ludwig von bertalanffy`in genel sistem teorisi
advertisement
KAMU YÖNETİMİ ÖRGÜTÜ: HEDEFLER İÇİNDEKİLER MODERN YAKLAŞIMLAR • Ludwig Von Bertalanffy’in Genel Sistem Teorisi • Philip Selznick’in Kooptasyon Mekanizması Yaklaşımı • Açık Sistem Yaklaşımları • David Easton’ın Siyasal Sistem Analizi • Katz ve Kahn’ın Örgütler ve Sistem Kavramı • Durumsallık Yaklaşımı (Contingency Theory) •Bu üniteyi çalıştıktan sonra; •Kamu yönetimi örgütünü açıklayan modern görüşleri anlayabilecek, •Kamu yönetimi örgütünü açıklayan modern görüşleri ortaya koyanları öğrenebilecek, •Philip Selznick’in Kooptasyon Mekanizması Yaklaşımı'nı öğrenebilecek, •Açık Sistem Yaklaşımı'nın örgüt açıklamalarının önemini görebilecek, •David Easton’ın Siyasal Sistem Analizi'nin katkı ve önemini kavrayabilecek, •Katz ve Kahn’ın Örgütler ve Sistem Kavramı ile getirdiği bakış açısını görebilecek, •Durumsallık Yaklaşımı'nın(Contingency Theory) örgüt teorilerinin değişimine katkısını anlayabilecek, •Sonuç olarak kamu örgütünün yapısını ve işleyişini açıklayan klasik ve neo-klasik görüşlere ilaveten modern yaklaşımların çevre unsurunu katarak örgütü bütünsel açıklayabildiğini anlayabileceksiniz. KAMU YÖNETİMİ Prof. Dr. Hasan Hüseyin Çevik BÖLÜM 6 Kamu Yönetimi GİRİŞ Önceki iki bölümde ele alınan klasik ve neo-klasik yaklaşımlardan sonra modern ya da çağdaş yaklaşımlar olarak bilinen görüşler anlatılacaktır. Bu görüşler 1950’lerden sonra yaygınlık kazanmıştır. Bu yaklaşımlar biçimsel ve doğal örgüt açıklamalarını reddetmemişler, ancak bunların eksik olduğu düşüncesiyle biyoloji ve psikolojide Bertalanffy,1 tarafından öne sürülen açık sistem teorisini siyasal yapılara ve örgütlere uygulamaya çalışmışlardır. Böylece bir örgüt ele alınırken biçimsel boyut, doğal boyut, örgütün çevre ile ilişkileri ele alınmalı ve bütünsel bir yaklaşımla konu irdelenmelidir. Bu noktada dikkati çeken görüşler, Bertalanfyy’nin Genel Sistem Teorisi, Selznick’in Kooptasyon Mekanizması (Cooptative Mechanism-Yönetime Ortak Kararla Yeni Yönetici İlave Etme), Açık Sistem Yaklaşımları (David Easton---Katz ve Kahn) ve Durumsallık Yaklaşımı (Burns ve Stalker) sayılabilir.2 LUDWİG VON BERTALANFFY’İN GENEL SİSTEM TEORİSİ Ludwig Von Bertalanffy 1901-1972 yılları arasında yaşamış biyoloji ve psikoloji çalışmış Avusturyalı bir bilim adamıdır. Bilim felsefesi, psikoloji, biyofizik ve karşılaştırmalı psikoloji üzerine araştırmaları bulunan bu yüzyılın ilk yarısının en önemli biyologlarından biri olan Bertalanffy, Genel Sistem Teorisini (GST) geliştirerek sadece biyolojik ve psikolojik bilimleri etkilememiş aynı zamanda sosyal bilimlerde (sosyoloji, siyaset, yönetim ve örgüt) sistem yaklaşımının uygulanması açısından büyük etki yapmıştır.3 Genel Sistem Teorisi’yle ilgili yazılarına 1929, 1931, 1933 ve 1938 yıllarında özellikle Kinetik Açık Sistem Teorisi adıyla giriş yapsa da, Genel Sistem Teorisi’nin bütün bilim dallarında geçerli bir yöntem olduğuyla ilgili görüşlerini ilk kez 1949 yılında Şikago Üniversitesinde misafir öğretim üyesi olarak bulunduğu dönemde derslerde ortaya koymaya başlamıştır. 1950’lerden sonra çalışmalarını biyolojik bilimlerden bilim felsefesine, Genel Sistem Teorisi’ne ve psikolojiye ağırlık vermiştir. Bertalanffy, daha sonra Genel Sistem Teorisi’nin özünü oluşturacak olan Organizmik Sistem Teorisi’ni 1930’larda oluşturmuştur. Bertalanffy’nin temel hareket noktası her organik sistemin içinde dinamik bir sürecin varolduğu varsayımına dayanmaktadır. Sonraki aşamada, değişen çevrede düzenli bir duruma ulaşan açık sistem olarak bir organizmanın şüpheci yaklaşımla açıklanmasını amaçlamıştır. Bertalanfyy, iki biyolojik ilkenin olduğunu farz etmiştir: Denge olmayan durumda organizmanın korunması ve bir sistemsel yapının hiyerarşik organizasyonu. Son olarak Bertalanffy, bu biyolojik sistem teorisini, niceliksel büyüme kinetiği ve metabolizmayı araştıran bir inceleme programıyla donatmıştır. Sonuçta Biyolojik Sistem Teorisi’ni ortaya attığında canlı varlıkların çevresiyle ilişkili Atatürk Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi 2 Kamu Yönetimi açık sistemler olduğunu ve dengesiz durumlarda kendilerini düzenleyebileceklerini ve canlı sistemin kendi içinde bütün parçalarıyla bir bütünü oluşturduğunu öne sürmüştür. 