2009 türkiye ilerleme raporu`nun istihdam ve sosyal politika

14 Ekim 2009
2009 TÜRKİYE İLERLEME RAPORU'NUN İSTİHDAM VE SOSYAL POLİTİKA BAŞLIKLI
19. FASLI İLE EKONOMİK VE SOSYAL HAKLAR BÖLÜMÜNÜN İLGİLİ KISIMLARININ
MESS UZMANLARINCA YAPILAN GAYRIRESMİ TERCÜMESİDİR
1.19. Fasıl: İstihdam ve Sosyal Politika
İş hukukuna ilişkin müktesebatın aktarılması konusunda herhangi bir ilerleme kaydedilmemiştir. İş
Kanunu'nun sınırlı uygulama alanı38 ve bazı direktiflerin mevzuata aktarılması konuları eksiklik olarak
kalmaya devam etmektedir. Çalışma ve Sosy al Güvenlik Bakanlığı ile bağlı kurumların idari kapasiteleri
halen yeterli değildir. Çocuk işçiliği ile mücadele konusunda bazı ilerlemeler kaydedilmişse de, süregelen
bu problem için daha fazla kaynağa ihtiyaç vardır. İş hukuku alanında Türkiye, henüz yeterli derecede
hazırlıklı değildir.
İş sağlığı ve güvenliği alanında bazı ilerlemeler kaydedilmiştir. Eğitim ve farkındalığın artırılmasına
yönelik çalışmalar sayesinde mevzuata ilişkin uzmanlık artmıştır. İşçilerin işyerinde sağlık ve
güvenliklerine ilişkin Çerçeve Direktifi iç hukuka aktaran bir düzenlemenin olmaması önemli eksikliklerden
biridir. Kamu sektöründe istihdam edilen işçiler, hala iş sağlığı ve güvenliği mevzuatının kapsamı
dışındadır. Meslek hastalıkları ve iş kazaları hususunda istatistiklere ilişkin sistemin güçlendirilmesine
ihtiyaç bulunmaktadır. Son resmi istatistiklere göre; 2007 yılında 80,602 iş kazası meydana gelmiştir.39
Kayıt dışı sektördeki iş kazaları rapor edilmemektedir. Eğitim ve ilave personel istihdamı ile İş Müfettişliği
Kuru mu'nun idari kapasitesi güçlendirilmiştir. Ne var ki; işçi başına düşen iş müfettişi oranı, mevzuatın
uygulamasını etkili bir şekilde takip edebilmek için yetersizdir.
40
Bu alandaki hazırlıklar sürmektedir.
Sosyal diyalog alanında çok az bir ilerleme kaydedilmiştir. 28 yıl sonra 1 Mayıs'ın "Emek ve Dayanışma
Günü" olarak tekrardan kabulü ümit verici bir adım olmuştur. Sendikalar Kanunu'na ilişkin mevzuattaki
reform çalışmaları, yıllardır beklemektedir. Türkiye'de tüm sendikal haklar henüz yerleşmemiştir. Gerek
özel gerekse kamu sektörü için özellikle örgütlenme, grev ve toplu sözleşme hakkı olmak üzere hali
hazırdaki yasal mevzuat, AB standartları ve ILO Sözleşmeleri ile uyumlu değildir. ILO Uzmanlar Komitesi,
Türkiye'ye söz konusu hususlara ilişkin reformları gerçekleştirme konusunda çağrıda bulunmuş ve
Hükümete yardımcı olmak üzere üst düzey tarafsız bir misyon gönderilmesi önerisinde bulunmuştur.
38
İş Kanunu, 50'den az işçinin çalıştığı tarım ve orman işkolunda faaliyet gösteren işyerlerinde, 3'den az kişinin çalıştığı
esnaf ve sanatkârlara ait işyerlerinde uygulanmamaktadır.
39
Kaza sıklık oranının en yüksek olduğu sektör Makine h ariç metal mamul imalatıdır. Kotların kumlandığı
atölyelerdeki kötü çalışma şartlarından kaynaklanan, silikoza bağlı ölümlü kazalar cereyan etmeye devam etmektedir.
