(TR) arrow_downward
advertisement
ORSAM Rapor No: 104 ORSAM SU ARAŞTIRMALARI PROGRAMI Rapor No: 12, Şubat 2012 SINIRAŞAN AKİFERLER HUKUKU TASLAK MADDELERİ ÜZERİNE BİR DEĞERLENDİRME AN EVALUATION ON THE DRAFT ARTICLES ON THE LAW OF TRANSBOUNDARY AQUIFERS تقييم حول مواد مشروع قانون (طبقات المياه الجوفية العابرة للحدود (اكيفر Ortadoğu Stratejik AraştırmalarMERKEZİ Merkezi ORTADOĞU STRATEJİK ARAŞTIRMALAR for Mıddle Eastern StrategıcSTUDIES Studıes CENTERCenter FOR MIDDLE EASTERN STRATEGIC مركز الشرق األوسط للدراسات االستراتيجية ORSAM ORTADOĞU STRATEJİK ARAŞTIRMALAR MERKEZİ SINIRAŞAN AKİFERLER HUKUKU TASLAK MADDELERİ ÜZERİNE BİR DEĞERLENDİRME AN EVALUATION ON THE DRAFT ARTICLES ON THE LAW OF TRANSBOUNDARY AQUIFERS تقييم حول مواد مشروع قانون (طبقات المياه الجوفية العابرة للحدود (اكيفر ORSAM Rapor No: 104 ORSAM Su Araştırmaları Programı Rapor No: 12 Şubat 2012 ISBN: 978-605-5330-99-6 Ankara - TÜRKİYE ORSAM © 2012 Bu raporun içeriğinin telif hakları ORSAM’a ait olup, 5846 Sayılı Fikir ve Sanat Eserleri Kanunu uyarınca kaynak gösterilerek kısmen yapılacak makul alıntılar ve yararlanma dışında, hiçbir şekilde önceden izin alınmaksızın kullanılamaz, yeniden yayımlanamaz. Bu raporda yer alan değerlendirmeler yazarına aittir; ORSAM’ın kurumsal görüşünü yansıtmamaktadır. ORSAM STRATEJİK BİLGİ YÖNETİMİ, ÖZGÜR DÜŞÜNCE ÜRETİMİ ORTADOĞU STRATEJİK ARAŞTIRMALAR MERKEZİ ORTADOĞU STRATEJİK ARAŞTIRMALAR MERKEZİ Tarihçe Türkiye’de eksikliği hissedilmeye başlayan Ortadoğu araştırmaları konusunda kamuoyunun ve dış politika çevrelerinin ihtiyaçlarına yanıt verebilmek amacıyla, 1 Ocak 2009 tarihinde Ortadoğu Stratejik Araştırmalar Merkezi (ORSAM) kurulmuştur. Kısa sürede yapılanan kurum, çalışmalarını Ortadoğu özelinde yoğunlaştırmıştır. Ortadoğu’ya Bakış Ortadoğu’nun iç içe geçmiş birçok sorunu barındırdığı bir gerçektir. Ancak, ne Ortadoğu ne de halkları, olumsuzluklarla özdeşleştirilmiş bir imaja mahkum edilmemelidir. Ortadoğu ülkeleri, halklarından aldıkları güçle ve iç dinamiklerini seferber ederek barışçıl bir kalkınma seferberliği başlatacak potansiyele sahiptir. Bölge halklarının bir arada yaşama iradesine, devletlerin egemenlik halklarına, bireylerin temel hak ve hürriyetlerine saygı, gerek ülkeler arasında gerek ulusal ölçekte kalıcı barışın ve huzurun temin edilmesinin ön şartıdır. Ortadoğu’daki sorunların kavranmasında adil ve gerçekçi çözümler üzerinde durulması, uzlaşmacı inisiyatifleri cesaretlendirecektir Sözkonusu çerçevede, Türkiye, yakın çevresinde bölgesel istikrar ve refahın kök salması için yapıcı katkılarını sürdürmelidir. Cepheleşen eksenlere dahil olmadan, taraflar arasında diyalogun tesisini kolaylaştırmaya devam etmesi, tutarlı ve uzlaştırıcı politikalarıyla sağladığı uluslararası desteği en etkili biçimde değerlendirebilmesi bölge devletlerinin ve halklarının ortak menfaatidir. Bir Düşünce Kuruluşu Olarak ORSAM’ın Çalışmaları ORSAM, Ortadoğu algılamasına uygun olarak, uluslararası politika konularının daha sağlıklı kavranması ve uygun pozisyonların alınabilmesi amacıyla, kamuoyunu ve karar alma mekanizmalarına aydınlatıcı bilgiler sunar. Farklı hareket seçenekleri içeren fikirler üretir. Etkin çözüm önerileri oluşturabilmek için farklı disiplinlerden gelen, alanında yetkin araştırmacıların ve entelektüellerin nitelikli çalışmalarını teşvik eder. ORSAM; bölgesel gelişmeleri ve trendleri titizlikle irdeleyerek ilgililere ulaştırabilen güçlü bir yayım kapasitesine sahiptir. ORSAM, web sitesiyle, aylık Ortadoğu Analiz ve altı aylık Ortadoğu Etütleri dergileriyle, analizleriyle, raporlarıyla ve kitaplarıyla, ulusal ve uluslararası ölçekte Ortadoğu literatürünün gelişimini desteklemektedir. Bölge ülkelerinden devlet adamlarının, bürokratların, akademisyenlerin, stratejistlerin, gazetecilerin, işadamlarının ve STK temsilcilerinin Türkiye’de konuk edilmesini kolaylaştırarak bilgi ve düşüncelerin gerek Türkiye gerek dünya kamuoyuyla paylaşılmasını sağlamaktadır. * ORSAM, The Middle East Studies Association (MESA) üyesidir. www.orsam.org.tr ORSAM Su Araştırmaları Programı ORSAM ORTADOĞU STRATEJİK ARAŞTIRMALAR MERKEZİ Program Hakkında Su, sadece insanlar için değil ekosistemi oluşturan tüm bitki ve hayvanlar için yeri doldurulamaz, değerli, yaşamın devamlılığını sağlayan en önemli elementlerden biridir. Yeraltı ve yüzey sularından; tarım, taşıma, madencilik, endüstriden içme suyuna kadar, ekonomik amaçlar da dâhil olmak üzere pek çok alanda istifade edilmektedir. Ancak su kaynakları üzerinde, gerek insan faaliyetleri gerek doğanın yarattığı değişimler nedeniyle çift yönlü bir baskı vardır. Özellikle su sıkıntısı olan bölgelerde aşırı nüfus artışı, kırsal kesimden şehirlere doğru artan göç ve bunun sonucunda oluşan nüfus değişimleri, gıda güvenliği, sosyo-ekonomik refahın artması, tarımsal, evsel ve sanayi kaynaklı kirlilik, küresel iklim değişikliği sonucu yağış rejimlerinin değişmesi, hidrolojik döngünün tüm elemanlarını etkilemektedir. Bunun sonucunda su kaynakları gün geçtikçe hem miktar hem de kalite açışından değişime uğramaktadır. Suyun arzı ile tüketim talebi arasındaki uçurum her geçen gün büyümektedir. Su kaynaklarının yönetimine ilişkin sorunlar yaşanırken, çevre sorunlarının da su kaynakları üzerindeki etkisi her geçen gün artmaktadır. Türkiye ve yakın çevresi, ama bilhassa Ortadoğu, söz konusu sorunların en fazla hissedildiği bölgelerdendir. Diğer taraftan, su kaynağı potansiyelinin yüzde 40’tan fazlası sınıraşan su havzalarında yer alan Türkiye’nin, özellikle Fırat-Dicle Havzaları kıyıdaşı olan komşularıyla ilişkileri büyük önem arz etmektedir. Gerek Türkiye’nin gerek bölge ülkelerinin, bölgesel istikrar ve refahın artışı ile komşuluk ilişkilerinin derinleştirilmesi yönünde harcadığı çabaların hedefine ulaşmasında, su kaynaklarının kullanımı konusunda bilgiye dayalı, iyi niyetli ve aktif bir işbirliği içinde olunması tüm taraflar için elzemdir. Ek olarak, Türkiye’nin, Avrupa Birliği adaylığı sürecinde AB Su Çerçeve Direktifi’ni kendi ulusal mevzuatı ile uyumlaştırma gündemi, önümüzdeki dönemde su politikalarının yeni bir içerik kazanmasını beraberinde getirecektir. Bu etkenler doğrultusunda, dünyadaki ve Türkiye’nin yakın çevresindeki su gündemine ilişkin güncel gelişmelerin ve su politikalarıyla ilgili trendlerin izlenmesi, elde edilen verilerin analiz edilmesiyle ortaya çıkan aydınlatıcı bulguların kamuoyuna ve karar alıcılara sunulması amacıyla ORSAM bünyesinde 1 Ocak 2011’de “ORSAM Su Araştırmaları Programı” kurulmuştur. Ortadoğu’da, gerek iklimsel şartlar gerek kaynakların verimsiz kullanımı nedeniyle hidrolojik su bütçesindeki sıkıntıların ve buna bağlı olarak da politik, ekonomik ve toplumsal sorunların büyük artış göstermesi nedeniyle, ORSAM Su Araştırmaları Programı çalışmalarında Ortadoğu bağlantılı konulara öncelik verilmiştir. ORSAM Su Araştırmaları Programı, su politikaları konusunda farklı hareket seçenekleri içeren fikirler üretmeyi, etkin çözüm önerileri oluşturabilmek için farklı disiplinlerden gelen, alanında yetkin araştırmacıların ve entelektüellerin nitelikli çalışmalarını teşvik edip çeşitlendirmeyi, Türkiye’deki su çalışmaları literatürünün gelişiminin desteklenmesini amaç edinmiştir. ORSAM Su Araştırmaları Programı bu kapsamda, bölge ülkelerinde su çalışmalarıyla ilgili olan akademisyenler, sivil toplum örgütü temsilcileri, bürokratlar, devlet adamları, stratejistler, gazeteciler ve işadamlarının Türkiye’de konuk edilmesini kolaylaştırarak, bilgi ve düşüncelerinin gerek Türkiye gerek dünya kamuoyuyla paylaşılmasını sağlamayı da hedeflemektedir. www.orsam.org.tr/tr/SuKaynaklari/ TAKDİM Yeraltı suları dünya nüfusunun büyük çoğunluğu için temel su kaynağı ve su yönetiminin de önemli bir bileşeni haline gelmiştir. Ancak buna rağmen yer altı suları gerek ulusal gerek uluslararası düzeyde genellikle ihmal edilen bir kaynaktır. Teknolojik gelişmeyle birlikte yeraltı suları dünya genelinde ana su kaynağı durumuna gelmiştir. Uluslararası hukukta sınıraşan nehir ve göllerin yönetimine ilişkin birçok andlaşma bulunmasına rağmen, sınıraşan yeraltı suları bu anlamda ihmal edilmiştir. Birleşmiş Milletler Uluslararası Hukuk Komisyonu sınıraşan yeraltı sularına ilişkin çalışmasına faydalanma yönetim ve koruma amacıyla, 1994 yılında başlamıştır. Uluslararası Nehirlerden Ulaşım Dışı Amaçlarla Faydalanmaya İlişkin 1997 tarihli Birleşmiş Milletler Sözleşmesi yer altı sularına da değinse de tüm yer altı suyu tiplerini kapsamamaktadır. 1997 Sözleşmesi sadece yüzey suları ile ilişkili olan yer altı sularını düzenlemektedir. Bu eksikliği gidermek amacıyla Uluslararası Hukuk Komisyonu bu konudaki çalışmasını tamamlamış ve Birleşmiş Milletler Genel Kurulu’na göndermiştir. Kararın Genel kurul’da kabul edilmesi birtakım tartışmalara yol açmıştır. Tartışmaların önemli iki odak noktasını “devletlerin egemenliği” ve “Sınıraşan Akiferler Hukuku Taslağının nihai hali” oluşturmaktadır. Taslağın 3. maddesinde yer alan akifer devletlerinin egemenliği hükmü, mevcut uluslararası su hukukunda bu yönde bir hüküm olmadığı gerekçesi ile ihtilaf yaratmaktadır. Taslağın nihai halinin, Uluslararası Nehirlerden Ulaşım Dışı Amaçlarla Faydalanmaya İlişkin 1997 tarihli Birleşmiş Milletler Sözleşmesi de yer altı sularını düzenleyen hükümler içerdiği için, çakışma oluşacağı iddia edilmektedir. Bu raporda ORSAM Su Araştırmaları Programı uzmanı Dr Seyfi Kılıç, , Uluslararası Hukuk Komisyonu’nun, Sınıraşan Akiferler Hukuku Taslağı çalışmasını tarihsel süreç içinde değerlendirmektedir. Hasan Kanbolat ORSAM Başkanı İçindekiler Takdim........................................................................................................................................................ 4 Özet............................................................................................................................................................. 6 1. Giriş.......................................................................................................................................................7 2. Yeraltı Sularının Önemi ....................................................................................................................7 3. Sınıraşan Akiferler Hukuku Taslak Maddelerine Giden Yol......................................................8 4. Taslak Maddelere Genel Bakış.........................................................................................................10 5. Değerlendirme ....................................................................................................................................13 6. Veri Sorunu .........................................................................................................................................14 7. Sınıraşan Akiferler Hukuku ve Devletlerin Egemenliği..............................................................14 8. Sonuç.....................................................................................................................................................16 ORSAM Rapor No: 104 ORSAM Su Araştırmaları Programı, Rapor No: 12, Şubat 2012 ORSAM ORTADOĞU STRATEJİK ARAŞTIRMALAR MERKEZİ Hazırlayan: Dr. Seyfi KILIÇ ORSAM Su Araştırmaları Programı Uzmanı [email protected] SINIRAŞAN AKİFERLER HUKUKU TASLAK MADDELERİ ÜZERİNE BİR DEĞERLENDİRME Özet Birleşmiş Milletler Uluslararası Hukuk Komisyonu, 19 maddeden oluşan Sınıraşan Akiferler Hukuku’na ilişkin çalışmasını 2008 yılı toplantısında tamamlamış ve bu taslak maddelerini Genel Kurul’a göndermiştir. Genel Kurul, 11 Aralık 2008 tarihinde 63. toplantısında Sınıraşan Akiferler Hukuku’nu bir kararla kabul etmiştir. Yeraltı suları günümüzde küresel su arzının yaklaşık %50’sini ve tarımsal sulamanın da %20’sini sağlamaktadır. Bununla birlikte yeraltı suyunu yüzey suyundan ayırmak genellikle zor ve pahalıdır. Yer altı suları gerek ulusal gerek uluslararası düzeyde nehirler ve göller gibi yüzey sularının aksine genellikle ihmal edilen bir kaynaktır. Bu durum uluslararası hukuk alanında da gözlemlenebilmektedir. Sınıraşan nehir ve göllerle ilgili 400’den fazla anlaşma veya andlaşma bulunmasına rağmen, sınıraşan akiferlerle ilgili sadece dört düzenleme bulunmaktadır. Sınıraşan akiferlerin göz ardı edilmesinin nedeni sadece bu kaynağın görünmez olmasından değil aynı zamanda sınıraşan akiferlere ilişkin kapsamlı ve kantitatif araştırmaların maliyetinin yüksek olmasından kaynaklanmaktadır. Sınıraşan Akiferler konundaki bu maddeler 1997 tarihli Uluslararası Suyollarının Ulaşım Dışı Amaçlarla Kullanımına İlişkin Birleşmiş Milletler Sözleşmesi’nin devamı olarak kabul edilebilirse de taslağın 3. maddesindeki “devletlerin egemenliği” hükmü sözleşmeden ayrılmaktadır. Uluslararası Hukuk Komisyonu’nun taslağa ilişkin yorumunda devletlerin doğal kaynakları üzerindeki egemenliğine atıf yapan uluslararası andlaşma ve düzenlemeleri belirtmesine rağmen, taslak maddede egemenliğe yapılan bu vurgu birtakım tartışmalara neden olmuştur. Bu raporun amacı birçok hükmü ile tartışmalara neden olan sınıraşan akiferler hukuku taslağı ile ilgili bilgi vermektir. 6 ORSAM SU ARAŞTIRMALARI PROGRAMI Rapor No: 12, Şubat 2012 ORSAM 1. Giriş Birleşmiş Milletler Uluslararası Hukuk Komisyonu (UHK), 19 maddeden oluşan Sınıraşan Akiferler Hukuku’na ilişkin çalışmasını 2008 yılı toplantısında tamamlamış ve bu taslak maddelerini Genel Kurul’a göndermiştir.1 Genel Kurul, 11 Aralık 2008 tarihinde 63. toplantısında Sınıraşan Akiferler Hukuku’nu bir kararla kabul etmiştir.2 Sınıraşan Akiferler konundaki bu maddeler 1997 tarihli Uluslararası Suyollarının Ulaşım Dışı Amaçlarla Kullanımına İlişkin Birleşmiş Milletler Sözleşmesi’nin devamı olarak kabul edilebilir. Bunun nedeni UHK’nın söz konusu sözleşmeye ilişkin nihai taslağı kabul etmesinden sonra sınırlandırılmış sınıraşan yeraltı sularına ilişkin bir karar yayınlamasıdır.3 1994 Raporu’nda UHK bir suyolu ile ilişkisi olmayan sınırlandırılmış yeraltı sularının da doğal bir kaynak olduğunu ve bu sulara ilişkin kuralların oluşturulmasının da büyük bir ihtiyaç olduğunu belirtmiştir. Böylece UHK’nın 1994 Raporu’nda Uluslararası Su Yollarının Ulaşım Dışı Amaçlarla Kullanımına İlişkin taslağın, yüzey suları ile ilişkili olan yeraltı sularını kapsadığını ancak yüzey suları ile ilişkisi olmayan yeraltı sularını kapsamadığını kabul ettiği açıktır.4 Raporda UHK, Uluslararası suyolları ile ilgili kuralların devletlere aynı zamanda sınıraşan yeraltı sularına ilişkin olarak da yol gösterici olmasını önermiştir. Bununla birlikte kararın giriş kısmında UHK sınırlandırılmış sınıraşan sulara ilişkin kuralların oluşturulmasına yönelik çabalara da ihtiyaç olduğunu belirtmiştir. UHK, 1994 yılında sınırlandırılmış sınıraşan yeraltı sularına ilişkin raporundan sonra, çalışma programına paylaşılan doğal kaynaklar (shared natural resources) ismini taşıyan bir başlık eklemiştir.5 Paylaşılan doğal kaynaklar başlığının sadece yeraltı suları, petrol ve doğal gaz kaynaklarını değil aynı zamanda göçmen kuşları ve hayvanları da kapsaması planlan- mıştır. UHK tarafından çalışma için özel raportör olarak atanan büyükelçi Chusei Yamada, UHK’nın son çalışması olan 1997 tarihli suyolları çalışmasını tamamlamak için sınıraşan yeraltı sularına öncelik vermenin daha uygun olduğunu düşünmüştür. Esasen 1997 tarihli Uluslararası Suyollarının Ulaşım Dışı Amaçlarla Kullanımına İlişkin Birleşmiş Milletler Sözleşmesi yeraltı sularını düzenlemektedir ancak bu düzenlemeler sadece göller gibi yüzey suları ile ilişkili olan yeraltı sularına ilişkin kurallar getirmektedir. Ancak, özel raportör Yamada nihai olarak yüzey suları ile ilişkili olan ve olmayan yeraltı suları arasında herhangi bir ayrıma gitmemiştir. Bu raporun amacı farklı hükümlerine ilişkin birçok tartışma bulunan Sınıraşan Akiferler Hukuku Taslağı hakkında bilgi sağlamaktır. Raporun kalan kısmı şu şekilde düzenlenmiştir. İkinci bölüm yeraltı suları kaynakları ile ilgili genel çerçeveyi sunmakta iken üçüncü bölüm ise taslağın ilk aşamaları ile ilgilidir. Dördüncü bölümde taslak maddeler hakkında genel bir bilgi verilmektedir. Beşinci bölüm taslak maddelere ilişkin değerlendirmelere ayrılmıştır. Altıncı ve yedinci bölümler ise veri toplanması ve akifer devletlerin egemenliği gibi çok tartışılan konulara ayrılmıştır. Nihai olarak sekizinci bölüm raporun sonuç bölümünü oluşturmaktadır. 