Kamu Personel Yönetimi

Kamu Personel Yönetimi
Oktay Koç
Kamu Personel Yönetimi
GİRİŞ
• Personel kelimesi Fransızca «personnel»
kelimesinden Türkçeleştirilmiş olup;
– «Bir hizmet veya kuruluşun görevlileri, bir iş
yerinde çalışanların tümü veya devlet ve diğer
kamu kuruluşlarında çalışan, faaliyetlere çeşitli
görevleri yerine getirerek katılan gerçek kişileri»
ifade eder.
Personel yönetimi ise;
«bir örgütün beşeri kaynağının amaçları
doğrultusunda yönlendirilmesini» karşılar.
Kamu Personel Yönetimi
• Benzer bir şekilde personel yönetimi, «bir örgütün
ihtiyaç duyduğu beşeri kaynağı sağlamanın ve bu
kaynaktan en etkin ve verimli bir biçimde
yararlanmanın yol ve yöntemlerini gösteren» disiplin
olarak da tanımlanabilir.
• Bu anlamda personel yönetiminin icracı birimleri;
-danışmanlık hizmeti sağlama
-personel politika ve tekniklerini araştırma
-personel işlemlerini yerine getirmeyi kapsayan
üç temel işlevi bulunmaktadır.
Kamu Personel Yönetimi
• Personel yönetimi iki yönlü bir amacın
gerçekleştirilmesine olanak sağlar:
– Örgütün amaçlarına ulaşmada çalışanların yeteneklerinden
yüksek düzeyde yararlanması
– Çalışanların yaptıkları işlerden tatmin olmaları
Personel yönetimi bu iki amacı gerçekleştirmek için;
-yararlanma
-isteklendirme
-koruma başlıkları altında üç noktada ilgilenir.
Kamu Personel Yönetimi
• Kamu personel yönetimi, kamu hizmetlerini üretip
yürütmekle görevli kamu kuruluşları personelinin iş
alınması ve hizmet gereklerine uygun olarak onlardan
yararlanılması için gerekli yönetsel düzenlemeleri içerir.
• Devlete ait görevlerde artışın olması, daha fazla çalışanı
gerektirdiğinde nihai bir noktada her birim kendi içinde
personel idaresine dönük yapı oluşturmuştur.
• Bu anlamda kamu personel yönetimi «yapısal
(ücret,sınıflandırma,statü gibi )» ve «işlevsel
(planlama,eleman alma, yetiştirme gibi)» unsurları içerir.
Kamu Personel Yönetimi
• İstihdam açısından bakıldığında;
Kamu
Memur
Sözleşmeli personel
Geçici personel
İşçi (kadrolu ve geçici)
Özel
Büro çalışanları (beyaz yaka)
İşçi (Mavi yaka)
Kamu Personel Yönetimi
• Kamu personel yönetiminin gelişimi Türkiye için 4
dönem halinde ele alınabilir:
-Liberal kamu personel sistemini kurma çabaları (1923-1945)
-Yabancı uzmanlarca hazırlanan raporlar (1949-1959)
-Planlı kalkınma dönemi (1960-1980)
-Memurluk dışı istihdamın yaygınlaşması (1980 sonrası)
Kamu Personel Yönetimi
• Türkiye’de kamu personel yönetimi 1965’e kadar
hukuksal açıdan güvenceli, ekonomik açıdan çekici,
disiplinli, halkla ilişkilerde otoriter ve ‘vesayetçi’,
hizmete giriş açısından diplomaya, yükselme
açısından ise kıdeme dayalı, kuralcı, biçimci ve ağır
aksak işleyen bir sistem görünümü kazanmıştır.
Kamu Personel Yönetimi
• Birinci Dönem:Liberal Kamu Personel Sistemini Kurma
Çalışmaları (1923-1945)
-Bu dönem yeni devletin personel sisteminin yasal
altyapısının oluşturulma yıllarıdır. 1924 Anayasası 92. ve 93.
maddeleri ile 1926 yılında çıkartılan Memurin Kanunu,
hukuk yönünden güvenceli ve ekonomik yönden çekici bir
memurluk statüsü yaratmıştır.
