ekonomik kamu hukuku

TÜRKİYE VE ORTA DOĞU AMME İDARESİ ENSTİTÜSÜ YAYINLARI No: 2İ0
E K ON OMİ K KAMU HUKUKU
Doç, Dr, Turgut TAN
Ankara Üniversitesi
Siyasal Bilgiler Fakültesi
Öğretim Üyesi
Ankara
1984
smjmmmmsı
OFSET veya TİKİ Tesislerinde Üretilmiştir
— 11-291707Ankara
Ktztm S. Billur*«,
Oğlum M. Çınar’a
G t 1 LŞ
Bu çalışma, içeriği tve Özgünlüğü öğretide hala tartışmalı, eko­
nomik kamu, hukuku konusunda yapılmış bir denemedir ( 1). Böyle
bir denemeye girişmemizde,-bir süredir doktora programında ' ver­
diğimiz aynı ismi taşıyan dersin kaynak gereksinimini karşılayabil­
me endişesinin önemli rolü olmuştur, öte yandan, son- günlerde
güncelliği, giderek artan, ekononrânin yönetimi konusunda toplu bir
değerlendirmeye olanak sağlayacak ön bilgileri içeren bu çalışmayı
yayınlamakta yarar olduğunu da düşündük.
Ekonomik kamu hukuku pek çok Avrupa ülkesinde bağımsız
araştırıma ve öğretim konusu yapılmasına karşın, ülkemizde bu
yöndeki gelişmelerin henüz doyurucu bir düzeyde bulunduğunu söy­
lemek zordur. Bununla beraber, son yıllarda ekonomik kamu hu­
kuku kavramının kullanılmaya başlandığı(2) ’ ve bu alanda bazı
araştırmalara girişiIdigi( 3) dikkat çekmektedir.
(1)
Fourrier, benzer ismi taşıyan kitabının önsözünde, üniversite yönetimi»
nin bu ismi taşıyan bir dersi programa koyarken ne kendisinden ' bir
opera bestelemeyi, ne de öğrencilerden dinlemeyi istediğini, ancak bir
uvertürün söz konusu olduğunu belirterek; uvertür deyince de Mozart,
Bethoven ve Wagner gibi ustalardan esinlenmek gerektiğini, zira az bi­
lmen operalarına karşın, Mozart'ın «Bon Juan», Bethoven'in de «Fideiio».
gibi ünlü uvertürleri olduğunu yazmaktadır. Ch. Fourrier, Introduction
au droit public de l'économie, Les Cours de Droit, ‘1971 » 1972, Paris, s. 6.
(2) Yargı Dergisi, DPT Müsteşarının planlama konusunda yasama yürütme
ilişkilerine değinen mektubunu «ekonomik kam « hukuku» açısından
önem taşıyan bir belge olarak yayınlamış tır. Bkz. Yargı, sayı : 47, Mart
1980, s. 15.
(3) T. Akgüner, Özel Girişim Özgürlüğü ve Yatırımları Teşvik Tedbirleri,
İstanbul, 1979. Kitabının girişinde, konunun son zamanlarda kamu huku­
kunda gelişen ekonomik kamu hukukunun bir parçası olduğu belirtil­
mektedir.
1
Ele aldığımız bazı konuların anayasa hukuku ve idare hukuku
disiplinleri içinde incelendiğini biliyoruz. Ancak, bunların tekrar
niteliğinde değil, ekonomik kamu hukukunun özgünlüğünü araştır­
ma çabası olarak değerlendirileceğini ummaktayız.
Çalışmamız, konumuz açısından yaklaşımı önceki dönemlerden
farklı bir yönetimin işbaşına geldiği ve yoğun düzenlemelere giriş­
tiği 1983 yılı sonunda tamamlanmıştır. Dolay isiyle, bu düzenleme­
leri çalışmamızda değerlendirme olanağı bulamadık. Öte yandan,
inceleme konusu yaptığımız yargı kararları tümüyle 1961 Anayasa­
sı dönemine aittir. Bununla beraber, yeri geldikçe konu ile ilgili
olarak 1982 Anayasasında yer alan düzenlemelere de değinmeye ça­
lıştık. Kaldı ki, temel ekonomik hükümler açısından, getirilen bazı
yeni kurallar bir yana, Yeni Anayasanın 1961 Anayasası ile çok bü­
yük farkı bulunduğu da söylenemez.
Ekonominin yönetimi ile müdahaleci araçların anayasa ve ida­
re hukukunun kurum ve ilkelerinde ne gibi değişimlere yol açtığı
sorusunun cevabını araştırarak yola çıktığımız bu çalışmayı, eko­
nomik idare hukukunuiîı saptayabildiğimiz özelliklerini ortaya ko­
varak tamamlayacağız. Dolayısiyle, ekonominin yönetimi, müdaha­
leci araçlar ile bunlara yargısal denetim aşamasında yargı organ­
larının yaklaşımı çalışmamızın ana bölümlerini oluşturacaktır.
Bu çalışmanın yayınlanması olanağını sağlayan Türkiye ve Or­
tadoğu Amme İdaresi Enstitüsü yöneticileri ile basımında büyük
gayret ve özen gösteren Sevinç Matbaası yönetici ve çalışanlarına
içten teşekkürlerimi sunarım.
2
B İR İN C İ
BÖLÜM
- EKONOMİK KAMU HUKUKU
ÖZELLİKLERİ VE KAYNAKLARI
I.
EKONOMİK KAMU HUKUKUMUN ÖZELLİKLERİ
A. Ekonomi - Hukuk İlişkisi ve Ekonomik 'Kamu Hukuku
İr Ekonomi - Hukuk İlişkisi
• Ekonomik alana 'devlet müdahalesinin giderek artışı son yıl­
larda dikkat çeken bir olgudur. Ekonomik müdahalecilik bu alan­
da alman pek çok yasal ve yönetsel kararlarla uygulamaya, geçti­
ğine göre, hukukun bir yandan araç, öte yandan da çerçeve işlevi
gördüğü söylendbilir( 1).
Anılan ekonomik önlemler ne tür hukuksal mekanizmalarla
uygulamaya geçecektir veya istediğimiz sosyal ve ekonomik düze­
ne uygun bir hukuksal düzeni nasıl kurabiliriz sorusu hukukun
araç; ekonomik yönetimin takdir yetkisini hukuk devleti ilkelerine
zarar vermeden kullanması nasıl sağlanabilir sorusu da hukukun
çerçeve işlevini ortaya koymaktadır.
Hukuk devletinde ve özellikle yönetimin işlem ve eylemlerinin
denetlendiği özel yargı organlarının bulunduğu sistemlerde müda­
fi) T. Daintith, «public law and économie policy», Journal of Business Law,
1974, N o : 10; Savy, «Rapport... », in Le Droit économique des Etats
membres dans une union économique et monétaire, Colloque internatio­
nal à Utrecht, 22-24 mai 1975, Commission des Communautés Euro­
péennes. 1976, s, 90.
3
halecilifc olgusunu hukuksal yönlerinden soyutlayarak ele almanın
olanaksızlığı veya bu yapılabilse de gerçekçi olamıyacağı kolayca
anlaşılır.
Ekonomik alandaki düzenlemelerin başarısı onları uygulamaya
geçiren hukuksal mekanizmalarla da çok yakından ilgilidir(2). Her
ne kadar ekonominin kendi yasalarının varlığı bilinmekte ve bun­
ların işleyişini yalnızca hukuksal düzenlemelerle durdurmanın veya
tersine çevirmenin olanaksızlığı görülmekte ise de, ekonomik faa­
liyetin içinde cereyan edeceği hukuksal çerçevenin oluşturulması
zorunludur. Gerçekten uygulamalar idarece saptanan fiyatların ve
kumlan dağıtım düzenlerinin, saptanan fiyatlar gerçekçi olmadığı
veya mal yeterince üretilmediği durumlarda, kağıt üzerinde kala­
bildiğini gösterdiği gibi; kamunun gözetimini sağlayacak hukuksal
mekanizmanın oluşturulmadığı ekonomik faaliyet kesimlerinde or­
taya çıkabilecek krizlerin toplum- için ağır sonuçları da görülmüştür(3).
'Görüldüğü gibi, ekonomi ile hukuk arasında birinin diğerine
hakimiyeti değil, fakat bir işbirliği ilişkisi söz konusu olmakta­
dır (4). -Bununla beraber, hukukun durağan (statik) niteliğine kar­
şın ekonomik kalkınma sürecinin dinamik özelliğine dikkat çeke­
rek, ekonomi ile hukuk arasında işbirliğini olanaksız kılacak bir
bağdaşmazlık bulunduğunu ileri sürenler de vardır(5).
Oh. Fourrier, Introdkıction atı clroit public de l'econonıie, Les Cours de
Broit, Paris, 1971,-1972, s. 5; Capaccioli, «Strumenti giuridici...», in Studi' in memoria di G. Zanobini, c. 1, .s. 257; S,K. Mimaroğlu, Ticaret Hu­
kuku, 1. cilt, 2. bası, Ankara, 1970, s. 259.
(3) Bankerlik olayı ile ilgili olarak zamanın Maliye Bakanı «...Türkiye'de
bu bankerlik müessesesinin bu ölçüde ortaya çıkmasının nedenleri, ban­
kerlik ¥e sermaye piyasasını düzenleyen bir mevzuatın önceden çıkarıl­
mamış olmasıdır... bankerlik faaliyetini kimin ve nasıl yapacağına iliş­
kin bir mevzuat yoktur. Böylece önüne gelen, hükümetin hiç haberi
bile olmadan banker oldu.. Mevzuat olmadığından adamım bakkallık ya­
parken bankerlik yaptığını gördük.. Nizama sokacak bir hüküm yoktu..
Ödünç Para Verme Kanununa ek bir Kanun çıkararak bu işi disiplin
altına almayı amaçladık.. Tekrar söylüyorum eğer bu konuda sorumlu
arıyorsanız, bu mevzuatın uzun yıllar çıkarılmamış obuasıdır». Bkz. Mil­
liyet- Gazetesi, 25.10.1982.
(4) Magdi Sobhy ıKhalil, le dirigisme econcunique ©t les contrats, L.G.D.J.,
Paris, 1967, s. 2.
(5) E. Schaffter, Broit dıı deeloppement, Bull. Inst., int. Adm. pub!., 1968,
No : 5, s. 67.
(2)
4
Ancak, hukuk da kavram ve kurumlan lié değişen ekonomik
ve sosyal. yaşama uygun olarak hareket halinde düşünüldüğün­
de (6), ve hukukçular da hukuk yaratıcı ibir döneme girdikleri(7)
takdirde hukuk ile ekonomi arasında varlığı ileri sürülen bu bağ­
daşmadık da kendiliğinden ortadan kalkacaktır.
Gerçekten, ekonomik hayatın gerekleri ile karşı karşıya kaldı­
ğı ölçüde hukukun büyük değişim içine girdiği olgusu yadsınamaz.
Bunda yargıçların büyük rol oynadıkları gözlenmektedir. Özellikle
bir «içtihat hukuiku» olarak görünen idare hukuku bu gelişimin en
belirgin olduğu hukuk dalıdır. Kaldı ki, liberal ekonomi dönemle­
rinde kodifiye edilmiş hukuk dalları açısından da aynı gelişime ta­
nık ’ olunmaktadır. Nitekim, liberal ekonomi sistemi içinde hazır­
lanmış olan Borçlar Kanuncunun sözleşme özgürlüğü için getirdiği
elastiki çerçevenin ¡Devletin.ekonomik yaşama müdahalesindeki ar­
tışa ve ekonomik bakımdan güçsüz olanların korunması düşünce­
sindeki gelişime koşut olarak .canlılığını koruduğu belirtilmektedir(8), Özel hukuktaki bu gelişim de gene yargıçların uygulamada
ekonomik ve sosyal yaşantının gereklerini dikkate almaları ■ile sağ­
lanabilmektedir^).
Ekonomi -ile hukuk arasındaki işbirliği buna duyulan gereksi­
nimin artışına koşut olarak gelişmektedir^ 10). Özellikle gelişmekte
(6)
R. Savatier, «la nécessité de Fensegnement d'un droit économique», D,,
1961, Chr. 117.
(7)' P. Corbel, le Parlement français' et la planification, Cujas, Paris, 1969,
s, 348, clip mot : 18.
(8) H. Tandoğan, «Yürürlüğe girişinin ellinci yılında Türk Borçlar Kanunu
hakkında genel Mr değerlendirme», BÀT1DER, c. VIII, sap : 4, s. 18,
(9) Z. îmre, «le role du juge en presence des problèmes- économiques en
droit civil ture», Annales de la- Faculté de Droit dTstanbui, 1972 - 4, No :
38, s. 96 (ayrı bası),
:
(10) «Anayasa’mn öngördüğü ilkeler doğrultusunda ekonomik, sosyal ve kül­
türel kalkınmanın gerçekleştirilmesi, ya da kalkınma planlan ile tesbtt
edilen toplumsal hedeflere ulaşabilmesi kalkınmaya karşı duyarlı Mr
takıık sisteminin kurulmasını zorunlu kılmıştır. Hukuk sisteminin’ kal­
kınma silreci.ile 'bütünleştirilmesi sağlanırken ekonomik hayatın kendi­
ne has dinamikleriyle hukukun bağlayıcılık ve araç olm a nitelikleri, uy­
gulamada tabii olarak çeşitli soranlar yaratmaktadır. Bu sorunlar hu­
kuk ve ekonomik alanlarının birbiriyle yapısal bağdaşmazlıklardan de­
ğil, lier tld. alanlardaki mevcut düzensizliklerden, ekonomi ve hukukun
birbirini bütünleyici fonksiyonunun planlı dönemde yeterince düzenlenmemiş olmasından doğmaktadır.» 1980 Y ılı Programı, RG; 13.2.1980, sa­
yı : 16899, s. 513.
5
olan ülkelerde, kalkınma konusunun tüm hukuk sisteminin kural
ve kurumlan ile bu dinamik sürece uydurulması gereği belirtilmek­
te, bu amaçla kamu hukuku ile uğraşanlara büyük görevler düştü­
ğü vurgulanmaktadır^11).
2,
Ekonomik Hukuk ve Özellikleri
Son yıllarda sık kullanıldığı görülen bu kavramın içeriği ve
bu adı taşıyan hukuk dalının bağımsızlığı konusu öğretide tartışıl­
maktadır. Konuyu inceleyenler arasında, kamu hukuku veya özel
hukuk yaklaşımının benimsenmesine bağlı olarak farklılıklar bu­
lunduğu gibi, «ekonomik hukuk» veya «ekonomi hukuku» gibi kul­
lanılan kavramlarda da farklılıklar dikkat çekmektedir.
Ekonomik hukuk en kolay ve basit tanımı ile bir ekonomik
faaliyete uygulanan ve çeşitli hukuk dallarına mensup kurallar bü­
tünüdür demlebilir( 12). Esasen bu tür bütünleştirme çabaları çe­
şitli faaliyet kesimlerine göre yapılıp imar hukuku, çevre hukuku
gibi kavramlar da kullanılmaktadır.
Ancak, ekonomik hukuk konusunu inceleyen bazı hukukçular
ekonomik hukuku bir özel hukuk dalı ve özellikle ticaret hukuku­
nun uzantısı olarak ele almakta, konuya kamu hukuku açısından
yaklaşanlar ise Devletin ekonomik hayata müdahalelerinin hukuku
olarak görmektedirler. Bazı yazarlar ise ekonomik hukuk kuralla­
rının etrafında toplanıp sistemleştiril ebileceği bir temel kavram bul­
maya çalışıp, «teşebbüs» (entreprise) kavramı üzerinde durmakta­
dır, Bu görüşe göre, ekonomik hukuk, ister özel hukuk ister kamu
hukuku içinde düşünülsün teşebbüse — iç yapısı ve işleyişi, öteki
teşebbüslerle ve kamu gücü ile ilişkileri anlamında— uygulanan hu­
kuk kurallarının bütünüdür(13). Teşebbüs kavramını dar bulanlar
veya hukukun tanımadığı bir süje olarak görenler ise «ekonominin
(11) M. Aytür, Kalkınma Yarışı ve Türkiye, Ankara, 1970, s. 254 ve 256. Ayrı­
ca bkz. A. Kılıçbay, «Hukuk İktisat İlişkileri ve Ekonomik Kalkınma»,
Ekonomi - Hukuk Kongresine Sunulan Tebliğler, TBB yayını, Anka­
ra, 1975, s. 9.
(12) A. Linotte ve A. Mesire, Services publics et droit public ¿conomique,
tome : 1, Paris, 1982, s. 14.
(13) Cl. Champaud, «Contribution â la definition du droit economique»,
BS., 1967, s. 219 - 220. Eleştirisi içiıı bkz. D. Truchet, «Reflexions sur le
droit economique public», ROD'P, 1980, N o : 4, s. 1017.
6
organizasyonu» (14), «ekonomik birim»
(¡unité économique)
(15) veya «genel ekonomik yarar» (16) kavramları üzerinde dur­
maktadır.
Nihayet bir başka görüşe göre de, ekonomik, hukuk yeni bir
bakış açısı ve yaklaş;imdır(il7).
a.
Ekonomik Hukuk ve Ekonomi Hukuku
İçerik konusundaki farklı yaklaşımlar kullanılan kavramlarda
da görülmektedir. Nitekim, bazı yazarlar «ekonomik hukuk»(18),
bazıları da «ekonomi hukuktı»(19) deyimini kullanmaktadırlar. Za­
man zaman ayrım yapmadan birbirinin yerine de kullanılan bu iki
kavramın aslında iki farklı yaklaşımı yansıttığım söylemek de
mümkündür. .
NiteMm, ekonomi hukuku deyimi ekonomik alana ilişkin hu­
kuk kurallarının tümünü içermesi ve dolayısiyle «tasviri» (descrip­
tive) olmasına karşın; ekonomik hukuk soruna disiplinler arası kar­
şılaştırma açısından yaklaşmakta ve «nitel» ('qualificative) özelliği
ağır basmaktadır(2û). Bir başka deyimle, ekonomik hukuk, kural­
larının «özgüllüğü» (spécificité) ve «özgünlüğü» (originalité) ile be­
lirginleşmekte ve hukukun yeni bir dalını oluşturmaktadır(21).
Oysa, ekonomi hukuku, ekonomiye ilişkin özellikleri olduğu ölçüde
kamu ve özel hukuk içindeki geleneksel hukuk dallarını içeren bir
hukuk olarak görünmektedir ( 22).
■
’
(14)
G. Farjat, Droit économique, PUF, Paris, 1971, s. 425.
(15)
Truchet, loc. cit., s. 1014. Yazara göre ekonomik hukuk ekonomik birim­
ler olarak hukuk süreleri arasındaki ilişkilere uygulanan kuralların bü­
tünüdür.
R. Savy, «la notion de droit économique», AJDÀ, 1971, s. 132.
(16)
(17)
(18)
Jacquemin ve Schrans, le Droit économique, Que - Sais je, PUF, Paris,
1970, s. 63.
«droit économique», «diritto economico», «oekonomischesreoht».
(19)
«droit de Féconomie», «diritto delFeconomia», «wirtschadtsrecht».
(20)
Jacquemin ve Schrans, op. cit., s. 8.
(21)
(22)
Laübadère, op. cit., s. 10.
Fourrier, op. cit., s. 13 -14. Yazara göre ekonomi ceza hukuku genel ce­
za hukukuna göre bazı özellikler taşıdığı için ekonomi hukukunun bir
parçasını oluşturur. İbid; s. 26.
7
b;
Ekonomik Hukukuıı Bağımsızlığı Sorunu
Ekonomik hukuk kavramının tanım ve özellikleri verilmeye ça­
lışılırken üzerinde durulması gereken bir sorun da bu hukukun di­
ğer hukuk dalları karşısındaki durumu, bir başka deyimle bağım­
sızlığı sorunudur. Bu, hiç kuşkusuz, ekonomik hukuk veya ekono­
mi hukuku kavramlarını incelerken de değindiğimiz farklı anlayış­
la da yakından ilgili bir sorundur.' . ■
Ekonomik hukukun yeni bir hukuk disiplini olup olmadığı ko­
nusunda görüş birliği yoktur. Bazı yazarlara göre ekonomik hukuk
yeni bir disiplindir; hatta, pratik ve bilimsel açıdan yeni bir disip­
lin olduğu kadar, hukuk sisteminin de yeni bir dalıdır(23). E ko
nomik hukukun kendine özgü bir yöntemi bulunduğunu savunan­
lar da bu niteliğiyle hukuk bilimleri arasında otonom bir dal oldu­
ğu görüşündedirler (24).
Öte yandan, Champaud gibi ekonomik hukukun bütünlüğünü
«teşebbüs» gibi bir temel kavramla açıklamaya çalışıyorlarsa da,
öteki bazı yazarlara göre kendi dili, kendine özgü araştırma yön­
temleri, özel bir kodifikasyona konu olmuş kuralları ve bunları uy­
gulayacak özel bir yargıya sahip olamadığı için yeni bir hukuk dalı
oluşturmaya elverişli değildir(26).
Bu görüşleri eleştiren Truchet ise kamu hukuku içinde yavaŞ'
bir ayrılma söz konusu olmakla beraber bunun henüz otonom- bir
hukuk dalı ortaya çıkarmaya yeterli olmadığını belirttikten sonra,
kaynaklarının birliği, yargıcın özgüllüğü (specifite) bir hukuk sis­
teminin varlığı için değil, anlaşılması ve uygulanmasının kolaylaş­
tırılması açısından önemlidir demekte, konusu ile belirlemenin de
tatmin edici olarmyacağmı zira her türlü hukuki ilişkide (evlilikte
mal 'rejimi gibi) ekonomik yan bulunabileceğini ileri sürmekte­
dir (27). '
.. * .
‘İlerideki açıklamalardan da anlaşılabileceği gibi, ekonomik
alandaki düzenlemelerin özelliği ve zorlamaları sonucu kamu hu­
kukunun kurum ve yöntemleri önemli değişmelere uğramış, ayrıca
özel hukuk kurum ve yöntemlerinden de yararlanma gereği duyul»
(23)
(24)
(25)
(26)
8
Farjat, op. ât., s. 379 ve 414.
Rinck, ioc. cit, s. 755.
Fourrier, op. cit., s. 16 ve 21.
Truchet, İoc. cit., s. 1019.
•muştur« İşte bu özelliği nedeniyle bazı yazarlar haklı olarak, eko»
noraîk hukuku kamu hukuku özel hukuk ayrımının 'sınırında gör­
mektedirler (27). Bu arada ekonomik hukukun, hukukun yeni bir
bölünmesinde —ki bu üçlü olacaktır— tutarlı bir bütünlük kaza­
nabileceğini savunanlar da var dır (28).
Ancak, böyle bir değerlendirmenin karon, hukuku özel hukuk
ayrımına sıkı ■biçimde bağlı olan Kıta Âvrtıpası hukuk sistemleri
açısından anlamlı olduğunu da belirtmek gerekir. Nitekim, AiBD'de ■
ekonomik hukuk kavramına baş-vumlmayışıuı böyle bir ayrımın
yokluğu ile açıklayanlar da varıdır(29).
C.
Kamu Hukuku » Özel Hukuk Aynım ve Ekonomik Hukuk
Ekonomik hukukun, bağımsızlığı ve içeriği sorunları tartışılır­
ken üzerinde durulan bir sorun da bunun kamu hukuku, özel hu­
kuk ayrımı karşısındaki yeridir. Nitekim., ekonomik hukuku bağım­
sız bir disiplin olarak incelemeye çalışanların bu ikili ayrıma bağlı
kalarak «ekonomi özel hukuku» (droit privé de ]'économieX 30) ve
«kamusal ekonomik hukuk» .(droit économique public){31) deyim»
lerini kullandıkları görülmektedir.
Hemen belirtelim, ki, özellikle ekonomik alandaki Devlet mü­
dahalelerine koşut olarak kamu hukuku özel hukuk geleneksel ay­
rımı yumuşamaya ve silinmeye başlamıştır^32). Bir yandan, eko­
nomik alana kamusal müdahalelerle özel hukuk usullerinden yararla.nîhr:keni(33); öte yandan da kamusal makamların belirleyip' em­
poze ettiği «kamu düzeni» dolayısiyle özel hukukun irade serbest(27)' Diıitto pubblico e diritto privai© ne! diritto deU’econumia, II Diritto
delPEconomia, 1967, No: 3, s. 270,
(23) Farjat, op. cit., s. 425«
(29) Mimaroğlu, op. dt., s. İL
(30) G. Farjat, Droit privé de l'économie, P.U.F., Paris, 1975.
(31) IX Truchet, «Réflexions sur le doit économique public,» RDP; 1980,
No : 4y s, 1009 vd.
(32) «İktisadi, siyasi ve içtimai bir takım icaplar neticesinde kam « hukuku,
hükümleri ile özel hukuk hükümleri MrMıiermîıı sahalarım istilaya
başlamışlardır ve bu durumu Masife nazaıiyeler izaha yetmemektedir».
.Na Bilge, Hukuk Başlangıcı Dersleri., Ankara, 1975, s. 318. M. Rehbinder
(çev. H.S. Türk), «Sosyal devlet yolunda hukuk yapısı değişmeleri,»
AÜHFD., c. XXVI, sayı : 1-2, s. 94 ve 96.
(33) Diritto pubblico e diıitto privato nei diritto cMFeconomîa, II Diritto'
deirEconomia, 1967, s. 340,
9
ligi ilkesi silinmekte(34) ve özel hukukta 'kamusallaşma1olgusu ile
karşı karşıya gelinmektedir(35).
Başlangıçta özel hukuk içinde doğup gelişmiş olan İş Hukuku«
nunı daha sonra kamu hukuku ile özel hukuku kaynaştırıp bütün*
leştiren bağımsız bir disiplin haline geli^i(36) hukukun bu ikili ay­
rımının silinme yolunda olduğunun kanıtlarından biridir. Bugün
henüz adı ve içeriği tartışılmakta olan ekonomik hukukun da ben­
zer gelişmeyi izliyerek bir gün bağımsız bir disiplin niteliğine ka­
vuşması mümkündür.
Bu gelişim karşısında, ekonomik kamu hukuku incelemesinin
salt kamu hukukunun geleneksel kurum ve kuralları çerçevesinde
kalınarak yapılması güçlüğü de ortaya çıkmaktadır. Zira, pek çok
özel hukuk dalının kamu hukuku ile sınırı olan ortak sorunları
bulunmaktadır(37). Nitekim, önemli ekonomik boyutları olan işçi »
işveren ve Devlet üçlü ilişkisinin düzenlendiği îş Hukukunu bir ya­
na bırakırsak; özel hukukta kişiler arası hukuki ilişkilere kamusal
müdahalelerle getirilen sınırlamalar ve bunun sonucu ortaya çıkan
«ekonomik kamu düzeni» özel hukuktaki kamusallaşmayı açıkça
göstermektediıl(3!8 ).
Ekonomik hayata Devlet müdahalelerindeki artışa koşut ola­
rak özel hukuk kavram ve kurumlarmda görülen bu değişmeler,
bunların özel hukuktan çıkarılıp bağımsız bir disiplin içinde ince­
lenmeleri için yeterli değildir(39).
3. Ekonomik Kamu Hukuku
Ekonomik hukuk kavramı konusundaki farklılık burada da
karşımıza çıkmaktadır. Zira «ekonomik kamu hukuku» yanında «ka(34)
(35)
Truchet, loc. cit., 1013.
J. - M. Rainaud, «l’incidence du droit communautaire sur le droit public
français», in La France et les Communautés, LODJ, Paris, 1975, s. 850;
Farjat, l ’ordre..., s. 80.
(36) T. Esener, İş Hukuku, Ankara, 1978, 3. bası, s. 5; K. Tunçomağ, Türk İş
Hukuku, c. 1, İstanbul, 1975, s. 44; Y. Madiot, Aux Frontières du Contrat
et de l’Acte administratif Unilatéral : Recherches sur la notion d’acte
mixte en droit public français, LGDJ., 1971, s. 4.
(37) Fourrier, op. cit., s. 23.
(38) Farjat, L ’Ordre...., s. 80.
(39) Fourrier, op. cit., s. 28.
10
musal ekonomik hukuk» (droit économique public) deyiminin kul­
lanıldığı görülmektedir.
Aslında kavram farklılığı temelde bir anlayış farklılığını da
yansıtmaktadır. Zira, kamusal ekonomik hukuk deyimini kullanan­
lar bağımsız bir hukuk disiplini olarak ekonomik hukukun varlı­
ğım savunmaktadırlar. Bir başka deyimle, ekonomik ilişiklerin ge­
leneksel hukuk kurallarında değişiklik yaparak veya özel yeni ku­
rallar yaratarak ekonomik hukuk adı ile yeni bir hukukun doğdu­
ğunu kabul etmektedirler(40).
Ancak, bu yaklaşımda olan yazarlar da ekonomik kamu huku­
kunun öğretim açısından daha açık, ayrıca hukukun geleneksel ay­
rımına bağlı .kalışı nedeniyle de kolay anlaşılabilir olduğunu kabul
etmektedirler(41 ).
Öte yandan, ekonomik kamu hukuku deyimini kullananların
da yaptıklarının «ekonomi kamu hukuku» (droit publie de Fécono­
mie) olduğunu söylemeleri anlamlıdır. Ancak, aynı yazarlar, bu
yaklaşımın ekonomi- kamu hukukunun genel kamu hukuku ve ida­
re hukukuna göre özelliklerini araştırmaya engel olmadığım ve bu
araştırma sonunda ekonomik kamu hukukunun bağımsızlığı soru­
nunun aydınlığa çıkabileceğini belirtmektedirler^42).
B.
Tiirk Hukukunda Dururu ve Yaklaşımımız
Ekonomik hukuk konusunda daha önce değindiğimiz görüş ay­
rılıklarının benzerini Türk hukukunda da görmek mümkündür. Dolayısiyle Türk hukukundaki durumu iki noktada toplayarak açık­
lamak yararlı olacaktır. Önce genellikle ticaret hukukçuları tarafın­
dan, ileri sürülen ekonomi hukuku anlayışı üzerinde durmak; son­
ra da bazı yazarlarca incelenen kalkınma hukuku kavramına ve di­
siplinler arası bir yeni yaklaşım ve bakış açısı olarak ekonomik
hukuk anlayışına değinmek gerekir.
I)
Ticaret Hukuku Yaklaşımı
•
Bazı ticaret hukukçularına göre ekonomi hukuku ticaret huku-.
kunu da içine alan, hatta bazılarına göre ana öğesini oluşturan, fa(40)
(41)
(42)
Truchet, loc. cit., s. 1012.
İMd;
Laubadere, op. cit., 1974, s. 13.
11
kat ekonomik ‘ilişkileri düzenliyen hukuk kuralalarmm tümünü ko­
nu alan bu nedenle de özel hukuk dalları yanında kamu hukuku,
dallarını da içeren bir hukuk dalıdır(43). Ancak, bu görüş yanlıla­
rından bazıları ekonomi hukukunu bir ana kavram etrafında olu­
şan hukuksal düzenlemelerin sistematik incelemesi olarak görmek­
te ve bu amaçla «ticari işletme» veya «ekonomik örgüt» gibi kav­
ramları temel almaktadırlar.
..Nitekim, Prof. Mimaroğlu'na göre ekonomi hukuku «ekonomik
örgütler hukukudur». Bir başka deyimle, «ekonomik örgütün' iç ve
dış faaliyet ve iMşMleriııdeitı doğan hukuıki sorunlar ve ekonomik
örgütün yapısal kurallarıyla, bunun yönetimine hakim1ilkeleri inceliyen hukukun adıdır»(44). Mimaroğhı'na göre ekonomi hukuku­
nun konusu olan ekonomik örgüt ise «teşkilatlanmış her ekonomik
uğraşı alanıdır» (45). Ayrıca yazar, ekonomi hukukunun klasik ka­
mu' hukuku özel hukuk ayrımı dışında kaldığım belirtmekte, kamu
ekonomi hukuku özel ekonomi hukuku ayrımına da karşı çıkmak­
tadır (46). Ekonomi hukukunun özelliklerini de ayrıntılı ' olarak
açıklayan yazara göre, bu hukuk daimin kapsamına ticaret huku­
ku, işletme hukuku, bankalar hukuku, ayni haklar, iş hukuku,
planlama hukuku, idare hukuku (yalnız ekonomik kuruluşların yö­
netimine ilişkin kısım), vergi hukuku ve mali ceza hukuku gibi hu­
kuk dalları girmektedir(47). Görüldüğü gibi yazar ticaret hukuku
ağırlıklı geniş bir ekonomi hukuku anlayışı benimsemektedir(48).
'■ Ekonomik hukulk kavramında bir görse göre de klasik hukuk
dallarında ekonomik hayatla temas sonucu meydana gelen değişim(43)
(44)
(45)
(46)
(47)
(48)
12
Hirsch, «XX. Asrın iktisadiyatı karşısında ticaret kantmlanıiın maııa
ve ehemmiyeti», Banka ve Ticaret Hukuku Haftası I, Ankara, 1960,
s. 12 “ 13; Birsel, Ticari İşletme Hukuku, c. 1, İzmir, 1970, s. 8; Y. Ka?
rayalçm, Ticaret Hukuku, 1968, 3. bası, s. 72-73.
Mimaroğîu, Ticaret Hukuku, 1. c ilt : İşletme Hukuku, Banka ve Tica­
ret Hukuku Araştırma Enstitüsü yayını, Ankara, 1978, 3. bası, s. 23.
İbid; s. 34.
İbid; s. 27-28.
İbid; s. 29.
Yazar özel hukuk ve özellikle ete ticaret hukuku ağırlıklı bir ekonomi
hukuku anlayışı benimsiyor izlenimi veriyorsa da bu hukuk dalının
kapsamına giren hukuk dalları arasında örneğin sınırlandırılmış da
olsa idare hukukunu da belirtmektedir. Kaldı ki, yazarın planlama hu«
koku dediği de aslında anayasa ve idare hukukunu içermek durumun­
dadır.
ieri ve ortaya çıkan, yeni kurum ve ilkeleri yeni bir bakış açısı ile
■değerlendirmek gerekmektedir. Hiç kuşkusuz bu görüş yanlıları
arasında da bazı farklılıklar bulunmaktadır. Türk hukukunda son
yıllarda, bu yaklaşımın değişik örneklerine rastlanmaktadır.
Aslında bir ticaret hukukçusu olmakla beraber başta değindi­
ğimiz ticaret hukukçularının ekonomi hukuku anlayışından: ayrı­
lan Prof. Tekiııalpİn-görüşüne değinmek gerekir., Tekinalp'e göre
«ekonomi hukuku, ne tacir diye- adlandırılan belirli" nitelikleri haiz
(jdşOnhı, ne ayırıcı özelliklere sahip (işlemlerdin ne de ticari (iş­
letmeler) in hukukudur. Onun için ekonomi hukuku —ne kadar ge­
niş anlaşılırsa anlaşılsın— ticaret hukukundan tam&miyle farklıdır;
ayrı bîr hukuktur»i(49). Yazara göre ekonomi hukuku, ister ampi­
rik olarak varolsun ister bir sisteme bağlılığı dolayısiyle bir düzen
meydana getirmiş bulunsun, ünitelerin değil, ekonomi denilen bü­
tün un hukukudur»(50); «Onun için SchluepTm dediği gibi ekono­
mi hukukunu bir ekonomik koordinasyonun hukuku olarak ’ nite­
lendirmek ve hatta tanımlamak doğru olur» (51)«
Tekinalp incelemesinde, genellikle, devletin ekonomik hayatı
düzenlemesine yönelik yasal gelişmeleri incelemekte ve bu arada
ekonomi hukukunun koordinasyon işlevini belirgin olarak ortaya
çıkaran metinler olarak iktisadi devlet teşekküllerine ilişkin yasa
ile kalkınma planlarım göstermektedir. Bu arada 1567 sayılı Türk
Parası Kıymetinin Korunması Hakkında Kanunu ekonomi hukuku
kaynağı olarak, Milli Korunma Kanununu da ekonomik ceza huku­
kunun kaynağı olarak gör temektedir (52) * Kısacası yazar, ekono­
mik zorlamaların hukuka y ansımalarını araştırarak, gelişmenin ge­
reksinim duyduğu kurumlan aradığı, çoğu kez de gelişmenin geer
(49)
«Ticaret hukıâciınun taıııınıııdaM yenilikler, gelişmeni» tabii gereğidir.
Bunlar belki ticaret hukukunu ekonomi hukukuna yaklaştırıyorlar. Fa­
kat sözü edilen yaklaşma, ekonomi hukukunun ticaret hukuku, haline
gelmesi değil her iki hukukun da —kendi yöntemine göre— İncelediği
konuların, özellikle sınır konuüanmnı artması demektir» Ü. Tekinalp,
«Cumhuriyet Döneminin.Ekonomi Hukuku Açısından Değerlendirilme*
si», Cumhuriyet Döneminde Hukuk, İstanbul Hukuk Fakültesi 50. Yıl
Armağanı, 1973 s. 634.
(50)
İbid; s. 634.
(51)
tbid; s. 645.
(52)
Tekinalp,-loc. cit., s. 654-656.
.
.
'
13
¡keti düzenlemeyi beklemeden kendi kuramlarım —yetersiz de ol­
sa— kendisinin yarattığı sonucuna varmaktadır(53).
Bu yaklaşımın belirli hukuk dalları açısından ve özellikle ka­
mu hukuku içinde başka bazı yazarlarca da izlendiği dilkkat çek­
mektedir. Özel girişim özgürlüğü ve yatırımları teşvik tedbirlerine
ilişkin incelemesinde Akgüner, ekonomi ve hukuk bilimlerinin ya­
kın ilişkisinin ortaya çıkardığı Ekonomik Kamu Hukukunun bir
parçası olduğunu belirtmektedir(54). Öte yandan ceza hukuku açı­
sından soruna yaklaşan Prof. Erman da Ticari Ceza Hukuku kav­
ramını kullanmaktadır(55).
2)
Kalkınma Hukuku Yaklaşımı
Bazı yazarların da kalkınma hukuku kavramını kullandıkları­
na yukarıda değinmiştik. Özellikle gelişmekte olan ülkelerde bu
kavramın kullanıldığı görülmektedir(56), Kalkınma hukuku incele­
mesinde Umar, bunun, hukukun klasik ayrımında yer almadığını,
fakat o ayrımlarda çeşitli dallar içinde dağılmış bulunan toplumsal
ekonomik kalkınmaya ilişkin kuralların tümünün ortaya çıkardığı
sisteme bu adın verilebileceğini savunmaktadır(57). Yazara göre
bu hukuk dalı özel bir incelemenin ve öğretimin konusunu oluştu­
rabilir (58).
Öte yandan gene bu kavram altında yaptığı incelemesinde Aytür, «gelişme sürecinin ve kalkınma politikalarının; sosyal ve tarih­
se! kökenlerini, çeşitli bilimlerdeki teorik esaslarını., toplum hayatı­
na ve evrensel ilişkilere getirdiği yenilikleri, kamu otoıiteferiMn
bir toplumu belM amaçlara ulaştırabilmek için onun yapışma ve
(53)
(54)
(55)
(56)
(57)
(58)
14
İbid; s. 665.
T. Özgüner, Özel Girişim Özgürlüğü ve Yatıranları Teşvik Tedbîrleri,
İstanbul, 1979, s. 1.
Prof. Erman inceleme amacını belirlerken «ticaret bayatına artan tem­
po ile sızmış ceza hukuku kaidelerinin genel prensiplerle ne dereceye
kadar bağdaşabileceMerini incelemek gibi nazari faydanın yanı başın­
da mahkemelerin gündelik uygulamalarına girmiş olmalarına rağmen
şimdiye kadar sentetik bir açıklamadan yoksun kalmış olan bu alanı
imkan ölçüsünde aydınlatmak» demektedir. S. Erman, Ticari Ceza Hu­
kuku, İstanbul, 1976, s. 2.
Farjat, op. cit., s. 9.
B. Umar, Türk Kalkınma Hukuku, İzmir, 1971, s. 2.
Aytür, Kalkınma Yansı ve Türkiye, Ankara, 1970, s. 257.
davranışlarına vereceği yenilikleri, getireceği değişiklikleri kontı ya­
pan yeni bîr bilime ihtiyaç vardır;. Bu sosyal bilimi dalı karşılaştır­
malı ve sistematik olduğu kadar normatif de olmak durumuııldladır». İşte bu yeni bilimin normatif dalma yazar Kalkınma Hukuku
adını vermektedir (59). Ay tür un çalışmasından kalkınma hukuku­
nun yeni bir hukuk dalı olarak değil, yeni bir yaklaşım.- ve bakış
açısı olarak gördüğü anlaşılmaktadır.
3.
Ekonomik Kamu Hukuku Yaklaşımımız ve
İncelememMn İçeriği
iEkononıi hukuku ve ekonomik hukuk kavramları konusunda
gerek Türk hukukunda gerekse yabancı hukuk sistemlerindeki yak­
laşımları ana çizgileri ile gördükten sonra ekonomik kamu huku­
ku yaklaşımımızı, dolayısiyle incelememizin içeriğini belirleyebili­
riz«
Hemen belirtelim ki, klasik hukuk dalları dışında bağımsız bir
ekonomik hukuk veya ekonomi hukukunun varlığı savında deSili/
Yaklaşımımız ekonomi hukuk ilişkisinin hukuksal kurum, ilke \e
yöntemlerde yaptığı değişimi veya ekonomik hayatın düzenlenmesi
işlevinin ortaya çıkardığı yeni kurum ve ilkeleri incelemektir. Ay­
rıca, özellikle II. Dünya Savaşından sonra .çeşitlenip yaygınlaşan
kamusal müdahaleleri temel konu aldığımız için de bu incelemeyi
kamu hukukunun ana dalları anayasa hukuku ile özellikle idare
hukuku açısından yaptık.
Gerçekten kamusal otoritelerin, ekonomik alana müdahaleleri
giderek yaygınlaşıp çeşitlenmiştir. Bu olgunun hukuksal kuramlara
ida yansımaları olmuştur. ıHerşeydeıı önce. anayasaların ekonomik
düzene ilişkin olarak getirdiği ve hukuksal düzenlemelere kaynak­
lık yapacak yeni ilkelerin incelenmesi önem kazanmaktadır. Eko­
nomik alanı düzenlemede yasalardan çok yürütmenin düzenleme
yetkisinin kullanılışı yasama - yürütme ilişkilerine yeni bir görü­
nüm kazandırmış; bunun parlamenter sistemin işleyişine de bazı
yansımaları olmuştur. Öte yandan, anayasalarda da yer almış olan
(59)
Aytür, Türk Kalkınma Hukuku, TODAİE, 1967 - 1968, s. 57. Aytür’e göre
«Temel hukukumuza g ire» bu yeni kaynaklanıl klasik kamu hukuku
aletleri Ee tahlil edilmesi güçtür. Kamu hukukunun gayeci prensiple­
rinden yararlanarak Türk hukuk bilenlerimize toplumumuz gerçekle*
rtne özge bir yaklaşım aranması ve bulunması lâzım1gelmektedir.».
15
planlama ilkesinin ortaya çıkardığı kalkınma planı ve yıllık prog­
ramlar gibi belgelerin hukuk düzenindeki yerlerinin klasik kavram
ve kuramlarla açıklanabilmesi güçleşmiş, yeni hukuksal kavram ve
kurumlar üzerinde düşünülmesine yol açmıştır(60),.
Aynı şekilde kamu yönetiminde yapısal değişmelere tanık olun­
maktadır. Özellikle ekonomik alandaki kararların dağınıklığı koor­
dinasyon sorununu ortaya çıkarmış, bunu sağlayacak yeni organlar
oluşturulması yoluna gidilmiştir. Ayrıca, kararların uygulamadaki
başarısının yalnızca hukuksal yaptırımlarla yeterince sağlanamama­
sı, kararların alınmasına ilgili menfaat guruplarının da katılması
sorununu ortaya çıkarmıştır.. Gene buna koşut olarak, tek yanlı iş­
lem tipine uymayan, yapılmasında karşı tarafın da söz sahibi ol­
duğu, fakat sözleşmeye de benzemiyen yeni idari işlem türleri ge­
lişmiştir. Teşvik tedbirleri uygulaması bunun tipik örneğidir. .
Öte yandan devletin girişimci olarak ekonomik hayatta rol alı­
şı özel hukuk yöntemlerinden idarenin yararlanmasına yol açtığı
gibi, kamusal otoritelerin ekonomik alana ilişkin bazı faaliyetlerini
özel hukuk tüzel kişileri aracılığı ile yürütmeye çalışması sonucu
da kamusal bazı yetki ve ayrıcalıkların özel hukuk -kişilerince kul­
lanılması durumu ortaya çıkmıştır. Bütün bu gelişmeler en azından
idari işlem kuramında önemli'değişmelere yol açmıştır.
Nihayet, kamusal otoritelerin- ■ekonomik alana ilişkin faaliyet­
lerinin yargısal denetimi de kendine özgü yeni sorunlar yaratmış­
tır. Henüz bir ekonomik, yargı -yaratılamamışsa da idari yargının
bu yeni faaliyet türlerinin denetiminde- karşılaştığı güçlükler sü­
rekli tartışma konusudur. Bir yandan idarenin ekonomik alandaki
kararlarında geniş biçimde kullandığı takdir yetkisinin idare edi­
lenler açısından sınırlanması çabası; öte yandan, ekonomik alaam
teknik ve karmaşık niteliğinin bu denetimi sınırlayıcı boyutlarda
oluşu incelenmeye değer niteliktedir. Kısacası, hukuk ekonomi iliş­
kisi gerek anayasa gerek idare hukukunun kurum, ilke ve yöntem­
lerinde incelenmeye değer değişimlere ve çözüm bekleyen sorun­
lara neden olmuştur.
(60)
16
Planlamanın hukuksal yönleri ve sorunları ayrı bir çalışmamızın konusunu oluşturduğu için bu kitapta ele alınmamıştır. Bu konuda bkz.
T, Tan, Planlamanın Hukuki Büzen!, .TÖDAİE yayını, Ankara, 1976.
IL
EKONOMİK KAMU HUKUKUNUN .KAYNAKLARI
Ekonomik kamu hukukunun kaynakları bilmen hukuk kaynak“
larmdan farklı değildir. Ancak, bu hukuk kaynaklarının ekonomik
kamu hukuku açısından bazı özellikleri, üzerinde durulmaya değer
niteliktedir. Herşeyden önce ekonomik kamu hukuku kaynaklan
ikiye ayrılarak ele alınabilir : iç kaynaklar ve dış kaynaklar.
Ekonomik kamu hukukunun iç kaynakları Anayasa, yasalar
yürütmenin düzenleyici işlemleri, yargı kararları ve öğreti olacak“
tır., Bu konuda ekonomik kamu hukuku açısından üzerinde durul­
ması gereken bir yandan, ikinci Dünya Savaşı sonrası Anayasala»
rın geçirdiği gelişim; öte yandan ve daha önemlisi yasama karşı­
sında yürütmenin kazandığı ağırlık, dolayısiyle yürütme organının
düzenleme yetkisindeki gelişimdir.
Ekonomik kamu hukukunun dış kaynakları da özel bir değer­
lendirmeyi gerektirecek önemdedir. Gerçekten, Avrupa Ekonomik
Topluluğunun kurulmasından sonra ortaya çıkan ve hızlı bir geliş­
me içinde olan «Topluluk Hukuku»nun incelenmesi gerekmektedir.
Zira, esasen bir ekonomik hukuk olduğu kabul edilen bu hukukun
milli hukuklar bu arada üye ülkelerin ekonomik kamu hukukları
üzerinde önemli yansımaları olmaktadır. Kaldı ki, bu tek yönlü
bir yansıma da olmayıp karşılıklı bir etkileşim söz; konusudur.
A.
Ekonomik Kamu Hukukunun İç Kaynaklan
L
Anayasa
Devletin ekonomik alana müdahalesine paralel olarak özellikle
ikinci Dünya Savaşından sonra bazı kurum ve ilkelerin anayasa­
larda yer almaya başladığı gözlenmektedir. Özel mülkiyet, çalışma
ve sözleşme hürriyetleri konusunda getirilen düzenlemelerle bera­
ber, devletleştirme ve planlama konularına yer verilişi bu cümleden
sayılabilir, işte bu gelişim sonucu, «ekonomik anayasa» deyimi(61)
kullanılmaya, hatta «ekonomik anayasa hukukumun varlığı tartı­
şılmaya başlanmıştır ( 62).
(61)
(62)
Chenot, Organisation économique de FEtat, Dalloz, 1965, s. 93. Rinck,
loc. cit., s. 753.
Katzarov, Théorie de nationalisation, Neuchâtel, 1960, s. 345.
17
Nitekim, anayasalarda artık devletin ekonomik hayata aktif
olarak katılması., millileştirme ve planlama gibi ekonomik kavram­
lara yer verildiğine dikkat çeken Azrak'a göre, «Bu kavramlar ar­
tık, sözü edilen ülkelerin hukuk sistemlerinin birer mütemmim cü­
zü haline gelmiştir. Bu nedenledir ki, bugün İktisadi Anayasa Hu­
kuku deyimi kullanılabilmekte ve bu deyimin İfade: ettiği hukuk da­
lına da Anayasa hukuku çerçevesi içersinde başlı başına bir hukuk
branşı gözüyle bakılmaktadır» (63).
İkinci Dünya Savaşı sonrası yapılan anayasaların özelliklerini
taşıyan 1961 Anayasası da Devletin «sosyal» niteliğini vurgulayıp
(m. 2), buna paralel pek çok düzenleme '(m. 10, 35, 42, 44, 45, 49,
52) getirmişti. Ayrıca, ekonomik kamu düzeninin temel-ilkeleri ile
planlama yöntemini,de öngörmüş (m. 40, 41 ve 129), devletleştir­
me (m. 39) gibi ilkelere de yer vermişti(64). Bu niteliği ile 1961
Anayasasının ekonomik hukuk veya ekonomik kamu hukukuna kay­
naklık yaptığı öğretide kabul ediliyordu (65).
1982 Anayasası da Cumhuriyetin nitelikleri arasında Türkiye
Cumhuriyetinin «sosyal bir hukuk devleti» (m. 2) olduğunu belirt-,
tikten sonra; ayrıca, «kişinin temel hak ve hürriyetlerini, sosyal
hukuk devleti ve- adalet ilkelleriyle bağdaşmayacak surette sınırla­
yan siyasal, ekonomik ve sosyal engelleri kaldırmaya» çalışmanın
Devletin temel amaç ve görevlerinden olduğunu da {m. 5) vurgu­
lamaktadır.
Anayasa, sosyal devlet ilkesine paralel olarak geniş bir «sosyal
ve ekonomik haklar ve ödevler» demeti (m,. 4)1 - 65) öngörmektedir.
Bunlar arasında, «ailen,in komnmıası» (m. 41), «eğitim ve öğrenim
hakkı ve ödevi» (m. 42), «çalışıma hakkı ve ödevi» (m, 49), «sendi­
ka kurıua hakkı» (m. 51), «toplu Iş sözleşmesi hakkı» (m. 53), «grev
hakkı ve lokavt» (m. 54), «ücrette adalet sağlanması» {m . 55) ile
«sosyal güvenlik hakları» (m. 60-61) gibi klasik düzenlemeler;ya­
nında, «çevrenin korunması» (m. 66) «konut hakkı» ı(m. 57), «genç­
liğin korunması» (m. 58), «sanatın’ ve sanatçının korunması»
(63)
(64)
Ü. Azrak, Millileştirme ve İdare Hukuku, İstanbul, 1976, s. 19.
Y. Karayalçm; Anayasa ve Hukuk Bakımındaîi) Türk Ekonomi Dü­
zeni», Ankara, 1968; 1961 T.C. Anayasanın İktisadi Hükümleri ile il­
gili seminerin bildiri ve tutanakları 14-17 Nisan 1961, Banka ve Ticaret
Hukuku Araştırma Ejıstitüsü, Ankara, 1962.
(65) S.K. Mimaroğlu, op. dit., s. 33.
18
(m. 64) ve «yabancı ülkelerde çalışan Türk vatandaşları» (m. 62)
gibi düzenlemeler de bulunmaktadır.
Öte yandan, mülkiyet hakkı (m. 35) temel haklar' arasında yer
almakla beraber «kamu yarari amacıyla» kanunla sınırlanabilece­
ği, ayrıca «toplum yararına aykırı» kullamlamıyacağı belirtilmekte­
dir., Kamulaştırma (m. 46) ve devletleştirme (m. 47) ) ise ayrıca
düzenlenmektedir. Bu arada 1982 Anayasasında «kıyılardan yarar­
lanma» (m. 43) 'özel olarak düzenlenmiş ve «kıyıların Devletin hü­
küm ve tasarrufu altında» bulunduğu belirtilerek deniz, göl ve akar­
su-kıyılarıyla, deniz ve göllerin kıyılarını çevreleyen sahil şeridin­
den yararlanmada öncelikle kamu yararının gözetileceği öngörül­
müştür. Toprak mülkiyeti ile ilgili özel düzenleme de getiren Ana­
yasa (m. 44), Devletin topraksız veya yeter toprağı bulunmayan
çiftçilikle uğraşan köylüye toprak sağlamak amacıyla gerekli ted­
birleri alacağını öngörmektedir.
Herkesin dilediği alanda çalışma ve sözleşme hürriyetlerine sa­
hip olduğunu belirten ve «özel teşebbüsler kurmak serbesttir» di­
yen Anayasa (mu 48), Devletin «özel teşebbüslerin milli iktisadın
gereklerine ve sosyal amaçlara uygun yürümesini, güvenlik ve ka­
rarlılık içinde çalışmasını sağlayacak tedbirleri» de alacağım öngör­
mektedir. Ayrıca, «kamu hizmeti niteliği taşıyan özel teşebbüsler»in
kamu yararının zorunlu kıldığı hallerde devletleştirilebileceği
(m. 47) de öngörülmektedir.
1982 Anayasası, eskisinden farklı olarak mali ve ekonomik hü­
kümler»! ayrı bir kısımda toplamıştır. Ekonomik hükümler arasın­
da, Devletin, para, kredi, sermaye, mal ve hizmet piyasalarının sağ­
lıklı ve düzenli işlemelerini sağlayıcı ve geliştirici tedbirlerle, piya­
salarda fiili veya anlaşma sonucu doğacak tekelleşme ve kartelleş­
meyi önleyecek tedbirleri alacağı da öngörülmekte; ayrıca, dış ti­
caretin «ülke ekonomisi yararına olmak üzere düzenlenmesi ama­
cıyla» dış ticaret işlemleri üzerine vergi ve benzeri yükümlülükler
dışında ek mali yükümlülükler koyup kaldırma konusunda Bakan­
lar Kurulunu kanunla yetkilendirme imkanı tanınmaktadır
(m. 167) (66).
(66)
Anayasanın bu hükmüne dayanılarak 2.2.1984 tarih ve 2976 sayılı Dış
Ticaretin Düzenlenmesi Hakkında Kanını çıkarılmıştır. RG. 15.2.1984,
sayı: 18313.
19
Yeni Anayasa eskiden olduğu gibi, planlama ilkesine de yer ver­
mektedir (m. 166). Buna göre ekonomik, sosyal ve kültürel kalkın­
mayı planlamak ve bu amaçla gerekli teşkilatı kurmak Devlete ödev
olarak verilmiştir. Kalkınma girişimlerinin plana göre gerçekleşti­
rileceğini belirten Anayasaya göre, planda «milli tasarrufu ve üreti­
mi ¡arttırıcı, fiyatlarda istikrar ve dış ödemelerde dengeyi sağlayıcı,
yatırım ve istihdaftm geliştirici tedbirler, yatırımlarda toplum ya­
rarlan ve gerekleri gözetilir, kaynakların verimli şekilde kullanılma**
sı hedef alınır»«
Anayasa, gene «ekonomik hükümler» arasında, tabii servetler
ve kaynakların devletin hüküm ve tasarrufu altında bulunduğunu,
bunların aranması ve işletilmesi hakkının devlete ait olduğunu an­
cak, hangi tabii servet ve kaynağın arama ve işletilmesinin, dev­
letin gerçek ve tüzel kişilerle ortak olarak veya doğrudan gerçek
ve tüzel kişiler eliyle yapılacağı kanunun açık iznine bağlıdır
(m. 168). Anayasaya (m, 169) göre bütün ormanların gözetimi dev­
lete ait olup devlet ormanlarının mülkiyeti devrolunamaz ve kanu­
na göre devletçe yönetilir ve işletilirler. Bu ormanlar zamanaşımı
ile mülk edinilemiyecekleri gibi, kamu yararı dışında irtifak hak­
kına da konu olamazlar.
Bu arada Anayasa’nın çeşitli yerlerinde gene ekonominin dü­
zenlenmesinde kamu makamlarına yetki veren değişik hükümler de
yer almaktadır. Örneğin, «olağanüstü haller» düzenlenirken (m. 119)
«ağır ekonomik bunalım hallerinde» de Cumhurbaşkanının başkan­
lığında toplanan Bakanlar Kurulunun yurdun bir veya birden faz­
la bölgesinde veya bütününde olağanüstü hal ilan edileceği öngö­
rülmekte; ayrıca, olağanüstü hal süresince Cumhurbaşkanı başkan­
lığında toplanan Bakanlar Kuruluna olağanüstü halin gerekli kıldı­
ğı konularda kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi tanın­
maktadır (m. 121).
Görüldüğü gibi, Anayasa Devletin ekonomiye müdahalesinde
kullanabileceği hukuksal mekanizmaların temellerini, bazı konular­
da ayrıntılara da girerek, düzenlentek yoluna gitmiştir. Dolayısiyle, devletin ekonomiye müdahalelerinin hukuku olarak, ekonomik
kamu hukukunun temel kaynağını Anayasa oluşturmaktadır. Araş­
tırmamızın ilgili bölümlerinde anayasal düzenlemelerin de değer­
lendirmesi yapılacağı için burada toplu bir değerlendirme yapmı­
yoruz.
20
2.
Yasalar
Ekonomik kamu hukukunun iç kaynakları arasında yasalar da
ikinci önemli kaynağı oluşturmaktadır. Ancak, sosyal devlet ve
planlama ile beraber parlamenter sistemin yapısında önemli de­
ğişiklikler olmuş, özellikle yasama - yürütme ilişkileri açısından
mevcut denge ve denetim mekanizmaları bundan etkilenmiştirt(67).
Hatta, bu değişimi «yasama devleti» (stato di îegislazione) ııden
sosyal devlet veya «idare devleti» (stato di amministrazione)ne ge­
çiş olarak niteleyenler de vardır(68).
Ekonomik alanın teknik ve karmaşık niteliği yasama, organı­
nın yetkilerine'sınır getirirken, yasama faaliyetinin işleyişindeki ya­
vaşlık da yasama organına daha az başvurulması sonucunu yarat»
mıştır(69). Nitekim, bazı Avrupa ülkeleri arasında yapılan karşılaş­
tırmalı bir araştırmada ekonomik politikanın oluştomlmasında
parlamentonun rolü «ıniitevazi» (İngiltere ve Fransa) veya «sınırlı»
(İtalya ve İspanya) olarak nitelenmektedir'(70). İşte bu gelişim so­
nucunda parlamentoların inisiyatiflerini yitirip bir kayıt ve tescil
organı haline geldikleri de vurgulanmaktadır(71).
Ekonomik kamu hukuku alanındaki yasaların belirgin biçim­
de yürütmeye yetki transferinde bulunmaları; bir başka deyimle,
yürütmenin müdahalesine izin verip şekli ve pasif bir rol oynama­
ları sonucu hükümetlerin giderek daha sınırlı bir parlamenter de­
netime tabi, geniş yetkiler kullanır hale gelmelerinin parlamenter
sistem gerekleri ile ne ölçüde bağdaştığı tartışılmakta ve bu durum
■ekonomik hukukun bir özelliği olarak nitelenmektedir.
T.Z. Tunaya, Siyasi Miiesseseler ve Ânayasa Hukuku, Istanbul 1975,
s. 767; P.-M. Gaudemet, «La planification économique et les' transfor­
mations du droit public français», Miscellanea W.3. Ganshof Van der
Meersch, tome : 3, s. 494.
(68) E. Cheli, «Âmpliamenfo cieî poteri normativi dell’esecutive ne! princi­
pal. ordinamenii occidental!», Riv. dr. pübbl., 1959; No : 3, s, 512.
(69) P. Corbel, le Parlement Français et (la planification, Cujas, Paris, 1968,
s. 218; S. Soubeyrol, les Décrets-lois sous la Qautrîeme République,
Pedone, Paris, 1955, s. 5; A. Shonfield, le Capitalisme dAujourd'hui,
Gallimard, Paris, 1967, s. 406 - 407.
(70) R. Savy ve M. Fromont, op. cit., tome : 1, s. 16.
(71) B. Cubentafond, «Importance de la loi en droit public économique»,
AJ4>.AV 1977, s. 48Q? •
(67)
21
Ekonomik hayata ilişkin temel yasal düzenlemelerin pek çoğu­
nun çok eski tarihli oldukları görülmektedir. Bunlardan bir bölü­
mü "1930larda çıkarılmış ve bazı değişikliklerle günümüze kadar
gelmişlerdir. Örneğin 1567 sayılı Türk Parasının Kıymetini Koruma
Hakkında Kanun, 1705 sayılı Ticarette Tağşişin MeıTi ve İhracatın
Murakabesi ve Korunması Hakkında Kanun, 2279 sayılı Ödünç Pa­
ra Verme İşleri Kanunu, 3003 sayılı Endüstriyel Mamulatın Maliyet
ve Satış Fiyatlarının Kontrolü ve Tesbiti Hakkında Kanun, 1447 sa­
yılı Menkul Kıymetler ve Kambiyo Borsalar! Kanunu,, 2999 ve onun
yerini alan 7129 sayılı Bankalar Kanunu bunlar arasında sayılabi­
lir (72). Ancak, o zamanın koşullarına uygun olarak yapılmış bu ya­
sal düzenlemeler aradan geçen süre içinde ihtiyaçları karşılayamaz
hale gelmişlerdir. Yeni yasal düzenleme gereğine rağmen istenilen
düzenlemeler tam olarak gerçekleştirilememiştir. Örnğin 2499 sa­
yılı Sermaye Piyasası Kanunu, yıllardır kendini hissettiren boşluğa
rağmen ancak 12 Eylül 19-80'den sonra gerçekleştirilebilmiş, bir kı­
sım yasal düzenlemeler de kanun hükmünde kararname yolundan
yararlanmak suretiyle uygulamaya konulabilmiştir.
Bunlardan en eski olmasına rağmen bugün hala yürürlükte bu­
lunan ve Devletin ekonomik alana müdahalelerinin temel dayana­
ğını oluşturan fakat üzerindeki hukuki tartışmaların yıllardır süre­
geldiği 1567 sayılı Türk Parasının Kıymetini Koruma Hakkında Ka­
nun üzerinde kısaca durmayı yararlı gördük.
1567 sayılı Yasanın 6258 sayılı Yasa ile değişik 1. maddesinde
«Kambiyo, nükınt, esham’ ve tahvilat alım ve satımının ve bunlarla
kıymetli maden ve kıymetli taşlarla bunlardan mamul veya bunla­
rı muhtevi her nevi eşya ve kıymetlerin ve ticari senetlerle tediyeyi
temine yarayan her türlü vasıta ve vesikaların memleketten ihracı
veya memlekete ithalinin tanzimi ve tahdidine ve Türk Parası Kıy­
metinin korunması zumunda kararlar ittihazına İcra Vekilleri He­
yeti salahiyetlidir» denilmektedir. Maddenin özellikle Bakanlar Ku­
ruluna «Türk parası kıymetinin korunması» amacıyla genel bir yet­
ki veren ikinci bölümü uygulamada, ileride değineceğimiz hukuki
sorunlara yol açmıştır.
1567 sayılı Yasanın Bakanlar Kuruluna verdiği yetkinin, başka
ülkelerde olduğu gibi, ortaya çıkan olağanüstü koşullardan ve eko(72)
22
Geniş bilgi için bkz. Ö. Uluatam ve T. Tan, Türk İktisat Politikasının
Hukuki Çerçevesi, Ankara, 1982.
nomik krizden kaynaklandığı bir gerçektir. Nitekim, bu yetkiyi
«adeta İktisadi ve mali bir idareyi örfiye ilanına müsaade» olarak
yorumlayan yazarlar olmuştuıt(73). Dolayısiyle, yürütmeye bu Yasa
ile tanınan düzenleme yetkisi de «istisnai ve fevkalade» olarak nite­
lenmektedir (74) .
Bir başka deyimle, yürütme organının olağan düzenleme yet­
kisinden. farkını göstermek için, .1567 sayılı Yasaya dayanılarak ya­
pılan düzenlemeler öğretide «olağanüstü»{75) veya «özel»(76) dü­
zenlemeler olarak da nitelenmekte; bunların olağan düzenleyici iş­
lemlerden farklı hukuki nitelikte ve kuvvette oldukları görüşü ile­
ri sürülmektedir. Gerçekten, bazı yazarlar bunların «normal tan*
zim salahiyetine nakaratı üstün,• bir mahiyet» taşıdıklarmı{77), bu
kararnamelerin «maddi mahiyetleri itibarîyle kantin değer ve kuv­
vetine sahip oMnMan»mi(78) ve «fiilen kantin, hükmünde kararna­
me» gibi olduklarını(79) savunmaktadırlar.
Türk parası kıymetinin korunması gibi geniş bir amaç belir­
leyerek yürütme organına düzenleme yetkisi veren 1567 sayılı Ya­
sa, kambiyo yasası, dış ticareti düzenleme yasası, yabancı sermaye
yasası ve 933 sayılı Yasanın Anayasa Mahkemesince iptalinden
sonra da özel kesimi teşvik yasası olarak kullanılmış, bu arada tak-
(73)
A. F. Başgiİ, «Türkiye teşkilat hukukunda nizanmaıme mefhumu ve nizamnamelerin mahiyeti ve tabî olduğa hukuki rejim», Cemil BirseFe
Armağan, İstanbul, 1939, s. 80. Prof. Erman da taksitli satışların dü­
zenlenmesinde 1567 sayılı Yasadan yararlanılmasını eleştirerek, «ikti­
sadi alanda sıkıyönetim uygulamasının' tipile ve düşündürücü» örneği
olarak nitelemektedir. S. Erman, «İktisadi suçlar konusunda Avrupa
hukukunda son gelişmeler», in Birinci Avrupa Hukuku Haftası, İstan­
bul, 1979, s. 112.
(74)
R. Sarıca, Türkiye'de İcra Uzmanının Tanzim Selahiyeti, İstanbul, 1943,
s. 259.
(75). T. B. Balta, İdare Hukukuna Giriş, TODAİE.yayını, 1968-1970, s. 127;
H. N. Kubalı, Anayasa Hukuku Dersleri, İstanbul, 1971, s. 194.
(76)
Ş. Gözübüyük, Türkiye'nin Yönetim Yapısı, Ankara, 1978, 6. bası,
s. 56-57.
(77)
Sarıca, op. cit., s. 259.
(78)
(79)
Kübalı, op. cit., s. 196.
.
M. Kıratlı, 1924 ve 1961 "Anayasalarında İdarenin Kuruluşu" (B ir Karştfaştııma), Türk İdare Dergisi, y ı l : 44, sa yı: 341, 1973, s. 17.
sitli satışlardan yurt dışına turistik gezilere kadar pek çok alan
gene bu yasaya dayanılarak düzenlenmiştir(80)’( 81). ■
1567 sayılı Yasa ile yürütmeye tanınan düzenleme yetkisinin
amacı ve sınırları konusunda uygulamada yargı yerleri arasında da
görüş birliği bulunmamaktadır. Nitekim, son yıllarda iç piyasada
fiyat denetimleri de 1567 sayılı Yasaya dayanılarak çıkarılan karar­
larla yürütülmeye çalışılmış ve Yargıtay'ın 1567 sayılı Yasanın ama­
cının Türk parasının dış değerinin korunmasından ibaret olduğu­
nu, paranın iç değerini korumaya yönelik tedbirlerin Yasanın ama­
cım aşacağım belirten kararlarına(82) karşın; Danıştay, paranın iç
ve dış değerinin onun satmalma gücünü ifade ettiğini, fiyat değiş­
melerinin ise satın alma gücünü etkilediğini belirterek, önemli mal­
ların fiyatları düzenlenerek bunlarla ilgili fiyat ve gelir politikala­
rını gerçekleştirip spekülatif girişimleri önlemenin Türk parası kıy­
metini korumak olduğunu kabul etmiştir(83).
1567 sayılı Yasa (m. 1) ile yürütmeye verilen yetkinin Ânayasa'nın yasama yetkisinin TBMM'ne ait olduğunu ve devredil©miyeceğini öngören kuralına (m. 5) aykırılığı ileri sürülerek .Ana­
yasa Mahkemesinde dava açılmışsa da, Yüksek Mahkeme «kanun
koyucu düzenleme alanının esaslarını tesbit ve anuecr tayın1ettik­
ten sonra alınacak.tedbirlerin ihtiyaca uygunluğunu sağlamak üze­
re yürütme organını görevlendirmiş ve bu görevin gerektirdiği tar
sarraflarda b-ulunma yetkisini vermek suretiyle yasama yetkisini
(80)
(81)
Y. Küçük, Türkiye Üzerine Tezler, Tekin yayınevi. İst. 1978, s. 243.
Nitekim, Bakanlar Kurulunun kâra iştirakli tahvillerin, alım, satım ve
bağlı olduğu diğer koşulları düzenliyen Türk Parası Kıymetinin Ko­
runması hakkında 22 sayılı kararında amaç «tasarruf sahiplerinin, ik­
tisadi faaliyetlerden daha geniş bir şekilde yararlanmasını sağlamak,
gelir dağılımında olumlu gelişmelere olanak- hazırlamak, tasarruf eği­
limini arttırarak sermaye bMİdmini teşvik etmek, artan tasarrufları
yatırıma ve üretime yöneltmek ve bu yönde faaliyet gösteren banka­
lara ve yatırana kuruluşlara yeni olanaklar sağlamak» diye belirlene­
rek yetkinin kullanılış alanının genişliği ortaya konulmaktadır. Bkz.
RG; 29 Ağustos 1974, sayı: 14991, s. 2-3.
(82) Yargıtay Ceza Genel Kurulunun 21.1.1980, E. 979/2-47, K. 980/21 sayılı
kararı. Yargıtay Kararlan Dergisi, c. VI, sayı: 3, Mart 1980, s. 419 vd;
18.2.1980, E. 979/7-509, K. 980/64, İMd; e. VI, sayı: 6, Haziran 1980,
s. 847 vd.
(83) Dava Daireleri Kurulu, 4.6.1976, E. 975/375-K. 976/168, Danıştay Der­
gisi, sayı: 24-25, 1977, s. 149 vd.
24
b » yolda kullanmayı uygun, bulmuştur» diyerek davayı reddetmiş­
tir (84). Buna karşılık karara karşı oy yazan üyelerden bazıları,
böyle bîr yasal düzenlemenin kişilerin «hususi hayatlarına ve gün«
delik alış,verişlerine kadar» her alana müdahaleye ve kayıtlamalar
getirmeye izin verici nitelikte olduğunu vurgulamaya çalışmışlar»
dır(85),
Kaldı ki, Anayasa Mahkemesi üyelerinin çoğunluğu da 156? sa­
yılı Yasanın bu kuralının Anayasaya aykırı olduğu görüşündeydi.
Ancak, Maliye Bakanlığının yasanın iptali halinde tüm dış- ticaret
düzeninin çökeceğini ve dış ticaretin duracağı tehlikesini belirtme­
si; ayrıca, kısa sürede bir «Kambiyo Denetim Yasası»' çıkarılacağı­
nı da vaad etmesi üzerine Yasanın Anayasaya aykırı olmadığına
bir oy farkla karar verdiği ileri sürülmektedir^ 86).
Uygulama, Anayasa Mahkemesi kararma karşı oy yazan üyeleri
haklı çıkarıcı yönde olmuştur. Yukarıda değindiğimiz fiyat deneti­
mi örneği bunlardan biridir. Bunun yanında, gene 1567 sayılı Yasa­
ya dayanılarak Anayasa'd-a kanunla düzenleneceği belirtilen temel
hak ve özgürlükler alanında hem de tebliğlerle kayıtlamalar geti­
rilmiştir. Bunun tipik bir örneği turistik amaçla yurt dışına çıkışın
düzenlenmesinde görülmektedir. Maliye Bakanlığı tebliğ çıkararak
vatandaşların turistik amaçla yurt dışına yapacakları gezilerle çı(84)
Anayasa Mahkemesinin 28.3.1963, E. 963/4 - K. 963/71, Anayasa Mahke­
mesi Kararlar Dergisi, sa yı: 1, s. 135 vd.
«
(85)
.
«Buna mukabil maddenin (...v e Türk Parasının Kıym etini» korunma­
sı zımnında kararlar ittihazına) îera Vekilleri Heyetinin yetkili olduğııııtı ifade eden hükmü Anayasıa’ya aykırı bulunmaktadır.
«Zira bu hükümde görüldüğü üzere», sadece (Türk .Parasının Kıy­
metinin Korunması gibi müphem ve her sahaya yayılabilecek bir is­
tikamet gösterilmekle iktifa edilerek fertlerin hususi hayatlarına ve
gündelik alış verişlerine kadar gidilmesi mümkün olacak surette meni*
leketin bütün iktisadi ve ticari hayatını kayıtlara sokabilecek bir yet­
ki Hükümete verilmiş bulunmaktadır.»
«Bahse konu bîrine! maddenin son fıkrası hükmü ise, yukarıda
açıklanan hüviyeti bakımından idareye hududu, şumulü ve istikameti
kanunla tayin edilmiş bir tanzim vazifesi dışında, adeta hudutsuz bir
sahada (Yasa) koymak yetkisi vermek suretiyle bu konudaki yasama
yetkisini hükümete devretmiş bulunmakta ve bu bakımdan fıkra hük­
mü Anayasa’nin 5 inci maddesine aylan .düşmekte olduğundan iptali
gerekire» Bkz, M,. Gürünün karşı oy yazısı, AMKD, sayı: 1, s. 140.
25
karabilecekleri azami döviz miktarını saptamakla yetinmemekte;
ayrıca, her vatandaşın bir yılda kaç kez veya kaç yılda bir kez tu­
ristik amaçla yurt dışına çıkabileceğini de saptamak yoluna gitmek­
tedir (87). Bu uygulama haklı olarak eleştirilere yol açmış ve gerek­
siz bir özgürlük kısıtlaması olarak görülmüştür(88).
Bununla beraber Danıştay, benzer -düzenleme getiren Maliye
Bakanlığı tebliğine karşı aıçılan davayı, «Ülkemizin içinde bulun­
duğu bu ekonomik darboğazdan kurtulması için, döviz harcamalamsa bazı tahditler konulması ve bunların ine şekilde yapılacağı«
nııı önceden objektif esaslara bağlanması ve bu suretle döviz kay«
bina yol açan mevzuat boşluklarının giderilmesi zorunlu bulun­
maktadır« Bü amaçla alınacak önlemlerin yasal dayanağının .bu­
lunması şartıyla mevzuata uygun olacağını kabul etmek gerekmek­
tedir« Nitekim, 1567 syılı Kanun Türk Parasının Korunması ama«
cıyîa Bakanlar Kuruluna her türlü önlemi alına yetkisini vermiş
bulunmakta ve bu amaçla yürürlüğe konulan 17 sayılı kararın ve
buna dayalı olarak çıkarılmış bulunan Seri : IV No : 8/1 saplı teb<ligin sebep ve konu bakımından mevzuata aykırılığından söz edi­
lemez... Sözü geçen tebliğin amaç bakımından- incelenmesine ge­
lince, Tebliğin yukarıda yazılı maddesi diş seyahatlere bir kısıt­
lama getirmekte, dış seyahatleri yasaklanııamtakta, sadece bu gibi
seyahatlerde talep sahiplerine ne şekilde ve m& miktarda döviz tah­
sis edileceğini objektif hükümlere bağlamaktadır. Dış seyahatler
için döviz tahsislerinin objektif esaslara bağlanmasının vatandaş­
ların seyahat hürriyetlerini ortadan kaldırdığı iddiası bu bakım­
dan tutarlı görülmemiştir» diyerek reddetmiştir(89).
.Danıştay'ın bu kararma katılmak güçtür. Zira, ¡Dava Daireleri
Kurulunun bir kararma karşı oy yazan üyelerin de haklı olarak
belirttikleri gibi, 1567 sayılı Yasa (m,. 1) ya göre Bakanlar Kumlu
•«Türk parasının kıymetinin korunmasına ilişkin bir takımı tedbir­
ler almakla yletMM kılınmıştır« Ancak, M telği itibariyle istisnai
(86)'
(87)
. (88)
(89)
26
Y. Küçük, op. çite, s. 243; E. Bener, Bürokratlar 2, Milliyet yay., İst.,
1978, s. 133 - 136 adlı kitapta olayın öyküsü ayrıntılı olarak yer almak­
tadır.
Bkz. Maliye B. nııı T,PKK lık. 17 sayılı Karara ilişkin 8 ve 8/5 nolu
tebliğleri. KG. 10 Eylül 1977-16053, 29 ve RG. 31.12.1978, 16506, 7-8 vd.
A. Aybay, «Döviz kısıtlamaları ve yurt üışma çıkma özgürlüğü», Yargı,
sayı : 36, Nisan 1979, s. 13.
12. D., 3.12.1980, E. 978/3374-K. 980/4181 (yayınlanmamıştır)»
olup ticaret serbestisl ve mülkiyet baklan gibi mevcut anayasal
nizamla özel korumaya alınmış tensel haklara ilişkin bu yetkinin,
İstisnai niteliği dikkate alınarak ve ancak maddede öngörülen kıy»
metlerle ilişkili olarak ve geme' maddenin öngördüğü dış ekonomik
ilişkiler çerçevesinde kullanılması zomnludur >>•(90).
Özetle söylemek gerekirse, 1567 sayılı Yasaya dayanılarak yü­
rütülen uygulama, hukuka uygunluğu konusundaki duraksama ve
tartışmalar bir yana, salt ekonomik amaçları ile de geniş eleştiri
konusudur. Nitekim, yetersiz, dağınık ve sistemsiz karar ve teb­
liğlerle yürütülen uygulamanın günümüz ekonomisinin yeni koşul­
larına uyumdan ve Dünya ticaretinin çağdaş bunalımlarının gerek­
tirdiği esneklikten yoksun olduğu ve bu yüzden de büyük zararla­
ra yol açtığı görüşü ısrarla savunulmaktadııı(91).
Bu durum karşısında 1567 sayılı Yasanın yürürlükten kaldırıl­
ması ve yerine günün koşullarına cevap veren yeni bir yasal dü­
zenleme konulması yönünde görüşler giderek yaygınlaşmaktadır.
Nitekim, aralık 1979 tarihinde hazırlığına başlanan «İktisadi Ted­
bîrler Paketi» ile beraber 1567 sayılı Yasanın da yürürlükten kal­
dırılacağı haberleri basında yer almış da(92), bugüne kadar bu
yönde somut bir gelişim olmamıştır.,
Bugünkü düzenlemenin değiştirilmesi gereğini öne sürenlere
göre getirilecek yeni düzenlemede yasanın amaç ve .kapsamı iyi be­
lirlenerek «Türk parası kıymetini korunsa» gibi sınırları belirsiz
(90)
DDK; 23.2.1970, E. 977/685-K. 979/65, ÎB ÎD ; y ı l : 1, sayı: 2, s. 165; DDK;
22.6.1979, E. 978/201-K. 979/304, İHÎD; y ıl: 1, sayı: 2, s. 181.
(91)
«1567 sayılı Yasa île 17 sayılı Karar ve beraberindeki tebliğler ticari ve
mali yaşamın en büyük engelleyici unsurları olarak görülüyor.» Günün
koşuHlanna öylesine aykırı İd, kanun dikkatle uygulanırsa Türkiye'de
ceza görmeyen içimse kalmaz, Örneğin, kazancını Türkiye'ye getirme­
yen işçiler suçlu, resini t mistik dövizle gidip aylarca kalanlar suçlu,
1977'den sonra Merkez Bankası transferleri durduğu halde dövize bağlı
ham madde île çalışıp durmayan sanayilerden mal mukabili getirip
çift ödeme yapanlar suçlu.. Bîr gün kalkarsa maziye hayretle baka­
cağız». M. Mermerci'nin M.. Barlas ile konuşması; Milliyet Gazetesi,
7.5.1979, s, 11. Öte yandan Başbakan Yardımcısı T. Özal'a göre «Âta
gem vurmaya benzeyen bu mevzuat ileriye gitmeyi engellemiştir». Bkz.
Milliyet Gazetesi, 18.9.1979.
Hürriyet Gazetesi, 22.1.1980.
(92)
27
kavram yerine, kambiyo kontrolünü de ilke olarak, benimseyen ve
sınırları çizilmiş bir yasal düzenleme yapılmalı; çıkarılacak karar­
namelerin kriterlerine bu yasada yer verilmeli, hükümete verilen
yetkinin sınırlan belirlenmeli;.hak ve borç yaratıcı işlemler ise teb­
liğlerle değil kararname biçiminde yapılmalı; yalnız müeyyide de­
ğil, suçun maddi unsurları da yasada gösterilmeli, deyimler de ka­
rarname ve tebliğlere bırakılmayıp yasada tanımlanmalıdır(93).
3.
Yürütmenin düzenleyici İşlemleri
Baştaki açıklamalarımız sırasında da değindiğimiz gibi, ekono­
mik kararların yasama' alanından çok yürütmenin düzenleme ala­
nına girmesi(94) sonucu yürütmenin düzenleme yetkisi yasaların
uygulanması ötesinde bir anlam kazanmaya başlamıştır(95).
Yürütmenin güçlendirilmesi konusu 1961 Anayasası dönemin­
de en çok tartışılan konulardan biridir. Bir yanda «yasamla yet­
kisi» karşısında yürütmeyi «görev» olarak düzenleyen 1961 Anaya­
sasının yasama ve yargıyı ön plana çıkarıp yürütmeyi geri çekti­
ğini ileri sürenler; öte yanda da, 1961 Anayasasında yürütmeye
verilen yetkilerin 1924 Anayasasına göre daha geniş olduğunu hat­
ta uygulama ile giderek güçlendiğini savunanlar olmuştur.
1982 Anayasası ise yürütmeyi sadece «görev» olmaktan çıka­
rıp «yürütme yetkisi ve görevi» (m. 8) diyerek düzenlemek sure­
tiyle eski Anayasaya göre farklı bir yaklaşım izlemiştir. Yasamayürütme ilişkilerinin kuramsal incelemesi bu araştırma çerçevesi­
ni aştığı için konumuzla sınırlı olarak yürütmenin güçlenmesi ol­
gusunu Anayasal düzenlemeler ve uygulama ile 1961 'Anayasası dö­
neminde ortaya çıkmış zengin yargı kararlarını ele almak suretiy­
le incelemeye çalışacağız. .
(93)
V. Günal, «Yürürlükteki ekonomik düzenimizde döviz ve kredi uygu­
lamalarına ilişkin hukuki sorunlar,» in Ekonomi - Hukuk Kongresine
sunulan Tebliğler, T. Barolar Birliği yayını, Ankara, 1976, s. 13 vd.
(94)
P.-M. Gaudemet, «Refflexions dur le droit administratff économique»,
Estudios en Homenage al Profesor López Rodo, Madrid, 1972, tome : 2,
s. 135; Truchet, loe. cit., s. 1035; M. A. Flamme ve J. M. Fauresse, op cit.,
s. 247; V. Bachelet, l’Attivitâ di coordinamento..., s 77 -78.
(95)
C. Mortati, Atti con forza di legge e sindacato dİ çoştitıı rfonaltaf
Giuffre, Milano, 1964, s. 41 -42,
28
a)
Yasama Orgammın İşleyişindeki TıkamklıHaraı
Aşılmasında Bulunan Çözümler
Yasama organının işleyişinde .karşılaşılan tıkanıklıklar, buna
karşılık yürütmenin yasalar çerçevesinde bir görev oluşu uygula­
mada gerekli düzenlemelerin yapılabilmesini engellemiştir« Bu en­
gelleri aşmak amacıyla 1971 yılında Anayasalda bazı değişiklikler
yapılmıştır« Ancak, 1971 değişikliklerine gelinceye kadar da bu
amaçla bazı formüllerin bulunup uygulandığı görülmektedir. Dolayısiyle, bulunan çözümleri buna uygun olarak iki aşamalı incele­
mekte yarar gördük. 1971 öncesinde iki tür uygulama dikkat çek­
mektedir : Bütçe yasalarından yararlanmak ve bakanlar kumlu­
nun bazı kararlarını yasama organının onayına sunmak.
Bütçe Yasalarından Yararlanma
Yasama usulündeki tıkanıklar bazı yasal düzenlemelerin yapıl­
masında, her yıl zorunlu olarak çıkarılan bütçe yasalarından ya­
rarlanma yoluna gidilmesi uygulamasını yaratmıştır. Oysa, 1961
Anayasası «Bütçe icanumıma bütçe ile ilgili hükümler dışında hiç
bir hüküm konulamaz» diyen kuralı (m. 126) karşısında bu uygu­
lamanın Anayasaya uygunluğu tartışılabilir nitelikteydi¡(96). Kal­
dı ki, gene Anayasa (m. 64) bütçe yasaları ile diğer yasaları farklı
hukuki rejimlere bağlamış, «maddi yasa»,.«şekli yasa» ayrımı yap­
mıştı.
Bununla beraber, her iktidar Anayasa ya uygunluğu tartışma­
lı bu yoldan yararlanmaktan geri kalmamıştır.. Anayasa Mahkeme­
sine açılan davalar üzerine bu yolun Anayasa ya aykırılığı pek çok
olayda saptanıp iptal kararı verilmiş olmasına karşın uygulama
sürdürülmüştür. Bu uygulamanın gerisinde özellikle ekonomik
alanda görevli bazı bakanlıkların Maliye Bakanlığına başvurma zo­
runda kalmadan serbest hareket etme istemleri de bulunmaktaydı.
Dolayısiyle, bazı temel yasalarda değişiklik yapmadan pratik çö­
zümlerle amaca ulaşılmış oluyordu(97).
(96)
(97)
Benzer hüküm 1982 Anayasasında (m. 161) da yer almaktadır.
Bu tür uygulamaların koalisyon hükümetleri döneminde farklı siyasal
partiler arasındaki çekişmeden kaynaklanan ilginç örneklerine de rast­
lanmıştır. Bkz. Ekonomik işlerle ■görevli Başbakan yardımcısının A.
İpekçi ile görüşmesi. Milliyet Gazetesi, 10 Temmuz 1977.
29
Bu tür uygulamalar karşısında açılan davalarda Anayasa Mah­
kemesi istikrarlı bir tutum izlemiştir. Yüksek Mahkemeye göre böy­
le bir uygulamada «TBMM yasama işleminde Anayasa uyarınca (ka­
nun değiştirme) yetkisini değil, ondan ayrı olan ve- değişik nitelik­
te bulunan (bütçe kanun tasarılarım görüşmek ve kabul etmek)
yetkisini kullanarak yasa değiştirme ereğini gerçekleştirmiştir» ki
bu uygulama Anayasa (m. 64) ile çelişir. Gene Yüksek Mahkeme­
ye göre «Bütçe ile ilgili hükümler deyimini malî nitelikte hüküm
anlamında değil, bütçenin uygulanması ile ilgili, uygulamayı kolay­
laştırıcı veya kanun konusu olabilecek yeni bir kuralı kapsamamak
şartıyla açıklayıcı nitelikte hükümler olarak düşünmek zorunluğu
vardır» (98)« Örneğin, iktisadi alana Devlet müdahalesine olanak
veren bir fon oluşturulmasına ve onun kullanımına ilişkin kural­
lar bütçe ile ilgili hüküm niteliğinde kabul edilmemiştir(99)).
Bu açıklığa karşın uygulamanın sürdürülmesi ise ancak, Ana­
yasa Mahkemesi kararma kadar getirilen düzenlemenin uygulama
alanı bulması ve Anayasa Mahkemesi kararlarının da geriye yürür
nitelikte olmayışı ile açıklanabilir.
Bakanlar Kurulunun Bazı Kararlanma Yasama Organının
Onayına Sunulması
Bazı yasalarda bakanlar kurulunun alacağı kararların yasama
organının onayına sunulması zorunluğu getirilmiştir. Örneğin, 1963
yılında -çıkarılmış olan 261 sayılı İhracatı Geliştirmek Amacı İle
Yergilerle İlgili Olarak Hükümetçe Alınacak Tedbirlere Dair Ka­
nun (m. 1) bu amaçla'Bakanlar Kurulunca çıkarılacak kararname­
lerin yasama organının onayına sunulacağını öngörmüştür. Aynı şe­
kilde 1949 tarihli 5183 sayılı Gümrük Kanununda da {m . 13-15)
Bakanlar Kuruluna üç ay içinde yasama organının onayına sunul­
mak üzere kararname çıkarma yetkisi tanınmıştı. Daha sonra, 1972
yılında çıkarılan 1615 sayılı Gümrük Kanunu (m. 20 - 21) ise çıka­
rılacak kararnamelerin yasama organının «onayı»na değil «bilgi­
sine» sunulacağı hükmünü getirmiştir.
(98)
27.6.1972 tarih ve E. 972/25 - K. 972/63 sayılı karar. AMKD; sayı: 10,
s. 494.
(99)
21.11.1974 tarih ve E. 974/26 - K. 974/48 sayılı karar. AMKD; sayı: 12,
s. 385 vd.
30
Bu tür uygulamanın Anayasamız açısından değerlendirilmesi
ilginç olacaktır. Çünkü, bakanlar kurulu kendi görev alanı içinde
kalarak kararname çıkarıyor ise, bu kararnamelerin yasama orga»
mnın onayına sunulmasını gerektiren bir düzenleme Anayasamız­
da bulunmamaktadır(100). O' halde böyle bir uygulamaya gidilme»
sinin gerekçelerini bulmak gerekmektedir,
Prof. Güneş'e göre bu uygulama «işlemleri yargı denetiminden,
kaçırmakta® çok, Atıaya'sayı, tabir caizse, daha az zedelemek eği­
liminden doğmaktadır, Kanun koyucular, yasama hükümlerinde
bakanlar kurulunun yaptıktan değişiklikleri Meclislere onaylat­
mak suretiyle, kanun' yapma yetkisinin devredilmezliği! prensibini
Jcorudüklarını sanuîiaktadîrlar»(101). Bu anlayışı Anayasa sistemi­
mizle bağdaştırmak olanağı yoktur,(102)..
Kaldı ki, bu uygulama Prof. Duran'm yaptığı gibi( 103), 1971
yılında değiştirilmiş 61. ve 64. maddeler gözönüne alınarak değerlendirilseler de, 61. maddedeki unsurları taşıyanlar geçerli sayılıp
yasama organının onayına sunulanlar usulü dairesince kaldırılın­
caya veya Anayasa Mahkemesince iptal edilinceye kadar kanun
hükmünde kararname gibi muameleye tabi tutulamazlar. Zira, Ana­
yasa (m. 64) kanun hükmünde kararname çıkarılabilmesini be­
lirli usul ve koşullara bağlamıştır. Bolayısiyle, 1971 den önce geti­
rilmiş bu uygulamanın söz konusu koşullara uyduğu söylenemez.
Herşeyden önce bakanlar kuruluna bu yetkiyi veren yasalar yetki
yasası kabul edilemez. Öte yandan, 1615 sayılı Yasada — ki 1971
den sonra çıkarılmıştır— öngörülen de yasama organının onayı de­
ğil bilgisine sunulmadır. Kısacası, 1971 Anayasa değişiklikleri açı-
(100)
Nitekim, 261 sayılı Yasadaki bu onay zorunluğunu kaldıran 933 sayılı
Yasa kuralının (m. 11) Anayasaya uygunluğunu inceleyen Anayasa
Mahkemesi, böyle bir uygulamanın kanun hükmünde kararname müessesesinin bulunduğu hukuk sistemlerinde olabileceğini kabul ederek; a
Ânayasa'da bulunmayan böyle bir onay zoruııluğu kaldıran yasanın
Anayasa'ya aykırı olamıyacağma karar vermiştir. Bkz. 23, 24 ve
25.10.1969, E. 967/41 - K. 969/57, AMKD; sayı: 8, s. 61. .