2. Yeraltı Sularının Önemi Yeraltı suları tüm tatlı su kaynaklarının %97’sini oluşturmasına rağmen sınıraşan sular politikasında genellikle ihmal edilmektedir. Yeraltı suları günümüzde küresel su arzının yaklaşık %50’sini ve tarımsal sulamanın da %20’sini sağlamaktadır.6 Bununla birlikte yeraltı suyunu yüzey suyundan ayırmak genellikle zor ve pahalıdır. Ayrıca bir yüzey kirlenmesi kolaylıkla gözlemlenebilir ve önlemleri alınabilir ancak yerlatındaki kirlenme daha etkili önlemler, bilimsel araştırma, teknoloji ve mali kaynaklar gerektirmektedir. Hidrolik döngü içinde su yüzey suyundan yeraltı suyuna veya tersi yönünde kaynaklanır, akar ve ORSAM SU ARAŞTIRMALARI PROGRAMI Rapor No: 12, Şubat 2012 7 ORSAM Su Araştırmaları Programı ORSAM sızar. Yeraltı ve yüzey sularının kullanımına ilişkin hukuki ayrıma giden Amerika Birleşik Devletleri’nin bazı eyaletlerinde yüksek miktarda mali kaynak ve zaman uygun hukuki rejimin kararlaştırılması için harcanmaktadır.7 Yetersiz su arzı problemini yaşayan Ortadoğu bölgesi, büyük yeraltı suları kaynaklarına sahiptir. Bu kaynaklar aynı zamanda beslenimi olmayan sınıraşan akiferlerdir. Bu akiferler “fosil akiferler” olarak adlandırılmakta ve binlerce yıl yaşında su kaynaklarını barındırmaktadır. Dünyada en iyi bilinen fosil akifer sistemi Çad, Libya, Sudan ve Mısır toprakları altında yer alan ve 375 000 kilometre küp su içeren Nubyan Kumtaşı Akifer Sistemi’dir.8 Burada mevcut bulunun bütün suyu çekmek günümüzde ekonomik olarak mümkün değildir fakat su miktarı oldukça fazladır. Nubyan Kumtaşı Akifer Sistemi’nin içerdiği su miktarını anlamak için Nil Nehri’nin yıllık ortalama akımının 84 kilometre küp olduğunu belirtmek gerekmektedir.9 Kuzey Afrika’daki diğer akifer sistemi ise Cezayir, Tunus ve Libya toprakları altında bulunun Kuzeybatı Sahra Akifer Sistemi’dir. Disi Akifer Sistemi Ürdün ve Suudi Arabistan toprakları altında bulunmaktadır. Birleşmiş Milletler Genel Kurulu tarafından 2008 yılında kabul edilen Sınıraşan Akiferler Hukuku Taslağı’nın tek konusunu yukarıda adı geçen akiferler ve akifer sistemleri oluşturmamakta aynı zamanda yenilenebilir ve yenilenemeyen tüm yeraltı suları da söz konusu taslağın kapsamına girmektedir. Yukarıda belirtildiği gibi, nehirler ve göller gibi yüzey sularının aksine yerlatı suları ulusal ve uluslararası düzeyde genellikle gereken ilgiyi görmemektedir. Bu durum uluslararası hukuk alanında da gözlemlenebilmektedir. Sınıraşan nehirler ve göllerle ilgili 400’den fazla uluslararası düzenleme ve andlaşma olmasına rağmen, sınıraşan akiferlerle ilgili sadece dört düzenleme bulunmaktadır.10 Sınıraşan akiferlerin göz ardı edilmesinin nedeni sadece bu kaynağın görünmez olmasından değil aynı zamanda sınıraşan akiferlere ilişkin kapsamlı ve kantitatif araştırmaların maliyetinin yüksek olmasından kaynaklanmaktadır. 8 ORSAM SU ARAŞTIRMALARI PROGRAMI Rapor No: 12, Şubat 2012 Bu kaynağı ele almak için gerekli teknik bilgiye sadece birkaç ülke sahiptir ve bunun sonucu olarak da yeraltı suları aşırı kullanım ve kalite bozulması sorunları ile karşı karşıya kalmaktadır. Yeraltı sularının belirsizliği ABD ve Meksika sınırında gözlemlenebilmektedir. 1973 ‘de ABD ve Meksika sınır bölgesindeki yeraltı sularını geliştirmek amacıyla bir andlaşma imzalamışlardır. Ancak iki taraf andlaşmanın üzerinden yaklaşık olarak 30 yıl geçmesine rağmen sınıraşan akiferlerin sayısı konusunda hala bir uzlaşmaya varamamışlardır. Bu bölgedeki sınıraşan akiferlerin sayısı hakkında sekiz, onsekiz ve yirmi rakamları iddia edilmektedir.11 UHK tarafından sınıraşan tabiri taslakta bilinçli olarak kullanılmıştır. Çalışmanın başlangıcında özel raportör Yamada, yeraltı sularını “paylaşılan doğal kaynaklar” çerçevesi içinde ele almakla görevlendirilmiştir. Ancak Yamada’nın ilk raporunu sunmasından sonra Birleşmiş Milletler 6. Komitesi ve UHK’nın bazı üyeleri tarafından “paylaşılan” tabiri kuşkuyla karşılanmıştır. Çünkü “paylaşılan” tabiri kaynağın, insanlığın ortak mirası ve ortak mülkiyete konu olabilecek bir yaklaşıma neden olabilir. Bu tür yorumlardan kaçınmak amacıyla taslak başlangıç kısmında Birleşmiş Milletler Genel Kurulu’nun “Doğal Kaynaklar Üzerindeki Daimi Egemenlik” başlıklı 1803 no’lu kararına atıfta bulunmuştur. Başlığın “paylaşılan doğal kaynaklar” yerine “sınıraşan yeraltı suları kaynakları”na dönüşmesi ile birlikte tartışma, 1997 BM Sözleşmesi ve Taslak maddelerin kapsamı üzerinde başlamıştır.12 3. Sınıraşan Akiferler Hukuku Taslak Maddelerine Giden Yol 1992’de Robert Rosenstock Suyolları Sözleşmesi’nin özel raportörü iken, çalışmanın kapsamını yenilenebilir ve yenilenemeyen tüm yeraltı sularını dahil ederek genişletme isteği reddedilmiştir.13 UHK, bu aşamada çalışmanın başında yer almayan bu konuyu dahil ederek çalışmanın kapsamını genişletmek istememiştir. Daha sonra UHK, suyolları söz- SINIRAŞAN AKİFERLER HUKUKU TASLAK MADDELERİ ÜZERİNE BİR DEĞERLENDİRME ORSAM BM Uluslararası Hukuk Komisyonu’nun ilk toplantısı. leşmesinde düzenlenmeyen yenilenemeyen akiferleri kapsayan bir kararı kabul etmiştir. Ancak UHK sınırlandırılmış akiferler tabirini yanlışlıkla tercih etmiştir. UNESCO’nun (Birleşmiş Milletler Eğitim, Bilim ve Kültür Örgütü) bilimsel yardımından sonra UHK bu tavrını değiştirmiştir ve tanımı “akifer” olarak yeniden yazmıştır.14 UHK devletlere “Uluslararası Su Yollarının Ulaşım Dışı Amaçlarla Kullanımına İlişkin taslağın içinde bulunan ilkelerin sınıraşan yeraltı sularının düzenlenmesinde uygun olanlarının rehberlik etmesini” öneren bir karar almıştır.15 UHK’nun 1994 kararının giriş kısmında “sınırlandırılmış sınıraşan yeraltı sularına ilişkin kuralların değerlendirilmesine dair devam eden çabalara ihtiyaç olduğu” vurgulanmıştır. UHK’nın suyolları sözleşmesi çalışmasının dışında bırakılan tek akifer tipi yenilenemeyen akiferler değildir. Aynı zamanda yağmur suları ile beslenen ve sularını doğrudan denize boşaltan akiferler de bulunmaktadır. Filistin’de Batı Şeria’nın altında yer alan dağ akiferi yalnızca yağmur suları ile beslenmektedir. Bu akifer bu tipteki en iyi bilinen akiferdir. Chusei Yamada UHK’nun çalışmasına, yani “paylaşılan doğal kaynaklar” konusunda özel raportör olarak atandığı zaman çalışma alanı petrol, gaz ve sınırlandırılmış sınıraşan yeraltı suları ile ilgilidir. Sınırlandırılmış sınıraşan yeraltı suları tabiri yenilenemeyen, diğer bir deyişle yüzeysuyu kaynakları ile herhangi bir bağlantısı olmayan, fosil suları anlamında kullanılmıştır. Ancak Yamada, ilk aşamada sınıraşan yeraltı sularına ve bu kaynaklara ilişkin yasal bir rejimin oluşturulmasında odaklanmış ve petrol ve gaz kaynaklarına ilişkin düzenlemeleri daha sonraki aşamaya ertelemiştir.16 Ek olarak 2004’de UHK, çalışmanın kapsamının yenilenebilir ve yenilenemeyen tüm sınıraşan akifer tiplerine genişletilmesine karar vermiştir. 17 Yamada çalışmasının başlangıcından 2008’e kadar toplam beş rapor sunmuştur. Bu dönemde 47 farklı ülke bu konuda UHK’ya yorum yapmıştır. Yorum yapan ülkeler arasında UHK’nın önceliğinin yeraltı suyu kaynaklarına verilmesi konusunda fikir birliği olmasına rağmen bağlayıcı bir sözleşme ya da bağlayıcı olmayan ilkeler konusunda bu ülkeler bir uzlaşmaya varamamışlardır. UHK Genel Kurul’a Sınıraşan Akiferler Hukuku taslağını bir kararla not etmesini ve devletlere sınıraşan akiferleri yönetirken taslakta yer alan ilkeleri temek almalarını tavsiye ORSAM SU ARAŞTIRMALARI PROGRAMI Rapor No: 12, Şubat 2012 9 ORSAM Su Araştırmaları Programı ORSAM etmesini önermiştir. Daha sonraki aşamada, taslak maddeler temelinde bir sözleşme oluşturulmasının değerlendirilmesi komisyon tarafından tavsiye edilmiştir. Birleşmiş Milletler Genel Kurulu bu tavsiyeleri dikkate almış ve Birleşmiş Milletler kararı olarak kabul etmiştir.18 4. Taslak Maddelere Genel Bakış Birleşmiş Milletler Uluslararası Hukuk Komisyonu’nun sınıraşan akiferlere ilişkin taslak maddeleri toplam 19 maddeden oluşmaktadır. Bu maddeler dört bölüme ayrılmaktadır. Bu bölümler şu şekildedir: Giriş, Genel İlkeler, Önlem, Koruma ve Yönetim, ve Muhtelif Hükümler.19 Taslak maddelerin ilk bölümü iki maddeden oluşmaktadır. Birinci madde taslağın kapsamını: a) Sınıraşan akiferler ve akifer sistemlerinden faydalanma, b) Bu tür akifer ya da akifer sistemleri üzerinde etki yaratacak ve yaratma olasılığı olan diğer faaliyetler, c) Bu tür akifer ve akifer sistemlerinin korunması ve yönetilmesine dair önlemler ile tanımlamaktadır. Üç boyutu olan bu tanım açıkça diğer faaliyetlerin akiferleri etkileme potansiyeline işaret etmektedir. 2. maddede taslakta kullanılan terimler açıklanmaktadır. Bu terimler: a) akifer, b) akifer sistemi, c) sınıraşan akifer ve sınıraşan akifer sistemleri, d) akifer devleti, e) sınıraşan akifer ve sınıraşan akifer sistemlerinden faydalanma, f ) yenilenen akifer, g) beslenim bölgesi, h) boşaltım bölgesi olarak sıralanmaktadır. Taslak maddelerin ikinci kısmının başlığı “Genel İlkeler” dir. Devletlerin egemenliği başlıklı 3. madde her akifer devletine akifer veya akifer sisteminin toprakları içinde kalan kısmı üzerinde egemenlik vermektedir. Taslak maddeler 1997 BM Sözleşmesi’nin devamı olarak görülmesine rağmen, egemenliğe yapılan bu vurgu 1997 BM Sözleşmesi’nde yer almamaktadır. 10 ORSAM SU ARAŞTIRMALARI PROGRAMI Rapor No: 12, Şubat 2012 4. madde, hakça ve makul kullanıma ayrılmıştır. Bu maddeye göre akifer devletleri sınıraşan akiferlerden a) ilgili akifer devletlerinin akiferlerden fayda elde etmesi, b) uzun dönemli faydaları maksimize etme, c) tek taraflı ya da ortak kapsamlı planlar oluşturma, d) yenilenen akifer ya da akifer sisteminin etkin çalışmasını engelleyecek seviyede kullanmama yoluyla, makul ve hakça faydalanacaklardır. Beşinci madde hakça ve makul faydalanmaya ilişkin unsurları düzenlemektedir. Bu madde genel olarak 1997 BM Sözleşmesi’nin 6. Maddesi’ni temel almaktadır. Ancak iki ekleme vardır. Bu eklemelerin ilki, akiferin beslenimine ve oluşumuna, devletin katkısına yapılan atıftır. İkinci ek ise, akifer veya akifer sisteminin ilgili ekosistemdeki rolüdür. Ayrıca, 5. Maddenin 2. Paragrafı bu unsurlara verilecek ağırlıkla ilgilidir. Genel olarak 5. Madde kabaca, 1997 BM Sözleşmesi’nin 6. Maddesi’ndeki özellikleri gerekli değişiklikleri yaparak işaret etmektedir. 1997 BM Sözleşmesi ile Sınıraşan Akiferler Hukuku taslağı arasındaki farkı belirtmek de önemlidir. 5. Maddede hayati insan ihtiyaçlarına şu şekilde özel bir vurgu yapılmıştır: “Sınıraşan akifer veya akifer sisteminden farklı şekillerde faydalanmaya verilecek ağırlıkta hayati insan ihtiyaçlarına özel önem verilecektir.” Önemli zarar vermeme yükümlülüğü başlıklı 6. Madde, 1997 BM Sözleşmesi’nin 7. Maddesi’nin tekrarıdır. Bununla birlikte, Sınıraşan Akiferler Hukuku Taslağı’nda “Sınıraşan akifer üzerinde etkisi olacak ya da olması muhtemel faydalanma haricindeki diğer faaliyetler” şeklinde bir paragraf eklenmiştir. Bu paragraf 1997 BM Sözleşmesi ile karşılaştırıldığında “önemli zarar vermeme yükümlülüğü” nü genişletmektedir. Bu kapsam genişlemesi önemli zararın sadece diğer akifer devletlerini gözeterek değil aynı zamanda toprakları içerisinde boşaltım alanı olan devletleri de göz önünde bulunduran hidrolojik gerçeklik ile açıklanabilir. Bu yükümlülük, SINIRAŞAN AKİFERLER HUKUKU TASLAK MADDELERİ ÜZERİNE BİR DEĞERLENDİRME kendi mülkiyetini başkasına zarar vermeden kullanmak anlamına gelen “sic utere tuo ut alienum non laedas” şeklindeki hukuk ilkesine dayanmaktadır. Aynı zamanda önemli zarar eşiğinin ne olduğuna ve kimin karar vereceğine dair bir belirsizlik de mevcuttur. Toprakları içinde kirliliğin ortaya çıktığı ülke mi, yoksa zarar gören diğer ülke mi kirliliğin önemli zarar verdiğine karar verecektir? Taslağın 7. Maddesi akifer devletleri arasındaki işbirliğini düzenlemektedir. Bu madde aynı zamanda 1997 BM Sözleşmesi’nin 8. Maddesini yansıtmaktadır. Taslakta akiferlerden makul ve hakça faydalanmanın sağlanması için egemen eşitliği, toprak bütünlüğü, karşılıklı fayda ve iyi niyet gibi unsurlar da sürdürülebilir kalkınma ilkesi ile birlikte belirtilmiştir. Düzenli veri ve bilgi değişimi ile ilgili 8. Madde büyük ölçüde 1997 BM Sözleşmesi’nin 9. Maddesine dayanmaktadır. 8. Maddeye göre akifer devletleri sınıraşan akiferlerinin durumuna ilişkin uygun veri ve bilgiyi birbirlerine sağlayacaklardır. Bununla birlikte maddenin 2. Paragrafına göre sınıraşan akifere ilişkin bilginin yeterince açık olmaması durumunda akifer devletlerinin konuya ilişkin veri ve bilgiyi sağlamak için en iyi çabayı göstermeleri gerekmektedir. Ayrıca uygun olan durumda akifer devletleri diğer akifer devletleri ve uluslararası örgütlerle söz konusu verinin sağlanma sürecinde beraber çalışacaklardır. 3. Paragrafta akifer devletleri arasında veri talebi şu şekilde düzenlenmiştir: “Eğer bir akifer devletinden diğer bir akifer devleti, bir akifer sistemine ilişkin henüz hazır olmayan veri ve bilgiyi talep ederse, talep edilen devlet, talebe ilişkin elinden gelen en iyi çabayı gösterecektir.” Ancak 1997 BM Sözleşmesi’nde olduğu gibi bu paragrafta da talep edilen devletin veri ve bilgiyi sağlamak için ödeme talep edebileceğine ilişkin ilginçbir ifade yer almaktadır. Taslağın 9. Maddesi bölgesel anlaşma ve düzenlemelere ilişkin hükümleri içermektedir. İlgili madde, bir akifer veya akifer sisteminin yönetilmesi için devletlerin iki taraflı ya da ORSAM bölgesel anlaşmalar oluşturmasını teşvik etmektedir. Taslağın “Önlem, koruma ve yönetim” başlıklı üçüncü bölümü altı madde içermektedir. 10. Maddeye göre “akifer devletleri sınıraşan akiferler veya akifer sistemleri içinde olan ya da onlara bağlı olan ekosistemlerin korunması ve muhafaza edilmesine ilişkin uygun tüm önlemleri alacaklardır.” Ayrıca devletler sadece bir akiferin içinde yer alan sulardan değil, aynı zamanda akiferin boşaltım bölgeleri yoluyla bıraktığı sulardan da sorumludur. Bu madde 1997 BM Sözleşmesi’nin 20. Maddesini temel almaktadır. Ancak Sınıraşan Akiferler Taslağı’nda devletlerin yükümlülüğünün 1997 BM Sözleşmesi’nden daha zayıf olduğuna ilişkin yorumlar da mevcuttur.20 Akiferlerin beslenim ve boşaltım alanları ile ilgili olan 11. Madde, 1997 BM Sözleşmesi göz önüne alındığında yeni bir maddedir. Bu maddeye göre sınıraşan akifer veya akifer sistemlerinin beslenim ve boşaltım bölgeleri, bu akifer ya da akifer sisteminin topraklarında yer aldığı devletler tarafından belirlenmelidir. Devletler aynı zamanda beslenim ve boşaltım süreçlerinin kontaminasyonunun en aza indirgenmesi ve bu süreçlerin korunmasından da sorumludur. Bu maddenin ikinci paragrafı, akifer devletleri olmayan devletlerle bir akifer ya da akifer sisteminin korunmasına ilişkin ilkeleri düzenlemektedir. Bu durum akifer devleti olmayan ancak boşaltım veya beslenim alanı toprakları içerisinde olan bir devletin de sorumluluğunu gündeme getirmektedir. “Kirliliğin önlenmesi, azaltılması ve kontrolü” başlıklı 12. madde, 1997 BM Sözleşmesi’nin 21. maddesi 2. paragrafı ile paralel hükümler içermektedir. Teknik nedenlerden dolayı bir akiferi iyileştirmek bir yüzey suyunu iyi hale getirmekten daha pahalı ve zordur. Taslağın 12. maddesi 1997 BM Sözleşmesi’ne tezat oluşturacak biçimde kirliliğin kapsamlı ve detaylı bir tanımını ve insan sağlığı ve güvenliğine vurguyu içermemektedir. Bu madde zararı sadece devletler için sınırlamaktadır. Bu ORSAM SU ARAŞTIRMALARI PROGRAMI Rapor No: 12, Şubat 2012 11 ORSAM Su Araştırmaları Programı ORSAM madde aynı zamanda taslağın devlet temelli yapısını da göstermektedir. nıraşan akiferler üzerindeki anlaşmazlıkların uluslararasılaşması yolunu açmaktadır. Sınıraşan akiferlerin gözlemlenmesi 13. maddede düzenlenmiştir. Bu maddenin birinci paragrafına göre, devletler mümkün olan durumlarda sınıraşan akiferleri diğer akifer devletleri ve uluslararası örgütlerle ortaklaşa gözlemlemelidirler. Ortak gözlemin mümkün olmadığı durumlarda akifer devletleri verileri karşılıklı olarak değişeceklerdir. Diğer taraftan bu maddenin ikinci paragrafı, devletler tarafından uygulanacak olan gözlemleme faaliyetlerinin standart hale getirilmesi ile ilgilidir. Sınıraşan Akiferler Hukuku Taslağı, 1997 BM Sözleşmesi’nin genel yapısını, mutatis mutandis, takip etmektedir. Ancak 15. maddede 1997 BM Sözleşmesi’nin aksine kısa ve detaylı olmayan bir danışma süreci öngörülmektedir. 