Bütçeyi Özerkleştirmek: Mali Kurallar ve Kurullar
advertisement
C. GÜRKAN, Y. KARAHANOĞULLARI Bütçeyi Özerkleştirmek: Mali Kurallar ve Kurullar Ceyhun GÜRKAN* Yiğit KARAHANOĞULLARI** Özet Son ekonomik krizle birlikte hem merkez ülkelerinde hem çevre ülkelerde kamunun giderek artan bütçe açıkları başat iktisadi problem haline geldi. Aslında neoliberal dönemde finansal serbestleşmenin devletlerin mali sistemleri üzerindeki derin olumsuz etkileri yeni bir gelişme değil. Yeni olan, bütçe açıklarından kaynaklanan ve finansal sermayeye sorun çıkaran tıkanıklıkların yeni bir mali idare modeliyle aşılmaya çalışılmasıdır. Bu model mali kurallar ve mali kurullar temelinde inşa edilmektedir. Modelin temel amacı siyasi bir süreç içinde şekillenen bütçeyi teknik özerk mali kurulların kontrolüne bırakmaktır. Siyasi iktidarların da siyasi sorumluluktan kurtulmalarını sağlayan bu model, son tahlilde, özünde siyasal bir ilişki olan bütçeye dair bir strateji olduğundan çalışmada özerk bütçe modeli olarak adlandırılmaktadır. Özerk bütçe modeli hem kuramsal hem de ülke deneyimleri ışığında ampirik düzeyde incelenecektir. Çalışmada bu modelin siyasete, tekniğe ve demokrasiye dair argümanları eleştirel bir perspektifle değerlendirilmektedir. Sonuçta bütçe sürecinde toplumsal iradeyi dışarıda bırakan özerk bütçe modelinin siyaset ve demokrasi ile olan paradoksal ilişkisi açıkça ortaya çıkarılır. Anahtar Sözcükler: Mali Kural, Mali Kurul, Bütçe, Siyaset, Siyasalsızlaştırma, Teknik, Demokrasi Autonomizing the Budget: Fiscal Rules and Fiscal Committees Abstract With the recent economic crisis the increasing budget deficits of the public sector has come to be the dominant economic problem in both the core and periphery * Arş.Gör., Ankara Üniversitesi, Siyasal Bilgiler Fakültesi, Maliye Bölümü, [email protected]. edu.tr ** Arş.Gör.Dr., Ankara Üniversitesi, Siyasal Bilgiler Fakültesi, Maliye Bölümü, ykarahan@politics. ankara.edu.tr Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 547 Bütçeyi Özerkleştirmek: Mali Kurallar ve Kurullar economies. In reality, in the age of neoliberalism the deep detrimental effect of financial liberalization on the fiscal systems of the states is not new. The new is the attempt oriented towards overcoming the fiscal obstructions, which stem from budget deficits, for finance capital by constructing a new model of fiscal administration. This model is built upon fiscal rules and fiscal committees. The aim of the model is to leave the budget which is, actually, shaped in the political process to the control of technical autonomous fiscal committees. This model which saves the political powers from the political responsibility is, in the final analysis, a strategy against the budget which is in the nature of political and as such the model is called as the model of autonomizing the budget. The model of autonomous budget is examined both on the level of theory and practice in the light of some countries' experiences. On these levels, the arguments of the model about politics, technique and democracy is evaluated from a critical perspective. Finally, the paradoxical relationship of the model of autonomous budget which leaves out the social will with politics and democracy is clarified. Key Words: Fiscal Rule, Fiscal Committee, Budget, Politics, Depolitization, Technique, Democracy JEL Classification Code: E62-Fiscal Policy Giriş Tüm dünyada ekonomik kriz koşullarıyla doğrudan ilişkili olarak yeni bir mali model gündeme gelmekte. Kamu bütçesinin “tarafgil”, “yozlaşmış”, “politik” özelliklerinden arındırılmasını savunan ve bu amaç için bütçenin özerk mali kurumlar tarafından düzenlenmesini ve yönetilmesini amaçlayan bir modeldir bu. Aslında fiyat istikrarı ve enflasyonla mücadele için merkez bankalarının özerkleştirilmesi, yani para politikalarının siyasal süreçlerin etkisinden bağımsızlaştırılması modelinin bir benzeri ile karşı karşıyayız. Haziran ayı itibarıyla yasalaşması beklenilen “mali kural”ın bu tür bir özerkleşme modelinin bir parçası olduğunu düşünüyoruz. Keza 2005 yılında IMF ile imzalanan 19. stand-by anlaşmasının taslak metninde kabul edilen ve sonra türlü çekincelerle çıkarılan Gelir İdaresi Başkanlığının özerk bir yapıya dönüştürülmesi1 modelinin de genel olarak özerk bütçe modelinin bir parçası olduğu kanısındayız. Ancak bu çalışmada biz Türkiye’ye ilişkin bir tartışma yürütmeyeceğiz, çünkü mali kurallar ve kurullar, sadece Türkiye gibi çevre ekonomilerin gündemi ile sınırlı değil. 2008'in Eylül ayında başlayan ve hâlâ süren krizle birlikte mali kural ve kurul modeli kapitalizmin gelişmiş merkez ekonomilerinin de en önemli gündemi haline gelmek üzere. Dolayısıyla, dünya ekonomisinin içinde bulunduğu kriz konjonktüründe, krizden çıkışın bir çaresi olarak gündeme gelen artan kamu açıkları ve borçları düşünüldüğünde, gerek gelişmekte olan gerekse gelişmiş ülkelerle birlikte tüm bir kapitalist üretim modelinin geleceği açısından kamu bütçelerinin yönetimini tasarlayan bu tür bir modelin son derece hayati işlevleri olduğu görülmektedir. 1 Konukman ve Arslan’ın 2005 tarihli “Gelir İdaresi Reformu Üzerine” isimli çalışması yasal düzenlemenin gelişimine ilişkin son derece kapsamlı bir inceleme sunmaktadır. 548 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 C. GÜRKAN, Y. KARAHANOĞULLARI Bu yazı, özerklik modelinin hangi nedenlerle böyle bir konjonktürde ve hangi çerçevede gündeme geldiğini tartışırken, modelin kuramsal açıdan ne tür düşünsel deformasyonlar ve temel çelişkiler barındırdığını ortaya koymaya çalışacaktır. Bu amaç doğrultusunda yazı, öncelikle özerklik modelinin uygulamalarını ve kurumsal yapısını ele alacak, ardından siyasetin maliye alanından dışlanması gerektiği iddiasının, sosyal bilimlerin önemli kuramları açısından anlamını tartışacaktır. Temel tezimiz, kapitalist sistemin meşruiyet araçlarından biri olan temsili demokrasi rejiminin önemli kazanımlarının bu model ile terk edileceği olacaktır. Mali özerklik modeli, iktisadi bir konuya teknik bir çözüm olarak sunulmakta ve seçmen olan halk kitlelerine siyasetsizleştirmeyi dayatmaktadır. Siyasal açıdan düşünüldüğünde bu durumun kapitalist sistemde meşruiyet sorunu yaratması kaçınılmazdır. 1. Modelin Temel Tasarımı Mali kuralların ilk ortaya çıkışı binlerce yıl eskiye dayandırılabilir. Mali disiplin taleplerinin bütçenin kendisi kadar eski olduğunu düşünmek doğaldır. Ancak bizim burada ele aldığımız çerçeve 1980’lerden itibaren başlayan, neoliberalizmin kamuyu küçültme politikalarının hakim olduğu ve finans sermayenin tüm dünyada aşırı genişleme eğilimi gösterdiği bir dönemle sınırlıdır. Gerek gelişmiş ülkelerde, gerekse gelişmekte olan çevre ülkelerde bu dönemde uygulanmaya başlanan mali sürdürülebilirlik ve saydamlık reformları, mali kurallar başlığı altında ele alınabilir. Daha açık bir ifadeyle, 1990’larda belirli bir kuramsal düzeye taşınmış ve merkez ülkelerdeki türlü deneyimlerle pratik uygulaması pekiştirilen, kurumsal araçları olgunlaştırılmış ve ana çerçevesi neoliberalizmle birlikte belirli bir siyasi meşruiyet kazanmış bir özerklik paketinden söz ediyoruz. Ayrıca bu paketin içinde bu kuralları uygulayan, kuralların denetimini tasarlayan, üstlenen ve yaptırım gücü de olan mali kurullar da var. Biz bütün bu paketi, temelde mali sistemin kalbi olan bütçeyi yapısal olarak dönüştürmeyi hedeflediğinden, “bütçenin özerkleştirilmesi” genel ifadesiyle adlandıracağız. Dünyanın en çok okunan ve sermaye çevrelerinin düşünsel yol haritasını belirleyen The Economist dergisi, 10 Eylül 2009 tarihli sayısında kamu borçlarının sürdürülebilirliği konusunda özerk bütçe uygulamasını savunarak, şu yorumu yapmaktadır: “Güveni güçlendirmenin bir yolu, mali politikaları para politikalarıyla aynı yola sokmakla mümkün olabilir; ki kastettiğimiz bütçe kararlarını devletin borçlanabilirliğini (finansal ödeme gücünü) sürdürebilmek üzere bağımsız kurullara devretmektir… Kamu mali politikalarının bazı unsurları teknokratlara devredilebilir. Mali kurul, bütçe sürecinin bütçe denge hedeflerine -sabit ya da azalan bir borç hedefine- uygun işleyip işlemediğini izleyebilir, böylece politikacıların vergilere ve harcamalara ilişkin kararlarını bu sınırlar içinde almasını sağlayabilir.” Burada ilk bakışta önerilen herhangi bir şekilde karşı çıkılabilecek bir politika değilmiş gibi görünebilir; çünkü temel hedef, kamunun borçlarının sürdürülebilirliğini sağlamaktır. Sürdürülebilirlik, bütçenin sağlıklı bir yapıya kavuşturulması ve verilen bütçe fazlalarıyla birlikte kamu borç yükünün ya sabit tutulması ya da giderek azaltılmasıdır. Diğer bir özlü anlatımla, burada sözü edilen hedef “ihtiyari müdahaleleri ortadan kaldırarak makroekonomik politikaların yürütülmesinde kredibilite sağlaması” (Şevik, 2008:50) şeklinde özetlenebilir. Dolayısıyla, kamu borç yükünün istikrara kavuşturulması ile hem kamu borçlarının Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 549 Bütçeyi Özerkleştirmek: Mali Kurallar ve Kurullar maliyeti risk primindeki düşüşle birlikte azalacak ve böylece vergi yükümlüleri üzerindeki yük de azalmış olacak, hem de kamu borçlanmasının özel kesim yatırımlarını dışlama etkisinin önüne geçilebilecektir. Bu çerçevede söz konusu hedefler bir bütün olarak kamunun “etkin” yönetimi şeklinde tanımlanmaktadır. Bu çerçeve etrafında geliştirilen ve sunulan bütçenin özerkleştirilmesi modelinin doğru bir şekilde anlaşılabilmesi için, modelin ardındaki yapının tutarlılığının ve modelin yarattığı yanılsamaların ayrıntılı olarak ele alınması gerekmektedir. Vurgulamamız gereken ilk nokta, bütçe kuralları ile mali kuralların bilinçli ya da farkında olunmadan