KAMU MALLARI

Bölüm 4
Ali Fuat Gökçe 1
KAMU MALLARI
4.1. Kamu Malları Kavramı
4.2. Kamu Mallarının Özellikleri ve Hukuksal Durum
4.3. Kamu Mallarının Türleri
4.3.1. Tahsis Amaçlarına Göre Kamu Malları
4.3.2. Maddi İçeriklerine Göre Kamu Malları
4.3.3. Oluşum Tarzlarına Göre Kamu Malları
4.3.4. Taşınabilir Olup Olmamasına Göre Kamu Malları
4.4. Kamu Malı Niteliğinin Kazanılması ve Kaybedilmesi
4.5. Kamu Tüzel Kişilerin Özel Malları
4.6. İdarenin Mal Edinme Yöntemleri
4.6.1. Kamulaştırma
4.6.2. Devletleştirme
4.6.3. İstimval
4.6.4. Geçici İşgal
4.7. İdarenin Mal Edinme Yollarının Karşılaştırılması
Yararlanılan Kaynaklar
1
Yrd.Doç.Dr., Gaziantep Üniversitesi
KAMU MALLARI
4.1. Kamu Malları Kavramı
Kamu kuruluşları, görevlerini yerine getirebilmek için personelin yanında bir takım taşınır ve taşınmaz mallara, araç ve gerekçelere ihtiyaç duyarlar. Kamu malları olmadan idarenin işlevlerini yerine getirmesi imkânsızdır. Kamu malı devletin malıdır2. Kamu tüzel kişilerinin ellerinde bulunan
malları kendi içinde “kamusal mallar” ve “özel mallar” olarak ikiye ayırmak
mümkündür. Kamusal mallar, kamu tüzel kişilerinin mülkiyetinde bulunan
ve kamu yararına tahsis edilmiş olan mallar olup bunlar hakkında kamu hukuku uygulanır ve bu mallarla ilgili ortaya çıkabilecek uyuşmazlıklar idari
yargıda çözülür. Kamu tüzel kişilerinin özel malları ise kamu tüzel kişilerinin mülkiyetinde olmasına rağmen kamu yararına tahsis edilmemiş olan
mallardır. Bunlardan doğan uyuşmazlıklara özel hukuk kuralları uygulanır
ve adli yargıda karar verilir3.
Kamu tüzel kişisinin elinde bulunan bir malın kamu malı sayılabilmesi için kamu mülkiyetinde olması ve kamu yararı için tahsis edilmesi gerekir.
Aksi takdirde bu mal kamu tüzel kişisinin özel malı olarak işlem görür.
Kamu mallarını;
 Kamu hizmetlerinin aracı durumunda olanlar,
 Doğal kaynak niteliği taşıyanlar,
 Herkesin yararlanmasına açık tutulanlar,
 Hiç kimsenin egemenliğine bırakılmayacak olanlar, kamu kurumlarının özel mülkiyetinde olanlar. Şeklinde belirtmek mümkündür4.
Kamu malları ile ilgili olarak kodifiye edilmiş herhangi bir hukuki bütünlük yoktur. Ancak daha öncede belirtildiği gibi kamu malları ile ilgili
ortaya çıkabilecek uyuşmazlıkların çözümü için idari veya adli yargı ayrımına gidilmiştir. Bunun yanında kamu malının özelliğine göre hukuki düzenlemesi mevcuttur. Doğal kaynak niteliğindeki su, hava, toprak gibi kamu
mallarının kullanımı ile yollar, parklar, meydanlar pazar ve panayırların
kullanımı kendi içinde ayrı ayrı hukuki düzenlemeye tabi olabilir.
2
Gözübüyük, A. Şeref (2007), Yönetim Hukuku, Ankara: Turhan Kitapevi, s. 261
Gözler, Kemal (2005), İdare Hukuku Dersleri, Bursa: Ekin Kitapevi, s. 549.
4
Gözübüyük, 2007,s.261
3
2
4.2. Kamu Mallarının Özellikleri ve Hukuksal Durum
Kamu tüzel kişilerine ait olan kamu mallarının nitelikleri ve uygulanan hukuki düzenlemelere göre bazı özellikleri bulunmaktadır.
