Kamu Yönetimi - SABİS - Sakarya Üniversitesi

advertisement
SAKARYA ÜNİVERSİTESİ
Kamu Yönetimi
Hafta 1
Yrd. Doç. Dr. Hale BİRİCİKOĞLU
Bu ders içeriğinin basım, yayım ve satış hakları Sakarya Üniversitesi’ne aittir. "Uzaktan Öğretim" tekniğine
uygun olarak hazırlanan bu ders içeriğinin bütün hakları saklıdır. İlgili kuruluştan izin almadan ders içeriğinin tümü
ya da bölümleri mekanik, elektronik, fotokopi, manyetik kayıt veya başka şekillerde çoğaltılamaz, basılamaz ve
dağıtılamaz. Her hakkı saklıdır © 2013 Sakarya Üniversitesi
2
Sakarya Üniversitesi
Temel Kavramlar
Hedefler
Bu üniteyi çalıştıktan sonra;
o
o
o
o
o
Yönetim kavramını tanımlayacak
Kamu yönetiminin ne anlama geldiğini öğrenecek
Kamu yönetiminin unsurlarını bilecek
Kamu yönetimi ile özel yönetim arasındaki benzerlikleri öğrenecek
Kamu yönetimi ile özel yönetim arasındaki farklılıkları öğrenecek
Anahtar Kavramlar
Yönetim, Kamu yönetimi, özel yönetim, sosyal maliyet
İçindekiler
I)
Yönetim Kavramı
A) Yönetim Kavramının Farklı Anlamları
1) Faaliyet Anlamında Yönetim
2) Örgüt Anlamında Yönetim
3) İdari Personel Anlamında Yönetim
4) İdari Sistem Anlamında Yönetim
B) Yönetim Kavramının Özellikleri
II)
Kamu Yönetiminin Tanımı
III)
Kamu Yönetiminin Elemanları
IV)
Kamu Yönetim ve Özel Yönetim
A) Benzerlikler
B) Farklılıklar
Temel Kavramlar
I. YÖNETİM KAVRAMI
Hedef: Yönetim kavramını tanımlayacak
Genel olarak yönetim, insanların birlikte yaşamalarının doğal bir sonucudur. Çünkü
insan, sosyal bir varlıktır; tek başına hayatını sürdüremez; mutlaka başka insanlarla mal,
hizmet, çalışma, yardımlaşma, güvenlik, bilgi vb. konularda karşılıklı ilişkiler içinde
olur. Bunun için çeşitli örgütler ve faaliyetler ortaya çıkarır. Aslında insan yaşamı,
başkalarına bağımlı bir olgudur.
A) YÖNETİM KAVRAMININ FARKLI ANLAMLARI
Yönetim kavramı, “siyaset” terimi gibi, literatürde ve halkın dilinde çeşitli şekillerde
kullanılmaktadır. Yönetimle ilgili bu tanımları ve kullanışları, “faaliyet/işlev”, “idarî
sistem”, “örgüt” ve “idari personel” olarak gruplandırmak mümkündür.
1) Faaliyet Anlamında Yönetim
Yönetim, belirli amaç veya amaçları gerçekleştirmek için işbirliği içinde yürütülen bir
grup faaliyetidir. Klasik yönetim kitaplarında “yönetim” kavramının bu tanımı, basit
olarak şu örnekle açıklanır: Yönetim, bir kişinin tek başına yerinden kaldıramayacağı
bir kayayı hareket ettirmek için iki veya daha fazla kişinin işbirliği yapması halidir.
Burada yönetimin temel öğeleri ortaya çıkar. Bu öğeler, “insan-grup”, “etkileme ve
işbirliği eylemi” ve “amaç” veya amaçlardır.
Faaliyet Anlamında Yönetimin Unsurları
 İnsan-grup
 Amaç
 Etkileme ve İşbirliği
Yönetimin birinci öğesi, insan ve grup unsurudur. Kaya örneğinden açıklamamızı
sürdürürsek, duran bir kaya parçası, bu haliyle herhangi bir yönetim unsuru ile
ilişkilendirilemez. Doğal nedenlerle kaya yuvarlansa, burada yönetim olgusu ortaya
çıkmaz. Yönetim olgusunun olabilmesi için, olaya insan unsurunun dâhil edilmesi, iki
veya daha fazla kişinin bir araya gelmesi, yani grup öğesinin bulunması söz konusudur.
Bu kişilerin (grubun) aynı anda işbirliği içinde hareket etmesi gerekir. Etkileme ve
işbirliği eylemi, yönetiminin ikinci unsurudur. Üçüncü unsur ise amaçtır. İki veya
daha fazla kişinin kayaya sadece bakması yönetim olgusunu ortaya çıkarmaz, onu bir
yere doğru hareket ettirmek gibi bir amaçlarının olması gerekir.
3
4
Sakarya Üniversitesi
Temel Kavramlar
Bu anlamda yönetim, sevk ve idare anlamına gelmektedir. Bu bakış açısıyla ise yönetim
insanlık tarihi kadar eskidir. İnsanların bir arada yaşamaya başlamasından itibaren
yönetim olgusunun ortaya çıkmış olduğunu söyleyebiliriz. Yönetim olgusu küçük büyük bütün gruplarda söz konusudur. Yönetim en küçük sosyal birim olan aileden
başlayarak en büyük siyasi otorite olan devlete kadar çeşitli aşama ve düzeylerde ortaya
çıkabilmektedir. Ancak yönetim kavramını sevk ve idare etmek anlamının dışında farklı
anlamlarda da kullanıyoruz.
2) Örgüt Anlamında Yönetim
Yönetim kavramı, üçüncü olarak, belli bir örgütü ya da kuruluşu/kurumu anlatır.