1940’larda, Açık Sistem Teorisi’ni ortaya koyan Bertalanffy, kapalı bir sistemin aksine açık bir sistemin belli bir süreçte düzene ve dengeye girdiğini ve devam ettirdiğini söylemiştir. Bu durumun istikrara kavuşmasıyla açık sistemin belli parçaları karmaşık bütün kadar, birbirlerine karşı diğerine eş zamanlı uyumlu (senkronize) hâle gelirler. Böylece, genel sistem, organik bir sistemin davranışıyla karşılaştırıldığında bir çeşit kendiliğinden düzenlenen bir sistem olarak görünmektedir. Örneğin eğer siz açık bir sistemin enerji akımını gözlerseniz, bu aşamanın sistem koşullarına dayanan minimum (en az seviyede) bir entropi (bozulma-yok olma) üretimi anlamına geleceği için istikrarlı bir duruma eğilimli olduğunu görülür. Diğer bir ifadeyle açık sisteme sürekli enerji girişiyle en aza düşürülen yok olma (entropi) süreci istikrarlı durumu geniş çaplı etkileyemeyecektir. Sonuç olarak açık sistem dinamik yapısıyla her türlü dengesizliğin bozucu etkisini en aza indirerek dağınık durumlarda istikrarlı bir yapı devam ettirilmesinde başarılı olacaktır. Böylece Bertalanfyy, bütün bilimlerde model oluşturabilecek yeni bir paradigma olarak Genel Sistem Teorisini ortaya koymuştur (Bertalanfyy, 1949). Ludwig Von Bertalanfyy, biyoloji ve psikolojiye uyguladığı Açık Sistem Teorisi’yle sosyal bilimlere (özellikle siyaset bilimi ve örgüt teorisine) önemli katkı yapmıştır. GST üç parçadan oluşmaktadır: Sistem bilimi, sistem teknolojisi ve sistem felsefesi. Sistem bilimi ile anlatılmak istenen matematiksel sistem teorisidir. Sistem bilimi dendiğinde, çeşitli bilim dallarında (fizik, biyoloji ve sosyal bilimler gibi) bilimsel araştırma ve sistem teorisi ile bütün sistemlere uygulanan ilkeler doktrini olarak Genel Sistem Teorisi anlaşılmaktadır. Dinamik Teori’nin ana noktası istikrarıdır ki bu bir sistemin karışıklıklara olan tepkisidir (denge durumları). Dışsal tanımda, sistem çevresiyle olan ilişkileriyle beraber kara kutu olarak düşünülmektedir ve diğer sistemler grafiklerde parça parça ve akış planı dahilinde gösterilmektedirler. Sistemin tanımı girdi ve çıktı bağlamında yapılmaktadır. Böylece sistemin genel şekli girdi ve çıktı ile ilgili transfer işlevleridir. Bunlar tipik olarak doğrusal kabul edilmekte ve farklı değerler bütünüyle ortaya konmaktadır. Kontrol, teori dışsal ve tanımlama iletişim bağlamında (sistem ve çevre arasında ve sistemin içinde karşılıklı bilgi değiş tokuşu) ve çevreyle ilgili sistemin işlevinin kontrolü bağlamında verilmektedir. Sistem teknolojisi ise şudur: Hem donanım (kontrol teknolojisi, otomasyon ve bilgisayarlaşma gibi) ve yazılım (sistem kavramının ve teorisinin sosyal ve ekonomik sorunlar da uygulanması) da dahil modern teknolojide ve toplumda sorunlar ortaya çıkmaktadır. Bu alana sistem teknolojisi denmektedir. Sistem felsefesi, yeni bir bilimsel paradigma olarak sistemin başlatılmasını izleyen düşünce ve dünya görüşünün yeniden yönlendirilmesidir. İlk olarak sistemle Atatürk Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi 3 Kamu Yönetimi ne demek istediğimizi ve gözlem dünyasında çeşitli seviyelerde sistemlerin nasıl gerçekleştirildiğini öğrenmemiz gerekir. Buna sistem ontolojisi (varlıkbilim) denir. Bir galaksi, bir hayvan, bir hücre ve bir atomun sistem olduğunu herkes kabul edecektir. Fakat biz bunları ne bağlamda sistem olarak düşünüp konuşabiliriz? Gözlemleyerek algıladığımız şeyler mi gerçek sistem yoksa esasen sembolik yapılar olan kavramsal sistemler ve soyut sistem mi gerçek? Aslında bu gerçekle özdeşleşen kavramsal düzeyde oluşturulan sistemdir. Fakat gerçekle kavramsal oluşturulan sistem arasındaki ayrım çok açık değildir. Örneğin biz bir parçanın etkileşimleri üzerine düşündüğümüzde, sosyal bir sistem, bir hayvan ve insan (ya da genel olarak canlı varlıklar) kadar gerçektir. Sonuç olarak gözlemlenen ve algılanan bütün sistemler kadar bunların kavramlaştırılması da gerçektir. İşte Genel Sistem Teorisi bu gerçekliğin açıklanmasında özellikle bürokratik yapıların açıklanmasında daha kapsamlı bir bakış açısı getirmiştir. Bu bağlamda Sistem Yaklaşımı’nın öncüsü olan Bertalanfyy’nin biyolojik sistemlere uyguladığı genel sistem teorisinin sosyal, siyasal ve yönetsel sistemlerin açıklanmasında önemli katkısı olduğu söylenebilir. PHİLİP SELZNİCK’İN KOOPTASYON MEKANİZMASI YAKLAŞIMI Selznick, Tenessy Vadisi Yönetimi (TAV) üzerine yaptığı araştırmalardan sonra 1949 yılında TVA and the Grass Roots