(101)
T„ Güneş, Yürütme Orgaıumn Düzenleyici İşlemleri, Ankara, 1965,
s. 147.
(102)
Nitekim Güneş bunu «kaş yapmak istenirken göz çıkarmak» olarak
nitelemektedir. İbid; s. 147.
(103)
L. Duran, İdare Hukuku Ders Notları, 1975, s. 279. (çoğaltma).
31
sından da bakılsa bu uygulama bir tür «usul saptırması» olarak
görünmektedirı( 104).
1961 Anayasasının «kanuncu»(105) özelliği karşısında, uygula­
mada yürütme organına daha geniş bir hareket özgürlüğü verecek
değişiklik yapılması yoluna gidilmiştir. Nitekim,, 1961 Anayasasın­
da 1971 yılında yapılan iki önemli değişiklik bu amaca yönelmek­
tedir. iBu değişikliklerden biri «vergi ödevi»ne ilişkin 61. maddede
yapılmış ve «Kanunun belli ettiği yukarı ve aşağı hadler içinde kal­
mak, ölçü ve esaslara uygun olmak şartıyla, vergi, resim ve harç­
ların muafiyet ve istisnalarıyle nisbet ve hadlerine ilişkin hüküm­
lerde değişiklik yapmaya, Bakanlar Kurulu yetkili kılmabilir» hük­
mü eklenmiştir.
İkinci önemli değişiklik ise Anayasanın 64. maddesinde yapıl­
mış ve Kanun Hükmünde ¡Kararname çıkarma olanağı Bakanlar
Kuruluna tanınmıştır(106). Anayasa değişikliği gerekçesinde parla­
menter rejimlerde kanun yapmak belli usullere uymayı gerektirdi­
ği ve bu da zaman aldığı için özellikle «değişen iktisadi ve sosyal
.şartların gereği olarak bazı hukuk kurallarının, bu usuller -dışında
yürürlüğe konulabilmesi çağdaş devlet anlayışının tabii bir sonu­
cu olarak karşımıza çıkmaktadır» denilmektedir.
Gerçekten de ekonomik alana ilişkin düzenlemelerin gerçek­
leştirilmesinde kanun hükmünde kararname yolundan pek çok şey
beklenmiş, büyük mevzuat değişikliklerinin bu yolla gerçekleşti­
rilebileceği savunulmuştur.
(104)
Prof. Güneş de benzer sakatlığın «idari rejime tabi olması gereken
bir düzenlemenin kanunlaştırılarak» yapıldığını yazmaktadır. Güneş,
op. cit., s. 146.
(105)
Teziç, «Yasama yetkisi ve kanun hükmünde kararnameler», AÎD; c. 5,
sayı: 1, Mart 1972, s. 5; D. Yarsuvat, «Yürütme organının koyduğu
kaidelerle suç ihdası ve 1961 Anayasası», ÎHFM, s. X X IX , sayı: 3, s. 17
(ayrı bası).
(106)
Bu konuda geniş bilgi için bkz. Duran, «Kanun Hükmünde Kararna­
me», AÎD; c. '8, sayı: 2, Haziran 1975, s. 3 -19; Teziç, «Yasama yetkisi
ve kanun hükmünde kararnameler», AÎD; c. 5, sa yı: 1, Mart 1972
s. 15-42; Gözübüyük- Tutum, «Yasa gücünde kararnameler», AÎD; c. 8,
sayı: 1, Mart 1975, s. 3 - 7; M. Yılmaz, «Türk hukukunda kanun hük­
münde kararname», B. N. Esen'e Armağan, Ankara, 1977, s. 505-561.
32
1971 Anayasa Değişikliği ye Kamın Hülanünıde Kararname
1971 değişikliğinden sonraki on yıllık uygulamaya 'baktığımız­
da KîBK çıkarma yetkisi veren iki yasaya (1877 sayılı Devlet Sa­
nayi ve İşçi Yatının Bankası kurulması hakkında Yetki Kanunu
ile 2171 sayılı Kamu Yönetiminde ve Harcamalarında Etkinlik ve
Verimliliği sağlam,ak ve Savurganlığı Önlemek Amacıyla Alınacak
Ekonomik ve Mali Önlemler Hakkında Yetki Kanunu) dayananlar
dışında KHİK yolunun 657 sayılı Devlet Memurları Kanununda de­
ğişildik yapmaya yönelik oldukları görülmektedir. Bir başka de*yimle, K H K yolu en geniş biçimde memur hukuku alanında uy­
gulama bulmuştur ki bunu yukarıda değindiğimiz Anayasa deği­
şikliği gerekçesiyle bağdaştırmak zordur.
Öte yandan, kamu yönetiminde savurganlığın önlenmesi ama­
cına yönelik 2171 sayılı Yetki Yasası 50 kadar , yasada değişiklik
amaçlayan bir uygulamaya yol açmıştır ki, bunlardan bazıları (2490
ve 1050 syılı yasalar gibi) yıllardır günün koşullarına uygun du­
ruma getirilmeye çalışılan fakat bir türlü yasama organından çı­
karılamayan temel yasalardır(107), Böylesine köklü değişikliklere
gerek duyulan temel yasalarda 'KHK yolundan yararlanarak, yasa­
ların sistemini bozabilecek geçici çözümlerin yeğlenmesi isabetli sa­
yılamaz. Aynı şekilde memur hukuku alanında temel yasa olan 657
sayılı Devlet Memullan Kanununda K H K yolundan yararlanarak
sık sık değişiklikler yapılması da ortaya bazı sorunlar çıkarmışKHK Yolu Yasama - Yürütme İlişkileri Aeiisııiidaıı
Ne Getirmiştir? ■
' ■
Anayasalda 1971 yılında değişiklik yapılarak KHK müessesesinin getirilmesi ile ilk bakışta yasama organına başvurmaya ge­
rek kalmadan bir takım düzenlemelerin yürütme organınca kolay­
lıkla yapılabileceği umulmuştur. Oysa, yalnızca 64. maddede yapı­
lan bu değişikliğin, yasama - yürütme ilişkilerini düzenliyen anaya­
sal ilkelere dokunmadan bekleneni vermesi olanaksızdı.
(107)
Nitekim, Odalar Birliği hükümete sunduğu raporunda Bankalar Ka­
nunu, Sermaye Piyasası Kanunu, Arttırma ve Eksiltme Kanunu, Genel
Muhasebe Kanunu gibi yasalarda değişiklik için KH K yolunu öner­
miştir. Bkz. Milliyet Gazetesi, 21 Ağustos 1977. Ayrıca, ekonomik işler­
le görevli Başbakan Yardımcısının benzer önerileri için bkz. Yankı
dergisi, 25 Temmuz 1977, s. 10.
33
Bazı yazarlara göre, KU K müessesesi «siyasi ve idari hayatını
ortaya çıkardığı ve gün geçtikçe artan teknik nitelikteki görevle­
rin düzenlenmesi işi, ağır çalışan yasama meclislerinin elinden alı­
narak, yürütmeye verilmesi sonucunu doğurmuştur» (108). Bu de­
ğerlendirmeyi yasama- yetkisinin yürütmeye devri olarak kabul et­
mek olanaksızdır. Zira, 1971 değişiklikleri ile KıHıK yolu açılırken,
Anayasa'mn yasama yetkisi ile yürütme görevine ve bunların kar­
şılıklı ilişkilerini düzenliyen temel ilkelerinde herhangi bir deği­
şikliğe gidilmemiştir. Dolay isiyle, 1961 Anayasasının «kanuncu» ni­
teliği değişmemiştir. Bir başka deyimle, yasama yetkisi TBMM ne
ait olup devredilemiyeceğine ve yürütmenin de yasalar çerçevesin­
de bir görev olduğunu söyleyen Anayasa kuralları varlıklarım sür­
dürmeye devam etmektedir. Prof. Duran'm belirttiği gibi, yapılan
değişiklik «yürütmenin düzenleme yetkisinin bir ölçüde genişle«
meşinden»(109) ve rahatlamasından ibarettir.,
Öte yandan, :KH)K yolunun kullanılmasında başta izin, yapıl­
dıktan sonra da onay için yasama organına başvurma zorunluğu»
nun getirilmesi Anayasa"da (m. 5) yasama yetkisinin devredilmez­
liği ilkesine bağlı kalınma endişesinden kaynaklanan usul kuralla­
rı olarak görünmektedir. (Dolayisiyle, yasamaya ait alanda yürüt­
meye bağımsız düzenleme yetkisi verilmesi söz konusu olmadığına
göre, değişiklikten beklenen yararın ne olduğu tartışılabilir. Bir
başka deyimle, kanun hükmünde kararname yolunun kabulü yü­
rütmenin düzenleme yetkisinde nasıl bir genişleme ve rahatlama
sağlamıştır?
Hemen belirtelim ki, Anayasa (m. 64) temel hak ve özgürlük­
ler ile siyasi haklar ve ödevler konusunda kanun hükmünde ka­
rarname ile düzenleme yapılmasını yasakhyarak önemli bir sınır­
lama getirmektedir. İkincisi, gene Anayasa ya göre, KHK çıkarıla­
bilmesi için TBMM'nin bakanlar kuruluna çıkarılacak kararname­
lerin «amaç», «kapsam» ve «ilkeleri» ile bu yetkiyi kullanma süre­
sini ve yürürlükten kaldırılacak yasa hükümlerini açıkça göstereE. Teziç, «Yasama yetkisi ve kanım hükmünde kararnameler», ÂÎD;
c. 5, sayı : 1, Mart 1972, s. 6.
(109)' Duran, «Kanun Hükmünde Kararname», AÎD; c. 8, sayı: 2, 1975, s. 3.
Duran'a göre «ne bir yasama yetkisinin yürütme organına devıi (dé­
légation) ne de yasal maddelerin düzenleme alanına aktarılması (dé­
légation, déclassement) söz konusudur. îbid; s. 5.
( 108)
34
rek yetki vermesi gerekmektedir. Öte yandan, çıkarılacak IKHK'ler
Resmî Gazete'de yayınlandıkları tarihte yürürlüğe girmekle bera­
ber, aynı gün TÖBMM'ne de sunulmak zorundadır. Yasama organı­
nın komisyon ve genel kurullarında öncelik ve ivedilikle görüşü­
lerek karara bağlanacak olan'bu kararnameler TBMM'nce redde­
dildikleri veya yayınlandıkları gün, TBMM ne sunulmayanlar da bu
tarihte yürürlükten kalkmaktadır. .
Görüldüğü gibi, Anayasa KH K çıkarılmasını ayrıntılı biçimde
düzenliyerek bir çok kayıtlama getirmiştir. Bu ayrıntılı düzenle­
me, uygulamada Anayasa mahkemesinin geniş yorumuna ( 110) kar­
şın, KHıK yolundan yararlanmayı engelleyici niteliktedir.
12 Eylül 1980 tarihinden sonra Milli Güvenlik Konseyi tara­
fından çıkarılan 64 sayılı Karar(111) ile 1961 Anayasasının 64, mad­
desindeki Kanun Hükmünde Kararname uygulamasına yeni bir bi­
çim verilmiştir. Yeni düzenlemeye göre, yetki kanununda «çıkarı­
lacak karamamıenİB amacımı, kapsamının ve bu yetkiyi kullanma
süresinin belirtilmesi» gerekmektedir. Oysa, 64. maddede bu üç un­
sur yanında ayrıca çıkarılacak kararnamelerin «ilkeleri» ile «yü­
rürlükten kaldırılacak kanun -hükümlerinin» de yetki kanununda
gösterilmesi gerekiyordu. Yeni düzenleme ile getirilen bir önemli
(110)
1978 yılında çıkarılmış olan 2171 sayılı savurganlığı önlemek amacıy­
la alınacak ekonomik ve mali önlemler hakkında yetki yasasının Ânayasa'ya aykırılığı ileri sürülerek açılan davada yetki yasasının birbiriyle ilgisi olmayan 50 yasada değişiklik öngördüğü, oysa her yasanın
başlı başına' bir müessese olduğu, bunların tümünün amaç, ilke ve
kapsam yönünden yetki yasasında belirtilmesine olanak bulunmadığı,
yetki yasasında ancak bir müessesenin konu edilebileceği, yasada kul­
lanılan yuvarlak sözlerin ve genel deyimlerin bu belirleme için yeter­
li olmadığı; ayrıca yasada «kapsam», «amaç» ve «ilkeler» in çok geniş
tutulduğu, bu öğelerin her yasa ve madde için açıkça belirtilmeyip
yasa ve madde numaralarının yazılması ile yetinildiği ileri sürülerek
bunun Anayasanın 5. ve 64. maddelerine aykırı olduğu savunulmuştur.
Ancak, Anayasa Mahkemesi bu gerekçeleri haklı görmemiştir. Yük­
sek Mahkemeye göre -RHK konusu yapılacak yasaların amaç, ilke ve
kapsamlarının ne olduğu, bunlar arasında ayrım bulunup bulunmadı­
ğı gibi yönler bakanlar kuruluna verilen yetkinin belirlenmesi ve sı­
nırlanması amacı ile ilgili değildir. Ayrıca, Anayasa, yetkinin kapsa­
yacağı yasaların sayısı bakımından da bir sınır koymamıştır. Anaya­
sa Mahkemesinin 12.6.1979 tarih ve E. 978/65 - K. 979/27 sayılı kararı.
RG; 18.1.1980, sayı: 16873, s. 21 vd,
(111) RG., 12.1.1982, sayı: 17572 (mükerrer).
35
değişiklik de «Kamum hükmündeki karaımâmeMrle mali yükümlü*
lük getirilemez ve mevcut yükümlülükler arttırılamaz; buna kar­
şım vergi kanonlarına ¡aykırı hareketler hakkımda kanonlarda ön­
görülen cezalar ile vergi, harç, resini ve bunlara ilişkin cezalar ve
gecikme zamları azaltılabilir veya kaldırılabilir» hükmü olmuştur.
Bu yeni düzenlemeden hemen sonra 2578 sayılı Ödeme Güçlü­
ğü İçinde Bulunan Bankerlerin İşlemleri Hakkında Yetki Karnı110(112) çıkarılarak «Ödeme güçlüğü içinde bulunan bankerlerin
işlemlerimin düzenlenmesi ve gerekirse tasfiyesi ve bunlara para
yatırmış olanların haklarının güvence altına alınması amacı ile bu
konuda Bakanlar Kuruluna bir yıl süre ile kanun hükmünde ka­
rarname çıkarma yetkisi verilmiştir.» Bu Kanuna dayanılarak bu­
güne kadar 13 adet "Kanun Hükmünde Kararname çıkarılmıştnt(113).
1961 'Anayasasının kanun hükmünde kararname ile ilgili 64*
maddesinde yer alan hükmün, Milli Güvenlik Konseyinin 64 sayılı
Kararı ile değiştirilmeyen hükümlerinin yürürlükte kaldığı, çıkarı­
lan Kanun Hükmimde Kararnamelerle ceza hükmü getirilmeyip
bunların ayrı bir yasa ile düzenlenmeye gidilmiş olmasından anla­
şılmaktadır. Gerçekten Yetki Yasasından bir süre sonra 2644 sa­
yılı Ödeme Güçlüğü İçinde Bulunan Bankerlere, ve Bunlarla İlgili
Kişiler© Uygulanacak Ceza Hükümlerine Dair Kanunı( 114) çıkarıl­
mıştır..
1982 Anayasası Kanun Hükmünde Kararname müessesesini da­
ha ayrıntılı biçimde iki ayrı maddesinde {m. 91 ve 121) düzenle­
miştir. Getirilen yeniliklerin en önemlisi olağanüstü dönemlerde
çıkarılacak KH Klerin normal dönemlerde çıkarılacaklardan fa r t
lı biçimde özel olarak düzenlenmiş olmasıdır. Anayasaüm 121.
maddesinin son fıkrasında «Olağanüstü hal süresince, Cumhurbaş­
kanının. başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulu, olağanüstü ha­
lin gerekli kıldığı konularda, kanun hükmünde kararnameler çıka­
rabilir. Bu kararnameler ■Resmî Gazetede yayınlanır ve aynı gün
(112)
(113)
RG., 13.1.1982, sayı: 15573 (mükerrer).
Bankerlere ilişkin olarak önce 35 sayılı KHK, daha sonra da bu KHıK
de değişiklik yapan 37, 38, 39, 40, 42, 43, 45, 48, 50, 52, 53 sayılı KH K
lerle Menkul Kıymetler ve Kambiyo Borsaları Kanununa ilişkin 36 sa­
yılı K H K çıkarılmıştır.
(114) RG., 303.1982, sayı: 17649.
36
Türkiye Büyük Millet Meclisıaiıı onayına sunulur, bunların MeeMs*
ce onaylanmasına ilişkin süre ve usul-, ■îçtüzükıte belirlenir». denil­
mektedir.
Anayasa (m. 91), ikinci kısmının birinci ve ikinci bölümlerin­
de yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleri ile dördüncü
bölümünde yer alan siyasi haklar ve ödevlerin KBDK ile diizenlenemiyeceğine ilişkin sınırlamanın sıkıyönetim ve olağanüstü haller­
de çıkarılacak KHIKlere uygulanmıyacağım ayrıca öngörmektedir.
Daha sonra çıkarılan Olağanüstü Hal Kanunu da >(m. 4) K B K leri
düzenlerken Anayasa'nm 121. maddesinin son fıkrası hükmünü tek­
rarla yetinmiştir.
Normal dönemlerdeki KH'Klere ilişkin düzenlemelerin de es­
kisinden farklı olduğu görülmektedir. Nitekim, yetki yasasında yü­
rürlükten kaldırılacak yasa hükümlerinin gösterilmesine gerek yok­
tur. Ancak, eski düzenlemeden farklı olarak yetki süresi içinde bir­
den fazla kararname çıkarılıp çıkarılamayacağının yetki yasasında
gösterilmesi gerekmektedir. Yeni düzenleme eskisinden farklı ola­
rak iki konuyu açıklığa kavuşturmuştur : Biri Bakanlar Kurulu­
nun istifası, düşürülmesi veya yasama döneminin bitmesinin, belli
süre için verilmiş olan yetkinin sona ermesine sebep olmayacağı;
diğeri de KO K nin T'BMM tarafından süre bitiminden önce onay­
lanması sırasında, yetkinin son bulduğu veya süre bitimine kadar
devam ettiğinin belirtilmesidir. Bu farklılık dışında 1982 Anayasa­
sındaki KH K ınüessesesi eski Anayasa dönemindeki ile benzerlik
göstermektedir.,
1982 AnayasasTnın yürürlüğünden sonra iki önemli konuda
yetki yasası çıkarılarak Bakanlar Kuruluna K O K çıkarma yetkili
tanınmıştır. Birinci konu idarenin yeniden düzenlenmesi olup, bu
amaçla ilki 2680 sayılı Kamu Kurum ve Kurmuşlarıma Düzenlen­
mesi Hakkında Yetki Kamunuı(li5) diğeri 2767 sayılı Kamu Kuru­
mu Niteliğimde Meslek Kuruluşları Hakkında Yetki Kanuııu(116)
olmak üzere iki önemli yasa çıkarılmıştır,
idarenin yeniden düzenlenmesine ilişkin 2680 sayılı Yetki Ya­
sasına dayanılarak yapılan pek çok düzenleme arasında konumuz
açısından en önemlisi 60 sayılı İktisadi Devlet Teşekkülleri ve Ka(115)
(116)
RG.; 19.6.1982, sayı: 17729.
RG., 30.12.1982, sayı: 17914,
37
îîîiu İktisadi Kuıruluşları Haikkındıaj Ksmm Hükmiınıcle Karlama»
nıeı(117) ile kamu iktisadi teşebbüslerinin iki gruba ayrılarak'ye­
niden düzenlenmeleridir. Bu arada 151 sayılı Serbest Bölgeler Teş­
kilatı Hakkında Kanun Hükmünde Kararname de(118) sayılabilir.
İkinci konu ekonomik alana ilişkin olup «para ve sermaye pi­
yasalarımı! güven ve istikrar Muide ekonomik ve sosyal ihtiyaçla­
ra uygun olarak çalışmasını sağlayacak düzenlemelerin yapılması
amacıyla» Bakanlar Kuruluna KlHK çıkarma yetkisi veren 2810 sa­
yılı Para ve Sermaye Piyasalarının; Yeniden Düzenlenmesi Hakkın*
da Yetki Kancuıu(119) dur. Geniş kapsamlı olan Yetki Yasası pa­
ra piyasası ile ilgili olarak 7129 sayılı Bankalar Kanunu, 1211 sayılı
T ik Merkez Bankası Kanunu, bankaların kuruluşlarına ilişkin ka­
nun ve kanun hükmünde kararnamelerle; sermaye piyasası ile il­
gili olarak da 1447 sayılı Menkul Kıymetler ve Kambiyo Borsalan Kanunu, 2499 sayılı Sermaye Piyasası Kanunu ile 2279 sayılı
Ödünç Para Verine İşleri Kanunu hükümlerinde değişiklikleri içer­
mektedir. Nitekim, Yetki Kanunundan sonra çıkarılan 70' sayılı
Bankalar Hakkında Kanun Hükmünde Kararname (120) ile banka­
ların kuruluş, yönetim, çalışma esasları, devir, birleşme ve tasfiye­
leri ile denetlenmeleri yeniden düzenlenmiştir.
Daha sonra gene 2810 sayılı Yetki Yasasına dayanılarak çıka- "
rıian 90 sayılı Ödünç Para Verme İşleri Hakkında Kanun Hük­
münde Kararname(121) ile ödünç para verme'işleri ile uğraşanla­
rın faaliyetleri ve denetlenmelerine ilişkin esaslar, 91 sayılı Men­
kul Kıymetler Borsalar! Hakkında Kanun Hükmünde Karamame(12) ile sermaye piyasasının gerektirdiği borsalarm kuruluş,
faaliyetleri, ¡çalışma esasları ile denetlenmelerine ilişkin esaslar ye»
niden düzenlenmiş; 92 sayılı Kanun ¡Hükmünde Kararname ile de
(117)
(118)
(119)
(120)
(121)
(122)
38
Daha sonra, 2929 sayılı İktisadî Devlet Teşekkülleri ve Kamu İktisadi
Kuruluşları Hakkında 11.4.1983 tarihli ve 6§ sayılı Kanun Hükmünde
Kararname ve Aynı Kararnamenin Geçici 6. Maddesinin Birinci Pik»
rasının Değiştirilmesine İlişkin 21.71983 tarihli ve 73 sayılı Kanım Hük­
münde Kararnamenin Değiştirilerek.Kabulü Hakkında Kanun çıkarıl­
mıştır RG., 22X1983, sayı: 18199.
RG., 3.XI.1983, sayı: 18210, s. 15 vd.
RG., 7.4.1983, sayı: 18011.
RG., 22.7.1983, sayı: 18112 (İkinci mükerrer).
RG., 6.X.1983, sayı: 18183 (mükerrer).
İbid.
1211 sayılı Türkiye Cumhuriyet.Merkez Bankası Kanununun bazı
maddeleri değiştirilmiş ve bir de geçici madde eklenmiş tir (123).
1982 Anayasası ile getirilen bir başka önemli hüküm (m. 167/2)
de «'Dış ticaretin' ülke ekonomisinin yararına olmak üzere düzen«
ienmesi amacıyla ithalat, İhracat ve diğer dış ticaret işlemleri üze­
rine vergi ve benzeri yükümlülükler dışında; ek mali yükümlülük­
ler koymaya ve bunları kaldırmaya kanunla» Bakanlar Kuruluna
yetki verilebileceğini öngörmektedir/124).
b.
Yargı Kararlarına Göre Yürütmenin' Düzenleme Yetkisi
1961 Anayasası döneminde -yargı organlarının yasama - yürüt­
me ilişkilerini değerlendiren değişik kararlar bulunmaktadır. Ana­
yasa Mahkemesine göre, Anayasa koyucu bilinçli biçimde ayrım
yaparak, yasama için «yetki», yürütme için de «görev» sözcükleri­
ni kullanmıştır. Dolayısiyle, «yasamaya öncelik sağlanmış, yasa ko­
yucu tarafından düzenlenmemiş bir alanda, yürütme organına faa­
liyette bulunma ve özerk olarak düzenleme yetkisi! kullanma ola­
nağı verilmemiştir». Anayasa ya (m. 5 ve 6) göre yasama yetkisi
ilkel ve kendine özgü bir yetki olup, yasa, Anayasaya uygun olmak
koşuluyla her alanda her çeşit düzenlemeyi yapabilecektir. Ayrıca,
her konunun başlangıçta yasa ile düzenlenme zorunluğu var­
dır (125),
Ancak, asıl tartışılması gereken, bir alanın idarece düzenlene­
bilmesi için önceden ne kadarının yasama organınca düzenlenmesi
gerektiğidir. Zira, Anayasa Mahkemesine göre, özellikle ekonomik
hayat gibi kendine özgü yasaları olan, teknik konuları içeren ve
gecikmeden tedbir alınması ve gerektiğinde kaldırılması gereken
bir alanın doğrudan kanun koyucu tarafından düzenlenmesi yasa­
ma organının yapısal özellikleri ile ağır işleyişi yüzünden bazı sa­
kıncalar yaratabilir.. Yüksek Mahkemeye göre «kanım koyucu dü­
zenleme alanının esaslarını teşkil ve amacı tayin ettikten .-sonra
alınacak tedbîrlerin ihtiyaca uygunluğunu sağlamak üzere- yürütme
organını görevlendirmiş ve bu- görevin gerektirdiği tasarruflarda
(123)
(124)
(125)
îbid.
Anayasanın bu hükmüne dayanılarak 2976 sayılı Dış Ticaretin Düzen­
lenmesi Hakkında Kanun çıkarılmıştır. Bkz. RG., 16.2.1984, sayı: 18313.
2 11.1978, E, 978/31-K. 978/50, RG; 13.3.1978, sayı: 16577, s. 11.
39
bulunmak yetkisini vermek suretiyle .yasama yetkisini bu yolda
kullanmayı uygun» bulmuştur'( 126).
Ancak, Anayasa Mahkemesinin bu düşüncesini daha sonra de­
ğiştirerek daralttığı görülmektedir. Nitekim, 933 sayılı Yasaya iliş­
kin kararında, «yasa koyucunun yürütme ya da idareye görev ver­
diği alanları eksiksiz olarak düzenlemesi ve tanıdığı takdir yetkisinin sınırlanın kişisel amaçlara yönelen uygulamaları önliyecek
biçimde belirtmesi zorunluğu ortaya çıkmaktadır» demektedir( 127),( 128).
Genellikle Anayasa Mahkemesi kararlarından çıkarılabilecek
ilke «temel esaslar» veya «temel hükümler»in yasada yer alması
koşuluyla; «Uzmanlık» ya da «yönetim' tekniğine» ilişkin hususla­
rın düzenlenmesinde yürütmeye yetki verilebileceği yönünde­
dir (129). Öte yandan, yasa koyucu genel kuralları koyup idareye
(126)
28.3.1963, E. 963/4-K. 963/71, AMKD; sayı : 1; s. 134-135. Bu karar 1567
sayılı Türk Parası Kıymetinin" Korunması hakkında Kanımın 1. mad­
desinin Anayasa'ya aykırılığı iddiası ile açılan dava dolayısiyle veril­
miştir.
(127) Yüksek Mahkemeye göre «İktisadi tedbirlerin yasa kuralları ile karşı­
lanamayacağı, bu tedbirlerin süratle alınması gerektiği düşüncesine da­
yandırılması dahi bugünkü iktisadi gerçeklerle, Yasama Meclislerinin
çalışma durumuna uygun düşmemektedir. Bir kez, her konuda alına­
cak iktisadi tedbirler genellikle bellidir. İktisada ilişkin yazılarda ve
uzman raporlarında gösterilmiş bulunmaktadır, yoksa bunlar yeniden
aranılacak bulunacak değildir. Yapılacak iş, bilinen ve salık verilmiş
olan tedbirlerden hangisinin belli durumda seçileceğidir ki bıi tedbir­
ler yasada sayıldıktan sonra bunlardan bir veya bir kaçının seçimi
konusunda yürütmeye yasada belirlenecek sınırlar ■içinde yetki tanına­
bilir.
«Yasada öngörülmeyen çok önemli bir dunıanla karşılaşılır ya da
gösterilmeyen bir tedbir zorunlu görülürse, M bu seyrek gerçekleşe­
cek bir olaydır, o zaman ivedilikle yasasım değiştirilmesi veya ek bir
yasa çıkarılması yoluna gidilebilir. Unutulmamalıdır M, Meclisler ço­
ğunluğunun kamu yaran gördüğü konularda yasa değişiklikleri kısa
zamanda, Yasama Meclislerinde yapılabilmektedir». 23-25.10.1969,
E. 967/41, K. 969/51, AMKD, sayı : 8, s. 43-44.
(128) Anayasa Mahkemesinin bu gerekçesinin hukuki olmaktan çok maksa­
da uygunluğu (opportunité) ifade ettiğine değinen Prof. Erman, Yük­
sek Mahkemenin maksada uı^gunluğu değil Anayasa'ya. uygunluğu in­
celemek durumunda olduğunu belirtmektedir. S. Erman, Ticari Ceza
Hukuku, İstanbul, 1976, s. 8.
(129) 7.3.1963, E. 962/281, K. 963/52, AMKD; sayı: 1, s. 121 vd.; 5.4.1977,
E. 977/1, K. 977/20, AMKD; sayı : 15, s. 261.
40
takdir yetkisine göre düzenliyebileeeği bir alan bırakırken de bu»
nu Anayasanın lil4. maddesindeki yargı denetiminin etkililiğini en~
gellemiyecek biçimde nesnel kurallara bağlamalıdııl( 130). Yüksek
Mahkemenin kullandığı «temel hükümler» veya «temel esaslar» deyimlerinin açık ölçüt niteliğinde olduğunu söylemek güçtür(131).
'■Kaldı ki, bu ölçütlerin kesin biçimde belirlenmesi özellikle
Anayasalda kanunla düzenleneceği belirtilen temel hak ve özgürlük­
ler alanı ve ceza ile vergi ve benzeri mali yükümlülükler konusun­
da daha da önem taşımaktadır. Duran haklı olarak, «yasama or­
ganı, İdareye vazife .tevdi veya mücerret görevlerini kamu tüzel
kişileri arasında tevzi ederken (genel esaslar) koymakla yetine­
mez, bunun mevzuunu, hudutlarını, kayıt ve şartlarını, ifa tarzını
belirli bir şekilde tayin ve teshil etmek zorundadır» demekte­
dir (132).
Danıştaym 1567 sayılı Yasanın (m. 1) Bakanlar Kumluna Türk
parası kıymetinin korunması amacıyla tedbirler alma yetkisini ve­
ren kuralını da çok geniş yorumladığı dikkat çekmektedir. Bakan­
lar Kurulunun 1567 sayılı Yasaya dayanarak çıkardığı ve Fiyat Dü­
zenleme ve Destekleme Fonu kuran 21 sayılı kararma- karşı açılan­
dava dolayısiyle verdiği kararında milli paranın.iç ve dış değeri­
nin onun satmalma gücünü ifade ettiğini belirttikten sonra «Fiyat
Düzenleme ve Destekleme Fonu kiirııîmasıııdan amaç, demir, çe­
lik, kağıt gibi önemli temel mallaınıı fiyatları ile ilgili olarak yapı­
lacak düzenleme ve desteklemelere kaynak sağlanması, bu mamul­
lerle ilgili fiyat ve gelir politikasının gerçeMeştirilmesi böylece spe^
M latlf gMşimleriıı önlenerek türk parasının kıymetinin /konulma­
sıdır» dernektedir(133). Danıştay aynı kararında, fona ödenecek
fiyat farklarının Anayasanın 61. maddesi anlamında bir mali yü­
küm niteliği taşımadığını da belirtmektediri(il34).
(130) 23 - 25.10.196-9, E. 967/41, K /969/57, AMlKiB; sayı: *3, s. 41.
(131) Güneş, op. cit., s. 131. «Anayasa Mahkemesinin kararları, özellikle ala»
mu sınırları bakımından bir, vuzuha varmış görünmemektedir».
(132) L. Duran, İdare alasıuıa düzenlenmesinde teşrii ve tanzimi tasarrufla­
rın sınırlan, ÎHFM, c. XXX, sa yı: 3-4, s. 481.
(133) DDK., 4.6.1976, E. 975/375, K. 976/168, DD, sayı: 24 - 25., 1977, s. 149 vd.,
DDK., 23.2.1979, E. 977/685, K. 979/65 ve DDK., 22.6.1979, E. 978/201,
K. 979/304, İdare Hukuku ve İlimleri Dergisi, y ı l : 1, sayı: 2, s. 151 vd.
(134) Karara karşı oy yazan üyeler «Bakanlar Kumlu 1567 sayılı.Yasanın
i inci maddesi ile Türk Faraşının Kıymetinin Korunmasına ilişkin Mr
41
Danıştay özellikle son yıllarda verdiği kararlarında «kamu yaraaruun gerektirdiği hallerde, idarenin genel nitelikte düzenleme
yetkisine sahip olduğu hukukun genel ilıkelerindendir»'(135) diye­
rek; «idarenin genel ve asli düzenleme yetkisi vardır»'(136) sonu­
cuna varmaktadır. Danıştay'ın bu tutumu idare hukuku öğretisin­
de haklı olarak eleştirilere yol açmış tır (137).
Gerçekten, Danıştay idarenin bir alanı düzenliyebilmesi için
«mutlak surette idareye bu hususta yetki tanıyanı bir metnini var­
lığı (m ) zorunlu» görmemekte (138); «yasal metin olmasa dahi ida­
renin genel düzenleme yetkisi içersinde düzenlemelerde bulunma­
sı zoraMİuluğu»nu kabul etmektedir(139), öte yandan, bakanlıkla­
rın kuruluş yasalarında görev ve yetkileri genel biçimde belirleyen
kuralların da uygulamada idarenin türlü müdahale ve düzenleme­
lerine yasal dayanak olarak kabul edildiğini görmekteyiz, ¡Bu uy­
gulamada bazı yazarlarca «saklı yetki» kavramı ile açıklamaya ça­
lışılmaktadır 140). Soruna bu açıdan yaklaşıldığı takdirde ise Da­
nıştay'ın geniş bir saklı yetki yorumu benimsediği söylenebilir.
Danıştay'a göre, 4770 sayılı Ulaştırma Bakanlığı Kuruluş ve
Görevleri Hakkında Kanun (m. 1) «ulaştırma işlerinin tanzim yet­
kisini bu bakanlığa verdiğine göre, «bu gibi hizmetler karşılığında alınacak ücretlere ait tarifeleri düzenleme1yetkisinin de bu Ba­
(135)
(136)
(137)
(138)
(139)
(140)
42
taklın tedbirler almakla yetkili kılınmıştır. Ancak niteliği itibariyle is­
tisnai olup ticaret serbestisi ve mülkiyet haklan gibi mevcut anaya­
sal nizamla özel korunmaya alınmış temel haklara ilişkin bu yetki­
nin, İstisnai niteliği dikkate alınarak ve ancak maddede öngörülen, kıy­
metlerle ilişkili olarak ve gene maddenin öngördüğü dış ekonomik iliş­
kiler çerçevesinde kullanılması zorunludur» demektedirler. Gene bu
üyelere göre «Kararnameler ile herhangi bir yasal dayanak da mev­
cut olmaksızın, salt genel ekonomideki bozulduğun ortaya çıkardığı
spekülatif kazançların bir vergi gibi vatandaşlardan alınması bugün­
kü anayasal nizam içinde mümkün değildir». Bkz. İdare Hukuku ve
İlimleri Dergisi, y ı l : 1, sayı: 2, s. 181.
DDK;
28.4.1972, E. 968/709, K. 972/364, AID; c. 5, sayı: 4,
s. 201-203.
DDK;
5.5.1972, E. 970/453, K. 972/385, AİD; c. 5, sayı: 3, s.
193 vd.
«Bu içtihadın yerleşmesi ve kesinleşmesi İdarede kanuniliğin ve hatta
Türkiye Cumhuriyetinin Hukuk Devletî niteliğinin sonu demek olur».
L. Duran, İdare Hukuku Ders Notlan, 1975, s. 361, dip n o t: 1.
DDK;
28,4.1972, E. 968/709, K. 972/364, AİD; c. 5, sayı: 5, s.
201 -203.
DDK;
5.4.1974, E. 972/358, K. 974/437, Duran, op. oit., s. 361,
dip n o t:1»
T. Akıllıoğlu, Saklı Yetki Kavramı, AİD; c. 11, sayı: 3, s. 76,
kanlığa ait olduğunu kabul etmek zomnludur »(141). Aynı şekil­
de, «Türkiye Üzerinden Karayolu Transit Taşımaları İle Türkiye*den Transit Eşyanın Taşınması .£sa:glan»na ilişkin Bakanlar Ku­
rulu kararma karşı açılan davada, diğer düzenlemeler yanında
TIRlardan geçiş ücreti alınmasını «devletin, egemenlik hakkı ve
idarenin genel düzenleme yetkisi »ne dayandırırken, ayrıca yasal
dayanak bulmak gereğini ■de duymuş ve yukarıda değindiğimiz
4770 sayılı Yasayı (m. 1/C ve G) göstermişiiıt( 142). Oysa, aynı ko­
nuda daha sonra çıkarılan bir Bakanlar Kurulu kararında yasal
dayanak olarak '933 sayılı Yasanın (m. 3/C ve 13) gösterildiği dik­
kat çekmektedin(143).
Öte yandan, Danıştay bir başka kararında, «memleketin sana­
yi, maden ve enerji işlerini genel menfaat ve ihtiyaçlara uygun bir
şekilde düzenlemek ve idare etmek ve bu işlemle ilgili kurumlar
arasında işbirliğini sağlıyacak tedbirleri almak Sanayi Bakanlığı­
nın görev ve yetkileri arasında yer aldığına göre» diyerek; «Bakan­
lıkça kütük diağıkmımn bazı ilkelere bağlanması hizmetin gereği
olduğu»(144) sonucuna varmıştır(145),(146).
Aynı şekilde, Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığının 4951 sa­
yılı Yasaya göre Türkiye hin maden, su, petrol ve genellikle ener­
ji alanlarının kamu yararına ve gereksinmelerine uygun bir şekil­
de kullanılmasını ve geliştirilmesini sağlamak amacıyla kuruldu(141)
III. D.; 16.5.1975, E. 975/244, K. 975/283, Danıştay Dergisi, sayı: 20-21,
s. 141.
(142) DDK; 25.3.1977, E. 976/92, K. 977/160, Danıştay Dergisi, sa yı: 28 -29,
■ s. 246,
(143) Bkz. 63.1980 tarih ve 81514 sayılı karar. KG; 11.4.1980. sayı: 16941, s. 3.
(144) 12. D.; 29.2.1972, E. 970/5515, K. 972/651, On İkinci Daire Kararları,
1, Kitap, c. II, s. 161, No : 2519.
(145)' «Bakanlığın ülke sanayiini kamu yararına uygun biçimde geliştirme
ve büyütme gibi geniş kapsamlı, görevini sağlıklı biçimde.yürütebilmiş
si için gerek kamu gerekse özel sanayi kunduşlarmdan gerekli bilgi
ve belgeleri aracısız olarak edinmek suretiyle bu kuruluşların gerçek
güç ve kapasitelerini öğrenmesi, gerektiğinde bu konuda belge düzen­
lemesi, kendisine yüklenen görev ve yetki halamından doğal ve zorunludur». 8. D., 20.12.1978, E. 977/3575, K. 978/7050, DD., sayı: 34-35, 1979,
s. 393 vd.
(146) «Lisansa tabi inalların ihracını Ticaret Bakanlığı her zaman yeni esas­
lara bağlamaya ve durdurmaya yetMlidir». 12. D., 7,6.1976, E. 974/1427,
K. 976/1319, DD., sa yı: 24-25, 1977, s. 542 vd.
ğımu belirterek, Bakanlığın yakıt tüketiminde tasarruf sağlanma­
sı ve hava kirliliğinin azaltılmasına ilişkin önlemler içeren yönet­
melik çıkarmasını «davalı idare yürütmekle görevli olduğu mem­
leketin enerji politikası yanmdıa enerji diadhoğazmı ve şehirlerin
hava kirliliğini de göz önünde tutarak dava konusu düzenleyici ta­
sarrufta bulunma gereksinimini duymuştur» diyerek hukuka aykı­
rılık görmemiştir^ 147).
Danıştay 3419 sayılı Toprak Mahsulleri Ofisi Kanıımnım; 2.
maddesinin (A ), (İB) ve (C) bendlerini yorumlarken «Bu kamun
-görüldüğü gibi, -Bakanlar Kuruluna îç piyasaya müdahale ederek
buğday piyasasını korumak ve buğday fiyatlarının tüketici halkı
tazyik edecek derecede yükselmesine mahal bırakmamak için iç
piyasaları düzenlemek ve buğday fiyatlarını her yıl saptama konu­
sunda bir yetki alanı taınmaktadır». diyerek; «Yurdumuzda halkın
temel besin maddesi olan ekmeğin fiyatı ile buğday fiyattan ara­
sındaki sıkı ilişki nedeniyle buğday fiyatlarında yapılacak bir dü­
zenlemenin keyfi biçimde derhal un ve ekmek fiyatlarına yansıya­
rak halkın temel İhtiyaç maddesi durumunda olan ekmeğin fiyatı­
nın aşırı derecede yükselmesine, karşı tüketicinin korunması ve yi­
ne hu amaçla fiyatlarda yurt düzeyinde birliğin düzenlenmesi zo­
runluluğu, ekmeğin 'gramaj ve fiyatı konusunda bir demetimi ' ge­
rekli kılmaktadır» sonucuna varmaktadır. Bu şekilde Bakanlar 'Ku-
(147)
44
12. D., 27.9.1979, E. 978/607, K. 979/3587, İdari Yargı, sayı: 11, Ocak,
1980,- s. 48 vd, Kararı eleştiren Prof. Duran'a göre, «Anayasa’nın 36.
maddesi açısından «Mülkiyet hakkının kullanılmasının .(hangi haller­
de) toplum yararına aykırı» olduğunu yürütme ve İdare değil, ancak
yasama organı takdir ve kamınla teshil edebilir. Çünkü, Anayasa gü­
vencesine kimmiş hak ve özgürlükler, yasama alanına giren konular­
dır ve kanunla düzenlenmeden, yürütme ve idarece ele ■alınamaz.»
Yazara göre, «ortak giderlere ilişirin davalarda yargı mercileri, varsa
kat malikleri arasındaki anlaşmayı, yoksa 634 sayılı- Kanunun 20. mad­
desi hükmünü uygulamaktan başka bir yetkiye ve takdire sahip de­
ğildir. Biîianaleyh idare.bu konuyu yönetmelikle düzenlemekle, yargı­
cın yerine değil, yasa koyucunun yerine geçmiş sayılabilir». Dolayısiyle, yönetmeliğin dava konusu kuralları -(m. 2.1, 2.2 ve 2.7) «yasama
alanına giren konulan, kanuna dayanmadan, doğrudan doğruya ve ilk
kez düzenlemekte ve mülkiyet hakkım sınırlamakta olduğundan-, Ana­
yasanın 36. maddesine yetki yönünden aykırılığı nedeniyle iptal edil­
mek gerekir». L. Duran, Danıştay’m 1979 Y ılı Kararlan Üzerine Kışa
Mülahazalar, AID., c. 13,. sayı; 2, Haz. 1980, s. 47 vd,
ralıırmn yetki alanı içine ekmeğin, gramaj ve fiyatını belirlemek de
girmektedir (148).
Aynı şekilde, gene 21 sayılı Karar uygulaması dolayısiyle veril­
miş olan bir başka Danıştay kararında da «21 sayılı kararın daya­
nağı olan 1567 sayılı K a ıu n e ı değişik 1. maddesiyle Bakanlar Ku­
ruluna tanınan yetkinin, iddia edildiği şekilde, sadece Türk para­
sının dış değerinin korunması amacını güttüğü, bununla sınırlı ol­
duğu söylenemez. Gerçekten, paranın değerinin korunması söz ko­
nusu olduğu, hallerde, iç ve dış değer bakımından aynmm yapıla­
bilmesi olanaksızdır.
«M ili paranın iç ve dış değeri, onun satmalına gücünü göste­
rir. Türk parasının değerinin korunması kuşkusuz piyasada fiyat
istikrarının; sağlanmasına bağlıdır«, Büyük ölçüde fiyat değişmele­
rinin paranın satmalına gücünü etkiliyeceği açıktır. Paranın değe­
rinin korunmasında fiyat .ayarlamaları istikran sağlamak İçin ye«
terli değildir. Türk parasının değerinin fiyat hareketlerinden etki»
lenmesinin alabildiğince korunabilmesi ve spekülatif hareketlerin
önlenebilmesi için alınabilecek ekonomik önlemler vardır. Üretimi
arttırıcı ve destekleyici tedbirler bunlar arasındadır» denilmekte­
dir» Danıştay'a göre 1567 sayılı Yasa' (m. 1) ile Bakanlar Kurulu­
na tanınan yetki geniş kapsamlıdır. Ayrıca, «verginin yasal koşul­
lan ve niteliği ile belli bir amaçla oluşturulan ve kullanılan fonun
aynı şeyler olduğu da kabul ©dilmektedir (149).
Öte yarıdan, Danıştay zat ve aile ihtiyacı için bedelsiz ithalat
yoluyla yurda ithal edilen mal ve eşyaların ticaret konusu yapıl­
masını ve ticarethanelerde sergilenmesini ve satılmasını yasakla­
yan Maliye Bakanlığı tebliğine karşı açılan davada, Türk Parası Kıy­
metini Koruma Hakkında 17 sayılı Karara (m. 26 ve 50) göre Türk
parası ’kıymetini korumak için gerekli tüm önlemleri almakla gö­
revli Maliye Bakanlığının «döviz karaborsasını önlemek, yurda dö­
viz girişini temin etmek ■ve bedelsiz ithâl hakkından gerçek hak
sahiplerinin yararlanmasını sağlamak amacıyla, bedelsiz ithalat yo­
luyla yurda getirilen mal ve eşyanın ticarethanelerde sergilenme»
(148)
(149)
DDK.; 26Jİ0j1979, E. 976/120, K. 979/338, OT).;. sayı: 38-39, s. 150.
12. D., 13.10.1976, E. 974/2020, K. 976/1926, Danıştay Dergisi, sayı: 2627, s. 498 vd. Benzer karar: 12. D., 17.3.1975, E. 974/1359, K. 975/516,
■AÎD., c. 8, sayı: 4, s. 153 vd.
45
sini ve satılmasını yasaklama konusunda yetkili» olduğunu kabul
etmektedir (150).
Yukarıdaki kararlarda görüldüğü gibi, idareye böylesine geniş
düzenleme alanı tanınması, özellikle kişilerin temel hak ve özgür­
lükleri alanına ilişkin oldukları ölçüde önemli sakıncalar yaratmak­
tadır. Zira, Danıştay bazı kararlarında Anayasanın özel girişim öz­
gürlüğünü düzenliyen 40. maddesinin «Devletin iktisadi yönden ge­
rekli tedbirleri almasına» engel teşkil .etmiyeceğini söyliyebilmekted ir(lS l). Danış tayın bu konudaki kararlarına ileride özel giri­
şim özgürlüğünü incelerken değineceğiz.
Hemen belirtelim ki, Danıştay'a göre «İdari makamlar, yasala­
rın kendilerini yetkili kıldığı konularda kişiler yönünden bunların
haklarını sınırlayıcı işlemler tesis edemiyecekleri gibi, yasalarda
açıkça yer almayan bir mükellefiyetle de onları ilzam edemezle r»(152). Ayrıca, gene Danıştay'a göre yasalarla düzenlenmesi ge­
reken bir konuda sirkülerlerle yükümlülük getirilemez (153).
Öte yandan, «idare hukuku bir statü hukuku olup bu hukuk
düzeninde idare ancak statülerle belirlenen hukuki durumlara da­
yanılarak kendisine tanınmış bir yetkiyi kullanabilir»-(l 54). Ayrı­
ca, «kamu hukuku ilkelerine göre yetki bir kamu düzeni sorunu­
dur; kanun koyucu tarafından kime verilmiş ise ancak o bu yet­
kiyi kullanabiliri 155).
İdarenin düzenleyici işlemleri ile suç ihdası konusunda da Danıştaym, baştaki açıklamalarımız sırasında değindiğimiz Anayasa
Mahkemesi kararlarına paralel bir tutum izlediği görülmektedir.
Danıştay'a göre, «Suçta ve cezada kanunilik ilkesi, çağımızda Ceza
Hukukuna göre bir ilke olmaktan çıkmış ve bir kamu hukuku il­
kesi halini almıştır. Gerçekten söz konusu ilke artık'yazılı Anaya(150)
(151)
(152)
(153)
(154)
(155)
46
12. D., 16.6.1980, E. 978/6138, K. 980/2775, Danıştay Dergisi, sa yı: 40-41,
s. 264.
7. D.; 31.10.1974, E. 973/1790, K. 974/2021, Danıştay Dergisi, sayı: 18-19,
s. 474-475.
12. D.; 8.4.1971, E. 970/836, K: 971/897, Danıştay Dergisi, 4, s. 382.
12. D.; E. 972/3094, K. 973/1679, Onikinci Daire Kararları, 1. Kitap,
c. 2, s. 167, N o : 2533.
12. D.; 19.6,1978, E. 977/2328, K. 978/1993, İdari Yargı, sayı: 5, 1978, s. 39.
6. D.; 8.3.1977, E. 976/5366, K. 977/1112, Danıştay Dergisi, sayı: 28-29'
s. 407.
salarda da yer alan ve hukuk devleti kavramının en Önde gelen
unsurlanndaıi' biridir.
«Kanunsuz suç ve ceza olmaz ilkesi Türk Ceza Kanununun
1. maddesinde zikredilmiş, Anayasamız da bu ilkeyi ve bunu ta­
mamlayan ceza yasalarının geçmişten yürürlüğe giremiyecekleri il»
kesini 33. maddesinde açıklamak suretiyle birer Anayasa kuralı ha»
İine getirmiştir.
«. oBu ilkenin esası, kişilerin yasak eylemleri önceden bilme­
lerini sağlamak düşüncesine dayanır, böylece kişiler özgürlükleri*
irin sınırını tanırlar, yasak olanı yapmaktan çekinmek, yasak ol­
mayanı yaparken de korkusuz hareket etmek olanağını kazanırlar.
Sonuç olarak bu ilke kişilerin kamu haklarının bir güvencesidir.
Bu bakımdan idari nitelikte düzenleyici' metinlerle suç ihdasına ola­
nak yoktur1( 156).
B.
Dış Kaynak : Avrupa Ekonomik Topluluğu, (A E T) Hukuku
AET hukukunun kendisinin bir ekonomik hukuk olma özelli­
ği yanında üye devletlerin ekonomik hukuklarına, bu arada eko­
nomik kamu hukuklarına kaynaklık yaptığı kabul edilmekte­
dir (157). Nitekim, AET üyesi ülkelerdeki ekonomik hukukları in­
celemek amacıyla oluşturulan çalışma grubunda İtalya'yı incele­
yen Morsam, inceleme konusunun daha çok kamusal organların
ekonomik hayatı düzenleyici müdahalelerin hukuki araçlarının ağır­
lık taşıdığı bu nedenle kendi sınıflandırma sistemleri içinde kamu
ekonomi hukukuna karşılık olduğunu belirtmektedir(158).
Bilindiği gibi, Roma Ândlaşmasma (m. 2) göre, Topluluğun
ödevi bir ortak pazarın kurulması ve üye devletlerin ekonomi po­
litikalarının giderek yaklaştırılması yoluyla Topluluğun tümü için­
de ekonomik faaliyetlerin uyumlu bir biçimde geliştirilmesini, den­
geli ve sürekli bir gelişmeyi, istikrarı, yaşam düzeylerinin hızla
yükseltilmesini ve nihayet bir araya getirdiği devletler arasında
daha sıkı ilişkilerin kurulmasını sağlamaktır. Ortak pazarın kurul(156)
(157)
(158)
12. D.; 29.11.1979, E. 979/165, K. 979/4297, Danıştay Dergisi, sayı : 38-39,
s. 357-358.
Laubadère, Droit public économique, s. 83; Fourrier, op. cit., s. 520 vd.
G. S. Morsani, Rapport sur lé droit économique italien, Série de Con­
currence, vol : 3, Bruxelles, 1973, s. 3.
'
i
!
'
.
'
47
ması ve üye devletler ekonomi politikalarının giderek yaklaşması­
nın üye devletlerin ekonomik hukuklarında yansımaları olacağı
haklı olarak ileri sürülmektedir ( 159).
Henüz Topluluğun üyesi olmayan Türkiye açısından soruna
yaklaşıldığında bugünkü ortaklık ilişkisi çerçevesinde de konunun
önem taşıdığı görülecektir. Nitekim, AET ile ortaklık anlaşması­
nın getirdiği ve halen hazırlanmakta olduğumuz statünün ekonomi
hukuku açısından büyük önem' taşıdığı (160), AET ile yapılan an­
laşmaların «uluslararası ekonomi hukukuna ilişkin tipik örnekler
olarak Türk uygulamasında yer almış» bulunduğu kabul edilmektedir(161). Dolayısiyîe, AET hukukunun bu açıdan kısa bir değer­
lendirilmesinin yapılmasında yarar vardır.
1. Topluluk Hukukunun Özellikleri ve Kaynaklan
a»
Topluluk Hukukunun Özellikleri
Avrupa Topluluklarının kendine özgü nitelikleri bulunan yeni
bir hukuki düzen yarattıkları gerek öğreti gerekse yargı kararla­
rında genel kabul görmektedir. İlk bakışta uluslararası hukuka
benzetilebilen Topluluk Hukuku içeriği açısından üye devletlerin
ortak iç hukuku olarak da kabul edilmektedir(162).
Toplüluk Hukuku kuralları bir yandan Topluluk ile süjeleri
olan Devletler ve kişiler arasındaki ilişkileri; öte yandan da süjelerin kendi aralarındaki ilişkileri düzenlemektedir. Bu niteliği dolayısiyle Topluluk Hukuku, iç hukuklardan bağımsız, kişiler için
hak ve yükümlülükler doğurabilmekte, bu hak ve yükümlülükler
(159)
(160)
(161)
(162)
48
P. Verloren Van Themaat, Le droit économique des Etats mebres des
Communautés europénraes dans le cadre d’une Union économique et
monétaire, Rapport de Synthèse, Commission des Communautés Europénnes, Série de Concurrence, Bruxelles, 1973, s. 7.
U. Tekinalp, loc. cit., Cumhuriyet Döneminde Hukuk, IH F 50. Y ıl Ar­
mağanı, 1973, s. 664.
S. K. Mimaroğlu, Ticaret Hukuku, C. I, İşletme Hukuku, Banka ve Ti­
caret Hukuku Enstitüsü, Ankara, 1978, s. 34.
PJ.G. Kapteyn ve P. VerLoren van Themaat, Introduction to tfae Law
of European Communities,. Swetand Maxwell/Kluwer/Samson, 1973,
s. 25.
milli yargı yerleri önünde kişilerce ileri sürülebilmekte ve yargı
yerleri tarafından da korunmaktadır(163).
Topluluk organları kurucu andlaşmalar çerçevesinde egemen
yetkiler kullanarak bağımsız yasama ve yürütme faaliyetini yerine
getirmektedirler. Topluluk Hukukunun önemli bir kaynağını da
Topluluk organlarının işlemlerinin meydana getirmesi uluslarara­
sı hukuktan önemli bir farklılığı oluşturmaktadır. Bununla birlik­
te Topluluk Hukukunun önemli ölçüde iç hukuk kurum ve kav­
ramlarından yararlandığı da bir gerçektir. Bu konuya Topluluk
Hukuku ile iç hukuklar arasındaki etkileşim incelenirken değinile­
cektir.
b.
Topluluk Hukukunun Kaynaklan
Topluluk hukukunun kaynakları araştırılırken ikili ayrım yo­
luna gidilmektedir : Birincil (primaire) veya öncül (originaire) ile
ikincil (secondaire) veya çıkma (dérivé) Topluluk Hukuku kaynak­
ları. Birinci guruba kurucu andlaşmalar ile bunların ekleri olan
konvansiyonlar ve protokoller; ikinci guruba ise Topluluk organ­
larının işlemleri girmektedir. Bunlar yanında milli hukuklar, hu»
hukun genel, ilkeleri ve Topluluk Adalet Divanı kararları da Top­
luluk Hukukunun kaynakları arasında yer almaktadır.
Topluluk Hukukunun birincil ve ikincil kaynaklan iki tür ku­
ral içermektedir : Kuralların bir bölümü Toplulukların kişiliğine,
organlarının kuruluşu ile görev ve yetkilerine ilişkin olup kurumsal
(institutionnel) niteliktedir. İkinci gurup kurallar ise üye devlet­
lerin iç hukukları üzerinde doğrudan etkiye sahip olan, milli po­
litikaların belirlenmesi ve organların yetkilerini kullanmalarım ko­
şullandıran esasa ilişkin (substantive) niteliktedir.
i)
Kurucu Andlaşmalar
Topluluk hukukunun önemli kaynağı Toplulukların anayasala­
rı olarak da nitelenen( 164) kurucu andlaşmalardır. Yalnız, kurucu
and1aşmaların nitelikleri arasında da bazı farklılıklar bulunmakta­
dır. Paris Andlaşmasımn belirli bir sektöre ilişkin doğrudan uygu­
lanabilir kurallar içeren komple bir andlaşma olmasına karşın;
(163)
(164)
T.A.D. 28/67 ve 93/71 sayılı hararları.
Mathijsen, op. cit., s. 2; Hallstein, loc. cit., s. 6.
49
Roftıa ÂndİaŞ'Mcıası ise çerçeve ve amaçlar belirlemekle yetmen, uy­
gulamada tamamlanacak bir '«çerçeve andlaşma»' (Traité - cadre)
niteliğindedir ( 165 ).
Topluluk andlaşmaları bilinen uluslararası andlaşmalardan da
önemli farklılıklar göstermektedir(166) . Bu farklılığın -büyük öl­
çüde topluluk andlaşmalarmm imzacı devletler için bir ortak amaç
saptayıp, andlaşmadan doğan -yükümlülüklerin ■bu ortak amaca
ulaşmada araç oluşu ile açıklanmaktadır(167).
Aynı andlaşmanm kuralları arasında da..farklılık bulunmakta­
dır. Zira, andlaşmanm bazı kuralları üye devletler ve vatandaşları
için doğrudan hak ve borç doğurucu, bir başka deyimle kendili“
ğindeıı uygulanabilir (self - executing) niteliktedir. Üstelik bu ni­
telikteki kurallar Topluluk Adalet Divanınca geniş biçimde yorum­
lanmaktadır ( 168).
ii)
Topluluk Organlarının, İşlemleri
■ Topluluk organlarının 1967 yılında füzyonunun gerçekleşme­
sinden sonra tek Konsey ve tek Komisyon ortaya çıkmış ve bun­
lar andlaşmamn çizdiği sınırlar içinde yerini aldıkları organların
yetkilerini kullanmaya başlamışlardır.
Topluluk organlarının yapabilecekleri hukuki işlemlere ilişkin
terminoloji Paris andiaşması ile ¡Roma andlaşmalannda ■aynı de­
ğildir. AKÇT kuran Paris Andlaşmasmda hukuk kuralı koyabilen
organ olarak Yüksek Otorite (Haute Autorité) görülmektedir. Pa­
ris Andlaşmasma (m. 14) .göre Yüksek Otoritenin yapabileceği hu­
kuki işlemler, «karar» (décision), «tavsiye» (recommandation) ve
«görüş» (avis) olarak belirlenmektedir.
Roma andlaşmaları (AET andiaşması m. 189-192) Avrupa
Atom Enerjisi Topluluğu andiaşması (m. 161 -164) dört gurup huReuter, Organisations Européennes, 1966, s. 174.
R. Odent, «ITnterpretatioıı et l’application1 du droit communautaire
par là juridiction administrative française», La France et les Commu­
nautés européennes, LGDJ., Paris, 1975, s. 812; Valenti, «Norme co»
munitarie e norme interne dello Stato aile luce'della giurisprudexiza
costituzionale», Riv. di diritto europeo, 1974, s. 111 -112.
(167) R. Garron, «Réflexions sur la primauté de droit coirnnunautaire», Riv.
trim. dr. eur., 1969, s. 35.
(168) Mathijsen, op. cit. s. 5.
(165)
(166)
50
kuki işlem öngörmektedir : Yönetmelik, karar, yönerge ile tavsiye
ve görüş.
Yönetmelik {règlement) (169)
Genel kapsamlı bir işlem olup, bütün unsurları bakımından
bağlayıcıdır v.e üye devletlerde doğrudan uygulanabilir nitelikte­
dir. Yönetmeliğin Topluluk düzeyinde gerçek bir yasama faaliyeti­
nin ürünü olduğunu savunanlar da vardır(170).
Yönetmeliğin iç hukuktaki yasalara eş değerde olup olmadık­
ları da tartışılmıştır. Bu arada Roma Andlaşmasmm (m. 189/2)
Topluluk yönetmeliklerinin milli yasalara, hatta anayasalara üs­
tünlüğünü kabul ettiği de savunulmuştur ( 171 ).
Kısaca söylemek gerekirse, yönetmelikler genellik, .soyutluk ve
süreklilik nitelikleri ile yasalara benzemekte, üye devletlerde de,
ayrıca iç hukuklarına kabul işlemine gerek kalmadan, doğrudan
uygulanabilir kuvvete sahip tirler (172).
Yönerge {direktif)
Amaç açısından yöneltildiği üye devleti bağlamakla beraber
kullanılacak şekil ve araçları seçme yetkisini milli makamlara bı­
rakan bir işlem türüdür. Bu işlemle üye devletlere belirli amaç­
lar gösterilmekte fakat milli mevzuat ve usulleri çerçevesinde ha­
reket serbestliği tanınmaktadır. Bu işlem türü genellikle milli hu­
kukların Topluluk amaçlarına uygun gelişmesini sağlamakta bir
araç olarak kullanılmakta ve yasama alanına giren konulara iliş­
kin düzenlemeleri konu e dinmekte dir (173).
Karar
Bu, yöneltildiği kişiler için tüm unsurlarıyla bağlayıcı bir iş­
lemdir. Yönetmelikten farklı olarak karar genel kapsamlı olmayıp,
(169)
(170)
(171)
(172)
(173)
Tüzük deyimini özelliklekullanmadık.Zira yaygın düzenlemegenellik­
le yönetmelikle yapılmakta tüzük çok belirli
bir işlemi ifade etmek’ tedir.
Reuter, op. cit., s. 226.
Garrón, loe. cit., s. 32.
Sar, loc. cit., s. 203-204.
Sar, loc. cit., s. 204.
51
üye devlet hükümetlerine veya üye devlet ülkesindeki gerçek ve
tüzel kişilere yöneliktir.
Görüş ve Tavsiyeler
Bağlayıcı kuvvetleri olmayan işlemlerdir.
iii)
Topluluk Hukukunun Öteki Kaynakları
Bu kaynaklar arasında da milli hukuklar, hukukun genel ilke­
leri ve Topluluk Adalet Divanı kararları sayılabilir.
Milli hukuklar: Topluluk hukukunun açık veya kapalı olarak
milli hukuk sistemlerine gönderme yaptığı durumlar vardır. Öte
yandan, Topluluk Adalet Divanı (TAD) da bazı hukuki sorunların
çözümünde üye devletlerin iç hukuklarından yararlanmaktadır.
Ayrıca, TAD Topluluk hukukunda bir boşlukla karşılaşıldığında
bunun üye devletlerin mevzuatından, öğretisinde ve yargı kararla­
rından yararlanılarak çözüleceğine karar vermiştir.
Hukukun genel ilkeleri : Herşeyden önce Topluluğun kurucu
andlaşmaları, öteki uluslararası andlaşmalardan farklı olarak, ge­
niş biçimde yorumlanarak genel ilkeler çıkarılmak yoluna gidil­
mektedir.
Öte yandan kurucu anölaşmalar (Roma And. m. 215/2) bazı
durumlarda (örneğin Topluluk kurum ve görevlilerinin verdiği za­
rarların giderilmesi) üye devletlerin iç hukuklarındaki ortak genel
ilkelerin uygulanacağını öngörmektedir. TAD da Topluluk felsefe­
sinden çıkan Topluluk hukukunun genel ilkeleri bulunduğunu ve
kendisinin de bunlara saygıyı sağlamak durumunda olduğunu ka­
bul etmektedir( 174).
TAD'nm hukuki sorunları çözümlerken yararlandığı iç hukuk­
taki hukukun genel ilkeleri arasında idari işlemlerin geri alınması
konusunda Fransız Damştayı'hca kabul edilen ilkeler tipik örnek­
tir.
TAD Kararları: Topluluk hukukunun kaynakları arasında
TAD'nm verdiği kararları da belirtmek gerekir. TAD kararları ile
hukuk yaratılmasına, andlaşmalarm boşluklarının doldurulmasına
katkıda bulunmaktadır.
(174)
52
Odent, loc. cit, s. 814.
2. Topluluk .Hukuku ile Milli Hukukların İlişkisi
Avrupa Topluluklarının kurulmasından sonra, Topluluğu oluş­
turan devletlerin iç hukuklarından farklı yeni bir hukuk düzeni“
nin ortaya çıkması beraberinde bazı sorunlar getirmiştir. Kaldı
ki, Topluluk Hukuku dediğimiz bu yeni hukuk düzeninin kuralla­
rı üye devletler yanında onların ülkelerindeki gerçek ve tüzel ki­
şilere de uygulanabilmektedir. Bolayısiyle, ortak süj elere sahip bu
iki ayrı hukuka düzeninin varlığı bunlar arasındaki ilişkinin ince­
lenmesini gerektirmiştir.
Bu açıdan incelenmesi gereken ilk sorun bu iki hukuk düzeni
arasında bir bağımlılık bulunup bulunmadığıdır. Bu, karşımıza
Topluluk Hukukunun üstünlüğü sorununu çıkarmaktadır. İkinci
sorun ise Topluluk Hukukunun üye devletlerde aynı yorum ve uy­
gulamayı bulması ve milli hukukların Topluluk Hukuku ile uyum­
lu gelişmesinin sağlanmasıdır.
a. Topluluk Hukukunun Kamu Hukukuna Etkileri
Topluluk hukuk düzeni üye devletlerin kamu hukuklarını
önemli ölçüde etkilemektedir. Ayrıca, esas itibariyle bir ekonomik
hukuk olan Topluluk Hukukunun iç ekonomik kamu hukukuna
kaynaklık yaptığı da kabul edilmektedir ( 175). Topluluk Hukuku­
nun iç kamu hukukları üzerindeki etkilerini bir kaç noktada özet­
lemek mümkündür.
.
Herşeyden önce Topluluk Hukukunun üye devletlerin anaya­
sa hukukları açısından bazı etkilerini görmek kolaydır. Nitekim,
Avrupa liberal - demokratik modelinde iç değişkenlere bir dış de­
ğişken ■
—ki bu «avrupa hukuku değişkeni» olmaktadır— eklendiği
ve Topluluklar hukuk sisteminden en çok Anayasa hukukunun et­
kilendiği ileri sürülmektedir ( 176).
Öte yandan, gene anayasa ve idare hukukları açısından önemli
bir gelişme de yasama - yürütme ilişkileri açısından gözlenmekte­
dir. Esasen son zamanlarda özellikle ekonomik alandaki devlet
müdahalesinin artışına koşut olarak yasamanın yürütme karşısm(175)
(176)
Laubadère, Droit Public économique, Dalloz, 1974, s. 82. Ch. Fourrier,
Introduction au droit public de l'économie, Les Cours de Droit 1971 1972, s. 510;
B. Çağlar, «Anayasa ve Topluluk Hukuku», İkinci Avrupa Hukuku Haf­
tası, 29 - 31 Mayıs 1978, İstanbul, 1980, s. 5,
53
da güçsüzleşmesi olgusu Avrupa Toplulukları hukuku ile daha da
hızlanmış görünmektedir(177).
Topluluk Hukuku üye devletlerin günlük yaşamının her yönü­
ne girerek gümrük hukuku, mali hukuk, sosyal güvenlik hukuku
ve özel kolluklar gibi kamu hukukunun çeşitli dallarını etkilemiş­
tir. Bu cümleden olarak Fransa'da ekonomik kamu hukukunun
da topluluk hukuku ile birlikte geliştiği kabul edilmektedir(178).
Bu karşılıklı etkileşim içinde, milli hukuklar Topluluk Hukuku dü­
zeyinde gelişen yeni hukuksal kurum ve kavramlardan yararlan­
dıkları^ 179) gibi; üye devletlerin hukuk sistemlerinin birikirinden
etkilendikleri de gözlenmek tedir( 180).
Topluluk Hukukunun Üstünlüğü Sorunu
Avrupa Topluluklarının kurulmasında izlenen amaç, Topluluk­
ların görevlerini yerine getirebilmelerini sağlıyacak yetkilerle do­
natılmalarını da zorunlu kılmıştır. Nitekim, Toplulukları kuran
andlaşmaların da, bilinen uluslararası andlaşmalardan çok farklı
olduklarına daha önce değinmiştik.
Topluluk Adalet Divanı da ünlü ENEL kararında(181) kuru­
cu andlaşmaiarda (m. 5) öngörülen hedeflerin gerçekleşmesinin
tehlikeye girmemesi, keza andlaşmaiarda (m. 7) yasaklanan ayrı­
calıkların ortaya çıkmaması için Topluluk Hukukunun üye devlet­
lerde eşit biçimde uygulanması gerektiğini belirtmiştir.
Topluluk Hukukunun üstünlüğünün somut anlamı, Topluluk
yönetmeliklerinin üye devletlerle vatandaşlar için doğrudan hak ve
borç doğurucu nitelikte kabul edilmeleri ve bunların iç hukuklar­
da uygulanabilirliklerinin üye devletin bir işlemine bağlı ölmamaJ.-M. Rainoud, «l'incidence du droit communaitaire sur le droit pub­
lic français», La France et les Communaités Européennes, LGDJ; Pa­
ris, 1975, s. 801. Örneğin, 1952- 1972 arasında Topluluk Hukukunu Fran­
sız hukuk düzenine geçiren (635) işlemden (59)u yasamaya, (577) si ise
yürütmeye aittir.
(178) Odent, loc. cit., s. 841.
(179) Örneğin «société d'économie mixte», «acte prospectif» gibi kavramla­
rın ortaya çıkışı.
(180) İtalyan ve Alman hukuklarındaki genel ilkelerden esinlenerek Fransız
hukukunda bazı idari işlemlerin gerekçeiendirilmesi gibi.,
(181) Orta C/ENGL 6/64 Rec. 1964, p. 1141.
(177)
54
sı, nihayet üye devlet yasalarının da bu yönetmeliklerin yerine ge­
çememesi, onları değiştirememesidir.
Topluluk Hukukuna tanınan bu üstünlük, üye devletlerin ege­
menlik haklarının Topluluğa devri ve Topluluk organlarına tanınan yetkiler dolayısiyle sınırlanması sonucunu doğurduğundan
herşeyden önce bir anayasal sorun olarak ortaya- çıkmıştır. Nite­
kim, üye devletlerin farklı anayasal sistemlere sahip -oluşu değişik
çözümlere yol açtığı gibi; İtalya ve Batı Almanya gibi katı anaya­
salara sahip ülkelerde sorun daha belirgin olarak kendini göster-,
mistir (182).
Üye devletlerden bir bölümü anayasalarında değişiklik yapa­
rak (örneğin Hollanda ve Lüks-emburg 1956 da, Belçika da 1971
yılında bu yola girmiştir) yasama, yürütme ve yargı yetkilerinin
kullanılmasının andlaşmalarla geçici olarak uluslararası'hukuk ku­
ramlarına verilebileceğini kabul etmişlerdir, 1973 yılından sonra
Topluluklara katılan üyelerin ise sorunu anglo- sakson ve nordik
geleneğe uygun olarak, pratik yollarla .çözümledikleri görülmekte­
dir. Bunlardan İrlanda ise Anayasasında (m. 29) değişiklik yapa­
rak Topluluk kurallarının iç hukukta uygulanabilirliğini ve üstün­
lüğünü sağlamıştır.
Bununla beraber, üye ülkelerden bazılarının ulusal yargı yer­
lerinin «hukuksal milliyetçilik» olarak da yorumlanan tutumu Top­
luluk Hukukunun üstünlüğünü engelleyici yönde olmuştur. İtal­
yan ve Alman Anayasa Mahkemeleri ile Fransız Banıştayımn tu­
tumları bu cümleden sayılabilir» Gerçekten, İtalyan Anayasa Mah­
kemesi 1973 .yılında verdiği bir kararında Topluluk Hukukuna ay­
kırı bir yasanın uygulanabilirliğini -saptamaya tek yetkili yerin
kendisi olduğunu belirterek; Topluluk Hukukunun uygulanabilirli­
ğine bir sınır getirmiştir. Bununla beraber İtalyan Anayasa Mah­
kemesinin başlangıçtaki katı tutumunu yumuşatarak Topluluk Hu­
kukunun bağımsız bir hukuk sistemi olarak üstünlüğünü kabul et­
tiği söylenebilîr( 183).
■ . ■. ;
;
(182) ■Bkz. T. Tan, «Avrupa Ekonomik Topluluğu Hukuku», SBFD; c. XXVII,'
sayı: 3, s. 209 vd; A.M.V. Valen ti, «Norme Comunitarîe e. norme. işi­
teme dello State alla ince della giurisprudenza costituzionale», Rivista di Diritto europeo, 1974, s. 107 vd. 1. Doğan, Türk Anayasa Düzeni-,
■ nin Avrupa Toplulukları Hukuk Düzeniyle Bütünleşmesi Sorunu; İs-,
tanbul, 1979, s. 164 vd; Ü, Azrak, Avrupa Topluluklarında İdari Yar­
gının -Gene! Esasları, İstanbul, 1982, s. 50 vd»
; .
(183) Azrak, op. cit., s. 51,
.
■
,
.
55
Alman Anayasa Mahkemesi de Topluluk hukuk kurallarının
Anayasa'ya uygunluğunu denetlemede kendisini yetkili görmüştür.
Zira, Yüksek Mahkeme 29 Mayıs 1974 tarihli kararında Topluluk
hukuk kuralının anayasaya uygunluğunu denetliyebileceğini söyler­
ken, kendisinin Anayasanın tanıdığı ve başka hiç bir hukuk ve
yargı yerince tehlikeye sokulamıyacak olan temel haklan koru­
makla görevli olduğunu belirtmektedir.
Buna karşılık Federal Maliye Mahkemesi ve Federal îdare
Mahkemesi ise topluluk hukukunun üstünlüğü kuralını hiç bir ka­
yıt ileri sürmeden kabul etmektedir(184).
Fransız Danıştayı da Topluluk kurucu andlaşmasmdan sonra
çıkarılmış ve ona aykırı bir yasayı uygulamayı redde yetkili olma­
dığına karar vermiştir(185). Gerekçe olarak da idari yargının yet­
kisini yasadan aldığı ve istediği gibi genişletemiyeceği belirtilmek­
tedir. îdari yargının yapabileceği şeyin yasa ¡kuralını Topluluk Hu­
kukuna uygun yorumlamak olduğu ileri sürülmektedir(186). Öte
yandan, Belçika Temyiz Mahkemesi Topluluk Hukukuna aykırı ya­
sal düzenlemeyi ihmal edebildiği halde Îdare Mahkemesi sorunu
henüz çözümliyememi ştir ( 187).
b.
Topluluk Hukukunun Milli Hukuklarla Birlikte Yaşaması
Avrupa Topluluklarının kuruluşu ile beraber üye devletlerin
hukuk düzenlerinden ayrı, yeni bir hukuk düzeni ortaya çıktığına
göre, bununla iç hukukların birlikte uyum içinde yaşaması önem­
li bir sorun olarak karşımıza çıkmaktadır. Bu amaçla iki konu
üzerinde durulmaya değer niteliktedir : Biri «ön mesele», diğeri ise
«hukukların yakınlaştırılması»dır.
Topluluk Hukukunun Yorumu ve Ön Mesele
Önceki açıklamalarımızdan da anlaşılabileceği gibi, Topluluk
Hukukunun üye devletlerde uyumlu biçimde uygulanması büyük
ölçüde milli yargı organlarının tutumlarına bağlı kalmaktadır. Bu
konuda önemli bir sorun da Topluluk Hukukunun milli yargı yer(184)
(185)
(186)
(187)
56
îbid; s. 51.
CE; 1 mars 1968 Syndicat général des fabricants de semoules de Fran­
ce, Rec. 149, AJiDA; 1968, p. 235 conl. Mme Questiaux.
Odent, loc. cit., s. 821.
îbid; s. 821, dip not : 30.
leri tarafından aynı biçimde yorumlanmasıdır. Sorunun önemi dikkate alınarak kurucu andlaşmalarda Topluluk Hukukunu yorum“
lama görevi Topluluk Adalet Divanına verilmiştir.
Roma Andlaşmasma (m. 177) göre andlaşmanın ve Topluluk
organlarının işlemlerinin yorum ve geçerlilikleri konusunda «ön
mesele» yoluyla karar vermeye Topluluk Adalet Divanı yetkilidir.
Bu hükme göre milli yargı organlarından biri, önüne getirilen bir
davada karar verebilmek için zorunlu görürse sorunu TAD na gön­
derir. Ön mesele yapmak üst yargı organları için zorunludur. TAD
yeni unsurların ortaya çıkması halinde eski yorumunu değiştirme
hakkına sahip olduğu gibi, milli yargı organı da daha önce TAD
tarafından yorumlanmış bir konuda yeniden Divana başvurabil­
mektedir.
Ancak, uygulamada bazı milli yargı organlarının ön mesele
yoluyla TAD na girmemek için formüller buldukları görülmekte­
dir. Örneğin Fransız Damştayı tarafından geliştirilen «açık işlem»
(acte daire) kuramı bunun tipik örneğidir. Fransız Damştayı 1964
yılında verdiği Shell - Berre kararı ile bu uygulamaya girmiştir. Oy­
sa, gerek andlaşmalar gerekse Topluluk işlemleri bir kaç dilde ka­
leme alındıklarından bir dilde açık görülebilen bir kural başka­
sında hiç de öyle olmayabilmektedir. Dolayısiyle, her ülkeden yar­
gıçların yer aldığı TAD bu konuda tek geçerli yorumu yapabilecek
organ olarak görülmektedir(188). TAD da yorumunda andlaşma
ile izlenen hedeflerin gerçekleştirilmesi için amaca göre yorum
yöntemini izlemektedir( 189).
Hukukların Yakınlaştırılması
Kurucu Andlaşmalarda (Roma Andlaşması m. 3, 99, 100) hu­
kukların «yakınlaştırılması» veya «uyımılaştırıîması» gibi kav­
ramlar kullanılmaktadır. Üye devletlerin iç hukuk kurallarının ya­
kınlaştırılması Toplulukların sağlıklı işleyişi açısından da önemli
bir sorundur. Kaldı ki, sorun İngiltere'nin Topluluğa girişinden
sonra daha da önem kazanmıştır. Topluluk çıkardığı yönergelerle
iç hukuk kuralları arasında yakınlaşmayı sağlamaya çalışmakta(188)
Odent, loc. cit, s. 816.
(189)
E. Özsunay, Karşılaştırmalı Hukuka Giriş, İstanbul, 1976, s. 225.
57
dır(190). Bununla beraber, Topluluk işlemleri hazırlanırken «kar»
şılaşftırmalı hukuk araştırmaları» yerine üye devletler arasındaki
çıkar çatışmalarını uzlaştırıcı «ortalama çözümlerdin yeğlendiği de
savunulmaktadır ( 191 ).
c.
Topluluk Hukuku ve Türk Hukuku
. Türkiye AET ilişkilerinin bugün «dondurulmuş» olmasına kar­
şın hukuksal bazı soranlar yarattığı da bilinmektedir. Nitekim,
Topluluk üyesi bazı ülkelerin Türkiye'den yapılan tekstil dışalı­
mına sınır getirmesi üzerine başlatılan tartışmalar bunu göster­
mektedir. Dolayısiyle, Ankara Anlaşması ve Katma Protokolle ku­
rulan Türkiye AET ortaklık ilişkisinin bir takım hukuksal yönleri
bulunmaktadır( 192). Kaldı ki, bu ortaklık ilişkisi, Topluluğa tam
üyelik amaçlandığına göre, Topluluk Hukukunun bugünden in­
celenip izlenmesini ve tam üyeliğin yaratabileceği hukuksal so­
runlar üzerinde bugünden düşünülmesini de zorunlu kılmaktadır(193),(194).
AET ye tam üyeliğin ortaya çıkaracağı ilk önemli sorun ana­
yasaldır. Zira, Anayasamızın yasama, yürütme ve yargı alanların­
da uluslararası bir kuruluşa yetki devrine olanak verip vermediği
ilk araştırılması gereken sorun dur (195). 1961 Anayasası (m. 4 ve 5)
göre egemenlik kayıtsız ve şartsız millete aittir ve Anayasa nm koy­
duğu esaslara göre yetkili organlar eliyle kullanılır hükmünü ge­
tirdiğinden, egemenliğin kısmen veya tamamen başka bir organ ya
da kuruma devri olanaksız görülmekteydi ( 196). Bu açıdan TürkiE. Özsunay, «AET'de Hukukların Koordinasyonu, Uyumlaştırılması,
Denkleştirilmesi ve Topluluk Hukukunun Belirgin Özellikleri» in Bi­
rinci Avrupa Hukuku Haftası, İstanbul, 1979, s. 66 vd.
(191) Özsunay, op. cit., s. 223.
(192) Ü. Tekinalp, «legal framework for an autword oriented economy»,
Annales de la Faculté de Droit d'Istanbul, tome : XXVI, No : 42, 1979,
s. 97. 1
(193) Özsunay, loe. cit., Birinci Avrupa Hukuku Haftası, s. 75-76.
(194) «Avrupa Ekonomik Topluluğunun ekonomik amaç ve görünüm altın­
da hukuk sistemimizde yaratacağı bütünleşme uyumsuzluğu, Türkiye'­
nin kaderi üzerinde etkisi büyük ve olabildiğince güncel bir konudur».
A. E. Eryılmaz, «AET - Türk hukuku bütünleşmesi sorunu», Banka ve
Ekonomik Yorumlar, Kasım 1981, sayı : 11, s. 59.
(195) S. Reisoğlu, Ortak Pazar Hukuku, Ankara, 1973, s. 37 vd.
(196) î. Doğan, Türk Anayasa Düzeninin Avrupa Toplulukları Hukuk Düze­
niyle Bütünleşmesi Sorunu, İstanbul, 1979, s. 191 -193,
(190)
58
yenin AET ye tanı üyeliği için bir Anayasa değişikliği gereği vurgula­
nıyordu (197). Nitekim, Anayasanın 4. ve 65.' maddelerine birer
fıkra eklenerek bunların halk oyuna sunulması suretiyle söz ko­
nusu sorunun ortadan, kaldırılabileceği savunulmuştur(193).
1982 Anayasasının hazırlığı sırasında bu sorun üzerinde de du­
rulmuştur. Nitekim, Danışma Meclisi Anayasa Komisyonu tarafın­
dan' hazırlanan Tasarıda (m. 5) «egemenlik» düzenlenirken, «M it
löderarasî yetkileri bulunan kuruluşlara üyeliği öngören andlaşmalaır hükümleri saklıdır» hükmü getirilmişti. Ancak, bu hüküm
halkoyuna sunulup kabul edilen Anayasa metninde yer almamak­
tadır(199).
Tam üyeliğin Türk hukuku açısından yaratacağı sonuçları bir
yana bırakırsak, bugün içinde bulunduğumuz ortaklık, ilişkisinin
de hukuksal sorunlar yarattığı zaman zaman görülmektedir. Nite­
kim, Katına ¡Protokolün kabulünden sonra «Türk sanayii için ha­
yat! yiitemliiliikierîn kabul edildiği» (200); üstlenilen yükümlülük­
lerin çoğunun 1961 Ân aya sası mu 41. ve 129. maddeleri ile açık
biçimde çeliştiği de(201) ileri sürülmüştür. Benzer anayasal sorun­
lar Katma Protokolün AET ortak gümrük tarifesinin uygulanma­
sına ilişkin.hükümleri (m. 17-18) ile iç vergilendirmeyi kısıtla­
yan hükmü (m. 44) açısından da tartışılmaktadır(202).
Öte yandan, yargı organları Topluluk ¡Hukukuna aykırılık sav­
larına «Türkiye henüz Avrupa Ekonomik Topluluğu (Ortak Pazar)
nun üyesi olmamıştır, Türkiye Büyük Millet Meclisince tasdik edi­
len ‘Katma Protokol’ de, 22 yıllık geçiş dönemi sonumda bir kısım
(197)
(198)
(199)'
Reisoğlu, op. cit., s. 38; Doğan, op. cit., s. '206.
Doğarı op. cit., s. 231-232.
Bununla beraber madde (m, 6) gerekçesinde «Milletler, özellikle hür
.milletler, kendi iradeleriyle uluslararası topluluklar ■meydana getir»
muktedirler. Bu topluluklarda müşterek kararlar alınması gerekmek­
tedir. Bunun açık örnekleri Birleşmiş Milletler, Avrupa Milletler Top­
luluğu ve NATO gibi kuruluşlardır. Bu örgütlerin yetkili organlarının
aldıkları kararlar, elbette Tiirk hukukunun müsaade ettiği ölçüde Tür­
kiye'de uygulanacaktır,
«Maddenin-son fıkrası bu ihtiyacı karşılamaktadır» denilmektedir.
(200) G. Ökçün, «Katma Protokol ve Anayasa», Milliyet Gazetesi, 16 Temmuz
1971, s. 2.
(201) C. Ürünlü, Üçüncü Beş Yıllık Kalkınma Planı ve Ortak Pazar, DPT
yayım, 2. bası, Ankara, 1972, gs. 21.
(202) Eryılmaz, loc, cit., s. 60.
59
kayıt ve tahditlerin kaldırılması, sigortacılığın serbestleştirilmesi
hususunda öngörülen şartlanıl, bugün’ için uygulanabilir ve riayet!
gerekli hukuk kaideleri olarak kabulü de mümkün bulunmamak­
tadır» (203) diyerek reddetmektedir.
Ortaklık ilişkisi çerçevesinde ortaya çıkan sorunlara gelince :
Örneğin AET üyesi ülkelerin Türkiye'den tekstil ürünleri dışalımı­
na uyguladıkları kısıtlama konusunda bazı hukuksal soranlar or­
taya çıkmıştır. Türkiye Toplulukla arasında ortaya çıkan bu anlaş­
mazlığı çözümlemenin hukuksal yollarını aramıştır. Bilindiği gibi,
Ortaklık Anlaşması (m. 25) taraflar arasında çıkacak anlaşmazlık­
ların Ortaklık Konseyince karar yolu ile çözümlenebileceğini, keza
anlaşmazlığın TAD veya herhangi bir yargı yerine götürülmesinin
kararlaştırılabileceğini öngörmektedir. Ancak, gene bu hükme
(m. 25/1V ) göre Ortaklık Konseyince yargı ya da hakemlik yolları
düzenleme olanağı öngörülmüş olmasına karşın, Geçiş Dönemin­
den önce gerçekleştirilmediği için bu olanak da ortadan kalkmış­
tır (204). Dolayısiyle, anlaşmazlığı TAD'na götürme yolu bulunmak­
la beraber, Ortaklık Anlaşmasında (m. 25) yargı-yerine gitme ko­
nusunda Ortaklık Konseyi kararma gerek gösterilmesi bu yolun
kullanılabilirliğini tartışmalı yapmaktadır. Ancak, Türkiye'den
tekstil ürünleri dışalımcılarmın Topluluk Komisyonunun kısıtla­
ma kararma karşı milli yargı yerleri aracılığıyla veya doğrudan
devletlerini harekete geçirerek TAD na sorunu götürmeleri olana­
ğı bulunmaktadır(205).
Yakın tarihte bir başka sorun da bazı AET üyesi ülkelerin
Türk vatandaşları için ülkelerine girişte vize zoranluğu koymaları
üzerine çıkmıştır. Bu kararın Katma Protokole (m. 41) aykırı ol­
duğunu savunanlar sorunun Ortaklık Anlaşmasına (m. 25) göre Or­
taklık Konseyine ve bu yolla gerekirse TAD veya bir başka yargı
yerine götürülebileceğini savunmuşlardır (206).
(203)
(204)
(205)
(206)
60
DDK., 23.11.1973, E. 972/339, K. 973/697, Danıştay Dergisi, sayı: 14-15,
1974, s. 222 vd.
Pazarcı, op. cit., s. 259.
Bu konudaki tartışmalar için bkz. A. B. Kafaoğlu, «Dünya'da Tekstil
Kavgası AET ve Türkiye», Milliyet Gazetesi, 30.8.1978; t. Doğan'm Ko­
nuşması, Birinci Avrupa Hukuku Haftası, s. 167 vd.
H. Günuğur, «Vize uygulamaları, ve uluslararası hukuk», Milliyet Ga­
zetesi, 8.10.19*30, s. 2.
İKİNCİ
(BÖLÜM
EKONOMİK. MÜDAHALECİLİĞİN ORGANLARI
Kamusal makamların ekonomik kararları almalarma ve uygu»
lamalarına yardımcı kurum ve kuruluşların oluşturduğu yapı «eko«
Bomik yöîîetim »(l) (l'administration économique) olarak nitele­
nerek son zamanlarda ayrı inceleme konusu yapılmaktadır. Ger­
çekten Devletin ekonomik hayata çeşitli biçimlerde karışması, dü­
zenleyici veya girişimci olarak ekonomik hayatta rol alması, yöne­
tim yapısını da etkilemiştir.
Herşeyden önce yönetimde merkeziyetçi eğilimleri güçlendiren
bu gelişimde ekonomik alanın teknik ve karmaşık niteliği kurum­
sal çeşitlenmeye de yol açmış ve pek çok uzmanlaşmış birim or­
taya çıkarmıştır. Yönetimdeki bu parçalanma ise koordinasyon me­
kanizmalarının geliştirilmesi konusuna önem kazandırmıştır.
Öte yandan, ekonomik yönetimin tek yanlı karar alıp uygula­
mak yerine, kararla doğrudan ilgili özel kişi ve kuruluşların karar
sürecine katılmalarını sağlamaya çalışması da ekonomik yöneti­
min özellikleri arasında sayılabilir.
I.
MERKEZİ YÖNETİM
Â.
Bakanlar Keralıı
Bakanlar Kurulu ekonomik alana ilişkin olarak geniş yetkile­
re sahip bir organdır{2). Herşeyden önce,. Anayasa (m. 112) ya
(1)
(2)
Aynı deyimin 19.12.1983 tarihinde TBMM'ne sunulan Hükümet Progra­
mında da (s. 20) yer aldığı görülmektedir.
S. Arslan, Bakanlar Kurulunun İktisadî ve mali alandaki görev ve yet­
kileri, A ÏTÎA yayını, Ankara, 1982.
61
göre, hükümetin genel siyasetinin yürütülmesinden Bakanlar Ku­
mlu birlikte sorumludur. Nitekim, uygulamada da bunun çeşitli
yasalar içinde somut biçimde düzenlendiği dikkat çekmektedir. İle­
ride yeri geldikçe bu konuyu ele alacağımızdan, burada yalnızca
bir kaç 'örneğe değinmekle yetineceğiz : Örneğin DPT'nm kuruluş
ve görevlerine ilişkin 91 sayılı Yasa (m. 12) ya göre, iktisadi ve
sosyal hedeflerle politikaların esasları Bakanlar Kurulunca kara­
ra bağlanır. Öte yandan, uygulamada bazen çok geniş yorumlana­
rak çeşitli ekonomik kararların oluşturulmasında dayanak olan
Türk Parası Kıymetinin Korunması Hakkında 1567 sayılı Yasa
(m. 1), Türk parası kıymetinin korunması amacıyla kararlar al­
maya Bakanlar Kurulunu yetkili kılmaktadır. Nihayet, İktisadi
Devlet Teşekkülleri ve Kamu İktisadi Kuruluşları Hakkında 2929.
sayılı Yasa {özellikle m. 33) da Bakanlar Kuruluna ekonomik ala­
na ilişkin çeşitli düzenlemelerinde İDT ve İK İ Terden yararlanma
olanağı tanımaktadır.
