Kamuoyu Güveninin Tesisi: OECD Ülkelerinde Alınan Etik Önlemler

Kamuoyu Güveninin Tesisi:
OECD Ülkelerinde Alınan Etik Önlemler
(Ethics Measures)*
Çeviren: Umut Evin ÖZDEMİR
Kamu hizmeti, güven tesisine dayanır. Vatandaşlar, kamu görevlilerinin
toplumun çıkarlarını adil bir şekilde gözetmeleri ve kamusal kaynakları günlük
bazda en iyi şekilde idare etmeleri beklentisindedir. Adil ve güvenilir bir kamu
hizmeti, kamuoyunun güvenini sağlamlaştırır ve iş dünyası tarafından arzulanan
bir ortam yaratır. Böylece, iyi işleyen piyasaların oluşturulmasına ve ekonomik
büyümenin gerçekleşmesine katkıda bulunur.
Kamu hizmetinin temel değerleri kamuoyunun güveninin sağlanmasında bir
ön koşul olmanın ve güven tesisinin temelini oluşturmanın yanı sıra, iyi yönetimin
(good governance) temel taşlarından biridir. Fakat bu gün kamu güvenini tesis etmek
için ihtiyaç duyulan nedir ?
29 OECD ülkesinin deneyimlerinden yola çıkılarak hazırlanan bu çalışmada,
etkin ve kapsamlı bir etik değerler yönetiminde bulunması gereken özellikler üzerinde
durulmaktadır. Ayrıca, kamu kurumlarına güvenin sağlanması için önerilen politika
unsurlarına yer verilmektedir.
TEMEL DEĞERLER (CORE VALUES) KAMU HİZMETİNİN ÖZÜNÜ
OLUŞTURUR
Kamu görevlilerinin toplum içerisinde ortak bir anlayış yaratma yönünde
atması gereken ilk adım, temel değerleri belirlemektir. OECD ülkeleri, gerçekleştirilen
günlük işlemlerde kamu görevlilerine rehberlik edecek temel değerlere (core values)
Umut Evin ÖZDEMİR: 1978 Ankara doğumlu olup, Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi Uluslararası
İlişkiler Bölümü mezunudur. Halen Avrupa Birliği ve Dış İlişkiler Dairesi Başkanlığı’nda AB Uzman Yardımcısı
olarak görev yapmaktadır.
*
OECD’nin 23 Temmuz 2001 tarihli izni ile yayımlanmıştır.
Orjinali İngilizce olan “Kamuoyu güveninin tesisi: OECD ülkelerinde alınan etik önlemler (ethics measures)”
başlıklı yayının T.C. Maliye Bakanlığı sorumluluğunda yapılan çevirisidir. Copyrigt OECD,2000.
OECD, çevirinin kalitesinden ve orijinal metne uygunluğundan ötürü sorumlu değildir.
1
ilişkin yayınlar hazırlamaktadır. Söz konusu değerler, sosyal normlar, demokrasi
ilkeleri ve iş ahlakı gibi genel kabul görmüş yardımcı kaynaklardan yararlanılarak
şekillen-dirilmektedir.
Değişen kamu sektörü ortamında, temel değerlerin açıkça ifade edilmesi
gerekmektedir. Son beş yıl içerisinde, OECD ülkelerinin üçte birinden fazlası temel
kamu hizmeti değerlerini gözden geçirmekte ve güncellemektedir. Bu ülkeler gözden
geçirme sırasında, geleneksel değerlere çağdaş bir içerik kazandırmanın yanı sıra
daha çok sonuca dayalı bir kamu hizmet kültürünü yansıtacak yeni değerler katmakta
ve geleneksel değerlere bir kez daha vurgu yapmaktadırlar. Örneğin, tarafsızlık en
çok tanımlanan temel değer olma özelliğini taşımaktadır. Tarafsızlık, “kanun önünde
eşitlik” ilkesinin yanı sıra kamu hizmetlerinden de eşit yararlanma hakkını ifade
etmektedir.
