KAMU YÖNETİMİ - Akademik Web

KAMU YÖNETİMİ
Yrd.Doç.Dr. Uğur ÖZER
TEMEL KAVRAMLAR
•
•
•
•
•
•
•
YÖNETİM
KAMU YÖNETİMİ
GELENEKSEL KAMU YÖNETİMİ VE YENİ KAMU YÖNETİMİ
KAMU YÖNETİMİNİN ELEMANLARI
YÖNETİŞİM
KAMU YÖNETİMİ VE ÖZEL YÖNETİM
DEVLET
YÖNETİM
• Genel
olarak yönetim insanların birlikte yaşamalarının
doğal bir sonucudur. Çünkü insan, sosyal bir varlıktır; tek
başına hayatını sürdüremez; mutlaka başka insanlarla mal
ve hizmet üretme, çalışma, yardımlaşma, güvenlik, bilgi
üretme ve paylaşma vb. konularda karşılıklı ilişkiler içinde
olur. Bunun için çeşitli örgütler ve faaliyetler ortaya çıkar.
YÖNETİM
• Yönetim
•
kavramı, “faaliyet/sevk ve idare”, “örgüt” ve
“idari sistem” gibi çeşitli anlamlarda kullanılmaktadır.
Yönetim kavramının, bazen faaliyet bazen örgüt bazen de
idari sistem yönüne vurgu yapılması, onun çok yönlü bir
olgu olmasından kaynaklanmaktadır. Aslında yönetim
kavramı, bütün bunların hepsini içermektedir.
Yönetim, belirli amaç veya amaçları gerçekleştirmek için iş
birliği içinde yürütülen bir grup faaliyetidir.
YÖNETİM
• Yönetim, kaynakların (maddi ve beşeri (insan)), belirli bir
amacın gerçekleştirilmesi için düzenlenmesi ve kullanılması
faaliyeti ya da süreci olarak da tanımlanabilir. Bu tanım,
maddi ve beşeri kaynakların yönetimini birlikte içermekte
ve dolayısıyla İşletme Yönetimi ve Kamu Yönetimi’ni de
kapsamaktadır.
YÖNETİM
• Yönetim olgusu, küçük büyük bütün gruplarda söz konusu
olmaktadır. Yönetimi, geniş anlamda ele aldığımız zaman
toplum içinde yaşayan herkesin yönetimle ve onun bazı
sorunlarıyla iç içe olduğunu görürüz.
YÖNETİM
•
Gerek biçimsel örgütlerde gerekse biçimsel olmayan gruplarda
başkalarını etkilemek veya başkalarıyla iş birliği yaparak belirli
amaç ya da amaçları gerçekleştirmek için yürütülen faaliyetler,
yönetim kavramı içinde değerlendirilir. Böylece yönetim, en
küçük sosyal birim olan “aile”den başlayarak en büyük siyasi
otorite olan “devlet”e kadar, çeşitli aşama ve düzeylerde
yürütülen faaliyetler bütününden oluşmaktadır.
YÖNETİM
• Bu
tanımlardan sonra yönetimin özelliklerini şöyle
özetleyebiliriz.
 Yönetim, birden fazla kişinin yer aldığı bir grup içinde söz
konusu olmaktadır. Bir insan, tek başına yapabileceği bir
işi, kendine göre planlar ve bunu kendi yöntemiyle
yürütmeye çalışır.
YÖNETİM
• Ancak
işin hacmi büyüyerek birden fazla kişinin ortak
çabasını gerekli hâle getirdiğinde işin örgütlenmesi
zorunlu olur. Bu da planlama, iş bölümü, otorite
hiyerarşisi, koordinasyon ve denetim gibi birtakım
işlemleri gerekli hâle getirir.
YÖNETİM
 Bir süreç olarak yönetim, yapılacak işleri belirleme ve
planlama, örgütleme, gerekli kaynakları sağlama ve
düzenleme, yönlendirme, koordinasyon ve denetim gibi
faaliyet ya da ögelerden meydana gelir. Bu faaliyet ya da
ögeler, her çeşit işte az ya da çok söz konusu olur.
YÖNETİM
• Planlama,
amaçların
tanımlanması,
politikaların
saptanması, bunların gerçekleştirilmesinde izlenecek
yöntem ve işlemlerin (stratejilerin) kararlaştırılmasıdır.
