ımf tardafından belirlenen mali saydamlık standartları bu

T.C
MALİYE BAKANLIĞI
BÜTÇE VE MALİ KONTROL GENEL MÜDÜRLÜĞÜ
IMF TARDAFINDAN BELİRLENEN
MALİ SAYDAMLIK STANDARTLARI
BU SATANDARTLARIN TÜRKİYE'DE
UYGULANABİLİRLİĞİ VE BU KONUDA
YAPILMASI GEREKEN
DÜZENLEMELERE İLİŞKİN ÖNERİLER
EMİNE KIZILTAŞ
DEVLET BÜTÇE UZMANLIĞI
ARAŞTIRMA RAPORU
ANKARA-2001
1 GİRİŞ
1997 yılında Güney Doğu Asya’da yaşanan finansal krizin1 tartışılması
sürecinde geliştirilen yaklaşımlardan biri de, ekonomide yaşanan gelişmelerin ve
mevcut yapının resmini verecek olan bilginin üretilmesinde karşılaşılan
problemlerdir.
Bu
anlamda
piyasalarda
yeterli
açıklığın
ve
saydamlığın
bulunmaması nedeniyle ekonominin gidişatı öngörülememiş ve önceden tedbirler
alınamamıştır. IMF’nin 1997 yılı raporunda, Güney Kore’nin mali alandaki
performansının arzu edilen düzeyde bulunduğunun belirtilmesi, uluslararası
kredilendirme kuruluşlarının Tayland’ın makroekonomik politikasının sağlıklı
olduğunu ileri sürmesi mali saydamlığın olmaması nedeniyle, krizin yada krizin
boyutunun önceden görülmesinde başarısızlığı göstermektedir.2 Çok yönlü
tartışmalara konu olan saydamlık yaklaşımı hem özel hem de kamu kesimindeki
aktörlerin piyasaya karşı olan sorumluluklarının tekrar gözden geçirilmesini
gündeme getirmiştir. Bu anlamda ekonomideki en büyük aktör olan ve siyasi
yapıdaki rolü ile ekonomideki parametrelere somut müdahale eden Devletin
saydamlık açısından incelenmesi odak noktası olmuştur. Devletlerin hesap ve
işlemleri konusunda açık olmaması, genel kabul görmüş standartlara göre bilginin
üretilmemesi piyasa ekonomisi kurallarının yeterince etkin çalışmasını engelleyen
temel faktörlerdendir.
Devletin, özellikle kamu kaynaklarının tahsis aracı olması beklenen
bütçelerinde ve buna ilişkin diğer mali mevzuatında saydamlığın gerçekleştirilmesi,
1
1997 Güneydoğu Asya Krizi, temel olarak sermaye hareketleri serbestleştirilirken bankacılık sektörüne
ilişkin yasal düzenlemelerin buna uyum sağlamaması, dolayısıyla bankacılık sektörünün yetersiz denetimi,
döviz kurundaki dalgalanmalar ve aşırı yurt dışı borçlanma nedeniyle Doğu ve Güneydoğu Asya’da, ilk
olarak Mayıs 1997’de Tayland’da, sonra Flipinler, Malezya ve diğer Asya ülkelerinde ulusal para biriminden
kaçış ile başlaması ve süpekülatif sermaye yatırımlarının bu ülkelerden hızla kaçması sonucu yaşanan
finansal krizdir.
2
GÖKTAŞ, Abdülkadir, “Güneydoğu Asya Krizinin Maliye ve Para Politikaları Açısından Sonuçları”,
Maliye Dergisi, sayı:133, Ocak-Nisan 2000, s. 11.
2
bugün makroekonomik istikrarın sağlanması, yetkin Devlete (yönetme kapasitesi
yüksek Devlete) ulaşılması açısından çok önemli bir ön şart olarak görünmektedir.3
Makroekonomik istikrar, sürdürülebilir kalkınmanın sağlanabilmesi için en
temel şartlardan birisidir. Bunu gerçekleştirebilecek bir yönetimde, temsil edenlerin
temsil edilenler adına yaptığı faaliyetlerin tüm unsurlarıyla bilinmesi esastır.
Yönetimde, mali bilgilerin güvenilirliğini ve bu bilgilere ulaşılabilirliği sağlamanın
temel aracı ise mali saydamlıktır.
Saydamlığın yeni kamu yönetimi anlayışı ve mali reformlarda taşıdığı önem
nedeniyle Uluslararası Para Fonunun (IMF) Yönetim Kurulu Geçici Komitesinin
üye ülkeler için 16 Nisan 1998 tarihinde yapılan toplantısında, saydamlık ilkesi
bakımından ideal kuralları düzenleyen "Mali Saydamlık İyi Uygulamaları Tüzüğü"
(Code of Good Practices on Fiscal Transparency) kabul edilmiştir. Tüzüğün asıl
amacı uzun vadede sistemin ürettiği verilerle ülkenin mali sürdürülebilirliğinin
doğru bir şekilde değerlendirilebilmesini sağlamak, kısa vadede ise etkili bir bütçe
için bütçe dışı faaliyetler ve koşullu yükümlülükler hakkında da yeterli bilgi
üretilmesini mümkün kılmaktır.
Bu araştırmada, ekonomide yaşanan gelişmeleri ve mevcut yapıyı ortaya
koyabilecek olan bilgilerin üretilebilmesi için kamu maliyesi açısından saydamlığın
öneminin ne olduğu ve Uluslararası Para Fonunun (IMF) geliştirdiği “Mali
Saydamlık İyi Uygulamalar Tüzüğü” esas alınarak Türkiye’de kamu maliyesinin
saydamlığı incelenmekte ve Türkiye’de mali saydamlığın sağlanması için neler
yapılabileceği ortaya konulacaktır.
Türkiye’de kamu kesimi harcamalarının GSMH’nın %51’ini aşmış olduğu
gerçeği karşısında, kamu kesiminin ülke ekonomisi ve ilişkide bulunduğu diğer
ekonomiler üzerinde etkili olduğu açıktır. Kamu kesiminin mali faaliyetlerinin
3
DEDEOĞLU, Emin; EMİL; Ferhat, ERDEM, Can M., “Kamu Mali Mevzuatının Uygulanması ve
Saydamlığı Üzerine Gözlemler: Bütçe Kanunları Mali Disiplini Ne Ölçüde Sağlıyor?”, Devlet Reformu:
Kamu Maliyesinde Saydamlık,TESEV, İstanbul, 2000, s.52.
3
etkilerinin, niceliğinin ve niteliğinin kamuoyu tarafından da izlenebilmesi ve mali
disiplinin sağlanması açısından Türkiye’de de mali saydamlık gereklidir.
Bu araştırmada:
1-
Araştırmada kullanılan verilerin doğru olduğu kabul edilmiştir.
2-
Türkiye’de mali saydamlığın yeterli düzeyde olmadığı ve
geliştirilmesi gerekmektiği sonucuna varılmıştır.
Bu
çalışmada,
Uluslararası
Para
Fonunun
(IMF)
geliştirdiği
“İyi
Uygulamalar Tüzüğü” incelenmiş, bu çerçevede Dünyada ve Türkiye’deki mevcut
durumun değerlendirilendirilmesinin ardından anılan Tüzükte yer alan standartların
Türkiye
açısından
uygulanabilirliği
ve
bunun
için
yapılması
gereken
düzenlemelerin neler olduğu hususlarına yer verilmiştir. Değerlendirme yapılırken
IMF tarafından, üye ülkelerin içinde bulunduğu mali yapıyı ortaya koymak
amacıyla yayınlanan el kitabı (Manual) ve el kitabına ek olarak düzenlenen
değerlendirme formu (Questionnaire) esas alınmıştır.
Tanımların ilgili bölümlerde konu içinde yapılması daha uygun görülmüştür.
Bununla birlikte, bazı kavramlara burada da açıklamada yarar vardır.
İngilizce “general government” (geniş anlamda Devlet, genel Devlet)
teriminin tam karşılığını ifade eden idare yapısının Türkiye’de mevcut olmaması
nedeniyle, bu kavramın karşılığı olarak “kamu kesimi” terimi kullanılmıştır.
Tüzükte “geniş anlamda Devlet”, merkezi hükümet, yerel yönetimler ve bütçe dışı
faaliyetler olarak tanımlanmaktadır.
GFS’e göre kamu kesimi; geniş anlamda Devlet + mali anlamda faaliyet
göstermeyen kamu teşebbüsleri + kamu mali kurumlarından oluşmaktadır.
GFS’te
Devlet
aşağıda
belirtilen
ögeleri
tanımlanmaktadır:
(1) Ticari olmayan kurum ve kuruluşlar
4
kapsayan
kurum
olarak
(2) Sosyal güvenlik kurumları
(3) Emeklilik fonları
(4) Devletin ihtiyaçlarını karşılayan ve sınırlı ölçekte satış yapan kurumlar
(5) Kaynaklarını (fonlarını) Devletten alan ödünç para veren kuruluşlar
(6) Kamu otoritelerince kontrol ve finanse edilen kişilere veya teşebbüslere
hizmet veren kar amaçlı çalışmayan kurumlar
(7) Vergi toplama yetkisi olan ülke sınırları içindeki uluslararası kuruluşlar
IMF’nin GFS rehberine göre kamu kesimi (general government); bir dizi alt
sektörden oluşmaktadır: (1) Merkezi yönetim, (2) ülkedeki idari bölünüşe göre
eyalet, il yada bölgesel yönetimler; (3) belediyeler, okul yönetimleri vb. dahil yerel
yönetimler; (4) ulusal sınırlar içerisinde vergi toplayan ve Devlet harcamaları yapan
uluslarüstü kuruluşlar ve (5) Sosyal Güvenlik Kuruluşları.
IMF’nin Devlet Mali İstatistikleri Rehberine göre, mali anlamda faaliyet
göstermeyen kamu teşebbüsleri ve kamu mali kurumları genel Devlet kapsamında
değildir.
GFS’e göre kamu kesimi; genel Devlet, mali anlamda faaliyet göstermeyen
kamu teşebbüsleri (KİT) ve kamu mali kurumlarını kapsamaktadır.
İngilizce
“code”
terimi
kriterler,
ilkeler
olarak
algılanabilir.
Kanunların“code”da yer alan kriterlere uygun olarak çıkarılması esastır. Bu
çalışmada bu terimin karşılığı olarak “tüzük” kullanılmakta ise de bunun Türk
kanunlar hiyerarşisinde yer alan tüzük terimi ile karıştırılmaması gerekir.
Araştırma, tarama modelindedir. Sözkonusu Tüzük çerçevesinde mali
saydamlık irdelendikten sonra farklı ülkelerdeki ve Türkiye’deki mevcut durum
ortaya konmuş ve Tüzükte yer alan minimum standartlara ulaşılabilmesi için neler
yapılabileceği sorularına yanıt aranmıştır.
5
Konuyla ilgili veriler yasal ve basılı kaynaklar ile internet ortamından ve
ilgili kuruluşlardan temin edilmiştir.
6
2 MALİ SAYDAMLIK VE IMF MALİ SAYDAMLIK İYİ
UYGULAMALAR TÜZÜĞÜ
2.1 MALİ SAYDAMLIK KAVRAMI VE TANIMI
2.1.1 Kavram
Saydamlık terimi, Latince “trans=öte” ile+parere=görünmek yada bir taraftan
diğer tarafı görmek kelimelerinin bir araya getirilmesiyle oluşturulmuş bir
kelimedir. Saydamlık kavramı dilimize İngilizce “Transparency” teriminin karşılığı
olarak kullanılmaktadır. Aynı terim Fransızca’da transpa’rent” olarak ifade
edilmektedir.4
2.1.2 Tanım
Mali saydamlık, hükümetin yapısının ve fonksiyonlarının, mali politika
planlarının, kamu kesimi hesaplarının ve mali hedeflerinin kamuoyuna açık
olmasıdır. Kamu, mali politikanın oluşturulması ve yürütülmesi ile ilgisi olan bütün
kurum
ve
kuruluşlar
olarak
tanımlanabilir.
Mali
saydamlık,
verilerin
ulaşılabilirliğini, kapsamlılığını, zamanlılığını, anlaşılır olmasını ve Devlet
faaliyetlerinin
(kamu
kesiminin
iç
ve
dış
faaliyetlerinin)
uluslararası
karşılaştırılabilir olmasını sağlar. Böylece Devletin mali durumu seçmenlerce ve
mali piyasalarca doğru bir şekilde değerlendirilebilir. Mali saydamlık, görevlilerin
sorumluluğunu arttırırken sürdürülebilir olmayan nitelikteki politikaların getirmiş
olduğu politik riskleri arttırır. Ayrıca; Devlet faaliyetlerinin bugün ve geleceğe
ilişkin ekonomik ve sosyal etkileri de dahil fayda ve maliyetleri doğru olarak
hesaplanır. 5
4
CANSIZ, Harun, “Kamu Mali Yönetiminde Saydamlık”, Afyon Kocatepe Üniversitesi İktisadi ve İdari
Bilimler Fakültesi Dergisi Cilt 2, Sayı:1, Temmuz-2000, s. 267-268.
5
KOPITS, George, CRAIG, Jon, Transparency in Government Operations, IMF, Washington DC,
January 1998, s. 1.
7
Devlet faaliyetlerinde mali saydamlık ilk olarak, Devletin mali faaliyetlerine
ilişkin niyet ve öngörüleri hakkındaki bilgilerin ulaşılabilirliğini; ikinci olarak,
Devletin tamamına ait düzenli bir şekilde sınıflandırılmış hesapların ve yarı mali
nitelikteki faaliyetlerine ilişkin tahmini içeren kapsamlı bütçe dökümanları da dahil
olmak üzere Devlete ait ayrıntılı bilgi ve verileri; üçüncü olarak, kamu
görevlilerinin seçimi ve ataması ile ilgili kuralların açıkça ortaya konulmasını ve
kamu alımları ile istihdamın yasal çerçevesinin bir standarda bağlanmış olmasını;
son olarak da, mali saydamlık yayınlanan verilerin doğruluğu için bağımsız
denetimi gerektirir.
2.1.3 Mali Saydamlığın Yararları ve Sakıncaları
Globalleşen dünya ekonomisinde, makroekonomik istikrara ulaşmada ve
dengeli büyümeyi sağlamada mali saydamlığın rolü çok büyüktür. Aynı zamanda,
gerek ekonominin geri kalanı gerekse ilişki içinde bulunduğu diğer uluslar yada
uluslararası kuruluşlara etkisi açısından da kamu kesiminin mali durumunun
bilinmesi gerekmektedir. Bu da kamu maliyesinde saydamlığın sağlanması ile
gerçekleştirilebilir.
Önemli faydalarına rağmen, mali saydamlık iyi uygulanmadığı takdirde bir
takım sakıncalar da yaratabilir.
2.1.3.1
Mali Saydamlığın Yararları
Mali saydamlık, bir yönetimin orta vadeli mali politikalarının başarılı bir
şekilde gerçekleştirmesinde önemli rol oynar. Bunun yanında makroekonomik
politikaların ve tercihlerin kamuoyu tarafından anlaşılması suretiyle beklentiler
üzerinde olumlu sonuçlar yaratılır. Mali saydamlık ile idareye olan güvenin
arttırılmasıyla, iyi bilgilendirilmiş kamu tarafından temel makroekonomik
politikalara olan destek artar ve düşük maliyetle borçlanma imkanı sağlanmış olur.
Bunun aksine, saydam olmayan mali yönetim, ekonomik istikrarsızlığın yanı sıra
politik ve mali istikrarsızlığa yol açabilir, verimliliği azaltır ve eşitsizliği arttırır.
8
Mali saydamlık sağduyulu bir ekonomi politikasının uygulanabilmesi
açısından son derece yararlıdır. Mali saydamlığın yararlarından belli başlılarını
aşağıdaki şekilde sıralayabiliriz.
-Bütçeye ilişkin bilgilerin zamanında yayınlanması, Devletin hedeflerinin ne
olduğu hakkında piyasanın bir değerlendirme yapmasını ve piyasanın kendini buna
göre ayarlamasına imkan verir.
-Saydamlık, hesap verme sorumluluğunu sağlayan en önemli araçlardan biri
olarak demokrasinin hakim olduğu ülkelerde sürdürülebilir olmayan nitelikteki
politikaların iktidardan uzaklaştırılmasına yol açar.
-Saydam bir mali sistem, bilgilere tam, doğru ve zamanında ulaşılmasına,
hiyerarşi içinde kimin ne yaptığının bilinmesine imkan vererek kamu kesiminde
sorumluluk dağılımını kolaylaştırır.
-Mali saydamlığın açıklığı gerektirmesi, kamu harcamalarında etkinliği
arttırır. Örneğin kamu alımlarının saydam bir şekilde yapılması ihaleye fesat
karıştırılmasını güçleştirir.
-Mali saydamlık Devlete olan güveni arttırır, ekonomik ve sosyal etki
yaratır.6 Saydamlık kamuoyunun kaynakların nasıl kullanıldığını izleyebilmesini
sağlar. Milletin Devleti daha iyi izleyebilmesi, politikaların ve bürokratların kamu
yararına daha uygun davranmalarını teşvik ederek, kamusal kaynakların
dağılımında etkinliğin ve verimliliğin sağlanmasını özendirir ve kamu yönetimini
yetkinleştirir.7
-Genel olarak, saydamlığın yaygın olarak uygulandığı demokratik ülkelerde
performans kriteri ön plana çıkar.
6
Kopits, Graip, s. 2.
7
ATİYAS, “İzak; SAYIN, Şerif, Devletin Mali ve Performans Saydamlığı”, Devlet Reformu: Kamu
Maliyesinde Saydamlık, TESEV, İstanbul, 2000, s.29
9
Saydam olmayan mali politika uygulamaları, istikrarsızlığa, kaynak
tahsisinde isabetsizliğe ve ekonomik ve mali durumun daha da kötüleşmesine yol
açabilir. Bu etkiler belki kısa dönemde görülmeyebilir; ancak, uzun dönemde derin
finansal krizlere yol açabilir ve bu krizlerin önlenmesi de yüksek maliyetler
gerektirebilir.
Örneğin;
saydam
olmayan
vergi
harcamaları,
yarı-mali
sübvansiyonlar, bütçe dışı harcamaların hepsi mali dengesizliğin oluşmasında birer
etkendir. Ödenmemiş borçların birikmesi ve ödenmemiş koşullu yükümlülükler
sonucu istikrarsızlık genellikle bir gecikmeyle oluşur. Saydamlığın olmaması, bu
oluşumun bilinememesine neden olur ve muhtemel risk öncesi tedbir alınması
durumunu engeller.
2.1.3.2
Mali Saydamlığın Sakıncaları
Mali saydamlığın maliyetler üzerinde bir etkisi vardır. Mali saydamlık,
bilginin ulaşılabilirliğinin sağlanması açısından teknik donanım gerektirir. Bütün
bilgilerin merkezileştirilerek ulaşılabilirliğini sağlamak, kurumsal yapının da buna
elverişli bir şekilde organizasyonunu zorunlu kılar. Verilerin anlamlı olabilmesi için
kullanılan tekniğin elverişli olması gerekir. Muhasebe ve raporlama sistemi, mali
faaliyetleri değerlendirmeye olanaklı kılacak şekilde yapılmalıdır. Bu da bir ön
maliyet gerektirir.
Ayrıca, kurumsal düzenlemelerin ve hesaplamaların her zaman kamu
yararına olabilmesi için bilgilerin zamanlı açıklanması hususunda verilecek Devlet
kararı son derece önemlidir. Bazı durumlarda, Devletin büyük politik hedefleri,
hedeflere ulaşmak için alınacak tedbirler demeti ve mali niyetin karar verilir
verilmez hemen açıklanmış olması durumunda, bu açıklamanın ardından yapılan
durum değerlendirmeleri ve müzakereler sonucunda, başlangıçtaki hedefler ve
tedbirlere bir alternatif getirildiği görülür. Örneğin, bazı liderler, bazı konulardaki
niyetlerini önceden açıklarlar, bazı durumlarda ise niyetlerin önceden açıklanması
baskı gruplarının veya lobilerin engellemeri nedeniyle gerçekleşmeyebilir.
Saydamlıkta bu hususlara dikkat edilmelidir. Bu nedenle, politik hedeflerin tam
olgunlaşmadıkça açıklanmaması gerekir.
10
Saydamlık, genel refaha aykırı olabilen politikalarda belirli bir grubun
davranışları sonucuysa risk taşır. Örneğin, para politikası uygulamalarında
yetkililer, gelecekteki döviz kuru yada faiz oranlarında etkinliği maksimize etmek
ve haksız kazançları minimize etmek için, bu konudaki niyetlerini açıklamak
istemezler. Mali alanda sübvansiyonlar ve vergi harcamalarında yapılacak
olgunlaşmamış açıklamalar da istenilen amaçlarda etkinsizlik yaratır. Bu durum,
haksız kazanca yol açabileceği gibi gereksiz yere bütçe maliyetini arttırır. İleride
yapılacak olan yatırımlarda vergi indirimi yapılacağı haberi, yatırımların
ertelenmesine yol açabilir. Bu değerlendirmeler çerçevesinde, kamu maliyesinde
saydamlık için en önemli şart olan verilerin açıklanmasının etkinlik tarihinden önce
yapılmamasına son derece dikkat edilmelidir.
2.2 KAMU MALİYESİNDE SAYDAMLIĞIN GEREKLİLİĞİ
Geniş kamu kesimine ve modern ekonomilere sahip ülkelerin bütçeleri çok
karmaşıktır. Bu ülkelerde politikacılar genellikle bütçede çok fazla saydamlık
istemezler. Saydamlığın olmaması, mümkün olduğu kadar bu günkü ve gelecekteki
vergi
yüklerinin
abartılabilmesini,
gizlenebilmesini,
bugünkü
ve
kamu
gelecekteki
harcamalarının
borç
faydalarının
ödemelerinin
düşük
hesaplanabilmesini olanak sağlayarak, kamu maliyesi üzerinde düzensizlik ve
belirsizlik oluşmasına imkan tanımaktadır.
Politikacıların belirsizliği tercih edeceklerini iddia eden iki teorik yaklaşım
vardır. Bunların birincisi “mali yanılma” teorisi (James Buchanan ve Robert
Wagner, 1977) ikincisi ise “stratejik belirsizlik teorisi” (Kenneth Rogoff, 1990) dir.
Birinci teoriye göre bütçenin saydam olmamasından dolayı bilgisiz ve saf seçmenler
bu günkü ve gelecekteki kamu harcamalarının maliyetini düşük tahmin
etmektedirler. İkinci teoriye göre seçmenler rasyonel olsalar bile “stratejik
belirsizlik”
politikacıların
hedeflerine
ulaşmasında
11
bir
avantaj
haline
dönüşebilmektedir.8 Bu teorilerin yanı sıra bir takım saydam olmayan şekilde
hazırlanan bütçelerin varlığına da değinmek gerekir.
Tipik olarak saydam olmayan bütçeleme uygulamaları şunlardır:
Geliri fazla ve harcamaları düşük göstermek için temel makro ekonomik
parametrelerin (büyüme, enflasyon, işsizlik, faiz oranı) iyimser tahmini ve yıl
sonunda ortaya çıkan beklenmeyen bütçe açıkları öngörülmeyen dış etkilere
bağlanabilir.
Değişik yeni politikaların bütçe üzerindeki iyimser tahminlerinin etkileri
görülebilir.
Bütçe kapsamı stratejik olarak belirlenebilir.
Bütçenin stratejik kullanımı sözkonusu olabilir. Bütçe tartışmalarında mali
uzlaşmalar temel kriterlere göre belirlenir. Politikacılar bu kriterleri başlangıçta
olduğundan yüksek göstererek, daha sonra fazla mali yük getireceğini öne
sürebilirler ve harcamalardan kesintiye gidilmesini iddia edebilirler.9
2.3 KAMU MALİYESİNDE SAYDAMLIK NASIL SAĞLANIR?
Kamunun mali kaynaklarının kullanımında saydamlığın sağlanabilmesi için
etkin bir raporlama şarttır. Etkin bir mali raporlama, Devletin mali politikalarının
niyet ve gerekçelerini, politika hedeflerini açık bir biçimde ortaya koyar,
uygulamayı yakından takip eder ve belirlenen hedefler ile elde edilen sonucun ne
kadar uyumlu olduğunu veya bu hedeflerden ne kadar sapma gerçekleştiğini ortaya
koyar. Bu raporlama bağımsız bir dış denetim organı tarafından denetlenir.
Kısaca etkin bir raporlama:
8
Cansız, s. 270.
9
Cansız, s. 270.
12
-Niyet ve gerekçe,
-Mali hedefler,
-Uygulama,
-Sonuçların hedefler ile karşılaştırılması ve
-Bağımsız dış denetimi içerir.10
Mali raporlamanın önemi, ülkelerce her geçen gün biraz daha farkedilmekte
ve bu konuda çalışmalar yapılmaktadır. Gelişmiş ülkeler de dahil olmak üzere bu
gün bir çok ülkede yukarıda belirtilen hususlar çerçevesinde raporlamalar
yapılmaktadır. Bu ülkelerin deneyimlerinden yararlanan uluslararası kuruluşlar,
sonraki
uygulamaları
kolaylaştırmak
için
ilke,
standart
ve
yöntemler
geliştirmişlerdir.
Bu kuruluşlar arasında IMF, Devletin mali saydamlığı ilkelerini ve Devletin
mali raporlama standartlarını geliştirmektedir. Uluslararası Yüksek Denetim
Kuruluşları Organizasyonu (INTOSAI) denetim standartları ve uygulama klavuzları
yayınlamaktadır.11 Benzer şekilde OECD de, OECD ülkelerinde mali saydamlığı
sağlamak gayesiyle mali saydamlık standartlarını gösteren bir rehber yayınlamıştır.
Aşağıda, IMF tarafından yayınlanan mali saydamlık standartlarının neler olduğu
belirtildikten sonra, OECD tarafından belirlenen mali saydamlık kriterleri ele
alınacaktır.
10
Atiyas, Sayın, TESEv, s. 31.
11
Atiyas, Sayın TESEV, ss.30-31
13
2.4 IMF TARAFINDAN BELİRLENEN MALİ SAYDAMLIK
STANDARTLARI
IMF Yönetim Kurulu Geçici Komitesi, Eylül 1996'da Sürdürülebilir Küresel
Büyüme Ortaklığını benimsediğinde iyi yönetişimin önemini vurgulamış, Eylül
1997'de Hong Kong SAR toplantısında da bu görüşünü sürdürmüştür.
IMF üyesi ülkelerin aşağıda yer alan Mali Saydamlıkla İlgili İyi Uygulamalar
Tüzüğünün uygulanmasını teşvik etmektedir. Tüzük aşağıdaki temel kriterler
üzerine kuruludur
Rollerin ve sorumlulukların açık olması ,
Bilginin kamuya açık olması,
Bütçe hazırlama, uygulama ve raporlama süreçlerinin açık olması,
Denetimin ve istatistiki veri yayınlamanın bağımsız olması.
Tüzük prensipte ve pratikte bu hedeflere ulaşmak için hükümetlerin ne
yapması gerektiğini sunmaktadır. Bu prensip ve pratikler, IMF'nin üye ülkelerdeki
mali yönetim birikimlerinden meydana getirilmiştir. Tüzük, ekonomik politikaların
ülke yetkilileri, mali piyasalar ve uluslararası kurumlar tarafından denetim altında
tutulmasında yardımcı olacaktır. Tüzüğün uygulanmasına ilişkin bilgiler destek bir
el kitabında sunulmaktadır. Tüzük, saydamlığın iyileştirilmesinde, ülkeler
arasındaki teknik ve idari kapasitelerindeki farklılığın yanı sıra, mali yönetim
sistemlerinin ve kültürel, anayasal, hukuksal yapılarının farklılığını da göz önüne
almaktadır. Her ülke için iyileştirme noktaları ve imkanlarının olmasıyla birlikte,
ülkeler arasındaki farklılıklar bir çok ülkenin Tüzüğü uygulamaya geçirmekte hızlı
davranamayacağını göstermektedir. Uygulamalar sırasında edinilecek tecrübeler
doğrultusunda Tüzükte de değişiklikler yapılması gerektiği bildirilmektedir.
14
Bu ana ilkelerden hareketle IMF şu anda uygulanması için şart koşmasa da
mali saydamlığın sağlanabilmesi için "Minimum Standart" olarak aşağıda yeralan
ilkelerin yerine getirilmesi gerektiğini belirtmektedir:
IMF'in Mali Saydamlığın Sağlanması Amacıyla Öngördüğü
Minimum Standartlar (IMF, 1998)
Rollerin ve Sorumlulukların Açık Olması
•Kamu kesimi Milli Hesaplar Sistemi veya IMF Devlet Mali
İstatistikleri El Kitabında yer alan biçimiyle tanımlanmalıdır.
•Hükümet
elinde
hisse
senedi
tutuyorsa
bunları
kamuoyuna
açıklamalıdır.
•Kamunun bütçe dışı faaliyetleri de bütçe sürecinin tabi olduğu ilkelere
göre yürütülmeli ve denetlenmelidir.
•Hükümetin yarı mali nitelikli faaliyetleri, kamu mali kurumları ile
mali olmayan kamu teşebbüslerinin faaliyetleri tanımlanmalıdır.
•Bütçe ve bütçe dışı faaliyetlerin işleyişini ve mali yönetime ilişkin
sorumlulukları belirleyen yasal çerçeve oluşturulmalıdır.
•Vergilemenin yasal dayanağı olmalıdır, vergi yasalarının idari
uygulamaları kontrole tabi olmalıdır.
Bilginin Kamuya Açık Olması
•Bütçe dışı kamu faaliyetleri, bütçe kanunu ve ekli cetvelleri ile
muhasebe raporları içinde gösterilmelidir.
•Önceki iki yıla ait başlangıç ve revize bütçe rakamları cari yıl bütçe
dökümanlarında gösterilmelidir. Cari yıl bütçesi ile birlikte gelecek iki yıl için
orijinal ve revize edilmiş bütçe tahminleri de yayınlanmalıdır.
15
•Merkezi hükümetin koşullu yükümlülükleri, vergi harcamaları ve
merkez bankasının, kamu mali kurumları ve mali nitelikte olmayan kamu
teşebbüslerinin yarı mali faaliyetleri ile kamu bankaları, KİT'ler ve merkez
bankaları ile ilişkilerinden kaynaklanan yarı mali nitelikteki faaliyetleri bütçe
dökümanları ile birlikte yayınlanmalıdır.
• Merkezi hükümet, borçlarının seviyesi ve kompozisyonunu altı aydan
fazla gecikmeye meydan vermeyecek şekilde yayınlamalıdır.
•Mali
raporlamada
kullanılan
ilkeleri
gösteren
bir
doküman
hazırlanmalıdır.
•Mali veriler ve raporların yayınlanma takvimleri önceden kamuoyuna
açıklanmalıdır.
Bütçe Hazırlama, Uygulama ve Raporlama Süreçlerinin Açık
Olması
•Hükümetler, mali politika hedefleri ve önceliklerini, ekonomik durum
ve mali sürdürebilirlik üzerine değerlendirmelerini mali ve ekonomik içeren
bir dökümanını bütçe ile birlikte açıklamalıdırlar .
•Bütçeye ilişkin makro ekonomik tahminleri gösteren orta vadeli makro
ekonomik yapıya ait bir rapor bulunmalıdır.
•Mali tahminlerdeki sapmalardan, koşullu yükümlülüklerden ve
maliyetleri tam anlamıyla saptanamayan programlardan kaynaklanan mali
riskler raporlanmalıdır.
•Tüm kamusal faaliyetler bütçe içinde yer almalıdır. İşlemler brüt
bazda kaydedilmeli, ekonomik, fonksiyonel ve idari sınıflandırmaya tabi
tutulmalıdır.
•Sınıflandırma sistemi kamu fonlarının toplanması ve kullanılmasında
16
yönetsel sorumlulukları tanımlamalıdır.
•Cari fiyatlarla hesaplanan bütçe gelir ve giderleri arasındaki farkı
gösteren bütçe dengesi ile birlikte daha detaylı ekonomik analiz yapmak üzere
bütçe dengesinden türetilen çeşitli bütçe büyüklükleri de hazırlanıp,
sunulmalıdır.
•Muhasebe standartlarını gösteren bir doküman da bütçe ile birlikte
sunulmalıdır.
•Ekonomik ve mali verilerin raporlanmasında, IMF'in Devlet Veri
Yayınlama Sistemindeki veri yayınlama standartları takip edilmelidir.
•Merkezi hükümetin kesin hesapları, kapsamlı ve güvenilir olmalı,
bütçe ödenekleri ile uyumlu ve bağımsız dış denetime tabi olmalıdır. Denetim
sonuçları mali yıl bitiminden sonra 12 ay içinde hazırlanmalıdır.
Ulusal Denetim ve İstatistik Organlarının Bağımsız Olması
•Sayıştay veya Maliye Bakanlığı raporlarının yasama organına
sunulması ve bu raporlardan hareketle gerekli düzeltmelere gidilmesini
sağlayacak mekanizmalar olmalıdır.
•Dış denetim standartları, uluslararası denetim standartlarına uygun
olmalıdır.
•Makroekonomik
tahminlerin
üretilmesinde
kullanılan
çalışma
metodları ve varsayımlar kamuya açık olmalıdır.
Kaynak: Mali Saydamlık El Kitabı (IMF, 1999)
Şimdi IMF'in mali saydamlık konusundaki bu dört ana prensibi daha detaylı
olarak aşağıda ele alınacaktır.
17
2.4.1 Rollerin Ve Sorumlulukların Açık Olması
IMF'in Tüzüğünde bu başlık altında kamunun tanımı ve buradan hareketle alt
başlıklar halinde kamunun hem kendi içinde hem de diğer sektörler ile ilişkilerinin
ideal niteliklerine değinilirken, mali yönetimde açık ve anlaşılır yasal ve yönetsel
çerçevenin önemi üzerinde durulmaktadır. El kitabı ve kitaptaki minimum
standartlar ve değerlendirme formunda yapılan açıklamalar çerçevesinde, rollerin ve
sorumlulukların açık olması bölümü aşağıdaki alt başlıklar halinde ortaya
konulacaktır.
2.4.1.1
Kamu kesiminin Tanımlanması
Bu bölümde kamu kesimi (geniş anlamda Devlet) ve ekonominin geri kalanı
arasında sınırların iyi çizilmesi gerektiği belirtilmektedir. Kamu kesiminin tanımı
bütçe dışı faaliyetleri de kapsayacak şekilde oluşturulmalıdır. Bu konuda Tüzüğün
öne sürdüğü minimum şart ülkelerin kamu kesimi tanımlarının Milli Hesaplar
Sistemi veya IMF Devlet Mali İstatistikleri El Kitabı tanımlamalarına uygun
olmasıdır. Bu çerçevede kamu kesimi, merkezi hükümet, merkezi hükümetin
altındaki idareler (yerel yönetimler vb.) ile bütçe bütçe dışı faaliyetleri de dahil
olmak üzere Devletin ticari olmayan tüm faaliyetlerini kapsayacak şekilde
tanımlanmaktadır.
2.4.1.2
Kamu Kesiminin Ekonominin Diğer Sektörleri ile İlişkileri
Bu başlık altında, kamu kesiminin düzenlemeler ve hisse sahibi olma gibi
çeşitli vesilelerle ekonominin diğer sektörleriyle ilişkilerinde belirli kuralların
hakim olması gerektiği ve bu tür ilişkiler kapsamında yerine getirilen işlemlerin de
kamuoyuna açık olması gerektiği vurgulanmaktadır. Devletin, ekonominin diğer
sektörler ile ilişkileri aşağıda belirtilmiştir.
-Banka dışı özel sektöre ilişkin düzenlemeler,
-Bankacılık sektöründe Devlet müdahaleleri,
18
-Doğrudan hisse sahibi olma (şirket veya ticari bankaların hisselerini elde
tutma)
başlıkları altında ele alınmıştır.
El kitabında, kamunun banka dışı özel kesime düzenleme yetkisinden
kaynaklanan müdahaleleri ile bankacılık kesimine hem düzenleme yetkisinden
kaynaklanan hem de doğrudan kredi mekanizması veya piyasa faiz oranlarından
düşük faizle elinde Devlet iç borçlanma senedi tutturmasına neden olan
müdahalelerinin kamuya açıklanması gerektiği belirtilmektedir. Ayrıca, kamu
elinde özel sektöre ait hisse senedi bulunduruyor ve bu yolla özel sektöre
müdahalede bulunuyorsa bunların da açıklanması gerektiği belirtilmektedir.
Kamunun merkez bankaları, kamu bankaları ve KİT'ler ile olan ilişkilerinden
kaynaklanan ve aslında bütçede yeralması gereken yükümlülüklerinin (yarı mali
faaliyetler/işlemler) de kamuya açıklanması saydamlık açısından büyük önem
taşımaktadır. Dünyada pek çok ülke, bütçe kaynaklarının kısıtlı olması nedeniyle
bazı yükümlülüklerini yukarıdaki kurumlar aracılığıyla bütçe dışında yerine
getirmektedir. Buna örnek olarak, tarım sektörünü desteklemek üzere bütçeden
kaynak aktarmak yerine kamu bankalarından düşük faizli kredi verdirilmesi ve bu
nedenle kamu bankalarında görev zararı oluşması gösterilebilir.
2.4.1.3
Kamu
Kesimi
İçinde
Sorumlulukların
Dağılımı
ve
Koordinasyonun Sağlanması
Kamu kesiminin hem kendi içinde hem de yasama, yürütme ve yargı
organları arasında açık ve anlaşılır biçimde tanımlanması vergilendirme ve
harcamalara ilişkin görev ve sorumluluk dağılımının yapılması gerekmektedir. Bu
durum sıklıkla anayasal bazda sağlanır. Tüzükte, ülkelerin sahip olduğu idari
örgütlenme şekillerine göre kamu yönetiminin merkezi idare, yerel idareler ve
çeşitli birimlerden oluştuğu belirtilerek, aynı anda vergilendirme ve harcama
yapmaya yetkili kurum ve kuruluşların bulunması karşısında geçişmelerin ve
mükerrerliklerin önlenmesi ve mali durumun tam anlamıyla kavranabilmesi
19
açısından açıklığın önemi vurgulanmaktadır. İdari sorumlulukların yeterince açık ve
kesin tanımlanmaması durumunda hesap verme sorumluluğunun zayıflayacağı,
iletişim kopukluğu meydana geleceği ve sonuçta da kararların yeterince etkin
alınamayacağı belirtilmektedir.
2.4.1.4
Hükümet Faaliyetlerinin Koordinasyonu ve Yönetimi
Mali yönetimin yasal ve idari çerçevesinin açık ve anlaşılır olması saydamlık
açısından önem taşımaktadır. Mali yönetimle ilgili sorumlulukların yeterince açık
bir şekilde tanımlanmaması, kamu maliyesini bir bütün olarak değerlendirilmesini
olanaksız kılar, hesap verme sorumluluğunda eksikliğe yol açar ve karar vermede
etkinsizliğe sebep olur.
Ülkelerin idare yapılarına göre kamu mali yönetiminden sorumlu birimler
değişiklik göstermekle birlikte, genellikle, maliye, planlama yada ekonomi
bakanlıkları ile harcamacı bakanlıklar arasında bölünmüş durumdadır. Planlama
yada ekonomi bakanlığı yatırım bütçesinden, maliye bakanlığı cari bütçeden
sorumludur. Bu farklı birimler arasında eşgüdümün sağlanması açısından her
birimin görev ve sorumluluklarının iyi tanımlanmış olması gerekir.
Bütçe kavramının tanımı, mali saydamlık açısından son derece önemlidir. Bu
tanım kamu kaynaklarının çerçevesini belirler. Bazı kamu kaynaklarının bütçe
dışında izlenmesinin geçerli nedenleri olsa bile bu kaynakların yoğun biçimde
kullanılması saydamlığı ve mali politika üzerindeki kontrolleri azaltmaktadır. Bu
nedenle bütçe dışı kamu kaynaklarının kullanılması, muhasebeleştirilmesi ve
denetlenmesinin bütçe ödeneklerinin tabi olduğu prosedürlere göre yerine
getirilmesi önem taşımaktadır. Bu yönde gerekli düzenlemeler hazırlanmalı ve
uygulanmalıdır. Bütçe dışı kamu faaliyetlerin de bütçenin tabi olduğu ilkelere göre
yürütülmesi ve denetlenmesi gerektiği IMF'in Tüzüğünde minimum şart olarak
gösterilmektedir.
20
2.4.1.5
Yasal ve İdari Çerçevenin önemi
Mali yönetimde saydamlığı sağlayabilmek için:
• Bütçe ve bütçe dışı faaliyetlerin kapsamlı ve etkin yasal çerçeveye
göre yürütülmesi,
• Vergileme için yasal dayanağın bulunması,
• Çalışanların davranışlarına ilişkin ahlaki standartlar getirilmesi
gerekmektedir.
Bütçelerin etkinliği, dayandıkları kanun ve düzenlemelerin ne derece
bağlayıcı olduğuna göre değişebilmektedir. Kamu kaynakları ancak kanunla
harcanabilmelidir, bütçe, merkezi hükümete ilişkin bütün gelir ve giderleri
kapsamalı, brüt bazda ifade edilmeli, bütçe planlamasından sorumlu ve bütçe
yönetiminde etkili bir bakanlık olmalı, bütçe kanununda yer alan yedek ödeneklerin
kullanımı açık ve belirli kurallara bağlı olmalı ve denetim raporlarıyla ödeneklerin
mevzuata uygun olarak kullanılıp kullanılmadığı denetlenmelidir. Tüzükte,
uygulamada bütçe kanunlarının kamu kaynaklarının kullanımını sınırlamadığı; ek
bütçeler, yedek ödenekler, emanet uygulamaları (ödenmeyen borçlar) nedeniyle
bütçelerin
saydam
olma
niteliklerini
kaybettiği
ve
kamu
kaynaklarının
kullanılmasının yasal dayanağının olması; bir bütçe kanunu yada mali mevzuatın
bütçe içi kadar bütçe dışı faaliyetleri de kapsaması gerektiği, bilirtilmektedir.
2.4.1.5.1.1 Vergilemenin yasal dayanakları
Vergiler, cezalar ve harçlar için mutlaka yasal dayanağın olması gerektiğine
ve bu yasal düzenlemelerin de kolayca ulaşılabilir ve anlaşılabilir olmasına dikkat
çekilmektedir. Vergi mevzuatı, açık ve anlaşılır olmalı, herhangi bir yanlış
yorumlamaya mahal vermeyecek şekilde düzenlenmeli, sürekli güncelleştirilmeli ve
bunlara, halk kolayca ulaşabilmelidir. Vergi mevzuatı, tahsil edilmesi gereken vergi
miktarının doğru olarak tespitine imkan verecek şekilde düzenlenmeli, gerek
21
mükellef gerekse üçüncü kişiler nezdinde de denetim yöntemini belirlemelidir.
Vergi memuru - mükellef ilişkilerinde gizli anlaşmalara meydan vermeyecek otokontrol sistemi bulunmalıdır.
Vergi idarelerinin gelişmiş bilgi erişim sistemlerini kullanmalarının
vergilemede saydamlığı arttıracağına, eğer yapılıyorsa, vergilemede netleştirme
işlemlerinin de açıkça raporlanması gerektiğine dikkat çekilmektedir. Vergi
ödeyiciler açısından ise mükelleflerin vergi ödevlerinden doğan hak ve
sorumluluklarının açıkça belirtilmesi gerektiğine değinilmektedir.
2.4.1.5.1.2 Kamu Görevlileri Ahlaki Standartları
Kamu çalışanlarının görevlerini yerine getirirken belli standartlara göre
davranması gerektiği ilkesi ise kamu kaynaklarının kullanılmasında sorumluluk
mekanizmalarının geliştirilmeye çalışılmasından kaynaklanmaktadır. Bu konuda
IMF Tüzüğünde, Birleşmiş Milletlerin yayınladığı Kamu Görevlileri Davranış
Tüzüğünün (Code of Conduct for Public Officials) bir özetine yer verilmektedir.
Bunlar kamu yararına çalışma, çıkar ilişkisine girmeme, kişisel varlık ve borçlarını
açıklama, hediye veya menfaat almama, bilgiyi gizli tutma ve siyasi faaliyette
bulunmamadır.
2.4.2 Bilginin Kamuya Açık Olması
Mali saydamlığın sağlanabilmesi için kamuya etkin ve düzenli bilgi akışının
sağlanması gerektiği belirtilmektedir. Bu başlık altında düzenlenen ilkeler kamuya
bilgi akışının nitelik ve zamanlama açısından nasıl olması gerektiği hakkında bilgi
vermektedir.
2.4.2.1
Mali Faaliyetler Hakkında Etkin Bilgi
Tüzükte hükümetlerin geçmiş, cari ve projeksiyonu yapılmış dönemlere ait
mali faaliyetleri ile borçları ve finansal varlıkları hakkında tam bir bilgi setini
kamuya sunması gerektiği belirtilmektedir. Tüzük bu bölümde mali bilgilerin
yayınlanmasında etkinliğin sağlanması için:
22
• Bütçenin kapsamının,
• Tahminler ve gerçekleşmeler hakkında detaylı bilgi hazırlanmasının,
• Koşullu yükümlülükler, vergi harcamaları ve yarı mali nitelikteki
faaliyetler hakkında raporlar hazırlanmasının,
• Borçlar ve mali varlıklar hakkında zamanında ve kapsamlı veriler
yayınlanmasının
önemi üzerinde durmaktadır.
Bütçe Kanunu'nun, merkezi hükümet işlemlerinin yanında merkezi
hükümetin bütçe dışı faaliyetleri hakkında da bilgi sağlaması gerekmektedir. Bu
minimum şart olarak konmuştur. Böylece, kamu kesiminin mali durumu hakkında
tam bir bilgi setine erişilebilecek ve buradan hareketle daha doğru değerlendirmeler
yapılacaktır. Tüzük ayrıca merkezi hükümet işlemleri yanında toplam kamuya ait
verilerin de açıklanmasının faydalı olacağını belirtmektedir. Ancak, toplam kamu
kesimi verilerinin konsolide edilmesinde merkezi hükümet bütçesi dışında kalan
diğer
idarelerin/kurumların
(lower
levels
of
government)
verilerinin
zamanlamasında problemlerle karşılaşılabileceği de belirtilmektedir.
Yıllık konsolide bütçe yanında geçmiş ve gelecek iki yıl için de bütçe
verilerinin yayınlanmış olması mali durumun daha doğru değerlendirilmesi için
minimum şart olarak gösterilmektedir.
Kamu mali yönetimine ilişkin doğru değerlendirmelerin yapılabilmesi için
özellikle vergi harcamaları, koşullu yükümlülükler ve yarı mali nitelikli faaliyetler
hakkında da raporlar hazırlanması gerektiği belirtilmektedir.
2.4.2.1.1 Koşullu Yükümlülükler
Günümüzde kamu mali yönetimleri artan belirsizlik ve mali risklerle karşı
karşıyadırlar. Asya ekonomik krizi, klasik bütçelerin ekonomilerin maruz kaldıkları
mali riskleri tanımlamada ne kadar yetersiz kaldığını göstermiştir. Sadece Asya
23
ekonomileri değil, diğer ülkelerin resmi bütçe hesapları da ekonomilerinin gerçek
durumlarından daha istikrarlı bir görünüm sergilemektedirler.
Mali risklerin ülke istikrarı açısından önemli hale gelmesinde başlıca neden
olarak, uluslararası sermaye hareketlerinin ve bunların hareketliliğinin artması ve
Devletlerin doğrudan finansman yerine artan bir şekilde garanti yoluyla yatırımlar
gerçekleştirmesi sayılmaktadır. Bu nedenle, ülke mali durumu değerlendirilirken
bütçe dışındaki yükümlülüklerin de hesaba katılması daha doğru bir değerlendirme
yapılmasına imkan verecektir. Hükümetlerin karşılaştıkları mali riskler, Dünya
Bankası'ndan Hana Polackova'nın "Mali Risk Matrisi" adını verdiği şemasında
doğrudan, koşullu, açık ve örtük yükümlülükler şeklinde dört başlıkta
değerlendirilmiştir;
• Doğrudan/Açık Yükümlülükler: Hükümetlerin belli kanun ve
sözleşmeler
gereği
yerine
getirmek
zorunda
oldukları
yükümlülüklerdir. Bu yükümlülüklere en iyi örnek borç geri
ödemeleri ile garantili borç ödemeleridir.
• baskılar çerçevesinde yerine getirmesi beklenen yükümlülüklerdir.
Bunlara örnek tabi afetler sonucu sigortası olmayan vatandaşlara
yapılan ödemeler, kanunda belirtilmeyen emeklilik ödemeleri,
garantisiz borçların ödenmesi ve bankaların batması sonucu mudilere
yapılan ödemeler verilebilir.
• Doğrudan
Yükümlülükler:
Ödenme
koşulları
kesin
olan
yükümlülükleri ifade etmektedir. Kanun ile düzenlenmiş gelecekteki
emeklilik maaşı ödemeleri bu kategoriye örnek olarak verilebilir.
• Koşullu/Şartlı Yükümlülükler: Yükümlülüğün meydana gelip
gelmeyeceği belirsizdir. Meydana gelmesi ve tahmin edilebilmesi son
derece güç yükümlülüklerdir. Buna örnek olarak tabi afetler ve banka
krizleri sonucu meydana gelen yükümlülükler verilebilir.
24
• Zımni Yükümlülükler: Herhangi bir kanun veya sözleşme ile
bağlayıcılığı olmayan ancak Devletin sosyal Devlet anlayışı, ve
politik
YÜKÜMLÜLÜKLER
Doğrudan
(tahmin edilebilir)
Açık
(kanunla tanımlanmış)
Zımni
(kamuoyu beklentisi, çıkar
gruplarının baskısı vs.)
Koşullu
I
III
II
IV
Kaynak: HÜRCAN, Yasemin; KIZILTAŞ, Emine; YILMAZ, Hakan, “Kamu Mali Yönetimi Mali
Saydamlık Standartlarının Neresinde-IMF İyi Uygulamalar Tüzüğü Temelinde Bir Değerlendirme”, Devlet
Reformu: Kamu Maliyesinde Saydamlık, TESEV, İstanbul, 2000, s. 109.
Yukarıda yer alan mali risk matrisi her bir kategoride bütçelere mali baskı
yaratacak hükümet programları ve vaatleri hakkında bilgi vermektedir.12
Matriksin
incelenmesinde
doğrudan
yükümlülükler
yada
koşullu
yükümlülükler açık olabileceği gibi örtük de olabilir.
Bu tür yükümlülüklerin mali karar alma süreçlerinde mutlaka dikkate
alınması gerekmektedir. Ancak, pek çok ülkede nakit bazlı muhasebe ilkeleri
kullanıldığından bunların mali raporlara alınması ancak nakit ödenmeleri sırasında
sözkonusu olmaktadır. Mali saydamlık, bu tür yükümlülüklerin ve bunlardan
kaynaklanacak mali risklerin doğru değerlendirilmesini teminen tahakkuk bazlı
muhasebe ilkelerinin kullanılmasının yararlı olacağını belirtmektedir. Bu raporların
yokluğu
mali
sürdürebilirliğin
değerlendirilmesinde
de
problemlere
yol
açabilecektir. Tüzük minimum standart olarak merkezi hükümetin başlıca koşullu
yükümlülüklerini gösteren bir raporun bütçe ile birlikte hazırlanması gerektiğini
belirtmektedir. Bu konuda en iyi uygulamanın ise koşullu yükümlülüklerin maliyet
hesaplarının yapılması olduğu belirtilmektedir.
12
Hürcan, Kızıltaş, Yılmaz, s.109.
25
2.4.2.1.2 Vergi Harcamaları
Vergi teşvik ve muafiyetleri, bunlardan yararlanan kuruluşlara yapılan
kamusal nitelikli bir transfer harcaması olarak kabul edilmektedir. Gelişmiş
ülkelerin bir kısmında bu nitelikli harcamalar bütçe sürecinde ortaya konmakta ve
bu harcamalarla ilgili analizler yapılmaktadır. Bu ülkelere verilecek en iyi örnek
Amerika Birleşik Devletleri uygulamasıdır. Bu ülkede 1974 yılında vergi
harcamalarının bütçelerde gösterilmesi uygulaması başlatılmış, 1994 yılından
itibaren de bu harcamalarla ilgili ekonomik analizler bütçede yer almaya
başlamıştır. Türkiye’de olduğu gibi yatırımları teşvik etmek amacıyla getirilmiş
vergi muafiyetleri, Katma Değer Vergisi (KDV) indirimleri sözkonusu olmaktadır.
Fakat bu indirimlerin büyüklüğü konusunda bir bilgi yoktur. Vergi giderleri diye
adlandırılan bu kalemler diğer harcama kalemlerinin tabi olduğu denetime de tabi
değildir. Bazı ülkelerde bu tür teşvikler bakanlıkların otoritesi altındadır. Tüzükte,
meclise sunulacak bütçe ile birlikte, vergi harcamalarının hesaplanmasında ciddi
zorluklar olmasına rağmen maliyet tahmininin de kısa bir metin halinde bulunması
istenmektedir.
Vergi giderleri veya teşvikler dünyada sekiz ülkede yasal gereklilik olarak
yayınlanmaktadır. Bu ülkeler, Avustralya, Avusturya, Belçika, Fransa, Almanya,
Portekiz, İspanya ve Amerika Birleşik Devletleridir. Almanya ve Amerika Birleşik
Devletleri 1960’ların sonlarında vergi giderlerini raporlayan ilk ülkeler olmuşlardır.
2.4.2.1.3 Yarı Mali Nitelik Taşıyan Faaliyetler
Yarı mali nitelikteki faaliyetler Merkez Bankası, kamu mali kurumları (kamu
bankaları) ve mali olmayan kamu kurumları tarafından yürütülebilirler. Tüzükte
belirtildiği üzere, bu tür faaliyetlerin bütçe kanunları ve ekindeyer alması
gerekmektedir. Yarı mali nitelikteki faaliyetlerin raporlanmasında iki önemli nokta,
mali etkilerinin büyüklüğü konusunda bilgi sağlanması ve maliyetin tahmininde
kullanılan hesaplama yönteminin belirtilmesidir.
26
Yarı mali nitelikteki işlemlerin yoğun olarak görüldüğü ülkelerde genel
denge ile birlikte yarı mali işlemleri de kapsayan arttırılmış mali dengenin
kullanılması ve yayınlanması gerekmektedir.
YARI MALİ İŞLEM ÇEŞİTLERİ
Mali sistemle ilgili olanlar
Kredi sübvansiyanları
Kredi Tavanları
Kurtarma operasyonları
Döviz sistemi ile ilgili olanlar
Çoklu kur sistemi
İthalat depozitoları
İhracat garantileri
Kur farkı garantileri
Risk sübvansiyonları
Ticari girişimcilerle ilgili olanlar
Piyasa fiyatının altında fiyatlandırma
Sosyal hizmet sağlama
Arz fiyatının üzerinden ödemede bulunma
Görev zararları karşılığı gerçekleştirilen bu tür borçlanmaların bütçe içine
alınması veya bütçeye alınamıyorsa bütçenin yanında ayrı bir rapor halinde
yayınlanması gerekmektedir.
2.4.2.1.4 Borç ve mali varlıklar
Tüzükte, merkezi hükümetin, Devletin borçlarının ve mali varlıklarının
yapısı ve seviyesi ile ilgili bilgileri düzenli olarak yayınlaması amaçlanmıştır. Bu
yayınlardan net borçlanma durumuna ulaşılabilmelidir. Devletin borçları ve mali
varlıkları
hakkındaki
bilgi
mali
sürdürülebilirlik
hesaplamalarının
değerlendirilmesini olanak sağlamalıdır.
IMF’nin Özel Veri Yayınlama Standarlarına göre düzenlenen borçlanma
raporları idealdir. Bu çerçevede hazırlanan raporlar borcun vadesi, faiz oranları,
borç servisi hakkında bilgi vermeyi elverişlidir ve bu raporlar en az üç ayda bir
yayınlanmalıdır.
27
Ayrıca Devletin sahip olduğu altın, yatırım, alacak gibi finansal varlıklar da
aynı şekilde raporlanmalıdır. Bunların bilinmesi Devletin borç ödeme gücünün olup
olmadığının değerlendirilmesini olanak sağlar.
2.4.2.2
Verilerin Yayınlanmasında Taahhüt ve Zamanlama
Tüzükte bu bölümde mali bilgilerin yayınlanmasına ilişkin taahhütlerin bütçe
kanunu gibi bir kanunda yayınlanması ve kamuoyuna verilerin yayınlanma
takviminin açıklanması gerektiği belirtilmektedir.
2.4.3 Bütçe Hazırlama, Uygulama ve Raporlama Süreçlerinin Açık
Olması
Bu kapsamda Tüzükte incelenen konular, bütçe dökümanının içeriği, bütçe
tahminlerinin sınıflandırılması ve sunumu, bütçe uygulama ve işlemlerinin
izlenmesi ve mali raporlama üzerinde yoğunlaşmaktadır.
2.4.3.1
Bütçe Dökümanı
Tüzükte, bu madde kapsamında bütçe dökümanının mali politika hedeflerini,
makroekonomik çerçeveyi, bütçenin hangi politikalara dayandırıldığını ve başlıca
mali riskleri açıkça tanımlaması gerektiğini belirtmektedir.
2.4.3.1.1 Orta Vadeli Bütçe ve Mali Sürdürülebilirlik
Yıllık Bütçenin yapısı, mali politika hedeflerini ortaya koyacak ve
sürdürülebilir mali politikalar hakkında görüş verebilecek nitelikte olmalıdır.
Bütçenin bu niteliklere haiz olabilmesi için birinci olarak, orta vadeli olarak
hazırlanması gerekir.
Orta vadeli bütçe;
• Mali politika hedeflerini yansıtır.
• Orta vadeli makroekonomik ve mali tahminlerin tam olarak
görülmesini sağlar,
28
• Cari yıl ve gelecek iki yada dört yıla ilişkin harcama tahminlerini
içerir.
İkinci olarak, borç rasyoları, birincil denge (faiz ödemeleri hariç bütçe
dengesi) emeklilik ödemelerine ilişkin yükümlülükler gibi hesaplamaların bütçe
ekinde yer alması gerekir.
2.4.3.1.2 Mali Kurallar
Kabul edilen tüm kurallar (denk bütçe ve borçlanma sınırları gibi) açıkça
belirlenmiş olmalıdır. Tüzükte, mali kurallara ilişkin olarak, Maastricht kriterleri,
altın kural gibi borçlanma kurallarının önceden kabul edilmiş olmasının mali
disiplini arttıracağı vurgulanmıştır.
2.4.3.1.3 Makro Ekonomik Çerçeve
Yılık bütçe, kapsamlı ve tutarlı bir makro ekonomik çerçeve içerisinde
sunulmalı ve bütçe hesaplarının esasında, ekonomik tahminler ve önemli
parametreler (fiili vergi oranları gibi) dikkate alınmalıdır.
2.4.3.1.4 Yeni Politikalar Mevcut Yükümlülüklerden Ayırt Edilebilmelidir.
Yeni öngörülen gelir ve gider politikalarının bütçe üzerindeki etkisini net bir
şekilde görebilmek için, bunların mevcut politikalardan ayrı olarak gösterilmesi
gerekir. Tüzükte, bu kriteri uygulayan ülke olarak İngiltere gösterilmiştir.
2.4.3.1.5 Başlıca Mali riskler
Yıllık bütçede, başlıca riskler ve ekonomik varsayımlardaki olan yada
olabilecek değişiklikler ve maliyeti belirli olmayan başlıca harcama taahhütleri
(örneğin mali yeniden yapılanma gibi) hesaplanmalıdır
Bütçe metni ile birlikte; bütçe tahminlerinde kullanılan varsayımlar,
makroekonomik tahminlerde meydana gelecek sapmalar, koşullu yükümlülüklerin
yıl içine gelebilecek muhtemel maliyetleri ile, ortaya çıkacak risklerin de bir metin
halinde sunulması gerektiği belirtilmektedir.
29
2.4.3.2
Bütçenin Sınıflandırılması
Tüzükte, bu madde kapsamında bütçe verilerinin sınıflandırılması üzerinde
durulmaktadır. Bütçe verileri politik analiz yapmayı kolaylaştıracak ve sorumluluk
arttıracak şekilde sınıflandırılmalı ve bu çerçevede sunulmalıdır. İlk olarak, bütçe
verilerinin IMF'in Devlet Mali İstatistikleri El Kitabında belirtilen ekonomik,
fonksiyonel ve idari sınıflandırmaya uygun olarak kodlandırılması gerektiği
belirtilmektedir. Ayrıca, bütçe büyüklüklerinin brüt olarak kaydedilmesi gerektiği
vurgulanmaktadır. Önem arz eden (sağlık, eğitim vb.) harcama programlarının
hedeflerini gösteren bir metnin de bütçe dokümanında bulunması gerektiği böylece
bu harcamalarla ne kadar refah artışı sağlanacağının incelenmesi gerektiği de
belirtilmektedir.
Kamu
kesimi
genel
dengesi,
Devletin
mali
durumunu
göstermelidir.
Düzenlemenin bu bölümünde genel bütçe dengesinin yanısıra mali durumun
daha iyi anlaşılmasını ve daha doğru mali politikalar belirlenmesini sağlayacak
aşağıda sıralanan göstergelerin de genel denge ile birlikte yayınlanması gerektiği
belirtilmektedir. Bu göstergeler:
-Operasyonel denge (enflasyondan arındırılmış denge);
-Yapısal denge (devrevi etkilerden arındırılmış denge);
-Birincil denge (faiz ödemeleri hariç bütçe dengesi)
-Arttırılmış denge, genel denge artı merkez bankası zararları artı
kaydedilmemiş
yeniden
sermayeye
dönüştürme
faaliyetleri=recapitalization
activities not recorded.
2.4.3.3
Bütçe Uygulamaları ve İzlenmesi
Bu bölümde onaylanmış bulunan bütçe harcamalarının uygulama ve izleme
esaslarının açık olması gerektiği belirtilmektedir. Alt başlıklar halinde;
• Muhasebe sistemi
30
• İhale ve işe alma süreçleri
• İçsel denetleme
konularına yer verilmiştir.
Etkin bir muhasebe sisteminin kamu faaliyetleri hakkında zamanında ve
güvenilir bilgiler vermesi gerekmektedir. Ayrıca, muhasebe sistemi ayni işlemler
(yardımlar) ile tahakkuk eden ödemelere ilişkin kayıtları (ödenmemiş borçlar) da
içermelidir. Tüzükte, mali işlemler hakkında daha geniş bilgi sağladığından
tahakkuk bazlı muhasebe sisteminin daha doğru ekonomik politikalar üretilmesine
imkan verdiği belirtilmektedir.
Kamu hizmetine giriş ve kamu ihalelerine katılım açıkça tanımlanmış ve
herkese açık olmalıdır. Bütçe uygulamaları iç denetime tabi olmalı bu denetim
sonuçları da isteyenler tarafından incelenebilmelidir.
2.4.3.4
Mali Raporlama
Daha önceki bölümlerde de değinildiği üzere mali raporlama zamanında
yapılmalı, kapsamlı, etkin ve güvenilir olmalı ve bütçe hedeflerinden sapmaları
açıklamalıdır. Bütçe kesin hesabı görüşülürken bütçe dışı mali nitelikli faaliyetler
hakkında
da
raporlar
sunulmalı
böylece
kamunun
işlemlerine
ilişkin
değerlendirmeler bir bütünlük arz etmelidir. Bütçe programlarının hedefleri ve
sonuçları bakımından raporlama yapılmalıdır
2.4.4 Ulusal Denetim Ve İstatistik Organlarının Bağımsız Olması
Tüzükte, mali saydamlığın ana ilkelerinden birinin hükümetin faaliyetleri
hakkında doğru ve güvenilir bilgi üretileceğini garanti eden kurumsal yapıların
varolması gerektiği üzerinde durulmaktadır. Mali bilgiler hem kamuya açık olmalı
hem de bağımsız denetleme organı tarafından denetlenmelidir. Minimum standart
olarak dış denetimin Uluslararası Yüksek Denetim Kuruluşları OrganizasyonuINTOSAI gibi uluslararası standartlara uyumlu olması gerektiği belirtilmektedir.
31
Bu madde kapsamında ulusal istatistik kurumunun da t bağımsız olması
gerektiği yer almaktadır.
2.5 OECD TARAFINDAN BELİRLENEN MALİ SAYDAMLIK
STANDARTLARINA İLİŞKİN ÇALIŞMALAR
OECD üyesi ülkeler mali saydamlık uygulamalarının öncülerindendir. 1999
yılında OECD yıllık toplantısında, Kıdemli Bütçe Görevlilerinden oluşan çalışma
grubu, Sekreterya’ya mali saydamlık ile ilgili olarak üye ülkelerin deneyimlerine
dayanan bir rehber13 oluşturulması yönünde öneride bulunmuştur.
Oluşturulan rehber üç bölümden oluşmaktadır.
Birinci bölüm, Devletin mali düzenlemelerine ilişkin genel çerçeveyi veren
temel nitelikli mali raporu içermektedir. İkinci Bölüm, raporda yer alacak belirli
tanımları açıklamaktadır. Üçüncü Bölümde sorumluluklar yer almaktadır.
Rehberin yasal bir zorunluluk olma özelliği bulunmamaktadır, yalnızca
OECD üye ülkelerinin ortaklaşa hazırladıkları bir çalışmadır.
Rehbere göre, OECD üyesi ülkelerde mali saydamlığın gerçekleştirilebilmesi
için kapsamlı mali raporlamaların yapılması, makro mali ve ekonomik etkileri olan
parametrelerin açıklanması, bu raporlama ve açıklamaların uluslararası karşılaştırma
yapmaya ve anlamlı sonuçlar çıkartılabilecek analize elverişli şekilde hazırlanması
ile bunların doğruluğunun kamuoyu ve parlamento tarafından denetlenmesi gerekir.
Aşağıda OECD’nin hazırlamış olduğu sözkonusu rehber çerçevesinde mali
saydamlık standartları ele alınacaktır.
13
TEK, Zuhal, “OECD Ülkelerinde Mali Saydamlık Rehberi”, Bütçe Dünyası, Yıl:1, Sayı:4, Ağustos 2000,
ss. 4-6. (Çevirici notu: Bu yazı OECD Puma / SBO (2000) 6 Sayılı dökümanın çevirisi yapılarak
hazırlanmıştır. Kıdemli Bütçe Görevlilerinin 21. Yıllık Toplantısı. Paris, 29-30 Mayıs 2000)
32
2.5.1 Mali Raporlar
Mali saydamlığı gerçekleştirebilmek için OECD rehberinde öncelikli olarak
mali raporlar üzerinde durulmuş ve bu mali raporların neler olduğu, hangi bilgileri
içermesi gerektiği ile nasıl hazırlanması gerektiği hususlarına özellikle yer
verilmiştir. Buna göre mali raporlar; kapsamlı bir bütçe raporu ve bütçe hazırlık
çalışmalarını esas teşkil edecek ön bütçe raporu ile bütçe uygulama sonuçlarını
gösteren aylık, altı aylık ve yıl sonu raporlarıdır. Ayrıca, seçim öncesi dönemde
genel mali durumun görülebilmesi açısından seçimden iki hafta önce ve her beş
yılda bir mevcut hükümet uygulamalarının uzun dönem itibariyle geçerliliğini ve
10-40 yıllık dönemler itibariyle nüfus değişikliklerinin de etkisini gösteren mali
nitelikte raporlar yayınlanmalıdır. Aşağıda bu raporlar hakkında kısa bilgiler
verilecektir.
2.5.1.1
Bütçe
-Bütçe hükümetlerin hedeflerini gerçekleştirmede kullandıkları anahtar
politika dökümanı olması nedeniyle, Devletin tüm gelir ve giderlerini kapsamalıdır
ve bütçede farklı uygulamalar, tercihler değerlendirilebilmelidir.
-Parlamentonun bütçeyi yeterince incelemesi açısından, bütçe tasarısı ve
ekleri tüm kamu kesimine ilişkin mali bilgileri kapsamalıdır.
-Bütçe veya ekleri ya da ilgili dökümanları, tüm gelir veya harcama
programları hakkında detaylı yorumları içermelidir. Performans hedefleri,
performans bilgileri uygun olduğu taktirde harcama programı ile birlikte
sunulmalıdır.
-Bütçe, orta vadeli (en az gelecek iki mali yılı kapsayacak şekilde) perspektif
çerçevesinde hazırlanmalı ve bütçe dökümanları önceki yıla ilişkin bütçe
performansını ve gelecek yıllara ilişkin öngörüleri ve bunların karşılaştırılmasına
ilişkin raporları içermelidir.
-Harcamalar brüt bazda gösterilmelidir.
33
-Harcamalar kurumlar itibarıyla gösterilmelidir. (Örneğin bakanlık, kuruluş
vb.). Ekonomik ve fonksiyonel harcama sınıflandırması tamamlayıcı bilgi olarak
sunulmalıdır.
-Raporun esasını oluşturan ekonomik(iktisadi) varsayımlar belirtilmelidir.
-Bütçe hükümetin tüm mali varlıklarını, sabit varlıklarını, çalışanların
emeklilik yükümlülüklerini, gelecekte olabilecek yükümlülüklerini kapsamalıdır.
2.5.1.2
-Bütçe
Ön Bütçe Raporu
tasarılarının
oluşturulmasında
kullanılan
iktisadi
ve
mali
parametrelerle uyumlu bir şekilde hazırlanan ön bütçe raporu, bütçe büyüklükleri ve
bunun ekonomi ile ilişkisi üzerindeki tartışmaları sağlaması açısından bütçe
tasarısının sunulmasından bir ay önce yayınlanmalıdır.
-Ön-Bütçe Raporu, hükümetin uzun dönemli ekonomik ve mali hedeflerini,
gelecek iki yılı kapsayan öngörülerini açıkça göstermeli, toplam gelir ve harcama,
bütçe açığı fazlası ile borcu konusunda aydınlatıcı bilgi sağlamalıdır.
2.5.1.3
Aylık Raporlar
-Aylık Raporlar, her ayın sonunda dört haftalık bütçe uygulama sonuçlarını
göstermelidir.
-Raporda toplam gider ve gelir rakamları, tahminlerle birlikte gösterilmelidir.
Gerçekleşmelerle başlangıçtaki tahminler arasındaki sapmalar ve düzeltmeleri
raporda yer almalıdır.
-Rakamsal verilerin yanı sıra kısa özet yorumlar yer almalıdır. Örneğin
tahminlerle gerçekleşmeler arasında önemli farklılıklar var ise gerekli açıklamalar
yapılmalıdır.
-Harcamalar
kurumsal
ayırım
itibarıyla
(bakanlık,
kuruluş
vb.)
sınıflandırılmalıdır. Ek olarak ekonomik ve fonksiyonel sınıflandırma itibariyle
harcamalar gösterilmelidir.
34
-Aylık raporlar ve eklerinde
hükümetin borçlanma kalemleri de yer
almalıdır.
2.5.1.4
Altı Aylık Rapor (Yıl Ortası Raporu)
-Altı aylık rapor, cari yılın bütçe sonuçlarını ve gelecek iki yıla ilişkin
öngörüleri güncelleştirmeyi sağladığından kapsamlı olarak bütçe uygulama
sonuçlarının görülebilmesini sağlar. Altı aylık rapor, altı aylık dönemin sonundan
itibaren altı hafta içinde yayınlanır.
-Bu raporda, bütçenin temelini oluşturan iktisadi varsayımlar gözden
geçirilerek bütçe üzerindeki etkileri gösterilmelidir.
-Hükümetin tüm mali varlıkları, sabit varlıkları, çalışanlara yapılacak
emeklilik ödemeleri yükümlülükleri ve gelecekte olabilecek yükümlülükler
hakkında tartışmayı sağlayacak bilgileri içermelidir.
-Alınan hükümet kararlarının bütçe üzerindeki etkileri açıklanmalıdır.
2.5.1.5
Yıl Sonu Raporu
-Yıl sonu raporu hükümetin yıl boyunca gösterdiği performansı ortaya koyan
rapordur. Bu rapor mali yılın sonundan itibaren altı ay içinde yayımlanmalı ve üst
denetim organı tarafından denetlenmelidir.
-Yıl sonu raporu, parlamento tarafından onaylanan harcama ve gelirlerin
durumunu gösterir. Bütçenin başlangıç ödeneklerindeki herhangi bir düzeltme
ayrıca gösterilmelidir. Yıl sonu raporunun sunuluş formatı bütçenin sunuluş formatı
ile aynı olmalıdır.
-Yıl sonu raporu ve ilgili dökümanları ile ekleri performans hedeflerine
ilişkin bilgileri ve performans sonuçlarını da göstermeli, hedef ve gerçekleşmeler
karşılaştırmalı olarak görülmelidir.
-Ayrıca bir önceki yılın gelir ve bilgileri de karşılaştırmalı olarak yer
almalıdır.
35
-Harcamalar toplam olarak, kurumsal ayırım itibarıyla verilmeli, ekonomik
ve fonksiyonel sınıflandırmaya ilişkin ek bilgiler de sunulmalıdır. Gelirler, kullanıcı
katkı payları da dahil olmak üzere açıkça gösterilmelidir.
-Yıl sonu raporu, hükümetin mali sorumluluk ve varlıkları hakkında
kapsamlı bir tartışmayı içermelidir.Tüm yükümlülükler ve varlıklar görülmelidir.
2.5.1.6
Seçim Öncesi Raporu
-Seçim öncesi rapor, Devletin seçimden önceki mali durumu hakkında genel
bir fikir verir. Bu bilgiler seçim öncesinde kamuoyu tartışmalarını teşvik eder.
Optimal olarak bu rapor seçimden iki hafta öncesinde yayımlanmalıdır. Rapor altı
aylık raporun içerdiği bilgiler detayında olmalıdır.
2.5.1.7
Uzun Dönemli Rapor
-Uzun dönemli rapor, mevcut hükümet politikalarının uzun dönem itibarıyla
geçerliliğini, gelişimini değerlendirir. Bu rapor, her beş yılda bir veya gelir ve
harcama programlarında önemli değişiklikler olduğunda yayınlanmalıdır.
-Uzun dönemli rapor, demografik değişikliklerin bütçedeki etkilerini
değerlendirmelidir.
Örneğin nüfusun yaşla ilgili gelişmelerini ve diğer uzun
dönemli (10-40 yıllık) önemli gelişmeleri de kapsamalıdır.
-Rapordaki projeksiyonlar açık ve anlaşılır bir şekilde yapılmalı ve
gösterilmelidir.
2.5.2 Özel Açıklamalar
Mali saydamlık açısından, mali raporların yayınlanması kadar makro-mali ve
ekonomik etkileri olan parametrelerin ve diğer mali bilgilerin de açıklanması
gerekmertedir. OECD rehberinde bunlar iktisadi varsayımlar, vergi harcamaları,
mali yükümlülükler ve mali varlıklar, sabit varlıklar, çalışanların emekli aylıklarına
ilişkin yükümlülükler ile koşullu yükümlülükler olarak sayılmıştır.
36
2.5.2.1
İktisadi Varsayımlar
-Bütçedeki iktisadi varsayımların tahminlerinden sapmalar, hükümetin temel
mali riskidir.
-Rapordaki tüm iktisadi varsayımlar açıkça gösterilmelidir.
Bunlar
GSMH’daki artış, GSMH’daki artışın komposizyonu, işsizlik oranı, işsizlik, cari
hesaplar, enflasyon ve faiz oranı gibi para politikasına ilişkin verilerdir.
-Bütçedeki iktisadi varsayımların yaratacağı değişiklikler üzerine duyarlılık
analizi yapılmalıdır.
-Alternatif
iktisadi
senaryoların
bütçe
üzerindeki
etkilerinin
değerlendirilmesi analizi yapılmalıdır.
2.5.2.2
Vergi Harcamaları
-Vergi harcamaları tahmini yükü ek bir bilgi olarak bütçede yer almalıdır.
Vergi harcamalarının tartışmaları, genel harcama tartışmaları ile bağlantılı
olmalıdır.
2.5.2.3
Mali Yükümlülükler ve Mali Varlıklar
-Mali yükümlülükler ve mali varlıklar bütçe de yer almalıdır ve yıl sonu
raporu ile altı aylık raporlarda gösterilmelidir. Aylık borçlanma durumu aylık
raporlarda veya eklerinde yer almalıdır
-Borçlara ilişkin sınıflandırma, borcun miktarının, cinsinin, vadesinin
görülebilmesini sağlamalıdır.
-Mali varlıklar başlıca türlerine göre, nakit, para piyasalarındaki değerli
kağıtlar, yatırım araçları, borç avansları şeklinde sınıflandırılmalıdır. Yatırımlar tek
tek gösterilmelidir.
-Borç yönetimi araçları açıklanmalıdır.
37
-Bütçede duyarlılık analizi, faiz oranlarının, döviz kurlarındaki değişmelerin
finansal maliyet üzerindeki etkilerini göstermelidir.
2.5.2.4
Sabit Varlıklar
-Sabit varlıkların tümü örneğin tüm gayrimenkuller ve araçlar açıklanmalıdır.
-Gayrimenkuller ve tüm sabit değerler tahakkuk bazlı muhasebe ve bütçe
sistemi ile gösterilmelidir. Bunun için uygun amortizasyon ve değerlendirme hesap
çizelgesine sahip olunmak gerekmektedir.
Amortizasyon metodları tam olarak
gösterilmelidir.
-Eğer tahakkuk bazlı sistem yoksa varlıkların değerleri bütçede, altı aylık ve
yıl sonu raporlarda gösterilmelidir.
2.5.2.5
Çalışanların Emekli Aylıklarına İlişkin Yükümlülükler
-Emeklilik ödemelerinin mali yükü bütçede, altı aylık ve yıl sonu raporlarda
gösterilmelidir. Temel aktüeryal varsayımlar açıklanmalı ve emeklilik ödemelerine
ilişkin kullanılan mali varlıklar piyasa değeriyle gösterilmelidir.
2.5.2.6
Koşullu Yükümlülükler
-Koşullu yükümlülüklerin, gerekli koşulların oluşması durumunda bütçeden
ödenmesi szökonudur. Örneğin, Devlet borç garantileri, Devletin sigorta
programları, Devletten talep edilmesi mümkün dava konusu ödemeler gibi.
-Mümkün ise koşullu yükümlülükler türlerine göre geçmişteki örnekleriyle
sınıflandırılmalı ve değerleri bütçede ve altı aylık raporlarda ve yıllık raporlarda
gösterilmelidir.
2.5.3 Tutarlılık, Kontrol Ve Muhasebeleştirme
Anlamlı bir bütün teşkil etmeyen analiz yapmaya elverişli olmayan veri
yığınının hiçbir değeri yoktur. Bunun için yayınlanan veri yada bilgilerin
karşılaştırma yapmaya elverişli, anlamlı ve doğru olması gerekir. Kuşkusuz böyle
38
bir sonuç ancak, tutarlı, ilkeli ve ulusal ve uluslararası standartlarda muhasebe
yöntemini gerekli kılar. Ayrıca yayınlanan raporların ya da bilgilerin doğruluğunun
sağlanması için içsel ve dışsal denetimler yapılmalıdır. OECD rehberinde de bu
hususlar gözönüne alınmış ve muhasebe yöntemleri, sistemler ve sorumluluklar ile
denetimlere ilişkin kriterler ortaya konulmuştur.
2.5.3.1
Muhasebe Yöntemleri
Raporlarda ilgili tüm muhasebe yöntemlerinin özetleri yer almalıdır.
Raporların hazırlanması esnasında, kullanılan yöntemlerin örneğin nakit ya da
tahakkuk bazlı yöntemler taçıklanmalı ve muhasebe uygulamalarındaki sapmalar
belirtilmelidir.
Mali raporların tümünde aynı muhasebe yöntemleri kullanılmalıdır.
Muhasebe yöntemlerini değiştirmek gerekliyse, bu değişikliğin gereği ve
nedenleri tam olarak açıklanmalıdır. Önceki rapor dönemlerindeki kullanılan
muhasebe yöntemleri yeni yöntemle karşılaştırma yapmaya olanak verecek şekilde
düzeltilmelidir.
2.5.3.2
Sistemler ve Sorumluluk
İçsel mali kontrol ve denetim sistemi raporlarda verilen bilgilerin
tutarlılığından sorumlu olmayı sağlamalıdır.