1997 BM Sözleşmesi’nde birçok ülkenin itirazına yol açan uzun ve detaylı bir süreç öngörülmüştür. Yönetim başlıklı 14. maddede, sınıraşan akiferlerin yönetim planları akifer devletleri tarafından oluşturulacağı ve akifer devletlerinin akiferlerin yönetimi için birbirlerine danışacakları belirtilmiştir. Ek olarak, eğer mümkün olursa bir ortak yönetim mekanizması kurulacaktır. 15. madde planlı faaliyetlerle ve doğal olarak akifer devletleri arasındaki müzakereler ve danışmalarla ilgilidir. Bu madde üç paragraftan oluşmaktadır. İlk paragrafa göre, bir akifer devleti planlı faaliyetlerinin diğer akifer devletlere olan etkisini değerlendirmekle yükümlüdür. İkinci paragrafta bir akifer devletinin planlı faaliyetleri sonucunda diğer akifer devletlere olumsuz etkiler oluşturacağını değerlendirmesi durumunda bildirimde bulunacağı belirtilmiştir. Bu bildirimin “zamanında” olması gerektiği de ayrıca vurgulanmıştır. Ancak 1997 BM Sözleşmesi’nin aksine bu zamanlamaya ilişkin açık bir kısıtlama bulunmamaktadır. Bu bildirim aynı zamanda veri, bilgi ve çevresel etki değerlendirmesini de içermelidir. 15. Maddenin 3. Paragrafı planlı faaliyetler konusundaki anlaşmazlıkları düzenlemektedir. Bu paragrafa göre ilgili devletler birbirlerine danışmalı ve hakça bir çözüme ulaşmak için müzakereleri yürütmelidirler. Paragrafın ikinci cümlesi ilgili tarafların “bağımsız bir danışma kuruluşuna” (independent fact-finding body) başvurabilirler. Bu ifade sı- 12 ORSAM SU ARAŞTIRMALARI PROGRAMI Rapor No: 12, Şubat 2012 Taslağın son kısmı olan ve “muhtelif hükümler” başlığını taşıyan dördüncü bölüm, dört maddeden oluşmaktadır. 16. madde, gelişmekte olan devletlerle teknik işbirliğini düzenlemektedir. Bu maddede devletlerin gelişmekte olan ülkelerle akifer yönetimi ile ilgili bilimsel, teknik ve hukuki alanlarda işbirliği yapması ve onlara yardım etmesi ve zararlı etkilerin azaltılması ve gözlemlenmesi konularında sorumluluğu olduğu belirtilmiştir. Acil durumlar taslağın 17. maddesinde düzenlenmiştir. Bu maddenin ilk paragrafı acil durumu tanımlamakta ve bu tanımı yaparken sınıraşan bir akiferi etkileyecek gerek doğal gerek insan faaliyetlerini kapsamaktadır. İkinci paragraf, acil durum ortaya çıktığında devletlerin davranışlarını düzenlemektedir. “Hayati insan ihtiyaçları” ifadesi, 5. maddede olduğu gibi bu maddede de yeniden görülmekte ve devletlerin bu ihtiyaçları karşılaması konusundaki sorumluluklarına işaret etmektedir. 18. madde, 1997 BM Sözleşmesi’nin tekrarıdır. Buradaki tek fark, “uluslararası suyolu” ifadesi yerine “sınıraşan akiferler” ifadesinin kullanılmasıdır. Her iki hüküm de uluslararası ve uluslararası olmayan silahlı çatışmalar durumunda ilgili su kaynaklarının uluslararası hukuk tarafından korunduğunu belirtmektedir. Taslağın son maddesi olan 19. madde, 1997 BM Sözleşmesi’nin 31. maddesini temel almıştır. Devletler, mümkün olan en çok veri ve bilgiyi vermekle yükümlüdür. Ancak bu veri SINIRAŞAN AKİFERLER HUKUKU TASLAK MADDELERİ ÜZERİNE BİR DEĞERLENDİRME ve bilgilerin ulusal savunma ve güvenlik için hayati olması durumunda hiçbir madde devletleri söz konusu veriyi sağlama konusunda zorlayamaz. 1997 BM Sözleşmesi’nde olduğu gibi taslak neyin ulusal savunma ve güvenlik için hayati olduğunu tanımlamayarak devletlere bu konuda geniş bir alan bırakmıştır. 5. Değerlendirme Sınıraşan akiferler taslağı sadece yüzey suları ile ilişkisi olmayan akiferlerle ilgili değildir. Şu noktada bunu belirtmek önemlidir çünkü 1994’te Uluslararası Suyollarının Ulaşım Dışı Amaçlarla Kullanımına İlişkin Hukuk Taslağı’nın bitirilmesinden sonra UHK, yüzey suları ile bağlantısı olmayan akiferler konusunda çalışmaya karar vermiştir. 1994 Uluslararası Su Yollarının Ulaşım Dışı Amaçlarla Kullanımına İlişkin Hukuk Taslağı, 21 Mayıs 1997’de Birleşmiş Milletler Genel Kurulu tarafından kabul edilmiş ve bir sözleşme halini almıştır. Sözleşmenin 2. maddesinin (a) paragrafına göre, “suyolu, birbiriyle fiziki ilişki içerisinde olan bir bütün ve normal olarak ortak bir varış noktasına akan yüzey ve yeraltı suları sistemidir.”21 1994 yılında, UHK’nın, bir akiferin sınıraşan bir nehirle hidrolojik bir ilişkisi varsa, söz konusu akiferin 1997 BM Sözleşmesi’nin kapsamına girmesi konusunda fikri nettir. Böylece komisyon, diğer akifer türlerinin, yani yüzey suları ile bağlantısı olmayan akiferlerin, başka bir anlaşma ya da sözleşme altında düzenlenmesi gerektiğini zımni olarak kabul etmektedir. Ancak günümüzde, sınıraşan akiferler taslağının kapsamı yüzey suları ile bağlantısı olmayan akiferlerle sınırlı değildir.22 Taslak, yüzey sularından beslenen ve sularını oraya boşaltan tüm sınıraşan akifer türlerini kapsamayı amaçlamaktadır. Bu kapsam sorunlu görünmektedir çünkü 1997 BM Sözleşmesi “uluslararası suyolları” ile hidrolojik ilişkiye sahip olan akifer ve yeraltı sularını kapsamaktadır. Bu nedenle, “çifte düzenleme” aynı akifer veya akifer sistemi üzerinde karışıklığa sebep olacaktır. McCaffrey söz konusu çakışma ile ilgili olarak üç probleme işaret etmektedir: ORSAM “ilk olarak, her iki belgenin de kapsadığı bir durumda hangisinin uygulanacağına dair bir kafa karışıklığına neden olacaktır; ikinci olarak, her iki belgenin kapsadığı durumlara uygulanabilecek kurallar tam olarak uyumlu değildirler ve üçüncü ve en önemlisi, sınıraşan akiferler taslağının sınıraşan akiferler üzerinde “egemenliği” temel ilkelerden biri olarak kullanması 1997 BM Sözleşmesi ile tamamen uyumsuzdur.”23 Bu problemin üstesinden gelinebilmesi için McCaffrey, eğer Uluslararası Hukuk Komisyonu, sınıraşan akiferler taslağının nihai halinin, devletlerin sınıraşan akiferlerinin yönetiminde temel alınmasına karar vermiş olsaydı, herhangi bir sorun yaşanmayacağını iddia etmektedir. Aynı zamanda Genel Kurul’un da bu yönde karar alabileceğini belirtmektedir. Ancak bu şekilde bir çözüme ulaşmak zor görünmektedir, çünkü 1997 BM Sözleşmesine taraf olan ancak taslağın nihai haline taraf olmayan bir devlet, sınıraşan akiferlerine ilişkin konularda taslağın nihai halini uygulamak yönünde zorlanamaz. Su konusundaki uluslararası hukukun yetersiz kodifikasyonu yeni bir düzenleme veya sözleşme ile karışık hale gelecektir. Sınıraşan Akiferler Hukuku ve 1997 BM Sözleşmesi arasında çatışan düzenlemelerin üstesinden gelebilmek için özel raportör Yamada, “diğer sözleşmeler ve uluslararası anlaşmalarla ilişkiler” başlıklı bir madde önermiştir.24 Ancak bu madde, UHK’nın taslak komitesi tarafından taslağın içerisine dahil edilmemiştir. Önerilen maddenin ikinci paragrafına göre, “bu maddelerin hiçbiri, taraf devletlerin mevcut taslak maddeler kapsamında, diğer taraf devletlerin haklarının tasarrufunu veya yükümlülüklerinin icrasını etkilemeyen, başka sözleşmeler ve uluslararası anlaşmalardan doğan ve mevcut taslak maddeler ile uyumlu haklarını ve yükümlülüklerini değiştiremeyecektir.” 25 Birinci paragrafta, taslak ve Uluslararası Su Yollarının Ulaşım Dışı Amaçlarla Kullanımına İlişkin Sözleşme arasındaki ilişki düzenlenmektedir. Önerilen ilk paragrafa göre, eğer bir devlet taslağın nihai haline ve 1997 BM Sözleşmesi’nin her ikisine birden taraf ise, ORSAM SU ARAŞTIRMALARI PROGRAMI Rapor No: 12, Şubat 2012 13 ORSAM Su Araştırmaları Programı ORSAM sözleşmenin sınıraşan akiferlere ilişkin hükümleri sadece taslağın hükümleri ile uyumlu olursa uygulanabilir. Şurası açıktır ki, Uluslararası Hukuk Komisyonu, Sınıraşan Akiferler Hukuku Taslağına üstünlük tanımaktadır. Bu iki paragrafın taslağa eklenmesi durumunda, iki uluslararası düzenleme arasında az önce bahsedilen karışıklık bir nebze önlenebilir ve sınıraşan akiferler taslağının nihai hali 1997 BM Sözleşmesi’ne göre üstünlüğe sahip olabilirdi. 6. Veri Sorunu Yukarıda belirtildiği gibi, 8. maddede devletler arasında veri paylaşımı tüm akifer devletlerini kapsamaktadır. Bu durum, bir sınıraşan akiferden faydalanıp faydalanmamaya karar versin vermesin bir devletin sınıraşan akifer veya akifer sistemlerinin beslenim ve boşaltım alanlarını tanımlamakla yükümlü olduğu anlamına gelmektedir. Bir akifer hakkında veri ve bilgi toplamanın ve beslenim ve boşaltım alanlarını tanımlamanın pahalı ve zaman alıcı bir iş olduğu unutulmamalıdır. Bu yükümlülük, kıyıdaş devletler arasında gerginliğe yol açma potansiyeline sahiptir. Kıyıdaş devletler arasında bu tür gerginliklerden kaçınmak için 8. maddenin 4. paragrafı “uygun olduğu yerde” ifadesini kullanmıştır. Ancak taslak madde neyin uygun neyin uygun olmadığını tarif etmemektedir. 4. paragrafın konması akifer devletlerinin üzerindeki yükü azaltmayı amaçlamaktadır çünkü özellikle gelişmekte olan ve gelişmemiş ülkeler bu tür yükümlülükleri yerine getirmek için yeterli mali ve teknolojik kaynaklara sahip değildirler. Diğer yandan sınıraşan akiferlerin uygun bir şekilde yönetilmesi için işbirliğine dönük sözlerden daha fazlası gerekmektedir. 7. Sınıraşan Akiferler Hukuku ve Devletlerin Egemenliği Sınıraşan Akiferler Hukuku taslağının en tartışmalı maddelerinden biri, akifer devletlerin egemenliği başlıklı 3. maddesidir. Uluslararası alanda devletler doğal kaynaklarının yönetimi 14 ORSAM SU ARAŞTIRMALARI PROGRAMI Rapor No: 12, Şubat 2012 ve korunması konusunda sıklıkla egemenliklerini ileri sürmektedirler. Anlaşmalar ve bildiriler gibi uluslararası belgeler de aynı şekilde devletlerin doğal kaynakları üzerindeki egemenliklerini tanımaktadır. Sınıraşan Akiferler Hukuku taslağı da aynı yolu izlemiş ve B.M. Genel Kurulu’nun 14 Aralık 1962 tarihli ve 1803 sayılı Doğal Kaynaklar Üzerindeki Daimi Egemenlik kararına atıfta bulunarak “Her akifer devleti sınıraşan akifer ya da akifer sisteminin sınırları içinde yer alan kısmında egemenliğe sahiptir. Devletler egemenliklerini uluslararası hukuk ve mevcut maddeler ile uyumlu bir şekilde uygulayacaklardır” şeklinde formüle etmiştir. UHK’nın “Paylaşılan Doğal Kaynaklar”a ilişkin yorumunun üçüncü maddeye ilişkin ikinci paragrafında, birçok andlaşmada ve diğer uluslararası belgelerde de doğal kaynaklar üzerindeki devlet egemenliğine atıfta bulunulduğu vurgulanmıştır. UHK’nın yorumunda, aynı zamanda üçüncü madde taslağında uluslararası hukuka atıfta bulunularak dengeli bir metnin ortaya çıkarıldığını belirtilmiştir.26 UHK’nın yorumu, devletlerin doğal kaynakları üzerindeki egemenliğine gerek başlangıç bölümlerinde gerek ayrı bir madde olarak, Ozon Tabakasının Korunmasına İlişkin Viyana Sözleşmesi (1985), Birleşmiş Milletler İklim Değişikliği Çerçeve Sözleşmesi (1992), Birleşmiş Milletler Deniz Hukuku Sözleşmesi (1982), 1992 Sınıraşan Suyolları ve Uluslararası Göllerin Korunması ve Kullanımı Sözleşmesi’ne ek Su ve Sağlık Protokolü (1999) gibi uluslararası andlaşma ve hukuki metinlere atıfta bulunsa da, egemenliğe yapılan bu vurgu birçok eleştiriye neden olmuştur.27 Uluslararası Suyollarının Ulaşım-dışı Amaçlarla Kullanımına İlişkin 1997 Birleşmiş Milletler Sözleşmesi sürecinde, Uluslararası Hukuk Komisyonu’nun özel Raportörü olan Stephen McCaffey, sınıraşan akiferler üzerinde egemenliğe yapılan bu vurgunun artık terk edilmiş olan Harmon Doktrinini yeniden gündeme getirdiğini ileri sürmektedir. Ay- SINIRAŞAN AKİFERLER HUKUKU TASLAK MADDELERİ ÜZERİNE BİR DEĞERLENDİRME nı zamanda 1997 BM Sözleşmesi’nin, Uluslararası Hukuk Derneği’nin ve Uluslararası Adalet Divanı’nın da devletlerin sınıraşan su kaynakları üzerindeki mutlak egemenlik kavramını reddettiklerini belirtmektedir.28 McCaffrey yorumda verilen örneklere, sadece ikisinin su kaynakları ile ilgisinin olduğu ve Rio Deklarasyonun genel ilkesini yeniden dile getirdiklerini ileri sürerek karşı çıkmaktadır. McCaffrey diğer yandan, Rio Deklarasyonunun ikinci ilkesinde, devletlere kendi kaynaklarını kullanma konusundaki egemen yetkilerinin, kendi yetki ya da kontrol alanları içindeki faaliyetlerinin başka ülkelerin çevresine zarar vermeden kullanmaları konusundaki sorumlulukları olduğunu hatırlatmıştır. Devletlerin sınıraşan bir akiferin kendi toprakları altında alan kısmındaki egemenlikleri konusunda ısrarının sebebi, sınıraşan akiferlerin büyük toprak parçaları altında bulunmaları ve yeraltı sularının, yer aldığı devletlere ait olduğu konusundaki tarihsel düşünceden kaynaklanmaktadır. 29 Taslak maddeler konusundaki ilk tartışmaların olduğu süreçte, Uluslararası Hukuk Komisyonu’nun birçok üyesi doğal kaynaklar üzerindeki daimi egemenliğin konu bağlamında temel olduğu ve taslak maddelerde kesinlikle yer alması gerektiğini ileri sürmüşlerdir. 30 UHK’nın ve B.M. Altıncı Komite’nin bazı üyeleri Genel Kurul kararının giriş kısmında, daimi egemenliğe özel bir atıf yapılması konusunda ısrarcı olmuşlardır. Bununla beraber bazı üyeler aynı amaç için özel bir madenin oluşturulması gerektiğini belirtmişlerdir.31 Egemenlik konusundaki vurguda ısrarın nedeni, bu kaynakların insanoğlunun ortak mirası olarak değerlendirilebileceği konusundaki kaygı olmuştur. Böyle bir durumda hiçbir devlet sınıraşan bir akiferin kendi toprakları altında kalan kısmına dair egemenliğini ileri süremeyecek ve bu kaynakları koruma, yönetme ve bu kaynaklardan faydalanmaya ilişkin kendi politikalarını uygulayamayacaktır. Taslağın üçüncü maddesinin ilk cümlesi geleneksel egemenlik kavramına uygun düşmektedir. İkinci cümle ise sınıraşan akiferler üzerindeki egemenliğin uluslararası hukuk ve taslak ORSAM maddelerle uyumlu bir şekilde kullanılacağını belirterek denge yaratmayı amaçlamaktadır. Bu şekilde sınıraşan akiferler hukuku taslağı egemenliğin mutlak olmadığını açık hale getirmektedir. Bu açık kısıtlamaya ek olarak bir takım zımni kısıtlar da bulunmaktadır. Hakça ve makul faydalanma, önemli zarar vermeme, izleme ve veri değişimi gibi hükümler de mutlak egemenliği kısıtlamaktadırlar. Üçüncü madde taslağına yorum yapan sadece altı ülke bulunmaktadır. Bu ülkeler Avusturya, Brezilya, İsrail, Portekiz, Küba ve Türkiye’dir. Portekiz’in yorumu diğer beş ülkeden farklılık göstermektedir. Portekiz işbirliğinin belirtilerek mutlak egemenliğinin kısıtlanması gerektiğini vurgulamıştır.32 Diğer yandan Brezilya ve İsrail egemenliği, sınıraşan akifer devletleri tarafından uluslararası hukuka uygun bir şekilde kullanılması gerektiğini belirtmişlerdir. McCaffrey, Komisyonun pozisyonunu ve beş devletin yorumlarını değerlendirmiş ve devletlerin üçüncü maddeye ilişkin Harmon Doktrinini hatırlatan yorumlarında kendi çıkarlarını savunduklarını düşünseler de aslında uygulamalarının terk edilmiş ve gözden düşmüş Harmon doktrinini yansıtmamakta olduğu sonucuna varmıştır.33 Üçüncü maddenin ilk cümlesinin egemenlik hayaletini şişeden çıkardığını ve ikinci cümlenin de bunu geri sokamadığı şeklinde yorumlar olsa da taslağın geneli bu şekilde bir anlam ifade etmemektedir.34 Uluslararası Hukuk Komisyonu’nun Genel Yorumu’nda Özel Raportörün “bu kaynaklar arasındaki farkları bilmesine rağmen mevcut çalışmanın daha sonra yapılması planlanan petrol ve doğal gaza ilişkin çalışmaları etkileme potansiyelinin farkında olduğunu” belirtmiştir. 35 Esasen bu açıklama taslak metinde niçin egemenlik ifadesinin yer aldığını net bir şekilde ortaya koymaktadır. UHK bir akifer içinde yer alan suyu petrol ve doğal gazdan farklı olarak düşünmemektedir. UHK suyu devletler tarafından kullanılabilecek bir ekonomik kaynak olarak değerlendirmektedir. Ancak suyun petrol ve doğal gaz gibi ele alınması ihtilaflı bir konudur. Birçok uzman, akademisyen ve siyasetçi suyun sadece insanlar için değil tüm ekosistem için hayati olduğun nu belirterek ORSAM SU ARAŞTIRMALARI PROGRAMI Rapor No: 12, Şubat 2012 15 ORSAM Su Araştırmaları Programı ORSAM bu şekildeki bir anlayışa karşı çıkmaktadırlar. Sonuç olarak sınıraşan akiferlerde yer alan sular üzerinde egemenlik vurgusu uluslararası su hukuku teamüllerinde ciddi bir değişime işaret etmektedir. Bununla birlikte taslağın altıncı komitenin önerisine uygun olarak daha sonraki bir aşamada sözleşmeye dönüşmesi durumunda bu konu birçok tartışmayı da gündeme getirecektir. 