Kamu Bütçesi
advertisement
Mersin Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Maliye Bölümü Kamu Bütçesi ÖZET DERS NOTLARI Yrd. Doç. Dr. Cihan YÜKSEL Merak et… Öğren… Uygula… Ve Başar! © Copyright [Cihan Yüksel] 1. BÜTÇE KAVRAMI VE BÜTÇE HAKKI İnsanların bir arada yaşayarak toplumu oluşturması, kişisel ihtiyaçlarının yanında toplumsal ihtiyaçları da doğurmuştur. Zira insanların ortak kullanımına konu olan mal ve hizmetler, toplumsallaşmanın bir sonucudur. Bu toplumsal (kamusal) ihtiyaçların karşılanması için devlet ekonomiye müdahale eder ve söz konusu kamusal mal ve hizmetleri sunar. Devletin sunduğu hizmetlerin parasal karşılığı olan maliyetler kamu harcamalarıdır ve aslında bu harcamalar toplumun ortak harcamalarıdır. Ancak bu harcamaların karşılanması, diğer bir ifadeyle finanse edilmesi gerekir ki; devlet bunu başta vergiler olmak üzere bir takım gelirler elde ederek yapar. Bunlara da kamu gelirleri denir ve kamu gelirleri aslında toplumun ortak geliridir. İşte halkın ortak geliri ve ortak harcamalarını bir arada görmemizi sağlayan ve hükümetlerin vatandaş adına bu gelirleri toplama ve harcamaları yapma yetkisini içeren yazılı metne kamu bütçesi denir. Amiyane bir ifadeyle, kamu bütçesi halkın ortak cüzdanıdır. Kamu bütçesinin ilmi tanımına bakacak olursak; “bütçe, ulusal ihtiyaçları karşılayan bir yönetim planı, iktisadi politikanın bir aracı, hükümetin kamu fonlarını nasıl kullanacağına dair yasama organına ve millete sunduğu mali bir rapor, önerileri eyleme dönüştürecek yasama kararlarının alınması için bir istek, ulusal hedefleri ve onlara ilişkin verileri incelemek için bir araya getirilen bir belge ve hükümet programlarının daha verimli ve etkin bir şekilde icrasını mümkün kılan bir araçtır”. Kamu bütçesinin kanuni tanımına bakacak olursak; 26 Mayıs 1927 tarihinde kabul edilen ancak günümüzde geçerli olmayan 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu’nu yürürlükten kaldıran 2003 tarihli 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’na göre bütçe tanımı; “belirli bir dönemdeki gelir ve gider tahminleri ile bunların uygulanmasına ilişkin hususları gösteren ve usulüne uygun olarak yürürlüğe konulan belgedir” şeklindedir. Not: 1050 sayılı Kanun’da bütçe “kanun” olarak ifade edilirken; 5018 sayılı Kanun’da “belge” olarak ifade edilmiştir. Bunun nedeni bütçe tanımının 5018 sayılı Kanun’da “devlet bütçesi” kapsamında değil, “kamu bütçesi” kapsamında ele alınmış olmasıdır. Not: 1050 sayılı Kanun bütçe dönemini yıllık alırken; 5018 sayılı Kanun ise “belirli bir dönem” ifadesini kullanarak çok yılı bütçelemeyi anlatmak istemiştir. Bütçe hakkı ise, kamu hizmetlerinin cinsi ve tutarı ile bu hizmetleri karşılayacak kamu gelirlerinin toplanması hakkında karar verme yetkisidir. Bütçe hakkı esasen vatandaşındır. Fakat sürekli vatandaşlar aracılığıyla kamusal kararların alınması teknik olarak zor ve maliyetli olduğundan, bu hak genel seçim yoluyla vekillere devredilir ve parlamento oluşturulur. Bu yüzden de bütçe hakkı parlamentoya aittir (TBMM). 1 Asil (Vatandaş) Genel Seçimler (siyasi sorumluluk) Vekil/Asil (Parlamento) Güven Oylaması (yönetsel sorumluluk) Vekil (Hükümet) Modern demokrasilerde bütçe hakkı bir asil-vekil ilişkisine dayanır. Bütçe vatandaşın ortak gelir ve giderlerinden oluştuğuna göre, bütçe hakkı esasen vatandaşa aittir. Ancak kamusal kararların sürekli vatandaşlar aracılığıyla alınması zordur. Bu nedenle vatandaşlar (seçmenler) genel seçimler yoluyla politikacıları vekilleri olarak seçerler. Burada siyasi bir sorumluluk verilmiş olur. Milletvekillerinden oluşan parlamento ise vatandaş adına bütçe yapma hakkına sahiptir. Diğer bir ifadeyle bütçe hakkı halk adına parlamentonundur. Bütçeyi uygulama yetkisi ise parlamentoda çoğunluğu temsil eden hükümete aittir. Hükümet bu yönetsel sorumluluğu parlamentodan güven oylaması ile alır. Bütçe kanununun parlamentoda onaylanması da aslında bir güven oylamasıdır. Çünkü tüm halkı temsil eden ve bütçe hakkına sahip olan parlamento, kamu geliri toplama ve kamu harcaması yapma yetkisini hükümete bütçe kanunu yoluyla verir. Dikkat edilirse ilk asil-vekil ilişkisinde vatandaş asil, parlamento vekil konumundadır. İkinci asil-vekil ilişkisinde ise parlamento asil, hükümet vekil konumundadır. Not: Dünyadaki ilk yazılı bütçe metni 1215 tarihli Magna Carta Libertatum’dur. İngiltere’de kral vergi toplama ile ilgili yetkilerini meclise bırakmıştır. Not: Türkiye’de bütçe hakkı ilk kez 1876 Anayasası (Kanun-i Esasi) ile kabul edilmiştir. Not: II. Meşrutiyet ile birlikte bazı bütçe prensiplerine dayanan ilk çağdaş bütçe olan 1909 yılı bütçesinden sonra, önce 1910 daha sonra 1912 yılında Muhasebe-i Umumiye Kanunu kabul edilmiştir. 2 2. BÜTÇENĠN ÖZELLĠKLERĠ VE TEMEL UNSURLARI Bütçenin özellikleri şu şekilde özetlenebilir: Bütçe bir kanundur. Kamu geliri ile giderlerini kapsamaktadır. Bütçedeki büyüklükler tahminidir. Mali yıla girmeden önce onaylanmaktadır. Bir mali yıl için hazırlanır. Türkiye’deki mali yıl ile takvim yılı aynıdır (1 Ocak - 31 Aralık arasını kapsar). Bütçede denklik esastır. Burada söz konusu olan rakamsal denklik değil muhasebesel denkliktir. Bütçede bulunması gereken 4 temel unsur vardır. “4T” olarak adlandırabileceğimiz bu unsurlar (vasıflar) Tahmin, Tahdit, Tasdik ve Tevzin’dir. TAHMİN: Bütçe, devletin geleceğe ait gelir ve gider tahminlerini gösterir. Bütçelerde yer alan gelir ve gider tahminleri ait oldukları mali yıldan önce tahmin edilerek hazırlandıklarından tüm bütçeler geleceğe ait iktisadi ve mali bir plan ve program niteliğindedir. Gelir ve gider tahminlerinin özellikleri şunlardır: Giderler için yapılan tahminler bir üst sınırı gösterir. Gider tahminleri sadece bütçede açıkça gösterilmiş olan yere ve konuya harcanabilirler. Bütçede gösterilmiş olan kaynaklar dışında hiçbir kaynaktan gelir toplanamaz. Gelir tahminleri alt ve üst sınır niteliği taşımazlar. Tahminlerden ayrılmalar, tahmini yapanların başarılı ya da samimiyetleri için bir ölçü olarak kullanılabilir. TAHDİT (SÜRE): Bütçe genellikle yıllık tahminleri gösterir. Türkiye’de bütçelerin yıllık olacağına Anayasa’da yer verilmiştir. 7 Kasım 1982 tarih ve 2709 sayılı Anayasamızın 161. maddesinde “Devletin ve kamu iktisadi teşebbüsleri dışındaki kamu tüzel kişilerinin harcamalarının yıllık bütçelerle yapılacağı” hükme bağlanmıştır. Mali Yıl (Bütçe Yılı), belirli bir zaman için hazırlanan ve uygulanan devlet bütçesi devresidir. TASDİK (ONAYLAMA): Bütçe, gelirlerin toplanmasına ve giderlerin yapılmasına önceden yetki verir. 3 Parlamento devlet bütçesini kabul edip onaylamakla hükümete, gelirlerin toplanması ve belli bir dönem içinde kamu hizmetlerine ne kadar harcama yapacağı konusunda yetki vermiş olur. Bu yetki, bütçe kanunu aracılığıyla yasama organı tarafından yürütme organına verilmiş olur. TEVZİN: Bütçede yer alan kamu gelir ve gider tahminleri denk olmalıdır. Klasik maliye anlayışında denklik, olağan gelir ve giderlerin denkliğidir. Devlet 100 TL harcama yapıyorsa 100 TL vergi toplamalıdır. Gerisine karışmamalıdır. Klasik maliyeciler devlet müdahalesine karşıdırlar ve mali denge üzerinde dururlar. Çağdaş maliye anlayışında ise denklik, olağan gelirlerle beraber olağanüstü gelirlerin (borçlanma) toplanması sonucu oluşan gelir ve gider denkliğidir. Devlet 100 TL harcama yapıyor ama 80 TL vergi topluyorsa, 20 TL borçlanma yapar. Muhasebesel denklik sağlanmış olur. Modern maliyeciler mali denge yanında özellikle ekonomik denge üzerinde de dururlar. 3. BÜTÇENĠN ĠġLEVLERĠ (FONKSĠYONLARI) Bütçenin işlevleri, saptanmış olan politikalara bütçe yöntemiyle işlerlik kazandırılması ve bu konuda bütçenin üstlendiği ödevleri yerine getirme olgusudur. Bütçenin işlevleri temelde ikiye ayrılır: Klasik işlevler ve modern işlevler. Tahmin edileceği üzere klasik işlevler Klasik Maliye fikrinin bir ürünüdür. Modern işlevler ise daha çok Keynes ile birlikte devlete yüklenen yeni görevleri içerir. 3.1. Bütçenin Klasik (Geleneksel) Fonksiyonları Ġktisadi ve Mali Fonksiyonu: Bütçenin mümkün olan en az kaynak tahsisiyle yapılmasını ve bütçenin denk olmasını ifade eder. Klasik maliyeciler tarafından devlet bütçesinin denkliği vurgulanır. Gelir ve giderler birbirine eşit olmalıdır. Devlet minimum düzeyde harcama yapmalı, toplayacağı vergileri de buna eşit düzeyde tutmalıdır. (Klasik maliyeciler denk bütçeyi savunduklarından, borçlanmaya karşıdırlar). Bütçenin mali işlevi, harcamalar ile gelirler arasında bir mali denge oluşturmayı amaçlar. İktisadi işlevi ise, kıt kaynaklarla sınırsız ihtiyaçların denkleştirilmesi ile ilgilidir. Genel olarak iktisadi ve mali işlev, kamu gelir ve giderleri arasında sürekli ve sağlam bir denkliğin olması ve bütçenin rasyonel bir şekilde gerçekleşmesine dayanır. Hukuki Fonksiyonu: Bütçenin bir kanun olmasına vurgu yapar. Fakat bütçe kanununu diğer kanunlardan ayıran 2 temel özellik vardır: - Bütçe kanunu cumhurbaşkanı tarafından veto edilemez. 4 - Bütçe süreli bir kanundur. (Diğer kanunlar çıkar, o kanun feshedilene kadar devam eder. Yani süresi belli değildir. Fakat bütçe kanunu mali yıl için geçerlidir). Siyasi Fonksiyonu: Bütçe hakkının asiller (vatandaşlar) tarafından parlamentoya verilmesi siyasi bir süreçtir. Devletin kamusal ihtiyaçlardan hangilerini ve ne kadarını karşılayacağı, öte yandan bu işleri yapabilmesi için milli gelirden vergi yoluyla ne kadar bir pay alacağının önceden kararlaştırılması gerekir. Gelirinin bir kısmını devletin devamı için vergi olarak veren vatandaşın, bu kamu gelirinin harcamalara tahsis edilmesi konusunda söz sahibi olması bütçenin siyasi yönünün önemini ortaya koyar. Denetim Fonksiyonu: Bu işlev, bütçenin iktisadi, mali, siyasi vb. işlevlerini tamamlayan önemli bir işlevdir. Hangi kaynakların hangi hizmetlere ne kadar kullanılacağının bütçe kanunu yoluyla belirlenmesi, aslında devlet faaliyetlerinin parlamentoda denetlendiği anlamına gelmektedir. Çağımızda denetimin yasal denetim biçiminde olması yanında etkinlik denetimi olarak yapılmasının da gerekli oluşu, bütçenin denetim işlevinin önemini açıkça ortaya koymaktadır. 