Genel Hatlarıyla Kamu İç Kontrol Standartları ve Standartlara Uyum

İ
hal
eveMal
iMevzuatDer
gi
s
i
I
SSN :2148368X
Genel Hatlarıyla Kamu İç Kontrol Standartları ve
Standartlara Uyum Eylem Planı
Mesut HASTÜRK
E. Muhasebat Başkontrolörü
Ağustos Eylül Ekim 2014, Cilt 1, Sayı 3, Sayfa 53-58
I
SSN :2148368X
www.
yas
al
dayanak.
c
om.
t
r
bi
l
gi
@yas
al
dayanak.
c
om.
t
r
Yas
alDayanakDer
gi
s
i
'
ni
nherhakkı5846s
ayı
l
ıFi
ki
rveSanatEs
er
l
er
iKanunu'
nagör
eKameder
Danı
ş
manl
ı
kEğt
.Or
g.Yay.Hi
z.Ti
c
.Lt
d.Şt
i
'
yeai
t
t
i
r
.Makal
el
ervedi
ğerder
gii
ç
er
i
ği
ndenal
ı
nt
ı
yapı
l
mas
ı
,i
zi
nal
ı
nmas
ıvekaynakgös
t
er
i
l
mes
ikoş
ul
unabağl
ı
dı
r
.Der
gi
deyayı
ml
ananyazı
l
ar
dai
l
er
i
s
ür
ül
engör
üş
l
eryal
nı
zc
ayazar
l
ar
ı
naai
t
t
i
r
.
Yas
alDayanakDer
gi
s
ibi
r
yayı
nı
dı
r
.
İHALE DANIŞMANLIĞI
HİZMETLERİ
Kameder kamu idarelerine sunduğu ihale ve mali mevzuat
danışmanlığı hizmetinin 7. yılında sizleri selamlıyor.
İhale ve mali mevzuat süreçlerinde muhtemel sorunları öngören
ve bunları ortadan kaldıracak bir sistem kurulması
İhtiyacın ortaya çıktığı andan kabul işlemlerinin tamamlandığı ana
kadar idare tarafından gerçekleştirilen işlemlerin mevzuata uygunluğunun sağlanması ve karşılaşılan sorunların çözüme kavuşturulması
Şikayet, KİK ve yargılama süreçlerinde mevzuat desteği sağlanması
www.kameder.com.tr
www.ihaledanismanligi.com.tr
AĞUSTOS EYLÜL EKİM 2014 / YASAL DAYANAK
M A L İ M E V Z UAT
MAKALE
“GENEL HATLARIYLA
KAMU İÇ KONTROL
STANDARTLARI
VE STANDARTLARA
UYUM EYLEM PLANI”
1- GİRİŞ
Kamu mali yönetimi alanında gerçekleştirilen reformların yasal çerçevesini oluşturan 5018 sayılı
Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile kamu
kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli kullanımının yanı sıra mali saydamlık ve hesap verilebilirlik
ilkeleri ön plana çıkmıştır. Bu ilkelerin uygulamaya
konulmasını sağlamak üzere kamu mali yönetim
sistemimize dahil edilen temel yöntem ve araçlardan biri de iç kontrol standartlarına uyum eylem
planlarıdır.
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 55. Maddesinde İç kontrol; idarenin amaçlarına, belirlenmiş politikalara ve mevzuata uygun
olarak faaliyetlerin etkili, ekonomik ve verimli bir
şekilde yürütülmesini, varlık ve kaynakların korunmasını, muhasebe kayıtlarının doğru ve tam olarak
tutulmasını, malî bilgi ve yönetim bilgisinin zamanında ve güvenilir olarak üretilmesini sağlamak
üzere idare tarafından oluşturulan organizasyon,
yöntem ve süreçle iç denetimi kapsayan malî ve
diğer kontroller bütünü olarak tanımlanmıştır.
İç kontrolün amacı ise;
a. Kamu gelir, gider, varlık ve yükümlülüklerinin
etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde yönetilmesini,
b. Kamu idarelerinin kanunlara ve diğer düzenlemelere uygun olarak faaliyet göstermesini,
Mesut HASTÜRK
E. Muhasebat
Başkontrolörü
c. Her türlü malî karar ve işlemlerde usulsüzlük
ve yolsuzluğun önlenmesini,
d. Karar oluşturmak ve izlemek için düzenli, zamanında ve güvenilir rapor ve bilgi edinilmesini,
e. Varlıkların kötüye kullanılması ve israfını önlemek ve kayıplara karşı korunmasını sağlamaktır.