adlı eserini yayınlamıştır.4 Bu eserinde Selznick kooptasyonu şu şekilde tanımlar: “Kooptasyon, bir örgütün istikrarına veya varlığına gelebilecek tehditleri önlemenin aracı olarak, o örgütün önde giden yönetici (lider) kadrosuna veya karar verme (politika belirleme) yapısına yeni eleman ve üyelerin dâhil edilmesi sürecidir”. Selznick’e göre bir biçimsel (formal) kooptasyon bir de doğal (informal) kooptasyon vardır. Bunun anlamı örgütleri açıklarken hem çevrelerinde hem de kendi içlerinde gelişen biçimsel olan veya olmayan (doğal) sosyal sistemler göz önüne alınmalıdır.5 Selznick, dış çevreyi doğrudan dâhili sosyal sisteme bağlar. Bir idari örgüt içinde kişiler bu örgüte çalışma amaçlı girerken beraberlerinde sosyal anlayış ve karakterlerini de getirirler. Diğer bir ifadeyle bir kamu kurumunda işe başlarken, bir yetkili bazı ideal amaçları yapmak üzere işe başlar. Bu noktada dolayısıyla görev anında hizmet sunulan kesimi etkileyen hareketleri idari görev bağlamında gerçekleştirmek zorunda kalacaktır. Bu etkiledikleri kesimler (hizmet sundukları kesimler) tek tek bireyler veya güçlü örgütlenmeler olabilir. Her türlü idari hareketlere karşı halkın verdiği tepkiler, özellikle de bu kesimlerin pazarlık güçleri varsa dikkate alınmak zorundadır. Zamanla, hizmet sunan kamu görevlisiyle, hizmet sunduğu kesimdeki bireyler veya hizmetin hitap ettiği kesimdeki örgütler arasında karmaşık bir ilişki modeli (tipi) gelişebilir. Dolayısıyla bir bürokratik örgüt ve içindeki bürokratlar bir şekilde çalışmalarını Atatürk Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi 4 Kamu Yönetimi gerçekleştirirken çevresiyle etkileşim içinde bulunmak zorundadırlar. Selznick’in özellikle vurgulamak istediği özetle bir kurumun faaliyetlerini yaparken harici ve dâhili çevreye doğrudan bağımlı olduğu ve bağımsız şekilde çalışmalarını sürdüremeyeceğidir. Örgüt yönetimine ve karar verme mekanizmasına biçimsel ve doğal çevreden ihtiyaca göre yeni katılımlar yaparak örgüt yaşamını sürdürmeyi başarır. Başta da denildiği gibi bir çeşit örgüte bütünsel açıdan bakmak olan bu yaklaşıma Selznick kooptasyon mekanizması demektedir. 6 AÇIK SİSTEM YAKLAŞIMLARI Sistem Yaklaşımı’nın bir biyolog olan Ludwig von Bertalanfyy tarafından öne sürüldüğü dönem geçen yüzyılın ikinci çeyreğine rastlamaktadır. Daha sonra 1950’lerde Sistem Teorisi bütün bilimlerde özellikle yönetim ve örgüt analizinde kullanılmaya başlamıştır. Bu konuda en önemli kişiler, biyoloji ve psikoloji alanında kullanan ve bütün bilim dallarında kullanılabileceğini öneren Bertalanfyy7, siyasal sistem analizinde kullanan David Easton’ın siyasal sistem yaklaşımı8 ve 1966 yılında yayınladıkları The Social Psychology of Organisations (Örgütlerin Sosyal Psikolojisi) adlı kitaplarıyla örgüt analizinde kullanmayı öneren Katz ve Kahn9 sayılabilir. Amacımız açısından David Easton’un Siyasal Sistem Analizi ve Katz ve Kahn’ın Açık Sistem Kavramı ve Örgütler adlı çalışmalarında sistem yaklaşımı ile ilgili teorik görüşleri ele alınacaktır.10 David Easton’ın Siyasal Sistem Analizi Easton, siyasal sistemi, bir toplumda o toplumu birbirine bağlayan idari kararları alan ve toplumsal değerleri koruyan, karşılıklı ilişkide olan kurum ve çalışmaların bir uzlaşması olarak tanımlamaktadır. Kamu yönetiminin sistem olarak ele alınması yoluyla analizinin yapılması David Easton tarafından öne sürülmüştür.11 Easton’un verdiği model daha çok siyasal sistemin analizi ve kamu politikalarının analizinin yapılması amacına yöneliktir. Bu bağlamda sistem yaklaşımı bir ülkenin siyasal yapısının ve örgütlenmesinin iç ve dış çevresiyle ele alınması noktasında günümüzde de geçerli olan bir modeldir. Easton’un bu yaklaşımında siyasal sistem çevresiyle beraber bir bütün olarak düşünülmektedir. Bu anlamda kamu politikası, siyasal sistemin çevresinden yükselen beklenti ve istemlere verdiği karşılık olarak görülmektedir. Easton, siyasal sistemi, bir toplumda o toplumu birbirine bağlayan idari kararları alan ve toplumsal değerleri koruyan, karşılıklı ilişkide olan kurum ve çalışmaların bir uzlaşması olarak tanımlamaktadır. Bu modele göre kamu politikası siyasal sistemin bir çıktısı olarak tanımlanmaktadır. Sistem modelinde bazı kavramsal terimler vardır: Siyasal sistem, girdiler (istemler ve destekler), çıktılar (kararlar ve çalışmalar) ve son olarak