OECD Ülkelerinde En Çok Benimsenen Kamu Hizmeti Temel Değerleri
(Değerleri Benimseyen Ülke Sayıları)
Tarafsızlık
24
Yasallık
22
Dürüstlük
18
Şeffaflık
14
Etkinlik
14
Eşitlik
11
Sorumluluk
11
Adalet
10
DAVRANIŞ KALIPLARI UYGULAMANIN SINIRLARINI BELİRLER
Davranış kalıplarını yasallaştırmak, belirlenen temel değerleri düzenlemenin birincil yolu haline gelmiştir. Hemen hemen tüm OECD ülkeleri kamu
görevlilerinin resmi bilgileri ve kamu kaynaklarını kullanma, hediye kabul etme, kamu
dışında çalışma gibi çıkar çatışmasına neden olabilecek durumlarda uyması gereken
standartları oldukça ayrıntılı bir şekilde düzenlemiştir.
OECD ülkeleri, tüm kamu personelinin uyması gereken genel standartların
yanı sıra bazı gruplar, hassas alanlarda çalışanlar, kanunun uygulanması veya vergi
ve gümrük idaresi gibi yüksek oranda çıkar çatışması riski olan dallarda görevli
olanlar için ek ilkeler belirlemiştir. Kimi ülkeler hükümet işlerini yürütmeye ilişkin olarak
bakanlar için geçerli olan değerleri düzenleme yoluna gitmiştir.
2
Ceza kanunları bazı yolsuzluk biçimlerinin yanı sıra temel değerlerin
ihlalini de cezalandırmaktadır.
OECD ülkelerinin büyük çoğunluğu kamu personelinin gerçekleştirdiği
yolsuzluğun aktif ve pasif hallerini suç olarak değerlendirirken; bazıları dolaylı
yolsuzluk ve yolsuzluğa teşebbüs gibi diğer yolsuzluk türlerini de suç kategorisine
koymaktadır. Ayrıca, OECD’nin Yabancı Kamu Görevlilerine Rüşvet Verilmesinin
Önlenmesine Dair Sözleşmesi OECD ülkeleri ve üye olmayan beş ülkede etkin,
orantılı ve caydırıcı cezalar yoluyla yabancı kamu görevlilerine rüşvet verilmesinin
cezalandırılmasına ilişkin hükümler içermektedir. Her geçen gün daha çok ülke, kamu
hizmetinin temel değerleri, ilkeleri (karar verme sürecinde tarafsızlık gibi) ve kamu
görevinin kişisel çıkarlar için kullanılması hususlarında meydana gelen ihlallerin
cezalandırılması için yollar aramaktadır.
DEĞERLERİN UYGULAMAYA KONULMASI İLETİŞİM İLE BAŞLAR
OECD ülkelerinin büyük çoğunluğu kamu görevlilerinin etik konularda bilincini
artırmak için eğitime önem vermektedir. Öte yandan, ahlaki ikilemlerin üstesinden
gelinmesi için gerekli olan vasıfların geliştirilmesine gittikçe artan bir oranda önem
verilmektedir. Bu ülkelerin yarısından fazlasında, işe yeni başlayan elemanlara temel
değerlere ilişkin bilgi verilmekte; ülkelerin üçte birinde iş kontratlarındaki değerlere
ilişkin maddelere yer verilmektedir. Bazı OECD ülkeleri ise hizmet içi eğitim yöntemini
benimsemiştir.
Buna ek olarak, kamu görevlileri ikilemlerle karşılaştıklarında amirlerine
danışabilmektedir. Bazı ülkelerde ise, tarafsız tavsiye alınmasını sağlamak amacıyla
uzmanlaşmış dış birimler oluşturulmuştur.
Personelin doğrudan ve/veya ticari ya da mesleki birlikler yoluyla değer ve
standartların gözden geçirilmesi sürecine dahil edilmesi kamu görevlileri arasında
karşılıklı anlayışı ve uygulamanın daha rahat gerçekleşmesini sağlayacaktır. OECD
ülkelerinin üçte biri, kamu sektörü içerisindeki bazı gruplarla söz konusu hususları
değerlendirmekte ve hatta bazıları kamuoyu görüşüne başvurmaktadır.