“
İç kontrol; uluslararası düzeyde kabul gören ve kurumun
hedeflerine ulaşması için makul güvence sağlamak üzere
tasarlanmış olan bir sistemdir.
“
Bu sistemin en iyi bilinen modeli olan Comittee of
Sponsoring Organizations (COSO) çerçevesinde
iç kontrol; kurumdaki iş ve eylemlerin mevzuata
uygunluğunu, mali ve yönetsel raporlamanın güvenilirliğini, faaliyetlerin etkililiği ve etkinliği ile varlıkların korunmasını sağlamayı amaçlar.
COSO tarafından oluşturulan kontrol ortamı, risk
yönetimi, kontrol faaliyetleri, bilgi ve iletişim ile
izleme bileşenlerinden oluşan iç kontrol sistemi,
Uluslararası Sayıştaylar Birliği (INTOSAI), Avrupa
Komisyonu ve benzer uluslararası kuruluşlarca da
YASAL DAYANAK / MALİ MEVZUAT
52
53
referans olarak kabul edilen bir modeldir.1
maktadır.
COSO Küpü iç kontrol unsurlarının, iç kontrolün
amaçları ve faaliyetlerle ilişkisini gösterir.
Kamu İç Kontrol Standartları, uluslararası standartlar ve iyi uygulama örnekleri çerçevesinde, iç kontrolün;
“
Faaliyet ve birimler, hedefler
ve iç kontrolün unsurları bir
küpün farklı yüzeylerini oluşturur ve ayrılmaz bir bütündür.
“
Tüm faaliyet ve birimler; faaliyetlerin etkinliği ve
etkililiği, bilgilerin güvenilirliği ve mevzuata uygunluk hedeflerine ulaşmak amacıyla iç kontrolün beş
unsurundan yararlanır.
COSO Küpü
“
kontrol ortamı, risk değerlendirmesi, kontrol faaliyetleri,
bilgi ve iletişim ile izleme bileşenleri esas alınarak.
“
tüm kamu idarelerinde uygulanabilir düzeyde olmasını sağlamak üzere genel nitelikte düzenlenmiştir.
Yukarıda da bahsedildiği gibi beş ana bölümden
oluşmaktadır. Bu bölümler aşağıda sırasıyla tanımlanmıştır.
Kontrol ortamı, iç kontrolün diğer unsurlarına
temel teşkil eden genel bir çerçeve olup, kişisel
ve mesleki dürüstlük, yönetim ve personelin etik
değerleri, iç kontrole yönelik destekleyici tutum,
mesleki yeterlilik, organizasyonel yapı, insan kaynakları politikaları ve uygulamaları ile yönetim felsefesi ve iş yapma tarzına ilişkin hususları kapsar.
Kontrol ortamının temel unsurları aşağıda sıralanmıştır.
»» Kişisel ve mesleki dürüstlük ilkeleri
»» Yönetimin ve personelin etik değerleri benim2- KAMU İÇ KONTROL STANDARTLARI
Kamu mali yönetiminde saydamlığın ve hesap verebilirliğin güçlendirilmesi ve etkin bir iç kontrol
sisteminin işleyişi için atılan adımların en başında
Maliye Bakanlığı tarafından hazırlanan 26 Aralık
2007 tarih ve 26738 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Kamu İç Kontrol Standartları Tebliğinin yer
aldığını söyleyebiliriz.
Kamu İç Kontrol Standartları, idarelerin, iç kontrol
sistemlerinin oluşturulmasında, izlenmesinde ve
değerlendirilmesinde dikkate almaları gereken temel yönetim kurallarını göstermekte ve tüm kamu
idarelerinde tutarlı, kapsamlı ve standart bir kontrol
sisteminin kurulmasını ve uygulanmasını amaçla1
Kamu İç Kontrol Rehberi, Sayfa 3
AĞUSTOS EYLÜL EKİM 2014 / YASAL DAYANAK
semesi
»» Üst yönetimin iç kontrole yönelik destekleyici
tutumu
»» Kurumsal (organizasyonel) yapı
»» Personelin mesleki yeterliliği ve performansı
»» İnsan kaynakları politikaları ve uygulamaları
»» Yönetim felsefesi ve iş yapma tarzı
»» Yetki Devri
Standartları;
Standart: 1. Etik Değerler ve Dürüstlük
58
59
Standart: 2. Misyon, organizasyon yapısı ve görevler
Standart: 3. Personelin yeterliliği ve performansı
Standart: 4. Yetki Devri
Risk değerlendirme, idarenin hedeflerinin gerçekleşmesini engelleyecek risklerin tanımlanması,
analiz edilmesi ve gerekli önlemlerin belirlenmesi
sürecidir.
