çukurova üniversitesi sosyal bilimler enstitüsü maliye
advertisement
ÇUKUROVA ÜNİVERSİTESİ SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ MALİYE ANA BİLİM DALI TÜRKİYE’ DE KAMU YÖNETİMİNİN YENİDEN YAPILANDIRILMASI ÇERÇEVESİNDE MALİ DİSİPLİN Murat KÜÇÜKTÜFEKÇİ YÜKSEK LİSANS TEZİ ADANA-2007 ÇUKUROVA ÜNİVERSİTESİ SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ MALİYE ANA BİLİM DALI TÜRKİYE’ DE KAMU YÖNETİMİNİN YENİDEN YAPILANDIRILMASI ÇERÇEVESİNDE MALİ DİSİPLİN Murat KÜÇÜKTÜFEKÇİ Danışman : Prof. Dr. Ahmet Fazıl ÖZSOYLU YÜKSEK LİSANS TEZİ ADANA-2007 Çukurova Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Müdürlüğüne, Bu çalışma, jürimiz tarafından MALİYE Anabilim Dalında YÜKSEK LİSANS TEZİ olarak kabul edilmiştir. Başkan: Prof. Dr. Ahmet Fazıl ÖZSOYLU ( Danışman) Üye: Yrd. Doç. Dr. İsmail GÜNEŞ Üye: Yrd. Doç. Dr. Erkut DÜZAKIN ONAY Yukarıdaki imzaların, adı geçen öğretim elemanlarına ait olduklarını onaylarım. …/…/2007 Prof. Dr. Nihat KÜÇÜKSAVAŞ Enstitü Müdürü NOT: Bu tezde kullanılan özgün ve başka kaynaktan yapılan bildirişlerin, çizelge, şekil ve fotoğrafların kaynak gösterilmeden kullanımı, 5846 Sayılı Fikir ve Sanat Eserleri Kanunu’ndaki hükümlere tabidir. ÖZET TÜRKĠYE’ DE KAMU YÖNETĠMĠNĠN YENĠDEN YAPILANDIRILMASI ÇERÇEVESĠNDE MALĠ DĠSĠPLĠN Murat KÜÇÜKTÜFEKÇĠ Yüksek Lisans Tezi, Maliye Anabilim Dalı DanıĢman: Prof. Dr. Ahmet Fazıl ÖZSOYLU Eylül 2007, 126 Sayfa Türkiye’ de kamu maliyesinde disiplinin bozulması 1980 sonrası uygulanan mali politikaların bir sonucu olarak ortaya çıkmıştır. Kamu kesimindeki açıkların günden güne büyümesiyle açıkların finansmanına yönelik Merkez Bankası kaynaklarının kullanımı, iç borçlanma ve dış borçlanma yolunun tercih edilmesi, kamu gelirleri politikalarına verilen önemin azalmasıyla ortaya çıkan bir süreç olarak görülmektedir. Türkiye’ de 1980 sonrası dönemde gerek vergi yükü gerekse vergi gelirleri esnekliklerinin düşük kalması karşısında kamu harcamalarının önlenemeyen yükselişinin frenlenememesi, sorunların en önemli nedenleri olarak görülmektedir. Ülkemizde 1990’ lı yıllara kadar bu açıdan herhangi bir problem olmadığı söylenebilir. 1994, 2000 ve 2001 krizleri göstermiştir ki, ülkemizde kamu mali yönetiminde yeniden yapılanmanın kaçınılmaz olarak gerçekleşmesi gerektiğidir. Çalışmamızda, ülkemizde kamu mali yönetiminin yeniden yapılandırılması açısından ele alınarak mali disiplinin sağlanması konusunda ağırlıklı olarak durulmaktadır. Bu çerçevede çalışmamızda başlangıçta mali disiplin için gerekli olan temel kavramlar belirtilerek mali disiplinin sağlanması konusunda mali kuralların gerekliliği üzerinde ayrıntılı olarak bilgiler sunulacaktır. Ülkemizde son zamanlarda en sık kullanılan kavramlardan biri olan “Mali Disiplin” in sağlanması konusunda karşılaşılan sorunlu uygulamalar ele alınmaktadır. Mali disiplinin sağlanması yönünde ülkemizde 2003 yılında çıkarılan 5018 sayılı Kanun incelenerek, bu kanunun getirdiği yenilikler çerçevesinde mali disiplinin sağlanması açısından yeterli olup olmayacağı tartışılacaktır. Anahtar Kelimeler: Kamu Mali Yönetimi, Mali Reform, Bütçe Açığı, Mali Disiplin, Mali Anayasa ABSTRACT FINANCIAL DISCIPLINE WITHIN THE FRAME OF RESTRUCTURING PUBLIC FINANCE ADMINISTRATION IN TURKEY Murat KÜÇÜKTÜFEKÇĠ Master Thesis, Public Finance Department Advisor: Prof. Dr. Ahmet Fazıl ÖZSOYLU September 2007, 126 Pages The loss of discipline in public finance of Turkey is the result of financial politics that were applied after 1980. The loss of discipline is viewed as a process resulting from use of Central Bank resources to finance the growing deficit of public sector, preferring domestic and external depts, decline of attachment to public income politics. The most important reason for the problem appears to be perpetual increase of public expenditure, tax burden and low tax income elasticity after 1980 in Turkey. Actualy, these politics can not told to cause any problem until 90’s. But the crisis in 1994, 2000 and 2001 showed that a reform in public financial administration is unavoidably compulsory. Our study is focused on maintaining financial discipline within the frame of restructuring public finance administration. Within this perspective, at the beginning, detailed information will be explained about the basic concepts needed to maintain financial discipline. The problematic applications in maintaining “Financial Discipline” which is one of the most popular concept in our country lately, will be dealth with. In 2003, a law “5018” was issued in order to maintain the financial discipline in our country. This study is going to discuss the sufficiency of this law within the perspective of maintaining financial discipline. Keywords: Public Finance Administration, Financial Reform, Budget Deficit, Financial Discipline, Financial Constitution. ÖNSÖZ Tez çalışmam sırasında çok değerli yardımlarını gördüğüm, Çukurova Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Öğretim Üyesi ve aynı zamanda tez danışman hocam olan Prof. Dr. Ahmet FAZIL ÖZSOYLU’ ya çok teşekkür ederim. Bu tezin bu aşamaya gelmesinde her zaman bana destek olan ve yüksek lisansın ders aşamasında yardımlarını esirgemeyen Araştırma Görevlisi Kemal Can KILIÇ’ a ve artık tezimin bitmez dediğim anda ortaya çıkıp beni tekrar tezimin bu aşamaya gelmesinde motive eden Ceyhan Meslek Yüksek Okulu Öğretim Görevlisi olan Kayahan Tüm’ e de teşekkürü bir borç bilirim. Unutmadan kendi bölümümün Araştırma Görevlisi olan Soner Yakar’a da teşekkür ederim. Bu tezin bu aşamaya gelmesi çok kolay gerçekleşmediği için sıkıntılı günlerimde benden desteklerini hiçbir zaman esirgemeyen ve her zaman başarılı olacağımı sürekli yineleyen ailemi de burada anmadan geçmek doğru olmayacaktır. Sizlere sonsuz Teşekkürler....... Murat KÜÇÜKTÜFEKÇİ Adana / Eylül 2007 i ĠÇĠNDEKĠLER Sayfa No KISALTMALAR LİSTESİ...........................................................................................v TABLOLAR LİSTESİ.................................................................................................vii GİRİŞ.............................................................................................................................1 1.BÖLÜM KAMU YÖNETĠMĠNĠN YENĠDEN YAPILANDIRILMASI ĠLE ĠLGĠLĠ TANIMLAR..........................................................................................5 1.1 Kamu Yönetimi ve Değişim..................................................................................5 1.2. Kamu Yönetiminin Yeniden Düzenlenmesi...........................................................6 1.3 Kamu Yönetiminin Yeniden Yapılandırılmasına İlişkin Yaklaşımlar....................8 1.4 Türkiye’de Kamu Yönetiminin Değişimine Genel Bir Bakış..................................9 1.4.1 Kamu Yönetiminin Temel Açıkları................................................................9 1.4.2 Ekonomide Yaşanan Krizler.........................................................................11 1.4.3 Siyasi İstikrarsızlık ve Siyaset Bürokrasi İlişkisi..........................................11 1.4.4 Avrupa Birliği’ne Uyum...................................... .......................................11 1.5 Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılmasına Genel Bir Bakış...............12 2.BÖLÜM MALĠ REFORMLAR ve MALĠ REFORMLARA BAĞLI TEMEL KAVRAMLAR............................................................................................15 2.1 Mali Reformu Gerektiren Nedenler.......................................................................15 2.1.1 Mevcut Bütçe Uygulaması............................................................................15 2.1.2 Mali Saydamlık.............................................................................................16 2.1.3 Parlamentonun Bütçe Sürecinde Etkinliği....................................................16 2.1.4 Denetim Sisteminin Etkinliği........................................................................17 2.1.5 Kamu Mali Yönetiminde Mevcut Kurumsal Yapı........................................17 2.2 Reformun Kapsamı................................................................................................18 2.3 Mali Politikaların Temel Fonksiyonları.................................................................18 2.3.1 Mali Disiplin.................................................................................................19 2.3.2 Stratejik Öncelik Sıralaması..........................................................................20 2.3.3 Teknik Etkinlik..............................................................................................20 ii 2.4 Mali Reformlarla İlgili Temel Kavramlar..............................................................21 2.4.1 Saydamlık......................................................................................................21 2.4.2 Mali Saydamlık.............................................................................................21 2.4.2.1 Kurumsal Alanda Saydamlığın Sağlanması......................................22 2.4.2.2 Kamu Hesaplarında Saydamlığın Sağlanması..................................24 2.4.2.3 Göstergeler ve Tahminlerde Saydamlığın Sağlanması….................27 2.4.3 Mali Sorumluluk...........................................................................................29 2.4.4 Hesap Verebilirlik.........................................................................................29 3. BÖLÜM MALĠ DĠSĠPLĠNĠN SAĞLANMASINDA UYGULANAN MALĠ KURALLAR...............................................................................................................32 3.1 Mali Kuralların Tanımı..........................................................................................32 3.2 Mali Kuralların Ortaya Çıkış Süreci......................................................................34 3.2.1 Gelişmiş Ülkelerde Mali Kuralların Ortaya Çıkış Süreci.............................35 3.2.1.1 Amerika Birleşik Devletleri..............................................................36 3.2.1.2 Yeni Zelanda ....................................................................................37 3.2.2 Gelişmekte Olan Ülkelerde Mali Kuralların Ortaya Çıkış Süreci….............40 3.2.2.1 Şili.....................................................................................................42 3.2.2.2 Malezya.............................................................................................43 3.3 Mali Kuralları Ortaya Çıkaran Temel Nedenler....................................................43 3.4 Mali Kuralların Düzenlenmeleri............................................................................44 3.5 Başlıca Mali Kurallar.............................................................................................46 3.5.1 Denk Bütçe Kuralı................................................................................ ........46 3.5.1.1 Klasik İktisata Göre Bakış.................................................................47 3.5.1.2 Keynesyen iktisata Göre Bakış.........................................................48 3.5.1.3 Parasalcılar........................................................................................49 3.5.2 Borçlanmaya Sınır.........................................................................................49 3.5.3 Borç Stokuna Sınır........................................................................................50 3.5.4 Rezervler.......................................................................................................51 3.5.5 Dolaylı Kurallar.......................................................................................... ..51 3.6 Mali Disiplinin Bütçe Prosedürünün Uygulanması Yoluyla Sağlanması..............51 3.6.1 Orta Vadeli Harcama Sistemi........................................................................51 iii 3.6.2 Bütçe Programlarına Tavan Getirilmesi.......................................................53 3.6.3 Bütçe Uygulamasında Esneklik....................................................................54 3.6.4 Parlamentonun Rolünün Güçlendirilmesi.....................................................54 4. BÖLÜM TÜRKĠYE’ DE MALĠ DĠSĠPLĠNĠN SAĞLANMASINDA KARġILAġILAN SORUNLAR................................................................................56 4.1 Türkiye’de Mali Disiplinin Bozulma Süreci..........................................................56 4.2 Bütçenin Kapsamı..................................................................................................59 4.2.1 Bütçe Dışı Dolaysız Harcamalar...................................................................62 4.2.1.1 Fonlar................................................................................................62 4.2.1.2 Döner Sermayeler..............................................................................63 4.2.1.3 Mahalli İdareler.................................................................................64 4.2.1.4 Bağımsız Bütçeli Kamu Kuruluşları.................................................65 4.2.1.5 Vakıflar ve Dernekler........................................................................65 4.2.1.6 Yardım Sandıkları.............................................................................66 4.2.2 Bütçe Dışı Dolaysız Harcamalar...................................................................66 4.2.2.1 Devlet Mal ve Taşınmazları..............................................................66 4.2.2.2 Yarı Mali İşlemler.............................................................................67 4.2.2.2.1 KİT’ lerden Doğan Görev Zararlar....................................68 4.2.2.2.2 Merkez Bankasına Kur Farklarına Karşılık verilen Tahviller.............................................................................69 4.2.2.2.3 Tahkimlerden Kaynaklanan Tahviller............................... 69 4.2.2.3 Koşullu Yükümlülükler.....................................................................70 4.2.2.3.1 Garantili Dış Borçlar..........................................................70 4.2.2.3.2 Devirli Krediler..................................................................71 4.2.2.3.3 İç Kefaletler........................................................................71 4.2.2.3.4 Mevduat Sigortası..............................................................72 4.2.2.3.5 Yap-İşlet/ Yap İşlet Devret Projeleri..................................72 4.2.2.3.6 Yatırım Stoku.....................................................................73 4.2.2.4 Vergi Harcamaları.............................................................................74 4.2.2.5 Çeşitli Kanunlarla Getirilen Vergi ve Benzeri Düzenlemeler...........74 4.2.2.6 Dış Proje Kredisi Uygulamaları .......................................................74 iv 4.3 Muhasebe Sistemindeki Aksaklıklar......................................................................75 4.4 Kurumlar Arası Koordinasyon...............................................................................78 4.5 Bütçe Uygulamaları Sürecinde Mali Disiplini Bozucu Uygulamalar....................78 4.6 Bütçe Açığının Ölçülmesindeki Sorunlar..............................................................79 4.7 Devletin Yayınladığı Verilere ve Kamuoyunun Devletin Hesapları İle Uygulamalarına İlişkin Bilgilere Erişebilirliği Sorunu.....................................80 4.8 Bütçe Hazırlama, Uygulama ve Raporlamaya İlişkin Kurallar Açısından Değerlendirilmesi...................................................................................................83 4.9 Mali Alanda Uluslararası Standartlara Uyulması Sorunu......................................85 4.10 Devlet Hesaplarının Bağımsız Denetlemeye Tabi Olması...................................85 5. BÖLÜM TÜRKĠYE’ DE MALĠ DĠSĠPLĠNĠN SAĞLANMASI ĠÇĠN YAPILAN DÜZENLEMELERĠN DEĞERLENDĠRĠLMESĠ..................................................87 5.1 5018 Sayılı Kanunu’nun Çıkarılması Süreci..........................................................87 5.2 5018 Sayılı Kanun ile Türk Kamu Mali Yönetimine Getirilen Yenilikler............89 5.2.1 Kamu Maliyesinde Yapılan Düzenlemeler...................................................91 5.2.2 Bütçe Açısından Yapılan Düzenlemeler.......................................................93 5.2.2.1 Orta Vadeli Harcama Sistemi............................................................96 5.2.2.2 Bütçenin Analitik Sınıflandırılması................................................101 5.2.2.3 Performans Esaslı Bütçelemeye Geçiş............................................104 5.2.3 Muhasebe Alanında Yapılan Düzenlemeler................................................105 5.2.4 Denetim Sisteminde Yapılan Düzenlemeler...............................................105 5.2.4.1 İç Kontrol........................................................................................107 5.2.4.2 İç Denetim.......................................................................................108 5.2.4.3 Dış Denetim.....................................................................................109 5.2.5 Getirilen Diğer Düzenlemeler.....................................................................111 SONUÇ......................................................................................................................113 KAYNAKÇA............................................................................................................117 ÖZGEÇMĠġ..............................................................................................................126 v KISALTMALAR LĠSTESĠ ABD : Amerika Birleşik Devletleri DĠE : Devlet İstatistik Enstitüsü DPK : Dış Proje Kredileri DPT : Devlet Planlama Teşkilatı EMKT : Elektronik Menkul Kıymet Transferi Sistemi EMU : European Monetary Union ESA : European System of Integrated Economic GAAM : Generally Accepted Accounting Practice GFS : Government Finance Statistics GKMS : Genel Olarak Kabul Edilmiş Muhasebe Standartları GOS : Gelir Ortaklığı Senetleri GSMH : Gayri Safi Milli Hasıla GSYĠH : Gayri Safi Yurtiçi Hasıla IFAC : International Federation of Accounts IMF : International Monetary Fund INTOSAI : International Organization of Supreme Audit Institutions ĠLKSAN : İlkokul Öğretmenleri Sosyal Yardım Sandığı KĠT : Kamu İktisadi Teşebbüsleri KMYKK : Kamu Mali Yönetimi ve Mali Kontrol Kanunu MTEF : Medium Term Expenditure Framework MUK : Muhasebe-i Umumiye Kanunu OECD : Organization for Economic Co-operation and Development OYAK : Ordu Yardımlaşma Kurumu PRGF : Poverty Reduction and Growth Facility SDDS : Special Data Dissemination Standarts SDR : Special Drawing Rights SNA : System of National Account TBMM : Türkiye Büyük Millet Meclisi TEAġ : Türkiye Elektrik Üretim İletim Anonim Şirketi TEDAġ :Türkiye Elektrik Dağıtım Anonim Şirketi TMO : Toprak Mahsulleri Ofisi vi TODAĠE : Türkiye Orta Doğu Amme İdaresi Enstitüsü TRT : Türkiye Radyo ve Televizyon Kurumu TÜBĠTAK : Türkiye Bilimsel ve Teknolojik Araştırma Kurumu WB : World Bank YĠD : Yap- işlet Devret Modeli vii TABLOLAR LĠSTESĠ Tablo 1 : Kurumsal Alanda Saydamlığın Sağlanmasına Yönelik Yapılması Gerekenlerin Özeti ....................................................23 Tablo 2 : Saydamlık Düzenlemelerinin Özellikleri...................................................24 Tablo 3 : Sınıflandırma, Muhasebe, Mali ve Finansal Raporlama ..........................25 Tablo 4 : Muhasebe Sisteminde Saydamlığın Sağlanmasına Yönelik Yapılması Gerekenlerin Özeti .....................................................26 Tablo 5 :Verilere İlişkin Gerçekleşmeler ve Projeksiyonlarda Saydamlığın Sağlanmasına Yönelik Yapılması Gerekenlerin Özeti...............................27 Tablo 6 :Mali Riskler Belgesi...................................................................................28 Tablo 7 :Başlıca Mali Kurallar..................................................................................33 Tablo 8 :Bütçe Dışı Kamusal Harcama Alanları.......................................................60 Tablo 9 :Farklı Bütçe Açığı Tanımları......................................................................79 Tablo 10 :Bilginin Kamuya Açık olması....................................................................82 Tablo 11 :Bütçe Hazırlama, Uygulama ve Raporlamaya Süreçlerinin Açık Olması................................................................................................84 Tablo 12 : Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile Getirilen Yeni Bütçe Sitemi......................................................................................94 GĠRĠġ Yeni bir yüzyıla girerken yaşanan hızlı değişim ve yenileşme, toplumsal ve ekonomik örgütleri değişmeye ve gelişmeye, diğer bir ifadeyle yeni durumlara adapte olmaya zorlamaktadır. Bu olgu, toplumsal bir kurum olan kamu yönetimi sistemi ve bu sistem içinde belirli fonksiyonları gerçekleştirmek amacıyla oluşturulmuş bulunan kamu kuruluşları içinde geçerlidir. Kamu yönetimi kuruluşları yapılan çeşitli değişiklikler ve uyarlamalarla durmadan gelişir ve değişirler. Bu değişikliklerin pek azı yeniden yapılandırma adı verilebilecek kadar önemlidir (8. Beş Yıllık Kalkınma Planı, 2000, 3). Günümüzde kamu yönetimi anlayışı hızla değişmekte, buna paralel olarak da reform çabaları gündeme gelmektedir. Bir türlü kapatılamayan, sürekli büyüyen bütçe açıkları; ekonominin küreselleşmesi ve bunun bir sonucu olarak uluslararası rekabetin kızışması; özellikle uluslararası ilişkilerden kaynaklanan değişim baskılarıyla karakterize olan yeni ekonomik koşullar ve halkın, tüm bu sorunların gereği gibi baş edemeyen ekonomi yönetimlerine olan güvenini yitirmesi gibi faktörler kamu yönetimlerini değişmeye zorlamaktadır. Öte yandan, daha çok ve daha kaliteli hizmeti daha ucuza sağlama isteğinin toplumda giderek ağırlık kazanması; kamu hizmetlerinin görülme tarzına olan ilginin yoğunlaşması; kamusal politikalarda ve kamu yönetiminde şeffaflık taleplerinin artması da bu zorlamada önemli bir rol oynamaktadır (Gören, 2000, 83). Kamu kesiminin içinde faaliyet gösterdiği ortamlarda yapılagelen ve iyice ivme kazanmış bulunan değişiklikler nedeniyle kamu program ve organizasyonlarının amaçlarının bulanıklaşması, geleneksel hesap verme yükümlülüğü süreçlerinin beklentileri karşılayamaması ve değişikliklere ayak uydurma güçlükleri, haklı olarak, kamu yönetimlerini de yetersizlik psikozuna sürüklemiştir. Ayrıca kamu harcamalarında gerekli disiplini sağlamak için konulan aşırı kontrol mekanizmaları, kurulan çok hiyerarşili yönetim yapıları ve kaçınılmaz olarak sahnede yerini alan aşırı kırtasiyecilik yüzünden iyice hantallaştığını fark eden kamu yönetimleri, özel sektörce geliştirilen maliyet-etkin ve sonuç yönelimli yönetim biçimlerinin de etkisiyle reformları artık bizzat ister olmuştur (Gören, 2000, 84). 2 Türkiye kamu kurumlarının hantal yapıları, aşırı istihdam, yetki ve sorumluluğun iyi dağıtılamamış olması, engelleyici bürokratik zihniyet, siyasetin bürokrasi üzerindeki olumsuz etkileri gibi nedenlerle, kamu kesiminin öncü olma yerine, gelişmelerin önünü tıkamakta olduğu şeklinde eleştiriler yapılmaktadır. Bu nedenlerinde etkisiyle, kamu kuruluşlarının amaçlarında, görevlerinde, görevlerin bölüşümünde, örgüt yapısında, personel sisteminde, kaynaklarında ve bunların kullanılış biçiminde, yöntemlerinde, mevzuatında, haberleşme ve halkla ilişkiler sisteminde mevcut aksaklıkları, bozuklukları ve eksiklikleri düzeltme amacını güden, kısa ve uzun vadeli, geçici ve sürekli düzenlemeler, kamu yönetiminin öncelikli gündem konusunu oluşturmaktadır (8. Beş Yıllık Kalkınma Planı, 2000, 4). Bütün kamu yönetimlerini etkileyen yeniden yapılanma çabaları, kamu kaynaklarının daha iyi kullanılıp yönetilmesini hedeflemekte ve dolayısıyla kamu mali yönetimlerinde radikal değişiklikler ve yenilikler öngörmektedir. Bu değişiklikler ve yeniliklerin bazıları; •Kaynakların kullanımında kamu kurum ve kuruluşlarına daha ileri derecede esneklikler, kimi alanlarda adeta özel sektör serbestiyeti tanınması, •Orta vade kaynak planlaması tekniklerinin kamu yönetimine sokulması, •Tahakkuk muhasebesinin yönetim bilgi sistemlerine entegrasyonu, •Personel istihdamında kurumlara daha esneklik verilmesi, •Yönetimlerle performans sözleşmeleri yapılması, •Daha sıkı kontrol mekanizmalarının geliştirilmesi, •Hesap verme yükümlülüğünün gelişkin raporlama sistemleri ve şeffaflık politikaları yoluyla daha güçlendirilmesi, •Kıt kamu kaynakları için yaratılan bir iç rekabet ortamının gerektirdiği bütçe politikalarının sorunsuz, zamanlı ve güvenilir bir biçimde işleyecek bütçe hazırlamauygulama-izleme araçlarının geliştirilmesi olarak sıralanabilir (Yılmaz, 2001, 13). Türkiye’ nin çok uzun süreden beri içinde yaşadığımız olumsuz ekonomik koşullar nedeniyle, reformlara dünyadaki her ülkeden daha çok muhtaç hale getirmiştir. Aşırı enflasyonist baskılar, gelecek kuşakların geleceğini bile ipotek altına koyan dış ve iç borçlanma, dış ekonomik baskılar ve uluslararası rekabetin 3 zorlayıcılığı, ekonomideki küreselleşmenin önümüze koyduğu imkan ve tuzaklar yumağı temel ilkeleri 19. yüzyılda konulmuş olan ve bugüne kadar bazı yüzeysel değişikliklere konu edilen kamu yönetimi ile kamu mali yönetimindeki yeniden yapılanma ihtiyacının boyutlarını iyice belirginleştirmiştir. Özellikle kamu mali yönetimimizin demode mali sistemlerini yamamakla, sorunların bir kısmına perakendeci çözümler geliştirmeye çalışmakla kaybedecek vakti yoktur. Yapılacak şey akılcı analizler, objektif değerlendirmeler ve tutarlı sistem tasarımlarıyla kamu mali yönetimini topyekün yenilemektir (Gören,2000, 85). Burada tez çalışmamızın birinci bölümünde kamu yönetimi ile ilgili bilgiler sunulmaktadır. Kamu yönetiminin değişimine yönelik temel kavramlar ve kamu yönetiminde yeniden yapılanma çerçevesinde genel yaklaşımlara yer verilmektedir. Bunun yanında ülkemizdeki kamu yönetimine genel bir çerçeveden bakılmaktadır. Çalışmamızın ikinci bölümünde de mali reformlar çerçevesinde teorik olarak mali politikaların yerine getirmesi gereken temel fonksiyonları; mali disiplinin sağlanması, kamu kaynaklarının stratejik önceliklere göre tahsis edilmesi ve teknik etkinliğin sağlanması açısından incelenecektir. Bunun yanında mali disiplinin sağlanmasına geçmeden önce mali disiplini yakından ilgilendiren temel kavramlar üzerinde durulacaktır. Üçüncü bölüme geldiğimizde mali disiplinin sağlanması için gerekli mali kuralları inceleyeceğiz. Burada mali kuralların neler olduğu, özellikleri ve değişik iktisat akımlarına göre bu kuralların nasıl değiştiğine bakacağız. Bunun dışında bütçe prosedürünün mali disiplinin sağlanmasına nasıl bir etki edeceği ayrıntılı bir şekilde incelenecektir. Dördüncü bölümde ise ülkemizde mali disiplinin sağlanmasında karşılaşılan sorunlar üzerinde duracağız. Bu sorunların neler olduğu ve bu sorunların özellikleri ayrıntılı bir şekilde ele alınacaktır. Beşinci bölümde ülkemizde mali disiplinin sağlaması konusunda yapılan düzenlemelerin neler olduğunu ve bu düzenlemeler ile getirilmesi düşünülen 4 yeniliklerin mali disiplinin sağlanmasında etkili olup olmayacağı konusunda görüşlerimizi sunarak beşinci bölümü de tamamlanacaktır. Sonuç bölümünde 5018 Sayılı Kanunu’nun getirdiği yeniliklerden bahsedilerek özet tahminler geliştirilecektir. 5 BĠRĠNCĠ BÖLÜM KAMU YÖNETĠMĠNĠN YENĠDEN YAPILANDIRILMASI ĠLE ĠLGĠLĠ TANIMLAR Toplumsal ve ekonomik yaşamda köklü dönüşümlerin yaşandığı çağımızda kamu yönetiminin de bu değişim karşısında kaçınılmaz olarak değişmesi gerçeği gün ışığı gibi karşımızda durmaktadır. Bu çerçevede kamu yönetiminin değişmesinin gerekliliği ve bunun yanında kamu yönetiminin yeniden yapılandırılması yaklaşımlarının neler olduğu konusu üzerinde durulacaktır. Bu noktada ülkemizde kamu yönetiminin yeniden yapılandırılmasına genel bir bakış çerçevesinde değerlendirilecektir. En son olarak, kamu mali yönetiminin yeniden yapılandırılmasını genel bir bakış açısından değerlendirerek birinci bölümü tamamlanacaktır. 1.1 Kamu Yönetimi ve DeğiĢim Değişimin bir yaşam biçimine dönüştüğü günümüz dünyasında değişim dinamikleri, başta yardımcı sistemler olmak üzere bütün kurumsal sistemleri etkin olmaya yöneltmektedir (Uluğ, 2004, 1). Değişim kelimesi, aksaklık ve hataları giderme, düzeltme, iyileştirme ve yeni bir biçim verme şeklinde sözlük anlamına sahiptir. Bu çerçevede değişim ile ilgili bilinen en meşhur cümle olan “Hayatta değişmeyen tek şey değişimin kendisidir” cümlesinden de anlaşılacağı üzere değişimin hayatın her alanında gerçekleştiği görülmektedir. Kamu yönetimini değişmeye zorlayan nedenler sosyal, ekonomik ve siyasal temelli gerçeklere dayanmaktadır (Yılmaz ve Dinçer, 2003, s: 21). Bunların bir bölümü birçok ülke için geçerli olan genel nedenlere yönelik iken, bir bölümü de durumsaldır. Kamu yönetim düzenini değişmeye yönelten genel nedenler içinde en belirgin olanı, kamu açıklarıdır. Kamu harcamalarının bütçeye getirdiği yük ve bunun mali sistemde yol açtığı sıkıntılar, daha etkili bir kurumsal yapıya olan gereksinimi açığa çıkarmaktadır (Uluğ, 2004, 1). 6 Kamu yönetimini değişmeye zorlayan önemli nedenlerin birisi de artan ve çeşitlenen toplumsal istem ve beklentiler karşısında kamu kesimindeki performansın yetersiz kalmasıdır. Artık toplum, yirmi yıl öncesinin “Kanaatkar’’ toplumu değildir. Halk, ortak toplumsal gereksinimlerin karşılanması yönünde daha gözle görülür istemler, tepkiler, beklentiler içerisindedir. Burada kuşkusuz bilgi ve iletişim teknolojilerindeki hızlı değişimin büyük payı vardır (Uluğ, 2004, 2). Elbette, kamu yönetiminin işleyişinden doğan dağınıklık, savurganlık, karmaşıklık ve hizmet yetersizliklerinin de bu sonuçta payı vardır. Giderek kamu da hizmet konuları genişleyip örgütsel yapı büyüdükçe, yurttaş gözünde kamusal hizmetlerin yavaş, kalitesiz, pahalı, ulaşılması zor olarak algılanması başlı başına bir sorun haline dönüşmüş bulunmaktadır (Kuyaksil, 1995, 99). Kamu yönetimini değişmeye zorlayan etmenler arasında belirtilen genel nedenler kadar, Türkiye’ye özgü başka gerçekler de vardır. Bunlar arasında, düşük nitelikli (kalitesiz) işgücü istihdamı dikkat çekicidir. Kamu yönetimi sisteminde yaşanan en önemli sorunlardan birisi, gerek yöneticiler gerekse öteki iş görenlerin mesleki yeterliliklerindeki düşüklüktür. Daha da önemlisi ise izlenen tutarsız ve çarpıtılmış istihdam politikalarıdır (Uluğ, 2004, 2). Kamu kesimindeki yapısal değişimler “Reform”, “Yeniden Yapılanma” ya da “Yeniden Düzenleme” adıyla anlam bulmaktadır. Bu çerçevede kamu yönetimini yeniden düzenlenme, giderek ve sürekli geliştirmeden farklı olarak, alışılmış dengeleri değiştirmeyi, mevcut düzenin katılıklarını gidermeyi amaç edinen büyük değişiklerin gerçekleştirilerek yeni bir dengenin kurulmasını, çeşitli kademelerdeki tedbirlerin birbirine bağlanarak bütünleştirilmelerini sağlamaya yönelmiş, bilinçli, kararlı ve planlı bir çaba olmaktadır. 1.2 Kamu Yönetiminin Yeniden Düzenlenmesi Yönetimler, en kısa ve en somut tanımı ile “Üretim araçları’’ dır. Üretim konuları da yerine göre hizmet, mal ve yerine göre de fikir/düşünce, teknoloji ve benzerleridir. Bilindiği gibi örgütler de bireyler gibi sosyal varlıklardır. Bunlar da doğarlar; büyürler ve yaşlanırlar, hatta ölürler. Bilim ve teknolojideki sürekli 7 gelişmelere ayak uyduramayan örgütler, doğal olarak eskimekte, demode olmakta ve başka bir deyişle, teknolojinin sağladığı verim ve etkinlik düzeylerinin gerisinde kalmaktadır. Bu sonuç, örgütlerin miktar ve kalite bakımlarından üretimlerinin, yeni teknolojilerle boy ölçüşememesine neden olmaktadır (Kalkandelen, 1998, 100). Yönetim, toplum sisteminin bir alt sistemidir ve toplum sistemi ile hem de bu sistemin öteki ünitelerini teşkil eden diğer alt sistemlerle ilişkileri vardır. Doğal olarak parçası olduğu toplum sisteminden etkilenir ve onu etkiler. Yönetim sistemi, görevlerini toplum sistemi içerisinde yerine getirir. Bu nedenle yönetim sistemi görevlerini yerine getirirken, toplum sistemine uymak, hedef saptamak ve değişen koşullara göre hedef değiştirmek durumundadır (Sürgit, 1972, 14). Yönetim sisteminin, örgüt yapısı, personelin nitelikleri, kullanıldığı araç ve yöntemleri ile kuruluş sırasındaki koşullara uygun olması ve günün ihtiyaçlarını karşılamış olması mümkündür. Ancak örgüt, mevzuat, araç-gereç ve yöntemler değişen koşullar içerisinde zamanla etkinliğini kaybeder, yıllar geçtikçe ihtiyaçları karşılamaktan uzaklaşır (Akın, 1998, 91). Eğer bir yönetim: şimdiki istekleri karşılamıyorsa; şimdiki istekleri karşılamakla birlikte yeni istekler karşısında çaresiz kalıyorsa; sadece bugün için yaşıyor ve ileriyi göremiyorsa; görevlerinin gerektirdiği en etkili yöntemleri bulamıyorsa ve kendi faaliyet alanındaki gelişmelerden habersiz ise yeniden düzenlemenin zorunlu olduğu kabul edilir (Akın, 1998, 91). Yönetimlerin etkinliklerini korumaları; yapılarını, teknolojinin ortaya koydukları yeniliklere göre modernize etmeleri ile mümkündür. Bu durum, tüm örgütleri, bir bakıma “Yeniden yapılanma süreci’’ ile karşı karşıya bırakmaktadır (Kalkandelen, 1998, 97). Bu anlamda yeniden düzenleme, sistemli değişikliğe elverişli olmayan statik bir yönetim düzenini sistematik ve sürekli değişikliğe elverişli bir düzene çevirme amacını güden yönetimin modernleştirilmesi ile eş anlamlıdır. (Sürgit,1972, 14). Bu çerçevede kamu yönetimlerinin de yeniden yapılandırılması düşüncesinden hareketle değişimi kabul etmeleri ve yapılarını yeniden gözden geçirerek kendilerini yapılandırmalıdırlar. Bu yapılandırma süreci konusunda gelişmiş 8 ülkelerde daha hızlı ilerlerken gelişmekte olan ülkelerde bu süreç biraz daha uzundur. Bu açıdan kamu yönetimlerinin yeniden yapılandırılmasında belli başlı yaklaşımlar söz konusu olacaktır. 