Her raporda raporun, Maliye Bakanı ve üst yönetim personeli tarafından
hazırlandığı ve sorumlu oldukları şeklinde ifadenin yer alması gereklidir. Bakan,
raporda tüm hükümet programıyla ilgili kararların etkisinin yer aldığını
doğrulamalıdır. Maliye Bakanlığı sorumlu üst yöneticileri de raporların
hazırlanmasında profesyonel uygulamaların, kararların gerçekleştirildiğini teyit
etmelidir.
39
2.5.3.3
Denetim
Yıl sonu raporları, genel kabul görmüş denetim uygulamalarına uygun olarak
Üst Denetim Kurumu tarafından denetlenmelidir.
Üst Denetim Kurumu tarafından hazırlanan denetim raporları Parlamento
tarafından incelenmelidir.
2.5.3.4
Kamu Denetimi ve Parlamento Denetimi
Parlamento, gerekli gördüğü mali raporları etkin olarak denetleme fırsatına
ve olanaklarına sahip olmalıdır.
Bu rehberde sözü edilen mali raporlar, kamuya çeşitli vasıtalarla
açıklanmalıdır. Tüm raporlar internette kamuya sunulmalıdır.
Mali raporlarda belirtilen kamu sözleşmelerinin mali yılın başında geçerlilik
süreleri belirtilmelidir.
Maliye Bakanlığı bütçenin vatandaşlar ve sivil toplum kuruluşları için
anlaşılır olmasını sağlamaktan sorumlu olmalıdır.
40
2.6 DÜNYADA MALİ SAYDAMLIK
2.6.1 Birleşik Krallık (İngiltere)14
Son yıllarda Birleşik Krallığın mali politikasında önemli değişiklikler olmaya
başlamıştır. Bu gelişmeler özellikle ekonomide:
Orta vadeli politika hedeflerinin ortaya konması,
Bu orta vadeli hedefler çerçevesinde kurumsal sorumlulukların belirlenmesi,
Bu politik hedefler doğrultusunda, faaliyet sonuçlarına ilişkin sorumluluklar
başta olmak üzere saydamlık ve hesap verme mekanizmasının geliştirilmesi
hususlarında olmuştur.
Kurumsal sorumlulukların yeniden tespit edilmesinde ve mali, parasal,
finansal hedeflerin ortaya konmasında çıktı ön plana alınmıştır. Bu politik sürecin
daha çok özel sektör olmak üzere, ekonominin çeşitli kesimleri üzerindeki etkisini
ve fayda/maliyet durumunu gösteren değerlendirmelerle saydamlığın arttırılmasına
çalışılmaktadır.
IMF Standartlarına göre Mali Saydamlıkta Mevcut Uygulama
Rollerin ve Sorumlulukların Açık Olması: Hükümet ve kamu kesimi
arasındaki
sınıflandırmada,
Avrupa
Muhasebe
Sistemine
göre
daha
da
detaylandırılmış Milli Hesaplar Sistemi kullanılmaktadır. Bütün yeni düzenlemeler
Düzenleyici Raporun yayın konusudur ve uygun olmayan düzenlemeleri hızla
yürürlükten kaldırmaya sağlayacak bir prosedür işletilir. Herbir topluluğa mali
sorumlulukların dağılımını gösteren yasal ve yönetsel çerçeveyi belirleyen
düzenlemelerin hemen tamamı Kuzey İrlanda, İskoçya ve Galler’deki topluluklara
intikal ettirilir. İngiltere Bankası operasyonel bağımsızlığa sahiptir, başka da önemli
14
Exprimental report on Transparency Practices: United Kingdom, March 15, 1999.
41
kamu finansal kurumu yoktur ve finansal olmayan kamu girişimleri ticari esaslara
göre faaliyette bulunurlar (ticari olmayan faaliyetlerin maliyeti karşılanır ve bütçede
gösterilir). Güçlü bir mali yönetim yapısı 1998 yılında uygulamaya konulan Mali
İstikrar Tüzüğüyle sağlanır. Mali İstikrar Tüzüğü, hükümetin izleyeceği maliye ve
borç yönetimi politikasının nasıl formüle edilmesi ve nasıl uygulanması gerektiğini
gösterir. Dahili Gelirler Birimi vergi mükelleflerini aydınlatıcı kapsamlı yayınlar
yapar ve kamu görevlilerinin davranışları Kamu görevlileri Tüzüğü
ile
düzenlenmiştir.
Verilerin Ulaşılabilirliği: Mali İstikrar Tüzüğü hükümetin, Ön Bütçe
Raporu, Ekonomik ve Mali Strateji Raporu, Mali Durum ve Bütçe Raporu ve Borç
İdaresi Raporu düzenlemesini gerektirir. Mali Durum ve Bütçe Raporu kamu
kesiminü geniş ölçüde kapsayacak şekilde hazırlanır. Ancak, koşullu
yükümlülükleri, vergi harcamalarını ve yarı mali faaliyetleri içermez,
bunlardan ilk ikisi raporlanırken, yarı mali faaliyetler belirsizdir. Yukarıdaki
raporlar düzenli aralıklarla yayınlanır.
Bütçe Hazırlama, Uygulama ve Raporlamasının Açık Olması: Ekonomik
ve Mali Strateji Raporu bütçe için geniş bir makro ekonomik çerçeve sunar ve
gelecek bütçenin başlangıcından itibaren on yıllık projeksiyonu gösterir. Mali
politikaya açıkça belirlenmiş iki kural –altın kural ve borç kuralı15- tarafından
yardımcı olunur. Mali durumun özet göstergesinde tercih, altın kurala karşı
performans değerlendirmesinin kullanıldığı kamu kesimi cari dengesidir. Tercih
edilmiş mali durum özet göstergesi kamu kesimi net borçlanmasıdır. Muhasebe
sisteminin geliştirilmesi üzerine çalışmalar sürdürülmektedir, Mali İstikrar Tüzüğü
muhasebe ve bütçeleme işlemlerinin tahakkuk bazlı olarak yapılmasını gerektirir.
Mevcut mali veriler ESA95’e uygun oluşturulmuştur, fakat ana bütçe dökümanları
15
Altın kural, normal bir dönemde, hükümet yalnızca yatırımları finanse etmek için borçlanmalıdır.
Sürdürülebilir Yatırım (yada borçlanma) Kuralları net kamu borcunun dönem boyunca sabit ve ihtiyatlı bir
seviyede tutulmasını gerektirir. Sonuncu kural ise, ekonomik dönem boyunca borçlanma seviyesinin
GSYİH’nin %40’nın altında kalmasını ima eder.
42
ile üst düzeylere ilişkin veriler bir seviyede raporlanır. Muhasebe usul ve ilkeleri
Genel Kabul Görmüş Muhasebe İlkelerine göredir. Muhasebe işlemleri yakında
tamamlanacak olan Kaynak Muhasebesi Rehberine göre yapılacaktır.
Denetimin bağımsızlığı: Milli Denetim Ofisi bağımsızdır. Makroekonomik
varsayımlar
bağımsız
incelemeye
açıktır,
hazinenin
bütün
modellerinin
yayınlanması kanun gereğidir. Milli İstatistik Ofisi teknik bağımsızlığa sahiptir ve
pozisyonunun daha da güçlendirildiği görülür.
IMF heyetinin Yorumu
İngiltere mali saydamlıkta oldukça yüksek bir seviyeye erişmiştir. Mali
İstikrar Tüzüğünün gerekleri hemen hemen her açıdan karşılanmıştır ve bir çok
alanda daha fazlası yapılmıştır. Bu duruma çeşitli açılardan Mali İstikrar
Tüzüğünün büyük katkısının olduğu da açıktır.
Koşullu yükümlülüklere ilişkin düzenli olarak bilgiler yayınlanmaktadır;
ancak, bu tür bilgilerin bütçe dökümanlarında yer alması mali saydamlığı daha da
arttıracaktır.
Benzer şekilde, Bakanlık Raporları yıllık bütçeden haftalar sonrasına kadar
yayınlanmamaktadır.
Ana
bütçe
dökümanlarının
saydamlığı,
hükümet
harcamalarının (harcamalara ilişkin temel ekonomik ve fonksiyonel kategorileri
içeren) Ön Bütçe Raporu ile Ekonomik ve Mali Strateji Raporunda daha detaylı
incelenmesini sağlayarak arttırılabilir.
2.6.2 Yeni Zelanda16
Rollerin Ve Sorumlulukların Açık Olması: Yeni Zelanda’da Devletin ve
ekonominin geri kalanı arasındaki sınırların genellikle açık olduğu belirtilmiştir.
Devlet, merkezi (milli) yönetimi ve yerel yönetimleri kapsar. Fakat bu iki yönetim
16
Self Evaluation Report, http://www.treasury.govt.nz,
43
mali yönetim ve raporlama işlemlerini bağımsız olarak yerine getirir. Yerel yönetim
organizasyonları gelirleri açısından merkezi yönetime fazla bağımlı değildir. Yerel
idareler merkezi idareye göre küçüktür. Ekonomide merkezi yönetim belirleyici rol
oynamaya devam eder. Merkezi yönetimin mali işlemleri Mali Sorumluluk
Kanununa, Kamu Finans Kanunu ve yerel yönetimlerin tabi olduğu Yerel Yönetim
Kanunu ile idare edilir.
Merkezi idare, ticari olmayan önemli Devlet hizmetlerini yürütür, Kamu
Teşebbüsleri ve Kraliyet Teşebbüsleri Devlet mamelekinin idare edildiği iki ayrı
nitelikte kurumdur. Devlet Teşebbüsleri ticari faaliyetlerde bulunur, özel sektör
firmaları gibi yapılanmıştır, Devletten kaynak almaz, vergi öder ve Ticaret
Kanununa tabidir. Hissedarı olan bakanlıklar genellikle performans izlemelerini
Kamu Teşebbüsleri’in yönetim kuruluna bırakırlar.
Kamu Teşebbüsleri’nde Devletin kamu malı sağlaması ve ticari hizmet
üretmesi arasındaki sınır açıkça kurulmuştur. Çoğu kez, Kamu Teşebbüsleri tarihsel
olarak
Devletin
ekonomide
geniş
yer
alışının
bir
yansımasıdır.
Kamu
Teşebbüsleri’in ürettiği mallar sıklıkla doğal monopol niteliğindedir.
Kraliyet Teşebbüsleri Devletin faiz oranlarını koruma yada miras yoluyla
Devlete kalıp da özelleştirilmek istenmemesi nedeniyle elde tutulur. Kamu
Teşebbüsleri ve Kraliyet Teşebbüsleri’nin azaltılması konusunda bir yargıya
varıldığı takdirde Devlet bunları satma girişiminde bulunmaktadır.
Mülkiyette bir değişiklik yada bir varlığın kontrolü (kamudan özele) açık ve
saydamdır. Genel kabul görmüş muhasebe uygulamaları (GAAP) kurumların
kontrollerini imkan verecek şekilde belirli kurallara tabidir. Kamu kesimi kurumları
bu kurallara uymak zorundadırlar. Yıllık denetimde kurum raporunun gerektiği gibi
tutulmuş olmasına dikkat edilir.
Mevcut bankadışı özel sektörün tabi olduğu rejim “light handed” rejim
olarak nitelendirilir. Periyodik olarak yetkililere yapılan işin performansı hakkında
44
bilgi verilir. Düzenlemeler Ticaret Bakanlığınca periyodik olarak gözden geçirilir
ve fayda maliyet değerlendirmesi yapılır.
Devlete ait hiçbir ticari banka olmadığı gibi yarı mali faaliyetler için
kullandığı ticari bankalar da yoktur.
Devletin özel sektör şirketlerinde doğrudan hisse senedi yatırımları yoktur.
Ancak, sigorta ve emeklilik fonlarına yardımda bulunur. Bu yardımlar gelecekte
sözleşmelerle taahhüt edilen tutarları karşılamada kullanılır. Devlet emeklilik fonu,
Devletin yükümlüğü olan yaşlı vatandaşların sosyal güvenliğini sağlama
faaliyetinde bulunur.
Genel kabul görmüş muhasebe ilkeleri hangi varlıkların kontrol edildiğini
gösteren kuralları belirler (bu nedenle varlıkların raporlamaya tabi tutulan kısmı
yıllık
raporlarda
gösterilmelidir).
Kamu
kesimi
muhasebeleştirilmesinde genel kabul görmüş muhasebe
varlıklarının
ilkelerine
uymak
zorundadır. Varlıkların belirlenen şekilde düzenli olarak tutulan kayıtları yıllık
denetimle tasdik edilir. Yönetsel düzenlemeler ve birkaç kamu kesimi varlığının
tarihiliği, onların sınıflandırmasını (Devlete ait olup olmadığı) güçleştirir. Bu
durumun olduğu yerde, mevzuatta tek tek sayılarak varlıkların statüsü netleştirilir.
(Örneğin bütün Kraliyet Teşebbüsleri Kamu Finans Kanunu’nda bir çizelgede liste
halinde gösterilmiştir yada mahkemeler bir kurala bağlanmasını isterler. Eğer Genel
Kabul Görmüş Muhasebe İlkeleri başka varlıkları tanımlayan kurallar getirirse
(kanunlarda sayılanların ötesinde) bunlar da kontrole tabidir ve GAAP’a göre her
kamu kesimi organizasyonunun raporlaması yapıldığından bunlar da raporlamayı
tabi olmaktadır.
Merkezi hükümeti oluşturan ekonomik birimler bütçe dökümanlarında
SNA’na göre ayrı hesaplarda gösterilir.
Devlet özel sektöre ne hisse senediyle ne de doğrudan düzenlemelerle
müdahale eder.
45
Merkezi yönetim ve alt yönetimler arasındaki fonksiyonel dağılım ve mali
sorumluluklar kanunlarda açıkça belirlenmiştir.
Devletin yasama, yürütme ve yargı erkleri arasındaki rolü kanunda açıkça
tanımlanmış ve iyi anlaşılmıştır. Parlamento (yasama) en yüksek kanun yapıcıdır.
Kamu kaynaklarının harcanması parlamentonun onayı olmadan yapılamaz. Bu tür
onaylar Ödenek Kanununa göre verilir. Bütün ödenekler oylama yetkisine sahip bir
veya daha fazla Departmanlarca belirlenir. Yargıya ilişkin ödeneklar Mahkemeler
Departmanınca idare edilir.
Bütçesel faaliyetlerinin yönetim mekanizması iyi kurulmuş ve belirlenmiştir.
Bütçedışı faaliyet yoktur. Merkez Bankası Kanunu, merkez bankasına operasyonel
bağımsızlık sağlar. Devlet mali amaçlar için merkez bankasını, herhangi bir ticari
bankayı yada finansal kurumları kullanmaz. Devletin finansal ilişkiler mekanizması
Kamu Teşebbüsleri ve Kraliyet Teşebbüsleri’yle çok iyi tanımlanmıştır.
Merkezi idarenin mali yönetimi Mali Sorumluluk Kanunu ve Kamu Finans
Kanunu ile idare edilir. Bütçe faaliyetleri bu kanunlara göre gerçekleştirilir.
Yerel yönetimlere ilişkin mali faaliyetler de Yerel Yönetim Kanununa göre
yapılır. Bütçe dışı faaliyetler yoktur.
Yeni Zelanda vergi sistemi tüzükte yazılan bütün kriterleri karşılamaktadır.
Ayrıca vergi mevzuatının daha da basitleştirilmesi konusunda çalışmalar
bulunmaktadır.
Ahlaki standartlar kanunlarda gösterilir ve Kamu Hizmetleri Davranış
Kuralları’nda, Kamu Hizmetleri Komisyonunca yayınlanan ikeler, glenekler ve
ugulamalar daha açık bir şekilde yer alır. Ayrıca herbir Kamu Hizmetleri
Departmanı işlerinin özelliğine uygun bir davranış kuralı (ve bazı durumlarda, bir
ahlak kuralı) geliştirebilirler.
Davranış (itaat) kurallarına Yeni Zelanda bağlamında, ahlak kurallarına,
ahlaki değerler ve standartlara, itaatten ziyade istekle uyulması amaçlanır.
46
Yeni Zelanda kamu yönetimi modeli esas olarak sözleşme yaklaşımına
dayanır. Bundan ahlaki standartların, değerlerin önemli olmadığı anlaşılmamalıdır.
Kamu hizmetleri bir bütün olarak değerlendirildiğinde ahlaki standartlar da bunun
içinde yer alır.
Verilerin Ulaşılabilirliği: Yıllık bütçe sadece merkezi yönetim bütçesini
kapsar, kamu kesimi diğer bir deyişle geniş anlamda Devlet bütçesini kapsamaz.
Yerel yönetim sektörü tamamen mali bağımsızlığa sahiptir. Yerel yönetimlerin mali
idaresi ve mali sorumluluğu tamamen Yerel Yönetim Kanununa göre yönetilir.
Merkezi yönetimin bütçesi Mali Sorumluluk Kanunu ve Kamu Finans
Kanununa göre idare edilir. Bu iki kanun çok yüksek mali saydamlık derecesi
sağlar. Benzer şekilde yerel yönetimlerde saydamlık Yerel Yönetim Kanunu’nca
sağlanır.
Bütçedışı işlem yoktur.
Yıllık bütçede önceki iki yıl ve gelecek iki yıla ait veriler karşılaştırılabilir.
Bu Mali Sorumluluk Kanunu’nun bir gereğidir.
Yıllık bütçe koşullu yükümlülükler hakkında kapsamlı bilgi içerir. Vergi
harcamaları açık değildir. Ancak, Yeni Zelanda Devleti çok az vergi harcamasına
sahiptir. El kitabında tanımlanan yari mali işlemler ( merkez bankası görevinin
yanlış kullanılması, ve Devlet sübvansiyonlarının gizlenmesi) Yeni Zelanda
Devletinde yoktur. Devlet kurumlarının borç verme büyüklüğü ve iştirakleri
hesaplarda tam olarak izlenebilir.
Merkezi yönetim borçlanma seviyesi ve kompozisyonu merkezi idare
tarafından düzenli ve kapsamlı olarak yayınlanır.
Mali bilgilerin düzenli yayınlanması Mali Sorumluluk Kanunu ve Kamu
Finans Kanunu’nun gereğidir. Bu yayınlar, yıllık (bütçeyle), altı aylık, seçim öncesi
ve ekonomik ve mali güncellemeyi- üç yılın mali ekonomik ve mali tahminini
veren- içerir.
47
Mali Sorumluluk Kanunu ve Kamu Finans Kanunu’ndan her ikisi de bütçe
kanununun kapsamlı olmasını gerektirir.
Mali raporlamanın yayın takvimi kanunda belirlenmiştir ve oldukça
anlaşılırdır. Bu yasal çerçevede yayın tarihleri önceki bir tarihte ilan edilir.
Bütçe Hazırlama, Uygulama ve Raporlamasının Açık Olması: Mali
politika hedeflerinin ortaya konması ve mali politikanın sürdürülebilirliğinin
değerlendirilmesi yılık bütçe çerçevesinin temel nitelikleridir. Anahtar mali
değişkenlerle ilgili hem uzun dönem hedefler, hem de kısa dönem niyetleri çıkacak
bütçe kanununda ilan edilir. Bu Mali Sorumluluk Kanunu’nun bir gereğidir.
Yıllık bütçe mali politikanın süreç boyunca–on yıl veya daha fazlasürdürülebilirliğinin bir değerlendirmesini sağlar.
Kabul edilen mali kurallar kanunlarda ze Mali Sorumluluk Kanunu’nda
açıkça belirlenir. Mali kurallar niteliklidir ve ilke olarak ortaya konur. Yönetimler
bu ilkeler ışığında oluşturulan temel mali değişkenler açısından kısa dönem
niyetlerini ve uzun dönem hedeflerini yayınlarlar. Kanun ayrıca, bu prensiplerden
geçici sapmaların nedenlerinin açıklanmasını sağlar ve bu ilkelere tekrar dönmek
için önlemler ve süre belirtilir.
Yeni Zelanda’da politikanın yürütülme sınırlarını çizen belirli nicel mali
kurallar kanunda yer almaz. Ancak, Mali Sorumluluk Kanunu’nda nicel kural
olarak nitelenebilecek iki nitel kural vardır. Bunlar her yıl aşırı borçlanma
işlemlerini makul bir seviyeye kadar azaltmak ve bir kez bu seviyeye ulaşıldıktan
sonra uygun bir süreçte giderlerin gelirleri aşmaması kurallarıdır.
Yıllık bütçe kapsamlı ve orta vadeli makroekonomik öngörülere dayanan bir
makroekonomik çerçevede hazırlanır.
Tüm makroekonomik öngörü güncellemeleri bir bütçe yılı artı her genel
seçim öncesi içerisinde iki kez yapılır. Öngörülerin oluşturulmasında kullanılan
48
sayısal bilgiler özet bir biçimde yayınlanır ve gerektiği takdirde analiz ve yayınlara
ulaşılabilir.
Makroekonomik öngörülerin yapılmasında Avustralya “Murphy Model”inin
Yeni
Zelanda
versiyonu
kullanılarak
oluşturulan
bir
formal
model
kombinasyonundan faydalanılır. Önemli yargılar ve varsayımlar ekonomik çerçeve
için alternatif senaryolarla birlikte belirlenir ve yayınlanır. Bu alternatif senaryolara
duyarlı mali pozisyon öngörüleri de yayınlanır.
Mevcut yükümlülükler yıllık bütçede ve bütçeleme sürecinde yeni
politikalardan ayrılır.
Yıllık bütçeye ilişkin büyük mali riskler belirlenir. Mali Sorumluluk Kanunu
büyük mali risklerin açıklanmasını gerektirir. Her Mali ve Ekonomik Güncellemede
hesaplanabilir riskler hesaplanmalıdır. Hesaplamaların tam olarak saptanamadığı
yıllar için kararlar yada koşullar açıklanır.
Hem GAAP, hem de SNA muhasebe uygulamaları kullanılır.
Kapsamlı bütçe tahminleri bütçe dökümanlarında verilir.
Bütçe dışı işlem yoktur.
Harcamalar fonksiyon ve hizmetleri sağlayacak her bir yönetim birimine
göre sınıflandırılır.
Devlet Stratejik Sonuç Alanlarını, Amaçlarını ve Stratejik Önceliklerini
yayınlar.
Yeni Zelanda’da, program sonuçlarından ziyade daha çok her bir
organizasyonun çıktısı esas alınır.
Herbir Devlet departmanı ve kurumların çoğunluğu beklenen performans
çıktılarını içeren öngörü raporları üretmek zorundadırlar. Bütçe herbir birime ait
çıktı maliyetini gösterir. Çıktılar nicel, nitel, maliyet, zamanlama ve yerel çıktı
değerlerini göstermelidir. Devlet, devamlı olarak harcamalarının niteliğini gözden
49
geçirir. Ayrıca, sonuçlara ilişkin bilgiler elde edilir, fakat sistematik bir şekilde
değildir.
Kullanılan özet göstergeler operasyonel dengedir. Dönemsel uyum dengesi
mali pozisyonlarda dönemsel faktörlerin etkisini göstermeye gerek duyulduğu
zamanlarda sağlanır. Birincil denge, GAAP gerektirmediğinden gösterilmez.
Ancak, yayınlanan operasyonel dengeden kolaylıkla saptanabilir.
Crown (kraliyet) dengesi sağlanır.
Yeni Zelanda’da merkezi yönetim bütçe raporları daha alt yönetimlerin mali
işlemlerini içermez.
Bütçede ve yıllık finansal hesaplarda kullanılan muhasebe politikalarının
tamamamı
açıklanır.
Finansal
hesaplar
genel
kabul
görmüş
muhasebe
uygulamalarına göre tahakkuk bazlı olarak tutulur.
Kapsamlı ve onaylanmış bir muhasebe sistemi kullanılır. Bu sistem
ödenmemiş borçların değerlendirilmesinde güvenilir bir temel sağlar.
Kamu alımları ve istihdam prosedürleri standartlaştırılmıştır ve ilgilenen tüm
taraftarlar ulaşabilir.
Kamu alımları için iyi uygulama konusunda rehber oluşturulmuştur. Devlet
organizasyonlarında her önemli tedarik ve hizmet sözleşmeleri süreci adil ve
katılıma açıktır.
İstihdam için, 1988 Kamu kesimi Kanunu tüm kamu hizmetleri
departmanlarında uygulanan yasal çerçeveyi sağlar. Departmanlar seviyesinde
istihdam eden ve edilen arasında ücret oranları ve koşullar hakkında anlaşmayı
sağlayan bir oda vardır.
Kamu kesimine ve özel sektöre eşit olarak uygulanan 1991 İstihdam
Sözleşmeleri Kanunu istihdam sözleşmeleri için bir yasal çerçeve sağlayarak işgücü
piyasasında etkinliğin arttırılmasını amaçlar.
50
Bütçe uygulamaları iç denetime tabi tutulur ve denetim prosedürleri
incelemeye açıktır.
Merkezi yönetim ve merkezi yönetimin Kamu Teşebbüsleri ve Kraliyet
Teşebbüsleri’in bütçe gerçekleşmeleri raporları düzenli bir şekilde hazırlanır ve
izlenir.
Yerel yönetim Yerel Yönetim Kanunu’nun gereği olarak altı aylık ve yıllık
raporları yayınlar.
Bütçe işlemlerinin nihai sonuçları zamanlı, kapsamlı, denetlenmiş olarak
yasamaya sunulur. Bütçe dışı işlemler yoktur.
Gerçekleşen hizmetler (çıktılar) ve bu tam olarak hizmetlerin sonuçları
sistematik bir şekilde yasamaya raporlanır.
Denetim Ofisi, Hazine ve Parlamento merkezi Kamu kuruluşlarının etkinliği
ve etkililiğini içeren performanslarını sistematik olarak gözden geçirerek ortaya
çıkarırlar.
Doğruluk Denetimi: Kamu Finans Kanunu’nda Denetim Ofisinin kurulması
yer almıştır. Başında, kamu hesaplarının doğruluğu ve güvenilirliğiyle sorumlu
Genel Kontrolör ve Denetçi parlamento tarafından atanır. Kanun, Genel-Denetçinin
parlamentonun emrinde bir memur olduğunu tanımlar.
Bir uzmanlar grubunun makro ekonomik öngörüler son şeklini almadan önce
incelemeleri sağlanır. Öngörü süresi boyunca kurumlar topluluğuna danışılır.
Sayısal bilgiler ve öngörülerin altında yatan varsayımlar özet halinde yayınlanır.
Bunların yayınlanmasından sonra, öngörüler Parlamento Seçme Komitesi tarafından
da incelenir. Bu komite istediği takdirde kanıt toplama, uzman görüşüne başvurma
ve öngörülerin bağımsız bir değerlendirmesini elde etmede özgürdür.
51
Statistics New Zeland, milli istatistik ofisi olarak, kanunla kurulmuştur.
Yasal metodolojide ve genişlikte yasal bağımsızlığı vardır, istatistiklerin yayım
şekli ve zamanı ofis tarafından belirlenir.
2.6.3 Avustralya
Merkezi idare, altı eyalet ve iki bölgeden oluşan Avustralyanın mevcut mali
politikasının çerçevesi Avustralya Anayasasına göredir.
Vergileme ve harcamaların anayasal temeli
Avustralya Anayasasında;
-Vergi, borçlanma ve kamu kredisine ilişkin kanunları çıkarma yetkisi
merkezi idare parlamentosuna aittir.
-Toplanan kamu kaynakları merkezi idare tarafından belirlenen amaçlar
doğrultusunda kullanılmaktadır.
-Kanunla onaylanmadıkça hazineden para çekilemez.
Mali politikaya ilişkin roller ve sorumluluklar
Avustralya'nın merkezi mali yönetimi Hazine ile Maliye ve Yönetim
Bakanlığı arasında paylaşılmış durumdadır. Yürütme Düzenlemeleri Talimatı her
bakanlığın sorumluluklarını tanımlamaktadır. Her bir bakanlık mali politika ve
bütçe yönetiminde sorumlu iken, Hazine gelirlerden ve Maliye ve Yönetim
Bakanlığı Devlet harcamalarının izlenmesinden sorumludur.
Merkezi idare yasama yetkisi (mali meseleler dahil), Anayasada tanımlanan
şekliyle sınırlıdır. Bazı durumlarda bu yetkiler Anayasada özel olarak sayılmıştır.
Ayrıca, merkezi idare dışında, eyalet ve bölge idarelerinin de bazı durumlarda vergi
salma yetkisi vardır. Bazı bölgelerde vergilendirme dahili anlaşmalara göre
payllaşılmaktadır.
52
Hem merkezi idarenin hem de eyaletlerin gelir vergisi toplama yetkisi vardır.
Ancak, tüketim vergileri ve harçlar yalnızca merkezi idare tarafından toplanır.
Merkezi idare görevlerine oranla daha fazla gelir toplarken yerel yönetimlerin
topladığı vergiler harcamalarını karşılamamaktadır. Bu mali dengesizlik, merkezi
idare gelirlerinden yerel yönetimlere gelir transfer ederek giderilmekktedir. Bu
taransferlerin miktarı her yıl yeniden belirlenmektedir. Bunlar genellikle şartlı bağış
niteliği taşır.
Mali sorumluluk
Yürütme, 1997 Genel Denetçi Kanunu,1997 Mali Yönetim ve Sorumluluk
Kanununu, ve 1997 Merkezi İdare Otoriteleri ve Birlikleri Kanunu çerçevesinde
mali faaliyetlerini yürütür. Bu kanunlar, Genel denetçinin atanmasını, yetkileri ve
sorumluluklarını;
her
bakanlıktaki
müsteşarların
sorumluluklarını;
kamu
şirketlerinin işletilmesini; memurların görev ve yetkileri ile denetim ve teftişi
düzenler.
1998 Bütçe Doğruluğu Beyannamesi Kanunu mali politika oluşturulmasında
merkezi idarenin sorumluluğunu arttımayı amaçlamaktadır. Bu Beyanname
hükümetin, etkin bir mali yönetim için temel ilkeler çerçevesinde yıllık mali
stratejisini ortaya konmasını gerektirmektedir. Hükümetin ortaya koyduğu mali
stratejide:
-Hükümetin, kısa dönem mali politikasını da içeren uzun dönem mali
politika hedeflerinin ortaya konması,
-bütçenin temelini oluşturan stratejik önceliklerin açıklanması,
-mali politika araçlarının belirlenmesi gerekir.
Mali Raporlama
Bu Beyanname aynı zamanda merkezi idarenin mali raporlama gereklerini de
belirler. Bu Beyanname, bütçe zamanında, her altı ayda bir ve seçim öncesinde
53
kapsamlı ekonomik ve mali durum raporunun hazırlanmasını gerektirmektedir.
Ayrıca, her bütçe yılı ve izleyen üç yıl için hazırlanan rapor, her bütçe yılı ve
izleyen üç yılın mali tahminlerin yapılmasında kullanılan eekonomik ve diğer
varsayımları ve bütçeyi etkileyecek başlıca mali riskleri içermektedir. Beyanname,
her mali yıl sonunda kesin hesapların yayınlanmasını da gerektirmektedir.
1997'de merkezi idarenin kamu mali hesaplarının tahakkuk bazlı muhasebe
esaslarına göre tutulması kabul edilmiştir.
1990'lı yılların başından beri Tektip Hazırlama Çerçevesine göre tüm kamu
kesiminin mali hesapları tek bir raporda gösterilmektedir.
2.6.4 Fransa17
Fransa yüksek bir mali saydamlık seviyesine ulaşmış bulunmaktadır ve son
yıllarda mali bilgilerin kapsamına ve hazırlanmasına ilişkin olarak önemli ölçüde
gelişme kaydedilmiştir. Yayınlanan kesin hesaplar, Devletin varlıkları ve
yükümlülükleri yanında koşullu yükümlülüklerin açıklanmasını da kapsayacak
şekilde
genişletilmiştir.
Hesaplar
belirli
alanlarda
tahhakkuk
bazda
muhasebeleştirilmekte ve muhasebe standartları raporlarda açıklanmaktadır. Ayrıca
bütçe hazırlanmasında saydamlığın daha da arttırılması düşüncesi hakimdir.
Kamusal faydası olan faaliyetlerdeki yarı mali işlemlerin azaltılması yönünde
önemli bir adım atılmamıştır. Geri kalan yarı mali faaliyetlerin bütçe hazırlanması
sırasında bilinebilmesi ve raporlanması konusunda IMF’nin önerileri vardır. Ayrıca,
mali faaliyetlerin konsolide bir resminin görülebilmesi için mali faaliyetlerin
tamamının izlenilebileceği bir ortamın yaratılması konusunda da öneriler vardır.
Mevcut Durum
Rollerin ve Sorumlulukların açık olması:
17
IMF,
Report
on
The
Obsevance
http://www.imf.org/external/np/rosc/fra/index.htm
of
54
Standarts
and
Codes:
France,
Kamu
kesimi
ile
ekonominin
geri
kalanı
arasındaki
sınır
iyi
tanımlanmıştır. Kamu kesiminin tanımlanması ve Devletin mali faaliyetlerinin
raporlanması Avrupa Muhasebe Sistemine uygundur. Kamu kesimi ve ekonominin
geri kalanı arasındaki ilişkiyi tanımlayan kanunlar vardır. Ancak, özelleştirme
süreci boyunca önemli ölçüde azalmasına rağmen, özellikle kamusal mal üreten
kamu teşebbüsleri hala varlığını korur. Gaz ve elektrik dağıtımı bir yana bırakılırsa,
Avrupa Birliği direktifleri yavaş bir şekilde yerine getirilmektedir. Tasarruflara
ilişkin
faiz
oranları
düzenlemesi
belirli
bir
sübvansiyon
içerir
ve
bu
sübvansiyonların genişliği de (faydaların dağıtımı) geçmiş bütçe tartışmalarında
açıklanmamıştır. Fakat, piyasa faiz oranlarından sapmaya neden olan sübvanse
edilen alanlar daraltılmaktadır.
Devletin
elinde
bulunan
hisse
senetleri
(equity
holdings)
raporlanmaktadır.
Kamu teşebbüslerine ilişkin hisse senetleri hükümetin onayına tabidir ve
hükümetçe onaylanır ve teşebbüslerin yıllık raporlarında gösterilir. Devletin
kazançları yada satışları nedeniyle oluşan finansal akışlar özel bir hesapta
kaydedilir. Raport de présentation du comte général de L’administration des
finances hisse senetlerinin muhasebeleştirilmesine ilişkin özel sektörde kullanılan
standartlara yakın standartlar, ilave bilgi sağlar.
Merkez Bankasının bağımsızlığı kanunla garanti edilmiştir.
Fransız Bankasının para politikasının yönetimine ilişkin bağımsızlığı
Ağustos 1993’ten beri kanunla belirlenmiştir. Haziran 1999’da bu otorite Avrupa
Merkez Bankasına devredilmiştir. Avrupa Para Birliği bağlamında, Fransız Bankası
para piyasasının izlenmesi, işlevlerin doğruluğunun sağlanması ve ödeme
sistemlerinin güvenliğinden sorumludur. Hazine hesaplarının tutulmasına hizmet
eder
ve
hazinenin
yanında
hazine
ihalelerinin
güvenli
bir
gerçekleştirilmesinden sorumludur.
Devletin hiyerarşik yapısında sorumluluklar açıkça tanımlanmıştır.
55
şekilde
Yasama, yargı ve yürütme arasındaki güçler ayrımı anayasal garantiye
sahiptir. Anayasada ayrıca yerel yönetimlerin kanunda yer alan koşullar
çerçevesinde
özgürce
kendilerini
yönetebilmeleri
düzenlenmiştir.
Eyaletler
açısından, Devlet hiyerarşisi içinde görev dağılımı ve belirlenmesi 1982 Yetkidevri
Kanunu ve sonraki diğer kanunlarla tespit edilmiştir. Yerel vergiler Devlet
birimlerince toplanır. Vergiler ülke düzeyinde ihdas edilir. 1990’dan beri yerel
yetkililer borçlanmakta serbesttirler (yurt dışından ve yabancı para dahil, ancak
yabancı para cinsinden bono ihracı Maliye Bakanlığının onayına tabidir.)
Bütçe yönetimi açık bir yasal çerçeve ile yönetilir.
Anayasanın 47 inci maddesi gereğince, mali hesaplar anayasaya yakın bir
statüde bulunan bir kanuna (Loi organique) göre yürütülür. Bu kanun çerçevesinde
kamuya ait bütün kaynakların dağılımı ve taahhütler bütçe kanunuyla yapılmalıdır.
Bütçe brüt bazda yapılır. Her tertibin bir adlandırması vardır. Bir faaliyete tahsis
edilen ödeneğin diğer bir faaliyete aktarılması katı kurallara bağlanmıştır. Kanun
bütçe kanunun kapsamlı olmasını ve Anayasal Konsey tarafından izlenilmesini
gerektirir. Kısaca, yasal olarak bütçe dışı görülen birçok harcama bugün bütçeye
dahil edilmiştir.
Vergiler yasal temele dayanır ve vergi tüzüğü ulaşılabilir. Vergi kanunları
genel vergi tüzüğünde18 açıkça tanımlanmıştır ve vegilemenin anayasal dayanağının
ekidir. Vergi mevzuatına ilişkin değişiklikler bütçe kanunuyla (başlangıç ve ek)
ilişki çerçevesinde her yıl parlamentoda tartışılır. Özel vergi kanunları (bazı alanlara
ilişkin kurumlar vergisi ve son yıllarda katma değer vergisi) periyodik olarak
takdim edilir. Onaylanan değişiklikler vergi tüzüğüne yada eklerine dahil edilir.
Vergilemeye ilişkin dökümanlar internet sayfasından görülebilir fotokopileri
alınabilir ve vergi özetleri her yıl vergi sistemlerini, özellikle önlemleri açıklamak
18
Bu çalışmada geçen “tüzük” kelimeleri İngilizce “code”un türkçe karşılığı olarak kullanılmıştır. Ancak,
burada kullanılan “tüzük” kavramı, kanunlar hiyerarşisi olarak ele alındığında kanundan sonra değil,
kanundan önce anayasadan sonra yer almaktadır.
56
için her yıl yayınlanır. Mükelleflerin beyannameleri Maliye Bakanlığının internet
sayfasında görülebilir.
Kamu görevlilerinin davranış kurallları açıkça tanımlanmıştır. Birkaç
kanun kamu görevlilerinin, özellikle kamu kaynaklarını elinde bulunduranlara
ilişkin olarak, etiksel davranışlarının güvenliğini sağlar. İlk olarak, bütün kamu
görevlilerine uygulanan genel kanunlar vardır. 13 Haziran 1983, 83-634 Kanunu ile
özel bir hüküm bulunmadıkça kamu görevlilerin kazanç getirici faaliyetlerde
bulunmaları yasaklanmıştır.
Bilginin Kamuya Açık Olması
Bütçe dökümanları geniş kapsamlıdır. Yıllık bütçe merkezi hükümetin
harcamalarını ve bütçe dışı diye nitelendirilen harcamaları kapsar. Bütçe
tahminlerine ilişkin çalışmalar ek olarak yer alır, fakat bunlar henüz bütçeye dahil
edilmemiştir. Her yıl Milli Ekonomi Komisyonu Devletin tüm sektörlerine ilişkin
olarak geçmiş iki yıl, cari yıl ve gelecek yılın açıklarını gösteren bir Bahar raporu
hazırlar. Borçlanma göstergeleriyle birlikte bu yılların harcamaları ve vergileri de
gösterilir. Bu veriler bütçe kanunuyla birlikte sonbaharda ekonomik, sosyal ve mali
raporda güncellenir. Ayrıca; Fransa, Avrupa Birliği İstikrar ve Büyüme Antlaşması
gereğince yılsonunda toplam kamu kesimi hakkında bütçe yılı ve gelecek üç yılın
tahminlerinden oluşan bir set hazırlar.
Bütçe Dökümanları Devlet garantileri ve vergi harcamalarına ilişkin
verileri içerir. İlk kez 1999 yılı hesapları, Devlet garantileri ve emeklilik
yükümlülüklerinden doğan koşullu yükümlülükler denge dışı (off-balance) hesap
cetvelinde yer almıştır. Vergi harcamaları maliyet tahminleriyle birlikte bütçe kanun
tasarısı ekinde yer alır.
Devlet borçları ve mali varlıkları düzenli olarak raporlanır. Borç verileri
düzenli ve zamanında internet sayfasında ve dökümanlarda yayınlanır. Pazarlık
57
edilebilir19 (negotiable) borçlara ilişkin aylık veriler ay sonundan itibaren yaklaşık
15 gün sonra, pazarlık edilemez (nonnegotiable) borçlara ilişkin verilere ise ay
sonundan itibaren 35 gün kadar sonra ulaşılabilir. Yıl sonunda tartışmaya açık
olmayan borçlanmalara ilişkin veriler yaklaşık ikibuçuk ay sonra ulaşılır. Devletin
garantili borçlara ilişkin yıllık verileri özet olarak yıl sonundan itibaren yaklaşık üç
buçuk ay sonra yayınlanan Raport de présentation du comte général de
L’administration des finances’da yer alır. Daha sonra yıl sonundan itibaren yaklaşık
dokuz ay sonra yayınlanan Compte la dette publique’da detaylar yer alır. Likit ve
yarı likit varlıklar, alacaklar, avanslar, ve yatırımları kapsayan Devletin finansal
varlıklarına ilişkin veriler Situation résumée des opérations du Trésor’da aylık
olarak ulaşılabilir. Yatırımlara ilişkin veriler piyasa içi (into market) ve piyasa dışı
(nonmarket) sektör olarak ayrılır ve her kategori kendi içinde ayrıca sınıflandırılır.
Yıllık veriler Raport de présentation du comte général de L’administration des
finances’da yayınlanır.
Mali raporların düzenli olarak yayınlanmasına ilişkin bir kamu taahhüdü
vardır. Fransa Özel Veri Yayınlama Standartlarını kabul etmiştir ve 2000 başından
beri kısa dönem göstergelerine ilişkin verilerin yayınlanmasına ilişkin takvimi
yayınlamıştır. Verilerin hangi aylarda yayınlanacağına ilişkin takvim ilgili internet
sayfasında yer almaktadır.
Bütçe Hazırlama, Uygulama ve Raporlama Sürecinin Açık Olması
Bütçe hazırlama süreci açıktır ve dökümanlar belirlidir. Parlamento için
hazırlanan Bahar raporunda temel politikalar ve bütçe yasasının çerçevesi yer alır.
Ekonominin genel durumu kadar Devletin bütün birimlerinin tamamı için gelir,
gider ve harcamalara ilişkin tahminler bu raporda görülür. Ayrıca maliyeden ve
ekonomiden sorumlu Bakanlar her iki ayda bir parlamentonun finans komitesine
19
Tahvil ihracı yoluyla borçlanmada, şartların önceden belirlenmediği ve müzakereye açık olan borçlanma
tipine: negotiable debt denir. Bütün şartların önceden belirlendiği ve müzakereye açık olmayan borçlanma
tipine ise nonnegotaible debt denir.
58
bütçe durumuna ait bilgi sunarlar. ekonomik, sosyal ve mali raporda bütçe
kanununa ilişkin detay bilgiler bulunur ve ve bütçe görüşmeleri için
makroekonomik çerçeve güncellenir. Bütçe kapsamlı yedi başlık halinde hazırlanır.
Her başlık kısımlara, herbir kısım da kendi içinde alt bölümlere ayrılır. Mevcut
harcama politikaları, yeni harcama politikalarından ayırt edilir. Bu durum Devlet
Bütçe Kanunu gereğidir, mevcut hizmetler parlamentodan bir oylama ile geçerken,
yeni politika konuları detaylı oylama sürecine tabidir.
Mali hedefler açıkça ortaya konur, fakat kontrol mekanizması daha
açıktır. İstikrar ve Büyüme Antlaşmasıyla tutarlı mali hedefler Avrupa Birliği
ekonomi ve maliye bakanları konseyince heryıl gözden geçirilen bütçe ve istikrar
programı için hazırlanır. Bütçe dökümanında birincil denge sunulur ve tartışılır.
2001-2003 istikrar programı dönem boyunca yapısal denge trendi değerlendirmesini
içerir. Kamu harcamalarının GSYİH’ya oranının azaltılması istikrar programı
hedeflerindendir.
Bütçe riskleri ve politik sürdürülebilirlik analizi yayınlanır. Ekonomik
çevreden kaynaklanan muhtemel değişiklikler nedeniyle bütçeye gelecek büyük
riskler Ekonomik, sosyal ve mali raporda ayrıntılı olarak gösterilir. Avrupa
Birliğine sunulan istikrar programı faiz oranlarındaki artışın ve ihracat talebindeki
azalışın etkilerinin duyarlılık analizlerini içerir. İki ayrı büyüme senaryosu
çerçevesinde farklı büyüme varsayımları yapılır. Koşullu yükümlülükler gibi diğer
riskler raporlanır, fakat bütçe dökümanlarında özel olarak incelenmiş değildir. Orta
vadeli sürdürülebilirlik konuları istikrar programı çerçevesinde incelenir, emeklilik
giderlerine ilişkin olarak uzun dönem sürdürülebilirlik incelemesi vardır.
Toplam mali hedefler açıkça izlenebilir. Bütçede ve istikrar programında
yer alan hedefler izlenebilir ve zamanında gözden geçirilir. Ödemelerin her
aşamasında muhasebeleştirmelerin izlenmesi verilerin güvenilirliğini ve ödenek
üstü harcama yapılmasından kaçınılmasını sağlar. Bütçe Kanununun yeniden
incelenmesine ilişkin yıl içinde ve yıl sonunda parlamentoya sunulan raporlar
ayrıntılı olarak yargı denetimine tabidirler. Mevcut muhasebeleme sistemi
59
değiştirilmiş tahakkuk esaslıdır. Fakat tahakkuk bazlı muhasebe sistemine geçiş için
çalışmalar vardır. Milli hesaplara ve istikrar programına ilişkin raporlar ESA95
(tahakkuk bazlı) standartlarına göre hazırlanır.
Mali
faaliyetlerin
ölçülmesi
çalışmaları
devam
etmektedir.
Mali
faaliyetlerden daha fazla ekonomik ve sosyal çıktı elde edilmesi yönünde çalışmalar
vardır. 2000’den itibaren bütçe, mali faaliyetlerin doğrudan hizmet sağlanması,
sosyal yardım ya da bir destekleme fonksiyonu olup olmadıklarına göre
sınıflandırılmıştır. Her bir alanda, belirli ölçülebilir hedefler belirlenmiştir ve
bunların
performans
ölçümlerinde
kullanılacaktır.
Hedefler
çerçevesinde
performans raporları bütçe kanun tasarısına eklenir.
İçsel yönetim kontrolleri açık ve etkilidir. Rekabeti sağlayıcı düzenlemeler,
hem kamu personelinin ilk defa istihdamında hem de mal ve hizmet alımında yer
almaktadır. İçsel denetim açık ve etkilidir. Ekonomi, Maliye ve Endüstri Bakanlığı
Bütçe Müdürlüğünden mali kontrolörler harcamacı birimler taahhüde girişmeden
önce, ödeneğin doğru olarak harcanması konusunda ön denetim yaparlar. Ekonomi,
Maliye ve Endüstri Bakanlığına bağlı Maliye Müfettişleri kamu görevlilerinin
işlemlerini ve bütçeden desteklenen bütün bakanlıkların yada birimlerin kamu
hesaplarnı inceler. Eğer bakan talimat verirse raporları yayınlanır.
Doğruluk Denetimi
Mali yönetimi incelemekten sorumlu bir bağımsız yargı birimi vardır.
Sayıştay bağımsız yargı denetimi yapar, personeli mesleki kariyer esasına göre
seçilirler. Sayıştay anayasal bir kuruluştur. Bütçenin hükümetçe uygulanması
sürecine ilişkin denetiminde parlamentoya yardımcı olur ve 1996 yapısal reformlar
gereğince Devlet sosyal güvenlik finansman kanunlarının uygulanmasının izlenmesi
konusunda da incelemeleri vardır. Sayıştay heryıl parlamentoya kamu hesaplarına
(1995 yılından beri sosyal güvenlik birimleri de dahil) ilişkin rapor sunar. Raporlar
hesapların doğruluğunu, yönetim kalitesini, kamu kaynaklarının kullanımında
gerçekliği ve kamu politikalanın bir değerlendirmesini ortaya koyar. Sayıştay ayrıca
60
özel konularda da raporlar hazırlar, parlamentoya ve başkana sunar. Sayıştay
parlamento komisyonlarına soruşturmalarında rehberlik eder.
Makro ekonomik tahmin temelleri dışsal denetim konusudur. Makro
ekonomik tahminler Ekonomi ve Maliye Bakanının başkanlığında ekonomi ve
maliye uzmanlarından seçilmiş 22 üyeden oluşur. Planlama Komisyon Üyesi ve
Finans Bankası Yöneticisi ex officio üyesidir. Bir teknik komisyon grubu İlkbahar
ve Sonbahar raporları için Milli Ekonomi Komisyonunun oturum öncesi cari yıl ve
gelecek yıla ilişkin anahtar bağımsız kuruluşlar ve bankaların hazırladığı makro
ekonomik tahminleri yeniden gözden geçirir ve toplantıya hazır hale getirir. Bütçe
kanunuyla sunulan ekonomik, sosyal ve mali rapor bütçe için hükümetin kabul
ettiği varsayımları ortaya koyar.
Milli istatistik ofisinin teknik bağımsızlığı vardır. Bu ofis tam yetkilidir ve
milli hesapların üçer aylık periyodik yayınlarında ve Devletin ESA95 standartlarına
göre tuttuğu yıllık hesaplara ilişkin mali verilerin yayınlanmasında teknik
bağımsızlığı vardır. Veriler ve hesaplar Ekonomi, Maliye ve Endüstri Bakanlığı
Kamu Hesapları Genel Müdürlüğünün tedarik ettiği hesaplardan hazırlanır.
İstatistiki Bilgiler Milli Kuruluşu Devletin istatistiki işlemlerini koordine eder ve
ilgili kanun istatistiki verilerin kalitesinin doğruluğunu garanti eder.
IMF Heyetinin Yorumu
Fransa saydam bir ülkedir. Bir çok açıdan Tüzükte yer alan standartlardan
daha fazla saydamlık sağlanmıştır. Mali bilgilerin kapsamı ve hazırlanması son
yılllarda oldukça geliştirilmiştir. Özellikle verilerin yayınlanmasında kapsam
dikkate değer bir şekilde arttırılmıştır. Devletin varlıklarına ve koşullu
yükümlülüklerine ilişkin veriler yayınlanmaktadır. Ayrıca bütçe çok yıllı
hazırlanmaktadır. Mevcut reformların konuları arasında yarı mali faaliyetlerin
azaltılması yer almaktadır.
Saydamlığın daha arttırılabileceği alanlar aşağıdaki belitilmektedir:
61
• Devam eden yarı mali faaliyetler bütçe hazırlıklarında açıkça
tanımlanmalı ve raporlanmalıdır. Faiz oranlarındaki düzenlemeler,
yatırım ve kamu mallarının fiyatlandırması, sosyal güvenlik
şirketlerinin korunması açısından bu alanlar daha detaylı incelenebilir.
• Bütçe dışı uygulama süreci oluşan mali faaliyetlere (koşullu
yükümlülükler, yarı mali işlemler, vergi harcamaları) ilişkin verilerin
hazırlanarak bütçe ekinde yer alması tüm mali resmin görülmesini
olanak sağlar.
• Merkezi Devlet seviyesinde gelişme olmasına rağmen, harcama
planlarının daha detaylı hazırlanması, Devletin her kademesi için
uyumlu stratejilerin belirlenmesi ve önceki planlar ile mevcut
önerilerin uzlaştırılmasında daha kapsamlı bir sürecin oluşturulması
harcama politikasında saydamlığın ve sorumluluğun daha da
arttırlmasına yardımcı olacaktır.
2.6.5 Amerika Birleşik Devletleri20
Amerika Birleşik Devletleri de saydamlıkta oldukça yüksek standartlara
ulaşmış bir ülkedir. Devlette roller ve sorumluluklar açıkça belirlenmiş, performans
yönetimi konusunda kanun çıkarılmış, personel reformuna ilişkin çalışmalar
yapılmıştır. Bütçe çok yıllı olarak hazırlanmaktadır. Ayrıca internet sayfasında da
veriler Özel Veri Yayınlama Sistemine göre yayınlanmaktadır.
Amerika Birleşik Devletleri eyaletlerden oluşan, federal bir cumhuriyettir.
Her eyalet kendi anayasasına sahiptir ve herbirinin en azından iki alt ilave yönetim
seviyesi vardır. Federal hükümet yasama organı, yürütme organı ve yargı organı
olmak üzere üç ana organdan oluşur.21
20
21
http://dsbb.imf.org/country/usa/obssobs.htm
ÖZTEK, Durmuş, ÇAĞLAYAN, Toper, Kamu Harcamalarının Denetimi ve Yönetimi, Başbakanlık
62
Merkezi idarenin icra bölümünde, bütçenin hazırlanmasında temel
sorumluluk, Başkana bağlı Yönetim ve Bütçe İdaresine aittir. Vergi politikası ve
vergi tahminleri konusunda sorumlu ise, Hazine Sekreteridir (Hazine Bakanıdır.)
Maliye politikası ve ekonomik tahminler Hazine, Yönetim ve Bütçe İdaresi ile
Başkanlık Danışmanlarınca birlikte geliştirilir.22
Yürütmenin
her
bölümünde
bütün
düzeylerde
politika
analizleri
sözkonusudur. Faaliyetlerdeki kuruluşlar, sürekli olarak var olan programlarını ve
verimliliğini değerlendirir. Bu analizler Yönetim ve Bütçe İdaresine sunulan bütçe
değerlendirmelerinin bir parçasıdır. Buna ek olarak Yönetim ve Bütçe İdaresi bütçe
inceleme elemanları Bütçe Direktörü ve diğer yetkililer için kendi açılarından
bağımsız analiz yaparlar. Temel benzerlikler gösteren programların benzer işlemlere
tabi tutulması için gayret sarfedilir. Son yıllarda politik analizlere ek olarak, bütçe
işlemlerinde yönetim pratiklerinin önemi artmıştır. Performans değerlendirmesine
ağırlık verilmiştir. Bu çalışmaların sonucu bütçe kanun tasarısı ekinde parlamentoya
rapor olarak sunulur. Ayrıca, bütçenin hazırlanmasıa esas teşkil eden unsurlara
ilişkin olarak parlamentoya bütçe ekinde ayrıntılı raporlar sunulur.
Amerika Birleşik Devletlerinde personel reformuna ilişkin olarak 1993
yılında bir çalışma yapılmıştır. Bu çalışmanın amacı bürokrasiden vaz geçerek daha
iyi ve daha az maliyetle çalışan bir Devlet modeli oluşturmaktır. Nihai amaç ise
ileride bütçe açığının azaltılmasıdır. Bu çalışma çerçevesinde toplam kalite
yönetimi esası benimsenmiş, iş gücünde 250.000’den fazla kadro kaldırılmış,
kurumsal küçülmeye gidilmiş, personel mevzuatı basitleştirilmiştir. 1993 yılında
Devlet Performans ve Sonuçları Kanunu çıkarılarak 10 federal birimde ölçülebilir
performans hedefleri belirlenmiş ve yönetimde de elastikiyet sağlanmıştır. 1998
yılında federal birimler için ölçülebilir çıktılarıyla birlikte 5 yıllık stratejik plan
hazırlama zorunluluğu getirilmiştir. Başkana doğrudan bağlı Yönetim ve Bütçe
Basımevi, Ankara, s. 286.
22
Öztek, Çağlayan, s. 287.
63
Ofisi bu uygulamaların sonuçlarını takip etmekle görevlendirilmek suretiyle konu
federal Devlet bütçesini hazırlayan bu birimle ilişkilendirilmiştir.23
Bütçe sisteminde önemli rol oynayan Devlet Performans ve Sonuçları
Kanununun önemli bölümleri stratejik planlama, yıllık performans planları ve
raporları, yönetsel sorumluluk ve esnekliğe ilişkin olanlardır. Bu Kanun ayrıca
performansa dayalı bütçe sistemine geçişte pilot uygulamaya ilişkin hükümler de
içermektedir.24
Bu kanun çerçevesinde hazırlanması gereken raporlar aşağıdadır:
Gelecek beş yıla ilişkin genel amaçlı ve kapsamlı olarak Yönetim ve Bütçe
İdaresi tarafından stratejik planlamaya ilişkin olarak stratejik planlama raporu
hazırlanır.
Yıllık performans planları ve raporları yine aynı İdare tarfından hazırlanır ve
performans planları program faaliyetiyle hangi çıktının elde edileceğini, performans
raporu ise çıktıların ne ölçüde gerçekleştiğini gösterir.
Amerika Birleşik Devletlerinde Bütçe çok yıllı olarak hazırlanmaktadır.
Başkan tarafından hazırlanan bütçe kongre tarafından değerlendirilip onaylandıktan
sonra, mali yıl boyunca kuruluşların mali planlarına esas teşkil eder. Yönetim ve
Bütçe İdaresi Direktörü, mevcut kaynakların etkin kullanımını sağlamak ve ilave
kaynak ihtiyacını en aza indirmek için veya faaliyetleri esas alarak kuruluşlara
dağıtır. Ancak, ödeneklerin yetersiz gelmesi durumunda yedek ödenek verilmesi
mali saydamlığı azaltan bir unsurdur.
Genel yasal düzenlemelerle açıkça yasal bir düzenleme yetki olmadıkça
kuruluşların ödenek aktarmalarına izin verilmez.
23
DENİZ, Mustafa, Bürokrasiyi azaltmak ve Kamu Harcamalarını Kısmak, Maliye Dergisi, sayı : 133, OcakNisan 2000, s. 42.
24
http://www.financenet.gov
64
Ödeneklerin kullanımı konusunda kuruluşlar her ay Hazine ve Yönetim ve
Bütçe İdaresine ayrıntılı rapor sunarlar.
Bütçe eki dökümanlarda yükümlülüklere ve mali risklere ilişkin bilgi yer
alır.25
Vergi mükelleflerinin hakları 1988 Omnibus Taxpayer Bill of Rights of 1988
ve Taxpayer Bill of Rights 2 of 1996 kanunlarda düzenlenmiştir.26
Amerika Birleşik Devletlerinde Devletin mali hesapları tahakkuk esaslı
muhasebe sistemine göre tutulur.27
Amerika Birleşik Devletlerinde veriler Genel Veri Yayınlama Sistemine
(GDDS) göre yayınlanır. Veri yayınlamaya ilişkin olarak internet sayfasında veri
yayınlama takvimi bulunmaktadır.
Denetim mali işlemlerin doğruluğu ile etkinlik ve verimliliğe odaklıdır.
Denetim birkaç Devlet kuruluşu tarfından gerçekleştirilir. Amerikan Yetkili
Kamu Muhasebecileri Enstitüsü genel kabul görmüş muhasebe stanadartlarını
yayınlar. Denetimde bu standartlara uyulması zorunludur. Uygulayıcı birimler
tarafından yapılan içsel denetim ve dışsal denetim yapan bağımsız birim vardır.
2.6.6 Arjantin28
Arjantin ekonomisi 1990’larda yaptığı köklü reformlarla, gerek kurumsal
bazda gerekse uygulamada eski ekonomik yapısını geniş ölçüde değiştirmiş ve
saydamlıkta göze çarpan ölçüde bir gelişme sağlamıştır.
25
LEE; Robert D., Jr.; JOHNSON; Ronald W. , Public Budgeting Systems, Sith Edition, Aspen Publisher,
Inc, Gaithersburg, Maryland,1998, ss. 151-154.
26
LEE; JOHNSON s. 281.
27
Öztek, Çağlayan, s.288.
65
Uzun süre yüksek enflasyon ve hiperenflasyonla yaşamak zorunda kalan
Arjantin, 1991 Konvertibilite planıyla para sisteminde reforma gitmiştir ve 1992’de
merkez bankası mevzuatında düzenlemeler yapmıştır. Bu reformla, Arjantin parası
dolara endekslenmiş, parasal yükümlülüklerin miktarı merkez bankasının elinde
bulunan dış kaynak miktarına bağlanmıştır. Ayni ve nakdi ödemelerde peso’nun
tam konvertibil olması koşulu getirilmiştir. Merkez Bankasının tam bağımsızlığını
desteklemek için merkez bankası mevzuatında, mali nitelik taşımayan özel sektöre
merkez bankasının kredi vermesini yasaklayan ve kamu kesimi yada bankalara
sadece sınırlı alanlarda kredi temin eden katı bir düzenleme kabul edilmiştir.
Böylece konveribilite planı doğal olarak para, finansman ve maliye politikalarında
yön verici etkilerde bulunmuştur. Para yönetiminde belirsizlik ortadan kaldırılmış
ve sürdürülebilirliğine ilişkin güven sağlanmış, para politikasının saydamlığı önemli
ölçüde arttırılmış ve bunun uzun süre de böyle olacağı sözü verilmiştir.
Konvertibilite Planı kapsamında, özellikle 1990’ların başlarında, ihracatta
tarifelerin çoğunun kaldırılması, tarife dışı engellerin önemli ölçüde azaltılması ve
ithalat tarifelerinin ortalamanın çok altına düşürülmesi suretiyle, esaslı bir ticaret
politikası reformu yapılmıştır. Bunlar, Arjantin’in dünya pazarlarıyla entegre
olmasına yardım etmiş, saydam olmayan politika uygulamalarının sahasını
daraltmıştır. Ayrıca; 1989 ve 1992 arası, yıllardan beri uygulanan bazı fiyat, kredi,
döviz kuru ve ödemeler üzerindeki kontroller terk edilmiş, düzenleyicilerin ve
piyasa kuruluşlarının bir kısmı kapatılmıştır. Bunların yerine şimdi iş dünyasının
katılımıyla belirgin ve iyi tanıtılmış düzenlemeler geliştirilmiştir.
Arjantin’de, aynı zamanda 1990’larda kamu kesiminin ekonomiye
müdahalesi önemli ölçüde geriletilmiş ve müdahaleler daha saydam bir şekilde
yapılmıştır. Özelleştirmeye hız verilmiş, vergi sistemi basitleştirilmiş, orta vadeli
politika hedeflerini ortaya koyan bütçe süreci uygulamaya konulmuş, çok yıllı bütçe
çerçevesi oluşturulmuş,tahakkuk bazlı muhasebe sistemi ve performans kriterleri
28
IMF, Experimental Reports on Transparency Practice: Argentina, IMF.
66
getirilerek bütçe ve muhasebe sistemi modernize edilmiş ve mali bilgilerin
duyurulması geliştirilmiştir.
1992’ye kadar, bankacılıkla ilgili düzenlemelerde yapılan iyileştirmeler ve
ihtiyatlı uygulamalarla finansal sektör reformları önemini sürdürmüştür.
Arjantin’de IMF Standartlarına Göre Mali Saydamlıkta Mevcut
Uygulama
Rollerin ve Sorumlulukların Açık Olması: Merkezi yönetim, eyalet
yönetimi ve yerel yönetimler arasındaki görev dağılımı anayasa da açıkça ortaya
konmuştur. Bu kapsamlı düzenleme sonucu kamu kesiminin ekonominin geri kalan
kısmına müdahalesi sınırlıdır. Diğer düzenlemeler de açıktır ve belirli kesimlere
yada kişilere yönelik ayrıcalık içeren hükümleri bulunmamaktadır. Yarı mali
nitelikteki faaliyetler sınırlıdır. Mali yönetim için yasal ve yönetsel çerçeve
genellikle uygundur. Kapsamlı bir bütçe kanunu vardır. Ancak, hükümetin vergiye
ilişkin düzenlemeleri vergi kanununda yer alan hükümlerin tam olarak
uygulanmaması sonucu her zaman açık değildir. Bundan dolayı, bazı vergilere
(tüketim vergisi ve kurumlar vergisi) ilişkin düzenlemeler gözden geçirilmiştir.
1997 yılında bir Kamu Ahlakı Milli Ofisi oluşturulmuştur ve 1999’da bir
kararnameyle kamu hizmetlerinin ahlaki kuralları yayınlanmıştır.
Bilginin Kamuya Açık Olması: Arjantin verilerin SDDS çerçevesinde
ulaşılabilmesini taahhüt etmiştir. Mali bilgilerin açıklanması son yıllarda dikkate
değer bir şekilde gelişme göstermiştir. Ancak, genel yönetimin (eyalet ve yerel
yönetimler dahil) tüm işlemlerine ulaşılabilirlik sınırlıdır. Bütçe dışı fonlara ilişkin
bilgiler yayınlanmamakta, vergi harcamaları ve koşullu yükümlülüklere ilişkin
verilere ya kısmen ulaşılabilmekte yada hiç ulaşılamamaktadır.
Borçlanmaya
ilişkin veriler sağlanabilmekte, fakat mali varlıklara ilişkin veriler sınırlı olarak elde
edilebilmektedir.
Bütçe Hazırlaması, Uygulaması ve Raporlaması: Arjantin bütçe ve
muhasebe sistemin modernize etme hususunda önemli çaba sarfetmiştir. Son
67
yıllarda çok yıllı bütçe uygulamasına geçilmiş, tahakkuk bazlı muhasebeye ve
performans bütçeye geçilmiştir. Bütçe dökümanı makro ekonomik çerçeve
dahilinde hazırlanmış ve türetilmiş net mali hedefleri açıkça ortaya koymaktadır.
Bütçenin gelir ve gider sınıflandırması GFS’le uyum içerisindedir. Entegre Mali
Bilgi Sistemi bütçe verilerini zamanında oluşturmakta ve merkezi hükümet mali
raporları amaca hizmet edecek standarttadır. Mali politika formulasyonu ve
uygulaması, eyalet ve yerel yönetim seviyesinde de önemli rol oynamasına rağmen
esas olarak merkezi hükümet düzeyinde belirlenmektedir. Arjantin’in fedaral
hükümet sistemine göre, mali verilerin birleştirilmesi sadece milli otoritenin
görüşüne bağlı değildir. Orta vadeden uzun vadeye bir mali perspektif sadece belirli
bir alanda temin edilir (örneğin, sosyal güvenlik finansmanının son zamanlardaki
bir değerlendirmesi), mali risklere ilişkin bir değerlendirme yoktur.
Milli Denetim Ofisi ve İstatistik Organının Bağımsızlığı: Milli denetim
ofisinin politik ve teknik bağımsızlığı vardır ve personeli niteliklidir. Bu ofisin
raporu hem kendisi açısından bağlayıcıdır, aynı zamanda Meclis Ortak Denetim
Komisyonundan geçerek kongreye gelir ve kongre rapordaki önerilerin hayata
geçirilmesi hususunu ele alabilir. Milli istatistik ofisi bağımsızdır ve veriler GDDS
standarlarında doğru ve kaliteli bir şekilde temin edilebilir.
IMF Heyetinin Yorumu
IMF heyetinin değerlendirmesine göre; Arjantin mali saydamlığını
gerçekleştirmiş bir ülkedir. Bu 1992 yılında yapılan mali düzenlemelerin, kontrolün
ve yönetimin sonucudur. Çok yıllı bütçeleme, tahakkuk bazlı muhasebe ve
performans bütçe açısından IMF tüzüğünde yer alan standartların ötesinde bir
gelişme
göstermiştir.
Ancak,
hükümetin
mali
müdahaleleri
karmaşıklık
göstermektedir ve bunun basitleştirilmesinde yarar vardır. Vergi sisteminin doğru
bir şekilde uygulanmasına yardım edecek, vergi idaresinin ve mükelleflerin hak ve
yükümlülüklerini açıkça ortaya koyacak düzenlemeler geliştirilmelidir.
68
Genel yönetim hakkında daha iyi bilgi edinmek açısından özellikle yerel
yönetimler ve eyaletlere ilişkin raporlamaların zamanında yapılmasına devam
edilmelidir.
Yapısal mali dengenin yayınlanması, ekonomik gelişmeler ve mali politika
arasındaki ilişkinin anlaşılmasına yardımcı olur. Bütçe tahminlerinin, ekonomideki
geleceğe ilişkin varsayımların ve mali durumu etkileyen diğer unsurların isabetli
tahmin edilmesi mali durumun daha iyi değerlendirilmesini sağlar. Uzun dönem
sürdürülebilirlik değerlendirmelerine ilişkin rutin değerlendirmeler, örneğin sosyal
güvenlik harcamaları gibi, hangi politik aracın kullanılması gerektiği konusunda
yarar sağlar.
Cari harcama, borçlanma, ve açık sınırlarını kongreye gelmeden önce yasal
olarak belirleyecek düzenlemelere ilişkin mevzuat çıkarılmakta, ancak nihai şeklini
henüz almamıştır. Ekonominin içinde bulunduğu koşullara göre belirli bir esneklik
derecesine sahip bu mali kuralların önceden belirlenmiş olması şüphesiz mali
saydamlık açısından son derece önemlidir.
2.6.7 Bulgaristan29
1997’nin ortalarından beri, kapsamlı bir ekonomik uyum programı
çerçevesinde geniş ölçüde reformlar uygulanmaya başlanmıştır. Haziran 1997’de
nakit yönetimi istikrar stratejisine bağlanmıştır. Önemli alanların hepsinde yapısal
reformlar başlatılmış, özel girişimcilik ve yeniden yapılandırma hızlandırılmış,
ekonomiye olumlu katkıları olacak düzenlemeler yapılmış, bankacılık denetimi
kuvvetlendirilmiş ve kamu harcamaları yönetimi ve vergi idaresi geliştirilmiş,
fiyatlarda ve ticarette liberalizasyon arttırılmıştır.
Bu uyum programı çerçevesinde Bulgaristan ekonomi politikalarının
belirlenmesi süreci ve bu sürece ilişkin bilgilerin ve uygulanan politika sonuçlarının
29
Bulgaria, Report on the Observance of Standards and Codes (ROSC), Staff of The International Monetary
Fund, Marc 2000.
69
halka duyurulması konusunun geliştirilmesi yönünde çalışmalar yapılmıştır.
Bulgaristan yetkilileri, ekonomik ve sosyal istatistiklerde; mali, parasal ve finansal
politikalarda ve bankacılık denetimlerinde saydamlığı arttırmayı amaçlamıştır.
Ayrıca finansal politikalar da dahil olmak üzere, uluslararası standartlara yaklaşmak
hatta daha da ileri gitmek konusunda çaba harcanmıştır. Mevzuatta bu amaca uygun
düzenlemelere gidilmiştir.
Bulgaristan’da IMF Standartlarına Göre Mali Saydamlıkta Mevcut
Uygulama
Rollerin ve Sorumlulukların Açık Olması: Hükümetin görevleri
Anayasa’da, Devlet ve yerel yönetim varlıkları kanununda ve hükümetin orta vadeli
programında belirtilmiştir. 1991 Anayasası, Parlamento ve Bakanlar Kurulunun
yetki dağılımını ortaya koymaktadır. Anayasa ayrıca, Milli Denetim Ofisine, Devlet
bütçesinin uygulanmasındaki kontrole, yerel yönetimlerin bütçe özerkliklerine
ilişkin kuralları içermektedir. 1996’da Devlet Bütçesinin Hukuki Yapısı hakkındaki
Kanunla Parlamento ve Bakanlar Kurulu arasındaki görev dağılımı daha da
belirginleştirilmiştir. Bu Kanun birkaç alt bütçenin de dahil olduğu Devlet
bütçesinin alanını ve yapısını tanımlar. Milli Denetim Ofisi Kanunu ve Devlet
Finansal Kontrol Kanunu gibi diğer kanunlar daha çok bütçenin yasal çerçevesini
tanımlar. Parlamento Devlet bütçesini, Milli Sosyal Güvenlik Enstitüsü Bütçesini ve
Milli Sağlık Sigorta Fonunu onaylar. Yerel yönetim bütçeleri de dahil olmak üzere,
diğer bütçe dışı kaynaklar ve sübvansiyonların, vergi toplama yetkisi veren
düzenlemelerin ve diğer gelir kaynaklarının parlamentoda onaylanması suretiyle
dolaylı bir kontrol vardır. Birçok harcamacı birimler ve yerel yönetimler bağış
hesaplarını bütçe dışı tutarlar, bu hesaplar üzerinde merkezi kontrol çok azdır. Yeni
hazine sisteminin kurulmasıyla birlikte bu kontrolün 2000 başından itibaren
arttırılması beklenmektedir. Nakit yönetimine ilişkin düzenlemelerle bütçenin
finansmanı için hükümet tercihleri katı sınırlamalara tabi tutulmuştur. Bu
düzenlemeler Bulgaristan Merkez Bankası hakkındaki Kanunda açıkça ortaya
konmuştur. Yakınlarda yayınlanan bir kararname ile Devlet garantisi vermenin, bu
70
garantilerin üstlenilmesinde önceliklerin belirlenmesi mekanizması da dahil olmak
üzere, kriterleri karara bağlanmıştır. Banka dışı özel sektör düzenlemeleri,
fonksiyonel ve sektörel düzenlemelerle karşılanır.
Vergileme, Vergi Usul Tüzüğü belirli vergi kanunlarına (Kurumlar Vergisi
Kanunu, Gelir Vergisi Kanunu, Katma Değer Vergisi Kanunu,
Gider Vergisi
Kanunu ve Yerel Vergiler ve Harçlar Kanunu), Bütçe Kanununa, Medeni Usul
Kanunu Ticaret Kanunu ve Sözleşmeler ve Yüklenimler Kanuna dayanmaktadır.
Vergi idaresi, 1 Ocak 2000 tarihinden itibaren yürürlüğe girecek olan Vergi Usul
Tüzüğüne uygun olarak yeniden düzenlenmiştir. Bu Tüzük, vergi kanunlarının
yorumlanmasının, uygulanmasının ve verginin tahsilinde etkinliğin arttırılmasını
amaçlanmaktadır.
Merkezi hükümet ve yerel yönetimler arasındaki mali ilişkiler Devlet Bütçe
Kanunu ve Yerel Yönetimler Bütçe Kanununda yer almaktadır. Yerel Yönetimler
Bütçe Kanununda yerel yönetim bütçe yetkilerini geniş ölçüde tanımlanmakta ve
yerel yönetimlerin genel bütçeden aldıkları gelir kaynaklarını ve finansal
kaynaklarını açıkça belirlemektedir. Özel ve genel sübvansiyonlar belirli bir
yönteme göre yıllık olarak tespit edilir. Yerel Yönetimler Bütçe Kanununda
merkezi hükümet politikalarındaki değişikliğe karşı yerel yönetimleri korunmakta
ve bütçe kanunu yerel yönetim harcamalarını etkileyecek şekilde değişiklik olursa
bunun telafisine izin vermektedir. Bütçe sürecinde yerel yönetimlerin durumu
güçlendirilmiş olmasına rağmen merkezi yönetim kontrol yetkisini elinde
tutmaktadır.
Mali kontrol, bütçe dışı fonların saydamlığı ve muhasebe konusunda 1999 da
çeşitlilik kaldırılarak standart sağlanması yolunda bir gelişme olmuş ve merkezi
harcamalar hazine tek hesabından yapılmaya başlanmıştır. Maliye Bakanlığı bütçe
fonlarının tek hesaba gerektiği gibi transfer edilmesine ve harcamacı birimlerce özel
amaç için tutulan hesapların başka bir amaç için kullanılmamasını garanti etmek
için hükümetin bütün banka hesaplarını incelemiştir. Ayrıca 2000 yılı için bütçedışı
71
fonların konsalidayonunu arttırma ve bütçe hesaplarını brüt bazda tutma konusunda
gelişme sağlama konusunda planlama yapılmıştır.
Hükümet ve ekonominin geri kalanı arasındaki sınır devam eden özelleştirme
sürecine göre değişiklik arzetmektedir. Hükümetin özelleştirme stratejisi Bakanlar
Kurulunca onaylanan yıllık programlarla ortaya konmaktadır. Bu programlar
Özelleştirme İdaresi ve hizmet bakanlıklarınca uygulanmaktadır. Özelleştirme
stratejilerine ilgili birimin internet sayfasından İngilizce olarak internetten
ulaşılabilmektedir. Bu stratejiler altında firmalara ilişkin özelleştirme kuralları
genellikle açıktır. Girişimler (altyapı yatırımları ve askeri işler) bu mevcut
programda yer almaz. Bunlara ilişkin, tipik yeniden yapılanmaya ilişkin alternatif
planlar geliştirilmekte ve uygulanmaktadır.
Verilerin Ulaşılabilirliği
Mali bilgiler Maliye Bakanlığı ve Bulgaristan Milli Bankası tarafından GFS
ve Uluslararası Maliye İstatistikleri standartlarında iki haftalık, aylık, üç aylık ve
yıllık olarak yayınlanmaktadır. Merkezi bütçeden nakit akışına dayanan konsolide
bütçeye ilişkin raporlar oldukça kapsamlıdır ve Maliye Bakanlığınca aylık olarak
yayınlanmaktadır. Bir önceki yıl bütçe sonuçlarına ilişkin sonuçlar bütçe tasarısıyla
birlikte parlamentoya sunulmaktadır. Bu bilgiler Bütçede (Maliye Bakanlığının
aylık yayını) ve basında makul bir gecikmeyle yayınlanmaktadır. 1999’da, Bakanlar
Kurulu Bulgaristan’daki bütün hanehalkına bütçe hakkında aydınlatıcı bir broşür
dağıtmıştır. Koşullu yükümlülükler, vergi harcamaları ve yarı mali nitelikteki
faaliyetlere
ilişkin
veriler
yayınlanmaz;
ancak,
parlamentonun
bilgisine
sunulmaktadır. Maliye Bakanlığı, Bulgaristan Milli Bankası’nın da katılımıyla
detaylı aylık iç ve dış borç araştırması yayınlar.
Bütçe Hazırlama, Uygulama ve Raporlama Sürecinin Açık Olması
Bütçenin temelini oluşturan mali politika hedefleri ve makro ekonomik
çerçeve Maliye Bakanlığı iç bütçe hazırlık dökümanlarında yer alır. Detaylı olarak
yayınlanmasına rağmen bu hedefler ve çerçeveye ilişkin rapor Parlementodaki
72
Ekonomik Komisyon ve Bütçe Komisyonuna sunulur ve bu komisyonların
görüşüne göre raporda bazı genişlemeler olur. Sözkonusu rapor, cari yıl bütçesine
ilişkin tahminleri ve makroekonomik öngörüler ile gelecek üç yıla ilişkin tahminleri
içerir. Uzun dönem ekonomik hedefler bütçe dökümanlarında yer almaz,
makroekonomik çerçeve vergi harcamalarını ve yarı mali nitelikli faaliyetlerle ilgili
göstergeleri içermez ve kapsamlı bir genel mali riskler analizine yer vermez.
Ödenmemiş borçlarda saydamlık sağlanmıştır. Bazı yerel yönetimler ve
Devlet girişimlerinin vadesi geçmiş borçları bulunmakta ise de bunlar gittikçe daha
saydam bir şekilde raporlanmaktadır. Hükümet stratejisi, en geniş ödenmemiş borca
sahip Devlet monopollerinin yeniden yapılanması sürecinde ödenmemiş borçların
azaltılması hedeflenmiştir.
Bütçe, Devlet Maliyesi Kontrol Kanunu’nda, Devlet Bütçe Kanunu’nda,
yıllık bütçe kanunlarında, Bakanlar Kurulu Kararları’nda, Bakanlar Kurulunca
yayınlanan bütçenin uygulanmasına ilişkin çeşitli düzenlemelerde ve genellikle cari
bütçe yılı için geçerli olan yasalarda yer alan hükümlere göre uygulanır. Birinci
derece harcamacı birimlerin kaynakları, Ocak 1999’da oluşturulan Tek Hesap
Sistemiyle idare edilir. İkinci derece harcamacı birimlerin kaynakları Maliye
Bakanlığınca yayınlanan aylık harcama limitleri çerçevesinde yürütülmektedir.
1995’te kurulan Milli Denetim Ofisi, yıllık bütçe kanununun Parlamentoda
müzakeresi ve kabulü aşamalarında bulunmakta, bütün harcamacı kuruluşların
bütçe kanunları ve düzenlemelerine uyup uymadıklarını izler ve bütün harcamacı
kuruluşların raporlarının doğru olarak değerlendirilmesinden sorumludur. Devlet
bütçesi, Milli Sosyal Güvenlik Enstitüsü ve 2000 yılından itibaren Sağlık Sigortası
Fonu raporları Parlamentoda onaylanır. Milli Muhasebe Ofisi bu raporları denetler
ve Parlamentoya takdim eder. Muhasebe ve raporlar kuruluşların finansal durumuna
odaklanmıştır. Bütçe hesapları nakit esaslıdır. Merkezi hükümet yada diğer
kurumların ödenmemiş vergi borçları izlenir; ayrıca, tahakkuk esaslı kayıt da
tutulmaktadır.
