KAMU YÖNETİMİ BAŞARıSıZLıK TEORİsİ VE ELEŞTİRİsİ

KAMU YÖNETİMİ BAŞARıSıZLıK
TEORİsİ VE ELEŞTİRİsİ
•
H. Hüseyin ÇEVIK
•
Özet: Genelolarak kamu yönetiminin ve daha dar anlamda kamu kurum ve kuruluşları
ile kamu politikalarının niçin başarısız oldukları, şu ana kadar teorik olarak çok üzeri­
ne gidilip incelenen bir konu değildir. Diğer yandan piyasaların başarısızlık nedenleri
geniş şekilde tartışılırken, sadece birkaç sosyal bilimci kamu yönetiminin başarısızlığı
üzerine gitmiş ve teori oluşturmaya ça/ışmıştır. Hatta daha da ötesi, bu çalışmaların
çoğu, özellikle İngiltere ve Amerika Birleşik devletleri gibi genelde gelişmiş ülkelerdeki
durum üzerine açıklamalar getirmeye çalışmışlardır. Bunun anlamı aslında, bu tür teo­
rik açıklamalar öyle ülkeler için yapılmıştır ki, bu ülkelerde kamu sektörünün en azın­
dan belli bir seviyede kamu hizmetlerini sunabilmek için yeterli seviyede kaynağa sahip
olduğuna inanılmaktadır. Ayrıca bu ülkelerin hemen hemen hepsinde kamu yönetimi is­
tikrar/ı çalışmaktadır. Bu yönüyle bu teorik açıklamalar gelişmekte ülkelerde görülen
görülen siyasal istikrarsızlık veya ciddi ekonomik sorunlar gibi konuları yok varsaydık­
ları için eksik görülmelidir ve bu noktada eleştirilmelidir. Gelişmekte olan ülkelerle il­
gili kamu yönetimi başarısızlığı bağlamında daha geniş bakışa sahip yaklaşımlar geliş­
tirilmelidir.
Anııhtıır Sözcükler: Kamu yönetimi, kamu politikası, kamu hizmeti, kamu yönetimi ba­
şarısız/ığı
GİRİş
Genelolarak kamu yönetiminin ve daha dar anlamda kamu kurum ve kuru­
ile kamu politikalarının niçin başarısız oldukları, şu ana kadar teorik ola­
rak çok üzerine gidilip İncelenen bir konu değildir. Diğer bir ifadeyle kamu yö­
netimi ve kendi elindeki programların niçin hedeflerine ulaşamadığı ve başarısız
oldukları kamu yönetimi üzerİne yapılan çalışmalarda fazla yer edinmemiştir.
Ancak sayıları az da olsa bazı yazarlar kamu yönetiminin başarısızlığı
(govemment failure) konusu ile ilgili görüşleri ortaya atarken, özellikle piyasa
ekonomisinde faaliyet gösteren şirketlerin başarısızlığı (market failure) ile para­
lellik kurarak teori geliştirmeye çalışmışlardır. Bu bağlamda, bir kamu yönetimi
başarısızlığı teorisi oluşturulmasına sadece birkaç sosyal bilimcinin istisnai çaba
ve katkılarının bulunduğunu söylemek mümkündür. Bu açıdan bu tartışmada
niçin kamu yönetimi başarısızdır sorusuna açıklama getirmeye çalışan teorik a­
çıklamalar ele alınacak ve daha sonra bu görüşlerin bir eleştirisi yapılacaktır.
luşları
• Dr., Polis Akademisi Öğretim Üyesi.
Amme İdaresi Dergisi, Cil/3S Sayı 3 EylülıOOı, s. 39-53.
40 Amme İdaresi Dergisi
LİTERATÜR İNCELEMESİ
Jr. C. Wolf, Piyasa Dışı (Kamu Yönetimi) Başarısızlık Teorisi (A Theory of
Nonmarket Failure') adlı makalesiyle 1979 yılında ilk defa bu konuyla ilgili ku­
ram oluşturmaya teşebbüs etmiş kişi olarak görülebilir. Woırün daha sonra ka­
leme aldığı daha detaylı bir çalışması olan Piyasalar ve Kamu Yönetimi
(Markets and Governments) adlı eserinde (Wolf: 1988) bu konuya derinlemesi­
ne girmiştir. Woırün yanında Le Grand (1991) da bir makalesiyle Woırün teo­
risine hem eleştiri yapmış hem de alternatif açıklamalar getirmiştir.
Bunun yanında Weimer ve Vinning (1992) kamu yönetimi içindeki kamu
kuruluşlarının başarısızlığı ile ilgili olarak, kaleme aldıkları Politika Analizi adlı
eserlerinin bir bölümünü bu konuya ayırmışlardır. Bu kitapta kamu yönetiminin
başarısızlığını açıklarken, başarısızlık nedenlerini ve hükümetlerin piyasaya
müdahalelerinin gerekçelerini, doğrudan demokrasi, temsili yönetim, bürokratik
arz ve yerelleştirilmiş yönetim gibi siyasal sistemin genel özellikleri bağlamında
ele almışlardır. Bütün bu çalışmalarda yazarlar, başarısızlık ile ilgili görüşlerini
piyasa ekonomisindeki başarısızlığı açıklamada kullanılan yaklaşımlara paralel
şekilde geliştirmişlerdir.
Diğer bir önemli makale Patrick Dunleavy'nin (1995) İngiltere'deki kamu
yönetimi
uygulamaları
ile ilgili ortaya
koyduğu
"Kamu
Politikaları Fiyaskoları:
İngiltere'nin Durumunun Açıklanması"dır (Policy Disasters: Explaining the
UK's records). Bu çalışma İngiltere'nin diğer Avrupa ülkeleriyle karşılaştırıl­
masını içermekte olup, son yıllarda çıkmış olan, teoriden çok uygulamalarla il­
gili örneklerle ilgilenen bir çalışmadır. Pat Gray (1996) Dunleavy'nin makalesi­
ne sert eleştiriler getirerek konuyla ilgili açıklamalar yapmış ve politika fiyasko­
su yerine politika başarısızlığı kavramının kullanılmasını tercih etmiş ve sa­
vunmuştur.
Son olarak Wilson'un New York'ta belediye tarafından yapılan bir parkın
arz talep açısından başarısızlığı ele aldığı makalesi verilebilir. Sayı­
ları üç beşi geçmeyen kamu yönetiminin başarısızliğı teorisi ile ilgili çalışmaya
ilave olarak konuya ikincil konumda yaklaşan ve kamusal tercihler (public
choice) üzerine çalışan Mueller (1989), McLean (1987) gibi kaynaklardan söz
edilebilir. Ancak bunlar doğrudan konuyla ilgilenmedikleri için daha önce sözü
edilenler kadar bu teori açısından önemli görülmeyebilirler. Giriş bölümünde de
denildiği gibi kamu sektörünün niçin başarısız olduğu sorusuna cevap arayan
kişi sayısı çok azdır. Halbuki kamu sektörünün sunduğu hizmetlerin çoğunu va­
tandaşların neredeyse tamamı almakta olduğu için kamu yönetimindeki aksak­
lıklar ayrı bir önem kazanmaktadır. Bu bağlamda şimdi kamu yönetimi ya da
ülke hükümetlerinin (dar anlamda kamu kurum ve kuruluşlarının) başarısızlığı
üzerine ortaya konan kurarnlar ve bunların kısa bir eleştirisi yapılacaktır.
inşasındaki
Kamu Yönetimi Başarısızlık Teorisi ve Eleştirisi
Kamu Yönetimi
Başarısızlığına
Kuramsal
4ı
Yaklaşımlar
Bu konuda en kapsamlı çalışmayı önce bir makaleyle (Wolf, 1979) daha
sonra bunu bir kitap halinde daha geniş olarak ele alan JR. C Woırdür (1988).