1.3 Kamu Yönetiminin Yeniden Yapılandırılmasına ĠliĢkin YaklaĢımlar Kamu sisteminin nasıl yapılandırılabileceği konusu, en azından ilk aşamada, var olan durumun bilimsel analizinin yapılmasını yönetim alanındaki yeni gelişmelerin anlaşılmasını ve dış dünyada bu konu da atılan adımların belirlenmesini gerektirmektedir. Elbette bunlar kendi başına yeterli koşular değildir, durumsal özelliklerin daha ayrıntıda görülmesi gerekmektedir. (Uluğ, 2004, 5). Geleneksel kamu yönetimi anlayışı batılı gelişmiş ülkelerde son çeyrek yüzyılda önemli değişmelere uğramıştır. Pazara dayalı yönetim anlamında yeni kamu yönetimi yaklaşımı, işletme yönetiminde kullanılan kavram ve yöntemleri kamu yönetiminde kullanmaya yönelik bir çerçeve sunmaktadır. Bu yeni paradigma devletin toplumsal rolü ve kamu hizmetlerinin niteliğini alabildiğine değiştirmeye yönelmiştir. Anılan dönüşümde; kaliteye odaklaşma, esnekleşme, standart geliştirme, sonuç odaklılık, örgütsel siyasa üretmede plan ve eylem ayrılığı, aşırıya varan yetki dağıtımı, yöneticiden açık beklentiler ve hesap verebilirlik kavramları öne çıkarılmaktadır (Uluğ, 2004, 6). Her ülkede amaçlara ulaşmak için değişik yollar izlenmiştir. Ancak genel olarak dört stratejiden bahsedilir. Bunlar: Piyasa Stratejisi: Rekabeti ve sözleşmeyi esas alır. Yönetsel Reform Stratejisi: Yöneticilerin profesyonel yetenek ve çalışmalarını temel alır ve yöneticilerin güçlendirilmesini esas alır. Program Stratejisi: Kaynakların yeniden dağıtımı için mevcut politikalar ve bunların uygulanmasına yönelik programların analizine ve yeniden değerlendirilmesi esasına dayanır. Aşamalı ve Yavaş Değişim Stratejisi: Kamunun daha verimli çalışması için kurallar ve uygulamanın sürekli gözden geçirilmesi esasına dayanır. 9 Bu dört yaklaşımın da ortak noktaları bulunmaktadır. Hepsinde amaç ortaktır; daha verimli ve etkili çalışan, vatandaşın taleplerine duyarlı bir kamu yönetimi sistemi kurmaktır. Hepsinde hizmetlerin çeşitlendirilmesi ve hizmet sunumunda esneklik teşvik edilmektedir (Yılmaz, 2001, 24-25). Bununla beraber yaklaşımlar arasında temel bir farklılık da mevcuttur. Bu farklılığın esas kaynağı devletin rolünün nasıl algılandığıdır. Piyasacı yaklaşım, devletin politika belirleme rolü ile hizmet sunumu arasındaki keskin bir ayırıma dayanır. Bu yaklaşımın hizmet sunumuna ilişkin görevlerin bağımsız, küçük birimler yada gönüllü kuruluşlara devri yönünde temel bir tercih bulunmaktadır. Yönetsel model, hizmet sunumu konusunda devlete daha geniş bir rol verir; fakat bu rolü gerçekleştirirken bürokratik kurallara boğulmak yerine yöneticilere daha geniş bir esneklik verilmesini savunur. Program yaklaşım, mevcut kaynaklarla en etkili sonucu almak için kaynakların nerelere öncelikle ayrılması gerektiği sorusu üzerinde odaklanır. Aşamalı yaklaşımda, devletin mevcut rolünde önemli değişiklik yapma amacı güdülmeyip mevcut yapıyı biraz daha iyi çalışır hale getirmek istenilmektedir (Uluğ, 2004, 6-7). 1.4 Türkiye’ de Kamu Yönetiminin DeğiĢimine Genel Bir BakıĢ Dünyada ve ülkemizde yaşanan ve ana hatları ile ortaya konan değişimler ve eğilimler ülkemizin kamu yönetimi alanına yansıtılamamış ve bunun sonucunda, gün geçtikçe daha belirginleşmiştir (Dinçer ve Yılmaz, 2003, 65). 1.4.1 Kamu Yönetiminin Temel Açıkları Dünyada ve ülkemizde yaşanan değişimler sonucunda Türkiye’ de kamu yönetiminde yeniden yapılanmayı gerekli kılan dört temel açık oluştuğu söylenebilir. Bunlar; •Stratejik Açık •Bütçe Açığı •Performans Açığı •Güven Açığı başlıkları altında özetlenebilir (Dinçer ve Yılmaz, 2003, 65). 10 Stratejik Açık: Stratejik açık içinde çalışan kurumlar gündelik sorunlar altında kaybolmakta, gerekli tercih ve öncelikleri ortaya koyamamakta, geleceğe dair vizyon ve hedefler formüle edememektedir. Sonuç olarak, değişimi yönetmek yerine, değişime maruz kalma ile sonuçlanan bir süreç yaşanmaktadır. Stratejik açığı olan ve bu nedenle “Yön Duygusu’’ olmadan çalışan kurumların başka türlü bir sonuçla karşılaşması beklenemez. Stratejik açık, özellikle uzun vadeli bir perspektifi gerektiren yatırım kararların alınmasında belirgin bir şekilde ortaya çıkmaktadır. Ülkemizin geleceğini etkileyen bu kararların stratejik bir perspektif ile ele alınmamaktadır (Dinçer ve Yılmaz, 2003 s:66- 67). Performans Açığı: Stratejik açık içinde uzun vadeli planlama yapamayan ve halkın taleplerine duyarsız kalan kamu yönetiminin sunduğu hizmetler ile halkın beklentileri arasındaki farklılık her geçen gün artmış ve kamu hizmetleri alanında ciddi boyutlara ulaşan bir performans açığı doğmuştur (Dinçer ve Yılmaz, 2003 s:67). Bütçe Açığı: Ülkemizde kamu yönetimini yeniden yapılandırma gereğini çarpıcı bir şekilde ortaya koyan en temel unsurlardan biridir. (Yılmaz, 2001, s: 4) Siyasi ve idari yapıları içinde rasyonel kaynak tahsisi yapamayan ülkemiz, sonuçta gelirlerinin çok üzerinde harcama yapan bir mali yapı ile başbaşa kalmıştır (Dinçer ve Yılmaz, 2003 s: 70). Güven Açığı: Bütçe açığı ve performans açığı ile ilişkili bir diğer açık güven açığıdır. Yapılan geniş kapsamlı kamuoyu araştırmalarının da gösterdiği gibi vatandaşlarımız mevcut sosyo ekonomik koşullardan ve yönetim kalitesinde derin bir memnuniyetsizlik içindedirler. Sadece verimsiz hizmet değil, hizmet alırken herkese eşit davranılması konusunda da toplumda yaygın bir şikayet hali oluşmuştur. Öncelikle devlet üzerinde yoğunlaşan bu güvensizlik; trafikten vergiye, gümrüklerden tapu dairelerine, emniyetten sağlık ve eğitim kurumlarına uzanan geniş bir yelpazede hizmetlerin yetersizliğine ve kirliliğine işaret etmektedir (TÜSİAD, 2002, 68-69). 11 1.4.2 Ekonomide YaĢanan Krizler 1950-1993 dönemine bakıldığında Türkiye’ nin sadece 1954 yılında % -3 , 1979 yılında % -0,5 ve 1980 yılında % -2.8 küçüldüğü gözlenmektedir. 1994-2001 döneminde ise ekonomide üç ayrı dönemde küçülmüş, küçülme oranları geçmişe oranla çok daha yüksek boyutlarda olmuştur. Dünyada yaşanan şokların etkisi ile ülkemiz 1990’ lı yıllar boyunca sürekli sorunlar yaşamış ve kısa süreli büyüme dönemlerinin ardından krize girmiştir. 1994, 1999, 2001 yılları krizlerin zirveye ulaştığı dönemler olmuştur (Dinçer ve Yılmaz, 2003, 74). 1.4.3 Siyasi Ġstikrarsızlık ve Siyaset Bürokrasi ĠliĢkileri Kamu yönetiminin yeterli performansı gösteremeyişinde özellikle 1990’ lı yıllarda yaşanan siyasi istikrarsızlıklar ve koalisyonlar etkili olmuştur. Etkili bir koalisyon kültürü üretemeyen bir siyasi yapılanma içinde, koalisyon ortakları arasında kamu yönetiminin rasyonel olmayan bir şekilde paylaşımı ve ortak politika oluşturma zorlukları, kamu yönetimini olumsuz yönde etkilemiştir. Ayrıca ülkemizde siyaset ile kamu yönetimi arasındaki ilişki sağlıklı bir temele oturtulamamıştır. Bir yandan siyaset kurumu bürokrasinin gündelik işleyişine gereğinden fazla müdahil olurken, diğer yandan bürokrasi esasen siyaset kurumu tarafından belirlenmesi gereken politika ve stratejiler konusunda siyasetten yeterli girdi almadan çatışma alışkanlığını sürdürmüştür (Dinçer ve Yılmaz, 2003, 77). 1.4.4 Avrupa Birliğine Uyum Türkiye’nin AB’ ye tam üyelik hedefi doğrultusunda yönetim yapısına katılmayı hedeflediği topluluk standartlarına kavuşturma çabası, kamu yönetiminde yeniden yapılanma açısından önemli bir değişim faktörü olarak gündeme gelmiştir. Coğrafi ve tarihsel ilişkilerimiz ile ekonomik bağlarımızın yanı sıra, milyonlarca insanımızın fiili olarak yaşadığı bu birliğe katılma hedefi 40 yılı aşkın bir zamandır ülke olarak benimsediğimiz temel bir tercihi ortaya koymaktadır (Dinçer ve Yılmaz, 2003, 78 -79 ). 1963 yılında imzalanan Ankara Antlaşması, 1970 yılında imzalanan Katma Protokol, 1987 yılında Tam Üyelik Başvurusu, 1995 yılında sağlanan Gümrük Birliği 12 ve nihayet 1999 Helsinki Zirvesi ile kabul edilen aday ülke statüsü, Avrupa Birliği yolunda alınan mesafeyi göstermektedir. Aday ülke statüsü alındıktan sonra; Türkiye ile Avrupa Birliği arasındaki ilişkiler Katılım Ortaklığı Belgesi, Ulusal Program, İzleme Raporları, katılım öncesi ekonomik program ve ulusal kalkınma planı gibi bir dizi plan ve program tarafından şekillendirilmeye başlanmıştır. Bu kapsamda ülkemizde mevzuat ve kurumsal yapı olarak Avrupa Birliği’ne uyumu temel unsur olarak gündeme gelmiştir. Kopenhang Kriterleri çerçevesinde siyasi ve ekonomik alanlarda ve müktesebata uyum sağlanması konusunda çok yönlü çabalar yoğunlaşmıştır (Dinçer ve Yılmaz, 2003, 80 ). Küreselleşme sürecinin de bir parçası olarak görülebilecek olan bu bölgesel entegrasyon çabası piyasa, hukukun üstünlüğü, insan hakları ve demokratik değerler üzerine kurulu bir birliktelik ve yönetim anlayışını yansıtmaktadır. Demokratikleşme ve gelişmiş bir piyasa düzeni kurma, ekonomik gelişmenin nimetlerini adil bir şekilde paylaşma hedefleri ile de uyum içinde olan AB’ ye tam üyelik sürecinde, yönetim yapımızın çağdaş standartlara kavuşturulması bir gereklilik olarak ortaya çıkmaktadır (Akdoğan ve Aslan , 2002, 5). 1.5 Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılmasına Genel Bir BakıĢ 1980’ li yıllar hem ekonomik hem de siyasi anlamda önemli değişimlerin ve dönüşümlerin yaşandığı yıllar olmuştur. Bu dönemin başlamasıyla dünya konjonktürü siyasi iktisadın temel değişimi işaretlerini vermiş, bin yılın son 20 yılı yeni bir bin yılın başlangıç strateji ve politikalarının oluşumunun temellerinin atıldığı yıllar olarak tarihe geçmiştir. Özellikle iletişim teknolojisindeki önemli gelişmelerin yine bu dönem içinde yaşanması değişimin hızı ve boyutu üzerinde belirleyici bir dinamik katkı sağlamıştır (8. Beş Yıllık Kalkınma Planı, 2000, 22). Dünya ekonomisinde 1970’li yılların sonundan itibaren başlayan ve 80’li yıllarda hızlanarak devam eden yapısal değişiklikler ekonomik ilişkilerin daha karmaşık bir yapıya bürünmesine yol açmıştır. Kuşkusuz, bu değişim içerisinde kamu sektörünün ekonomik ve mali faaliyetlerde bulunması bir önceki dönemden farklı olarak daha profesyonel bir yaklaşım ve çabayı gerektirmiştir. Bu anlamda kamu 13 sektörünün özellikle aşağıda üç madde halinde sıralanan unsurlara sahip olması etkin ve verimli çalışan bir kamu sektörünün teminatları olarak görülmüş ve bir çok ülkede bu amaçlar üzerine kurulu reform programları geliştirilmiş ve uygulanmıştır, bunlar; •Yeterince bilgilendirilmiş bir kamusal karar alma sürecinin oluşturulması, •Hizmetin üretilmesinde gerek siyasi ve gerekse bürokratik/teknik sorumlulukların net bir şekilde tespiti ve birbirlerinden ayrıştırılması •Hızlı bir şekilde karşılık veren ve etkin çalışan bir sistemin teşvik edilmesi (Yılmaz (b), 1999, 66 ). Tarih boyunca bütçesel reformların bize gösterdiği, bütçenin kamu sektörü faaliyetlerinin sonuçları üzerinde üç farklı düzeyde etkiye sahip olduğu gerçeğidir. Bunlar: Düzey 1:Toplam mali disiplin Düzey 2:Stratejik önceliklere göre kaynakların dağıtımı ve kullanımı Düzey 3:Programların gerçekleştirilmesi ve hizmetlerin sağlanmasında verimlik ve etkinlik (The World Bank, 1998, 17). Bu üç düzeyin ifade ettiği, yüz yıldan fazla süren bir reform dönemini yönlendiren; kamu kaynaklarının kontrolü, kaynakların gelecek dönemdeki dağıtımının planlanması, kaynakların yönetimi şeklinde üç kamusal fonksiyonu yeniden formüle etmektedir (Yılmaz (a), 1999, 5-6). Yukarıda sıralanan üç düzey bütçe sonuçlarının üç farklı alan üzerine yansımasını göstermektedir. Birinci düzey olan mali disiplini sağlamaya yönelik kurumsal düzenlemeler, kanunlar yoluyla (Maastricht, Yeni Zelanda, Avustralya) harcamalar üzerine konulan anayasal sınırlamalardan (Endonezya), yürütmenin kamusal taahhütlerine kadar (Amerika ) uzanan bir aralık içinde yer almaktadır. Bunu takip eden ikinci düzey olan stratejik önceliklere göre kaynakların dağılımında ise kurumsal mekanizmaların temel sorumluluğu, belirlenen mali disiplin çerçevesinde kıt kaynaklar üzerindeki rekabetçi talepleri önceliklendirmektedir. Düzey iki esas olarak politik yapının tercihlerini yansıttığı gibi uygun çözüme ulaşmanın en güç olduğu alan olma özelliğine sahiptir. Bu düzeyde kurumsal düzenlemeleri destekleyen bilgilere ihtiyaç vardır. Bunlar ; Mevcut hükümet politikalarının orta vadede 14 maliyetleri, her bir politikaya ilişkin çıktı ve sonuç bilgileri ve yeni politika önerileri için maliyet, çıktı ve sonuç bilgileri bulunmalıdır. Uygulanan programların veya çıktıların verimlilik ve etkinliğini tanımlayan üçüncü düzey ise bir çok faktöre bağlıdır. Örgütsel performansa bağlı olan bu düzeydeki kurumsal düzenlemeler şu şekilde özetlenebilir; •Kaynaklar ve sistemler sorumlulukla birlikte yeterli destek verilmeli •Amaçlar açık olmalı •Görevler açık olmalı •Üstlenilen görevleri ve amaçları sürdürebilmek için otorite (esneklik) verilmeli •Otoritenin kullanılması için hesap verme sorumluluğu tesis edilmelidir (The World Bank, 1998, 17). Sağlıklı bir mali yönetim, karar süreçlerinde etkinliği yakalamak için olduğu kadar, denetlenebilirliği yakalamak içinde hayati bir ihtiyaçtır. Sağlam mali yönetim ve denetlenebilirlik, hesap verme sürecinin; hesap verme süreci de kamu yönetiminin ve nihai çözümde, demokratik rejimin vazgeçilmez öğeleridir. Mali yönetim bütçeleme, muhasebe, nakit yönetimi, borç yönetimi, iç kontrol mekanizmaları, yönetim bilgi sistemi ve denetimi öğelerinden oluşur. Gerek literatürde gerekse uygulamada, bu faaliyetlerden birine veya ikisine genellikle de bütçelemeye aşırı önem verildiğini, diğerlerinin ise yeterince önemsenmediği görülmektedir (Gören, 2000, 87). 15 ĠKĠNCĠ BÖLÜM MALĠ REFORMLAR ve MALĠ REFORMLARA BAĞLI TEMEL KAVRAMLAR Bu bölümde mali reformu gerektiren etmenlerin neler olduğu konusu üzerinde durulacaktır. Burada reformun kapsamı ne olması gerektiği konusunda gerekli bilgiler verilecektir. Bunun yanında bir ülkede uygulanan mali politikaların öncelikle mali disiplini sağlamaya yönelik olarak oluşturulması, stratejik öncelik sıralaması ve teknik etkinlik açısından değerlendirilecektir. Bölümün sonunda ise mali disiplinin sağlanması ile ilgili temel kavramlar üzerinde durulacaktır. 2.1 Mali Reformu Gerektiren Nedenler Mali reformları gerekli kılan mali sebepler, büyük boyutlara varan kamu mali açıkları ve buna bağlı olarak yükselen Borç/GSMH oranıdır. Kamu reformlarının ortaya çıkışında sadece mali sebepler etken olmamıştır. “Yeni Kamu Yönetimi’’ anlayışı, kamu hizmetlerinin zamanında, belirli bir kalite ve optimal maliyet ile halka ulaştırılmasını ve bunun için hizmet etkinliğinin arttırılması amacını benimsemiştir. Bu reformları getiren itici güçlerden biri de, devletin üstlendiği rollerin yeniden tanımlanması ile devletin kapsam ve boyutlarına açıklık getirilmesi gereği olmuştur (Hürcan, 1999, 7). 2.1.1 Mevcut Bütçe Uygulaması Siyasi rekabet sürecinde doğan yükümlülüklerin gerçekleşmesini bütçe sistemi düzenler. İyi bir bütçe sistemi, makro ekonomik istikrarı sağlama, kaynak dağılımında etkinliği ve hizmet üretiminde verimliliği özendirme ve hesap verme hedeflerini içeren, bunun mekanizmalarını kuran ve bu hedeflere ulaşan bir bütçe sistemidir. Türkiye de bütçenin kapsamı oldukça dar olup, kamu tarafından dağıtılan kaynakların bir bölümünü kaydetmektedir. Ayrıca, mevcut kapsam içinde dahi bütçenin anılan hedeflere ulaşmada yetersiz kaldığı görülmektedir (Atiyas ve Sayın, 1997, 21). 16 Mevcut bütçe sistemimizin bugünkü işleyiş yapısı, 1980’den sonra yaşanan ekonomik ve siyasi dönüşümleri kavrayacak bir yapılandırmaya geçememesinin olumsuz sonuçlarını işleyişe somut bir şekilde yansıtmaktadır. Bu dönem süresince uygulanan pragmatik kamu mali politikalarda bütçe sistemini daha karmaşık ve bilgi üretmeyen bir yapıya dönüştürmüştür (Atiyas ve Sayın, 1997, 22). 2.1.2 Mali Saydamlık Doğu Asya’da 1997’de yaşanan finansal krizin tartışılması sürecinde geliştirilen yaklaşımlardan biri de ekonomide yaşanan gelişmelerin ve mevcut yapının resmini verecek olan bilginin üretilmesinde karşılaşılan problemlerdi. Bu anlamda piyasalarda yeterli açıklığın ve şeffaflığın olmaması krizin nedenlerinden birisi olarak gösterilmiştir (Hürcan ve diğerleri, 1999, 99). Sadece Asya ekonomilerinde değil, diğer ülke ekonomilerinin resmi bütçe hesaplarının da ekonomilerin gerçek durumlarından daha sağlam bir görünüm sergiledikleri gözlenmiştir. Buradan hareketle başta uluslararası örgütler olmak üzere, dünyada doğru bilginin üretilmesi ve yayınlanmasını sağlamak üzere mali saydamlık konusunda çalışmalar yoğunlaşmıştır (8. Beş Yıllık Kalkınma Planı, 2000, 83). Şeffaflığın yeni kamu yönetimi anlayışı ve mali reformlarda taşıdığı önem nedeniyle Uluslararası Para Fonu (IMF)’nin Guvernörler Kurulu Geçici Komitesi üye ülkeler için 16 nisan 1998 tarihinde yapılan toplantısında şeffaflık ilkesi bakımından ideal kuralları düzenleyen Mali Saydamlık İyi Uygulamalar Tüzüğü (Code of Good Practices on Fiscal Transparency) kabul edilmiştir (8. Beş Yıllık Kalkınma Planı, 2000, 84). 2.1.3 Parlamentonun Bütçe Sürecinde Etkinliği Parlamenter rejim, kuvvetler ayrılığı fikrinden hareketle müşterek çalışma ve işte beraberlik esasını kabul eden rejim olarak nitelendirilmekte ve bu sistemde yürütme, yasamanın içinden çıkmakta ancak her türlü faaliyetten dolayı yasamaya karşı sorumlu bulunmaktadır. Yürütme organının o mali yıl içinde yapacağı işleri gösteren bir program olan bütçelerin onaylanması, siyasi denetleme işlevi açısından özel bir öneme sahiptir. Diğer bir deyişle, bütçe siyasal karar organlarının kamu 17 idaresine kamu hizmetleri konusunda verdiği bir sipariş listesidir. Halkın temsilcileri, devletin sağlamakla görevli olduğu hizmetlerin ve bu hizmetler için ayrılacak kaynakların tespitinde hak sahibidirler (Atiyas ve Sayın, 1997, 25). Halkın temsilcileri tarafından yapılan bütçe denetimi, öngörülen bu hizmetlerin etkin şekilde yapılıp yapılmadığını tespit etmeye yönelik bir faaliyettir. Dolayısıyla, hizmetlerin üretme durumunda bulunan ve kamu kaynaklarını kullanma yetkisi alan hükümetler, alınan yetkinin nasıl kullanıldığı konusunda yasamaya karşı sorumludur. Ülkelerde bu tür faaliyetler genellikle anayasalar ve yasalarla düzenlenir (8. Beş Yıllık Kalkınma Planı, 2000, 86). 2.1.4 Denetim Sisteminin Etkinliği Denetim, ekonomik faaliyet ve olaylarla ilgili olarak gerçekleşmiş sonuçları, önceden belirlenmiş amaçlar, kriterler ve standartlara göre tarafsız olarak analiz etmek ve ölçmek suretiyle kanıtlara dayanarak değerlendirmek, gelecekteki hataların önlenmesine yardımcı olmak, kişi ve kuruluşların gelişmesine, mali yönetim ve kontrol sistemlerinin geçerli, güvenilir ve tutarlı hale gelmesine, verimlilik, tutumluluk ve etkinliğin iyileştirilmesine rehberlik etmek ve elde edilen sonuç ve bulguları ilgililere duyurmak için uygulanan sistemli, planlı ve programlı bir süreçtir (8. Beş Yıllık Kalkınma Planı, 2000, 97). Türkiye’de bütçe işlemlerinin yasalara uygunluğunu Meclis adına denetleyen ulusal denetim organı Sayıştay’ın denetim alanı tıpkı bütçenin kapsamı gibi çok dardır. Böylece Kesin hesaplarda da kamu faaliyetlerinin bir bütün olarak değerlendirilmesi yapılamamaktadır. Ayrıca, Sayıştay’ın denetimi performans denetiminden çok hukuki denetime dayanmaktadır (Özer, 1995, 9). 2.1.5 Kamu Mali Yönetiminde Mevcut Kurumsal Yapı İdari, mali ve hukuki yapıdaki dağınıklık ve kargaşa, sadece planlama anlayışının değil, mali yönetimde disiplin ve otoritenin de kaybedilmesi sonucuna götürmektedir. Böyle bir yapıda plana gerek kalmaz, varsa da uygulanmaz. Türkiye’de 1980’ ler sonrasındaki mali politika yönelişlerinin bir kısmı böyle bir 18 dokunun yaratılması olarak da görülebilir. Bu durum salt kötü yönetim veya optik çarpılması gibi gerekçelerle açıklanalabilir değildir. Ancak bu durumun sürdürülemez olduğu da açıktır (8. Beş Yıllık Kalkınma Planı, 2000, 108). Bugün Türkiye’ de kamu harcamaları çok sayıda ve farklı yapıdaki bütçeler ile fon ve döner sermaye işletmeleri arasında dağılmıştır. Kamu harcamalarının yönetimi; genel bütçe, katma bütçe, özel bütçe, özerk bütçe, fonlar ve döner sermaye işletmeleri aracılığıyla yapılmaktadır. Ayrıca, kamu kurumları nezdinde kurulu bazı vakıf, dernek veya sandıkların da kamusal görevler ifa ettikleri kabul edilmekte ve bunlara vergi bağışıklığı tanınarak, genel bütçeden pay verilerek veya devletin bizzat vermiş olduğu hizmetler mukabilinde vatandaşlardan bu türden örgütlenmeler için ayrıca ödeme talep edilerek, kamu adına kaynaklar elde edilmekte ve harcamalar yapılmaktadır. Bu nedenle, bütçe birliği ilkesinden uzaklaşılmakta, konsolide bütçe kapsamı dışında kalan kamu gelir ve giderleri nedeniyle kamu gelir ve giderlerinin tam ve net miktarı görülememektedir (Çiçek, 2004, 83) 2.2 Reformun Kapsamı OECD ülkelerine genel olarak bakıldığında, Yeni Zelanda ve İngiltere’ deki gibi radikal reformların yanı sıra Avustralya ve İskandinav ülkelerinde olduğu gibi daha ölçülü ve belirli amaçlara yönelik reform örneklerine de rastlamak mümkündür. Reformların kapsamı ve başarısı üzerinde siyasi iradenin önemi tartışılmazdır. Yeni Zelanda ve Avustralya örneklerini güçlü kılan en önemli etken reform çabalarının siyasi iktidar tarafından teşvik edilmiş ve desteklenmiş olmasıdır (Hürcan, 1999, 7). 2.3 Mali Politikaların Temel Fonksiyonları Ülkelerinde görülen mali politikalara ilişkin iyileştirmeler üzerine özellikle dünya bankası tarafından ülke çalışmaları yapılmış ve öneriler üretilmiştir. Bu çalışmalardan bir kısmı kamu harcamalarının seviyesi üzerinde durmuş (Public Expenditure Review), bir kısmı ise devlet örgütlenme yapıları ve bu bağlamda finansal yönetim ve bütçe sistemlerinin teknik analiz ve değerlendirmesine yönelik olmuştur. Bu kapsamda elde edilen sonuçlarda verimli harcama yönetimi ve etkin bir bütçe sisteminin üç temel işlevi yerine getirmesi beklenmektedir. Mali reformların da 19 ana çerçevesini oluşturan unsurlar; mali disiplinin sağlanması, stratejik öncelik sıralaması ve teknik etkinliklerin sağlanmasıdır (Hürcan, 1999, 8). 2.3.1 Mali Disiplin Mali reformlarda, mali disiplinin sağlanması için merkezi hükümet ve ilgili mali birimlere verilen yetkiler çerçevesinde harcama ve borçlanma yapılmasını düzenleyen resmi kurallar getirilmesi ve kurallara uyulmaması halinde yaptırım uygulanması öngörülmüştür (Hürcan,1999, 8). Mali disiplinin sağlanmasında yapılması gerekenler şu şekilde özetlenebilir: •Bütçe de bütünlük ve disiplin kurulmalı; bütçe tahminleri güvenilir bir makro ekonomik çerçeveye oturtulmalı; bütçe ve muhasebe yapıları analizlere elverecek şekilde bütünleştirilmeli; kuruluşlara kendi bütçelerini yönetmede daha çok serbestiyet, hesap vermede tam yükümlülük getirilmelidir. •Mali tablolar ile mali bilgileri ve performans bilgilerini üretebilen, tahakkuk esasına dayalı, harcamacı kuruluşlar bazında uygulanan bir muhasebe sistemi benimsenmelidir. •Kamu borçlarıyla taahhüt, garanti ve teşviklerinin kayıt ve takibini sağlayabilen, borçlanma politika ve stratejilerini belirleme de etkili bir borç yönetimi bulunmalıdır. •Harcamacı kuruluşlarca, amaçları elde etmeye yardımcı olacak tutarlı ve etkili iç kontrol sistemleri yaratılmalı; iç kontrolleri sürekli gözeten, aksayan yanlarının düzeltilmesine dikkat çeken etkili mekanizmalar oluşturulmalıdır. •Makro ekonomik istikrar açısından mali kurallar belirlenmelidir. •İhtiyaç tahminlemesi, tahsilat kontrolü ve raporlaması yapabilen, acil haller için uygun eylem planları içeren bir nakit yönetimi kurulmalıdır. •Kamu mali yönetiminin bütün öğelerinin doğru, hızlı ve uyumlu çalışmasına imkan veren, bilişim teknolojisi imkanları ile donatılmış bir yönetim bilgi sistemi kurulmalıdır. •Kamu mali yönetimindeki mülki yönetime paralel yapılanmanın getirdiği sakıncaların giderilmesi, bütçe uygulamalarının rasyonalizasyonu, izlenebilirliği ve denetlenebilirliği için önemlidir (Gören, 2000, 80). 20 Bu çerçeveden mali disiplinin sağlanması konusunda yapılması gerekenler maddeler halinde sıralanmıştır. Bu bilgiler gelişmiş ülke örneklerinde uygulanan ve başarılı sonuçlar alan uygulamalardan çıkarılan sonuçlar olarak karşımıza çıkmaktadır. 2.3.2 Stratejik Öncelik Sıralaması Mali sistemin sağlıklı işleyişini sağlayan ve harcama birimlerinin yerine getirmesi gereken ikinci temel fonksiyon, mevcut kısıtlı kaynaklarla talep edilen harcamaların önceliklere göre sıralanmasıdır. Burada toplum tercihlerinin tam olarak bilinmemesi ve devletin hiyerarşik yapısı bazı engeller oluşturmaktadır. Harcamaların önceliklere göre sıralanması siyasi bir süreçtir. Bu süreç seçmen kitlelerinin belirli kısıtlara göre geniş talep ve tercihlerinin birleştirilmesi ile kollektif hale getirilmesinin yanı sıra harcamacı kuruluşların mevcut harcamacalarından hangilerinin kısılıp, hangi yeni programların uygulanabileceğinin ve bunlara ilişkin harcama tavanlarının belirlenmesine yönelik karar mekanizmalarını içermektedir ( Hürcan, 1999, 9). Harcamaların belirli kural ve yöntemler dahilinde belirlenmesi, sıralanması ve sonuçlarının kamuya duyurulması saydamlık ve sorumluluk ilkelerini geliştirecek, açıklanan verilere göre oluşacak sapmalar kamuoyuna karşı yükümlülük ve siyasi maliyetler getireceğinden hedeflere ulaşılması için itici bir güç olacaktır (Hürcan, 1999, 10). 2.3.3 Teknik Etkinlik Mali disiplinin sağlanması ve kamu harcamalarının öncelik sıralamasına göre belirlenmesinin yanında bir başka önemli konu ise kamu hizmetlerinin etkinlik ilkesi çerçevesinde üretilmesi ve kamuya sunulmasıdır (Hürcan, 1999, 10). Ekonomik birim olarak gerçekleştirdiği faaliyetler açısından piyasalara daha yakın ve dolayısı ile daha geniş enformasyona sahip olan harcamacı kuruluşların, belirli düzeyde bir otonom yapı içerisinde çalışmaları ve bütçelerinin kendilerine verilen sorumluluk içinde uygulamaları bu noktada önemli hale gelmektedir. Harcamaların etkin yönetimi kuruluş açısından söz konusu mali yıl boyunca ne kadar 21 ve hangi sürelerde kaynak giriş ve çıkışlarının mümkün olabileceğinin bilinmesine, en azından tahmin edilmesine bağlıdır (Atiyas ve Sayın, 1997, 53). Kısaca, bütçe kaynaklarının kullanımında teknik etkinliğin sağlanması, harcamacı kuruluşların belirli bir yapıda otonom çalışmalarına, performansa dayalı sorumluluk mekanizmalarına, kuruluşlar arasında rekabet yapısına ve kaynak akışına ilişkin bilginin sağlanmasına dayanmaktadır (Hürcan, 1999, 10). 2.4 Mali Reformlarla Ġlgili Temel Kavramlar 2.4.1 Saydamlık Saydamlık, devletin hedeflerini, bu hedeflere ulaşmak için hayata geçirdiği politikaları ve bu politikaların yarattığı sonuçları izlemek için gerekli olan bilgiyi düzenli, anlaşılabilir, tutarlı ve güvenilir bir biçimde sunmasıdır. Bu tanımda iki unsurun altını çizmekte yarar vardır. Tanıma göre sistemin saydam olması için sadece aktörlerin ne yaptıklarının bilinmesi değil, ne yapmaya niyetli oldukları konusunun da kamuoyuna sunulması gerekmektedir. Niyetlerinin açık bir biçimde belirlenmesi ve kamuoyuna sunulması hem niyetlerin kamu yararına uygun olup olmadığını tartışma olanağı yaratır, hem de vatandaşlara daha sonra davranışları ve bu davranışların sonuçlarını değerlendirmede önemli bir kıstas sunar. İkincisi, bilginin bir yerlerde mevcut olması sistemin saydam olduğunu göstermez. Bilginin vatandaş tarafından etkin bir biçimde kullanılabilmesini sağlayacak bir biçimde düzenli, anlaşılabilir ve tutarlı olması gerekmektedir (Atiyas ve Sayın, 2000, 28). 2.4.2 Mali Saydamlık Mali saydamlık, hükümetin yapısının ve fonksiyonlarının, mali politika planlarının, kamu kesimi hesaplarının ve mali hedeflerinin kamuoyuna açık olmasıdır. Kamu mali politikanın oluşturulması ve yürütülmesi ile ilgisi olan bütün kurum ve kuruluşlar olarak tanımlanabilir. Mali saydamlık verilerin ulaşılabilirliğini, kapsamlılığını, zamanlılığını, anlaşılır olmasını ve devlet faaliyetlerinin (kamu kesiminin iç ve dış faaliyetlerinin) uluslararası karşılaştırılabilir olmasını sağlar. Böylece devletin mali durumu seçmenlerce ve mali piyasalarca doğru bir şekilde değerlendirilebilir. Mali saydamlık görevlilerin sorumluluğunu artırırken sürdürülebilir olmayan nitelikteki politikaların getirmiş olduğu politik riskleri de 22 arttırır. Ayrıca devlet faaliyetlerinin bugün ve geleceğe ilişkin ekonomik ve sosyal etkileri de dahil fayda ve maliyetleri doğru olarak hesaplanır (Kopits ve Craig, 1998, 1). Devlet faaliyetlerinde mali saydamlık ilk olarak, devletin mali faaliyetlerine ilişkin niyet ve öngörüleri hakkındaki bilgilere ulaşılabilirliğini; ikinci olarak, devletin tamamına ait düzenli bir şekilde sınıflandırılmış hesapların ve yarı mali nitelikteki faaliyetlerine ilişkin tahmini içeren kapsamlı bütçe dökümanları da dahil olmak üzere devlete ait ayrıntılı bilgi ve verileri; üçüncü olarak kamu görevlilerin seçimi ve atanması ile ilgili kuralların açıkça ortaya konulmasını ve kamu alımları ile istihdamın yasal çerçevesinin bir standarda bağlanmış olmasını; son olarak da, mali saydamlık yayınlanan verilerin doğruluğu için bağımsız denetimi gerektirir (Kızıltaş, 2001, 8). Saydamlığın mali reformlarda ve yeni kamu mali yönetimi anlayışında taşıdığı önem nedeniyle, Ekonomik İşbirliği ve Kalkınma Teşkilatı (Organization of Economic Cooperation and Devolopment-OECD), Dünya Bankası (World Bank-WB) ve Uluslararası Para Fonu(International Monetary Fund-IMF) gibi uluslararası kuruluşlar bu konudaki araştırmalarını arttırmışlardır (Hürcan, 1999, 13). Bu çalışmalar kapsamında, üye ülkeler için IMF’ nin Guvernörler Kurulu Komitesi’ nin 16 nisan 1998 tarihinde yapılan toplantısında saydamlık ilkesi bakımından ideal kuralları düzenleyen “Mali Saydamlık Uygulamaları Düzenlemesi’’ (Code of Good Practices on Fiscal Transparency) kabul edilmiştir. Söz konusu bilgilerden hareketle saydamlık ilkesi bu bölümde Kopits ve Craig’in 1998 yılındaki çalışmalarında olduğu haliyle üç ana başlıkta ele alınmıştır. • Kurumsal Alanda Saydamlığın Sağlanması • Kamu Hesaplarında Saydamlığın Sağlanması • Göstergeler ve Tahminlerde Saydamlığın Sağlanması 2.4.2.1 Kurumsal Alanda Saydamlığın Sağlanması Kamu sektöründe görev ve sorumlulukların açıkça tanımlanmasından sonra, bu görev ve sorumlulukları yerine getiren devletin çeşitli organları arasında 23 koordinasyonun sağlanması ve bu ilişkilerden doğan faaliyet sonuçlarının saydamlık ilkesi gereği açıkça kamuoyuna duyurulması gerekmektedir. Bu kapsamda, devletin Merkez Bankası ve kamu bankalarının mali nitelikteki işlemleri de kamuoyuna açıklanmalıdır (Hürcan, 1999, 14). Tablo 1: Kurumsal Alanda Saydamlığın Sağlanmasına Yönelik Yapılması Gerekenlerin Özeti Genel Yapı ve Fonksiyonları •Kamu ve özel sektör arasında fonksiyonların dağılımı açıkça belirlenmiş olmalıdır •KİT’ler ve mali kurumların faaliyetleri ile devletin işlemleri arasındaki sınır iyi belirlenmelidir. Ayrıca, bu kurumlarla olan ilişkilerden doğan yarı mali nitelikteki işlemlerin ve hükümetin banka kurtarma operasyonlarının maliyetleri hakkında kamuoyu aydınlatılmalıdır. •Bütçe dışı operasyonların nedenleri ve büyüklükleri hakkında açıklamalar yapılmalıdır. •Hükümetin faaliyetleri hakkında, geniş yetkileri ve otoritesi olan bağımsız gözden geçirme komiteleri kurulmalıdır. Bütçe Süreci •Taslak bütçede, mali hedefler ve öncelikler konusunda detaylı açıklamalara yer vermelidir. •Açık tartışma ortamı yaratılmalıdır. •Saydam uygulama ve kontrol olmalıdır. •Performans ve mali denetime ilişkin sonuçların kamuoyuna duyurulması gerekmektedir. Vergi Düzenlemeleri •Vergi düzenlemelerinin yasal dayanağı olmalıdır. •İdari kurallar, vergi ödeyicilerin hak ve yükümlülükleri ve vergi dairelerinde çalışanların çalışma düzeni açık ve anlaşılır olmalıdır. •Vergi harcamalarının tahminine ilişkin veri olmalıdır. Finansman Operasyonları •Kamu açığının finansman kaynakları ve bunlara ilişkin vade ve faiz yapısı kamuya duyurulmalıdır. 