Necla ALTEKİN-ILO ve Türkiye Kararları
advertisement
T.C. ÇALIŞMA VE SOSYAL GÜVENLİK BAKANLIĞI İş Teftiş Kurulu Başkanlığı ULUSLARARASI ÇALIŞMA ÖRGÜTÜ VE TÜRKİYE’YE İLİŞKİN KARARLARI İş Müfettişi Yardımcılığı Etüdü Necla ALTEKİN İş Müfettişi Yardımcısı İstanbul-2013 İÇİNDEKİLER İÇİNDEKİLER ......................................................................................................... i GİRİŞ ...................................................................................................................... 1 BİRİNCİ BÖLÜM ................................................................................................... 4 ULUSLARARASI ÇALIŞMA ÖRGÜTÜNÜN TARİHİ GELİŞİMİ, KURULUŞU, AMAÇLARI VE İLKELERİ ................................................................................... 4 1. TARİHİ GELİŞİMİ VE KURULUŞU ............................................................. 4 1.1. 1919 Öncesi Dönem: Öncüler ve İlk Uluslararası Hareketler .................... 5 1.2. 1919–1946 Dönemi: Kuruluş ve Büyüme Yılları .....................................10 1.3. 1946’dan Günümüze: Gelişme Yılları .....................................................19 2. AMAÇ VE PRENSİPLERİ ............................................................................22 2.1. Sosyal Adalet ve Evrensel Barışın Sağlanması ........................................22 2.2. Çalışma Şartlarının İyileştirilmesi ...........................................................23 2.3. Uluslararası İşbirliğinin Sağlanması ........................................................23 İKİNCİ BÖLÜM ....................................................................................................25 ILO’NUN KURUMSAL YAPISI ...........................................................................25 1. ÜÇLÜ TEMSİL ESASINA DAYANAN YÖNETİM YAPISI ........................25 2. ULUSLARARASI ÇALIŞMA ÖRGÜTÜ’NE ÜYELİK.................................27 2.1. Üyelik .....................................................................................................28 2.2.Üyelikten Ayrılma ...................................................................................29 3. ULUSLARARASI ÇALIŞMA ÖRGÜTÜNÜN ORGANLARI ......................30 3.1.Temel Organları .......................................................................................30 3.1.1. Uluslararası Çalışma Konferansı....................................................30 3.1.1.1. Oluşumu .........................................................................30 3.1.1.2. İşleyişi ............................................................................31 3.1.1.3. Görevleri .........................................................................32 3.1.2. Yönetim Kurulu ............................................................................33 3.1.2.1. Oluşumu .........................................................................33 3.1.2.2. İşleyişi ............................................................................34 3.1.2.3.Görevleri ..........................................................................35 3.1.3. Uluslararası Çalışma Bürosu .........................................................35 3.1.3.1. Oluşumu .........................................................................35 3.1.3.2. İşleyişi ............................................................................36 3.1.3.3. Görevleri .........................................................................36 i 3.2. Alt Organları ...........................................................................................37 3.2.1. Bölgesel Konferanslar ve Bölgesel Örgütlenme .............................37 3.2.1.1. Bölgesel Konferanslar .....................................................37 3.2.1.2. Bölgesel Örgütlenme .......................................................38 3.2.2. Komiteler ......................................................................................38 3.2.2.1. Sanayi Komiteleri ...........................................................38 3.2.2.2. Sözleşme ve Tavsiye Kararlarının Uygulanması Uzmanlar Komitesi ........................................................................39 3.2.2.3. Sendika Özgürlüğü Komitesi...........................................40 3.2.2.4. Konferans Sözleşme ve Tavsiye Kararlarının Uygulanması Komitesi ........................................................................41 3.2.2.5. Diğer Komiteler ..............................................................42 ÜÇÜNCÜ BÖLÜM ................................................................................................43 ULUSLARARASI ÇALIŞMA STANDARTLARI .................................................43 1. GENEL OLARAK .........................................................................................43 2. ULUSLARARASI ÇALIŞMA STANDARTLARI .........................................44 3. ÇALIŞMA STANDARTLARININ MEVZUAT HALİNE GETİRİLMESİ ....45 3.1. Hukuki Özellikleri ..................................................................................45 3.2. Kabul Süreci ...........................................................................................46 3.2.1. Konferans Gündemine Alınması ....................................................46 3.2.2. Üye Ülkeler Tarafından Onaylanması ............................................50 3.3. Değiştirilmeleri ve Gözden Geçirilmeleri ................................................51 3.4. Sözleşmelerin Denetimi ..........................................................................52 3.4.1. Düzenli Denetim ...........................................................................52 3.4.1.1. Hükümet Raporları İle Denetim ......................................52 3.4.1.2. Uzmanlar Komisyonu Denetimi ......................................54 3.4.1.3. Konferans Komitesinin Denetimi ....................................56 3.4.2. Özel Denetim (Sendikal Özgürlükler Komitesinin Denetimi) ........57 3.4.3. Denetimde Şikayet Mekanizmaları ................................................58 3.4.3.1. Talep Usulü .....................................................................58 3.4.3.2. Şikayet Usulü ..................................................................59 3.5. Sözleşmelerin Yaptırımı ..........................................................................59 DÖRDÜNCÜ BÖLÜM...........................................................................................60 ii ULUSLARARASI ÇALIŞMA ÖRGÜTÜ’NÜN TÜRKİYE’YE İLİŞKİN KARARLARININ TÜRKİYE’DEKİ SENDİKAL HAKLAR AÇISINDAN DEĞERLENDİRİLMESİ .......................................................................................60 1. ULUSLARARASI ÇALIŞMA ÖRGÜTÜ (ILO) BELGELERİ ......................61 1.1. 98 Sayılı Örgütlenme ve Toplu Pazarlık Hakkının Uygulanması Sözleşmesinin İçerdiği Hak ve İlkeler .....................................................61 1.2. 87 Sayılı Sendika Özgürlüğü ve Sendika Hakkının Korunması Sözleşmesinin İçerdiği Hak ve İlkeler .....................................................63 1.3. 151 sayılı Kamu Görevinde Çalışma İlişkileri (Kamu Hizmetinde Örgütlenme Hakkının Korunması ve İstihdam Koşullarının Belirlenmesi) Sözleşmenin İçerdiği Temel Hak ve İlkeler .............................................64 2. ULUSLARARASI ÇALIŞMA ÖRGÜTÜ DENETİM ORGANLARININ 2821, 2822 VE 4688 SAYILI YASALARA İLİŞKİN DEĞERLENDİRMELERİ ...68 2.1. 2821 Sayılı Sendikalar Kanunu İle İlgili Olarak ILO Tarafından Yöneltilen Temel Eleştiri ve Talepler .......................................................................69 2.1.1. Meslek ve İşyeri Esasına Dayalı Sendika Kurulamaması ...............69 2.1.2. Federasyon Kurma Yasağı .............................................................70 2.1.3. İşçinin Aynı Zamanda Birden Çok Sendikaya Üye Olamaması ......71 2.1.4. Bazı Çalışan Kategorilerinde Sendika Kurma ya da Sendikaya Üye Olma Haklarının Tanınmaması ....................................................72 2.1.5. Sendika ve Konfederasyonların Zorunlu Organlarına Seçilecek Kişilerde Aranan On Yıl Bilfiil Çalışmış Olma Koşulu ................73 2.1.6. İşçilerin İşten Çıkarmalar Dahil Sendika Karşıtı Eylemlere Karşı Korunmalarının Yetersiz Oluşu....................................................73 2.1.7. Sendika Üyelik Aidatları Üzerindeki Sınırı ...................................76 2.1.8. Yerel ve Genel Seçimlerde Aday Olan Sendika Yöneticilerinin Sendikadaki Yönetim Görevlerinin Adaylık Süresince Askıda Kalması, Seçildikleri Takdirde Sona Ermesi ................................76 2.1.9. Sendika Üyeliği İle İlgili Kısıtlamalar ...........................................77 2.1.10. İşkolu Tespiti İle İlgili Düzenlemeler...........................................78 2.2. 2822 Sayılı Toplu İş Sözleşmesi, Grev ve Lokavt Kanunu İle İlgili Olarak ILO Tarafından Yöneltilen Temel Eleştiri ve Talepler .............................78 2.2.1. Çift Baraj Koşulu ..........................................................................78 iii 2.2.2. Grev Erteleme Yetkisinin Zorunlu Tahkimle Sonuçlanan bir Grev Yasağına Dönüşmesi ...................................................................80 2.2.3. Grev Hakkının Kullanımına İlişkin Kısıtlamalar ve Grev Yasakları ....................................................................................................81 2.3. 4688 Sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları Kanunu İle İlgili Olarak ILO Tarafından Yöneltilen Temel Eleştiri ve Talepler ....................................82 2.3.1. Bazı Kamu Görevlilerine Sendika Üyeliğinin Yasaklanması..........82 2.3.2. Hizmet Esasına Dayalı Sendika Kurulması ....................................84 2.3.3. Sendika Tüzüklerinde Bulunması Gereken Maddelerin Yasa İle Belirlenmesi ................................................................................85 2.3.4. Kamu Görevlilerinin Grev Yasağı .................................................86 2.3.5. 5253 Sayılı Dernekler Kanunu’nda Yer Alan Düzenlemeler ..........88 2.3.6. Toplu Sözleşmelerin Değiştirilmesi ya da Reddedilmesi Yetkisinin Kamu Makamlarına Verilmesi .....................................................89 SONUÇ ..................................................................................................................90 KAYNAKÇA .........................................................................................................92 iv GİRİŞ İçinde bulunduğumuz yüzyılda, “ülkelerin ve bu ülkelerde yaşayan toplumların birbirlerini daha fazla etkilenmeleri” olarak tanımlanan “küreselleşme” akımı, varlığını yaşamın her alanında hissettirmektedir. Bu çerçevede, Dünyanın herhangi bir yerinde meydana gelen bir gelişme yalnızca orada yaşayanları değil çok sayıda ülkeyi ve toplumu da yakından ilgilendiren sonuçlar doğurabilmektedir. Uluslararası ilişkilerin de çok yoğun bir duruma geldiği 21. Yüzyılda, geçmiş yüzyıllardan farklı olarak, dünyada barış içinde bir arada yaşamanın, ortak değerleri paylaşmanın, işbirliği yapmanın insanlığa huzur ve mutluluk getireceği inancıyla, barışın korunması, ekonomik, sosyal ve kültürel gelişmenin sağlanması için bölgesel ve evrensel nitelikte uluslararası kuruluşlar oluşturulmuştur. Uluslararası kuruluşların insanlığa sağladığı yararların ölçüsü, amaçlara ulaşmadaki başarıları tartışılmakla birlikte, özellikle ILO, UNESCO, UNICEF gibi uzmanlık kuruluşlarının insanlık için göz ardı edilemeyecek çabalarının bulunduğu bir gerçektir. Birleşmiş Milletler’in insan haklarıyla ilgili uzmanlık kuruluşlarından biri olan ILO, üyesi olan “ulus devletler” için çalışma ve sosyal politika konularında uluslararası kurallar üretme yetkisi bulunan bir kuruluş olarak doğmuştur. 1 “Dünyanın neresinde olursa olsun, bütün çalışanlar ortak bir kadere sahiptir” anlayışı ile tüm dünyada çalışma ve yaşam koşullarının iyileştirilmesine, sosyal adaletin geliştirilmesine ve bu yoldan evrensel barışın gerçekleştirilmesine katkıda bulunmaya çaba göstermektedir. Sosyal adalet ilkeleri, evrensel insan ve çalışma haklarının korunması temelinde kurulmuştur. ILO uluslararası çalışma standartlarını, sözleşmeler ve tavsiyeler yoluyla ifade etmektedir. Kabul ettiği sözleşme ve tavsiye kararları ile çalışma hayatını düzenleyerek “evrensel” kurallar oluşturmaya yönelik çok geniş 1 Mesut Gülmez, “Sendikal Haklara İlişkin Sözleşmelerin İç Hukuka Üstünlüğü ve Yasalarımızdaki Aykırılıklar”, Çalışma ve Toplum, Sayı:2005/1, (Ocak, 2005), s. 13. 1 kapsamlı faaliyetlerde bulunan Uluslararası Çalışma Örgütü küreselleşme akımının güçlendiği günümüzde, yeni dünya düzeninin vazgeçilmez kurumlarından biri olarak yerini sağlamlaştırmıştır. ILO, amaçlarına ulaşabilmek için dünya ülkelerince mümkün olduğu kadar fazla sayıda uluslararası çalışma sözleşmesinin onaylanmasını ve uygulanmasını sağlamaya çalışmaktadır.2 Uluslararası Çerçeve Anlaşmaların içeriğinde en temel ortak unsurun, ILO’nun 1998 yılında yayınladığı ve dört temel başlık altında sekiz ILO sözleşmesinin bir araya getirilmesiyle oluşturulan, “Temel Çalışma Standartları”nın olması ve söz konusu standartların, sözleşmelerde doğrudan ya da dolaylı olarak atıfta bulunulması sureti ile güvence altına alınması, ILO’nun etkinliğinin göstergelerinden biridir. 3 Birçok ülke gibi, Türkiye’de de endüstriyel ilişkiler sisteminin yapısı ve işleyiş esasları oluşturulurken Uluslararası Çalışma Örgütü’nün çalışma standartları referans olarak alınmaktadır. Uluslararası Çalışma Standartları endüstriyel ilişkiler sistemimizi ve bu sistemin içinde yer alan aktörlerin davranışlarını çok yönlü olarak etkilemektedir. Hükümetimiz çalışma hayatı ile ilgili yasal düzenlemeler yaparken Uluslararası Çalışma Örgütü standartları ile çizilen esaslar çerçevesinde hareket etmektedir. Çalışma hayatının aktif taraflarını oluşturan işçi ve işveren kesimi ile bunların temsilcileri olan sendikalar da, çalışma hayatına ilişkin talep ve beklentilerinde Uluslararası Çalışma Örgütü’nü ve standartlarını referans olarak almaktadırlar. Bütün bunların ötesinde Uluslararası Çalışma Örgütü, bir organizasyon olarak endüstriyel ilişkiler sisteminin aktörlerinin birbirileri ile olan anlaşmazlıklarında, karşı taraf üzerinde yaratacağı baskıya bağlı olarak, bir çözüm yeri olarak görülmektedir. “Uluslararası Çalışma Örgütü’nü ve Uluslararası Çalışma Örgütü’nün Türkiye’ye İlişkin Kararlarını” incelediğimiz bu çalışmanın birinci bölümünde Uluslararası Çalışma Örgütü’nün tarihi gelişimi, kuruluş süreci, amaçları ve 2 Sarper Süzek, İş Hukuku, 8. Baskı, İstanbul: Beta Basım, 2012, s. 86. Barış Erdem Gürkan, “Uluslararası Çerçeve Anlaşmalar ve Sendikalar: Olanaklar, Sınırlar”, Çalışma ve Toplum, Sayı.2012/4, (2012), s. 239. 3 2 prensipleri; ikinci bölümünde Örgütün kurumsal yapısı, Örgüte üyelik ve Örgütün temel organları ve işleyiş esasları ile görevleri; üçüncü bölümde Uluslararası Çalışma Standartlarının amaçları, özellikleri, kabul süreci, denetimi ve yaptırımları, dördüncü bölümünde ise, ILO’nun ülkemize ilişkin kararları, en yoğun eleştirilerin bu konuda yapılması nedeni ile sendikal haklar açısından incelenecek ve Türk İş Hukuku mevzuatındaki sendikal hak ve özgürlükleri düzenleyen ve 07.11.2012 tarihinde yürürlüğe giren 6356 sayılı Sendikalar ve Toplu İş Sözleşmesi Kanunu ve 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları Kanunu’nda yer alan düzenlemelerin, ILO’nun 87 Sayılı Sendika Özgürlüğü ve Sendika Hakkının Korunması Sözleşmesi, 98 Sayılı Örgütlenme ve Toplu Pazarlık Hakkı Sözleşmesi ve 151 Sayılı Kamu Görevinde Çalışma İlişkileri (Kamu Hizmetinde Örgütlenme Hakkının Korunması ve İstihdam Koşullarının Belirlenmesi Sözleşmesi) sözleşmelerine ve standartlarına uygunluğu ve uyumu değerlendirilecektir. 3 BİRİNCİ BÖLÜM ULUSLARARASI ÇALIŞMA ÖRGÜTÜNÜN TARİHİ GELİŞİMİ, KURULUŞU, AMAÇLARI VE İLKELERİ 1. TARİHİ GELİŞİMİ VE KURULUŞU Uluslararası Çalışma Örgütü (ILO: International Labour Organization, çalışmanın bundan sonraki kısmında ILO olarak anılacaktır), sanayi devriminin ortaya çıkardığı çalışma ortamını ve şartlarını iyileştirmeye yönelik sosyal politikanın uluslararası boyutunun en önemli müessesesidir. Bütün organizasyonlar gibi ILO’nun da kuruluşu belirli bir tarihi süreç içinde, çeşitli ve çok yönlü faktörlerin belirleyici etkileri altında gerçekleşmiştir. ILO’nun bugünkü konumunu ve fonksiyonlarını daha gerçekçi olarak değerlendirebilmek için, ortaya çıkışına yol açan gelişmeleri ve sebeplerini tarihi gelişme süreci içinde incelemek faydalı olacaktır. Olayların kronolojik gelişimi esas alındığı zaman, Örgütün kuruluşunu üç ayrı dönemde incelemek mümkündür. Bunlar: a) Örgütün resmi kuruluş tarihi olan 1919 öncesi dönem, b) Kuruluş ve büyüme yıllarını yansıtan 1919–1946 dönemi ve c) Gelişme ve olgunlaşma yıllarını kapsayan 1946 sonrası dönem, olarak ele alınabilir. 4 4 Yusuf Alper ve Pir Ali KAYA, Uluslararası Çalışma Örgütü ve Uluslararası Çalışma Standartları, 1. Baskı, Bursa: Ezgi Kitabevi Yayınları, 1995, s.7. 4 1.1. 1919 Öncesi Dönem: Öncüler ve İlk Uluslararası Hareketler ILO’nun kuruluş öncesini oluşturan bu dönemin başlangıcı, çalışma hayatının tarafları arasındaki ilişkilerin gerginlik derecesinin arttığı ve işçi hareketlerinin ülke sınırlarını aşarak uluslararası bir boyut kazandığı 19. yüzyılın ikinci yarısına kadar uzanmaktadır. İşçi hareketinin örgütlü boyutunu oluşturan sendikal hareket, ülke farkı gözetmeksizin bütün işçilerin aynı çalışma ortamında ve benzer problemlerle karşılaşarak çalışmak zorunda olduklarının bilincinde olarak, faaliyetlerini ülke sınırlarının ötesine taşırmaya başladı. Sendikal harekete uluslararası boyut kazandıran en önemli faktör ise, 1880’li yıllara kadar bazı Avrupa ülkeleri ile ABD’de yalnızca vasıflı çalışanların menfaatlerini korumaya yönelik bir hareket olarak gelişen sendikaların, bu yılları takip eden dönemde vasıfsız ve geniş çalışan kitlelerini üye olarak kabul etmeleri olmuştur. Sendikaların üye sayısındaki hızlı artış, sendikal mücadelenin de boyutlarını büyütmüştür. Çalışma hayatı ile ilgili temel problemlerin çözümünde başarılı olmak için uluslararası düzeyde bir dayanışmaya daha fazla ihtiyaç duyulmaya başlanmıştır. Öte yandan, sanayi devriminin sonucunda ortaya çıkan kitle üretimi ve bu üretimin pazarlanmasına yönelik ticari ilişkiler, ekonomik ilişkilerle birlikte sosyal problemleri de ülke sınırlarının ötesine taşıdı. Kölelik ve köle ticareti ülkelerarası bir sosyal problem olarak uluslararası sosyal politikanın ilk boyutunu oluşturdu.5 Sendikal hareketin uluslararası düzeydeki ilk teşkilatlanma hareketini 1864 yılında Londra’da kurulan Uluslararası İşçi Birliği (The International Workingmen’s Association) oluşturdu. İşçi hareketinin uluslararası örgüt kurma geleneğinin ilk örneğini oluşturan Birlik, takip eden yıllarda gerçekleştirilen uluslararası çalışma konferanslarının düzenleyicisi ve bu konferanslara bağlı olarak da uluslararası çalışma mevzuatının ilkelerini canlandıran ilk güç olma niteliğini kazandı. 6 Sendikal hareketin dışında çok sayıda sanayici, bilim adamı, politikacı ve din adamı da çalışma mevzuatına uluslararası bir boyut kazandırarak, hangi ülkede 5 Kamil Turan, Milletlerarası Sendikal Hareketler, Ankara: AİTİA Yayınları, 1979, s.7 Yusuf Alper ve Pir Ali Kaya, Uluslararası Çalışma Örgütü ve Uluslararası Çalışma Standartları, 1. Baskı, Bursa: Ezgi Kitabevi Yayınları, 1995, s.8. 6 5 olursa olsun bütün çalışanların, her ülkede geçerli olan uluslararası standartlarda korunmasını sağlamaya yönelik çabalarda bulunmuşlardır. Uluslararası düzeyde oluşturulacak çalışma standartları, çalışma şartlarının kötü ve ücretlerin düşük olmasına bağlı olarak emek üzerinden gerçekleştirilecek haksız rekabetin önlenmesi konusunda da bir garanti olarak görülmüştür. Nitekim bu yöndeki gayretlerin kirli rekabetin en yoğun olduğu 19. yüzyılın son çeyreğinde yoğunlaşması tesadüf değildir. Kısaca belirtmek gerekirse, çalışma hayatını düzenleyen koruyucu mevzuatın hem ülke içinde hem de uluslararası seviyede oluşturulma sebepleri arasında, insani ve siyasi faktörler kadar, ekonomik faktörlerin de rolü olmuştur. Bir sınıflama yapmak gerekirse, kişisel olarak yürütülen gayretler daha çok insani amaçlardan kaynaklanırken, hükümetlerin taraf olduğu faaliyetlerde siyasi istikrarı sağlamaya yönelik politik gerekçeler ve rekabet dezavantajlarını ortadan kaldırmaya yönelik ekonomik gerekçeler daha etkili olmuştur.7 Uluslararası örgütlenme yanında, uluslararası düzeyde bir çalışma mevzuatı oluşturmaya yönelik gayretler de gerçekleştirilmiştir. Bu konuda da kişisel ve örgütsel düzeyde çabalar görülmüştür. Kişisel düzeydeki çabaların ilki, işçilerin uluslararası düzeyde oluşturulacak bir mevzuatla korunmasını teklif eden, Jaques Necker’den (1732-1804) gelmiştir. Necker’i, 19. yüzyılın başlarında Sosyalist eğilimli İngiliz sanayici Robert Owen (1771- 1858) takip etmiştir. Sahibi olduğu fabrikadaki çalışma sürelerini kısaltan ve genel olarak çalışma şartlarını iyileştiren Owen, işçilerin uluslararası düzeyde hazırlanacak mevzuatla korunması gerektiğini savunmuş ve bu yolda çaba göstermiştir. Kendi işyerlerindeki çalışma şartlarının iyileştirilmesine yönelik faaliyetleri esas alarak birçok Avrupa ülkesinin hükümetlerine sosyal mevzuatın iyileştirilmesine yönelik teklifler sunmuştur. 1818 yılında, Avusturya, Fransa, Prusya, Rusya ve İngiltere’nin katıldığı Aix La Chapelte Kongresinde düşüncelerini dile getirmiş, ancak, Owen’in teklifleri Kongreye katılanlar tarafından fazla ilgi görmemiş olmasına rağmen, İngiltere’de, çalışan 7 Kamil Turan, Milletlerarası Sendikal Hareketler, Ankara: AİTİA Yayınları, 1979, s.8 6 çocuklarla ilgili olarak kabul edilen ilk koruyucu mevzuat hazırlanırken Owen’in savunduğu fikirler esas alınmıştır.8 Owen’ın ardından devam ettirilen bu yöndeki kişisel faaliyetleri sistematik hale getiren ve uluslararası bir çalışma mevzuatı oluşturulması gerektiği yönündeki düşüncesini ısrarlı şekilde savunan ve bu yönüyle de ILO’nun kuruluşunun da ilk habercisi olarak kabul edilen Fransız sanayici Daniel Le Grand’dır. Grand, 1840– 1853 yılları arasında, İngiliz, Fransız, Alman ve İsviçre devlet adamları ve bürokratlarına başvurarak, çalışma sürelerinin kısaltılması, kadınlar ve çocukların çalışma şartlarının iyileştirilmesi, gece çalışmasının düzenlenmesi, tatil günleri ve ağır ve tehlikeli işlerde çalışanların sağlıklarının korunması gibi hususlarda uluslararası çalışma mevzuatı oluşturulmasına yönelik tekliflerde bulunmuştur. Ülkenin refahı ile çalışanların fizik ve moral durumları arasında çok yakın bir ilişki olduğunu belirten Grand, hükümetlerin uluslararası bir çalışma mevzuatı oluşturma konusunda gerekli adımları atmamaları halinde giderek artan bir tepki ile karşılaşacaklarını ifade etmiştir. Grand’ın uluslar arası çalışma mevzuatı oluşturma yönündeki düşüncesi 19. yüzyılda başkaları tarafından da paylaşılmıştır. Nitekim Uluslararası İşçi Birliği Başkanı Karl Marks, ilk defa bir uluslararası konferans düşüncesini İsviçre Hükümetine kabul ettiren politikacı Froy ve böyle bir konferansın toplanmasını tasvip eden Papa Leon XIII bu kişiler arasında ilk akla gelenlerdir. Bu yöndeki düşünce ve gayretlerin bir sonucu olarak 1877 yılında Belçika’nın Gent şehrinde Uluslararası İşçi Kongresi toplanmış ve bu kongrede uluslararası sosyal mevzuatla ilgili çeşitli konular ele alınmıştır.9 19. yüzyılın son çeyreğinde, bazı Avrupa ülkelerinde çocuk işgücünün yasaklanması ve kadınların bazı işlerde çalıştırılmalarının engellenmesi yönünde yasal düzenlemeler yapılması, ileri görüşlü politikacıların bu ve benzeri tedbirlerin standartlaştırılması ve uluslararası nitelikteki anlaşmalarla yaygınlaştırılması gerektiği yönünde görüşleri savunmalarına yol açmıştır. Ancak, bu konudaki ilk pozitif teşebbüs İsviçre Hükümetinden geldi. İsviçre, uluslararası sözleşmeler yoluyla düzenlenmesi arzu edilen çalışma mevzuatı ile ilgili konuları görüşmek üzere 8 Yusuf Alper ve Pir Ali Kaya, Uluslararası Çalışma Örgütü ve Uluslararası Çalışma Standartları, 1. Baskı, Bursa: Ezgi Kitabevi Yayınları, 1995, s.10 9 Alper, Kaya, s.10. 7 bir ön konferans toplanması için 13 ülke hükümetine çağrıda bulundu. Ancak, Mayıs 1890’da Bern kentinde toplanması düşünülen bu Konferanstan, Alman İmparatoru II. Wilhelm’inde benzer bir Konferans çağrısında bulunması üzerine vazgeçildi ve İsviçre Almanya’nın teklifini benimsedi. 10 Mayıs 1890 tarihinde toplanan Berlin Konferansı’nda fabrika ve madenlerdeki çalışma şartları ele alındı. Maden işçilerinin pazar çalışması, çocuklar, gençler ve kadınların çalışma şartları ile ilgili olarak yasaklamalar veya düzenlemeler içeren ayrıntılı tavsiye kararları alındı. Ancak, bu kararların uluslararası düzeyde bağlayıcı yükümlülükler getirmesi sağlanamadı. Berlin Konferansı, doğrudan etkileri çok az olmakla birlikte, hükümetlerin çalışma hayatı ile ilgili standartları tartışmak üzere bir araya gelmelerini sağlayan ilk teşebbüs olması açısından uluslararası bir öneme sahiptir. Bu yönüyle, takip eden yıllarda gerçekleştirilen faaliyetlere öncülük etmiştir.11 1897 yılında, çeşitli Avrupa ülkeleri ile Amerika’dan bilim adamları ile bürokratların katıldığı bir başka Konferans toplandı. Berlin Konferansı’nda alınan kararları hayata geçirmek ve kurulması düşünülen uluslararası çalışma ofisinin prensipleri üzerinde çalışmak üzere toplanan bu konferansın fikir babası, daha sonraki yıllarda ILO’nun Yönetim Kurulu Başkanlığını da yürütecek olan Belçikalı Profesör Ernest Mahaim’di. Bu konferansın en önemli sonucu, uluslararası çalışma ofisi kurulması düşüncesine çeşitli ülkelerde destek sağlayıcı çalışmalarda bulunacak bir komite ile bu görüşleri yaygınlaştıracak ulusal örgütler oluşturulması yönünde kararlar alınması oldu. Toplantı sonucunda, Uluslararası Çalışma Mevzuatı Birliği (International Association For Labour Legislation) kuruldu. Birliğin merkezi için İsviçre’nin Basel kenti uygun görüldü ve ilk Uluslararası Çalışma Ofisi 1 Mayıs 1901 tarihinde bu şehirde açıldı. 