Hükümet Sistemleri ve Türkiye
advertisement
Şükrü Karatepe* A. Giriş Devlet, ülkesindeki toplulukların tümüne hâkim olan, üstün bir örgütlenme ve geniş kapsamlı bir tüzel kişiliktir. Her tüzel kişilik gibi, devlet de organları eliyle yönetilir. Toplumun ortak ihtiyaçlarını karşılayan resmi kurum ve kuruluşların tümü devletin organlarıdır. Devlet yönetimi, kamusal hizmetleri belli bir sisteme göre paylaşan resmi kurum ve kuruluşların uyum içinde çalışmasıyla gerçekleşen, karmaşık ve çok yönlü bir süreçtir. Bu süreçte, devletin temel fonksiyonlarını yerine getirecek organların kuruluşu, işleyişi ve karşılıklı ilişkileri, benimsenen hükümet sistemine göre farklılık gösterir. Anayasalarda, devletin siyasi ve idari organlarının kuruluşu ve görevleri ile karşılıklı ilişkilerinin düzenlenme biçimi, hükümet sisteminin hukuki dayanağını oluşturur. Anayasa Hukuku’nda hükümet sistemleri, devletin fonksiyonlarını yerine getiren organlar arasındaki ilişkinin niteliğine göre sınıflandırılır. Anayasal devletin, “yasama”, “yürütme” ve “yargı” olmak üzere üç temel fonksiyonu ve bu fonksiyonları yerine getiren üç temel organın bulunduğu kabul edilir. “Yasama”, devletin ve toplumun ihtiyacı olan kanunları yapar. “Yürütme”, yasaları uygulayarak toplumun ihtiyacı olan ortak hizmetleri karşılar. “Yargı” ise, yasaların uygulanmasından doğan uyuşmazlıkları karara bağlar. Devletin bu üç temel organının kuruluşu, görevleri ve karşılıklı ilişkileri bakımından ortaya çıkan hükümet sistemlerinin açıklanabilmesi için kuvvetler ayrılığı ilkesinin bilinmesi gerekir. Kuvvetler ayrılığı teorisi, devletin “yasama”, “yürütme” ve “yargı” kuvvetlerinin birbirinden bağımsız olarak kurulan üç ayrı organa verilmesini savunan bir siyasi hukuk teorisidir. Teorinin amacı, iktidarın kullanılmasını farklı organlar arasında bölüştürerek, devletin baskısına karşı vatandaşın hak ve özgürlüklerini korumaktır. Kuvvetler ayrıldığında, devletin fonksiyonlarını paylaşan organlar, karşılıklı olarak birbirlerini denetler ve iktidarın yetkilerini kötüye kullanması engellenir. Karşılıklı olarak denetlenen organlar, görevlerini anayasa ve yasalara uygun olarak yerine getirir ve böylece vatandaşın hak ve özgürlükleri, devlet iktidarına karşı korunur. Devletin kuvvetlerinin ayrılma derecesine ve ayrılan kuvvetler arasındaki ilişkilerin niteliğine göre, farklı hükümet sistemleri ortaya çıkar. Kuvvetlerin bir elde toplanması halinde “meclis hükümeti”, kuvvetlerin sert ayrılması halinde “başkanlık sistemi”, kuvvetlerin yumuşak ayrılması halinde ise “parlamenter sistem” özellikleri taşıyan bir hükümet sisteminin varlığından söz edilebilir. Kuvvetleri yasama organında toplayan ve yasama kuvvetinin mutlak üstünlüğünü esas alan “meclis hükümeti”, günümüzde yaygın olarak uygulanan bir sistem değildir. Ancak başkanlık sistemi ve parlamenter sistemin anlaşılmasında kolaylık sağlaması bakımından meclis hükümeti sisteminin de açıklanması gerekir. (*) Prof. Dr., Yıldırım Beyazıt Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi Öğretim Üyesi. 223 YENİ TÜRKİYE 51/2013 Hükümet Sistemleri ve Türkiye B. Meclis Hükümeti Sistemi Meclis hükümeti sistemi, yasama ve yürütme yetkisinin, seçimle oluşan bir parlamentoda toplanmasıdır. Yasama organı, kendi yaptığı yasaları, yine kendi uygulayarak devleti yönetmektedir. Jean J. Rousseau’nun “egemenliğin tekliği ve bölünmezliği” görüşü, meclis hükümeti sisteminin felsefi dayanağını oluşturur. Rousseau’ya göre, “genel irade” ve bu iradeyi temsil eden “egemenlik” tek bir bütündür; bölünemez ve başka bir organa devredilemez. Bölünemediği