karıştırıldığıdır. Bütçe kuralları, siyasi içeriğinden bağımsız olarak, bütçeleme sürecinin yerine getiriliş biçimini belirleyen kurallarken, bizim tanımımızla günümüzde, bütçenin özerkleştirilme modelinin bir parçası olan mali kurallar ise doğrudan bütçenin siyasi içeriği ve sonuçları ile ilgilidir. Schick, bütçe sürecine ilişkin kuralları, hukukun ve yargılamanın ilkelerine benzetir. Bu süreç yargılamadaki “uygun usul” (due process) kuralı ile benzeşmektedir. Çıkan sonucun meşruiyeti, bu sürecin doğru uygulanmasından gelmektedir: “Bütçe yasalarının meşruiyeti ve geçerliliği, takip edilen sürecin kendisi ile ölçülür, yoksa asli objektif ve kriterlerle değil” (Schick, 2003:11). “Bütçenin usulü siyasi olarak nötrdür. Sol ya da sağ hükümetler de uygulayabilir; devleti küçültmek isteyen siyasiler de, genişletmek isteyen siyasiler de bütçeye başvurur” (Schick, 2003:11). Mali kuralların bütçe sürecine ilişkin geleneksel kurallardan farkı, bütçeden beklenilen sonuçları önceden netleştirmesinden gelmektedir. Bu bütçenin siyasi nötrlüğünü ortadan kaldıran bir durumdur. Mali kurallar, bütçeleme sürecinde de birtakım değişiklikleri gündeme getirmektedir. Bunlar özerkleşmeyi savunanlar tarafından, kuralın amacına başarıyla ulaşılabilmesini sağlamanın temel koşulları olarak sunulmaktadır. Mali kural sürecine ilişkin yazında hemen hemen her çalışmanın üzerinde ortaklaştığı düzenlemeler şu şekildedir: i) bütçelemenin bir yıldan uzun süreli ve mümkünse orta vadeli olarak yapılması, ii) bütçenin ulaşması beklenilen hedeflerin açık bir şekilde bir plan doğrultusunda sunulması ve kamuoyuyla paylaşılması, iii) bu planın izlenme/denetim mekanizmalarının önceden belirlenmesi, iv) süreçte yaşanabilecek hedeften sapmalara ilişkin müdahale araçlarının önceden belirlenmiş olması, v) mali kurallara politikacılar ve uygulayıcılar üzerinde bir yaptırım gücünün verilmesi (Schick, 2003). Tüm bunlar aslında kapitalist sistemin anarşik piyasa mekanizmalarına karşı, yurttaşların devletten bekledikleri düzenlemelerdir, bir çeşit planlama sunar. Bunların politik açıdan nötr olduğunu söyleyebiliriz. Yani aynı düzenleme sistemi, farklı siyasi içeriklerde müdahalelere olanak verir; genel bir düzenleme çerçevesi sunar. Ancak mali kurallarla bütçelemeye ilişkin çizilen bu çerçevenin kurumsal uygulamasına (yani mali kurullara) bakıldığında, kendisini bütçe kurallarına içkin “uygun usul” olarak sunan mali kuralların aslında hiç de bütçe kuralları gibi genel kabul gören nötr (yani siyasi içerikten bağımsız) düzenlemeler olmadığı görülür. Yukarıda beş maddede özetlenen hedefler itibarıyla kendisini adeta bütçe kuralı gibi sunan mali kurallar böylece bir meşruiyet kazanma arayışındadır. İleride ele alacağımız bütçe kuralları gibi mali kuralları da siyasi içerikten bağımsız sunma amacı mali kuralların bütçe kuralları gibi teknik bir usulü benimsemiş nötr teknik kurallar olarak formüle edilmesini beraberinde getirmiştir. Söylemsel olarak, teknik bir mesele biçiminde yeniden formüle edilen mali kuralların bu şekilde genel kabul 550 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 C. GÜRKAN, Y. KARAHANOĞULLARI görmesinin aracı ise teknokratlardan oluşan mali kurullar temelinde işleyen yeni mali yönetim modelidir. Dolayısıyla, mali kurallar ile geleneksel çerçevede ortaya çıktığı biçimiyle herhangi bir açık siyasi tercihin başarısını sağlayacak mali mekanizmaların geliştirilmesi amacının aksine, mali kuralların yeni formülasyonunda politika tercihlerinin teknik bir dil ve usul içinde örtülü bir şekilde gerçekleştirilmesi amaçlanmaktadır. Gündemdeki mali kural modelinin devletlerin maliyelerinin kapitalizmin geldiği aşamada içine düştükleri finansal dar boğazlarda aslında amaçları itibarıyla son derece açık olan politika tercihlerini ne kadar örtülü hale sokabileceğini Macaristan Mali Kurulu Başkanı George Kopits'in görüşlerinden anlıyoruz. Mali kurulların başarılı bir mali istikrar çerçevesi oluşturabilmesi için Kopits dört temel politika sıralamaktadır: i) borçlanma oranı gibi somut nicel politika hedeflerinin önceden belirlenmesi, ii) bu hedeflerin yakalanabilmesi için çeşitli uygulamaya ilişkin kuralların belirlenmesi, örneğin kamu kesimi ücret ödemelerine ilişkin sınırların konması, iii) bağımsız ve yetkili bir kurum tarafından bu uygulamaların izlenilmesi, ki bu hükümetin dürüstlüğünü sağlamak için zorunludur, iv) kamu bütçesinin açık olması, örneğin emekli aylıkları gibi, gelecekte oluşabilecek tüm maliyetlerin şimdiden bir bütün olarak kapsanması (Kopits, 2008). Bu politikalar açıkça kamu harcamalarını kısıtlamaya yöneliktir, ancak burada ücret ödemelerinin de bir hedef olarak gösterildiği bir o kadar açıktır. Daha genel bir tanımlama ile burada sunulduğu biçimiyle mali kurallar, kamu bütçesinin hem harcama hem de gelir unsurlarının, bütçenin fazla verir hale getirilebilmesi için sıkı kurallarla düzenlenmesini öngörmektedir. Teknik mali kurulların buradaki işlevi çok önemlidir, çünkü mali kurullar mali kurallar temelinde oluşturulan siyasaların (policies) siyasi (political) içerimini bertaraf eden bir kurumsal düzenlemedir. Siyasete teknik bir sınır çizen mali kurullar, bütçe sürecinin pek çok unsurunun seçilmiş hükümetlerin elinden alınması ve halkın seçmediği, atama ile gelen teknokratik bir birime devredilmesinden başka bir şey değildir. Mali kurallardan ve kurullardan oluşan bu model, bütçenin özerkleştirilmesinin ve siyasetsizleştirmenin temel aracıdır. İleride daha detaylı ele alacağımız teknik, siyaset ve demokrasi ilişkisine yönelik olarak burada şimdilik şu kadarını söyleyelim: Mali kural ve kurul modelinin teknik bir süreç ve dil içinde formüle edilmesinin altında yatan gerçek bu modelin Kopits’in de sözlerinden anlaşıldığı üzere, kapitalizmin geldiği aşamada sosyal hakların ve ücretlerin tırpanlanmasına dayanmasından ileri gelir. Devlet ve toplum arasında kaçınılmaz olarak ortaya çıkabilecek siyasal gerilimin önüne geçmek ancak meselenin siyasi değil, teknik bir mesele olduğunun siyasi söylemde kurgulanmasıyla ve kitlelerin ikna edilmesiyle mümkündür. Ancak teknik ve siyaset, değineceğimiz üzere, mali kural ve kurulun birlikte oluşturduğu bir model gibidir. Bu kurulların hükümetlerden politika yapma yetkisini tamamen almadığı, hükümetlere içinde özgürce hareket edebilecekleri ama dışına da çıkamayacakları yol gösterici bir hat sundukları ileri sürülebilir. Ancak açıktır ki söz konusu olan hat tam da bütçenin önceden şekillendirilmesi ve toplumsal iradenin de içinde en azından ilke olarak yer aldığı politika düzeyinde bir alanın bırakılmamasıdır. Aslında belirttiğimiz üzere bu durum, mali özerklik modelinin esas amacıdır. Schick, mali kuralları savunduğu 2003 tarihli yazısında benzer bir noktaya vurgu yapmaktadır: “Her bir mali kural, siyasi amaçlar önünde bir kısıttır. Neden demokrasiler, kendi önlerine mali kısıtlar koyarlar...?” Geleneksel bütçe kurallarının, Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 551 Bütçeyi Özerkleştirmek: Mali Kurallar ve Kurullar hükümetlere, tercihleri doğrultusunda kaynakları yeniden dağıtma imkânı yani siyasi güç verdiğini; ancak, yeni mali kuralların bütçe yapanları kısıtladığını, ellerinden toplam gelir ve harcama politikalarını belirleme gibi güçleri aldığını vurgular (Schick, 2003:8). Bu durum yalnızca seçimle iktidara gelmiş hükümetin mali kararlar üzerindeki tasarrufunu eksiltmez aynı zamanda toplumsal iradenin de dışlanması anlamına gelir. Özerklik modeli çerçevesinde, hükümetlerin politika yapma işlevi ile politikanın uygulanması arasındaki farka ilişkin farklı vurgular gündeme gelebilmektedir. Örneğin, politikayı hükümetlerin yapacağı ancak uygulama aşamasının politikadan arındırılması gerektiği yani uygulamanın özerk kurullara bırakılması gerektiği düşünülebilir. Ancak burada özerkleştirmeden kasıt politikanın özünün teknikleştirilmesidir ve hükümetlere sadece bu teknik özü bozmayacak şekilde belirli sınırlar içinde politika yapma imkânı tanımaktadır. Aslında bu durum kapitalizmin kendi meşruiyetini sağlayan temelinin, yani demokrasinin, mali politikalardan silinmesinden başka bir şey değildir ve bu anlamda iktisadi sorunlara teknik bir çözüm üretmekten öte, sistem açısından bir meşruiyet sorununu beraberinde getirme olasılığı söz konusudur. Ancak bu meşruiyet sorununun ne ölçüde algılanıp toplumsal bir direnç gösterileceği ise toplumların siyasi bilinç ve demokrasi kültürü ile ilgilidir. Bu noktaya, yazının son bölümünde, siyaset bilimine referanslarla daha fazla açıklık kazandırılmaya çalışılacaktır. Öncelikle modelin iktisat kuramı içindeki öncüllerini kısaca ele almaya çalışalım. Bütçenin özerkleştirilmesi modeli, neoliberal dönemin hemen başında gündeme gelen Merkez Bankası özerkliği ve enflasyonla mücadele programlarının düşünsel açıdan devamı niteliğindedir. Bu aşamada kısaca bu iki modelin düşünsel temellerini ele alalım. Neoliberalizmin ilk evresinde anaakım haline gelen görüş, fiyat düzeylerindeki dalgalanmaların en önemli belirleyicisinin ekonomideki parasal hacim olduğu yönündeydi. Buna göre parasal hacmin yönetilmesi, yani para politikası, siyasi unsurlardan arındırılıp teknik bir süreç olarak değerlendirilmeli ve “tarafsız” teknokratlara2 bırakılmalıdır. Çünkü politikacılar kendi politik çıkarları doğrultusunda gerektiğinde merkez bankalarından para hacmini genişletmesini talep edebilmekte ve bu da doğrudan doğruya enflasyona neden olmaktadır. Enflasyon ise geniş halk kitleleri için adeta bir “canavar”dır. Bu dönemde “enflasyon canavarı ile mücadele etmek” merkez bankalarının yegane görevi haline getirilmiştir. Ve bize göre mali kuralların ilk uygulaması da, bütçe açığının Merkez Bankası aracılığıyla finanse edilmesine yasak getirilmesi ile ortaya çıkmıştır. Resme biraz daha geniş bir perspektif ile baktığımızda enflasyona engel olmak adına parasal genişlemeye karşı çıkılmasının ardında neoliberalizmin egemen sermaye kesimi olan finansal sermaye için son derece önemli anlamları olan iki neden olduğunu görebiliriz. İlk olarak enflasyonun artması finans sermayenin alacaklarının erimesi, yani kârlılık kaybı anlamına gelmektedir. Enflasyonla mücadelenin ardındaki meşruiyeti sağlayan iddia, fiyatlardaki artışın geniş halk kitlelerinin aleyhine olduğu yönündedir. Aslında enflasyonun en fazla etkilediği 2 Burada kastedilen teknokratlar, çoğunlukla homojen anaakım iktisat eğitiminden geçmiş ve bu nedenle tek bir iktisat politikasına inanan, farklı kuramların zenginliğini taşıma potansiyeli olmayan politika uygulayıcılarıdır. 