çevredir. Atatürk Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi 5 Kamu Yönetimi Bir ülkenin bürokratik yapısını, alt sistemlerden meydana gelen bir büyük sistem olarak açıklamayı amaçlayan Easton’un Sistem Modeli Türk bürokrasisi ve siyasal sisteminin analiz edilmesi amacıyla Cemil Oktay tarafından kullanılmıştır. Yukarıda grafikte sistem ve çevre ilişkisi verilmiş ve teorisinin ana kavramları tabloda gösterilmiştir. Çevre, siyasal sistemin sınırlarının dışında olan bütün olayları ve koşulları içerir. Siyasal sisteme olan talepler insanlardan, gruplardan ya da bireylerden gelmektedir. Bireyler veya gruplar yasalara uyduklarında, vergilerini verdiklerinde ve seçim sonuçlarına razı olduklarında, genel olarak kamu politika kararlarını kabul ettiklerinde kendilerine destek verilir. Girdiler siyasal sistem içine alınır ve çıktılar üretilerek dışarı verilirler. Siyasal sistemin bu çıktıları, kamu politikalarını oluşturan değer tahsisleridir. Böylece çıktılar (kamu politikaları) çevreyi ve istemleri değiştirebilir. Bu sistemi yeni daha öte politika çıktıları üretmeye yönlendirir ve bu faaliyet bir döngü olarak devam eder. Bir ülkenin bürokratik yapısını, alt sistemlerden meydana gelen bir büyük sistem olarak açıklamayı amaçlayan Easton’un Sistem Modeli Türk bürokrasisi ve siyasal sisteminin analiz edilmesi amacıyla Cemil Oktay tarafından kullanılmıştır.12 Easton’un kullandığı sistem yaklaşımı kavramlarını ele almak yararlı olacaktır. Siyasal Sistem Easton’un yaklaşımında siyasal sistem çevresiyle beraber bir bütün olarak düşünülmektedir. Bu anlamda siyasal sistemin çevresinden yükselen beklenti ve istemlere verdiği karşılık her türlü kamusal faaliyetler (politikalar ve hizmetler dâhil) olarak görülmektedir. Easton, siyasal sistemi, bir toplumda o toplumu birbirine bağlayan idari kararları alan ve toplumsal değerleri koruyan, karşılıklı ilişkide olan kurum ve çalışmaların bir uzlaşması olarak tanımlamaktadır. Bu modele göre siyasal sistemin çıktıları kamu politikaları, kamu hizmetleri, kamusal kararlar ve benzeri çalışmalar olarak tanımlanmaktadır. Çevre, siyasal sistemin sınırlarının dışında olan bütün olayları ve koşulları içerir. Siyasal sisteme olan talepler insanlardan, gruplardan ya da bireylerden gelmektedir. Bireyler veya gruplar talep, beklenti ve ihtiyaçlarını sisteme iletirler. Demokratik devletlerde devlet ile toplumun ilişki seviyesi oldukça ileri seviyededir. Çoğulcu toplumsal yapıdaki grupların temsilcileri (genelde aracı kurumlar) Atatürk Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi 6 Kamu Yönetimi toplumdaki gruplar adına her türlü ihtiyaç, beklenti ve talebi sisteme ulaşırılar. Girdiler siyasal sistem içine alınır ve çıktılar üretilerek dışarı verilirler. Siyasal sistemin bu çıktıları yetkili olarak kamu politikalarının oluşturan değer tahsisleridir. Böylece çıktılar (kamu politikaları) çevreyi ve istemleri değiştirebilir. Bu, sistemi, yeni daha öte politika çıktıları üretmeye yönlendirir ve bu faaliyet bir döngü olarak devam eder. Siyasal Sisteme Yapılan Girdiler Siyasal sisteme yapılan girdiler genel olarak üçe ayrılır: talep ve beklentiler, ihtiyaçlar ve destekler. Günümüzün devletlerinde vatandaşlar birçok hizmeti devletten almaktadır ya da devlet tarafından kontrol edilen kurumlardan (resmi veya özel) almaktadırlar. Bu hizmetlerle ilgili beklenti ve talepleri bireyler özellikle günümüzde aracı kurumlar yoluyla siyasal sisteme iletmektedirler. Bu beklentiler temelde güvenliğin sağlanması, eğitimin verilmesi, sağlığın sunulması ve diğer hizmetlerin sağlanmasıyla ilgilidir. Siyasal sistemin ülkede değer ve varlık dağıtan tek sistem olması, bunu otorite kullanarak (zora dayalı olarak) yapabilmesi ve bu dağıtımın ülkedeki herkesi bağlaması siyasal sisteme diğer sistemler üzerinde önemli bir güç sağlamıştır. Bu güç siyasal sistemin ülkenin her yerinde hissedilmesi anlamına geldiğinden vatandaş istek, beklenti ve ihtiyaçlarını öncelikli olarak siyasal sisteme yapmaktadır. Sisteme gönderilen girdilerin seviyesi siyasal sistemin çevresindeki dışsal donanım unsurlarının yoğunlaşmasıyla yakından ilgilidir. Dışsal donanım unsurlarından bazıları kentleşme, eğitim seviyesinin artışı, nüfus artışı, teknolojik gelişmeler ve benzerleridir. Bu dışsal donanım unsurlarındaki artı değişimler sistemden ihtiyaçlarla ilgili beklentileri