Öncelikle kamu malları satılamaz ve kamulaştırılamaz. Bu işlemlerin
yapılabilmesi için yasal olarak kamu malı statüsünden çıkarılması gereklidir.
Kamu tüzel kişileri diğer kamu tüzel kişileri veya özel kişilerle olan
ticari ve bir başka ilişkilerinden dolayı kendilerine ait kamu malları üzerinde
ipotek, haciz gibi medeni hukuku işlemleri yapamaz.
Kamu mallarına zamanaşımı ile sahip olunamaz ve kamu malları vergi
gibi mali yükümlülüklerin dışında tutulmuştur.
Kamu mallarının korunması için özel kurallar getirilmiş ve bunlara zarar verenler ağır yaptırımlarla karşı karşıya kalmaktadır.
Kamu mallarının hepsinin tapu kütüğüne yazılması gerekmemektedir5.
4.3. Kamu Mallarının Türleri
Kamu malları özelliklerine göre değişik şekillerde sınıflandırılabilirler. Bunları tahsis amaçlarına göre, maddi içeriklerine göre, oluşum tarzlarına göre, taşınır olup olmamalarına göre ayırmak mümkündür. Bu ayrım değişik başlıklar altında toplanabilirse de içerik bakımından aynı konuları kapsar.
4.3.1. Tahsis Amaçlarına Göre Kamu Malları
Tahsis edildikleri amaçlara göre “sahipsiz mallar”, “orta mallar”
ve“belli bir hizmete ayrılan mallar” olarak ayrıma gitmek mümkündür.
Sahipsiz mallar; üzerinde mülkiyet kurulmaya elverişli olan ama şimdiye kadar üzerlerinde bir özel mülkiyet kurulmamış mallardır. Bu mallar
herkesin doğrudan kullanılmasına ve yararlanmasına açıktır6. Özel mülkiyet
altında olmayan dağlar, tepeler, deniz kıyıları, sular sahipsiz mal durumundadır. Sahipsiz mallar kamunun faydalanmasına açıktır ve herkes buralarda
istediği gibi gezebilir, konaklayabilir, yüzebilir. Bu malların sahibi olmadığı
düşünülse de bunların sahibi devlettir. Anayasanın 43. maddesi bu malların
“Devletin hüküm ve tasarrufu altında olduğunu “ belirtmiştir.
Orta mallar; doğal nitelikleri veya tahsis şekillerine göre kamunun
doğrudan kullanılmasına veya yararlanmasına açık olan mallardır. Örnek
olarak; yollar, meydanlar, pazar ve panayır yerleri, meralar, harman yerleri,
mezarlıklar, parklar orta malı statüsündedir7. Orta malları idarenin tasarrufu
ile orta malı haline dönüşmektedir. Belediyeler belirli bir arsayı idari bir
5
Gözübüyük, 2007, s. 263
Öztan, Bilge (2002), Medeni Hukukun Temel Kavramları, Ankara: Turhan Kitapevi, s.
595
7
Gözler, 2005, s. 554
6
3
işlemle pazar yerine çevirerek pazarcılara tahsis eder ve kamu buradan faydalanır. Yine bir arsayı park haline getirebilir ve halkın kullanımına açabilir.
Orta malı statüsünün kazanılması için kamunun o malı doğrudan kullanması
veya o maldan doğrudan yararlanması gerekir. Orta malları da özel mülkiyete tabi değildir.
Hizmet malları; kamu tüzel kişilerinin mülkiyetinde bulunan ve bir
kamu hizmetine tahsis edilmiş olan mallara denir. Tren istasyonları,
stadyumlar, kütüphane, üniversite, müze gibi yerler örnek olarak verilebilir.
Kamu malı sayılabilmesi için özel bir düzenlemeye tabi tutulması gerekir.
Bu düzenleme ile kamu hizmetine tahsis edilmiş olur. Orta malından farkı
kamunun doğrudan değil, dolaylı şekilde bu mallardan faydalanmasıdır8.
4.3.2. Maddi İçeriklerine Göre Kamu Malları9
Maddi içeriklerine göre kamu malları, kara, deniz, hava ve su kamu
malları olarak dört gruba ayrılabilir. Kara malı olarak karayolları, demiryolları, yollar üzerindeki köprüler ve levhalar, kanallar, mezarlıklar, camiler,
çarşı ve pazar yerleri olarak sayılabilir.