552 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 C. GÜRKAN, Y. KARAHANOĞULLARI kesim finans sermayenin kendisidir. Parasal genişleme ile yaratılacak enflasyon, özellikle finans kesimi üzerinde yük oluşturacak olan bir vergiye dönüşecektir. İkinci olarak, paranın basılmadığı durumda kamu kesimi borçlanmak zorunda kalacaktır. Kamunun borçlanması, finans sermaye için önemli bir kârlılık kaynağıdır. Kamu kesiminin para basarak borçlanmaya ihtiyaç duymaması finans kesiminin kârlılığı için bir sürdürülebilirlik problemi oluşturur. Kamu kesimi para basma yani tüm toplumu vergilendirme politikasını kullanamayacağı için borçlanmak yani finans sermaye ile ilişkiye girmek zorunda kalacaktır. Neoliberal dönemin tanımlayıcısı olan enflasyonla mücadele programlarına finansal kesimden gelen desteğin anlamı bu şekilde anlaşılabilir. 1990'lara gelindiğinde iktisat yazınında bir hareketlenme gözlemlenmektedir. Fiyat düzeyinin yani enflasyonun açıklayıcısı olarak artık sadece para hacmi değil doğrudan maliye politikaları da ele alınmaktadır. “Fiyat düzeyinin kamu mali teorisi” (fiscal theory of price level) olarak anılan bu kuramlar enflasyonun para hacmine göre değil, kamu kesimi açıklarına göre belirlendiğini savunmaktadır. Buna göre, Merkez Bankası bağımsızlığı yani parasal hacmin kontrolü fiyat istikrarı için yeterli değildir. Artık kamu kesimi açıklarının da kontrol edilmesi gerekmektedir. Esasında bu yeni kuramın ardındaki yönelim bir önceki dönem tezlerinin devamıdır. Burada finans sermayenin baş düşmanı olan enflasyonla mücadelenin yeni yöntemi tanımlanmaktadır. Neoliberalizmin ilk evresinde hızla artan ve 2008 krizi ardından tepe yapan kamu borçlarının ödenebilir kılınması artık pratik bir amaç olarak gündemdedir. Borçların finans sermayeye geri ödenebilmesinin düzenlenmesi artık ciddi bir zorunluluk haline gelmektedir. İktisat disiplinindeki bu dönüşüme bütünüyle paralel olarak kamu maliyesi disiplininde de “anayasal iktisat” yaklaşımları anaakım kuramlar olarak zaten 1980’lerden beri gündemdedir. Buna göre, serbest piyasa mekanizmalarını bozan ve giderek artmakta olan kamu açıklarının önüne geçmenin tek yolu, kamu bütçesinin yasama ve yürütme erkinden alınıp anayasal hukuk düzeyine taşınması ve temel kısıtların anayasal hükümler haline getirilmesidir. Bütçe sürecinin siyasal boyutu, serbest piyasa ekonomisinin dengeye ulaşabilmesi yolunda önünde duran ve kaldırılması gereken en büyük engeldir. Bu engel de yasa ile aşılmalıdır. Ancak bize göre önerilen şey yasa yolu ile siyasetin ortadan kaldırılmaya çalışılmasından başka bir şey değildir. 2. Özerklik Modeli ve Uluslararası Finans Sermaye Bütçenin özerkleşmesi modeline göre, siyasilerin savurganca hareketi, yolsuzluklar, popülist politikalar ya da seçim süreçlerinin yarattığı doğal çevrimler nedeniyle kamu kesiminin sürekli açık verme eğilimi, kamu kesiminin giderek artan şekilde borç batağına girmesine neden olmaktadır. Hala sürmekte olan krizi de kapsayacak şekilde bir bütün olarak neoliberal dönemdeki kamu kesimi borçluluğunun bize göre bunlardan öte siyasi anlamları da vardır. Kamu kesiminin harcama ve gelir desenlerinin farklı sermaye fraksiyonlarının birikim rejimleriyle doğrudan ilişkili olması beklenir. Buna göre neoliberal dönemin egemen fraksiyonu olan uluslararası finans sermayenin kârlılık modeliyle kamu kesiminin borçlanma sisteminin ilişkili olması doğaldır. Yukarıda özetlediğimiz bütün bu pratik ve düşünsel açılımlar finansal sermayenin refleksleriyle de örtüşmektedir. Borçlanmanın ciddi oranda genişlediği Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 553 Bütçeyi Özerkleştirmek: Mali Kurallar ve Kurullar bir dönemde borcun idaresi sadece borçlunun sorunu olmaktan çıkmakta, borç verenin yani finans sermayenin de kontrolünü beraberinde gerektirmektedir. Bu açıdan bakıldığında sürdürülebilirlik problemi esasında kamu kesiminin değil, finans kesiminin bir problemidir. Sürdürülebilirlik problemi etrafında finans sermayenin borçlanma sürecini kontrol etmesini gerektiren üç temel tehlike söz konusudur: i) borçların reel olarak eritilmesi anlamına gelen enflasyon, ii) borçlunun Ponzi tipi bir borçlanma süreci yaratarak (yani reel bir kaynak transferine gitmeksizin borcunu yine borçlanarak ödemeye çalışması) sistem için bir sürdürülebilirlik problemini ortaya çıkarması, iii) tüm bunlardan daha büyük bir tehlike olarak moratoryum. İlk tehlikeye enflasyonla mücadele politikaları bağlamında yukarıda kısaca değinmiştik. Gelişmekte olan çevre ülkelerin birincil bütçe fazlası verecek şekilde düzenlemeler yapmaya zorlanması ise ikinci tehlike ile ilişkilidir. Ponzi finansmana girilmemesini sağlayacak tek şey faiz dışı bütçe fazlası verilmesidir. Üçüncü tehlike ise finans kesimi için doğrudan bir yıkımdan başka bir şey değildir. Bu tür bir politika uluslararası piyasalarda kredi derecelendirme kuruluşlarının da müdahalesi ile örgütlü bir şekilde karşılık bulmakta ve ülke tüm borç ilişkilerinden uzun bir süre dışlanmaktadır. Borçlanma ilişkisi tekrar kurulduğunda ise kredibilite kaybı nedeniyle son derece yüksek faizler ödemeye zorlanarak ülkeler adeta cezalandırılmaktadır. Finans kesiminin uluslararası kurumlar aracılığıyla dayattığı kontrollerin tüm bir ekonominin yeniden düzenlenmesini gerektirecek kadar büyük ölçekli müdahaleler olduğu örneklerle ortadadır. İhracata dayanan Latin Amerika büyüme modelinde ülkelerin dış borçlarını ödeyebilmesi için uluslararası finans çevrelerinin yaptığı baskıların önemli bir payı olduğu bilinen bir gerçektir. Başarılı ve güçlü bir büyüme ve kalkınma örneği olarak sunulan Güney Kore kalkınmasının ardındaki yapılanmada da benzer şekilde dış borçların ödenebilmesi sorunu temel nedenlerden biriydi. Gelişmekte olan ülkeler borçlarını kapatmaya çalışırken, metaları daha da ucuza üretmek zorunda bırakılarak hem kendi sosyal bölüşüm ilişkilerini zedelemek zorunda kalmışlar hem de düşük kur politikaları ile yarattıkları değeri yurt dışına transfer etmişlerdir (Altvater ve Hübner, 1991). Günümüzde yaşananların bu tablodan önemli bir farkı artık kamu kesimi açıkları veren ve borçlanan ülkelerin bizzat merkez ülkeleri olmasıdır. Özellikle 2008 Eylül kriziyle birlikte merkez ülkelerde yaşanan ekonomik çöküşe ve kârlılık sıkışmasına yanıt olarak kamu kesimi açıkları piyasaya ve finans sermayeye yönelen desteklerle arttırılmak durumda kalınmıştır. Krizin bu anlık etkisinden öte kamu kesiminin açıklarının ve finansal yükümlülüklerinin merkez ülkeleri için 1990’lardan itibaren eğilimsel olarak arttığı da tespit edilmelidir. Aşağıdaki şekilde, OECD ülkelerinin toplamı için genel kamu kesiminin finansal yükümlülüklerinin yıllar içindeki seyri bu eğilimi ortaya koyan eğri ile birlikte aktarılmaktadır. Kamu kesimi yükümlülüklerinin 2009 yılından önce eğilimsel olarak arttığı çok açık bir şekilde görülmektedir. 554 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 C. GÜRKAN, Y. KARAHANOĞULLARI 100,0 90,0 80,0 70,0 60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 Toplam OECD Genel Kamu Gayri Safi Finansal Yükümlülükler Doğrusal (Toplam OECD Genel Kamu Gayri Safi Finansal Yükümlülükler) 10,0 19 91 19 92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05 20 06 20 07 20 08 20 09 0,0 Kaynak: OECD Economic Outlook, 2009 verilerinden derlenerek tarafımızca hazırlanmıştır. Şekil 1: Toplam OECD Ülkelerinde Genel Kamu Kesiminin Gayri Safi Finansal Yükümlülüklerinin GSYİH’ye Oranı Bu eğilimsel artışın ardında bütçe özerkliği modelinin iddia ettiği nedenlerin yatmadığı kanısındayız. Yukarıda aktardığımız iddia edilen bu nedenlerin hiçbiri eğilimsel bir artışa işaret etmez, ancak temsili siyaset modeline ilişkin tespitlerle sınırlıdır. Bize göre kamu kesiminin açıklarının kapitalist birikim rejimi ile doğrudan ilişkisi vardır. Merkez ülkeler için 1990'lı yılların en belirgin özelliği, dünyanın en büyük ekonomisi olan ABD’nin hegemonyasının, Arrighi'nin tanımıyla “sinyal krizleri” vermesi ve iktisadi düzeyde kâr oranlarında yaşanan daralmadır. Aşırı rekabet ve aşırı üretimden kaynaklanan kâr daralmasını, Çin'in ucuz iş gücü ve planlamaya dayanan ekonomik yükselişi pekiştirmiştir (Arrighi 2000, 2008). ABD’de kamunun yıllık net dış borçlanması 1980’lerde en fazla 239 milyar dolar (1986 yılında), 1990’larda en fazla 372 milyar dolar (1992 yılında) olarak gerçekleşmişken, bu rakam 2010 yılının birinci çeyreğinde 1.308 milyar dolar gibi muazzam bir seviyede gerçekleşmiştir (US Bureau of Economic Analysis). ABD'de kamu açığının hızla artmasında, 2008 mali krizinde finans sermayeye yaptığı ciddi miktardaki transferlerle birlikte, yaşadığı hegemonya krizine karşı verdiği askeri reflekslerin payı da hiç kuşkusuz büyüktür. ABD’nin askeri gücü ve siyasi hegemonyasının bir niteliği olarak kendi para