Günümüzde yönetim faaliyetlerinin büyük bir kısmı, örgütler tarafından yürütüldüğü
için “yönetim” ve “örgüt” kavramları âdeta eşitlenmiş gibidir. Örgütten söz ettiğimizde
“yönetim”, yönetimden söz ettiğimizde de “örgüt” akla gelmektedir. “İdarenin her türlü
eylem ve işlemlerine karşı yargı yolu açıktır” ifadesinde, idare (yönetim), örgüt
anlamında kullanılmıştır.
3) İdari Personel Anlamında Yönetim
İdari personel, yönetimin beşeri unsurunu meydana getirir. Kuralların ve
politikaların uygulanması, hizmetlerin yürütülmesi, izlenmesi ve değerlendirilmesi, mali
kaynakların sağlanması ve kullanımı ile yönetime ilişkin diğer konular, hep personelin
entelektüel kapasitesine, beceri ve deneyimlerine dayanır. Bu nedenle “yönetim
başarılı” ya da “yönetim iyi değil” denildiğinde, yönetim işiyle görevli kadrolar
anlatılmak istenilir.
4) İdari Sistem Anlamında Yönetim
Yönetim kavramı, ikinci olarak, çeşitli ülkelerin yönetim sistemlerini ve usullerini
anlatmak amacıyla kullanılır. Örneğin “karşılaştırmalı yönetim” dediğimiz zaman iki ya
da daha fazla ülkenin yönetim modellerinin mukayesesini ifade ediyoruz demektir. Bu
anlamdaki yönetim, “yönetim sistemi” ve “yönetim şekli” gibi bazı kavramlarla
birleştirilerek de kullanılmaktadır. Bu kullanımda, yönetimin norm düzeni, personeli,
politikası, örgütü ve toplumla ilişkileri vb. birlikte anlatılır.
B) YÖNETİM KAVRAMININ ÖZELLİKLERİ
Yönetim kavramının özelliklerini şu şekilde sıralayabiliriz:
1) Yönetim, birden fazla kişinin yer aldığı bir grup içinde söz konusu
olmaktadır. Bir insan, tek başına yapabileceği bir işi, kendine göre planlar ve
bunu kendi yöntemiyle yürütmeye çalışır. Ancak işin hacmi büyüyerek birden
fazla kişinin ortak çabasını gerekli hale getirde takdirde işin örgütlenmesi
zorunlu olur. Bu da planlama, işbölümü, otorite hiyerarşisi, koordinasyon ve
denetim gibi bir takım işlemleri gerekli hale getirir.
Temel Kavramlar
2) Yönetim bir süreçtir. Bu sürecinde çeşitli unsurları bulunmaktadır. Bunlar:
planlama, örgütleme, gerekli kaynakları sağlama ve düzenleme, yönlendirme,
koordinasyon ve denetim gibi faaliyet ya da öğelerden meydana gelir. Bu
faaliyet ya da öğeler, her çeşit işte az ya da çok söz konusu olur.
Planlama: Amaçların tanımlanması, politikaların saptanması, bunların
gerçekleştirilmesinde izlenecek yöntem ve işlemlerin (stratejilerin)
kararlaştırılmasıdır.
Örgütleme:
Belirlenen planları uygulamak için gerekli etkinlikleri
gruplandırarak yönetim üniteleri oluşturmak ve bu ünitelerdeki yönetici ve
çalışanların görevlerini tanımlamak, aralarındaki ilişkileri düzenlemektir.
Kaynakları sağlama ve düzenleme (bütçeleme): Planların ve hizmetlerin
yürütülmesi, amaçların gerçekleştirilmesi için gerekli personel, sermaye, tesisler
ve diğer malzeme ve imkanları kullanılmaya hazır biçimde bir araya
toplamaktır.
Yönlendirme: Eldeki kaynakları en uygun yoldan belirlenen amaçlara
yöneltebilme güç ve çabasıdır. Koordinasyon, örgütlerdeki işbölümü, büyüme ve
işleyişin karmaşık bir nitelik göstermesinin ortaya çıkardığı bir sorundur.
Koordinasyon: Yönetsel yapı içindeki çeşitli eylemlerin bütünleştirilmesi
çabasıdır.
Denetim: Belirlenen amaçların etkin ve verimli bir şekilde gerçekleşip
gerçekleşmediğinin, prosedüre ve mevzuata uyulup uyulmadığının üstler ile
yetkili kişi ve makamlar tarafından sürekli olarak izlenmesi ve
değerlendirilmesidir.
3) Yönetim, biçimsel örgütlerde hiyerarşik bir düzen içinde meydana gelir..
Hiyerarşi, örgütte çalışanların, en üst yöneticiden başlayarak en alt düzeydeki iş
görene kadar, yetki ve görevler bakımından ast-üst biçiminde derecelenmesidir.
Hiyerarşiye, “mertebeler silsilesi” (silsile-i meratip) de denilir. Hiyerarşik düzen
sayesinde alt kademelerdeki bir işgören, kendine en yakın üstünden başlayarak,
dereceli bir şekilde örgütteki en üst yöneticiye bağlanmış olur. Üstler de,
hiyerarşi kanalı ile örgütte çalışan bütün personelle ilişki kurar; onlara talimat
verir ve onlardan bilgi alır. Hiyerarşide, üstlerin rolü haklarla, astların rolü de
ödevlerle tanımlanmaktadır. Üstler, karar alma, politikalar belirleme,
yönlendirme ve denetleme yetkisine sahiptirler. Astlar ise bunları yerine
getirmekle yükümlüdürler.
4) Yönetim, düzenli faaliyetlerden meydana gelen bir olgudur. Buradaki “düzen”
kavramı, faaliyetlerin uyumlu ve sistemli olmasını ifade eder. Unsurları arasında
uyum bulunmayan ve bir bütünlük göstermeyen faaliyetlere “yönetim” demek
mümkün değildir. Yönetim olayında, başkalarını etkileyen bir kişi ile, buna uyan
kişiler ya da belirli bir amaç için işbirliği yapan grup söz konusudur.
