etkileyen kararların orta vadeli sonuçları tam manasıyla anlaşılamamıştır. İkinci olarak, tek yıllı bütçeleme gelecekle ilgili programların gerçekleştirilmesine yönelik ödemelerin geciktirilmesi için doğal bir ortam oluşturmuştur. Bu nedenlerle, hükümet harcama programlarında ve politikalarında çok yıllı projeksiyonları amaçlamıştır. Bu girişimlerde mevcut sistemin sorunları, orta vadeli projelerin çok yıllı bütçeleme süreci ile uyumu ve projelerin alanının genişletilmesi ile ortadan kaldırılmaya çalışılmıştır. Bu açıdan yatırımlar için uygulamaya konulan “Program Finansmanı İnsiyatifi” önemli bir aşama sayılmıştır22. G. Avrupa Birliği Bütçesinde Çok Yıllı Bütçeleme Avrupa Birliği'nin 2004 yılından itibaren 15 üyeden 25 üyeli bir birlik haline gelecek olmasıyla birlikte birlik bütçesindeki yıllık bütçeleme kararlarına çok yıllı bir perspektif kazandırmak amaçlanmıştır. Avrupa Birliği'nde 2004 yılında bütçe süreci açısından ciddi gelişmeler yaşanacaktır. 10 yeni üyenin katılmasıyla birlikte yeni finansal düzenleme, üyelerin yeni statüye uyumu önem arz eden konulardan bazılarıdır. Bu bağlamda Avrupa Birliği organları gelecek üç yıllık bütçe hedeflerini tespit etmeye yönelmişlerdir23. H. Filipinler’de Çok Yıllı Bütçeleme Yıllık bütçenin kamu kurumlarının devam eden projeleriyle ilgili ihtiyaçlarını karşılayamadığı düşüncesiyle Filipinler hükümeti de üç yıllık bir bütçelemeyi benimsemiştir. Üç yıllık bütçeleme kamu kurumlarının 21 BOEX- MARTINEZ-VAZQUEZ- McNAB; a.g.m., s.129-130. BURNS, Andrew - KWANG Yeol Yoo; “Improving The Efficiency And Sustainability Of Public Expenditure In The Czech Republic”, OECD, Working Paper:328, (April 2002).,s.22-23. 23 European Parliament; “Working Document On Possible Issues For Parliament’s 2004 Budget” (Rapporteur: Neena Gill), 14 January 2003, s.2-3. 22 127 harcayabilecekleri tüm kaynaklara uygun davranmalarını sağlayacak bütçe üst sınırlarından oluşmaktadır24. I. Avustralya’da Çok Yıllı Bütçeleme Avustralya’da 1980’li yıllarda meydana gelen mali kriz, hükümet politikalarının yeterliliği konusundaki temel kaygıları arttırmıştır. Bu amaçla "Öngörümleme Sistemi"(Forward Estimates System) geliştirilmiş ve harcamalar 3 yıllık dönemler için belirlenmiştir. Harcamalar, enflasyon ve benzeri konjonktürel uygulamalara endekslenmiş olmakla birlikte harcamaları azaltacak ya da arttıracak hükümet politikalarına göre de değişiklikler öngörülmüştür25. 1998 yılına kadar diğer İngiliz Milletler Topluluğu üyelerinden farklı olarak, Avustralya’da ileriye yönelik tahminler ilgili bakanlıklar tarafından değil Maliye Bakanlığı tarafından yapılmıştır. Günümüzde ise ilgili bakanlıklar tarafından geleceğe yönelik harcama tahminleri yapılmaktadır. Bu tahminler Avustralya’nın merkezileştirilmiş finansal bilgi yönetim sisteminin ayrılmaz bir parçasıdır. Tahminler hükümet tarafından kabul edilmedikçe, mevcut programların genişletilmesi veya yeni programların sunulması için herhangi bir taahhüdü kapsamaz26. İ. Yeni Zelanda’da Çok Yıllı Bütçeleme Yeni Zelanda’da bütçe süreci son on yılda önemli reformlara konu olmuştur. Bu reformlar arasında önemli olanları, Yeni Zelanda’da şu anda uygulanan çok yıllı bütçe sürecinin ana kaynakları olan 1989 tarihli Kamu Maliyesi ve 1994 tarihli Mali Sorumluluk Yasalarıdır. Çok yıllı bütçelemeye yönelik İngiliz Milletler Topluluğu