birimi üzerinden uluslararası borç alabilme özelliği, ülkenin hem ticaret açığını hem de kamu kesimi dış açıklarını arttırmasını hızlandırmıştır. Dünyadan kaynak çekerek kullanma ve bunu para basarak ödeme imkânı, borçlanmanın önünü açan yapısal bir durumdur ve merkez ile çevre arasında bir kaynak transferi mekanizmasına işaret eder. İngiltere, ABD'nin askeri genişlemesine neredeyse koşulsuz olarak destek veren tek ulus olarak askeri harcamalar için ciddi miktarlarda kamu kaynağı ayırmıştır. Uluslararası finans sermayenin merkezi olma iddiası ile İngiltere 1990'lar boyunca vergi gelirlerini belirli limitlerde sınırlamış ve 2008 krizine zaten yükselmiş düzeyde Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 555 Bütçeyi Özerkleştirmek: Mali Kurallar ve Kurullar seyreden kamu açıklarıyla girmiştir. Japonya 1990'larda fazla üretim krizi yaşamaya başlamış ve kâr oranlarının tekrar düzelebilmesi için eksik kalan talebi kamu harcamaları ve dolayısıyla açıkları aracılığıyla kapatmaya çalışmış ve borçlanması katlanarak artmıştır. Dünyanın en büyük kamu borçlanma oranına sahip ülkesi şimdi Japonya’dır. Bu durum büyük oranda iç kaynaklardan yapılan borçlanma ile Japonya'nın finans kesimi için uzun döneme yayılan yapısal bir transfer ilişkisi yaratmıştır. Japonya’dan sonra, Belçika, Yunanistan, İzlanda ve İtalya kamu borçlarının gayri safi yurt içi hasılaya oranları %100 sınırını geçen ülkeler arasında yer almaktadır. Kamu borçlarının yükselmesi, kamu bütçesinin finans sermayenin birikim modeliyle doğrudan doğruya ilişkilenmesi anlamına gelmektedir. Bu ilişkinin özellikle uluslararası finans kurumların çevre ülkeler üzerinde kurduğu modelde olduğu gibi sadece finans sektörünün kendi çıkarlarını dayatması biçiminde ortaya çıkmadığı açıktır. Devletlerin, finans kesimine sundukları birtakım olanaklar şeklinde de bu tür bağımlılık ilişkileri gündeme gelebilmektedir. 2009 yılının Eylül ayı içinde İngiltere’de yeni likidite kurallarıyla bankaların daha çok kamu kağıdı tutmaları konusunda düzenlemeler gündeme getirilmiştir. Bu, ABD'nin 1990'larda zaten başvurduğu bir modeldi. Kamu borçları ile finans kesimi arasındaki bu “samimi” ilişki 1990'lardan beri Japonya'da da sürdürülmektedir. The Economist dergisinin yorumuna göre, dünya piyasalarında merkez bankalarının faiz oranını düşük tutmalarının bir nedeni, bankaların ucuza borçlanarak, uzun dönemli yüksek getirili kamu borç senetlerine yatırım yapmalarını sağlamaktır. 1990’larda ABD Merkez Bankası yine aynı yönteme başvurmuştur (The Economist, 15 Ekim 2009). Böylece kamu açıklarının yeniden finansmanının sağlanabilmesi için ve dolaylı olarak finans kesiminin daha çok kâr elde edebilmesi için devletin para piyasasına müdahale edebildiği de tespit edilebilmektedir. Bu müdahalenin, yani düşük faiz politikasının kamuoyuna duyurulan görünürdeki nedeni ise kredi genişlemesinin tekrar sağlanabilmesidir. Oysa halihazırdaki ekonomilerin bir “likidite tuzağı” içinde olduğunu neredeyse bütün iktisatçılar tespit etmektedir. Bu tür bir düzenlemenin özel kesime yönelecek bir kredi genişlemesindense, kamunun borçluluğunun finansmanına yöneldiği ve yüksek finansal kârlılık yarattığı açık bir gerçektir. Bu durumda özerk para politikasının ne ölçüde özerk olduğu kolayca sorgulanabilir. Kamu kesimi borçluluğu ile finans sermaye arasındaki ilişkinin bir başka boyutu ise finans sektörünün yükümlülüklerinin kamu sektörünce garanti altına alınmasıdır. Birdenbire kamu kesimi kendi açıklarından daha büyük miktarda borç yükünün altına girmiştir. OECD’nin 2009 tarihli Ekonomik Görünüm Raporu, hükümetlerin finansal sistemi düzeltmek adına yaptıkları müdahaleleri otuz ülkeyi ele alarak şu şekilde gruplandırmaktadır: Bankaların yükümlülüklerine ilişkin olarak mevduat garantilerinin arttırılması, sermaye enjekte edilmesi, banka borçlarının ya kamu tarafından satın alınması ya da garanti altına alınması, bankaların ulusallaştırılması, bankaların varlıklara ilişkin ise toksik varlıkların kamu tarafından satın alınması, zarar eden varlıkların satın alınması ya da garanti kapsamına sokulması (OECD, 2009:44). Tüm bu düzenlemeler bir taraftan kapitalist sistemin yeniden işlerlik kazanması için elzem olarak gösterilirken, diğer taraftan doğrudan doğruya finans sektörünün kârlılığını arttırmaya hizmet etmekte ve kamu kesimi üzerinde ciddi yükler yaratmaktadır. Özellikle 2008 Eylül krizinin çözümü için yapılan bu müdahaleler de 556 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 C. GÜRKAN, Y. KARAHANOĞULLARI düşünüldüğünde, kamu kesiminin borçlanmasının giderek artacağını ve bu durumun yönetilmesi gereken bir sürdürülebilirlik problemine dönüşeceğini, bu anlamda mali kural ve kurul taleplerinin gündeme giderek daha fazla oturacağını belirtebiliriz. Bununla birlikte yine kriz konjonktürünün bir etkisi olarak, merkez ülkeleri için bütçe özerkliği modelinin hızla hayat bulamayacağını da tahmin edebiliriz. Bu tahminimizin ardında yatan tespit ise mali özerklik modelinin kamu borçlarının sürdürülebilirliği adına ciddi bir talep daraltması yaratacak olmasıdır, ki bu kriz koşullarında en son arzu edilen şeydir. Modelin iddiası şu şekildedir: Kamu borçlarının sürdürülebilir bir hale getirilmesi ile birlikte istihdam ve talep üzerindeki baskılar azalacak ve ekonomi büyüyecek, vergi mükellefleri önlerini görebilecek ve ekonomide büyümeyi teşvik eden bir güven ortamı yaratılacak, büyüme ile birlikte kamunun gelirleri de artacaktır. Oysa ilginçtir ki borçların sürdürülebilirliği politikalarının bizzat kendisi çoğunlukla talebi kısan, vergi yükünü geniş kitlelerin omzuna yükleyen politikalardır. Politika önerileri kamu harcamalarının özellikle yerel yönetim düzeylerinde baskılanması ve vergi gelirlerinin de doğrudan vergilerle değil dolaylı tüketim vergileriyle yapılması yönündedir. Mali özerkliği savunanlar kamunun ücret ödemelerini ve emekli aylıklarını kısması gerektiğini kolaylıkla ve birinci sırada önerebilmektedir. Sosyal güvenlik ve sağlık harcamaları en büyük kara delikler olarak gösterilebilmektedir. Borç ödemesi ve finans sektörüne yapılacak transfer harcamaları dışında kamunun her haliyle küçültülmesini hedefleyen bu politikalar talebin daraltılmasını zorunlu kılmaktadır. Bu nedenle krizden henüz çıkamamış olan gelişmiş ülkelerde kamu kesiminin sosyal yönünü ve dolayısıyla talebi daraltacak bu modelin, kamu kesiminin sistemin kârlılık koşullarını güçlendirebilmek için hala çok önemli işlevler üstlendiği bir konjonktürde hızla hayat bulması beklenemez. Kamudan gelecek transfer ve desteklerden bağımsız olarak ekonominin büyüyebildiği bir konjonktürde ilk gündem maddesi kamu borçlarının geri ödenebilmesi ve dolaysıyla mali özerkliğin olacağı açıktır. Macaristan’da 2008 yılında sabit kur rejiminin çökmesi ardından IMF ile müzakerelerin ürünü olarak gündeme gelen Public Responsibility Law’a göre kurulan Bağımsız Mali Kurulun başında yer alan Kopits, Macaristan Mali Kurulunun kuruluş gerekçesi olarak şu tespitlerde bulunmaktadır: Seçim çevrimleri kamu maliyesinde seçim öncesinde harcamalarda genişleme, seçim ardından daralma olmak üzere ardışık evreler yaratmaktadır. Ancak bu daralma evresi yetersiz kalmakta ve kamu borçlanmasının aşırı biçimde yükselmesini ve artan faiz yükünü doğurmaktadır. 2008 sonbaharındaki kriz göstermiştir ki bu borç yükü ekonominin küresel kriz karşısındaki kırılganlığını arttırmaktadır (Kopits, 2008). Bu açıklamalar önümüzdeki gündemin çerçevesini net bir şekilde ortaya koymaktadır. Bize göre borç yükü sistemin krizinin bir neticesi iken, yukarıdaki yoruma göre ilişki tersinden algılanmaktadır. Bu açıklamalardan çıkarılabilecek bir diğer sonuç harcamalardaki daralmanın geleneksel siyaset mekanizmalarıyla yeterince gerçekleştirilemediğidir. Öncelikle bu hedefler yasa ile belirlenecektir ve bağımsız Mali Kurul da bu daralma hedefini organize edecektir. Kurul, hükümet ve Meclisin önerilerinin mali kurala uygun olup olmadığını gözlemleyecektir (monitoring/watchdogging). Macaristan’daki mali sorumluluk kültürünü geliştirmek ve devletin faiz yükünü azaltmak Kurulun temel amaçları olarak not edilmektedir. Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 557 Bütçeyi Özerkleştirmek: Mali Kurallar ve Kurullar Böylece halkın refahı artacaktır ve kamu kaynaklarının sorumluca kullanılması (responsible utilisation) sağlanacaktır (http://www.mkkt.hu/en/). Faizin düzenli bir şekilde geri ödemesini sağlamak ve düzenli olarak borçlanmaya devam etmek bu mali sorumluluğun pratikteki şeklidir.3 Siyasi iktidarların, bu tür politikaları hem teknik hem de sosyal açıdan iktidardan düşme riski taşımaksızın yürütmeleri neredeyse imkânsız olduğu için çoğu zaman bizzat politikacıların kendileri bağımsız otoriteye sahip mali kurulların işlerlik kazanmasını desteklemektedir. Acı reçetelerin uygulanmasında özerk bir otorite her zaman yürütme erkine göre daha kolay bir meşruiyet sağlama imkânına sahiptir. İngiltere’de 2010 Mayıs seçimlerinde önemli bir başarı sergilemesi beklenen Muhafazakâr Parti’nin seçim programı bu zorunlu tercih için güzel bir örnek sunmaktadır. Parti iktidara geldiğinde “Office of Budget Responsibility” ismiyle bir özerk kurul kurmayı planlamaktadır. Birleşik Krallıkta ve tüm dünyada kamu bütçesi büyük oranda uluslararası finans sermayenin boyunduruğu altına girerken bunun doğuracağı siyasi sorumluluğu özerk bir kuruma devretmek ve seçmenlere karşı siyasi sorumluluktan, onları da sürecin teknik bir süreç olduğuna ikna ederek kurtulmak hedeflenmektedir. Halihazırda Amerika, İrlanda, Kanada, Avusturya, Şili, İsveç ve Macaristan’da bütçenin özerkleştirilmesi modeli uygulanmaktadır. Ayrıca, Yeni Zelanda, İngiltere, Avrupa Parasal Birliği İstikrar ve Büyüme Paktı, İsviçre, Arjantin, Brezilya, Kolombiya, Peru ve Hindistan çeşitli mali kurallar uygulamaktadır. Mali kurallara farklı düzeylerde yaptırım gücü de verilmektedir. Örneğin hükümetlere karşı uluslararası kredi piyasalarında mali yaptırımlar uygulanması (kredi açmama ya da açılan kredilerin dondurulması gibi) ya da mali yetkililer için cezai yaptırımlar öngörülmesi bunlar arasındadır.4 Hiçbir yaptırımın olmadığı durumlarda siyasi iktidarlar piyasalar nezdinde itibar kaybı yaşamakta, piyasa mekanizmaları faiz oranlarını arttırarak tüm toplum üzerine yeni bir yük bindirmektedir. 