Slayt 1 - Dr. Mehmet DAĞ

advertisement
DEVLET BÜTÇESİ
PROF.DR.HALÛK EGELİ
I. BÜTÇENİN TANIMI, GELİŞİMİ, FONKSİYONLARI,
BÜTÇE
TEORİLERİ VE BÜTÇE İLKELERİ
A. BÜTÇE KAVRAMI VE GELİŞİMİ
• Latince kökenlidir. Latince kökü “Bulga”.
• Latince, “para torbası”, “küçük deri çanta”,
“çekmece”, “kamu cüzdanı” gibi karşılıkları
bulunmaktadır.
• 17. yüzyılda “Budget” şeklinde İngilizcede
kullanımı.
• İngiltere’de Maliye Bakanının deri çantası.
• “Bütçe hakkı”.
B. BÜTÇENİN TANIMI VE NİTELİKLERİ
• Bilimsel ve hukuki tanımlar.
• Edgar Allix: Bütçe, “devletin belli bir süre içindeki gelir ve
harcamalarını tahmini olarak belirleyen, gelirlerin toplanmasına,
harcamaların yapılmasına izin veren bir kanundur”.
• Nihad Sayâr: “Bütçe, devlet, il ve belediye gibi kamu tüzel kişileri ile
yarı resmi ya da özel teşekkül ve toplulukların, belli bir dönem
içindeki gelir ve giderlerini tahmin eden ve bunların yapılmasına
önceden izin veren bir kanun, nizamname, kararname ya da idari bir
tasarruftur”.
• 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu: Bütçe; “Devlet daire ve
kurumlarının yıllık gelir ve gider tahminlerini gösteren ve bunların
uygulanmasına ve yürütülmesine izin veren bir kanundur”.
• 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu: “Merkezi
Yönetim Bütçe Kanunu, merkezi yönetim kapsamındaki kamu
idarelerinin gelir ve gider tahminlerini gösteren, bunların
uygulanmasına ve yürütülmesine yetki ve izin veren kanundur”.
• 4 T ilkesi (prensibi): “Tahmin”, “Tahdit” (sınırlı zaman dilimi için
hazırlanma),
“Tevzin”
(bölüşüm)
ve
“Tasdik”
(onama).
C. BÜTÇENİN TARİHSEL GELİŞİMİ
1. İngiltere’de Bütçe Hakkının Gelişimi
• 1215 tarihli Magna Carta (Büyük Ferman):“Bütçe Hakkı”na
ilişkin ilk yazılı vesika.
• 17. yüzyılda (1649 yılında) Genel Meclisin rızasını almadan
vergi koyduğu için I. Charles idam edilmiştir .
• 1688: İnsan Hakları Kanunu.
• 1787: “Consolidated Fund Act”: Genellik ilkesinin gelişi.
• 19. yüzyıl: Gladston döneminde bütçeler: “Milli Bütçe”.
• Günümüz: Lordlar Kamarası Avam Kamarasında kabul
edilmiş olan bütçeyi aynen onaylamak durumundadır.
C. BÜTÇENİN TARİHSEL GELİŞİMİ
2. Fransa’da Bütçe Hakkının Gelişimi
• Fransa’daki
gelişmeler
İngiltere’deki
gelişmelerden
sonra
başlamıştır. Kralın önce soylularla birlikte paylaştığı vergileme
yetkisi 1789 Fransız İhtilalinden sonra verginin alınmasını milletin
rızasına dayandıran bir kanun metni çıkarmıştır. Ancak kamusal
harcamalar meclis denetimi dışında kalmıştır. Harcamalarla ilgili
denetim Napolyon dönemi sonrası Yenileme ve Onarım döneminde
gerçekleşmiştir.Genel olarak Fransa’da bütçe hakkının gelişimi ana
hatlarıyla şu şekildedir;
• 1817: Bakanlıkların kendilerine verilmiş ödenekler içinde harcama
yapma yetkileri kabul edilmiştir.
• 1862: “Genel Kamusal Muhasebe Kararnamesi”: “Bütçe Hakkı”,
Fransa’da, bu kavramdan çağdaş maliyenin anladığı niteliklere
kavuşmuştur.
• 2 Ocak 1959 tarihli düzenleme:Milletvekillerine giderleri azaltmaya
veya gelirleri arttırmaya, kamu giderlerinin kontrolünü sağlamaya
yönelik değişiklikte bulunma hakkı tanınır. Daha sonra yerini i 1
Ağustos 2001 tarihli düzenlemeye bırakmıştır.
• Fransız bütçe sistemi, bütün yetkileri tamamen parlamentoda
toplamaktadır.
C. BÜTÇENİN TARİHSEL GELİŞİMİ
3. ABD’de Bütçe Hakkının Gelişimi
1783 yılında İngiltere’den ayrılarak bağımsızlığını ilan eden Amerika Birleşik
Devletlerinde bütün kongre üyelerinin tümü bütçeyi komisyon olarak incelemekte ve
daha sonra yapılan bir toplantıda kanunlaşmakta idi. Bu ülkede yürütülen çalışmaların
genel değerlendirmesi yapıldığında, bütçenin daha sağlıklı yürütülmesini sağlayan
komisyonların sayısının fazla olduğu, bütçenin ayrıntılı bir şekilde hazırlanması suretiyle
yürütmenin yetkilerinin daraltıldığını ve modern bütçe sistemlerinin tümünün bu ülkede
ortaya çıktığını belirtebiliriz.
• 1795: Temsilciler Meclisi Gelirler Komisyonunun kurulması.
• Başkan William Howard Taft döneminde (1909-1913) iyileştirici tedbirler:
“Tasarruf ve Verimlilik Komisyonu”.
• 1934 yılında Tarım Bakanlığı’nda performans bütçe sistemi uygulamaya konur.
• İkinci Dünya Savaşı şartları içinde : “Performans” ve “Program Bütçe”.
• 1961 : ABD Savunma Bakanlığında “Plânlama-Programlama-Bütçeleme
Sistemi (PPBS)”.
• 1973: Nixon dönemi:21 federal birimde Hedeflere Göre Yönetim Sistemi (MBO).
• 1977: Başkan Carter dönemi: “Sıfır Esaslı Bütçeleme (SEB)”, Federal Devletin
bütün bakanlık ve bürolarında uygulama alanı bulur.
• 1993: Hükümet Performans ve Sonuçlar Kanunu (GPRA):Stratejik Plânlamaya
Dayalı Performans Esaslı Bütçeleme uygulaması başlar.
C. BÜTÇENİN TARİHSEL GELİŞİMİ
4. Türkiye’de Bütçe Hakkının Gelişimi
a. Tanzimat Öncesi Dönemde Bütçe Hakkının
Gelişimi
Osmanlı Devletinde Tanzimat öncesi dönemde Osmanlı bütçesi
üzerinde dini anlayışın hakim olduğu görülmektedir. Gelirler şer’i ve
örfi vergiler olarak ayrılmaktaydı. Zekât, öşür, haraç ve cizye şer’i
vergileri oluştururken ticaret ve zanaattan alınan vergiler örfi vergileri
oluşturmaktaydı. Kamu hizmetlerinin yerine getirilmesinde adem-i
merkeziyetçi bir yapılanma söz konusuydu. Bu dönemde kamusal
hizmetlerin sunumunda vakıflar önemli bir yere sahipti. En önemli
harcama kalemleri arasında savaş ve yerleşim giderleri yer
almaktaydı. Denkliğin esas olduğu, bugünkü çağdaş bütçe
anlayışından uzak bir şekilde kayıt altına alınan harcama ve
gelirlerden sorumlu birim Defterdarlıktı.Bu dönemde Hesap
Hulasaları(Bugünün Kesin Hesap Cetvelleri), Masraf Cetvelleri ve
Layihalar düzenlenmiştir.
C. BÜTÇENİN TARİHSEL GELİŞİMİ
4. Türkiye’de Bütçe Hakkının Gelişimi
b. Tanzimat Dönemi ve Sonrası Bütçe Hakkının
Gelişimi
• 3 Kasım 1839: Mustafa Reşit Paşanın hazırladığı Gülhane Hatt-ı
Hümayûnun (Tanzimat-ı Hayriye Fermanının) ilân edilmesi.
• 1881: Düyûn-u Umumiye İdaresi.
• 1855: “Hazine-i Celile Muvazene Defterinin Sureti Tanzimine Dair
Nizamname” adlı bir tüzük çıkarılır: “Muvazene Defteri”
• Muvazene Defteri”: Maliye Nezaretince hazırlanır, mali yıl başı olan Mart
ayından iki ay önce Babıâliye (Bakanlar Kuruluna) sunulurdu. Sonra da
Tanzimat Meclisinde görüşülür ve bütçenin tamamı oylanırdı. Ancak bütçe,
padişahın onayı ile geçerlilik taşır ve mali yılbaşında uygulamaya konulurdu.
Bütçe dönemi 1 Mart-28 Şubat tarihleri arasındaydı.
• 1863-1864 yılı için Islahat-ı Maliye Komisyonu tarafından Batılı anlamda ilk
bütçe hazırlanır.
• 1876 yılında kabul edilen Kanuni Esasi yani ilk anayasa ile verginin
kanuniliği ve vergilerin toplanmasına her yıl bütçe kanunu ile yeniden izin
verilmesi ilkeleri kabul edilmiştir:
• 1887-1902 yılları arasında: Devlet gelir ve giderlerini gösteren “Sal
Muhasebe Cetvelleri”.
• 1910 yılında Muhasebe-i Umumiye Kanunu kabul edilmiştir (24 Aralık 2003
tarihine kadar yürürlükte kaldı).
• Osmanlı Devletinin kanunlaşan en son bütçesi 1918 yılı bütçesidir.
C. BÜTÇENİN TARİHSEL GELİŞİMİ
4. Türkiye’de Bütçe Hakkının Gelişimi
c. Cumhuriyet Döneminde Bütçe Hakkının Gelişimi
•
•
•
•
Cumhuriyet döneminde ise bütçe giderek daha sistematik bir yapıya
bürünmüştür. 1924 yılında kabul edilen anayasada bütçe ve vergilemeye
ilişkin hükümlere yer verilmiştir. 1927 yılında yürürlüğe giren Muhasebe-i
Umumiye Kanunu (Genel Muhasebe Kanunu) ile bütçe uygulama esasları
ayrıntılı olarak tespit edilmiştir. Bu Kanun 2003 yılında yürürlüğe giren 5018
sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanununa kadar yürürlükte kalmıştır.
Tarihsel gelişim süreci içersinde 1924 Anayasasını takip eden 1961 ve 1982
Anayasalarında da bütçeyle ilgili hükümler yer almış ve bütçeleme
sürecinde Parlamentonun gücü korunmuş ve arttırılmaya çalışılmıştır.
1924 Anayasası: Verginin kanuniliği.Bütçe dışında harcama
yapılamayacağı.
Cumhuriyet döneminin ilk bütçesi 1924 yılı bütçesidir.
1927: 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu yeniden yürürlüğe girer.
C. BÜTÇENİN TARİHSEL GELİŞİMİ
4. Türkiye’de Bütçe Hakkının Gelişimi
c. Cumhuriyet Döneminde Bütçe Hakkının Gelişimi
(Devamı)
• 1961 Anayasası:
» Ödeme gücü ilkesi.
» “Milli Bütçe Tahmin Raporu”.
» Bütçelerle kalkınma plân ve programları arasında ilişki
kurulması.
• 1982 Anayasası:
» Kesin Hesap Kanun tasarılarının TBMM’ne sunulması ile ilgili
süreler kısaltılır.
» TBMM’deki Bütçe Komisyonu üye sayısı 50’den 40’a
düşürülür.
» 2005 tarih ve 5428 sayılı kanunla 1982 Anayasasının 130,
160, 161, 162 ve 163. maddelerinde yer alan “genel ve
katma bütçe” ibaresi “merkezi yönetim bütçesi” şeklinde
değiştirilir.
D. BÜTÇENİN FONKSİYONLARI
1. Klasik Bütçe Fonksiyonları
a. Bütçenin İktisadi ve Mali Fonksiyonu
b. Bütçenin Hukuki Fonksiyonu
c. Bütçenin Siyasi Fonksiyonu
d. Bütçenin Denetim Fonksiyonu
2. Bütçenin Çağdaş Makro-Ekonomik
Fonksiyonları
a. Bütçenin Konjonktürel Fonksiyonu
b. Bütçenin Telâfi Edici Fonksiyonu
c. Bütçenin Kalkınma Fonksiyonu
d. Bütçenin Kaynak Tahsisi Fonksiyonu
e. Bütçenin Gelir Dağılımını Düzenleme Fonksiyonu
f. Bütçenin İstikrarı Sağlama Fonksiyonu
Klasik Bütçe Fonksiyonları
Bütçenin Çağdaş Makro-Ekonomik
Fonksiyonları
Bütçenin Çağdaş Makro-Ekonomik
Fonksiyonları
E. BÜTÇE DENKLİĞİ İLE İLGİLİ TEORİLER
•
•
•
•
•
1. Geleneksel Bütçe Teorisi
Bu teoriye göre bütçede yıllık denklik esastır. Bütçenin mali yıl sonunda
gider ve gelirlerinin birbirine gerçek anlamda da denk olması gerekmektedir.
Geleneksel (Klasik) bütçe teorisine göre, kamu harcamaları devletin normal
kamu gelirleri ile karşılanmalıdır.
2. Devri Bütçe Teorisi
John Maynard Keynes tarafından geliştirilen devri bütçe teorisi, yıllık denklik
yerine, 7 ila 10 yıl gibi bir dönemi içeren bir konjonktür devresinde denklik
aramaktadır. Bu teoriye göre; mali yıl içinde açık ya da fazla verilmesi çok
önemli değildir. Önemli olan konjonktür devresinin sonunda dengeyi
sağlayabilmektir.Ekonominin refah döneminde oluşan bütçe fazlaları
depresyon dönemlerinde oluşan açıkları kapatabilecektir.
Devri bütçe teorisinin dayandığı varsayımlar şunlardır:
Konjonktür devresinin süresinin açıklıkla ve kesinlikle bilindiği,
Refah ve depresyon devrelerinin süre ve yoğunluk bakımından birbirine eşit
olduğu,
Uygulamacıların devrenin hangi aşamasında bulunduğunu teşhis edebildiği
varsayılmaktadır.