yaklaşımında olduğu gibi, Yeni Zelanda’ daki bütçe reformlarının da üzerinde durduğu husus, bütçe sürecinde şeffaflığı ve sorumluluğu arttırarak hükümet üzerinde daha fazla mali disiplini yerleştirmektir. Çok yıllı projeksiyonlar; hükümetin mali açığı, kamu borç düzeyini ve kamu sektörü payını azaltma konusundaki stratejik mali hedeflerinden sapan politikalar için bir erken tespit mekanizması fonksiyonunu yerine getirirler27. Bütçe sürecinde bakanlıklar ve departmanlar bütçe süreçlerini ve büyüklüklerini gelecek üç yılı göz önüne alarak oluşturmaktadırlar. Yeni mali 24 Laura PASCUA; “Operationalizing The Medium-Term Expenditure Framework In The Philippines: A Key To Reducing Poverty”, Defining An Agenda For Poverty Reduction – Prooceedings Of The First Asia and Pasific Forum on Poverty (Volume 1), s.139-141. 25 www1.worldbank.org/publicsector/pe/mtef.htm. (Erişim:18.10.2003). 26 BOEX- MARTINEZ-VAZQUEZ- McNAB; a.g.m., s.133. 27 BOEX- MARTINEZ-VAZQUEZ- McNAB; a.g.m., s.133-134. 128 yılın başlamasıyla birlikte üç yıllık bütçeleme ile ilgili strateji çalışmaları da başlatılmaktadır. Hükümet bu çalışmalardan faydalanarak mevcut ve öngörülen ekonomik yapı içinde gelecek üç yıl için bütçe stratejilerini ve amaçlarını kararlaştırmakta, bunları yazılı bir doküman halinde yayınlamaktadır28. IV. TÜRKİYE’DE ÇOK YILLI BÜTÇELEMEYE YÖNELİK ÇALIŞMALAR Ülkemizde yıllardır süregelen ekonomik ve mali sorunların çözümüne yönelik çeşitli çalışmalar yapılmaktadır. Bu çalışmalardan biri de, bütçe sistemi üzerinedir. Bütçe harcamalarında disiplin sağlanması, mali yönetimde etkinliğin arttırılması ve performansa dayalı bir mali yapının oluşturulması, bütçe-plân ilişkilerinin geliştirilmesi için hazırlanan 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu 24.12.2003 tarihinde Resmi Gazetede yayınlanarak yürürlüğe girmiştir. Bu kanunda mali yönetimle ilgili hükümlerin yanısıra çok yıllı bütçelemeyi esas alan hükümler de mevcuttur. Kanunun 1. maddesinde kanunun amacı; “Kalkınma plânları ve programlarında yer alan politika ve hedefler doğrultusunda kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde elde edilmesi ve kullanılmasını, hesap verebilirliği ve mali saydamlığı sağlamak üzere, kamu mali yönetiminin yapısını ve işleyişini, kamu bütçelerinin hazırlanmasını, uygulanmasını, tüm mali işlemlerin muhasebeleştirilmesini, raporlanmasını ve mali kontrolü düzenlemek” şeklinde ifade edilmiştir. 9. madde de “Kamu idareleri, kamu hizmetlerinin istenilen düzeyde ve kalitede sunulabilmesi için bütçeleri ile program ve proje bazında kaynak tahsislerini; stratejik plânlarına, yıllık amaç ve hedefleri ile performans göstergelerine dayandırmak zorundadırlar” denilerek performansa dayalı bütçe sistemine geçiş vurgulanmaktadır. Kanunun 13. maddesinin c fıkrasında ise bütçelerin kalkınma plânı ve programlarında yer alan politika, hedef ve önceliklere uygun şekilde, idarelerin stratejik plânları ile performans ölçütlerine ve fayda-maliyet analizine göre hazırlanacağı, uygulanacağı ve denetleneceği belirtilmiştir. Aynı maddenin d fıkrasında bütçelerin, stratejik plânlar dikkate alınarak izleyen iki yılın bütçe tahminleriyle birlikte görüşüleceği ve değerlendirileceği hükme bağlanarak bütçeye çok yıllı bir bakış açısı kazandırılmıştır29. Kanunun 14. maddesinde de; “Merkezi yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin kamu gelirlerinin azalmasına veya kamu giderlerinin artmasına neden olacak ve kamu idarelerini yükümlülük altına sokacak kanun tasarılarının getireceği mali yükü, ödenek türleri itibariyle orta vadeli program ve mali plân çerçevesinde, en az üç yıllık dönem için hesaplayacağı ve tasarılara ekleyeceği" 28 Hakan Hakkı YILMAZ; Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması: Yeni Zelanda Örneği, DPT, Mayıs, 1999, (http://ekutup.dpt.gov.tr/kamumali/). (Erişim:18.11.2003). 29 Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu (www. muhasebat.gov.tr.) (Erişim:15.02.2004). 129 hükmü bulunmaktadır. Aynı kanunun 15. maddesinde; “Merkezi yönetim bütçe kanununda; yılı ve izleyen iki yılın gelir ve gider tahminleri varsa bütçe açığının veya fazlasının tutarı, açığın nasıl kapatılacağı veya fazlanın nasıl kullanılacağı, vergi muafiyeti, istisnası ve indirimleri ile benzeri uygulamalar nedeniyle vazgeçilen vergi gelirleri, borçlanma ve garanti sınırları, bütçelerin uygulanmasında tanınacak yetkiler, bağlı cetveller, mali yıl içinde gelir ve giderlere yönelik olarak uygulanacak ve kısmen veya tamamen uygulanmayacak hükümler yer alır. Merkezi yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin her birinin gelir- gider tahminleri, merkezi yönetim bütçe kanununda ayrı bölüm ve cetvellerde gösterilir” şeklinde hükümler yer almaktadır. Kanunun 16. maddesinde de ; “Orta vadeli program ile uyumlu olmak üzere, gelecek üç yıla ilişkin toplam gelir ve ödenek tahminleri ile birlikte hedef açık ve borçlanma durumu ile kamu idarelerinin ödenek teklif tavanlarını içeren ve Maliye Bakanlığı tarafından hazırlanan orta vadeli mali plân, Haziran ayının onbeşine kadar Yüksek Plânlama Kurulu tarafından karara bağlanır ve Resmi Gazetede yayımlanır” denilmektedir. Merkezi yönetim bütçesinin hazırlanmasına ilişkin esasları belirten 17. maddede ise "Gelir ve gider tekliflerinin hazırlanmasında; a) orta vadeli program ve mali plânında belirlenen temel büyüklükler ile ilke ve esaslar, b) kalkınma plânı ve yıllık program öncelikleri ile kurumun stratejik plânları çerçevesinde belirlenmiş ödenek tavanları, c) kamu idarelerinin stratejik plânları ile uyumlu çok yıllı bütçeleme anlayışı, d) idarenin performans hedefleri dikkate alınır" denilerek performansa dayalı çok yıllı bütçelemenin uygulama esasları ortaya konulmuştur. Çok yıllı bütçeleme ile ilgili aynı kanunun 18. maddesine gelince,bu maddede ; orta vadeli plânı da içeren bütçe gerekçesinin ve genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin son iki yıla ait bütçe gerçekleşmeleri ile izleyen iki yıla ait gelir ve gider tahminlerinin ilgili diğer belgelerle birlikte bütçe kanun tasarısına eklenerek TBMM’e sunulacağı belirtilmiştir. Böylece, ülkemizde, hazırlanacak bütçe tasarılarına geçmiş iki yılın bütçe gerçekleşmeleri ile izleyen iki yılın bütçe tahminlerinin de eşlik etmesiyle kamu mali yönetiminde çok yıllı bütçelemeye geçilmiş olmaktadır. Uygulamayla, plân-bütçe ilişkisi güçlendirilmekte, kamu idarelerinin stratejik plân yapması ve bütçelerini bu plâna dayandırmaları, bölgelere yönelik kamu yatırımlarına ilişkin öncelik kriterlerinin belirlenmesi sağlanmaktadır30. 30 DPT; Türkiye İçin Katılım Ortaklığı Belgesi (14 Nisan 2003 Tarihinde AB Konseyi Tarafından Kabul Edilen Nihai Metin), Ankara, 2003, s.15. 