40
Toplam 591 iş müfettişi olup, bunların 306'sı işin yürütümünü, 285'i ise iş sağlığı ve g üvenliğini denetleyen teftiş
görevlerini yerine getirmektedir. Yaklaşık işçi sayısı, 19.500.000'dür (devlet memurları hariç). Bu da, yaklaşık olarak
her 32.994 işçi için bir müfettiş demektir. ILO standartlarına göre; geçiş ekonomisi ülkelerinde bu oran he r 20.000 işçi
için bir müfettiştir.
Sektörler üstü, sektörel ve şirket düzeyinde sosyal diyalog, genel olarak zayıftır. Toplu iş sözleşmesi
kapsamındaki işçi sayısı oranı halen düşüktür. 41 Üçlü sosyal diyaloga ilişkin mekanizmaların, özelikle
Ekonomik ve Sosyal Konsey'in güçlendirilmesine ihtiyaç vardır. Sosyal diyalog alanında Türkiye, henüz
yeterli derecede hazırlıklı değildir.
İstihdam Politikası alanında, özellikle ekonomik krizin olumsuz etkilerinin azaltılmasında bir miktar
ilerleme kaydedilmiştir. Ağustos 2009 tarihinde istihdamı teşvik etmek amacıyla bazı tedbirler alınmış, kısa
çalışma uygulamasının süresi 6 ay uzatılmıştır. Bu tedbirler, 2 008 yılında yürürlüğe konulan İstihdam
Paketi'ni tamamlayıcı tedbirler olmuştur. Kayıt dışı ekonomiyle mücadele ön plana çıkarılmıştır. Hükümet,
bir dizi teşvik ve yasal yaptırımı bir araya getiren eylem planını uygulamaya koymuştur. Ancak, eylem
planı ölç ülebilir göstergeler içermemektedir. Kayıt dışı ekonomiyi ölçmek için kullanılan yöntemlerin
geliştirilmesi gerekmektedir. İstihdam ve işgücüne katılma oranları düşük seviyelerde seyretmekte olsa
da, işgücüne katılma oranının yıllardan beri ilk kez arttığı görülmektedir.42 (bkz. Ekonomik Kriterler.)
İşgücü piyasasında, krizin etkileriyle birlikte daralma yaşanmıştır. Başta genç işsizliği olmak üzere; işsizlik
oranı 2009 yılının ikinci çeyreğinde yüzde 13,6'ya kadar çıkmıştır. Genç işsizliği ise aynı dönemde yüzde
24,9'a ulaşmıştır. Bunun sonucunda, İŞKUR'un hizmetlerine olan talepte artış olduğu gözlemlenmektedir.
Ancak, bu durum insan kaynaklarına uyumlu bir şekilde gelişmemiştir. Türkiye'nin PROGRESS Topluluk
Programı'na katılımını öngören yasa yürürlüğe girmiştir. İstihdam Politikası Önceliklerine İlişkin Ortak
Değerlendirme Belgesi'nin (JAP) sonuçlandırılmasına yönelik hiçbir ilerleme raporlanamamaktadır. Bu
alandaki hazırlıklar başlangıç aşamasındadır.
Avrupa Sosyal Fonu'na (ESF) hazırlık çerçevesinde önemli ilerleme kaydedilmiştir. Çalışma ve Sosyal
Güvenlik Bakanlığı altındaki, IPA İnsan Kaynaklarını Geliştirme Operasyonel Programı'nın yönetiminden
sorumlu olan çalışma yapısı yeni personel istihdam etmiş ve eğitim sağlamıştır. IPA yönetimi ve kontrol
sisteminin yönetiminde Türk yetkililere yetki verilme süreci sonlandırılmış ve ilgili finansman sözleşmesi
imzalanmıştır. Kayıtlı, genç ve kadın istihdamının teşvik edilmesi, yaşam boyu eğitim aktiviteleri ve kız
çocuklarının okula kayıt oranlarına yönelik faaliyetler IPA Operasyonel Programı tarafından
desteklenmektedir. Bu alandaki hazırlıklar olması gereken şekilde sürmektedir.