Ancak, devletin en üst yönetim organı olması gereken Bakan­
lar Kumlunun aslında üst yönetimle ilgili prensip konuları ve ba­
kanlıklar arasında koordinasyon sağlama konuları ile uğraşması ge­
rekirken^), uygulamada bu nitelikte olmayan önemsiz pek çok
konunun Bakanlar Kurulunun görev alanına sokulduğu dikkat
çekmektedir(4). Ekonomik hayatın çeşitli kesimlerinde bunun de­
ğişik örneklerine rastlanmaktadır(5).
Dolayısiyle, yapılmış olan yeniden düzenleme çalışmalarının
hemen tümünde Bakanlar Kuruluna verilecek görevlerin hüküme­
tin ortak siyasi sorumluluğuna girmesi nedeniyle tüm Bakanlar
Kumlu üyelerinin katılması sonucu karara bağlanması gereken iş­
lerle,- iki ya da daha çok bakanlık arasında anlaşmazlık konusu
olduğundan Bakanlar Kumlunun hakemliği ile çözümü gereken
(3)
V. Bachelet, Pattlvitâ di. coortiinaınento ııelFaıtımmistrazione pubblice
deireconomia, Giuffre, Milano, 1957, s. 3.
(4)
İdareyi ve İdari Metodlan yeniden Düzenleme Komisyonunca.saptanan
ilkeler m. 14 -15, Amme İdaresi Bülteni, sayı: 17; MEHTAP Rapora,
Merkezi Hükümet Teşkilatı Araştırma Projesi Yönetim Kumlu Raporu,
Ankara, 1963, s. 9.
(5)
Bu konuda geniş bilgi için bkz. Uluatam ve Tan, Türk İktisat Politika­
sının Hukuki Çerçevesi, Ankara, 1982.
62
■sorunlarla sınırlı tutulması önerilmiştir( 6 ). Hatta, bu amaçla yü­
rürlükteki mevzuat taranarak, Bakanlar 'Kurulunun görev alanına
girmesi zorunlu olmayan konuların ilgili kuruluşlara devri öneril­
miş ve bunu sağlıyacak değişik çözümler belirlenmiştir(7). Bu öne­
rilerin bugüne değin uygulamaya geçirilememiş olması bir yana,
özellikle bütçe yasaları ile verilen görevler Bakanlar Kurulunun
yükünü daha da arttırmıştır.
. Ekonomik kamu hukukunun kaynakları konusunu incelerken
d e. değindiğimiz gibi, ekonomik alan yasama - yürütme ilişkilerini
yürütme lehine çevirmiş; hatta, yürütme içinde de Bakanlar Ku­
rulundan bazı bakanlıklara doğru kaydırmıştır. Zira, hızla gelişen
ekonomik hayatın çabuk ve kesin karar alınmasını gerektirdiği,
oysa örneğin Ticaret Bakanlığı veya Maliye Bakanlığının kararı ile
çözümlenebilecek bir konunun Bakanlar Kuruluna götürülmesinin
ekonomik hayata zarar vereceği ileri sürülmüş tür ( 8 ).
Öte yandan, uzman bakanlık sayılarının giderek artışı sonucu
Bakanlar Kurulu kalabalık bir organ haline gelmiş ve sorunların
bakanlar kurulu düzeyinde tartışılıp karara bağlanması güçleşmiştir. Bunun sonucu olarak ekonomik ve sosyal sorunların çözümün-,
de koordinasyon sağlıyacak kurul veya komiteler uygulaması or­
taya çıkmıştır. Ayrıca ilgili bakanlardan oluşan bu kurulların ka­
rarlarının hazırlığını sağlamak amacıyla yüksek görevlilerden olu­
şan komiteler meydana getirilmiş; bazen bu kurullara bakanlar ya­
nında yüksek görevliler de katılarak, hem siyasal hem de teknik
nitelikli karma kurullar uygulaması ortaya çıkmıştır(9).
a)
Bakanlıklararası Koordinasyon Organları :
Bakanlık sayısının artışı sonucu ortaya çıkan koordinasyon so­
runu yalnız ekonomik alana özgü değildir. Başka alanlarda da ba­
ló) İdarenin ■Yeniden Düzenlenmesi, tikeler ve Öneriler, İdari Reform Da­
(7)
(8)
(9)
nışma Kurulu Raporu, TODAİE, Ankara, 1972, s. 46.
İdareyi ve İdarî Metodlan Yeniden Düzenleme Komisyonunca saptanan
ilkeler m. 15; İdarenin 'Yeniden Düzenlenmesi İlkeler ve Öneriler, s. 46.
S. Armağan, 1961 Anayasası ve Bakanlar Kurulu, İstanbul, 1978, s. 89-90.
Yazara göre hiç itiraz olmaması halinde bir bakanlar kurulu kararının
çıkması ortalama 1 -10 gün almaktadır.
A. Delion, «Les problèmes administratifs de la coordination' en' matière
de développement économique et social», Rapport Général, XXVe Congres
international des sciences administratives, Dublin, 3-6 septembre 1968,
s. 15 ve 17.
63
kanlıMararası koordinasyon organlarının kurulduğu görülmekte­
dir.
Ekonomik alan ise bakanlıklararası kurul uygulamalarının
çok sık görüldüğü bir alandır. Kompozisyonu ve görevleri açısın­
dan bazı farklılıklar bulunmasına karşın, 1964 yılından bu yana
Bakanlıklararası Ekonomik Kurul uygulaması sürmektedir(10).
Genellikle Başbakan veya Başbakan Yardımcısının başkanlığında
Dışişleri, Maliye, Ticaret, Sanayi, Tarım ve Enerji ve Tabii Kaynak­
lar Bakanlarından oluştuğu; bazılarında Çalışma, Turizm, Bayın­
dırlık ve Ulaştırma Bakanlarının yer aldıkları da görülmektedir.
Kurulun istisnai olarak bazı hükümetlerde Maliye Bakanının baş­
kanlığında oluşturulduğuna da rastlanmaktadır( 1 1 ).
Bakanlıklararası ekonomik kurulların kuruluş amacı ülkenin
ekonomik hayatına ilişkin yurt içi ve yurt dışı konularda bakanlıklararası koordinasyonu sağlamak, hızlı karar alınmasına yardımcı
olmak şeklinde belirlenmektedir.
Genellikle BEK oluşturan kararnamelerde kurulun çalışmala­
rım kolaylaştırmak ve görüşülecek konuların olgunlaştırılarak ku­
rula getirilmesini sağlamak amacıyla BEK Alt Komitesi de kurul­
maktadır. Alt Komite genellikle DPT müsteşarının başkanlığında,
kurulda yer alan bakanlıkların müsteşarları ile T.C. Merkez Ban­
kası Başkanı ve Maliye Bakanlığı Hazine Genel Müdürü ve M İİT
Genel Sekreterinden oluşmaktadır.
I.
Ekonomik İşler Yüksek Koordinasyon Kurulu :
Ekonomik İşler Yüksek Koordinasyon Kurulu uygulaması İk­
tisadi Devlet Teşekkülleri ve Kamu İktisadi Kuruluşları Hakkında
60 sayılı Kanun Hükmünde Kararname (m. 57) ve bunun onayla­
narak kabulüne ilişkin 2929 sayılı Yasa ile yasal dayanağa kavuş(10)
(11)
64
6/3981 sayılı Bakanlar Kurulu kararı ile kurulan Bakanlıklararası İkti­
sadi Kurul, RG; 23.12.1964, sayı: 11889; 7/6293 sayılı Bakanlar Kurulu
kararı ile kurulan Bakanlıklararası Ekonomik Kural, RG; 2.5.1973, sayı:
14523; 7/9084 sayılı kararla kurulan Bakanlıklararası Ekonomik Kural,
RG; 16.12.1974, sayı: 15094; 7/7935 sayılı kararla kurulan BEK; RG;
9.4.1974, sayı: 14853 ve> son olarak 8/2257 sayılı kararla kurulan Eko­
nomik İşler Yüksek Koordinasyon Kurulu, RG; 9.2.1981, sayı: 17246, s. 3.
7/6293 sayılı kararla oluşturulan Bakanlıklararası Ekonomik Kurul, RG;
2.5.1973, sayı: 14523, s. 5.
turulmuştur. Daha sonra Bakanlar Kurulunca çıkarılan Ekonomik
İşler Yüksek Koordinasyon Kumlunun Çalışma Esasları ile Koor­
dinasyon Komitesi Kurulması re Çalışma Esasları Hakkında Kara**
ra(12) göre Kumrun görevleri, Kamu İktisadi Teşebbüsleri Koor­
dinasyon Kurulu olarak yaptığı görevlerden ayrı olarak «memle*
ketin-yurt içi ve yurt dışı ekonomik hayatı ile ilgili konularda ni­
teliği bakımından bir bakanlığın soramluluk alanını aşan, ilgili ba­
kanlıklar .arasında doğrudan, çözüme bağlanamayan, ekonomiye et­
kisi bakımından ilgili bakanlıklarca müştereken incelenerek çözüm
aranması gerekli olan, çeşitli yönleri birden fazla bakanlığın uygu­
lamasını gerektiren, uygulamaya.konulması birden fazla bakanlığın
resen: alabilecekleri kararları etkileyecek nitelikteki hususlarda ül­
ke çıkarları açısından verimli ve hızlı kararların yüksek düzeyde
alımnasıııı ve aynı şekilde yüratülmesini» sağlamaktır.
Kurul, Başbakanın başkanlığında, Devlet Bakanı ve Başbakan
Yardımcısı, bir Devlet Bakanı ile Maliye, Ticaret, Tarım ve Orman,
Sanayi ve Teknoloji, Enerji ve Tabii Kaynaklar, Gümrük ve Tekel,
Ulaştırma, Kültür ve Turizm Bakanları ile' dış ekonomik ilişkiler
görüşülürken Dışişleri Bakarımdan oluşmaktadır. İD T .ve KİKTerle ilgili koordinasyon görevini yerine getirirken bu kuruluşlarla
ilgili diğer bakanlar da KuruFa üye olarak'katılabilmektedir. Ku­
rulun sekreterya hizmetleri DPT Müsteşarlığınca yerine getirilmek­
tedir. Ayda en az iki kez toplanan ■Kurul çalışma hazırlıklarının
yapılmasını sağlamak- üzere gerektiğinde bakanlıMararası alt ko­
miteler oluşturabilmektedir.
■Çalışma esaslarını belirleyen kararnameye göre Kurul, «Ba­
kanlar Kurulunun kararım gerektiren durumlarda, bu kararın hız­
la alınmasına yardımcı» 'olacak, Bakanlar -Kurulu kararını gerek­
tirmeyen durumlarda ise ilgili bakanlıklarca uygulanmak, üzere ge­
rekli, kararı alacak ve/veya alınmasını'sağlayacaktır.
2; Yüksek Planlama Kurulu
Üst düzeyde Bakanlar Kuruluna yardımcı bir başka organ da
91 sayılı Yasaya (m. 4) göre kurulmuş olan Yüksek Planlama,Ku­
ruludur. İktisadi ve sosyal politika hedeflerinin tayininde Bakan­
lar Kuruluna yardımcı olmak ve hazırlanacak planları Bakanlar
(12)
RG.; 9,X I.1983, sayı: 18216, s. 23 vd.
65
Kuruluna sunulmadan önce bu hedeflere uygunluk açısından ince»
lemekle görevli Kural, Başbakan (veya Başbakan Yardımcısı) m
başkanlığında, Bakanlar Kurulunca seçilecek üç bakan, DPT müs­
teşarı ile iktisadi planlama, sosyal planlama ve koordinasyon dai­
relerinin başkanlarmdan oluşmaktadır. Son düzenlemeye göre ku­
rara Devlet Bakanı ve Başbakan Yrd., Maliye ve Gümrük Bakanı
ile Sanayi ve Ticaret Bakanı katılmaktadır(13).
Bakanlar yanında eşit sayıda teknisyenlerden oluşan bu Kurul
yapısı bakımından ilginç bir nitelik taşımaktadır. Planlama ve özel­
likle bütçe hazırlığı sırasında bakanlıklar arasında çıkan görüş ay­
rılıklarının bu Kuralda giderilmeye çalışıldığı uygulamada sık gö­
rülmektedir. Dolayısiyle, Kurulun önemli bir koordinasyon işlevi­
ni yerine getirdiği de söylenebilir.
3.
Serbest Bölgeler Yüksek Kmrulu(14)
Serbest bölgelerin kurulması, yönetilmesi ve işletilmesi ile il­
gili genel stratejiyi ve politikaları tesbit etmek, temel esasları ka­
rara bağlamak, bu konularda ilgili bakanlık ve kuruluşlar arasın­
da ortaya çıkabilecek görev ve yetki uyuşmazlıklarını çözmek üze­
re Başbakanın veya görevlendireceği Devlet Bakanının başkanlığın­
da İçişleri, Maliye, Bayındırlık, Ticaret, Gümrük ve Tekel, Ulaştır­
ma, Çalışma, Sanayi ve Teknoloji, Enerji ve Tabii Kaynaklar ile
İmar ve İskan Bakanlarından oluşmaktadır. DPT Müsteşarı ile Baş­
bakanlık Serbest Bölgeler Genel Müdürü de Kurul toplantılarına
katılabilmektedir.
C*
Başbakanlık ve Bağlı Kuruluşlar
Anayasaya (m. 112) göre Başbakan, Bakanlar Kurulunun baş­
kanı olarak bakanlıklar arasında işbirliğini sağlamak ve hüküme­
tin genel siyasetinin yürütülmesini gözetmekle görevlidir. Başka
anayasalarda da başbakanın gerçek bir koordinasyon görevine sa­
hip olduğu görülmektedir(15). Bu nedenle üst düzeyde yardımcı
(13)
(14)
(15)
66
17.6.1982 tarih ve 2680 sayılı Yetki Kanununa dayanılarak çıkarılan 151
sayılı Kanün Hükmünde Kararname, RG.; 5.XI. 1983.
16.12.1983 tarih ve '83/7509 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı.
V. Bachelet, op. cit., s. 4; R. Drago, «La coordination sous l'égide du
premier ministre», La Coordination administrative en matière écono­
mique et sociale, Institut Français des Sciences Administratives, Cahier
No : 2, Cujas, Paris, 1967, s, 27.
birimlerle, koordinasyon organlarının da genellikle hükümet başkanma bağlandığı dikkat çekmektedir(16).
Devlet Teşkilatımızda da Başbakanlığın özellikle bağlı kuru­
luşlar dolayısiyle önemli bir yere sahip olduğu görülmektedir. Hat­
ta, zaman içinde Başbakanlığa bağlı kuruluşlar o kadar çoğalmış­
tır ki, yapılan yeniden düzenleme çalışmalarında bu konuya deği­
nilerek (17), Başbakanın Anayasalda belirlendiği gibi, bakanlıklar
arasında, işbirliğini sağlayıp, hükümetin genel politikasının yürü­
tülmesini gözetmek görevine uygun düşmeyen kuruluşların başba­
kanlıktan alınarak ilgili bakanlıklara bağlanması önerilmiş tir (18).
Bu öneri doğrultusunda, ekonomik alana ilişkin olarak DPT ve
Devlet İstatistik Enstitüsü ile Yüksek Denetleme Kurulunun Baş­
bakanlığa bağlı olarak çalışmalarını sürdürmeleri gerekmektedir.
Ancak, aralık 1983 tarihinde bakanlıkların yeniden düzenlen­
mesi sırasında Başbakanlığın ekonomik alandan sorumlu bir ba­
kanlık işlevini üstlendiği; bir başka deyimle, bir büyük bakanlık
haline getirildiği görülmektedir. Nitekim,, hükümetin kuruluşun­
dan sonra alınan ekonomik kararlarda da Başbakanlığın öteki hiz­
met bakanlıkları gibi uygulamanın içine girdiğini gösterir hüküm­
lere rastlanmabtadır( 19).
L
Başbakanlığa Bağlı Kuruluşlar
Ekonomik konulara ilişkin olarak üst düzeyde yardımcı hiz­
met sunan ve koordinasyon sağlayan bazı kuruluşların Başbakan(16)
(17)
(18)
(19)
A. Delion, raport général, s. 23.
İdarenin Yeniden Düzenlenmesi İlkeler ve Öneriler, s, 47-48;
Benzer gelişim başka ülkelerde görülmüş ve bunun hükümet içinde hü­
kümet yaratma tehlikesi oluşturduğuna işaret edilmiştir. Bkz. Drago,
loc. cit., La Coordination administrative en matière économique et so­
ciale, s. 31.
Örneğin 1567 sayılı Türk Parası Kıymetini Koruma Hakkında Kanun
ile Bankalar Hakkında 70 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 90 mcı
maddesine göre çıkarılan Özel Finans Kurumlan hakkında Bakanlar
Kurulu Kararında (RG.; 19.XII.1983, sayı : 18256 mükerrer, s. 2) Baş­
bakanlığın her zaman bu kuramlarda denetim yetkisi olduğu (m. 12),
bu kuramların tasfiyelerinde uygulanacak esasların Başbakanlıkça be­
lirleneceği (m. 13), kararnameye aykırı davranışların Başbakanlığın
Cumhuriyet Savcılığına başvurusu üzerine kovuşturulacağı ve Başba­
kanlığın müdahil sıfatı kazanacağı (m. 14) ve nihayet Kararname uygu­
lamasının Başbakanlığın çıkaracağı tebliğlerle düzenleneceği (m. 15)
ne ilişkin hükümler yer almaktadır,
67
lığa bağlı olarak Örgütlendiklerine •daha önce değinmiştik. Bu ku­
ruluşlardan DPT ve Devlet İstatistik Enstitüsü ile Yüksek Denetle­
me Kuruluna değineceğiz,
a.
Devlet Planlama Teşkilatı
İlk kez 1961 Anayasasında (m. 129) da öngörülmüş olan DPT
1960 yılında çıkarılmış olan 91 sayılı Devlet Planlama Teşkilatının
Kurulması Hakkında Kanuna- göre örgütlenmiştir. Bu Yasada
(m. 2 ) görevleri düzenlenirken ekonomik ve sosyal politika ve he­
deflerin belirlenmesinde hükümete yardımcı olacağı öngörülen ku­
ruluşun bir başka önemli görevi de «Muhtelif bakanlıkların ikti­
sadi politikayı ilgilendiren faaliyetlerinde koordinasyonu temin, et­
mek için tavsiyelerde, bulunmak ve bu hususlarda müşavirlik yap­
mak» olarak tanımlanmıştır.
DPT kuruluş yasasına göre başlangıçta iktisadi 'planlama,- sos­
yal planlama ve koordinasyon dairelerinden meydana gelirken za­
man içinde bunlara yenilerinin eklendiği görülmektedir. Bunlar­
dan biri Kalkınmada Öncelikli Yöreler Dairesidir. Öte yandan
ocak 1980 ekonomik önlemleri sırasında 4951 sayılı Yasaya daya­
nılarak Başbakanlığa bağlı olarak kurulan(20) Yabancı Sermaye
Dairesi ile Teşvik ve Uygulama Dairesinin de daha sonra Başba­
kanlık Genelgesi(21) ile DPT Müsteşarlığının yönetimine verilmiş­
tir. Son olarak da Avrupa Ekonomik Topluluğu Dairesi DPT için­
de kurulmuştur(22). Son duruma göre İktisadi Planlama, Sosyal
Planlama, Koordinasyon ile Teşvik ve Uygulama Başkanları müs­
teşar yardımcısı statüsünde, Kalkınmada Öncelikli Yöreler, Yaban­
cı Sermaye, AET ile ilişkiler başkanları ile ücretler ve gelirler dai­
resi başkanları ve genel sekreter de daire başkam statüsünde bu­
lunmaktadır.
b* Başbakanlık Yabancı Sermaye Dairesi
6224 sayılı Yabancı Sermayeyi. Teşvik Kanununa (m. 8 ) göre
kurulmuş olan Yabancı Sermayeyi Teşvik Komitesi 933 sayılı Ya»
(20)
(21)
(22)
68
RG.; 25.1.1980, sayı: 16880 (mükerrer), s. 1-3.
RG., 22.2.1980, sayı: 16908, s. 46.
Bakanlar Kurulunun 13.12.1981 tarih ve 6/3967 sayılı kararı. RG.; 9.4.1982,
sayı: 17659,
■■
. . .
sa (m. 6) ile kaldırılıp görevleri DPT'na devredilmiş Komitenin
kararlarına itiraz yeri de, daha önce Maliye, Ekonomi, Ticaret ve
İşletmeler bakanlıklarından oluşan - Heyet iken bu kez Yüksek
Planlama Kurulu olarak belirlenmiştir. Gene 6224 sayılı Yasada
(m, 9) uygulayıcı olarak Ekonomi ve Ticaret Bakanlığı gösterilmiş­
ken daha sonraki dönemde farklı isimler taşıyan bakanlıkların ku­
rulup kaldırılmaları sırasında yer değiştirmiş son .olarak Dış Eko­
nomik İlişkiler Bakanlığının kaldırılmasından sonra da Ticaret Ba­
kanlığına devredilmişti.
Ocak 1980 ekonomik önlemleri sırasında hizmetin daha rasyo­
nel yürütülüp işlemlere çabukluk kazandırılması amaçlarıyla 4951
sayılı Yasaya göre Başbakanlık Yabancı Sermaye Dairesi kurul­
muştur. Artık, 6224 sayılı Yasa ile bunu değiştiren öteki yasalarla
Maliye ve Ticaret Bakanlıkları ile DPT'na verilmiş görev ve yetki­
ler ile Maliye, Ticaret,. Sanayi ve Teknoloji bakanlıklarınca <uygu­
lanan teşvik tedbirleri ile lisans, patent, alametû farika gibi fikir
hak ve hizmetlerin yabancı sermaye iştiraki bulunan firmalar için
kullanılma yetkisi bu Daireye verilmiştir.
e.
Başbakanlık Teşvik ve Uygulama Dairesi
933 sayılı Yasa (m. 4) ile Başbakanlığa bağlı Yatırımları ve
İhracatı Geliştirme ve Teşvik Bürosu 1308 sayılı Finansman. Kanu­
nu île DPT Teşvik ve Uygulama Dairesi olmuş; sonra, Dış Ekono­
mik İlişkiler Bakanlığına bağlanmış; bu bakanlığın kaldırılmasın­
dan sonra da bazı şubeleri Sanayi ve Teknoloji Bakanlığına bazı­
ları da Ticaret Bakanlığına bağlanmıştır;
Ocak 1980 ekonomik önlemleri sırasında 4951 sayılı Yasaya
dayanılarak teşvik tedbirlerini bir merkezden yürütmek, gerekli
koordinasyon ve çabukluğu sağlamak amaçlarıyla Ticaret Bakan­
lığı ile Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı bünyesinde bulunan Teşvik
ve Uygulama Genel Müdürlükleri tüm görev ve yetkileriyle Başba­
kanlık Teşvik ve Uygulama Dairesine bağlanmışlardır.
d* Avrupa Ekonomik Topluluğu Dairesi
Bakanlar Kurulu Kararı(23) ile DPT Müsteşarlığında oluşturu­
lan Daire AET konusunda karar tasarılarının kalkınma, amaç ve
(23)
15.XII.1981 tarih ve 8/3967 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı. RG.; 9.4.1982,
sayr: 17659, s. 1.
. . '
69
hedeflerine, plan ve programlarda öngörülen politikalara uygun­
luğunu sağlamak, kamu kesiminde yapılan çalışmalar arasında ko­
ordinasyon sağlamak, özel sektörde yapılan benzer çalışmalarla ka­
mu kesimindekileri ahenkleştirmek, kısacası, AET konusundaki iş­
lerin tek elden yürütülmesini sağlamak üzere kurulmuştur.
e; Devlet İstatistik Enstitüsü
Enstitü 1962 yılında çıkarılan 53 sayılı Yasa ile Başbakanlığa
bağlı genel bütçe içinde yer alan bir kuruluş olarak oluşturulmuş­
tur. Enstitünün kuruluş amacı ülkenin tüm çalışma alanlarıyla il­
gili istatistikleri düzenlemek, bu konuda ilgili kamu kurumlan
arasında gerekli koordinasyonu sağlamaktır.
Ancak, 13 Aralık 1983 tarihinde kurulan yeni hükümette Baş­
bakanlığın özellikle ekonominin yönetimi açısından önemli bir ka­
rar merkezi haline getirilişine paralel olarak bir yandan Hazine
ve Dış Ticaret Müsteşarlığı (24) kurulurken, bir yandan da, daha
önce değişik bakanlıklara bağlı olarak görev yapan bazı kuruluş­
lar bütün müessese ve ortaklıkları ile beraber, 174 sayılı Bakanlık­
lara! Kuruluş ve Görev Esasları Hakkında ■Kanun Hükmünde Ka­
rarnameye (m. 4) dayanılarak Başbakanlığa bağlanmışlar dır (25).
Bu duruma göre Başbakanlığın ilgili kuruluşları şunlardır :
T.C. Ziraat ¡Bankası
Devlet Yatırım Bankası
Anadolu Bankası T.A.Ş.
Sümerbank
Türkiye Çimento ve Toprak Sanayi Kurumu
Türkiye Demir ve Çelik İşletmeleri Kurumu
Türkiye Selüloz ve Kağıt Fabrikaları İşletmeleri Kurumu
Türkiye Taşkömürü Kurumu
Türkiye Petrol Kurumu
Türkiye Kimya Sanayi Kurumu
Etibank
(24)
(25)
70
.
.' ■
188 sayılı Hazine ve Dış Ticaret Müsteşarlığı Teşkilat ve Görevleri Hak­
kında Karnın Hükmünde Kararname, RG.; 14.12.1983, sayı: 18251 (mü­
kerrer), s. 386 vd.
RG.; 15.12.1983, sayı: 18252 (mükerrer).
f.
Hazine ve Dış Ticaret Müsteşarlığı
Hazine ve Dış Ticaret Müsteşarlığı 2680 sayılı Yetki Yasasına
dayanılarak, «ekonomi ve dış ticaret politikalarının teşkiline yar­
dımcı olmak, bu politikalar çerçevesinde faaliyetlerin düzenlenme“
si, uygulanması, uygulamanın izlenmesi ve geliştirilmesi» amacıy­
la kurulmuştur. Müsteşarlığın görevleri EHOEGde (m. 2) şöyle be­
lirlenmektedir :
— Ekonomi’ ve Dış Ticaret politikalarının hedeflerinin tes­
hili ile ilgili çalışmaları yapmak, ve kararlaştırılan politikaları uy­
gulamak,
— Hazine, para kredi nakit hareketleri ile Devletin iç ve dış
borç işlemlerini yapmak,
— Hazine işlemlerine ait kanun tasarılarını ve diğer mevzuatı
hazırlamak ve hazırlanmasına katılmak,
— İhracat ve ithalatın kalkınma planlan ve yıllık program­
larda öngörülen, hedefler çerçevesinde yürütülmesini sağlamak,
— İki taraflı ve çok taraflı iktisadi ve ticari anlaşmalarla il­
gili hizmetleri yürütmek,
— Kamu İktisadî kuruluşları ile İktisadi Devlet Teşekkülleriııin genel yatırını ve finansman programlarım hazırlamak, uygu­
lanmasını izlemek,
— Bankalar ve sermaye piyasasına ilişkin politikaları hazır«
lamak, uygulanmasını İzlemek ve denetlemek,
— Diğer kanunlarda yukarıdaki konularla ilgili olarak veri­
len görevleri yapmak.»
Müsteşarlığın ana. hizmet birimleri ise, Dış Ekonomik İlişkiler
Başkanlığı, Banka ve Kambiyo, Başkanlığı, Kamu Finansman Baş­
kanlığı, İhracat Başkanlığı, İthalat Başkanlığı, ve Anlaşmalar Baş­
kanlığıdır. Bankalar Yeminli Murakıpları Kurul Başkanlığı ile Ha­
zine Kontrolörleri denetim birimleri, Darphane ve Damga Matbaa­
sı da bağlı kuruluş olarak Müsteşarlığa bağlanmıştır. Ayrıca, Müs­
teşarlığa taşra ve yurt dışı teşkilatı kurma yetkisi de tanınmıştır.
Yeni kurulan Müsteşarlığın görev alanının kapsayıcılığı ana
hizmet birimlerinin görevleri incelendiğinde, daha iyi anlaşıbnakta-
71
dır. Müsteşarlığın ana hizmet birimlerine göre bazı önemli görev­
leri şöyle özetlenebilir:
Dış Ekonomik İlişkiler Başkanlığı
Sağlanan dış kamu borçlarının ve kültür yardımları dışındaki
dış yardımların kullanılmasına, bu bore ve dış yardımlara ait mu­
kavele ve anlaşmaların uygulanmasına, ilişkin olarak ülke içinde ve
dışında yapılacak her türlü temas, müzakere ve gerekli işlemleri
1173 sayılı Kanun hükümlerine uygun olarak yerine getirmek,
Yabancı ülkeler ve piyasalardan borç alma ve yabancı piyasa,
ülke ve kuruluşlara borç verme esas ve şartlarını belirlemek ve
uygulamak.
Banka ve Kambiyo Başkanlığı
Bankalar Kanunu, 2499 sayılı Sermaye Piyasası Kanunu, 2279
sayılı Ödünç Para Yerme İşleri Kanunu, 1447 sayılı Menkul Kıy­
metler ve Kambiyo Borsalar! kanunları bunların ek ve tadilleri ile
sair ilgili mevzuat -çerçevesinde mevduat ve tasarrufun .teşvik ve
tanzimine, uzun, orta ve kısa vadeli kredilere, sermaye, piyasasına,
para ve kredi politikalarına ilişkin esasları düzenlemek bizzat uy­
gulamak veya ilgili kuruluşlarca uygulanmasını izlemek,
1567 sayılı Türk Parası Kıymetini Koruma Hakkındaki Kanun
ve sair kanunların bu konuda verdiği görev ve işlemleri yürütmek,
Merkez Bankasının Müsteşarlık ile ilişkilerini Merkez Banka­
sına özel kanun, ve imtiyazlarla verilen, hususlar saklı kalmak üze­
re düzenlemek.
Kamu Finansmanı Başkanlığı
■■
Hazine işlemlerini yapmak, hazine mevcutlarından Devlete ait
para, kıymetli maden ve değerleri muhafaza etmek, nem-alandırmak, yönetmek ve hazine esham ve tahvilat, cüzdanını saklamak,
Milli paranın tedavülünü ve istikrarını para politikası ile bir«
İlkte düzenlemek, madeni paranın basılması, Devlet tahvili, Hazine
bonosu,, borçlanma senedi çıkarılması, Hazine garantisi ve kefaleti
verilmesi işlemlerini kanunlarda, mevcut hükümler çerçevesinde ve
72
Merkez Bankasına özel kanunlarla verilen görevler ve imtiyazlar
saklı kalmak üzere yürütmek,
Yıllık programlar çerçevesinde, iktisadi devlet teşekkülleri ve
kamu iktisadi kuruluşları genel yatırını ve finansman' programını
Devlet Planlama. Teşkilatının görüşünü alarak hazırlamak, uygu¡anmasını izlemek, ÎDT ve K İK lerin finansman programlarının kak
kıııma planı ve yıllık programlarda. belirlenen hedeflere yönelik
olarak uygulanması için gereken tedbirleri almak,
Nakit yönetiminde, genel ve katma bütçeli idarelerle özel büt­
çeli kuruluşların ve döner sermayelerin nakit yönetiminde para po­
litikasıyla uyumunu ve nakit imkanlarının ve kamu fanlarının yık
lık programlarda belirlenen ilkelere .uygun olarak kullanımını‘.sağ­
lamak, geri dönmelerini izlemek,
Devlet borçlarının yönetimine ilişkin olarak her türlü iç borç­
lanmaların hazırlık, akit, ihraç ve dış borçlanmalar da dahil ol­
mak üzere tediye, itfa ve kayıt işlemlerini yürütmek ve Devletçe
verilen kefalet, taviz, garanti, ve ikrazata ilişkin işlemleri yapmak,
Kanıu iktisadi teşekkülleri koordinasyon kumlunun sekreterya hizmetlerini yürütmek.
İhracat Başkanlığı
'
.
.
.
İhracatın kalkınma planları ve- yıllık programlarda öngörülen
hedef çerçevesinde yürütülmesini sağlamak,
İhracat konusu olan tarım ürünlerinin destekleme alım fiyat­
larının. tesbiti ile ilgili işlemleri yürütmek,
İhracat belge ve ruhsatnamelerini düzenlemek,
.
.
İhracatçı birliklerinin dış ticarete ilişkin çalışmalarını düzen­
lemek, izlemek ve denetlemek,
'İthalat Başkanlığı
İthalatın kalkınma planları ve yıllık programlarda öngörülen
hedefler çerçevesinde yürütülmesini sağlamak,
ithalat rejimi ile programını ■hazırlamak, uygulamak ve itha­
latla ilgili izinleri vermek,
73
İç piyasa ve sanayiin ihtiyaçlarını izlemek ve bu konuda gerek«
li tedbirleri almak,
Fiyat ve kalite kontrol işlemlerim düzenlemek.
Anlaşmalar Başkanlığı.
Ticaret anlaşmalarının uygulanması ile ilgili mevzuatı hazırla­
mak, yürürlüğe koymak, uygulamak,
Sınır ticaretiyle ilgili düzenlemeleri yapmak,
Ekonomik ve ticari anlaşma bulunmayan ülkelerle ticari iliş­
kileri düzenlemek ve bu faaliyetlerin gerektirdiği işbirliğini sağ­
lamak.
2. Başbakanlıktaki Kurullar
1980 ocak ayındaki ekonomik önlemler sırasında Başbakanlı­
ğa bağlı iki önemli kurulun oluşturulduğu görülmektedir : Koor­
dinasyon Kurulu ile Para ve Kredi Kurulu. Her iki kurul da Baş­
bakanlık müsteşarının başkanlığında oluşturulmuştur(26). Aslın­
da 1968 yılında da 1968 Yılı Programının Uygulanması Koordinas­
yonu ve İzlenmesine Dair Karar (m. 54 - 58) ile benzer kurulların
oluşturulduğu görülmüştür. Bazı farklarla benzer yapı ve görevle­
re sahip olan bu kurulların 1972 yılma kadar her yılın uygulama
kararında 35er aldığı görülmekteyse de, önemil bir varlık gösterdik­
lerini söylemek güçtür. Bu bakımdan burada yanlızca 1980 başın­
da oluşturulan kurullar hakkında kısa bilgi verilecektir.
a.
Koordinasyon Kurulu
Bakanlar Kurulu kararı (27) ile oluşturulan kurul, Beş Yıllık
Plan ve yıllık programların uygulanmasına ilişkin olup, ülkenin
ekonomik hayatını ilgilendiren birden çok bakanlığın görev alanı­
na giren konularda üst düzeyde koordinasyon sağlamak, ithalat ve
ihracat rejimleri ile kotaların düzenlenmesine ilişkin esasları sap­
tamak; dış ekonomik ilişkilerde koordinasyon sağlamak, önemli
(26)
(27)
74
Her iki kurulun oluşturulduğu dönemde Başbakanlık müsteşarının ay­
nı zamanda DPT müsteşarlığı görevini yürüttüğü görülmektedir.
24.1.1980 tarih ve 8/166 sayılı Karar; RG.; 25.1.1980, sayı: 16880 (mü­
kerrer).
proje ve programların koordinasyon ihtiyacını karşılamak ve ge­
rektiğinde Yüksek Planlama Kumluna tavsiyelerde bulunmak
amaçlarıyla kurulmuştur.
'
Kurul, Başbakanlık müsteşarının başkanlığında, DPT, Maliye,
Ticaret, Sanayi ve Teknoloji, Enerji ve Tabii Kaynaklar bakanlık­
ları müsteşarları ile DPT iktisadi planlama ve koordinasyon dai­
resi başkanları, Maliye Bakanlığı Hazine Genel Müdürü ve M ÎÎT
Genel Sekreteri, TjC. Merkez Bankası Başkam, Dışişleri Bakanlığı
Genel Sekreter ekonomik işler yardımcısı ve Ticaret Bakanlığı Dış
Ticaret Genel Sekreterinden oluşmaktadır. Yalnız, kotalarla ilgili
görüşmelerde kurula Türkiye Ticaret ve Sanayi Odaları, Ticaret
Odaları, Sanayi Odaları ve Borsaları Birliği Genel Sekreterinin de
üye olarak katılabileceği öngörülmüştür.
b.
Para ve Kredi Kurulu
Bakanlar Kurulu kararı(28) ile oluşturulan kurul, para ve kre­
di politikasının uygulanmasında koordinasyon sağlamak, kredile­
rin plan ve programlara uygun dağılımını ve finansman güçlükle­
rinin giderilmesini sağlamak; destekleme fiyatları konusunda tav­
siyelerde bulunmak ve ödemeler dengesindeki gelişmeleri izliyerek gerekli önlemleri almak amaçlarıyla kurulmuştur.
Kurul Başbakanlık müsteşarının başkanlığında DPT, Maliye,
Ticaret bakanlıkları müsteşarları ile DPT iktisadi planlama daire­
si başkanı, Hazine Genel Müdürü ve MÎ ÎT Genel Sekreteri, T.C.
Merkez Bankası Başkanı ve Maliye Bakanlığı Gelirler Genel Müdü­
ründen oluşmaktadır.
Gerek Koordinasyon Kurulu gerekse Para ve Kredi Kurulunun
ayda bir olağan toplanacağı, başkanın Bakanlar Kurulu kararının
gerektiği durumlarda gereken işlemi yapacağı; Bakanlar Kurulu
kararma gerek olmayan durumlarda da ilgili bakanlıklarca uygu­
lanmak üzere gerekli kararları alacağı ve/veya alınmasını sağlıyacağı kuruluş kararnamelerinde öngörülmektedir.
Sonradan çıkarılan bir Bakanlar' Kurulu Kararı ile gerek Koor­
dinasyon Kurulu gerekse Para ve Kredi Kuruluna Devlet Bakanı
ve Başbakan Yardımcısının başkanlık yapacağı öngörülmüştür(29).
(28)
(29)
24.1.1980 tarih ve 8/166 sayılı Karar. RG.; 25.1.1980, sayı: 16880 (mü­
kerrer) .
8/1648 sayılı Karar. RG.; 26.9.1980, sayı: 17117.
75
'
Aralık 1983 tarihinde yeni hükümet kurulduktan sonra Para
ve Kredi Kurulunda da değişiklik yoluna gidilmiştir. Bü değişik­
likle Kurul'a eski görevlerine ek olarak ihracatta fiyat istikrar fo­
nu ile ithalatta alınacak teminat ve fonları tesbit yetkisi de veril­
miştir. Kurulun yapısı da .yeniden düzenlenmiştir. Buna göre Dev­
let Bakanı ve Başbakan Yardımcısının başkanlık yapacağı Kurul,
Maliye ve Gümrük Bakam, DPT Müsteşarı, Hazine ve Dış Ticaret
Müsteşarı, T.C. Merkez Bankası Başkanı, Maliye ve Gümrük Ba­
kanlığı Müsteşarı, Tarım, Orman ve Köyişleri Bakanlığı Müsteşarı
ile Sanayi ve Ticaret Bakanlığı Müsteşarından oluşmaktadır(30).
c.
Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu
İktisadi Devlet Teşekkülleri ile müesseselerini ve özel yasasın­
da denetleme görevi kendisine verilmiş kuramları denetlemekle
görevli Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu 2680 sayılı Yetki
Yasasına dayanılarak çıkarılan 72 sayılı Başbakanlık Yüksek De­
netleme Kurulu Hakkında Kanun Hükmünde Kararname(31) ile
düzenlenmiştir. Kararnameye göre, tüzel kişiliğe sahip yüksek bir
denetleme organı olan Kurulun denetim alanına; a) Kamu ikti­
sadi Teşebbüsleri, b) Özel kanunlarında Yüksek Denetleme Kuru­
lunun denetimine tabi olduğu belirtilen kurum ve kuruluşlar ile
c) Sosyal güvenlik kuruluşları girmektedir.
Kurul, denetim alanına giren kuram ve kuruluşları iktisadi,
mali, idari, hukuki ve teknik yönlerden sürekli olarak gözetim ve
denetim altında bulundurmaktadır. Kurul çalışmaları sonunda çe­
şitli raporlar hazırlamaktadır. Bunlardan yıllık denetim raporu,
denetlenen kuruluşların işlem, bilanço ve sonuç hesaplarının ak­
lanması veya aklanmamasına ilişkin görüşleri içeren gerekçeli bir
rapor olup en geç ertesi yılın ekim ayı sonuna kadar Başbakanlı­
ğa sunulmaktadır,
d.
Serbest Bölgeler Koordinasyon Kuralu(32) :
Serbest Bölgeler Genel Müdürünün başkanlığında İçişleri, Ma­
liye, Bayındırlık, Ticaret, Gümrük ve Tekeli, Ulaştırma, Sanayi
(30)
(31)
(32)
76
27.12.1983 tarih ve 83/7538 sayılı Karar. RG.; 30.12.1983, sayı : 18267, s. 3.
RG.; 2Q.X.1983, sayı: 18197 (mükerrer), s. 1 vd.
151 sayılı Kanun Hükmünde Kararname m. 20-21. RG.; 3.XI.1983, sayı:
18210, s. 15 vd.
ve Teknoloji, Enerji ve Tabii Kaynaklar ve İmar ve İskan Bakan­
lıkları temsilcileri ile DPT Müsteşarlığı ve Türkiye Ticaret Odala­
rı, Sanayi Odaları, Deniz Ticaret Odaları ve Ticaret Borsaları Bir­
liği temsilcilerinden oluşmaktadır. Ayrıca Kurul’a, konuların nite­
lik ve özelliğinin gerektirmesi halinde diğer bakanlık ve kamu ku­
rum ve kuruluşları ile özel sektör kuruluşları ve üniversiteler tem­
silcileri de davet edilebilmektedir.
Serbest Bölgeler Koordinasyon Kurulu, serbest bölgelerin ku­
ruluş, yönetim ve işletilmesine ilişkin konularda ilgili kamu kuru­
luşları arasında koordinasyon ve işbirliğini sağlayacak tedbirleri
almakla görevlidir.
e)
Koordinasyon Komitesi
Komite, Ekonomik İşler Yüksek Koordinasyon Kurulunun «il­
gili ve görevli olduğu konularda bu Kurul’a yardımcı olan bir alt
kurul yetkisi ile çalışmak ve gerektiğinde anılan Kurul’a tavsiye
ve önerilerde bulunmak üzere» kurulmuştur! 33).
DPT Müsteşarının başkanlık ettiği Komite, Maliye, Ticaret, Sa­
nayi ve Teknoloji, Tarım ve Orman, Enerji ve Tabü Kaynaklar Ba­
kanlıkları müsteşarları ile bir DPT Müsteşar Yardımcısı, Maliye
Bakanlığı Hazine Genel Müdür ve Mİ İT Genel Sekreteri ve T.C.
Merkez Bankası Başkanmdan oluşmaktadır. Komiteye Ekonomik
İşler Yüksek Koordinasyon Kurulu ile ilgili Başbakanlık Müsteşar
Yardımcısı da katılmaktadır.
Komite, Bakanlar Kurulu veya Ekonomik İşler Yüksek Koor­
dinasyon Kurulu kararını gerektiren durumlarda konuyu Ekono­
mik İşler Yüksek Koordinasyon Kuruluna intikal ettirmekte, di­
ğer durumlarda ise ilgili bakanlıklarca uygulanmak üzere karar­
ların alınmasını sağlamaktadır.
f)
Avrupa Ekonomik Topluluğu Koordinasyon Komitesi(34)
Komite, DPT Müsteşarının başkanlığında Dışişleri Bakanlığı
Genel Sekreteri iktisadi işler yardımcısı, DPT İktisadi Planlama
(33 )
(34)
8.6.1983 tarih ve 83/6689 sayılı Bakanlar Kurulu Karan RG.; 9.XI.1983,
sayı: 18216, s. 23 vd.
15.12.1981 tarih ve 8/3967 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı, RG.; 9.4.1982,
sayı: 17659, s. 1 vd.
77
Dairesi Başkanı, DPT AET Dairesi Başkanı, Dışişleri Bakanlığı Ulus­
lararası Ekonomik ve Sosyal İşler Genel Müdürü, Maliye Bakanlığı
Dış Ekonomik İşler Genel Müdürü, Dışişleri Bakanlığı AET İşleri
Daire Başkanı, Ticaret Bakanlığı AET İşleri Genel Müdürü ve Ba­
yındırlık, Gümrük ve Tekel, Ulaştırma, Tarım ve Orman, Çalışma,
Sanayi ve Teknoloji, Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlıklarının dış
ilişkilerle ilgili genel müdür düzeyinde bir görevlisinden oluşmak­
tadır.
AET Koordinasyon Komitesi, AET Dairesinin yaptığı veya yap­
tırdığı çalışma sonuçlarını görüp Ortaklık Konseyi kararlarını ge­
rektiren konularda hazırlanan talimat taslaklarını incelemekte ve
bu kararın uygulanmasıyla ilgili olarak yapılması gereken iç mev­
zuat değişiklik taslaklarını, kendi teklifiyle birlikte Ekonomik İş­
ler Yüksek Koordinasyon Kuruluna sunmakla görevlidir.
D,
Bakanlıklar
Türkiye'de olduğu gibi başka ülkelerde de zaman içinde uz­
manlaşmış bakanlıkların kurulması bakanlıkların sayısında artış­
lara yol açmıştır. Bu uzmanlaşmanın genellikle ekonomik alana
ilişkin oluşu da dikkat çekmektedir. Türkiye'de özellikle son on
yıl içindeki uygulama bunun açık kanıtıdır. Bakanlıkların giderek
uzmanlaşması sonucu sayılarının artması ortaya ciddi bir koordi­
nasyon sorunu çıkarmış, buna çözüm olarak da bakanlık sayıla­
rını azaltarak «büyük bakanlıklar» oluşturma eğilimi her ülkede
kabul görmeye başlamıştır(35). Ancak, süper - bakanlık yaratma­
nın sakıncaları görülerek iyi bir koordinasyon arayışına gidilmiş­
tir (36).
Türkiye'de kuruluş ve görev yasası bulunmayan, ciddi bir araş­
tırmaya dayanmadan kurulan bakanlıkların sayısında da önemli
artış görülmüş, bunun sonucu olarak da bakanlıklar arası görev
dağılımında tutarhk kaybolmuş, yetkilerde tekrarlar ve boşluklar
ortaya çıkmıştır(37). Oysa, yeniden düzenleme çalışmalarında ke­
sin ihtiyaç olduğu ön incelemelerle saptanmadan yeni bakanlık
(35)
(36)
Delion, Rapport général..., s. 58.,
R. Savy ve M. Fromont, l'intervention des pouoirs publics dans la vie
économique, Tome : 1, PUF, Paris, 1978, s. 18.
(37) İdarenin Yeniden Düzenlenmesi İlkeler ve Öneriler, s. 50.
78
kurulmaması, mevcut bakanlıklardan bazı birimler alınarak •yeni
bakanlık kurulurken de bunların belirli mesleklerin «mahreci ha­
line gelecek kadar spesifik bir konuya İnhisar etmemesine» d it
kat edilmesi önerilmiştir(38).
Uygulamadaki bu aksaklıklar büyük ölçüde bakanlıkların ku­
ruluşuna ilişkin 4951 sayılı Yasanın sağladığı kolaylıktan kaynak­
lanmaktaydı. Bu Yasaya göre Devlet daireleri Başbakanın önerisi
ve Cumhurbaşkanının onayı ile bakanlıklara ayrılmaktaydı. Asimda, 4951 sayılı Yasanın Anayasanın öngördüğü anlamda esaslar koy­
duğu da söylenemezdi. Üstelik yasa ile kurulmuş bazı kuruluşların
yapılarında idari işlemle değişiklik yapılmasına yol açan bu uygu­
lamayı hukukla bağdaştırmak da mümkün değildi (39).
1982 Anayasası (m. 113) «BakanlıMaruı kurulması, kaldırıl­
ması, görevleri, yetkileri ve teşkilatı kamınla düzenlenir» kuralını
getirmiştir. Daha sonra 2680 sayılı Yetki Yasasına dayanılarak çı­
karılan 174 sayılı Bakanlıkların Kuruluş ve Görev Esasları Hak­
kında Kanun Hükmünde Kararname(40) ile bu konudaki esaslar
konulmuş, ayrıca 4951 sayılı BakanlıMarm Kuruluşu Hakkında Ka­
nun da yürürlükten kaldırılmıştır.
174 sayılı Kanun Hükmünde Kararname (m. 3) bakanlıkların
kurulmasında uyulacak esasları şöyle belirlemektedir:
«a) İdare, kuruluş ve görevleriyle bir bütündür« Teşkilatlan­
mada görev ve yetkilerin teshilinde bu bütünllük bozulmaz.
b) Bakanlıkların, kuruluş ve teşkilatlanmalannda etkili bir
İdare, iş bölümü, .kontrol ve koordinasyon sağlanması esastır.
c) Aynı ve benzer hizmet ve görevlerin tek bir' bakanlık ta­
rafından veya sorumluluğunda yürütülmesi, atıl kapasite ve kay­
nak israfının^ önlenmesi esastır.»
Yeni düzenlemeye (m. 4) göre «Başbakana yardım, etmek, Ba­
kanlar Kurulunda koordinasyon sağlamak, özel önem ve öncelik
taşıyan konularda tecrübe ve bilgilerinden istifade edilmek ama»
(38)
İdareyi ve İdari Metodîarı Yeniden Düzenleme Komisyonu ilkeleri,
m. 22.
(39) S. Gözübüyük, «Kamu Yönetimi ve Hukuk», T. B. Balta Va Armağan,
' Ankara, 1979, s. 300.
(40) RıG.; 14.12.1983, sa yı: 18251 (mükerrer).
79
rayla» Başbakanın teklifi ve Cumhurbaşkanının onayı ile Devlet Ba­
kanları görevlencliriiebilmektedir. Sayıları yediyi geçemeyecek Dev­
let Bakanlarından en çok ikisi Başbakan yardımcısı olarak da ■gö­
revlendirilebilecektir.
■'Kanun hükmünde kararnameye göre bakanlıkların -«ana hlzmdt birimleri» (m. 7), bakanlığın hizmet ve görev özelliklerine ve
alanlarına göre bakanlık .kuruluş kanunlarıyla, bakanlığın -hizmet
ve görev alanına giren ana hizmetleri yürüten; genel bütçe içinde
ayrı-bütçeli veya katma bütçeli «bağlı kuruluşlar» (m, 10) özel ya­
sayla; özel yasa ile kurulan ÎDT ve K İK le r ile bunların müessese,
ortaklık veya iştirakleri^ veya özel hukuki, mali ve idari statüye
tabi, hizmet bakımından yerinden yönetim kuruluşları şeklindeki
«İlgili, kuruluşlar» (¡m. 11) ise Başbakanın teklifi ve Cumhurbaşka­
nının onayı ile Başbakanlık veya diğer bakanlıklarla ilgilendirilebilmektedir.
Ekonomik alana-ilişkin bakanlıkların dağılımına baktığımızda ■
,
ekonomik hayatın temel kesimleri olan maliye, sanayi, ticaret ve
■tarım konularından sorumlu bakanlıkların varlığı her dönemde- gö­
rülmektedir. Ülkemizdeki tarihsel gelişimi özetlersek; 1920 -1939
arası dönemde sanayi, tarım ve ticareti kapsayan bir İktisat Veka­
leti — ki daha sonra Ekonomi Bakanlığı adını almıştır— kuruldu­
ğunu görüyoruz. Daha sonraki -dönemde sırasıyla Tanın- ve Tica­
ret bakanlıklarının kurulmasıyla Ekonomi Bakanlığı Sanayi Bakan­
lığına dönüşmüştür.
.1949-1957 arası dönemde 1950'de devlet işletmelerinin faali­
yetlerini. düzenleyip denetleyen ve enerji konularıyla uğraşan İşlet­
meler Bakanlığının kurulduğu görülmektedir(41). Gene bu dönem-,
(41) 11.2.1950 tarih ve 5528 sayılı İşletmeler Bakanlığı Kuruluş ve Görevleri
Hakkında Kanun (m. 1) de bakanlığın görevleri «A ) Kurulmuş ve ku­
rulacak devlet işletme ve tesislerinden, veyahut İktisadi devlet teşek­
küllerinden kendine bağlanacakların faaliyetlerini düzenlemek, denetle»
mek ve takip etmek; B) Devlet sermayesinin ‘iştirakiyle kurulmuş ve­
ya kurulacak ortaklıklardan ilgili kanun ve statülerinde yazılı yetki ve
görevlerin kullanılması ve yapılması ödevi Bakanlar Kurulu karan ile
kendisine verilecek olanlar için bu yetki ve görevleri kullanmak ve yü­
rütmek; C) Devlet tesis ve işletme maksadıyla üzerine aldığı veya ala»
. ■cağı iktisadi işlerden- kendisine bağlanacakların veya'Hükümetçe lüzum
görülecek bu gibi işlerin, plan, program've etüdlerini yapmak» olarak
belirlenmektedir.
'80
de Ekonomi ve Ticaret bakanlıkları .birleşerek İktisat ve Ticaret
Vekaletini meydana getirmişlerdir. 1957 yılında devlet işletmeleri­
nin tek bakanlıkta birleştirilmeleri sakıncalı görülerek İşletmeler
Bakanlığı kaldırılmış ve yerine Sanayi Bakanlığı kurulmuştur. Öte
yandan, 1958 yılında döviz tahsislerinin düzenlenmesi, dağıtım so­
runlarının tek elden çözülmesi, Milli Konımma Kanunu uygulama­
sında bakanlıkların alacakları ¡tedbirler arasında birlik sağlanması
gibi amaçlarla Koordinasyon' Bakanlığının kurulduğu görülmekte­
dir (42).
Bundan sonraki dönemde bakanlıklar halinde örgütlenmede
önemli sayılabilecek, fakat kısa ömürlü, bazı değişiklikler 1971 yı­
lında dikkat çekmektedir. Bu cümleden olarak dış ticaret, döviz,
gümrük himayesi ve başka dış ekonomik ilişkiler konusundaki po­
litikalarda yakın işbirliği sağlamak, bu amaçla reform hazırlıkları
yapmak ve yürütmek üzere Dış Ekonomik İlişkiler Bakanlığı ku­
rulmuştur. Ayrıca, Ticaret ve Sanayi bakanlıkları kaldırılmış, Tica­
ret Bakanlığının Dış Ticaret Dairesi dışındaki kuruluşlarıyla Sana­
yi Bakanlığı örgütü Sanayi ve Ticaret Bakanlığı adı altında birleş­
tirilmiştir (43). Ancak, aradan henüz bir yıl geçmeden, Dış Ekono­
mik İlişkiler Bakanlığı kaldırılmış, Sanayi ve Ticaret Bakanlığı ye­
rine de Ticaret Bakanlığı ile Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı kurulmuştur(44).
1978 yılında kamu iktisadi teşebbüslerinin planlı kalkınmayı
ters yönde etkileyici durumdan kurtarıp kaynak oluşturacak şekil­
de yeniden düzenlenmelerini sağlamak; ayrıca, gönüllü halk tasar­
ruflarının sanayileşmeyi hızlandırıcı ortak yatırımlara yöneltilme­
sini sağlamak üzere gerekli kurum ve düzenlemeleri oluştura­
cak (45) İşletmeler Bakanlığı kurulmuşsa da kısa ömürlü olmuş ve
bir yıl sonra kaldırılmıştır(46).
Son olarak 13 Aralık 1983 tarihinde kurulan Hükümet ise geç­
miş uygulamalarla karşılaştırıldığında farklı bir yapı göstermekte»
(42)
(43)
(44)
(45)
(46)
M. Soysal, «Koordinasyon Bakanlığı», Forum, sayı: 104, s. 9-11.
M. Soysal, «Yeni Bir Bakanlığın Kuruluşu», SBFD, C. X III, N o : 3, 1958,
s. 276 vd.
RG.; 27.3.1971, sayı: 13791.
RG.; 12.12.1971, sayı: 14040.
Hükümet Programı, RG.; 18.1.1973, sayı: 16173.
RG,; 14.11.1979, sayı: 16809, s. 7-10.
81
dir. Bu değişiklik Hükümet Programında da «Bakanlar Kurulu W ît
yapısı değiştirilmiş, Ekonomik İdarede karar ve hizmet bütünlüğü
sağlanmış» (47) tır şeklinde ifade edilmektedir. Bu yeni yapıda
Devlet Bakanlarının sayısı artarken ana hizmet bakanlıkları sayı­
sında azalma görülmektedir. Özellikle Maliye ve Ticaret Bakanlık­
larından ayrılan önemli bazı birimlerle Başbakanlıkta Hazine ve
Dış Ticaret Müsteşarlığı oluşturulduğuna daha önce değinmiştik.
Maliye Bakanlığının kalan birimleri ile eski Gümrük ve Tekel Ba­
kanlığının birleştirilmesi sonucu Malîye ve Gümrük Bakanlığı(48),
eski Sanayi ve Ticaret Bakanlıklarının birleştirilmesi ile Sanayi ve
Ticaret Bakanlığı (49), eski Tarım ve Orman Bakanlığı ile ’K öyiş­
leri ve Kooperatifler Bakanlığının birleştirilmesi ile Tarım,, Orman
ve Köyişterî Bakanlığı(50); eski Bayındırlık ve İmar ve İskan Ba­
kanlıklarının birleştirilmesi ile Bayındırlık ve İskan Bakanlığı(51),
eski Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlıklarının birleştirilmesi ile
Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı(52), eski Milli Eğitim ve
Gençlik ve Spor Bakanlıklarının birleştirilmesi ile de Mili! Eğitim,
Gençlik ve Spor Bakanılığı(53) oluşturulmuştur. Adalet(54), Milli
Savunma, İçişleri(55), Dışişleri(56), Ulaştırma(57), Enerji ve Ta-
(47)
T. Özal tarafından 19.12.1983 tarihinde TBıMMiıde okunan Hükümet
Programı, s. 20.
(48)
178 sayılı Maliye ve Gümrük Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri H ak
kında Kamın Hükmünde Kararname, RG.; 14.12.1983, sayı: 18251 (mü­
kerrer), s. 92 vd.
(49)
185 sayılı Sanayi ve Ticaret Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hak­
kında Karnın Hükmünde Kararname, aynı Resmî Gazete, s. 311 vd.
(50)
183 sayılı Tarım Orman ve Köylşleri Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri
Hakkında Kanun Hükmünde Kararname, aynı RG.; s. 247 vd.
(51)
180 sayılı Bayındırlık ve Iskan Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hak­
kında Kanini' Hiüonünde Kararname, aynı RG.; s. 160 vd.
(52)
184 sayılı Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığının Teşkilat ve Görev­
leri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname, aynı RG.; s. 285 vd.
(53)
(54)
179 sayılı Milli Eğitim, Gençlik ve Spor Bakanlığının Teşkilat ve Gö­
revleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname, aynı Resmî Gazete,
s. 124 vd.
175 sayılı KEK, aynı Resmî Gazete, s. 27 vd.
(55)
176 sayılı RHK, aynı Resmî Gazete, s. 50 vd.
(56)
177 sayılı KHK, aynı Resmî Gazete, s. 73 vd.
(57)
182 sayılı KHK, aynı Resmî Gazete, s. 224 vd.
82
bii Kaynaklar(58), Sağlık ve Sosyal Yardım(59), Kültür ve Tu­
rizm (60) Bakanlıkları ise varlıklarım sürdürmektedir.
Yeni Hükümette Devlet Bakanlıklarının sayısı yediye çıkarıl­
mış, bunlardan bîri Başbakan Yardımcısı olarak görevlendirilir­
ken ekonomik işlerin sorumluluğu da kendisine verilmiştir. Ayrıca, Devlet Bakanlarından bazıları «bürokrasi», «konut», «işsizlik»
ve «Doğu ve Güneydoğunun kalkınması» gibi önemli konularla gö­
revlendirilmiştir. Bu arada Başbakanlık ile ilgilendirilen ÎDT ve
K ÎK le r de Devlet Bakanlarından bazılarının sorumluluğuna veril­
miştir.
1. Maliye ve Gümrük Bakanlığı
Her ülkede Maliye Bakanlığı özel bir yere sahiptir ve bu özel­
liği ve önemi dolayısiyle de bakanlıklar arasında eşitliği bozan bir
üstünlüğe sahip olduğu kabul edilmektedir(61). Ayrıca, Maliye Ba­
kanlığının, kamu giderleri, vergi, hazine borçları, para arzının de­
netimi ve kredi gibi önemli ekonomik araçları elinde tutmak su­
retiyle diğer bakanlıklar açısından bir tür koordinasyon işlevini
yerine getirdiği de savunulmaktadır(62). Bu görüşler aralık 1983
tarihinde kurulan yeni hükümete kadar ülkemizdeki uygulama açı­
sından da geçerlidir. Bazı ülkelerde olduğu gibi, ayrı bir Ekonomi
Bakanlığının bizde bulunmayışı Maliye Bakanlığının yukarıda de­
ğindiğimiz özelliklerini daha belirgin hale getiriyordu. Kaldı ki,
mali yönetimin yeniden düzenlenmesi amacıyla yapılmış çalışma­
lar sırasında Maliye Bakanlığını aynı zamanda ekonomi bakanlığı
haline de getirecek olan Ekonomi ve Maliye Bakanlığı Tasarısı ha­
zırlandığı da bilinmektedir(63). Ancak, 1983 aralık ayında kurulan
yeni hükümette Maliye Bakanlığının bazı önemli birimlerini Baş­
bakanlığa verdiği buna karşılık Gümrük ve Tekel Bakanlığından
(58)
(59)
(60)
(61)
(62)
(63)
186 sayılı KHK, aynı Resmî Gazete, s. 340 vd.
181 sayılı KHK, aynı Resmî Gazete, s. 195 vd.
187 sayılı KHK, aynı Resmî Gazete, s. 359 vd.
Laubadere, Droit public économique, s. 154.
Delion, Rapport général., s. 51 -53; Bachelet, op. cit., s. 15 vd;M. Ripert,
«la coordination sous l'égide d'un ministre», La Coordinationadminist­
rative en matière économique et social, s. 72; M. Soysal, «Yeni bir ba­
kanlığın kuruluşu», SBFD., c. X III, 1958, sayı : 3, s. 280.
İ. Özer, Devlet Mâliyesi, Maliye Bakanlığı Tetkik Kurulu yayını, N o :
1980/219, Ankara, 1980, c. 2, s. 190 vd.
83
bazı birimler almak suretiyle Malîye ve Gümrük Bakanlığı haline
getirildiği görülmektedir.
Yeni kumlan bakanlığın amacı «a) Maliye politikalarının ha»
arlanmasına yardımcı olmak, maliye politikasının uygulanması,
uygulamanın takibi ve denetlenmesi hizmetlerini yapmak, b) Güm­
rük ve gümrük muhafaza hizmetlerini, düzenlemek ve yürütmek,
kaçakçılık fiil v e . teşebbüsleri ile mücadele etmek, Bakanlıkla ilgi­
li tekele tabi maddelerin üretim, tüketim, İhracat ve destekleme
faaliyetlerini düzenlemek ve yürütülmesini sağlamak» olarak belir­
lenmektedir.
Bakanlığın bazı önemli görevlerini ana hizmet birimlerine gö­
re şöylece belirleyebiliriz :
Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü
Genel bütçeye dahil daireler ile katma bütçeli kuruluşların büt­
çe hazırlık çalışmaları sırasında gözönünde bulunduracakları tek­
nik ilkeleri tesbit etmek ve bütçe hazırlık çalışmalarım koordine
etmek;
Kuruluşlarca hazırlanan bütçe tekliflerini inceleyerek bunların
kalkınma planları ve yıllık programlara uygunluğunu sağlamak,
teklifleri konsolide ederek bütçe kanunu tasarılarını gerekçesi ile
birlikte hazırlamak;
Bütçenin kalkınma planları ve yıllık programlarda belirlenen
hedefler doğrultusunda ve takip edilen ekonomi ve maliye politi­
kalarıyla uyumlu bir şekilde uygulanmasını sağlamak, bütçe işlem­
lerini yapmak;
Ödenek, gelir ve nakit verilerini derleyerek bunları harcama
politikaları açısından değerlendirmek ve uygulamayı yönlendirmek;
Kuruluşların gider taahhütlerini kontrol etmek ve hesaplarını
tutmak, bunlara ilişkin sözleşme tasarılarını vize etmek;
Yürürlükte bulunan mevzuatın mali hükümlerinin uygulanma­
sını yönlendirmek, bu konuda ortaya çıkan her türlü meseleyi çöz­
mek ve tereddütleri gidermek.
Gelirler Gene! Müdürlüğü
Devlet gelirleri politikasını hazırlamak ve uygulamak;
84
Devletin gelir bütçesini gerekçesi ile birlikte düzenlemek;
Mahalli idarelerin vergi sisteminin devlet vergi sistemi ile uyu­
munu sağlayıcı tedbirleri almak;
Gelirlere tesiri olan her türlü yasa teklif ve tasarılarını ince­
leyip, bunlar hakkındaki düşüncelerini bildirmek ve tasarıların
devlet gelirleri politikasına ve vergi tekniğine uygunluğunu sağla­
mak;
Milletlerarası vergi ilişkilerini yürütmek, ikili veya çok taraf­
lı vergi anlaşmalarını yapmak;
Devlet gelirlerine ilişkin yasaların uygulanmasını sağlamak;
Vergi denetimlerini gerçekleştirmek.
Muhasebat.Genel Müdürlüğü
Devlet hesaplarının kayıtlarım tutmak, bunların uygulanması­
nı takip etmek, değerlendirmek ve dönem sonuçlarını çıkarmak;
Genel ve katma bütçeli dairelerde ve gerektiğinde bunlara bağ­
lı döner sermayeli kuruluşlar ile fonlardaki gelirlerin, giderlerin,
değer ve emanetlerin toplanması, ödenmesi, alınması, saklanması,
ilgililere verilmesi, gönderilmesi ve bunların muhasebeleştirilmesi
işlemlerini yapmak üzere saymanlıklar kurmak, vezneler açmak ve
kapamak;
Genel ve katma bütçeli dairelerin saymanlıkları ile ilgili Sa­
yıştay ilamına bağlı zimmetlerin takip ve tahsilini sağlamak ve ge­
rektiğinde terkinine dair işlemleri yapmak.
' Milli Emlak Cîeıael Müdürlüğü
Devletin ihtiyaç duyduğu taşınmaz malların korunması, yöne­
timi, kiralanması, işletilmesi ve elden çıkarılmasına ilişkin hizmet­
leri, gerektiğinde diğer kuruluşların işbirliği ve desteği ile yapmak,
yürütmek;
Devletin özel mülkiyetindeki taşınmaz malların satışı, kiralan­
ması, trampası ve mülkiyetin gayri ayni hak tesisi, Devletin hü­
küm ve tasarrufu altındaki yerlerin gerekli görülen hallerde kiraItnmasy mülkiyetin gayri ayni hak tesisi, Devletin özel müîkiyetin-
de veya hüküm ve tasarrufu altındaki su ürünleri istihsal yerleri­
nin kiraya verilmesi işlemlerini yapmak;
Devlete intikali gereken taşınır ve taşınmaz malları kovuştur­
mak, taşınmaz malların Hazine adına tesçilini, taşınır malların tas­
fiyesini sağlamak.
Hukuk Müşavirliği ve Muhakemat Genel Müdürlüğü
Devlet hukuk danışmanlığı ve muhakemat hizmetlerini yürüt­
mek.
Gümrükler Genel Müdürlüğü'
İthalatla ilgili işlemleri yapmak, ithalat rejimi ile kambiyo ve
diğer mevzuatın gümrükle ilgili hükümlerinin uygulanmasını sağ­
lamak;
Gümrük giriş tarife cetvelini ve eşya kıymetini taraf olduğu­
muz anlaşmalara uygun olarak düzenlemek ve uygulanmasını sağ­
lamak;
Transit, aktarma, antrepo, geçici kabul ve muaflık işlemlerinin
yürütülmesini sağlamak ve denetlemek;
Çıkış, geçici çıkış ve geri gelen eşya ile ilgili ihracat rejimi ka­
rarlarının uygulanmasını sağlamak;
Sınır ticaretine ve münasebetlerine ait gümrük işlemlerinin ya­
pılmasını sağlamak ve denetlemek.
Gümrük Muhafaza Genel Müdürlüğü
Kara hudut ile deniz ve hava limanlarındaki gümrük kapıla­
rında, giriş ve çıkış yapan kişi, eşya ve taşıtların muhafazası ile
gümrüğe sevk edilmelerini ve gümrük işlemlerinin yapılmasını sağ­
lamak,
Bakanlığın sorumluluğunda bulunan yer ve sahalarda münha­
sıran, diğer yer ve sahalarda da gerektiğinde ilgili kuruluşlarla iş­
birliği yapmak suretiyle kaçakçılığı men, takip ve tahkik etmek.
Kontrol Genel'Müdürlüğü
Gümrüklerce tahsil edilen vergi ve resimler ile diğer gelirlerin
tarh, tahakkuk ve tahsilini kontrol etmek,
86
Gümrüklerle ilgili vergi muafiyeti, indirimi ve teşvik tedbirle­
rinin uygulanmasını yürütmek ve izlemek,
Karayolu transit taşımacılığı ile ilgili olarak taşıtların ve ta­
şman eşyanın yurda giriş ve çıkışını izlemek.
Tasfiye Dairesi Başkanlığı
Gümrük Kanunu, Kaçakçılığın Men ve Takibine Dair Kanun
hükümlerine göre, Gümrük Kanunun ilgili maddelerinde belirtil­
diği şekilde tasfiye edilecek hale gelmiş eşyanın, ilgili kanun, tü­
zük ve yönetmelikler uyarınca tasfiye işlemlerini yapmak.
Dış lîişldler Dairesi Başkanlığı
Bakanlığın yurtdışı ve milletlerarası veya ikili münasebetleri­
ni yürütmek,
Milletlerarası kuruluşların kabul ettiği gümrük tarifeleri güm­
rük kıymeti, gümrük rejimi ve formaliteleri ile bunların değişik­
liklerini takip ederek, milli mevzuata aktarılmalarını ve uygulama­
ya intikal ettirilmelerini sağlamaktır.
Bakanlığın ilgili kuruluşları olarak da Devlet Malzeme Ofisi
Gn. Md., Tekel İşletmeleri Gn. Md. ve Çay İşletmeleri Gn. Md. bu­
lunmaktadır.
2«. Sanayi ve Ticaret Bakanlığı
Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı aralık 1983 tarihinde bakanlık- ■
lar yeniden düzenlenirken, dış ticarete ilişkin birimlerini yeni ku­
rulan Hazine ve Dış Ticaret Müsteşarlığına veren Ticaret Bakan­
lığı ile birleştirilerek Sanayi ve Ticaret Bakanlığı adım almıştır.
Sanayi ve Ticaret Bakanlığı kuruluş ve görevlerine ilişkin ka­
nun hükmünde kararnameye(64) göre bakanlığın önemli bazı gö­
revleri şöylece özetlenebilir :
Günün şartlarına ve teknolojinin gereklerine göre ülkenin sa­
nayi politikasının belirlenmesine, sanayinin geliştirilmesine ve yön­
lendirilmesine ait tedbirlerin hazırlanmasına yardımcı olmak, kal(64)
1*85 sayılı Sanayi ve Ticaret Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri H a k k ı»
da Kantin Hdkmüııdç Kararname, m.. 2 ,
§7
kııuna plan ve programlarında yer alan ilke ve hedeflere uygun şe­
kilde tesbit, tanzim ve idare etmek, bu konularda ilgili kuruluşlar
arasında gereken işbirliğini sağlayacak tedbirleri almak,
Tasarrufların sanayi yatırımlarına kanalize edilmesine yardım­
cı olmak, bölge ve illerin sanayileşme potansiyellerine ait araştır­
ma, planlama ve proje çalışmalarını yapmak ve yaptırmak ve ge­
rektiğinde tatbik etmek,
Sanayi bölge ve sitelerinin kurulmasına izin vermek, bu kuru­
luşları desteklemek ve denetlemek, bu konularda ilgili kurum ve
kuruluşlarla işbirliği yapmak ve gerekli mevzuatı hazırlamak, kü­
çük sanayi ve el sanatları ile ilgili her türlü araştırma, geliştirme
ve koordinasyon hizmetlerini yürütmek, organize sanayi bölgeleri
ile küçük sanayi sitelerinin kurulması ile ilgili bütün faaliyetlerin
koordinasyonunu sağlamak,
Smai mülkiyete ait işleri düzenlemek ve yürütmek;
Şirketlerle ilgili hizmetleri yürütmek ve bunları denetlemek;
Sanayi mamullerinin standartlarını hazırlamak veya hazırlat­
mak, normlarını temin veya tesbit etmek ve kalite kontrolünü yap­
mak veya yaptırmak, gerektiğinde sanayi mamullerin fiyatlarım
tesbit etmek;
îç piyasadaki başlıca gıda ve ihtiyaç maddelerinin fiyat hare­
ketlerini takip etmek ve iç piyasayı denetlemek;
Devlet adına ürün alımı ile ilgili işleri ve bu faaliyetler için
gerekli kredilerle ilgili hizmet ve işlemleri yürütmek;
Türk ve yabancı sigorta şirketleri ile ilgili hizmetleri yürüt­
mek.
Bakanlığın ana hizmet birimleri, Sanayi Genel Müdürlüğü, Sa­
nayi Araştırma ve Geliştirme Genel Müdürlüğü, Küçük Sanatlar
ve Sanayi Bölgeleri ve Siteleri Genel Müdürlüğü, İç Ticaret Genel
Müdürlüğü, Teşkilatlandırma Genel Müdürlüğü, Fiyat, Kalite ve
Standartlar Dairesi Başkanlığı, Smai Mülkiyet Dairesi Başkanlığı,
Bağlı ve İlgili Kuruluşlar Dairesi Başkanlığıdır.
Bakanlığın ilgili kuruluşları ise, Makina ve Kimya Endüstrisi
Kurumu, Türkiye Şeker Sanayi Kurumu Gn. Md., Devlet Sanayi ve
İşçi Yatırım Bankası A.Ş., Türkiye Halk Bankası A.Ş. dir.
Ekonomik alana ilişkin olarak bu iki ana bakanlık yanında di­
ğer bazı bakanlıklardan da söz edilmek gerekir. Bunlar arasında,
kalkınma plan ve programları doğrultusunda köylerin kalkındırıl»
ması, tarım, hayvancılık ve ormancılığın geliştirilmesi, bu konuda
gerekli altyapı tesislerinin yapılması tarımsal, sosyal ve ekonomik
kamu hizmetlerinin köye götürülmesi amacıyla kurulan Tarım Onman v© Köyişleri Bakanlığı; enerji ve tabii kaynaklarla ilgili hedef
ve politikaların, ülkenin savunması, güvenliği ve refahı, milli eko­
nominin gelişmesi ve güçlenmesi doğrultusunda teshiline yardım­
cı olmak, enerji ve tabii kaynakların bu hedeflere uygun olarak
araştırılmasını, geliştirilmesini, üretilmesini ve tüketilmesini sağ­
lamak amacıyla kurulan Enerji ve Tabiî Kaynaklar Bakanlığı sa­
yılabilir.
E.
Bakanlıklar Düzeyinde Kurul Uygulamaları
Bakanlıklar düzeyinde « kurul» biçiminde bazı birimlerin kurul­
duğu da dikkat, çekmektedir. Örneğin Maliye ve ~Gümrük Bakanlı­
ğında Tarife Politikası Yüksek Kurulu, Bayındırlık ve İskan Ba­
kanlığında İmar Koordinasyon Yüksek Kurulu bu cümleden sayı­
labilir. Kaldı ki, 174 sayılı Bakanlıkların Kuruluş ve Görtev Esas­
lara Hakkında Kanun Hükmünde Kararname (m. 40), «Bakanlık­
larda ve bağlı kuruluşlarda hizmetin kurul biçimimde yürütülmesi
gerektiğinde, görevleri ve teşekkül tam kuruluş kanudlaruuda di­
ğer kanunlarda gösterilmek kaydıyia sürekli kurullar kurulabilr»
hükmünü getirmiştir.
Kurul uygulaması açısından bugün yürürlükte bulunan bazı ör­
neklere kısaca değinmekte yarar vardır. Bunlardan tipik olanı Ser­
maye Piyasası. Kuruludur. Öte yandan, bazı kamu bankaları İçin­
de yer alan Krediler Yüksek Kurulu uygulamaları da bu açıdan il­
ginç örnekler oluşturmaktadır.
L
Sermaye'Piyasası Kurulu
Sermaye piyasasını düzenlemek amacıyla çıkarılan Sermaye Pi­
yasası Kaîiunuı(65) Sermaye Piyasası Kurulu adı ile Yasa da gös­
terilen görevleri yapmak üzere tüzel kişiliğe sahip bir kurul mey»
(65)
23.7.1981 tarih ve 2499 sayılı Sermaye Piyasası Kanıma. RG.; 30.7.1981,
sayı: 17416.
'
89
dana getirmiştir. Kurul, Maliye, Ticaret, Adalet bakanlıkları ile
T.C. Merkez Bankası ile Türkiye Bankalar Birliğince gösterilecek
adaylar arasından bakanlar kurulunca seçilen yedi üyeden oluş­
maktadır. Yasaya göre Kurulun ilgili olduğu bakanlık Maliye Ba­
kanlığıdır.
Sermaye Piyasası Kanunu (m. 2 2 ) kurulun görevlerini ayrın­
tılı biçimde- düzenlemiştir. Bazı konularda karar yetkisine de sa­
hip olan kurulun danışma ve denetleme görevleri de bulunmakta­
dır. Örneğin, menkul kıymetlerin halka arzına izin vermek, halka
arz ve satışı düzenlemek ve bu amaçla tebliğler çıkarmak (m. 22/a);
'kamunun aydınlatılmasını sağlamak amacıyla, genel ve özel nite­
likte kararlar almak (m. 2 2 /b) karar yetkisine; bu kanuna tabi
anonim ortaklıklar ile sermaye piyasasında faaliyette bulunan yar­
dımcı kuruluşların faaliyetlerinin bu yasaya ve ilgili mevzuata uy­
gunluğunu denetlemek (m. 2 2 /d) denetim yetkisine; kamu yara­
rının gerektirdiği hallerde menkul kıymetlerin halka- arzının geçi­
ci olarak durdurulması hususunda Maliye Bakanlığına teklifte bu­
lunmak (m. 22/f) ve Maliye Bakanlığınca istenecek incelemeleri
yapmak (m. 2 2 /g) da danışma ve inceleme görevlerine örnek ola­
rak sayılabilir.
Yasadaki düzenlemelere göre Maliye Bakanlığının kurul üze­
rinde önemli yetkilere sahip olduğu anlaşılmaktadır. Maliye Ba­
kanlığının durumunu «vesayet makamı» olarak niteleyenler de var­
dır. Öte yandan, kurulda sermaye piyasasında faaliyet gösteren ban­
kalar ve bankerlik kuruluşlarının temsilcilerine yer verilmemiş ol­
ması da eleştirilmiştir( 6 6 ). Son düzenlemelerden sonra kurulun
faaliyet konusu yeni kurulan Hazine ve Dış Ticaret Müsteşarlığının
görev alanına girmiştir.
2
.
Krediler Yüksek Kuntlu Uygulamaları
Bazı kamu bankalarının organları arasında yer alan «Krediler
Yüksek Kurulu» da ilginç bir uygulama oluşturmaktadır. Genellik­
le banka kaynaklarından açılacak kredilere ayrılacak plasmanlar­
la, bankanın ihtisas kredi programını belirlemekle yetkili olan bu
Kurulların yetkileri bazı bankalar için daha ayrıntılı olarak belir­
lenmiştir. Örneğin, T.C. Ziraat Bankasında KuruTun yetkileri «Ban«
(66) Sermaye Piyasası Kanunu, (açık oturum). Tercüman Gazetesi, 15.8.198b
90
kanın- yıllık ve gerektiğinde uzıın vadeli genel «çalışma ve plasman
proğranıı»iîiB bu kanun hükümlerine uygun alarak ana hatlarının
belirlenmesi, tarımsal kredilerin üretim konularına göre, kalkınma
plan ve programları ilkeleri ve ekonomik gereklere uygun olarak
düzenlenmesi, dağıtılması ve izlenmesi şekil ve esaslarının belirlen­
mesi ve bu konular hakkında Maliye, Tarım ve Orman ve Ticaret
Bakanlıkları ile Banka Yönetim« Kurulu tarafından yapılacak istek
ve müracaatları incelemek» olarak belirlenirken; Türkiye Emlak ve
Kredi Bankasında Kurul'un yetkileri, «Bankanın öz ve yabancı kay­
naklarından açılacak kredilere ayrılacak plasmanlar ile bunların
kullanımına ilişkin- .esaslar ve Bankanın konut yapımı programını
her yıl belirlemek, konult üretimini programlamak ve yönlendir­
mek amacıyla konut kredisi veren tüm kuruluşların uygulamala­
rının genel ilkelerini belirlemek ve uygulamayı Banka aracılığı ile
izlemek» şeklinde düzenlenmiştir(67).
Krediler Yüksek Kurulunun yapısı ilgili bankanın faaliyet ala­
nına göre değişiklik göstermektedir. Kurulların değişmeyen üyele­
ri BET Müsteşarı, Yüksek Denetleme «Kurulu Başkam, Hazine Ge­
nel Sekreteri, T.C. Merkez Bankası Başkanı ile Bankanın Genel Mü­
dürü ve Yönetim Kurulu «üyeleridir. Buna karşılık T.C. Ziraat Bankasında Kurul başkanlığını Maliye Bakam yapmakta 'ayrıca Tica­
ret ve Tarım - Orman Bakanları ile bu bakanlıkların müsteşarları;
Anadolu Bankasında da Maliye Bakanı Kurul başkanlığını yapmak­
ta Ticaret Bakanı ve bu bakanlıkların müsteşarları üye olarak ka­
tılmaktadır. Aynı şekilde, Türkiye Emlak Kredi Bankasında İmar
ve İskan Bakanı başkan olarak, ayrıca Maliye, Bayındırlık ve Sos­
yal Güvenlik Bakanlan ile müsteşarları üye olarak; Türkiye Halk
Bankasında Ticaret Bakanı başkan olarak, ayrıca Maliye ve «Sanayi
ve Teknoloji bakanları ve müsteşarları üye olarak; nihayet, T.C.
Turizm Bankasında da Kültür ve Turizm Bakanı başkan olarak,
ayrıca Maliye Bakanı ve müsteşarları da üye olarak Kurula katıl­
maktadır.
(67)
T.C. Ziraat Bankası Kuruluşu Hakkında Kanun Hükmünde Kararname
(K H K : 107), m. 5; Türkiye Emlak Kredi Bankası A.Ş. Kuruluşu Hakkın­
da Kanun Hükmünde Kararname (K H K : 109) m. 5; Türkiye Halk Ban*
kası A.Ş. «Kuruluşu Hakkında Kanun Hükmünde Kararname (K H K :
122), m. 5; T.C. Turizm Bankası A.Ş. Kuruluşu Hakkında Kanım H iik
münde Kararname (K H K : 146) (m. 5). Anadolu Bankası T.A.Ş. Kuru­
luşu Hakkında Kanun Hükmünde Kararname (K H K : 167) m. 5. Bkz.
, RG.; 28,X.1983, sayı: 18205 (mükerrer).
91
II.
TAŞRA YÖNETİMİ
Bakanlıkların taşra düzeyinde örgütlenmeye gittiklerine önce­
ki açıklamalarımız sırasında değinmiştik. Burada yalnızca mülki
idare amirlerinin ekonomik hayata ilişkin yetkilerine değinmek
istiyoruz. Özellikle son yıllarda karşılaşılan ekonomik sıkıntıların
mal darlıklarına ve spekülatif girişimlere engel olma, fiyatları di­
siplin altına alma konularında mülki idare amirlerinden önemli
görevler beklenir olmuştur. Bu beklenti sonucu Bakanlar Kurulu­
nun çeşitli kararları ve bu arada değişik bakanlıkların çıkardıkla­
rı tebliğ, sirküler v e ' genelgelerle ekonomik hayatın düzenlenmesin­
de mülki amirlere görevler verilmesi yoluna gidilmiştir. Ancak, bu
yeni görevler mülki idare amirlerinin yetkilerinde ve mülki idare
birimlerinin örgütlenişinde yeni düzenlemeleri beraberinde getir­
memiştir.
Kısacası, artık yöneticilerin yalnızca güvenlik konularıyla uğ­
raşmakla yetinmeyip, görevli oldukları ilin' ve bölgenin ekonomik
gelişmesinde aktif rol oynamaları gereği üzerinde durulmaya baş­
lanmış; hatta, bu amaçla yeni bir yönetici modeline gereksinme
duyulduğu vurgulanır olmuştur(68).
A.
Bölge Yellilerinin Görev ve Yetkileri
Merkezi yönetimin taşrada yeni bir örgütlenme basamağı ola­
rak ortaya çıkan bölge valilerinin ekonomik alana ilişkin olarak
geniş görev ve yetkilere sahip oldukları görülmektedir. Bölge va­
lilerinin bölgedeki ekonomik faaliyetlerin düzenli bir şekilde yü­
rütülmesinde ve bölgenin ekonomik yönden kalkınmasında sahip
oldukları görev ve yetkiler ayrıntılı olarak düzenlenmiştir.
Bu görev ve yetkilerden bir bölümü kalkınma planları ile yıl­
lık programların hazırlanması ve uygulanmalarının izlenmesine
ilişkindir. Öte yandan, «kalkınma planları ile yıllık programların
verimli, etkili ve uyumlu bir şekilde tatbikini ve ekonomik faali­
yetlerin düzenli olarak yürütülmesini sağlamak amacıyla, merkez
•teşkilatınca kendisine verilen yetkiler içinde bölge kuruluşları, böl­
gedeki diğer kamu kurum ve kuruluşları üzerinde gerekli gördüğü
bütün tedbirleri» almak da bölge valilerinin görev ve yetkileri ara(68) İçişleri Bakanının Van'da doğu illeri bölge valiler toplantısında yaptığı
konuşma, Milliyet Gazetesi, 16.4.1979,
92
sındadır. Bölge valileri ayrıca «kanunlarla kendilerine verilen yet“
kiler dahilinde gerekli gördüğünde, ana ihtiyaç maddelerinin tüke­
ticilere ulaştırılması, işyerlerinin çalışır dununda btdunduruilması^
ulaşımda sürekliliğin sağlanması bakımndan zorunlu bulduğu ted­
birleri» de alabilmektedir(69).
B.
Mülki İdare Amirleri
Mülki idare amirleri kendilerinden beklenen bu yeni işlevleri
de 1949 yılında çıkarılmış olan 5442 sayılı İl İdaresi Kanununun
belirlediği statü içinde yerine getirmek durumundadırlar. İl İdare»
si Kanunun vali ve kaymakamların yetkilerini düzenliyen kuralla­
rının genişliği zaman içinde değişik uygulamalara kaynaklık yapa­
bilmişse de, bazı hukuki sorunlara yol açtığını da belirtmek gere­
kir.
İl İdaresi Kanununa (m. 11/E ve 32/F) göre «Devlete, özel
idareye, belediye ve köylere alt olan veya bunlara bağlı bulunan
veya bunların gözetim ve denetimi altında iş gören daire ve müesseselerle diğer bütün gerçek ve 'tüzel kişiler tarafından ■işletilen
mali, ticarî, sınai ve iktisadi müesseseler işletmeler, ambarlar, de­
polar. .. Devlet ve memleket emniyet ve asayişi ve iş hayatının dü­
zenlenmesi bakımından valinin (ve kaymakamın) gözetimi ve de­
netimi altındadırlar». Görüldüğü gibi bu yetki.mülki idare amir­
lerinin kolluk yetkileri çerçevesine girmektedir.
Öte yandan, gene İl İdaresi Kanununa (m. 9) göre valiler
«kanun, tüzük, yönetmelik ve hükümet kararlarının ...uygulanma­
sını sağlamak ve Bakanlıkların talimat ve emirlerini yürütmekte
ödevlidir. Bu işlerin gerçekleştirilmesi için gereken bütün tedbir­
leri almaya yetkilidir». Ayrıca, valiler yasa, tüzük, yönetmelik ve
hükümet kararlarının verdiği yetkiyi kullanmak ve bunların yükle­
diği ödevleri yerine getirmek için «genel emirler» de çıkarabilmek­
tedir. Dolayısiyle, çeşitli bakanlıkların çıkardığı tebliğ.ve genelge­
lerle ekonomik hayatın düzenlenmesine ilişkin görevleri bu çerçe­
vede düşünmek gerekir.
Gerçekten, II İdaresi Kanunun bu genel düzenlemeleri yanın­
da özellikle son yıllarda çıkarılan bakanlık tebliğ ve genelgeleri
(69) Bölge Valiliği Hattında 71 sayılı. Kanun Hükmünde Kararname, RG.;
4.X.1983, sayı: 18181.
93
ile mülki idare amirlerine, özellikle valilere, ekonomik hayatın dü­
zenlenmesine ilişkin görevler verildiği veya bu amaçla valiler baş­
kanlığında yeni kurullar ve komiteler oluşturulduğu ı dikkat çek­
mektedir.
Örneğin, Sanayi ve Teknoloji Bakanlığının çimento ve demir
gibi malların satış ve dağıtımında (70); Ticaret Bakanlığının oto­
mobil, kamyon vb taşıma araçları ile traktör gibi tarım araçları­
nın tüketiciye ulaşımında verdiği yetkiler(71) ve İçişleri Bakanlı­
ğının fiyat denetimi konusunda valilere gönderdiği genelgeler(72)
bu cümleden sayılabilir(73).
Bu arada gene ekonomik alanın düzenlenmesinde görevli bazı
yeni kurulların vali ve kaymakamların başkanlıklarında oluşturul­
dukları ve bu kurullara önemli bazı yetkiler tanındığı görülmek­
tedir. Örneğin, ekmek yapımında kullanılacak un fiyatı ile uygu­
lanacak ekmek gramajı ve fiyatını saptama yetkisine sahip koor­
dinasyon komiteleri(74); il ve ilçelerde vali ve kaymakamların baş­
kanlıklarında oluşturulan Fiyat Denetim Kuralları(75) bunlar ara­
sındadır.
Mülki idarelere verilen bu görevlerin başarı ile uygulandığı
söylenemez. Bunun çeşitli nedenleri bulunmaktadır. Mülki idare
amirlerine bağlı örgüt ve personelin bu görevleri yerine getirmede
yetersiz oluşu; ticari hayatta uygulanan bazı kavramların (pera­
kendeci, kabzımal, komisyoncu, kredili satış, üretici mekbuzu vb)
kesin ve açık tanımdan yoksun oluşları; fiyat ve kâr oranları be(70)
(71)
(72)
(73)
(74)
(75)
94
Demir konusunda 7/14831 sayılı karar RG.; 7.3.1978, sayı: 16222, s. 2 vd;
çimento konusunda Sanayi ve Teknoloji Bakanlığının Tebliği No : 24/B,
RG.; 22.1.1981, sayı: 17228, s. 35 vd.
Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı Tebliği N o : 21/A, RG.; 19.11.1971, sayı :
16118, s. 24. Ticaret Bakanlığı Tebliği, RG.; 25.2.1974, sayı: 14810 (mü­
kerrer), s. 5-6; ve aynı bakanlık sirkülerleri: RG.; 25.7.1979, sayı:
16707, s. 65 vd, RG.; 17.2.1980, sayı: 16842. s. 45 vd.
İçişleri Bakanlığının 7.3.1978 tarih ve 6677 sayılı genelgesi.