E. BÜTÇE DENKLİĞİ İLE İLGİLİ TEORİLER
• 3. Telâfi Edici Bütçe Teorisi
Geleneksel bütçe teorisi yıllık denkliği,devri bütçe teorisi
de 7 ila 10 yıllık bir konjonktür devresinde denkliği esas
aldığı halde telafi edici bütçe teorisi, ekonomide denkliğe
önem vermektedir. Telafi edici bütçe teorisine göre
ekonomik hayatı içine düştüğü depresyondan kurtarmak
ve ekonomiyi canlanma aşamasına getirmek için devletin
bütçe
açıklarını
bir
araç
olarak
kullanması
gerekmektedir. Telafi edici bütçe teorisi ekonomi tam
istihdam denge seviyesine gelinceye kadar açık
vermelidir. Ekonomi tam istihdam denge seviyesine
gelince denk bütçe uygulamasına geçilmelidir
F. BÜTÇE İLKELERİ
1. Genellik İlkesi
• a. Gayrisafi Usul
• b. Adem-i Tahsis
2. Birlik İlkesi
•
Bütün gelir ve giderlerin tek bir bütçe içinde toplanması.
3. Açıklık İlkesi
• Bütçenin herkesin anlayabileceği şekilde hazırlanması.
4. Samimiyet İlkesi (Subjektif Doğruluk)
• Tahminlerle uygulama sonuçlarının birbirine yakın olması.
5. Doğruluk İlkesi
• Tahminlerin, ileri teknikler kullanılarak yapılması.
6. Mali Yıla Girmeden Kanunlaşması (Önceden İzin
Alma) İlkesi
7. Giderlerin Bölümler İtibarıyla Onanması ilkesi
8. Bütçenin Yıllık Olması İlkesi
9. Bütçenin Denklik İlkesi
10. Bütçenin Alenilik İlkesi
• Bütçe ile ilgili verilere kolaylıkla ulaşılabilmesi.
II. TÜRKİYE’DE GENEL BÜTÇE DIŞINDAKİ BÜTÇE
UYGULAMALARI
A. ÖZEL BÜTÇELER
5018 – II Sayılı Cetvelde gösterilirler.
Üniversiteler ile diğer kamu kuruluşlarının bütçeleridir (Atatürk Kültür, Dil ve Tarih
Yüksek Kurumu, Türkiye ve Orta-Doğu Amme İdaresi Enstitüsü, Türkiye Bilimsel ve
Teknolojik Araştırma Kurumu, Türkiye Bilimler Akademisi, Orman Genel Müdürlüğü,
Vakıflar Genel Müdürlüğü,Karayolları Genel Müdürlüğü ….vd).
Genelde yarı kamusal nitelikte mal ve hizmet üretirler.
5018 /md.12: Özel bütçe, bir bakanlığa bağlı veya ilgili olarak belirli bir kamu hizmetini
yürütmek üzere kurulan, gelir tahsis edilen, bu gelirlerden harcama yapma yetkisi
verilen, kuruluş ve çalışma esasları özel kanunla düzenlenen kamu idarelerinin
bütçesidir.
Özel bütçeli kuruluşların bütçeleri genel bütçenin tâbi olduğu esaslara göre
hazırlanır, görüşülür, uygulanır ve uygulama sonuçları denetlenir.
Özel bütçeli kuruluşların bütçeleri, bağlı oldukları bakanlığın bütçesi görüşüldükten
sonra görüşülür ve oylanır.
Özel bütçeli kuruluşların kendilerine ait özel gelirleri ile giderlerini karşılamaları
esastır. Fakat bu kuruluşlar gelirlerinin giderlerini karşılayamaması durumunda hazine
yardımı alırlar ve giderlerin üzerinde bir gelir fazlalığı söz konusu olursa bu fazlalığı
genel bütçeye aktarırlar.
B. DÜZENLEYİCİ VE DENETLEYİCİ KURUM
BÜTÇELERİ
Türkiye’de kurumların kurulma nedenleri:
» 1980 sonrası liberalleşme.
» AB süreci.
» Enerji, alkol gibi sektörlerde rekabet dengesi kaygısı.
5018 sayılı Kanunda bu kurumlar için getirilen en önemli ayrıcalık,
bütçe tasarılarını doğrudan TBMM’ne sunmalarıdır(bir örneğini de
Maliye Bakanlığı’na gönderirler). Düzenleyici ve denetleyici kurumlar
bütçe hazırlık çalışmaları kapsamında finansman cetveli hazırlarlar.
Bu cetvelde eğer varsa açığın nasıl karşılanacağı veya fazlanın
nasıl değerlendirileceği gösterilmektedir.
Düzenleyici ve denetleyici kurumların üçer aylık dönemler itibariyle
oluşacak gelir fazlaları, her üç ayda bir izleyen ayın onbeşine kadar
genel bütçeye aktarılır.
5018 – III Sayılı Cetvelde gösterilirler.
Çoğunlukla Sayıştay denetimi kapsamındadırlar.
B. DÜZENLEYİCİ VE DENETLEYİCİ KURUM BÜTÇELERİ
(Devamı)
Düzenleyici ve Denetleyici Kurumlar;
• Radyo ve Televizyon Üst Kurulu
• Bilgi Teknolojileri Ve İletişim Kurumu
• Sermaye Piyasası Kurulu
• Bankacılık Düzenleme Ve Denetleme Kurumu
• Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu
• Kamu İhale Kurumu
• Rekabet Kurumu
• Tütün ve Alkol Piyasası Düzenleme Kurumu
• Kamu Gözetimi, Muhasebe ve Denetim Standartları
Kurumu şeklinde sıralanabilir.
C. SOSYAL GÜVENLİK KURUMLARI BÜTÇELERİ
5018 – IV Sayılı Cetvelde gösterilirler.
1- Sosyal Güvenlik Kurumu,
2- Türkiye İş Kurumu Genel Müdürlüğü
Sosyal güvenlik kurumlarının 5018 sayılı kanuna göre tabi oldukları esaslar şunlardır:
Merkezi yönetim bütçe kanun tasarısına TBMM’de görüşülmesi sırasında dikkate
alınmak üzere sosyal güvenlik kurumlarının bütçe tahminleri -son iki yıla ait bütçe
gerçekleşmeleri ile izleyen iki yıla ait gelir ve gider tahminleri- eklenecektir (md. 18).
Sosyal güvenliğe yönelik kanun tasarılarında ise en az yirmi yıllık aktüeryal hesaplara
yer verilir(madde 14). Ayrıca, bu kanun tasarılarına Maliye Bakanlığı ile ilgisine göre
Kalkınma Bakanlığı veya Hazine Müsteşarlığının görüşleri eklenir.
Sosyal güvenlik kurumları, hizmetleriyle ilgili aylık finansman programlarını vize
edilmek üzere merkezi yönetim bütçe kanununun yürürlüğe girdiği ilk ay içinde Maliye
Bakanlığına gönderir. Bu programlar Maliye Bakanlığınca vize edilmeden, bu idarelerin
bütçelerine yardım yapılamaz. Bu idareler, aylık uygulama sonuçlarını izleyen ay içinde
Maliye Bakanlığına göndermek zorundadır.
Sosyal güvenlik kurumları ayrıntılı harcama programları ile finansman programları
bütçeleriyle birlikte hazırlanır, görüşülür ve onaylanır. Ödenekler de bu usul ve
esaslara göre kullanılır.Bu bütçelerin hazırlanması ve uygulanmasına ilişkin işlemler,
5018 sayılı kanun dışında ilgili kanunlarındaki hükümlere tâbidir (md. 77).
Sosyal güvenlik kurumlarının bir mali yıldaki faaliyet sonuçları, Maliye Bakanlığınca
hazırlanacak Genel Faaliyet Raporunda gösterilir. (madde 41)
Dış denetim yönünden Sayıştay denetimine tâbidirler.
D. MAHALLİ İDARE BÜTÇELERİ
Türkiye’de mahalli idareler
– İl Özel İdareleri
– Belediyeler
– Köyler ve
– Mahalli İdare Birliklerinden oluşmaktadır.
Mahalli idare bütçelerinin iki temel özelliği söz konusudur.Öncelikle bu
bütçeler bir meclis kararnamesi şeklinde çıkartılmaktadır o yüzden
devlet
bütçesinin
kanuni
olma
özelliğinden
farklılık
arz
etmektedir.İkincisi devlet bütçesinden farklı olarak öncelikle gelirler
belirlenip daha sonra harcamalara dönüştürülmektedir.
Merkezi idarenin üstlendiği bir takım mal ve hizmetlerin mahalli idarelere
devredilmesi hizmetlerin ve kamu gelirlerinin paylaşılması sonucunu
doğurmuştur. Bu paylaşıma Mali Tevzin adı verilmektedir. Merkezi
idareden mahalli idarelere aktarılan gelirlerin başında vergi gelirlerinden
ayrılan paylar gelmektedir.Bu çerçevede Genel bütçe vergi gelirleri tahsilâtı
toplamının yüzde 1,50’si büyükşehir dışındaki belediyelere, yüzde 4,50’si
büyükşehirlerdeki ilçe belediyelerine ve yüzde 0,5’i il özel idarelerine
ayrılır.
D. MAHALLİ İDARE BÜTÇELERİ (Devamı)
a. İl Özel İdarelerinde Bütçe Süreci
• 5302 sayılı yasanın 31. maddesine göre “Vali, mahallî idareler genel seçimlerinden
itibaren altı ay içinde; kalkınma plan ve programları ile varsa bölge planına uygun
olarak stratejik plân ve ilgili olduğu yılbaşından önce de yıllık performans planı
hazırlayıp il genel meclisine sunar. Stratejik plan ve performans planı bütçenin
hazırlanmasına esas teşkil eder ve il genel meclisinde bütçeden önce görüşülerek
kabul edilir”.
Vali tarafından hazırlanan bütçe tasarısı Eylül ayı başında il encümenine sunulur.
Encümen, bütçeyi inceleyerek görüşüyle birlikte Kasım ayının birinci gününden önce İl
genel meclisine sunar. İl genel meclisinin süresi 20 günle sınırlandırılmıştır. İlk 5 gün
komisyon inceleme süresidir.
İl Genel Meclisi bütçe tasarısını mali yılbaşından önce aynen veya değiştirerek kabul
eder. Ancak meclis bütçe denkliğini bozacak biçimde gider arttırıcı ve gelir azaltıcı
değişiklikler yapamaz.
Genel mecliste kabul edilen bütçenin iki örneği, o yıla ait program ve önceki yılın kesin
hesabı da eklenmek suretiyle Vali tarafından onbeş gün içinde bilgi amaçlı İçişleri
Bakanlığına gönderilir.
Her yıl bütçesinin kesin hesabı, vali tarafından hesap döneminin bitiminden sonra
gelen Mart ayı içinde encümene sunulur.
Kesin hesap il genel meclisinin mayıs ayı toplantısında görüşülerek karara bağlanır.
D. MAHALLİ İDARE BÜTÇELERİ (Devamı)
b. Belediyeler: Mali Yapısı ve Bütçe Süreci
•
•
•
•
•
•
•
•
Belediye bütçelerinin uygulanması ilgili kanunları(5393 sayılı Belediye Kanunu)
çerçevesinde yürütülmektedir.Belediyelere ilişkin bütçe süreci şu şekildedir:
Belediye başkanı tarafından hazırlanan bütçe tasarısı eylül ayının birinci gününden
önce encümene sunulur ve mülki idare amiri kanalıyla İçişleri Bakanlığı’na gönderilir.
İçişleri Bakanlığı belediye bütçe tahminlerini konsolide eder ve 5018 sayılı Kamu Mali
Yönetimi ve Kontrol Kanunu uyarınca merkezi yönetim bütçe tasarısına eklenmek
üzere eylül ayı sonuna kadar Maliye Bakanlığına bildirir.
Encümen bütçeyi inceleyerek görüşüyle birlikte Kasım ayının birinci günüden önce
belediye meclisine sunar. (Büyükşehir ilçeleri Ekim ayının 1.gününden önce)
Komisyon dahil (5 gün) süre 20 gün ile sınırlandırılmıştır.
Meclis bütçe tasarısını yılbaşından önce, aynen veya değiştirerek kabul eder. Ancak,
meclis bütçe denkliğini bozacak biçimde gider artırıcı ve gelir azaltıcı değişiklikler
yapamaz.
Kabul edilen bütçenin iki örneği belediye başkanı tarafından mülki amire gönderilir.
Mülki amir bütçeyi kendisine geldiği tarihten itibaren bir hafta içinde aynen veya
değiştirerek onaylar. Bir hafta içinde onaylanmayan bütçe kendiliğinden onaylanmış
sayılır ve kesinleşir.
Mahallin en büyük mülki idare amiri tarafından yapılan değişikliklere karşı Danıştay’a
itiraz hakkı bulunmaktadır. Kabul edilen bütçe, mali yılbaşından itibaren yürürlüğe
girer.
b. Belediyeler: Mali Yapısı ve Bütçe Süreci
Her yıl bütçenin kesin hesabı, belediye başkanı
tarafından hesap döneminin bitiminden sonra Nisan ayı
içinde encümene sunulur.
Kesin hesap, belediye meclisinin Mayıs ayı toplantısında
görüşülerek karara bağlanır.
Genel bütçenin uygulanması açısından tabi olduğu
mevzuata (Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu,
Devlet İhale Kanunu, Devlet Personel Kanunu, Harcırah
Kanunu vb.) belediyeler de tabidir.
Belediyeler denetim bakımından iç ve dış denetime
tabidir.(İç denetim açısından İçişleri ve Maliye Bakanlığı,
dış denetim bakımından ise Sayıştay denetimine
tabidirler.)
D. MAHALLİ İDARE BÜTÇELERİ (Devamı)
Köyler: Mali Yapısı ve Bütçe Süreci
• 442 sayılı Köy Kanununa göre idare edilmektedirler.
• Nüfusu iki binden az bir yerleşim yeridir.
• İdari yapısı Köy derneği, ihtiyar meclisi ve muhtarlıktan
oluşmaktadır .
• Temel gelir kaynakları:İmece, salma vb.
• Köy bütçesi, İçişleri Bakanlığı tarafından hazırlanan Köy
İdareleri Hesap Talimatı çerçevesi içinde muhtar ve ihtiyar
meclisi tarafından her yılın Kasım ayında hazırlanır.