Wolf teorisini piyasa ekonomisi başarısızlığına paralel şekilde geliştirmiştir. Pi­
yasa ekonomisi ile bağlantılı teorik temelleri tartıştıktan sonra, Wolfkendine ait
kamu yönetimi başarısızlık teorisini (kendi makalesinde non-market failure- pi­
yasa dışı (kamu) başarısızlık) ortaya koymuştur. Woırün çalışmaları, kamu
hizmetleriyle ilgili arz ve talep üzerine yoğunlaşmıştır. Woırün ele aldığı şek­
liyle, kamu hizmetlerinin temel özellikleri, büyük bir olasılıkla bir şekilde kamu
kuruluşlarını kaçınılmaz bir verimsizliğe götürme eğilimindedir. Diğer bir ifade
ile kamu hizmetleri zaten kendine özgü özelliklerinden dolayı büyük olasılıkla
verimsizliği, sonuç olarak verecektir. Bu bağlamda, kamu hizmetlerine insan­
lardan gelen talep, zaman içerisinde artmıştır ve artmaya devam edecektir.
Woıre göre bu kamu hizmetleri dört çeşide ayrılır: 1) Düzenleyici hizmetler
(çevreyle ilgili düzenlemeler ve benzerleri gibi), 2) Saf kamusal hizmetler (ulu­
sal savunma gibi), 3) Kısmen kamusal hizmetler (eğitim, sağlık gibi ve bunların
araştırılması), 4) Kamusal yardım ödemelerinin yönetimi (sosyal güvenlik öde­
meleri gibi). Ancak Wolf şu şekilde devam eder. 'Bu çıktıların değeri, ulusal
hesaplamalarda, bu çıktıların üretiminde kullanılan girdilerin maliyetine tam
denk olarak kabul edilir' (1979: 1 i 3). Bu muhasebe (hesaplama) çıktıların sos­
yal değeri ve verimliliği konusunda her şeyi açıklayıp ortaya koymayabilir.
Böylece, Wolf, kamu politikaları çıktılarının piyasa çıktılarından farklı olduğu­
nu gösteren arz ve talep özellikleri arasındaki farkın tartışılması gerektiğini öne
sürer.
Talep için beş nedenin olduğu söylenebilir: Birincisi, piyasa noksanlıklarının
artan şekilde farkına varılması; ikincisi siyasal örgüt ve oy hakkı; üçüncüsü si­
yasal getiriler sistemi; dördüncüsü siyasetçilerin aşırı vaat ile boş vermişliği ve
son olarak hizmetle ilgili külfet ve yararların birbirinden ayrı tutulması. Kamu
yönetiminin arzı açısından, Wolf şu özellikleri öne sürmektedir: Birincisi, pren­
sip ve uygulama olarak kamusal çıktıların tanımlanmasında ve ölçülmesinde
zorluk vardır. Woırün kendi sözleriyle, 'çıktıları doğrudan ölçmek çok zor ol­
duğu için çıktıların girdileriyle ölçülmesi kabul görmüş bir şeydir' (1979: ı ı 3).
İkincisi, kamu hizmetlerinin kalitesini değerlendirme çok zordur. Çünkü piyasa
ekonomisindeki tüketici davranışı ile iletilen bilgi kamu sektöründe yoktur. Ü­
çüncüsü, kamu mal ve hizmetlerinin sunulması yasalara dayanan bir monopolün
elindedir. Böylece piyasa bununla rekabet edemez. Dördüncü ve sonuncu ola­
rak, Wolf, performans ın değerlendirilmesi için, özel sektördeki kar ve zarar du­
rumuyla karşılaştırılabilir bir temel alt noktanın kamu sektöründe olmadığını
öne sürmektedir. Hatta başarısız kamu politikalarından vazgeçilmesi için bile
bir mekanizma yoktur.
42
Amme İdaresi Dergisi
Wolf, kamu hizmetlerine olan arz ve talebin bu özelliklerinin kaçınılmaz ola­
rak sistemli kamusal başarısızlıklara götürdüğüne inanmaktadır. Wolf, dört çeşit
kamu politikası başarısızlığı saymaktadır: Maliyetler ile gelirler arasında denge­
sizlikler (farklar) vardır. Bunun nedeni piyasadaki gibi bir maliyet- gelir dengesi
yoktur ve tam maliyetin hesaplanması zorluğu söz konusudur. İkincisi kamusal
örgütlerin amaç ve hedefleri tam olarak belli olmayabilir veya kamu sektörü ör­
gütleri objektif performans ölçmelerinden yoksun olabilirler. Böylece, bu örgüt­
ler, kendi performanslarının değerlendirilmesi için kendileri ölçüler koyup ken­
di standartlarını ortaya koymak zorunda kalmaktadırlar. Üçüncüsü, kamu sektö­
rü tarafından, ortaya çıkan hizmet dışı etkiler (externality) üretilir. Dördüncü tip
kamu yönetimi başarısızlığı ise, güç ve önceliğin eşitsiz şekilde, siyasetçilere,
bürokratlara ve onları destekleyenlere yararı olan bir avantajla adaletsiz dağılı­
mıdır. Şimdi bu dört çeşit kamusal başarısızlığın ne anlama geldikleri daha de­
taylı ele alınabilir.
Wolf (1979: 124-126; 1988: 63-4) maliyetler ile gelirler arasındaki dengesiz­
liği şu şekilde açıklar. Kamu yönetimi faaliyeti, vergiler gibi ücretlendirilmeyen
kaynaklardan finanse edilir. Buna karşılık piyasa ekonomisinde ise, bir üretimin
maliyeti fiyat mekanizmasıyla elde edilen gelire bağlanır. Burada Wolfün şu
sözlerini alıntı yapmak yerinde olur: 'Bu yaşamsal bağlantının yokluğu, bir ka­
musal çıktının (hizmetin) değer ve yeterliliğini, onun üretilmesi için harcanan
maliyetinden ayırır. Maliyet ve üretilen hizmetin gerçek değeri arasındaki den­
gesizlik, kamusal kaynaklarının yanlış kullanım alanını çok fazla genişletir. Bir
faaliyeti ayakta tutmak için gelirlerin o faaliyetin üretilmesiyle bağlantısız oldu­
ğu durumlarda, belli bir çıktıyı elde etmek için gereğinden fazla kaynak kullanı­
labilir veya başta bu kamusal faaliyetin piyasada üretilmesinin imkansız olduğu
gerekçesiyle kamu tarafından üretilmesinden daha fazlası piyasada üretilebilir'.