73
Ulusal Denetim ve İstatistik Organlarının Bağımsız Olması: Verilerin ve
bütçe sürecinin doğru olmasını sağlayacak mekanizma kurulmuştur. Milli Denetim
Ofisi hükümetin yürütme organından bağımsızdır; özellikle, başkan ve üyeleri
parlamentoda oylanır. Milli İstatistik Enstitüsünün teknik bağımsızlığı İstatistik
Kanunuyla güvenceye alınmıştır. Ekonomik Analiz ve Tahmin Kurulu yarı
bağımsız bir kuruluştur ve daha çok makro ekonomik analiz yapar ve öngörüde
bulunur. Projeksiyonları dışsal denetime açıktır; fakat bu denetim herhangi bir usule
tabi değildir.
IMF Heyetinin Yorumu
Son birkaç yıldır Bulgaristan yetkilileri mali saydamlığı geliştirme yönünde
önemli adımlar atmışlardır. Mali yönetim yapısında birçok reformlar düzenli bir
şekilde yapılmış durumdadır. Bir dizi ilave tedbirler uygulanmakta yada
planlanmaktadır.
Yetkililerle yapılan görüşmeler sonucunda Bulgaristan’da mali saydamlığı
daha da geliştirme sürecinde bazı alanlarda yapılabilecek çalışmalar aşağıda
belirtilmektedir.
Hükümet kamu maliyesinde yapılan reformların hedeflerini ve faydalarını
açıklamayı daha etkili bir şekilde sürdürmelidir. Bu reformlar kamu kesimi ve bütün
ekonomiyi geniş bir şekilde etkilemiş; fakat, bu reformlardan etkilenecek olanların
reformları anlama ve onlar hakkında bilgi sahibi olma konusunda yetersizlikleri
vardır. Reformların, kapsamlı bir stratejik vizyon dahilinde, reformların uzun
dönemde alacağı şekli ve hükümet, özel sektör ile halk üzerinde yapacağı etki
anlatılmalıdır.
Devletin ve özel sektörün uzun dönemde görevlerinin ne olacağı açık ve
ayrıntılı olarak ortaya konabilir ve özellikle Devlet stratejisinin enerji ve altyapıya
ilişkin alanlardaki girişimlerinin ne olacağı belirtilebilir.
74
Yeni hazine sistemi bağlamında modern bir iç denetim fonksiyonu kurulması
mali yönetimi daha etkin ve daha saydam yapar. Bütçe harcamalarını değerlendirme
ve izleme mekanizmasının kurulması, detaylı yıl içi raporlamayı içeren, bu
harcamaların kalitesini arttırır. Kamu alımları sürecinin etkinleştirilmesi saydamlığı
arttırır, yolsuzluğu azaltır ve kamu harcamalarında kalite sağlar.
Aynı zamanda yeni hazine sisteminde, hükümet hem nakit bazlı hem de
tahakkuk bazlı rapor üretebildiği yeni ve kapsamlı bir muhasebe yapısı
geliştirmelidir. Bütçe sınıflandırması ESA95 standartlarına getirilmelidir. Muhasebe
sisteminde otomasyon sağlanmalı, bütün ödeme ve tahsil sürecine ilişkin veriler
zamanında görülebilmelidir.
Parlamentoya sunulan bütçe raporu makroekonomik çerçeveyi daha kapsamlı
betimleyecek, gelir ve gider değerlendirmesiyle ilgili varsayımlar ve riskleri,
hükümetin harcama programını, önceliklerini ve hedeflerini içerecek şekilde
geliştirilmelidir. Özellikle yerel yönetimler ile bütçe dışı fonlar ve hesaplar da dahil
olmak üzere, hükümetin konsolide bir resmini tam olarak ortaya koymalıdır.
Saydamlık, uzun dönem mali sürdürülebilirliğin değerlendirilmesi ve
yayınlanmasında bütün koşullu yükümlülüklerin, vergi harcamalarının ve yarı mali
nitelikteki faaliyetlerin de dikkate alınmasıyla arttırılacaktır. Bu değerlendirmelere,
Devlet garantileri ve kamu girişimleri ile müdahaleler de dahil edilmelidir.
Bütçe hazırlıklarının temelini oluşturan cari makroekonomik modeller daha
detaylı bir şekilde belgelendirilmeli ve dışsal denetime daha açık olmalıdır.
Vergi kanunlarının yorumlanmasında ve uygulanmasında birliğin sağlanması
gerekmektedir.
Bütçe raporu daha geniş yayınlanmalı ve dağıtılmalıdır. Abonelere
ulaştırılabilmeli ve Maliye Bakanlığının internet sayfasında görülebilmelidir. Bir
çok ülkede olduğu gibi, daha kısa özet bir versiyon çok geniş ölçüde dağıtılabilir.
Maliye Bakanlığınca aylık yayınların alanı genişletilmelidir.
75
Verilerin yayınlanması konusunda resmi bir taahhütte bulunmak saydamlığı
arttıracaktır. Mali verilerin yayınlanmasına dair bir çizelge Maliye Bakanlığının
internet sayfasında yer alabilir.
2.6.8 Çin Halk Cumhuriyeti – Hong Kong Özel İdari Bölge30
Hong Kong Özel İdari Bölge ekonomisi son yirmi yıldır tahditsiz sermaye
akışı, açık rekabet, piyasa esnekliği, açıklık, kurallara dayalı politik çerçeve gibi
serbest ticareti teşvik eden politikalar uygulanması sonucu başarılı bir dönüşüm
göstererek uluslararası bir finans merkezi haline gelmiştir. Bağlı kur sistemi,
ihtiyatlı mali politika, iyi gelişmiş finansal düzenlemeler, mal ve faktör piyasasında
müdahaleci olmayan tutum gibi anahtar makroekonomik politikalar, devrevi
dalgalanmalarda olduğu kadar global iş trendindeki değişikliklere ekonomik uyum
kolaylığı sağlamıştır.
Sağlam kurumlar ve iyi yönetim de Hong Kong Özel İdari Bölge’nin
ekonomik başarısında birer faktördür. Kanunlara uyma, kamu yönetiminde etkinliği
ve sorumluluğu arttırma, yolsuzluğu ortadan kaldırma, “bir ülke, iki sistem”
yapısının başarısında kritik önemini korumaktadır. Ortak Deklarasyon ve Anayasa
ile Hong Kong Özel İdari Bölge ve anaülke Çin arasındaki karşılıklı bağımsız
parasal ilişki anlaşmaları bu yapının sürdürülmesinin güvencesini sağlar.
Mevcut Durum
Rollerin ve Sorumlulukların Açık Olması: Hong Kong Özel İdari Bölge
bütçe dışı işlemleri olmayan, esas olarak üniter yapıya sahip bir Devlet olarak özel
sektör ve Devletin ekonominin geri kalan kısmı arasındaki roller ve sorumluluklar
açıkça belirgindir. Özel olarak idare edilen ve faaliyetlerine ilişkin hesaplar bütçede
ayrı olarak gösterilen 5 fon vardır : Sermaye İşlemleri Reserv Fonu, Sermaye
Yatırım Fonu, Kamu Görevleri Emeklilik Fonu, Borç Verme Fonu, Afetler Fonu
30
Expremental IMF Report on Observance of Standards and Codes: People’s Republic of China—Hong
Kong Special Administrative Region. August 1999.
76
(Disaster Relief Fund). Özel sektöre ilişkin düzenlemeler açıkca tanımlanmıştır ve
ayrım gözetmez.
Kamu maliyesi, kanunlar ve diğer mevzuatla düzenlenmiştir. Anayasa
Anavatan Çin’den Hong Kong Özel İdari Bölge’nin maliyesinin bağımsızlığını
ortaya koyar. Hong Kong Özel İdari Bölge’de vergi kanunları çıkarılırken öncelikli
olarak düşük oranlı vergi tarifeleri koymalarını sağlar, yetkililerin “mali dengeye
ulaşmak için gayret göstermelerini, (ve) açıklardan kaçınmalarını” emreder. Ayrıca,
yetkililer ana meseleler için ayrılan mali reserv miktarını açıklarlar, bu mali
reservler üç amaç için kullanılır: Hükümetin operasyonel gereksinimleri, devrevi
daralma yada beklenmedik dışsal şokların etkilerini gidermek ve kur istikrarını
sağlamak üzere mali rezervler Kur Fonu ile tutulur.
Kamu Maliyesi Kanunu mali yönetimin bütün önemli yönlerine ilişkin rolleri
ve sorumlulukları tanımlar, Dahili Gelir Kanunu ve ilgili diğer mevzuat vergi
yükümlülüklerini açıkça tanımlar. Kamu görevlilerinin davranış standartları
hakkında açık düzenlemeler vardır.
Bilginin Ulaşılabilirliği: Kapsamlı bütçe bilgileri yayınlanır, Denetim
Kanunu ve Kamu Maliyesi Yasası hükümleri gereğince hükümetin mali bilgileri
yayınlama konusunda açık bir taahhüdü vardır. Bu bilgilerin en son yayım tarihi
bellidir ve ayrıca yıllık tahminlere uygunluk Yasama Konseyine sunulur. Devletin
birkaç koşullu yükümlülüğü vardır. Bunlara ilişkin bilgiler bütçeyle birlikte
yayınlanmaz; ancak, bütçe kanunun yayınlanmasından yaklaşık yedi ay kadar sonra
yayınlanan Yıllık Rapor ve Hesaplarda yer verilir. Devlet borcu yoktur. Mali rezerv
seviyelerine ait veriler aylık olarak yayınlanır. Yayın takvimi IMF’nin SDDS
standartlarına uygundur.
Bütçe Hazırlama, Uygulama Ve Raporlamalarının Açık Olması: Bütçe
dökümanı politik hedeflerin açık bir durumunu ve orta dönem boyunca
sürdürülebilir mali politikaları verir. Orta Vadeli Tahmin Seti bütçe konuşmasının
eki olarak yayınlanır. MRF’de yer alan veriler orta dönem boyunca mali
77
pozisyonun değerlendirilmesine izin verir. Anayasa gelir ve giderlerin dengede
olmasını gerektiren ve harcamalardaki büyümenin GSYİH’daki büyüme oranından
fazla olamayacağını içeren mali politika kurallarını tespit eder. Politika hedefleri ve
amaçları başbakanın konuşmasında yer alır. Bütçe hazırlıkları süresince önerilen
yeni harcama teklifleri mevcut politikalardan açık bir şekilde ayrılır. Bütçe için
büyük riskler bütçe hazırlamanın parçası olarak tanımlanır ve bunlar yayınlanmaz.
Bütçe tahminleri analizleri kolaylaştıracak bir şekilde brüt bazda yapılır. Amaçlar
ve performans göstergeleri çeşitli programlar için belirlenir. Hedef Bazlı Yönetim
Süreci – belirli politika alanlarıyla birlikte hizmetin amaçlara ulaşmasını sağlama ve
izleme mekanizması—girdi kaynaklarından ziyade çıktı ve performansa önem verir.
Muhasebe sistemi nakit bazlıdır, fakat taahhütler kaydedilir ve raporlanabilir. İç
kontroller, kamu alımları ve istihdama ilişkin düzenlemeler iyi kurulmuştur ve
izlenir. Mali raporlama zamanında, kapsamlı ve güvenilir olarak yapılır. Yıllık
Gelişme Raporları (önceden ilan edilen hedeflere karşı gerçekleşme başarısını
gösterir.
Doğruluk Denetiminin Bağımsızlığı: Anayasaya ) göre kurulan bir
bağımsız Denetim Komisyonu vardır. Fonksiyonları Denetim Kanunuyla tespit
edilmiştir. Hong Kong Özel İdari Bölge hükümeti hesaplarının finansal denetimini
ve ayrıca yılda iki kez para değeri için denetim yapar. Yılsonu mali denetim
raporları mali yıl sonundan itibaren yaklaşık altı ay sonra yasama meclisinde
müzakereye sunulur. Her iki tip rapor Yasama Meclisi Başkanına sunulur ve
Yasama Meclisi Kamu Hesapları Komisyonunun
görüşü alınır. Ekonomik
öngörüler açıklanır ve hem bütçe müzakereleri sırasında hem de üçer aylık
güncelleme yayınları esnasında kamu incelemesine açıktır. Makroekonomik model
halk tarafından ulaşılamaz fakat uzmanlarla teknik tartışma konusudur.
IMF Heyetinin Yorumu
Hong Kong Özel İdari Bölge mali yönetim sistemi Anayasanın emrettiği
kurallar çerçevesinde finansal itaate büyük önem verir, mali politika açıkça ortaya
konmuş ve etkili bir şekilde oluşturulmuştur. Hükümet faaliyetlerini sınırlayan
78
politika izleme ve finansal düzenlemelere sıkı bağlılık kadar; yetkililer, kamu
harcamalarının etkinliğinden halkın daha çok haberdar olmasını sağlayan çıktı bazlı
bütçe denetimi sunarlar.
Saydamlık bütçe hedefleriyle doğru bir şekilde yapısal dengeyi oluşturan
hesaplamaları kolaylaştıracak
bilgilerin yayınlanmasıyla daha da arttırılabilir.
Hükümet, hemen hemen her yıl, Fon Hesapları aracılığı ile sermaye harcamaları
finansmanı için kamu
şirketlerine destek verir. Ancak, bunların verildiği yıl
mutlaka harcamasının yapılması gerekmez. Finansman sağlamanın ve yatırımın eş
zamanlı olmaması ekonomik etkinin tam olarak ayırt edilmesini güçleştirir.
Mali Saydamlık İyi Uygulamalar Tüzüğü açısından geleneksel finansal itaat
bakımından bütçe yapısında saydamlık ve sorumluluğu sağlamada
yüksek bir
standarda ulaşılmış ise de, ekonomik ve mali öngörü ve raporlamaları konusunda
biraz daha gayret gerekmektedir. Örneğin, cari yılın bütçe öngörüleri –ve temelini
oluşturan ekonomik varsayımlar-altı ayda bir güncellenebilir. Ayrıca Orta Vadeli
Tahmin Seti’nin (gelecek üç yılı kapsayan) altı aylık özet güncellemeleri yapılabilir.
Saydamlık, bütçe dökümanlarında, bütçede yer alan ekonomik varsayımlarda
olabilecek çeşitli etkileri özetleyen bir mali risk hesabını dahil ederek daha da
arttırılabilir.
Koşullu yükümlülüklerin bütçe dökümanlarında yer alması uygun olur.
Bunlar Hong Kong Özel İdari Bölge’de küçüktür ve yıllık hesaplarda ortaya konur,
yine de bütçe dökümanlarına dahil edilmesi bir önceki yıl gerçekleşme seviyesi ile
birlikte tahmin edilmeleri açısından yararlı olacaktır.
2.6.9 Uganda31
1987 iç savaşından bu yana, Uganda yetkilileri uluslararası yardım
kuruluşlarından geniş mali ve teknik yardımlarla hızlı bir makroekonomik uyum
31
Extermental IMF Report on Observance of Standards and Codes:Uganda, IMF, Agust 1999.
79
program ve yapısal reformları başarılı bir şekilde uygulamaya başlamışlardır.
Hükümet, ticaret sektöründeki müdahalelerini yeterince azaltmıştır. Köklü ve
çağdaş reformlar vergi politikası ve yönetimi, kamu harcamaları ve hizmetleri, para
politikası ve işlemleri, ticari bankacılık, dış ticaret ve kur politikalarında (yabancı
sermaye işlemlerinin tamamen serbestleştirilmesi dahil) ve özelleştirme alanlarında
uygulanmıştır. Devlet ürünü pazarlama kurulu ve resmi fiyat kontrolleri aracılığı ile
bütün faiz oranlarının kontrolleri, ticari banka kredi tavanları ve idari kredi
tahsisleri kaldırılmıştır. Uganda hala önemli güçlüklerle karşı karşıya olsa da,
sonuçlar ümit vericidir: reel ekonomik büyüme güçlenmiştir, beş yıl için enflasyon
düşük oranlarda seyretmiştir ve yoksulluk oranı önemli ölçüde gerilemiştir.
Devletin ekonomik reform programı parasal ve mali politikaları güclendiren
ve etkinliğini arttıran, istatistiki bilgi yayınlarını geliştiren sağlam yasal reformlarla
desteklenmektedir.1993 tarihli Uganda Bankası Kanunu, merkez bankasına
enflasyonu düşük seviyede tutma ve finanse edebildiği mali işlemlerin sınırını
açıkça tespit etme sorumluluğunu vermiştir. 1993 tarihli Finansal Kurumlar
Kanunu, Uganda Bankasının ticari bankalar konusunda ihtiyatlı düzenlemeler
yapma ve uygulama sorumluluğunu açıkça belirlemiştir ve yeni Anayasa Uganda
Bankası Başkanının bağımsızlığını önemle vurgulamıştır. Finansal Kurumlar
Kanunu kuvvetlendirilmektedir. Yeni katma değer vergisi ve örnek bir gelir vergisi
kanunuyla vergi sistemi basitleştirilmiş ve etkinliği arttırılmıştır. Bu yasal reformlar,
Uganda Bankasını dolaylı para kontrol sistemini uygulama gücü verirken, Devletin
de vergi sisteminin etkinliğini ve saydamlığını artırma imkanı sağlamaktadır.
Hükümet, ileriye dönük politik hedeflerini oluşturur ve kamu harcama programını
her yıl parlamentoya sunduğu bütçede teklif eder. Ayrıca, basın özgürlüğü, seçilmiş
üyelerden oluşan parlamento üyelerinin fikirlerini giderek rahat bir şekilde
açıklamaları saydamlık seviyesini ve hükümet politikalarının tartışılabilirliğini
arttırmaktadır.
Uganda’da IMF Standartlarına Göre Mali Saydamlıkta Mevcut
Uygulama
80
Rollerin ve Sorumlulukların Açık Olması: Kamu kesimi ekonominin geri
kalanından ayrılmış durumdadır. Ancak, merkezi hükümet kamu girişimciliğini
(finansal girişimler dahil) terk etme sürecinde olmakla birlikte, hala yarı mali
faaliyetlerde bulunmaktadır. Hizmet bakanlıklarının kendi gelirleri (yardımlardan
ayrılan) ve bu kaynaklarla finanse edilen harcamalar raporlanmadığı gibi hazinenin
kontrolüne de tabi değildir. Ayrıca hazineden bağımsız, bazı bütçe dışı fonlar
vardır. Bütçenin yasal çerçevesi mali yönetimi pek çok açıdan kapsarken, bölge ve
yerel yönetim bütçe süreçleri hala gelişme aşamasındadır. Merkez bankasının mali
politika rolü yoktur ve açıkları finanse etmesi katı bir şekilde sınırlandırılmıştır.
Vergi kanunları genel olarak açıktır, fakat Devlet tarafından doğruluk
denetimlerinin sahası azımsanmayacak ölçüdedir. Kamu görevlilerinin davranış
standartları belirlidir; ancak, bir çok iş gözlemlere göre yapılır.
Bilgilerin Ulaşılabilirliği: Bütçe, merkezi hükümet bütçe hesaplarını geniş
ölçüde kapsar, fakat yerel bütçe işlemlerine ilişkin verilere kolayca ulaşılamaz ve
bunları derlemek genel yönetimin görevi değildir. Kamu girişimlerinin yıllık olarak
denetlenmiş hesaplarını mali yılın bitiminden itibaren altı ay içinde hükümete
sunmaları gerekmekle birlikte, genellikle önemli gecikmeler olmakta ve bu hesaplar
düzenli olarak yayınlanmamaktadır. Önemli bütçe dışı fonlara ait finansal işlemler
derlenmekte, aylık/yada üç aylık olarak rapor edilmekte ve parlamentoya
sunulmaktadır. Merkezi hükümet bütçe dökümanları önceki yıllara ilişkin mali
işlemler hakkında bir bilgi içermemesine rağmen geçmiş dört yıla ait gerçekleşme
bilgileri sektörlerce sağlanır ve Kesin Hesap Kanunu oylanarak her yıl bütçeyle
birlikte sunulur. Hiç bir koşullu yükümlülük, vergi harcamaları yada yarı mali
faaliyetler bütçeyle sağlanmaz. Devlet borçlarının ayrıntıları Bütçe Dökümanı ve
Genel Denetçinin raporlarında gösterilir. Devletin finansal varlığı hakkında sınırlı
bilgi edinilir. Anayasa
bütçe tahminlerinin ve denetim raporlarının belirtilen
zamanda yayınlanmasını emreder, ancak bu yükümlülüklerin dışında resmi bir
yayın takvimi yoktur.
81
Bütçe Hazırlama Uygulama ve Raporlamasının Açık olması: 1998/99
(Temmuz-Haziran)’dan itibaren Gelir ve Harcamaların Tasarısı ve Bütçe Dökümanı
bütçe yılı artı gelecek iki yılı kapsayan bir orta vadeli bütçe çerçevesi hazırlar.
Toplam bütçeyle ulaşılacak belirli hedefler GSYİH’nın bir parçası olarak yıllık
politika demecinde yer alır. Bu hedeflerin yıllık gerçekleşmeleri izlenir. Mali
politika orta vadeli bütçe çerçevesinde oluşturulur, fakat uzun döneme ilişkin bir
projeksiyon hazırlanmamıştır. Dahası, mali politikanın oluşumunu rehberlik edecek
yasal kurallar da yoktur. Makroekonomik öngörüler için teknik kapasite dışsal
teknik yardımlarla yapılır. Mevcut politika taahhütleri ve yeni politika önerileri,
büyük yeni proje maliyetleri açıkça belirlenmiş olmasına rağmen bütçe sürecinde
sistematik bir şekilde ayırt edilmemiştir. Ayrıca, bütçe sınıflandırması mali
raporlamada uluslararası Devlet Mali İstatistikleri ile tam olarak tutarlı değildir.
Hedefler programlarla ortaya konur ve bütçeyle gerçekleştirilmeye çalışılır.
Hesaplama çoğunlukla nakit olarak yayımlanır; fakat, hesaplama politikalarının
ortaya konması ne bütçede ne de denetim raporlarında yer alır. Hesaplar çoğu
bakanlıkta elle tutulur ve raporların zamanında oluşturulmasında ve içsel
kontrollerin yapılmasında sorunlar yaşanır. Denetlenmiş sonuç hesapları yıl
sonunda 12 inci ay içinde kümülatif olarak hazırlanır. Hesaplar yıl sonunda
tutturulur, fakat yıl boyunca kesinleşmemiştir (şüphelidir). Harcama taahhüt
kontrollerinde ve ücret bordrolarının hazırlanmasındaki yetersizlikler ödenmemiş iç
borçların birikmesine yol açar. Bu problemlerin çözümü için, bütün bakanlıklarda
bir Taahhüt Planlama ve Kontrol Sistemi ve bakanlıklara ait kamu hizmet reform
programı son zamanlarda bakanlık dışı sivil hizmetler de uygulanmaya başlanmıştır.
Ayrıca, ihale ve fiyat teklif mevzuatı gözden geçirilmiştir. Son olarak, sınırlı
alanlarda performans denetimi yapılmaktadır.
Doğruluk Denetiminin Bağımsızlığı: Anayasa, Genel Denetçinin hükümet
hesapları hakkında parlamentoya yıllık rapor sunmasını gerektirir. Genel
Denetçiliğe atanmak üstün nitelikler gerektirir ve doğrudan bağımsızlığı vardır,
hiçbir kişinin ya da yetkilinin kontrolünde değildir. Genel Denetçiye ilişkin
82
düzenlemeler ayrıdır ve yıllık denetim taslak olarak hazırlanır. Genel Denetçi
tarafından hazırlanan raporlar, parlamentonun Kamu Hesapları Komitesi’nde
tartışılır ve sonuçlar basında serbestçe yer alır. Denetimin sunulmasında teknik
kapasite sınırlıdır, fakat son zamanlarda bütçe desteği artmış ve dışsal teknik yardım
sağlanmıştır. Makroekonomik tahmin geliştirilmekte ve varsayımlara ilişkin bilgiler
dış incelemeye açıktır.
IMF Heyetinin Yorumu
Yetkililer mali açıdan bir açıklık sağlamışlardır; ancak, bir çok alanda
sürdürülmekte olan mali saydamlığın daha da güçlendirilmesi gerekir. Yetkililer
denetim raporlanın hazırlanmasındaki gecikmeleri ortadan kaldırmak için gayret
göstermektedirler, harcamaların disiplin altına alınması ve içsel kontrollerde
etkinliğin arttırılması konusunda taahhütler vardır. Orta vadeli bütçe yapısı
oluşturulması konusunda büyük bir adım atılmıştır. İyi Uygulamalar Tüzüğünde
belirlenen mali saydamlık standartlarına ulaşmak konusunda diğer bazı gelişmeler
de son derece önemlidir. Fakat bazı tavsiyelerden önce aşağıdaki iki hususu göz
önünde bulundurmak gerekir:
Saydamlığın tam olarak sağlanabilmesi için Devletle ekonominin geri kalan
kısmı arasındaki sınırın açıkça belirlenmiş olması gerekir. Bu durumda, Devlet
özelleştirme programını tamamlamalı ve böylece yarı-mali faaliyetlere ayrılan
kaynaklar elimine edilmelidir. Özelleştirme programının saydamlık içinde
yürütülmesi önemlidir. Devletin yeni özelleştirilen kurumlarla arasındaki ilişki açık
olmalı ve özel sektör için yapısal çerçeve belirgin olmalı ve ayrım gözetmemelidir.
Kanunlar ve diğer mevzuat uygulanmalıdır. Mevcut bütçe mevzuatı
harcamaların izlenmesi ve ödenmemiş borçların kontrolü açısından yeterli olmasına
rağmen
tamamen
uygulanmamaktadır,
yeni
düzenleme
ve
mekanizmalar
tasarlanmaktadır. Benzer şekilde vergi yönetimine ilişkin olarak mevcut cezalara ve
ödemelere
ilişkin
hükümler
düzenli
olarak
uygulanmamaktadır.
Devlet
faaliyetlerinde saydamlığı gerçekleştirici reformlar yeni bütçe düzenlemeleri ve
83
kanunların uygulanması konusunda güçlü bir politik taahhütle desteklenmedikçe
yeterince etkili olmayacaktır.
Rollerin ve Sorumlulukların Açık Olması: Bütçe, mali politikanın temel
amacı olarak hizmet edecekse kapsamının geliştirilmesine gerek vardır. Bütün bütçe
dışı fonlar ve kamu girişimi mali operasyonları yıllık bütçeyle eş zamanında
raporlanmalı ve aynı muhasebelemeye ve denetime konu olmalıdır.
Yasal olarak vergilerle, muafiyetlerle koruma yada belirli ticari faaliyetleri
canlandırma yoluyla kaynak dağılımına etki yapılmaktadır. Vergi politikasında
saydamlığın sağlandığı güçlü bir politik durumda, bu uygulamalara son verilmeli ve
vergi mükellefleri için daha adil bir düzen getirilmelidir.
İlgili kanun gereğince merkezi yönetimin yerel yönetim bütçe politikaları ve
dengeleri
üzerinde
kontrolü
azdır.
Son
zamanlarda
verilen
harcama
sorumluluklarına ilişkin yetki devrinin harcamalar üzerindeki etki yada etkinliği
üzerindeki tesirinin ne olacağı belirsizdir. Mali yönetim sisteminde yerel
yönetimleri bütünleştirme gayretleri hızlandırılmalıdır.
Maliye, Planlama ve Ekonomik Gelişme Bakanlığının
mali yönetim
yeteneği, içsel yeniden yapılanma dahil, arttırılmalıdır. Aynı zamanda, yönetsel
düzenlemeler açısından vergi mükellefleri arasındaki belirsizliği azaltmak için
Maliye, Planlama ve Ekonomik Gelişme Bakanlığının vergi yönetimindeki resmi ve
gayri resmi rolü Uganda Gelir Otoriteleri nin yetki alanına bırakılmalıdır.
Devlet harcama kontrollerini arttırma açısından yeni yönetsel sorumluluk
düzenlemelerine uyum sağlamaktadır. Bu düzenlemelerin iyi duyurulmuş olması,
istekli ve tek tip uygulanması önemlidir.
Aynı zamanda, Uganda Gelir Otoriteleri tarafından vergi kanunlarının ve
düzenlemelerinin saydam bir şekilde uygulandığını izlemek özel bir gayret
gerektirir. Vergi yöneticilerine göre vergi mükelleflerinin hak ve yükümlülüklerinin
açık olmasına rağmen bu hakların eşit olmadığı konusunda kanıtlar vardır.
84
Verilerin Ulaşılabilirliği: Bütçenin gerisindeki Devlet garantilerinin, vergi
harcamaları ve muafiyetlerinin ve yarı mali faaliyetlerin maliyetlerinin ve
büyüklüklerinin mümkün olduğu kadar bilinmesi gerekir.
Bütçenin Hazırlama, Uygulama ve Raporlamasının Açık Olması:
Sistemin planlandığı şekilde uygulanabilirliğinin sağlanması, bütçe dökümanlarında
gerçekçi gelir ve harcama tahminlerinin yer almasını sağlama koşulları aşağıda
belirtilmektedir:
• Bütçenin
hazırlanmasında
ve
sunulmasında
mevcut
ve
yeni
yükümlülükler ayırt edilmelidir,
• Bütçe dökümanı hem gelir hem gider açısından mali risk
değerlendirmesini içermelidir.
• Politik analizleri kolaylaştırmak için Devlet harcamaları GFS’göre
ekonomik ve fonksiyonel sınıflandırılmalıdır. Mali yıl raporları bu
formatta oluşturulmalıdır.
• Yerel seviyede sorumluluğu arttırmak için, merkezi yönetimce finanse
edilen harcamalarda, kaynakların nasıl harcandığı konusunda güçlü
denetim (izleme) eşliğinde yetki devri yapılmalıdır.
Denetimin Bağımsızlığı:Sürdürülen gayretler denetim ve istatistik alanında
teknik kapasite yaratmada da gösterilmelidir. Bu birimlerin etkinliği düzenli olarak
izlenmeli ve değerlendirilmelidir.
2.6.10 Cameron32
Cameron’da IMF Standartlarına göre Mali Saydamlıkta Mevcut Uygulama
32
Expremental IMF Report on Observanve of Standart And Codes: Cameron, IMF, September 1999.
85
Rollerin ve Sorumlulukların Açık olması: Kamu kesimi ile ekonominin
geri kalan kısmı arasındaki sınır Cameron Cumhuriyetinde açık bir şekilde
kurulmuştur.
Kamu kesimi ile ilgili olarak, 17 Ağustos 1995 Kanunu, kamu varlıklarının
yönetimini, Devlet şirketleri ve ortaklıkları gibi diğer kategorilerdeki girişimlerden
endüstriyel ve ticari faaliyetlerdeki amaçlar açısından ayrı tutmaktadır.
İdari kamu Kuruluşları yasal varlıklardır, finansal özerklikleri vardır, Devlet
muhasebesi kurallarına tabidir. Yerel yönetimler de aynı niteliklere sahiptir.
Tamamı Devlete ait şirketler ve halka açık şirketler özel muhasebe kurallarıyla
yönetilirler. Yetkililer, 1999/2000 de etkinlik ve mali saydamlığın gereklerini
sağlamak amacıyla 17 Ağustos 1995 Kanununu değerlendirmektedir.
Devlet muhasebe mevzuatı, merkezi yönetim, yerel yönetimler ve idari kamu
kuruluşlarının
her
mali
yıl
için
faaliyetlerine
ilişkin
hesaplarının
tutulmasını/üretilmesini gerektirmektedir. Ancak, bu hesaplar gecikmeli olabilir ve
özellikle yerel yönetim hesapları yeterince mükemmel değildir. Bu açıdan,
konsolide edilmemiş hesaplar belirlenen tarihe kadar hazırlanmaktadır. Sosyal
güvenlik işlemlerini gösteren hesaplar da yetersizdir. Devletin ekonominin geri
kalan kısmına müdahalesi hukuki temele dayalı olarak düzenlenmiştir. Ancak,
düzenlemelerin çokluğu ve karmaşıklığı ve hantal bürokratik prosedürler tekrarlara
ve istenmeyen Devlet müdahalelerine neden olmaktadır.
Anayasa ile, merkezi ve yerel yönetimlerin sorumlulukları iyi tanımlanmıştır.
Ancak, bu düzenlemelerin uygulanmasının, özellikle merkezi ve yerel yönetimler
arasındaki mali ilişkilerin (örneğin belirli eyaletlere verilen özel belediye ek
vergilerinin transferi, patentler ve ormancılık gelirlerinin paylaştırılmasından düşen
hisseler) geliştirilmesine ihtiyaç vardır. Ayrıca, Devletin mali işlemler üzerindeki
kontrol
yetkisi
geliştirilmeli,
düzenlemelere
aykırı
davrananlara
ceza
uygulanmalıdır. Özellikle, yerel yönetimler yada yetki devri uygulamalarıyla, bütçe
yönetiminde harcama kontrolü güçlendirilmelidir.
86
Merkezi yönetim ve bölgesel merkez bankası arasındaki finansal ilişki açıkça
tanımlanmıştır. Ancak, merkezi hükümet ve sosyal güvenlik şirketi gibi finansal
kamu girişimleri daha da rasyonelleştirilmeli ve saydamlaştırılmalıdır.
Genel olarak, mali yönetim oldukça ayrıntılı yönetilir, 7 Ocak 1962
Anayasasında yasal çerçeve oluşturulmuştur ve ödemeye yetkili birimler ve
muhasebe birimleri (comptable) arasındaki fonksiyon dağılım ilkeleri ortaya
konmuştur. Çeşitli vergi ve yükümlülükler (bunların toplama mekanizmalarında
olduğu gibi) kanunlarda belirlenen zamanlarda yerine getirilir. Vergilemede
özellikle tartışmalara yol açmamak için yasalara uygun davranılır. Vergi
mükelleflerinin hakları belirlenmiştir. Ayrıca, kamu görevlilerinin hakları ve
ödevleri de tanımlanmıştır.
Verilerin Ulaşılabilirliği: Bütçenin hazırlanması bütçe uygulamalarında
birlik ve genellik ilkesinin benimsendiği 1962 anayasasına göre yürütülür. Çeşitli
gelir ve harcama kalemleri bütçede yer alır, bütçe dışı hesaplar 1986'dan beri
terkedilmiştir. Ancak, sosyal sektör finansmanını kolaylaştırmak açısından, bu
sektör doğrudan kendi gelirleriyle giderlerini karşılar. Bu gelirlerin yönetimi zayıf
kalır ve izlenmelerinin geliştirilmesi gerekir.
Ödenmemiş iç borç stoklarına ilişkin bilgiler yeterince elde edilememektedir
ve genellikle dökümantasyon eksikliğiyle belirlenen ödenmemiş borçlar mali
düzenlemeler gerektirir. Bu nedenle yetkilililer ödenmemiş borçları denetim altına
almışlardır. Ayrıca 1962 anayasasında belirlendiği gibi bütçe kanununa eklenen ana
tablolar her yıl düzenlenir ve bütçe kanunuyla birlikte meclise sunulur. Bütçe
kanunu mali politikayı açıklamak amacıyla ekonomik ve finansal rapor merkezi
yönetimin mali gelişmelerinin çerçevesini çizer. Bu rapor cari yıl açısından
başlangıç tahminleri ve önceki iki mali yıla ilişkin bütçelerin karşılaştırılmalarını
sağlar. Hükümetin mali verilerinin yayınlanması özellikle öncelikli sektörler
açısından 1999/2000 de başlamak üzere geliştirilmektedir.
87
Bütçe Hazırlama Uygulama ve Yürütülmesinin Açık Olması: Bütçe
kanun tasarısı, mali politikayı açıklayan ve ekonomik durumu özetleyen ekonomik
ve mali raporlarla desteklenir. Ancak, belirli fonksiyonlarını tam olarak sağlamak
için, bu ekonomik ve finansal rapor orta dönem ekonomik çerçeveyi daha iyi
yansıtması açısından çaba gösterilmektedir. Bütçenin sunulmasında yeni vergi
tedbirleri ve bütçe tahsisleri açıkça belirlenmiştir ve her bir bütçe kanunu her mali
riski anayasal çerçevede doğrular.
Gelir ve harcamalar brüt bazda hazırlanır ve finansal işlemlerden ayrı tutulur.
Harcamalar idari katagorilere göre hazırlanır; ancak, ekonomik ve fonksiyonel
sınıflandırmaları yetersizdir. Sadece merkezi yönetimin mali dengeleri; özellikle,
genel denge ve birincil dengeye ulaşılabilir. Merkezi hükümetin finansal
işlemlerinin kaydedilmesi ve sunulması entegre ve kapsamlı bir muhasebe yapısı
(tahakkuk bazlı muhasebe dahil, mali yıl bazında işlemler ayrılmış ve ödenmemiş
borç ödemeleri belirlenmiş olarak) açısından takdim edilir.
Harcamaların yapılması ön denetime tabidir, etkinlik açısından geliştirilmesi
gerekir. Bağımsız bir merkezi denetim biriminin kurulması 26 Ocak 1996
Anayasası ile gerçekleştirilmiştir. Genelde, bütçe uygulamalarının daha iyi
izlenmesine ihtiyaç vardır.
Merkezi yönetim finansal işlemleri aylık performans gösterge tablolarından
izlenir, ancak bu tabloların daha kapsamlı olarak tanımlanması gerekir. Nihai bütçe
uygulama kanunu her yıl çıkarılır, gelir ve gider hesapları bütçe kanununda
birleştirilerek önceki bütçeye göre performansı görülür. Nihai bütçe uygulama
kanunu bundan böyle ilgili dönem konsolide hazine hesapları dengesinden elde
edilecektir.
Doğruluk Denetimi: 1962 anayasasına göre, Bağımsız denetim ofisi,
hükümet hesaplarının doğruluğunun denetimini yapmak için faaliyette bulunur. Bu
ofisin kurulması mali reformlarla eş zamanlı olarak Ocak 1996 Anasayasıyla yavaş
yavaş gerçekleştirilmiştir. Makroekonomik hedefler ve mali varsayımlar düzenli
88
olarak IMF heyetine gönderilir. Güncel İstatistikler Ekonomi ve Maliye
Bakanlıklarına gönderilir. GDDS önerileri doğrultusunda istatistik organının gücü
ve özerkliği artrılmaktadır.
IMF Heyetinin Yorumu
Cameron, saydamlık kriterlerinin birçoğunu yasal açıdan karşılarken,
sistemin karmaşıklığı ve hantallığı Mali Saydamlık İyi Uygulamalar Tüzüğünde
belirtilen ilkelere tam olarak gerçekleştirememiştir. Ancak, ülke bu konuda büyük
gayret sarfetmektedir. Yetkililer kamu harcama yönetiminde önemli güçlükler
olduğunun farkındadır. 1998 Şubatında hükümetin isteği üzerine Mali İşler
Departmanı teknik yardım görevini içerir. Aralık 1998'de, Yoksulluğu Azaltma ve
Büyümeyi Kolaylaştırma programının ikinci yılının gözden geçirilmesi durumunda,
yetkililer misyon raporunda yer alan tavsiyelerin doğrultusunda harcama yönetimini
geliştirmeyi kabul etmiştir. Aşağıdaki sürecin teşvik edilmesi amaçlanmıştır.
Birincil Hazine dengesi Haziran 1999'da üretilmiş, harcamaların yapılış
sistemi basitleştirilmiş ve yakında uygulanacak yeni bir kaynak tahsis yönetimi
düzenlemesi hazırlanmıştır. Ayrıca, Devlet bünyesinde bir denetim birimi
oluşturulmaktadır ve 2000 Mart sonuna kadar tamamlanması beklenmektedir.
Kamu alımlarında 1998/1999 süresince en büyük on ihalede performans
kriterlerini esas alan bir denetim başlatılmıştır.
Yatırım projelerinin periyodik denetimi için bir sistem 1999/2000 mali yılı
boyunca uygulanacaktır.
Orman gelirlerinin toplanmasının güvenliği için performansı arttırmak
amacıyla bir talimat kabul edilmiştir.
Βütçe ödeneklerinin yönetiminde uygulayıcılar bundan böyle hesap verme
sorumluluğunu tam olarak yerine getirecektir.
Sosyal güvenlik sisteminin iyileştirilmesi için yeni bir plan geliştirilmiştir
89
Yetkililer ESAF-destekli programın
üçüncü
yılı çerçevesinde mali
saydamlığı arttırmak için aşağıdaki tedbirleri uygulamayı taahhüt etmişlerdir:
-
Mali işlerin denetim raporlarını düzenli olarak yayınlamak,
ana yönetim birimleri seviyesinde personel sağlamak, ayrıca
bütün
büyük
kamu
girişimlerinin
bağımsız
firmalar
tarafından finansal denetimlerin yaptırılması,
-
Eğitim ve Sağlık Bakanlıkları bütçelerinin uygulanması
hususunda üçer aylık rapor hazırlamaları, orta dönemde
yayınlanacak bilgilerin ödenekler bazında (eğitim, sağlık, ve
tarım) ayrıntılı olması.
-
Ormancılık imtiyazlarının ihale sürecinde bağımsız bir uzman
bulundurmak.
denetimi
Bütçe
ödeneklerinin
arttırmak
ve
yönetimi
mevzuata
üzerinde
uymayanları
cezalandırılması,
-
Devlet
dairelerinin
ve
kamu
girişimlerinin
finansal
işlemlerinin doğruluğunu sağlanmaması,
Ancak, tüzükte yer alan ilkelerin gerçekleştirilmesinde kolaylık sağlamak
açısından aşağıda belirtilen gayretlerin de gösterilmesi gerekir:
-
Yasal çerçeve basitleştirilmeli ve Devletin ekonominin geri
kalan kısmındaki büyüklüğünün azaltılması,
-
Sosyal güvenlik kuruluşlarında olduğu kadar, merkezi
yönetimle finansal ve finansal olmayan kamu girişimleri
arasındaki
finansal
belirginleştirilmesi.
90
ilişkinin
tanımlanması
ve
-
Mali bilgilerin yayınlaaması, özellikle bütçe kanunları ve
bütçenin uygulanması açısından, ve bütçe kararlarının altında
yatan makro ekonomik varsayımları açıklanması.
-
Bütçe uygulama ve konrol prosedürünü güçlendirilmesi.
2.7 SAYDAM OLAN ÜLKELERİN MALİ YAPISI
Saydamlığın hakim olduğu diğer ülkelerin mali yönetimini incelediği zaman,
genelde Devletin mali yönetiminin tek bir teşkilat altında toplandığı ve bütçe
kapsamlarının oldukça geniş olduğu, mali yönetime ilişkin kanunların bulunduğu
gözlenmektedir. Avustralya hazinesi bir müsteşarlık altında Bütçe Grubu, Piyasalar
Grubu ve Ekonomik Grup olarak ayrılmıştır. Yunanistan’da yine mali yönetim tek
bir bakanlıkta toplanmış; Hazine ve Bütçe Genel Müdürlüğü Finansal Politika
Müsteşarlığına (Financial Policy Secretary General) bağlı olarak faaliyetini
yürütmektedir. Maliye Bakanlığı mali politikaların uygulanmasını (bütçe, mali
politika vs.) sağlamakla yükümlüdür. Yunanistan Maliye Bakanlığı bünyesinde
Genel Muhasebe Ofisi (Hazine ve Bütçe Genel Müdürlüğü, Ücretler ve Emekli
Maaşları Genel Müdürlüğü, Yönetim ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü) Kamu
Borçlanması, Kamu Hesapları, Sermaye hareketleri, Finansal Planlama ve Kamu
Nakit Yönetimi ile Bütçe bölümlerinden oluşmaktadır. Hazine ve Bütçe Genel
Müdürlüğünün yapılandırılmasına bakarak kamu gideri ile ilişkilendirilebilecek
değişik aşamaların kontrolü ile nakit yönetimi ve ödenek ödeneğinin aynı otoritenin
yetkisinde olduğunu söylemek mümkündür. Dolayısıyla daha etkin bir kamu nakit
yönetiminin ve ödeneğinin varlığından söz edilebilir.33
Aynı şekilde, İngiltere Hazinesinin34 yönetiminde de bir bütünlük
görülmektedir ve bu ülkenin mali yapısı belirli kurallara bağlanmış, oldukça
3333
BOZTAŞ, Gülizar, Yunanistan Maliye Bakanlığı Tarafından Düzenlenen Seminer Programı Hakkında
Rapor, 2000, s. 3.
34
http://www.hm-treasury.gov.uk
91
saydam bir yapıya sahiptir. Borç toplamının GSMH’sına oranı çoğu ülke ile
karşılaştırıldığında oldukça iyi durumdadır.
ŞEKİL 1: AVUSTRALYA HAZİNESİNİN TEŞKİLAT ŞEMASI 35
Sekreterlik
(Müsteşarlık)
Yürütme Direktörü Yürütme Direktörü Yürütme Direktörü
Bütçe Grubu
Piyasalar Grubu Ekonomi Grubu
Genel Müdürler
Genel Müdürler
Ortaklık
Bütçe
Servisleri Bölümü Bölümü
Genel Müdürler
Politikası Yabancı Yatırım Yerli
Politikası Bölümü Bölümü
KİT’ler Bölümü
Ticari
Sanayi
Bölümü
Genel Müdürler
Yapısal
Bölümü
Ekonomi Gözlem Ofisleri
Beijing
Jakarta
London
Paris
Singapore
Tokyo
Washington
Reform Makroekonomik
Politika Bölümü
Gelir
ve Finansal Piyasalar Uluslararası
Politikası Bölümü
Ticari Varlıklar Ve Finansal Kurumlar Uluslararsı Finans
Ulaulararası Vergiler Bölümü
Bölümü
Bölümü
Dolaysız Vergiler ve Şirket Yönetim ve Uluslararası
Ödeme
Planlama Muhasebe
Ekonomi Bölümü
Bölümü
Politikası Bölümü
Emeklililik
ve Tüketici Danışma Avustralya Ofis ve
Personel
Gelirleri Bölümü
Finansal Yönetim
Bölümü
GST
Office
Avustralya
Siğartası
35
Start-Up Avustralya
Darphanesi
Devlet Avustralya Global
Finans Merkezi
http://www.treasury.gov.au/about/orgcharttext.asp
92
Şirketler
ve
Güvenlik Kontrolü
Kaynak: www.treasury.gov.au/about/orgcharttext.asp
Yeni Zelanda’da 1993 yılı sonunda yapılan düzenleme ile kamu hizmetinin
yürütülmesinden sorumlu üç merkezi kuruluş ve 32 diğer kuruluş tespit edilmiştir.
Üç merkezi kuruluşun belirlenmesindeki ana fikir, kamu kesimindeki performansın
tespit edilmesi, uygulanması ve izlenmesinin sorumlu ve ilgili kuruluş bazında
ortaya konulmasıdır. Bu merkezi kuruluşlar;
• Başkan ve kabine departmanı (The Department of the Prime Minister
and Cabinet),
• Hazine (treasury) ve
• Devlet Hizmetleri Komisyonu’dur (the State Services Commission).
Hazine, sistemin işleyişinde hükümete ve Maliye Bakanı’na politikaların
oluşturulması ve uygulaması sürecinde ekonomik ve mali danışmanlık yapan ve bu
politikaların en önemli uygulama ayağı olan bütçenin hazırlanmasından sorumlu
olan ğmerkezi kuruluştur. Hazinenin görev alanına giren konular genel olarak
aşağıda belirtilmektedir.
• Maliye Bakanı’na ve Kabine’ye ülkenin ekonomik performansı
üzerinde çok önemli etkisi olan maliye politikası, mali yönetim, makro
ekonomik
yapı
ve
düzenleyici
işlemlerle
ilgili
politikalar
oluşturulmasında danışmanlık hizmeti vermek,
• Hükümete sunulan harcama önerilerini incelemek ve raporlamak,
• Kamu borçlarını yönetmek,
• Vergi politikalarının oluşturulmasında önemli rol oynamak,
93
• Ekonomideki mevcut kaynak kullanımını etkileyecek olan politikaların
oluşturulması
sürecinde
konuların
incelenmesine
ve
değerlendirilmesine aktif olarak katılmak.
Hazine
yukarıda
çok
genel
hatlarıyla
özetlenen
görevlerini
ve
sorumluluklarını kendi içinde yedi hizmet birimi (bölümü) aracılığı ile yerine
getirmeye çalışmaktadır. Bu bölümler;
• Sosyal Politika ve Devlet Hizmetleri,
• Düzenleyici Politikalar ve Vergi Politikası,
• Sanayi, Bütçe Yönetimi,
• Mali Yönetim,
• Yeni Zelanda Borç Yönetim Ofisi,
• Şirket Hizmetleri.36
İsveç’te de mali yönetim tek bir çatı altında toplanmıştır ve İsveç Maliye
Bakanlığı tarafından yürütülmektedir.37
IMF heyeti tarafından hazırlanan raporlarda, bu ülkelerin mali yapılarının
oldukça saydam olduğu, hatta bazı alanlardaki mali saydamlıklarının Tüzükte
belirtilen Mali Saydamlık Standartlarının üstünde olduğuna yer verilmiştir.38
36
YILMAZ, Hakkı Hakan, Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması: Yeni Zelanda Örneği, DPT,
Haziran 1999, s.11-12.
37
Karabacak, Serkan, Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması: İsveç Örneği, DPT, Temmuz
1999, s.46-47.
38
IMF http://www.imf.org/external/np/rosc/index.htm.
94
3 TÜRKİYE’DE MALİ YÖNETİMİN MEVCUT İŞLEYİŞİ
VE TÜRKİYE’DE MALİ SAYDAMLIĞIN IMF
STANDARTLARI AÇISINDAN DEĞERLENDİRİLMESİ
Globalleşen dünyada Türkiye de yerine almış; dünyadaki ekonomik, sosyal
ve siyasal alanla bir etkileşim içine girmiştir. Bu açıdan, Türkiye’nin uluslararası
düzeydeki gelişmelerden soyut tutulması mümkün bulunmamaktadır. Dünyada
gelişen ekonomik, siyasi, mali ve sosyal olaylardan Türkiye etkilendiği gibi,
ülkemizde meydana gelen bu tür olaylardan dünyadaki diğer Devlet yada
organizasyonlar da etkilenebilmektedir. Giriş bölümünde de belirtildiği üzere 1997
Güneydoğu Asya krizi buna bir örnek teşkil etmektedir. Bu kriz, dünyada izlenen
büyüme modelleri, uluslararası mali kuruluşların yapıları, ülkelerin izledikleri
maliye ve para politikalarının sorgulanmasına yol açmış,39 yeni standartların
geliştirilmesi fikrinin ortaya atılmasına vesile olmuştur. Diğer ülkelerdeki iyi
uygulama örneklerinden yararlanılarak IMF tarafından geliştirilen mali saydamlık
standartları da bu çerçevede bir çalışmadır.
Makroekonomik istikrara ulaşmak ve yüksek-kalite büyümeyi ve ayrıca,
kamu mali yönetiminde etkinliği sağlama gayesiyle IMF tarafından belirlenen
sözkonusu standartlar çerçevesinde Türkiye’nin durumunun değerlendirilmesi
gereklidir.
3.1 ROLLERİN VE SORUMLULUKLARIN AÇIK OLMASI
Tüzüğe göre rollerin ve sorumlulukların açık olması için, bir ülkedeki kamu
kesiminin örgütsel yapısının ve bu örgütsel yapı içerisinde görev ve sorumluluk
dağılımının, kamu kesiminin ekonominin geri kalan kısmına müdahalesinin ne
olduğunun bilinmesi önem taşımaktadır. Bu durumun yasalarla açıkça ortaya
konulması gerekmektedir. Kamu mali yönetiminin en önemli aracı olan bütçenin
hükümet faaliyetlerinin ne kadarını kapsadığı ve işlevselliği, mali mevzuatın
39
GÖKTAŞ, Abdülkadir, “Güneydoğu Asya Krizinin Maliye ve Para Politikaları açısından Sonuçları”,
Maliye Dergisi, Sayı:133, Ocak-Nisan 2000, s.3.
95
açıklığı ve genelliği ile uygulanabilirliği, rollerin ve sorumlulukların açıklığının da
önemli belirleyicilerdendir.
Kamu ve özel sektörü birbirinden ayıran çizginin tanımı tam anlamıyla
yapılabilmiş değildir. Doğrudan kamu kontrolünün derecesi ile bir firmanın kamu
finansmanına olan ihtiyacı, çizgiyi tanımlamada önemli faktörlerdir. Uluslararası
kabul görmüş ulusal hesaplar çerçevesinde her ülke kendi yaklaşımını
geliştirmiştir.40 Türkiye’de rollerin ve sorumlulukların açıklığının Tüzükte yer alan
standartlar açısından ortaya konabilmesi için kamu kesiminin örgütsel yapısı ve
mali büyüklüğü gibi konuların bilinmesine gerek vardır.
3.1.1 Kamu Kesiminin Örgütsel Yapısı
Türkiye karma ekonomik yapıya sahip demokratik, sosyal bir hukuk Devleti
olması sebebiyle, son yıllarda özelleştirme çalışmalarına hız verilmekle beraber,
bazı durumlarda özel sektörle yan yana faaliyet göstermektedir. Bu, yapısal duruma
da yansımıştır.
Kamu kesiminin mali yönetiminde, milli gelirin kamu kesimi tarafından
kullanılan bölümünün özel ekonomi birimlerine aktarılmasında veya kamusal
kararlarla yönlendirilmesinde; merkezi idare, yerel yönetimler, sosyal güvenlik
kurumları, kamu iktisadi teşebbüsleri, döner sermayeli işletmeler ve fonlar görev
almaktadır.41
Kamu tüzel kişiliği, ancak kanunla veya kanunun açıkça verdiği yetkiye
dayanılarak kurulmaktadır. Türkiye’de kamu kurum ve kuruluşlarının görev ve
yetkileri de kuruluş kanunlarında açıkça belirtilmiştir.
40
Öztek, Çağlayan, s.20.
41
DEVRİM, Fevzi, Altay, Asuman, “Küreselleşme Sürecinde Sosyal Devlet Anlayışındaki Değişmelerin
Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması Açısından Değerlendirilmesi”, XV. TÜRKİYE
MALİYE SEMPOZYUMU Türk Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması ve Bu
Yapılanmada Performans Yönetimi ve Denetiminin Yeri, 15-17 Mayıs 2000, Antalya.
96
Türkiye’de kamu kesimi içinde yönetsel yapı, sosyal mal ve hizmet üreten
özerk yapıdaki kurum ve kuruluşlardan oluşur. Türkiye’de kamu kesimi
örgütlenmesinde42 merkezi yönetim ve yerel yönetim yan yana bulunur. Anayasada,
çeşitli kamu hizmeti üreten merkezi kuruluşların yapısı ve görevleri yasama, yargı
ve yürütme güçleri ayrımına tabi tutulmuştur.
Anayasanın 75-100’üncü maddelerinde yasama ile ilgili görev ve hizmetlere
ilişkin düzenlemeler yer almaktadır. Türkiye Büyük Millet Meclisinin oluşturulması
ve üyelerine ilişkin hükümler, Meclisin çalışması, kanunların çıkarılması, meclis
denetimi ve yasamaya ait diğer hususlar Anayasanın bu bölümünde düzenlenmiştir.
101 ile 127’inci maddeleri arasında yürütmeye ve 138-160’ıncı maddeleri arasında
yargıya ilişkin düzenlemelere yer verilmiştir. Anayasanın yargıya bölümünde yer
alan hükümlerde yargı bağımsızlığının anayasal güvence altına alındığı açıkça
görülmektedir.
Anayasanın yürütmeye ait bölümünde, Türkiyenin idari yapısı ortaya
konulmuştur. Bu çerçevede, merkezi yönetim; Cumhurbaşkanı, Bakanlar Kurulu,
Bakanlıklar, Katma Bütçeli İdareler, Anayasal Yardımcı Kuruluşlar
ve ülke
düzeyinde hizmet etmek üzere örgütlenmiş çeşitli kurul ve kuruluşlardan
oluşmaktadır. Yürütmenin diğer şekli olan yerel yönetimler ise esas olarak yerel
adem-i merkeziyetçi yönetim ve hizmet yönünden adem-i merkeziyetçi yönetim
şeklinde örgütlenme yapısına sahiptir. Yerel ademi merkeziyetçi örgütlenme diğer
bir değişle yerel yönetimler, il özel idareleri, büyükşehir belediyeleri, belediyeler ve
köylerden; hizmet yönünden ademi merkeziyetçi kuruluşlar ise, kamu iktisadi
kuruluşları, sosyal güvenlik kuruluşları, döner sermayeli idareler ve fon idareleri
42
Devlet hizmetlerinden bir kısmı sınırlı bir kesime yada bölgeye iletilmekle yeterli ve az sayıda personelle
yerine getirilebilirken, önemli bir bölümü bütün ülkeye yayılmıştır ve çok sayıda kamu personeli eliyle
yürütülmeyi gerektirir. Bu durum, Devletin örgütlenme yapısına yansır. Uygulamada iki temel örgütlenme
seçeneği vardır: merkeziyet ve adem-i merkeziyet (yerel yönetim). Merkeziyetçi anlayış Devletin üstlendiği
tüm görevlerin ve bunları yerine getirebilmek için kullanılacak tüm araçların merkezi Devlet örgütünde
toplanmasını, adem-i merkeziyetçi anlayış ise mümkün olduğu kadar çok sayıda görevin ve görevlerin ifası
için gerekli araçların merkezi Devlet örgütü dışında, bu örgütten kısmen ya da tamamen bağımsız örgütlere
bırakılmasını ister. (Uluatam, s. 51.)
97
gibi iktisadi niteliği ağır basan ve T.C. Merkez Bankası, TRT, Maden Tetkik Arama
Enstitüsü, Türkiye Bilimsel ve Tetkik Arama Enstitüsü, Basın İlan Kurumu,
Anadolu Ajansı gibi kamu hizmeti niteliği ağır basan adem-i merkeziyetçi
kuruluşlardan oluşmaktadır.
3.1.2 Kamu Kesiminin Mali Büyüklüğü43
Türkiye’de kamu kesiminin mali büyüklüğünün bilinebilmesi için öncelikle
ekonominin genel olarak büyüklüğü ve çeşitli kurum ve kuruluşlarca yayınlanan
istatistiki verilerde kamu kesimi kapsamının ne olduğu hususunun bilinmesi
gerekmektedir..
Yapılan
incelemelerde
kamu
kesiminin
mali
büyüklüğü
kavramından, en dar anlamda konsolide bütçe kapsamına giren kuruluşlara ilişkin
mali büyüklükler anlaşılmakla birlikte, genel olarak kamu kesimi hesaplamalarının
yukarıda belirtilen örgütsel yapıya paralel bir şekilde olduğu görülmüştür.
Konsolide bütçe, KİT’ler, yerel yönetimler, döner sermayeler, sosyal güvenlik
kuruluşları, fonlar ve özelleştirme kapsamındaki kuruluşlar toplamı kamu kesimi
büyüklüğünü vermektedir.
Tablo 1’in incelenmesinden kamu kesimi harcamalarının GSMH içindeki
oranının sürekli bir artış içinde olduğu ve son yıllarda kamu kesimi harcamalarının
GSMH'nın yarısını aştığı görülmektedir. 1994 yılında GSMH'nın %33.9’unu teşkil
eden toplam kamu harcamaları 1999 yılında GSMH'nın %51.2'sine ulaşmış ve
2000 yılında da bu oranın %51.3 olarak gerçekleşeceği beklenmektedir. İncelenen
dönemde kamu harcamalarının GSMH içindeki oranının çok hızlı bir şekilde
artmasında birincil olarak konsolide bütçe harcamalarındaki artış rol oynamış, bunu
sırasıyla sosyal güvenlik kuruluşları ve yerel yönetimler izlemiştir. Konsolide Bütçe
harcamalarının GSMH'ya oranı 1994 yılında %23.2 iken 1999 yılında %12.3'lük bir
artışla %35.5'e ulaşmış ve 2000 yılında da bu oranın % 36.3 olacağı tahmin
43
İstatistiki verilerde her bir kurum tarafından yapılan yayınlar arasında farklılıklar vardır. Konsolide bütçe
verilerine ilişkin rakamlarda Maliye Bakanlığının yayınları doğru kabul edilmekle birlikte, tablo
yorumlarında verilere ilişkin olarak yaklaşık ibaresi kullanılması tercih edilmiştir.
98
edilmektedir. Sosyal güvenlik kuruluşlarının harcamalarının GSMH içindeki payı
ise 1994 yılında %4.5 iken 1999 yılında % 8.4'e ulaşmış, yerel yönetimlerin
harcamalarının GSMH'ya oranı da 1994 yılında %3.2 iken 1999'da %4.5'e
yükselmiştir.
İncelenen dönemde; transfer harcamaları kamu harcamalarının içinde önemli
bir yer tutmakta ve sürekli bir artış göstermektedir. 1994 yılında %10.3 olan transfer
ve destekleme harcamalarının GSMH'ya oranı 1999'da %17.5'e yükselmiştir. Faiz
harcamaları için bu oran 1994 yılında %8.4'den 1999'da %14.8'e ulaşmış ve 2000
yılında 17.1 olması tahmin edilmektedir.
TABLO 1:KAMU KESİMİ HARCAMALARININ GSMH'YA ORANI(%)
YILLAR
1994
1995
1996
1997
1998
1999
TOPLAM KAMU HARCAMALARI
33.9
31.8
37.2
39.9
41.6
51.2
2000*
51.3
KONSOLİDE BÜTÇE
23.2
22.0
26.4
27.4
28.7
35.5
36.3
BÜTÇE DIŞI FONLAR
2.9
2.3
1.9
2.6
2.4
2.8
3.1
ÖZERK KURULUŞLAR
0.0
0.1
0.1
0.0
0.0
0.1
0.1
SOSYAL GÜVENLİK KURUMLARI
4.5
4.5
5.5
6.3
6.7
8.4
7.4
YEREL YÖNETİMLER
3.2
3.0
3.2
3.6
3.8
4.5
4.3
TOPLAM KAMU
HARCAMALARI(DÖNERSERMAYE
LER DAHİL)
33.8
31.8
38.0
40.9
42.6
51.2
51.3
DÖNER SERMAYELER
-
-
0.9
1.0
1.0
-
-
EKONOMİK SINIFLANDIRMA
33.8
31.8
37.2
39.9
41.6
51.2
51.3
CARİ
29.3
28.5
33
34.8
37.1
46.4
46.1
PERSONEL
8.0
7.3
7.4
8.0
8.3
10.2
9.3
DİĞER CARİ
2.7
2.8
2.9
3.3
3.2
3.9
3.8
TRANSFERLER VE
DESTEKLEMELER
10.3
10.4
12.2
14.9
13.2
17.5
16.0
FAİZ ÖDEMELERİ
8.4
8.1
10.5
8.6
12.5
14.8
17.1
YATIRIM
4.5
3.3
4.1
5.1
4.5
4.8
5.1
FAİZ DIŞI HARCAMALAR
25.4
23.8
26.7
31.3
29.1
36.3
34.2
PSBR (KKBG)
7.9
5.2
8.92
8.51
15
23
Kaynak: IMF, BUDGET MANAGEMENT Issues and Themes for Reform Turkey PEIR Policy Discussion
Note no.1, October 9, 2000, s.3.
1999 yılında bu iki kalemin (faiz ile transferler ve destekleme) GSMH
içindeki payı %32.3'le toplam kamu harcamalarının yarısından fazla bir büyüklüğe
ulaşmaktadır. 1999 yılında konsolide bütçe büyüklüğünün GSMH'nın %35.5
99
olduğu dikkate alınırsa bunun önemi daha da iyi anlaşılmaktadır. Türkiye’de
Devletin bütçe politikasına ilişkin çalışmaların Maliye Bakanlığının görevlerinden
sayıldığı ve transfer harcamalarının asıl olarak bu Bakanlığın belirleyiciliği dışında
kaldığı gerçeği karşısında mali yönetimde dağınıklığın giderilmesinin önemi mali
disiplinin sağlanması açısından bir kat daha artmaktadır.
Bu dönemde hemen hemen aynı düzeyde kalmış denilebilecek harcama
kalemi ise yatırım harcamaları ve personel harcamalarıdır. Yatırım harcamaları
1994 yılında GSMH'nın %4.5'i, 1999 yılında da %5.1'idir. Yine personel
harcamalarında bu oran 1994'de %8.0 ve 1999'da 10.2 olarak gerçekleşmiştir.
TABLO 2: GERÇEKLEŞEN YATIRIM PROJELERİNİN FİNANSMAN
KAYNAKLARINA ORANI (%)
YILLAR
1995
1996
1997
1998
1999
KONSOLİDE BÜTÇE
41.1
32.9
30.4
28.7
36.5
BÜTÇE DIŞI FONLAR
58.3
60.5
65.7
62.8
-
DÖNER SERMAYELER
50.9
52.6
36.4
38.1
36.9
•
Kaynak: Kaynak: IMF, BUDGET MANAGEMENT Issues and Themes for Reform Turkey PEIR
Policy Discussion Note no.1, October 9, 2000, s. 7.
İncelenen dönemde yatırım harcamalarının toplam kamu harcamaları
içindeki payı % 3.3 ile %5.1 arasında bir oranda olsa da kamu harcamalarının
büyük bir bölümünün bütçe dışı harcamalarla yapılması dikkate değerdir. Tablo
2’den de görüleceği üzere, bu dönemde her ne kadar konsolide bütçeden yatırım
harcamaları yapılmakta ise de, bunun döner sermaye bütçesinden yapılan
harcamanın gerisinde kaldığı görülmektedir. Sözkonusu dönemde yatırım
harcamalarının ağırlıklı olarak bütçe dışı fonlarla yapıldığı anlaşılmakta; bunu
döner
sermayelerden
yapılan
yatırım
harcamaları
izlemektedir.
Yatırım
harcamalarının önemli bir kısmı her ne kadar konsolide bütçe dışındaki
100
kaynaklardan yapılmakta ise de, cari giderler ağırlıklı olarak konsolide bütçe
kapsamında yapılmakta ve dolayısı ile konsolide bütçe kapsamı dışında verilen bir
karar konsolide bütçe harcamalarının gelecek yıllarda artmasına neden olmaktadır.
3.1.3 Türkiye’de Kamu Kesiminin Ekonominin Geri Kalanı İle İlişkisi
Devam eden özelleştirme çalışmalarına rağmen, Devletin hala ekonomiye
etkisi büyüktür. Kamu girişimleri ve Devlet bankaları aracılığıyla Devletin
ekonomiye müdahalesi, bulunmaktadır. Bankacılık sisteminin hala % 40’ı gibi
varlığı ve depozitosu, yarı mali faaliyetleri karşılamak gayesiyle Devletin elinde
tutulmaktadır44.
Detaylı
bir
incelemede
Devletin
ekonomiye
müdahalesi
hesaplanabilir; ancak, genelde bu müdahalelerin açık bir politik amaca hizmet ettiği
görülmemektedir.
3.1.3.1
Kamu Kesiminin Ticari Alandaki Faaliyetleri
1980 sonrası liberalizasyon süreci özelleştirme uygulamaları ile kendini
göstermiş ve bu güne kadar bir çok KİT özelleştirilmiştir. 1985 yılında bazı yarım
kalmış tesislerin özel sektöre devri ile başlayan özelleştirme uygulamaları 2000 yılı
Eylül ayı sonuna kadar 209 kuruluştaki kamu hisseleri, 21 yarım kalmış tesis, 5
taşınmaz ve 4 elektrik santralı özelleştirme kapsamına alınmıştır. 19 kuruluştaki
kamu payı ile 4 elektrik santrali ve 4 taşınmaz daha sonra özelleştirme kapsamından
çıkarılmıştır. Özelleştirme uygulamalarının başlangıcından bu yana geçen 15 yıllık
sürede kapsama alınan kuruluşların yarısından fazlası tamamen özelleştirilmiştir.
2000 yılında Tüpraş hisselerinin büyük bölümünün halka arzı ve POAŞ'ın yüzde 51
oranındaki hissesinin blok satışı sonucunda bu güne kadar yapılan en büyük
özelleştirme uygulaması gerçekleştirilmiştir.45
44
IMF
•
45
2000 Yıllık Ekonomik Rapor, Maliye Bakanlığı, 2000, ss.92-93.
101
TABLO 3: İŞLETMECİ KİT'LERİN KAR/ZARAR DURUMU (CARİ FİYATLARLA)
Milyar TL.
1996
1997
1998
1999(*)
2000(*)
REV.
PROG.
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
Mal ve Hizmet Satış
Hasılatı
51
81
133
232
387
867
1,474,002,810,615,451,519,160,509 16,611,440 25,851,931
Diğer Hasılat
798
549
1
2
3
1
4
5
22
33
53
Faaliyet Dışı Hasılat 3
ve Karlar
4
6
13
21
56
105
241
426
880
1,403,453 1,739,872
Toplam Hasılat
54
86
140
247
411
924
1,583,533,056,285,899,0810,073,438 18,068,103 27,653,621
Mal ve Hizmet Satış
Maliyeti
-33
-53
-88
-156
-256
-542
-899
-1,756,94-3,414,55-5,689,467 -10,566,129 -16,253,019
Cari Yìl Amortismanı -4
-6
-9
-14
-21
-44
-100
-147
-260
-390
-624
-890
Faiz ve Komisyon
Giderleri
-3
-5
-11
-23
-40
-89
-93
-116
-172
-244
-397
-477
Karşılıklar
-249
-711
-1
-2
-3
-11
-16
-9
-12
-22
-62
-89
Kur Farkları
-1
-2
-10
-13
-15
-68
-46
-80
-90
-216
-251
-326
Diğer Giderler
-12
-22
-47
-85
-136
-274
-428
-765
-1,472,70-2,658,400 -4,958,402 -7,650,965
Toplam Giderler
-53
-88
-167
-293
-472
- Ücret ve Maaş
Ödemeleri
-8
-16
-33
-57
-100
-1,582,69-2,874,13-5,420,49-9,220,494 -16,858,516 -25,685,857
1,027,11
-156 -223
-366
-787
-1,387,678 -2,676,479 -4,245,854
İşletme Faaliyet Kar / 874
Zararı
-3
-26
-46
-61
-103
847
182
479
853
1,209,587 1,967,764
Vergi Yükümlüğü
-962
-1
-2
-2
-4
-6
-27
-72
-194
-428
-801
-1,354,415
Vergi Sonrası Kar /
Zarar
-88
-4
-28
-49
-65
-109
-26
111
284
425
409
613
Sübvansiyon
25
22
28
20
32
48
0
0
0
0
0
0
Vergi Sonrası Kar /
Zarar
-63
-4
-28
-49
-65
-109
-26
111
284
425
409
613
- Temettü
146
362
189
570
835
2
5
22
65
213
507
832
- Yedekler
-208
-4
-28
-49
-66
-111
-31
89
219
212
-98
-219
Tahakkuk Eden Görev 605
Zararı
1
6
15
12
19
16
18
54
290
688
797
Görev Zararı Sonrası 2
Kar / Zarar
-1
-20
-31
-50
-84
17
201
532
1,142,986 1,897,572 2,764,741
62
(Toplam Gider İçinde)
(*) 1999 gerçekleşme tahmini ve 2000 program rakamlarının revize edilmesiyle elde edilen rakamlardır.
102
Kaynak: HM, Hazine İstatistikleri, www.hazine.gov.tr.
Türkiye’de ticari alanda faaliyet gösteren Devlet bankaları ve diğer kamu girişimleri
KİT olarak kurulmuştur. Bunlardan Ziraat Bankası ve Halk Bankası aracılığıyla
desteklenmek istenen sektöre piyasa fiyatının altında kredi verilerek ekonomiye
müdahale edilmektedir. Doğal olarak bu karlılık oranını düşürecek hatta bu
işletmelerin dönemsonu bilançolarının zarar etmesine yol açabilecektir. KİT’lerin
kar/zarar durumunu gösteren Tablo 3’te görüldüğü gibi, 1989-1998 döneminde KİT
görev zararları 1990 yılında 1 milyar lira ile en düşük seviyeye ulaşmış, bu tarihten
sonra ise sürekli artış göstermiştir.
Devlet KİT’lere olan borçlarını her zaman nakit olarak ödememekte, dönem
dönem yılları bütçe kanunlarına konan hükümlerle tahvil vererek de ödeme yolunu
seçebilmektedir. Tablo 4’den de görüleceği üzere, 1993-1998 döneminde KİT’lere
Ticari Banka Borçları, SSK Borçları ve Yurt Dışı Yatırım için tahvil verilmiş ve
1996 mali yılında 16.736 milyar TL’si ticari banka borçları için, 3.230 milyar
TL.’sı ise SSK’ya olmak üzere toplam 19.966 milyar TL’lik tahvil KİT’lere tevdi
edilmiştir.
TABLO 4: BÜTÇE KANUNLARI UYARINCA KİT'LERE VERİLEN
TAHVİLLER) 46
Milyar TL.
1993
1994
1995
6.240
Ticari Banka Borçları İçin 11.497 7.600
Verilen
SSK Borçları İçin Verilen
Yurtdışı Yatırım
Toplam
1996
1997
16.736
0
For Commercial Bank
Debts
3.210
6.250
0
3.230
0
0
For Social Sec. Ins.
Debts
0
0
0
0
2.500
0
Investments Abroad
14.707
13.850
6.240
19.966
2.500
0
Total
Kaynak: HM, Hazine İstatistikleri, www.hazine.gov.tr.
46
1998
0
Hazine Müsteşarlığı, Hazine İstatistikleri, http://www.treasury.gov.tr/
103
3.1.3.2
Devletin Bankacılık Sektörüne Müdahalesi
Türkiye’de Devletin Bankacılık sektörüne müdahalesi çeşitli şekillerde
olabilmektedir. Bu Devletin sahip olduğu bankalar aracılığıyla olabileceği gibi
bankacılık sektörüne ilişkin düzenlemelerle de kendini göstermektedir.
Mali sektörün güçlendirilmesi yönündeki reformlar Hükümetin programına
alınmıştır. Bağımsız bir denetim birimi (Bankacılık Düzenleme ve Denetleme
Kurumu, BDDK) oluşturan yeni bankacılık kanunu kabul edilmiştir. Bankacılık
Düzenleme ve Denetleme Kurulu, 18.06.1999 tarih ve 4389 sayılı Kanun ve ilgili
diğer
mevzuatın
uygulanmasını
sağlamak,
uygulamayı
denetlemek
ve
sonuçlandırmak, tasarrufların güvence altına alınmasını temin etmek ve Kanunla
verilen diğer görevleri yapmakla görevlidir. Kurum, tasarruf sahiplerinin haklarını
ve bankaların düzenli ve emin bir şekilde çalışmasını tehlikeye sokabilecek ve
ekonomide önemli zararlar doğurabilecek her türlü işlem ve uygulamaları önlemek,
kredi sisteminin etkin bir şekilde çalışmasını sağlamak üzere gerekli karar ve
tedbirleri almak ve uygulamakla yükümlü ve yetkilidir.
Meclis daha sonra bankacılık kanununda, BDDK’na bankacılık sektörüne
giriş ve sektörden çıkış için tam yetki ve ihtiyati düzenlemeleri değiştirme yetkisi
veren bir dizi değişikliği de kabul etmiştir. Değişiklikler ayrıca, problemli
bankaların sorunlarının çözümü için izlenecek prosedürleri açıklamaktadır.
Hükümet,
açık
döviz
pozisyonunun
sermayenin
%20’sine
indirilmesi,
düzenlemelerin konsolide bir şekilde uygulanması için değiştirilmesi, içeriden
öğrenme (insider trading) üzerindeki kısıtlamaların sıkılaştırılması ve 1999 yılı
ortalarında getirilen ve kredi tasniflerinde geçici rahatlama sağlayan kuralların
tersine çevrilmesi de dahil olmak üzere ihtiyati düzenlemelerin güçlendirilmesi için
adımlar atmaktadır. Bankacılık Kanunu değişikliklerinin kabulünden sonra
Hükümet beş problemli bankayı tasarruf mevduatı sigorta fonuna, bunların başarılı
bir şekilde satışını öngörerek devretmiş, bir küçük yatırım bankasını da tasfiye
104
etmiştir. Mali sektör reform programı, kamu bankalarının zaman içerisinde
özelleştirilmelerine
öncülük
etmek
üzere
yeniden
yapılandırılmalarını
kapsamaktadır. Vakıflar Bankası 2000 yılında özelleştirilmek için seçilmiştir. Diğer
üç kamu bankası- sırasıyla, tarım ve KOBİ sektörlerine hizmet veren Ziraat
Bankası, Halk Bankası ile konut sektörüne hizmet veren Emlak Bankası, işletme
bakımından yeniden yapılandırılacak ve mali durumları, verimliliğin artırılması ve
yönetimin ticari esasa uyumu arttırılacaktır. Yeniden yapılandırma planı, Hazine ile
birikmiş görev zararları stoğu üzerinde bir çalışma yapmayı içermektedir. Hükümet,
Dünya Bankası’ndan mali sektör reform programının desteklenmesi için bir Mali
Sektör Uyum Kredisi talep etmiştir.47
3.1.3.3
Merkez Bankası ve Hükümet İlişkileri
26 Ocak 1970 tarih ve 1211 sayılı Kanunla kurulan Merkez Bankası anonim
şirket statüsündedir ve özerk bir yapıya sahiptir.
Bankanın pay sahipleri defterinde yazılı bulunan hissedarlar, Bankanın Genel
Kurulunu teşkil ederler. Genel Kurul, her yıl Banka Esas Mukavelesi ile tespit
edilen vakitte toplanır. Her on hisseye sahip olan veya bu miktar hisseyi temsil eden
kimse bir oya sahiptir. Pay senetleri ada yazılı olup Banka’nın ilk kuruluşunda
olduğu gibi dört sınıfa ayrılmıştır. (A) sınıfı pay senetleri Hazine’ye aittir ve
sermayesinin yüzde 51’inden aşağı düşemez. 1715 Sayılı Kanunda Hazine’nin
hissesi yüzde 25 tavanı ile sınırlandırılmış iken 1970 yılında yapılan değişiklikle
Hazine’nin payı en az yüzde 51 olarak belirlenmiştir. (B) sınıfı pay senetleri
Türkiye’de faaliyette bulunan ulusal bankalara ayrılmıştır. (C) sınıfı pay senetleri,
ulusal bankalar dışında kalan yabancı bankalarla imtiyazlı şirketlere ayrılmıştır.
Ancak (C) sınıfı pay senetleri 15 000 adet ile sınırlandırılmıştır. 1715 Sayılı ilk
kuruluş kanununda, bu grup pay senetleri için yüzde 10 sınırı varken, bu üst sınır,
47
http://www.treasury.gov.tr.
105
günümüzde yüzde 6’ya indirilmiştir. (D) sınıfı pay senetleri de yine Türk uyruklu
kişi ve ticari kuruluşlara ait bulunmaktadır.
1211 sayılı Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası Kanunu hükümleri
uyarınca, Banka ekonominin ihtiyaçlarına göre ve fiyat istikrarını sağlayacak
şekilde para ve kredi politikasını yürütmektedir. Banka, ulusal paranın iç ve dış
değerini korumak amacıyla gerekli önlemleri alır ve ulusal paranın hacim ve
tedavülünü düzenlemektedir. Ayrıca, bankalara kredi sağlar ve para arzını ve
ekonominin likiditesini düzenlemek amacıyla açık piyasa işlemleri yapmaktadır.
Banka, mevduat vade ve türleri ile vade sürelerini ve bunların yürürlük
zamanlarını, ayrıca ulusal para ile altın ve yabancı paralar arasındaki pariteyi tayin
eder, altın ve döviz rezervleri ile borsada döviz ve kıymetli madenler üzerinde işlem
yapmaktadır. Banka, özellikle, Hükümetin mali ve ekonomik müşavirlik, mali
ajanlık ve haznedarlık görevlerini ifa etmektedir.
Banka, Türkiye’de banknot ihraç etme imtiyazı ile para-kredi konularında
karar alma ve Hükümete öneride bulunma yetkisine sahiptir. Kendi işlemlerinde
uygulayacağı reeskont, iskonto ve faiz oranlarını tespit eder.
Hükümete, gerektiğinde, para ve krediye ilişkin tedbirlerin alınması
hususunda görüş sunar ve Bankalar Kanunu'nun uygulanması veya genel olarak
bankacılık ve kredi mevzuları ile ilgili hususlarda Hükümetçe istenecek istişari
görüşleri vermektedir.
Bankalar ve diğer mali kurumlarla ilgili kuruluş izinleri ve bunların
tasfiyeleri hususunda karar alma yetkisi Hükümete ait olanların tasfiyeleri hakkında
karara varılmadan önce Banka'nın görüşü alınmaktadır.48
Ancak, merkez bankası sermayesinin %51’ini oluşturan pay senetlerinin
hazineye ait olması49, kararlarında hazinenin etkisinin hissedilir olduğunu gösterir.