Deniz kıyıları kamu malı sayılır. Ancak açık denizler hiçbir ülkenin
tasarrufu altında olmadığı için kamu malı sayılmaz. Deniz kıyısı ise dalgaların gelirken kapladıkları ve çekilirken açıkta bıraktıkları kara parçasına denir. Dolayısıyla bu gibi yerlerdeki fenerler, şamandıralar ve işaretler ile koylar, limanlar deniz kamu sayılır.
Denizlerin dışında kalan; göl, dere, çay, nehir ile her türlü yer altı ve
yer üstü su kaynağı kamu malı niteliğindedir ve su kamu olarak adlandırılır.
Hava kamu malı devletin ülkesi üzerinde yer alan atmosfer parçasıdır.
Toprak sahibi olan özel kişilerin topraklarının üstünü belli bir yüksekliğe kadar kullanması serbesttir. Ancak malikin atmosfere kadar her yeri
kullan- ma ihtimali düşüktür. Bu yerler hava kamu malı sayılır. Dolayısıyla
özel mülkiyet tabi toprakların üstünde hava araçlarının uçmasında herhangi
sa- kınca bulunmamaktadır.
4.3.3. Oluşum Tarzlarına Göre Kamu Malları10
Oluşum tarzlarına göre kamu mallarını “tabi kamu malları” ve “sun’i
kamu malları” olarak ayırmak mümkündür.
Tabi olaylar sonrasında meydana gelen deniz, göl, akarsu, vadi gibi
mallara tabi kamu malı adı verilir. Bunların oluşumunda insan eli değmemiştir.
8
Karatepe, Şükrü (1993), İdare Hukuku, İzmir: Üniversite Kitapevi, s. 190-193
Gözler, 2005, s. 556
10
Giritli, İsmet, P. Bilgen, T. Akgüner (2001), İdare Hukuku, İstanbul: Der Yayınları, s.
651.
9
4
Sun’i kamu malı ise insan müdahalesi vasıtasıyla meydana gelen kamu mallarıdır. Yollar, okul, hastane, resmi binalar, otoparklar gibi insan
vasıtasıyla yapılan ve kamunun hizmetine sunulan kamu mallarıdır.
4.3.4. Taşınabilir Olup Olmamasına Göre Kamu Malları11
Taşınır ve taşınmaz kamu malları şeklinde ikiye ayrılabilir. Bir yerden
başka bir yere götürülebilen kamu mallarına taşınır kamu malı adı verilir.
Ancak kamu tüzel kişiliğine ait her taşınır mal kamu malı niteliğinde değildir. Kamu malı olabilmesi için halkın doğrudan kullanımına veya kamu hizmetine tahsis edilmiş olması gerekir. Örneğin kamu kurumlarına ait taşıt,
bilgisayar gibi malzemeler kamu malı sayılmaz. Bunun yanı sıra müzelerdeki eserler, kütüphanelerdeki kitaplar, arşivlerdeki tarihi belgeler halkın hizmetine açık olmalarından dolayı kamu malı sayılırlar.
Taşınmaz kamu malları ise bir yerden başka bir yere götürülemeyen
mallardır. Resmi binalar, göl, nehir, yollar, parklar gibi yerler taşınmaz kamu
malı ayrımına girer.
4.4. Kamu Malı Niteliğinin Kazanılması ve Kaybedilmesi12
Bir malın kamu malı sayılabilmesi için kamu tüzel kişisinin mülkiyetinde olması ve kamu hizmetine tahsis edilmesi şarttır. Bir malı kamu tüzel
kişisinin mülkiyetine sokan hukuki işlem, satın alma, kamulaştırma veya
maddi bir olayın meydana gelmesidir. (Gölün veya derenin kuruması). Buna
iktisap işlem adı verilmektedir. Bir mal iktisap işleminden sonra kamu malı
sayılabilmesi için ikinci şartın yerine getirilmesi, yani kamunun hizmetine
tahsis edilmesi gerekir. Bu işleme de tahsis adı verilir.
Tabi kamu malları, doğal olaylar sonucu ortaya çıkan yeni malların
doğrudan iktisap işlemine sokularak kamu malı niteliği kazanması ile oluşur.