Böylece, maliyetler ve gelirler arasındaki bu dengesizliğin, verimsizliğe neden
olduğu düşünülmektedir.
Kamu yönetimi başarısızlığı nedenlerinin ikinci çeşidi, kurumsal amaç ve
hedeflerdir. Wolf bunları şöyle tanımlamaktadır: Bu amaç ve hedefler, kamu
kurum ve kuruluşlarının performansını ve personellerinin performanslarını yö­
netmek, düzenlemek ve değerlendirmek için kendi içlerinde belirlenen ve uygu­
lanan örgütsel amaç ve hedeflerdir (Wolf, 1979: 116-123; 1988: 66). Kar gibi
doğrudan performans göstergelerine sahip olmadıkları için, kamu kurum ve ku­
ruluşları kendi hedef ve amaçlarını kendileri geliştirmek zorundadırlar. Bu amaç
ve hedefler, bütçe maksimizasyonu, teknolojik gelişme, bilgi edinilmesi ve de­
netim gibi şeyleri içerebilir. Hatta bu hedeflerden biri de kamu kurumlarının ça­
lışanları için daha iyi bir yaşam sağlanmasının amaçlanması da olabi1ir. Bu a­
maçların, kamu çıkarına ve özellikle verimlilik ile ilgili olan bölümüne uyması
olasılığı azdır. Wolf, büyük özel sektör şirketlerinin dahi şirketi yönetmek için
kendilerine ait hedef ve amaçları belirlemek zorunda olabileceklerini kabul et­
Kamu Yönetimi Başarısızlık Teorisi ve Eleştirisi
43
özel şirketlerin, karlılık durumuna büyük katkısı olan bu stan­
ölçülmesini sağlayan önemIi bir teste sahip olduklarını vurgulamakta­
dırIar. İç amaçlar ve örgütsel yapılar arasındaki bağlantılar bağlamında, Wolf şu
noktayı belirtir: 'eğer bu ikisi bağlantısız olursa, bir özel şirketin ayakta kalma­
sı, müşterilerin tepkileri, rakip şirketler, hissedarlar ve potansiyel tehlikeli rakip­
lerhatta bozuk piyasalarda bile tehlikeye girecektir' (Wolf, 1988: 67).
mesine
rağmen,
dartların
Üçüncü tip başarısızlık nedenleri ortaya çıkan dış etkilerdir (Wolf: 1979:
126-8; 1988: 77). Bu bağlamda, piyasanın bir alandaki başarısızlığını (eksikli­
ğini) düzeltmek içİn yapılan bir hükümet müdahalesi, kamu politikası ile amaç­
lanan (hedeflenen) alanlardan çok uzak alanlara beklenilmeyen yan etkiler üre­
tebilir. Aslında, bu etkiler, onları yapmaktan sorumlu tutulan kamu kuruluşu ta­
rafından bilerek gerçekleştirilmezler. Böylece, bu yan etkiler örgütün davranışı­
nı etkilemeyebilir. Bu etkilerin kamu kuruluşunun dışında olması gerçeğine
rağmen, bu yan etkiler o kuruluşun faaliyetlerinden ortaya çıkar. Bunlar Wolf
tarafından ortaya çıkan dış etkiler (derived externalities) olarak adlandırılır.
Woıra göre, bunun dayandığı gerçek şudur: 'Kamu yönetimi, sonuçları hem u­
laşılması imkansız hem de tahmin edilmesi zor kör araçlar kullanan büyük or­
ganizasyonlar aracılığıyla çalışmaya eğilimlidir' (1979: 126). Böylece der Wolf,
dış yan etkilerin (externalities) kamu yönetimi faaliyetlerinde olma olasılığı özel
sektör faaliyetlerinden daha fazladır. Çünkü bir bütün olarak kamu yönetimi ya­
pısı çok geniş ve büyüktür. Aynca faaliyette bulunurken, çalışmalarını, ulusal,
uluslararası, siyasal, çevresel ve diğerleri gibi bütün noktalardan göz önüne al­
mak zorundadır.
Sonuncu başarısızlık tipi ise dağılımsal adalettir (distributional equity)
(1988,1979: 128-131). Bu özellikle, güç ve önceliğin politikacılara, bürokratla­
ra ve onların destek verdiği kesimlere geçmesi durumunda görülür. Kamusal fa­
aliyetler, piyasa ekonomiSİnin çıktılarının adaletsiz dağılımının üstesinden gel­
mek veya piyasanın performansındaki diğer uygunsuzlukları düzeltmek üzere
yapılmaya çalışılsalar bile dağılımsal adaletsizlikler üretiyor olabilir. Çünkü
kamusal güç ve önceliklerin siyasi ve idari bürokratlarınelinde olması onların
kamu kaynaklarını toplumun bir tarafını ihmal edecek şekilde kullanmalarına
neden olabilir. Dolayısıyla piyasadaki eşitsizlik ve adaletsizlikleri önleme ama­
cıyla faaliyette bulunurken yeni bir dağılımsal adaletsizliğe gidilebilmektedir.
Kamu yönetimi başarısızlığına benzer bir yaklaşım Le Grand (199 ı) tarafın­
dan ortaya konmuştur. Le Grand kamu yönetimi teorisini tartışırken ve açıklar­
ken, daha önce Wolf tarafından ortaya konan kamu yönetimi başarısızlık teori­
sine eleştiriler getirerek açıklamaya çalışmıştır. Le Grand (1991: 428) Wolf ile
şu konuda aynı düşüncede değildir: Woırün dördüncü çeşit başarısızlık olarak
verdiği 'dağılımsal adalet' aslında teorik seviyede kalan bir konudur ve gerçekle
çok bağdaşmaz. Çünkü kamu kuruluşlarının faaliyetlerindeki başansızlık için
öne sürdüğü nedenlere ek olarak diğer nedenler de vardır. Gelir ve maliyetler
44 Amme İdaresi Dergisi
arasındaki bağlantısızhkla
ilgili olarak, Le Grand, sorunun Woırün yaptığı şek­
liyle formüle edilmesinde iki zorluk var olduğunu vurgulamaktadır: Birincisi,
her türlü hükümet müdahale yöntemlerinin tamamı maliyet ile gelirler arasında
bağlantısızlık (dengesizlik) içermez. İkinci zorluk ise, eğer bir gelir ve maliyet
arasında doğrudan bir denge olsa bile, bu verimliliğin olacağı anlamına gelmez.