için, egemenliğin tek bir organ tarafından kullanılması gerekir. Demokratik siyasal sistemlerde bu organ, genel iradenin temsilcisi olan parlamentodur. Bu nedenle, devletin yasama, yürütme ve yargı yetkileri, tek elde toplanarak, parlamento tarafından kullanılmalıdır. YENİ TÜRKİYE 51/2013 224 Meclis hükümeti sisteminde, yasama yetkisi yanında yürütme yetkisi de meclise aittir. Halkın seçtiği üyelerden oluşan bir meclis, yasaları yapar ve yapmış olduğu yasaları yine kendisi uygular. Kalabalık bir topluluk olan meclisin, yürütme yetkisini doğrudan kullanması zor olduğundan, bu görevi yerine getirmek üzere, meclis üyeleri arasından bir “yürütme komitesi” seçilir. Meclise vekâleten, yürütme görevini yerine getiren bu komitenin, parlamenter sistemdeki bakanlar kurulu gibi bağımsız bir kişiliği ve meclise karşı kolektif sorumluluğu yoktur. Meclis tarafından görevlendirilen yürütme komitesi üyeleri, meclise karşı kurul halinde değil, bireysel olarak sorumludur. Devlet iktidarını tek başına elinde tutan parlamentonun mutlak üstünlüğüne dayanan “meclis hükümeti”, parlamenter sistem gibi, yaygın olarak uygulanan bir hükümet şekli değildir. Genellikle kriz dönemlerinde ve yeni bir siyasi düzene geçiş sürecinde, birlik ve bütünlüğü sağlaması ve devletin gücünün tek elden kullanılmasına imkân vermesi bakımından tercih edilir. Meclis hükümeti sistemi, aşağıda açıklanan üç özelliği ile öteki hükümet şekillerinden ayrılır. 1. Yasamadan bağımsız bir yürütme organı yoktur: Halkın seçtiği yasama organı (meclis), devlet egemenliğini kullanan tek siyasi güç olarak yasaları yapar ve yürütür. Yürütme işlerini yerine getirmek üzere, meclis üyelerinden oluşan bir kurul görevlendirilir. “İcra vekilleri” adı verilen bu kurulun, parlamenter sistemdeki bakanlar kurulunun olduğu gibi meclisten bağımsız bir tüzel kişiliği yoktur. İcra vekilleri, tamamen meclisin emir ve direktiflerine göre çalışan ve genellikle, meclise bağlı bir adı olan görevliler topluluğudur. Örneğin 1921 Anayasası’nın benimsediği meclis hükümeti sisteminde, yürütme görevini yerine getiren kurula, “Türkiye Büyük Meclisi İcra Vekilleri Heyeti” adı verilmiştir. 2. Meclis sürekli olarak görev yapar: Devlet, sadece kanun yapmaktan ibaret olan yasama faaliyetine ara verebilir. Yeni kanun yapılmadan, devlet varlığını ve düzenini belli bir süre koruyabilir. Oysa devletin varlığı ve devamı için zorunlu olan yürütme ve idare işlerinin ara verilmeden yerine getirilmesi gerekir. Meclis hükümeti sisteminde, yürütmeyi ilgilendiren önemli siyasi ve idari kararlar mecliste alınır ve icra vekilleri aracılığı ile uygulanır. Meclisin devlet yönetimiyle ilgili kararları alması ve yürütme komitesinin uygulamalarını denetleyebilmesi için sürekli olarak çalışması gerekir. Bu nedenle, meclis zorunlu olarak tatile girdiğinde, hükümetin çalışmaları meclisin tayin ettiği bir komite tarafından kontrol edilir. 3. Devlet ve hükümet başkanlığı makamı yoktur: Meclis hükümeti sisteminde parlamento, siyasi birliğin sembolü ve devletin siyasi iktidarının tek başına sahibidir. Meclisten bağımsız olarak siyasi birliği temsil edecek bir devlet başkanının varlığı, kuvvetler birliği ilkesi ile çelişir. Meclis başkanı, gerektiğinde, devletin siyasi birliğini temsil eder, fakat devlet başkanlığı sıfatı yoktur. Aynı şekilde, yürütme görevini yerine getiren komitenin başkanı da hükümet başkanı ya da başbakan değildir. Türkiye, imparatorluktan cumhuriyete geçiş sürecinde uygulanan 1921 Anayasası’nda meclis hükümeti sistemi benimsedi. 