ve talepleri artıracaktır. Burada toplumun modernleşmesi bağlamında gelişmişlik seviyesiyle siyasal sistemden beklentilerin artış oranında bir bağ olduğu söylenebilir. Bu konuda gelişmekte olan ülkeler ile gelişmiş ülkeler arasında karşılaştırmalı bir çalışma yapan Riggs’in (1964) Prizmatik toplum çalışması gelişmişlik seviyesinin (fonksiyonel farklılaşma seviyesi) toplumdan yükselecek beklentiler ve talepler üzerinde etkili olacağı konusunda fikir vermektedir. Gerçekten gelişmiş toplumlarda siyasal ve yönetsel sistemden beklentilerin daha yüksek olduğu söylenebilir. Destekler için ise siyasal sistemin ayakta kalabilmesi için gerekli mali ve sosyal destekler kast edilmektedir. Gerçekten devletin ayakta kalabilmesi için ödenen vergi miktarı ile seçmenlerden gelecek destekler sistemin kendini devam ettirebilmesi için önemlidir. Bu yönüyle siyasal sistemin çevresinden alacağı destek sistemin yaşamasında önemli rol oynamaktadır. Sistemin Çıktıları ve Sonuçları Siyasal sistemin bir anlamda idari sistemin çıktıları, somut gerçekleştirilen mal ve hizmet miktarıdır. Diğer bir ifadeyle siyasal sistem tarafından verilen Atatürk Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi 7 Kamu Yönetimi kararların uygulanması ve izlenmesi sonucunda gerçekten yapılan şeylerdir. Basitçe ifadesiyle genelde siyasal sistemin daha dar açıdan kamu yönetiminin (veya kamu kuruluşunun) yapacağını söylediği şeyden ziyade gerçekten yaptığı şeydir. Her türlü gerçekleştirilen hizmetler çıktı olarak kabul edilebilir. Toplanan vergiler, yol yapımları, sosyal güvenlik ödemeleri, sağlık hizmetleri ve benzerleri çıktı olarak kabul edilmektedir. Sonuçlar çıktılardan farklıdır. Sistemin sonuçları dendiğinde, kamu yönetimi tarafından uygulanan veya uygulanmamayı tercih etmesinden ortaya çıkan ve toplum için amaçlanan veya amaçlanmayan sonuçlar (meyveler) kastedilmektedir. Örneğin sosyal güvenlik ödemelerinin miktarı, yardım alan insanların sayısı ve benzeri veriler kamusal çıktılardır. Bu çıktıların sonuçları nelerdir? Bunlar kişilerin sosyal güvenlikle ilgili geleceklerini güvenli hale getiriyor mu? Sosyal güvenliğe ihtiyacı olan fakat sahip olmayan insanların sayısı azalıyor mu? İşte bir politikanın çıktılarının toplum üzerindeki etkileri politikanın sonuçları olarak görülmektedir. Bu yönüyle bir politika analizcisi bunları göz önüne almalıdır. Çıktıların ölçülmesi kolay olurken sonuçların ölçülmesi zordur. Çevre Bireysel Etkinlik Siyasal sistemin çevresi genel olarak toplumun kendisidir. Demokratik toplumlarda herkes bir şekilde kendini temsil edecek sosyal örgütlenmelere gitmektedir. Demokratik bir toplumda yukarıda anlatılan siyasal partiler, baskı grupları ve medya toplumun (çevrenin) devletten beklentilerini, ihtiyaçlarını ve sorunlarını devlete aktarmaktadırlar. Demokrasilerde ülkedeki sisteme egemen olan güç ulusun kendinde olup bu egemenliği kullanan siyasal sistem halkın emrindedir. Çevre bu anlamda sivil toplumun kendisidir. Sivil toplum devletin dışında kalan her türlü kişi ve kuruluşu ifade eder. Dolayısıyla sivil toplum devlet otoritesi dışında kendi ilke ve kurallarına göre işleyen sosyal ve ekonomik özerk alanlardır. Dolayısıyla siyasal sistemin çevresi dendiğinde sosyal, ekonomik, kültürel ve benzeri diğer sosyal alt sistemler anlaşılmaktadır. Sonuç olarak sivil toplum sistemleri, siyasal sistemin çevresini oluştururken siyasal sistem kendisi de devleti oluşturmaktadır. Bu yönüyle siyasal sistemin temel hedef ve amacı çevresindeki diğer alt sistemlere hizmet sunmaktır. • Neden Easton’un Sistem Modeli'nin günümüzde geçerli bir model olduğunu tartışınız. Atatürk Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi 8 Kamu Yönetimi Katz ve Kahn’ın Örgütler ve Sistem Kavramı Katz ve Kahn 1966 yılında yazdıkları The Social Psychology of Organizastions adlı kitabın “Örgütler ve Sistem Kavramı” adlı bölümünde –ki bu bölüm daha sonra 1997 yılında Classics of Public Administration13 adlı derleme kitapta tekrar yayınlanmıştır- açık bir sistemin genel özelliklerini ele almışlardır. Katz ve Kahn bu özellikleri anlatırken biyolojik ve sosyal sistemler arasında benzerlikler kurarak konuyu tartışmışlardır.14 Katz ve Kahn örgütlerin ne olduğu, nasıl çalıştığı, insanların bunları nasıl algıladığı ve örgütlerin insan ihtiyaçlarına ne kadar cevap verdiği konularını anlamanın