3.2. Bütçenin Modern (ÇağdaĢ) Fonksiyonları Konjonktürel Fonksiyonu: Bütçenin esnek bir yapıya sahip olması gerekir. Modern maliyecilere göre, bütçede gelir ve giderler arasında yıllık bir denkliğin bulunması gerekli değildir. Buna karşın, genel ekonominin dengede tutulması, tam istihdamın sağlanması, enflasyonist ve deflasyonist dönemlere karşı korunulmasında bütçenin araç olarak kullanılması yoluna gidilmektedir. Böylece bütçe konjonktürün durumuna göre açık ve fazla verebilecek ya da denk olabilecektir. Ancak bu denklik bir konjonktür devresi için söz konusudur. Çünkü bütçe konjonktürel bir görev yapmakla, arz-talep ve genel ekonomideki dengesizliği düzeltmektedir. Telafi Edici Fonksiyonu: Ekonomik dengeyi sağlamak adına gerekirse mali denklikten feragat etmektir. Yani esas amacın iktisadi denkliği sağlamak olmasıdır. Kalkınma Fonksiyonu: Kalkınma, iktisadi büyüme ile birlikte bazı sosyal göstergelerin de gelişmesidir. Bu fonksiyon, azgelişmiş ülkelerde ekonomik kalkınma hedefine ulaşmada bütçenin bir araç olarak kullanılmasını ifade eder. Kaynak Tahsisi Fonksiyonu: Devlet bütçeyi yaparken birtakım kaynaklar kullanır. Dolayısıyla bütçenin kaynak tahsisi işlevi vardır. Bu işlev, kamu ve özel kesim arasında öncelikle kaynakların tahsisinde etkinliği sağlaması yanında, kamu kesimi bünyesinde 5 birbirine rakip çıkan talepler arasında tercih yapılması ve buna ilişkin karşılıklı dengelerin gözetilmesini amaçlar. Gelir Dağılımı Fonksiyonu: Gelir dağılımı, üretim faktörlerinin üretime katkısı oranında gelirden pay almasıdır. Devlet topladığı vergi türleri ve yaptığı harcama türlerinde düzenleme yaparak gelir dağılımında adaleti sağlamaya çalışır. Bu fonksiyon, bütçe ile farklı gelir gruplarından vergilerin toplanıp yine farklı gelir gruplarına yönelik harcama yapılarak gelirin yeniden dağıtılmasını ifade eder. Ġstikrarı Sağlama Fonksiyonu: Ekonomik istikrarın sağlanabilmesi için fiyat istikrarı (fiyatlar genel düzeyinin istikrarlı olması) ve tam istihdamın (bütün üretim faktörlerinin kullanılıyor olması, işsizliğin olmaması) sağlanması gerekir. Bütçedeki harcama ve gelir rakamları ve kompozisyonu da hem fiyatlar genel düzeyini hem de istihdam düzeyini etkilemektedir. Dolayısıyla bu fonksiyon, ekonomik istikrarın sağlanması için bütçenin bir araç olarak kullanılmasını ifade eder. Yönetim Aracı Olma ĠĢlevi: Modern anlamda kamu bütçesi kamu yönetiminin verimliliğini etkilediğinden ve yöneticilerin işini kolaylaştırdığından, yönetim aracı olma işlevi de bulunmaktadır. Planlama Aracı Olma ĠĢlevi: Kamu bütçesi aynı zamanda geleceğe dönük devlet faaliyetlerinin planlanmasını da sağlar. Kamu bütçesi, kamu gelir ve giderlerini yansıttığından mali, etkin kaynak kullanımını sağladığından iktisadi ve devlet faaliyetlerinin ideolojik tercihlerini yansıttığından siyasi bir plandır. 4. BÜTÇE DENKLĠĞĠ TEORĠLERĠ Bütçe tekniği teorileri, genellikle bütçenin denkliği konusundaki teorik tartışmaları ifade eder. Bu tartışmalar temelde üç grupta toplanabilir. 4.1. Geleneksel Bütçe Teorisi Geleneksel (klasik) bütçe teorisi, klasik iktisatçı ve maliyeciler tarafından savunulur ve yıllık denklik kavramına odaklanır. Yıllık denklikten kasıt, devlet bütçesinin gelir ve gider rakamlarının her yıl birbirine eşit olmasıdır. Denk bütçe savunulduğundan, devletin açık bütçe durumunda yaptığı bir uygulama olan kamu borçlanmasına da karşıdırlar. Devlet, sadece uzun 6 vadeli yatırımlar durumunda borçlanabilmeli, bunun dışında küçük ve denk bütçe politikası uygulamalıdır. Bu durum “altın kural” olarak ifade edilmektedir.1 4.2. Devri Bütçe Teorisi Devri bütçe teorisi, Keynesyen iktisat temelli bir teoridir. Bu teoriye göre kamu bütçesi yıllık olarak denk olmak zorunda değildir. Önemli olan, 7-10 yıllık bir devirde (konjonktürde) bütçenin denk olmasıdır. Yani bazı yıllarda açık verilebilir. Diğer yıllarda bu açık telafi edilebilir. Ancak uzun vadeli bir dönem içinde toplamda bütçe açık vermemelidir. 4.3. Telafi Edici Bütçe Teorisi Telafi edici bütçe teorisinde mali denklik yerine ekonomik denklik (arz ve talebin dengeye gelmesi) göz önünde bulundurulmaktadır. Ekonomik dengeyi sağlayabilmek için gerekirse mali denklikten feragat edilebilir. Yani bütçe açık verebilir. 5. BÜTÇE ĠLKELERĠ Bir kamu bütçesinde olması gereken temel özellikler vardır. Bu özellikler herkes tarafından genel kabul gören ilkelerdir. Bu ilkeler şöyle sıralanabilir: Genellik İlkesi Birlik İlkesi Doğruluk İlkesi Önceden İzin Alma İlkesi Giderlerin Bölümler İtibariyle Onaylanması (Ayırım İlkesi) Denklik İlkesi Yıllık Olma İlkesi Alenilik İlkesi (Ulaşılabilirlik) Mali Saydamlık, Şeffaflık Açıklık İlkesi (Anlaşılabilirlik) ve Hesap Verilebilirlik Tasarruf İlkesi Hesap Verme Sorumluluğu İlkesi Mali Disiplin İlkesi 5.1. Genellik Ġlkesi Devletin büyük ya da küçük tüm gelir ve giderlerinin bütçede yer alması genellik ilkesidir. Genellik ilkesi başlıca üç noktada ağırlık kazanır: 1 Tüm disiplinlerde her yaklaşımca genel kabul gören ifadeler için kullanılan altın kural kavramının, burada bütçe denkliği gibi mali iktisat literatüründe genel kabul görmemiş bir ifade için kullanılması düşündürücüdür. 7 - Tüm devlet gelir ve giderlerinin bütçede gösterilmesi gerekir. - Bütçede yer alan gelir ve giderlerin gayrisafi (brüt) tutarlar olarak belirtilmesi gerekir. Gelirleri toplayan kamu kuruluşları bundan giderlerini düşüp kalanını bütçeye net gelir yazamaz. - Belli gelirlerin belli giderlere tahsis edilmemesi gerekir (adem-i tahsis). Devletin bütün gelirleri bir havuzda toplanır, devletin bütün harcamaları bu havuzdan yapılır. Adem-i tahsis ilkesi her zaman geçerli olmayabilir. İstisnası vardır; şartlı bağış ve yardımlar bunun en klasik örneğidir. 5.2. Birlik Ġlkesi Tüm gelir ve giderlerin tek bir bütçede yer almasıdır. İdeal (olması gereken) bir ilkedir. Ancak gerçek hayatta uygulanamayan bir ilkedir. Çünkü kamu sektörünün birçok farklı bileşeni vardır ve bunların hepsinin ayrı bütçeleri olabilir. Dolayısıyla devletin tüm gelir ve giderlerinin tek bir bütçede yer alması zordur. 5.3. Doğruluk Ġlkesi Bütçe tahminlerine ilişkin olan bu ilke, bütçelerin gelir ve gider tahminlerinin samimi ve doğru olarak yapılması gerektiği anlamına gelir. Sübjektif (öznel) doğruluk, bütçeyi yapan yöneticilerin iyi niyetli olmasını ifade eder. Objektif (nesnel) doğruluk ise, gelir ve gider tahminlerindeki isabet gücünü ifade eder (bütçenin gider, gelir ve denge tahminleri, ekonominin genel dengesine uygun şekilde yapılmalıdır). 5.4. Önceden Ġzin Alma Ġlkesi Bu ilkeye göre, bütçe tasarısı, öngörülen harcamaların yapılacağı ve gelirlerin toplanacağı mali yıla girmeden önce parlamento tarafından kabul edilip onaylanmalıdır. Yürütme organının (Bakanlar Kurulunun) yasama organından harcama yapma ve vergi toplama iznini alması gerekir. 5.5. Ayırım Ġlkesi (Giderlerin Bölümler Ġtibariyle Onaylanması) Ayırım (tahsis) ilkesi, kamu hizmetlerine tüm gelirlerden ödenmek üzere her hizmet çeşidine bir ödenek ayrılmasıdır. Bu nedenle de bütçe onaylanırken harcama kalemleri tek tek oylanır. 8 5.6. Denklik Ġlkesi Burada kastedilen denklik, muhasebesel denkliktir. Yani aslında bütçede açık bile olsa, finansman yöntemlerinin de bütçede gösterilmek suretiyle muhasebesel olarak gelir ve gider denkliğinin sağlanmasıdır. Mesela, bütçede 20 TL’lik bir açık olduğunda, devlet 20 TL borçlanma yoluna gidecektir. Borçlanma geliri de bütçenin gelir hanesine yazıldığından toplamda gelir ve gider rakamları muhasebesel olarak denk olmuş olacaktır. 5.7. Yıllık Olma Ġlkesi Bütçede yer alan gelir tahminleri ile giderleri gösteren miktarların bir yıl için geçerli olduğunu ifade eder (1 Ocak- 31 Aralık). Bugün Türkiye’de üç yıllık bütçeleme vardır (ABD’de olduğu gibi, çok yıllı bütçeleme). Söz gelimi, 2014 yılında 2015 yılı bütçesi hazırlanırken 2016 ve 2017 yılı bütçe tahminleri de ek olarak hazırlanır. 2015 yılında ise, 2016 bütçesi hazırlanırken rakamlar revize edilir; 2017 ve 2018 yılı bütçe tahminleri de ek olarak hazırlanır. 5.8. Alenilik (UlaĢılabilirlik) Ġlkesi Bütçeyle ilgili tüm bilgi, tablo ve verilerin ulaşılabilir olması gerekir. Mali saydamlığın bir ürünüdür. Alenilik ilkesinin istisnası, örtülü ödenektir. 5.9. Açıklık (AnlaĢılabilirlik) Ġlkesi Bu ilkeye göre bütçe tahminleri ve uygulama sonuçları kamuoyu tarafından anlaşılabilir olmalıdır. 5.10. Tasarruf Ġlkesi Bu ilke, belirli miktardaki para ile mümkün olan en yüksek ortak faydayı sağlamak demektir. 5.11. Hesap Verme Sorumluluğu Bütçe kullanma yetkisine sahip kamu görevlilerinin, görevlerini yerine getirip getirmediğinin hesabını verme zorunluluğudur. 5.12. Mali Disiplin Belirli bir süre içerisinde bütçe açıklarının kapatılmasına yönelik politikaların uygulanmasıdır. Mali disiplinin arkasında yatan temel güdü mali uyumdur. Mali disiplinin sağlanması için mali kural uygulamaları önerilir. Mali kural, devletin maliye politikası uygulamalarına kanun yoluyla sayısal kısıtlar getirilmesidir. 9 6. BĠRLĠK ĠLKESĠNDEN SAPMALAR Devletin tüm gelir ve giderlerinin tek bir bütçede yer alması günümüz modern maliyesinde teknik olarak oldukça zordur. Çünkü kamu sektörünün farklı bileşenleri vardır ve bunlar farklı bütçelere sahiptir. Bu bileşenler teorik olarak temelde beş tanedir. KAMU KESİMİ = Merkezi Yönetim + Yerel Yönetimler + Sosyal Güvenlik Kuruluşları + KİT’ler + Fonlar Türkiye’de 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu kamu kesimini temelde ikiye ayırmıştır. Bir tarafta devletin iktisadi işletmeleri vardır ki, bunlar özerk bütçeli kuruluşlardır. Diğer tarafta ise genel yönetim kapsamında yer alan merkezi yönetim kuruluşları, yerel yönetimler ve sosyal güvenlik kuruluşları vardır. Merkezi yönetim üç unsurdan oluşur. Bunlar genel bütçeli idareler, özel bütçeli idareler ve düzenleyici ve denetleyici kuruluşlardır. Bu idarelerin bütçe yapıları, usul ve esasları birbirinden farklı olmakla birlikte, her biri ayrı bütçelenir ve genel bütçenin dışında yer alırlar. KAMU KESİMİ Genel Yönetim KİT’ler Merkezi Yönetim Genel Bütçeli İdareler İktisadi Devlet Teşekkülleri Kamu İktisadi Kuruluşları Özel Bütçeli İdareler Düzenleyici ve Denetleyici Kuruluşlar Yerel Yönetimler Sosyal Güvenlik Kuruluşları 10 6.1. Genel Bütçe Devlet tüzel kişiliğine dâhil olan ve 5018 sayılı Kanun’a ekli (1) sayılı cetvelde yer alan kamu idarelerinin bütçesidir (devletin gelirlerinin toplandığı bir havuz gibi düşünebiliriz). Genel bütçeli kuruluşlar sadece kamu hizmeti sunan birimlerdir. Hizmet sunabilmek için harcama yaparlar, ancak sundukları hizmetin niteliği itibariyle gelir elde etmezler. Bu yüzden bu kurumlar yaptıkları harcamaları genel bütçeden ödenek alarak yaparlar. Ülkemizde genel bütçe; yasama (TBMM), yargı (Anayasa Mahkemesi, Yargıtay, Danıştay, Sayıştay) ve yürütme (Cumhurbaşkanlığı, Başbakanlık ve bazı bakanlıklara bağlı bağımsız bütçeli kuruluşlar) organları bütçelerinden oluşmaktadır. Bu kuruluşların listesi şöyledir: Cumhurbaşkanlığı Genel Sekreterliği Başbakanlık Adli Tıp Kurumu Başkanlığı Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığı Anayasa Mahkemesi Başkanlığı Askeri Yargıtay Başkanlığı Avrupa Birliği Bakanlığı Bilim, Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı Bölge İdare Mahkemeleri Çalışma ve Sosyal Güvenlik Eğitim ve Araştırma Merkezi Başkanlığı Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Darphane ve Damga Matbaası Genel Müdürlüğü Dışişleri Bakanlığı Diyanet İşleri Başkanlığı Emniyet Genel Müdürlüğü Gelir İdaresi Başkanlığı Genelkurmay Başkanlığı ve Kuvvet Komutanlıkları Göç İdaresi Genel Müdürlüğü Gümrük ve Ticaret Bakanlığı Harp Akademileri (Kara, Deniz, Hava) Hazine Müsteşarlığı İçişleri Bakanlığı Jandarma Genel Komutanlığı Kamu Düzeni ve Güvenliği Müsteşarlığı Maliye Bakanlığı Milli Eğitim Bakanlığı Milli İstihbarat Teşkilatı Müsteşarlığı Orman ve Su İşleri Bakanlığı Sağlık Bakanlığı Sayıştay Başkanlığı Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığı İdari Teşkilatı Türkiye İstatistik Kurumu Başkanlığı Türkiye Yazma Eserler Kurumu Başkanlığı Uyuşmazlık Mahkemesi Başkanlığı Yargıtay Başkanlığı Yüksek Seçim Kurulu Başkanlığı Devlet Denetleme Kurulu Adalet Bakanlığı Adli Yargı İkinci Derece Mahkemeleri Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı Askeri Mahkemeler Askeri Yüksek İdare Mahkemesi Başkanlığı Basın-Yayın ve Enformasyon Genel Müdürlüğü Bölge Adliye Mahkemeleri Ceza Mahkemeleri Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı Danıştay Başkanlığı Devlet Personel Başkanlığı Disiplin Mahkemeleri Ekonomi Bakanlığı Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı Gençlik ve Spor Bakanlığı Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı Gülhane Askeri Tıp Akademisi Komutanlığı Hakimler ve Savcılar Yüksek Kurulu Başkanlığı Harp Okulları (Kara,Deniz, Hava) Hukuk Mahkemeleri İdare Mahkemeleri Kalkınma Bakanlığı Kültür ve Turizm Bakanlığı Meteoroloji Genel Müdürlüğü Milli Güvenlik Kurulu Genel Sekreterliği Milli Savunma Bakanlığı Polis Akademisi Başkanlığı Sahil Güvenlik Komutanlığı Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğü Türkiye Halk Sağlığı Kurumu Başkanlığı Türkiye Kamu Hastaneleri Kurumu Başkanlığı Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı Vergi Mahkemeleri Yüksek Hakem Kurulu Başkanlığı 11 6.2. Özel Bütçe Bir bakanlığa bağlı ya da ilgili olarak belirli bir kamu hizmetini yürütmek için kurulan, gelir tahsis edilen, bu gelirlerden harcama yapma yetkisi verilen, kuruluş ve çalışma esasları özel kanunla düzenlenen ve 5018 sayılı Kanun’a ekli (II) sayılı cetvelde yer alan kamu idarelerinin bütçesidir. Bu kuruluşlar gelir elde edilebileceği için, bunların yaptıkları harcamalar kendi gelirlerinden karşılanır. Gelir ve giderleri olduğu için kendilerine ait bütçeleri vardır. Bu kuruluşların gelirleri giderlerini bazen karşılamayabilir. O zaman genel bütçeden ödenek alabilirler. Gelirleri fazla giderleri az ise, kalan gelir genel bütçeye aktarılır. Bir kuruluşun özel bütçeli olabilmesi için, o kuruluşa bazı özel gelirlerin tahsis edilmesi, bu gelirlerden harcama yapma yetkisine sahip olması ve kanunla özel bütçe ile yürütme yetkisinin verilmesi gerekir. 5018 sayılı Kanun’un (II) sayılı cetvelinde yer alan özel bütçeli kuruluşlar şöyle listelenebilir: Tüm Kamu Üniversiteleri Atatürk Kültür Merkezi Başkanlığı Ceza İnfaz Kurumları ile Tutukevleri İşyurtları Kurumu Başkanlığı Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğü Doğu Anadolu Projesi Bölge Kalkınma İdaresi Başkanlığı Güney Doğu Anadolu Projesi Bölge Kalkınma İdaresi Başkanlığı (GAP) Kamu Denetçiliği Kurumu Başdenetçiliği Konya Ovası Projesi Bölge Kalkınma İdaresi Başkanlığı Maden Tetkik ve Arama Genel Müdürlüğü Orman Genel Müdürlüğü Özelleştirme İdaresi Başkanlığı Sivil Havacılık Genel Müdürlüğü Türk Akreditasyon Kurumu Genel Sekreterliği Türk İşbirliği ve Koordinasyon Ajansı Başkanlığı Türk Standartları Enstitüsü Başkanlığı Türkiye Adalet Akademisi Başkanlığı Türkiye Bilimler Akademisi Başkanlığı (TÜBA) Türkiye Hudut ve Sahiller Sağlık Genel Müdürlüğü Türkiye Su Enstitüsü Başkanlığı Ulusal Bor Araştırma Enstitüsü Başkanlığı Vakıflar Genel Müdürlüğü Yüksek Öğrenim Kredi ve Yurtlar Kurumu Genel Müdürlüğü 12 Atatürk Araştırma Merkezi Başkanlığı Atatürk Kültür, Dil ve Tarih Yüksek Kurumu Başkanlığı Devlet Opera ve Balesi Genel Müdürlüğü Devlet Tiyatroları Genel Müdürlüğü Doğu Karadeniz Projesi Bölge Kalkınma İdaresi Başkanlığı İzmir Yüksek Teknoloji Enstitüsü Karayolları Genel Müdürlüğü Küçük ve Orta Ölçekli İşletmeleri Geliştirme ve Destekleme İdaresi Başkanlığı Mesleki Yeterlilik Kurumu Ölçme, Seçme ve Yerleştirme Merkezi Başkanlığı Savunma Sanayii Müsteşarlığı Spor Genel Müdürlüğü Türk Dil Kurumu Başkanlığı Türk Patent Enstitüsü Başkanlığı Türk Tarih Kurumu Başkanlığı Türkiye Atom Enerjisi Kurumu Başkanlığı Türkiye Bilimsel ve Teknolojik Araştırma Kurumu Başkanlığı Türkiye İlaç ve Tıbbi Cihaz Kurumu Başkanlığı Türkiye ve Orta-Doğu Amme İdaresi Enstitüsü Genel Müdürlüğü (TODAİE) Üniversitelerarası Kurul Başkanlığı Yurtdışı Türkler ve Akraba Topluluklar Başkanlığı Yükseköğretim Kurulu Başkanlığı 6.3. Düzenleyici ve Denetleyici Kurum Bütçesi Özel kanunlarla Kurul, Kurum veya Üst Kurul şeklinde teşkilatlanan ve 5018 sayılı Kanun’a ekli (III) sayılı cetvelde yer alan her bir düzenleyici ve denetleyici kurumun bütçesidir. Bu kuruluşlar genel bütçeye dâhil olmadığından, birlik ilkesinden sapma söz konusudur. Özellikle 1980 sonrasında yaşanan özelleştirme furyasıyla beraber, doğal tekel niteliğinde olan bazı hizmetlerin veya stratejik olduğu için kamunun tekelinde olan bazı sektörlerin özelleştirilmesi fikri ortaya çıkmıştır. Ancak bu hizmetlerin bu sefer de özel sektör tekelinde olmasının yaratacağı tehlikeler söz konusu olmaktadır. Bu nedenle bu hizmetlerin özel sektöre bırakılması, ancak devletin ilgili organları tarafından da düzenlenmesi ve denetlenmesi gereği doğmuştur. Bu da karşımıza regülasyon (düzenleme) kavramını çıkarmaktadır. Düzenleyici ve denetleyici kurumların üçer aylık dönemler itibariyle oluşacak gelir fazlaları, her üç ayda bir izleyen ayın on beşine kadar genel bütçeye aktarılır. 5018 sayılı Kanun’un (III) sayılı cetvelinde yer alan düzenleyici ve denetleyici kurumlar şöyle listelenebilir: Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu Başkanlığı Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu Başkanlığı Kamu İhale Kurumu Başkanlığı Rekabet Kurumu Başkanlığı Tütün ve Alkol Piyasası Düzenleme Başkanlığı Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumu Başkanlığı Kamu Gözetimi, Muhasebe ve Denetim Standartları Kurumu Başkanlığı Radyo ve Televizyon Üst Kurulu Başkanlığı Sermaye Piyasası Kurulu Başkanlığı Kurumu 6.4. Kamu Ġktisadi TeĢebbüsü Bütçesi KİT’ler devletin iktisadi işletmeleridir. KİT’lerin kendi gelirleri ve giderleri vardır. Genel bütçe ile alakaları yoktur, ayrıdırlar. Bunların bütçelerine Özerk Bütçe denir. - KAMU İKTİSADİ TEŞEBBÜSLERİ Kamu İktisadi Kuruluşları (KİK) İktisadi Devlet Teşekkülleri (İDT) Sermayesinin tamamı devlete ait olan ve - Sermayesinin tamamı devlete ait, iktisadi tekel niteliğindeki mallar ile temel mal alanda ve hizmet üretmek ve pazarlamak üzere göstermek üzere kurulan kamu iktisadi kurulan, kamu hizmeti niteliği ağır basan teşebbüsüdür. kamu iktisadi teşebbüsüdür. - - ticari esaslara göre faaliyet Ticari kaygı içeren kuruluşlardır. Sosyal kaygı içeren kuruluşlardır. 13 Kamu İktisadi Teşebbüsleri, sermaye paylarının durumuna göre teşebbüs, bağlı ortaklık, müessese ve iştirak şeklinde yapılandırılmışlardır. Teşebbüs: İDT ve KİK’in ortak adıdır. Teşebbüsler, Bakanlar Kurulu kararı ile kurulur. Müessese: Sermayesinin tamamı bir İDT ya da KİK’e ait olup, ona bağlı işletme ya da işletmeler topluluğudur. Sermayesinin %100’ü devlete aittir. Bağlı Ortaklıklar: Sermayesinin %50’sinden fazlası İDT ya da KİK’e ait olan işletme ya da işletmeler topluluğundan oluşan anonim şirketlerdir. İştirakler: Sermayelerinin en az %15’ine, en çok %50’sine İDT, KİK ya da bağlı ortaklıkların sahip bulundukları anonim şirketlerdir. 6.5. Sosyal Güvenlik Kurumları Bütçesi Sosyal güvenlik hizmeti sunmak üzere, kanunla kurulan ve 5018 sayılı Kanun’a ekli (IV) sayılı cetvelde yer alan her bir kamu idaresinin bütçesidir. Kendi gelirleri vardır. Geliri, çoğunlukla sigortalı çalışan insanların maaşlarından kesilen primlerdir. Türkiye’de Sosyal Güvenlik Kurumu ve Türkiye İş Kurumu Genel Müdürlüğü olmak üzere iki tanedir. 6.6. Mahalli Ġdarelerin Bütçeleri Mahalli idareler, il, belediye veya köy halkının müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kuruluş esasları kanunla belirtilen ve karar organları genel kanunda gösterilen, seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzel kişileridir. Mahalli idare bütçesi, mahalli idare kapsamındaki kamu idarelerinin bütçesidir. Türkiye’de mahalli idareler bütçe uygulamaları için Sayıştay denetimine tabidirler. 6.6.1. Ġl Özel Ġdaresinin Bütçesi İl özel idaresi, il halkının mahalli müşterek nitelikteki ihtiyaçlarını karşılamak üzere kurulan ve karar organı seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan, idari ve mali özerkliğe sahip kamu tüzel kişileridir. İl özel idaresi üç organdan oluşur: vali, il genel meclisi, il encümeni. Vali, il özel idaresinin başı ve tüzel kişiliğinin temsilcisidir. İl genel meclisi, il özel idaresinin karar organıdır ve ilgili kanunda gösterilen esas ve usullere göre ildeki seçmenler tarafından seçilmiş üyelerden oluşur. İl encümeni ise, valinin başkanlığında, il genel meclisinin her yıl kendi üyeleri arasından bir yıl için gizli oyla seçeceği beş üye ile valinin her yıl birim amirleri arasından seçeceği beş üyeden oluşur. 14 İl özel idaresinin bütçe hazırlık süreci valinin sorumluluğunda olan stratejik planın hazırlanması ile başlar. Vali bütçeyi hazırlamakla görevlidir. İl özel idare bütçesi hazırlanırken üst yönetici olan vali, her yıl Haziran ayının sonuna kadar stratejik plan ve performans programına uygun olarak gider bütçelerini hazırlamak üzere birimlere “Bütçe Çağrısı” yapar. Temmuz sonuna kadar birimler gider tekliflerini mali hizmetler birimine verirler. Mali hizmetler birimi idarenin bütçe tasarısını oluşturur ve Vali 1 Eylül’e kadar bütçe tasarısını il encümenine verir. İl encümeni 30 gün içerisinde bütçe tasarısını inceler ve bir rapor hazırlar. Encümene sunulan bütçe tasarısı aynı zamanda 5018 sayılı Kanun uyarınca merkezi yönetim bütçe tasarısına eklenmek üzere İçişleri Bakanlığı’na da gönderilir. Bütçe tasarısı Vali tarafından son kez incelenir ve 1 Kasım’dan önce il genel meclisine sunulur. İl genel meclisi bütçeyi kendi bünyesinde oluşturduğu Plan ve Bütçe Komisyonunda inceletir. İl genel meclisi, komisyondan gelen bütçeyi Komisyon toplantı süresi de dâhil olmak üzere en çok 20 gün içinde görüşüp, karara bağlar. Böylece il özel idare bütçesi oluşmuş olur. 6.6.2. Belediye Bütçesi Belediye, belde sakinlerinin mahalli müşterek nitelikteki ihtiyaçlarını karşılamak üzere kurulan ve karar organı seçmen tarafından seçilerek oluşturulan, idari ve mali özerkliğe sahip kamu tüzel kişisidir. Belediye idaresinin kurulabilmesi için, yerleşim biriminin nüfusunun 5000 ve üzerinde olması ilk şarttır. Belediyeler üç organdan oluşur: belediye başkanı, belediye meclisi, belediye encümeni. Belediyelerin gelirlerini sıralayacak olursak, vergi gelirleri, genel bütçe vergi gelirlerinden aktarılan paylar, denkleştirme ödenekleri, harcamalara