24 •Hükümetin kredi vermesinde ekonomik kriterlerin yanında politik kriterlerin de belirlenmesi gerekmektedir. Düzenleme •Yasal ve idari düzenlemelerde sürecin açık olması, •Basit ve anlaşılır ilke ve uygulamalar içermesi gerekmektedir. Kaynak: Kopits G. and Craig J. (1998), Transparency in Goverment Operations IMF Occasional Paper, no: 162 Mali yönetimde saydamlığın desteklenmesi açısından yasal ve yönetsel düzenlemelerde; bütçe ve bütçe dışı aktivitelerin çerçevesi iyi tanımlanmalı, tüm vergilerin yasal bir dayanağı olmalı ve kamu çalışanlarının davranışlarının ahlaki bir sınırı olmalıdır. Mali yönetim bütçe ve bütçe dışı faaliyetlere uygulanan etkili yasal ve idari kurallarla idare edilmelidir. Bütçenin etkinliği yasal dayanağının kuvvetli olmasına bağlıdır. Bütçeler tüm merkezi hükümetin işlemlerini kapsamalı, brüt bazda göstermeli ve bütçe yönetiminde etkili bir güce sahip olmalıdır (Atiyas ve Sayın,2000, 34). Tablo 2: Saydamlık Düzenlemelerinin Özellikleri •Düzenlemeler, açıkça ifade edilmiş, kolay anlaşılabilen, tutarlı ve yasal dayanağı olan politika hedeflerini içermelidir. •Yeni düzenlemelere karar verilmeden önce söz konusu değişikliğin fayda maliyet analizleri, muhtemel etkileri ve bu elde edilen sonuçların diğer müdahale araçları ile karşılaştırılmaları yapılmalıdır. •Düzenlemelere başvuranlar için prosedürler, herkese açık ve eşit olmalıdır. •Düzenleyici otoriteler arasında çakışan sorumluluklar en aza indirilmelidir. •Düzenlemeler ve bunların etkileri periyodik olarak gözden geçirilmeli ve raporlar halinde yayınlanmalıdır. Kaynak: IMF, Manual on Fiscal Transparency 1998 2.4.2.2 Kamu Hesaplarında Saydamlığın Sağlanması Kamu hesaplarında saydamlığın sağlanması için hesapların kapsamı, bütçe verilerinin IMF’nin GFS (Government Finance Statistics) el kitabında General Government olarak tanımlanan, merkezi hükümet bütçesinin yanı sıra sosyal güvenlik 25 ve bütçe dışı tüm fonları da kapsayacak şekilde, kamunun ticari faaliyetler dışındaki tüm faaliyetlerini içermelidir. Bunun yanı sıra, daha önce de belirtildiği üzere yarı mali nitelikteki işlemlerin de hesaplara dahil edilmesi gerekmektedir (Hürcan, 1999, 17). Tablo 3: Sınıflandırma, Muhasebe, Mali ve Finansal Raporlama Finansal Raporlama Hükümet tarafından konsolide pozisyonu veya belirli bir fonun finansal performansını görmek üzere nakit veya yarı nakit bazda yoğunlaşılmaktadır. Bu sistemin amacı ekonomik performans hakkında tüm olarak bilgi edinebilmektir. Muhasebe sistemi borçlanmanın kaynağını göstermek zorunda olmadığı gibi değerleri de net olarak göstermektedir Mali Raporlama Mali raporlamanın ve GFS’ nin de temel olarak vurguladığı nokta hükümetin faaliyetlerinin ekonominin geri kalanına etkileri raporlamaktır. Şu andaki GFS nakit bazda olduğundan finansal piyasalara, ödemeler dengesine etkileri iyi bir şekilde izlenmektedir. Sınıflandırma ve Muhasebe Sistemleri Yukarıda açıklanan iki çeşit raporlama da saydamlık açısından önemlidir. Kayıt etme ve raporlama, ister nakit ister tahakkuk bazda olsun, iyi dizayn edilmiş ise hem finansal raporlamanın hem de mali raporlamanın ihtiyaçlarını karşılayacaktır. Tahakkuk Bazda Kayıt Tutma Hem mali hem finansal raporlamada nakit bazlı muhasebenin yarattığı kısıtlar tahakkuk bazlı muhasebeye doğru geçişe neden olmaya başlamıştır. Harcama emanetleri, gerçekleşmesi beklenen yükümlülükler ve nakit dışı operasyonlar, ekonomide, nakit bazda muhasebe kaydından önce etki yaratmaktadır. Bu etkiler tahakkuk bazlı muhasebede ve makro ekonomik politikalar üretilmesinde dikkate alınmaktadır. Tahakkuk bazlı muhasebe hükümetlere kaynakları ne kadar etkin kullandığı, yönetimin etkinliği hakkında bilgi vermektedir. Kaynak : IMF , Manual on Fiscal Transparency 1998 Devletin yükümlülükleri tanımlanırken, geleceğe ilişkin olarak taahhütler ve gerçekleşmesi muhtemel yükümlülükler de bu kapsamda ele alınmalıdır. Taahhütler, 26 devletin yatırımına ilişkin işlemlerden ve cari işlemlerinden kaynaklanabilmektedir. Gerçekleşmesi muhtemel yükümlülükler ise, Hazine’nin verdiği garantili borçlar, mevduatlar için verilen Hazine garantileri, şirket kurtarma operasyonları olarak sıralanabilir. Bu tür yükümlülüklerin raporlanması gerekmektedir (Hürcan ,1999, 19). Saydamlık ilkesi devletin gelir ve giderlerinin sınıflandırılmasının da analitik bilgi verecek düzeyde gelirlerin alt detayı bulunmalı, harcamalar GFS’ de belirtilen ekonomik ve fonksiyonel sınıflandırmaya göre gruplandırılmalıdır. Tablo 4: Muhasebe Sisteminde Saydamlığın Sağlanmasına Yönelik Yapılması Gerekenlerin Özeti Kapsam •Devletin tüm fonksiyonlarını kapsamalıdır. Kamu kesimi genel dengesindeki tüm kurumları kapsamalıdır. •KİT’lerin ve kamu bankalarının yarı mali nitelikteki işlemlerini kapsamalıdır. Kayıt Tutma Esası •Tahakkuk bazlı kayıt tutma esası (emanetlerdeki değişim, borçlanmanın iskonto edilmiş maliyeti ve ayni işlemler kapsanmalıdır.) •Buna ek olarak nakit bazda kayıtlar da bulunmalıdır. Değerleme ve Tanımlama •Devletin varlıklarının ölçülmesi(yatırımları ve amortismanları kapsayacak) •Devletin yükümlülüklerinin ölçülmesi •Taahhütler ve gerçekleşmesi muhtemel yükümlülükler hakkında bilgi •Net değerin tahmini Sınıflandırma •Gelirin alt dağılımı •Harcamaların fonksiyonel ve ekonomik sınıflandırmaya göre dağılımı, finansmana ilişkin olarak stok ve borçlanmanın vade, faiz ve kreditörlere göre alt dağılımıdır. Kaynak: Kopits G. , and Craig J. , (1998) Transparency in Goverment Operations, IMF Occasional Paper, no: 162 27 2.4.2.3 Göstergeler ve Tahminlerde Saydamlığın Sağlanması Mali dengenin doğrudan bir göstergesi olarak kabul edilen gelir ve gider farkını içeren dengenin (Overall Balance: GFS’ teki gelir eksi gider eksi kredilerden geri dönüşlerin düşülmüş hali) yanı sıra saydamlığı sağlamak üzere daha detaylı bilgileri içeren göstergelere ihtiyaç duyulmaktadır. Bunlardan; •Cari Dengede: Kamunun ulusal tasarruflar üzerindeki etkisinin gösterilmesi amacıyla işlemlerin cari ve sermaye bazında ayrılmış olması gerekmektedir. Bu kamu yatırım harcamalarının tatmin edici bir şekilde hesaplanmasını gerektirmektedir. •Birincil Denge:Gelir ve faiz dışı giderler arasındaki farkı göstermekte, böylece kamuyu borçlanma politikalarında borçlanmayı azaltma ve istikrar kararları almaya yöneltmektedir. •Operasyonel Denge:Yüksek enflasyon ve borçlanma ile karşı karşıya bulunan ülkelerde, nominal faizlerden enflasyonun etkisinin arındırılıp reel olarak gösterilmesi ile hesaplanmaktadır ( Kızıltaş, 2001, 30). Tablo 5 : Verilere İlişkin Gerçekleşmeler ve Projeksiyonlarda Saydamlığın Sağlanmasına Yönelik Yapılması Gerekenlerin Özeti Doğrudan Göstergeler •Genel Denge; operasyonel denge, birincil denge ve cari denge ile birlikte yayınlanmalıdır. •Net Değer, hesaplama tahmini ile birlikte brüt ve net bazda stok verileri yayınlanmalıdır. Analitik Göstergeler •Yapısal ve Düzeltilmiş Denge: Bütçe dengesinin dönemsel dalgalanmaların ve dışsal şokların etkisinden arındırılması ile elde edilen büyüklük •Sürdürülebilirlik Hesaplamaları ( gelecekteki faiz ve büyüme varsayımlarından yola çıkarak borçlanmada istikrarı sağlayacak birincil dengenin hesaplanması) •Emeklilik fonları gibi yükümlülüklerin net bugünkü değer hesaplamaları •Kuşak hesaplamaları Kısa ve Orta Vadeli Tahminler 28 •Politik tahminlerle temel tahminlerin ayrılması •Makroekonomik tahmin ve parametrelerin açık ve gerçekçi olması Uzun Vadeli Senaryolar •Temel senaryolarla düzeltilmiş senaryoların birbirinden ayrılması •Makroekonomik tahminlerin ve demografik trendlerin açık ve gerçekçi olması Kaynak : Kopits G. , and Craig J. , (1998) Transparency in Goverment Operations, IMF Occasional Paper, no: 162 Klasik bütçe açığı tanımlarının kamu mali politikalarının oluşturulması sırasında yeterli bilgi üretememesi nedeni ile kamu açığının daha kapsamlı tanımlanması gerekmektedir. Net değer kavramı ile, klasik bütçe açığı tanımlarında içerilmeyen dolayısıyla da tüketim kalıpları değişmeden düşükmüş gibi gösterilen bütçe açığı ölçülmeye çalışılmaktadır. Klasik bütçe açıklarında hükümetler, bütçe hedeflerini tutturabilmek için varlıklarını özelleştirerek ya da gerçekleşmesi muhtemel yükümlülüklerini arttırarak açığını düşükmüş gibi göstermektedir. Bugünün bütçe açığı görünür de azalmışken, geleceğe yönelik kamu kesimi net değeri azalarak daha büyük mali ve sosyal problemlere yol açılabilmektedir (Easterly ,1998, 32) Bunların hesaplanmasının yanı sıra gelecekteki emeklilik ödemelerinin bugünkü değerinin hesaplanması yoluyla da yürürlükteki politikaların sürdürebilirliğine karar verilmelidir. Bu oranlar sürdürülemez olduğunda yapısal reformlara öncelik tanınmalıdır. Aynı zamanda uygulanan politikaların gelecekteki nesillere etkilerinin ölçülmesinde gelişmiş ülkelerde nesilsel muhasebe yöntemi geliştirilmiştir. Devletin yayınlaması gereken verilerden biri de, vergi harcamalarıdır. Bu büyüklük, vergi indirimleri sayesinde bazı kesimlere yapılan transfer ödemesi gibi düşünülüp, kamu oyuna ve meclise rapor edilmelidir. Mali riskler pek çok riskle karşı karşıyadır. Bu riskler de bütçe ile birlikte meclise sunulmalıdır. Tablo 6 mali riskler belgesinin neler içermesi gerektiğini göstermektedir (Hürcan ,1999, 23). Tablo 6 : Mali Riskler Belgesi Bu belgeler yıllık bütçelerle beraber sunulmalıdır. Konsolide bütçe içindeki gelir ve gider tahminlerinin etkilenebileceği pozitif veya negatif yöndeki riskleri 29 içermektedir. Bu tür belgelerin içermesi gerekli riskleri şöyle sıralayabiliriz •Temel varsayım tahminlerindeki sapmalar •Belirli harcama taahhütlerinin büyüklüğünün tahminindeki belirsizlikler •Gerçekleşmesi muhtemel yükümlülükler •Büyüklük ve zamanlama açısından bütçeye giriş veya bütçeden çıkışı kesinlik kazanmayan gelir ve giderler Kaynak : IMF , Manual on Fiscal Transparency 1998 2.4.3 Mali Sorumluluk Sorumluluk ilkesi genel anlamda, karar vericilerin performanslarının ölçülmesini ifade etmektedir. Bu aynı zamanda belirli performans kriterlerine göre uygulama sonuçlarının değerlendirilmesini içermektedir. Mali reformların getirdiği anlayış çerçevesinde, yöneticiler yetkilerini herhangi bir müdahale olmaksızın kullanmalıdır. Bu sağlandığı taktirde yetkililer uygulama sonuçlarından sorumlu tutulmalıdır (Yılmaz (b), 1999, 27). Bütçe hazırlama ve uygulama sürecinde birçok OECD ülkesi ön denetimleri azaltarak yöneticilere uygulamalarında esneklik sağlaması ve ortaya çıkan sonuçların dikkate alınarak değerlendirilmesini benimsemiştir. Bu yetkiyi kullanan yöneticilerin performans sözleşmelerine tabi tutulması ile sağlanmıştır. Önemli olan ortaya çıkarılan kamu hizmetinin, kaynakların etkin kullanımı ve verimlilik ilkelerine göre gerçekleştirilmesidir (Hürcan ,1999, 26). 2.4.4 Hesap Verebilirlik Tevdi edilen sorumluluğun karşılığını verme yükümlülüğü olarak tanımlanan hesap verme sorumluluğu, geleneksel çerçevede, sorumluluğun devri ve yanlış yapılan işin cezalandırılması olarak algılanmaktadır. Bu görüşün aksine, modern kamu yönetimi literatürü hesap verme sorumluluğunun daha çok teşvik edici olduğunu vurgulamakta, bu çerçevede hesap verme sorumluluğunu başarıyı ve hizmeti göstermenin , performansı artırmanın fırsatı olarak görmektedir. Bu bakış açısıyla hesap verme sorumluluğu kavramı, performans sorumluluğunun üstlenilmesini ve performansın kanıtlanmasını içermektedir (Bor, 2000, 117) 30 Hesap verme sorumluluğu, her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanların, kaynakların etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak elde edilmesinden, kullanılmasından, muhasebeleştirilmesinden, raporlanmasından ve kötüye kullanılmaması için gerekli önlemlerin alınmasından sorumlu ve yetkili kılınmış mercilere hesap vermek zorunda olmasıdır (Polat, 2002, 71). Hesap verme yönetim olgusunun özünde vardır ve bu nedenle de kaynakları yöneten her kişi ve örgütsel birimin en temel yükümlülüğüdür. Muhasebeciler kaynak kullanımı gerektiren işlemleri belgelendirmek ve kaydetmekten ve bu işlemleri özetleyen mali raporları hazırlamaktan sorumludurlar. Bu nedenle muhasebe, bir çok kaynağın kullanıldığı mali hesap verme süreci için temel bir unsur olma özelliğini taşır. Kamu yönetiminde mali hesabın tutulması ile birlikte bütçeleme ve denetim hesap verebilirliğin temel öğelerini oluşturur (Gören, 2000, 119). Kamu yönetiminde şeffaflık ve hesap verme yükümlülüğü karşılıklı etkileşim içinde olan kavramlardır. Yani yönetimde şeffaflığı sağlayabilmek için etkili ve iyi işleyen hesap verme süreçlerine; hesap verme süreçlerinin etkili ve iyi işlemesi içinde açık ve şeffaf mali politikalara ihtiyaç vardır. Bu nedenle sağlam bir hesap verme yükümlülüğü şeffaflığı sağlamanın vazgeçilmez bir aracı; şeffaflık da hesap verme yükümlülüğünün layıkı veçhile yerine getirebilmenin olmazsa olmaz bir ön koşuludur. Esasen hesap verme yükümlülüğü, kamu fonlarının kullanımına açıklık getirme, yani bu alanda şeffaf olma zorunluluğudur. Etkin hesap verme yükümlülüğünün göstergeleri de; •Görev ve sorumluluklarda netlik •Performans beklentilerinde açıklık •Beklentiler ve kapasiteler arasındaki denge •Raporlamanın inanılırlığı •Revizyon ve düzeltmelerin kabul edilebilirliği olarak sıralanabilir. Bu ilkelerden her biri etkin hesap verme yükümlülüğünün değişik bir özelliğini yansıtırlar ve tümü bir arada kamu yönetimindeki yeni gelişmelere ve hizmet ifa şekillerine daha kolay cevap verebilen bir hesap verebilirlik anlayışı yaratırlar (Gören, 2000, 120). Hesap verme sorumluluğun üç boyutu bulunmaktadır. 31 •Siyasal Hesap Verme Sorumluluğu: Yürütmenin parlamentoya karşı sorumluluğu •Yönetsel Hesap Verme Sorumluluğu: Kamu yöneticilerinin bağlı ya da ilişkili olduğu bakanlarına karşı sorumluluğu •Vatandaşa Yönelik Hesap Verme Sorumluluğu: Hem parlamentonun hem de bütünüyle devletin vatandaşına karşı sorumluluğu (Polat, 2002, 71). 32 ÜÇÜNCÜ BÖLÜM “Bütçe denkleştirilmeli, devlet borcu azaltılmalı, devlet yöneticilerinin haddini bilmezliği ıslah ve kontrol edilmelidir.” Marcus Tellius Cicero MALĠ DĠSĠPLĠNĠN SAĞLANMASINDA UYGULANAN MALĠ KURALLAR Bu bölümde, mali kuralların ne anlama geldiğini ve mali kuralların ortaya çıkış sürecinde neler olduğu üzerinde durulmaktadır. Bunların yanı sıra hükümetlerin yani iktidarların ellerinde bulunun sınırsız gücün sınırlandırılması çerçevesinde mali disiplinin sağlanması için belli başlı mali kuralların neler olduğunu ve bu kuralların ortaya çıkmasında etkili olan nedenler üzerinde durulmaktadır. Hükümetleri sınırlayan bu mali kuralların iktidarlar tarafından delinmesinin engellenebilmesi için bu mali kuralların nasıl düzenlenmesi gerektiği konusunda da çalışmada yer bulmuştur. Son olarakta ülkelerin mali disiplini sağlamasında en önemli mali aracı olan bütçelerin uygulanması sürecinde mali disiplinin sağlanması için neler yapılması gerektiği üzerinde ayrıntılı olarak bilgi verilmeye çalışılmıştır. 3.1 Mali Kuralların Tanımı Son yıllarda gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerin mali yapılarında görülen bozulmalar, literatürde mali politika kuralları (Fiscal Policy Rules) olarak bilinen ve mali disiplinin yasal ve anayasal yollarla sağlanması şeklindeki fikirlerin ortaya çıkmasına, dolayısıyla bu fikirlere olan ilginin giderek artmasına neden olmuştur. Mali kuralların temelinde, genel olarak makro ekonomik istikrarın sağlanması, mali ve iktisadi politikaların desteklenmesi, uygulanan politikaların negatif etkilerinin ortadan kaldırılması ve kredibilitenin arttırılması amaçları yer almaktadır. Anayasal ve yasal temele dayanan mali kurallar, mali disiplinin sağlanmasında gerekli olan temel unsurlardan birisidir (Günay ve Özen, 2002, 1). Mali kurallar, makro ekonomik anlamda, mali performans göstergelerine kalıcı olarak getirilen sınırlamalar veya oranlar olarak tanımlanabilir. Daha dar bir tanımı ise, hem bütçe tahminlerine hem de bütçe uygulamalarına uyumun yaptırımlara tabi olmasını gerektirir. Bu kuralların başlıcaları; denk bütçe kanunları, borçlanmaya, borç 33 stokuna ve rezervlere ilişkin sınırlamalar içeren kurallardır. Tablo 7 de başlıca mali kuralların neler olduğu gösterilmektedir (Hürcan, 1999, 29). Tablo 7: Başlıca Mali Kurallar Denk Bütçe veya Açığa iliĢkin Kurallar •Bütçe gelir ve giderlerinin birbirine eşit olması veya bütçe açığının GSYİH’ nin belli bir oranında sınırlandırılması, •Yapısal olarak düzeltilmiş gelir ve giderin birbirine eşit olması, •Cari gelirlerin ve cari giderlerin birbirine eşit olması (sadece sermaye harcamalarının finansmanı için borçlanmaya izin verir). Borçlanmaya ĠliĢkin Kurallar •Hükümetin yurtiçi kaynaklardan borçlanması üzerine getirilen yasaklamalar •Hükümetin merkez bankası kaynaklarından borçlanması üzerine getirilen kısıtlamalar veya bu tür borçlanmaların geçmiş gelir ve giderlerin belli bir oran ile kısıtlanması Stok ve Rezerve ĠliĢkin kurallar •Stok yükümlülüklerinin GSYİH’ nin belli bir oranında sınırlandırılması •Bütçe dışı fon rezervlerinin (sosyal güvenlik fonları gibi) yıllık prim oranlarının belli bir oranında hedef stok tutmalarının öngörülmesi Kaynak : Kopits G. ,and Symansky S. , 1998, Fiscal Policy Rules , IMF Occasional Paper, No: 162 Mali kuralların yasal dayanağı çeşitli biçimlerde olabilmektedir. Anayasalar, yasalar, politik tedbirler veya uluslararası anlaşmalar ile bu kurallar tesis edilebilmektedir. Ülkeler tarafından uygulanacak yasal mali kriterler, o ülkelerin geleneklerine ve yasal teamüllerine bağlıdır. Genellikle anayasal düzenlemelerin yaptırımının daha güçlü olduğu bilinmektedir. Ancak bazı ülkelerdeki yasaların, hatta alınan bir takım politik tedbirlerin bile, anayasal düzenlemelerdeki gibi aynı yaptırım gücüne sahip olduğu görülebilmektedir (Günay ve Özen, 2002, 1). Mali kuralları gerektiren sebeplerin başında, mali disiplinsizliğin kaynağını oluşturan miktarı büyük boyutlara varan bütçe açıkları ve buna bağlı olarak ortaya çıkan ve gittikçe yükselen Borç/GSMH oranı gelmektedir. Bu nedenle yasamanın 34 yürütmeyi denetlemesinde son yıllarda kullanılan en önemli araçlardan biri , özellikle bütçe açığı ve kamu borçları ile ilgili yasal sınırlamalar getirilmesidir. OECD’ye üye ülkelerde bütçeye getirilen yasal sınırlamalar bütçe reformlarında büyük önem taşımaktadır (Günay ve Özen, 2002, 2). 3.2 Mali Kuralların Ortaya ÇıkıĢ Süreci Kamu sektörünün büyümesiyle ortaya çıkan sorunlar karşısında politik ve idari süreçlerde oluşan kamusal tercihleri tam anlamıyla yansıtmayan politikalardan vazgeçilmesi gereği özellikle 1970’lerin başında ortaya çıkan petrol şoklarının da etkisi ekonomileri yeniden yapılanma sürecine itmiştir. Bununla birlikte mali sürece ilişkin başarısızlıkların giderilmesi için, ekonomik etkinlik ve rasyonalite kavramları ön plana çıkmıştır. Bu teşhislere dayalı olarak kamu ekonomisindeki genişlemenin sınırlandırılmasına yönelik kurumsal değişmeler bir enstrüman olarak kabul edilmiştir. Bu anlamda özellikle A.B.D, İngiltere gibi gelişmiş ülkelerde ekonomide daha liberal eğilimlerin ortaya çıkması ve aşırı büyüyen bütçe harcamaları ve açıklarının durdurulması gereği çok tartışılan konular olmuştur. Devletin bir “Leviathan” olarak görüldüğü anlayış ve zulmedici devletten iyilik sever refah devleti anlayışına geçiş sağlanmıştır (Musgrave, 1981, 71) . Kamu sektöründeki bu aşırı genişlemenin önüne geçebilmede, kamu sektöründeki yeniden dağılım politikalarının optimal seviyesinin belirlenmesi devletin harcamalarının kısılması veya belirli bir sınırlama getirilmesi de önemli olmaktadır (Musgrave ,1981, 72). Görüleceği üzere kamu maliyesi teorisinde tartışılan temel konular itibariyle bakıldığında kamu sektöründeki aşırı büyümenin kamu bütçe harcamalarının büyümesi ile karakterize edildiği ve bu büyüme sonucunda da gerek yerel seviyede ve gerekse merkezi idare harcamalarının büyüdüğü ifade edilmektedir. Nitekim gelişmiş batı ülkelerinde 1970’li yıllardan sonra kamu sektörü politikalarına bir sınırlama getirilmesi arayışı olsa da kamu finansal açıklarının frenlenemediği görülecektir. Esas itibariyle kamu finansman açıklarının büyümesindeki birçok faktörün etkili olduğu bilinmektedir. Sosyal güvenlik sisteminin sorun halini alması, tarımsal destekleme 35 politikalarının bütçe üzerindeki yükünün artması, transfer harcamalarının bütçe üzerindeki yükünün artış harcamalarının büyümesinin önemli sebepleridir. Bu anormal bir biçimde büyüyen bütçe açıkları borç yükünün temel belirleyicileri olmakta, harcamaların finansmanında vergi yükünün yükselmesini beraberinde getirmektedir. 1973 yılında petrol fiyatlarının ani yükselmesi karşısında gelişmiş birçok ülke bu gelişmeye karşı hızlı tedbir alamadığı için üretim maliyetleri ve enerji maliyetlerinin yükselmesi ekonomik durgunluğun ortaya çıkmasına ve reel gelirin düşmesine neden olmuştur (Sakal, 2003, 4). Bu gelişmeye karşı hızlı karar alamayan hükümetler krizin etkisini hafifletebilmek için istikrar programı uygulamaktan ziyade borçlanma yolunu tercih etmişlerdir. Aynı dönemde yüksek harcama eğilimlerinin sürmesi daha yüksek dış borçlanma ihtiyacını doğururken, aynı zamanda iç borçlanma ve genişletici para politikalarının uygulanması sonucunu doğurmuştur (Sakal ,2003, 5). 3.2.1 GeliĢmiĢ Ülkelerde Mali Kuralların Ortaya ÇıkıĢ Süreci 1970’ li yıllarda arka arkaya gelen petrol krizleri, yapısal sorunlar, gelişmekte olan ülkelerin kalkınma sorunları ve dışa açık büyüme stratejileri giderek dünya ekonomisine entegre olma çabalarını arttırmıştır. Ancak bu ülkelerde borçların aşırı derecede yükselmesi genelde sermaye ihraç eden ülkeler durumundaki gelişmiş ülkeleri de önemli ölçüde etkilemiştir. Bu gelişmelerin sonucu olarak 1980’ lerin başlarında dünya ekonomisinin yapısını değiştiren benzeri görülmemiş uluslararası dengesizlikler ortaya çıkmıştır. Bu gelişmelerden başta ABD ekonomisi olmak üzere çoğu sanayileşmiş ülke etkilenmiştir. II. Dünya savaşı sonrası dünya ekonomik ve mali sistemini kuran ABD kamu açıklarının aşırı yükselmesi ile ortaya çıkan borçlanma sonucunda dünyanın en çok borçlu ülkesi konumuna gelmiştir. Buna karşılık son 30-40 yıllık gelişme seyri içerisinde dünyanın ikinci büyük ekonomisi haline gelen Japonya ise en çok alacaklı ülke haline gelmiştir (Sakal ,2003, 6). Bu gelişmeler karşısında 1970’li yılların kamu maliyesindeki dengesizliklerini aşmaya çalışan gelişmiş ülkeler bir taraftan da 1980’ li yılların başlarından itibaren kendisini göstermeye başlayan borç krizi dolayısıyla bu ülkelerdeki mali kesim derin bir kriz belirsizliği içerisine girmişlerdir. Zaman içerisinde ekonomik durgunluğun bir 36 türlü aşılamaması kamu açıklarını büyütmüş, uluslararası beklenmedik gelişmeler hükümetler üzerindeki baskıların artmasıyla sonuçlanmıştır. Mali açıkların uzun dönemde ekonomik durgunluğun en önemli belirleyicisi olacağını politikacılar tahmin edememiş ve bu açıkların etkileri hakkında herhangi bir politika arayışı içerisinde olmamışlardır. Bu alanda ekonomist ve akademisyenlerin uyarılarına rağmen ortaya çıkan gelişmelere kayıtsız kalındığı görülmüştür. Özellikle devletin ekonomik ve sosyal fonksiyonlarının yeniden belirlenmesi yönünde bir tavır içerisinde olunmamış, devletin gelir garantileri, yeniden dağılım politikaları, kamu personel istihdamındaki artışlar ve mali alandaki devlet müdahaleleri daraltılmamıştır (Sakal ,2003, 7). Esas itibariyle burada üzerinde durulması gereken temel konular; kamu açıklarının genişleme sürecini devam ettirmesi ve yapısal nitelik kazanması, ekonominin büyüme oranının düşmesi veya yavaşlaması ve reel faiz oranlarının yüksekliğidir. Bu koşullar altında her yıl büyüyerek genişleyen kamu açıklarının kümülatif etkisi, kamu borçlarının artışı ve borçların GSYİH’ ya oranının artış anlamına gelir ki, bu gelişme de mali disiplinin bozulmasının en önemli göstergelerinden birisi olmaktadır. Nitekim kamu finansman açıklarının büyüklüğü ve reel faiz oranlarının kamu borçlarındaki artışların en temel belirleyicisi olmaktadır (TÜSİAD, 1996, 74). 3.2.1.1 Amerika BirleĢik Devletleri ABD’de federal bütçe açığı 1960’ lı yıllarda GSYİH’ ya oran olarak % 1’ in altında gerçekleşirken zaman içerisinde artarak 1970’ li yılların sonunda % 3’ e ulaşmıştır. Daha sonraki yıllarda izlenen politikalar sonucunda federal bütçe açığı 1983-1985 döneminde en yüksek tarihi değerini alarak % 4,9’ a ulaşmıştır. Bütçe açıklarının azaltılması ile ilgili olarak ilk yasal düzenleme 1974 yılında bütçe yasası ile getirilmiş, Kongre’ de yapılan tartışmalarda açıkların seviyesi üzerinde daha çok tartışmalar yapılmıştır. Bütçe uygulama tekniği açısından Bütçe Yönetim Ofisi idari yasal düzenlemenin yapılmasını istemiştir. Bu ofis, uygulanmakta olan PlanlamaProgramlama ve Bütçeleme Sisteminin açıkların azaltılmasında etkisinin sınırlı kaldığını açıkların artışında özellikle politik baskıların etkili olduğunu öne sürmüştür. Nitekim 1977 yılında bütün yönetim brimlerinde Sıfır Esaslı Bütçeleme Sistemine 37 geçilmiş, bu sistem aracılığıyla bütün birimlerin yapacakları her yıl yeniden belirlenerek bu birimlere fon tahsis edilmesi esası getirilmiştir. Ancak bütçe tekniklerindeki gelişme bütçe açıklarının seviyesinin artmasını engelleyememiştir (Petrei, 1998, 27). ABD’ de bütçe açıklarının hızlı artışı karşısında gerek eyaletlerde ve gerekse federal seviyede birçok çalışma ve öneri geliştirilmiştir. Bu gelişmeler karşısında ABD’de halen eyaletlerin çoğunda denk bütçe uygulaması mevcuttur. Eyalet anayasaları genel olarak harcama ve gelirlerin birbirine denk olmasını emretmektedir (Petrei, 1998, 28). ABD’de federal devletin gelir ve harcamalarının birbirine denk olması uzun yıllardır savunulmaktadır. Federal düzeyde açıkların süreklilik kazanması neticesinde denk bütçe ilkesinin anayasada yer alması önerilmektedir. Bu konuda günümüze değin bir çok farklı görüş ortaya atılmıştır. Akademik alana özellikle Chicago ve Virginia okuluna mensup iktisatçılar anayasal denk bütçe ilkesini hararetle savunmaktadırlar (Sakal, 2003, 13). 1985 yılında bütçe açıklarının kontrolüne yönelik bir yasa kabul edilmiştir. “The Balanced Budget and Emergency Control Act of 1985’’ adında olan yasa, genel olarak “Gramm- Rudmann- Hollings Act’’ olarak da bilinmektedir. Bu kanundan sonra 1987 yılında “Balanced Budget and Emergency Deficit Control Reaffirmation Act of 1987’’ çıkarılmış ve bu kanunu “Budget Enforcement Act of 1990’’ ve daha sonra “Omnibus Budget Reconciliation Acts’’ gibi yasal düzenlemeler takip etmiştir. En son 1996 yılı için hazırlanan bütçe yasası “Omnibus Budget Reconciliation Bill’’ de yenilik içermektedir. Bununla birlikte muhalefetin de anayasal denk bütçe önerisini bütçe görüşmelerinde bir model olarak öne sürdüğü görülmektedir (TÜSİAD, 1996, 75). 3.2.1.2 Yeni Zelanda 1984’ e kadar olan döneme genel hatlarıyla bakıldığında, Yeni Zelanda da devletin ekonomideki toplam kaynakların yaklaşık % 25’ ini kullanıyor olduğu 38 görülmektedir. Ama bu dönemde asıl önemli olan nokta, gerek ekonominin girişim gerekse de düzenleyici faaliyet anlamında ekonomide kaynak kullanımının devlet tarafından yönlendiriliyor olmasıydı. Yani ekonomik yapıda oluşan mal ve hizmet üretimi baskın bir şekilde devletin piyasaya müdahalesi sonucu değişen göreli fiyatlar ve karlar sonucunda belirlenmekteydi. Bu dönemde devlet bir çok mal ve hizmetin sağlayıcısı olmasının yanında enerji, ulaştırma, tarım ve haberleşme gibi temel sektörlerde kurmuş olduğu teşebbüsler yoluyla aynı zamanda üretici konumuna gelmişti. Aynı durum mali sektöre bakıldığında da görülmekteydi. Şöyle ki, devlet hem en büyük ticari bankalardan birine sahip hem de sistemdeki en büyük sigorta şirketinin yönetiminde yer alıyordu (Yılmaz (b), 1999, 6). 1970’lerden sonra başlayan dönem Yeni Zelanda açısından performansın çok ciddi boyutta düştüğü yıllar olarak tanımlanmaktadır. Bu gelişmelerin nedenleri dört başlık altında toplanabilir. Bunlar; •Dünya ticaretinde ortaya çıkan belirsizlik •Petrol fiyatlarındaki artışlar •İngiltere’nin Avrupa Topluluğuna girmesi •Hükümetlerin uygulamış oldukları müdahaleci ve hatalı politikalar (Yılmaz (b), 1999, 6). Son maddeyle ilgili olarak özellikle uygulanan teşvik ve vergi politikaları örnek olarak gösterilmektedir. Bu döneme bakıldığında teşvik ve vergisel düzenlemelerin ağırlıkla verimliliği düşük olan sektörlere kaynak akışını sağlayacak şekilde dizayn edildiği görülmektedir (Yılmaz(b), 1999, 6). İlk petrol şokunun gelmesiyle ekonomideki büyüme on yıldan fazla bir dönem için tamamen durmuştu. Petrol şokunun yaşanmasıyla birlikte hükümet öncelikle teşvik politikalarını kullanarak ilgili sektörleri korumaya çalışmış ve bunun finansmanı için dışarıdan borçlanma yoluna gitmiştir. 1970-1980 arası dönemde ortalama enflasyon oranı OECD ortalamasının yaklaşık % 50 daha fazla olmuş, bütçe açıkları GSYİH’ nin % 9’ larına çıkmış, işsizlik % 6 gibi Yeni Zelanda halkının alışık olmadığı bir büyüklüğe ulaşmıştı. Hükümet gelinen bu noktada 1982 den başlayarak 39 1984’e kadar ücretleri, fiyatları, kiraları ve faiz oranlarını dondurmuştu (Yılmaz (b), 1999, 7). 1984 yılının ortalarında seçime gidilmiş ve önceki hükümet bu seçimlerden belirgin bir şekilde yenik çıkmıştır. Kamu açıklarının büyüklüğü, artan dış borç yükü, işsizlik, enflasyon gittikçe tıkanan bir ekonomik yapı içinde, hükümetin değişmesi kriz koşullarını yaşayan ekonomide krizin gelmesini çabuklaştırmıştır. Kriz kendisini döviz piyasasında yaşanan devalüasyon beklentili bir spekülasyon ile göstermiş, ülkedeki döviz rezervleri tükenme noktasına gelmiş ve bir anda hükümet döviz ticaretini geçici olarak durdurmak zorunda kalmıştır. Özellikle uzun bir süre boyunca dış ticaret dengesinin bozulmasının sonuçlarını yansıtan bir durum ülkeyi net bir şekilde dış borçlarını ödeyememe tehlikesi ile karşı karşıya bırakmıştır (Yılmaz, 1999 (b), 7). Ekonomik ve sosyal reform politikaları, İşçi Partisi (1984-1990) hükümeti tarafından hazırlanmış ve uygulanmıştır. Reformun arkasındaki temel düşünce; devletin ekonomik yaşamda daha iyi kaynak kullanımını sağlamak amacıyla yapmakta olduğu ve son derece karmaşık bir yapıya bürünen müdahalelerin kaldırılması ve mümkün olduğunca piyasa kurallarının uygulanmasına geçilmesini sağlamak olarak görülmektedir. Bu anlamda gelen reformist hükümetin uygulamaya başladığı temel ekonomik ve sosyal politika dönüşümlerini kısaca sıralarsak; •Bir önceki dönemde uygulamasına geçilen fiyat, ücret ve döviz ticareti ile direkt kontroller kaldırılmış ve yabancı yatırımlar üzerindeki devlet kontrolü ile ilgili düzenlemeler iptal edilmiştir. •Özellikle tarım ve sanayi sektörlerine yönelik kullanılan sübvansiyonların bir çoğu iptal edilmiştir. •Ulaştırma, enerji gibi dış ticarete konu olmayan sektörler üzerinde devletin düzenleyici nitelikteki geniş çaplı müdahaleleri kaldırılmıştır. •Merkez Bankası’ nın özerkliği arttırılmıştır. (1989’ da yapılan yasal değişiklik ile Merkez Bankası fiyat istikrarını sağlamak için kendi başına müdahale yetkisi verilmiştir.) 40 •Vergi sistemi yeniden gözden geçirilmiş ve vergi reformu yapılmıştır, bu anlamda katma değer vergisi sisteme girmiş, vergi oranları düşürülmüş ve bütün vergi harcamaları (muafiyet ve istisnalar gibi) uygulamalar kaldırılmıştır. •Sosyal politika anlamında öncelikli eğitim ve sağlık sektörleri ile ilgili temel reformlar ele alınmıştır; eğitim sektöründe okulların yönetimi öğrenci velilerinden seçilmiş bir kurula devredilmiş ve eğitim kurumlarının finansmanı konusunda daha farklı yöntemlerin uygulanmasına geçilmiştir, sağlık sektöründe ise ciddi bir reform ihtiyacından hareketle özellikle sistemi merkezi bir yapıdan kurtaracak ve hizmeti sağlayan ile finansmanı sağlayan arasındaki ilişkiyi güçlendirecek uygulamalar başlatılmıştır (Yılmaz (b), 1999, 8). Kamu mali sisteminin hukuki yapısı reformların başlamasıyla birlikte çıkarılan beş kanun çerçevesinde sağlanmıştır. Bu kanunlar; Kamu İktisadi Teşebbüsleri Kanunu (State- Owned Enterprises Act 1986), Devlet Sektörü Kanunu (State Sector Act 1988), Kamu Finansmanı Kanunu (Public Finance Act 1989), Finansal Raporlama Kanunu (Financial Reporting Act 1993) ve Mali Sorumluk Kanunu (Fiscal Responsibility Act 1994) olarak sıralanabilir (Yımaz (b), 1999, 17). 3.2.2 GeliĢmekte Olan Ülkelerde Mali Kuralların Ortaya ÇıkıĢ Süreci Gelişmekte olan ülkelerin en temel sorunları genel olarak yurtiçi tasarrufların yeterli olmaması dolayısıyla, ekonomik kalkınmanın yurt dışı kaynaklarla finanse edilmesi zorunluluğudur. Ancak bu ülkelerde ekonominin bünyesinden kaynaklanan yapısal sorunlar nedeniyle dış finansman bulmada da zorluklar çekilmektedir. Uluslararası sermaye hareketleri açısından bu ülkeler her an mali kriz içerisine düşebilecek ülkeler oldukları için dış finansman sağlamada da ciddi sorunlarla karşılaşmaktadır. Nitekim bu güçlükler dünya finans piyasalarında ve siyasi çevrelerde oldukça fazla tartışılan konulardan birisini oluşturmaktadır (Nemli, 1989, 31). Gelişmekte olan ülkelerde makro ekonomik dengesizliğin en önemli göstergelerin den birini kamu kesim açıkları oluşturmaktadır. Geniş bütçe açıkları aynı zamanda enflasyonist para politikasının da önemli bir aracı durumundadır. Bu 41 ülkelerde, hükümetler enflasyonu önemli bir politik tercih olarak kabul etmemekle birlikte, izlenen amaçlar parasal büyümeye bu büyümede sonuç olarak enflasyonist baskıların artmasına neden olmaktadır (Çelebi 1998, 11). Kamu harcamalarının hızlı büyümenin bir amacı olarak kullanılması ve kamu harcamalarının gerek kamu istihdam politikalarının ve gerekse kamu finansman açıklarının büyümesinden kaynaklanan artışı kamu borçlarının da aşırı büyümesiyle sonuçlanmıştır. Gelişmekte olan ülkelerde kamu harcamaları arttığında vergilerin arttırılması ekonomik ve politik baskılar nedeniyle pek mümkün değildir. Bütçe açıklarını finanse etmenin yolu da para basmaktır. Bu durum başta Latin Amerika ülkeleri olmak üzere diğer gelişmekte olan ülkelerde de göze çarpmaktadır (Sakal, 2003, 35). Özellikle 1970’ li yıllarda gelişmiş ülkelerdeki ekonomik durgunluk gelişmekte olan ülkeleri de çok büyük etkilemiştir. Sanayileşmiş ülkelerin dış taleplerindeki düşme gelişmekte olan ülkelerin ihracatlarını daralttığı için döviz gelirlerinde önemli düşmelere neden olmuştur. Bu gelişme bir taraftan dış açıkların büyümesine neden olurken bir taraftan da kamu harcamalarının artışından kaynaklanan kamu açıkları borçların çok hızlı bir biçimde büyümesi sonucunu doğurmuştur (Sönmez ve Gönülü, 1989, 53). 1980’ li yıllarda tüm dünya ülkeleri ekonomilerinde yeniden yapılanma arayışı içerisine girmişlerdir. Yeniden yapılanma süreci ülkeden ülkeye farklılık göstermekle birlikte dünya ekonomisindeki gelişmeler ülkeleri ekonomik reformlar yapmaya zorlamıştır. Gerekli reformların yapılması ve bütün ülkelerde sürdürülebilir bir ekonomik büyümenin gerçekleştirilmesi dünya ekonomik refahının artması için gereklidir. 1990’ ların başlarında dünya çok hızlı bir değişim sürecinden geçmiş, geçmişte Doğu Bloğu içerisinde yer alan ülkeler geçiş ekonomileri niteliği kazanmıştır. Gerek dış finansman açıkları ve mali açıklarla iç içe yaşayan ülkeler ve gerekse geçiş ekonomilerinin gelişmiş ülkelerin yaptığı reform çalışmalarını dikkatle inceleyerek ekonomileri yeniden yapılandırmaları gerekmektedir (Sakal, 2003, 60). Bu nedenle daha iyi yönetişim ve ekonomik göstergelerin şeffaflaşmasıyla yeni standartlar, kodlar her ülke tarafından kabul edilmesi gereken bir zorunluluk halini almıştır. Bunlara ilave olarak, kamu kaynaklarının yönetiminde vatandaşın gözetim ve denetiminde olmasını sağlayacak kurumsal yapılara da ihtiyaç vardır. Mali şeffaflık 42 olarak da ifade edilebilecek bu düzenlemeler kapsamında, hükümetlerin mali politika amaçlarının ve kamu sektörü hesaplarının halka açık olması ve kamu harcamalarının uluslararası karşılaştırmalar yapmaya uygun şekilde açıklanması gerekir (Öztürk, 2002, 29). Bununla birlikte ekonomide kamu sektörü ve özel sektör arasında bir dengenin kurulması, mali istikrarın kalitesi, ekonomik ve politik karar alma sürecinin sağlıklı işlemesi ve uluslararası kurumlarla ilişkilerin geliştirilmesi gerekmektedir. Bu doğrultuda ekonomik ve sosyal reformların sivil toplum örgütleri, iş çevrelerinin organizasyonları ve kar amacı gütmeyen kurumlar, farklı dini ve teknik gruplar ve diğer lokal hareketlerin gelişmeleri dikkate alınarak reformların yapılması ve kalkınmanın gerçekleştirilmesi gerekmektedir. Bu da ekonomik, sosyal ve siyasal kurumsal reformların gerçekleştirilmesi ve desteklenmesi ile sağlanabilmektedir. Nitekim bu reformların gerçekleşmesi dengeli bir kamu sektörü, maliyet ve etkinliğe dayalı harcama programları, fakirliğin azaltılması ve vergi yükünün gelir dağılımını dengeleyici bir vergi sistemini, iyi işleyen bir piyasa mekanizmasını ve yüksek seviyede verimli bir istihdamı gerçekleştirmek anlamına gelmektedir (Sakal, 2003, 60). 3.2.2.1 ġili 1970’ lerin başında ekonomisinde çok yüksek kamu müdahalesini yaşamış olan Şili yüksek enflasyon ve yüksek mali açıkları birlikte yaşamıştı. 15 yılı aşkın bir süre, yarı anayasal reformlarla Şili ekonomisinin karakteristik yapısı ve ekonomik karar alma süreci radikal olarak değişime uğramıştır. Yeni 1980 anayasası mülkiyet haklarını garanti altına almış ve daha ihtiyatlı bir biçimde düzenleyici olarak devletin rolü sınırlandırılmıştır. Bütçesel prosedürler yeniden düzenlenmiş ve çoğu devlet işlemleri daha katı kurallar altında görülebilir biçimde kontrol altına alınmıştır. Devlet ekonominin üretici sektöründen geri çekilmiş, yardım ve sağlık sigortası sistemi özelleştirilmiş ve sağlık ve eğitim hizmetleri desantrilize edilmiştir. Bu reformlar vergisel ayrıcalıklara dayanan lobi faaliyetleri, sosyal çıkarlara ya da ayrıcalıklı çıkarlar yoluyla uygulamaya konulan düzenlemeleri azaltırken, kamu hizmetlerinin daha etkin hale getirilmesini sağlamıştır. Devlet transferleri ve müdahalelerinin maliyetleri içsel hale getirilmesiyle bir müşteri devlet ve yetkin devlet anlayışı 43 yerleştirilmiş ve bundan dolayı sağlam maliye politikası başarılabilir hal almıştır (Sakal , 2003, 62). 