önemli olduğuna vurgu yaparak Sistem Teorisi’nin örgütleri açıklamada ne kadar etkili olabileceğini ele almışlardır. Katz ve Kahn açık sistemlerin ortak özelliklerini şöyle sıralamaktadır: Enerji İthali, Sistem İçi Girdiler, Sistem İçi Girdiler, Çıktılar, Olayların Dönüşümü Olarak Sistem (tekrar enerji alma), Negatif Entropi Bilgi Girdisi, Negatif Geri Besleme ve Kodlama Süreci, İstikrarlı Durum ve Dinamik Denge Oluşumu, Farklılaşma, Eşsonuçluluk.15 Katz ve Kahn açık sistemlerin ortak özelliklerini şöyle sıralamaktadır: Enerji İthali, Sistem İçi Girdiler, Sistem İçi Girdiler, Çıktılar, Olayların Dönüşümü Olarak Sistem (tekrar enerji alma), Negatif Entropi Bilgi Girdisi, Negatif Geri Besleme ve Kodlama Süreci, İstikrarlı Durum ve Dinamik Denge Oluşumu, Farklılaşma, Eşsonuçluluk Katz ve Kahn, bu özellikler açıklandığında bir örgütün kolayca anlaşılabileceğini öne sürmüşlerdir. Burada özetle bunların anlamının ne olduğunu belirtmekte yarar vardır. Enerji ithali; açık sistemler dış çevreden bir çeşit enerji ithal ederler. Benzer şekilde sosyal örgütler de diğer kurumlardan, insanlardan veya maddi çevreden yenilenmiş enerji temini yapmak zorundadır. Hiçbir sosyal yapı kendi kendine yeterli veya başka hiçbir şeye ihtiyaç duymayan bir yapı olamaz. Sistem içi girdiler; açık sistemler, ellerindeki kaynakları kendi amaçlarına uygun elde edilebilir enerjiye dönüştürürler. Örgüt yeni bir ürün yaratır veya maddeleri işler veya insanları eğitir veya bir hizmet sunar. Bu faaliyetler girdilerin yeni bir organizasyonunu gerektirir. Böylece bazı işler sistem içinde yapılır. Çıktılar; açık sistemler çevreye bir ürün ihraç eder. Bu çıktılar ister yeni bir icat olsun ya da başka bir şey olsun bir şekilde dış çevreye sunulur. Olayların Dönüşümü Olarak Sistem (tekrar enerji alma); sistemin dış çevresiyle karşılıklı enerji değişimi faaliyetleri biçimi dönüşümsel bir özelliğe sahiptir. Çevreye verilen ürün, faaliyetler döngüsünün tekrarlaması için enerji kaynaklarını sağlamaktadır. Faaliyetler döngüsünü destekleyen enerji, faaliyetin kendinden gelen veya dış dünyadaki aynı ürün değiş tokuşundan ortaya çıkabilir. Böylece enerji yenilemesi, doğrudan örgütün kendi Atatürk Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi 9 Kamu Yönetimi faaliyetlerinden gelir. Dolayısıyla açık bir sistem bir yandan ürettiği çıktıların (ürünler) getirilerini ister para şeklinde, ister duygular şeklinde kendinin yaşaması için tekrar kullanır. Negatif Entropi; açık sistemler canlı kalmak için entropi sürecini tamamen önüne geçemeyecekleri için geciktirmeye çalışmalıdırlar. Bu da ancak bozulmaya karşı koyma (negatif entropi) şeklinde olabilir. Açık sistemler harcadığından daha fazla enerjiyi içine alarak yedek enerji depolayabilir ve entropiyi (bozulmayı) geciktirebilir. Bu sürece negatif entropi denmektedir. Bilgi Girdisi, Negatif Geri Besleme ve Kodlama Süreci; sisteme sadece yaşaması ve çalışması için enerji girişi olmaz. Bunun yanında girdiler, bilgi karakterlidir ve yapıya çevreyle ilgili olarak bilgi sinyalleri de sağlarlar. Bilgi girdisinin en basit örneği negatif geri beslemedir. Negatif geri besleme bilgisi sistemin kendi temel amacından meydana gelen sapmaları düzeltmesini sağlar. Böylece sistemin faaliyetlerinde istikrarlı olması mümkün olur. Aynı şekilde sistemler sadece uyum sağlayabileceği bilgi sinyallerine tepki verirler. Bir sistemin kendi yapısına kabul ettiği, çevirdiği veya reddettiği seçici mekanizmaların genel adı kodlamadır. Kodlama süreci yoluyla evrendeki karmaşık gibi görünen sistemler anlamlı ve anlaşılabilir birkaç kategoriye indirgenebilir. Sistem tarafından gerçekleştirilen işlevlerin doğası kodlama mekanizmalarını belirler ve böylece işlevlerini sürekli hâle getirirler. İstikrarlı Durum ve Dinamik Denge (homeastatic) Oluşumu; entropinin önüne geçme amaçlı enerjinin sisteme alınmasının hedefi, sistemin çevresiyle karşılıklı enerji değişiminde (sistemin çevreye çıktı vermesi ve çevreden girdi alması) bir devamlılığın sağlanmasıdır. Dalgalar içinde yüzen bir geminin kendini mümkün olduğu kadar bir dengede (istikrarlı durum) tutması gibi sistem çevredeki değişiklik ve istikrarsızlıklar içinde kendi mekanizmaları sayesinde belli bir dengede yaşamını devam ettirecektir. Farklılaşma Açık sistemler, farklılaşma ve karmaşıklaşma yönünde hareket ederler. Sosyal