katılma payları ve vergi dışı gelirlerden bahsedebiliriz. Belediyelerin bütçe hazırlık süreci belediye başkanının sorumluluğunda olan stratejik planın hazırlanması ile başlar. Belediye başkanı bütçeyi hazırlamakla görevlidir. Belediye bütçesi hazırlanırken üst yönetici olan belediye başkanı, her yıl Haziran ayının sonuna kadar stratejik plan ve performans programına uygun olarak gider bütçelerini hazırlamak üzere birimlere “Bütçe Çağrısı” yapar. Temmuz sonuna kadar birimler gider tekliflerini mali hizmetler birimine verirler. Mali hizmetler birimi idarenin bütçe tasarısını oluşturur ve belediye başkanı 1 Eylül’e kadar bütçe tasarısını belediye encümenine verir. Belediye encümeni 30 gün içerisinde bütçe tasarısını inceler ve bir rapor hazırlar. Encümene sunulan bütçe tasarısı aynı zamanda 5018 sayılı Kanun uyarınca merkezi yönetim bütçe tasarısına eklenmek üzere İçişleri Bakanlığı’na da gönderilir. Bütçe tasarısı belediye başkanı tarafından son kez incelenir ve büyükşehir ilçe belediyelerinde 1 Ekim’den önce, büyükşehir belediyelerinde ve diğer belediyelerde 1 Kasım’dan önce belediye meclisine sunulur. Belediye meclisi bütçeyi kendi bünyesinde oluşturduğu Plan ve Bütçe Komisyonunda 15 inceletir. Belediye meclisi, komisyondan gelen bütçeyi Komisyon toplantı süresi de dâhil olmak üzere en çok 20 gün içinde görüşüp, karara bağlar. Böylece belediye bütçesi oluşmuş olur. 6.6.3. BüyükĢehir Belediyesi Bütçesi Büyükşehir belediyesinin kuruluşu il belediyelerinin büyükşehir belediyesine dönüştürülmesi ile gerçekleşir. Toplam nüfusu 750.000’den fazla olan yerlerdir. Büyükşehir belediyelerinin bütçe süreci, normal belediyelerin bütçe süreciyle aynıdır. Sadece büyükşehir ilçe belediyeleri, uyum sağlayabilmek adına bütçelerini büyükşehir belediyelerine gönderirler. Not: Büyükşehir belediyesi olan yerlerde il özel idareleri kaldırılmıştır. Not: 5018 sayılı Kanun köylere yer vermemiştir. 7. BÜTÇE SĠSTEMLERĠ Bütçe sadece yazılı bir belge değil, aynı zamanda devlet faaliyetlerinin takip edilebildiği ve gelir-gider dengesinin incelenebildiği bir mali belgedir de. Bu nedenle bütçenin teknik açıdan nasıl düzenlendiği, bütçe kayıtlarının nasıl tutulduğu önemli bir konudur. Bütçe düzenleme tekniği ve bu tekniklerdeki öncelikleri ifade eden bütçe sistemleri, zaman içinde yaşanan tecrübelere bağlı olarak değişmiş ve gelişmiştir. İlk zamanlarda kurumların sadece harcama ve gelir kalemlerinin listelendiği en ilkel bütçe sisteminden çıktı ve sonuç odaklı bütçe sistemine kadar birçok değişim yaşanmış ve farklı bütçe sistemleri uygulanmıştır. 7.1. Torba Bütçe Sistemi Harcamacı kullanımında, kuruluşlara harcama ödenek yerleri verilmesinde, bakımından bir kuruluşlara sınırlama verilen ödeneklerin getirmeyen; ödeneklerin kullanımında kuruluşları serbest bırakan bütçeleme sistemidir. Teorik bir bütçe sistemidir. Uygulamada bulunmamaktadır. En basit ve en çok inisiyatif sağlayan bütçedir. Olumsuz Yönleri: 16 Harcamaların yapıldığı yerler hakkında bilgi almak zordur. Kamu harcamalarında savurganlığa yol açabilecek özellik taşımaktadır. Yapılan harcamaların etkileri konusunda bilgi alınamamaktadır. Bürokrasiye geniş takdir yetkisi tanımaktadır. 7.2. Geleneksek (Klasik) Bütçe Sistemi Klasik maliyeciler tarafından geliştirilen geleneksel bütçe sistemine göre hazırlanan bütçede denklik esastır. Bu sistemde malzeme ve ücret sıralaması ya da madde sıralaması söz konusudur. Yapılan harcama sonucunda ne elde edildiği üzerinde durulmaz. Esası mali disiplindir. Gelir ve giderler kalem kalem yazılır. En ilkel bütçe sistemidir. Günümüzde uygulanmaz. En basit bütçe sistemidir. Devletin organizasyon yapısına dayalıdır. Bu nedenle örgüt bütçesi de denir. Organik sınıflandırma söz konusudur. Piyasalar üzerinde fazla etki yaratmaz. Tamamen girdi odaklıdır. Malzeme ve girdilerin satın almasına odaklıdır. Geleneksel Bütçe Sisteminin Aksaklıkları: Hükümetin nihai amaçlarına önem vermez (organik olması nedeniyle). Alternatifler arası seçim şansı sıfırdır. Bütçenin hazırlanmasında ve sonuçların değerlendirilmesinde analizlerden yararlanılmamaktadır. Uzun vadeli planlamaya olanak tanımamaktadır. Sistemin özünü geleneksel kontrol oluşturur. Modern yönetim anlayışına uymamaktadır. (Kamu Yönetimi + Mali Yönetim = Kamu Mali Yönetimi) Sosyal faydayı ölçemez. 7.3. Performans Bütçe Sistemi Kamu yönetimince mali yıl için kendilerine ayrılan ödeneklerle amaçlarını gerçekleştirme derecelerini ortaya koyan; bu amaçla hizmet etkinliğini ve fayda-maliyet analizlerini esas alan bir bütçeleme sistemidir. Ne satın alındığı değil, ne yapıldığı ve başarıldığı üzerinde durulur. İlk olarak ABD’de uygulanmıştır. Performans bütçe sisteminde, çeşitli kamu birimlerine ihtiyaç duydukları ödeneklerin tahsis edilmesinden çok; hedeflenen amaçların belirlenip bu hedeflere ne ölçüde ulaşıldığını gösterme çabası vardır. 17 Bu sistemin temel özelliği, giderlerin kategorik olarak değil; fonksiyon, program, iş veya proje şeklinde sınıflandırılmasıdır. Performans bütçenin 3 aşaması vardır: - Bütçenin faaliyetler ve iş yüklerine göre sınıflandırılması, - Performans ölçümlerinin yapılması, - Gerçekleşen maliyetlerle hedeflenen maliyetlerin karşılaştırılması (performans raporlarının hazırlanması). Performans Bütçe Sisteminin Yararları: Her bir faaliyetin faydasını ve maliyetini ölçmeye dayalı bir sistemdir. Devletin klasik denetim anlayışından çağdaş denetim anlayışına dönüştürür. Gerçekleşmeyen hedefleri raporladığından devlet daha etkin çalışır. Performans Bütçe Sisteminin Zararları: Bütçelerin siyasi boyutu ihmal edilmektedir. Burada bütçe devletin amaçlarına odaklanan teknik bir metin haline gelmektedir. Yeni personel ihtiyacını doğurmaktadır. Modern ve çağdaş denetime olanak sağladığı için yöneticilerin işini zorlaştıran bir sistemdir. 7.4. Program Bütçe Sistemi Aynı kurumsal amaca yönelik çalışan tüm faaliyet ve programları, hangi kamu kuruluşunun sorumluluğu altında olduğuna bakmaksızın düzenlemeye çalışan bir bütçeleme sistemidir. Bu sistemde devletin yürüttüğü faaliyetler fonksiyonlar (hizmetler) olarak belirlenmekte ve bu fonksiyonların amacına ulaşması için bütçede program sınıflandırmasına geçilmektedir. Bu programlama ise programlar, alt programlar ve faaliyet/proje şeklinde sınıflandırılmaktadır. Program bütçe sistemi, fayda-maliyet analizine önem vermektedir. Böylece kurumlar yaptıkları harcamaların gerekçelerini göstermek zorundadır. Program Bütçe Sisteminin Yararları: Devletin yürüttüğü faaliyetler fonksiyonlara bölünmekte, bu da devletin amaçlarını görmek için faydalı olmaktadır. Alternatifler arası seçim yapıldığı için hizmette verimlilik vardır. Program Bütçe Sisteminin Sakıncaları: 18 Program bütçe sistemi bütçeleri gelir ve giderlerin gösterildiği belgeler olarak değerlendirmekte ve bütçelerin hazırlanması aşamasındaki siyasi tercihler göz ardı edilmektedir. Bu bütçeyi uygulayacak teknik altyapı zayıftır, personele ihtiyaç vardır. Kamusal hizmetlerin ölçümüne ilişkin temel kısıtlar bu bütçe sistemi için de geçerlidir. 7.5. Planlama-Programlama-Bütçeleme Sistemi (PPBS) İlk olarak ABD’de uygulanmıştır. Program bütçe sisteminin gelişmiş halidir. PPBS, “Hükümetin faaliyet programlarını gerçekleştirmek için amaçların, kaynakların ve aralarındaki ilişkilerin ele alındığı bir süreçtir.” Alternatif programlardan en uygun olanı seçilerek, bütçeyle kaynak-hizmet ilişkisi kurulur ve böylece ödeneklerin hizmetlere tahsisi sağlanır. PPBS dört aşamadan oluşur; 1. Planlama: Karar alma aşamasıdır. Amaçlar saptanmakta, fiziksel analiz ve seçeneklerin analizi gerçekleşmekte, maliyet tahminleri yapılmakta ve son aşamada model ortaya konulmaktadır. 2. Programlama: Belirlenen amaçlara ulaşmak için gerekli uygulamaların belirlenmesi ve organize edilmesi aşamasıdır. Örnek; * Program (Sağlık) * Alt program (Bulaşıcı hastalıkları önlemek) * Faaliyet (Veremle savaş) * Harcama (Aşı) 3. Bütçeleme: Planlanan ve programlanan harcamalara kaynak tahsis edilmesi aşamasıdır. 4. Sistem Analizi: Sistem analizi, karar alma aşamasında yöneticilere en iyi proje ya da programı seçme konusunda yardımcı olmaktadır. Sistem analizi aşamasında faydamaliyet analizi, maliyet-etkinlik analizi, sistem planlaması, doğrusal programlama gibi teknik yöntemlerle analiz yapılmaktadır. PPBS’nin Faydaları: Çağdaş analiz tekniklerinden yararlanır. Fiziki denetime yer verir. Rasyonel davranmayı sağlamaktadır. Savurganlığı önler. 19 Programlar alt programlara bölündüğünden devletin ne için ne kadar harcadığı görülebilir. Şeffaftır. Hükümetler amaçlarına daha kolay ulaşır. Yönetim alanında sorumluluğu artırır. PPBS’nin Sakıncaları: Alternatifler arası seçim şansını daraltan bir sistemdir. Modern analizlerin kullanılması personel ihtiyacı doğurur. Pahalı bir sistemdir. Bütçenin siyasi ve sosyal yönü göz ardı edilir. 7.6. Sıfır Tabanlı Bütçeleme Sistemi Buradaki temel mantık; geçmişten kalan kemikleşmiş ve artık ihtiyaç duyulmayan harcamaların kaldırılmasıdır. Bu sistemde bütçenin önceki yıl bütçeleri ile ilişkisi kesilir. Yani geçmiş yıllarda yapılan bütçeler hiç yapılmamış kabul edilir. Sıfır tabanlı bütçe sistemi savurganlığı önler, kaynakların daha etkin kullanımını öngörür. Uzun dönemli planlamayı özendirir. Ancak bunların yanında kırtasiyeciliği artıran bir sistemdir. İş yükünü artırır. Hazırlık süreci uzun ve zor olmakta, süreklilik arz eden kamu hizmetlerini ve yıllara yaygın yatırımları hesaba katmamaktadır. Bu sistemde bütçenin geleneksel, siyasi, sosyal fonksiyonu göz ardı edilir. 7.7. Stratejik Planlamaya Dayalı Performans Esaslı Bütçeleme Sistemi Bu bütçe sistemi parasal kaynak sağlamanın ve diğer kararların bir örgüt tarafından gerçekleştirilmesine dayanan hedef yönelimli ve sonuç odaklı bir bütçe sistemidir. 2000’li yıllarda yaygınlaşmaya başlamıştır. Türkiye’de halen uygulanmakta olan bütçe sistemidir. Bu bütçe sistemi 3 unsur üzerine kuruludur; a) Stratejik Planlama: Kurumların ileriye dönük misyon ve vizyonlarını ortaya koyarak, kurumun orta ve uzun vadeli stratejik amaç ve hedeflerini belirlemektir. b) Performans Programı: Stratejik planda belirlenen stratejik amaç ve hedefler doğrultusunda kurumun bir mali yıldaki performans hedef düzeylerini, bu hedeflere ulaşmak için yürütülmesi gereken faaliyet ve projeler ile kurumun bütçesine dayanarak oluşturulan belgelerdir. 