• Örgütleme, belirlenen planları uygulamak için gerekli
etkinlikleri gruplandırarak yönetim üniteleri oluşturmak
ve bu ünitelerdeki yönetici ve çalışanların görevlerini
tanımlamak, aralarındaki ilişkileri düzenlemektir.
YÖNETİM
• Yönlendirme, eldeki kaynakları en uygun yoldan
belirlenen amaçlara yöneltebilme güç ve çabasıdır.
• Koordinasyon, yönetsel yapı içindeki çeşitli eylemlerin
bütünleştirilmesi çabasıdır.
• Denetim ise belirlenen amaçların etkin ve verimli bir
şekilde gerçekleşip gerçekleşmediğinin üstler tarafından
sürekli olarak izlenmesi ve değerlendirilmesidir.
YÖNETİM
 Yönetim, biçimsel örgütlerde hiyerarşik bir düzen içinde
meydana gelir. Biçimsel örgüt, bir faaliyete katılanların, söz
konusu işte yerine getirecekleri rollerin önceden belirtildiği
ve düzenlendiği bir yapıdır. Hiyerarşi, örgütte çalışanların,
en üst yöneticiden başlayarak en alt düzeydeki iş görene
kadar yetki ve görevler bakımından ast-üst biçiminde
derecelenmesidir.
YÖNETİM
 Hiyerarşik düzen sayesinde alt kademelerdeki bir iş
gören, kendine en yakın üstünden başlayarak dereceli bir
şekilde örgütteki en üst yöneticiye bağlanmış olur. Üstler
de hiyerarşi kanalı ile örgütte çalışan bütün personelle
ilişki kurar; onlara talimat verir ve onlardan bilgi alırlar.
YÖNETİM
• Üstler, karar alma, politikalar belirleme, yönlendirme ve
denetleme yetkisine sahiptirler. Astlar ise verilen
görevleri yerine getirmekle yükümlüdür. Yönetim,
sosyolojik olarak statü ve rollere göre işleyen bir
sistemdir.
YÖNETİM
• Statü, kişilerin, haklarını, yetki ve ödevlerini belirtir.
• Roller ise statü ile ortaya çıkan haklara ve ödevlere uygun
davranışların gösterilmesidir.
• Hiyerarşi, örgütü meydana getiren çeşitli unsurları ve
bölümleri bir tek emir-komuta merkezine bağlar. Böylece
hiyerarşi, örgütteki amaçları gerçekleştirme, faaliyetleri
izleme ve değerlendirme, yönetimde bütünlüğü
sağlamanın bir aracıdır.
YÖNETİM
 Yönetim,
belirli
bir
amacın
veya
amaçların
gerçekleştirilmesine
yönelmiş
çeşitli
faaliyetler
bütününden oluşur. Yönetimdeki amaçlar, yasal ve idari
düzenlemeler ile plan ve programlarda somutlaşır.
Örgütte çalışanların temel görevi, belirlenen bu amaçları
gerçekleştirmektir. Bu nedenle yönetim, bütünüyle
amaçsal faaliyetlerden meydana gelmektedir.
KAMU YÖNETİMİ
•
•
“Kamu”, Türkçede, hep, bütün; bir ülkedeki halkın bütünü;
halk, amme gibi anlamlara gelmektedir.
“Kamu düzeni”, toplumun bütününü ilgilendiren düzeni;
“Kamu sektörü”, devlet eliyle yürütülen ekonomik
faaliyetlerin bütününü;
KAMU YÖNETİMİ
•
•
•
“Kamu personeli”, devlet hizmetinde çalışan görevlileri,
“Kamuoyu”, belli bir konuda toplumun büyük bir kesimince
benimsenen görüş, tavır ve inançların toplamını;
“Kamu tüzel kişileri”, kamu yararı amacına dönük insan ve
mal topluluklarını;
“Kamu hukuku”, devletin kuruluş ve işleyişini, öteki
devletlerle kamu tüzel kişileri ve özel kişilerle olan ilişkilerini
düzenleyen kuralların bütününü anlatmaktadır.