5
6
Sakarya Üniversitesi
Temel Kavramlar
5) Yönetim faaliyetleri, belirli bir amacın veya amaçların gerçekleştirilmesine
yöneliktir. Yönetimdeki amaçlar, yasal ve idari düzenlemeler ile plan ve
programlarda somutlaşır. Örgütte personelin temel görevi, belirlenen bu
amaçları gerçekleştirmeye çalışmaktır. Bu nedenle yönetim, amaçsal
faaliyetlerden meydana gelmektedir.
II. KAMU YÖNETİMİNİN TANIMI
Hedef: Kamu yönetiminin ne anlama geldiğini öğrenmek
Kamu kavramı, Türkçe’de çok geniş bir kullanıma sahiptir. Kamu kavramı, hem devlete
hem de halka ilişkin çeşitli anlamları bünyesinde barındırır.
Kelime olarak “kamu”, Türkçede, hep, bütün; bir ülkedeki halkın bütünü; halk, amme
gibi anlamlara gelmektedir. “Kamu düzeni”, toplumun bütününü ilgilendiren düzeni;
“kamu sektörü”, devlet eliyle yürütülen ekonomik faaliyetlerin bütününü; “kamu
personeli”, devlet hizmetinde çalışan görevlileri, “kamuoyu”, belli bir konuda
toplumun büyük bir kesimince benimsenen görüş, tavır ve inançların toplamını; “kamu
tüzel kişileri”, kamu yararı amacına dönük insan ve mal topluluklarını; “kamu
hukuku”, devletin kuruluş ve işleyişini, öteki devletlerle, kamu tüzel kişileri ve özel
kişilerle olan ilişkilerini düzenleyen kuralların bütününü anlatmaktadır.
Kamu hizmeti, devlet ve diğer kamu tüzel kişileri tarafından veya onların denetim ve
gözetimi altında halkın ortak ihtiyaçlarını karşılamaya yönelik olarak üretilen ve
sunulan mal ve hizmetleri; kamu kurumu, belirli kamu hizmetlerini yerine getirmek
amacıyla faaliyet gösteren kamu tüzel kişiliğini; kamu güvenliği, bir devlette polis,
jandarma ve diğer kolluk birimlerince halka sağlanan mal ve can güvenliğini; kamu
yararı, toplumun ve devletin ihtiyaçlarıyla ilgili olan ve o ihtiyaçları karşılayan, halka
ve devlete istifadeler temin eden menfaatleri anlatır.
Kamu kavramı, bu örneklerde olduğu gibi “resmiyeti” ve “genelliği” anlattığı kadar,
“özel”in, “gizli”nin ve “kapalı”lığın zıddı olarak “açık”lığı, “halka ait oluş”u ve
“görülebilir”liği de ifade etmektedir. Kamu malları, kamu hayatı ve halk (amme)
kütüphanesi gibi.
Kamu yönetiminin işlevsel ve yapısal olmak üzere temelde iki yönü bulunmaktadır.
 İşlevsel bir kavram olarak kamu yönetimi; yasaların öngördüğü işler ile kamu
politikası kararlarını uygulamakla ilgili süreçler ve faaliyetlerdir. Kamu
yönetimi ile ilgili yasalar ve kurallar, genel uygulamalar yanında, yönetim
süreci içinde çoğu durumlarda ferdi olayların çözümüne ilişkin özel kararlara da
dönüşür. Kamu yönetimi, rutin kamu hizmetlerinin yürütülmesi, yasaların
Temel Kavramlar
uygulanması ve kamu politikalarının belirlenmesinde önemli bir role sahiptir ve
böylece siyasî sürecin bir parçasını oluşturur.
 Yapısal bir kavram olarak kamu yönetimi ise, devletin yürütmeye ilişkin
kolunun örgütsel görünümünü yansıtır. Her devlet, yasalarla belirlenen
görevlerini yerine getirmek için ulusal, bölgesel ve yerel düzeyde çeşitli
örgütlenmelere gider. Bu kamu örgütleri, siyasi organların yönetiminde kamu
hizmetlerini yürütür, kamu politikasını uygular, devletletin toplumla ilişkilerini
sağlar. Toplumun devletle ilk temas kurduğu örgütsel yapı, kamu yönetimidir.
Bu örgütlerin temel amacı, anayasa ve yasalarla belirlenen işlevleri yerine
getirmektir. Devlet ve toplum düzeninin varlığı ve sürekliliği her şeyden önce
kamu yönetiminin kesintisiz işlemesine bağlıdır. Siyasî iktidarlar bu kamu
örgütleri vasıtasıyla amaçlarını ve programlarını gerçekleştirirler.
“Hükümetler değişir, fakat kamu yönetimi (idare) yerinde kalır” sözü bir klişe haline
gelmiştir. Bu söz, bütünüyle doğrudur ve reel durumu yansıtmaktadır. Seçimler
nedeniyle siyasi yöneticiler geçicidir, kamu görevlileri süreklidir. Siyasi iktidarı,
seçimler belirler. Seçimler, bir hükümeti iktidardan indirip diğerini işbaşına getirdiği
halde, devlet kurumları her hangi bir düzensizliğe yol açmadan kendilerini yeni
yöneticilerine uydurarak çalışmaya devam ederler.
Demokratik ülkelerde belirli aralıklarda yapılan seçimler, toplumsal iradeye bağlı olarak
hükümetleri değiştirmekte ya da mevcut iktidara tekrar görev vermektedir. Bu süreç
yerel yönetimler düzeyinde de benzer biçimde işlemektedir. İhtilallerle de, siyasî
iktidarlar el değiştirmektedir. Anayasal dengelerini kuramamış ülkelerde, seçimler
yalnız hükümetleri değil, aynı zamanda rejimleri de değiştirebilmektedir.