• Uygulamada, İçişleri Bakanlığı örnek bütçeler bastırmakta,
muhtarın başkanlığında toplanan ihtiyar meclisi bu bütçe
örneği üzerine uygun rakamları yerleştirmektedir.
• Bütçe, Kaymakam ya da Vali tarafından onaylandıktan sonra
kesinlik kazanır.
• Kesin hesapları aynı zamanda muhasebe yetkilisi (sayman)
de olan muhtar hazırlar. Köy ihtiyar meclisinin inceleyip
onayladığı kesin hesaplar onay için Kaymakam ya da Valiye
gönderilir.
D. MAHALLİ İDARE BÜTÇELERİ (Devamı)
Mahalli İdare Birlikleri
• İl özel idareleri, belediyeler ve köyler kendi aralarında bazı
hizmetleri (elektrik, bayındırlık, ulaşım, çevre vb. ile ilgili
hizmetler) yürütmek üzere mahalli idare birlikleri
oluşturabilirler.
• 26.5.2005 tarih ve 5355 sayılı Mahalli İdare Birlikleri Kanunu.
• Birlik, birlik tüzüğünün kesinleşmesinden sonra Bakanlar
Kurulunun izni ile kurulur.
• Birliğin yatırım plânı ve çalışma programı ile bütçesi, yıllık
faaliyet raporu ve kesin hesabı birlik başkanı tarafından
hazırlanır. Birliğin encümeni ve meclisi tarafından görüşülüp
onaylanır.
• Birlik meclisi, bütçe ve kesin hesabı kabul eder.
• Birlik bütçesi,birden çok ilin mahalli idare birimlerinden
oluşmuş ise İçişleri Bakanlığının onayı ile kesinleşir.
E. DÖNER SERMAYE İŞLETMELERİ
•
•
•
•
Döner sermaye bütçesi; işletmelerin belirli bir dönemdeki gelir ve gider
tahminleri ile bunların uygulanmasına ilişkin hususları gösteren ve usulüne
uygun olarak yürürlüğe konulan belgedir. Döner sermaye işletmeleri, bağlı
oldukları idarelerin ilk madde ve malzeme alım bedelleri ile uzman işçi
ücretlerini karşılamak için oluşturulmuştur. Ancak daha sonra işletmeler
kendi personeline kaynak aktaran birimler haline gelmiştir. Döner sermaye
işletmeleri bağlı oldukları kurumların atıl kapasitelerini değerlendirerek kamu
kesimi adına olumlu katkılar da sağlamaktadır. Örneğin Maliye Bakanlığına
bağlı Damga Matbaası, Darphane, Milli Eğitim Bakanlığına bağlı
basımevleri, Adalet Bakanlığına bağlı cezaevlerindeki atölyeler, üniversite
hastaneleri döner sermayeli işletmelerdir. Elde ettikleri gelirler üzerinden
vergi ödeyen döner sermaye işletmelerinin nitelikleri aşağıdaki gibi
sıralanabilir:
Döner sermayeli işletmelerin gayrisafi hâsılatlarının bir kısmı her ay kesilerek
bütçeye gelir yazılır.
Kuruluş sermayeleri bağlı olduğu kurum veya kuruluşun bütçesine konulan
ödenekle karşılanmaktadır.
Onaylanarak kesinleşen bütçeler, en geç Aralık ayının sonuna kadar
uygulanmak üzere işletmelere gönderilir.
E. DÖNER SERMAYE İŞLETMELERİ
• Hazırlanan bilanço ve ekleri ile gelir ve gider belgeleri
denetim için mali yılın bitimini takip eden iki ay içinde
Maliye Bakanlığı ve Sayıştay’a gönderilir.
• Kesin hesap cetvelleri, muhasebe kayıtları dikkate
alınarak hazırlanır.
• 5018 -geçici md.11.: “Genel yönetim kapsamındaki kamu
idarelerine bağlı olarak kurulan döner sermaye
işletmeleri (ve fonlar) ilgili idarelerin bütçeleri içinde yer
alır. 5018 sayılı kanunda döner sermaye işletmelerinin
her yıl sonuna kadar yeniden yapılandırılacağı ifadesi
yer almasına rağmen bu işletmeler halen değişik
düzenlemelerle verilen yetkiler dahilinde ile faaliyetlerine
devam etmektedir.
F. ÖZERK BÜTÇELER
•
•
•
•
•
•
Özerk bütçeli kuruluşlar, İDT ve KİK olarak bir araya getirilmiş kuruluşlar
topluluğudur(KİT).
İktisadi Devlet Teşekkülleri (İDT), sermayesinin yarısından fazlası genel
ve özel (katma) bütçeli idarelere ait bulunan ve iktisadi alanda ticari
esaslara göre faaliyet gösteren girişimlerdir. Türkiye’de İDT’lere örnek
olarak; özelleştirilmeden önceki - Türkiye Selüloz ve Kâğıt Fabrikaları
(SEKA), Süt Endüstrisi Kurumu, Et-Balık Kurumu verilebilir.
Kamu İktisadi Kuruluşları (KİK) ise, sermayesinin tamamı devlete ait
olan ancak tekel niteliğinde mallar ile temel mal hizmetleri üretmek ve
pazarlamak amacıyla kanunla kurulan ve kamu hizmeti ağır basan KİT’lerdir.
Türkiye’de KİK’lere örnek olarak ise Türk Hava Yolları (THY), Türkiye
Elektrik Kurumu (TEK), Türkiye Cumhuriyeti Devlet Demiryolları (TCDD) ve
PTT verilebilir.
8.6.1984 tarih ve 233 sayılı “Kamu İktisadi Teşebbüsleri Hakkında Kanun
Hükmünde Kararname” ile KİT’lerin teşkilat yapısı yeniden ele alınmıştır.
“Müessese” (%100), “Bağlı Ortaklık” (%50-%100), “İştirak” (%15-%50).
KİT’lerin kendilerine ait bütçeleri vardır. Ancak KİT’ler yatırım ve işletme
faaliyetlerini sürdürürken kalkınma planları, yıllık programlar ve bütçeleri
dikkate almak zorundadır. Kamu iktisadi teşebbüsleri işletme ve yatırım
bütçesi hazırlamak durumundadır.
F. ÖZERK BÜTÇELER (Devamı)
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
KİT’lerin idari organları ise Yönetim Kurulu ve Genel Müdürlükten
oluşmaktadır.
KİT’lerin bütçeleri genel bütçeden ayrı tutulmakta ve bütçelerini KİT’ler
kendileri hazırlamaktadır.
“Yatırım ve Finansman Programları” ilgili kanuna göre hazırlanır ve takvim
yılı başından en az yetmiş beş gün önce Bakanlar Kurulu tarafından karara
bağlanır.
“İşletme Bütçeleri” de, her hesap dönemi için yıllık yatırım ve finansman
programındaki hedeflere göre düzenlenir ve Yönetim Kurulunca onaylanır.
İşletme bütçesi ilgili bakanlığın gerekli gördüğü hallerde bir yıldan daha uzun
bir süreyi kapsayacak biçimde hazırlanabilir.
Kesinleşen yıllık yatırım ve finansman programlarının bir örneği Maliye
Bakanlığına, Kalkınma Bakanlığı Müsteşarlığı’na, Sayıştay’a, ilgili
bakanlıklara gönderilir.
Kesinleşen işletme bütçeleri ise, ilgili bakanlık ve Sayıştay’a gönderilir.
KİT’lerin kesinleşmiş faaliyet sonuçları ve denetim raporları Başbakanlık
tarafından TBMM’ne sunulmaktadır. TBMM iç tüzük hükümlerine göre bunlar
önce ilgili komisyonda sonra da Genel Kurulda görüşülmektedir.
Genel kuruldaki görüşmelerin sonunda yönetim kurullarının ibrası
(aklanması) ya da ibra edilmemesi karara bağlanır.
5018 md.78: Kamu iktisadi teşebbüsleri ve kamu şirketlerinin gayrisafi
hasılatının %15’ine kadar tutarda bir bedel tahsil edilerek genel bütçeye gelir
kaydedilir.
G. BÜTÇE DIŞI FON UYGULAMALARI
•
•
•
•
•
•
•
•
Fon, “belirli bir amacın gerçekleştirilmesi için ayrılmış bulunan ve gerektiği
zaman kullanılmak üzere belli bir hesapta toplanan ve harcanabilen paralar”
anlamına gelmektedir.
Bütçe dışı fon kurulma nedenleri (müdahaleci devlet, hızlı harcama yapma
vs.).
Belirli gelirlerin belirli giderlere tahsis edilmesine dayanır.
Anayasamızda ve Muhasebe-i Umumiye Kanununda fonlar konusunda bir
hükme rastlanmamaktadır.
Fonlar özel kanunlarla, özel kanunların verdiği yetki içinde yönetmelikler ya
da Bakanlar Kurulu Kararnameleri ile kurul-muşlardır.
Bütçe dışı fonların 63’ü 1993 mali yılı konsolide devlet bütçesi kapsamına
alınmıştır. 2003 yılına kadar yapılan kanuni düzenlemeler de çok sayıda
fonun tasfiyesini sonuçlandırmıştır.
Bütçe dışı fonlardan halen yalnızca; Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışmayı
Teşvik Fonu, Savunma Sanayii Destekleme Fonu, Tanıtma Fonu,
Özelleştirme Fonu ve Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu faaliyetini
sürdürmektedir.
5018 sayılı yasanın Geçici 11. Maddesi ve bu madde de yapılan
değişikliklere göre tıpkı döner sermaye işletmelerinde olduğu gibi fonlarında
yeniden yapılandırılmaları öngörülse de değişik kanunlardan alınan yetki ile
bu tarih ertelenerek işletmelerin devamı sağlanmıştır.
İKİNCİ BÖLÜM
BÜTÇELEME SİSTEMLERİ VE VE ÇOK YILLI BÜTÇELEME
A. GELENEKSEL BÜTÇE SİSTEMİ
Geleneksel bütçe sisteminden önceki aşamada, “Torba Bütçe” (Lump-Sum)
uygulanmıştır. Torba Bütçe uygulamasında, harcamacı kuruluşlara ödenek
tahsisinde ve kullanımında belirli sınırlamalar getirilmez Ödenekler kuruluşlara
ayrıntıya girmeden toplu olarak tahsis edilir (Ülkemizde halen kamu idare
bütçelerinin çoğunda torba bütçe uygulaması söz konusudur). . Bütçede denklik
esastır. Matematiksel bir bütçe denkliği aranır.Bütçenin açık vermesi de fazla
vermesi de sakıncalıdır.
Geleneksel bütçe sisteminde en yaygın olan harcama sınıflandırması, “harcama
kalemleri” itibarıyla yapılmaktadır. Bu sınıflandırmada harcamalar yapılan işlerden
ziyade alınan şeylere (girdilere) göre ayrıma tâbi tutulmakta dolayısıyla, program
maliyetleri bilinememektedir.
Bir başka sınıflandırma ise, fonksiyonel
sınıflandırmadır. Yine bu sistemde ekonomik sınıflandırmaya göre harcamalar;
cari, yatırım ve transfer harcamaları şeklinde bir ayırıma tâbi tutulabilmektedir.
Sistemde tahminlerin gerçekçi bir şekilde yapılması için ve uygulamanın
değerlendirilebilmesi için, fayda-maliyet analizleri, doğrusal programlama, harekât
araştırması, sistem analizi vb. analizlerden yararlanılmamaktadır.
Sistem uzun vadeli planlamaya imkân tanımamaktadır.
Modern Bütçe Sistemlerine Yönelik Denemeler
1. Milli Ekonomik Bütçeler:
• “Milli bütçe”, “iktisadi bütçe” olarak da ifade edilmekte olup,,
milli ekonominin bütün faaliyetlerinin gelirler ve giderler
şeklinde sınıflandırıldığı bir bütçeleme anlayışıdır. Bütçe-plân
ilişkilerinde uyum sağlanmasına da hizmet etmektedir. Milli
ekonomik bütçelerle ekonominin bütünü ele alınmaktadır. Milli
ekonomik bütçeler Türkiye’de anayasal bir kurum haline
gelmiştir. 1982 Anayasasına göre Merkezi Yönetim bütçe
kanun tasarısına eklenmesi zorunlu bir belge şeklinde
uygulanmaktadır.Bundaki amaç bütçe tahminlerinin isabet
oranını artırmak ve ilgililere makro ekonomik göstergelerle
(GSMH,Toplam
Kaynaklar,Toplam
Tasarruflar,Stok
değişimleri vb.) ilgili olarak detaylı bilgi vermektir. Ancak yeni
yıl bütçesi yürürlüğe girdiği andan itibaren uygulama sona
ermiş olmaktadır.Milli ekonomik bütçeleri hazırlayabilmek için
iyi bir milli muhasebe sistemine ihtiyaç bulunmaktadır. Bu
sebeplerle gelişmekte olan ülkelerde uygulanabilirliği çok
daha sınırlıdır.
Modern Bütçe Sistemlerine Yönelik Denemeler
2. Yatırım Bütçeleri
Yatırım harcamalarının özel bazı gelirlerle karşılandığı, cari bütçeden ayrı bir
bütçe olarak tanımlanabilir.
Yatırım bütçeleri ile cari, yatırım ve transfer harcamaları birbirinden
ayrılmaktadır. Ancak yatırım bütçesini uygulama güçlüğü söz konusudur.
Çünkü yatırım harcamaları ile cari ve transfer harcamalarını ayırmak çok
kolay değildir.
Yatırım bütçelerinin hazırlanmasında iki ayrı yöntem bulunmaktadır:
1) Sadece sosyal sabit sermayeyi arttıran yatırım harcamaları diğerlerinden
ayrılmak suretiyle bir bütçe içinde toplanarak uygulamaya konulmaktadır.
2) sosyal sabit sermayeyi arttıran yatırım harcamaları yanında, bunların
bakımsızlıktan ve aşınmaktan korunması için yapılması gereken aşınma,
bakım ve onarım harcamaları da yatırım bütçelerinde yer almaktadır.
Yatırım bütçelerinin devlet faaliyetlerinin iktisadi analizlere tabi tutulması,ve
kaynak etkinliğini sağlaması gibi avantajları olmasına karşın, bütçede birlik
ilkesini bozması, bütçe açıklarının gizlenmesine yol açacağı ve mali disiplini
bozabileceği gibi olumsuzlukları da söz konusudur.Olumsuz yönleri daha ağır
bastığından ve cari bütçeye ilave yeni bir bütçenin çok fazla maliyetli
olmasından ötürü sınırlı ölçüde (Kuzey Avrupa Ülkeleri) uygulama alanı
bulmuş
olup
günümüzde
ise
hemen
hemen
hiçbir
ülkede
uygulanmamaktadır.