8. Sonuç Yeraltı suyu dünya nüfusunun büyük bir çoğunluğu için su yönetimi ve arzının önemli bir bileşeni haline gelmiştir. Ancak yeraltı suyu ulusal ve uluslararası düzeyde ihmal edilmektedir. UHK’nın akiferlerin yönetimini düzenlemeye ilişkin son girişimi iyi niyetli bir çalışma olarak değerlendirilebilir. Bununla birlikte, devletlerin hakları ve yükümlülüklerine ilişkin herhangi bir bağlayıcı uluslararası hukuk belgesi bulunmamasına rağmen, Sınıraşan Akiferler Hukuku taslağının uluslararası su hukukunda yeni tartışmaları beraberinde getirdiği açıktır. Akifer devletlerinin egemenliği hükmü en tartışmalı konudur. Bu hüküm, uluslararası su hukukunda temelden bir değişime işaret etmektedir, çünkü bu tarz bir hüküm ne resmi bir uluslararası belgede ne de Uluslararası Hukuk Derneği gibi diğer kurumların çalışmalarında yer almamıştır. Ancak egemenlik hükmü, bu tarz düzenlemelere dahil olmak konusunda çekingen davranan devletlerin sınıraşan akiferler hukukunu kabul etmesini sağlayabilir çünkü Uluslararası Su Yollarının Ulaşım Dışı Kullanımına İlişkin Birleşmiş Milletler Sözleşmesi, Birleşmiş Milletler Genel Kurulu tarafından kabul edilmesinden bu yana 15 yıl geçmesine rağmen hala yürürlüğe girmemiştir. Taslakta bazı eksiklikler bulunmaktadır. İlk olarak, nehirler ve göller gibi yüzey sularının aksine, sınıraşan akiferlerde devletlerin çıkarları açık bir şekilde tanımlanamamaktadır. Sınıraşan bir nehirde aşağı ve yukarı kıyıdaşların çıkarları ve kaygıları rahatlıkla algılanabilir ve buna göre politikalar oluşturulabilir. 16 ORSAM SU ARAŞTIRMALARI PROGRAMI Rapor No: 12, Şubat 2012 Ancak akiferlerin görünmez ve karmaşık doğalarından ötürü akifer devletlerinin çıkarlarını ve davranışlarını belirlemek zordur. Taslağın bir diğer eksikliği ise, taslak maddeler akiferlerin korunmasını amaçlamamaktadır. 4. maddeye ilişkin yorumun 5. paragrafında UHK açıkça faydalanma eyleminin beslenim seviyesi ile sınırlandırılmasının gerekli olmadığını belirtmiştir. 4. madde faydalanmayı sadece akiferin etkin faaliyetinin devamını engelleyecek olan seviyede sınırlandırmaktadır. Taslağın ana amacı sürdürülebilir kullanım değil, verim maksimizasyonudur. UHK’nın çalışması aynı zamanda hukuki konularda bilimsel yardımın önemine işaret etmektedir. Sınıraşan akiferler hukuku konusunda UNESCO’nun yardımı, UHK’yı akiferler konusunda yanlış bir tanım yapmaktan kurtarmıştır. Çalışmanın erken aşamalarında, UHK diğer su kütleleri ile hidrolik ilişkisi olmayan akiferler üzerinde çalışmaya karar vermiş ve bu tip akiferleri tanımlamak için “sınırlandırılmış” tabirini kullanmıştır. Ancak UNESCO’nun yardımından sonra UHK tavrını değiştirmiş ve bu terimi kullanmamıştır çünkü hidrolojik olarak sınırlandırılmış akifer basınç altındaki akifer anlamına gelmektedir. Bununla beraber, bir süre sonra UHK taslağın kapsamını genişletmeye karar vermiş ve yenilenebilir ve yenilenemez tüm akifer tiplerini çalışmaya dahil etmiştir. Taslağın nihai şekli hala belli değildir ve bu konu üzerindeki tartışmalar gündemdeki yerini korumaktadır. Eğer taslak bir sözleşme şeklini alırsa, aynı konuyu düzenleyen sözleşmelerden sadece birine taraf olan devletler arasında karışıklığa neden olacaktır. Unutulmamalıdır ki 1997 BM Sözleşmesi aynı zamanda yeraltı sularını da düzenlemektedir. İkinci seçenek, taslağı 1997 BM Sözleşmesi’ne bir protokol olarak eklemektir. Bu seçenek de uyuşmazlık yaratma potansiyeline sahiptir çünkü konvansiyonu kabul etmiş olan devletlerin taslağa ilişkin pozisyonları net değildir. Bu nedenle, bu muhtemel çakışma su konusundaki uluslararası hukukta karışıklığa neden olacaktır. SINIRAŞAN AKİFERLER HUKUKU TASLAK MADDELERİ ÜZERİNE BİR DEĞERLENDİRME ORSAM SONNOTLAR 1 United Nations Report of the International Law Commission, (2008), General Assembly Official Records Sixty-third session Supplement No. 10 UN Doc. A/63/10. 2 UN General Assembly (2009), Resolution adopted by the General Assembly, UN Doc. A/RES/63/124. 3 Report of the International Law Commission on the Work of Its Forty-sixth Session, (1994), UN Doc. A/49/10. 4 A.g.e., s.90. 5 Report of the International Law Commission Fifty-fourth session, (2002), UN.Doc A/57/10, s. 243 6 Foster, Stephen, (1999), Essential Concepts for Groundwater Regulators, in Salman A. A Salman (ed), Groundwater Legal and Policy Perspectives, World Bank Technical Paper No: 456, s.15. 7 Vick, Margaret J., (2008), International Water Law and Sovereignity: A Discussion of the ILC Draft Articles on the law of Transboundary Aquifers, avaliable at http://ssrn.com/abstract=1125065, s. 10. 8www-naweb.iaea.org/napc/ih/Nubian/IHS_nubian_ancient_waters_sands.html. 9 M. Schiffler,“ Conflicts over the Nile or Conflicts on the Nile.” W. Scheumann and M Schiffler (Ed), Water in the Middle East, Springer, Berlin, 1998, s. 140. 10 Mechlem, Kerstin (2009) Moving ahead in protecting freshwater resources: The International Law Commission’s Draft Articles on Transboundary Aquifers, Leiden Journal of International Law, 22, s. 803. 11 Eckstein, Gabriel E., (2007), Commentary on the U.N.International Law Commission’s Draft Articles on the Law ofTransboundary Aquifers, s. 567. 12 Chusei Yamada, (2003), Shared natural resources: first report on outlines, (UN Doc. A/CN.4/533). 13 Report of the Commission to the General Assembly on the Work of Its Forty-Sixth Session, UNGAOR 49th Sess., Supp.No. 10,(UN Doc. A/49/10 at 90). 14 Mechlem, Kerstin (2009), s. 805. 15 ILC, Resolution on Confined Transboundary Groundwater, (1994), II (2), Art. 1, in Report of the Commission to the General Assembly on the Work of its Forty-Sixth Session, Yearbook of the International Law Commission, s. 135. 16 Chusei Yamada, (2008), Fifth Report on Shared Natural Resources: Transboundary Aquifers, UN Doc. A/CN.4/591, 2, para. 4. 17 Report of the International Law Commission to the General Assembly on Its Fifty-Sixth Session, (2004)UN GAOR, 56th Sess., Supp. No. 10, UN Doc. A/59/10, 126–7, para. 89–92. 18 UN Doc. A/RES/63/124. 19 UN General Assembly (2009), Resolution adopted by the General Assembly, UN Doc. A/RES/63/124. 20 McCaffrey, Stephen, (2009), The International Law Commission Adopts Draft Articles on Transboundary Aquifers, The American Journal of International Law, Vol 103, s.277. 21http://untreaty.un.org/ilc/texts/instruments/english/conventions/8_3_1997.pdf 22 UHK “sınırlandırılmış” terimini diğer su kütleleri ile ilişkisi olmayan akiferleri tanımlamak için kullanmıştır. Ancak sınırlandırılmış akifer basınç altındaki akifer anlamına gelmektedir. UHK, UNESCO’nun bilimsel desteği sayesinde terimi değiştirmiştir. 23 McCaffrey, (2009), s. 284. 24 International Law Commission, (2005), Third report on shared natural resources:transboundary groundwaters, U.N. Doc. (A/CN.4/551), s.7, para. 15-17. 25A.g.e. 26 United Nations Report of the International Law Commission, (2008), General Assembly Official Records Sixty-third session Supplement No. 10 (A/63/10), s. 40. 27 A.g.e, s. 39. 28 McCaffrey, Stephen, (2006), Comments on the International Law Commission’s Draft Articles on the Law of Transboundary Aquifers, http://ssrn.com/abstract=1114988, s. 5. 29 Mechlem, Kerstin, (2009), s. 811. 30 United Nations Report of the International Law Commission Fifty-sixth session, (2004), General Assembly. Official Records Fifty-ninth session Supplement No. 10 (A/59/10), s. 10. 31 Chusei Yamada, (2005), Third report on shared natural resources: transboundary groundwaters, s. 3. (UN, A/ CN.4/551). 32 Shared natural resources: comments and observations by Governments on the draft articles on the law of transboundary aquifers, (2008), s. 22, (UN A/CN.4/595). 33 McCaffrey, Stephen, (2009), s. 291. 34 A.g.e., s. 291. 35 United Nations Report of the International Law Commission, (2006), General Assembly Official Records Sixty-first session, Supplement No. 10 (A/61/10), s. 193. ORSAM SU ARAŞTIRMALARI PROGRAMI Rapor No: 12, Şubat 2012 17 ORSAM Su Araştırmaları Programı ORSAM AKADEMİK KADRO Hasan Kanbolat Prof. Dr. Hayati Aktaş Doç. Dr. Veysel Ayhan Doç. Dr. Hasan Ali Karasar Doç. Dr. Tarık Oğuzlu Doç. Dr. Mehmet Şahin Doç. Dr. Harun Öztürkler Doç. Dr. Özlem Tür Habib Hürmüzlü Yrd. Doç. Dr. Serhat Erkmen Yrd. Doç. Dr. Canat Mominkulov Yrd. Doç. Dr. Bayram Sinkaya Dr. Abdullah Alshamri Dr. Neslihan Kevser Çevik Dr. Didem Danış Dr. Jale Nur Ece Dr. İlyas Kamalov Dr. Yaşar Sarı Dr. Bayram Sinkaya Dr. Süreyya Yiğit Av. Aslıhan Erbaş Açıkel Fazıl Ahmet Burget Volkan Çakır Esra Demir Bilgay Duman Ogün Duru Noyan Gürel Selen Tonkuş Kareem Oytun Orhan Sercan Doğan Nebahat Tanriverdi Uğur Çil Nazlı Ayhan Leyla Melike Koçgündüz Ufuk Döngel Göknil Erbaş Aslı Değirmenci Jubjana Vila Mavjuda Akramova ORSAM Başkanı ORSAM Trabzon Temsilcisi, KTÜ Uluslararası İlişkiler Bölüm Başkanı ORSAM Danışmanı, Ortadoğu - Abant İzzet Baysal Üniversitesi ORSAM Danışmanı, ORSAM Avrasya Stratejileri Koordinatörü - Bilkent Üniversitesi ORSAM Danışmanı, Ortadoğu - Uluslararası Antalya Üniversitesi ORSAM Danışmanı, Ortadoğu - Gazi Üniversitesi ORSAM Danışmanı, Ortadoğu Ekonomileri - Afyon Kocatepe Üniversitesi ORSAM Danışmanı, Ortadoğu - ODTÜ ORSAM Danışmanı, Ortadoğu ORSAM Danışmanı, Ortadoğu - Ahi Evran Üniversitesi ORSAM Uzmanı, Ortadoğu – El Farabi Kazak Milli Üniversitesi Uluslararası İlişkiler Bölümü ORSAM Danışmanı, Ortadoğu – Yıldırım Beyazıt Üniversitesi ORSAM Danışmanı, Ortadoğu - ORSAM Riyad Temsilcisi ORSAM Danışmanı, Ortadoğu ORSAM Danışmanı, Ortadoğu - Galatasaray Üniversitesi ORSAM Danışmanı, Deniz Emniyeti ve Güvenliği ORSAM Danışmanı, Avrasya ORSAM Danışmanı, Avrasya – ORSAM Bişkek Temsilcisi, Kırgızistan-Türkiye Manas Üniv. ORSAM Danışmanı, Ortadoğu - Atatürk Üniversitesi ORSAM Danışmanı, Avrasya ORSAM Danışmanı, Enerji-Deniz Hukuku ORSAM Danışmanı, Ortadoğu - Afganistan ORSAM Danışmanı, Afrika - ORSAM Antananarivo (Madagaskar) Temsilcisi ORSAM Danışmanı, Ortadoğu ORSAM Uzmanı, Ortadoğu ORSAM Yönetici Editörü ORSAM İzmir Temsilcisi ORSAM Erbil (Irak) Temsilcisi ORSAM Uzmanı, Ortadoğu ORSAM Uzman Yardımcısı, Ortadoğu ORSAM Uzman Yardımcısı, Ortadoğu ORSAM Uzman Yardımcısı, Ortadoğu ORSAM Uzman Yardımcısı, Ortadoğu & Projeler ORSAM Uzman Yardımcısı, Ortadoğu & Projeler ORSAM Uzman Yardımcısı, Ortadoğu ORSAM Uzman Yardımcısı, Karadeniz ORSAM Uzman Yardımcısı, Ortadoğu ORSAM Uzman Yardımcısı, Ortadoğu ORSAM Uzman Yardımcısı, Ortadoğu ORSAM Su Araştırmaları Programı Dr. Tuğba Evrim Maden Dr. Seyfi Kılıç Kamil Erdem Güler Çağlayan Arslan ORSAM Su Araştırmaları Programı Hidropolitik Uzmanı ORSAM Su Araştırmaları Programı Hidropolitik Uzmanı ORSAM Uzman Yardımcısı, ORSAM Su Araştırmaları Programı ORSAM Uzman Yardımcısı, ORSAM Su Araştırmaları Programı ORSAM DANIŞMA KURULU Dr. İsmet Abdülmecid Prof. Dr. Hayati Aktaş Hasan Alsancak Prof. Dr. Meliha Benli Altunışık Prof. Dr. Ahat Andican Prof. Dr. Dorayd A. Noori Prof. Dr. Tayyar Arı Prof. Dr. Ali Arslan Başar Ay Prof. Dr. Mustafa Aydın Doç. Dr. Ersel Aydınlı Doç. Dr. Veysel Ayhan Prof. Dr. Hüseyin Bağcı Itır Bağdadi Prof. Dr. İdris Bal Yrd. Doç. Dr. Ersan Başar Kemal Beyatlı Barbaros Binicioğlu Prof. Dr. Ali Birinci Doç. Dr. Mustafa Budak Dr. Hasan Canpolat E. Hava Orgeneral Ergin Celasin Volkan Çakır Doç. Dr. Mitat Çelikpala Prof. Dr. Gökhan Çetinsaya Dr. Didem Danış Esra Demir Prof. Dr. Volkan Ediger Prof. Dr. Cezmi Eraslan Prof. Dr. Çağrı Erhan Yrd. Doç. Dr. Serhat Erkmen Dr. Amer Hasan Fayyadh Av. Aslıhan Erbaş Açıkel 18 Irak Danıştayı Eski Başkanı ORSAM Trabzon Temsilcisi, Karadeniz Teknik Üniversitesi Uluslararası İlişkiler Bölüm Başkanı BP & BTC Türkiye, Enerji Güvenliği Direktörü ODTÜ, Sosyal Bilimler Enstitüsü Müdürü Devlet Eski Bakanı, İstanbul Üniversitesi Irak’ın Ankara Büyükelçiliği Kültür Müsteşarı Yardımcısı Uludağ Üniversitesi, Uluslararası İlişkiler Bölüm Başkanı İstanbul Üniversitesi, Tarih Bölümü Türkiye Tekstil Sanayi İşveren Sendikası Genel Sekreteri Kadir Has Üniversitesi Rektörü Bilkent Üniversitesi Rektör Yardımcısı & Fulbright Genel Sekreteri ORSAM Ortadoğu Danışmanı, Abant İzzet Baysal Üniversitesi, Uluslararası İlişkiler Bölümü ODTÜ, Uluslararası İlişkiler Bölüm Başkanı İzmir Ekonomi Üniversitesi Öğretim Görevlisi, Uluslararası İlişkiler ve Avrupa Birliği Bölümü TBMM 24. Dönem Milletvekili Karadeniz Teknik Üniversitesi, Deniz Ulaştırma İşletme Mühendisliği Bölüm Başkanı Irak Türkmen Basın Konseyi Başkanı Ortadoğu Danışmanı Polis Akademisi Öğretim Üyesi Başbakanlık Devlet Arşivleri Genel Müdür Yardımcısı İçişleri Bakanlığı Müsteşar Yardımcısı 23. Hava Kuvvetleri Komutanı ORSAM Danışmanı, Afrika Kadir Has Üniversitesi, Uluslararası İlişkiler Bölüm Başkanı YÖK Başkanı ORSAM Ortadoğu Danışmanı, Galatasaray Üniversitesi, Sosyoloji Bölümü ORSAM Danışmanı, Ortadoğu İzmir Ekonomi Üniversitesi, Ekonomi Bölümü Başbakanlık Atatürk Araştırma Merkezi Başkanı Ankara Üniversitesi ATAUM Müdürü, SBF Uluslararası İlişkiler Bölümü ORSAM Ortadoğu Danışmanı, Ahi Evran Üniversitesi, Uluslararası İlişkiler Bölüm Başkanı Bağdat Üniversitesi, Siyaset Bilimi Fakültesi Dekanı ORSAM Danışmanı, Enerji-Deniz Hukuku ORSAM SU ARAŞTIRMALARI PROGRAMI Rapor No: 12, Şubat 2012 SINIRAŞAN AKİFERLER HUKUKU TASLAK MADDELERİ ÜZERİNE BİR DEĞERLENDİRME Cevat Gök Mete Göknel Osman Göksel Timur Göksel Prof. Dr. Muhamad Al Hamdani Habib Hürmüzlü Numan Hazar Doç. Dr. Pınar İpek Dr. Tuğrul İsmail Dr. İlyas Kamalov Doç. Dr. Hasan Ali Karasar Doç. Dr. Şenol Kantarcı Selçuk Karaçay Doç. Dr. Nilüfer Karacasulu İsmet Karalar Dr. Hasan Canpolat Prof. Dr. M. Lütfullah Karaman Yrd. Doç. Dr. Şaban Kardaş Av. Tuncay Kılıç Doç Dr. Elif Hatun Kılıçbeyli Prof. Dr. Aleksandr Knyazev Prof. Dr. Alexander Koleşnikov Prof. Dr. Erol Kurubaş Prof. Dr. Talip Küçükcan Arslan Kaya Dr. Hicran Kazancı İzzettin Kerküklü Prof. Dr. Mustafa Kibaroğlu Dr. Max Georg Meier Prof. Dr. Mosa Aziz Al Mosawa Prof. Dr. Mahir Nakip Doç. Dr. Tarık Oğuzlu Prof. Dr. Çınar Özen Murat Özçelik Doç. Dr. Harun Öztürkler Dr. Bahadır Pehlivantürk Prof. Dr. Victor Panin Doç. Dr. Fırat Purtaş Prof. Dr. Suphi Saatçi Dr. Yaşar Sarı Ersan Sarıkaya Yrd. Doç. Dr. Bayram Sinkaya Doç. Dr. İbrahim Sirkeci Dr. Aleksandr Sotnichenko Zaher Sultan Dr. Irina Svistunova Doç. Dr. Mehmet Şahin Prof. Dr. Türel Yılmaz Şahin Mehmet Şüküroğlu Doç. Dr. Oktay Tanrısever Prof. Dr. Erol Taymaz Prof. Dr. Sabri Tekir Dr. Gönül Tol Doç. Dr. Özlem Tür M. Ragıp Vural Dr. Ermanno Visintainer Dr. Umut Uzer Prof. Dr. Vatanyar Yagya Dr. Süreyya Yiğit ORSAM Irak El Fırat TV Türkiye Müdürü BOTAŞ Eski Genel Müdürü BTC ve NABUCCO Koordinatörü Beyrut Amerikan Üniversitesi Öğretim Üyesi Irak’ın Ankara Büyükelçiliği Kültür Müsteşarı ORSAM Ortadoğu Danışmanı Emekli Büyükelçi Bilkent Üniversitesi, Uluslararası İlişkiler Bölümü TOBB Ekonomi ve Teknoloji Üniversitesi, Uluslararası İlişkiler Bölümü ORSAM Avrasya Danışmanı ORSAM Danışmanı, ORSAM Avrasya Stratejileri Koordinatörü - Bilkent Üniversitesi Kırıkkale Üniversitesi, Uluslararası İlişkiler Bölümü Vodafone Genel Müdür Yardımcısı (Türkiye) Dokuz Eylül Üniversitesi, Uluslararası İlişkiler Bölümü Edremit Belediye Başkanı Danışmanı İçişleri Bakanlığı Müsteşar Yardımcısı Fatih Üniversitesi, Uluslararası İlişkiler Bölüm Başkanı TOBB Ekonomi ve Teknoloji Üniversitesi, Uluslararası İlişkiler Bölümü Edremit Belediye Başkanı Çukurova Üniversitesi, Uluslararası İlişkiler Bölüm Başkanı Rus-Slav Üniversitesi (Bişkek, Kırgızistan) Diplomat Kırıkkale Üniversitesi, Uluslararası İlişkiler Bölüm Başkanı Marmara Üniversitesi, Ortadoğu Araştırmaları Enstitüsü Müdürü KPMG, Yeminli Mali Müşavir Irak Türkmen Cephesi Türkiye Temsilcisi Kerkük Vakfı Başkanı Okan Üniversitesi Uluslararası İlişkiler Bölüm Başkanı Hanns Seidel Vakfı Proje Müdürü (Bişkek) Bağdat Üniversitesi Rektörü Erciyes Üniversitesi İİBF Öğretim Üyesi ORSAM Danışmanı, Ortadoğu - Uluslararası Antalya Üniversitesi Ankara Üniversitesi, SBF Uluslararası İlişkiler Bölümü Kamu Düzeni ve Güvenliği Müsteşarı ORSAM Ortadoğu Danışmanı, Afyon Kocatepe Üniversitesi İktisat Bölümü TOBB Ekonomi ve Teknoloji Üniversitesi, Uluslararası İlişkiler Bölümü Pyatigorsk Üniversitesi (Pyatigorsk, Rusya) Gazi Üniversitesi Uluslararası İlişkiler Bölümü, TÜRKSOY Genel Sekreter Yardımcısı Kerkük Vakfı Genel Sekreteri ORSAM Danışmanı, Avrasya – ORSAM Bişkek Temsilcisi, Kırgızistan-Türkiye Manas Üniv. Türkmeneli TV – (Kerkük, Irak) ORSAM Ortadoğu Danışmanı, Yıldırım Beyazıt Üniversitesi Regent’s College (Londra, Birleşik Krallık) St. Petersburg