12 Birliğin en önemli özelliği, hükümetlere bağlı bir örgüt olmamasıdır. Üyeleri, uluslararası faaliyetler için işbirliği yapmayı kabul eden çeşitli ulusal örgütlerin temsilcilerinden teşekkül ediyordu. Başlangıçta, yalnızca Fransa, İtalya, 10 Yusuf Alper ve Pir Ali Kaya, Uluslararası Çalışma Örgütü ve Uluslararası Çalışma Standartları, 1. Baskı, Bursa: Ezgi Kitabevi Yayınları, 1995, s.11. 11 Alper, Kaya, s.11. 12 Alper, Kaya, s.11. 8 Hollanda ve İsviçre Hükümetleri birlik ile işbirliğine girerken, İkinci Dünya Savaşı yıllarında üye sayısı 22’ye kadar yükseldi. İki yılda bir toplanan Birlik, ILO’nun öncüsü olarak faaliyet gösterdi.13 Birlik, 1905 ve l906 yıllarında 13 ülkenin iştirak ettiği iki uluslararası konferans düzenledi. 1906 Konferansında, biri sanayi işyerlerinde kadınların gece çalışmalarını, diğeri ise kibrit fabrikalarında beyaz fosfor kullanımını yasaklayan iki uluslararası anlaşma imzalandı. Bu anlaşmalar, aynı zamanda ilk uluslararası çalışma sözleşmelerini oluşturdu. Fosfor kullanımını yasaklayan sözleşme, Konferansa katılan bütün ülkeler ve Norveç tarafından imzalanırken, kadınların gece çalışmalarını yasaklayan sözleşmeyi ikisi hariç Konferansa katılan bütün ülkeler imzaladı. Eylül 1913’te, yine 13 ülkenin katılımı ile Birliğin 3. Konferansı toplandı . Biri kadınların ve çocukların çalışma saatlerini düzenleyen, ikincisi ise çocukların gece çalıştırılmalarını yasaklayan iki sözleşme kabul edildi. Ancak, 1914 yılında patlak veren Birinci Dünya Savaşı, sözleşmelerle ilgili uluslararası anlaşmaların sonuçlanmasını önledi ve Birliğin faaliyetlerini onu kapanma noktasına getirecek şekilde sona erdirdi.14 ILO’nun kuruluşunda etkili olan bir başka gelişme de, sendikal hareketin uluslararası düzeydeki örgütlenme faaliyetlerine paralel olarak ortaya çıkmıştır. 19. yüzyılın son çeyreğinde yoğunlaşan bu gelişmeler, 1889 da çeşitli uluslararası işkolu federasyonlarının kurulması ile sonuçlandı. Birbirini takip eden çok sayıdaki kongre sonucu, 1903 yılında Dublin’de, Uluslararası İşçi Sendikaları Sekreterliği’nin kurulması kararlaştırıldı. Sekreterlik, 1913 yılında Uluslararası Hür İşçi Sendikaları Konfederasyonu (ICFTU: The International Confederation of Free Trade Union) adını aldı. İlk uluslararası işçi örgütü olarak Konfederasyon, uluslararası Çalışma Mevzuatı oluşturma yönündeki çalışmalara aktif olarak katıldı. 15 Savaş yılları süresince, tarafsız ülkelerin sendikaları kadar, savaşan tarafların sendikal organizasyonları da barışın sağlanmasına yönelik çağrılarda bulundular ve imzalanacak olan barış antlaşmasında işçilerin çalışma şartlarının 13 Yusuf Alper ve Pir Ali Kaya, Uluslararası Çalışma Örgütü ve Uluslararası Çalışma Standartları, 1. Baskı, Bursa: Ezgi Kitabevi Yayınları, 1995, s.12. 14 Alper, Kaya, s. 12. 15 Kamil Turan, Milletlerarası Sendikal Hareketler, Ankara: AİTİA Yayınları, 1979, s.9. 9 iyileştirilmesini sağlamaya yönelik hükümlerin yer almasını talep ettiler. Ancak, savaşın sona erdirilmesine yönelik gayretleri başarısız kalınca, faaliyetlerini savaş sona erdiği zaman sosyal adaleti sağlayacak tedbirleri ihtiva eden tavsiyeler ve teklifler paketleri hazırlamaya yönelik olarak yoğunlaştırdılar. Bu alandaki ilk faaliyet, 1914 yılı Kasım ayında Filadelfiya’da bir kongre tertip eden ve bu kongrede savaş bittiği zaman yapılacak barış görüşmeleri sırasında değişik ülkelerin sendikal örgütlerinin temsilcilerinin katılacağı bir toplantı yapılmasını öneren Amerikan İşçi Sendikaları Konfederasyonundan (AFL: The American Federation Of Labor) geldi. Bunu İngiliz İşçi Sendikaları Konfederasyonu ile Fransız Genel İşçi Konfederasyonu’nun birlikte tertip ettikleri ancak Belçika’dan da delegelerin katıldığı 1916 tarihli Leeds Konferansı takip etti. Leeds Konferansında, gelecekte imzalanacak bir barış anlaşmasında işçilere çalışma saatleri, sosyal güvenlik ve meslek hastalıkları gibi çalışma hayatı ile ilgili hususlarda garanti verilmesi istendi. Konferansın ikinci önemli sonucu, alınacak tedbirlerin uygulanmasını denetlemek ve uluslararası çalışma standartlarının da hazırlanmasını sağlamak üzere uluslararası konferanslar düzenlenmesini sağlayacak bir uluslararası komisyon teşkil edilmesi oldu. Bu komisyonun dikkat çeken özelliği, üyelerinin işçi ve işveren temsilcilerinden oluşmasıdır. Nihayet, bu konferansta, ILO’nun başlangıcını oluşturan sürekli bir uluslararası çalışma ofisinin oluşturulması da istenmiştir.16 Bu süreç boyunca, gerek bireysel girişimlerin, gerekse sendikal örgütlerin uluslararası seviyede düzenledikleri konferans ve kongrelerin, ILO’nun kuruluşunu, oluşum ve çalışma prensiplerini tayin edici bir role sahip olduğu hususu tartışmasızdır. Ancak, birçok sosyal politikacı, Birinci Dünya Savaşı boyunca yaşanan tecrübelerin ILO’nun bugün sahip olduğu organizasyon yapısının oluşmasında ve çalışma prensiplerinin belirlenmesinde etkili olduğunu kabul etmektedir. 1.2. 1919–1946 Dönemi: Kuruluş ve Büyüme Yılları Birinci Dünya Savaşı ülke yöneticilerinin, savaş sonrası dönemde oluşturulacak yeni düzen ve ülkeler arasındaki ilişkiler konusundaki düşüncelerinde 16 Yusuf Alper ve Pir Ali Kaya, Uluslararası Çalışma Örgütü ve Uluslararası Çalışma Standartları, 1. Baskı, Bursa: Ezgi Kitabevi Yayınları, 1995, s.14. 10 köklü değişiklikler yaratan derin izler bırakmıştır. Bu izlerin, devletlerin niteliklerinde ve sosyal politikaya yönelik bakış açılarını da değiştirmesi de söz konusu olmuştur. İşçilerin, savaş öncesi dönemde sosyal protesto hareketlerini bir yana bırakarak kendi ülkelerinin savunmalarına katılmaları, çalışma ve hayat şartlarının savaş öncesi dönemde olduğundan farklı olacağı yönündeki düşünceleri pekiştirdi. İngiltere Başbakanı Lloyd George’un, barış anlaşmasına işçiler lehine hükümler konulması yönündeki düşüncesi ve Amerikan Başkanı Wilson’un “Uluslararası Çalışma Örgütü”nün kurulmasını ilan ederken dile getirdiği “Dünya üretiminin büyük yükünü omuzlarında taşıyan kadınlar,çocuklar ve işçilere toplumun arka çıkması gerektiği” yönündeki ifadesi bu yöndeki gelişmelerin sonucu ortaya çıkan görüşlerdir. Wilson, “bu büyük kitlenin her akşam yorgun ve bitkin bir şekilde evlerine dönmelerinin ve ertesi gün de umutsuz bir şekilde uyanmalarının artık imkânsız olduğunu” dile getirerek, barış anlaşmasında ILO’nun kurulmasını sağlayan düşünceyi özetlemiştir. 17 Savaş, “Uluslararası Çalışma Mevzuatı Birliği”nin faaliyetlerini sona erdirirken, işçilerin üretim ve ülke savunmasındaki vazgeçilemez önemlerini de açık olarak ortaya çıkarmıştır. Savaş döneminde, hükümetlerin çalışan kesime olan ihtiyaçlarının artması, bu kesime yönelik uluslararası bir örgüt kurulması yönündeki isteksizliklerini ortadan kaldırmıştır.18 Toplumun ve hükümetlerin, çalışanların uluslararası alanda bir örgüte sahip olması gerektiği yönündeki olumlu düşünce değişikliği, savaş yılları süresince gerçekleştirilen Leeds, Stockholm, Bern ve Londra Konferanslarındaki işçi talepleri ile çakışınca Barış Antlaşması’nda çalışma hayatına dair hükümleri ihtiva eden bir bölümün yer alması ve bu hükümlerin uygulanması ve denetlenmesini sağlayacak uluslararası bir örgütün oluşturulması yönündeki irade ortaya çıkmış oldu. 1919 yılında Paris Barış Konferansı toplandığı zaman, uluslararası sosyal politikanın temellerini atmak için ortam hazırlanmış, düşünceler olgunlaşmıştı.19 17 Yusuf Alper ve Pir Ali Kaya, Uluslararası Çalışma Örgütü ve Uluslararası Çalışma Standartları, 1. Baskı, Bursa: Ezgi Kitabevi Yayınları, 1995, s.16. 18 Alper, Kaya, s.16. 19 Alper, Kaya, s.17. 11 Barış Konferansı’nın gerçekleştirdiği ilk faaliyetlerden biri barış antlaşmasına dahil edilecek çalışma hayatı ile ilgili prensipleri belirleyecek bir Komisyon atamak oldu. Üçlü temsil ilkesine göre oluşturulan Uluslar arası Sosyal Mevzuat Komisyonu’nda (The Commission On International Social Legislation) sendikalar, işverenler ve hükümetlerin temsilcileri yer aldı. 20 Komisyon üçlü temsil prensibi dikkate alınarak oluşturulmasına rağmen, tarafların oy gücünün belirlenmesi çok uzun tartışmalara yol açmıştır. Başlangıçta, Komisyonda temsil edilen bütün tarafların eşit oranda oy hakkına sahip olması savunulmuş, ancak hükümet temsilcilerini oy güçlerinin daha ağırlıklı olması gerektiği yönündeki görüşlerinde ısrar etmişlerdir. İşçi temsilcileri ise oy gücü dağılımının örgütün geleceğini tayin edecek önemde bir mesele olduğunu belirtmişlerdir. Sonuçta, sosyal politika ile ilgili düzenlemelerde ve uluslararası ilişkilerde, takip edecekleri politikalarla hükümetlerin tayin edici role sahip olacakları gerçeğinden hareketle, her ülkenin 4 temsilci ile örgüt kongresine katılması, bu 4 temsilciden ikisinin hükümet, birinin işveren ve birinin de işçi temsilcilerinden oluşması kabul edilmiştir. Oy hakkı konusunda ise eşitlik prensibi benimsenerek, her temsilcinin bir ve eşit oy hakkına sahip olması benimsenmiştir.21 Komisyon, Samuel Gompers başkanlığında ağırlıklı olarak, komisyonun görevlerinin ne olduğu konusunun belirlenmesi konusunu tartışmıştır. Komisyonun kanun yapıcı mı, yoksa tavsiye edici mi olduğu uzun süre tartışıldıktan sonra, uygulama gücünün kaynağı ve milli hakimiyet prensipleri ile çatışmasının yaratacağı problemler dikkate alınarak tavsiye edici olarak kalması prensibi benimsenmiştir. Örgütün niteliğinin ne olacağı, farklı sanayileşme seviyesine sahip olan ülkelerin örgüte nasıl üye olacakları, Avrupa ülkelerinin sömürgesi durumundaki ülkelerin durumlarının ne olacağı ve belirlenecek çalışma standartlarının farklı özelliklere sahip ülkelerde nasıl uygulanacağı hususları, komisyon çalışmalarında tartışılan diğer önemli konuları oluşturdu. Sonuçta, uluslararası çalışma sözleşmelerinin ve tavsiye kararlarının, ülkelerin sanayileşme bakımından gösterdikleri farklı gelişme seviyeleri 20 Yusuf Alper ve Pir Ali Kaya, Uluslararası Çalışma Örgütü ve Uluslararası Çalışma Standartları, 1. Baskı, Bursa: Ezgi Kitabevi Yayınları, 1995, s.17. 21 Alper, Kaya, s.17. 12 ve yöresel şartlar göz önünde bulundurularak daha ılımlı bir şekilde uygulanması gerektiği görüşü benimsendi.22 Komisyonun çalışmaları sonucunda hazırladığı metin, Versailles Barış Antlaşması ve diğer barış antlaşmalarında yaralan çalışma hayatı ile ilgili sözleşme ve tavsiye kararlarını hazırlayacak olan Uluslararası Çalışma Örgütü’nün kurulmasını sağlayan VIII. bölümü oluşturdu. 28.04.1919 tarihli Paris Konferansı’nda bu bölüm kabul edildi. Konferansın bu kabulü ile uluslararası sosyal politika alanındaki en önemli gelişme gerçekleşmiş oldu. Üçlü temsil ilkesi, bu alanda oluşturulan organizasyonların temel taşı haline geldi. Tarihinde ilk defa işçiler, yalnızca konuşma haklarının değil oy haklarının da olduğu bir örgüt içinde yer alma imkânına sahip oldular. 23 Komisyonun tavsiyeleri, kurulacak Uluslararası Çalışma Örgütü ana sözleşmesinin temelini oluşturdu. Büyük bir bölümü bugün dahi yürürlükte olan bu temel esasların en önemlisini, örgüt ana sözleşmesinin başlangıç kısmında yer alan, “Sürekli ve evrensel bir barış, ancak sosyal adalet temeli üzerine kurulabilir” ifadesi ile özetlenen prensip oluşturdu.24 Versailles Antlaşması, Milletler Cemiyeti üyeliği ile ILO üyeliği arasında organik bir bağ oluşturarak, Cemiyetin ilk üyelerinin aynı zamanda ILO üyesi olması hükmünü de getirdi. Buna göre, Milletler Cemiyeti üyesi olan her ülke otomatik olarak Örgüt üyesi de olacaktı. Zaten Versailles Barış Antlaşmasını imzalayan ülkeler, aynı zamanda bu antlaşmanın 23. maddesi ile getirilen “ üye devletler, erkekler, kadınlar ve çocuklar için adil ve insancıl çalışma şartları oluşturmayı, bu amaçla oluşturulacak uluslararası teşekkülleri kurmayı ve yaşatmayı destekler” hükmünü de kabul etmiş olmaktadırlar. Örgüte üyelik konusu Washington’da toplanan ilk Uluslararası Çalışma Konferansında tekrar ele alındı ve Genel Kurul kararı ile de Örgüte üye olunabileceği esası kabul edildi. Almanya, Finlandiya ve Avusturya, Milletler Cemiyetinin üyesi olmamakla birlikte, ilk Çalışma Konferansı toplantısında bu yolla üye olarak kabul edildiler. Bu, bir anlamda, başlangıçtaki 22 Yusuf Alper ve Pir Ali Kaya, Uluslararası Çalışma Örgütü ve Uluslararası Çalışma Standartları, 1. Baskı, Bursa: Ezgi Kitabevi Yayınları, 1995, s.18. 23 Alper, Kaya, s. 18. 24 Alper, Kaya, s. 18. 13 otomatik üyelik prosedürünün dışında, Konferansın üye kabulündeki yetkisinin de tescili anlamına geldi. Bu düzenlemeler ışığında: Milletler Cemiyetinin ilk üyeleri, Milletler Cemiyetine sonradan katılmakla birlikte, Versailles Barış Antlaşmasının 387. maddesi gereğince kendiliğinden üye olan devletler ve, Örgütün Genel Kurul kararı ile üyeliğe kabul edilen devletler, Uluslararası Çalışma Örgütünün ilk üye devletlerini oluşturdular. ILO, üyelik konusunda esas olarak “Evrensellik” prensibini benimsemiştir. Üye ülkelerin kompozisyonu bu prensibe uygun olarak, yelpazenin her noktasında bulunan ülkelerin Örgüte üye olarak alındığının bir belgesini oluşturmaktadır.25 Uluslararası Çalışma Konferansı ilk toplantısını Ekim 1919 tarihinde Washington’da gerçekleştirdi. Toplantıya, Versailles Barış Antlaşması’nı imzalayarak üye olan 29 ülke ile davet edilen 13 ülke katıldı. Birçok Avrupa ülkesi yanında, Arjantin, Bolivya, Brezilya, Kanada, Şili, Çin, Kolombiya, Küba, Ekvator, El Salvador, Guatemala, Haiti, Hindistan, Japonya Nikaragua, Panama Paraguay, İran, Peru, Tayland, Güney Afrika, Uruguay ve Venezüella, Konferansa katılan diğer ülkeler oldular. Bu tablo, evrensellik prensibine uygun olarak gelişmiş, gelişmekte olan ve o dönemde koloni halinde bulunan ülkelerin üye alındığının bir belgesi niteliğindedir. 26 Albert Thomas, bu Konferansta, Uluslararası Çalışma Ofisinin ilk Başkanı oldu ve 1932 yılında ölünceye kadar bu görevini sürdürdü. Örgütün ilk uluslar arası sözleşmeleri de bu Konferansta kabul edildi. Örgüt, 2 yıldan daha kısa bir sürede 16 Uluslararası Çalışma Sözleşmesi ve 18 tavsiye kararını kabul etti. Teşkilatın ilk kabul ettiği sözleşmelerin bazılarının konuları, çalışma saatleri, işsizlik, analık 25 Yusuf Alper ve Pir Ali Kaya, Uluslararası Çalışma Örgütü ve Uluslararası Çalışma Standartları, 1. Baskı, Bursa: Ezgi Kitabevi Yayınları, 1995, s.21. 26 Alper, Kaya, s.21. 14 halinde kadının korunması, kadınlar ve gece çalıştırılmaları, sanayide asgari istihdam yaşı, gençlerin gece çalıştırılmaları başlıklarında toplanmıştır.27 1926 yılında, Uluslararası Çalışma Konferansı, çalışma standartlarının uygulanması ile ilgili bir denetim mekanizması oluşturdu. Bu, denetim mekanizması Örgütün faaliyetlerinde bir dönüm noktasını oluşturdu. Hükümet raporlarını inceleyen ve bu raporlara bağlı olarak her yıl Konferansa kendi raporunu sunan Komite, bağımsız uzmanlardan teşekkül ediyordu. Bu denetim mekanizmasının işleyişi bugün de devam etmektedir.28 Örgütün önemli faaliyet alanlarından birini de 1930 yılından itibaren çalışma hayatı ile ilgili dokümantasyonlar oluşturmak, yayın faaliyetlerine başlamak ve istatistikler düzenlemek oluşturdu. Aralarında Çin, Amerika, Küba, Mısır, Yunanistan, Peru ve Venezüella gibi ülkelerin de bulunduğu ülkelere teknik yardımlar yapmaya başladı. Örgüt 1929 yılında patlak veren Dünya İktisadi Buhranı nedeniyle ortaya çıkan iktisadi durgunluk ve buna bağlı olarak artan işsizlik probleminin sosyal etkilerini azaltmaya yönelik projeler geliştirdi. Fakat durgunluk Örgütün de faaliyetlerini olumsuz olarak etkiledi. Kriz yılları süresince işçi ve işveren temsilcileri, işsizlik probleminin çözümü ile ilgili olarak çalışma saatlerinin azaltılması konusunda karşı karşıya geldiler. İkinci Dünya Savaşı’nın yaklaştığı yıllarda bu olumsuz etki daha fazla kendini hissettirmeye başladı. İlk olarak Örgüte üye ülke sayısında bir azalma görüldü. II. Dünya Savaşı, büyük umutlarla kurulan Milletler Cemiyetini devreden çıkarınca, Cemiyet’le organik bağlantısı olan ILO’nun statüsünün de değiştirilmesi gündeme geldi. Örgüt merkezinin Cenevre’den Montreal’e taşınması bu değişikliğin en belirgin yansımalarından birini oluşturdu. Herşeye rağmen Örgüt faaliyetlerini sürdürmeye çalıştı. Ancak, II. Dünya Savaşı süresince Örgütün gerçekleştirdiği toplantıların en önemlisini ILO’nun örgüt yapısının yeniden organize edildiği 1944 tarihli Filadelfiya Konferansı olmuştur.29 Filadelfiya Konferansında, Örgütün faaliyet ilkeleri, programı, statüsü ile ilgili problemler ele alınmış, sonuçta II. Dünya Savaşını takip eden dönemde 27 Yusuf Alper ve Pir Ali Kaya, Uluslararası Çalışma Örgütü ve Uluslararası Çalışma Standartları, 1. Baskı, Bursa: Ezgi Kitabevi Yayınları, 1995, s.22. 28 Alper, Kaya, s.22. 29 Alper, Kaya, s.23. 15 Örgütün faaliyetlerine hakim olan temel yaklaşımın esasını oluşturan “Filadelfiya Beyannamesi’ni” kabul etmiştir. Filadelfiya Konferansı, Örgütün bir anlamda yeniden kuruluşu ve yapılanması anlamına gelen VE Örgütün üyelerinin belirleyeceği politikalara yön verecek Beyannameyi 10 Mayıs 1944 tarihinde kabul etmiştir. Örgütün ana sözleşmesi niteliğinde olan bu Beyanname, 5 maddeden meydana gelmektedir. Bu maddeler ve getirdiği prensipler şunlardır:30 Birinci Madde: Konferans, Örgütün dayandığı temel prensipleri, özellikle aşağıdaki ilkeleri yeniden onaylar: a. Emek bir mal değildir. b.Düşünce ve dernek kurma hürriyeti, sürekli bir ilerlemenin vazgeçilmez şartıdır. c. Her nerede olursa olsun, fakirlik, bütün insanların refahı için büyük bir tehlike oluşturur. d. Fakirliğe karşı savaş, her ülke tarafından yorulmak bilmez bir azimle ve kamunun iyiliğini sağlamak üzere, işçi ve işveren temsilcilerinin hükümet temsilcileriyle eşit şartlar içinde katılmalarıyla yapacakları serbest tartışmalara ve verecekleri demokratik kararlara hakim olacak sürekli ve ortak bir uluslararası gayretle yürütülecektir. İkinci Madde: Konferans, Uluslararası Çalışma Örgütünün ana sözleşmesinde yer alan ve kalıcı barışın ancak sosyal adalete dayanması şartıyla kurulabileceğini dile getiren prensiplerin doğruluğunun tecrübelerle ispatlandığına inanarak aşağıdaki ilkeleri onaylar: a. Bütün insanlar, ırkı, inancı ve cinsiyeti ne olursa olsun, maddi refahını ve manevi gelişmesini, serbestlik, ve şeref, ekonomik güvenlik ve fırsat eşitliği içinde gözetme hakkına sahiptir. 30 Yusuf Alper ve Pir Ali Kaya, Uluslararası Çalışma Örgütü ve Uluslararası Çalışma Standartları, 1. Baskı, Bursa: Ezgi Kitabevi Yayınları, 1995, s.23. 16 b.Bu amacın gerçekleşebileceği şartlara ulaşmak, ulusal ve uluslar arası politikanın başlıca amacını oluşturur. c.Bütün ulusal ve uluslararası politika ve tedbirler, özellikle ekonomik ve mali nitelikte olanlar bu bakışla değerlendirilmeli ve bu temel amacın başarılmasını engellemeyip ona hizmet etmek üzere uygulandıkları ölçüde kabul görmelidir. d.Bütün uluslararası ekonomik ve mali politika tedbirleri bu temel amaç ışığında inceleyip değerlendirmek, Uluslararası Çalışma Örgütü’nün sorumluluğudur. e. Uluslararası Çalışma Örgütü, kendisine verilen görevi yerine getirirken, ilgili bütün ekonomik ve mali faktörleri dikkate alarak, karar ve tavsiyelerine uygun gördüğü hükümleri koyabilme yetkisine sahiptir. Üçüncü Madde: Konferans; a. Tam çalışma ve hayat standardının yükseltilmesi; b.İşçilerin, becerilerini ve bilgilerini olabilecekleri ve ortak refaha en büyük bütünüyle göstererek tatmin katkıda bulunabildikleri işlerde çalışmalarının sağlanması; c. Bu amaca ulaşmak için bir araç olarak ilgili herkes için yeterli güvence altında çalışma ve yerleşme amaçlı göç dahil, çalışanların yetiştirilmesi ve yer değiştirmesi için kolaylıklar sağlanması; d. Ücret ve kazanç, çalışma süresi ve diğer çalışma şartlarında sağlanan gelişmelerin sonuçlarından herkesin adil pay almasını ve çalışan ve korunması gereken herkese belirli bir ücret sağlamayı amaçlayan politikaların izlenmesi; e. Toplu pazarlık yapma hakkının etkin şekilde tanınması, verimli bir etkinliğin sürekli geliştirilmesi için iş yöntemiyle emeğin işbirliğinin sağlanması, işçilerle işverenlerin sosyal ve ekonomik tedbirlerin belirlenmesi ve uygulanmasında birlikte davranmalarının sağlanması; 17 f. İhtiyaç duyan herkese bir temel gelir sağlanması ve kapsamlı sağlık bakımı sağlamak üzere sosyal güvenlik tedbirlerinin yaygınlaştırılması; g. Bütün çalışma alanlarında işçilerin hayat ve sağlıklarının yeterince korunması; h. Çocukların ve annelerin korunmasına yönelik hükümler; i. Yeterli beslenme, mesken, iyi vakit geçirme ve kültürel kolaylıkların sağlanması; j. Eğitimde ve mesleki alanda fırsat eşitliğinin garanti altına alınması; Amaçlarını gerçekleştirecek programların dünya ülkeleri arasında geliştirilmesi konusunda Uluslararası Çalışma Örgütünün açık yükümlülüğünü onaylar. Dördüncü Madde: Konferans, bu beyannamede belirtilen amaçların gerçekleştirilmesi için ihtiyaç duyulan bütün dünya üretim kaynaklarının tam ve geniş biçimde harekete geçirilmesinin, üretim ve tüketimi artırmak, yıkıcı ekonomik dalgalanmalardan kaçınmak, dünyanın azgelişmiş bölgelerinin ekonomik ve sosyal gelişmesini hızlandırmak, temel ürünlerin dünya fiyatlarına bir kararlılık kazandırmak ve yüksek ve kararlı bir dünya ticaret hacmine ulaşabilmek için alınabilecek tedbirler dahil, etkin bir uluslararası ve ulusal eylemle güvenceye bağlanacağına inanarak Uluslararası Çalışma Örgütü’nün bu büyük uğraş uğruna ve bütün milletlerin sağlık, eğitim ve refahını geliştirmek üzere sorumluluk alabilecek olan uluslararası organlarla tam işbirliği yapmayı üstlenir. Beşinci Madde: Konferans, bu beyannamede yer alan ilkelerin her yerde ve bütün dünya milletlerine tam olarak uygulanabilmesini ve uygulama biçimlerinin her milletin kendi ulaştığı toplumsal ve ekonomik gelişme düzeyine göre belirlenmesi gerekmekle birlikte, kendini yönetme imkânına sahip olan ülkeler kadar henüz 18 bağımlı olan ülkelere de kademeli şekilde uygulanması hususunun bütün medeni dünyayı ilgilendirdiğini kabul eder. 31 Özet olarak, Beyanname, ILO’nun genel felsefesinin ve temel prensiplerin yeniden onaylandığı birinci bölümde “emeğin bir meta olmadığını” kabul ederek, sendikal hürriyetlerle ilgili olarak da, “düşünce ve cemiyet kurma hürriyetinin sürekli bir ilerlemenin kaçınılmaz şartı olduğunu” vurgulamıştır. Bu ifade ile sendika özgürlüğü Versailles Antlaşması’ndan daha geniş bir çerçevede ele alınmış ve Anayasal bir belgede yer almıştır. 1.3. 1946’dan Günümüze: Gelişme Yılları 1946 yılı, ILO bakımından bir dönüm noktasını teşkil etmiştir. Birleşmiş Milletler ile yapılan anlaşma sonucu, ILO, kendi faaliyet alanına giren hususlarda belirlediği amaçlarını gerçekleştirmek için hareket serbestisine sahip “uzman” bir Birleşmiş Milletler kuruluşu haline gelmiştir. ILO, yalnızca BM ile değil, Birleşmiş Milletler’e bağlı diğer uluslararası kuruluşlar ve bölgesel kuruluşlar ile de işbirliğini geliştirmeye yönelik teşebbüslerde bulunmuştur. İki büyük dünya savaşını yaşayan dünya ülkeleri, savaşı takip eden yıllarda aralarındaki işbirliğini geliştirmeye yönelik ciddi adımlar attı. Bu yöndeki faaliyetler, ILO’nun önemini ve etkinliğini de artırdı. Örgütün kabul ettiği sözleşme ve tavsiye kararlarının ifade ettiği anlam güçlendi. Sürekli barışı sağlamaya yönelik yeni dünya düzeninde ILO takip ettiği politikalarla etkin bir rol oynadı. 32 Dekolonizasyon ve uluslararası kuruluşlarda belirginleşmeye başlayan heterojen yapı ile Soğuk Savaşın etkilerinin de hakim olduğu 1940-1970 yıllarında, ILO kendine yeni amaçlar belirlemeye başladı. Bu süreçte, Örgütün direktörlüğünü yapan isimler, dönemin en etkili isimleri arasında yer aldılar ve yönetimde 31 Alberto Odera ve Horacio Guido, ILO Law on Freedom of Association, Standarts and Procedures, First Published, Geneva: ILO, 1995, s.6-8. 32 Yusuf Alper ve Pir Ali Kaya, Uluslararası Çalışma Örgütü ve Uluslararası Çalışma Standartları, 1. Baskı, Bursa: Ezgi Kitabevi Yayınları, 1995, s.27. 19 bulundukları sürede, evrensel insan hakları, teknik işbirliğinin geliştirilmesi ve Güney Yarım Küre için küresel bir ilginin oluşması için çaba sarf ettiler. 33 1948 yılında Amerikalı David Morse Örgütün Direktörü olarak görev aldı ve 1970 yılına kadar 32 yıl süreyle görev yaptı. Bu süre içinde Örgüte üye ülke sayısı ikiye katlandı ve Örgüt evrensel bir nitelik kazanmaya başladı. Nitekim Örgüte üye olan sanayileşmiş ülkeler sayı olarak azınlıkta kaldılar. Yine bu dönemde Örgüt bütçesi 5 kat, Örgütte çalışanların sayısı ise 4 kat arttı. Bu dönemdeki bir başka gelişme, Örgütün uluslararası “teknik işbirliğini” artırma yönündeki faaliyetlerinde görüldü. Bu amaçla 1960 yılında Merkezi Cenevre’de bulunan Uluslararası Çalışma Araştırmaları Enstitüsü (International Institute For Labour Studies) kuruldu. Bunu 1965 yılında Merkezi Torino’da bulunan Uluslararası İleri Mesleki ve Teknik Eğitimi Geliştirme Merkezinin (International Center For Advanced Technical and Vocational Training) kurulması takip etti. Her iki merkez de Örgütün faaliyetlerini destekleyici ve güçlendirici nitelikte önemli faaliyetlerde bulundular. Özellikle uygulamalı eğitim programları dünyanın değişik ülkelerine yaygınlaştırıldı.34 Örgüt, 50. kuruluş yıldönümü olan 1969 yılında anlamlı bir ödül kazanarak Nobel Barış Ödülüne layık görüldü. Aynı yıl başlattığı Dünya İstihdam Programı, Örgütün en kapsamlı faaliyet alanlarından birini oluşturdu. Yalnızca çalışanların değil, çalışma hayatının dışında kalan işsizlerin korunmasına yönelik çalışmalarla da Örgüt, tam istihdam hedefinin gerçekleştirilmesine yönelik politikalar geliştirdi. Nobel Barış Ödülü almasında bu konudaki faaliyetlerinin de büyük etkisi oldu.35 1970–1973 yılları arasında Örgüt Direktörlüğüne İngiliz Wilfred Jenks seçildi. Jenks görev süresinde, Dünya ülkeleri arasındaki bloklaşma ve bunun getirdiği Soğuk Savaşın etkisiyle çalışma hayatı ile ilgili problemlerin politize edilmesi problemi ile karşılaştı. Jenks, hukukun üstünlüğünü, insan haklarını üçlü temsile dayanan yapıyı ve uluslararası problemlerde ILO’nun moral otoritesinin 33 Magaly Rodriguez Garcia, “Conclusion: The ILO’s Impact on the World”, Essays on the ILO and Its Impact on the World During the Twentieth Century”, Jasmien Van Daele, Magaly Rodriguez Garcia, Geert Van Goethem, Marcel van der Linden, (drl.), Amsterdam: Peter Lang, 2010, s. 469. 