-bunların ardından memurların maaşları konusunda
1927 yılında Maaş Kanunu çıkartılmıştır. 1929 yılında
çıkartılan Devlet Memurları Maaşatının Tevhid ve Teadülüne
Dair Kanun ile maaşlar arasında eşitlik ve birlik getirilmeye
çalışılmıştır. Bu açıdan daha sonraları da bir çok yasal
düzenleme yapılmıştır.
Kamu Personel Yönetimi
• Birinci Dönem:Liberal Kamu Personel Sistemini Kurma
Çalışmaları (1923-1945)
-Personel yönetimi Fransız sisteminin etkisi altında
bir kariyer sistemi içinde, statü hukukuna tabi memurlar
ve sözleşme hukukuna tabi olan müstahdemler şeklinde
yapılandırılmıştır. Memurlar için süreklilik teminatı
mevcuttur.
-Bu dönemde yapılan düzenlemelerin eksik tarafı,
kariyer sisteminin temeli olarak sınıflandırma sisteminin
getirememiş olmasıdır. Kurumların birbirinden bağımsız
olarak personel kadrolarının ve derecelerinin belirlemeleri
ve merkezi bir personel kurumunun olmaması da çatışma
ve düzensizlik yaratmıştır.
Kamu Personel Yönetimi
• Birinci Dönem:Liberal Kamu Personel Sistemini
Kurma Çalışmaları (1923-1945)
– Belirlenen ücret sistemi, günün koşulları içerisinde adil,
verimli ve yeterli olarak değerlendirilebilir. Sosyal
yardımlara yer verilmemesi de ücret sisteminin bu
özelliğinden kaynaklanmış olabilir.
– Hizmetiçi eğitime yer verilmemesi, kariyer sistemi ve
uzmanlaşmayı olumsuz etkilemiştir.
– Liyakat sistemi sınırlı bir şekilde kabul edilmiştir. Buna
dayalı olarak her kurum kendi personel düzenini
kurmuştur.
Kamu Personel Yönetimi
• Birinci Dönem:Liberal Kamu Personel Sistemini
Kurma Çalışmaları (1923-1945)
– Hizmet koşulları, yönetlsel verimliliğin sağlanması ve
memur hukuku bakımından demokratik devlet ilkelerine
uygun kabul edilebilecek ilkeler getirmiştir. Ancak sendika
ve grev hakkı henüz tanınmamıştır.
– Yeniden düzenlenen emeklilik sistemi, memuriyet sonrası
için bir güvence olmuş, bu durum devlet memuriyetinin
çekiciliğini arttırmış ve kariyer sistemini olumlu
etkilemiştir.
Kamu Personel Yönetimi
• İkinci Dönem:Planlı Dönem Öncesi (1949-1959)
• Yabancı Raporlar
2. Dünya Savaşı sonrasında kamu personel sisteminde özellikle de çok
partili hayata geçişle birlikte siyasetin daha fazla etkisi olmuştur.
Yabancılar tarafından hazırlanan raporlar, kamu personel rejiminin iyi
işlemeyişinin nedenleri ve çözüm önerileri üzerinde durulmuştur.
– Fritz Neumark Raporu-1949 Devlet Daire ve Müesseselerinin
Rasyonel Çalışma Esasları Hakkındaki Rapor isimli bu çalışmanın
birinci bölümünde; idari reformu gerektiren nedenler, memur
sayısının dağılımdaki dengesizlik, memur niteliklerinin
yetersizliği, örgütlenme eksiklikleri, mevzuat yetersizliği, aşırı
kırtasiyecilik ve denetim sistemindeki bozukluklara yer
verilmiştir.