Sosyal içerme alanında çok az bir ilerleme kaydedilmiştir. Yoksulluk riskiyle karşı karşıya olan nüfusun
oranı çok yüksek seviyededir. Son yapılan Yoksulluk Araştırması'na (2007) göre, 2006'dan bu yana küçük
bir artışla, Türkiye nüfusunun yüzde 18,56'sı yoksulluk sınırının altında yaşamaktadır. Kırsal kesimde
yaşayan insanlar, kentte yaşayanlara kıyasla dikkate değer derecede daha yüksek yoksulluk riskiyle karşı
karşıyadır. Yoksulluk oranı, aynı zamanda çalışan nüfus içerisinde özellikle de günlük/mevsimlik işçiler ile
ücretsiz aile işçileri, kendi hesabına çalışanlar ve tarım işçileri arasında yüksektir. Sosyal farklılıkların
kapatılamamasından dolayı, çocuklar orantısız yoksulluk riski altında bulunmaktadırlar. Yoksulluğu izleme
41
2007 ve 2008 yılında akdedilen toplu iş sözleşmeleri, istihdam edilen 21.194.000 işçinin 694.474'ünü kapsamakta,
bu da %3'lük bir orana tekabül etmektedir.
42
Sırasıyla %4,1 ve %46,39.
ve sosyal içerme için ulusal mekanizmalar zayıftır. Ortak Sosyal Koruma ve Sosyal İçerme Belgesi'nin
(JIM) sonuçlandırılması ile ilgili hiçbir gelişm e raporlanmamıştır. Bu alandaki hazırlıklar başlangıç
aşamasındadır.
Sosyal koruma alanında hiçbir ilerleme kaydedilmemiştir. Sosyal güvenlik kapsamındaki nüfusun oranı
yüzde 80'in biraz altındadır ve gerilemektedir. Sosyal koruma, sosyal yardım ve sosyal hizmetlerin etkin
planlaması, koordinasyonu ve tedariki halen yetersizdir. Bu durum amaç ve şeffaflık kriteri olmaksızın
hizmetlerin ve faydaların keyfi dağılımı ile sonuçlanmaktadır.43 Sosyal yardım ve prim dışı ödemeler ile
ilgili kanun tasarısının bu konuları kapsaması beklenmektedir, ancak kanun henüz kabul edilmemiştir.
Yakın zamanda gerçekleştirilen sosyal güvenlik reformunun, sosyal açıdan dışlanmışlar üzerindeki etkisi
henüz net değildir. Bu alandaki hazırlıklar başlangıç aşamasındadır.
Ayrımcılıkla mücadele alanında bir ilerleme olmamıştır. Doğrudan ve dolaylı ayrımcılık gibi genel ilke
ve tanımlar ulusal mevzuatta yer almamaktadır. Irk veya etnik köken, din veya inanç, özgürlük, yaş ve
cinsel eğilim konularındaki ayrımcılığı yasaklayan AB direktifl eri henüz iç hukuka aktarılmamıştır. AB
direktifleri ile düzenlendiği şekilde bir Eşitlik Kurumu Türkiye'de henüz mevcut değildir. Bu alanda sivil
toplum kuruluşları ile diyalog geliştirilmelidir. Bu alandaki düzenlemeler pek de ileri bir düzeyde değildir.
Fırsat Eşitliği alanında bazı ilerlemelerden söz edilebilir. TBMM bünyesinde Kadın -Erkek Fırsat Eşitliği
Komisyonu kurulmuştur (bknz. Siyasi Kriterler- Ekonomik ve Sosyal Haklar) Bu Komisyon toplumsal
cinsiyet eşitliği konusundaki gelişmeleri takip eder, yasa taslakları hakkında fikir beyan eder ve Türkiye'nin
taraf olduğu uluslararası anlaşmalara uyum sağlamak üzere yasama alanında yapılması gerekenlere
yönelik ihtiyaçları belirler. Aynı zamanda Komisyon, Meclis Başkanlığı tarafından iletilecek kadın -erkek
eşitliğinin ihlali ve toplumsal cinsiyete dayalı ayrımcılık iddialarını araştıracaktır. Türkiye cinsiyet eşitliği
için 2008-2013 yıllarını kapsayan bir ulusal eylem planı kabul etmiştir ancak; bu planda insan kaynağına
ve mali kaynaklara ilişkin bilgi verilmemektedir. İşgücü piyasasında kadının rolü hem AB üyeleri hem de
OECD ülkelerine kıyasla Türkiye'de en düşük seviyededir. Cinsiyete göre ücret farklılığı da devam
etmektedir.44 AB direktifleri ile düzenlendiği şekilde bir Eşitlik Kurumu Türkiye'de henüz mevcut değildir.