48
Türkiye Cumhuriyeti Merkez Bankası, http://www.tcmb.gov.tr, Bankanın Yapısı.
106
Merkez Bankası, kanunla belirtilen sınırlar çerçevesinde hazineye kısa vadeli
likidite kolaylığı sağlamaktadır. Bunlara yarı mali işlemlerle ilgili olanlar dahil
değildir.
Merkez Bankasının kar ve zararları bütçeye transfer edilirken açık bir şekilde
raporlanmaktadır.
IMF Tüzüğünde belirtildiği gibi, Devletin bankacılık sektörüne müdahalesi
açık politik amaçlara dayanmalıdır. Devletin bankacılık sektöründen cari faiz
oranının altında borçlanması, bankaların zarar etmesine yol açmakta ve bu durum
banka iflaslarına dolayısıyla ülkede finans krizine neden olmaktadır. Bankacılık
sektöründe kamu kesiminün etkisinin ne olduğunun bilinmesi açısından raporlama
gerekmektedir. Türkiye’de Halk Bankası ve Ziraat Bankası aracılığıyla ile
desteklenmesi istenilen sektöre piyasa fiyatının altında kredi verilmekte ve aradaki
fark görev zararı olarak ödenmektedir. Sözkonusu görev zararları hakkında
raporlama yapılmakta ve yayınlanmaktadır. Türkiye’de Bankacılık sektörüne ilişkin
diğer veriler de yayınlanmakta, hatta Merkez bankası saydamlık standartları
açısından Türkiye’deki en saydam kurum olarak değerlendirilebilir.
3.1.4 Mali Yönetimin Yapısı
Bütçenin yasal çerçevesi esas olarak Anayasa, 1050 sayılı Muhasebe-i
Umumiye Kanunu, Sayıştay Kanunu, Devlet İhale Kanunu, yılları bütçe kanunları
ve Maliye Bakanlığınca yapılan düzenlemelere dayanmaktadır. Ancak, diğer çeşitli
kanunlarla farklı farklı kurumlar da kamu mali yönetiminde söz sahibi olmaktadır.
Demokratikleşme ile kamu mali yönetimi arasındaki ilişki, yasamanın
yürütme karşısında ağırlık kazanmasına paralel olarak parlamentoların, hükümetleri
daha yakın bir denetime alma çabalarının sonucu olarak ortaya çıkmaktadır. Böyle
bir denetimin kilit noktası, hükümetlerin mali faaliyetleriyle yakından ilgilidir.
49
Türkiye Cumhuriyeti Merkez Bankası, http://www.tcmb.gov.tr, Bankanın Yapısı.
107
Yakın denetim altındaki bir hükümet, parlamentoya, hesabını kolay verebileceği tek
ve merkezi mali yönetimi tercih etmekte, parlamento da böyle bir sistem konusunda
ısrarlı olmaktadır.
Parlamentonun zayıf kaldığı, demokrarik düzenin zayıfladığı dönemlerde
dağılan mali yönetimin tekrar tek mali yönetim sistemine geçmesi güçlük arzeder.
Bunun birincil nedeni olarak dağınık mali yönetim sisteminin neden olduğu mali
disiplin bozulmalarının yarattığı rahat hareket etme imkanını, siyasal iktidarların
terketmemekte direnmeleridir.50
Bütçe dışındaki müdahale araçlarının sayı ve boyutlarının artmasıyla birlikte
kamu mali yönetiminin homojen olmayan bir yapı yaratması dolayısıyla bütünsellik
bozulmuş ve mali yönetim ile bütçe politikası etkinliğini kaybetmiştir. Bu dağınık
mali yapı, derleme ve toparlama güçlüğü çekilen, envanteri dahi çıkarılması
zorlanılan bir hal almıştır. Hem mevzuat, hem de yönetim açısından çok başlılık
hakimdir. Bir yandan mali müdahale araçlarının çoğalması ve Devlet tüzel
kişiliğinin parçalanması, böylece de kamu maliyesinin merkezinde bulunan
bütçenin (özellikle reel harcamalar bölümünün) görece önemsizleşmesi süreci
yaşanırken diğer yandan da kamu mali yapısının büyümesi önlenememekte ve
müdahale araçları arasında
çakışmalar/çekişmeler giderek daha fazla görülür
olmaktadır.51
Aşağıda mali yönetim idari yapı çerçevesinde merkezi ve yerel yönetimler
bazında incelenmektedir.
50
EĞİLMEZ, Mahfi; Hazine, Diyalog Yayınları, İstanbul 1997, s.34.
51
KONUKMAN, Aziz; AYDIN, Ali Rıza; OYAN, Oğğuz ; XV. TÜRKİYE MALİYE SEMPOZYUMU
(Türk Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması Ve Bu Yapılanmada Performans Yönetimi Ve
Denetiminin Yeri), Akdeniz Üniversitesi İ.İ.B.F. maliye Bölümü, Antalya 15-17 Mayıs 2000, s .2.
108
3.1.4.1
Merkezi İdarede Mali Yönetim
Türkiye’de merkezi kamu mali yönetimi çeşitli kurumlar arasında dağılmış
durumdadır. Bütçenin hazırlanması, uygulanması ve kontrolü ayrı ayrı Bakanlıklara
bağlı bulunan Maliye Bakanlığı, Hazine Müsteşarlığı ve Devlet Planlama Teşkilatı
Müsteşarlığı tarafından yürütülmektedir. Maliye Bakanlığı bütçenin hazırlanması,
uygulanması, muhasebeleştirilmesi, raporlanması ve gelirlerin toplanmasından;
Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı kamu yatırım programının hazırlanması ve
makro
ekonomik
çerçevenin
planlanması
kamu
kesimi
istatistiklerinin
raporlanmasından; Hazine Müsteşarlığı nakit ve borç yönetimi, bütçe dışı fonların
bir çoğu ve KİT’lerden sorumludur. Bu dağınık yetki karşısında bütçe yönetiminin
tam olarak kimde olduğu belli değildir.52
Türkiye’deki merkezi kamu mali yönetiminde görev ve sorumlulukların çok
kesin sınırlamalarla birbirinden ayrılamaması, hatta çatışması sonuçta ciddi bir
koordinasyon problemiyle karşılaşılmasına yol açmaktadır.
Ayrıca, gelirleri ve giderleri esas alındığında, konsolide bütçe kapsamında
değerlendirilmesi gerekirken, konsolide bütçe dışında ayrı bir bütçe yönetimine yol
açan döner sermayeler, fonlar ve dış proje kredileri de bütçe yönetiminde yetki ve
sorumlulukların oldukça dağılmasına neden olmaktadır.
Kamu mali yönetiminde sorumlulukların yerine getirilmesinin doğru bir
şekilde değerlendirilmesini sağlamak üzere bütçe dışında kalan, ancak bütçeden
transfer alan bütçe dışı faaliyetlerin de bütçenin tabi olduğu denetim ilkelerine tabi
olması gerektiği IMF Tüzüğünde belirtilmektedir. İdari sorumlulukların yeterince
açık ve kesin tanımlanmaması sonucu hesap verme sorumluluğu zayıftır. Yetki ve
sorumluluk bir araya getirilmemiştir. Diğer taraftan, koordinasyon eksikliği,
kararların alınmasında iletişim kopukluğuna neden olmakta dolayısıyla etkin
52
Report
On
The
Observance
Of
http//www.imf.org/external/np/rosc/tur/fical.htm, 2000.
Standards
109
And
Codes
(Rosc)Turkey
kararların alınmasını engellemektedir. Türkiye’de bütçe dışı faaliyetler, bütçenin
tabi olduğu uygulama ve denetleme ilkelerine tabi değildir.
Türkiye’de kamu mali yönetiminde yetki ve sorumluluk dağınıklığı
bulunması; tutarlı ve etkili bir kamu harcamaları politikasının belirlenememiş
olması; teknik personel kullanımında tercih edilen politikalar bugün bütçenin
hizmet bütçesi olmasından ziyade borç faiz ödemeleri bütçesine dönüşmesine neden
olmuştur. 2000 mali yılı bütçesinde faiz ödemeleri için ayrılan ödenek tutarı toplam
konsolide bütçe ödeneklerin %47’si dolayına ulaşmıştır.53
3.1.4.2
Yerel Yönetimler ve Merkezi Hükümet İlişkisi
Yerel yönetimlerin neler olduğu, görev ve yetkileri, merkezi hükümetle olan
ilişkileri Anayasada belirlenmiştir. (Anayasa m.127)
Yerel yönetim gelirlerinin hangi unsurlardan oluşacağı kanunlarla tespit
edilmiştir. Yerel yönetimlerin gelirlerinin önemli bir kısmı Konsolide Bütçe
gelirlerinden ayrılan paylardan oluşmaktadır. Yerel yönetimlerin bütçeleri özerk
olmakla birlikte, idari vesayet yoluyla merkezi hükümetin denetimine tabidir.
Yerel yönetimlerle konsolide bütçe ilişkisi esas olarak;
-
yerel yönetimlere genel bütçe vergi gelirlerinden aktarılan
pay,
-
Maliye Bakanlığı Bütçesi transfer tertibi altında yer alan ve
yerel yönetimlere yıl içinde aktarılan ödenek ve
-
yerel yönetimlere ait dış proje kredisi projelerine verilen
garantiler
şeklindeki
üç
mekanizmanın
kurulmaktadır.
53
ÖNDER, İzzettin, “Bütçe Üzerine”, İktisat Dergisi, Ocak-Şubat 2000, s.7.
110
çalışmasıyla
Tablo 5’te 1990-1999 yıllarına ilişkin olarak Maliye Bakanlığı Bütçesi
transfer tertibinden aktarılan ödenekler yer almaktadır. Bu tertipten ağırlıklı olarak
belediyeler yararlanmaktadır. İl özel idarelerine bazı yıllar hiç pay verilmemekte,
bazı yıllarda da belediyelere nazaran çok az miktarlarda aktarma yapılmaktadır.
Özellikle hazine garantili borçlarını ödemeyen yerel yönetimlerin bu nedenle
merkezi Devlet harcamalarında bir artışa neden oldukları bilinen bir gerçektir.
Görüldüğü üzere yerel yönetim bütçeleri, yukarıda belirtilen hususlar
çerçevesinde konsolide bütçeye yük getirmektedir.
TABLO
5:
MALİYE
BAKANLIĞI
BÜTÇESİNDEN
MAHALLİ
İDARELERE YAPILAN YARDIRMLAR
1.000.000 TL.
YILLAR
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
Belediyeler
42.745
82.953
294.025
1038.472
1623.505
4.437.274
12.998.100
36.706.975
20.424.000
41.038.000
---
13.610
---
22.000
256.000
1.274.660
1.120.075
6.660.050
829.500
42.745
96.563
294.025
1.060.472
1.879.505
5.711.934
14.118.175
43.367.025
21.253.500
41.038.000
225.398.000
490.438.000
902.454000
1.724.194.000
3.961.308.000
8.050.250.000
15.614.441.000
28.084.685.000
(1)
İlÖzel
İdareleri (2)
TOPLAM (3)
KONSOLİD
E
BÜTÇE
68.355.000 132.401.000
GER. (4)
KAYNAK: Maliye Bakanlığı verilerinden derlenmiştir.
Yerel yönetimlerin mali durumlarına ilişkin veriler oldukça gecikmeli olarak
yayınlanmaktadır. 2000 yılına gelindiğinde ancak 1998 yılına ilişkin bütçe verilerin
kamuoyuna sunulması buna örnek teşkil etmektedir.
Yerel yönetimler, bütçe sonuçlarını İçişleri Bakanlığına raporlamakla
sorumludurlar, ancak bu Bakanlık bütçe sonuçlarını yayınlamamaktadır. Yerel
yönetimlerin mali işlemlerine ilişkin ulaşılabilen bilgiler Devlet Planlama
Teşkilatının araştırmalarına dayanmakta ve 6 aylık gecikme ile yayınlanmaktadır.
111
Nihai veriler Devlet İstatistik Enstitüsü tarafından 3 yıl sonra yayınlanmaktadır.
Ayrıca yerel yönetimlerde yer alan Belediye İktisadi Teşebbüslerinin sayıları
gittikçe artmakta olduğuna da belirtmek gerekmektedir.
3.1.5 Yasal ve İdari Çerçevenin Önemi
Tüzükte, Devletin yaptığı düzenlemelerin saydam olabilmesi için bu
çalışmada daha önceki bölümde anlatıldığı gibi, aşağıdaki özellikleri taşıması
gerekmektedir.
• Düzenlemeler, açıkça ifade edilmiş, kolay anlaşılabilen, tutarlı ve
yasal dayanağı olan politika hedeflerini içermelidir.
• Yeni düzenlemelere karar verilmeden önce sözkonusu değişikliğin
fayda ve maliyet analizleri, muhtemel etkileri ve bu elde edilen
sonuçların diğer müdahale araçları ile karşılaştırmaları yapılmalıdır.
• Düzenlemelere başvuranlar için prosedürler, herkese açık ve eşit
olmalıdır.
• Düzenleyici otoriteler arasında çakışan sorumluluklar en aza
indirilmelidir.
• Düzenlemeler ve bunların etkileri periyodik olarak gözden geçirilmeli
ve raporlar halinde yayınlanmalıdır.
3.1.5.1
Mali Yönetimde Yasal ve İdari Çerçevenin Saydamlığı Ve
Güvenilirliği
Türkiye’de düzenlemelerin yasal dayanağı olmakla birlikte, bunlara ilişkin
politika hedefleri net bir şekilde ortaya konulmamaktadır. Anayasanın 163’üncü
maddesinde yer alan “...cari ve ileriki yıl bütçelerine mali yük getirecek nitelikte
kanun tasarı ve tekliflerinde, belirtilen giderleri karşılayabilecek mali kaynak
gösterilmesi zorunludur” hükmünün gereği yerine getirilmemekte, kanun teklifleri
hazırlanırken kaynak gösterme yoluna gidilmemektedir. Yeni bir düzenlemeye
112
karar verilmeden önce bazı düzenlemelerle ilgili olarak (tarımsal destekleme)
kısmen bir analiz yapılıyor olsa da genel olarak yaygın bir uygulama
bulunmamaktadır. Yönetsel düzenlemelerin karmaşıklığı yetki dağınıklığına da yol
açmaktadır. Ayrıca genel olarak düzenlemelere ilişkin periyodik gözden geçirme ve
raporlamalar olmamaktadır.
Türkiye’de yeni bir düzenlemenin politik hedeflerinin ne olduğunun net bir
şekilde ortaya konulmasını engel olacak herhangi yasal bir engel olmadığı gibi bunu
zorunlu kılan bir düzenleme de mevcut değildir. Aynı şekilde, yeni bir
düzenlemenin fayda/maliyetinin ne olduğu, alternatif maliyetlerinin var olup
olmadığı
ve
uygulama
sonuçlarının
gözden
geçirilerek
revizesi
yada
sürdürülebilirliği konusunda herhangi bir çalışma yapılması konusunda da yaptırım
eksikliği vardır.
Bütçelerin dayandıkları kanun ve düzenlemeler ek bütçeler, yedek ödenek
uygulamaları ve emanet kalemleri nedeniyle etkinliklerini yitirmektedirler.
Türkiye’de bütçelerin etkinliğini kaybettiren bu uygulamalara sıkça rastlanmaktadır.
1993-1997 Yılları Arasında Çıkarılan Ek Bütçeler
PROGRAM
HARCAMA (I)
1993
1994
1995
1996
1997
EK BÜTÇE (II)
398
819
1.331
3.511
6.255
85
100
380
447
1.865
(II)/(I)
%21,4
%12,2
%28,6
%12,7
%29,8
Kaynak: Hürcan, Kızıltaş, Yılmaz, s.115.
Ek bütçe büyüklükleri incelendiğinde bütçe kanunlarının yaptırımlarını
yitirdiği gerçeği ile karşılaşılmaktadır. Ek bütçelerin, zaman zaman program
harcamalarının yaklaşık yüzde 30’una ulaştığı görülmektedir. Bu da bütçenin
113
samimiyet ilkesinden sapma gösterdiğini yada başlangıçta gerçekçi tahmin
yapılmadığını ifade etmektedir. Tüzükte bu tür uygulamaların saydamlığı azalttığı
vurgulanmıştır.
Bütçelerin yaptırımlarını ve inandırıcılıklarını yitirmelerinde önemli bir
neden de Kesin Hesap Kanun Tasarılarının Mecliste görüşülmesi sırasında ciddi bir
şekilde değerlendirilmemeleri gösterilebilir. Kesin Hesap Kanun Tasarıları
görüşmeleri, sözkonusu tasarı üzerinde hiçbir tartışmaya gidilmeden sadece
tasarının oylanması şeklinde olmaktadır.
3.1.5.2
Vergilere ilişkin yasal çerçeve
Vergi, Anayasanın 73'üncü maddesinde tanımlanmıştır ve vergilemeye
ilişkin yasal dayanaklar bulunmaktadır. Vergi, resim, harç ve benzeri yükümlülükler
kanunla konulmaktadır. Usulune uygun olarak yürürlüğe girmiş milletlerarası
anlaşmalar da verginin yasal dayanaklarındandır. Vergi, resim, harç ve benzeri mali
yükümlülüklerde, kanunun belirttiği yukarı ve aşağı sınırlar içinde Bakanlar
Kuruluna da değişiklik yapma yetkisi tanınmıştır.
Vergiye ilişkin yasal düzenlemeler, tebliğler de dahil olmak üzere Resmi
Gazetede yayınlanmaktadır. Ayrıca, vergiye ilişkin düzenlemeler internet ortamında
bulunmakta ve özel sektör tarafından da satılmaktadır. Kısaca, vergi mevzuatının
yasal dayanağı mevcuttur ve ulaşılabilir.
Ancak,
vergi
kanunlarının
anlaşılmasında
zaman
zaman
sorunlar
yaşanmakta, sık sık mukteza talebinde bulunulmaktadır. Bu vergi mevzuatının
yeterince anlaşılır bir şekilde düzenlenmediğini göstermektedir.
Vergilerle ilgili uygulamalarda yargı yolu açıktır. Mükelleflerin, vergi
kanunlarının uygulanmasından dolayı uğradıkları haksızlıklara karşı yargı yoluna
başvurabilmeleri mümkündür ve bunun çerçevesi açıkça yasayla düzenlenmiştir.
Türkiye'de vergi kaçakçılığının yaygın olması, af müessesesine kısa
periyodlarla baş vurulması vergi sisteminde eleştirilmesi gereken konulardır. Af
114
beklentileri ve verginin adaletsiz olduğu yönündeki görüş vergi kanunlarına itaati
azaltır.
Vergi idaresine
ilişkin olarak yürütülmekte olan toplam kalite yönetimi
çalışmalarının vergi yönetiminde performansı arttıracağı bir gerçektir.
Vergi idarelerinin gelişmiş bilgi erişim sistemlerini kullanmalarını sağlamak
amacıyla
otomasyona
geçme
konsunda
çalışmalar yapılmaktadır.
Ayrıca,
vergilemede netleştirme işlemi yapılmakta (belediye payları), ancak bunlar açıkça
gösterilmemektedir.
Türkiye’de Devletin yetkili denetim organlarınca vergi incelemesi oldukça
düşüktür. Yıllık vergi incelemesine tabii olan mükellef sayısı toplam mükellef
sayısının yaklaşık %3’ü civarındadır ve kayıtdışı faaliyet gösteren mükellef sayısı
oldukça fazladır. Bu duruma bir de sık sık çıkarılan af yasalarını eklersek vergi
ziyaının boyutlarının yüksek olmasının nedenlerinden bazıları ortaya konmuş olur.54
Vergi affının sık çıkması, ayrıca mükelleflerin af beklentisini arttırarak tahakkuk
etmiş vergi borçlarını ödememelerine de neden olmakta ve 1999 sonu itibariyle
ödenmemiş vergi borcu Milli gelirin %5’ine ulaşmıştır.55
3.1.5.3
Kamu
Kamu Görevlileri ahlaki standartları
görevlilerinin
davranışlarına
ilişkin
ahlaki
standartlar,
başta
Anayasanın 129’uncu maddesi ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu, 4483 sayılı
Memur ve Diğer Kamu Görevlilerinin Yargılanması Hakkında Kanun, 3628 sayılı
Mal Bildiriminde Bulunulması, Rüşvet ve Yolsuzluklarla Mücadele Kanunu olmak
üzere çeşitli kanunlarda yer almaktadır. Ceza Kanunu ve Vergi Usul Kanununda da
Devlet memurlarının suç işlemeleri karşısında karşılaşacakları yaptırımlara ilişkin
hükümler yer almaktadır.
54
KIZILTAŞ, Emine, Vergi Kayıp ve Kaçağının Nedenleri ve Çözüm Yolları, Yüksek Lisans Tezi,
Dokuz Eylül Üniversitesi, İzmir, 1996.
55
IMF, Mali Saydamlık Raporu.
115
Kamu kesiminde hizmetler kamu görevlileri eliyle yürütülmektedir.
Sözkonusu personelin ücreti, Devletin çeşitli adlarla elde ettiği kamu gelirleriyle
karşılanmaktadır. Bilindiği gibi kamu gelirlerinin ağırlıklı bölümünü vergiler
oluşturmaktadır. Bu çerçevede, memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri,
atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve
diğer özlük işlerinin kanunla düzenlenmesini öngören anayasanın 128 inci maddesi
bütçe hakkının kullanılması açısından da son derece önemlidir.
Halen yürürlükte olan mevzuat gereğince, bir personelin işe alınması gelecek
yıllarda da yükümlülük altına girilmesine neden olmaktadır. Ayrıca bir personelin
işe alınmasından dolayı sadece personelin maaşı mali yük teşkil etmemekte, kendisi
de başta olmak üzere bakmakla yükümlü olduğu kişilerin sağlık giderleri ve
maaşının belli bir oranını miras bırakması da sözkonusu olmaktadır. Bu açıdan
kamu görevlilerinin istihdamında mikro ve makro değerlendirme yapılması gerekli
iken bu analiz yeterince yapılmamaktadır.
Türkiye’de personel istihdamı özellikle son yıllarda standarttan uzaklaşmış,
farklı personel kanunlarıyla farklı istihdam şekilleri yaratılmıştır. Bugün gelinen
noktada personel yönetimiyle ilgili uzmanlar bile bir araştırma yapmadan istihdam
esaslarını ilk bakışta görememektedirler.
Anayasanın 128 inci maddesinde "diğer kamu görevlileri" arasında sayılan
sözleşmeli personel istihdamında da standarttan uzaklaşılmış, sözleşmeli personel
istihdamı şekli ve esasları hizmetin gereği çerçevesinde değil, personele daha fazla
ücret ve diğer mali haklar verebilmek amacına hizmet eder olmuştur. Ayrıca,
sözleşmeli personel çalıştırılmasına ilişkin esasları düzenlenme yetkisi yürütme
organına bırakılmakta, yasama yetkisinin devri sözkonusu olmaktadır.
Ülkemizde sözleşmeli personel istihdamı:
657 sayılı Devlet Memurları Kanunun 4/b ve ek geçici 16 ıncı maddelerine,
2547 sayılı Yüksek Öğretim Kanununa,
116
2914 sayılı Yüksek Öğretim Kanununa,
KİT’lerde 399 sayılı kamu iktisadi teşebbüsleri personel rejiminin
düzenlenmesi ve 233 Sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Bazı Maddelerinin
Yürülükten Kaldırılmasına Dair Kanun Hükmünde Kararnameye,
Teşkilat kanunlarına göre,
Kadro karşılık gösterilmek suretiyle yapılmaktadır.
Ülkemizde, son yıllarda giderek artan kadro karşılığı sözleşmeli personel
istihdamı, kadrolu hizmet veren emsalleri ile karşılaştırıldığında sadece ücret
bakımından farklılık teşkil etmektedir. Diğer bir deyişle, kadro karşılığı sözleşmeli
personel istihdamı, bu kurumlarda çalışan ve bu tür mevzuatların çıkarılmasında
emek sarfeden üst düzey brokratlara daha fazla olmak üzere emsallerine nazaran
daha çok ücret imkanı yaratmaktadır.
30.06.2000 tarihi itibariyle genel ve katma bütçeli idarelerde toplam 13.207
kişi sözleşmeli olarak istihdam edilmekte; bu rakam özel bütçeli idareler,
dönersermaye ve fonlar da dikkate alındığında 23.284 ulaşmaktadır.
Bunların ;
6.190'ı 657 sayılı Kanunun 4/b maddesine göre,
5.342'si diğer,
4.931'i kadro karşılığı,
6.116'sı sanatçı,
705'i yabancı uyruklu sözleşmelidirler.56
56
Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü verilerinden derlenmiştir.
117
Görüldüğü üzere kamu personel mevzuatının çok çeşitli istihdam tipi
yaratması karışıklık yaratmakta ve saydamlığa engel teşkil etmektedir. Karışık ve
verimsiz personel sistemi kamu kesiminde yetersiz olan kişilerin istihdam
edilmesine imkan vermektedir.
Kamu istihdamında, 6.12.1985 tarihli ve 85/10260 sayılı Bakanlar Kurulu
Kararı ile yürürlüğe konulmuş bulunan İlk Defa Devlet Kamu Hizmeti ve
Görevlerine Devlet Memuru Olarak Atanacaklar İçin Mecburi Yeterlik ve Yarışma
Sınavları Genel Yönetmeliğine 2.2.1999 tarihli ve 99/12377 sayılı Bakanlar Kurulu
Kararı ile eklenen ve 11.10.1999 tarihli ve 99/13781 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı
ile değiştirilen Ek 1 inci madde ile, Yönetmelik kapsamında bulunan kamu kurum
ve kuruluşlarında Devlet memuru olarak çalışmak isteyenlerin yazılı sınavlarının,
yılda 2 defadan fazla olmamak üzere ülke çapında merkezi olarak Devlet Personel
Başkanlığınca Öğrenci Seçme ve Yerleştirme Merkezi Başkanlığına (ÖSYM)
yaptırılacağı, kamu kurum ve kuruluşlarının, merkezi sınav sonucuna göre atama
yapacakları kadroların sayısını, unvanını, sınıf ve derecesini ve atanacaklarda
aranacak şartları Devlet Personel Başkanlığına bildirecekleri, Devlet Personel
Başkanlığınca atama yapılacak boş kadrolar ve atanacaklarda aranacak şartların
duyurulacağı, duyurulan kadrolar için aranan şartları taşıyanların bu kadrolara
atanmak için Devlet Personel Başkanlığına başvuracakları, Devlet Personel
Başkanlığının Merkezi Sınav başarı sırasına göre atanma hakkını elde edenleri
tespit ederek ilgili kuruma ve adaya bildireceği düzenlemesi, kapsam dahilinde olan
personel alımları saydamlığı arttırmaktadır.
Rollerin ve sorumlulukların açık olması ilkesi gereği Türkiye’deki kamu
personeline ilişkin durumu özetlediğimizde, kamu kesiminde rollerin ve
sorumlulukların paylaşımı kesin olmadığından yönetimde etkinlik, mali sorumluluk
ve saydamlık ilkelerinin gerekleri yerine getirilememektedir.
Kamu personel rejiminde insan unsurunu sürekli dikkate alan ve buna göre
düzenlenmiş sistemden vazgeçilerek, kamu hizmetinin gereklerini esas alarak
düzenlenmiş sisteme geçmek Tüzük kriterlerinin gereğidir.
118
3.2 BİLGİNİN KAMUYA AÇIK OLMASI
Tüzükte, bilginin kamuya açık olması için iki önemli kriterin sağlanması
gerektiği bu araştırmanın ikinci bölümünde belirtilmiştir. Bunlardan birincisi,
Devletin geçmiş, şimdiki ve projeksiyonu yapılmış dönemlere ait mali faaliyetlerine
ilişkin bilgi setinin kamuya sunulmasıdır. Bunun için yıllık bütçenin merkezi
idarenin mali işlemlerini detaylı olarak kapsamasının yanında merkezi idarenin
toplam finansal durumunu sunabilmek için daha alt düzeydeki idarelerinde gelir ve
giderleri
hakkında
yeterli
bilgi
sağlanmalıdır.
Yıllık
Bütçede,
bilgilerin
karşılaştırılabilir olması bakımında, gelecek iki yıla ilişkin önemli bütçe bileşenleri
ile beraber, önceki mali yıla ilişkin bilgiler de yer almalıdır. Ayrıca, gerçekleşmesi
muhtemel yükümlülükler, vergi harcamaları ve yarı mali nitelikteki faaliyetlere
bağlı mali sonuçlar ile merkezi idare, borçlarının ve mali varlıklarının seviyesi ve
yapısı düzenli olarak yayınlamalıdır.
İkincisi ise, mali bilgilerin zamanında yayınlanması konusunda bir kanun
hükmü mevzuatta yer alması ve veri yayınlama takvimi önceden duyurulmasıdır.
Bu
çerçevede
Türkiye’de
bilginin
kamuya
açıklıığı
aşağıda
değerlendirilmektedir.
3.2.1 Türk Bütçe Sistemi
Hükümetlerin gelir toplama ve gider yapma yetkilerini meclisten alması
parlamenter sistemin özünü oluşturmaktadır. Bu ilke parlamenter sistemde hesap
verme sorumluluğunun ve saydamlığın temelidir. Bunu sağlayan mekanizma ise
bütçedir. Hesap verme sorumluluğu ve saydamlık bütçe mekanizması aracılığı ile
gerçekleştirildiğinden, sözkonusu mekanizmada ortaya çıkan eksiklikler ve
yanlışlıklar, sorumsuz harcama ve işlemler ortaya çıkmasına ve bir kısım işlemlerin
gizli kalmasına yada olduğundan farklı görünmesine yol açar.57 Sorumluluk
57
2000 Yılı Mali Raporu, Sayıştay Başkanlığı, ss.5-6.
119
sağlanmadan ve gizlice Devlete ait kaynakların kullanılması milletin menfaatlerine
çok büyük zararlar verebilir. Hesap verme sorumluluğu ve saydamlığın olmadığı
yerde doğal olarak kişisel çıkarların ve özellikle de kamu menfaatine zarar verecek
nitelikte olan kişisel çıkarların ön plana çıkması riski ortaya çıkar.
Sanayileşmiş ülke bütçeleri dikkat çekici bir şekilde kompleksdir. Bütçelerin
kompleks olması beraberinde bazı avantajlar sunar: Hükümetlere sorumluluklarını
gelecek yılın bütçelerine aktarıp gizleme imkanı verir veya bütçe dışı fon
kaynaklarını kullanma imkanı sağlar ve oluşturulan bütçe için bir takım fırsatlar
sunar. Milli bütçe dışında çeşitli kalemlerin saklanmasına imkan tanıyan bütçeleme
yöntemi bunlardan en çok kullanılanıdır. Ayrıca, ekonominin büyüklüğünde gerçek
dışı (şişirilmiş) beklentiler ortaya atılır. Böylece vergi gelirleri olduğundan fazla ve
faiz oranları ile giderler gerçek değerinin altında gösterilir ve yıl sonundaki
sapmaların olağanüstü durumlardan kaynaklandığı ifade edilir.58
Türk bütçe sistemini incelediğimizde de benzer durumlar görülmektedir.
Konsolide bütçe kapsamının darlığı, çoğu kamu faaliyetlerinin konsolide bütçe
dışında yürütülmesi, kamu kaynaklarının farklı yasal düzenlemelere göre idare
edilmesi bunlardan bazılarıdır.
Türkiye’de kamu kesimi harcamalarının GSMH’nın %51'ini aşmış olmasına
rağmen bütçe hakkını kullanma yetkisine sahip olan yasama organı olan TBMM
sadece GSMH'nın yaklaşık %36’sını oluşturan Konsolide Bütçe Kanununu
onaylamaktadır. Devlet bütçesi deyimiyle ilk akla gelen konsolide bütçe kavramı
olmasına rağmen, bugün gelinen noktada kamusal faaliyet alanının tümünü
kavrayan bir yapı göstermemesi yanında kendisinden beklenen bütçesel sonuçları
gerçekleştirmekten de uzaktır.
58
“Bütçe Yöntemleri ve Kurumlarının Bütçe Sonuçlarına Etkisi” IMF Survey, , Çeviren: GÜNGÖR, Kamil,
D. E.Ü.İ.İ.B.F. Dergisi, Cilt:13, Sayı: 1, 1998, s.46.
120
Konsolide bütçe kapsamının bu kadar daralması özellikle son yirmi yıldır
konsolide bütçe dışına kaçışlardan kaynaklanmaktadır. Bu kaçış çoğunlukla
kaynağını genel bütçe gelirleri oluşturan bütçe dışı fonlarla gerçekleştirilmiştir.
Ayrıca, giderleri ağırlıklı olarak konsolide bütçeden karşılanan dönersermayeli
işletmeler de bu dönemde artış göstermiştir. Konsolide bütçe kapsamı dışında
faaliyet gösteren bu oluşumlar nedeniyle, vatandaş bütçe ile meclisin çalışma
performansını sorgulayamamakta, meclis bütçe yoluyla hükümetin faaliyetlerini
siyasi olarak yeterince kontrol edememekte, Bakanlar Kurulu kuruluşların hizmet
maliyetleri ve performansları hakkında tam bir bilgi setine sahip olamamakta,
kuruluşlar arasında karşılaştırılabilir bir hizmet-maliyet ilişkisi ve kaynak kullanma
konusunda etkinliğe dayalı bir rekabet yapısı bulunmamaktadır.
Konsolide bütçe kapsamı dışında kamu harcamalarının gerçekleştirilmesi,
Devlet bütçesinde birliğin ve genelliğin bozulmasına neden olmuş, bütçe yapma
yetkisi farklı farklı kurumlara dağılmış, dolayısıyla etkinsizlik ve denetimsizlik
ortaya çıktığı gibi, makro politikaların oluşturulmasında da sorunlar yaşanmaya
başlanmıştır.
Kamu harcamalarının yaklaşık beşte ikisinin konsolide bütçe dışında
gerçekleştirilmesi, Türk bütçe sisteminde bir ikilem yaratmaktadır. Konsolide bütçe
kapsamında
yapılan
harcamalar
büyük
ölçüde
saydam
bir
şekilde
gerçekleştirilirken, dışında kalan kamu harcamalarında aynı durumu söylemek
mümkün değildir. Konsolide bütçe kapsamında gerçekleştirilen harcamalar Meclis
onayına tabi olmakta, Resmi Gazetede hem başlangıç ödenekleri hem de kesin
sonuçlar yayımlarak kamuoyunun bilgisine sunulmaktadır. Ayrıca, harcama
aşamasında, uygulama aşamasında ve sonrasında iç ve dış denetime tabi
tutulmaktadır. Konsolide bütçe harcamaları Kesin Hesap Kanunları aracılığıyla
meclisin bigisine ve denetimine sunulmaktadır. Buna karşılık bütçe dışı kamu
harcamalarının gerçekleştirilmesinde harcamacı kurum ve kuruluşlar etkindirler.
121
3.2.1.1
Konsolide Bütçe Kapsamı ve Büyüklüğü
Türkiye’de Devlet bütçesini ifade eden konsolide bütçe, genel ve katma
bütçeli kuruluşların bütçe toplamından hazine yardımının düşülmesiyle ulaşılan
büyüklüktür. Genel bütçe, Devlet daire ve kurumlarının yıllık gelir ve gider
tahminlerini gösteren ve bunların uygulanmasına ve yürütülmesine izin veren bir
kanundur (1050 sayılı Kanun m. 6). Giderleri özel gelirlerle karşılanan ve Genel
Bütçe dışında yürütülen bütçelere "katma bütçe" denilmektedir (1050 Sayılı Kanun
m. 115).
Son zamanlarda, özellikle fonların kapatılmaya başlanması59 gibi çalışmalar
da dahil olmak üzere, mevcut bütçe kapsamının genişletilmesine hız verilmekle
birlikte, yukarıda da vurgulandığı gibi mevcut bütçe, kamusal faaliyetlerin ancak bir
bölümünü kapsamaktadır. Bütçe dışında olmakla birlikte kamu harcaması
niteliğinde olan harcamaları bütçe ile ilgisini kurarak görmek mümkün
olmamaktadır. Bütçenin merkezi hükümetin tüm faaliyetlerini eksiksiz olarak
kapsaması ve açıkça gösterilmesi gerekirken, bütçe kapsamının darlığı ve bütçe
işlemleri içinde yer alması gereken bazı işlemlerin kayıt dışı kalması problemleriyle
karşılaşılmaktadır. Aşağıda bunlar ayrıntılı olarak incelenecektir.
Bu dar kapsamıyla dahi konsolide bütçe 2000 yılı tahmini rakamlarıyla
GSMH’nın yaklaşık %36’ine60 ulaşmış bulunmaktadır. 2000 yılı bütçesine
bakıldığında toplam 45 adet genel bütçeli idare, 65 adet ise katma bütçeli idare
olduğu görülmektedir. 1050 sayılı Genel Muhasebe Kanununun getirdiği genel
çerçeve belirleyiciliğinde bütçe içinde yer alan bu kuruluşların ortak özelliği kamu
hizmetlerini sağlamak amacıyla kurulmuş olmalarıdır. Bu anlamda, katma bütçeli
idareler, genel bütçeli idarelerden üretmiş oldukları mal ve hizmetin niteliği
dolayısıyla bir farklılık göstermektedir. Katma bütçeli idareler 1050 sayılı Kanunun
59
T.C. Başbakanlık Hazine Müsteşarlığı, httt://www.hazine.gov.tr/Standby/bilginotu.htm, 02.08.2000.
60
2000 Yılı Bütçe Gerekçesi, Maliye Bakanlığı, Ekim 1999, Ankara, s.6.
122
115 inci maddesinde kendi gelirleri ile kendi giderlerini karşılayan ve genel bütçe
dışında yönetilen kuruluşlar olarak tanımlanmışlardır. Yine aynı kanunun 118 inci
maddesi ile getirilen hükümle bu nitelikteki kuruluşların hesap ve işlemleri özel
kanunlarındaki hükümler saklı kalmak şartıyla 1050 sayılı Kanunun hükümlerine
tabidir, denilmiştir.
TABLO 6: KONSOLİDE BÜTÇE GERÇEKLEŞMELERİ(GSMH’ya
oranı)
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
(%)
2000
Bütçe
Hedefi
Harcamalar
17,21
20,87
20,42
24,55
23,21
21,95
26,45
27,39
29,18
35,89
37,38
Faiz Hariç Harcama 13,69
17,08
16,77
18,72
15,54
14,62
16,45
19,64
17,63
22,19
20,47
I. Personel
6,66
7,77
8,52
8,49
7,02
6,40
6,50
7,05
7,23
8,83
7,36
II. Diğer Cari
1,76
1,77
1,85
1,80
1,91
1,82
2,08
2,43
2,46
2,89
3,07
III. Yatırım
2,49
3,00
2,96
2,88
1,98
1,31
1,70
2,18
1,87
1,97
1,88
IV. Transfer
6,30
8,33
7,09
11,39
12,30
12,42
16,16
15,72
17,62
22,20
25,06
1. Borç Faizi
3,52
3,79
3,65
5,83
7,67
7,33
10,00
7,75
11,54
13,70
16,91
2. Diğerleri
2,78
4,53
3,44
5,56
4,63
5,08
6,16
7,97
6,07
8,49
8,15
14,24
15,62
16,14
17,89
19,33
17,94
18,21
19,78
22,07
24,20
26,07
11,43
12,40
12,83
13,23
15,12
13,80
14,98
16,14
17,24
18,92
19,21
II. Vergi Dışı Nor.Gel. 1,07
0,62
0,69
0,88
1,24
1,10
1,07
1,38
2,28
2,41
4,50
III. Özel Gel. + Fonlar 1,36
2,18
2,26
3,45
2,74
2,77
1,88
1,96
2,22
2,52
2,27
IV. Katma Bütçe Gel. 0,38
0,43
0,36
0,32
0,23
0,27
0,29
0,30
0,33
0,35
0,10
-2,97
-5,25
-4,29
-6,66
-3,88
-4,01
-8,23
-7,60
-7,11
-11,70
-11,31
0,55
-1,46
-0,64
-0,83
3,79
3,32
1,76
0,15
4,43
2,01
5,61
Gelirler
I. Vergi Gelirleri
Bütçe Dengesi
Faiz Dışı Denge
GSMH (Milyar TL)
397.177 634.393 1.103.605 1.997.323 3.887.903 7.854.887 14.978.067 29.393.262 53.518.332 78.242.496 124.967.000
Kaynak: Maliye Bakanlığı Muhasebat Genel Müdürlüğü, Kamu Hesapları Bülteni.
Konsolide bütçe gerçekleşmelerine ilişkin her iki tablodan da görüleceği
üzere faiz giderleri konsolide bütçe harcamaları içerisinde büyük bir yer
tutmaktadır. Bütçe giderlerinin GSMH’ya oranı son on yılda artarak, 1990 yılında
yüzde 17.21 iken, 1991 yılında yüzde 20.9’a 1993 yılında yüzde 24,55’e yükselmiş,
1995 yılında yüzde 21.95 seviyesine gerilemiş, 1996 yılında tekrar artış trendine
girerek yüzde 26.45’e 1998 yılında yüzde 29,18’e ve 1999 yılında yaklaşık yüzde
36 seviyesine ulaşmış ve 2000 yılında da yaklaşık yüzde 37,5 seviyesinde
gerçekleşeceği tahmin edilmektedir. Bu artış seyrinin özellikle 1996 yılından
123
itibaren hızlandığı görülmektedir. Bu dönemdeki artışın başlıca sebebinin transfer
harcamalarından kaynaklandığı görülmektedir. Transfer harcamaları içinde yer alan
faiz giderleri ve sosyal güvenlik kuruluşlarına konsolide bütçeden yapılan
transferler önemlidir. Konsolide bütçe süreci dışında gerçekleşen bu harcamaların
sonuçlarının konsolide bütçe üzerindeki olumsuz etkisi bize mali saydamlığın
gerekli olduğunu, bu harcamaların da konsolide bütçe sürecinde izlenmesi
gerekliliğini göstermektedir.
TABLO
7:
KONSOLİDE
BÜTÇE
GERÇEKLEŞMELERİ
(CARİ
FİYATLARLA)
1000 000 TL.
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
Bütçe
(Milyar TL)
Hedefi
68.355 132.401 225.398 490.438 902.454 1.724.194 3.961.308
8.050.252
15.614.441 28.084.685 46.713.341
Faiz Hariç Harcama
54.389 108.330 185.100 373.968 604.170 1.148.078 2.463.907
5.772.335
9.437.846
17.363.845 25.580.366
I. Personel
26.465 49.291
94.076
169.511 273.062 502.601
974.148
2.073.140
3.871.005
6.911.927
9.200.000
II. Diğer Cari
6.987
11.245
20.367
35.937
74.200
143.344
312.092
715.158
1.316.835
2.260.863
3.840.209
III. Yatırım
9.882
19.038
32.691
57.565
77.016
102.989
255.356
640.134
999.320
1.544.427
2.351.784
IV. Transfer
25.021 52.827
78.264
227.425 478.176 975.260
2.419.712
4.621.820
9.427.281
17.367.468 31.321.348
13.966 24.071
40.298
116.470 298.284 576.116
1.497.401
2.277.917
6.176.595
10.720.840 21.132.975
110.955 179.892 399.144
922.311
2.343.903
3.250.686
6.646.628
5.815.099
11.811.065 18.933.065 32.585.000
Harcamalar
1. Borç Faizi
11.055 28.756
37.966
56.573 99.085
178.070 357.333 751.615 1.409.250 2.727.958
I. Vergi Gelirleri
45.399 78.643
141.602 264.273 587.760 1.084.350 2.244.094
4.745.484
9.228.596
14.802.280 24.000.000
II. Vergi Dışı Nor.Gel.
4.267
3.927
7.649
17.636
48.365
159.990
404.679
1.221.530
1.883.461
5.620.000
III. Özel Gel. + Fonlar
5.401
13.803
24.899
68.936
106.374 217.366
280.884
576.769
1.185.485
1.971.936
2.840.000
IV. Katma Bütçe Gel.
1.506
2.712
3.920
6.488
9.116
42.990
88.167
175.454
275.388
125.000
2. Diğerleri
Gelirler
Bütçe Dengesi
Faiz Dışı Denge
86.044
21.490
10.188.373
-11.782 -33.316 -47.328 -133.105 -150.839 -314.944
-1.233.350 -2.235.153 -3.803.376 -9.151.620 -14.128.341
2.184
264.051
-9.245
-7.030
-16.635
147.445 261.172
42.764
2.373.219
1.569.220
7.004.634
KAYNAK: Maliye Bakanlığı, Muhasebat Genel Müdürlüğü, Kamu Hesapları Bülteni, internet sayfası.
Katma bütçeli idareler için 1050 sayılı Kanun dışında kapsamlı bir
düzenleme yapan yasal düzenleme bugüne kadar çıkarılmamıştır. Katma bütçeli
idarelerin kendi kuruluş kanunlarında bütçe uygulamalarıyla ilgili bazı hükümler
bulunmakla birlikte bunlar genel bütçeli kuruluşlardan ayrı bir bütçe hazırlama ve
uygulama süreçlerine sahip olmaları konusunda uygulama yaratacak hükümler
124
değildirler. Kendi gelirleri ile giderlerini karşılayan bütçelerdir, ifadesinin
arkasındaki temel fikir, bu kuruluşların üretmiş olduğu mal ve hizmetlerin piyasada
fiyatlandırılabilir olduğunun kabulüdür. Ama bugünkü uygulamada bu kuruluşlar
amir kanunun getirdiği temel yaklaşımın çok dışında bir kaynak yapısıyla faaliyet
göstermektedirler.61 Örneğin 2000 yılı bütçesine bakıldığında katma bütçeli
idarelerin toplam harcamalarının ancak giderlerinin yüzde 3,8 ini kapsayacak bir
geliri kendilerinin yarattığı görülmektedir. Konsolide bütçeye dahil kuruluşlar
arasında en büyük yatırımcı kuruluşlar arasında yer alan Devlet Su İşlerinin kendi
gelirleri hiç bir zaman giderleri toplamının yüzde 2,5’ini aşmamıştır.62 Sonuç
itibariyle bugün faaliyet gösteren katma bütçeli kuruluşların 1050 sayılı Kanunun
öngördüğü bir tanım içinde faaliyet göstermesi konusunda bir çaba ve yaklaşım
bulunmamaktadır.
Konsolide bütçe uygulamasına bakıldığında, gerek kaynak yaratma gerekse
kaynak kullanma anlamında bir kısım kuruluşların faaliyetlerini konsolide bütçe
dışında oluşturdukları görülmektedir. Bütçe gelir ve gideri niteliğindeki bazı
işlemlerin döner sermayeli işletmeler, fonlar, sosyal tesisler, vakıflar, dernekler,
işletmeler ve özel hesaplar gibi uygulamalar konsolide bütçe kapsamının darlığına
neden olmaktadır.
Bu tür yapıların tamamı, bütçe mekanizmasının gerektirdiği sorumluluk ve
açıklıktan belirli ölçüde uzaktır. Bunlardan fonların büyük bir kısmı, sosyal tesisler,
vakıflar, dernekler, işletmeler ve özel hesaplar hiçbir dış denetime tabi değildir.
61
1931 yılında Faik Baysal tarafından kaleme alınan “Bütçe ve Muhasebesi Umumiye Kanunu İzahları” adlı
çalışmada (1931) şöyle denmektedir; “Mülhak bütçeler, sınai ve ticari mahiyette olmakla beraber ferdi
teşebbüslerle tesis ve idaresi mümkün olmayan veya temin edeceği iratla korunması meşkuk bulunan yahut
Devlet için aynı zamanda bir irat menbaı olan işlerin amme hizmetleri meyanında görülmesini istihdaf eder.”
Bu açıklama, bu nitelikli kuruluşların iktisadi Devlet teşekkülleri tanımına çok yakın bir tanım olduğunu bize
göstermektedir.
62
8. Beş Yıllık Kalkınma Planı Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması ve Mali Saydamlık Özel
İhtisas Komisyonu Raporu, 8. Beş Yılık kalkınma planı Hazırlık Çalışmaları, Şubat 2000, s. 28.
125
Bunların, kamu yararını gözetecek şekilde çalıştırılmalarını sağlayacak oto kontrol
mekanizmaları da henüz mevcut değildir.63
TABLO 8:ÜNİVERSİTELERİN KAYNAK TÜRLERİ İTİBARİYLE
GELİRLERİ
1000 000 000 TL
1995
(Milyar TL)
1996
1998
1999
Başlangıç Yıl Sonu
Başlangıç Yıl Sonu
Başlangıç Yıl Sonu
Başlangıç Yıl Sonu
Başlangıç Yıl Sonu
Harcama
Ödeneği Ödeneği Harcama Ödeneği Ödeneği Harcama Ödeneği Ödeneği Harcama Ödeneği Ödeneği Harcama Ödeneği Ödeneği
Üniversiteler
(Katma Bütçe) 43.011
60.063
57.141
Döner
Sermayeler
22.057
Öğrenci
Sosyal
Hizmetler
Bütçesi
Araştırma
Fonu
TOPLAM
1997
43.011
82.716
130.555 123.654 190.235
293.066 278.295 383.488
513.079 496.432 649.308
853.956
828.603
19.059
44.671
44.839
105.850 96.368
50.106
202.117
484.801
429.452
4.918
3.128
12.097
7.253
25.033
16.498
43.546
33.443
78.896
55.967
714
413
1.812
773
29.055
25.581
57.576
58.377
41.940
31.859
87.752
79.741
82.716
189.135 176.519 190.235
453.004 416.742 383.488
664.307 790.369 649.308
1.459.593 1.345.881
Kaynak: Üniversitelere ilişkin yazılardan derlenmiştir.
Türkiye’de Konsolide bütçe kapsamının ne kadar dar olduğunu göstermek
açısından bir de Üniversitelerin gelir ve giderlerini incelemekte yarar vardır. Tablo
8’de görüleceği gibi, üniversite bütçelerinin yaklaşık %60-70’i konsolide bütçe
içinde izlenebilmektedir. Bu oran gelirler açısından 1998 yılında %77 ile en yüksek,
1999 yılında %58’le en düşük oranda gerçekleşmiştir. Giderler açısından ise, 1995
yılında %72 ile en yüksek, 1999 yılında %62 ile en düşük oranlarda gerçekleşmiştir.
63
2000 Yılı Mali Raporu, Sayıştay Başkanlığı ss. 7-8.
126
Üniversite bütçelerinin konsolide bütçe kapsamı dışında gerçekleştirilen
yaklaşık %40’lık kısmını %23-33’ünü döner sermayeler oluşturur. Bunu sırasıyla
öğrenci sosyal hizmetler bütçesi ve araştırma fonu izlemektedir.
Kamu kesiminin bir kısmı her nekadar konsolide bütçe dışında faaliyet
gösteriyor ise de, faaliyetlerini sürdürebilmeleri açısından bu bütçenin transfer
tertibinden ödenek almaktadırlar. Örneğin 2000 yılında transfer harcamaları için
ayrılan 30.766 trilyon liralık ödeneğin yüzde 68.7’si faiz ödemelerine, yüzde 11.7’si
sosyal güvenlik kuruluşlarına, yüzde 4.5’i fon ödeneklerine, yüzde 1.9’u KİT
transferlerine, yüzde 1.1’i tarımsal destekleme ile ilgili sübvansiyonlara, yüzde
2,4’ü program dışı görev zararlarını karşılamaya, yüzde 9.6’sı ise diğer iktisadi ve
sosyal transferlere ayrılmıştır.64
3.2.1.2
Türkiye’de Konsolide Bütçe Kapsamının Darlığı Nedeniyle
Yaşanan Sorunlar ve Bütçe Düalizmi
IMF tarafından belirlenen mali saydamlık standartları açısından Türk bütçe
sisteminde bir takım eksikliklerin olduğu IMF’nin internet sayfasında da
yayımlanmıştır. Bunlar, Devlet bütçesinin kapsamının dar olması, bütçe
hazırlanması sürecinde yeterli ekonomik ve mali durum raporlarının veri olarak
bulunmadığı, bütçe hazırlıkları başlamadan önce politik önceliklerin ne olduğu
konusundaki önceliklerin yeterli ve ayrıntılı bir şekilde hazırlık çalışmalarını
yürütenlerin elinde olmayışı, bütçe hazırlama sürecinin kısalığı ve bütçenin orta
vadeli olarak hazırlanmaması, bütçe uygulamasında rollerin ve sorumlulukların
açıkça ortaya konmaması ve mali dağınıklığın etkinsizlik yaratması, performans
ölçümüne
elverişli
koşulların
yaratılmaması,
muhasebe,
raporlama
ve
denetlemelerdeki eksiklikler gibi sorunlardır. Ayrıca, bu çalışma kapsamında
yapılan incelemede bu problemlerin varlığı ortaya konulmuştur.
64
Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü verilerinden alınmıştır..
127
Bütçenin hazırlanması sürecinde en önemli eksikliklerden birisi yukarıda da
belirtildiği gibi bütçenin kapsamının çok dar tutulmuş olmasıdır. Türk bütçe sistemi
de diğer bazı sanayileşmiş ülkelerde olduğu gibi, milli bütçe dışında çeşitli
kalemlerin saklanmasına imkan tanıyan bir yapıya sahiptir. Bu durum yöneticilere
hareket kolaylığı sağlaması açısından bir politik tercih olarak nitelendirilebilirse de,
Türk Bütçe sisteminde kamu harcamalarının yaklaşık beşte ikisinin bütçe dışında
gerçekleştirilmesinin başlıca sebebi konsolide bütçe yönetiminin oldukça katı
olması ve liberalizasyon politikası tercihidir. Bu durum kurumların faaliyetleri
yerine getirirken daha kolay hareket edebilecekleri, politikalarını daha kolay
gerçekleştirebilecekleri ve daha da önemlisi sıkı denetimden kurtulabilecekleri
kaynak arayışına yol açmıştır. Bu konuda da oldukça başarılı olunmuştur. Bütçe
hakkının kullanılmasında Meclis neredeyse dışarıda bırakılıp yürütme ön plana
çıkmıştır. Fonların bütçe birliğini ve disiplinini bozan bütçe dışı varlığı, döner
sermayelerin çeşitliliği ve çokluğu, transfer tertibinden yararlanan kuruluşların
bütçe kontrol ve bilgi süreçleri dışında çalışması, vakıf ve derneklerin üretmeyi
hedeflediği kamu hizmet tanımları ile bütçesel kuruluşların hizmet tanımları
arasındaki çakışmanın maliyet ve gelir oluşumlarına yansıması, yardım sandıkları
yoluyla bütçe dışında zorunlu nitelikte kamusal kaynak transferi yapılması ve
bunların bütçe süreci dışı politik ve bürokratik rant mücadelelerine konu olması,
Devletin varlıkları ile ilgili kayıt ve kontrol sisteminin yeterli etkinlik düzeyinde
olmaması, yarı mali nitelikteki işlemlerin ve koşullu yükümlülüklerin bütçe
hazırlama ve uygulama süreçleriyle yeterince ilişkilendirilmemesi, Devletin
taahhütleri konusunda tam bir bilgi setine sahip olmaması ve vergi harcamalarının
bilinmemesi gibi nedenlerle mevcut bütçe kamu harcamalarının boyutunu ve
yapısını yansıtmaktan uzaktır. Mali raporlamanın olmaması bu yapının bütçesel
sonuçlar üzerindeki etkisini daha da olumsuzlaştırmaktadır.
Bütçe içi ve bütçe dışı kavramı özünde bir bütçe düalizminin varlığını ortaya
koymaktadır. Bir tarafta konsolide bütçenin katı kurallar içinde uygulanması, bu dar
kapsamıyla dahi maliye politikası aracı olarak kullanılmaya çalışılması; diğer tarafta
128
Devletin maliye politikasını makro anlamda tespitinde rol alan Maliye Bakanlığının
bilgisi dışında doğrudan harcamacı bakanlıklarca veya kuruluşlarca kullanılan bütçe
dışı fonlar yada diğer kaynaklar bulunmaktadır. Ancak Türk bütçe sisteminde bu iki
yapı birbirinden tamamen ayrılmış durumda değildir.
1992 yılından beri yapılan çalışmalar neticesinde bütçe dışı fonların önemli
bir kısmı bütçe içine alınmış, 2000 yılında fonlardan bir kısmı tasfiye edilmiştir.
Ancak, kamusal kaynak kullanma yetkisi veren her yeni kanun çıkarılırken 1050
sayılı Kanun, 2886 Sayılı Kanun ve 832 sayılı Kanun kapsamı dışında kalmak için
hükümler konulmaya çalışılmaktadır.
Bütçenin kapsamının dar olması beraberinde ayrıca parçalanmış bir kamusal
karar alma sürecini de getirmektedir. Bu hem siyasi hem de teknik karar alma
süreçlerinde ciddi bir koordinasyon problemini ortaya çıkarmaktadır. Koordinasyon
sorununu çözmeye yönelen niyet ve girişimler olsa bile bu şekilde bilgi üretmeye
dayanmayan ve çeşitli direnç noktaları üreten sistem kendisinden beklenen bu yönlü
hizmeti de engelleyebilmektedir.
Konsolide
Bütçe,
kapsadığı faaliyetler hakkında
dahi
şu
bilgileri
içermemektedir:65 Kamu faaliyetlerinin toplumsal refah üzerindeki etkisi, kamu
faaliyetlerinin ölçülebilir çıktıları, faaliyetlerde kullanılan ayni kaynakları.Bu
bilgilerin kapsanmaması şu anlama gelir:66
-Faaliyetlerin
etkisinin
bilinmemesi,
etkinliğin
hedeflenmediğini
göstermektedir.
-Faaliyet sonuçlarının ölçülebilir çıktılarla ifade edilmemesi, hizmette
verimliliğin hedeflenmediğini göstermektedir.
65
Atiyas, Sayın (1997), s. 23
66
Atiyas, Sayın (1997), s.23.
129
-Ayni kaynakların maliyetinin bilinmemesi, bu kaynakların yönetilmediğini
gösterir.
Dolayısıyla, mevcut sistem bütçenin kapsadığı faaliyetlerde bile performans
yönetimine yönelik hiç bir işlevi yerine getirmemektedir. Bu durum politikaları
hayata geçiren kamu kuruluşlarının yöneticilerine büyük bir enformasyon avantajı
sağlamaktadır. Bu ise, kuruluşlara ve onların yöneticilerine geniş rant olanakları
yaratmakta, yönetsel sorumluluğu büyük ölçüde zedelemektedir.
Türkiye’de bütçe sürecinde sadece nakdi bilgiler kullanılır. Bu bilgilerle de
bütçe sadece kısa vadeli makroekonomik istikrar tedbirleri almaya yarayabilir.
Bütçenin kapsamının dar olması bu işlevin de yerine getirilmesini kısıtlar.67
Vakıf, dernek sandık gibi kurumların gelirleri ve mal varlıkları bugün çok
büyük düzeylere ulaşmıştır. Bu kaynaklar üzerine yoğunlaşan rant kaynaklı
müdahaleler kimi zaman politik bir kimlik kazanmakta ve kamusal denetimin
yeterince yerine getirilememesi ile birleşince kaynakların istenilen düzeyde etkin ve
verimli kullanılmasının önüne geçilmiş olunmaktadır.
Sistemin kapsadığı bilgileri bütçe sürecinin karar noktalarına taşıyan etkin
bir raporlamanın olmaması, bu bilgilerin dahi kullanımını sınırlamaktadır.
Raporlamanın etkin olmaması denetimi de etkinlikten uzaklaştırmaktadır.68
Bütçenin kapsamının dar olması, istenilen düzeyde bilgi setini sunmaması ve
bu çerçevede denetim süreçlerinin etkinsizliğinin bütçe sistemimizde yarattığı temel
sonuçları şu şekilde özetlenebilir:
-İyi öngörülmüş bir bütçe programı hazırlanamamaktadır.
-Sektörlerin/kuruluşların faaliyet alanlarıyla ilgili gerçek harcama düzeyi ve
bunun alt dağılımı bilinememektedir.
67
Atiyas, Sayın (1997), s. 23
130
-Böyle bir bilgi üreten bütçe sisteminde harcamaları sistematik olarak ölçmek
ve
değerlendirmek
mümkün
olamamaktadır
(program
bütçe
sisteminin
mekanizmalarının çalışmadığı bir ortamda bu sorun daha hissedilir olmaktadır).
Hazırlanan bütçelere en başta hazırlayan kuruluşun inancı kalmamaktadır.
Bu tür uygulamalar bütçenin etki alanını daraltması yanında Türkiye’de
kurumsal oluşumların sağlıklı gelişmesi önünde de önemli bir engel olabilmektedir.
Çünkü, bütçe sisteminin nesnel koşullarının zorlaması (katı bir bütçe yaklaşımı
gibi) veya yöneticilerin ihtiyari yetki alanlarını artırmak istemeleri bu nitelikli
kuruluş oluşumlarının dinamiklerini olumsuz yönde etkilemektedir.
Türkiye’de bütçe kanunu ile birlikte merkezi hükümetin bütçe dışı
faaliyetlerine ilişkin herhangi bir rapor yayınlanmamaktadır. Konsolide bütçe içine
yarı mali nitelikli faaliyetlerin katılması gerekmektedir. El kitabındaki kamu kesimi
tanımı kapsamında kamu tanımına bakıldığında, Türkiye’de yayınlanan Kamu
Kesimi Genel Dengesinin konsolide bütçe yanında yerel yönetimleri, bütçe dışı
fonların
büyük
bir
kısmını
ve
sosyal
güvenlik
kuruluşlarını
kapsadığı
görülmektedir. Ancak, bu tanım yeterli olmamaktadır. Çünkü bütçeyle ilişkisinin
kurulması gereken bir çok kamusal harcama, bütçe dışında kalmakta, kamu kesimi
genel dengesi dışında kalabilmektedir (döner sermaye, vakıf, dernek, yarı mali
nitelikli faaliyetler, koşullu yükümlülükler, vergi harcamaları gibi). Özellikle
çarpıcı olması açısından döner sermaye uygulamasını örnek verebiliriz. Bugün
hesaplanabilen döner sermaye satış hasılatı onbir önemli Bakanlığın bütçe
büyüklüğü üzerindedir. Hatta bazı örneklerde görüldüğü gibi kuruluşun döner
sermayesinin büyüklüğü kuruluş bütçesini aşmaktadır.
Türkiye açısından önem arz eden yarı mali nitelikli faaliyetlerin büyüklüğü
hakkında herhangi bir raporlama yapılmamaktadır. Bu raporlamanın yapılmaması
ve bütçe sürecinin dışında kalması Devletin ne kadar yükümlülük altında
68
Atiyas, Sayın (1997), s. 23
131
bulunduğunun Meclisin bilgisi ve denetimi dışında kalmasına neden olmaktadır.
Ayrıca kamuoyu tarafında da bir belirsizlik yaratmaktadır.
3.2.1.3
Konsolide Bütçe Kapsamı Dışında Kalan Kamusal Harcama
Alanları ve Kayıt Dışı Bütçe
Mali denetimden kaçmak amacına hizmet eden, kamu kaynaklarının bütçe
dışı uygulamaları konsolide bütçe kapsamını daraltmış, bilinmezlik yaratmış ve
mali denetimi güçleştirmiştir. Türkiye’de bütçe kapsamının dar olduğundan
bahsedilmesinin nedeni bütçe kapsamına yada bütçe sürecine dahil edilmesi
gereken kamusal harcama alanlarının bulunduğunu ifade etmektedir. Konsolide
bütçe dışında kalan kamu harcama alanlarından bir kısmı mevcut konsolide bütçe
kapsamında yapılmasını gerektiren faaliyetlerdir. Bunlar genel bütçe geliri
niteliğindeki gelirlerle finanse edilmektedirler. Bir kısmının ise özelliği gereği
konsolide bütçe dışında kalması mümkün görülebilir; ancak, bunların da kamu mali
yapısının bir bütün olarak görülebilmesi açısından raporlama yoluyla bu sürece
dahil edilmesi yararlı olacaktır.
Konsolide bütçe kapsamı dışında kalan bu harcama alanları dolaylı ve
dolaysız kamu harcamaları olarak sınıflandırılır.69 Bu nitelikteki harcamaların ortak
özelliği bunların esas olarak uygulamada yoğun bir şekilde bütçe dışı faaliyetler
arasında olmasıdır. Sadece dolaysız harcamaların bütçe ile ilgilerinin (kamusal
niteliklerinin) toplam büyüklüğüne bakıldığında (yerel yönetimler, vakıflar,
dernekler ve yardım sandıkları hariç) bunların bütçenin yaklaşık yüzde 30’larına
ulaştığı tespit edilmektedir. Faiz dışı bütçe büyüklüğüne bakıldığında ise bu oran
yüzde
69
45’lere
çıkmaktadır.
Yerel
yönetimlere
aktarılan
payla
birlikte
a)Sayın, Atiyas, s.45.
b) KONUKMAN, Aziz; AYDIN, Ali Rıza; OYAN, Oğuz ; “Kamu Mali Yönetiminin Yeniden
Yapılandırılması: Tespit ve Öneriler”, XV. TÜRKİYE MALİYE SEMPOZYUMU Türk Kamu Mali
Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması ve Bu Yapılanmada Performans Yönetimi ve Denetiminin Yeri,
Antalya 15-17 Mayıs 2000, s .2.
132
düşünüldüğünde bu oranlar sırasıyla yüzde 40’lar ve yüzde 60’lar düzeyine
çıkmaktadır. Sadece bu iki oran bile bize merkezi hükümetin dolaysız harcamalar
yoluyla yaratacağı siyasi ve ekonomik sonuçlar hakkında önemli bir bilgi
verebilir.70
TABLO 9: BÜTÇE DIŞI HARCAMALAR
Bütçe Dışı Dolaysız Harcamalar
Bütçe Dışı Dolaylı Harcamalar
I.
I.
Fonlar
A.
Bütçelenen II.
Kısmi
Fonlar
B.
Bütçe Dışı Fonlar
C.
Özel Hesaplar
II.
Döner Sermayeler
III.
Yerel yönetimler
IV.
Bağımsız
Kuruluşları
Devlet Mal ve Taşınmazları
Bütçeli
Vakıf ve Dernekler*
VI.
Yardım Sandıkları*
A.
KİT’lerden Doğan Görev Zararları
B.
Merkez Bankasına Kur Farklarına
Karşılık Verilen Tahviller
C.
Tahkimlerden Kaynaklanan Tahviller
III.
Kamu
-----------------------------------V.
Yarı Mali İşlemler
Koşullu Yükümlülükler
A.
Garantili Dış Borçlar
B.
Devirli Krediler
C.
İç Kefaletler
D.
Mevduat Sigortası
E.
Yap İşlet/Yap İşlet Devret Projeleri
F.
Yatırım Stoku
G.
Diğer Koşullu Yükümlülükler
IV.
V.
Vergi Harcamaları
Çeşitli Kanunlarla Getirilen Vergi ve
Benzeri Düzenlemeler (Bütçeyle İlişkisi
Kurulmayan ve Doğrudan Kuruma Aktarılan
Gelirler)
VI.
*
Dış Proje Kredisi Uygulamaları
Bazı yazarlarca bu tür harcamaların özel kesim arasında değerlendirilmesi gerektiği yönünde
görüşler vardır (Bkz. Konukman, Aydın, Oyan, s. 5).
Kaynak: 1) Atiyas, Sayın, s.
70
8 Beş Yıllık Kalkınma Planı hazırlık çalışmaları, s.28.
133
2)8. Beş Yıllık Kalkınma Planı Çalışmaları
Bütçe dışı harcamaları bu çalışma kapsamında detaylı olarak ele almadan
önce dolaylı ve dolaysız harcamalar olarak sınıflandırılan iki harcama alanı ile ilgili
temel yaklaşım şu şekilde ortaya konmuştur:
Dolaylı harcamaların her ne şekilde olursa olsun mutlaka bütçe ile ilgisinin
kurulması ve bütçe içinde yer alması gereken harcamalardır. Bütçeyi doğrudan
etkileyen bu nitelikteki harcamalar özellikle saydamlığın sağlanması amacıyla önem
taşımaktadır.
Dolaysız harcamaların bütçe ile ilişkisi ise mevcut yapı veri alınarak üç
farklı şekilde ilişkilendirilebilecek harcamalardır:
Birincisi, doğrudan kamu malı veya kamu hizmeti ifa eden ve bütçe dışında
yer almasının tutarlı bir gerekçesi bulunmayan kuruluşların, bütçe içine alınması,
(ayrı bir kuruluş veya ilgili kuruluş bünyesinde).
İkincisi, kuruluş amacı ve işleyiş itibariyle (mal ve hizmetin niteliği, pazarın
yapısı gibi) konsolide bütçe dışında faaliyet göstermesi gereken kuruluşların, bütçe
dışında yer almakla birlikte bütçeyle somut bir şekilde ilgisinin kurulması (ilgili
kuruluş bütçesi altında gösterilmesi) ve mali raporlama suretiyle kuruluşun mali ve
finansal yapısıyla birlikte faaliyetleriyle ilgili (sektörle ilgisi gösterilerek) bilgi
verilmesi,
Üçüncü olarak ise, asıl olarak bütçe dışında yer almakla birlikte bir kamu
otoritesi kullanan (bağımsız bütçeli kuruluşlar gibi) ya da bütçeyle mali ilişkisi olan
kuruluşların (yerel yönetimler, vakıf ve dernekler, yardım sandıkları gibi) bu
nitelikli faaliyetlerinin bütçede yer alması ve mali raporlamasının yapılması gerekir.
Bu çerçevede aşağıda bütçe dışında kalan harcama alanları dolaysız ve
dolaylı olmak üzere iki başlık altında ele alınarak incelenmektedir.
134
3.2.1.3.1 Dolaysız Harcama Alanları
Dolaysız harcamalar yukarıdaki tabloda gösterildiği şekilde toplam altı başlık
altında ele alınmaktadır. Bunlar; fonlar, döner sermayeler, bağımsız kamu
kuruluşları, yerel yönetimler, vakıf ve dernekler ile yardım sandıklarıdır. Bazı
dolaysız harcamalar bütçenin gerektirdiği yasal kuralların tamamen dışında yerine
getirilmekte, bazı dolaysız harcamalar ise tamamen olmamakla birlikte kısmen
dışarıda kalmaktadır. Örneğin fonlar ve döner sermayeli kuruluşlar bütçenin kaynak
dağıtım sürecini düzenleyen kurallardan muaf olabilmektedir. Bütçenin kapsadığı
kuruluşlarda ise bir kısım faaliyetler bütçeden farklı prosedürlerle yapılmakta; hatta,
bir çok faaliyet yasama denetiminin de dışında kalabilmektedir.
Bu araştırmada vakıf ve derneklerle yardımlaşma sandıklarının kamu
harcama birimleri arasında gösterilmesi benimsenmekle birlikte, bunların aslında
harcamalara doğrudan katılmadıkları aracılık yaptıkları ve vakıf ile derneklerin
özel kesimin alanına girdiği yönünde görüşler de belirtilmektedir. Bu görüşün
taraftarları, sözkonusu kuruluşların kamu kesimiyle ilişkilerinin harcamadan çok
kamu kaynaklarını ve mallarını kullanmak yoluyla kurulduklarını; vergi muafiyeti,
karşılıksız nakit aktarımı ve kamu malı kullanımı gibi yöntemlerin bu ilşkinin
araçları olduğunu öne sürmektedirler.71
3.2.1.3.1.1 Fonlar
1980’lerden sonra Türkiye IMF stand-by anlaşmasından sonra liberalleşme
sürecine girmiştir.72 Bu süreçte, özelleştirmeye hız verme yanında kamu
kaynaklarının da özel sektör düşüncesine göre yönetilmesi benimsenmiştir. Bu
eğilime paralel olarak kamu kaynakları, katı kurallarla yönetilen bütçe kapsamı
dışına kaçmaya başlamış ve yürütme organı daha serbest hareket sahasına kaymıştır.
Bu süreçte Türk mali sisteminde bütçe birliğinin bozulmasını en fazla etkileyen fon
71
Konukman, Aydın, Oyan, s. 5
72
SAK, Güven, IMF 1999 stand by anlaşması çerçevesinde hazırlanan rapor, 2000, s.2.
135
uygulamaları olmuştur. Fonlar, ayrı kamu tüzel kişilikleri, özel harcama usulleri,
bilinen denetim süreçlerinin ve temel mali yasaların dışına çıkışlarıyla da Türk
kamu mali sisteminde ayrı bir “fon maliyesinin” doğmasına neden olmuşlardır.
1980’lerde bütçe dışına çıkarma eğilimlerini mali aracı olan fonlar, bütçe
açıklarının
büyüme
eğilimi
gösterdiği
1990’lı
yıllarda
yarattıkları
mali
disiplinsizlik, konsolide bütçe büyüklükleri karşısında ulaştıkları boyutlar ve dış
finans kurumlarının Türkiye’yi izleme güçlüklerinden kaynaklanan tepkiler
doğrultusunda, fonların yeniden bütçe içine alınmaya çalışıldığı görülmektedir. Fon
sisteminin disiplin altına alınması amacıyla 1993 Mali Yılı Bütçe Kanununun
29'uncu maddesi ile bir düzenleme yapılmış ve fonların gelir ve giderleri tek bir
kaynaktan izlenmeye başlanmıştır. Yapılan bu düzenleme ile fonların büyük bir
kısmı bütçe kapsamına alınmıştır. 2000 yılında bütçe kapsamı içinde olan fonların
sayısı 61'dir (53 adet Üniversite Araştırma Fonu tek bir fon olarak dikkate
alınmıştır.) Bütçe kapsamına alınan fonların gelirleri bütçe içine dahil edilmekte,
giderleri ise bağlı bulundukları kurum bütçesine ilgili fona aktarılmak üzere
konulan ödeneklerle karşılanmaktadır.73
Fonların bütçe dışında kalmasının mali belirsizlik ve etkinsizlik yaratması,
bütçe kapsamına alınmaları yönündeki çalışmaların sürdürülmesine yol açmış ve bu
doğrultudaki kararlılık 1999 yılında IMF’ye sunulan Niyet Mektubunda da teyit
edildiği gibi, 2000-2002 dönemini kapsayan Makroekonomik Program kapsamına
da alınmıştır.
Sözkonusu niyet mektubunda verilen taahhütler yerine getirilmeye ve
Makroekonomik Program uygulanmaya başlanılmış; bugüne kadar 24 bütçe içi ve 3
bütçe dışı olmak üzere toplam 27 fon kapatılmıştır. Aşağıdaki listede kapatılan
fonların hangileri olduğu ve kapatılmalarına ilişkin mevzuat yer almaktadır.
136
TABLO 10: KAPATILAN FONLAR
SIRA
Bütçe İçi Fonlar
NO
YAYINLANDIĞI
RESMİ GAZETE
TARİH
SAYI
1
Geliştirme ve Destekleme Fonu
03.04.2000
24011
281 Sayılı Bakanlar Kurulu Kararı
2
Yatırım Malları İmalatı Teşvik Fonu
03.04.2000
24011
281 Sayılı Bakanlar Kurulu Kararı
3
Selektif Kredisi Fonu
03.04.2000
24011
281 Sayılı Bakanlar Kurulu Kararı
4
Bitkisel Yağlar Fiyat İstikrar Fonu
03.04.2000
24011
281 Sayılı Bakanlar Kurulu Kararı
5
Gemi İnşa, Gemi Satınalma ve Tersane Kurma 03.04.2000
Fonu
24011
281 Sayılı Bakanlar Kurulu Kararı
6
Yurt Dışında Hizmet Veren Kuruluşlar ve Mali 03.04.2000
Sıkıntıya düşen işçileri destekleme fonu
24011
281 Sayılı Bakanlar Kurulu Kararı
7
Petrol Arama ve Petrolle İlgili Faaliyetleri 16.05.2000
Düzenleme Fonu
24051
675 Sayılı Bakanlar Kurulu Kararı
8
Kamu Ortaklığı Fonu
26.05.2000
24060
4568 Sayılı Kanun
9
Menkul Kıymetler Tanzim Fonu
26.05.2000
24060
4568 Sayılı Kanun
10
Deprem Fonu
26.05.2000
24060
4568 Sayılı Kanun
11
Gecekondu (Bakanlık) Fonu
26.05.2000
24060
4568 Sayılı Kanun
12
Sağlık Hizmetlerini Destekleme ve Geliştirme 26.05.2000
Fonu
24060
4568 Sayılı Kanun
13
Türk Sporunu Teşvik Fonu
26.05.2000
24060
4568 Sayılı Kanun
14
Muhtaç Asker Ailelerine Yardım Fonu
26.05.2000
24060
15
Yeni Yerleşmeler Kredi Fonu
15.02.2000 Tarih ve 2000/359 sayılı Başbakanlık
Onayı ile Tasfiye Edilmiştir.
16
Devlet Lojmanları Yapım Fonu
15.02.2000 Tarih ve 2000/359 sayılı Başbakanlık
Onayı ile Tasfiye Edilmiştir.
17
Geri Kalmış Yörelere Halk Konutu Fonu
15.02.2000 Tarih ve 2000/359 sayılı Başbakanlık
Onayı ile Tasfiye Edilmiştir.
18
Sanayii Kredisi Fonu
15.02.2000 Tarih ve 2000/359 sayılı Başbakanlık
Onayı ile Tasfiye Edilmiştir.
19
Küçük San.Sit.Tesis ve İşl.Kred. Fonu
15.02.2000 Tarih ve 2000/359 sayılı Başbakanlık
Onayı ile Tasfiye Edilmiştir.
20
Küçük San. Koop.Gel.Fonu
15.02.2000 Tarih ve 2000/359 sayılı Başbakanlık
Onayı ile Tasfiye Edilmiştir.
21
Halk Girişimlerini Destskleme Fonu
15.02.2000 Tarih ve 2000/359 sayılı Başbakanlık
Onayı ile Tasfiye Edilmiştir.
22
Küçük Sanayinin Geliştirilmesi Fonu
15.02.2000 Tarih ve 2000/359 sayılı Başbakanlık
Onayı ile Tasfiye Edilmiştir.
23
Köylerde El Sanatlarını Geliştirme Fonu
12.05.2000 Tarih ve 2000/945 sayılı Başbakanlık
Onayı ile Tasfiye Edilmiştir.
24
Tarımsal Koop. Yat. Faal. Yapılacak Devlet
Yard.Fonu
12.05.2000 Tarih ve 2000/945 sayılı Başbakanlık
Onayı ile Tasfiye Edilmiştir.
25
Camilerini Yaptıracak Yardım Fonu
12.05.2000 Tarih ve 2000/945 sayılı Başbakanlık
Onayı ile Tasfiye Edilmiştir.
4568 Sayılı Kanun
Bütçe Dışı Fonlar
26
Çimento Fonu
03.04.2000
24011
281 Sayılı Bakanlar Kurulu Kararı
27
Dış Krediler Kur Farkı Fonu
16.05.2000
24051
675 Sayılı Bakanlar Kurulu Kararı
73
2001 Yılı Bütçe Gerekçesi, s.25.
137
Kaynak: Maliye Bakanlığı
IMF’ye verilen 10.12.2000 tarihli niyet mektubunda da, 2000 yılının ilk yarısında
25 bütçe içi ve 2 bütçe dışı fonu kapattıktan sonra, 2000 Ekim ayı içinde
kapatılması öngörülen diğer 21 bütçe içi fon ve 4 bütçedışı fonun 2001 yılı Şubat
ayı ortasına kadar kapatılacağı belirtilmektedir. Kalan 15 bütçe fonunun (Dünya
Bankası'ndan alınan kredileri kanalize etmek için ihtiyaç duyulan, Destekleme Fiyat
İstikrar Fonu - DFİF hariç) ve bir bütçe dışı fonun kapatılmasına ilişkin gerekli
kanun 9 Aralık tarihli Niyet Mektubunda belirtildiği üzere 2001 yılı Haziran ayı
sonuna kadar yürürlüğe konulacaktır, denilmektedir. Sonuç olarak, ilk niyet
mektubunda bütün fonların kapatılacağı taahhüdünün aksine, (DFİF haricinde) tüm
bütçe fonların 2002 bütçesinde kaldırılacağı ve bütçe dışı fonların sayısının 6
ilesınırlandırılacağı belirtilmektedir. Ayrıca 10.12.2000 tarihli niyet mektubuna
göre, bütçe içi veya dışında yeni fon yaratılmayacaktır.