3. Performans Bütçe Sistemi
Performans bütçe sistemi iş, yürütme ya da hizmet bütçesi olarak ta ifade
edilmektedir. Bütün modern bütçe sistemlerinde olduğu gibi ilk defa ABD’de
uygulanmıştır. Performans Bütçe Sistemi 1912 yılında
Başkan Taft tarafından kurulan ”Tasarruf ve Verimlilik Komisyonu”nun
hâlihazırdaki bütçe sisteminin aksaklıklarını gidermek amacıyla kamu
harcamalarının maliyetlerinin hesap edilmesi, verimliliğin ölçülebilmesi ve
fonksiyonel sınıflama ile ilgili çalışmaları sonucunda doğmuştur. Performans
bütçe sistemi daha sonra 1949’da I.Hoover Komisyonu tarafından bütçe
reformu için öneri olarak ortaya atılmıştır.
Klasik bütçe sisteminden farklı olarak performans bütçe sistemi, ne satın
aldığı ile değil, ne yapıldığı ve başarıldığı üzerinde durmaktadır. Bu bütçe
sistemi, yöneticilere rasyonel hareket etme olanağı sağlamış ve fayda
maliyet bilincinin yerleşmesine sebep olmuştur.
Performans bütçe sistemi üç temel unsura dayanmaktadır.Bunlar; Yönetime
ait işlemlerin program ve faaliyet sınıflandırması, Performans ölçümlerinin
gerçekleşmesi ve Performans raporlarının hazırlanmasıdır.Bu bütçe
sisteminde eldeki veya öngörülen ödeneklerle en yüksek hizmet çıktısının
sağlanmasını hedeflemektedir. Her bir faaliyetin faydası ve maliyeti,
“Maliyet-fayda”, “maliyet-etkinlik”, “sistem analizi” gibi yöntemlerle ölçülür.
4. Program Bütçe Sistemi
Program bütçe sistemi, performans bütçenin gelişmiş bir şeklidir. Program
bütçe ilk olarak 1960’lı yılların başında ABD’de uygulamaya konulmuştur.
Devletin yürüttüğü faaliyetler fonksiyonlar (hizmetler) olarak belirlenmekte
ve bu fonksiyonların (hizmetlerin) amaçlarına ulaşması için bütçede
program sınıflandırmasına geçilmektedir. Program bütçe sistemi, devletin
belirli hedeflere ulaşabilmek amacıyla yaptığı hizmetlerin öncelik sırası
içinde; programlar, alt programlar ve faaliyet/proje şeklinde sınıflandırılması
esasına dayanmaktadır.Program bütçe uygulaması, fayda-maliyet
analizlerine önem vermektedir. Bütçe imkânlarının etkin düzeyde kullanımı
açısından alternatifler arasından en uygununun seçimini zorunlu hale
getirmektedir.Program bütçe harcamacı kuruluşlara yaptığı harcamaların
gerekçelerini araştırmaya itmektedir. Program bütçenin temelinde yatan
program değerlendirmesi tekniklerinin geliştirilebilmesi açısından sistemde
“3 E (Economy, Efficiency, Effectiveness = Tasarrruf, Verimlilik, Etkenlik)
ilkesi”
önem
taşımaktadır.Buna
göre
hizmet
programlarının
oluşturulmasında ve yürütülmesinde kaynak kullanımında etkinlik ön planda
tutulacaktır.Sistem İyi çalışan bir muhasebe düzenine ihtiyaç
duymaktadır.1973 mali yılından 2006 yılının başına kadar ülkemizdeki bütçe
sistemi program bütçe uygulamalarına dayandırılmaya çalışılmıştır.
5. Plânlama, Programlama, Bütçeleme Sistemi (PPBS)
İlk olarak ABD’de geliştirilmiş ve uygulamaya konulmuştur.1965 yılında, sistemin
federal devlet seviyesinde bütün bakanlık ve birimlerde uygulanması sağlanmıştır.
Program bütçe sisteminin makro planlama açısından çok daha geliştirilmiş bir
şeklidir.Sistemin
dört
temel
aşaması
bulunmaktadır.Bunlar
Planlama,Programlama,Bütçeleme ve Sistem analizidir.
Plânlama Aşaması: Kamusal faaliyetlerin yöneldikleri hedeflere ulaşma yollarını ve
bu arada karşılaşılacak sorunlara ilişkin çözüm şekillerini ortaya koymak için yapılan
ileriye yönelik bir tahminleme sistemidir.Planlama aşamasında çok detaylı çalışmalar
yapılmaktadır.Genel olarak belirtecek olursak;Amaçların Saptanması,Fiziksel Analiz
ve Seçeneklerin Analizi,Maliyetlerin Tahmin Edilmesi ve Model Oluşturma gibi ayrıntılı
çalışmalar bu aşamada gerçekleştirilmektedir.
Programlama Aşaması:Programlama aşaması planlanan kararların uygulanması için
gerekli uygulamaların belirlenmesi ve organize edilmesi şeklinde tanımlanır.
Bütçeleme Aşaması:Bu aşamada planlanan ve programlanan harcamalara kaynak
tahsis edilmektedir.
Sistem Analizi Aşaması:Sistem analizi karar alma aşamasında yöneticilere en iyi
proje ya da programı seçme konusunda yardımcı olmaktadır. Sistem analizi
aşamasında maliyet-fayda analizi, maliyet-etkinlik analizi, sistem planlaması, doğrusal
programlama gibi teknik yöntemlerle analiz yapılmaktadır. En fazla başvurulan yöntem
fayda-maliyet ile maliyet etkinlik analizidir.
5. Plânlama, Programlama, Bütçeleme Sistemi (PPBS)
(Devamı)
• PPBS’nin faydaları şöyle sıralanabilir:
• PPBS, bütçe uygulamalarına açıklık getirir.
• Karar verecek olan yöneticilere çeşitli seçenekler
(alternatifler) arasında seçim yapma imkânı verir.
• Yöneticilerin sorumluluklarını arttırır.
• Toplam maliyetlerinin ortaya konulmasını sağlar.
• Bütçe kaynaklarının etkin, verimli kullanımına, israf ve
suistimallerin olmamasına zemin hazırlar.
• Fayda-maliyet, maliyet-etkinlik (etkenlik) analizlerinin ve diğer
analiz metodlarının kullanımını teşvik eder.
• Bütçelemeye rasyonel esaslar getirir.
• Plân ve yıllık program uygulamalarına destek olur.
• Bütçelemeye uzun vadeli (süreli) bir bakış açısını getirir.
5. Plânlama, Programlama, Bütçeleme Sistemi (PPBS)
(Devamı)
• PPBS’ni uygulama güçlükleri şöyle özetlenebilir:
• PPBS, tam olarak anlaşılıp kavranamamıştır.
• Sistemin uygulanabilmesi için sistemi iyi bilen, eğitim
görmüş, nitelikli elemanlara ve yöneticilere ihtiyaç
bulunmaktadır.
• Sistem pahalı çalışmaktadır.
• PPBS’de bütçe harcamalarının plânlanmasında ekonomik
bakış açısı egemendir.
• PPBS’nin “gelecek geniş bir zaman dilimini” içine alması bazı
riskleri beraberinde getirir. Belirsizliklerin, istikrarsızlıkların
hakim olduğu bir ekonomik, mali ve sosyal yapı içinde uzun
vadeli plânlar yapmak ve uygulamak kolay değildir.
• PPBS ile her ne kadar teknik ağırlıklı bütçe yapılırsa da
bütçenin en üst düzey siyasal tercihi ortadan kaldırması söz
konusu olamaz
6. Hedeflere Göre Yönetim Sistemi
Teorik temelleri Peter Drucker tarafından 1954 yılında
yayınlanan “The Practice of Management” adlı
çalışmada ortaya konulmuştur.
ABD’de 18 Nisan 1973 tarihinde, kamu kurumlarında
PPBS yerine bu sistemin uygulanması için 21 kuruma bir
genelge gönderilmiştir.
Üst ve alt yöneticiler tarafından kurum hedeflerinin
ortaklaşa belirlendiği, kurumdaki her çalışanın belirlenen
hedeflere
yönelik
görev
ve
sorumluluklarının
tanımlandığı ve bunların kurumu yönetmek için rehber
olarak kullanıldığı bir süreçtir.
Sistemde kamusal kaynakların tahsisinin her zaman
çalışanların karşılıklı görüşmeleriyle yapılması esastır.
Sistemin başarısı yönünden temel unsur, iletişimdir.
6. Hedeflere Göre Yönetim Sistemi (Devamı)
•
Sistem, esas olarak, aşağıdaki beş alt programdan oluşmaktadır:
1. Hedefleri Belirleme
2. Bütçeleme
3. Özerklik
4. Geri Bildirim
5. Ödüllendirme
Hedeflere ulaşmadaki etkinliği değerlendirmek için ölçülebilir göstergeler ve
performans düzeyleri belirlenmelidir.
Sistemin olumlu yönleri:
• Kurum içi iletişimi arttırması,
• Üst ve alt yöneticiler arasında daha fazla etkileşimi gerekli kılması,
• Yöneticiler tarafından daha fazla plânlama yapılmasını zorunlu hale
getirmesi,
• Kurum personelinin performanslarının değerlendirilmesini geliştirmesi.
Sistemin olumsuz yönleri:
• Yöneticilerin belirlenen hedeflere ulaşmak için üzerlerinde yoğun bir baskı
hissedebilmeleri,
• Hedeflerin oluşturulması sürecinde çok fazla kırtasiyeciliğin olması,
• Yöneticilerin kurum personeline belirlenen hedeflere nasıl ulaşacakları
yönünde destek sağlarken oldukça fazla zaman harcamaları,
• Yöneticilerin kurum personelinden gerçekçi olmasa da ölçülebilir hedefler
talep etmeleri.
ABD’de kamu kuruluşlarında kısmen uygulanmaya çalışılmış bu sistemden istenilen
sonuçların elde edilememesi sıfır esaslı bütçeleme sistemine geçişi hızlandırmıştır.
7. Sıfır Esaslı Bütçeleme (SEB) Sistemi
İlk kez 1924 yılında İngiliz bütçe uzmanı E. Hilton Young
tarafından önerilmiştir. Sistem 1970’li yılların başlarında
bazı eyaletlerde uygulanmış, 1977 mali yılından itibaren
ise ABD’de federal düzeyde uygulamaya konularak genel
kabul
görmüştür.Sistem,yöneticilerin
bütçelerinin
gerekçelerini en ayrıntılı şekilde gösterdiği,harcama
gerekçesini kanıtlama yükünün yöneticide olduğu ve
faaliyetlerin karar paketleri şeklinde ifade edilerek nispi
önemlerine göre analize tabi tutulduğu bir bütçeleme
anlayışını yansıtmaktadır.“Yeni baştan bütçeleme” veya
“sil baştan bütçeleme” olarak da ifade edilmektedir.Bu
sistemde bütçe kapsamındaki faaliyetler, harcama türleri
topyekûn
baştan
gözden
geçirilerek
bütçe
oluşturulmaktadır. Sistemde parlamentoya sadece bir
bütçe
teklifi
sunulmamakta,
farklı
alternatifler
belirtilmektedir.
7. Sıfır Esaslı Bütçeleme (SEB) Sistemi (Devamı)
Sıfır Esaslı Bütçeleme Sürecinin Aşamaları:
Kurumunun hedef ve bütçeleme varsayımlarının belirlenmesi,
Karar birimlerinin belirlenmesi,
Karar paketlerinin (program paketlerinin) oluşturulması,
Karar paketlerinin sıralanması şeklindedir.
Sistemin genel özellikleri:
Bütçeye ilişkin kararlar aşağıdan yukarıya doğru geliştirilerek alınır.
Gelir bütçesiyle ilgili öneriler ortaya koymamaktadır.
Yöneticilerin her faaliyet için bir “karar paketi” hazırlamaları gerekir.
Aynı kuruluş içinde kullanılacak karar paketi formlarının standart olması
lâzımdır.
Karar paketleri hazırlandıktan sonra sıralama süreci içinde öncelikli
programlar belirlenir.
Son aşamada ise, tüm paketler en üst düzeyde tek bir liste haline getirilir.
Bütçe teklifi de yasama organına öncelikleri sıralanmış karar paketleri
halinde sunulur.
Yasama organı sıralamada yer alan paketlerden birini onaylayabilir.
7. Sıfır Esaslı Bütçeleme (SEB) Sistemi (Devamı)
•
•
SEB Sisteminin faydalı yönleri:
• Kaynakların daha etkin kullanılması üzerinde durur.
• Kaynakların, hizmetler ve kamu kuruluşları arasındaki dağılımında esneklik
getirir.
• Bütçe sürecinde yöneticilerin söz sahibi olmaları, yöneticilerin bütçe
çalışmalarından daha fazla tatmin sağlamalarına neden olur.
• Yöneticilerin sorumluluklarını arttırır.
• Bütçe işlemlerine homojenlik getirir, standart uygulamaları yaygınlaştırır.
• Uzun dönemli plânlamayı özendirir.
SEB Sistemine yöneltilen eleştiriler:
• Bütçenin her yıl yeni baştan yapılmasını sağlayarak iş yükünü ve
kırtasiyeciliği artırmaktadır.
• Sistem bütçelemeye PPBS’deki makro-ekonomik yaklaşım yerine mikro
ekonomik yaklaşımı getirmekte ve bütçenin sosyal, politik, kültürel,
geleneksel, tarihi vb. boyutlarını gözardı edebilmektedir.
• Maliyet tasarruflarının önemli bir bölümü, faaliyetin etkinliğinin
iyileştirilmesinden çok, paketlerin yöneticiler tarafından elimine edilmesi ile
sağlanmaktadır.
• Karar paketlerinin önceliklere göre sıralanmasında, karar paketlerinin
çokluğuna da bağlı olarak, bazı sorunlar yaşanmaktadır.
• SEB, PPBS gibi bütçenin gider bölümü ile ilgili olmakta, gelir bütçe-sine
yönelik öneriler getirmemektedir.