Öyle durumlar olabilir ki, yasama organı bir süre bulunmayabilir. Hatta hükümet bir
süre aksayabilir. Yine de kamu yönetimi işliyorsa, devlet ve toplum düzeni az çok
devam eder. Nitekim siyasî rejimlerdeki ve hükümetlerdeki değişikliklere rağmen,
kamu yönetimi örgütleri büyük bir aksama olmadan faaliyetlerini kesintisiz
sürdürebilmektedir. Polisler görevlerinin başında kalmakta; vergiler toplanmakta;
eğitim ve öğretim kurumları çalışmalarını yürütmekte; hastaneler düzenli olarak
hastalarıyla ilgilenmekte; mahkemeler çalışmakta ve devletin diğer birçok hizmeti
yürütülmeye devam etmektedir.
7
8
Sakarya Üniversitesi

Temel Kavramlar
SORU
Yasama ve yargı organlarının tüm faaliyetleri kamu yönetiminin alanı dışında mı
yer almaktadır?
 CEVAP
Bazı yazarlar, yasama ve yargı organlarının yapı ve faaliyetlerini, kamu yönetimi
disiplininin ilgi alanı dışında tutarken, bazıları da yasama, yargı ve yürütme olmak
üzere üç kuvveti ve bunlar arasındaki ilişkileri de bu disiplinin inceleme alanı içine
dahil ederler Yasama organında bir tasarının işlem görmesi, çoğu kere oldukça nazik
bir yönetim düzenine ihtiyaç gösterir; bir davanın uygun bir biçimde mahkeme
önüne getirilmesi ve yargılama süreci, planlama, örgütleme, personel, dosya düzeni,
işlerin sevk ve idaresi gibi yönetim faaliyetlerine ihtiyaç gösterir. Yasama organı ve
mahkemeler, kamu yönetiminin faaliyette bulunduğu ortamın bir parçasını meydana
getirirler.
III) KAMU YÖNETİMİNİN ELEMANLARI
Hedef: Kamu yönetiminin unsurlarını öğrenmek
Kamu yönetimi, devlet ve toplum düzeninin kesintisiz olarak işlemesi, yasaların
uygulanması ve kamunun ortak ihtiyaçlarını karşılamaya yönelik mal ve hizmetlerin
üretilip halka sunulmasına ilişkin bir sistemdir. Her sistemde olduğu gibi kamu
yönetimi sistemi de çeşitli elemanlardan meydana gelir.
 Halk: Kamu yönetiminin birinci elemanı, insanlardır; yani halktır. Halk, bir
ülkede yaşayan tüm bireylerden, çeşitli üretici ve tüketici gruplarından, siyasî
liderler, yasama organı üyeleri, siyasi parti, şirket, dernek ve vakıf gibi çeşitli
örgütlü yapılardan oluşur. Şüphesiz, kamu yönetiminin bu beşerî unsuru yani
toplumsal yönü, diğer unsurlarına göre daha önemli ve etkileyicidir.
 Örgüt: Kamu yönetiminin ikinci elemanı örgüttür. Kamudaki örgütsel yapıya,
kısaca kamu kurumları denilir. Kamu kurumları, kamu mal ve hizmetlerinin
üretilmesi ve halka sunulmasında temel araçtır; yönetim hizmetlerinin merkez
elemanıdır. Devlet, bu araç vasıtasıyla işler ve görevlerini yerine getirir.
Temel Kavramlar
 Devletin işlemesinde temel araç olan kamu örgütleri, hizmetlerin türüne ve
niteliğine göre, merkezî, bölgesel ve yerel düzeyde olmak üzere
konumlanmaktadır.
 Kamu Politikası: Kamu yönetiminin üçüncü elemanı, kamu politikasıdır. Kamu
politikası, toplumsal sorunları tanımlama ve bunların çözümlerini belirlemektir.
Bu da kanun yapma (koyma), idarî düzenlemeleri gerçekleştirme, alternatif
çözüm önerileri arasında seçim yapma ve sorunları çözecek en uygun yöntemleri
belirleme işleriyle ilgilidir. Kamu politikası, daha çok siyasî yöneticilerin bir
görevidir. Siyasi yöneticilerin, toplumsal sorunlara yaklaşımı, belirli sorunların
çözümü için aldıkları kararlar ve izledikleri yöntemler kamu politikasını
meydana getirir. Örneğin enflasyonu, sıkı para politikasıyla mı önleyelim, yoksa
fiyat ve ücretleri sınırlayarak mı? Kalkınmayı, karma modelle (kamu ve özel
sektör eliyle) mi yapalım, yoksa özel sektör ağırlıklı olarak mı yürütelim?
Toplumun konut ihtiyacını, piyasa mekanizması ile mi çözelim, yoksa devlet
sosyal konut ihtiyacını karşılamak için üretici olarak devreye girmeli mi?
Bunlardan birini tercih etmek bir kamu politikasıdır.
 Mali Kaynak: Kamu yönetiminin beşinci elemanı malî kaynaktır. Kamu
hizmetlerinin finansmanı, büyük ölçüde vergilerle sağlanır. Kamu maliyesi,
kamu yönetiminin yapacağı işlerin belirleyici unsurunu meydana getirir.
Hizmetlerin düzeyi ve miktarı, eldeki malî kaynaklara bağlıdır. Bu nedenle
kamu yöneticileri, mevcut kaynakların artırılması ve bu kaynakların etkin,
verimli ve tutumlu bir şekilde kullanılması sorunuyla da ilgilenmektedirler.
 Kamu Görevlileri: Kamu yönetiminin altıncı elemanı, örgütü harekete geçiren
ve işleten kamu görevlileridir. Kamu yönetiminin performansı, örgütsel yapı ile
ilgili olduğu kadar, büyük ölçüde onu işleten personelin niteliğine ve
deneyimine bağlıdır. Bir ülkedeki yönetici kadro, bilgi ve tecrübe yönüyle ne
kadar yetişmiş ise, kamu hizmetlerinin düzeyi de o kadar iyi ve tatminkâr
olmaktadır.
 Norm Düzeni: Kamu yönetiminin dördüncü elemanı, norm düzenidir. Norm
düzeni; bir ülkede, anayasa, kanunlar, tüzükler, yönetmelikler ve idari kararlar
ile bunlara ilişkin yargı makamlarının kararları ve içtihatlarından meydana gelir.