örgütler daha büyük çapta fonksiyonel uzmanlaşmayla birlikte rollerin artmasına ve karmaşıklaşmasına doğru gelişirler. Dolayısıyla örgütlerde zaman içinde basit yapılanmadan karmaşık ve gelişmiş bir yapıya doğru eğilim vardır. Bu noktada fonksiyonel farklılaşma çevreye paralel olarak artmaktadır. Eşsonuçluluk; açık sistemlerin son özelliği ise eşsonuçluluk ilkesidir. Bu ilkeye göre bir sistem, başlangıçta farklı koşullara ve imkânlara sahip olabilir ve aynı sonuca ulaşmak için farklı yollar kullanabilir. Ama sonuçta aynı nihai duruma ulaşır. Böylece açık sistemler bir sonuca ulaşmak için birden çok yol, yöntem ve duruma sahip olabilir. Buna eşsonuçluluk denir. Atatürk Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi 10 Kamu Yönetimi Durumsallık Yaklaşımı (Contingency Theory) 1950’lerin sonlarında ve 1960’ların başlarında İngiltere’de birtakım araştırmalar yapılmış ve bu araştırmalar Durumsallık Teorisi denilen yaklaşımı ortaya çıkarmıştır. Bu yaklaşıma göre yönetim faaliyetlerinde –örgütleme, işletme, liderlik, motivasyon ve diğer faaliyetler- uygulanacak tek bir yöntem veya yol yoktur. Bu yaklaşım özü itibariyle belli bir örgütü anlamak ve açıklamak için hatta yöneticiler açısından yönetmek için örgütün içinde bulunduğu durumlara, şartlara ve özelliklere bakarak örgütün anlaşılması veya yönetilmesi gerektiği görüşündedir. Bu nedenle bu yaklaşım ne geleneksel yaklaşımların dediklerine ne de Açık Sistem Teorisi’nin dediklerine açıkça destek verir. Duruma, zamana, yere ve eldeki imkânlara göre yönetime yaklaşımlar değişmektedir. Dolayısıyla bu durumsal bakış açısı örgüt açıklamalarında daha gerçekçi ve önemli hale gelmektedir. Durumsallık Yaklaşımı bir kurumun veya teşkilatın yönetilmesinde tek bir yöntem veya tekniğin olmadığını zamana, yere, kişilere ve ortama göre yönetimin gerçekleştirilmesi gerektiğine vurgu yapar. Bu yaklaşıma en iyi örneklerden bir tanesi İngiltere’de sanayi kuruluşları üzerine yaptıkları alan çalışmasının analizinde Burns ve Stalker’in öne sürdükleri fikirlerdir.16 Yönetim sistemleri konusunda şöyle bir ayrım yapmışlardır: Mekanik ve organik yönetim sistemleri. Mekanik yönetim sistemleri, daha çok Weberyen modele uyar ve daha çok değişmeyen istikrarlı görevler için en uygun olanlardır. Bunun aksine ikinci anlamda organik yönetim sistemleri, açıkça tanımlanmış hiyerarşi içindeki uzmanlık kuralları arasında paylaştırılamayan ve dağıtılamayan sorunlar ve ihtiyaçlar ortaya çıktığı zaman, istikrarsız koşullara en iyi uyarlanan sistemlerdir. Bireyler bir bütün olarak kurumun görevleriyle ilgili bilgilerinin ışığında kendi özel görevlerini yerine getirirler. Örgüt içinde etkileşim aynen dikey olduğu gibi yatay olarak da devam eder. Farklı kademelerdeki insanlar arasındaki iletişim yukarıdan aşağıya emir vermeden daha çok yatay (aynı kademede) danışmaya benzer. Her şeyi bilme kurumun başındaki kişiye artık atfedilemez. Burns ve Stalker’in sözleriyle bu yaklaşımın anlatımı bitirilebilir: “Biz, bütün şartlar altında ne mekanik sistemin ne de organik sistemin bir diğerine üstün olduğunu söylemekten kaçınmak istiyoruz. Deneylerimizde, özellikle istikrarlı ve düzenli şartlarda organik sistemlerin mekanik sistemlerin yerine geçmesi gerektiğine dair varsayımı doğrulayacak hiçbir şey bulamadık. Yönetim deneyimi ve bilgeliğinin başladığı nokta, en uygun yönetim sistemi diye bir şeyin olmadığının farkına varmaktır”. 17 Atatürk Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi 11 Özet Kamu Yönetimi • Günümüzde bir örgütün ne olduğu, nasıl yönetilmesi gerektiği, nasıl işlediği, insanın örgütteki yeri ve rolü ve örgütle ilgili diğer konularda önemli bir birikim vardır. Yüzyılı aşan bir süredir modern örgütler üzerine ortaya konan ve söylenen görüşler, teoriler ve açıklamalar belli bir gelişme çizgisi göstererek daha iyiye gitme ve olgunlaşma eğilimindedir. Daha sonra ortaya atılan görüşler genel itibariyle öncekinin eksiklerini söyleyerek daha iyiye gitmeyi amaçlamışlardır. Böylece örgütün bütün yönleriyle açıklanması için günümüze kadar gelişerek birbirlerini tamamlamışlardır. Bu nedenle Weber veya Taylor’un dediklerinin günümüzde de geçerliliğini sürdürdüğünü söylemek yanlış olmaz. Hatta bu görüşler önümüzdeki kırk elli yıl boyunca da geçerliliklerini devam ettirecek gibi gözükmektedirler. • 1900’lerden 1930’lara kadar revaçta