34 Yusuf Alper ve Pir Ali Kaya, Uluslararası Çalışma Örgütü ve Uluslararası Çalışma Standartları, 1. Baskı, Bursa: Ezgi Kitabevi Yayınları, 1995, s.28. 35 ILO, The ILO: What it is. What it does, Geneva: ILO, 2003, s.6. 20 önemini savundu. Özellikle birleşme hürriyetine yönelik alanlarda olmak üzere uluslararası çalışma standartlarının gelişmesi ve uygulanmalarına yönelik denetim mekanizmalarının güçlendirilmesine yönelik olarak önemli çalışmaları gerçekleştirdi.36 Jenks’i takip eden ILO Direktörü Fransız Francis Blanchard döneminde Örgüt geniş kapsamlı teknik işbirliği faaliyetleri gerçekleştirdi. Başkanlığı sırasında karşılaştığı en büyük problem, 1977–1980 yılları arasında ABD’nin Örgüt üyeliğinden ayrılması ve bu ayrılmaya bağlı olarak bütçenin dörtte bir oranında azalması ile ortaya çıktı. ABD’nin üyelikten ayrılmasına yol açan temel faktör, Örgütün faaliyetlerinde Sovyetler Birliğine yakınlaştığı ve Örgüt çalışanlarının Sovyetler Birliğinin etkisinde kaldığı yönündeki iddialarıdır. Öte yandan, ABD Örgütün yönetim yapısı ile finansman yapısı arasında bir bağ kurulmasını savunmuş, Örgütün üçlü temsile dayanan yapısının bütçeye yapılan katkı ile bağlantı kurularak belirlenmesi gerektiğini ileri sürmüştür. Ancak, zaman içinde Örgütün faaliyetlerinde ABD’nin şikayetlerini haklı kılacak gelişmeler ortaya çıkmadı ve üçlü temsil yapısının Örgütün evrensellik özelliğini güçlendirdiği görüldü. ABD’de değişen yönetimle birlikte tekrar üyeliğe döndü. Blanchard döneminde görülen bir başka önemli gelişme de Örgütün Polonya’da ortaya çıkan Dayanışma hareketine destek vermesi oldu.37 1998 yılında Uluslararası Çalışma Konferansı, “Çalışma Yaşamında Temel İlke ve Haklar Bildirgesi”ni kabul etmiştir. Bu bildirge ile Konferans, uluslararası topluluğun işçi ve işverenlerin örgütlenme özgürlüğü ve etkin toplu pazarlık haklarına “iyi niyet çerçevesinde riayet etme, geliştirme ve gerçekleştirme” taahhüdünü ortaya koymuştur. Bu Bildirge, üye ülkelerin, ilgili Sözleşmeleri imzalamamış olsalar dahi bu Bildirgede yer alan temel ilkelere riayet etmekle yükümlü olduklarını belirtmektedir. 36 ILO, The ILO: What it is. What it does, Geneva: ILO, 2003, s.28. Yusuf Alper ve Pir Ali Kaya, Uluslararası Çalışma Örgütü ve Uluslararası Çalışma Standartları, 1. Baskı, Bursa: Ezgi Kitabevi Yayınları, 1995, s.29. 37 21 1999 yılında Örgüt Direktörlüğüne getirilen Şili’li Juan Somavia, güney yarım küreden seçilen ilk Genel Direktör olmuştur. Somavia’nın 1999 yılında Genel Konferans’a sunduğu “İnsana Yakışır İş Gündemi” (Decent Work Agenda) Örgütün 2000’li yıllardaki izleyeceği politikaların yol haritasını oluşturmaktadır. Somavia, ayrıca 2015 yılında fakirliğin ortadan kaldırılmasını da içeren “Milenyum Gelişim Hedefleri”ne ulaşılmasında ILO’nun rolüne de dikkat çekmiştir.38 Guy Ryder, 28 Mayıs 2012 tarihinde ILO’nun 10. Genel Müdürü olarak seçilmiş olup, 5 yıllık görev süresi Ekim 2012’de başlamıştır. ILO, Kurulduğu 1919 yılından bugüne kadar geçen 94 yıllık sürede 189 adet sözleşme ve 202 tavsiye kararı ve bu sözleşme ve tavsiye kararları ile ilgili olarak Mart/2013 itibariyle 7868 onay kabul etmiştir. Kabul edilen sözleşme ve tavsiye kararları ile çalışma hayatına yönelik çok geniş kapsamlı bir uluslararası mevzuat oluşturulmuştur. Bu alandaki mevzuatın kapsamı zaman içinde çalışma hayatı ile sınırlı kalmayıp temel insan hakları, ceza hukuku ve mülkiyet hukuku gibi alanlara yönelik olarak da genişlemiştir. 2013 yılı itibarıyla Örgüte üye ülke sayısı 185’e ulaşmıştır. 2. AMAÇ VE PRENSİPLERİ Uluslararası Çalışma Örgütünün amaçlarını, kuruluşuna neden olan faktörlerden hareketle belirlemek mümkündür. Örgütün kuruluş beyannamesinde de belirtildiği gibi, “sürekli bir barış, ancak sosyal adalet temeli üzerine kurulabilir”. Sosyal adaleti sağlamaya yönelik bir “sosyal düzen” oluşmasını sağlamak üzere Örgüt, çalışma prensiplerini üç ana yönde yoğunlaştırmıştır. Bunlar: 2.1. Sosyal Adalet ve Evrensel Barışın Sağlanması Barışın sürekli ve evrensel olabilmesi için sosyal adalet prensibi üzerine oturtulması gerekir. İktisadi rekabet endişesi ile sosyal tedbirlerin getireceği mali yükü düşünen dünya ülkeleri, barışın devamlılığını sağlamak üzere iktisadi endişelerden uzaklaşarak bu alandaki tedbirleri daha kolay alacaklardır. Bütün ülkelerin aynı yönde davranmaları halinde, sosyal tedbirlerin milli ekonomiler 38 ILO, The ILO: What it is. What it does, Geneva: ILO, 2003, s.6. 22 üzerinde güç dengesini bozan bir faktör olması söz konusu olmayacaktır. Çalışma hayatına yönelik kurallar daha kolay ve sağlıklı şekilde uygulanabilecek ve uluslararası anlaşmaların garantisi altında olacaktır.39 2.2. Çalışma Şartlarının İyileştirilmesi Birçok insanın sefalet içinde yaşamasına yol açacak kötülükteki çalışma şartları, yarattığı rahatsızlıkla uluslararası barışı tehlikeye düşürmektedir. ILO tarafından belirlenen çalışma standartlarını kendi ülkesinde uygulayan ülkeler, bir yandan çalışanların çalışma ve hayat şartlarının iyileştirilmesine, diğer yandan uluslararası barışa katkıda bulunmaktadır. Çalışma sürelerinin düzenlenmesi, işe alma, işsizliğe karşı mücadele, asgari bir hayat standardını garanti eden bir ücret seviyesinin belirlenmesi, iş kazaları ve meslek hastalıklarından doğabilecek zararların etkilerinin azaltılması, çocuk, genç ve kadın çalışanların korunması, sosyal güvenliğin yaygınlaştırılması, sendikal hürriyetlerin teminat altına alınması, mesleki ve teknik eğitimin geliştirilmesi, göçmen işçilerin haklarının korunması gibi konularda belirlenen çalışma standartları, çalışma şartlarının iyileştirilmesine katkıda bulunmaktadır.40 2.3. Uluslararası İşbirliğinin Sağlanması Örgüt ana sözleşmesinin başlangıç hükümleri, uluslararası işbirliğini barışın teminatı olarak görmektedir. Bu gerçekten hareketle, kendi sınırları içinde çalışanların insan haysiyetine yaraşır bir hayat standardına kavuşturulması yönünde tedbir almayan ülkelerin, bu tedbirleri alan ülkeler için ciddi bir engel oluşturduklarına inanmaktadır. Bu sebeple, çalışma hayatının iyileştirilmesine yönelik tedbirlerin alınması ülkelerin kendi inisiyatiflerine bırakılamaz. Örgüt, bu konuda işbirliğini sağlayacak tedbirleri almakla yükümlüdür.41 Yukarıda belirtilen amaçlarla ve prensiplerle faaliyetlerini gerçekleştirmeye çalışan ILO’nun çalışma konularını şu başlıklar altında toplamak mümkündür: 39 Mesut Gülmez, Sendikal Hakların Uluslararası Kuralları ve Türkiye, Uluslararası Çalışma Örgütü Sözleşme ve İlkeleri,Ankara: TODAİE, 1988, s.12. 40 Gülmez, s.13. 41 Gülmez, s.12. 23 Çalışanların tam istihdamını gerçekleştirecek özel tedbirler almak; Çalışanların çalışma, beslenme, konut ve dinlenme şartlarını iyileştirmek; Çalışanların çalışma şartlarını kendi iradeleri ile belirlemelerini sağlayacak serbest toplu pazarlık sisteminin yerleşmesini sağlamak; Çalışma hayatı esas olmak üzere temel insan hakları ile ilgili hususlarda uluslararası düzeyde koruyucu ve düzenleyici çalışma mevzuatı oluşturmak; Mesleki eğitimi geliştirerek çalışanların iş bulma imkânlarını geliştirmek, emek piyasasını, özellikle emeğini arz edenler bakımından daha düzenli hale getirmek; Oluşturulan mevzuatın uygulanmasına yönelik olarak hükümetlere yardımcı olarak uluslararası teknik işbirliği programları hazırlamak; Bir bütün olarak Örgütün faaliyetlerinde etkinlik sağlayacak eğitim, öğretim, araştırma, yayın ve istatistik derleme faaliyetlerinde bulunmak.42 Uluslararası Çalışma Örgütü, değişik amaçlarla oluşturulmuş uluslararası örgütler arasında, kuruluş amaçlarını gerçekleştirme bakımından en başarılı olan örgütler içinde en ön sıralarda yer almaktadır. Örgüt, faaliyetleri ile bütün dünya ülkelerini ve bu ülkelerde çalışanları yakından ilgilendirmektedir. Örgüt, bütün dünyada sosyal adalet üzerine kurulmuş sağlam ve sürekli bir barışın sağlanması ile insan haklarının geliştirilmesi ve korunması hedeflerini, gerçekleştirmek istediği temel amaçlar olarak belirleyerek, kuruluş amaçlarının çok ötesinde bir hedefe ulaşma idealinin takipçisi olmuştur. 42 Mesut Gülmez, Sendikal Hakların Uluslararası Kuralları ve Türkiye, Uluslararası Çalışma Örgütü Sözleşme ve İlkeleri,Ankara: TODAİE, 1988, s.15. 24 İKİNCİ BÖLÜM ILO’NUN KURUMSAL YAPISI 1. ÜÇLÜ TEMSİL ESASINA DAYANAN YÖNETİM YAPISI Uluslararası Çalışma Örgütü’nü diğer uluslararası örgütlerden ayıran en dikkat çekici özelliği, karar mekanizmasının üçlü temsil esasına dayanan bir yönetim organizasyonu üzerine oturtulmuş olmasıdır. Örgütün faaliyetleri ile doğrudan ilgili bu üç taraf, çalışanlar, işverenler ve hükümetin katılımı ile gerçekleşen faaliyetler bu üçlü yapının izlerini taşımaktadır. ILO’nun 1919 tarihli kuruluş toplantısında, Örgüte katılacak ülkeler ile oy haklarının nasıl dağılacağı hususu çok uzun tartışmalara yol açtı. ILO ana sözleşmesini kaleme alanlar, oluşturulan Örgütün çalışma hayatını ilgilendiren bir örgüt olduğu hususunu göz önüne alarak, üye ülkelerin hükümet olarak temsil edilmesi yanında, çalışma hayatının diğer aktif tarafları olan ve alınacak her karardan doğrudan etkilenecek olan işçilerle işverenlerin de örgütleri vasıtasıyla organizasyona katılmalarını uygun görmüşlerdir. Üçlü katılımın özellikle uluslararası düzeyde faaliyet gösteren bir örgütte uygulanmasının daha uygun olacağı da yine ana sözleşmeyi hazırlayanlar tarafından ifade edilmiştir.43 Örgütün yönetim yapısında üçlü temsil esasına dayanan bir organizasyon yapısının benimsenerek hükümetler yanında üretim faaliyetinden doğrudan etkilenen işçiler ile işverenlerin de yönetime dahil edilmesinden sonra, tarafların temsil oranları ile oy haklarının dağılımı konusu gündeme geldi. Hükümet temsilcilerinin daha ağırlıklı oy hakkına sahip olması gerektiği yönündeki talepler, işçi kesimi temsilcilerince, “Örgütün geleceğini ipotek altına alacak gelişmelere yol açabileceği” 43 Yusuf Alper ve Pir Ali Kaya, Uluslararası Çalışma Örgütü ve Uluslararası Çalışma Standartları, 1. Baskı, Bursa: Ezgi Kitabevi Yayınları, 1995, s.39. 25 endişesi ile kabul görmedi. Sonuçta, örgüte üye her ülkenin 4 temsilci göndermesi, bunlardan ikisinin hükümet, birinin işçi örgütlerinin, diğerinin ise işveren örgütlerinin temsilcisi olması prensibi benimsendi. Delegelerin hangi kesimin temsilcileri olduklarına bakılmaksızın bir oy hakkına sahip oldukları ve oylarının eşit olduğu belirtildi. Örgütün bu şekilde belirlenen organizasyon yapısı ilk yıllarda çeşitli eleştirilere yol açtı. Ancak zaman içinde çalışanlar için en iyisinin yapıldığı yönündeki kanaat daha ağır bastı. Uygulamada elde edilen sonuçlar da bu görüşün haklılığını ortaya koyunca eleştiriler ortadan kalktı.44 Üçlü temsil esasına dayanan yapıyı, yalnızca işçiler değil işverenler de destekledi. Genel olarak, hükümetlerle işçilerin birlikte hareket edeceği, işverenlerin ise bu iki kesimin bloklaşması karşısında yalnız kalacağı düşüncesi hakimdi. Ancak, ilerleyen yıllarda, işverenlerin endişe ettikleri bu bloklaşma da gerçekleşmedi. Kaldı ki, işverenler gerçekçi bir davranışla, uluslar arası düzeyde bir örgütün oluşturulması halinde, bütün ülkelerde uygulanacak bir çalışma mevzuatının insan emeği üzerinden yapılacak haksız rekabeti önleyeceğine inanmışlardır. Örgütün üçlü temsil esasına dayanan organizasyon yapısının korunması konusunda işverenler de en az işçiler kadar samimi görünmektedirler. 45 ILO, zaman içinde Örgütün üçlü temsil esasına dayanan organizasyon yapısını güçlendiren kararlar aldı. 1971 yılında alınan kararla, Örgütün bütün çalışmalarında üçlü yapı ilkesinin güçlendirilmesi istenmiştir. 1977 yılında ise, ILO standartları yanında Örgütün gerçekleştirdiği teknik işbirliği programlarında da üçlü temsil yapısının hakim kılması kararlaştırılmıştır. ILO bünyesinde gerçekleştirilen bütün konferanslar, komite toplantıları, uzman grupları ya da özel amaçlı gruplarca gerçekleştirilen toplantılar ve yönetim kurulu toplantılarında üçlü temsil prensibi esas alınmıştır. 1977 yılında alınan karar ile gelişmekte olan ülkelere yönelik teknik işbirliği programlarında artan bir şekilde üçlü temsile yer verilmekte, ILO’nun önderlik ettiği projelerde, projenin yönetimi tek kişiye verilmekle birlikte, gözetim işçi ve işveren temsilcilerinin katılımı ile gerçekleştirilmektedir. Ancak, Örgütün bu genel prensibinin en önemli istisnasını, yıllık Konferans toplantıları sırasında 44 ILO, Trade Unions and the ILO, A workers’ education manual, First Published, Geneva: ILO, 1979, s.9. 45 ILO, s.39 . 26 toplanan ve birer hükümet temsilcisinin katılımı ile oluşan mali komite toplantıları oluşturmaktadır. Ancak, bu komitenin de hazırladığı raporu Genel Kurula sunması ile üçlü temsil tekrar devreye girmektedir.46 Üçlü temsil esasına dayanan yapı, sözleşme ve tavsiye kararlarının yalnızca hükümet temsilcilerinden oluşan teknokrat bir kadro tarafından, taraflara uymalarını dikte ettirecek bir tarzda hazırlanmasını engellemekte, işçiler ve işverenlere sosyal barışı sağlamaya yönelik çabalarda hem yetki hem de sorumluluk vermektedir. Bir anlamda, alınmasına bizzat katıldıkları kararlara işçiler ve işverenlerin uymaları istenmektedir. Sistem taraflar arasında işbirliği ve karşılıklı güven ortamının da oluşmasına yardımcı olmakta, hazırlanan sözleşme ve tavsiye kararlarında işçiler ve işverenlerin de beklentilerine cevap veren düzenlemeler yer almaktadır. Üçlü temsile dayanan bir organizasyon yapısının Örgüte bir dinamizm kazandırdığı da ileri sürülmektedir. Başlangıçta, işçiler ve işverenlerin karar sürecine katılmalarının Örgütün faaliyetlerini sekteye uğratacağı, en azından hızını keseceği iddialarını gündeme getirmişti. Ancak, uygulama bu yöndeki endişeleri de haklı çıkarmamış, işçiler ve işverenlerin desteği alınarak kabul edilen sözleşme ve tavsiye kararlarının daha etkin olduğu görülmüştür. 47 2. ULUSLARARASI ÇALIŞMA ÖRGÜTÜ’NE ÜYELİK Uluslararası Çalışma Örgütü’nün üyeleri devletlerdir. Üyelik prosedürü, devletler ile Örgüt arasında gerçekleşir. Örgüte üyelik konusunda özellikle ve öncelikle belirtilmesi gereken husus, kuruluşundan itibaren üyelik konusunda “evrensellik” prensibini benimsemiş olması, üye olmak isteyen ülkeleri belirli kriterlere göre ayırmaması ve farklı davranışlar sergilememesidir.48 Dünyada meydana gelen büyük iktisadi ve siyasi krizler Örgüte üye ülke sayısını etkilemiştir. Nitekim, üye sayısı Büyük İktisadi Kriz ve İkinci Dünya Savaşını takip eden yıllarda hızla azalmış, ayrıca, savaş yıllarında, özel durumlarına bağlı olarak üyelikten ayrılan ülkeler olmuştur. Ancak, Savaşın sona ermesi ve 46 ILO, Trade Unions and the ILO, A workers’ education manual, First Published, Geneva: ILO, 1979, s.40. 47 Yusuf Alper ve Pir Ali Kaya, Uluslararası Çalışma Örgütü ve Uluslararası Çalışma Standartları, 1. Baskı, Bursa: Ezgi Kitabevi Yayınları, 1995, s.41. 48 Alper, Kaya, s. 47. 27 Birleşmiş Milletlerin yeniden yapılanmasına paralel olarak üye ülke sayısı hızla artmıştır. Eski üyelerin yeniden üye olmaları yanında Örgütün üye sayısının hızla artışına yol açan ikinci önemli gelişme ise, kolonizasyon sürecinin çözülmesi sonucu çok sayıda ülkenin bağımsızlığına kavuşmuş olması ve bu ülkelerin uluslararası topluluğa katılmanın önemli göstergelerinden biri kabul edilen ILO’ya üyelik için başvurmadaki istekleri olmuştur.49 Uluslararası Çalışma Örgütü’ne üyeliğin, üye olan ülke bakımından oldukça büyük anlamı vardır. Öncelikle, Örgüte üyelikle beraber, daha önce üye olan ülkelerle aynı haklara sahip olunur ve Örgüt içindeki bütün faaliyetlere eşit şekilde katılma imkânını elde eder. Üyelik, bir yandan Örgüte üye olan diğer ülkeleri kendi görüşleri doğrultusunda etkileme şansını verirken, diğer yandan ise üyeliğe bağlı olarak yerine getirilmesi gereken sorumlulukları da üstlenmeyi beraberinde getirir. Ülke, uluslararası bir hukuk sistemi içinde olmanın nimetlerinden faydalanma, külfetlerine katlanma gerçeğini birlikte yaşar.50 2.1. Üyelik Uluslararası Çalışma Örgütü’ne nasıl üye olunacağı, Örgüt ana sözleşmesinin “Örgütlenme” prensiplerinin düzenlendiği 1. maddesinin, 2, 3 ve 4. fıkralarında, aşağıdaki ifadelerle düzenlenmiştir: Madde 1/2. Uluslararası Çalışma Örgütü üyeleri, 1 Kasım 1945 tarihinde Örgüte üye olmuş devletler ile bu maddenin 3 ve 4’üncü fıkrası hükümlerine uygun olarak üye olacak diğer devletlerdir. Madde 1/3. Her Birleşmiş Milletler asıl üyesi ve antlaşma hükümlerine uygun olarak Genel Kurul kararı ile Birleşmiş Milletler üyeliğine kabul edilmiş her devlet, Uluslararası Çalışma Örgütü ana sözleşmesinden doğan yükümlülüklerle ilgili kesin başvurusunu Uluslararası Çalışma Bürosu Genel Direktörü’ne ileterek Örgüte üye olabilirler. 49 Yusuf Alper ve Pir Ali Kaya, Uluslararası Çalışma Örgütü ve Uluslararası Çalışma Standartları, 1. Baskı, Bursa: Ezgi Kitabevi Yayınları, 1995, s.47. 50 Alper, Kaya, s. 47. 28 Madde 1/4. Uluslararası Çalışma Örgütü Genel Kurulu, toplantıda hazır bulunan delegelerin üçte iki çoğunluğuyla (hazır bulunan ve oylamaya katılan hükümet temsilcilerinin üçte ikisi dahil), Örgüte üye kabul edebilir. Yeni üye ülke hükümetinin üyeliği, Örgüt ana sözleşmesinden doğan yükümlülüklere dair kesin kabulünü Uluslararası Çalışma Bürosu Genel Direktörü’ne ilettikten sonra kesinleşecektir. 51 2.2.Üyelikten Ayrılma Uluslararası Çalışma Örgütü’ne üye her ülke, Örgüt Ana sözleşmesinde 1944 yılında yapılan değişiklikler uyarınca Örgüt üyeliğinden vazgeçebilirler. Üyelikten ayrılma prosedürü de Örgüt Ana sözleşmesinin örgütlenme prensiplerinin düzenlendiği 1. maddesinin 5. fıkrasında açık olarak belirtilmiştir. Madde 1/5. Uluslararası Çalışma Örgütünün hiç bir üyesi, çekilme niyetine dair bir ön bildirimi, Uluslararası Çalışma Bürosu Genel Direktörüne vermeden, bu yükümlülüklerden kaçınamaz. Bu bildirim üye ülkenin üyelik sıfatından doğan bütün mali yükümlülüklerini anılan tarihte yerine getirmiş olması kaydıyla, Genel Direktörce kabul tarihinden itibaren iki yıl sonra yürürlüğe girecektir. Bir üye ülke, uluslararası bir çalışma sözleşmesini onaylamışsa, bu çekilme, sözleşme ile öngörülen dönem için, sözleşmeden veya onunla ilgili konulardan doğan yükümlülüklerinin geçerliliğini etkilemeyecektir. Örgüt üyeliğinden ayrılan bir ülkenin yeniden üye olmak istemesi halinde, ilk defa üye olmak için işletilen prosedür aynen işletilir. Ülkeler, Örgüt üyeliğinden belirsiz bir süre için ayrılma yanında, bir kaç yıllık geçici süreler için de ayrılabilir. Hatta bazı durumlarda Örgüt üye ülkenin yükümlülüklerini yerine getirmemesi halinde önce uyarma görevini yerine getirir. Uyarıya rağmen yükümlülüklerine uymayan ülkelerin üyeliğini bir süre için askıya alabilir. 52 51 Yusuf Alper ve Pir Ali Kaya, Uluslararası Çalışma Örgütü ve Uluslararası Çalışma Standartları, 1. Baskı, Bursa: Ezgi Kitabevi Yayınları, 1995, s. 48. 52 Alper, Kaya, s.50. 29 3. ULUSLARARASI ÇALIŞMA ÖRGÜTÜNÜN ORGANLARI 3.1.Temel Organları Uluslararası Çalışma Örgütünün üç temel ve sürekli organı vardır. Bunlar; 1. Üye ülkelerin temsilcilerinden oluşan bir Genel Kurul (Konferans); 2. Yönetim Kurulu; 3. Yönetim Kurulunun idaresi altında faaliyet gösteren Uluslararası Çalışma Bürosu Bu üç temel organın işlemesine yardımcı olan çok sayıda komite ve bölgesel düzeydeki toplantılar da Örgütün organizasyon yapısı içinde yer almaktadır. 3.1.1. Uluslararası Çalışma Konferansı Uluslararası Çalışma Konferansı, Örgütün temel yönetim organını oluşturmaktadır. Bir anlamda Örgüte üye devletlerin Genel Kurulu fonksiyonunu görmektedir. En yüksek karar ve yasama organı olarak kabul edilen Konferans için, “Teşkilatın Parlamentosu” da denilmektedir. Yılda en az bir defa olmak üzere, her yıl haziran ayında toplanır ve üç hafta süre ile çalışmalarını sürdürür. 3.1.1.1. Oluşumu Uluslararası Çalışma Konferansı, Örgütün üçlü temsil esasına dayanan yönetim yapısının en belirgin olarak şekillendiği yönetim organını oluşturmaktadır. Örgüte üye olan her devlet, dört delege ile Konferansa Katılır. Delegelerin ikisi hükümet, biri işçi ve diğeri de işveren temsilcilerinden oluşur. (Madde 3/1). Hükümetler, kendi temsilcilerini hangi esaslara göre atayacakları hususunda büyük bir serbestiye sahiptirler. Konferansa katılacak işçi ve işveren temsilcilerinin belirlenmesinde ise, üçlü temsile dayanan yapıyı sağlıklı şekilde işletmek üzere Örgüt ana sözleşmesinde düzenlemeler yapılmıştır. İşçi ve işverenleri temsil edecek delegelerin, üye ülkede en fazla işçi ve işvereni temsil eden organizasyonlarla anlaşma sağlanarak hükümet tarafından atanacakları belirtilmektedir (Madde 3/5). 30 Konferansa katılan her delege, hangi kesimden geldiğine bakılmaksızın bir oy hakkına sahiptir. Genellikle işçi ve işveren delegeleri kendi ülkelerinin hükümet temsilcilerinden farklı yönlerde oy kullanırlar. Ülke delegelerinin, aynı yönde oy kullanmaları eğilimi yoktur. Üçlü temsil esasına dayanan yapının bir özelliği olarak, her kesim Konferansta yer alan diğer ülkelerin kendi kesimindeki temsilcileri ile birlikte hareket etme eğilimi gösterir. Eğer, şu veya bu sebeple, herhangi bir ülke delegasyonu arasında işçi veya işveren kesiminden temsilci atanmamışsa, diğer kesim oy hakkını kaybeder. Yani, işçi delegasyonunun olmadığı yerde, işveren delegasyonunun da oy hakkı yoktur. Delegeler, Konferans toplantılarına ve Komite çalışmalarına iki veya daha fazla sayıda teknik danışmanla katılabilir. Ancak, toplantıların gündem maddesi özellikle kadınlarla ilgili ise, bu danışmanlardan en az birinin kadın olması zorunludur (Madde 3/2). Teknik danışmanların oy hakkı yoktur. (Madde 3/6). Delegelerin teknik danışmanları yanında, Birleşmiş Milletler, diğer uluslararası kuruluşlar ve 40 civarındaki sendikal örgütten danışman niteliğinde temsilciler de Konferans toplantılarına katılmaktadır. Özellikle, dünyanın üç büyük işçi sendikası konfederasyonu olan Uluslararası Hür İşçi Sendikaları Konfederasyonu (ICFTU), Dünya Sendikalar Federasyonu (WFTU), ve Dünya İşçi Konfederasyonu (WCL), toplantılara danışmanları ile katılarak Konferanstaki işçi delegasyonuna destek vermektedirler. Bu örgütlerle birlikte, uluslararası ve bölgesel örgütlerin danışmanları da temsil ettikleri kesimin meselelerini Konferans gündemine getirerek, problemlerine uluslararası bir boyut kazandırmaktadırlar. 3.1.1.2. İşleyişi Konferansın genel görüşmesi, bütün delegelerin katıldığı ve oy kullanma hakkına sahip oldukları Genel Kurulda gerçekleşir. Yalnızca hükümet temsilcilerinden oluşan mali komite dışındaki bütün toplantılar ve komiteler üçlü temsil esasına göre oluşturulur ve toplanırlar. Her delege, çalışmak istediği komite ya da komiteleri seçme hakkına ve üyesi olduğu komitelerin toplantılarına katılma, konuşma ve oy kullanma hakkına sahiptir. Bu serbestlik, bazı komitelerde üç kesimin de aynı oranda temsil edilmemesi sonucunu doğurabilir. Bu durumda, oylama 31 yapılırken tarafların oy ağırlıkları, bu eşitliği sağlayacak şekilde değiştirilir. Bir başka ifade ile, Genel Kurulda temsil ve oylama oranı iki hükümet temsilcisine karşı bir işçi ve bir işveren iken, Komitelerde bu oran her kesim için eşittir. Komitelerde de Genel Kuruldaki yapının korunması şartı yoktur. Konferans, gündeminde yer alan teknik konularla ilgili olarak her toplantı döneminde, Sözleşme ve Tavsiye Kararlarının Uygulanması Komitesi ve Uzmanlar Komitesi gibi devamlı komitelere ilâve olarak yeni komiteler belirler. Komite toplantılarına, delegelerin yanı sıra danışmanların da katılabilmesi, temsil oranını etkileyen önemli bir faktör olmaktadır, Bu özellik sonucu, bir Komitede belirli bir ülkenin herhangi bir kesiminden hiçbir temsilci olmayacağı gibi, gruplardan herhangi birinin birden fazla temsilcisi de bulunabilir. Her komite, kendi yetkililerini kendi seçer. Komitelerin, genellikle hükümet temsilcilerinden oluşan bir başkanları ve işçi işveren gruplarından oluşan birer başkan yardımcısı vardır. İşçi ve işveren kesimleri, gündemdeki madde ile ilgili tavırlarını belirlemek üzere ayrı ayrı toplanırlar. İşçi kesiminin toplantılarına, uluslararası sendikal örgütlerin gözlemcilerinin de serbestçe katılması adeta bir gelenek halini almıştır. Konferans toplantılarına katılan işçi örgütleri yanında işveren örgütleri de Konferans faaliyetlerini kendi menfaat gruplarının amaçları doğrultusunda etkilemeye çalışmaktadır. İşçi örgütleri daha çok yasama faaliyetlerine yönelik faaliyetler gösterirken, işveren örgütleri faaliyetlerini daha çok teknik işbirliği faaliyetlerine destek verme yönünde yoğunlaştırmaktadırlar. Bütün komitelerin, kendi konuları ile ilgili olarak hazırladıkları rapor Genel Kurula sunulur. Dolayısıyla, komite toplantılarına katılmasalar bile işçi kesiminin bu safhada Konferans gündemindeki her madde üzerinde etkili olma ve oyları ile muhtevasını değiştirme şansı vardır. Bunun tek istisnası, yalnızca hükümet temsilcilerinden oluşan mali komite kararlarıdır. 3.1.1.3. Görevleri Konferans, Uluslararası Çalışma Örgütü’nün yasama organı durumunda olup, görevleri aşağıdaki şekilde sıralanabilir: Örgüt ana sözleşmesinde değişiklikler yapmak, 32 Yönetim Kurulu ve Uluslararası Çalışma Bürosu üyelerini seçmek ve denetlemek, Uluslararası Çalışma Bürosunun yıllık faaliyetlerini tartışmak ve takip edeceği politikaları belirlemek, Kuruluş amaçları doğrultusunda uluslararası çalışma mevzuatını oluşturan sözleşme ve tavsiye kararlarını kabul etmek, Sözleşme ve tavsiye kararlarının uygulanmasını denetlemek, Otomatik üye olan ülkeler dışındaki ülkelerin Örgüte üyeliklerine karar vermek, Örgüt bütçesini ve yıllık programını tespit etmek, Konferansa katılan ülke delegelerinin yetki belgelerini incelemek ve onaylamak. 3.1.2. Yönetim Kurulu Yönetim Kurulu, Uluslararası Çalışma Örgütü’nün bütün faaliyetlerini yürütmekten ve koordine etmekten sorumlu icra organıdır. 3.1.2.1. Oluşumu Yönetim Kurulu da üçlü temsil esasına dayanan yapıyı yansıtacak şekilde hükümet, işçi ve işveren temsilcilerinin katılımı ile oluşmaktadır. 