KAMU YÖNETİMİ
• Kamu kavramı, bu örneklerde olduğu gibi “resmiyeti” ve
“genelliği” anlattığı kadar “özel”in, “gizli”nin ve
“kapalı”lığm zıddı olarak “açık”lığı, “halka ait oluş”u ve
“görülebilir”liği de ifade etmektedir.
KAMU YÖNETİMİ
• Kamu
yönetimi kavramının temel dört yönü
bulunmaktadır. Bunlar “işlev”, “yapı”, “akademik disiplin”
ve “meslek” yönüdür. İşlevsel bir kavram olarak kamu
yönetimi, çeşitli tanımlara konu olmuştur.
KAMU YÖNETİMİ
• Kamu
yönetimi kavramının temel dört yönü
bulunmaktadır. Bunlar “işlev”, “yapı”, “akademik disiplin”
ve “meslek” yönüdür. İşlevsel bir kavram olarak kamu
yönetimi, çeşitli tanımlara konu olmuştur.
KAMU YÖNETİMİ
• Bu tanımlar şöyle sıralanabilir:
 Kamu yönetimi, halkın temel ihtiyaçlarını karşılamaya
yönelik mal ve hizmetlerin üretimidir.
 Kamu yönetimi, kamu politikalarının oluşturulması ve
yürütülmesiyle ilgili tüm faaliyetleri ifade eder.
KAMU YÖNETİMİ
 Kamu yönetimi, kamu hizmetlerinin sunumuna ilişkin
mevzuatın öngördüğü işler ile idari kararları yerine
getirmek üzere yönetim, siyaset ve hukuk teorilerinin ve
prosedürlerin uygulanmasıdır.
 Kamu yönetimi, yasaları ve idari düzenlemeleri
uygulamakla ilgili süreçler, organizasyonlar, kamu
personelinin eylem ve işlemleridir.
KAMU YÖNETİMİ
• Bu tanımlardaki ortak unsurları dikkate alarak işlevsel bir
kavram olarak kamu yönetimi; yasaların öngördüğü işler
ile kamu politikası kararlarını uygulamakla ilgili süreçleri
ve faaliyetleri anlatır.
KAMU YÖNETİMİ
• Yapısal
bir kavram olarak kamu yönetimi ise devletin
yürütmeye ilişkin kolunun örgütsel görünümünü yansıtır.
Bu kamu örgütleri, hükümetlerin yönetiminde kamu
politikası kararlarını ve yasaları uygulamakla görevlidir.
Bu anlamda kamu yönetimi siyasi organların yürütmeye
ilişkin kolu olarak, devlet ve toplum düzeninin kesintisiz
işlemesinin temel dayanağıdır.
KAMU YÖNETİMİ
• Akademik
bir disiplin olarak kamu yönetimi, siyaset
biliminden sosyolojiye, işletme biliminden hukuka
kadar çeşitli disiplinler arası köprü görevi yapan bu
disiplinlerden gerekli kısımları, kamusal sorunların
çözümüne ve kamu hizmetlerinin yürütülmesine
uygulayan bir bilim dalıdır.
KAMU YÖNETİMİ
• Son olarak kamu yönetimi, kamu politikalarını planlama,
örgütleme, yönlendirme, koordine etme, denetleme gibi
eylem ve işlemler içinde, idareci olarak görev yapan
kişiler açısından bir meslektir.
GELENEKSEL KAMU YÖNETİMİ VE YENİ
KAMU YÖNETİMİ
• Geleneksel kamu yönetimi, 19. yüzyılın ikinci yarısından
başlayarak 20. yüzyılın son çeyreğine kadar geçerli olan
ve göreceli olarak verimlilikle daha az ilgilenen;
demokrasi, hesap verebilirlik, kamu yararı, eşitlik,
dürüstlük gibi özellikle kamu sektörünün değerleri
üzerine daha fazla vurgu yapan kamu yönetimi
anlayışıdır.
GELENEKSEL KAMU YÖNETİMİ VE YENİ
KAMU YÖNETİMİ
• Geleneksel kamu yönetimi anlayışı, 1980’den sonra özel
işletmelerde uygulanan bazı yöntem ve anlayışların etkisi
altında kalmış, yapısal ve işlevsel olarak önemli bir
değişiklik içine girmiştir.