20 c) Faaliyet Raporu: Kurumun performans programı uyarınca yürüttüğü faaliyet sonuçlarını, hedeflerden sapmalarını ve nedenlerini içeren, hesap verme sorumluluğunu gerçekleştirmek üzere hazırlanan raporlardır. Bu sistemde kalkınma planları ve yıllık programlar ile diğer ilgili programlar dikkate alınarak hazırlanacak olan stratejik planlar, Kalkınma Bakanlığı ve diğer ilgili kurumların öngörülen süreçlerinden geçerek yürürlüğe girecektir. İdarelerin bütçelerinin stratejik planlarda belirlenen performans göstergelerine uygunluğu ve idarelerin bu çerçevede yürütecekleri faaliyetler ile performans esaslı bütçelemeye ilişkin diğer hususları belirlemeye yetkili olan birim Maliye Bakanlığı’dır. Stratejik planlamaya dayalı performans esaslı bütçeleme sistemi (SPDPEBS), çıktıdan çok sonuç üzerinde durmaktadır. Örnek; Amaç: Grip olan çocuk sayısını azaltmak. Hedef: 2014 yılı sonunda çocuk grip oranlarını %5’ten %3’e indirmek. Girdi: Sağlık personeli, bina ve malzeme miktarı. Çıktı: Tedavi programına alınan çocuk sayısı. Sonuç: Kampanyanın sonunda gripten korunan çocuk sayısı. SPDPEBS’nin Faydaları: Harcamacı kuruluşun neyi, neden yaptığına odaklanmaktadır Mali disiplini hedef almaktadır Üretkenlik ve verimlilik artışını hedeflemektedir Kullanılan kaynağın büyüklüğünden ziyade vatandaşın memnuniyeti esas alınmaktadır Kamu yöneticisinin ne kadar harcadığını değil, ne ölçüde hedefe ulaştığını sorgulamaktadır Hesap verme sorumluluğunu güçlendirmektedir SPDPEBS’nin Sakıncaları: Uygulayıcıların iş yükünü artırmaktadır Bütçedeki bilgileri yorumlama açısından belirli bir uzmanlık ve bilgi birikimine ihtiyaç göstermektedir. Performansın ölçülmesine ilişkin bir takım eksiklikleri bulunmaktadır. 21 Stratejik planlamaya dayalı performans esaslı bütçeleme sisteminin başarılı bir şekilde uygulanabilmesi için tamamlayıcı olarak, Analitik Bütçe Sınıflandırması geliştirilmiştir. Analitik Bütçe Kodlaması 3’e ayrılır; 1. Harcama ve Borç Vermenin Kodlaması * Kurumsal (Organik) Kodlama * Fonksiyonel Kodlama * Finansman Tipi Kodlama * Ekonomik Kodlama 2. Gelirin Kodlanması 3. Açık/ Fazlanın Finansman Kodlaması Türkiye’de analitik bütçe kodlaması konusunda 2002 yılında altı kurumda pilot uygulama denenmiş, 2003 yılında tüm kamu kurumları program bütçelerini aynı zamanda analitik kodlamaya göre sınıflandırmış, 2004 yılından itibaren ise tamamen analitik bütçe uygulamasına geçilmiştir. Türkiye’de analitik bütçenin genel görünümü aşağıdaki gibidir. İlk satır kodlama türünü, ikinci satır alt düzeyleri, üçüncü satır ise tek veya çift basamaklı olarak tertipleri göstermektedir. I 00 KURUMSAL II III 00 00 IV 00 I 00 FONKSİYONEL II III IV 0 0 00 FİN. I 0 I 00 EKONOMİK II III 0 0 IV 00 Kurumsal kodlamada kamu kesimini oluşturan kurumlar yer almaktadır. Fonksiyonel kodlamanın birinci düzeyinde ise şu fonksiyonlar yer almaktadır: Genel Kamu Hizmetleri; Savunma Hizmetleri; Kamu Düzeni ve Güvenlik Hizmetleri; Ekonomik İşler ve Hizmetler; Çevre Koruma Hizmetleri; İskân ve Toplum Refahı Hizmetleri; Sağlık Hizmetleri; Dinlenme, Kültür ve Din Hizmetleri; Eğitim Hizmetleri; Sosyal Güvenlik ve Sosyal Yardım Hizmetleri. Finansman tipi kodlama ise tek haneli koddan ibarettir ve şu kalemleri içermektedir: Genel Bütçe; Özel Bütçeli İdareler; Düzenleyici ve Denetleyici Kurumlar; Sosyal Güvenlik Kurumları; Mahalli İdareler; Özel Ödenekler; Dış Proje Kredileri; Bağış ve Yardımlar. Ekonomik kodlamanın birinci düzeyi ise şu kalemlerden oluşmaktadır: Personel Giderleri; Sosyal Güvenlik Kurumlarına Devlet Primi Giderleri; Mal ve Hizmet Alım Giderleri; Faiz Giderleri; Cari Transfer; Sermaye Gideri; Sermaye Transferi; Borç Verme; Yedek Ödenek. 22 Türkiye kamu mali yönetiminin kabul ettiği ekonomik sınıflandırmadaki personel giderleri, bordroya dayalı olarak kamu personeline yapılan ödemeleri; sosyal güvenlik kurumlarına devlet primi giderleri, devletin işveren sıfatıyla ödediği sosyal güvenlik katkı paylarını; mal ve hizmet alım giderleri, faturalı olarak teslim alınan mal ve hizmet bedellerini; faiz giderleri, iç ve dış kamu borcu faiz ödemelerini; cari transfer, SGK ve KİT’lerin görev zararı ödemeleri ve tarımsal destekleme ödemeleri gibi sermaye birikimi hedeflemeyen karşılıksız ödemeleri; sermaye gideri, gayrimenkul alımı veya büyük onarımı gibi yatırım giderlerini; sermaye transferi, bütçe dışındaki idarelere yapılan yatırım amaçlı transferleri; borç verme, KİT’lerin sermayesine iştirak gibi bir mali varlık karşılığında yapılan ödemeleri; yedek ödenekler ise bütçede öngörülmeyen hizmetlerin karşılıklarını ifade eder. Stratejik planlamaya dayalı performans esaslı bütçeleme sistemini tamamlayan bir diğer unsur da çok yıllı bütçelemedir. Çok yıllı bütçeleme, devletin gelecek bir yıl esas olmak üzere takip eden birkaç yıla ilişkin gider ve gelir tahminlerinin yer aldığı bir bütçeleme şeklidir. 8. BÜTÇENĠN HAZIRLANMA SÜRECĠ Bütçe, esas itibariyle bir kanun olmasına karşın bütçe yasa tasarısının hazırlanması, mecliste görüşülmesi ve kanunlaşması açısından özellik arz eden bir kanundur. Bütçe yasası kamu yönetiminin faaliyetlerini hukuki normlara bağlayan bir yasadır. Ülkemizde devlet bütçesi yasal dayanağını Anayasa ve 5018 sayılı Kanun’dan almaktadır. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, devlet bütçesinin esas ve şekle ait hükümlerini, hazırlanma esaslarını ve bütçenin uygulanmasını esaslı bir şekilde saptamış ve yasal ilkeleri belirlemiştir. Bütçenin hazırlanma süreci aşağıdaki şablonla özetlenebilir: 23 Kalkınma Bakanlığı En Geç Eylül Ayının İlk Haftası Sonuna Kadar Bakanlar Kurulu (onaylar) Resmi Gazete Orta Vadeli Program Maliye Bakanlığı En Geç 15 Eylül’e Kadar En Geç 15 Eylül’e Kadar Eylül Sonuna Kadar (onaylar) YPK Maliye Bakanlığı Bütçe Çağrısı Kamu İdarelerine Kalkınma Bakanlığı Yatırım Programı Hazırlama Rehberi Gelir ve Gider Teklifi Mali Yılbaşından 75 Gün Önce Maliye Bakanlığı Gelir ve Gider Bütçesi (Bütçe Kanun Tasarısı) Bakanlar Kurulu Bütçe Kanun Tasarısı Bütçe Komisyonu 40 kişi = 25 İktidar + 15 Muhalefet Son 20 Gün (sunar) Maliye Bakanlığı Kamu İdareleri Yatırım Teklifi 15 Ekim’e Kadar Resmi Gazete Orta Vadeli Mali Plan (onaylar) Meclis Genel Kurulu (onaylar) Bütçe Kanun Tasarısı (sunar) Kalkınma Bakanlığı Bakanlar Kurulu TBMM Başkanlığı (sunar) Meclis Genel Kurulu Bütçe Kanunu Cumhurbaşkanı BÜTÇE Resmi Gazete (madde madde) Cumhurbaşkanı (onaylar) (veto edemez) Bütçe onaylandıktan sonra 15 gün içinde 24 Kalkınma Bakanlığı (Bakanlar Kurulu kararıyla) Kamu Yatırım Programı Resmi Gazete Orta Vadeli Program 5018 sayılı Kanun’un 16. maddesi uyarınca, çok yıllı bütçe hazırlık süreci Bakanlar Kurulu’nun en geç Eylül ayının ilk haftası sonuna kadar makro politikaları, ilkeleri, hedef ve gösterge niteliğindeki temel ekonomik büyüklükleri de kapsayacak şekilde Kalkınma Bakanlığı’nca hazırlanan orta vadeli programı kabul etmesiyle başlamaktadır. Orta Vadeli Program, bütçe sürecini başlatarak stratejik amaçlar temelinde kamu politikaları ve uygulamalarını şekillendirecek ve kaynak tahsisini bu çerçevede yönlendirecektir. Çeşitli alanlarda birbirleriyle tutarlı bir amaç, politika ve öncelikler seti sunan Orta Vadeli Program, makro politikaların yanı sıra, temel gelişme eksenini ve ana sektörleri kapsamaktadır. Dinamik bir yapı arz eden ve üç yıllık perspektife sahip olan Program, yıllık uygulamaların sonuçları ve genel şartlardaki değişmeler dikkate alınarak, her yıl yenilenmektedir. Bu kapsamda, Program uygulamaları ile Programı etkileyebilecek dışsal gelişmeler etkili bir şekilde izlenecek ve değerlendirilecektir. Programda yer alan amaç ve öncelikler bakımından uygulamanın izlenmesi, değerlendirilmesi ve Bakanlar Kurulu’na bilgi sunulmasından Kalkınma Bakanlığı sorumludur. Orta Vadeli Program İçeriği; Kamu ve özel kesim için öngörülebilirliği artıracak bir yol haritası niteliğindedir. Çeşitli alanlarda birbirleriyle tutarlı bir amaç, politika ve öncelikler seti sunmaktadır. Makro politikaların yanı sıra, temel gelişme eksenlerini ve ana sektörleri kapsar. Uzun vadeli amaçlara katkıda bulunacak şekilde, üç yıllık dönemde üzerinde yoğunlaşılacak öncelikleri tespit eder. Uygulamaların sonuçları ve genel şartlardaki değişmeler dikkate alınarak, her yıl yenilenecek dinamik bir yapı arz eder. Üç yıllık perspektife sahiptir. Orta Vadeli Mali Plan Bütçe hazırlık sürecinde yer alan ikinci doküman, Orta Vadeli Mali Plan’dır. 5018 sayılı Kanun’a göre Orta Vadeli Mali Plan, Orta Vadeli Mali Program ile uyumlu olmak üzere gelecek üç aya ilişkin toplam gelir ve gider tahminleri ile birlikte hedef açık ve borçlanma durumu ile kamu idarelerinin ödenek teklif tavanlarını içeren bir belgedir. Maliye Bakanlığı 25 tarafından hazırlanan Orta Vadeli Mali Plan, en geç Eylül ayının on beşine kadar Yüksek Planlama Kurulu tarafından karara bağlanarak Resmi Gazete’de yayımlanmaktadır. Bu maksatla hazırlanan Orta Vadeli Mali Plan, orta vadeli programda belirlenen temel amaç ve politikaların hayata geçirilmesine yönelik olarak hazırlanan, merkezi yönetim bütçe büyüklüklerini ve kurumsal bazda ödenek teklif tavanlarını belirleyen bir belge niteliğindedir. Genel ve özel bütçe kapsamındaki idareler, bu iki belge ile belirlenen sınırlar içinde kendi kurumsal önceliklerini saptayarak bütçelerini hazırlayacaklardır. Bütçenin hazırlanması ve uygulanmasında etkinliğin artırılarak mali disiplinin güçlendirilmesi, kamu maliyesi politikası hedeflerinin başında gelmektedir. Bu kapsamda ilk defa uygulamaya konulacak çok yıllı bütçeleme anlayışı, bu amaca ulaşma çabalarına önemli bir katkı sağlayacaktır. Öte yandan, uygulanan politikaların başarıya ulaşması, katılımcılığın artırılarak toplumda geniş bir destek görmesine ve bu politikaların tasarlanmasında ve uygulanmasında kamu idareleri arasında yeterli düzeyde işbirliği ve eşgüdümün sağlanmasına bağlıdır. Bu destek ve işbirliği, bütçe yönetiminde saydamlık ve hesap verilebilirliğin artırılmasına da yardımcı olacaktır. Orta Vadeli Mali Plan’da yer alacak en önemli unsur Mali Plan’da yer alan politika öncelikleri ve makroekonomik belgelere dayanarak ekonomik sınıflandırma bazında yapılan merkezi yönetim bütçe ödenek teklif tavanlarıdır. Belirlenmiş olan tavan; söz konusu kurumun verebileceği hizmetler için ayrılmış olan maksimum kaynağı ifade etmekte olup, kurumun bütçe teklifinde belirteceği hizmetlere ihtiyaç duyulup duyulmamasına göre bu kaynağın tamamı tahsis edilebilir veya edilmeyebilir. Bütçe Çağrısı ve Bütçe Hazırlama Rehberi Orta vadeli program ve orta vadeli mali plan yayımlandıktan sonra kamu idarelerinin bütçe tekliflerini ve yatırım programını hazırlama sürecini yönlendirmek üzere; Bütçe Çağrısı ve eki Bütçe Hazırlama Rehberi, Maliye Bakanlığınca; Yatırım Genelgesi ve eki Yatırım Programı Hazırlama Rehberi ise Kalkınma Bakanlığınca hazırlanarak en geç Eylül ayının on beşine kadar Resmi Gazete’de yayımlanır. Bütçe Hazırlama Rehberi ile Yatırım Programı Hazırlama Rehberi, bütçenin hazırlanmasında izlenecek yol ve yöntemler teknik ayrıntı ve standartlar ve hazırlanması esnasında kullanılacak formları içerir. 