para politikası ve merkez bankası

1
Ekonomik Yaklaşım
Cilt 4, Sayı : ll 1994
PARA POLİTİKASI VE MERKEZ BANKASI
TÜRKİYE'DE PARA PROGRAMI
UYGULANABİLİR Mİ?
Ertan OKTAY*
1- Para Politikasının Önemi
Para Politikasının önemi, parasal enstrümaniarın yani başta para
ile faiz oranlarının, ekonomik faaliyetlerin hacminin belirlenmesindeki rolünden ve öneminden kaynaklanmaktadır.
miktarı
Para piyasasındaki değİşınelerin etkileri sadece o piyasada görülmemektedir. Bir parasal genişleme olduğu zaman para piyasasının dışındaki
reel piyasaları-mal ve faktör piyasalarını-da etkisi altına almaktadır. Bu
etkileşim süreci parasal aktarma veya yansıma mekanizması olarak nitelendirilmektedir. Kısaca parasal değişmeler tüm ekonomi açısından önem
taşımaktadır.
Böyle olunca, hükümetlerin çeşitli para politikası araçlarına başvu­
rarak para sistemini denetleme ve yönlendirıııe girişimlerini ve bunu sık­
ça yapmalarını yadırgamamak gerekir. Bu araçların içinde en çok kullanı­
lanları
1- Ekonomideki para
2- Faiz
3-
miktarının değiştirilmesi,
oranlarının değiştirilmesi,
Dolaysız
ve
kredi kontrolleridir.
Hangi partiye mensup olursa olsun hükümetlerin hepsi bu araçları
kullanarak para sistemini denetlerneye ve dolayısıyla ekonomiye müdahale etmeye çalışmaktadırlar. Ancak bu girişimlerin sıklığı ve yaygınlığı kadar, bu tür müdahalelerin etkilerinin olumlu olduğu konusundaki kuşku­
lar ve tartışmalar da çok yaygındır.
Kuramsal bazda, ekonomideki parasal genişlemenin etkilerinin ekonominin kapasite kullanım oranına ya da istihdam düzeyine bağlı olarak
(*)
Prof. Dr., G.Ü. Iletişim Fakültesi Dekanı ve I.I.B.F. Ekonomi Politikası Öğretim Üyesi
70
ErtanOKTAY
farklı olduğu
Keynesyen ekol paranın
aktarma mekanizmasının enflasyonİst baskı de~il, gelir ve istihdam artışı
gibi olumlu etkileri olaca~m savunmaktadırlar. Karşıtları, yani parasalcı
(monetarist) ekol, ise kısa dönemde olumlu reel etkileri olsa bile nihai etkinin enflasyonİst baskı olduğunu ileri sürmektedirler.
kabul edilmektedir. Bu
bağlamda,
Kısaca, paranın
ekonomik faaliyeti nasıl etkiledi~ konusundaki
Keynesyen görüş yani aktarma mekanizması basit bir akım ya da etkileşim şemasıyla gösterilebilir (şekil - 1).
ı ı
·8 ·1
Mf
(şekil
M
:Para
Arzı
r
:Faiz
oranı
I
:Yatırım
y
:Gelir
G
: Kamu
p
: Fiyat Düzeyi
w
: Ücret düzeyi
M
ı
--
!J.Y
- 1)
Harcamaları
Geleneksel paranın miktar teorisine dayandınlan monetarist yaklaşım­
da ise sürekli bir parasal genişlemenin enflasyona yol açtı~ yukanda belirtilmiştir. Bu süreç basit bir etkileşim şeması ile gösterilebilir (Şekil - 2).
G
C]
M~
w
(şekil
- 2)
f
71
Ekonomik Yaklaşım
Özetle, monetarist yaklaşımda temel fikir para arzındaki artışın
(toplam) talepte fazlalık yaratmasıdır. Talep fazlalı~ da hem fiyatlarda
hem de nominal ücretlerde artışlara yol açmaktadır. Bunlar birbirlerini
besleyerek ücret-fiyat sarmalına neden olmaktadır.
Il· Parasal Hedefler Ve Para
Programı
Birçok ülkede, para politikası artık bir sonraki yıl ve çoğu kez onu
izleyen yıllar için parasal genişleme oranına ilişkin hedefler belirlenmesi
ve duyurulması şekline dönüşmüştür. Bu tür bir politika parasal kurallar veya para programı olarak nitelendirilmektedir.