• Sistemde kuruluş yöneticileri ön plâna çıkartılmakla beraber, yöneticilerin
karşı karşıya olacakları çeşitli siyasi, sosyal, teknik sınırlamalar yeterince
dikkate alınmamıştır.
8. Performans Esaslı Bütçeleme Sistemi
Kamu
idarelerinin
ana
fonksiyonlarını,
bu
fonksiyonların
yerine
getirilmesi
sonucunda
gerçekleştirilecek amaç ve hedeflerini belirleyen,
kaynakların bu amaç ve hedefler doğrultusunda
tahsisini ve kullanılmasını sağlayan,
performans
ölçümü yaparak ulaşılmak istenen hedeflere ulaşılıp
ulaşılamadığını değerlendiren ve sonuçları raporlayan
bir bütçeleme sistemidir.Sıfır esaslı bütçeleme
sisteminde karşı karşıya kalınan sorunlar nedeniyle
ABD’de 1993 yılından itibaren performans esaslı
bütçeleme sisteminin pilot uygulamasına başlanmış
2000 yılından itibaren yaygınlaştırılmıştır.
8. Performans Esaslı Bütçeleme Sistemi (Devamı)
•
•
•
•
•
•
•
Stratejik plânlama: “neredeyiz?”, “nereye ulaşmak istiyoruz?”, “ulaşmak
istediğimiz noktaya nasıl gideriz?” ve “başarımızı nasıl ölçeriz?” sorularına
cevap arama sürecidir.
Sistemin temel özellikleri şunlardır:
Sistemde kamu kuruluşlarının yöneticilerine uygulama sürecince geniş
yetkiler verilmektedir.
Genellikle maliye bakanlarının başkanlığında kurulan bakanlıklararası bir
komite, hem performans hedeflerinin belirlenmesi hem de sonuçların
değerlendirilmesi aşamasında etkin bir rol oynamaktadır.
Vatandaşın memnuniyetini esas alır.
Mali disipline büyük önem vermektedir.
Hesap verme sorumluğunu güçlendirmektedir.
Sistem kamu mali yönetiminde çıktı-sonuç kontrolü esasına dayanmaktadır.
Kamu yöneticilerinin ne kadar harcadığını değil ne ölçüde hedefe ulaştığını
sorgulamaktadır.
Performans Esaslı Bütçeleme Sisteminin uygulamada üç modelinden söz
edilebilir:
1- Stratejik plâna dayalı model (ABD),
2- Performans sözleşmesine dayalı model (İngiltere):Bakan ile üst yönetici
arasında “kamu hizmet sözleşmesi”, üst yönetici ile birim yetkilileri
arasında da “hizmet sunum sözleşmeleri” şeklinde uygulanmaktadır.
3- Bütçe formatına dönüştürülmüş model (Hollanda).
II. ÇOK YILLI BÜTÇELEME
A. ÇOK YILLI BÜTÇELEME SÜRECİ
•
Çok yıllı bütçeleme; devletin gelecek bir yıl esas olmak üzere bu yılı izleyen
birkaç yıla ilişkin gider ve gelir tahminlerinin yer aldığı, gelecek yıla ilişkin
gider ve gelirlerin yürütülüp uygulanması konusunda hükümetin
parlamentodan yetki ve izin aldığı bir bütçeleme şekli olarak tanımlanabilir.
Çok yıllı bütçeleme uygulamasına geçilmesinin çeşitli nedenleri
bulunmaktadır.Bunlar;
• Orta vadeli ekonomik ve mali istikrarı sağlamak,
• Gelecekle ilgili belirsizlikleri azaltmak,
• Özel sektörün yatırım kararları için gerekli ortamı hazırlamak,
• Bütçe-plân ilişkisini güçlendirmek
• Mali disiplini sağlamlaştırmak,
• Performans esaslı bütçeleme sistemine işlerlik kazandırmak,
• Kamu hizmetlerinde etkinliği arttırmak
Çok yıllı bütçeleme uygulamaları genelde 2 ilâ 4 yıl arasındadır. 1980’li
yılların ikinci yarısından itibaren bazı ülkeler (İngiltere, İsveç, Yeni Zelanda
ve Avustralya gibi) çok yıllı bütçe uygulamalarına geçmişlerdir.OECD üyesi
ülkelerin yaklaşık olarak yarısı farklı düzeylerde çok yıllı bütçe uygulaması
içindedirler. Bütçeye çok yıllı bir bakış açısı kazandırmak için şu aşamaların
gerçekleşmesi lâzımdır:
• Orta Vadeli Mali Yapı,
• Orta Vadeli Bütçe Yapısı,
• Orta Vadeli Harcama.
II. ÇOK YILLI BÜTÇELEME (Devamı)
• Çok yıllı bütçelemenin temel ilkeleri şöyle
sıralanmaktadır:
a. Disiplin
b. Meşruluk (yasal olma)
c. Esneklik
d. Tahmin Edilebilirlik
e. Rekabet
f. Doğruluk
g. Bilgi: Bütçe hakkında tam, doğru ve zamanında
sağlanan bilgi, kamusal karar alma sürecini ve
bütçenin doğruluğunu olumlu yönde etkilemektedir.
h. Açıklık ve Mali Sorumluluk
II. ÇOK YILLI BÜTÇELEME (Devamı)
ORTA VADELİ HARCAMA YAPISININ AŞAMALARI (Bütçe Süreci)
Makro-ekonomik Çerçevenin Ortaya Konması
Bakanlıkların Hedeflerini Belirlemesi
Maliye Bakanlığı ile Bakanlıkların Bir Araya Gelmesi-Müzakereler
Detaylı Bir Harcama Çerçevesinin ve Üç Yıllık Bakanlık Bütçe
Tavanlarının Belirlenmesi
Bakanlar Kurulu Tarafından Bakanlık Bütçe Tavanlarının Onaylanması
Bakanlar Kurulunun Belirlemiş Olduğu Bakanlık Bütçe Tavanları
Çerçevesinde Bakanlıkların Bütçelerinin Hazırlanması
Maliye Bakanlığının Bütçe Tahminlerini Tekrar Gözden Geçirmesi ve Bakanlar
Kurulunun Onayı ile Bütçe Tasarısının Parlamentoya Sunulması
II. ÇOK YILLI BÜTÇELEME (Devamı)
• Çok yıllı bütçelemenin faydaları:
• Çok yıllı bütçeleme süreci sayesinde ekonomik birimler,
ekonomik ve mali hedeflere ilişkin orta vadeli yaklaşımları
öğrenerek geleceğe yönelik kararları daha gerçekçi bir şekilde
tespit edebilmektedirler.
• Bütçe-plân uyumunu güçlendirmesi, mali konularda
politikacıların keyfi uygulamalarını, hükümetin harcamalar
üzerindeki geçici kaynak tahsisi yetkisini sınırlandırması,
• Orta vadeli mali amaçları gerçekleştirmek için gerekli bilgiyi
sağlaması,
• Hükümetin daha açık ve tutarlı politik amaçlar ve öncelikler
tespit etmesine fırsat tanıması,
• Hükümetin yıllık kararları ile orta vadeli öncelikleri arasında
bağlantı kurarak bütçeye süreklilik kazandırması,
• Bütçe sürecinde şeffaflığı, hesap edilebilirliği ve kaynak
tahsisinde etkinliği kolaylaştırması,
• Harcamalarda öncelik ve sorumluluk üzerinde sistematik
denetimi desteklemesi,
• Kamu kuruluşları arasındaki işbirliğini arttırması
II. ÇOK YILLI BÜTÇELEME (Devamı)
• Çok yıllı bütçeleme olumsuzlukları :
• Çok yıllı bütçeleme mali politikalarda katılık ve atalete
(durağanlığa) yol açabilir.
• İleriye yönelik tahminler, harcamacı kuruluşlar tarafından
kazanılmış birer hak olarak görülebilir, bu da daha önce
yapılan tahminlerin düzeltilmesi gerekliliği ortaya çıktığında
harcamaların azaltılmasını engelleyebilir.
• Çok yıllı bütçeleme gelecek yıllarda da fiyat artışlarının
devam edeceği ve harcamalarda otomatik tahminleme
anlamına gelmekte bu durum, kamu finansman dengelerini
bozabilmektedir.
• Bu bütçelemeyle geleceğe yönelik ekonomik büyüklükler
aşırı tahminlenebilmektedir. Bu ise, aşırı gelir tahminlemesi
ve kamu harcamaları üzerine artan baskı ile
sonuçlanmaktadır.
• Ekonomik belirsizlikler, gelecekteki mali politikalar üzerinde
olumsuz etkiler yapmaktadır.
ÜÇÜNCÜ BÖLÜM
TÜRK BÜTÇE SİSTEMİ VE GELİŞİMİ
• 1973 yılına kadar mevcut eksikliklerine ve
yetersizliklerine rağmen geleneksel bütçe
sistemi yürürlükte kalmıştır.
• Türkiye’de 1973-2004 arası: PPBS
çerçevesinde program bütçe.
• 2004 yılında PEB’e geçiş çalışmaları
başlatılmıştır.
• Aynı yıl, analitik bütçe sınıflandırması
uygulamaya konulmuştur.
II. PROGRAM BÜTÇE SİSTEMİNİN UYGULAMA
SONUÇLARI
• Program bütçe uygulaması personel tasarrufu
sağlayacak yerde, daha fazla sayıda personel
kullanımını gerektirmiştir.
• Gerçek anlamda bir bütçe uzmanları kadrosu
kurulamamıştır.
• Hizmet içi eğitimin kesintiye uğratılmıştır.
• Sistem pahalı işlemektedir: Sistem, gelişmiş
ülkelerin uygulayabileceği bir bütçe sistemidir.
• Ölçü ve rapor düzenleri ortaya konulamamıştır.
• Kamu kuruluşlarının yeniden düzenlenmesi
mümkün olamamıştır.
• İdareci kadroya program bütçe
benimsetilememiştir.
II. PROGRAM BÜTÇE SİSTEMİNİN UYGULAMA
SONUÇLARI (Devamı)
• Yalnızca program sınıflandırmasına
dayanılması: Program analizlerinin
yapılmamıştır.
• Masrafların müesseseleşmesi.
• Harcamalar süratli bir şekilde yapılamamıştır.
• Bütçe içi fonlar.
• Taşranın bütçe çalışmalarındaki etkinliği sınırlı
kalmıştır.
• 2004 yılında stratejik plânlamaya dayalı PEB
sistemine geçilmesi benimsenmiştir.
III. TÜRKİYE’DE STRATEJİK PLÂNLAMAYA DAYALI PERFORMANS
ESASLI
BÜTÇELEME
SINIFLANDIRMASI
SİSTEMİ
VE
ANALİTİK
BÜTÇE
Stratejik Planlamaya Dayalı Performans Esaslı Bütçeleme Sistemi;
“Parasal kaynak sağlamanın ve diğer kararların bir örgüt tarafından
gerçekleştirilmesine dayanan hedef yönelimli ve sonuç odaklı bir bütçe
sistemidir”
Stratejik Plânlamaya Dayalı Performans Esaslı Bütçeleme Sistemi (SPEB)’in
üç temel aşamadan oluşmaktadır.Bu aşamalar birbirini takip eden süreçler
etrafında birleşmektedir.
1. Stratejik plânlar; kurumların ileriye dönük misyon ve vizyonlarını
ortaya koyarak kurumun orta ve uzun vadeli stratejik amaç ve
hedeflerini belirler.
2. Performans programları; stratejik plânda belirlenen stratejik amaç ve
hedefler doğrultusunda kurumun bir mali yıldaki performans hedef
düzeylerini, bu hedeflere ulaşmak için yürütülmesi gereken faaliyet ve
projeler ile kurumun kaynak ihtiyacını, performans göstergelerini
ortaya koyan ve kurumun bütçesine dayanak oluşturan belgelerdir.
3. Yıllık faaliyet raporları ise, kurumun performans programı uyarınca
yürüttüğü faaliyet sonuçlarını, hedeflerden sapmaları ve nedenlerini
içeren ve hesap verme sorumluluğunu gerçekleştirmek üzere
hazırlanan raporlardır.
STRATEJİK PLÂNLAMAYA DAYALI
PERFORMANS ESASLI BÜTÇELEME SİSTEMİ
III. STRATEJİK PLÂNLAMAYA DAYALI PERFORMANS ESASLI
BÜTÇELEME SİSTEMİ VE ANALİTİK BÜTÇE SINIFLANDIRMASI
(DEVAMI)
C. STRATEJİK PLÂNLAMA SÜRECİ
• 1. Durum Analizi
» “Neredeyiz?”
» Paydaş analizi (İç Paydaşlar,Dış Paydaşlar).
» SWOT = GZFT (Güçlü Yönler, Zayıf Yönler, Fırsatlar ve Tehditler) Analizi
• 2. Misyon ve İlkeler
» “Nereye ulaşmak istiyoruz?”.
» Temel İlkeler:Kalite, Güncellik, Güvenilirlik, Mesleki Uzmanlık, Tarafsızlık,
Şeffaflık vs.
» Vizyon.
» Hedefler.
» Performans göstergeleri :Girdi, Çıktı, Verimlilik, Sonuç, Kalite.
» Performans bilgi sistemi.
• 3. Stratejiler, Faaliyetler ve Projeler
» “Gitmek istediğimiz yere nasıl ulaşabiliriz?”
» Hedef, hedefe ilişkin izlenecek stratejiler, maliyetlendirme, önceliklendirme.
» Performans programları.
• 4. İzleme, Performans Ölçme ve Değerlendirme
» “Başarımızı nasıl takip eder ve değerlendiririz? ”
» İzleme ve değerlendirme süreci kurumsal öğrenmeyi ve buna bağlı olarak
faaliyetlerin sürekli olarak iyileştirilmesini sağlar.
Stratejik plânların kalkınma plânı ve programlarla ilişkilendirilmesine yönelik
usul ve esasların belirlenmesine Kalkınma Bakanlığı yetkilidir.