3. Bütçenin Özerkleştirilmesi Modelinin Siyaset ve Demokrasi Açısından Sonuçları Kamu kesiminin artan borçlanmasına ilişkin bir sorunun varlığı açıktır. Ancak esas sorun özerk bütçe modelinin ileri sürdüğü çözüm yolunun kendisinde ve düşünsel argümanlarındadır. Özerk bütçe ve kamu maliyesi modelini savunanlar finans sermayenin krizi ile kamu maliyesinin krizi arasındaki ilişkiyi tersinden algılamaktadır. Ortadaki borç sorunu kamu kesiminin krizinin, özel olarak da siyasal iktidarların savurganlılığının bir sonucu değil, bizzat sistemin kendi üretim biçiminin krizinin bir sonucudur. Buna göre, finans kesimi kamu kesimini desteklemek zorunda kalmamakta, tersine kamu kesimi borçlanarak finans sermayenin kârlılık koşullarını yeniden kurmaktadır. Algı tersine çevrildiğinde finans kesimi verdiği fonlara karşılık kamu kesiminden belirli kurallara uymasını 3 Faiz yükü, devletlerin kredi notları ile doğrudan ilişkilidir. Günümüzde tüm dünyada devletlerin kredi notunu tekel konumundaki özel şirketler belirlemektedir. Borç ilişkisinin yükünü büyük oranda belirleyen finans sermayenin kendisidir. Bu süreçte ülkelere kredi notu veren de finans sermayenin kendi kuruluşlarıdır. Mali kuralı uygulayan ülkelerin bir noktada faiz yükünden tamamen kurtulacağını düşünmek, ilişkinin bu boyutunu görmemesi itibarıyla gerçekçi değildir. 4 Kanada’da bir eyalette mali kurallara uyulmadığı takdirde kabine üyelerine maaş kesintisi öngörülmektedir (Şevik, 2008:59). 558 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 C. GÜRKAN, Y. KARAHANOĞULLARI beklemekte haklı hale gelmektedir. Üstelik bunun üzerine politikacıların kamu kaynaklarını sorumsuzca kullanma eğiliminde olduğu tezi de bindirilince bütçenin özerkliği ve politika yapma tasarrufunun özerk kurullara devredilmesi iddiası kolayca meşruiyet kazanabilmektedir. Bu model çerçevesinde bir diğer dikkat edilmesi gereken nokta ise para politikası ile maliye politikasının aynı teknik özelliklere sahip benzer alanlar olduğu vurgusudur. Buna göre enflasyonla mücadele programında merkez bankalarının özerkleştirilmesi nasıl “olumlu” sonuçlar verdiyse, kamu maliyesinde de bütçe süreçlerinin önemli bir kısmının özerk kurumlara devredilmesi “olumlu” sonuçlar doğuracaktır. Bu iki algı kayması özünde siyasete, tekniğin siyaset ile ilişkisine ve demokrasiye dair bir dizi yanlış ön kabullerle birlikte hayat bulmaktadır. Bu bakımdan gerek yönetişim gerek liberal demokrasi kuramları ekseninde ileri sürülen iddiaların eleştirel bir tahlilini yapmamız gerekir. Bu bağlamda, yazının bu son bölümlerinde bütçenin özerkleştirilmesi modelinin kapitalizmin siyasal meşruiyetine dayanak olan temsili demokrasi ile paradoksal ilişkisini eleştirel bir perspektifle ele alacağız. Belirttiğimiz üzere, mali kurulu ve diğer özerk teknik üst kurulları savunan görüşlerin dayandığı iktisadi ve mali gerekçeler aslında siyasete, tekniğin doğasına ve demokrasinin işleyişine ve bunlar arasındaki ilişkiye dair, açık ve örtük kabullere dayanır. Bu bakımdan, mali kural ve kurul modelinin işleyişinin temellendiği söylemsel, düşünsel ve kurumsal alanın, aynı zamanda siyaset ve demokrasi gibi düzlemler olması konunun sadece devletin mali alanının değişen yönetsel yapısı ile sınırlı olamayacağını, pratikte daha genel bir düzlemde devletin toplumla olan siyasal ilişkisini de değiştirecek bir süreç olduğunu gösterir. Mali alanda yaratılacak olan bu değişimin bu denli geniş bir yapısal dönüşüm içinde ele alınmasını ve çözümlenmesini gerektiren nokta ise kamu maliyesi alanının devletin toplumla somut temasa geçtiği siyasal bir alan olmasıdır. Bu bakımdan, mali alanın mali kural ve kurul modeliyle tekniğin inisiyatifine ve düzlemine indirgenmesinin, böylelikle mali alanın yalnızca parlamenter demokrasinin değil, aynı zamanda toplumsal iradenin dışına çıkarılarak hem demokrasinin hem mali alanın depolitizasyona uğratılmasının sonuçları daha geniş bir toplumsal düzlem içinde görülmelidir. Bütçe özerkliğinin normatif içeriğinin çözümlenmesi için teknik araçların tahlili gereklidir. Teknokratlardan müteşekkil mali kurulun değerlendirmesi bize modelin ne tür bir siyasal anlayışa oturduğunu açıklıkla göstermektedir. Bu aşamada, bütçe özerkliği modelinin parçası olan mali kurallar ile bütçenin farklı siyasetlere açık nötr sürecini tanımlayan bütçe kuralları arasındaki farkı, bu kez mali kurulu teknik bir inisiyatif olarak hesaba katarak yeniden değerlendirmeliyiz. Geleneksel mali kurallar seçimle iktidara gelen politikacıların siyasi sorumluluğundaki mali kararları tanımlarken, bütçe kuralları ise teknik bir usul olarak sürecin işleyişine dair deyim yerindeyse evrensel bir politika aygıtıdır. Diğer bir deyişle, iktidara gelen siyasal partiler siyasi amaçları doğrultusunda uygulayacakları mali kurallar için bütçenin işleyişine dayanan teknik kuralların nötr yapısını kendine mal ederler, ancak bütçe kuralları burada bütçenin işleyişine ilişkin evrensel kurallar olduğundan nötr yapısını kaybetmez. Bütçenin siyasallaşması ise iktidarda toplumsal iradeyi seçim sisteminin olanak tanıdığı ölçüde temsil eden siyasal iradenin uyguladıkları mali kurallar ile ortaya çıkan sonuçlarından ileri gelir. Gündemdeki yeni mali kurallar ise geleneksel Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 559 Bütçeyi Özerkleştirmek: Mali Kurallar ve Kurullar mali kurallar ile geleneksel bütçe kuralları arasında sözü edilen bu nötr ve teknik usul ile olan farkı ortadan kaldırmaya dönüktür. Yeni mali kurallar, aracı olan mali kural modeli ile birlikte bütçe kurallarının bu evrensel işleyişini, farklı siyasal amaçlarla olan eşit mesafesini neoliberal ideoloji ile kuşatır ve kendine mal eder. Diğer bir anlatımla, özerk teknik bir model içinde bütçenin siyasal sonuçlarıyla ilgili mali kurallar, kendisini evrensel bütçe kuralları gibi en baştan teknik bir usul olarak sunar. Böylece mali kurallar ile bütçe kuralları arasındaki fark kapanır. Bu kapanmada aslında ortadan kalkan şey siyasetin tam da kendisidir; yani, sonuçları itibarıyla siyasal bir süreç olarak bütçe ve en baştan siyasal bir eylem ve karar kümesi olarak mali kurallar. Teknik düzlemde mali kurallar, bütçe kuralları ile birleşir. Bunun pratikteki işleyişi toplumsal iradenin temsilcisi olarak siyasi iktidarın teknik üst kurullara mali kuralları belirleme yetkisini bırakması, dolayısıyla bütçenin siyasi amaçlarının da böylece ortadan kaldırılmasıdır. Ancak, burada gerçekten şeffaflık ve demokrasi adına aktüel siyasetin diline pelesenk olmuş gerekçelerle ortadan kalkan bir siyasetten bahsedebilir miyiz? Yoksa teknik ve siyaset ilişkisi ile ortaya yeni bir siyaset anlayışı mı çıkmaktadır? Yoksa siyasetin kötü içerimlerini giderme ve demokrasi adına gerçekleştirildiği iddia edilen bu dönüşümle, yani devlet ve toplum arasında somut bir siyasal temas alanı olarak mali sistemin teknikleşmesiyle ortadan kalkan, toplumsal iradenin siyasal boyutu olmasın? Bu sorular yeniden formüle edilen mali kural ve kurul ilişkisinde tartışılıp, yanıtlanmalıdır. Bu saptamalarımızın ve sorularımızın izinde mali kurullar ile yeniden yapılandırılmak istenen mali sisteme dair tartışmanın odağında yer alan üç süreci irdeleyeceğiz: Sistemin teknikleşmesi, bunun siyaset ve demokrasi açısından doğurduğu sakıncalar. Bu sakıncaları hem kuramsal boyutta hem de pratikte siyasetin kötülüklerini giderme ve demokrasiyi gerçekleştirme adına hayata geçirilmek istenen kurumsal sistem ve işleyiş açısından tartışacağız. 4. Siyasetsizleştirmeye Karşı Çıkmak Mali sistemin işleyişinin bağlandığı mali kuralları uygulayacak “bağımsız” teknik kurulların aktörlerinin kapitalizmin güncel sorunlarına yanıt geliştiren matematiksel ağırlığı fazla olan teknik ve homojen bir anaakım iktisat eğitiminden geçtiğini belirtmiştik. Bu iktisat anlayışına göre siyasi iradenin kendi çıkarını gözetmesinden kaynaklanan zafiyetleri sistemin önünde engeller yaratmaktadır. Bu teknik açmazlar ancak siyasi iradeden “bağımsız” teknik kurullar ile çözümlenebilir. Ancak teknokratların bir siyasal algıdan ve ideolojiden bağımsız olduğunu ve eylemlerinin siyasal sonuçlar yaratmayacağını düşünmek fazlasıyla safdillilik olur. Teknik ve teknolojinin toplumsal teorisi üzerine çalışmaları bulunan Robert Merton teknokratların ya da teknokratik bakışın egemenliğindeki bir toplumsal sistemde siyasetin ve demokrasinin nasıl zafiyete uğradığını şu sözleriyle belirtir: “Teknisyen, ulusu siyasal insandan farklı görür. Teknisyen için geliştirdiği araçları uygulayacağı bir başka alan olmanın ötesinde bir şey değildir ulus. Devlet, onun için, insanların iradesinin bir ifadesi, ilahi bir yaratık ya da sınıf çatışmasının bir ürünü değildir. Hizmetler sağlayan ve etkili biçimde çalıştırılması gereken bir işletmedir” (Merton, 2003:9). Merton siyaset dışı olduğu iddia edilen teknokratik yaklaşımın ve bir toplumsal sistem üzerinde tekniğin egemenliğini siyasal açıdan değerlendirdiğinde ortaya 560 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 C. GÜRKAN, Y. KARAHANOĞULLARI