Sun’i kamu mallarında ise sadece iktisap işlemi kamu malı niteliği kazanmasına yeterli değildir. Bu malların iktisap işleminden sonra tahsis işlemine de tabi tutulması gerekir. Sun’i mallarda tahsis işlemi; gelenek ve
görenek yoluyla, idari kararla oluşur. İdarenin kararı ise fiili ve şekli olarak
ikiye ayrılabilir. Fiili kararda ortada zaten kamu yararı için yapılmış bir mal
vardır ve bunun tekrar tahsis işlemi yapılmaz. Örneğin, tren garı inşa edilirken zaten kamu hizmeti için yapılmıştır. Şekli kararda ise idare bir malı alacağı kararla kamu hizmetine sunar. Gelenek ve görenek yolu ile tahsiste ise
yollar, mera- lar, pazar yerleri geçmişten günümüze kamunun yararına ayrılan yerlerdir.
Tabi kamu malları doğal niteliklerini kaybederek kamu malı statüsünden çıkar ve kamu tüzel kişisinin özel malı durumuna gelir. Bu durumda
kamu tüzel kişisi bu mal üzerinde kiralama gibi tasarruflarda bulunabilir.
11
12
Giritli, 2001, s. 652
Gözler, 2005, s. 560
5
Sun’i kamu mallarında ise mutlaka idarenin irade açıklaması yani
tahsisten çıkarma işlemi yapması gerekir.
4.5. Kamu Tüzel Kişilerin Özel Malları
Kamu tüzel kişilerin özel malları, kamu tüzel kişilerin mülkiyetinde
olup kamunun hizmetine tahsis edilmemiş mallardır. Kamu tüzel kişilerin
özel malları özel hukuk rejimine tabidir ve bunlardan kaynaklanan uyuşmazlıklar adli yargıda karara bağlanır13.
4.6. İdarenin Mal Edinme Yöntemleri
İdarenin mal edinme yöntemleri; kamulaştırma, devletleştirme,
istimval ve geçici işgal olarak ayrıma tabi tutulabilir.
4.6.1. Kamulaştırma14
1982 Anayasasının 46. maddesine göre “Devlet ve kamu tüzel kişileri
kamu yararının gerektirdiği hallerde, karşılıklarını peşin ödemek şartıyla,
özel mülkiyette bulunan taşınmaz malların tamamını veya bir kısmını kanunda gösterilen esas ve usullere göre” zorla el koymaya yetkilidir15.14 Anayasa maddesine göre idare gereksinim duyduğu özel bir malı bedelini ödemek şartıyla alabilir. Burada mal sahibinin gönüllü olup olmaması önemli
değil- dir. Kamulaştırma özel kişilere ait mallar üzerinde uygulanır. Kamu
tüzel kişilerinin malları üzerinde kamulaştırma olmaz. Kamu tüzel kişileri
arasın- da idari işlemlerle el değiştirme olur.
Kamulaştırma özel mülkiyete tabi mallar üzerinde devlet ya da kamu
tüzel kişileri tarafından yapılan bir işlemdir.
Kamulaştırma sonucunda malın gerçek değeri peşin olarak ödenir.
Taksitlendirme de yapılabilir. Bu durumda kamu alacakları için öngörülen en yüksek faiz uygulanır.
Kamulaştırma taşınmaz mallar üzerinde uygulanır.
Kamulaştırma kararına karşı idari yargıda, kamulaştırılan mala takdir
edilen değere karşı adli mahkemelere dava açılabilir.
İdare kamulaştırmadan vazgeçebileceği gibi, kamu yararının gerçekleşmemesi durumunda ya da gerçekleşme ihtimalinin ortadan kalkması
sonucunda mal sahibine geri alma hakkı doğar.
4.6.2. Devletleştirme
Devletleştirme, devletleştirilecek özel teşebbüsün yaptığı hizmet veya
üretiminin ülke çapında kamu ihtiyacına hitap etmesi, bu hizmet veya üretimin, kontrol, rekabet, ikame veya başka yollardan sağlama imkânının bulunmaması, hizmet veya üretimin yavaşlatılması veya durdurulması halinde
13
Gözler, 2005, s. 573
Gözübüyük, 2007, s. 266, 271
15
T.C Anayasası, (1982), http://www.tbmm.gov.tr/anayasa/anayasa_2011.pdf, (Erişim Tarihi:29.09.2012)
14
6
kamunun büyük zarar görmesi durumunda kanunla yapılır16.15 Kamulaştırma idari bir işlemle yapılırken devletleştirme kanunla yapılır.