olan klasik yaklaşımlara neo-klasik yaklaşımlar yeni bir boyut ekleyerek açıklamaları geliştirmişlerdir. Aynı şekilde bu bölümde incelenen modern yönetim teorileri açıklamalara yeni bir boyut ekleyerek teorik çizginin daha kapsamlı ve geniş perspektifli olmasına katkı sağlamıştır. Bu da örgütün açıklanmasında çevrenin de göz önüne alınmasıyla bütünsel bir yaklaşım benimsenmiştir. Temel amaç bir kamu kurumunun ya da özel sektör kuruluşunun yapısı ve işleyişi ile ilgili görüş oluşturmak ve böylece daha iyi nasıl yönetilebilir sorusuna cevap aramak ise örgüt teorilerindeki gelişim çizgisi bunun başarıldığını ve açıklamaların gelişen bir çizgiyle ilerleyerek devam ettiğini göstermektedir. • Sonuç olarak örgütleri açıklama amaçlı ortaya atılan teorilerde ve yaklaşımlarda biçimsel örgüt açıklamalarından doğal örgüt açıklamalarına ve daha sonra bu bölümde incelendiği şekliyle çevresiyle beraber ele alan bütünsel çağdaş yaklaşımlara ve son olarak da örgüt kültürü, örgütler arası açıklamalar ile kamu-özel ayrımının olmadığı yönündeki yaklaşımlara doğru bir gelişme göstermiştir. Atatürk Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi 12 Kamu Yönetimi DEĞERLENDİRME SORULARI Değerlendirme sorularını sistemde ilgili ünite başlığı altında yer alan “bölüm sonu testi” bölümünde etkileşimli olarak cevaplayabilirsiniz 1. Aşağıdakilerden hangisi modern örgüt teorisyenlerinden biri değildir? a) Easton b) Stalker c) Burns d) Mayo e) Katz 2. Aşağıdakilerden hangisi modern örgüt teorilerinin ortak özelliklerinden biridir? a) Örgütü açıklarken rasyonel olması b) Doğal boyuta önem vermesi c) Örgütte sosyal kapasiteye önem vermesi d) Örgütü ekonomik teori ışığında açıklaması e) Örgütü çevresiyle birlikte açıklaması 3. Aşağıdakilerden hangisi David Easton’un öne sürdüğü Siyasal Sistem Teorisi’nin özelliklerinden değildir? a) Sistem çevresiyle etkileşir. b) Sistem çevreyi dışlar. c) Sisteme girdiler vardır. d) Sistemin çıktıları vardır. e) Sistem çevre tarafından beslenir. 4. Aşağıdakilerden hangisi Durumsallık Teorisi’ni ifade eder? a) Örgüt bulunduğu konuma, zamana ve şartlara göre incelenir. b) Örgüt çevresiyle birlikte bir bütün olarak incelenir. c) Örgüt biçimsel boyuta ağırlık verilerek incelenir. d) Örgüt doğal boyuta ağırlık verilerek incelenir. e) Örgüt hem doğal hem biçimsel boyuta göre incelenir. Atatürk Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi 13 Kamu Yönetimi 5. Aşağıdakilerden hangisi Katz ve Khan’ın “Örgütler ve Sistem Kavramı” makalesinde öne sürdüğü sistem özelliklerinden biri değildir? a) Enerji ithali b) Çıktılar c) Planlama d) Negatif Entropi e) İstikrarlı Durum ve Dinamik Denge (homeastatic) Oluşumu Cevap Anahtarı: 1. d 2.e 3.b 4.a 5.c Atatürk Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi 14 Kamu Yönetimi KAYNAKLAR 1 Bertalanffy, V, L. (1949) ‘The concepts of systems in physics and biology’ Bulletin of the British Society for the History of Science, 1. s. 44-55 2 Easton, D. (1957) "An Approach To The Analysis Of Political Systems" World Politics, 9, Pp:383-400, Easton, D. (1965) A Framework for Political Analysis. London, Prentice Hall Int. , Katz, D ve R. L. Kahn (1997), ‘Organisations and the System Concept’ J.M. Shafritz ve A. C. Hyde (Ed) Classics of Public Administration , New York, Harcourt Brace College Publishers.s.209-219. Selznıck, P. (1957) Leadership İn Administration New York, Harper And Row. Selznick, P. (1997) ‘Cooptative Mechanism’ J.M. Shafritz ve A. C. Hyde (Ed) Classics of Public Administration , New York, Harcourt Brace College Publishers. s147-153. 3 http://www.isss.org/lumLVB.htm-- 2005 Mart - buradaki bilgiler kısmen bu internet sayfasından yararlanılarak elde edilmiştir. 4 Selznick, 1997 5 A.g.e. 1997, s.147 6 A.g.e. 1997, s.149 7 Bertalanfyy, 1949, s.44-55 8 Easton, 1957, 1965, 9 Katz ve Kahn, 1997 s. 209-219. 10 Easton, 1957, 1965, Katz ve Kahn, 1997. 11 David Easton, 1957, s.389. 12 Oktay, C. (1997) Siyasal Sistem ve Bürokrasi, Der Yayınları, İstanbul ( J.M. Shafritz ve A. C. Hyde (Ed) Classics of Public Administration , New York, Harcourt Brace College Publishers.s. 81-89. 13 13 14 Katz ve Khan, 1997, s.209-219. 15 A.g.e s. 215 16 Burns T. ve G. M. Stalker (1961) The Management of Innovation London, Tavistock 17 A.g.e s.125 Atatürk Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi 15