çıkan durumun diktatörlükten farksız olduğunu belirtir: “Tekniğin yoğun ve ilkesiz kullanımına en uygun siyasal biçim olarak diktatörlük güç kazanır. Bu da demokrasiler için tercih seçeneğini daraltır…Propaganda çatışması, fikirler tartışmasının yerini alır. Teknik, egemenliğini sorgulayan fikirleri boğar, kamuoyu tartışmaları için yalnızca bir teknik medeniyetin yarattığı değerlerle büyük ölçüde uyum içinde olan fikirlere [yer] açar. Toplumsal eleştiri boşa çıkarılır” (Merton, 2003:9). Merton'un tekniğin egemenliğindeki toplumsal yapıya dair bu tespitlerinin hiç de pratikte karşılığı olmadığı düşünülmemeli. Sermaye Piyasası Kurulu Başkanı Vedat Akgiray teknokratik yaklaşımın siyaset ile olan mesafesinin aynı zamanda demokrasi ile olan büyük bir mesafeye dayandığını bir röportajında bize şu samimi sözleriyle özetliyor: “Bize en fazla lazım olan 2 veya 3 tane kurul, 10 tane değil. Hızlı karar, az insan, az toplantı gerektirir. Finans piyasalarını yönetirken çok da demokrasiye gerek yok. Çünkü teknik bir şey. Adam bir tuşa basarak kararını veriyor. Bitiriyor işi. Yeni bir yapılanma ihtiyacı olduğu aşikar” (Akgiray, 2009). Demokrasiye nerede ve ne kadar ihtiyaç duyulacağını belirli amaçlara yönelik bu denli keyfi biçimde belirleyen teknokratların görüşlerinin siyasi irade karşısında önem kazanması ise modern tekniğe olan kör inançtan ileri geliyor. Öyle ki siyasi irade de siyasetin, politikacıların toplumsal çıkara karşı kişisel çıkar güdümlü amaçları ve eylemleriyle dolu bir alan olduğunu dile getirir ve “tarafsız” bir alan olarak görülen teknik rasyonaliteye toplumsal sistemlerin idaresini gönüllü olarak bırakır. Teknik burada ideoloji ve siyaset karşıtı nötr bir alan olarak sunulur. Böylelikle mali kurul ile mali sistemin idaresinden kaynaklanan siyasi sorumluluk teknokratlara havale edilir ve teknokratların kontrolünde ortaya çıkan her türlü problem de “teknik bir hata”dan ibaret kalır. Toplumsal iradenin siyasal dili ve algısından farklı olan uzmanlaşmış bu teknik algı ve dil aslında toplumsal iradenin gerçekleştiği siyasal alanı eline geçirmektedir. Buradaki çelişki ise şudur: Siyasetin kirli bir oyun alanı olduğu ve siyasi yapının ve kültürün yozlaştığı iddiasıyla daha fazla şeffaflık, toplumsal katılım ve demokrasi adına yeni bir yönetsel yapılanmaya gidilmektedir. Ne var ki bu yeni yönetim modelinde yetkiler demokrasiye çok da gerek olmadığını düşünen teknokratlara bırakılır. “Demokrasi için anti-demokrasi” şeklinde özetleyebileceğimiz bu yeniden yapılanmada demokratik katılım için toplumsal iradenin siyasal iktidar üzerindeki denetim mekanizmalarına daha fazla yer açılması gerekirken, siyasi irade tüm inisiyatifi teknokratlara devretmektedir. Burada tek tek aktörlerin demokrat ya da anti-demokrat olduğu konumuz açısından önemsizdir. Sistemin gidişatının toplumsal iradeyi büsbütün dışarıda bırakan antidemokratik yönelimi içinde teknokratik yöneticiler kişisel olarak “demokrat” olsa bile uygulamada bunun yer bulamayacağını ve bir anlamı olamayacağını söyleyebiliriz. Demokrasi bir siyasal rejim olarak düşünüldüğünde, devlet-toplum arasındaki yönetsel ilişki olarak ele alınır. Ancak bu özerk bütçe ve mali kurul modelinde demokrasi, devlet ve siyasete olan güvensizlik sonucu bunlara karşı bir “yönetim modeli” olarak tanımlanmaktadır. Mali sistemin yönetiminde toplumsal iradenin dışarıda bırakılmasına karşı sivil toplum örgütleri (hükümet dışı örgütler) ekseninde toplumsal katılım için “çözümler” getiren yönetişim politikalarının sahte iddialarına ise burada bel bağlanmaması gerektiğini vurgulamalıyız. Sivil toplum kuruluşlarının kamusal Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 561 Bütçeyi Özerkleştirmek: Mali Kurallar ve Kurullar alanda genişleyen devlet otoritesinin anti-demokratik yönelimlerine karşı sivil inisiyatifi temsil etmesi açısından demokratik işlevleri şüphesiz göz ardı edilmemeli. Ancak mali kurul inisiyatifine katılacak sivil toplum örgütlerinin siyasal bir amaç gütmedikleri bu bağlamda devlet ile siyasal bir ilişki içinde olmadıkları düşünülmemeli. Aynı şekilde sivil toplum kuruluşlarının kendi aralarında siyasal bir rekabet içinde olup siyasal iradeyi kitle partilerine benzer biçimde kendi amaçları için etkilemeye çalışmayacaklarını da bekleyemeyiz. Bundan başka mali sistemin yönetiminde tüm sivil toplum kuruluşlarının katılımına olanak tanınacağını ve katılımcı örgütlerin toplumsal iradeyi gerçekten temsil ettiğini düşünmek de aynı şekilde güçtür. Bu tür yönetişim politikalarını özerk bütçe modelinin amaçları etrafında değerlendirdiğimizde ortaya çıkan gerçek şudur: Bu “çözümler” parlamenter demokrasiyi zafiyete uğratarak, bütçe üzerindeki toplumsal iradeyi siyaseten zayıflatır. Böylelikle bütçe açıklarının, finans sermayenin çıkarları ve beklentileri doğrultusunda finansmanının kolaylaştırılmasına ve hızlandırılmasına hizmet ederler. Anti-demokratik bir yapı içinde kamu maliyesinin kamusal (public) iradesi dışarıda bırakıldıkça, elimizde sadece finans (finance) kalır ki, bu sistemde SPK Başkanının dediği gibi: “Finans piyasalarını yönetirken çok da demokrasiye gerek yok. Çünkü teknik bir şey.” Kamu maliyesini finansa indirgeyen bu antidemokratik özdeşlik bugün hem pratik hem teorik olarak kamu maliyesi alanındaki sınıfsal bir mücadele olarak gündemde tutulmalıdır. Burada mali kurul modelinin kapitalizmin ve demokrasinin siyaseten içeriksizleştirilmesinin tarihsel olarak ne anlama geldiğine kısa bir açıklama sunmak, konunun bütünsel bir şekilde anlaşılması için yararlı olacaktır. Modern devlet inşasının miladı olarak kabul edilen 16. yüzyıl başında modern devlet oluşumu, yeni bir yönetim modeli ve anlayışı üzerinde gerçekleşmiştir. Michel Foucault'nun (2007) “yönetimsellik” (governmentality) adını verdiği bu süreç, devletin çağın modern teknik araçları ve rasyonalitesi ile bütünleşmesinin uğrağında gerçekleşmişti. Kapitalizmin tarihi açısından yaklaştığımızda Alman İmparatorluğu'ndaki kameralist devlet oluşumunu bu noktada bir kenara bırakalım. 18. yüzyılın sonuna değin özellikle İngiltere'de merkantilist devletin çağında devletin yeni yönetim teknikleri ile modernleşmesinin bir ayağı da mali sistemin yönetimindeki, özellikle vergilendirmedeki yeniliklerdi. Bu yüzdendir ki modern devlet aynı zamanda “vergi devleti” olarak tanımlanır. Ancak modern devlet oluşumunu sadece teknik bir rasyonalite ile bütünleşmek açısından görmek elbette yeterli değildir; çünkü kapitalist devletin prototipi olarak merkantilist devletin bütünleştiği rasyonalite aynı zamanda ticari kapitalist rasyonaliteydi, yani bu anlamda bu bütünleşmenin siyasal bir içeriği de vardı. Bu açıklama temelinde teknik, artık nötr anlamını kaybeder, çünkü devletin yönetsel alanda bütünleştiği teknik araçlar ve rasyonalite büyük ölçüde ticari kapitalist teknik rasyonalite ve araçlar idi. Modern devletin ve toplumun oluşumunu teknolojinin tarihi ve sosyolojisi açısından incelemiş olan Jacques Ellul modern devletin teknik bir devlet olduğunu, ancak teknik ilerleme alanında hantal olan devletin bütünleştiği teknik araçların ve rasyonalitenin aslında kapitalistlerin elinde gelişen yönetim araçları ve anlayışı olduğunu belirtir. Bu tarihsel durum, modern mali teknikler için de geçerliydi: “Devletten sonra bilinçli bir şekilde geliştirilen teknikten ne kadar büyük bir kazanç elde edebileceğini keşfeden burjuvazi oldu. Aslında burjuvazi, üç aşağı beş 562 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 C. GÜRKAN, Y. KARAHANOĞULLARI yukarı her zaman teknikle uğraşmıştır. İlk finans tekniğini, daha sonra da modern devleti başlatanlar onlardı” (Ellul, 2003:62). “Ancak devlet maliye teknikleri meselelerinde özel bir rol oynamadı. Aynı zamanda tüccar olan ve geliştirilmesine katkıda bulundukları bir ticaret tekniğini kendi hedefleri için kullanan finansörler vardı. Fakat devletin rolü özel olmamasına rağmen belirleyiciydi. Devletle bağlantılı olaraktır ki bu teknikler zirvelere ulaştı” (Ellul, 2003:247). “Devlet, tüm teknik alanları ve araçları sahiplenmekle, mecburiyetten, kendisini özel kapitalistlerin yerine geçiren kapitalist bir devlet haline gelir” (Ellul, 2003:263). Ellul'un bu tespitleri modern devlette kamu maliyesi sisteminin kapitalist rasyonalite ve teknikler içinde oluştuğunu özetlemektedir. Ancak 18. yüzyılın sonundan itibaren tekniklerle birlikte devletin artan siyasal, mali ve iktisadi gücünü sınırlamak amacıyla ortaya çıkan kapitalist sınıfın mücadelesi sadece devletin tasarrufundaki feodal yapıyı koruyan kamu politikalarına karşı değildi. Bu mücadele aynı zamanda bireylerin özgürlüğünü genişletici hakları koruyan ve toplumsal iradenin devlet yönetimine katılımını savunan, bu anlamda demokratik bir düzen için devlet otoritesine karşı gelişen muhalefeti de temsil ediyordu. Kapitalizmin devlet iktidarının ve mali sistemin siyasal yönetimine toplumsal iradeyi taşıması tarihsel bir zorunluluktu; ancak kapitalist sistemin devamı için toplumsal iradeyi sınırlamak da paradoksal olarak diğer bir zorunluluktu. Toplumsal iradenin sınırlanması kapitalizmin gelişim sürecinde farklı siyasal ve teknik mekanizmalarla gerçekleşmiştir. Mali özerklik modeli de bu bağlamda finansal sermayenin egemen sermaye formuna dönüştüğü neoliberal kapitalist çağda toplumsal iradenin mali yönetime katılımının önünde sınır çizmek için “teknik” bir çözümdü. Ellul'un tekniğe olan yaklaşımından hareketle söyleyecek olursak, mali özerklik modeli kapitalist devletin tarihsel oluşumunun temelinde yatan ticari-finansal kapitalist yönetim araçları ve rasyonalitesi ile bütünleşmesinin tüm açıklığıyla ortaya çıktığı bir modeldir. Söz konusu