3.2.2.2 Malezya Malezya 1980’lerin başlarında diğer gelişmekte olan ülkelere benzer makro ekonomik sorunların yaşandığı bir ülke iken, 1982’ de kamu harcamaları GSYİH’ nin % 45’ ini kapsıyordu ve mali açık GSYİH’ nin % 17’ siydi. Kamu yatırım programı o yıl GSYİH’ nın % 18,7 sini kapsıyordu. Daha sonraki yıllarda, hükümet bir çok kamu teşebbüsünü özel sektöre eşit koşullarda ticari hale getirilmiş olanları özelleştirmiştir. Ekonomi yasal-kurumsal olarak serbestleştirildi. Sermaye harcamaları dikkate değer bir şekilde sadece 1995’ de GSYİH’ nin % 5’ i kadar düşürülmüş ve hükümet altyapı yatırımları için geleneksel teşebbüs ve mülkleri için özel sektörü teşvik etmiştir. Koruyucu ücret ve istihdam politikaları da ekonomide kamu harcamalarının daraltılmasında azaltıcı bir paya sahip olmuştur. Hükümet reformları ve harcama kesintileriyle daha dengeli bir konjonktür ve daha kolay harcama azaltmalarıyla hızlı ekonomik büyüme sağlanmıştır. 1995’ e kadar, kamu harcamaları 1980’ lerin başındaki seviyenin yarısına ya da diğer bir deyişle GSYİH’ nin % 22,6’ sına düşürülmüş ve bütçe fazlası elde edilmiştir (Sakal, 2003, 65). 3.3 Mali Kuralları Ortaya Çıkaran Temel Nedenler Yapılması gereken istikrarlı bir büyüme ve fiyat istikrarını sağlayacak şekilde mali disiplinin sağlanmasıdır. Bu amaçla mali istikrarın, müdahaleci politikalara yer veren yıllık veya orta vadeli bütçeler veya orta vadeli istikrar programları ile mi yoksa alternatif olarak ekonomik gelişmelere duyarlı olarak hazırlanan ve uygulanan mali politika kuralları ile mi daha sağlıklı olarak tesis edileceğini araştırmak gerekmektedir. Bunu yaparken mali kuralların geliştirilmesini gerekli kılan nedenleri incelemekte fayda görülmektedir. Bu nedenler aşağıdaki gibi sıralanabilir; (Hürcan, 1999, 34) •Makroekonomik İstikrarı Sağlamak: Hükümetin tüm yurtiçi kaynaklardan, özellikle de merkez bankasından borçlanmasına getirilen sınırlama ve yasaklamalar 44 para yaratılmasının durdurularak enflasyonist baskıların temel kaynağını ortadan kaldırmış ve böylece istikrar sağlanmasını kolaylaştırmıştır. •Diğer Finansal Politikalara Yardımcı Olma: Özellikle istikrarı sağlamak için parasal araçların kullanımı konusunda diğer finansal politikalara yardımcıdır. Bir mali kural, bütçe açıklarının azaltılmasında otomatik stabilizatörlerin kullanımına izin verirken, para politikası üzerindeki yükü de azaltma eğilimindedir. •Mali Sürdürebilirlik: Mali kurallar finansal Piyasalarda makul bir reel faiz seviyesinin sağlanmasına yardım etmeli ve özel yatırımlar üzerindeki dışlama (Crowding Out) etkisini ortadan kaldırmalıdır. •Mali kurallar özellikle EMU (European Monetary Union) gibi ortak para birimine geçen ülkelerde piyasanın olumsuz reaksiyonlarını engellemeli ve meydana gelecek negatif etkilerin önlenmesini sağlamalıdır. •Hükümetin Kredibilitesinin Arttırılması: Finansal Piyasalarda uzun süreli olarak güvenin tesis edilmesinde, hükümetlerin kendilerini, bütçe açıkları, borçlanma veya borç stoku verilerinde kalıcı kısıtlamalara tabi tutması gerekmektedir. Mali kurallar özellikle seçim öncesi dönemlerde mali disiplinin sağlanmasına zıtlık teşkil eden harcamalar sonucu oluşan ve kısa vadeli politik kaygılardan kaynaklanan kamu açıklarının ortadan kaldırılması veya en azından azalmasına yardım eder. Mali kuralları ortaya çıkaran nedenler sıralandıktan sonra bu kurallarla ulaşılmak istenen hedeflere ulaşabilmek için bu mali kuralların dayanak noktalarının iktidardaki siyasileri bağlayıcılığı olmalı ki siyasilerin keyfi uygulamaları sonucunda bu kuralların delinmesini engellenebilmedir. Bu açıdan baktığımızda genellikle gelişmiş ülkelerde mali kurallar “Yasa” olarak düzenlediğini görülmektedir. 3.4 Mali Kuralların Düzenlenmeleri Son yıllarda birçok ülke, yasal ya da anayasal düzenlemelerle kamu maliyesi otoritesinin bağımsızlığını kısıtlayıcı yönde uygulamalara geçti. Buna bağlı olarak, bütçe açıkları ve kamu borçlanmasında bütçe mevzuatı ve diğer yasal düzenlemelerin rolü üzerine yapılan araştırmalarda belirgin bir artış görülmektedir. 45 Mali kuralların yasal dayanağı çok çeşitli olabilmektedir. Anayasalar, yasalar, düzenlemeler, politika tedbirleri veya uluslararası anlaşmalarla düzenlenebilir. Bu ülkelerin yasal kriterleri, gelenekleri ve düzenlemelerine bağlıdır. Anayasal düzenlemelerin yaptırımının daha güçlü olduğu bilinmektedir. Fakat bazı ülkelerde yasaların ve hatta politika tedbirlerinin aynı yaptırım gücüne sahip olduğu görülmektedir (Hürcan, 1999, 36). Amerika Birleşik Devletlerinde Federal Bütçe açığının azaltılması ya da tamamen giderilmesi amacına yönelik olarak; 1985 yılına “Gramm-Rudman-Hollings Act’’ daha sonra da “Budget Enforcement Act’’ ve “Ombinus Budget Reconciliation Act’’ gibi yasal düzenlemeler uygulamaya konulmuştur (Corsetti and Roubini çev. Egeli, 2003, 57). Avrupa Birliği’ ne üye ülkelerin imzaladıkları Maastricht Anlaşması, üye ülke hükümetlerinin iktisat politikaları üzerindeki yetkilerini belirli kriterler çerçevesinde sınırlamıştır. Ekonomik ve parasal birlik için üzerinde uzlaşılan kriterlere göre birliğe üye ülkelerde bütçe açıklarının GSYİH’ ye oranı % 3’ den; toplam borçların GSYİH’ ye oranı % 60’ dan fazla olmayacaktır. Birliğe üye ülkeler enflasyon ve uzun vadeli devlet tahvillerine ödenen faiz oranı konusunda da sınırlamalara tabidir. Maastricht anlaşması da bir tür ekonomik anayasa görünümündedir. Amaç hükümetlerin makroekonomi yönetimindeki keyfiyetine son vermek, mali ve parasal disiplini sağlamaktır (Aktan Coşkun Can, “Devlette Mali Disiplinsizlik Sorunu”, 3). Mali disiplini sağlamak üzere yasal düzenlemeleri yapan ülkelerden Yeni Zelanda’da Kamu İktisadi Teşebbüsleri Kanunu (State- Owned Enterprise Act -1986), Devlet Sektörü Kanunu (State Sector Act-1988), Kamu Finansman Kanunun (Public Finance Act-1989), Finansal Raporlama Kanunu (Financial Reporting act-1993) ve Mali Sorumluluk Kanunu (Fiscal Responsibility Act-1994) olarak sıralanabilir (Yılmaz (b), 1999, 17). Hollanda ve Endonezya, mali kuralların politika tedbirleri ile uygulamasına örnek teşkil eden ülkelerdir. Endonezya’ da mali kurallar “Guidelines of State Policy’’ ile düzenlenmiştir. Bu tedbirlerin yasal dayanağı olmamasına rağmen, Maliye 46 Bakanlığı tarafından bütçe uygulamaları sırasında bu kurallara uyulmaktadır. Hollanda’ da 1961 yılında politik bir kavram olarak üretilen Yapısal Açık Tavanı (Structural Deficit Ceiling) 1974 yılında şeffaf olmayan işlemler ve hesaplamalara yer verdiğinden kaldırılmıştır. Buna benzer bir düzenlemeyi Hollanda EMU kriterini sağlamak üzere 1995 yılında yeniden oluşturmuştur ( Hürcan, 1999, 36 ). 3.5 BaĢlıca Mali Kurallar 3.5.1 Denk Bütçe Kuralı Kamu kaynaklarının dağılımı, doğrudan karar vericiler ile bunların kararlarını etkileyen kişi ve grupların etkileşimi sonucu oluşur. En basit ifadesiyle, bu aktörler, vatandaşlar, siyasetçiler ve bürokratlardan ibarettir. Bu aktörlerin her birinin farklı tercihleri vardır. Bütçe sistemi, karar alma ve uygulama sürecinde bu aktörlerin karşılıklı etkileşimini düzenleyen kurumlar (kural ve süreçler) ile aktörlerin ulaşabildiği enformasyondan (buna enformasyon teknolojisi diyeceğiz) oluşur. Kuralların bir bölümü formel kurallardır, anayasalar, yasalar, tüzük ve yönetmelikler gibi. Bir bölümü enformeldir; yıllar içinde oluşan gelenek ve normlar enformel kurallar arasında sayılabilir (Atiyas ve Sayın, 1997, 1). En çok bilinen mali politika kuralı gelir ve giderlerin birbirine denk olmasını şart koşan mali kurallardır. Bu genel denge ( Overall Balance), cari denge (Current Balance) veya operasyonel denge (Operating Balance) olarak her yıl için tanımlanabileceği gibi daha uzun dönemleri içerecek biçimde yapısal denge (Cyclically Adjusted Balance) şeklinde de tanımlanabilir (Hürcan, 1999, 46). Yasal sınırlamaların en uç birimi denk bütçe kuralıdır ve bu kuralın yasal değil anayasal kural olarak onaylanmasıdır. Henüz hiçbir ülkede denk bütçe kuralı Anayasa’ya girmemiştir. Fakat bu konuda iki ülkede girişim olmuştur. ABD’de ABD Anayasası’na denk bütçe kuralı eklenmesini teklif eden yasa tasarısı Mart 1997’ de tek bir oy farkı ile reddedilmiştir. Yürütme organı teklife çok şiddetle karşı çıkmıştır. Fakat hedef gündemden inmemiştir. İsviçre’de 1998’ de hükümet anayasa’ ya denk bütçe hükmü eklemeyi teklif etmiştir. Bunun parlamento onayından geçip kantonlarda 47 onaylanması ve halkoyuna sunulması gerekiyordu. Bu da henüz sonuçlanmamıştır (OECD, 1998, 2). ABD’ de bütçe açıklarının hızlı artışı karşısında gerek eyaletlerde ve gerekse de federal seviyede birçok çalışma ve öneri geliştirilmiştir. Bu gelişmeler karşısında ABD’ de halen eyaletlerin çoğunda denk bütçe uygulaması mevcuttur. Eyalet anayasaları genel olarak harcama ve gelirlerinin birbirine denk olmasını emretmektedir. Halen Vermont eyaleti dışında tüm eyaletlerde, yani 49 eyalette denk bütçe uygulaması anayasal hüküm halindedir. Ancak eyaletler arasında bazı farklılıklar bulunmaktadır. Bunlar; 44 eyalette eyaletin guvernörü denk bütçe hazırlamak zorundadır. 37 eyalette yasama organı her yıl bir denk bütçe yasasını onaylamak zorundadır. 27 eyalette ise yasama organının onayladığı denk bütçe yasasına uyulmak zorundadır ve açık tamamen yasaklanmıştır (Sakal, 2003, 13). Denk bütçe kuralının dizaynında en önemli sorun uygulanabilirlik ve yaptırım getirme konusunda ortaya çıkmaktadır. Bir çok durumda formel yaptırım mekanizmaları mevcut değildir. Çok istisnai durumlarda yargılama kuralları var olabilir, fakat bunlar esas olarak uygulanmaz. Denk bütçe kurallarının bütçe açıklarının kapatılmasında vergi kullanılmasının da sınırlandırılması yönünde bir kuralla beraber kullanılması gerektiği de savunulmuştur (Poterba, 1996, 397). 3.5.1.1 Klasik Ġktisata Göre BakıĢ Bilindiği gibi, bütün piyasalarda tam rekabet koşullarının geçerli olması, her arzın kendi talebini yaratması, ücret, faiz ve fiyatların esnek olması ve miktar kuramının geçerliliği gibi temel varsayımlar üzerine kurulu olan klasik kuram, bu varsayımlara dayalı olarak, ekonomi politikası yönünden bazı önemli sonuçlara varmıştır. Klasik kurama göre, bu sonuçlardan bir tanesi, bir ekonomide ekonomik ve sosyal alandaki aksaklıklar geçici ve bunları giderecek yeterli güçler piyasa ekonomisinin yapısı içinde mevcut olduğu için, devletin ekonomik ve sosyal amaçlı herhangi bir müdahalede bulunmasının gereksiz olmasıdır. Gerçekten, tam rekabet, ücret ve faiz esnekliği varsayımları gerçekleştiği taktirde, ekonomi kendiliğinden ve 48 sürekli olarak tam istihdama ulaşacak, üretilen her mal satılacak ve fiyatlar genel düzeyi istikrarlığını koruyacaktır (Ataç, 1999, 6). Klasik kuramca yukarıda ifade edilen duruma bağlı olarak varılan bir diğer sonuç, devlet faaliyetlerinin temel hizmetlerle sınırlı tutulması, bunun sonucu olarak devlet bütçesinin mümkün olduğu kadar küçük olması ve denk bütçe ilkesinin gerçekleştirilmesidir (Ataç, 1999, 6). Denk bütçe hükümet programlarının tam olarak gerçekleşmesine, ülke ekonomisinin istikrarlı bir şekilde gelişmesine ve başta para politikası olmak üzere tüm politikaların başarılı bir şekilde uygulanmasına yardımcı olur. Denk bütçe özellikle enflasyonla mücadelede en etkili yöntemdir. Ayrıca kamu harcamaları kamu gelirleriyle finanse edileceğinden, toplumdaki insanların yükleri hafifler, hükümete duyulan güven artar (Gediz ve Yalçınkaya, 2001, 54). 3.5.1.2 Keynesyen Ġktisata Göre BakıĢ Klasik görüşe karşın ekonominin kendi kendine dengeye gelmesinin imkansızlığı 1929 bunalımında anlaşılmıştır. Keynesyen bu bunalımdan hemen sonra açıkladığı görüşlerinde ücret ve fiyatlar esnek dahi olsa, ekonominin kaynaklarını tam olarak kullanabilmek için maliye politikası yani bütçe politikası tedbirlerine ihtiyaç olduğunu belirtmiştir. Klasik ekonominin kendiliğinden tam istihdama ulaşmasını sağlayan mekanizmalar; reel ücret esnekliği, tasarruf ve yatırımların faiz haddi karşısında duyarlılığı, paranın yalnız işlem için talep edilmesidir. Keynes bu üç varsayım doğru olmadığını belirterek, ücretlerin ve faiz haddinin esnek olmadığını, paranın spekülatif amaçla da talep edilebileceğini, ekonominin kendi haline bırakılırsa eksik istihdamda bir dengenin oluşacağını tam kapasiteye ulaşmak için para arzını ayarlayan para politikasının yanında, bütçe açığı ile işleyen maliye politikasının uygulanması gerektiğini ileri sürmüştür (Batırel, 1990, 145). 49 Önemli olan bütçe dengesi değildir ekonominin makro dengesidir makro ekonomik dengeyi sağlamak için bütçe bir araç olarak açık verdiği gibi fazla da verebilir. Ekonomide uygulanacak bütçe politikasını belirleyen temel faktör, ülkenin içinde bulunduğu ekonomik konjonktürdür. İşsizlik ve durgunluk dönemlerinde yetersiz talebi teşvik etmek amacıyla açık bütçe politikası izlenmelidir. Enflasyonist ortamda ise toplam talebi frenlemek amacıyla denk bütçe politikası tercihen bütçe fazlası uygulanmalıdır (Ataç, 1999, 9-130-152). 3.5.1.3 Parasalcılar (Monetaristler) Devletin para arz politikasıyla özel kesimi etkileyeceğine inanmaktadırlar. Faiz oranlarının değişimi karşısında para talebinin esnekliği yoktur. Bu nedenle, para hacminin arttırılması, harcamaları da aynı oranda arttırır. Buna karşılık devletin tasarruf çekmesi, faiz oranlarını yükseltir; kamu harcamaları artarken, tasarruflar çekildiğinden özel yatırımlar azalır, toplam harcamalar artmayabilir. Devletin yapacağı en iyi şey, fiyat istikrarını sağlamaktır. Bunun içinde para arzının kontrol edilmesi gerekir. Bu kontrol para arzını, reel milli gelir artışıyla orantılı olarak artırmak suretiyle gerçekleştirilir. Fakat bu görüşlerin teorik temelleri yetersiz olduğundan bugün büyük ölçüde değerlerini yitirmiştir (Gediz ve Yalçınkaya, 2001, 56). 3.5.2 Borçlanmaya Sınır Son yıllarda hemen hemen tüm ülkelerde devlet borçlarının sürekli olarak ve hızla arttığı görülmektedir. Gerçi artış hızının, ekonomilerin gösterdiği özellikler nedeniyle her ülke için aynı olduğu söylenemez. Bilindiği gibi, yakın zamanlara dek, borçlanma kamu maliyesinde önemli rol oynamamıştır. Çünkü, klasik ekonomistler denk bütçe politikasını savunmuşlar, devletin borçlanmasının, olağanüstü dönemler hariç, iyi bir şey olmadığını ileri sürmüşlerdir. Keynes ile birlikte bu düşünceden büyük sapmalar meydana geldiği ve artık denk bütçenin vazgeçilmez bir kural olmadığı, ekonominin içinde bulunduğu duruma fazla veya açık verebileceği bilinmektedir (Ataç, 1999, 139 ). 50 En eski ve fonksiyonel mali kurallar devlet borçlarına getirilen yasaklamalar ve sınırlardır. Borçlanma sınırlamaları özellikle finansmanın kaynağına (Merkez bankasından borçlanmaya veya tüm iç kaynaklardan borçlanmaya) ve borçlarının federe veya federal devlet olmasına göre tanımlanabilmektedir. Birçok gelişmiş ve gelişmekte olan ülkede devletin, Merkez Bankasından ve de kamu mali kurumlarından doğrudan finansman yoluyla borçlanmaları yasaklanmıştır. Bu kural, kısa vadeli avans kullanımını Merkez Bankasının insiyatifine bırakmıştır. Bu Merkez Bankalarının bağımsızlıklarının kanıtı olarak gösterilmektedir (Hürcan, 1999, 47 ). Borçlanma ile ilgili kurallar: •Toplam Borç Yükü Anayasada oransal olarak sınırlandırılabilir. İç ve dış borç toplamı ayrı ayrı GSYİH ya da GSMH’ ye oranları itibariyle sınırlandırılabilir. •Borçlanma parlamentonun belirli bir oranda çoğunluğunun kararına bağlanabilir. •Yerel yönetimlerin borçlanma yetkisi ve sınırları anayasa da açık olarak belirlenebilir. •Hazine yönetiminin Merkez Bankası’ ndan kısa vadeli avans alımı tamamen ortadan kaldırılabilir yada sınırlandırılabilir. Kısa vadeli avansların toplam kamu harcamaları belirli bir yüzdesini aşamayacağı ve yıl içinde Merkez Bankası’na geri ödenmesi şartı anayasada kural olarak düzenlenebilir (Aktan, 2003, 13). 3.5.3 Borç Stokuna Sınır Bir mali kural bazen de devletin borç stokuna GSMH veya GSYİH’ nin belli bir oranda sınır getirebilir. Avrupa Birliği’nde, Maastricht Anlaşması ile merkezi hükümet borç stoku büyüklüğüne tavan getirilmiştir. Buna göre üye ülkelerin borç stokları GSYİH’ ların % 60 oranında bulunmalıdır. Burada özelleştirme gelirlerinin stok azaltmada kullanılabileceği de belirtilmektedir (Sakal, 2003, 19 ). 51 3.5.4 Rezervler Borçlanmaya ilişkin hedeflerin yanı sıra rezervler için de mali kurallar ile hedef tanımlanabilir. ABD’ de gelecekteki emeklilik yükümlülüklerini fonlamak için sosyal güvenlik fonlarının topladığı yıllık primleri, sosyal güvenlik fonları tarafından belirlenen orana bağlı olarak biriktirilmesi gerektiği belirtilmektedir. Böylece bu fonlar güvence altına alınmaktadır. Kanada’ da emeklilik planı yıllık rezerv prim oranının en % 200 olması gerektiği belirtmektedir. Almanya’ da ise kamu emeklilik fonları rezervlerinin en azından bir aylık primleri sağlaması gerektiği şartı konmuştur (Hürcan, 1999, 49). 3.5.5 Dolaylı Kurallar Bu kurallar parasal ve kurlara ilişkin düzenlemelerden türetilmiştir. Bunların arasında en yaygın olanı sabit nominal kur düzenlemeleridir. Fakat IMF’ ye üye ülkelerdeki uygulamalar özellikle de 1994 Meksika uygulaması, önceden duyurulan bu sabit kur uygulamasının, denk bütçeye yakın bütçe açıklarında uygulanmasına rağmen istikrarın sürdürülebilirliği açısından yeterli olmadıklarını göstermiştir (Hürcan, 1999, 50). 3.6 Mali Disiplinin Bütçe Prosedürünün Uygulanması Yoluyla Sağlanması OECD ülkelerinin çoğu son yıllarda bütçe sürecinde değişiklikler yapmışlardır. Bu ülkelerin bütçe sürecindeki değişmelerin yönü birbirine benzemektedir. Bu nedenle OECD ülkelerinde bütçe sürecinin işleyişi birçok bakımdan birbiriyle benzeşmektedir (OECD, 1998, 2-3). Bu çerçevede mali disiplinin sağlanması sürecinde bütçe ile ilgili uygulamaların ne derece de etkili olduğunu göstermek amacıyla bu konuyu dört bölüm üzerinde anlatılacaktır. 3.6.1 Orta Vadeli Bütçe Süreci Son yıllarda bütçe plan ve uygulamalarının mali yılla sınırlı olması nedeniyle, kalkınma planları ile bütçeler arasında gereken ölçüde bağ kurulamamaktadır. Politika oluşturma, planlama ve bütçeleme arasında kurulacak olan ilişki, bir orta vadeli harcama sistemi ile kurulabilecektir. Orta vadeli harcama sistemi, bütçe sürecinin 52 zaman boyutuna sahip olmasını sağlayarak, bir yıllık bütçelerin getirdiği olumsuzlukların önlenmesi sağlanacaktır. Bilindiği üzere kamu politika ve programlarının daha etkin ve verimli uygulanabilmesine etki eden faktörlerden biri, öngörülebilirliktir. Uygulanan mali politikalar açısından program ve projelere ayrılan kaynakların zaman içinde kesintiye uğramaması konusunda kesinlik gerekmektedir. Bu nedenle program ve politikaların gerek geliştirilmesi gerekse değerlendirilmesinde ve bütçesel dengesizliklerin ayarlanmasında orta vadeli bir harcama yaklaşımına ihtiyaç duyulmaktadır. Çünkü buradaki temel yaklaşıma göre orta vadeli harcama sistemi, devletin geleceğe yönelik büyüklüklerini ve tercihlerini kesin bir şekilde ortaya koymaktadır (Yılmaz ve Susan, 2005, 119 ). Politika oluşturma ve planlama kararları, bir yıllık bütçe sistemlerinde yeterince disipline edilemeyebilir ve harcama kontrolleri yetersiz olabilir. Ayrıca yıllık bütçelerde kaynakların yeniden tahsisi söz konusu olduğunda, bütçede öncelikli hizmetlerin belirlenmediği ve mali veya politik disiplinin sağlanmadığı görülebilir. Sonuç itibariyle, stratejik önceliklerin mevcut harcamalara tam anlamıyla yansıtılmaması nedeniyle, faaliyetin performansı bu durumdan olumsuz etkilenir (World Bank, 1998, 22-23 ). Orta vadeli harcama sistemi; kamu harcamaları için ayrılacak kaynakların yukarıdan aşağıya doğru, bugünkü ve orta vadede uygulanacak politikaların maliyetlerini ise aşağıdan yukarıya doğru tahmin edilmesi toplam kaynaklarla maliyetlerin karşılaştırılması ile oluşur (World Bank, 1998, 47 ). Orta vadeli harcama sistemi esas olarak, karar alıcıların orta vadedeki harcama limitlerini öngörmelerine yardımcı olan ve bu limitlerin orta vadedeki harcama politikaları ve maliyetleri ile ilişkilendirilmesine olanak tanıyan kamu harcama politikalarını geliştirmeye yönelik bir süreçtir (Dean,1997, 4). Bu sürecin; makro disiplinin sağlanması, stratejik önceliklere kamu kaynaklarının dağıtılması, dağıtılan kaynakların uygulamada etkin ve verimli kullanılması şeklinde üç temel amacı vardır. 53 Ayrıca orta vadeli harcama sistemi ile fark edilebilir bir takım kolaylıklara ulaşmak mümkündür. •Makroekonomik dengeyi, özellikle mali disiplini iyileştirme; makroekonomik dengenin ve mali disiplinin sağlanması amacına, mevcut kaynakların doğru tahmin edilmesi ile daha kolay ulaşılabilir. •Sektörlerarası ve sektör içi kaynak dağılımında, kaynakların en gerekli amaçların gerçekleştirilmesine tahsisi ve tüm harcamaların etkinliğine göre kaynak ayırmak mümkündür. •İlgili kuruluşlar için öngörülebilirlikte artış sağlar. •Mali kaynakların daha etkin kullanılmasını sağlar. •Karar verme sürecinde meşruluğun artması ile politikacıların kamu harcama larına ilişkin sonuçlarla ilgili hesap verebilirliğinde artış sağlar. •Daha güvenilir bir bütçeleme sürecine götürür. •Orta vadeli harcama sistemi aynı zamanda katı bütçe sınırlamaları ve politika programlarına dayalı olarak, bakanların bütçelerinin yönetiminde daha esnek olabilmelerini sağlayan, kamu harcamalarının daha etkin ve verimli yapılmasına çaba gösteren bir sistemdir (World Bank, 1998, 50 ). 3.6.2 Bütçe Programlarına Tavan Getirilmesi Yukarıdan aşağıya harcama sınırları- toplam harcama tavanı getirilmesi ve harcamaların harcamacı kuruluşlara bu tavan içinde dağıtılması, harcamacı kuruluşların ödeneklerine de üst sınırlar getirmektedir. Harcamacı kuruluşların kendi bütçe tekliflerini hazırlarken bu sınırlara uyması zorunluluğu getirilmiştir. Daha çok çaba; yasamayı toplam, derneşik bütçe pozisyonunu denetlemeye yöneltmek amacıyla harcanmaktadır. Ülkelerin büyük çoğunluğu yasama organına bütçe stratejisini fiili bütçeden ayrı olarak değerlendirme olanağı sağlamaktadır (Arın, 2000, 64). Programlara getirilmek istenen tavanların ve sınırlamaların gelişmiş ülkeleri en çok ilgilendiren alanı sosyal güvenlik açıkları ve sosyal harcamalar olmaktadır. Bunların alanında mali disiplini sağlamak sosyal harcamalar bütçesinde bütün hepsini 54 kapsayacak global sınırlamalar getirmek veya bazı programları daraltmakla mümkün olabilmektedir. Dağılımın etkinliğinin ve toplamlar üzerinde mali disiplin sağlanmasının toplamları istikrara kavuşturmak ve hükümet politikası ile paralel hale getirmek gibi bir yararı varsa da harcamaları daha düşük düzeyde belirleyen bir mali norm eski öncelikleri ve programları yeni bütçede de dondurma ve yeni programları dışlama sonucunu doğurmaktadır. Mali kısıt ne kadar uzun sürerse ve ne kadar sınırlayıcı olursa bütçe önceliklerini o denli katılaştırma etkisine sahip olmaktadır. Burada bütçe teklifini hazırlayan yürütme organı harcamacı kuruluşlardan gelen teklifleri bütçe kısıtlarına uydurma sorumluluğunu üstlenmektedir. Harcamacı kuruluşların teklifi ne kadar fazla olursa, bu kuruluşun harcamaları kısmındaki rolü o kadar büyük olmaktadır (Arın, 2000, 65). 3.6.3 Bütçe Uygulamasında Esneklik Bütçe uygulamasında harcamacı kuruluşlara daha büyük esneklik tanınmaktadır. Bu belli sınırlar içinde belirlenmiş toplam ödeneklerin bileşimini belirlemede yürütme yetkisinin arttırılması ve yasama organının bütçe ödeneklerini kalem kalem veya program program belirleme yetkisinin azaltılması anlamına gelmektedir (Arın, 2000, 66). 3.6.4 Parlamentonun Rolünün Güçlendirilmesi Parlamentodaki bütçe komisyonlarının ve meclis tartışmalarının etkinliğinin düşük olmasının önemli bir nedeninin doğru bütçe bilgilerine ulaşamamak ve bütçeyi yeteri kadar inceleyememek olduğu kabul edilmiştir. Bu nedenle bir dizi reform yapılmıştır. Bunların bir kısmı harcamaları ve maliyetleri daha iyi izlemeyi amaçlamıştır. Muhasebe sisteminin ve yöntemlerinin değişmesi, tahakkuk muhasebesinde hesap tutma bazı OECD ülkelerinde büyük önceliğe sahip olmuştur. Genellikle kamu muhasebesi sistemlerinin maliyetlerinin doğru belirlenmesine uygun olmadığı ve maliyetlerle ilgili teknik bilginin de yeterli olmadığı kabul edilmektedir. Yeni Zelanda, İzlanda, Kanada, Avustralya’ da bütçe ve mali hesapları bütün devlet 55 kuruluşları için tahakkuk temelinde tutulmaktadır. Finlandiya, Hollanda ve İngiltere kuruluşların hesaplarını tahakkuk bazına çevirmektedir (Arın, 2000, 67). Kamu kesimi ile ilgili bilgilenmenin denetim açısından ve kamu kuruluşlarından hesap sorma bakımından önemli olduğunu kabul eden reformlar kamu kesiminin saydamlığını artırmayı hedeflemiştir. Saydamlığı engelleyen bazı yöntemler şöyle sıralanmaktadır: Temel makroekonomik değişkenlerde (büyüme, işsizlik, faiz haddi) iyimser tahminler yapmak; bu tahminlere dayanarak gelirleri olduğundan yüksek, harcamaları olduğundan düşük göstermek; yıl sonunda “Beklenmeyen’’ bütçe açıkları ortaya çıktığında “Öngörülemeyen” dışsal şokları sorumlu göstermek; çeşitli yeni politikaların bütçe üzerindeki etkisi bakımından iyimser tahminler yapmak; bazı harcama alanları bütçe içinde ve dışında tutma yönteminin yaratıcı ve stratejik olarak kullanılması; bütçe tahminlerinin stratejik kullanımı; bütçe bazen şişirilerek siyasetçilerin harcama kısıntısı yapmamasını meşru göstermeye çalışmak; yakın zamanlarda da bütçe reformları sayısal bütçe açığını sınırlandırmaları yerine, bütçenin hazırlanması ve onaylanması sürecinde kurumların ve prosedürün rolünün tartışılmasına doğru kaymıştır. Bütçe açığının ve borçlanmanın üzerine getirilen kısıtların esnek manipülasyonla olmamasının aşılmasını getirdiği zorlamaların çeşitli yöntemlerle ve önlemek üzere bütçe prosedüründe değişiklikler yapılmıştır (Arın, 2000, 68 ). OECD bilgilerine göre, bütçe döneminin birden çok yılı kapsamasının ve bütçe tahminlerinin ilerideki yıllar için de yapılmasının bütçe yönetimi ve denetimi açısından disiplin sağlamaya hizmet edeceği umulmaktadır. Avustralya, Kanada, Avusturya, İrlanda ve Macaristan bu yöntemi uygulamaktadır. Yeni Zelanda ve Avustralya’ da üç yıllık bütçe tahmini yapılması, bakanların yetkilerinin arttırılması ve harcamalardan yaptıkların kısıntıların bir kısmının bütçelerine eklenmesi, teşvik unsuru olarak performans kıstaslarının uygulanması gibi yöntemler uygulandı. Hollanda’da orta vadeli bir harcama planı çerçevesinde sosyal güvenlik harcamaları dışında kalan harcamalar için bütçe tavanı saptanmıştır (Tanzi ve Schucknecht, 1999, 77-78). 56 DÖRDÜNCÜ BÖLÜM “Her millet layık olduğu devlete sahiptir.” Joseph De Maistre TÜRKĠYE’ DE MALĠ DĠSĠPLĠNĠN SAĞLANMASINDA KARġILAġILAN SORUNLAR Dördüncü bölüme geldiğimizde artık bundan önce anlattıklarımız çerçevesinde ülkemizde mali disiplinin sağlanması konusunda karşılaşılan sorunların neler olduğu üzerinde ayrıntılı olarak durmaya çalışılacaktır. Bunların başında ülkemizde bütçenin kapsamının dar olması neticesiyle hükümetlerin bütün gelir ve giderlerin ayrıntılı olarak gösteren genel bir bütçenin eksikliği ve bu çerçeve de bütçenin kapsamının dar olmasına neden olan sorunlar üzerinde durulacaktır.. Bunun dışında ülkemizdeki kamu yönetiminde uygulanan muhasebe sisteminin tüm dünya ülkelerinin sırasıyla geçtiği tahakkuk muhasebe sistemine geçmemesi ile ortaya çıkan sorunlar üzerinde durulacaktır. Bunların dışında ülkemizde kurumlar arasındaki bürokratik işlemler nedeniyle mali disiplinin bozulmasında rol oynayan diğer etmenler verilmeye çalışılacaktır. Bunlara ek olarak uluslararası standartlarda uygulamalara ve raporlama sistemine geçilememesinin ülkemizde gerçeklerin yansıtılmasını engelleyen sorunlar olarak karşımıza çıkmaktadır. Elbette bunun çerçevesinde eldeki verilerin net olmaması yanında denetimin de etkinlik açısından çok uzak olması ve merkezi yönetimi denetim konusunda bağımsız denetlemeye tabi tutacak kurumların eksikliği başlıca sorunlar olarak karşımıza çıkacaktır. 4.1 Türkiye’ de Mali Disiplinin Bozulması Süreci Türkiye’ de kamu maliyesinde disiplin bozulması esas itibariyle 1980 sonrası uygulanan mali politikaların bir sonucu olarak ortaya çıkmıştır. Kamu kesimindeki açıkların günden güne büyümesiyle açıkların finansmanına yönelik Merkez Bankası kaynaklarının kullanımı, iç borçlanma ve dış borçlanma yolunun tercih edilmesi kamu gelirleri politikalarına verilen önemin azalmasıyla ortaya çıkan bir süreç olarak görülmektedir. Türkiye’ de 1980 sonrası dönemde gerek vergi yükü ve gerekse vergi gelirleri esnekliklerinin düşük kalması karşısında kamu harcamalarının önlenemeyen yükselişinin frenlenememesi, sorunların büyümesinin en önemli nedenleri olarak görülmektedir. Kamu harcamaları ve kamu gelirleri arasındaki ilişkiye bakıldığı 57 zaman 1990’ lı yılların başlarına kadar çok ciddi bir sapmanın yaşanmadığı görülmektedir. Ancak 1989 yılından sonra kamu harcamaları ve kamu gelirleri arasındaki ilişki kopma noktasına gelmiş ve gelir ve harcamalara ilişkin trend farklı yönlere doğru kaymıştır. Bu gelişmeler Türkiye’de uygulanan makroekonomik istikrarın sağlanmasında maliye politikasındaki etkinsizliğin en önemli göstergesi olmaktadır. Nitekim yaşanan enflasyon ile bütçe açıkları arasındaki ilişkinin doğrusal bir bağlantı içerisinde olduğu yadsınamaz bir gerçektir (Sakal, 2003, 72). Bugün Türkiye’ de kamu harcamaları çok sayıda ve farklı yapıdaki bütçeler ile fon ve döner sermaye işletmeler arasında dağıtılmıştır. Kamu harcamalarının yönetimi; genel bütçe, katma bütçe, özel bütçe , özerk bütçe, fonlar ve döner sermaye işletmeleri aracılığıyla yapılmaktadır. Ayrıca, kamu kurumları nezdinde kurulu bazı vakıf, dernek veya sandıklarında kamusal görevler ifa ettikleri kabul edilmekte ve bunlara vergi bağışıklığı tanınarak, genel bütçeden pay verilerek veya devletin bizzat vermiş olduğu hizmetler mukabilinde vatandaşlardan bu türden örgütlenmeler için ayrıca ödeme talep edilerek, kamu adına kaynaklar elde edilmekte ve harcamalar yapılmaktadır. Bu nedenle, bütçe birliği ilkesinden uzaklaşılmakta, konsolide bütçe kapsamı dışında kalan kamu gelir ve giderleri nedeniyle kamu gelir ve giderlerinin tam ve net miktarı görülememektedir (8. Beş Yıllık Kalkınma Planı, 2000, 108). Bugün içinde ülkemizin de yer aldığı muhtelif gelişmişlik düzeyindeki bir çok ülke iktisadi sorunlarını aşabilmek ve ekonomilerini sürdürülebilir bir büyüme temeline oturtabilmek için istikrar programları uygulamaktadır. Bu programlar genellikle Uluslararası Finansal Kuruluşlar (esas olarak IMF ve Dünya Bankası) ile birlikte hazırlanmakta ve uygulamaya konmaktadır. Bugün yaklaşık olarak 52 ülke toplamı 50,4 milyar SDR olan stand by, Genişletilmiş Fon Kolaylığı ya da PRGF (Yoksulluğun Azaltılması ve Büyüme Kolaylığı) adı altında tanımlanabilecek düzenlemelerle IMF gözetiminde istikrar programlarını uygulamakta ve yukarıda sayılan amaçları gerçekleştirmeye çabalamaktadırlar. Bu ülkelerin önemli bir bölümü son yirmi yılda muhtelif stand by düzenlemeleriyle IMF ile devamlı bir program ilişkisi içinde bulunmuşlardır. Ülkemizde 1958’den bu yana çeşitli aralıklarla IMF’ye vermiş olduğu 19 adet niyet mektubu ile ekonomisinde bu türden bir istikrar arayışı içinde bulunmuştur (Emil ve Yılmaz, 2003, 1). 58 İstikrar Programlarının hemen hepsinde ortak bir kaç özellik bulunmaktadır. Bunlar; makroekonomik politika amaçlarının gerçekleşmesine katkıda bulunacak olan para programları, içinde özelleştirme, bankacılık gibi unsurların yer aldığı yapısal reform düzenlemeleri ve kamu sektörü açıklarının kontrol altına alınmasına yönelik çabalar olarak nitelendirilebilir. Özellikle bu tür programlarda göze çarpan husus ülkelerin içinde bulunduğu kamu borcu probleminin aşılması ve borç dinamiklerinin sağlıklı bir zemine oturtulması için mali disiplinin öneminin sıkça vurgulanması ve bu çerçevede faiz dışı fazla verilmesi sureti ile programın kamu sektörü ayağının sağlamlaştırılmasıdır. Böylece yüksek enflasyon, ödemeler dengesi problemleri ve içeride kamu açıkları ile karşı karşıya kalan ülkelerin uygulayacakları istikrar programlarının önemli bir unsuru olarak tasarlayacakları sıkı maliye politikaları ile kamu harcamalarını azaltmaları, gelirlerini arttırmaları, borçlarını çevirebilmeleri, aynı zamanda devletin ekonomideki ağırlığını azaltarak özel sektöre gerekli mali kaynakların yaratılması sureti ile büyüme ortamına geçilmesi bu programların temel standart kurgusu ve beklentisi olarak ortaya konulmaktadır (Emil ve Yılmaz, 2003,1). Ekonomi dengelerindeki bozulma geleceğe yönelik enflasyonist beklentileri yükselttiği için ekonomik karar birimleri geleceğe yönelik finans ve yatırım planlarını bu beklentilere göre yaptığı için enflasyonist baskı bir türlü klasik para ve maliye politikası araçlarıyla kontrol altına alınamamıştır (Sakal ,2003, 72). Türkiye’de güçlü yürütme/güçlü Başbakanlık biçiminde yapılanmış merkeziyetçi lik ile parçalanmış bir kamu mali yönetiminin çelişkili birlikteliğindeki çarpıklığı dikkate almayan, bunda köklü bir dönüşümü öngörmeyen her yeni adım yüzeysel rütuşlardan öteye gidememe riskini taşımaktadır (8. Beş Yıllık Kalkınma Planı, 2000, 109). Bu durum, kamu kaynaklarının kullanımında yasama organının yeterince etkili olamamasına, kamu harcamalarının denetim imkanının ortadan kalkmasına veya bu denetimin güçsüzleşmesine, kamu kaynaklarının kullanımını düzenleyen plan ve programların amaçlandığı şekilde gerçekleştirilememesine neden olmaktadır. Böylece, devlet kendisinden beklenen görevleri yeterince yerine getiremediği gibi 59 hizmetlerin maliyeti de gittikçe artmaktadır (8. Beş Yılllık Kalkınma Planı, 2000, 109). Temel olarak bakıldığında kamu kesiminin aşırı genişlemesinden kaynaklanan sorunları devletin kendi kendine ürettiğini söylemek pek yanlış olmayacaktır. Çünkü dünya da serbest piyasa ekonomisinin koşulları oluşturulurken ülkemizde hala her alanda devletin müdahalesinin yani kamusal alanın çok geniş olması etkinlik ve verimlilik anlayışından uzak bir yönetim anlayışıyla sadece verilenin harcanmasına dayanan bir kamu yönetiminde etkinlik, verimlilik, değişim, globalleşme gibi kavramlara ne kadar uzak olduğu da şüphe götürmez bir gerçektir. Genel olarak kamu ekonomisinin sorunlarına bakarsak şu şekilde bir görünüm karşımıza çıkmaktadır: •Enflasyon son 20 yılda oldukça yüksek boyutlarda seyretmesi, •Bütçe açıkları ve kamu kesimi açıklarının yüksekliği, •Ağır vergi yükü ve kayıt dışı ekonominin yüksek boyutlarda olması, •Ağır iç borç ve dış borç yükü, •KİT’lerin finansman açıklarının giderek yükselmesi, •Sosyal güvenlik sistemi açıklarının oldukça büyük boyutlara ulaşması, •Yerel yönetimlerin finansman sorunları ve belediye iktisadi teşebbüs sorunu, •Aşırı derecede bürokratikleşme (bürokrasinin genişlemesi, kırtasiyecilik, gereksiz formaliteler, kuralcılık, yönetimde gizlilik ve örtbas etme, işlerin ağır yürümesi, verimsizlik, israf ve savurganlık, bürokratik güç ve yetkiyi devretmeme, personel, araç, gereç ve hizmet ünitelerinin artması, vatandaşların yönetime ulaşmasındaki güçlükler). •Kurumlar arası koordinasyon yetersizliği, kontrol ve denetimlerdeki yetersizliktir (Sakal, 2003, 70). 