130 Ülkemizde çok yıllı bütçelemeye geçiş için aşağıdaki tablo:2’ de gösterilen aşamaların tamamlanması öngörülmüştür. TABLO: 2 TÜRKİYE’DE ORTA VADELİ HARCAMA (MTEF) YÖNELİK AŞAMALAR 1.Aşama: Makro Mali Disiplini ve Devlet Hesaplarında Şeffaflığı Sağlamak • Bütçe dışı fonların kapatılması • Konsolide bütçe, döner sermayeler, mahalli idareler, özerk bütçeli kuruluşlar, KİT’ler ile ilgili kapsamlı bir Genel Devlet tanımı yapılması ve tek bir hesap plânına tabi tutulması, • Nakit esaslı muhasebeden tahakkuk esaslı muhasebeye geçilmesi suretiyle harcamaların ekonomik ve fonksiyonel sınıflandırmaya tabi tutulması ve yeni bir bütçe kod sisteminin oluşturulması, • Bütçe kod sisteminin pilot kuruluşlardan başlayarak yaygınlaştırılması ve böylece hangi kuruluşun, neye, ne kadar harcama yaptığının kolayca görülmesi, • Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun TBMM’ye sevk edilmesi, • Devletin tüm kuruluşlarının hesaplarının TBMM’ye sunulması ve TBMM’nin bilgilendirilmesinin sağlanması, • Sayıştay’ın aşamalı biçimde ön denetimden ayrılarak, harcama sonrası denetime geçmesi, • Devlet Muhasebe Kanunu’nun tüm bu hususlara imkân verecek şekilde değiştirilmesi, • Daha önce bütçede gösterilmeyen görev zararları ve garantili borç ödemelerinin bütçeye alınması, • Sayıştay’ın bir üst denetim organı olarak yeniden güçlendirilmesi ve istisnasız tüm devlet kuruluşlarının (Cumhurbaşkanlığı ve TBMM dahil) Sayıştay’ca denetlenmesi, • Yeni bir borç yönetimi kanunun çıkarılması ve devlet borçları ile garantilerinin 3 ayda bir TBMM’ye raporlanması. 2.Aşama: Bütçe Politikalarını ve Öncelikli Konulardaki Karar Sürecini Güçlendirmek • DPT, Maliye ve Hazine arasında cari ve yatırım bütçelerinin hazırlanmasında daha iyi koordinasyon sağlanması, • Kamu yatırım projelerinin rasyonalizasyonu, • Üç yıllık bütçe sistemine geçişin başlatılması, • DPT tarafından harcamacı kuruluşlara stratejik planlama rehberi verilmesi, harcamacı kuruluş Araştırma Plânlama Koordinasyon (APK) birimlerinin güçlendirilmesi, • Yüksek Plânlama Kurulu’nun politika önceliklerinin belirlenmesine yardımcı olmak üzere DPT’nin rolünün geliştirilmesi, • TBMM’ye devletin mali politikalar ve politika önceliklerini belirten “Bütçe Politikaları Bildirgesi” sunulması. YAPISINA 3.Aşama:Bütçe Uygulamasında Performansın Arttırılması • Harcamacı kuruluşların harcamalarında esneklik sağlanması ve bunun karşılığında performans denetimine geçilmesi, • İç kontrol sistemlerini tamamlayan kuruluşlarda torba bütçe uygulamasına geçilmesi, • Devlet İhale Yasası’nın uluslar arası standartlara uygun olarak değiştirilmesi ve kapsamının genişletilmesi, uygulamaya ilişkin teknik kapasitenin oluşturulması, • Yapılan harcamanın maliyetini ve sonucunu görmeyideğerlendirmeyi sağlayacak kapasitenin geliştirilmesi. Kaynak:http://www.treasury.gov.tr/peir_web.pdf. (Erişim:25.12.2003). 131 Tablo:2'de yer alan aşamaların tamamlanması konusunda son birkaç yılda önemli mesafeler alınmıştır. 2002 tarih ve 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun, 2003 tarih ve 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, 2004 mali yılı başından itibaren konsolide bütçe kapsamındaki kuruluşların analitik bütçe sınıflandırmasına geçmeleri ve bu uygulamanın 2006 yılına kadar kamu kesiminde yaygınlaştırılacak olması, Kamu İhale Kanunu ve Kamu İhale Sözleşmeleri ile ilgili yeni düzenlemeler çok yıllı bütçelemeye geçiş için gerekli ortamı hazırlamıştır. Örneğin, 5018 sayılı kanunun geçici 11. maddesine göre; 31.12.2007 tarihine kadar bütçe disiplinini bozan bütçe dışı fonlar ve döner sermaye işletmeleri tamamen tasfiye edilecektir. 