bu açık tarihsel bütünleşme siyasete ve demokrasiye dair kuşkuya yer bırakmayan çelişkilerle birlikte gerçekleşmektedir. Aslında bu çelişki, devlet ve sivil toplum arasındaki ayrışmanın belirginleştiği ve sivil kamusal alanın oluşmaya başladığı 18. yüzyılın ikinci yarısından itibaren kendini göstermiş, modern sosyal ve siyasal düşüncenin temel sorunsalı olmuştur. Devlet ve sivil toplum ayrışmasının belirginleşmesiyle siyaset devletin kamu politikalarının uygulanması anlamındaki dar tanımından çıkıp toplumsal bir içerik ve boyut kazanmıştır. Buna göre siyaset artık sadece devletin kurumsal varlığı (idari, kurumsal, hukuksal, askeri, bürokratik yapılar) temelinde değil, aynı zamanda iktisadi bölüşüm ilişkileri, farklı çıkarların çatışması, bu antagonistik yapıdaki tüm hegemonik baskı ve rıza süreçleri ekseninde ontolojik boyutlar kazanmıştır. Sınıflar arasındaki asimetrik güç ilişkileriyle ortaya çıkan siyasal ve iktisadi antagonizmaların kendini en çok hissettirdiği alan da devletin mali alanıydı. Bundan dolayı kamu maliyesi ile yalnızca klasik iktisatçılar ilgilenmemiş, siyaset bilimciler de modern maliye düşüncesinin oluşumunda önemli katkılarda bulmuşlardı. Modern toplumun ve devlet yönetiminin liberal demokratik ilkelerini formüle etmiş Jean-Jacques Rousseau'nun Ekonomi Politik (1755) ve Toplum Sözleşmesi (1762)’nde savunduğu temel iktisadi ve mali görüş şuydu: Toplum sözleşmesini bozan ve dolayısıyla yönetimdeki toplumsal iradeyi ortadan kaldıran unsur Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 563 Bütçeyi Özerkleştirmek: Mali Kurallar ve Kurullar ölçüsüzce genişleyen parasal ekonomidir. Parasal ekonomi geliştikçe devlet maliyesini de egemenliği altına almakta, böylece mali sistemi genel iradeyi izleyen halkçı kamusal ekonomi olmaktan çıkarıp despotik bir kamusal ekonomi haline getirmektedir. Bu Rousseau için o denli önemliydi ki hem kuramsal yazılarında hem de Polonya hükümetinin reform tasarısı gibi güncele ilişkin yazdığı yazılarda (Rousseau, 2008) devlet maliyesi ile parasal ekonomi arasındaki özgürlükleri ortadan kaldıran tehlikeli ilişkiden ürkmüştür. Rousseau için parasal ekonominin ölçüsüz genişlemesiyle ortaya çıkan kamusal ekonomi, despotik bir ekonomidir ve böyle bir kamusal ekonomiyi anti-demokratik bir model olarak nitelendirir. Rousseau'nun parasal ekonomi ile kamu maliyesi arasındaki ilişkiye bu yaklaşımını aşırı romantik veya ahlaki bulabiliriz. Ancak neoliberal finansal serbestleşme ile birlikte devlet maliyelerinin krize sürüklendiği ve anti-demokratik özerk bütçe modeli gibi çözümler karşısında Rousseau'yu acaba kolayca bir kenara bırakabilir miyiz gerçekten? Ayrıca, özerk bütçe ve mali kurul modelinin teknokratların elindeki bir yönetim modeli olarak anladığı demokrasi modeli karşısında da Rousseau'nun bize bir uyarısı vardır: Demokrasiyi savunan ama demokrasinin insanlar için ne denli zor ve başarılması güç bir yönetim modeli olduğuna inanan Rousseau, demokrasi adına girişilen her eylemde cesur ve gözü açık olmamızı öğütlüyor; demokrasi adına yapılanların kölelikten farklı olmayan sonuçlar doğurabileceğinin farkında olmamız gerektiğini belirtiyor. “Hiçbir yönetim, demokrasi ya da halk yönetimi kadar iç savaş ve karışıklıklara elverişli değildir. Çünkü, demokrasi kadar durmadan alabildiğine biçim değiştirmeye kayan, varlığını korumak için de daha çok uyanıklık ve yiğitlik isteyen hiçbir yönetim yoktur. Böylesi bir kuruluş içinde yurttaş güçlenmeli, diretme kazanmalı, erdemli bir Palatin'in Polonya Diyet Kurultayında söylediği şu sözleri de ömrü boyunca her gün içinden tekrarlamalı: Malo periculosam libertatem quam quietum servitium (Tehlikeli özgürlüğü kölece rahatlığa değişmem)” (Rousseau, 1994:81, 164n). Kamu maliyesi düşüncesinde bir dönüm noktası olan Rousseau'nun bu uyarıları bizim için çağ dışı değildir. Tam tersi teknokratik mali kurul modeli içinde toplumsal genel iradeden kopan bir despotik kamusal ekonomiyi doğuracak sahte demokratik iddialar karşısında uyanık olmamızı ve aslında insanların başarmasını çok güç gördüğü demokratik yönetim için yurttaşlık bilinciyle sürekli diretmememiz gerektiğini öğütler. Dolayısıyla, kapitalizmin siyasal düzen açısından meşruiyeti olarak görülen toplumsal sözleşme modeli Rousseau’nun mali sistem ile ilgili görüşleriyle birlikte değerlendirildiğinde aslında kapitalizmin finansal kazanç hırsının ve finansal genişlemeye cevaz veren her tür oluşumun, toplumsal sözleşmeyle tamamen tezat bir ilişki içinde olduğu görülür. Bu tespitimizle birlikte, neoliberal finanslaşma çağının teknik bir mali yönetim aracı olarak mali kurulun demokratik bir yönetim tarzı olduğu iddiasının son derece sorguya açık olduğunun altını bir daha çizmeliyiz. Rousseau'nun çağından günümüze, siyasetin anlamı ve ontolojik boyutları çeşitlenmiştir. Özerk bütçe modelinin, bir bütün olarak mali sistemi teknikleştirirken, tekniğin aslında modern siyasetin bir iktidar aracı olarak kullanıldığını belirtmiştik. İnsanlığın üretici gücünün potansiyellerini tanımlayan tekniğin iktidarın bir aracı olarak kullanılması, siyaset ve demokrasi açısından ne 564 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 C. GÜRKAN, Y. KARAHANOĞULLARI anlama gelmektedir? Bu aşamaya kadar yer yer vurguladığımız bu soruyu siyaset bilimci Carl Schmitt'in yaklaşımıyla devam ederek açımlayalım. Schmitt her şeyden önce bize siyaset kavramından ne anlamamız gerektiğine yönelik geçerli ontolojik bir açıklama sunmaktadır. Siyasal Kavramı adlı kitabında siyasete dair tüm davranışları dost ve düşman ayrımı temelinde antagonistik bir ilişki olarak görür: “Siyasal olgusu, ancak dost-düşman ayrımına ilişkin gerçek olasılıkla kavranabilir” (Schmitt, 2006:55). Siyasal olguya dair dost düşman ayrımı bir savaş olasılığıyla vardır. Ancak siyaset söz konusu olduğunda burada savaşı ve düşmanı devletlerarası ilişkilerdeki boyutuyla anlamamak gerekir. Schmitt politik alandaki siyasete dair tüm davranışları ve ilişkileri uzlaşmaz karşıtlıklar içinde görür. Ancak bu karşıtlıklar savaştaki düşmanların birbirlerini yok etme amacının tersine, sürekli bir gerilim ve mücadele alanı içinde ortaya çıkan ve birbirleriyle varolan davranışlardır. Savaş ise bir olasılık olarak her zaman politik bilinçte varlığını sürdürür. “Siyasal karşıtlık en yoğun ve uç karşıtlıktır; en uç noktadaki dost-düşman karşıtlığına yaklaşan her somut karşıtlık da o oranda siyasallaşır… Siyasal kavramının buradaki tanımı ne askeri ne savaşla ilişkili, ne emperyal ne de pasiftir… Savaş kesinlikle siyasetin hedefi, amacı ya da içeriği olamaz; ama insanların davranışlarını ve düşüncelerini kendine özgü biçimde belirleyen ve bu yolla özgül bir siyasal davranışa neden olan, gerçek bir olasılık olarak varlığını sürdüren bir koşuldur… En uç siyasal araç olarak savaş, her türden siyasi tasavvurun temelinde yatan dost-düşman ayrımı olasılığını açığa vurur” (Schmitt, 2006: 50, 53, 55). Schmitt'in siyasal olanın genel karakterini belirleyen dost-düşman ayrımı ve savaş olasılığı, kelimelerin düz anlamıyla doğrudan alınıp toplumsal yapıyı istikrarsızlığa götürecek olgular olarak anlaşılmamalı. Bunlar toplumsal yapı içinde zaten varolan siyasal davranışların somut bir nitelemesidir. Dolayısıyla, toplumsal yapıyı bir arada tutan bu siyasal ilişkilerdir. Ancak özerk bütçe modelinin iddiasında siyasal olan şeyler manipülatif, entrikacı, aldatmaya dönük eylemler gibi sadece ahlaki pejoratif içeriklerle tanımlanır. Bu nedenle liberal ve çağdaş ultra-liberal yaklaşımlarda ve modellerde siyaset, bireyin özgürlüğünü kısıtlayan toplumsal yapıdaki uzlaşmaz karşıtlıklar olarak sisteme ilişkin birer tehdidi tanımlar. Siyasal bir birlik olarak devletin birliğini ve bütünlüğünü siyasetin antagonistik karakteriyle savunan Schmitt ise liberal yaklaşımların yumuşak karnı olan siyaset ile olan bu büyük mesafesini şöyle eleştirir: “[B]urjuva liberalizmi doğası gereği devleti ve siyasalı inkar eder; burjuva liberalizminde devletin ve siyasetin nötrleştirilmesi ve depolitikleştirilmesinin, hatta özgürlük bildirgelerinin dahi kendi içinde siyasal bir anlamı olup, her birisi belli bir durumda devleti ve siyasal iktidarı hedef alır… Asıl soru, saf ve tutarlı bireyci liberalizm kavramından özgül bir siyasal fikir çıkarılıp çıkarılamayacağıdır. Bu sorunun cevabı, hayırdır. Çünkü, her tutarlı bireyselciliğe içkin olan siyasal kavramının reddi olgusu, akla gelebilecek her türden siyasal iktidara ve devlet biçimine yönelik güvensizlik pratiğine yol açar. Oysa siyasal kavramının reddi, devlete ve siyasete ilişkin, kendine özgü bir siyasal teoriyi asla yaratamaz… Liberal düşünce, devleti ve siyaseti sistematik biçimde teğet geçer ya da dikkate almaz… Varılan nokta, silahlarından arındırılmış ve depolitize edilmiş bir kavramlar sistemidir… Siyasala dair anlam çözülmelerinin nihai hedefi, devleti ve siyasalı kısmen bireyselci, yani özel hukuka ilişkin bir ahlaka, kısmen de ekonomik Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 565 Bütçeyi Özerkleştirmek: Mali Kurallar ve Kurullar kategorilere tabi kılmak; siyasal kavramların özgül anlamlarını yok etmektir… Liberal düşünce başından beri devlete ve siyasete 'şiddet' ithamında bulunmuştur” (Schmitt, 2006:81,90-1,92-3). Schmitt'in liberal düşüncenin siyaset algısına karşı çıkarken yaptığı tespitlere kulak verdiğimizde ulaştığımız nokta, özerk bütçe modelinin liberal bir model olarak siyasal ve iktisadi liberalizmdeki devlete ve siyasete ilişkin siyasetsizleştirme stratejilerinin üzerine inşa edildiği olacaktır. Schmitt'in devletin siyasal birliğine ilişkin tehdit olarak gördüğü liberalizm eleştirisi bağlamında, bizim burada devletten