Kamu görevlilerini etik konularda eğiten ve değerler ile uyulması beklenen
standartlara ilişkin bilgi verilmesi süreçlerini başta internet ve interaktif sürücüler
olmak üzere yeni teknolojiden yararlanarak gerçekleştiren ülkelerin sayısı gittikçe
artmaktadır.
GÜNLÜK YÖNETİMDE DÜRÜSTLÜĞÜN SAĞLANMASI
Şeffaflığın olduğu ve dürüstlüğün pekiştirildiği bir çalışma ortamı oluşturulmasında aşağıdaki idari önlemler önem taşımaktadır:
•
•
•
•
Zamanında hareket etme standartlarının oluşturulması
Alınacak kararların gerekçelerine yer verilmesi
Kararların düzeltilebilir olması
Çıkar çatışmasının tanımının istenmesi
3
OECD ülkelerinde kamu hizmetine alınan yeni promosyonlar
başarıları esas alınarak yerleştirilmektedir. Ülkelerin çoğu, işe
alınacak personelde aranan özellikleri ve boş pozisyonları
yayımlamak yoluyla işe alım sürecinin açıklığını sağlamaktadır.
Ülkelerin yarısından fazlasında, personel alımı ve performans
değerlendirilmesi esnasında etik unsurlar da dikkate alınmaktadır.
Yolsuzluk yapmaya müsait pozisyonlardaki kamu görevlilerine daha çok
dikkat edilmesi OECD ülkelerinde giderek önem kazanmaktadır. Bu ülkelerin
çoğu, çıkar çatışmalarının tanımlanmasını ve rapor edilmesini öngörmektedir. OECD
ülkelerinin üçte ikisi, kamu ihaleleri gibi hassas alanlarda yolsuzluğu önleyici özel
önlemler geliştirmiş; özel düzenleme ve ilkeler benimsenmesi, daha sıkı kontroller
yapılması, çalışanlar arasında düzenli rotasyonun sağlanması gibi ek önlemler
almıştır.
Özel çıkarların ifşa edilmesi, kamu görevleri ile özel çıkarlar arasındaki
çıkar çatışmasını en aza indirerek karar verme sürecini daha şeffaf hale getirir.
Birkaçı hariç bütün OECD ülkeleri kişisel mali çıkarların açıklanmasını öngörürken, bu
ülkelerin yarısı yetkililerin kamu dışındaki görevlerini ve aldıkları özel hediyeleri beyan
etmelerini zorunlu kılmaktadır.
Yetki Düzeyi arttıkça daha fazla şeffaflık gerekmektedir. Beyan
çoğunlukla seçimle işbaşına gelmiş kişiler ile üst düzey bürokratlara
şart koşulsa da, bazı ülkeler tüm kamu görevlilerinin beyanını
zorunlu kılmaktadır. Vergi ve gümrük gibi hassas alanlarda
çalışanların çok daha ayrıntılı beyanda bulunması öngörülmektedir.
UYUMUN İZLENMESİ
Etik değerlere önem veren bir yönetim sadece davranış standartlarını
belirlemez, söz konusu standartlara uygunluğu da denetler.
OECD ülkelerinde iç düzensizlikleri ve sistemden kaynaklanan hataları
belirlemek için iç kontrolden yararlanılmaktadır. Ülkeler, ya mevcut yasal
önlemlerini güçlendirme ya da iç kontrol için yasal bir çerçeve oluşturma yoluna
gitmişlerdir. Yıllık olarak ya da ihtiyaç duyulduğunda gerçekleştirilen iç kontrolün
gözden geçirilmesi işlemi ile yönetimin geliştirilmesine ilişkin tavsiye önlemleri ortaya
koyulur; bazı durumlarda ise siyasi düzeyin veya kamuoyunun bilgilenmesi sağlanır.