1921 Anayasası döneminde, Türkiye Büyük Millet Meclisi’nin üyeleri arasından seçtiği “icra vekilleri”, Meclise vekâleten yürütme görevini yerine getirdi. İcra Vekilleri Heyeti’nin, Meclis’ten bağımsız bir tüzel kişiliği, kendine özgü program ve politikası yoktu. İcra vekillerinin görevi, hizmet alanlarıyla ilgili olarak, meclisin vermiş olduğu işleri, Meclis’e vekâleten yerine getirmekten ibaretti. Başbakan veya benzeri bir başkanı olmayan İcra Vekilleri Heyeti üyeleri, Meclis’e karşı bireysel olarak sorumluydu; görevlerini yaparken, meclisin emir ve direktifleri dışına çıkamazlardı. Meclis hükümeti sistemi genellikle siyasi buhran ve yeni bir siyasi rejime geçiş dönemlerinde uygulanır. Fransa’da 1792-95 yılları arasında kurulan “Konvansiyon Meclisi” ve Türkiye’de 1921 Anayasası’nın benimsendiği meclis hükümeti sistemi, monarşiden cumhuriyete geçişte ara rejim niteliği taşımaktadır. Gerek Fransa’da, gerekse Türkiye’de, monarşi tasfiye edilerek, cumhuriyet tam olarak hayata geçince, meclis hükümeti sistemi terk edilmiştir. Günümüzde, meclis hükümeti sistemini, sürekli bir rejim olarak benimseyen ve uygulayan tek ülke İsviçre’dir. İmparatorluktan Cumhuriyete geçiş sürecinin siyasi hukuk düzenini biçimlendiren 1921 Anayasası’nda, meclis hükümeti sistemi benimsenmiştir. Kuvvetler birliği esasına göre, oluşan yönetim sisteminde, yasama ve yürütme yetkisi Meclis’te toplanmıştır. Bu durum, Anayasa’nın 2. maddesinde, “icra kudreti ve teşri selahiyeti milletin yegâne ve hakiki mümessili olan Büyük Millet Meclisinde tecelli ve temerküz eder” diye açıkça ifade edilmiştir. Anayasa’nın 3. maddesinde ise,”Türkiye Devleti, Büyük Millet Meclisi tarafından idare olunur ve Hükümeti Büyük Millet Meclisi Hükümeti unvanını taşır” hükmüne yer verilmiştir. 1921 Anayasası’nın kurduğu siyasal rejimde, meclis hükümeti sisteminin gereği olarak, devlet başkanı ve başbakan yoktu. Devleti ve milleti en yüksek seviyede temsil yetkisine sahip olan organ meclis başkanıydı. Meclis başkanı, icra vekilleri heyetinin de başkanıydı. Meclis, kendi üyeleri arasından seçtiği icra vekillerini, istediği zaman değiştirebilirdi. Meclis, aynı zamanda, yargı yetkisine de sahipti. Meclis yargı yetkisini bu dönemde kurduğu İstiklal Mahkemeleri aracılığı ile kullandı. Siyasi nitelikli davalara bakan İstiklal Mahkemeleri Meclis’in organı gibi çalıştı. 225 C. Başkanlık Sistemi Devlet yönetiminde, yasama ile yürütme kuvvetinin, birbirinden tamamen ayrı ve bağımsız organlar tarafından kullanılmasıyla başkanlık sistemi doğmuştur. Kuvvetler ayrılığının tam olarak gerçekleştiği başkanlık sisteminde, yürütme organı ve yasama meclisi, birbirinden tamamen bağımsız olarak kurulur. Başkanlık sisteminde, yasama ve yürütme organları, farklı zamanlarda yapılan seçimlerle oluşur ve seçildikten sonra birbirinden bağımsız olarak çalışır. Yürütme organı tek başlıdır. Başkan hem devletin hem de hükümetin başıdır. Siyasi bakımdan başkan çok güçlü ve geniş yetkilere sahiptir. Bu özelliğinden dolayı başkanlık sisteminin, demokrasi ile kişisel iktidarı birleştirdiği söylenebilir. YENİ TÜRKİYE 51/2013 Meclis hükümeti sistemi, ilk olarak Fransa’da, 1789 Devrimi’nden sonra kurulan Konvansiyon Dönemi’nde (1792-95) uygulandı. Konvansiyon Meclisi, devletin, yasama, yürütme ve yargı yetkilerini elinde topladı. Devletin siyasi iktidarına tek başına hâkim olan Meclis, yetkilerini “icra vekilleri heyeti” gibi çalışan Milli Selamet Komitesi eliyle kullandı. Robespierre’in başkanlığında çalışan Milli Selamet Komitesi, yasama ve yürütmenin yanında yargı yetkisini de kullanıyordu. Komitenin emrinde çalışan İhtilal Mahkemesi’nde yargılanan binlerce muhalif giyotine gönderildi.