2004 yılının sonbahar aylarında Sayıştayla ilgili yeni yasal düzenlemelerin yapılması, Kamu Yönetimi Temel Kanununda öngörülen düzenlemelerin tamamlanması, 5018 sayılı kanun hükümlerinin tam olarak uygulamaya girmesiyle birlikte 2005 mali yıl başı itibariyle ülkemiz çok yıllı bütçelemeye geçmiş olacak; 2005 mali yılı merkezi yönetim bütçe kanun tasarısı hükümet tarafından meclise önceki iki yılın bütçe gerçekleşmeleriyle 2006 ve 2007 yıllarına ilişkin gider ve gelir tahminlerini de kapsayacak şekilde sevkedilecektir. Beşer yıllık olarak hazırlanan kalkınma plânlarında kamu kesimi için zorlayıcı, özel kesim için de özendirici hedefler yer almaktadır. Kalkınma plânlarında kamu kesimi için ortaya konulan gelişme hedefleri ve kamu kaynakları, hazırlanacak bütçeler ve çok yıllı bütçeleme için temel bir hareket noktasını oluşturmaktadır. Bu nedenle, kapsadıkları süre farklılığına rağmen (plânların beş yıllık, çok yıllı bütçelerin genelde üç yıllık olduğu gözönüne alındığında) plânların çok yıllı bütçeleme açısından bir avantaj oluşturduğunu belirtmeliyiz. 5018 sayılı kanunun 1,9 ve 13. maddelerinde bütçe-plân uyumunun gerekliliği üzerinde durulmaktadır. Yine bu kanunda, bütçenin kalkınma plânları ve yıllık programlarla uyumlu bir şekilde hazırlanacağı, uygulanacağı ve denetleneceği vurgulanmaktadır. Şüphesiz 5018 sayılı kanundan önce yürürlükte olan 1927 tarih ve 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanununun 28. maddesinde de benzer hükümler vardı fakat, uygulamada bütçe-plân uyumu istenilen ölçüde kurulamıyordu. Bununla birlikte, 2000'li yılların başından itibaren ülkemiz yeni bir döneme girmiştir. Gerek istikrar programı gerekse Avrupa Birliğine tam üyelik çerçevesinde son yıllarda ekonomik,mali,sosyal ve siyasal vb. alanlarda köklü hukuki düzenlemeler yapılmaya devam edilmekte ve uygulamaya konulmaktadır. Uluslararası ekonomik ve mali kuruluşlar da bu yönde ülkemize ve pek çok ülkeye destek vermektedir. Dolayısıyla ülkemizin Batılı ülkelerin tecrübelerinden de faydalanarak çok yıllı bütçeleme uygulamasında başarıya ulaşması mümkün görünmektedir. Ancak bunun için ülke içinde belirli bir ekonomik ve siyasi istikrara gerek vardır. Bu istikrarın dış 132 faktörlerin etkisiyle bozulmaması da esastır. Çok yıllı bütçeleme, iyi uygulanması halinde, ekonomik ve mali istikrarın sağlanmasına ve sürdürülmesine, yatırımların artmasına, istihdamın genişlemesine, ekonomik büyümenin kesintisiz ve öngörülen şekilde devam ettirilmesine, sosyal barışa, ülkenin dış itibarının artmasına hizmet edecek bir araç durumundadır. Ülkemizin çok yıllı bütçelemeden beklenen faydaları sağlayabilmesi için yürütülmekte olan istikrar programının başarılı olması, ekonomik ve mali konularda yapılan hukuki düzenlemelerin kararlılıkla uygulanması, uygulamaya gerekli siyasi desteğin verilmesi şarttır. V.GENEL DEĞERLENDİRME VE SONUÇ Buraya kadar yapmaya çalıştığımız değerlendirmelere göre bütçeye orta vadeli bir bakış kazandırmanın çeşitli faydaları söz konusudur. Bunlar31; mali konularda politikacıların keyfi