kastettiğimiz şeyin toplumsal refah için kamusal politikaların (eğitim, sağlık, üretim vd.) yürütücüsü bir siyasal ve sosyal yönetim aygıtı olduğunu belirtelim. Mali kurul modelinin bütçe açıklarının kontrolü ve borçlanmanın efektif bir şekilde sürdürülmesi amacıyla çakışan da zaten devletin kurumsal ve siyasal varlığına içkin olan bu sosyal işlevler ve harcamalardır. Ancak devletin egemen sınıfın aracı biçimindeki tanımını burada bir analiz birimi olarak alıp söyleyecek olursak, bu model devletin kapitalist niteliğini finans sermaye için toplumsal refah pahasına bir üst düzeye çıkarır. Dolayısıyla, devletin toplumsal işlevlerinin tırpanlandığı bu modelde toplumsal çatışmaların ortaya çıkması ve hız kazanması da kaçınılmazdır. Teknik burada siyasetin önünü kesen düşünsel bir araç ve kurumsal bir mekanizmadır. Politikacıların kişisel çıkar güdümlü eylemlerinin karşısında tarafsız bir alan olarak kendini sunarak bütçenin özerkleştirilmesi modeline kamuoyunda meşruiyet kazandırılmaya çalışılır. Anaakım iktisat ve maliye kuramlarında baskıcı ve kapalı bir epistemoloji yaratan teknikleşme, kurumsal bir mekanizma olarak bütçenin özerkleştirilmesi modelinde de aynen geçerlidir. Matematiksel araçlarla teknik yoğunluğu arttırılan neoklasik iktisat ve maliye teorilerinde kategorilerin antagonistik siyasal içeriği nasıl gözden kaybediliyorsa, pratikte toplumsal iradenin önünün kesilmesi anlamında gerçekleşen siyasetsizleştirme de aynı şekilde olmaktadır. Tekrar Schmitt'e kulak verelim: “Tekniğe olan inancın günümüzdeki yaygınlığı ayan beyan ortadadır ve bu netlik, teknikte mutlak ve nihai tarafsız topraklar bulunacağına duyulan inançtan kaynaklanır. Çünkü görünüşe bakılırsa, teknikten daha tarafsız başka bir şey yoktur… Mezhebe dayalı, ulusal ve sosyal bütün kavga ve karmaşa bu noktada tamamen tarafsız bir alanda dengelenir” (Schmitt: 2006:109-10). Ama siyasetin tekniği kendisine tamamen mal etmesiyle tekniğin ideolojik politik içeriği yadsınmaz bir gerçeklik olarak belirir: “Teknik, nötrleştirme süreci bağlamında artık tarafsız bir alan değildir; her güçlü siyaset, tekniği kendisi için kullanacaktır” (Schmitt, 2006:113). Bu yüzyılda siyasetin teknik ile bütünleşmesi önceki yüzyıllara göre daha da fazla siyasetsizleşme yaratan bir bütünleşmedir. Bütçenin özerkliği modelinin hem düşünsel boyutta hem pratikte toplumsal alanda ortadan kaldırmaya yöneldiği iktisadi-siyasi antagonizmaların demokrasi ve siyaset açısından olumsuz sonuçları vardır. Siyaset bilimci Chantal Mouffe, Schmitt'in siyasal olana dair yaklaşımını ve liberalizm eleştirisini bütünüyle kabul etmekle birlikte, Schmitt'in parlamenter demokrasinin gerçekleşmesinin imkânsızlığına yönelik düşüncesini reddeder ve demokrasinin gerçekleşmesi için siyasal antagonizmaları birincil önemde görür. Mali kural ve kurul modeli gibi liberal rasyonalist mutabakatçı demokrasi kuramlarını demokrasinin hayata geçmesi önünde son derece zararlı düşünceler 566 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 C. GÜRKAN, Y. KARAHANOĞULLARI olarak gören Mouffe, bunun nedeni olarak siyasal olanı ortadan kaldıran bu apolitik rasyonalist anlayışı ve kurumsal mekanizmaları gösterir. Mouffe için siyaset tüm antagonistik eylemleriyle demokrasi için elzemdir. “Demokratik siyasetin özgüllüğü, bazı liberallerin inanmamızı istediklerinin aksine, biz/onlar karşıtlığının aşılmasını değil, bu karşıtlığın farklı bir biçimde kurulmasını gerektirir. Demokrasinin ihtiyaç duyduğu şey, modern demokrasinin kurucu unsuru olan çoğulculukla bağdaşan bir biz/onlar ayrımı yapmaktır” (Mouffe, 2010:21-2). Mouffe, mali kural ve kurul modelinde olduğu gibi mutabakatçı ve rasyonalist demokrasi tahayyüllerine, bizzat demokrasinin dayanağı olan çoğulculuğu engellediğinden dolayı karşı çıkılması gerektiğini belirtiyor. Toplumsal iradenin katılımını da siyasal olmayan tali mekanizmalara bağlayan bu kurumsal işleyiş ve modelin siyaset dışı olduğunu iddia etse bile, siyaset açısından belirgin bir sonucu vardır. Mouffe'un Türkiye siyasetini de açıklar nitelikteki tespitinde bunu buluyoruz: “Siyasal sınırlar bulanıklaştığında, siyasal partilerden soğuma gerçekleşir ve milliyetçi, dinî ya da etnik özdeşim biçimleri etrafında başka kolektif kimliklerin oluşmasına tanıklık ederiz. Antagonizmalar çok değişik biçimler alabilirler ve bir gün ortadan kalkacaklarına inanmak aldatıcıdır. Çoğulcu demokratik sistem aracılığıyla agonistik (hasımlar arası ilişkiler) bir biçimde ifade edilmelerine olanak sağlamak bu yüzden önemlidir” (Mouffe, 2010:40-1). 5. Sonuç Mali kurallar ve mali kurullar bu çalışmada bütçenin özerkleştirilmesi modelinin birer unsuru olarak ele alınmıştır. Bu özerklik modeli, kamu kesimi açıklarını, temsili demokrasinin yapısal bir sonucu olarak görmekte ve bütçe süreçlerinin siyasetten arındırılarak yasal yaptırımlara haiz özerk kurullara devrini ya da teknik düzenlemelere tabi olmasını önermektedir. Bu çalışmada biz, bu algıyı tersine çevirerek, kamu kesimi açıklarını kapitalist birikim rejiminin krizleri ile ilişkilendirerek, anlamlandırmaya çalıştık. Gelişmiş ülkeler için kamu kesimi açıklarının 1990’lardan beri artış eğiliminde olduğu gerçekliği, bütçenin özerkleştirilmesi modelinin iddialarıyla açıklanamamaktadır. Ancak, sermaye krizi ile ilişkili olarak bir açıklama geliştirilebilir. Bütçenin özerkliği modelinin siyaset algısının çarpıklığını ve tutarsızlığını ortaya çıkarmaya çalıştık. Model siyaseti, şeffaflık karşıtı, politikacıların özel çıkarlarını temsil eden manipülatif bir alan, kamu yönetiminin ekonomi üstünde doğasından geldiği ileri sürülen tüm kötülükleri temsil eden anti-demokratik bir oluşum olarak tanımlamaktadır. Bu tanım siyasal olana dair tüm kavramsal, düşünsel ve kurumsal araçları ortadan kaldırmaktadır. Bu teknik modelin içinde toplumsal ilişkilerin antagonistik içeriği de ortadan kalkmaktadır. Düşünsel ve söylemsel planda gerçekleştirilen bu siyasetsizleştirme, sistem içinde kurumsal olarak hayat bulmaya başladığında demokrasi açısından ciddi sakıncalar doğuracaktır. Tekniği siyasetin merkezine yerleştiren bir yaklaşım, daha en baştan, antidemokratik bir yaklaşımdır. Bu noktada, karşı önerimiz, demokrasinin kapitalizm ile olan paradoksal birlikteliğinin de bir siyasal antagonizma olduğunun bilincinde kalıp, demokrasiyi siyasal ve iktisadi bölüşüm ilişkileriyle düşünerek, kamu mali politikalarının her zaman geniş bir toplumsal iradenin denetiminde gerçekleşmesini Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 567 Bütçeyi Özerkleştirmek: Mali Kurallar ve Kurullar sağlamak olacaktır. Böylece kamusal kaynaklar kamusal amaçlar doğrultusunda değerlendirilebilecektir. Buradaki temel ölçüt ise siyasal ve demokratik bir bilinç içinde kamu politikalarının “kamu” sıfatı ve tasarrufu altındaki teknik ve piyasacı yönelimlerine karşı Rousseau'nun uyardığı gibi, uyanık kalmaktır. Kaynakça Akgiray, V. (2009), Kim Manipülatör Biliyoruz, Ama Bir Şey Yapamıyoruz, Radikal, 13 Aralık 2009, Altvater, E. ve Hübner, K. (1991), “The Causes and Course of the International Debt Crisis”, E. Altvater vd. (der.), The Poverty of Nations: A Guide to the Debt Crisis to the Debt Crisis from Argentina to Zaire içinde, Zed Books. Arrighi, G. (2000), Uzun Yirminci Yüzyıl, Ankara: İmge Kitapevi. Arrighi, G. (2008), Adam Smith Pekin’de, 21. Yüzyılın Soykütüğü, İstanbul: Yordam Kitap. Ellul, J. (2003), Teknoloji Toplumu, Ceylan, M. (çev.), İstanbul: Bakış Yayınları. Eğilmez, M. (2009), “IMF’nin Kabul Edilemez Şartları”, Radikal, 1 Mart 2009, http://www.radikal.com.tr/Default.aspx?aType=YazarYazisi&ArticleID=923943 &Yazar=%20&Date=14.07.2008&PAGE= Foucault, M. (2007), Security, Territory, Population: Lectures at the Collage de France 1977-1978, Burchell, G. (çev.), New York: Palgrave Macmillan. Günaydın, İ. ve Eser, L. Y. (2009), “Maliye Politikasındaki Yeni Trend: Mali Kurallar”, Maliye Dergisi, 156, 51-65. http://www.bea.gov/national/nipaweb/GovView.asp http://blogs.ft.com/maverecon/2008/02/hungary-leaves-the-band-will-it-enter-rehabnext/ Konukman, A. ve Arslan, H. (2005), “Gelir İdaresi Reformu Üzerine”, http://www.bagimsizsosyalbilimciler.org/uyecalis.html Kopits, G. (2008), http://www.mkkt.hu/en/ Merton, R. (2003), “Önsöz”, Ellul, J. Teknoloji Toplumu içinde, İstanbul: Bakış Yayınları, 7-10. Mouffe, C. (2010), Siyasal Üzerine, Ratip, M. (çev.), İstanbul: İletişim. OECD (2009), Economic Outlook, Cilt 1. Radikal (27/02/2009), http://www.radikal.com.tr/Radikal.aspx?aType=RadikalHaberDetay&ArticleID= 923667&Date=27.02.2009&CategoryID=101 Radikal (3/12/2009), http://www.radikal.com.tr/Radikal.aspx?aType=RadikalHaber Detay&ArticleID=968940&Date=13.12.2009&CategoryID=101 Rousseau, J.-J. (1994), Toplum Sözleşmesi, Günyol, V. (çev.), İstanbul: Adam Yayınları. Rousseau, J.-J. (2005), Ekonomi Politik, Birkan, I. (çev.), Ankara: İmge. Rousseau, J.-J. (2008), Anayasa Projeleri, Yerguz, I. (çev.), İstanbul: Say. Schmitt, C. (2006), Siyasal Kavramı, Göztepe, E. (çev.), İstanbul: Metis. Sak, G. (2010), “Mali Kural Neden Görünenden Daha Farklı Olmalı” , Referans, 23 Şubat 2010, http://www.referansgazetesi.com/haber.aspx?HBR_KOD=137139& YZR_KOD=6 Schick, A. (2003), “The Role of Fiscal Rules in Budgeting”,OECD Journal of Budgeting, 3 (3). Şevik, E. (2008), Mali Kurallar, Bütçe Dünyası, 28 (3). 568 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 C. GÜRKAN, Y. KARAHANOĞULLARI The Economist, 10 Eylül 2009, “The Other Exit Strategy”, http://www.economist. com/node/14419176 The Economist, 15 Ekim 2009, “Banking on the Banks”, http://www.economist. com/node/14649258 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 569