4.6.3. İstimval17
Özel mülkiyette bulunan taşınır malların bedeli karşılığında mülkiyetinin veya kullanım ve intifa hakkının idareye zorla geçişini öngören istisnai
ve olağanüstü hallere mahsus bir durumdur. İstimvalde malın kullanım hakkının da idareye geçtiği görülmektedir. İstimval sadece taşınır mallar üzerinde gerçekleşir, eğer taşınmaz mallar üzerinde bir işlem olursa bu yapılan
işlem kamulaştırma kapsamına girer. İstimvalin anayasal dayanağı Anayasanın 121. maddesinin 2. fıkrasında belirtilen “ilân edilen olağanüstü hallerde
vatandaşlar için getirilecek para, mal ve çalışma yükümlülükleri” kapsamında mal yükümlülüğü hususunda düzenlenmiştir18. Olağanüstü bir uygulama
olması nedeniyle kanuni dayanağını “Olağanüstü Hal Kanunundan” almaktadır.
4.6.4. Geçici İşgal19
Geçici işgal bir bayındırlık hizmetinin görülmesi amacıyla gereksinim
duyulan taş, kum ve benzeri maddeleri çıkarabilmek ve hazırlayabilmek, ya
da bazı eşyaları depolayabilmek için özel mülkiyette bulunan bir taşınmaza
idare tarafından geçici olarak el konulmasıdır. Geçici işgal sadece boş araziler üzerinde olur. Üzerinde konut ve eklentileri olan, bağ, bahçe ve tarlara
geçici işgale konu olamaz. Geçici işgal valinin kararı ile gerçekleşir. Geçici
işgal kararına karşı idare mahkemesinde, tazminat miktarı ile ilgili olarak
adli mahkemelerde dava açılabilir.
4.7. İdarenin Mal Edinme Yollarının Karşılaştırılması
Devir
Karşılık
Konu
Niteliği
İşlem
Denetim (İşlem)
Denetim (Bedel)
Kamulaştırma
Zorla Devir
Var
Taşınmaz
mallar
Olağan
İdari kararla
İdari yargı
Adli yargı
Devletleştirme
Zorla Devir
Var
Özel
teşebbüsler
Olağan
Kanunla
Anayasa
Mahkemesi
İstimval
Zorla Devir
Var
Geçici İşgal
Zorla İşgal
Var
Taşınır mallar
Binasız arazi
Olağanüstü
İdari kararla
Olağan
İdari kararla
İdari yargı
İdari yargı
Adli yargı
Adli yargı
Kaynak: Gözler, 2005, s.580
16
3082 Sayılı Kanun, (1984), Madde:2, http://www.mevzuat.adalet.gov.tr/html/692. html,
(Erişim Tarihi: 01.10.2012)
17
Gözler, 2005, s. 576
18
T.C Anayasası, 1982
19
Gözübüyük, 2007, s. 274
7
Yararlanılan Kaynaklar
3082 Sayılı Kamu Yararının Zorunlu Kıldığı hallerde, Kamu Hizmeti Niteliği Taşıyan Özel Teşebbüslerin Devletleştirilebilmesi Usul ve Esasları
Hakkındaki Kanun, (1984),http://www.mevzuat.adalet. gov.tr/
html/692.html, (Erişim Tarihi: 01.10.2012).
Giritli, İsmet Bilgen,P. ve Akgüner, T. (2001). İdare Hukuku, İstanbul:
Der Yayınları.
Gözübüyük, A. Şeref (2007). Yönetim Hukuku, Ankara: Turhan Kitabevi.
Gözler, Kemal (2005). İdare Hukuku Dersleri, Bursa: Ekin Kitabevi.
Karatepe, Şükrü (1993). İdare Hukuku, İzmir: Üniversite Kitabevi.
Öztan, Bilge (2002). Medeni Hukukun Temel Kavramları, Ankara: Turhan Kitabevi.
T.C Anayasası, (1982), http://www.tbmm.gov.tr/anayasa/anayasa_2011.pdf,
(Erişim Tarihi: 29.09.2012)
8