9
10
Sakarya Üniversitesi
Temel Kavramlar
IV. KAMU YÖNETİMİ VE ÖZEL YÖNETİM
Hedef: Kamu yönetim ile özel yönetim arasındaki benzerlikleri öğrenmek
Kamu yönetim ile özel yönetim arasındaki farklılıkları öğrenmek
Kamu yönetimi ile özel yönetim arasında bir takım benzerlikler ve farklılıklar
bulunmaktadır.
A) BENZERLİKLER
Kamu yönetimi ile özel yönetim arasında şu benzerlikler olduğunu söyleyebiliriz:
 Yönetimle ilgili örgüt teorilerinin büyük bir kısmı, özel sektör kuruluşlarında
yapılan araştırmalara dayanmaktadır. Kamu yönetimi, bu araştırmalardan büyük
ölçüde yararlanmaktadır.
 Her iki kesimde de, kurallar sistemi, örgüt, personel, malî kaynak ve dış çevre
gibi ortak öğeler ve sorunlar bulunmaktadır. Esas itibariyle bütün yönetimler,
insan kaynakları, malî yönetim, örgütün yapı ve işleyişini idare etme; siyasa,
program ve yöntem geliştirme gibi dört temel işlev yürütürler.
 Dünya’daki genel değişmelere uygun olarak kamu yönetimi ve özel yönetim
arasında önemli bir yakınlaşma ve işbirliği görülmektedir. Çalışma yöntemleri
bakımından iki kesimin giderek birbirine benzemekte olduğu söylenebilir.
 İki yönetim arasında işbirliğinin arttığını gösteren en önemli olay, kamu
yönetiminin çoğu proje ve faaliyetlerini ihale ya da başka yöntemlerle özel
sektöre yaptırması, özelleştirme ve bazı işletmelerini kiraya vermesi; toplam
kalite yönetimi, stratejik yönetim, performans yönetimi, insan kaynakları
yönetimi gibi kavram ve anlayışların kamuda da benimsenmesidir. Yukarıda da
belirtildiği gibi, işletme yönetim ve tekniklerinin kamuda da uygulanabileceğine
ilişkin teori ve uygulamalar son zamanlarda öne çıkmıştır. Yeni kamu yönetimi
anlayışı, kamu sektöründe idareden (administration) işletmecilik (management)
anlayışına geçişi simgelemektedir.
Temel Kavramlar
B. FARKLILIKLAR
Bu benzerliklere rağmen, kamu yönetimi ve özel yönetim arasında, yapı ve işleyişten
kaynaklanan temel bazı farklılıklar bulunmaktadır. Bu farklılıkları şu şekilde
sıralayabiliriz:
1. Siyasal Çevre
Kamu yönetimi, siyasal sistemin yürütmeye ilişkin kolunu oluşturmaktadır. Bu nedenle
kamu yönetimi, siyasal sistem içinde alınan kamu politikası kararlarını uygulamakla
ilgilenir. Kamu yöneticileri, yürüttükleri faaliyetler konusunda siyasal yönetici ve
organlara karşı sorumludurlar; yönetsel kararlar alırlarken ve bunları uygularken bu
sorumluluğu göstermek zorundadırlar. Siyasal yöneticiler ve organlar, zaman zaman
yaptıkları denetimlerle, kamu yöneticilerinin bu sorumluluğunu değerlendirirler ve
böylece onların eylem ve işlemlerini siyasal iradeye uygun olarak yönlendirmeye
çalışırlar.
2. Kamu Yararı ve Özel Yarar
Kamu kesiminin ürettiği mal ve hizmetlerin büyük bir kısmı “kamusal” ya da “yarı
kamusal” niteliktedir. Kamusal mal ve hizmetler demek, faydası ülke geneline yayılmış
ve bütün bir toplumun ortak çıkarı olan mal ve hizmetlerdir. Bu mal ve hizmetlerin
faydası çoğu kez bölünemez, kullanıcılara göre fiyatlandırılamaz ve hizmete ilişkin
fiyatı ödemeyenler bu hizmetten mahrum edilemezler. Bu hizmetler, genellikle vergiler
yoluyla finanse edilir. Millî savunma ve genel güvenlik hizmetleri bu türdendir.
Yarı kamusal hizmetler de, faydası belirli bir bölge ya da toplum kesimi ile sınırlı ve bu
ölçekte bölünemez olan ortak hizmetlerdir. Her iki niteliği taşıyan hizmetlere “kamu
hizmeti” denilir. Bu hizmetler diğerlerine göre daha acil ve zorunludur.
Özel mal ve hizmetler ise, faydası ferdî ve bölünebilir niteliktedir; hizmete ilişkin fiyatı
ödemeyenler hizmetten yararlandırılmazlar. Özel mal ve hizmetlerden yararlanmanın
tek yolu, fiyatını ödeyerek onu satın almaktır. Para, özel mal ve hizmetlerden
yararlanma aracıdır ve piyasa sisteminin egemen gücüdür. Özel mal ve hizmetlerin
fiyatı, serbest ekonomik şartlarda piyasa koşullarına göre belirlenir. Kişiler, özel bir
kuruluşun ürettiği mal ve hizmetleri alıp almamakta serbesttir. Çünkü bunların
alternatifleri piyasada daima bulunmaktadır. Oysa kamu hizmetinin bir bedeli olacaksa,
fiyatını siyasî organlar belirler ve dolayısıyla bu fiyat, piyasa fiyatı değil daha çok
“siyasî fiyat” özelliğini taşır. Siyasî organlar, kamu hizmetlerinin fiyatlarını belirlerken,
toplumu meydana getiren çeşitli grupların gelir düzeyini dikkate almak durumundadır.
Kamu hizmetlerinin fiyatı ticari güçler tarafından belirlenemez.