Le Grand, Woıre örgütsel (kurumsal) amaç ve hedeflerle (Woırün ikinci tip
başarısızlık dediği) ilgili olarak şu eleştiriyi getirir: 'İlgili argüman anlaşılabilir
bir fenomen i üstü kapalı bir şekilde ima etmektedir, ancak oldukça kafa karıştı­
rıcı bir şekilde ifade edilmiştir'. Le Grand Woırün farklı tipteki hükümet mü­
dahaleleri arasında ayırım yapmada başarısız olduğunu öne sürmektedir. Çünkü
farklı kamu kuruluşlarının faaliyet yaptığı farklı çevreler ve ortamlar vardır. Ör­
neğin, bir kamu kuruluşu rekabetçi bir ortamın bulunduğu bir çevre ve ortamda
faaliyet gösterirken, diğer yandan başka bir kamu kuruluşu monopol olarak faa­
liyet gösteriyor olabilir. Le Grand'ın ifade ettiği şekliyle, bu farklı kamu kuru­
luşlarında çalışanlar içinde bulundukları örgütün doğası yüzünden farklı davra­
nış biçimi sergilerIer. 'Hükümet müdahalesinin alacağı şekil işin içinde olan
kamu görevlilerinin davranışını etkileyecektir ve böylece verimlilik sağlamak
için ortaya çıkan sonuçları da doğrudan etkileyecektir' (Le Grand, 1991: 430).
Le Grand, woırü 'ortaya çıkan dış etkiler (externalities)' konusunda da e­
leştirir: Kamu yönetimleri daima büyük çaplı faaliyetler yapmak zorunda değil­
dir. Ayrıca bazen küçük çaplı faaliyetlerle uğraşıyor olabilir. Dolayısıyla,
Woırün kamu yönetimi başarısızlık teorisi ile ilgili olarak, Le Grand eleştirile­
rine şöyle sona erdirir: Woırün öne sürdüğü verimliliği sağlamada görülen dör­
düncü tip başarısızlık örneği belli bir temele dayanmaz. Kamu yönetimi başarı­
sızlığı İle ilgili önceki iki tip neden belirlenmesini ve önemli fenomene işarette
bulunsa da, bu nedenlerle işin içinde olan sorunların özünü kapsayan bir şekilde
daima ifade edilmezler. Le Grand'a göre, 'karmaşa, aslında hükümetin ekono­
miye müdahale edebileceği farklı biçimler arasında belli bir ayırım yokluğun­
dan kaynaklanır ki bu ayırım çok önemlidir. Çünkü her bir ayrı durumda niçin
kamu yönetimi müdahalesi başarısız olabileceğinin farklı nedenleri vardır (ki
bunlardan bazıları Wolf tarafından söz edilmemiştir)' (Le Grand, 1991: 431) .
Bu eleştirilerden sonra Le Grand, farklı bir alternatif kamu yönetimi başarısızlı­
ğı teorisi oluşturmak için bir teşebbüste bulunmuştur.
Le Grand (199 ı: 432-442) kamusal başarısızlıklara yaklaşımını formüle etti­
iki nosyon (kavram, düşünce) üzerine konsantre olmuştur: Verimlilik ve
adalet (hakkaniyet). Her iki kavram da Le Grand tarafından kamusal hizmet
sunma, kamusal sübvansiyon veya vergileme ve kamu yönetimi düzenlemeleri
bağlamında tartışılmıştır. Çünkü, Le Grand'ın vurguladığı gibi, verimlilik veya
adaleti başarmada kamu yönetiminin göstereceği başarısızlık konusundaki ar­
gümanlar, içinde bulunulan hükümet müdahalesinin tipine göre değişecektir.
Kamu sektöründeki verimsizliği tartışmaya başlamadan önce Le Grand (ı 991 :
ğinde,
Kamu Yönetimi Başarısızlık Teorisi ve Eleştirisi 45
425) özet halinde piyasa ekonomisinde görülen verimlilik tiplerini açıklamakta­
dır. Le Grand, verimliliği üç kategoriye ayırmaktadır: X-verimlilik, tahsisli ve­
rimlilik ve dinamik verimlilik. X-verimlilik, kullanılan kaynaklar bağlamında
bir mal veya hizmetin, mümkün olan en düşük maliyette üretilmesi anlamına
gelmektedir. Eğer bir mal veya hizmetin üretiminde kaynaklar israflı şekilde
kullanılırsa, bu durumda X-verimsizlik vardır. Tahsİsli verimliliğin daha geniş
bir anlamı vardır. Eğer bir mal veya hizmetin üretilmesinde X-verimsizliği var­
sa, bu aynı zamanda mal veya hizmetin alıcılara tahsisi açısından da verimsiz­
dir. Dolayısıyla tahsisli verimlilik X-verimliliği kapsamaktadır.
Ancak, tahsisli verimlilik, ilave olarak, ilgili mal veya hizmetin olabildiğince
en etkin şekilde tüketicilerin isteklerini karşılayıp karşılamadığını da göz önüne
alır. Le Grand'ın sözcükleri içerisinde, 'eğer bir şekilde birisini daha kötü du­
ruma düşürmeden bir veya daha fazla kişiyi daha iyi duruma getirmek mümkün
değilse, kaynakların tahsisi, tahsisli verimlilik olarak tanımlanır. Piyasadaki di­
namik verimlilik ise, daha az belirgin bir kavramdır. Bir şirket veya teşebbüs i­
çin, bu verimlilik, müşterilerin isteklerini karşılamanın daha iyi şekillerine u­
laşmak için veya yeni bir yatırım yapmak ve maliyetleri düşürmek için bir şirke­
tin kapasitesini ifade eder. Bir ulus-devlet için ekonomik büyüme oranı ile bir­
likte ele alınır. Bu durumda bir ekonomi ne kadar yüksek oranlı büyümeye sa­
hipse, o kadar dinamik olarak verimli bir ekonomidir.
Le Grand, bir mal veya hizmetin üretilmesi için üç çeşit hükümet müdahale­
sinin varlığından söz eder: Üretim (sunma), sübvansiyon (destek) ve düzenleme.
Bu üç durumda da kamu politikalarının verimlilik ve adaleti başarmada başarı­
sız olabilecekleri gerçeğini düşünmek için bazı nedenler vardır. Örneğin, kamu
hizmetleri sunucuları, daima olmasa da çoğunlukla monopol konumundadırlar.
Böylece, sadece bir kamu kuruluşu tarafından üretilip sunulan bir mal veya
hizmetin pazarı rekabetin olmadığı bir alandır. Hatta bu kuruluşun statüsü ve
hizmet sunması hükümet tarafından garanti altına alınmış olabilir. Dolayısıyla,
bu kamu kuruluşunda çalışanlar maliyetlerin minimum seviyede tutulması için
herhangi bir gayret göstermeyebilirler veya buna önem vermeyebilirler.
Le Grand tartışmaya şöyle devam eder: Kamu kuruluşunun iflasa gitmesi gi­
bi bir durum söz konusu değildir. Çünkü hükümet tarafından garanti altına a­
lınmıştır. Ayrıca kuruluşun yönetimi müşterilerine karşı verimsizlikle ilgili her­
hangi bir neden ortaya koymak zorunda değildir. Fakat siyasilerin kendi gele­
cekleriyle ilgili olmaları nedeniyle, kamu bürokratları siyasetçilerden gelen ve­
rimlilik baskılarını göz önüne almak zorunda kalabilirler. Çünkü seçilmiş siya­
setçiler seçimde yerlerini kaybedebilirler. Ancak, siyasal rekabetin kamu sektö­
ründe piyasa rekabeti gibi etkili olacağı konusunda bir şüphe vardır.