İç kontrolün yanısıra bağımsız incelemeler yürütülmektedir. Söz konusu
incelemeler kamu görevlilerini kamuoyuna karşı sorumlu hale getirir. Ülkelerin büyük
çoğunluğunda, kamu hizmeti faaliyetlerinin gözden geçirilmesi yasama organı
tarafından gerçekleştirilmektedir. Yaygın olan diğer inceleme türleri, kamu
denetçilerinin (Ombudsman) ya da müfettişlerin (Inspector General) yaptığı dış
denetimden, özel yargısal veya etik denetime kadar geniş bir yelpaze içerisinde yer
almaktadır. OECD ülkelerinin yarısından çoğu, kötü yönetim faaliyetlerini incelemek
üzere bağımsız bir ombudsman görevlendirme yoluna gitmektedir. Öte yandan, birçok
4
ülkede kamu görevlilerinin davranışlarını izlemek için uzmanlaşmış bağımsız birimler
oluşturulmaktadır.
OECD ülkelerinin üçte ikisinde kamu görevlilerinin görevi kötüye
kullanması hallerine ilişkin rapor hazırlanması, ya kanunlarla zorunlu
kılınmaktadır; ya da kurumsal kurallar bunu gerektirmektedir. OECD ülkelerinde,
kamu hizmetleri sektöründe ihbar edenlerin korunmasına gün geçtikçe daha çok
gerek duyulduğu gözlenmektedir. En çok yasal koruma ve ihbar edenin kimliğinin
saklı tutulması gibi koruma yollarına başvurulan bu ülkelerin yarısında, kamu hizmeti
çerçevesinde bir genel koruma politikası uygulanmaktadır. OECD ülkelerinin üçte
ikisinde, kamu görevlilerinin suç teşkil eden fiillerinin bildirilebileceği şikayet yolları,
ombudsman veya müfettişler, yardım masaları ve telefon hatları bulunmaktadır.
ŞUÇ TEŞKİL EDEN FİİLLERE KARŞI HAREKETE GEÇİLMESİ
Standart ihlallerine karşı harekete geçilmesi idarecilerin ve dış
soruşturma birimlerinin ortak sorumluluğundadır. OECD ülkeleri, kamu hizmeti
standartlarının ihlaline karşı alınan düzenleyici önlemlerin, ihlalin meydana geldiği
kurum içerisinde alınması gerektiği yönünde görüş birliğine varmıştır. Bundan
hareketle, idarecilerin zamanında ve adil yaptırımlarda bulunmasını sağlayan ve
kamu görevlileri için adil bir sürecin varlığını garanti altına alan düzenleyici işlemlere
ilişkin genel bir çerçeve oluşturulmuştur. OECD ülkeleri uyarma ve azarlamadan
başlayıp, geçici olarak işten uzaklaştırma, para cezası veya tüm ülkelerde en kötü
disiplin cezası olarak görülen işe son vermeye kadar giden benzer düzenleyici
yaptırımlar uygulamaktadır.
Birimlerinde zamanında düzenleyici önlemler alma hususunda öncelikli
sorumluluk kamu sektörü yöneticilerinde olmasına karşın, uzmanlaşmış dış
kurumlardan da yardım alınabilmektedir. Söz konusu dış kuruluşlardan yardım
alınması, kamu hizmetlerinde meydana gelen görevi kötüye kullanma hallerinin
soruşturulması ve yargıya intikal ettirilmesinde başvurulabilecek birincil yoldur.
Tüm OECD ülkelerinde bu kuruluşlar yolsuzluğa ilişkin şüpheli vakaları mahkemeye
sunma yetkisine sahiptir.
Ayrıca, ülkelerin üçte ikisinde halkın kamu hizmeti faaliyetleri üzerinde
bağımsız olarak incelemeler yapan kuruluşlara, suç teşkil eden fiilleri ihbar
etmesine olanak veren yöntem ve mekanizmalar oluşturulmuştur.