D. STRATEJİK PLÂNLAMAYA DAYALI PERFORMANS
ESASLI BÜTÇELEME SİSTEMİ (Devamı)
• Performans esaslı bütçeleme sisteminin faydaları:
• Her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında denetimin sağlanması amacıyla kamuoyunun doğru ve zamanında
bilgilendirilmesi (mali saydamlık),
• Kamu yöneticisinin sorumluluğuna bırakılan kaynağı, hukuka uygun
ve verimli kullandığının hesabını verebilmesi (hesap verebilirlik),
• Verimlilik artışıyla birlikte kaynak israfını önlemesi (mali disiplin),
• Kurumsal başarı için her çalışanın, birimin ve sürecin
performansının değerlendirilmesi ve performansının geliştirilmesi
için gerekli tedbirlerin alınmasına ve uygulanmasına hizmet etmesi
(performans yönetimi),
• Çalışanların performanslarına göre ücretlendirilmesine zemin
hazırlaması (performansa dayalı ücretlendirme),
• Performans programları ve faaliyet raporlarına göre performans
değerlendirmesine ve denetimine imkân sağlaması (performans
denetimi),
• Kamuoyunun kamu idarelerinin faaliyetleri hakkında bilgi sahibi
olmasını mümkün kılması (kamuoyu denetimi)’dır
D. STRATEJİK PLÂNLAMAYA DAYALI PERFORMANS
ESASLI BÜTÇELEME SİSTEMİ (Devamı)
• Performans esaslı bütçeleme sisteminin getirdiği
bazı güçlükler :
• Performans göstergelerinin elde edilmesi kamu
yönetimine ilâve maliyetler yüklemektedir.
• Performans bilgilerinin elde edilmesi kamu
çalışanlarına ek iş yükü getirmektedir.
• İyi oluşturulmamış performans ölçüm sistemleri
kamu idarelerinin performansının istenmeyen
alanlara yönelmesine neden olabilir.
• Yeterli mali disiplin sağlanmadan ve güçlü iç
kontrol mekanizmaları oluşturulmadan kamu
idarelerine sağlanacak esneklikler mali yapıda
bozulmalara yol açabilir
E. ANALİTİK BÜTÇE SINIFLANDIRMASI
1. Program Bütçe Sistemindeki Kodlama Sorunları
a. Sınıflandırma Sorunları:Kurumsal, fonksiyonel ve ekonomik kodlar arası geçişler yaygındı.
b. Kod Yapısından Kaynaklanan Sorunlar
• Kurum Kodlarından Kaynaklanan Sorunlar: Devlet muhasebesi kod yapısı ile bütçe kod
yapısının birbirine uyum sağlamaması.
» Bazen bir kod iki farklı kurumda da kullanılabilmekteydi.
» Program sorumlularını kurumsal kodla bulmak mümkün değildi.
• Program Kodlarından Kaynaklanan Sorunlar:
» Aynı program kodları, farklı kurumlarda farklı hizmetleri içermekteydi.
• Alt Program Kodlarından Kaynaklanan Sorunlar:
» Alt program kodlaması, program maliyetlerinin detaylı bir şekilde gösterilmesini sağlayamamaktaydı.
• Ekonomik Kodlardan Kaynaklanan Sorunlar:
» Ekonomik kodlar arası geçişmelerin yaygın olması.
• Faaliyet Kodlarından Kaynaklanan Sorunlar:
» Faaliyet kodları öncelikle bakım, onarım, kira, tedavi vb. faaliyetlerin
maliyetini hesaplamayı hedeflemektedir. Ancak faaliyet kodları zamanla bu
amacından uzaklaş-mıştır. Ekonomik sınıflandırmanın eksikliğini telâfi
amacına yönelmiştir.
• Harcama Kalemi Kodlarından Kaynaklanan Sorunlar:
» Harcama kalemleri, istenilen ayrıntıda maliyet analizlerinin yapılmasına
imkân tanımamıştır.
c. Uygulama Sorunları: Mali mevzuatın oluşturulmasında kodlama ve sınıflandırma standartları
korunamamıştır.
d. Altyapı Sorunları: Teknik altyapı, ortaya çıkan ihtiyaçlara uygun olarak geliştirilememiştir.
Kullanılan teknoloji ihtiyaçların çok gerisinde kalmıştır.
E. ANALİTİK BÜTÇE SINIFLANDIRMASI (Devamı)
• 2. Analitik Bütçe Sınıflandırması
•
1995 yılından itibaren kamu yönetimini yeniden yapılandırmaya yönelik
çalışmalar çerçevesinde bütçeleme anlayışının ve kod sisteminin
değiştirilmesi konusu gündeme gelmiştir.Nitekim ülkemizde uygulaması
başlatılan stratejik planlamaya dayalı performans esaslı bütçeleme
sisteminin başarısı için tamamlayıcı olarak analitik bütçe sınıflandırması
geliştirilmiştir.Bu gelişmede 1998 yılında IMF’nin GFS (Devlet Mali
İstatistikleri) sınıflandırma modeli benimsenmiştir.Daha sonra yeni bütçe kod
yapısı gözden geçirilerek AB’de uygulanan ESA 95 (Avrupa Hesap Sistemi)
standardına uygun hale getirilmiştir.Böylece bütçe sistemimiz AB kod
yapısının da esas alındığı GFS 2001 modeliyle uyumlaştırılmıştır.GFS 2001,
mali analizlerin yapılmasını sağlayan ayrıntılı bir makro-ekonomik istatistiki
bir sistem olarak tanımlanmaktadır.Dolayısıyla analitik kodlama yapısı ile
birlikte bütçede ölçme,değerlendirme,analiz ve uluslar arası karşılaştırma
yapma imkanı ortaya çıkmıştır.Ülkemizde Analitik bütçe sınıflandırılmasına
ilişkin ilk çalışmalar 2002 mali yılında sekiz pilot kurumda (Enerji ve Tabii
Kaynaklar Bakanlığı,Sahil Güvenlik Komutanlığı, Hazine Müsteşarlığı…)
başlatılmış olup,2003 yılında da devam etmiştir.2004 yılından itibaren genel
ve katma bütçeli kuruluşlar, 2005’ten itibaren mahalli idareler,sosyal güvenlik
kurumları,kurul ve üst kurullar,fonlar, 2006 yılından itibaren de döner
sermayeli işletmeler ve diğer kamu kurum ve kuruluşları (KİT’ler hariç)
analitik kodlamaya geçmişlerdir.
E. ANALİTİK BÜTÇE SINIFLANDIRMASI (Devamı)
• Analitik Bütçe Kod Yapısı
• Analitik bütçe harcama kodlaması dört temel sınıflama
yapısından oluşmaktadır.Bunlar;
Kurumsal sınıflandırma,
Fonksiyonel sınıflandırma,
Finansal sınıflandırma,
-
Ekonomik sınıflandırma olarak belirtilebilir.
Bütçe Kodlarının Genel Görünümü
Birinci Düzey Kurumsal Kodlar
a. Kurumsal
Sınıflandırma
İkinci Düzey Kurumsal Kodlar
a. Kurumsal
Sınıflandırma
E. Analitik Bütçe Sınıflandırması-Kurumsal Sınıflandırma
Kurumsal Kodlama Örneği (Başbakanlık)
a. Kurumsal
Sınıflandırma
(Devamı)
b.Fonksiyonel
Sınıflandırma
b.Fonksiyonel
Sınıflandırma
(Devamı)
E. ANALİTİK BÜTÇE SINIFLANDIRMASI (Devamı)
b.Finansman
Tipi
Sınıflandırma
E. ANALİTİK BÜTÇE SINIFLANDIRMASI-Ekonomik
Sınıflandırma
b.Ekonomik
Sınıflandırma
E. ANALİTİK BÜTÇE SINIFLANDIRMASI (Devamı)
b.Ekonomik
Sınıflandırma
(Devamı)
HARCAMANIN EKONOMİK SINIFLAMASI
PERSONEL GİDERLERİ
BORDROYA DAYALI OLARAK KAMU PERSONELİNE YAPILAN
ÖDEMELERİ. (TEDAVİ ÖDEMELERİ VE AYNİ ÖDEMELER HARİÇ)
SOSYAL GÜVENLİK
KURUMLARINA DEVLET
PRİMİ GİDERLERİ
DEVLETİN İŞVEREN SIFATIYLA ÖDEDİĞİ SOSYAL GÜVENLİK
KATKI PAYLARI. (PERSONELDEN KESİLEN PRİMLER HARİÇ)
MAL VE HİZMET ALIM
GİDERLERİ
FATURALI OLARAK TESLİM ALINAN MAL VE HİZMET BEDELLERİ.
(SABİT SERMAYE EDİNİMİ GİDERLERİ HARİÇ)
FAİZ GİDERLERİ
DEVLET BORÇLARINA İLİŞKİN FAİZ ÖDEMELERİ.
KOMİSYON VE İHRAÇ GİDERLERİ HARİÇ)
(ÖDENEN
CARİ TRANSFERLER
SERMAYE BİRİKİMİ HEDEFLEMEYEN KARŞILIKSIZ ÖDEMELER.
(DEVLET BORÇ FAİZLERİ HARİÇ)
SERMAYE GİDERLERİ
DEVLET MALVARLIĞINI ARTIRAN ÖDEMELERDİR.
VE STOK ALIMLARI HARİÇ)
SERMAYE TRANSFERLERİ
BÜTÇE DIŞINA SERMAYE BİRİKİMİ AMAÇLAYAN ÖDEMELER.
(KİT SERMAYE İŞTİRAKLERİ HARİÇ)
BORÇ VERME
BİR MALİ VARLIK KARŞILIĞINDA YAPILAN ÖDEMELERDİR.
(GÖREV ZARARLARI HARİÇ)
YEDEK ÖDENEKLER
BÜTÇEDE ÖNGÖRÜLMEYEN HİZMET KARŞILIKLARI.
(YALNIZCA MALİYE BÜTÇESİNDE YER ALIR.)
(SAVUNMA
E. ANALİTİK BÜTÇE SINIFLANDIRMASI (Devamı)
I
GELİRİN EKONOMİK KODLAMASI
01 Vergi Gelirleri
2.Gelirlerin
Ekonomik
Sınıflandırması
02 Sosyal Güvenlik Gelirleri
03 Teşebbüs ve Mülkiyet Gelirleri
04 Alınan Bağış ve Yardımlar ile Özel Gelirler
05 Diğer Gelirler
06 Sermaye Gelirleri
08 Alacaklardan Tahsilat
09 Red ve İadeler (-)
5. Analitik Bütçenin Hazırlanması,
Oylanması
• Devlet bütçesi gerek TBMM Bütçe
Komisyonunda gerekse Genel Kurulda
fonksiyonel
sınıflandırmanın
birinci
düzeyinde oylanmaktadır.
• Bütçe; kurumsal sınıflandırmanın her dört
düzeyini, fonksiyonel sınıflandırmanın üç
düzeyini, finansman tipi sınıflandırmayı,
ekonomik sınıflandırmanın ilk iki düzeyini
kapsayacak şekilde kanunlaşmakta ve
uygulanmaktadır.
Dördüncü Bölüm-Türkiye’de Bütçe Süreci
•
I. BÜTÇENİN HAZIRLANMASI
Bütçe, genel olarak parlamento adına hükümet
tarafından (esas itibarıyla Maliye Bakanlığınca)
hazırlanarak
parlamentoya
sunulur.
Parlamento
tarafından kabul edilen bütçe kanunu Cumhurbaşkanı
tarafından veto edilemez.Bütçe hakkı genel olarak
parlamentonun millet adına harcama yapma ve gelir
toplama konusunda hükümete yetki vermesi olarak ifade
edilebilir.
Ülkemizde bütçenin hazırlanmasına ilişkin usul ve
esaslar
anayasada
ve
5018
sayılı
kanunda
belirtilmiştir.Söz konusu yasa bütçenin tüm süreçlerine
ilişkin hükümleri içermekte ve bütçe uygulamalarına yön
vermektedir.Ayrıca
bütçe
sisteminin
yeniden
yapılandırılması kapsamında daha önce bütçe daire
başkanlıkları olarak bilinen birimler strateji geliştirme
başkanlıkları şekline dönüştürülmüş ve bu işlemlerin
elektronik ortamda yapılması ve uygulanması, Kalkınma
Bakanlığı ve Sayıştay arasında eşgüdümün sağlanması
açısından e-bütçe projesi geliştirilmiştir.
A. MALİ YIL
Bütçe yılı aynı zamanda mali yıl olarak ifade edilmektedir.Mali
yıl yeni yılın ilk gününden itibaren harcamaların yapılması ve
gelirlerin toplanması ve buna ilişkin diğer işlemleri içeren bir
dönemi kapsamaktadır.Mali yıl değişik ülkelerde farklı tarihler
itibariyle ele alınmaktadır.Mali yılın belirlenmesinde çeşitli
faktörler rol oynamaktadır.Bu faktörler, bütçe gider ve
gelirlerinin dengeye gelebilecekleri uygun bir dönem,ülkedeki
mevsim şartları,tarımsal ürünlerin hasat dönemi,inşaata
başlama zamanı,parlamento çalışma takvimi vb. şeklinde
sıralanabilir.Avrupa Birliğine dahil ülkelerde mali yılbaşı 1
Ocak’ta başlamakta ve 31 Aralık günü sona ermektedir.Mali
yılbaşı Japonya’da 1 Nisan, Mısır ve Yemen Arap
Cumhuriyeti’nde 1 Temmuz, ABD’de 1 Ekim’dir.
Ülkemizde ise Mali Yıl değişik dönemlerde değişik
şekillerde ele alınmış olup şu an itibariyle takvim yılıyla
aynı paralelde yürütülmektedir.Nitekim, 1983 mali yılından
itibaren Avrupa Birliği’ne uyum sağlamak açısından mali yıl 1
Ocak-31 Aralık olarak uygulanmaktadır.
B. GİDER BÜTÇESİNİN HAZIRLANMASI
• Bütçe hazırlık çalışmalarına öncelikle giderlerin
belirlenmesi ile başlanır.
• 5018 sayılı kanuna göre (md.16);Maliye bakanlığı,
merkezi
yönetim
bütçe
kanunu
tasarısının
hazırlanmasından ve bu amaçla ilgili kamu daireleri
arasında koordinasyonun sağlanmasından sorumludur.
• Merkezi yönetim bütçesinin hazırlanma süreci:
Bakanlar Kurulunun Eylül ayının ilk haftası sonuna
kadar toplanarak Kalkınma Bakanlığınca (kalkınma
planları,stratejik planlar ve genel ekonomik koşulların
gerekleri doğrultusunda makro politikaları ve temel
ekonomik büyüklükleri kapsayacak şekilde) hazırlanan
ve Bakanlar Kurulunca kabul edilen Orta Vadeli
Programın aynı süre içinde Resmi Gazetede
yayımlanması ile başlar.