GELENEKSEL KAMU YÖNETİMİ VE YENİ
KAMU YÖNETİMİ
•
“Yeni kamu yönetimi”, “kamu işletmeciliği” gibi terimlerle ifade
edilen bu anlayışa göre, kamu yönetimi, işletme yönetimine
yaklaşarak özel yönetim teknikleri, kamu alanında da uygulanmaya
başlamıştır.
GELENEKSEL KAMU YÖNETİMİ VE YENİ
KAMU YÖNETİMİ
• Yeni kamu yönetiminin unsurları:
 Kamu sektöründe yöneticiye geniş yönetme serbestliğinin
tanınması,
 Performans ölçümü yapılması,
 Sonuçlara, prosedürlerden daha çok önem verilmesi,
GELENEKSEL KAMU YÖNETİMİ VE YENİ
KAMU YÖNETİMİ
 Kaynakların kullanımında disiplin ve tutumluluk,
 Kamu sektöründe rekabetin artırılması,
 Büyük yapılı organizasyonların, optimal büyüklükte yeni
yapılara dönüştürülmesi,
 Kamuda, özel sektör yönetim tekniklerinin uygulanması.
GELENEKSEL KAMU YÖNETİMİ VE YENİ
KAMU YÖNETİMİ
YAPI
GELENEKSEL KAMU YÖNETİMİ VE YENİ
KAMU YÖNETİMİ
ROLLER İLKELER POLİTİKALAR
KAMU YÖNETİMİNİN ELEMANLARI
• Kamu yönetimi, devlet ve toplum düzeninin kesintisiz
olarak işlemesi, kamunun ortak ihtiyaçlarını karşılamaya
yönelik mal ve hizmetlerin üretilip halka sunulmasına
ilişkin idari bir sistemdir. Her sistemde olduğu gibi kamu
yönetimi sistemi de çeşitli elemanlardan meydana gelir.
KAMU YÖNETİMİNİN ELEMANLARI
KAMU YÖNETİMİNİN ELEMANLARI
 Kamu yönetiminin birinci elemanı insanlardır; yani halktır.
Halk, bir ülkede yaşayan tüm bireylerden, çeşitli üretici ve
tüketici gruplarından, siyasi liderler, yasama organı
üyeleri ve baskı gruplarından oluşur. Şüphesiz, kamu
yönetiminin bu beşeri unsuru, diğerlerine göre daha
önemli ve etkileyicidir.
KAMU YÖNETİMİNİN ELEMANLARI
 Kamu yönetiminin ikinci elemanı örgüttür. Örgüt, kamu mal
ve hizmetlerinin üretilmesi ve halka sunulmasında temel
araçtır; yönetim hizmetlerinin merkez elemanıdır. Devlet,
bu araç vasıtasıyla işler ve görevlerini yerine getirir. Devletin
işlemesinde temel araç olan örgüt, hizmetlerin türüne ve
niteliğine göre merkezî ve yerel düzeyde olmak üzere
konumlanmaktadır.
KAMU YÖNETİMİNİN ELEMANLARI
 Kamu yönetiminin üçüncü elemanı, kamu politikasıdır.
Kamu politikası, toplumsal sorunları tanımlama ve
bunların çözümlerini belirleyerek kanun yapma (koyma),
idari düzenlemeleri gerçekleştirme, alternatif çözüm
önerileri arasında seçim yapma ve sorunları çözecek en
uygun yöntemleri belirleme işleriyle ilgilidir.
KAMU YÖNETİMİNİN ELEMANLARI
 Kamu yönetiminin dördüncü elemanı, norm düzenidir. Norm
düzeni, bir ülkede, anayasa, kanunlar, tüzükler, yönetmelikler
ve idari kararlar ile bunlara ilişkin yargı makamlarının kararları
ve içtihatlarından meydana gelir. İdeolojik düşünceler ve siyasi
tercihler; Anayasa, kanunlar, idari düzenlemeler ve kararlar,
kamu yönetiminin örgüt yapısını ve işleyişini düzenlemekte ve
yönlendirmektedir.