Kamu Personel Yönetimi
• İkinci Dönem:Planlı Dönem Öncesi (1949-1959)
– Raporun ikinci bölümünde, idarenin yeniden
yapılandırılması için bir örgüt kurulması gerektiği,
bakanlıklarda reform çalışmalarının yürütecek
komisyonların kurulması önerilmiştir. Üçüncü bölümde,
Başbakanlığa bağlı bir enformasyon bürosu kurulması ve
kamu yönetimi sorunları ile bunların çözümü için alınacak
tedbirlerin halka bu vasıtayla duyurulması tavsiye
edilmiştir. Diğer bölümlerde ise, personel ve ücret
konularında çözüm önerileri getirilmiştir.
Kamu Personel Yönetimi
• İkinci Dönem:Planlı Dönem Öncesi (1949-1959)
– Thonrburg Raporu-1949/1950 Türkiye Nasıl Yükselir? Ve
Türkiye’nin Ekonomik Durumunun Tenkidi isimli iki
çalışmadan oluşur. Raporlar Amerika’nın yatırım yapacağı
ülkeler bağlamında hazırlanmıştır.
– Türkiye’nin ekonomik durumunu inceleyen bu raporlarda,
nitelikli uzman ve danışmanlara ihtiyaç duyulduğu, kötü
yönetimin ekonomiyi de olumsuz etkilediği
belirtilmektedir. İyi yetişmiş, nitelikli yöneticiler ve uzman
personelin sağlanması için liyakat sistemine önem
verilmesi ve ücret sisteminin de bunu sağlayacak düzeyde
olması önerilmektedir.
Kamu Personel Yönetimi
• İkinci Dönem:Planlı Dönem Öncesi (1949-1959)
– James M.Parker Raporu-1951 Personele dönük mevcut
yasal düzenlemelerin yetersiz olduğu, kamu kurumlarında
gereğinden fazla memur bulunmakta ve verimsiz
memurların katı memur hukukundan yararlanmakta
oldukları vurgulanmıştır. Hizmetler sınıflandırılmamış ve
terfiler yeterlilikten çok kıdeme dayandırılmıştır.
– Sorunların çözümü için, sınıflandırma, maaş, emeklilik ve
malüllük sigortası, işe alma ve yükselme yöntemleri,
gereksinim fazlası personelin hizmetten uzaklaştırılması
üzerinde durulmuştur.
Kamu Personel Yönetimi
• İkinci Dönem:Planlı Dönem Öncesi (1949-1959)
– Leimgruber Raporu-1952 Bakanlıkların organizasyonunun
incelendiği raporda kamu personelinin hukuki statüleri,
ücret rejimi, çalışma saatleri, kadrolardaki şişkinlik ve
sınıflandırma konularında görüşler ortaya konmuştur.
– Ahmet Gıyasettin Akdeniz Raporu-1952 Devlet
Memurlarının Ücret Rejiminin Islahı Hakkında Rapor isimli
raporda, Barem Kanunu’na eşit işe eşit ücret ilkesini hayata
geçiremediği, liyakat yerine kıdeme öncelik verdiği, ek
görev ve tazminat uygulamalarına zemin hazırladığı
yönüyle eleştiriler getirilmiş ve ücret reformu önerilmiştir.
Kamu Personel Yönetimi
• İkinci Dönem:Planlı Dönem Öncesi (1949-1959)
– Devlet Personel Kanunu Tasarısı-1956 Başbakanlık
tarafından Maliye Bakanlığı’na hazırlatılmıştır ve 1956’da
TBMM’ne sunulmuştur. Tasarı, memurların gelirlerinin
asgari hayat standardının gerektirdiği düzeye çıkarılması,
nitelikli personelin maaşlarının yükseltilerek görevde
kalmalarının sağlanması amacıyla hazırlanmıştır. Ayrıca
Personeli müşterek bir yapıdan yönetmek için de Devlet
Personel Başkanlığı’nın kurulması tasarıda yer almıştır.