56 kişilik Yönetim Kurulu 28 hükümet, 14 işçi ve 14 işveren temsilcilerinden oluşmaktadır. Üç yılda bir seçilen Yönetim Kurulu üyelerinin oluşumunda dikkate alınacak esaslar, Örgüt ana sözleşmesinin VII. maddesinde ayrıntılı şekilde düzenlenmiştir. Buna göre, her kesim Yönetim Kurulundaki temsilcilerini kendileri seçmektedir. Bu şekilde taraflara kendi üyelerini belirleme konusunda büyük bir otonomi verilmiştir. Ancak, kesimler kendi temsilcilerinin seçiminde coğrafi dağılım, ekonomik gelişme ve sosyal yapıdan kaynaklanan farklılıkları ve dağılımı göz önünde bulunduracaklardır. ILO ana sözleşmesinde 1986 yılında yapılan değişiklik 33 ile hükümet temsilcilerinin seçiminde, 10 sanayileşmiş ülkeye sürekli ayrıcalık tanınarak¸seçim olmaksızın kontenjan usulü ile bu ülkelerden temsilci atanmasına imkân verilmiştir. Geriye kalan 18 hükümet temsilcisi yine eskiden olduğu gibi Konferans tarafından seçilecektir. Yönetim Kurulunun işçi ve işveren temsilcileri ise, Konferansa katılan işçi ve işveren delegeleri tarafından seçilirler. Yönetim Kurulu üyeleri, üç yıllık süreler için seçilmekle birlikte, bu sürenin sonunda bir seçim yapılmamışsa, mevcut kurul, yeni yönetim seçilinceye kadar görevini devam ettirir. Yönetim Kurulunun bir başkan ve iki başkan yardımcısı vardır. Başkan, komitelerde olduğu gibi hükümet temsilcileri arasından seçilir. Başkan yardımcıları ise işçi ve işveren temsilcileri tarafından kendi grupları içinden seçilir. Boş yerlerin doldurulması, yedeklerin atanması gibi hususlarda, Konferansın onayı ile Yönetim Kurulu karar verir. 3.1.2.2. İşleyişi Yönetim Kurulu, kendi çalışma yöntemini kendi belirler. Esas olarak yılda üç defa toplanır. Bu toplantılar, Şubat ve Mart ayları ile, toplantı sonrası Kasım aylarında düzenlenir. Ancak, Yönetim Kurulu üyelerinin en az 16’sının toplantı yapılmasını isteyen yazılı başvurusu üzerine, özel toplantılar da yapılabilir. Yönetim Kurulu toplantılarına, asıl üyelere ilâve olarak Konferans Genel Kuruluna katılan gruplarca seçilen yedek üyeler de katıldığı için küçük çaplı bir Genel Kurul havasını andırır. Yönetim Kurulu toplantılarından önce, gruplar kendi toplantılarını yaparlar. Dolayısıyla, Kurul toplantısına gelmeden önce kesimler kendi grupları ile ilgili görüşlerini oluşturmuş ve politikalarını belirlemiş olurlar. Yönetim Kurulunda, gruplara ait üyelerden birinin konuşması o kesimin görüşlerinin açıklanması için yeterlidir. Konferansta olduğu gibi, Yönetim Kurulunda da uluslararası işçi kuruluşlarının bir temsilcisinin işçi grubu sekreteri olarak seçilmesi gelenek haline gelen bir uygulama olmuştur. İşçi grubu sekreteri, sürekli olarak Cenevre’de ikamet etmektedir. Bu sebeple, Büro iki Yönetim Kurulu toplantısı arasında işçi grubunun görüşlerini almak istediği zaman sekreterlikte görevli daimi temsilci olarak belirlenen kişiden bilgi alabilecektir. Bu tek yönlü bir bağlantı değildir. İşçi grubu temsilcileri, Büroya ve hatta Genel Müdüre herhangi bir zamanda ve herhangi bir 34 konuda görüş bildirme imkânına sahiptir. Aynı düzenlemeler işveren grubu için de geçerlidir.53 3.1.2.3.Görevleri Çok geniş bir faaliyet alanına sahip olan Uluslararası Çalışma Örgütü’nün yürütme ile ilgili bütün görevleri Yönetim Kurulu tarafından yerine getirilir. Bu görevlerin belli başlıları şunlardır: Çalışma Konferansı, bölgesel konferanslar, üçlü komite toplantıları ve uzmanlar gruplarının toplanma yerleri, tarihleri ve gündemlerini belirlemek, Komitelerin üyelerini atamak, Komitelerin Yönetim Kuruluna verdiği raporları değerlendirmek, Uluslararası Çalışma Ofisinin müdürünü atamak, Örgütün iki yıllık çalışma programını hazırlamak, Örgüt bütçesini tartışarak karara bağlamak ve onay için Konferans Genel Kuruluna sunmak. 3.1.3. Uluslararası Çalışma Bürosu Uluslararası Çalışma Bürosu, Örgütün Merkezi Cenevre’de bulunan daimi sekreteryasıdır. Büro, idari bir birim olma yanında, araştırma ve dokümantasyon merkezi olarak da fonksiyon görmektedir. 3.1.3.1. Oluşumu Uluslararası Çalışma Bürosu, Konferans ve Yönetim Kurulunun aksine olarak üçlü temsil esasına dayanan yapıdan uzak bir yapılanmaya sahiptir. Büronun yönetimi, Yönetim Kurulu tarafından tayin edilen Genel Direktör tarafından 53 ILO, Trade Unions and the ILO, A workers’ education manual, First Published, Geneva: ILO, 1979, s.25. 35 yapılmaktadır. Genel Direktör, Yönetim Kurulunun denetimi altında olup, Yönetim Kurulundan aldığı talimatlar doğrultusunda görevlerini yürütür. Büronun çalışmalarından ve ayrıca kendisine verilecek diğer bütün işlerin yapılmasından Yönetim Kuruluna karşı sorumludur (Madde 8/1). Tüm Yönetim Kurulu toplantılarına katılmak zorunda olan Genel Direktör ayrıca personelin görevlendirilmesini de yapar. Büroda çalışan personelin görevlendirilmesinde, Örgüte en faydalı olabilecek kişiler olmaları yanında farklı ülkelerden seçilmelerine de özen gösterilir. Seçilecek kişilerin bazılarının kadın olacağı hususu da ayrıca dikkate alınmaktadır. Genel Direktör ve Büro memurlarının görevleri uluslararası bir nitelik taşımaktadır. Personel görevini yerine getirirken herhangi bir hükümetten veya Örgüt dışındaki makamdan emir alamaz. Görevlerini yerine getirirken, uluslararası görevli olma sıfatlarıyla bağdaşmayacak her türlü davranıştan kaçınmak zorundadırlar. Öte yandan, bütün Örgüt üyeleri, Genel Direktörün ve personelin görevlerinin yalnızca uluslararası olan niteliğine saygı göstermeyi ve görevlerini yerine getirmeleri sıralarında onları etkilemeye çalışmayacaklarını taahhüt ederler 3.1.3.2. İşleyişi Büro, Cenevre’ deki Merkez Örgütü yanında Dünyanın değişik bölge ve ülkelerinde bölgesel bürolar halinde teşkilatlanmıştır. Bu bölgesel bürolarda, faaliyet gösterdiği bölge ile ilgili spesifik problemler ele alınmaktadır. 3.1.3.3. Görevleri Uluslararası Çalışma Bürosu, Konferansın ve uzmanlık birimlerinin vazgeçilmez malzemesini oluşturan belge ve raporları hazırlar. Konferansların ve toplantıların sekreterya işlerini yürütür. Teknik işbirliği uzmanlarını toplar ve teknik işbirliği programlarında izlenecek olan direktifleri verir. Örgütün faaliyet alanı ile ilgili olarak araştırma çalışmaları ve eğitim faaliyetlerini gerçekleştirir. Çalışma hayatı ve sosyal problemlerle ilgili periyodikler ve kitaplar yayınlar. Bu arada gerçekleştirdiği önemli fonksiyonlardan biri de çalışma hayatı ile ilgili bütün konularda dünya çapında bilgi toplayarak istatistiki veriler elde etmektir. Bu verileri, sürekli yayınlara dönüştürmek de Büronun görevleri arasındadır. Büronun önemli görevlerinden biri de, Konferans Genel Kurulunda ele alınacak olan çalışma hayatına 36 yönelik sözleşme ve tavsiye kararları ile ilgili tartışmalarda yardımcı olmak üzere inceleme raporları hazırlamak ve yine Yönetim Kurulunca istenecek özel anketlerin yapılması ile ilgili çalışmaları gerçekleştirmektir. Özetle, sözleşme ve tavsiye kararlarının kabulü esnasında gerekli bütün bilgiler Büro tarafından toplanmaktadır. ILO’nun Dünyanın çeşitli yörelerindeki teknik işbirliği projelerinde görev alacak teknik uzmanların göreve alınmaları, yönlendirilmeleri de Büro’nun görevleri arasındadır. Büro yalnızca personel düzenlemesi ile ilgilenmemekte, söz konusu projelerin yürütülmesi, uygulanması ve denetlenmesi faaliyetlerinde de bulunmaktadır. Büro, genel olarak Konferans ve Yönetim Kurulunun kendisine vermeyi uygun gördüğü yetki ve görevleri yerine getirmektedir.54 3.2. Alt Organları 3.2.1. Bölgesel Konferanslar ve Bölgesel Örgütlenme 3.2.1.1. Bölgesel Konferanslar Çalışma hayatı ile ilgili problemleri ve bunları çözmeye yönelik ILO faaliyetlerini bölgesel düzeyde artırmak için oluşturulan konferanslardır. Bölgesel düzeyde oluşturulan bu konferanslarda da üçlü temsil esasına dayanan yapı esas alınır ve düzenli olarak toplanırlar. Konferans, özellikle problemin ilgili olduğu bölgede yapılır. Örgütün bölgesel düzeyde etkinliğini artırmak için yapılan bu toplantılar periyodik aralıklarla olmak üzere Asya, Amerika, Avrupa ve Afrika kıtalarında toplanır. Bölgesel Konferanslara katılacak olan işçi ve işveren temsilcilerinin belirlenmesinde Genel Konferanstaki ilkelere uygun olarak yapılır ve en çok temsil yetkisine sahip organizasyonlar kendi temsilcilerini seçerler. Genel Konferansa göre daha küçük ölçekli toplantılar düzenlenmesine rağmen, zaman zaman Bölgesel Konferansların en az Genel Konferans kadar ilgi topladığı görülür.55 Bölgesel Konferansların Genel Konferanstan en önemli farkı, toplantılarda çalışma hayatı ile ilgili sözleşme ve tavsiye kararlan kabul edilmemesidir. Mali konularda da denetim yetkileri yoktur. Yeni üye ülke kabul etme yetkisine sahip 54 ILO, Trade Unions and the ILO, A workers’ education manual, First Published, Geneva: ILO, 1979, s.20. 55 ILO, s.2. 37 değildirler. Bölgesel düzeyde yapılan Konferansın resmi açıdan ortaya çıkan sonucu, toplantı sonucunda Yönetim Kuruluna sunduğu raporla sınırlıdır. Ancak, resmi bir otoritesinin olmaması, bu Konferansların, yalnızca tartışma toplantıları olduğu anlamına gelmez. Bölgesel Konferans raporları Yönetim Kurulu tarafından ayrıntılı bir biçimde görüşülerek değerlendirilir ve ILO’nun gelecek dönemlerdeki faaliyetlerinde esas alınır. 56 3.2.1.2. Bölgesel Örgütlenme Uluslararası Çalışma Örgütü’nün faaliyet Merkezinin bulunduğu İsviçre’nin, dünyanın birçok yöresi için çok uzak ve ulaşılması zor olan bir coğrafi bölgede bulunması, Örgütü geniş bir bölgesel örgütlenme ağı kurmaya sevk etmiştir. ILO, Lima, Bangkok, Addis Ababa, Beyrut ve Cenevre’de Bölgesel Ofisler oluşturmuştur.. Bölgesel düzeydeki bu örgütlenme yapısı, ILO’nun, hükümetler yanında işçi ve işverenler düzeyinde de doğrudan temaslar kurmasına ve faaliyetlerini gerçekleştirmesine imkân sağlamaktadır. 57 3.2.2. Komiteler 3.2.2.1. Sanayi Komiteleri Hükümet, işçi ve işveren temsilcilerini uluslararası düzeyde bir araya getiren daimi nitelikteki kurullardan biri olan Sanayi Komiteleri (Industrial Committees) inşaat, petrol, tekstil gibi belirli sanayi sektörlerindeki çalışma hayatı problemleri ile ilgilenirler. Komitelerin çalışmaları ile ilgili sonuçları, ilgili sektörler için ülke içinde olduğu kadar uluslararası düzeyde de yol gösterici niteliktedir. Sanayi komitelerinin öneminin anlaşılması, henüz bir komite oluşturulmamış olan kesimlerden de kendi sektörleri için komite oluşturulması taleplerinin artmasına yol açmıştır. Sanayi komitelerinin üyeleri 5 yılda bir üye ülkelerin istekleri doğrultusunda Yönetim Kurulu tarafından belirlenmektedir. Her ülke, üyeliğine seçildiği komitede 56 ILO, Trade Unions and the ILO, A workers’ education manual, First Published, Geneva: ILO, 1979, s.27. 57 ILO, The ILO: What it is. What it does, Geneva: ILO, 2003, s.55. 38 iki hükümet ve birer işçi ve işveren temsilcisi ile temsil edilmektedir. Her dönem toplantısının sonucunda, Komite ilgili olduğu sanayinin içinde bulunduğu durum ve bir önceki dönem toplantısında alınan tavsiye kararları ile ilgili olarak hükümet işçi ve işveren kesimleri ile ILO tarafından atılan adımları içeren bir rapor hazırlamaktadır.58 3.2.2.2. Sözleşme ve Tavsiye Kararlarının Uygulanması Uzmanlar Komitesi Sözleşme ve Tavsiye Kararlarının Uygulanması Uzmanlar Komitesi, (The Committee of Experts on The Application of Conventions and Recommendations) Konferans tarafından kabul edilen sözleşmelerin nasıl uygulandığını izler ve bu konuda üye ülkeler tarafından hazırlanıp gönderilen raporları inceler. Konferans tarafından kabul edilen sözleşme ve tavsiye kararlarının, Örgütün ana sözleşmesinde belirtilen süre içinde üye ülke yetkili makamlarına sunulup sunulmadığı da bu komite tarafından izlenir. Eğer üye ülkelerden biri sözleşmeyi imzalamışsa, bu takdirde Komite, ilgili hükümetin sözleşmenin uygulanması ile ilgili olarak aldığı tedbirleri düzenli olarak ILO’ya bildirir. Tavsiye kararlarına ilişkin zorunluluklar ise daha esnektir. Hükümetler, herhangi bir kararın uygulamaya geçirilmesi amacıyla neler yapıldığını ya da nelerin yapılmasını kararlaştırdıklarını Yönetim Kurulunun belirlediği aralıklarla Genel Direktöre bildirmek zorundadırlar. Yönetim Kurulu, henüz üye ülkenin onaylamadığı sözleşmelerle ilgili benzer raporları da talep edebilir.59 Bütün bu raporların bir araya gelmesi sonucu oluşan geniş çaplı dökümantasyonlar Uzmanlar Komitesi tarafından incelenir. Komite üyeleri, üye ülkelerden seçilmiş ancak seçildiği ülkeleri temsil etmeyen, yarı yargı organı gibi çalışan ancak kararlarını tam bir tarafsızlıkla veren tanınmış hukukçulardan oluşur. Ancak, bu mekanizma, Komite üyelerinin bir mahkeme oluşturdukları ve yargılamada bulundukları anlamına gelmez. Burada üyelerin görevi, ILO sözleşmelerinin gereği gibi uygulanıp uygulanmadığını takip etmek ve Yönetim 58 ILO, Trade Unions and the ILO, A workers’ education manual, First Published, Geneva: ILO, 1979, s.26. 59 ILO, s.29. 39 Kurulu vasıtasıyla Konferansa raporlar sunmaktır. Bu raporlar, Konferans Komitesinin temel dokümantasyonunu oluşturur. Uzmanların görevi yalnızca belgeleri incelemekten ibaret değildir, hükümetlere onaylamış oldukları sözleşmelerin uygulanmasında görülen aksaklıklar konusunda görüşlerini iletirler ve uygulama ile ilgili açık olmayan hususları açıklığa kavuşturmak, sağlanan bilgilerin eksikliklerini telafi etmek için soru yöneltmek, herhangi bir sözleşmenin gereklerini yerine getirmek isteyen hükümetlere yol göstermek gibi faaliyetlerde de bulunurlar. 60 3.2.2.3. Sendika Özgürlüğü Komitesi Sendika Özgürlüğü Komitesi (The Governing Body Committee on Freedom of Association) 1951 yılında Yönetim Kurulu tarafından kurulmuştur. Komite, her kesimden üçer üye olmak üzere, Yönetim Kurulunun atadığı 9 üyeden oluşmaktadır. 1978 yılından itibaren, başkanlığına, Yönetim Kurulu üyesi olmayan, tamamen bağımsız kişiler atanmaktadır.61 Komitenin görevi, hükümetler, işverenler veya işçi örgütleri ile ilgili olarak, Sendika Özgürlüğü Hakkının ihlali ile ilgili şikayetleri incelemektir. Komite, söz konusu şikayet başvurularını, prosedür olarak bir hukuk mahkemesi tarzında yürütür. Komite, şikayeti alır almaz, gözlem ve bilgi için ilgili hükümetlere başvurur. Eğer hükümetler, yapılan suçlamaları cevaplandırmada başarısız olursa, Komite bu şikayet ile ilgili ayrıntılı bir rapor hazırlar ve Yönetim Kuruluna sunar. Eğer rapor yeterli görülmez ve daha ayrıntılı bilgi istenirse, ilgili ülkenin yerinde gözlenmesi için de talebini belirtir ve söz konusu hükümete bildirir. Komite başkanının isteğiyle Genel Direktör devreye girerek ilgili hükümete başvurulur ve ziyaret sağlanır. Ülke ile ilgili bütün materyaller ve bilgiler toplandıktan sonra Komite, tarafların ileri sürdüğü görüşleri ve iddialarını değerlendirerek çözüm yollarını formüle eder. Komite, ilgili hükümetin dikkatini çekerek konu ile ilgili ILO standartlarına uyması yönünde 60 ILO, Trade Unions and the ILO, A workers’ education manual, First Published, Geneva: ILO, 1979, s.29-30. 61 Eric Gravel,Isabella Duplessıs, Bernard Gernion,The Committee on Freedom of Association: Its impact over 50 years*, First Published, Geneva: ILO, 2001, s. 11. 40 tavsiyelerde bulunur. Bu içerikteki rapor Yönetim Kuruluna sunulur ve daha sonraki işlemler için Yönetim Kurulu devreye girer.62 3.2.2.4. Konferans Sözleşme ve Tavsiye Kararlarının Uygulanması Komitesi Konferans Sözleşme ve Tavsiye Kararlarının Uygulanması Komitesi, (The Conference Committee on The Application of Conventions and Recommendations) üç gruba dahil temsilci ve teknik danışmanlardan oluşur. Ancak, bütün gruplar eşit sayıda yer almayabilir. Bu eşitsizliğin oy hakkına yönelik yansıması ortadan kaldırılır ve taraflara eşit oy hakkı verilir. Komisyon başkanı geleneksel olarak hükümet temsilcisinden oluşurken, biri işverenlerin, diğeri ise işçilerin olmak üzere iki başkan yardımcısı vardır. Komite, yıllık çalışmalarına genel bir görüşme ile başlar ve ILO ilkelerinin uygulanması ile ilgili problemler ve üye ülkelerin yükümlülükleri gözden geçirilir. Genel görüşmeden sonra kişisel durumların incelenmesine geçilir ve ILO ilkelerini ve çalışma standartlarını uygulamayan ülkelerden bir açıklama istenir. Kesin zorunluluk olmamakla birlikte, hükümetlerin genellikle cevap verdiği görülür. Bu cevap tatmin edici olmazsa, Komite, ilgili hükümeti sözlü açıklama yapmaya davet eder. Burada Komitenin amacı, ilgili ülkeyi kınamaktan ziyade sonuç almaktır. Konferans Komitesi bir başka açıdan da ILO sözleşmelerinin uygulanmasında karşılaşılan özel problemleri ele alır. Bunun için objektif kriterlerden oluşan bir liste hazırlayarak hükümetlerden bu listede yer alan konularda bilgi ister. Bu faaliyet, Uzmanlar Komitesinin uyarılarına cevap vermeyen ülkeleri hedef almıştır. Konferans Komitesinin faaliyet alanına giren konulardaki raporu, bütün üyelerin hazır bulunduğu Konferans Genel Kurul toplantılarında sunulur. Konferans toplantısındaki tartışmalar sırasında, her grup Komitenin özel çalışmaları hakkında da bilgi sahibi olabilmektedir. Raporun Konferans tarafından kabul edilmesi halinde 62 Yusuf Alper ve Pir Ali Kaya, Uluslararası Çalışma Örgütü ve Uluslararası Çalışma Standartları, 1. Baskı, Bursa: Ezgi Kitabevi Yayınları, 1995, s.71. 41 hükümetlere iletilir ve ILO’ya gönderilecek raporların kaleme alınmasında kabul edilen rapordaki esasların göz önünde bulundurulması istenir.63 3.2.2.5. Diğer Komiteler Yönetim Kurulu, gündemine aldığı bütün problemlerle aynı yoğunlukta ve eşzamanlı olarak ilgilenemediği için, üzerine aldığı yükümlülükleri yerine getirmesini kolaylaştıracak, yukarıda belirtilenlerin dışında, kendi yapısına uygun çok sayıda komite oluşturur. 64 63 Yusuf Alper ve Pir Ali Kaya, Uluslararası Çalışma Örgütü ve Uluslararası Çalışma Standartları, 1. Baskı, Bursa: Ezgi Kitabevi Yayınları, 1995, s. 72. 64 Alper, Kaya, s. 73. 42 ÜÇÜNCÜ BÖLÜM ULUSLARARASI ÇALIŞMA STANDARTLARI 1. GENEL OLARAK Uluslararası Çalışma Örgütü’nün var oluş sebebi ve temel görevi, uluslararası düzeyde geçerli olacak bir çalışma mevzuatı oluşturmaktır. Örgüt, bu asli görevini yerine getirirken bir yasama organı gibi çalışır. Ancak, ILO’nun görevi yalnızca mevzuat hazırlamakla bitmez. Yasama faaliyetlerini destekleyen mevzuat hükümlerinin uygulanması ve denetlenmesine yönelik çalışmaları da vardır. Örgütün kuruluş ana sözleşmesinde, bir yasama organı olarak çalışma esaslarını ve prensiplerini ayrıntılı olarak düzenleyen hükümler vardır. ILO’nun yasama faaliyetleri ile ilgili olarak kullanılan çeşitli kavramların tanımlanması yerinde olacaktır. Uluslararası Çalışma Mevzuatı: Niteliği ve seviyesi ne olursa olsun, uluslararası ve uluslar üstü düzeyde geçerli olan hukuki belgeler bütünü uluslararası çalışma mevzuatını oluşturur. Bu mevzuatın kaynağı, ILO gibi, özellikle bu alanda faaliyet göstermek üzere oluşturulan uluslararası bir Örgüt olabileceği gibi, Birleşmiş Milletler ve çeşitli bölgesel örgütler, çok taraflı anlaşmalar ve hatta ikili antlaşmalar da uluslararası çalışma mevzuatının kaynağını oluşturabilir. Uluslararası Çalışma Kodu: Uluslararası Çalışma Konferansı tarafından kabul edilen sözleşme ve tavsiye kararları, bunlarla ilgili düzenlemeler, değişiklikler ve ilâvelerin kronolojik olarak ve konularına göre sistematik şekilde sınıflandırılmasına Uluslararası Çalışma Kodu denilmektedir. Kod, Örgüt tarafından kabul edilen her türlü hukuki belgeyi ihtiva etmektedir. Bu bakımdan ILO Mevzuatının tamamına verilen ad anlamında kullanılmaktadır. 43 Uluslararası Çalışma Standartları: Uluslararası Çalışma Standartlarının iki açık anlamı vardır: Birincisi, gerçek anlamda istihdam seviyesinin ve çalışma kalitesinin yükseltilmesi, çalışanın konumundan ve durumundan memnun olmasını ve nihayet sağlıklı ve mutlu olmasını öngörür. İkinci anlamı ise tamamıyla normatiftir. Ne olması gerekiyorsa onu şart koşar. Hakları açık olarak belirtirler.. Standartlar, yasal ve geçerli olmayan davranış ve eylemleri engeller ve büyük bir çoğunluk için desteklenmesi gereken kuralları belirler. Standartların oluşturduğu kurallar, halkın çok rahatlıkla anladığı, işçi-işveren ile zaman zaman da hükümetler ile diğer sosyal taraflar arasında var olan çalışma ilişkileri üzerine kurulur. Uluslararası Çalışma Mevzuatının temel kaynağını, ILO’nun bir yasama organı olarak faaliyet göstererek hazırladığı ve kabul ettiği sözleşme ve tavsiye kararları oluşturur. 65 2. ULUSLARARASI ÇALIŞMA STANDARTLARI ILO, kuruluşundan bugüne kadar, ve birçok ülkenin kendi çalışma hayatı ile ilgili düzenlemelerinde dikkate aldığı çok sayıda sözleşme ve tavsiye kararları kabul etmiştir. Böylece, bütün dünyada çalışma hayatına yönelik düzenlemelerin uyumlaştırılması yönünde önemli gelişmeler sağlanmıştır. Hem ilgili oldukları alan, hem de uygulama alanı ve kapsama alınan kişi sayısı bakımından giderek genişleme gösteren Uluslararası Çalışma Standartlarının amaçları konusunda çeşitli görüşler ileri sürülmüştür. Bu çerçevede, gerçekte uluslararası nitelikteki bir çalışma hukukunun oluşturulması ve desteklenmesi fikri de tartışılmıştır. Çalışma hayatına yönelik olarak uluslararası bir mevzuat çıkarılması fikrinin ilk taraftarları, bu alandaki düzenlemelerle uluslararası rekabetin sağlanmasının ana amaç olarak benimsendiğini ileri sürmüşlerdir. Örgütün kurulduğu 1919 yılında bu amaca, sosyal adaletin sağlanması ve dünya barışının devamlılığına katkıda bulunma amaçları da eklenmiştir. İlerleyen yıllarda uluslararası çalışma standartları ile sağlanmak istenen amaçlara yeni amaçlar eklenmiştir. Yaşanan tecrübeler, yeni amaçların eklenmesinde belirleyici olmuştur. 65 Mesut Gülmez, Sendikal Hakların Uluslararası Kuralları ve Türkiye, Uluslararası Çalışma Örgütü Sözleşme ve İlkeleri, Ankara: TODAİE, 1988, s.23-24. 44 Bugün gelinen noktada, uluslararası çalışma standartları ile gerçekleştirilmek istenen amaçlar, 1. Uluslararası rekabetin temini 2. Barışın devamlılığına katkı 3. Sosyal adaletin sağlanması 4. Emeğin ve malların uluslararası hareketi 5. Çalışma mevzuatının pekiştirilmesi 6. Uluslararası harekete öncülük etmektir. 3. ÇALIŞMA STANDARTLARININ MEVZUAT HALİNE GETİRİLMESİ 3.1. Hukuki Özellikleri Sözleşme ve tavsiye kararları, hukuki özellikleri itibarıyla birbirinden ayrılır. Temel fark sözleşmelerin uluslararası seviyede, devletleri bağlayıcı bir hukuki belge niteliği taşıması, imzalayan ülke için bağlayıcı bir hukuki yükümlülük getirmesi ve Örgüte o ülke üzerinde uygulama ile ilgili denetime bağlı yaptırım gücü vermesidir. Tavsiye kararları ise, hükümetlere kendi ülkelerinin çalışma hayatı ile ilgili faaliyetlerinde yol göstericidir. ILO sözleşmelerinin üç temel özelliği vardır: İlki, uluslararası nitelik taşıyan anlaşmaların hazırlanma ve kabul edilme prosedüründen farklı olarak, diplomatik görüşme yolu ile değil, Örgütün parlamentosu niteliği taşıyan Konferans tarafından kabul edilirler. Uluslararası antlaşmalar tarafların ittifakı ile yürürlüğe girerken, sözleşmelerde oybirliği şartı aranmaz. Çoğunluk oyu ile kabul edilen sözleşmelerin imzalanması ülkelerin inisiyatifine bırakılmıştır. Öte yandan, sözleşmenin herhangi bir standardının uygulanması ile ilgili problem çıkarsa, çözümü ülkelere bırakılmamış, Uluslararası Adalet Divanına gidilmesi söz konusu olmuştur. Hazırlanmaları gibi gözden geçirilmeleri de hükümetlere değil, yalnızca Örgüt 45 Yasama Organı olan Konferansa bırakılmıştır. Özetle, sözleşmelerin bir parlamento tarafından hazırlanmasının bütün hukuki sonuçları geçerli olmaktadır. İkinci önemli özellik, sözleşmelerin yalnızca hükümet temsilcilerinin olduğu bir platformda değil, işçi ve işverenlerin de katıldığı bir platformda kabul edilmeleridir. Tarafların temsil oranları farklı olmakla birlikte, her birinin bir oy hakkı vardır ve oy güçleri eşittir. Üçüncü özelliği, sözleşmelerle getirilen yeni standartları, uygulamada daha etkin hale getirmek için Konferans’ta kabullerinin basit çoğunluk yerine üçte iki oranında nitelikli çoğunluğa bağlanmış olmasıdır. İlaveten, üye ülkelerin getirilen standartları uygulamakla yükümlü tutulabilmeleri için kendi yasama organları tarafından onaylanması ve bir iç hukuk düzenlemesi haline getirmeleri esası da getirilmiştir. Bu prosedürün doğal sonucu olarak, ILO istediği zaman, hükümetler onayladıkları sözleşmelerin uygulanması ile ilgili raporlar vermek zorundadırlar. Rapor verme zorunluluğu onay şartı ile sınırlı bırakılmamış, üye ülkelerin gerektiğinde onaylamadıkları sözleşme ve tavsiye kararlan ile ilgili raporlar da vermesi esası getirilmiştir. Öte yandan, üye ülkelerin üyelikten ayrılmaları halinde de sözleşmede belirtilen sürelerle geçerli olmak üzere bu ülkelerin sorumluluklarının devam edeceği belirtilmiştir.66 3.2. Kabul Süreci 3.2.1. Konferans Gündemine Alınması Çalışma hayatı ile ilgili bir konuda tespit edilecek uluslararası çalışma standardının, öncelikle sözleşme veya tavsiye kararı olarak Konferans gündemine gelmesi gerekir. Hangi konuda bir sözleşme veya tavsiye kararının hazırlanacağı ve Konferans gündemine geleceği konusunda değişik yollar vardır. Nitekim, sözleşme veya tavsiye kararı hazırlanması yönündeki teklifler, üye ülke hükümetlerinin herhangi birinin çalışma hayatı ile karşılaştığı problemi uluslararası düzeyde gündeme getirmesi ile ortaya çıkabileceği gibi, Örgütün Konferans ve Komite toplantıları sırasında yapılan tartışmalar sonucunda teklifler de yapılabilir. 66 Yusuf Alper ve Pir Ali Kaya, Uluslararası Çalışma Örgütü ve Uluslararası Çalışma Standartları, 1. Baskı, Bursa: Ezgi Kitabevi Yayınları, 1995, s. 92-93. 