kamu sektöründe etik

KAMU SEKTÖRÜNDE ETĐK ; DÜNYA VE TÜRKĐYE UYGULAMALARI1
Ferhat EMĐL
TESEV, Türkiye Ekonomik ve Sosyal Etütler Vakfı
Đyi Yönetişim Program Direktörü
Öncelikle böyle bir konuda konuşma imkanını verdikleri için Dernek Başkanı ve
çok değerli dostumuz ve üstadımız Sayın Yavuz EGE’nin şahsında Vatandaşın
Vergisini Koruma Derneğine teşekkür ederim.
Bugün burada sizlerle paylaşmak istediğim konu aslında herkesçe bilindiği
varsayılan ama aslında pek de öyle olmadığını sandığım bir konu. Etik değerler
özellikle kamuda etik değer kavramı gündeme geldiğinde herkesin bu konuda
söyleyecek bir sözü veya en azından söylem temelinde dile getireceği bazı
düşünceler olabilir. Bazılarımız bu kavramlardan kamuda çok güncel olan
hediye alıp vermekten , zamanın başbakanının Amerika Birleşik Devletleri
başkanına hediye ettiği kravatın değerinden ve bu konunun dahi orada
düzenlenmesinden kastettiği hususlar olabilir. Kimilerimizin bu konunun genel
ahlak ile olan ilgisinden ve kamuda eskiden varolduğunu varsaydığımız bu
ilkelerin şimdilerde gerisine düştüğümüzden sözetmesi pek yadırganacak bir
durum değildir. Aslına bakılacak olursa bunların hepsi kamuda etik değer
kavramının göze çarpan bazı unsurlarından başka şeyler değildir.Ama şunu da
unutmamalıyız ki, kamuda etik değerleri aslında bu görünen yüzünden çok
daha fazla önem ve içerik arzeden bir yapıya sahiptir ve bugün hem felsefi
hem de bizim gibi olayın pratik ve toplum hayatını ilgilendiren yönlerine daha
fazla ağırlık vermek durumunda olan sivil toplum kuruluşları açısından
uygulamaya yönelik yanları ile üzerinde özellikle durulması gereken yönlere
sahiptir.
1
Ferhat Emil’in Vatandaşın Vergisini Koruma Derneği üyelerinin katılımıyla 26 Şubat 2004 tarihinde
düzenlenen toplantıda yaptığı konuşmanın metnidir.
1
Ben bu konuşmamda esas olarak dört nokta üzerinde durmak istiyorum :
-
Bunlardan birincisi biraz felsefi açıdan etik değerler kavramı,
-
Đkincisi ülkemizde dahil olmak üzere bu kavramın niçin önemli olduğu,
-
Üçüncüsü dünyada değişen kamu yönetimi anlayışı temelinde kamuda
etik değerlerin altyapısı konusunda bazı saptamalar,
-
Ve en son olarak da ülkemizdeki durumun dünyada gelişen anlayışlar
karşısındaki durumu.
Önce birincisinden başlayalım. Aslında insanoğlunun yaratılışından bu yana
sorgulanan bir durumla karşı karşıyayız. O da insanoğlunun davranışlarına yön
veren iyi ve kötü kavramları. Dolayısı ile etik değerler çok yeni keşfedilmiş
kavramlar değil. Yüzyıllar boyu yaşamın ahlaki boyutunu içeren ,yani insanlar
arası ilişkilerin temelinde yer alan ilkelerin,değerlerin ve yargıların ahlaki
bakımıdan iyi ya da kötü , doğru ya da yanlış olanının niteliğini ve temelini
araştıran etik konusunu ahlak felsefesi incelemiştir. Son zamanlarda ülkemizde
sık sık yaşanan yolsuzluk olayları dünya genelinde devlet hizmetlerinden
memnuniyetsizlik toplumun büyük kesiminde etik değerleri ve etik ihtiyacının
tartışılmasına yol açmıştır. Bu anlamda bir taraftan yılların bnirikimi olan kötü
yönetimin sonucu
yaşanan yolsuzluklar ve vatandaşınn sırtına yüklenen
yükler nedeni ile devlete olan güvenin azalması, diğer taraftan sürdürülebilir
istikrar ve refah toplumu
arzusu hükümetlerin etik değerlere karşı
yaklaşımlarını önemli ölçüde etkilemekte....