Kamusal nitelikli bazı gelirlerin özel amaçlar için kullanılmak üzere bütçe
dışındaki hesaplarda toplanması son yıllara özgü bir uygulama değildir. Bu amaçla
oluşturulan ilk fonun kuruluş tarihi 1934’lere kadar gitmektedir. 1980’li yıllardan
sonra topladıkları kaynaklar ve faaliyet gösterdikleri alanlar itibariyle fonlar
bütçeyle yarışır duruma gelmiştir. 2000 yılı Programına74 bakıldığında, 1999 yılı
için kamu kesimi genel dengesine giren 11 fon ve iki hesabın toplam harcama
tutarının yaklaşık 2,9 katrilyon olduğu görülmektedir. Bu ise o yılın bütçe
gerçekleşme tahmini olan 28,1 katrilyon liranın yaklaşık yüzde 10’una karşılık
gelmektedir. Faiz dışı harcama tutarına olan oran esas alındığında bu oran yüzde
17’lere çıkmaktadır. Kamu kesimi genel dengesi içinde yer alan ve bütçeyle
ilişkilendirilmeyen fonların rakamları da dikkate alındığında ikinci oranın yüzde
20’lerin üzerine çıkacağı açık bir şekilde görülmektedir.
74
DPT
138
3.2.1.3.1.2 Döner Sermayeler
Türkiye’de döner sermeye ilk defa Cumhuriyet döneminde ihdas edilmiştir.
Cumhuriyetin ilk yıllarında gerek halk girişimciliğinin yetersizliği, gerekse özel
teşebbüsün yeterince mal ve hizmete sahip olmaması nedeniyle kamu hizmeti
gören Devlet kuruluşları, atıl durumda olan kaynakların piyasada talebi bulunan bir
mal veya hizmeti üretmek ve bunu satarak değerlendirmek amacıyla döner sermaye
işletmeleri kurmuşlardır. 23.2.1925 tarihli bazı ziraat kuruluşlarına ve ziraat
okullarına döner sermaye verilmesine ilişkin 549 sayılı Ziraat Müesseselerine Sabit
Sermaye Vaz'a Dair Kanun ilk döner sermaye kanunu olarak bilinmektedir. Bu
kanunda
bugünkü
anlamdaki
döner
sermaye
"Sabit
Sermaye"
olarak
adlandırılmıştır.75
Türk kamu mali yönetiminde, bugünkü anlamda döner sermayeli işletmeler,
26.5.1927 tarih ve 1050 sayılı “Muhasebe-i Umumiye Kanununun” 49 uncu
maddesi ile hukuksal bir düzenlemeye tabi tutulmuş ve o tarihten sonra sayıca
çoğalarak çok değişik alanlarda faaliyette bulunmaya başlamışlardır. Bugün gelinen
noktada bu işletmeler, Devletin temel kamu hizmet ve görevlerinin yürütülmesi
sırasında bir ihtiyaç olarak görülmektedir. Bu işletmeler aracılığı ile ticari, sınai,
tarımsal, kültürel ve mesleki faaliyetler yapılabilmekte, böylece boş olan bir
kapasite kullanılmakta, belli bir talep karşılanmakta, ayrıca Devlete ek bir gelir
sağlanmaktadır.
Böyle olunca bu işletmelerin kuruluş amaçları da bir yönüyle kamu hizmeti
amacına, bir yönüyle de gelir elde etme amacına dönük bir görünüm arz etmektedir.
Sayıları 1998 yılı sonu itibariyle faaliyette bulunan Döner Sermaye
İşletmelerinin sayısı 2985 dir. Bunların yaklaşık olarak % 75 i Genel Bütçeli
Daireler, % 25 i ise Katma Bütçeli Daireler bünyesindedir.
75
Döner Sermayeli İşletmeler ve Mali Tabloları (1984-1988), T.C. Maliye ve Gümrük Bakanlığ
Muhasebat Genel Müdürlüğü Yayını, Kasım 1989, Ankara.
139
Büyüklükleri 1999 sonu itibariyle Döner Sermaye İşletmeleri toplam satışları
2,2 milyar $ düzeyine çıkmıştır (1998 baz alınarak hesaplanmıştır), bunun anlamı
toplam bütçe büyüklüğünün yüzde 3-4 düzeyine (faiz hariç yüzde 5-6) çıkmış
olmasıdır.76
Döner Sermaye İşletmeleri uygulaması bütçe kapsamından ve parlamenter
denetimden kaçışın yaygın bir uygulaması şekline dönüşmüştür. Genel veya Katma
Bütçeli Daire içerisinde yürütülmesi gereken pek çok faaliyet ve işlemler bu
işletmelerce çok fazla müdahale olmadan yürütülmektedir.
Bugün gelinen noktada, döner sermayeli işletmelerin toplam satış hasılatı
tutarı 11 Bakanlığın 2000 yılı ödenekleri toplamından daha fazla bir büyüklüğe
ulaşmıştır77.
3.2.1.3.1.3 Yerel Yönetimler
Türkiye'nin idari yapısı gereği anayasal olarak yerel yönetimlerin
bütçelerinin konsolide bütçe kapsamı dışında yer alması son derece doğaldır. Esas
olarak sadece kamu hizmeti ürettikleri alanlarda dolaysız kamu harcamaları olarak
nitelendirmek doğru bir yaklaşımdır. Ancak, bunların bütçesi hakkında çok genel de
olsa bir raporlama yapılarak bütçeleme sürecinde meclise sunulması kamu
kesiminin mali büyüklüğünü görme açısından gerekli iken bu yapılmamaktadır.
3.2.1.3.1.4 Bağımsız Bütçeli Kamu Kuruluşları
Bütçenin transfer tertibinden yardım alan kuruluşlar kavram olarak Türk
idari yapısı içerisinde hukuki olarak tanımlanmamakla birlikte Devlet Bütçesine
bağlı dokümanlarda bu kurumların tümünü kapsamak üzere Bağımsız Bütçeli
Kuruluşlar olarak ifade edilmektedir. Bunlar kamu tüzel kişiliğine sahip olmaları
76
8. Beş Yıllık Kalkınma Planı hazırlık açılışmaları, 32.
77
SÖYLER, İlhami, “Ekonomideki Gizli KİT’ler (Döner Sermaye İşletmeleri) ve Bütçe Disiplini Açısından
Değerlendirilmesi”, Maliye Dergisi, sayı: 121, Ocak-Nisan 1996, s. 43.
140
nedeniyle genel idare tüzel kişiliğinden ayrı yapılanma imkanına sahip, seçilmiş
veya atanmış karar organları bulunan, kararlarını merkezi hiyerarşik yapının dışında
alabilen, kendilerine üzerinde tasarruf edebilecekleri kamu kaynağı tahsis edilmiş
kuruluşlardır. Üstlenilen hizmetin üretim sürecindeki ihtiyaçlar dikkate alınarak,
Devlet tüzel kişiliği dışında ayrı tüzel kişilikler şeklinde Bakanlıkların bağlı ve ilgili
kuruluşları olarak örgütlenmişlerdir.
Bağımsız bütçeli kuruluşlar temel özellikleri nedeniyle çeşitli ayrıcalıklara
sahiptirler. Bu ayrıcalıklar örgütlenmelerine, yönetimlerine, personel ve mali
yapılarına yansımıştır. Devletin mali sisteminin dışında gelir elde edebilmekte,
harcama yapabilmektedirler. Mevcut yasal düzenlemelerinde, mali mevzuatla ilgili
genel düzenlemelerin dışında bırakılmaları ile ilgili hükümler bulunmakta,
harcamalarında Maliye Bakanlığının ve Sayıştay’ın vize ve tescil işlemlerine tabi
tutulmamaktadırlar. Bu kuruluşlara öz gelirlerinin yetersiz kalması durumunda
Devlet bütçesinden yapılan transferler Genel Bütçe için harcama olarak kayıtlara
geçmektedir. Hazine birliği dışındaki söz konusu kuruluşların bankadaki hesabına
transfer edilen kaynak, kuruluşun hizmetleri doğrultusunda zaman içinde
kullanılmaktadır.
Genel Bütçeden 1999 Mali Yılında finansman açığı bulunan bu nitelikteki
yirmi iki kuruma 1999 Mali Yılında 2,6 katrilyon lira (bunun yaklaşık % 91’i sosyal
güvenlik kuruluşlarından kaynaklanmaktadır) olmak üzere konsolide bütçenin %
9,5’i oranında transfer yapılmıştır. Faiz dışı harcama büyüklüğü açısından
bakıldığında bu oran yaklaşık yüzde 15,3 oranına çıkmaktadır.78
Türk idari yapısı içinde 27 adetbağımsız bütçeli kuruluş bulunmaktadır. Bu
kuruluşların 9 tanesi 1935-1965 yılları arasında, 5 tanesi 1961-1980 yılları arasında,
13 tanesi de 1981 yılından sonra kurulmuştur. Bunlardan 22 tanesi özel kanun ile, 5
tanesi kanun hükmünde kararname ile kurulmuştur. Bunlardan kanunla kurulanlar;
78
8. Beş yıllık kalkınma planı çalışmaları. s.
141
Maden Tetkik Arama Genel Müdürlüğü, Elektrik İşleri Etüt İdaresi Genel
Müdürlüğü, Sosyal Sigortalar Kurumu Genel Müdürlüğü, İş ve İşçi Bulma Kurumu
Genel Müdürlüğü, Emekli Sandığı Genel Müdürlüğü, Devlet Tiyatroları Genel
Müdürlüğü, Türkiye ve Ortadoğu Amme İdaresi Enstitüsü, Milli Prodüktivite
Merkezi, Türk Standartları Enstitüsü, Yüksek Öğretim Kredi ve Yurtlar Kurumu,
Türkiye Bilimsel ve Teknik Araştırma Kurumu, Türkiye Radyo ve Televizyon
Genel Müdürlüğü, Devlet Opera ve Balesi, Esnaf ve Sanatkarlar ve Diğer Bağımsız
çalışanlar Sosyal Sigortalar Kurumu Genel Müdürlüğü, Sermaye Piyasası Kurulu
Başkanlığı, Atom Enerjisi Kurumu, Atatürk Dil ve Tarih Yüksek Kurumu, Sağlık
İşletmesi, Özelleştirme İdaresi Başkanlığı, Rekabet Kurumu, Bankacılık Düzenleme
ve Denetleme Kurulu; Kanun Hükmünde Kararnaame ile kurulanlar Güneydoğu
Anadolu Projesi, Özel Çevre koruma Kurumu Başkanlığ, Ekonomik ve Kültürel
Eğitik ve Teknik İşbirliği Teşkilatı, Türkiye Bilimler Akademisi, Radyo ve
Televizyon Üst Kurulu, Türk Patent Enstitüsü'dür. Görüldüğü üzere Türkiye’de
bağımsız bütçeli kuruluşların sayısı azımsanmayacak bir nitelik taşımakta ve bütçe
dışı kamu harcamalarının yaygınlaşmasına neden olmaktadır.
Önceleri sosyal güvenlik kuruluşlarından biri olan Emekli Sandığının yaptığı
faturalı ödemeler ve bazı yıllarda ortaya çıkan finansman açıklarını karşılamak
üzere, bu kuruma bütçenin transfer tertibinden ödeme yapılırken, 1994 yılından
itibaren diğer sosyal güvenlik kuruluşları, Bağ-Kur ve Sosyal Sigortalar Kurumuna
da mali durumlarının yetersizliği nedeniyle bütçenin transfer tertibinden yardım
yapılmaya başlanılmıştır. Sözkonusu kurumların mali dengelerindeki bozulmalar,
her geçen yıl daha fazla kaynağın bu kurumlara aktarılmasına neden olmuştur. Bu
durum köklü tedbirlerin alınmasını gerektirmiş ve 25.08.1999 trarih ve 4447 sayılı
Kanunla yapılan sosyal güvenlik reformu sonucunda kayıtdışı istihdamın
önlenmesi, prime esas kazanç sınırları ile emeklilik yaş sınırının yükseltilmesi,
emekli aylıklarının TÜFE artışına endekslenmesi getirilmiştir79.
79
2001 Yılı Bütçe Gerekçesi, 2000, s.26.
142
3.2.1.3.1.5 Vakıf ve Dernekler
Ülkemizde ekonomik ve sosyal koşullar ile dernek ve vakıf geleneği de
dikkate alındığında son yıllarda kamu kurum ve kuruluşlarının bünyelerinde büyük
küçük çok miktarda dernek ve vakfın kurulduğu görülmektedir. Bu kuruluşlar ilgili
kamu kurumunun personeli tarafından kurulmakta, sermaye çalışanların maaş ve
ücretlerinden kesinti yapılmak suretiyle sağlanmaktadır. Bu kuruluşların amacı
üyelerine emeklilik aylığı ve ikramiyesi vermek, sağlık yardımında bulunmak ve
dayanışmayı sağlamak olarak özetlenebilir.
Ülkemizde vakıflardan sorumlu kurum Vakıflar Genel Müdürlüğüdür.
Vakıflar Genel Müdürlüğü 24 bölge müdürlüğünde 2354 personelle hizmetini ifa
etmektedir. Bu Genel Müdürlüğün verilerine göre bugün 55.231 vakıf malı mevcut
olup, bunlardan 20.800'ü gelir getirmektedir. 1999 yılı Kesin Hesap Kanun
Tasarısında Vakıflar Genel Müdürlüğünün gelirlerinin toplam 43 398 033 748 000
TL olarak gerçekleştiği, bunun 26 751 205 371 000 TL'sı vergi dışı normal
gelirlerden, 15 038 828 377 000 TL'sı özel gelirlerden, 2 150 000 000 000 TL'si
hazine yardımı ve Devlet katkısından oluşmaktadır. Sözkonusu Genel Müdürlüğün
gelirleri yetersiz kaldığı takdirde Konsolide bütçeden pay almaktadır.
Son yıllarda ilgili kamu kurumunun ödenek yetersizliği nedeniyle normalde
kamu kurumunun yapması gereken hizmetlerin bu kurumlara ait vakıf ve dernekler
eliyle yaptırılmaya başlandığı görülmektedir. Hizmetin fiyatlandırılması olanağını
da sağlayan bu uygulama sonucunda önemli ölçülere ulaşan maddi büyüklükler bu
kurumlarda toplanmaya başlamıştır. Bu durum, kamu hizmeti niteliğinde
faaliyetlerde bulunan veya hizmetin üretilmesi sürecine katılan sözkonusu
kuruluşların gerek yönetilmesi gerekse ilgili kuruluşla bağlantısı olması
nedenleriyle yeni tartışmalara neden olmaktadır. Tartışmaların ana odak noktası
bürokratik kaynaklı rant kavgası olabilmektedir. Bu yapı beraberinde sistemin daha
sağlıklı işlemesi ve dış denetime açılması yolundaki çabaların önünde önemli bir
direnç noktası olmaktadır.
143
3.2.1.3.1.6 Yardım Sandıkları
Bugün Türkiye’de kamu kurumları bünyesinde oluşturulmuş olan bir çok
yardımlaşma sandığı bulunmaktadır. Bunlardan bir kısmı kanunla kurulmuş olup
yasal olarak ana statüleri çerçevesinde faaliyet göstermektedir. Bu kurumların
orijinal gelir kaynakları üyelerinin maaşlarından, sosyal güvenlik kesintisine benzer
şekilde yapılan kesintilerdir (İLKSAN, OYAK, KİT’lerin pek çoğunun bünyesinde
olan yardımlaşma sandıkları gibi). Bu yardım sandıklarının gelir kaynaklarını ve
harcamalarını kamu harcamaları tanımında düşünmek ancak bazı şartların yerine
gelmesi ile mümkün olmaktadır. Katılımcı kişilerin kendi özgür iradeleri ile üyesi
oldukları ve ilgili kamu kuruluşuyla herhangi bir ekonomik ve finansal ilişkisi
olmayan yardım sandıklarını kamu harcama alanı içinde düşünmek doğru değildir.
Bunun aksine, sandığın gelirleri yasal olarak zorunlu bir şekilde (veya fiili durum
yaratılarak) toplanıyor ve/veya sandığın ilgili kamu kuruluşunun ürettiği mal ve
hizmetlerle ekonomik ilişkisi ve finansal kaynak akışı sözkonusu oluyor ise bu tür
sandıkların faaliyetlerinin en azından bir bölümüne kamusal nitelik gözüyle bakmak
yanlış olmayacaktır.80
3.2.1.3.2 Dolaylı Harcamalar
Dolaylı nitelikteki bütçe dışı kamu harcamaları kendi içinde farklılıklar
göstermekle birlikte esas olarak, kamunun taşınmazları (varlıkları) ve üstlenmiş
olduğu yükümlülükler dolayısıyla yapmış olduğu tasarruflar ve harcamalar olarak
tanımlanabilir. Bütçeye doğrudan yansımayan bu nitelikteki faaliyetler günümüzde
özellikle hazine garantileri ve görev zararları nedeniyle önemli harcama
büyüklüklerine ulaşmıştır. Gelişmekte olan ülkelerin bütçe uygulamalarında
karşılaşılan temel problemlerden birisi haline gelen dolaylı harcamalar, kamusal
büyüklüklerin gizlenmesinde kullanılan araçlardan biri olarak birçok ülkenin kamu
mali sisteminde karşımıza çıkmaktadır.
80
8. Beş Yıllık Kalkınma Planı Taslak çalışmaları.
144
Birer kamu kesimi harcama olarak değerlendirilmesi gereken ve Devletin
teşvik politikalarıyla yarattığı vergi indirimleri ve muafiyetleri de dolaylı
harcamalar arasındadır, bunların miktarı bilinmemekte ve bütçelenmemektedir.
Merkez Bankası, kamu bankaları ve diğer KİT’lerin yarı mali faaliyetleri ve
bunların maliyetleri de bilinmemektedir. Üstelik bu faaliyetler genelde, gelir
dağılımı açısından desteklenmesi hedeflenen toplumsal kesimlerin yanı sıra, bu
faaliyetler etrafında örgütlenmiş gruplara aktarılan rantı da finanse etmektedir.81
Benzer şekilde yasal dayanağı bulunan hazine garantilerinin de 1998 yılına kadar
dönemsel olarak belirlenen üst sınırları olmadığı görülmekte ve bunlar
bütçelendirilmemektedir. Garantili borç anapara ve faiz ödemeleri ve bunlardan
geri dönüşler bütçe ödenekleri ile ilişkilendirilmeksizin finansman kısmında
gösterilmektedir. 1997 yılı bütçesi ile garantinin sağlanması, ilgili kurumun bütçe
performansı ve kabiliyeti ile sınırlanmış ancak, bu hüküm işlemeyince 1998 yılı
bütçe kanunu ile hazine tarafından verilecek garantilere 700 milyon $ üst sınır
getirilmiştir. Böyle bir üst sınır getirilmesine neden olan kurumlar açıkça
belirtilmediği için üst sınıra ilişkin bu hükümden beklenen fayda sağlanamamıştır.
Bu düşünceden hareketle 1999 yılı bütçesi ile yerel yönetimlere münhasır olmak
üzere 500 milyon $ garanti verme sınırı getirilmiş, uygulama aynı tutarla 2000
yılında da devam ettirilmiştir.82 2001 Mali Yılı Bütçe Kanununda belediyeler için
aynı limit korunurken, diğer kamu kurum ve kuruluşları için 4 milyar ABD Doları
sınır getirilmiştir (2001 Mali Yılı Bütçe Kanunun, m. 34)
3.2.1.3.2.1 Devlet Mal ve Taşınmazları
Türkiye’de Devlete ait taşınır veya taşınmaz üzerindeki bir tasarrufun mali
boyutunun ortaya çıkması, ancak tasarrufa konu işlemin bir nakit hareket doğurması
ile mümkün olabilmekte ve gerek kullanım, gerekse yönetimleri tamamen o mal ve
taşınmazların bulunduğu kurumlara bırakılmaktadır. Kurumlara Devlete ait mal ve
81
Atiyas, Sayın, (1997), s. 21
82
Dedeoğlu, Emil, Erdem, s.9
145
taşınmazlar
üzerinde
kullandıklarından
tasarruf
dolayı
yetkisi
kurumları
tanınırken,
sorumlu
bu
tutan
kaynakların
bir
nasıl
uygulama
da
bulunmamaktadır. 178 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 13/d maddesine göre
Maliye Bakanlığı Milli Emlak Genel Müdürlüğü Hazinenin özel mülkiyetinde ve
Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki taşınmaz malları kamu hizmetlerinin
görülebilmesi için genel, katma ve özel bütçeli idarelere tahsis etmeye yetkilidir.
Ayrıca, 542 sayılı Kanunla kurulan Arsa Ofisi Genel Müdürlüğü, Türkiye’de
arsaların aşırı fiyat artışarını önlemek amacıyla tanzim alış ve satış yapmakta;
konut, sanayi, eğitim, sağlık ve turizm yatırımları ve kamu tesisleri için arazi ve
arsa sağlamakla görevlidir. Ofis’in mal varlığı içinde bulunan taşınmazlar, satmak
yahut devretmek yoluyla elden çıkarılmaktadır.
Devletin mal ve taşınmazlarının gerektiği gibi takip edilmemesi nedeniyle,
özelleştirme faaliyetleri sonucunda Devlet envanterinden çıkan mal veya taşınmazın
gerçek boyutu görülememekte dolayısıyla özelleştirme sonucu Devlet kasasına
giren nakdin elden çıkan varlık ile ilişkisi (fayda/maliyet) tam olarak
kurulamamaktadır. Kamu taşınmazlarının elden çıkarılışında muhatap sadece hazine
olmamakta, hizmet binası, ağaçlandırma alanı, hastane, üniversite yerleşke alanı
gibi amaçlarla belediyeler ve katma bütçeli kuruluşlarca da yapılabilmektedir.
Kamu taşınmazların üzerinde Devletin hakimiyetini yeterince kuramaması, kötü
niyetli kişilerin hareket alanlarını kolaylaştırmaktadır.
3.2.1.3.2.2 Yarı Mali İşlemler
Bir ülkede Merkez Bankası ve/veya diğer kamu bankaları tarafından girişilen
bazı faaliyetler nitelikleri itibariyle parasal bir işlem yerine mali bir işlem niteliği
taşırlar. Bu işlemler, bir vergileme, sübvansiyon ya da doğrudan transfer niteliği
taşıdıkları halde bir kamu mali işlemi olarak yer almamaları ama özünde bu
işlemlere benzer makroekonomik sonuçlar yaratmaları nedeniyle de, yarı mali
işlemler denilmekte olup, bu tarz işlemler sonucunda oluşan kuruluş zararları,
146
nihayetinde bütçeden karşılanmak zorunda kalınan maliyetler olarak karşımıza
çıkmaktadır.83
Yarı mali işlemlerin Devlet muhasebesi içerisinde açıkça yer almamasının
uygulamadaki en önemli sonucu bütçe açığının ya da kapsamlı bir ifade ile kamu
kesimi borçlanma gereğinin doğru ölçülememesidir.
Yarı mali işlemlerin izlenmesindeki güçlük ve kamu açıklarını gizleme
yönündeki eğilim sonucunda bu işlemler borçlanma ve bütçe işlemleri arasında
gösterilmemektedir. Bu durumda konsolide bütçede, borçlanma ve kamu kesimi ile
ilgili temel göstergeler eksik ve yanıltıcı olmaktadır.
Yarı mali işlemlerin nedenleri özet olarak:
KİT’lerle bütçe dışı ilişkiler kurulması sonucu görünmeyen borçlar oluşur ve
kayıt dışı borçlanma gerçekleşir. Sonuç bütçeye görev zararı olarak yansır ve netice
olarak yarı-mali işlem gerçekleşir.
1-Mali disipline aykırı yasal düzenlemelerin varlığı,
2-Borçlanma ile ilgili limit ve yetki düzenlemelerinin fonksiyonel olmaması,
3-Borçlanma limitlerinin hedeflerle tutarlı olmaması,
4-Yatırım programı, bütçe ödenekleri, bütçe tahminlerininin gerçekçi
olmaması
5-İç borçlarda faiz yükünün artması
bütçeleştirilmeyen, yarı-mali işlemleri ortaya çıkarır. Bu durum hazinenin
gereğinden fazla büyümesine, bütçenin öneminin ve etkisinin azalmasına ve
dolayısıyla maliye politikasının etkinliğini yitirmesine yol açar. Ayrıca Hazinenin
83
Dedeoğlu, Emil, Erdem, s. 9
147
kayıt dışı giderlerinin finansmanı sorunu ortaya çıkar ve faiz dışı fazla yanıltıcı
olur.84
ŞEKİL 2:YARI MALİ İŞLEMLER
Görünmeyen
borçlar
oluşuyor
Kayıtdışı
borçlanma
yapılıyor
Görev Zararı
Borçları
KİT’lerle
bütçe
dışı
ilişkiler
kuruluyor
Mali disipline
aykırı yasal
düzenlemeler
var
Borçlanma ile
ilgili limit ve
yetki
düzenlemeler
i fonksiyonel
değil
Borçlanma
limitleri
hedeflerle
tutarlı değil
Yatırım
programı,
bütçe
ödenekleri,
bütçe
tahminleri
gerçekçi değil
Maliye
Politikası
etkinliğini
yitiriyor
Hazine
gereğinden
fazla
güçleniyor
Bütçeleştirilmeyen
işlemler
ortaya
çıkıyor:
Yarı-Mali İşlemler
Hazinenin
kayıt
dışı
giderlerinin
finansmanı
(nakit dışı)
İç borçlarda
yükü artıyor
Faiz
dışı
fazla
yanıltıcı
oluyor.
Kaynak: Sayıştay-2000 Yılı Mali Raporu, s.21.
84
Bütçenin
önemi
ve
etkisi
azalıyor
2000 Yılı Mali Raporu, Sayıştay, s.17.
148
faiz
Bu raporda yarı mali işlemlerden, uygulamada önemli yer tutan KİT’lerden
doğan görev zararları, Merkez Bankasına kur farklarına karşılık verilen tahviller ve
tahkim uygulamalarından doğan tahviller olmak üzere üç alt başlık halinde ele
alınmaktadır.
3.2.1.3.2.2.1
KİT’lerden Doğan Görev Zararları
Türkiye’de Devletin iktisadi faaliyetleri, 08.06.1984 tarih ve 233 sayılı
“İktisadi Devlet Teşekkülleri ve Kamu İktisadi Kuruluşları Hakkında Kanun
Hükmünde Kararname” ile tanımlanmıştır. Burada, sermayesinin tamamı Devlete
ait, iktisadi alanda ticari esaslara göre faaliyet göstermek üzere kanunla kurulan
Kamu İktisadi Teşebbüslerine İktisadi Devlet Teşekkülü, sermayesinin tamamı
Devlete ait olan ve tekel niteliğindeki mallar ile temel mal ve hizmet üretmek üzere
kanunla kurulan, kamu hizmeti niteliği ağır basan kamu İktisadi Teşebbüslerine
Kamu İktisadi Kuruluşu denilmiştir.
KİT'lerin, sistemli bir şekilde kuruluşları ve gelişmeleri her ne kadar 1930'lu
yıllardan sonra gerçekleşmiş ise de, Cumhuriyet öncesi dönemde özellikle ordu ve
sarayın ihtiyaçlarını karşılamak üzere bazı Devlet işletmelerinin kurulduğu
görülmektedir. Osmanlı döneminde esas olarak ordu ve sarayın ihtiyaçlarını
karşılamak üzere kurulan ve bir anlamda Cumhuriyet'ten sonra kurulan KİT'lere
öncülük eden işletmelerden "Top Asitanesi" adı ile kurulan top dökümhanesinin
kuruluşu onbeşinci yüzyıla kadar dayanmaktadır.85
KİT'lerin yatırım ve işletme finansman açıkları Hazinece karşılanmaktadır.
Finansman fazlası Hazineye devredilmektedir.(233 sayılı KHK m.37)
KİT görev zararı, fiyatlama süreci veya özel görevler verilmesinden dolayı
oluşmaktadır. KİT’lerin mal ve hizmetlerinin fiyatının hükümetler tarafından tespit
edilmesine paralel olarak, tespit edilen fiyatın maliyetin altında olması halinde
85
1994 Kamu İktisadi Teşebbüsleri Genel Raporu, T.C. Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu, Ankara1996, ss.5-6.
149
aradaki fark veya hükümet tarafından KİT’e özel bir görev verilmesi sonucunda
oluşacak zarar görev zararı sayılmaktadır.
KİT’lerin oluşacak görev zararı rakamları önceden kesin olarak tahmin
edilemediğinden Bütçeye konan görev zararı ödenekleri, geçmiş yıllarda oluşan ve
hazine tarafından incelenerek kesinleştirilen görev zararları esas alınarak
hazırlanmaktadır. Diğer taraftan görev zararı ödenekleri kısıtlı bütçe imkanları
nedeniyle gerçekleşen rakamların çok altında kalabilmektedir. Bunu telafi
edebilmek amacı ile KİT’lerin Hazineden Görev Zararı Alacakları, Hazineye olan
borçlarına mahsup edilebilmektedir. 1999 yıl sonu itibariyle KİT’lerin birikmiş
görev zararı alacakları 1.4 trilyon TL olup, bunun 540 milyar liralık bölümü
TEKEL’in tütün destekleme alımlarından kaynaklanmaktadır.86
1994 yılından itibaren tarımsal girdilerin ve bazı tarım ürünlerinin
desteklenmesi amacıyla bütçeden kaynak ayrılmaya başlanmıştır. Özellikle 1996
yılından itibaren Kamu İktisadi Teşebbüsleri finansman dengesi, tarımsal
destekleme fiyatları ve toplu iş sözleşmeleriyle ücretlerde sağlanan yüksek oranlı
artışlardan olumsuz yönde etkilenmiştir. Tarımsal ürün destekleme alımı yapmakta
olan KİT'lerin öz kaynaklarının yetersizliği ve stok devir hızlarının düşüklüğü
yabancı kaynak kullanımını zorunlu hale getirmiş ve bu kuruluşların finansman
yükleri hızla artmıştır. Tüm bu gelişmeler bütçe açığının artmasında önemli bir
etken olmuş ve yapısal reformların yapılmasını gerekli kılmıştır ve tarımda
doğrudan gelir desteği sistemine geçiş için çalışmalar başlatılmıştır.
1999 yılında 233 sayılı Kanun Hükmünde Kararname kapsamındaki
KİT’lerin 1,2 katrilyon liralık görev zararı tahakkuk etmiş, bu tutarın sadece 80
trilyon lirası ödenebilmiş, 757 trilyon lirası ise hazineye olan borçlarına mahsup
edilmiş ve sonuç olarak 752 trilyon liralık bölümü destekleme alımlarından olmak
•
86
8.Beş Yıllık Kalkınma Planı Hazırlık Çalışması, 35.
150
üzere toplam 1,6 katrilyon TL tutarında işletmeci KİT görev zararı oluşmuş ve bu
büyüklükte bir tutar bütçe ile ilişkilendirilmemiştir.87
Kamu bankalarının 1998 yıl sonu, itibariyle toplam görev zararı yaklaşık 4
katrilyon liraya ulaşmıştır. Bu tutarın 590 trilyon liralık bölümü 1999 mali yılı
bütçesine konulan, T.C. Ziraat Bankası ve Türkiye Halk Bankasının çeşitli kanun ve
kararnamelerden doğan ve bütçe ödenekleri ile karkarşılanamayan 31.12.1998
itibariyle mevcut görev zararlarının %15’ini geçmeyen kısmının tasfiye edilmesini
teminen özel tertip Devlet tahvili ihrac edebileceği (4393 sayılı Kanun m.43.)
hükmü uyarınca özel tertip Devlet tahvili ihraç edilerek ödenmiştir. Aynı uygulama
2001 yılı bütçesiyle de devam etmiş (m.44), sözkonusu 1999 yıl sonu itibariyle
kamu bankalarının birikmiş yaklaşık 10 katrilyon TL tutarındaki görev zararının
%15’ine denk gelen kısmı karşılığında yaklaşık 1.5 katrilyon TL tutarında özel
tertip Devlet tahvili ihraç edilerek ilgili bankalara verilmiştir. Bunun dışında, 2000
yılı bütçesi ile başlatılan yeni bir uygulama ile, özellikle kamu görevi yükü nedeni
ile mali yapısı ciddi biçimde bozulmuş olan kamu bankalarına, yıl içinde açılacak
olan destekleme kredilerine uygulayacakları faiz oranı ile kaynak maliyeti
arasındaki farktan kaynaklanan ve banka mali yapısı üzerinde olumsuz etki bırakan
uygulamalar karşılığında bütçeden 725 trilyon TL tutarında ödenek aktarılması
öngörülmektedir.88
Görev zararının kesinleşmesi uzun zaman almaktadır. Bu, görev zararının bir
borç ilişkisine dönüşmesine yol açmaktadır.
Görev zararına ilişkin kararların doğurduğu mali yük uzun bir süre geçtikten
sonra
ortaya
çıktığından,
kararları
alanlar
bu
işlemlerin
maliyetini
katlanmamaktadırlar. Bu nedenle sorumluluk mekanizması işlememekte ve
•
87
8. Beş Yıllık Kalkınma Planı Hazırlık Çalışması, 36.
•
88
8. Beş Yıllık Kalkınma Planı Hazırlık Çalışması, 36.
151
gelecekte çok önemli mali yükümlülüklere yol açabileceği bilindiği halde görev
zararı kararları alınmaktadır.
TABLO 11: GÖREV ZARARI BORÇLARININ TUTARI VE MİLLİ
GELİRE ORANI
TL.
YILLAR
TOPLAM GÖREV ZARARI BORÇLARI
Görev Zararı
Borçları/GSMH
1996
842.000.000.000.000.
%7
1997
1.911.000.000.000.000
%9
1998
4.954.000.000.000.000
%9
1999
13.000.000.000.000.000
%17
Kaynak: 2000 Mali Yılı Raporu, Sayıştay, s. 127.
Kamu bankalarına görev zararı alacakları nedeniyle piyasa faizinin çok
üstünde faiz ödenmektedir. 2000 yılı için bu oran piyasa faizinin %35 üzerindedir.89
Tablodan da görüleceği üzere Türkiye’de görev zararının miktarı oldukça
yüksektir. Görev zararının GSMH’ya oranı 1996 yılında %7 iken 1999’da %17’ye
ulaşmıştır. 1999 yılındaki bu oran aynı yıl konsolide bütçe harcamalarının yaklaşık
yarısına tekabül etmektedir.
3.2.1.3.2.2.2
89
Merkez Bankasına Kur Farklarına Karşılık Verilen Tahviller
2000 Mali Yılı Raporu, Sayıştay, 127.
152
T.C Merkez Bankası Kanununun 61. Maddesi hükmü gereğince Türk
parasının değerinin değiştirilmesi halinde Bankanın aktif ve pasifindeki altın ve
dövizlerin yeniden değerlendirilmesi dolayısıyla lehte veya aleyhte doğacak farklar
Banka ve Başbakanlık arasında belirlenecek esaslara göre tasfiye edilmektedir.
Merkez Bankası, yeniden değerlemeden oluşan zararını Hazineye aktarmakta, fakat
Hazine karşılığında senet verene kadar Konsolide Borcun bu kısmı için faiz
ödememektedir.
3.2.1.3.2.2.3
Tahkimlerden Kaynaklanan Tahviller
Tahkim uygulaması kamu kurum ve kuruluşlarının birbirlerine olan borç ve
alacaklarının mahsup edilmesi işlemi olup, ülkemizde oldukça yaygın kullanılan bir
yöntemdir. Tahkimler ayrı bir Kanunla yapılmış ve çoğunlukla bu işlemler Bütçe
dışında gerçekleşmiştir.
Hazine, çeşitli Tahkim Kanunları uyarınca, Belediye ve KİT’lerin SSK’ya,
Ziraat Bankası’na, Merkez Bankası’na, diğer bankalara ve birbirlerine olan borçları
ve alacaklarının netleştirilmesi sonucunda oluşan borçları üstlenerek, tahkim olunan
borçlar için yapılacak olan anapara-faiz ödemelerinin gerektirdiği tutarda net
alacaklı kuruluşlara (ki bunlar çoğunlukla kamu bankalarıdır), faizleri genellikle
piyasa koşullarından düşük özel tertip Devlet iç borçlanma senetleri ihraç etmiştir.
Bu tahvillerin işlemiş faizleri karşılığında ilgili yıl bütçe kanunları gereğince yeni
tahvil ihraç edilebilmektedir. Yine ilgili yıl bütçe kanunları gereğince sözkonusu
tahvillerin faiz tutarları yerine ayrıca özel tertip Devlet tahvili ihraç edilmektedir.
Nakit dışı tahviller arasında yer alan tahkim tahvilleri, yürütmenin “harcama
olarak görünmeyen” harcama yapmasına imkan tanıması bakımından gerek
bütçenin saydamlığını gölgelemesi, gerekse kamu faaliyetlerinin gerçek boyutunu
gizlemesi bakımından mali disiplin üzerinde son derece olumsuz etki yaratmaktadır.
153
3.2.1.3.2.3 Koşullu Yükümlülükler (Contingent Liabilities)
Koşullu yükümlülükler, henüz Devlet borcu niteliğinde olmamakla birlikte
gelecekte borca dönüşebilecek ve ödeme gerektirecek taahhüt ve kefaletlerdir.
2001 Mali Yılı Bütçe Kanunun D işaretli cetvelinde hazine garantilerinden
kaynaklanan yükümlülüklerden Hazinece 2001 mali yılında üstlenilmesi muhtemel
ödemeler gösterilmiştir. Bu çerçevede;
Yerel Yönetimler için
485 000 000 milyon TL.
KİT’ler için
435 000 000 milyon TL.
Fonlar için
20 000 000 milyon TL.
Üniversiteler için
100 000 milyon TL.
Yap- İşlet- Devret Pr. için
90 000 000 milyon TL.
TOPLAM
1 030 100 000 milyon TL.
öngörülmüştür. Bu uygulama Türkiye’de Mali saydamlığın sağlanması
yönünde atılmış önemli bir adımdır.
Aşağıda Türkiye’deki mevcut koşullu yükümlülükler özellikleri itibariyle
belirtilmektedir.
3.2.1.3.2.3.1
Garantili Dış Borçlar
Devletin nakit ve ödeme zarureti ancak borçlunun güç durumda olması
nedeniyle sözkonusu olacağından, genelde borç garantileri harcama planları veya
ödenek taleplerinde yer almaz. Bununla beraber birçok ülke borçlanma ile ilgili
olarak parlementoyu bilgilendirmektedir.90
90
Öztek, Çağlayan,s.20.
154
Türkiye’de Hazine, Bütçe Kanunlarına dayanarak özel hukuk hükümlerine
tabi olsa dahi sermayesinin %50’sinden fazlası kamu payından oluşan kuruluşlar da
dahil olmak üzere kamu kurum ve kuruluşların borçlanmalarına garanti
verebilmektedir.
1995 yılından bu yana garantili krediler nedeniyle hazinece üstlenilen
garantili borç ödemelerinin hem faizleri hem de anaparaları bütçe ile
ilişkilendirilmeksizin
anapara
ödemelerinde
izlenmeye
başlanmıştır.
Oysa
uluslararası kabul görmüş prensipler uyarınca bu kalemin harcamalar içerisinde
gösterilmesi gerekmektedir. Özellikle borçlanma gereği içinde giderek artan bir
paya sahip olan bu tür işlemlerin bütçe dışında bırakılması mali disiplini bozmakta
ve bütçenin saydamlığına gölge düşürmektedir.
Hazine Müsteşarlığının, dış borçlarına garanti verdiği kuruluşlar; büyük şehir
belediyeleri, il özel idareleri, KİT’ler, üniversiteler ve özelleştirme kapsamındaki
bazı kuruluşlardır. Garanti verilen kredilerin geri ödenmesi aşamasında kredinin asıl
borçlusu olan kuruluşlar, bütçe ödeneklerinin yetersizliği, programsızlık, garanti
verilirken objektif kriterlerin olmaması, siyasi etki, kuruluşların Hazine garantisine
sığınarak kaynaklarını arttırma istekleri sonucunda bu kredileri ödememe giderek
daha sık başvurdukları görülmüştür
1992-1999 (1999 ikinci çeyrek itibariyle geçici) yılları arasında Hazine
Müsteşarlığı tarafından üstlenilen garantili dış borç stoku 5.9 milyar ABD Dolarına
ulaşmış olup bu tutarın 2.1 milyar ABD Doları yerel yönetimlerden, 2.8 milyar
ABD Doları KİT’lerden, 692 milyon ABD Doları fonlardan ve 402 milyon ABD
Doları ise yatırım ve kalkınma bankalarından kaynaklanmaktadır. Garantili dış
borçlardan vadesi geçmiş hazine alacakları Kasım 1999 ayı itibariyle 1.2 milyar
ABD Dolarına ulaşmış olup, bu rakamın hemen hemen tamamına yakını (% 96)
yerel yönetim garantileridir.
Yine 1992-1999 döneminde hazine garantili borçlardan hazinece üstlenilen
borçların toplamı 5.3 milyar ABD Dolarına ulaşmış, bu tutarın 3.4 milyar ABD
155
Dolarlık bölümünü ise yerel yönetimlerin garantili borçları için yapılan geri
ödemeler oluşturmuştur.
Hazine tarafından tahsil edilemeyen garantili borçların önemli bir kısmının
belediyelere ait olması sonucunda ilk kez 1998 yılı Bütçe Kanunu ile miktar
sınırlaması getirilmiş ancak, bu tutardan yararlanacak kuruluşlar için herhangi bir
ayırım gözetilmediği için tahsis edilen bu miktarın büyük bölümü belediyeler
tarafından kullanılmış ve garantili borçlarını geri ödeyen diğer bazı KİT’lere (Türk
Hava Yolları gibi) yatırımları için garanti verilmesine engel olmuşlardır.91
3.2.1.3.2.3.2
Devirli Krediler
Devirli ve tahsisli krediler Hazinece yurt dışından borçlanılıp Bütçe
Kanunlarında yer alan hükümler (2000 Mali Yılı Bütçe Kanunun m. 34, 2001 Mali
Yılı Bütçe Kanunun m. 34.) çerçevesinde kurumlara devredilen kredilerdir. Bu türlü
kredilerde her ne kadar kredi kamu veya özel kuruluşa devredilse bile borçlu olarak
Hazine görülmektedir.
Bütçe kanunları hükümleri uyarınca kuruluşlara devredilen kredilerin
şartlarının kredi anlaşmalarında yer alan şartlarla aynı olması gerekir. Ancak Hazine
tarafından bütçe kanunlarına göre yurt dışından temin edilip özel sektöre devredilen
bazı kredilerin devir şartlarının kullanıcılar lehine farklı hükümler içerdiği ve bu
kredilerin Hazine tarafından hazırlanan cetvellerde gösterilmediği tespit edilmiştir.
Devirli kredilerle ilgili gerçekçi değerlendirmelere ulaşılması ancak Hazinenin
vadesi geçmiş veya vadesi gelmemiş bütün devirli kredi alacaklarının bilinmesi ile
mümkün olacaktır.92
91
HÜRCAN, Yasemin, Mali Disiplinin Sağlanmasında Yasal Düzenlemelerin Yeri, Önemi, ünya
Uygulamaları ve Türkiye Örneğinin İncelenmesi, Araştırmalar ve İncelemeler Dizisi 23, Başbakanlık
Hazine Müsteşarlığı Ekonomik Araştırmalar Genel Müdürlüğü, Ağustos 1999, s. 74
92
Sayıştay Başkanlığı, Hazine İşlemleri Raporu (1998), s.16
156
TABLO
12:
HAZİNE
TARAFINDAN
DEVREDİLEN
DIŞ
KREDİLERDEN DOĞAN ALACAKLAR (1998 Yıl sonu)
TL.
HAZİNE ALACAKLARI
ANAPARA+FAİZ
98.638.208.384.000
GECİKME FAİZİ
98.788.945.451.000
TOPLAM
197.427.153.835.000
Kaynak: Sayıştay 1998 Yılı Hazine İşlemleri Raporu, s. 17.
Hazine Müsteşarlığı devirli ve garantili kredilerden kaynaklanan alacaklarını
tam olarak takip edememektedir. Bu hesapların takip edildiği hesap Sayıştay
tarafından 1997, 1998 ve 1999 yıllarında red edilmiştir.
Garantili ve devirli kredilerle ilgili muhasebe düzenlemeleri yetersiz
kalmaktadır. Bu konuda hazinenin ve kuruşulların sorumluluğuna ilişkin uygun ve
yeterli bir sistem tesis edilememiştir.93
Tablo 12’den de görüleceği üzere, Hazinenin devirli kredilerden kaynaklanan
alancakları kesin olmamakla birlikte 1998 yıl sonu itibariyle 197.427.153.835.000
TL.’ye ulaşmıştır.
Devirli kredi uygulaması özellikle geçmişten gelen uygulama alışkanlığı
nedeniyle kamusal kaynak kullanımı konusunda saydamlıktan uzak bir yapı
göstermektedir. Bu şekilde kullanılan kaynaklar kamusal karar alma sürecindeki iç
ve dış denetimlerin dışında kalmaktadır.
3.2.1.3.2.3.3
93
İç Kefaletler
2000 Mali Yılı Raporu, Sayıştay, s.105.
157
Toprak Mahsulleri Ofisine verilen kefaletler, Gelir Ortaklığı Senetleri
ödemeleri, otoyol senetleri ödemeleri ve Özelleştirme İdaresine verilen kefaletler
garantili iç borçların kapsamını oluşturmaktadır.
2000 Mali Yılı Bütçesi ile hazine kefaleti, Türkiye İhracat Kredi Bankası
AŞ’nin (EXİMBANK) kredi, sigorta ve garanti faaliyetleri nedeniyle yüklendiği
işlemlerden doğabilecek politik riskler ve Özelleştirme İdaresince, özelleştirme
programı çerçevesinde yapılacak borçlanmalar ile (75 trilyon liralık bir sınır
getirilmiştir) sınırlandırılmıştır.
3.2.1.3.2.3.4
Mevduat Sigortası
Türkiye’de özellikle 1994 yılında meydana gelen mali kriz sonucunda bazı
bankaların sistem dışına çıkarılmasından sonra tasarruf mevduatının tamamı Devlet
güvencesi altına alınmış böylece güven ortamının yeniden tesisi amaçlanmıştır.
Türkiye’de faaliyet gösteren ve mevduat kabulüne yetkili bulunan bankaların
yurtiçi şubelerinde gerçek kişiler tarafından açılmış olan Türk Lirası cinsinden
tasarruf mevduatı (nama yazılı Türk Lirası mevduat sertifikaları da dahil) ile
Türkiye’de yerleşik gerçek kişilere ait tasarruf mevduatı niteliğini haiz döviz tevdiat
hesapları mevduat sigortasına tabidir.
3.2.1.3.2.3.5
Yap İşlet/Yap İşlet Devret Projeleri
Yap-İşlet-Devret modeli kamunun, kendi kaynakları ile gerçekleştiremediği
altyapı ihtiyacını özel sektör kaynakları ile karşılamak amacından ortaya çıkmıştır.
Yap-İşlet-Devret modeli ile gerçekleştirilen projeler için sağlanan garantileri için
elektrik enerjisi alanındaki faaliyetler örnek olarak gösterilebilir. Üretilen enerjinin
TEAŞ veya TEDAŞ tarafından satın alınması garantisi, enerji üretimi için gerekli
olan girdi garantisi, yatırım süresince kısa süreli ek kredilere ihtiyaç olması ve
alınan kredinin enerji fonundan veya yabancı kaynaktan sağlanması durumunda
kredi garantisi, enerji fonunun, anlaşmada tesisin idareye devredilmesini öngören
maddeleri nedeniyle yapacağı ödemelere karşı garanti, enerji fonunun yapacağı
158
diğer ödemelere karşı garantiler bunlardandır. Bu garantilerin tamamı ödeme
garantisi niteliğinde olup, şirkete performans garantisi sağlanmaktadır.
Hazine garantili Yap İşlet Devret projeleri ile ilgili olarak ilk kez 1999
yılında garanti yükümlülüğü doğmuş ve İzmit Büyükşehir Belediyesi adına 111
milyon ABD Doları tutarında su faturası ürün satış garantisi olarak üstlenilmiştir.94
3.2.1.3.2.4 Yatırım Stoku (İhalesi Yapılmış Yıllara Sari Projelerden Oluşan)
Yatırım stoku, genel anlamda kamu kesimi tanımı içinde yer alan
kuruluşların, yıllara sari yatırım projeleri ile ilgili olarak ihaleye çıkması, ihale
sonucunda yaptığı sözleşme ile keşifte belirlenen tutarlar üzerinden üstleniciye karşı
bir yükümlülük altına girmesi olarak tanımlanabilecek türden Devlet taahhütleridir.
Kamu kuruluşlarının toplam yatırımları ilgili yıl yatırım programında yer
almaktadır. 2000 yılı itibariyle bakıldığında yatırım programında yer alan ve henüz
tamamlanmamış olan 5.321 projenin toplam tutarı yaklaşık olarak 151 milyar
dolardır. Bu proje stoku yeni proje alınmamak kaydıyla yaklaşık 10 yılda
tamamlanabilecektir.
3.2.1.3.2.4.1
Diğer Koşullu Yükümlülükler
Diğer çeşitli yükümlülükler başlığı altında yukarıda sayılan mali riskler
dışında
kalan
yükümlülükler
ifade
edilmektedir.
Bunlara
çeşitli
kanuni
düzenlemeler veya anlaşmalarla sermaye taahhüdü altına girilmesi, bir olayın vuku
bulması durumunda kamunun kanunlardan kaynaklanan bir yükümlülük altına
girmesi, yasal takip ve anlaşmazlıklar, kamunun çeşitli durumlarda imzaladığı
sözleşmeler örnek olarak verilebilir.
94
8.Beş Yıllık Kalkınma Planı Hazırlık Çalışması, 39.
159
3.2.1.3.2.5 Vergi Harcamaları
Vergi harcamaları vergi yapısı içinde kabul gören sınırdan sapmalar olarak
tanımlanmaktadır. Bunlar vergi sistemi içinde verilen yardımlar ve sübvansiyonlar
olarak düşünülebilir. Bütçe dökümanları, sübvansiyonları doğrudan doğruya
yansıtırken, harcama kararları süreci içinde vergi harcamaları dikkate alınmaz.
Vergi ve doğrudan harcamalar göreli olarak ayrı şekilde muamele görür. Bununla
birlikte, bazı ülkeler vergi harcama analizlerini geliştirerek bütçe devresine entegre
etmekte; yasama organına ve kamuya daha fazla bilgi vermektedirler.
Fransa, İspanya ve A.B.D.’de konsolide vergi harcamaları kanunlara göre
talep edilmekte ve yasama organına sunulmaktadır. Kanada’da hükümet vergi
harcamalarının tahmini değeri hakkında rapor hazırlamayı taahhüt etmiştir.
Avustralya, Almanya ve İngiltere’de vergi harcamaları tahminleri düzenli olarak
yasama organına sunulmaktadır.95
Devletin ekonomik veya sosyal gerekçelerle çeşitli kesim ve gruplara
diğerlerine göre bir vergi avantajı sağlaması şeklinde özetlenebilecek olan vergi
harcamaları çok yaygın bir politika aracı olarak kullanılmaktadır.
Çeşitli sektörleri teşvik amacıyla kullanılan vergi indirimleri, istisnaları,
çeşitli sosyal grupları teşvik amacıyla çıkarılan muafiyetler veya vergi indirimleri
tipik vergi harcamalarındandır.
Vergi harcamaları bir vergi politikası aracı olarak çok yaygın bir kullanım
alanına sahip olmakla birlikte, bu nitelikteki harcamaların miktarı ve kapsadığı
kesimler
genellikle
bilinmediği
gibi
aynı
zamanda
bu
harcamalar
bütçelendirilmemektedir.
Halbuki kamuoyunun ve meclisin böyle bir karar sonucu toplumun hangi
kesimlerine kaynak aktarıldığını bilmek en doğal hakkı olmalıdır veya böyle alınan
95
Öztek, Çağlayan, s.21.
160
bir kararın maliyetinin ne olduğunun bu karara katkıda bulunan insanlar tarafından
önceden biliniyor olması esas olmalıdır. Türkiye’de bugüne kadar vergi harcaması
niteliği olan kanun veya diğer kararların ne ilgili metinler içinde ne de gerekçe
içinde bir hesaplamasının yapıldığını görmek mümkün değildir.
3.2.1.3.2.6 Çeşitli Kanunlarla Getirilen Vergi Benzeri Düzenlemeler
(Bütçeyle İlgisi Kurulmayan ve Doğrudan Kuruma Aktarılan Gelirler)
Bütçe kanunu dışındaki diğer düzenlemelerle, çeşitli kuruluşlara vergi
benzeri gelir toplama yetkisi verilmektedir. Bu çeşit gelir transferlerinin bütçeyle
ilişkisi kurularak, ilgili kuruma aktarılması gerekirken, gelirin kurumca doğrudan
toplanması bu miktarın kamusal harcama alanı dışında kalmasına neden olmaktadır.
Buna örnek olarak elektrik tüketimleri üzerinden TRT’ye aktarılan pay
gösterilebilir.
3.2.1.3.2.7 Dış Proje Kredisi Uygulamaları
Dış Proje Kredisi Belirli bir projenin tamamen veya kısmen dış finansmanı
için yabancı ülkeler, uluslararası kuruluşlar, yabancı bankalar ve yabancı ülkelerde
yerleşik diğer finans kurumlarından sağlanan kredilerdir.
Dış proje kredisi uygulaması genellikle bütçe dışında formüle edilmekte ve
bütçe denetimi bu nitelikli harcamalar için sözkonusu olmamaktadır. İkraz
Anlaşmalarında yer alan hükümlerle Dünya Bankası, Proje kredileriyle ilgili İkraz
Anlaşması'nın uygulanması için kadrosu, bu kişilerde aranılacak özellikler İkraz
Anlaşmaları ve eklerinde yer alan hükümlerle ve fiilen Dünya Bankası tarafından
belirlenen, bir "Proje Koordinasyon Birimi" veya "Proje Uygulama Birimi (PUB)"
oluşturulmasını zorunlu kılmaktadır.
Proje kredisini kullanacak kurum veya kuruluş İkraz anlaşmalarında
belirlenmekte ve kullanıcı kurum veya kuruluş bünyesinde PUB oluşturulmaktadır.
İkraz anlaşması çerçevesinde yapılan sözleşmeler bizzat PUB'leri tarafından
hazırlanmakta, ikrazdan karşılanacak mal ve hizmet alımlarıyla ilgili sözleşme
161
PUB'un oluşturulduğu kamu kurumunun amiri tarafından imzalanmaktadır. Özetle
PUB'lar, yetkili fakat sorumsuz birimler durumunda olabilmektedirler.96
PUB tarafından yapılan satın almalarda Dünya Bankası satın alma usullerinin
kullanılması zorunludur. Ancak, Dış Proje Kredileriyle gerçekleştirilen kamu
alımları 1050 sayılı Kanunun 64. maddesi gereğince vizeye tabidir.
Kamu Mali sisteminin saydamlığı bu gibi uygulamalar için sözkonusu
olmamaktadır. Bu projelerde yapılan harcamaların büyük bir kısmı Devlet
harcamaları arasında görülmemektedir. Yalnız geri ödenen kredilerin bazı faiz
ödemeleri Bütçe'de gider olarak görünmekte, anapara, faiz ve kredi masrafı
ödemeleri Hazine bünyesinde ödeme olarak kayda alınmaktadır.
Tek avantajlı yanı, uzun vadeli kredi geri ödemesi olan dış proje
kredilerinden Dünya Bankası kredilerinin maliyeti hiç bir kuruluş tarafından ortaya
konulamadığı gibi bu kredilerde kamu adına denetim sadece (Dünya Bankası
satınalma usullerine) uygun olarak kullanılıp kullanılmadığı açısından Hazine
Kontrolörleri veya bağımsız denetçiler tarafından yapılmaktadır.
3.2.1.3.3 Kayıt Dışı Bütçe
Kayıt dışı bütçe, bütçe çerçevesindeki bazı gelir ve giderlerin kayıt dışı
kalmasıdır. Bu işlemler doğrudan genel ve katma bütçeli idarelerce gerçekleştirilir;
ancak, bütçeye gelir yada gider olarak kaydedilmediğinden bütçede görünmez, gizli
kalır. Kayıt dışı bütçe işlemleri doğrudan genel ve katma bütçe içindeki kurumlar
tarafından gerçekleştirilmekte, ancak kaydedilmemektir.97
Bu tür bütçeleştirilmeyen işlemler daha çok borçlanma ile ilgilidir. Örneğin,
bazı durumlarda Devlet borçlarının ödenmesi gereken faizleri yerine tahvil (1 yıl ve
daha uzun vadeli Devlet borç senedi) veya bono (bir yıldan kısa vadeli borç senedi)
96
Beş Yıllık Kalkınma Planı Hazırlık Çalışması, 41.
97
SAYIŞTAY- 2000 Yılı Mali Raporu, s.10.
162
verilmekte, bu işlemler gider olarak kaydedilmemektedir. Yine benzer şekilde
hükümetin görev zararı borçlarına karşılık olarak alacaklı kuruluşlara tahvil
verildiğinde gider kaydı yapılmamaktadır.
1997 Yılı Hazine İşlemleri Raporunda 1997 yılına ilişkin borçlanma
işlemlerinin Sayıştayca incelenmesi sonucunda kayıt dışı kalan giderlerden önemli
olanlar arasında şunlar sayılmaktadır:
Nakit dışı borçlanma senetlerinin faiz ödemeleri,
Dış borçlarla finanse edilen giderlerin büyük bir kısmı (ayni krediler ve
tahvil komisyonları gibi),
Hazine tarafından üstlenilerek ödenen garantili borçlar,
Merkez Bankasına yeniden değerleme ile aleyhte oluşan kur farklarına
karşılık verilen tahviller yada lehte oluşan kur farklarına karşılık mahsup edilen
tahviller.
Diğer yıllarda KİT’lere verilen görevler karşılığında oluşan borçlar, tahkim
uygulamaları
ve
savunma
borçlarının
da
karşılığı
gider
kaydedilmeden
gerçekleştirildiği bilinmektedir.98
Kayıt dışı bütçe işlemleri, mahsup borçlanma, nakit dışı borçlanma veya yarı
mali işlem adı altında karşımıza çıkmaktadır. Bu tür borçlanma işlemleri nakit akışı
oluşturmadan
gerçekleşir.
Mahsup
veya
nakit
dışı
borçlanma
olarak
nitelendirilmelerinin nedeni budur. Yapılması gereken bir ödeme yerine borç senedi
verilerek hesaplaşılması yada alınması gereken bir gelirin mevcut borca karşılık
tutulması gibi. Yarı mali işlemler ise muhasebe sisteminde gerçek anlamda tek
taraflı olarak kaydedilmektedir. Sadece borç kaydı yapılmakta; ancak, bu borcun
nereden kaynaklandığı görünmemektedir. Mali tabloları şaşırttığı ve bir kısım
98
SAYIŞTAY- 2000 Yılı Mali Raporu, s. 14.
163
işlemleri gizlediği için yarı mali işlemler muhasebe açısından çok sakıncalı sonuçlar
doğurur. Yarı mali nitelikteki işlemlerin tek taraflı kaydedilmesi bir tercih sebebidir.
Bu hesapların çift taraflı kayıt edilmesi de pekala mümkündür.99
3.2.2 Türkiye’nin Borçlanma Durumu
Kamu gelirlerinin kamu giderlerini karşılamaya yetmemesi durumunda
aradaki fark borçlanma yolu ile kapatılmaktadır. Bir yıl içinde borçlanma miktarının
ne kadar olacağı Türkiye’de yılları bütçe kanunlarının denge maddesinde yer
almaktadır. Bunun dışında dış borçlara ilişkin devir ve garanti mekanizmasına
ilişkin hükümler de yılları bütçe kanunlarında yer almaktadır. Dış borçlara ilişkin
devir ve garanti mekanizmasını düzenleyen hükümler 1998 yılı bütçesiyle getirilen
bir takım miktar kısıtlamaları hariç neredeyse hiç değişmeden günümüze kadar
gelmiştir. Buna göre, dış borçlanma suretiyle sağlanan imkanları kamu ve özel
sektör kurumlarına devretmeye veya kullandırmaya Hazine Müsteşarlığının bağlı
olduğu Bakan yetkilidir. 100
Dış borçlanma imkanları Merkez Bankası veya Türkiye’de yerleşik kurumlar
ile Türk Bankaları tarafından sağlanması halinde bu kredilerin kısmen veya
tamamen Hazine Müsteşarlığınca devralınmasına ve devralınan bu tutarların tekrar
kamu kurumlarına devredilmesine anılan Müsteşarlığın bağlı olduğu Bakan
yetkilidir. Sermayesinin yarısından fazlası kamuya ait olanlar da dahil olmak üzere
kamu kurum ve kuruluşlarının yurt dışı borçlanmalarına garanti verilmesi Hazine
Müsteşarlığının bağlı olduğu Bakanın yetkisindedir.
Bu yetkiler 1998’e kadar hiçbir ön koşula dayandırılmadan verilmiştir.
Ancak, 1998 yılı ve sonrasında miktar kısıtı getirilmiştir. Miktar kısıtı Hazinenin
99
SAYIŞTAY- 2000 Yılı Mali Raporu, s. 15.
100
Dedeoğlu; Emil; Erdem, s.52.
164
üstlendiği riskin boyutunu bir ölçüde daraltmakla birlikte herhangi bir objektif
kriter uygulanmadığı sürece sınırlı bir etkiye sahip olacaktır.
TABLO 13: TÜRKİYE’DE DEVLET BORÇLARININ GSMH’YA ORANI
YILLAR
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
İÇ BORÇLAR 15.4
DIŞ
BORÇLAR
TOPLAM
17.6
17.9
20.6
17.3
21.0
43.4
21.4
44.1
21.7
46.9
1999
*
29.3
55.1
64.4
65.5
69.6
84.4
•
*Tahmin
•
Kaynak: 2000 Yıllık Ekomik Rapor, Maliye Bakanlığı, ss.98,105.
Türkiye’de Devlet borcu sürekli bir artış göstermiş, 1996 yılında toplam
Devlet borcunun GSMH’ya oranı %64.4 iken bu oran 1997’de, %65.5’e, 1998’de
%69.6’ya ve 1999 yılında %84.4 ile en yüksek orana ulaşmıştır.
Diğer ülkelere bakıldığında ekonomik istikrar ile borçlanma oranının
paralellik arzettiği görülmektedir. Amerika Birleşik Devletlerinde GSYİH’nın
yaklaşık %60-70’lerinde seyreden brüt kamu borçları oranının 2001 yılında
%56.2’ye düşürülmesi hedeflenmektedir, Japon ekonomisinde yaşanan durum
borçlanma oranında da kendini göstermekte ve son yıllarda ani bir artış göstererek
%119’lara ulaşmıştır. Borçlanmada belli mali kurallara (Altın Kural) sahip
İngiltere’de brüt borçlanma oranı GSYİH’nın %50’lerindedir ve son yıllarda bu
oran daha da düşmüştür. IMF Mali Saydamlık Standartları Tüzüğü açısından
bakıldığında saydam bir mali yapıya sahip olduğu söylenen Avustralya, İsveç gibi
ülkelerde bu oran %22’lere kadar düşebilmektedir.
Dünyadaki diğer ülkelerle karşılaştırıldığında Türkiye’nin borçlanma
oranının istikrar açısından endişe verici boyutlara ulaştığı söylenebilir. Bu nedenle
Türkiye’nin borç yönetiminin yeniden gözden geçirilmesi bir zorunluluk teşkil
etmektedir.
165
TABLO 14: BRÜT KAMU BORÇLARI ( GSYİH’nın Yüzdesi Olarak)
8
1996
1997
1998
1999
2000*
2001*
ABD
73.9
71.6
68.6
65.1
60.2
56.2
JAPONYA
80.5
84.6
97.4
105.3
112.8
119.4
ALMANYA
61.9
62.8
63.3
63.5
63.5
63.3
FRANSA
62.4
64.7
65.2
65.0
63.9
62.6
İTALYA
121.8
119.8
117.7
116.6
112.9
108.9
İNGİLTERE
58.5
58.9
56.2
53.0
49.7
46.9
KANADA
100.9
97.9
97.0
93.0
85.1
80.3
76.4
76.1
76.7
76.0
74.2
72.8
YUKARIDAKİ
TOPLAMI
ÜLKELERİN
AVUSTRALYA
40.0
38.3
33.0
26.2
23.6
22.6
AVUSTURYA
68.3
63.9
63.5
64.9
64.3
63.4
BELÇİKA
128.3
123.0
117.4
114.3
109.8
104.8
DANİMARKA
68.1
64.7
59.8
55.4
50.8
46.7
FİNLANDİYE
66.6
64.9
61.5
63.4
58.5
53.6
YUNANİSTAN
111.3
108.5
105.4
104.4
103.8
100.3
İZLANDA
56.4
52.7
47.7
43.6
39.0
35.1
İRLANDA
74.1
65.3
55.6
51.9
42.9
33.5
KORE
6.3
9.2
10.7
13.4
15.4
16.4
HOLLANDA
75.3
70.3
67.0
63.7
59.7
56.5
NORVEÇ
35.2
31.5
33.7
34.6
32.0
24.7
PORTEKİZ
64.8
62.0
57.8
58.3
58.8
57.3
İSPANYA
72.2
70.9
69.0
67.6
65.7
62.1
İSVEÇ
74.5
74.0
73.3
68.3
58.1
52.3
YUKARIDAKİ
KÜÇÜK
ÜLKELERİN TOPLAMI
59.5
57.7
55.4
53.9
51.7
49.1
YUKARIDAKİ
BİRLİĞİ
TOPLAMI
76.2
75.7
74.3
73.1
70.9
68.5
73.7
73.1
73.3
72.4
70.5
68.9
77.0
77.0
76.0
75.3
73.6
71.4
AVRUPA
ÜLKELERİ
YUKARIDAKİ
ÜLKELERİ TOPLAMI
EURO BÖLGESİ
OECD
•
*Tahmin
•
Kaynak: 2000 Yıllık Ekonomik Rapor, Maliye Bakanlığı, s.217.
Maastricht anlaşmasına göre borçlanma oranın GSMH’nın %60’ını
geçmemesi gerekmektedir. Türkiye’de borç yönetiminin disipline edilebilmesi
açısından ülke borçlanmasının bu çerçevede yasal bir kriter yoktur.
166
Türkiye’de borç yükünün aşırı bir şekilde artmasının altındaki gerçeklerden
birisi de merkezi hükümetin çeşitli şekillerde mali yükümlülükler ve riskler
üstlenmesidir. Ancak bunlar tanımlanmamakta ve izlenmemektedir. Mevcut
uygulamada mali risklerle ilgili olarak sadece garantili borçlar yakından takip
edilmektedir. Oysa garantili borçlar dışında, yap işlet devret projeleri, mevduat
sigortası, yap işlet projeleri, garantili dış krediler, Kesinleşmemiş görev zararları
gibi, mali risk kapsamına giren bir çok kefalet ve garanti bulunmaktadır ve bunlar
Hazine’ye geri dönüşü olmayan ödeme yükümlülüğü getirebilmektedir.101
Muhasebe sisteminin yetersizliği ve Devletin varlık ve yükümlülüklerini
karşılık olarak gösterip izleyecek bir Devlet bilançosunun oluşturulmamış olması bu
tür riskleri takip etmeyi zorlaştırmaktadır. Bu gün uygulanmakta olan muhasebe
sisteminde, mali riskler görülememektedir. Bu nedenle, mali risklerle ilgili sağlıklı
verilere
ulaşılamamakta,
ne
kadar
mali
yükümlülük
altına
girildiği
bilinememektedir.
Diğer yandan, mali yükümlülük riski olan işlemlerde karar verenlerin hesap
verme sorumluluğunu sağlayacak mekanizmalar oluşturulmadığından, yöneticiler
kamu kaynaklarını aşırı risk alarak yönetebilmekte ve kullanabilmektedir. Devlet
adına yüklenilen risklerin gerçekleşmesi durumunda öngörülemeyen mali yükler
ortaya çıkmakta; ancak, risk almaya karar verenler bu işlemlerin sonuçlarına
katlanmamaktadır.102
3.2.3 Mali faaliyetler Hakkındaki Bilgilerin Ulaşılabilirliği
Türkiye’de parlamentonun onayladığı bütçenin kapsamı yukarıda ayrıntılı
olarak incelenen genel ve katma bütçe ile sınırlıdır ve geçmiş iki yılın ve gelecek bir
yılın verileri bütçede yer alır. Ancak merkezi hükümetin ve sosyal güvenlik
kuruluşlarının fonlar ve döner sermayeler aracılığı ile yaptığı işlemler bunun
101
2000 Yılı Mali Raporu, Sayıştay, ss. 141-142.
102
2000 Yılı Mali Raporu, Sayıştay Başkanlığı, Ankara, Ekim 2000, s.VII.
167
dışındadır. Bütçede, döner sermayelere KİT’lere, bütçe dışı fonlara, sosyal güvenlik
kuruluşlarına yapılan transferler yer alır; fakat, bunların politikaları
ve mali
durumlarına ilişkin bütçe dökümanlarında herhangi bir bilgi yer almaz. Ayrıca dış
proje kredilerinin büyük bir kısmı da bütçeye dahil değildir. 2001 yılı bütçe
hazırlama rehberinde konsolide bütçeye dahil tüm kurum ve kuruluşların bütün
gelir ve giderlerinin görülebilmesi amaçlanmış ve bunun için sözkonusu rehbere
Bütçe Dışı Kaynaklar Bilgi Formu eklenmiştir. 2001 yılına kadar bütçe kanunları
gelecek bir yılın bütçesini odaklanmışken, 2001 yılı bütçe hazırlama rehberinde
2001 yılı bütçesinin üç yıllık ekonomik programın bir parçası olduğu belirtilmiş ve
bu bütçenin harcamalar kadar sonuçları da esas alması gerektiği vurgulanarak mali
saydamlık adına önemli adımlar atılmıştır.
Son yıllarda bütçe kanunlarında, kamu kuruluşlarının gelir ve giderlerinin
izlenmesi amacıyla madde yer almaktadır. 2001 Mali Yılı Bütçe Kanununda da bu
gelenek sürdürülmüş ve bu Kanunun 6’ncı maddesinde; “Devletin tüm gelir ve
giderleri ile borç ve mali imkanlarının tespiti, takibi ve denetiminin yapılabilmesi
amacıyla; genel bütçeye dahil dairelerle katma bütçeli idareler, döner sermayeli
kuruluşlar, fonlar ve fonlara tasarruf eden kuruluşlar, bütçenin transfer tertibinden
yardım alan kuruluşlar, belediyeler, belediyelere bağlı kuruluşlar, özel idareler,
kamu iktisadi teşebbüsleri ile diğer kamu kurum ve kuruluşları, gelir ve gider
tahminlerini, mali tabloları, birbirleriyle olan borç ve alacak durumlarını, personele
ilişkin her türlü bilgi ve belgeleri Maliye Bakanlığınca belirlenecek esas ve süreler
dahilinde vermek zorundadırlar.
Maliye Bakanı madde kapsamına giren kurum ve kuruluşlardan, her
türlü mali işlemleri ile ilgili bilgi, belge ve hesap durumlarını almaya; bu belge ve
hesap durumları ile borçlanma ve borç ödeme imkanları üzerinde inceleme
yaptırmaya, programlarına uygun harcama yapmayan, bilgi, belge ve hesap
durumlarını ibraz etmeyen idare, kurum ve kuruluşların bütçe ödenekleri ile ilgili
gerekli önlemleri almaya, bu maksatla gerektiğinde ilgili kurum ve kuruluşlardan
alınan önlemlerin uygulanmasını istemeye yetkilidir.” hükmü yer almaktadır.
168
Bu hüküm çerçevesinde Maliye Bakanlığının sözkonusu kurumlardan bilgi
isteme olanağı vardır. Ancak; bu madde bu güne kadar yeterince işletilememiştir.
Merkezi
hükümetin
faaliyetlerine
ilişkin
raporlama
ve
istatistikler
geliştirilmekte ve uluslararası kabul gören Milli Hesaplar Sistemi (SNA), ESA95 ve
GFS gibi standartlara uyumlaştırmaya rağmen, yerel yönetim maliyesinin
hesaplarında göze çarpar derecede gecikme sözkonusu olmaktadır. Merkezi
hükümetin uygulamalarına ilişkin veriler, Maliye Bakanlığı, Hazine Müsteşarlığı ve
Devlet Planlama Teşkilat Müsteşarlığı ve genel olarak da Devlet İstatistik Enstitüsü
tarafından yayınlanmaktadır. Verilerin yayınlanmasında IMF Special Data
Dissemination Standards (SDDS) esas alınmakta ve bir veri yayınlama takvimi
dahilinde yapılmaktadır. DPT tarafından KİT’lerin ve yerel yönetimlerin de verileri
dahil olmak üzere yıllık olarak veriler yayınlanmakla birlikte, burada kullanılan
raporlamalar karşılaştırma yapmaya elverişli değildir.
Mali saydamlığın arttırılması konusunda hemen hemen her kurum bir takım
çalışmalarda
bulunmaktadır.
Maliye
Bakanlığı
say2000i
projesi,
Hazine
Müsteşarlığınca Hazine Sistemleri Veri Projesi bu çalışmalardan bazılarıdır. Ayrıca
hesapların izlenmesinde standart getirilmesi açısından Maliye Bakanlığının ve
Hazine Müsteşarlığının çalışmaları devam etmektedir.
Bu gelişmelere rağmen, Türkiye’deki duruma bakıldığında cari yıl yanında
geleceğe ve geçmişe ilişkin verilerin düzenli, kapsamlı ve karşılaştırılabilir nitelikte
veri elde edilmesinde çeşitli sorunlar olduğu gözlenmektedir. Konsolide bütçe
borçlarının seviyesi ve yapısı hakkında düzenli olarak bilgi yayınlanırken, finansal
varlıklar hakkında herhangi bir bilgi bulunmamaktadır. Ayrıca, Devletin varlık ve
yükümlülüklerinden türetilen Devlet bilançosu da yayınlanmamaktadır.
Tüzükte
kamu
mali
yönetimine
ilişkin
doğru
değerlendirmelerin
yapılabilmesi için özellikle vergi harcamaları, koşullu yükümlülükler ve yari mali
nitelikli faaliyetler hakkında da raporlar hazırlanması gerektiği belirtilmektedir.
Türkiye’de verilen teşviklerin tutarı, görev zararları, iç ve borç miktarları ve Hazine
169
garantili
dış
borçlara
ilişkin
veriler
gibi
çoğu
kamusal
büyüklükler
yayınlanmaktadır.
Teşvik mevzuatı kapsamında vergi indiriminde bulunulan kesime bir transfer
niteliğinde olan vergi harcamalarına ilişkin ve mali riskliliğin daha doğru
değerlendirilmesini sağlayacak diğer yükümlülüklere ilişkin herhangi bir raporlama
yapılmamaktadır. Koşullu yükümlülükler kapsamında garantili iç ve dış borçların
Türkiye’de mali disiplini bozduğu bilinmektedir. Özellikle de belediyelere verilen
garantili borçların itfası çoğunlukla Hazine tarafından yapılmaktadır. Bu nedenle
IMF minimum şart olarak bunların maliyet analizleri yapılmasa bile raporlanmaları
gerektiğini belirtmektedir.
Türkiye’de Devletin KİT’ler, döner sermayeler, vakıf vb. aracılığıyla gelir
getirici faaliyetlerde de bulunduğu bir gerçektir. Ancak bunlara ilişkin verilerin
hepsi yayınlanmamaktadır.
Tüzükte yer alan standartlara göre mali saydamlığın sağlanması açısından
Devletin mali işlemlerin bütçe sürecine dahil edilmesi, bütçenin ekinde yer alan
raporlarda gösterilmesi gerekir. Kamunun tamamının bilinebilmesi açısından bu
verilerin yayınlanması gerekir.
3.2.4 Verilerin Yayınlanmasında Taahhüt ve Zamanlama
Tüzük mali bilgilerin, zamanında doğru ve tam olarak yayınlanması
konusunda hiç olmazsa bütçe kanunlarında hüküm bulunması gerektiği ve veri
yayınlama takviminin önceden belirlenmesini önermektedir. Türkiye’de verilerin
yayınlanmasına ilişkin herhangi bir kanunda taahhüt bulunmamaktadır. Kamu
kesimine ilişkin verilerin tamamı Tüzüğe uygun olarak yayınlanmamaktadır.
Ancak, konsolide bütçe ve merkezi hükümet borçları IMF'in GDDS standartlarına
uygun olarak yayınlanmaktadır. Önceden veri yayınlama takvimi hazırlanmakta ve
internet sayfalarında yer almaktadır.
170
3.3 BÜTÇE HAZIRLAMA, UYGULAMA VE RAPORLAMA
SÜREÇLERİ
IMF Tüzükte mali saydamlık açısından bütçenin önemi üzerinde özellikle
durmuştur. Bunun için; bütçenin mali politika hedeflerini, makro ekonomik
çerçeveyi, bütçenin hangi politikalara dayandırıldığını, başlıca mali riskleri
içermesini; ödeneklerin harcanması ve izlenmesi ile ilgili prosedürlerin açıkça
belirlenmiş olmasını; bütçe verilerinin politik analiz yapmayı kolaylaştıracak,
sorumluluk artıracak şekilde sınıflandırılması ve sunulmasını önermektedir.
Kamu kesimi verilerinin sağlıklı ve etkin bir şekilde izlenebilmesinin ve
bütçenin bir mali politika aracının olmasının bunda rolü vardır. Bütçenin
kendisinden beklenen fonksiyonları yerine getirebilmesi için yapısının, kapsamının
iyi
tanımlanmış
olması gerekir. Bütçenin hazırlanması,
uygulanması ve
denetlenmesinde bu çerçeve bilinmelidir.
3.3.1 Bütçenin Yapısı
Ülkemizde Devlet bütçesi yasal dayanağını Anayasa ve 1050 sayılı Genel
Muhasebe Kanununda yer alan hükümlerden almaktadır. Anayasanın “Mali ve
Ekonomik Hükümler” başlığını taşıyan dördüncü kısmındaki 161, 162, 163 ve 164
üncü maddelerinde; bütçenin hazırlanması ve uygulanması, görüşülmesi, bütçelerde
değişiklik yapılması esasları ve kesin hesaplarla ilgili temel düzenlemeler hükme
bağlanmıştır. Yine bu kısmın ikinci bölümünde yer alan 166 ıncı maddede,
“Ekonomik, sosyal ve kültürel kalkınmayı, özellikle sanayiin ve tarımın yurt
düzeyinde dengeli ve uyumlu biçimde hızla gelişmesini, ülke kaynaklarının döküm
ve değerlendirilmesini yaparak verimli şekilde kullanılmasını planlamak, bu amaçla
gerekli teşkilatı kurmak Devletin görevidir” denmiştir. Genel Muhasebe Kanunuyla
ise anayasada belirtilen amir hükümlerin uygulanmasıyla ilgili esas ve şekle ilişkin
ayrıntılı düzenlemeler yer almakta, bir anlamda yasal ilkeler ortaya konmuş
olmaktadır.
171
1968 yılında çalışmaları başlayan program-bütçe sisteminin ilk uygulamasına
1973 yılında geçilmiştir. 1973 mali yılı bütçe gerekçesinde, klasik bütçe sisteminin
terk edilerek program bütçe sistemine aşamalı olarak geçişin başlatıldığı belirtilmiş
ve sistemin alt yapılarını oluşturacak mekanizmaların kısa süre içinde uygulamaya
geçirilmesi gereğinin özellikle altı çizilmiştir. Ancak bugüne kadar bu konuda
yeterli alt yapının oluşturulamaması, sistemin aksamasına, kamu harcama
yönetiminde etkinsizliğe ve dağınıklığa, sonuç olarak da bütçe açıklarının
büyümesine neden olmuştur.
Program bütçe, mevcut ekonomik ve sosyal yapıda Devlet yükümlülüklerinin
yapılan hizmet açısından değerlendirilerek sınıflandırıldığı ve kaynakların
ayrımında, faaliyetlerin yerine getirilmesi ve sürdürülmesinde "hizmeti "esas alan
bir bütçe sistemidir. Bu bütçe sisteminin uygulanmasındaki temel yaklaşım
tanımlanan hizmetler ve bunların çeşitli araçlar kullanılarak ölçülmesi ve
değerlendirilmesidir.103
Program bütçe sisteminin temel öğeleri,
Planlama,
Programlama,
Bütçeleme,
Yönetim ve
Değerlendirmedir.