Kamusal sunum, daima kamusal monopoller tarafından yapılmaz ve özel
sektör veya gönüllü organizasyonlar olabilir. Bunların bazı örnekleri, örneğin
46
Amme İdaresi Dergisi
bir çok ülkede sağlık ve eğitim hizmeti alanında görülmektedir. Bu bağlamda,
Le Grand şu konuya açıklık getirir: Kamudaki mal ve hizmet sunucuları içinde
rekabet verimliliğinin sonuçları kısmen rekabet edilen organizasyonlara bağlı
olacaktır (Le Grand, 1991: 433). Bunun anlamı, kamu kuruluşlarından bazı re­
kabetçi organizasyonlar piyasadaki şirketler gibi kar maksimizasyonunun pe­
şinde olsun veya olmasın ya da kar amaçsız gönüllü kuruluşlar gibi hiçbir kar
amacı gütmeden çalışsın veya çalışmasın, o kamusal kuruluşların amaçları ö­
nemlidir.
Le Grand kamusal mal ve hizmet sunumunu da verimsizliğin kendinden
kaynaklandığı iki durumun var olduğunu öne sürer: Birincisi kamu kuruluşunun
sunduğu mal ve hizmet açısından monopol olduğu ve ikincisi rekabetin olduğu,
ancak rekabetin kar amacı olmayan organizasyonlardan geldiği durumdur. Her
durumda da Le Grand'a göre, verimsizlik tipi, X-verimsizliğidir ve aynı zaman­
da tahsisli verimsizliktİr.
Kamu yönetimi başarısızlığının bu kaynağının önemini sorduktan sonra, Le
Grand kamu sektörü ve özel sektör sunucuları arasında karşılaştırmalı olarak
1980 öncesi yapılan verimlilik konusundaki çalışmalardan çıkan kanıtlara işaret
eder. Bu çalışmaların bulgularına göre, çoğu durumda özel sektör üreticileri
kamudakilerden daha verimlidirler. Ancak bu çalışmaların başka bir literatür ta­
raması şu sonucu vermiştir; verimsizlik bir kuruluşun kamu sektöründe mİ yok­
sa özel sektörde mi olduğuna bağlı olmayıp daha çok organizasyonun faaliyet
gösterdiği alandaki rekabet derecesine bağlıdır (Borcherding ve diğerleri tara­
fından ele alınan bu konu Le Grand'ın makalesinin 18. dipnotundadır). Dolayı­
sıyla, 'özel sektör ve kamu sektörü teşebbüslerinin göreceli performansı üzerine
sistematik ampirik kanıtlar nadir olup az sayıdadır ve var olan şeyin dikkatli şe­
kilde yorumlanması gerekir. Bazı durumlarda kamu teşebbüsleri, piyasadaki
denklerinden daha fazla X-verimli olduğu durumlar olabilir; fakat buna rağmen
daha fazla tahsisli verimli olabilirler (Le Grand, 1991: 434).
Diğer
bir örnek ise, kamu yönetiminin sübvansiyonunun verimsizliği konu­
sundadır. Burada sosyal verimlilik ile ilgili bazı sorunların varlığından söz edi­
lebilir. Sosyal verimliliğin anlamı şudur: 'Eğer kamu yönetimi, sosyalolarak
verimli olan miktarı bilirse, o miktarı kolayca üretip sunabilir ve kimin ne ala­
cağına karar vermek için fıyat dışı dağıtım yöntem ve ölçüleri kullanır'. Bir ka­
mu hizmetinin üretilip sunulması, bir sıralama veya bekleme listesi işlemleri
şeklinde olabilir veya bürokrat veya yöneticilere kararı bırakma (havale etme)
yoluyla olabilir. Bu yöntemlerde, kimin ne alacağı konusunda sorunlar vardır.
Çünkü eğer gerekli miktar üretilse bile (X-verimlilik durumunda), üretim mikta­
rı tahsise göre verimli olmayabilir. Hatta bir servis veya malın üretiminin gerçek
sosyal yararını ortaya koymak için, iyi yaptığı düşünülen piyasa göstergelerin­
den daha iyi bir gösterge verebilecek olan çoğunluk oyu prosedürü vardır. An­
cak çoğunluk oyu prosedürü ile ilgili olarak da bazı sorunlar olabilir. Le Grand
Kamu Yönetimi Başarısızlık Teorisi ve Eleştirisi 47
tartışmayı şöyle
devam ettirir: Sübvansiyonu (destek) finanse etmek için gerekli
vergilerne, çalışma ve tasarruf için isteksizlikler yaratabilir ve böylece ekono­
mide tahsisli verimsizliklere götürebilir.
Hükümet düzenlemeleri bağlamında, hükümetler bu düzenlemelerle ilgili
bazı sorunlarla karşı karşıya kalabilir. Burada ilgili gereken bilginin elde edil­
mesi eksikliği ve hatta düzenleyicinin bu bilgileri ele geçirme eksikliği vardır.
Düzenlemeler gerçekleştirilirken, düzenlenen alan veya sanayinin temsilcileri
ile ilişkiler olacaktır. Bu bağlamda bu düzenlemenin seviyesi bir bütün olarak
toplumun çıkarlarından daha çok üreticilerin çıkarlarını karşılayabilir.
Le Grand bunlara ilave olarak kamu mal ve hizmetlerinde adalet açısından
üç tip hükümet müdahalesinİ ele almıştır. Le Grand, kamusal mal ve hizmet su­
numunun, sağlanılan mal veya hizmetin dağıtımında kendi etkisi açısından ken­
di başına niçin adaletli veya adaletsiz olması için özel bir neden olmadığını vur­
gulamaktadır. Fakat Le Grand, gelirin daha geniş bir dağıtımı için bazı sonuçla­
rın ortaya çıkabileceğine inanmaktadır. Sübvansiyonla ilgili, Le Grand, kamu
sübvansiyonları, eğer bir hizmet minimum tüketim standartlarında tanımlanırsa,
adaleti sağlayabilir. Çünkü bir kamu mal veya hizmetini sübvanse etmek, onu
tüketecek fakir insanların elde etmesini kolaylaştırır ve böylece herkesin asgari
bir seviyede hizmet almasını garanti altına alır. Sübvanse edilen hizmetlerle il­
gili en önemli sorun bu hizmetlerin fakirlerden daha çok, zengin ve refah sevi­
yesi iyi insanlar tarafından kullanılabilmesi sorunudur. Zengin insanların bu
hizmetlerden yararlanması engellenememektedir. Böylece, adaletin başarılması
zor olabilir. Hizmetlerin dağıtımında adaletin sağlanması için, kamusal düzen­
lemeler birkaç şekil alabilir. Bunlar genellikle gelirin yeniden dağıtılması dü­
şüncesini içerirler (asgari ücretlerin saptanması veya kiraların kontrol altında tu­
tulması gibi). Bu müdahaleler dahi artan işsizlik, artan maliyet ve fiyatlar gibi
istenmeyen sonuçlar ortaya çıkarabilir.