KAMU YÖNETİMİNİN ELEMANLARI
 Kamu yönetiminin beşinci elemanı mali kaynaktır. Kamu
maliyesi, kamu yönetiminin yapacağı işlerin belirleyici
unsurunu meydana getirir. Hizmetlerin düzeyi ve miktarı,
eldeki mali kaynaklara bağlıdır. Bu nedenle kamu
yöneticileri, mevcut kaynakların artırılması ve bu
kaynakların etkin ve verimli bir şekilde kullanılması
sorunuyla da ilgilenmektedirler.
KAMU YÖNETİMİNİN ELEMANLARI
 Kamu yönetiminin altıncı elemanı, örgütü harekete
geçiren ve işleten kamu görevlileridir. Kamu kurumlarında
çeşitli statüler altında görev yapan tüm personel, geniş
anlamda kamu görevlisi olarak nitelendirilir.
YÖNETİŞİM
 Yönetişim, toplum-devlet ilişkilerinde karşılıklı etkileşime
dayalı yeni bir yönetim tarzını ifade etmekte ve kamu
yönetimi, özel sektör ve sivil toplum kuruluşlarını içine
alan kompleks bir sistemi ve bunların kendi aralarındaki
ilişkiler ağını belirtmek için kullanılan bir kavramdır.
YÖNETİŞİM
 Yönetişim, verimlilik, etkinlik, sorumluluk ve hesap
verebilirlik ilkeleri aracılığıyla, kamu yönetiminin hem
verimli işlemesini sağlayacak hem de yaptığı işlemler ve
aldığı kararlardan dolayı daha sorumlu hâle getirecek bir
fikri çerçeveyi oluşturmaktadır.
YÖNETİŞİM
 Yeni Kamu Yönetimi anlayışında vatandaş ve sivil toplum,
yönetimin bir ortağı gibi muamele gören bir konuma
yükselmiştir. Böylece kamu yönetiminin, tüm toplumun
etkileşimi ve katılımı ile oluşan bir alan olduğu ve bu
alanın, kamu yararı için, “iyi yönetişim” anlayışı
çerçevesinde işlemesi gerektiği fikri önem kazanmıştır.
YÖNETİŞİM
 Kamuda iyi yönetişimin ilkeleri denildiğinde “saydamlık ve
dürüstlük”, “katılım”, “verimlilik ve etkinlik”, “hesap verme
sorumluluğu”, “uygun yöntemlerle halkla temas kurmak”,
“yönetimin kendi kendini geliştirme ve öğrenme
kapasitesi”, “iyi işleyen bir hukuk devleti”, “güçlü bir sivil
toplum” ve “yerinden yönetim koşullarının gelişmiş olması”
gibi ilke ve unsurları belirtmek gerekir.
KAMU YÖNETİMİ VE ÖZEL YÖNETİM
 Kamu yönetimi kavramı, yönetimin kamu kurumlarıyla
ilgili dalını; özel yönetim ise kamu kurumları dışındaki
özel işletmelerde uygulanan yönünü anlatmak için
kullanılır. Yönetimin bu alanı ile “İşletme Yönetimi”
ilgilenmektedir.
KAMU YÖNETİMİ VE ÖZEL YÖNETİM
 Kamu yönetimi ve özel yönetim, yönetimin birer alt
dalları olmaları nedeniyle bazı ortak özellikleri
bulunmakla birlikte değişik amaçları, yöntemleri ve
statüleri nedeniyle de birtakım farklılıklara sahiptirler.
KAMU YÖNETİMİ VE ÖZEL YÖNETİM
BENZERLİKLER
Her iki kesimde de, kurallar sistemi, örgüt, personel, malî kaynak ve
dış çevre gibi ortak öğeler ve sorunlar bulunmaktadır.
Bütün yönetimler, insan kaynakları, malî yönetim, örgütün yapı ve
işleyişini idare etme; politika, program ve yöntem geliştirme gibi dört
temel işlev yürütürler.
KAMU YÖNETİMİ VE ÖZEL YÖNETİM
FARKLILIKLAR
Kamu Yönetimi
ÖzelYönetim
Siyasal Çevre
Siyasi bir ortamda faaliyetlerini
yürütür. Siyasal yönetici ve organlara
karşı sorumludur.
Daha dar bir çevrede faaliyet yürütür.
Amaç
Kamu yararı, sosyal fayda.
Kâr elde etmek, örgüt çıkarı.