4.2 Bütçenin Kapsamı Bütçe kararların alınması, alınan kararların uygulanması ve sonuçların denetimi bütçe sürecidir. Bütçe aslında kaynakların belli amaçlara tahsis etme ve almaşıklar arasında seçiş yapma mekanizmasıdır. Bu yolla seçişler birbiriyle ilişkilendirilmekte ve koordine edilmektedir. Bütçe böylece uygulama için bir çalışma planı sunmaktadır (Arın, 2000, 22). 60 Bütçe süreci araştırmacılarından belki de en ünlüsü olan Wildavsky bütçeyi genel olarak mali kaynakların insan amaçlarına dönüştürülmesi, bütçe sürecini de “Siyasal Araçlar’’ olarak tanımlar. Siyaset, politikaların belirlenmesinde kimin tercihlerinin hakim olacağı konusundaki çatışma olarak tanımlanırsa, bütçe bu mücadelenin sonuçlarını yansıtır. Bütçeler mali kaynakların farklı yaşam biçimlerine hizmet etmek üzere siyasal süreçler yoluyla dağıtılması olarak kavramlaştırılabilir (Wildavsky, 1986, 7-11). Bütçe, hükümetin Meclis’e karşı temel sorumluluk mekanizmasıdır. Hükümetlerin kamu kesimi üzerindeki kontrolleri bütçe vasıtasıyla kurulur. Bütçe maliye politikası aracılığıyla ekonomiyi etkilemede kullanılan bir araçtır. Hükümetlerin gelir toplamı ve gider yapma yetkilerini Meclisten alması parlamenter sistemin özünü oluşturmaktadır. Bu ilke parlamenter sistemde hesap verme sorumluluğunun ve şeffaflığın temelini oluşturur. Bunu sağlayan mekanizma ise bütçedir. Meclis, bütçe ile ilgili hükümete gelir toplama ve gider yapma yetkisi verir, bu yetkinin uygun kullanılmasını da bütçe sürecinin bir parçası olan kesin hesap faaliyeti ile denetler. Meclis’ in denetimini hem doğrudan (Meclis içindeki faaliyetler ve aşamalarla) hem de dolaylı olarak (Sayıştay gibi meclis adına denetim yapan organlar aracılığıyla) gerçekleştirir (Sayıştay Raporu, 2000, 5-6). Türkiye’ de bütçe kamu faaliyetlerinin dar bir bölümünü kapsamaktadır. Ülkemizde pek çok kamu faaliyeti bütçe ile belirlenen kuralların dışında gerçekleştiril mekte ve muhasebeleştirilmektedir. Bütçe dışı fonlar, döner sermayeler, vakıf ve dernekler gibi birçok faaliyet kapsam ve denetimin dışında bulunmaktadır (Hürcan, 1999, 69-70). Bu çerçeve de kamusal harcama alanı dışında kalan harcama alanları; dolaylı ve dolaysız olmak üzere iki başlık altında ele alınmıştır. Bu harcama alanları tablo 8’ de gösterilmiştir (Emil ve Konukman, 2000, 32). Tablo 8 : Bütçe Dışı Kamusal Harcama Alanları Bütçe DıĢı Dolaysız Harcamalar 1- Fonlar 1-1 Bütçe içi Fonlar Bütçe DıĢı Dolaylı Harcamalar 1-Devlet Mal ve Taşınmazları 2-Yarı Mali İşlemler 61 1-2 Bütçe dışı Fonlar 2-1 KİT’lerden Doğan Görev Zararları 2- Döner Sermayeler 2-2 3-Mahalli İdareler Merkez Bankasına Kur Farklarına Karşılık Verilen Tahviller 4-Bağımsız Bütçeli Kamu Kuruluşları 2-3 Tahkimlerden Kaynaklanan Tahviller 3- Koşullu Yükümlülükler 5-Vakıflar ve Dernekler 3-1 Garantili Dış Borçlar 6-Yardım Sandıkları 3-2 Devirli Krediler 3-3 İç kefaletler 3-4 Mevduat Sigortası 3-5 Yap İşlet/ Yap İşlet Devret Projeleri 3-6 Yatırım Stoku 4- Vergi Harcamaları 5- Çeşitli Kanunlarla Getirilen Vergi ve Benzeri Düzenlemeler (Bütçe ile ilişkisi kuru lamayan ve doğrudan kuruma aktarılan gelirler) 6-Dış Proje Kredisi Uygulamaları Kaynak: Emil F. ve Konukman A. , 2000, Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması ve Mali Saydamlık Özel İhtisas Komisyonu Raporu Bütçenin kapsamının dar olması beraberinde ayrıca parçalanmış bir kamusal karar alma sürecini de getirmektedir. Bu hem siyasi hem de teknik karar alma süreçlerinde ciddi bir koordinasyon problemini ortaya çıkarmaktadır. Koordinasyon sorununu çözmeye yönelen niyet ve girişimler olsa bile bu şekilde bilgi üretmeye dayanamayan ve çeşitli direnç noktaları üreten sistem kendisinden beklenen bu yönlü hizmeti de engelleyebilmektedir (Emil, 2004, 83). Bütçe kapsadığı faaliyetler hakkında şu bilgileri içermemektedir (Atiyas ve Sayın, 2000, 23). •Kamu faaliyetlerinin toplumsal refah üzerindeki etkisi •Kamu faaliyetlerinin ölçülebilir çıktıları •Faaliyetlerde kullanılan ayni kaynaklar Bu bilgilerin kapsanmaması şu anlama gelir (Atiyas ve Sayın, 1997, 23): 62 •Faaliyetlerin etkisinin bilinmemesi etkinliğin hedeflenmediğini göstermektedir. •Faaliyet sonuçlarının ölçülebilir çıktılarla ifade edilmemesi hizmette verimliliğin hedeflenmediğini göstermektedir. •Ayni kaynakların maliyetinin bilinmemesi, bu kaynakların yönetilmediğini gösterir. Dolayısıyla, mevcut sistem bütçenin kapsadığı faaliyetlerde bile performans yönetimine yönelik hiçbir işlevi yerine getirmemektedir. Bu durum, politikaları hayata geçiren kamu kuruluşlarının yöneticilerine göre büyük bir enformasyon avantajı sağlamaktadır. Bu ise, kuruluşlara ve onların yöneticilerine geniş rant olanakları sağlamakta, yönetsel sorumluluğu büyük ölçüde zedelemektedir. Türkiye’ de bütçe sürecinde sadece nakdi bilgiler kullanılır. Bu bilgilerle de bütçe, sadece kısa vadeli makroekonomik istikrar tedbirleri almaya yarayabilir. Bütçenin kapsamının dar olması bu işlevinde yerine getirilmesini kısıtlar (Atiyas ve Sayın, 1997, 23). 4.2.1 Bütçe DıĢı Dolaysız Harcamalar 4.2.1.1 Fonlar Fonlar, belirli veya birbirine yakın amaçlar grubunun gerçekleştirilmesi için belirli kaynakların toplandığı ve harcandığı, bütçe bağlantılı veya bütünüyle bütçe dışı kamusal nitelikli özel hesaplar olarak tanımlanabilir (Fonlar, www.hazine.gov.tr/ fonlar 230801.htm). Günümüzde devletlerin sürekli olarak büyüyen ve gelişen ekonomik ve sosyal ihtiyaçlar karşısında görevlerini yerine getirirken ek finansman ihtiyaçları da önemli ölçüde artmıştır. Devletlerin fonksiyonlarını yerine getirirken kullandığı kaynaklardan en önde geleni bütçelerdir. Devlet gelirlerinin toplanması ve giderlerinin yapılmasına izin veren bütçeler çağdaş devletlerde bütçe hakkı ile bütçe hukukuna dayandırılmış ve söz konusu haklar da ifadesini bütçe kural ve ilkelerinde bulmuştur. Gelişimi uzun yıllar alan ve önemi konusunda geniş kabul gören bütçe ilkelerinin bazı istisnaları bulunmaktadır. Bu istisnalardan birisi de fon uygulamalarıdır (Fonlar, www.hazine. gov.tr / fonlar 230801.htm ). 63 1980 sonrası kamu maliyesine bakıldığında, kaynak tahsisinde önemli işlevi olan bütçe yasasının, kamu gelir ve giderlerinin tam olarak yansıtılmadığı, bütçe dışı araçların çoğaldığı ve kapsamın büyüdüğü, parlamentonun yetkilerinin bir kısmının yürütme organına devredildiği, bu nedenle mali disiplinin bozulduğu görülmektedir. Bu süreçte mali sistemimizin bütçe birliğinin bozulması açısından en fazla etkileyen fon uygulamaları olmuştur. Bunlar, ayrı kamu tüzel kişilikleri, özel harcama usulleri, bilinen denetim süreçlerinin ve temel mali yasaların dışına çıkışlarıyla da Türk kamu mali sisteminde ayrı bir “Fon Maliyesinin” doğmasına neden olmuşlardır (8. Beş Yıllık Kalkınma Planı, 2000, 33). Bütçe içi fonlar, bütçeden ödenek ayrılması yöntemiyle tamamen bütçe kaynaklarından beslenen, ancak toplu olarak ayrılan bir ödeneğin harcama kalemlerine dağıtımında yetkinin yürütmeye bırakıldığı fonlardır. Fonda gösterilen ödeneği artırma konusunda da aynı mercii (Maliye Bakanlığı ya da Bakanlar Kurulu) yetkili kılınabilir (Edizdoğan, 1998, 44). Bütçe dışı fonlar ise kaynağı bütçe kanunu dışında ya da kısmen bütçe kanunu kısmen de özel kanun ya da kararlarla sağlanan fonlara bütçe dışı fonlar adı verilir. Bu fonlar özel kanunlarıyla oluşturulmuştur. Kendilerine ait özel gelirleri vardır ve bütçe ilkeleri ve bütçe kanunlarının hükümleri dışında yönetilir ve uygulanırlar (Edizdoğan, 1998, 46). 4.2.1.2 Döner Sermayeler Türk Kamu Mali Yönetiminde, bugünkü anlamda döner sermayeli işletmeler 2605-1927 tarih ve 1050 sayılı “Muhasebe-i Umumiye Kanununun’’ 49’uncu maddesi ile hukuksal bir düzenlemeye tabi tutulmuş ve o tarihten sonra sayıca çoğalarak çok değişik alanlarda faaliyette bulunmaya başlamışlardır. Bugün gelinen noktada bu işletmeler, devletin temel kamu hizmeti ve görevlerinin yürütülmesi sırasında bir ihtiyaç olarak görülmektedir. Bu işletmeler aracılığı ile ticari, sınai, tarımsal, kültürel ve mesleki faaliyetler yapabilmekte, böylece boş olan bir kapasite kullanılmakta, belli bir talep karşılanmakta, ayrıca da devlete ek gelir sağlanmaktadır (Akar, 2001, 14). 64 Bütçenin genellik ilkesinden en önemli sapma döner sermayeli kuruluşlarla ilgilidir. Genel ve katma bütçeli idarelere bağlı olarak çalışan, ticari ve sınai nitelikte faaliyette bulunan fon işletmelerine “Döner Sermayeli İşletme’’ adı verilir. Devlet (genel ve katma bütçeye giren) bu işletmelere değişken giderlerini karşılamak üzere bir döner sermaye fonu (ödeneği) tahsis eder. Bu işletmeler aldıkları sermayeyi faaliyetleri ile ilgili olarak çalıştırırlar, fiyat ve ücret karşılığı özel kişi ve kurumlarla iş yapabilirler (Batırel, 1981, 19). Döner sermaye esası, genel bütçe içindeki kuruluşlara iktisadi nitelik ve yönetim bakımından serbestlik getirir. Başka bir deyişle, bu kuruluşların genellik ilkesine sıkı sıkıya bağlı kalması iktisadi hayatın gerçekleriyle pek bağdaşmaz ve kuruluşun hareket yeteneğini kısıtlar. Dolayısıyla, bu tür kuruluşların daha serbest hareket edebilmeleri ve başarılı olabilmeleri için bu istisnaya başvurulmuştur (Edizdoğan, 1998, 38). Döner sermayeli işletmelere örnek olarak, Maliye Bakanlığına Bağlı Damga Matbaası, Darphane; Milli Eğitim Bakanlığına bağlı olan Basımevleri ve Hastaneler, Üniversitelerin Matbaaları, Tıp Fakülteleri, Meslek Liseleri Atölyeleri gösterilir (Edizdoğan,1998, 40). 4.2.1.3 Mahalli Ġdareler Kamu hizmetlerinin bazıları ülkenin tümünü kapsayacak nitelikte olmadığından merkezi idare yerine mahalli kamu idareleri tarafından yürütülür. Bu bakımdan mahalli idareler, merkezi hükümet dışında kamu hizmeti gören kamu tüzel kişilerden oluşur. Mahalli idareler bütçe yapma ve uygulama tekniği bakımından merkezi idareden ayrılmakta, kamu hizmetlerinin daha bir şekilde yürütülmesi, kaynakların daha iyi kullanılması, idari uygulamaların duruma göre ayarlanabilmesi ve denetim kurallarının farklılaştırılabilmesi bakımlarından esnek bir idari örgüte kavuşturulmaktadır. Nitekim, bu idareler bütçelerinin yürürlüğe girmesinde ve uygulamanın aklanmasında yasama organı yerine mahalli idare meclisi onayının 65 yeterli olması, bütçelerin idari bir işlem olarak kabul edilmesine ve “Özel Bütçe’’ olarak deyimlendirilmesine neden olmuştur. MUK’ nun 115. maddesinde de “Giderleri özel gelirlerle karşılanan ve genel bütçe dışında yürütülen bütçelere katma bütçe, yerel gider ve yerel geliri kapsayan bütçelere özel bütçe denir’’ denilmekle, mahalli bütçeli kuruluşlar özel bütçeli kuruluş olarak tanımlanmıştır (Edizdoğan, 1998, 91). 4.2.1.4 Bağımsız Bütçeli Kamu KuruluĢları Bütçenin transfer tertibinde yardım alan kuruluşlar Devlet Bütçesine Bağlı dökümanlarda Bağımsız Bütçeli Kuruluşlar olarak tanımlanmaktadır. Bu kuruluşlar devletin mali sisteminin dışında gelir elde edebilmekte, harcama yapabilmektedirler. Mevcut yasal düzenlemelerinde, mali mevzuatla ilgili genel düzenlemelerin dışında bırakılmaları ile ilgili hükümler bulunmakta, harcamalarında Maliye Bakanlığı’nın ve Sayıştay’ın vize ve tescil işlemlerine tabi tutulmaktadırlar. Bu kuruluşlara devlet bütçesinden yapılan ödemeler Genel Bütçe için harcama olarak kayıtlara geçmektedir. Hazine birliği dışındaki söz konusu kuruluşların banka hesabına transfer edilen kaynak, kuruluşun hizmetleri doğrultusunda zaman içinde kullanılmaktadır. Bu konuda Genel Bütçeden 1999 mali yılında finansman açığı bulunan bu nitelikte yirmi iki kuruma 2,6 katrilyon lira (bunun yaklaşık % 91’i sosyal güvenlik kuruluşlarından kaynaklanmaktadır) olmak üzere konsolide bütçenin % 9,5’i oranında transfer yapılmıştır (8. Beş Yıllık Kalkınma Planı, 2000, 35). 4.2.1.5 Vakıflar ve Dernekler Ülkemizde ekonomik ve sosyal koşullar ile dernek ve vakıf geleneği de dikkate alındığında, son yıllarda kamu kurum ve kuruluşlarının bünyelerinde büyük küçük çok miktarda dernek ve vakfın kurulduğu görülmektedir. Bu kuruluşlar ilgili kamu kurumunun personeli tarafından kurulmakta, sermaye çalışanların maaş ve ücretlerinden kesinti yapılmak suretiyle sağlanmaktadır. Bu kuruluşların amacı üyelerine emeklilik aylığı ve ikramiyesi vermek, sağlık yardımında bulunmak ve dayanışmayı sağlamak olarak özetlenebilir (Akar, 2001, 21). 66 Son yıllarda, ilgili kamu kurumunun ödenek yetersizliği nedeniyle normalde kamu kurumunun yapması gereken hizmetlerin bu kurumlar eliyle yaptırılmaya başlandığı görülmektedir. Hizmetin fiyatlandırılması olanağını da sağlayan bu uygulama sonucunda önemli ölçülere ulaşan maddi büyüklükler bu kurumlarda toplanmaya başlamıştır. Bu durum, kamu hizmeti niteliğinde faaliyetlerde bulunan veya hizmetin üretilmesi sürecine katılan bu kuruluşların gerek yönetilmesi gerekse ilgili kuruluşla bağlantısı olması nedenleriyle yeni tartışmalara neden olmaktadır. Bu tartışmaların ana odak noktası bürokratik kaynaklı rant kavgası olabilmektedir. Bu yapı beraberinde sistemin daha sağlıklı işlemesi ve dış denetime açılması yolundaki çabaların önünde önemli direnç noktası dinamiği olmaktadır (8. Beş Yıllık Kalkınma Planı, 2000, 35). 4.2.1.6 Yardım Sandıkları Bugün Türkiye’ de kamu kurumları bünyesinde oluşturulmuş olan bir çok yardımlaşma sandığı bulunmaktadır. Bunlardan bir kısmı kanunla kurulmuş olup yasal olarak ana statüleri çerçevesinde faaliyet göstermektedir. Bu kurumların orijinal gelir kaynakları üyelerinin maaşlarından sosyal güvenlik kesintisine benzer şekilde yapılan kesintilerdir. (İLKSAN, OYAK, KİT’lerin pek çoğunun bünyesinde olan yardımlaşma sandıkları gibi) Bu yardım sandıklarının gelir kaynaklarını ve harcamalarını kamu harcamaları tanımında düşünmek ancak bazı şartların yerine gelmesi ile mümkün olmaktadır. Katılımcı kişilerin kendi özgür iradeleri ile üyesi oldukları ve ilgili kamu kuruluşlarıyla herhangi bir ekonomik ve finansal ilişkisi olmayan yardım sandıklarını kamu harcama alanı içinde düşünmek doğru değildir (8. Beş Yıllık Kalkınma Planı, 2000, 36). 4.2.2 Bütçe DıĢı Dolaylı Harcamalar 4.2.2.1 Devlet Mal ve TaĢınmazları Türkiye’ de devlete ait taşınır veya taşınmaz üzerindeki bir tasarrufun mali boyutunun ortaya çıkması, ancak tasarrufa konu işlemin bir nakit hareket doğurması ile mümkün olabilmekte ve gerek kullanım, gerekse yönetimleri tamamen o mal ve taşınmazların bulunduğu kurumlara bırakılmaktadır. Kurumlara devlete ait mal ve taşınmazlar üzerinde tasarruf yetkisi tanınırken, bu kaynakların nasıl 67 kullandıklarından dolayı kurumları sorumlu tutan bir uygulama da bulunmamaktadır (Çiçek, 2004, 88). Devletin mal ve taşınmazlarının gerektiği gibi takip edilememesi sonucunda, özellikle son yıllarda artan bütçe açıkları nedeniyle bir çeşit kurtarıcı olarak gündeme getirilen ve gerek görsel gerekse yazılı basının da yakından takip ettiği özelleştirme faaliyetleri sonucunda devlet envanterinden çıkan mal veya taşınmazın gerçek boyutu görülememekte dolayısıyla özelleştirme sonucu devlet kasasına giren nakdin elden çıkan varlık ile ilişkisi tam olarak kurulamamaktadır (8. Beş Yıllık Kalkınma Planı, 2000, 37). 4.2.2.2 Yarı Mali ĠĢlemler Yarı-Mali İşlemler (Quasi-Fiscal Activities) bugün bir çok ülkede uygulanan politikalar içinde önemli bir yer tutan işlemlerdir. Genellikle bir ülkede Merkez Bankası ve/ veya diğer kamu bankaları tarafından girişilen bazı faaliyetler nitelikleri itibariyle finansal-parasal bir işlem yerine mali bir işlem niteliği taşırlar. Bunlara yarımali işlemler denmesi ya da daha doğru ifade ile mali işlemlere benzer işlemler olarak ifade edilmeleri ağırlıklı olarak bu işlemlerin bir vergileme, sübvansiyon ya da doğrudan transfer niteliği taşıdıkları halde, geleneksel kamu bütçeleri sistemi içinde bir kamu mali işlem olarak yer almamalarından ama özünde bu işlemlerle benzer biçimde makroekonomik sonuçlar yaratmalarından kaynaklanmaktadır (Mackenzie ve Stella, 1996, 1-7). Merkez Bankası , kamu bankaları ve diğer KİT’ lerin, yarı mali (Quasi-Fiscal) faaliyetleri bunların maliyetleri de bilinmemektedir. Üstelik bu faaliyetler genelde, gelir dağılımı açısından desteklenmesi toplumsal kesimlerin yanı sıra, bu faaliyetler etrafında örgütlenmiş gruplara aktarılan rantı da finanse etmektedir. Benzer şekilde, yasal dayanağı bulunan hazine garantilerinin de, dönemsel olarak belirlenen üst sınırları yoktur ve bütçelendirilmemektedir (Atiyas ve Sayın, 1997, 21). Yarı mali işlemler, öncelikle devlet hesaplarında açıkça yer almamaları nedeniyle istatistiksel ve devlet muhasebe sistemi açısından saydam olmayan bir 68 görüntü yaratmakta, daha da önemlisi yarı- mali işlemler uygulanacak makroekonomik politikaların seçimi açısından da saydamlık sorunu yaratmaktadırlar. Yarı- mali işlemler bu açıdan devlet hesaplarında doğru bir biçimde yer almamasının en önemli sonucu bütçe açığının ya da daha geniş bir ifadeyle kamu sektörü borçlanma gereğinin doğru ölçülememesidir (Dedeoğlu ve diğerleri, 2000, 66). 4.2.2.2.1 KĠT’lerden Doğan Görev Zararları Kamu iktisadi teşebbüsleri özerk bütçeli idareler olup, Genel Muhasebe Kanunu Hükümlerine dahil olmayan kuruluşlardır. Bu kuruluşların bütçeleri, Genel Muhasebe Kanunu’nun öngördüğü bütçe yöntemlerine uymaz ve Türkiye Büyük Millet Meclisi onayından geçmez. Kamu iktisadi teşebbüsleri bütçe niteliğinde olmak üzere, yatırım ve finansman programı ve işletme bütçesi hazırlar. Yatırım ve Finansman Programı, Maliye Bakanlığınca, Kalkınma Planları ve Yıllık Programlara uygun olarak, DPT ve denetimi olan Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu’na danışarak saptanır. Yatırım ve finansman programının belirlenmesi için gerekli unsurlar; kaynak ödeme farkı, toplam ve finansman kaynaklarıdır. Genel yatırım ve finansman dengesinin kurulabilmesi kaynak-harcama dengesinin kurulmasına bağlıdır. Ancak Türkiye’de bu kuruluşlar kaynak- harcama dengesini kuramadıkları için kamu bütçesi üzerinde büyük yük teşkil etmektedir (Batırel, 1987, 24). Bu kurumlar zaman içinde ekonomik ve siyasi gelişmeler sonucu devamlı olarak siyasal iktidar tarafından politize edilmiş, aşırı istihdamın gerçekleştiği kurumlar olmuşlardır. Öte yandan ekonomide faaliyet gösterdikleri alanlar da devamlı olarak hükümetler tarafından yozlaştırılmıştır. KİT’lerin finansman açıkları son yıllar da giderek arttığı için bu işletmeler kamu kesimi borçlanma gereğinin artmasındaki en önemli birimlerden birisidir (Sakal, 2003, 113). Bütçe Kanunu gereğince borçlanma limitleri dışında KİT’lerin finansman ihtiyaçlarını karşılamak üzere ihraç edilen ikraz tahvilleri de bu tür borçlanmalardan bir tanesidir. Bu tür özel tertip tahvillerin tümü finansman sağlamamakta ancak bütçenin faiz yükünü arttırmaktadır. İkrazların bütçe finansmanına yansımaları ancak nakden ödemeleri halinde tahvil anapara ödemesinde gözükmektedir. Bu tür 69 yükümlülüklerin bütçe dışında kalması da bütçenin kapsamı ve şeffaflığı anlamında sakıncalar yaratmaktadır. Hazine söz konusu kuruluşlar ile ikraz anlaşmaları düzenleyerek borcu devralmakta ve karşılığında özel tertip devlet tahvili ihraç etmektedir. İkraz anlaşmaları gereği kuruluş borcunu hazineye geri ödemekte veya borç kuruluşun ödenmemiş sermayesinden mahsup edilmektedir (Hürcan, 1999, 81). Hazine görev zararları karşılığı olarak, ilgili yıl bütçe kanunları uyarınca kuruluşların görev zararlarından doğan alacakları karşılığında özel tertip tahvil ihraç etmektedir. Kamu iktisadi teşebbüsü olarak faaliyet gösteren kamu bankaları bütçe dışında faaliyet gösteren yarı kamusal faaliyet gösteren mali kurumlar olarak faaliyetlerini sürdürmekte ve devletin destekleme politikalarında aracılık yapan kurumlardır. Bu kurumlara içerisinde özellikle Halk Bankası ve Ziraat Bankası kendi özel kanunları bulunmakla birlikte bankacılık sektöründe önemli bir ağırlığa sahip kurumlar olarak karşımıza çıkmaktadır. Türkiye’de toplam mevduatın yarısından fazlasını toplayan kamu bankalarının uzun yıllar devletin hazinesi gibi kullanılması ve kamu banka kaynaklarının düşük hazine senetleriyle nemalandırılması bu kurumların kaynak maliyetlerini yükselten en önemli sorun olmuştur (Sakal, 2003, 128). 4.2.2.2.2 Merkez Bankasına Kur Farklarına KarĢılık Verilen Tahviller Diğer bir yarı-mali işlem olarak ise 1211 sayılı Merkez Bankası Kanunun 61. maddesi gereğince Merkez Bankasının aktif ve pasifinde yer alan altın ve dövizlerin yeniden değerlenmesinden doğan aleyhteki kur farklarının Hazinece üstlenilmesi sonucu Merkez Bankasına verilen kağıtlardan oluşmaktadır. Yeniden değerleme farklarından doğan borçlar karşılığında uzun vadeli özel tertip devlet tahvili ihraç edilmektedir. Bu senetlerin vade, faiz vs. şartları belirleyen Hazine Müsteşarlığı’nın bağlı olduğu bakanın teklifi ile Başbakanlık makamı yetkilidir (Çiçek, 2004, 89). 4.2.2.2.3 Tahkimlerden Kaynaklanan Tahviller Tahkim uygulaması kamu kurum ve kuruluşlarının birbirlerine olan borç ve alacakların mahsubudur. Borç ve alacaklar mahsup edildikten sonra net alacaklı ve borçlu kurumlar Hazine ile konsolide edilmektedir. Yani bir anlamda borçlar silinmekte, net alacaklı olan kurumlara ise (ki bunlar çoğunlukla kamu bankalarıdır) 70 Hazine’ce özel tertip tahvil ihraç edilmektedir. Tahkim uygulamaları mali disiplini zedeleyici en önemli uygulamalardan olduğunu göstermektedir. Günün birinde tahkim yapılacağını umut eden kamu kurum ve kuruluşları doğal olarak özellikle kamu kurumlarına olan borçlarını ödememe tercihini kolaylıkla yapmaktadırlar. Nitekim her tahkimden çok kısa süre sonra borç alacak tutarları tahkimle silinen miktarlara ulaşmakta hatta bunları aşmaktadır (Dedeoğlu ve diğerleri, 2000, 57). 4.2.2.3 KoĢullu Yükümlülükler 4.2.2.3.1 Garantili DıĢ Borçlar Hazine garantili borç ödemeleri yasal dayanağı olmasına rağmen bütçe harcamaları içinde yer almaktadır. Yani ödeme koşulları Bütçe Kanunu ile düzenlenmekte ancak buna rağmen garantili borç ödemeleri bütçe içinde bir büyüklük olarak izlenememektedir. Hazine, Bütçe Kanunlarına dayanarak özel hukuk hükümlerine tabi olsa dahi sermayesinin %50’ sinden fazlası kamu payından oluşan kuruluşlar da dahil olmak üzere kamu kurum ve kuruluşların borçlanmalarına garanti verebilmektedir (Çiçek, 2004, 92). 1995 yılından bu yana garantili krediler nedeniyle hazinece üstlenilen garantili borç ödemelerinin hem faizleri hem de anaparaları bütçe ile ilişkilendirilmeksizin anapara ödemelerinde izlenmeye başlanmıştır. Oysa uluslararası kabul görmüş prensipler uyarınca bu kalemin harcamalar içerisinde gösterilmesi gerekmektedir. Özellikle borçlanma gereği içinde giderek artan bir paya sahip olan bu tür işlemlerin bütçe dışında bırakılması mali disiplini bozmakta ve bütçenin şeffaflığına gölge düşürmektedir (8. Beş Yıllık Kalkınma Planı, 2000, 41). Hazine Müsteşarlığı’nın, dış borçlarına garanti verdiği kuruluşlar, büyükşehir belediyeleri, il özel idareleri, KİT’ler, üniversiteler ve bazı özelleştirme kapsamındaki kuruluşlardır. Hazine garantisi nedeniyle, kamu tüzel kişilerinin borçların Hazine’ce karşılanmasının nedenlerinden bazıları şöyle sıralanabilir; Bütçe yetersizlikleri, programsızlıklar, hazine garantisi verilmesi sırasında dikkat edilmesi gereken koşulların objektif kriterler halinde düzenlenmemiş olması, hazine garantisi 71 verilmesinde siyasilerin etkisi ve ödemeleri hazine üstüne yıkarak kaynaklarını arttırma istekleri şeklinde sıralanabilir (Hürcan, 1999, 72). 4.2.2.3.2 Devirli Krediler Devirli ve tahsisli krediler Hazine’ce yurt dışından borçlanılıp Bütçe Kanunlarında yer alan hükümler çerçevesinde kurumlara devredilen kredilerdir. Bu türlü kredilerde her ne kadar kredi kamu veya özel kuruluşa devredilse bile borçlu olarak Hazine görülmektedir (8. Beş Yıllık Kalkınma Planı, 2000, 41). Devirli kredilerin daha çok finansal getirisi düşük ancak sosyal fayda açısından gerekli, projeler açısından kullanılması dolayısıyla bir anlamda kendi veya projesinin “Rating” i ile borç bulamayan kurumlara belli kriterler dahilinde kullandırılması garantilerin ise ekonomik faydası-getirisi yüksek projelere sağlanması ve sıkı yaptırımlara bağlanması gerekmektedir (Erdem, 2000, 83) Bütçe Kanunu hükümleri uyarınca kuruluşlara devredilen kredilerin şartlarının kredi anlaşmalarında yer alan şartlarla aynı olması gerekir. Ancak Hazine tarafından bütçe kanunlarına göre yurt dışından temin edilip özel sektöre devredilen bazı kredilerin devir şartlarının kullanıcılar lehine farklı hükümler içerdiği ve bu kredilerin Hazine tarafından hazırlanan cetvellerde gösterilmediği tespit edilmiştir. Devirli kredilerle ilgili gerçekçi değerlendirmelere ulaşılması ancak Hazine’nin vadesi geçmiş veya vadesi gelmemiş bütün devirli kredi alacaklarının bilinmesi ile mümkün olacaktır (Sayıştay, 1998, 16). 4.2.2.3.3 Ġç Kefaletler Toprak Mahsulleri Ofisine verilen kefaletler (TMO Kefaletleri), Gelir Ortaklığı Senetleri (GOS) ödemeleri, 45-55 otoyol senetleri ödemeleri ve özelleştirilecek kurumlar için özelleştirme idaresine verilen kefaletler iç kefaletler kapsamını oluşturmaktadır. 1998 yılında Bütçe Kanunu ile garantili dış borçlarda olduğu gibi iç kefaletlerde de mali disiplinin sağlanması yolunda değişiklikler yapılmıştır. Bu değişiklikler, KİT’lere verilen kefaletlerin tamamen kaldırılması ve özelleştirme idaresine verilen kefaletlerin sınırlandırılması şeklindedir (Çiçek, 2004, 96-97). 72 Hazine tarafından TMO kefaletleri için 1998 yılında yapılan ödemeler, 1997 yılı Bütçe Kanunu’nda yer alan kefalet maddesinden kaynaklanmaktadır. 1997 yılı Bütçe Kanunu’nun 41. maddesinin a bendinde: “Kamu iktisadi teşebbüslerinin destekleme alımları ve diğer faaliyetleri ile ilgili finansman ihtiyaçları için yapacakları borçlanmalara Hazine kefaleti vermeye, Hazine Müsteşarlığı’ nın bağlı olduğu Bakan yetkilidir.’’ denmektedir. 1998 yılında KİT’ lere verilen kefalet maddesi Bütçe Kanunu’ndan çıkarılmıştır. Ancak, buna rağmen TMO, 1998 yılında planlananın üstünde alım yapmıştır. Bu nedenle, 1998 yılında Bütçe Kanunu’nda imkan olmayınca tüm finansman yükü kamu bankalarının üstüne yüklenmiştir. Bu uygulamalar, Türkiye’de mali disiplinin sağlanması için getirilen yasal düzenlemelerin de uygulanmadığı görülmektedir (Hürcan, 1999, 77). 4.2.2.3.4 Mevduat Sigortası Türkiye’de özellikle 1994 yılında meydana gelen mali kriz sonucunda bazı bankaların sistem dışına çıkarılmasından sonra, tasarruf mevduatının tamamı devlet güvencesi altına alınmış böylece güven ortamının yeniden tesisi amaçlanmıştır. Türkiye’ de faaliyet gösteren ve mevduat kabulüne yetkili bulunan bankaların yurtiçi şubelerinde gerçek kişiler tarafından açılmış olan Türk Lirası cinsinden tasarruf mevduatı ile Türkiye’de yerleşik gerçek kişilere ait tasarruf mevduatı niteliğini haiz döviz tevdiat hesapları mevduat sigortasına tabidir (Sayıştay, 2000, 145). 4.2.2.3.5 Yap ĠĢlet/Yap ĠĢlet Devret Projeleri Yap-İşlet-devret modeli kamunun, kendi kaynakları ile gideremediği altyapı ihtiyacını özel sektör kaynakları ile gidermek arzusu olarak ortaya çıkmıştır. Yap işlet-devret modeli, ileri teknoloji ve yüksek maddi kaynak ihtiyacı duyulan projelerin gerçekleştirilmesinde kullanılmak üzere geliştirilen özel bir finansman modeli olup, yatırım bedelinin (elde edilecek kar dahil) şirkete, şirketin işletme süresi içerisinde ürettiği mal veya hizmetin idare veya hizmetten yararlananlarca satın alınması suretiyle ödenmesidir şeklinde tanımlanmaktadır. Yabancı literatürde yap işlet-devret 73 modeli, toplum için yerine getirilmesi gereken temel altyapı yatırım ve kamu hizmetlerinin gerçekleştirilmesinde devletin yerine özel sermayenin cevap vermesi olarak algılandığı söylenebilir. Üretilen enerjinin TEAŞ ve TEDAŞ tarafından satın alınması garantisi, enerji üretimi için gerekli olan girdi garantisi, yatırım süresince kısa süreli ek kredilere ihtiyaç olması ve alınan kredinin enerji fonundan veya yabancı kaynaktan sağlanması durumunda kredi garantisi, enerji fonunun, anlaşmada tesisin idareye devredilmesi öngören maddeleri nedeniyle yapacağı ödemelere karşı garanti, enerji fonunun yapacağı diğer ödemelere karşı garanti hazine tarafından YİD modeli gerçekleştirilen projeler için sağlanan garantilerdir. Bu garantilerin tamamı ödeme garantisi niteliğinde olup, şirkete performans garantisi sağlamaktadır (Yerlikaya, 2002, 28). 4.2.2.3.6 Yatırım Stoku Yatırım stoku, genel anlamda kamu sektörü tanımı içinde yer alan kuruluşların, yıllara sari yatırım projeleri ile ilgili olarak ihaleye çıkması, ihale sonucunda yaptığı sözleşme ile keşifte belirlenen tutarlar üzerinden üstleniciye karşı bir yükümlülük altına girmesi olarak tanımlanabilecek türden devlet taahhütleridir (8. Beş Yıllık Kalkınma Planı, 2000, 42). Yatırım programına giren yatırım projeleri, devletin bir taahhüdü niteliğindedir. Bunların önemli bir kısmı sözleşmeye bağlanmıştır. Yatırım stoku, devletin harcama taahhütleri ve uzun vadeli kaynak ihtiyacını göstermesi bakımından izlenmelidir (Sayıştay, 2000, 151). Yıllara sari mali yükümlülüklerin yaratılmasının en önemli araçlarından biri taahhütlerdir. Taahhütler hem cari harcamalardan hem de yatırım harcamalarından doğar. Ancak miktar olarak önemli olanı yatırımlardır. Yatırım programında halen altı bin proje olduğu söylenmektedir. Bu projelerin bir çoğunun ihalesi yapılmış, işe başlanmış ancak sonraki yıllarda yeterli ödenek ayrılmadığı için iş programından sapılmış ve projeler durma noktasına gelmiştir. Hükümetler, bu altı bin projeyi bir öncelik sırasına koyup, projelerin bir bölümünü eleyerek kıt kaynakları öncelikle 74 projelere yönlendirmek yerine , yatırımlara yeni projeler eklenmiştir (Atiyas ve Sayın, 1997, 71). 4.2.2.4 Vergi Harcamaları Devletin ekonomik veya sosyal gerekçelerle çeşitli kesim ve gruplara diğerlerine göre bir vergi avantajı sağlaması şeklinde özetlenebilecek olan vergi harcamaları çok yaygın bir politika aracı olarak kullanılmaktadır. Çeşitli sektörleri teşvik etmek amacıyla kullanılan vergi indirimleri, istisnaları, çeşitli sosyal grupları teşvik etmek amacıyla çıkarılan muafiyetler veya vergi indirimleri tipik vergi harcamalarıdır. Vergi harcamaları bir vergi politikası aracı olarak çok yaygın bir kullanım alanına sahip olmakla birlikte, bu nitelikteki harcamaların miktarı ve kapsadığı kesimler genellikle bilinmediği gibi aynı zamanda bu harcamalar bütçelendirilmemektedir (Sakal, 2003, 77). 4.2.2.5 ÇeĢitli Kanunlarla Getirilen Vergi ve Benzeri Düzenlemeler Bütçe kanunu dışındaki diğer düzenlemelerle, çeşitli kuruluşlara vergi benzeri gelir toplama yetkisi verilmektedir. Bu çeşit gelir transferlerinin bütçeyle ilişkisi kurularak, ilgili kuruma aktarılması gerekirken, gelirin kurumca doğrudan toplanması bu miktarın kamusal harcama alanı dışında kalmasına neden olmaktadır. Buna örnek olarak elektrik tüketimleri üzerinden TRT’ ye aktarılan pay gösterilebilir (8. Beş Yıllık Kalkınma Planı, 2000, 44). 4.2.2.6 DıĢ Proje Kredisi Uygulamaları Kamu kurum ve kuruluşlarının yatırım talepleri Devlet Planlama Teşkilatı (DPT) tarafından incelenmekte, yıllık programlara bağlanmakta ve genel-katma bütçeli kuruluşların ilgili mali yıl bütçelerine ödenekleri konulmaktadır. Dış proje kredilerinin (DPK) çoğunlukla borçlusu Hazine olmakta veya Hazine’ ce garanti sağlamaktadır. Normal şartlarda Bütçe Kanunlarına göre DPK ile yapılacak bir yatırıma veya ihaleye Maliye Bakanlığı’nca vize verilmekte ve bu yatırım harcamasında kullanılan DPK’ nin borç kaydının Hazine’ ce; ödenek kaydının ise 75 Maliye Bakanlığı’nca yapılması gerekmektedir. Yatırım harcamasına ilişkin teknik “Detaylar’’ ise DPT tarafından hazırlanan ve Bakanlar Kurulu Kararı ile her yıl ekim ayında yürürlüğe giren ve gelmekte olan yıla ait yatırım programının “Uygulanması, Koordinasyonu ve İzlenmesine Dair Karar’’ da belirtilmektedir (Dedeoğlu ve diğerleri, 2000, 54). Kamu kurumları bir kaç istisna dışında 1998’ den önce ayni nitelikteki kredi kullanımlarını hiç bir makama borç ve ödenek kaydedilmek üzere bildirmemektedirler. Sadece DPT’ ye aylık veya üç aylık bir formatta belirli bilgileri göndermekte, bu bilgiler ise çoğunlukla istatistiki amaçlı işler için kullanılmaktadır. Kullanılan DPK’ ların nakit kısmı ödenekleşirken, ayni nitelikteki kullanımların çok azı veya hiçbiri bütçeleştirilmemektedir (Erdem, 2000, 85). 4.3 Muhasebe Sistemindeki Aksaklıklar Muhasebe kamu mali yönetiminde kilit rol oynar. Kamu yönetimlerini yeniden yapılandırma çabası içerisindeki bütün ülkelerin, reform çalışmalarına muhasebe sistemlerini rasyonelleştirmekle ve daha doğru, daha zamanlı, daha güvenilir bilgi üretebilir hale getirmekle başlamaları rastlantı değildir. Gerçekten de, bir tür emanet yönetimi olan kamu mali yönetiminde muhasebe, kamu kaynaklarının nerelerde ve nasıl kullanıldığının hesabını tutmayı kolaylaştıran ve bu suretle kamu fonlarını ellerinde bulunduran yöneticilerin bunları kendilerine verilen izinler çerçevesinde ve rasyonel olarak kullandıklarının hesabını verebilmelerine olanak sağlayan son derece önemli bir enstrümandır (Gören, 2000, 94). Ocak 1994 tarihinde hazırlanan “Türkiye Cumhuriyeti Muhasebe, Finansal Raporlama ve Denetim Hizmetlerinin Gelişimi’’ başlıklı bir Dünya Bankası raporunun 2.01 numaralı paragrafında, yukarıdaki özellikleri taşıyan bir muhasebe ve denetim anlayışının Türkiye’de “Göreli Olarak Yeni’’ olduğuna işaret ediliyor. Rapor bu durumu, ticaret hayatına yüzyıllardır aile şirketlerinin egemen olmasına (yani halka açık sermaye şirketlerinin olmayışına ve dolayısıyla da hissedarlara hesap verme yükümlülüğünün özel sektörde dahi yerleşememesine) bağlamakta; bu yüzden de muhasebeci ve denetçilerin mali bilgilerin güvenirliliği üzerine görüş belirtmeleri ve rapor hazırlamalarına dönük denetim uygulamasının özel sektörde de yeni yeni yerleşmekte olduğuna dikkat çekmektedir (World Bank Report January, 1993, 2). 