1918 sayılı Yasaya 6829 sayılı Yasa ile eklenen ek 1. ve 2. maddelere
dayanarak sınır bölgelerinde hayvan ile hayvansal ve bitkisel yağ ka­
çakçılığını önlemek amacıyla alman Bakanlar Kurulu kararı ile mülki
idare amirlerine verilen görev ve yetkiler de bu cümleden sayılabilir.
Bkz. 13.3.1981 tarih ve 8/2543 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı. RG.;
7.4.1981, sayı: 17303, s. 45 vd.
Bakanlar Kurulunun 7/1362 sayılı kararı, RG.; 5.8.1977, sayı: 16018, s. 5.
Dip not (72) deki bakanlık genelgesi.
lirlenmemiş malların varlığı ve nihayet yaptırımlardaki boşluk ve
yetersizlikler bunlar arasında sayılabilir(76).
■Gene son yıllarda bazı mülki idare amirlerinin kendi inisyatiflerini kullanarak yürüttükleri «sınır ticareti» adı verilen uygu»
lamaya, da değinmek gerekir. Uygulamaya hukuki temel getirmek
amacıyla çıkarılan yönetmelikte(77) sınır ticareti, bölge gereksin»
melerinin karşılanması amacıyla komşu ülkelerin sınır yörelerim
de yaşayanlar ile yapılan ve esasları bu yönetmelikte saptanan ti­
caret diye tanımlanmıştır. Ticaret Bakanlığı, TPKK ve Gümrük Kaunutma ilişkin kararlar yönetmelikler ve tebliğler ile dış satım dü­
zenleme kararı, ithalat rejimi kararı ve yönetmeliklerine «ayrıca­
lık» teşkil edecek uygulamalar için ilgili bakanlıkların görüşünü
alarak valilere talimat verebilecektir (m. 4). Ayrıca, yönetmelik
esasları ve. bakanlık talimatları çerçevesinde gerekil önlemleri al­
maya sınır illeri valileri yetkili kılınmıştır (m. 7).
îran ile olan sınır ticaretini düzenliyen tebliğde(78) bu yolla
yalnız benzin, motorin, fuel - oil ve gaz yağı getirilebileceği, ihracı
yasaklanmış olanlar dışındaki malların çıkarılabileceği, komşu ül­
kenin sınır yörelerinde yaşıyanlarm ihtiyacını karşılayacak düzey­
de mal çıkarılabileceği, getirilen malın Petrol Ofisinin mülkiyetine
geçeceği gibi kurallar getirilmiştir. Meydana gelecek fiyat farkları
için fon hesabı açılacağı ve bunun nasıl kullamlacağmm Ticaret
Bakanının onayı ile valilerce belirleneceği de öngörülmüştür.
I1L
YEREL YÖNETİMLER
Özel yasaları yerel yönetimlere ekonomik alana ilişkin olarak
da bazı görevler vermiştir. Ancak, yerel yönetimler arasında bu açı­
dan önem taşıyanı belediyelerdir. İl özel idarelerinde bu alanda
bazı önemli görevleri olduğu söylenebilirse de bunların tümüne ya­
kını daha sonra çıkarılan yasalarla merkezi yönetime devredilmiş;
kalanlar da il özel idarelerinin yetersizliği nedeniyle fiilen işlemez
hale gelmiştir.
(76)
(77)
(78)
Nitekim, 1950 -1960 arası dönemde de benzer uygulama örnekleri gö­
rülmüş, aynı sorunlar o zaman da söz konusu olduğu için eleştirilere
yol açmıştır. Bkz. Z. Ekincioğlu, «Tahsis ve tevzi İşlerinde idare amir­
lerinin mesuliyetleri», Türk İdare Dergisi, M art-Nisan 1957, s. 68-69.
Sınır Ticareti Yönetmeliği, RG.; 20.9.1979, sayı: 16760, s. 14.
RG.; 223.1980, sayı: 16937, s. 40.
95
A.
II Özel İdareleri(79)
Gerek Idarei Umumiyei Vilayet Kanunu gerekse çıkarılan özel
yasalar il özel idarelerine ekonomik alana ilişkin çeşitli görevler
vermiştir. Bunlar arasında il özel idarelerinin hükümetin izni ile
tasarruf sandıkları kurmaları, tasarruf toplayıp kredi vermeleri de
bulunmaktadır. Ancak, 7129 sayılı Bankalar Kanununun çıkarıl­
masından sonra artık özel idarelerin bu görevlerinden söz edile­
mez. Öte yandan gene îdarei Umumiyei Vilayet Kanunu (m. 78)
ile il özel idarelerine verilen ticaret ve sanayi odaları ve ticaret
borsaları kurma görevi de daha sonra çıkarılan 653, 4355 ve 5590
sayılı yasalarla özel idarelerden alınmıştır.
Ancak, bunlar yanında, il özel idarelerinin zaman zaman uygu­
laması görülen ticaret ve sanayii geliştirmek için sergi, panayır dü­
zenlemek gibi görevleri de vardır. Ayrıca, III. BYKP döneminde
yerel girişimlerin desteklenmesi amacıyla uygulanan destekleme
Fonlarının kullanımında il özel idarelerinden yararlanıldığı görül­
mektedir (80). Son yıllarda fiyat düzenlemeleri konusunda bazı
yetkiler verildiği de dikkat çekmektedir(81).
(79)
T. Soylu, tl Özel İdarelerinin' Ekonomik Görevleri, İçişleri Bakanlığı
Îç-Düzen yayınları, Kasım 1969 (çoğaltma). İl Özel İdareleri, İç-Düzen
Genel Rapor, K ita p : 3, Anikara, 1972, s. 164, 174.
(80)
İl (Mahalli İdare) planlarında yer alan milli plan hedeflerini destek­
leyen ve il özel idareleri öncülüğünde halka açık kooperatifler ve köy
kalkınma kooperatiflerince yürütülen yatırım projelerinden 119'u DPT»
nca 1972-1977 yılları bütçelerinden yapılan transferlerle desteklenmiştir.
1972 yılında başlatılan İl Mahalli İdareler Planlaması - ÎLM İP kapsa»
mında yer alan ekonomik ve sosyal yatırımların gerçekleştirilmesi için
İl özel idarelerine nakdi yardım yapılması uygulaması sürdürülmüş­
tür. 1978 yılına kadar B PTca kullanılan İl Özel İdarelerine Yardım Fo­
nu Bakanlar Kurulu kararı ile Yerel Yönetim Bakanlığına devredilmiş­
tir. (1979 içinde Yerel Yönetim Bakanlığınca bu fondan 46 proje için
28 il özel idaresine 106.5 milyon TL. yardım yapılmıştır). Ancak, fon
dağıtım uygulamasında etkin bir denetim sisteminin kurulamamış ol­
ması sorun olma durumunu sürdürmektedir. 1979 kasımında İl Mahal­
li İdareler Planlaması görevi yeniden D'PTna verilmiştir. Bkz. 1980 Yılı
Programı RG.; 13.2.1980-16899, s. 526.
(81)
Çimentonun perakende satış fiyatını saptama yetkisini İl Daimi Encü­
menine veren Tebliğ için bkz. RG.; 4.1.1979, sayı: 16509.
96
İL
Belediyeler (82)
Yerel yönetimler içinde ekonomik alana ilişkin olarak en ge­
niş görev alanına sahip kuruluş belediyelerdir. Gerek 1580 sayılı
Belediye Kanunu gerekse öteki bazı yasalar bu alanda belediyele­
re önemli görevler vermişlerdir! 83). Belediyelerin ekonomik ala­
na ilişkin görevleri bir yandan düzenleme ve denetleme, öte yan­
dan da tesis kurup işletme biçimlerinde ortaya çıkmaktadır.
Belediyelerin ekonomik alana ilişkin düzenleme ve denetleme
görevlerinin başında bazı mal ve hizmetlerin fiyat ve ücretlerim
saptama yetkisi gelmektedir. 1580 sayılı Yasanın çeşitli maddele­
rinde (Örneğin m. 15/3, 15, 16 ve 43) ve başka bazı yasalarda
(Örneğin 3489 sayılı Yasa ile 3078 ve 6747 sayılı yasalar) bu ko­
nuda belediyelere çeşitli görevler vermektedir/
Öte yandan, belediyelere 1580 sayılı Yasa ile verilen tesis ku­
rup işletme görevleri arasında da hal, pazar yerleri, zaire pazar­
ları, hayvan pazarları, mezat salonu, panayır ve fuarlar ile süt top­
lama ve dağıtım, soğuk hava tesisleri ve akaryakıt deposu kurup
işletmek sayılabilir (1580 sayılı Belediye Kanunu m. 15/15, 41, 42,
58, 60, 62, 63, 64).
Belediyelerin belirli dönemlerde piyasa düzenlemesi amacıyla
geniş ölçüde tanzim satışları yoluna gittikleri de görülmektedir.
Bu uygulamalara ileride yeri geldikçe değineceğimiz için burada
yalnızca belirtmekle yetiniyoruz.
(82)
B, Nazlıoğlu, Belediyelerin İktisadi Görevleri, İçişleri Bakanlığı İç-Düzen yayınları, Ankara, 1969; Belediyeler, Iç-Düzen Genel Rapor, Ki­
tap : 2, Ankara, 1972, özellikle s. 110-140.
(83)
«Belediyelerin ekonomik görevleri, bir anlamda ekonomik hayata karış­
ma demektir. Kendi kanunlarına göre işleyen ve esasında serbest ol­
ması gereken piyasa ve ekonomik düzene el atmanın çok dikkatle he­
saplanması ve titizlikle uygulanması gerekir. Müdahalelerin dikkatli ve
hesaplı yapılması ise, objektif kalmaya, bilgili ve ehliyetli olmaya, dü­
zenli bir ön inceleme yapılmasına bağlıdır. Aksi tutum,- hem belde hal­
kının zararına olur, hem de milli ekonomiye olumsuz etkiler yapar».
Belediyeler, Îç-Düzen Genel Rapor, Kitap : 2, Ankara, 1972, s. 139.
97
IV.
A.
EKÖMOMİK KAMU KESİMİNDE YER ALAN ÖZEL
KURULUŞLAR
T.C. Merkez Bankası
Ekonomik alanda kamusal görev yerine getiren ve devletin pa­
ra ve kredi politikasının yürütülmesinde önemli role sahip olan
T.C. Merkez Bankası, kamu kesiminde yer alan özel hukuk kişile­
rinin başında gelmektedir. Genellikle merkez bankaları ekonomik
politikaların yürütülmesinde önemli bir yere sahip oldukları için
çeşitli ülkelerde merkez bankası - Devlet ilişkileriniin düzenlenme­
si özellik taşımakta ve tamamen Devlet yönetimindeki merkez ban­
kalarından, Devletten bağımsız özel hukuk kuruluşu bankalara ka­
dar çeşitli modeller uygulanmaktadır. Gerçekten, kamusal ekono­
mik politikaların yürütülmesinde önemli görev ve yetkilere sahip
olduğundan merkez bankası ile Devlet ilişkilerini düzenlemek na­
zik bir konu olarak ortaya çıkmaktadır.
Türkiye'de 14.1.1970 tarih ve 1211 sayılı T.C. Merkez Bankası
Kanının ile özel ve kamusal sermayeden oluşan anonim şirket sta­
tüsünde bir merkez bankası kabul edilmiştir. Bankanın hisse se­
netleri dört gruba ayrılırken (A, B, C ve D) A grubu hisse senetle­
rinin Hâzineye ait olacağı ve banka sermayesinin en az %• 5Tini
oluşturacağı öngörülmüştür. Esasen Hâzinenin pay oranı bunun
çok üstündedir ve bu durum hükümete banka genel kuruluna ha­
kim olma olanağı vermekte, bu yolla banka meclisi ve denetleme
kurulu üyelerinin atayabilmektedir. Öte yandan, gene 1211 sayılı
Yasaya (m. 25 ve 29) göre başkan ile üç başkan yardımcısı banka
meclisi önerisi üzerine Bakanlar Kurulunca beş yıl için atanmak­
tadır. Başkanın görevden affı ise Yasada (m. 27) öngörülen ya­
sakların çiğnenmesi veya Yasa ile verilen görevlerin devamlı ola­
rak yerine getirilmesini olanaksız kılacak durumların ortaya çık­
ması halinde mümkündür.
Öte yandan, gene 1211 sayılı Yasa bankanın Maliye Bakanlığı
ile ilişkilerini de düzenlemiş ve bakana bazı yetkiler tanımıştır.
Örneğin, başkan ile banka meclisi arasında anlaşma sağlanama­
yan durumlarda Maliye Bakanı hakemlik eder (m. 26); ayrıca, Ma­
liye Bakanı bankanın işlem ve hesaplarını denetlettirebileceği gi­
bi, bakanlık bu konuda her türlü bilgiyi bankadan isteyebilir
(m. 42).
'98
Görüldüğü gibi, 1211 sayılı Yasa bir yandan bankaya serbest­
çe faaliyette bulunmasını sağlıyacak bir statü kazandırırken, öte
yandan da en büyük pay sahipliğini Hâzineye vererek ve Bakan­
lar Kurulu ile Maliye Bakanlığına bazı yetkiler tanıyarak banka­
yı hükümet politikası dışına çıkmaktan alıkoyacak mekanizmalar
kurmaya çalışmıştır. Bunun da temel nedeni, başta da belirttiği­
miz gibi, bankanın hükümetin para politikasının' yürütülmesinde
önemli görev ve yetkilere sahip olmasıdır.
Gerçekten, Türkiye'de banknot ihracı imtiyazına sahip olan
bankanın para politikası alanındaki görev ve yetkileri 92 sayılı
KHK ile değişik Yasa da (m, 4) ayrıntılı olarak düzenlenmiştir»
Buna göre :
Bankanın temel görevleri :
— Para ve kredi politikasını, kalkınma planlan ve yıllık prog­
ramlara uygun bir tarzda yürütmek,
— Hükümetle müştereken milli paranın iç ve dış değerini ko­
rumak amaçlarıyla gerekli tedbirleri almak,
— M illi paranın hacim ve tedavülünü, bu kanun gereğince dü­
zenlemek,
— Bankalara kredi verme işlerini bu kanunda belirtilen esas
ve sınırlar içinde yürütmek,
— Para arzını ve ekonominin likiditesini düzenleme amacıyla
açık piyasa işlemleri yapmak,
— Mevduat vade ve türleri ile mevduatta vade müddetlerini
ve bunların yürürlük zamanlarını tayin etmek,
— M illi para ile altın ve yabancı paralar arasındaki muade­
leti Hükümetçe belirlenecek esaslar dairesinde tayin etmek,
Hükümetçe alınacak kararlar çerçevesinde borsada döviz
ve kıymetli madenler üzerinde işlem yapmak,
—
— İlgili mevzuat ve Hükümetçe alınacak kararlar çerçevesin­
de altın ve döviz rezervlerini, ülke -ekonomik menfaatlerine uygun
şekilde yönetmek,
— Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonunu idare ve temsil edecektir.
99
Banka özellikle, bu kanun hükümlerine göre, hükümetin malî
ve ekonomik müşavirlik, mali ajanlık ve haznedarlık görevlerini
ifa eder.
Bankanın Temel Ydtkileri :
— Türkiye de banknot ihracı imtiyazı tek elden Bankaya ait­
tir.
— Banka, 40. maddede düzenlenen para - kredi konularında
karar alma ve Hükümete öneride bulunma yetkisine haizdir.
— Banka, kredi işlemlerinde uygulayacağı reeskont, iskonto
ve faiz oranlarım, Hükümetçe uygulanan ekonomik politikaları da
gözönünde bulundurarak tesbit eder.
Bankanın başlıca müşavirlik görevleri:
— Hükümet, gerektiğinde para ve krediye ilişkin tedbirlerin
alınmasında Bankanın görüşünü alır,
— Bankalar Kanununun Uygulanması ile veya genel olarak
bankacılık ve kredi mevzuları ile ilgili hususlarda Hükümetçe is­
tenecek istişari mütalaaları verir.
— Bankalar ve diğer mali kurumluda ilgili kuruluş izinleri
ve bunlardan, tasfiyeleri hususunda karar alma yetkisi hükümete
ait olanların tasfiyeleri hakkında karara varılmadan önce BankaL
' nın mütalaası alınır.
Banka bu kanunla kendisine verilen yetkileri kendi sorumlu­
luğu altında müstakil olarak kullanır.
Bankanın özel yasası ile belirlenen bu statüsü uygulamada ba­
zı duraksamalara da neden olmaktadır. Nitekim, bu tür karma
ortaklıklarda idareye tanınan yetkilerin ve idarenin tutumunun bu
kuruluşları idarenin bir parçası sayma eğilimi yarattığı haklı ola­
rak ileri sürülmektedir ( 8 4 ) .
1211 sayılı Yasadan önce T.C. Merkez Bankası gerek sermaye­
sinin %'50'den fazlasının Hazine ve ÎDT'leri tarafından sağlanma­
sı, gerekse banknot ihracı imtiyazına sahip olması ve «iskonto fi­
yatlarım tesbit, Hazine BMameleferim ifa, Türk parası istikrarına
(84)
100
T. B. Balta, İdare Hukukuna Giriş, TODAİE, Ankara, 1968/70, s. 15.
matuf tedbirleri almak gibi belli başlı kamu hizmetlerini görmesi
nedeniyle .kamu iktisadi teşebbüsü sayılıyor; «kamu hizmeti görül“
inek amacıyla kurulmuş olan bu Bankanın» özel hukuk rejimine
tabi bir anonim şirket olması, özel hukuk tüzel kişisi bulunması
ve iktisadi devlet teşekküllerinin denetim sistemi dışında bırakıl»
ması gibi nedenlerin kamu iktisadi teşebbüsü niteliğim değiştirim»
yeceği kabul ediliyordu(85).
Ancak, 1211 sayılı Yasa (m. 69) KIT'lerinin TBMMhce denet­
lenmesi hakkmdaki 468 sayılı Yasada (m. 4/111) değişiklik yapa­
rak «Türkiye Cumhuriyeti. Merkez Bankası, kamu iktisadi teşebbü­
sü sayılmaz ve bu kanunla kurulan denetime tabi değildir» Bu bankanın TBMM’nce denetlenmesi, Anayasa’nın 94 üncü maddesinde
söz konusu milli bütçenin incelenmesi yoluyla yapılır» hükmünü
getirmiştir. Dolayısiyle, artık, T C. Merkez Bankasını K ÎT .saymak
olanağı yoktur. Ayrıca, gene bu değişiklikle, Merkez Bankası 468
sayılı Yasada kamu tüzel kişisi sayılacak kuruluşlar arasından çı­
karılmıştır (86) .
Bununla beraber, banka hükümet ilişkilerinin statüden kay­
naklanan değişik sorunlara yol açtığı da uygulamada görülmekte»
dir. Nitekim, Danıştay T.C. Merkez Bankası başkanımn görevden
alınma işlemine karşı açtığı dava dolayısiyle verdiği kararında Ana­
yasalım 112 . maddesinde yer alan idarenin bütünlüğü ilkesine da­
yanarak, «idarenin bütünlüğü ilkesi, Merkez Bankasına tanınan ba­
ğımsızlık ve onun Başkanı için öngörülen teminat hükümlerinin
Merkez Bankasını genel idare dışında bünyesi Devlete' yabancı bir
organ olarak kabulüne olanak vermediğinden madde hükmünün...,
iş gömneye engel hasitâlık, tutukluluk ve mahkumiyet halleri dı­
şında Başkanın, İdarenin bütünlüğü İlkesini zedeleyici durumların
ortaya çıkması veya Başkana verilen görevlerin' yasanın amacına
uygun olarak, yürültülmediğinin saptanması halinde de beş yıllık
süre dolmadan, görevden alınabileceği, biçiminde yorumlanması zo­
runludur» dernektedir. Bankanın idare ile ilişkilerini değerlendiren
(85)
(86)
Danıştay III. Daire 15.7.1965, E. 965/72, K. 965/270 ve Genel Kuru]
16.9.1965, E. 965/212 sayılı kararı. Danıştay Kararlar Dergisi, sayı: 9596, s. 56 vd. Ayrıca bkz. Dinçer - Çırakman ve Necip oğlu, Danıştay Ka­
rarlan 1967 - 1969, Ankara, 1969, s. 409 vd, N o : 706.
İktisadi Devlet Teşekkülleri ve Kanun İktisadi Kuruluşları Hakkında
2929 sayılı Yasa da T.C. Merkez Bankasını bu Yasa hükümlerine tabi
olmayan istisnalar arasında saymıştır,
101
Danıştay'a göre «2996 saplı Yasanın 1175 sayılı Yasa ile değişik İ L
maddesi île 1211 sayılı Yasanın 4« maddesi hükümlerine güre, hü­
kümetin mali ve iktisadi konularda istişare organı ye haznedarı
olan Merkez Bankasının, para ve kredi politikasını, kalkınma plan­
lan ve yıllık programlara uygun bir tarzda Maliye Bakanlığı ile
birlikte yürütmesi, hükümetle müştereken milli paranın iç ve dış
değerini korumak amacıyla gerekli önlemleri alması, kambiyo kont­
rolünü sağlaması, yıllık programlarda belirtilen esaslar dahilinde
tediye muvazenesi, mevduat ve tasarruf teşvik ve tanzimi, uzun
orta ve kısa vadeli kredilerle ilgili politikaları Maliye Bakanlığı ite
birlikte saptaması ve uygulaması gerekmektedir« Yasa ile verilmiş
olan bu görevlerin gereği gibi yerine getirilebilmesi, Merkez Ban­
kası île Maliye Bakanlığının uyum içinde çalışmasını ve alınan ka­
rarları birlikte uygulamalarına bağlı bulunmaktadır» (87).
Devletin para politikasının yürütülmesinde önemli kamusal
görev ve yetkilere sahip olsa da, T.C. Merkez Bankasını Anayasal­
da kuruluş ve görevleriyle bir bütün olduğu belirtilen idare için de
düşünmek güçtür. Ânayasa'da bütünlüğü ilkesi benimsenen idare
içine merkez ve taşra kuruluşlarıyla genel idare ile yerel idareler
hizmet yerinden yönetim kuruluşları olan kamu kurumlan gir­
mektedir (88). T.C. Merkez Bankası kamu hizmeti gören özel hu­
kuk kişisi olarak kamu kesiminde yer alması (89) onun organik
.anlamda idare içinde düşünülmesini gerektirmez, olsa olsa işlev­
sel anlamda idare kavramı içinde yer verilebilir. Ancak, her halde,
idarede bütünlük ilkesinden yararlanarak özel ve güvenceli bir sta­
tüye sahip bankaya müdahale ve «Malîye Bakanlığı ve hükümetle
uyum içersinde çalışma olanağını», kaldırdığı gerekçesiyle, de baş­
kam görevden alma olanağı tanımamak gerekir.
Bankanın statüsü 'konusundaki duraksama bankaya verilmiş
yetkilerin kullanımında da kendini göstermektedir, Gerçekten, ban­
ka kendi yasasına (m. 37) dayanarak Maliye Bakanlığı ile beraber
yönetmelik çxkarabildiği(90) gibi; ithalat rejimi kararı çerçevesin037) DDK.; 7.3.1980, E. 978/1234, K. 980/161 (yayınlanmamıştır).
(88) Anayasa Mahkemesinin 25.5.1976 tarih ve E. 976/1, K. 976/28 sayılı Ka­
rarı, AıİD,; c. 9, sayı: 3, s. 108.
(89) L. Duran, İdare Hukuku Dersleri, 1975, s. 316 (çoğaltma).
(90) Bkz. Eskimiş ve Yıpranmış veya Kısmen Fiziki Farca Kaybına Uğramış
Banknotların Değiştirilmesine İlişkin Yönetmelik, RG.; 12.11.1979, sayı:
16707, s. 13 vd.
102
de özel bankalara talimat verebileceği (91) ve bu talimatların yö­
netmelik hükmünde olup bankalarca uyulmasının zorunlu oldu»
ğu(92) da kabul edilmektedir.
Ancak, bu kamusal görev ve yetkilerine ve bankayı idarenin
bütünlüğü içinde ele almasına karşın Danıştay, bankanın yaptığı
işlemlere karşı açılan davalarda, işlemlerin konusuna göre Ticaret
Bakanlığı(93) veya Maliye Bakanlığı (94) adına yapıldığını belirte­
rek davalı olarak Bankayı değil ilgili bakanlıkları kabul etmektedir'(95).
B.
Tanm Satış ve Taram Kredi Kooperatifleri ■
Tarım satış kooperatifleri ve birlikleri, ortaklarının ürünleri­
ne devamlı alıcı bulmak, gerektiğinde onları işlemek, dış ve iç ara­
cılara gidecek kazancı üreticiye kazandırmak, ortaklarına tarım­
sal araç ve gereç sağlamak ve piyasayı düzenleyici müdahalelerde
bulunmak amaçlarıyla kurulmuştur. Devletin tarım ürünlerine uy­
guladığı destekleme politikası tarım satış kooperatifleri abacılığıy­
la yürütülmektedir. Tarım kredi kooperatifleri de ortaklarına üre­
timi arttırmak ve değerlendirmek üzere kredi açmaktadırlar. .
Türkiye'de halen 703 tarım satış kooperatifi vardır ve bunlar­
dan büyük bölümü (500 civarında) 33 tane tarım satış kooperatif­
leri birliği içinde toplanmıştır. Tarım satış kooperatiflerinin top­
lam üye sayısı 418 bin civarındadır. Kredi sandıkları ile başlıyan
tarım kredi kooperatifleri uygulaması da yaygınlaşmış olup bir
milyondan fazla çiftçinin ortak olduğu iki bin kadar tarım kredi
kooperatifi bulunmaktadır.
(91)
(92)
(93)
1978 İthalat Rejimi Karan m. 27. RG.; 28.1.1978, sayı: 16183.
1978 Yılı İthalat Yönetmeliği, m. 41. Aynı Resmî Gazete.
12. D.; 4.6.1973, E. 972/2493, K. 973/1732, Danıştay Dergisi, sayı : 12-13,
s. 547 vd.
(94) 12. D.; 20.11.1972, E. 971/185, K, 972/3734, Danıştay Dergisi, sayı: 11,
1973, s. 440 vd.
(95) Ancak, Danıştay transfer işlemlerine ilişkin bir davada Bankanın trans­
fer işlemlerini Maliye Bakanlığına niyabeten yürüttüğünü ve bu işlem­
lere karşı üst merci olarak Maliye Bakanlığına başvurabileceğini be­
lirterek, dava açma süresinin hesabında T.C. Merkez Bankası işlemi­
nin tebliğini esas almıştır..-12. D.; 1.10.1973, E, 971/3872, K. 973/2315,
Danıştay Dergisi, sayı: 14 - 15, ş. 555 vd,
103
Tarım satış ve tarım kredi kooperatifleri devletin sağladığı
kaynaklarla çalışmaktadırlar, Tarım satış kooperatifleri için devle­
tin sağladığı olanak 1974 yılında 6 .2 milyar TL. iken 1978 yılında
36.7 milyar TL. ye yükselmiştir. Tarım kredi kooperatiflerinin özkaynakları toplamı 1.5 milyar lira iken T.C. Ziraat Bankasının bu
kooperatifler ortakları için ayırdığı kaynak 14 milyar TL. dolayındadır(96).
Tarım satış kooperatifleri T.C. Merkez Bankasınca sağlanan
kaynaklardan, T.C. Ziraat Bankası tarafından açılan kredilerle Ticret Bakanlığı tarafından türü, miktarı ve fiyatı belirlenen ürün­
leri satın almaktadırlar. Hatta, kooperatiflerin ürünleri yıl içinde
ellerinden çıkaramamaları ve destekleme fiyatlarının yüksekliği gi­
bi nedenlerle T.C. Ziraat Bankasından aldıkları krediyi kapatamamaları durumunda borçlarını devlet kapatmak yoluna gitmekte­
dir.
Tarım satış ve kredi kooperatifleri, Türk Ticaret Kanununa
göre ticaret şirketi kabul edilen kooperatiflerden farklı bir statüye
sahip kılınmıştır.» Bu amaçla tarım satış kooperatifleri ve birlikleri
için 1935 yılında 2834 sayılı, tarım kredi kooperatifleri için de ay­
nı yıl 2836 sayılı yasalar çıkarılmıştır. Çıkarılan bu özel yasalarla
adı geçen kooperatifler Devlet gözetimine sokulmuşlar ve Devletin
de bunlardan belirli politikaların yürütülmesinde araç olarak ya­
rarlanma olanağı getirilmiştir.
Bu kooperatiflerin devlet güdümünde tutulmalarının nedeni,
Anayasa Mahkemesine göre, «özellikle tarım sektöründe çıkarları­
nı korumakta yeterli bilgi ve tecrübesi olmayan köylü kesiminin
zarara uğramaması ve kooperatif kuruluşların ve bunların dayan­
dığı temel felsefenin giderek dejenere edilmemesi ve böylece hal­
kın bu kuramlara olan saygısını ve güvencesini yitirmemesi düşün­
cesi olmuştur (97).
Devlet güdüm ve gözetimini sağlıyacak mekanizmalar adı ge­
çen yasalarda ayrıntılı düzenleme konusu yapılmıştır. Örneğin, ta­
rım kredi kooperatifinin kurulacağı yerin T.C. Ziraat Bankasının
önerisi üzerine Ekonomi Bakanlığınca belirlenmesi, ana sözleşme­
lerinin aynı banka tarafından hazırlanıp Ekonomi Bakanlığının
(96)
(97)
104
Görüş, TUSİÂD yayını, c. 8, sayı: 1, s. 29.
22.12.1977 tarih ve E. 977/100, K. 977/148, RG.; 29.4.1978, sa yı: 16273, s. 62,
onayından sonra Bakanlar Kurulu kararı ile yürürlüğe girmesi;
kooperatif işlemlerinin T.C. Ziraat Bankası ile Ekonomi Bakanlı»
ğmca denetlenmesi; genel kurul kararlarının Ziraat Bankasının
onayından sonra uygulanması, yönetim kurullarının ve yöneticile­
ri görevden çıkarmaya bakanlığın yetkili olması gibi..
Tarım satış ve tarım kredi kooperatifleri ile birliklerinin hu­
kuki statüsü konusunda, bir başka deyimle, özel hukuk veya ka­
mu hukuku tüzel kişisi niteliklerinde duraksama vardır. ¡Statüleri
tartışmalı olan (98) bu kuruluşları özel hukuk tüzel kişisi olarak
niteleyenler(99) yanında; yasa ile kurulmaları, kamu hizmeti gö­
rüp idarenin denetimi altında bulunmaları gibi özellikleri dolayısiyle kamu tüzel kişisi sayanlar( 100) da vardır.
Öte yandan, tarım satış kooperatifleri birliklerinin sermayele­
rinde kamu payı olmamakla birlikte, yasayla kurulmaları, yönetim
ve denetimlerinde devletin geniş yetkilere sahip bulunması gibi ne­
denlerle kamu iktisadi teşebbüsü sayılabileceklerini savunanIar(101) da vardır. Ancak, Yargıtay'ın Tarım Kredi Kooperatifleri­
nin 468 sayılı Yasanın 4. maddesinde sayılan kurumlardan olmadı­
ğı yönünde kararları bulunmaktadır (102). Bununla beraber,
17.6.1982 tarih ve 2680 sayılı Kamu Kunım ve Kuruluşlannm KuL. Buran, İdare Hukuku Bers Notları, 1975, s. 318 (çoğaltma).
DDK.; 19.6.1970, E, 967/728, K. 970/407, AİD.; c. 4, sayı: 1, s. 208-209.
Raportör F. Taşkının düşüncesi ve H.B. Gül tekin'in notu. Yargıtay'a
göre T.C. Ziraat ’Bankasının tarım kredi kooperatifi yönetim kurulu
üyesinin görevine son vermesi işlemi «kam « hukukundan değil, özel
hukuk hükümlerine tahi merkez birliğinin yüklendiği yetkisine dayan»
maktadır». Bkz. 11. H.D.; 19.12.1977, E. 977/5333, K. 977/5679, YıKD1
.; c. 6,
Ocak 1980, sayı: 1.
(100) Yüksek Seçim Kumlunun .30.9.1969 tarih ve 1387 sayılı karan. RG.;
6.10.1969, sayı: 13319, s. 6. Danıştay'ın da benzer görüşte olduğunu, do­
laylı biçimde de olsa gösteren kararlan vardır. Bkz. 12. D.; 22.12.1970,
E.' 967/2420, K. 970/2514, DD. sayı: 3, s. 496 -498.
(101)' «Devletin veya bir kamu kuruluşunun örgütlediği ve yönetimi etkile»
etiği kooperatiflerin' soranları, genel olarak kamu kesimi işletmelerin­
de (KÎT) görülen sorunlara benzemektedir. Örneğin tarım satış koo­
peratifleri birlikleri... Boğra bîr teşhisle bunları K ÎT kavramı, içinde
saymak ve sorunlarının çözümlerini o çerçeve içinde ele almak gere­
kir.» Halk Girişimleri Örgütlenme ve İşleyiş Modeli, İşletmeler Ba­
kanlığı yayını, N o : 1, Ankara, 1979, s. 26. Baklacıoğlu, op. cit., s. 141.
(102) 9. H a ; 21.5.1980, E. 980/6088, K. 980/6133, YKD.; c. 7, Şubat 1981, sayı: 2}
s. 187 vd.
(98)
(99)
105
ruluş, Görev ve Yetkilerinin. Düzenlenmesi ile İlgili Yetki' Kanunu
(m. 3/4) Tarım Satış ve Tarım Kredi Kooperatifleri ile bunların
birliklerini de kapsamaktadır.
C.
İhracatçı Birlikleri
Müdahalecilikte kendilerinden araç olarak yararlanılan kuru­
luşlar arasında «ihracatçı Mrfikleri>>ne de değinmek gerekir. Zira,
Anayasalda (m. 122) öngörülen kamu kurumu niteliğindeki meslek
kuruluşları ile karşılaştırıldıklarında birliklerin bazı ilginç özellik­
ler taşıdıkları dikkat çekmektedir.
İhracatçı birlikleri 1936 yılında çıkarılmış olan Ticarette Tağ­
şişin Men'i ve İhracatın Murakabesi ve Korunması Hakkımda,ki
1705 sayılı Kanuna Ek 3018 sayılı Yasaya dayanılarak kurulmak­
tadır. Bu yasaya {m . 7) göre, «Hükümet, lüzum gördüğü mıntıka­
larda muayyen mallarım ihracıyla meşgul ruhsatnameli tacirlerin
birlikler kurmalarını emredebilir». Gene bu hükme göre, «Bu bir­
liklerin teşkilat ve idare tarzlarıyla murakabe usullerini gösteren
statüler, alakalıların mütalaası alındıktan sonra İktisat Vekaletin­
ce tanzim ve İcra Vekilleri Heyetince tasdik olunur», ayrıca,-«Bir­
liğe girmeyen tacirler birliğin iştigal mevzuu olan malları ihraç
edemerler».
Ancak, ne 3018 sayılı Yasada ne de Bakanlar Kurulunca kabul
edilen birlik statülerinde bunların hukuki nitelikleri konusunda
bir açıklık bulunmamaktadır. Bazı yazarlar, tip statünün birlikler
için öngördüğü organ, görev, yetki, gelir, malvarlığı, yaptırım ve
usullere bakarak onları tüzel kişiliğe sahip meslek teşekkülü say­
mak gerektiğini savunmaktadır(103), Danıştay'ın da bunları kamu
tüzel kişisi saymak eğiliminde olduğu söylenebilir(104).
Bu tür birliklerin uygulamada pek çok örneği bulunmaktadır.
Ekonomik hayatın düzenlenmesinde bu birliklerden yararlanıl­
dığına başlangıçta değinmiştik. Gerçekten, birlik statülerinde dev­
lete bu kuruluşlar aracılığı ile ekonomiye müdahale olanağı veren
(103)
(104)
106
L. Duran, «M eslek. Teşekküllerinin Hukuki Kategorisi», Özel Galata­
saray Yüksek İktisat ve Ticaret Okulu Dergisi, y ı l : 1970, sayı: 3, s. 201;
E. Özsunay, Medeni Hukukumuzda Tüzel Kişiler, İstanbul, 1978, 4. ba­
sı, s. 43.
8. D.; 23.11.1963, E. 965/749, K, 965/3321, DKD.; sayı: '97-99, s, 249,
çeşitli düzenlemeler yer almaktadır. Örneğin, Hükümetin ihracat
ve fiyat politikası bakımından vereceği karar ve direktifleri yeri”
ne getirmek yükümlülükleri; Ticaret Bakanlığının direktifi ile Bir­
likçe lüzum görüldüğü takdirde üyelerin ihracat sözleşmelerini de­
netlemek ve onaylamak, gerekirse tek tip sözleşmeye gitmek, üye­
lerin dış ülkelerdeki alıcılarla Ticaret Bakanlığı tarafından ülke
yararına olarak tesbit edilecek fiyatların altında satış akdi yap­
mamaları bu cümleden olarak sayılabilir.
Başka yollarla da müdahaleci politikaların uygulamasında bu
birliklerden yararlanıldığı görülmektedir. Örneğin, «Madde politi­
kasının takibi ve fiyat istikran yönünden piyasanın, düzenlenmesi
amacıyla İhracatçı Birliklerin statülerinde değişiklik yapılması hakkındaki» Bakanlar Kurulu kararı (105) ile bazı birliklerin statüle­
rine bir madde eklenerek birlik yönetim kurulunca alınacak ve Ti­
caret Bakanlığınca onaylanacak kararlar çerçevesinde, Birliğin uğ­
raş alanına giren maddelerin ihracı sırasında, bu maddelerin kilo­
su veya kıymeti üzerinden alınacak paralarla Fon oluşturulabile­
ceği hükmü getirilmiştir(106).
Özel hukuk kişilerinin ekonomik hayata müdahalede kullanıl­
maları statülerinin özellikleri gereği kamu kesiminde yer alıp al­
madıkları tartışmalı yukarıda değindiğimiz örneklerle de sınırlı
değildir. Uygulamada başka bir takım özel hukuk kişilerinden de
ekonomik alanın düzenlenmesinde aracı olarak yararlanılmakta­
dır.
Örneğin, zaman zaman Türk standartlarına göre yurt- içinde
üretilen klinker ve çimentolar ile özel tip çimentoların fabrikada
alıcı aracında teslim satış fiyatlarının tesbit ve ilanına Türkiye Çi­
mento Müstahsilleri Birliği yetkili kılınmaktadır(107).
Öte yandan, Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı özel sektör sanayi­
cilerinin ihtiyaçları için ithal edecekleri kütükler için ithal izni ve­
rirken «Haksız rekabet! önlemek, kalite standardizasyonunu sağla­
mak ve en ■elverişli fiyatlarla ithalatın yapılması amacıyla, ithala­
tın yapılacağı firma veya firmaların Türkiye Özel Sektör Demir Çje»
(105)
(106)
(107)
22.9.1977 tarih ve 7/13938 sayılı Karar. RG.; 2.10.1977, sayı: 16072, s. 2.
Bu karar daha sonra 1.5,198i tarih ve 8/2856 sayılı Bakanlar Kurulu
Kararı ile yürürlükten kaldırılmıştır. RG.; 27.5.1981, sayı: 17352, s. 10.
Sanayi ve Teknoloji Bakanlığının K/1164 sayılı Karara ilişkin Tebliği
N o : 25. RG.; 22.6,1981, sayı: 17378, s. 26.
107
İlk Federasyonu tarafından uluslararası bir ihale ile tesbit edilme»
si» koşulunu getirmektedir(108). Bu tür örnekleri çoğaltmak müm­
kündür.
V.
EKONOMİK YÖNETİMİN ORTAK SORUNLARI
A.
Koordinasyon
Yeni yönetim birimleri yaratarak veya yatay gruplandırmalarla koordinasyon sağlama çabalarının yönetimin ekonomik alanda­
ki yeni görevlerine paralel olarak arttığı gözlenmektedir(109). Ba­
kanlıkların sayıca artışı sonucu ortaya çıkan aksaklıkları gidermek
ve usulleri basitleştirerek hızlı karar alınmasını sağlamak için bakanlıklararası kurullar uygulaması giderek yaygınlaşmaktadır(110).
Bu kurul ve komitelerin yapıları arasında farklılıklar da göze
çarpmaktadır. Yüksek memurlardan oluşan bu kurul ve komitele­
rin başkanlığım zaman zaman bir bakanın üstlendiği görüldüğü gi­
bi; bazılarının Başbakana bazılarının da Yüksek Planlama Kuru­
luna karşı sorumlu oldukları belirtilmektedir.
Bakanlıklararası koordinasyon eksikliğinin zaman zaman ülke
yararlarına ters düşen sonuçları da olmaktadır. Bakanlıkların iş­
birliğinden çok birikirine karşı direnme eğiliminde olduklarının Baş­
bakanlar tarafından kamu oyu önünde yakınma konusu yapıldık­
ları da görülmüştü^ 111).
(108)
Sanayi Genel Müdürlüğü Tebliği SGM : 80/20-21, RG.; 28.3.1980, sayı:
16943, s. 38.
(109;)
Linotte ve Mesire, op. cit., s. 29.
(110)
Ekonomik işlerle görevli Başbakan Yardımcısı bürokrasinin durumu­
nun hızlı karar alıp uygulamada dar boğaz yarattığını ileri sürerek
ekonomik işlerin koordinasyonu ile bir Devlet Bakanı ve Başbakan yar­
dımcısının görevlendirildiğini; Maliye, Sanayi ve Ticaret bakanlıkları
ile T.C. Merkez Bankası temsilcisinin komiteler halinde sürekli bir
araya getirilmesinin amaçlandığını açıklamaktadır. Bkz. Başbakan
Yardımcısı ile A. İpekçi görüşmesi, Milliyet Gazetesi, 28.1.1978, s. 9.
(111)
Başbakan bakanlıkların kendi başlarına harekete geçip, birbirleriyle
çelişen görüşlerle Dünya Bankası gibi uluslararası kuruluşların karşı­
sına çıktıklarından ve birbirine ters düşen istekler öne sürdüklerin­
den yakınmaktadır. Bkz. A. Öymenün Başbakanla Görüşmesi, Cumhu­
riyet Gazetesi 1.7.1975,
108
Dış ekonomik ilişkilerin yürütülmesinde ilgili bakanlıklar, özel­
likle Maliye Bakanlığı ile Dışişleri Bakanlığı arasındaki ilişkilerin
geçmiş uygulamada sorun yaratması karşısında bu ilişkilerin dü­
zenlenmesi gereği ortaya çıkarmıştır. Nitekim, önceleri Dışişleri
Bakanlığı tarafından yürütülen dış ekonomik ilişkiler 1960 yılında
çıkarılan 13 sayılı Milletlerarası İktisadi ve Mali Münasebetlerimi«
zin Tanzimi Hakkında Geçici Kanun ile 1949 yılında 54İ2 sayılı Ya­
sa ile kurulmuş olan Milletlerarası İktisadi İşbirliği Teşkilatı Ma­
liye Bakanlığına bağlanarak bu bakanlığın sorumluluğuna verilmiş­
tir.
Daha sonra 1969 yılında çıkarılan 1173 sayılı Milletlerarası Mü­
nasebetlerin Yürütülmesi ve Koordinasyon« Hakkında Kanım
(m. 2) dış ekonomik ilişkilerin yürütülmesi sırasında Bakanlar Ku­
rulu kararı ile Başbakanlık, Dışişleri, Maliye ve Ticaret bakanlık­
ları ile DPT, TC Merkez Bankası v e .kamu kurumu niteliğinde mes­
lek kuruluşları temsilcilerinin yer alacağı bakanlıklararası koordi­
nasyon komite veya komiteleri kurulabileceğini öngörmüştür.
Gene 1173 sayılı Yasa (m. 4) 13 sayılı Yasanın 11. maddesini
değiştirerek Maliye Bakanlığı Hazine Genel Müdürlüğü ve Millet­
lerarası İktisadi İşbirliği Teşkilatı Genel Sekreterliğinin görevleri­
ni yeniden belirlemiş; Ticaret Bakanlığına ilişkin olarak da 3614
sayılı Yasanın Dış Ticaret Dairesi Reisliği ile ilgili hükmünün
(m. 7) 13 sayılı Yasa ile değiştirilmeden önceki, metnini yeniden
yürürlüğe koymuştur.
Bakanlıkların yeniden düzenlenmesi sırasında dış ekonomik
ilişkileri 1173 sayılı Yasa hükümlerine uygun olarak yürütme gö­
revi Başbakanlığa bağlı olarak kurulan Hazine ve Dış Ticaret Müs­
teşarlığına verilmiştir^ 112). Kaldı ki, bakanlıkların düzenlenmesi­
ne ilişkin kanun hükmünde kararname genel bir hüküm getirerek,
bakanlıkların «diğer bakanlıkların hizmet alanına giren konulara
ifişkin faaliyetlerinde, Başbakanlıkça belirlenen esaslar çerçevesin­
de ilgili bakanlıklara danışmak ve gerekli işbirliği ve koordinasyobu sağlamaktan» sorumlu olduklarını da öngörmektedir(113).
(112)
188 sayılı Kanun Hükmünde Kararname, m. 7/b ve d.
(113)
Ibi-d., m. 36
109
Bakanlıklararası işbirliği ve koordinasyonda ortaya çıkan hu­
kuki soranlar bu amaçla kurulan organların kompozisyonu ve yet™
kilerinin düzenlenmesinde görülmektedir. Bilindiği gibi, koordinas­
yon birimleri genellikle ya bakanlar düzeyinde oluşturulmakta ve
başkanlığını Başbakan veya Başbakan Yardımcısı yerine getirmek­
te, ya da yüksek memurlardan oluşmaktadır. Ancak, zaman zaman
karma nitelikli, yani bakan ve yüksek memurlardan oluşan koor­
dinasyon birimleri de dikkat çekmektedir. Özellikle karar alma
yetkisine de sahip bu tür organlar, siyasi ve idari sorumluluk ge­
çişmelerine yol açacakları için haklı olarak eleştirilmektedir(114).
Asıl önemli sorun bu birimlerin yetkileri konusunda ortaya
çıkmaktadır. Zira, bu tür kurul ve komitelere karar alma yetkisi
tanındığı zaman zaman görülmektedir. Oysa, bu tür organların gö­
revi genellikle hazırlık çalışması yapmak ve karar almaya yetkili
organlar için karar taslağı ve öneri geliştirmektir(115). Aksi du­
rum, yani kurul ve komitelere ilgili bakanlıklarca doğrudan uygu­
lanabilecek kararlar alabilme yetkisi tanınması hukuk ilkeleri ile
bağdaşmamaktadır. Nitekim, böyle bir uygulama 1964 yılında ku­
rulan Bakanlıklararası İktisadi Kurul ve Komitesi uygulamasında
görülmüştür(116). Bu kural ve komiteyi kuran karara göre kuru­
lun oybirliği ile karara bağladığı konular ilgili bakanlıklar tarafın­
dan derhal uygulamaya konulacaktı. Bu kuralın Anayasa nm siya­
sal yapısı, Bakanlar Kurulunun birlikte sorumluluğu ve her baka­
nın ayrı ayrı sorumlulukları ilkesi ile bağdaşmadığı haklı olarak
savunulmuştur (117).
(114)
Merkezi Hükümet Teşkilatı Araştırma Projesi Yönetim Kurulu Ra­
pora, Ankara, 1963, s. 62.
(115)
Bazı koordinasyon kurullarının üyeleri karar yetkisine sahip organ
temsilcisi durumunda bulunmadıklarından gerçek anlamda koordinas­
yondan çok izleme ile yetinmek zorunda kalmaktadırlar. Örneğin, İl
Koordinasyon Kurullarının beklenen etkinliği gösterememeleri bu ne­
dene bağlanarak, hukuki yapıları ile yetki ve görevlerinin yeniden dü­
zenlenmesi gereği 1980 Y ılı Programında vurgulanmaktadır.
(116)
25.11.1964 tarih ve 6/3981 sayılı İktisadi Kural ve Komite Kurulması
Hakkında Karar. RG.; 23.12.1964, sayı : 11889.
(117)
L. Duran, «İktisadi Kural ve Komitesi yahut Bakanlıklararası İşbirliği
ve Danışmanın Genel Esasları», ÎHıFM; c. XXX, sayı: 1-4, s. 43.
110
Aslında, yasa ile kurulmuş ve karar alma yetkisine .sahip km
rul ve komiteler uygulaması da görülmektedir( 118). Ancak, bu is­
tisnalar dışında kurul ve komite uygulamaları genellikle koordi­
nasyona yönelik karar hazırlayıcı birimlerdir.
Bakanlar Kurulunun karar yetkisine sahip kurul veya komi­
te kurmak suretiyle yetki devrinde bulunduğunu savunmak da hu­
kuken güçtür. Zira, böyle bir yetki devrinin de usulüne uygun ola­
rak yapılması gerekmektedir. Nitekim, 1567 sayılı Yasaya dayanı­
larak Bakanlar Kurulu kararı ile oluşturulan Fiyat Kontrol Komi­
tesi konusunda bu sorun ortaya çıkmıştır. Yargıtay, 1567 sayılı Ya­
sa (m. 1) ile Bakanlar Kuruluna verilen yetkinin başka bir orga­
na devrolunabileceğini öngören bir kural bulunmadığı gerekçesiy­
le Komitenin düzenleyici işlem yapamayacağına karar vermiştir(119). Öte yandan, Danıştay da bir kararında Fiyat Kontrol Ko­
mitesinin «istişari» nitelikte olduğunu belirtmişse d e( 1 2 0 ) bir baş­
ka kararında komite işlemine karşı açılan davaya bakmış tır ( 1 2 1 ).
Benzer sorunların bugün yürürlükte bulunan Para ve Kredi Kum»
lıı açısından da karşımıza çıktığı söylenebilir. Zira, Türk Parası Kıy­
metini Koruma Hakkında 25 sayılı Karar destekleme alım fiyatla­
rının saptanmasıyla birlikte, ihraç edilecek desteklemeye tabi ürün­
ler için beher kg veya kıymeti üzerinden alınacak destekleme ve fi­
yat istikrar pirimlerinin bu Kurulca belirlenip ilan edileceğini ön­
görmektedir (122).
Özetle, Prof. Duran ün belirttiği gibi, kamu hukuku ilkelerine
göre, (délégation'de pouvoir) yani siyasi yetkilerin devri ancak
Anayasanın sarih müsaadesi ile (délégation, de compétence) <ve
(délégation de signature), yani idari salahiyetlerin devri ise mün­
hasıran kanunlarını açık hükmü veya fani üzerine tüzük ve yönet­
melik gibi tanzimi tasarruflarla» verilebilir(123).
(118)
(119)
(120)
(121)
(122)
(123)
C. Mortati, Estituzioni di diritto pubblico, Cedam, Padova, 1969, s. 1,
s. 528-529.
Yargıtay Ceza Genel Kumlu, 18.2.1980, E. 979/7-509, K. 980/64, Yargı­
tay Kararları Dergisi, c. VI, sayı: 6, Haziran 1980, s. 851.
DDK.; 25.12.1970, E. 968/197, K. 970/730, Danıştay Dergisi, sayı: 3, 1971,
s. 173.
12. D.; 9.4.1979, E. 974/1299, K. 979/1087, DD.; 36-37, s. 619 vd.
RG.; 25.1.1980, sayı: 16880 (mükerrer), s. 6 .
Duran, loc. cit., s. 47.
111
Yetki devri konusu Bakanlıkların' Kuruluş ve Görev Esasları
Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamede (m. 39) düzenlenerek,
«Bakan, müsteşar ve her kademedeki bakanlık ve kuruluş yöneti­
cileri, sınırlarını açıkça belirlemek şartıyla yetkilerinden bîr kıs­
mımı astlarına devredebilir. Ancak, yetki devri yetki devreden ami­
rin sorumluluğunu kaldırmaz» hükmünü getirmiştir.
B.
Danışma ve Katılma
Ekonomik alanda kamusal düzenlemelerin başarısının yalnız­
ca hukuki araçlara bağlı olmadığı açıktır. Dolayısiyle, müdahalele­
rin başarısı kullanılan hukuki araçlar yanında ve belki onlardan
da çok ekonominin ilgili kesimlerinin bu müdahaleleri benimseme­
leri; bir başka deyimle, alınacak kararlara ilgililerin katkılarının
sağlanmasıyla da yakından ilgilidir. Nitekim, ekonomik alandaki
kamusal faaliyetin tek yanlı idari faaliyet biçiminin katı uygula­
masından uzaklaşıp danışma ve katılma mekanizmalarına da yer
vermesi bundandır (124). Bugün artık kamu gücü ile özel girişim
arasında diyalogu ifade eden «Feconomie concertée» deyimi kul­
lanılmaktadır ( 125 ). İşte bu nedenle, menfaatlerin temsili, başka
alanlarda da örnekleri görülmekle beraber, ekonomik alana özgü
bir örgütlenme ilkesi sayılmaktadır( 126). Gerçekten, menfaatlerin
temsili mekanizmalarındaki gelişme ekonomik ve sosyal müdaha­
lelerdeki gelişmeyi izlemiş tir (127). Nitekim, Belçika hukukunda
ekonomik alandaki düzenleyici işlemlerin özellikleri arasında ha­
zırlanması sırasında idare edilenlere danışma yoluyla katılmaya
olanak sağlama gösterilmektedir( 128).
Öte yandan sosyal devlet sistemine geçişle beraber, «liberal
bireyci devlet sisteminin iktidarın kaynağı ve yapısında bir deği­
şiklik yapılmadan, yani korporatif nitelikte bir karar orgam ku­
rulması yoluna gidilmeden, devletin ekonomik ve sosyal hayatı dü(124)
Linotte ve Mestre, op. cit., s. 29.
(125)
Laubadère, Traité de droit administratif, Tome : 3,vol
2. bası, 1971, s. 469 -471.
: 2,
(126)
Laubadère, Droit public économique,
s. 129.
( 127)
B. Chenot, Organisation économique
1965, s. 180.
de l'Etat,Dalloz,2.
(128)
Flamme ve Fauresse, loc. cit., s. 249.
112
LGDJ.,
bası, Paris(
zenlerken, siyasal iktidar ile bu düzenlemelerden etkilenecek sos­
yal ekonomik güçler arasında bir işbirliği kurulması» uygun görül­
müştür (129).
Ancak, ' bu temsilin siyasal organlar düzeyinde gerçekleştiril­
mesi, örneğin ekonomik ve sosyal kuruluş temsilcilerine yasama
meclislerinde yer verilmesi demokrasi anlayışından kaynaklanan
engellerle karşılaştığından(130); bunlara bir danışma organı için­
de yer verilmesi yoluna gidilmekte, bu da değişik organlar orta­
ya çıkarmaktadır (131). Bu tür organlardan bazılarının anayasal
bir kurum olarak düzenlendikleri de dikkat çekmektedir. Örne­
ğin 1958 Fransız Anayasasındaki (m. 69) Ekonomik ve Sosyal Kon­
sey; 1947 Italyan Anayasasındaki (m. 99) Çalışma ve Ekonomi Mil­
li Konseyi bu cümleden sayılabilir.
Türkiye'de de başarılı sayılmamakla beraber, bu tür örgütleri“
me örneklerine rastlanmaktadır( 132). Kaldı ki, Anayasa hazırlık
çalışmaları sırasında da benzer organlara Anayasada yer verme yö­
nünde girişimler olmuştur(133).
(129)
(130)
(131)
(132)
(133)
Laubadere, Droit pubiic economique, s. 131; A. Göze, Korporatlf Dev?
lef, İstanbul, 1968, s. 194 -195.
Â. GÖze, Sosyal Devlet Sistemi, İstanbul, 1976, s. 60.
P. ¡Fourneret, l ’administration 6conomique, Quc-sais~je, Paris, 1972, s. 46.
25.6.1927 tarih ve 1170 sayılı Yasa ile kurulan Ali İktisat Meclisinin
fahri başkanı Başvekil olup 24 üyesi bulunmakta dır. Üyelerden biri
silahlı kuvvetler mensubu, İTİ iktisat erbabı, 12 tanesi hazırlanacak
bir talimatnameye göre iktisatla ilgili çeşitli kuramlardan seçilecek
uzmanlardır. Görevleri ise hükümetçe hazırlanacak iktisatla ilgili ka
•nun ve nizamname tasarıları hakkında mütalaa vermek, iktisadi mev­
zuatta değişiklik önerilerinde bulunmak, iktisadi alandaki ihtiyaçları
tesbit edecek araştırmalar yapmak ve çeşitli iktisat akımlarının Türk
ekonomisi ile ilgilerini ve etkilerini araştırmaktır. Geniş bilgi için bkz.
Boratav, Devletçilik, s. 124 -125.
SB’F İdari İlimler Enstitüsü Gerekçeli Anayasa Tasarısı ve Seçim Sis­
temi Hakkmdaki Görüşü, Ankara, 1960, s. 83. Öneri gerekçesinde «dev­
letin iktisadi politikasında cemiyetteki çeşitli ihtiyaçları ve görüşleri
temsil eden grupların mümessillerinin görüş.ve tecrübelerinden fayda*
taşmak, bu gruplara iktisadi .meseleler lıaMcıııdaM arzu ve kanaatte
rini bildirmek imkanını vermek ve sorumlu devlet ¡makamlarına- da
bu temsilciler vasıtası ile alınmış tedbir ve icraatı topluma mal et­
mek fırsat ve imkanım sağlamak» denilmektedir. Danışma Meclisi
Anayasa Komisyonunca hazırlanan Anayasa Taslağında da (m. 148)
Ekonomik, ve Sosyal Konsey öngörülüyordu.
113
Aynı şekilde kalkınma planlarının hazırlığına özel kesim've iş­
çi- temsilcileri ile bilim adamlarının' katılımını sağlıyacak Planla“
ma Konseyi kurulması önerisi de bu açıdan değerlendirilmek ge­
rekir (134). Nitekim ,,bu eksikliğin planların hazırlanması sırasın­
da sık sık dile getirildiği görülmüştür(135). Gene plan uygulama­
sında görülen Özel İhtisas Komisyonları uygulaması da, başlangıç­
ta ilgili menfaat gruplarının temsilcilerinden oluşacağı düşünül­
müşse de( 136) uygulamada kamu kesimi dışından katılma uzman­
lık. esasına dayandırılmıştır.
AET konusunda kamu ve özel kesimlerdeki çalışmaları ahenk­
leştirip koordinasyon sağlamak amacıyla d a -bir «Danışma Kuru­
lu» oluşturulmuştur. Kurul, üniversiteler, İktisadi Kalkınma Vak­
fı, Ticaret ve Sanayi Odaları ve Borsalar! Birliği, İşçi-işveren Sen­
dikaları Konfederasyonu ve başka uygun görülecek kuruluşlarla,
meslek kuruluşları temsilcileri ve bu konuda uzman kişilerden
oluşmaktadır! 137).
Bununla beraber bazı bakanlıklarda kendi faaliyet alanlarına
ilişkin olarak bu tür bir danışma mekanizmasının işletilmesini sağ­
layacak kurul uygulamalarının yasal dayanağa kavuşturulduğu da
görülmektedir. Bu cümleden olarak bakanlıklar temsilcileri yanın­
da sanayicilerle; gerçek ve tüzel kişilere, işçi ve işverenlerle diğer
meslek kuruluşları'temsilcilerine, bilim adamları ve uzmanlara yer
veren «Sanayi Şurası»(138) «Enerji Şurası»(139) ve «im ar ve îskan Şurası»(140’) örnek, olarak sayılabilir.
Türkiye'de devlet yapısı içinde böylesine bir danışma' organı­
nın örgütlenememiş olmasının uygulamada çeşitli biçimlerde or­
taya çıkan yansımaları olmuştur(141). Bu nedenle benzer öneriler
(134)
(135)
Planlama ve Temsilciler, Forum, 1 Ekim 1962, sayı: 204, s. 8.
T. Tan,' Planlamanın Hukuki Düzeni, TODAİ'E yayını, Ankara, 1976,
s. 54.
(136) Planlama ve Türkiye'de Uygulaması, TÖDAİE, Ankara, 1961, Ek Şema-,
mn dip notundaki açıklama.
(137) RG.; 9.4.1983, sayı: 17659, s. 1 vd.
(138) 185 sayılı Kanun Hükmünde Kararname, m. 29.
(139) 186 sayılı Kamın Hükmünde Kararname, m. 24.
(140) 180 sayılı Kanun Hükmünde Kararname, m.. 33.
(141) Çeşitli özel kesim kuruluşları gazetelere verdikleri ilanlarla görüşle­
rini duyurmak yoluna gitmişlerdir. Bkz. İleride s. 158 -159.
114
•'çeşitli biçimlerde yinelenmiştir(142). Bu eksiklik geçici;-ve. dağınık
■uygulamalarla giderilmeye-çalışılmıştır. Zaman zaman, hükümetler
önemli ekonomik- önlemlerin alındığı•dönemlerde. işçi ve işveren
temsilcilerini bir araya ¡getirmeye, çalışmışlarsa:.da,.:-önlemlerin, ke­
sinleşmesinden sonra yapılan bu danışmanın yararlı olduğu söyle-'
nemiyeceği gibi, belki bazı sakıncaları da olmuştur(143).
Aslında işçi kesiminin örgütlenmesi yanında son yıllarda özel
kesimin de giderek örgütlendiği dikkat çekmektedir. Nitekim, Tür­
kiye Odalar Birliği, Ziraat Odaları Birliği, Esnaf ve Sanatkarlar
Konfederasyonu, Türkiye İşveren Sendikaları 'Konfederasyonu ve
Türkiye Sanayici ve İş Adamları Derneğinin bütün üyelerinin katı­
labilecekleri bir «Hür Teşebbüs Konseyi» kurulmuştur. Konseyin
amaçları «Hür teşebbüs kuruluşları arasında dayanışma ve ülkenfıt .ekonomik,, sosyal! sorunlarına en üst düzeyde çözüm yollan
aramak» olarak belirlenmektedir(144).
Bu arada zaman zaman idarenin ilgili kesim temsilcilerinin
katılımına olanak veren hukuki mekanizmaları işletmeye çalıştığı
da gözlenmektedir. Aslında,, idari usul içinde ilgililerin katılımını
sağlayacak mekanizmaların kurulması yalnızca ekonomik alanda
değil, tüm idari işlemler için genel bir ilke olarak yaygınlaştırılma­
ya çalışılmaktadır(145). Ancak, bu konuda ülkemizde genel bir dü­
zenleme henüz yoktur.
Ekonomik alanda böyle bir danışma ve katılma mekanizma­
sının zaman zaman bakanlık tebliğleri ve duyuruları ile işletilme­
ye çalışıldığı görülmektedir. Örneğin, Sanayi ve Teknoloji Bakan­
lığı çıkardığı tebliğlerle, ithalat rejimi ve ithalat yönetmeliğine ek
Montaj Sanayi Kotasından yararlanma kriterlerini saptamak ve it­
hali yasaklanacak maddelerin listelerini hazırlamak amacıyla top(142)
E. Işıl, «Bir. Ulusal İktisat Şurası Gerekli», Milliyet Gazetesi, 1.12.1980,
s. 2.
(143)
îş bittikten sonra yapılacak danışmada danışılan kesimlerin muhalefe­
tinin hükümeti kararsızlığa iteceği öne sürülmüştür. E. Alicanün açık­
laması Milliyet Gazetesi, 19.3.1978.
(144)
A. Kılıçbay, «Hür Teşebbüs Konseyi», Türkiye iktisat Gazetesi, 23.9.1976,
s. 1.
(145) İdari İşlemler Karşısında Bireyin Konınanası Konusunda Avrupa., Kon■
;şeyi.-BakaplaıpKofimteslîiip .kabul ettiği -Karar..(7:7/31).. da. «diııl-emlme
hakkı>>ndaa söz edilmektedir..-1
;
115
İantılar düzenliyerek ilgili sanayicilerin katılmalarını sağlamak
yoluna gitmektedir(146). Ancak, idarenin istediği zaman işletil­
mekte olan bu mekanizmayı ilgililerin katılımına olanak verten
sürekli bir usul olarak değerlendirmek olanaksızdır.
(146)
Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı Sanayi Genel Müdürlüğü tebliği (SGM
79/32-51), RG.; 21.10.1979, sayı: 16791, s. 10 ve (SGM 81/16-17).
ÜÇÜNCÜ
BÖLÜM
EKONOMİK MÜDAHALECİLİĞİN '
ARAÇLARI VE USULLERİ
GENEL
a«
Devletin Ekonomideki Rolü
Günümüzde devletin ekonomiye müdahalesinin kaçınılmazlığı
herkes tarafından kabul edilmektedir ( 1). Kaldı ki, ekonominin bi­
reysel faaliyet alanı olarak kabul edildiği liberal devlette de eko»
nominin kendi kanunlarına göre işlediği söylenemez. Öte yandan,
sistemlerin ekonomik ve siyasal rejim yönünden gösterdikleri ge­
lişim ve karma ekonominin sürekliliği artık sistemlerin «eklektik»
nitelik kazandığı savını da doğrulamaktadır(2).
Bugün «sosyal» niteliğini de kazanan devlet «mevcut ekonomik
ine* •toplumsal düzene yeni bir biçim verme yetki görevini» yüklen­
diği gibi; anayasalar dia bazı ¡konularda nasıl bir ekonomik ve top­
lumsal düzen amaçladıklarını koydukları kurallarla doğrudan be­
lirlemek yoluna gitmektedirler(3). Nitekim, devletin ekonomiye
müdahalede kullandığı politika ve tekniklerin çerçevesini oluştu­
ran planlama anayasal bir kurum haline gel'miştir(4).
N. Nitsh, «les principes généraux du droit à l'épreuve du droit public
économique», RDP., 1981, No : 6, s. 1550.
(2) Y. Ülken, 20. Yüzyılda Dünya Ekonomisi, 3. bası, İstanbul,1974, s. 275276.
(3) H. S. Türk, Devletçe işletilecek madenler hakkında famın tasarısı üze»
rlne açıklamalar, Ankara, 1979, s. 21.
(4) T. Tan, Planlasnanm Huloıki'Düzeni, TOfDAtE yayını, Ankara, 1976/
(1)
117
Türkiye'de devletin ekonomik hayata müdahalesi için genellik­
le «devletçilik» deyiminin kullanıldığı görülmektedir. Bir başka de­
yimle, devletçilik, liberalizmin karşıtı olarak kullanılmış ve müda­
halecilikle eş anlamlı sayılmıştır(5). Nitekim', 1924 Anayasasında
(m, 2) yer alan devletçilik ilkesinin 1961 Anayasasında açıkçı ifa­
de edilmemiş olmasına karşın, sosyal devlet ilkesinin benimsenme­
si gereği devlete verilen görevlerin, planlı .kalkınma ve karma eko­
nomi ilkelerinin, sosyal ve iktisadi hakların sağlanmasının ve do­
ğal zenginliklerin devletçe-işletilmesi' kuralnim «devletçi bîr anla»
yışı önemli ölçüde benimsediğimin göstergesi sayanlar vardır (6)..
Devletçiliğe kamu /girişimciliğinin ötesinde müdahalecilikle eş
anlam verilmesi eleştirilmiş ve devletçilik•ile'"müdahaleciliğin özel
bir biçimi olan devlet işletmeciliğinin anlaşılması gerektiği savu­
nulmuş tur(7). Aslında, Atatürk dönemi devletçilik anlayışına ba­
kıldığında bazen devletçiliğin müdahalecilikle eş anlamda'kulla­
nıldığı, bazen de devlet işletmeciliğinin kasdedikliği görülmekte­
dir. Bu dönemin tanımına göre devletçilik' «ferdi mesai' ve faaliye­
ti ..esas tataaMa-bera^
olc^uğu; kadar' az -zaman içinde
ııiiîleti refaha-ve memleketi mıamuriyete .eriştirmek -için .milletin
umumi. ve yüksek: meııfaatlerinin'icap- ettirdiği -işlerde —bilhassa
İktisadi sahada— devleti fiilen alâkadar etmektir» (-8).
• Kamu ve özel kesimlerin' birlikte' rol almaları sonucu ekono™
ininin' « karına» niteliğinin belirlenmesi, ve bu iki kesimin karşılık­
lı ağırlıklarının saptanması her zaman tartışma konusu olmuştur:.
Anayasa {Mahkemesine'göre, «Amyasa’nm- 36, maddesinde .mülki­
yet hakkını, -40, ■maddesinde -çalışma ve sözleşme hakkını ve. devle­
tin özel teşebbüsün- :ıdusıal--;iktisaıdııı gereklerine ve sosyal ereklere
uygun.- yüriimesM,'.güvenlik .ve„.kairârlıhk, içinde.çalışmasını sağla­
yacak tedbirleri-alma ödevini, öngörmüş bulunduğu, dahi düşünül­
se ontm karma- ekonomi düzenini.-..., anlaşılıra(9). ■
'
(5)
,
-K. Boratav, Türkiye'de Devletçilik, 100 soruda dizisi, Gerçek Yayınevi,
İstanbul,.1974.,
.. ■
, ..
.
.
(6)
M. Kıratlı, «1924 ve 1961 Anayasalarında' idarenin ^kuruluşu», Türk •îda.. re Dergisi, -yıl :.'44,:. s a y ı3 4 1 > ; ş . ,y :
(7)
( 8)
(9)
118
Boratav, op. cit., s. 9; T. B. Balta, İdare Hukukuna Giriş, TÖDAİE, 1963™
1970,'S/72.. '
V.:-;= -h-?.
' '
Âfet, Vatandaş İçin Medeni Bilgiler, 1 . Kitap/-: İstanbul, 1931, s. 59.
23 - 25.10.1969,. E..-/967/41-,.' KiJ 969/57, AMK3>; .sayı-:v8,v s:' 30 -40.
Ekonomide kamu ve özel kesimlerin ağırlıkları veya bunlar
arasındaki sınır zaman içinde değişmektedir(10). Bu konuda ölçüt
getirine çabaları kalkınma planlarında da açıkça göriilmektedir( 11).
Nitekim, III, BKYP'nda bu konuda «Devlet özellikle büyüle serma­
yeyi, yüksek ve ileri teknolojiyi gerektiren1yeni, riskli ya da savun»
ma ile lîgilî sanayilerin geliştMlmesi teşebbüslerinde bulunacak,
özel kesimin faaliyetlerini özendirici, destekleyici ve caydırıcı ola­
rak «yöneltici» bir görev üstlenecektir. Özel kesimin faaliyetlerinin
yöneltilmesinde kararlılık, aiçıkhk, genellik ve güvenlik ilkelerine
uyulması ve özel teşebbüsün perspektif hedeflerin gerektiği alan­
lara yöneltilmesi, Anayasanın 40. ve 41. maddeleri ile Devlete ve­
rilen bir ödevdir» (12) denilmektedir.
Genellikle 1923 - 1931 arası dönemde liberal ekonomi politika­
sının hakim olduğu görüşü yaygındır., Bu dönem özel girişimin ha­
reket serbestisin! sınırlayan devlet müdahalelerinin -ve kamu giri­
şimciliğinin en alt düzeyde tutulduğu bir dönem: olarak görünmek­
tedir^ 13). Bununla beraber, gene bu dönemde devlet işletmecili­
ğinin ilk adımları sayılabilecek girişimler de göralmektedir( 14).
1Bu dönemin liberal ekonomi anlayışının göstergeleri olarak
İş Bankasının kuruluşu, 1925 de 633 sayılı Yasa ile kumlan Sanayi
ve Maadin Bankası ile 1927 de çıkarılan 1055 sayılı Teşviki Sanayi
Kanunu örnek verilmektedir. Öte yandan, 1925 -1926 yıllarında dev­
let tekellerine ilişkin bazı yasaların çıkarıldığı da gözlenmektedir.
Ancak, bu dönemin sonunda 1929. yılında patlayan Dünya eko­
nomik bunalımı ve Türkiye'nin de bundan etkilenmesi; öte yan­
dan teşvik politikasına, rağmen deneyimi ve sermayesi yetersiz özel
girişimin beklenen başarıyı gösterememesi karşısında müdahaleci
bir politika izlenmeye yönelimmiş tir. Bu politika bir yandan dev­
let işletmeciliği öte yandan da ekonomik alandaki denetimlerle yü­
rütülmeye çalışılmıştır.
(10)
Y. Karaya!çın, Ticaret Hukuku, L Ticarei İşletme, 3. bası, Ankara,
■ s.'42..
(11)
«Karına Ekonomi Düzeninin Kuralları», 11. BYKF, s. 100.
(12)
III. BYKP, s. 919.
.
(13)’ Boratav, pp. cît, s. 17, D. Sağlam, loc. cit., Ekonomik Yaklaşiîn, c. 2,
savı: 1, s. 72-73, Hamli oğulları, op. cit., 1978, s. 765 vd.
(14)
Tekinalp, loc..cit-, in Cumhuriyet 'Döneminde Hukuk, s. 650.
119
Nitekim, 1930 yılında çıkarılan 1567 sayılı Türk Parası Kıyme­
tlimi Korunması Hakkında Kanım, çeşitli uzatma ve değişiklikler“
le günümüzde de devletin ekonomik alandaki düzenlemelerinin te­
mel kaynağı görünümündedir. Aynı şekilde, gene 1930 da çıkarıl­
mış olan 1705 sayılı Ticarette Tağşişin, Men’i ve İhracatın Muraka­
besi ve Korunması Hakkında Kamun da bazı değişikliklerle günü­
müzde de yürürlüktedir. Aynı yıl para politikasının yürütülmesin­
de önemli rolü olan T.C. Merkez Bankasının kurulduğu görülmek­
tedir.
Kamu girişimciliği konusunda önemli adımlar 1932 yılında
2058 sayılı Yasa ile Devlet Sanayi Ofisinin kumlusuyla atılmıştır.
Devlet Sanayi Ofisine devletin sınai teşebbüs ve fabrikalarının yö­
netiminde önemli görevler verilmiştir. Daha sonra 1933 de 2262 sa­
yılı Yasa ile kurulan Sümerbank Ofisin yerini almıştır. Bu, sistem­
li devlet işletmeciliğinin başlangıcı sayılmaktadır( 15). Bunu 1935
de 2805 sayılı Yasa ile Etibankm kumlusu izlemiştir.
Bu şekilde Devlet bir yandan alt - yapı ve temel sanayileri
kurmaya çalışırken bir yandan da ekonomik hayat üzerindeki de­
netimlerini yaygınlaştırmaya başlamıştır. Para ve kredi piyasasın­
daki boşluğu giderip tefeciliği denetim altına almak amacıyla 1933
yılında 2279 sayılı Ödünç Para Verme İşleri Kanunu ile sanayi ürün­
leri fiyatını gerektiğinde saptamak yetkisini İktisat Vekaletine
—bugünkü Sanayi Bakanlığı— veren 3003 sayılı Endüstriyel Ma»
mulatrn Maliyet ve Satış Fiyatlarının Kontrolü ve Tesbiti Hakkım­
da Kanun çıkarılmıştır« Bunlar bugün yürürlükte bulunan temel
yasal düzenlemelerdir.
Bir başka önemli gelişme 1933 yılında hazırlanıp 1934 yılında
uygulamaya konulan Birinci Beş Yıllık Sanayi Planı ile planlı kal­
kınma yönteminin benimsenmesidir. Öte yandan, 1937 yılında ya­
pılan Anayasa değişikliği ile «Devletçilik» ilkesi Anayasa ya konul­
muştur.
1938 yılında çıkarılan 3460 sayılı Sermayesinin Tamamı Devlet
Tarafnıdan Verilmek Suretiyle Kurulan İktisadi Teşekküllerin Teş­
kilatı ve İdare ve Murakabeleri Hakkında Kanun, 1933 den sonra
çeşitlenerek çoğalan kamu işletmelerini sistemli bir düzenlemeye
■kavuşturmayı amaçlıyordu. 1940 yılında çıkarılan 3780 sayılı -Milli
(15)
120
Balta, İdare Hukukuna Giriş, TODAİE, 1968 -1970, s. 72.
Korunma Kanunu ise dönemin olağanüstü koşulları içinde Bakam
lar (Kumluna olağanüstü düzenleme ve denetim yetkileri vermiş«
tir.
İkinci Dünya Savaşı sonrasında devletçi politikada bir yumu­
şama gözlenmektedir. 1950 de iktidara gelen partinin liberal ikti­
sat politikası yanlısı olmasına karşın, örneğin kamu girişimciliği
alanında mevcut kamu ekonomik girişimlerinin halka satılması
bir yana, yenileri, kurularak çoğalmıştır. 1950-1960 arası «özel ke»
sunin ağır bastığı müdahaleci kapitalizm dönemi» olarak da nitelenmektedir(16). Bununla beraber, 1950 den sonra yabancı sermayenin teşviki, ithalat rejiminin liberalleşmesi gibi uygulamalara da
yol açmıştır. Ancak, 1953 den başlayarak ödemeler dengesinde so­
runlarla karşılaşılması üzerine dış ekonomik ilişkilere kayıtlama­
lar getirilmiştir. Hatta, ekonomik sıkıntıların artması, mal darlık­
larının başgöstermesi üzerine M illi Korunma Kanununu yeniden
yürürlüğe koymak, gereği duyulmuştur.
1960 Devriminden sonra yeni Anayasa nm yapılması sırasında
planlama ile beraber anayasaya ekonomik !alana ilişkin pek çok
kuralın konulduğu görülmektedir. 1964 de ekonomik kamu kesi­
minin hukuki rejimini belirleyen 440 ve 468 sayılı yasalar yürürlü­
ğe konulmuştur.
1973 den sonra ekonomik sıkıntıların ağırlaşması karşısında,
daha önce yapıldığı gibi, Milli Korunma Kanunu yeniden yürür­
lüğe konulmamışsa da, özellikle İ567 sayılı Türk Parası Kıymeti­
nin Konulması Hakkında Kanundan yararlanılarak çıkarılan çe­
şitli bakanlar kurulu kararları ve bakanlık tebliğleri ile yoğun do­
laysız müdahalelere başvurularak fiyatlara ve dağıtım mekanizma­
larına müdahale yoluna gidilmiştir. Bu arada, kamu kuruluşları,
yerel idareler ve çeşitli kooperatiflerden dolaysız müdahalelerde
araç olarak yararlanılmıştır. Gene bu dönemde kamu sermayesi
hakimiyetinde yeni ekonomik girişimler yaratılmaya çalışılmışsa
da başarılı olunamamıştır.
1978 »1979 yıllarında kamunun, bazı malların ithali ve ihracı
ile yurt içinde dağıtımına müdahaleleri veya doğrudan kendi eliy-
(16)
Hamitoğulları, op. cit, s. 771.
121
le yürütmesi «ticaretin devletleştirilmesi» olarak göriümüş(17), ve
«karma ekonomik düzenden- sapma»(18)' olarak nitelenmiştir.
Ayrıca, bu uygulamalar özel kesime mensup meslek kuruluş­
larınca da basma verilen ilanlarla kamu oyunda eleştiri konusu
yapılmıştır('19). ,
■ Nihayet, Ocak 1980 ' tarihinde alınan bir dizi ekonomik karar
(24 Ocak Kararlan diye isimlendirilmektedir) ile serbest piyasa
(17)
İstanbul Ticaret Odası baştanının traktör dağıtımına ilişkin karar ko­
nusundaki demeci. Cumhuriyet Gazetesi, 5.8.1979. M. Toker de bu uy­
gulamaları eleştirerek «Devletin ilk öğreneceği celeplik, madencilik ve
ihracatçılık değil, devlet olmanın icabıdır» diye yazmaktadır, M. Tok­
er, «Öğrenme», ■Hürriyet Gazetesi, 5.8.1979.
(18). Maliye Bakanı da 1980 Mali Yılı Bütçesi sunuş konuşmasında «Ana­
yasamızın öngördüğü -karma ekonomik düzenden sapmalar •görülmüş­
tür. Devlet bir çok üretim ve hizmet kolunda vatandaşı ile rekabet
eder durama gelmiştir. Özel kesimin ekonomik gelişmesine gereksiz
müdahalelerde bulunulmuş, sınırlamalar konulmuştur. Türk toplum«,
ticarî ve sınai hayata konulan hu sınırlamaları, ciddi olmayan bir
ekonomi politikası olarak değerlendirmiştir.,» Bkz. Maliye Dergisi, sa­
y ı : 43, Ocak-Şubat 1980, s. 11.
(19) TUSİADTn halk tarafından izlenmesi, incelenmesi ve tartışılması ama*
cıyla basma verildiği belirtilen ilanlarda bu konuda «siyasi kudretin
mutlak sahibi Devlet ekonomik faaliyetlerin de mutlak sahibi obuaya
yönelirse, giderek bütün hürriyetler kaybolur... Ekonomimiz, ancak
ekonomik hürriyetlerin' varlığının korunmasıyla düze çıkacaktır» Yam
kı, Haziran 1979, sayı: 429’; «Ekonomimizi bir yasakçı «mevzuat ağı»
içinde boğan, kişinin teşebbüs şevkini kıran, kişiyi yanlış yönlere sevkeden aşırı müdahaleci ve güven sarsıcı zihniyet bunalımın asıl se­
bebidir... Zorlayıcı; önleyici önlemlerle üretim« artmaz. Olsa olsa eko­
nomik yapı çarpılır. ■Giderek rejim değişir» Milliyet Gazetesi, 15.5.1979;
■«Kamu iktisadi teşebbüslerinin zararları tahammül, edilir ■düzeye in•diriîmeli, devletin ekonomideki nispi ağırlığı hafifletilme!!dir.. Eko­
nomimiz, yasakçı mevzuat ağından ve aşırı müdahaleci bürokratik zih­
niyetten kurtarılmalıdır». Milliyet Gazetesi, 12.6.1979.
Öte yandan, Türkiye Esnaf ve Sanatkarları Konfederasyonu da
verdiği ilanda «hür karına ekonomik düzene aykırı yapılan iç ve dış
müdahaleler, hatalı ve kasıtlı uygulamalar-:halkımızı ezen -yokluk ve
kıtlıklara sebep olmuş sonuçta ticari hayatımızı çökertmiştir» denili" yor. Bkz. Bayram Gazetesi, 26.8.1979.''Aynı şekilde Türkiye' Madeni Eş­
ya Sanayicileri Sen dik asınca verilen ilanda da hür teşebbüse devle­
tin mani değil yardımcı olması, onu desteklemesi ve düzenlemesi ge­
rektiği belirtilerek «Bu gerçeğin aksine; Hür teşebbüsü engelliyeh ve
herşeyi devlet eliyle yapmaya yönelen zihniyet sadece, açlık, fakirlik
ve işsizlik getirir» deniliyor. Bayram Gazetesi, 26.81979. -
122
'
ekonomisi kurallarının uygulanmaya çalışıldığı gözlenmektedir. Bu
cümleden olarak bir: yandan ihracata yönelik bir" sanayileşme mo­
deli oluşturulurken, bir yandan da gerçekçi kur politikası uygula­
maya çalışılmış, mal ve hizmet fiyatları ile banka faizleri serbest
bırakılarak arz - talep kuralına göre piyasada oluşmalarının sağ­
lanması yoluna gidilmiştir. Bununla beraber, önceki dönemlerde
görülen dolaysız müdahale tekniklerinin tümünün terkedildiğini
söylemek de mümkün değildir. Kaldı ki, bu dönemde serbest pi­
yasa ekonomisini de tam olarak uygulamaya koyacak hukuki alt
yapının varlığı söylenemez. Nitekim, piyasadaki rekabeti kısıtla­
yıcı tekelleşmeyi önleyecek mevzuatın yokluğuna haklı olarak dik­
kat çekilmektedir (20).
Gerçekten, serbest piyasa ekonomisini benimsemiş ülkeler za­
manında tekelciliğe karşı yasal önlemleri almışlardır. Nitekim, Av­
rupa'Ekonomik Topluluğunu kuran Roma Anlaşması da (m-, 85 86) firmalar arası rekabeti önleyici ve sınırlayıcı ve üye ülkeler
arasında ticareti etkileyici anlaşma ve uygulamaları yasaklarken,
pazara egemen firmaların bu güçlerini kötüye kullanamamaları îf
kesine yer vermektedir.
Aslında 1982 Anayasası (m. 167) Devlete «piyasalarda fiili ve«
ya 'anlaşma sonucu doğacak' tekelleşme ve kartelleşmeyi» önleme
ödevini açıkça verdiğine göre bu yolda yasal düzenlemelerin ya­
pılması gerekmektedir. Kaldı ki, yeni Anayasaldan önce de hazır­
lanmış bazı tasarılarda bu konu yetersiz de olsa düzenlenmeye ça­
lışılmış; fakat tasarılar yasalaşma olanağı bulamamıştır(21).
(20)
A. S .-Yüksel, «Serbest Piyasa Ekonomisi ve Karteller», Milliyet Gaze­
tesi,-3.3.1980, s. 2; E. Özsunay, 'Pazar Ekonomisi’ Modelleri ve Türki­
ye, Milliyet Gazetesi, 12.3.1980, s. 2,
(21)
İç ve Dış Ticaretin Düzenlenmesi. Hakkında Kanun, Tasarısı (m. 56)
ve. Ticarette Dürüstlüğün Korunması Hakkında'Kanun Tasarısı (m, 5).
Her iki Tasarının eleştirisi için bkz. EL Tandoğan, «İç ve Bış Ticare­
tin Düzenlenmesine İlişkin Kanun Tasarısı ile Ticarette Dürüstlüğün
Korunması Hakkında Kanun Tasalısının Tüketicilerin Korunması Açı»
sınclan İncelenmesi», Banka ve Ticaret Hukuku Dergisi, c. X (aralık
.1980), sayı-: 4, s. 935 vd. E. Özsunay,'«Pazar Ekonomisinde Rekabetin
Önemi ve Türkiye'de Karteller, Tekeller, Oligopoller ve «Rekabeti Sı'nırlayıcr Uygulamalara», karşı alınacak Önlemler,, iıı 2. Türkiye İkti­
sat Kongresi, V II. îç Ticaret ve Hizmetler Komisyonu Tebliğleri,
■2-7 Kasım 1981, İzmir, s. 79-106.
'
:
123
Serbest piyasa ekonomisi kurallarının uygulamaya konulma»
srndan sonra ekonomideki, bu yapı değişikliğine uyum sağlayama­
yan bazı firmaların güç duruma düşmesi karşısında Devlet müda­
hale ederek bunları kurtarmaya çalışmıştır. Aynı şekilde, para ve
sermaye piyasalarını düzenleyen hukuki alt yapının eksikliği do®
layısiyle de bankerler olayı ortaya çıkmış, ayrıca bazı bankalar da
güç duruma düşmüştür. Bunun üzerine sorunlara çözüm bulmak,
para ve sermaye piyasalarındaki boşlukları (gidermek amacıyla,
özellikle kanun hükmünde kararname yolundan yararlanmak su­
retiyle para ve sermaye piyasalarını yeniden düzenleyen bir dizi
tedbir alınmak yoluna gidilmiş ve bu piyasaların işleyişinde kamu­
nun denetim ve gözetimi sağlanmaya çalışılmıştır. Bu arada güç
durumda bulunan bazı bankalara Devletçe el konulmuş ve bir ka­
mu bankasına devredilmişlerdir( 2 2 ).
Gene bu dönemde kamu iktisadi teşebbüsleri yeniden düzen­
lenerek İktisadi Devlet Teşekkülü ve Kamu İktisadi Kuruluşu ay­
rımına gidilmek suretiyle, bu kuruluşlardan kârlı ve verimli çalış­
ması gerekenlerin bu özelliklerine uygun bir hukuki yapı yaratıl­
ması yolunda ilk adımlar atılmıştır.
Aralık 1983 tarihinde işbaşına gelen hükümet ise sistem terci­
hini «ekonominin tabii kanunları içinde gelişmesini sağlamak üze­
re ülke ■meotıfajatleri doğrultusunda müdahale ve tahditlerin, asga­
riye indirilerek, rekabet şartlarının hakim kılındığı serbest pazar
ekonomisinin uygulanması» olarak ifade etmektedir. Bu tercih
çerçevesinde «Devletin tanzim edici ve yönlendirici fonksiyonu ge­
nel seviyede olmalı, detaylara müdahale e;d ilmemelidir»i(23).
Hükümet programına göre, «Devlet sanayi ve ticarete -ana pren­
sip olarak girmemelidir. İstisnai olarak geri kalmış bölgelerde sa­
nayi tesisler kurabilse de, bu teşebbüsler kısa zamanda millete dev­
redilmelidir» (24). Bu anlayışın bir sonucu olarak da «ilke olarak
vatandaşlarımızın kendi güçleriyle veya makul teşvik tedbirleri İle
(22)
(23)
(24)
124
İstanbul Bankası T.Â.Ş., Hisarbank A.Ş. ve Ortadoğu İktisat Bankası
A.Ş/nin T.C. Ziraat Bankasına devrolunmasma ilişkin 27.10.1983 tarih
ve 83/7242 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı. RG.; 24.XI.1983, sayı: 18231,
s. 24 vcL
Başbakan T. Özal tarafından 19.XII.1983 günü TBMM'nde okunan Hü­
kümet Programı, s. 12.
îbid., s. 13.
gerçeMeştîreîjileceMeri yatırımlara devletin doğrudan kaynak tah­
sis etmesi» doğru bulunmamaktadır(25). .
b.
Kamu Hizmeti ve Kolluk Faaliyeti Açısından Müdahalecilik
Devletin ekonomik hayata karışması bir yandan kamu girişim­
ciliği, 5te yandan da bireysel ekonomik faaliyete getirilen kayıtla­
malar olmak üzere-iki ana biçimde ortaya çıkmaktadır(26). Bu iki
tür faaliyetin hukuki rejimini belirlemeye çalışırken genel olarak
idari faaliyetin hukuki rejiminden örnek alınabilir. Zira, idari faa­
liyetin hukuki rejimi incelenirken kamu hizmeti ve kolluk ayrımı.
yoluna gidilmektedir(27). Ancak, hemen belirtelim ki, idari faaliyeti tümüyle kamu hizmeti içinde ele alanlar(28) yanında; kamu
hizmeti ve kolluk ayrımına özel kişilere yardım faaliyetini de ek­
leyip üçlü ayrım yapanlar da(29) bulunmaktadır. Bu arada işlev­
sel kamu hizmeti anlayışına sahip bazı idare hukukçuları, idare­
nin iki büyük faaliyet türüne karşılık iki kamu hizmeti kategori­
sinden söz etmektedirler. Buna göre idarenin faaliyeti «edimde bu­
lunma» (Factivite de prestation) ve «düzenleme» ( reglementation)
biçimlerinde ortaya çıkmaktadır. Düzenleme faaliyeti ise kendi
içinde klasik kolluk kamu hizmeti ve ekonomik kamu hizmeti ola­
rak ikiye ayrılmaktadır. Bu ayrıma göre, klasik kolluk kamu hiz­
meti, bireysel faaliyetlerin kamu düzeni amacıyla, kayıtlanmasını
içerirken; ekonomik amaçlarla bireysel faaliyetin düzenlenmesi ve
bu yolla -ekonomik ilişkilere belirli bir yön (tine ceıtaine direction
ou une certaine orientation) verilmeye çalışılması ise ekonomik
kamu hizmetini oluşturmaktadır(30). Dolayısiyle, bu ayrımda ekonomik kamu hizmeti konusu ve amacı bakımından edimde bulun­
ma biçiminde yürütülen kamu hizmetinden ayrılıp düzenleme ka­
mu hizmetinde yer almaktadır,
(25) Ibid., s. 38.
(2,6) W. Friedmann, The State and the rule of law, in a mixed economy,
Stevens, London, 1971; F. Dreyfus, fluMrventioniiime economiqtte, PUF,
Paris, 1971, s. 6; P. Meschini, Sulla natura giuridica degli enti pubblici economic!, Giuffre, Milano, 1958, s. 2 -3.
(27) Bonnard, Rolland, Waline ve Vedel bu görüş yanlılarıdır.
(28) Duguit, Lanbadere ve Latonnerie bu görüş yanlılarıdır,
(29) Ch. Debbasch, Droit administratif, Cujas, Paris, 1968, s. 155-191.
(30) J.-L. de Corail, «Le juge administratlf et la qualification des f a t »
ventions de PEtat dans le domaine de Peconomie», Revueil d'Etudes
en Hommage a Ch. Eisenmann, Cujas, Paris, 1975, s. 318.