Đnsan nasıl yaşamalı ? Özellikle bu soru insanın devlet denilen örgütlenmeyi
oluşturup kendi adına yetki kullanması iznini verdiği kamu görevlileri ve
siyasetçiler de resmin içime girdiğinde daha bir önem taşıyor ve bizi ikinci
sorunsalımıza getiriyor.Yıllar boyu sorulan bu soru etik değerler ile yakından
ilgili hatta onun ikizi. Çünkü etik kavramlar ve ilişkiler insanların davranışları ile
çok yakından ilgili. Bu açıdan olayı günümüzde kamuda etik değerlere
dönüştürdüğümüz zaman kamuda karar alma mekanizmalarında etik kendisini
daha bir gösteriyor. Çünkü bireysel davranışlardan çok daha boyutlu bir etik
2
kavramı ile karşılaşıyoruz. Belki kamuda etik kavramı özünde bireysel etik
kavramının da temelinde yatan evrensel iyi kötü değerleri ile yakından ilintili
ama kamuda etik kavramını bireysel etik kavramından anlam ve önem
bakımından ayıreden bir husus var. O da kamu gücünün kullanımında sınırlı
kaynakların insanların ihtiyaçlarını tatmin edecek şekilde kullanımının yani
kamu kaynalarının tahsisi mekanizmasının ve buna ilişkin karar alma
sistemlerinin özelliği ile ilgili. Bireysel etik değerler sizi ve belki de bu etik
değerlerinizden etkilenen aileniz ve sizinle ilişkide olanları ilgilendiriyor. Ama
kamu görevlisi iseniz etik değerleriniz size emanet edilen kaynakların sahibine
karşı sorumluluğunuzu dolayısı ile tüm topluma karşı olan yükümlülüğünüzü
nasıl yerin getirdiğinizi belirliyor. Ekonomi bu anlamda ruhu sayılabilecek
etikten ayrıldıkça bir hırs ve tamah ekonomisi halime gelmekte ve toplumsal
sorumluluktan uzaklaşmakta. Dolayısı ile kamuda etik değerlerin sağlanması
bu açıdan büyük önem taşımakta . Zira bu değerlere önem verilmemesi
giderek kamu hizmeti kavramının yozlaşmasına, erozyona uğramasına
ve
nihayetinde toplumdan alınan kaynakların nasıl kullanıldığına dair hesap sorma
mekanizmalarının dolayısı ile siyasal rejime olan güvenin zaafa uğramasına yol
açıyor.
Üçüncü konumuza geçmeden önce kısaca baştan beri üzerinde durduğumuz
bu etik değerlerin kamu açısından ne anlama geldiğine bakalım.Etik aslında
“ethos” kavramı ile ilgili. Ethos daha felsefi ve soyut bir anlam taşıyor. O da
kamuda geçerli olması beklenen idealler bütününü (bu anlamda iyi veya kötü
davranış normlarını) anlatıyor. Etik ise ethos’un pratiğe dökülmüş halini, yani
günlük yaşama çevrilmiş halini ifade ediyor. Kamuda etik kamuda geçerli
olması beklenen idealler bütününün bir takım kodlar, prensipler şeklinde pratik
yaşama adapte edilmesi anlamına geliyor. Başta da söylediğimiz gibi kamuda
etik kavramı önemli çünkü; kamu görevlisi kaynakları kullanırken bir “takdir
yetkisi”
kullanıyor. Bu takdir yetkisinin kullanımı başlıbaşına bir etik sorun.
Kamu görevlisi günlük yaşamında öyle ya da böyle bir şekilde aldığı kararlarla
aslında tüm kamu yaşamını etkileyebiliyor. Dolayısı ile etik kavramı bu karar
alma gücünün keyfi olarak kullanımında bir kontrol mekanizması rolünü
3
oynuyor (check and balances). Bir başka deyişle kamu gücüne olan güvenin
ve oradan hareketle hükümete ve demokratik sisteme olan inancın önemli bir
göstergesi.
Kamuda
Etik
değerlerin
erozyona
uğradığı
bir
ortamda
demokrasinin geleceği de pek parlak değil. Etik değerlerin korunması bu
açıdan önemli.