Planlama orta vadeli bir projeksiyon ile amaçların ve maliyetlerin
saptanması, programlama daha kısa bir dönem içinde sözkonusu planın etkin bir
şekilde uygulanması ve kontrol edilmesi, bütçeleme ilke olarak programın
uygulamaya dönüştürülmesi, yönetim öğesi sistemin uygulanmasındaki birimlerin
103
Kamu Mali Yönetimi Projesi (1995):15
172
etkin bir şekilde yapılandırılması ve son olarak değerlendirme ise sistem analizi,
maliyet-fayda, maliyet-etkinlik gibi çeşitli analiz teknikleri kullanılarak seçenekler
arası karşılaştırmalar yapılmasıdır. Program bütçe sisteminde hizmetlerin belirli
kriterlere göre program alt-program-faaliyet adı altında sınıflandırmasına "hizmet
sınıflandırması" bu hizmetlerin gerçekleştirilmesi için sağlanan kaynakların
kullanımını düzenleyen sınıflandırmaya ise "harcama kalemi sınıflandırması" denir.
Hükümetin temel amaçlarının gerçekleşmesine yönelen ana faaliyet gruplarına
fonksiyon denilmektedir. Hükümetin topluma sağladığı temel hizmetleri göz önüne
alarak yapılan sınıflandırma ise fonksiyonel sınıflandırma olarak adlandırılır,
eğitim, sağlık, tarım ve savunma gibi.104
1973 yılında klasik bütçe sistemi uygulamasından program bütçe sistemine
geçilirken tespit edilen temel problemler çerçevesinde öngörülen ve bugün de hala
geçerliliğini koruyan iyileşmeler şu şekilde sayılmıştır (1973 yılı program bütçe
hazırlama rehberi);
“I) Kamu hizmetlerinde geçişme ve tekrarlar önlenebilecek, hizmetlerin
öncelik, önem ve kapsamlarındaki değişikliklere paralel olarak bütçeye esneklik
kazandırılacaktır,
II) Bütçenin hazırlama ve uygulama aşamalarında yer alan yöneticilerin
yönetsel sorumluluklarının sınırı belirgin hale getirilecektir,
III)
Hizmet-Maliyet,
Maliyet-Fayda
ilişkileri
açıklıkla
ortaya
konulabilecektir,
IV) Bütçe hazırlama sürecinde yöneticilere, hükümete ve yasama organlarına
sorunlarla ilgili çeşitli çözüm yollarını sunma ve neticede en rasyonel seçimin
yapılarak karar verilmesi olanağını sağlayacaktır,
104
Kamu Mali Yönetimi Projesi (1995):15
173
V) Kuruluş bütçelerinde yer alan hizmet programlarının, belirtilen hedeflere
ulaşıp
ulaşmadığının
etkinlik,
verimlilik ve fayda kavramları yönünden
değerlendirilmesi, hukuki denetim yanında fiziki denetim olanaklarının da
sağlanması için gerekli ortam yaratılacaktır. Proje ve faaliyetlere tahsis edilen
ödeneklerin sadece o proje ve faaliyet için harcanması sağlanarak israf
önlenebilecektir.”
Ancak uygulamada, siyasi kararlılığın yeterince güçlü olmaması, yapılması
gerekli olan ve 1973 Bütçe Hazırlama Rehberinde öngörülen mekanizmaların
kurulamaması (fonksiyonel kodlama sistemine geçiş, hizmet programlarının sağlıklı
tespiti ile ilgili kurumsal değişiklikler gibi), 1975 yılında program bütçe sisteminde
bütçe hazırlığı sürecinde temel araçlardan biri olarak tanımlanan (U) cetvelinin
kaldırılması, birler düzeyindeki ayrıntıdan yüzler düzeyine çıkılması, kodlama
sisteminde 1973 yılındaki rehberde öngörülenlerin yapılmaması sonucu program
bütçe sistemine geçilememiş, bir anlamda klasik bütçe sisteminin uygulamasına
devam edilmiştir (Program-bütçe sisteminin uygulamasında gerekli olan sürekliliğin
sağlanamaması,
orta
vadede
uygulamaya
dahil
olması
hedeflenen
bazı
düzenlemelerin gerçekleştirilememesi ve mevcut kurumsal yapının yeni yapıya
direnç göstermesi nedenleriyle, hizmet programlarından beklenen çok yönlü fayda
sağlanamamış, zamanla sistem eski haline dönmeye başlamıştır).105
Ülkemizde plan bütçe ilişkilerinin kurulabilmesi amacıyla uygulanmasına
başlanan program bütçe sistemi, bütçe açıklarını önlemede yeterli başarıyı
gösterememiştir. Program bütçe kamu ekonomisinin özel ekonomi kurallarına göre
düzenlenmesini, kamu harcamalarının daha etkin bir şekilde kullanılmasını ve kamu
harcamalarının yöneldiği amaçlara göre program maliyetlerinin belirlenmesini esas
almakla birlikte, ülkemizde kamu harcamalarının gerçekleştirilmesinde bu konuda
bir gelişme sağlanamamıştır. Her ne kadar son günlerde bir takım idealist
bürokratlar ve Devlet adamlarının toplam kalite yönetimi anlayışının kamu
105
Yılmaz (1995)
174
yönetiminde de benimsenmesi konusunda çalışmaları varsa da bunlardan henüz
somut bir netice çıkmış değildir.
Ülkemizde uygulanmakta olan bütçe hazırlama tekniğinin mali disiplini
sağlamada yetersiz olduğu bir gerçektir. Her ne kadar Devlet Planlama Teşkilatı
Müsteşarlığınca orta ve uzun vadeli kalkınma planları hazırlanmakta ise de bunlar
özü itibariyle hedeflerin somut olarak belirlenmesi niteliğinde değil, dilek ve
temenniler şeklinde bilgiler içerdiği görülür. Bütçe hazırlama sürecinde planlama
verilerinden anlamlı bir şekilde yararlanılamamaktadır.
Aşağıda
ayrıntılı
olarak
durulacağı
üzere
bütçelerin
yıllık
olarak
hazırlanması, orta vadeli hedefler çerçevesinde belirlenmemesi, ileriye dönük
çalışmalar yapılması gerekliliğini ve zorunluluğunu ortadan kaldırmaktadır. Ayrıca
bir yıllık dönem için hazırlanan bütçelerde bile çoğunlukla başlangıç ödeneklerinin
yetmemesi nedeniyle ek ödenek uygulanmasında gidilmesi, bütçenin harcama
boyutunu genişleterek açıklarının daha da artmasına neden olmaktadır.
3.3.2 Türk Bütçe Sisteminin Tüzük Açısından Değerlendirilmesi ve
Çok Yıllı Bütçe
Tüzükte hükümetlerin mali politika hedefleri ve önceliklerini, ekonomik
görüşlerini ve mali sürdürülebilir üzerine değerlendirmelerini içeren bir
dökümanında bütçeye eklenmesi, mali tahminlerdeki sapmalardan, gerçekleşmesi
muhtemel
yükümlülüklerden
ve
maliyetleri
tam
anlamıyla
saptanamayan
programlardan kaynaklanan mali risklerin raparolanması, tüm kamusal faaliyetlerin
bütçe içinde yeralması gerektiği belirtilmekte olmasına rağmen bu Türkiye’de tam
olarak gerçekleştirilememektedir. Türk Devlet bütçesinin (konsolide bütçenin)
kapsamının darlığı ve yıllık olarak hazırlanması ve çok yıllı olarak hazırlanmayışı
bunların tam olarak sağlanmasını imkan tanımamaktadır.
Tüzükte üzerinde önemle durulan konulardan biri de bütçenin çok yıllı
olmasıdır. Çok yıllı bütçelemede önemli olan, mali yılın çok yıllı olması değil,
yıllık bütçe ve ödenekler birden fazla yıl içerisinde değerlendirilmeye çalışılmasıdır.
175
Burada amaç, gelecek birkaç yıl bütçe tahminleri doğrultusunda gelecek bütçe
planları için kararlar vermektir.
Çok yıllı bütçe hedefleri ve planları harcama ve gelirlerin de çok yıllı olarak
hesaplanmasını içermektedir. Zaman içerisinde kesin olarak kamu gelir ve giderleri
seviyesinin tespit edilmesi, hem bakanlıklardaki hem de merkezi bütçe idaresindeki
(Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü) yöneticilere harcama
hedeflerine ulaşmak için en uygun zamanın belirlenmesinde açık bir görüş
sağlamaktadır. Bununla birlikte bu bütçe planları tahmin edilen süre için özel
harcama programlarına ve bakanlıklara belirli kaynak tahsisi için kullanılmazlar. Bu
planlar mikro veya örgütsel düzeyde yeniden kaynak dağılımı ve performansın
arttırılmasında yardımcı değildir.
ŞEKİL 3:ÇOK YILLI BÜTÇELEME SÜRECİ
TAHMİNİ YAPILAN BÜTÇE
CARİ YIL
BÜTÇE YILI
YILINI BÜTÇE
TAKİP EDEN İLK TAKİP
YIL
YILINI 4. YIL
5. YIL
EDEN
İKİNCİ YIL
ÇOK YILLI BÜTÇENİN BİRİNCİ DÖNEMİ (t)
TAHMİNİ YAPILAN BÜTÇE
CARİ YIL
BÜTÇE YILI
YILINI BÜTÇE
TAKİP EDEN İLK TAKİP
YILINI
EDEN
YIL
İKİNCİ YIL
TAHMİNİ
BÜTÇE
YAPILAN
TAKİP EDEN İLK TAKİP
BÜTÇE YILI
YIL
ÇOK YILLI BÜTÇENİN İKİNCİ DÖNEMİ (t+1)
CARİ YIL
ÇOK YILLI BÜTÇENİN ÜÇÜNCÜ DÖNEMİ (t+2)
176
YILINI BÜTÇE
İKİNCİ YIL
YILINI
EDEN
Çok yıllı bütçeleme orta vadeli harcama sistemini gerekli kılar. Orta vadeli
harcama sistemi esas olarak, karar alıcıların orta vadedeki harcama
limitlerini
öngörmelerine yardımcı olan ve bu limitlerin orta vadedeki harcama politikaları ve
maliyetleri ile ilişkilendirmesine imkan veren kamu harcama politikalarını
geliştirmeye yönelik bir süreçtir. Bu sürecin üç temel amacı vardır, bunlar;
1-makro disiplinin sağlanması,
2-stratejik önceliklere göre kaynakların dağıtılması,
3-dağıtılan kaynakların uygulama da istenilen düzeyde verimli ve etkin bir
şekilde kullanılmasıdır.
Kamusal kaynak dağıtımı esas olarak politik bir süreç sonunda
belirlenmektedir. Bu şekilde çerçevesi ortaya konulan politikaların istenilen
etkinlikte
yaşama
geçirilmesi
bunların
planlanması/programlanmasını
gerektirmekte, planlanan politikaların pratiğe geçmesi ise bütçeyle mümkün
olmaktadır. Bu sürecin işlemesinde yukarıda üç ana madde halinde sıralanan
bütçesel sonuçların sağlanabilmesi temel hedef, bütçe ise bu hedeflere ulaşmada ana
araç olmaktadır.
Çok yıllı bütçeleme genelde aşağıdaki süreçte gerçekleştirilir.
Makro ekonomik yapıyla tutarlı bir şekilde kamu harcamaları için
ayrılabilecek toplam kaynağın yukarıdan aşağıya (top-down) doğru tahmin
edilmesi.
Hem var olan ve hem de yeni uygulanacak olan politikaların maliyetlerinin
aşağıdan yukarıya doğru tahmin edilmesi.
Son olarak, toplam kaynaklarla bu maliyetleri ilişkilendiren bir işleyişin
gerçekleştirilmesi.106
106
YILMAZ, Hakkı Hakan, Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması: Dünya Bankası Orta Vadeli
177
Bu süreçte bir taraftan makro ekonomik yapıyla tutarlı bir şekilde kamu
harcamaları için ayrılabilecek toplam kaynağın yukarıdan aşağıya doğru tahmin
edilebilmesi, diğer taraftan hem var olan hem de uygulanacak olan politikaların
maliyetlerinin aşağıdan yukarıya tespit edilmesi ve bunların birbirleriyle
ilişkilendirilmesinde en önemli fayda, ekonomideki var olan kaynak yapısına göre
kamusal kararların alınmasına ve önceliklere göre bunların harcama alanlarına
dağıtılmasına olanak sağlamasıdır.
3.3.3 Türkiye’de Bütçenin Hazırlanması
Türkiye’de bütçe yıllık olarak hazırlanır (Anayasa m. 161). Bu durum hem
bütçe hazırlama sürecinin hem de bütçe hazırlama projeksiyonunun nasıl olması
gerektiği konusunda belirleyicidir. 1050 sayılı Kanunda her mali yılda Devletçe
toplanacak gelirler ile ödeneklerin bütçe kanununda belli edileceği hükmü yer
almaktadır. Bütçeler, kalkınma plan ve programlarının gerekleri ile fayda ve maliyet
unsurları gözönünde tutularak verimlilik ve tutumluluk ilkelerine göre hazırlanır ve
uygulanır (1050 sayılı Kanun m. 28.). Aşağıda önce bütçe hazırlama süreci ele
alınacak, daha sonra sırasıyla uygulama ve denetleme aşamaları incelenecektir.
3.3.3.1
Bütçenin Hazırlanması Süreci
Türkiye’de mali yıl başlangıcı ile bütçelerin nasıl hazırlanacağı ve
uygulanacağı kanunla belirlenir (Anayasa m. 61). Bütçenin hazırlanması ile ilgili
olarak 1050 sayılı Kanunda hükümler yer almaktadır. 1050 sayılı Kanunun 34’üncü
maddesinde "Bakanlıklardan her biri kendi bütçesini hazırlayarak temmuz ayı
sonuna kadar Maliye Bakanlığına gönderir. Maliye Bakanlığı da kendi Bakanlığının
gider bütçesi ile gelir bütçesini hazırlayıp ötekilerle birleştirerek Devletin bir yıllık
genel bütçe tasarısını meydana getirir. Bu tasarı Bakanlar Kurulunca incelenip
onandıktan sonra mali yıl başından en az 75 gün önce Büyük Millet Meclisine
sunulur" hükmü, 116’ıncı maddesinde de "Katma bütçeler her yıl dairelerince
Harcama Sistemi, DPT, Ağustos 1999, s.16.
178
düzenlenerek bağlı bulundukları Bakanın imzasıyla incelenmek üzere Maliye
Bakanlığına gönderilir. Bu bütçeler Maliye Bakanlığı tarafından 34'üncü madde
uyarınca Büyük Millet Meclisine sunulur" hükmü yer almaktadır.
Bu madde hükümleri çerçevesinde Türkiye’de bütçe hazırlama süreci
aşağıdaki şekilde yürütülmektedir.
Hükümetce, belirlenen hedef ve ilkeler doğrultusunda bütçe çalışmalarının
başlatılması konusunda, Başbakanlığın Devlet daire ve kurumlar için yayınladığı
genelge, bütçe çağrısı olarak adlandırılmaktadır. Bu çağrı Haziran ayı içerisinde
Resmi Gazetede yayımlanarak kuruluşlara duyurulmaktadır.
Bütçe çağrısının yayımlanmasını müteakip Maliye Bakanlığınca bütçe
rehberi hazırlanmakta ve yayınlanmaktadır. Bütçelerin kalkınma plan ve
programları ile fayda ve maliyet unsurları göz önünde tutularak verimlilik ve
tutumluluk ilkelerine göre, hazırlanması amaçlarına en iyi hizmet edecek şekilde
hazırlanması için izlenecek yol ve yöntemler teknik ayrıntı ve standartlar,
kullanılacak formlar bütçe rehberi ile açıklanmaktadır. Yatırım programı hazırlama
esasları ise Başbakanlık Genelgesi ekinde DPT tarafından yayınlanmaktadır
Bakanlıkların her biri kendi gider bütçelerini hazırlayarak Temmuz ayı
sonuna kadar Maliye Bakanlığına göndermektedir. Katma bütçeli idareler de kendi
bütçelerini hazırlayarak Maliye Bakanlığına göndermektedirler. Ancak katma
bütçeli idareler genel bütçeden farklı olarak kendi gelir bütçelerini de hazırlarlar.
Bütçe taslak ve tekliflerini hazırlama görevi 1050 sayılı Kanunun 109'uncu maddesi
(a) bendinde Bütçe Dairesi Başkanlıklarına verilmiştir. Bu maddeye göre her
Bakanlık ve Kuruluşta birer Bütçe Dairesi Başkanı bulunacaktır. Ayrıca 3046 sayılı
Kanunun 24'üncü maddesi gereği bu görev Araştırma Planlama ve Koordinasyon
Kuruluna da verilmiştir.
Bakanlıkların ve diğer kuruluşların hazırladıkları bütçe teklifleri Maliye
bakanlığı Devlet Bütçe Uzmanları ve kurum temsilcileri tarafından görüşülerek
taslak haline getirilmektedir (178 Sayılı KHK. m. 10). Kurumların bütçe
179
tekliflerinin, bütçe çağrısı, bütçe hazırlama rehberi ve yatırımlarla ilgili Başbakanlık
genelgesinde istenilen düzenlemeler çerçevesinde hazırlanıp hazırlanmadığı
konusunda cari ve transfer ödenek teklifleri Maliye Bakanlığınca, yatırım ödenek
teklifleri
DPT
tarafından
kurumlarla
yapılan
görüşmeler
çerçevesinde
sonuçlandırılmaktadır.
Bakanlıkların ve diğer kuruluşların yatırım ödeneklerine ilişkin teklifleri aynı
süre içerisinde DPT'ye iletilmektedir. DPT'ce vize edilen yatırım ödenekleri bütçe
tasarısına eklenmektedir. DPT tarafından Milli Bütçe Tahmin Raporu da hazırlanır.
Maliye Bakanlığı kurumların gider bütçelerine kendi gider bütçesini de
ekleyerek gider bütçesini oluşturmaktadır. Bu süreç içerisinde bütçe kanun
taslağının metin kısmı ile bütçe gerekçesi de hazırlanmaktadır. Gelirler Genel
Müdürlüğü tarafından gelir bütçesi hazırlanmaktadır. (1050 Sayılı Kanun m. 34).
Yüksek Planlama Kurulunun makro ekonomik büyüklükleri (GSMH,
kaynaklar, yatırımlar ve tüketim, ithalat-ihracat, kalkınma hızı, enflasyon, deflatör
ve benzeri ) kamu kesimi dengesini, hedefleri ve konsolide bütçenin gelir ve gider
tavanlarının tespiti sonucu bütçe tasarısı son şeklini almaktadır.
Gelir ve gider bütçesi birleştirilerek Konsolide Bütçe Kanunu Taslağı
oluşturulur. Konsolide Bütçe Kanun Taslağı ve ekli cetveller, Milli Bütçe Tahmin
Raporu, Gerekçe, Yıllık Ekonomik Rapor (Araştırma Planlama ve Koordinasyon
Kurulu tarafından hazırlanmaktadır) Ekim ayının en geç 17’sine kadar Bakanlar
Kuruluna sunulmaktadır.
180
TABLO 15: BÜTÇE HAZIRLAMA TAKVİMİ
No
İşlemler
Tarih
1.
Bütçe Çağrısı
Haziran
2
Bütçe Hazırlama Rehberi
Temmuz Başı
3
Kuruluşların Bütçe Teklifleri
Temmuz Sonu
4
Bütçe Görüşmeleri
Ağustos-Eylül
5
Bütçe Tasarıları Üzerinde Görüşmeler, Makro
Büyüklüklerin ve Bütçe Büyüklüklerinin
Belirlenmesi (YPK)
6
Konsolide Bütçe Tasarısı Çalışması
Ekim Birinci Yarısı
7
Bütçe Tasarısı ve Ekli Belgelerin TBMM’ne
Sunuluşu
17 Ekim (Son Gün)
• Milli Bütçe Tahmin Raporu
Eylül Ayı Son Haftası
İle Ekim Ayı İlk
Haftası
(Mali Yıl Başından
En Az 75 Gün Önce)
• Bütçe Gerekçesi
• Yıllık Ekonomik Rapor
8
Bütçe Tasarısının Plan ve Bütçe Komisyonuna
Sunuluşu
9
Plan ve Bütçe Komisyonunda Görüşmeler
10
Bütçe Tasarısının TBMM Genel Kuruluna Sunuluşu
11
Genel Kurul Görüşmeleri
12
Genel ve Katma Bütçe Kanunlarının Yayımlanması
26-28 Ekim
55 Gün
12 Aralık
20 Gün
181
Aralık Sonu
ŞEKİL
4:CARİ
VE
TRANSFER
BÜTÇE
TEKLİFİ
ÖN
ÇALIŞMALARI
Bütçe Çağrısı
Hazır
Bütçe Çağrısı
1.2.1. Bütçe Hazırlama
Rehberinin
Oluşturulması
Maliye Bakanlığı
Haziran Sonuna
Kadar
Beş Yıllık
Kalkınma Planı
Bütçe Hazırlama
Rehberi Hazır
Bütçe Hazırlama Rehberi
Kurum İta Amiri
1.2.2. Cari ve Transfer
Bütçe Teklifinin
Hazırlanması
Kurum
30 Temmuz'a
Kadar
Bütçe Dairesi Başkanı
Devlet Bütçe Uzmanı
Cari ve Transfer
Bütçe Teklifi
1.2.3. Cari ve Transfer
Bütçe Teklifinin
İncelenmesi
1.2.5. Personel
Büyüklüklerinin
Belirlenmesi
Maliye Bakanlığı
BÜMKO
Kamu Yönetimi
30 Ağustos'a
Kadar
1.2.4. Cari ve Transfer
Bütçe Teklifinin
Görüşülmesi
Bütçe Uzman Görüşü
Personel
Büyüklükleri
30 Eylül'e
Kadar
Bütçe Uzman
Görüşü
Hazır
Kaynak: Kamu Mali Yönetim Projesi
Bakanlar Kurulu, genel ve katma bütçe tasarıları ile milli bütçe tahminlerini
gösteren raporu, mali yıl başından en az yetmişbeş gün önce, Türkiye Büyük Millet
Meclisine sunar (Anayasa m. 162)
182
ŞEKİL 5. YATIRIM BÜTÇE TEKLİFİ ÖN ÇALIŞMALAR
Bütçe Çağrısı
Hazır
Bütçe Çağrısı
1.3.1. Yatırım Hazırlama
Kriterleri Tebliğinin
Hazırlanması
DPT
Haziran Sonuna
Kadar
Beş Yıllık
Kalkınma Planı
Yatırım Hazırlama
Kriterleri Tebliği
Hazır
Yatırım Hazırlama
Kriterleri Tebliği
Kurum İta Amiri
1.3.2. Yatırım Bütçe
Teklifinin
Hazırlanması
Kurum
15 Temmuz'a
Kadar
Bütçe Dairesi Başkanı
DPT Uzmanı
Yatırım Bütçe Teklifi
1.3.3. Yatırım Bütçe
Teklifinin
İncelenmesi
30 Ağustos'a
Kadar
1.3.4. Yatırım Bütçe
Teklifinin
Görüşülmesi
DPT Uzman Görüşü
30 Eylül'e
Kadar
DPT Uzman
Görüşü
Hazır
3.3.3.2
Bütçenin Kanunlaşması Süreci
Bütçe tasarıları ve rapor, kırk üyeden kurulu Bütçe Komisyonunda incelenir.
Bu komisyonun kuruluşunda, iktidar grubuna veya gruplarına en az yirmibeş üye
verilmek şartı ile, siyasi parti gruplarının ve bağımsızların oranlarına göre temsili
183
gözönünde tutulur. Bütçe komisyonunun ellibeş gün içinde kabul edeceği metin,
Türkiye Büyük Millet Meclisinde görüşülür ve mali yıl başına kadar karara
bağlanır. Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri, Genel Kurulda, bakanlık ve daire
bütçeleriyle katma bütçeler hakkında düşüncelerini, her bütçenin tümü üzerindeki
görüşmeler sırasında açıklarlar; bölümler ve değişiklik önergeleri, üzerinde ayrıca
görüşme yapılmaksızın okunur ve oya konur. Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri,
bütçe kanunu tasarılarının Genel Kurulda görüşülmesi sırasında, gider artırıcı veya
gelirleri azaltıcı önerilerde bulunamazlar (Anayasa m. 162)
Cumhurbaşkanı, TBMM'nce kabul edilen bütçe kanunlarını imzalayarak
yayımlanmak üzere gönderir ve Bütçe Kanunu mali yıl başından önce Resmi
Gazete yayımlanarak yürürlüğe girer. Cumhurbaşkanının bütçe kanunlarını bir daha
görüşülmek üzere Türkiye Büyük Millet Meclisine geri gönderme durumu
sözkonusu değildir (Anayasa m. 89).
Genel ve katma bütçelerle verilen ödenek, harcanabilecek miktarın sınırını
gösterir. Harcanabilecek miktar sınırının Bakanlar Kurulu kararıyla aşılabileceğine
dair bütçelere hüküm konulamaz. Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname
ile bütçede değişiklik yapmak yetkisi verilemez. Cari yıl bütçesindeki ödenek
artışını öngören değişiklik tasarılarında, cari ve ileriki yıl bütçelerine mali yük
getirecek
nitelikteki
kanun
tasarı
ve
tekliflerinde,
belirtilen
giderleri
karşılayabilecek mali kaynak gösterilmesi zorunludur (Anayasa m. 163). Anayasada
bu düzenleme olmasına rağmen uygulamada cari yıl ve ileriki yıl bütçelerine mali
yük getirecek nitelikteki kanun tasarı ve tekliflerinde, belirtilen giderleri
karşılayabilecek mali kaynak gösterilmesi hususuna dikkat edilmemektedir.
184
ŞEKİL 6. YPK GÖRÜŞMELERİ VE BÜTÇE TEKLİFİNİN SON
HALİNE GETİRİLMESİ
Bütçe Uzman
Görüşü
Hazır
Bütçe Uzman Görüşü
Maliye Bakanlığı
1.4.1. Cari ve Transfer
Toplamlarının
Bulunması
BÜMKO
DPT Uzman Görüşü
DPT Uzman
Görüşü
Hazır
1.4.2. Yatırım
Toplamlarının
Bulunması
DPT
İlgili Kurumlar
Hazine, DPT, MB
Cari ve Transfer
Bütçe Teklifi
Toplamları
Yatırım
Bütçe Teklifi
Toplamları
1.4.3. YPK Öncesi
Toplantılar
Bütçe
Limitleri
1.4.4. YPK Ile
Maliye Bakanlığı
Koordinasyonu
Maliye Bakanlığı
1.4.5. YPK ile DPT
Koordinasyonu
YPK
1.4.6. YPK
Toplantıları
İlgili Kurumlar
Bilgi Verir
Maliye, Hazine, DPT, ...
Devlet Bütçe Uzmanı
Cari ve Transfer
Tasarı Rakamları
YPK Bütçe Teklifini
Kabul Etti
1.4.7. Cari ve Transfer
Tasarı Rakamlarının
Kuruma Gönderilmesi
Temel Ekonomik
Büyüklükler
1.4.8. Yatırım
Vizelerinin
Kuruma Gönderilmesi
14 Ekim'e
Kadar
Cari ve Transfer
Tasarı Rakamları
Kuruma Gönderildi
Yatırım Vizeleri
Kuruma Gönderildi
185
Yatırım
Tasarı Rakamları
DPT Uzmanı
14 Ekim'e
Kadar
3.3.3.3
Ülkemizde Uygulanmakta Olan Program Bütçe Sisteminin
Başarısızlığı ve Bütçenin Hazırlanması Sürecinde Karşılaşılan
Sorunlar
Türkiye’de bütçeleme sürecinde başlıca iki temel sorun vardır. Bunlardan
birincisi mali disiplinin olmayışı, ikincisi ise performans ölçümüne elverişli
olmamasıdır. Bütçe tasarısının hazırlanması, temelde bütçeden mümkün olduğu
kadar çok pay almaya çalışan ve parti içindeki çeşitli partili ve seçmen gruplarını
temsil eden bakanlar ve harcamacı kuruluşlar ile partinin kollektif çıkarlarını daha
fazla gözetmek zorunda olan Başbakan/Maliye Bakanı arasında bir oyun olarak
düşünülebilir. Toplam ödenek tavanının önceden belirli olması gibi Maliye
Bakanlığının pazarlık gücünün yüksek olduğu durumlarda bütçe disiplini daha
fazladır. Öngörülen toplam harcamalar bu çerçevede kalır. Harcamacı kuruluşların
önerilerinin değiştirilmeden kabul edildiği durumlarda ise bütçe disiplini
gevşektir.107
Türkiye’de bütçe hazırlama sürecinde önceden belirlenen bir tavan olmadığı
gibi, harcamacı kuruluşların önerileri de olduğu gibi kabul edilmez. Kurum teklifini
hazırlayarak Maliye Bakanlığına sunar. Maliye Bakanlığı teklifle birlikte harcamacı
kuruluşların da görüşlerini aldıktan sonra bir görüş oluşturur ve Yüksek Planlama
Kurulundan çıkan kararlar doğrultusunda tasarı kesin şeklini alır ve meclise
sunulur.
Bütçenin hazırlanması sürecinde en önemli eksiklik bütçenin önceden
yapılmış bir ekonomik ve mali durum analizine dayanmaması, bütçenin kamu
harcama alanının ancak bir bölümünü kavrayabilmesi, bütçenin orta vadeli bir
projeksiyona sahip olmaması ile girdi-çıktı ilişkisinin kurulmamış olması
dolayısıyla performans ölçmeye izin vermemesidir.
107
Sayın, Atiyas. s.24.
186
Bütçe hazırlama sırasında siyasi ve teknik süreçlerin iç içe girdiği, ödenek
taleplerinde hiç bir ön kısıt olmadan hazırlandığı ve olması gerekenin çok üzerinde
miktarların talep edildiği, talebin rutin işlerde mi yoksa hizmet genişlemesinde mi
kullanılacağının belirtilmediği, harcamacı kuruluşların anlamlı bir hizmet prgramı
sunmadıkları, personel dışı harcama kalemlerinin fiyatlandırılmasında kontrol
kuruluşlarının bilgisinin yetersiz olduğu ve bütçenin makro ekonomik etkilerinin
karar alma öncesinde hesaplanmadığı görülmektedir.108 Kamu mali yönetiminin
dağınıklığı da bütçe hazırlama sürecinde etkinsizlik yaratmaktadır.
3.3.3.3.1 Program bütçe sisteminin iyi uygulanamaması nedeniyle bütçe
hazırlaması sürecinde yaşanan sorunlar
Ülkemizde program bütçe sistemi kabul edilmesine rağmen, sistemin
uygulanmasına ilişkin ön koşulları yerine getirilememiştir. Öncelikle program
yapısının iyi kurulamaması ilgili kamu kuruluşlarının tüm program ve faaliyetlerine
ilişkin analitik çalışma yapılmasına imkan vermemektedir. Ayrıca program yapısı
yeterli bile olsa, yöneticilerin karar almaları oldukça zordur. Çünkü harcamaların
program
sınıflandırması,
yönetimin
genel
politika
sorunlarına
yardımcı
olamamaktadır. Ayrıca hizmetler arasında kaynak tahsisinde fayda maliyet,
alternatif maliyet gibi analizlerin yapılması ve ileriki yıllar üzerindeki etkisinin
hesaplanması gerekir. Bu günkü bütçe hazırlama sürecinde maalesef bu
uygulamalara yer verilmemektedir.
Program bütçe sisteminin ülkemizde başarılı olamamasının temel nedeni,
sistemin ne olduğunun ve sistemden ne beklendiğinin iyi kavranamamış ve
anlatılamamış olmasıdır. Ülkemizdeki proram bütçe modelinde, oluşturulan
programlar geleneksel örgüt yapısını izlemiş, fonksiyonel sınıflandırmayı
yansıtmamıştır. Programlar üst düzeydeki kuruluşların yapacakları hizmetleri
108
KESİK, Ahmet, “Türk Mali Yönetiminin İşleyiş Yönünden Yeniden Yapılandırılmasına yönelik
Çabaların Yönü ve Bu Çabaların Değerlendirilmesi”, XV. TÜRKİYE MALİYE SEMPOZYUMU Türk
Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması ve bu yapılanmada Performans Yönetimi ve
Denetiminin Yeri, Akdeniz Üniversitesi İ.İ.B.F. maliye Bölümü, 15-17 Mayıs 2000 Antalya, s.2.
187
belirleyen bölümler halindedir. Bunun başlıca nedeni, hizmetler hakkında açık bilgi
verilememesi
ve
programlar,
uygulanan
sonuçların
değerlendirilmesini
sağlayamamasıdır. Yapılan çalışmalarda alternatif programlar geliştirilememiştir.
Çünkü, program bütçe sisteminin esasını program seçenekleri saptanarak gerekli
analizlerin yapılması oluşturmaktadır. Mevcut bütçe hazırlık çalışmalarında
incelemeler, ödeneklerle neyin alınabileceğine bakılmakta, buna karşılık verilen
ödeneklerle belirli hedeflere nasıl ulaşılacağı ve bu hedeflerin gerekli olup olmadığı
tartışma konusu yapılamamaktadır. Dolayısı ile program bütçe sistemi kamu
yönetiminde etkinliği arttırıcı ekonomik ve mali araç olarak kullanamamıştır.
Program bütçe sisteminin uygulamaya öngörülen düzeyde geçirilememesinin
nedenleri şu şekilde sıralanabilir; 109
Program bütçe sistemiyle ilgili olarak gerek teoride gerekse de sistemin
uygulanması sırasında ortaya çıkan (özellikle amaçlar, kullanılan araçlar ve sistemin
işleyişi ile ilgili olması gereken esaslar gibi) bir çok yaklaşım vardır. Sistemin
uygulanma ve geliştirilme döneminde bu anlamda bir tutarlı ve dinamik yapının
kurulamamış olması en tepedeki problem olmuştur. Aslında genel anlamda kamusal
mal ve hizmet üretiminin bütçe formasyonu içinde çeşitli araçlar kullanılarak
ölçülmeye ve belli bir disiplin altına alınmaya çalışılması teoride bile çok çeşitli
tartışma konuları yaratmakta ise de en azından bu konuda orta vadede belli esasları
olan ve işleyen bir yaklaşıma sahip olunması gerekmektedir.
Program bütçe sisteminde hizmet programlarının belirlenmesi ve bu hizmet
programlarının alt-program, faaliyet ve proje olarak sınıflandırılması süreci işleyişin
ana noktasıdır ve modeli klasik bütçeden ayıran en önemli yapısal farklılıktır.
Hizmet programlarını gereğince tespit edebilen, kurumsallaşmayı bu boyut üzerinde
inşaa eden ve bunların uygulanmasında fayda-maliyet ilişkilerini alternatifleriyle
109
Kamu Mali Yönetimi Projesi (1995):17-19
188
projelendirip ölçebilen bir bütçe yapısı kendisinden beklenenleri bu anlamda yerine
getirebilecektir.
Bir sistem analizi hüviyetini taşıyan program bütçe sistemi en azından orta
vadeli bir plana ve/veya programa ihtiyaç duymaktadır. Yine bu konu 1973 yılı
program bütçe hazırlama rehberinde şu şekilde ifade edilmiştir;
“Önceliklerin saptanması, yapılacak hizmetlerin bünyesine, politika hedefleri
ile bağlantısına, faaliyetlerin planlamasına ve maliyetlerine doğrudan doğruya
bağlıdır. Bu husus 5 yıllık kalkınma planlarının yıllık programları ile bütçe arasında
uygun ve doğru bir bağlantı kurulmasını gerektirir.”
Siyasi iradenin bir tasarrufu olan plan ve programlar Devlet geleneğinde
bütçe ile pratiğe geçmektedir. Bizde de planlı bir ekonomik ve sosyal yapıya
geçildiğinde bu eşgüdüm özellikle teknik anlamda aranmış ve program bütçeye
daha fazla ihtiyaç duyulmuştur. Ama uygulamada program bütçenin hazırlanması
ile plan ve program arasında sürekli bir ilişkiyi ve geçişi sağlayacak yapı
kurulamamıştır. Bu konuda kurumsal yapı farklılığı gibi nedenlerden çok bütçe
hazırlanmasındaki geleneksel yapıdan gerek siyasi gerekse de bürokratik
alışkanlıklar sonucu kopulamaması neden olmuştur. Özellikle strateji belirlemede
bu ilişki kopukluğu bütçenin hazırlanmasında daha belirgin hale gelmiştir.
Hükümet faaliyetlerinin tümünü kapsayan fonksiyonel bir sınıflandırmaya
daha sonraki yıllarda geçilmesi hedeflenmişti. Sınıflandırmaya ilişkin olarak hala
GFS esaslarına uygun olarak Kamu Mali Yönetim Projesi Kapsamında çalışmalar
yürütülmekte fakat henüz sonuçlandırılamamıştır.
Fakat hizmet programlarının belirlenmesi, bunların alt programlarının
oluşması ve nihayetinde faaliyetlendirilip projelendirilmesi aşamaları kendi içinde
bile yoğun bir bilgi birikimini, insan gücünü, çok iyi işleyen bir bilgi akışını ve
teknik donanımı gerektirir (hukuki yapı, muhasebe sistemi, istatistik ve yöneylem
çalışmaları, projelendirme gibi).
189
Türkiye’de bütçenin kaynakları kullanma etkinliğine ulaşmaya çalışan bu
türlü sistem analizi çalışmaları özellikle teknik açıdan çok yetersiz kalmıştır.
Hizmet programlarının oluşturulması, değiştirilmesi ve gerekiyorsa yenilerinin
üretilebilmesi bütçenin etkinliğini ve güncelliğini sağlayan en önemli içsel bir
unsurdur. Belirlenen hizmet programının alt program ve faaliyet-proje şeklinde
formüle edilmesi ise bunu takip eden ikinci halkadır. Bugün bütçenin
hazırlanmasında hizmet programlarının etkinliği ve farklılığı nerdeyse ortadan
kalkmıştır. Çünkü sistem analizini formüle edecek çalışmaların bu süreçte olmaması
en azından bir süreklilik göstermemesi bütçelerin hazırlığını bir tekrar şekline
dönüştürmüştür.
3.3.3.3.2 Bütçe hazırlama sürecinde karşılaşılan yapısal sorunlar
Kamu yönetiminde mali saydamlığın gerçekleştirilmesi aynı zamanda halkın
bütçe hakkını tam olarak kullanabilmesine de olanak sağlayacaktır. Tarihsel süreç
içinde, önceleri kamu gelirleri kralın yada yönetici sınıfın gelirleri sayılıyor ve
harcama kural ve ilkelerini de kendileri belirliyorlardı. Daha sonraları büyük
mücadelelerle önce vergi hakkı, diğer bir deyişle milletin müsadesi olmadan vergi
alınmaması ilkesi, daha sonraları yavaş yavaş kamu harcamalarının ve dolayısı ile
kamu hizmetlerinin de parlamentoca tespit edilmesi prensip olarak benimsenmeye
başlanmıştır. Günümüzde demokratik yönetimin benimsenmesiyle bu defa kamu
gelir ve giderleri üzerinde seçilmişler saydam olmayan, halkın bilgisi dışında kamu
gelir ve giderleri üzerinde tasarrufta bulunmaya başlamışlar ve kamu kaynaklarını
kısmen de olsa kendi çıkarları doğrultusunda kullanmışlardır. Örneğin, personel
alımında kendi yandaşlarını yada akrabalarını öncelik tanıma gayretleri, kamu
bankalarından ucuz kredi kullanımlarında bir takım suistimaller, yolsuzluklara
zemin hazırlayıcı kamu gizliliğinin benimsenmesi, kendini seçen ve tekrar
seçilebilmesini olanak sağlayan potansiyel bölgelere yada kişilere transfer
harcamaları yapılması; lojman, makam aracı vs. gibi kamusal olanakları
kullanmaları bunlardan bazılarıdır.
190
Bütçe hazırlama sürecinde, hazırlık çalışmalarını yürüten teknik personelin
elinde etkin bir bütçe yapmaya elverişli veri bulunmamaktadır. Bunda milli
muhasebe yapmaya elverişli bir veri tabanı ve hesap sistemi geliştirilememiş olması
en önemli sorunlardan bir tanesidir.
Türkiye’de bütçe giderlerinin önemli bir bölümü (yüzde 40-45) bugün
finansman maliyeti olan borç faiz ödemelerinden oluşmaktadır. Transfer toplamı
olarak bakıldığında bu oran yüzde 60-65’lere çıkmaktadır. Bütçe kanununa
bakıldığında, yasama organının ve kamuoyunun bu harcama kaleminin oluşumunu
izleyebilme şansının olmadığı, bütçe kanununun meclisin ve kamuoyunun bütçe
hakkını gerektiği gibi kullanabilmesine olanak sağlayacak şekilde borçlanma
programını
ve
kesin
hesap
yoluyla
gerçekleşmeleri
izleyecek
biçimde
hazırlanmadığı görülmektedir. Aynı şey transfer tertibinde yer alan diğer
harcamalar için de geçerlidir.
Ayrıca, koşullu yükümlülükler gibi borç alan kişi ve kuruluşlarca
ödenmediği takdirde bir Devlet gideri olan unsurlar bütçede gözükmemektedir.
Hükümet bu tür giderleri yapabilmek için bütçe kanunuyla açık bir yetki almadığı
halde yükümlülük altına girmektedir. Bu durum bütçe kanununda yer alan gider
kaleminin olması gerekenden daha düşük bir miktarda gösterilmesine yol açmakta
ve bütçenin açıklık ve güvenilir olmasını ortadan kaldırmaktadır. Aynı şekilde
transfer harcamaları yerine vergi istisna ve muafiyetleri de kamu harcamalarını
olduğundan düşük gösterilmesine neden olmaktadır. Türkiye’de bütçe hazırlanması
sürecinde de bu tür uygulamalar vardır.
3.3.4 Kamu Mali Yönetiminin Dağınıklığının Bütçe Hazırlama Süreci
Üzerindeki Olumsuz Etkisi
Türkiye’de kamu harcamaları çok sayıda ve farklı yapıdaki bütçeler ile fonlar
ve döner sermaye işletmeleri arasında dağılmıştır. Bugün kamu harcamaları genel
bütçe, katma bütçe, özel bütçe, özerk bütçe, fonlar ve döner sermaye işletmeleri
aracılığıyla idare edilmektedir. Ayrıca, Kamu kurumları nezdinde kurulu bazı vakıf,
191
dernek veya sandıklara da vergi bağışıklığı tanınarak, genel bütçeden pay verilerek
veya Devletin verdiği hizmetler karşılığında vatandaşlardan bu tip örgütlenmeler
için ayrıca ödeme talep edilerek kamu adına gelir elde edilmekte ve gider
yapılmaktadır.110
Kamu harcamalarının farklı birimlerce yapılması doğal olarak bütçe
hazırlama sürecine de yansımaktadır. Bu kadar dağınık bir yapı makro bir
değerlendirme yapılmasını, kamu gelir ve giderlerinin bir bütün olarak görülmesine
engel teşkil etmektedir. Kamu harcama yönetiminde bu yapılanma sonucunda bir
harcama biriminde kaynak kıtlığı çekilirken diğer harcama biriminde daha az
gerekli kamu hizmetleri için harcama yapılabilmektedir.
Konsolide bütçe yönetiminde de dağınıklık bulunmaktadır. Her ne kadar 178
sayılı KHK’da Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, bütçenin
hazırlanmasından sorumlu olduğu hükmü yer almakta ise de; yatırımla ilgili
bütçelemenin DPT ve birçok transfer kalemi ile ilgili bütçelemenin Hazine
Müsteşarlığı tarafından yürütülmekte olması, harcamacı kurumların bütçelerinin
bütünsel bir çerçeve içinde ele alınmasına engel teşkil etmektedir. Diğer taraftan,
yatırım ödenekleriyle gerçekleştirilecek işlemlerin cari harcamalar üzerindeki ileriki
yıllarda ne gibi mali yük getireceğinin dikkate alınmaması ve yatırım taahhütlerinin
bütçede yer almaması, cari yıl bütçesinin müteakip yılların bütçeleri üzerindeki
etkisinin öngörülmemesine yol açmaktadır.111 Ayrıca, Mali yönetimde Hazine ile
gelir de toplayan bir kurum olan Maliye Bakanlığı arasındaki koordinasyon
eksikliği, bütçe sürecinde etkinliği azaltmaktadır.
110
ÖZTEK, Durmuş, “Türk Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması ve Bu Yapılanmada
Performans Yönetimi ve Denetiminin Yeri: Genel Değerlendirme”, XV. TÜRKİYE MALİYE
SEMPOZYUMU Türk Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması ve bu yapılanmada
Performans Yönetimi ve Denetiminin Yeri, Akdeniz Üniversitesi İ.İ.B.F. maliye Bölümü, 15-17 Mayıs
2000 Antalya, ss.12-13.
111
Kesik, s.3.
192
3.3.5 Bütçenin Uygulanması
TBMM oylandıktan sonra Cumhur Başkanının onayından sonra
Resmi Gazetede yayınlanarak yürürlüğe giren Bütçe Kanunu ile yürütme organına
harcama yapma yetkisi verilmesi ile bütçe uygulama süreci başlamış olur. Bütçe
uygulama sürecinde çeşitli birimler görev alırlar ve ilgili Kanunlar çerçevesinde
kendilerine verilen görevleri yerine getirirler.
3.3.5.1
Bütçe uygulamasında görev alan birimler
Türkiye’de bütçenin uygulanması sürecinde çeşitli kamu kurum ve
kuruluşları
görev
almaktadır.
Maliye
Bakanlığının
bütçenin
hazırlanması
aşamasında olduğu kadar uygulanmasında da önemli rolü vardır. Doğal olarak diğer
harcamacı Bakanlıklar yada kurum ve kuruluşlar ile kanunlarla kendilerini kamu
geliri toplama yetkisi verilenler de bütçe uygulamasında görev almaktadırlar.
Sayıştay Başkanlığının da bütçenin uygulanması sırasınsa ön vize yetkisi
bulunmaktadır (832 sayılı Kanun m. 30).
Bütçenin uygulanması sırsında nakit yönetiminde sorumlu birim ise Hazine
Müsteşarlığıdır. Merkez Bankası, Hazinenin bu görevini ifa ederken karşı karşıya
kaldığı nakit sıkıntısında kısa vadeli avans verebilme durumu sözkonusudur.
Ayrıca, Maliye Bakanlığınca ayrıntılı harcama programı yapılıp yürürlüğe girtikten
sonra, yatırım ödeneklerine ilişkin revize yapılması gereken durumlarda Devlet
Planlama Teşkilat Müsteşarlığının görüşü alınmaktadır.
Sonuç olarak; Türkiye’deki mali yönetimdeki dağınıklık, bütçe uygulama
sürecinde de görülmekte ve etkin bir bütçe yönetimini engellemektedir. Aşağıda
bütçe uygulama sürecinde görev alan birimler ve bütçe uygulaması biraz daha
detaylı olarak incelenecektir.
3.3.5.1.1 Maliye Bakanlığı
Maliye Bakanlığı Bütçe Mali Kontrol Genel Müdürlüğü (BÜMKO)’ne bağlı
olan maliye başkanlıkları ve bütçe dairesi başkanlıkları bakanlıklar ile ayrı bütçesi
193
bulunan idare ve kurumlar ve katma bütçeli kuruluşlar genel merkezlerinde
bulunurlar. Bütçe Dairesi Başkanlıklarını, kurumların hizmet yükü ve iş hacimlerini
göz önünde bulundurmak suretiyle, birden fazla kuruma hizmet vermek üzere
görevlendirmeye Maliye Bakanı yetkilidir. Maliye başkanlığı, başkanın emri altında
bütçe dairesi başkanı ve merkez saymanlık müdürü ile bunlara bağlı servislerden
oluşur (178 sayılı KHK. Ek m. 1). Maliye başkanlıkları Maliye Bakanlığı ile kurum
arasındaki ilişkilerde işbirliği ve koordinasyonu sağlamakla görevlidir.
Maliye Bakanlığının bütçe uygulama sürecinde görev alan birimlerinden
birisi de saymanlıklardır. Türkiye çapında bulundukları yer açısından Merkezde
bulunan saymanlıklar ile il ve ilçelerde bulunan saymanlıklar olmak üzere iki
gruptan oluşan yaklaşık 1658112 saymanlık bulunmaktadır: Merkezde bulunan
saymanlıklar bakanlıkların ve ana harcama birimlerinin idari merkezinde bulunur.
Bu saymanlıkların çoğunda illerde uygulanan ödeme ve gelir işlemleri yürütülmekle
beraber işleyiş yapılarının farklılığının getirdiği çeşitli işlevler görülmektedir.
Maliye Bakanlığı aynı zamanda kamu gelirlerinin toplanmasında önemli bir
görev üstlenmiştir. Maliye Bakanlığına bağlı vergi daireleri aracılığı ile Devletin
vergi, harç, resim ve benzeri kamu gelirleri, ilgili kanunlarında belirtilen hükümler
çerçevesinde toplanmaktadır.
3.3.5.1.2 Diğer Birimler
Kamu mali yapısındaki dağınıklık doğal olarak örgütsel yapıya da yansımış
ve bütçenin uygulanmasında, gerek gelirlerin tahsil edilmesinde gerek giderlerin
yapılmasında Maliye Bakanlığı dışında çeşitli birimler görev yapmaktadır.
Kamu gelirlerinin toplanmasında da Maliye Bakanlığı dışında, kendilerine
kanunla kamu geliri toplama yetkisi verilmiş kuruluşlar gelirlerin toplanmasında
görev almaktadırlar, örneğin Emlak Vergisi belediyeler tarafından toplanmaktadır.
112
Muhasebat Genel Müdürlüğü Saymanlık Veri Tabanı (Aralık 1999 itibariyle)
194
Türkiye’de genel ve katma bütçe kapsamında 39.598113 adet tahakkuk dairesi
faaliyet göstermektedir. Türkiye’de tahakkuk daireleri genel olarak merkez ve taşra
birimleri olarak örgütlenmişlerdir. Tahakkuk dairelerinin bütçenin uygulanması
sürecindeki fonksiyonlarını kısaca, kendi görev alanlarına giren konularda “ayrıntılı
harcama programları” aracılığıyla kaynak talebinde (ödenek talebi) bulunmaları ve
kendilerine tahsis edilen kaynaklar çerçevesinde “tahakkuk müzekkeresi ve verile
emri” aracılığıyla harcama talebinde bulunmaları olarak özetlemek mümkündür.
3.3.5.2
Bütçe ödeneklerinin harcanması ve gelirlerin toplanması
Bilindiği gibi bütçe, gelirlerin toplanmasına ve giderlerin yapılmasına izin
veren bir yıllık bir kanundur. Bu esastan hareket ederek bütçenin uygulanması
aşamasını giderlerin yapılması ve gelirlerin toplanması olarak incelenmesi yaralı
olacaktır.
3.3.5.2.1 Giderlerin Yapılması
Bütçe Kanunu’nun yürürlüğe girmesinin hemen ardından Maliye Bakanlığı
(Bütçe ve mali Kontrol Genel Müdürlüğü (BÜMKO)) tüm bakanlık ve harcama
yapan kurumlara temel harcama ilkelerini ve ödenek sınırlamalarını bütçe uygulama
talimatı ile bildirerek kurumlardan aylık ayrıntılı harcama programlarını
bildirmelerini ister. Ayrıntılı harcama programlarının BÜMKO tarafından vize
edilmesiyle ödenekler serbest bırakılmış olur (yılları bütçe kanunları). Ödeneklerin
serbest bırakılmasından sonra bakanlık ve temel harcama birimlerindeki bütçe
dairesi başkanlıkları ilgili kurumları için yapılan ödenek ödeneklerini kaydeder ve
bu ödeneklere dair tahsisat ve alt-tahsisat gerçekleşir. Bununla beraber, yerel kurum
ve harcama birimlerine tahsisatın ulaşması için Sayıştay’dan vize alınması
gerekmektedir. Sayıştay harcama yapacak kurumlara ödeneği çıkartmadan önce tüm
ödenekleri kaydeder, ödenek sınırlamalarına uygunluğunu teşhis eder, vizeyi verir
ve ödeme emrini tekrar bütçe dairesi başkanlığına gönderir (832 sayılı Kanun
113
Muhasebat Genel Müdürlüğü Saymanlık Veri Tabanı (Haziran 1999 itibariyle)
195
m.30). Bütçe dairesi başkanlığı vize edilen ödeme emrini kaydederek bütçe
ödeneğini Tahsisat Defteri’ne harcama olarak kaydeder. Bütçe dairesi başkanlığı
aynı zamanda ödeme emrinin bir kopyasını harcamayı yapacak kuruma, bir
kopyasını da Maliye Bakanlığı’na bağlı ilgili Saymanlığa gönderir. Saymanlık bu
ödeme emrini bütçe giderleri ve ödeme emirleri defterine kaydeder.
Bütçe kanunuyla verilen ödenek çerçevesinde harcamayı yapacak birimdeki
stok sorumlusu birimin ihtiyacını tespit ederek tahakkuk memuruna bildirir.
Tahakkuk memuru satın alma için birimin ita amirinden onay talep eder (1050 sayılı
Kanun m. 10). İta amiri birime gönderilmiş ödenekler dahilinde satın almayı
onaylar. Bunun üzerine tahakkuk memuru yasalarla tespit edilmiş usuller
çerçevesinde satın alma prosedürünü uygulayarak birimin ihtiyacı olan mal veya
hizmeti satın alır. Genel bütçeye dahil dairelerle, katma bütçeli idareler, il özel
idareleri ve belediyeler alım, satım, hizmet, yapım, trampa, mülkiyetin gayri ayni
hak tesisi, kira ve taşıma işlerini 2886 sayılı Devlet İhale Kanununda yazılı esas ve
usullere göre yaptırmak zorundadır. (Md.1)
Anılan kuruluşlara bağlı döner sermaye işletmeleri ile fonların yukarıda
belirtilen işlerinin nasıl yapılacağını gösteren Fonlar İhale Yönetmeliği 3.8.1984
tarih ve 18478 sayılı Döner Sermayeli Kuruluşlar İhale Yönetmeliği de 4.8.1984
tarih ve 18479 sayılı Resmi Gazetelerde yayımlanarak yürürlüğe girmiştir.
Mal veya hizmetin satın alınmasından sonra tahakkuk memuru ve ita
amirinin imzaları ile bir harcama talebi hazırlanır ve ilgili saymanlığa gönderilir.
Saymanlık kurumdan gelen harcama taleplerini kayıtlı ödenekler ve diğer yasal
yükümlülükler açısından inceler ve gerekli ödemeyi yapar (1050 sayılı Kanun m.
80).
Tüzükte, bütçenin uygulanması sırasında ihale ve istihdam ile ilgili
prodesürlerin standart olması ve ilgili taraflarca ulaşılabilmesi gerekir. Devlet İhale
Kanunu kapsamında yapılan kamu alımları bu standartları taşıyorsa da, bu Kanun
kapsamı dışında gerçekleştirilen kamu alımlarının da varlığı unutulmamalıdır. Bu
196
durum kamu alımlarında saydamlığı azaltmaktadır. Benzer uygulama kamu
istihdaminda da sözkonusudur. Kamu personel istihdamında farklı düzenlemeler
bulunduğu bilinmaktedir.
3.3.5.2.2 Gelirlerin Toplanması
Anyasa’nın 73 üncü maddesine göre; vergi, resim, harç ve benzeri
yükümlülükler kanunla konulur, değiştirilir veya kaldırılır. Ayrıca bütçe kanununun
gelirlerin toplanmasına ve giderlerin yapılmasına izin veren bir kanun olması
nedeniyle, her ne kadar vergi kanunları çıkarılıp yürürlüğe girse de gelirlerin
toplanabilmesi için bütçe kanununun çıkması gerekir. Bütçe kanunun yürürlüğe
girmesiyle birlikte gelir toplama yetkisi de ilgili dairelere tanınmış olur. Gelirlerin
toplanması dört aşama ile olur. Bunlar tarh, tebliğ, tahakkuk ve tahsil aşamalarıdır.
3.3.5.3
Bütçe Uygulamalarının İzlenmesi
2000i projesi ile Türkiye çapında 1660 saymanlıkta günlük çalışmaların
bilgisayar yardımıyla yapılması ve tüm verilerin merkezde bir veri tabanında
tutularak Devlet hesaplanın günlük olarak izlenebilmesi amaçlanmaktadır. Ancak
bu proje, saymanların yaptıkları işlemlerle sınırlı olup, Devletin tüm hesaplarını
kapsamaktan uzaktır. Ayrıca, bu projenin en önemli eksikliklerinden birisi tahakkuk
dairelerini kapsamamasıdır. Bu durum otomasyondan beklenen faydayı azaltacaktır.
Türkiye’de bütçe işlemlerinin muhasebeleştirilmesinde esas olarak nakit
bazlı kayıt sistemi kullanılmaktadır. (Bazı tahakkuk unsurları da bulunmaktadır.)
Bu durum mali durumun değerlendirilmesini güçleştirmektedir. Türkiye’de
muhasebe kayıtlarının nakit esasına dayanması, Devlete ait taşınır ve taşınmaz
malların mali işleme tabi olabilmesi için nakit hareketi gerektirmektedir.
Türkiye’de Devlete ait taşınır ve taşınmaz malların kullanım ve yönetimi
tamamen tahsis edildiği kurum veya kuruluşa bırakılmış olup, bu malları sahip
olmaktan dolayı yıllık sağlanan fayda ve bunların doğru ve etkin kullanımına ilişkin
herhangi bir denetim sözkonusu olmamaktadır.
197
1995 yılından bu yana garantili krediler nedeniyle hazinece üstlenilen
garantili borç ödemelerinin hem faizleri hem de
anaparaları bütçe ile
ilişkilendirilmeksizin anapara ödemelerinde izlenmeye başlanmıştır. Tüzüğe göre
bu kalemin harcamalar içerisinde gösterilmesi gerekmektedir. Özellikle borçlanma
gereği içinde giderek artan bir paya sahip olan bu tür işlemlerin bütçe dışında
bırakılması mali disiplini bozmakta ve bütçenin saydamlığı gölge düşürmektedir.
Dış proje kredisi uygulaması genellikle bütçe dışında formüle edilmekte ve
bütçe denetimi bu nitelikli harcamalar için sözkonusu olamamaktadır. Bu projelerde
yapılan
harcamaların
büyük
bir
kısmı
Devlet
Harcamaları
arasında
görülmemektedir. Yalnız geri ödenen kredilerin bazı faiz ödemeleri Bütçe’de gider
olarak görülmekte, anapara ve bazı faiz ve kredi masrafı ödemeleri Hazine
bünyesinde ödeme olarak kayda alınmaktadır. 114
Bütçenin uygulanması aşamasında, Maliye Bakanlığının içsel denetimi
vardır. Maliye Bakanlığı bu denetimi saymanlar aracılığıyla gerçekleştirir. Ayrıca,
harcamacı kurum ve kuruluşlar da içsel denetim yaparlar. (taahhüt, tahakkuk, verile
emri, ödeme). (1050 sayılı Kanun ). Sayıları yaklaşık 129 adet olan denetim
birimlerinin uyacakları bir denetim standardı yoktur.
115
Bütçe uygulamaları
sırasındaki denetim süreci dışsal denetime açık değildir ve ayrıntılı olarak
düzenlenmiş olan bu raporlar yayınlanmaz.
3.3.5.4
Bütçenin Uygulanması Sürecinde Karşılaşılan Temel Sorunlar
Türkiye’de bütçe uygulama sürecinde karşılaşılan en büyük sorunlardan biri
hesap verme sorumluluğunun bulunmamasıdır. Bütçe uygulaması sadece mevzuat
hükümleri çerçevesinde gerçekleştirilmeye çalışılmakta, verimlilik ve etkinlik
üzerinde durulmamaktadır. Kaynakların etkin ve verimli, zamanında kullanılması
konusunu zorunlu kılan bir sistem yoktur. 1050 sayılı Kanunun 28’inci maddesinde
114
115
YILMAZ, Hakkı Hakan, IMF Soru Formuna ilişkin bireysel bir çalışma, DPT, 2000, s.21-22.
8. Beş Yıllık Kalkınma Planı Taslak Çalışması
198
“ ...Bütçeler, kalkınma plan ve programlarının gerekleri ile fayda ve maliyet
unsurları göz önünde tutularak verimlilik ve tutumluluk ilkelerine göre hazırlanır ve
uygulanır...” hükmü yer almakta ise de uygulanmamaktadır.
Yönetim alanında bütçenin girdi-çıktı esasına göre uygulanmasına ilişkin bir
düzenlemenin yapılmaması, kalifiye personel yetersizliği, etkin bir muhasebe ve
raporlama ağının oluşturulamaması, sistemin başarısını doğrudan etkileyen analitik
tekniklerin kullanılamaması bütçe uygulamasında sorun teşkil etmektedir.
Bütçe
uygulanmasında
karar
alma
sürecinin
yetkinliğini
arttıracak
mekanizmaların iyi tanımlanmaması ve bu mekanizmaların öngörülen etkinlikten
uzak çalışması sonucunda, süreç karar alan kişinin veya kurumun bilgi düzeyine ve
tecrübesine bağlı kalmaktadır. Bunun getirdiği en temel sakınca bütçenin
uygulanması sürecinde sistemli bir işleyişin uygulamaya geçirilememesidir.
Mevcut uygulamada; kuruluş bütçelerinden harcama yapmakta tek yetkili
olan ita amirlerinin yapılan harcamalardan sorumlu tutulmadıkları, tahakkuk
memurlarının ise (Genel Muhasebe Kanunu ile giderin gerçek ihtiyaçlardan
kaynaklanmasından sorumlu tutulmalarına rağmen) kullandıkları yetki ve
üstlendikleri rol açısından belgelendirme memuru olarak görev yaptıkları
görülmektedir. Bütçe uygulamasında birinci derece ita amirlerinin (bakan) ikinci
derece ita amirlerine (müsteşar, genel müdür, vali, kaymakam gibi) yaptıkları yetki
devri, hizmeti üretmekten asıl sorumlu olan kişiye yetkinin devri anlamına
gelmemektedir. Yetki devri ile birinci derece ita amirleri ikinci derece ita amirlerine
yetki dağıtmaktadırlar. Mevcut bütçe uygulamasında yetersiz olarak uygulanan
yetki devri ile dağıtılan yetkilerin kullanılması sonucunda oluşan sorumluluklar
raporlanmamakta ve hesabı verilmemektedir.
Satınalma prosedüründe harcamacı kurumun her bir eyleminin (ihtiyaç,
onay,
taahhüde
girişilmesinde
ödenek
kontrolü,
belgelerin
sıhhati,kabul
işlemleri,vs) sorumluları belirlenmemiştir. Bu eylemler rutin teftişlerin konusuna
dahil edilmemekte ve sorumlular mevcut cezai yükümlülükleri paylaşmamaktadır.
199
Bütçenin uygulanmasında, özellikle ödeme talebi ve ödeme prosedürlerinde
cezai sorumluluklar sadece saymanların üzerindedir. Cezai sorumluluklar özellikle
ita amiri gibi, bu prosedürlere müdahalesi olan tüm kişilere yaygınlaştırılmamıştır.
Bütçenin oluşturulmasında amaçlar ile bütçe uygulamasına yön verecek
siyasi irade ve yönetsel sorumluluklar (yedek ödenek ve hazine garantilerinin
kullanımı gibi) önceden net bir şekilde ortaya konulmadığı için bütçe ödeneklerinin
uygulanmasında keyfilik ortaya çıkabilmekte bu ise mali disiplini olumsuz
etkilemektedir.
Satınalma
prosedüründe
mali
disiplin
sağlanamamaktadır.
Bütçe
uygulamasının önemli bir bölümü olan satınalma prosedüründe tek tip yöntemler
kullanılmamaktadır. Satınalma prosedürlerini düzenleyen genel yasal düzenlemeler
yapılamadığı için Genel Muhasebe Kanununa ve Devlet İhale Kanununa tabi
olmayan kurumlar oluşmaktadır. Bütçe uygulamasında mal veya hizmetlerin temin
edilmesi sürecinde; gerek mali mevzuatta gerekse yapılan idari düzenlemelerde
(tasarruf genelgeleri gibi) kontrol ve prosedürlerin uzun süreler alması ve
yinelenmesi nedeniyle kamu kaynaklarının etkili ve randımanlı yönetimi tehlikeye
atılmakta ve genel olarak pek yararlı olmayan, ağır çalışan bir ortam oluşmaktadır.
Yıllara sari taahhütler izlenemediğinden ilgili yıllara gerekli ödenek
konulamamaktadır.
Kamu kesiminin personel alımı, kadro tahsisi gibi tasarrufları Devleti
gelecekte yükümlülük altına sokacak uygulamalardır. Örneğin personel alımı
uygulamasıyla Devlet sadece alınan personelin maaşı kadar yükümlülük altına
girmemektedir. Kamunun bu tasarrufu ile ortaya; en az 3-4 kişinin sağlık giderleri,
eğitim giderleri, ömür boyu emekli maaşı ödenmesi gibi pek çok taahhüt kalemi
ortaya çıkmaktadır. Kamunun bu şekilde taahhüt özelliği taşıyan tasarruflarında,
sistemde bir taahhüt modülü olmadığı için, ilgili yılların bütçelerine yeterli
ödeneğin konulabilmesini sağlayacak analizler yapılamamaktadır.
200
Bütçenin hazırlanması ve uygulanması sırasında karar alma süreçlerinin
etkinliğinin sağlanabilmesi için yoğun bir şekilde bilgisayar teknolojilerinin
kullanıldığı bir enformasyon sistemine gereksinim vardır. Bu konuda say2000i
projesi kapsamında çalışmalar devam etmekte ise de henüz istenilen düzeyde
değildir.
İta Amirlerinin (başlangıç ödenekleri, serbest bırakılan ödenekler ve eldeki
nakit miktarına bağlı olarak) toplam mali sınırlar, kararlaştırılan harcamalar ve o
güne dek verilen taahhütler hakkında bilgi sahibi olmadıkları görülmektedir.
İta Amirlerinin tüm ödenek kalemleri için vaat edilen gerçek harcama
miktarını, ödenekleri ve belirli amaçlarla kendisine tahsis edilen taahhüt sınırını
belirleyebilmeleri için gerekli olan ödenek defteri, kurumlarda tutulmamaktadır116.
3.3.6 Bütçenin Uygulamasının Muhasebeleştirilmesi, Raporlama ve
Kod Yapısı
Tüzükte, bütçe verilerinin politik analiz yapmayı kolaylaştırcak ve
sorumluluk arttıracak şekilde sınıflandırılması, ödeneklerin harcanması ve izlenmesi
ile ilgili prosedürlerin açıkça nbelirlenmiş olması ve raporlamanın zamanında, etkin,
kapsamlı ve güvenilir olmasını sağlayacak mekanizmaların mali yönetimde
bulunması önerilmiştir. Mali raporlar üretebilmede uygulanmakta olan muhasebe
sistemi, sınıflandırma ve kod yapının önemi inkar edemez.
3.3.6.1
Bütçenin Muhasebeleştirilmesive Raporlanmsı
Tüzükte yer alan standartlar gereğince, etkin bir kamu kesimi muhasebe
sistemi Devlet faaliyetlerine ilişkin bilgilerin zamınında ve doğru olarak
ulaşılabilmesini olanak sağlamalıdır. Muhasebe sistemi etkin bir içsel kontrol
mekanizması oluşturmasının yanısınra Devletin yüklenimleri, ödenmemiş borçları
gibi hesaplarının görülebilmesine ve denge hesaplanın zamanında izlenebilmesini
116
Kamu Mali Yönetim Projesi çalışmaları.
201
olanaklı kılmalıdır. Ayrıca, Devlete ilişkin mali hesapların daha bütünsel olarak
incelenebilmesi
açısından
tahakkuk
bazlı
muhasebe
sistemine
geçilmesi
önerilmektedir. Bütün kamu kesimi hesaplarının standart olarak görülebilmesi,
Devlet bilançosunun çıkarılabilmesi için ise kamu kesiminde muhasebe
uygulamaları birliğinin sağlanması gerektiği doğaldır.
Türkiye’de kamu kesimindeki muhasebe ve kayıt sistemi oldukça farklı
mevzuatlara göre yürütülmektedir.
A) Genel ve Katma Bütçeli idareler 1050 sayılı Kanun ve ilgili
yönetmeliklere,
B) Belediyeler, İçişleri Bakanlığı tarafından yayınlanan ayrı bir yönetmeliğe,
C) Döner Sermayeler, bunlar için çıkarılan ayrı bir yönetmeliğe,
D) İl Özel İdareleri, yine bu kurumlar için hazırlanan ayrı bir yönetmeliğe,
E) Vakıflar, ilgili kanun gereğince hazırlanan mevzuata,
F) Dernekler ve federasyonları, Dernekler Kanunu'ndaki hükümlere,
G) Sendikalar ve federasyonları kendileri oluşturdukları sisteme göre kayıt
tutmakta ve rapor hazırlamaktadırlar.
H) Ayrıca Devlet borçları, Hazine Müsteşarlığı Kamu Finansmanı Genel
Müdürlüğünce muhasebeleştrilmektedir.
Türk muhasebe ve kayıt sistemi açısından bakıldığında 1050 sayılı Kanun ve
ilgili yönetmeliklerde temel amaç, Devlet mali politikalarının bir uygulama aracı
olan bütçe kanunları ile verilen gelir toplama ve harcama yetkisine dayanılarak
yapılan işlemlerin, temelde "nakit esasına" göre kayda alınması ve Devlet
varlıklarının korunmasına yöneliktir. 1990 yılında yapılan en son değişiklikten
sonra Türk Devlet muhasebe sistemi, bazı tahakkuk unsurlarını ve mahsup dönemi
uygulamasını içermesi sebebiyle, sözkonusu süreçte değiştirilmiş nakit esası ile
değiştirilmiş tahakkuk esası arasında bir yerde yer almaktadır.
202
Devlet muhasebesinin izlenebilmesi için, doğrudan T.C. Maliye Bakanlığı'na
bağlı olarak saymanlıklar oluşturulmakta, saymanlar merkezden tayin edilmekte ve
merkeze karşı sorumlu olmaktadır. Devlet varlıklarının korunması, bütçe
uygulamalarının sağlıklı takibi amacıyla, ita ve tahakkuk amirlerinden bağımsız,
amir-memur (üst-ast) ilişkisinin olmadığı saymanlık sistemi, tümüyle "kontrol"
amaçlı bir sistemdir.
Yine çoğu kurumlarda "levazım" sistemi ile nakit hareketlerinin yanısıra,
"mal ve hizmet" hareketleri, "ayniyat saymanlıkları" vasıtası ile "demirbaş ve sabit
kıymet" kayıtları tutulması ve kontrolü amaçlanmıştır.
“Kontrol” amacıyla kurulan sistemin temelini “bütçeler” oluşturur.
Yasamanın gelir toplama ve harcama yetkisini devir aracı olarak kullanılan bütçeler,
nakit esasına göre ve yıllık olarak hazırlanırlar. Bütçeler uygulama yılı içerisinde
revize edilir, ek bütçe çıkarılır, ödenekler belirli oranlarda serbest bırakılarak bir
fiskal politika aracı olarak kullanılırlar.
Bütçeden yapılan ödemeler ve tahsilatlar, yine kanunlara ve ilgili
yönetmeliklere dayanarak kurulmuş olan kayıt sisteminde kayda alınırlar.
Saymanlıklar tarafından tutulan kayıtlar, Sayıştay ve müfettişler tarafından
denetlenir ve yıllık kesin hesaplar yoluyla Parlamento (yasama) denetimine
tâbidirler.
Türkiye’de mali raporlamanın zamanında yapılması, etkin, kapsamlı ve
güvenilir olmasında birtakım problemler bulunmaktadır. Bütçe kanunlarının ve
bütçe kesin hesabının kapsamının dar olması raporlama konusunda da eksiklikler
olmasına yol açmasının yanı sıra, kamu kesiminin tamamı tarafından uygulanan tek
düzen bir muhasebe sisteminin uygulamasının olmayışı da mali raporlamadan
istenilen sonucun elde edilmesine engel teşkil etmektedir.
203
Ayrıca konsolide bütçe uygulamasına ilişkin raporlamalarda bile Maliye
Bakanlığı ve Hazine Müsteşarlığı tarafından farklı rakamlar ilan edilmektedir.117
Kesin Hesap Kanun tasarıları bütçe dönemi sona erdikten yedi ay sonra
Sayıştay tarafından ayrıntılı bir şekilde hazırlanarak TBMM’ye sunulur.(Anayasa
m.164.)
117
Maliye Bakanlığı Muhasebat Genel Müdürlüğü her aya ilişkin konsolide bütçe gerçekleşmelerini ilan
etmesinden sonra Hazine Müsteşarlığınca, özel ödenek açısından düzeltme işlemi yapılmaktadır. Konsolide
bütçede yer alan bazı gelir ve harcamalar bütçe dışı kaynaklardan elde edilen gelirler ve bu tür gelirler ile
yapılan harcamalar olup; ilgili kuruluş bütçelerine ödenek kaydedilmektedir. Özellikle fon kaynaklı bu tür
özel ödenekli gelirler ile bu gelirler ile yapılan harcamalar bütçede doğru gösterimin sağlanması (çifte
sayımın önlenmesi) amacıyla konsolide bütçeden ayıklanmaktadır .
Bu işlem;
Gelirler için
Kamu Hesapları Bülteninde yayınlanan genel ve katma bütçe gelirleri aylık gerçekleşmelerinden “özel
gelirler ve Fonlar” kalemi altında gösterilen “ Diğer Özel Gelirler” kalemi ile katma bütçe gelirleri
kaleminden “Özel Gelirler” kalemi altında gösterilen “Devreden Tahakkuk Bakiyesi” kaleminin çıkarılması,
Harcamalar için
Kamu Hesapları Bülteninde yayınlanan “Harcama kalemleri itibariyle Konsolide Bütçe ödenek ve Giderleri”
başlıklı tabloda cari, yatırım ve transfer başlıkları altında gösterilen özel ödenek ve kalemlerine ilişkin
tutarların konsolide bütçe faiz dışı harcamaları altında yer alan “Diğer Cari”, “Yatırım” ve “Diğer
Transferler” kalemlerinden çıkarılmasıyla gerçekleşmektedir.
Bu işlemin ardından oluşan yeni faiz dışı, bütçe ve nakit dengesi rakamları için finansman kalemleri bütçe
rakamlarına eklenerek Hazine Müsteşarlığı tarafından ilan edilmektedir. Konsolide bütçenin finansmanının
ilanı gerek özel ödenek açısından düzeltilmiş, gerekse Bakanlıkça yayınlanan bütçe rakamları için aynı anda
ve birlikte yapılmaktadır.
Diğer taraftan, 22 Aralık 1999 tarihinde Uluslararası Para Fonuna (IMF) verilen Niyet Mektubu ile
uygulanmaya başlanan Stand-By Düzenlemesi uyarınca IMF’nin Kamu Mali İstatistikleri (Goverment
Finance Statistics) standartlarına göre özel ödenek açısından düzeltilmiş konsolide bütçenin faiz gelirleri,
T.C. Merkez Bankası karından Hazine’ye aktarılan tutarları ve özelleştirme gelirleri gelir kalemi olarak
sayılmamakta ve toplam gelirden düşülmektedir. (http://www.hazine.gov.tr/Standby/bilginotu.htm)
204
3.3.6.1.1 Bütçe Dökümanı
Bütçenin hazırlanmasında, uygulanmasında ve raporlanmasında mali yapının
dağınıklık arzetmektedir. Sorumluluklar farklı kurumlar arasında dağılmış ve her
birinin bütçe üzerinde sınırlı yetkisi vardır. Dolaysıyla bütçe ile ilgili dokümanların
hazırlanmasında da aynı sorun devam etmektedir.
Türkiye’de "Yıllık Programlar" ve Bütçe Tasarısı Metni ile birlikte Meclise
sunulan "Genel Ekonomik Hedefler" ve "Bütçe Gerekçesi" ana hatlarıyla mali
hedefleri, makroekonomik çerçeveyi ve bütçenin hangi politikalara dayandırıldığını
içermekte; ancak, mali riskleri tanımlamamaktadır. Yılı Bütçe Tasarısı ile birlikte
TBMM’ye sunulan Yıllık Ekonomik Rapor’da, bu raporun hazırlandığı tarihe kadar
olan gelişmelere ilişkin rakamlar ve açıklamalar yer almaktadır.
Tüzükte üzerinde önemle durulan diğer bir nokta da bütçe çalışmalarının orta
vadeli hazırlanıp meclise sunulması gerektiğidir. Ayrıca, ek olarak ekonomik ve
mali durum raporları, mali risklere ilişkin raporlar ve bütçe tahminlerine ilişkin
varsayımlara ilişkin çizelgelerle meclis bilgilendirilmelidir. Türkiye’de 5 Yıllık
Kalkınma Planları hazırlanmakla birlikte bu planlar, yukarıda öngörülen
makroekonomik çerçeveyi bir program dahilinde ortaya koyacak işlevle yükümlü
kılınmamışlardır. Ancak 2001 Yılı Bütçe hazırlama rehberinde, 2001 yılı bütçesi üç
yıllık ekonomik programın bir parçası olduğuna değinilmiştir. IMF’ye verilen niyet
mektubunda ve Milli Savunma Bakanlığı gibi çeşitli kurumların internet
sayfalarında gelecek 3 yıla ilişkin hedeflerin ne olduğuna dair bilgiler yer
almaktadır.
2001 Yılı Bütçe Çağrısında enflasyon hedefi bir parametre olarak verilmiş,
bunun dışında genel olarak sözel ifadelerle bir takım öngörülerde bulunulmuş ancak
kapsamlı bir çalışma sonucu elde edilen kesin bir rakam ortaya konmamıştır. 2001
yılı Bütçe Hazırlama Rehberinde “yeni hizmet maliyetleri”nin ne olduğunun
belirtilmesi istenilerek bütçeye ilave yüklerin bilinmesi istenilmiştir.
205
Türkiye’de bütçe hazırlıklarının yukarıda belirtilen eksikliklerin de etkisiyle
bütçe performasının tam olarak gerçekleşmediği görülmektedir. 1989-1997 yılları
bütçesinde ortalama olarak birincil bütçe fazlasının bütçe harcama tahminlerinin
yaklaşık %20 fazla olacağı hedefleri gerçekleşmemiş ve ek bütçe çıkarılmasına
neden olmuştur. Son iki yıldır, birincil bütçe fazlasının %5’lerden az olacağı
tahmini yapılmış ve ek bütçe çıkarılmamıştır.
Ayrıca,
bütçe
büyüklüklerinin
brüt
olarak
kaydedilmesi
gerektiği
vurgulanmaktadır. Türkiye’de konsolide bütçede bazı büyüklükler net bazda kayıt
edilmektedir. (Fon ve belediye paylarının vergi gelirlerinden düşülüp kayıt edilmesi
gibi). Tüzükte, önem arz eden (sağlık, eğitim vb.) harcama programlarının
hedeflerini gösteren bir metnin de bütçe dökümanında bulunması gerektiği, böylece
bu harcamalarla ne kadar refah artışı sağlanacağının incelenmesi gerektiği
belirtilmektedir. Türk bütçe sisteminde, özel bir çalışma yapılmadan bütçedeki
mevcut sınıflandırma sistemi ile sektörel bazdaki hesaplar görülememektedir.
Türkiye’de bütçe genel dengesi yanında Devletin finansal durumunun
yeterince anlaşılmasını sağlayacak ve ona göre politikalar üretilmesine yardımcı
olacak arttırılmış denge, operasyonel denge, net değer gibi göstergelerde
yayınlanmamaktadır.
3.3.6.2
Bütçenin Muhasebe ve Raporlanması Sürecinde Karşılaşılan
Temel Sorunlar
Mevcut muhasebe sistemi, nakit esasına dayanmaktadır. Diğer bir deyişle
alınan mal veya yaptırılan hizmet karşılığı doğmuş olan bir Devlet borcunun
gerçekleştiğinde değil, nakden veya hesaben ödendiğinde bütçeye gider,
gelirlerinde nakden veya hesaben tahsil edildiğinde bütçeye gelir yazılmaktadır.