Standartları;
Standart: 5. Planlama ve Programlama
Standart: 6. Risklerin belirlenmesi ve değerlendirilmesi
Kontrol faaliyetleri, idarenin hedeflerinin gerçekleştirilmesini sağlamak ve belirlenen riskleri yönetmek amacıyla oluşturulan politika ve prosedürlerdir.
Standartları;
Standart: 7. Kontrol stratejileri ve yöntemleri
Standart: 8. Prosedürlerin belirlenmesi ve belgelendirilmesi
Standart: 9. Görevler ayrılığı
Standart: 10. Hiyerarşik kontroller
Standart: 11. Faaliyetlerin sürekliliği
Standart: 12. Bilgi sistemleri kontrolleri
Bilgi ve iletişim, gerekli bilginin ihtiyaç duyan kişi,
personel ve yöneticiye belirli bir formatta ve ilgililerin iç kontrol ve diğer sorumluluklarını yerine getirmelerine imkân verecek bir zaman dilimi içinde
iletilmesini sağlayacak bilgi, iletişim ve kayıt sistemini kapsar.
Standartları;
Standart: 13. Bilgi ve iletişim
Standart: 14. Raporlama
Standart: 15. Kayıt ve dosyalama sistemi
Standart: 16. Hata, usulsüzlük ve yolsuzlukların bildirilmesi
İzleme, iç kontrol sisteminin kalitesini değerlendirmek üzere yürütülen tüm izleme faaliyetlerini
kapsar.
Standartları;
54
Standart: 17. İç kontrolün değerlendirilmesi
Standart: 18. İç denetim
YASAL DAYANAK / MALİ MEVZUAT
55
3- ROLLER VE SORUMLULUKLAR
Üst Yönetici:
İdarede yeterli ve etkili bir iç kontrol sisteminin
kurulmasını sağlamak, işleyişi izlemek ve gerekli
tedbirleri alarak geliştirmek üst yöneticinin sorumluluğundadır. İç kontrol sisteminin sahibi üst yöneticidir. Üst yönetici, genel olarak izleme görevini
üstlenmekle birlikte kurumun hedefleri doğrultusunda faaliyetlerini yürütmesinden ve iç kontrol
sisteminin düzgün biçimde işleyişinin sağlanmasından sorumludur.
Diğer yandan, 5018 sayılı Kanuna ekli (1) ve (II/B)
sayılı cetvellerde yer alan kamu idarelerinde yürütülen Kamu İç Kontrol Standartlarına uyum çalışmaları hakkında her yılın ocak ayında üst yönetici
tarafından ilgili Bakana bilgi verilir.
Birim Yöneticileri (Harcama Yetkilileri):
Birimlerinde etkili bir iç kontrol sistemi oluşturmak,
uygulanmasını sağlamak ve izlemek, zayıf yönleri
geliştirmekle sorumludur.
Mali Hizmetler (Strateji Geliştirme) Birimi Yöneticileri:
İç kontrol sisteminin harcama birimlerinde oluşturulması, uygulanması ve geliştirilmesi çalışmalarında koordinasyonu sağlamak, eğitim ve rehberlik
hizmeti sağlamaktan sorumludur.
Personel:
1
Kamu İç Kontrol Rehberi, Sayfa 3
AĞUSTOS EYLÜL EKİM 2014 / YASAL DAYANAK
İç kontrol tüm personelin görevinin bir parçasıdır.
Kurumda çalışan herkes iç kontrol sisteminin hayata geçirilmesinde rol oynar. İç kontrol yalnızca
bir birimdeki personelin yürüteceği bir görev değildir. Kurumda çalışan herkesin yürüttüğü faaliyetlerin içine yerleşmiş bir süreçtir. Bu nedenle ilave bir
iş ya da görev olarak düşünülmemelidir.
İç Denetim Birimi:
İç kontrol sisteminin tasarım ve işleyişini sürekli
olarak incelemek, güçlü ve zayıf yönlerinin belirlenmesini sağlamak ve geliştirilmesi için değerlendirme ve tavsiyeler sunmak suretiyle iç kontrol
sisteminin geliştirilmesine katkıda bulunur.
Mali Yönetim ve Kontrol Merkezi Uyumlaştırma
Birimi (Maliye Bakanlığı):
İç kontrol süreçlerine ilişkin standartlar ve yöntemler belirlemek, geliştirmek ve uyumlaştırmak, koordinasyon sağlamak ve idarelere rehberlik hizmeti
vermekle sorumludur.