46 Sözleşme ve Tavsiye kararı olarak kabulü düşünülen bir konunun Konferans gündemine alınıp alınmaması kararı kural olarak, Uluslararası Çalışma Bürosu Genel Direktörü tarafından sunulan teklifler ışığında Örgüt Yönetim Kuruluna aittir. Genel Direktör, Yönetim Kuruluna bu konuda bir teklif yaparken, ilgili konuda ortaya çıkabilecek problemlere cevap vermek üzere, üye ülkelerdeki mevcut mevzuat ve uygulama ile ilgili bir araştırma raporu da sunar. Konferans, bizzat kendisi de üçte iki çoğunlukla herhangi bir konunun gelecek toplantılarda Konferans gündemine alınıp alınmaması yönünde karar verebilir. Konferans gündemi oluşturulurken Yönetim Kurulu, üye ülke hükümetlerinin, işçi ve işveren örgütlerinin, uluslararası örgütlerin de tekliflerini dikkate alır. Ancak, üye ülke hükümetlerinden biri herhangi bir konunun Konferans gündemine alınmasına itiraz ederse, bu takdirde Konferansın, o maddenin gündemde kalıp kalmayacağı hususunda üçte iki çoğunlukla karar vermesi gerekir. Hükümetler, eğer ILO’nun 144 sayılı Üç Taraflı Danışma ile ilgili sözleşmelerini imzalamışlarsa, zorunlu olarak işçi ve işveren kesimlerinin de görüşlerini alarak, kendilerine yöneltilen sorulara cevap hazırlarlar ve bu cevaplarını Konferans başlamadan 11 ay önce Uluslararası Çalışma Bürosuna gönderirler. 144 Sayılı Sözleşmeyi imzalamayan ülkeler için üçlü danışma organı oluşturulması bir zorunluluk olmamakla birlikte, uygulamada ilgili tarafların görüşlerine yaygın olarak başvurulduğu görülmektedir. Hükümetlerden gelen cevaplar dikkate alınarak, Büro tarafından Konferans’ta yapılacak tartışmaların altyapısını oluşturan bir metin hazırlanır ve Konferans toplantısından 4 ay önce üye ülke hükümetlerine bildirilir.67 Konunun ele alındığı ilk Konferans toplantısında, olağan olarak, gündemde olan her madde için üçlü temsil esasına dayanılarak oluşturulan bir teknik komite atanır. Bu komitelerdeki üye sayısı, her grubun oy sayısını eşitleyecek şekilde belirlenir. Komite toplantılarında, metin üzerinde görüşmeler yaparak, konunun bir sözleşme veya tavsiye kararı haline getirilip getirilmemesi kararını verir. 67 Yusuf Alper ve Pir Ali Kaya, Uluslararası Çalışma Örgütü ve Uluslararası Çalışma Standartları, 1. Baskı, Bursa: Ezgi Kitabevi Yayınları, 1995, s. 103-107. 47 Eğer Komite, söz konusu metin üzerinde anlaşma sağlamışsa, bu metin bütün üyelerin hazır bulunduğu Konferans toplantısına sözleşme veya tavsiye kararı şeklindeki bir gündem maddesi olarak, Konferansın gelecek dönemdeki toplantı gündemine alınması teklifini sunar. Konferans’ta yapılan ilk tartışmalar sonucunda gündeme alınması kabul edilirse, yasama prosedüründe önemli bir aşama aşılmış olmaktadır.68 Konferansın ilk toplantısında konuyu gelecek toplantı için gündeme alma kararı vermesi, sözleşme veya tavsiye kararlarının kabulünde doğal olarak “çift görüşme” metodunu gündeme getirmektedir. Bu, bütün mevzuatın en az iki toplantı döneminde görüşülmesi anlamını taşımaktadır. Konferansın ilk toplantısında verdiği olumlu karar üzerine, Uluslararası Çalışma Bürosu, tasarlanan sözleşme veya tavsiye kararı ile ilgili bir geçici metin hazırlar. Bu geçici tasarı, Konferansın kapanışını izleyen iki ay içinde görüşlerini almak üzere üye ülke hükümetlerine gönderilir. Hükümetler, istedikleri değişiklikler veya ilâvelerle ilgili görüşlerini 3 ay içinde bildirirler. Bu gelen cevaplarla birlikte Büro, yeniden bir tasarı metni hazırlar. Bu metin de Konferans toplantısı başlamadan en az 3 ay önce hükümetlere gönderilir. Böylece konu, Konferansın ikinci toplantısında görüşülecek hale gelir. İkinci toplantı başladığı zaman, ilkinde olduğu gibi konu önce yine Konferans tarafından ataması yapılan teknik komitede görüşülür. Komitedeki görüşmeler sırasında tasarının her bir maddesi ayrı ayrı görüşülür ve her madde için oylama yapılır. Bu şekilde oylanarak kabul edilen metin, Konferansta görüşülmek üzere nihai hale getirilmek üzere Konferans Yasama Komitesine “Drafting Committee” ne verilir. Komite, metne son şeklini vererek kabul için Konferansa sunar. Konferansta yapılan oylama sonucu, üye tam sayısının üçte ikisi kabul oyu kullanmışsa, metin artık bir Uluslararası Çalışma Örgütü sözleşme veya tavsiye kararı olarak çalışma mevzuatı içindeki yerini alır. Çift görüşme usulü, yani birbirini takip eden iki toplantıda konunun ele alınması, Örgütün Çalışma Standartlarını belirlerken takip ettiği genel yoldur. Ancak, 68 Mesut Gülmez, Sendikal Hakların Uluslararası Kuralları ve Türkiye, Uluslararası Çalışma Örgütü Sözleşme ve İlkeleri, Ankara: TODAİE, 1988, s. 36. 48 bazı durumlarda, eğer konu özel bir önem ve aciliyet addediyorsa, bu usule istisna olmak üzere, Yönetim Kurulu beşte üç çoğunlukla alacağı bir kararla, meselenin Konferansın tek bir oturumunda ele alınmasını ve kabul edilmesini isteyebilir. Bu süreç, çift görüşme sürecinden daha basit ve hızlı bir süreçtir. Ancak, yine de raporların hazırlanması, tasarının hükümetlere gönderilmesi ve görüşlerinin alınması süreçlerini ihtiva eder. Bu yöntem sık başvurulan bir yöntem değildir ve ön hazırlık teknik komitesinin tartışmakta olduğu konular için yapılır. 69 Bir sözleşme veya tavsiye kararı Konferans tarafından kabul edildikten sonra, iki nüshası Konferans Başkanı ile Uluslararası Çalışma Bürosu Genel Direktörü tarafından imzalanır. Bu prosedür ile üçlü temsil esasına dayanan bir yapıya sahip olan Örgüt, geleneksel olarak diplomatik anlaşmalardaki taraf ülkelerin imzalama sürecinin yerine geçen bir işlemi gerçekleştirmiş olmaktadır.70 Sözleşme ve tavsiye kararlarının kabulü için benimsenen prosedür, bu metinlerin gözden geçirilerek değiştirilmesi söz konusu olduğu zaman da geçerlidir. Yönetim Kurulu, halen yürürlükte olan sözleşme ve tavsiye kararlarının bir kısmının veya tamamının değiştirilmesi ile ilgili tercihlerini Konferansa sunup sunmamaya yetkilidir. Değiştirme ile ilgili teklifte bulunan Yönetim Kurulu, değiştirilmesi söz konusu olan maddelerle ilgili ayrıntılı raporlar hazırlamak ve bilgi vermekle yükümlüdür. Bunu yapmadan önce, ilk defa kabulde olduğu gibi, söz konusu sözleşme ve tavsiye kararları ile ilgili olarak hükümetlerle ilgili olarak hükümetlerle karşılıklı bilgi alışverişinde bulunur. Uluslararası Çalışma Bürosu, Yönetim Kurulunun da değerlendirmelerini dikkate alan bir değişiklik tasarısını Konferansa sunar. Bu noktadan sonra, ilk defa kabul edilme ile ilgili prosedür tekrar işlemeye başlar.71 Genel Kurulun onayından geçen sözleşme ve tavsiye kararlarının iki sureti, Genel Kurul Başkanı ve Genel Direktör tarafından imzalanır. İmzalı suretlerden biri Uluslararası Çalışma Bürosu Arşivlerine, diğeri de Birleşmiş Milletler Genel 69 Yusuf Alper ve Pir Ali Kaya, Uluslararası Çalışma Örgütü ve Uluslararası Çalışma Standartları, 1. Baskı, Bursa: Ezgi Kitabevi Yayınları, 1995, s. 108. 70 Mesut Gülmez, Sendikal Hakların Uluslararası Kuralları ve Türkiye, Uluslararası Çalışma Örgütü Sözleşme ve İlkeleri, Ankara: TODAİE, 1988, s. 43. 71 Gülmez, s.43. 49 Sekreterine teslim edilir. Genel Direktör, onaylanmış olan sözleşme ve tavsiye kararlarının birer nüshasını üye ülkelere gönderir.72 3.2.2. Üye Ülkeler Tarafından Onaylanması ILO sözleşme ve tavsiye kararlarının ülkeler için bağlayıcı hukuk kuralları haline gelmesi, bu belgelerin kendi iç hukuk düzenlemelerini etkileyecek şekilde onaylanması suretiyle gerçekleşir. Sözleşme ve/veya tavsiye kararlarının. Konferansta kabul edilmesinin üye ülkeler üzerinde bir bağlayıcılığı yoktur. Bağlayıcılık ancak, üye ülkenin kendi yasama organı tarafından bu belgeleri onaylaması ile başlayacaktır. Sözleşme ve tavsiye kararlarında onaylanmasında farklı prosedürler takip edilir. Sözleşmelerin onaylanmasında; üye ülke onaylanmak üzere kendisine gönderilen sözleşmeyi, Genel Kurul toplantısının kapanmasından itibaren bir yıl içinde, istisnai durumlarda 18 ayı geçmeyecek şekilde, kanuna dönüştürmek veya başka türlü tedbirler almak üzere kendi yetkili makam veya makamlarına sunar. Üye ülkeler, gerek yetkili makamlarının sözleşmenin onayı konusundaki kararları, gerekse kendilerinin onaylanması yönünde sarf ettikleri çabalarla ilgili olarak Genel Direktöre bilgi verirler. Eğer ülke yetkili organı sözleşmeyi onaylamışsa, sözleşmenin kesinleşmiş onayı Genel Direktöre iletilecek ve sözleşme hükümlerinin uygulanması konusunda gerekli tedbirler alınacaktır. Ancak, eğer sözleşme ülke yetkili organı tarafından onaylanmazsa, sözleşme hükümlerinin yasalar veya toplu sözleşmelerle ne ölçüde uygulandığını, hangi sebeplerin sözleşmenin onaylanmasını engellediğini Yönetim Kurulunun vereceği karara göre Uluslararası Çalışma Bürosu Genel Direktörüne rapor olarak sunmak zorundadır. Bu rapor dışında üye ülkenin başka sorumluluğu olmayacaktır. Konferans tarafından kabul edilen sözleşmeler, üye ülkeler tarafından Konferans onayını takip eden yıl içinde onaylanmayıp, sözleşmenin kabul edilmesinden çok uzun bir süre sonra da o sözleşmeyi onaylamak istemeleri halinde de yukarıda belirtilen süreler ve prosedür aynen geçerlidir. 72 Mesut Gülmez, Sendikal Hakların Uluslararası Kuralları ve Türkiye, Uluslararası Çalışma Örgütü Sözleşme ve İlkeleri, Ankara: TODAİE, 1988, s. 43. 50 Eğer söz konusu olan bir tavsiye kararı ise, sözleşmeler için geçerli olan sürede yetkili organa sunulur. Kabul halinde, Genel Direktöre uygulama konusunda alınan tedbirler ile birlikte bilgi verilir. Eğer onaylanmamışsa, tavsiye konusu ile ilgili alanda kendi ülkesindeki mevcut yasal düzenlemeler ve uygulamalar da dahil olmak üzere Genel Direktöre Yönetim Kurulunun belirleyeceği şekilde rapor verilecek, başkaca bir yükümlülük altına girilmeyecektir. Prosedürlere uygun olarak onaylanan bir sözleşme, Birleşmiş Milletler Antlaşması’nın 102. maddesine göre tescil edilmek üzere Uluslararası Çalışma Bürosu Genel Direktörü tarafından Birleşmiş Milletler Genel Sekreteri’ne iletilir ve sadece sözleşmeyi onaylamış ülkeleri bağlayıcı olmak üzere yürürlüğe girer. ILO sözleşmeleri bir bütün olarak onaylanır. Sözleşmeyi onaylayan ülke, herhangi bir maddesine veya bölümüne rezerv koyamaz. Bu bakımdan ILO sözleşmeleri bütünlük arz eder. 3.3. Değiştirilmeleri ve Gözden Geçirilmeleri Sözleşme ve tavsiye kararları, uluslararası nitelikte bir mevzuat olmaları nedeni ile, ülkeler arasındaki ilişkilerde güveni sağlayacak asgari bir istikrarı korumaları gerekmektedir. Bu sebeple, sözleşme ve tavsiye kararlarının değiştirilmesinde, çok katı olmayan bazı formalitelerin yerine getirilmesine özen gösterilmiştir. İlk ILO sözleşmeleri, en az on yılda bir olmak üzere Yönetim Kurulu’nun sözleşmelerin geçerliliği ve gözden geçirilmesi gereği ile ilgili olarak bir rapor sunmasını içeriyordu. Ancak, 1949 yılında, Yönetim Kurulu’na süre sınırı olmaksızın, ihtiyaç duyulduğu takdirde söz konusu raporun verileceği esası getirilmiştir. Söz konusu gelişmeler, Yönetim Kurulu’nda büyük görüş ayrılıklarına yol açmıştır. Yönetim Kurulu’nun bazı işveren üyeleri, uluslar arası çalışma sözleşmelerinin ülkeler arasında bir antlaşma olmadığı, aksine şartlı uluslararası yasa olduğu görüşünden hareketle, hazırlanan yeni sözleşmenin otomatik olarak eskisinin yerine geçeceğini iddia etmişlerdir. ILO hukuk müşaviri Jean Morellet ise, kendine has özellikleri olmasına rağmen, uluslararası çalışma standartlarının devletler ile 51 taraflar arasında karşılıklı hukuki yükümlülükler doğurduğunu, bu sebeple de bir sözleşmenin otomatik olarak öncekinin yerini almasının mümkün olmadığını ileri sürmüştür. Tartışmalar sonucunda: a) Gözden geçirilerek kabul edilen yeni sözleşmenin eski sözleşmeyi feshetmeyeceği; b) Yeni sözleşme yürürlüğe girdiği zaman eski sözleşmenin hükümlerinin sona ereceği; c) Üye ülkelerden birinin yeni sözleşmeyi onayladığı anda eski sözleşmeyi feshetmiş sayılacağını; ifade eden maddelerin yer alması kabul edildi. Bu madde 1933 yılında değiştirilerek, yeni bir sözleşmenin yürürlüğe girmesinin, eski sözleşmeyi otomatik olarak ortadan, kaldırmaması ilkesi benimsendi. Bu yenilik ile aynı konuda aynı anda iki farklı standart koyan iki farklı sözleşmenin olmasının bazı faydalar da sağlayacağı ileri sürüldü. Buna göre, yeni sözleşme ile getirilen standartlara ulaşma imkânı olmayan ülkeler, eski sözleşmeyi onaylama şansına sahip olacaklardı. Bu esneklik ile daha fazla sayıda ülkenin konu ile ilgili sözleşmeleri onaylamaları sağlanmış olacaktı.73 3.4. Sözleşmelerin Denetimi 3.4.1. Düzenli Denetim Uluslararası çalışma sözleşmelerinin belirleyici özelliklerinden birini de sözleşmeyi onaylayan ülkenin milli sınırları içindeki çalışma hayatı ile ilgili problemlerin çözümü için kabul edilen uluslararası antlaşmalar oluşturması teşkil etmektedir. Sözleşmeleri onaylayan devletler, kendi vatandaşlarına ve ülkesinde ikamet eden yabancılara sosyal alan ve çalışma hayatı ile ilgili temel hakların verilmesi konusunda taahhüt altına girmektedirler. Uluslararası nitelikteki bir mevzuatın uygulanabilirliği, uluslararası denetim mekanizmalarını zorunlu kılmaktadır. 3.4.1.1. Hükümet Raporları İle Denetim Örgüt ana sözleşmesinin 19/c Maddesine göre “Üye ülkeler, sözleşmeyi yetkili makama veyahut yetkili makamlara sunmak hususunda bu madde gereğince alınan tedbirler hakkında Uluslararası Çalışma Bürosu Genel Direktörünü bilgi sahibi 73 Yusuf Alper ve Pir Ali Kaya, Uluslararası Çalışma Örgütü ve Uluslararası Çalışma Standartları, 1. Baskı, Bursa: Ezgi Kitabevi Yayınları, 1995, s. 112. 52 kılacak ve ona yetkili sayılan makam veyahut makamlara bunların kararları hakkında her türlü bilgiyi verecektir”. Aynı maddesinin (d) fıkrasına göre; “Yetkili makamın veyahut makamların onayını sağlayan üye ülke, sözleşmeyi kesin olarak onayladığını Genel Direktöre bildirecek ve bu sözleşmenin hükümlerini yerine getirmek için gerekli tedbirleri alacaktır” denilmektedir. Aynı konu ile ilgili düzenlemelerin devam ettiği (e) fıkrasında ise “Bir sözleşme, konu ile ilgili yetkili olan makam veya makamlar tarafından onaylanmadığı sürece, üye ülkeye herhangi bir sorumluluk yüklenemeyeceği, ancak sözleşmeye konu olan meseleye ait yasal mevzuatı ve uygulaması hakkında Uluslararası Çalışma Bürosu Genel Direktörüne raporlar göndermek zorunda olacak ve bunlar da teşrii, idari yollarla, genel sözleşmelerle veyahut diğer herhangi bir suretle sözleşmenin herhangi bir hükmün ne dereceye kadar yerine getirildiğini veyahut yerine getirilmesinin kararlaştırıldığını açıklığa kavuşturma ve böylece bir sözleşmenin onaylanmasını hangi güçlüklerin imkânsız hale getirdiğini ve geri bıraktırdığını açıklayacaklardır”, ifadesine yer verilmiştir. Öte yandan ILO ana sözleşmesinin 22. maddesi, “her üye devletin, katıldığı sözleşmeleri yürürlüğe koymak için alacağı tedbirler hakkında Uluslararası Çalışma Bürosu’na yıllık bir rapor vermeyi üstlendiği” hükmünü getirmiştir. Örgütün ilk kuruluş yıllarında ülkelerin onaylamış oldukları sözleşmeler hakkında her yıl rapor sunmalarına ait yükümlülükte hiç bir boşluğa yer verilmemiştir. Ancak, zaman içinde hem Örgüt’e üye ülke sayısının artması, diğer hem de onaylanan sözleşme ve tavsiye kararlarının sayısının artması, bu raporların incelenmesini zorlaştırmıştır. Bu amaçla, 1977 yılında yapılan değişiklikle, temel insan hakları ile ilgili olan hükümleri ihtiva eden bazı sözleşmeler konusunda iki yılda bir ayrıntılı raporlar gönderilmesini, buna karşılık, diğer sözleşmeler için raporların olağan olarak 4 yılda bir gönderilmesini öngörmüştür. Bununla birlikte, hükümetler bu konuda kendilerine düşen yükümlülüklere uymadıkları zaman veya onaylanmış sözleşme hükümlerini uygulamakta ciddi zorluklarla karşılaştıkları zaman veya bir işçi veyahut işveren örgütünden onaylanmış bir sözleşmenin 53 uygulanması hakkında bir görüş gelmesi halinde hükümet raporlarının yıllık veya daha sık olarak verilmesi istenebilmektedir.74 3.4.1.2. Uzmanlar Komisyonu Denetimi Hükümetlerin raporları, öncelikle sözleşmelerin ve tavsiye kararlarının uygulanmasıyla ilgili uzmanlar komisyonu tarafından incelenir. Komisyon üyeleri üç yılda bir, Yönetim Kurulu tarafından uluslararası üne sahip hukukçular arasından ehliyetleri esas alınarak seçilirler. Yeniden seçilmeleri mümkün olan komisyon üyeleri, çeşitli milletlere mensup bağımsız ve tarafsız 20 uzmandan oluşmaktadır. 75 Komisyonun esas olarak üç temel fonksiyonu vardır. Bunlar; Onaylanmış olan sözleşmelerin uygulanması hakkındaki hükümet raporlarının incelenmesi; Bazı onaylanmamış sözleşmeler ve tavsiye kararları hakkında ulusal yasaların ve uygulamanın durumu hakkında hükümetlerin raporlarının incelenmesi; Yeni kabul edilen sözleşmelerin yetkili organlara sunulması konusunda hükümetler tarafından verilen bilgilerin incelenmesi. Onaylanmış sözleşmelerin uygulanmasını incelerken, Uzmanlar Komisyonu hükümetler tarafından verilen bilgilerle yetinmek zorunda değildir. Bir ülkenin yasaları hakkında bilgiler olağan olarak yasaların ve yönetmeliklerin yayınlandığı resmi gazetelerde veya diğer benzeri yayınlarda bulunabilir. Komisyonun yararlanabileceği diğer belgeler toplu sözleşme veya yargı kararları metinleri, soruşturma komisyonları ve Yönetim Kurulunun Sendika Özgürlüğü Komitesi gibi ILO’nun diğer organlarının vardığı sonuçlar, işveren ve işçi örgütleri tarafından sunulan gözlemler olabilir. Bu gözlemler, hükümet raporuna ilâve edilebilir veya ilgili örgüt tarafından doğrudan Uluslararası Çalışma Bürosu’na gönderilir. Bu son durumda, Büro, bu kopyaları hükümetlere gönderir. Amaç, 74 M. Bülent Apar, “Uluslar arası Çalışma Teşkilatının Yapısı, Çalışmaları ve Denetimi”, Kamu-İş, İş Hukuku ve İktisat Dergisi, Cilt.4, Sayı.4, (Ocak,1999), s. 228. 75 Apar, s.227. 54 Uzmanlar Komisyonunun, hükümetlerin bu gözlemlere vermek istedikleri cevapları inceleme şansını elde etmektir. Eğer Komisyon, bir hükümetin onayladığı bir sözleşme uyarınca, kendisine düşen yükümlülükler veya sözleşmeler veya tavsiye kararları konusunda ILO ana sözleşmesinden doğan yükümlülüklerini tam anlamıyla yerine getirmediği sonucuna varırsa, sağlanan eksiklikler konusunda bu hükümetin dikkatini çeker ve kendisini bunları tamamlamak için tedbir almaya davet eder. Bunun için hükümetlere raporda da yayımlanan uyarılar gönderilir veya yayımlanmayan, ancak sadece hükümete gönderilen bir doğrudan talep yazısı da gönderilebilir. Komisyon, uyarma eylemine yükümlülüklerin kaygı verici ve sürekli bir biçimde ihlal edilmesi durumunda ve yine bir işçi veya işveren tarafından takipte bulunmayı gerektiren bilgiler gönderildiği zaman başvurmaktadır. Buna karşılık, daha önemsiz durumlarda veya bir hükümet onayladığı sözleşmeyi uygulayıp uygulamadığı konusunda yeterli bilgileri sunmaktan kaçındığı zaman da Komisyon doğrudan talep yoluna başvurabilmektedir. Bu taleplerin, Komisyon raporunda yayımlanan uyarılarda olduğu gibi, hükümetlere iletilen ve söz konusu sözleşmenin uygulanmasına ait olarak verilen olağan rapor ile birlikte cevaplandırılması istenir. Komisyon uyarıları açıktır ve işin özüne ilişkindir. Uzmanlar Komisyonu, ayrıca Uluslararası Çalışma Konferansı tarafından kabul edilen belgelerin yetkili organlara sunulması konusunda hükümetleri ILO ana sözleşmesinin 19. maddesinden doğan yükümlülüklerini ne ölçüde yerine getirdiklerini de inceler. Bu konuda vardığı sonuçlar raporunda yer alır. Onaylanmış sözleşmeler için olduğu gibi Komisyonun eleştirilerinin de yer aldığı açıklamaları, önemli durumlardaki uyarıları ve doğrudan doğruya olan istekleri de raporda yer almaktadır.76 76 Yusuf Alper ve Pir Ali Kaya, Uluslararası Çalışma Örgütü ve Uluslararası Çalışma Standartları, 1. Baskı, Bursa: Ezgi Kitabevi Yayınları, 1995, s. 119. 55 3.4.1.3. Konferans Komitesinin Denetimi Uzmanlar Komisyonunun raporu, Uluslararası Çalışma Konferansına her yıl yapılan toplantıları sırasında sunulur ve Konferansın bu amaçla kurulmuş, üçlü temsil esasına dayanan Sözleşme ve Tavsiye Kararlarının Onaylanması Komitesinde incelenir ve tartışılır. Sözleşmelerin ve tavsiyelerin uygulanması Komitesinin denetim faaliyetleri sırasında sendika temsilcileri oldukça önemli bir rol oynamaktadır. Konferans Komitesi, temsilci ve teknik danışanlardan oluşan üç gruba (Hükümet, işveren ve işçi) dahil yüzden fazla üyeden oluşmaktadır. Çoğu zaman, bu üç grubun temsilcileri eşit sayıda olmayabilmektedir. Bu yüzden üç gruba da eşit sayıda oy hakkı vermek için oylarda bir denge sistemine başvurulması zorunlu hale gelmektedir. Komite başkanı geleneksel olarak bir hükümet temsilcisidir. Başkan yardımcıları ise biri işveren ve diğeri işçi temsilcisi olmak üzere iki tanedir. Her yıl Komite çalışmalarına genel bir görüşme ile başlanarak, bu sırada ILO ilkelerinin onayı ve uygulanmasına ait birçok önemli sorun ve yine bu ilkeler konusunda ILO ana sözleşmesine göre üye devletlere düşen yükümlülüklerin yerine getirilmesi gözden geçirilir. Bu Komite aynı zamanda ILO ana sözleşmesinin 19. maddesi gereğince raporların konusu olan belgeler, yani tavsiyeler ve onaylanmamış sözleşmeler konusunda çeşitli ülkelerin yasaları ve uygulaması hakkındaki uzmanlar Komisyonunun genel gözlemlerini inceler. Komite, genel görüşmeden sonra kişisel durumların incelenmesine geçer, Uzmanlar Komisyonu raporuna göre, ILO ana sözleşmesi uyarınca üzerlerine aldıkları yükümlülüklere uymayan veya onaylanmış bir sözleşmeyi yerine getirmeyen hükümetler bir açıklama yayınlamaya davet edilebilirler. Kesin zorunluluk olmamakla birlikte hükümetler bunu yapmayı çok nadir olarak reddederler. Hükümetlerden bazıları yazılı açıklamalar dağıtır. Çoğu durumda, eğer Komite yazılı açıklamadan tatmin olmazsa hükümet temsilcileri verdikleri yazılı bilgileri Komite önünde sözlü olarak açıklarlar. Söz konusu hükümet temsilcileri için oldukça zor bir sınav niteliği taşıyabilir. Çünkü, Komite, bu konuda genellikle olumsuz bir tavır takınmaktadır. Komitenin bu denetimdeki amacı kınamalarda bulunmak değil, sonuç almaktır. Dolayısıyla, açıklama yapan hükümetlerin sözcüleri 56 şu veya bu kuralın uygulanmasının gösterdiği zorlukların ve bunları aşmak için alınması öngörülen tedbirleri açıklıkla ifade etmelidirler. Konferans Komitesinin çalışmalarının bir diğer yönünü de 1950’den itibaren, ILO ana sözleşmesine ve onaylanmış sözleşmelere göre yükümlülüklerini yerine getirmeyen ülkeler için “özel liste”nin hazırlanmasıdır. Bu özel listenin hazırlanması, Komite tarafından belirlenen objektif kriterlere göre yapılır. Bu kriterler, istenen raporları vermeyen, Uzmanlar Komisyonunun uyarılarına cevap vermeyen veya yeni kabul edilmiş sözleşmeler ile ilgili belgeleri yetkili organlara sunmayı yıllar boyu savsaklayan devletleri hedef almaktadır. Bununla birlikte bir kriter değişik bir nitelik göstermektedir. Bu da Komitenin bazı ülkelerde onaylanmış sözleşmelerin tam olarak uygulanmaması durumunun sürdüğünü “büyük bir kaygı” ile tespit ettiği durumlarda devreye girmektedir. Diğer durumlarda, Komite raporunda özel bir paragraf ayrılarak, Konferansın konuya olan ilgisini çekmeye yönelik bir değerlendirme yapılır. Bu son iki durum Komite toplantılarında çok hareketli tartışmalara da yol açabilir. Komite raporu, bunu bütün üyelerin hazır bulunduğu bir veya bir çok bağlantı boyunca tartışan Konferansa sunulur. Bu tartışma, üç grubun delegelerine Komite çalışmalarının özel konularını da öğrenme imkânı vermektedir. Konferans tarafından bir defa kabul edilen rapor hükümetlere iletilir ve ILO’ya gelecekte gönderilecek raporların kaleme alınmasında hükümetlerin özellikle göz önünde bulundurulmaları gereken hususlar üzerine olan dikkatleri çekilir. 77 3.4.2. Özel Denetim (Sendikal Özgürlükler Komitesinin Denetimi) Sendikal Özgürlükler Komitesinin Denetimini özel denetim mekanizması içinde önemli bir yere sahiptir. Komiteye, işçi, işveren örgütleri ile hükümet tarafından şikayetler iletilir. Komite, kendisine yapılan şikayeti, ilgili hükümete gönderir. Şikayette bulunan işçi veya işveren örgütüne de şikayet konusu ile ilgili olarak daha ayrıntılı veya ek bilgiler vermesi için ek süre tanınır. Bazı durumlarda Komite, hükümetlerin verdiği cevapları, görüşlerini almak üzere şikayette bulunan 77 Yusuf Alper ve Pir Ali Kaya, Uluslararası Çalışma Örgütü ve Uluslararası Çalışma Standartları, 1. Baskı, Bursa: Ezgi Kitabevi Yayınları, 1995, s. 122. 57 tarafa gönderir. Hükümetlerin Komiteye cevap vermede gecikmesi halinde önce bir uyarı yapılır ve gecikme nedenleri hakkında bilgi istenir. Eğer, ilgili hükümet cevap vermemekte ısrar ederse, Komite durumu bir rapor ile Yönetim Kuruluna bildirir. Şikâyet konusu ile ilgili rapor tamamlandığı zaman Komite tarafların savunmalarını değerlendirir ve bu değerlendirme sonucu şikayeti kısmen veya tamamen reddedebilir. Eğer bir ihlal tespit etmişse bunu belirleyen bir açıklama yapabilir. Açıklamanın ötesinde, ihlalin söz konusu olduğu ülke hükümetin dikkatini çeker ve bu ihlalin ortadan kaldırılmasına yönelik tedbirleri önerir, ayrıca hükümeti, bu ihlalin giderilmesi için alınacak tedbirler konusunda, belirlenmiş bir sürede rapor vermeye davet eder. Eğer sendika özgürlüğüne aykırı olan durumun düzeltilmesi gerekiyorsa ve söz konusu ülke ilgili ILO sözleşmelerini onaylamışsa, konu sözleşme ve tavsiyelerin uygulanması ile ilgili Uzmanlar Komitesine gönderilir ve olağan denetim mekanizması harekete geçirilir.78 3.4.3. Denetimde Şikayet Mekanizmaları 3.4.3.1. Talep Usulü İşçi ve işveren örgütlerinin, kendi ülkelerinin onaylamış olduğu bir sözleşmenin gereğince uygulanmadığı yönündeki şikayetini Uluslararası Çalışma Bürosuna iletmesidir. Yönetim Kurulu bu şikayet talebini, ilgili hükümetlere gönderir ve makul süre içinde hükümetten bir açıklama beklenir. Eğer hükümetten herhangi bir cevap gelmezse veya gelen cevap Yönetim Kurulu tarafından tatmin edici açıklamalar getirmiyorsa, hem şikayet talebini hem de hükümetin açıklamasını yayınlama hakkına sahiptir. Yönetim Kurulu, hükümet açıklamaları ışığında, şikayet konusu ile ilgili olarak tatmin edici tedbirlerin alındığı veya tersine olarak yeni tedbirler alınması gerektiği veya ek bilgilere ihtiyaç duyulduğu yönünde kanaatini açıklayabilir. 78 Eric Gravel,Isabella Duplessıs, Bernard Gernion,The Committee on Freedom of Association: Its impact over 50 years*, First Published, Geneva: ILO, 2001, s. 11. 