Weimer ve Vinning (1992: ı 12-143) ise kamu yönetimi başarısızlığını dört
başlık altında ele almışlardır: Doğrudan demokraside sorunlar, temsili hükümet­
te sorunlar, bürokratik mal ve hizmet sunumunda sorunlar ve yerelleşmede so­
runlar. Bu yazarlar kamu yönetimi başarısızlığının kaynaklarını özetle şöyle be­
lirtmektedirler. Weimer ve Vinning, oylama paradoksu, tercih yoğunluğu ve
tercih toparlaması gibi sosyal (kamusal) tercihlerin bir araya getirilmesi için
doğrudan demokratik yöntemlerde sorunların (örneğin azınlıkta kalan oyların
sahipleri verimsiz sosyal tercihlerin maliyetlerini yüklenmek zorunda kalabilir­
ler) var olduğunu tartışmaktadırlar.
Bilindiği gibi temsili demokratik yönetim sisteminde, seçmenlerin temsilci­
leri kamu politikalarını yapar ve uygularlar. Bu temsilciler seçenekler (tercihler)
arasında karar verirken, baskı gruplarının etkisi altında kalabilirler ve böylece
en verimli sosyal tercihin belirlenmesinde zorluklarla karşı laşabi lirler. Bazı
48 Amme İdaresi Dergisi
gruplar karar vericilerin üzerinde daha fazla etkiye sahiptirler ve bu sosyal ola­
rak bir verimsiz durumu sonuç olarak verir. Weimer ve Vinning, temsili demok­
ratik yönetimin özelliklerinin şu durumu ortaya çıkardığına işaret ederler: Siya­
sal sistem genelolarak kamu politikalarını sosyal maliyet ve sosyal yararların
dikkatli ele alınıp tartılması üzerine oluştunnazlar. Bu başarısızlık ya sınırlı bil­
gi yüzünden ortaya çıkabilir veya ortaya çıkışı sınırlı bilgi tarafından kolaylaştı­
rılır.
Bürokratik kesimin mal ve hizmetleri üretip sunmasıyla bağlantılı olarak,
Wolfve Le Grand'ın anlatışına benzer şekilde, Weimer ve Vinning, kamu yöne­
timi başarısızlıklarının kaynakları olarak piyasa arzı gibi kamusal arzda da so­
runların olduğunu söylemektedirler. Ancak, kamu sektörü, başarısızlığı ortaya
çıkaracak bazı özelliklere sahiptir. Bunların bazı örnekleri şunlardır: Monopole
sahip olma, mahkemeler ve savunma hizmetleri gibi piyasada alternatif arzın
olmaması, sosyal maliyet ve yarar arasında doğrudan bağlantının yokluğu, ve­
rimlilik açısından sınırlı rekabet veya hiç rekabetin olmaması durumu.
Modem kamu hizmetindeki esneksizlik ve kamu teşkilatının yavaş çalışan
mekanizması başarısızlıkları ortaya çıkarır. Çünkü çalışanlar için yeni gelenle­
rin alınması ve eski çalışanların işten uzaklaştırılması için kamu hizmeti koru­
ması vardır. Weİmer ve Vinning şu şekilde sonuca varırlar: 'Piyasalar gibi kamu
yönetimleri bazen sosyal yararı yükseltmede başarısız olurlar. Biz, kamu yöne­
timi başarısızlıklarının tam sonuçlarını doğru olarak tahmin edemeyiz .. Ancak
dikkat etmeliyiz ki, eğer biz, özel sektör tercihlerine karşı en etkisiz ve akılsız
şekilde karşı koyarsak bu başarısızlıklar olabilir' (Weimer and Vinning, 1992:
142).
Wilson'da (1989) bazı insanlar için özel teşebbüsün kamu bürokrasisinden
daha verimli olduğu görüşünü ele almıştır. Ancak Wilson şöyle devam eder.
Diğer bazı insanlar için de özel sektör hırslı ve tamahkardır. Wilson, New
York'ta Central Park'ta bir buz pateni spor tesisinin yeniden inşa ettirilmesiyle
ilgili olarak kamu kesiminin karşı karşıya olduğu güdüleri (teşvikleri) ve sınır­
larla ilgili olarak bazı sorunlar saptamıştır (Wilson, 1989: 315-33 ı): İlk olarak,
bir sorumluluk sorunu vardır- kamu kurumlarını üzerinde anlaşılan ortak amaç­
lara hizmet ettinnede bu sorumluluk duyma sorunuyla karşılaşırız. İkincisi,
hakkaniyet sorunu vardır. Bunun anlamı bütün vatandaşlara adil şekilde dav­
ranmanın zor bir durum olduğudur. Üçüncüsü, ihtiyaçlara cevap venne sorunu
vardır; ki bunun anlamı belli insanların durumlarına ve özel ihtiyaçlarına makul
tepki vennek gerçekten zordur. Dördüncüsü, verimlilik sorunu vardır: Belli bir
seviyedeki kaynaklar için en yüksek ve büyük çıktının elde edilmesinde zorluk­
larla karşılaşılır. Son olarak mali dürüstlük sorunu vardır: Bu noktada kamusal
fonların ve kaynakların tutumlu şekilde kamusal amaçlarla harcanmasının sağ­
lanması sorunu ile karşı karşıya kalınır. Görüldüğü gibi Amerikan kamu yöne­
Kamu Yönetimi Başarısızlık Teorisi ve Eleştirisi
49
timinde küçük bir örnekte Wilson 'un bu tartışmaları, kamu yönetimi için yuka­
rıda tartışılan başarısızlık nedenlerine benzer nedenler ortaya koymaktadır.
Diğer yandan Dunleavy (1995) karşılaştırmalı bir açıdan İngiltere'de son
yirmi yılda meydana geldiğini farz ettiği başarısızlıklarla ilgili yararlı bir çalış­
ma ortaya koymuştur: Kamu Politikaları Fiyaskoları: İngiltere'nin Durumunun
Açıklanması (Policy Disasters: Explaining the UK's records). Dunleavy'nin üs­
lubunun çok keskin olması başarısızlık için felaket veya fiyasko kavramını kul­
lanmasından anlaşılmaktadır. Dunleavy, bu anlamda kamu yönetiminin politika­
larındaki başarısızlıklarını, kamu yönetimi tarafından yapılan ihmalin veya ek­
sik iş yapmanın önemli ağır maliyeti olan başarısızlıklar olarak tanımlamakta­
dır. Bu bağlamda Dunleavy, kamu politikalarının başarısızlığına (ki onun sözle­
rinde politika felaketleri) neden olan beş faktör saptamıştır: Verilen hizmetin a­
şırı büyüklüğü, aşırı hızlı yasama faaliyeti ve politika oluşturma, faaliyetlerde
siyasal partizanlık, İngiliz Hükümetinin küstahlığı ve verimsiz merkezi yönetim
denetimleri ve bilançoları.