Bu alandaki hazırlıklar devam etmektedir.
Sonuç
Genel olarak; Türkiye sosyal politika ve istihdam konularında sınırlı bir ilerleme kaydetmiştir.
Parlamentoda bir Kadın Erkek Fırsat Eşitliği Komisyonu kurulması olumlu bir adımdır. Avrupa Sosyal
Fonu'na katılım hazırlıkları ivme kazanmıştır. Bununla birlikte, iş hukuku, iş güvenliği ve ayrımcılıkla
mücadele konularındaki mevzuat AB standartlarına uymamaktadır. Sendikal hakları AB standartlarına ve
ILO sözleşmelerine uygun hale getirmeyi sağlamak adına bir ilerleme sağlanmamıştır. Kadınların işgücüne
katılı oranı çok düşüktür. Kayıt dışı ile mücadeleye ağırlık verme ihtiyacı vardır. Toplumun önemli bölümü;
43
Devlet Denetleme Kurulu'nun raporu da bu sorunları doğrulamakta ve sosyal yardım türlerinin ve miktarlarının daha
iyi tanımlanmasını ve yoksulluğun tanımlamasının yapılmasını tavsiye etmekte; ayrıca bu alanda faaliyet gösteren
kurumların tek bir çatı altında birleştirilmesini ve ortak bir veri tabanı oluşturulmasını önermektedir.
özellikle çocuklar, yoksulluk riski altındadır. Ortak Sosyal Koruma ve Sosyal İçerme Belgesi'ni ve İstihdam
Politikaları Önceliklerini Değerlendirme Belgesi'ni sonuçlandırmaya gereken önem verilmelidir.
Sosyal politika ve istihdam alanlarında AB müktesebatının etkin bir biçimde uygula nması için idari
kapasite geliştirilmelidir.
II. Ekonomik ve Sosyal Haklar bölümünün çalışma hayatına ilişkin kısımları
Kadın hakları alanında; Parlamento'da Kadın Erkek Fırsat Eşitliği Komisyonu yayımlanan Kanun ile Mart
2009'da kurulmuştur. Komisyon cinsiyet eşitliği konusundaki gelişmeleri izlemekte, yasa tasarıları
hakkında görüşlerini bildirmekte, Türk mevzuat ve uygulamalarının uluslararası anlaşmalarla
uyumlulaştırılmasına ilişkin atılacak adımları tespit etmektedir. Komisyon ayrıca kadın erkek eşitliğinin
ihlaline ve cinsiyete dair ayrımcılık vakalarına ilişkin iddiaları da araştırmaktadır.
Yapılan bir yasa değişikliği ile iş akdiyle çalışan kamu çalışanlarına, memurlarla aynı düzeyde 16 haftalık
ücretli analık izni ve ilaveten analık izni sonunda başvuruları halinde aynı göreve dönebilme hakkı
verilmiştir. 2008 Türkiye Nüfus Sayımı ve Sağlık Araştırması'nın ilk sonuçları; son beş yılda anne ve çocuk
sağlığı göstergelerinde bazı bölgesel farklılıklara rağmen iyileşme kaydedildiğini ortaya koymaktadır.