Burada önemli olan nokta kamu otoritesinin inisiyatifine bağlı olarak ekonomiye müdahalelerin yerini, uzun dönem hedeflere göre belirlenmiş kurallann almasıdır. Buna iki önemli gerekçe gösterilmektedir.
oluşu
le
1- İlki ekonominin ve özellikle özel kesimin esas itibanyle, istikrarlı
ve kamu otoritesinin müdahalelerinin istikrarsızlığa yol açacağı,
2- İkincisi ise, kısa dönemli tahmin (hesaplar) yapmanın ve özellikve güvenilir tahmin yapmanın güçlüğüdür.
doğru
monetarist okulun savıdır. Ancak, uygulamada yaygınlık
gözlenmektedir. Bunda, para otoritesinin ya da Merkez Bankasının özerkliği ile de yakın ilgisi dolayısıyla para programına giderek daha fazla sempatiyle yaklaşılmasının rolü olduğu söylenebilir.
·
Bu
aslında
kazandığı
Kısaca
genelde günümüzde artık hükümetlerin inisiyatifine bağlı
para politikası uygulamalan yerini para programına bırakmaktadır. Acaba bu konuda Türkiyedeki durum nedir? Aşağıda kısaca bu soruya cevap
aranmaya çalışılacaktır.
III· T.C. Merkez
Bankası
ve Para
Politikası
T.C. Merkez Bankasının 1980'den önceki durumu yani 24 Ocak istikrar paketinden önce vardığı nokta çok ilginç bir hal almıştı. Merkez
bankacılığının geleneksel işlevlerine ek olarak, T.C. Merkez Bankası baş­
ka işlevler ve sorumluluklar da yüklenmişti. Merkez Bankalannın asli geleneksel görevi banknot ihracı veya emisyanun yönetimi ve dolayısıyle
ulusal para biriminin değerinin istikrarını korumaktır. Ancak T.C. Merkez Bankası zaman içerisinde kısmen ihtisas bankalarının işlevlerini, kıs­
men ticari bankaların işlevlerini de üstlenmiş bir konuma getirilmişti. Bu
belki de Türk ekonomisinde iyi örgütlenmiş, kurumsallaşmış az sayıdaki
kuruluşlardan birinin Merkez Bankası olmasının sonucudur.
ErtanOKTAY
72
Ancak izleyen yıllarda Banka yönetiminin de birçok sorumluluğu birarada üstlenmiş durumda ve disiplinsiz bir ekonomik ortamda etkin bir
para politikası uygulayamayacağımn bilincine varmış ve bazı kaygılar taşımaya başlamış olduğu görülmüştür.
Nitekim, 1980'lerin başında T.C. Hükümetinin ekonomi politika modellerindeki ve dolayısıyle Türk Ekonomisindeki dönüşüm ve yeniden yapılanma arzuları ve girişimleri ile birlikte T.C. Merkez Bankasında da bazı degişiklikler görülmeye başlanmış ve geleneksel merkez bankacılığı
işlevine dönüş için çaba harcandığı gözlenmiştir.
Bu gelişmenin özellikle 1987'den itibaren hız kazandığı görülmektedir. Ancak T.C. Merkez Bankası bu yıllarda henüz kamuya, kendi bilanço
büy.üklüklerinin yıl sonunda ne olacağı hakkındaki bilgileri verecek durumda degildir.
Zira, Merkez Bankasının kendi kanununun 50. ve 51. maddeleri ile
düzenlenmiş olan Hazine ve Kamu Müesseseleriyle yapılan işlemler
var olduğ'u sürece bunu gerçekleştirmesi zordu.
Bilindigi gibi 1211 sayılı T.C. Merkez Bankası kanunun 50. maddesi Hazineye kısa vadeli avans açmayı öngörmektedir; Söz konusu madde
de aynen "Banka, miktan cari yıl genel bütçe ödenekleri toplamının yüzde onbeşini geçmemek üzere Hazineye kısa vadeli bir avans hesabı açar.
Bu avans hesabına uygulanacak faiz haddi ile ekonomik durum gözönünde tutularak kullanılacak avans nisbeti Başbakanlık ile Banka arasında
kararlaştınlır", denilmektedir.