58 3.4.3.2. Şikayet Usulü Üye devletlerden birinin onaylamış olduğu sözleşme hükümlerinin uygulanmasına aksaklıklar olduğu hususunda, aynı sözleşmeyi imzalamış olan bir başka üye ülke veya Uluslararası Çalışma Konferansına katılan işçi veya işveren delegeleri tarafından Uluslararası Çalışma Bürosuna iletilen şikayetler, Yönetim Kuruluna intikal ettirilir veya Yönetim Kurulu ilgili ülkeyi kendisi gündemine alarak, şikayet konusu ile ilgili bir karar alır. Bu karar şikayet edilen hükümetin verdiği cevapların yeterli görülmemesi halinde, bir soruşturma komisyonu kurulması yönünde olabilir. Devletlerin şikayetlerinin derinlemesine incelenmesinden sonra, Soruşturma Komisyonu tartışmanın boyutlarını belirleyecek bütün somut sorunlar hakkındaki gözlemlerini bir rapor haline getirir. Raporda, şikayet konusu problemin çözümü için alınacak tedbirlerle ilgili tavsiyelere de yer verir. Rapor, Yönetim Kuruluna ve ilgili hükümete ulaştırılır ve yayınlanır. Tavsiyeleri kabul etmeyen ülke, uyuşmazlık konusunu Uluslararası Adalet Divanına götürebilir. Divan tarafından verilen kararlar kesindir. 79 3.5. Sözleşmelerin Yaptırımı Uluslararası Çalışma Sözleşmeleri, taraf ülkeyi bağlar. Sözleşmeleri onaylayan ülkeler, iç hukuklarını bu sözleşme hükümlerine uyarlamak zorundadırlar. Sözleşmelerin üye ülkeler tarafından onaylanıp-onaylanmamaları üye ülkelerin tercihine bırakılmıştır. Ancak, sözleşmeyi onaylayan ülke, sözleşme gereklerini yerine getirme yükümlülüğünü ve bu konudaki denetimi kabul etmektedir. Bu denetimin yapılacağı, ILO ana sözleşmesinde açık olarak belirtilmiştir. Sözleşmeyi onaylayan ülke, sözleşme hükümlerini uygulamama halinde resmen uyarılma ve şikayet edilme ve gerekirse, Uluslararası Adalet Divanı’na çıkarılmasına imkân veren bir yükümlülük altına girmektedir.80 79 Yusuf Alper ve Pir Ali Kaya, Uluslararası Çalışma Örgütü ve Uluslararası Çalışma Standartları, 1. Baskı, Bursa: Ezgi Kitabevi Yayınları, 1995, s. 130. 80 Alper, Kaya, s. 132. 59 DÖRDÜNCÜ BÖLÜM ULUSLARARASI ÇALIŞMA ÖRGÜTÜ’NÜN TÜRKİYE’YE İLİŞKİN KARARLARININ TÜRKİYE’DEKİ SENDİKAL HAKLAR AÇISINDAN DEĞERLENDİRİLMESİ Sendikal hak ve özgürlüklerin tüm çalışanlara tanınması ve bu hak ve özgürlüklerin korunması yönünde düzenlemeler yapılması, temel insan haklarından biri olarak değerlendirilen sendikal hakların istenilen düzeyde sağlanabilmesi, demokratikleşme ve hukuk devleti olma yönünde çok büyük önem taşımaktadır. Bunu gerçekleştirebilmek ise, ülkelerin ulusal mevzuatlarını uluslararası alanda sendikal hak ve özgürlükleri belirleyen ve koruyan belgelerle uyumlu hale getirebilmesinden geçmektedir. Sendika özgürlüğünün güvencesi olarak kabul edilen uluslararası belgeler, sendikal hak ve özgürlüklerin güvence altına alınmasında oldukça önemli bir rol oynamaktadır. Sendikal hak ve özgürlüklerin sağlanması, güvence altına alınması; sendikaların işlevlerini yerine getirebilmesinin ön koşuludur. Sendikalar, toplumsal barışa, çalışanların çıkarlarının koruyuculuğunu üstlenerek katkıda bulunmaktadırlar. Sendikal hak ve özgürlüklerin sağlanması ve korunması, ülkelerin uluslararası alanda saygınlık kazanmalarına neden olan etkenlerdendir. Bu nedenle, ülkelerin sendikal haklara ilişkin hukuki düzenlemeleri yaparken başta Uluslararası Çalışma Örgütü (ILO) olmak üzere uluslararası kuruluşların normlarını örnek almaları ve ulusal mevzuatlarını öncelikle ILO, Birleşmiş Milletler ve Avrupa Konseyi belgelerindeki normlarla uyumlu hale getirmeleri kaçınılmaz olmaktadır. Zira, sendikal hak ve özgürlüklerin tanınması ve uygulanması konusunda günümüzde pek çok ülke BM, Avrupa Birliği ve ILO’nun kabul ettiği standartları esas almaktadırlar. 60 1. ULUSLARARASI ÇALIŞMA ÖRGÜTÜ (ILO) BELGELERİ ILO tarafından kabul edilen ILO Anasözleşmesi, Philadelphia Bildirgesi ve Çalışmaya İlişkin Temel Haklar ve İlkeler Bildirgesi ile 87 Sayılı Sendika Özgürlüğü ve Sendika Hakkının Korunması Sözleşmesi, 98 Sayılı Örgütlenme ve Toplu Pazarlık Hakkı Sözleşmesi ve 151 Sayılı Kamu Hizmetlerinde Örgütlenme Hakkının Korunması ve İstihdam Koşullarının Belirlenmesi Yöntemlerine İlişkin Sözleşmede sendikal haklar ile ilgili düzenlemeler yer almaktadır. Çalışmanın bu bölümünde, belirtilen düzenlemeler çerçevesinde, ILO denetim organlarının, sendikal haklara ilişkin olarak ülkemize yönelik eleştirileri mülga 2821 ile 2822 sayılı yasalar ve 4688 sayılı yasa açısından değerlendirilecektir. 2821 ve 2822 sayılı kanunlar, 6356 sayılı Sendikalar ve Toplu İş Sözleşmesi Kanunu ile yürürlükten kalkmış olup, anılan yasa ile getirilen değişiklikler ve ülkemize yönelik ILO karar ve eleştirilerinin ne oranda karşılandığı da çalışmanın son bölümünde değerlendirilmeye çalışılacaktır. Bu çerçevede, çalışmanın önceki bölümlerinde incelenmeyen 87, 98 ve 151 sayılı sözleşmelerin düzenlediği temel hak ve ilkelere özetle değinilecektir. 1.1. 98 Sayılı Örgütlenme ve Toplu Pazarlık Hakkının Uygulanması Sözleşmesinin İçerdiği Hak ve İlkeler ILO tarafından 18.06.1949 tarihinde kabul edilen ve ILO’nun temel sözleşmelerinden olan bu sözleşme, sendika özgürlüğünü hem kamu hem de özel sektörde güvence altına almakta olup, Türkiye tarafından 08.08.1951 tarihinde onaylamıştır. Çalışanların Devlete karşı korunmasını amaçlayan 87 sayılı ILO sözleşmesini tamamlar nitelikte çıkarılan 98 sayılı sözleşmenin kişi yönünden uygulama alanı 87 sayılı sözleşmeye göre daha dardır, çünkü sözleşme “hiçbir ayrım gözetmeksizin” ilkesine yer vermemiştir.81 Sözleşmede iki temel konuda düzenleme 81 Sevcan Tosun, “87,98,151 sayılı ILO Sözleşmelerine Göre Kamu Çalışanlarının Sendikal Hakları”, TÜHİS İş Hukuku ve İktisat Dergisi, Cilt.23, Sayı.5-6, (Ağustos-Kasım 2011), s. 80. 61 yapılmıştır. Birincisi, çalışan ve çalıştıranlar arasındaki ilişkilerde örgütlenme hakkının olağan kullanımını güvence altına almayı ve özellikle de çalışanlara tanınan sendika özgürlüğünü, işverenlere ve örgütlerine karşı korumayı amaçlayan kurallara yer vermiştir. Bu hükümler ile çalışanların istihdam alanında sendika özgürlüğüne zarar verme amacı taşıyan tüm ayrımcı eylemlere karşı “eksiksiz bir koruma”dan yararlanmaları gerektiği ilkesine yer vermiştir. önemli yönlerinden birini oluşturan 82 İkincisi ise, çalışma ilişkilerinin en gönüllü toplu pazarlık süreçlerinin geliştirilmesini ve toplu pazarlık taraflarının özerkliği ilkesini düzenlemiştir. Sözleşmenin 4. maddesine göre, istihdam koşullarını toplu pazarlık aracılığıyla düzenlemek amacıyla, işverenler ve işveren örgütleri ile çalışan örgütleri arasında gönüllü toplu sözleşmeler pazarlığı usullerinin geliştirilmesini ve en geniş biçimde kullanılmasını özendirmek ve geliştirmek için, gerektiğinde ulusal koşullara uygun önlemler alınması gerekir. 83 Sözleşme, belirtilen güvencelerin silahlı kuvvetler ve kolluk güçlerine hangi ölçüde uygulanabileceğinin tespitini ulusal kanunlara bırakmıştır (md.5/1). Sözleşmenin bir diğer önemli maddesi ise, bütününden farklı bir düzenleme içeren 6. maddesidir. Bu maddeye göre, "bu sözleşme, devlet memurlarının durumu ile alakalı değildir ve hiçbir surette onların haklarına ve statülerine halel getirmez" denilmektedir. Bu madde, kamu görevlilerinin kapsam dışında olduğu sonucuna götürebilir ki, bu doğru değildir. Sözleşme, devlet memurlarının tümünü değil, yalnızca bir bölümünü kapsamaz. Sözleşme kapsamına girmeyenler; "kamu görevinin, kamu gücünün organları" olarak faaliyette bulunan, "çalışmaları devlet yönetimine özgü olan üst düzey memurlar"dır. Sözleşme, bunlar dışındaki tüm kamu görevlilerinin sendikalaşma ve toplu pazarlık haklarını güvence altına almaktadır. 98 sayılı sözleşme hakkında şikayetleri inceleyen Sendika Özgürlüğü Komitesi, Devletin asli ve sürekli görevlerini yürüten tüm kamu görevlilerinin toplu pazarlık hakkından yararlanması ve kamu kesiminde istihdam koşul ve biçimlerinin belirlenmesi konusunda çıkan uyuşmazlıkları çözüm aracı olarak toplu pazarlık 82 Rafet Çevikbaş, “Memurlarda Sendikal Haklar Sorunu”, TİSK Akademi, Cilt: 2010/01, (Ocak 2010), s.27. 83 Çevikbaş, s.27. 62 sisteminden yararlanması gerektiğini vurgulamıştır.84 Özetle, 98 sayılı sözleşme doğrudan kamu gücünü kullanmayan diğer bir deyişle; devlet adına hareket etmeyen kamu görevlilerine sendika hakkını ve kamu görevlilerinin ücret ve çalışma koşullarının belirlenmesine toplu pazarlık yolu ile katılmasını güvence altına almıştır. 1.2. 87 Sayılı Sendika Özgürlüğü ve Sendika Hakkının Korunması Sözleşmesinin İçerdiği Hak ve İlkeler ILO tarafından 17.06.1948 tarihinde kabul edilen bu sözleşme, ülkemiz tarafından, 25.11.1992 tarihinde TBMM’nin sözleşmenin onaylanmasını uygun bulmasıyla kabul edilmiştir. Bu sözleşme hiçbir ayrım yapmaksızın bütün çalışanlara sendika kurma ya da sendikalara üye olma hakkını tanımakta ve bu hakkı devlete karşı güvence altına alan kurallar içermektedir. İstisna olarak da silahlı kuvvetler mensupları ile polislerin bu haklarının sadece kısıtlanabileceğini kabul etmiştir. 85 Sözleşme, "çalışanların ve işverenlerin sendika hakkını devlete karşı korumayı amaçlayan" bir sözleşmedir.86 Sözleşme, ILO'nun İkinci Dünya Savaşı'nı izleyen dönemin ilk yıllarında sendikal özgürlüklerin uluslararası çerçevesinin belirlenmesi amacıyla giriştiği etkinliklerinin ilki ve en önemlisidir. 87 87 sayılı sözleşmenin tanıdığı sendika hakkının üç evrensel ilkesi bulunmaktadır. Bunlar, "hiçbir biçimde ayrım gözetmeme, önceden izin almama ve diledikleri örgütleri kurma ile onlara üye olmak"tır. Burada vurgulanması gereken birinci nokta, sendika kurma ve sendikalara üye olma hakkının kamu görevlileri dahil olmak üzere tüm çalışanlar ve işverenlere tanınmış olmasıdır. Böylece, kişi yönünden sözleşmenin uygulama alanı, ulusal mevzuatta farklı şekilde tanımlanan bağımlı çalışanların bir kısmına değil tamamına tanınmıştır. Diğer bir nokta, söz 84 Mehmet Kocaoğlu, “Türkiye’de ve Dünyada Memur Sendikacılığının Gelişimine Panoramik Bakış”, TÜHİS İş Hukuku ve İktisat Dergisi, Cilt. 5, Sayı. 5, (Ağustos 1999), s.19. 85 Bülent SERİM, Kamu Görevlilerinin Örgütlenmesinde Hukuksal Boyut, Birinci Baskı, Ankara: Öteki Yayınevi, 1995, s. 101-102. 86 Nizamettin Aktay, "Uluslararası Belgelerde Sendika Hakkının Muhtevası", Kamu Çalışanları Dergisi, Cilt. 2, Sayı. 15, (Mart 1992), s.42. 87 Mesut Gülmez, Sendikal Hakların Uluslararası Kuralları ve Türkiye, Uluslararası Çalışma Örgütü Sözleşme ve İlkeleri, Ankara: TODAİE, 1988, s. 34. 63 konusu hakkın kullanımı açısından, çalışanlar arasında özel ya da kamusal işverene bağlı çalışma, siyasal görüş, soy, uyruk vb. yönlerden hiçbir ayrım yapılamayacağıdır. Koç’a göre, 87 sayılı sözleşmenin 2. maddesi (Çalışanlar ve işverenler herhangi bir ayırım yapılmaksızın önceden izin almadan istedikleri kuruluşları kurmak ve yalnız bu kuruluşların tüzüklerine uymak koşulu ile bunlara üye olmak hakkına sahiptirler.88) geniş düşünüldüğünde, merkezi, bölgesel veya yerel devletin yönetiminde görevli olup olmadıklarına, önemli kamu hizmeti sağlayan birimlerde görevli veya devlete ait ekonomik girişimlerde istihdam edildiklerine bakılmaksızın tüm kamu görevlileri ve yetkilileri mesleki örgütler kurma hakkına sahip olmalıdır. 89 Sözleşme ile sendikal örgütlere haklar ve güvenceler tanınmıştır. Bunlar; ana tüzük ve yönetmeliklerini hazırlamak, temsilcilerini özgürce seçmek, yönetim ve etkinliklerini düzenlemek ve eylem (iş, çalışma) programları oluşturmak gibi haklardır. Sendikal örgütlerin üst düzey kuruluşları (federasyon ve konfederasyonlar) kurma ve onlara üye olma ile alt ve üst düzey sendikal örgütlerin uluslararası sendikal örgütlere üye olma hakları da sözleşme ile güvenceye alınmıştır. 1.3. 151 sayılı Kamu Görevinde Çalışma İlişkileri (Kamu Hizmetinde Örgütlenme Hakkının Korunması ve İstihdam Koşullarının Belirlenmesi) Sözleşmenin İçerdiği Temel Hak ve İlkeler ILO tarafından 07.06.1978 tarihinde kabul edilen bu sözleşme, ülkemiz tarafından, 25.11.1992 tarihinde TBMM’nin sözleşmenin onaylanmasını uygun bulmasıyla kabul edilmiştir. Sözleşme daha önce kabul edilen 87, 98 ve 135 sayılı sözleşmelerde yer alan sendika ve toplu pazarlık hakkı ile ilgili güvenceleri kamu görevlilerine açıkça tanımayı ve özellikle devlet memurlarını 98 sayılı sözleşme 88 ILO, “ILO Principles, Standarts and Procedures, Concerning Freedom Association”, Geneva: ILO, 1989, s. 2. 89 Sevcan Tosun, “87,98,151 sayılı ILO Sözleşmelerine Göre Kamu Çalışanlarının Sendikal Hakları”, TÜHİS İş Hukuku ve İktisat Dergisi, Cilt.23, Sayı.5-6, (Ağustos-Kasım 2011), s. 78. 64 kapsamı dışında tutan yorum sorunlarına çözüm getirmeyi amaçlayan uluslararası bir belgedir.90 151 sayılı sözleşmede kamu çalışanlarının örgütlenme hakkı başlı başına bir konu olarak ele alınmıştır.91 Sözleşmede, kamu çalışanlarının örgütlenme hakkı teminat altına alınmıştır.92 151 sayılı sözleşme ilke olarak, kamu yetkililerince çalıştırılan tüm kişilere uygulanır. Fakat, başka sözleşmelerde kamu yetkililerince çalıştırılan kişilere uygulanabilecek daha elverişli kuralların bulunması halinde öncelikle bu kurallar uygulanır. Başka bir deyişle, 151 sayılı sözleşme ancak, başka sözleşmelerde kamu görevlilerine uygulanabilecek daha elverişli kurallar bulunmadığı zaman uygulanabilecektir. Kamu yetkililerince çalıştırılan herkese uygulanan 151 sayılı sözleşmede öngörülen güvencelerden üç kamu görevlisi kesiminin hangi ölçüde yararlanacağının belirlenmesi ulusal kanunlara bırakılmıştır. Bunlar; üst düzey görevliler veya sorumluluklarının (görevlerinin) son derece gizli niteliği bulunanlar, silahlı kuvvetler mensupları ile polislerdir. Sendika hakkı konusunda daha geniş düzenleme yapan 87 sayılı sözleşmenin 151 sayılı sözleşmeye oranla önceliği bulunmaktadır. 151 sayılı sözleşmede, kamu görevlileri örgütlerinin amacının ise kamu görevlilerinin çıkarlarını savunmak ve geliştirmek olduğu belirtilmektedir. 151 sayılı sözleşme, 98 sayılı sözleşmeden ayrılarak çalışma koşullarının belirlenmesi usullerini toplu pazarlıkla sınırlı tutmamış, toplu pazarlık yerine kamu görevlileri temsilcilerinin bu belirlemeye katılmasına imkan veren başka yöntemlere de yer vermiştir. Bu açıdan 151 sayılı sözleşme, 98 sayılı sözleşmeye oranla daha esnek ancak, daha geri bir düzenleme yapmıştır. Şöyle ki; 151 sayılı sözleşme toplu pazarlık yerine sadece karar sürecine katılma ile yetinilmesine ve bu katılmanın da "danışsal" nitelikli görüş almakla sınırlı tutulmasına imkan vermektedir. 90 Bülent Serim, Kamu Görevlilerinin Örgütlenmesinde Hukuksal Boyut, Birinci Baskı, Ankara: Öteki Yayınevi, 1995, s. 106-107. 91 Nizamettin AKTAY, "Uluslararası Belgelerde Sendika Hakkının Muhtevası", Kamu Çalışanları Dergisi, Cilt. 2, Sayı. 15, (Mart 1992), s. 38. 92 Aktay, s. 42. 65 Sözleşmenin 4. maddesine göre kamu görevlileri, çalıştırılmaları konusunda sendikalaşma özgürlüğüne halel getirecek her türlü ayrıcalığa karşı yeterli korumadan yararlanacaklardır. 5. maddesine göre de kamu görevlileri kamu makamlarından tamamen bağımsız olacaklardır ve kuruluş, işleyiş veya yönetimlerinde kamu makamlarının her türlü müdahalesine karşı yeterli korumadan yararlanacaklardır. Maddenin son fıkrasına göre ise, bir kamu makamının tahakkümü altında kamu görevlileri örgütlerinin kuruluşunu geliştirmeye veya kamu görevlileri örgütlerine bir kamu makamının kontrolü altında tutmak amacıyla mali veya diğer biçimlerde desteklemeye yönelik önlemler bu madde bakımından müdahaleci faaliyetler olarak kabul edilecektir. Sözleşme, kamu görevlilerini ve oluşturdukları örgütleri işveren konumundaki kamu yetkililerine yani, Devlete karşı korumaktadır. Bu koruma, birey olarak kamu görevlilerinin Devletten gelebilecek her tür sendika karşıtı ayırımcı eylemlere karşı korunması (md.4) ile kamu görevlileri örgütlerinin Devlete karşı bağımsızlığının ve Devletin kuruluş, işleyiş ve yönetimlerine karışma eylemlerine karşı korunmasını kapsamaktadır (md.5). Sözleşmenin, 6. maddesinde, kamu görevlileri örgütlerine sağlanacak kolaylıklar düzenlenmiştir. Buna göre, kamu görevlilerinin tanınan örgütlerinin temsilcilerine, çalışma saatleri içinde veya dışında görevlerini çabuk ve etkin bir biçimde yerine getirmelerine olanak verecek şekilde kolaylıklar sağlanacaktır. Bu tür kolaylıkların sağlanması idarenin veya hizmetin etkin işleyişini engellemeyecektir. Ayrıca, sözleşmenin 7. maddesinde, ilgili kamu yetkilileri ile kamu görevlileri örgütleri arasında çalışma koşullarının görüşülmesine (pazarlığına) imkan veren yöntemlerin en geniş biçimde geliştirilmesini ve kullanılmasını özendirmek için gerektiğinde ulusal koşullara uygun önlemler alınması öngörülmüştür. Buna göre kamu görevlileri örgütleri ve kamu makamları arasında çalışma koşullarının görüşülmesine olanak veren yöntemlerin ve kamu görevlileri temsilcilerinin anılan koşulların belirlenmesine katılmalarını sağlayan başka her türlü yöntemin en geniş biçimde geliştirilmesi ve kullanılmasını teşvik için gerektiğinde ulusal koşullara uygun önlemler alınacaktır. 151 sayılı sözleşmede uyuşmazlıkların barışçı yollarla çözülmesi konusu da düzenlenmiş bulunmaktadır. Buna göre, çıkar uyuşmazlıkları çözümünde taraflar 66 arasında yapılacak toplu görüşmeler dışında, üçüncü kişilerin devreye girmesine imkân veren arabuluculuk, uzlaştırma ya da hakemlik gibi barışçı süreçlere de yer verilmiştir. Burada da görüldüğü gibi, grev ve lokavt gibi iş mücadelelerine girişmek 151 sayılı sözleşmede düzenlenmemiştir. Dolayısıyla, işçi kesimine tanınan iş mücadelesi araçlarının kamu görevlileri için tanınması söz konusu olmamaktadır.93 Sözleşmenin 8. maddesinde hüküm altına alınan düzenlemeye göre çalışma koşullarının belirlenmesi ile ilgili olarak ortaya çıkan uyuşmazlıkların çözümü ulusal koşullara uygun olarak taraflar arasında görüşme yoluyla veya ilgili tarafların güvenini sağlayacak şekilde kurulan arabuluculuk, uzlaştırma veya tahkim gibi bağımsız ve tarafsız mekanizmalardan yararlanılarak araştırılacaktır. Sözleşmenin 9. Maddesi’nde ILO'nun sözleşme niteliği taşımamakla birlikte insan hakları ile ilgili en önemli belgelerinden birini oluşturan 1970 tarihli Sendikal Haklar ve Kişisel Özgürlüklerle İlişkileri Kararı doğrultusunda, sendikal hakların kullanımıyla kişisel özgürlükler arasındaki yaşamsal bağlantıyı kuran şu kurala yer vermiştir: "Kamu görevlileri de, ilke olarak diğer çalışanlar gibi, sendika (örgütlenme) özgürlüğünün olağan kullanımına temel olan kişisel ve siyasal haklardan yararlanmalıdır. Ancak, salt statülerine ve yerine getirdikleri işlevlerin niteliğine bağlı olan yükümlülükler saklıdır.” Buna göre, kamu görevlileri diğer çalışanlar gibi yalnızca görevlerinin niteliğinden ve statülerinden kaynaklanan yükümlülüklerine bağlı olarak örgütlenme özgürlüğünün normal olarak uygulanması için gerekli kişisel ve siyasi haklardan yararlanacaklardır. Sözleşme ile ayrıca, işverene çalışanların örgütlerini koruma yükümlülüğü getirilmiştir. Çıkar uyuşmazlıklarının taraflar arasında görüşme, arabuluculuk, uzlaştırma ve hakem yoluyla çözülmesini öngörmektedir. Sözleşme, diğer ILO sözleşmelerine göre daha esnek ancak, daha geri düzenlemeler yapmıştır. 151 sayılı sözleşme düzenlenirken örgütlenme ve toplu pazarlık özgürlüğüyle ilgili diğer çalışma sözleşmeleriyle uyumlu olarak, bu uluslararası belgelerden, özellikle de 98 sayılı sözleşmeden kaynaklanan tereddütlerin giderilip 93 Nizamettin Aktay, "Uluslararası Belgelerde Sendika Hakkının Muhtevası", Kamu Çalışanları Dergisi, Cilt. 2, Sayı. 15, (Mart 1992), s. 39. 67 gelişen koşullara uygun olarak eksiklerin tamamlanması amaçlanmıştır. 151 sayılı sözleşmede, diğer çalışma sözleşmelerinde kamu görevlileri için daha elverişli hükümler varsa o hükümlerin uygulanacağının öngörülmesi de anılan amacın bir ifadesidir. Bu bağlamda, konuyla ilgili bütün sözleşmelerde istisnalar kapsamında sayılan güvenlik güçleri ve silahlı kuvvetler mensupları bir yana bırakılacak olursa, 98 sayılı sözleşmede, bu sözleşmenin genel olarak devlet memurlarıyla ilgili olmadığı belirtilirken, 151 sayılı sözleşmede sadece görevleri izlenecek politikaları belirleme ve yönetim işleri kabul edilen üst düzey devlet memurlarıyla gizli nitelikte görev ifa eden devlet memurlarının ulusal yasalarla sözleşme kapsamı dışında bırakılmalarına izin verildiğinin ve böylece istisna hükmünün daraltıldığının altını çizmek gerekir. 2. ULUSLARARASI ÇALIŞMA ÖRGÜTÜ DENETİM ORGANLARININ 2821, 2822 VE 4688 SAYILI YASALARA İLİŞKİN DEĞERLENDİRMELERİ Ülkemiz çalışma mevzuatı sendika özgürlüklerini ve toplu pazarlık haklarını kısıtlayıcı hükümler içerdiği gerekçesi ile ILO tarafından, özellikle 1980’li yıllardan bu yana sürekli eleştirilmektedir. Geçmişte mevzuatımızda yapılan çeşitli yasal ve hatta anayasal değişiklikler ile, bu eleştirilerin bir kısmı cevaplandırılmış ve çözüme kavuşturulmuştur. Ancak bazı temel noktalarda, ILO Uzmanlar Komitesi’nin eleştirileri devam etmektedir. Türkiye, Standartların Uygulanması Komitesi’nde, 1993 yılında onaylamış olduğu 87 sayılı sözleşme açısından, 1997, 2005, 2007, 2009 ve 2010 yıllarında; 1952 yılında onaylamış olduğu 98 sayılı sözleşme açısından ise 1983 (özel paragrafa alınmıştır), 1984, 1985, 1986, 1987, 1988, 1989, 1991, 1993,1994, 1995, 1996, 1998, 2000 yıllarında gündeme alınmış olup, anılan komitede en çok 98 sayılı sözleşme bağlamında tartışılmıştır. Kaldı ki, Türkiye’nin ILO Uluslararası Çalışma Konferanslarında en fazla eleştirildiği konu da 98 sayılı sözleşmedir. 94 94 Yıldırım Koç, “Türkiye-ILO İlişkileri”, Ankara: Türk-İş Eğitim Yayınları, 2000, s. 12. 68 Türkiye, 2000’li yıllar boyunca da sendikal haklara ilişkin düzenlemeler açısından ILO denetim organları tarafından eleştirilmeye devam edilmiştir. 95 Söz konusu düzenlemeler ile ilgili yoğun eleştirilerin bir kısmı, çalışmanın bundan sonraki kısımlarında açıklanmaya çalışıldığı üzere, 6356 sayılı Sendikalar ve Toplu İş Sözleşmesi Kanunu ile giderilmiştir ancak özellikle kamu çalışanlarının sendikal hak ve özgürlükleri ile ilgili eleştirileri giderecek yeni ve köklü yasal değişikliklerin yapılması gerekmektedir. 2.1. 2821 Sayılı Sendikalar Kanunu İle İlgili Olarak ILO Tarafından Yöneltilen Temel Eleştiri ve Talepler 2.1.1. Meslek ve İşyeri Esasına Dayalı Sendika Kurulamaması 2821 sayılı Sendikalar Kanunu’nun 3. maddesinde yer alan, meslek ve işyeri esasına dayalı olarak sendika kurulamayacağı hükmü 87 sayılı Sözleşmenin 2. maddesine aykırı bulunarak eleştirilmektedir. Yasa koyucu, 2821 sayılı Kanunu’ndaki düzenleme ile, 1980 öncesi dönemde yaşanan sendika sayısındaki ciddi artışın önünü keserek, daha merkezi birimlere dayalı güçlü sendikacılığın yolunu açmak istemiştir. Hükümetler tarafından, işyeri sendikacılığının yasal düzenlemeler ile yolunun açılmamasının nedeni olarak, sendikal hakların etkin olarak kullanılabilmesi için örgütün işyerine bağlı olmaması gerektiği düşüncesi ileri sürülmüştür. Sendika Özgürlüğü Komisyonu ise, bazı kararlarında çalışanların çok sayıda ve türde sendika içinde örgütlenmelerinin onların bölünmelerine yol açacağını, çıkarlarına ters düşeceğini kabul etmekle birlikte, çalışanları belli tür sendikalar için toplamayı, sendika tekeli yaratmayı amaçlayan düzenlemelerin devlet müdahalesi ya da yasal düzenlemeler ile değil, işçilerin kendi serbest iradeleri ile gerçekleştirilmesinin tercih edilmesi gereken bir yol olduğunu da dile getirmiştir. 96 Ancak bu konudaki ILO eleştirileri hiçbir zaman sorun yaratan bir boyuta ulaşmamış, daha ziyade, sendikanın toplu sözleşme yetkisi kazanabilmesi için aranan 95 ILO, Uzmanlar Komitesi Gözlemleri ve Doğrudan Talepleri, Cenevre, 2000-2011,2013. Can Tuncay, “87 sayılı ILO Sözleşmesi ve Türkiye’nin Uyumu”, İş Hukuku ve Sosyal Güvenlik Hukuku Türk Milli Komitesi-20. Kuruluş Yılı Kutlama Semineri, Ankara, 1997, s.91. 96 69 %10 temsil barajı ile bir arada düşünüldüğünde haklılığı ve geçerliliği kuvvetlenmiştir. 97 Meslek esasına dayalı sendika kurma yasağı ise, hükümetler tarafından, böyle bir yasağın bulunmadığı dönemlerde dahi, sanayileşme düzeyinin düşük olması nedeni ile, hiçbir zaman meslek ve zanaat esasına dayalı sendika kurulmadığı savı ile desteklenmiştir. ILO’nun bu konudaki eleştirileri de ILO denetim organlarındaki tartışmalarda herhangi ciddi bir sorun yaratmamıştır 98 ancak Uzmanlar Komitesi’nin 2006 ve 2009 yıllarına ilişkin gözlem raporları ve doğrudan taleplerinde, söz konusu eleştirinin devam etmediği görülmektedir. 99 Yeni Sendikalar Yasası’nda, 2821 sayılı önceki Kanun’un 3. maddesindeki “işçi ve işveren kuruluşları işkolu esasına göre ve Türkiye çapında faaliyette bulunmak amacı ile bu işkolundaki işyerlerinde çalışan işçiler tarafından kurulur” tanımlamasına yer verilmemiş, ancak yasa aynı maddede sendikaların önceden izin alınmaksızın kurulabileceği ilkesini koyduktan sonra, "sendikalar kuruldukları işkolunda faaliyette bulunur” demek suretiyle sendikal yapının işkolu sendikacılığı olacağını dolaylı biçimde de olsa belirtmiş olmaktadır. Ayrıca 4.maddede işkollarının bu Kanuna ekli (1) sayılı cetvelde gösterileceğini, işkollarının tespitinde göz önüne alınacak esasları ve 5. maddede bir işyerinin girdiği işkolunun tespiti yöntemini açıklayarak işkolu sendikacılığını vurgulamaktadır. 100 Dolayısı ile, ILO denetim organlarınca son yıllarda da eleştirilmeye devam edilen işkolu esasına dayalı sendikal örgütlenme düzenlemesi mevzuattaki yerini korumaktadır. 2.1.2. Federasyon Kurma Yasağı Anayasanın 51. Maddesi’nde, sendika kurma özgürlüğü düzenlemesinde, “sendika ve üst kuruluşlar” deyimi kullanılmasına rağmen, 2821 sayılı yasada sadece sendika ve konfederasyonların düzenlenmiş olması, ILO denetim organlarınca, 87 97 Toker Dereli, “Uluslararası Çalışma Normları, Sendika Özgürlükleri ve Türkiye”, “AB-Türkiye ve Endüstri İlişkileri”, Alpay Hekimler (drl.), İstanbul: Beta Basım, 2004, s. 170. 98 Toker Dereli, “Uluslararası Çalışma Normları, Sendika Özgürlükleri ve Türkiye”, “AB-Türkiye ve Endüstri İlişkileri”, Alpay Hekimler (drl.), İstanbul: Beta Basım, 2004, s. 171. 99 ILO, Uzmanlar Komitesi Gözlemleri ve Doğrudan Talepleri, Cenevre, 2006,2009. 100 Toker Dereli, “6356 Sayılı Yeni Sendikalar ve Toplu İş Sözleşmesi Kanunu: Genel Bir Değerlendirme”, Çalışma ve Toplum, Cilt. 2013/1, ( Ocak 2013), s.43. 