26 Bütçe Tekliflerinin Hazırlanması Gelir ve gider tekliflerinin hazırlanmasında; Orta vadeli program ve mali planda belirlenen temel büyüklükler ile ilke ve esaslar, Kalkınma planı ve yıllık program öncelikleri ile kurumun stratejik planları çerçevesinde belirlenmiş ödenek tavanları, Kamu idarelerinin stratejik planları ile uyumlu çok yıllı bütçeleme anlayışı, İdarenin performans hedefleri, dikkate alınır. Genel ve Özel Bütçe Kapsamındaki Kamu İdarelerince Yapılacak Bütçe Hazırlık Çalışmaları Kamu idareleri, stratejik planları ile Bütçe Hazırlama Rehberi’nde yer alan esaslar çerçevesinde, bütçe gelir ve gider tekliflerini gerekçeli olarak hazırlar ve yetkilileri tarafından imzalanmış olarak en geç Eylül ayı sonuna kadar Maliye Bakanlığı’na gönderir. Kamu idarelerinin yatırım teklifleri, değerlendirilmek üzere aynı süre içinde Kalkınma Bakanlığına verilir. Kamu idareleri, gelir tekliflerini hazırlarken katılımcı bir yaklaşım benimseyecekler ve merkez dışı birimlerinin ödenek taleplerinin de tekliflere yansıtılmasını sağlayacaklardır. Özel bütçe kapsamındaki kamu idareleri, gider teklifleri yanında ilgili yıl ve takip eden iki yıla ilişkin gelir tekliflerini de hazırlayarak en geç Eylül ayı sonuna kadar Maliye Bakanlığı’na (Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü’ne) göndereceklerdir. Genel bütçe gelir teklifi ise Maliye Bakanlığınca hazırlanacaktır. Gider teklifleri, Maliye Bakanlığınca belirlenmiş kurumsal, fonksiyonel ve ekonomik sınıflandırma esasına uygun olarak hazırlanacaktır. Bütçe gelir ve gider teklifleri gerekçeli olarak hazırlanacak ve yetkilileri tarafından imzalanacaktır. Düzenleyici ve Denetleyici Kurumlar Tarafından Yürütülecek Bütçe Hazırlık Çalışmaları 5018 sayılı Kanuna ekli (III) sayılı cetvelde yer alan düzenleyici ve denetleyici kurumlar, bütçelerini üç yıllık bütçeleme anlayışına uygun olarak kurumsal, fonksiyonel ve ekonomik sınıflandırma sistemine göre hazırlayacaklardır. Söz konusu kurumlar, bütçelerini Eylül ayı sonuna kadar doğrudan TBMM’ye, bir örneğini de Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu Tasarısına eklenmek üzere Maliye Bakanlığına, 27 yatırım tekliflerini ise Yatırım Programı ile ilişkilendirilmek üzere Kalkınma Bakanlığına göndereceklerdir. Maliye Bakanlığında Yapılacak Bütçe Görüşmeleri Harcamacı kurum tarafından oluşturulan bütçe teklifine son şekli Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğünce verilir. Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğünde, gelen bütçe tekliflerinin bütçe çağrısı ve bütçe hazırlama rehberinde belirtilen ilke ve standartlara uygun hazırlanıp hazırlanmadığı, ödenek istemlerinin yasal dayanaklarının ve ekonomik gerekçelerinin yeterli olup olmadığına bakılır. Bu safhada Maliye Bakanlığı ile Kalkınma Bakanlığı sıkı bir koordinasyon içinde çalışmaktadır. Merkezi Yönetim Bütçe Kanun Tasarısına eklenecek belgeler şunlardır; Orta vadeli mali planı da içeren bütçe gerekçesi Yıllık ekonomik rapor Vergi muafiyeti, istisnası ve indirimleri ile benzeri uygulamalar nedeniyle vazgeçilen kamu gelirleri cetveli Kamu borç yönetimi raporu Genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin son iki yıla ait bütçe gerçekleşmeleri ile izleyen iki yıla ait gelir ve gider tahminleri Mahalli idareler ve sosyal güvenlik kurumlarının bütçe tahminleri Merkezi yönetim kapsamında olmayıp merkezi yönetim bütçesinden yardım alan kamu idareleri ile diğer kurum ve kuruluşların listesi Bütçe Yasa Tasarısının Plan Bütçe Komisyonunda Görüşülmesi Bakanlar Kurulu tarafından TBMM’ye sunulan bütçe kanun tasarısı, Meclis Başkanı tarafından Plan ve Bütçe Komisyonu’na gönderilir. Bu komisyon bütçe yasa tasarısı üzerinde teknik incelemeyi yapan komisyon olup, buradaki çalışmaların 55 gün içerisinde tamamlanması gerekir. Plan Bütçe Komisyonu’nda 25 iktidardan olmak üzere toplam 40 üye bulunmaktadır. Üyeler komisyon gündemindeki bütçe tasarısı üzerinde önergeler verip, kabul edilmesi halinde, değişiklik yapma imkânına sahiptirler. Komisyon, merkezi yönetim bütçesine dâhil kuruluşların bütçe tasarılarını tek tek görüşür. Tasarı, program bazında onaylanıp gerekli değişikliklerle kabul edildikten sonra yapılan değişiklikleri ve ekleri içeren bir komisyon raporu ile birlikte TBMM Genel Kurulu’na sunulur. 28 Bütçe Yasa Tasarısının TBMM Genel Kurulunda Görüşülmesi Genel Kurul’da bütçe görüşmelerine Maliye Bakanı’nın konuşmasıyla başlanır. Bütçenin Genel Kurul’da görüşülmesi için 20 günlük süre vardır. Bütçenin bütünü üzerine yapılan görüşmelerden sonra, merkezi yönetim bütçe kanun tasarısının metnini maddeler, gider ve gelir cetvellerini kamu idareleri itibarıyla görüşür ve bölümler halinde oylar. Genel Kuruldaki görüşmeler sırasında, milletvekilleri, Anayasa’nın 162. Maddesi gereğince gider artırıcı veya gelir azaltıcı tekliflerde bulunamazlar. Genel Kuruldaki bütçe görüşmeleri, gelir bütçesi ve kanun tasarısının diğer maddelerinin de görüşülüp onaylanması sonucu sona erer. Bütçe Yasa Tasarısının Mali Yıl Başlangıcından Önce Onaylanması ve Yayımlanması Genel Kurul’daki görüşmelerin bitiminden sonra bütçenin tümü açık oya sunulur. Kabul oyları red oylarından fazla ise, bütçe TBMM’ce kabul edilmiş olur. TBMM tarafından kabul edilen kanun tasarısı onaylanmak üzere Cumhurbaşkanlığı’na gönderilir. Cumhurbaşkanı, Anayasa’nın 89. maddesi gereği, bütçe kanununu yeniden görüşülmek üzere TBMM’ye iade edemez. Cumhurbaşkanı tarafından onaylanan merkezi yönetim bütçe kanunu mali yılbaşından önce Resmi Gazete’de yayımlanarak, mali yılbaşında yani 1 Ocak’ta yürürlüğe girer. Not: Düzenleyici ve Denetleyici Kurumlar, TBMM ve Sayıştay Eylül sonuna kadar kendi kurum bütçelerini doğrudan TBMM’ye sunarlar. Bunun bir örneğini de Maliye Bakanlığına (Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğüne) sunarlar. 9. BÜTÇENĠN UYGULANMA SÜRECĠ Bütçenin uygulanma süreci 1 Ocak - 31 Aralık tarihleri arasında bütçe kanunun uygulanmasına dair yapılan her türlü işlemi içermektedir. Bu nedenle bütçenin uygulanma süreci oldukça detaylı ve geniş bir alandır. Burada, bütçenin uygulanmasına dair belirli konular özet bir şekilde ve parça parça verilmektedir. 9.1. Bütçe Kanunu 1. Madde: Gider Bütçesi 2. Madde: Gelir Bütçesi 3. Madde: Net Borçlanma Hâsılatı Not: Kamu harcamalarını özel harcamalardan ayıran en önemli özellik giderlerin gelirden önce belirlenmesidir. Bu nedenle ilk madde gider bütçesidir. 29 9.2. Geçici Bütçe Uygulaması Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu süresinde yürürlüğe konulmadığında geçici bütçe uygulamasına geçilir. Geçmiş mali yıl için kabul edilmiş olan ödenekler bir süre daha uzatılır. En fazla 6 ay sürer. Haziran sonuna kadar da hala yeni bütçe onaylanmamış olursa hükümet güvenoyu alamamış kabul edilir ve hükümet düşer. 9.3. Yedek Ödenek Genel Bütçe ödeneklerinin %2’sine kadar Maliye Bakanlığı bütçesine yedek ödenek konabilir. Bu ödenekten aktarma yapmaya Maliye Bakanı yetkilidir. Bütçenin uygulanma süreci içerisinde genel bütçeli kurumlardan birinde beklenmeyen bir harcama olursa Maliye Bakanlığı bu ödenekten o kurumlara aktarmalar yapar. Yapılan aktarmaların tür, tutar ve idareler itibariyle dağılımı, yılın bitimini takip eden 15 gün içinde Maliye Bakanlığınca ilan edilir. 9.4. Örtülü Ödenek Kapalı istihbarat ve kapalı savunma hizmetleri, devletin milli güvenliği ve yüksek menfaatleri ile devlet itibarının gerekleri, siyasi, sosyal ve kültürel amaçlar ve olağanüstü hizmetlerle ilgili hükümet icapları için kullanılan bir ödenektir. Başbakanlık ve Cumhurbaşkanlığı bütçesinde yer alır. Genel bütçe başlangıç ödenekleri toplamının binde beşini (‰5 veya %0,5) geçemez. Ne için ne kadar harcama yapıldığını Başbakan, Cumhurbaşkanı, Maliye Bakanı ve ilgili Bakan bilir. Mali saydamlık ilkesine aykırıdır. 9.5. Ek Ödenek (Ek Bütçe) Bütçenin hazırlığında tahmin edilmeyen hizmetlerin ortaya çıkması ya da bütçeye konulan ödeneklerin yetmemesi nedeniyle başvurulan bir uygulamadır. 5018 sayılı Kanun’a göre, “Merkezî yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin bütçelerindeki ödeneklerin yetersiz kalması halinde veya öngörülmeyen hizmetlerin yerine getirilmesi amacıyla, karşılığı gelir gösterilmek kaydıyla, kanunla ek bütçe yapılabilir”. 30 9.6. Tamamlayıcı Ödenek (Mütemmim Ödenek) Mevzuatın öngördüğü haller dışında, ödenekten fazla yapılan harcamanın, yasama organınca yerinde görülerek kesin hesap kanunu ile onaylanması şeklinde verilen ödeneğe tamamlayıcı ödenek denilmektedir. Ödenek aşımları, kesin hesap kanun tasarısına konulmakta ve TBMM’nin onayına sunulmakta ve Meclis tarafından kabul edilen bu ödeneğe tamamlayıcı ödenek denilmektedir. TBMM, kesin hesabı görüşürken bu hususları da dikkate alır. Ödenekten fazla yapılan harcama, yasama organınca yerinde görülürse, tamamlayıcı ödenek verilir. Tamamlayıcı ödenek başlangıç ödeneği mahiyetinde olup; ilgililerin bu konudaki sorumluluğunun kalkması anlamını taşır. Buna göre, tamamlayıcı ödenek TBMM’ce (bütçe kanunu ile olmasa da) kesin hesap kanunu ile verilmiş bir ödenek mahiyetindedir. Tamamlayıcı ödenek ne 5018 sayılı kanunda ne de diğer kanunlarda tanımlanmıştır. Tamamlayıcı ödeneğin kanuni bir dayanağı bulunmamakla beraber, uygulamanın getirmiş olduğu bir zorunluluk olarak kabul edilebilir. 9.7. Gelir Fazlası KarĢılığı ve Likit KarĢılığı Ödenekler Her iki ödenek türü de 5018 sayılı Kanun ve ikincil mevzuatta yer almamaktadır. Bu kavramlar ilgili yıllar bütçe kanunlarında ve bütçe uygulama tebliğlerinde yer almaktadır. bütçe uygulama tebliğlerindeki tanımlara göre gelir fazlası karşılığı ödenek kaydı işlemi, özel bütçeli idareler ile düzenleyici ve denetleyici kurumların (B) işaretli cetvellerinde öngörülmeyen veya belirtilen tahmini tutarların üzerinde gerçekleşen gelirler karşılığı olarak mevcut veya yeni açılacak tertiplere yapılacak ödenek kaydı işlemlerini ifade etmektedir. Likit karşılığı ödenek kaydı işlemi, özel bütçeli idareler ile düzenleyici ve denetleyici kurumların Merkezi Yönetim Bütçe Kanununa bağlı (F) işaretli cetvellerinde belirtilen net finansman tutarlarını aşan finansman gerçekleşme karşılığı olarak mevcut veya yeni açılacak tertiplere yapılacak ödenek kaydı işlemini ifade etmektedir. 9.8. Ödenek Aktarmaları Harcamacı kuruluşların değişik nedenlerle ödenekleri yetmediğinde ödenek içi ve ödenekler arası aktarmalar söz konusu olabilmektedir. Ödenek aktarımları merkezi yönetim kurumları arasında ve kanunla yapılır. İlgili tertip ödeneğinin %5’ini geçemez. Bu ödenek aktarması yapıldıktan sonra 7 gün içerisinde Maliye Bakanlığına bildirilir. Personel giderleri, yapılmış aktarmalar ve yedek ödenekten aktarma yapılamaz. 31 9.9. Gelir Bütçesinin Hazırlanması Gelir bütçesinin hazırlanmasında iki yöntemden bahsedebiliriz; 1. Otomatik Usul: Uygulaması sona eren son birkaç yılın bütçe rakamlarının ortalaması veya son yılın kesinleşmiş gelir rakamları yeni mali yılın gelir tahmininde esas alınır. 2. Doğrudan Doğruya Takdir Yöntemi: Maliye Bakanı takdir hakkını kullanmak suretiyle gelir bütçesini hazırlar. 