76 Gerçekten de yakın zamanlara kadar ülkemizde özel sektörde muhasebe, işletme yönetiminin ihtiyacından çok, vergi mevzuatının getirdiği zorunluluklara uymak veya vergi inceleme ve yoklamalarından kurtulmak maksadıyla uygulama alanı bulmuştur. Ticarethanelerin çoğunun tek kişi işletmesi olmasının, işletme sahibinin yönetim maksadıyla kullanacağı veriler için muhasebeye ihtiyaç duymamasının, bu veri ve bilgileri kendi iş tecrübesiyle kestirebilmesinin veya başka yollarla sağlama imkanlarını ellerinde bulundurmasının da bu durumda payı vardır. Halka açık sermaye şirketlerinin yaygınlaşmasıyladır ki, şirket yöneticilerinin, şirketin durumu hakkında şirketin gerçek sahibi olan hissedarlara hesap vermeleri gerekliliğinin önemi kavranmış ve bunun bir sonucu olarak gerçek anlamda muhasebeye ve bağımsız denetime olan ihtiyaç ülkemizde de artık kabullenilmiştir (ADETEF/TÜRKİYE, 1995 71). Türk mali sisteminde muhasebe, sadece kayıt tutma fonksiyonunu yerine getirmektedir. Çalışmalar sırasında görüldüğü üzere aylık konsolide bütçe çıkarılması ve nakit kesinleşmelerinin hazırlanması esnasında, Saymanlıktan ve Muhasebat Genel Müdürlüğü’ nden alınan verilerde niteliği bilinmeyen ama bir şekilde gelir girişi, harcama veya finansman yaratmış kalemlerle karşılaşılmaktadır. Bu yüzden belki de en öncelikli olarak ülkemizde muhasebe kayıtlarının tutulmasında, saymanlıkların otomasyonunda ve muhasebe kayıtları sonucunda hazırlanan raporlarda daha detay ve net açıklamalara yer verilmelidir (Hürcan, 1999, 88). 1994’ te Dünya Bankası Misyon Heyetince yapılan değerlendirmeler de Devlet Muhasebe Sistemimizdeki hastalıklara hemen hemen aynı teşhisler konulmuştur. Bu misyon heyetinin değerlendirmelerine dayanarak hazırlanan Kamu Mali Yönetimi Projesi’nin danışmanlarından biri olan ADETEF firması, 1995 yılında mali yönetimimiz için ikili muhasebe sistemi önermiştir. Türkiye’de genel olarak kabul edilmiş olan Tek Düzen Hesap Planına dayalı bir tahakkuk muhasebesi ile bütçe gelir ve giderlerinin kaydı amacıyla kullanılmak ve ita amirlerinin bütçenin uygulanma derecesini izlenmesine olanak tanımak üzere geliştirilecek bir bütçe muhasebesidir (ADETEF/TÜRKİYE, 1995, 73). 77 Dünyadaki gelişmelere bakıldığında, muhasebe sistemlerinde nakitli bazlı kayıt tutmadan tahakkuk bazda kayıt tutmaya geçişin başlamış olduğu görülmektedir. Tahakkuk bazda kayıt tutma, devletin faaliyetlerine ilişkin daha geniş bilgi sağlaması nedeniyle tercih edilmekte ve üzerinde çalışmalar yapılmaktadır (Hürcan, 1999, 90). Türkiye’ de muhasebe sistemi konsolide bütçe nakit bazlı muhasebe sistemidir. Harcamalar kısmında emanet ödemeleri izlenebilmektedir. “Emanet” kaleminde bütçe harcama kalemleri ile ilgili olarak tahakkuk etmiş ancak nakit yetersizliği nedeniyle ödenmemiş kalemler gösterilmektedir. Emanete alınan ödenek kaydı yapılmış bir harcama kaleminin nakdi bulunduğu zaman emanetten bozdurma şeklinde kaydı yapılarak bu kalemden düşülmektedir. Bu işlemler “Bütçe Dengesini” değil “Bütçe Nakit Dengesini” etkilemektedir. Bütçe nakit dengesine ulaşılırken emanet kaleminin yanı sıra bir de “Avans” kalemi bulunmaktadır. Avans kalemi içinde yer alan “Bütçeden Mahsup Edilecek Ödemeler” kalemine mali disiplini bozucu olması nedeni ile burada değinmekte fayda görülmektedir. Bütçeden mahsup edilecek ödemeler kalemine faiz ve sosyal güvenlik ödemeleri için ödenek bittiği zaman başvurulmaktadır (Dedeoğlu ve diğerleri, 2000, 50). Devlet muhasebe alanındaki bir diğer sorun, Genel bütçe kayıtlarının, kurumsal bazda değil idari bölümün esas alınarak oluşturulan saymanlıklarca karma bir şekilde tutulması, bu kayıtlara dayanılarak yıl sonunda “Kurumsal Mali Tablolar’’ yerine kaim olmak üzere saymanlık idare hesabı cetvelleri (Hesap özeti cetveli ile eklerinin ) düzenlenmesidir. Başka bir anlatımla muhasebe sistemimizin, kurumlar bazında değil mülki bölümün bazında işletilmekte, dolayısıyla da kurum hesabı yerine, deyim yerindeyse il ve ilçe hesabı tutulmaktadır. Genel bir kural olarak muhasebe sistemi ekonomik bir birimin ekonomik sonuç doğuran işlemlerini kaydeder ve bu kayıtlara dayanılarak yıl sonunda düzenlenen mali tablolar da o kurumun yıllık mali pozisyonunu gösterir. Oysa uygulama, bulundukları yer, tabi oldukları bütçe rejimi ve bağlandıkları saymanlık dışında hiçbir ortak yanları bulunmayan bakanlık şube müdürlüklerinin bütün gelir ve gider işlemlerinin kaydından oluşan hesaplar, bir çok ekonomik birimin tüm işlemlerinin karma bir şekilde tutulmasında ibarettir (Gören, 2000, 98). 78 İdarenin yeniden Düzenlenmesi adlı eserde, çok yerinde bir teşhisle bu hususta, “Merkezi tek bir devlet muhasebesi yerine, her kuruluşta ayrı muhasebe sistemi kurulmalı ve bunların sonuçları merkezi bütçe ve hazine idaresi için konsolide edilmelidir’’ tavsiyesine yer verilmektedir (TODAİE, 1972, 178). 4.4 Kurumlar Arası Koordinasyon Kurumlar arasındaki ilişkilerin söz konusu kurumların başındaki kişilerin şahsi ilişkileri ile çok yakından ilgili olduğu gözlenmektedir. Yani kurumsallaşmış, belirlenmiş ilkeler yerine kurumlar arası ilişkilerde yöneticilerin dostluk seviyesine dayalı gayet subjektif ilkeler bulunmaktadır. Getirilecek yasal düzenlemeler ile kurumların yetki alanlarının çok iyi tanımlanması ve kurumlar arasındaki ilişkilerin daha profesyonelce yürütülmesini sağlayacak kriterlere yer verilmesi sağlanmalıdır (Hürcan, 1999, 82). 4.5 Bütçe Uygulamaları Sürecinde Mali Disiplini Bozucu Uygulamalar Yedek ödenek uygulaması ve ödenekler arası aktarma Bütçe Kanunlarımızın “Müdavim’’ maddeleridirler. “Gerektiğinde kullanılabilecek ödenekler’’ madde başlığı altında, daha sonra “Aktarma’’ başlığı altında, yedek ödenekler ve ödenekler arası aktarma yapabilmesine ilişkin hususlar ayrıntılı bir şekilde düzenlenmiştir. Bunların dışında da yedek ödenek sayılabilecek türden ödenekler mevcuttur. Personel yedeği, ihbar ve kıdem tazminatlarını karşılama ödeneği, Bütçe Kanunu metninde yer alan yedek ödenek türünden uygulamalardır. Bunlar ve madde metinlerinde sayılmayan yedek ödenek benzeri bazı ödenekler Maliye Bakanlığı bütçesinin 930 program 08 alt programında “Diğer Mali Transferle İlgili Ödemeler” tertibinde yer almaktadır (Dedeoğlu ve diğerleri, 2000, 50). Bütçelerin yaptırımlarını ve inandırıcılıklarını yitirmelerinde önemli bir neden Kesin Hesap Kanunlarının Mecliste görüşülmesi sırasında ciddi bir şekilde değerlendirilmemeleri gösterilebilir. Diğer konularda birbirleriyle son derece sert tartışmalara giren siyasiler bütçe kesin hesap görüşmelerinde yıl başında alınan 79 ödeneklerin neden aşıldığı gibi konularda birbirlerine son derece anlayışlı davranmaktadırlar (Konukman, 2000, 145). 4.6 Bütçe Açığının Ölçülmesindeki Sorunlar Türkiye’ de bütçe açığına ilişkin gösterge olarak sadece Birincil Denge( primary balance) Bütçe Dengesi (overall balance) ve bütçe dengesi üzerine emanet ve avanslar eklenmesiyle ulaşılan nakit dengesi yayınlanmaktadır. Oysa, gelişmiş ülke örnekleri incelendiğinde görüldüğü üzere bütçe açığının ekonomideki etkilerinin daha doğru değerlendirilmesini sağlamak üzere bütçe açığının yanı sıra operasyonel açığın (operational deficit), cari açığın (current deficit), arttırılmış dengenin (augmented balance) ve yapısal açığın (structural or cyclically adjusted deficit) da açıklanması faydalı olacaktır (Hürcan, 1999, 86). Tablo 9 : Farklı Bütçe Açığı Tanımları •Operasyonel Açık (operational deficit) : Nominal faizler yerine reel faizlerle hesaplanan bütçe açığı •Cari Açık (current deficit ) : Gelirlerin, varlık satış gelirleri gibi sermaye gelirlerinden arındırılmış haliyle harcamalardan yatırımın arındırılmış hali arasındaki farktır. Burada kalemler arasında cari ve sermaye ayırımı yapılarak açık tanımlanmaktadır. Bu açık kavramı, hükümetin tasarruflar üzerindeki etkisini göstermektedir. •ArttırılmıĢ Açık (augmented deficit) : Bütçe açığı üzerine yarı mali nitelikteki(quasi fiscal) işlemlerin eklenmesiyle ulaşılan açıktır. •Yapısal Açık (structural or cyclically adjusted deficit) : Devletin gelir ve giderlerinde, GSMH’ sinde, dönemsel olarak meydana gelen dalgalanmalar nedeniyle ortaya çıkan değişikliklerin etkisinden arındırılmış şekilde bütçe açığının hesaplanmasıdır. Kaynak : Hürcan Y.G. 1999 Mali Disiplinin Sağlanmasında Yasal Düzenlemele rin Yeri, Önemi,, Dünya Uygulamaları ve Türkiye Örneğinin İncelenmesi 80 4.7 Devletin Yayınladığı Verilere ve Kamuoyunun Devletin Hesapları ile Uygulamalarına ĠliĢkin Bilgilere EriĢebilirliği Sorunu Bu kapsamda Türkiye’de duruma bakıldığında cari yıl yanında geleceğe ve geçmişe ilişkin verilerin düzenli, kapsamlı ve karşılaştırılabilir nitelikte elde edilmesinde çeşitli sorunlar olduğu bilinmektedir. Konsolide bütçe borçlarının seviyesi ve yapısı hakkında düzenli olarak bilgi yayınlanırken, finansal varlıklar hakkında herhangi bir bilgi bulunmaktadır. Ayrıca, devletin varlık ve yükümlülüklerinden türetilen devlet bilançosu da yayınlanmamaktadır (Hürcan ve diğerleri, 2000, 116). Kamuoyu cari yıl bütçesinin yanı sıra, geçmiş iki yıl bütçeleri ve orta vadede iki ila dört yıllık dönemler için bütçe büyüklüklerinin ve izlenecek politikaların ne olacağı, bunların altında yatan makroekonomik varsayımlar, devletin taşıdığı yükümlülükler, vergi harcamalarının büyüklükleri, yarı mali işlemler diye bilenen düzenlemelere ilişkin veriler ile devlet borçlarının yapısı, mali riskler ve büyüklüğü konularında da mali raporlar sunulmalı ve bilgi verilmelidir. Bu tür bütçe dışı faaliyetlerin büyümesi devletleri artan mali risklerle karşı karşıya bırakmaktadır (Hürcan, 1999, 95). Devletin gerçekleşmesi muhtemel yükümlülükleri dolayısıyla mali riskleri, sermaye hareketlerinin artması, devletlerin bütçe kısıtları nedeni ile doğrudan finansman yerine yatırımları gerçekleştirmek üzere garanti mekanizmalarına ağırlık vermeleri nedenleriyle artmaktadır. Bütçe dışında yer alan bu tür büyüklükler hesaba katılmadığında devletlerin mali durumları doğru olarak değerlendirilmemektedir. Bu yüzden gerçekleşmesi muhtemel büyüklükler iyi tanımlanmalı, büyüklükleri iyi ölçülmeli ve ortaya çıkan risk doğrultusunda iyi risk yönetimi stratejisi belirlenmelidir (Kızıltaş, 2001, 248) . Son yıllarda bütçe kanunlarında, kamu kuruluşlarının gelir ve giderlerinin izlenmesi amacıyla madde yer almaktadır. 2001 Mali Yılı Bütçe Kanununda da bu gelenek sürdürülmüş ve Kanunun 6. maddesinde, “Devletin tüm gelir ve giderleri ile borç ve mali imkanlarının tespiti, takibi ve denetiminin yapılabilmesi amacıyla; genel 81 bütçeye dahil dairelerle katma bütçeli idareler, döner sermayeli kuruluşlar, fonlar ve fonlara tasarruf eden kuruluşlar , bütçenin transfer tertibinde yardım alan kuruluşlar, belediyeler, belediyelere bağlı kuruluşlar, özel idareler, kamu iktisadi teşebbüsleri ve diğer kamu kurum ve kuruluşları, gelir ve gider tahminlerini, mali tabloları, birbirleriyle olan borç ve alacak durumlarını, personele ilişkin her türlü bilgi ve belgeleri Maliye Bakanlığı’nca belirlenecek esas ve süreler dahilinde vermek zorundadırlar (Kızıltaş, 2001, 168). Maliye Bakanı madde kapsamına giren “Kurum ve kuruluşlardan, her türlü mali işlemler ile ilgili bilgi, belge ve hesap durumlarını almaya; bu belge ve hesap durumları ile borçlanma ve borç ödeme imkanları üzerinde inceleme yaptırmaya, programlarına uygun harcama yapmayan, bilgi, belge ve hesap durumlarını ibraz etmeyen idare , kurum ve kuruluşların bütçe ödenekleri ile ilgili gerekli önlemleri almaya, bu maksatla gerektiğinde ilgili kurum ve kuruluşlardan alınan önlemlerin uygulanmasını istemeye yetkilidir” hükmü yer almaktadır. Bu hüküm çerçevesinde Maliye Bakanlığı’ nın söz konusu kurumlardan bilgi isteme olanağı vardır. Ancak; bu madde bugüne kadar yeterince işletilmemiştir (Kızıltaş, 2001, 169 ). Merkezi hükümetin faaliyetlerine ilişkin raporlama ve istatistikler geliştirilmekte ve uluslararası kabul gören Milli Hesaplar Sistemi (SNA), ESA 95 ve GFS gibi standartlara uyumlaştırmaya rağmen, yerel yönetim maliyesinin hesaplarında göze çarpar derecede gecikme söz konusu olmaktadır. Merkezi hükümetin uygulamalarına ilişkin veriler, Maliye Bakanlığı, Hazine Müsteşarlığı, ve Devlet Planlama Teşkilat Müsteşarlığı ve genel olarak da Devlet İstatistik Enstitüsü tarafından yayınlanmaktadır. Verilerin yayınlanmasında IMF Special Data Dissemination Standarts (SDDS) esas alınmakta veri yayınlama takvimi dahilinde yayınlanmaktadır. DPT tarafından KİT’lerin ve yerel yönetimlerin verileri dahil olmak üzere yıllık olarak veriler yayınlanmakla birlikte ,burada kullanılan raporlamalar karşılaştırma yapmaya elverişli değildir (Kızıltaş, 2001, 169). Teşvik mevzuatı kapsamında vergi indiriminde bulunulan kesime bir transfer niteliğinde ve vergi harcamalarına ilişkin ve mali riskliliğin daha doğru değerlendirilmesini sağlayacak diğer yükümlülüklere ilişkin herhangi bir raporlama 82 yapılmamaktadır. Koşullu yükümlülükler kapsamında garantili iç ve dış borçların Türkiye’de mali disiplini bozduğu bilinmektedir. Türkiye’ de devletin KİT’ler, Döner sermayeler, vakıf vb. aracılığıyla gelir getirici faaliyetlerde de bulunduğu bir gerçektir. Ancak bunlara ilişkin verilerin hepsi yayınlanmamaktadır. Tüzükte hükümetlerin geçmiş, cari ve projeksiyonuna yapılmış dönemlere ait mali faaliyetleri ile borçları ve finansal varlıkları hakkında tam bir bilgi setini kamuoyuna sunması gerektiği belirtilmektedir. Tüzük bu bölümde mali bilgilerin yayınlanmasında etkinliğini sağlaması için tablo 10’da verilen bilgiler olması gerektiği konusunda birleşilmektedir. Tablo 10 : Bilginin Kamuya Açık olması •Bütçe dışı kamu faaliyetleri, bütçe kanunu ve ekli cetvelleri ile muhasebe raporları içinde gösterilmelidir. •Önceki iki yıla ait başlangıç ve revize bütçe rakamları cari yıl bütçe dökümanlarında gösterilmelidir. Cari yıl bütçesi ile birlikte gelecek iki yıl için orijinal ve revize edilmiş bütçe tahminleri de yayınlanmalıdır. •Merkezi hükümetin koşullu yükümlülükleri, vergi harcamaları ve merkez bankasının , kamu mali kurumları ve mali nitelikte olmayan kamu teşebbüslerinin yarı mali faaliyetleri ile kamu bankaları, KİT’ler ve merkez bankaları ile ilişkilerinden kaynaklanan yarı mali nitelikteki faaliyetleri bütçe dökümanları ile birlikte yayınlanmalıdır. •Merkezi hükümet, borçlarının seviyesi ve kompozisyonunu altı aydan fazla gecikmeye meydan vermeyecek şekilde yayınlanmalıdır. •Mali raporlamada kullanılan ilkeleri gösteren bir döküman hazırlanmalıdır. •Mali veriler ve raporların yayınlanma takvimleri açıklanmalıdır. Kaynak : IMF , Manual on Fiscal Transparency 1998 önceden kamuoyuna 83 4.8 Bütçe Hazırlama,Uygulama ve Raporlamaya ĠliĢkin Kurallar Açısından Değerlendirilmesi Bütçenin hazırlanması, uygulanması ve raporlanmasında dağınıklık arz etmektedir. Sorumluluklar farklı kurumlar arasında dağılmış ve her birinin bütçe üzerinde sınırlı etkisi vardır. Dolayısıyla bütçe ile ilgili dökümanların hazırlanmasında da aynı sorun devam etmektedir. Türkiye’ de “Yıllık Programlar” ve Bütçe Tasarısı Metni ile birlikte Meclise sunulan “Genel Ekonomik Hedefler” ve “Bütçe Gerekçesi” ana hatlarıyla mali hedefleri, makro ekonomik çerçeveyi ve bütçenin hangi politikalara dayandırıldığını içermekte; ancak mali riskleri tanımlamamaktadır. Yıllık bütçe tasarısı ile birlikte TBMM’ ye sunulan Yıllık Ekonomik raporda, bu raporun hazırlandığı tarihe kadar olan gelişmelere ilişkin rakamlar ve açıklamalar yer almaktadır (Kızıltaş, 2001, 205). Tüzükte üzerinde önemle durulan bir diğer önemli nokta da bütçe çalışmalarının orta vadeli hazırlanıp meclise sunulması gerektiğidir. Ayrıca, ek olarak ekonomik mali durum raporları,, mali risklere ilişkin raporlar ve bütçe tahminlerine ilişkin varsayımlara ilişkin çizelgelerle meclis bilgilendirilmelidir. Türkiye’ de beş yıllık kalkınma planları hazırlanmakla birlikte bu planlar, yukarıda öngörülen makro ekonomik çerçeveyi bir program dahilinde ortaya koyacak işlevle yükümlü kılınmamışlardır (Kızıltaş, 2001, 2005). Türkiye’ de bütçe tasarısı her yıl Anayasa’nın 162. maddesi gereği milli bütçe tahminlerini gösteren raporla beraber mali yıl başından en az 75 beş gün önce Türkiye Büyük Millet Meclisi’ne sunulmaktadır. Bunun yanında ekonomik ve mali gelişmelere ilişkin daha önce değinilen detayda raporlara yer verilmemektedir. Aslında Sayıştay Kesin Hesap Kanunu da Genel Uygunluk Bildiriminin yanında Devlet Borçları Saymanlığı’nın tüm faaliyetlerine ilişkin “Hazine İşlemleri Raporu” ve de 1997 yılından itibaren de “Dış Borç İzleme Raporu” vermektedir. Bu tür raporların öneminin kavratılabilmesi ve bütünlüğünün sağlanması için konsolide edilerek yayınlanması önem kazanmaktadır. Tüm bilgiler konsolide edilerek tek bir döküman içinde anlaşılır biçimde yayınlanmalıdır. Bu raporların eksikliği 84 kamuoyunda olayların nasıl geliştiği ve gelişeceği konusunda bilgi akışını engellemekte bu eksiklikte varolan problemlere çözümler bulunması için politikalar üretilmesini zorlaştırmaktadır. Kısaca, veri kısıtı nedeniyle varolan problemlerin tanısı tam olarak konamadığından çözüm yolları da aranamamaktadır. Mali sistemde kurumların iletişim eksikliğinden de kaynaklanan bir karmaşa mevcuttur (Hürcan, 1999, 99). Bu konuda tüzükte incelenen konular, bütçe dökümanın içeriği, bütçe tahminlerinin sınıflandırılması ve sunumu, bütçe uygulama ve işlemlerinin izlenmesi ve mali raporlama üzerinde yoğunlaşmaktadır. Tablo 11 : Bütçe Hazırlama, Uygulama ve Raporlamaya Süreçlerinin Açık Olması •Hükümetler mali politika hedefleri ve önceliklerini, ekonomik durum ve mali sürdürülebilirlik üzerine değerlendirmelerini mali ve ekonomik içeren bir döküman bütçe ile birlikte açıklanmalıdır. •Bütçeye ilişkin makro ekonomik tahminleri gösteren orta vadeli makro ekonomik yapıya ait bir rapor bulunmalıdır. •Mali tahminlerdeki sapmalardan, koşullu yükümlülüklerden ve maliyetleri tam anlamıyla saptanamayan programlardan kaynaklanan mali riskler raporlanmalıdır. •Tüm kamusal faaliyetler bütçe içinde yer almalıdır. İşlemler brüt bazda kaydedilmeli, ekonomik, fonksiyonel ve idari sınıflandırmaya tabi tutulmalıdır. •Sınıflandırma sistemi kamu fonlarının toplanması ve kullanılmasında yönetsel sorumlulukları tanımlamalıdır. •Cari fiyatlarla hesaplanan bütçe gelir ve giderleri arasındaki farkı gösteren bütçe dengesi ile birlikte daha detaylı ekonomik analiz yapmak üzere bütçe dengesinden türetilen çeşitli bütçe büyüklükleri de hazırlanıp sunulmalıdır. •Muhasebe standartlarını gösteren bir döküman da bütçe ile birlikte sunulmalıdır. •Ekonomik ve mali verilerin raporlanmasında IMF’nin Devlet Veri Yayınlama Sistemindeki veri yayınlama standartları takip edilmelidir. •Merkezi hükümetin kesin hesapları, kapsamlı ve güvenilir olmalı, bütçe ödenekleri ile uyumlu ve bağımsız dış denetime tabi olmalıdır. Denetim sonuçları mali yıl 85 bitiminden sonra 12 ay içinde hazırlanmalıdır. Kaynak : IMF , Manual on Fiscal Transparency 1998 4.9 Mali Alanda Uluslararası Standartlara Uyulması Sorunu Mali alanda uyulması gereken uluslararası standartlar, istatistiki veriler bakımından IMF Government Finance Statistics (GFS) ve UN System of National Account (SNA), veri yayınlama bakımından IMF Special Data Dissemination Standarts (SDDS), ve de muhasebe alanında çalışmaları yürütülen standartlar International Federation of Accounts (IFAC)’ ın geliştirdiği standartlardır (Hürcan, 1999, 97). Uluslararası veri yayınlama standartlarına uyulması bakımından Hazine Müsteşarlığı’ nın yayınladığı verilere bakıldığında bütçe, iç borç stok ve dış borç stok verileri IMF’ nin özel veri yayınlama standartları (SDDS) kapsamında yayınlanmaktadır. Türkiye bu proje kapsamında 17 pilot ülkeden biridir. Veriler önceden yayınlanan takvime uygun olarak Devlet İstatistik Enstitüsünün koordine ettiği internet sayfalarında yayınlanmaktadır. SDDS kapsamında IMF’nin istediği fakat Türkiye’nin teknik yetersizlik nedeniyle yayınlayamadığı sadece alıcılara göre iç borçlanma durumunu gösteren tablodur. Merkez Bankası’ nın Elektronik Menkul Kıymet Transferi Sistemi (EMKT) uygulanmaya başlandığında bu tablo da yayınlanabilecektir (Hürcan, 1999, 97). 4.10- Devlet Hesaplarının Bağımsız Denetlemeye Tabi Olması Sorunu Lima deklarasyonunda denetim terimine, bu fonksiyonun temel özellikleri ve amaçları anlatılarak açıklık getirilmiştir. (INTOSAI, The Lima Declaration of Guidelines on Auditing Precepts, Glosarry) Buna göre, “Kamu fonlarının yönetimi bir vakıf (emanet idaresi) yerine geçtiğinden , denetim kavramı ve kurumu kamu mali yönetimlerinde yaratılıştan vardır”. Denetim kendi içinde bir son değildir; ancak amacı, mali yönetimin, kabul edilen ölçütlerden ve mevzuata uygunluktan sapmalarıyla verimlilik, etkinlik ve tutumluluk ilkelerini ihlallerini: 86 •“Düzeltici eylemi mümkün kılacak •Hesap vermekle yükümlü olanların sorumluluk almalarını sağlayacak •Bunları telafi ettirecek veya •Bu tür ihlalleri önleyecek – hiç değilse daha güçleştirecek kadar erken bulup ortaya çıkarmak olan düzenleyici bir sistemin vazgeçilmez bir parçasıdır.” Avrupa Birliği Sayıştay'ına göre (kamu kesiminde) denetim, bir kuruluşun faaliyetlerinin ve işlemlerinin hedeflere, bütçelere, kurallara ve standartlara uygun olarak yürütülmesini ya da işlemesini güvence altına almak üzere incelenmesidir. Bu incelemenin amacı, düzenli aralıklarla düzeltici önlemi gerektirebilecek sapmaları belirlemektir (Yörüker, 1999, 2). Bir çok ülke de ulusal denetim birimleri kurulmuş olsa da, bu birimler bağımsızlık dereceleri ve yapıları bakımından farklılıklar göstermektedir. Bu birimlerin temel işlevi, kamuya hesap verebilirliği teşvik etmek ve desteklemektir. Mali şeffaflığın bir gereği de, bu ulusal denetim birimlerinin kanunla kurulmasıdır. Ulusal denetim birimlerinin önemli bir özelliği de mevcut hükümetin kontrolünde olmamasıdır. Hükümet denetiminin ana unsuru usule uygunluk kontrolüdür. Bu da, her bir kuruluşun mali hesap verebilirliğinin tasdiki; mali bildirimler üzerine fikir beyan edilmesi, hükümetin bütün olarak mali hesap verebilirliğinin tasdiki, mali sistemin ve işlemlerin denetimi ve iç kontrol ile denetim fonksiyonlarını içermektedir (IMF, 1998, 114). Burada önemle altı çizilmesi gereken, Türkiye’de Sayıştay’ın yerine getirdiği yasama adına denetim görevini yapan ulusal denetim kuruluşlarının iktidarda bulunan hükümetin etkisinden uzak çalışabilmeleridir. Oysa, Türkiye’de bu durum incelendi ğinde görüleceği gibi, Sayıştay başkan ve üyeleri meclis tarafından atanmaktadır. Bu mali disiplinin sağlanması açısından saydığımız tüm ilkelere zıtlık oluşturmaktadır (Hürcan, 1999, 109). 87 BEġĠNCĠ BÖLÜM TÜRKĠYE’DE MALĠ DĠSĠPLĠNĠN SAĞLANMASI ĠÇĠN YAPILAN DÜZENLEMELERĠN DEĞERLENDĠRĠLMESĠ Ülkemizde mali disiplinin sağlanması açısından çıkarılmış olan 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu beşinci bölümde ayrıntılı olarak incelenecektir. Bu Kanunun getirdiği yeniliklerin neler olduğu ve bu çıkarılan yeni kanun ile nelerin hedeflendiği üzerinde durulacaktır. 5.1 5018 Sayılı Kanunu’nun Çıkarılması Süreci Türkiye’ de 1970’li yılların başından itibaren ekonomik yapı hızla bozulmuş, istikrarı yakalamak için yapılan bir çok girişim, siyasi yapıdaki dalgalanmalarla da birleşince sonuçsuz kalmıştır. Türkiye, yüksek enflasyon, kamu açıkları, istikrarsız büyüme, yüksek faiz ve bozuk gelir dağılımı ile sürekli olarak uğraşmış, bazı kısa dönemli iyileşmeler dışında sorunlarına köklü bir çözüm bulamamış ve aradığı istikrarı yakalayamamıştır. Bu arada yapısal reformlarla desteklenmeyen ekonomik istikrar paketlerinin ömrü de kısa süreli olmuştur. Bazı yıllarda ekonomik ve mali durumda iyileşmeler kaydedilse de sistem kolayca bozulabilir niteliğini kaybetmemiştir ( Kesik, 2005, 45 ). Böylece, kamu mali yönetim sisteminden kaynaklanan sorunlar ve devamında kamu kaynaklarının etkin, verimli ve ekonomik kullanılmadığı düşüncesi, reform çabalarını hızlandırmıştır. Esasında ülkemizde reform çabaları genelde ekonomik ve mali krizler sonrası ortaya çıkmış ve ekonomide önemli bir yere sahip olan kamu sektöründe önemli değişikliklere gitmek gerektiği anlayışı yaygınlık kazanmıştır. 1994 yılının nisan ayında yaşanan ekonomik krizin hemen akabinde, kamu mali yönetim sisteminde bir takım değişikliklere gitmek gerektiği sonucuna varılmış ve bu amaca yönelik olarak çeşitli kamu idaresi temsilcilerinden oluşan çalışma komisyonları oluşturulmuştur. Komisyonlar çalışmalar yapmış ve raporlarını hazırlayıp dönemin siyasi iradesine sunmuşlardır. Ancak reform çabalarının arkasında yeterli siyasi irade gerçekleşmeyince bu çabalar sonuçsuz kalmıştır. Kamu mali 88 yönetimi reformunda ikinci adım, ekonomide yaşanan önemli ekonomik sorunlar neticesinde, 2000 yılında uygulanmaya başlanan yeni ekonomik program ile birlikte başlamış ve 2001 yılında yaşanan ekonomik ve mali kriz sonucunda hız kazanmıştır. Bu kapsamda devletin yarı mali işlemlerine çeki düzen verilmiş, uzun yıllardan beri büyük sorun olan bütçe içi ve bütçe dışı fonlar ile özel ödenek ve özel hesap uygulamaları bazı istisnalar dışında kaldırılmış, yıl içinde idare bütçelerine parlamento izni alınmadan ödenek eklenmesine imkan veren hükümler kaldırılmış, devlet borçlanması ve ihale sistemi çerçeve bir kanunla disiplin altına alınmıştır. Kamu mali yönetim sisteminde en köklü ve bütünsel değişiklik, 2003 yılı sonunda 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu çıkarılması ile gerçekleştirilmiştir. Yaklaşık seksen yıldır uygulanmakta olan ancak bugünün dünyasında ortaya çıkan yeniliklerin gereklerini artık karşılayamaz hale gelen 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu yürürlükten kaldırılmak suretiyle yeni Kamu Mali Yönetim anlayışı 5018 sayılı Kanun ile getirilmiştir. Bu kanun kamu maliyesinin temel ilkelerinde ve kamu kaynağının kullanılmasında çok önemli değişiklikler getirmektedir (Öz ve Kaplan, 2005, 243). Yeni kamu mali yönetim anlayışının getirmiş olduğu önemli yenilikler, bütçenin genellik ve birlik ilkelerinin uygulamada güçlendirilmesi, kamu kaynaklarının kullanılmasında saydamlık, hesap verebilirlik ve performans esaslı bütçeleme ve çok yıllı bütçelemenin öne çıkarılması, kamu kaynaklarının etkin, ekonomik ve verimli kullanılması konusunda gerekli mekanizmaların getirilmesi ve çağdaş kamu mali yönetim ilkelerinden biri olan önceden idarecilere serbesti tanıyıp sonrası harcama sonrası denetimin etkinliğinin arttırılarak güçlendirilmesi, olarak sıralanabilir (Kesik 2005, 46). Bu çerçevede ele alındığında Kamu Mali Yönetimi ve Mali Kontrol Kanunu 2003 yılında çıkarılan bir kanun olmasına karşın uygulanma yılı olarak 1.1.2006 olarak belirlenmiş ve bu süre içerisinde kurumların 5018 sayılı kanun ile getirilen yeniliklere uyum sağlaması açısından süre verilmiştir. Buradan hemen 5018 sayılı kanunun ülkemiz kamu mali yönetiminde ne gibi yenilikler getirdiğini tek tek kalemleri alarak inceleyeceğiz. 89 5.2 5018 Sayılı Kanun Ġle Türk Kamu Mali Yönetimine Getirilen Yenilikler Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, mali sistemi köklü bir şekilde değiştirmiştir. Getirilen en önemli değişiklik performansa dayalı mali yapıdır. Birkaç yıldır alt yapısı hazırlanan performansa dayalı mali yapı çalışmaları bu kanun ile somutlaştırılmıştır. Kanunun çıkarılma gerekçesi olarak, kamu mali yönetimindeki etkinsizlik, verimsizlik, ihtiyaçlara cevap verememe gibi sebepler ön plana çıkmaktadır. Bu kanun ile getirilen düzenlemeler kamu mali yönetiminde “Disiplini ve Etkinliği” sağlamaya yöneliktir (Öz ve Kaplan, 2005, 245). Bütçe türleri, uluslararası standartlarda benimsenen biçimde yeniden tanımlanmış ve sınıflandırılmıştır. Bu çerçevede katma bütçe kaldırılmış, kamu idareleri, idari ve mali statülerine genel bütçeli veya özel bütçeli hale getirilmiştir. 5018 sayılı Kanun, mali yönetim ve kontrol sistemimizin yapısını ve işleyişini yeni bir anlayışla ele alarak bu hususların temel esaslarını düzenlemekte, kamu bütçelerinin hazırlama, uygulama ve kontrol işlemlerinin nasıl yapılacağını, mali işlemlerin muhasebeleştirilmesi ve raporlanmasını belirlemektedir (Kesik, 2005, 49 ). Bütçe hakkının en iyi şekilde kullanılması sağlamak amacıyla, bütçenin kapsamı genişletilmiştir. Döner sermayeli işletmeleri ile fonların, ilgili oldukları idare bütçeleri içerisine alınması sağlanmış ve belirli bir süre sonunda da tasfiye edilmesi öngörülmüştür (Tosun, 2003, 19-20). Böylece belirlenen harcamaların parlamentonun bilgi ve denetimine tabi olması sağlanmaya çalışılmıştır. Kanunun kapsamı, uluslararası sınıflandırmalara uygun olarak, genel yönetim kapsamındaki kamu idareleri olarak belirlenmiştir. 1050 sayılı Kanun sadece devlet tüzel kişiliğine dahil idareler ile özel mevzuatlarındaki hükümler saklı kalmak üzere katma bütçeli ve özel bütçeli idarelerin mali yönetim ve denetimlerini kapsarken, 5018 sayılı Kanun; merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri, sosyal güvenlik kurumları ve mahalli idarelerden oluşan genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin mali yönetim ve kontrolünü kapsamaktadır. Merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri de, Kanuna ekli (I), (II),(III) sayılı cetvellerde gösterildiği üzere, genel bütçeli ve özel bütçeli idareler ile düzenleyici ve denetleyici kurumlar bütçelerinden oluşmaktadır. Ancak 90 düzenleyici ve denetleyici kurumların mali özerkliklerinin sağlanması amacıyla, bu kurumlar Kanunun bazı maddelerinden istisna edilmiştir (Kesik, 2005, 49 ). Bütçe hazırlama ve uygulama sürecinde kamu idarelerine önemli esneklikler getirilmekte, kamu idarelerinin bütçe sürecindeki görev, yetki ve sorumlulukları yeniden düzenlenmektedir. Bu kapsamda, kamu mali yönetiminde yetki- sorumluluk dengesi yeniden kurulmakta, yetkisiz sorumluluk ile yetkili sorumsuzluk sorunu aşılmaktadır. Harcama öncesi kontrol yapma ve harcama sonrası iç denetimi gerçekleştirme görevleri ilgili kamu idarelerine devredilmiş ve bu kapsamda yeni bir yapılanmaya gitmeleri öngörülmüştür (Kesik, 2005, 50 ). Halen harcama öncesinde Maliye Bakanlığı tarafından yürütülmekte olan taahhüt ve sözleşme tasarılarının vize işlemleri kaldırılmaktadır. Bu kapsamda, Sayıştay tarafından yürütülmekte olan ödenek kullanımına ilişkin vize işlemi ile taahhüt ve sözleşmelerin tescil edilmesi işlemine 2005 yılından itibaren son verilmiştir. Böylece harcama öncesi kontroller azaltılmak suretiyle kamu hizmetlerinin hızlı bir şekilde sunulması için gerekli ortam hazırlanmış olmaktadır. Denetimde ihtisaslaşmanın önü açılmak suretiyle belirli kuralları ve standartları olan, sürekli işleyen, ilgili kamu idaresinin içinde yer alacak bir iç denetim sistemi kurulması amaçlanmıştır. Belirlenmiş bir sistem dahilinde işleyen denetim faaliyetlerinin yapılmasını sağlamak ve harcama sonrası iç denetimi gerçekleştirmek üzere, iç denetçilerin atanması öngörülmektedir. Yeni getirilen sistemin bir gereği olarak harcama sonrası denetim faaliyetinin güçlendirilmesi istenmektedir (Gülen Fikret, “Bütçe ve Saydamlık”). Sayıştay denetiminin kapsamı genişletilmektedir. Genel yönetim kapsamında yer alan tüm idareler Sayıştay denetimine tabi tutulmaktadır. Ayrıca, aynı doğrultuda 5170 sayılı Kanunla 2709 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasasında yapılan değişiklikle, Sayıştay denetimine ilişkin Anayasada yer alan istisna hükmü kaldırılmıştır (Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, 2005, 18). Kamu da aynı muhasebe sistemi kullanılması zorunluluğu getirilmiştir. Genel yönetim kapsamındaki tüm kamu idarelerinde ortak muhasebe ve raporlama standartları ile çerçeve hesap planı uygulanacaktır. Ayrıca, kamu maliyesine ilişkin mali istatistiklerin hazırlanması ve kamuoyuna sunulması konusunda Maliye 91 Bakanlığı yetkilendirilerek bu alandaki dağınıklık giderilmiştir. Buna göre; kamu idarelerinin verileri bir bütünlük içerisinde yayımlanmış olacaktır. Uluslararası Para Fonunun Devlet İstatistikleri (GFS) standartlarına uygun olarak yeni bütçe sınıflandırması uygulamasına geçilmektedir. Mahalli idareler ve sosyal güvenlik kurumlarının bütçe büyüklüklerinin Türkiye Büyük Millet Meclisi’nin bilgisine sunulmasını sağlamaktadır (Kesik, 2005, 51 ). Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile getirilen yenilikleri kısaca yukarıda değinmeye çalıştık. Yukarıda anlattıklarımızı aşağıda tek tek alarak daha yarıntılı bir şekilde incelemeye çalışacağız. 5.2.1 Kamu Maliyesinde Yapılan Düzenlemeler Kanunda, Kamu Mali Yönetimi, kamu kaynaklarının tanımlanmış standartlara uygun olarak etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasını sağlayacak yasal ve yönetsel sistem ve süreçler olarak tanımlanmıştır (Maliye Bakanlığı Strateji Geliştirme Bakanlığı, 2006, madde 3-l, 13). Dolayısıyla mali yönetimin performansa dayalı olacağı yasal hüküm altına alınmıştır. Zaten Kamu Yönetimi Temel Kanun Tasarısında genel olarak performansa dayalı bir kamu yönetimi öngörülmektedir. Tasarının 30. maddesinde bakanlıklara performans ve kalite ölçütleri geliştirme görevi verilmiştir. Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nda bu durum açıkça ortaya konulmuştur. Kanunda kamu maliyesinin temel ilkeleri açıkça sayılmıştır. Bunlardan önemli olanlarını şöyle sıralayabiliriz. Kamu maliyesi kamu görevlilerinin hesap verebilmelerini sağlayacak şekilde uygulanır. Maliye politikası makro ekonomik ve sosyal hedefler ile uyumlu bir şekilde oluşturulur ve yürütülür. Kamu mali yönetimi ekonomik, mali ve sosyal etkinliği birlikte sağlayacak şekilde yürütülür. Kamu maliyesinde etkin gelir elde edilmesi harcama yapılması için gerekli analiz yöntemleri (fayda-maliyet, maliyet- etkinlik v.b) kullanılır (Maliye Bakanlığı Strateji Geliştirme Bakanlığı, 2006, madde 5, 15). Ancak burada sosyal etkinlik vurgusunda dikkat edilmesi gereken durum devletin “Sosyal Devlet” olarak değil, “Düzenleyici Devlet” olarak sosyal refahı etkinleştireceğidir (Öz ve Kaplan, 2006, 246). 92 Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nda “Mali Şeffaflığa” ilişkin hükümler önemlidir. Buna göre her türlü kaynağın elde edilmesi ve kullanılmasında denetimi sağlamak amacıyla kamuoyunun zamanında bilgilendirileceği hükme bağlanmıştır. (Maliye Bakanlığı Strateji Geliştirme Bakanlığı, 2006, madde 7, 15). Bu hüküm 9 ekim 2003 tarihinde kabul edilip 24 nisan 2004 tarihinde yürürlüğe girmiş olan 4982 sayılı Bilgi Edinme Hakkında Kanun ile hayata geçirilmek istenen “Kamudan Bilgi Alma Hakkı” ile doğru orantılıdır. (Öz ve Kaplan, 2005, 246). Mali yapıda şeffaflık ile bağlantılı olarak memurların her konuda “Hesap Verebilmeleri” hüküm altına alınmıştır. Buna göre, her türlü kaynağın elde edilmesi kullanılmasında sorumlu olanlar yetkili mercilere hesap vermek zorundadırlar (Maliye Bakanlığı Strateji Geliştirme Bakanlığı, 2006, madde 8, 17). Mali şeffaflık ve hesap verebilirlik ilkesini hayat geçirmek amacıyla üst yöneticilerin ve bütçe ile ödenek tahsis edilen yetkililerin, idari sorumlulukları çerçevesinde her yıl faaliyet raporları düzenlemeleri ve bu raporların stratejik planlama ve performans programları uyarınca yürütülen faaliyetleri, belirlenmiş performans göstergelerine göre hedef ve gerçekleşme durumu ile meydana gelen sapmaların nedenlerini açıklayacak şekilde hazırlanması hüküm altına alınmıştır (Maliye Bakanlığı Strateji Geliştirme Bakanlığı, 2006, madde 41, 47). Böylece üst yöneticiler kendi faaliyetlerini düzenli olarak raporlayıp kamuoyuna duyuracaklardır. Bu raporların bir örneği Sayıştay’ a verilir. Sayıştay, mahalli idarelerin raporları hariç idare faaliyet raporlarını, mahalli idareler değerlendirme raporunu ve genel faaliyet raporunu dış denetim sonuçlarını dikkate alarak görüşlerini de belirtmek suretiyle Türkiye Büyük Millet Meclisi’ ne sunar (Maliye Bakanlığı Strateji Geliştirme Bakanlığı, 2006, madde 41, 48). Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile kurumların “Performans Esaslı Yönetimi” gerçekleştirmek amacıyla “Katılımcılık İlkesi” dahilinde stratejik planlama yapacakları hükme bağlanmıştır (Maliye Bakanlığı Strateji Geliştirme Bakanlığı, 2006, madde 9, 19). Bu durum kamu hizmetlerinin istenilen kalitede olması için gerekli görülmüştür. Stratejik planlama Kamu Yönetimi Temel Kanun Tasarısında tanımlanmıştır. Kamu kurum ve kuruluşlarının orta ve uzun vadeli amaçlarını, temel ilke ve politikalarını, hedef ve önceliklerini performans ölçütlerini bunlara ulaşmak için izlenecek yöntemler ile kaynak dağılımlarını içeren planlamaya “Stratejik 93 Planlama” denilmektedir (Maliye Bakanlığı Strateji Geliştirme Bakanlığı, 2006, madde 3-n, 14 ). Böylece kamu kurumlarının bütçelerini stratejik amaçlara uyumlu ve performans esaslı olarak hazırlamaları hükme bağlanmıştır. Yukarıda yaptığımız açıklamalar neticesinde kurumların kendileri için stratejik planlar yapacaklarını ve böylece bu stratejik planlara uymak için çalışmalarına bu çerçevede devam edecekleri için bir nevi performanslarını ortaya koyacaklardır. Bu nedenle bu konudan hemen sonra performansa yönelik yapılan düzenlemeler üzerinde durulacaktır. 5.2.2 Bütçe Açısında Yapılan Düzenlemeler Ülkemizde fonlar, giderek hemen hemen her alandan kaynak toplayan, kullanım amaçları dışına çıkabilen, kaynakların etkin kullanımından uzaklaşmaya yol açan, yeterli ve etkin denetimleri yapılamayan ve süresiz çalışan bir sisteme dönüştüklerinden, mali disiplin ve şeffaflığı sağlamanın önünde aşılması gerekli bir engel olduklarına dair genel görüş hakim olduğundan, fon sisteminin tasfiye edilmesi yolu seçilmiştir. Bu çerçevede, 2000 yılında Maliye Bakanlığı, DPT ve Hazine Müsteşarlığı’nca müştereken yapılan çalışmalarda; ilk aşamada kuruluşundan itibaren hiç işlememiş, zamanla fonksiyonunu kaybetmiş, bütçeye gelir sağlamayan, 1993 yılından itibaren iz bütçeyle takip edilen fonlar ile kaldırılması halinde uygulamada boşluk yaratmayacak fonlar tespit edilerek, 25 bütçe - içi ve 2 bütçe - dışı fon tasfiye edilmiştir. 2001 yılında yapılan çalışmalar sonucunda, 36 bütçe - içi ve 6 bütçe - dışı fonun tasfiyesi de 01.01.2002 tarihinden itibaren gerçekleşmiştir. 2000 ve 2001 yıllarında yapılan yasal düzenlemeler neticesinde toplam 69 fonun tasfiyesi tamamlanmıştır. Fonların tasfiye edilmesi ile bütçe disiplini ve şeffaflığının artırılması yönünde önemli bir yapısal reform da sağlanmıştır ( Cura, 2003, 8-9). Ülkemizde 5018 sayılı Kanun öncesinde genel bütçe, katma bütçe, özel bütçe, özerk bütçe, bunlara ilave olarak döner sermaye işletmeleri bulunmaktadır. Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunun bütçe sistemine getirilen düzenleme ile yeni bütçe sistemi oluşturulmuştur. Bunlar tablo 12’de gösterilmektedir. 94 Tablo 12: Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile Getirilen Yeni Bütçe Sistemi Merkezi Yönetim Bütçesi Genel Bütçe Sosyal Güvenlik Kurumları Bütçesi Özel Bütçe Mahalli İdareler Bütçesi Düzenleyici ve Denetleyici Kurumlar Bütçesi Kaynak: (Öz Ersan ve Kaplan, Ersin (2005) “Türk Mali Sisteminin Yeniden Yapılandırılması”, Türk İdare Dergisi, S.446, 250) “Genel Bütçe” olarak adlandırılan merkezi hükümet kurumlarını kapsayan bütçe kapsamında TBMM, Cumhurbaşkanlığı, Bakanlıklar,Yüksek Yargı Organları, bazı müsteşarlıklar ve bazı merkezi kurumlar (DİE, Devlet Meteoroloji İşleri Genel Müdürlüğü, vs.) ve buna ilave olarak mevcut bütçe sistemi içerisinde katma bütçeli kurum olarak işlem gören bazı kurumlar bulunmaktadır. Buna göre mevcut uygulamada katma bütçeli kurum olarak çalışan Tarım Reformu Genel Müdürlüğü, Karayolları Genel Müdürlüğü, Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğü, Orman Genel Müdürlüğü, Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğü, Petrol İşleri Genel Müdürlüğü, Sosyal Hizmetler ve Çocuk Esirgeme Genel Müdürlüğü genel bütçeli kuruluşlar kapsamına alınmıştır. Genel bütçe kapsamında 54 kurum sayılmıştır. Halen katma bütçeli bir kurum olan Telsiz Genel Müdürlüğü’ ne ilişkin olarak Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununda bir düzenleme yapılmamıştır (Öz ve Kaplan, 2005, 246). “Özel Bütçe” bir bakanlığa bağlı veya ilgili olarak belirli bir kamu hizmetini yürütmek üzere kurulan, gelir tahsis edilen, bu gelirlerden harcama yapma yetkisi verilen, kuruluş ve çalışma esasları özel kanunla düzenlenen kamu kurumlarıdır (Maliye Bakanlığı Strateji Geliştirme Bakanlığı, 2006, madde 12, 21 ). Özel bütçeli 95 kuruluşlar içerisinde Yüksek Öğrenim Kurulu, Üniversiteler ve TODAİE, Türk Dil Kurumu Başkanlığı, TÜBİTAK, TRT gibi çeşitli kurumlar ile halen katma bütçe kapsamında olan Vakıflar Genel Müdürlüğü, Gençlik ve Spor Genel Müdürlüğü ile Hudut ve Sahiller Sağlık Genel Müdürlüğü yer almaktadır. Özel bütçe kapsamında kurumlar 50 madde halinde sayılmıştır (Öz ve Kaplan, 2005, 251). Mevcut düzenleme ile bütçenin kapsamı genişletilmiştir. Sosyal Güvenlik Kurumları bütçesinin tanımlanması, Düzenleyici ve Denetleyici kurumlar bütçesinin ise merkezi yönetim bütçesi kapsamına alınması ile bütçenin kapsamı genişlemiş ve bu haliyle bütçe daha anlamlı hale gelmiştir. Mevcut haliyle devlet bütçesinin kapsamı dar olup, kamu mali işlemlerinin önemli bir kısmını kapsamamaktadır. Burada dikkati çeken bir başka düzenleme ise katma bütçeli idarelerin kaldırılarak bu kurumların merkezi yönetim bütçesi kapsamına alınmasıdır. Katma bütçeli idareler uygulamada, Muhasebe-i Umumiye Kanunu ile kendilerine atfedilen anlamları yitirmişler, genel bütçe ödenekleri ile ayakta duran idareler haline gelmişlerdir (Öz ve Kaplan, 2005, 252). Merkezi yönetim bütçesinin hazırlanma süreci, Bakanlar Kurulu’ nun mayıs ayının sonuna kadar toplanarak kalkınma planları, stratejik planlar ve genel ekonomik koşulların gerekleri doğrultusunda makro politikaları, ilkeleri, hedef ve gösterge niteliğindeki temel ekonomik büyüklükleri de kapsayacak şekilde Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı’nca orta vadeli programı kabul etmesiyle başlar. Orta vadeli program, aynı süre içinde Resmi Gazetede yayınlanır. Orta vadeli program ile uyumlu olmak üzere, gelecek üç yıla ilişkin toplam gelir ve gider tahminleri ile birlikte hedef açık ve borçlanma durumu ile kamu idarelerinin ödenek teklif tavanlarını içeren Maliye Bakanlığı tarafından hazırlanan orta vadeli mali plan, Haziran ayının on beşine kadar Yüksek Planlama Kurulu tarafından karara bağlanır ve Resmi Gazetede yayınlanır. Bu doğrultuda, kamu idarelerinin bütçe tekliflerini ve yatırım programını hazırlama sürecini yönlendirmek üzere; Bütçe Çağrısı ve eski Bütçe Hazırlama Rehberi Maliye Bakanlığı’ nca, Yatırım Genelgesi ve eski Yatırım Programı Hazırlama Rehberi ise Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı’nca hazırlanarak haziran ayının sonuna kadar Resmi Gazetede yayımlanır (Maliye Bakanlığı Strateji Geliştirme Bakanlığı, 2006, madde 16, 25). Böylelikle üç yıllık bütçelemeye geçiş 96 süreci başlatılmıştır. Üç yıllık bütçeleme ile maliye politikasının etkinliğinin arttırılması, mali disiplinin ve mali şeffaflığın sağlanması, hükümet faaliyetlerinde belirliliğin ve dolayısıyla güvenin sağlanması gibi hususlar hedeflenmektedir. 2004 yılından itibaren program bütçe sistemi terk edilerek “Analitik Bütçe Sistemi” ne geçilmiştir. Analitik bütçe sistemi Kamu Mali Yönetimi Kontrol Kanunun 10. maddesinde düzenlenen performansa dayalı bütçeleme uygulaması ile birincil olarak ilgili ve buradaki düzenlemeye paralel bir uygulamadır. IMF’nin GFS (Government Finance Statistics) sınıflandırma sistemi ve ESA 95 (European System of Integrated Accounts) esasına göre hazırlanmıştır. Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nda “Bütçeler” uluslararası standartlara uygun olarak belirlenen bir sınıflandırmaya tabi tutularak hazırlanır ve uygulanır (Maliye Bakanlığı Strateji Geliştirme Bakanlığı, 2006, madde 13, 21). Bu çerçevede bütçelerin uluslararası standartlara uygun olmasının yanında günümüzde gelişmiş ülkelerin bir çoğu bütçelerini orta vadeli harcama sistemine göre hazırlayıp buna göre uygulamaktadırlar, ancak ülkemizde orta vadeli harcama sistemi yeni yeni uygulanmaktadır. 5.2.2.1 Orta Vadeli Harcama Sistemi Mali politikanın temel hedefi ekonomik refahın arttırılmasıdır. Bunu gerçekleştirmek için mali politika üç unsuru kullanır. Bunlar; kamu kaynaklarının tahsisi, refah ve gelirin yeniden dağılımı ve ekonomik faaliyetlerin yeniden düzenlenmesidir. Mali politikanın uygulanmasının önemli aracı olan bütçe, başta kamu kaynaklarının tahsisi olmak üzere diğer unsurları da doğrudan veya dolaylı olarak etkiler. Bütçeleme sürecinin, yukarıda sözü edilen unsurları nasıl etkilediğini görmek mümkündür. Bu sürecin ilki, politikanın formüle edilmesidir. Daha sonra yapılan politikaya uygun bir bütçe hazırlanır, uygulanır ve uygulamanın değerlendirilmesi ve denetimi ile süreç sona erer. Bütçeleme sürecinin mantığı da vatandaşın devlete vermiş olduğu yetkinin kullanılması olup, devlet bu yetkiyi kullanırken neler yaptığını ve neler ürettiğini açıklayarak hesap verebilmelidir. Tarihsel gelişim sürecine baktığımızda bütçeler para, insan ve muhasebe gibi girdi 97 kaynaklı hazırlanırken, özellikle son yirmi yılda OECD ülkelerinde bütçeleme de yeni anlayış hakim olmuş, kamu bütçelemesi ve yönetimi, girdi odaklı olmaktan ziyade çıktı yani sonuç odaklı olarak gelişmeye başlamıştır (Kesik, 2005, 51). Bu nedenle çok yıllı bütçeleme, bütçe sistemlerinde yaşanan sorunların üstesinden gelebilmek için son yıllarda dünyada yaygın uygulama alanı bulmaktadır. Dünya Bankası kaynaklarında “Orta Vadeli Harcama Sistemi” (Medium Term Expenditure Framework) olarak adlandırılan çok yıllı bütçeleme; dar anlamda, çok yıllı bir süreç kapsamında bütçe gelirlerini tahmin eden ve ödenek tavanları belirleyen bütçe olarak tanımlanmaktadır. Bu tanım, çok yıllı bütçelemeyi yüzeysel bir şekilde ele almaktadır. Çünkü çok yıllı bütçeleme, sonraki bir kaç yılın ödeneğinin planlanması değildir. Çok yıllı bütçeleme, yıllık bütçe sürecinin, özellikle çok yıllı gelir ve harcama tahminleri veya çok yıllı bir mali plan gibi çok yıllı bir anlayış ile birlikte değerlendirildiği, politika - plan - bütçe bağlantısının gerçekleştirildiği bir bütçe yaklaşımı şeklinde algılanmalıdır (Kızıltaş, 2003, 13). Bu çerçevede, orta vadeli harcama sistemi (Medium Term Expenditure Framework-MTEF), karar alıcıların orta vadedeki harcama limitlerini öngörmelerine yardımcı olan ve bu limitlerin orta vadedeki harcama politikaları ve maliyetleri ile ilişkilendirilmesine imkan veren kamu harcama programlarını geliştirmeye yönelik bir süreçtir. Bu süreç temelde üç yapı üzerine kurulmuştur. Makro ekonomik yapıyla tutarlı bir şekilde kamu harcamaları için ayrılabilecek toplam kaynağın yukarıdan aşağıya (top- down) doğru tahmin edilmesi, hem var olan ve hem de yeni uygulanacak olan politikaların maliyetlerinin aşağıdan yukarıya doğru tahmin edilmesi ve toplam kaynaklarla bu maliyetleri ilişkilendiren bir süreçtir (Yılmaz (a), 1999, 17-18). Orta Vadeli olarak adlandırılmakta çünkü bu sistemin kapsadığı dönem öngörülen bütçe yılı ve onu takip eden iki (veya daha çok) yıldır. Kaynak kullanımı sürecine makro çerçevede getirilen en önemli fayda, ekonomideki varolan kaynak yapısına göre kamusal kararların alınması ve önceliklere göre bunların harcama alanlarına dağıtılmasıdır. Yani, eğer bir ekonomide kamuya ayrılacak olan kaynaklar (belli bir ekonomik rasyonalite dahilinde) mevcut ve öngörülen programları, çıktıları 98 karşılayacak düzeyde değilse, yapılacak olan daha az öncelikli olan programlar veya çıktılar bütçe kapsamından çıkarılacak ve bu işlem bu şekilde denge sağlanana kadar devam edecektir. Burada dikkat edildiği üzere kamusal karar sürecinde ağırlıklı olarak belirleyici olan ihtiyaçlar değil kaynak yapısı olmaktadır. İkincil olarak, belli bir limit dahilinde kaynakların hükümetin belirlemiş olduğu ihtiyaçlara göre dağıtılmasının gerçekleştirilmesi öngörülmektedir. Burada şu nokta tabi önemli olmaktadır (özellikle bazı az gelişmiş ülke örnekleri ile Sovyetler birliğinin dağılmasından sonra kurulan yeni ülkelerde görüldüğü üzere), eğer gelirle gider arasında ciddi bir fark varsa gelir yapısını geliştirecek ve gelirleri artıracak politikaların uygulanma gereği de ayrıca ön plana çıkmaktadır (Yılmaz (a), 1999, 18). Çok yıllı bütçeleme de ilk aşama, makroekonomik çerçevenin kararlaştırılmasıdır. Makroekonomik çerçeve aynı zamanda gelecek üç yıla ilişkin gelir ve harcama tahminlerinin yapılmasına yardımcı olacaktır. Dolayısıyla, ekonomik tahminlerle mali hedeflerin birleştirilmesi suretiyle karşılıklı uyumun sağlanması ve dolayısıyla makroekonomik çerçevenin gelecek üç yıl için çeşitli analiz yöntemleri kullanılarak tahmin edilmesi gerekmektedir. Ayrıca, mevcut ve yeni mali politikaların maliyetlerinin belirlenmesi ve bunların ekonomik dengeler üzerindeki etkilerinin tahmin edilmesi gerekmektedir (Saraç Osman , Maliye Dergisi, 131). 5018 sayılı Kanunun 16. maddesine göre hazırlanacak orta vadeli program, bu anlamda işlevsel olabilecektir. Bu nedenle bu program, çok yıllı bütçelemenin başlangıç noktası olarak ele alınabilir. Mayıs ayı sonuna kadar toplanacak Bakanlar Kurulu, Kalkınma Planları, Stratejik Planlar ve Genel Ekonomik koşulların gerekleri doğrultusunda ekonomik makro politikalar, ilkeleri, hedef ve gösterge niteliğindeki temel büyüklükleri de kapsayacak şekilde Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı’nca hazırlanan orta vadeli programı kabul edecek ve program aynı süre içinde Resmi Gazetede yayımlanacaktır (Saraç Osman , Maliye Dergisi, 131). Çok yıllı bütçeleme de ikinci aşama, sektörlerin gözden geçirilmesidir. Bu aşamada, sektörün/ bakanlığın amaçları ve faaliyetleri gözden geçirilerek bu amaç ve faaliyetlerin maliyetleri hesaplanmalı, çıktıları ve sonuçları hakkında bilgi temin edilmelidir. Bunun sonucunda, kullanılabilir kaynaklar dikkate alınarak bu amaç ve 99 faaliyetlerin gerçekleşmesini sağlayacak olan programlar ve alt programlar bir öncelik sırasına konmalıdır. 5018 sayılı Kanunun 16. maddesine baktığımızda, bu aşamaya yer verilmemiştir. Ancak Kanunun 9. maddesinde idare stratejik planlarından bahsedilmektedir ve bu aşama idare stratejik planları ile gerçekleştirilecektir. Ancak, az önce de belirtildiği gibi, çok yıllı bütçeleme sürecinin Kanun da belirli bir sıra dahilinde yer almaması, uygulamada karışıklıklara neden olabilecek niteliktedir (Kesik, 2005, 56 ). Üçüncü aşama, Maliye Bakanlığı ve DPT Müsteşarlığı’nca sektör bakanlıkları arasında yürütülecek müzakerelerdir. Bu aşamada, bir önceki aşamada yapılan sektör incelemesinin çıktıları üzerinde müzakere edilmektedir. Yine 5018 sayılı Kanunda bu müzakereler için belirli takvim verilmemiştir. Dördüncü aşama, gelecek üç yıl için sektör/ bakanlık harcama tavanlarının belirlenmesidir. Daha önceki aşamalarda belirlenen öncelikler ve makroekonomik yapı dikkate alınmak suretiyle harcama tavanları belirlenir. Diğer bir deyişle, harcamaların sektörel ve kurumsal dağılımı konusunda detaylı bir çerçeve oluşturulur. Ayrıca gelecek üç yıla ilişkin toplam gelirler için hedef belirlenir. Ancak, sektör/ bakanlık harcama tavanları ve toplam gelirler konusunda nihai kararı Bakanlar Kurulu verecektir (Kesik, 2005, 56 ). Beşinci aşamada, sektör/ bakanlık harcama tavanları Bakanlar Kurulu onaylayacaktır. Çok yıllı bütçeleme sürecinde en önemli aşama, Bakanlar Kurulunca kullanılabilir kaynaklar içinde kalmak suretiyle kamu kaynaklarının orta vadede tahsis edileceği harcama alanlarının bir hükümet beyanı haline geldiği bu aşamadır. Bu aşama, sadece bütçe tavanlarının belirlendiği basit bir aşama değildir. Hükümetin orta vadedeki öncelikleri ve dolayısıyla politikaları yanında devletin ekonomideki rolünün bütçeleme sürecine yansıdığı bir aşamadır. 5018 sayılı Kanuna göre, orta vadeli program ile uyumlu olmak üzere gelecek üç yıla ilişkin toplam gelir ve gider tahminleri ile birlikte hedef denge ve varsa borçlanma durumu ile kamu idarelerinin ödenek teklif tavanlarını içeren orta vadeli mali plan Maliye Bakanlığı tarafından hazırlanıp, Yüksek Planlama Kurulu tarafından haziran ayının ilk yarısında kabul edilecektir. Ancak 5018 sayılı Kanun yukarıdaki genel kurala uymayan bir sistem geliştirmiştir. Çünkü Orta Vadeli Plan, Bakanlar Kurulu yerine Yüksek Planlama Kurulu tarafından kabul edilecektir. Dolayısıyla bir çok bakanın katılmadığı bir 100 politika beyanı, diğer bir deyişle tüm kabine üyeleri tarafından paylaşılmayabilecek bir orta vadeli bir kaynak tahsis süreci getirilmiş olacaktır (Saraç Osman , Maliye Dergisi, 133 ). Son aşamada, kamu idarelerinin belirlenmiş olan sektör/kurumsal öncelikler ve tavanları dikkate alarak gelecek üç yıla ilişkin bütçelerin hazırlanmaları gerekmektedir. Ancak, bütçe hazırlığı aşamasında Maliye Bakanlığı ve Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı, kurumlardan gelen bütçe tekliflerinde, orta vadeli program ve mali plan ile belirlenen sektörel/kurumsal tavanlar ve önceliklere ne ölçüde uyduklarına bakmaları gerekmektedir. Varsa tutarsızlıkların düzeltilmesi konusunda ilgili sektör/kurum temsilcileri ile görüşerek tutarlılığı sağlamaları, politika, plan ve bütçe bağlantısının gerçekleştirilmesi yönünde önemli bir katkı sağlayacaktır (Kesik, 2005, 57 ). 1050 Sayılı Kanunda Anayasada yer alan 75 günden önce kurum ve kuruluşların bütçe taslaklarının temmuz ayı sonuna kadar Maliye Bakanlığı’na gönderilmesi yer almaktaydı. 5018 sayılı Kanunda bütçe hazırlık süreci, öncelikle orta vadeli harcama programının DPT, ardından orta vadeli mali planın Maliye Bakanlığı tarafından hazırlanmasına bağlanmıştır. Buna göre, merkezi yönetim bütçesinin hazırlanma süreci, Bakanlar Kurulu’nun mayıs ayının sonuna kadar toplanarak kalkınma planları, stratejik planlar ve genel ekonomik koşulların gerekleri doğrultusunda makro politikaları, ilkeleri, hedef ve gösterge niteliğindeki temel ekonomik büyüklükleri de kapsayacak şekilde Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı’nca hazırlanan orta vadeli program kabul etmesiyle başlar. Orta Vadeli Program aynı süre içerisinde Resmi Gazetede yayınlanır. Orta vadeli program ile uyumlu olmak üzere, gelecek üç yıla ilişkin toplam gelir ve gider tahminleri ile birlikte hedef açık ve borçlanma durumu ile kamu idarelerinin ödenek teklif tavanlarını içeren ve Maliye Bakanlığı tarafından hazırlanan orta vadeli mali plan, haziran ayının on beşine kadar Yüksek Planlama Kurulu tarafından karara bağlanır ve Resmi Gazetede yayınlanır. Kamu idarelerinin tekliflerini ve yatırım programını hazırlama sürecini yönlendirmek üzere; Bütçe çağrısı ve bütçe hazırlama rehberi Maliye Bakanlığı’nca, Yatırım Genelgesi ve eski yatırım programı hazırlama rehberi ise Devlet Planlama Teşkilatı 101 Müsteşarlığı’nca hazırlanarak haziran ayının sonuna kadar Resmi Gazetede yayınlanır (Saraç Osman , Maliye Dergisi, 132). 5.2.2.2 Bütçenin Analitik Sınıflandırılması Ülkemizde, mevcut bütçe kodlamasında, sınıflandırma sistematiğinin kaybedilmiş olması, yeterli bir kurumsal ve fonksiyonel sınıflandırma yapılamamış olması nedeniyle, analize elverişli bir ortam yaratılamaması ve mevcut kodlamanın uluslararası karşılaştırmaların yapılmasına imkan vermiyor olması yeni bütçe kodlaması ve sınıflandırması arayışlarının ortaya çıkmasına neden olmuştur (Maliye Bakanlığı, 2002, 4). Bütçe kodlaması; devlet faaliyetlerinin, kurumsal, fonksiyonel ve ekonomik sınıflandırması olarak tanımlanmaktadır. Devlet faaliyetleri ile bu faaliyetlerin milli ekonominin geneli veya bölümleri üzerindeki etkisinin analizi için uygun bir bütçe sınıflandırmasına ihtiyaç duyulmasından ötürü bütçe kodlaması uygulaması gündeme getirilmiştir. Bütçe kodlamasından güdülen amaç; devletin faaliyetlerinin sonuçlarını ölçmek, izlemek, analiz etmek, ülkeler ve dönemler arası karşılaştırmalar yapmaktır (Cura, 2003, 8-9). 1995 yılında kamunun yeniden yapılandırılmasını amaçlayan “Kamu Mali Yönetimi Projesi” kapsamında yeni bir bütçe sınıflandırması üzerine çalışmalar başlatılmış, 1998 yılında IMF uzmanlarıyla birlikte çalışılarak GFS (Government Finance Statistics) Devlet Mali istatistikleri esasına dayalı bir sınıflandırma modeli ortaya konulmuştur. Bu sınıflandırmanın 1999 yılında 4 kuruluşta test edilmesi kararlaştırılmış ancak, proje hedeflerindeki değişiklikler nedeniyle, pilot olarak seçilen kuruluşlardan sadece Hacettepe Üniversitesinde otomasyon desteği olmaksızın test edilerek kesin hesap çıkarılmıştır. Daha sonra bu uygulamaya bir süre ara verilmiş ve Avrupa Birliği’ ne katılım sürecinde bütçe kodlamasının uluslararası standartlara uygun hale getirilmesi gerekliliği ortaya çıkmıştır. 1998 yılında tamamlanmış olan yeni bütçe kod yapısı yeniden gözden geçirilerek GFS’ deki değişikliklere ve Avrupa Birliği’nde uygulanan ESA’ 95 (European System of Integrated Economic Accounts) standardına uygun hale getirilmiştir (Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, 2004,7-8). Yeni Bütçe Kod Yapısı; Kurumsal Sınıflandırma, Fonksiyonel Sınıflandırma ve Ekonomik Sınıflandırma olmak üzere üç ana gruptan ibaret olup, 102 Fonksiyonel Sınıflandırma ile Ekonomik Sınıflandırma arasında ayrıca, Finansman Tipi Sınıflandırma yer almaktadır. Yeni bütçe kodlamasını tanımlamak gerekirse yeni kodlama bir alt yapı çalışmasıdır. Bu kodlama sistemi ile yeni ve istenilen bütçeleme sistemlerini uygulamak mümkün olabilecektir. Yeni bütçe kodlamasının getirdiği önemli yenilikler; program sorumlularının tespitine imkan vermesi, mevcut bütçede var olmayan fonksiyonel sınıflandırmanın sağlanması, detaylı bir kurumsal kodlamaya yer verilmesi, aynı kodlamanın konsolide bütçeli kuruluşlar dışındaki kuruluşlarda da uygulanabilir olması, uluslararası karşılaştırmalara imkan vermesi ve ölçmeye ve analize elverişli olması olarak sıralanabilir. Bu özellikleri ve ayrıca analize elverişli istatistiki veriler üretmeye imkan vermesinden ötürü, yeni bütçe kodlaması Analitik Bütçe Sınıflandırması olarak adlandırılmıştır (Cura, 2003, 6). Uzmanların tespitleri doğrultusunda bahsi geçen sorunları ortadan kaldırması planlanan bütçe yapısını rasyonel hale getirecek “Analitik Bütçe Sınıflandırması”nın sistematiğini oluşturan kurumsal, fonksiyonel, ekonomik ve finansman tipi sınıflandırma şu şekilde oluşturulmuştur; Kurumsal Sınıflandırma : Bütçe sistemi içinde yer alan idari yapı temel alınarak oluşturulan kurumsal sınıflandırma; siyasi ve idari sorumluluğun belirlenmesini ve program sorumlularının tespitini hedeflemektedir. Bu özelliğe ek olarak, bu sınıflandırmada aynı anayasal otoriteye tahsis edilen kaynakların aynı kodda yer alması benimsenmiştir, bağlı ve ilgili kuruluşlara verilen kaynaklar, kuruluşun bağlı bulunduğu kurum kodunda yer alacaktır. Fonksiyonel Sınıflandırma : Fonksiyonel sınıflandırmanın içeriğinde; kişilere veya ticari kesime sunulan hizmetlerle ilişkisiz ve devlet tarafından yapılması gerekli faaliyetler olan genel idare hizmetleri, (genel kamu hizmetleri, savunma işleri ve hizmetleri ile kamu düzeni ve güvenliği işleri ve hizmetleri) topluma, ailelere ve kişilere verilen doğrudan hizmetleri içeren toplumsal ve sosyal hizmetleri, çevre koruma hizmetleri ve ticari faaliyetlerin düzenlenmesi ve daha verimli sürdürülmesiyle ilgili devlet harcamalarını içeren, genel idare organları tarafından sınai kuruluşlara araştırma, ticari tanıtma faaliyetleri, 103 jeolojik araştırma sonuçları ve belirli sanayi gruplarının teftişi ve düzenlenmesi hizmetlerinin yürütülmesi ile ekonomik kalkınma, bölgesel dengesizliklerin giderilmesi, istihdam fırsatlarının yaratılması gibi devlet amaçlarının oluşturduğu, ekonomik hizmetler yer almıştır Finansman Tipi Sınıflandırma : Genel devlet tanımına giren bütün kurumları kavrayabilmek için ihtiyaç duyulan, devirli ödenekleri izlemek için geliştirilmiş, harcamanın hangi kaynakla finanse edildiğini gösteren ve tek haneli koddan ibaret olan bir sınıflandırmadır. Finansman tipi kodlar; genel ve katma bütçe, sosyal güvenlik kurumları, özerk kuruluşlar, döner sermayeler, özel ödenekler, dış proje kredileri ve bütçe dışı fonlardan oluşmaktadır. Ekonomik Sınıflandırma : GFS esaslarına göre oluşturulan bu sınıflandırma; devlet faaliyetlerinin, milli ekonomi üzerindeki etkilerine göre gruplanmasıyla oluşturulmuştur. Devlet faaliyetlerinin, milli gelir ve piyasa ekonomisi üzerindeki etkilerinin ölçülmesini amaçlayan bir sınıflandırmadır. Bu sınıflandırma; bütçe politikalarının seçici bir şekilde uygulanmasını sağlamaktadır (Cura, 2003, 6-7). Konsolide bütçe kapsamındaki kurum ve kuruluşların 2004 yılı Bütçeleri Analitik Bütçe Sınıflandırmasına göre hazırlanarak kanunlaşmış ve 01.01.2004 tarihinden itibaren yürürlüğe girmiştir. Analitik bütçe sınıflandırmasının 01.01.2005 tarihinden itibaren mahalli idareler, sosyal güvenlik kurumları, düzenleyici ve denetleyici kurumlar ile özel bütçeli kurum ve kuruluşlarda, 01.01.2006 tarihinden itibaren döner sermayeli kuruluşlar ile diğer kurum ve kuruluşlarda (Kamu İktisadi Teşebbüsler hariç) tamamen uygulamaya geçirilmesiyle, genel devlet tanımına giren tüm kurum ve kuruluşların mali planlarının ve mali raporlarının uluslararası standartlara uygunluğu sağlanarak konsolide edilebilir hale getirilmesi, performans esaslı bütçelemeye temel teşkil edebilmesi ve mali yapıda saydamlığın ve hesap verebilirliğin sağlanması hedeflenmektedir (Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, 2004, 8). 104 5.2.2.3 Performans Esaslı Bütçelemeye GeçiĢ Dünyadaki performans esaslı bütçelemeye geçiş yönünde yaşanan gelişmelere paralel olarak ülkemizde de Maliye Bakanlığı’nca , 2001 yılında “Sürekli Kalite Geliştirme ve Kamu Bütçeleme Sisteminin Yeniden Yapılandırılması Projesi” çerçevesinde pilot çalışmalar yapılmıştır. Proje kapsamında altı kurumda pilot olarak seçilen çeşitli faaliyet ve projelere ilişkin performans esaslı bütçeleme çalışmaları yapılarak, bu faaliyet/projeler için 2003-2007 yıllarını kapsayan stratejik planlar ile 2003 yılı performans planları ve kaynak ihtiyaç planları hazırlanmıştır (Erüz, 2005, 64 ). 5018 sayılı Kanun ile getirilmiş olan Performans esaslı bütçeleme sistemi stratejik plan, performans programı ve faaliyet raporu olmak üzere esas olarak üç unsur üzerine oturmaktadır. Stratejik planlar, kurumların ileriye dönük misyon ve vizyonlarını ortaya koyarak, kurumun orta ve uzun vadeli stratejik amaç ve hedeflerini belirlerken, performans programları, stratejik planda belirlenen stratejik amaç ve hedefler doğrultusunda kurumun bir mali yıldaki performans hedef düzeylerini, bu hedeflere ulaşmak için yürütülmesi gereken faaliyet ve projeler ile kurumun kaynak ihtiyacını, performans göstergelerini ortaya koyan ve kurumun bütçesine dayanak teşkil eden belgelerdir. Faaliyet raporları ise, kurumun performans programı uyarınca yürüttüğü faaliyet sonuçlarının, hedeflenen sapmaları ve nedenlerini içeren ve hesap verme sorumluluğunu gerçekleştirmek üzere hazırlanan raporlardır (Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, 2005, 20). Stratejik plan hazırlamakla yükümlü olacak kamu idarelerinin ve stratejik planlama sürecine ilişkin takvimin tespitine, stratejik planların kalkınma planı ve programlarla ilişkilendirilmesine yönelik usul ve esasların belirlenmesinde Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı yetkilidir. Kamu idareleri bütçelerini, stratejik planlarında yer alan misyon, vizyon ve stratejik amaç ve hedeflerle uyumlu ve performans esasına dayalı olarak hazırlanır. Kamu idarelerinin bütçelerinin stratejik planlarda belirlenen performans göstergelerine uygunluğu ve idarelerin bu çerçevede yürütecekleri faaliyetleri ile performans esaslı bütçelemeye ilişkin diğer hususları 105 belirlemeye Maliye Bakanlığı yetkilidir (Maliye Bakanlığı Strateji Geliştirme Bakanlığı, 2006, madde 9, 18). Kamu harcama reformu kapsamında hazırlanan 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile kamu kaynaklarının etkili, verimli ve tutumlu kullanılmasını sağlamak üzere performans esaslı bütçelemeye geçiş öngörülmüştür (Erüz, 2005, 64 ). 5.2.3 Muhasebe Alanında Yapılan Düzenlemeler Kamu gelir ve giderlerinin tahakkuk ettirildikleri mali yılın hesaplarında gösterilir. Bütçe gelirleri tahsil edildiği, bütçe giderleri ise ödendiği yılda muhasebeleştirilir. Kamu hesapları mali yıl esasına göre tutulur. Mali yılın bitimine kadar fiilen yapılmış olan ödemelerden mahsup edilmemiş olanların, ödenekleri saklı tutulmak suretiyle, mahsup işlemleri mali yılın bitimini izleyen bir ay içinde yapılabilir. Zorunlu hallerde bu süre, Maliye Bakanlığı tarafından bütçe giderleri için bir ay, diğer işlemlerde beş ayı geçmemek üzere uzatılabilir (Maliye Bakanlığı Strateji Geliştirme Bakanlığı, 2006, madde 51, 57). Böylelikle bütçelerde sapmaların önüne geçilmiş olunacaktır. “ Bütçeler ile Kesin Hesaplar Arasındaki Farklar” bir ölçüde de olsa azaltılmış olacak ve her yıl ne kadar mali işlem yapıldığı, bu anlamda, net olarak ortaya konacaktır. Tahakkuk esaslı muhasebe sistemi sayesinde, kurumlara ilişkin olarak derlenecek olan istatistiki veriler daha anlamlı hale gelecektir (Öz ve Kaplan, 2005, 249). Kamu yönetiminde son derece radikal reformlar gerçekleştirmiş olan Yeni Zelanda bu alanda da öncü olmuş, kamu mali yönetimine Tam Tahakkuk Esasına Dayalı Devlet Muhasebesi sistemine entegre etmiştir. Avustralya ve Kanada tahakkuk muhasebesini kurma çalışmalarında son aşamaya gelmişlerdir (Gören, 2000, 98). 5.2.4 Denetim Sisteminde Yapılan Düzenlemeler Denetim:Kamu Yönetimi Temel Kanununda “Kamu kurum ve kuruluşlarının faaliyet ve işlemlerinde hataların önlenmesine yardımcı olmak, çalışanların ve kuruluşların gelişmesine, yönetim ve kontrol sistemlerinin geçerli, güvenilir ve tutarlı hale gelmesine rehberlik etmek amacıyla; hizmetlerin süreç ve sonuçlarını mevzuata, 106 önceden belirlenmiş amaç ve hedeflere, performans ölçütlerine ve kalite standartlarına göre; tarafsız olarak analiz etmek, karşılaştırmak ve ölçmek; kanıtlara dayalı olarak değerlendirmek, elde edilen sonuçları rapor haline getirerek ilgililere duyurmaktır” şeklinde tanımlanmıştır (Öz ve Kaplan, 2005, 252). Mali yönetim ve kontrol sistemi alanında en köklü değişim 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile yapılmıştır. Bu Kanunla mali yönetim ve kontrol sistemimizin bütünüyle yeni bir anlayış çerçevesinde değiştirilmiştir. Kanunda, planlama bütçeleme süreci yeniden tanımlanmış, idarelerin yönetim sorumluluğuna ağırlık verilmiş, bütçe ve muhasebe birliğinin sağlanmasına yönelik düzenlemelere yer verilmiş, sonuç veya amaç odaklı bir mali yönetim sistemi kurulmaya çalışılmış ve yeni bir iç kontrol mekanizması oluşturulması öngörülmüştür (Arcagök, 2005, 83 ). Denetim konusunda “İç Kontrol”, “İç Denetim” ve “Dış Denetim” ayrımını yapmak yerinde olacaktır. Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununda iç kontrol “Kamu idarelerinin malî işlem ve faaliyetlerine ilişkin tüm gelir, gider, varlık ve yükümlülüklerinin amacına ve mevzuatına uygun bir şekilde gerçekleştirilmesi için uygulanan malî yönetim, harcama öncesi kontrol ile harcama sonrası iç denetim faaliyetleridir” şeklinde tanımlanmıştır (Maliye Bakanlığı Strateji Geliştirme Bakanlığı, 2006, madde 55, 59). İç denetim, “Kamu idaresinin çalışmalarına değer katmak ve geliştirmek için kaynakların ekonomiklik, etkililik ve verimlilik esaslarına göre yönetilip yönetilmediğini değerlendirmek ve rehberlik yapmak amacıyla yapılan bağımsız ve nesnel güvence sağlayan danışmanlık faaliyetidir” şeklinde tanımlanmıştır (Maliye Bakanlığı Strateji Geliştirme Bakanlığı, 2006, madde 63, 67). Dış denetim ise faaliyet sonuçlarının dışarıdan bir kurum tarafından değerlendirilmesidir. Dış denetim kurumu Sayıştay’dır. Sayıştay Kanun Tasarısı Taslağında Sayıştay’ın “Düzenlilik” ve “Performans” denetimi yapması öngörülmektedir. Düzenlilik denetimi, “Mali Denetim” ve “Uygunluk Denetimini” kapsamaktadır. Mali denetim, mali tablo ve raporların güvenilirliği ve doğruluğuna ilişkin denetimdir. Uygunluk denetimi ise, mali işlemlerin mevzuata uygunluğunun denetimidir (Maliye Bakanlığı Strateji Geliştirme Bakanlığı, 2006, madde 68, 73). 107 5.2.4.1 Ġç Kontrol Avrupa Birliği uygulamasında kamu mali Yönetimi ve Kontrolü alanına ilişkin olarak Kamu İç Mali Kontrolü (Public Internal Financial Control) yaklaşımı kullanılmaktadır. Kamu iç mali kontrolü, harcama birimlerinin ilgili mevzuata, bütçe tanımları ve kurallarına, iyi mali yönetim ilkelerine, saydamlık, etkinlik, etkililik ve tutumluluğa uymalarını sağlamak amacıyla hükümet veya yetkili kuruluşlar tarafından içsel olarak uygulanan mali kontrol sisteminin bütünü olarak tanımlanmaktadır. Kamu iç mali kontrolü, hükümetin, tüm gelir, gider, varlık ve yükümlülüklerini kapsar. Kamu İç mali kontrol sistemi, yapısal olarak, idarelerin yönetim sorumluluğu çerçevesinde, mali yönetim ve kontrol sistemi ile iç denetim mekanizmalarından ve bu iki alandaki merkezi uyumlaştırma birimlerinden oluşur (Arcagök, 2005, 84). Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’ na göre iç kontrol; idarenin amaçlarına, belirlenmiş politikalara ve mevzuata uygun olarak faaliyetlerin etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde yürütülmesini, varlık ve kaynakların korunmasını, muhasebe kayıtlarının doğru ve tam olarak tutulmasını, mali bilgi ve yönetim bilgisinin zamanında ve güvenilir olarak üretilmesini sağlamak üzere idare tarafından oluşturulan organizasyon, yöntem ve süreçle iç denetimi kapsayan mali ve diğer kontroller bütünüdür. Görev ve yetkileri çerçevesinde, mali yönetim ve iç kontrol süreçlerine ilişkin standartlar ve yöntemler Maliye Bakanlığı’nca, iç denetime ilişkin standartlar ve yöntemler ise İç Denetim Koordinasyon Kurulu Tarafından belirlenir, geliştirilir ve uyumlaştırılır. Bunlar ayrıca, sistemlerin koordinasyonunu sağlar ve kamu idarelerine rehberlik hizmeti verir (Maliye Bakanlığı Strateji Geliştirme Bakanlığı, 2006, madde 55, 59). 