Vatandaşlar kamu kurumlarına kamu yararı için kullanıldığını bildikleri
ölçüde güvenmektedir.
OECD’nin yaptığı bir araştırmada kamu kurumlarına güvenin tesis edilmesi
için aşağıdaki unsurlara dikkate edilmesi gerektiği sonucuna varılmıştır:
5
• Kamu hizmeti misyonunun açıkça ifade edilmesi
Hızla değişen dünyada hükümetlerin karşılaştığı temel sorunlar, kamu hizmeti
misyonunun mevcut ihtiyaçlara göre şekillendirilmesini ve kamu hizmeti temel değer
ve standartlarının değişen kamuoyu beklentilerine cevap verebilmesini sağlamaktır.
• Değişime uyum sağlanırken değerlerin korunması
Değişen sosyo-ekonomik koşullar ve özellikle şeffaflığa ilişkin artan talep,
hükümetlerin kamu görevlilerinin tutumlarının öngörülen standartlara uygun olmasını
sağlamak amacıyla varolan mekanizmaları gözden geçirmelerini ve yeni
düzenlemelerde bulunmalarını gerektirmektedir.
• Kamu görevlileri ve vatandaşların görevin kötüye kullanılması
hallerini rapor etmelerinin sağlanması
Suç teşkil eden fiillerin rapor edilmesinin kolaylaştırılması ve ihbarcıların
korunmasına ilişkin açıkça ifade edilen yöntemlerin bulunması, görevi kötüye
kullanma vakalarının ortaya çıkarılmasına yardımcı olmaktadır.
• Yönetim genelinde dürüstlüğün sağlanmasına yönelik önlemler
alınması
Dürüstlüğün sağlanması yönünde alınacak önlemler başlı başına bir eylem
değil, genel yönetim ortamına tamamlayıcı bir destek niteliği taşıyan ve yönetim
sistemlerinden ayrılmaz bir unsurdur.
• Dürüstlüğün sağlanması yönünde alınacak önlemlerin eşgüdüm
halinde yürütülmesi: başarının ön koşulu
Dürüstlüğün sağlanmasına yönelik önlemler tutarlı ve kamu hizmeti ortamını
geniş anlamda ele alan bir eylemler bütünüdür. Söz konusu önlemlerin etkinliğinin
değerlendirilmesi politika belirleyenlere uygulamaları konusunda bir fikir vermenin
yanı sıra, gelecekte belirleyecekleri politikalar açısından da temel oluşturur.
• Yetkilendirmeden çok önlemenin vurgulanması
Etik değerlere önem veren tutarlı bir yönetim politikası, hem yetkilendirmeye
hem de önlemeye yönelik önlemler içerir. Buna karşın, önlemeye çok fazla önem
verilmesinin, yetkilendirme gereksinimini azalttığı görülmektedir. Önleme, kamu
hizmeti kültürü ve kamu hizmeti ile sivil toplum arasındaki ilişki üzerinde olumlu bir
etkiye sahip olan ve uzun dönemde fazla masraflı olmayan bir yatırım olarak
değerlendirilebilir.
6
• Olası sorunların tahmin edilip önlem alınması
Hükümetler, kamu hizmeti değerlerine ve davranış standartlarına bağlılığı
azaltacak koşulları önceden tahmin ederek, olumsuz etkileri önlemek amacıyla çeşitli
önlemler alabilir. Örneğin, hükümetler özel menfaatleri etkileyen idari kararların nasıl
alındığına ilişkin daha fazla bilgi verilmesi yönündeki artan kamuoyu talebine ne
şekilde cevap verebilir?
• Yeni teknolojiden yararlanılması
Hükümetlerin yeni teknolojiden yararlanması, dürüstlüğün kurumsallaştırılması için yeni yollar bulunmasını ve kamu görevlilerinin uymaları öngörülen
standartlara ilişkin olarak vatandaşların bilgilendirilmesini sağlayacaktır.