70 sayılı sözleşmenin 5. Maddesinde aykırı bulunmakta ve eleştirilmektedir. ILO Uzmanlar Komitesi ve SÖK de sendikal örgütlerin federasyonlar biçiminde birleşme olanağına sahip olmaları gerektiğini dile getirmektedir. Nitekim SÖK’ün çeşitli zamanlarda almış olduğu kararlardan “federasyon kurma yasağı”nın ILO normlarına uygun olmadığını anlamak mümkündür. Söz konusu kararlar şöyledir: “Bir federasyon ya da konfederasyon kurulmasına ihtiyaç olup olmadığı, buna ilişkin hakkın tanınmasından sonra, salt isçiler ve isçi örgütlerince kararlaştırılacak bir konudur” ve 87 sayılı Sözleşmenin 2. maddesi isçilerin diledikleri kuruluşları kurma ve seçtikleri kuruluşlara üye olma hakkını düzenler. Bu hak isçi örgütlerinin, kendi seçtikleri federasyonlara ve konfederasyonlara katılma ya da bunları kurma hakkını da içerir”. 101 Bu konudaki eleştirilere, hükümetler tarafından, ülke çapında faaliyette bulunma amacı ile kurulan işkolu sendikalarının federasyonlardan beklenen işlevleri gördüğü, federasyonların işkolu düzeyinde toplu sözleşme ehliyetine sahip oldukları, işkolu sendikalarının çok işverenli-grup sözleşmeleri yapabildikleri gerekçeleri ile cevap verilmiş, yapılan savunmalar ILO tarafından ikna edici bulunmuştur. 102 Dereli, söz konusu savunmaların ILO tarafından ikna edici bulunmuş olmasının, Türkiye’nin ilerleyen yıllarda aynı konu ile ilgili olarak eleştirilmeyeceği anlamını taşımadığını belirterek, ILO denetimlerinin kapsamına ve önemine dikkat çekmek istemiştir. Uzmanlar Komitesi’nin 2006, 2008, 2009, 2010, 2011 yıllarına ilişkin gözlem raporları ve doğrudan talepleri incelendiğinde ise, söz konusu eleştirinin devam etmediği görülmektedir.103 2.1.3. İşçinin Aynı Zamanda Birden Çok Sendikaya Üye Olamaması Gerek Anayasa’nın 51/4. maddesinde gerekse 2821 sayılı Kanun’un 22. maddesinde yer alan söz konusu hüküm, sendika özgürlüğünü sınırlayacağı gerekçesi ile ILO denetim organlarınca eleştirilmekte idi. 101 Utku Erdayı, “Türk Mevzuatının Sendika Özgürlüğüne İlişkin 87 sayılı Uluslararası Çalışma Örgütü Sözleşmesine Uyum Sorunu”, Süleyman Demirel Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Dergisi, Cilt. 13, Sayı. 3, (2009), s.210. 102 Toker Dereli, “Uluslararası Çalışma Normları, Sendika Özgürlükleri ve Türkiye”, “AB-Türkiye ve Endüstri İlişkileri”, Alpay Hekimler (drl.), İstanbul: Beta Basım, 2004, s. 171 103 ILO, Uzmanlar Komitesi Gözlemleri ve Doğrudan Talepleri, Cenevre, 2006-2011. 71 Ancak, anayasada değişiklik yapılmasını öngören, 5982 sayılı yasanın 5. Maddesi ile söz konusu hüküm anayasa metninden çıkarılmıştır. 6356 sayılı Sendikalar Kanunu ise 17. Maddesinde, işçi ve işverenlerin aynı işkolunda ve aynı zamanda birden çok sendikaya üye olamayacakları genel kuralını koymakta, işçi ve işverenlerin bu hükme aykırı olarak birden çok sendikaya üye olmaları halinde-sistemimizde öteden beri varolan- “sonraki üyeliklerin geçersiz olacağı” düzenlemesini tekrarlamaktadır. Ancak, 17. Maddenin 3.fıkrasına göre "aynı işkolunda ve aynı zamanda farklı işverenlere ait işyerlerinde çalışan işçiler birden çok sendikaya üye olabilir." Böylece, 5982 sayılı yasayla yapılan Anayasa değişikliğinde kabul edilen değişiklik Sendikalar Kanunu’na da geçirilmiş olmaktadır. ILO eleştirilerinde pek de gündemde olmayan bu sorun yapılan bu düzenleme ile esnek zamanlı çalışanlara aynı işkolunda farklı işverenlerle iş sözleşmesi yapılması hallerinde birden çok sendikaya üye olma olanağı sağlamaktadır. 104 2.1.4. Bazı Çalışan Kategorilerinde Sendika Kurma ya da Sendikaya Üye Olma Haklarının Tanınmaması Ülkemizde halen bazı işçi gruplarının gerek özel kanunlardaki düzenlemeler nedeni ile, gerekse 6356 sayılı yasanın kapsamında olmamaları nedeni ile sendika kurma ya da sendikaya üye olma hakkına sahip olmamaları ILO denetim organlarınca sorgulanmaktadır. Çıraklar ve evde çalışanlar 4857 sayılı İş Kanunu açısından istisnalar kapsamında bulunduğu için, gerek İş Kanunu gerekse Sendikalar Kanunu açısından işçi sayılmamakta ve bu nedenle örgütlenme hakkına sahip gruplar arasında yer almamaktadırlar. Şu an için, bu anlamda bir mevzuat değişikliği gerçekleşeceğine dair herhangi bir düzenleme mevcut değildir. Sendika kurma ya da sendikaya üye olma hakkı bulunmayan özel güvenlik personeli için ise söz konusu kısıtlamalar, 2495 sayılı yasanın yerini alan 2004 tarihli, 5188 sayılı “Özel Güvenlik Personeli Yasası” ile birlikte ortadan kalkmıştır. 104 Toker Dereli, “6356 Sayılı Yeni Sendikalar ve Toplu İş Sözleşmesi Kanunu: Genel Bir Değerlendirme”, Çalışma ve Toplum, Cilt. 2013/1, ( Ocak 2013), s.45. 72 Uzmanlar Komitesi’nin 2006, 2009 ve 2010 yıllarına ilişkin gözlem raporları ve doğrudan talepleri incelendiğinde, Komitenin sendika üyesi olmak için iş ilişkisi bulunması şartının aranmaması gerektiğini, söz konusu gruplara, sendika kurma ve üye olma hakkının tanınmasını ve bu yönde gerekli yasal düzenlemelerin yapılması gerektiğini belirterek, söz konusu eleştirilerini koruduğu görülmektedir. 105 2.1.5. Sendika ve Konfederasyonların Zorunlu Organlarına Seçilecek Kişilerde Aranan On Yıl Bilfiil Çalışmış Olma Koşulu Anayasanın 51. maddesi ve 2821 sayılı Kanun’un 14. maddesinde yer alan bu koşul, sendikaların temsilcilerini serbestçe seçmelerini önlediği gerekçesi ile ILO denetim organlarınca eleştirilmiştir. ILO Uzmanları Komitesi’nin 2006 yılına ilişkin Doğrudan Talebinde de söz konusu kısıtlamaya yer verilmiştir. Ancak, anayasada değişiklik yapılmasını öngören, 5982 sayılı yasanın 5. Maddesi ile söz konusu hüküm anayasa metninden çıkarılmıştır. 2.1.6. İşçilerin İşten Çıkarmalar Dahil Sendika Karşıtı Eylemlere Karşı Korunmalarının Yetersiz Oluşu Uzmanlar Komitesi, Türkiye’yi, işçilerin sendika karşıtı eylemlere karşı yeterince korunmadığını belirterek, gerekli yasal düzenlemelerin yapılması gerektiği yönünde eleştirmektedir. Uzmanlar Komitesi’nin 1998, 1999, 2000, 2002 yılları raporlarında yer alan söz konusu eleştiriler, 106 2002 yılında 4773 sayılı İş Güvencesi Yasası’nın yürürlüğe konması ve sonrasında iş güvencesine dair hükümlerin 4857 sayılı İş Kanunu ile uygulanmasına devam edilmesi ile sona ermiştir. 6356 sayılı Yasa incelendiğinde ise, anılan yasanın, 25. maddesinin I. fıkrasında, “işçilerin işe alınmaları belli bir sendikaya girmeleri veya girmemeleri, belli bir sendikadaki üyeliği sürdürmeleri veya üyelikten çekilmeleri veya herhangi bir sendikaya üye olmaları veya üye olmamaları şartına bağlı tutulamaz” hükmüne, II. fıkrasında ise “işveren bir sendikaya üye olan işçilerle sendika üyesi olmayan 105 106 ILO, Uzmanlar Komitesi Gözlemleri ve Doğrudan Talepleri, Cenevre, 2006,2009,2010. ILO, Uzmanlar Komitesi Gözlemleri ve Doğrudan Talepleri, Cenevre, 1998,1999,2000,2002. 73 işçiler veya ayrı sendikalara üye olan işçiler arasında çalışma şartları veya çalıştırmaya son verilmesi bakımından herhangi bir ayrım yapamaz. Paraya ilişkin konularda toplu iş sözleşmesi hükümleri saklıdır” ilkesine, III. fıkrasında “işçiler sendikaya üye olmaları veya olmamaları, iş saatleri dışında veya işverenin izni ile iş saatleri içinde işçi kuruluşlarının faaliyetine katılmaları veya sendikal faaliyette bulunmalarından dolayı işten çıkarılamaz veya farklı işleme tabi tutulamaz” kuralına yer vererek, 2821 sayılı yasada var olan durumu korumuştur. Ancak 25. maddenin IV. fıkrası sendikal nedenlerle “fesih” halini “sendikal faaliyetlerde bulunma” halinden ayrık biçimde ele almakta, işverenin fesih dışında, yukarıdaki fıkralara aykırı hareket etmesi halinde işçinin bir yıllık ücretinden az olmamak üzere sendikal tazminata hükmedilir” yaptırımını adeta sendikaya üyelik ve sendikal faaliyetlere katılma halleri ile sınırlamakta, ancak “fesih”(işe son verme) durumunu 4857 sayılı İş Kanunu’nun iş güvencesiyle ilgili hükümleriyle ilişkilendirmektedir. Nitekim 25.maddenin V.fıkrasında, “sendikal bir nedenle iş sözleşmesinin feshi halinde, işçi, 4857 sayılı Kanunun 18, 20 ve 21. madde hükümlerine göre dava açma hakkına sahiptir. İş sözleşmesinin sendikal nedenle feshedildiğinin tespit edilmesi halinde, 4857 sayılı Kanun’un 21.maddesine göre işçinin başvurusu, işverenin işe başlatması veya başlatmaması şartına bağlı olmaksızın sendikal tazminata karar verilir. Ancak işçinin işe başlatılmaması halinde, ayrıca 4857 sayılı Kanunun 21. maddesinde belirtilen tazminata hükmedilmez” denmektedir. 107 Bu noktada, Toker DERELİ, 25. maddenin 5.fıkrasındaki hükmün geniş yorumlanarak, iş güvencesi kapsamı dışında kalan tüm işçilerin sendikal nedenle iş sözleşmelerinin feshi halinde dava açma ve sendikal tazminat talebinde bulunma hakkına sahip olduklarının kabul edilmesi gerektiğini, aksine bir yorumun sendikal özgürlükler açısından önemli hak kayıplarına yol açarak, tüm paydaşların sendikal mevzuatta reform yapılmasını öngördüğü bir dönemde, 2821 sayılı Kanun’daki düzenlemelerin dahi gerisine düşülebileceğini, işçi için sendika özgürlüğünün korunması ihtiyacının en çok ve belirgin biçimde iş sözleşmesinin sendikal nedenle 107 Toker Dereli, “6356 Sayılı Yeni Sendikalar ve Toplu İş Sözleşmesi Kanunu: Genel Bir Değerlendirme”, Çalışma ve Toplum, Cilt. 2013/1, ( Ocak 2013), s.46. 74 feshi halinde ortaya çıktığını, bunun dışında istihdamın devamı süresinde sendikal ayırımcılığa karşı korunma halinin ikinci planda kaldığını belirterek, aslında mevcut pozitif hukuka göre iş güvencesi kapsamına giren ve iş sözleşmesi sendika üyeliği veya sendikal faaliyet dolayısıyla feshedilen işçinin güvence hükümleri bağlamında sendikal tazminat yanı sıra iş güvencesi tazminatı isteme hakkının da söz konusu olabileceğini ifade etmektedir. . 6356 sayılı Kanun 25.maddesinin 6.fıkrasında iş sözleşmesinin sendikal nedenle feshedildiğine ilişkin davada feshin nedenini ispat yükümlülüğünün işverene ait olduğu, feshin işverenin ileri sürdüğü nedene dayanmadığını iddia eden işçinin ise feshin sendikal nedene dayandığını ispatla yükümlü olacağı belirtilmiştir. 7.fıkraya göre ise, fesih hali dışında, işverenin sendikal ayırımcılık yaptığı iddiasını işçi ispat etmekle yükümlüdür. Ancak işçi sendikal ayırımcılık yapıldığını güçlü biçimde gösteren bir durumu ortaya koyduğunda, işveren davranışının nedenini ispatla yükümlü olacaktır. Bu düzenleme isabetli ve dengelidir. Ayrıca bu hükümlerle 2821 sayılı yasa döneminde iş güvencesi kapsamındakilerle diğer işçi kategorileri arasında (4857/31.Md./7.fıkrasına yapılan ekle), ispat yükümlülüğü bakımından iş güvencesi kapsamında olanlar aleyhine yapılan gereksiz ayırım da giderilmiş olmaktadır. 108 İşçilerin sendikal nedenlerle feshe karşı korunması, 87 ve 98 sayılı ILO sözleşmelerine uyum için olduğu kadar sendikal hareketimizin gelişmesi ve geleceği bakımından da son derece önemlidir. ILO’nun geçmişteki eleştirileri, Yeni Kanun ile getirilen düzenlemelerin yukarıdaki yorumlar doğrultusunda yapılması halinde hükümsüz kalabilir.109 Toker DERELİ, işçinin sendika özgürlüğünün korunmasının İş Kanunu’nun “geçerli neden” kavramına dayanan iş güvencesi hükümlerinden koparılması ve konunun sendikal mevzuatta ayrı ve özel biçimde düzenlenmesinin daha uygun olabileceğini, bu konuda 4857 sayılı İş Kanunu’nun 18. maddesi 4. (a) ve (b) fıkralarındaki (ILO’nun 158 sayılı Sözleşmesinden aynen aktarılan) “sendika üyeliği veya çalışma saatleri dışında veya işverenin rızası ile çalışma saatleri içinde sendikal 108 Toker Dereli, “6356 Sayılı Yeni Sendikalar ve Toplu İş Sözleşmesi Kanunu: Genel Bir Değerlendirme”, Çalışma ve Toplum, Cilt. 2013/1, ( Ocak 2013), s.48. 109 Toker Dereli, “6356 Sayılı Yeni Sendikalar ve Toplu İş Sözleşmesi Kanunu: Genel Bir Değerlendirme”, Çalışma ve Toplum, Cilt. 2013/1, ( Ocak 2013), s.48. 75 faaliyete katılmak” ve “işyeri sendika temsilciliği yapmak”, özellikle fesih için geçerli bir sebep oluşturmaz hükmünü dikkate almak gerektiğini savunmaktadır. 2.1.7. Sendika Üyelik Aidatları Üzerindeki Sınırı Uzmanlar Komitesi sendikal haklara ilişkin mevzuatın, sendikaların iç işlerine ve faaliyetlerine ilişkin olarak oldukça sınırlayıcı hükümler içerdiğini, sendika üyelik aidatlarının da sendikalar tarafından belirlenmesi gerektiğini belirterek, üyenin, sendikaya ödeyeceği üyelik aidatının, işçinin bir aylık çıplak ücretini geçemeyeceği yönündeki hükümleri eleştirilmekte idi, kaldı ki söz konusu eleştiriler komisyonun en son 2010 doğrudan talebinde de yer almıştır. Doktrinde de sendika – üye ilişkilerinin sendika tüzüğü ile düzenlenmesinin doğal olduğu, söz konusu düzenlemenin serbestçe yapılamamasının ise 87 sayılı Sözleşmenin ihlali olduğu ifade edilmektedir. 110 Ancak 6356 sayılı yasa ile işçilerin sendikaya ödeyeceği aidat miktarının, üst sınır ve tür bakımından bir sınırlama olmaksızın, sendikanın tüzüğünde belirtilen usule göre genel kurul tarafından kararlaştırılacağı belirtilerek ILO’nun bu konudaki eleştirileri hükümsüz bırakılmıştır. 2.1.8. Yerel ve Genel Seçimlerde Aday Olan Sendika Yöneticilerinin Sendikadaki Yönetim Görevlerinin Adaylık Süresince Askıda Kalması, Seçildikleri Takdirde Sona Ermesi Uzmanlar Komitesi söz konusu hükmü, sendikaların yöneticilerini serbestçe seçmelerine engel olduğu gerekçesi ile eleştirmektedir. Öteden beri var olan söz konusu eleştiri, sendikaların iç işlerine müdahale ve sendikal faaliyetleri kısıtlayıcı olması temeline dayandırılmakta olup, en son 2010 yılı Doğrudan Talebi’nde de yer almıştır. Sendika yöneticilerinin güvencesi kapsamında değerlendirilmesi gereken eleştiri ile ilgili olarak düzenlemelere 6356 sayılı Yasa’nın 23. maddesinde yer 110 Utku Erdayı, “Türk Mevzuatının Sendika Özgürlüğüne İlişkin 87 sayılı Uluslararası Çalışma Örgütü Sözleşmesine Uyum Sorunu”, Süleyman Demirel Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Dergisi, Cilt. 13, Sayı. 3, (2009), s.217. 76 verilmiş olup, buna göre, III. Fıkrada, ilk iki fıkraya atıfta bulunularak, “Yukarıda sayılan nedenler dışında yöneticilik görevi sona eren sendika yöneticisine ise başvurması hâlinde işveren tarafından kıdem tazminatı ödenir. Ödenecek tazminatın hesabında, işyerinde çalışılmış süreler göz önünde bulundurulur ve fesih anında emsalleri için geçerli olan ücret ve diğer hakları esas alınır. İşçinin iş kanunlarından doğan hakları saklıdır.” denilmektedir. Böylece 23.madde, 2. fıkrada belirtilen nedenler dışında görevi sona eren sendika yöneticisi işverene başvurduğu takdirde işyerinde çalıştığı süreler ve fesih tarihindeki emsal ücrete dayalı olarak kıdem tazminatına hak kazanabilecektir. Söz konusu düzenlemenin, değişik halleri kapsaması dolayısıyla bu konudaki uygulama sorunlarına son vereceği söylenebilir. Ancak yöneticinin yönetim görevi sırasında iş sözleşmesi askıda iken sözleşmeyi feshetmesi (23.madde 2. fıkra) halinde, belki feshin türü uygulamada bazı tereddütlere yol açabilecektir. 111 2.1.9. Sendika Üyeliği İle İlgili Kısıtlamalar ILO Uzmanlar Komitesi tarafından 2821 sayılı Kanun’da yer alan ve sendika üyeliğinin kazanılması ve kaybedilmesi koşullarını sıkı şartlara bağlayan düzenlemeler de eleştirilmiştir. Anılan yasada hem sendika kurucusu olabilmek, hem de sendikaların genel kurul dışındaki zorunlu organları ile şube zorunlu organlarına üye seçilebilmek için Türk vatandaşı olma koşulu yer alıyordu. Söz konusu eleştiriler, 6356 sayılı yasanın 6. ve 9. maddelerinde yer alan düzenleme ile giderilmiştir. Zira, anılan maddelerde sendika kurucusu olma ve genel kurul dışındaki zorunlu organlara seçilebilme koşulları arasında Türk vatandaşı olma koşulu bulunmamaktadır. Burada asıl önemli değişiklik, sendika üyeliğini kazanılmasında ve kaybedilmesinde “noter koşulu”nun kaldırılmış olmasıdır. 6356 sayılı Yasa’nın 17. Maddesine göre, sendikaya üyelik Bakanlıkça sağlanacak elektronik başvuru sistemine e-Devlet Kapısı üzerinden üyelik başvurusunda bulunulması ve sendika tüzüğünde belirlenen yetkili organın kabulü ile e-Devlet kapısı üzerinden 111 Toker Dereli, “6356 Sayılı Yeni Sendikalar ve Toplu İş Sözleşmesi Kanunu: Genel Bir Değerlendirme”, Çalışma ve Toplum, Cilt. 2013/1, ( Ocak 2013), s.51. 77 kazanılacaktır. Her üye e-Devlet Kapısı üzerinden çekilme bildiriminde bulunmak suretiyle üyelikten çekilebilecek, e-Devlet çekilme bildirimi yine elektronik ortamda eş zamanlı olarak Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı'na ve sendikaya bildirilecektir. 2.1.10. İşkolu Tespiti İle İlgili Düzenlemeler ILO denetim organlarınca, işkolu sınıflandırma ve tespitinde keyfiliği önlemek üzere ve özellikle de işçilerin iş yerinde yürüttükleri işin niteliği ile bağlantılı spesifik, nesnel ve önceden belirlenmiş ölçütlere göre sınıflandırma ve tespit yapılması ve bu tespitin Bakanlığın değil iş mahkemesinin yetkisinde olması istenmektedir. Nitekim ILO Uzmanlar Komitesi’nin, 2007 ve 2009 yılları gözlemlerinde de bu konuya değindiği görülmektedir. Ancak, 2821 sayılı yasada da var olan ve işkolu tespitinin Bakanlık tarafından yapılacağını öngören hükmün 6356 sayılı Yasa’nın 5. maddesinde de korunmuş olması, ILO’nun bu konudaki eleştirilerinin devam edeceğinin bir göstergesidir. 2.2. 2822 Sayılı Toplu İş Sözleşmesi, Grev ve Lokavt Kanunu İle İlgili Olarak ILO Tarafından Yöneltilen Temel Eleştiri ve Talepler 2.2.1. Çift Baraj Koşulu 2822 sayılı Yasanın en çok eleştirilen ve hemen her yıl Uygulama Komitesi’nde tartışılan bu koşul ILO tarafından şiddetle eleştirilmekte ve özellikle %10 işkolu barajının tamamen kaldırılması istenmektedir. Uzmanlar Komitesi’nin gözlem ve doğrudan taleplerinde de hemen her yıl değinilmiş olan çift baraj koşulu, çalışanların toplu pazarlık hakkını kısıtlayan işkolu ya da ulusal düzeydeki sayısal temsil koşullarının örgütlenme ve toplu pazarlık özgürlüklerine aykırı olduğu nedeni ile ciddi eleştiriler almıştır. 112 112 ILO, Uzmanlar Komitesi Gözlemleri ve Doğrudan Talepleri, Cenevre, 1984-1987,1989, 19911995,1997,1998,2001-2006,2008. 78 2822 sayılı Yasanın 12. maddesine göre, bir işçi sendikasının bir işyerinde ya da işletmede toplu iş sözleşmesi yetkisi elde edebilmesi için öncelikle kurulu bulunduğu işkolunda çalışan işçilerin en az % 10’unu, bu koşulu sağladıktan sonra da işyeri ya da işletmede çalışan işçilerin yarıdan bir fazlasını, yani salt çoğunluğunu temsil etmesi gerekiyordu. 6356 sayılı Yasa ile önceki yasadaki %10 barajı %3’e düşürülmüş, salt çoğunluk koşulu işyerleri için korunmuş ancak işletmeler için ise %40 ile sınırlandırılmıştır. İşkolu barajındaki bu düzenlemeye rağmen ILO ilkeleri yönünden işkolu barajının öneminin devam edeceği düşünülmektedir. Zira, işkolu barajı nedeni ile toplu sözleşme süreçleri tıkanmakta ve işçi sendikaları üye kaybına uğramaktadırlar. Ayrıca, işkolları sayısının 28’den 20’ye düşürülmesine ilişkin olarak çeşitli işkolları arasında yapılacak birleşmeler sonucu işkollarındaki çalışan rakamları haliyle büyüyecek ve baraj şartını sağlamak daha da güçleşecektir. Ayrıca %3 oranının uygulanacağı çalışan sayısının tespitinde Bakanlığa gönderilen üyelik ve üyelikten çekilme bildirimleri ile Sosyal Güvenlik Kurumu’na yapılan işçi bildirimlerinin esas alınması halinde, işkolu temsil oranının fiilen %24’e çıkacağı hesaplanmıştır (DİSK, 2012). 113 Öte yandan, Uzmanlar Komitesi işyeri düzeyinde salt çoğunluğu sağlayamayan diğer sendikalara, hatta hiçbir sendikanın bu oranı bulamaması halinde mevcut sendikalara, en azından üyeleri adına pazarlık yetkisi tanınması gerektiğini belirtmektedir. 114 Söz konusu eleştiriye neden olan hüküm, anayasada değişiklik yapılmasını öngören, 5982 sayılı yasanın 6. Maddesi ile anayasa metninden çıkarılarak, çokkatmanlı toplu pazarlığın yolu açılmak istenmiştir. Ancak 6356 sayılı Yasada çokkatmanlı bir toplu sözleşme düzeni için işyeri/işyerleri ve işletme sözleşmesi türü üzerinde sadece çerçeve sözleşmeyi düzenlenmiştir. Toker DERELİ bu noktada, işkolu toplu is sözleşmesi konusunda ülkemizde 1980 öncesi dönemde yaşanan sorunlar, mevzuatın işyeri ve işkolu toplu sözleşmelerinin kapsamı, içeriği ve birbirleri karşısındaki önceliği konusunda taşıdığı belirsizlikler, gerçek anlamda 113 Toker Dereli, “6356 Sayılı Yeni Sendikalar ve Toplu İş Sözleşmesi Kanunu: Genel Bir Değerlendirme”, Çalışma ve Toplum, Cilt. 2013/1, ( Ocak 2013), s.57 114 Toker Dereli, “Uluslararası Çalışma Normları, Sendika Özgürlükleri ve Türkiye”, “AB-Türkiye ve Endüstri İlişkileri”, Alpay Hekimler (drl.), İstanbul: Beta Basım, 2004, s. 176 79 işkolu toplu sözleşmelerinin yapılamayışı, işyerinde iki tür toplu sözleşmenin çakışmasından doğan sorunlar ve özellikle işyerlerinin aynı dönemde birbiriyle iç içe geçen grevlere sahne olması, vb. nedenlerle 2822 sayılı yasanın işkolu toplu sözleşmesine yer vermediğini, ancak getirilen çerçeve sözleşme kavramının da gerçek bir işkolu toplu iş sözleşmesi niteliğini taşımadığını, yasa ile tanımlanan çerçeve sözleşmelerin, ancak belirtilen sınırlı sayıdaki konuları kapsayabilmesi, işkolu düzeyinde yapılacak olması, akdedilmesinin herhangi bir prosedüre bağlanmayarak tarafların gönüllü anlaşmasına bırakılması nedenleri ile etkinliğinin ve bağlayıcılığının sorgulanması gerektiğini savunmaktadır. 2.2.2. Grev Erteleme Yetkisinin Zorunlu Tahkimle Sonuçlanan Bir Grev Yasağına Dönüşmesi 2822 sayılı Yasanın 33. maddesi gereğince, Bakanlar Kurulu’nun bir grev veya lokavtı, genel sağlığı ve milli güvenliği bozacak nitelikte ise 60 gün süre ile erteleyebilmesi, özellikle erteleme süresi sona erdiğinde taraflar anlaşamamışlarsa ya da uyuşmazlık özel hakeme intikal ettirilmemiş ise, uyuşmazlığın Yüksek Hakem Kurulu tarafından çözümünü öngören düzenleme, sonucun mutlak bir grev yasağına dönüştüğü, milli güvenlik ve genel sağlık kavramlarının belirsizliği nedeni ile söz konusu hakkın askıya alınarak tekrar kullanılmasının mümkün olması gerektiği ve grev erteleme yetkisinin ilgili tüm tarafların güvenine sahip olan bağımsız bir organa sahip olması gerektiği gerekçeleri ile ILO denetim organlarınca eleştirilmektedir. 115 Söz konusu düzenleme, Anayasanın. 54. Maddesinde yer almakta birlikte, 6356 sayılı Yasanın 63. maddesinde aynen korunmaktadır. Bu konudaki ILO eleştirilerinin bundan sonrasında da devam edeceği beklenebilirse de, bu konudaki eleştiriler özellikle son yıllarda genel anlamda grev-lokavt yasakları üzerine yoğunlaşmaktadır. 116 115 ILO, Uzmanlar Komitesi Gözlemleri ve Doğrudan Talepleri, Cenevre, 1983,1987,1989,19911995,1998-2001,2006,2007,2010. 116 ILO, Uzmanlar Komitesi Gözlemleri ve Doğrudan Talepleri, Cenevre, 2006,2007, 2009, 2010, 2011. 80 2.2.3. Grev Hakkının Kullanımına İlişkin Kısıtlamalar ve Grev Yasakları ILO 2822 sayılı yasada yer alan grev hakkı ve grev hakkının kullanımı ile ilgili olarak eleştirilerini aşağıdaki konular üzerinde yoğunlaştırmıştır; Siyasi amaçlı grevi, genel grevi ve dayanışma grevini yasaklayan 25.Md. (Ayrıca, işyeri işgali, işi yavaşlatma eylemi, diğer engelleme biçimlerini yasaklayan hükümler içeren Anayasanın 54. Md. ), Grev gözcülüğü üzerinde ağır kısıtlamalar öngören 48. Md., Yaşamsal sayılamayacak birçok işte grevi yasaklayan 29.-30. Md., Grevin ilanından önce oldukça uzun bekleme süresini öngören 27. Md. ve 35. Md., Yasaklanması esasen sendika özgürlüğü ilkelerine aykırı olan “kanun dışı grevler”e katılım halinde hapis cezası dahil ağır yaptırımlar öngören 70-73. Md., 77. Md. ve 79. Md., 117 Grev-lokavt yasakları konusunda ise 6356 sayılı Kanun sadece eğitim kurumlarını ve noterlik hizmetlerini yasaklar kapsamından çıkarmıştır. 2822 sayılı yasadaki grev yasakları ve bu arada bankacılık hizmetlerindeki grev-lokavt yasağı devam edecektir. 6356 sayılı yasanın 62. Md./I. fıkrasında yer alan grev ve lokavt yasakları şunlardır: “Can ve mal kurtarma işlerinde, cenaze işlerinde ve mezarlıklarda, şehir şebeke suyu, elektrik, doğal gaz, petrol üretimi, tasfiyesi ve dağıtımı ile nafta veya doğalgazdan başlayan petrokimya işlerinde, bankacılık hizmetlerinde, Milli Savunma Bakanlığı ile Jandarma Genel Komutanlığı ve Sahil Güvenlik Komutanlığınca doğrudan işletilen işyerlerinde, kamu kuruluşlarınca yürütülen itfaiye ve şehir içi toplu taşıma hizmetlerinde grev ve lokavt yapılamaz.” III. fıkra uyarınca, “ başladığı yolculuğu yurt içindeki varış yerlerinde bitirmemiş deniz, hava, demir ve kara ulaştırma araçlarında grev ve lokavt yapılamaz.” ILO 117 ILO, Uzmanlar Komitesi Gözlemleri ve Doğrudan Talepleri, Cenevre, 2006,2007, 2009, 2010, 2011. 81 Sendikalar Özgürlüğü Komitesi “temel hizmetler” ve “asgari hizmet” kavramlarına açıklık getirmeye çalışmış, temel hizmetlere dahil edilebilecek alanlarda grevin sınırlandırılması ya da yasaklanmasının söz konusu olabileceğini, ancak bunun haklı görülemeyeceği hallerde, işçilerin çoğunluğunun grev hakkına halel getirmeksizin hizmetin gerekli asgari düzeyde kesintisiz verilmesi gerekliliğini savunmuştur. Dolayısı ile, sayılan yasaklardan bazılarının, örneğin “bankacılık hizmetleri”nin temel hizmet olarak değerlendirilip değerlendirilemeyeceği doktrinde de tartışılmaktadır. 2010 yılında 5982 sayılı yasa ile yapılan anayasa değişikliği uluslararası sözleşmeler ve evrensel işçi hakları ile bağdaşmaması nedeniyle Anayasanın 53. Maddesinde yer alan “siyasi amaçlı grev ve lokavt, dayanışma grev ve lokavtı, genel grev ve lokavt, işyeri işgali, işi yavaşlatma, verimi düşürme ve diğer direnişler yapılamaz” hükmünü kaldırmıştır. 6356 sayılı yeni yasa 58. ve 59. maddelerinde bu çeşit eylemlerin kanun dışı sayılacağı ifadesine yer vermemiş, grev ve lokavtın tanımını yeniden düzenlemiştir. Ceza hükümleri yönünden 6356 sayılı Kanun hapis cezalarını maktu idari para cezalarına dönüştürmüştür. Grev gözcüleri ve grev ilanından önce beklenmesi gereken sürelere ilişkin düzenlemeler ise 2822 sayılı Kanundaki hükümlerin tekrarı niteliğindedir. Bu nedenle, söz konusu yasakların ilerleyen yıllarda da ILO gündeminde yer almaya devam edeceği düşünülmektedir. 2.3. 