9.10. Bütçe Kanununa Ekli Cetveller A Cetveli: Giderler gösterilir. B Cetveli: Gelirler gösterilir. C Cetveli: B cetvelindeki gelirlerin yasal dayanağı gösterilir. E Cetveli: Bazı ödeneklerin kullanımına ve harcamalara ilişkin esaslar gösterilir. F Cetveli: Özel bütçeli kuruluşlar ile düzenleyici ve denetleyici kuruluşların bütçe açıklarını nasıl finanse edeceğini veya bütçe fazlasının nasıl kullanılacağını gösterir. H Cetveli: Kamu görevlilerine ödenecek harcırahları gösterir. İ Cetveli: Parasal sınırlar gösterilir. K Cetveli: Ek ders, konferans ve fazla çalışma ücretleri gösterilir. M Cetveli: Milli Eğitim ve Sağlık Bakanlığına bağlı okullarda eğitim görenlerden alınan ücretler gösterilir. O Cetveli: Ordunun ihtiyacı için alınacak hayvanların bilgileri gösterilir. P Cetveli: Motorlu taşıtların ortalama alım değerleri gösterilir. T Cetveli: Kuruluşların satın alacakları taşıtların bilgileri gösterilir. V Cetveli: Vatani hizmet tertibinden ülkeye üstün hizmetler vermiş olanların isimleri, ödenek aylıklarının kanuni dayanağı ve miktarı gösterilir. 9.11. Bütçe Hesaplarının Kapatılması Bütçe hesaplarının kapatılmasında iki temel yöntem bulunmaktadır. Bunlar egzersiz yöntemi ve jestiyon yöntemidir. Egzersiz yönteminde bir bütçe yılına ilişkin gelir ve giderlerin, harcamaların yapıldığı ve gelirin toplandığı yıl bütçesinde değil de, ilgili yıl bütçesinde kayıt altına alınması söz konusudur. Jestiyon yönteminde ise, bir bütçe yılına ait gelir ve giderlerin ilgili yıl bütçesinde değil de, harcamaların yapıldığı ve gelirin toplandığı yıl bütçesinde kayıt altına alınması söz konusudur. 32 Egzersiz 2014 Tahakkuk Kayıt Jestiyon 2015 Ödeme - 2014 Tahakkuk - 2015 Ödeme Kayıt Örneğin, 2014 yılında alınan bir vinç 2014 yılında tahakkuk etmiş ve 2015 yılında ödenmiştir. Bu işlemin kaydı 2014 yılında yani tahakkuk ettiği yıl yapılıyorsa egzersiz yöntemi söz konusudur. Söz konusu işlemin kaydı 2015 yılında yani ödemenin yapıldığı yıl yapılıyorsa jestiyon yöntemi söz konusudur. Not: Türkiye’de jestiyon yöntemi kullanılmaktadır. 9.12. Harcama Yapmaya Yetkili KiĢiler 5018 Sayılı Kanun’a göre kamu harcaması yapmaya yetkili kişiler şunlardır: Bakanlar Üst Yöneticiler Harcama Yetkilileri Gerçekleştirme Görevlisi Muhasebe Yetkilisi Not: Kamu idareleri, bütçelerinde yer alan ödeneklerin üzerinde harcama yapamaz. Bütçeyle verilen ödenekler, tahsis edildikleri amaçlar doğrultusunda yılı içinde yaptırılan iş, satın alınan mal ve hizmetler ile diğer giderlerin karşılanmasında kullanılır. Cari yılda kullanılmayan ödenekler yıl sonunda iptal edilir. 33 10. BÜTÇENĠN KAPATILMA SÜRECĠ Bütçenin hazırlanma ve uygulanma sürecinin ardından gelen bütçenin kapatılma süreci, faaliyet raporlarının hazırlanması ve Kesin Hesap Kanununun onaylanmasından oluşur. 10.1. Faaliyet Raporu Süreci (1) Merkezi Yönetim ve SGK Mahalli İdareler Harcama Yetkilisi Harcama Yetkilisi Birim Faaliyet Raporu (Mart) Birim Faaliyet Raporu Üst Yönetici Üst Yönetici İdare Faaliyet Raporu (Nisan) Kamuoyu ve Sayıştay İdare Faaliyet Raporu (Nisan) İçişleri Bakanlığı Maliye Bakanlığı (3) Genel Faaliyet Raporu (Haziran) Sayıştay (1), (2) ve (3)’ü TBMM 34 Değerlendirme Raporu (Haziran) Kamuoyu (2) Faaliyet raporlama süreci iki koldan ilerlemekte ve tümevarımcı bir yöntem izlemektedir. Bir tarafta merkezi yönetim ve sosyal güvenlik kuruluşları, diğer tarafta yerel yönetimler bu süreci uygulamaktadır. Başlangıçta tüm kamu kurumlarının harcama yetkilileri birim faaliyet raporlarını hazırlar ve bağlı oldukları üst yöneticilere sunarlar. Üst yöneticiler ise kendilerine gelen birim faaliyetlerine dayanarak yönettikleri kurumun idare faaliyet raporunu hazırlar. Merkezi yönetim ve sosyal güvenlik kurumlarının üst yöneticilerinin hazırladıkları idare faaliyet raporları kamuoyuna, Sayıştay’a ve Maliye Bakanlığı’na sunulur. Yerel yönetim idare faaliyet raporları ise kamuoyuna, Sayıştay’a ve İçişleri Bakanlığı’na sunulur. İçişleri Bakanlığı ise tüm yerel yönetimlerden gelen idare faaliyet raporlarına dayanarak mahalli idareler değerlendirme raporu hazırlar ve bu raporu kamuoyuna, Sayıştay’a ve Maliye Bakanlığı’na sunar. Böylece genel yönetim kapsamındaki tüm kamu kurumlarının faaliyet raporları Maliye Bakanlığı’nda toplanmış olur. Maliye Bakanlığı da buna dayanarak genel faaliyet raporu hazırlar ve kamuoyu ile Sayıştay’a sunar. Sayıştay ise merkezi yönetim ve sosyal güvenlik kurumlarının idari faaliyet raporlarını, mahalli idareler değerlendirme raporunu ve gene faaliyet raporunu (dış denetim sonuçlarını dikkate alarak görüşlerini de belirtmek suretiyle) TBMM’ye sunar. Böylece genel yönetim kapsamındaki kamu kurumlarının faaliyet raporları, bütçe hakkına sahip olan parlamentoya ulaşmış olur. 10.2. Kesin Hesap Kanunu Maliye Bakanlığı hazırlar, Bakanlar Kurulu sunar (İzleyen mali yılın Haziran sonuna kadar) Kesin Hesap Kanun Tasarısı (bir örneğini) Sayıştay (75 gün içinde) (En geç 13 Eylül) TBMM Genel Uygunluk Bildirimi 35 Uygulanmış bir bütçenin kapatılmasının son aşamasını ifade eden kesin hesap kanun tasarısını Maliye Bakanlığı hazırlar ve bu tasarı izleyen mali yılın Haziran sonuna kadar Bakanlar Kurulu tarafından TBMM’ye sunulur. Söz konusu tasarının bir örneği de Sayıştay’a sunulur. Sayıştay, kesin hesap kanun tasarısının verilmesinden başlayarak yetmiş beş gün içinde (en geç 13 Eylül’de) genel uygunluk bildirimini hazırlar ve TBMM’ye sunar. Kesin hesap kanun tasarısı parlamentoda onaylanarak kanunlaşır ve bütçe kapanmış olur. 11. BÜTÇENĠN DENETĠMĠ Bilindiği üzere, bütçenin denetim fonksiyonu bulunmaktadır ve bütçe aynı zamanda kamu yöneticilerinin denetlenmesine olanak tanıyan bir süreçtir. Bütçe denetiminin sağlıklı bir şekilde yürütülmesi, mali saydamlığın ve hesap verilebilirliğin önem verildiği modern bütçe anlayışı için vazgeçilmez bir unsurdur. Bütçe denetimini idari denetim, yasama denetimi ve yargı denetimi şeklinde üçlü bir yapıda inceleyebiliriz. 11.1. Ġdari Denetim Bütçenin uygulama aşamasında yaşanan bir denetimdir. Bu aşamaya İç Kontrol denir. İç kontrol; idarenin amaçlarına, belirlenmiş politikalara ve mevzuata uygun olarak faaliyetlerin etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde yürütülmesini, varlık ve kaynakların korunmasını, muhasebe kayıtlarının doğru ve tam olarak tutulmasını, malî bilgi ve yönetim bilgisinin zamanında ve güvenilir olarak üretilmesini sağlamak üzere idare tarafından oluşturulan organizasyon, yöntem ve süreçle iç denetimi kapsayan malî ve diğer kontroller bütünüdür. İç kontrol iki aşamadan oluşur: ön mali kontrol ve iç denetim. Ön Mali Kontrol Harcama yapılmadan önce yapılan bir kontroldür. Mali harcama birimleri teknik bir hata olmaması için harcamadan önce kontrol yapar. Usul ve esaslar ile standart ve yöntemleri belirleme yetkisi Maliye Bakanlığına aittir. 5018 sayılı Kanun’a göre, “Ön malî kontrol, harcama birimlerinde işlemlerin gerçekleştirilmesi aşamasında yapılan kontroller ile malî hizmetler birimi tarafından yapılan kontrolleri kapsar. Ön malî kontrol süreci, malî karar ve işlemlerin hazırlanması, yüklenmeye girişilmesi, iş ve işlemlerin gerçekleştirilmesi ve belgelendirilmesinden oluşur. Kamu idarelerinde ön malî kontrol görevi, yönetim sorumluluğu çerçevesinde yürütülür. Harcama birimlerinde işlemlerin gerçekleştirilmesi aşamasında yapılacak asgarî kontroller, malî hizmetler birimi tarafından ön malî kontrole tâbi tutulacak malî karar ve işlemlerin usûl ve 36 esasları ile ön malî kontrole ilişkin standart ve yöntemler Maliye Bakanlığınca belirlenir. Kamu idareleri, bu standart ve yöntemlere aykırı olmamak şartıyla bu konuda düzenleme yapabilir”. İç Denetim 5018 sayılı Kanun’a göre, “İç denetim, kamu idaresinin çalışmalarına değer katmak ve geliştirmek için kaynakların ekonomiklik, etkililik ve verimlilik esaslarına göre yönetilip yönetilmediğini değerlendirmek ve rehberlik yapmak amacıyla yapılan bağımsız, nesnel güvence sağlama ve danışmanlık faaliyetidir. İç denetim, iç denetçiler tarafından yapılır. Kamu idarelerinin yapısı ve personel sayısı dikkate alınmak suretiyle, İç Denetim Koordinasyon Kurulunun uygun görüşü üzerine, doğrudan üst yöneticiye bağlı iç denetim birimi başkanlıkları kurulabilir”. Harcama yapıldıktan sonra yapılan bir kontroldür. İç denetçiler bağımsızdır. İç denetçiler yapılan veya yapılmış harcamaları yasalara göre bir hata yapılmış mı diye kontrol eder ve rapor hazırlar. Bu raporu üst yöneticiye gönderir. Üst yönetici raporu inceledikten sonra mali hizmetler birimine gönderir. Mali hizmetler birimi son hataları düzenleyip Maliye Bakanlığına göndermek zorundadır. İç Denetim Koordinasyon Kurulu, Bakanlar Kurulu tarafından 5 yıllığına seçilen 7 üyeden oluşur. (Başbakan 1 tane, Kalkınma Bakanı 1 tane, Hazine Müsteşarı 1 tane, İçişleri Bakanı 1 tane, Maliye Bakanı 3 tane seçer. Kurul başkanı Maliye Bakanının belirlediği 3 kişiden bir tanesi olmak zorundadır ve bu 3 kişiden biri öğretim üyesi olmak zorundadır). 11.2. Yasama Denetimi Yasama denetimi bütçenin hazırlık, uygulama ve kesin hesap aşamalarında söz konusudur. Parlamento (TBMM) tarafından yapılan bir denetimdir. Bütçenin hazırlık aşamasında, Bütçe Komisyonu ve Meclis Genel Kurulunda yapılan görüşmeler, bütçe hakkına sahip olan TBMM tarafından bir denetim olarak da ifade edilebilir. Bütçenin uygulama aşamasında, muhalefet milletvekillerinin soru, gensoru ve meclis araştırması talebinde bulunma hakkının olması da bir yasama denetimidir. Bütçenin uygulama sonrası aşamasında ise kesin hesap kanun tasarısı meclis genel kuruluna sunulur, kabul edilir ve bütçe kapatılır. Kabul edildikten sonra tasarı olmaktan çıkar ve kanunlaşır. Bu süreçte yapılan meclis görüşmeleri de bir yasama denetimidir. 37 11.3. Yargı Denetimi Yargı denetimi bütçenin dış denetimidir. Yargı denetimini TBMM adına Sayıştay yapar. Harcama sonrası yapılan bir denetimdir. Vergi ve benzeri konularda Sayıştay ve Danıştay uyuşmazlığı olursa, Danıştay kararları esas alınır. Sayıştay da TBMM tarafından denetlenir. TBMM adına, TBMM Başkanlık Divanının görevlendirdiği bir komisyon tarafından her yıl denetlenir. İdari denetim, yasama denetimi ve yargı denetimi şeklinde yapılan anlatımın yanı sıra, Türkiye’de uygulanan ve 5018 sayılı Kanun’la ifade edilen bütçe denetimini şu şekilde şemalaştırabiliriz. MALİ KONTROL VE DENETİM İÇ KONTROL SİSTEMİ ÖN MALİ KONTROL (Harcama Öncesi) İdari Denetim İÇ DENETİM (Harcama Sonrası) İdari Denetim DIŞ DENETİM TBMM DENETİMİ (Harcama Sonrası) Yasama Denetimi Düzenlilik Denetimi Mali Denetim 38 Uygunluk Denetimi SAYIŞTAY DENETİMİ (Harcama Sonrası) Yargı Denetimi Performans Denetimi 12. BÜTÇE AÇIK TÜRLERĠ Geleneksel Açık = Kamu Harcamaları – Kamu Gelirleri Birincil (Faiz Dışı) Açık = (Kamu Harcamaları – Faiz Ödemeleri) – Kamu Gelirleri diğer bir ifadeyle, Birincil (Faiz Dışı) Açık = Faiz Dışı Harcamalar – Kamu Gelirleri Operasyonel Açık = Birincil Açık + Reel Faiz Ödemeleri Büyüklük Sıralamasına Göre; Geleneksel Açık > Operasyonel Açık > Birincil Açık Bu açıkları şu yollarla kapatabiliriz: İç ve dış borçlanma Emisyon (Para basma) (dış borç için para basılmaz) Uzun vadede kamu harcamalarını kısıp kamu gelirlerini artırmak - SON - 39 EK 1. 