• - Maliye Bakanlığınca (Bütçe Mali Kontrol Genel
Müdürlüğü’nce) orta vadeli mali plan hazırlanır ve Eylül
ayının 15’ine kadar Yüksek Planlama Kurulu tarafından
karara bağlanır ve Resmi Gazetede yayımlanır.
• - Kamu idarelerinin bütçe tekliflerini ve yatırım programını
hazırlama sürecini yönlendirmek üzere; bütçe çağrısı ve eki
bütçe hazırlama rehberi Maliye Bakanlığınca (BÜMKO),
yatırım genelgesi ve eki yatırım programı hazırlama rehberi
ise Kalkınma Bakanlığınca hazırlanarak Eylül ayının
15’ine kadar Resmi Gazetede yayımlanır.Genel bütçe
kapsamındaki kamu idareleri ve özel bütçeli idareler ile
Maliye Bakanlığı (BÜMKO) ve Kalkınma Bakanlığı arasında
bütçe görüşmelerine devam edilir.
• - Kamu idareleri, stratejik planları ile bütçe hazırlama
rehberinde yer alan esaslar çerçevesinde, bütçe gelir ve
gider tekliflerini gerekçeli olarak hazırlar ve yetkilileri
tarafından imzalanmış olarak Eylül ayı sonuna kadar Maliye
Bakanlığına (BÜMKO) gönderir. Kamu idareleri, yatırım
tekliflerini değerlendirilmek üzere aynı süre içinde Kalkınma
Bakanlığına gönderir.
-GİDERLERİN YAPISI VE TÜRLERİ
• Yedek Ödenek; Merkezi yönetim bütçe kanununda belirtilen hizmet
ve amaçları gerçekleştirmek, ödenek yetersizliğini gidermek veya
bütçelerde öngörülmeyen hizmetler için, 5018 sayılı kanuna ekli (I)
sayılı cetvelde yer alan idarelerin bütçelerine aktarılmak üzere,
genel bütçe ödeneklerinin yüzde ikisine kadar Maliye Bakanlığı
bütçesine yedek ödenek konulabilir.(5018 –madde 23)
• Örtülü ödenek;, devletin milli güvenliği ve yüksek menfaatleri ile
devlet itibarının gerekleri, siyasi, sosyal ve kültürel amaçlar ve
olağanüstü hizmetlerle ilgili hükümet icapları için kullanılmak üzere
Başbakanlık bütçesine konulan ödenektir. Örtülü ödenek (genel
bütçe başlangıç ödenekleri toplamının binde beş (% 0.5)’ini
geçemez).Harcamalar
üçlü
kararname
(Başbakan,Maliye
Bakanı,ilgili bakan) ile gerçekleştirilir ve ödenir.(5018-madde 24)
• Haber alma ödeneği, kapalı istihbarat ve kapalı savunma
hizmetleriyle ilgili faaliyetlerde kullanılmak üzere İçişleri Bakanlığı,
Emniyet Genel Müdürlüğü, Jandarma Genel Komutanlığı, Sahil
Güvenlik Komutanlığı, Gümrük Müsteşarlığı gibi birimlerin
bütçelerine konulan ödenektir..Harcamalar üçlü kararname ile
gerçekleştirilir.
C. GELİR BÜTÇESİNİN HAZIRLANMASI
• Gelir bütçe tasarısı Maliye Bakanlığı (Gelir
Politikaları Genel Müdürlüğü) tarafından
hazırlanır.
• İzleyen iki yılın da gelir tahminleri yer alacaktır.
• Gelir tahmin usulleri:
• Otomatik Usuller (son birkaç yılın ya da son yılın kesinleşmiş
gelir rakamları, ortalamalar vs.).
• Doğrudan Doğruya Takdir Usulü (Maliye Bakanı doğrudan
doğruya takdir hakkını kullanarak gelir tahmini yapar –
Türkiye’de bu uygulanıyor).
• Bütçe gelirleri «B» cetvelinde gider bütçesine
uygun bir sınıflandırma ile ortaya konulur.
D. BÜTÇENİN BAĞLANMASI - MERKEZİ YÖNETİM
BÜTÇE
KANUN TASARISININ OLUŞUMU
• Gider ve gelir bütçeleri bir araya
getirildikten sonra bütçe kanun tasarısı,
ekleri ve ek dokümanlarıyla birlikte Maliye
Bakanı tarafından Bakanlar Kuruluna
sunulur.
Bakanlar
Kurulunun
incelemesinden sonra ise bütçe kanun
tasarısı
ekleri
ve
ek
belgeleriyle
görüşülmek üzere mali yılbaşından 75 gün
önce TBMM Başkanlığına takdim edilir.
B.GİDER BÜTÇESİNİN
HAZIRLANMASI
•
Merkezi yönetim bütçe kanununda (5018 madde 15):
• Yılı ve izleyen iki yılın gelir ve gider tahminleri, varsa bütçe
açığının veya fazlasının tutarı,
• Açığın nasıl kapatılacağı veya fazlanın nasıl kullanılacağı,
• Vergi muafiyeti, istisnası ve indirimleri ile benzeri uygulamalar
nedeniyle vazgeçilen vergi gelirleri,
• Borçlanma ve garanti sınırları,
• Bütçelerin uygulanmasında tanınacak yetkiler,
• Bağlı cetveller,
• Mali yıl içinde gelir ve giderlere yönelik olarak uygulanacak ve
kısmen veya tamamen uygulanmayacak hükümler yer alır.
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
1. Ekli (Bağlı) Cetveller
«A» Cetveli:Kuruluşların ödenekleri analitik bütçe sınıflamasına göre gösterilir.
«B» Cetveli:Kuruluşların özel kanunlara göre toplayacakları tahmini gelirlerin
gösterildiği cetveldir.
«C» Cetveli:B cetvelinde yer alan gelirlerin dayanağını meydana getiren kanuni
düzenlemelerin isim tarih ve numara ile yazıldığı cetveldir.
«E» Cetveli: Bazı ödeneklerin kullanımına ve harcamalara ilişkin esasları düzenler.
«F» Cetveli: 2006 mali yılı bütçe kanun tasarısıyla ilk defa kullanılmaya başlanılan bir
cetveldir. Bu cetvel, bütçesi denk olmayan özel bütçeli kuruluş-lar ile düzenleyici ve
denetleyici kurumlar tarafından oluşturulur. Finansman cetveli açığın nasıl
karşılanacağını veya fazlanın nasıl değerlendirileceğini açıklar.
«H» Cetveli: 6245 sayılı Harcırah Kanunu.
«İ» cetveli: Çeşitli kanunlara göre bütçe kanunlarında gösterilmesi gereken parasal
sınırlar.
«K» cetveli: Ek ders, konferans ve fazla çalışma ücretleri ile diğer ücret ödemeleri.
«M» cetveli: Milli Eğitim Bakanlığına ve Sağlık Bakan-lığına bağlı okullarda öğrenim
görenlerden o yıl alınacak pansiyon ücretleri.
«O» cetveli: Ordunun ihtiyacı için alınacak hayvanlara ilişkin bilgiler (asgari beden
ölçüleri vb.) ve alım değerleri.
«P» cetveli: Motorlu taşıtların ortalama alım değerleri ve seferberlik tatbikatına
katılacak araçların günlük kira bedelleri.
«T» cetveli: Kuruluşların ihtiyaçları nedeniyle satın alacakları taşıtların cinsi, adedi,
standart ölçüleri ve azami satın alma bedelleri.
«V» cetveli: Vatani hizmet tertibinden ülkeye üstün hizmetler vermiş olanların
isimleri, ödenen aylıkların kanuni dayanağı ve miktarları gösterilir.
E. EKLİ BELGELER
• Merkezi yönetim bütçe kanun tasarısına,
TBMM’de görüşülmesi sırasında dikkate alınmak
üzere (5018 sayılı kanunun 18.maddesi
gereğince çok yıllı bütçeleme uygulaması
çerçevesinde hazırlanır.);
• Orta vadeli mali plânı da içeren bütçe gerekçesi ve Genel
yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin son iki yıla ait bütçe
gerçekleşmeleri ile izleyen iki yıla ait gelir ve gider tahminleri,
• Yıllık ekonomik rapor:(Maliye bakanlığınca hazırlanır)
• Vergi muafiyeti, istisnası ve indirimleri ile benzeri
uygulamalar nedeniyle vazgeçilen kamu gelirleri cetveli,
• Kamu borç yönetimi raporu,
• Mahalli idareler ve sosyal güvenlik kurumlarının bütçe
tahminleri,
• Merkezi yönetim kapsamında olmayıp, merkezi yönetim
bütçesinden yardım alan kamu idareleri ile diğer kurum ve
kuruluşların listesi eklenir.
A. BÜTÇENİN BÜTÇE KOMİSYONUNDA
GÖRÜŞÜLMESİ
• Bütçe tasarıları ve rapor, 40 üyeden kurulu Bütçe
Komisyonunda incelenir.
• Bu komisyonun kuruluşunda, iktidar grubuna veya
gruplarına en az 25 üye verilmek şartı ile, siyasi parti
gruplarının ve bağımsızların oranlarına göre temsili göz
önünde tutulur.
• Alt komisyonlar ve komisyon raportörleri tespit edilir.
• Maliye Bakanının bütçeyi takdim konuşması ile bütçe
komisyonda görüşmeye açılır.
• Bütçe komisyonu bütçe tasarısı üzerinde değişiklik
yapabilmektedir.
• Bütçe tasarısının ilk şekliyle değişikliğe uğramış şekli, ek
cetveller ve diğer dokümanlar milletvekillerine dağıtılmak
üzere yeterli sayıda bastırılıp genel kurula sunulması için
TBMM Başkanlığına verilir.
B. BÜTÇENİN GENEL KURULDA GÖRÜŞÜLMESİ
• TBMM genel kurulunda bütçe görüşmelerine
Maliye Bakanının bütçeyi takdim konuşması
(nutuk) ile başlanır.
• Maliye Bakanının konuşmasından sonra sırayla
muhalefet ve iktidar partisi gruplarının sözcüleri
konuşmalarını yaparlar.
• Son olarak Maliye Bakanı, gerekirse Başbakan
yapılan eleştirilere cevap verir.
• Sonra kanun tasarı-sının birinci maddesinin ve
«A» cetvelinin görüşülmesine geçilir.
• Genel ve özel bütçeli kuruluşların, düzenleyici ve
denetleyici kurumların bütçeleri sırayla
görüşülür.
B. BÜTÇENİN GENEL KURULDA GÖRÜŞÜLMESİ
(Devamı)
• Bütçeler bölümler halinde oylanır. Daha sonra
gelir bütçesiyle ilgili ikinci maddeye geçilir.
• Gelir bütçesi de bölüm bölüm oylanır. İkinci
maddenin görüşülüp onaylanmasından sonra
tasarının diğer maddelerine geçilir.
• Milletvekilleri, gider arttırıcı veya gelirleri azaltıcı
önerilerde bulunamazlar.
• Bütçe
ile
ilgili
görüşmeler,
oylamalar
tamamlandıktan sonra, son defa bütçe
tasarısının tümü açık oya sunulur.
• Bütçe hazırlık süreçlerine ilişkin tüm aşamalar
aşağıdaki tabloda toplu olarak belirtilmiştir.
C. GEÇİCİ BÜTÇE UYGULAMASI
•
•
•
•
Geçici bütçe uygulamasının nedenleri;
Bütçe kanun tasarısı TBMM’de reddolunabilir.
Bütçe mali yılbaşına yetiştirilemeyebilir.
Anayasamızda ve eski 1050 sayılı Kanunda geçici bütçe ile ilgili
hükümlere yer verilmemiştir. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve
Kontrol Kanununun 19. maddesinde ise geçici bütçe ile ilgili bir
hüküm bulunmaktadır.Bu kanun tasarısı da bütçenin tâbi olduğu
prosedürlere tâbidir. Ancak geçici bütçelerde bölümler itibarıyla
onaylama olmadığından meclisin denetimi çok zayıflar.Ülkemizde
geçmişte
geçici
bütçe
uygulamasının
çeşitli
örnekleri
görülmüştür.1974’te bütçe karma komisyonunun zamanında
kurulamaması, çalışmaların aksaması, 1988, 1992 ve 1996
yıllarında yapılan genel seçimler nedeniyle parlamentonun yeniden
oluşması, hükümet kurma çalışmalarının uzaması, yeni hükümetin
bütçe kanun tasarısını hazırlamak için zamana ihtiyaç duyması,1999
yılında ise Bütçe kanun tasarısının Bütçe Komisyonundaki
görüşmeleri devam ederken hükümetin gensoru oylaması sonucu
düşürülmesi gibi nedenlerle
geçici bütçe uygulamasına
başvurulmuştur.Yine 3 Kasım 2002’de yapılan erken genel seçimler
nedeniyle 2003 yılının ilk üç ayı için geçici bütçe yürürlüğe
konulmuştur.
III. BÜTÇENİN UYGULANMASI
Bütçenin uygulanması gelir ve gider bütçesinin uygulanması şeklinde ikiye
ayrılarak incelenebilir. Gelir bütçesinin hazırlanmasında olduğu gibi
uygulanmasında da en önemli görev yine Maliye Bakanlığına düşmektedir.
Çünkü devletin sahip olduğu gelirler içinde en önemlisini vergiler
oluşturmaktadır. Değişik harcamacı birimlerin yukarıda sıralanan gelirlerden
bir ya da bir kaçına sahip olması mümkündür.Ancak bu gelirler hiçbir zaman
vergiler seviyesinde değildir. Adı geçen gelirlerin tümü mali yıl başlangıcı ile
beraber toplanarak gelir bütçesi uygulanmaktadır. Mali yılın başlangıcı ile
birlikte bütçeyle verilen ödenekler kullanılmaya başlanır. Ancak ödeneklerin
kullanılabilmesi için Maliye Bakanlığınca serbest bırakılması gereklidir.
Daha sonra ödenekler harcamaları yapacak birimlere dağıtılmaktadır.
•
•
•
Bütçe Kanunu 1 Ocak tarihi itibarıyla yürürlüğe girer, 31 Aralık gününe
kadar yürürlükte kalır.
TBMM bütçe uygulamasına müdahale etmez.
Bütçeyi uygulama, yürütme görevi hükümet içinde Maliye Bakanlığına aittir.