4688 Sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları Kanunu İle İlgili Olarak ILO Tarafından Yöneltilen Temel Eleştiri ve Talepler 2.3.1. Bazı Kamu Görevlilerine Sendika Üyeliğinin Yasaklanması 4688 sayılı Kanun’un 15. maddesinde belli meslek, yetki ve sorumluluk üstlenen kamu görevlilerinin sendikaya üye olmaları yasaklanmıştır. Silahlı kuvvetler, emniyet personeli, hâkimler, savcılar, mülki idare amirleri, merkezi denetim elemanları, rektörler, dekanlar, gibi oldukça geniş bir kesim kapsam dışı bırakılmış, sendika üyeliği “kamu erkini” kullanma durumunda olan üst düzey kamu 82 görevlileri ile güvenlik ve asayiş birimlerinde çalışan silahlı kuvvetler çalışanlarına ve polislere yasaklanmıştır. Ancak, 87 Sayılı Sözleşme üye devletlere, sadece silahlı kuvvetler ve polis mensuplarının örgütlenmelerini düzenleyip düzenlememe yetkisi tanımışken, 4688 sayılı Kanun’un 15. maddesinde birçok kamu görevlisine sendikaya üye olma hakkının tanınmaması, ILO denetim organlarının eleştirilerinde sıklıkla dile getirilmiştir. 118 119 Kaldı ki, söz konusu hakkın silahlı kuvvetler ve polis mensupları için, ulusal düzeyde düzenlenmesi yetkisi üye devletlere tanırken, söz konusu hakkın tamamen kısıtlanmasının değil, sınırlanmasının ve sınırlama ölçülerinin belirlenmesinin esas olduğu düşünülmelidir. 120Özellikle Milli Savunma Bakanlığı ya da silahlı kuvvetlerde çalışan sivil personelin bu yasak kapsamına alınması eleştirilmektedir. Komitenin yerleşik görüşü, etkinlikleri devlet yönetimine özgü olan kamu görevlileri (örneğin bazı ülkelerde bakanlık ve başka benzer hükümet organları memurları) ile hükümet, kamu işletmeleri ya da özerk kamusal kuruluşlar tarafından istihdam edilen tüm başka kişiler (çalışanlar) arasında ayrım gözetilmesi gerektiği yönündedir.121 Uzmanlar Komitesi tarafından, 87 sayılı Sözleşme dışında bırakılabilecek silahlı kuvvetlerin sınırlayıcı biçimde tanımlanması gerektiği belirtilmiş ve 87 sayılı Sözleşme’nin 9. maddesinin genel ilkeye istisna getiren bir madde olması nedeniyle kuşkulu durumlarda çalışanların “sivil” sayılması istemiştir. 122 04.04.2012 tarihli ve 6289 sayılı Kanunun 31. maddesiyle, 4688 sayılı Kanun’un 15. Maddesinin, I. fıkrasının (c) bendinde yer alan “100 ve daha fazla kamu görevlisinin çalıştığı işyerlerinin en üst amirleri ile yardımcıları,” ibaresi ile (j) bendinde yer alan “kamu kurum ve kuruluşlarının özel güvenlik personeli” ibaresi madde metninden çıkarılmıştır ancak söz konusu değişiklik ILO tarafından yapılan eleştirilerin sona ermesine neden olacak boyutta bir değişiklik olmadığından, ILO 118 ILO, Uzmanlar Komitesi Gözlemleri ve Doğrudan Talepleri, Cenevre, 2002,2006,2007, 2013. Metin Kutal, “Uluslararası Çalışma Normları Karşısında Kamu Görevlilerinin Sendikal Örgütlenme Haklarına İlişkin Bazı Gözlemler”, Kamu-İş, Cilt. 6, Sayı. 4, (Nisan 2002), s. 8. 120 Ahmet Selamoğlu, “Endüstri İlişkileri Boyutlarıyla Uluslar arası Andlaşmalar ve Türkiye”, Sosyal Siyaset Konferansları Dergisi, Cilt.41-42, Sayı.1, 1998, s.125. 121 Mesut Gülmez, Sendikal Haklarda Uluslararası Hukuka ve Avrupa Birliğine Uyum Sorunu, 1. Baskı, Ankara: Belediye-İş Yayınları (AB’ye Sosyal Uyum Dizisi), 2005, s.43 122 Mesut Gülmez, Dünyada Memurlar ve Sendikal Haklar,Ankara: İmge Yayınları, 1990, s.147. 119 83 denetim organlarının ilerleyen yıllarda da konu ile ilgili eleştirilerini sürdüreceği düşünülmektedir. Ayrıca, 4688 sayılı Kanunun 3. maddesinin (a) bendinde ifade edilen kamu görevlisi tanımında "adaylık veya deneme süresini tamamlama" koşulu kapalı olarak kuruculuk için de geçerli olduğundan, 87 sayılı ILO sözleşmesinin 2. maddesinde belirtilen sendika hakkının ayrım gözetilmeksizin tüm çalışanlara tanınması düzenlemesine aykırı olup, ILO denetim organlarının eleştirilerinde dile getirilen konulardan bir diğerini teşkil etmektedir. 123 04.04.2012 tarihli ve 6289 sayılı Kanunun 3. maddesiyle, 4688 sayılı Kanun’un 3. Maddesinin, I. fıkrasının (a) bendinde yer alan, kamu görevlisi tanımı “Bu Kanun kapsamında yer alan kurum ve kuruluşların kadro veya pozisyonlarında istihdam edilenlerden işçi statüsü dışında çalışan kamu görevlileri,” şeklinde değiştirilmiş ve böylece ILO denetim organlarınca eleştirilen ve adaylık veya deneme süresini tamamlamayan kamu görevlileri için var olan sendikalara üye olma ve kurucu olma ile ilgili sınırlama ortadan kaldırılmıştır. 2.3.2. Hizmet Esasına Dayalı Sendika Kurulması 4688 sayılı Kanunun 4. maddesinde sendikaların hizmet kolu esasına göre kurulacağı belirtilmiş ve 5. maddesinde ise buna dayanarak sendikaların kurulabileceği hizmet kolları sayılmıştır. 98 sayılı ILO sözleşmesinin 1. maddesine göre, "çalışanlar çalışma hususunda sendikalaşmaya yönelik her türlü ayırımcı eyleme karşı tam bir korumadan yararlanacaklardır". 151 sayılı ILO sözleşmesinin 1. maddesine göre, "bu sözleşme, diğer uluslararası çalışma sözleşmelerindeki daha elverişli hükümlerin uygulanmadığı durumlarda Kamu makamları tarafından çalıştırılan herkese uygulanır". Ülkemizin de onayladığı ve iç hukukun bir parçası haline gelen 87 sayılı sözleşmenin 2. maddesi ise, sendika kurma özgürlüğü ile ilgili olarak "Çalışanlar ve işverenler, herhangi bir ayırım yapılmaksızın önceden izin almadan istedikleri 123 ILO, Uzmanlar Komitesi Gözlemleri ve Doğrudan Talepleri, Cenevre, 2006,2007. 84 kuruluşları kurmak ve yalnız bu kuruluşların tüzüklerine uymak koşuluyla bunlara üye olmak hakkına sahiptirler" hükmünü içermektedir. ILO denetim organları, örgütlenme hakkından yararlanmada ayrım yapılmaması yolundaki ilkeyi çeşitli kararlarında belirtmiştir.124 4688 sayılı Kanun’un 4. maddesinin I. fıkrasında belirtilen, sendikaların hizmet kolu esasına göre kurulacağı ve 5. maddesinde ise buna dayanarak sendikaların kurulabileceği hizmet kollarının on bir olarak sınırlı biçimde sayılması, 87 sayılı sözleşmenin çalışanlara istedikleri kuruluşları (seçtikleri örgütleri) kurma hakkı tanıyan 2.maddesi kuralına aykırıdır. 125 Ancak, 4688 sayılı yasada değişiklik yapan, 04.04.2012 tarihli 6289 sayılı Yasada bu konuda herhangi bir düzenleme bulunmamaktadır. Dolayısı ile ILO denetim organlarının ilerleyen yıllarda da konu ile ilgili eleştirilerini sürdüreceği düşünülmektedir. 2.3.3. Sendika Tüzüklerinde Bulunması Gereken Maddelerin Yasa İle Belirlenmesi 4688 sayılı Kanunun 7. maddesinde sendika ve konfederasyonların tüzüklerinde belirtilmesi zorunlu hususlar ayrıntılı olarak düzenlenmiştir. 4688 sayılı Kanun tüzük ile ilgili yaptığı bu düzenlemeyle mülga 2821 sayılı Sendikalar Kanunu'nda ve 6356 sayılı Sendikalar Kanunu’nda olduğu gibi, sendika ve konfederasyonların yönetim ve iç etkinliklerini düzenleme serbestliğini sınırlandırmıştır. Söz konusu düzenlemeler yönlendirici olmaktan ziyade zorunlu olan hususlar olup, sendikaların tüzük ve iç yönetmeliklerini düzenleme özgürlüğüne, dolayısıyla, 87 sayılı ILO sözleşmesinin sendikal örgütlere tüzük ve iç yönetmeliklerini düzenleme hakkı tanıyan 3.maddesine aykırıdır. 126 87 sayılı ILO sözleşmesinin sendikal örgütlere tüzük ve iç yönetmeliklerini düzenleme hakkı tanıyan hükmüne aykırılık teşkil eden söz konusu düzenlemeler, 124 ILO, Uzmanlar Komitesi Gözlemleri ve Doğrudan Talepleri, Cenevre, 2006,2009. Mesut GÜLMEZ, "Aykırılıklarla Dolu Kamu Görevlileri Sendikaları Yasası", Amme İdaresi Dergisi, Cilt. 34, Sayı. 3, (Eylül 2001), s. 1-21. 126 Mesut Gülmez, Sendikal Hakların Uluslararası Kuralları ve Türkiye, Uluslararası Çalışma Örgütü Sözleşme ve İlkeleri, Ankara: TODAİE, 1988, s.9. 125 85 ILO denetim organlarınca eleştirilmiş, ancak bu konudaki eleştirileri bertaraf edecek herhangi yasal bir düzenleme yapılmamıştır. 2.3.4. Kamu Görevlilerinin Grev Yasağı Kanun ile ilgili en temel eleştirilerinden biri de grev hakkını düzenlememesidir. Kanun, yürürlüğe girdiği tarihte tüm çalışanları aynı zamanda kamu görevlilerini de kapsayacak şekilde grev hakkını açıkça düzenleyen uluslararası sözleşmelerden Avrupa Sosyal Şartı'nın 6. maddesine çekince konulmuştur. Grev hakkı, uluslararası belgelerden sadece ikisinde açıkça ifade edilir. Bunlardan birincisi Avrupa Sosyal Şartıdır ve konuyu düzenleyen 6. maddesine Türkiye tarafından çekince konulmuştur. İkincisi ise, Birleşmiş Milletler Ekonomik, Sosyal ve Kültürel Haklar Sözleşmesidir ki Türkiye bu Sözleşmeyi 2003 yılında, 5923 sayılı Bakanlar Kurulu kararı ile onaylamıştır. Bununla birlikte, 87 sayılı ILO Sözleşmesinin bazı maddelerine dayanılarak, ILO Denetim Organlarının çeşitli kararlarında grevin bir hak olduğu vurgulanmıştır. 87 sayılı Sözleşme açıkça grev hakkına ilişkin bir hüküm içermemektedir. Grev hakkı, sadece Sözleşme ve Tavsiyelerle ilgili birkaç kararda, güvenceye alınmak ya da tanınmak amacı taşımaksızın geçmiştir. Bununla birlikte, ILO denetim organları, 87 sayılı Sözleşme’nin üç ayrı maddesine dayanarak grevin tüm çalışanların ekonomik ve toplumsal çıkarlarını korumak ve geliştirmek için başvurabilecekleri temel ve yasal bir hak olduğunu kabul etmişlerdir. Uzmanlar Komitesi’ne göre, grev hakkının 87 sayılı Sözleşme’den kaynaklanan üç dayanağı vardır. Birincisi, Sözleşme’nin sendikalara etkinliklerini düzenleme ve eylem programlarını oluşturma hakkı tanıyan 3. maddesidir. İkinci dayanak, ulusal mevzuatın Sözleşme’de öngörülen güvencelere zarar vermemesini ya da zarar verecek biçimde uygulanmamasını öngören 8. maddenin II. fıkrasıdır. Üçüncü dayanak da, Sözleşmede geçen “örgüt” terimini “çalışanların çıkarlarını savunmayı ve geliştirmeyi amaçlayan çalışan örgütleri” biçiminde tanımlayan 10. maddesidir. Grev hakkına getirilecek genel bir yasaklama, sendikaları anılan maddelerdeki hak 86 ve olanaklardan yoksun bırakır, bu da sendika özgürlüğü ilkesi ile bağdaşmaz.127 Böylece denetim organlarının, yorum yoluyla 87 sayılı Sözleşme’nin grev hakkını öngördüğü sonucuna varılacağı ifade edilmiştir. 128 87 sayılı Sözleşme ve denetim organlarının kararları doğrultusunda grev hakkı tüm çalışanlara tanınmışken, 4688 sayılı Kanunda grev hakkı düzenlenmediği gibi grev yasağından da bahsedilmemiştir; ancak 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 27. maddesindeki “Devlet memurlarının greve karar vermeleri, grev tertiplemeleri, ilan etmeleri ve bu yolda propaganda yapmaları yasaktır.” hükmü, kamu çalışanlarına grev yasağını düzenlemektedir. Dolayısıyla, ILO Uzmanlar Komisyonu’nca 4688 sayılı Kanun’la ilgili olarak 2002’den itibaren Türk Hükümeti’nin dikkati çekilmekte; yasada grev hakkına yer verilmemesi nedeniyle eleştirilmektedir.129 Bu nedenle denetim organlarından, kamu görevlilerinin sendikal haklarına ilişkin en yoğun eleştiri grev hakkı konusunda gelmektedir. Uzmanlar Komitesi’ne göre, 4688 sayılı Kanun’un 35. maddesinde uyuşmazlık durumunda Uzlaştırma Kurulu’na taraflardan birinin başvurabileceği belirtilmiş ancak hangi durumlarda greve gidilebileceğinden söz edilmemiştir. Halbuki Komite’nin kanısına göre grev hakkı ile ilgili sınırlama sadece “devlet adına yetki kullanan kamu görevlileri ile sınırlıdır”. Ayrıca zorunlu tahkim yoluyla grev hakkına konulan sınırlamaların sadece belirli sınıflarda çalışan kamu görevlileri ile kelimenin tam anlamıyla yaşamsal önem taşıyan temel hizmetlerde çalışanlarla ilgili olabileceği; ancak bu sınırlamalarla grev yasağının haklı sayılabileceği, bunun dışında kalanlara grev hakkının tanınması için gerekli önlemlerin alınmasının Komitece hükümetten istendiği belirtilmiştir. Doktrinde, toplu iş sözleşmesini bağıtlamada, tarafların baskı aracı olarak kullandığı grevin Kanun’da yer almamasının, sendikaların çalışma ilişkilerinden kaynaklanan uyuşmazlıklarla ilgili olarak serbestçe bir eylem planı oluşturmalarını 127 Mesut Gülmez, “Dünyada Memurlar ve Sendikal Haklar”, Ankara: İmge Yayınevi, 1990, s.148. 128 Alpaslan Işıklı, “İş Hukuku”, Ankara: İmge Yayınevi, 1996, s.267. 129 Adnan Mahiroğulları, “1965’ten 12 Eylül 2010 Halk Oylamasına Yasa Koyucunun Memur Sendikacılığına Bakış Açısı ve ILO Normları “, Sosyal Siyaset Konferansları, Sayı. 60, 2011/1, s. 61–87. 87 engellediği belirtilmiştir.130 Böylece amaçları ve faaliyetleri sadece kamu görevlilerinin ekonomik ve sosyal durumlarını iyileştirmek olan kamu görevlileri sendikaları yasal güvence altına alınmakla beraber, grev hakkı tanınmamak suretiyle amaç ve faaliyetlerini gerçekleştirmede en büyük güçlerinden yoksun bırakıldığı ifade edilmiştir. 131 Gerçekten, grev tehdidi olmaksızın toplu iş sözleşmesi kurumunun işlevini yerine getirmesi mümkün değildir. Sendikal örgütlenme, toplu iş sözleşmesi ve grevin “sacayağı” olduğu, birinin olmamasının diğerlerinin de hayata geçirilmesini engellediği bilinmektedir. Dolayısıyla, 4688 sayılı Kanun’da grevden bahsedilmemesinin hem 87 sayılı Sözleşme’ye aykırılık teşkil ettiği, hem de memurlara tanınan sendika ve toplu iş sözleşmesi haklarının anlamını yitirmesine sebep olduğu söylenebilir. 2.3.5. 5253 Sayılı Dernekler Kanunu’nda Yer Alan Düzenlemeler Dernekler Kanunu’nun 19. Maddesi’nde yer alan, derneklerin tüzüklerinde gösterilen amaçlar doğrultusunda faaliyet gösterip göstermediklerinin, defter ve kayıtlarını mevzuata uygun olarak tutup tutmadıklarının, , en az 24 saat önceden haber verilmek sureti ile İçişleri Bakanı veya mülkî idare amiri tarafından denetleneceğine dair hüküm, aynı yasanın 35. maddesi gereğince işçi ve işveren sendikaları ve üst kuruluşları için de ceza hükümleriyle birlikte uygulanmaktadır. ILO denetim organları, söz konusu hükümlerin işçi ve işveren sendikaları hakkında da uygulanabilmesi için, kuruluşların faaliyetlerinin kurallara ya da hukuka aykırı olduğuna dair ciddi şüphelerin varlığı halinde uygulanması gerektiğini belirterek, yasal mevzuatta gerekli düzenlemelerin yapılması gerektiğini ifade etmektedir. 132 Ancak, 5253 sayılı Dernekler Kanunu’nda yer alan ve eleştirilen söz konusu düzenlemeler ile ilgili herhangi bir yasal değişiklik yapılmamış olup, söz konusu eleştirilerin gelecek yıllarda da süreceği düşünülmektedir. 130 Metin Kutal, “Uluslararası Normlar Karşısında Kamu Görevlilerinin Sendikal Örgütlenme Haklarına İlişkin Bazı Gözlemler”, Kamu – İş, Cilt. 6, Sayı. 4, (2002), s. 141. 131 Levent Mutlu, “Memurların Sendikalaşması ve Ekonomik-Sosyal Haklara Etkisi”, Sayıştay Dergisi, Sayı. 42, (Temmuz-Eylül 2001), s.34–35. 132 ILO, Uzmanlar Komitesi Gözlemleri ve Doğrudan Talepleri, Cenevre, 2008,2009,2010,2013. 88 2.3.6. Toplu Sözleşmelerin Değiştirilmesi ya da Reddedilmesi Yetkisinin Kamu Makamlarına Verilmesi ILO denetim organları, kamu sektöründe toplu sözleşmelerin değiştirilmesi ya da reddedilmesi yetkisinin kanunla başta Bakanlar Kurulu olmak üzere kamu makamlarına verilmemesinin yasal güvence altına alınması gerektiğini vurgulamıştır. 133 Söz konusu hüküm sadece 4688 sayılı yasada değil, Anayasa’nın 53. maddesinde de yer alıyordu. Ancak, anayasanın bazı maddelerinde değişiklik yapılmasını öngören 5982 sayılı yasa ile Anayasanın 53. maddesi değiştirilmiş ve “Memurlar ve diğer kamu görevlileri, toplu sözleşme yapma hakkına sahiptirler. Toplu sözleşme yapılması sırasında uyuşmazlık çıkması halinde taraflar Kamu Görevlileri Hakem Kuruluna başvurabilir. Kamu Görevlileri Hakem Kurulu kararları kesindir ve toplu sözleşme hükmündedir. Toplu sözleşme hakkının kapsamı, istisnaları, toplu sözleşmeden yararlanacaklar, toplu sözleşmenin yapılma şekli, usulü ve yürürlüğü, toplu sözleşme hükümlerinin emeklilere yansıtılması, Kamu Görevlileri Hakem Kurulunun teşkili, çalışma usul ve esasları ile diğer hususlar kanunla düzenlenir.” şeklinde düzenlenmiş ve söz konusu değişiklikler 4688 sayılı yasaya da yansıtılmıştır. Dolayısı ile ILO’nun konu ile ilgili eleştirilerinin sona ereceği düşünülmektedir. 133 ILO, Uzmanlar Komitesi Gözlemleri ve Doğrudan Talepleri, Cenevre, 2008,2010,2011. 89 SONUÇ Uluslararası Çalışma Örgütü (International Labour Office), çalışan insanların ortak kadere sahip oldukları düşüncesinin ürünü olarak ortaya çıkmıştır. Sosyal, siyasi, ekonomik, kültürel vb. tüm değişim ve gelişmelerin, yalnızca ülke sınırları ile sınırlı kalmadığı küreselleşme çağında, ILO’nun konumunu güçlendiren, aynı zamanda da onu diğer uluslararası örgütlerden ayıran en önemli özelliği üçlü temsile dayanan bir yönetim yapısına sahip olmasıdır. Üçlü temsile dayanan yönetim yapısının, Örgütün temel faaliyet konusunu oluşturan çalışma standartlarını belirlemesinde ve üye ülkeler tarafından bu standartların benimsenerek hayata geçirilmesinde oldukça olumlu etkileri olmuştur. Çünkü, standartlardan doğrudan etkilenecek taraflar, bizzat karar sürecine katıldıkları için, alınan kararların hayata geçirilmesinde de kolaylıklar göstermişlerdir. ILO, kuruluş amaçları doğrultusunda, “evrensellik”, “sosyal adalet” ve “uzlaşma” temeli üzerinde normlar oluşturmaktadır. Bu normlar uluslararası düzeyde sosyal politikaların geliştirilmesinde önemli katkılar sağlamaktadır. ILO normları, bir taraftan ulusal yasama organlarının altına inemeyecekleri asgari kuralları belirlerken diğer taraftan pek çok ülkenin üzerinde hem fikir olduğu ortak ilkeleri oluştururlar. Bu normların uygulanması, bölgeden bölgeye, ülkeden ülkeye ya da gelişmişlik düzeyine göre farklılıklar göstermez. Bu anlamda ILO normları uluslararası düzeyde kabul görmüş yasal belgeleri ifade ederler. Öte yandan, ILO normları çalışma hukuku ve sosyal politika sorunlarını oldukça geniş anlamda ele almaktadırlar. Özellikle insan hakları, örgütlenme özgürlüğü, zorla çalıştırma, ayrımcılığa karşı önlem, istihdam sorunları, çalışma koşulları, sosyal güvenlik ve endüstriyel ilişkilere yönelik düzenleyici ve koruyucu önlemler içermektedirler. Bu yönleri ile sosyal korumaya yönelik yol gösterici özellik taşırlar. ILO normlarının Türk İş Hukuku üzerine etkileri incelendiğinde, Türkiye’nin, ILO sözleşmelerini iki gerekçeyle onayladığı görülmektedir. İlk olarak onaylanması söz konusu olan sözleşmenin ulusal mevzuatla uyum içinde bulunması kuralı aranmaktadır. İkinci olarak ise, uluslararası işbirliğine önem verilerek, bir 90 uluslararası yükümlülüğü yerine getirme biçiminde değerlendirilmektedir. Özellikle onaylanması istenen ILO sözleşmelerinin seçilmesinde belirleyici rol oynayan genel gerekçede sözleşmelerin yürürlükteki ulusal mevzuatla uyum içinde olması kuralı aranmaktadır. Ancak bu durum ILO normlarının Türk İş Hukuku üzerinde etkileri açısından belirleyici rol oynamamaktadır. Her ne kadar Türk yasa koyucusu, onaylanan sözleşmeler ile Türk İş Hukuku arasında bir uyum aramakta ise de, temelde yasa yapma aşamasında ILO normlarından yararlanma yoluna gitmektedir. Türkiye, ILO’ya üye olduğu 1932 yılından itibaren ILO normlarını çalışma mevzuatına yansıtmaya çalışmaktadır. Bu kimi zaman ulusal normları evrensel normlara yaklaştırma çabaları çerçevesinde, ILO normlarının temel alınması ile kimi zaman ise uluslararası işbirliği faaliyetleri ve yükümlülüklerini yerine getirme çabalarıyla gerçekleşmektedir. ILO normlarının Türk İş Hukuku üzerine bir diğer etkisi ise, ILO denetim organlarının, onaylanan sözleşmelerin uygulanması ile ilgili olarak hazırladıkları raporlarda yaptıkları eleştirilerden kaynaklanmaktadır. Özellikle 1980’lerden sonra Türk İş Hukuku’nda yapılan değişikliklerde, denetim mekanizmasının etkisi açıkça hissedilmektedir. Çalışmada ayrıntılı bir şekilde incelendiği üzere, ulusal mevzuattaki sendikal haklara ilişkin düzenlemeler 6356 sayılı Sendikalar ve Toplu İş Sözleşmesi Kanunu ile revize edilmiştir. Ancak, söz konusu yasa ile getirilen değişiklikler ILO denetim organlarınca eleştirilen kimi konulara çözüm getirirken kimi konulara beklenen çözümleri getirmediği için ILO denetim organlarınca eleştirilmeye devam edileceği açıktır. Ayrıca, 98 sayılı ILO Sözleşmesi’nin VI. Fıkrası bağlamında kamuda bir personel reformu yapılarak kamu erkini doğrudan kullanmayan geniş bir memur grubu için toplu pazarlık ve grev hakkının düzenlenmesi ILO’nun Türkiye’den beklentileri arasındaki yerini koruyacaktır. ILO denetim organlarının, bundan sonraki süreçte de gerek 6356 sayılı Sendikalar ve Toplu İş Sözleşmesi Kanunu gerekse 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları Kanunu ile hüküm altına alınan düzenlemelere ilişkin eleştirilerinin giderilmesi için yeni ve köklü bir yasa değişikliği yapılmasının, ülkemiz endüstriyel ilişkilerini sendikal haklar bakımından daha ileri bir seviyeye taşıyacağı açıktır. 91 KAYNAKÇA AKTAY, Nizamettin. "Uluslararası Belgelerde Sendika Hakkının Muhtevası", Kamu Çalışanları Dergisi, Cilt. 2, Sayı. 15, (Mart 1992). ALPER, Yusuf ve Pir Ali KAYA. Uluslararası Çalışma Örgütü ve Uluslararası Çalışma Standartları. 1. Baskı, Bursa: Ezgi Kitabevi Yayınları, 1995 APAR, M. Bülent. “Uluslararası Çalışma Teşkilatının Yapısı, Çalışmaları ve Denetimi”. Kamu-İş, İş Hukuku ve İktisat Dergisi. Cilt.4. Sayı.4. 1999, ss. 217242. ÇEVİKBAŞ, Rafet. “Memurlarda Sendikal Haklar Sorunu”. TİSK Akademi. Cilt:2010/01. 2010, ss. 6-43. DERELİ, Toker. “Uluslararası Çalışma Normları, Sendika Özgürlükleri ve Türkiye”, “AB-Türkiye ve Endüstri İlişkileri”, Alpay Hekimler (drl.), İstanbul: Beta Basım, 2004, ss.167-190. DERELİ, Toker. “6356 Sayılı Yeni Sendikalar ve Toplu İş Sözleşmesi Kanunu: Genel Bir Değerlendirme”, Çalışma ve Toplum, Cilt. 2013/1, ( Ocak 2013), ss.4164. ERDAYI, Utku. “Türk Mevzuatının Sendika Özgürlüğüne İlişkin 87 sayılı Uluslararası Çalışma Örgütü Sözleşmesine Uyum Sorunu”, Süleyman Demirel Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Dergisi, Cilt. 13, Sayı. 3, (2009), ss.201-226. GARCIA, Magaly Rodriguez. “Conclusion: The ILO’s Impact on the World”, Essays on the ILO and Its Impact on the World During the Twentieth Century”, Jasmien Van Daele, Magaly Rodriguez Garcia, Geert Van Goethem, Marcel van der Linden, (drl.), Amsterdam: Peter Lang, 2010, ss. 461-478. GRAVEL Eric, Isabella DUPLESSIS, Bernard GERNION. The Committee on Freedom of Association: Its impact over 50 years*. First Published, Geneva: ILO, 2001. 92 GÜLMEZ, Mesut. Sendikal Haklarda Uluslararası Hukuka ve Avrupa Birliğine Uyum Sorunu, 1. Baskı, Ankara: Belediye-İş Yayınları (AB’ye Sosyal Uyum Dizisi), 2005. GÜLMEZ, Mesut. Dünyada Memurlar ve Sendikal Haklar, Ankara: İmge Yayınları, 1990. GÜLMEZ, Mesut. “Sendikal Haklara İlişkin Sözleşmelerin İç Hukuka Üstünlüğü ve Yasalarımızdaki Aykırılıklar”. Çalışma ve Toplum. Sayı:2005/1, 2005, ss. 11-56. GÜLMEZ, Mesut. Sendikal Hakların Uluslararası Kuralları ve Türkiye, Uluslararası Çalışma Örgütü Sözleşme ve İlkeleri. Ankara: TODAİE, 1988. GÜLMEZ, Mesut. "Aykırılıklarla Dolu Kamu Görevlileri Sendikaları Yasası", Amme İdaresi Dergisi, Cilt. 34, Sayı. 3, (Eylül 2001), ss. 1-21. GÜRKAN, Barış Erdem. “Uluslararası Çerçeve Anlaşmalar ve Sendikalar: Olanaklar, Sınırlar” Çalışma ve Toplum. Sayı.2012/4, 2012, ss. 233-262. ILO, The ILO: What it is. What it does. Geneva: ILO, 2003. ILO, Trade Unions and the ILO, A workers’ education manual. First Published, Geneva: ILO, 1979. ILO, Uzmanlar Komitesi Gözlemleri ve Doğrudan Talepleri, Cenevre, 1983. ILO, Uzmanlar Komitesi Gözlemleri ve Doğrudan Talepleri, Cenevre, 1984. ILO, Uzmanlar Komitesi Gözlemleri ve Doğrudan Talepleri, Cenevre, 1985. ILO, Uzmanlar Komitesi Gözlemleri ve Doğrudan Talepleri, Cenevre, 1986. ILO, Uzmanlar Komitesi Gözlemleri ve Doğrudan Talepleri, Cenevre, 1987. ILO, Uzmanlar Komitesi Gözlemleri ve Doğrudan Talepleri, Cenevre, 1989. ILO, Uzmanlar Komitesi Gözlemleri ve Doğrudan Talepleri, Cenevre, 1991. ILO, Uzmanlar Komitesi Gözlemleri ve Doğrudan Talepleri, Cenevre, 1992. 93 ILO, Uzmanlar Komitesi Gözlemleri ve Doğrudan Talepleri, Cenevre, 1993. ILO, Uzmanlar Komitesi Gözlemleri ve Doğrudan Talepleri, Cenevre, 1994. ILO, Uzmanlar Komitesi Gözlemleri ve Doğrudan Talepleri, Cenevre, 1995. ILO, Uzmanlar Komitesi Gözlemleri ve Doğrudan Talepleri, Cenevre, 1997. ILO, Uzmanlar Komitesi Gözlemleri ve Doğrudan Talepleri, Cenevre, 1998. ILO, Uzmanlar Komitesi Gözlemleri ve Doğrudan Talepleri, Cenevre, 1999. ILO, Uzmanlar Komitesi Gözlemleri ve Doğrudan Talepleri, Cenevre, 2000. ILO, Uzmanlar Komitesi Gözlemleri ve Doğrudan Talepleri, Cenevre, 2001. ILO, Uzmanlar Komitesi Gözlemleri ve Doğrudan Talepleri, Cenevre, 2002. ILO, Uzmanlar Komitesi Gözlemleri ve Doğrudan Talepleri, Cenevre, 2003. ILO, Uzmanlar Komitesi Gözlemleri ve Doğrudan Talepleri, Cenevre, 2004. ILO, Uzmanlar Komitesi Gözlemleri ve Doğrudan Talepleri, Cenevre, 2005. ILO, Uzmanlar Komitesi Gözlemleri ve Doğrudan Talepleri, Cenevre, 2006. ILO, Uzmanlar Komitesi Gözlemleri ve Doğrudan Talepleri, Cenevre, 2007. ILO, Uzmanlar Komitesi Gözlemleri ve Doğrudan Talepleri, Cenevre, 2008. ILO, Uzmanlar Komitesi Gözlemleri ve Doğrudan Talepleri, Cenevre, 2009. ILO, Uzmanlar Komitesi Gözlemleri ve Doğrudan Talepleri, Cenevre, 2010. ILO, Uzmanlar Komitesi Gözlemleri ve Doğrudan Talepleri, Cenevre, 2011. ILO, Uzmanlar Komitesi Gözlemleri ve Doğrudan Talepleri, Cenevre, 2013. IŞIKLI, Alpaslan. “İş Hukuku”, Ankara: İmge Yayınevi, 1996. 94 KAMİL, Turan. Milletlerarası Sendikal Hareketler. Ankara: AİTİA Yayınları, Ankara, 1979. KOCAOĞLU, Mehmet. “Türkiye’de ve Dünyada Memur Sendikacılığının Gelişimine Panoramik Bakış”, TÜHİS İş Hukuku ve İktisat Dergisi, Cilt. 5, Sayı. 5, (Ağustos 1999). KOÇ, Yıldırım. “Türkiye-ILO İlişkileri”, Ankara: Türk-İş Eğitim Yayınları, 2000. KUTAL, Metin. “Uluslararası Normlar Karşısında Kamu Görevlilerinin Sendikal Örgütlenme Haklarına İlişkin Bazı Gözlemler”, Kamu – İş, Cilt 6, Sayı 4, (2002). MAHİROĞULLARI, Adnan. “1965’ten 12 Eylül 2010 Halk Oylamasına Yasa Koyucunun Memur Sendikacılığına Bakış Açısı ve ILO Normları “, Sosyal Siyaset Konferansları, Say. 60, 2011/1, s. 61–87. MUTLU, Levent. “Memurların Sendikalaşması ve Ekonomik-Sosyal Haklara Etkisi”, Sayıştay Dergisi, Sayı. 42, (Temmuz-Eylül 2001), ss. 20-36. ODERA, Alberto. ve HORACİAO Guido, ILO Law on Freedom of Association, Standarts and Procedures, First Published, Geneva: ILO, 1995. SELAMOĞLU, Ahmet. “Endüstri İlişkileri Boyutlarıyla Uluslar arası Andlaşmalar ve Türkiye”, Sosyal Siyaset Konferansları Dergisi, Cilt.41-42, Sayı.1, 1998, ss.113-137 SERİM, Bülent. Kamu Görevlilerinin Örgütlenmesinde Hukuksal Boyut, Birinci Baskı, Ankara: Öteki Yayınevi, 1995. TOSUN, Sevcan. “87,98,151 sayılı ILO Sözleşmelerine Göre Kamu Çalışanlarının Sendikal Hakları”. TÜHİS İş Hukuku ve İktisat Dergisi. Cilt.23. Sayı.5-6. 2011, ss. 76-86. TUNCAY, Can. “87 sayılı ILO Sözleşmesi ve Türkiye’nin Uyumu”, İş Hukuku ve Sosyal Güvenlik Hukuku Türk Milli Komitesi-20. Kuruluş Yılı Kutlama Semineri, Ankara, 1997. SÜZEK, Sarper. İş Hukuku, 8. Baskı, İstanbul: Beta Basım, 2012. 95