Bu açıdan bakıldığında geleneksel kamu hizmeti anlayışı kendi içinde bazı
düzenlemelerle etik sorununu çözmeye çalışmış. Burada gelenekselden kasıt
kurallara dayanan kamu görevlisine insiyatif tanımayan ve kamu görevlisi
kimliğini kişiselleştirmeyen , anonim bir kamu görevlisi tanımını benimseyen
dolayısı ile sorumluluğun daha çok siyaseten bakanlarda olduğu kamu
görevlisinin ise perde arkasında işleri yürüttüğü bir anlayış olarak anlaşılması
lazım. Böyle bir ortamda kamu görevlisinin etik değerlerinin çok fazla
sorgulanması mümkün değil. Etik değerlerin uygulanıp uygulanmadığı daha
çok kamu sektörü kültürü veya bürokrasi geleneği ve kamu hizmeti anlayışı ile
ilgili. Böyle kültürlerin olduğu ülkelerde geleneksel kamu yönetimi anlayışı
içinde de etik değerlere sahip çıkılması mümkün. Geleneksel anglosakson veya
Fransız bürokrasisinde veya Norveç, Finlandiya gibi ülkelerde bunun
örneklerini görmek mümkün. Özellikle cumhuriyetçi gelenekle güçlendirilmiş
kamu yönetimlerinde hanedana değil cumhuriyet değerlerine bağlılık kamu
yöneticilerinde kendilerini devletin sahibi görmelerinden kaynaklanan bir etik
değerler kültürü yarattığını görmek mümkün. Ülkemiz kamu yönetiminin
Cumhuriyetin ilk yıllarından bu yana “tüyü bitmedik yetim hakkı yedirmemek”,
“harpte atılan bir yağlı kurşunun dahi hesabını sormak” , “devletin alacağını
yerde bırakmamak” ,
“kör kuruşun hesabını sormak” , “kamu çıkarını
korumak” gibi kendi kendine geliştirdiği etik değerler -veya belki bunlara ethos
demek daha doğru olur- böyle bir kültürün ürünü olarak değerlendirilebilir.
Buna karşılık özellikle 90lı yıllardan sonra kamu yönetimi geleneksel merkezi
anlayıştan ayrılmaya ve amme idaresi kavramı yerini daha çok özel sektörvari
bir kamu yönetimi (public management ) kavramına bırakmaktadır. Gerçekten
de bugün bir çok OECD ülkesi kendisini kamu sektörü reformu yapmak
durumunda hisseemektedir. Đşte bu noktada yeni kamu yönetimi anlayışı eski
4
amme idaresi kavramından farklı özellikler göstermekte ve ortaya çıkan bu
trend aynı zamanda etik değerlerin yeni bir kamu sektörü anlayışında yeniden
ele alınıp dğeğrlendirilmesini gerekli kılmaktadır.
Dolayısı ile üçüncü sorunsalımız bu konu ile ilgilenecektir. Günümüzde
dünyada etik kavramının daha da önem taşımasına ve bu konuda etik
altyapının daha da güçlendirilmesi ihtiyacına yol açan bir çok neden var .
Kısaca bunlara değinmek gerekiyor.
1. Değişen Kamu Yönetimi Anlayışı: Yukarıda da bahsettiğimiz gibi
kamu yönetimlerinde yapılan reform kamu görevlisinin alışık olduğu
çalışma ortamından ve koşullarından farklı bir ortamda çalışmasına yol
açtı. Kamu görevlisi herşeyden önce sadece bakanına karşı sorumlu ve
onun gölgesinde isimsiz bir görevli olmaktan çıktı. Saydamlık,hesap
verilebilirilik kavramları kamu görevlisinin şimdi vatandaşa karşı
sorumluluklarını daha da fazla arttırdı. Bu olayın olumlu tarafı. Bir de
değişik bir boyutu var bu değişen ortamın. O da kamu görevlisinin
eskiye oranla daha kısıtlı kaynaklarla hareket etme durumunda kalması.
Devletin rolünün azaltılması, kamuda personel azaltımı ve esnek
çalışma sistemine geçiş gibi eskiden pek olmayan durumlarla karşı
karşıya kalan kamu görevlisinin daha az kaynakla ve daha az güvenli
çalışma ortamında karar almak durumunda kalması etik sorununu ön
plana çıkarıyor.
Yukarıda değindiğimiz sorun yani değişen kamu yönetimi anlayışının
sonucu olarak daha az kaynakla ve daha az güvenli ortamda karar
almanın yarattığı etik sorununu daha da önemli kılan bir başka gelişme
daha var. O da vatandaş baskısı. Demokratik değerlerin daha fazla
yükseldiği, kişisel özgürlüklerin daha da önem kazandığı günümüzde
vatandaşın devletten daha iyi ve kaliteli kamu hizmeti talep etmesi ve
bu talebin kısıtlı kaynakla karşılanması kamu görevlilerinin karar alırken
karşılaştıkları önemli bir baskı unsuru. Burada değişen talepleri öncelik
sırasına koymak,kaynakları buna göre tahsis etmek ciddi bir etik
sorununu ortaya koyuyor.