Nakit esasına dayanan muhasebe sisteminde Devletin varlıkları ve sorumlulukları
ile ilgili bilgiler tam ve zamanında kayıt altına alınamamaktadır. Devletin maddi
duran varlıklarının muhasebe dışı bırakılması, bunlara yapılan harcamaların
yapıldığı yıl bütçesine gider yazılmasını gerektirmektedir. Ancak bir bütçe yılında
206
yapılan bir bina gelecek bütçe yıllarında da kullanılmaktadır. Bunun maliyetinin
sadece yapıldığı yıl bütçesinde gösterilmesi doğru bütçe uygulama ve faaliyet
sonuçlarına ulaşılmasını engellemektedir. Bu ise yıllar itibariyle muhasebe
sisteminden elde edilen verilerin gerçek durumu yansıtmaması sonucunu
doğurmaktadır.
Devlet muhasebe sistemi konsolide bütçeye odaklanmıştır. Dolayısıyla
sadece bütçenin kavradığı işlemleri muhasebeleştirilmekte, bütçe dışında kalan
kamu faaliyetleri izlenememektedir. Kamu kesiminde muhasebe birliği yoktur. Bu
ise Devlet bilançosunun çıkarılamamasına yol açmaktadır.
Devlet
muhasebesi
sistemi
hesapları
sınıflandırmamaktadır.
Mevcut
muhasebe sisteminde hesaplar sistemli bir kodlamaya sahip değildir. Zaman ayırıcı
hesaplar yoktur. Hesaplar niteliklerine göre sınıflandırmaya tabi tutulmamıştır.
Hesapların nitelikleri ve taşıdıkları anlamlar sadece bu konuda uzmanlaşmış kişiler
tarafından anlaşılabilmektedir. Bu nedenle mevcut muhasebe sisteminden anlamlı
mali raporlar üretmek zordur. Üretilen raporların önceden belirlenmiş bir standartta
olması ise hemen hemen imkansızdır. Bu nedenle mevcut muhasebe sisteminden
tüm kullanıcıların anlayabileceği ve yorumlayabileceği mali raporlar ve bilgiler
üretilememekte ve Devlet muhasebesi bir uzmanlık alanı olarak kalmaya devam
etmektedir.
Devlet muhasebe sistemi bu hali ile raporlamaya ve sonuç üretmeye elverişli
değildir. Mevcut Devlet muhasebe sistemi genel ve katma bütçelere ait işlemleri
kavramakta ve sadece bütçe uygulama sonuçlarına ilişkin, muhasebe dışı işlemlerle
hazırlanabilen cetveller şeklinde bilgiler üretebilmektedir. Hesap planı itibariyle
raporlamaya elverişli değildir. Bilanço, nakit akım tablosu, faaliyet sonuçları
tablosu, bütçe uygulama sonuçları tablosu gibi kamu kesimini kapsayan mali
raporlar düzenlenememektedir.
Bütçe uygulamalarının ve diğer mali işlemlerin nakit esasına (esas olarak
değiştirilmiş nakitle değiştirilmiş tahakkuk arasında bir sistemdir.) dayanan bir
207
Devlet muhasebe sisteminde kaydedilmesi, mali raporlama açısından önem taşıyan,
pek çok bilginin kaydedilememesine ve kaybolmasına neden olmaktadır.
Sistemin ürettiği yerel raporlar mali rapor özelliği taşımamaktadır. Mali
projeksiyonlarda kullanılabilme, karşılaştırılabilir olma ve muhasebe tutarlılığından
uzak olan raporlar, cetvel veya tablo olmaktan ileriye gidememektedir.
Özellikle borç hesaplarında kendisini gösteren bu durumun nedenleri, Devlet
borçlarının bir kısmının bütçe dışında izlenmesi ve gelişen borçlanma
enstrümanlarının getirdiği muhasebe ihtiyaçlarına nakit esaslı bir muhasebenin
cevap verememesidir.
Devletin mal varlığı bu muhasebe sisteminde kavranamamakta ve dolayısıyla
da raporlanamamaktadır.
Yarı mali nitelikteki işlemlerin çoğu muhasebe sisteminin dışında
gerçekleşmekte, sistemin
kaydettikleri ise hesapların niteliklerine uygun
kullanılmaması sonucunda oluşan torba hesapların içinde kaybolup gitmektedir.
Böylelikle yarı mali nitelikteki işlemler raporlanamamaktadır.
Devletin mali işlemlerinin kaydedildiği ve dolayısıyla mali raporların
üretildiği bu muhasebe sistemi girişilen taahhütleri kaydetmediği, nakit yaratmayan
akımları nakit yaratan akımlardan ayıramadığı, bekleyen harcamaları gösteremediği
için ödenek ve nakit projeksiyonları yapılmasına uygun değildir.
Muhasebe sisteminin yetersizlikleri raporlama ile muhasebe arasında olması
gereken ilişkiyi diğer bir deyişle “doğru ve tutarlı rapor muhasebeden üretilir”
ilkesini bozmuş yetersiz oldukları açık olan mevcut raporların bile büyük bir kısmı
muhasebe dışındaki kayıt yöntemleri ve veri tabanları ile üretilir olmuştur.
Bütçe uygulanmasının muhasebesi ve hem yerel düzeyde hem de merkezi
düzeyde raporlanması genellikle elle gerçekleştirilen işlemlerle yürütülmektedir.
Sınırlı düzeyde kullanılan bilgisayar sistemleri de tam otomasyon özelliğine sahip
değildir. Bilgisayar sisteminde üretilen bilgilerin konsolidasyonunda yine elle bilgi
208
girişi ve kontroller yapılması gerekmektedir. Bu da bilginin doğruluğunu ve hızını
olumsuz yönde etkilemektedir. Merkezi raporlamanın temelini oluşturan Kamu
Hesapları Bülteni ait olduğu ayın birinde gerçekleşen bir işlemi 50 gün sonra
raporlamaktadır.
Yönetici doğru kararlar alabilmek için bilgiye en kısa sürede ulaşabilmelidir.
İyi ve etkin bir yönetim için elli gün gecikme ile sağlanan enformasyon yeterli
değildir.118
3.3.6.3
Bütçenin Kod Yapısı
Bütçenin kodlanması , Devlet faaliyetleri ile bu faaliyetlerin milli
ekonominin geneli veya bölümleri üzerindeki etkisinin analizi için gerekmektedir.
Bu açıdan bütçe kodlaması, Devletin faaliyetlerinin sonuçlarını ölçmek, izlemek,
analiz etmek, ülkeler ve dönemler arası karşılaştırmalar yapmak amacını hizmet
eder. Bütçe kodlaması, mali (gelir, gider, açık, finansman ) işlemleri ve kamu
politikalarının sonuçlarını kapsar. Devletin piyasa şartlarındaki üretimi ile ayni
işlemleri ve para otoritelerinin işlemlerini kapsamaz. Bütçe sınıflandırmasının
verileri, milli gelir hesaplarının en güvenilir girdisi olarak kullanılabilmelidir.
Bunun için bütçe sınıflandırması, milli gelir hesaplarının derlenmesinde kullanılan
yöntemleri ve sınıflandırmaları izleyebilmelidir.
Türk Bütçe sisteminde mevcut kodlama aşağıdaki gibidir.
01-999: Kurum kodları, 101-999: Program kodları, 01-99 Alt programlar, 13 Ödenek türü, 001-999: Faaliyet kodları, 100-900: Harcama kalemi.
3.3.6.4
Mevcut bütçe kodlamasında Karşılaşılan Temel Sorunlar
Mevcut bütçe kodlamasında karşılaşılan temel sorunlar
ayrılarak ele alınabilir;
118
Kamu Mali Yönetim Projesi Çalışmaları.
209
dört ana gruba
Sınıflandırma Problemleri
Kod Yapısının Problemleri
Uygulama problemleri
Altyapı Problemleri
3.3.6.4.1.1 Sınıflandırma Problemleri
Türkiye’de bütçe verileri GFS'te belirtilen ekonomik sınıflandırmaya
uygundur.
Program-Alt
Program-Ödenektürü-Faaliyet/proje-Harcama
Kalemi
şeklinde sınıflandırma yapılır. Program ve alt program yönetim birimini
tanımlanmaktadır; ancak, uygulanacak politikanın ne olduğu konusunda açık bir
bilgi sunmamaktadır. Fonksiyonel bazda sınıflandırma için Kamu Mali Yönetim
Projesi kapsamında çalışmalar yürütülmektedir. Sınıflandırma ile ilgili çalışmaların
sürdürülmesi ve bir an önce sonuçlandırılmasında şu nedenlerle yarar vardır.
Çünkü:
1-Sınıflandırma sistematiği kaybedilmiştir. Kurumsal, fonksiyonel ve
ekonomik kodlar arası geçişmeler yaygındır. Kodlamanın alt grupları içerisinde de
geçişmeler yaşanmaktadır.
2-Sınıflandırmanın olması gereken (1973 Mali Yılı Bütçe Hazırlama
Rehberinde yer alan) standartları korunmamıştır. Bu erozyon, özellikle fonksiyonel
sınıflandırma ve harcama kalemi sınıflandırmasında yaygındır.
3-Sınıflandırma ülkenin mali, ekonomik ve idari gelişmesi ile mali mevzuat
değişikliklerini izleyerek geliştirilememiştir.
3.3.6.4.2 Kod Yapısının Problemleri
Kod yapısı, sağlıklı bilgi sağlayacak niteliklerini yitirmiştir.
Kod yapısı içerisinde fonksiyonel ve ekonomik kodlar iç içe yer almaktadır.
210
Kod büyüklükleri sınıflandırma ile uyumlu düzenlenmemiştir. Örneğin 999
adet harcama kalemi oluşturmak mümkün iken yalnızca 10 harcama kalemi
kullanılmaktadır.
Kurumsal kodlama oldukça yetersizdir.
3.3.6.4.3 Uygulama problemleri
Fonksiyonel kodlamada ortak kod kullanımı yoktur. Aynı kodlar, değişik
kurumlarda değişik hizmet programlarını ifade etmektedir.
Kodların kullanımı zaman içinde giderek daraltılmıştır.
Mali mevzuatın oluşturulmasında kodlama ve sınıflandırma standartları
korunmamıştır.
Hizmet ve maliyet analizlerine ilişkin yöntemler giderek zaafa uğramıştır.
3.3.6.4.4 Altyapı Problemleri
Teknik altyapı, ortaya çıkan ihtiyaçlara uygun olarak geliştirilememiştir.
Özellikle teknolojik gelişme ihtiyacın oldukça gerisinde kalmıştır.
Yeterli sayıda nitelikli personel istihdamını sağlamak mümkün olamamıştır.
Merkezi bütçe birimleri, iş ve yetki merkezileştirmesi ve analizler yapılması
yerine rutin işlemler üzerinde yoğunlaşmıştır.
Sınıflandırma, ülkenin mali, ekonomik ve idari gelişmesi ile mali mevzuat
değişikliklerini izleyerek geliştirilememiştir
Zaman içerisinde ortaya çıkan ihtiyaçlar için geliştirilen çözümler program
bütçe sistemini bozmuştur.
211
3.4 ULUSAL DENETİM VE İSTATİSTİK ORGANLARININ
BAĞIMSIZ OLMASI
Tüzük bu kapsamda, mali bilgilerin hem kamuya açık olmasını hemde
bağımsız bir denetim organı tarafından denetlenmesini önerir. Bunun için, yasama
organı tarafındn görevlendirilen kamu hesaplarının dğoruluğu ve güvenilirliğine
ilişkin periyodik raporları kamuoyuna ve yasama organına sunmakla yükümlü olan
ulusal bir denetim kurumu veya eş değer bir kurum ile bağımsız bir istatistik organı
olması gerekir.
Denetim konusunda Türkiye’de ciddi problemler vardır. Örneğin, konsolide
bütçenin denetimi Sayıştay tarafından yerine getirilirken bütçe içi fonların denetimi
Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu, dış proje kredileri ise ikraz anlaşmalarına
konulan hükümler uyarınca Hazine Kontrolörleri veya bağımsız denetçiler
tarafından yerine getirilmektedir. Ayrıca, konsolide bütçe, döner srmaye ve fonlar
ve dış proje kredileri vb. işlemleri de farklı muhasebe ilkelerine göre kayıt
edilmektedir. Tüm bunlar sorumlulukların denetlenmesinde bütünlüğü bozmakta
kamu faaliyetleri hakkında doğru değerlendirmeler yapılmasını engellemektedir.
Ayrıca bu denetimler mevzuata uygunluk açısından yapılmakta olup, etkinlik ve
verimlilik denetimini içermemektedir.
Türkiye’de bütçe işlemlerinin yasalara uygunluğunu Meclis adına denetleyen
ulusal denetim organı Sayıştay'ın denetim alanı tıpkı bütçenin kapsamı gibi çok
dardır. Böylece kesin hesaplarda da kamu faaliyetlerinin bir bütün olarak
değerlendirilmesi yapılamamaktadır. Anayasa'da sadece uygunluk denetimi değil,
her alanda denetim yapılması gerektiği felsefesi olmasına rağmen sadece uygunlukhukuki denetim yapılmaktadır. Sayıştay'ın denetimi performans denetiminden çok
hukuki denetime dayanmaktadır. Ancak, Sayıştay'ın performans denetimi yönünde
çalışmaları bulunmaktadır.
212
Sonuç hesaplarının kapsamı da tıpkı konsolide bütçe gibi çok kısıtlıdır.
Kamu faaliyetleri bir bütün olarak değerlendirilememektedir. Kamu kaynaklarının
dış denetimi farklı kurumlarca yerine getirilmektedir.
Tüzükte ulusal istatistik organizasyonun da teknik bağımsızlığı olması
gerektiği yer almaktadır. Türkiye’de hemen her kurum kendine ait veriler
yayınlamakta ise de veri yayınlamakla görevli kurum Devlet İstatistik Enstitüsüdür
ve bağımsızlığa sahiptir.
Devlet İstatistik Enstitüsü özellikle 1990 yılından sonra gerçekleştirdiği
atılımlarla uluslararası platformda gerek üretilen verilerin çeşitliliği, gerekse
güvenirliği ve çeşitli projeler kapsamında uluslararasında gerçekleştirdiği eğitimler
açısından önemli bir yere sahip olmaya başlamıştır.
Türkiye 1995 yılında OECD tarafından temel ekonomik göstergeler
açısından yapılan sıralamada, 1965 yılından itibaren 30 yılda üretim çeşitliliği
açısından en hızlı büyüyen ülke (% 229) ilan edilmiştir. Yine aynı yıl 1990’lı
yıllarda zamanlama açısından da istatistiklerini iyileştirme yönünde önemli
ilerlemelerin sağlandığı iki ülkeden bir tanesi Türkiye’dir.
1996 yılında IMF tarafından Internet’de oluşturulan katılımcı ülkelerin yer
aldığı Veri Standartları Elektronik Bülteni’ne DİE’de verilerini, veri standartlarını
ve yöntemlerini aktarmaya başlamış ve 1997 yılında Amerika Birleşik Devletleri ve
Kanada ile birlikte Tüketici Fiyatları İndeksi Metedolojisi konusunda standartlara
uyumlu üç kuruluştan biri olarak açıklanmıştır. Türkiye’ye ilişkin bilgiler 22 Eylül
1997’de Hon Kong’da yapılan IMF’in yıllık toplantısında bir gösterim ile IMF
tarafından üye ülkelere örnek olarak tanıtılmıştır.119
119
http://www.die.gov.tr/BASKAN/baskan1.htm
213
4 TÜRKİYE’DE KAMU MALİ YÖNETİMİNİN TÜZÜKTE
YER ALAN STANDARTLARA ULAŞABİLMESİ İÇİN
YAPILMASI GEREKENLER
Üye ülkelerdeki mali saydamlığın sağlanmasında rehberlik etmesi açısından
IMF tarafından belirlenen mali saydamlık standartlarına, Türk mali sisteminin tam
olarak uyduğu söylenemez. Mali saydamlığı gerçekleştirebilmek için bir takım
düzenlemelerin yapılması gereklidir. Türkiye’de mali saydamlığın sağlanması
öncelikle ülke kaynaklarının etkinlik ve verimlilik ilkelerine uygun olarak
yönetilmesi ve kamu kaynaklarının yönetiminden kamuoyunun haberdar olması
açısından önemlidir.
Aşağıda Tüzükte yer alan çerçeveye bağlı kalınarak mali saydamlığın
sağlanması için yapılması gereken düzenlemeler detaylı bir şekilde ele alınacaktır.
4.1 TÜRKİYE’DE KAMU KESİMİ KAVRAMI VE MALİ
YÖNETİMDE SAYDAMLIĞIN SAĞLANMASI AÇISINDAN
YAPILMASI GEREKENLER
Kamu harcamalarının makro etkileri gözönüne alındığında, mali saydamlık
kamu kesiminin geniş anlamda tanımlanmasını gerektirmaktedir. Tüzükte kamu
kesimi kavramı merkezi idare ve yerel idarelerin tüm birimleri, sosyal güvenlik
kurullarını ve Devletin ticari olmayan bütçe dışındaki faaliyetlerini de
kapsamaktadır. Bu kapsam esas olarak Devletin tamamı için mali değerlendirmeyi
kolaylaştırma açısından Devletin bütün mali işlemlerini, vergi yükü toplamını,
kamu kaynaklarının dağılımını ve kamu kesimi borçlanma gereğini yansıtmaktadır.
Tüzüğe göre; saydamlık açısından Kamu kesimi kavramının Milli Hesaplar
Sistemi yada IMF Devlet Mali İstatistikleri El Kitabında belirlenen asgari
standartları taşıması gerekmektedir.
Türkiye’de kamu yönetiminin, merkezi idare ve yerel idare olarak ikili bir
örgütlenme yapısı vardır. Bu yapı 1982 Anayasasının 123’üncü maddesinde
“...idarenin kuruluş ve görevleri, merkezden yönetim ve yerinden yönetim
214
esaslarına dayanır” hükmü ile ifade edilmiştir. Mali alandaki yapılanmada da bu
esasa uyulmuştur. Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığınca baz alınan
Türkiye’deki kamu kesimi kavramı konsolide bütçe, işletmeci KİT’ler, Yerel
yönetimler, döner sermayeler, fonlar , sosyal güvenlik kuruluşları ve özelleştirme
kapsamındaki kuruluşları kapsamakta olup, Tüzükte belirtilenden daha dar kapsamlı
olması nedeniyle Türkiye’de kamu kesimi tanımının dolaylı ve dolaysız harcamaları
da içerecek şekilde genişletilmesi gerekmektedir.
Kamu kesimi
Tüzükte kamu kesimi kavramının, merkezi idare ve yerel idarelerin tüm
birimleri, sosyal güvenlik kurullarını ve Devletin ticari olmayan bütçe dışındaki
faaliyetlerini de kapsaması belirtildiğine göre Türkiye’deki kamu kesimini de bu
çerçevede şematize edebiliriz.
KAMU KESİMİ
MERKEZİ İDARE
YEREL
SOSYAL
DEVLETİN TİCARİ
İDARELER
GÜVENLİK
OLMAYAN BÜTÇE
KURULUŞLARI
DIŞINDAKİ
FAALİYETLERİ
BAKANLIKLAR
-Genel ve Katma Bütçeli
Kuruluşlar
-Özerk Bütçeli Kuruluşlar
-Fonlar
DİĞER MERKEZİ
KURULUŞLAR
-Bağımsız Denetim
Kurul/Kuruluşları
-Merkez Bankası
-Dönersermayeler
-Vakıflar ve Dernekler
215
4.2 KAMU KESİMİNİN EKONOMİNİN GERİ KALANI İLE
İLİŞKİSİ AÇISINDAN YAPILMASI GEREKENLER
Türkiye’de Devlet çeşitli düzenlemeler yaparak yada yarı mali faaliyetlerde
bulunarak ekonominin geri kalan kısmına müdahalede bulunması nedeniyle bu
düzenlemelerin amacının ve etkisinin önceden bilinmesinin olanaklı kılınması
gerekir. Türkiye’de yeni bir düzenlemenin politik hedeflerinin ne olduğunun net bir
şekilde ortaya konulmasına engel olacak herhangi yasal bir engel olmadığı gibi
bunu zorunlu kılan bir düzenleme de mevcut değildir. Aynı şekilde, yeni bir
düzenlemenin fayda/maliyetinin ne olduğu, alternatif maliyetlerinin var olup
olmadığı
ve
uygulama
sonuçlarının
gözden
geçirilerek
revizesi
yada
sürdürülebilirliği konusunda herhangi bir çalışma yapılması konusunda yaptırım
eksikliği vardır ve kamu kaynaklarının etkin ve verimli kullanılması açısından bu
eksikliğin en az kanun gücünde bir düzenlemeyle giderilmesi gerekmektedir.
4.3 KAMU
MALİ
YÖNETİMİNDE
DAĞINIKLIĞIN
GİDERİLMESİ
Bütçe politikasının tutarlı ve sürdürülebilir olması açısından Türkiye’de mali
kurumların yeniden yapılandırılması şarttır. Bunu birkaç şekilde gerçekleştirilebilir.
-
İlk olarak, disiplinli bir mali politika için hedeflerin tespit
edilmesi ve bunun üzerinde odaklanılması lazımdır.
-
İkincisi,
mali
politika
uygulayıcılarının
hedefleri
sorumluluğunun
belirleyicilerinin
olduğu
ve
ve
bu
sorumluluğun yaptırımlarla desteklendiği bir sisteminin
varlığı etkinlik açısından gereklidir.
-
Üçüncü
olarak,
mali
politikanın
belirlenmesinde
uygulanmasında rol alan birimlerin farklı farklı kurumlara
bağlı olması bütünselliği bozması ve makro bakışa engel
olmasından dolayı mali yönetimde bütünsellik sağlanmalıdır.
216
-
Son olarak da yetkin bir Devlet modeli geliştirilmelidir.
Dünyadaki örneklerde görülen bu mali yönetimin bütünselliği
sadece
o
ülkelerin
basit
bir
siyasi
tercihlerinden
kaynaklanmamakta, yetkin Devletin bir gereğidir. Yetkin bir
Devlette kalite yönetimini benimsenmeli, aşırı harcama
eğilimlerini önlenmeli, kamu malları etkinlik ve verimlilik
kriterleri çerçevesinde üretilmeli, siyasi ve bürokratik
rantların asgari düzeylerde kalabilmesi sağlanmalıdır.
Bütçe sistemi de, bir Devletin yetkinlik derecesini belirleyen önemli
unsurlardan biridir. Atiyas ve Sayın’ın da belirttiği gibi etkin bir bütçe sisteminin
dört ana hedefi olmalıdır.
1.
Makro-ekonomik istikrarı sağlamak amacıyla harcamaların belirli
seviyede kalmasını sağlamak,
2.
Kaynakları öncelikli hizmetlere yönlendirmek,
3.
Hizmet üretiminde etkinlik ve verimliliği özendirmek,
4.
Kullanılan yetkilerin hesabını vermek.
Türkiye’de bütçe sisteminin bu tür hedefleri karşılayabilmesi için bir takım
yapısal düzenlemelere ihtiyacı vardır. Bu düzenlemelerle Türk Bütçe Sisteminin
finansal, makro-mali sorumluluğu ve performans sorumluluğunu sağlaması
gerekmektedir. Bunun için öncelikle yapılması gereken bütçe sistemindeki yetki ve
sorumluluk dağınıklığı ortadan kaldırılmalıdır. Bütçe yönetiminin tek bir kurumda
yada birlikte karar olmak zorunda olan bir kurulda toplanması, bütçedeki bu
kargaşayı engelleyecektir. Bütçe yönetimini üstlenen kurumun ülkenin tüm mali
yönetimini üstlenebilecek, makro-mali hedefler ortaya koyabilecek bir bakanlık
olmalıdır.
Türkiye’de mali yönetimden sorumlu mevcut kurumlar arasında mali
yönetimde birliğin Maliye Bakanlığı bünyesinde sağlanması gereklidir. Çünkü
217
Maliye Bakanlığı, tarihi birikime ve köklü bir kurumsal yapıya sahip olması
yanında, halen Devlete ait varlıkların ve hesapların tutulduğu, gelir ve gider
politikalarının belirlendiği bir kurumdur.
4.4 KAMUYA
AİT
TÜM
MALİ
BİLGİLERİN
ULAŞILABİLİRLİĞİNİN SAĞLANMASI İÇİN YAPILMASI
GEREKENLER
Mali saydamlığın sağlanabilmesi için kamuya ait bütün verilerin ulaşılabilir
olmasının yanı sıra, ulusal ve uluslararası bir karşılaştırmaya imkan verecek bir
raporlama sistemi olmalıdır. Bu da ancak, Devlet mali işlemleriyle ilgili bütün
verilerinin doğru ve anlaşılır olarak raporlanması ve yayınlanması yoluyla
sağlanabilir. Verilerden etkin bir şekilde yararlanılabilmesi için veriler zamanında,
herhangi bir gecikmeye meydan verilmeden yayınlanmalıdır. Yayınlanan bu
verilerden bir Devlet bilançosunun çıkarılabilmesi gerekir. Bir Devlet bilançosu şu
alt başlıklardan oluşmalıdır.
-Tüm merkezi hükümetin bilançosu,
-Konsolide KİT bilançosu,
-Konsolide Yerel Yönetimler bilançosu,
-Merkez Bankası Bilançosu,
-Sosyal Güvenlik Kurumları Bilançosu.
Merkezi hükümet bilançosunun, bütçe dışı fonları, döner sermaye
hesaplarını, özelleştirme hesaplarını, Devletin malını, mülkünü, görev zararlarından
oluşan borçlarını ve Devlet garantisinden doğan alacaklarını göstermesi
gerekmektedir. Konsolide KİT bilançosu Devletin ticari faaliyetlerindeki başarısını
bir bütün olarak ortaya koyacak ve KİT’lerin üzerine yüklenen görev zararlarından
doğan alacakları gösterecektir; konsolide yerel yönetimler bilançosu, bu kuruluşlara
emanet edilen kamu kaynaklarının durumunu ve bu kuruluşların yarattığı
218
yükümlülükleri; sosyal güvenlik kuruluşları bilançosu bu kurumların mali
durumlarını ve Devletin bu mali durumundan doğan muhtemel yükümlülüklerini
ortaya çıkaracaktır. Böylece hem Devletin mali durumu bir bütün olarak
görülebilecek hem de Devletin çeşitli idari alanlarının arasındaki mali ilişkiler
ortaya konulabilecektir.
4.5 KAMU MALİ MEVZUATINDA YAPILMASI GEREKENLER
Kamu kaynaklarının yönetiminde mali saydamlığın sağlanması, performans
kriterlerinin ve toplam kalite yönetiminin kamu yönetiminde de benimsenmesi
yardımcı olacaktır. Çünü bu durum:
• kamu hizmeti gören birimlerin topluma karşı,
• alt düzey yöneticilerin ve personelin üstlerine karşı,
• kamu hizmeti gören ara kurumların, bu hizmeti finanse eden kamu
kurumlarına karşı,
• merkezi yönetim ve yerel yönetim görevlilerinin, vergi verenlere ve ücret
ödeyenlere karşı sorumlu tutulmalarını sağlayacaktır.
Türkiye’de
kamu
kesiminin
mali
yapısında
saydamlığın
gerçekleştirilebilmesi için başta anayasa olmak üzere bir takım mevzuat
değişikliğine gerek vardır. Mevcut Anayasada yer alan hükümler mali saydamlığın
tam olarak gerçekleştirilebilmesi için yeterli değildir. Aynı şekilde bir Mali
Yönetim ve Denetim Kanununın da çıkarılmasına ihtiyaç vardır.
Böylece, kamu kaynaklarının kullanımında vergi verenler ve ücret ödeyenler
söz sahibi olabilecek, bütçe hakkı kullanılabilinecektir.
Kamu mali mevzuatında yapılması gereken düzenlemeler kapsamında:
219
• Kamu kesiminin tanımı yapılmalı, kamu görevi gören kamu kurum ve
kuruluşlarının görev ve yetkileri ile kamu girişimlerinin statüsü ve işleyişi açıkça
ortaya konulmalıdır.
• Kamu finansmanını disipline edecek mali kurallar, finansal düzenlemeler
getirilmeli, borçlanmanın üst sınırı tespit edilmelidir.
• Kamu kaynaklarının etkin ve verimli bir şekilde kullanılabilmesi için bir
çerçeve kanunu çıkarılmalı ve personel mevzuatında da buna uygun düzenleme
yapılmalıdır.
4.5.1 Anayasada Yapılması Gereken Değişiklikler
Mali
disiplinin
değiştirilemeyen
sağlanması
bağlayıcı
açısından,
düzenlemelerin
belirli
yapılması
konularda
gerekmektedir.
kolay
Mali
saydamlık ile ilgili olarak Anayasa'da yapılması gereken değişiklikler şunlardır:
• Bütçenin kapsamı genişletilmelidir. Bunun için, “Devletin ve kamu
iktisadi teşebbüsleri dışındaki kamu tüzel kişilerinnin harcamaları, yıllık bütçelerle
yapılır” şeklindeki Anayasanın 161’inci maddesinin birinci fıkrasının “ Devletin ve
Kamu tüzel kişilerinin harcamaları yıllık Devlet bütçesi ile yapılır. Devlet Bütçesi,
Devletin ticari olmayan tüm faaliyetlerinin bütün mali boyutlarını kapsar” şeklinde
değiştirilmesi gerekir.
• Mali politikalar orta dönem ve uzun dönem boyunca borç servisini
karşılayamadığı durumda sürdürülemez bir nitelik almaktadır. Mali politikaların
sürdürülemez
olması
halinde
mevcut
politikaların
gözden
geçirilmesi
gerekmektedir. Mali sürdürülebilirlik açısından kamu finansmanı disipline edilmeli,
mali kurallar getirilmelidir. Bunun için hükümetin faaliyetlerini kısıtlayan mali
kuralların ağırlık derecesine göre anayasa ve kanunlarda yer alması gerekir. Bu
kurallara örnek olarak kamu borçlarının kamu yatırımlarını aşaması olarak bilinen
altın kural, denk bütçe kanunları, Devletin bankacılık sektöründen borçlanmasında
limit, Maastricht anlaşmasıyla getirilen mali kriterler sayılabilir.
220
Türkiye’de kamu giderleri içinde borç faiz ödemeleri önemli bir tutara
ulaşmıştır. Bu nedenle şöyle bir hükmün Anayasada yer alması uygun olacaktır. "İç
borçlanma ancak hükümetin teklifi ve her mali yıl bütçesinin görüşülmesi sırasında
TBMM'nin salt çoğunluğunun kararı ile yapılabilir. İç borçların miktarı o yıl
bütçesinde öngörülen toplam kamu harcamalarının yüzde yirmisinden fazla olamaz.
Herhangi bir mali yıl içerisinde iç borçlanma talebinde bulunurken toplam iç borç
stokunun GSMH'ya oranı yüzde 40'ı aşamaz. Dış borçlanma ile sağlanan
finansman, yatırım harcamalarının dışında kullanılamaz.
İç ve dış borçların toplamından oluşan toplam borç stokunun GSMH'ya
oranı yüzde 60'ı geçemez."
• Bütçe açıkları beraberinde borçlanma zorunluluğunu getirmektedir. Kamu
harcamalarının disiplin altına alınabilmesinin bir diğer yolu bütçe açıklarına bir
sınır getirmektir. Kamu kesiminin özel sektörün kullanabileceği kaynaklar
üzerinden borçlanması crowding-out etkisi yaratmaktadır. Maastricht anlaşmasını
imzalamış Avrupa Birliği Ülkeleri için bütçe açığının GSYİH’ya oranının %3’ünü
geçmemesi kabul edilmiştir. Türkiye’de de Anayasaya “Bütçe açığı GSYİH’nın
%3’ünü geçemez.” şeklinde hüküm getirilmesi mali disiplin açısından gereklidir.
• Türkiye’de mali disiplinsizliğe yol açan etmenlerden biri de bazı
kurumların mevzuatında yılları Bütçe Kanunları, Genel Muhasebe Kanunu,
Sayıştay Kanunu ve Devlet İhale Kanununa tabi olmamaya ilişkin hükümler yer
almaktadır. Bu uygulamayla konsolide bütçe kapsamında olan harcama alanı genel
mali denetim dışına çıkarılmaktadır. Bu nedenle Anayasaya “Mali konularla ilgili
olarak diğer kanunlarda Mali Yönetim ve Denetim Kanununa aykırı hükümler
konulamaz.” hükmünün eklenmesi yerinde olacaktır.. Böylece mali yönetim ve
denetimde bir birlik gerçekleştirilebilecektir.
221
4.5.2 Mali Yönetim ve Denetim Kanunu
Yeni çıkarılacak Mali Yönetim ve Denetim Kanunu, kamu kesimine ilişkin
mali yönetim ve denetimin yasal çerçevesini belirlemelidir. Parlamento, bakanlıklar,
yerel yönetimler kısaca bütün kamu kesimi bu yasaya tabi olmalıdır.
Bu çerçeve Kanunda aşağıda belirtilen hususlara ilişkin düzenleyici
hükümler yer almalıdır.
-Kamu görevleri ile kamu kurum ve kuruluşlarının görev ve sorumlulukları
açıkça belirlenmelidir.
-Girdi bazlı bütçeleme yerine çıktı bazlı bütçeleme; nakit bazlı muhasebe
yerine tahakkuk bazlı muhasebeye geçilmesini sağlayacak düzenleme yer almalıdır.
-Kamu kaynaklarının etkin ve verimli kullanılmasını sağlayan sorumluluk
mekanizması getirilmeli, bunun için Kanunda;
• beklenen performansın dönem başında açıkça ortaya konması,
• uygulayıcılara sözkonusu performansı gerçekleştirebilmeleri ile orantılı
yetki verilmesi,
• performansın gerçekleştirilmesi için gerekli alt yapının hazırlanması,
• dönem başında belirlenen performansın dönem sonunda gerçekleştirilip
gerçekleştirilmediğini ölçmeyi sağlayan muhasebe ve raporlama sisteminin
kurulması ve bilgi akış sisteminin oluşturulması için hükümler yer almalıdır.
Mali Yönetim ve Denetim Kanunu toplam kalite yönetimini esas alan ilkeleri
içermelidir. Piyasa ekonomisinin kuralları benimsenmeli, kamu hizmetini
yürütmekle görevlendirilenlerle performans sözleşmesi yapılmasını olanaklı
kılmalıdır. Rekabet ortamı yaratılmalı, başarılı yöneticilerin ödüllendirildiği,
başarısız yöneticilerin cezalandırldığı bir sistem kurulmalıdır. Kamu hizmeti gören
222
kurumlar özel sektörle benzer bir statüde tutulmalı, vatandaşın bir müşteri gibi
memnuniyetine önem verilmelidir.
Parlamento, tüm kamu kaynakları üzerinde tek söz sahibi olan kuruluş
olmalı, bütün kamu kaynaklarının tahsisi parlamentoca onaylanmalı ve bu
kaynakların
öngörülen
amaç
doğrultusunda
etkin
ve
verimli
kullanılıp
kullanılmadığı konusunda hesap sorma yetkisine sahip olmalı ve bu yetkisini
kullanmalıdır. Kabine parlamentoya hesap vermekle sorumlu olmalı, kabinede her
bakan kendi sorumluluğu altındaki birimlerin faaliyetleri hakkında parlamentoya
hesap vermelidir. Bakanlığa bağlı birimler hiyerarşik bir şekilde bakana karşı
sorumlu olmalıdır.
Parlamento cari, yatırım ve transfer harcamalarını gerçekleştirilmek üzere
bakanlıklara verilen ödenekleri onaylamalı, bakanlıklar ilgili birimleri aracılığıyla
verilen ödeneği en etkin ve verimli bir şekilde kullanarak görevini yerine
getirilmelidir.
Parlamento ve bakanlıkların kendisinden beklenen görevleri gerektiği şekilde
yerine getirebilmesi için açık ve kapsamlı raporlarla günlük olarak yapılan
işlemlerden, gerçekleştirilen performanslardan haberdar olmaları gerekir.
Parlamentonun sözkonusu görevlerini tam olarak yerine getirebilmesi için bu
konuda etkin bir bilgi akış sisteminin kurulması konusunda Mali Yönetim ve
Denetim Yasasında hüküm bulunmalıdır.
Mali Yönetim ve Denetim Kanunu, bakanlıkların yada ilgili kamu
kuruluşlarının performanslarının belirlenmesinde başlıca iki faktörü esas almalıdır.
Bunlardan biri tüketici beklentilerine cevap vermektir. Çıktıların, başka bir deyişle
üretilen mal ve hizmetlerin niteliği, niceliği, istenilen yere ulaştırılması, zamanlılığı
ve maliyeti; diğer faktör ise bu çıktıların finansal boyutudur.
Kamu kaynaklarında performans yönetiminin uygulanabilmesi, çıktı
maliyetlerinin ve finansal performansın ölçülmesinde nakit bazlı muhasebe yetersiz
223
kaldığından, Devletin tüm mali işlemleri, uluslararası ve milli hesaplarda
karşılaştırmaya da olanaklı kılacak tek düzen bir tahakkuk bazlı muhasebeye
geçilmesini zorunlu kılmaktadır. Bu nedenle Mali Yönetim ve Denetim Kanunu
maliyet hesaplamasına olanak verecek tahakkuk bazlı muhasebe sistemine
geçilmesi için hüküm içermelidir.
Çıkarılması öngörülen Mali Yönetim ve Denetim Kanununda tüm Devlet
birimlerinde uygulanacak mali yönetim ve denetim ilkeleri Kanunda açıkça ortaya
konmalıdır. Kanunda:
• Bütçenin hazırlanmasına esas teşkil edecek yıllık Ekonomik ve Mali
Durum Raporunun, bütçe hazırlık çalışmalarının başlanmasından önce,
• Bütçe hazırlık çalışmalarının temelini teşkil edecek mali öngörü
raporlarının tahakkuk esaslı,
• Mali yıl sonunda finansal durumu gösteren denetlenmiş tahakkuk bazlı
raporların hazırlanmasına ilişkin hususlar yer almalıdır.
Bakanlıklar ve diğer harcamacı kuruluşlar seviyesinde de Kanunda:
Bakanlıklarca kamu görevlerinin yerine getirilmesi için gerekli olan ve
parlamentonun onayına sunulacak cari, yatırım ve transfer harcamalarının hazırlık
çalışmaları bakanlıklarca yerine getirilmeli ve bu hazırlık çalışmaları Maliye
Bakanlığınca incelenip, kamu gelirleri de dikkate alınarak, makro analizleri
yapılmalıdır ve bir performans sözleşmesi taslağı oluşturulmalıdır.
Bu hazırlık çalışmalarında;
• Talep edilen ödeneklerle hangi çıktıların elde edileceğini gösteren
performans sözleşmesine esas teşkil edecek raporlar eklenmelidir.
• Bakanlıklar ve diğer harcamacı kuruluşlar Devlet bütçe sürecinin bir
parçası olarak, üretecekleri mal ve hizmetlere ilişkin stratejik iş planı, bu planla
224
belirledikleri
hedeflere
ulaşabilmede
finansal
performanslarını
ve
bunu
gerçekleştirebilme derecelerini ortaya koymalıdırlar,
• Yetki devrine göre yapılacak olan performans sözleşmelerinde bu iş
planları esas alınmalıdır.
• Yıllık denetime esas teşkil edecek yıl sonundaki gerçekleşmeleri gösterir
tahakkuk bazında raporlar hazırlanmalıdır.
• Ayrıca yıl boyunca gerçekleşmeler düzenli olarak tahakkuk bazında
raporlanmalıdır.
• Bakanlıkların
ve
diğer
harcamacı
kuruluşların
performansının
değerlendirilmesinden sorumlu kurul (Maliye Bakanlığı, nihai olarak Bakanlar
Kurulu ve parlamento), mali yıl sonunda ilgili kuruluşların faaliyetlerinin
performans sözleşmelerinde belirtildiği şekilde gerçekleştirilip gerçekleştirilmediği
hakkında bir değerlendirme sonucu rapor hazırlayarak parlamentoya sunmalı; bu
değerlendirme raporu aynı zamanda ücretlerin belirlenmesinde, terfi yada görevden
uzaklaştırma gibi durumlarda da dikkate alınmalıdır.
Bu
düzenlemeler
kamu
girişimlerinde
ve
yerel
yönetimlerde
de
uygulanmalıdır.
Performansa dayalı kamu mali yönetiminin gerçekleştirilebilmesi için
Kanunda ayrıca şu hususlara da yer verilmelidir.
• Gerçekleştirilmesi istenilen kamu görevlerinin kesin tanımı yapılmalıdır,
• Bu görevleri yerine getirecek kurum ve kuruluşlarına yada kamu
görevlilerine görevleriyle orantılı yetki verilmelidir ve parlamentoya karşı hesap
verme sorumluluğu bulunmalıdır.
• Kamu görevleri yerine getirilirken parlamentonun ve kamuoyunun
incelemesini olanaklı kılacak bir saydamlık sağlanmasına ilişkin hükümler
bulunmalıdır.
225
• Kamu görevlerinin yerine getirilmesinde kaynakların etkin ve verimli
kullanılması ve piyasa odaklı olması bir gereklilik olduğundan buna ilişkin
hükümler yer almalıdır.
Kamu yönetimi ve denetiminin bu Kanunda belirtildiği şekilde yerine
getirilebilmesi açısından mali yönetim yeniden gözden geçirilmeli, örgütsel yapıda
ve personel istihdamında gerekli reformlar yapılmalıdır.
4.6 KAMU
PERSONEL
MEVZUATINDA
YAPILMASI
GEREKENLER
Kamu kaynaklarının etkin ve verimli bir şekilde kullanılabilmesinde
bugünkü
personel
rejimimiz
yetersiz
kalmaktadır.
Bu
nedenle
personel
mevzuatımızda bir takım değişiklikler yapılmalıdır.
Yönetilenlerin iş yapmaktan kaçan ve sorumluluk almak istemeyen
yaklaşımın aksine, onları sorumluluk almaktan çekinmeyen ve iş yapmaktan zevk
alan bir müşteri olarak görmek, yönetim işleyişini iyileştirmek, iş yapma prosedür
ve süreçlerini iyileştirip sadeleştirmek, yönetim ve yönetilen ilişkilerini iyileştirmek
için iletişim metodlarını geliştirmek gerekir. Bir başka deyişle, yönetilenlerin,
yöneticilerin ne yaptıkları hakkında bilgi sahibi olmaları ve bu konuda da etkin
davranmalarını sağlayacak bir mekanizmanın kurulması sağlanmalıdır.
• Kamu örgütlerinde politik olmayan kararların belirleyiciliğinin
sağlanması,
• siyasi
ve
kişisel
değerlendirme
yerine
başarıya
göre
değerlendirmenin yapılması,
• kamu
müşterilerinin
kimler
olduğu
konusunda
belirsizliğin
giderilmesi ve idarecilerin müşteriler tarafından denetlenebilir
olmalarının getirilmesi ve müşteri ihtiyaç ve beklentilerinin idareciler
tarafından değerlendirilendirilmesi,
226
• süreçte çok yoğunlaşmanın azaltılması,
• nitelik-nicelik ve hizmet-ürün ikileminin giderilmesi,
• kamu örgütünde karar verme ve insiyatif kullanma yetkisinin üst
düzey çalışanlara da kullandırılması,
• ödüllendirmelerin başarı temelli olması,
• eğitim ve yetiştirme gibi projelerin geliştirilmesi,
• çalışanların performanslarına göre parasal açıdan tatmin edilmeleri
gibi konular kamu mali yönetiminde etkinliğin sağlanabilmesi için
ele alınması gereken konulardır.
Kamu yönetiminin etkinlik ve verimliliğinin artmasını sağlamak amacıyla,
kamu görevlilerinin ve halkın yönetime katılma yöntemlerinin geliştirilmelidir.
Ayrıca, kamu personel rejiminde farklı uygulamaların giderilmesi için kamu
personel rejiminin yeniden gözden geçirilmesi ve başta Anayasaya aykırı kadro
karşılığı sözleşmeli personel çalıştırılması gibi uygulamaların yaygınlaşması
engellenmelidir.
4.7 TÜRK BÜTÇE SİSTEMİNDE YAPILMASI GEREKENLER
Bu çerçevede Türk bütçe sistemine ağaıdaki hususların getirilmesi gerekir.
a-Bütçe uygulamaları hem yürütmeden etkilenmekte hem de yürütmeyi etki
altına almak için tasarlanmaktadır. Bu nedenle, hükümetin temel politikalarının bir
parçası olan mali strateji, bütçelemede önemli olduğundan;
-sadece maliye bakanı değil, bütün bakanlar tarafından da benimsenmeli ve
desteklenmelidir,
-bütün Devlet kurumlarının yönetim stratejileri oluşturulmalıdır,
227
-bütün kamu kesimi yöneticilerinin sorumlulukları oluşturulmalıdır,
-yasama tarafından bütün bunlar kabul edilmelidir.
b- Bir ülkede uygulanan bütçe sisteminin etkili bir maliye politika aracı
olarak da kullanılabilmesi için bütçe başlıca iki amaca hizmet etmelidir. Birincisi,
güçlü bir mali yapının oluşturulması; bütçe açıklarının düşürülmesi ve borçlanma
seviyesinin kontrol altında belirli bir seviyede tutulması, ikincisi kaynak dağılımının
geliştirilmesi ve kamu kesimi performansının arttırılmasıdır. Bunun için Türk bütçe
sistemi ile de verimlilik, etkinlik ve kaliteli hizmet gibi mikro hedefleri yanında,
güçlü bir mali yapının makro hedefleri de gerçekleştirilmelidir.
c- Türkiye’de bütçe giderlerinin önemli bir bölümü faiz ödemeleri olduğu
halde, bütçe kanununda yasama organının ve bütçe hakkını yasama organı eliyle
kullanan halkın bu harcama kaleminin oluşumunu izleyebilme şansı yoktur. Bu
bağlamda, bütçe kanununun halkın bütçe hakkını gerektiği gibi kullanabilmesine
olanak sağlayacak şekilde hazırlanması gerekmektedir.
d- Devletin mali faaliyetlerinin tamamının izlenmesini olanak sağlayacak
mekanizma getirilmeli ve bütçe kapsamı genişletilmelidir.
4.7.1 Bütçe Kapsamının Genişletilmesi
Devlet bütçesi olarak bilinen konsolide bütçenin kapsamının dar olması
sonucu, Devletin bütün mali faaliyetlerini yansıtmakta; birlik, genellik ve ademi
tahsis ilkelerinden uzaklaşılmıştır.
Devlet bütçesinin fonksiyonlarını tam olarak yerine getirebilmesi için
kapsamının
genişletilmesi
gerekmektedir.
Burada
sorun
bütçe
kapsamı
genişletilirken sınırın ne olacağıdır. Kapsamlı bir bütçede harcama teklifleri aynı
zaman dilimi içinde aynı mali hedefler doğrultusunda ele alınmalıdır. Konsolide
bütçede, merkezi hükümet ve ona bağlı kuruluşların, tüm faaliyetlerinin gerektirdiği
kaynaklar bütçe kapsamına alınmalıdır. Yuakarıda önerilen, Anayasanın 161 inci
maddesinin “Devletin ve Kamu tüzel kişilerin harcamaları yıllık Devlet bütçesi ile
228
yapılır. Devlet Bütçesi, Devletin tüm faaliyetlerinin bütün mali boyutlarını kapsar”
şeklinde değiştirilmesi ve diğer mevzuatlarda bu hükme aykırı olan düzenlemelerin
gözden geçirilmesi şeklindeki bir düzenleme, siyasilerin ihtiyariliği arttırma
gayretlerine engel olacaktır
Bu şekilde bütçe kapsamı genişletilirken iki farklı yol izlenebilir.
• Bunlardan birincisi, mevcut kuruluş türlerinin hiç birisi kaldırılmadan
bütçe içine dahil edilmesi;
• ikincisi ise, esas olarak konsolide bütçe kapsamına giren gelir ve gider
kalemleriyle faaliyetlerini sürdüren kuruluşların kapatılması, bunların
dışında kalıp da, kamu iktisadi kuruluşları hariç, Devlet faaliyetlerinin
mali boyutlarını içeren dolaysız kamu harcaması niteliğinde olanların
kendi kuruluşlarını korumakla birlikte bunlara ilişkin gelir ve gider
kalemlerinin bütçede yer almasıdır.
• Dolaylı harcamaların ise her iki durumda bütçenin eki olarak
onaylanmalıdır..
• Ayrıca, merkezi idare gelirlerinden yerel yönetimlere aktarılan
payların düzenli olarak rapor edilmesi ve kamunun bilgisine
sunulmalıdır.
• Diğer taraftan, Devletin makro mali yükümlülüğünün görülmesi
açısından yerel yönetimin mali işlemlerinin de merkezi idareye paralel
olarak raporlanması gerekir.
4.7.1.1
Fonların Kapatılması
Stand-by anlaşması çerçevesinde IMF’ye verilen niyet mektuplarında
fonların kapatılmasına ilişkin taahhütlerin yer aldığı ilgili bölümde belirtilmişti.
Ancak; sorun, fonların kapatılmasının ne kadar mümkün oduğudur. Bunun için
fonların kapatılmasında aşağıdaki şekilde hareket edilmelidir.
229
Türkiye’de fonlar sadece bütçe içi ve bütçe dışı fonlardan ibaret değildir. 8
yıllık kesintisiz eğitim için yaratılan hesap ve benzeri durumunda olan fon benzeri,
belirli gelirlerin belirli giderlere tahsis edildiği özel hesaplar da vardır. Fonların
kapatılması açısından gerçekçi bir değerlendirme yapabilmek için harcama türlerine
göre sınıflandırılmasında yarar vardır. Fonlar harcama türlerine göre reel kamu
harcamaları (cari ve yatırım), fiyat kontrolü (herkese transfer), transfer harcamaları
(belli gruplara), özel amaçlılar
Reel kamu harcamaları grubunda yer alan fonlar kullanıcılar tarafından ve
bütçenin transfer tertibinden finanse edilirler. Bu gruptaki fonlar genel bütçe
kapsamında yapılması gereken işler için harcanır. Özellikle 1980 sonrası kurulan
fonların büyük çoğunluğu bu gruptandır. Bu grupta yer alan fonların kapatılarak
gelir ve giderlerinin bütçe kapsamına alınması gerekir.
Fiyat Kontrolü (herkese transfer) ve düzenlemesi amacıyla kurulan fonlar
grubu herkese transfer niteliği taşır. Belirli bir malı kullanan herkes bu
transferlerden yararlanabilir. Kur farkları fonunu bu gruba dahil edebiliriz. Bu tür
harcamalar için Maliye Bakanlığı bütçesinde yer alan yedek ödenekler de dahil
edilebilir. Bu kategori de bütçe kapsamına dahil edilebilir.
Transfer harcamalar (belli bir gruba) niteliğindeki kamu harcamalarını
karşılama amacıyla kurulan fonlar bu gruba girer . Sosyal Yardımlaşma ve
Dayanışma Fonu gibi. Bu grup fonlar belli bir gruba yönelik olarak kullanılır.
Yoksulluğun önlenmesi, yatırımların teşvik edilmesi gibi. Bu grupta yer alan fonlar
da bütçe kapsamına dahil edilebilir.
Özel amaçlı fonlar, grubunda yer alanlar, fon olarak adlandırılmalarına
rağmen bir nevi risk sermayesi niteliğini taşırlar, diğer bir deyişle bir nevi sigorta
kuruluşudurlar. Tasarruf mevduatı Sigorta Fonu gibi. Risk paylaşımı hedeflenmiştir.
Bu grupta yer alan fonların raporlanarak bütçe de izlenebilmesi ancak yinede özel
bir hesap olarak muhafaza edilmeleri yararlı olacaktır.
230
4.7.1.2
Döner Sermayelerin Kapatılması
Başlangıçta özel sektörün yetersiz kalması nedeniyle faaliyete geçen döner
sermayeler,
konsolide
bütçeden
kaçış
için
kullanılmaya
başlanmıştır.
Özelleştirmenin Devlet politikası olarak benimsenmesi ve çoğu KİT'lerin
kapatılması sözkonusu iken birer gizli KİT olan döner sermayelerin de yeniden
gözden geçirilmesi yerinde olacaktır. Bu çerçevede;
-Öğrencilerin mesleğe kazandırılmasına yönelik uygulamalı eğitim veren
okul, uygulama ve araştırma birimlerine, özürlülerin rehabilite edilmesine yönelik
tedavi ünitelerine ve mahkumların topluma kazandırılmasına yönelik ceza ve ıslah
evlerine yönelik döner sermaye işletmelerinin münhasıran bu alanlarda görevlerini
sürdürmeleri,
-Diğer döner sermaye işletmelerinden özelleştirmeye elverişli olanların
özelleştirme kapsamına alınarak satış yoluyla tasfiye edilmesi, özelleştirmeye
elverişli olmayanların ise kapatılarak personeli, varlıkları ile borç ve alacaklarının
bağlı oldukları kurum veya kuruluşlara yada ihtiyacı olan diğer kurum ve
kuruluşlara devredilmesi yoluyla tasfiye edilmesi,
-Ancak, çeşitli nedenlerle faaliyetini sürdürmek zorunda olan döner sermaye
işletmelerinin bütçe sürecinde izlenebilirliği ve denetlenebilirliğinin sağlanabilmesi
açısından bütçe eki raporlarda yer alması uygun olacaktır.
4.7.1.3
Diğer Bütçe Dışı Dolaylı ve Dolaysız Harcamaların Konsolide
Bütçe Sürecine Dahil Edilmesi
Ayrıca, koşullu yükümlülükler gibi borç alan kişi ve kuruluşlarca
ödenmediği takdirde bir Devlet gideri olan unsurların bütçe sürecine raporlama
suretiyle dahil edilmesi gerekmektedir. Hükümetin bu tür giderleri yapabilmek için
bütçe kanunuyla açık bir yetki almadığı halde yükümlülük altına girmesi önlenmeli
yada saydamlaştırılmalıdır. Bütçe kanununda yer alan gider kaleminin olması
gerekenden daha düşük bir miktarda gösterilmesine yol açan ve bütçenin açıklık ve
231
güvenilir olmasını ortadan kaldıran bu uygulamalar tekrar gözden geçirilmelidir.
Aynı şekilde transfer harcamaları içinde gösterilmeyen vergi istisna ve muafiyetleri
de kamu harcamalarını olduğundan düşük gösterilmesine neden olması nedeniyle,
hiç olmazsa bunlarında raporlama yoluyla bütçe sürecine dahil edilmesinde fayda
vardır.
Bütçe büyüklüğünü olduğundan farklı gösteren bir diğer unsur da,
özelleştirme gelirlerinin, Devletin malvarlığı miktarındaki azalma gösterilmeden,
doğrudan gelir kalemi şeklinde yer almasıdır. Bu durumun çift taraflı olarak
izlenebilmesi sağlanmalıdır.
Bütçe sistemimizde yaşanan bu sorunların giderilmesi için bütçe kapsamının
genişletilmesi, performansa dayalı çok yıllı bütçe sistemine geçilmesi bir çözüm
olarak önerilebilir.
4.7.2 Performansa Dayalı, Çok Yıllı Bütçe Sistemine Geçiş
Ülkemizde bütçe yıllık olarak hazırlanmakta ve uygulanmaktadır. Yıllık
bütçelerin dezavantajı kaynak dağılımında gelecek yılların hesaba katılmamasıdır.
Dolayısı ile ileriye dönük hedefler yeterince dikkate alınmamaktadır.
Mevcut bütçe sisteminde, optimum bütçe yapmayı olanaklı kılacak raporlar
sunulmamaktadır. Gerçekçi bir bütçe hazırlamada, geçmiş bir-iki yıla ilişkin verilen
ödeneklerin ne şekilde kullanıldığının, etkin ve verimli bir şekilde kullanılıp
kullanılmadığının görülebilmesini sağlayacak raporlamanın yanısıra gelecek yıl
bütçesiyle istenilen ödenekle ne kadar çıktı sağlayabileceğini gösterir raporlamanın
da bütçe görüşmeleri sırasında sunulması gerekmektedir.
Türkiye’de, Performansa dayalı çok yıllı bütçeleme sürecine geçildiğinde,
ekonomideki toplam kaynaklarının ne kadar olduğunun ve bunun ne kadarının
kamu harcamalarına ayrılabileceğinin hesabı orta vadeli olarak yapılabilecek ve
kamu harcamalarına ayrılan kamu kaynaklarının da maksimum etkinlik ve
verimlilik ilkelerine ve politik önceliklere göre tahsisi olanaklı kılınacaktır.
232
Bu çerçevede; Türkiye’de bütçenin hazırlanması aşamasında aşağıdaki
kriterlerin getirilmesi bir zorunluluktur:
• Bütçenin çok yıllı olarak hazırlanmasına geçilmelidir.
• Bütçe kapsamı kamu harcamalarının ve gelirlerinin bütünü görecek
şekilde genişletilmelidir (mali, maddi, fiskal varlıklar ve borçlar gibi).
• Mali raporlama ile bunlar (mali, maddi, fiskal varlıklar ve borçlar
gibi) bütçe sürecine dahil edilmeli, bütçe kanununda sadece verilen
ödenek yer almalı ancak, verilen ödeneğin etkin ve doğru tespiti ile
performans değerlendirmesi açısından aşağıda belirtilen 1-Kuruluşun
bütün gelir ve giderlerini izlemeye elverişli faaliyet raporları, 2-Nakit
akış raporları, 3-Varlık tablosu, 4-Varsa, koşullu yükümlülükler
tablosu bütçeleme sürecinde bütçe kanunun ekinde yer almalıdır.
• Ekonomik ve mali istikrarı sağlamak, sürdürülebilir kalkınmayı
gerçekleştirebilmek için bu raporlar orta vadeli harcama programı
çerçevesinde hazırlanmalıdır.
• Performans
değerlendirmesini
olanak
sağlayacak,
etkinlik
ve
verimliliği gerçekleştirecek bir sistem geliştirilmeli; girdi, çıktı ve
sonuçların görülebileceği bir raporlama sistemi geliştirilmeli ve
ödeneği etkin kullanmayanları sorumlu tutacak bir düzenleme
gerçekleştirilmelidir.
• Koşullu yükümlülükler bütçe sürecinde izlenebilmelidir.
• Devletin malvarlığı envanteri çıkarılmalıdır.
• Anayasamızda kişisel hak ve hürriyetler ile ekonomik haklar
güvenceye alınmış olduğu ve bütçe hakkının günümüzde evrensel bir
hak olarak kabul edildiği göz önüne alarak, bütçe hazırlamasında
görev alacak kişilerin belirli bir mesleki kariyere ve bilgiye sahip
233
olması
ve
kendisine
sunulan
raporları
doğru
bir
şekilde
değerlendirmekten ve gereksiz yere kamu kaynaklarının israfından
sorumlu
tutulmasını
sağlayacak
bir
düzenlemenin
getirilmesi
kaçınılmazdır.
Türkiyede performansa dayalı çok yıllı bütçeye geçişte başlangıç olarak şu
süreç izlenmelidir.
1-Orta vadeli bir mali planlama yapılmalıdır.
Sözkonusu orta vadeli plan Maliye Bakanlığınca bütün kamu kesimini
kapsayan ekonomik ve mali durum ile üç yılık projeksiyonu içeren bir rapor olarak
ortaya konmalıdır. Bu rapor uzmanlar tarafından hazırlanmalı ve kamuya açık
olmalıdır. Hazırlanan bu mali strateji raporu, Bakanlar Kuruluna sunulmalıdır.
(Bütçe büyüklüklerinin tespitinde mali strateji raporu iki şekilde kullanılmalıdır.
Hem daha sonra bütçe tasarısına eklenerek Meclise sunulmalıdır. Burada amaç
Meclisi bilgilendirmektir. Hemde, bütçeden önce bu raporlarda bütçe büyüklükleri
de belirlenmeli ve mecliste yasalaşacak bütçe kanununda bu büyüklüklere
uyulmalıdır.) Bakanlar Kurulu, hükümet programının önceliklerine göre harcamacı
kuruluşların harcama tavanlarını belirlemelidir. Ayrıca mali strateji raporunda, bu
günkü politikaların yarın ki maliyetlerinin ne olduğu görülmelidir.
2-Bütün Kamu Kesimi Aynı Tip Rapor Hazırlamalı
Kamu kesiminde yer alan bütün kuruluşlar aynı tip rapor vermelidir.
Raporlarda ilk dört düzey sınıflandırma genel bir konsolide alacak şekilde
olmalıdır. Genel Müdür, yönetim kolaylığı açısından daha detay sınıflandırmalara
raporlarda yer verebilir.
3-Hesap
alma
ve
verme
mekanizması
kuruluş
seviyesine
indirgenmelidir.
Hesap alma ve verme mekanizması, hizmet biriminin en üst düzeyinde
(örneğin
genel
müdürlük)
sorumluluk
234
yükleyecek
mali
raporlamalarla
gerçekleştirilmelidir. Raporların içeriğiyle verilen yetkiler birbirine paralel diğer bir
deyişle yetki ve sorumluluk birbirine paralel olmalıdır. Mali yıl bittikten sonra ve
mali strateji planı yapılırken kuruluş bazında aynı çerçevede hazırlanmış planlar
yapılmalıdır. Kuruluşun başındaki genel müdür, kuruluşun bütün gelir ve
giderlerinden sorumlu olmalıdır. Bu amacı gerçekleştirmede kurum/kuruluşun nakit
akışını, varlık durumunu, varsa koşullu yükümlülüklerini, kurum/kuruluşun bütün
gelir ve giderlerini izlemeye elverişli mali raporlar geliştirilmelidir.
Kuruluş bazında yapılan raporlamalar aynı zamanda konsolide edilebilir
olmalı, bu raporlardan milli bütçeye varılabilmelidir. Ayrıca mali tablolar;
-Orta vade öngörüş verilerini ve
-Çıktı verilerini içermelidir.
Performansa dayalı bütçe yapılmasında;
-Verilen ödenek bazında çıktı teklifleri alınmalıdır.
-Bakanla genel müdür yada dengi görevde bulunan arasında çıktı teklifleri ile
verilen ödenek bazında bir sözleşme yapılmalıdır.
Sözleşmede, bakanın istediği hizmetin miktarı ve kalitesi ile genel müdürün
bu hizmetleri hangi maliyetlerle yapacağı yer almalıdır.
Performans kriterini ölçmede çıktı esas unsuru olmalıdır. Çıktının
ölçülemediği yerde mali sorumluluk devreye girmelidir. Ölçülemeyen şeylerin
yönetilemeyeceği göz önüne alınırsa, ölçmenin olmazsa olmaz şartlardan olduğu
unutulmamalıdır.
Maliyet-ürün
ilişkisi
kurularak
performansın
ölçülmesi
gerekmektedir. Performans ölçme, genel müdürün veya dengi görevde bulunanın
başarı yada başarısızlığını ortaya koymalıdır.
Ancak girdi–çıktı ilişkisini kuracak bir raporlamanın geliştirilmesi kamu
kaynaklarının etkin ve verimli kullanılmasını sağlayacaktır. Raporlama, kurum
235
hakkında en az geçmiş iki yıl için bütçe uygulamalarına ilişkin sonuçları ve gelecek
iki yıla ilişkin projeksiyonları göstermelidir.
Bütçe, performansa yönelik bilgileri de içermeli ve hizmette etkinlik ve
verimliliği özendirmeye yönelik bir işlevi yerine getirecek şekilde hazırlanmalıdır.
Bütçe hazırlama sürecinde sunulması gerekli raporlarda, kurumların bütçe içi
ve bütçe dışı bütün kaynakları ile bu kaynaklardan ne kadar ve hangi kalitede çıktı
alacağına ilişkin bilgilerein yer alması gerekir. Raporlama işlemi sadece bütçenin
hazırlık aşamasında değil, yıl içinde yapılması istenen bütçe işlemleri ile ilgili
olarak da ibraz edilmelidir.
4.7.3 Türkiye’de Çok Yıllı Bütçe Hazırlama Süreci
Türkiye’de bütçeleme yukarıda incelenen kapsamda çok yıllı ve yukarıdan
aşağıya (top-down)-aşağıdan yukarıya eş zamanlı çalışmalar sonucunda toplam
kaynaklar ve maliyetler ilişkilendirilerek yapılması mali saydamlığı arttıracaktır.
Bütçe gelecek bir yıl ve onu izleyen iki yıl olmak üzere üç yıllık bir süre için
hazırlanmalıdır. Üç yılın rakamları da nakit olarak gösterilmelidir.
2001 Mali Yılı Bütçe Kanununun Kamu Kuruluşlarının Gelir ve
Giderlerinin İzlenmesini düzenleyen 6. maddesinde yer alan hüküm gerçekçi
bütçe yapma konusunda önemli bir adımdır. Maliye Bakanlığı bu hükmü bir an
önce uygulamaya koymalıdır. Bunun için ilk olarak;
1-2000 ve 2001 Mali yılı Genel ve Katma Bütçeli kuruluşların tüm gelir ve
giderleri ile hangi çıktı elde ettiğini gösterir rapor tipi geliştirmeli ve bu raporların
2002 mali yılı bütçesi teklifi ile birlikte Maliye Bakanlığına, yatırımlarla ilgili
harcamalarına
ilişkin
raporların
DPT
ve
Maliye
Bakanlığına
sunulması
sağlanmalıdır.
2-Genel ve Katma Bütçeli Kuruluşları, tüm gelir ve giderlerini gösterir
raporları ekledikleri 2002 mali yılı bütçe tekliflerinde, 2002 mali yılında talep
ettikleri ödeneklerle hangi çıktıları elde etmeyi planladıkları ve 2003 ve 2004 Mali
236
yıllarındaki hedeflerinin ne olduğunun gösterir raporlarını eklemeleri için
düzenlemeler yapılmalıdır.
Performansa dayalı çok yıllı bütçeleme süreci;
• Ekonomik Ve Mali Durum Raporunun Hazırlanması,
• Bütçe Politikası Beyanı ve Sektör İncelemesi,
• Maliye Bakanlığı ile Harcamacı Kuruluşların (Sektör Bakanlıklarının)
Müzakereleri,
• Üç Yıllık Sektör/Bakanlık Tavanlarının Belirlenmesi Çalışmaları,
Sektör/Bakanlık
Bütçe
Tavanlarının
Bakanlar
Kurulunca
Onaylanması,
• Bakanlar Kurulunca Belirlenen Harcama Tavanları Çerçevesinde
Bakanlıkların Kendi Bütçelerini Hazırlamaları,
• Maliye Bakanlığının Bütçe Tahminlerini Tekrar Gözden Geçirmesi ve
• Bütçe
Kanun
Tasarısının
Meclise
Sunularak
Onaylanması
aşamalarından oluşmalıdır.
4.7.3.1
Ekonomik ve Mali Durum Raporunun Hazırlanması
Çok yıllı bütçelemede ilk olarak gelecek yıl ve onu takip eden iki yıl
bütçesini sağlıklı bir şekilde yapabilmek için öngörülen, Mali Yönetim ve Denetim
Kanununda belirlenen usul ve esaslar çerçevesinde Maliye Bakanlığınca makro
ekonomik çerçeveyi tarafsız bir şekilde ortaya koyan bir rapor hazırlanmalı ve bu
rapor her altı ayda bir ve seçim öncesinde güncelleştirilmelidir.120
120
Bu tip raporlar halen Yeni Zelanda, Amerika Birleşik Devletleri gibi ülkelerde hazırlanmakta olup;
buralardaki örneklerden yararlanılması yararlı olacaktır.
237
Tamamen teknik çalışmanın sonucu olması gereken bu rapor belli
varsayımlar ile üç yıllık projeksiyonları içermeli ve ekonomik ve mali yapının
tümünü kavrayacak kapsam ve teknik yeterlik düzeyinde olmalıdır. Rapor
ekonomik durumu, mali durumu, riskler ve senaryoları, özel mali riskleri ortaya
koymalı ve genel kabul görmüş muhasebe standartları çerçevesinde üretilen
tabloların ve kullanılan varsayımların sıralandığı bir ekten oluşmalıdır.
TABLO
16:PERFORMANSA
DAYALI
ÇOK
YILLI
BÜTÇE
HAZIRLAMA TAKVİMİ*
1 ŞUBAT-15 MAYIS
EKONOMİK VE MALİ DURUM RAPORU HAZIRLIK
ÇALIŞMALARI
16 MAYIS
EKONOMİK VE MALİ DURUM RAPORUNUN
BAKANLAR KURULUNA SUNULMASI
30 MAYIS
BÜTÇE POLİTİKASI BEYANI
1 HAZİRAN- 15 TEMMUZ SEKTÖR İNCELEMESİ, HER BİR BAKANLIĞIN
KENDİ BÜTÇESİNİN TAHMİN ÇALIŞMALARINI
BÜTÇE POLİTİKASI BEYANI ÇERÇEVESİNDE
YAPMASI
16 TEMMUZ
BAKANLIKLARIN
ÇALIŞMALARINI
MALİYE
BAKANLIĞINA SUNMALARI
1 AĞUSTOS - 5 EYLÜL
MALİYE BAKANLIĞI İLE DİĞER BAKANLIKLARIN
MÜZAKERELERİ
6 EYLÜL –16 EYLÜL
BAKANLAR KURULUNCA ÜÇ YILLIK BAKANLIK
BÜTÇE TAVANLARININ BELİRLENMESİ
17 EYLÜL
BAKANLAR KURULUNCA BAKANLIK BÜTÇE
TAVANLARININ İLANI
18 EYLÜL- 25 EYLÜL
BAKANLAR
KURULUNCA
BELİRLENEN
HARCAMA TAVANLARI ÇERÇEVESİNDE HER
BAKANLIĞIN KENDİ BÜTÇESİNİ DÜZELTMESİ
26 EYLÜL
BAKANLIK
BÜTÇELERİNİN
MALİYE
BAKANLIĞINA TESLİMİ
27 EYLÜL-10 EKİM
MALİYE
BAKANLIĞINCA
BÜTÇE
TAHMİNLERİNİN TEKRAR GÖZDEN GEÇİRİLMESİ
VE BİRLEŞTİRİLMESİ
11 EKİM
BÜTÇE TAHMİNLERİNİN BAKANLAR KURULUNA
SUNULMASI
15 EKİM
BAKANLAR
KURULUNCA
BÜTÇE
KANUN
TASARISININ MECLİSE SUNULMASI
*MALİ YIL 1 OCAKTA BAŞLAR VE 31 ARALIKTA SONA ERER.
238
Kamusal harcama alanlarının kapsanması dışında özel ekonomiyi de
kavrayacak teknik analizler geliştirilmelidir. Özel mali riskler121, yarı mali işlemler
net bir şekilde ortaya konulmalı ve kapsamlı bir şekilde bunların değerlendirmesi
yapılmalıdır. Raporun sağlıklı olması ve amaca hizmet edebilmesi açısından bilgiler
ve veriler belli standartlara uygun olarak elde edilmeli, tahminlerde kullanılan
varsayımlar açık olarak tanımlanmalıdır. Ekonomik ve mali yapıyla ilgili risk iyi bir
şekilde tanımlanmalı ve alternatifli bütçe teklileri geliştirilmelidir.
Raporun ekonomik durumu ortaya koyan bölümünde büyüme, GSMH ve
onu oluşturan alt başlıklar (kamu-özel ayrımında), ödemeler bilançosu, istihdam ve
enflasyon, ortaya çıkan belirsizlikler gibi başlıca makro büyüklükler ve konular ele
alınmalıdır.
Mali durumun incelendiği bölümde toplam gelirler, toplam harcamalar,
faaliyet dengesi gibi mali performans göstergeleri; Devletin kaynakları, varlıkları
gibi mali pozisyonları ile borçlanma durumu yer almalıdır.
Raporun riskler ve senaryolar bölümünde ana tahmin modeli ile bu modele
göre
daha
refah
(optimistik)
ve
daha
durgun
(pesimistik)
alternatifler
değerlendirilmelidir.
Koşullu yükümlülükler ile sonuçları tam olarak belli olmayan ama mali
sonuçlar içeren hükümet yada meclis kararları, hükümetin gündeminde olmakla
birlikte henüz karar verilmemiş olan politikalar, mali riskleri olan ve henüz
sonuçlanmamış görüşmeler gibi diğer özel mali riskler de raporda incelenmelidir.
Maliye Bakanlığı Ekonomik ve Mali Durum Raporunu hazırlarken diğer
bakanlıkların da kendi alanlarıyla ilgili olarak çalışması gerekir.
121
Burada risklerle kastedilen, Devletin koşullu yükümlülükleri, görev zararları, çeşitli kanunlardan veya
düzenlemelerden doğan yükümlülükler gibi ileride mali yük getirebilecek unsurlardır.
239
4.7.3.2
Bütçe Politikası Beyanı ve Sektör İncelemesi
Ekonomik ve mali durumun ortaya çıkmasının ardından hükümetin bütçe
politikası beyanı ile bakanlıkların
bütçe öncelikleri üzerindeki kararları
açıklanmalıdır.
Hükümetin gelecek üç yıl için öngördüğü kamusal büyüklükleri ve
uygulamayı hedeflediği politikaları kamu kurum ve kuruluşlarına ve toplumun diğer
kesimlerine beyan etmesiyle önemli bir bütçesel doküman sayesinde hem kamu
kurum ve kuruluşları bütçe hazırlık çalışmalarında kendilerine bir rehber edinmekte
hem de özel sektör kamunun gelecek üç yıl için büyüklüğü ve faaliyet alanlarının ne
olacağı konusunda daha net bir fikre sahip olmaktadır.
Sektör/bakanlık amaçları ve faaliyetlerinin karşılaştırıldığı bu aşama ilk
aşama ile paralel gitmelidir. Sektör incelemesi:
Amaçlar ve çıktılar konusunda mutabık olmaması,
Üzerinde anlaşılan programlar ve alt programların geliştirilmesi ve/veya
gözden geçirilmesi,
Mutabık kalınan programların maliyetlerinin hesaplanması
süreçlerini içermelidir.
Bu aşamada Bakanlıklar programlarını öncelik sırasına koymalılar,
alternatifler geliştirmelidirler. Bu bilgiler Maliye Bakanlığına sunulmalı ve
bütçelerin harcama çerçevesinin ve limitlerinin belirlenmesinde kullanılmalıdır.
Çıktı/sonuç bazlı bütçelemede performans kriterlerinin tespiti de bu aşamada
başlamalıdır. Bütçeler çıktı bazlı olmak üzere performans kriterleri ile çıktıların
beklenen maliyetlerini gösterecek şekilde kurum ve kuruluşlar tarafından
hazırlanmalıdır.
Kurum ve kuruluşlar gelecek dönemde üretmeyi planladıkları mal ve
hizmetleri gösteren çıktı setlerini oluştururken, takip eden iki yıl için de aynı bazda
240
taslak bütçelerini ve çıktılarını hazırlamalıdırlar. Bütçe Meclis tarafından
onaylandıktan sonra kamu hizmet birimlerinin en yüksek düzeyindeki memur ile
bakan arasında imzalanacak performans sözleşmelerinin çalışmaları önerilen
çıktılar, performans göstergeleri, beklenen maliyetler gibi detayları da içerecek
şekilde bu dönemde yapılmaya başlanmalıdır.
4.7.3.3
Maliye
Bakanlığı
İle
Harcamacı
Kuruluşların
(Sektör
Bakanlıklarının) Müzakereleri
Her bakanlık yada kuruluşun kendi bütçe çalışmaları ile Maliye Bakanlığının
çalışmaları doğrultusunda, Maliye Bakanlığı ile diğer bakanlıklar arasında çıktılar
esas alınarak öncelikli programlar üzerinde görüşmeler yapılmalıdır.
4.7.3.4
Üç Yıllık Sektör/Bakanlık Tavanlarının Belirlenmesi Çalışmaları
Ekonomik ve mali durum raporu, sektör incelemesi ve bunun Maliye
Bakanlığı ile müzakeresi sonucunda ulaşılan sonuç çerçevesinde, Maliye Bakanlığı
sektör bütçe limitlerinin belirlenmesi için gerekli olan çalışmaları yapmalı ve
Bakanlar Kuruluna sunulacak bütçe tavanları bu aşamada tespit etmelidir. Maliye
Bakanlığının bu çalışması bakanlık bütçe tavanlarının belirlenmesinde hükümete
fikir vermelidir. Üç yıllık perspektifi içeren bu çalışma,
Ekonomik yapı içinde hükümetin rolü ve genel politika amaçlarını,
Makro ekonomi yönetiminde disiplin ihtiyacını,
Toplam kamu harcamaları ve gelirleri için hedefleri,
Harcama çerçevesinin yerleştirilmesi ve yeniden gözden geçirilmesi ile ilgili
prosedürleri,
Süreç içindeki temel kurumların sorumluluklarını içermelidir.
Bu aşamada performans sözleşme taslakları değerlendirilerek bütçe
tavanlarının tespitinde kullanılmak üzere Bakanlar Kurulunnun bilgisine sunulacak
hale getirilmelidir.
241
4.7.3.5
Sektör/Bakanlık Bütçe Tavanlarının Bakanlar Kurulunca
Onaylanması
Bu aşamada yürütme organı olarak Bakanlar Kurulu sektör öncelikleri ve
kaynak yapısının belirleyiciliğinde üç yıllık kaynak dağılımını yapmalıdır. Bu
aşamada belirlenen bütçe tavanları çerçevesinde kurum ve kuruluşların bütçe
çalışmalarını disiplinli bir şekilde gerçekleştirebilmeleri için bu tavanların kolay bir
şekilde değişebilir olmaması gereklidir. Bunun için bu çalışmanın son derece titiz
yapılmasında yarar vardır.
Kaynak tahsisinde siyasi tercih belirtilirken kullanılan kriterler konusunda
anlaşmaya ulaşılması daha uygulanabilir bir yapı oluşturacaktır. Kriterler üzerinde
varılan anlaşma yeni veya değişen durumlara nasıl uyulacağı konusunda yol
gösterici bir işlev sağlaması yanında tahmin edilebilirliği ve mali disiplini de
arttırmaktadır.
Aşağıda kamu harcamalarının genel tahsisinin yapılmasında kullanılan bazı
kriterler yeralmaktadır.
• Önceden üzerinde anlaşılan politika öncelikleri ya da Devletin
ekonomideki
rolü
çerçevesinde
yapılması
gereken
kamu
harcamalarının bütün özelliklerinin tanımlanması,
• Görev tanımı ile kaynak tahsisi arasında uyum sağlamak amacıyla,
mevcut kaynak tahsisi ile kamu kesiminin kararlaştırılmış rolü
arasındaki tutarsızlıkları ortaya koymak için harcamaların fonsiyonel
sınıflandırmasının analizi,
• Her sektör için oluşturulan harcama rasyolarının uluslararası
karşılaştırmalarının kontrolü,
• Yeterli kaynak ayrılıp ayrılmadığının veya aşırı bir yükümlülük altına
girilip girilmediğinin denetimi (personel ve diğer harcamalar
242
arasındaki ilişki, ödeneklerin ve ücret düzeylerindeki reel gelişme
trendi gibi harcama kompozisyonlarını da içerecek şekilde),
• Maliyet analizleri yapılması sonucuna göre, maliyet iyileştirmelerinin
dikkate alınması,
• Yeni yatırım harcamalarının ileriki yıllarda diğer cari harcamalarına
etkisinin gözden geçirilmesi,
• Kapalı yada açık bir şekilde ifade edilen koşullu yükümlülükler gibi
harcama yükümlülüklerine dikkat edilmesi.
Bu kriterler, örnek kriterler olup; ekonomik mali ve siyasi yapıdaki
değişikliklere göre farklılaştrılabilir.
4.7.3.6
Bakanlar
Kurulunca
Belirlenen
Harcama
Tavanları
Çerçevesinde Bakanlıkların Kendi Bütçelerini Hazırlamaları
Belirli kriterler çerçevesinde Maliye Bakanlığı ve diğer bakanlıkların yada
harcamacı
kuruluşların
çalışmaları
çerçevesinde
Bakanlar
Kurulunun
sektör/bakanlık tavanlarını belirlemesi aşamasından sonra her kurum ve kuruluş
belirlenen harcama tavanları çerçevesinde bütçe hazırlıklarının son şeklini diğer bir
deyişle Meclisin onayına sunulacak hale getirme çalışmalarına başlamalıdırlar. Bu
aşamada Bakanlar Kuruluna atfedilen ve hükümetin bütçe önceliklerini yansıtan
konularda alınan yeni kararlar bütçelerin nihai şekillerinin verilmesinde dikkate
alınmalıdır.
4.7.3.7
Maliye Bakanlığının Bütçe Tahminlerini Tekrar Gözden
Geçirmesi
ve
Bütçe
Kanun
Tasarısının
Meclise
Sunularak
Onaylanması
Bakanlar Kurulunca belirlenen tavan ve yeni kararlar çerçevesinde
bakanlıklarca gerekli düzeltmeler yapıldıktan sonra bütçe tahminleri Maliye
Bakanlığınca tekrar gözden geçirilerek ve varsa düzeltilmesi istenilen hususlar
243
bakanlık yetkilileriyle tekrar değerlendirildikten sonra birleştirilerek Tasarı
Bakanlar Kuruluna sunulmalı, Bakanlar Kurulu da Tasarıyı Meclise sunmalıdır.