Üniversitesi (Rusya Federasyonu) Lübnan Türk Cemiyeti Başkanı Rusya Strateji Araştırmaları Merkezi, Türkiye-Ortadoğu Araştırmaları Masası Uzmanı ORSAM Ortadoğu Danışmanı, Gazi Üniversitesi Uluslararası İlişkiler Bölümü Gazi Üniversitesi, Uluslararası İlişkiler Bölümü Enerji Uzmanı ODTÜ, Uluslararası İlişkiler Bölümü ODTÜ, Kuzey Kıbrıs Kampusü Rektör Yardımcısı (KKTC) İzmir Üniversitesi, İktisadi İdari Bilimler Fakültesi Dekanı Middle East Institute Türkiye Çalışmaları Direktörü (ABD) ORSAM Ortadoğu Danışmanı, ODTÜ Uluslararası İlişkiler Bölümü 2023 Dergisi Yayın Koordinatörü Vox Populi Direktörü (Roma-İtalya) İstanbul Teknik Üniversitesi, İnsan ve Toplum Bilimleri St. Petersburg Şehir Parlamentosu Milletvekili, St. Petersburg Üniversitesi (Rusya Federasyonu) ORSAM Avrasya Danışmanı ORTADOĞU ETÜTLERİ YAYIN KURULU Meliha Benli Altunışık Bülent Aras Tayyar Arı İlker Aytürk Recep Boztemur Katerina Dalacoura F. Gregory Gause Fawaz Gerges Ahmet K. Han Raymond Hinnebusch Rosemary Hollis Bahgat Korany Peter Mandaville Emma Murphy Orta Doğu Teknik Üniversitesi Dışişleri Bakanlığı Stratejik Araştırmalar Merkezi Başkanı Uludağ Üniversitesi Bilkent Üniversitesi Orta Doğu Teknik Üniversitesi Londra Ekonomi Üniversitesi (Birleşik Krallık) Vermont Üniversitesi (ABD) Londra Ekonomi Üniversitesi (Birleşik Krallık ) Kadir Has Üniversitesi St. Andrews Üniversitesi (Birleşik Krallık) City Üniversitesi (Birleşik Krallık) Durham Üniversitesi (Birleşik Krallık) George Mason Üniversitesi (ABD) Durham Üniversitesi (Birleşik Krallık) ORTADOĞU ANALİZ YAYIN KURULU Prof. Dr. Meliha Benli Altunışık Hasan Kanbolat Doç. Dr. Hasan Ali Karasar Yrd. Doç. Dr. Serhat Erkmen ODTÜ, Sosyal Bilimler Enstitüsü Müdürü ORSAM Başkanı ORSAM Danışmanı, ORSAM Avrasya Stratejileri Koordinatörü - Bilkent Üniversitesi ORSAM Danışmanı, Ahi Evran Üniversitesi Uluslararası İlişkiler Bölüm Başkanı ORSAM SU ARAŞTIRMALARI PROGRAMI Rapor No: 12, Şubat 2012 19 ORSAM Report No: 104 ORSAM WATER RESEARCH PROGRAMME Report No: 12, February 2012 AN EVALUATION ON THE DRAFT ARTICLES ON THE LAW OF TRANSBOUNDARY AQUIFERS AN EVALUATION ON THE DRAFT ARTICLES ON THE LAW OF TRANSBOUNDARY AQUIFERS تقييم حول مواد مشروع قانون (طبقات المياه الجوفية العابرة للحدود (اكيفر Ortadoğu Stratejik AraştırmalarMERKEZİ Merkezi ORTADOĞU STRATEJİK ARAŞTIRMALAR Center for Mıddle Eastern Strategıc Studıes CENTER FOR MIDDLE EASTERN STRATEGIC STUDIES مركز الشرق األوسط للدراسات االستراتيجية ORSAM ORTADOĞU STRATEJİK ARAŞTIRMALAR MERKEZİ AN EVALUATION ON THE DRAFT ARTICLES ON THE LAW OF TRANSBOUNDARY AQUIFERS SINIRAŞAN AKİFERLER HUKUKU TASLAK MADDELERİ ÜZERİNE BİR DEĞERLENDİRME تقييم حول مواد مشروع قانون (طبقات المياه الجوفية العابرة للحدود (اكيفر ORSAM Report No: 104 ORSAM Water Research Programme Report No: 12 February 2012 ISBN: 978-605-5330-99-6 Ankara - TURKEY ORSAM © 2012 Content of this report is copyrighted to ORSAM. Except reasonable and partial quotation and exploitation under the Act No. 5846, Law on Intellectual and Artistic Works, via proper citation, may not be used or re-published without prior permission by ORSAM. Assessments expressed in this report reflect only the opinions of its authors and do not represent the institutional opinion of ORSAM. ORSAM Strategıc Informatıon Management and Indepentdent Thought Productıon center for mıddle eastern strategıc studıes CENTER FOR MIDDLE EASTERN STRATEGIC STUDIES History In Turkey, the shortage of research on the Middle East grew more conspicuous than ever during the early 90’s. Center for Middle Eastern Strategic Studies (ORSAM) was established in January 1, 2009 in order to provide relevant information to the general public and to the foreign policy community. The institute underwent an intensive structuring process, beginning to concentrate exclusively on Middle affairs. Outlook on the Middle Eastern World It is certain that the Middle East harbors a variety of interconnected problems. However, neither the Middle East nor its people ought to be stigmatized by images with negative connotations. Given the strength of their populations, Middle Eastern states possess the potential to activate their inner dynamics in order to begen peaceful mobilizations for development. Respect for people’s willingness to live together, respect for the sovereign right of states and respect for basic human rights and individual freedoms are the prerequisities for assuring peace and tranquility, both domesticalhly and internationally. In this context, Turkey must continue to make constructive contributions to the establishment of regional stability and prosperity in its vicinity. ORSAM’s Think-Tank Research ORSAM, provides the general public and decision-making organizations with enlightening information about international politics in order to promote a healtier understanding of international policy issues and to help them to adopt appropriate positions. In order to present effective solutions, ORSAM supports high quality research by intellectuals and researchers that are competent in a variety of disciplines. ORSAM’s strong publishing capacity türansmits meticulous analyses of regional developments and trends to the interested parties. With its web site, its books, reports, and periodicals, ORSAM supports the development of Middle Eastern literature on a national and international scale. ORSAM supports the development of Middle Eastern literature on a national and international scala. ORSAM facilitates the sharing of knowledge and ideas with the Turkish and international communities by inviting statesmen, bureaucrats, academics, strategicts, businessmen, journalists, and NGO representatives to Turkey. www.orsam.org.tr ORSAM Water Research Programme ORSAM center for mıddle eastern strategıc studıes About the Programme Water is irreplaceable, valuable and one of the most important substances for the sustainability of the life not only for human beings, plants and animals but also for the whole ecosystem. The surface and ground waters are utilized for domestic, agricultural and industrial aims. However, there is a dual pressure over water sources due to the human activities and natural changes. Especially, in the places where water shortage is experienced, over-population, immigration from rural areas to urban, food security policies, growing socio-economic wealth, agricultural, domestic and industrial based contamination, the changes in precipitation due to the global climate changes, affects the hydrological cycle. Thus, the water sources are exposed to some changes in respect of their quantity and quality. While demand for water has been gradually growing up, in water stressed areas, the water supply stays stable. While the problems on the management of water resources are experienced, on the other hand the effects of environmental problems on water resources are gradually increasing. Turkey and its close environment, especially, the Middle East are the most influenced regions by such problems. On the other hand, Turkey’s relations with Euphrates-Tigris Basin riparian neighbours are very important when taken into consideration that Turkey has more than 40 percent of the water resources potential on the transboundary basins. In order to reach the political target which both Turkey and other riparian states pursue, of establishing regional stability, augmention of welfare and deepening the relationship among the neigbouring states, it is essential for all the parties, to have good faith and knowledge based active cooperation in the water resources utilization. In addition, during the process of Turkey’s EU candidacy, the agenda of harmonization of EU Water Framework Directive with her own national legislation will along with bring the future water policies to have a new content. In accordance with the foregoing factors, “ORSAM Water Research Programme” was established on 1st January, 2011 within ORSAM, for the aim of presentation of the enlightening findings and the observations of the current developments on water issues of Turkey’s close environment and in the worldwide , to the public opinion and to the decision-makers, which have been acquired by means of analysis. In the studies of ORSAM Water Research Programme, the Middle East engaged issues are given priority as there is a big increase in the political, economic and social problems, due to the both climate changes and inefficient utilization of water sources in the Middle East and as existing problems in the water budget. ORSAM Water Research Programme aims to produce new ideas that offer different political alternatives on water issues, to encourage and diversify the qualified studies of competent reseachers and intellectuals from different disciplines in order to form vigorous solution offers and to support the development of water literature in Turkey. In this scope, ORSAM Water Research Programme aims both, to facilitate the hosting of academics, the representitives of the non-governmental organizations, bureaucrats, statesmen, diplomats, strategists, journalists and businessmen, who studies on the water issues in region countries and to provide the sharing of informations and considerations of those, with the public opinion both in Turkey and in the worldwide. www.orsam.org.tr/tr/SuKaynaklari/ PRESENTATION Groundwater has become an important component of water management and supply for the majority of word population. However groundwaters are often an undervalued natural resource both in national and international level. Along with the technical development, groundwaters became the main source of water worldwide. In international law while there are many agreements and treaties that arrange the management of transboundary rivers and lakes, groundwaters are disregarded. United Nations International Law Commission started to work on transboundary groundwaters in 1994, in order to arrange the utilization, management and preserve of those resources. Although, 1997 United Nations Convention on the Law of NonNavigational Uses of International Watercourses refers to groundwaters, it does not cover all types of groundwaters. 1997 UN Convention just covers groundwaters that have relationship with surface water bodies. In order to overcome this deficiency, International Law Commission finished its work on transboundary aquifers and transmitted to the United Nations General Assembly. Adoption of the resolution by General Assembly has created some debates. The two hot spots are sovereignty of aquifer states and the ultimate form of the draft on the law of the transboundary aquifers. The article about the sovereignty of the aquifer states is controversial since there are claims that, there is not any clause, such article 3 of the draft articles in international water law. Ultimate form of the draft also can cause confusion with the 1997 United Nations Convention on the Law of Non-Navigational Uses of International Watercourses since this convention also arranges the groundwaters. In this report, ORSAM Water Research Programme, Hydropolitics Researcher Dr. Seyfi Kılıç evaluates the Draft Articles on the Law of the Transboundary Aquifers within the historical context of the International Law Commission’s work. Hasan Kanbolat ORSAM Director Content Presentation ............................................................................................................................................. 24 Executive Summary................................................................................................................................. 26 1. Introduction ......................................................................................................................................... 27 2. The Importance of Groundwater Resources................................................................................. 27 3. Road to Draft Articles on the Law of Transboundary Aquifers................................................. 29 4. An overview of the Draft Articles ................................................................................................... 30 5. Discussion............................................................................................................................................. 33 6. Data Issue.............................................................................................................................................. 34 7. Law of Transboundary Aquifers and Sovereignty of States........................................................ 34 8. Conclusion ........................................................................................................................................... 36 ORSAM Report No: 104 ORSAM Water Research Programme Report No: 12, February 2012 ORSAM ORTADOĞU STRATEJİK ARAŞTIRMALAR MERKEZİ By: Dr. Seyfi KILIÇ ORSAM Su Araştırmaları Programı Uzmanı [email protected] AN EVALUATION ON THE DRAFT ARTICLES ON THE LAW OF TRANSBOUNDARY AQUIFERS Abstract The United Nations International Law Commission completed its work at its 2008 session on the law of transboundary aquifers, which composes of nineteen articles, and transmitted this draft articles to the General Assembly. Then, the General Assembly adopted the law of transboundary aquifers at the sixty-third session by a resolution on 11 December 2008. Groundwater provides approximately 50% of the current water supplies globally and 20% of the irrigated agriculture. However, it is often difficult and costly to distinguish groundwater from surface water. Groundwater resources are generally undervalued both at the national and international level in contrast to the surface water resources such as rivers and lakes. This situation can also be observed in the international law area. In contrast to the more than 400 international agreements and treaties about transboundary rivers and lakes, there are just four arrangements about the transboundary aquifers. The ignorance of the transboundary aquifers is not only because of the unseen nature of this resource, but also the high cost of the comprehensive and quantitative hydrological surveys of the transboundary aquifers. Although these articles on transboundary aquifers can be deemed as continuation of the 1997 United Nations Convention on the Law of Non-navigational Uses of International Watercourses, the Draft have a different clause in article 3. “sovereignty of the aquifer states.” The emphasis on sovereignty in the draft articles caused critics, even though the ILC’s comment listed international treaties and legal documents which refer sovereignty of states on natural resources. The aim of this report is to provide information on the draft articles on the law transboundary aquifers that have many debates in different provisions. 