uygulamalarının, hükümetin harcamalar üzerindeki geçici kaynak tahsisi yetkisinin sınırlandırılması, harcamacı kuruluşların performansa odaklanması, orta vadeli mali amaçları gerçekleştirmek için gerekli bilgiyi sağlaması, hükümetin daha açık ve tutarlı politik amaçlar ve öncelikler tespit etmesine fırsat tanıması, hükümetin yıllık kararları ile orta vadeli öncelikleri arasında bağlantı kurarak bütçeye süreklilik kazandırması, bütçe sürecinde şeffaflık ve hesap edilebilirlik ile kaynak tahsisinde etkinliği kolaylaştırması, harcamalarda öncelik ve sorumluluk üzerinde sistematik denetimi desteklemesi, değişik hükümet organları arasındaki işbirliğini arttırması32 şeklinde özetlenebilir. Ayrıca, bu sistem, devletleri personel alımını değerlendirmeye ve bütçe üzerindeki etkilerini tahmin etmeye zorlar33. Bu faydaların ortaya çıkabilmesinin temel şartı, ülkede siyasi ve ekonomik istikrarın mevcut olması ve çok yıllı bütçelemeye geçilmeden önce ciddi bir harcama reformu yapılmasıdır. Çok yıllı bütçeleme uygulamasının faydaları yanında çeşitli olumsuzlukları da söz konusudur. Bu olumsuzluklardan biri, mali politikalarda katılık ve atalete(durağanlığa) yol açabilme riskidir34. Diğer olumsuzluklar şöyle sıralanabilir35: 31 TOMCZYNSKA;a.g.m., (http://www.cisp.org.ua/cisp/CISP_uk.nsf/0/8ab55cf43497ec09c2256a060058d151?OpenDocume nt) (Erişim:02.10.2003). 32 Muhammad SABIR; “Beter Approach For Results-Oriented Fiscal Policy: Multi-year Budgeting Framework”, (http://www.spdc-pak.com/pub/news/192.htm), (Erişim:21.12.2003). 33 Andrea JACKSON; “Taking The pludge: The Conversion To Multi-year Budgeting”, Government Finance Review, (August 2002), s.24-25. 34 SABIR; a.g.m., (http://www.spdc-pak.com/pub/news/192.htm), (Erişim:21.12.2003). 35 TOMCZYNSKA;a.g.m., (http://www.cisp.org.ua/cisp/CISP_uk.nsf/0/8ab55cf43497ec09c2256a060058d151?OpenDocume nt) (Erişim:02.10.2003). 133 • Bu bütçeleme ile geleceğe yönelik ekonomik büyüklükler aşırı tahminlenebilmektedir. Bu ise, aşırı gelir tahminlemesi ve kamu harcamaları üzerine artan baskı ile sonuçlanmaktadır. • Çok yıllı bütçeleme gelecek yıllarda da fiyat artışlarının devam edeceği ve harcamalarda otomatik tahminleme anlamına gelmekte bu durum, kamu finansman dengelerini bozabilmektedir. • Ekonomik belirsizlikler, gelecekteki mali politikalar üzerinde olumsuz etkiler yapmaktadır. Çok yıllı bütçe uygulamalarından çıkarılacak dersler ise beş başlık altında toplanabilir36: 1. Çok yıllı bütçeleme, gelişmekte olan ve geçiş aşamasındaki ülkeler için faydalı bir maliye politikası ve yönetim aracı olabilir. 2. Gelişmekte olan ekonomiler ya da geçiş aşamasındaki ülkeler için ülkenin politik hedeflerini, bütçe ile ilgili kurumlarının durumunu, geleneklerini ve idari kapasitelerini yansıtır. 3. Çok yıllı bütçeleme uygulamasının geliştirilmesi aşamalı bir süreçtir. 4. Çok yıllı bütçeleme tahminleri için sorumluluğun aşamalı olarak bakanlıklara devredilmesi, bütçe sürecine bakanlıkların ilgisini olumlu bir biçimde arttırabilir. 5. Çok yıllı bütçe yaklaşımlarının uygulanabilirliği önemli ölçüde doğru ve güvenilir orta vadeli bütçe tahminlerine bağlıdır. KAYNAKÇA Kitap ve Makaleler BOEX, L. F. Jameson - MARTINEZ-VAZQUEZ, Jorge – McNAB, Robert M; “Çok Yıllı Bütçeleme: Uluslararası Uygulamaların İncelenmesi ve Gelişmekte Olan Ülkeler İle Geçiş Aşamalarındaki Ülkeler için Çıkarılacak Dersler”, Çevirenler: Ayşe GÜNAY - Ersan ÖZ, Maliye Dergisi, Sayı:138, (Eylül-Aralık 2001). BURNS, Andrew - KWANG Yeol Yoo; “Improving The Efficiency And Sustainability Of Public Expenditure In The Czech Republic”, OECD, Working Paper:328, (April 2002). 