Bu nedenle kamu hizmetleri, doğrudan kâr amacına göre değil, “kamu yararı”na uygun
olarak halka sunulur. Kamu yönetimindeki kâr kavramı, farklı bir özelliğe sahiptir.
Kamu kurumlarında “kâr”ın yerini “sosyal fayda” kavramı alır.
11
12
Sakarya Üniversitesi
Temel Kavramlar
Yoksulların ve kimsesizlerin korunması, evi olmayanlara uygun fiyatlarla konut
verilmesi, çiftçilerin çeşitli şekillerde desteklenmesi, işsizliği azaltmak için, çalışanların
daha genç yaşta emekli edilerek yeni istihdam imkânlarının sağlanması, üretimi
artırmak için devlet tarafından verilen teşvikler, hep “sosyal fayda” kavramı içinde
değerlendirilebilecek hususlardır. Özel firma ya da kişiler, halkın genel arzularına uyup
uymamakta ya da başkalarının değerlerine önem verip vermemekte tamamıyla
serbesttir. Özel bir kuruluşun amacı, örgütün çıkarlarını geliştirmektir. Bu çıkar da,
genel olarak “kâr” kavramıyla ifade edilir.
3) Yasallık, Tarafsızlık, Süreklilik
Kamu yönetimi, devletin bir parçasıdır, kuruluşu, görev ve yetkileri ile bunların basıl
kullanılacağına ilişkin çeşitli yasal düzenlemelere tabidir. Kamu yönetimi, genel olarak
kanunla kurulur, kanunla sınırları belirlenir ve kanunları uygulamakla görevlidir. Kamu
yönetimi ve kamu hizmetleri devamlıdır; kamu örgütleri, yöneticilerinin kararıyla
faaliyetlerine son veremezler, hizmetlerini tarafsızlık içinde yerine getirirler,
vatandaşların yasa önünde eşitliği söz konusudur. Özel sektörde ise işletmenin yönetimi
piyasa koşullarına göre işler, gerektiğinde faaliyetlerine son verilebilir, iş türünü
değiştirebilir, elemanlarını işten çıkarabilir ve firmayı kapatabilir.
4) Hesap Verme Sorumluluğu
Kamu yöneticileri, kamu kaynaklarının ve yetkilerinin kullanımı konusunda, siyasi
organ ve kişilere, idari üstlerine, mali denetim birimlerine (Sayıştay), yargı organlarına,
kamuoyuna, ombudsman ve başka kamusal denetim birimlerine karşı hesap vermek
zorundadır. Özel işletmelerin, faaliyetlerini yürütürken sözleşmeler ve yasal
düzenlemeler çerçevesinde, yargı organlarına, patronlarına ve müşterilerine karşı hesap
verme sorumlulukları bulunmakla birlikte, kamu yönetiminde olduğu kadar geniş
kapsamlı ve çok yönlü değildir.
5) Serbestlik
Yasalar ve planlar, ya da başka düzenleyici işlemler, yargı kararları, çoğu kere kamu
yöneticilerinin hareket özgürlüğünün sınırlarını çizerler ve durum yöneticilerin karar ve
eylemlerini kısıtlatıcı nitelikte olabilir. Özel kesimdeki bir yönetici, işletmenin
sorunlarını çözmek ve verimliliğini arttırmak konusunda, kamu yöneticisine göre daha
geniş bir yönetim serbestliğine sahiptir. Kamuda çalışanların aylıkları ve ücretleri, çoğu
zaman yasalarla, bütçe kanunlarıyla veya alt ve üst limitler içinde siyasî organlar
tarafından belirlenir. Kamu yöneticilerinin, çalışanların ücretlerini arttırma ve azaltma
yetkileri, performansa göre ücret rejimi uygulanan durumlar dışında, yoktur. Özel
işletmeler, personel yönetimi konusunda, kamuya göre daha esnek ve serbest hareket
edebilme durumundadır.
Temel Kavramlar
6. Sosyal Maliyet
Kamu yönetimi, özel kesimden farklı olarak “sosyal maliyet” kavramıyla da ilgilenmek
zorundadır. Sınaî ve ticarî faaliyetlerin nitelik ve nicelik itibariyle artarak topluma genel
olarak yüklediği yüke “sosyal maliyet” denilmektedir. Sanayi kuruluşlarının faaliyetleri
toprak, hava ve su kirliliğine neden olmaktadır. Doğal çevrenin tahrip olması, toplumun
sağlığını etkilemektedir. Bunun gibi sigara ve alkol gibi maddelerin tüketimi de
hastalıkları ve tedavi harcamalarını artırmaktadır. Trafik kazalarının yükünü sonuç
itibariyle devlet çekmektedir. Polis ve sağlık hizmetleri, “sosyal maliyeti” telafi etmek
ya da en aza indirmek için yürütülmektedir. Sosyal maliyete “olumsuz dışsallık” da
denilmektedir. Özel sektör kuruluşları sosyal maliyet sorunuyla ilgilenmek istemezler.
Onlar için sosyal maliyeti önlemeye yönelik faaliyetler, işletme giderlerini artıracak,
dolayısıyla firma kârını azaltacaktır. Bu nedenle hiç bir işletme kamu yönetiminin
yaptırım gücü olmadan arıtma tesisi kurmak veya sigara paketlerinin üzerine “sağlığa
zararlıdır” ibaresini koymak gibi bir önlem almaya yanaşmaz.