Kamu Personel Yönetimi
• Üçüncü Dönem:Planlı Dönem Sonrası (1960-1980)
– 1961 Anayasası ile planlı kalkınma döneminin başladığı bu
dönemde, Anayasa’nın 117. maddesindeki düzenleme ile
«Devletin ve diğer kamu tüzel kişilerinin, genel idare
esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu
hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevlerin
memurlar eliyle yürütüleceği» hüküm altına alınarak
memurlar, Devletin asli ve sürekli görevlerinin yerine
getiren kişiler olarak tanımlanmışlardır.
– Genel ve katma bütçeli kuruluşlarla yerel yönetimler ve
KİTlerde çalışanlar memur statüsü altında toplanmıştır.
Kamu Personel Yönetimi
• Üçüncü Dönem:Planlı Dönem Sonrası (1960-1980)
– Van Mook ve Fisher Raporları OECD ve Uluslar arası Kalkınma
Örgütü ile yapılan anlaşmalar gereği iki uzman DPD’de danışman
olarak çalışmışlar ve OECD tarafından gönderilen van Mook
yaptığı çalışmalar sonucunda kamu personel idaresi için 4; Fisher
ise 3 farklı rapor hazırlamışlardır. Raporlar maaş artışı, sınav,
liyakat sistemi, eğitim, maaş-emeklilik ve sosyal yardım
sistemlerinin geliştirilmesi gibi önerileri kapsamaktadır.
– Podol Raporu esas itibariyle kamu üst yöneticileri sorununa
eğilmekte ve kamu yöneticilerinin iş başarma eğilimi zayıf,
merkezci, iletişime kapalı, rütbe ve mevkiye inanan, batılı
olduğunu düşünen, öğrenme ve gelişmeyi isteyen, teknik bilgi ve
becerisi kısıtlı olduğunu ileri sürmektedir.
Kamu Personel Yönetimi
• Üçüncü Dönem:Planlı Dönem Sonrası (1960-1980)
– DPD Kurulması ve Devlet Personel Rejimi Hakkında Ön Rapor
Maliye Bakanlığı tarafından hazırlanan ve Milli Birlik Komitesi
tarafından kabul edildikten sonra 1960 yılında kabul edilen 160
sayılı DPD Kurulması Hakkında Kanun ile frankofon model yerine
anglosakson modelin yerleştirilmesi sağlanmıştır.
– Kanuna göre DPD kurulma gerekçeleri; kamu görevlilerinin
ücretlerinde adalet ve nesnelliğin sağlanması, kadroların tarafsız
ve yetkili bir organca belirlenmesini ve böylece kadrolar arasında
eşitlik sağlamak, ücret dengesizliğini ortadan kaldırmak olarak
sıralanmıştır.
– 1962 yılında ise DPD; kamu personelinin mali, hukuki ve
yönetsel statüleri, personelin hukuki güvenceleri, sosyal
sorunları, memurların yetiştirilmesi ve yerel yönetimler
personeli ile ilgili konulara yer verdiği bir ön rapor hazırlamıştır.
Kamu Personel Yönetimi
• Üçüncü Dönem:Planlı Dönem Sonrası (1960-1980)
– MEHTAP Projesi TODAİE öncülüğünde hazırlanarak 1963 yılında
hükumete sunulan projenin temel amacı; merkezi hükumet
görevlilerinin dağılış biçimini saptamak ve bu dağılımın kamu
hizmetlerinin verimli bir biçimde yürütülmesine olanak verip
vermediğini incelemektir.
– 657 sayılı Kanun 1961 Anayasası’nın gereklerinden biri olarak
kanun hazırlanmış ve ancak 1965 yılında yürürlüğe girebilmiştir.
Ancak mali hükümlerin yürürlüğü 1966 mali yılına kadar
ertelenmiştir. Kanun, sınıflandırma, kariyer ve liyakat esaslarına
dayandırılmış ve mesleğe alınma, yükselme gibi durumlarda
sınav koşulu getirilmiştir. Yeni bir sicil sistemi ve disiplin rejimi
yaratılmıştır. Ücret açısından memur, sözleşmeli ve yevmiyeli
personel şeklinde üç kategori düzenlenmiştir.