36 BOEX- MARTINEZ-VAZQUEZ- McNAB; a.g.m., s.137-142. 134 FEYZİOĞLU, Bedî N.; Nazari- Tatbiki- Mukayeseli Bütçe, 5. Baskı, Filiz Kitabevi, İstanbul, 1976. JACKSON, Andrea; “Taking The Pludge: The Conversion To Multi-year Budgeting”, Government Finance Review, (August 2002). KARABACAK, Serkan; Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması: İsveç Örneği, DPT, Ankara, 1999, (http://ekutup.dpt.gov.tr/kamumali/). (Erişim:11.10.2003). PASCUA, Laura; “Operationalizing The Medium-Term Expenditure Framework In The Philippines: A Key To Reducing Poverty”, Defining An Agenda For Poverty Reduction – Prooceedings Of The First Asia and Pasific Forum on Poverty (Volume 1). (Erişim:18.10.2003). SABIR, Muhammad; “Beter Approach For Results-Oriented Fiscal Policy: Multi-year Budgeting Framework”, (http://www.spdc-pak.com/pub/news/192.htm). (Erişim:21.12.2003). SNELL, Ronald K.; “Fiscal Affairs Program Annual and Biennial Budgeting: the Experience of State Governments”, (http://204.131.235.67/programs/fiscal/annlbien.htm.). (Erişim:21.12.2003). SÖNMEZ, Nezihe; Bütçe ve Bütçe Politikası, Ticaret Matbaacılık, İzmir, 1971. SPRAY, Paul; “Use Of Public Expenditure Framework To Channel External Resources and Debt Relief To The Poor” (www.worldbank.org/hipc/related-papers/ addis-related_papers/SPRAY.pdf ). (Erişim:02.10.2003). TOMCZYNSKA, Magdalena; “Recommendations On Time Horizon Of Budget Process”, February 15, 2001(http://www.cisp.org.ua/cisp/CISP_uk.nsf/0/8ab55cf43497ec09c2256a060 058d151?OpenDocument). (Erişim:02.10.2003). VON HAGEN, Jurgen , Andrew Hughes Hallet, Rolf Strauch; “Budgetary Consolidation In EMU”, Economic Papers Number:148, (March 2001). YILMAZ, Hakan Hakkı; Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması: Dünya Bankası Orta Vadeli Harcama Sistemi, Devlet Plânlama Teşkilatı Yıllık Programlar ve Konjonktür Değerlendirme Genel Müdürlüğü Finansman Dairesi, Ankara, Ağustos 1999, ( http:/ekutup.dpt.gov.tr/kamuyone/yilmazh/dunyaban.html ). 135 (Erişim:18.10.2003). YILMAZ, Hakan Hakkı; Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması: Yeni Zelanda Örneği, DPT, Mayıs, 1999 (http://ekutup.dpt.gov.tr/kamumali/). (Erişim:18.11.2003). Diğer Kaynaklar Council Of Ontario Universities, Presentation To The Standing Committee On Finance and Economic Affairs, June 12, 2001. DPT; Türkiye İçin Katılım Ortaklığı Belgesi (14 Nisan 2003 Tarihinde AB Konseyi Tarafından Kabul Edilen Nihai Metin), Ankara, 2003. EUROPEAN PARLIAMENT; “Working Document On Possible Issues For Parliament’s 2004 Budget” (Rapporteur: Neena Gill), 14 January 2003. Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu (www. muhasebat.gov.tr.). (Erişim:15.02.2004). OPM Review; “Medium Term Expenditure Frameworks-Panacea or Dangerous Distraction?”, May 2000. (www.sti.ch/pdfs/swap180.pdf ). (Erişim:18.12.2003). http://www.treasury.gov.tr/peir_web.pdf. (Erişim:25.12.2003). “What is MTEF?” www1.worldbank.org/publicsector/pe/mtef.htm. (Erişim:10.10.2003). http://clinton4.nara.gov/pcscb/staf_longterm.html. (Erişim:02.10.2003). 136