Dunleavy ilk olarak, büyük çapta uygulamaların, "kelle vergisi" (poll tax)
olarak adlandırılan uygulamada görüldüğü gibi politik başarısızlığa götürebildi­
ğini belirtmiştir. Büyük çapta hizmet sunma ve ölçek büyüklüğü, mevcut reka­
betin alanını esasen düşüren ihale etme sistemini de etkiler. Böylece, sadece bu
tür büyük projelere birkaç şirket katılabilir. Ayrıca Britanya, çok hızlı bir yasa­
ma sürecine sahip bir ülkedir. Bunun anlamı şudur: önemli yasal düzenlemeler,
meclisten geçirilmeden önce gerekli özen gösterilmeden ve ilgili komisyonlar
tarafından herhangi bir araştırma yapılmadan gerçekleştirilmektedir. Örneğin,
Çevre Komisyonu başkanlığının kelle vergisi fiyaskosunun açık bir şekilde uy­
gulanma politikası ortaya koymuştur ki, bu vergi konusunda herhangi bir ko­
misyon tarafından araştırma yapılmamıştır (Dunleavy, 1995: 61). Doğalolarak
bu politika bir süre sonra tam bir uygulama fiyaskosuna dönüşmüş ve ortadan
kaldırılmıştır.
Dunleavy'nin tartıştığı bir diğer nokta, İngiliz siyasetinin Muhafazakar Parti
iktidara geldiği günden beri, aşırı partizanlıkla karşı karşıya kalmasıdır. Aslında
bu aşırı partizanlık kavramı, 1970'lerin sonunda İşçi Partisi Hükümetini eleş­
tirmek için Ken Minogue (Muhafazakar Partiyi destekleyen bir siyaset bilimci)
tarafından icat edilen bir kavramdı. Bu tür bir durum, kendi amaçları için yeni
teşebbüslerde bulunmak için politikacıların medyadaki ve partideki arkadaşla­
rından destek aldıkları zaman ortaya çıkar. Yeni bir başlangıç yapma ve uygu­
lama arasında bağlantı eksikliği -ki bu hızlı ve büyük çaplı değişimle birleşir­
herhangi bir deneyime veya deneme uygulama dönemlerine hiçbir şans tanımaz.
Başarısızlıklara karşı bir korunma olarak, Dunleavy, parlamentoya daha fazla
güç ve yetki verme de dahil bir kısım kurumsal reformlar ve hükümette gelişmiş
bir şeffaflık ve açıklık gerçekleştirilmek zorunda olunduğuna işaret eder.
50
Amme İdaresi Dergisi
Patrick Dunleavy'nin bu makalesine bir cevap olarak, Gray (1996) bir maka­
le ortaya koymuştur. Bu makale Dunleavy'nin yaklaşımını çok dar ve tek tip te­
oriye dayanan bir yaklaşım olarak bulan, sorunu ele almak için başarısızlık ana­
lizinin daha geniş bir açıyı gerektirdiğini öne sürmektedir. Gray, bir politikayı
değerlendirmede bazı sorunların varlığından söz etmektedir. Kamu politikasını
başarıya götürmek için niyetlerin tanımlanması sorunu, politikanın sonuçlarının
anlaşılmasının zorluğu, politikaların beklenilmeyen etkileri, politikanın hedefle­
ri başarılamaz olabilir ve son olarak maksimum sonuç için hangi değerlerin de­
ğer oldukları düşünülüyor? Gray (1996: 78) Dunleavy'i şu şekilde eleştirir:
'Dunleavy, politika oluşturmada en iyi yöntem konusunda çoğulcu faraziyelerde
kökü bulunan ve alternatif açıklamalarla tam olarak desteklenmeyen veya den­
gelenmeyen, "Yeni Kamu Yönetimi"ne (New Public Management) düşmanlık
içinde tek tip teorik açıklamaları tercih etmiştir'. Böylece Gray sözlerini şöyle
tamamlar: Politika başarısızlıklarının nedenleri, farklı çalışma çerçeveleri kulla­
narak araştırılabilir.
Bu
Yaklaşımlara Eleştiriler
Bütün bu genel bakıştan sonra, Wolfün kamu yönetimi başarısızlığı teorisi
çok önemli katkısı olmasına rağmen, kamu örgütleri konusundaki
tartışmalarında kendine ait kamu yönetimi teorisini ne tam doğru olarak ortaya
koyabilmiş ne de belirleyebilmiştir. Aslında, kamu sektöründe örgütsel biçim ve
kurumsal yapının etkisi konusunu çok az hesaba katmıştır. Hatta kamu hizmet­
lerini sunmada, desteklemede ve düzenlernede kamu sektörünün daima başarısız
olduğunu düşünmek doğru olmaz.
Bu noktada Le Grand'ın şu sözü önemlidir: 'Tekrar vurgulamak gerekir ki,
bir kamu yönetimi başarısızlığının çalışılması, hükümetlerin daima başarısız ve
özel sektörün daima başarılı olduğuna işaret etmez. Belli bir hükümet müdaha­
lesinin, eğer bu müdahale olmasa o zaman ortaya çıkacak verimsizlik ve adalet­
sizlikten daha fazla verimsizlik veya adaletsizlik ortaya çıkaracağı nihayetinde
ampirik bir sorundur ve hiçbir şekilde kanıtlarla desteklenmeyen bir durumdur.
Kamu yönetimleri (hükümetler) bazen başarılı olurlar ve bu piyasanın parlak ı­
şıklarının ışıltısında görüntüde kaybolmaması gereken bir gerçektir' (Le Grand,
1991: 442). Kamu yönetiminin yeniden örgütlenmesi ile ilgili, Britanya'da yeni
kamu yönetimi hareketine, sorunlara kamu yönetiminin yeni çözümler bulabil­
mesİni sağlama amacına yönelik' teşebbüsler olarak bakılmaktadır. Böylece,
doğru bir örgütsel yapının benimsenmesiyle, hükümetler, kamu politikalarının
uygulanmasında başarısız olmayabilirler.
oluştunnada
Ancak, bütün bu teorik açıklamalara bakıldığında, bunların kamu sektörün­
deki başarısızlığın özüne inmede benzer bir özelliğe sahip oldukları görülmek­
tedir: Bunların büyük çoğunluğu dolaylı ve zımnen farz etmektedir ki, bir ülke­
nin gelişmişlik seviyesine bağlı olarak herhangi bir sorun olmadan veya kamu­
Kamu Yönetimi Başarısız/ık Teorisi ve E/eştirisi
51
sal arzı gerçekleştirmek için dış sorunlar olmaksızın mükemmel çalışan tam bir
kamu yönetimi yapısı vardır. Halbuki, bu en azından evrenselolarak doğru o­
lamaz. Çünkü her ülke kendine özgü özellikleriyle beraber göz önüne alınıp tar­
tışılmalıdır. Çünkü başarısızlık veya başarı bağlamında bir kamu yönetiminin
faaliyet ve çalışma seviyesi ülkenin genel gelişmişlik (ekonomik, şehirleşme,
sosyal ve siyasal) seviyesine ve o ülkenin sahip olduğu kaynaklara bağlıdır.