Kamu Personel Yönetimi
• Üçüncü Dönem:Planlı Dönem Sonrası (1960-1980)
– 657 sayılı Kanun Ayrıca memur temsilcileriyle yönetim
temsilcilerinin personelin sorunlarını görüşmelerine olanak
tanıyacak bir sistem getirilmiştir.
– 1965 yılında çıkarılan Kanun 1327 sayılı kanunla yapılan
değişikliklerin ardından ancak 1971 yılında yürürlüğe
girebilmiştir. Bu değişikliklerin belki de en önemlisi
memurların genel idare hizmetleri, teknik hizmetler, sağlık
hizmetleri, yardımcı sağlık hizmetleri, avukatlık hizmetleri,
din hizmetleri, emniyet hizmetleri ve yardımcı hizmetler
başlıkları altında sekiz ayrı sınıf ayrılmış olmasıdır
Kamu Personel Yönetimi
• Dördüncü Dönem: Memurluk Dışı İstihdamın
Yaygınlaşması (1980 sonrası)
– 1980 sonrası dönemde personel sistemi, dünyada yaşanan
neoliberal politikalar ve devletin küçültülmesi
tartışmalarından etkilenmiştir. Temel metinlerde memurluk
ana istihdam biçimi olarak tanımlanmış olmasına karşın,
KHKlar ile sözleşmeli çalışmaya daha çok önem
atfedilmiştir.
– Örneğin 190 sayılı Genel Kadro ve Usulü hakkındaki KHK ile
kadro ihdası, tutulu kadroların serbest bırakılması, dolu ve
boş kadro değişiklikleri, kadroların dağılımı, tenkis ve tahsis
gibi işlemler belli bir sistemde toplanmıştır.
Kamu Personel Yönetimi
• Dördüncü Dönem: Memurluk Dışı İstihdamın
Yaygınlaşması (1980 sonrası)
– KAYA Projesi TODAİE tarafından hazırlanarak 1991 yılında
hükumete sunulan bu rapor, yönetimin yapı ve işleyişine
bütüncül olarak yaklaşarak etkili ve verimli yönetimi
gerçekleştirmeye yönelik genel bir yaklaşım ortaya koymuştur.
– Projenin amacı, merkez ve taşra örgütü ile yerel yönetimleri
etkili, sürekli, ekonomik, verimli ve nitelikli hizmet görecek bir
düzene kavuşturmak; kamu yönetiminin gelişen koşullara
uyumunu sağlamak; kamu yönetiminde yaşanan aksaklık,
bozukluk ve eksiklikleri belirlemek ve bu konularda yapılması
gerekenleri incelemektir.
Kamu Personel Yönetimi
• Dördüncü Dönem: Memurluk Dışı İstihdamın
Yaygınlaşması (1980 sonrası)
– Raporla yeni bir sınıflandırma yapma gereği, ücret
rejiminin yeniden düzenlenmesi, merkezi sınav sistemi ve
kurumlara tek elden eleman alınması gibi konular üzerinde
durularak personel reformunun aşamalı olarak yapılması
gereği vurgulanmıştır.
Kamu Personel Yönetimi
• Dördüncü Dönem: Memurluk Dışı İstihdamın
Yaygınlaşması (1980 sonrası)
– Devlet Personel Başkanlığı’nın Kuruluşu 1984 yıl ve 217
sayılı KHK ile DPB kurulmuştur. Başkanlık, araştırmacı,
danışman, uygulayıcı ama icar gücü olmayan ve teknik
donanımı yetersiz bir teknik örgüt haline gelmiştir.