5018 sayılı Kanunun getirdiği mali kontrol modeline göre, her bir kamu idaresinde mali işlemleri yürüten mali hizmetler birimi kurulması, harcama öncesi kontrolün üst yöneticiye bağlı olarak çalışacak mali kontrol yetkilileri tarafından yapılması, muhasebe hizmetlerinin muhasebe yetkilisince gerçekleştirilmesi ve harcama sonrasında iç denetimin de yine üst yöneticiye bağlı olarak çalışacak iç denetçiler tarafından yapılması gerekmektedir. Bu fonksiyonları ifa edecek personel, 108 kural olarak, kamu idarelerinin personeli olacaktır. Ancak bu kuralın iki istisnası bulunmaktadır. Birincisi, genel bütçe kapsamındaki kamu idarelerinin merkez dışı birimlerinde harcama öncesi kontrol görevi il defterdarlıkları tarafından yerine getirilecektir. İkincisi ise hazine saymanlıkları hariç olmak üzere, genel bütçe kapsamındaki kamu idarelerinin muhasebe yetkililerinin Maliye Bakanlığı’nca atanmasıdır (Arcagök, 2005, 92 ). 5.2.4.2 Ġç Denetim İç denetim, tanımından da anlaşılacağı üzere bir etkinlik denetimidir. İç kontrol ise, yukarıda belirttiğimiz gibi bir hukuka uygunluk denetimidir. İç denetim faaliyetleri, idarelerin yönetim ve kontrol yapıları ile mali işlemlerin risk yönetimi, yönetim ve kontrol süreçlerinin etkinliğini değerlendirmek ve geliştirmek yönünde sistematik, sürekli ve disiplinli bir yaklaşımla ve genel kabul görmüş standartlara uygun olarak geliştirilir (Maliye Bakanlığı Strateji Geliştirme Bakanlığı, 2006, madde 63, s: 67). İç denetçi görevinde bağımsızdır ve iç denetçiye asli görevi dışında hiçbir görev verilemez ve yaptırılamaz. İç denetim elemanı olan iç denetçiler, nesnel risk analizlerine dayanarak kamu idarelerinin yönetim ve kontrol yapılarını değerlendirmek, kaynakların etkili, ekonomik ve verimli kullanılması bakımından incelemeler yapmak ve önerilerde bulunmak, harcama sonrasında yasal uygunluk denetimi yapmak ve kanunla verilen diğer görevleri yerine getirmekle görevlidirler (Maliye Bakanlığı Strateji Geliştirme Bakanlığı, 2006, madde 64, 68). Burada dikkat edilmesi gereken bir husus iç denetçilerin harcama sonrasında yasal uygunluk denetimi de yapabileceğidir. Burada yasanın lafzına bağlı kalarak bu yasal uygunluk denetimin sadece harcama sonrasında olacağını söyleyebiliriz. Dolaysısıyla, iç denetçilerin asıl görevinin performans denetimi yapmak olduğu ortaya çıkmaktadır. Ancak, önemle belirtmek gerekir ki performans denetiminde yetkili kurum Sayıştay’dır. Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile “İç Denetim Koordinasyon Kurulu” oluşturulması hükme bağlanmıştır (Maliye Bakanlığı Strateji Geliştirme Bakanlığı, 2006, madde 66, 70). Kurulun başlıca görevleri, iç denetime ilişkin 109 raporlama standartlarını belirlemek, uluslararası uygulamalar ve denetim standartlarıyla uyumlu risk analizleri yöntemleri geliştirmek, kamu idarelerinin denetim birimleri ile işbirliğini sağlamaktır. Maliye Bakanlığına Bağlı İç Denetim Koordinasyon Kurulu, Yedi üyeden oluşur. Üyelerden biri Başbakanın, biri Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı’nın bağlı olduğu Bakanın, biri Hazine Müsteşarlığı’nın bağlı olduğu Bakanın, biri İçişleri Bakanının, başkanı dahil üçü Maliye Bakanının önerisi üzerine beş yıl süre ile Bakanlar Kurulu tarafından atanır. Maliye Bakanı tarafından önerilecek adaylardan birinin ekonomi, maliye, muhasebe, işletme alanlarından birinde doktora derecesine sahip öğretim üyeleri arasından olması şartı aranır. Üyeler bir sürenin sonunda yeniden atanabilirler. Gerekli görülen hallerde İç Denetim Koordinasyon Kurulu, oy hakkı olmamak kaydıyla teknik yardım almak ve danışmanlık amacıyla uzman kişileri de toplantılara davet edebilirler (Maliye Bakanlığı Strateji Geliştirme Bakanlığı, 2006, madde 66, 71). 5.2.4.3 DıĢ Denetim Sayıştay tarafından yapılacak harcama sonrası dış denetimin amacı, genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin hesap verme sorumluluğu çerçevesinde, yönetimin mali faaliyet, karar ve işlemlerinin; kanunlara, kurumsal amaç, hedef ve planlara uygunluk yönünden incelenmesi ve sonuçlarının Türkiye Büyük Millet Meclisi’ne raporlanmasıdır (Maliye Bakanlığı Strateji Geliştirme Bakanlığı, 2006, madde 68, 73). Dış denetim, genel kabul görmüş uluslararası standartlar dikkate alınarak mali denetim, hukuki denetim ve performans denetimi şeklinde gerçekleştirilir. Dış denetimin asıl amacı performans denetimidir. Zira, Sayıştay 1996 yılından itibaren performans denetimi geçekleştirmek için yetkilendirilmiş ve görevlendirilmiştir. Sayıştay, hazırlayacağı “Dış Denetim Genel Değerlendirme Raporunu” TBMM’ye sunar (Öz ve Kaplan, 2005, 258). Dış denetim, genel kabul görmüş uluslararası denetim standartları dikkate alınarak; birincisi, kamu idaresi hesapları ve bunlara ilişkin belgeler esas alınarak, mali tabloların güvenilirliği ve doğruluğuna ilişkin mali denetimi ile kamu idarelerin 110 gelir, gider ve mallarına ilişkin mali işlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygun olup olmadığının tespiti, ikincisi kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli olarak kullanılıp kullanılmadığının belirlenmesi, faaliyet sonuçlarının ölçülmesi ve performans bakımından değerlendirilmesi suretiyle gerçekleştirilir (Maliye Bakanlığı Strateji Geliştirme Bakanlığı, 2006,madde 68, 74). Dış denetim sırasında, kamu idarelerinin iç denetçileri tarafından düzenlenen raporlar, talep edilmesi halinde Sayıştay denetçilerinin bilgisine sunulur. Denetimler sonucunda, düzenlenen raporlar, idareler itibariyle konsolide edilir ve bir örneği ilgili kamu idaresine verilerek üst yönetici tarafından cevaplandırılır. Sayıştay, denetim raporları ve bunlara verilen cevapları dikkate alarak düzenleyeceği dış denetim genel değerlendirme raporunu TBMM’ ne sunar (Saraç Osman, Maliye Dergisi, 151 ). Sayıştay tarafından hesapların hükme bağlanması; genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin gelir, gider ve mal hesapları ile bu hesaplarla ilgili işlemlerin yasal düzenlemelere uygun olup olmadığına karar verilmesidir. Bu bağlamda işaret edilmesi gereken bir başka nokta da, Sayıştay denetim kapsamına giren kuruluşların sayıca artacak olmasının getireceği iş yükü artışının kamu idarelerinde iç kontrol ve iç denetim sistemlerinin oluşumu, modern denetim metotları ve bilişim teknolojisi imkanları ile dengelenecek olmasıdır. Tek tek işlemlere odaklanan “İşlem Tabanlı Denetim” yaklaşımının getirdiği iş yükü ile “Sistem Tabanlı Denetim” yaklaşımının getireceği iş yükü ayrı kriterlere göre değerlendirilmek durumundadır. Dolayısı ile iç denetim, teftiş, soruşturma, inceleme fonksiyonlarının bir kurumda iyi ve sağlıklı tanımlanması Sayıştay’ın dış denetim fonksiyonunun da iyi işlemesi için ön koşuldur (Saraç Osman, Maliye Dergisi, 153 ). İlk kez Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile Sayıştay denetimine tâbi tutulan düzenleyici ve denetleyici kurumlar ile özel bütçeli idarelerin 31.12.2005 tarihine kadar olan işlemlerinin dış denetimi ilgili kanunlarındaki hükümlere göre yapılmaya devam edilir (Maliye Bakanlığı Strateji Geliştirme Bakanlığı, 2006, madde 68, s: 86). Yani 1 Ocak 2004- 31 Aralık 2005 tarihleri arasında, adı geçen kurumların dış denetiminde bir değişiklik olmayacaktır. Ancak 1 Ocak 2006 tarihinden itibaren 111 bu kurumlar da yapılacak düzenlemeye ve bu kanun hükümlerine göre Sayıştay’ın dış denetimine tabi olacaklardır. 5.2.5 Getirilen Diğer Düzenlemeler •Döner sermaye işletmeleri ve fonlar tasfiye edilmektedir. Kanun kapsamındaki kamu idarelerinde kurulmuş bulunan döner sermaye işletmeleri ve fonlar 31.12.2007 tarihine kadar tasfiye edilecektir. Genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerine bağlı olarak kurulmuş bulunan döner sermaye işletmeleri ve fonların bütçeleri ilgili idarelerin içinde yer alacaktır (Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, 2005, 19). •Örtülü ödenek; kapalı istihbarat ve kapalı savunma hizmetleri; Devletin milli güvenliği ve yüksek menfaatleri ile Devlet itibarının gerekleri, siyasi, sosyal ve kültürel amaçlar ve olağanüstü hizmetlerle ilgili hükümet icapları için kullanılmak üzere Başbakanlık bütçesine konulan ödenektir. Kanunlarla verilen görevlerin gerektirdiği istihbarat hizmetlerini yürüten diğer kamu idarelerinin bütçelerine de örtülü ödenek konulabilir. Örtülü ödenek, bu amaçların dışında, Başbakanın ve ailesinin kişisel harcamaları ile siyasi partilerin idare, propaganda ve seçim ihtiyaçlarında kullanılamaz. İlgili yılda bu amaçla tahsis edilen ödenekler toplamı, genel bütçe başlangıç ödenekleri toplamının binde beşini geçemez (Maliye Bakanlığı Strateji Geliştirme Bakanlığı, 2006, madde 24, 32). •Merkezi yönetim bütçe kanununda belirtilen hizmet ve amaçları gerçekleştirmek, ödenek yetersizliğini gidermek ve bütçelerde öngörülmeyen hizmetler için, bu kanuna ekli (I) sayılı cetvelde yer alan idareler ile (II) sayılı cetvelde yer alan idarelerden merkezi yönetim bütçe kanununda gösterilecek olanların bütçelerine aktarılmak üzere, genel bütçe ödeneklerinin yüzde ikisine kadar Maliye Bakanlığı bütçesine yedek konulabilir. Bu ödenekten aktarma yapmaya Maliye Bakanı yetkilidir (Maliye Bakanlığı Strateji Geliştirme Bakanlığı, 2006, madde 23, 32). •Mevzuata aykırı karar, işlem, eylem veya ihmal sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunması olarak tanımlanan kamu zararına nelerin 112 sebep olacağı 5018 sayılı Kanunda belirtilmiştir. 5018 sayılı Kanunda, kamu kaynakları ile yükümlülüklerin yönetilmesinde, değerlendirilmesinde, korunmasında veya kullanılmasında gerekli önlemlerin alınmaması veya özenin gösterilmemesi suretiyle öz kaynağın azalmasına sebebiyet verilmesi sonucu kamu zararının oluşacağı hükme bağlanmıştır. Ne var ki, “Gerekli önlemlerin alınmaması” veya “Gerekli özenin gösterilmemesi” ifadelerinin yeterince açık olmaması nedeniyle, kişilerin sorumluluklarını net olarak ortaya konulması mümkün olamayacak ve dolayısıyla bu hüküm, yönetmeliğin uygulayıcıları arasında farklı yorumlara yol açarak çeşitli sorunlara neden olacaktır. Uygulamada ortaya çıkabilecek bu soruna sebep olunmaması amacıyla 5436 sayılı Kanun ile bu ifadeler çıkarılmış ve olası yanlış yorumların önüne geçilmiştir. Diğer taraftan, “Kontrol, denetim, inceleme, kesin hüküm bağlama veya yargılama sonucunda tespit edilen kamu zararının, zararın oluştuğu tarihten itibaren hesaplanacak kanuni faiziyle birlikte ilgililerden tahsil edileceği hükmünde yer alan kanuni faizden, 3095 sayılı Kanuni Faiz ve Temerrüt Faizine İlişkin Kanunda öngörülen faizin mi yoksa 6183 sayılı sayılı Kanunda öngörülen faizin mi anlaşılması gerektiği yönünde ortaya çıkabilecek karışıklıkların giderilmesi amacıyla, 5436 sayılı Kanun ile “Kanuni Faiz” ifadesi “İlgili Faiz” ile değiştirilerek söz konusu durumlara ilişkin ilgili kanunlarında öngörülen faizlerin uygulanacağı açıklığa kavuşturulmuştur ( Öztürk Gönül, 2006, 18). 113 SONUÇ Türkiye sanayileşen, kent nüfusu sanayileşmeden daha hızlı olarak artan, ülke içi ve dışı ile hızlanan ve çeşitli biçimlerde haberleşen, akışkan ve artış hızı azalarak artan nüfusa sahip bir ülkedir. Bu durumda, Türkiye'de devlet, genişleyen ve çeşitlenen kamu hizmetleri talebi ile karşı karşıya kalmaktadır. Bu artan ve farklılaşan talepler karşısında politika oluşturma kapasitesi zorlanan kamu yönetimi sistemi, onlara genellikle yanıt veremeyen bir durumdadır. Ancak, kamu yönetimi bazı özgül istekleri karşılayan veya sadece onlara karşı hassasmış izlenimini veren bir görüntü arz etmeye başlamıştır. Bu durumda, siyasal sistemin tüm vatandaşlara eşit olarak hizmet sunması olanaksız bir hale gelmeye başlarken devletin hakça hizmet üretim ve dağıtımı yapabilmesi sorgulanma; devletin ajanlarına ve siyasal kadrolara olan güvenin aşınma; devletin kurum ve kurallarının işleyişini mümkün kılan siyasetin meşruluk zeminlerinin yıpranma noktasına gelmesi söz konusudur. Günümüzde pek çok ülke, tüm dünyada piyasa ekonomisinin yükselişi ile birlikte daha çok tartışılır hale gelen devletin ekonomideki yeri konusunda yeni adımlar atmaya başlamıştır. Bugün devletin görev ve sorumluluklarının yeniden tanımlanması yönünde güçlü eğilim mevcuttur. Bu yeni tanımlama ile birlikte devletin görevlerini etkin bir şekilde gerçekleştirmesi için mali alanda disiplinin sağlanması gerekmektedir. Değişimim hızlandığı, küreselleşme ve bilgi toplumunun gerektirdiği yönetim anlayışına dayalı olarak, dünyada kamu mali yönetim sistemlerinde değişim ihtiyacı öne çıkmış bulunmaktadır. Sadece kamu mali yönetim sistemlerinde değil kamu yönetim anlayışında da yeniden yapılanma ihtiyacı ortaya çıkmış, sanayi toplumundan bilgi toplumuna doğru geçiş, mevcut kalıplar içinde kamu yönetimlerinin değişen şartlara uyum sağlamasınının güçlülüğünü ortaya çıkarmıştır. Bunun sonucunda, yeni kamu yönetimi anlayışı ortaya çıkmış, bir çok ülke kamu yönetimleri, anlayış ve uygulama değişikliğine gitmişlerdir. Ülkemizde 1990’ lardan itibaren kaynak kullanımında ekonomik ve rasyonel kararlar alınamamakta, kurumların faaliyetleri ile hedefleri arasında sapmalar 114 oluşmaktadır. Çağdaş bütçeleme teknikleri kullanılmadığından en yüksek verimi getirecek analizler ile kamu kaynak kullanım sisteminde etkinlik ve verimlilik elde edilememektedir. Kamu hizmetlerine bugün ve gelecekte yeterli kaynak ayrılması ve önceliklerin belirlenmesi, politika oluşturmayı ve planlamayı etkilemektedir. Bu sistemin işleyebilmesi için harcama programının politika öncelikleri ve bütçe gerçeği ile uyumlu olması gerekmektedir. Mali disiplinin sağlanması, kamu harcamaları ile kamu gelirlerinin disiplin altına alınmasını zorunlu kılmaktadır. Öte yandan ülkemizde en önemli ekonomik sorunlarından biri olan yüksek enflasyonu önlemeye yönelik, Merkez Bankası’ nın özerkliğini tanımayan adımlar atılmış ve ülkemizde Merkez Bankası, Merkezi yönetimden ayrı olarak kendisine hedefler koyarak enflasyonla mücadele etmektedir. Bu çerçevede ülkemizde artık enflasyon bir problem olmaktan çıkmış durumdadır. Aynı zamanda ülkemizde yıllardır “Vergi Reformu” adı altında yapılan bir çok düzenlemenin vergi sistemimizin iyileştirilmesi yönünde yeterli olmadığı açıktır. Bu nedenle vergi sistemimizin ideal bir vergi sisteminde olması gereken açıklık, basitlik, etkinlik ve tarafsızlık ilkeleri çerçevesinde yeniden yapılandırılması gerekmektedir. Bu bağlamda ülkemizde 5018 sayılı Kanun ile bütçe bütünlüğünün sağlanması, kalkınma planı ile bütçeler arasında sıkı bir bağ kurulması, sağlıklı bir hesap verme mekanizmasının tesisi, harcama sürecinde yetki-sorumluluk dengesinin yeniden kurulması, etkin bir iç kontrol sisteminin oluşturulması, kamu mali yönetiminde etkinlik, tutumluluk, hesap verebilirlik, şeffaflık ve çok yıllı ile orta vadeli harcama sistemine geçilmesi gibi çağdaş mali yönetim ilkelerinin hayat geçirilmesi amaçlanmaktadır. Ülkemizde 5018 sayılı Kanun çerçevesinde 2006 yılından itibaren orta vadeli harcama sistemine göre bütçe oluşturulmasına geçilmiş bulunmaktadır. Ülkemizde 2002 yılı sonrası dönemde bütçe büyüklükleri üzerinde olumlu gelişmeler olmuştur. 2001 kriz sonrası uygulanan sıkı maliye politikaları, faiz giderlerinin düşmesi ile sağlanan bütçe disiplini, bütçe açıklarının düşmesini sağlamıştır. Maliye Bakanlığı’ndan yapılan açıklamalarda bütçe giderleri, bütçe gelirleri, faiz giderleri, 115 bütçe açıkları yönünden gerçekleşmelerin hedeflerle uyumlu olduğu ve geçmiş yıllara göre önemli iyileşmeler kaydedildiği belirtilmiştir. 5018 sayılı kanunla öngörülen harcama öncesi kontrol mekanizmasının Avrupa Birliği normlarıyla uyum ve uygulanabilirlik açısından eksik yönleri olduğu ve geçiş süreci içinde bu eksikliklerin giderilmesi gereğini belirtmek gerekir. Harcama öncesi kontrolün ön mali kontrol olarak değiştirilmesi, ön kontrolün ve muhasebe hizmetinin idarelerin yönetim sorumluluğu çerçevesinde gerçekleştirmesinin sağlanması, bu görevleri yürüteceklerin rol ve sorumluluklarının açık bir şekilde tanımlanması, kapsamlı eğitim programlarının uygulamaya konulması, merkezi uyumlaştırma birimlerinin etkili faaliyet göstermesinin sağlanması ve idarelerin teşkilat yapılarında gerekli düzenlemelerin yapılmasının yeni sistemin başarılı bir şekilde uygulanması gerekli olduğu düşünülmektedir. Modern iç denetim günümüz kamu idarelerinin ihtiyaçları dikkate alındığında geriye dönük klasik denetimi kapsamakla birlikte, mutlaka ileriye dönük olmalı, daha iyiye ve yeniliğe dayalı değişimi hedeflemelidir. Maliyet düşürücü, yenilik getirici, sistemleri sorgulayıcı, iş ve hizmetlerin kalitesini yükseltici, eğitici, etkin, ekonomik ve verimliliği artırıcı olmalıdır. Değişime ve yeniliklere açık ve dinamik, idarenin iş ve işlem akışlarına, iç kontrol mekanizmalarının ve idare sistemlerinin çalışmalarına bağlı olarak doğabilecek riskleri proaktif biçimde önceden öngörebilecek yapıda olmalıdır. Doğabilecek risklere ilişkin proaktif tedbirler almayı amaçlayan, çağdaş ve uluslararası standartlara uygun, uygulayıcı gözü dahil makro, mikro çok çeşitli açılardan bakabilen kaliteli ve üstün vasıflı objektif bir denetim niteliği taşımalıdır. İç denetim ülkemiz dışında tüm dünyada gerek Kıta Avrupası ve gerekse Anglo Saxon kültürlerden gelen farklı ülkelerde aynı şekillerde uygulanmaktadır. Detaylı ve genel kabul görmüş mesleki standartları etik kuralları, uygulama rehberleri ile kamu yönetimimizde kısa zamanda büyük önem kazanacaktır. Ülkemiz iç denetim uygulaması 5018 sayılı Kanun ile 2006 yılında yürürlüğe girmiştir. Dış denetim kurumu “Sayıştay” dır. 5018 sayılı Kanun ile merkezi idareye dahil kurum ve kuruluşlarla il özel idareleri, belediyeler ve bunlara bağlı kuruluşlar ve mahalli idare birliklerinin dış denetiminin Sayıştay tarafından yapılacağı kanunda 116 belirtilmiştir. 5018 sayılı Kanun ile artık kamu idaresi çerçevesinde hiçbir kurum Sayıştay Denetiminin dışında kalmamakta ve böylece bütçe içerisinde yer alan her bir bütçe kalemi Sayıştay tarafından denetlenmesine imkan vermektedir. Burada Sayıştay tarafından yapılan harcama öncesi kontrol ise kaldırılmıştır. Ayrıca Sayıştay, yapacağı denetimde performans esasına dayalı bir denetim yapacaktır. Dünyada hızla yaygınlaşan performans esaslı bütçeleme anlayışı, Türkiye’nin 2006 yılından itibaren uygulaması, dünyadaki değişimi zamanında yakalamak açısından umut verici gözükmektedir. Aynı zamanda ilk uygulama örneklerinden elde edilen tecrübelerden de yararlanılacak olması, doğru bir yapının oluşturulması açısından avantaj oluşturmaktadır. Ancak, bu noktada performans esaslı bütçelemenin başarısının, kamu yönetimi anlayışımızda genel bir değişime bağlı olduğunun da gözden kaçırılmaması gerekir. Performansa dayalı bütçe tekniğinin diğerlerinden temel ayrılığı, mali disiplini sağlamayı hedeflemesidir. Diğer bir deyimle kamu yönetiminde etkinliği ve verimliliği arttırmak amacını korurken, bunun yanı sıra kamu harcamalarında mali disiplinin sağlanması da amaçlanmaktadır. Mali disiplinin sağlanmasında üç ila beş yıllık planlar önemli araçlardır. Önemli olan iyi bir yapının kurulması, geçiş döneminin iyi planlanması ve kamu idarelerince uygulamanın sahiplenilmesidir. Performans esaslı bütçelemenin sağlayacağı faydaları elde etmek için sabırlı olunmalı ve beklentiler gerçekçi bir düzeyde tutulmalıdır 5018 sayılı Kanun çerçevesinde ülkemizde mali disiplin sağlanması açısından atılan en büyük adımlardan bir tanesidir. Ülkemizde 2006 yılından itibaren uygulamaya geçen Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile mali disiplinin sağlanması açısından gelişmiş ülkelerde uygulanmakta olan bir çok kural bu kanun çerçevesinde Türk Kamu Mali hayatına girmiştir. Bunun yanında ülkemizde mali disiplinin sağlanması yönünde bu işi başarı ile yapan ülke örneklerine bakarak nelerin yapılması gerektiği ve nelerin yapılmaması gerektiğinin çerçevesi iyi çizilmelidir. Ülkemizde Kamu Yönetiminde Mali disiplinin sağlanması konusunda sadece Hükümetlerin bir işi gibi algılanması döneminin bitmesi gerektiği, tüm sivil toplum örgütleri ve tüm toplum açısından takip edilmeli, ülkemizde mali disiplinin sağlanması konusunda yönetimler baskı altına alınmalıdır. 117 KAYNAKÇA ADETEF/TURKEY (1995) , “Budget and Accounting Structure” Report No:2, Paris Akar, Yasin (2001), “Kamu Harcama Yönetiminde Disiplin ve Etkinlik”, Uzmanlık Tezi, Ankara: T.C Hazine Müsteşarlığı Ekonomik Araştırmalar Genel Müdürlüğü Akdoğan A.Argun, Onur Ender Aslan (2002) “Kamu Yönetimlerinde Değişim: Sonraki Adımlar”, Amme İdaresi Dergisi c.35. S.2 Akın, Cengiz (1998), “Kamu Yönetimini Yeniden Düzenleme İhtiyacı”, Türk İdare Dergisi, c. 70 S.419 Aktan, Coşkun Can, “Devlette Mali Disiplinsizlik Sorunu”, Erişim: www.canaktan.org/canaktan-personal/canaktan-arastirmalari/anayasal-iktisat/aktanmali-disiplinsizlik.pdf (8 Aralık 2006) Aktan Coşkun Can (2003), Değişim ve Devlet, Ankara: TİSK Yayınları Arcagök, Mehmet Sait (2005), “Yeni Mali Yönetim ve Kontrol Sisteminde Harcama Öncesi Kontrol”, Yirminci Maliye Sempozyumu, Erişim: maliyesempozyumu. Pamukkale.edu.tr/20malsemp.pdf, (8 Aralık 2006) Arın, Tülay (2000), “Parlamenter Bütçe Denetimi- Plan ve Bütçe Komisyonu: Yapı ve İşlemler Üzerine Uluslararası Farklılaştırma”, Parlamento ve Sayıştay Denetimi, İstanbul: Türkiye Ekonomik ve Sosyal Etüdler Vakfı Yayınları Ataç Beyhan (1999), Maliye Politikası Gelişimi, Amaçları, Araçları ve Uygulama Sorunları, Anadolu Üniversitesi Eğitim, Sağlık ve Bilimsel Araştırma Çalışmaları Vakfı Yayınları No: 118, Genişletilmiş Beşinci Baskı 118 Atiyas İzak, Şerif Sayın (1997), Siyasi Sorumluluk, Yönetsel Sorumluluk ve Bütçe Sistemi: Bir Yeniden Yapılanma Önerisine Doğru, İstanbul: Türkiye Ekonomik ve Sosyal Etüdler Vakfı Yayınları Atiyas İzak, Şerif Sayın ( 2000), “Devletin Mali ve Performans Saydamlığı”, Kamu Maliyesinde Saydamlık, İstanbul: Türkiye Ekonomik ve Sosyal Etüdler Vakfı Yayınları Ayşe, Ahmet Özen (2002), “Avrupa Birliği’nde Mali Disiplinin Sağlanmasına Yönelik Maastricht Kriterlerinin Anayasal İktisat Perspektifinden Değerlendirilmesi”, Dokuz Eylül Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi c.4 S.2 Batırel, Ömer Faruk (1981), Kamu Bütçesi, İstanbul: Nihat Sayar Yayın ve Yardım Vakfı Yayınları İkinci Baskı Batırel, Ömer Faruk (1987), Kamu Bütçesi, İstanbul: Nihat Sayar Yayın ve Yardım Vakfı Yayınları Beşinci Baskı Batırel Ömer Faruk (1990), Kamu Bütçesi, İstanbul: Çağ Ofset Yayınları Bor K. Gülsüm (2000), “ Kamu Harcamalarının Etkinliğinin ve Performansının Ölçülmesi”, Uzmanlık Tezi, Ankara: T.C Başbakanlık Hazine Müsteşarlığı Kamu Finansmanı Genel Müdürlüğü Bütçe Mali Kontrol Genel Müdürlüğü (2005), Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü 2004 Yılı Faaliyet Raporu, Ankara: Maliye Bakanlığı Yayınları Corsetti G. , N. Roubini, Çev. Haluk Egeli (2003), “ Denk Bütçe Kuralları Üzerine Yaklaşımları Karşısında Avrupa Yaklaşımları”, Dokuz Eylül Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi c.5 S.2 119 Cura, Serkan (2003), “Türkiye’ de Mali Şeffaflığı Sağlamaya Yönelik Bir Uygulama: Analitik bütçe Sınıflandırması”, Marmara Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Dergisi c.18 S.1 Çelebi, Kemal (1998), Türkiye’de Ekonomik İstikrarsızlığın Dışsal- Yapısal Nedenleri ve İstikrar Politikaları, Manisa: Emek Matbaacılık Çiçek, Seçil (2004), “Bütçe Açıkları ve Mali Uyum Süreci: Türkiye Örneği”, Uzmanlık Tezi, Ankara: Hazine Müsteşarlığı Kamu Finansmanı Genel Müdürlüğü Dean P. (1997), “The Relevans of A Medium Term Expenditure Framework to the Needs of Developing and Transtional Countries”, Draft. Dedeoğlu Emin, Ferhat Emil, Cem M. Erdem (2000), “ Kamu Mali Mevzuatının Uygulanması ve Saydamlığı Üzerine Gözlemler”, Kamu Maliyesinde Saydamlık, İstanbul: Türkiye Ekonomik ve Sosyal Etüdler Vakfı Yayınları Dinçer Ömer ve Cevdet Yılmaz (2003), “Değişimin Yönetimi için Yönetimde Değişim”, Kamu Yönetiminde Yeniden Yapılanma:1, Ankara: Başbakanlık Yayınları Easterly W. (1998), “ When İs Fiscal Adjustment an illusion?, World Bank, Erişim: www.worldbank.org/html/dec/Publications/Workpapers/wps2000series/wps2109/wp2 109.pdf, (27 Şubat 2007) Edizdoğan Nihat (1998), Kamu Bütçesi, Bursa: Ekin Kitabevi Emil Ferhat, Aziz Konukman (2000), “Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması ve Mali saydamlık”, Ankara: Devlet Planlama Teşkilatı Yayınları Emil Ferhat, Hakan Hakkı Yılmaz (2003), “Kamu Borçlanması, İstikrar Programları ve Uygulanan Maliye Politikalarının Kalitesi: Genel Sorunlar ve Türkiye Üzerine Gözlemler, Ankara: ERC/ODTÜ Uluslararası Ekonomi www.erc.metu.edu.tr/menu/series03/0307.pdf , (15 Mart 2007) Kongresi, Erişim: 120 Erdem, Can Memduh (2000), “Bütçe Şeffaflığı ve Disiplini: Türkiye’de Bütçe Şeffaflığı ve Disiplinini Bozan Unsurlar”, Uzmanlık Tezi, Ankara: T.C Hazine Müsteşarlığı Ekonomik Araştırmalar Genel Müdürlüğü Erüz, Ertan (2005), “ Yeni Mali Yönetim Yapısında Performans Esaslı Bütçeleme”, Yirminci Maliye Sempozyumu, Erişim: maliyesempozyumu.Pamukkale.edu.tr/20 malsemp.pdf, (08 Aralık 2006) Fonlar, Erişim:www.hazine.gov.tr/fonlar 230801.htm (17 Ocak 2007) Gediz Burcu, Yalçınkaya M.Hakan (2001), “Nasıl Bir Bütçe Politikası”, Yönetim ve Ekonomi Dergisi c.7 S.1 Gönüllü Erkut, Sinan Sönmez (1989), “Az Gelişmiş Ülkelerin Dış Borçlanma Süreci Üzerinde Bunalımın Etkileri”, Dördüncü Maliye Eğitim Sempozyumu, İzmir: Aslar Matbaacılık Gören, İhsan (2000), “ Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması ve Denetim”, Parlamento ve Sayıştay Denetimi, İstanbul: Türkiye Ekonomik ve Sosyal Etüdler Vakfı Yayınları Gülen Fikret, “ Bütçe ve Saydamlık”, Erişim: http://www.saydamlik.org/butcevesay damlik.html (12 aralık 2006) Günay Ayşe, Ahmet Özen (2002) “Avrupa Birliği’nde Mali Disiplinin Sağlanmasına Yönelik Maastricht Kriterlerinin Anayasal İktisat Perspektifinden Değerlendirilmesi”, Dokuz Eylül Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi, c. 4 S. 2 Hürcan Yasemin Gürsoy (1999), Mali Disiplinin Sağlanmasında Yasal Düzenlemelerin Yeri, Önemi, Dünya Uygulamaları ve Türkiye Örneğinin İncelenmesi, Ankara: T.C Başbakanlık Hazine Müsteşarlığı, Ekonomik Araştırmalar Genel Müdürlüğü Yayınları 121 Hürcan Yasemin, Emine Kızıltaş, Hakan Yılmaz (2000), “Türk Kamu Mali Yönetimi Mali Saydamlık Standartlarının Neresinde- IMF İyi Uygulamalar Tüzüğü Temelinde Bir Değerlendirme”, Kamu Maliyesinde Saydamlık, İstanbul: Türkiye Ekonomik ve Sosyal Etüdler Vakfı Yayınları IMF (1998), Manual on Fiscal Transparency Erişim: http://www.imf.org/external/ np/fad / trans/manual/intro.htm (5 Nisan 2007) Kalkandelen A.Hayrettin (1998), “ Kamu Yönetiminde Yeniden Yapılanma”, Türk İdare Dergisi, c. 70 S.420 Kamu Reformu Araştırması (2002), İstanbul: Türkiye Sanayicileri ve İşadamları Derneği Yayınları Kesik Ahmet (2005), “Yeni Kamu Mali Yönetim Sisteminde Orta Vadeli Program ve Mali Plan Çerçevesinde Çok Yıllı Bütçenin Uygulanabilirliği”, Yirminci Maliye Sempozyumu Erişim: maliyesempozyumu. Pamukkale. edu.tr/20malsemp.pdf, (08 Aralık 2006) Kızıltaş Emine (2001), IMF Tarafından Belirlenen Mali Saydamlık Standartları, Bu Standartların Türkiye’de Uygulanabilirliği ve Bu Konuda Yapılması Gereken Düzenlemelere İlişkin Öneriler, Ankara: T.C Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü Devlet Bütçe Uzmanlığı Araştırma Raporu Kızıltaş Emine (2003), “Çok Yıllı Bütçeleme Sistemi”, Bütçe Dünyası Dergisi, Sayı 16, Sonbahar Konukman Aziz (2000), “Kesin Hesap Kanun Tasarıları Üzerine bir Değerlendirme”, Kamu Maliyesinde Saydamlık, İstanbul: Türkiye Ekonomik ve Sosyal Etüdler Vakfı Yayınları Kopits G. ,Craig J. (1998), Transparency in Government Operations, IMF Occasional Paper, No: 158 122 Kopits G. , Symansky S. (1998), Fiscal Policy Rules, IMF Occasional Paper No: 162 Kuyaksil Ali (1995), “ Yönetimi Yeniden Düzenleme”, Türk İdare Dergisi c.67 S.407 Mackenzie G. A , Stella (1996), “Quasi Fiscal Operations of Public Financial Institutions”, IMF Occassional Paper, 142, Washington D.C Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü (2004), “Analitik Bütçe Sınıflandırması El Kitabı”, Ankara: Maliye Bakanlığı Yayınları Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü (2005), “2004 Yılı Faaliyet Raporu”, Ankara: Maliye Bakanlığı Yayınları Maliye Bakanlığı Strateji Geliştirme Bakanlığı (2006), “5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, Ankara: Maliye Bakanlığı Yayınları Musgrave R. (1981), “Leviathan Cometh or does he?” in H. Land- H.Tideman: Taxable Expenditure limitations, Urban Institute Press, Washingon D.C Nemli Arif (1989), “Gelişmekte Olan Ülkelerde Dış Finansman Sorunu”, Dördüncü Maliye Eğitim Sempozyumu, İzmir: Aslar Matbaacılık OECD (1998), “Survey of Recent Budgetary Developments”, Public Management Service, Paris, Erişim: www.oecd.org/dataoecd/42/46/35651089.pdf, (22 Ocak 2007) OECD (1999), “Senior Budget Officials Meeting, Statement by Chair”, Public Management Service Öz Ersan, Ersin Kaplan (2005), “Türk Mali Sisteminin Yeniden Yapılandırılması”, Türk İdare Dergisi S.446 Özer Ahmet (1995), “Türkiye’nin Yönetim Yapısına Toplu Bakış ve Yeniden Düzenleme İhtiyacı”, Türk İdare Dergisi, c.67 S.406 123 Öztürk Namık Kemal (2002), “Bürokratik Devletten Etkin Yönetime Geçiş: İyi Yönetişim”, Türk İdare Dergisi c.74 S.437 Öztürk Gönül (2006), “Son Değişikliklerle Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu”, Kamu Hesaplarına Uzman Bakış Dergisi S.1 Petrei H. (1998), Budget and Control, The John Hopkins University Press, Baltimore, Mary Land Polat Necip (2002), “Sayıştay, Hesap Verme Sorumluluğu ve Denetim Etkinliği”, Sayıştay Dergisi S.49 Poterba James M. (1996), “Balanced- Budget Rules, Budget Institutions and Fiscal Policy in the USA”, The American Economic Rewiev, Papers and Proceedings, May. Vol. 86, no:2 Sakal Mustafa (2003), Türkiye’ de Mali Disiplin Sorunu: Kamu Açıkları ve Borçlanmanın Sürdürülebilirliği, Ankara: Gazi Kitabevi Saraç Osman, “Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile Yapılan Düzenlemelerin Değerlendirilmesi”, Maliye Dergisi, Erişim:193.255.144.134/calismalar/yayinlar/md/md 148/kamumaliyonetimi.pdf, (16 Nisan 2006) Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı (2000), Kamu Yönetiminin İyileştirilmesi ve Yeniden Yapılandırılması Özel İhtisas Komisyonu Raporu, Ankara: Devlet Planlama Teşkilatı Yayınları Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı (2000), Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması ve Mali Saydamlık Özel İhtisas Komisyonu Raporu, Ankara: Devlet Planlama Teşkilatı Yayınları Sürgit Kenan ( 1972), Türkiye’de İdari Reform, Ankara: Türkiye Ortadoğu Amme İdaresi Enstitüsü Yayınları 124 Tanzi V. , Schuknecht L. (1999), “Kamu Kesiminin Yeniden Yapılandırılması: Son Yıllara İlişkin Bir Değerlendirme”( çeviren: Mustafa Sakal, Maliye Yazıları no: 62) TODAİE (1972), “İdarenin Yeniden Düzenlenmesi, İlkeler ve Öneriler”, İdari Reform Danışma Kurulu Raporu, Ankara: Türkiye Ortadoğu Amme İdaresi Enstitüsü Yayınları Tosun Ertan (2003), “Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu Tasarısına İlişkin Değerlendirme”, Bütçe Dünyası Dergisi, Sayı 16 Sonbahar Türkiye’ de Kamu Harcamaları ve Kamu Borçlanması: Mali Disiplin Gereği Üzerine Gözlem ve Öneriler (1996), İstanbul: Türkiye Sanayicileri ve İşadamları Derneği Yayınları Uluğ Feyzi (2004), “ Yönetiminde Yeniden Yapılanma ve Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısı Üzerine Eleştirel Bir Bakış, Amme İdaresi Dergisi c.37 S.1 Wildavsky A. (1986), Budgeting- A Comparative Theory of Budgetary process, Second Revised Edition, New Brunswick: Transaction Books World Bank, 1998, s:17, Public Expenditure Management Handbook,The World Bank Washington, D.C ,Erişim: www1.worldbank.org/publicsector/pe/handbook/ pem98.pdf, (18 Nisan 2007) World Bank Report, “ Republic of Turkey, A Report on the Development of Accounting, Financial Reporting and Auditing Services”, January 1993, Worldbank , Washington D.C Yerlikaya Gökhan Kürşat (2002), Yap-İşlet-Devret Modeli: Hukuki Mahiyeti ve Vergilendirme, Ankara: Seçkin Yayıncılık Yılmaz Hakan Hakkı (a) (1999), Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması: Dünya Bankası Orta Vadeli Harcama Sistemi, Ankara: Devlet Planlama Teşkilatı, Yıllık Programlar ve Konjonktür Değerlendirme Genel Müdürlüğü Finansman Dairesi 125 Yılmaz Hakan Hakkı (b) (1999), Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması: Yeni Zelanda Örneği, Ankara: T.C Başbakanlık Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı Yıllık Programlar ve Konjonktür Değerlendirme Genel Müdürlüğü Finansman Dairesi Yılmaz Osman (2001), Kamu Yönetimi Reformu: Genel Eğilimler ve Ülke Deneyimleri, Ankara: İktisadi Sektörler ve Koordinasyon Genel Müdürlüğü Hukuki Tedbirler ve Kurumsal Düzenlemeler Dairesi Yılmaz Elif Binhan, Nazan Susam (2005), “ Türkiye’de Yeniden Mali Yapılanma Sürecinde Orta Vadeli Harcama Sistemine Geçişin Bütçe Büyüklükleri Üzerindeki Etkileri: Türkiye Üzerine Tahmini Model”, Yirminci Maliye Sempozyumu, Erişim: maliyesempozyumu. Pamukkale. edu.tr/20malsemp.pdf, (08 Aralık 2006) Yörüker Sacit (1999), Türkçe-İngilizce- Fransızca Denetim Terimleri Çeviri, Ankara: T.C Sayıştay Başkanlığı Yayınları 1998 Yılı Hazine İşlemleri Raporu, Ankara: T.C Sayıştay Başkanlığı Yayınları 2000 Yılı Mali Raporu (2000), Ankara: T.C Sayıştay Bakanlığı 126 ÖZGEÇMĠġ KĠġĠSEL BĠLGĠLER Adı Soyadı : Murat KÜÇÜKTÜFEKÇİ Doğum Yeri-Yılı : Kahramanmaraş- 15.02.1977 Adresi : Sümer Mah. 78 Sok. No: 19 P.K: 01140 Seyhan/ADANA E-posta : [email protected] Yabancı Dil : İngilizce EĞĠTĠM DURUMU 2003-2007 : Çukurova Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Maliye Anabilim Dalı Yüksek Lisans 1997-2002 : Çukurova Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Maliye Bölümü 1997-1998 : Çukurova Üniversitesi Yabancı Diller Merkezi 1991-1994 : Abdulkadir Paksoy Lisesi /ADANA Ġġ DURUMU 15.09.2005- Devam E.: Çukurova Üniversitesi Ceyhan Meslek Yüksek Okulu Öğretim Görevlisi/ ADANA AKTĠVĠTELER 1997-2002 : Çukurova Üniversitesi Karate Takımında Yer Alma ( Karate Takım Kaptanlığı) 2002-2005 : Çukurova Üniversitesi Karate Takımının Çalıştırılmasında Antrenörlük