125
Bütün bu ayrımların eleştiriye açık olduklarıı(31) unutulma­
makla beraber, hukukî rejimlerinin açıklanmasını kolaylaştırması
bakımından kamu hizmeti ve kolluk ayrımım uygulayıp, «ekono­
mik kolluk» faaliyeti ile «endüstriyel ve ticari kamu hizmetleri» ola­
rak ortaya çıkan kamu girişimciliğini ayrı ayrı ele almakta yarar
gördük.
,
1,
EKONOMİK KOLLUK ve ÖZEL GİRİŞİM ÖZGÜRLÜĞÜ. .
A. Özel Kolluk Olarak Ekonomik Kolluk
L
Ekonomik Kamu'Düzeni ve Anayasa
Klasik kolluk faaliyeti veya genel idari kolluğun amacı kamu
düzenini koruyup bozulmasını önlemektir. ¡Söz konusu kamu düze­
ni ise üç temel öğeden oluşmaktadır: güvenlik, dirlik - esenlik ve
sağlık« Bir başka deyimle, bu unsurları içeren kamu düzeni kişile­
rin caıı ve mal güvenliğini, gürültü ve kargaşadan uzak yaşamala­
rını yani esenliğini ve nihayet salgın hastalıklardan korunmalarını
ifade etmektedir. •Anayasa Mahkemesine göre de kamu düzeni,
«Toplumun huzur ve sutkununun sağlanmasını, devletin ve devlet
teşkilatının .muihafazasım hedef tutan her şeyi ifade ettiği, bir baş­
ka 'deyimle cemiyetin her sahadaki düzeninin, temelini teşkil eden
bütün, kuralları» ifade etmektedir(3-2).
•
Yalnız gözden uzak tutulmaması gereken nokta, idarenin ba­
zen genel idari kolluk yetkilerim kullanarak, yukarıda özellikle­
rini açıklamaya çalıştığımız klasik kamu düzeni amacıyla bazı bi­
reysel ekonomik faaliyetlere de kayıtlamalar getirebileceğidir(33 ).
Örneğin bazen sağlık kolluğu diye de isimlendirilebilen yetkilerini
kullanarak idarenin sağlık nedenleriyle bireysel ekonomik faaliye­
te kayıtlamalar getirmesinde olduğu gibi. Bizim mevzuatımızda
bunun çeşitli örneklerini bulmak mümkündür.
(31)
J.-P. Negrin, ¡Intervention des personnes morales de droit privé dans
Faction administrative, LGDJ., Paris, 1970, s. 90.
,(32) :28il.1964 tarih ve E. 963/128, K. 964/8, AMKD., sayı : 2, s. 47; 18 ve
22.11.1976 tarih ve E. 976/27, K. 976/51, AMKD., sayı : 14, s. 263.
(33) Laubadère, droit .public économique,.-s. 263-264.
Î26
Örneğin, 1580 sayılı Belediye Kanununa (m. 15/13) göre, «umu*
mum selamet,, sıhhat ve huzur ve istirahatlerine tesiri melhuz- olan
imalat, istihsalat, müdeMıarat.ve, tesisatın yerlerini..., pazar, gaz
depolan, kömür depolan.,,'.mevkilerini ve şartlarını evvelden tesbit
ve ilam etmek, ona göçe ruhsata bağlamak»' belediyelerin görevle­
rindendir. Ayrıca, 1593 sayılı Umumi Hıfzısıhha Kamumıma (m. 2.68)
göre «civarda ikamet eden halkın sıhhat ve istirahatım ihlal eden
müesseseler ve atelyeler bu kanunun neşrinden İtibaren, resmi mü»
saaâe istihsal etmeksizin açılamaz». Öte yandan, 1615 sayılı Güm*
îlik Kanunuma (m. 19) göre de «İç ve dış emniyetin korunması,
halfan, hayvanların ve mahsulatın hastalıklardan korunması.«
maksadıyla,.. Bakanlar Kurulu kararıyla eşyanın giriş, çıkış, transit
ve aktarma serbestliği kısıtlanabilir veya kaldırılabilir».
Bunlar genel idari kolluğun ekonomik alanda kullanılabildiği­
ni gösterir örnekler- olmakla beraber; özel kolluk türü- olarak eko­
nomik kolluğun belirlenmesi açısından faaliyetin konusu değil
amaç önem taşımaktadır(34). Bir başka deyimle, ekonomik alan
genel kolluk yetkisine konu/olabilse de amaç değildir. Oysa, kol­
luk konusu (objet) olan- ekonominin giderek amaç (but) haline
geldiği, görülmektedir(3-5).
Örneğin, karayoiundaki hız- sınırlamasının akaryakıt tasarrufu
amacıyla yapılması. Bu da bizi, kolluk faaliyetinin amacı-olan «fcamu düzesi» kavramındaki, değişmeyi -incelemeye.-, götürmekte­
dir (36),
.
,
■;
■■■"
Kolluk müdahalelerinin ekonomiye girişinin klasik' kamu dü­
zeni kavramına ekonomik boyut kazandırdığı^ 37) ve- «ekonomik kam « düzeni» ve «ekonomik Ve sosyal kamu ■düzeni»/38) gibi yeni
kavramların, ortaya- çıktığı görülmektedir..Danıştayımız da bir ka­
rarında, çeltik komisyonlarının sağlık ve tarım koşulları yanında
(34) Négrin, op. cit.,.s-, 93.
■■
(35)' Rainoud, loc. cit., . s. 850,
(36) Bazı yazarlar haklı olarak, ekonomik alana ilişkin, kolluk tedbiri ile
müdahalecilik çerçevesinde ekonomik ■amaç izleyen ekonomi politika­
sı tedbiri arasında ayrım yapmanın önemine işaret etmektedir. Bkz.
Dreyfus, La,Liberté du commerce ... s. 47,-dip. not.: 3.
(37) J* Gastagne, îe control Juridictionnel. de la légalité des actes de po­
lice administrative, LGDJ., Paris, 1964, s. 36,
(38) Madiot, op. cit., s. 12.
127
«ekonomik ve halkın geçim koşullarını da gözönünde tutarak» çel­
tik ekimini yasaklamasının, bir kişinin bir kaç dönümlük araziye
çeltik ekmesi yüzlerce ailenin ekonomik durumunun sarsılmasına
sebep olacağından «sosyal ve demokratik yönetim ilkeleriyle» bağ­
daşmayacağına karar vermiştir(39).
Nitekim, sözleşme özgürlüğüne getirilen sınır olarak, «son. za­
manlarda kamın düzeninin tayininde ekonomik zenginliğin dağıtı­
mı» nm da yer aldığı ve iş hukuku alanında kanun koyucu tara­
fından öngörülen koşulların çoğunun «sosyal adalet düşüncesi ile
kamıı düzeni niteliği» taşıdığı ileri sürülmektedir(40). Öte yandan,,
Anayasa ve K ÎT mevzuatı ve kalkınma planları ile belirlenen eko­
nomik düzenin Borçlar Kanunımnn sözleşme özgürlüğüne ilişkin
kurallarının değerlendirilmesinde hesaba katılması gerektiği vur,gulanmaktadıri(41).
Yargı kararlarında da benzer gelişim gözlenmektedir. Örneğin,
Yargıtay Türk Ticaret Kanununu» 1466. maddesine ilişkin yoru­
munda ■amacın «ekonomik sıkıntı içinde bulunan tarafın bunun et­
kisi ile en yüksek haddi aşan edada bulunmayı kabul etmesini ön­
lemek ve böylece ekonomik hayatın ölçülü ve düzenli bir şekilde
cereyanını temin» etmek olduğunu belirterek; maddenin «tamamen
koruyucu amaç taşıyan kamu düzeni ile ilgili hükümleri» içerdiği­
ni söylemektedir(42).
N itekim ,.«ekonomik hukuk düzeninin büyük bir kısım (nm)
Borçlar Kanunu aracılığıyla» gerçekleş tirilmekte olduğunu belirten(43) Tandoğan'a göre, Anayasa'mn özel girişim özgürlüğüne iliş­
(39)
12. D., 17.6.1974, E. 972/1046, K. 974/1730, AÎD., c. 8, sayı : 1, s. 235.
Dreyfus, la liberte du commerce ..... s. 100, Çağımızda, ihtiyaçların
etkisiyle ekonomik umurun da kamu düzeni kavramına girdiği bilin­
mektedir». Ekonomik (demokratik) Kamu Düzeni, TBB Yönetim Ku»
rulu Raporu, s. 6 (çoğaltma).
(40) T. Esener, Borçlar Hukuku I, Ankara, Î969, s. 203.
(41) H. Tandoğan, «Yürürlüğe girişinin ellinci yılında Türk Borçlar Kanu­
nu Hakkında Genel Bîr Değerlendirme», BATÎDER, c. V III, sayı: 4,
1976, s. 5.
(42) Yargıtay 10. H.B.; 24.4.1979, E. 978/8227, K. 979/3622, Yargıtay Kararlan
Dergisi,-c. 5, sayı: 9, eylül 1979, s. 1313; 11. H.D.; 23.5.1979, E. 978/2652,
K. 978/2717, BATÎDER, c. IX, aralık 1978, sayı: 4, s. 1178 vd.
(43) H. Tandoğan, «Yürürlüğe girişinin ellinci yılında Türk Borçlar Kanu­
nu hakkında genel bir değerlendirme», BATÎDER, c. V III, sayı: 4, ara­
lık 1976, s. 1.
128
kin kuralı (m. 40/3) da getirdiği sınırlama açısından Borçlar Ka­
nunundaki sözleşme özgürlüğü ilkesi ile çelişmemektedir. Zira,
«Devlet söz konusu yetkisin! kullanmak ve ödevini yerine getirmek
amacıyla sözleşme özgürlüğünü sınırlayan emredici yasalar koya­
bilir» (44).
Liberal bir ekonomik düzen içinde hazırlanmış olmasına kar­
şın Borçlar Kanunu Devlet müdahalesinin yoğunluğu ve güçsüzle­
rin korunması düşüncesi karşısında canlılığını korumuş(45) ve
Anayasanın sosyal devlet ve eşitlik ilkeleri, Borçlar Kanunu
(m. 19/20) aracılığı ile özel hukuk alanına da girmiştir(46).
Gerçekten, özel hukuk alanındaki sözleşme özgürlüğüne ka­
musal makamların müdahalelerinin bu hukuk daimin «kamusal­
laşması» (publicisation) na yol açtığı ve «ekonomik kamu düzeni»
nin kamusal makamların ekonominin belirli biçimde örgütlenme­
sini sağlamasının hukuki yansıması olarak ortaya çıktığı kabul edil­
mektedir (47). Bu anlamda ekonomik kamu düzeninin, neyin ya­
pılmaması gerektiğini gösteren klasik kamu düzeni anlayışından
farklı olarak, neyin yapılması gerektiğini de belirten pozitif ve dü­
zenleyici niteliğe sahip olduğu vurgulanmaktadır(48 ).
Öte yandan, kamu düzeninin kanun koyucu tarafından düzen­
lenecek bir kavram olduğu kabul edilse de, ekonomik kamu dü­
zeni, ekonomik alanın değişken özelliği dolayısiyle, yasalardan çok
yürütmenin düzenleyici işlemlerinden, karar ve tebliğlerinden kay­
naklanmaktadır (49) .
İşte, belirli bir ekonomik kamu düzeninin kurulup korunma­
sını amaçlayan bu kolluk türü ekonomik kolluk olarak nitelene­
bilir. Nitekim, son zamanlarda ekonomik koflluk kavramı kullanıl­
(44)
(45)
(46)
(47)
(48)
(49)
îbid; s. 20.
îbid; s. 18.
R. Serozan, Sözleşmeden Dönme, İstanbul, 1975, s. 216.
G. Farjat, L ’ordre public öconomiqııe, LGDJ., Paris, 1963, s. 78.
îbid., s. 98.
Farjat, op. cit., s. 81 ve 101. Örneğin, Yurt Dışında İnşaat Montaj iş­
leri ile Teknik Hizmetler Yapacak Girişimcilere Uygulanacak Kural­
lara Dair Türk Parası Kıymetinin Korunması Hakkında 7/16965 sayılı
Karara ilişkin Maliye Bakanlığı tebliği. Bkz. RG.; 9.8.1979, sayı: 16722,
s. 24.
129
maya başlanmış! 50); hatta, bunun içinde de fiyat kolluğu(51), sâ­
nayi kolluğu (52) gibi türlerden söz edilmeye başlanmıştır.
Ekonomik kolluk Anayasalda belirlenen ekonomik düzenin
gerçekleşmesini sağlamak üzere özel girişim özgürlüğüne müdaha­
le ve getirilen sınırlamaların tümünü içeren genel bir kavram, ola­
rak değerlendirilebilir (53). Bir başka deyimle, Anayasa (m. 48/2)
daki «Devlet, özel teşebbüslerin milli iktisadın ' gereklerinle ve sos­
yal amaçlara uygun yürümesini.. sağlıyacak tedbirleri alır» kura­
lındaki amaçlar ekonomik kolluk amaçları olarak yorumlanabilir.
Prof. Balta da, özel teşebbüs serbestliğinin sınırından ve Dev­
letin karışma ödevinden söz ederken, Devletin bunu kolluk yetki­
lerini kullanarak sağlayacağını da belirtmektedir! 54). Özel girişim
özgürlüğüne getirilen kolluk kısıntılarından bir bölümünü ekono­
mik kolluk yetkilerinin oluşturduğu başka yazarlarca da kabul
edilmektedir. Akıllıoğluna göre, ekonomik kolluk yetkileri «genel
kolluktan ayrı cülarak, özel metinler ya da kurallarca, belediyelere
ekonomik yaşamın düzenini sağlama amacıyla verilmiş yetkilerdir»
Başlıcalan, fiyat denetimi fiyat düzenlemesi, temel malların sağ­
lanması ve üretilmesi konularındadır» (55 ).
Alman idare hukukçusu Forsthoff da Devletin mevcut ekono­
mik düzeni, hakim ekonomik durumların kötüye kullanılması kar­
şısında korumak için kolluk yetkilerini kullandığını belirterek,
«negatif bir ekonomik güdüm»e (dirigisme économique negatif)
(50)
Laubadère, droit public économique, Dalioz, 1974, s. 265; Ch. Debbasch,
Institutions administratives, LGDJ, Paris, 1966, s. 97; H. Jacquot, le
status juridique des plans français, LGDJ, Paris, 1973, s. 189; J.-L.
Martres, les caractères généraux de la police économique, Thèse, Bor­
deaux, 1964; Sandulli, Manuale di Diritto anxrnhnstrativo, Jovene, Na<
poli, 1970, 10. bası, s. 638; E. Forsthoff (çev. M. Froment), Traité de
droit .administratif allemand, E. Bruylant, Bruxelles, 1969, s. 126.
(51) N. Waline, Droit administratif, Siray, Paris, 9. bası, 1963, s. 640.
(52)* V.S. Vigorita, «Considerazioni in tema di forme, finalité ed organi délia
disciplina. pubt#cal delFattività economica», Riv DSr. Pubb., ¡1957,
No : 2, s. 395, dip not : 28; Flamme ve Fauresse, loc. cit., s. 288.
(53) Benzer görüş için Bkz. Sandulli, Manuale di diritto amministrativo,
Jovene, Napoli, 10. bası, 1970, s. 638.
(54) Balta, İdare Hukukuna Giriş, TOBAÎE, Ankara, 1968/70, s. 72.
(55) T. Akılhoğlu, «Belediyeler ve Özel Girişim Özgürlüğü», Yerel Yönetim­
ler Dergisi, sayı : 1, Mayıs 1979, s. 25.
130
yönelik bu kolluk yetkilerini ekonomik kolluk olarak nitelemek»
tedir(56).
19.82 Anayasası gerek özel girişim özgürlüğüne getirilen sınır­
lamalar gerek planlama açısından 1961 Anayasasındaki temel dü­
zenlemeleri içerdiği gibi, bazı konularda daha ayrıntılı düzenleme
yoluna da gitmiştir. Gerçekten, 1982 Anayasası (m. 48) «Herkes
dilediği alanda çalışma ve sözleşme hürriyetine sahiptir. Özel -te­
şebbüsler kurmak serbesttir» ilkesini kabul ettikten sonra, Devle­
tin «özel teşebbüslerin milli ekonominin gereklerine ve sosyal amaç­
lara uygun yürümesini, güvenlik ve kararlılık içinde çalışmasını
sağlayacak tedbirleri» alacağını da öngörmektedir.
Öte yandan, «Ekonomik hükümler» arasında planlamaya da
yer veren 1982 Anayasası (m. 166) «ekonomik, sosyal ve kültürel
kalkınmayı», «sanayiin ve 'tarımın yurt düzeyinde dengeli ve uyum­
lu biçimde hızla gelişmesini», «ülke kaynaklarının verimli şekilde
kulî&mlmasmı» planlamanın Devletin ödevi olduğunu belirttikten
sonra, planda «milli tasarrufu ve üretimi arttırıcı, fiyatlarda istikrar. ve dış ödemelerde dengeyi sağlayıcı, yatırım .ve istihdamı geliş«
tirici tedbirler»in öngörüleceğini, «yatırımlarda toplum; yararlan
ve gerekleri»nin gözetileceğini, «kaynakların verimli şekilde kullanılması»nm hedef alınacağını da belirtmekte, nihayet kalkınma gi­
rişimlerinin bu plana göre gerçekleştirileceğini öngörmektedir.
1982 Anayasası,- 1961 Anayasasından farklı olarak, «piyasala­
rın denetimi ve dış ticaretin düzenlenmesi »ni ayrıca ele alarak
(m. 167), Devletin «para, kredi, sermaye, mal ve hizmet piyasala­
rının sağlıklı ve düzenli işlemelerini sağlayıcı ve geliştirici tedbir­
leri» alacağını, «piyasalarda fiili veya "anlaşma sonucu doğacak te­
kelleşme ve kartelleşmeyi» önleyeceğini de öngörmekte; dış tica­
retin ülke ekonomisinin yararına düzenlenmesi amacıyla ithalat,
ihracat ve diğer dış ticaret işlemleri üzerine vergi ve benzeri yü­
kümlülükler dışında ek mali yükümlülükler koyma konusunda Ba­
kanlar Kurulunun kanunla yetkilendirilmesine izin vermektedir.
Doîayısiyle, Anayasanın Devlete verdiği, para, kredi, sermaye
mal ve hizmet piyasalarının sağlıklı ve düzenli işlemesini sağlayıcı
tedbirler alma; ayrıca, dış ticaretin ülke ekonomisi yararına dü(56)
E. Forsthoff (çev. M. Fromont), Droit administratif allemand, Braylant, Bruxelles, 1969, s. 125 - 126.
131
zenîeme görevleri ile özel teşebbüsün milli ekonominin gerekleri
ve soxsyal amaçlara uygun yürümesini sağlayacak tedbir alma öde­
vi ve genel olarak kalkınma girişimlerini plan disiplini içinde ger­
çekleştirme yükümlülüğü Devletin ekonomik alandaki müdahale­
lerinin kaynağını ve temel çerçevesini oluşturmakta, bir başka de­
yimle de ekonomik kamu düzeninin ana unsurlarını içermektedir.
Nitekim, 1947 İtalyan Anayasasının (m. 41) özel girişim öz­
gürlüğünün «sosyal yararlara aykırı veya güvenliğe, özgürlüğe, insanlık haysiyetine zarar verici biçimde» kullamlamıyacağı ve ya­
sanın «kamusal ve özel ekonomik faaliyetin sosyal amaçlara uygun
yürümesini sağlayacak programları ve gereken denetimleri» belir­
leyeceği hükmü İtalyan kamu hukukunda, Anayasanın ekonomik
ilişkilere getirdiği müdahaleci (dirigista) sistemin temel dayanak­
larından biri sayılmakta(57), kamu yararı ve sosyal amaçlarla özel
girişime getirilecek her sınırlamanın bu maddeye dayandırılabileceği kabul edilmektedir (58).
1961 Anayasasının 41 inci maddesinde yer alan benzer sınırla­
ma hükmünü yorumlayan Danıştay da bir kararında, maddede yer
alan amaç doğrultusunda idarenin «yurt ekonomisinin gereklerine
göre karar alma ve düzenleme yapma» yetkisine sahip olduğunu
belirtmektedir (59).
2.
Özel Girişim Özgürlüğünün Sınırlan
Anayasa (m. 48) «çalışma ve sözleşme hürriyeti» başlığı altın­
da «Herkesin dilediği alanda çalışma ve sözleşme hürriyetlerine sa­
hip» olduğunu belirtmiş, ayrıca özel teşebbüsler kurmanın serbest­
liği ilkesini de getirmiştir. Aslında, 1961 Anayasasının 40. madde­
sinde düzenlenen özgürlükler değişik biçimlerde de ifade edilmiş­
tir. Örneğin, «sözleşme özgürlüğü»(60), «iş görme özgürlükleri»(61),.
(57)
G. Neppi Modona, Nota, Corte Cost., 5.6.1962, N o : 54, Riv. it., dir.
proc. pen., 1962, s. 788.
(58)
Balladore Pallieri, Piritte Costituzionale, 6 bası, 1959, s. 373.
(59)
DOK.; 23.11.1979, E. 978/947, K. 979/410, DO.; sayı: 38-39, s. 139 vd.
(60)
Yargıtay IV. H.D.; 26.10.1978, E. 977/13113, K. 978/12134, Yargıtay Ka­
rarları Dergisi, c. 5, sayı: 5, Mayıs 1979, s. 633 vd.
(61)
Anayasa Mahkemesi 23 -15.10.1969, E. 967/41, K. 969/57, AMKD., sa­
yı : 8, s. 45.
132
«çalışına lıiirrîyeti»(62), ve «ticaret serbestisi»{63) ve «özel giri­
şimler kurma özgürlüğü»(64) gibi. Anayasalda düzenlenen sözleş­
me özgürlüğünün anlamı, kişilerin özel hukuk alanında diğer ki­
şilerle ilişkilerini, hukuk düzeni içinde kalarak diledikleri gibi dü­
zenlemeleri, diledikleri konuda diledikleri ile sözleşme yapabilme­
leridir. Bu özgürlüğün nedeni, Yargıtay a göre sürekli değişen ve
gelişen toplumun, sosyal ve ekonomik gereksinmelerinin zorlama­
sında, buna karşılık yasa koyucunun bu nitelikteki gereksinmeleri
öngörüp uzun bir geleceğin sosyal ve ekonomik gereksinmelerini
baştan düzenleyememesidir(65).
Anayasa özel girişim özgürlüğünü düzenlerken, bir yandan özel
teşebbüsler kurmak serbestisin! kabul etmekte, öte yandan da bu
serbestinin nasıl sınırlanabileceğine ilişkin ilkeler koymaktadır. Bu
sınırlandırma da aslında farklı iki grup düzenlemeyi içermektedir.
Herşeyden önce Anayasanın (m. 13) temel hak ve hürriyetler
için öngördüğü genel sınırlama rejimine tabi olan özel teşebbüs
hürriyeti örneğin kamu yarraı, kamu düzeni ve genel sağlığın ko­
runması amaçlarıyla yasa ile sınırlandırılabilecektir. Bu genel sı­
nırlama yanında madde özel bir sınırlama nedeni de öngörerek
Devletin «öze! teşebbüslerin milli ekonominin gereklerini ve sos:«
yal amaçlara uygun yürümesini, sağlayacak tedbirleri» alacağını
söylemektedir. Benzer hükmün yer aldığı Italyan Anayasası (m. 41)
(62)
.
(63)
(64)
(65)
Danıştay, İL D.; î 1.3.1975, E. 973/2194, K. 975/1851, Danıştay Dergisi,
sayı: 20-21, s. 950 vd.; 12. D.; 19.12.1970, E. 970/2056, K. 970/2990, Da-'
nıştay Dergisi, sayı: 3, s. 472 vd.; 8. D.; 13,4.1967, E.. 966/2337, K, 967/
1347, Sekizinci Daire Kararları, s, 63, No : 233.
Danıştay 8. D.; 30.6.1969, E. 968/3462, K. 969/7212, Sekizinci Daire Ka*
rarları, 1974, s. 56, N o: 206, DDK.; 15.10.1965, E. 961/276, K. 965/802,
Danıştay Kararlar Dergisi, sayı: 97 - 99, s. 130 vd.
Danıştay 12. D.; 13.12.1977, E. 976/3068, K. 977/2731, Danıştay Dergisi,
sayı: 30-31, s. 468 vd.
Yargıtay, IV. H.D.; 26.10.1978, E. 977/13113, K. 978/12134, Yargıtay Ka­
rarları Dergisi, c. 5, sa vı: 5, Mayıs 1979, s. 634 vd. Sözleşme serbestliği
prensibine göre kişiler «kanun tarafından düzenlenmiş olan sözleşme
tiplerinden ayrı karma veya nev’i şahsına münhasır sözleşmeler yap*
inak ve bunların koşullanın diledikleri gibi tesbit etmek hukuka (ya­
ni buyurucu ve yasak koyan hukuk kurallarına) ve ahlak ve adaba
aykın olmamak şartıyla kanun tarafından düzenlenmiş olan sözleş­
melerin fizyonomisini (tipini) değiştirmek ve- konusunu yasal sınırlar
içinde serbestçe tayin etmek» hakkını haizdir.
133
konusunda sosyal amaçlara uygun çalışmanın özel teşebbüs hürri­
yeti açısından sınırlandırıcı anlamı tartışmalıdır(66). İleride göre­
ceğimiz gibi, Devlet tarafından bu amaçla alman tedbirler uygula­
mada özel girişim özgürlüğüne sınırlama olarak ortaya çıkmakta­
dır.
Özel girişim özgürlüğü üzerindeki sınırlandırıcı etkisi tartışı­
labilecek nitelikteki düzenleme. Devlete verilen «özel teşebbüslerin
güvenlik ve kararlılık içinde çalışmasını sağlayacak tedbirleri» al­
ma görevidir. Bu düzenleme ilkinin olumsuz (negatif) niteliğine
karşın özel teşebbüs açısından olumlu (pozitif nitelik taşımasıdır.
Dolayısiyle, Anayasadaki özel girişim, kurma serbestisinm anlam
ve kapsamını belirleyebilmek- için farklı yöndeki bu sınırlandırıcı
düzenlemeleri toplu olarak değerlendirmek gerekir. Bunu fyapar­
ken, daha önce de belirttiğimiz gibi, kamu yararı ve kamu düzeni
gibi, kavramların bugün kazandıkları geniş anlam dolayısiyle, ör­
neğin kamu yararı kavramının «milli ekonominin gerekleri»ni de
kapsayacak şekilde «genel ekonomik yarar»a dönüştüğünü de unut­
mamak gerekir. Nitekim, ileride yargısal denetimi incelerken Da­
nıştaym böyle bir düşünce izlediğini göreceğiz.
Asıl üzerinde durmak istediğimiz özel girişim özgürlüğü ilke­
sidir. Anayasa «özel teşebbüsler kurmak serbesttir» diyerek bu il­
keyi açıkça kabul etmektedir. Ancak, bu açıklık olmasaydı da Ana­
yasalım mülkiyet hakkı ile çalışma ve sözleşme özgürlüğünü kabul
etmesinin doğal bir uzantısı ve sonucu olarak da yorumlana­
bilirdi (67).
Ancak, özel girişim özgürlüğünün Anayasa nm ikinci bölümün­
de «Kişilerin Hakları ve Ödevleri» arasında değil de üçüncü bölüm­
de «Sosyal ve İktisadi Haklar ve Ödevler» arasında düzenlenmiş ol­
ması 1961 Anayasası döneminde farklı yorumlara da yol açmıştır.
Bu farklılıktan hareket eden bazı yazarlara göre «iktisadi v;e sosyal
haklar ve ödevler bölümü, bireyin toplumdan ve Devletten birşeyler beklemekte, istemekte olduğu, başka deyişle isteme haklan ke­
simini oluşturmaktadır, Dolayısiyle, doğa! hukuk anlayışına yakın
olan ‘kişilerin hak ve ödevleri' alanına kamu gücünün karışmama­
(66)
(67)
134
P. Cavaleri, Iniziativa Economica Privata e Costituzione «Vivente»,
Padova, Cedam, 1978, s. 18 vd.
Akgüner, op. cit, s. 44.
sı ilke sayılmasına, karşılık isteme İlahları kesiminde kamu gücü­
nün düzenleme yapması, karışması ilke sayılmaktadır» ( 6 8 ) (69).
a.
Yasa ile Sınırlama
Soruna genel kolluk özel kolluk — ki ekonomik kolluk da bu­
nun içinde yer almaktadır— açısından yaklaşıldığında gene açık
yasal düzenleme gereği ortaya çıkmaktadır. Zira, bu konuda temel
îlke «açık kural olmadıkça genel kolluk yetkisine dayanarak eko­
nomik amaçlarını sağlanamamasıdır. Başka deyişle, açıkça yetki ve»
rilmedikçe, piyasa düzenini sağlama., tüketicinin korunması gibi ön­
lemler belediyece almamaz»(70).
Bununla beraber, başta değindiğimiz ,gibi, Danıştaym yürüt­
menin düzenleme yetkisini geniş anlayışının Anayasanın 40. mad­
desi açısından da uygulamaları dikkat çekmektedir. Örneğin, ida­
renin bir yatırımın teşvik edilemiyeceğine ilişkin kararma karşı
açılan davada 'Danıştay, «Amyasa’nm 40. maddesi hükmü Devletin
iktisadi yönden gerekli kararlan ve tedbirleri almasına bir engel
teşkil etmiyeceği gibi, iktisadi hayattaki ani değişmeler, hızlı kal­
kınma ve sanayileşme politikası nedeniyle değişik kararların ve ted­
birlerin alınmasını gerektirir» demektedir(71).
Anayasada .özel ’girişim, özgürlüğüne ve sınırlanmasına ilişkin
kurala, benzer kuralın 1947 İtalyan Anayasasında da yer aldığına
önceki açıklamalarımız sırasında değinmiştik. Dolayısiyîe, yasa ile
düzenleme koşulu İtalyan kamu hukukunda da tartışılan sorunlar­
dan biridir. İtalyan hukukunda bu madde de öngörülen «yasa kaydı»nm (riserva di Iegge) «mutlak» (assoluta) bir yasa kaydı olduğu(72) belirtilerek, ekonomik alanda özel, girişimi sınırlayacak ya­
(■63)
Akıllıoğlu, loc, cit, Yerel Yönetimler Dergisi,
(69)’
Italyan hukukunda
da iki gunıp özgürlük arasında nicel birfarklılık
bulunduğunu savunanlar vardır. Biz. Villata, op. cit., s. 81, dip n o t: 22.
(70);
(71)
Akıllıoğlu, loc. cit., Yerel Yönetimler Dergisi, sayı : 1/ s, 25.
7. D.; 31.10.1974. E.973/1790, K. 974/2021, DD.; sayı: 18-19, 1972, s. 474»
475.
Italyan hukukunda iki tür yasa kaydı kabul ediliyor : Birincisi «mut­
lak yasa kaydı» (riserva di legge assoluta) olup buna göre konu doğ­
rudan yasa tarafından düzenlenecek, gerekirse uygulamaya ilişkin mar­
jinal kurallar yürütmeye bırakılabilecektir. İkincisi mutlak olmayan
yasa kaydıdır (riserva di legge ıhlativa o improprio) ki buna göre
(72)
sayı: 1, s, 16.
.135
sanın uygulanacak tedbirlerle uygulayacak organları öngörmesinin
yeterli olmadığı, bu tedbirlerin uygulama ölçütlerinin de yasada
yeterli açıklıkla belirlenmesi gerektiği kabul edilmektedir.
Buna göre, yasa koyucu ya doğrudan anayasal sınırları göster»
mek için ya da yürütmenin sınırlama getirirken izleyeceği yolları
(modi) ve ölçütleri esasa ilişkin olarak disipline etmek için mü­
dahale edecektir(73). Italyan Anayasa Mahkemesine göre de yasa
izlenecek amaçları ve ölçütleri belirleyip, araçları (mezzi) ve yet­
kili organları gösterdiği zaman yasa ile düzenleme kaydı yerine
getirilmiş olur(74).
Yasa ile getirilen bu ölçütler idarenin takdirini sınırlayacak
koşulları içerecektir. Zira, baştan yasa ile düzenleme suretiyle ida­
renin hukuka uygunluğu güvence altına alınabilecektir ki, hukuk
devleti ilkesi de bunu gerektirmektedir(75). Nitekim Bachelet ye
göre Anayasa'nın 41/2 maddesi yasa kaydı öngörmemekle beraber,
idareye müdahale görev ve yetkisi verilen her durumda, idari faa­
liyetin hukuka uygunluğu (legalita) genel ilkesi gereği yasa koyu­
cunun müdahalesi gerekecektir(76).
Danıştay a göre' «Anayasa ile teminat altına alması kişisel hak
ve özgürlüklerin sımrlandmlmasımn, yasaların bu konuda getire­
cekleri açık hükümlerle idareyi yetkili kılmasına -bağlı olduğu hu­
kuk devletî kavramının ve kanunilik ilkesinin tabii bir sonucudur«
Bu kuralın bir icabı olarak idari. makamlar, yasaların kendilerini
yetkili kılmadığı konularda kişiler yönünden bunların haklarını sı­
nırlayıcı işlemler tesis edemiyecekleri gibi, yasalarda açıkça yer
almayan bir mükellefiyetle de onları ilzam -edemezler, öte yandan,
idari makamlar, yasalarla verilen yetkiye dayanarak kişilerin hak
ve özgürlüklerini muvakkaten dahi olsa kısıtlayabilecek nitelikte
yasanın belirlediği genel çerçeve (Findirizzo generale) içinde düzenle­
me yürütmeye aittir. Neppi Modena, Nota.. Riv. it. dir. proc. pen.,
1962, s. 793-794. Ayrıca, öğretideki tartışmalar için bkz. Villata, op.
cit., s. 148, d.n. 37.
(73) S. Fois, «Encora sulla «riserva di legge» ela libertâ econonaica p ri
vata», Giur. Cost., 1961, s. 1257.
(74) 24.6.1961, N o : 35, Giur. Cost., 1961, s. 629.
(75) Fois, loc. cit., s. 1255 -1256.
4,76) W. Bachelet, «Legge, attivitâ amministrativa eprogrammazione
ea>
nomica», Giur. Cost., 1961, s. 915; Villata, op. cit., s. 140.
136
işlem tesis ederlerken yine yasalarla saptanan usul ve esaslar dal«
resinde hareket etmek zonmluğundadırlar»(77).
h»
Kamu Yararı Amacı île Sınırlama
Anayasa Mahkemesi 1961 Anayasası döneminde çalışma ve.-söz­
leşme özgürlüğünün sınırlanmasında «kamu yaran» kavramını çe­
şitli kararlarında yorumlamıştır.
'
Örneğin, hafta tatilinde kamu yararı var dır (78). Avukatlık Ka­
nununa göre (m. 7) görevlerinden ayrılan hakim ve savcıların hiz­
met ettikleri ¡mahkeme ve yerlerde ayrılma tarihinden itibaren iki
yıl içinde avukatlık yapmalarının yasaklanmasında adalet hizmet­
lerinin tarafsız yürütülmesi ve kuşku dışında tutulmasını sağlama
açısından kamu yararı vardır(79). 1219 sayılı Tababet ve Şuahatı
Sanatlarının Tarz-ı icrasına Dair Kanımdaki «Türkiye Cumhuriye­
ti dahilinde tababet İcra ve herhangi surette olursa olsun hasta te­
davi edebilmek için, Türkiye Darülfunünu Tıp Fakültesinden diplo­
ma sahibi olmak ve Türk bulunmak şarttır» kuralında getirilen sı­
nırlama insan sağlığının ve hastalık halinde tedavisinin kamu ya­
rarı ve giderek kamu düzenini çok yakından ilgilendiren önemli
bir konu olması bakımından kamu yararı vardır(80). 506 sayılı
Sosyal Sigortalar Kanunun (m. 82) işyerinin devri halinde eski
işverenin sigorta primi borcundan eski ve yeni işverenlerin ınüteselsilen sorumlu olmaları da 40, maddedeki sınırlamaya uygun görülmüştür(81). 766 sayılı.Tapulama Kanununda (m. 32/c) tapulu
taşınmazın bir başkasına tapusuz satılması halinde satmalanm,
en az on yıl zilyedlikle o taşınmazın mülkiyet hakkını iktisap ede­
bileceği kuralı «taşınmaz maların Devlet düzenindeki yeri ve hu»
kuiki, sosyal, ve siyasal alandaki önemi gözönüne alınacak olursa,
bu sınırlamada kamu yararı ve kamu düzeninin korunması amacı­
nın bulunduğu» sonucuna varılmış tır (82), Türk Ceza Kanununun
(m. 201/2) cebir, şiddet ve tehdit ile işin durdurulmasına veya so­
na erdirilmesine sebebiyet verilmesi eylemlerinin cezalandırılması,
(77) 12. D.; 8.4.1971, E. 970/1836, K. 971/897, DO.; sayı: 4, s. 382,
(78) 13.7.1971, E: 971/32, K. 971/65, RG.; 27.4.1972, sayı: 14171.
(79) 4.2.1964, E. 963/161, R. 964/11, RG.; 13.4.1964, sayı: 11681.
(80) 15.6.1978, E. 978/13, K. 978/41, AMKıD.; sayı: 16, s. 157 vd.
(81) 15.4.1969, E. 968/64, K. 969/20, AMKD.; sayı: 7, s. 301 vd.
(82) ■ 19.6.1968, E, 966/21, K, 968/26, AMKD.; sayı: 7, s, 49 vd.
137
çalışma ve sözleşme özgürlüklerini koruması nedeniyle 40. madde­
deki sınırlamaya uygun bulunmuştu^ 83).
Buna karşılık, Anayasa Mahkemesi/6830 sayılı istimlak Kanu­
nim (m. 32/c) istimlak davalarında vekil ile müvekkil arasında
tesbit edilecek vekalet ücretinin azami sınırının belirlenmesinde
sınır getirilmesini, serbestçe belirleme; kamu düzenini bozacak ve­
ya genel ahlakla bağdaşmayacak bir yön bulunmadığından kamu
‘yararına bir sınırlama olarak görülmemiş tir (84).
■Kamu yararı amacı, idarece getirilen sınırlamalar dolayısiyle
Danıştay tarafından da araştırılmaktadır. Danıştaya göre, idarenin
dükkanını kahvehane olarak işletmek isteyenin istemini o semtte
ihtiyaca yeter kahvehane bulunduğu gerekçesiyle reddi{85); ekmek
satış yeri olarak kullanma ruhsatı isteminin teknik ve sıhhi araş­
tırma yapılmadan ve geçerli neden gösterilmeden reddi ( 8 6 ) ve her
fırına 250 metre kare çalışma alanı tanınıp en çok iki satış kulü­
besinin kabulü(87) Anayasaldaki (m. 40) çalışma ve sözleşme öz­
gürlüğüne aykırı sınırlamalar olarak kabul edilmiştir. Öte yandan,
gene Danıştay 1580 sayılı Yasada bir işyerinin nasıl kullanılacağı­
nı ‘belirtmek yetkisinin belediyelere tanınmadığını belirterek, ha­
mamın öğleden önce erkeklere, öğleden sonra da kadınlara açılma­
sına ilişkin kararım çalışma ve sözleşme özgürlüğünü kısıtlar ni­
telikte görerek iptal etmiş tir (88).
Buna karşılık Danıştay, Türk Standartlarının Tatbiki Hakkın­
da Nizamnamenin ve tel standartlarına ilişkin kararnamenin ipta­
li istemiyle açılan davada da, «1705 sayılı Yasanın 2 net maddesiy­
le birinci madde «yarınca, hükümet tarafından saptanılıp usulüne
uygun olarak ilan edilen nitelik ve koşullara uygun olmayan mevaddm, satış ve ihracı yasaklanahileceğine ve. 1961 Anayasasının
40 inci maddesi hükmü de, özel girişim özgürlüğünün kamu yara(83)
(84)
(35)
( 86)
(87)
(88)
138
14.4.1964, E. 963/202, K. 964/32, AMsKCD.; sayı : 2, s. 109 vd.
7.3.1963, E. 962/286, K. 963/53, RG.; 8,6.1963, sayı : 11423.
8. D.; 2.5.1968, E. 967/1216, K. 968/1684, Sekizinci Daire Kararlan, 1974,
s. 81, No : 310.
12. D.; 19.12.1970, E. 970/2056, >K. 970/2990, DD.; sayı: 3, s. 472 vd.
8. D.; 30.6.1969, E. 968/3462, K. 969/2712, Sekizinci Daire Kararları, 1974,
s. 56, No : 206.
8. D.; 13.4.1967, E. 966/2337, K. 967/1347, Sekizinci Daire Kararları, 1974,
s. 63, N o : 233.
rina yasaca sırıırlaııa'bileceğiııe izin vermiş olduğuna göre belirti­
len mezuniyet çerçevesinde ve kanıtı yararı düşünülerek yayınla­
nan dava konusu tüzük ve kararnamede yasanın amacına ve Ana­
yasaya aykırılık bulunmadığı» gerekçesiyle red kararı vermiştir(89)..
c,
«Milli Ekonominin Gerekleri» ve «Sosyal Amaçlar» İle
Sınırlama
Özel girişim özgürlüğünün sınırlanması açısından «kamu yara­
rı» yanında üzerinde durulması gereken bir başka kavram da «sos­
yal amaçlar» ve «milli ekonominin gerekleri» dir. Zira, Anayasa
«Devletin özel teşebbüslerin milli ekonominin, gereklerine ve sos-:
yal amaçlara uygun yürümesini., sağlayacak tedbîrleri» alacağını,
öngörmektedir. Dolayısıyla, özel girişim özgürlüğüne getirilecek sı­
nırlamaların bir bölümü de bu amaçlara yönelik olacaktır.
Nitekim, ileride özel girişim özgürlüğüne bir müdahale türü
olarak ele alacağımız fiyat düzenlemelerinin de bu çerçeve içinde
ele alınabildiği görülmektedir. Gerçekten, hanı madde ve ambalaj
malzemesi tutarları birbirine yakın olan farmakolojik bakımdan
eş yapılı müstahzarların her birinin direkt işçilik ve imalat gider­
leri ile endirekt giderleri ne olursa olsun fabrikalarda en düşük
fiyat vereııinki esas kabul edilip diğerlerinin bu düzeye indirile­
ceğine ilişkin kararnameye karşı açılan davada Danıştay «Bu hü­
kümle hasta vatandaşlara himaye maksadıyla farmakolojik bakam*
dan eşyapdı müstahzarların maliyetlerinin aynı olması hedefi güdülmüş'tür» diyerek, yapılan işlemde «Devletin özel teşebbüslerin
sosyal amaçlara uygun yürümesini sağlayacak tedbirleri alacağını
emreden Anayasanın 40, maddesi hükmüne de uygunluk» bulundu­
ğu sonucuna varmıştxr(90).
İtalya'da da ilaçların belirlenen fiyattan veya 'etiketlerinden
farklı satışını y a s a k la n yasa kuralım®, özel girişim özgürlüğünün
sosyal yararla (kutilitâ sociale) sınırlanabileceğini öngören Ana­
yasa kuralı (m: 41) ile Devletin sağlığı koruyup yoksullara para­
sız tedavi sağîıyacağım öngören kuralına (m. 32) uygun olduğu
(89)
(90)
DDK.; 18.4.1969, E. 965/25, K. '969/369, Danıştay Dava Daireleri Kurulu
Kararları, Birinci Kitap {1965-1978), s. 515, N o : 826.
DDK.; 5.1.1971, E. 968/703, K. 971/34, DD.; sayı: 4, s. 206.
139
kabul edilmektedir(91). İtalyan Anayasa Mahkemesi de sağlığı ko­
ruyucu sınırlamaları sosyal yararlar doğrultusunda yapılmış say­
maktadır (92)(93) B
Fransız hukukunda da belediyenin tiyatro açması, yaz ayların­
da sosyal bakımdan gerice yörelerde oturanların eğlence gereksi­
nimini karşıladığı için hukuka uygun bulunmakta ve sosyal amaç
ile yerel kamu yararının içiçe girmesi olarak değerlendirilmekte­
dir (94).
Öte yandan Danıştay bir kararında çeltik komisyonlarının sağ­
lık ve tarım koşullarından başka idari, ekonomik ve halkın geçim
durumlarını da gözönünde tutarak çeltik ekimini yasaklamaya yet­
kili olduğunu, «Aksinin kabulü halinde olayda olduğu ğibi, bir ki­
şinin bîr kaç yüz dönümlük araziye çeltik ekmesi yüzlerce ailenin
ekonomik durumlarının sarsılmasına sebep olur ki böyle bir du­
rum So'syal ve Demokratik Yönetim ilkeleriyle bağdaşamaz» de­
mektedir (95).
d. ' «Güvenlik ve Kararlılık İçinde Çalışma» İlkesi
Anayasa özel girişim özgürlüğü yanında Devletin özel teşeb­
büslerin «güvenlik ve kararlılık içinde çalışmasını sağlıyacak ted­
birleri» alacağım da öngörmektedir. Prof. Balta bunu «güven ilke­
si» olarak niteliyerek, Anayasa'nm devletleştirme yetkisini yalnızca
kamu hizmeti niteliği taşıyan özel teşebbüsler için öngörmesini ve
ayrıca «gerçek karşılığın» ödenmesi koşulunu da bu ilke çerçeve­
sinde ele almaktadır(96).
Anayasada yer alan bu ilkenin ne anlama geldiği konusunda
değişik yorumlar yapılmaktadır(97). Yargı kararlarında bu ilkenin
somutlaştırıldığı da zaman zaman görülmektedir. Örneğin, DanışP. Giooli Nacci, «1 limiti socîaîi delFinMativa economica privata»,
Rass. dir. pubbl., 1958, III. 469 vd.
(92) 14.2.1964, N o : 21, Giur. Cost, 1964, s. 184.
(93) Sosyal yararlar doğrultusunda özel girişimin sınırlanmasına ilişkin
İtalyan Anayasa Mahkemesi kararları için Bkz. Villata, op. cit., s. 128,
dip n o t: 16.
(94) ¡Dreyfus, op. cit., s. 83 - 84.
(95) 12. D.; 17.6.1974, E. 972/104&, K. 974/1730, AtD.; c. 8, sayı: 1, s. 235/
(96) Balta, İdare Hukukuna Giriş, s. 71 -72.
(97) Tan, Planlamanın Hukuk! Pikeni, s. 190-191,
(91)
140
taya göre, güven ve kararlılığın ana unsurları «kazanılmış hakla«
ra riayet» ve «yasaklayıcı hükümlerin geçmîş'e sari kılımnaması»
dır(98). Ancak, bu unsurların Danıştay'ın bütün kararlarında uy­
gulama bulduğunu söylemek olanaksızdır.
Aslında bu ilkeye verilecek anlam özellikle ekonomisinde ani
ve büyük değişiklikler geçiren ülkemiz' açısından çok daha büyük
bir önem taşımaktadır. Nitekim son yıllarda belirli koşulların ve
olanakların varlığını dikkate alarak yatırım yapan girişimcilerin
sonradan özellikle Türk parasının'yabancı paralar karşısında .uğra­
dığı büyük değer kayıpları veya teşvik tedbirleri uygulamasındaki
değişiklikler dolayısiyle güç duruma düştükleri sık görülen örnek­
ler olmuştur.
Örneğin yabancı paralar karşısında Türk lirasının hızlı değer
kaybı karşısında önce yatırımcılara kur garantisi tanındığı halde
sonradan bu uygulamaya son verilmesi karşısında özel firmaların
güç durama düşmeleri üzerine belirli niteliklere sahip kuruluşla­
ra Devletçe yardım yapılmak yoluna gidilmiştir.
Teşvik tedbirleri uygulamasında da benzer durum söz konusu­
dur. Nitekim, teşvik mevzuatındaki değişikliğin yatırımcıların ön­
ceden yararlandıkları teşviklerden yararlanmalarını engelleyip engellemiyeceği konusunda çıkan bir anlaşmazlık dolayısiyle Danıştayın verdiği karara karşı oy yazıp, yatırımcıların daha önce ya­
rarlandıkları teşviklerden o koşullarda yararlanmaya devam etme­
leri gerektiğini belirten üyelere göre «Bü hususu'sağlamak, ayın
zamanda» Anayasanın 40. maddesinin 3. fıkrasıyla öngörülen; Dev­
letin «özel teşebbüslerin. ...güvenlik ve kararlılık içinde çalışması­
nı sağlayacak tedbirleri» alma görevinin de bir gereğidir» (99).
Danıştay bir başka kararında da «Devletin kalkınma planında
öngörülen hedeflere ulaşmak amacıyla sektörler için öngördüğü
teşvik tedbîrleri ve sübvansiyonları bazı koşullara bağlamakta ve
amaca ulaşıp ulaşmadığını denetleyerek gerektiğinde bu imkanlar­
dan yararlanmaya son verme konusunda Anayasal ve yasal bir yet­
kiyi haiz bulunduğunu kabul etmenin zorunlu olduğu, talimatna(98)
(99)
12. D.; 31.101968, E. 968/720, K. 968/1992, Dinçer ve ark., Danıştay Ka­
rarlan 1967 -1969, s. 300. 12. D.; E. 968/1082, K. Özeren ve ark., Danış­
tay Kararlan, Ankara, 1969, s. 88, N o : 295'.
DDiK.; 11.11.1977, E. 976/111, K. 977/346 (yayınlanmamıştır).
141
meçle öngörülen tedbirlerin Anayasanın 4 üncü maddesinde düzen­
lenmiş ilke ve esasları zedeleyerek özel teşebbüsün güvenlik ve ka­
rarlılık içinde çalışmasını 'engellediği ve çalışma ve sözleşme hür­
riyetini darbelediği yolundaki iddiada, talimatnamenin, talimatna«
nıe kapsamında faaliyet gösteren firma ve müesseselere uygulan­
makta olması, özel avantajlardan yararlanmanın ancak öngörülen
koşullara uymakla mümkün olacağının tabii bulunması nedeniyle»
geçerlik görmemiştir^ 100).
Bununla beraber gene Danıştaym «özendirme amacına aykırı
düşeceği gibi dış piyasalarda kazanmaya çalıştığımız itibarı sars­
ma amacı doğuracağı» nedenleriyle ihracat işlemlerine başlandığı
tarihte yürürlükte olan oran üzerinden vergi iadesinde bulunulma­
sı gerektiği yönünde kararları da vardır ( 101).
3.
Sınırlamanın Kapsamı ve Sınırlandırıcı Kolluk İşlemleri
a.
Sınırlamanın Anlam ve Kapsamı
Sınırlamanın anlam ve kapsamının belirlenmesi de önem taşı­
maktadır. Zira, bazı yazarlar, Fransız hukukundan da esinlenerek,
özel girişim, özgürlüğüne getirilen korumanın bireysel değil, «top­
lu» (collectif) nitelikte olduğu görüşündedirler. Buna göre, koru­
nan, bireysel girişim ve etkinlik alanları değil, tümüyle «özel giri­
şlin kesimi»dir( 102). Bununla beraber, Türk hukukunda özellikle
yargı kararları ile özel girişim özgürlüğüne getirilen korumanın
bireysel nitelikte olduğu söylenebilir(103).
Buna karşılık Danıştay, bir kararında Î1 Koordinasyon Kuru­
lu kararının, tek tip üretilecek ekmeklerin gramaj ve fiyatının sap­
tanmasından ibaret olduğunu ve bunun fırınların ticari faaliyetini
engellemiyeceği gerekçesiyle Anayasanın 40. maddesine aykırı bul(100>
(101)
(102)
(103)
142
DDK.; 9.11.1973, E. 970/200, K. 973/688, Danıştay Dava Daireleri Kuru­
lu Kararlan, Birinci Kitap (1965 - 1978), s. 515-516, N o : 827.
DDK.; 5.11.1971, E. 967/358, K. 971/899, İbid, s. 192,
N o :194.
Akıllıoğlu, loc. cit., Yerel Yönetimler Dergisi, sayı:
1, s.17 -18.
Anayasa Mahkemesinin 23-25.10.1969, E. 967/41, K. 969/57, AMKD.;
sayı: 8, s. 45 ve 13.11.1963, E. 963/301, K. 963/271, AMKD.; sayı: 1,
s. 479-480. Danıştaym 8. D.; K. 968/1684, 11. D.; K ' 970/2990, 6. D.;
K. 956/1960, F. Aytaç, Açıklamalı Belediye Kanunu, Ankara, 1973,
s. 153, 156 ve 168. ‘
'inamıştır(104). Aynı şekilde, Maliye Bakanlığı tebliği ile yurt için­
de altın ticaretine getirilen kayıtlamalar ve bu işle uğraşanların
yetki belgesi almaları zorunluğunu da, yurt içi altın ticaretini or­
tadan kaldırır nitelikte görmemiştir(105).
Burada ortaya çıkan önemli bir sorun da kolluk amacı ile ge­
tirilen sınırlamaların bir alanı tümüyle özel kişilere kapatma so­
nucu doğurmasıdır. Nitekim, Danıştay bir kararında, beldede ek­
mek yapım ve dağıtımını tekelleştirme ve belediyenin yapmakla
yükümlü olduğu denetimi bir kollektif şirkete bırakma sonucu do­
ğuran işlemi iptal ettiği(106) halde; bir başka kararında, belediye­
nin intifa hakkı kendisine devredilmiş bir iskelede işletme hakkı
ile yükleme boşaltma hizmetlerini tekel haline getirmesini «ticaret
serbestliği ilkesini zedeleyen bir karar -niteliğinde»' görmeyip, intifa
hakkının kullanımının bir sonucu saymıştır(107).
Danıştay, zat ve aile ihtiyacı için, bedelsiz ithal yoluyla yurda
ithal edilen mal ve eşyaların ticaret konusu yapılmasını ve tica­
rethanelerde sergilenmesini ve satılmasını yasaklayan Maliye Ba­
kanlığı tebliğine karşı açılan davada verdiği kararında da, «tefeli«
ğin Anayasada güvence' altına alman mülkiyet hakkım ihlal ettiğin«
den, Mşinin serbest faaliyet,, çalışma ve ticaret hakkını zedelediğin«
den de söz edilemez. Çünkü, ilgilisine tanınmış, devredilemeyen,
ticaret amacına değil, zat ve aile ihtiyacını karşılamaya ■yönelik
olan bedelsiz ithal hakkı kullanılarak İthal edilen mal ve eşyanın
satılmak üzere ticarethanelerde sergilenmesinin, ticaret konusu ya«
pılmasmm kabulüne olanak bulumnamaktadır» diyerek «Davalı
İdarece yapılan dava konusu düzenleme, mülkiyet hakkını ve tica­
ri serbestliği kısıtlamaya yönelik olmayıp., doğrudan doğruya 1567
sayılı Yasa esasları içinde bedelsiz ithalle ilişkin bir düzenlemedir»
sonucuna varmaktadır(108). Danıştaym bu düşünce biçimine ka(104)
DDK.; 26.10.1979, E. 976/120, K. 979/338, DD.; 38 -39, s. 146 vd.
(105)
12. D.; 6.4.1981, E. 979/2934, K. 981/677 (yayınlanmamıştır).
(106)
11. D.;11.3.1975, E. 973/2994, K. 975/1851, DD.; 20-21, s. 589.
(107)
DDK.; 2.6.1972, E. 970/343, K 972/620, AİD.; c, 6, sayı: 1, Mart1973,
s. 172 vd. Raportör F. Taşkın açık kanuni yetki olmadan hizmeti te­
kel haline getirmenin olanaksızlığım haklı olarak savunmuşsa da ka­
rar aksi yönde çıkmıştır.
12. D.; 16.6.1980, E. 978/6138,.K. 980/2775, Danıştay Dergisi, sayı: 4041, 1981, s. 364 vd.
(108)
143
tılmak zordur. Zira, karardan 1567 sayılı Yasaya dayanılarak ya­
pılacak bedelsiz ithal düzenlemesinin mülkiyet hakkı veya ticaret
serbestliği ile ilgisi bulunmadığı gibi bir sonuç ortaya çıkmaktadır.
Oysa, Danıştay dava konusu kararı bu açıdan değerlendirmek du­
rumundaydı. Bu değerlendirme sonucu kararda mülkiyet hakkı ve­
ya ticaret serbestliğini kısıtlayıcı yön bulunmayabilirdi. Eksiklik
bu değerlendirmeyi yapma gereğinin görülmemesidir.
Özel girişim faaliyetinin Anayasada belirlenen amaçlar doğrul­
tusunda yürütülmemesi durumunda faaliyetin özel kişi tarafından
sürdürülmesine son veren istisnai mekanizmalar da bulunmakta­
dır. Bunların en 'tipik olanı kamunun özel girişimin yerini alması­
dır (109). Nitekim, Anayasamız da (m. 47) kamu hizmeti niteliği
taşıyan özel teşebbüslerin, kamu yararının zorunlu kıldığı haller­
de devletleştirilebileceğini öngörmektedir. Benzer hüküm 1961 Ana­
yasasında (m. 39) da yer almaktaydı. Ancak, Anayasada öngörülen
anlamda bir devletleştirmenin varlığı 1472 sayılı Özel Yüksek Okul
Öğrencilerinin Öğrenimlerine Devam EdeMlnıeleri İçin Açılacak
Resmi Yüksek Okullar Hakkında Kanun ile 2172 sayılı Devletçe İş­
letilecek Madenler Hakkında Kanun konularında tartışılmıştır.
1472 sayılı Yasanın (m. 9) Maliye Bakanlığını resmi yüksek
okullara gerekli taşınır ve taşınmaz malları «pazarlıkla» kiralama­
ya veya satmalmaya yetkili kılması bir yandan devletleştirme ola­
rak nitelenirken, öte yandan, haklı olarak, ■«kamu hizmeti niteliği
kazanmış bir özel teşebbüsün (yüksek okul işletmesinin) taşınabi­
lir ve taşınmaz mallarıyla birlikte idareye geçirilmesini öngörme­
diği, sadece kurulacak resmi yüksek okulların mallarının sağlan­
ması yöntemini düzenlediği» (110) görüşü de ileri sürülmüştür.
2172 sayılı Yasaya gelince : Hemen belirtelim ki, madenlerin
özel teşebbüs tarafından işletilmesi, herhangi bir ekonomik faali­
yet alanındaki özel girişimden farklılık göstermektedir. Zira, Ana­
yasaya (m. 168) göre «tabii servetler ve kaynaklan, Devletin hü­
küm ve tasarrufu altındadır. Bunların aranması ve işletilmesi hak­
kı Devlete aittir»» Ancak, gene bu hükme göre, «arama ve işletme­
nin Devletin özel teşebbüsle birleşmesi suretiyle veya doğrudan
doğruya özel teşebbüs eliyle yapılması, kanunun açık iznine bağ­
lıdır».
(109)
(110)
144
Zuelli, op. cit, s. 116.
A. Düren, İdare Hukuku Dersleri, Ankara, 1979, s. 240.
Boîayısiyle, madenciliğin öteki ekonomik - faaliyet konuların­
dan farklı biçimde, «kura! olarak,devlet işletmeciliğine bıraMmış
bir ekonomik faaliyet alanı» olduğu söylenebiliri 111)« 1978 yılında
çıkarılan 2172 sayılı Devletçe İşletilecek Madenler Hakkında Ka*
nun ile yapılmak istenenin gerçek bir devletleştirme olup olmadı­
ğının saptanması, herşeyden önce madenlerin özel teşebbüs tara­
fından işletilmesine olanak veren hukuki mekanizmanın açıklığa
kavuşturulmasına bağlıdır*
Anayasa nın Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki doğal zen­
ginliklerin ve kaynakların aranıp işletilmesini kamu hizmeti ola»
rak ele alıp düzenlediği görüşü yaygındır ( i 12) . Bazı yazarlar 1961
Anayasasından da önce madenlerin aranma ve işletilmesinin kamu
hizmeti sayıldığı görüşündedir( 113).
Buna karşılık Ânayasa'ya. dayanarak madenlerin aranması ve
işletilmesinin maddi (işlevsel) anlamda bir kamu hizmeti olduğu­
nu savunmanın olanaksız(114) olduğunu söyleyen bazı yazarlara
göre de «bu etkinliği gösterenin bir özel hukuk süjesi olması ha­
lini de kapsamak koşuluyla, teknik' ve dar anlamda bir kamu Mzıneti olduğunu Meri sürmek gerçekçi bir yaklaşım değildir» (115).
; Anayasadaki bu düzenleme en azından madenlerin aranması
ve işletilmesi faaliyetinin Devletçe yapılmasındaki kamu yararını
açıkça ortaya koymaktadır. Nasıl ,ki, .devletleştirmede kamu hiz­
meti niteliği taşıyan bir özel teşebbüs kamu yararının gerektirdiği
halde devletleştirilebiliyor ise, madenler konusunda bu istisna ilke
haline getirilmiştir denilebilir. Bir başka deyimle, madenlerin aran­
ması ve işletilmesi özde kamuya yararlı bir faaliyet niteliğinde ol­
duğu için kamu tarafından yerine getirilmekte ve istisna olarak
bu alanda özel girişime faaliyet olanağı tanınmaktadır. Bugün ka(111)
(112)
(113)
(114)
(115)
H.S. Türk, Devletçe İşletilecek Madenler Hakkında Kanun Üzerinde
Açıklamalar, Ankara, 1979, s, 4.
Anayasa Mahkemesinin 21.6,1979 tarih ve. E. 979/1, K. 979730 sayılı
kararı, RG.; 14,1.1980, sayı: 16-869; Türk, op. cit., s. 6,
P. Bilgen, «Kamu Hizmeti Hakkında», ÎHÎD.; y ıl: 1, sayı: 1, Mart
. 1980, s. 116.
.*
V
• • "
/
Ü. Azrak, «Devletçe İşletilecek Madenler HakkmdaM Kanunca.ilişkin
Anayasa Mahkemesi Karan üzerine Düşünceler, Yargı, sayı: 47,' Mart
1980, s. 12.
Ü. Azrak, «Türkiye'de madenlerin hukuki rejimi üzerine düşünceler»,
İHİD.; y ıl: 1, sayı: 2, Ağustos -1980, s, 4. .
'• •
145
mu hizmetinin kamuya yararlı faaliyet olarak geniş bir anlam ka­
zandığı dikkate alınırsa bu daha kolay anlaşılabilir.
Asıl sorun, bu alanda özel girişime faaliyette bulunma olana­
ğı sağlayan işlemin niteliğinden kaynaklanmaktadır. Bunun idari
sözleşmeler arasında yer alan maden işletme imtiyazı ile gerçekleş­
tiğini kabul edenlere( 116) göre, sona ermesi de kamu hizmeti im­
tiyazının süresinden önce sona erdirilmesi ve imtiyazla bütün teş­
kil eden taşınır ve taşınmaz malların satın alınmasını ifade eden
«rachat» yoluyla olmaktadır. Bu görüşe göre 2172 sayılı Yasa ile
yapılmak istenen de budur(117).
Buna karşılık Devletle özel kişi arasındaki ilişkinin, kişilere
Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki doğal zenginlikten yarar­
lanma izni veren idari işlem ve sözleşmelerle gerçekleştiğini kabul
eden bazı yazarlar ise, sona ermenin kamu hizmeti imtiyazına öz­
gü «rachat» yoluyla gerçekleşmesinin mümkün olmadığı görüşün­
dedir (118). Azrak'a göre de, kamu hizmetini ruhsatla görmek ola­
naksız olduğu gibi, kamu hizmeti imtiyazı da söz konusu olmadı­
ğından «rachat» hükümleri uygulanamıyacaktır. Dolayısiyle, ilişki­
nin sona ermesi devletleştirme ile gerçekleşecektir. Aksi takdirde
Devlete geçen araç, gereç ve malzeme mülkiyeti ile yoksun kalınan
kâr karşılığı tazminatı açıklamak olanaksızdır. Dolayısiyle, yazara
göre, burada devletleştirme kamulaştırmayı da içeren genel ve kap­
sayıcı bir işlem görünümündedir(119).
Anayasa Mahkemesine göre de, Madeni Kanunu Devletin yeri­
ne getireceği bir kamu hizmetinin özel girişimce Devletin gözetim
ve denetimi altında nasıl yapılacağını göstermekte ve yasa ile söz-'
leşmeye aykırı davranış halinde de Devlete izni geri alma ve söz­
leşmeye son verme yetkisi tanımaktadır. 2172 sayılı Yasa ise, böyle
durumlar gerçekleşmese de Devletin bu kamu hizmetini bizzat gör­
meyi zorunlu bulduğu hallerde izin ve sözleşmeye nasıl son veri­
lebileceğini düzenlemektedir. Ancak, Yüksek Mahkemeye göre bu­
rada bir devletleştirme söz konusu olmayıp özel girişimin elinde­
ki taşınmazları idareye geçiren kamulaştırma vardır( 1 2 0 ).
(116)
(117)
(118)
(119)
(120)
146
Türk, op. cit., s. 6; Anayasa Mahkemesinin yukarıda değindiğimiz ka­
rarı.
Türk, op. cit., s. 8 vd.
Bilgen, loc. cit., s. 116.
Azrak, loc. cit., Yargı, s. 12.
21.6.1979, E. 979/1, K. 979/30, RG.; 14.1.1980, sayı: 16869.
b.
Seıırlaııdırıcı Kolluk İşlemleri
Anayasalda özel girişim özgürlüğüne getirilen sınırlamalar ida­
renin ekonomik kolluk yetkisinin kullanılması sonucu yapılan iş»
temlerle somut biçimde ortaya çıkmaktadır. İdarenin genel kolluk
yetkisini kullanarak yaptığı işlemlerin de dolaylı biçimde özel gi­
rişim özgürlüğünü sınırlayıcı sonuçları olabileceğine baştaki açık­
lamalarımız sırasında değinmiştik. Burada yalnızca ekonomik kol­
luk yetkisinin kullanılma biçimi üzerinde bazı örneklerle duraca­
ğız.
Bir özel idari kolluk türü olarak ortaya çıkan ekonomik kol­
luğun izlediği amaç ile genel kolluktan ayrıldığına değinmiştik.
Ekonomik kolluk Anayasa ile temel özellikleri belirlenen ekonomik
düzenin kurulup korunmasını amaçlamaktadır. İdarenin ekonomik
kolluk yetkisini kullanarak özel girişim özgürlüğüne getirdiği sı­
nırlar da, kolluk yetkisinin tipik kullanım biçimleri olan izin ver­
me veya yasaklama biçimlerinde ortaya çıkmaktadır, idarenin eko­
nomik alandaki düzenlemeleri, başka alanlardaki düzenlemelerin­
den farklı bir hukuki usule bağlı olmadığından(121), ekonomik
kolluk işlemlerinin hukuki rejiminin bağımsız inceleme konusu
yapılmasına da gerek yoktur.
Yalnız, ekonomik kolluk amacıyla yapılan ve belirli ekonomik
faaliyetlerin yürütülmesinde izin veya yasaklama biçimlerinde or­
taya çıkan işlemlerin, özellikle plan uygulamasına sahip ülkelerde
farklı bir işlev kazandıkları da görülmektedir. Bir başka deyimle,
ekonomik..kolluk yetkilerinin kullanılması sonucu verilen izinlerin
plan uygulaması çerçevesinde denetim işlevini yerine getirdikleri
de kabul edilmektedir(122).
İznin verilmesi sırasında söz konusu faaliyetin kamu yararına
— ki burada salt ekonomik yarar olarak ortaya çıkmaktadır— uy­
gunluğunun saptanmasıyla da iş bitmemekte, iznin verilmesi sure­
tiyle idare ile kişi.arasında kurulan ilişki izin ile başlanılan faaîi(121)
M. S. Giannini, «SulPazioııe dei pubfeüei poteıi nel campo delPeconolîiia», Riv. dir. comm., 1959. I. 323; E. Casetta, «Osservaâoni su! cosidetto diritto amministrativo deH’economia», Studi Orlando, Pado
va, 1957, s. 391.
(122)
Villata, op. cit., s. 158.
147
yetin yürütülmesi sırasında da idareye faaliyet üzerinde bir dene­
tim ve gözetim yetkisi vermektedir(123).
Nitekim Danıştay, turizm belgesini haiz otel, lokanta, istirahat
ve eğlence yerlerine Maliye Bakanlığı tebliği ile tanınan döviz bulundurma yetkisine ilişkin olarak «Turizmin geliştirilmesi düşün»
çeleri ile genel olarak yetkileri kabul edilen kuramların bu yetki*
%lermliî gerektiğinde bakanlık tarafından kaldırılabileceği açık ol­
duğuna göre, yetkili kılınmaları sakıncalı' görülen' kuramlara daha
başlangıçta bu iznin verilmemesinin kambiyo muamelelerini yap­
maya ve döviz bulundurmaya yetkili özel ve tüzel kişilerin tayin ve
tesbiti ve gerektiğinde bu yetkinin kaldırılmasını Maliye Bakanlı­
ğına bırakan Türk Parası Kıymetini Koruma Hakkında 17 sayılı
Karara, (m. 4) uygun olduğunu söylemektedir(124).
Türk Ticaret Kanununa (iti. 280) göre, anonim şirket kurabil­
mek için. Ticaret Bakanlığından izin alınması gerekmektedir. Ayrı­
ca, şirket ana sözleşmesinde değişiklik yapılabilmesi de gene bu
Yasaya (m. 386) göre bakanlıktan izin alınmasına bağlıdır. Ano­
nim şirketlerin kuruluşunda böyle bir izin sisteminin temel nede­
ni bu ortaklıkların ekonomik işlevlerinden kaynaklanmaktadır. Zi­
ra, anonim ortaklıklar küçük tasarrufları bir araya getirerek bü­
yük sermaye gerektiren yatırımlara girişebilmektedirler. Dolayısiyle, ekonomik hayatın düzenlenmesi görevini üstlenen Devlet bu ku­
ruluşları da denetim altında tutmak istemiş tir (125).
Kuruluş izninin verilmesinde Ticaret Bakanlığınca yapılacak
inceleme hem hukuki hem de ekonomik nitelik taşımaktadır. Söz
konusu iznin verilişinde faaliyetin ülke ekonomisi açısından yarar­
lılığının araştırılacağı!(126); ayrıca, bu incelemenin Anayasanın
«çalışına ve sözleşme hürriyeti» (m. 40), «iktisadi ve sosyal haya­
tın düzeni» (m. 41) ile planlı kalkınmaya (m. 129) ilişkin kural(123)
F. Franchini, le autorizzazioni amministrative' costitutive di rapporti
ginridiei fra l’anıministratzione e i privati, Milano 1957, Villata, op.
cit., s. 51 den naklen.
(124)
12. D.; 18.6.1976, E. 974/1865, K. 976/1500, Danıştay Dergisi, sayı: 20«
27, s. 540.
(125.)
€. Göle, «Anonim •Ortaklıklarda Ticaret Bakanlığının İzni ve Danış»
tay», BÂTİDER, c. X, Aralık 1979, sayı: 2, s. 445-446.
(126)
H. Arslanlı, Anonim Şirketler, c. II, İst., 1960', s. 213.
148
lamını bir gereği olduğu da kabul edilmektedir(127). Dolayısiyle,
bizim gibi planlı kalkınma .ilkesini benimsemiş bir ülkede-bu in­
celemenin kalkınma planlarına dayanılarak yapılması zorunluğu
ortaya çıkmaktadır( 128) (129). Kaldı ki, TTK (m. 274) ııa dayanı­
larak çıkarılan Ortaklıkların Itenetimine Bair Tüzük (m. 8/B) de
denetim sonucu düzenlenecek ayrı bir raporda «ortaklık çalışmalannın ulusal ekonominin gereklerinde ve sosyal amaçlara uygun
olup olmadığı., kalkınma planlan yönünden yararlı bulunup bulun­
madığı ve serbest.rekabeti önleyici veya, claarltıeı nitelikte'olup ol­
madığının bakanlığa bildirileceğini öngörmektedir.
Öte yandan, Danıştay kararları da Ticaret Bakanlığı tarafın­
dan izin işlemi sırasında gerekli denetimin ülkenin ekonomik ya­
rarları, ’ onun da yürürlükteki plan düzenlemeleri, açısından yapıla­
cağını kanıtlamaktadır. Nitekim Danıştay, «3614 'sayılı Yasanın 6«
maddesine göre kurulacak şirket faaUydtleriniıv memleket ekono­
misi bakımından yararlılığının, Anayasa’nm 129. maddesi uyarınca
da plana uyarMığmın kontrolü ve yurt kaynaklarının, daha verimli
yerlerde kullanılmasını teminen Bakanlığın lüzumlu tetkikleri yap­
ınası gerektiğinden İkinci Beş Yıllık Kalkınma Planı hedeflerine
aykırı durumda bulunan sigorta şirketine, Bakanlıkça 7397 saplı
Yasanın 5. maddesine göre verilecek ruhsatnamede' sözkonusu edi­
lebilecek nedenlerle kuruluş safhasında 6762 saplı Yasanın 280.
maddesinde belirtilen anonim şirket kurma izni verilmemesinde
isabetsizlik» görmiyerek davayı reddetmiştir! 130). .
İzinler için söylediklerimiz ekonomik kolluk yetkisi kullanıla“
rak getirilen yasaklar açısından da geçerlidir. Örneğin 1615 sayılı
Gümrük Kanunu (m. 19) Bakanlar/Kurulunun maddede sayılan neT. Ansay, Anonim Şirketler Hukuku, Ankara, 1970, 3. bası, s. 53; O.
İmregün, Anonim Ortaklıklar, İst., 1974, 3. bası, s. İL
(128) , Ansay, op. cif., s. 53; îırıreglin, o p .c it, s. 11, dn. 17.
(129)1 Prof. Karayalçın/a göre, «Plan özel kesim için y o l.gösterici mahiyette
olduğundan ticarî işletmeler için planda düzenleyici ve zorlayıcı, doğ*
nidan, doğruya tedbirlere yer verilmez. Bundan dolayı bilhassa ser­
maye şirketlerinin kuruluşunda hukuki bakımdan -müsaade sistemini
kabul etmek zarureti bahis konusu değildir, fakat faydalı: görüleri
hallerde kanunlarla müsaade sistemi de kabul edilebilir». Y. Kara»
yalçın, Ticaret Hukuku, Ticari İşletme, 3. bası, Ankara, 1968, s. 46-47,
(130) . 12.. "D .; 10.12.1970, E. 970/1791, K. 970/2293, Danıştay ‘OniMnd Daire
Kararları, L Kitap, c. II, Ankara, 1976, s. 107, N o : 2532.
(127)
149
denler yanında, «mali ve iktisadi zaruretler» halinde de giriş, çıkış
ve transit serbestliğini her zaman kısıtlayabileceğim ve kaldırabi­
leceğini öngörmektedir«
İdarenin yapacağı işlemin nedeni olarak Yasada belirlenen
«mali ve İktisadi zaruretler» de ülkenin içinde bulunduğu koşullar
dikkate alınarak ülke ekonomisinin korunması amacına yönelik
bir ekonomik kolluk tedbiridir. Nitekim, Yasanın bu kuralının uy»
gulanması suretiyle idarece bir malın yurda ithali için konulan ya­
sakla ilgili olarak açılan davada verdiği kararında Danıştay, «Ba­
kanlar Kurulu, memleketin bazı ekonomik ve sosyal gerçeklerini
göz önüne .alarak bir kısım eşyaların yurda sokulmasını yasakla»
teb ilir» demektedir(131). Burada söz konusu olan memleketin
«ekonomik ve sosyal gerçekleri»de, planlı 'kalkınma yöntemini be-*
nimsemiş ülkemizde, plan ve programlara bakılarak değerlendiri­
lecektir. Nitekim, raportör karara yazdığı düşüncesinde, «mali ve
iktisadi zaruretlerin gereği olduğu da kalkınma planı ve yıllık prog­
ramların İncelenmesinden anlaşılmaktadır» demektedir.
Ekonomik faaliyetin kamu yararına yürütülmesini sağlamak
amacıyla Devletin özel ekonomik faaliyete müdahaleleri giderek
artmakta ve uygulanan yönetsel yaptırımlar da çeşitlenmektedir.
Bunu özellikle son yıllarda ekonomimizin bazı kesimlerinde görü­
len sorunlara çözüm amacıyla getirilmiş düzenlemelerden örnek­
lerle açıklayabiliriz.
Faizden para kazanmak amacıyla ödünç para verme işleriyle
uğraşan gerçek ve tüzel kişilere (ikrazatçı) Maliye Bakanlığından
izin belgesi alma zorunluğu getirilirken, bunlardan tefecilik sayı­
lan işleri yaptıkları mahkemece sabit görülenlerin izin belgelerinin
iptal edileceği ve işyerlerinin Maliye Bakanlığının istemi üzerine
valiliklerce kapatılacağı hükme bağlanmıştır(132).
Öte yandan, «tasarrufları korumak ve ekonomik kalkınmanın
gereklerine göre kullanılmalarını sağlamak üzere» bankaların ku­
tulusunu, yönetimini, çalışma esaslarını, devir, birleşme ve -tasfi­
yeleri ile denetlenmelerini düzenleyen 70 sayılı Bankalar Hakkın­
da Kanun Hükmünde Kararname {m. 62) «idari tedbirler» başlığı
(131)
(132)
150
12. D.; 31.10.1963, E. 968/720, K. 968/1992 (yayınlanmamıştır).
Ödünç Para Yerme İşleri Hakkında 90 sayılı Kanun Hükmünde Ka­
rarname, m. 8.
altında bir dizi yönetsel yaptırım da öngörmektedir. Bunlar arasmda «mevzuata aykın ve bankanın emin bir şekilde çalışmasını
tehlikeye düşürecek nitelikte işlemleri 'teshil olunan banka m;ensuplarının» Maliye Bakanlığının.talebi üzerine görevlerine son ve­
rilmesi zoruııluğu ile Maliye Bakanlığının, mevzuata aykırı işlem­
lerini düzeltmeyen ve kanuna aykırılıkların giderilmesi konusunda
tedbir almayan bankaların avans ve reeskont kredilerinin durdu­
rulmasını, açılan kredilerin geri alınmasını T.C. Merkez Bankasın­
dan isteme, ayrıca yararlandıkları teşvikleri durdurma yetkisi sa­
yılabilir.
70 sayılı ¡Kanun Hükmünde Kararname (m. 63) «mali bünyelîiıı güçlendirilmesi» olarak ifade ettiği, fakat sonuçları bakımın­
dan devletleştirmeye benzeyen yeni bir yaptırım türü de öngör­
mektedir. Buna göre, «mali bünyesinin ,taahhütlerini-karşılayama­
yacak derecede zayıflamış bulunduğu ya da bu duramun gerçek­
leşmek üzere olduğu tesbit olunan- bir bankanın» yönetimini geçi­
ci bir yönetim kuruluna veya bir bankaya ya da birden fazla ban­
kanın katıldığı bir konsorsuyuma vererek gerekli tedbirleri alma­
ya Maliye Bakanı yetkilidir. Bu tedbirlere rağmen bankanın mali
bünyesinin, güçlendirilmesine imkan görülmediği takdirde bütün
aktif ve pasifi ile mevcut veya kurulacak bir bankaya devredilme­
sine yahut bir veya bir kaç banka ile birleştirilmesine Maliye Ba­
kanının önerisi üzerine Bakanlar Kurulunca, karar verilebilmekte,
bu takdirde devir veya birleştirmeye ilişkin esas ve usuller Bakan­
lar Kurulu kararı ile belirlenecektir.
Kanun Hükmünde Kararnamenin bu hükmü uygulanmak su­
retiyle üç bankanın T.C. Ziraat Bankasına devrolunmasma. karar
verilmiş ve bunun usulleri belirlenmiştir(133). Kararnameye göre,
üç banka bütün aktif ve pasifleri ile sermayesinin tamamı Devlete
ait bir İDT olan T.C. Ziraat Bankasına devredilmiştir. Kararname­
ye göre, Bankaların özkaynaklarınm tamamen yitirilmiş olması
karşısında, ortakların hisseleri bedelsiz olarak Ziraat Bankasına
devredilmekte, ancak bankaların devir tarihi itibariyle net aktif
değeri ortaya çıkarsa doğmuş ve doğacak alacaklarının tasfiyesin(133)
İstanbul Bankası TA Ş -, Hisarbank A.Ş. ve Ortadoğu İktisat Bankası
AŞ.'nin T.C. Ziraat Bankasına devrine ilişkin 27.10.1983 tarih ve
83/7242 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı. RG.; 24.X I.1983, sa yı: 18231,
s. 24 vd.
151
den sonraki bakiyenin hisse alacakları üzerinden ortaklara ödene­
ceği öngörülmektedir. Ayrıca, ortaklar ile 70 sayılı Kanun Hük­
münde Kararnamenin 68. maddesinde sayılan diğer yetkililerden
kanunlara aykırı karar ve işlemlerinden kaynaklanan sorumluluk­
ları tesbit edilenler hakkında şahsen iflasları ile kanun yollarına
başvurulacağı'da öngörülmektedir.
Öte yandan, 'Bankalardan intikal edecek iştirak ve kuruluşlar
hakkında 2929 sayılı Yasa hükümlerinin uygulanacağı (m. 9) ve
Ziraat Bankası nııı bu görevlendirme sonunAa bir zararı meydana
gelirse bunun 2929 sayılı Yasaya (m. 33) göre Hâzinece karşıla­
nacağı da (m/ 13) hükme bağlanmaktadır. Bakanlar Kurulu kara­
rında ayrıca devredilen bankalarda mevcut mevduat sahiplerinin
durumu (m. 4) ile bankaların şubelerine (m. 8) ve çalışan perso­
nelin durumuna ilişkin (m. 10) ayrıntılı düzenlemeler de yer al­
maktadır.
4,
Ekonomik Kolluk Türü. Olarak Fiyat Kolluğu
Türkiye'de özellikle son on yıl içinde uygulaması büyük tar­
tışmalara ve hukuki sorunlara yolaçmış olan, bir dolaysız müda­
hale türü, idarenin fiyat düzenlemeleri olmuştur. Gerçekte bizim
hukuk sistemimizde idareye fiyatlara müdahale olanağı veren pek
çok yasal düzenleme bulunmaktadır. Ancak, 1970lerin başlarında
ekonomideki çeşitli bozuklukların da etkisiyle fiyatların aşırı yük­
selmesi karşısında, yürürlükte olupta, ya o güne kadar hiç işletilememiş veya yeterince uygulanamamış kurallardan yararlanmak yo­
luna gidilirken, bir yandan da daha kolay sonuç vereceği umulan,
hukuki mekanizmalar geliştirilmeye çalışılmıştır. Ancak, bu yeni
mekanizmalar beklenen sonuçları vermedikleri 'gibi, yeni hukuki
sorunlara'da kaynaklık yapmışlardır.
Bu arada' bazen bir malın fiyatını saptama konusunda yetkili
organ bulunamazken bazen de aynı konuda yetkili birden çok or­
ganın bulunduğu görülmüştür. Örneğin, kükürt fiyatlarının belir­
lenmesi konusunda Tarım Bakanlığı ile Sanayi ve Teknoloji Ba­
kanlığı arasında çıkan yetki uyuşmazlığına ilişkin kararında Danış­
tay, Sanayi ve Teknoloji Bakanlığının 3003 sayılı Yasaya göre yet­
kisinin hem maliyet hem de satış fiyatlarının saptanmasını içer­
diğini ve «Bakanlıkça tesbit edilen bazi mamuller için kullanılalı
İstisnaî bir yetki olup ancak lüzumlu hallerde' kullamlabileceği» ni;
152
Tanın Bakanlığının 6968 sayılı Yasadan aldığı zirai mücadele ilaç­
larının azami _satış fiyatını tesbit yetkisinin ise «mutlak olup, bu
yetkinin her türlü zirai mücadele ilacı iç i» kullandnmsmda mec­
buriyet bulunduğunu» belirterek zirai mücadele ilacı olarak kükürtün maliyet fiyatının Sanayi ve-Teknoloji-(Bakanlığı, satış fiyatının
da -Tarım Bakanlığınca saptanması gerektiği sonucuna varmış»
tır(134), Benzer sorunların merkezi idare ile yerel idareler ara»
sında da çıktığı görülmektedir. -Bu tür örneklere ileride değinece­
ğiz, '
■.
İdareye fiyatlara müdahale ve tüketicinin korunması konula­
rında geniş yetkiler verecek yasa tasarıları hazırlanmıştır(135).
Söz konusu tasarıların ekonomik gerçekler yerine bürokratik ka­
rarlan geçerli sayan görüşle hazırlanıp Milli 'Korunma Kanununa
benzer kurallar getirdiği ( i 36)" eleştirisi yanında; sorunun, getiril­
meye çalışılan- kolluk önlemlerinden çok üretim, enerji, istihdam
ve verimlilik olduğu da savunulmuştur(137). .
Öte yandan, bazı malların fiyatlarının devletçe saptanmasının,
arz ve talebe göre oluşan ikinci bir fiyat ortaya çıkardığı geçmiş
uygulamalarda ■.görülmüştür. Buna çare olarak devletin fiyat sap­
tama girişimlerinden vazgeçerek, ancak zorunlu durumlarda bu
yola gitmesi, fakat genel olarak malın arz -koşullarını etkileyerek
fiyatları belirli düzeyde tutmaya çalışması önerilmektedir^ 138), Biz, fiyatlara müdahale .-biçimlerinin ekonomik yönlerinden
çok, son on yıllık uygulamalarla karşılaşılan sorunlar ışığında hu­
kuki yönleri üzerinde duracağız. .
a,
İdareni» Yetkiler! ve Yasal Dayanak
. . .
Bakanlar Kurulunun 1567 sayılı' Yasaya (m. 1) dayanarak al­
dığı 19 sayılı Kararla(I39) kurulan Fiyait Kontrol Komitesinin go(134) 1. D.; 3J.2J.963, E. 963/22, *K. 963/21, DKD.; sayı: 89- 90, s. 3 vd.
(135)? îç ve Dış Ticaretin Düzenlenmesi Hakkında Kanım Tasarısı ve Tica*.
rette Dürüstlüğün Korunması- Hakkında Kanun Tasalısı sayılabilir.
(136) O. Ekşi, «Denenmişti», Hürriyet G.; 15.11.1980, s,. 1.
...............
(137) «Fiyatlar ve Narh», Milliyet G.; 15.11.1980, s. î. '
,
(138) T. Pekin, «Hızlı Fiyat Artışı Ması! Önlenebilir?»- Milliyet Gazetesi,
24.0980, s. 2.
(139) 10.1.1973 .tarih ve 7/7202' sayılı Bakanlar Kurulu- kararı' ile yürürlüğe
konulmuştur. RG.; 5JÖJ.973, sa yı: 14676,
' .
153
.rev alanı «ekonomik istikrarın korunması için mamul madde fiyatlarını' kontrol etmek» olarak belirlenmiştir. Daha sonra 19 sa­
yılı Karara Ek Kararda( 140), Fiyat Kontrol Komitesinin işlerliği­
ni «ekonomik istikran sağlayıcı, para.? kredi, fiyat ve bireysel ge»
lir tedbirlerini toplu olarak saptayacak ve uygulayacak koordinas­
yon organları kuruluncaya kadar» sürdüreceği belirtilerek geçici
niteliği vurgulanırken daha geniş kapsamlı koordinasyon organla­
rının hedef alındığı da ortaya konulmuştur.
Fiyat Kontrol Komitesi, 19 sayılı Karara göre, Maliye Bakan­
lığı müsteşarının başkanlığında, Ticaret, Sanayi ve Teknoloji, ba­
kanlıkları müsteşarlan ile T.C. Merkez Bankası Başkanı ve DPT
İktisadi Planlama Dairesi başkamndan oluşmaktadır. Ancak daha
sonra çıkarılan kararla Komitenin yukarıda sayılan görevliler adı­
na yetkili kılınacak birinci derece görevlilerden oluşabileceği de
kabul edilmiştir.
Fiyat Kontrol Komitesi uygulaması ile «mamul madde fiyat­
larının zorunlu haller dışında 5 Ekim 1973 '’tarihindeki düzeyde tu­
tulması (mn) kararlaştırılmış» olduğu belirtilerek^ 141), «kamu ve
özel kesime mensup kuruluş ve şahıslarca zarurî görülecek mamul
madde fiyatlarının art'tınlabflmesi komitenin ön müsaadesine» bağ­
lanmıştır. Söz konusu «ön müsaade» sistemi daha sonra Komite
tebliğlerinde (12 ve 17 sayılı tebliğler) belirtilen ürünlerden ilk kez
imal ve ithal edilenlerin teslim ve satış fiyatlarının saptanmasını
da içerecek biçimde uygulamıştır( 142). Ancak, Komitenin yetkile­
rine, özellikle yargı kararları dolayısiyle ortaya çıkan duraksama­
lar sonucu, bazı sınırlamalar getirilmiş ve 3003 sayılı Yasaya göre
Sanayi ve Teknoloji Bakanlığının yetkileri dikkate alınarak fabri­
ka ve toptan satış fiyatlarının bu bakanlıkça, azami perakende sa­
tış fiyatlarının da Komitece belirlenmesi yoluna gidilmiştir(143).
Fiyat Saptama - Kontrol ve Koordinasyon Kom itesi: ■
Bakanlar Kurulu «Her türlü yapay ma!l darlığı ve haksız fiyat
artışlarını önlemek amacıyla yürürlükteki mevzuata göre çeşitli
(140) 7/7933 sayılı karar. RG.; 29.3.1974, sayı: 14842.
(141) Komitenin 1 nolu tebliği, RG.; 14.11.1973, sayı: 14712.
(142) M. Karabiber, Fiyat Kontrol Komitesi, Ankara, 1974, s. 9.
(143) Maliye Bakanlığının 29 sayılı Tebliği, RG.; 28.3.1978, sayı: 16242 (mü
kerrer), s. 10-11.
154
mercilerce yürütülmekte olan fiyat saptama ve denetim işlerinin
daha etkin ve uyumlu biçimde görülmesini sağlamak» amacıyla
1567 sayılı. Yasa (m. 1) ile 3614 sayılı Ticaret Vekaleti Teşkilat ve
Vazifelerine Bair Kanuna (m. 1, 6 ve 8 ) dayanan bir kararla Fiyat
Saptama - Kontrol ve Koordinasyon .Komitesini kurmuştur (144).
Başbakanlığa bağlı olup ilgili Devlet Bakanı ve Başbakan Yar­
dımcısı tarafından yürütülen Komite birer maliye müfettişi maliye
hesap uzmanı, maliye gelirler kontrolörü, bankalar yeminli mura­
kıbı, Ticaret Bakanlığı müfettişi, Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı,
kontrolörü, İçişleri, Yerel Yönetim, Gıda Tarım ve Hayvancılık ba­
kanlıkları temsilcilerinden oluşmaktadır. Bu uygulamaya paralel
olarak İçişleri Bakanlığının 3614 sayılı Yasaya dayanarak çıkardığı
bir genelge ile il ve ilçelerde vali ve kaymakamların başkanlığın­
da Fiyat Denetin» Kurulları oluşturulmuştur (144a).
Komite uygulamalarından beklenen yararın sağlanamaması
ve üstelik yarattığı hukuki sorunlar(145) karşısında Ocak 1980
ekonomik önlemleri sırasında Komite uygulamalarına son verilmiş­
tir (146). Bu şekilde sanayi mamullerinin fabrika ve toptan satış
fiyatları «beyan esası»na göre, 3003 sayılı Yasa uyarınca Sanayi ve
(144) 14.9.1978 tarih ve 7/16374 sayılı Karar. RG.; 17.9.1978, sa yı: 16407, s. 1.
(144a) İçişleri Bakanlığının 7.3.1978 tarih ve 2. D.Î.; 523.73.515.30/6677 sayılı
genelgesi.
(145) Danıştay'dan istişari mütalaa isteminde bulunan Devlet Bakanlığı ve
Başbakan Yardımcılığı yazısında, Komite uygulaması eleştirilerek ay­
nen «Fiyatların, Fiyat Kontrol Komitesince saptanması ve yayınlan*
ması, tüketiciyi koruma amacına yönelik olmasına karşın, arz talep dengesizliği nedeniyle uygulamada beklenen sonuca ulaşılmamak»
ta ve üretici ile tüketici arasındaki kesim bundan yararlanmakta ve
vergilenemiyen aşın kazançlar doğmaktadır.