Buna göre Hazinenin kullanacağı maksimum miktar kanunla "O yı­
Genel Bütçe ödeneginin % 15'i" olarak belirlenmiştir. Hazine kolay ve
ucuz bir kaynak olduğundan bu imkanı sonuna kadar kullanmak egilimindedir. Yıllarca da bu böyle süregelmiştir.
lın
Kanunun 51. maddesi ise bilindiği gibi kamu kuruluşlarına verilen
kredileri düzenlemektedir. Kanun maddesi şöyledir. "Banka, İktisadi Devlet Teşekkülleri ile iktisadi alanda faaliyet gösteren katma bütçeli idarelerin hammadde ve mahsul alımı ile ilgili, mevsimlik ihtiyaçları için düzenleyecekleri en çok dokuz ay vadeli bonolarını veya Hazine kefaletini
haiz bonolarını iskonto edebilir ve karşılığında avans verebilir.
Banka, bu
teşekkül
ve idarelere,
yatırım
ihtiyaçlarını karşıla-
73
EkonomikYaklaşım
mak maksadıyle kredi veremez. Banka,
her türlü kontrol yetkisini haizdir.
verdi~
bu krediler üzerinde
Bu suretle kabul edilebilecek bonoların azami hadleri ile bunlara
uygulanacak iskonto ve faiz hadleri Banka Meclisince kararlaştınlır."
Görülüyor ki, Kısa Vadeli Hazine Avansının yanısıra ikinci bir finansman şekli, belirlenmiş bir limiti de olmayan Kamu Kredileridir. İkti­
sadi Devlet Teşekkülleri ve iktisadi alanda faaliyet gösteren katma bütçeli idarelere verilen Kamu Kredileri para politikası uygulamasmda uzun
yıllar olumsuz bir faktör olma özelli~ni sürdürmüştür. Zira bunlar uygulamada uzun vadeli ve geri dönmeyen krediler halini almış, çoğu kez tahkim kanunları ile aktifleştirilmiştir.
Özetlemek gerekirse, T.C. Merkez Bankasının dolaylı ve dolaysız
olarak hazineyi finanse etme zorunda kalması etkin para politikası uygulanması açısından temel bir sorun teşkil etmektedir.
Başka
tutarlı
bir ifade ile bu duruma bir çekidüzen verilmediği takdirde ne
bir para politikasından ne de para programından söz edile-
rneyeceği açıktır.
Bu durumun bilincinde olan T.C. Merkez Bankası yönetimi bu sorunu, 1990 yılmda Hazine ile varılan görüş birli~ sonucu imzalanan bir
protokolle hertaraf etme yoluna gitmiştir.
·
İmzalanan
protokolle Hazinenin, ucuz ve kolay kaynak niteliğindeki
'Kısa Vadeli Avans' sağlama mekanizması belli ölçüde disiplin altına alın­
mıştır. Kanunla belirlenen % 15 oranının yanısıra belirli bir limit daha
getirilmiştir. Buna göre en çok 3.5. tirilyona kadar eskisi gibi çok düşük
faizle Hazine adına avans açılabilecek, ancak geriye kalan kısmı piyasa
koşullarmda yeni Hazine Bonolarının ihalesinde oluşan faiz oranı ortalaması üzerinden işlem görecektir.
Bu gerçekten son yılların önemli kararlanndan ve uygulamalarından
birisi olmuştur. Bunun sonucu Hazineye Açılan Kısa Vadeli Avans, % 15
üst limitinin çok altmda kalmıştır. (Tablo-1). Ayrıca Merkez Bankası, bu
ortamda ikinci fınansman kaynağı olan Kamu Kredilerini de denetim altı­
na almış ve ilk kez bir para programı hazırlayıp kamuoyuna duyurma
cesaretini bulmuştur. Uygun konjonktürün de yardımı ile öngörülen
program hedefleri büyük ölçüde yakalanmıştır. Ne yazık ki bu, Türkiye'de
ilan edilen ve uygulanan ilk ve son para programı olmuştur.
74
ErtanOKTAY
TABLO -1
BAZİNEYE AÇILAN KISA VADELİ AVANS
(MiLYON TL.)