Kurum dışındakiler (Hizmetten yararlananlar,
Paydaşlar vb.):
Kurum dışındaki kişiler de iç kontrol sürecinde
önemli rol oynarlar. Bu kişiler kurumun hedeflerini
gerçekleştirmesine katkıda bulunabilecek yararlı
bilgiler sağlayabilirler. Ancak kurumdaki iç kontrol
sisteminin tasarlanmasından, uygulanmasından ve
düzgün işlemesinden bu gruplar sorumlu tutulamazlar.
60
61
Sayıştay:
6085 sayılı Sayıştay Kanunu hükümlerine göre
kamu idarelerinde iç kontrol sistemlerinin işleyişini değerlendirir. Dış denetim organı olarak yapacağı düzenlilik denetimlerinde kamu idaresinin iç
kontrol sisteminin düzgün biçimde işleyip işlemediğini değerlendirir. Bu kapsamda, üst yönetici ve
harcama yetkilileri tarafından imzalanan iç kontrol
güvence beyanlarını ve iç denetim raporlarını da
dikkate alır.2
4- KAMU İÇ KONTROL STANDARTLARINA
UYUM EYLEM PLANLARI
Kamu İç Kontrol Standartları Tebliği ile kamu idarelerinde iç kontrol sisteminin oluşturulması, uygulanması, izlenmesi ve geliştirilmesi amacıyla (18)
standart ve bu standartlar için gerekli (79) genel
şart belirlendiğini önceki sayfamızda belirtmiştik.
Tebliğde ayrıca, kamu idareleri tarafından iç kontrol
sistemlerinin Kamu İç Kontrol Standartlarına uyumunu sağlamak üzere yapılması gereken çalışmaların belirlenmesi, bu çalışmalar için eylem planı
oluşturulması, gerekli prosedürler ve ilgili düzenlemelerin hazırlanması çalışmalarının 31.12.2008
tarihine kadar tamamlanması, söz konusu çalışmaların etkili bir şekilde yürütülmesini sağlamak
üzere idarelerin üst yöneticileri tarafından gerekli
önlemlerin alınması gerektiği belirtilmiştir.
Bu çerçevede, kamu idareleri, iç kontrol sistemlerini 5018 sayılı Kanun hükümleri ile İç Kontrol ve
Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esaslara ve Kamu
İç Kontrol Standartları Tebliğ’ine uyumlu bir şekilde
oluşturma, uygulama, izleme ve geliştirme çalışmalarına başlamış ve hala devam etmektedirler.
Ancak çoğu idare ne eylem planlarını hazırlamış
nede hazırlanan eylem planlarını Maliye Bakanlığına göndermişlerdir.
Bunun üzerine 02.12.2013 tarih ve 10775 sayılı yazı
ile Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü tarafından “Kamu İç Kontrol Standartlarına Uyum Genelgesi” çıkarılmıştır. Genelgede, genel yönetim kapsamındaki toplam 2691 kamu idaresinin Kamu İç
Kontrol Standartlarına uyum eylem planları Maliye
Bakanlığı’na gönderdiği, eylem planı gönderen ve
göndermeyen idareler ile gönderilen eylem planlarının incelenmesi sonucu elde edilen tespitler
ve öneriler www.bumko.gov.tr/kontrol adresinde
güncel olarak yayımlanmakta olduğu belirtilmiştir.
Ayrıca genelgede Sayıştay tarafından Türkiye Bü-
yük Millet Meclisi’ne sunulan 2012 yılı Dış Denetim
Genel Değerlendirme Raporunda da iç kontrol
sistemine ilişkin değerlendirmelere yer verilmiş,
bazı kamu idarelerinde Kamu İç Kontrol Standartlarına Uyum Eylem Planı Rehberinde yer alan ilke,
yöntem ve süreçlerin takip edilmediği belirtilmiştir.