5
Bu baskının bir de siyasetçi ve üst düzey bürokrasiden kaynaklanan
boyutu var. Yeni kamu yönetimi anlayışı bakanların, üst düzey
yöneticilerin stratejik planlama ve stratejik yönetim bazında karar
almasını vizyon ve misyon geliştirip hizmet standartlarını performans
hedeflerini açıklamasını gerektiriyor. Bu da vatandaşların devletten
beklentilerini arttırırken aynı zamanda kamu görevlilerinin ulaşması
gereken standartları eldeki kısıtlı kaynaklarla karşılaştırdığımız zaman
bunları yerine getirmede etik sorunu yine ön plana çıkartıyor.
2. Kamunun Yeniden Yapılanmasının kurumsal düzeyde getirdiği
değişiklikler:
özelleştirme,
Kamu
yönetimi
özerkleşme
anlayışı
(bağımsız
giderek
kurullar)
gibi
şirketleşme,
kurumsal
yapılanmaları beraberinde getiriyor. Dolayısı ile eski devlet etik
kodlarına bağlı kamu görevlileri bu kimlikten sıyrıldıklarında nasıl bir
etik yapı içinde çalışacaklar sorusu yanıtlanması gereken bir soru olarak
ortada duruyor. Eski ve yeni kurumsal yapıların bir arada olduğu bir
kamu yönetimi sisteminde her kurumun (örneğin MSB ile özelleştirilmiş
sağlık hizmeti) aynı etik kurallara mı yoksa tek tek her bir kurumun
kendi etik kurallarını mı yaratması gerektiği sorgulanıyor. Bağımsız
kurulların etik sorunu daha bir ön plana çıkıyor.Örneğin Đngiliz Hazinesi
bu kurumların kurul üyelerinin etil kurallarını belli bir standarda
bağlamak gereği duyuyor.
3. Yetki Devri ve Yerelleşme: Değişen kamu yönetimi anlayışının bir
diğer özelliği üst düzeyden daha alt düzeylere yetki devri, merkezi
kurumlardan harcamacı kuruluşlara yetki devri, merkezi idareden yerel
yönetimlere yetki devri gibi kavramları da beraberinde getiriyor.
Bunlarla kararların daha kolay alınacağı,hizmette verimlilik ve etkinliğin
sağlanacağı savlanıyor. Ülke uygulamalarına bakıldığında da bunlarla
belli bir etkinlik ve performans iyileşmesi sağlandığını görüyoruz. Ama
bu yetki devirlerinin etik değerler ile ilişkisi konusunda soru işaretleri de
doğuyor . Etkinlik ama ne pahasına olursa olsun etkinlik anlayışı etik
değerlerde belki mutlaka değil ama belli ölçülerde erozyona uğramışlık
6
yaratır mı sorusunun sorulmasına yol açıyor.O nedenle etkinlik ile
etik arasındaki ikilemin nasıl giderileceği dünyada tartışılıyor. Bunlar
arasında uygun denge nerede kurulacak önemli bir sorun gibi
algılanıyor.
4. Özel sektörden kamuya transfer olan yönetici tipi giderek
yaygınlaşıyor: Bu yönetici tipi geleneksel bürokratik yapıya yeni bir
kültür enjekte ederken özel sektörün etik anlayışının kamudan farklı
olmasının getiridiği sorunlarla da karşılaşılıyor .
5. Yönetsel Prosedürlerde Azalma – Takdir Yetkisinin önem
kazanması: Başta Amerika Birleşik Devletleri olmak üzere bürokratik
süreçlerin azaltılması (cutting red tape) bugün kamu yönetimlerinde
moda olmuş durumda . Dolayısı ile eskiden detaylı kurallara bağlanmış
dolayısı ile etik anlamda fazla sorun yaratmayan süreçlerin yerine az
mevzuatı takdir yetkisi ile uygulamak durumunda olan kamu görevlisi
ile karşılaşıyoruz. Aynı şekilde bütçe reformları programlar arası kaynak
aktarmlarını giderek harcamacı kuruluş yöneticilerine veriyor. Dolayısı
ile bu kararların alınmasında yani bütçe yönetiminde etik sorunu ile
karşılaşıyoruz.