Meclise sunulan Tasarı yıllık kamu harcamalarının izleyen üç yıl için planını
ve gelir tahminlerini içermelidir. Tasarı Mecliste öncelikli olarak Plan ve Bütçe
Komisyonunda incelenmelidir. Plan ve Bütçe Komisyonu Tasarı üzerindeki
görüşmelerini tamamladıktan sonra bir rapor ekinde Meclis Genel Kuruluna
göndermelidir. Bütçe üzerinde kaynak göstermek şartıyla değişiklik yapabilme
yetkisi bütçe hakkının kullanıcısı durumunda olan Meclis Genel kuruluna ait
olmalıdır.
Genel Kurul gündemine alınan Bütçe Kanununu Tasarısı programlar
itibariyle onaylanarak yürürlüğe girmelidir. Bakanlarla en yüksek memur arasında
performans sözleşmesinin imzalanması ile bütçe uygulama sürecine geçilmelidir.
4.7.4 Bütçenin Uygulanması
Konsolide bütçe kapsamının yukarıda belirtildiği şekilde genişletilmesi bütçe
uygulamalarının da net olarak görülmesine olanak sağlayacaktır.
Performansa
dayalı
bütçe
sürecine
geçişte,
bütçenin
performans
sözleşmesinde yer alan ilkeler çerçevesinde uygulanması gerekmektedir.
Bütçenin uygulanması sürecinde görevlilerin rol ve sorumluluklarının açıkça
tanımlanması, kamu kaynağını kullanan kişi ve kurumların kaynakları doğru ve
etkin bir şekilde kullanmasını sağlayan temel mekanizmalardan biridir. Kaynak
kullanımında yetki ve sorumluluk devri paralel yapılmalı, hizmet/maliyet ilişkisinin
kurulabilmesi için ilgili birimde hizmet üretmekten sorumlu kişiye yetki devri
yapılmalı ve bu kişi yetkileri çerçevesinde yaptığı faaliyetleri raporlamalı ve
hesabını vermelidir.
Bütçenin uygulanması sürecinde önemli unsurlardan biri de nakit
planlamasıdır. Nakit planlaması gelir ve gider kalemleri çerçevesinde, kamu
hizmetlerinin yerine getirilmesini aksatmayacak bir şekilde hazırlanmalıdır. Maliye
244
Bakanlığı ekonomik ve mali göstergeler çerçevesinde yıllık toplam bazda nakit
planlamasını yapmalı ve bunu harcamacı kuruluşlara göndermelidir. Bakanlık yada
harcamacı kuruluşlardan her biri kendi harcama programlarını yaparak Maliye
Bakanlığına vize için göndermelidir. Maliye Bakanlığının vizesinden sonra
ödenekler harcanabilir aşamaya gelmelidir.
Harcama
programının
uygulanması
sürecinde,
nakit
planlamasını
değiştirecek olağanüstü bir durumun gerçekleşmesi halinde, mevcut uygulamada
olduğu
gibi
gerekçe
gösterilerek
harcama
programının
revizesi
Maliye
Bakanlığından talep edilebilmelidir. Maliye Bakanlığınca bu talep gerekli inceleme
ve değerlendirme yapıldıktan sonra uygun görülebilmelidir.
Bütçe uygulamasında karşılaşılan en büyük sorunlardan birisi olan, kamu
kurumlarının yeterince analiz yapmadan taahhüde girişmesi önlenmelidir. Mal
alımlarında olduğu kadar personel alımlarında da orta vadeli ve uzun vadeli
analizler yapıldıktan sonra taahhüde girişmek mali disiplin açısından gereklidir.
Örneğin bir personelin işe alınması sadece ilgili dönemi ilgilendiren bir olay
değildir. Devlet sadece alınan personelin maaşı kadar yükümlülük altına
girmemektedir. Kamunun bu tasarrufu ile ortaya en az üç dört kişinin sağlık
giderleri, kişiye ömür boyu maaş ödenmesi ve maaşını miras bırakması sözkonusu
olmaktadır. Yine, kamuya ait bir binanın inşası sadece inşaat maliyetinden ibaret
olmayıp, bunun gelecekte işletilmesi için de aydınlatma, ısıtma vs. gibi masraflar
ortaya çıkmaktadır.
Ayrıca, kamuda otomasyon sistemine geçiş, bütçenin uygulanması sürecinde
hızlı ve çabuk karar alabilme imkanını yaratarak etkinliği arttıracaktır.
Diğer taraftan, yasal olarak açıklanamayan ödenek üstü harcama için
tamamlayıcı ödenek verilmesi uygulamaları, Meclisin kanunlaştırdığı bütçelere
güveni zedelediğinden bu uygulamalara istisnai durumlarda başvurulmalıdır. Yine
mali yıl içinde ek bütçe kanunu çıkarılmasını zorlaştırmak, ek bütçe uygulamasını
245
gerçekten acil durumlarda başvurulabilecek hususlar ile
sınırlandırmak
gerekmektedir.
4.7.5 Bütçe Uygulamasının Muhasebe, Raporlama ve Kod Yapısında
Yapılması Gerekenler
4.7.5.1
Bütçe Sınıflandırması ve Kod Yapısı
Bütçe verileri politik analiz yapmayı kolaylaştıracak ve sorumluluğu
kuvvetlendirecek şekilde sınıflandırılmalıdır. Bunun için hükümet işlemleri; gelir,
gider ve finansmanı ayrıştıracak brüt bazda raporlanmalı ve harcamalar ekonomik,
fonksiyonel ve idari olmak üzere üç kategoride sınıflandırılmalıdır. Bütçe dışındaki
harcamalar da benzer şekilde sınıflandırılmalı ve bütçe verilerinin sınıflandırılması
uluslararası karşılaştırmaya izin verecek şekilde olmalıdır.
• Kodlama mutlaka kurumsal yapıyla başlamalıdır.
• Bütçe kod yapısı, kamu harcamalarının sınıflandırılmasında hizmet
fonksiyonlarına göre dağılımı dikkate almalıdır.
• Bütçe kodlaması kamu harcamasının hangi kaynaktan finanse
edildiğini gösterecek şekilde tasarlanmalıdır.
• Farklı amaçlar ve kullanıcılar düşünülerek kod sınıflandırılması en
ayrıntıda bilgi üretecek şekilde yapılmalıdır. Bu konuda geçmişte
yaşanan olumsuz uygulamalardan ders alınmalı ve detayda bilgi
üretilmesini engelleyecek müdahaleler açıkça yasaklanmış olmalıdır.
• Kurumsal, fonksiyonel ve ekonomik kodlar arasındaki geçişmeler
giderilmelidir. Bu çerçevede, kod yapısı ve uygulaması doğru,
güvenilir, karşılaştırılabilir, tutarlı ve ölçülebilir bilgi üretme amacına
hizmet etmelidir.
246
• Devlet muhasebesi ile bütçe kodlaması arasında gerekli olan ilişki
kurulmalı ve kodlama Devlet muhasebesi işleyişi çerçevesinde
formüle edilmelidir.
• Bütçe sınıflandırmasının verileri, milli gelir hesaplarının en güvenilir
girdisi olarak kullanılabilmelidir, bunun için bütçe kodlaması ile
muhasebe sistemi bu amaca da hizmet edecek bir yapıda
tasarlanmalıdır.
Mali ve ekonomik yapıdaki değişmeleri kavrayan esneklikteki bir kod yapısı
uygulaması mutlaka hedeflenmelidir. Kurumsal kodlamada bütçe sistemi içinde yer
alan idari yapının temel alındığı, fonksiyonel ve ekonomik kodlamada ise, Devlet
Mali İstatistikleri ve Avrupa Muhasebe Standartlarının benimsendiği ve finansman
tipi kodlamada, mali mevzuatımızın gerektirdiği koşullar dikkate alınarak yeni kod
yapısı geliştirilmesi amacıyla Maliye Bakanlığınca bu konuda yapılan çalışmaların
hızlandırılması gerekmektedir.
• Hükümetin bir Devlet bilançosu ve bunu tamamlayan mali tabloları,
mali raporlama yoluyla yayınlaması, millet tarafından hükümeti
denetlemekle görevlendirilen Meclise sunulmalıdır.
• Meclise sunulan mali raporlama çerçevesinde Devlet bilançosu
çıkarılmalıdır.
• Orta vadeli bir harcama yaklaşımına dayanılarak hazırlanan bütçeler
Parlamentoya alınan kararların orta vadede makro dengeler üzerindeki
etkilerini göstermesi bakımından önemli faydalar sağlayacaktır.
4.7.5.2
Muhasebe ve Raporlama Yapısı
Kamu kesiminde “saydamlığın” sağlanması için, vergi ve benzeri kaynakları
kullananların “hesap vermelerine” yönelik raporlama sisteminin oluşturulmasında
aşağıdaki unsurlara sahip bir muhasebe ve kayıt sisteminin oluşturulması temel
hedef olmalıdır:
247
4.7.5.2.1 Kamu Muhasebe Sisteminin Sınır, Hedef ve Amaçları:
• Kamu muhasebesinin sınırları, diğer bir deyişle hangi kamu hizmeti
veren kurumların kamu muhasebe sistemini uygulamak zorunda
oldukları belirlenmelidir.
• Kamu muhasebesinin oluşturulması hedefleri (uzun ve kısa vadeli)
belirlenmeli, hazırlanacak bir uygulama planı çerçevesinde hangi
kurum
veya
kuruluşdan,
ne
zaman
ne
yapması beklendiği
belirlenmelidir.
• Son olarak Kamu muhasebesinin amaçları, muhasebe standartlarının
belirlenmesine yol gösterecek, rehber olacak şekilde, tanımlanmalıdır.
4.7.5.2.2 Kamu Muhasebe Sisteminin Unsurlarının Tanımlanması
Kamu muhasebe sistemini oluşturacak aşağıdaki unsurlar, hazırlanma teknik
ve usulleri tanımlanmalıdır.
4.7.5.2.2.1 Kayıt Sistemi ve Hesap Planı
Tüm kamu kesimini kapsayacak ve sadece defter-i kebir hesaplarının
tanımlandığı bir hesap planı hazırlanmalıdır. Her kurum ve kuruluş, yardımcı
defterleri kendi ihtiyaçlarına göre oluşturmalıdır.
Hesap planı kod sistemi ile bütçe kod sistemi özellikle gelir ve gider hesap
türleri (ekonomik sınıflandırma) ile gider yerleri (fonksiyonel sınıflandırma)
açısından temelde birbirinin aynı olmalıdır. Aksi halde bütçe ile kıyaslamalı rapor
elde etmek güçleşecektir.
4.7.5.2.2.2 Muhasebe Standartları
Standartlar, standarda bağlanan muhasebe işleminin mahiyetini tanımlamalı,
bu işlemlerin kayda alma yöntemleri ile değerleme esaslarını içermelidir.
248
4.7.5.2.2.3 Rapor Tanımları
Kamu kurum yada kuruluşlarının, bütçelerle kıyaslamalı olarak hangi tür
bilgileri, ne zaman, hangi ayrıntıda kamuya açıklayacakları ve açıklamada
kullanılacak raporların içeriği ve biçimi tanımlanmalıdır. Bu kapsamda, raporlarda
yer alacak mali bilgiler [kaynak-kullanım (gelir-gider) tabloları, mali durum (varlık,
alacak ve borçlar) tabloları ve nakit akım tabloları] ve mali olmayan bilgiler
(hedeflenen miktarlar, gerçekleşen miktar ve ölçü birimleri) tanımlanmalıdır.
Özellikle mali olmayan bilgilerin hangi içerik ve formatta olacağına illişkin genel
bir çerçeve çizilerek, bu konuda mümkün olduğu ölçüde standardizasyon
sağlanmalıdır.
4.7.5.2.3 Kısa Vadeli Uygulama Programı (1 ile 3 yıllık sürede)
Kısa vadede alınacak önlemler şöyle sıralanabilir:
• Halen yürürlükteki olan Kamu Muhasebe Sisteminin tam olarak
uygulanması sağlanmalıdır. Mevcut muhasebe sisteminde görülen
sorunlar giderilmelidir. Bu bağlamda, bütçede yer alan gelir ve
harcama kod sistemi (ekonomik ve fonksiyonel sınıflandırma
açısından) ile muhasebe gelir ve harcama kod sistemi arasında
paralellik sağlanmalı; muhasebede kullanılan hesapların karşılıklı
kullanımı
arasındaki
borç-alacak
ilişkileri
anlamlı
hale
getirilmelidir
• Tüm saymanlıklar otomasyona geçirilmeli; ilgili personel, sistemin
kullanımı konusunda eğitilmelidir.
• Kısa ve uzun vadede kullanılabilecek fonksiyonlara sahip, kısa ve
uzun vadeli amaçlara hizmet edecek yazılımın geliştirilmesi
sağlanmalıdır. Kullanılacak yazılım, kısa vadede bütçe raporlarını,
ve diğer saymanlık raporlarını üretebilmeli; ekonomik ve
fonksiyonel gelir ve gider sınıflandırmasını sağlayacak özelliklere
249
sahip olmalıdır. Uzun vadede aynı yazılım, tahakkuk esasına göre
finansal raporları da üretebilmeli veya bu amacı sağlayacak şekilde
adaptasyonu yapılabilmelidir.
•
“Kamu kesimi” kapsamına giren kurum ve kuruluşlar aynı tip
bütçeleme, muhasebe, kayıt ve raporlama sistemini uygulayacak
teknik bilgi, beceri ve donanıma (yazılım ve bilgisayar) sahip
olacak hale getirilmelidir.
• Bu amaçla gerekli eğitim programları hazırlanmalı ve uygulamaya
konulmalıdır.
• Oluşturulan muhasebe sistemi ve hazırlanacak mali ve mali
olmayan raporları denetleyecek kuruluşların görev, yetki ve
sorumlulukları belirlenmelidir.
• Kamu
kaynaklarını
kullananlar
“hesap
vermeye”,
kamu
kaynaklarını sağlayanlar da “hesap sormaya” hazırlanmalı, gerekli
kurumların oluşturulması için gerekli ortam sağlanmalıdır.
• “Gizli” olarak tasnif edilecek bilgileri belirleyecek bir kurul
oluşturulmalı, “gizli” adı altında kamunun bilgi alma hakkı ihlal
edilmemelidir.
•
Saydamlığın sağlanmasını engelleyen kişi ve kurumlar için
müeyyideler saptanmalıdır.
4.7.5.2.3.1 Uzun Vadeli Uygulama Programı (3 – 5 yıllık sürede)
• Uzun Vadede alınacak önlemler şöyle sıralanabilir:
•
Uzun vadede, “kamu kesimi” kapsamına giren kurum ve
kuruluşlar tahakkuk esasına göre muhasebe ve raporlama
sistemine geçmelidirler.
250
• İç ve dış denetim kurum/kuruluşları, hazırlanan raporları
denetlemeli ve güvenilirliğini sağlamalıdır.
• Kamu adına hesap sormaya yetkili olan kişi ve kurumlar, kaynak
sağladıkları
kurum
ve
kuruluşlardan
istedikleri
bilgileri
alabilmelidirler.
•
Sistemin çalışmasını engelleyen ya da çalıştırmayanlar için
müeyyideler işletilmelidir.
4.8 DENETİM
VE
VERİ
YAYINLAMA
ETKİNLİĞİNİN
ARTIRILMASI
VE
DENETİMİNİN
SAĞLANMASI
İÇİN
SİSTEMİNİN
PERFORMANS
YAPILMASI
GEREKENLER
4.8.1 Mali Saydamlığın Sağlanması Açısından Denetim Sisteminde
Yapılması Gerekenler
• Kamu kesiminin tamamının Sayıştay tarafından denetlenmesi
sağlanmalıdır. Kamu kaynaklarının kurulan vakıflar, dernekler,
şirketler ve iktisadî işletmeler eliyle kullanılmasına son verilmeli ve
böylelikle kamu mali yönetimin olağan rejimi içine alınacak kamu
kaynaklarının olağan denetimlere tabî olması da gerçekleştirilmelidir.
• Kamu kurum ve kuruluşlarının üst yönetime yakın merkez
birimlerinin denetim dışı bırakılması fiili uygulamasına son verilmeli
ve denetimsiz alan bırakılmamalıdır.
• Kamu kesiminde performans denetimine geçilmeli, bunun için
kriterler tespit edilmelidir. 832 sayılı Sayıştay Kanununun Ek 10’uncu
maddesi ile Sayıştaya verimlilik ve etkinlik değerlendirmesi
konusunda yetki verilmiştir. Fakat, bu değerlendirmenin gerçekçi
olarak yapılabilmesi için başlangıçta verimlilik ve etkinlik krterlerinin
251
tespit edilmemesi nedeniyle, bu görevin sağlıklı bir şekilde yerine
getirememektedir.
Bundan
dolayı,
verimlilik
ve
etkinlik
değerlendirmesi, Mali Yönetim ve Denetim Kanununda performans
değerlendirmesi olarak tanımlanmalı ve performans sözleşmesinde
belirlenen
kriterler çerçevesinde
bu
değerlendirmenin Maliye
Bakanlığı bünyesinde bulunan Devlet Bütçe Uzmanları tarafından
yerine getirilmesi gerekmektedir.
• Kamu kaynaklarının parlamento denetimi dışında kalmasına yol açan
yasal düzenlemeler kaldırılmalıdır.
• “Bilgisayar Destekli Denetim Teknikleri” ve “Bilgisayarlı Ortamların
Denetimi” gibi yeni denetim tekniklerinin bir an önce denetim
sistemimizde uygulanabilmesi için gerekli hizmet içi eğitim
çalışmaları
uluslararası
birikim
ve
deneyim
çerçevesinde
başlatılmalıdır.
• Cumhurbaşkanlığı, Meclis, Sayıştay hesapları üzerinde Meclis iç
denetiminin
yanı
sıra
Meclis
adına
Sayıştay
denetimi
de
gerçekleştirilmelidir.
• Kamunun mali işlemleri ve garanti yükümlülükleri sonucu doğması
muhtemel borçlar, yarı mali faaliyetler ve bunların bütçeye getirdiği
ek yükler ile vergi indirim ve muafiyetlerine dair raporlamanın da bir
an önce yaşama geçirilmesi önemlidir.
4.8.2 Mali
Saydamlığın
Sağlanması
Açısından
İstatistiki
Veri
Yayınlama Sisteminde Yapılması Gerekenler
• Kamu kesiminin mali işlemlerine ilişkin bilgilerin zamanında ve
doğru olarak yayınlanması konusunda yılları bütçe kanunlarına
hüküm konulmalıdır.
252
• Kamu
kesimine
ilişkin
veri
yayınlama
takvimi
önceden
duyurulmalıdır.
• Devlet İstatistik Enstitüsü tarafından yayınlanan mali bilgiler, kamu
kesiminin tamamına ilişkin mali faaliyetleri kapsamalı, aynı standartta
hazırlanmış raporlardan üretilmiş olmalıdır.
253
5 SONUÇ
IMF'in
Tüzüğünde
geliştirilen
standartlar
çerçevesinde
yapılan
değerlendirme ve analiz sonucunda aşağıdaki sonuçlara varılmıştır:
Tüzüğün kısa vadede amacı etkili bir bütçe için bütçe dışı faaliyetler ve
koşullu yükümlülükler hakkında yeterli bilgi üretilmesini mümkün kılmak, uzun
dönemde ise ülkenin mali sürdürebilirliğinin doğru değerlendirilebilmesine imkan
verecek analizler yapmaya elverişli veri üretmek ve mali sürdürülebilirliği sağlamak
için belirli kriterlerin ülke uygulamalarında benimsenmesini sağlamaktır.
1997 yılı Güney Doğu Asya krizinin ortaya çıkması ile kamunun ve özel
sektörün mali durumunun kamuoyu tarafından bilinebilmesinin önemli olduğunun
farkına varılmıştır. Mali disiplinin sağlanması, kaynakların stratejik önceliklere göre
dağıtılması
ve
etkin
kullanılması
gibi
temel
bütçesel
işlemlerin
gerçekleştirilmesinde mali saydamlık önemli bir araçtır. Yetki ve sorumluluklarının
iyi bir şekilde tespit edilmemesi, bütçe kapsamının kamusal harcama alanının ancak
bir kısmını kavraması, muhasebe, raporlama ve kodlama yapısının yetersiz olması
ve mali kriterlerin önceden belirlenmemesi gibi nedenlerle Türk kamu mali yönetim
sisteminin etkin bir şekilde idaresi mümkün olamamıştır. İyi bir mali yönetim için
kısa dönemde kamu mali sistemimizde yapılacak düzenlemelerin başında
saydamlığın sağlanması yönündeki çabaların uygulamaya geçirilmesi olmalıdır.
Dünyada sözkonusu Tüzükte yer alan standartlar çerçevesinde mali
saydamlığı sağlamış olan ülkelerin -Yeni Zelanda, İngiltere, Avustralya gibi- mali
durumlarına bakıldığında sürdürülebilir politikalar uyguladıkları gerçeği karşısında
Türkiye’de de mali saydamlığın sağlanması yerinde olacaktır.
Türkiye’de özellikle son yıllarda mali saydamlığın sağlanması konusunda
çalışmalar olmasına rağmen henüz Tüzükte yer alan standartlara ulaşılamamıştır.
Özelleştirme hareketlerine hız verilmesine rağmen kamu harcamaları 1980
254
sonrasında sürekli bir artış göstermiş ve 2000 yılına gelindiğinde GSMH’nın
%50’inden fazlasını ulaşan kamu kesimi ile ekonominin geri kalanı arasındaki sınır
açıkça ortaya konmamıştır. Devletin sahip olduğu kamu girişimleri ve bankalar hala
mevcuttur. Ancak, bu bankaların da özelleştirilmeleri konusunda yasal düzenleme
2000 yılı içinde çıkarılmıştır.122 Ekonominin geri kalanına ilşkin mevzuat açıkca
belirlenmiş politik amaçları dayanmamaktadır; mevzuat karmaşık, çoğunlukla içiçe
geçmiş ve sık sık değiştirilmektedir.
Kamu mali yönetimi esas olarak Devlet bütçesi aracılığı ile gerçekleştirilir.
Türkiye’de
Devlet
bütçesi
kavramından
konsolide
bütçe
anlaşılmaktadır.
Türkiye’de konsolide bütçenin aşırı kontrolcü ve katı bir yönetime tabi olması ve
bunun dışına çıkıldığında alternatif kaynak kullanım yöntemlerinin ise çok esnek
olması, harcamacı kuruluşların konsolide bütçe kapsamı dışına yönelmelerinde
başlıca etken olmuştur, bunun sonucunda bir takım sorunlar ortaya çıkmıştır. Bu
açıdan, Türk bütçe sisteminin yeniden gözden geçirilmesi ve bir takım reformların
yapılması gereklidir.
Bütçe kapsamı oldukça dardır ve bütçeye ilişkin hesaplar nakit bazda
muhasebeleştirilmektedir. Katı ve kontrolcü bütçe sistemi bütçe dışı kalmak için
çabaları arttırmaktadır. 1980 sonrası Türkiye’de bütçe birliği giderek bozulmuş ve
2000 yılına gelindiğinde kamu kesimi harcamalarının yaklaşık üçte biri konsolide
bütçe dışında gerçekleştirilir olmuştur. Bu durum kamu mali sisteminin karmaşık
bir hal almasına yol açmış, konsolide bütçenin maliye politikası aracı olarak
kullanılmasında etkinsizlik yaratması yanında mali disiplinin sağlanamamasına da
neden olmuştur. Bir tarafta kamu kaynakları gereksiz yere kullanılırken diğer tarafta
kaynak sıkıntısı çekilmiş ve aşırı faiz oranlarıyla borçlanılmaya gidilmiştir.
122
15.11.200 Tarih Ve 4603 Sayılı Türkiye Cumhuriyeti Ziraat Bankası, Türkiye Halk Bankası
Anonim Şirketi Ve Türkiye Emlak Bankası Anonim Şirketi Hakkında Kanun.
255
Konsolide bütçe dışına kaçış aynı zamanda denetimsizliği de bereberinde getirmiş,
kamu kaynaklarının etkin ve verimsiz kullanılması sözkonusu olmuştur.
Konsolide bütçe dışına kaçış beraberinde bütçe düalizmini getirmiştir. Bir
tarafta sıkı kontrole tabi konsolide bütçe varken diğer tarafta farklı yapılarda,
harcamacı kuruluşlarca yapılan daha esnek kamu kaynak kullanım mekanizmaları
(bütçeler) yer almaktadır. 1992 yılından itibaren fonların bir kısmının bütçe içine
alınması, hazine tek hesabı gibi uygulamalarla bu ikili sistem biraz olsun
iyileştirilmiştir.
Kamu kesimi harcamalarının ancak üçte ikisini kapsayan konsolide bütçenin
yönetiminde de dağınıklık sözkonusudur. Konsolide bütçenin yönetiminden asıl
sorumlu kuruluş olan Maliye Bakanlığı ancak cari harcama kalemlerinde söz sahibi
iken, 1999 yılı itibari ile konsolide bütçenin %63’ünü oluşturan transfer bütçesi
Hazine Müsteşarlığı tarafından, gelecek yıllarda cari yük getirecek olan yatırım
bütçesi ise Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı tarafından hazırlanmaktadır.
Ayrıca bütçe dışı kamu harcamalarının da herbir harcamacı kuruluş tarafından ayrı
ayrı bütçelendiği gözönüne alınırsa Türkiye’deki kamu mali yönetiminin ne kadar
dağınık bir yapıda olduğu açıkça ortadadır. Bu nedenle kamu mali yönetimi
bütünsellikten oldukça uzaklaşmıştır. Ayrıca çeşitli kuruluş kanunlarıyla mali yük
getiren işlemler hakkında Maliye Bakanlığının bilgisi dışında taahhüde girişme
konusunda hükümler yer almakta yada alması konusunda gayret sarfedilmektedir.
Bütçede görülen bu dağınıklık sadece harcamalar açısından sözkonusu
olmayıp, gelirler açısından da benzer sorunlar yaşanmaktadır. Bütçe hakkının
temelini oluşturan kişilerin gelirlerinden kanunla belirlenen oran yada miktarda
Devlete vergi yada başka adlar altında gelir transfer edilmesi durumu oldukça
karmaşık bir hal almıştır. Vergi yada mali yükümlülükler konusunda yürütme
organına
geniş
yetkiler
getirilmekte,
Bakanlar
Kurulu
kararlarıyla
mali
yükümlülükler kaldırılabildiği gibi çok yüksek oranlara kadar arttırılabilmektedir.
Ayrıca farklı kurum yada kuruluşların vergi ve benzeri adlar altında vergi toplaması
bütçenin etkin bir şekilde kullanılmasını engel teşkil etmektedir.
256
Kamu mali hesaplarının tahakkuk bazlı muhasebeleştirilmemesi ve tek tip
muhasebe standardının oluşturulması milli hesaplara ulaşılmasında ve kamu mali
durumunun net olarak gösterilmesinde sorun yaratmaktadır.
Bütçe odaklı nakit esaslı muhasebe sistemi raporlama sistemine de
yansımaktadır. Bütçenin kod yapısı ve sınıflandırmasında yaşanan sorunlar çeşitli
amaçlara hizmet edecek raporların üretilememesine neden olmaktadır.
Bütçe yıllık olarak hazırlanmakta, yeni mali yükler bütçe kanunundan ve eki
dökümanlardan net bir şekilde görülememektedir. Bütçe hazırlıklarında programlar
bazında ödenek tahsis edilmekte, maliyet/hizmet ilişkisi kurulmamaktadır.
Bütçe açıklarının yüksekliği ve borçlanma durumunun yüksek olsına rağmen
borçlanma sınırları konusunda net bir sınırlandırma getirilmemiştir.
Bütçeleme sisteminde görülen dağınıklık doğal olarak bütçe uygulamasına
da yansımaktadır. Dağınıklık ve standardizasyonun olmayışı ile tam otomasyona
geçilememe kamunun mali durumunun zamanında izlenebilmesini ve zamanlı karar
verilmesin imkan vermektedir.
Denetim esas olarak yasalara uygunluk açısından yapılmakta, performans
değerlendirmesi
yapılmamaktadır.
Dolayısıyla
hesap
verme
sorumluluğu
bulunmamaktadır. Ayrıca kamu harcamalarının büyük bir kısmı meclis denetimi
dışında kalmaktadır.
Bu kapsamda Türkiye’de yapılabilecek düzenlemeleri aşağıdaki gibi
sıralayabiliriz:
• Roller
ve
sorumluluklar
açıkca
tanımlanmalı,
hesap
verme
sorumluluğu getirilmelidir.
• Bütçe kapsamının genişletilmesi, bunun yasal ve siyasal olarak
yapılmasında zorluklar olması halinde kamu kaynağı kullanan tüm
kurumların aynı tip mali raporlar hazırlamasının sağlanması ve
257
bunların konsolide edilmesi suretiyle toplam kamu hakkında bilgi
edinilmesi için gerekli alt yapı oluşturulmalıdır.
• Bütçe tahminleri analiz yapmaya ve sorumlulukları tanımlamaya
imkan veren bir yapıda hazırlanmalı ve sunulmalıdır.
• Performansa dayalı çok yıllı bütçe sistemine geçilmelidir.
• Kamu kesimi mali yönetiminde toplam kalite yönetimi esas
alınmalıdır.
• Kamuda istihdam konusu yeniden gözden geçirilmeli, kamu
personelinin görev ve sorumlulukları birbirine paralel bir şekilde
düzenlenmeli, performansa esas alan ücret sistemi geliştirilmelidir.
• Harcamaya yönelik düzenlemelerin örneğin Mali Yönetim ve
Denetim Kanunu çerçevesinde yapılacak düzenlemelerin tüm kamu
için
uygulanmasının
sağlanması
böylece
kamu
kaynaklarının
kullanılmasında uygulanan prosedürler standartlaştırılmalıdır.
• Bütçe kodlaması ve sınıflandırılmasında Devlet Mali İstatistikleri
yada Avrupa Muhasebe Standartları sistemlerine geçilmelidir.
• Kamu mali yönetiminde etkinliğin gerçekleştirilebilmesi açısından
birliğin sağlanması gereklidir.
• Borçlanma konusunda anayasal üst sınır getirilmelidir.
• Hükümet işlemlerinin brüt bazda raporlanması sistemi getirilmelidir.
• Kamu kesiminin mali faaliyetlerine ilişkin olarak, kapsamlı ve
güvenilir olması yanında geçmiş dönem sapmalarını da kapsayan
raporlar üretilmelidir.
• Yıllık bütçe ve sonuç hesaplarında kullanılan veri ve muhasebe
standartları açıklanmalıdır.
258
• Tahakkuk bazlı muhasebe sistemi uygulanmaya başlanmalıdır.
• Koşullu
yükümlülükler
ve
vergi
harcamaları
için
raporlar
hazırlanmalı, böylece mali risklilik analizlerine imkan tanınmalıdır.
• Devlet bilançosu çıkarılmalıdır.
• Mali
risk
analizlerinin
yapılarak
mali
sürdürebilirliğin
değerlendirmeleri yapılmalıdır.
• Bütçenin genel dengesi ile birlikte diğer bütçe açığı tanımlarının da
bütçe görüşmeleri sırasında kullanılması böylece daha kapsamlı analiz
yapılması sağlanmalıdır.
• Sayıştay denetiminin tüm kamu kesimini kapsaması yönünde
düzenleme yapılmalıdır.
• Mali bilgiler ve raporların düzenli yayınlanması konusunda yılları
bütçe kanunlarına hükümler konulmalıdır.
• Kamu kesimi mali bilgilerinin analiz yapmaya elverişli bir şekilde
zamanında ve doğru olarak yayınlanması sağlanmalıdır.
Araştırma sonucunda; IMF tarafından geliştirilen mali saydamlık standartları
çerçevesinde kamu mali yönetim sistemimiz değerlendirildiğinde, kamusal mal ve
hizmet üretiminde yerince saydam olunmadığı kanaatine varılmıştır. Kamu mali
yönetimizde mali saydamlığın sağlanması, kamusal mal ve hizmet üretiminde
etkinlik ve verimliliği arttıracaktır. Bu nedenle, ülkemizde de mali saydamlığın
gerçekleştirilmesi yararlı olacaktır.
259
KAYNAKLAR
KİTAPLAR VE MAKALELER
AKTAN, Prof. Dr. Coşkun Can, “Borçlanma Yetkisinin Sınırlandırılması ve
Ekonomik Anayasa Önerisi”, Maliye Yazıları, Nisan-Haziran
1998
ALESİNA, A., HAUSMANN, R., HOMMES, R., STEIN, E.; Budget Institutions
and Fiscal Performance in Latin America.,(1995)
ATİYAS, İzak, SAYIN, Şerif ;Devletin Mali ve Performans Saydamlığı, Devlet
Reformu: Kamu Maliyesinde Saydamlık, TESEV, İstanbul,
2000
ATİYAS, İzak., SAYIN, Şerif; Siyasi Sorumluluk, Yönetsel Sorumluluk ve Bütçe
Sistemi, TESEV Yayını, İstanbul, 1997
BOZTAŞ, Gülizar ;Yunanistan Maliye Bakanlığı Tarafından Düzenlenen Seminer
Programı Hakkında Rapor, 2000
CANSIZ, Harun; Kamu Mali Yönetiminde Saydamlık, Afyon Kocatepe
Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Dergisi Cilt
2, Sayı:1, Temmuz-2000
DEDEOĞLU, E., EMİL F., ERDEM C. M.; Kamu Mali Mevzuatının
Uygulanması ve Saydamlığı Üzerine Gözlemler, 1999.
DEDEOĞLU, Emin, EMİL, Ferhat, ERDEM, Can M. ;“Kamu Mali Mevzuatının
Uygulanması ve Saydamlığı Üzerine Gözlemeler: Bütçe
Kanunları Mali Disiplini Ne Ölçüde Sağlıyor?”, Devlet
Reformu: Kamu Maliyesinde Saydamlık,TESEV, İstanbul,
2000
260
DEVRİM, Fevzi; ALTAY, Asuman ;“Küreselleşme Sürecinde Sosyal Devlet
Anlayışındaki Değişmelerin Kamu Mali Yönetiminin Yeniden
Yapılandırılması
Açısından
Değerlendirilmesi”,
XV.
TÜRKİYE MALİYE SEMPOZYUMU Türk Kamu Mali
Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması ve Bu Yapılanmada
Performans Yönetimi ve Denetiminin Yeri, Antalya 15-17
Mayıs 2000
FALAY, Nihat, “Yerel Yönetimlerde Performans Ölçümü: Bir Ön Çalışma”, XV.
TÜRKİYE MALİYE SEMPOZYUMU Türk Kamu Mali
Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması ve Bu Yapılanmada
Performans Yönetimi ve Denetiminin Yeri, Antalya 15-17
Mayıs 2000
GÖKTAŞ, Abdülkadir ;“Güneydoğu Asya Krizinin Maliye ve Para Politikaları
Açısından Sonuçları”, Maliye Dergisi, sayı:133, Ocak-Nisan
2000
GÜNGÖR, Kamil;“Bütçe Yöntemleri ve Kurumlarının Bütçe Sonuçlarına
Etkisi”,
IMF
Survey,
Çeviren:
GÜNGÖR,
Kamil,
D.E.Ü.İ.İ.B.F. Dergisi, Cilt:13, Sayı: 1, 1998 D.E.Ü.İ.İ.B.F.
Dergisi, Cilt:13, Sayı: 1, 1998
HÜRCAN, Yasemin; KIZILTAŞ, Emine; YILMAZ, Hakan;“Kamu Mali Yönetimi
Mali
Saydamlık
Standartlarının
Neresinde-IMF
İyi
Uygulamalar Tüzüğü Temelinde Bir Değerlendirme”, Devlet
Reformu: Kamu Maliyesinde Saydamlık, TESEV, İstanbul,
2000
HÜRCAN, Yasemin; Mali Disiplinin Sağlanmasında Yasal Düzenlemelerin
Yeri, Önemi, Dünya Uygulamaları ve Türkiye Örneğinin
İncelenmesi,
Araştırmalar
261
ve
İncelemeler
Dizisi
23,
Başbakanlık Hazine Müsteşarlığı Ekonomik Araştırmalar
Genel Müdürlüğü, Ağustos 1999
KARABACAK, Serkan ; Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması:
İsveç Örneği, DPT, Temmuz 1999
KESİK,
Ahmet;“Türk
Mali
Yönetiminin
İşleyiş
Yönünden
Yeniden
Yapılandırılmasına Yönelik Çabaların Yönü ve Bu Çabaların
Değerlendirilmesi”,
XV.
TÜRKİYE
MALİYE
SEMPOZYUMU (Türk Kamu Mali Yönetiminin Yeniden
Yapılandırılması ve Bu Yapılanmada Performans Yönetimi
Ve Denetiminin Yeri), Akdeniz Üniversitesi İ.İ.B.F. Maliye
Bölümü, Antalya 15-17 Mayıs 2000
KIZILTAŞ, EMİNE ;Vergi Kayıp ve Kaçağının Nedenleri ve Çözüm Yolları,
Yüksek Lisans Tezi, Dokuz Eylül Üniversitesi, İzmir, 1996.
KOPİTS, George, CRAİG, Jon; Transparency in Government Operations, IMF
Occasional Paper, No:158,1998
LEE; Robert D., Jr.; JOHNSON; Ronald W.; Public Budgeting Systems, Sixth
Edition, Aspen Publisher, Inc, Gaithersburg, Maryland,1998
ODABAŞ, Hakkı; “OECD Üye Ülkelerinde Bütçe Reformları”, Maliye Dergisi,
sayı: 130, Ocak-Nisan 1999
ÖNDER, İzzettin ;“Bütçe Üzerine”, İktisat Dergisi, Ocak-Şubat 2000
ÖZŞEN, Tayfur; Önce Toplam Yönetim Kalitesi, Kamu Yönetiminde Kalite I.
Ulusal Kongresi, Türkiye ve Orta Doğu Amme İdaresi
Enstitüsü Yayın NO: 289,Ankara, Mart 1999
ÖZTEK, Durmuş ;“Türk Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması ve
Bu Yapılanmada Performans Yönetimi ve Denetiminin Yeri:
Genel
Değerlendirme”,
262
XV.
TÜRKİYE
MALİYE
SEMPOZYUMU (Türk Kamu Mali Yönetiminin Yeniden
Yapılandırılması ve Bu Yapılanmada Performans Yönetimi
ve Denetiminin Yeri), Akdeniz Üniversitesi İ.İ.B.F. Maliye
Bölümü, Antalya 15-17 Mayıs 2000
ÖZTEK, Durmuş, ÇAĞLAYAN Toper; Kamu Harcamalarının Yönetim ve
Denetimi (Çeviri), Başbakanlık Basımevi, Ankara-1989
POLACKOVA, H., Contingent Government Liabilities, Policy Research
Working Paper, 1998
SAK, Güven ; IMF 1999 Stand By Anlaşması Çerçevesinde Hazırlanan Rapor,
2000
SÖYLER, İlhami ;“Ekonomideki Gizli KİT’ler (Döner Sermaye İşletmeleri) ve
Bütçe Disiplini Açısından Değerlendirilmesi”, Maliye Dergisi,
Sayı: 121, Ocak-Nisan 1996
TEK, Zuhal;“OECD Ülkelerinde Mali Saydamlık Rehberi”, Bütçe Dünyası,
Yıl:1, Sayı:4, Ağustos 2000
YILMAZ, Hakkı Hakan ;IMF Soru Formuna İlişkin Bireysel Bir Çalışma, DPT,
2000
YILMAZ, Hakkı Hakan; Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması:
Dünya Bankası Orta Vadeli Harcama Sistemi, DPT,
Ağustos 1999
YILMAZ, Hakkı Hakan;Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması:
Yeni Zelanda Örneği, DPT, Haziran 1999
YÖRÜKER, SACİT ; Türkçe-İngilizce-Fransızca Denetim Terimleri, Çeviri, T.C.
Sayıştay Başkanlığı, Ankara, 1999
263
RESMİ YAYINLAR VE DİĞER KAYNAKLAR
1994 Kamu İktisadi Teşebbüsleri Genel Raporu, T.C. Başbakanlık
Yüksek Denetleme Kurulu, Ankara-1996
2000 Yılı Bütçe Gerekçesi, Maliye Bakanlığı, Ankara, Ekim 1999
2000 Yılı Mali Raporu, Sayıştay Başkanlığı, Ankara, Ekim 2000
2000 Yıllık Ekonomik Rapor, Maliye Bakanlığı, 2000
Bulgaria, Report on the Observance of Standards and Codes
(ROSC), Staff of the International Monetary Fund, March 2000
Döner Sermayeli İşletmeler ve Mali Tabloları (1984-1988), T.C.
Maliye ve Gümrük Bakanlığ Muhasebat Genel Müdürlüğü Yayını,
Kasım 1989, Ankara
2000 Yılı Programı,DPT
Experimental Reports on Transparency Practise: Argentina, IMF
Experimental IMF Report on Observance of Standart and Codes:
Cameron, IMF, SEPTEMBER 1999
Experimental IMF Report on Observance of Standart and Codes:
Czech Republic, IMF, August 1999
Experimental Report on Transparency Practices: United Kingdom,
Mrch 15, 1999
Experimental IMF Report on Observance of Standards and Codes:
People’s Republic of China—Hong Kong Special Administrative
Region. August 1999
264
Experimental IMF Report on Observance of Standards and
Codes:Uganda, IMF, Agust 1999
IMF Survey, Bütçe Yöntemleri ve Kurumlarının Bütçe Sonuçlarına
Etkisi, Çeviren: Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması.
Kamu Mali Yönetimi Projesi (1995)
Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü Verileri
Muhasebat Genel Müdürlüğü Saymanlık Veri Tabanı (Aralık 1999
itibariyle)
Muhasebat Genel Müdürlüğü Saymanlık Veri Tabanı (Haziran 1999
itibariyle)
Planı Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması ve Mali
Saydamlık Özel İhtisas Komisyonu Taslak Raporu, 8. Beş Yılık
kalkınma planı Hazırlık Çalışmaları, Şubat 2000
Revised Draft Manual on Fiscal Transparency, IMF, 1999
Sayıştay, Hazine İşlemleri Raporu (1998)
265
İNTERNET SAYFALARI
Hazine Müsteşarlığı, Hazine İstatistikleri, http://www.treasury.gov.tr/
http//www.imf.org/external/np/rosc/tur/fiscal.htm,2000.
http://www.die.gov.tr/BASKAN/baskan1.htm
http://www.hm-treasury.gov.uk
http://www.imf.org/external/np/rosc/index.htm.
http://www.tcmb.gov.tr
http://www.treasury.gov.au/about/orgcharttext.asp.
http://www.treasury.gov.tr.
T.C. Başbakanlık Hazine Müsteşarlığı,
httt://www.hazine.gov.tr/Standby/bilginotu.htm 02.08.2000.
266
EK:1
TÜRKİYE’DE MALİ SAYDAMLIĞI GERÇEKLEŞİREBİLMEK İÇİN
BÜTÇELEME SÜRECİNDE İZLENİLMESİ GEREKEN YOL
20001
2002
2003
Bütçenin Kapsamı
-Fonların kapatılması konusu tekrar gözden Özel amaçlı fonlar dışında
geçirilmeli. Risk sermayesi niteliği dışındaki fonların tamamı kapatılmalı.
Özel amaçlı fonların da bütçe
fonların kapatılmasına devam edilmelidir.
sürecinde izlenebilirliği ve bu tür
-Yarı mali nitelikteki işlemler bütçe sürecine fon
yönetimi
yeniden
dahil edilmeli ve bütçe kanununda yer yapılandırılarak ticari esaslara
almalıdır.
göre
performansa
dayalı
yönetim düzeni kurulmalıdır.
-KİT’lerin karşılaşabilecekleri görev zararları
bütçeleme sürecinde öngörülmeli ve bütçe -Döner sermayelere ilişkin 2001
kanununda yer almalıdır.
yılında yapılan uygulamalar
gözden geçirilmeli ve bu
-Döner sermayeler tekrar gözden geçirilmeli çerçevede
yeni
bir
ve bütçe kapsamında yapılması gereken değerlendirme yapılarak, bütçe
faaliyetler bütçeye dahil edilmeli, bütçe sürecinde
izlenebilirlik
kapsamında
yürütülmesi
uygun sağlanmalıdır.
olmayanların
da
mali
saydamlığın
sağlanması açısından bütçe sürecinde -Mali Yönetim ve Denetim
görülmesi sağlanmalıdır.
Kanunu çıkarılmalı ve mali
saydamlığın
sağlanması
açısından Anayasanın 161 ‘inci
maddesi
yeniden
düzenlenmelidir.
- Özerk olarak yönetilen fonlar
ve döner sermayeler dahil Bir
önceki yıl uygulamaları gözden
geçirilmeli, kamu kaynaklarının
kullanımı tamamen bütçe
sürecine dahil edilmeli.
-Bütçe
süreci
çıkılmaması için
çıkarılmalıdır.
dışına
kanunlar
Bütçe Hazırlama
-Ekonomik ve mali durumu ortaya koyan bir Bir önceki yıl pilot uygulaması
yapılan performans bütçelerin
rapor hazırlanmalıdır.
sonuçları değerlendirilmeli ve
-Bu ekonomik ve mali durum raporu varsa eksiklikler giderildikten
çerçevesinde Bütçe Politikası Beyanı Mayıs sonra yaygın hale getirilmeli ve
ayında yayınlanmalı, yayınlanan bu Bütçe bütçe
çok
yıllı
olarak
Politikası Beyanında stratejik öncelikler, hazırlanmalıdır.
ücret artışları, enflasyon beklentileri gibi
göstergeler yer almalıdır. Bütçe Politikası Devlet Planlama Teşkilatı
Beyanının yayınlanması ile birlikte Maliye Müsteşarlığı ekonomik analiz ve
Bakanlığı ekonomik ve mali durum politika çalışmaları yapmalı, bu
çerçevesinde makro büyüklükler üzerinde Müsteşarlığın çalışmaları bütçe
çalışırken, gelir ve gider tahmin tavanlarını hazırlıklarında veri olarak
hesaplarken, eş zamanlı olarak kurumlar da dikkate alınmalıdır.
bir taraftan bütçe hazırlık çalışmalarına
başlamalıdırlar.
267
Bir önceki yıl bütçe sonuçları
değerlendirilerek performansa
dayalı
çok
yıllı
bütçe
uygulaması yerleşmiş olmalıdır.
Bu konuda mevzuatta değişiklik
gerekiyorsa
bunların
da
tamamlanmış
olması
gerekmektedir.
Bütçe ile ilgili işlemlerde
sorumluluk tamamen Maliye
Bakanlığı bünyesinde toplanmış
olmalıdır.
Maliye Bakanlığı Bütçe Politikası Beyanı
ekinde
yayınladığı bütçe hazırlama
rehberinde performans kriterlerini ortaya
koymalı,
fonsiyonel
sınıflandırmaya
geçilmeli ve kurumlar bu çerçevede alternatif
teklifler
hazırlamalıdırlar.
Performans
sözleşmesine göre bütçe yapma konusunda
pilot uygulama başlatılmalıdır.
-Bu yıl bütçe hazırlıklarında gelecek iki yıla
ilişkin bütçe tahminleri hakkında da çalışma
yapılmalıdır ve çok yıllı bütçeleme
konusunda pilot uygulamalara geçilmelidir.
-Bütçe hazırlıklarında kurumsal dağınıklığa
son verilmeli ve Maliye Bakanlığı bu konuda
belirleyici olmalıdır.
Bütçe Uygulaması
-Ayrıntılı harcama programları tekrar gözden
geçirilmeli ve Maliye Bakanlığınca toplam
yıllık nakit dilimleri belirlenip harcamacı
bakanlıklara bildirildikten sonra, bunlardan
ayrıntılı harcama programı yapmaları
istenmeli ve yine Maliye Bakanlığının
vizesini müteakip uygulanabilir hale
gelmelidir.
-Toplam borç stokunun GSMH’nın %60’ı ile
sınırlandırılması
konusunda
kanunl
düzenleme getirilmeli ve toplam borç
stokunun bu seviyeye kadar azaltılması için
bir takvim oluşturulmalıdır.
Mali yük getiren konuların bütçe Bütçe uygulamasında bütçe
bozacak
kapsamı dışında kalmaması disiplinini
uygulamaların sona erdirilmesi
sağlanmalıdır.
ve
toplam
borçlanma
Hazine Müsteşarlığınca verilen seviyesinin GSMH’nın %60’ına
ve ileride mali yük teşkil eden indirilmesi ve bu oranı
garantiler tekrar incelenmeli ve aşılmaması
konusundaki
bütçe kapsamı içinde izlenmesi çalışmalara hız verilmelidir.
gerçekleştirilmelidir.
Bütçe uygulamasında tamamen
Kamu alımlarının performans otomasyona
geçilmeli
ve
sözleşmesinde
belirlenen Devletin gelir ve giderleri günlük
kriterlere
göre
yapılması olarak izlenebilmelidir.
sağlanmalıdır.
-Ödenek üstü harcamaların yapılmaması Bütçe uygulamasında roller ve
sorumluluklar
açıkça
konusunda gerekli tedbir alınmalıdır.
tanımlanmalı ve hesap verme
sorumluluğu yerleştirilmelidir.
Bütçe sınıflandırması, muhasebeleştirmesi ve raporlanması
Bütçe sınıflandırması
268
Maliye Bakanlığınca yürütülmekte olan
Kamu Mali Yönetim Projesi çerçevesinde
yapılan sınıflandırma çalışmaları pilot
uygulamalar çerçevesinde değerlendirilmeli
ve varsa aksaklıklar yada düzeltmeler
yapılarak
yeni
pilot
uygulamalar
gerçekleştirilmeldir.
Pilot uygulamaların sonuçları Bütçe
GFS,
ESA95
çerçevesinde
yeniden
bir sınıflandırma sistemine göre
değerlendirme yapılmalı ve hazırlanmalıdır.
uygulama yaygınlaştırılmalıdır.
Muhasebeleştirme
Tahakuk bazlı muhasebe sistemi için Tahakkuk bazlı muhasebe Pilot uygulama sonuçlarına
çalışmalar yapılmalı ve bu konuda konusunda pilot uygulamalara göre
gerekli
revizyonlar
yönetmelik çıkarılmalıdır.
geçilmelidir.
yapıldıktan sonra tahakkuk
bazlı muhasebe yaygın olarak
Kamu kesiminin tamamında tek tip
uygulanmalıdır.
muhasebe sistemi uygulanmasına geçiş için
çalışmalar yapılmalıdır.
Kamu kesimin tamamında tek
tip muhasebe uygulanıyor
olmalıdır.
Raporlama
Henüz konsolide bütçe kapsamı dışında
olanlar dahil bütün kamu kesiminin
hesaplarının raporlanması için gerekli
çalışmalar yapılmalı ve Haziran ayından
itibaren konsolide kamu hesapları raporları
üç aylık olarak yayınlanır hale getirilmelidr.
Konsolide kamu hesapları Konsolide raporların yanında
raporlarının
aylık
olarak detayda da raporlar aylık olarak
yayınlanır
hale
gelmesi yayınlanmaya başlanmalı ve
gerekmektedir.
milli muhasebe hesaplarının
tahakkuk
esaslı
olarak
çıkarılabilir
olması
gerekmektedir.
Denetim ve Kontrol
Bütçe kapsamının genişletilmesiyle birlikte
Maliye
Bakanlığının
ve
Sayıştay
Başkanlığının denetleme alanları da
genişleyecektir. Ayrıca bu yıl Maliye
Bakanlığı Devlet Bütçe Uzmanlarınca
performans değerlendirme çalışmalarının da
başlaması gerekmektedir.
Maliye Bakanlığı ve Sayıştay
Başkanlığının
denetleme
alanları bütçe kapsamına
paralel olarak genişletilmeli ve
Maliye
Bakanlığınca
gerçekleştirilecek performans
değerlendirmeleri
belirli
standartlara bağlanmış olması
gerekmektedir.
269
Tüm
kamu
hesaplarının
raporlanabilir
olduğu
bu
dönemde, bütün raporların ve
dolayısıyla
kamu
kesimi
hesaplarının tamamı hem
performans değerlendirmesine
ve denetimine hem de doğruluk
denetimine tabi tutulmalıdır.
EK: 2
IMF MALİ SAYDAMLIK İYİ UYGULAMALAR TÜZÜĞÜ
1. ROLLERİN VE SORUMLULUKLARIN AÇIK OLMASI
1.1. Kamu kesiminin ekonominin kalan kısmından açık bir şekilde
ayrılması ile politika ve yönetim rollerinin çok iyi tanımlanması,
1.1.1.Kamu kesimi ve ekonominin geri kalan kısmı arasındaki sınır çok iyi
tanımlanmış ve anlaşılır olmalıdır. Kamu kesimi, merkezi idareyi ve daha alt
düzeydeki idareler ile bütçe dışı faaliyetleri de kapsamalıdır.
1.1.2.Ekonominin geri kalan kısmında Devlet müdahalesi (yönetsel
düzenlemeler ve hisse senedi sahibi olma gibi) kamuya açık olmalı, ayırım
gözetmeyen net kurallar ve uygulamalar esas alınmalıdır.
1.1.3.Devletin farklı kademeleri ile yürütme, yargı ve yasama organları
arasındaki sorumlulukların dağılımı açıkça tanımlanmış olmalıdır.
1.1.4.Bütçe
ile
karşılanan
faaliyetler
ile
bütçe
dışı
faaliyetlerin
koordinasyonu ve yönetimi için açık mekanizmalar oluşturulmalı ve diğer kamu
kurumlarına (örneğin Merkez Bankası, Devlet kontrolündeki finansal ve finansal
olmayan kurumlar gibi) açık tanımlanmış düzenlemeler getirilmelidir.
1.2.Mali yönetim için açık bir yasal ve yönetsel bir çerçeve olması.
1.2.1. Mali yönetim, bütçe ve bütçe dışı faaliyetleri kapsayan kanunlar ve
yönetsel kurallarla idare ediliyor olmalıdır. Herhangi bir Devlet kaynağının
harcanması veya buna ilişkin taahhüt altına girilebilmesi için yasal bir yetkinin
olması gerekir.
270
1.2.2. Vergiler, harçlar, resimler ve diğer yükümlülüklerin açık bir yasal
dayanağı olmalıdır. Vergi kanunları kolayca ulaşılabilir ve anlaşılır olmalı,
uygulamasında da idari takdire belirli kriterler yön vermelidir.
1.2.3. Kamu görevlileri için geçerli ahlaki standartlar açık ve iyi
duyurulmuş olmalıdır.
2. BİLGİNİN KAMUYA AÇIK OLMASI
2.1.Hükümetin geçmiş, şimdiki ve projeksiyonu yapılmış dönemlere ait
mali faaliyetlerine ilişkin tam bir bilgi setinin kamuya sağlanması,
2.1.1.Yıllık bütçe, merkezi hükümetin operasyanlarını detaylı bir şekilde
kapsamasının yanında merkezi hükümetin bütçe dışı faaliyetleri hakkında da bilgi
vermelidir. Ayrıca, kamu kesiminin toplam finansal durumunu sunabilmek için
daha alt düzeydeki idarelerin
de gelir ve giderleri hakkında yeterli bilgi
sağlamalıdır.
2.1.2.Yıllık bütçede, bilgilerin karşılaştırılabilir olması bakımından, gelecek
iki yıla ilişkin önemli bütçe bileşenleriyle beraber, önceki iki mali yılın bilgileri de
yer almalıdır.
2.1.3.Yıllık bütçe ile birlikte, koşullu yükümlülüklere, vergi harcamalarına
ve yarı mali nitelikteki faaliyetlere bağlı mali sonuçlar yayınlanmalıdır.
2.1.4.Merkezi hükümet, borçlarının ve mali varlıklarının düzeyini ve
yapısını düzenli olarak yayınlamalıdır.
2.2. Mali bilgilerin zamanında yayınlanması konusunda kamusal taahhüt,
2.2.1.
Mali bilgilerin yayınlanması hususunda açık somut taahhütler
olmalıdır.(Bütçe kanunlarında bunlarla ilgili bir madde olması gibi).
2.2.2.
Mali
raporlamaların
yayın
duyurulmalıdır.
271
takvimi
kamuoyuna
önceden
3.
BÜTÇE
HAZIRLAMA,
UYGULAMA
VE
RAPORLAMA
SÜREÇLERİNİN AÇIK OLMASI
3.1. Bütçe metni mali politika hedeflerini, makro ekonomik çerçeveyi,
bütçenin hangi politikalara dayandırıldığını ve tanımlanabilir başlıca mali riskleri
içermelidir.
3.1.1. Yıllık Bütçeye, mali politika hedefleri ortaya koyacak ve
sürdürülebilir mali politikaların değerlendirilmeli çerçeve olmalıdır.
3.1.2. Kabul edilen tüm kurallar (denk bütçe ve borçlanma sınırları gibi)
açıkça belirlenmiş olmalıdır.
3.1.3.
Yılık bütçe, kapsamlı ve tutarlı bir makro ekonomik çerçeve
içerisinde sunulmalı ve bütçe tahminlerine baz alan, ekonomik tahminler ve
önemli parametreler (fiili vergi oranları gibi) belirtilmelidir.
3.1.4.
Mevcut yükümlülükler, yıllık bütçeye ilave edilen yeni
politikalardan ayırt edilmelidir.
3.1.5.Yıllık
bütçede,
başlıca
riskler
hesaplanmalı
ve
ekonomik
varsayımlardaki olan yada olabilecek değişiklikler ve maliyeti belirli olmayan
başlıca
harcama
taahhütleri
(örneğin
mali
yeniden
yapılanma
gibi)
hesaplanmalıdır.
3.2.Bütçe verileri politik analiz yapmayı kolaylaştıracak ve sorumluluk
arttıracak şekilde sınıflandırılmalı ve bu çerçevede sunulmalıdır.
3.2.1. Kamu işlemleri; gelir, gider ve finansmanı ayrıştıracak brüt bazda
raporlanmalı ve harcamalar ekonomik, fonksiyonel ve idari olmak üzere üç
kategoride sınıflandırılmalıdır. Bütçe dışı faaliyetlere ilişkin veriler de benzer
şekilde
sınıflandırılmalı
ve
bütçe
verilerinin
karşılaştırmaya izin verecek şekilde olmalıdır.
272
sınıflandırması
uluslararası
3.2.2. Başlıca bütçe programları ile hangi hedeflere varılmak istendiği
(örneğin ilgili sosyal göstergelerin geliştirilmesi gibi) ortaya konulmalıdır.
3.2.3.Hükümetin genel dengesi, hükümetin mali durumunun standart özet
bir göstergesi olmalıdır. Sadece genel dengeye dayalı kararlar almanın doğru
olmadığı ekonomik koşullarda, genel denge diğer mali göstergelerle (operasyonel
denge, yapısal denge ya da birincil denge gibi) desteklenmelidir.
3.2.4.Yıllık bütçe ve nihai hesaplar, muhasebe sistemi (nakit veya tahakkuk
bazlı) ve bütçe verilerinin hazırlanması ve sunulmasında kullanılan standartları
içermelidir.
3.3. Ödeneklerin harcanması ve izlenmesi ile ilgili prosedürler açıkça
belirlenmiş olmalıdır.
3.3.1. Kapsamlı ve bütünleşik bir muhasebe sistemi kurulmalıdır. Bu
muhasebe sistemi ödenmemiş (arrears) öborçların belirlenmesinde güvenilir bir
dayanak sağlamalıdır.
3.3.2. İhale ve istihdam ile ilgili prosedürler, standart olmalı ve ilgili
taraflarca ulaşılabilmelidir.
3.3.3. Bütçe uygulaması iç denetime tabi olmalı ve denetim süreci
incelemeye açık olmalıdır.
3.4. Mali raporlama zamanında, etkin, kapsamlı ve güvenilir olmalı;
bütçeden sapmaları tanımlamalıdır.
3.4.1. Yıl boyunca, bütçe ve bütçe dışı faaliyetlere ilişkin sonuçlar düzenli
ve zamanında raporlanmalı ve başlangıç ödenekleri ile karşılaştırılmalıdır. Alt
yönetim birimlerine ilişkin detaylı bilgilerin eksik olması halinde, mali
durumlarına (banka borçlanması ve bono ihracı gibi) ilişkin göstergeler
sunulmalıdır.
273
3.4.2. Bütçe dışı faaliyetlerle ilgili bütün bilgilerle birlikte, zamanında,
kapsamlı ve denetlenmiş nihai bütçe hesapları yasama organına sunulmalıdır.
3.4.3. Başlıca bütçe programlarının
hedefleri doğrultusunda ulaşılan
sonuçlar yasama organına raporlanmalıdır.
4.
DENETİMİN VE İSTATİSTİKİ VERİ YAYINLAMANIN
BAĞIMSIZ OLMASI.
4.1.Mali bilgiler hem kamuya açık olmalı hem de bağımsız bir denetim
organı tarafından denetlenmelidir.
4.1.1. Kamu hesaplarının doğruluğuna ve güvenilirliğine ilişkin periyodik
raporları kamuoyuna ve yasama organına sunmakla yükümlü olan ulusal bir
denetim kurumu veya eşdeğer bir kurum (Sayıştay), yasama organı tarafından
görevlendirilmelidir.
4.1.2. Makro ekonomik tahminler (varsayımlarla birlikte) bağımsız
uzmanların incelemesine açık olmalıdır.
4.1.3. Mali istatistiklerin doğruluğu ve güvenilirliği kurumsal bağımsızlığı
bulunan bir ulusal istatistik dairesi ile güçlendirilmelidir.
274
İÇİNDEKİLER
GİRİŞ .....................................................................................................1
1
1.1
AMAÇ....................................HATA! YER İŞARETİ TANIMLANMAMIŞ.
1.2
ÖNEM ....................................HATA! YER İŞARETİ TANIMLANMAMIŞ.
1.3
SAYILTILAR ..........................HATA! YER İŞARETİ TANIMLANMAMIŞ.
1.4
KAPSAM ................................HATA! YER İŞARETİ TANIMLANMAMIŞ.
1.5
TANIM ...................................HATA! YER İŞARETİ TANIMLANMAMIŞ.
1.6
YÖNTEM ...............................HATA! YER İŞARETİ TANIMLANMAMIŞ.
1.7
VERİLER VE TOPLANMASI ....HATA! YER İŞARETİ TANIMLANMAMIŞ.
2
MALİ SAYDAMLIK VE IMF MALİ SAYDAMLIK İYİ
UYGULAMALAR TÜZÜĞÜ ..................................................................................7
2.1
MALİ SAYDAMLIK KAVRAMI VE TANIMI ................................7
2.1.1
Kavram........................................................................................7
2.1.2
Tanım ..........................................................................................7
2.1.3
Mali Saydamlığın Yararları ve Sakıncaları................................8
2.1.3.1 Mali Saydamlığın Yararları...................................................8
2.1.3.2 Mali Saydamlığın Sakıncaları .............................................10
2.2
KAMU MALİYESİNDE SAYDAMLIĞIN GEREKLİLİĞİ ...........11
2.3
KAMU MALİYESİNDE SAYDAMLIK NASIL SAĞLANIR?......12
2.4
IMF TARAFINDAN BELİRLENEN MALİ SAYDAMLIK
STANDARTLARI ................................................................................................14
2.4.1
Rollerin Ve Sorumlulukların Açık Olması ................................18
2.4.1.1 Kamu kesiminin Tanımlanması...........................................18
2.4.1.2 ...... Kamu Kesiminin Ekonominin Diğer Sektörleri ile İlişkileri
.......................................................................................................................18
2.4.1.3 Kamu Kesimi İçinde Sorumlulukların Dağılımı ve
Koordinasyonun Sağlanması ........................................................................19
2.4.1.4 Hükümet Faaliyetlerinin Koordinasyonu ve Yönetimi .......20
275
2.4.1.5 Yasal ve İdari Çerçevenin önemi ........................................21
2.4.1.5.1.1 Vergilemenin yasal dayanakları...............................21
2.4.1.5.1.2 Kamu Görevlileri Ahlaki Standartları......................22
2.4.2
Bilginin Kamuya Açık Olması...................................................22
2.4.2.1 Mali Faaliyetler Hakkında Etkin Bilgi ................................22
2.4.2.1.1 Koşullu Yükümlülükler................................................23
2.4.2.1.2 Vergi Harcamaları ........................................................26
2.4.2.1.3 Yarı Mali Nitelik Taşıyan Faaliyetler ..........................26
2.4.2.1.4 Borç ve mali varlıklar...................................................27
2.4.2.2 Verilerin Yayınlanmasında Taahhüt ve Zamanlama...........28
2.4.3Bütçe Hazırlama, Uygulama ve Raporlama Süreçlerinin Açık
Olması ...............................................................................................................28
2.4.3.1 Bütçe Dökümanı..................................................................28
2.4.3.1.1 Orta Vadeli Bütçe ve Mali Sürdürülebilirlik................28
2.4.3.1.2 Mali Kurallar ................................................................29
2.4.3.1.3 Makro Ekonomik Çerçeve ...........................................29
2.4.3.1.4 ............... Yeni Politikalar Mevcut Yükümlülüklerden Ayırt
Edilebilmelidir...........................................................................................29
2.4.3.1.5 Başlıca Mali riskler ......................................................29
2.4.3.2 Bütçenin Sınıflandırılması...................................................30
2.4.3.3 Bütçe Uygulamaları ve İzlenmesi .......................................30
2.4.3.4 Mali Raporlama...................................................................31
2.4.4
2.5
Ulusal Denetim Ve İstatistik Organlarının Bağımsız Olması...31
OECD TARAFINDAN BELİRLENEN MALİ SAYDAMLIK
STANDARTLARINA İLİŞKİN ÇALIŞMALAR................................................32
2.5.1
Mali Raporlar ...........................................................................33
2.5.1.1 Bütçe....................................................................................33
2.5.1.2 Ön Bütçe Raporu .................................................................34
2.5.1.3 Aylık Raporlar.....................................................................34
2.5.1.4 Altı Aylık Rapor (Yıl Ortası Raporu) .................................35
276
2.5.1.5 Yıl Sonu Raporu..................................................................35
2.5.1.6 Seçim Öncesi Raporu ..........................................................36
2.5.1.7 Uzun Dönemli Rapor ..........................................................36
2.5.2
Özel Açıklamalar.......................................................................36
2.5.2.1 İktisadi Varsayımlar ............................................................37
2.5.2.2 Vergi Harcamaları ...............................................................37
2.5.2.3 Mali Yükümlülükler ve Mali Varlıklar ...............................37
2.5.2.4 Sabit Varlıklar .....................................................................38
2.5.2.5 Çalışanların Emekli Aylıklarına İlişkin Yükümlülükler .....38
2.5.2.6 Koşullu Yükümlülükler.......................................................38
2.5.3
Tutarlılık, Kontrol Ve Muhasebeleştirme .................................38
2.5.3.1 Muhasebe Yöntemleri .........................................................39
2.5.3.2 Sistemler ve Sorumluluk .....................................................39
2.5.3.3 Denetim ...............................................................................40
2.5.3.4 Kamu Denetimi ve Parlamento Denetimi ...........................40
2.6
DÜNYADA MALİ SAYDAMLIK ..................................................41
2.6.1
Birleşik Krallık (İngiltere).........................................................41
2.6.2
Yeni Zelanda .............................................................................43
2.6.3
Avustralya .................................................................................52
2.6.4
Fransa .......................................................................................54
2.6.5
Amerika Birleşik Devletleri.......................................................62
2.6.6
Arjantin .....................................................................................65
2.6.7
Bulgaristan................................................................................69
2.6.8
Çin Halk Cumhuriyeti – Hong Kong Özel İdari Bölge.............76
2.6.9
Uganda......................................................................................79
2.6.10 Cameron ...................................................................................85
2.7
3
SAYDAM OLAN ÜLKELERİN MALİ YAPISI .............................91
TÜRKİYE’DE MALİ YÖNETİMİN MEVCUT İŞLEYİŞİ VE
TÜRKİYE’DE MALİ SAYDAMLIĞIN IMF STANDARTLARI AÇISINDAN
DEĞERLENDİRİLMESİ ......................................................................................95
277
3.1
ROLLERİN VE SORUMLULUKLARIN AÇIK OLMASI.............95
3.1.1
Kamu Kesiminin Örgütsel Yapısı..............................................96
3.1.2
Kamu Kesiminin Mali Büyüklüğü .............................................98
3.1.3 ..... Türkiye’de Kamu Kesiminin Ekonominin Geri Kalanı İle İlişkisi
.........................................................................................................................101
3.1.3.1 Kamu Kesiminin Ticari Alandaki Faaliyetleri ..................101
3.1.3.2 Devletin Bankacılık Sektörüne Müdahalesi......................104
3.1.3.3 Merkez Bankası ve Hükümet İlişkileri..............................105
3.1.4
Mali Yönetimin Yapısı.............................................................107
3.1.4.1 Merkezi İdarede Mali Yönetim .........................................109
3.1.4.2 Yerel Yönetimler ve Merkezi Hükümet İlişkisi................110
3.1.5
Yasal ve İdari Çerçevenin Önemi ...........................................112
3.1.5.1 ....... Mali Yönetimde Yasal ve İdari Çerçevenin Saydamlığı Ve
Güvenilirliği ................................................................................................112
3.1.5.2 Vergilere ilişkin yasal çerçeve ..........................................114
3.1.5.3 Kamu Görevlileri ahlaki standartları.................................115
3.2
BİLGİNİN KAMUYA AÇIK OLMASI .........................................119
3.2.1
Türk Bütçe Sistemi ..................................................................119
3.2.1.1 Konsolide Bütçe Kapsamı ve Büyüklüğü .........................122
3.2.1.2 Türkiye’de Konsolide Bütçe Kapsamının Darlığı Nedeniyle
Yaşanan Sorunlar ve Bütçe Düalizmi .........................................................127
3.2.1.3 Konsolide Bütçe Kapsamı Dışında Kalan Kamusal Harcama
Alanları ve Kayıt Dışı Bütçe.......................................................................132
3.2.1.3.1 Dolaysız Harcama Alanları ........................................135
3.2.1.3.1.1 Fonlar .....................................................................135
3.2.1.3.1.2 Döner Sermayeler ..................................................139
3.2.1.3.1.3 Yerel Yönetimler....................................................140
3.2.1.3.1.4 Bağımsız Bütçeli Kamu Kuruluşları......................140
3.2.1.3.1.5 Vakıf ve Dernekler.................................................143
3.2.1.3.1.6 Yardım Sandıkları ..................................................144
278
3.2.1.3.2 Dolaylı Harcamalar ....................................................144
3.2.1.3.2.1 Devlet Mal ve Taşınmazları...................................145
3.2.1.3.2.2 Yarı Mali İşlemler ..................................................146
3.2.1.3.2.2.1 KİT’lerden Doğan Görev Zararları ..............149
3.2.1.3.2.2.2 ............ Merkez Bankasına Kur Farklarına Karşılık
Verilen Tahviller .............................................................................152
3.2.1.3.2.2.3 Tahkimlerden Kaynaklanan Tahviller .........153
3.2.1.3.2.3 Koşullu Yükümlülükler (Contingent Liabilities)...154
3.2.1.3.2.3.1 Garantili Dış Borçlar ....................................154
3.2.1.3.2.3.2 Devirli Krediler ............................................156
3.2.1.3.2.3.3 İç Kefaletler..................................................157
3.2.1.3.2.3.4 Mevduat Sigortası ........................................158
3.2.1.3.2.3.5 Yap İşlet/Yap İşlet Devret Projeleri.............158
3.2.1.3.2.4 Yatırım Stoku (İhalesi Yapılmış Yıllara Sari Projelerden Oluşan)
.............................................................................................................159
3.2.1.3.2.4.1 Diğer Koşullu Yükümlülükler .....................159
3.2.1.3.2.5 Vergi Harcamaları..................................................160
3.2.1.3.2.6 Çeşitli Kanunlarla Getirilen Vergi Benzeri
Düzenlemeler (Bütçeyle İlgisi Kurulmayan ve Doğrudan Kuruma
Aktarılan Gelirler)...............................................................................161
3.2.1.3.2.7 Dış Proje Kredisi Uygulamaları.............................161
3.2.1.3.3 Kayıt Dışı Bütçe .........................................................162
3.2.2
Türkiye’nin Borçlanma Durumu.............................................164
3.2.3
Mali faaliyetler Hakkındaki Bilgilerin Ulaşılabilirliği...........167
3.2.4
Verilerin Yayınlanmasında Taahhüt ve Zamanlama ..............170
3.3
BÜTÇE HAZIRLAMA, UYGULAMA VE RAPORLAMA
SÜREÇLERİ .......................................................................................................171
3.3.1
Bütçenin Yapısı .......................................................................171
3.3.2
Türk Bütçe Sisteminin Tüzük Açısından Değerlendirilmesi ve
Çok Yıllı Bütçe.................................................................................................175
279
3.3.3
Türkiye’de Bütçenin Hazırlanması .........................................178
3.3.3.1 Bütçenin Hazırlanması Süreci ...........................................178
3.3.3.2 Bütçenin Kanunlaşması Süreci..........................................183
3.3.3.3 Ülkemizde Uygulanmakta Olan Program Bütçe Sisteminin
Başarısızlığı ve Bütçenin Hazırlanması Sürecinde Karşılaşılan Sorunlar ..186
3.3.3.3.1 Program bütçe sisteminin iyi uygulanamaması
nedeniyle bütçe hazırlaması sürecinde yaşanan sorunlar........................187
3.3.3.3.2 ..... Bütçe hazırlama sürecinde karşılaşılan yapısal sorunlar
.................................................................................................................190
3.3.4
Kamu Mali Yönetiminin Dağınıklığının Bütçe Hazırlama Süreci
Üzerindeki Olumsuz Etkisi ..............................................................................191
3.3.5
Bütçenin Uygulanması ............................................................193
3.3.5.1 Bütçe uygulamasında görev alan birimler.........................193
3.3.5.1.1 Maliye Bakanlığı ........................................................193
3.3.5.1.2 Diğer Birimler ............................................................194
3.3.5.2 Bütçe ödeneklerinin harcanması ve gelirlerin toplanması 195
3.3.5.2.1 Giderlerin Yapılması ..................................................195
3.3.5.2.2 Gelirlerin Toplanması.................................................197
3.3.5.3 Bütçe Uygulamalarının İzlenmesi .....................................197
3.3.5.4 .Bütçenin Uygulanması Sürecinde Karşılaşılan Temel Sorunlar
.....................................................................................................................198
3.3.6 Bütçenin Uygulamasının Muhasebeleştirilmesi, Raporlama ve Kod
Yapısı...............................................................................................................201
3.3.6.1 Bütçenin Muhasebeleştirilmesive Raporlanmsı ................201
3.3.6.1.1 Bütçe Dökümanı.........................................................205
3.3.6.2 .... Bütçenin Muhasebe ve Raporlanması Sürecinde Karşılaşılan
Temel Sorunlar............................................................................................206
3.3.6.3 Bütçenin Kod Yapısı .........................................................209
3.3.6.4 Mevcut bütçe kodlamasında Karşılaşılan Temel Sorunlar209
3.3.6.4.1.1 Sınıflandırma Problemleri......................................210
280
3.3.6.4.2 Kod Yapısının Problemleri.........................................210
3.3.6.4.3 Uygulama problemleri................................................211
3.3.6.4.4 Altyapı Problemleri ....................................................211
3.4
ULUSAL DENETİM VE İSTATİSTİK ORGANLARININ
BAĞIMSIZ OLMASI .........................................................................................212
4
TÜRKİYE’DE KAMU MALİ YÖNETİMİNİN TÜZÜKTE YER
ALAN STANDARTLARA ULAŞABİLMESİ İÇİN YAPILMASI
GEREKENLER ....................................................................................................214
4.1
TÜRKİYE’DE KAMU KESİMİ KAVRAMI VE MALİ
YÖNETİMDE SAYDAMLIĞIN SAĞLANMASI AÇISINDAN YAPILMASI
GEREKENLER ..................................................................................................214
4.2
KAMU KESİMİNİN EKONOMİNİN GERİ KALANI İLE İLİŞKİSİ
AÇISINDAN YAPILMASI GEREKENLER.....................................................216
4.3 ....... KAMU MALİ YÖNETİMİNDE DAĞINIKLIĞIN GİDERİLMESİ
.............................................................................................................................216
4.4 . KAMUYA AİT TÜM MALİ BİLGİLERİN ULAŞILABİLİRLİĞİNİN
SAĞLANMASI İÇİN YAPILMASI GEREKENLER .......................................218
4.5
KAMU MALİ MEVZUATINDA YAPILMASI GEREKENLER .219
4.5.1
Anayasada Yapılması Gereken Değişiklikler .........................220
4.5.2
Mali Yönetim ve Denetim Kanunu ..........................................222
4.6
KAMU PERSONEL MEVZUATINDA YAPILMASI GEREKENLER ..........226
4.7
TÜRK BÜTÇE SİSTEMİNDE YAPILMASI GEREKENLER .....227
4.7.1
Bütçe Kapsamının Genişletilmesi ...........................................228
4.7.1.1 Fonların Kapatılması .........................................................229
4.7.1.2 Döner Sermayelerin Kapatılması ......................................231
4.7.1.3 Diğer Bütçe Dışı Dolaylı ve Dolaysız Harcamaların
Konsolide Bütçe Sürecine Dahil Edilmesi..................................................231
4.7.2
Performansa Dayalı, Çok Yıllı Bütçe Sistemine Geçiş ...........232
4.7.3
Türkiye’de Çok Yıllı Bütçe Hazırlama Süreci.........................236
281
4.7.3.1 Ekonomik ve Mali Durum Raporunun Hazırlanması .......237
4.7.3.2 Bütçe Politikası Beyanı ve Sektör İncelemesi...................240
4.7.3.3 Maliye Bakanlığı İle Harcamacı Kuruluşların (Sektör
Bakanlıklarının) Müzakereleri ....................................................................241
4.7.3.4Üç Yıllık Sektör/Bakanlık Tavanlarının Belirlenmesi
Çalışmaları ..................................................................................................241
4.7.3.5 .......... Sektör/Bakanlık Bütçe Tavanlarının Bakanlar Kurulunca
Onaylanması................................................................................................242
4.7.3.6 Bakanlar Kurulunca Belirlenen Harcama Tavanları
Çerçevesinde Bakanlıkların Kendi Bütçelerini Hazırlamaları....................243
4.7.3.7 Maliye Bakanlığının Bütçe Tahminlerini Tekrar Gözden
Geçirmesi ve Bütçe Kanun Tasarısının Meclise Sunularak Onaylanması .243
4.7.4
Bütçenin Uygulanması ............................................................244
4.7.5
Bütçe Uygulamasının Muhasebe, Raporlama ve Kod Yapısında
Yapılması Gerekenler......................................................................................246
4.7.5.1 Bütçe Sınıflandırması ve Kod Yapısı................................246
4.7.5.2 Muhasebe ve Raporlama Yapısı........................................247
4.7.5.2.1 ...... Kamu Muhasebe Sisteminin Sınır, Hedef ve Amaçları:
.................................................................................................................248
4.7.5.2.2 ... Kamu Muhasebe Sisteminin Unsurlarının Tanımlanması
.................................................................................................................248
4.7.5.2.2.1 Kayıt Sistemi ve Hesap Planı.................................248
4.7.5.2.2.2 Muhasebe Standartları............................................248
4.7.5.2.2.3 Rapor Tanımları .....................................................249
4.7.5.2.3 ...... Kısa Vadeli Uygulama Programı (1 ile 3 yıllık sürede)
.................................................................................................................249
4.7.5.2.3.1 Uzun Vadeli Uygulama Programı (3 – 5 yıllık
sürede) .................................................................................................250
282
4.8
DENETİM VE VERİ YAYINLAMA SİSTEMİNİN
ETKİNLİĞİNİN ARTIRILMASI VE PERFORMANS DENETİMİNİN
SAĞLANMASI İÇİN YAPILMASI GEREKENLER ........................................251
4.8.1
Mali Saydamlığın Sağlanması Açısından Denetim Sisteminde
Yapılması Gerekenler......................................................................................251
4.8.2
Mali Saydamlığın Sağlanması Açısından İstatistiki Veri
Yayınlama Sisteminde Yapılması Gerekenler .................................................252
5
SONUÇ...............................................................................................254
283