Raporda denetimler sonucunda, bazı kamu idarelerinin Kamu İç Kontrol Standartlarına uyum eylem
planlarını hazırlamadıklarının, eylem planı hazırlayan bazı kamu idarelerinde ise;
Eylem planı hazırlık çalışmalarının üst yönetici
onayıyla başlatılmadığının,
»» Eylem planı hazırlık çalışmalarını üst yönetici
onayı ile başlatan kamu idarelerinde üst yönetici onayında veya onaya ekli dokümanda; çalışmanın amacı ve kapsamı, harcama birimleri,
strateji geliştirme birimi ve çalışmalarda görev
alacak kurul, grup ve personelin bu çalışmalardaki görev ve sorumlulukları ve çalışmaların
üst yönetici tarafından periyodik olarak izlenmesine ilişkin yöntem ile gerek duyulan diğer
hususlara ilişkin herhangi bir açıklamanın yapılmadığının,
»» Eylem planı hazırlık sürecinde iç kontrol izle-
me ve yönlendirme kurulu ile Kamu İç Kontrol Standartlarına uyum eylem planı hazırlama
grubunun oluşturulmadığının,
»» Bu kapsamda mevcut durum ile 5018 sayı-
lı Kanun ve ilgili diğer mevzuatta öngörülen
iç kontrol sistemini karşılaştıran ve eksiklikleri
ortaya koyan raporun düzenlenmediğinin, eylem planlarının mevcut durum ve eksiklikler
belirlenmeden hazırlandığının ve bu haliyle
onaylandığının,
»» Eylem planlarında Kamu İç Kontrol Standart-
ları Tebliğinde yer alan standartların karşılığı
olan eylemlerin belirtilmediğinin, belirlenen
eylemler için süre konulmadığının, öngörülen
eylemlerin başlatılmadığının ya da süresinde
tamamlanmadığının,
»» Kamu İç Kontrol Standartlarına uyum eylem
planı hazırlık çalışmalarına taşra teşkilatının
dahil edilmediğinin, bu haliyle eylem planının
kurumsal nitelik taşımadığının, tespit edildiği
belirtilmiştir.
Genelgenin 12 maddesinde; Maliye Bakanlığı’na
eylem planı göndermeyen kamu idareleri ile eylem planlarını yeniden hazırlayacak kamu idarele-
YASAL DAYANAK / MALİ MEVZUAT
56
57
“
en geç 31.12.2014 tarihine
kadar hazırlamaları ve üst yöneticinin onayı müteakip on
işgünü içinde Maliye Bakanlığına göndermeleri istenmektedir.
“
ri eylem planlarını, yukarıda yer alan açıklamalar,
www.bumko.gov.tr/kontrol adresinde yer alan
tespit ve öneriler ve Kamu İç Kontrol Standartlarına
Uyum Eylem Planı Rehberi çerçevesinde en geç
31.12.2014 tarihine kadar hazırlamaları ve üst yöneticinin onayı müteakip on işgünü içinde Maliye
Bakanlığına göndermeleri istenmektedir.
4- SONUÇ
İç kontrol idarenin hedefleri çerçevesinde olumlu ya da olumsuz gelişimi hakkında yönetime bilgi
veren bir sistem olarak temel hedefi idarenin varmak istediği noktaya ulaşmasını sağlamaya yardımcı olmak ve bu yoldaki engel ve beklenmedik
olayların önüne geçilmesine yardım etmektir.
Ancak günümüzde yeni kamu mali yönetim anlayışı ile gerçekçi olmayan bazı yaklaşımları da çok
sıklıkla duymakta ve okumaktayız. Unutulmaması
gereken nokta daha iyiye gitmek için atılan araçları
doğru kullanmaktır ve beklentilerimize makul bir
düzeyde tutmaktır. İç kontrol sistemi uygulanmış,
genel kabul görmüş önemli bir sistemdir.
Ancak iç kontrol sistemi hiçbir zaman başarısız bir
yöneticiyi başarılı bir hale getiremez. İç kontrol sistemi Kamu idaresinin bütün hedeflere ulaşmasını
garanti eder yaklaşımı da doğru bir yaklaşım değildir. Bazen idarenin düzgün tasarlanmış politikalarına, iç kontrol sistemlerine rağmen bazı politik
değişikliklerde sistemin aksamasına zemin yaratabilmektedir.
Unutulmaması gereken nokta; Kamu İç Kontrol
Standartlarının idarelerin, iç kontrol sistemlerinin
oluşturulmasında, izlenmesinde ve değerlendirilmesinde dikkate almaları gereken temel yönetim
kurallarını göstermekte olduğu ve tüm kamu idarelerinde tutarlı, kapsamlı ve standart bir kontrol
sisteminin kurulmasını ve uygulanmasını amaçladığıdır.
AĞUSTOS EYLÜL EKİM 2014 / YASAL DAYANAK
AŞIRI DÜŞÜK TEKLİF
SAVUNMA HAZIRLAMA HİZMETLERİ
Aşırı düşük teklif sorgulamasına savunma hazırlanması,
bilgide ayrıntıya, hesaplamada doğruluğa ve
yönetimde tecrübeye dayanan bir süreçtir.
Kameder,
dereyi geçip çayda boğulmak istemeyen müşterileri için
aşırı düşük teklif savunma hazırlama hizmetleri sunmaktadır.
Ayrıntılı bilgi ve refesanslarımız için
www.kameder.com.tr
www.asiridusukteklif.com