Politika Özetine İlişkin Bilgi
Bu politika belgesinde OECD’nin 1999-2000 yıllarında OECD Bakanlarının
yıılık toplantısında aldığı karar uyarınca etik değerlere ilişkin olarak yapılan bir
araştırmanın sonuçları ana hatlarıyla ele alınmaktadır. Bu yolla, karşılıklı bilgilenmeyi
sağlamak ve politika belirleyicilerinin OECD ülkeleri ve üye olmayan ülkelerde çağdaş
etik değerlere dayanan stratejiler oluşturmasına yardımcı olmak hedeflenmektedir.
Başka bir deyişle, bu araştırma kamuoyu güveninin tesisine ilişkindir.
Tutarlı bir destekleyici mekanizmalar sistemi, Etik Değerler Altyapısı (Ethics
Infrastructure), oluşturması için aşağıdaki aşamaların kaydedilmesi gerektiği yönünde
ortak bir eğilim mevcuttur:
• İyi bir şekilde rehberlik edilebilmesi ve etik ikilemlerin çözülmesi
konusunda tavsiyelerde bulunulması amacıyla kamu görevlileri için belirlenen temel
değerler ve etik standartların (ethical standards) tanıtılması
• Çıkar çatışmasına müsait durumların önlenmesi yoluyla etik standartların
desteklenmesi ve kariyer geliştirme yoluyla yüksek standartlı uygulamaların
ödüllendirilmesi
• Uyumun izlenmesi ve suç teşkil eden fiillerin raporlanması, ortaya
çıkarılması ve disipline edilmesi.
Bu politika özeti, OECD’nin 1998 tarihli Kamu Hizmetinde Etik Uygulamaların
Geliştirilmesine İlişkin Tavsiye Kararının üye ülkelerdeki uygulamasını gözden geçiren
kamu hizmetinde etik değerlerin gözetilmesine ilişkin olarak yapılan bir araştırmaya
dayanmaktadır. Söz konusu araştırma, 29 OECD ülkesi tarafından yapılan değerlendirmelerden yola çıkılarak yapılmıştır: merkezi hükümetlerin kendi sistemlerine ve
sistemin nasıl işlediğine ilişkin bilgi vermiştir.
7
OECD iyi yönetimi desteklemektedir.
Değişen sosyo-ekonomik koşullar ve özellikle şeffaflığa ilişkin artan talep,
hükümetlerin kamu görevlilerinin tutumlarının öngörülen standartlara uygun olmasını
sağlamak amacıyla varolan mekanizmaları gözden geçirmelerini ve yeni
düzenlemelerde bulunmalarını gerektirmektedir. OECD üye ülkelerin kamu sektörü ve
özel sektörde iyi yönetimi yaygınlaştırma çabalarını desteklemektedir. Yolsuzluğun
“arz” ve “talep” taraflarına yönelik olan son girişimler arasında 1997 OECD Yabancı
Kamu Görevlilerine Rüşvet Verilmesinin Önlenmesine Dair Sözleşmesi ile OECD İyi
Yönetim İlkeleri’nin uygulanması ve kamusal etik değerlere ilişkin çalışmalar yer
almaktadır.
Ayrıntılı bilgi
Araştırmaya ilişkin ayrıntılı bilgi, Hükümete Güven : OECD Ülkelerindeki Etik
Önlemler başlıklı OECD yayınında yer almaktadır. Bu yayın, 29 OECD ülkesindeki
etik değerlere dayanan bir yönetim sağlanması için alınan önlemler, genel eğilimler,
umut verici uygulamalar ve yeni çözümlere ilişkin karşılaştırmalı bilgi içeren tek
kaynaktır. Raporda yer verilen veri tabanı, ülkelerin OECD ülkelerindeki uygulama ve
eğilimler çerçevesinde sistemlerini değerlendirme çabalarına yardımcı olmayı
amaçlamaktadır. Söz konusu rapora OECD sanal kitabevinden ulaşılabilir.
(http:/www.oecd.org/bookshop)
8