– 217 KHK ile personel rejiminin genel ilke ve politikasının,
kamu hizmetlerinde asli ve sürekli görevlerde çalışacak
memur ve diğer kamu görevlilerinin tabi olacakları
personel rejiminin yürütülmesinde görevli ve yetkili olmak
üzere Başbakana bağlı DPB’nin kurulması amaçlanmıştır.
Kamu Personel Yönetimi
• Dördüncü Dönem: Memurluk Dışı İstihdamın
Yaygınlaşması (1980 sonrası)
– Başbakan, Başkanlığın yönetilmesini gerek gördüğünde
Devlet Bakanı veya Başbakan Yardımcısı aracılığıyla
kullanabilir. Ancak 2011 yılında yapılan değişiklik ile teşkilat
Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı’na bağlanmıştır.
– Başkanlığın taşra teşkilatı yoktur. Merkez teşkilatı; ana
hizmet birimleri, danışma ve yardımcı birimlerden
oluşmaktadır. Bir başkan ve iki başkan yardımcısı üst düzey
yönetimini oluşturur. Kadro ve Kamu Görevlileri; Eğitim;
Hukuki ve Mali Statüler; Teşkilat ve Yönetimi Geliştirme ile
Personel ve Bilgi İşlem Daire Başkanlıkları ana hizmet
birimleridir.
Kamu Personel Yönetimi
• Dördüncü Dönem: Memurluk Dışı İstihdamın
Yaygınlaşması (1980 sonrası)
– Koordinasyon Daire Başkanlığı ve Strateji Geliştirme Daire
Başkanlıkları danışma birimi olup, İdari ve Mali İşler Daire
Başkanlığı ile Personel Şube Müdürlüğü ise yardımcı
birimlerdir.
Kamu Personel Yönetimi
• Dördüncü Dönem: Memurluk Dışı İstihdamın
Yaygınlaşması (1980 sonrası)
– Görevleri
– Kamu personelinin hukuki ve mali statüsünün ve
uygulanmasının esaslarını tespit etmek, kanun, tüzük,
yönetmelik tasarıları ile diğer idari metinleri hazırlamak
– Kamu kesimindeki personel ihtiyaçlarını karşılamak üzere
gerekli usül ve esasları düzenlemek
– Personel ve teşkilatlanma konularında ilgili kamu kurum ve
kuruluşlarınca hazırlanan ve Başkanlığa sunulan kanun,
tüzük ve yönetmelik tasarılarını incelemek ve bunları ilgili
makamlara
Kamu Personel Yönetimi
• Dördüncü Dönem: Memurluk Dışı İstihdamın
Yaygınlaşması (1980 sonrası)
– Görevleri
– Kadro ve unvan standardizasyonu, iş analizleri de dahil
olmak üzere görev alanına giren konularda gerekli her türlü
araştırma ve incelemeleri yapmak veya yaptırmak; uyum
ve denge sağlamak
– Kamu personeline ilişkin istatistikleri toplamak, kayıtları
tutmak
– Mevzuat ve teşkilatlanma konularında birlikteliği sağlamak
– Hizmet içi eğitim ve yetiştirme ile eğitim programlarının
hazırlanması, uygulanması ve takibini yapmak, denetlemek
Kamu Personel Yönetimi
• Dördüncü Dönem: Memurluk Dışı İstihdamın
Yaygınlaşması (1980 sonrası)
– Görevleri
– Hizmet öncesi eğitim kurumlarının müfredat programlarına
kamu görevlilerinin sahip olması gereken niteliklerle ilgili
konuların yansıması için koordinasyon yapmak
– Kamu kurum ve kuruluşlarının görev ve işleyişlerinde ortaya
çıkabilecek aksaklık ve bozuklukları giderecek çalışmalar yapmak
– Personel rejiminin esaslarını belirlemek, bu açıdan ilgili birimlere
yardımcı olmak
– Kamu personeline ait hukuki ve mali statülerin esasları ile iş
gücü istihdam planına ait ilke ve teklifleri Bakanlar Kurulu’na
sunmak