BÜTÇE ÖDENEGİ
mJ.AR
BÜTÇE ÖDENEGİ
PROGRAM
L1M1Tt
IOPLAMI
% 15'i
1990
63.925.354
9.588.803
3.300.000
1991
126.408.150
18.961.222
13.589.438
1992
207.545.328
31.131.799
31.000.000
l993
483.710.000
72.327.000
72.327.000
Kaynak : T.C. Merkez
Bankası Yıllık
Rapor ve
İstatistik
Bültenleri
Çünkü daha sonraki yıllarda aşagı yukan her yıl yapılan seçimler
nedeni ile izlenen seçim ekonomisi politikalan sonucu Hazine Kısa Vadeli
Avansı sonuna kadar kullanılmış ve Kamu Kredileri de aynı yönde hareket ederek artış göstermiştir.
TABLO- 2
KAMU KREDiLERİNİN MERKEZ BANKASI BİLANÇOSUNDAKİ
NİSBİ ÖNEMİ (MiLYON TL. ve %)
KAMU KREDİLERİ
YILLAR
1986
1993*
BİLANÇO AKTİF
K. KREDİLERİNİN
TOPLAMı
TOPLAMı
5.961.620
11.260.421
52.9
128.778.4 73
177.223.581
72.8
Kaynak : T.C. Merkez
Bankası Yıllık
(*) 1993 Değerleri geçicidir.
Rapor ve
İstatistik
Bültenleri
ı
'
1
Ekonomik Yaklaşım
75
IV-Sonuç
ne yapabileceğini veya herhangi birşey yapıp
ortaya koymak gerektiği kanısındayım. Bu koşul­
larda Menkez Bankasının fazla birşey yapabileceği söylenemez. Merkez
Bankası müdahaleleri, aslında rezerv para ile para ço~altanını etkilerneye
yönelik önlemlerdir. Zira para arzım belirleyen bu ikisi arasındaki ilişki­
dir. Rezerv parayı oluşturan temel kalemler olarak Kamu Kredileri ve Kı­
sa Vadeli Hazine Avansı toplamı, Merkez Bankası aktiflerinin % 70'den
fazlasını oluşturdu~ görülmektedir. (Toblo-2) Merkez Bankasının kontrol
edebileceği araç emisyondur. Hazineye açılan Kısa Vadeli Avans ile Kamu
Kredilerini kontrol etmesi olanaksızlaşmışsa, Merkez Bankası'nın temel
kontrol aracı emisyon olmasma karşılık emisyonu ve dolayısıyle para arzı­
nı da kontrol etmesi olana~ elinden alınmış demektir.
Merkez
Bankası'mn
yapmayacağını açıklıkla
Sorun Yeni DeQ'ildir. Bugün varılan nokta ve karşılaşılan darbobirikiminin bir sonucudur. Merkez Bankası kanunu ve özellikle 50. ve 51. maddeler bugünkü şeklini korud~u, dolayısıyle, Merkez
Bankası bilançosunun mevcut yapısı devam ettiği sürece ve siyasi otoritenin siyasal çıkar maksimizasyonuna ba~lı kaynak kulanıroma ve kredi
politikasma son verilmedikçe fıyat istikrannı s~lamak paranın de~erini
korumak açısından ciddi, etkili ve kalıcı bir önlem alınabilmesi söz konusu d~ildir.
~az yıllann
Ne Yapılabilir ? Herşeyden önce tutarlı bir para politikası, artık
bir para programının hazırlanması ve uygulanması olarak kabul edilmektedir. Türkiye'de de bunu yapmak her zamankinden daha zorunlu bir hal
almıştır. Bunu gerçekleştirebiirnek için de aşa~daki radikal önlemlerin ve
düzeniemelerin yapılması zorunlu görülmektedir.
1- T.C. Merkez Bankası kanununun de~iştirilmesi ve özellikle 50.
ve 51. maddelerinin iptal edilmesi ve böylece gerek dolaysız gerekse dolaylı yollardan kamu açıklarının banka kayn$ndan kapatılmasının önlenmesi,
2- Orta ve uzun vadeli hedeflere göre bir para programının hazırla­
uygulanmaya konması; (Esasen para programı, tanımı gere~i, kısa vadeli tahminlere ve hedeflere göre para otoritelerinin veya hükümetin müdahalelerini reddetmektedir.),
nıp
3- Son olarak, tüm bunlann gerçekleşebilmesi ve
için siyasi otoritenin kararlılı~ gerekmektedir.
başanlı
olabilmesi