44
Kamu hizmetinde çalışanlara ve sağlık personeline dönük bilinçlendirme kampa nyaları ve cinsiyet
hassasiyeti eğitim programları devam etmiştir. Nisan 2009'da T.C. Başbakanlık
Kadının Statüsü Genel Müdürlüğü ve Adalet Bakanlığı arasında kadınlara dönük şiddet konusunda yargı
mensuplarının eğitilmesine ilişkin protokol i mzalanmıştır. Kadın Sivil Toplum Örgütleri yerel seçimlere
kadınların katılımının artırılması hedefiyle, Avrupa Kadın Lobisi'nin yürüttüğü "50/50 Cinsiyet Eşitliği Yoksa
Modern Avrupa Demokrasisi de Yok" kampanyası ile eşzamanlı olarak "50/50 Eşitlik" kampanyasını uygu
lamıştır.
Bununla birlikte; cinsiyet eşitliği Türkiye'de önemli bir sorun olmaya devam etmektedir ve AB
müktesebatına uygun bir "Cinsiyet Eşitliği Kurulu" henüz kurulmamıştır. ( Bkz. 19. Fasıl-Sosyal Politika ve
İstihdam)
Kadınların işgücü piyasasına katılım oranı düşük seviyelerdedir.45 İşgücü piyasalarına katılan kadınların,
kayıt dışı sektörde istihdam edildiği düşünülmektedir, bu da, onların konumunu hassas hale
getirmektedir. Kadınlar, eşit değerde işler için erkeklerden daha az ücret almaktadır.
44
Sağlık personeli tarafından sağlanan doğum öncesi bakım %13 oranında artmış ve kapsam % 93'e ulaşmıştır. Sağlık
personeli tarafından yaptırılan doğum oranı %8 artarak genel kapsam oranı %90'a çıkmıştır.
45
2008 yılı sonu ile 2009 yılı başında, kadınların işgücüne katılımında bir önceki yılın aynı dönemine kıyasla, olağan dışı
bir artış gözlemlenmiştir. Ne var ki, bu olağan dışı artış, global ekonomik ve finansal kriz ile bunu izleyen genel olarak
istihdamdaki düşüşle bağlantılı olarak düşünülmelidir.
Kadınların eğitime erişimi AB Üye Devletleri ve OECD ülkeleri arasında en düşük düzeydedir. İlköğretimde
cinsiyet eşitsizliğini azaltmada elde edilen iyi sonuçların devam ettirilmesi ve geliştirilmesi ve özellikle de
kızların okula devamlılığının sağlanması , aynı zamanda okuldan ayrılma nedenlerinin tespit edilerek ele
alınması gereklidir (Bkz. Çocuk hakları) .
Genel olarak, kadın hakları ve cinsiyet eşitliğini sağlayan yasal çerçeve yürürlüktedir. Ancak, yasal
çerçevenin uygulamaya yansıtılması ve ekonomik katılım ve fırsatlarda, politik yetkilendirmede ve eğitime
erişimde kadın -erkek arasındaki farkı kapatmak için önemli adımların atılması gerekmektedir. Aile içi
şiddet, töre cinayetleri ve erken ve zorla evlendirmeler ülkenin bazı bölgelerinde ciddi problemler teşkil
etmektedir. Kadın-erkek eşitliği ve kadın hakları alanlarında ileri eğitimler sağlanarak kamu bilincinin
artırılması gerekmektedir.
Çocuk hakları konusunda, 2007/2008 döneminde yüzde 2,3 olan ilköğretimdeki cinsiyet farkı,
2008/2009 döneminde yüzde 1'e gerilemiştir. 2007 ve 2008 yılları arasında okul öncesi eğitimdeki
çocukların sayısı yüzde 14 artarken, ülke genelinde okul öncesi eğitime katılım oranı yüzde 33'e
yükselmiştir. Okul öncesi eğitimde bulunan öğretmen sayısı da 2007 ve 2008 yılları arasında yüzde 14
artış göstermiştir. e-Okul sistemi ile Milli Eğitim Bakanlığı eğitim görmeyen çocukları belirleyip onlara
eğitim götürebilmektedir.
İlkokula kaydolma konusunda bölgesel farklılıklar devam etmektedir. Ülkenin bazı batı ve doğu bölgeleri
arasında yüzde 10'un üzerinde fark vardır. Ortaokula devam etme konusunda, ilkokuldaki yüzde 96,5'lik
okula kaydolma oranı, ortaokulda yüzde 58,5'e düşmektedir.