7. Kurumların Yapısı ve Yöneticilerin Motivasyonu
Kamu kurumları genelde tekeldir ve başka kuruluşların rekabetine kapalıdır. Kamudaki
bürokratların faaliyetlerini, piyasa sisteminde söz konusu olan “rekabet” etkeni motive
etmemektedir. Bürokratları motive eden temel etken ise, “prestij” ve “otorite” kazanma
duygusu ile siyasî yöneticilerinin ve kamuoyunun denetimidir. Kamu sektöründe prestij
ve otorite, hizmet maliyetlerinin düşürülmesi ve tüketicilerin en iyi şekilde tatmin
edilmesi değil, daha çok kurumların bütçelerinin büyüklüğüne ve personel sayısına
bağlıdır. Kamu kurumları yapı ve personel bakımından ne kadar büyürse, bürokratların
gücü de o denli artmaktadır. Bürokratlar, bütçe ve kamu harcamalarını düzenlerken,
yetki paylaşımına sebep olabilecek kadroların sayısını sınırlı tutup, yetkileri
kendilerinde tutacak kalemleri artırma eğilimindedirler. Kırtasiyecilik, bürolarda yetki
devretmeksizin, hatta yetkileri kendinde toplayarak büyümenin bir sonucudur. Oysa
özel kesimdeki yöneticilerin faaliyetlerini motive eden temel etken piyasa
mekanizmasıdır. Özel kesimin ürettiği mal ve hizmetler, tüketiciler tarafından satın
alınmak ya da alınmamak suretiyle piyasa denetimine tabidirler. Dolayısıyla işletme
yöneticilerinin başarısı da bu piyasa denetiminin sonucuna göre değerlendirilir.
Kısacası, özel sektörde firmalar, piyasada kaynaklarını geliştirmek için rakipleri ile
yarışırlar. Devlette ise kurumlar, siyasi sistem içinde bütçelerini büyütmek, personel
sayılarını arttırmak ve sosyal imkânlarını geliştirmek için birbirleriyle rekabet ederler.
Bu rekabet, kamunun daha da büyümesini ve kaynakların verimsiz kullanılmasını ortaya
çıkarır.
13
14
Sakarya Üniversitesi
Temel Kavramlar
8. Hakemlik
Kamu yönetimi, çelişen sosyal çıkarlar arasında bir arabulucu niteliğinde işlev icra
etmektedir. Bu nedenle kamu yönetimi, birey ve grupların davranışları üzerinde bazı
sınırlamalar getirebilir. Serbest piyasa mekanizmasının egemen olmaya başlamasıyla
birlikte, devletin ekonomik ve sosyal rolünde çok önemli bir değişim yaşanmıştır.
Bugünün dünyasında ekonominin yönetimi, emir-komutaya göre değil, piyasadan
gelen/gelecek olan sinyallere göre işlemektedir. İşin kurallarını hükümetler değil,
piyasalar koymaktadır. Devlet, 1980’den itibaren birçok alandan çekilip bu alanları
piyasa aktörlerine bırakırken, bu aktörlerin oyunun kurallarına göre hareket etmesini
sağlamak amacıyla düzenleyici ve denetleyici bağımsız idari otoriteler meydana getirdi.
9. Kamu Gücü
Özel kişi ve kuruluşlar arasındaki ilişkiler, tarafların eşitliği esasına dayanır. Karşı
tarafın istemediği bir şeyi yaptırma imkânı yoktur, dolayısıyla karşılıklı ilişkilerde
anlaşma esastır. Buna karşılık kamu yönetimi, amacını gerçekleştirmek için kamu
gücünden yararlanır ve gerektiğinde karşı tarafın rızası olmadan tek taraflı kararlar
alarak uygulayabilir. Kamu gücü, “tek yanlı işlem”dir. Kamu ile özel kişiler arasındaki
ilişkilerde çoğu kere eşitlik yoktur. Örneğin belediye, yol veya köprü yapmak için,
kişilerin rızasını aramak ihtiyacını hissetmeksizin kamulaştırmada bulunabilir. Yasaları
uygulamak ve gerektiğinde zor kullanmak, ceza vermek kamunun görevleri arasındadır.
Kamu yönetimi, kamu gücünü temsil ettiği ve yürüttüğü için, kendini toplumun
üzerinde görür ve halktan uzak olma eğilimi içine girer. Yönetimin dışa kapalılığı,
gizliliği, kural ve usullere aşırı bağlılığı, hep halkın karşısında üstün bir konumda olma
eğiliminden kaynaklanır. Vatandaş, çok sayıda ve karmaşık usul ve kurallar karşısında
boynu bükük olarak yönetimin iradesine teslim olmak zorunda kalır.
10. Kuralların Yoğunluğu
Kamu yönetiminde uygulanan usul ve kurallar yasalarla ayrıntılı olarak belirlenmiştir.
Kamu yönetiminin örgütlenmesi, görev ve yetkileri, kamu personelinin hizmete
alınması, hakları ve yükümlülükleri, kamu kurumlarının mal ve hizmet satın almaları
çok sayıda yasal düzenlemenin konusunu oluşturmaktadır. Özel kesimde de yasal
düzenlemeler vardır. Ancak özel kesimdeki yasal düzenlemeler genel niteliktedir, fazla
ayrıntılı değildir ve ayrıca sayı bakımından da azdır. Yeni kamu yönetimi anlayışı,
ayrıntılı kurallar yerine, yöneticilere uygulamada geniş bir takdir alanı oluşturmak ve
serbestlik vermek için kuralların azaltılması, genel esaslar halinde düzenlenmesi ve
sadeleştirilmesini savunur. Son zamanlarda, kamu yönetiminde uygulanan kuralları
azaltmak yönünde bir eğilim dikkati çekmektedir. Kamuda bazı ülkelerde uygulanan
“düzenleyici etki analizi” gibi çalışmalar, esas itibariyle düzenlemeyi asgari düzeyde
tutmak ve düzenlemenin kalitesini iyileştirmek amacına yöneliktir.
Temel Kavramlar
Değerlendirme Soruları
1)
2)
3)
4)
5)
6)
7)
Yönetim kavramına ilişkin yapılan tanımlamalar nelerdir?
Yönetimin temel özellikleri nelerdir?
Kamu yönetimi kavramı nasıl tanımlanabilir?
Kamu yönetiminin elemanları nelerdir?
Kamu yönetimi ile özel yönetim arasındaki benzerlikler giderek artmakta mıdır?
Kamu yönetimi ile özel yönetim arasındaki farklılıklar nelerdir?