Böylece, liberal bir ekonomide piyasanın çalışması durumuna benzer, bir ül­
ke kamu sektörünün çalışması için her şeyin mükemmelolduğu bir an düşünüI­
se bile, o ülkenin kamu hizmetlerini karşılamak için kaynakları, gelişimi ve kal­
kınması ve bütçe açığı, yüksek fıyat enflasyonu, devalüasyon gibi ekonomik
zorluklar, bir kamu kuruluşunun bir kamu politikasını uygulamada veya sonuç­
ları üretmede başarılı olmasını veya başarısız olmasını etkileyebilir. Hatta, bir
kamu hizmetiyle ilgili olarak kamu sektörüne herhangi bir alternatif olmayabi­
lir. Bu bağlamda, öne sürebiliriz ki, herhangi bir kamu politikası başarısızlık
analizi bazı ortak özelliklere sahip olabilir. Ancak belli durumlar için kendi teo­
rik yaklaşımını geliştirmek zorundadır. Patrick Dunleavy'nin İngiltere'deki ka­
mu sektörü başarısızlıklarını İngiltere'ye özgü durumlara göre ele alınmasını
önerdiği ve tartıştığı gibi, genelde her ülke özelde her örnek kamu politikası uy­
gulamaları kendine özgü özellikleri açısından tartışılmalıdır. Bazı yazarların be­
lirttiği gibi, kamu politikaları daima başarısız olmazlar. Bazen başarısız bazen
de başarılı olurlar. Bu tür bir analizi yapacak olan araştırmacılar, teorik yakla­
şımın ilgilendirdiği kadarıyla, ampirik kanıtların bulunması çabasına girmelidir­
ler.
Özellikle bu teorilerin gelişmiş ülkelerin kamu yönetimlerinin işleyişlerinde­
ki aksaklıklar ve bunların neden olduğu başarısızlıkları ele aldığı görülmektedir.
Ancak günümüz dünyasında özellikle Türkiye gibi gelişmekte olan ülkelerde
kamu yönetimlerinin niçin başarısız oldukları sorusuna cevap ararken yukarıda
sunulan teorilerin getirdiği yaklaşımların çok fazla açıklayıcı olmadıklarını söy­
lemek mümkündür. Çünkü yukarıda belirtildiği gibi bu yaklaşımlar genelde so­
runa ekonomik başarısızlık açısından bakmışlar ve açıklamaları da piyasa eko­
nomİsinin işleyişi ile kamu yönetimini bir tutma yönünde olmuştur. Halbuki bir
ülkenin siyasal yapısı, yönetim anlayışı ve diğer etkiler başarısızlığa ve başarı ya
götürmede etkili olabilirler. Dolayısıyla kamu yönetimi başarısızlığı ile ilgili a­
çıklamaların yararlı olduğu düşünüIse bile her ülkenin durumunu açıklayana
genel teoriler olduklarını söylemek zordur.
Bu noktada örneğin Türkiye'de konut politikası örneğinde Türk kamu yöne­
timinin niçin başarısız olduğuna dair bir çalışma daha geniş bir perspektifle bir
doktora tezi olarak yazar tarafından gerçekleştirilmiştir (Çevik, 2000). Bu ça­
lışmanın açıklamaları başka bir çalışmanın konusu olmakla birlikte, burada şu
kadarı söylenebilir ki, Türk kamu yönetimindeki genel başarısızlık eğilimi sade­
ce ekonomik yaklaşımla açıklanamaz. Bu noktada, Türk yönetim yapısı ve an­
52 Amme İdaresi Dergisi
layışı ile Türk siyasal hayat yapısı da göz önüne alınmak zorundadır. Türki­
ye'deki bürokrasi, siyasal yapı, yönetim anlayışı ve diğer hususlar göz önüne a­
lınmadan Türkiye' deki başarısızlığı açıklamak mümkün değildir. Ancak dedi­
ğimiz gibi Türkiye'deki durumun açıklanması başka bir çalışmanın konusu ol­
malıdır.
SONUÇ
Genelde kamu yönetimleri özelde kamu kurumları veya onların uyguladıkla­
kamusal programlar (politikalar gibi) niçin genellikle başarısız olmaktadır?
Bu soruya cevap arayan veya bu konuyla ilgili tartışan ve görüş açıklayan çok
fazla düşünür veya yazar olmamıştır. Ancak bu yeterli kaynak eksikliğine rağ­
men bu konuyla ilgili önemli açıklamalar yapan ve kuramsal yaklaşımlar geliş­
tirmeye çalışanların katkısının önemli olduğunu söylemek gereklidir. Özellikle
Wolf (1979, 1988), Le Grand (1991), Dunleavy (1995) ve burada adı verilme­
yen ancak makale içinde detaylı tartışılan diğer birkaç kişinin isimlerini saymak
mümkündür.
Ancak bütün bu çalışmalarla ilgili temel sorun bunların gelişmiş ülkeler için
geliştirilmiş olması ve soruna piyasa ekonomisi başarısızlığı bağlamında eko­
nomik bir yaklaşım getirmesidir. Halbuki bugün gelişmekte olan ülkelerdeki si­
yasetin, yönetimin ve ekonomik yapının doğası farklıdır. Dolayısıyla kapsamlı
bir bakış açısıyla aslında her ülke kamu yönetiminin niçin başarısız veya başarı­
lı olabileceği üzerine bağımsız bir kuram geliştirmek gerekir.
Aslında kamu yönetimlerinin mutlak olarak başarısızlığa mahkum oldukları­
nı düşünmek doğru değildir. Ancak genellikle halkın büyük çoğunluğunu mem­
nun etmek zor olduğu için belki de daha baştan kamu kuruluşlarının başarısız
olabilecekleri varsayılmaktadır. Ancak bu noktada bu tür bir determinist yakla­
şım bizi yanlışa götürecektir. O yüzden bir kamu kuruluşunun veya bir kamu
politikasının başarılı olup olmadığını araştırma ve çalışmanın sonuna bırakmak
böylece önyargısız bir çalışma gerçekleştirmek gerekir. Bu bizim topluma doğ­
ruları gösterme ve aktarmada daha tarafsız ve rasyonelolmamızı sağlayacaktır.
Zaten sosyal bilimin hatta bütün bilimlerin temel amacı insanların mutluluğuna
katkıda bulunmak değil midir?
rı
KAYNAKÇA
Çevik, H. H. (2000), A Public Policy Failure Analysis: The Case of Mass Housing
Policy in Turkey 1984-1994, Unpublished PhD Thesis (Yayınlanmamış Doktora Te­
zi) University of Nottingham.
Dunleavy, P. (1995), "Policy Disasters: Explaininig the UK's Record", Public Policy
and Administration, Volume 10, NO.2 Summer, 1995, pp. 52-70.
Kamu Yönetimi Başarısızlık Teorisi ve Eleştirisi
53
Le Grand, J (1991), "The Theory of Government Failure", British Journal of Political
Science, 1991, 2 ı, pp.423-42.
McLean, i. (1987), Public Choice: An Introduction, Oxford, Basic BlackwelL.
Mueııer,
D. C. (I 989), Pubfic Choice II, Cambridge, Cambridge University Press.
Weimer, D. L. and A. R. Vinning (1992), Policy Analysis, New Jersey, Prentice Hall.
Wilson, J.Q (1989), Bureacracy, NewYork, Basic Boks.
Wolf, JR. C (1988), Markets or Governments: Choosing Between Imperfect
Alternatives, Cambridge, MIT Pres.
Wolf,. (1979) "A Theory of NonMarket Failure: Framework For Implementation
Analysis", Journal ofLaw and Economics, 22 No:l April, 1979, pp. 107-39.