2014 Yılı Genel Yönetim Bütçe Giderlerinin Ekonomik Sınıflandırılması Kodlar Harcama Kalemi 0 0 0 0 1 0 0 0 1 1 0 0 1 2 0 0 1 3 0 0 1 4 0 0 1 5 0 0 1 7 0 0 1 8 0 0 1 9 0 0 2 0 0 0 2 1 0 0 2 2 0 0 2 3 0 0 2 4 0 0 2 5 0 0 2 7 0 0 2 9 0 0 3 0 0 0 3 1 0 0 3 2 0 0 3 3 0 0 3 4 0 0 3 5 0 0 3 6 0 0 3 7 0 0 3 8 0 0 3 9 0 0 4 0 0 0 4 1 0 0 4 2 0 0 4 3 0 0 4 4 0 0 4 5 0 0 4 6 0 0 4 7 0 0 5 0 0 0 5 1 0 0 5 2 0 0 5 3 0 0 5 4 0 0 5 5 5 6 6 6 6 6 6 6 6 6 6 7 7 7 40 5 6 8 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 0 1 2 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 HARCAMALAR Personel Giderleri Memurlar Sözleşmeli Personel İşçiler Geçici Personel Diğer Personel Milletvekilleri Cumhurbaşkanı Ödeneği İstihbarat Personeli Giderleri Sosyal Güvenlik Kurumlarına Devlet Primi Giderleri Memurlar Sözleşmeli Personel İşçiler Geçici Personel Diğer Personel Milletvekilleri İstihbarat Personeli Mal ve Hizmet Alım Giderleri Üretime Yönelik Mal ve Malzeme Alımları Tüketime Yönelik Mal ve Malzeme Alımları Yolluklar Görev Giderleri Hizmet Alımları Temsil ve Tanıtma Giderleri Menkul Mal,Gayrimaddi Hak Alım,Bakım ve Onarım Giderleri Gayrimenkul Mal Bakım ve Onarım Giderleri Tedavi ve Cenaze Giderleri Faiz Giderleri Kamu İdarelerine Ödenen İç Borç Faiz Giderleri Diğer İç Borç Faiz Giderleri Dış Borç Faiz Giderleri İskonto Giderleri Kısa Vadeli Nakit İşlemlere Ait Faiz Giderleri Türev Ürün Giderleri Kira Sertifikası Giderleri Cari Transferler Görev Zararları Hazine Yardımları Kar Amacı Gütmeyen Kuruluşlara Yapılan Transferler Hane Halkına Yapılan Transferler Devlet Sosyal Güvenlik Kurumlarından Hanehalkına Yapılan Fayda Ödemeleri Yurt Dışına Yapılan Transferler Gelirden Ayrılan Paylar Sermaye Giderleri Mamul Mal Alımları Menkul Sermaye Üretim Giderleri Gayrimaddi Hak Alımları Gayrimenkul Alımları ve Kamulaştırması Gayrimenkul Sermaye Üretim Giderleri Menkul Malların Büyük Onarım Giderleri Gayrimenkul Büyük Onarım Giderleri Stok Alımları (Savunma Dışında) Diğer Sermaye Giderleri Sermaye Transferleri Yurtiçi Sermaye Transferleri Yurt Dışı Sermaye Transferleri Tutar (Bin TL) 668.331.446 125.022.939 104.155.480 2.735.565 12.913.021 2.009.989 2.541.367 102.372 485 564.660 21.314.112 17.833.673 371.795 2.464.238 405.079 177.533 1.789 60.005 75.498.229 1.055.441 25.414.178 1.798.075 3.420.909 34.967.900 1.064.404 2.798.660 4.550.003 428.659 51.678.184 162.154 40.191.928 9.059.807 1.603.140 0 0 661.155 299.007.502 3.515.694 4.294.091 3.556.124 81.195.177 196.252.155 1.569.792 8.624.469 77.108.855 7.372.669 760.951 669.614 11.280.410 50.878.610 475.951 5.075.955 8.177 586.518 6.091.661 5.150.615 941.046 8 8 8 0 1 2 0 0 0 0 Borç Verme 0 Yurtiçi Borç Verme 0 Yurtdışı Borç Verme 12.609.964 11.677.099 932.865 EK 2. 2014 Yılı Genel Yönetim Bütçe Giderlerinin Fonksiyonel Sınıflandırılması Kodlar Harcama Kalemi Tutar (Bin TL) 0 0 0 HARCAMALAR 668.331.446 1 0 0 I-GENEL KAMU HĠZMETLERĠ 110.559.299 1 1 0 Yasama ve Yürütme Organları, Finansal ve Mali iĢler, DıĢiĢleri Hiz 1 2 0 DıĢ Ekonomik Yardım Hizmetleri 1 3 0 Genel Hizmetler 1 4 0 Temel AraĢtırma Hizmetleri 1 5 0 Borç Yönetimi Hizmetleri 1 6 0 Genel Nitelikli Transferlere ĠliĢkin Hizmetler 1 8 0 Genel Kamu Hizmetlerine ĠliĢkin AraĢtırma ve GeliĢtirme Hizmetleri 1 9 0 Sınıflandırmaya Girmeyen Genel Kamu Hizmetleri 2 0 0 2 1 0 Askeri Savunma Hizmetleri 2 2 0 Sivil Savunma Hizmetleri 2 3 0 DıĢ Askeri Yardım Hizmetleri 2 9 0 Sınıflandırmaya Girmeyen Savunma Hizmetleri 3 0 0 3 1 0 Güvenlik Hizmetleri 3 2 0 Yangından Korunma Hizmetleri 1.117.780 3 3 0 Mahkeme Hizmetleri 6.035.746 3 4 0 Cezaevi Ġdaresi Hizmetleri 3.261.414 3 8 0 Kamu Düzeni ve Güvenliğe ĠliĢkin AraĢtırma ve GeliĢtirme Hizmetleri 3 9 0 Sınıflandırmaya Girmeyen Kamu Düzeni ve Güvenlik Hizmetleri 4 0 0 IV-EKONOMĠK ĠġLER VE HĠZMETLER 4 1 0 Genel Ekonomik ĠĢler ve Hizmetler 4 2 0 Tarım, Ormancılık, Balıkçılık ve Avcılık Hizmetleri 4 3 0 Yakıt ve Enerji Hizmetleri 4 4 0 Madencilik, Ġmalat ve ĠnĢaat Hizmetleri 4 5 0 UlaĢtırma Hizmetleri 4 6 0 ĠletiĢim Hizmetleri 4 7 0 Diğer Endüstriler 4 8 0 Ekonomik Faaliyetlere ĠliĢkin AraĢtırma ve GeliĢtirme Hizmetleri 4 9 0 Sınıflandırmaya Girmeyen Ekonomik ĠĢler ve Hizmetler 5 0 0 5 1 0 Atık Yönetimi Hizmetleri 4.753.143 5 2 0 Atık Su Yönetimi Hizmetleri 2.256.604 5 3 0 Kirliliğin Azaltılması Hizmetleri 5 4 0 Doğal Ortamın ve Bio ÇeĢitliliğin Korunması 5 8 0 Çevre Korumaya ĠliĢkin AraĢtırma ve GeliĢtirme Hizmetleri 5 9 0 Sınıflandırmaya Girmeyen Çevre Koruma Hizmetleri 6 0 0 6 1 0 Ġskan ĠĢleri ve Hizmetleri 7.773.578 6 2 0 Toplum Refahı Hizmetleri 8.113.120 6 3 0 Su Temini ĠĢleri ve Hizmetleri 6.895.202 II-SAVUNMA HĠZMETLERĠ III-KAMU DÜZENĠ VE GÜVENLĠK HĠZMETLERĠ V-ÇEVRE KORUMA HĠZMETLERĠ VI-ĠSKAN VE TOPLUM REFAHI HĠZMETLERĠ 21.935.409 1.361.863 22.791.772 1.513.020 50.399.569 8.382.923 854.155 3.320.588 21.360.099 20.901.256 274.769 60.018 124.056 37.093.226 24.428.405 3.563 2.246.318 78.070.486 5.538.842 18.853.825 2.962.683 4.204.365 35.729.524 477.281 9.808.252 333.563 162.151 9.582.286 717.084 1.257.184 91.813 506.458 24.596.571 41 6 4 0 Sokak ve Caddelerin Aydınlatılması Hizmetleri 6 8 0 Ġskan ve Toplum Refahına ĠliĢkin AraĢtırma Ve GeliĢtirme Hizmetleri 6 9 0 Sınıflandırmaya Girmeyen Ġskan Ve Toplum Refahı Hiz 7 0 0 7 1 0 Tıbbi Ürünler, Cihaz ve Ekipmanlara ĠliĢkin ĠĢler ve Hizmetler 7 2 0 Ayakta Yürütülen Tedavi Hizmetleri 7 3 0 Hastane ĠĢleri ve Hizmetleri 7 4 0 Halk Sağlığı Hizmetleri 7 8 0 Sağlık Hizmetlerine ĠliĢkin AraĢtırma ve GeliĢtirme Hizmetleri 7 9 0 Sınıflandırmaya Girmeyen Sağlık Hizmetleri 51.182.233 8 0 0 VIII-DĠNLENME, KÜLTÜR VE DĠN HĠZMETLERĠ 14.780.822 8 1 0 Dinlenme ve Spor Hizmetleri 4.234.485 8 2 0 Kültür Hizmetleri 3.969.691 8 3 0 Yayın ve Yayım Hizmetleri 8 4 0 Din Hizmetleri 8 8 0 Dinlenme Kültür ve Din Hizmetlerine ĠliĢkin AraĢtırma GeliĢtirme Hizmetleri 8 9 0 Sınıflandırmaya Girmeyen Dinlenme, Kültür ve Din Hizmetleri 9 0 0 9 1 0 Okul Öncesi ve Ġlköğretim Hizmetleri 30.127.526 9 2 0 Ortaöğretim Hizmetleri 18.057.223 9 3 0 Ortaöğretim Sonrası Mesleki Eğitim Hizmetleri 9 4 0 Yükseköğretim Hizmetleri 9 5 0 Seviyeye Göre Sınıflandırılamayan Eğitim Hizmetleri 2.207.097 9 6 0 Eğitime Yardımcı Hizmetleri 5.697.028 9 8 0 Eğitime ĠliĢkin AraĢtırma ve GeliĢtirme Hizmetleri 1.022.549 9 9 0 Sınıflandırmaya Girmeyen Eğitim Hizmetleri 3.686.789 10 0 0 10 1 0 Hastalık ve Malullük Yardım Hizmetleri 10 2 0 YaĢlılık Yardımı Hizmetleri 10 4 0 Aile ve Çocuk Yardımı Hizmetleri 10 5 0 ĠĢsizlik Yardımı Hizmetleri 10 6 0 Ġskan Yardımı Hizmetleri 10 7 0 Sosyal Güvenliği Bulunmayanlara Sağlanan Hizmetler 10 8 0 Sosyal Güvenlik Ve Sosyal Yardımlara ĠliĢkin AraĢtırma Ve GeliĢtirme Hiz. 10 9 0 Sınıflandırmaya Girmeyen Sosyal Güvenlik ve Sosyal Yardım Hizmetleri 1.068.676 354.226 391.769 VII-SAĞLIK HĠZMETLERĠ 73.285.543 138.246 4.929.189 12.930.385 4.086.757 18.733 632.316 5.723.122 0 221.208 IX-EĞĠTĠM HĠZMETLERĠ 78.192.558 10 17.394.336 X-SOSYAL GÜVENLĠK VE SOSYAL YARDIM HĠZMETLERĠ 220.810.556 4.284.683 417.995 652.538 2.237.725 2.227 4.340.008 16.564 208.858.816 EK 3. 2014 Yılı Genel Yönetim Bütçe Giderlerinin Finansal Sınıflandırılması Harcama Kalemi 668.331.446 Genel Bütçeli İdareler 316.211.158 Özel Bütçeli İdareler Düzenleyici ve Denetleyici Kurumlar Sosyal Güvenlik Kurumları 42 Tutar (Bin TL) Harcamalar 63.534.981 875.797 200.219.436 Mahalli İdareler 83.822.349 Özel Ödenekler 588.713 Dış Proje Kredileri 1.368.451 Şartlı Bağış ve Yardımlar 1.710.561 EK 4. 2014 Yılı Genel Yönetim Bütçe Giderlerinin Kurumsal Sınıflandırılması Harcama Kalemi A-MERKEZĠ YÖNETĠM Tutar (Bin TL) 448.752.337 I- Genel Bütçeli Ġdareler 434.265.539 II-Özel Bütçeli Ġdareler 65.356.039 III- Düzenleyici ve Denetleyici Kurumlar 2.962.157 Merkezi Yönetim Konsolidasyon Kalemleri (Hazine Yardımı, Düzenleyici ve Denetleyici Kurumlardan Aktarılan Gelir Fazlası ) B-MAHALLĠ ĠDARELER I-Belediyeler ve Bağlı Ġdareler 53.831.398 84.172.983 77.389.842 II-Ġl Özel Ġdareleri 6.844.171 III-Mahalli Ġdare Birlikleri 1.678.129 Mahalli idareler Konsolidasyon Kalemleri (Mahalli İdare Birimleri Arası Aktarmalar) C-SOSYAL GÜVENLĠK KURUMLARI 1.739.159 200.230.112 Genel Yönetim Konsolidasyon Kalemleri (Kurumlar Arası Aktarmalar) GENEL YÖNETĠM 64.823.986 668.331.446 EK 5. 2014 Yılı Genel Yönetim Bütçe Gelirlerinin Ekonomik Sınıflandırılması Kodlar Harcama Kalemi 0 1 1 1 1 1 1 1 1 2 2 2 2 2 2 2 0 0 1 2 3 4 5 6 9 0 1 2 3 4 5 6 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 Bütçe Gelirleri Vergi Gelirleri Gelir, Kar ve Sermaye Kazançları Üz. Al. Ver, Mülkiyet Üzerinden Alınan Vergiler Dahilde Alınan Mal ve Hizmet Vergileri Uluslararası Ticaret ve Muamelelerden Al. Ver. Damga Vergisi Harçlar Başka Yerde Sınıflandırılmayan Vergiler Sosyal Güvenlik Gelirleri 3 3 3 3 3 3 3 3 4 4 4 4 4 4 0 1 2 3 4 5 6 9 0 1 2 3 4 5 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 Yurt Dışından Alınan Bağış ve Yardımlar Merkezi Yön. Bütçesine Dahil İdarelerden Al. Diğer İdarelerden Alınan Bağış ve Yardımlar Kurum. ve Kişilerden Al. Bağış ve Yardımlar Proje Yardımları Sosyal Sigortalar Prim Gelirleri Genel Sağlık Sigortası Prim Gelirleri İş Kazaları ve Meslek Hastalıkları Prim Gelirleri Diğer Sosyal Güvenlik Prim Gelirleri Devlet Katkısı 5510 Öncesi Sos.Sig.Prim Gelirleri 0 Teşebbüs ve Mülkiyet Geliri 0 Mal ve Hizmet Satış Gelirleri 0 Malların Kul. ve Faaliyette Bulunma İzni Gel. 0 KİT ve Kamu Bankaları Gelirleri 0 Kurumlar Hasılatı 0 Kurumlar Karları 0 Kira Gelirleri 0 Diğer Teşebbüs ve Mülkiyet Gelirleri 0 Alınan Bağışlar ve Yardımlar ile Özel Gelirler Tutar (Bin TL) 652.111.132 362.175.100 106.206.635 13.569.947 143.764.609 71.143.780 10.324.611 17.148.940 16.578 167.776.901 77.917.082 46.775.406 7.625.262 4.369.363 31.089.788 0 43.094.823 15.407.450 2.285.368 10.746.304 7.211.745 2.123.063 4.432.239 888.654 3.920.909 9.485 0 259.150 2.515.243 546.311 43 4 5 5 5 5 5 5 6 6 6 6 6 8 8 8 44 6 0 1 2 3 4 9 0 1 2 3 9 0 1 2 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 Özel Gelirler 0 Faizler, Paylar ve Cezalar 0 Faiz Gelirleri 0 Kişi ve Kurumlardan Alınan Paylar 0 Para Cezaları 0 Yasal Süresinde Ödenmeyen Primlerin Faizleri 0 Diğer Çeşitli Gelirler 0 Sermaye Gelirleri 0 Taşınmaz Satış Gelirleri 0 Taşınır Satış Gelirleri 0 Menkul Kıymet ve Varlık Satış Gelirleri 0 Diğer Sermaye Satış Gelirleri 0 Alacaklardan Tahsilat 0 Yurtiçi Alacaklardan Tahsilat 0 Yurtdışı Alacaklardan Tahsilat 590.720 53.535.267 6.486.954 19.235.822 7.977.815 292.923 19.541.753 16.755.585 8.967.317 36.715 481 7.751.072 4.852.547 4.844.016 8.531