Sosyal maliyet kavramı nedir?
KAYNAKLAR
ERYILMAZ, Bilal (2011), Kamu Yönetimi, Okutman Yayıncılık, Ankara.
ERYILMAZ, Bilal (2010), “Temel Kavramlar”, Kamu Yönetimi (Ed., Süleyman Sözen),
Anadolu Üniversitesi, Eskişehir.
ÖZET
İdare Kavramı,
İdare, belirli bir amacın gerçekleşmesi için kurulan örgüt veya bu amaca ulaşmak için
yürütülen planlı insan faaliyeti demektir. Kamu İdaresi ile özel idare arasındaki
farklılıklar şunlardır:
1) Özel idarelerin amacı kar elde etmek iken kamu idarelerinin amacı kamu yararını
sağlamaktır.
2) Özel idarede, kişiler arasındaki ilişkiler, hukuksal eşitlik ilkesine yani karşılıklı
anlaşmaya dayanır. Oysaki kamu idaresi, amacını gerçekleştirmek için kamu
gücünden yararlanır.
3) Kamu idaresinin kuruluşu ve çalışması kanunlarla düzenlenmiştir. Buna karşılık özel
idarelerin kuruluş ve faaliyetlerinde serbestlik ilkesi geçerlidir.
Organik Anlamda İdare (İdare Organı)
İdare organı, devletin yürütme organının Cumhurbaşkanı, Bakanlar Kurulu, Başbakan
ve bakanlar dışında kalan kısmı ile devlet dışındaki kamu tüzel kişileridir.
İdare organı=Devletin yürütme organının cumhurbaşkanı, başbakan, bakanlar kurulu,
bakanlar dışında kalan kısmı + Diğer kamu tüzel kişileri
15
16
Sakarya Üniversitesi
Temel Kavramlar
Fonksiyonel Anlamda İdare (İdari Fonksiyon)
İdari fonksiyon, devletin, yasama ve yargı fonksiyonu ile yürütme organının siyasi
fonksiyonu dışında kalan fonksiyonu ve devlet dışındaki kamu tüzel kişilerinin
fonksiyonudur.
İdari Fonksiyon= Devletin yürütme organının siyasi olmayan fonksiyonu+diğer kamu
tüzel kişilerinin fonksiyonu
İdari Hukuku
İdare hukuku, idare organına ve fonksiyonuna uygulanan özel hukuk kurallarından
farklı olan kurallar bütünü olarak tanımlanır.
İdare Hukukunun Özellikleri
a)
b)
c)
d)
e)
İdare hukuku yeni bir hukuk dalıdır.
İdare hukuku tedvin edilmemiş (derlenmemiş) bir hukuk dalıdır.
İdare hukuku bir “içtihat” hukukudur..
İdare hukukunda taraflar arasında eşitsizlik vardır.
İdare hukukundan doğan uyuşmazlıklara idari yargı yerlerinde bakılır.
İdare Hukukunun Uygulama Alanı
İdare hukukunun uygulama alanını tespit etme konusunda literatürde bir çok ölçüt
kullanılmaktadır. Ancak bu ölçütlerden en çok kullanılanı kamu gücü ölçütüdür. “Kamu
gücü ölçütü”ne göre, idarenin kamu gücü kullanarak yaptığı işler idare hukukuna
tabidir. Bu işlerden doğan uyuşmazlıklara da idari yargıda bakılır. Buna karşılık,
idarenin kamu gücü kullanmadan yaptığı işler ise özel hukuku tabidir ve bunlardan
kaynaklanan uyuşmazlıklar ise adli yargıda bakılır. Kamu gücü derken, özel hukukta
görülmeyen ayrıcalıklar ve yükümlülükler kastedilmektedir.
İdare Hukukuna Hâkim Olan İlkeler
Hukuk Devleti İlkesi
Hukuk devleti, yönetilenlere hukuk güvenliği sağlayan devlet düzenini anlatmaktadır.
Devletin doğuşu ile birlikte evrimsel bir süreç içerisinde mülk devleti, polis devleti ve
hazine teorileri aşamalarından geçilerek hukuk devletine ulaşılmıştır.
Hukuk devleti ilkesinin gerekleri şu şekilde sıralanabilir:
1)
2)
3)
4)
5)
6)
Temel hakların güvenliği
Yasal Yönetim
İdarenin yargısal denetimi
Mahkemelerin bağımsızlığı ve yargıç güvenliği
İdari faaliyetlerin önceden bilinebilirliği
İdarenin mali sorumluluğu
Temel Kavramlar
Eşitlik İlkesi
Eşitlik ilkesi, “mutlak eşitlik” ve “nispi eşitlik” olmak üzere iki farklı anlamda
anlaşılmaktadır. Mutlak eşitlik, kanunların herkese eşit olarak uygulanmasıdır. Nispi
eşitlik ise, aynı durumda bulunan kişilerin aynı işleme tabi tutulması olarak
tanımlanabilir.
İdarenin Kanuniliği ilkesi
Bu ilkenin iki değişik anlamı bulunmaktadır. Birincisi, idarenin eylem ve işlemlerinin
kanuna dayanması, ikincisi ise, idarenin eylem ve işlemlerinin kanuna aykırı
olmamasıdır
KAYNAKÇA
GİRİTLİ, İsmet ve Diğerleri (2001), İdare Hukuku, Der Yayınları, İstanbul.
GÖZLER, Kemal ve Gürsel Kaplan (2011), İdare Hukukuna Giriş, Ekin Yayınevi,
Bursa.
GÖZLER, Kemal (2009), İdare Hukuku, Cilt I, İkinci Baskı, Ekin Yayınevi, Bursa.
GÖZÜBÜYÜK, A. Şeref (1999), Yönetim Hukuku, On ikinci Baskı, Turhan Kitabevi,
Ankara.
NOHUTÇU, Ahmet (2011), İdare Hukuku, Savaş Yayınevi, Ankara.
17
Download