Performans
odaklı
bütçe
detaylı
kurallar
yerine
hedeflerin belirlendiği daha esnek formüller gerektiriyor. Dolayısı ile
dğnyada etik değerler bu takdir yetkilerinin doğru mu yanlış mı
kullanıldığına dair bazı yeni normlar getirmek durumunda. Zira eskiden
performansa
odaklanmayan
bütçe
sisteminde
mevzuata
uygun
harcama bir etik sorun yaratmıyordu.Şimdi ise kuralların azaltıldığı
ortamda etik mevzuata uygunluk yerine perfromans hedeflerime
ulaşılırken “uygun olmayan davranışlar “ nelerdir sorusuna yanıt arıyor.
6. Sorumlulukların Dağılımı: Yetki devri, yerelleşme sorumlulukların da
yeniden tanımlanmasını gerektiriyor. Zira klasik devlet yönetiminde
nihai sorumlu bakan iken, şimdi bürokratlar daha bir öne çıkıyor. Zira
sorumlulukları
daha
belirgin.
Bu
anlamda
Bakanın
altındakinin
yaptığından sorumlu olması kavramı kalkıyor. (BDDK gibi , EPDK gibi).
Ama onun yerine bürokratın sorumluluğu kavramı da çok net değil.
(Yeni Zelanda platform çökmesi). Yetki devri sorumluluğu kaldırmaz
7
diyoruz ama uygulamada bu o kadar net ortaya çıkmıyor. Özerkliksorumluluk dengesi yeni etik kuralların ve sorumluluk zincirinin
oluşmasını gerektiriyor.
Sorumluluk yeni bir etik kavramı da tartıştırıyor. O da whistle
blowing. Sadece kendi yaptıklarınızdan sorumlu olmayacaksınız.
Başkalarının bir yanlışını gördüğünüz zaman onu da haber vereceksiniz.
Eski bürokrasi kültüründe yadırganacak olan yeni kültürde etik
olabiliyor. Dolayısı ile bunun prosedürlerinin ne olması gerektiği
dünyada tartışılıyor.
7. Kamu Özel Sektör Đşbirliği: Günümüzde kamu özel sektör ilişkisi
artıyor. Bazı kamu hizmetleri özel sektöre ihale ediliyor. Özelleştirme
nin yönetilmesi yeni bir durum. Kamu özel sektör ortaklıkları
gelişiyor.Özel
sektörle
rekabet
altında
kamu
görevlisi
çalışmak
durumunda.
Dolayısı ile kamu görevini sürdürürken özel sektörle bu tür akçalı işlere
girişmenin hem boyutu hem de niteliği değişiyor.Dolayısı ile etik
normların yeniden ele alınmasını gerektiren bir durumla karşı karşıya
kalınıyor. Örneğin bilgisayar teknolojisine yapılan yatırımlar pekçok
ülkede soruşturma konusu zira bu alanda nasıl bir kontrol sistemi
oluşturulacağı belli değil. Bu açıdan procurement contracting out etiği
çok önemli. Đhale mevzuatı, dışarı iş yaptırma gibi durumlarda neyin iyi
neyin kötü olduğunun yeniden anımlanıp güçlendirilmesi lazım. Özel
sektörle rekabet durumunda olan kamu sektörü yöneticileri açısından
da etik sorun ilginç bir durum arzediyor. Özel sektör rekabet ederken
hediye de alıyor. Hediye de veriyor. Promosyon yapıyor vb. Aynı
piyasada rekaber eden bir kamu yöneticisi bu yollara başvuracak mı ?
Değilse o zaman rekabet nasıl düzenlenecek ? Bunlar tartışılıyor.
8. Sosyal Normlar Değişiyor: Irk ayrımcılığı cinsiyet ayrımcılığı gibi
kavramlar
kamuda
gündeme
geliyor
ve buna ilişkin
kuralların
sıkılaştırılması gerekiyor.
8
Dolayısı ile kamu yönetiminde gelişen yeni eğilimler etik sorunun yeniden
ele alınmasını gerektiriyor. Ama asıl sorun yerinde duruyor. Kamu hizmetini
görürken neyin uygun neyin değil neyin iyi ve kabul edilebilir neyin kabul
edilemez olduğu asıl belirlenecek? Bugün resmi cep telefonu kullanımı,
internet kullanımı, resmi uçuşlardan kazanılan miller, hediye kabulünde
standartlar gibi eskiden pek gündeme gelemeyen konularda yeni etik normlar
gerekiyor. Yeni ortam eskisine oranla çok daha fazla karmaşa içeriyor ve nasıl
davranılacağı neyin etik neyin etik olmayan olduğunun tanımlanması ekstra
çaba gerektiriyor. Bu anlamda etik değerlere uyum eskiye oranla çok daha
fazla önem taşıyor.
9