26 ORSAM WATER RESEARCH PROGRAMME Report No: 12, February 2012 AN EVALUATION ON THE DRAFT ARTICLES ON THE LAW OF TRANSBOUNDARY AQUIFERS 1. Introduction The United Nations International Law Commission (ILC) completed its work at its 2008 session on the law of transboundary aquifers, which composes of nineteen articles, and transmitted this draft articles to the General Assembly.1 Then, the General Assembly adopted the law of transboundary aquifers at the sixty-third session by a resolution on 11 December 2008.2 These articles on transboundary aquifers can be deemed as continuation of the 1997 United Nations Convention on the Law of Non-navigational Uses of International Watercourses. The reason is that when the ILC adopted the final version of draft articles, it also issued a resolution on confined transboundary groundwater.3 In the 1994 report, the ILC stated that it has recognized that confined groundwater, which does not have an interrelationship with a watercourse, is also a natural resource and that there is a great need to elaborate rules pertaining to confined transboundary groundwaters. Thus, it is clear that the ILC, in its 1994 report, recognized that the draft articles on Non-Navigational Uses of International Watercourses covers groundwaters that have a relationship with surface waters and does not cover groundwaters that have no relationship with surface waters.4 In the report, the ILC recommended that the principles, which are related to international watercourses, would also constitute a guide to the states on transboundary groundwaters. However, in the preamble of the resolution, the ILC highlighted that there is also a need for efforts to elaborate rules pertaining to confined transboundary groundwaters. After the report of the ILC on confined transboundary groundwaters in 1994, it included the topic that is named as “Shared Natural Resources” in its work program.5 The topic of ORSAM shared natural resources is planned to cover not only groundwater, oil and natural gas, but also migratory birds and animals. Ambassador Chusei Yamada, who was appointed by the ILC as a special rapporteur for the study, considered that it would be appropriate to study on transboundary groundwater as a priority in order to complete the ILC’s recent work on watercourses dated 1997. In fact, the 1997 United Nations Convention of Non-Navigational Uses of International Watercourses regulates the groundwater uses but it creates norms just for the groundwaters that have a relationship with the surface water bodies such as lakes watercourses. However, the special rapporteur Yamada made no distinction between the groundwaters that have a relationship with surface waters and that have not. The aim of this report is to provide information on the draft articles on the law transboundary aquifers that have many debates in different provisions. The rest of the report is structured as follows; Section 2 provides an overview to the groundwater resources, third section is about the first steps on the draft. Fourth section of the report provides general information on draft articles. Fifth section, allocated to the evaluation of the draft articles. Sixth and seventh sections of the report are about the highly debated issues namely data gathering and sovereignty of the aquifer states. Finally, section eight concludes the report. 2. The Importance of Groundwater Resources Although groundwater is often an undervalued source in transboundary water politics, it constitutes 97% of all freshwater resource. Groundwater provides approximately 50% of the current water supplies globally and 20% of the irrigated agriculture.6 However, it is often difficult and costly to distinguish groundwater from surface water. Furthermore, a surface spill can be easily observed and measures ORSAM WATER RESEARCH PROGRAMME Report No: 12, February 2012 27 ORSAM Water Research Programme ORSAM can be taken. However, underground spill requires a more effective measures and also scientific knowledge, technology and financial resources. In the hydraulic cycle water flows, leaks and springs from surface water to groundwater and turns back. In some states of United States of America, which make a legal distinction among groundwater and surface water, extensive financial resources and time are spent in order to assess the proper legal regime.7 Middle East Region, which suffers from inadequate water supply, has huge groundwater supplies. These resources are also transboundary aquifers that have no contemporary recharge. These aquifers are also called as fossil aquifers and they contain thousand years old water supplies. The best known fossil aquifer system in the world is Nubian Sandstone Aquifer System, which contains 375.000 km3 of water under the Chad, Libya, Sudan and Egypt.8 It is not economically possible to withdraw all the water but the amount of water in the aquifer is very huge. In order to understand the amount of water contained in the Nubian Sandstone Aquifer System, it is worth to mention that the annual average flow of the Nile River is 84 km3. 9 Other aquifer system in the North Africa is North Western Sahara Aquifer System under the Algeria, Tunisia and Libya. Disi Aquifer System lies under the Jordan and Saudi Arabia. The afore mentioned aquifers and aquifer systems are not only subject of the Law of Transboundary Aquifers Draft, which is adopted by the U.N. General Assembly in 2008. The Draft encompasses not only renewable but also nonrenewable groundwaters. As mentioned before, groundwater resources are generally undervalued both at the national and international level in contrast to the surface water resources such as rivers and lakes. This situation can also be observed in the international law area. In contrast to the more than 400 international agreements 28 ORSAM WATER RESEARCH PROGRAMME Report No: 12, February 2012 and treaties about transboundary Rivers and lakes, there are just four arrangements about the transboundary aquifers.10 The ignorance of the transboundary aquifers is not only because of the unseen nature of this resource, but also the high cost of the comprehensive and quantitative hydrological surveys of the transboundary aquifers. Only a few nations have the relevant technical information in order to handle the issue and as a result of this, groundwaters are faced with overexploitation and degradation. The ambiguity of the groundwaters can be observed in the US and Mexico border. In 1973, the US and Mexico signed an agreement to develop groundwaters in the border area. However, both sides still have not even come to a compromise on the number of the transboundary aquifers despite approximately 30 years after the agreement. There are numbers that claim the transboundary aquifers at the border region are eight, eighteen and twenty.11 Using the term Transboundary by ILC in the Draft articles is deliberated. At the beginning of the work, Special Rapporteur Yamada was tasked to handle the groundwater resources in the scope of the “shared natural resources”. However, after the submission of the Yamada’s first report, the term “shared” posed a common doubt on the work by the members of the ILC and the Sixth Committee of the United Nations. Since the term “shared” causes an approach on a resource that may be interpreted as common ownership and common heritage of mankind. In order to refrain such interpretations draft articles refers to the UN General Assembly Resolution 1803 on Permanent Sovereignty over Natural Resources on the preamble. After the change of the title from shared natural resources to the transboundary groundwater resources, the new debate was started to be over the scope of the 1997 UN Convention and Draft Articles.12 AN EVALUATION ON THE DRAFT ARTICLES ON THE LAW OF TRANSBOUNDARY AQUIFERS ORSAM First session of the United Nations International Law Commission. 3. Road to Draft Articles on the Law of Transboundary Aquifers In 1992, when Robert Rosenstock was Special Rapporteur on the Watercourse Convention, expanding the scope of the work by including all groundwaters, renewable and non-renewable, was refused. 13 The ILC did not want to broaden the work at that stage since it did not take into account the issue from the beginning of its work. Then, the ILC adopted a resolution in order to include the groundwaters, which are not arranged in watercourse convention, namely non-renewable aquifers. However, the ILC preferred the confined aquifers expression misleadingly. After the scientific assistance of UNESCO (United Nations Educational and Cultural Organization), the ILC changed this attitude and rewrite the expression as aquifer.14 The ILC adopted a resolution that recommends states to “be guided by the principles contained in the draft articles on the non-navigational uses of international watercourses where appropriate in regulating transboundary groundwater”.15 1994 resolution of the ILC also emphasized at the preamble of the resolution “a need for continuing efforts to elaborate rules pertaining to confined transboundary groundwa- ter”. Non renewable aquifers are not the only type of the aquifer that is excluded by the ILC work on Watercourse Convention. There are also aquifers that are recharged by rain and discharge its waters directly to the sea. Mountain Aquifer under the West Bank in Palestine is recharging only by precipitation. This aquifer can be expressed as well known example in this type. When Chusei Yamada was appointed as Special Rapporteur on the ILC’s work, namely “Shared Natural Resources”, his work was all about oil, gas and “confined transboundary groundwaters”. Confined transboundary groundwaters definition was referred to nonrenewable, or in other words, fossil groundwaters, which have no connection to surface water resources. However, Chusei Yamada focused at the first step on transboundary groundwaters and on developing a legal regime for these resources and postponed oil and gas resources to a later stage.16 In addition, in 2004, the ILC decided to expand the scope of the work to all kinds of renewable and non-renewable transboundary aquifers.17 From the beginning of the work of Yamada to 2008, Yamada presented five reports. And at this era, the ILC received comments from 47 ORSAM WATER RESEARCH PROGRAMME Report No: 12, February 2012 29 ORSAM Water Research Programme ORSAM different governments. Although, there was a consensus among commenting states that the ILC’s priority should be given to the groundwater resources, those states could not reach a consensus on the idea of a binding convention or a non-binding guideline. The ILC recommended to the General Assembly to take note of the draft articles on the law of the transboundary aquifers in a resolution and recommend states to manage the transboundary aquifers on the basis of the principles in the draft. Then at a later stage, elaboration of a convention on the basis of the draft articles also recommended by the commission. The United Nations General Assembly followed these recommendations and adopted the resolution of the UN.18 4. An Overview of the Draft Articles The draft articles of the United Nations ILC on the transboundary aquifers are composed of nineteen articles. These articles are divided into four parts. These parts are as follows: Preamble, General Principles, Protection, Preservation and Management and Miscellaneous Provisions.19 The first part of draft articles consists of two articles. Article 1 defines the scope of the draft by: a) Utilization of transboundary aquifers or aquifer systems, b) Other activities that have or are likely to have impact upon such aquifers or aquifer systems, c) Measures for the protection, preservation and management of such aquifers or aquifer systems. This definition, which has three aspects, apparently indicates that other activities have a potential to affect aquifers. In the 2. article, the terms used in the draft articles are defined. These terms are as follows: a) aquifer, b) aquifer system, c) transboundary aquifer or transboundary aquifer systems, d) aquifer states, e) utilization of transboundary aquifers or aquifer systems, f ) recharging aquifer, g) recharge zone and h) discharge zone. 30 ORSAM WATER RESEARCH PROGRAMME Report No: 12, February 2012 The second part of the draft articles is named as General Principles. Article 3 titled “Sovereignty of States” gives sovereignty to each aquifer state on the part of the aquifer or aquifer system located in its territory. This emphasis on the fact that sovereignty does not exist in 1997 UN Convention, the draft articles can be deemed as continuation of the 1997 UN Convention. Article 4 is devoted to the Equitable and Reasonable Utilization. According to this article, aquifer states shall utilize transboundary aquifers in equitable and reasonable manner by, a) accrual of benefits therefrom to the aquifer states concerned, b) maximizing the longterm benefits, c) establishing unilaterally or jointly a comprehensive plan and d) not to utilize a recharging aquifer or aquifer system at a level that would prevent continuance of its effective functioning. Article 5 arranges the factors relevant to equitable and reasonable utilization. This article generally follows the Article 6 of the 1997 UN Convention. However, there are two additions. One of these additions is related to the phrase that refers to the state’s contribution to the formation and recharge of the aquifer. The second addition is the role of the aquifer or aquifer system in the related ecosystem. Furthermore, Paragraph 2 of Article 5 is about the weight to be given to those factors. In general, Article 5 is roughly indicates the same features of Article 6 of the 1997 UN Convention with mutatis mutandis. The difference between the 1997 UN Convention and the Draft Articles of the Law of Transboundary Aquifers is also worth to mention. In the Article 5, a special emphasis is made on vital human needs as follows: “in weighing different kind of utilization of a transboundary aquifer or aquifer system, special regard shall be given to vital human needs”. Article 6 with the title “obligation not to cause significant harm” reproduces the Article 7 of AN EVALUATION ON THE DRAFT ARTICLES ON THE LAW OF TRANSBOUNDARY AQUIFERS the 1997 UN Convention. However, in the draft articles of the Law of Transboundary Aquifers adds a paragraph deals with “the activities other than utilization of a transboundary aquifer that have or likely have an impact upon that transboundary aquifer”. This paragraph expands the “obligation not to cause significant harm” as compared to the 1997 UN Convention. This extension is justified by hydrologic reality which can be stated as significant harm can be prevented by not only with respect to other aquifer states but also to in whose territory a discharge zone is located. This obligation is based on the Latin maxim “sic utere tuo at alienum non laedas”, that means states not to use or allow the use of their territory in a way that will harm the other state. There is also uncertainty in who will decide the significant harm threshold. Will aquifer state in whose territory the pollution occur decide that pollution may cause significant harm to other aquifer state or the harmed aquifer state? ORSAM states have to devote their best efforts in order to obtain these data and information. Moreover, where appropriate, aquifer states shall work with other aquifer states and international organizations in the process of obtaining those data. In the paragraph 3, requesting data is regulated between aquifer states as follows: “if an aquifer state is requested by another aquifer state to provide data and information relating to an aquifer system that is not readily available, it shall employ its best efforts with the request”. However, there is an interesting clause in this paragraph as in 1997 UN Convention that the requested state can claim payment in order to obtain the data and information. Article 9 of the Draft contains the provisions of regional agreements and arrangements. The Draft Article encourages the states to construct bilateral or regional agreements in order to manage the aquifer of aquifer system. Article 7 of the draft articles arranges the cooperation among the aquifer states. This article also reflects the Article 8 of the 1997 UN Convention. However, it should also be stated that there is an important difference between the draft articles and the 1997 UN Convention. In the draft article, “sustainable development” is mentioned as a basis among the others namely sovereign equality, territorial integrity, mutual benefit and good faith to reach equitable and reasonable utilization of the aquifers. The third part of the Draft Articles, which is titled as Protection, Preservation and Management” contains six articles. According to Article 10 “Aquifer states shall take all appropriate measures to protect and preserve ecosystems within or dependent upon, their transboundary aquifers or aquifer systems...” Furthermore, states are responsible not only for the water in an aquifer but also for the water that released through its discharge zones. This article is based on the Article 20 of the 1997 UN Convention. However, there are interpretations that obligations of the states in the Draft Articles are weaker than 1997 UN Convention.20 Article 8, which is related to regular exchange of data and information, is largely based on the Article 9 of the 1997 UN Convention. According to draft article 8, aquifer states shall exchange available data and information on the condition of their transboundary aquifers. However, according to the paragraph 2 of the article, where the knowledge about a transboundary aquifer is not clear enough, aquifer Article 11, which is about recharge and discharge zones of the aquifers, is a new clause concerning the 1997 UN Convention. According to this article, recharge and discharge zones of transboundary aquifer or aquifer systems must be identified by the state whose territory encompasses the aquifer or the system. States are also responsible for preventing and minimizing the contamination of re- ORSAM WATER RESEARCH PROGRAMME Report No: 12, February 2012 31 ORSAM Water Research Programme ORSAM charge and discharge processes. Second paragraph of this article arranges the protection of aquifer or aquifer system with the states, which are not the aquifer states. This means that a state that is not an aquifer state can have responsibility by the territory in which discharge or recharge zone is located. Article 12, which is titled as prevention, reduction and control of pollution, has parallel provisions with Article 21 of the 1997 UN Convention paragraph 2. Because of the technical reasons it is more difficult and expensive to restore an aquifer than a surface water body. Article 12 of the draft, in contrast to the 1997 UN Convention, has no comprehensive and detailed definition of pollution and emphasizing human health or safety. However, this article limits the harm just for states. This article also indicates the state-based structure of the draft. Monitoring the transboundary aquifers is arranged in Article 13. According to the paragraph 1 of this article, states where possible, monitor the transboundary aquifers jointly with other aquifer states and international organizations. If it is impossible to monitor jointly, aquifer states shall exchange the data. On the other hand, the second paragraph of this article is related to the standardization of the monitoring activities, which will be implemented by the aquifer states. 