Yasallık,
Tarafsızlık,
Süreklilik
Kuruluşu işleyişi ve faaliyetleri
yasalarla düzenlenir. Kamu hizmetleri
tarafsız bir şekilde süreklilik arz eder.
Faaliyetlerini
yürütür.
Hesap
Verilebilirlik
Geniş kapsamlı ve çok yönlüdür. (Siyasi
organ ve kişilere, mali denetim
birimlerine,
yargı
organları
ve
kamuoyuna)
Daha dar kapsamlıdır. (Yönetim kurulu,
hissedarlar ve müşteriler)
piyasa
koşullarına
göre
KAMU YÖNETİMİ VE ÖZEL YÖNETİM
FARKLILIKLAR
Kamu Yönetimi
ÖzelYönetim
Yönetim
Esnekliği
Kamu
yöneticilerinin
hareket
özgürlüğü sınırlıdır (Mevzuat ve yargı
kararları)
Yönetici daha geniş
serbestliğine sahiptir.
bir
Sosyal Maliyet
Sosyal maliyet sorunuyla (Olumsuz
dışsallıklarla) mücadele eder.
Sosyal maliyet
istemez
Kamu Gücü
Kamu
gücünden
yararlanır.
Gerektiğinde karşı tarafın rızası
olmadan tek taraflı olarak işlem yapar.
İlişkiler tarafların eşitliği esasına dayanır.
Yöneticilerin
Motivasyonu
Prestij ve otorite kazanma duygusu ile
siyasilerin takdirini kazanma eğilimi
Piyasa mekanizması
sorunuyla
yönetim
ilgilenmek
DEVLET
• Modern devlet, toplumun çeşitli aşamalar geçirerek
büyümesi ve karmaşık bir yapıya erişmesinin sonucudur.
Devlet, insanlar arasındaki ilişkileri düzenleyen ve bu
ilişkilerin normlara (uyulması gereken kural, ölçüt) uygun
olarak yürümesini sağlayan; anlaşmazlıkları çözümleyen;
kamusal mal ve hizmetleri üreten veya yöneten en üst
egemen meşru (yasal) gücü temsil etmektedir.
DEVLET
• Bir toplum içinde en üst siyasi otorite ile donatılmış siyasi
kurum devlettir. Devlet; toplumun birliğini, düzenini,
meşru otoritesini temsil eder ve ortak hizmetlerini
yürütür.
DEVLET
• Türkiye’nin yönetim yapısı idari (genel), askeri, adli ve
akademik olmak üzere dört alan üzerine kurulmuştur.
Bunlardan idari alan merkezi yönetim (başkent ve taşra
örgütü) ile yerel yönetim parçalarından oluşmaktadır.
DEVLET
• Türkiye’de “devlet” örgütlenmesi denildiği zaman akla
gelen özellikler; devletin ulus devlet biçiminde
belirlenmesi, merkeziyetçiliğe dayanması, hukuk devleti
olması, toplumsal iradenin mecliste olması ve laiklik ilkesi
temelinde kurulmuş üniter bir devlet olmasıdır.
DEVLET
• Modern devletin temeli olan bu öğeler Türkiye’de Osmanlı
Devleti’nin son dönemlerini de içine alan beş anayasal
dönemde oluşmuştur. Bunlar ilk anayasa olarak bilenen
1876 tarihli Kanuni Esasi, Kurtuluş Savaşı dönemine ait
olan 1921 Anayasası, Cumhuriyet rejiminin “kuruluş
anayasası” olan 1924 Anayasası, 1961 Anayasası ve bugün
için yürürlükte olan 1982 Anayasasıdır.
DEVLET
• Türkiye’nin yönetim yapısının genel ilkesi 1982
Anayasasının 123. maddesinde belirlenmiştir. Buna göre
‘idare, kuruluş ve görevleriyle bir bütündür ve kanunla
düzenlenir. İdarenin kuruluş ve görevleri “merkezden
yönetim” ve “yerinden yönetim” esaslarına dayanır.’
KAYNAKLAR
• Sözen, S. (Editör) (2013). Kamu Yönetimi. Anadolu
Üniversitesi Açıköğretim FakültesiYayınları. Eskişehir.
• Sayan, İ.Ö. (2013). Türkiye’de İdari Sistem Ve Örgütlenme.
http://www.kas.de/tuerkei/tr/publications/34517/