Sık sık değişen iç fiyatlar tüketicilerin fiyatları izleme olanağım
yok etmekte, yapay stoklama eğilimleri belirmekte, sınai ürünleri
üreten fabrikalar kârlarını -maksimize edecek şekilde üretim miktar­
larını ayarlamakta, bunun, sonucu olarak üretim miktarları düşerek
istihdam olanakları kısıtlanmakta, güçlü olmayan üreticiler zarar et­
mekte ve üretim büyük kuruluşların istemine bağlı kalmaktadır» de­
nilmektedir. Bkz. III. D.; 19.9.1979, E. 979/357, K. 979/432, D.D.; sa yı:
38 - 39, s. 56.
(146) Fiyat Kontrol Komitesi 24.1.1980 tarih ve 8/177; Fiyat Saptama Kont­
rol ve Koordinasyon Komitesi de 24.1.1980 tarih ve 8/173 sayılı ka, rarlar yürürlükten kaldırılmıştır. RG.; 25.1.1980, sayı: 16880.
155
Teknoloji Bakanlığınca saptanmaya başlanmıştır(147)» Bu uygu»
lamaya göre sanayi ürünü üreten firmalar saptayacakları fabrika
ve toptan satış fiyatlarını, uygulama tarihlerini de göstererek ba­
kanlığa bildireceklerdir. Beyan edilen bu maliyetler ve satış fiyat­
ları üzerinde Bakanlık gerekirse inceleme ve değişiklik yapabile­
cektir. Ancak, bu yeni uygulamadan sonra da, bazı malların, ör­
neğin bitkisel yağlar, imalatçı, toptancı ve perakendeci satış fiyat­
larını saptamak yetkisinin 1567 (m. 1) ve 3614 (m. 1) sayılı Yasa­
lara dayanarak Bakanlar Kurulu kararı (148) ile Ticaret Bakanlı­
ğına verildiği görülmektedir.
. Özellikle 1973 yılında kurulan Fiyat Kontrol Komitesi uygu­
laması yasal dayanak sorununu ortaya çıkarmıştır. Zira, Komite­
nin karar ve tebliğlerine uyulmaması halinde 1567 sayılı Yasada
(m. 3) öngörülen cezalar ile teşvik tedbirlerinin durdurulması, kre­
di, döviz tahsisi, vergi tecili, transfer ve benzeri kolaylıkların ke­
silmesi ' gibi yönetsel yaptırımların uygulanacağı öngörülmüştür.
Dolayısiyle, yargı yerlerinde özellikle 1567 sayılı Yasadaki (m. 3)
yaptırımların uygulanıp uygulanamayacağı hukuki sorunu ortaya
çıkmıştır.
Yargıtay- 7. Ceza Dairesi verdiği kararlarda(149) «1567 sayılı
Kanunun L maddesindeki vasıta ve vesikaların memleketten ihraç
ve memlekete ithalinin- tanzim ve. tahdidine ve Türk parası kıyme­
tinin korunmasına'- ilişkin hadlerin hiç birini kapsamaması nede-,
niyle 1567 sayılı Kanunun L maddesinin vermiş olduğu yetki dı­
şında bulunan hususlara, 19 sayılı kararın uygulanma olanağı bulunamıyacağı» sonucuna varmıştır. Cumhuriyet Başsavcılığınca ya­
pılan itiraz(150) üzerine konu Yargıtay Ceza Genel Kuruluna gel»
(147)
(148)
(149)
(150)
156
Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı Tebliği, FKS 80/1 -1, RG.; 1.2.1980, sa­
yı : 16887, s. 10.
14.12.1980 tarih ve 8/344 sayılı karar. RG.; 16.2.1980, sayı: 16902, s. 82.
Yargıtay, 7. Cz.D.; 14.11.1974, sayı: 10620-1/6592 ve 19.9.1974 sayı:
676/971 sayılı kararları.
Başsavcılık itirazında «Esasen mal ve hizmet mübadelesinde kullana
lan bir değer ve umumi bir ödeme vasıtası olan paranın; beklenilen
görevi ifa edebilmesi için kıymetinin kararlı obuası ve ödemelerde
herkes için kabul edilmesi gerekir. Ekonomik sistemdeki denge, pa­
ra ve mal piyasasına bağlı olup bunların kıymet ve miktarlarım da
değiştirmenin fiyat düzeylerini de etkiliyeceğinden her ikisi arasın»
daki dengenin sağlanması icap eder. Biri üzerindeki kontrolsüz yük»
mis ve Genel Kurul da benzer gerekçelerle daire kararını usule ve
yasalara uygun bulmuştur(151).
..
Yargıtay Ceza Genel Kumlu, Fiyat Kontrol Komitesi ve Fiyat
Saptama Kontrol Koordinasyon Komitesi ile İl ve İlçe Fiyat De­
netim Kurullarının saptadığı perakende satış fiyatlarına uymama
halinde TGKTıun 526. maddesinin uygulanıp uygulanmıyacağı.ko­
nusunda verdiği bir başka kararında da, 1567. sayılı Yasanın Türk
parasının dış değerini korumayı amaçladığını, ayrıca 3003 sayılı
Endüstriyel Mamulatın Maliyet ve Satış Fiyatlarının- Kontrolü ve
Teshili Hakkmdaki Kanun ile Milli Kurunma -Kanunu ve 79 sayılı
selmeler özellikle mal fiyatlarındaki bu kabil yükselişler bizzarur
para değerini düşüreceği cihetle, işte ■bunu önlemek amacıyla çıka­
nları 19 sayılı karann. 1567 sayılı Yasanın 1 inci maddesinde son kı­
sımdaki ( , 8ve Türk parasının kıy metinin '.korunması zımnında karar­
lar ittihazına) yetkili kılman Bakanlar Kurulunca bu yetkiye daya­
nılarak çıkarıldığından 1567 sayılı Kanuna aykırı düşmemektedir.»
denilmektedir. Bkz. Yargıtay Kararları Dergisi, c. 1, Haziran 1975, sa­
yı : 6, s. 37,
(151)
Karar gerekçesinde «. .bir bakıma 1567 sayılı Yasanın paranın dış de­
ğerini. koruma amacı güttüğünün anlaşılmasına, esasen dahilde fiyat
tehavvüUerinin mücerret spekülatörlerin eylemleri ile meydana gelemîyeceğine, bir maddenin nedreti fiyat artışlarını sağlarken bir baş*
ka maddenin çokluğunun da düşüşlere müncer olacağına itirazdaki
düşünce hakim olduğu takdirde Türk parası içerde nadir maddeye
karşı düşürüldü diğerine karşı da yükseltildi gibi hatalı bir sonuca
varılabileceğine, esasen ekonomik istikramı korunması için mamul
madde fiyatlarını kontrol etmek üzere aşağıdaki üyelerden meydana
gelen bir komite kurulduğuna ilişkin 19 sayılı kararın gösterdiği özel­
liği itibariyle 6 ncı maddesi de kurulan komiteye alt komiteler kur­
ma yetkisi vermesinin 1567 sayılı Yasanın-amacım aştığını açıklayan
bir hal bulunmasına, bu.nedenle Bakanlar Kurulunun 1567 sayılı Ya­
sanın birinci maddesine göre Türk parasının kıymetinin korunması
için alacağı tedbirlerin ancak bu maddede tahdiden sayılan, hususlara Miskin olabileceğine, maddenin bu bakımdan bir bütün olarak
düşünülmesi icap ettiğine, nitekim, 13.6.1936 tarihli ve 3003 sayılı en­
düstriyel, mamulatın maliyet ve satış fiyatlarının kontrolü ve tesbiti
hakkmdaki kanunun I inci maaddesi de dahildeki fiyat ayarlamala­
rının tesbiti zumunda... yetki vermesinden esasen mevcut olan Milli
Korunma- Kanunun 1567 sayılı Kanun yürürlükte iken çıkarılmış ol­
masından da, kanun koyucunun içerdeki fiyat kontrollaruu 1567 sa­
yılı Yasa dışında düşündüğünüm bîr delili sayılacağına..»^ Yargıtay
Ceza Genel Kurulunun 7,4.1975 tarih ve E. 975/46, K. 975/71 sayılı ka­
rarı. Yargıtay Kararları Dergisi, e. 1, Haziran 1975,- sayı; 6, s, 38,
157
Milli Kontuma Sııclarının Affına, Milli Korunma Teşkilat, Serma­
ye ve Fon Hesaplarının Tasfiyesine ve Bazı Hükümler İhdasına
Dair 'Kanunun yasa koyucunun yurt içi fiyat denetimlerini 1567 sa­
yılı Yasa dışında düşündüğünü kanıtladığını belirtmektedir. Dolayısıyla, Yargıtay'a göre, «19 sayılı karar, Türk parasının dış değeri
He bazı değerlerin ithal ve ihracı gibi konulan düzenliyen bir ka­
rar olmayıp, yurt içinde ekonomik istikrarın korunması için ma­
mul madde fiyatlarını kontrol etmeyi enflasyonu firenlemeyi, kı­
sacası paranın iç değerim korumayı amaçlayan bir karardır. Bu ni­
teliği ile bu karann 1567 sayılı Yasanın amacı ile hiç bir Uişkisî
yoktur». Ayrıca, Yargıtay 3614 sayılı Ticaret Vekaleti Teşkilat ve
Vazifelerine Öair Kanunda da, bu konuda düzenleyici işlemler yap­
ması için Bakanlar Kuruluna yetki tanındığım gösterir kural bu­
lunmadığını, dolayısiyle İçişleri Bakanlığının bu yasaya dayanarak
çıkardığı genelge ile kurduğu il ve ilçe fiyat denetim kurulları için
de aynı düşüncenin geçerli olduğunu belirtmektedir(152). Yargı­
tay benzer tutumunu malların üzerine alış fiyatım gösterir etiket
konulması zorunluğu getiren Bakanlar Kurulu kararının, 1705 sa­
yılı Ticarette Tağşişin Men'i Hakkında Kanun ile 1567 sayılı Yasa­
ya uygunluğunu araştırırken de sürdürmüştür( 153).
Yargıtay m 1567 sayılı Yasanın fiyat düzenlemelerine dayanak
olamıyacağı yönündeki bu kararlarına karşın Danıştaym farklı bir
görüş benimsediği dikkat çekmektedir. Gerçekten, Fiyat Düzenleme
ve Destekleme Fonu kurulmasına ilişkin kararlara karşı açılan da­
valarda Danıştay 1567 sayılı Yasanın bu uygulamada yasal daya­
nak olup olamıyacağmı da araştırmıştır. Nitekim, Dava Daireleri
Kuruluna .göre «Türk parasının iç değerinin korunması her şeyden
önce piyasada fiyat istikrarının sağlanması ile mümkündür. Milli
(152)
Y. Ceza Gn.
Kur.,
21.1.1980, E. 979/2-457, K. 980/21,Yargıtay
lan Dergisi, c. VI, sayı: 3, Mart 1980, s. 419 vd.
(153)
Y. Ceza Gn.Kur., 18.2.1980, E. 979/7- 509, K. 980/64, Yargıtay Karar
lan Dergisi, c. VI, sayı: 6, Haz. 1980, s. 847 vd. Karara karşı oy ya­
zan üyelere göre «Esas görevi Devletin yüksek idaresi olan hükümet,
kamu güvenliği, kamu düzeni veya genel sağlığın korunması düşün»
cesiyle buyruklar vermeye veya önlemler almaya birinci derecede
yetkilidir. Bu idarenin genel (olağan) düzenleme yetkisinin başka bir
deyişle işlevinin doğal bir sonucudur. Bunun için belirli bir yasaya
dayanmasına gerek yoktur. Yeterki herhangi bir yasaya veya geneî
hukuk ilkelerine aykırı olmasın». İbid., s. 853.
158
Karar
paranın iç ve dış değeri onun satın alma gücünü ifade eder. Bu ne»
denle büyük ölçüde, fiyat değişmeleri satmalına gücünü etkilemek­
tedir.' Fiyat ayarlamaları tek başına fiyat istikrarı sağlayamaz. Baş­
ka tedbirlerle özellikle üretimi arttırıcı tedbirlerle bunun destek­
lenmesi gerekir. 21 sayılı Karar bunun için çıkarılmıştır. Bu ka­
rarla, Fiyat Düzenleme ve Destekleme Fonu kurulmasından amaç,
demir, çelik, kağıt gibi önemli temel malların fiyatları île ilgili ola­
rak yapılacak düzenleme ve. desteklemelere kaynak sağlanması, bu
mamullerle ilgili fiyat ve gelir politikasının gerçekleştirilmesi boyfece spekülatif girişimlerin önlenerek Türk parasının kıymetinin
korunmasıdır »*( 154).
Ancak, 2171 sayılı Yetki Yasasına dayanılarak çıkarılan Fiyat
Düzenleme ve Destekleme Fonu Kurulmasına ilişkin 30 sayılı Ka­
nun 'Hükmünde Kararnamenin(155) yürürlüğe girmesinden sonra
Danıştay'ın tutumunda değişme gözlenmektedir. 30 sayılı KıHK
(m. 1) «Bakanlar Kurulunca fiyatları belirlenen temel malların fi­
yatlarının yeniden saptanması sonucu oluşacak fiyat farkları, fi­
yatlar genel düzeyinde kararlılık sağlamak amacıyla, T.C. Merkez
Bankasında açılan Fiyat Düzenleme ve Destekleme Fonunda top­
lanır» hükmünü getirmiştir. Danıştay, daha önce değindiğimiz fon
kurulmasına ilişkin 21 sayılı Kararın uygu! amasından doğan bir
davada, 2171 sayılı Yetki Yasasının (m. 5/G) gerekçesinde «Bilin­
diği üzere, bugün Türk Faraşının Kıymetini Koruma mevzuatı da­
yanak gösterilerek alınmakta olan fiyat farkları belirli fonlar oluş­
turmakta fakat bu fonların kullanımı bir çok sorunlara neden ol­
maktadır. Uygulamada karşılaşılan hukuki güçlüklerin de çözüm­
lenmesi amacını taşıyan bu yeni hüküm, genel fiyat politikasının
yürütülmesinde Hükümette anlamlı bir olanak sağlıyacağı umulinaktadır» diyerek, «Şu hale göre, 30 sayılı KHK’nin yürürlüğün(154)
(155)
DDK.; 4.6.1976, E. 975/375, K. 976/168, Danıştay Dergisi, sayı: 24-25,
1977, s. 149 vd. Ayrıca benzer karar için Bkz. 12. D.; 13.10.1976,
E. 974/2020, K. 976/1926, Danıştay Dergisi sayı: 26-27, s. 498 vd. Da­
nıştay 12. Dairesine göre «21 sayılı karamı dayanağı olan 1567 sayılı
Kanunun değişik L maddesiyle Bakanlar Kuruluna tanınanı yetkinin*
iddia edildiği gibi, sadece Türk parasının dış değerinin korunması
amacım güttüğü, bununla sınırlı olduğu söylenemez. Gerçekten para»
nnı değerinin korunması söz konusu olduğu hallerde ,iç ve dış değer
bakımından aynînin yapılabilmesi olanaksızdır.»
RG.; 28.9.1979, sayı: 16768 (mükerrer).
159
den sonra fiyat düzenleme ve destekleme fonu kurulmasına ilişkin
olarak Türk Faraşı Kıymetini Koruma mevzuatına dayalı karar ve
.tebliğlerin yürürlükte ■kalamıyacağr kuşkusuzdur»- sonucuna var­
maktadır (156).
, ,
Öte-yandan, Danıştay 111. Dairesi, otomotiv sanayi ürünleri ile
dayanıklı tüketim' malları fiyatlarında istikrarın-sağlanması ve dış­
satımın özendirilmesi amacıyla, bu malların fiyatları saptanırken
1567 sayılı Yasaya göre bir fon oluşturulup' oluşturulamıyacağı ko­
nusunda verdiği mütalaada, 1567 sayılı Yasanın 1. maddesinin Ba­
kanlar Kuruluna ancak sayılan konularda önlem alma yetkisi ve­
rip «bunun dışında maddenin sözünü ve özünü genişletecek bir
yetkiyi» içermediğini belirttikten sonra, «3003 sayılı Endüstriyel
Mamulatın Maliyet ve Satış Fiyatlarının Kontrolü' ve Tesbiîi Hak-,
kında Kanun ise, Sanayi ve Teknoloji Bakanlığını, endüstri dalları
ürünlerinden gerekli gördüklerinin- maliyet, ve toptan. satış, fiyat­
larım denetleme ve saptamaya, ve bu amaçla-. İşletme ve yönetim
koşularını, genel ekonomik durumlarını ve buna- ilişkin belgeleri­
ni incelemeye yetkili kılmıştır. Adı geçen Bakanlıkça 'kanunun ta­
nıdığı bu yetkinin,;dışım çıkılarak satış fiyatı üzerine,, sonucunda
tüketicinin ödiyeceği bir eklenti yapılarak fon kurulmasına veya
bü yönde kararlar alınmasına hukuki, bakımdan olanak, bulunmamaktadır*
Öte yandan' Anayasanın'61 inci maddesinin -ikinci fıkrasında
açıkça, vergi, resini ve harçlar ve benzeri 'mali yükümler ancak
kanunla konulur denilmek suretiyle, kişilere bunun dışında' bir ma­
li yükümlülük yüklenmesi uygun bulunmamıştır. ■
■ «Bu yasal ve".hukuki durum karşısında Sanayi ve Teknoloji
Bakanhğuun Türk Parasının Kıymetini Kortımak ve fiyatlarda kâr­
lılık sağlamak amacıyla da olsa, kişilere bu biçimde bir mali yük
yüklemeye yetkisi buhınmamaktadır» sonucuna varmaktadır(157).
<156)
12. D.; 12.2.1981, E. 980/3267 (yayınlanmamıştır). Bununla beraber,
■ 30 sayılı KH-K/den sonra da 1567 (m. î ) ve 3614 (m. 1) sayılı yasala­
ra dayanarak Bakanlar Kurulunca bitkisel yağ fiyatlarında istikrar
sağlamak amacıyla T.C. Merkez Bankası nezdinde «Bitkise! Yağlar
■ ■ Fiyat İstikrar Fonu» adı ile bir fon. oluşturulduğu 'görülmektedir.
Bkz. Bakanlar Kurulunun 29.8.1980 tarih ve 8/1572 sayılı kararı. RG.;
31.8.1980, sayı: 17091, s. 6-7.
(157) III. D.; 19.9.1979,,E. 979/357, K. 979/432, Danıştay Dergisi, sayı: 38-39,
s. 55 vd,
. . .
160
Bu şekilde Danıştay'ın başlangıçta 21 sayılı karam ilişkin yo­
rumundan farklı bir düşünce izliyerek, Yargıtay'ın yukarıda de­
ğindiğimiz kararlann dakine paralel bir tutum izlemeye başladığı
gözlenmektedir.
'
b.
İdarenin Fiyat Düzenlemeleri- ve Yaptırım
İdarenin fiyat düzenlemelerine, uyulmaması halinde yaptırım
uygulaması söz konusu olduğunda genellikle Türk Ceza Kanunun­
daki genel kural (m. 526) dan yararlanma yoluna gidilmektedir.
Öte yandan, idarenin bu alanda giriştiği düzenlemeler sırasında
yeni yönetsel yaptırımlar getirmeye çalıştığı da dikkat çekmekte­
dir. Uygulamada her iki durumda da bazı hukuki sorunlar çıktığı
gözlenmektedir.'
TCK'ııun 2248 sayılı Yasa (m. 21) ile değişik 526. maddesine
göre «Salahiyetli makamlar tarafından adlî, muameleler dolayısiyle
-yahut amme emniyeti veya.amme intizamı veya-umumi hıfzısıhha
mülahazasıyla-kanun ve nizamlara aykırı olmıyaraîk verilen bir em­
re itaat ©İlmiyen, veya bu yolda alınmış bir •tedbîre riayet eylemi“
yen kimse, fiil ayrı bir suç teşkil etmediği takdirde, 3 aydan 6 aya
kadar hafif hapis veya 1000 liradan 3000 liraya kadar- hafif para
cezasıyla cezalandırılır«» Nitekim Yargılayın vermiş olduğu çeşitli
kararlarda idarenin fiyat saptamasına ilişkin kararlarının «kamu
düzenini -ilgilendirdiği» kabul edilerek (153) buna aykırı fiillere
TOK'nun 526. maddesinin.uygulanacağı kabul edilmiştir.
İdarenin fiyat düzenlemeleri konusundaki yetkisinin pek çok
durumlarda tereddütlü olması TCK'ııun 526. maddesinin uygulan­
masında değişik, bazen de çelişik yargı kararlarına yol açmıştır«
Örneğin, Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığının belirlediği azami
perakende satış fiyatı üzerinde LPG tüpü satmak (159); Fiyat Kont­
rol Komitesi ile Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı tebliğleri ile toptan
ve perakende satış fiyatı belirlenen mutfak margarinini bunun üs­
tünde bîr fiyatla satmak (160); 79 sayılı Yasanın 10'. maddesine
(158) Yargıtay II. Cz. D.; 29,11.1978, E. 979/7949, K. 978/7811, Yargıtay Ka­
rarları Dergisi, c. 5, şubat 1979, sayı: 2, s. 278-279.
(159) 11. Cz. D.; 29.1LÎ978,E. 978/7949, K.. 978/7811, YKD.; c. S, Şubat 1979,
. sayı: 2, s. 278-279.
(160) II. Cz. D.; 16.6.1978, E. 978/4843, K. 5213, YKD.; e. .5, Mart 1979, sa­
yı : 3, s. 422 -423.
' ■
göre -uygulanmasına devam edilen K/l ISO sayılı kararname uyarım
ca Sanayi ve.Teknoloji Bakanlığı tebliğine göre İl Daimi Encümen­
lerince belirlenip valilikçe onanan fiyatın üstünde' çimento satı$1 ( 1 6 1 ); fazla fiyatla benzin satışı( 162) ve nihayet il komisyonun­
ca çuval fiyatı belirlenip tahsis yapılan unun bir kısmının yüksek
fiyatla satışı(163) Yargıtay a göre TOK 526 ya göre cezalandırılması
gereken fiillerdir.
:
Ticaret Bakanlığı' 3614 sayılı Kuruluş ve Görev Yasasına (m. 1
ye 6) göre iç ticaretin .düzenlenmesine ilişkin tedbir alma yetkisi­
ne sahip olduğundan bitkisel yağların fabrika, toptan ve peraken­
de azami satış fiyatlarını belirleyebilir ve bunlara uymamak TCK
nün 526. maddesine göre cezalandırılması gereken fiillerdir (164).
Öte yandan, valiliğin İl İdaresi .Kanunuma (m. 9) göre aldığı,
perakende satışlarda alış ve satış fiyatım ayrı ayn gösterir etiket
koyma zorunluğuna uymamak da gene TCK nun 526. maddesine
göre cezalandırılması gereken fiillerdir (165). Aynı şekilde, fiyatı
düzenlenen demir - çelik ve çimento hakkında stok beyanını zama­
nında yapmamak da TOK nun 526. maddesine göre cezalandırılmahdır( 166).
Buna karşılık, gene Yargıtay'a .göre, perakende margarin fiya­
tım saptayan hükümet kararnamesi olmadığından ve yasal daya­
nağı olmayan Ticaret Bakanlığı tebliği de hükümet emri sayılama
jracağından, fazla fiyatla margarin satışı TCK nun 526. maddesine
ğöre değil, 1580 ve 1608 sayılı yasalara göre cezalandırılması gere­
kiri 167). Keza 1705 sayılı Yasaya göre getirilen etiket koyma zo­
runluğuna uymamak da TOK nun 526. maddesine göre değil, 1705
.(161)
II. Cz. D.; 25.10.1978, E. 978/7259, K. 978/6879, YKD.; c. 5, Şubat 1979
sayı: 2, s. 276 - 277.
(162) IV. Cz. D.; 23.11.1978, E. 978/5392, K. 978/5435, YlKD.; c. 5, Mart 1979,
sayı: 3, s. 429.
(163) II. Cz. D.; 3.11.1974, E. 974/7400, K. 974/9928, R. Edis, «Gida Maddeleri
Stokçuluğu Sorunu», Yargıtay Dergisi, c. 1, sayı: 1, s. 113.
(164) II. Cz. D.; 19.12.1981, 8557/9414, M, Çağlayan, «Yetkili Makam ve Mer­
cilerin Verdiği Emirlere veya Aldığı Önlemlere Uymamak' Suçu v e .
Tatbikatımız», Adalet Dergisi, 60. Yıl özel Sayı, 1983, s, 832.
(165) II. Cz. D.; 1.12.1981, 7500/7749, Çağlayan, loc. cit., s. 826 yd, .
(166) Cz. Gn. K.; 10.3.1980, 2/67 - 98, Çağlayan, loc. cit., s. 828.
(167) II. Cz. D.; 25.9.1972, E. 6198, K. 7017, Resmi Kararlar Dergisi, 1973, sa­
yı : 12, s. 46-47.
162
sayılı Yasaya göre cezalandırılmak gerekir(168). Öte yandan, 3614
sayılı Ticaret Bakanlığı Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanuna(,169) ve 1567 sayılı .Yasaya dayanılarak -çıkarılan Bakanlar Ku­
rulu kararnameleri ile yürütülen fiyat denetimlerinde (170) yasal
dayanakları olmadığı gerekçesiyle TCK'nun 526. maddesinin uygu­
lanması olanağı bulunamamıştır.
Sanayi ve Teknoloji Bakanlığının nebati yağın perakende satış
fiyatını tesbit yetkisi olmadığı gibi, tebliğde geçen Fiyat Kontrol
Komitesinin görevi de 1567 sayılı Yasa. (m. 1) daki hususları,kap­
sar, eşya fiyatlarım tesbit ve kâr hadlerini tayin yetkisi ver­
mezi 171), perakende satış fiyatının tesbiti yetkisi Maliye Bakanlı­
ğının görevlerinden olmadığından Vergi Usul Kanununa (m. 43) gö­
re çıkarılmış tebliğe uymamak fiili TCK 526. maddesine göre ce-zalandırılamaz'i 172).
Gene Yargıtay'a göre, yalnızca fazla fiyatla satış'halinde .top­
tan fiyatın üstünde ise 3003 sayılı Yasaya göre, aksi ■halde 1580 ve
1608 sayılı Yasalara göre cezalandırmak gerekir(173).
öte yandan, TGKnun bir başka maddesinde de (m. 401), «Bir
kimse, yalan havadis neşir ve işaasıyle, yahut sair hile. kıHlanmakla, et, ekmek, odun, kömür gibi ammeye elzem olan erzak ve eşya­
nın nedretine veya fiyatının artmasına sebep olursa» verilecek ce­
za düzenlenmektedir. Bu hükmün uygulamasında da Yargıtay'ın de­
ğişik kararları bulunmaktadır(174). Uygulamada karşılaşılan te(168)
II. Cz. D.; 7.12.1978, E. 978/4843, K. 978/5213, YKıD.; c. 5, Mart 1979,
sayı: 3, s. 423.
(169)/ Cz. Gn. K.; 21.1.1980, E. 979/2 »457, K. 980/21, YKD.; c, 6, Mart 1980...
sayı i 3, s. 419.
'
.
(170) Cz. Gn. K.; 7.4.1975, E, 975/46, K. 975/71, YKD,: c. 1, Haziran 1975,
sayı: 6, s. 38.
1
(171) IL Cz . D.; 12.1.1982, 171/55 ve II. Cz. D.; 10.11.1981, 7020/7336, Çağlayan,
loc. cif, s. 831.
(172) II. Cz, D.; 20.4.1982,2717/2454, Çağlayan, loc. cit., s. 838.
(173) II. Cz. D.; 25.9.1972,E. 6198, K. 7017, Resmi' Kararlar Dergisi,sa yı: 12,
1973, s. 46.
■
, ' (174) Uygulamaya ilişkin geniş bilgi için-Bkz. F. Kıyak, «Kamuya Fek
re k l Eşya ve Gıda Maddeleri İhtikan», Yargıtay Dergisi, c. 1, Ocak,
1975, sayı: 1, s. 69,vd.; R. Edis, «Gıda Maddeleri Stokçuluğu», Yargı­
tay Dergisi, c. 1, Ocak 1975,. sayı: 1, s, 109 vd.;- Çağlayan, loc; cit.,
s. 849 vd»
'
163
reddütler ve ihtiyaçlar karşısında bu hüküm genişletilerek yeniden
düzenlemek yoluna gidilmiştir(175).
Yeni düzenlemeye göre,
'
«Gıda maddeleri veya kamuya gerekli şeylerden :
a.' ' Halkın beslenmesi için gerekli et, ekmek, un süt, tuz,, şe­
ker, yağ, peynir, zeytin veya benzeri gıda maddelerinin,
b0 Halkın ısınması, temizliği veya aydınlanması için gerekli
madde veya eşyalarla her türlü yakıtın,
e* Sağlığın korunmasında,.tedavide ve tıbta kullanılan ilaç,
kimyevi madde, alet ve diğer şeylerin,
d. İnşaat, sanayi, ulaşım ve tarımda kullanılıp da fiyatları
Bakanlar Kurulu, ilgili bakanlıklar ve diğer yetkili mercilerce tesbit ve ilan edilen, eşya veya maddelerin,
e. Kamu için 'gerekliliği sebebiyle veya Devletin genel İktisa­
dî ve mali siyaseti gereği olarak,.fiyatları Bakanlar Kurulu veya
ilgili bakanlıklar tarafından 'tesbit ve ilan, edilen mal, eşya, araç,
gereç ve her türlü maddelerin, imali, satımı, dağıtımı, depolanması
veya her ne şekilde olursa olsun ticaretiyle uğraşan veya herhan­
gi bir suretle kazanç amacı-güden bir faaliyette'bulunan kimse,'bu
erzak, madde, ■eşya veya malların: satışından kaçınır, bunları sak­
lar, kaçırır, satılmadığı halde satılmış gibi gösterir veya bunlardan'
satış fiyatları Bakanlar Kurulu, ilgili bakanlıklar veya yetkili mer­
cilerce tesbit .„edilenleri fazla fiyatla satar veya satışa arz ederse
İki yıldan on yıla kadar hapis ve yetmişbeşbin liradan iMyitzbiîi
liraya kadar ağır para cezasıyle cezalandırılır. Ayrıca suç konusu
mal veya eşyanın müsaderesine de karar verilir.» •
Ayrıca, maddede «yer alan erzak, madde, eşya veya malların
.resmi mercilere, bildirilmesine ilişkin olarak Bakanlar Kurulu ve­
ya ilgili bakanlıklarca çıkarılan kararlara aykırı hareket eden veya
gerçeğe aykırı beyanda bulunan» kimseler için de cezalar öngörül­
mektedir.
(175)- 22.9.1983 tarih ve 2891 sayılı 765 sayılı Türk Ceza Kanununun Bazı
Maddelerinin ‘ Değiştirilmesine Dair Kanun. RG.; 24.IX.1983, sayı:
1817i.
164
Yargıtay, Türk Ceza Kanunundaki bu yeni düzenlemeden son­
ra verdiği bir kararda(176) likit gazı yetkili makam tarafından 'tesbit edilen fiyatın üstünde'bir bedel karşılığı satma eyleminin Türk '
Ceza Kanunun 2891 sayılı .Yasa, ile değişik 401, madde kapsamına
girdiğine karar vermiştir.
y Benzer hukuki-tartışma son yıllarda örneklerini' sık gördüğü­
müz bakanlık'tebliğlerinde yer alan; teşvik .uygulamasının durdu™
rulması, kredi, döviz tahsisi, transfer vergi tecili ve benzeri kolay­
lıkların kesilmesi, haylilik' iptaiii( 177) veya Devletin olanaklarından
yararlandırmanıa(178.) gibi yönetsel yaptırımlar açısından da söz
konusudur.
.
Sorun herşeyden önce idarenin düzenleyici - işlemleri ile suç
yaratıp yaratamıyacağıdır. Bu soruna başlangıçta ekonomik alana
ilişkin olarak yasama - yürütme ilişkilerini incelerken değinmiş ve
açık yasal dayanak arandığım ortaya koymaya, çalışmıştık. Oysa,
son yıllardaki uygulamada, çıkarılan tebliğ ve genelgelerin hu il­
keye uyduklarını söylemek.güçtür( 179). •
Danıştay'ın bir kararında da açıklıkla, belirttiği gibi, «İdare hu­
kuku bir statü hukuku olup bu hukuk- düzeninde İdare ancak sta­
tülerle belirlenen hukuki durumlara dayanılarak kendisine' tanın-'
mis bir yetkiyi kullanabilir. Özellikle, bir yaptırım uygulanmasının ,
IL Ceza Dairesi, 27.IX.19fc3, E. 983/5133, K. 983/5562/Yargıtay Karan
lar Dergisi, c. IX, sayı: 11, Kasım 1983, s.. 1687.
(177) Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı Tebliği, N o : 20, RG.; 10,4.1976.
(178) Gıda Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı Tebliği, RG.; 27.3.1979, sayı:
■ 16591, s. 22.
(179) «İktisadi suçlarla.bir Hukuk Devletine yaraşır tarzda, mücadele et­
mek lazımdır. Anayasaya aykırı olarak 'karar ve. tebliğlerle suç ya­
ratmak, kanunun yetki vermediği .alanlarda tanzimi tasarruflarda bulunmakj, ceza tehdidinin yanı başında kredi' kesmek, ithalat belge*!
vermemek, ithalat bedelini transfer .etmemek gibi hukuk devletî.kav- '
ramı ile ■bağdaşmayan ve ,ancak zorbalıkla ifade olunabilen yollara ■
başvurmak ve mahkemeleri bu gibi hukuk' dışı tasarruflara aykırı ha­
reket edenleri cezalandırmaya zorlamak, bir ■taraftan devlete . karşı
içerde ve 'dışarda beslenmesi gereken saygıyı yitirir, diğer yandan da
mahkemeleri bu gibi fiillerin suç ohnadıklanna karar .vermelerine
. yol açar« Memleketimizde son yıllarda göze çarpan manzara işte budur». 'S. Erman, «İktisadi Suçlar Konusunda .Avrupa , Hukukundaki
Son Gelişmeler», Birinci Avrupa. Hukuku Haftası, İstanbul, 1979,
s. 111-112.
(176)
165
söz konusu olduğu hallerde objektif bir düzenleme İle hangi' ko­
şularda hangi yaptırılma uygulanacağı, bu uygulamanın şeklînin
ve usullerinin önceden saptanması zorunludur» ( 180). Nitekim, Da­
nıştay, « İ l Koordinasyon Komitesince, ekmek yapımında kullanıla“
cak unun fiyatı ile ekmeğin gramajı, fiyatı ve nitelikleri ile esasiannı saptamak yetki ve görevi verilmiş, bunun dışında ekmek mü­
saderesi gibi cezai yaptıran uygulama' yetkisi tanınmamıştır» demektedir( 181)(182) . ’
c.
Yerel Yönetimler ve Fiyat Kolluğu
Bu arada belediyelerin fiyat düzenlemesi konusundaki uygula­
malarının yarattığı bazı hukuki soranlara da değinmek gerekir. Bi­
lindiği gibi, .1580 sayılı Belediye Kanunu (m. 15/43) «Ete, ekme­
ğe,,' yaş meyve ve yaş sebze ile odun ve mangal kömürüne doğru­
dan doğruya ve kati lüzum, hainde mahalli idare kurullarınca tas­
dik edilmek şartıyla ■diğer gıda ve zaruri' ihtiyaç maddelerine top­
tan ve perakende azamî satış fiyatları ye yaş meyve ve sebzeye
münhasır olmak üzere kâr hadleri tesbit etmek ve icabında 2490
ve 1050 sayılı Kanunlar hükümlerine bağlı olmaksızın bit madde­
leri sastın almak, stok etmek veya belirli bir kâr haddi dahilinde satiîi aldırmak, sattırmak ve ihtiyacı olanlara maksada göre dağıt­
mak üzere bir fon tesis ederek tanzim satış mağzalan kurmak ve
hayatı ucuzlatacak sair tedbirleri almak» görevini belediyelere ver­
mektedir.
ö te yandan/1580 sayılı Yasa (m. 133 ve 148) çerçevesinde be­
lediyeler kamunun ürettiği tüketim mallarım birinci elden .tüketi­
ciye sunmak amacıyla aralarında birlikler oluşturarak, sermayesi
devletten sağlanan belediyelerin de ortak oldukları fonlar kurmak
(180)
12. D.; 19.6.1978, E. 977/2328, K. 978/1993, idari Yargı, sayı: 5, Kasım Aralık 1978, s. 39.
(181)
DDK.; 26.10.1979, E. 976/120, K. 979/338, Danıştay Dergisi sayı.: 38-39,
s. 146 vd.
(182); Danıştay fazla fiyatla çimento sattığı için bayilik anlaşması iptal
edilen kişinin açtığı dava üzerine verdiği kararda ise, yapılan işle»
min Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı tebliğine uygun olduğu ‘gerekçe­
siyle, reddetmiştir. Bkz. 12. D.;, 10.7.1979, E. 976/1649, K. 979/3158, Da­
nıştay Dergisi, sayı; 38 - 39, s, 379-382»
166
yoluna gitmişlerdir(183). Ancak, bu uygulama gereken sermayenin
sağlanamaması, bazı belediyelerin isteksizliği.ve nihayet bu birlik­
lerle bunlara mal sağlayacak. kooperatiflerin bağlı olduğu Ticaret
Bakanlığı arasındaki uyumsuzluk nedenleriyle başarılı olamamıştır(184).
..
•
‘
1580 sayılı Yasaya (m. 15/43) dayanılarak yürütülen fiyat dü­
zenlemeleri de uygulamada bazı hukuki sorunlara yol açmıştır. Ya­
sada sayılan temel malların fiyatları konusunda yapılan, düzenle­
melerin çeşitli nedenlerle, başarılı olamaması bir yana, belediye en­
cümenlerinin mahalli idare kurullarınca onanan kararları ile «za­
ruri 'ihtiyaç maddeleri» giyim eşyaları ile bazı dayanıklı tüketim
mallarına kadar gemşletilebilmiştir. Bu şekilde zaruri ihtiyaç mad­
deleri arasına sokulan malların da azami satış fiyatları ■belediye­
lere© belirlenmek yoluna gidilmiştir(185).
Bu arada fiyat düzenlemeleri konusunda belediyelere kararna­
melerle yeni görev ve yetkiler verildiği gibi, belediyelerin- 1580 sa­
yılı Yasaya göre, yetkili oldukları konularda da başka organlara
yetki verildiği dikkat çekmektedir. Nitekim, Danıştaym çeşitli ka­
rarlarında akaryakıt fiyatını tesbitte, 79 sayılı Yasaya (m. 5) göre
Bakanlar Kurulu yetkili bulunduğundan belediye encümeninin yet­
kisiz olduğuna/186); belediyelerin belde sınırları dışında taşıma
tarifesi düzenliyemiyeceğine/187) karar verdiği görülmektedir.
(Î83> Bkz. Orta Anadolu Belediyeler Birliği Düzenleme Satışlar Fonu Ge­
nel Müdürlüğü Çalışma Yönetmeliği, RG.; 19.11.1979, sayı: 16814,
s. 27 vd.
(184) F. Toksoz, «Belediyelerin Ekonomik Girişimleri ve Tansa î%ojesi»,
Yerel Yönetimler ve Güncel Sorunları, X II. İskan ve Şehircilik Haf­
tası Konferansları, Ankara, 1981, s. 69 vd.; Yerel Yönetim eski bakam
M. Özdemir'In açıklamaları için Bkz. Yankı Dergisi, sayı: 469, Mart
1980, s. 21.
(185) Danıştay'a göre «günümüzde toplumun- günlük kullanımıııa girmiş
olan hazır giyim eşyalarının zaruri -ihtiyaç maddeleri olarak kabulü
. suretiyle azami satış fiyatlarının tesbitinde mevzuata aykırılık g ö
rülmemiştir». 11. D.; 20.12.1979, E. 978/1227, K. 979/4964, Danıştay Der­
gisi, sayı: 38 - 39, s. 342. ■
(186) 8. D.; 14.6.1966, E. 964/6443, K. 966/1994, SeMrfnci Daire Kararlan, An­
kara, 1974, s. 65, N o : 242.
(187) 8. D.; 19.6.1967, E. 966/3924, K. 967/2290, Sekizinci Daire Kararlan, An­
kara, 1974, s, 65, N o : 245.
167
Öte yandan, 1580 sayılı Yasaya (m. 15/43) göre ekmek fiyatı­
nı saptama yetkisi belediyelere ait olduğu ve Danıştay da ekmek
fiyatının 507 sayılı Yasaya (m. 125) göre Esnaf ve Küçük Sanat­
karlar Derneğinin de görüşü alınarak belediye encümenlerinde sap­
tanacağını kararlarında hehrttiğii(188) halde, zaman zaman bu yet­
kinin Bakanlar Kurulu kararlarıyla illerde oluşturulan Koordinas­
yon Komitelerine verildiği görülmektedir(189). Bu kararnameler­
den sonra da Damştaym, 1580 sayılı Yasanın açıklığına karşın be­
lediye encümenlerinin ekmek fiyatım belirlemede yetkisiz oldukla­
rına ilişkin kararlar/190) verdiği dikkat çekmektedir. Oysa 1580
sayılı Yasanın açıklığına karşın yasal düzenlemenin bir yana bıra­
kılıp kararnamenin uygulanmasını hukuken açıklamak kolay de­
ğildir. Nitekim, Damştaym, kararnamelere karşın 1580 sayılı Yasa
hükmünü uygulayan kararları da vardır. Örneğin, 11. Daire Î1 Ko­
ordinasyon Kurulu kararının tavsiye niteliğinde olduğunu, esas yet­
kinin belediyede bulunduğunu kabul ettiği/191) gibi;, Dava Daire­
leri Kurulu da 1580 sayılı Yasanın açıklığı karşısında belediyenin
yetkili olduğuna karar vermiştir/192). Buna rağmen idarenin bu
tür uygulamasını sürdürdüğü de bir gerçektir/193).
Öte yandan, dikkat çeken bir uygulama da yaptırımlar konu­
sunda görülmektedir. Stokçulukla mücadele amacıyla, belediyenin
kolluk görevlileri ihbar veya araştırmaları sonucu darlığı çekilen
bir malı bulduklarında, malın bulunduğu yer veya araca el koya­
rak malı piyasa fiyatından hemen orada satmak yoluna gitmişler­
dir.
Bilindiği gibi, stokçuluk■TCK'na (m. 401) göre, yalan haber
¡yayınlama veya yayma yoluyla, ya da başlı basma hile kullanarak
et, ekmek, odun, kömür gibi kamuya'gerekli olan erzak ve malla­
rın «nedreî» ine sebep olmaktır. Suç sabit olduğunda stokçuya ha(188)
8. D.; 27.11.1969, E. 969/218, K. 969/4205, Sekizindi Daire.Kararlan, An­
kara, 1974, s. 68, N o : 256.
(189) ' 7/9943 sayılı karar. RG.; 26.5.1975,. sayı: 15247.
(190) İL D.;
(191)
30.3.1977, E. 976/1170, K. 977/1154, D.D.; sayı:28-29, 1978, s. 584
11. D.; 29.3.1979, E. 977/4259, K. 979/905.
(192) DDK.;
25.5.1979, E. 978/496, K. 979/266.
(193) Örneğin, 1979/1980 Bonemi Hububat Ürünü DesteklemeAlımıHakkın*
da Karar m. 4/F. RG.; 7.6.1979, sayı: 16659, s. 5.
168
pis ve para cezası verilmesi yanında, suç aracı mallara da el ko
nulması gerekmektedir. Oysa, uygulamada pek çok durumda dava
açma yoluna gidilmemiş, el konulan mallar da hemen orada satıl­
mıştın
Ortaya .çıkan sorunlardan biri el: koyma işleminin belediye kol­
luğu tarafından yapılıp yapılamayacağıdır... Nitekim, CMUK da el
koyma yetkisinin adil kalîuğa "(polis ve jandarma) .ait olduğu, özel
kolluk olan belediye zabıtasının bu kavrama sokulamayacağı görü­
şü savunulmaktadır(194).- Dolayısiyle, böyle durumlarda belediye
zabıtasının ya yargıçtan el koyma kararı alması, ya da cumhuriyet
savcısı veya adli kolluğu haberdar ederek onların el koymasını sağ­
laması gerektiği görüşü ileri sürülmektedir ( i 95).
Öte yandan, el konulan eşyanın hemen orada satılması da'yü­
rür! ilkteki mevzuata .uygunluk açısından.eleştirilmiştir.. Zira, ilke
elkonulan eşyanın' .aynen korunup saklanması olmakla beraber,
ilgili mevzuat bozulacak, . değerini ■yitirecek ya da korunup
saklanması' külfetli eşyanın satılmasına, olanak vermektedir.
Ancak satış yargıç kararı ile olacağı gibi, malların yerini para-ala­
cağından dava sonunda sanığın, suçsuzluğu ortaya çıkarsa para
kendisine iade -edilecek, suçlu bulunması halinde de para Hâzine­
ye gelir kaydedilecektir(196). 2391 sayılı Yasa ile TCKnun 401.
maddesinde .yapılan .değişiklik sırasında «Soraftarmaıııiî her saf­
hasında bu maddede belirtilen ve suç konusu erzak, madde, mal
veya eşyanın gerektiğinde satışına ve satışın en..yakın belediye ve­
ya kamu, kuruluşunca yapılmasına yetkili hakim veya mahkemece
karar verilir. Satış bedeli, mahkumiyet halinde müsaderesine ka­
rar verilmek üzere dava sonuna kadar muhafaza edilir». hükmü
getirilmiştir. •
,
.
(194)
S. Don-ay, «Stokçuluk ve Elkoysna», Ceza Hukuku ve Kriminoloji Der­
gisi, c. 1, sayı: 2, 1979, s. 53.
•
'
(195)
E.' Yurtçan, «Stokçulukla Savaş,
16.6.1979, "s, 2.
(196)
Yargıtay resmi fiyatın üstünde satış yapma halinde .TGK'nun 526.
maddesine göre mahkumiyet kararı verilmesi, durumunda -emanet­
teki yağ bedeli paranın -müsaderesine değil de iadesine karar veril*
m?ş olmasını bozma, 'nedeni saymaktadır. 4. Ceza-Dairesi, 263.1980,
E.. 980/1800, K. 980/1697, Yargıtay Kararları Dergisi, c, 7, Nisan 1981,
sayı: 4, s. 507»
Ama
Nasıl?»
Milliyet Gazetesi,
169
B.
Özel Girişimi Yönlendirme ve Teşvik
Özel girişim özgürlüğüne ekonomik kolluk tedbirleri ile getiri­
len sınırlamaya önceki açıklamalarımız sırasında değinmiş ve bu
işlemlerin öteki kolluk işlemlerinden farklı bir hukuki rejime bağ­
lı olmadığını belirtmiştik. Gene önceki açıklamalarımız sırasında
Anayasa'nm yalnızca özel girişim özgürlüğüne getirilecek sınırla­
malardan sözetmekle yetinmediğini, Devletin özel girişimlerin
milli iktisadın gereklerine uygun yürümesini sağlayacak ve yatı­
rımları toplum yararının gerektirdiği önceliklere yöneltecek tedbir­
leri alacağım öngördüğünü de belirtmiştik. Devlet bu ödevini ne­
gatif nitelikli sınırlayıcı kolluk tedbirlerinden çok, pozitif nitelikli
yönlendirici tedbirlerle gerçekleştirebilecektir.
Özellikle bizim gibi özel kesim için emredici olmayan plan uy­
gulayan ülkelerde, yasaklayıcı ve negatif nitelikli kolluk tedbirleri­
nin özel kesimin plan doğrultusunda faaliyette bulunmasına yet­
memesi karşısında, plan amaçları doğrultusunda faaliyette bulun­
mayı kabul eden özel girişimin özendirilmesi yoluna gidilmiş­
ti^ 197). Nitekim, Anayasa Mahkemesi de plan amaçlarına varıl­
masında özel girişimden yardımcı etken olarak yararlanılabilece­
ğini ve bu amaçla özel girişime belli ölçüde özendirici yardımlar
yapılabileceğini kabul etmektedir(198). Danıştay da, teşvik tedbir­
lerini, Anayasada yer aldığı gibi, özel girişimi yurt ekonomisi ge­
rekleri doğrultusunda yönlendirmeye ilişkin bir teknik olarak de­
ğerlendirmektedir (199).
Teşvik ve yönlendirme politikası çerçevesinde yapılan bu iş­
lemler, hukuki rejimleri açısından kolluk tedbirlerinden farklı ola­
rak ilginç bazı özellikler taşımaktadır. Bir başka deyimle, teşvik
tedbirleri bilinen hukuki işlem türleri ile açıklanmayı engelleyen
özelliklere sahiptir. Esasen Devletin ekonomik alanda üstlendiği
yeni işlev ve yürüttüğü müdahaleci politikanın aldığı yeni görü­
nüm sonucu bir yandan «sözleşme» müessesesinin temel yapısında
idarenin düzenleyici işlemleri ile önemli değişmeler meydana gel(197)
(198)
(199)
170
J.-M. Auby ve R. Ducos-Ader, Institutions Administratives, Dalloz,
Paris, 197î, 3. bası, s. 488-489; J. de Soto, Grands services publîcs et
eratreprises nationales, Les Cours de Droit 1967-1968, s. 85 -86.
23 -25.10.1969, E. 967/41, K. 969/57, AMKıD,; sayı : 8, s. 50.
DDK.; 23.11.1979, E. 978/947, K. 979/410, Danıştay Dergisi, sayı: 38-39,
s. 142.
diği, Öte yandan da ekonomik ve sosyal alanda «tek yanlı İdari iş­
lemcin de ıtemel bazı özelliklerini kaybettiği gözlenmektedir(200).
Bu cümleden olarak, başlangıçta tek yanlı idari işlemlerle otoriter
biçimde yürütülen müdahaleciliğin, giderek ‘danışma’ (consulta­
tion ) /ve ‘birlikte düşünüp tasarlama' (concertation) teknikleri ile
ekonomik'sözleşmelere yol açtığı ileri sürülmektedir(201 ) ;
Teşvik tedbirleri uygulamasını düzenleyen mevzuat çeşitli ya­
sal düzenlemeler yanında, yıllık programlar .ile bakanlıkların ve bu
arada özellikle DPT Teşvik ve Uygulama Dairesinin çıkardığı teb­
liğlerden oluşmaktadır (202). Dolay isiyle, hangi koşullarda ne tür
teşvik tedbirlerinin uygulanacağı yürütme organının düzenleyici iş­
lemleri ile belirlenmektedir. Öngörülen koşulları yerine ■getirerek
teşviklerden yararlanmak isteyen kişiler idareye başvurarak gerek­
li belgeleri almaktadır. Teşvik mekanizmasının hukuki niteliğinin
belirlenmesinde önem taşıyan nokta da idare ile ' ¡teşvikten yarar­
lanan kişi arasındaki hukuki ilişkinin incelenmesi olmaktadır«
Bu açıdan ilk üzerinde durulması gereken teşviklerden yarar»
lanmayı sağlamak üzere idarece kişilere verilen belgelerin hukuki
niteliklerinin saptanmasıdır. «Teşvik belgesi», ilgili kişinin proje­
lendirdiği yatırımın karakteristik değerlerini gösteren ve bu de­
ğerlerle saptanan öteki koşullara uygun olarak yatırımın. gerçek­
leştirilmesi halinde, üzerinde yazılı teşvik tedbirlerinden yararla­
nılacağının taahhüt edildiğini gösterir bir «ön belge» dir./ Ön bel­
ge sayılmasının nedeni, teşvik tedbirlerinden yararlanabilmek için
çoğu kez bu belgenin yeterli olmaması, ayrıca idareden uygulama
belgelerinin alınması zoranluğudur. Uygulama belgelerinden de bir
bölümü teşvik belgesine dayanılarak verildiği halde bazıları doğ­
rudan .alınabilmektedir. Bu arada teşvik belgesine benzer bir baş­
ka belge de «ihracatı teşvik belgesi»dir. Bu da ihracatı teşvik ted-
(200)
Y. Madiot, Aux Frontières -du Contrat et de facto administratif uni­
latéral ? Recherches sur la notion de fa d e mixte eu droit public
français, LGBL, Paris, 1971, s. 2.
(201)
Flamme ve Fauresse, loc. cit., s., 278. Àyrica B-kz. J. Le Bran, «FA&
mhxistratioxi économique par voie contractuelle en Belgique», Re­
naissance du Phénomène Contractuel, Faculté de Droit de Liège, 1971,
s. 39 vd.
(202)
T. Tan ve O. Uluatam, Türkiye'de tfetisaü ve Mali Politikanm Hùkuld
Çerçevesi, Ankara, 1982, s, 170-180..'
171
birlerinden eıı az birinden yararlanabilmek için alınması gerekli
bir belgedir.
Teşvik tedbirlerinden yararlanmanın teşvik belgesi ve uygula­
ma belgeleri yanında başka bazı işlemleri de içermesi idare ile.teş­
vikten yararlanan kişi arasında kumlan hukuki ilişkinin açıklan­
masında güçlükler yaratmaktadır. Teşvik belgesi verecek idarenin
kendisine sunulan yatırım projesinde değişiklik yapabilmesi veya
yapılmasını yatırımcıdan istiyebilmesi, belgenin verilişini finans­
man kaynakları, çevre kirlenmesi, mamul maliyeti ve satış fiyatı
gibi bazı koşullara bağlayabilmesi, ihracat koşuluna bağlanma ha­
linde ilgiliden ihracat taahhütnamesi istenmesi hukuki ilişkinin
belirlenmesinde önem taşıyan noktalar olarak ortaya çıkmaktadır.
Teşvik tedbirlerinin hukuki niteliğinin belirlenmesinde iki fark­
lı görüşün varlığı dikkat çekmektedir. Bir görüşe göre ' teşvik uy­
gulamasında ortaya çıkan hukuki ilişki bir sözleşmedir ve bu idari
sözleşme olarak nitelenebilir. .İkinci görüşe göre ise tek.yanlı idari
işlemler söz konusudur.
Plan uygulamasındaki işlemlerin çoğunluğu öznel ve koşul iş­
lem niteliğindeki idari kararlar olmakla beraber, eğer «planlama
belgeleri ve mevzuatta öngörülmeyen ve düzenlenmeyen karşılıklı
hak ve vecibeleri içermekte ise, tek yadlı olmalarına rağmen, ‘söz­
leşme benzeri' (şibik akîd) işlem.» sayılabileceklerini söyleyen.Duran'a göre «plan ve program uygulamaları için yapılan asıl sözleş­
melerin; idari mukavele olarak kabul edilip.edilemlyeceği,şüpheli­
dir »(203)..
Öte yandan teşvik uygulaması ile yaratılan ilişkinin «İdarî söz­
leşme» sayılması gerektiğini savunan Akgüner'e göre, konusunun
kamu hizmeti ödevi olması, idarenin projede resen değişiklik ya­
pabilmesi veya ek koşullar istemesi gibi özel hukuku aşan koşul­
lar içermesi nedenleriyle idari sözleşmenin tüm öğelerini içermek­
tedir (204). Yazara göre, bu idari sözleşme karma (mixte) nitelik
(203)' L. Duran, İdare Hukuku Ders Notlan, 1975, s. 462.
(204) T. Akgüner, op. cit., s. 234 - 236. Yazara göre, Devlet plan-ve program­
larla özel girişimi yatırıma davet ederek (icaba davet), yatırımcı da
yapılabilirlik raporu ile (icap) da bulunuyor ve Devlet kabul edip
belgeyi vermek suretiyle (sözleşme)yi tamamlıyor. Başka bir yazara
göre de «Teşvik belgesi taşıdığı şartlar çerçevesinde yatırımcı ile si­
yasi otorite arasında karşılıklı olarak akdedilmiş bir mukavele gibi­
dir». O. Bali, Yatınmlarm Teşviki, Ankara, 1975, s. 71.
172
taşıyan imtiyaz sözleşmesine benzemekte ve üç tür idari işlem içer*
inektedir : idare önce teşvikten-yararlanacak alan ve sektörleri ge­
nel, soyut ve objektif düzenlemelerle (kural işlem) belirlemekte;
sonra teşvik belgesi verilmek suretiyle yatırımcı yararlanabilir du­
ruma sokulmakta (koşul - işleın), nihayet yatırımcıya, durumuna
göre, değişik uygulama belgeleri verilmek suretiyle de (sübjektif
işlem) 1er yapılmaktadır(205)»
Aslında benzer görüş Fransız hukukunda plan uygulaması çer­
çevesinde ortaya çıkmış olan «quasi - contrat» ve «contrat fiscal»
.gibi işlemlerin hukuki niteliği konusundaki tartışmalarda da. ileri
sürülmüştür. Özellikle «quasi - contrat» konusunda idare-'ve ilgili
teşebbüs, hangi biçimde olursa olsun, biri yasalarla öngörülen yar»'
dunları yapma, diğeri de ekonomik ve, sosyal açıdan yararlı bir
operasyonu yerine getirme konusunda anlaştıklarına ve bunlardan
biri diğerinin karşılığı olduğuna göre, ortada hukuki anlamda bir
sözleşme» bulunduğu ileri sürülmüştür(206),. Bir başka deyimle,
iradelerin, uyuşması sonucu hukuki durumların yaratılması söz ko­
nusu olduğundan, ortada bir sözleşme vardır(207). ■
Ayrıca, bu sözleşme, yatırımcının plan uygulaması. dolayısiyle
«kamu hizmeti ödevi» (mission de service public) yerine getirme­
si ve özel hukuku aşan koşullar -içermesi, nihayet, idare hukukun­
da yargıcın mektup teatisini zımni bir sözleşme, sayması nedenle­
riyle «idari sözleşme» olarak nitelenmektedir(208).
Teşvik tedbirleri ile yaratılan hukuki ilişki, sözleşmeye özgü
bazı nitelikleri taşır görünüyorsa da, tek yanlı idari işlem ile yara»
tılmaktadır. Nitekim, Fransız hukukunda da teşvik çerçevesinde iki
yanlı bir ilişki yaratmakla beraber tek yanlı işlemlerin söz konusu
olduğu görüşü saygmdır(209).
(205) Akgüner, op. cit., s. 235-236.
(206)- P. Bélvolvé, le principe d'égalité devant des.charges publiques, LGBJ.;
Paris, 1969, s» 115.
(207) Madiot, op. cit., s. 257»
(208)- G. Vlaçhos, Planification et droit public, Âix en Provence, 1970, s» 222;
Délvolvé, op. cit., s. 119. Belçika hukukunda benzer görüş için Bkz.
Flamme ve Fauresse, loc. cit., s. 284.
(209) À. 'de Lauba.de.re, Traité de Droit administratif, LGDJ.; c. 2, Paris,
1971, s. 589; F. Dreyfus, la liberté du Commerce et de l'industrie, Ber­
ger - Levrault, Paris, 1973, s» 190; Fr. Batailler, «Les .quasi - contrats
pour l'éxécution du Plan», Rev. de Science-'Financière, 1964/ s. 345.
173
Gerçekten, idare Önce hangi nitelikleri taşıyanların ne tür teş­
viklerden yararlanabileceklerini düzenleyici işlemleri ile belirle»
inektedir. Daha sonra yararlanmak isteyenler idareye başvurup bel­
ge almak yoluna gitmektedirler. İdarenin belge vermesi veya red­
detmesi takdir yetkisini kullanarak yaptığı tek yanlı işlemler ol­
maktadır (210). Belge verilmeden önce proje üzerinde bazen deği­
şiklik yapılarak idare ile kişi arasında anlaşmanın sağlanması bel­
ge verme işleminin tek yanlı işlem niteliğini etkilememektedir. Bel­
ge verme işlemi ise, daha önce yasalar ve düzenleyici idari işlem­
lerle belirlenen teşviklerin ilgiliye uygulanması sonucunu doğurdu­
ğundan bir tür koşul - işlem sayılabilir(2H).
Öte yandan, teşvik belgesinin verilişinin başta değindiğimiz gi­
bi, bazı koşullara bağlandığı da olmaktadır. Böyle durumlarda teş­
vik belgesinde öngörülen koşullara uyulmaması teşvikin durdu­
rulması ve belgenin iptali sonucu doğurmaktadır ki, bu İnfisahı
şartlı bir işlemin varlığım göstermektedir( 2 1 2 ).
Kaldı ki, teşvik tedbirleri uygulamasındaki yargısal denetim
de tek yanlı idari işlemin söz konusu olduğunu kamtlayıcı yönde­
dir. Nitekim Danıştay teşvik tedbirleri konusunda idarenin düzen­
leme serbestisine sahip olduğu görüşündedir. Zira, Danıştay'a gö­
re, «Anayâsa’ıun 41 inci maddesinde yer alan bu .amaç 'doğrultu­
sunda idare, yurt ekonomisinin gereklerine göre karar alma ve dü­
zenleme yapma yetkisinin bir sonucu, olarak bir sektörü teşvik ede-,
bileceği gibi, daha önce teşvik alan bir sektörü teşvik etmekten
vazgeçebilir». Hatta, Danıştay daha da ileri giderek, «bir ön belge
niteliğinde,olan teşvik belgesini' almış olan yatırımcının, yatınım
belgede yazılı koşullara uygun olarak gerçekleştirmeye başladığın­
da, belgenin verildiği tarihte yürürlükteki oranlarda faiz farkının
ödenmesini istemek konusunda anılan belge, davacı lehine kişisel,
sübjektif bir hak doğurmakla birlikte, bu hakkın kendisini doğu­
ran objektif durumun devamına bağlı olduğu da' açık bulunmakta<&ur»:(213)..'
(210)1 Delvolve, op. cit., s. 135-136.
(211) Dreyfus, op. cit., s. 152, dip not: 1.
(212) Galmot, ConcL, GE.; 10 mars 1967, - Ste. Samat, AJDA.; 1967 s. 282;
Madiot, op. cit., s. 261.
(213) DDK.; 23.11.1979, E. 978/947, K. 979/410, Danıştay Dergisi, sayı: 38-39,
s. 139 vd.
174
Ayrıca, idarenin teşvik belgesi verilmesi veya reddine ilişkin
işlemleri de takdir yetkisi kullanılarak yapılan tek yanlı idari iş­
lemler olarak iptal davası konusu yapılmakta ve Danıştay' da tak­
dir yetkisinin kamu yararına kullanılıp kullanılmadığını araştır­
maktadır (214). Kaldı ki, teşvik, tedbirleri uygulamasının iptal da-,
vasi konusu olması da tek yanlı idari işlemlerle karşı karşıya bu­
lunulduğunu göstermektedir(215). 'Zira, idari, sözleşmelerden do­
ğan uyuşmazlıklar tam yargı davasının konusu olurlar.
ENDÜSTRİYEL. V E TİCARİ KAMU HİZMETLERİ
II.
A.
E&onomik l a n ı Kesimimi Hukuki Yapısı
L
Kaimi Teşebbüsieriııiıi' Özelikleri ve' Tikleri
■
Ekonomik kamu kesimini oluşturan ve müdahalecilikte kendi*
ferinden araç olarak yararlanılan-(216) kamu teşebbüslerinin hu­
kukî rejimleri arasındaki farklılık bu kesimin hukuki yapısını be­
lirlemeyi çok güçleştirmektedir. Kamu teşebbüsünün tanımında
başlayan farklılık, hukuki, rejimlerine bağlı.olarak bunların türle­
rinin belirlenmesinde daha açık olarak'ortaya çıkmaktadır. Bu ne­
denledir ki, örneğin Fransa'da da kamu kesiminin bugün sınırları
belirsiz bir manzara gösterip kaotik bir fizyonomiye sahip olduğu.
ileri sürüîmektedir(2î7).
Farklı .tanımlamalara karşın kamu teşebbüslerinin bazı ayırdedici unsurlarım saptamak da mümkündür. Bunlar, sermayenin ka­
muya ait oluşu, özel hukuka bağlılık, yönetim ve denetimlerinde
kamusal makamların-sahip olduğu yetkiler olarak üç noktada top12. D.; 83.1976, E. 974/1692, K. 976/552, Danıştay Dergisi, sayı : 24-25,
s. 563; 4. D.; 10.10.1975, E, 975/2277, K. 975/2505, Danıştay Dergisi, say ı: 22-23, s. 205 vcL; 4. D.; 30.9.1974, E, 972/3766, K. 974/3300, Danış
tay Dergisi, sayı : 18 -19, s. 349; 4. D.; 21.12.1970, E. 968/429, K. 970/7860,
Danıştay Dergisi, sayı : 3, s. 276 vd.; 12. D.; 21.11.1973-, E. 972/322,.
K. 973/2933, Onikinci Daire Kararları, 1. Kitap, c. 2, 1976, s. 158.
(215) S:imonnet, «Le contra! juridictionnel des incitations fis c a l«», AIDA.;
1968, s. 275.
(216) Zuelli, op. cit., s. 223.
(217)- Rapport Mora, s. 5; Tiheron,op. cit., s. 194 den naklen.
(214)
175
lanabilir(218). Bu açıdan kapsamlı kamu girişimi tanımının IV.
BYKPTıda yapıldığı görülmektedir. Buna göre kamu girişimi, «eko­
nomik amaç için kamunun tahsis ettiği kaynaklan kullanarak bir
bedel karşılığında mal ve hizmet üreten, Devletin -sermaye, yönetim
ya" da denetim açısından doğrudan ya da dolaylı egemen ya da söz
sahibi olduğu» kuruluşlardır(219) (220). Ancak, ileride göreceğimiz
gibi, bazen bu tanımın tüm unsurlarını içermeyen kuruluşlar da
kamu teşebbüsü sayılabiîmektedir.
Kamu teşebbüslerinin kendi içinde hukuki rejimlerine göre değişik biçimlerde guruplandırıldıkları görülmektedir. Genellikle ka­
mu teşebbüslerinin üç ana hukuki yapıda oldukları dikkat çekmek­
tedir : Devlet dairesi biçiminde olanlar,, ekonomik kamu kuramları
ve ticari şirket tipi (221). Her gurup içinde de farklı hukuki yapı­
da teşebbüslerin yer alması mümkündür. Aslında, zaman içindeki
gelişim incelendiğinde kamunun ekonomik girişimlerinin önceleri
Devlet dairesi biçiminde genel idare içinde örgütlendiği, sonra mil-.
Üleştirme hareketlerinin -de etkisiyle kamu kuramlarının ortaya
çıktığı, yakın zamanlarda da karma teşebbüs tipinin yaygınlaştığı
görülmektedir(222). Türkiye'de de benzer gelişim göze çarpmak­
tadır. Zira, bakanlıklara bağlı işletmeler özerklik kazanırken, PTT,
DDY ve DMO- gibi kuruluşlar katma bütçeli, kuruluş olmaktan çı­
kıp iktisadi Devlet Teşekkülü haline gelmişler; 1954 den sonra da
anonim şirket tipi yaygınlaşmaya başlamıştır(223).
Kamu girişimleri çeşitli biçimlerde guraplandırılmaktadır.
Bunlar arasında en kapsamlısı DPT tarafından yapılmış ve kamu
(218)
R. Drago, «Situation et avenir des eiitrepris.es publicities en France»,
Bulletin de LLLA.P., 1969, No : 11, s. 7-8.
(219) IV. BYKP, s. 301, No : 1141.
(220) Kamu teşebbüsleri endüstriyel ve ticari faaliyeti konu alan, kamu hu­
kuku veya özel hukuk tüzel kişiliğine sahip, Devletin sermayesinin
tümüne veya bir kısmına sahip olduğu, ayrıca faaliyetin kamu yara­
rına yürütülmesi için denetim yetkisinin de bulunduğu kuruluşlardır.
Bkz. Theron, op. cit., s. 183 -184.
(221) W. Friedmann, «Form and Functions of public enterprise», Current
Legal Problems, 1969, s. 79 vd.; W. Friedmann,. The State and -the Rule
of Law in the Mixed Economy/Stevens, London, 1971, s. 55; A. H. Han­
son, Public enterprise and economic development, Rout! edge and Ke*
gan Paul, London, 1959, s. 338.
(222) W. Friedmann, Law in a-Changing Society, Stevens, London, 1972
s. 340 -341.
(223) D. Sağlam, Türkiye'de Kamu İktisadi Teşebbüsleri, Ankara, 1967, s. 30
176
girişimleri dört gurupta toplanmış tır (224); Katma bütçeli daire­
ler (225), Özel yasa ile kurulmuş teşelddiHer(226), İktisadı devlet
teşekkülleri (227) ve Kamu payı yüzde 50’den çok olan anonim or­
taklıklar ve şirketler« Maliye Bakanlığı Hazine Genel Sekreterliğin­
ce çıkarılan Kamu İktisadi Teşebbüsleri ve İştirakleri Yıllığında
ise «iktisadi alanda ticari.esaslara göre faaliyet gösteren kamu ku­
ruluşları» farklı dört gurupta toplanmıştır(228) : İktisadi devlet
teşeîclcülleri, kamu iktisadi teşebbüsleri, kamu payı hakim -kuruluş­
lar ve kamu kuruluşları. Yüksek Denetleme 'Kurulu raporunda ise
kamu teşebbüsleri özel bir kamınla kurulmuş olanlar, bir kanunun
verdiği yetkiye dayanılarak kurutanlar, ve özel hukuk hükümlerine
göre kumknuş olanlar biçiminde üçe .ayrılmaktadır(-229).
Hukuk öğretisinde de kamu teşebbüslerinin farklı biçimlerde
guruplandırılmak yoluna' gidildiği dikkat çekmektedir. Örneğin,
Balta bu teşebbüsleri «amme müessesesi» ve /«karma şirket»' diye
ikiye ayırdıktan sonra, karma şirketleri de özel kanunla kurulanlar ve adi karma şirketler olarak İki gurupta toplamaktadır(230);
Onar ise «iktisadi ve ticari kamu kurumlan» ile- «şirket statüsün-,
(224)
(225)
(226)
(227)
(228)
(229)
(230)
IV. BYKP, s. 301, N o: 1141; 1979 İcra Planı, DPT Yayım N o: 1665,
s. 384-388.
Tekel Gn. Md., Devlet Üretme Çiftlikleri Gn. Md., Orman Gn. Md.,
Devlet Hava Meydanları İşletmesi Gn. Md., Karayolları Gn. Md., Dev
let Su İşleri Gn. Md., Vakıflar Gn. Md.,. Petrol İşleri Gn. Md., Beden
Terbiyesi Gn. Md.
.
Atatürk Orman Çiftliği, Basın İlan Kurumu,, Atom. Enerjisi Gn. Sek.,
Elektrik İşleri Etüd İdaresi, Maden Tetkik Arama Enstitüsü, Türki­
ye Bilimsel ve Teknik Araştırma Kurumu, Milli Prodüktivite Merke­
zi, Türkiye ve Ortadoğu Âmme İdaresi Enstitüsü, Bağ-Kur, Sosyal
Sigortalar Kurumu, T.C. Emekli Sandığı, İller Bankası, İş ve işçi Bul­
ma Kurumu; Yüksek Öğretim Kredi ve Yurtlar Kurumu, Milli Pi­
yango İdaresi, TRT Kurumu, İhracatı Geliştirme Merkezi.
Sümerbank, Etibank, T. Zirai Donatım Kurumu, Makina ve Kimya
Endüstrisi Kurumu, Türkiye Demir-Çelik İşletmesi Gn. Md,, PTT Gn.
Md., Türkiye Elektrik Kurumu, Devlet Yatırım Bankası, Çay Kuru­
mu, Süt Endüstrisi Kurumu, Et ve Balık Kurumu, Toprak Mahsul­
leri Ofisi, TUSAŞ.
Kamu İktisadi Teşebbüsleri ve İştirakleri Yıllığı 1979, s. 4-5.
Kanın İktisadi Teşebbüsleri 1974 Y ılı Genel Raporu, Yüksek Denet­
leme Kurulu yayım, Ankara, 1977, s. 5.
'
T. B. Balta, Türkiye'de İktisadi Amme Müesseselerinln Murakabesi,
Ankara, 1960,
177
de olanlar» diye iki ana gurupta incelemekte(231); Gözübüyük de,
genel yönetim içinde yürütülenler, iktisadi devlet teşekkülleri,-özjel
yapılı kuruluşlar ve Devlet ortaklıkları.diye dörtlü ayrım yapmak­
tadır (232). Sağlam, kamu iktisadi teşebbüslerini, Devlet dairesi bi­
çiminde örgütlenmiş' olanlar, iktisadi devlet teşekkülleri ve Devlet
şirketleri olarak üçe ayırırken(233), Mimaroğlu bunları önce 440
sayılı Yasaya bağlı olanlarla, özel yasalarına- ve öze! hukuk hükümr
terine bağlı olanlar diye iki ana guruba ayırmakta, sonra da birinci
gurubu ekonomik devlet kuruluşları (440, m. 1), ortaklıklar (440,
m. 4, 26 ve 27), ve kuruluşlar (440, m. 11) olarak üçe, ikinci guru­
bu da ikiye ayırarak incelemektedir(234). S. Baklacıoğlu ise ka­
mu teşebbüslerini, «genel ve katma bütçe içinde yönetilenler», «468
sayılı Yasaya tabi olanlar» ve bu iki gurup dışında kalanlar olarak
üçe ayırdıktan sonra, 468 sayılı Yasaya tabi olanları da 440 sayılı
Yasaya tabi olanlar, özel yasaları olanlar ve Türk Ticaret Kanunu­
na tabi olanlar diye dört gurupta toplamaktadır(235).
Görüldüğü gibi, kamu teşebbüslerinin guraplandırılması konu­
sunda ne resmi belgelerde ne de öğretide görüş birliği bulunmak­
tadır. Yapılan bu guruplandırmalar bazen eksik bazen de yanıltıcı
olabilmektedir. Dolayısiyle, böyle bir guruplandırmayı yürürlükte­
ki mevzuata dayanarak yapmak en geçerli çözüm olarak görünmek­
tedir.
440 ve 468 sayılı yasalar kamu teşebbüslerinin hukuki statüle­
rini belirlemek açısından iki kavram kullanmaktaydı: Kamu ikti­
sadi teşebbüsü ve iktisadi devlet teşekkülü. Ancak, farklı hukuki
statüleri ifade eden bu iki kavramın uygulamada çoğu kez birbiri
yerine kullanıldığı veya başka kavramlar(236) yaratıldığı da dik(231)
(232)
(233)
(234)
(235)
(236)
178
S. S. Onar, İktisadi Devlet Teşekküüerinin Mahiyeti, s. 45.
Ş. Gözübüyük, Türkiye'nin Yönetim Yapısı, 6. bası, Ankara, 1978,
s. 135-136.
Sağlam, op. cit., s. 26.
S. K. Mimaroğlu, Ticaret Hukuku, Birinci cilt İşletme Hukuku, 3. bası,
Ankara, 1978, s. 270 vd.
S. Baklacıoğlu, Kamu İktisadi Teşebbüsleri, Ankara, 1976, s. 131.
Danıştay bir kararında Ereğli Demir ve Çelik Fabrikaları ile ilgili
olarak, «iktisadi devlet teşekkülü olmamakla beraber semtayesinin ya­
nsından fazlası devlet teşeMcüllerine ait bir kamu iktisadi devlet te­
şebbüsüdür» demektedir. 12. D.; 13.10.1976, E, 974/2020, K. 976/1926,
D.D.; sayı: 26 - 27, s. 500-501.
kat çekmektedir. Oysa adı geçen yasalara göre, her iktisadi devlet
teşekkülünün kamu iktisadi teşebbüsü olmasına karşın her kamu
iktisadi teşebbüsünü bir iktisadi devlet teşekkülü saymak olanağı
yoktur (237).
1982 Anayasasında (m. 165) «seımayesimıt yansından fazlası
"doğrudan doğruya veya dolaylı olarak Devlete ait olan-kamu ku­
ruluş ve-ortaklıkları» biçiminde belirlenen kamu iktisadi-teşebbüsleri, önce 60 sayılı Kanun Hükmünde Kararname sonra da bunu
değiştirerek kabul eden 2929 sayılı Yasada «İktisadi Devlet-Teşek­
külü (ÎD T ) ve Kamu İktisadi Kuruluşu (K ÎK ) olarak iki ana gru­
ba ayrılmıştır. Buna göre, ekonomik alanda ticari esaslara göre
çalışmak durumunda olan kuruluşlar ÎDT; faaliyetlerinde, kamu
hizmeti ağır basan ve tekel niteliğinde mallar ile temel mal ve hiz­
metleri üretip pazarlayanlar da K ÎK statüsü içinde toplanmıştır.
Bu yeni düzenlemenin ayrıntılı açıklamasına girmeden, yasadan
önce farklı hukuki rejimler altında yürütülen ekonomik faaliyet­
lere de kısaca değinmek gerekir.
. - ,
-a. Genel idare içinde yürütülen ekonomik faaliyetin hukuki
yapısı: (238)
Genel idare içinde, ayrı bir tüzel kişilik kazandırmadan yürü­
tülen bu faaliyetin belirgin özellikleri, finansman kaynakları ile he­
sap ve denetim açısından genel bütçeyle ilişkili olması, çalışanla­
rın devlet memuru statüsünde bulunması ve faaliyetin genel idare
esaslarına göre yürütülmesidir.
Ancak, faaliyetin özellikleri gereği genel bütçeye bağlılıkta kar­
şılaşılan soranlar nedeniyle i 050 sayılı Genel Muharebe Kanunun»
dan yararlanarak katma bütçe (m. 115) ve döner sermaye (m. 49)
uygulamasına gidilmiştir. Bu şekilde katma bütçeli kuruluşlar ya­
nında yalnızca döner sermayeli veya her ikisine sahip genel Büt­
çeye dahil kuruluşlar ortaya çrkmıştır(239).
Gözübüyük, op. cit., s. 135; E. Önen, Karına İktisadi Teşebbüsler, An­
kara, 1967, s. 29.
. '
(238) Sağlam, op. cit, s. 26; Ü. Azrak, Millileştirme ve îdare Hukuku, İs­
tanbul, 1976, s. 176.
(239) Veteriner İşleri Gn. Md., Ziraat İşleri Gn. Md., Zirai Mücadele Gn.
Md., Başbakanlık Basımevi, Afet İşleri Gn. Md., Orman Ürünleri Sa­
nayi Gn. Md., döner sermaye ile çalışan kuruluşlardır. Orman Ürün­
leri Sanayi Gn. Md. 2929 sayılı Yasa ile Orman Ürünleri Sanayi Ku. rumu adında bir ÎDT haline getirilmiştir
(237)
179
Bununla beraber, 440 sayılı Yasanın yürürlüğe girmesinden
sonra, artık genel bütçe içinde yönetilen «sınai ve ticari müessese»
kalmadığı savunulmakta (240); genel bütçe ve katma bütçeler için­
deki döner sermayeyle yönetilen işletmelerden önem taşıyanların
kamu teşebbüsü kapsamına alınması önerilmekteydi(241). Nitekim
2929 sayılı Yasa ile bu kısmen gerçekleştirilmiştir.
b.
Ekonomik Kamu Kurumlan
Devletin ekonomik alanda üstlendiği yeni görevler sonucu, faa­
liyetin özelliklerine uygun olarak, benzer faaliyeti yürüten özel gi­
rişimle eşit koşullarda yarışmayı olanaklı kılacak bir örgütlenme“
ye gitmek gerekmiş, bunun sonucu ortaya endüstriyel ve ticari ka­
mu kurumlan çıkmıştır, Bu kuramların endüstriyel ye ticari ke­
simlerdeki devlet müdahaleciliğinin artışına koşut olarak çoğaldık­
ları da gerçektir (242).
Kısaca, ekonomik kamu kurumlan olarak da isimlendirilen bu
kuramlar, «ticaret,--sanayi, maliye, tarım ve madencilik gibi ikti­
sadi faaliyetlerde bulunmak üzere kamu sermayesi katkısı ile ka­
nını ya da idari' işlemler -uyarınca kurulup işletilen kamusal teşeb­
büsler »i içermektedir (243). Klasik kamu kurumlan ile özel hukuk
kurallarına tabi ticaret şirketleri arasında ayrı bir tip olarak yer
aldığı kabul edilen(244) bu kuramların hukuki statüleri konusun­
da bazı duraksamalar vardır.
Bu arada endüstriyel ve ticari kamu kurumu türünün, gelenek­
sel olarak idare hukukuna tabi olmuş faaliyet konularında idare
hukuku dışına çıkmak için bulunmuş bir usul olduğu savunulmak­
ta, hatta, bu nitelikte faaliyet görmeyen bazı kuramlara bile, yö­
netimde esneklik sağlamak amacıyla bu statünün tanındığı belir­
tilmektedir (245). Bu durum, esasen kamu kurumunun belirlenme­
sinde güçlüklerle karşılaşıldığı, ve kamu kurumu kavramında kriz(240) G. Coşkun, Kamu Mali Yönetimi, TODÂÎE, Ankara, 1978, s. 47.
(241) Baklacıoğlu, «Kaıııu iktisadi teşebbüslerinin verimlilik açısından hu­
kuki yapılan», Verimlilik Açısından KIT'lerin Yeniden Düzenlenmesi
ve Geliştirilmesi Semineri, MİFM, Ank., 1973, s. 38.
(242) Theron, op. cit., s. 178.
(243) Duran, op. cit., s. 188.
(244) V. Versan, Kamu Yönetimi, İstanbul, 1974, s. 91.
(245) Theron, op. cit., s. 196 -197.
180
den söz -edildiği (246) bir dönemde soranları daha da ağırlaştır­
maktadır.
.
.
•
e.
Statüleri Tartışmalı Kuruluşlar
Öte yandan statüleri tartışmalı bazı kuruluşlar da bulunmak­
tadır. Bunlardan biri Tarım. Satış Kooperatifleri Birlikleridir. 2834
ve, 2836 sayılı yasalara göre örgütlenmiş bu kuruluşların da,, 'ser­
mayelerinde kamu payı hakim olmamakla beraber, yasa ile kurul­
maları, yönetim ve denetimlerinde kamunun geniş yetkilere sahip
bulunması gibi nedenlerle1K ÎT sayılmaları gerektiğini savunanlar
vardır(247).. Ancak, bu kuruluşların tüzel kişilikleri konusunda öğ­
retide ve yargı kararlarında görüş birliği yoktur. Bir başka deyim­
le, bunların kamu tüzel kişisi oldukları tartışmalıdır(248). Yüksek
Seçim Kurulu bunları kamu tüzel kişisi saymaktadır(249).
' Bu arada Milli Prodüktivite Merkezi ile Özel İskan Fonunun
da birer kamu teşebbüsü olarak kabul edilip edilemiyecekleri tar­
tışmalıdır (2500» Aslında, 468 sayılı Yasadaki (m. 4) tanıma göre
MPM'nin K ÎT sayılması gerektiği gibi, 580 sayılı Kuruluş Yasası
(246)
R. Drago, les crises de la notion d’etablissement puhlic, Paris, Pede­
re, 1956; Connois, la notion. d’6tablissement public en droit administ-,
ratif français, LGDJ., Paris, 1959; L.’ Constans, le dualisme de la n o
tion de. personne -morale administrative en droit ffraıteais, Dalloz,
Paris, 1966; E. S. Spiliotopoulos, la distinetion des instittıtions pubÜques et des institutions privees en droit français, LGDJ., Paris, 1959.
(247)- Baklacıoğlu, op. cit, s. 141; Halk Girişimleri Örgütlenme ve İşleyiş
Modeli, İşletmeler B. yayını, Ankara, 1979, s. 26.
(248) Duran, op .. cit., s. 317; Anayasa Mahkemesinin 22.12.1977, tarih ve
E. 977/100, K. 977/148 sayılı kararı, RG.; 29.4.1978, sayı: 16273, s. 57
vd.; Danıştay 12. D.; 22.12.1970, E. 967/2420, K. 970/2514, Danıştay Der­
gisi, sayı: 3, s. 496 - 498.
(249) Yüksek Seçim Kuruluna göre -bunlar, «2834 sayılı Yasaya, ve bu yasa-'
ya dayanan ana sözleşme 'hükümlerine göre teşekkül etmiş ve devam
süresi de idari bir tasarrufla belirlenmiş bulunduğuna, kuruluş amaç­
lan ve asıl faaliyet alanları foskmımdan sıkı ve içten idari vesayet
şeklinde murakabeye tabi tutulmalarına ve yetkileri de, kımıculanri
ve özel kişilerin organları gibi kendi iradelerinden değil, objektif hu■ kuktan almasına göre», kamu tüzel kişiliği niteliğinde kuruluşlardır.
Bkz. 30.9.1969 tarih ve 1387 sayılı karar. RG .;. 6.10.1969, sayı: 13319,
s. 5-6.
(250) Kamu İktisadi Teşebbüsleri ve İştirakleri Yıllığı 1979, s, 5.
181
(m. 1) da 468 sayılı Yasa uyarınca YDK tarafından denetleneceği­
ni öngörmektedir»
Öte yandan, kamu teşebbüsleri statüsündeki dağınıklığın güç­
lendirme vakıflarının kurdukları şirketlerle daha da arttığı, örne­
ğin sermayesinin % 55'i Hâzineye, kalanı da T. Hava Kuvvetlerini
Güçlendirme Vakfına ait olan TUSAŞ'ın, özel yasa ile bir ÎDT ola­
rak kurulmasına karşın, özel hukuka bağlı iki ortaklı anonim şir­
ket olarak ilginç bir örnek teşkil ettiğine işaret edilmektedir(251).
2. Hukuki Statüleri ve Kamu Hizmeti Niteliği
■a. Tüzel Kişiliklerinin Niteliği
2929 sayılı Yasadan önceki mevzuata göre ÎDTlerin hukuki
statülerinin belirlenmesinde bazı yazarlar, ticari faaliyette bulun­
mak üzere kurulmaları, tüzel kişilik sahibi ve özerk olmaları, özel
hukuk hükümlerine bağlı bulunmaları gibi nedenlerle bunları özel
hukuk kişisi sayarken, kamu hukuku öğretisi ile yargı kararları ise
kamu tüzel kişisi kabul etmiş, nihayet özel hukuk öğretisinin bir
bölümünce de karma nitelikli tüzel kişi olarak nitelenmişler­
dir (252).
Fransız ve İtalyan hukuk sistemlerinde de ekonomik kamu ku­
ramlarının tüzel kişiliklerinin niteliği konusunda tartışma olmak­
la beraber, kamu hukuku tüzel kişiliğine sahip oldukları görüşü
yaygındır (253).
Türk hukukunda Uyuşmazlık Mahkemesi ve Danıştay'ın artık
süreklilik kazanmış kararları bu kuruluşların kamu tüzel kişisi ol­
dukları yönündedir. Nitekim, Uyuşmazlık Mahkemesi Denizcilik
Bankası ile ilgili kararında bankanın «kendine özgü bir kamu ku­
rumu» - olduğunu belirttikten sonra, «gerek sermayesinin yarısın­
dan fazlasının Devlete ait olması, gerek mali denetiminin iktisadi
devlet teşekkülleri denetleme kurulu tarafından yapılması ve ge(251)
(252)
(253)
182
TUSAŞ 2929 sayılı Yasaya göre yapılan düzenlemede bir K İK olan
Savunma Donatım İşletmeleri Genel Müdürlüğüne bağlı ortaklık sta­
tüsüne sokulmuştur.
E. Özsunay, Medeni Hukukumuzda Tüzel Kişiler, İstanbul, 1978, 4. ba­
sı, s. 40-41.
Martin - Fannetier, op. cit, s. 163; Meschini, op. cit, s. 9.
rek Türk suları ve yabancı denizlerde ulaştırma işlerini yapmak
üzere kamu hizmeti görmesi nedeniyle bir iktisadi devlet teşek­
külü ve kamu kurumu niteliğinde bulunduğu» ve «iktisadi bir ka­
mu kurumu niteliğinde» olduğunu söylemektedir(254).
Bir başka deyimle, yargı kararları bu kuruluşları, kamu huku­
ku işlemi ile kurulmaları, sermayelerinin yarısından çoğunu kamu
fonlarının oluşturması, kamu hizmeti görmeleri ve nihayet yöne­
tim ve denetim sistemlerinin özelliklerini dikkate alarak'ekonomik
kamıı kurumu saymaktadır. Son zamanlarda Yargıtay kararların­
da da kamu iktisadi teşebbüslerinin tüzel kişiliğe sahip kamu ku­
ruluşları olduğu vurgulanmaktadır(255). Kamu hukuku öğretisin­
de ise bunların kamu tüzel kişileri, olduğu görüşü genel kabul gör­
mektedir (256).
■
1'
Kamu iktisadi teşebbüslerinin kamu tüzel kişiliği konusu bu­
gün artık duraksamaya yer vermiyecek,biçimde çözümlenmiş gö­
rünmekle beraber, yürüttükleri faaliyetin niteliği tartışmalıdır.
, b.
Kamu Hizmeti İlişkisi .
Bu teşebbüslerin kamu tüzel,kişiliğine sahip olmalarının da­
yanaklarından birinin de gördükleri hizmetin kamu hizmeti nite­
liği olduğuna değinmiştik. Kaldı ki, 440 sayılı Yasaya ilişkin hü­
kümet tasarısında «kara« hizmeti niteliği taşıyan alanlarda teşek­
kül' kurulamaz» şeklindeki hüküm de yasama organındaki görüş­
meler sonunda.çıkarılmıştı^ 257).
Duraksama, 440 sayılı Yasada (m. 2) teşekküllerin kârlılık ve
verimlilik anlayışı içinde çalışacakları ilkesinden kaynaklanmak­
taydı. Benzer hüküm 2929 sayılı Yasada (m. 1/2-b ) da yer almak­
tadır. Sorun kamu iktisadi teşebbüslerinin önem' taşıdığı Fransa
(254) U. M., 6.11.1975, E. 971/35, K. 974/1380, RG.; 7.1.1975, sayı: 15111, s. 5 -6.
(255) Yargıtay 11. H.D.; 23.3.1981, E. 981/598, K. 981/2936, Yargıtay Karar­
lan Dergisi, c. 7, Temmuz 1981, sayı: 7, s. 867 vd.
(256) Onar, İktisadi Devlet Teşekküllerimıı Mahiyeti, s. 45; Duran, op. cit.,
s. 190; Balta, İdare Hukuku I, Ankara, 1970/72, s. 202.
(257) Akın - Erdem ve Dinçer, İktisadi Devlet TeşekküEeri Mevzuatı, Anka­
ra, 1966, s. 16. Öte yandan, 1978 yılında kumlan İşletmeler Bakanlığı­
na bağlanacak KIT'lerinin de kamu hizmeti işlevlerinin oîmıyacağı
açıklanmıştı. Bkz. İşletmeler Bakanının açıklaması, Milliyet Gazete­
si, 23.1.1978.
183
ve İtalya gibi ülkelerde de tartışılmaktadır. Ancak, her iki ülkede
de bu kuruluşların kamu yararı amacı izledikleri genel kabul gör­
mektedir (258). Yalnız, bazı yazarların ekonomik kamu kurumlan
arasında kamu hizmeti görüp görmedikleri açısından, bir ayrım ya­
pılması gereğini ortaya koydukları da gözlenmektedir(259). Aslın­
da böyle bir aynım bizde de yapılmaktadır. Bazı .yazarlar, KIT'ler
ile İB Tleri ayırırken, birincilerin asli amacının kamu hizmeti, ta­
li amacının kârlı ve verimli çalışma, İkincilerin de bunun tersi, ya­
ni asli amacın kârlı ve verimli çalışma, tali amacın da kamu hiz­
meti olduğunu savunmaktadır (260).
.
Bu duraksamanın büyük ölçüde kamu hizmeti anlayışındaki
farklılıktan kaynaklandığı gerçektir. Zira, klasik kamu hizmeti an­
layışı bugün terkedilmiş ve idari kamu hizmeti kavramı yanında
endüstriyel ve ticari kamu hizmetti kavramı geliştirilmiştir. Ancak
bu ayrımın Türk hukukunda henüz açık biçimde yapılmadığı gö­
rülmektedir (261 ). Öte yandan, kamu hizmeti kavramına da artık,
kamuya yararlı tüm faaliyetleri içeren geniş bir anlam verilmekte­
dir.