32 the second paragraph, it is stated that an aquifer state, which assesses that an activity might have adverse effects to other aquifer state, shall provide a notification. It is also emphasized that this notification must be “timely”. However, there is no clear limitation on that time in the article in contrast to the 1997 UN Convention. This notification must also have included data, information and environmental impact assessment. The third paragraph of the article 15 arranges the disagreement of the planned activities. According to this paragraph, relevant states must consult with each other and conduct negotiations in order to reach an equitable resolution. The second sentence of the paragraph states that relevant parties can also apply to an “independent fact-finding body”. This expression paves the way for the internationalization of the disagreements over the transboundary aquifers. The Transboundary Aquifers Law Draft, mutatis mutandis, follows the general concept of the 1997 UN Convention. However, in the article 15, a short and undetailed consultation process is envisaged in contrast to the 1997 UN Convention. In 1997 UN Convention a long and detailed process is proposed which draws objections from many states. In the Article 14, which is titled as management, it is stated that transboundary aquifers’ management plans shall be established by the aquifer states and aquifer states shall consult each other in order to manage the aquifers. Moreover, if it is possible, a joint management mechanism shall be established. The last part of the Draft, Part Four, is titled as “Miscellaneous Provisions” and it consists of four articles. Article 16 is related to “technical cooperation with developing states”. In this article, it is stated that states have responsibility to cooperate and help developing countries in scientific, technical and legal areas and several issues related to aquifer management, monitoring and minimizing detrimental effects. Article 15 is related to the planned activities and, then of course, the consultations and negotiations among the aquifers states. This article consists of three paragraphs. According to the first paragraph, an aquifer state has a responsibility for assessing the effects of its planned activities on other aquifer states. In Emergency situations are arranged in Article 17 of the draft. The first paragraph of this article defines the emergency situation and involves both natural and human activities that may affect a transboundary aquifer. The second paragraph arranges the behaviour of states where the emergency situation is oc- ORSAM WATER RESEARCH PROGRAMME Report No: 12, February 2012 AN EVALUATION ON THE DRAFT ARTICLES ON THE LAW OF TRANSBOUNDARY AQUIFERS curred. The expression of “vital human needs” is again seen in this article like the draft article 5 that indicates the obligation of states to take measures to meet such needs. Article 18 is a reflection of Article 29 of the 1997 UN Convention. The only difference is that “international watercourses” is replaced by transboundary aquifers. Both provisions state that relevant water resources are protected by the international law in the case of international and non-international armed conflicts. The last article of the draft is Article 19, which is based on article 31 of the 1997 UN Convention. States are obligated to give as much as data and information but if the data and information are vital for the national defence and security, none of the articles can force the states to give the data. As in the 1997 UN Convention, the draft gives a large room to the states by not defining what is vital for national defence and security. 5. Discussion The Draft Articles on Transboundary Aquifers is not just about the aquifers that have no relationship with the surface water bodies. It is imperative to state this since the United Nations ILC decided to work on confined aquifers, after finishing the Draft of the Law of the Non-navigational Uses of International Watercourses in 1994. The 1994 Draft of the Law of the Non-navigational Uses of International Watercourses was adopted by the General Assembly of the United Nations on 21 May 1997 and became a Convention. According to the paragraph (a) of the Article 2 of the 1997 UN Convention, “watercourse means a system of surface waters and groundwaters constituting by virtue of their physical relationship a unitary whole and normally flowing into a common terminus”.21 In 1994, the ILC’s mind is clear that if an aquifer which have hydrological relationship ORSAM with a transboundary river, it becomes under the jurisdiction of the 1997 UN Convention. Thus, other types of aquifers, which have no relationship with surface water bodies, should be arranged under another agreement or convention. However today, the scope of the transboundary aquifers draft is not limited to aquifers, which have no relationship with surface water bodies.22 The Draft intends to cover all types of transboundary aquifer waters that are recharged from and discharge into surface waters. This coverage seems problematic, since the 1997 UN Convention covers aquifers and groundwaters, which have hydrological connection with “international watercourses”. Therefore, the “dual arrangement” will cause confusion on the same aquifer or aquifer system. McCaffrey indicates three problems for this overlap: “first, it is likely to lead to confusion as to which instrument should apply to a situation that they both cover; second, the rules applicable to situations the two instruments cover are not perfectly congruent and third and most fundamentally, the transboundary aquifers draft’s use of “sovereignty” over transboundary aquifers as a guiding principle is entirely inconsistent with the United Nations Convention”23 In order to overcome this problematic issue, McCaffrey asserts that, if the ILC had decided that the ultimate result of the transboundary aquifers draft would be a guide to states in transboundary aquifers management, there will be no problem. He also states that the General Assembly can decide in this way. However, it is difficult to reach a solution in this way since a state, which is a party of the 1997 UN Convention and not to the ultimate from of the draft, cannot be forced to implement the ultimate form of the draft in its transboundary aquifers relevant issues with its neighbouring countries. The inadequate codification status of the international law on water will be complicated by a new arrangement or convention. In order to overcome the conflicting arrangements of the Transboundary Aquifer Law and the 1997 UN Convention special rapporteur Yamada proposed on article titled “Rela- ORSAM WATER RESEARCH PROGRAMME Report No: 12, February 2012 33 ORSAM Water Research Programme ORSAM tions to Other Conventions and International Agreements”.24 However, this article was not included in the draft by the ILC’s Drafting Committee. According to paragraph 2 of the proposed article, “none of the articles shall alter the rights and obligations of the states parties which arise from other conventions and international agreements compatible with the present draft articles which do not affect the enjoyment by other states parties of their rights or the performance of their obligations under the present draft articles”.25 In the first paragraph, the relationship between the draft and Convention on the Law of the Non-navigational Uses of International Watercourses is formulated. According to the proposed first paragraph, if a state parties both to the ultimate form of the draft and the 1997 UN Convention, the provisions related to transboundary aquifers of the Convention can be applicable only if proper with the draft’s provisions. It is clear that, the ILC gave priority to the Law of Transboundary Aquifers Draft. Including these two paragraphs to the Draft can prevent the above mentioned confusion among the two international arrangements at least a little and the ultimate form of transboundary aquifers draft would have superiority over the 1997 UN Convention. 6. Data Issue As mentioned above, in the article 8, data sharing among the states encompass all aquifer states. This means that any state, whether or not decided to utilize a transboundary aquifer, is obligated to identify the recharge and discharge zones of the transboundary aquifer or aquifer systems. Bear in mind that identifying the recharge and discharge zones and gathering data and information of an aquifer is an expensive and time consuming work. This obligation has a potential to cause tension among the riparian states. In order to keep away from such tensions among the riparian states, paragraph 4 of the draft article 8 puts the phrase “where appropriate”. However, draft articles do not describe what is ap- 34 ORSAM WATER RESEARCH PROGRAMME Report No: 12, February 2012 propriate and what is not. It seems that setting the 4. paragraph, draft articles indents to reduce the burden of the aquifer states, since especially the developing and underdeveloped countries have not enough financial and technological resources to identify such obligations. However in order to manage a transboundary river properly it is required more than promises to cooperate. 7. Law of Transboundary Aquifers and Sovereignty of States One of the most controversial articles of the Draft of the Law of the Transboundary Aquifers is the article 3 titled Sovereignty of Aquifer States. In international arena sovereignty is one of the most popular argument. States often suggest sovereignty on management and conversation of their natural resources. Also international law and international instruments like agreements and declarations recognizes the sovereignty of the states over their natural resources. Draft Articles on the law of the transboundary aquifers follows the track and refers to the U.N. Generals Assembly Resolution on Permanent Sovereignty over Natural Resources no. 1803 dated 14 December 1962, and states that “Each aquifer state has sovereignty over the portion of a transboundary aquifer or aquifer system located within its territory. It shall exercise its sovereignty in accordance with international law and present articles.” In the ILC’s comment on Shared Natural Resources in paragraph 2 of the draft article 3, it is stressed that many treaties and other international legal instruments refer to the sovereignty of states over natural resources. ILC’s comment also states that by reference to the international law draft article 3 became a balanced text in paragraph 3 of the comment of the draft article 3.26 The emphasis on sovereignty in the draft articles caused critics, even though the ILC’s comment listed international treaties and AN EVALUATION ON THE DRAFT ARTICLES ON THE LAW OF TRANSBOUNDARY AQUIFERS legal documents which refers sovereignty of states on natural resources, both in preambles and provisions such as Vienna Convention for the Protection of Ozone Layer (1985), United Nations Framework Convention of Climate Change (1992), United Nations Convention on the Law of the Sea (1982), Protocol on Water and Health to the 1992 Convention on the Protection and Use of Transboundary Watercourses and International Lakes (1999).27 Stephen McCaffey, former Special Rapporteur of the ILC on the Law of the Non-Navigational Uses of the International Watercourses suggest that, the emphasis on sovereignty on transboundary aquifers will raise the abandoned doctrine of Harmon. He also states that 1997 UN Convention, International Law Association and International Court of Justice, have all rejected the concept of absolute sovereignty of the states on transboundary freshwater resources within their territory.28 McCaffrey also objects the examples in the commentary by stating that, just two of those instruments concern freshwater and they reproduce the general formula of the Rio Declaration on Environment and Development. He adds that Principle 2 of Rio Declaration refers to states’ “sovereign right to exploit their own resources” by emphasizing their “responsibility to ensure that activities within their jurisdiction or control do not cause damage to the environment of other states.” States insists sovereignty on their portion of transboundary aquifers since large territories underlain by transboundary aquifers and historically groundwater are regarded as belonging to the state where it is located. 