Ulusal kurumların kapasitesindeki zayıflık devam ettiği için, çocuk işçiliğiyle mücadele konusunda hiçbir
ilerleme yoktur. Hiçbir etkin denetleme sistemi mevcut değildir. İyi kurulmuş yapılarla ve çocuk işçiliğini
yok edecek yeterli kaynaklarla birlikte, bütünleşik bir yaklaşım benimsenmelidir.
Genel olarak; çocuk haklarına ilişkin tüm alanlarda; idari kapasite, sağlık, eğitim, çocuk mahkemeleri
sistemi ve çocuk işçiliği de dahil olmak daha fazla çaba gösterilmesi gerekmektedir.
Sosyal açıdan korunmaya muhtaç olanlar ve/veya özürlülere ilişkin olarak; Türkiye Aralık ayında
Özürlülerin Haklarına ilişkin BM Sözleşmesi'ni imzalamıştır. Özürlülerin sorunlarına yönelik çok sayıda
kamu kaynaklı proje hayata geçirilmiştir.
Sendikalar ve çalışma hakları konusunda, 1 Mayıs'ın "Emek ve Dayanışma Günü" tatili olarak kabul
edilmesi ve sendikaların Taksim Meydanı'nda (küçük gruplar halinde) gösteri yapmalarına izin verilmesi,
1980 askeri darbesinden sonra kısıtlanan sendikal haklar konusunda atılan iki sembolik adımdır.
Bununla beraber, sendikalar mevzuatındaki reform çabaları sonuç vermemiştir. Mevcut yas al çerçeve
gerek özel sektörde, gerekse kamu sektöründe; -sendikal haklar konusundaki Anayasa hükümleri de dahil
olmak üzere- AB standartları ve ILO Sözleşmeleri ile özellikle örgütlenme hakkı, grev hakkı ve toplu
görüşme hakkı konularında uyumlu değildir (Bkz. 19. Fasıl-Sosyal Politika ve İstihdam) . Var olan
sendikal hakların uygulanması konusundaki kısıtlamalara (Bkz. Örgütlenme özgürlüğü hakkındaki
bölüm) ve sendika üyeliği nedeniyle işten çıkarmaların bulunduğuna ilişkin raporlar bulunmaktadır.
Türkiye'de sosyal diyalog zayıftır. Son olarak toplu iş sözleşmesinden yararlanan işçilerin oranı düşüktür.
Avrupa
İşçi
Sendikaları
Konfederasyonu
(ETUC)
üyesi
olan
Kamu
Emekçileri
Sendikaları
Konfederasyonu'nun (KESK) üyeleri terör karşıtı bir operasyonda tutukl anmıştır (Bkz. Doğu ve
Güneydoğudaki durum hakkındaki bölüm).
Ayrımcılıkla mücadeleye ilişkin ilkelere Anayasa'da ve pek çok kanunda yer verilmiştir. Hükümet bu
konudaki farkındalığı artırmış ve eğitim yılının ilk konuşmasının bu konuyu kapsamasına karar vermiştir.
Bununla beraber, konuyla ilgili yasal çerçeve AB müktesebatıyla uyumlu değildir (Bkz. 19.
Fasıl-Sosyal Politika ve İstihdam) . İşyerinde ayrımcılığa ilişkin pek çok olay yaşanmıştır, eşcinsel
çalışanlar cinsel eğilimleri yüzünden işten çıkarılm ıştır. Türk Ceza Kanunu'nun "teşhircilik" ve "genel
ahlaka karşı suçlar" konusundaki hükümleri bazen eşcinseller aleyhine ayrımcılık yapılması için
kullanılmaktadır. Kabahatler Kanunu da cinsiyet değiştirmiş kişiler aleyhine ceza verilmesi için sık sık
kullanılmaktadır.
44
"Kadınlar için Küresel İstihdam Trendleri 2009" başlıklı ILO Raporu 'na göre Türkiye'de imalat sanayinde istihdam
edilen erkekler kadınların iki misli kazanç elde etmektedir.