Onarhıı belirttiği gibi, «1961 Anayasası devletçilik prensibin­
den söz. etmemekle beraber sosyal Devlet ve sosyal hukuk ¡esasla­
rım benimsemekle kamu hizmeti kavramını genişletmiş ve Devle­
tin faaliyet alanım,. 1924-Anayasasından çok, milli kalkınmayı ve
sosyal adaleti sağlıyacak iktisadi ve sosyal faaliyetlere doğru yö­
nelmiş oluyordu. Bundan dolayı da Devletin, iktisadi ve sosyal sa­
hada kuracağı teşebbüsleri ve yapacağı, faaliyetleri bu açıdan ince»
lemok lazım geIiyordu>y(262). Nitekim, Anayasa Mahkemesi de T.
(258)
Belion, L'Etat et îes Entreprises Publiques, Sirey, Paris, 1959, s. 22;
V. Ottaviano, «Impresa pubMica», Enciclopedia del Diritto, c. XX,
s. 671 - 672. ■ ■
(259) Martin - Pannetier, op. cit., s. 163 - 164.
(260) K. Erdem, «Devlet bütçesi yönünden- kamu, iktisadi teşebbüsleri»,
AÎTÎÂ Maliye ve Vergi Hukuku Enstitüsü yayını, Konferanslar 2,
s. 165; Kanın İktisadi Teşebbüsleri 1974 Y ılı Genel Raporu, Y.D.K. ya«
yıııı, 1977, s. 4.
(261) Anayasa Mahkemesi bir kararında «salt iktisadi nitelikte olmayan
kamu işlerinin. Devletçe, Devlet kaynaklarıyla ve kazanç amacı gii»
dülmeksizin görülmesi Anayasa’ıunı temel Mkelerlııdendir», diyerek
böyle bir ayrımı zımnen yaptığı izlenimi vermektedir. Bkz. 12.1.1971,
E. 969/31, K. 971/3, AMKD., sayı; 9.
(262) Onar, İdare Hukukunun Umumi Esasları, İstanbul, 1966, c. 2, s. 919.
184
Emlak Kredi Bankası ile ilgili olarak verdiği kararda Bankanın,
Anayasa hm başlangıç bölümünde ve 49. maddesinde yer alan amaç­
lara ulaşmak için kurulduğunu belirttikten sonra, «Belirtilen ama­
ca varmak için, bütçeden ayrılan ödeneğin öze! hukuk esaslarına
dayanılarak, oluşturulan bir bankaya verilmesi, Devletimizin yapısı,
gereğinden anayasal desteğe sahip çabalara varlıklı kişilerle tasar-'
ruf sahiplerinin katkılarını sağlamak' isteğinden ve 'özellikle ola-'
naklan kısıtlı bütçeden ayrılmış paranın üremi arttırılarak yine
halk emrine! verilecek olanakları çoğalfebllm© düşüncesindendiir.
Bu istek ve düşünce hiç bir zaman ve tek başına, Devlet mal- ve
parasıyla kurulmuş organ çalışmalarının, kamu hizmeti niteliğini
yitirmie nedeni olamaz..Tersine Devlet mal ve parasının kullamlmasını gerektiren her iş ve hizmette kamu yararı ve kamu, hizme­
ti niteliğinin bulunması zorunludur» demektedir(263)(264). '
Kârlılık ve verimlilik ise bu kuruluşlar için bir' amaç olmak­
tan çok bir yönetim ve işletme ilkesi durumundadır(265), Zira,
bu ilke ile kuruluşların kendi .kendilerini finansmanı, amaçlanmak­
tadır (266). Bu kuruluşların görevinin «modem işletmecilik pren­
siplerine göre en ucuz ve en kaliteli şekilde mal ve hizmet üreterek
topluma ucuz mal ve hizmet sunmak, fiyat istikranın korumak ve
dengeli kalkınmaya yardımcı olmak» (267). şeklinde belirlenmesin­
den de anlaşılmaktadır.
Dolayısiyle, işletme ve yönetim biçimi, hizmetin kamu hizmeti
-niteliğini ortadan kaldırıcı bir faktör olarak: görülmemelidir. Nite­
kim , işçi - memur ayrımım çözümlemek amacıyla 1961 Anayasası­
nın 117. maddesine dayanılarak çıkarılan Bakanlar Kurulu karar(263)
(264)'
8.10.1974, E r 974/17, K. 974/11, RG.; 29.1.1975, sayı: 15133.
Kaldı ki, Anayasa’(m. 47) «kamu hizmeti niteliği taşıyan özel,teşebbüsler»in kamu yararının gerektirdiği hallerde devletleştirilebilece»
ğini öngörmek suretiyle geniş bir kamu hizmeti anlayışı benimse­
mektedir. Buna göre, kamu hizmeti niteliği taşıyan b ir , faaliyet özel
girişini tarafından da görülebilecektir. Nitekim İtalyan Anayasasında­
ki benzer hükmü (m. 43). yorumlayanlar da Fransız hukukundaki «ser«
1viee puMic virtuel» ile paralel kurarak, ortada kamu' hizmeti olmaya
yatkın bir hizmetin varlığını ve .bu nedenle de idarenin bu hizmeti
gören özel kişilere bazı «kamu, hizmeti yükümlülükleri» koyabilece­
ğini kabul etmektedirler. Zuelli, op. cit., s. 45.
(265) Onar, İktisadi Devlet Teşekküllerinin Mahiyeti, s. 60.
(266) ..Martin ■- Pannetier, op. cit., s. 166; Mesdılııi, op. cit., s. 47.
(267) Kamu İktisadi Teşebbüsleri ve İştirakleri -Yıllığı 1979, s. İL;
185
namesinde İDT statüsünde olmalarına karşın bazı kuruluşların
«Devlete verilmiş asli ve sürekli bir kamu hizmetini genel idare
esaslarına göre yürütmekle yükümlü kurumlar» arasında yer alışı
da bunu kanıtlamaktadır (268). Yargı organlarının da faaliyetin ka­
mu hizmeti niteliğinden hareketle kamu hukuku kurallarım yaygın
biçimde uyguladığına ileride bu hizmetlerin hukuki rejimini ince­
lerken ayrıntılı olarak değineceğiz.
Bu kuruluşların yönetim ve denetimlerinde kamusal makamla­
ra tanınan geniş müdahale olanağı da yürütülen faaliyetin kamu­
sal niteliğini kanıtlayıcı bir başka unsur olarak ele alınabilir.
3- İktisadi Devlet Teşekkülleri ve Kamu İktisadi Kuruluşları .
Türk hukukunda ekonomik kamu kuramlarının hukuki statü­
sünü belirleyecek genel yasal düzenleme olarak 19.10.1983 tarih ve
2929 sayılı İktisadi Devlet Teşekkülleri ve'Kamu İktisadi Kuruluş»
lan Hakkında Kanun bulunmaktadır. Ancak, adı geçen Yasa (Geçi­
ci Madde 2) «3460 ve 23 sayılı kanunlara tabi olanlar ile hu kanun
kapsamı dışında kalan kamu iktisadi teşebbüsleri ve kuramları ku­
ruluş ve işleyişlerini düzenleyecek kanunlar yürürlüğe girinceye ka­
dar, kendi kanunlarına göre yönetilirler» hükmünü öngördüğüne
göre bunların hukuki statülerinin tek bir yasa ile belirlenmesi ola­
nağı yoktur.
Yeni Anayasa (m. 128,161,165) kamu-iktisadi teşebbüsü deyimini
kullanmakla beraber bir tanım vermemektedir. Kamu iktisadi te­
şebbüsü kavramı dolaylı biçimde 468 sayılı Yasada (m. 4) tanım­
lanmaya çalışılmışsa da; tanımın yetersizliği dolayısiyle kavram,
teşebbüs niteliğinde olmayan kuruluşları kapsamasına karşılık ba­
zı kamu idare ve kurumlanılın teşebbüslerini de dışarıda bırak­
maktadır. Bu konuya önceki açıklamalarımız sırasında değinmiş­
tik. 2929 sayılı Yasadan sonra Kamu İktisadi Teşebbüsü, İktisadi
Devlet Teşekkülleri ile'Kamu İktisadi Kuruluşlarım birlikte içeren
genel bir kavram olarak kullanılmaktadır.
440 sayılı Yasayı yürürlükten kaldıran 2929 sayılı Yasa (m. 2)
iktisadi devlet teşekkülünü «sermayesinin tamamı devlete ait, ik­
tisadi alanda ticari esaslara göre faaliyet göstermek üzere karam»
(268)
186
Bakanlar Kumlunun 26.11.1975 tarih ve 7/10986 sayılı kararına ekli
I sayılı liste. RG.; 28.11.1975, sayı: 15426, s. 5-6.
Bağlı ortaklık ise, sermayesinin % 50'den fazlası. ÎDT ye veya
K İK'e ait olan.işletme veya işletmeler topluluğundan oluşan ■■.ano­
nim şirketlerdir.
İştirak, ÎDT veya K İK lerin veya bağlı ortaklıkların sermaye­
lerinin .en az yüzde.yirmialtısma en çok yüzde ellisine sahip bulun­
dukları anonim şirketlerdeki hisselere denilmektedir.
İşletme ise, müessese ve bağlı ortaklıkların mal ve hizmet üre­
tim birimleridir.
.
2929 sayılı Yasada (m. 4 ve 52) ÎDT ve K İK lerin nitelikleri
şöylece belirlenmektedir :
• ' Tüzel 'kişilikleri vardır» ’
Bu kanun ile kuruluş kanunlarında saklı "tutulan hususlar dı­
şında özel hukuk hükümlerine tabidir.
Genel Muhasebe/Devlet alım - satım ve ihaleleriyle, Devlet in*
saatinin tabi bulunduğu mevzuat hükümlerine ve Sayıştayım dene*
timine tabî değillerdir.
.Sorumlulukları seımayeleri ile sinirlidir. .Sermayeleri ilgili ba­
kanlığın istemi ve Malîye Bakankğının önerisi üzerine Bakanlar
Kurulunca saptanmaktadır«
,
’
ÎDT ve KİKlerin yönetim kurulları, genel müdürün başkanlı­
ğında üçü ilgili bakanca, biri de Maliye Bakanınca önerilip Başba­
kan, Maliye Bakanı ve ilgili bakanın imzalarını taşıyan ortak ka­
rarname ile atanan dört üyeden oluşmaktadır. Genel müdür ise
ilgili bakanın önerisi üzerine Maliye Bakanının da imzasının bu­
lunduğu ortak kararname ile atanmaktadır. ,
,
Müessesenin organları olan Genel Müdür ve. Yönetim Komitesi
üyeleri, teşekkül genel müdürünün önerisi üzerine yönetim kuru­
lunca atanmaktadır. Bağlı ortaklıkların genel müdürleri de ilgili
bakanın, önerisi üzerine Maliye Bakanının da imzası bulunan ortak
kararname ile atanmaktadır. •
Teşekküllerin yıllık genel yatırım ve finansman •programları
•Bakanlar Kurulunca karara bağlanmaktadır.
Teşekküller, müesseseler ve bağlı ortaklıklar, Başbakanlık Yük­
sek Denetleme Kurulunun mali, idari ve teknik yönden sürekli .'de­
netimine tabidir.
189
Öte yandan, 2929 sayılı Yasaya (m. 33) göre, «Teşekkül, mües^
sese ve bağlı ortaklıklar, işletmelerinde üretilen mal ve hizmet fi»
yatlarım tesbitte serbesttirler». Ancak, üretilen mal ve hizmet fi»
yatları gerektiğinde Bakanlar Kurulunca da tesbit edilebilmekte­
dir. Ayrıca, teşekkül, müessese ve bağlı ortaklıklara konuları ile
ilgili olarak Bakanlar Kurulunca görev de verilebilmektedir. Gene
bu Yasaya (m. 55) göre, K ÎK lere ait fiyat ve tarifelere sosyal fay­
dayı arttırmak amacı ile Koordinasyon Kurulunca müdahale edile­
bilmektedir. Aynı hükme göre Devlet tekelinde olan malların fiyat­
larının tesbiti kendi yasalarındaki hükümlere tabidir.
2929 sayılı Yasa (m. 33) Bakanlar Kurulunca tesbit edilen fi­
yatların maliyetlerin altında bulunması halinde zarar ile birlikte
mahrum kalınan kârın ait olduğu veya ait olduğu yılı izleyen yılın
genel bütçesine konulacak ödenekle karşılanacağını, mahrum kalı­
nan kâr miktarının da mal ve hizmetin satış maliyeti üzerinden
°/o 1 0 kâr payı tahakkuk ettirilerek hesaplanacağını öngörmektedir.
Bağlı ortaklık genel kurulları yönetim kumlunun aklanması
konusunda kararını Yüksek Denetleme Kurulunun raporunu dik­
kate alarak vermektedir. İlgili bakanlıklar da teşekkül, müessese
ve bağlı ortaklık faaliyetlerinin yasa, tüzük ve yönetmelik hüküm­
lerine uygun olarak yürütülmesini gözetmekle görevlidir.
Teşekkül, müessese ve bağlı ortaklıklarda, hukuki rejimi ayrı
bir yasa ile belirlenecek olan, kadrolu ve sözleşmeli iki tür perso­
nel çalıştırılmaktadır. Teşekkül ve bağlı ortaklık genel müdürleri,
genel müdür yardımcıları, müessese ve işletme müdürleri sözleşme
ile çalıştırılabilmektedir. Toplu iş sözleşmesi uygulaması dışında
tutulan kadrolu ve sözleşmeli personelin atanması ve görevine son
verilmesi yetkisi yönetim kumluna aittir.
Teşekküllerin malları ile paralarının hukuki rejimini belirle­
yen özel yasal düzenleme bulunmamakla beraber, 440 sayılı Yasa
(m. 28) teşekküllerin ve müesseselerin malları ve her çeşit mev­
cutları aleyhine işlenen suçların Devlet malı aleyhine işlenmiş sa­
yılacaklarını ve buna göre cezalandırılacağını öngörmekteydi. Öğ­
reti genel ilkeleri dikkate alarak, kuruluşların «kamu hizmeti nite­
liğindeki faaliyetlerinm konusu ve aracı olan taşınır ve taşınmaz
mallar»m kamu malı, ötekilerin ise özel mal sayılıp bunların hu-
190
kuki rejimine tabi tutulacağı, paralarının ise kaimi parası sayıla­
mayacağı görüşündedir (271).
Yargıtay, İcra've İflas Kanunu (m. 82/1) uygulaması açısın­
dan 440've 468 sayılı yasalara tabi teşebbüslerin mallarının Devlet
malı sayılamayacağı görüşündedir. Yargıtay'a göre, ÎÎK m. 82/1 de­
ki «Devlet mallan» kavramı, salt Devlet tüzel kişiliği içindeki ge­
nel ve katma bütçeli dairelerin ellerinde bulunan, idare ve muha­
sebesi 1050 sayılı Yasaya tabi malları kapsamaktadır(272).
Ancak, 60 sayılı KHK'den sonra çıkarılan İDT ve KÎfClerin
kuruluşlarına ilişkin KRKlerde «Devlet Malı Sayılma» başlığı al­
tında özel bir düzenleme ile «Teşekkül/müessese ve bağlı ortaklık-*
îara alt her türlü taşınır ve taşınmaz mallan, paralan ile 1er tür­
lü hak ve alacakları Devlet malı hükmündedir» kuralı getirilmiştir.
B.
Endüstriyel ve Ticarî Kamu Hizmetlerinin Hukuki Rejimi
■Kamu kurumlan tarafından ■yürütülmekle beraber,' özel giri-!
şiminkine benzer bu tür ekonomik faaliyetlerin genel idare usulle­
rine bağlı tutulmasının' yaratacağı sakıncalar dikkate alınarak özel
hukuk rejimine sokulması uygulamada önemli hukuki sorunlar or­
taya. çıkarmaktadır. Kamu kişilerinin ticari faaildyet gördükleri,
böyle durumlarda da esas olarak idari faaliyetin söz konusu •oldu­
ğunu savunanlar(273)-bulunmakla beraber; klasik kamu hizmeti
anlayışının, ortaya çıkan sorunların çözümünde yetersiz kalması
karşısında endüstriyel ve ticari kamu hizmeti kavramı geliştirilmiş­
tir.
Fransız hukukunda ortaya çıkışı hayli eski tarihlere giden (274)
endüstriye! ve ticari kamu -hizmeti kavramının henüz bütün yön­
leri ■ile açıklığa kavuştuğunu söylemek güçtür.' Hemen belirtelim
(271)
Duran,, op. cit., s. 193.
(272)
Yargıtay 11. H.D.; 23.3.1981, E. 981/598, K. 981/2936, Yargıtay Karar­
ları Dergisi, c. 7, Temmuz 1981, sayı : 7, s. 867 vd. Benzer karar, Y ar
gıtay 12. H.D.; 17.10.1977, ' E. 977/7845, K. 977/8464, Yargıtay Kararlan
Dergisi, c. 4, Haziran 1978, sayı : 6, s. 963 vd.
(273)
(274)
Forsthoff, op. cit., s. 132. ,
Kavramın ilk kez Fransız Uyuşmazlık Mahkemesinin 22.1.1921 Société
commercial de FOuest Africain kararı ile ortaya çıktığı kabul edil­
mektedir.
191
ki, Fransız hukukunda, idare hukukunun uygulama'alanı ile idari
yargının görev alanının belirlenmesinde kamu hizmetinin bugün
de en sağlam ölçütlerden- biri olmaya devam ettiği görülmektedir»
İdari yargının adli yargı karşısında korunmasının da bu ölçüt sa»
yesinde başarıldığı kabul edilmektedir(275). Hatta, ’ endüstriyel ve
ticari kamu hizmeti kavramının ortaya çıkışından sonra da, yargı
organının, niteliği tartışmalı hizmetleri idari kaimi hizmeti saya­
rak ve hizmeti gören kurumun nitelenmesi ile kendisini bağlı say­
mayıp hizmetin niteliğini bizzat araştırma yoluna gidip endüstriye!
m ticari kamu hizmeti kavramım dar tutma eğiliminde olduğu ile­
ri sürülmektedir (276).
Ancak, endüstriyel ve ticari kamu hizmetini Devletin, normal
işlevine girmeyen ve kamu kişilerince arasıra (accidentelle veya
occasionnelle) yerine getirilen bir hizmet olarak gören anlayış, XX.
yüzyıl başında devlet müdahalelerinin artışı ve yaygınlaşması kar­
cısında önemini yitirmiştir(277). Dolayısiyle, endüstriyel ve ticari
kamu hizmetlerini idari kamu hizmetlerinden ayıracak ölçütleri
bulma çabası yoğunlaşmıştır.
Faaliyetin niteliğinden kaynaklanan ölçütlerin uygulamada kar­
şılaştığı güçlükler yazarları hikmetin örgütleniş ve işleyişine ilişkin
ölçütlere yöneltmiştir. Bu şekilde yasa koyucu veya idarenin faa­
liyeti hangi hukuki rejime bağlı kılmak istediği araştırılmaya ça-.
lışılmıştır. Dolayısiyle, faaliyet tümüyle kamu hukuku rejimine
bağlanmışsa «idari»; karma bir hukuki rejime tabi kılınmışsa en­
düstriyel ve ticari kamu hizmeti sayılmıştır(278).
Bu ayrımda yargı kararlarında üç ölçütün uygulandığı gözlen­
mektedir : (279)
A. de Laubaère, «Revalorisation récentes de la notion de service pub­
lic», AIDA, 1961, s. 591; J. Lemasurier, «Réflexions sur la distinction
des services publics administratif et des services publics ind. et
coimm», AJDA, 1969, s. 142 vd.; J.-F. Lacliaume, «Remarques sur qu­
elques ,aspects récents du renforcement jurisprudenitiel de la compé­
tence de la juridiction administratif», Mélanges Waline, c. 2, Paris,
1974, s, 480.
(276) J. - F. Lacliaume, lac. cit., s. 483 vd,
(277) Sandevoir, loc. cit., s. 321.
(278) îbid; s. 321-322.
(279) P. Tedeschi, Note CE; 10.5.1974 Denoyez et Chorques, DS, 1975, No ; 21,
s, 394;
(275)
192
/
— Faaliyetin yürütülmesinde yapılan işlemlerin Özel girişiminki ile benzerliği;
— Finansmanın hizmetten yararlananlardan sağlanan bedelle
karşılanması;
. '
— Yönetimin özel hukuk kuralları ile karma bir hukuki re­
jime tabi olması. Ancak, bu ölçütlerin de her zaman doğru sonuç­
lara götürmediği, aynı faaliyetin bazen idari bazen de endüstriyel
ve ticari kamu hizmeti , olarak nitelenmesinden anlaşılmakta­
dır (280).
Ülkemizde idare hukukunun uygulama alanı ile idari yargının
görev alanın belirlenmesinde kamu hizmeti kavramından hâlâ te­
mel ölçüt olarak yararlanmaya devam edilmesine karşın kendi için­
de bir ayrım yapılmamasının, zaman zaman karışıklıklara ve çeli­
şik kararlara yol açması ■karşısında kamu hizmetleri arasında ay­
rım yapılması (281) ve herhalde kamu hizmetleri arasındaki fark­
lılığın gözönünde tutulması gereği (282) vurgulanmaktadır. Ayrıca,
bu tür hizmetlerin hukuki rejimlerinin belirlenmesinde özel huku­
ka bağlılıklarının Danıştay ve Uyuşmazlık Mahkemesince dikkate
alınmaması da eleştirilmektedir (283).
1.
Genel İdare Esaslarına Göre Faaliyet
•
'
Bizim hukuk sistemimizde hukuki rejimleri açısından kamu
hizmetleri arasında böyle, bir ayrım öğretide ve yargı kararlarında
belirgin biçimde görülmemektedir. Anayasa'nm böyle bir ayrım yo­
luna gittiği gösterir bazı düzenlemeleri vardır. Nitekim, Anayasa
(m. 128) kamu hizmeti görevleriyle ilgili hükümlerde Devletin, kamu
iktisadi teşebbüsleri ve diğer kamu tüzel kişilerinin «genel idare
esaslarına göre yüriitmekle yükümlü oldukları kamu ■hiznijetleri»nden söz etmektedir. Böyle bir düzenlemenin temelinde kamu
hizmetleri arasında hukuki rejim farkına dayanan bir ayrımın yat­
tığı anlaşılmaktadır. Ancak, Anayasa başka hiç bir yerinde «genel
idare esasları»mn ne olduğunu tanımlamadığı gibi, bunun karşıtı
olabilecek hukuki rejimin ne olduğunu da söylememektedir.
(280) Sandevoir, loc. cit., s. 325 - 326.
(281) . Tan ve Akıllıoğlu, loc. cit., s. 52.
■
(282) A. Özkol, İdari Yargının Görev Alanı, Ankara, 1970, s. 43; Çırakman,
loc. cit., s. 92-93.
(283) Balta, İdare Hukukuna Giriş, TODAÎE, 1968 -1970, s. 73.
193
. Bununla beraber benzer hükmün yer .aldığı 1961 Anayasa Ön
Tasarısında {m. 27) «Bir faaliyetin genel idare, usulleriyle görüle»cek kamu hizmetleri araşma alınması, ancak bir kanunla olur»
denildikten sonra, «Serbest teşebbüs alanındaki ticari, sınai ve ma»
' fi -faaliyetlerden kamu yararı bakımından gerekli görülenlerin özel
idare usulleriyle ve serbest teşebbüs ile eşit şartlar altında idare
tarafından kamu'iktisadi teşebbüsü şeklinde görülmesinin bir ka­
nunla veya kanuna dayanan idari işlemle olacağı belirtilmektedir.
Öte yandan, 1897 sayılı Yasanın (m. 5) hangi kuramlarınDev­
lete verilmiş asli ve 1sürekli bir kamu hizmetini genel idare esas­
larına göre yürütmekle, yükümlü oldukları, hangilerinin bu nitelik­
te bulunmadıklarının Bakanlar Kurulu kararı ile saptanacağını ön­
görmesi üzerine, Bakanlar Kurulu çıkardığı bir kararname ile ku■ramları iki ayrı liste halinde belirlemiştir(284). Bu listelerden II.
sayılı olanın — ki bunlar Devlete verilmiş asli1ve sürekli bir kamu
hizmetini genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü olma­
yanlardır— endüstriyel ve ticari nitelikli kamu hizmetleri görmek­
le yükümlü kuramları içerdiği söylenebilir. Genellikle kamu ikti­
sadi teşebbüsü statüsüne giren kuruluşların yer' aldığı bu liste en­
düstriyel ve ticari kamu hizmetleri konusunda genel bir fikir ver­
mektedir. Ancak, bu listede yer alması gerekirken bazı kuramlara
I sayılı listede yer verilmesi kurumsal ayrımda dikkate alınan öl­
çütler konusunda duraksama yaratmaktadır(285).
Endüstriyel ve ticari kamu hizmetlerinin hukuki rejiminin be­
lirlenmesinde «özel idare usulleri>>nin açıklığa kavuşturulması ge­
rekmektedir. Bu da, söz konusu faaliyeti yürütmekle görevli ku­
ramların. hukuki statülerine bakılarak yapılabilir. Nitekim, 440 sa­
yılı İktisadi Devlet Teşekkülleriyle Müesses eleri ve İştirakler hak­
kında Kanun, İDTTeri ile. müesseseler! ve iştiraklerinin ulusal eko­
nomiye yararlı olabilmeleri için «özerk bîr tarzda, karma ekonomi­
nin kurallarına ve ekonomik gereklere uygun olarak yönetilmeleri­
ni, kârlılık ve verimlilik anlayışı içinde» çalışmalarım (m. 2) ön-.'
(284)
(285)
194
Bakanlar Kurulunun 26.11.1975 tarih ve 7/10986 sayılı karan. RG.;
28.11.1975, sayı: 15426, s. 5-6.
«İDT'lerin iktisadi kamu hizmeti gördükleri ve kamu tüzel kişisi ok
duklan- kabul edilse bile, bunların işlemlerini «genel idare esaslarına
göre yürütmedikleri» şüphesizdir», K. Oğuzman, «îşçi - Memur Ayrı­
mında Son Gelişmeler». S. S. Onar'a Armağan, İstanbul, 1977, s. 528.
görmekte; «bu kanun ile kuruluş kanunlarının saklı tuttukları hu­
suslar dışında özel hukuk hükümlerine^ bağlı olduklarını (m. 3/2)
belirtmektedir(286). Benzer ilkeler 2929 sayılı. Yasada da yer al­
maktadır.'
.
'
Dolayısiyle, özel idare usulleri ile çalışmayı özel hukuk kural­
larına bağlılık çerçevesinde değerlendirmek gerekmektedir. 'An­
cak, kamu iktisadi teşebbüslerinin kamu tüzel kişisi niteliği yanın­
da bir yandan kuruluş yasaları ile 2929 sayılı Yasaya bağlı oluşları,
öte yandan bunlara özel hukuk kurallarının uygulanması,, karma
bir hukuki rejim ortaya'çıkarmaktadır ki, uygulamadaki sorun da
buradan kaynaklanmaktadır»
2.
Yargı Organlarının Ölçüt Bulma Çabaları.
Uyuşmazlık Mahkemesine göre, ÎD Tleri amaçları ve kuruluş
biçimleri bakımından özel hukuk tüzel' kişilerinden ayrılmaktadır»
Yüksek Mahkemeye göre, İBTlerinin «kuruluşlarında .kâr gayesi
olmayıp kendilerine memleketin iktisadi' inkişafı,, mali hayatının
tanzimi, müsait kredilerle müstahsili' kalkındırma- gibi Devlete dü­
şen bazı vazifeler .verilmiştir». Ayrıca, «bir hususi hukuk tasarrufu
ile değil kanunla ihdas olunmuşlardır«.Sermayelerinin tamamı ve­
ya yarıdan fazlası Devlete aittir». Nihayet, «kendilerine kanunla-verllen vazifelerin, ihdaslarındaki gayeye yani kamu yararına uygun
şekilde ifasını sağlayan,... idare ve murakabe-sistemi de hususi hu­
kuk tüzel kişilerminkmden ayrıdır».'Uyuşmazlık. Mahkemesine gö­
re bu nitelikleri dolayısiyle kamu kurumlan arasında yer .alan ÎBT
lerinin özel hukuk kurallarına bağlılıkları «ancak .günlük'-işlerinde
ve fertferle -olan münasebetlerindedir. Bunlar dışında kalan ve ge*
rek kendileriyle ilgili mevzuatın tatbikatına gerekse hizmetin'ge*
rektirdiği faaliyetlerin gayelerine uygun olarak tanzim-' ve' ifasına
taalluk eden kararları ise idari-karar niteliğinde olup» idare huku-
(286)
Danıştay b öyle. durumlarda ÎBTlerinm «öncelikle Türk Ticaret Ka*
nunu hükümlerine tabî olacaklarında duraksamaya yer yoktur» diye­
rek, örneğin kuruluş yasası olmayan veya olupta yönetim kurulu üye­
lerinin görev süresine ilişkin büküm bulunmayan teşekküllerin yöne­
tim' kumlu üyelerinin görev süresi hakkında TTKhun 314. maddesi­
nin uygulanacağım söylemektedir. III. D.; 1.10.1976, E. 976/617, K. 9767
615, Danıştay Dergisi, sayı: 26-27, s. 103 vd.
195
ku rejimine tabidir(287). Uyuşmazlık Mahkemesinin benzer görü­
şü daha sonraki kararlarında da benimsediği görülmektedir(288-).
Ekonomik kamu kuramlarının bağlı olduğu hukuki rejimin be­
lirlenmesinde Uyuşmazlık Mahkemesinin getirdiği ölçüt, yani «ana­
cak günlük İşlerinde ve fertlerle olan münasebetlerinde» özel hu­
kuka bağlılıkları da, açıklığa kavuşturulması gereken bir noktadır.
Zira, yargı organları, kuramların özel hukuk kurallarına göre faa­
liyette bulunma olanağının tüm faaliyetlerinin özel hukuka göre
yürütüleceği anlamına gelmediğini, «çalışma alanının' gerektirdiği
esneklik, içersinde çalışabilmesine olanak sağlıyan bir hüküm ola­
rak ele alınması» gerektiğini vurgulamaktadırlar(289).
Hatta, yargı organları, kuruluş yasasında özel hukuk hüküm­
lerine göre idare edileceği belirtilen bir kurumun görevini irdeliyerek «Devletin asli ve sürekli ve genel idare kurallarına göre yapı­
lan ve yönetilen işlerden» olup olmadığını saptamak yoluna gitmek­
tedir ler(290).
Danıştay da özel hukuka bağlılık konusunda, Uyuşmazlık Mah­
kemesinin yaptığı gibi, ölçüt getirmeye çalışmakta ve aynı zaman­
da özel hukuk kurallarına göre hareket ■edebilme olanağı bulunan
kuramların «özellikle iç ilişkileri bakımından kamu hukukuna ta­
bi oMukları»m, «kurumun .herhangi bir şekilde mal ve hizmet ya
da kıymet satın alınmasına ilişkin» faaliyetlerinin ise özel hukuk
alanına girdiğini kabul etmektedir(291).
a.
Hizmetten Yararlananların Durumu
Bu ölçütler uygulamada somut olaylar- dolayısiyle açıklığa ka­
vuşmaktadır. Örneğin ekonomik kamu kuramlarının hizmetleri için
düzenledikleri tarife ve ücretler konusunda yargı organlarının çe­
lişik kararlar verdikleri dikkat çekmektedir. Danıştay bir kararın­
da «özel hukuk hükümlerine tabi bir kuruluş olan Denizcilik Ban­
kasıTÂO taarfından 440 sayılı Yasanın 24. maddesi hükmü gereğinU.M.,14.5.1966,E. 966/11, ¡K. 966/15, DKD.;. sayı: 103-105, s. 511 vd.
U.M.,6.11.1975,
E. 971/35, K.974/1380, RG.; 7.1,1975, sayı: 15111, s. 5-6.
E. 974/473, K. 974/1356, RG.; 4.12.1974, sayı: 15082, s. 4.
U.M.,29.6.1974,
DDK.; 28.1.1969, E.'969/192, K. 969/843, DKD.; sayı: 135-138, s. 65.
(290} Dip not (289) daki kararlar.
(291) DDK.; 17.11.1972, E. 970/154, K. 972/1007, Danıştay Dergisi, sayı: 11,
s. 201 vd.
(287)
(288)
(289)
196
c© ittihaz edtfen.üctfet tarifelerinin iptali istemiyle açılan davaların
görüm ve çözümü adliye mahkemelerine ait» derken>(292).; bir baş­
ka kararında PTTTıin telefon tarifesinin idari işlem olduğunu.ka­
bul ederek açılan davaya bakmıştır(293). Dava Daireleri Kurulu­
nun bu kararma karşın Danıştay 12. Dairesi, ÎDT olan PTT İşlet­
mesi Genel Müdürlüğünün «özellikle'idare örgütü dışında .bulunan.
kişilerle olan ilişkilerinde, ticarî esaslara ve .özel hukuk’ hükümle­
rine tabi olduğu cihette» ücret tarifesinden doğan uyuşmazlığın ad­
li yargı yerinde çözümlenmesi gerektiğine karar vermiş tir (294)»
Bununla beraber 12..Daire telefon tahsisine ilişkin bir davaya, gö­
revi içinde görerek bakmıştır(295).
Bu kararlara bakarak özel hukuka tabi olduğu- kabul edilen
günlük işler ve kişilerle ilişkiler kavramına ücret tarifelerinin gir­
diğini söylemek güçleşmektedir. Bununla beraber, mal ve hizmet
satmaîmmasına ilişkin işlemlerin özel, hukuk kurallarına bağlı ola­
rak yürütüleceği konusunda duraksama görülmemektedir. Örneğin,
Danıştay'a göre bir ÎDT nin kendi hazırladığı «ve hak ve menfaat
eşitliğine dayanan özel şartname, hükümlerinin' uygulandığı» kağıt
bastırma işinden kaynaklanan dava adli yargının görevine girmek­
tedir (296).
(292)
12. D.; 25.10.1973, E. 970/5553, K. 973/258:6, Danıştay Dergisi, sayı;'. 1415, s. 548. Karara karşı oy yazan üyeler ise, Denizcilik Bankası TAO'ca
tekel halinde yürütülen bir kamu hizmetinin sözkonusu olduğunu, bu
hizmet karşılığı alınacak ücretin de bir kamu hukuku yasası olan 440
sayılı Yasaya dayanılarak tek yanlı ve kamusal bir işlemle saptan­
dığını ileri sürerek Danıştayı görevli saymaktadırlar.
(293) DDK.; 19.1.1968, E. 962/582, ' K. 968/14, Dinçer- Çırakman- Necip oğlu,
Danıştay «Kararları (1967-1969), Ankara, 1969, s. 371, N o : 656. Aynı
' yönde, DDK.; 11.2.1972, E. 968/661, K. 972/119 (yayınlanmamıştır).
(294) 12. D.; 29.6.1971, E. 971/1676, K. 971/1650, Onikinci Daire Kararları,
1. Kitap, c. I, s. 310, N o : 1061. , ■
(295) 12. D.; 17.5.1971, E. 969/420, ıK. 971/1264, Danıştay Dergisi, sayı: 5,
s. 354. Karara karşı oy yazan üye, özel hukuk tüzel kişisi gibi ticari
■esaslara göre yürütülen bir hizmet söz konusu olduğundan ve kişinin
idare ile arasındaki ilişki sözleşmeye dayandığı gerekçesiyle adli yar­
gının görevli olduğunu savunmuştur.
(296) . 12. D.; 17.5.1971, E. 971/1356, K. 971/1261, Danıştay Dergisi, sayı: 5,
1972, s. 358,. Aynı Daire, PTT'nin telefon rehberi bastırılmasına ilişkin
şartnamede değişiklik istemini reddeden kararma karşı açılan dava­
yı görev alanı içinde görmüştür. Bkz. 12. D.; 1.2.1971, E, 969/2321,
K. 971/258, DİD, c. 5, sayı: 1, s. 159,
197
. Görüldüğü gibi, endüstriyel ve ticari kamu hizmetleri •ile bun­
lardan yararlananlar arasındaki hukuki' ilişkinin açıklanması güç­
lüklere yol açmaktadır. Nitekim, Danıştay elektrik ve havagazı üc­
ret tarifelerini idari bir işlem sayarken(297); Yargıtay a göre, de­
miryolu, tramvay, su, havagazı, telefon, radyo ve televizyon gibi
faaliyetler «ticari ve sınai niteliği daha kuvvetli görülen teşebbüs­
ler» olup, «Devlet (kamu idaresi.) ya da mahalli idareler veya ka­
mu kurumlan tarafından işletildiği vakit, bunların ticari bir teşeb­
büs teşkil edeceği/-bu kummlaria fertler arasındaki ilişkinin özel
hukuk .kurallarına, tabi olacağı ve bunun'sonucu olarak anılan-iş­
ler karşısında ferdin durumunun akdi nitelikte bulunduğunu kabul
etmek gerekir» (298'). Uyuşmazlık Mahkemesi ise Yargıtay kararı
doğrultusunda sorunu çözerek adli yargıyı görevli saymıştır(299).
b.- Kurumun Personeli île İlişkisi '
Özel hukuka bağlı olarak faaliyette bulunacakları kuruluş ya­
salarında belirtilen kuramların personeli ile ilişkisi de yargı organ­
larında yapılan geniş yorum ile bir kamu'hukuku ilişkisi sayılmak­
tadır. Yargı organları, kurumun faaliyet alanına bakarak bunun
genel idare esaslarına göre yürütülmesi gerekli bir kamu hizmeti
olup olmadığını araştırmaktadır. 'Nitekim, UM., TSE ile ilgili ola­
rak' 132 sayılı Yasada «her türlü madde ve mamuller ile hizmet
standartlarım yapmak» olarak belirlenen standart ve kalite dene­
timini «Devletin asili ve sürekli ve genel İdare esaslarına göre ya­
pılan ve yönetilen işlerinden» olduğuna karar verdikten' sonra,, ku­
ramda «muhaberat ve muamelat şefi ve ayniyat muhasibi»' olarak
çalışan görevlinin yaptığı işin «sürekli bir kamu hizmeti» olduğu
sonucuna varmıştır. Bu nitelikte bir iş Anayasaya (m. 117) göre
memurlar eliyle görülebileceğinden, îş Kanununa göre hizmet söz­
leşmesi ile gördürülemiyeceğinden kurumla, görevli arasındaki söz­
leşme «idari hizmet sözleşmesi» sayılmıştır(300).
(297)
9. D.; 20.11.1975, E. 975/1175, K. 975/1999, Danıştay Dergisi, sayı: 22 - 23,
s. 368 vd.
(298) Yargıtay 4. H.D.; 16.6.1975, E. 975/3743, K. 975/7667, Yargıtay Kararla­
rı Dergisi, c. 2, sayı: 6, s. 819.
(299) U.M., 19.10.1977, E. 977/19, K. 977/59, Danıştay Dergisi, sayı.: 30-31
..s. 560-561.
(300) U.M.,29.6.1974, E. 974/473, K. 974/1356, RG.; 4.12.1974, sayı: 15082, s. 4
. «Ancak, standart ve kalite' denetimleri devletin asli ve sürekli ve ge*
198
Danıştay da TOSE personel yönetmeliği uygulamasından doğan
uyuşmazlığın idari olduğunu belirlerken, uyuşmazlık konusu per­
sonel yönetmeliğinin idare tarafından kamu hizmeti konusunda ka­
musal yetki ve ayrıcalıklar kullanılarak yapılan bir- işlem olması
dolayısiyle idari yargıyı görevli saymıştır(301).
Kamu kurumu ile personeli arasındaki ilişkiyi, kurumun özel
hukuka göre, faaliyette bulunma olanağına rağmen, kamu tüzel ki­
şisi olması ve kamu hizmeti görülmesi nedenleriyle bir kamu hu­
kuku ilişkisi olarak gören yargı kararları da var dır (302)»
öte yandan, ekonomik kamu kuramlarının faaliyetleri sırasın­
da özel kişilere verdikleri zararlara ilişkin yargı kararları arasın­
da da bazı farklılıklar dikkat çekmektedir»'Nitekim, Uyuşmazlık:
Mahkemesi trenin geçit üzerinde bir taşıta çarparak verdiği zara­
rın tazmini istemiyle açılan dava dolayısiyle verdiği kararında, «da­
valı idarenin gördüğü, kamû hizmeti yüzünden, davacının uğradığı
zararın tazımiîii»nm .sözkonusu olduğunu, bunun ' da hizmet kusu­
runun varlığının araştırılmasıyla ortaya çıkacağını belirterek Damştayı görevli sayarken(303); bir başka kararında, lokomotiften
sıçrayan kıvılcımların taşınmazda meydana getirdiği zararın taz­
mini konusunda olayın «niteliği bakımından kamu alanına .giren
bir hizmet kusurundan değil, özel hukuk alanına giren'bir işin, gö*
rülmesi sırasındaki haksız eylemden» doğduğunu belirterek olaya
özel hukuk hükümlerinin uygulanması gerektiğine karar vermiş­
tir (304)» Özel hukuka tabi bir kamu hizmetinin işleyişinden doğan
nel idare kurallarına göre yapılan işlerindendir. Nitekim-bu denetim
ler bir takım yasalara dayanmaktadır (3018 v e '132 sayılı Yasalar)
Anayasanın. 117» maddesinin I fıkrası uyarınca devletin. genel idare
kurallarma bağlı asli ve sürekli görevleri, ancak memurlar eliyle gö­
rülebilir.. , Buna göre asli ve sürekli görevler için sözleşmeli kimse
veya başka deyimle -hukuki’ durumca memur sayılmayan: bir kimse
çalıştırılamaz» Sözleşmeli kimse çahştmlmas! geçici nitelikteki İşler-,
de söz konusu olabilir»» Anayasa Mahkemesinin 23-25.10.1969 tarih ve E. 967/41, K. 969/57 sayılı kararı, R-G.; 123.1971, sayı: 13776, s. 10.
(301)- DDK.; 28.1.1969, E. 969/192, K. 969/843, DKD.; sayı: 135-138, s. 65.
(302) -Basın Îîaıı Kuru muna ilişkin olarak Bkz. 5. D.; 6.11.1975, E. 975/424/
K. 975/6965, Danıştay Dergisi, sayı: 22-23, s. 239. Yüksek Öğrenim
Kredi ve Yurtlar Kurumu konusunda TBkz. 5. D.; 26.11.1975, E. 972/645,
K. 975/7739, Danıştay Dergisi, savı: 22-23, s. 230.
(303) U.M., E. 968/17, K. 968/400, RG»; V.4.1.968, sayı: 13169. '
(304) U.M .3 83.1969, E. 968/143, K. 969/14, DKD.; savı : 131 -134, s. 559.
199
tazminat isteminin idari yargının görev alanı içinde görülmesi öğ­
retide eleştirilmiştir (305 ).
Aynı şekilde, tren yolcusunun uğradığı zarar Yargıtay'ca ta­
şıma akdine dayanan bir tazminat davası olarak görülüp adli yar­
gı göreYİi sayılırken(3û6); Danıştay, trende mevki farkı alınacak
yerde biletsizlik cezası kesilmesi nedeniyle açılan davayı kendi gö­
rev alanında görüp bakmıştır(307). Bununla beraber, Danıştay, T.C.
Ziraat Bankasının reklamların dağıtımında uğranılan zararla ilgili
olarak açılmış bir davayı ise, adli yargının görev alanına girdiği ge­
rekçesiyle reddetmiştir (308).
Kurum özel hukuk hükümlerine tabi kılınsa da, kendisine ve­
rilen görevler genel olarak kamu hizmeti kavramı çerçevesinde de­
ğerlendirilerek, sonuçta kamu hizmetinin yürütülmesinden kaynak­
lanan bir uyuşmazlık olarak görülüp idare hukuku ilkelerine göre
idari yargı yerinde çözümlenmeye çalışılmaktadır(309).
Kısacası, idari yargının görevli olduğu sonucuna varan yargı
kararları hem geniş kamu hizmeti anlayışı benimsemekte, hem de
kamu hizmeti ile idare hukuku rejimini özdeşleştirme yoluna git­
mektedirler.
(305)
(306)
Özkol, op. cit., s. 41.
Yargıtay Hukuk Gn. K., 11.10.1978, E. 978/11 -498, K. 978/825, Yargı­
tay Kararları Dergisi, c. 5, sayı: 4, s. 461.
(307) 12. D.; 29.4.1975, E. 974/685, K. 975/850, Danıştay Dergisi, sayı: 20-21,
s. 670-671.
(308) 12. D.; 28.6.1973, E. 968/2466, K. 973/2029, Onikinci Daire Kararları,
1. Kitap, c. II, s. 180, No : 2582.
(309) Iş ve işçi Bulma Kurumunun hizmet akitlerine aracılık etme işinden
kaynaklanan sorumluluğu konusunda Bkz. '3. D.; 2.1.1974, E. 972/920
K. 974/6, D.D.; sayı: 16-17, s. 280.
200
DÖR DÜN CÜ
B ÖL ÜM
EKONOMİK MÜDAHALECİLİĞİM
YARGISAL DEMETİMİ ' ■
idare hukukunun bir içtihat hukuku oluşu ve idari yargı or­
ganlarının kararları ile birlikte geliştiği hatırlanırsa, ekonomik mü­
dahaleciliğin hukuki rejiminin belirlenmesinde yargı kararlarının
önemi anlaşılır. Nitekim, «ekonomik müdahaleciliğin içtihadı hu­
kuku» (droit jurispmdentielle de l'interventionnisme économique)
ndan de söz edilmektedir( 1 ). Öte yandan, yargı kararlarının eko­
nomik kavramları hukuki kavramlara dönüştürmesi çabasına eko­
nomik kamu hukukunun gelişmesinde özel bir yer verildiği görül­
mektedir ( 2 ).
•
Ekonomik alana-ilişkin idari işlemlerin yargısal denetiminin
idari yargı içinde giderek önemli bir yer tuttuğu; hatta, idare yar­
gıcının gelecekte ekonomik yargıç olacağını ileri sürenler vardır(3)„
Ancak, ekonomik alanın özellikleri gereği bu alandaki idari işlem­
lerin yargısal denetiminin kendine özgü sorunları ve özellikleri bu­
lunduğu bir gerçektir.
Bugün için henüz ekonomik yargının özgünlüğünden söz etme­
nin olanaksızlığını vurgulayanlar- da idare hukukunun bazı genel
ilkelerinin bu alanda farklı bir uygulama bulduğunu, ayrıca bu ala­
na özgü bazı'yeni ilkelerin de gelişmekte olduğunu kabul etmek(1)- I X . Vénézia, «L ’oiigmalité dm contenitiux économique», Mélanges Stas«
sinopoulos, -LGDJ; Paris, 1974, s. 163.
(2) R. Drago, «Aspects du contrôle exercé par le' juge administratif sur la
.politique économique», Miscellanea -W. S. Ganshof Van der Meersch,
LGDJ; Paris, 1972, s. 474.
(3) îbid; s. 457.
201
tedirler(4). Bu arada idari ve adli yargı yanında «¡ekonomik yargı» '
dan da söz edildiği; idari yargı içinde ekonomik konularda uzman
mahkemeler kurulmasını isteyenler yanında, idare hukukunun eko­
nomik yönlerine bakacak Avrupa Toplulukları Adalet Divanı ben­
zeri bir ekonomik yargı kurulmasını önerenler de vardır(5).
Öte yandan, ekonomik yargı (magistrature économique) öneri­
leri yanında, aynı zamanda iktisatçı, hukukçu ve sosyolog olan ye­
ni bir yargıç tipinin yaratılması gereği de vurgulanmaktadır(6).
Ayrıca, ABD'de olduğu gibi, aynı zamanda yasama ve yargı benzeri
görevleri olan bağımsız komisyonlar örneğinden bu alanda yarar­
lanılabileceği de ileri sürülmektedir(7).
Gerçekten, ¡denetlenen alanın teknik, karmaşık ve değişken
özelliğinin idare yargıcının karşısına maddi ve entellektüel güçlük­
ler çıkardığı gerçektir(8). Ayrıca, bu alanda özel hukuk usullerin­
den geniş biçimde yararlanılması da yargısal denetimin etkenliğiİli engellemektedir(9). Öte yandan; bu alandaki Uyuşmadıklarda
taraflar arasında söz konusu olan ekonomik çıkarların da zaman
zaman çok büyük boyutlar kazanması, kararlar üzerindeki tartış­
malara hukuk dışı faktörlerin girişine yol açabilmektedir( 10). Hat(4)
Laubadére, Droît public économique, Dalloz, 1974, Paris, s. 117; Venezia,
loe. cit., s. 161 vd.
(5) Laubadére, op. cit., 1974, s. 116-117.
(6) L. Sfez, 1Administration prospective, Â. Colin, Paris, 1970, s. 199. ■
(7) N. Gain, «le controle juridictionnel de İ’interventiomıisme économique :
Fexemple des commissions amérlcainos», -RDP,' 1974, No : 4, s. 1090.
(8) Gain, loe. cit., s. 109. Danıştay'ın T.C. Merkez Bankası Başkanmm gö­
revden alınmasına ilişkin kararını eleştiren N. Ilıcak, «röpor nedir, rey
zerv nedir, peşin kuvertür, over-draft nedir, akreditif otorizasyonu ne
manaya gelir. Danıştay üyelerinden kaçı bu iktisadi konulara aşinedir
. M » diye yazmaktadır. N. Ilıcak, «Danıştay Kararlan Üzerine»,. Tercü­
man Gazetesi, 203.1980, s. 1.
(9) Megret, loc. cit., Ganslıof Van der Meersch, s. 584; Belmas - Marsâlet.
loc. cit., s. 133.
|lö) Danıştay Başkam Tartan «Eleştiriler yargının aşınmasını İsteyenlerle
son zamanlarda demir/kağıt/çimento gibi mallara yapılan zamlar, mal
mukabili ithalat, bedelsiz ithalat, faiz, iadeleri konularında açılan da­
vaların Damştayca reddi yüzünden bu dava sahiplerinden küçük bir
bölümünün bencilliklerfîîden kaynaklanan kızgınlıklarım tatminden
ileri geliyor diye düşünenler var. Renim düşüncem bu doğrultuda de­
ğil, ben bu kişilerin yanlış bilgilere dayanarak ,eleştiri yaptıkları ka»
msındayım... Bu davaların mali portesinin büyüklüğü Danıştay karar-
202
ta, bu durumun kişilerin yargıç önüne işi götürmelerini engellediğ i ( l l ) ; ayrıca, hukukun belirsizliğinin, idarenin misilleme yapma
korkusunun, çok teknik ve ağır işleyen denetime duyulan güven­
sizliğin, kişileri idare karşısında pasifliğe ittiği savunulmakta­
dır (12).
Bütün bu nedenler yanında, yargıçlar hükümeti yaratmama
endişesi (13), ve sorumlulukların yer değiştirmesini engellemede,
gösterilen titizlifc(14) başlangıçta idari yargı,organlarını ekonomik
alana ilişkin idari işlemlerin yargısal denetiminde çekingenliğe it-.
miş(15) ve yargı organı denetimini dış denetimle sınırlı tutmaya
özen göstermiştir. Hatta benzer çekingenlik anayasa yargısında da
görülmektedir (16).
•. •
Ancak, ekonomik müdahaleciliğin giderek olağan, bir hal alma­
sı ve hatta yaygınlaşması karşısında, idare karşısında bireylere da­
ha güçlü güvence sağlanması endişesi yargı organlarını iç deneti-'
me girmeye zorlamış ve denetim yaygınlaştırılmıştır(17). Bununla
beraber, yargıcın bu denetimini, ileride değineceğimiz bazı sınır­
larla sürdürmeye özen gösterdiği görülmektedir.
Nitekim., Fransız idare yargıcının siyasal rolü konusundaki
araştırmasında D. Loschak,.yürütmeyi rahatsız etmekten'endişele­
nen yargıcın ona değerlendirme -özgürlüğü tanıyarak denetimini'za­
yıflattığı, ilke olarak ekonomik özgürlüklerden yana olsa da Devlet
müdahaleciliğine sistematik olarak karşı çıkmadığını yazmakta­
dır (18), Hatta, Fransız ¡Banıştayınm gösterdiği bu çekingenliği' «ha­
yal kırıcı» olarak niteleyenler de var dır (19).
lamıa etki yapmamıştır. Bu davalar sonucunda hâzinenin, tahsili için
henüz harekete geçtiği meblağın 4§ milyar lira dolaylarında olduğu
söylenmektedir» demektedir. Bkz. Yankı, 20 Ekim 1980. sayı.: 499, s. 15.
(11) Venezia, loc. cit., s. 163.
\
(12) Bockel, loc. cit., s. 9.
.
(13) Delmas - Marsalet, loc. cit., s. 147.
(14) Megret, loc. cit., s. .589; Linotte ve Mestre,op. cit., s. 35.
(15) ABD'de de yargıcın kendi bilgi sınırlarımaşanteknik sorunları .çö­
zümlemekten kaçındığı görülmektedir. Bkz. G. Vlachos,. «Aspects julicliciîies.
RDP, 1969, N o : 4, s.-616-617.
(16) B. Çağlar, loc. cit., s. 25.
(17) Drago, «Aspects...», s. 474.
(18) D. Losclıak, l e ' role politique du juge adıuinistratif français, LGDJ; Pa­
ris, 1972, s. 151-152.
' ■
(19) Guibal, loc. cit., AJDA, 1972, N o : 6, s. 336.
203
L
MÜDAHALECİ İŞLEMLER VE
İDARİ YARGININ GÖREV ALANI
Ekonomik alandaki. müdahaleci faaliyetin yürütülmesinde gi­
derek yaygın biçimde özel.hukuk ,kurallarından yararlanılması, bu
alandaki işlemlerin yargısal denetiminde görevli yargı organının be»
lirlenmesi sorununu ortaya çıkarmaktadır.
Ekonomik .müdahalecilikte Devletin bazı görevleri özel hukuk
kuruluşları aracılığıyla gerçekleştirmesi veya kamu hukuku kişile­
rine de özel-hukuk kurallarına göre faaliyette bulunma, olanağı ta­
nıması yaygın' biçimde görülmektedir.
Kamu kuramlarınca yürütülen endüstriyel ve ticari kamu hiz­
metlerine ilişkin olarak idari yargının görev alanının belirlenme­
sinde organik, maddi ve şekli ölçütler birarada kullanılarak genel­
likle idari yargının görevli olduğu sonucuna varıldığına önceki
açıklamalarımız sırasında değinmiştik. Hatta bu tutum özel huku­
ka bağlılığın daraltılması sonucuna yol açtığı için de eleştirilmişti.
. Anayasa Mahkemesine göre de, Anayasanın 140. maddesinde-,
ki idari dava, konusu olan idari işlemle belirlenebilir. Bir tasarruf
ve kararın idari işlem sayılması için de «o tasarruf veya kararın
bir kamu kurumunca ya da idare örgütü İçinde yer alan bir idari
' makamca verilmiş olması ve idarenin- idare hukuku alanında gör­
düğü idari.faaliyetlerle ilgili bulunması gerekir». Yüksek Mahke­
meye göre, «bir kamu kuramımın* kamu hizmetleriyle veya bu hiz­
metlerin. yürütülmesiyle ilgili kararlan idari nitelik taşıyan karar­
lardır» (20^. Burada kamu hizmeti kavramını temel ölçüt kabul et­
me yanında, kamu hizmetleri arasında bir ayrım yoluna gitmeden
kamu hizmetinin varlığı ile idare hukuku rejimini özdeşleştirme,
çabası vardır ki, gerçekçi olduğunu söylemek güçtür(21).
Öte yandan, kamu kuramlarının söz konusu olduğu durumlar­
da organik ölçüt ile maddi ölçütün eşit ağırlıkta kullanılması ola­
nağı varsa da,,özel hukuk kişilerinden yararlanılması durumunda
organik ölçütten yararlanma olanağı kalmamaktadır. Nitekim, özel­
likle Fransız hukukunda maddi ölçüt karşısında organik ölçüt öne­
mini giderek kaybetmektedir.
(20)
(21)
204
25.5.1976, E, 97-6/1, K. 976/28, AMıKDy sayı: 14, s. 183,
Tan - Âkıllıoğlu, loç. çit., s. 52 vd.
Adli yargı karşısında idari yargının, görev alanını genişletme
çabaları çeşitli biçimlerde ortaya çıkmaktadır. Herşeyden önce ida­
ri işlemin belirlenmesinde organik ölçütün maddi ölçüt lehine öne­
mini giderek kaybetmesi,(22) ve yürüten kuruluşun niteliği dikka­
te alınmadan kamu hizmetinin' yürütülmesi amacıyla yapılan işlem­
lerin idari sayılması; (23) eğilimi vardır. Ancak, kamu hizmetleri
arasında da. hukuki rejimleri bakımından farklılık maddi ölçütün
kamusal yetkilerle birlikte kullanılmasını gerektirmektedir. Nite­
kim, Duran, görevli yargı yerinin saptanmasında maddi ölçüte ağır­
lık verilerek kamu hizmeti kavramından «kamusal yetki ve usul­
ler» ile birlikte yararlanılması gerektiğini savunmaktadır(24):(25).
Aynı yazar bu ölçütün bir uygulaması olarak kamu iştiraklerinin
limited ve anonim şirket statüsünde özel hukuk kişileri oldukları­
nı belirttikten sonra, «Ancak bu tür ortaklıklara kamu yetki ve gö­
revleri verilir ve kamın hizmetleri gördürülürse, bu faaliyetlerin ifası'dolayısiyle, İdarî işlemler yapabilirler»' demektedir.(26). .
Sorun T.C. Merkez Bankasraçısından" da tartışılmıştır. Baha'­
ya göre «özel hukuk tüzel kişileri kural olarak idare edilen, niteliği;
ile idare hukukunun konusu ve süj esidirler» Fakat içlerinde idari
görev yapan, dolayısiyle bu bakımlardan da idare hukukunun ko­
nusu ve süjesi olan vardır: Örneğin Merkez Bankası Anonim' Or­
taklığının kambiyoya ilişkisi idari görevleri gibi»(27).' Öte yandan
Duran, da «tamamen özel hukuk rejimine bağlı olmakla beraber,
kamusal yetkiler kullanarak yaptıkları işlem ve eylemler konusun»
da, kamu hukuku İlke ve kurallarına ve idare yargısına tabi ■tutu­
lurlar» Örneğin yeni kuruluş kanunu ile kamusal görev ve yetkileri
daha da arttırılan T.C. Merkez Bankasının bu noktalara ilişkin so­
runlarına , idare hukuku esasları uygulanmak ve ihtilaf halinde
Danıştay'ca bakılmak gerekir» demektedir(23),
(22)
Delmas - Marsalet, loc. cit., s. 140.
(23)
Venezia, loc. cit, s. 151-152 ve 163.
(24)
Duran, op. cit., 1972 -1973, s. 140.
(25)
Benzer görüş için Bkz. Danıştay Başkanı O. özdeşin konuşması, idari
Yargıda Son Gelişmeler Sempozyumu, 10-12 Haziran 1982,Ankara,
1982, s. 125.
Duran, op. cit., 1975, s. 194; Çırakman, loc. cit., s. 93,
(26)
k27)
Balta, İdare Hukukuna Giriş, TÛDAÎE, Ankara, 1968/70, s. 145.
(28)
Duran, op. cit., 1972-1973, s. 140.
-
205
Ancak, başta T.C. Merkez Bankasına ilişkin açıklamalarımız
sırasında da değindiğimiz gibi, Danıştay bankanın konuya göre Ti»
caret Bakanlığı veya Maliye Bakanlığı adına işlem yaptığını söyliyerek söz konusu bakanlıkların davalı olabileceğini kabul etmek™
tedir. Dolayısiyle, öğretide ileri sürüldüğü gibi, idari yargı organı­
nın Bankanın kamusal yetkiler kullanarak yaptığı işlemleri idari
işlem saydığını söylemek'olanağı bulunmamaktadır,
Fransız- hukukunda da endüstriyel ve ticari kamu hizmetleri
ile ilgili olarak, hizmet özel hukuk kişisi tarafından görülse de,
hizmetin örgütlenmesine ilişkin olan ve .kamusal ayrıcalıkların kul­
lanılması sonucu yapılan işlemler idari sayılmaktadır(29). Ancak,
kamusal ayrıcalıktan yararlanma gerekli fakat yeterli koşul olmadığı(30) gibi, kamu hizmeti 'kavramının ihmali anlamına da gel­
memektedir (3 1). Bu arada bazı yazarlar da idare hukukunun uy­
gulama alanı ile idari yargının görev alanının tek ölçütle açıklanamıyacağım, kamu hizmeti idare hukuku uygulamasını açıklasa
da, idari yargının -görev alanının belirlenmesinde kamu gücünün
ölçüt olabileceğini ileri sürmektedirler (32). .
Öte yandan sözleşmeler konusunda da, tek yanlı idari işlem­
lerde olduğu gibi,' görevli yargı organını belirleyici/unsurun fâali­
yettin- konusu mu yoksa yapanın niteliği mi olduğu tartışmalıdır. Uy­
gulamada müdahaleci özel kuruluşun özel kişilerle yaptığı sözleş»
melerin de idari sözleşme olarak nitelendiği olmaktadır. Buna ge­
rekçe olarak müdahaleci özel kuruluşun Devletle ilişkisi gösteril­
mekte, onun Devlet adına, hareket ettiği kabul edilmektedir(33).
Dolayısiyle, sözleşmeler konusunda da, karşı tarafın kamu hizme­
tinin yürütülmesine katılması (34) ve sözleşmenin hazırlık ve uy­
gulama aşamalarında ayrılabilir işlem, kuramı ile idari yargının gö­
rev alanı lehine bir genişleme gözlenmektedir (35).
(29)
J. - F. Lachaume, loo. cit., s. 492, T.C. 15.1.1968 Epoux Barbier.
(30)
Vénézia, «Puissance publique...», Mélanges Eisenmann, s. 364.
(31)
M. A. Flamme, «Service public et...«, Van der Meers ch, t. 3, s. 479.
132)
Ch. Lavialle, l’évolution de la conception de la décision éxécutoire ■
*en
droit administratif français, LGDJ, Paris, 1974, s. 252.
(33)
Dreyfus, f interventionnisme..., s. 48.
(34)
Megret, loc, cit., s. 586.
(35)
Delmas -Marsalet, loc. cit., s. 142; Vénézia, îoc. cit., s. 153.
206
il
* m ü d a h a l e c i iş le m l e r î n - d e m e t î m î n ö e s o r u m la r
■ Ekonomik müdahalecilik konusunda idarenin geniş takdir yet»
kişinden yararlandığı; dolayısiyle bunun hukuki mekanizmalarla
dışarıdan empoze edilecek bir rasyolaniteye tabi tutulması gerek­
tiği vurgulanmaktadır(36). Gerçekten, idareye ekonomik, alana mü­
dahale olanağı .veren yasaların amaç belirlemekle yetinip geniş bir
takdir yetkisi bıraktıklarına önceki açıklamalarımız sırasında de­
ğinmiş tik (37).
Bunun tipik örneği başta da değindiğimiz 1567 sayılı Türk Pa­
rası Kıymetinin Korunması- Hakkında Kanundur. Bu Yasa !(m. 1)
ile Bakanlar Kurulu «Türk parası kıymetinin korunması zımnında
kararlar ittihazına» yetkili kılınmıştır. Aynı şekilde 1615 sayılı Güm­
rük Kanununa (m. 19) göre de Bakanlar Kurulu «mali ve iktisadi
zaruretler halinde» giriş, çıkış ve transit serbestliğini her zaman
kısma ve kaldırma, yetkisine sahiptir.
Bu tür çerçevesi kesin biçimde belli olmayan yasak düzenle­
melere dayanan idari işlemlerin içeriğini denetlemeye olanak bu­
lunmadığı ve idareye bu şekilde sınırsız yetki tanıyan yasanın ida­
ri işlemlerin yargısal denetimine ilişkin anayasal ilkeyi etkisiz ha­
le getirdiğini savunan görüşlere önceki açıklamalarımız sırasında
değinmiştik(38).
.
Öte yandan idare bu yasal düzenlemelere dayanarak ve eko­
nomik koşullardaki değişmeye paralel olarak yeni düzenlemelere
gitmekte veya mevcut düzenlemelerde sık sık değişiklik yapmak­
tadır. Hatta, bazen idarenin tebliğler çıkararak Bakanlar Kurulu
kararnamelerinde değişiklik yaptığı da olmaktadır.
İdari yargı kararları idarenin düzenleme yaparken «hukuk-ve
adalet esaslarına uyması ve iktisadi değişiklikleri gözönüne alarak,
hareket etmesi» gerektiğini vurgulamaktadır(39). Nitekim,- Danış­
tay'a- göre, «kuşkusuz.idare, gelişen ve değişen koşullara.göre, yet­
ki çerçevesi içinde tebliğlerle yeni düzenlemelere gidebilir... Ancak,bu tebliğler hîç bir halde esası oluşturan Bakanlar -Kurulu karar-'
namelerine aykırı hükümler taşıyamazlar» (40).
(36)
(37)
(38)
(39)
(40)
Bockei, loe. cit., s. 2.
Dreyfus, La liberté..., s. 141, dip not : 1; Gubertafond, loc. cit., s. 46%
Güneş, op. cit., s. 141.
DDK.; 15.10.1965, E. 961/641, K. 965/781, DKSD.; sayı.: 97-99, s. 121.
12. D.; 13.4.1981, E. 979/3689, K. 981/766 (yayınlanmamıştır). '
207
Bu uygulama, yani düzenleyici işlemlerdeki sık değişme karşı­
sında ortaya çıkan bir pratik sorun da bireylerin hukuki durumla­
rının nasıl korunacağı olmaktadır. Bir başka deyimle, bireyler yeni
düzenleme karşısında kazanılmış hukuki durumlarının korunması­
nı isteyebilecekler midir?
A.
İdari İşlemlerin Geriye Yürümezliği İlkesi
Danıştay'a göre, «idarenin düzenleyici genel nitelikteki tasar-»
raflarından ileri gelen, genel hukuki durumlar şartlan bakımından
kendini doğuran kural - tasarrufa tabidir; dolayısiyle bu kural ta­
sarrufun değişmesi buna dayanan hukuki durumun da değişmesi
sonucunu doğurur« Bu itibarla hukukî dayanağını idarenin görev
alanı içinde' haiz olduğu takdir yetkisini, kullanarak yarattığı genel# objektif bir düzenleyici tasarrufta bulan faiz farkı ödemesin­
den yararlanma hakkının, koşullan yukarıda açıklanan bu tasar­
rufun yürürlükte kaldığı sürece varlığını koruduğunun kabulü ge­
rekir» (41).
Kazanılmış bireysel hukuki durumlara ilişkin bir başka sorun
da/ kararnamelerin uygulaması amacıyla çıkarılan tebliğ ve ben­
zeri işlemlerden kaynaklanmaktadır. «Tebliğler ancak kararname­
lere uygun biçimde gerekli açıklamalara yer verdikleri ve uygula­
mayı kolaylaştırdıkları oranda geçerliğe sahip olup anılan karar­
nameleri değiştirici nitelikte tasarruflar olarak kabul edilemiyecekteriiîden kararnamelerin açık hükümler taşıdığı hallerde tebliğlerin
•buna aykırı hükümlerini, geçersiz saymak zorunlu»dur diyen
Danıştay'a göre, «kararnamelere .aykırı biçimde tebliğlerle getiri­
len düzenlemeler normal hiyerarşi içinde kazanılmış bir hakka vü­
cut» veremiyecektir(42).
(41> DDK.; 23.11.1979, E. 978/947, K. 979/410; Danıştay Dergisi, 38-39, s. 142143. Karşı oy yazan üyeler ise kazanılmış hakkın varlığım savunmak­
tadırlar.
(42) DDK.; 23.2.1979, E. 977/685, K. 979/65, ÎHİD; y ıl: 1, sayı: 2, s. 151 vd.;
12. D.; 26.11.1979, E. 978/2567, K. 979/4384 (yayınlanmamıştır); 12. D.;
24.12.1979, E. 978/2201, K. 979/5044, Danıştay Dergisi, sayı: 38-39, s. 395.
Karara karşı oy yazan üyelere göre, «Tebliğle kendisine hak tanınan
üçüncü şahsın hilesi kötü niyeti söz konusu olmadan idarenin resen
yürürlüğe koyduğu düzenleyici işlemin üst düzeydeki düzenlemeye ay­
kırılığı öne sürülerek geri alınması idare hukuku ilkeleriyle bağdaş­
maz», îbid; s. 396.
208
Ancak, Danıştay'ın bu ilkeyi bütün katılığı ile uygulamasının
hukuki açıdan bazı sakıncaları olduğu da bir gerçektir. Örneğin,
Fiyat Düzenleme ve Destekleme Fonu uygulamasında kararname­
de fona yatırılacak miktar eski ve yeni satış fiyatları arasındaki
fark olarak belirlenmişken, uygulamada karşılaşılan aksaklıklar
üzerine Maliye Bakanlığı tebliğinde «satınalma fiyaiîı»na yer verilmis, fakat kararname ile çeliştiği gerekçesiyle kabul edilmemiştir.
Nitekim, Danıştay'ın bu kararma karşı oy yazan üyelere göre «va­
tandaş olarak herkes nasıl bir hukuki rejim içinde yaşadığını bil­
mek hakkına haizdir. Devlet eliyle aleyhe sürprizler yaratılmasının
Devlet kavramıyla bağdaşmayacağı açıktır«
«B e ll anda, muhtelif kaynaklardan (ithalat,, dahildeki firma­
lar ve KIT’ler) emtea alımı mümkün kılınmış ve mutlak olarak
alış ve satış fiyatlarında ayniyet sağlanmamışken, bir. süre sonra
salt bu kaynaklardan biri için ilan edilmiş' ve mutlak olarak uy­
gulaması da sağlanamamış fiyatlar esas alınarak, aradaki farkların
fona aktarılması ekonomik v’e ticari hayatı devlet eliyle ■baht oyun­
ları nitdiğine dönüştürmek olmaktadır» (43).
Öte yandan Yargıtay'ın da TCK'nun 2. maddesinde öngörülen
lehe olan yasanın uygulanması ilkesinin ekonomik alanda idari iş­
lemler için söz konusu olamıyacağım belirten ilginç bir kararı dik­
kat çekmektedir. Yargıtay'a göre, «çağdaş ceza hukuku, mali ve eko­
nomik alanlardaki, istisnai ve geçici kanunlar söz konusu olduğun­
da TCK'nun 2« maddesine benzer hükmün uygulama olanağı bulun­
madığım kabul etmiş ve bu .görüş bazı ülke yasalarına da girmiş­
tir« Böyîece süratle tedbir alınmasını gerektiren, bu tür değişiklik­
lerin 2« madde hükmünden yararlandmlmaması suretiyle alman
tedbirlere itaatin sağlanması mümkün görülmüşitür»(44).
Bu arada zaman zaman düzenleyici işlemlerin geriye yürür hu­
kuki sonuçlar doğurdukları da görülmektedir., Nitekim, birinci ve
ikinci hamur kağıtları geriye yürür biçimde Fiyat Düzenleme ve
Destekleme Fonu Hakkında 21 sayılı Karar kapsamına alan Mali­
ye Bakanlığı tebliğine karşı açılan davada Danıştay, geriye yürür
(43)
DDK.; 23.2.1979, E. 977/685, -K. 979/65, İHÎD; y ıl: 1, sayı: 2, s. 165-166
ve DDK.; 22.6.1979, E. 978/201, K. 979/304, îbid; s. 181. "
(44)
Yargıtay 7. Cz. D.; 93.1981, E. 981/1287, K. 981/1334, Yargıtay Kararları
Dergisi, c. 7, sa yı: 6, Haziran 1981, s. 788 vd.
209
ve kazanılmış hakları zedeler nitelikte bulmuştur(45). Gene Da­
nıştay'a göre, «ancak ilgililerin elden çıkarması olasılığı bulunan
eski stoklarının yeni düzenlemede yeni bir fiyat farkına tabi tututmaları halinde geriye yürümeden Ve kazanılmış haklan ihlalden
sözedilebilir(46).
Bununla beraber Danıştay, 1.6.1962 tarihinden 9.12.1963'e ka­
dar tesbit edilmiş fiyatlarla beynelmilel partite fiyatları arasında
meydana gelen müsbet veya menfi farkların ilgili akaryakıt ve sa­
tış tevzi müesseseleri tarafından yeni konulan akaryakıt fiyat is­
tikrar fonu hesabı ile ilgilendirilmesine ve neticelerin bu hesaba
yatırılmasına ilişkin Bakanlar Kurulu kararma karşı açılan dava­
da hükmün, «fertler aleyhine, mükellefiyetler ihdas eden her çeşit
’tasarrufların yürürlük gününden itibaren hüküm İfade etmeleri ve
önceden kazanılmış haklan ortadan kaldırmamaları ■gerektiği yo­
lundaki» idare hukuku esasına aykırılığına karar, vermiştir(47).
Türk Parası Kıymetini Koruma Hakkında 18-sayılı Kararın,
karşılığı olan dövizler satılmış olup yurda henüz fiilen ithal edil­
memiş bulunan malların ithali için, yeni döviz satış fiyatları ile
eski döviz satış fiyatları arasındaki farkın, aynı kararla kurulan
özel hesaba yatırılması zorunluğu getiren hükmüne karşı açılan
davada Danıştay, 1567 sayılı Yasanın Türk parasının kıymetinin
korunması amacıyla kararlar alınmasına Bakanlar Kurulunu yet­
kili kıldığını belirterek «bu yetkiye dayanılarak çıkarılan 17 sayılı
karar,- döviz bedelinin bankaya yatırılması veya transferinde, ail­
emin döviz üzerinde serbestçe tasarrufuna olanak vermediğine gö­
re döviz alım satımı özel hukuktaki satış aletine benzetilerek döviz
bedeli Türk parasının bankaya yatırılmasıyla a-kdin tamam olduğu
DDK.; 22.6.1979, E. 978/201, K. 979/304, ÎHÎD; y ıl: 1, sayı: 2, s. 178 vd.;
10. D.; 20.4.1982, E. 982/450, K. 982/919, D.D.; sayı: 48-49, 1983, s. 374.
(46) DDK.; 23.2.1979, E.977/652, K. 979/63 (yayınlanmamıştır). Karara kan
şı oy yazan üyelere' göre, «Belli anda ilan edilmiş rejime' göre stok beyanında bulunan'kişilerin muhtemelen emtea ellerinden çıktıktan son­
ra, geriye geçerli olarak ve yeni bir rejime sokarak fiyat farklarının
fona intikalini sağlamakta, idari işlemlerin (özellikle yükümltüük do»
ğurarfanniîî) makable teşmilinin caiz olmadığı yolundaki hukuk ilke­
sine aykırılığı açıktır». '
(47) DDK.; 11.4.1969, E. 964/485, K. 969/351, Danıştay Dava Daireleri Kuru»
İn Kararlan, Birinci Kitap, (1965-1978) s. 199, N o : 291.
(45)
210
ve tararın geçmişe yürütüldüğü iddiaları yerinde olmadığı» sonu­
cuna varmaktadır (43),
Bedelsiz ithalat rejiminde değişiklik yapılarak lüks otomobil
ithalini yasaklayan Maliye Bakanlığı işlemine karşı açılan davada
Danıştay, «Bedelsiz ithalat yurt dışında -.çalışanlara tanınmış mut»
lak bir hak olmayıp günün ekonomik koşullarına göre ve koşul­
ların elverdiği ölçüde sağlanan bir olanaktır... mevcut durumu sü­
rekli saklı tutmak ekonomik koşullara uygun düşmez». demektedir(49).
.
’
Danıştay, 1567 sayılı Yasaya dayanılarak çıkarılan 15 sayılı Ka­
rara karşı, kararın yürürlüğünden sonra fiilen ithal edilmemiş mal­
ların kararın yürürlüğünden sonra ithallerinde kambiyo satış' pri­
mi ödemeleri hükmüne karşı açılan davada, Bakanlar Kurulunun
bu gibi kararların yürürlük tarihini belirtme yetkisine sahip oldu»
ğunu, bazı durumlarda ülke .çıkarlarını gözönüne alarak kararları
geçmişe yürütebileceğini kabul etmek.gerektiğini belirterek davayı
reddetmiştir(50). .
. • ■. '
■
Fransız Damştayı ekonomik alanda idareye geriye yürür işlem
yapma olanağı tammakla(51) beraber,, geriye yürümeme konusun­
daki genel ilke varlığım sürdürmektedir(52). İdari işlemin geriye
yürümemesi kuralının ekonomik alanda uygulanmaması için hiç
bir neden bulunmadığı savunulmakla(53), beraber, bu kurala yar­
gı kararları ile getirilen yumuşama ekonomik hukukun özelliği ola­
rak açıkîanmaktadır(54).
Türk hukukunda özellikle ekonomik alanda geriye yürümezlik
kuralının bazı durumlarda «kazanılmış haklara riayet» ve «yasak­
layıcı hükümlerim geçmişe sari kılmmaiMası» ilkelerini de içeren,
özel girişimlerin güvenlik.'ve kararlılık içinde çalışması kuralına
(48) DDK,; 18.1.1974, E. 971/131, K. 974/21, -Danıştay Bava Daireler! Kitinin
Kararları, Birinci Kitap, (1965-1978), s. 149, No : 225.
(49) 12.. D.; 26.11.1981, E. 979/2440, K. 981/2549, D.D.; sayı: 46-47, s, 381.
(50) DDK.; 24.1.1969, E. 959/925, K. 969/57, Danıştay Bava Daireleri Kiin.il«
Kararları, Birinci. Kitap, (1965 “ 1978), s. 147, N o ; 22.1,
(51) , CE; 21.5.1953 Simonnet.
(52) Venezia, loc. cit., s. 157 - 158.
(53) Flaınme ve Fauresse, loc. cit., s. 260-261. ■
(54) Nitsh, loc. cit., s, 1559. .
*•
:
,
211
bağlanmak suretiyle anayasal düzeye çıkarılması öğretide bâzı yaz-arlarca eleştirilmektedir( 55).
B.
Takdir Yeddsmin Denetiminde Sorunlar
İdarenin takdir yetkisini aşırı ve keyfi kullanmasını önlemek,
öte yandan kişilerin hak ve özgürlüklerini korumak idari yargının
temel sorunlarından biridir. Hatta, bu konuda çeşitli ülkelerde ge­
çerli ortak ilkeler bulma çabası Avrupa Konseyi gibi uluslararası
kuruluşların gündemine de girmiştir. Nitekim bu amaçla Avrupa
Konseyi Bakanlar Komitesi tarafından bir tavsiye kararı alınmış­
tır (56). Ekonomik alan ise idarenin takdir yetkisinin denetlenmesi­
nin özellik taşıdığı bir alan olarak görülmektedir (57).
Ekonomik alanda idarenin takdir yetkisinin denetiminde kar­
şılaşılan en önemli sorun, böylesine teknik ve karmaşık bir alan­
da yargıcın kendi değerlendirmesini idareninki yerine koyma teh­
likesinden kaynaklanmaktadır. Hukuka uygunluk denetimini yerindelik (opportunité) denetimine kaydırma tehlikesi yaratan bu güç­
lük yargıcı da çekingenliğe itmektedir (58). Ekonomik alandaki
yargısal denetimin hukuki bilgi sınırını da aştığını gören yargıcın
bu çekingenliği, bu alanda takdir yetkisinin genişlemesini teşvik
edici rol oynamıştır(59). Kaldı ki, bu konuda «Bir ülke tarihinde,
belli bir devirde yoğun bîr devlet müdahalesinin oluşu ve bunun
yapılış tarzı üzerinde karar vermek yargıcın rolünün bir parçası
olamaz» (60). diyerek kesin tutum takınanlar da vardır.
Fransız Danıştayınm 1968 yılında verdiği «Société Maison Généstai» kararı, o zamana kadar ekonomik alanda sınırlı kalmış yar(55)
(56)
(57)
(58)
(59)
(60)
212
T. Akıllıoğlu, «Ekonomik alanda yönetsel işlemlerin geriye yürümezlik
kuralı karşısında çeşitli durumlar», Aziz Köklü'ye Armağan, Ankara,
1984, s. 51.
11.3.1980 tarihli ve R>(80)2 sayılı Recommandation.
Bockel, loc. cit., s. 17.
Dreyfus, op. cit., s. 63; Fromont, loc. cit., s. 590.
Vlachos, loc. cit., s. 616-617. Avrupa Toplulukları Adalet Divanı da
Topluluk Komisyonunun ekonomik ve sosyal alanda değerlendirmeler
gerektiren bir takdir yetkisinden yararlandığının gözden uzak tutuk
maması gerektiğini vurgulamaktadır. Bkz. 17.9.1980 tarih ve 730/79 sa­
yılı karar. Les activités de la Cour de Justice des CE, No : 20/80.
Rt. Hon. Lord Biploek, «Devlet Yönetiminde Hakimlerin Rolü», (çev.
T. Akgüner), ÎHÎD; yıl : 1, sayı : 2, s. 18.
gısal denetimi genişlettiği için önemli bir ..karar olarak görülmek»
tedir(61). Zira, bu kararla idareden dosya istemekle yetinilmeyip,
bakanın maddi ve hukukî nedenleri açıklaması gereği belirtilmiş­
tir. Dolayisiyle, 1961 yılma kadar yargıç, şu veya bu maddi olayın
alman ekonomik kararı haklı kılıp kılmadığı sorununu idarenin
takdir yetkisi içinde görürken 1961'den itibaren bu değerlendirme»
de «açık hata»yı araştırmaya başlamış, Sté. Maison Généstal kara­
rı ile de bunu ekonomik alana uygulamıştır(62). Öğretide bunu
« minimum» denetim, olarak niteleyenler de vardır(63). Minimum
denetimin genellikle yetki saptırması, hukuki hata (erreur de dro­
it), sebeplerin maddeten gerçek olmayışı (l'inexactitude matériel­
le) ve açık hatanın araştırılmasını içerdiği kabul ediliyor(64).
İdarenin takdir yetkisinin denetimi ilk aşamada idarenin işle­
mini dayandırdığı maddi ve hukuki olayların gerçekliliğinin sap­
tanması, ikinci aşamada da gerçekliği saptanan bu nedenlerin işle­
mi gerekçelendirilebilecek hukuki niteliğe sahip olup olmadıkları­
nın araştırılması biçiminde yürütülmektedir. Bu açıdan işlemin
gerekçelendirilmesi büyük önem taşımaktadır. Nitekim, Danıştay
bir kararında, «işlem metninde gösterilmesi veya herhalde yargı
organları önünde açıklanması gereken takdiri, sebeplerin, gerçeğe
uygun olup olmadıkları noktasından başka, hukuk esaslarına ve
hizmet gereklerine uygunluğu açılarından da yargısal denetime tabi
olacağı tabiidir» (65) demektedir(66).
İdari işlemlerin gerekçelendirilmesi ne Türkiye'de ne de Avru­
pa ülkelerinde genel bir yasal zorunluluktur. Ancak, son. yıllarda
bu konuda çeşitli Avrupa ülkelerinde yasal düzenlemelere gidildiği
(61)
(62)
(63)
(64)
(65)
Délvolvé, op. cit., s. 136 » 137.
Drago, «Aspects...», s. 470.
Laubadère, «le contrôle...», Mélénges Waline, s. 521.
Nitsh, loc. cit., s. 1572.
12. D.; 20.12.1968, E. 968/976, K. 968/2445,DKD.; sayı : 127-130, s. 399.
( 66) «İdarenin takdir haklarından yetkilerinikullanarak işlemyapmaları
hainde, bu işlemin iptali istemiyle açılmış davalarda yargısal deneti­
min, kamu yararının gözetilip gözetilmediği, kamu görevinin gerekle­
riyle sınırlı kalınıp kalınmadığı konularında oluşacağı, belli sebepler
, gösterilerek işlem yapılması hallerimde ise, yine aynı idare hukuku il­
kelerinden hareketle bu sebeplerin varolup olmadığı, var olmaları ha­
linde de işlemin yapılmasına yeterli bulunup bulunmadığı hususlar*
um araştırılacağı kuşkusuzdur»« DDK.; 13.11.1981, E. 980/802, K. 981/
989, D.D.; 46-47, s. 135 vd.
213
dikkat çekmektedir(67). Gerçekten, 11.7.196 tarihli Yasa ile Fran­
sa'da gerçek ve tüzel kişilerin kendileri ile ilgili negatif işlemlerin
gerekçesini süre ile bağlı olmadan öğrenmek hakkına sahip olduk­
ları kabul edilmiş, ayrıca Yasada gösterilen idari işlem türleri için
de gerekçeiendiriîme zorunluğu getirilmiştir(68).
Böyle bir yasal düzenleme bulunmasa da bizde idare işlemi»
nin gerekçesini yargı organı önünde açıklamak zorundadır. Eski
Danıştay Kanununun 30. maddesinin gerekçesinde belirtildiği gibi,
«idari işlemde sebep gösterilmesini karnın emretmese bile, haki­
min kontrolünü yapabilmesi için idare, hakimin talebi üzerine, da»
yanmış olduğu, sebepleri bildirmekle mükellef olmalıdır», 2577 sa­
yılı İdari Yargılama Usulü Kanunu >(m. 20) mahkemelerin baktık­
ları davalarla ilgili olarak her türlü bilgi ve belgeleri idareden is­
teyebileceğini öngörmektedir.
Danıştay'ın idareyi işlemini gerekçelendirmeye zorladığını gös­
terir pek çok kararı vardır. Ayrıca, idarenin sebep göstermeden il­
gililerin istemlerini reddeden kararlarını, reddi haklı kılacak ne­
denler gösterilmediği gerekçesiyle iptal ettiği görülmektedir(69).
Danıştay'a göre, işlemi «nesnel've inandırıcı» nedenlere dayandırıl“
malı(70); sebebin varlığı inandırıcı biçimde ortaya' konulmalı(71);
belgelerle, ve kesin olarak kanıtlanmahidıri(72). Benzer uygulama­
lara Belçika(73) ve îtalyan(74) idari yargı kararlarında da' rast»
lanma'ktadır.
(67)
(68)
(69)
(70)
(71)
(72)
(73)
(74)
214
D. Linotte, «la motivation obiigatoire de certaines decisions admiıılstratives», RDP, 1980, No : 6, s. 1700.
Bunlar arasında kamu özgürlüklerinin' kullanımını sınırlandıranlar ve­
ya genel olarak kolluk işlemleri, bir iznin verilişini kısıtlayıp koşul»
lara bağlayanlar, hak doğuran işlemi kaldırıp geri alan işlemler sa­
yılmaktadır. Almanya ve İtalya'da idarenin işlemin gerekçesini yalnız
yargıca bildirmekle yetinmeyip ilgiliyi aydınlatacak biçimde gerekçe»
lendirmek zorunda olduğu kabul edilmektedir. Bkz. Venezia, loc. cit,
s. 161; Megret, loc. cit, s. 590 - 592.
12. D.; 26.4.1969, E. 968/3003, K. 969/794 Onikincd Daire Kararlan, L Ki­
tap, c. 2, s. 159, No : 2511, 12. D.; 13.10.1969, E. 968/145, K. 969/1581,
BKD.; sayı: 135-138, s. 352-354.
12. D.; 14.3.1979, E. 977/200, K. 979/826, Danıştay Dergisi, 36-37, s. 591 vd
12. D.; 6.6.1979, E. 977/2838, K. 979/2443, Danıştay Dergisi, 36-37, s. 589.
12. D.; 21.11.1979, E. 977/1423, K. 979/4295, Danıştay Dergisi, sayı: 3839, s. 397-398.
Fîamnıe ve Fauresse, loc. cit., s*. 274.
Kararlar için Bkz, Villato, op. cit., s. 155, dip n o t: 4-5.
JL İdarenin Gösterdiği Gerekçenin
Yargı Organınca İrdelenmesi ■
Takdir yetkisinin yargısal denetiminde ikinci ve zor aşama ida­
renin işlemine gerekçe olarak gösterdiği maddi ve hukuki neden­
lerin işlemi gerekçelendirmeye yeterli olup olmadıklarının araştı­
rılması, bunların yargıç tarafından irdelenmesidir. Bu güçlüğün yarJpcı, denetimini birinci aşama ile sınırlı tutmaya ittiğini savunan­
lar vardırt(7S).
Ekonomik faaliyetin pragmatizminin yargısal denetimi huku­
ka uygunluk, denetiminden yerindelîk (opportunité) denetimine
kaydırdığı, bunun da yargıcın değerlendirmesini idarenînki yerine
koyma tehlikesi yarattığı gerçektiı1(76)i(77). Bu nedenle çekingen
davranan yargıç, işlemlerin iç denetimine sonraları, o da sınırlı
biçimde girebilmiştir(78). Yargıç müdahaleci işlemlerin iç deneti­
mine girerken bazı kavramlar da geliştirmek yoluna gitmiştir.
Fransız hukukundaki «açık değerlendirme hatası» (erreure mani­
feste d appréciation), İtalyan hukukundaki «çelişkili gerekçe» (mo­
tivation contradictoire) ve Alman hukukundaki «takdir yetkisinin
kötüye kullanılması» (abus de pouvoir discrétionnaire) bunun ör­
nekleridir (79). Gene bu cümleden olarak _«oransallık» (proporti­
onnalité) denetiminden ve bunun içinde de «maliyet-yarar dengesi»
(bilan coût-avantages) ve «sözkonusu çıkarlardan birine aşırı mü­
dahalemin araştırılmasından söz edilmektedir(80).
Türkiye'de Danıştay'ın benzer denetimi yaparken yukarıdaki
örneklere benzer bir sınırlama getirdiğini söylemek güç görünmek(75)
Guibal, loc. cit., AIDA, 1972, s. 355.
(76)
Debbasch, Contentîuex administratif, s, 732; Fromont, loc. cit., s. 590;
Laubadère, loc. cit., MéL Waline, s. 536.
(77)
Ancak İtalya gibi idari yargıcın hukuka uygunluk denetiminden ayrı
olarak yerindelik (mérito) denetimi yetkisine sahip olduğu sistemler. de yargıcın bu denetim çerçevesinde idari makamiarmki gibi bir de­
ğerlendirme yetkisine sahip oldukları kabul edilmektedir. Bkz. M.S.
Giannini, La Giustizia amministrativa, I. Sapi, Roma, 1969, s. 168-172,
(78)
Fransız Danış tayı'mn 43.1966 Manufacture des produits chimiques de
Tournan, JCP, 1966.11.14652 kararı yargıcın ekonomik analize girişinin
başlangıcı sayılıyor. Drago, «Aspects...», s. 465,
(79)
Megret, loc. cit., s. 592.
(80 )
Bockel, loc., cit., s. 18,
215
tedir. Bir başka deyimle, Damştayımızda kendi değerlendirmesini
idareninki yerine koyma endişesi pek görülmemektedir. Yalnız, yar*
gıcm böyle bir denetim sonunda idarenin gerekçelerini doğrular
sonuca vardığı da gözden uzak tutulmamalıdır.
2. ■ Maksat Unsuru Üzerine Denetini'
Danıştay «kullanılma şekli kanunla belli şartlara tabi tutulma­
mış olan bir takdir hakkına dayanılarak tesis edilen idari tasar­
rufların maksat yönünden yargı denetimine tabi tutulacağı» ilkesi­
ni ekonomik alandaki idari işlemlerin yargısal denetiminde de iz­
lemektedir. Bir başka deyimle, Danıştay, idarenin amacının kamu
yararına yönelik olup olmadığını araştırmaktadır. Fransız Danis­
kayı da benzer yolu izlemekte ve ekonomik yararın varlığını ya ya­
sal dayanaktan veya ekonomik olmayan yararın yokluğundan çı­
karmaktadır (81),
. Bu açıdan ■Danıştayımızm kamu yararım «memleket gerçekle­
rine uygunluk» ile özdeşleştirdiği de dikkat çekmektedir. Örneğin,
ithalatta eski ve yeni döviz satış fiyatları arasındaki farkın özel
hesaba yatırılmasını öngören TPKK Hakkında 18 sayılı Karara
karşı açılan davada: Danıştay «memleketin iktisadi zorluklar için*
de olması, İthalat- ve ihracat arasındaki dengesizlik ve para kıyme»
tinin düşmekte bulunması karşısında, Türk parası değerinin, yem­
den tesbiti zorunluğunun doğması sebebiyle alman tedbirlerin ve
kontrol sisteminin maksada ulaşabilmesi., için sevkedildiği anla­
şılan dava konusu maddenin... memleket gerçeklerine de uygun ol­
duğu sonucuna» varmaktadır(82). Bir başka kararında da Danış­
tay, 1211 sayılı Yasa (m. 4/c ve 40/b) ile 2279 sayılı Yasaya (m. 9)
göre ödünç para verme işlerinde ve mevduat kabulünde azami- faiz
hadlerini saptamaya yetkili olan Bakanlar Kurulunun «ülkenin
içinde bulunduğu-' ekonomik koşullan ve yürüttüğü para ve kredi
politikasının gereklerini dikkate alarak gerektiğinde bu işlerde hiç
faiz verilmemesini de tesbite» yetkili olduğunu kabul etmekte­
dir (83). Ayrıca, «Bakanlar Kurulu memleketin bazı ekonomik ve
sosyal gerçeklerini gözönüne alarak bir kısım1
: eşyaların yurda sc>
(81)
(82)
(83)
216
Guibal, loc. cit., s. 333.