29 At the early stages of the debate of the draft articles, much of the members of the ILC emphasised that permanent sovereignty over natural resources was central to the subject matter and must be placed in the Draft Articles.30 Some of the members of the ILC and Sixth Committee of the UN insisted for a specific reference in the preamble of the ORSAM General Assembly Resolution on permanent sovereignty. However some members insisted to devote a specific article for the same purpose.31 Insisting to devote an article to permanent sovereignty was about the concern that those resources can be deemed as a common heritage of mankind. Hence none of aquifer states can claim sovereignty on their portion of a transboundary aquifer and conduct their policies in order to utilize, manage and preserve such resources. The first sentence of the draft article 3 fits with the traditional notion of sovereignty. Second sentence aims to balance by stating that the sovereignty over the transboundary aquifers shall be conducted with the international law and draft articles. By stating this, the law of transboundary aquifers draft recognizes that the sovereignty is not absolute. As an addition to this explicit limitation, there are also some implicit limitations on the sovereignty of the states over the transboundary aquifers. The provisions on equitable and reasonable utilization, no significant harm, monitoring and exchange of data of the draft articles also limit the absolute sovereignty. There were only six commentary states on the draft article 3. Those states are Austria, Brazil, Israel, Portugal, Cuba and Turkey. Portugal’s comment on the draft article 3 has some differences of other five countries. Portugal emphasised that absolute sovereignty must be restricted by stating cooperation.32 On the other hand Brazil and Israel commented on sovereignty by an amendment that sovereignty should be exercised by transboundary aquifer states in accordance with international law. McCaffrey interprets the comments of five states and ILC’s position and concludes that while the comments of the states on the draft article 3 seem to reflect the Harmon doctrine in order to support their interest that they considered, states’ practice in fact have not coherence with the infamous and discredited Harmon doctrine.33 ORSAM WATER RESEARCH PROGRAMME Report No: 12, February 2012 35 ORSAM Water Research Programme ORSAM Although there are some claims that the first sentence of the draft article 3 “lets the genie of sovereignty out if bottle and the second sentence cannot put it back in,”34 the essence of the draft does not connote an approach in general. In the general comment over the Law of Transboundary aquifers ILC states that the Special Rapporteur “also aware of dissimilarities among these resources he recognizes that the work on transboundary groundwaters could affect any future codification work by the commission on oil and natural gas.”35 In fact this explanation represents why sovereignty clause take place in the draft articles. ILC does not consider water in an aquifer different from oil and natural gas resources. ILC assumes water as an economic source that can be exploited by states. Arguing water as an economic resource like oil and natural gas is controversial. Many specialist, academics and politicians object to handle water just as an economic good, since water is vital for not only for human beings but also for the whole ecosystem. Consequently emphasis on sovereignty on transboundary aquifers waters brings an important shift in customary international law of freshwater. However, if the draft takes a form like a convention at a later stage, according to the recommendation of the sixth committee, it will also bring several debates on the issue among the states. 8. Conclusion Groundwater has become an important component of water management and supply for the majority of word population. However, it is mostly disregarded nationally and internationally. Recent effort to arrange the management of aquifers by ILC can be evaluated as a well intentioned work. Nevertheless, it is clear that the draft articles on the law of transboundary aquifers creates new debates on international law on water while there is no binding international law instrument that 36 ORSAM WATER RESEARCH PROGRAMME Report No: 12, February 2012 concerns the rights and obligations of the states. The most controversial issue is the sovereignty provision of the aquifer states. This provision is regarding as a fundamental shift on international law on water. Because this kind of provision has never been adopted in any international instrument neither officially nor in other institutions’ works such as International Law Association. However “sovereignty” can pave the way of adoption of the law of transboundary aquifers by states, which hesitate to involve such arrangements. Since the United Nations Convention on the Law of Non-navigational Uses of International Watercourses still not in force though 15 years of adoption in the U.N. General Assembly. There are some deficiencies in the draft articles. Firstly, unlike surface waters such as rivers and lakes, interests of states in transboundary aquifers cannot be identified clearly. In the case of a transboundary river upstream and downstream riparians’ interests and concerns can easily be perceived and policy can be established. However because of the unseen and complex nature of the aquifers, it is difficult to identify the aquifer states’ interests and behaviours. Another deficiency of the draft is that the draft articles do not aim to preserve the aquifers. In paragraph 5 of the commentary to the article 4, ILC explicitly states that it is not necessary to limit the utilization to the level of recharge. Draft article 4 just limits utilization at a level that would prevent continuance of its effective functioning. The main objective of the draft articles is yield maximation, not sustainable utilization. ILC’s work also indicates that scientific assistance is crucial for legal issues. UNESCO’s support on the law of transboundary aquifers saved ILC from an inaccurate definition on aquifers. At the early stages of the work ILC decided to work on aquifers that have no hy- AN EVALUATION ON THE DRAFT ARTICLES ON THE LAW OF TRANSBOUNDARY AQUIFERS draulic relationship with other water bodies and used the term “confined” in order to define those types of aquifers. However after the UNESCO’s support ILC chanced its attitude and did not use this term. Since hydraulically, confined aquifer means aquifers under pressure. Nevertheless, after a while, ILC decided to expand the scope of the draft and to include all types of aquifers, renewable and non-renewable. The final form of the draft is still ambiguous and debates on the issue are on the agenda. ORSAM If the draft takes a form like a convention, it will cause confusion among the states which take part just one of the conventions that regulates the same issue. It is worth to remember that 1997 UN convention also arranges the groundwater. Second option is to annex the draft as a protocol to the 1997 UN Convention. This option will also create potential disagreements, since the position of the adopted countries of the convention to this draft is unclear. Thus it is possible that this overlap will cause confusion on international law on freshwater. ORSAM WATER RESEARCH PROGRAMME Report No: 12, February 2012 37 ORSAM Water Research Programme ORSAM ENDNOTES 1 United Nations Report of the International Law Commission, (2008), General Assembly Official Records Sixty-third session Supplement No. 10 UN Doc. A/63/10. 2 UN General Assembly, (2009), Resolution adopted by the General Assembly, UN Doc. A/RES/63/124. 3 Report of the International Law Commission on the Work of Its Forty-sixth Session, (1994), UN Doc. A/49/10. 4 Ibid. p.90 5 Report of the International Law Commission Fifty-fourth session, (2002), UN.Doc A/57/10, p. 243. 6 Foster, Stephen, (1999), Essential Concepts for Groundwater Regulators, in Salman A. A Salman (ed), Groundwater Legal and Policy Perspectives, World Bank Technical Paper No: 456, p.15. 7 Vick, Margaret J., (2008), International Water Law and Sovereignity: A Discussion of the ILC Draft Articles on the law of Transboundary Aquifers, avaliable at http://ssrn.com/abstract=1125065, p. 10. 8www-naweb.iaea.org/napc/ih/Nubian/IHS_nubian_ancient_waters_sands.html. 9 M. Schiffler, “Conflicts over the Nile or Conflicts on the Nile.” W. Scheumann and M Schiffler (Ed), Water in the Middle East, Springer, Berlin, 1998, p. 140. 10 Mechlem, Kerstin, (2009), Moving ahead in protecting freshwater resources: The International Law Commission’s Draft Articles on Transboundary Aquifers, Leiden Journal of International Law, 22, p. 803. 11 Eckstein, Gabriel E., (2007), Commentary on the U.N.International Law Commission’s Draft Articles on the Law ofTransboundary Aquifers, p. 567. 12 Chusei Yamada, (2003), Shared natural resources: first report on outlines, (UN Doc. A/CN.4/533). 13 Report of the Commission to the General Assembly on the Work of Its Forty-Sixth Session, UNGAOR 49th Sess., Supp.No. 10,(UN Doc. A/49/10 at 90). 14 Mechlem, Kerstin (2009), p. 805. 15 ILC, Resolution on Confined Transboundary Groundwater, (1994), II (2), Art. 1, in Report of the Commission to the General Assembly on the Work of its Forty-Sixth Session, Yearbook of the International Law Commission, p. 135. 16 Chusei Yamada, (2008), Fifth Report on Shared Natural Resources: Transboundary Aquifers, UN Doc. A/CN.4/591, 2, para. 4. 17 Report of the International Law Commission to the General Assembly on Its Fifty-Sixth Session, (2004)UN GAOR, 56th Sess., Supp. No. 10, UN Doc. A/59/10, 126–7, para. 89–92. 18 UN Doc. A/RES/63/124. 19 UN General Assembly (2009), Resolution adopted by the General Assembly, UN Doc. A/RES/63/124. 20 McCaffrey, Stephen, (2009), The International Law Commission Adopts Draft Articles on Transboundary Aquifers, The American Journal of International Law, Vol 103, p.277. 21http://untreaty.un.org/ilc/texts/instruments/english/conventions/8_3_1997.pdf 22 ILC used the term “confined” in order to define aquifers that have no relationship with other water bodies. However confined aquifer means an aquifer under pressure. ILC changed the term with UNESCO’s scientific assistance. 23 McCaffrey, (2009), p. 284. 24 International Law Commission, (2005), Third report on shared natural resources:transboundary groundwaters, U.N. Doc. (A/CN.4/551), p.7, para. 15-17. 25Ibid. 26 United Nations Report of the International Law Commission, (2008), General Assembly Official Records Sixty-third session Supplement No. 10 (A/63/10), p. 40. 27 Ibid, p. 39. 28 McCaffrey, Stephen, (2006), Comments on the International Law Commission’s Draft Articles on the Law of Transboundary Aquifers, http://ssrn.com/abstract=1114988, p. 5. 29 Mechlem, (2009), p. 811. 30 United Nations Report of the International Law Commission Fifty-sixth session, (2004), General Assembly. Official Records Fifty-ninth session Supplement No. 10 (A/59/10), p. 10. 31 Chusei Yamada, (2005), Third report on shared natural resources: transboundary groundwaters, p. 3. (UN, A/ CN.4/551). 32 Shared natural resources: comments and observations by Governments on the draft articles on the law of transboundary aquifers, (2008), p. 22, (UN A/CN.4/595). 33 McCaffrey, Stephen, (2009), p.291. 34Ibid. 35 United Nations Report of the International Law Commission, (2006), General Assembly Official Records Sixty-first session, Supplement No. 10 (A/61/10), p. 193. 38 ORSAM WATER RESEARCH PROGRAMME Report No: 12, February 2012 AN EVALUATION ON THE DRAFT ARTICLES ON THE LAW OF TRANSBOUNDARY AQUIFERS ORSAM WATER RESEARCH PROGRAMME Report No: 12, February 2012 ORSAM 39 ORSAM Water Research Programme ORSAM Aslıhan Erbaş Açıkel Cevat Gök Mete Göknel Osman Göksel Timur Göksel Prof. Muhamad Al Hamdani Numan Hazar Habib Hürmüzlü Assoc. Prof. Dr. Pınar İpek Dr. Tuğrul İsmail Dr. İlyas Kamalov Assoc. Prof. Dr. Hasan Ali Karasar Assoc.Prof.Dr. Şenol Kantarcı Selçuk Karaçay Assoc. Prof. Dr. Nilüfer Karacasulu İsmet Karalar Prof.Dr. M. Lütfullah Karaman Asst.Prof. Dr. Şaban Kardaş Att. Tuncay Kılıç Assoc. Prof. Dr. Elif Hatun Kılıçbeyli Prof. Dr. Aleksandr Knyazev Prof. Dr. Alexander Koleşnikov Prof. Dr. Erol Kurubaş Prof. Dr. Talip Küçükcan Arslan Kaya Dr. Hicran Kazancı İzzettin Kerküklü Prof. Dr. Mustafa Kibaroğlu Dr. Max Georg Meier Prof.Dr. Mosa Aziz Al-Mosawa Prof. Dr. Mahir Nakip Assoc.Prof.Dr. Tarık Oğuzlu Prof.Dr. Çınar Özen Murat Özçelik Assoc. Prof. Harun Öztürkler Dr. Bahadır Pehlivantürk Prof. Dr. Victor Panin Assoc.Prof.Dr. Fırat Purtaş Prof. Suphi Saatçi Ersan Sarıkaya Asst. Prof. Dr. Bayram Sinkaya Assoc.Prof.Dr. İbrahim Sirkeci Dr. Aleksandr Sotnichenko Zaher Sultan Dr. Irina Svistunova Asst. Prof. Dr. Mehmet Şahin Prof. Dr. Türel Yılmaz Şahin Mehmet Şüküroğlu Assoc. Prof. Dr. Oktay Tanrısever Prof. Erol Taymaz Prof. Sabri Tekir Dr. Gönül Tol Asst. Prof. Dr. Özlem Tür Mehmet Üneş M. Ragıp Vural Dr. Ermanno Visintainer Dr. Umut Uzer Prof. Dr. Vatanyar Yagya Dr. Süreyya Yiğit ORSAM Advisor, Energy-Maritime Law Turkey Represantative of Iraqi Al Fırat TV Former Director of Petroleum Pipeline Corporation (BOTAŞ) BTC & NABUCCO Coordinator Beirut American University (Lebanon) Cultural Undersecretary in Iraq’s Embassy in Ankara Retired Ambassador ORSAM Middle East Advisor Bilkent University, Department of International Relations TOBB University of Economics & Technology, Department of International Relations ORSAM Eurasia Advisor ORSAM Advisor, ORSAM Eurasian Strategies Coordinator - Bilkent University Kırıkkale University, Department of International Relations Deputy Director, Vodafone (Turkey) Dokuz Eylül University, Department of International Relations Advisor to Mayor of Edremit/Balıkesir Fatih University, Head of the Department of International Relations TOBB Economy and Technology University, Department of International Relations Mayor of Edremit/Balıkesir Çukurova University, Head of the Department of International Relations Kyrgyz Slavic University (Bishkek) Diplomat Kırıkkale University, Head of the Department of International Relations Director of Marmara University, Institute of Middle East Studies KPMG, Sworn-in Certified Financial Accountant Iraqi Turkman Front Turkey Representative President of Kirkuk Foundation Okan University, Head of Department of International Relations Hanns Seidel Foundation, Projects Director (Bishkek) President of Baghdad University (Iraq) Erciyes University, Faculty of Economic and Administrative Sciences ORSAM Advisor, Middle East –Antalya International University Department of Political Science and IR Ankara University, Faculty of Political Science, Department of International Relations Undersecretary of Public Order and Security ORSAM Middle East Economies Advisor, Afyon Kocatepe University, Department of Economics TOBB Economy and Technology University, Department of International Relations Pyatigorsk University (Pyatigorsk, Russian Federation) Gazi University Department of International Relations, Deputy SecretaryGeneral of TÜRKSOY Secretary-General of Kirkuk Foundation Türkmeneli TV (Kirkuk, Iraq) ORSAM Middle East Advisor – Yıldırım Beyazıt University Reader in Demography and Marketing Regent’s College, (London, UK) St. Petersburg University (Russian Federation) President of Lebanese Turkish Association Russia Strategic Research Center, Turkey-Middle East Studies Expert (Russian Federation) ORSAM Advisor, Middle East, Gazi University, Department of International Relations Gazi University, Department of International Relations Energy Expert METU, Department of International Relations Vice President of the METU North Cyprus Campus (TRNC) Dean of İzmir University, Faculty of Economics and Administrative Sciences Director of Middle East Institute Turkish Studies (USA) ORSAM Advisor, Middle East, METU, Department of International Relations Kastamonu University General Coordinator of 2023 (Magazine) Director of Vox Populi (Rome,Italy) Istanbul Technical University, Humanities and Social Sciences St. Petersburg City Council Member, St. Petersburg University (Russian Federation) ORSAM Eurasia Advisor Editorial Board of Middle East Studies Meliha Altunışık Bülent Aras Tayyar Arı İlker Aytürk Recep Boztemur Katerina Dalacoura F. Gregory Gause Fawaz Gerges Ahmet K. Han Raymond Hinnebusch Rosemary Holiis Bahgat Korany Peter Mandaville Emma Murphy Middle East Technical University (Turkey) Ministry of Turkish Foreign Affairs, Head of Center for Strategic Strategic Research Uludağ University (Turkey) Bilkent University (Turkey) Middle East Technical University (Turkey) London School of Economics (UK) Vermont University (USA) London School of Economics (UK) Kadir Has University (Turkey) St. Andrews University (UK) City University (UK) Durham University (UK) George Mason University (USA) Durham University (UK) Middle East Analysis Editorial Board Prof. Dr. Meliha Altunışık Hasan Kanbolat Assoc. Prof. Dr. Hasan Ali Karasar Asst. Prof. Dr. Serhat Erkmen 40 Middle East Technical University , Director of Institute of Social Sciences ORSAM Director ORSAM Advisor, ORSAM Eurasian Strategies Coordinator - Bilkent University ORSAM Middle East Advisor, Ahi Evran University, Head of Department of International Relations ORSAM WATER RESEARCH PROGRAMME Report No: 12, February 2012 Mithatpaşa Caddesi 46/6 Kızılay-ANKARA Tel: 0 (312) 430 26 09 Fax: 0 (312) 430 39 48 www.orsam.org.tr, [email protected]