DDK.; 14.5.1971, E. 970/1215, K. 971/527, AÎD.; c. 4, sayı: 3, s. 195 vü
DDK.; 12,5.1972, E. 970/85$, K. 972/392, Danıştay Dergisi, 9-11, s. 225.
DDK.; 21.2.1975, E. 974/269, K. 975/60, Danıştay Dergisi, 20-21, s. 262 vd
kulmasım yasaklayabilir» (84); «Değişen iç ve dış konjonktür koşullanna göre Gümrük Giriş Tarifesini», hem koruma fonksiyonu
hem de mali etkisi bakımından memleket ekonomisine en uygun
seviyeye getirilmesi amacı île» düzenleme yapaibilir(85).
Gene Danıştay kararlarına göre, ınanila kendiri ve sisal elya­
fı için sanayici kotasının tamamının Sanayi Bakanlığınca Sümer*
bank'a tahsisinde «ithal malı eşyanın taşıdığı özellikler, mali ve
iktisadi zaruretler ve açıklanan ithalat rejimini düzenleyen hüküm­
ler karşısında hukuka aykırılık görülmemişi 86); LPG gazı ithal iz­
ninin Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığınca Îpraş'a verilmesin­
de ise( «yurdun döviz durumu ve ithalatçı şirketin niteliği sebebiy­
le yetki ve maksat yönlerinden mevzuat hükümlerine aykırılık bu­
lunmamakta, aksine kamu yararı ve milli menfaat açısından işle­
min yerinde olduğu sonucuna» varılmış. (87); Turizm ve Tanıtma
Bakanlığının turistik müesseseleriri ihtiyacını karşılamak üzere ge­
rekli maddelerin ithali için emrine verilen dövizden viski ithali için
tahsis yapılmasında «turizm gereklerine bir aykırılık olmadığı gibi.»
kamu yaran açısından da uygun» bulunmuştur(88).
Öte yandan Danıştay'ın memleket gerçeklerini belirlerken ba­
zen hukuki olmayan fiili durumları da gözönünde tuttuğu olmak­
tadır. Nitekim, mal karşılığı ithalatta kur farkları ile ilgili kara­
rında «ham madde, ara malı veya mamul madde olarak piyasanın
yıllardır belirli ithal mallarına büyük gereksinimi vardır. Görevli
mercilerin ithalde,, dağıtımda ve fiyat kontrolünde, başarılı olduk­
tan ve yeterli denetimi yapabildikleri de söylenemez. Ekonominin
bugün de geçerli arz talep yasasını» piyasaya etkisi kabul edilme-,
tidir. Bunun dışında, ilgililerin; sanayi faaliyetlerini sürdürebilme­
leri için veya tüketimde yerine ikame olmadığından hayati nitelik
arzeden ticari mallara gösterilen büyük istek karşısında, o tarih­
lerde dış alımda' en uygun sistem- olarak görülen- mal mukabili it­
hal yoluyla dış alımı gerçekleştirilen malların fiyatlarının yüksek
12. D.; 31.10.1968, E. 968/720, K. 968/1992 (yayınlanmamıştır).
DDK.; 11.11.1977, E. 976/111, K. 977/346 (yayınlanmamıştır).
12. D.; 9.10.1972, E. 971/3126, K. 972/3040, Danıştay Dergisi, sayı: 11,
s. 419 vd,
(87) 12. D.; 20.12.1972, E. 971/43, K. 972/4257, AÎD.; c. 6, sayı: 1, s. 189.
(88) 12. D.; 25.6.1974, E. 972/2240, K. 974/1841, AÎD.; c. 7, sayı: 4, s. 222 vd.
(89) 12. D.; 24.12.1979, E. 977/3164, K. 979/5016, Danıştay Dergisi, sa yı: 3839, s. 403.
(84)
(85)
(86)
217
düzeyde oliışturabildiği, hiç değilse ilgililerin yeni dış alanlarını,
ticari veya sınai faaliyetlerini sürdürebilmelerini sağlıyacak... oran­
da bir fiyat oluşmasına ekonomik ortamın elverişli olduğu yadsı­
namaz» demektedir (89).
Danıştay, bazı ihraç ürünlerinde dolar için farklı paritenin uy­
gulanmasına karşı açılan davayı, 1567 sayılı Yasa (m. 1) ile 1211
sayılı Yasaya (m. 4, 22 ve 39) dayanılarak çıkarılan 18 sayılı Kara­
rın Türk Lirasının ABD Dolarına göre yeni paritesini kaideten 1 do­
lar = 15 TL olarak saptamakla beraber, «ülkenin ekonomik duru­
mu ihraç ürünlerinin dış piyasalardaki pazar olanakları ile satış
fiyatı gözönünde tutularak ve aynca dış fiyatlara göre iç fiyatların
aşın derecede yükselmesini önlemek amacıyla bu kurala istisna
olarak diğer bazı ihraç ürünleri yanında kura üzüm için paritenin
I dolar = 12 TL olarak saptanmasında mevzuata aykırılık görül­
mediği» gerekçesiyle reddetmiştir(90).
Danıştay, bir yabancı firmanın koyacağı sermaye ile sağlaya­
cağı krediye 6224 sayılı Yasa hükümlerinin uygulanmasına ilişkin
Bakanlar Kurulu kararının iptali için açılan davayı «askerî alan­
daki gelişmelerle haberleşme sektöründe sağlanacak kapasite ar­
tışlarının dikkate alınması durumunda- yurt içi kablo taleplerinin
çok hızlı bir artış göstereceği' cihetle artan talebin ancak mevcut
yatıranların genişletilmesi' ve teşebbüslere sermaye ve teknoloji
açısından güç kazandırılması' yoluyla karşılanabileceğinin açık ol­
duğu, plastik izolasyonlu telekomünikasyon kablosu üretimindeki
az miktardaki kapasite fazlasının gelecek yılların hızlı talep artış­
larını. karşılamada firmalar arası, rekabete olanak sağlamada ve gi­
derek ihracata yönelmede yararlı olacağı, ayrıca her yıl üretimin
en az % 5'in ihracı ile ilgili olarak getirilen koşullara göre döviz
transferi ihracattan fazla olamıyacâğı için projenin milli ekonomi­
ye net döviz katkısında bulunmuş olacağı gibi sermayenin, dünya­
ca tanınmış bir firmaca getirilmesinin sonucu olarak bu firmanın
etkin dış pazarlama olanağı sağlıyacağı ve içeride diğer firmaların
tekelleşme eğilimlerini önleyici bir rol oynayacağı» gerekçesiyle red­
detmiştir (91).
(90)
(91.)
218
DDK.; 4.10.1974, E. 973/320, K. 974/659, Danıştay Dava Daireleri Kurulu
Kararları, Birinci Kitap, (1965-1978), s. 151, N o : 227.
DDK.; 9.6.1978, E. 977/290, K. 978/396, Danıştay Dava Daireleri Kurulu
Kararları, Birinci Kitap, (1965-1978), s. 140-141, N o : 208.
Danıştay'a göre, 79 sayılı Yasanın 5. maddesi gereğince akar­
yakıt fiyatlarında istikrarı sağlamakla ödevli kılmaıi idare aynı za­
manda tüketiciyi korumak ödevini üstlendiğinden dağıtım şirket­
lerine, acentalara ve perakendecilere ayrı ayrı tanınan kâr miktar­
larını bir bütün halinde .ele alarak tüketiciyi de koruyacak şekilde
kâr haddini tesbit etmiş olmasında, usul ve yasaya aykırılık yok­
tur (92).
Aynı şekilde Danıştay, belediyelerin .1580' sayılı Yasadaki
(m. 15/43) Zaruri ihtiyaç maddeleri' kapsamına hazır giyim eşya­
larını da sokmaları konusunda, «günümüzde toplumun günlük kul­
lanımına girmiş olan hazır giyimi eşyalarının zaruri ihtiyaç madde­
leri olarak kabulü suretiyle azamî satış fiyatlarının teshilinde mev­
zuata aykırılık» görmemiştir/93).
Bütün bu örneklerden anlaşılacağı gibi, Danıştay, işlem gerek­
çesinin irdelenmesini yaparak kamu yararına uygunluğunu araştır­
makta fakat idarenin değerlendirmesinin doğruluğunu kanıtlayım
sonuca ulaşmaktadır. Ancak, genel eğilim bu olmakla beraber ba­
zen Danıştay ün idareden farklı bir sonuca ulaştığı da görülmekte­
dir. Örneğin, Danıştay'a göre tasarruf bonosu alım - satım işinden
dolayı 6082 sayılı Yasaya (m. 28) göre gider vergisi salınması, «çok
geniş bîr faaliyet alanının. Banka ve Sigorta Muameleleri Vergisi
kapsamına alınması sonucunu'doğurur kî, bunun kanun koyucu­
nun amacına ve yurt gerçeklerine aykırı düşeceği tabiidir» (94). Ver­
gi iadesi oranının, ihracat bağlantısı yapıldıktan sonra düşürülme­
si ise, Danıştay'a göre, «teşvik gayesine aykırı düşer ve dış-piyasa­
larda kazanmaya çalıştığımız itibarı sarsma sonucu doğurur» (95).
3.
Dövm Tasarrufu ve Kam« Yaran
özellikle son yıllarda ülkenin içine düştüğü döviz darboğazı
dolay isiyle idarenin döviz tasarrufu .sağlamaya yönelik veya döviz
DDK.; 21.11.1975, E. 974/198, X. 973/725, îbid.;- s. 199, N o : 293. ■
Danışta}/' «daha ziyade orta ve dar gelirli, toplum kesiminin kullandığı
ve erkek giyiminin ve hatta günümüzde bayan giyiminin vazgeçilmez
unsuru olan ve lüks niteliği, bulunmayan kadife ve serj kumaşlardan
yapılan pantolonlar» demektedir. İL D,; 20.12.1979, E. 978/1227 K. 979/
4564, Danıştay Dergisi, sayı: 38-39, s. 342.
(94) 7. D.; 33.1975, E. 974/1919, dC, 975/434, Danıştay Dergisi, 20-21, s. 391.
(95) DDK.; 5.11.1971, E. 967/358- K. 971/899, Danıştay Dergisi, .6-7, s. 173.
(92)
(93)
219
•kazandırıcı işlemleri kamu yararına işlemler sayılıp, yasal dayanağı bulunması koşuluyla hukuka uygun sayılmışlardır. Örneğin, yurt
dışına turistik amaçla çıkışları iki yılda bir kez ve azami 500 do­
larla sınırlayan Maliye Bakanlığı tebliğine karşı açılan davada Da­
nıştay aynen, «idarenin dış seyahat yapacak vatandaşların döviz
tahsis talepleri karşısında objektif ölçüler içinde hareket edebilme­
si için döviz tahsislerinin ne şekilde yapılacağının önceden tesbit
edilmiş olması gerekli bulunduğu gibi, dış ödemeler dengesi meım
lekelimizde devamlı açık verdiğinden böyle bir tahsisin tabi olaca­
ğı esasların önceden teshili de zorunlu bulunmaktadır.
« ..memleketimizin dış ödemeler dengesi, ihracatımızın: az ' ol­
ması, ithalatımızın ise ihracata nazaran çok yüksek bulunması se­
bebiyle devamlı açık vermektedir. Ülkemizin içinde bulunduğu, bu
ekonomik darboğazdan kurtulması için döviz harcamalarına bazı
tahditler konulması ve bunların ne şekilde yapılacağının önceden
objektif esaslara bağlanması ve bu suretle döviz, kaybına yol açan
taıevzuat boşluklanmn giderilmesi zorunlu bulunmaktadır. Bu
amaçla. alınacak önlemlerin yasal dayanağının bulunması şartıyla
mevzuata uygun olacağını kabul etmek gerekmektedir» demekte­
d ir (96).
Aynı şekilde, Danıştay'ın yurt içi mükerrer sigorta kapasitesi­
nin tümüyle kullanılması ve bu kapasitenin yetmemesi durumun­
da dış reassürörlerle mükerrer sigorta sözleşmesi yapılabileceğini
öngören Maliye Bakanlığı tebliğine karşı açılan dava üzerine ver­
diği kararma göre, «Tebliğin amacı mükerrer sigorta zorunluğundan doğan döviz ödemelerini en düşük düzeye indirmek ve böyle*
ce döviz tasarrufu sağlamaktır. Bunun için de önce yurt içi müker­
rer sigorta kapasitesinin tümüyle .kullanılması ve bu kapasitenin
yetmemesi durumunda dış reassürörlerle mükerrer sigorta sözleş­
mesi yapılabileceği öngörülmüştür. Döviz tasarrufu sağlama ama­
cının kamu yararına olduğu açık bulunduğuna ve kamu yararını
sağlama yönteminin bu amacı gerçekleştirmeye elverişli bulunma­
sına göre tebliğ maksat yönünden de hukuka uygundur» (97).
Danıştay ihracat dolayısiyîe •imalat sektöründe mal darlığı ve
döviz kaybını önlemek amacıyla bazı, ağaç türlerinin ihracını ya(96)
(97)
220
12. D.: 3.12.1980, E. 978/3374, K. 980/4181 (yayınlanmamıştır).
12. D.; 18.12,1978, E. 977/1970, K. 978/4782, Danıştay Dergisi, sayı: 34»
35, s. 580.
saklayan karara karşı açılan davayı da, «büyük ölçüde dış ülkelere
yapılan İhracattan ötürü imalat sektöründe mal darlığı ve döviz
kaybım önlemek amacım güttüğü anlaşıldığına göre yurdumuzun
ekonomik gereksinimleri karşısında alınan kararda, maksat yönün­
den yasaya aykırılık bulunmadığı» gerekçesiyle reddetmiştiıi(98).
Damştaym idarenin ekonomik alana ilişkin olarak yaptığı iş­
lemleri hukuka uygunluk varsayımından yararlandırdığı yukarıda
değindiğimiz kararlarından da anlaşıldığı gibi, bunun daha açık
biçimde görüldüğü kararları da vardır. Nitekim, kur farklarına iliş­
kin Danıştay kararları bunun tipik örnekleridir.
Danıştay’a göre, «1973 yılından sonra, özellikle petrol fiyatla­
rında gözlenen sürekli fiyat yükselmeleri, yurdumuzu her yıl da­
ha da ağırlaşan bir döviz darboğazına sokmuş, dış alım ve dış sa­
tım arasındaki döviz açığı durmadan büyümüştür. Beş Yıllık Plan
ve yıllık programlar içerisinde bir yândan Hükümet, öte yandan
bu konuda görev ve yetkileri olan Maliye Bakanlığı ve memleketin
para ve kredi politikasını yürütmekle görevli Türkiye Cumhuriyeti
Merkez Bankası, dış alım yoluyla yurt içi gereksinmeleri karşıla­
mak, aynı zamanda Türk Parasının değerini korumak için yeni yön­
temlere başvurma ve düzenlemelere gitme gereğini duymuştur.
«Bu arada 25 Ağustos 1973 günlü, 14636 saydı Resmî Gazete'de
yayınlanan Türk Parası Kıymetini Koruma Hakkında 18 saydı Ka­
rara Ek 7/6577 saydı Bakanlar Kurulu karan ile uluslararası pa­
ra bunalımı gerekçesinden hareket edilerek, sabit kurdan dalgalı
kur uygulamasına geçilmiş ve ABD doları hakkında ‘T.C. Merkez
Bankası görüşü alınarak zaman zaman farklı parité saptamaya Ma­
liye Bakanlığı yetkili kılınmıştır’»(99).
Gene Danıştay’a göre, davalı Maliye Bakanlığının döviz politi­
kası «kamu hizmeti gereklerini ve kamu yararım ön planda tutan
idari tasarruflardan» oluşmaktadıri( 100).
Fransız hukukunda da ekonomik alana ilişkin idari işlemlerin
kamu yararına uygunluk genel varsayımından yararlandınldıklan
(98)
DDK.; 6.6.1975, E. 974/272, K. 975/524, Danıştay Dava Daireleri Kurulu
Kararlan, Birinci Kitap, (1965-1978), s. 131, No : 192.
(99) 12. D.; 24.12.1979, E. 977/3164, K. 979/5016, Danıştay Dergisi, sayı: 3839, s. 402.
(100) 12. D.; 24.3.1980, E. 978/4803, K. 980/1142, İdari Yargı, sayı : 12, Nisan
1980, s. 50.
221
kabul edilmekte(lOl);. yargıcın işlemin amacını yasanın amacına
uygunluğunu ayrıntılı biçimde araştırmadan, idarenin kamu yara­
rına hareket ettiğini saptaması halinde yasal koşulların gerçekleş­
tiğini kabul ettiği görülmektedir(102), Hatta, yargıcın «şüphe ha­
linde iptalden kaçın»' formülünü uyguladığı ■veya negatif formül
kullanarak, dosyadaki belgelerden işlemin ekonomik yarara dayan­
madığı anlaşılmamaktadır dediğine dikkat çekilmektedir(103).
Yukarıdaki örneklerden de görüldüğü gibi, Danıştay müdaha­
leci idari işlemlerin yargısal -denetiminde bazen yerindelik deneti­
mine girmekten de çekinmemiş, ülkenin içinde bulunduğu koşul“
larm gereklerini salt hukuka uygunluk araştırmasının önüne geçirebilmiştir. Nitekim; Danıştay bir kararında «kuşkusuz' mahkeme
kararları da belli bir dönemde yaşanan ekonomik ve sosyal koşul­
ların, hukuksal değerlendirme ve düzenlemelerin bir ürünüdür»
Tüm öğeler' gözetilmeden yapılacak yoğrumlarda ve varılacak sonuçiarda isabet düşünülemez» (104) diyerek bunu doğrulamakta*
dııi(105).
4»
Eşitlik İlkesi ve Kamu Yaran
İdarenin idare edilenlere eşit muamelesi matematik -bir eşitlik
olmayıp, Anayasa Mahkemesinin de bir kararında belirttiği gibi,
eşit dürümdakilere eşit, farklı durumda bulunanlara da farklı işlem
yapılmasını gerektirmektedir. Bu ilkenin ekonomik müdahalecilik
alanında özel bir yere ve öneme sahip oluşunu, müdahaleciliğin, ni­
teliği gereği, belirli teşebbüs ve faaliyetlerin desteklenmesi dolayısiyle özde bir eşitsizlik içermesi ile açıklayanlar vardır(106).
(101)
(102)
(103)
(104)
(105)
Venezia, loc. cit, s. 157; Guibal, loc. cit., s. 334-335.
Debbaseh, op. cit, s. 733.
Guibal, loc cit., s. 334-335; Nitsch, loc. cit., s. 1577.
12. D.; 24.12.1979, E, 977/3217, K. 979/5012 (yayınlanmamıştır).
Yargıtay Ceza Genel Kurulunun 21.1.1980 tarih ve E. 979/2 -457, K. 980/
21 sayılı kararma karşı oy yazan üyelere göre «Yasamanın bu ağırlı»
ğını bir ölçüde gidermek amacı ile yürütmenin yetkili makam olarak
kamu 'düzenini sağlayıcı nitelikte aldığı ve Anayasa ile yürürlükteki
yasalara aykırı bulunmayan kararlarına işlerlik ve uygulama olanağı
kazandırmak için yargının düşünce ve eylem gücünü kullanmasına
yasal engel de yoktur». Yargıtay Kararları Dergisi, c. 6, sayı: 3, Mart
. 1980, s. 423-424.
(106) Venezia, loc. cit., s. 156.
222
Nitekim., müdahalecilik çerçevesinde farklı "muamele, ilgili te­
şebbüsün farklı koşullarda bulunması ve tanınan ayrıcalığın kamu
yararı ile doğrulanması halinde eşitlik ilkesine aykırı sayılmamaktadıP(107). Yargıç genel yararı belli bir faaliyet grubunun yararı,
içinde eriterek; idarenin ayrımcı işlemlerini, müdahaleci mevzua­
tın amaçları dışında bir amaç izlememesi halinde, hukuka uygun
bulmaktadır (108).
Damştayımızm da, müdahaleci işlemlerin yargısal denetimim
de zaman zaman eşitlik ilkesini uyguladığı dikkat çekmektedir.
Örneğin, fiyatları yeniden belirlenen bazı malların eski ve yeni fi­
yatları arasındaki farkı bir fonda toplayan kararın uygulanmasın­
da Danıştay, Fona yatırılacak meblağın hesabında eski ve yeni fi­
yat farkı yerine, maliyet üzerinden hesaplamaya gitmenin «malın
kaynağına ve gördüğü işierajere göre sübjektif faktörlerin der etki­
li olacağı ve çok farklı kalemler elde edileceği, çoğu, kez fona esas
alınabilecek bir farkın, ortaya çıkmıyacağı; ayrıca, böyle hesapla­
ma tarzının denetiminin güçlüğü yanında eşitlik esasını da zedeliyeceğî açıktır» diyerek, «kamu kesimi mamullerini satanlar hasılat
farkım fona yatırmaya mecbur tutulurken, aynı maili ithal yoluyla
ya da özel sektörden temin ederek satanların haklı ve özel neden­
ler bulunmadığı halde fondan hariç tutulması eşitlik, ilçesi ile bağdaştınlamaz» -sonucuna-varmıştır(109).
Kanımızca Danıştay bu kararında matematik bir eşitlik, uygu­
lamak yoluna gitmiştir. Zira, kararda da belirtildiği gibi, eğer bazı
kişiler fiyatı yeniden belirlenen malı kamu kuruluşlarından alma­
yıp, ithal yoluyla veya özel kesimden sağlamışlarsa, bunların fona
yatıracakları miktarın hesabında maliyet fiyatının esas alınması’do­
ğal sayılmak gerekir. Bu, farklı muameleyi gerektiren ve Danıştayın kararında bulunmadığını belirttiği «haklı ve özel neden» sayı­
labilir. Kaldı ki, gene Danıştay kararında bu yola, gitmeyi engelle­
yen. nedenler arasında gösterilen «hesap tarzının den&iminin güç­
lüğü» ve «fona esas alınabilecek bir farkın ortaya çıkmayacağı»
endişesini ise hukuken geçerli saymak güçtür (110).
(107) Fromont, İoc. cit., s. 592; Megret, Joc. cit., s. 594:
•
(108) Mitseli, İoc. cit., s. 1557.
(1Ö9)1 DDK.;. 23.2.1979, E. 977/652, K. 979/63 yayınlanmamıştır. . 12. D.;
26.11.1979, E. 978/2567, K, 979/4384 (yayınlanmamıştır).
(110) Nitekim, kararın raportörü «Nereden ve hangi fiyatla alınmış olursa
olsun, temel mal niteliğine sahip demir ve çelik fiyatları üzerinde ya»
Öte yandan, teşvik tedbirleri uygulaması bazı kişilere vergi, ba­
ğışıklık ve kolaylıkları tanımak suretiyle, vergide eşitlik ilkesi açı­
sından sorunlar yaratabilmektedir. Nitekim, bağışıklık ve kolay­
lıklardan yararlanmayı teşvik belgesi veren idarenin takdirine bı­
rakmanın Anayasa'mn «herkesin mali gücüne göre vergi ödemesi»
ni emreden hükmüne aykırı olduğunu savunanlar vardır (111).
Danıştay «ekonomiyi teşvik tedbirlerinin, vergiciliğin esas pren­
siplerine aykırı ve esası zedeler tarzda mütalaa edilmemesi» gerek­
tiğini belirtmektedir. Zira, getirilen bu farklı uygulama kamu ya­
rarı ile doğrulanmaktadır. Kamu yararı da yatırım indirimine iliş­
kin olarak, «yatırım indiriminin maksadının, tasarruf edilen ser­
maye fonlarının, ülkenin kalkınmasını sağlıyacak yatırımlara kanalize edilmesini sağlamak ye özel teşebbüs sahiplerini bu yolda
teşvik etmek olduğunda şüphe yoktur» diyerek ifade edilmektedir(112).
5.
İdarenin Takdir Yetkisini Sınırlandırması ve
Planlama İşlemleri
Müdahaleci işlemlerin yargısal denetiminde özellikle AET üye­
si ülkelerde kaydedilen gelişmelerin ortak noktalarından biri(113)
olarak ¡idarenin takdir yetkisini bizzat bağlaması gösterilmektedir.
Esasen müdahaleci idari faaliyetin amaçları, koşulları, öncelikleri
ve ölçütlerini belirleyecek hukuki niteliği de olan metinlere gerek­
sinme duyulmaktaydı^ 114). Bu açıdan idarenin sık sık çıkardığı
tebliğ, sirküler vb. işlemler önem taşımaktadır.
(111)
(112)
(113)
(114)
224
pılan bir ayarlamanın arz ve talebi denge içinde olmayan bu mad­
deleri elerinde bulunduranlar lehine fiyat farkı meydana getirmiye»
ceği iddiası bugünkü piyasa koşullan içinde bir varsayımdır» derken;
kanunsözcüsüne göre de «Bu malların serbestçe oluşan alım ve sa­
tım fiyatlarının, fiyatı hükümet ve ilgili mercilerce teshil edilen eşidi
madde ve mamullere yapılan zam nisbetinde yükseleceği görüşü ise,
bir varsayım- ve zandan ibarettir. Varsayıma dayanarak kişiden, de
ğil fon bedeli, vergi dahi almak Anayasa’mn 61. maddesine aykırı
dır,»
K. Bulutoğlu, «Anayasa’ya aykırı uygulama», Cumhuriyet Gazetesi,
9.7.1975, s. 2.
DDK.; 2.2.1973, E. 971/502, K. 973/84, Danıştay Dergisi, sayı: 12-13,
s. 206.
Megret, loc. cit., s. 589.
Bockel, loc. cit. ,s. 14.
Fransız idare hukukunda sorun «direktif» denilen işlem tü ril
açısından tartışılmıştır. Fransız hukukunda bakanlıkların düzenle“
me yetkisinin kabul edilmemesi, öte .yandan da idarenin her somut
durumu kendi özel koşulları içinde değerlendirmek zorunda oluşu
bu tür müdahaleci işlemlerin yargısal .denetiminde-dikkate alınma»
maları sonucunu doğurmuştur( 115). Ancak, Fransız Danıştayı da­
ha sonra verdiği bir kararda, idarenin baştan belirlediği ölçütlere
dayanarak yaptığı işlemin hukuka uygunluğunu kabul -etmiş
tir( 116). öte yandan, bakanlıkların düzenleme yetkileri kabul edil»
teese de, «pouvoir d?orientation»ları olduğu görüşü savunulmaya
başlamıştır^ 117). Belçika ve İtalyan hukuklarında da yargı organ­
ları, bu tür işlemleri düzenleyici işlem niteliğinde-görmeseler bile
idareyi baştan bağlayacağını kabul etmektedirler(118).
Ekonomik alanda idari işlemlerin yargısal denetiminin sağlık­
lı .yapılabilmesi açısından idarenin takdir yetkisinin sınırlandırılmasının önemi yadsınamaz (119). Türk hukukunda bakanlıkların
düzenleyici işlem yapmaları açısından bir sorun olmamakla bera­
ber, yukarıda Fransız hukuku açısından işaret ettiğimiz ikinci so­
run, yani idarenin ilgilinin istemini, özel durumunu dikkate alma­
dan, ilke kararından söz ederek reddetmesi mümkün değildir(120)«
Bizde bakanlıkların bu alanda tebliğ, sirküler vb. isimlerle yap­
tıkları düzenlemeler, idarenin takdir yetkisinin kullanımını sınır­
landıracak ilkeler koymaktan çok usul ve şekil sorunlarını düzen­
ledikleri dikkat çekmektedir. Kaldı ki,, bu.tür düzenlemelerin ba­
zen idarenin takdir yetkisi daha da genişlettikleri gözlenmektedir(121).
(115)
CE; 23.5.1969, Société distillerie Brabant, AJDA; 1969, s. 640.
(116)
OE; 11.12.1970, Crédit Foncier de France, AIDA; 1971, s. 227; CE,
20.1.1971 Union dépertementale des sociétés mutualistes de Juras
R. 45. '
Delmas - Marsalat, loc. cit., s. 155.
Megret; loc. cit., s. 595.
Tan, «Ekonomik idari kararların yargısal denetimi», AID.; e. 8, sayı :
2, s. 43.
4. D.; 21.12.1970, £. 968/429, K. 970/7860, Danıştay Dergisi, sayı: 3,
s. 276; III. D.; 11.5.1968, E. 968/15, K. 968/250, DKD.; -123 -126, s. 24 vd.
Örneğin, Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı «yatırım kotalarından yarar­
landırılacak sektör listeleri»ne ilişkin tebliğinde, «Bu .listede yer al­
sın almasın darboğaz giderici, tamamlayıcı, kalite yükseltici yatının*
(117)
(118)
(119)
(120)
(121)
225
Bununla beraber/ idarenin takdir yetkisinin kullanımını sınır­
landırıcı yöndeki düzenlemelerine de rastlanmaktadır. Örneğin, Sa­
nayi ve Teknoloji Bakanlığının «tahsisli ithal malları imalat sanayii
kotasının firmalara dağıtımı kriterleri» (122) ile «Demir - çelik ürün­
lerinin dağıtımına esas almaıi kriterlere ve dağıtım listelerine» (123)
,ilişkin tebliğleri bu cümleden sayılabilir. Bu tür uygulamanın ida­
re edilenlere sağlıyacağı güvence yanında yargısal denetime de açık' lık getirecektir. Zira, idare koyduğu ölçütlere bağlı kalarak uygu­
lama yapacak, ilgilinin özel durumu ve kamu yararı gerektirme­
dikçe bu ölçütlere uymama hukuka aykırılık oluşturacaktır.
Müdahaleci ekonomik faaliyetin yargısal denetiminin kamu ya­
rarına uygunluk araştırması üzerinde yoğunlaştığına değinmiştik.
Bu alanda kamu yararı «genel ekonomik yarar»a dönüşmekte, bu­
nun belirlenmesi ise, konunun niteliği gereği, yargı organı için ba­
zı güçlüklere yol açmaktadır. Gerçi, yargı organının bu alandaki
idari faaliyeti hukuka uygunluk varsayımından yararlandırması bu
güçlüğün belirgin biçimde ortaya çıkmasını engelliyorsa da, genel
ekonomik yararın yargıcın sübjektif değerlendirmelerinden çok ob­
jektif ölçütlere dayandırılması önem taşımaktadır. Belirli bir dö­
nemde genel ekonomik yararın ne-olduğunu belirleyecek objektif
ölçütler, bizim gibi planlı kalkınma yöntemini benimsemiş ülke­
lerde planlama işlemleri veya belgeleri olacaktır(124).
Nitekim, Danıştay'ın ekonomik alana ilişkin idari işlemlerin
yargısal denetiminde zaman zaman kalkınma planı ve yıllık prog­
ramlardan yararlandığı dikkat çekmektedir. 6224 sayılı Yabancı
Sermayeyi Teşvik Kanunu uygulamasında, yabancı sermaye izninin
verilmesi sırasında aranan koşulların —ki bunlardan en önemlisi
olan yabancı, sermayenin memleketin ekonomik gelişmesine katkı­
sı— varlığı yargı organınca araştırılırken açıkça yürürlükte bulu­
larla ekonomik kapasitelere vardıran tesislere, yatının tutan ne olur«
ssl olsun, teşvikten yararlansın veya yararlanmasın döviz tahsis edilir»
demektedir. Bkz. RG.; 21.9.1972, sayı: 14313, s. 6.
(122) SGM 79/29-38, RG.; 14.8.1979, sayı: 16727, s. 27 vd.
(123) RG.; 14:8.1979, sayı: 16727, s. 38 vd. Kriterler arasında kapasitesi fiili
imalatı, döviz tasarruf oram, ihracatı, vergilendirilmiş kazancı, istih­
dam gücü, imalat durumunun memleket ekonomisindeki önemi sa­
yılmaktadır.
(124) Hukuki niteliklerinin açık olmaması nedeniyle bazı yazarlar planla­
ma işlemleri için «belgeleri» deyimini kullanmaktadırlar.
226
nan plan ve yıllık programlardan yararlanıldığı gösterir Danıştay
kararları bunun tipik örneğidir. Gerçekten,, belirli bir sanayi ko­
lunda faaliyette bulunmak üzere verilen yabancı sermaye iznine
karşı aynı sanayi kolunda faaliyet gösteren bazı. Türk firmaların
açtığı iptal davası üzerine Danıştay önce, bilirkişi incelemesi de
yaptırarak plan ve yıllık programlardan hiç söz etmeden «yabancı
sermaye yatırımının memleketin iktisadi inkişafına yararlı bulun»
duğu -ve dava konusu Bakanlar Kurulu kararında kanuna ve usule
aykırılık bulunmadığı anlaşıldığından davanın reddine» karar ver­
miştir (125).
Ancak, kararın düzeltilmesi istemi, üzerine verdiği ikinci kara­
rında Danıştay/gelecek yabancı sermayenin memleketin ekonomik
gelişmesine yararlığını iznin verildiği tarihte yürürlükte olan IL
BYKP açısından tartışarak, «gerçek bir teknik bilgi ve tecrübe ge­
tirmeyen döviz kaynaklarına olumlu etkisi olmayan, milli sermaye
ile kurulup işletilen- hafif sanayi dallarına dahil tüketim malları üre­
ten bir tesisin % 60 nîsbetindeki hisse senetlerini devralmak için
tamamen iç piyasaya dönük yabancı sermaye ithalini teşvik, etme
destekleme kararı Yabancı Sermayeyi- Teşvik Kanununa ve dava
konusu kararnamenin kabul olunduğu tarihte yürürlükte olan 2.
Beş Yıllık Kalkınma .Planının stratejisine ve ana hedeflerine aykırı
olduğundan iptali» gerektiği sonucuna varmıştır(126).
Benzer uygulama anonim ortaklıkların kuruluşunda' TTK
(m. 28) göre Ticaret Bakanlığınca verilen iznin yargısal denetimin­
de de görülmektedir. Zira, Danıştay'a göre Ticaret Bakanlığı izin
verirken gereken denetimi ülkenin ekonomik yararları açısından
yürürlükteki plan ve programları dikkate alarak yapacaktır. Nite­
kim, Danıştay II. BYKP hedeflerine aykırı durumda bulunan si­
gorta şirketine izin verilmemesinde isabetsizlik görmdyerek davayı
reddetmiştir (127).
Öte yandan, teşvik tedbirleri uygulamasında da denetimin kal. kınma planı ve yıllık programlarda gösterilen esaslara uygunluk
açısından yapılacağı Danıştay kararlarında yer alan genel bir ilke
(125)
(126)
(127)
DDK.; 10.2.1971, E. 968/295, K. 971/1042, AID.; c. 6, sayı: 2, 1973,
s. 124 vd.
DDK.; 9.3.1973, E. 972/231, K. 973/152, AÎD.; c. 6, sayı .: 2, s.- 120 vd.
12. D.; 10.12.1970, E. 970/1791, K.- 970/2293, Önikinci Daire Kararları,
1. Kitap, c. 2, Ankara," 1976, s. 107, N o : 2532.
227
görüntimündedir. Örneğin bir kararında «muafiyet talebi üzerine
idarece yapılan inceleme üzerine teşebbüsün, makina, teçhizat, ser­
maye, kredi olarak tüm varlığıyla, imalat ve işletme sahaları, na-*
zara alındığında gümrük muaflığı uygulanabilmesi için kalkınma
planı ile programları ile gösterilen esaslara uygun olmadığı ,yolun­
daki tesfeitin bir kısım yatırımlara, gümrük muafiyeti tanınmasındaki, esasa ve maksada uygun olduğu sonucuna varılmıştır»(128)
denilmektedir. Nihayet, ÎDT yöneticilerinin görevden alınma işlem­
lerine karşı açılan davalarda da Danıştay, yöneticilerin başarıları»
nı değerlendirirken plan ve yıllık programlarla belirlenen hedef­
lere uygunluk açısından araştırmaktadır(129).
III. MÜDAHALECİLİK V E İDARENİN SORUMLULUĞU
Bu açıdan da idarenin sorumluluğuna yol açan olgular üzerin­
de ayrı ayrı durmakta yarar vardır. Bir başka deyimle, idarenin
kusura dayanan sorumluluğu ile kusursuz sorumluluğu ilkelerinin
ekonomik müdahalecilik alanındaki uygulamalarını incelemek ge­
rekmektedir*
A.
İdarenin Kusura .Dayanan Sorumluluğu
Hizmet kusuru olarak ortaya çıkan bu sorumluluk halinde hiz­
metin geç işlemesi, kötü işlemesi veya hiç işlememesi sözkonusu»
dur(130). Özellikle ekonomik alanda hizmetin geç işlemesinin ida(128)
(129)
(130)
228
'
12. D.; 5.11.1970, E. 970/2468, K. 970/1891 (yayınlanmamıştır). Benzer
bir karar DDK.; 2.2.1973, E. 971/502, K. 973/84, AÎD.; c. 6, sayı: 3,
s. 171 vd.
DDK.; 23.6.1967, E. 966/90, K. 967/705, DKD.; 115 »118, s. 87 vd.; DDK.;
9.6.1967, E. 966/199, K. 967/629, DKD.; 115 -118, ş. 76 vd.
Türk Parası Kıymetini Koruma Hakkmdaki 18 sayılı Kararın preff
nansman suretiyle gelerek bu kararın yayımı gününden önce yetkili
bankalara satılmış dövizlere ilişkin hesapların mal ihracı suretiyle
kapatılmasında mal bedellerinin eski döviz alış fiyatlarından değer­
lendirileceğini ve ihracatın gerçekleşmemesi nedeniyle bu kararın ya­
yım gününden sonra döviz iadesinde yeni döviz fiyatlarının uygula­
nacağına ilişkin hükmüne karşı açılan davada Danıştay, sırf ihracat­
çının yeni çıkarlar sağlamak amacıyla, bağlantısı yapılmış ve bedeli
olan dövizler gelerek bankalara satılmış olan ihracattan vazgeçilme­
sini önlemek için Türk parasının değerinin yeniden saptanmasma iliş­
kin kararın, bir kısım önlemleri de birlikte sevketmesini doğal kar­
şılamak gerektiğini belirterek, «idari eylemler ve işlemler nedeniyle
ihracatın1gerçekleştirilmemesi sonucu idareye karşı bir tazminat da-
re edilenler, hatta 'Devlet açısından büyük zararlara yol açtığı gö­
rülmektedir.
•
Hizmetin ,geç işlemesinin yol açtığı zararlardan .idarenin so­
rumluluğu konusundaki Danıştay kararları farklılık göstermekte­
dir. ¡Gerçekten Danıştay bazı kararlarında işin niteliğine ve -duru­
mun icabına göre idarenin davranabilmesi için normal ve makul
bir sürenin'geçmesi gerektiğini belirterek, kısa ve zorunlu süre ge­
cikmesinden kaynaklanan zarardan idareyi sorumlu tutmamakta­
dır . Örneğin bir. kararında «ithal işlemindeki, gecikme, mevzuatın
uygulanması yönünden idarece gösterilen haklı titizlik ve duraksa­
madan doğduğuna göre, bu gecikme nedeniyle İdareye hizmet ku­
sura yüklenemez» demektedir( 131).
Bununla beraber Danıştay bir başka kararında «Her ne kadar
idare savtmımasmda, yatıran projelerinin çokluğunu, buna rağmen
bu işde görevli sözleşmeli personel sayısının yetersiz olması nede■niyîe davacının durumumu! henüz incelenmediğini ileri sürmektey­
se de, davalının bu' hususu dava açıldıktan sonra yargı yerinde de­
ğil, yukarıda değinilen üç aylık cevap süresi içinde davacıya bildir­
mesi gerekirdi» diyerek, «idarenin yüklendiği hizmeti zamanında
.yerine getirmemesi... üzerine açılan davada, davacıyı kusurlandırmaya olanak bulunmamadadır» sonucuna varmaktadır (132).
Öte yandan, Danıştay döviz transferlerindeki gecikmeler nede­
niyle kur. farkı ve faiz ödemeleri nedeniyle -oluşan zararlar konu­
sunda verdiği bir kararında, «Transferi yapılmak üzere-vadesinde
Merkez Bankasına yatırılan kredili ithalat taksitlerinin- transferi­
nin geciktirilmesinde idarenin hizmet kusuru vardır. Döviz yoklu­
ğu hîzmiet kusurunu gideren bir zorlayıcı neden sayılamaz. ■Trans­
ferin gecikmesi yüzünden kur farkı ve faiz ödemek zo-nında kalan
vasi açılması söz konusu olabilirse de, ilgilinin soyut zararına neden
olabileceği savı,, para değerinin düşürülmesiyle güdülen .amaca ve ka­
rarın dayanağı yasanın amacına uygun bulunan fıkranın» iptalini red­
detmiştir.. DDK.; 30.6.1972, E. 971/173, K. 972/682. 'Danıştay Dava Dai­
releri Kumlu Kararlan, (1965-1978), s. .149, N o: 224.
'
(131)
12. D.; 18.3.1966,, E. 965/4250, K. 966/1078, Y. Esin, Danıştay'da Açıla­
cak Tazminat Davaları, 2. Kitap İdarenin Hukuki Sorumluluğu, An*
kara, 1973, s. 288.
(132)
12. D,; 8.5.1979/e . 977/1324, K: 979/1792, Danıştay Dergisi, sayı: 36'-37,
s. 584, .
229
davacının uğradığı bu zarara karşılık idarece tazminat ödenmesi
gerekir» demektedir (133).
: Gene Danıştaya göre, «söz konusu özel dış kredi için Maliye
Bakanlığınca transfer garantisi verilmiştir. .Anılan madde transfer
garantisinin, ödenecek borcun ana para ve taksit faizlerinin vade­
lerinde cari kambiyo rayici üzerinden Merkez Bankasına borçlu ta­
rafından yatırılacak Türk lirası karşılıklarmın dövize çevrilmek su­
retiyle transferini kapsayacağı belirtilmiştir. Bu' durumda, davacı
borcunu süresinde yerine getirmiş olmasına karşın, davalı idare
transferi gerçekleştirememiş olmaktadır. Bu ise verilen transfer
garantisi karşısında hizmetin gereği gibi işletilmediğini göstermek­
tedir ki idare bu davranışından doğan zaran gidermek sorumlulu­
ğu altındadır(134). '
.
•
'Bilindiği gibi, mücbir sebep (zorlayıcı neden), zarar ile idare
arasındaki ilişkinin ortadan kalkması sonucu doğuran ve «önceden
kestirilemeyen, önlenmesi olanağı bulunmayan, kişilerin iradesi dı­
şında oluşan olaylar» olarak tanımlanmaktadır (135).
Ancak, daha sonraki yıllarda ekonomik koşullardaki hızlı kö­
tüleşme karşısında başlangıçta Maliye Bakanlığı tebliğleri ile ta­
nınan kur farkı garantisi kaldırılırken(136); döviz darboğazına gi­
rilmesi sonucu transferlerin zamanında yapılamamasının ojlağan
hale gelmesi karşısında da, transfer edilmek üzere Merkez Banka­
sına yatırılan ithal bedellerinden kur farkı istenmesi yoluna gidil­
miştir. .
Danıştay kur farkı alınmasına ilişkin Maliye Bakanlığı işlem­
lerine karşı açılan davalarda red kararı verirken, «Dış satım veya
dış alım ticari nitelikte girişimlerdir. Her ticari faaliyette kâr sağ­
lamak asıl olmakla beraber, zarar etmekte olasıdır. Zarara uğra*
yabilme riski sürdürülen faaliyetten soyutlanamaz» (137).
(133)
(134)
(135)
(136)
(137)
230
DDK.; 10.4.1-970, E. 966/174, K. 970/283. Esin, op. çit., s. 283.
12. D.; 19.11.1981, E. 978/4357, K. 981/2476, D.D.; sayı: 46-47, 1982,
s. 381 vd.
Gözübüyük, İdari Yargı, Ankara, 1981, 4. bası, s. 294 -295.
Danıştay kur garantisi getiren Maliye Bakanlığı tebliğlerinin esasen
Bakanlar Kurulu kararlarına uygun olmadıklarını ileri sürerek dava­
ları reddetmiştir. Bkz. 12. D.; 24.12.1979, E. 978/2201, K. 979/5044, Da­
nıştay Dergisi, sayı: 38 - 39, s. 391.
12. D.; 24.3.1980, E. 978/4803, K. 980/1142, İdari Yargı, sayı: 12, Ni­
san 1980, s. 53.
«Ekonomik olgularla, ticari ve sınai faaliyet izlendiğinde Şu­
bat 1977 ortalarından sonra dış alımın 'tıkandığının' ve'T.C. Merkez
Bankasının döviz faaliyetinin hemen hevmen durduğunun' geniş
«foranda ve uzun süre basma yansıdığı görülmektedir. O 'tarihte mal
mukabili ithalat yoluna başvuranların anılan sistem içinde getiri­
len düzenlemeler yanında açıklanan döviz gerçeğini ve transfer im­
kansızlığını bilmediklerini kabul etmek, de olanaksızdır» (0 8 ).
Benzer düşüncelerin Yargıtay kararlarında da yer aldığı dik­
kat çekmektedir. İdare ile kişi arasında sabit fiyat esasını öngören
satış sözleşmesinin uygulanmasında devalüasyon vb. nedenlerle da­
vacının fiyat farkı istemine ilişkin olarak Yargıtay «ifa imkansızlı­
ğının olmadığı olayda, tacir olan davacının «müdebbir bir tacir»
olarak TTK'nıın 20/2 maddesi gereğince siparişi kabul edince ge­
rekli tedbirleri alması «ticaretine ait' bütün faaliyetlerinde basiret­
li bir Iş adamı gibi hareket etmesi» gerekmekte'idi.
. .
«Kendisinle ithalat işleri ile uğraştığını.ileri süren davacının
memleketin-o dönemdeki ekonomik durumunu bilmesi ve taahhüt­
lerinde bu. hususları gözönünde bulundurması icabed^rdi... ‘ ■
«Bu duranı karşısında davacının devalüasyon olabileceğini bi­
lemeyeceği, bu hususun müdebbir bir tacirden beklenevniyeceği görüşü dayanaksız kalmaktadır» demdktedir(139)<(:14Q).
(138)
12. D.; 24.12.1979,.E. -977/3164, K. 979/5016, Danıştay Dergisi, sayı: 38«
39, s. 403.
(139) Yargıtay H. Gıı. K., 17.10.1980, E. 978/11, -K. 980/2310, Yargıtay Kar ar­
ları Dergisi, c/7, sayı: 2, Şubat 1981, s. 147. Karara karşı oy yazan
üyeye göre «dava konusu olayda söz konusu olan .10 Ağustos 197i ta­
rihli devalüasyon kararı ile Türk lirası’nm yabancı paralara' ve özel­
likle .Amerikan doüan'na karşı değerinin % 66 nisbetinde -düşürülmüş
olması halini, asla TTK. nun 20/f, 2’de yer alan (basiretli, bir iş ada­
mı gibi hareket etme) ilkesi ile çözümlemeye imkan. yoktur. Basiret
ancak, normal piyasa şartlarımın, devam ettiği sürece söz konusu olur»,
îbid; s. 150. / (140) Benzer bir karar için Bkz, Yargıtay ■13. HD.; 14.5.1981, E. 981/2749,
K. 981/3288, YKD.; c. 7, sa y ı:-8, s. 1024-1025. Kararda «Döviz trans­
ferlerinin zamanında, yapılmamasının zorunlu neden olduğu da söz­
leşmede belirtilmiş değildir. Üstelik böyle bir neden BJL m. i 17 asılamında borcun sürmesine yol açmaz. Türkiye genelinde yıllar yılı
döviz sıkıntısının süregeldiği de herkesin bildiği bir gerçektir. Dava­
cının, bu gerçeği gözeterek ihaleye girmesi edimini zamanında yeri­
ne getirmesinin önlemlerini alması «tedbirli bir tacir» olarak dav»
raniııasnıııı bir gereğidir» denilmektedir, • .
231
Aslında döviz darboğazı nedeniyle transferlerdeki gecikmenin
olağan hal alması karşısında ortaya çıkan hukuki sörunlarıda dik­
kate alan Bakanlar Kurulu idareye karşı yüklenimde bulunan ki­
şiler açısından «yangın, grev ve döviz transferlerinin zamanında
yapılmamasını mücbir sebepler arasında saymıştır(141). Ancak;
Yayla'nm haklı olarak belirttiği gibi, «bu olayların veya bir kısmı­
nın, özellikle Devlet tüzel kişisinin vecibelerini yerine getirmeme­
si halinde sorumluluğu ortadan kaldırıcı bir etken olarak kabulü
herhalde kolayca ileri sürülemez» (142).
B.
Kusursuz Sorumluluk
Fransa'da başlangıçta müdahaleci idari faaliyetin risklerine
karşı bir tür sigorta olarak kusursuz sorumluluk ilkesi yaygın bi­
çimde uygulanmışsa da, sonradan bu işlemler üzerindeki hukuka
uygunluk denetiminin genişlemesine paralel olarak kusursuz so­
rumluluk halleri daraltılmaya başlanmıştır(143). Fransız yargıcı
kusursuz sorumluluk ilkesinin uygulanmasında ancak özel ve ağır
zararları kamu yükleri önünde eşitlik ilkesi uyarınca tazmin yolu­
na gitmektedir (144).
Danıştayımızın da bu alanda kusursuz sorumluluk ilkesini uy­
gulayarak idareyi tazminata mahkum ettiği kararları vardır. Da­
nıştay'a .göre, «amme mülahazası ve iktisadi bünyenin takviyesi
(141)
27.11.1978 tarih ve 7/16925 sayılı Bakanlar Kumlu Kararı, RG.; 8.1.1979,
sa y ı: 16513.
(142) Y. Yayla, «İdarenin sorumluluğu ve mücbir sebep», Sorumluluk Hu­
kukunda Son Gelişmeler Sempozyumu, 12 - 13 Mayıs 1979, s.
dn. 3.
Yazara göre «İdarenin sözleşmelere benzetilen bir takım ilişkilerinde
de —teşvik belgeleri, kur veya transfer garantileri gibi— bazı işlerin
yapılması,.örneğin döviz transferlerinin zamanında gerçekleştirilmesi,
faiz iadesinin yapılması şeklinde vecibeleri ortaya çıkabilir. Bu hal­
lerde, İdarenin, özel kişSer arasındaki ilişkilerde mücbir sebep ola­
rak kabul edilebilecek bazı olaylar karşısında, özel kişilerden farklı
bir standartta bulunduğu için sorumsuz olduğunu ileri sürmesinin
kolay olmayacağı söylenebilir».
(143) Drago, «Âspects...», s. 475. Fransız Damştayı 1955’de Suriye'den aldığı
harp malzemesi siparişlerini 1956 Süveyş Krizi sırasında ihraç etme^
sine izin verilmeyen şirketin açtığı davayı, şirket milli savunma ve
Fransız dış politikası nedeniyle bunu öngörmeliydi, diyerek reddet­
miştir. C.E.; 29.6.1962, Ste Manuhin, R. 432.
(144) Venezia, loc. cit., s. 155.
232
maksadıyla ittihaz edilen kararlar -neticesinde» idare edilenlerin
katlandıkları zararın tazmini «adalet ve nesafet kaideleri gereği«
':dir»(145). Danıştay'ın bir başka kararma göre de «Hükümetçe dış
ödeme dengesinin sağlanması ya da Türk parası kıymetinin korun­
ması amacıyla gerekli tedbirlerin alınmasında,, geriye yürütülme*
inek şartıyla, hukuka aykırılık düşünülemez ise de bu tedbirlerin
gerektirdiği, külfetlerin olağan dışı (istisnai) biçimde bazı kişilere
yüklenmesi eşitlik, hakkaniyet ve nesafet kurallarıyla bağdaştınlamıyacağından, böyle hallerde zarar gören kişilere Devletçe taz­
minat verilmesi gerekir» (146).
.Görüldüğü ¡gibi Danıştay müdahaleci faaliyet dolayısiyle belir»
li bazı kişi veya kişiler, özel ve ağır bir külfet altına girmişlerse
bunu kamu yükleri önünde eşitlik ilkesi uyarınca tazmin yoluna
gitmektedir. Ancak, özellikle ekonomik bunalım dönemlerinde, yu­
karıda kur farkı ile-ilgili kararlardan da anlaşılacağı gibi, Danış­
tay'ın bu sorumluluk ülkelerini aynen uygulayacağını düşünmek
güçtür. Nitekim, Danıştay gerektiğinde Aııayasa'nın 53.; maddesi
hükmünü ileri sürerek «Devletin sorumluluğu'iktisadi gelişme ve
mali kaynaklann yeterliği ile sınırlıdır» gerekçesiyle tazminat is­
temlerini reddedebilmekteydi^ 147).. Böyle bir gerekçeyi idarenin
sorumluluğu ilkesiyle bağdaştırmak, güçtür(148).
(145)
8. D.; 10.5.1961, E. 960/6264, K. %1/1910, S. Rkural ve Ç. Ziylan, So
kizinci Daire Kararları (1960“ 1963), Ankara, 1963, s. 227, N o : 229.
(146)
12. D.; 5.10.1966, E. 966/769, K. 966/2715, Esin, op. cit., s.' 296.
(147)
(148)
12. D.; 29.4.1972, E. 970/5736, K. 972/1282, Esin, op. cit., s. 245.
«İdari sorumluluğun temeliyle bağdaşmadıktan başka, genel olarak
İdarî kusurun karakter ve şartlarına da aykırı düşmektedir» J.- Duran,
Türkiye İdaresinin Sorumluluğu, TODAÎE, Ankara, 1974, s. 31.
-
233
EKONOMİK İDARE HUKUKUNA DOĞRU
İdare Hukukundaki Beğişim
Ekonomik kamu hukuku büyük ölçüde idare hukuku çevre­
sinde belirlenmeye çalışıldığa(1) gibi; idare hukuku içinde ekono­
mik idare hukukunun gelişmekte olduğu(2) ve ekonomik idare hu­
kukunun idare hukukunun en önemli bölümünü oluşturduğu görüşü(3) de giderek yaygınlaşmaktadır. Bir başka deyimle, ekonomik
kamü hukuku açısından idare hukuku özel bir önem taşımakta
olupi(4), ekonomik idare hukuku da kamu hukuku öğretisi için ge­
niş bir araştırma alanı açmaktadır(5).
Tüm idare hukukunun ekonomi hukukunun bir parçası hali­
ne geldiğini savunanlar(6) yanında, ekonomik alanda da idare hu­
kukunun genel ilkelerinin uygulandığı, yeni ilkeler oluşturulma ola­
nağı bulunsa da, bunların idare hukukunun ayrılmaz parçası ola­
rak kalacağı görüşünde olanlar da var dır (7).
Aslında idare hukuku açısından yapılacak incelemenin iki te­
mel konusu olmaktadır : kamunun mal ve hizmet üretimi şeklin­
de ortaya çıkan girişimci faaliyeti ile ekonomik alandaki diteenie(1)
Laubadère, op. cit., s. 98.
(2)
Ü. Azrak, Millileştirme ve İdare Hukuku, İstanbul, 1976, s. 19.
(3)
Fourrier, op. cit., s. 4L
(4)
Linotte ve Mestre, op. cit., s. 15.
(5)
Madiot, op. cit., s. 253.
(6)
G. Guarino, Scritii di'diritto puibftlico dell’econoinia, Giuffrè Milano,
1970, s. V IL
(7)
Casetta, lac. cit., s. 391 ve 395,
234
yicî faaliyeti(8). Bu iki an,a faaliyet konusu ile .beraber idarenin
bu faaliyetlerini yerine getirmek için örgütlenişi ve bu faaliyetler
üzerindeki yargısal denetim de ekonomik idare hukukunun içeri­
ğini oluşturacaktır. _
Özellikle 1830 -1930 arası dönemde özgürlüklerin korunmasın­
da en iyi sistem olarak altın çağını yaşayan Fransız idare huku­
kunun daha sonra kamu hizmeti, kamu kurumu gibi temel kav­
ramları ile bir kriz içine girdiği görülmektedir(9). Öte yandan,
XX. yüzyılda idarenin ekonomik alana karışması ile beraber, eko­
nomik faaliyetin özellikleri gereği kullandığı teknikler ile genel
idare hukukundan ayrılan ekonomik idare hukukunun 'geliştiği göz­
lenmektedir (10).
İdare hukuku sistemleri başlangıçta birbiri ile pek kolay bağ­
daşmayan iki hedefi gerçekleştirmeye çalışmışlardır: Bir yandan
kamu yararını en iyi gerçekleştirecek, biçimde idari faaliyetin et­
kinliğini sağlamak; öte yandan da, bireylere idari faaliyet karşı­
sında en iyi korumayı getirmek. Birinci hedef için idareye geniş
yetki ve ayrıcalıklar tanımak gerekirken; ikinci amaç için bu yet­
kilerin sınırlanması zorunluğu' ortaya çıkmıştır. Klasik idare huku­
ku bu çelişkiyi bireyler yararına ağırlık vererek gidermeye çalışm ış tır(ll).
.
Liberal dönemde bireylerin korunması Devlet müdahalelerin­
de değil, tersine bireysek faaliyetin serbestçe yürütülmesinde görü­
lürken; bugün idare gelecek düzeni öngörüp toplumsal değişimi
sağlamak işlevini de üstlenmiştir. Dolayısiyle,. bu yeni işlev idareyi
ekonomik dengelere ve sosyal ilişkilere müdahaleye götürmüş­
tür (12). Kamu yararının tam gerçekleştirilmesine yönelik müda­
haleler artık kabul edilir ve istenir hale gelmiştir.
(8)
Alman hukukçu Huber, Ekonomi İdare Hukuku ( Wirtschafts - verwaltungsrecht) adlı eserinde bu iki faaliyetin incelenmesiyle ekonomi ida­
re hukukunun hem özel idare hukukunun hem de ekonomi hukukunun
bir parçasını oluşturacağım söylemektedir.. Casetta, loe. cit., s. 391, ■
Clı. Debbasclı, «le droit administratif face â l’évolutioii de Fadrainistra°
tion française», Mélanges M. Waline, torne : 2, Paris, LGBJ, 1974, s. 342.
(10)
Gaudemet,
Réflexions sur......,. Estudios en Homenaje al Profesor Ló­
pez - Rodo, Madrid, 1972, tome : 2, s. 133.
(11) Bebbasch, loe. cit., s. 344.
(12) Debbasclı, loc. cit., Mélanges Waline, c. 2,s. 346.
(9)
235
Bu gelişim içinde müdahalelerin gerçekleşeceği koşulları belirlemede en iyi yargıcın idare olduğunun kabul edilmesi de bir
yandan idarenin otonom düzenleme yetkisini genişletirken, öte yan­
dan da takdir yetkisinin boyutlarını arttırmıştır (13).
Klasik idare hukukunda idari faaliyet kamu kişilerine tanınır­
ken ve idarenin endüstriyel ve ticari faaliyetleri istisnai sayılırken
neo - liberalizm ile beraber ekonomik yönlendirmenin mutlaka dev­
letleştirme gibi otoriter tekniklerle yapılmasının zorunlu olmadığı
düşüncesi yaygınlaşarak yeni teknikler geliştirilmeye çalışılmış, yu­
muşak planlama gibi yöntemlere başvurulmuştur. Ayrıca, idari faa­
liyetin mutlaka kamu kişilerinde yerine getirilmesinin zorunlu ol­
madığı düşüncesi ile beraber faaliyet alanları arasında geçişmeler
meydana gelmiş, İdarî ve adlî yargı arasındaki klasik görev ayrımı
da güçleşmiştir. Bu durum yeni oluşan bu hukukun «hétérogénéité»
si olarak da yorumlanmaktadır( 14).
XIX. yüzyılda idare edilenler idareye kuşku ile bakıp, idare
hukuku kurallarının etkililiğini idarenin müdahaleleri karşısında
kendisini korumada gösterdiği etkililikte ararken, bugünün idare
edileni idarenin müdahalesini, yardımını ve hizmetini arar hale gel-,
miştir. Kısacası savunuculuktan isteyici haline geçmiştir. İşte sa­
vunucu idare edilenler için düşünülmüş idare hukukunun isteyici
idare edilenleri korumaya uygun olup olmadığı, tartışmanın bir
başka yönüdür( 15). Örneğin, endüstri ve ticaret özgürlüğü ilkesi­
nin idareye geleneksel alanından çıkmaması için, getirilmiş bir zo­
runluluktan başka bir şey olmadığının kabul edilmesi gibi(16).
İdare yargıcı idarenin ekonomik durumlara ilişkin hukuki ni­
telemesini reddederek ona geniş takdir yetkisi bırakırken; kamuya
yararlı faaliyeti özendirerek ve destekliyerek yürütülen müdahale­
cilikte eşi tlik ilkesi de güç uygulanabilir hale gelmi ştir (17). Yargı­
sal denetimdeki bu krizin bir nedeni de idari işlemin uygunluğu­
nun denetleneceği hukuk kuralının belir sizliğidir! 18). Kısacası, ya(13)
( 14)
(15)
(16)
(17)
(18)
236
İbid; s. 346-347.
Laübadere, op. cit., s. 114.
Debbasch, loc. cit., s. 350.
İbid; s. 349.
İbid; s. 350.
R. Savy, «Rapport sur
», The economic law of the member states
in an economic and monetary union, Commission des Communautés
européennes, Bruxelles, 1976, s. 91.
sama organı geniş ve esnek bir çerçeve belirleyip yürütmeye hare­
ket serbestisıi tanıyarak ve yargıcın takdir yetkisinin denetiminde
İzlediği tutum ekonomik alanı idarenin »en özgür ve geniş yetkiler
kullandığı kamu hukuku kesimlerinden biri haline getirmiştir(19).
İdare bir yandan otoriter Ve katı kalıplar içinde hareket yeri­
ne ekonomik alanın gereklerine uygun özel hukukun yumuşak usul­
lerini benimserken(20), öte yandan da ilgililerle tartışıp ikna-yön­
temini geliştirip sözleşme veya ona benzer yollardan yararlanma
yoluna gitmektedir» Bu şekilde yeni'bir «eoncertation» hukukunun
oluşum halinde olduğu ileri sürülmektedir(21).
İdarenin ekonomik alana ilişkin, faaliyetleri üzerindeki dene­
timin idare hukuku içinde gerçekleştirilmesinin güçlükleri söz ko­
nusu denetimi idari faaliyet öncesine kaydırma önerilerine de yol
açmıştır» Bu, öneriler arasında idari işlemin hazırlık- aşamalarını
«yargısallaştırmak» {juridiotionnaliser), bazı önemli işlemlerden
önce yargıcın müdahalesini sağlamak ve danışma mekanizmalarını
düzenlemek sayılabilir(22).
Ekonomik İdare Hukukunun Özellikleri
.
Ekonomik faaliyetin hukuk kurallarından önçe kendi yasala­
rına göre yürümesi idarenin bu alandaki düzenlemelerini, klasik
idari i aaliyet alanlarında olduğu gibi serbestçe yapmasını engelle­
mektedir. Dolayısiyle, bu alanda ekonomik yasaların işleyişini dik­
kate alan sınırlı bir müdahale söz konusu olmaktadır ki* bu, eko­
nomik idare hukukunun özgün niteliği sayılan esnekliğini ortaya'
çıkarmaktadır(23). .
.
\
- Öte yandan, ekonomik alandaki idari faaliyetin değişkenliği ve
karmaşıklığı gerekli düzenlemelerin ekonomik gerçeklere yakın,
fakat siyasal iktidardan uzak kuruluşlarca yapılmasını da gerek(19)
Trachêt, loe. cit., s, 1036.
(20)
E. Forsthoff (trad. M. Fromont), Droit administratif allemand, Braylant, Bruxelles, 1969, s. 131; Laubadère, op. cit., s. 106.
(21)
Debbasch, lac. cit., s. 351; Gaudemet, Réflexions sur., s. 134; Linotte
ve Mestre, op. cit., s. 29.
(22)
(23)
Debbasch,. loc. cit., s. 352.
Gaudemet, loc. cit., Estudios Lopez - Rodo, c. 2, s. 133 - 134; Laubadère,
op. cit., s, 105.
237
örmektedir (24). Bu 'esneklik hem şekli hem de maddi açılardan
ortaya çıkmaktadır:
Ekonomik alandaki düzenlemelerin yasama alanından çıkıp yü­
rütme alanına girişi ve dolayısiyie yürütmenin üstünlüğü olgusu
ile karşı karşıya gelinmektedir. Hatta, yürütme içinde de yetkinin
Bakanlar Kurulundan belirli bakanlıklara kayışı gözlenmektedir(25)v
Ekonomik örgütlenişteki bu gelişim yeni kamu kurumlan ve
statüleri belirsiz yeni kuruluşlar ortaya çıkardığı gibi küçük öl­
çekli kurmay birimlerin yaratılmasına, koordinasyon organlarının
oluşumuna ve menfaat guruplarının temsiline olanak veren yeni bi­
rimler kurulmasına da yol açmışîır(26).
Ekonomik alanda idari makamlarla yargı kararlarının kural
koyarken genellikle kesin tanımdan yoksun kavramlara başvurduk­
ları gözlenmektedir(27) 1567.-sayılı Türk Parası Kıymetinin Korun­
ması Hakkında Kanun uygulamasında bunun örneklerine önceki
açıklamalarımız sırasında değinmiştik.
Ekonomik alanda kuralların net ve kesin formüllere sokulmayıp, ekonomik alanın gerçeklerine uyümu sağlıyacak bir esneklik­
te (plastioite) tutulma çabaları yeni tanım ve kurumlan gerektir­
mektedir. Sirküler ve genelge gibi işlemlerin yaygınlığı yanında,
«direktif» denilen yeni kavramların geliştirilmesi, geleneksel hu­
kuki işlemlerden farklı «pian»ın hukuki niteliğinin belirlenmesi,
sözleşme ile tek yanlı işlem arasında yeni işlem türlerinin gelişti­
rilmesi çabaları bu cümleden sayılabilir (28). Bütün bunların ka­
mu hukukunda bir rahatsızlığı ortaya koyduğunu savunanlar da
vardır(29). Bu ¡gelişim karşısında yeni tür işlemleri hukuki kav­
ram olarak düşünmeyenler bulunduğu gibi, soruna yapıcı bir tu­
tumla yaklaşarak geleneksel kavram ve kurumlan yeni gereklere
(24)
Gaudemet, loe. cit., Estudios Lopez - Rodo, c. 2, s. 134-135.
(25)
(26)
íbid; s. 135.
Laubadére, op. cit., s. 100-102 ve 109-110.
(27)
Gaudemet, loe. cit., Estudios López- Rodo, c. 2, s. 136.
(28)
íbid; s. 137; Laubadére, op. cit., s. 108.
(29)
Truohet, loe. cit., s. 1040.
238
uydurmaya çalışıp yeni kavramlar geliştirmeye çabalayanlar da
görülmektedir (30).
İdare .hukukunun ekonomik alanla karşılaşmasının hukuk kurah aleyhine olduğu söylenebilse de, ekonomik belirsizliğin mev­
zuat yokluğunu gerektirmiyeceği; sorunun ekonomik verileri idari
faaliyeti yöneten ilkeler arasına sokarak onlara hakim olmayı sağ­
lamak olduğu ileri sürühnektedir(31).
Ekonomik olayların değişkenliğinin hukuk kurallarının dura­
ğanlığına ve hukuki durumların güvenilirliğine zarar verdiği ger­
çektir (32). Özellikle .konjonktürel dalgalanmalar ve uluslararası
ilişkilerin yoğunluğu ekonomik önlemlerin sürekli uyumunu gerek­
tirmektedir. Dolayısiyle, ekonomik kamu hukuku kurallarının- ör­
neğin medeni hukuktaki .stabilité üstünlüğüne sahip olmadığı açıktır(33).
Kısacası, ekonomik olayları yakalayıp,onlara hakim olma eko­
nomik kamu hukukunu «gerçekçi» (realiste) ve «olaylara bağlı»
(factuel) hale getirdiği belirtilerek, ekonomik-idare hukukunu n i­
telerken de «mobile» ve «flexible» deyimleri kullanılmaktadır(34).
Özetlediğimiz bu özelliklere sahip olan ekonomik idare huku­
ku, esasen hızlı bir değişim sürecinde bulunan idare hukukunun
önemli bir bölümü olma yolundadır.
(30)
(31)
(32)
(33)
(34)
A. Hauriou, «le droit admiiiistratif.de l'aléatoire», Mélanges L. Trotobas, LGDJ; Paris, 1970; P. Chapal, «Recherches sur la notion et le ré­
gime des actes juridiques à caractère prospectif», AIDA; 1968.1.323 vd.;
Y. Madiot, Aux frontières du contrat et de Pacte administratif unila­
téral : Recherche sur la'-notion d'acte ? mixte en droit public français,
LGDJ, Paris, 1971; P.-M. Gaudemet, «îa planification économique et
les transformations du droit public français», Miscellanea W. J. Gaustrof Van der Meerseh, t. 3, s. 494 vd.
'
Debbasch-, loe. cit., Mél. Waline, c. 2, s. 353.
Truchet, loc. cit., s. 1033.
Gaudemet, loc. cit., Estudios López-Rodo, c. 2, s. 137,
Laubadère, op. cit., s, 111-112,
239
K A Y N A K Ç A (*)
,
_ i
AYTÜR, M.,. Türk Kalkınma Hukuku, TODAÎE, 1967-1968, (çoğaltma).
CHENOT, B., Organisation économique de FEtat, Dalloz, Paris, 1965.
ÇAĞLAR, B., «Anayasa ve topluluk hukuku», tkinçi Avrupa Hukuku Hafta»
sı, İstanbul, 1980.
DAINTITH, T., «The functions of law in the field of short - term economic
policy», Law Quaterly Review, 1976, c. 92, s. 62 vd.
DAINTITH, T., «Public law and economic policy», Journal of Business law,
1974, No : 10, s. 9 vd.
DELVOLVE, P., Droit administratif économique : Anniaire de législation
française et étrangère, c. X III, 1974, s. 359.
DOĞAN, İ., Türk Anayasa Düzeninin Avrupa Toplulukları Hukuk Düzeniyle
Bütünleşmesi Sorunu, İstanbul, 1979.
Economic law of the member States in an economic and monetary
union, (International Conference, Utrecht), Commission des Commu­
nautés Européennes, Bruxelles, 1976.
FOURRIER, Ch., Introduction au droit public de l'économie, Les Cours de
Droit, 1971-1972, Paris.
FRIEDMANN, W., The State and the role of law in a mixed economy, Ste­
vens and Sons, London, 1971.
FROMONT, M., Les principes de droit économique français, Rapport Gottin­
gen, 1970.
FROMONT, M., SAVY, R., L'Introduction des pouvoirs publics dans la vie
économique, Tome : I, Institutions et Politiques, PUF, Paris, 1979.
GAUDEMET, P.-M., «Réflexions sur lé droit administratif économique» Es»
tudios en Homenage al Profesör Lopez - Rodo, Madrid, 1972, c. 2,
s. 132 vd.
(* )
240
KAYNAKÇA kitabm bölümlerine göre düzenlenmiştir.
HOMONT, À., Droit public économique, Les Cours de Droit, 1975 -1976.
RARAYALÇIN, Y., Anayasa ve Hukuk Bakımından Türk. Ekonomi Düzeni,
Ankara, 1968.
.
KIU Ç B A Y, A., «Hukuk - iktisat ilişkileri ve ekonomik kalkınma», Ekonomi“
Hukuk Kongresine Sunulan Tebliğler, TBB. yayını, Ankara, 1975..
LAUBÂDERE, À., Droit public économique, Dalloz, Paris, 1974.
LÂUBADERE, À., «Existe-t-il un droit administratif économique?» Rev. de
droit prospectif, 1976.
•
LINOTTE, D., MESTRE, A., Services publics et droit public économique, Lib»
■. rairies Tachniques, c. I, Paris, 1982.
MİMAROĞLU, S.K., Ticaret Hukuku, Birinci cilt : İşletme Hukuku, Banka
ve Ticaret Hukuku Araştırma Enstitüsü yayını, Ankara, 1978, s. 3 - 36.
NITSOH, N., «Les principes généraux du droit à Féprauve du droit public
-, 'économique», RDP., N o : 6, 1981, s. 1549“ 1579.
RBİSÖĞLU, S., Ortak Pazar Hukuku, Ankara, 1973.
SAV Y, R., Droit public économique, Dalloz, Paris, 1972.
SCHMITHOFF, C.M., «The concept of économie law in Englànd», Journal of
■ 'Business Law, 1966.
TAN, T., «Ekonomik hukuk ve ekonomik kamu hukuku», AİD., c. 5, sayı : 1,
1972, s. 15 vcL >
'
'
TAN, T., «Avrupa ekonomik topluluğu hukuku», SBFD., c. X X V II, sayı : 3.
TE K İN ALP,' Ü., «Cumhuriyet döneminin ekonomi hukuku açısından değer.. Hendirilmesi», Cumhuriyet Döneminde Hukuk, İHF. 50. Yıl Armağanı,
" İstanbul, 1973, s. 633-666.
‘
TEKtNALP,. Ü., -«Legal frainework for an autword oriented economy», Anna­
les de la Faculté de Droit d'Istanbul, c. XXVI, Non 42, 1979.
TRUÇHET, B., «Réflexions sur le droit-économique public», RDP., No : 4,
1980, s. 1009 vd.
.
UMAR, B.,. Türk Kalkınma Hukuku, İzmir, 1971.
■ /.
. . .
— II — .
.
'
ÀRSLAN, S., Bakanlar Kumlunun İktisadi ve Mali Alandaki Görev ve Yet*
.■'■•.■kileri, AİTİA yayını,-Ankara, 1982.
,
BACHELET, V., L'âtt'ivita di coordinamento nelFamministrazione pubblica
; ■delFeconomia, Giuffrè, Milano, 1957. :
La Coordination Administrative en Matière Economique et Social, Institut
français des Sciences administratives,.Cahier N o : 2, Cujas, Paris, 1967.
BURAN, 'L., «İktisadi kurul ve .komitesi yahut bakanlıklararası işbirliği ve
danışmanın genel esasları», İHiFM., c. X X X I, sayı : 1-4.
241
FOURNERET, P., L'Administration économique, Que-sais je / Paris, 1972.
NAZLIOĞLU, B., Belediyelerin İktisadi Görevleri, İçişleri B., İç Düzen yayı­
nı, Ankara, 1969.
SOYLU, T., İl Özel İdarelerinin Ekonomik Görevleri, İçişleri B., İç Düzen
yayım, Ankara, 1969 (çoğaltma).
— III —
'
AKGÜNER, T., Özel Girişim Özgürlüğü, ve Yatırımları Teşvik Tedbirleri, İs­
tanbul, 1979.
AKILLIOĞLU, T., «Belediyeler ve Özel Girişim Özgürlüğü», Yerel Yönetim­
ler Dergisi, Mayıs, 1979, sayı : 1, s. 15 vd.
AYSAN, M., Türkiye'de Devlet İşletmeciliği, İstanbul, 1973.
AZRAK, U., Millileştirme ve İdare Hukuku, İstanbul, 1976.
AZRAK, U., «Devletçe İşletilecek Madenler Hakkındaki Kanuna İlişkin Ana­
yasa Mahkemesi Kararı Üzerine Düşünceler», Yargı, Mart 1980, sayı:
47, s. 10 vd.
BAKLACIOĞLU, S., Kamu İktisadi Teşebbüsleri, Ankara, 1978.
BİLGEN, P., «Kamu Hizmeti Hakkında», İdare Hukuku ve İlimleri Dergisi,
c. 1, sayı : 1, Mart 1980, s. 143 vd.
BORATAV, K., Türkiye'de Devletçilik, Gerçek Yayınevi, İstanbul, 1974.
COŞKUN G., Kamu Mali Yönetimi, TODAİE Yayını, Ankara, 1978.
ÇIRAKMAN, B., «Kamu Hizmeti», Amme İdaresi Dergisi, c. 9, sayı: 4.
DREYFUS, F., La liberté du commerce et de l'industrie, Berger - Levrault,
Paris, 1973.
DREYFUS, F., L'interventionnisme économique, PUF., Paris, 1971.
ERKİNER, K., «Mali ve İktisadi Buhran Halleri île İlgili Mevzuat ve Hür­
riyetler Rejimi», Maliye Enstitüsü Konferansları, Yirminci Seri, Sene
1970, İstanbul, 1970, s. 365 vd.
FRIEDMANN, W., Public and Private entreprise in mixed economies, Ste­
vens and Sons, London, 1974.
FRIEDMANN, W., «Forms and functions of public enterprise», Current Le­
gal Problems, 1969.
FÂURESSË, J. - M., vd., Aspects juridiques de l'intérveiition des pouvoirs
publics dans la vie économique, E. Bruylant, Bruxelles, 1976.
GARNER, J.F., ve FRIEDMANN, W.G., Government Enterprise, A Compara­
tive Study, Stevens, London, 1970.
GÖZE, À., Sosyal Devlet Sistemi, İstanbul, 1976.
HİÇ, M., Turkey's and other countries' experince with the mixed economy,
Istanbul, 1979.
242
MESCHINI, P., Sulîa natura giuridica degli enti pubbiici économie.!, Giuffrè,
Milano, 195-8.
ONAR, S.S., «İktisadi Devlet Teşekküllerinin Mahiyeti»/in İktisadi Devlet
Teşekkülleri, Ekonomik v-e Sosyal Etüdler Konferans Heyeti, İstanbul,
1968. OYAL, E., Karma Girişimlerde Kamu Katkıları ve Türkiye'deki Uygulama,
ÏO B A ÎE Yayım, Ankara, 1981.
SAĞLAM, D-., Türkiye'de Kamu iktisadi Teşebbüsleri, Ankara, •1967.
SANBEVOİR, P., «Les vicissitudes de la notion de service public industriel
■et commercial», Mélanges M. Stassinopouios, LGDJ., Paris, 1974, s. .317
. . vd.
.
SAVY, R. (sous direction), L'intervention des pouvoirs publics dans la vie
• économique, Publications de la Faculté de Droit et. des Sciences é-a>
' . . nomiques de-Limoge, PUF, Paris, 1978.
SHÖNFIELB, À., Modem Capitalism, Oxford Press, 1965.
TEKELİ, E,, «Türkiye'de devletin iktisadi faaliyetlere iştiraki ve bu .husus­
taki nizamlama tedbirleri», İktisat Fakültesi Mecmuası, 1959-1960, N o :
1-4, s. 3 vd.
VLÂGHOS, G.S., «Aspects juridiques de l'intervention de l'Etat aux Etats»
Unis», Revue de Droit Public, 196-9, No : 4.
ZUELLÏ, F., Servi zi pubbiici e attivita imprenditoriale, Giuffrè, Milano, 1973.
_ iv _
ÀIJBY, J. -M., Les recours juridictionnels contre les actes administratif spéciaelesent économiques dans le droit des Etats membres de la CEE,
Commission des Communautés Européennes, Bruxelles, 1971.'
BESSOM, M., «Etendue du contrôle du juge administratif sur les décisions à
caractère économique», Droit social,. 1968, Non 5, s. 295 vd»
BOCKEL, A,, Pour un exercice rationalisé du pouvoir discrettionııaire de
l'administration en matière d'économie, X V IIIe Congrès International
des Sciences Administratives, (Madrid, 30 juin -4 jiullet 1980),
DE CORAIL, «Le juge administratif et la qualification des interventions de
l'Etat dans le domaine de l'économie» Recuil d'Etudes en Hommage
à Ch. Eisenmann, Cujas, Paris, 1975.
DELMAS- MARS ALET, J., «Le contrôle juridictionnel des interventions éco­
nomiques de l'Etat», E.D.C.E., 1969, s. 133 vd.
DRAGO, R., «Aspects du control exercé par le juge administratif sur la po­
litique économique», Miscellenae W X Ganshof Van der Meersch,
LGDJ,, 1972, c. 3,’s. 455 vd.
24-3
CAIN, N., «Le contrôle juridictionnel de l'interventionnisme économique :
l'exemple des commisions américains», RDP., 1974, No : 4.
GUIBAL, M., «La justification des atteintes à la liberté du commerce et de
l'industrie», AJDA., 1972, No : 6, s. 330 vd.
lACQUIMIN, A., SCHRANS, G., «Eléments structurels d'une magistrature
économique», Rev. trim. dr. com., 1977, s. 421 vd.
LAUBBERE, A. de, «Le contrôle juridictionnel du pouvoir discrétionnaire
dans la jurisprudence recente du Conseil d'Etat», Mélanges M. Waline,
iLGDJ., 1974, s. 521 vd.
MAZERES, J.A., «La responsabilité de la puissance publique du fait des ser­
vice d'intervention économique», Annaeles Université des Sciences
Sociales de Toulouse, 1971.
MEGRET, J., «Le contrôle par le juge administratif de rintervention écono­
mique de l'Etat dans les Etats membres des Communautés Euro­
péennes», Miscellanea W.J. Ganshof Van der Meerch, LGDJ., 1972, c. 3,
s. 579 vd. .
SAVY, R., «Le contrôle juridictionnel de la légalité des décisions économi­
que de l'administration», AJDA, 1979, s. 3 vd.
TAN, T., Ekonomik idari kararların yargısal denetimi», AID., e. 8, sayı : 2,
Haziran 1975, s. 33 vd.
VENEZIA, J.C., «L'originalité du contentioux économique», Mélanges Stassinopoulos, LGDJ., Paris, 1974.
244
İÇİNDEKİLER
¡BİRİNCİ
BÖLÜM
EKONOMİK KAMU HUKUKU
ÖZELLİKLERİ KAYNAKLARI
I.
EKONOMİK KAMU HUKUKUNUN ÖZELLİKLERİ ...
A.
B.
II.
3
Ekonomi - Hukuk İlişkisi ve Ekonomik Kamu Hu­
kuku ...................................
3
1.
Ekonomi - Hukuk İlişk isi..........
3
2.
Ekonomik Hukuk ve Özellikleri..........
6
a.
Ekonomik Hukuk ve Ekonomi Hukuku ...
7
b.
Ekonomik Hukukun Bağımsızlığı ............
8
c.
Kamu Hukuku - Özel Hukuk Ayrımı ve
Ekonomik Hukuk ............................... ;..
10
Türk Hukukunda Durum ve Yaklaşımımız...........
11
1.
...
11
2.
Kalkınma Hukuku Yaklaşım ı........................
14
3.
Ekonomik Kamu Hukuku Yaklaşımımız ......
15
Ticaret Hukuku Yaklaşım ı
EKONOMİK KAMU HUKUKUNUN KAYNAKLARI ...
17
A,
İç Kaynaklar...............
17
1.
A nayasa
17
2.
Yasalar................
3.
Yürütmenin Düzenleyici İşlemleri
................................................
21
...............
28
245
a.
b.
B.
Yasamanın İşleyişindeki Aksaklıklara Çö­
zümler ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...
29
Bütçe Yasalarından Yararlanma ... ... ...
29
Yasamanın Onayına Sunulan Bakanlar Ku­
rulu Kararları ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...
30
Kanun Hükmünde Kararnameler
33
.........
Yargı Kararlarına Göre Yürütmenin. Dü­
zenleme Yetkisi ... ... ... ... ... ... ... ... ...
39
Dış Kaynak: Avrupa Ekonomik Topluluğu ... ...
47
1.
Topluluk Hukukunun Özellikleri ve Kaynakları
48
a.
Topluluk Hukukunun Özellikleri . . . . . . . . .
48
b.
Topluluk Hukukunun Kaynakları . . . . . . . . .
49
2.
Topluluk Hukuku ile Milli Hukukların İlişkisi
a.
b.
c.
53
Topluluk Hukukunun Kamu Hukukuna
Etkileri ... ... ... ... ... ... .........
53
Topluluk Hukukunun,.
Birlikte Yaşaması
56
Milli Hukuklarla
... ... ... ... ... ...
Topluluk Hukuku Karşısında Türk Hukuku
' ' İKİNCİ
58
BÖLÜı M
EKONOMİK MÜDAHALECİLİĞİM
ORGANLARI
L
MERKEZİ
YÖNETİM
A. Bakanlar Kumlu
... ... ... ... ... ... ....... ... ... ...
......
61
B. Bakanlıklararası Kurullar ... ... ... ... ... ... ... ...
63
1.
Ekonomik İşler Yüksek Koordinasyon Kurulu
64
2.
Yüksek Planlama Kurulu ... ...
... ... ... ... ...
65
3.
Serbest Bölgeler Yüksek Kurulu:... ... ... ... ...
66
C. Başbakanlık ve Bağlı Kuruluşlar . . . . . . . . . . . . . . .
246
61
L
Bağlı Kuruluşlar ... ... ...
2.
Başbakanlıktaki Kurullar
...
......
... ....... ... ...
66
............67
74
D.
E.
II.
III.
IV.
V.
Bakanlıklar
...
78
1.
Maliye ve Gümrük Bakanlığı..........................
83
2.
Sanayi ve Ticaret Bakanlığı ...
....................
87
Bakanlıklar Düzeyindeki Kurul Uygulamaları ...
89
92
TAŞRA Y Ö N E T İM İ.............
A.
Bölge Valiliği ... ...................................................
92
B.
Mülki İdare A m irleri..................................
93
YEREL YÖNETİMLER ... ......
A.
İl Özel İdareleri...............................
B.
Belediyeler..................... ...
95
...
96
. ... .............
97
EKONOMİK KAMU KESİMİNDE YER ALAN ÖZEL
KURULUŞLAR
......
98
A.
T.C. Merkez Bankası .......................
98
B.
Tarım Satış ve Tarım Kredi ¡Kooperatifleri...........
103
€.
İhracatçı B irlikleri.........................
106
EKONOMİK YÖNETİM İN ORTAK SORUNLARI ......
108
A.
Koordinasyon ......................
108
B.
Danışma ve K atılm a.............................................
112
ÜÇÜNCÜ
BÖLÜM
EKONOMİK MÜDAHALECİLİĞİN
ARAÇLARI VE USULLERİ
Genel: a.
b.
Devletin Ekonomideki R o lü ............
117
Kamu Hizmeti ve Kolluk Faaliyeti Açısından
Müdahalecilik ................................
125
247
L
EKONOMİK KOLLUK VE ÖZEL GİRİŞİM ÖZGÜR­
LÜĞÜ
............ ... ... ... ... ............ ... ...
...
A.
126
Ekonomik Kolluk ve Özel Girişim Özgürlüğünün
Sınırlanması
.............
126
1.
Ekonomik Kamu Düzeni veAnayasa ... ... ...
126
2.
Özel Girişim Özgürlüğünün S ın ırları............
132
a.
b.
135
137
Yasa İle Sınırlam a....................
Kamu Yararı Amacı İle Sınırlama.........
c.
3.
4.
c.
IL
Milli Ekonominin Gerekleri ve .Sosyal
Amaçlarla Sınırlama ... ... .......
d. Güvenlik ve Kararlılık İçinde Çalışma ...
139
140
Sınırlamanın Kapsamı ve Sınırlandırıcı Kolluk
İşlemleri ... ... ... .........
... ... ... ...
142
a.
Sınırlamanın Kapsam ı...... ..... ................
142
b.
Sınırlandırıcı Kolluk İşlemleri...
147
Ekonomik Kolluk Türü Olarak Fiyat Kolluğu
152
a.
İdarenin Yetkileri ve Yasal Dayanak.....
153
b.
İdarenin Fiyat Düzenlemeleri ve Yaptırım
161
Yerel Yönetimler ve Fiyat Kolluğu
...
166
B. Özel Girişimi Yönlendirme ve Teşvik ... ... ... ...
170
ENDÜSTRİYEL VE TİCARÎ KAMU HİZMETLERİ ...
175
A.
175
175
Ekonomik Kamu Kesiminin Hukuki Yapısı ... ...
1. Kamu Teşebbüslerinin Özellikleri've Türleri ...
a.
Genel İdare İçinde Yer Alanlar ... ... ... ...
179
b.
Ekonomik Kamu Kurumlan . . . . . . . . . . . . . . .
180
c.
Statüleri Tartışmalı Kuruluşlar ... ... ... ...
181
2» Hukuki Yapıları ve Hizmetlerinin Niteliği ...
182
a.
Tüzel Kişilikleri ... ... ... ... ... ................
Kamu Hizmeti İlişkisi ... ........ . ... ... ...
182
183
İktisadi Devlet Teşekkülleri ve Kamu İktisadi
Kuruluşları ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...
186
b.
3.
248
...........
B.
Endüstriyel ve Ticarî Kanıtı Hizmetlerinin Hukukî
R e jim i
... ... ... ... ... .......................... . ...
191
L
Genel İdare Esaslarına Göre Faaliyet Ölçütü ...
1.93
2.
Yargı Organlarının Ölçüt Bulma Çabaları
195
a.
b.
196
198
Hizmetteıî Yararlananların Burumu .......
Kurumun Personeli île İlişkisi ... ... ... ...
DÖRDÜNCÜ
BÖLÜM
EKONOMİK MÜDAHALECİLİĞİN
YARGISAL DENETİMİ
1. MÜDAHALECİ İŞLEMLER VE İDARÎ YARGININ GÖ*
REV ALANI ... ... ... ... ... ... ... ...
........
...
IL
MÜDAHALECİ İŞLEMLERİN DENETİMİNDE SO­
RUNLAR ... ... ... ... ... ... .... ... ... ... ... ... ... ... ...
207
A.
İdari İşlemlerin Geriye Yürümezliği İlkesi.......
208
B.
Takdir Yetkisinin Denetiminde Sorunlar ..........
210
İdarenin Gerekçesinin İrdelenmesi ... ...........
213
1.
III.
204
2.
Maksat Unsuru Üzerinde Denetim
3.
4.
5.
Döviz Tasarrufu ve Kamu Yararı ...
...
Eşitlik İlkesi ve Kamu Yararı ... ... .... ... ...
İdarenin Takdir Yetkisini Sınırlaması ve Plan­
lama İşlemleri ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...
... . 214
217
220
222
MÜDAHALECİLİK VE İDARENİN SORUMLULUĞU 226
A.
B.
Kusura.Dayanan Sorumluluk ... ... ... ... ... ... ...
Kusursuz Sorumluluk ... ... ... ... ... ... ...
EKONOMİK İDARE HUKUKUNA DOĞRU . . . . . . . . . . . . . . . . . .
İdare Hukukunda Değişim ...
226
230
233
. ... ...
233
Ekonomik İdare Hukukunun Özellikleri ... ... ... ......
236
KAYNAKÇA ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...
239
249
KISÂLTMALAE
ÀtD. .
:
Amme İdaresi Dergisi
ÂJDA.
:
Actualité Juridique de 'Droit administratif
AMKD.
:
Anayasa '(Mahkemesi Kararlar ¡Dergisi
Bull. ïnst. int. d’Àdm.
pubL .... .......... Bulletin de l'Institut international d'Administration publique
c.
:
Cilt
:
Chronique
D.
:
Dallez
BD.
:
Danıştay Dergisi
BS.
:
Recueil Dalloz Sirey
Dr. soc.
:
Droit social
tHiFM.
: İstanbul Hukuk Fakültesi Mecmuası
LGDJ.
:
PUF.
: Presse Universitaire de France
RDP.
:
Chr.
,
.
.
Libarie Général de Droit et du Jurisprudence
Revue de Droit public
Rass. dr, Pubbl. : Rassegna di Diritlô pubblico
s.
:
Sahife
ÇB'FD.
:
Siyasal Bilgiler Fakültesi Dergisi
YKD.
,:
Yargıtay Kararları Dergisi
,