A. MALİYE BAKANLIĞI VE BAKANLIĞIN İDARİ YAPISI
A. MALİYE BAKANLIĞI VE BAKANLIĞIN İDARİ YAPISI
(Devamı)
A. MALİYE BAKANLIĞI VE BAKANLIĞIN İDARİ YAPISI
(Devamı)
• Baş Hukuk Müşavirliği ve Muhakemat Genel Müdürlüğü:Mali
uygulamalar nedeniyle ortaya çıkan hukuki konular ve
uyuşmazlıklarla ilgilenir.Hazine avukatları bu genel müdürlüğe bağlı
olarak çalışır.
• BÜMKO: Gider Bütçesini hazırlar.Kuruluş bütçeleri arasındaki
bölümler arası aktarmaları izler,Genel Faaliyet Raporunu ve Orta
Vadeli Mali Planı da içeren Bütçe gerekçesini hazırlar,harcamacı
kuruluşlarla bütçe görüşmeleri bu genel müdürlükte yürütülür.
• Gelir Politikaları Genel Müd.: Gelir Bütçesini hazırlar.İki taraflı ve
çok taraflı uluslar arası vergi anlaşmalarına ilişkin çalışmaları
yürütür.Vergi yükü,gelir dağılımı ve gelir tahminleri konusunda genel
ve sektörel analizler gerçekleştirir.Devlet gelirleri ile ilgili istatistikleri
toplar ve değerlendirir.
• Muhasebat Genel Müd.: Bütçe uygulama dönemi içerisinde Bakanlık
ve Hazine muhasebe kayıtlarını tutar ve Kesin Hesap Kanun
Tasarısını Hazırlar.
• Milli
Emlak
Genel
Müd.:Devlete
ait
gayrımenkullerin
korunması,kiralanması,satılması ve kamulaştırma işlemlerini yürütür..
A. MALİYE BAKANLIĞI VE BAKANLIĞIN İDARİ YAPISI (Devamı)
• Strateji Geliştirme Başkanlığı: Başkanlık, 5018 sayılı
kanun ve 5436 sayılı kanunun 15. maddesi kapsamında
çalışmalarını sürdürmektedir. Bakanlık bütçesi,
performans programı, stratejik plan, idare faaliyet raporu,
operasyonel plan, iç kontrol sistemi, alacak takibi ve ön
mali kontrol gibi görev alanına giren iş ve işlemlerin
hazırlık ve uygulamasının etkin bir şekilde koordine
edilmesi, izlenmesi ve sonuçlandırılması gibi çalışmaları
yürütür.
• Gelir İdaresi Başkanlığı: Gelir İdaresi Başkanlığı, 2005
tarih ve 5345 sayılı kanunla Gelirler Genel Müdürlüğünün
birtakım fonksiyonlarını yerine getirmek üzere
kurulmuştur.Başkanlık, bütçe gelirlerini en az maliyetle
toplamak, mükellef haklarını gözetmek,vergiye gönüllü
uyumu sağlamak,saydamlık,hesap verebilirlik temel
ilkelerine göre çalışmakla görevlidir.
B. STRATEJİ GELİŞTİRME BİRİMLERİNİN GÖREVLERİ
•
•
Strateji Geliştirme Birimlerinin Yöneticileri:
• Strateji Geliştirme Başkanları.
• Strateji Geliştirme Daire Başkanları.
• Strateji Geliştirme Müdürleri.
Bunların görevleri arasında:
• h) İzleyen iki yılın bütçe tahminlerini de içeren idare bütçesini,
stratejik plân ve yıllık performans programına uygun olarak
hazırlamak ve idare faaliyetlerinin bunlara uygunluğunu izlemek ve
değerlendirmek.
• j) Bütçe kayıtlarını tutmak, bütçe uygulama sonuçlarına ilişkin
verileri toplamak, değerlendirmek ve bütçe kesin hesabı ile mali
istatistikleri hazırlamak.
• s) Ön mali kontrol faaliyetini yürütmek. Bütçenin hazırlanmasında
kullanılacak belge ve cetveller ile gerekli doküman, strateji
geliştirme birimleri tarafından idarenin ilgili birimlerine gönderilir. Her
bir harcama birimi bütçe teklifini hazırlayarak birim performans
programıyla birlikte strateji geliştirme birimlerine gönderir. Harcama
birimi temsilcileri ile görüşmeler yapılarak idarenin bütçe teklifi
strateji geliştirme birimleri tarafından hazırlanır.
IV. GELİRLERİN TOPLANMASI
• Mali yılbaşı ile birlikte bütçe kanununun «B» cetvelinde gösterilen
gelirler tahsil edilmeye başlanır.
• Bütçe gelirleri içinde vergi gelirleri en önemli yeri işgal eder.
• Genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin gelirlerinin kanuni
dayanakları bütçelerinde gösterilir. Bütçelerde yer alan gelirler, ilgili
kanunlarında belirtilen usullere göre tarh, tahakkuk ve tahsil edilir.
• 5018/36. maddede, vergilemede kesinlik ve uygunluk (rahatlık) gibi
bazı vergileme ilkelerine atıf yapılmaktadır.
• 5018 sayılı kanun, md.72: “…kamu hizmeti karşılığında veya kamu
hizmetleriyle ilişkilendirilerek bağış veya yardım toplanması veya
başka adlarla tahsilât veya ödeme yapılması hallerinde; söz konusu
tutarlar, yetkisiz tahsilât veya ödeme yapılanlardan alınarak, ilgisine
göre bütçeye gelir kaydedilir veya ilgililerine iade edilmek üzere
emanet hesaplarına kaydedilir. Ayrıca, bunlar hakkında ilgili
kanunları uyarınca adli ve idari yönden gerekli işlemler yapılır”.
• 5018 sayılı kanun, md.40: “Herhangi bir gerçek veya tüzel kişi
tarafından, kamu hizmetinin karşılığı olarak veya kamu hizmetleriyle
ilişkilendirilerek bağış veya yardım toplanamaz, benzeri adlar altında
tahsilât yapılamaz”.
V. GİDERLERİN YAPILMASI
• 5018 sayılı kanun, Sayıştay ve Maliye Bakanlığının
harcama öncesi kontrol işlevine son vermiş, böylece
harcama öncesinde yapılan işlemler azaltılarak harcama
süreci hızlandırılmıştır. Harcama
süreci
Maliye
Bakanlığının
ödenekleri
serbest
bırakması
ile
başlar.Harcamanın yapılmasına harcama yetkilileri karar
verecek, harcama sonrasında iç denetim de yine üst
yöneticiye bağlı olarak çalışacak iç denetçiler tarafından
yapılacaktır.Mali yılın başlamasıyla beraber merkezi
yönetim kapsamındaki kamu idareleri bütçe kanunu ile
kendilerine verilen ödenekleri kullanmaya, harcamaya
başlarlar. Bu ödeneklerden harcama yapılabilmesi
harcama yetkilisinin harcama talimatı vermesiyle
mümkündür.
V. GİDERLERİN YAPILMASI
• Harcama talimatlarında hizmet gerekçesi,yapılacak işin
konusu
ve
tutarı,süresi,kullanılabilir
ödeneği,
gerçekleştirme usulü ile gerçekleştirmeyle görevli olanlara
ilişkin bilgiler yer alır (5018 madde 32).Bütçelerden bir
giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş
usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya
gerçekleştirildiğinin,
görevlendirilmiş
kişi
veya
komisyonlarca
onaylanması
ve
gerçekleştirme
belgelerinin düzenlenmiş olması gerekir.Giderlerin
gerçekleştirilmesi;harcama yetkililerince belirlenen görevli
tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama
yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine
ödenmesiyle tamamlanır(5018 madde 33).
A. GİDERLERİN YAPILMASI İLE İLGİLİ GÖREVLİLER
VE AŞAMALAR
Harcama Yetkilisi
Harcama Talimatı
verir.
(Harcama Talimatı;
Hizmet Gerekçesi,
İşin Konusu ve
Tutarı, Süresi vb.
bilgileri kapsar)
Gerçekleştirme
Görevlisi
(İşin yaptırılması, mal
veya hizmetin
alınması. . ve ödeme
için gerekli belgelerin
hazırlanması
işlemlerini yürütür)
Muhasebe Yetkilisi
(Muhasebe
hizmetlerinin
yapılmasından ve
muhasebe kayıtlarının
usulüne uygun,
saydam ve erişilebilir
şekilde tutulmasından
sorumludur.)
Muhasebe Yetkilisi
Mutemedi
(Muhasebe yetkilisi adına
veya hesabına para ve
parayla ifade edilebilen
değerleri geçici olarak
almaya, vermeye ve
göndermeye yetkilidir.)
A. GİDERLERİN YAPILMASI İLE İLGİLİ GÖREVLİLER
VE AŞAMALAR (Devamı).
1. Harcama Yetkilisi
• Bakanlıklarda müsteşar, diğer kamu idarelerinde en üst
yönetici, il özel idarelerinde vali ve belediyelerde belediye
başkanı üst yöneticidir. Ancak, Milli Savunma
Bakanlığında üst yönetici Bakandır.
• Bütçeyle ödenek tahsis edilen her bir harcama biriminin
en üst yöneticisi harcama yetkilisidir.Harcama yetkisinin
devredilmesi, yetkiyi devredenin idari sorumluluğunu
ortadan kaldırmaz (5018 sayılı kanun, md.31).
• Harcama yetkilileri bütçede öngörülen ödenekleri kadar,
ödenek gönderme belgesiyle kendisine ödenek verilen
harcama yetkilileri ise tahsis edilen ödenek tutarında
harcama yapabilir.
• Harcama yetkilisi eski sistemdeki “ita amiri” tarafından
yürütülmekte olan görev ve sorumlulukları üstlenmiştir.
A. GİDERLERİN YAPILMASI İLE İLGİLİ GÖREVLİLER
VE AŞAMALAR (Devamı).
2. Gerçekleştirme Görevlisi
• Bütçeden harcama yapılabilmesi için öncelikle harcama
yetkilisinin harcama talimatı vermesi gerekir. Sonra,
gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekir.
• Gerçekleştirme görevlileri, harcamaların yapılması
sürecinde, harcama yetkilisi tarafından verilen harcama
talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin
alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması,
belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin
hazırlanması görevlerini yürütürler.
• Gerçekleştirme görevlileri eski sistemdeki “tahakkuk
memurları”nın görevlerini üstlenmişlerdir.
A. GİDERLERİN YAPILMASI İLE İLGİLİ GÖREVLİLER
VE AŞAMALAR (Devamı).
3. Muhasebe Yetkilisi
• Gelirlerin ve alacakların tahsili, giderlerin hak sahiplerine ödenmesi,
para ve parayla ifade edilebilen değerler ile emanetlerin alınması,
saklanması, ilgililere verilmesi, gönderilmesi ve diğer tüm mali
işlemlerin kayıtlarının yapılması ve raporlanması işlemlerini yürütenler
muhasebe yetkilisidir.
• Muhasebe yetkilileri ödeme aşamasında, ödeme emri belgesi (Bkz.
Ekler: Ek-7) ve eki belgeler üzerinde;
• Yetkililerin imzalarını,
• Ödemeye ilişkin ilgili mevzuatında sayılan belgelerin tamam
olmasını,
• Maddi hata bulunup bulunmadığını,
• Hak sahibinin kimliğine ilişkin bilgileri, kontrol etmekle
yükümlüdürler.
• Muhasebe yetkilileri ve muhasebe yetkilisi mutemetleri eski “sayman”
ve “sayman mutemetlerine” karşılık gelmektedir.
• Harcama yetkilisi ile muhasebe yetkilisi görevi aynı kişide birleşemez.
Ön mali kontrol görevini yürütenler mali işlem sürecinde görev
alamazlar.
A. GİDERLERİN YAPILMASI İLE İLGİLİ
GÖREVLİLER VE AŞAMALAR (Devamı).
• 4.Muhasebe Yetkilisi Mutemedi:
Muhasebe yetkilisi adına ve hesabına para ve parayla
ifade edilebilen değerleri geçici olarak almaya,vermeye
ve göndermeye yetkili olanlar muhasebe yetkilisi
mutemedidir. Muhasebe yetkilisi mutemetleri doğrudan
muhasebe yetkilisine karşı sorumludur. Muhasebe
yetkilisi mutemetlerinin görevlendirilmeleri, yetkileri,
denetimi, tutacakları defter ve belgeler ve diğer
hususlara ilişkin usul ve esaslar Maliye Bakanlığınca
çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir.
•
•
•
•
B. AVANS VE KREDİ İŞLEMLERİ
Bazı durumlarda hizmetlerin daha hızlı bir şekilde
yapılması amacıyla, avans ve kredi işlemleri uygulamaya
konulmuştur.
Harcama yetkilisinin uygun görmesi ve karşılığı ödeneğin
saklı tutulması kaydıyla, ilgili kanunlarda öngörülen haller
ile ivedi veya zorunlu giderler için avans vermek veya
kredi açmak suretiyle ön ödeme yapılabilir. Verilecek
avansın üst sınırları merkezi yönetim bütçe kanununda
gösterilir.
Sözleşmesinde belirtilmek ve yüklenme tutarının yüzde
otuz (% 30)’unu geçmemek üzere, yüklenicilere, teminat
karşılığında bütçe dışı avans ödenebilir.
Her mutemet ön ödemelerden harcadığı tutara ilişkin
kanıtlayıcı belgeleri, ilgili kanunlarında belirtilmemiş
olması halinde avanslarda bir ay, kredilerde üç ay içinde
muhasebe yetkilisine vermek ve artan tutarı iade etmekle
yükümlüdür(5018,madde 35)
C. BÜTÇE ÖDENEKLERİNİN KULLANILMASI VE
UYGULAMADA BÜTÇEDE YAPILAN DEĞİŞİKLİKLER
1. Ödeneklerin Kullanılması
• Genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri, ayrıntılı
harcama programlarını hazırlar ve vize edilmek üzere
Maliye Bakanlığına gönderir. Bütçe ödenekleri, Maliye
Bakanlığınca belirlenecek esaslar çerçevesinde, nakit
plânlaması da dikkate alınarak vize edilen ayrıntılı
harcama programları ve serbest bırakma oranlarına göre
kullanılır.
• Bütçede yeterli ödeneği bulunmayan işler için yüklenmeye
girişilemez. Yüklenme süresi mali yılla sınırlıdır.
• Harcama yetkilileri, tahsis edilen ödenekler dahilinde
yüklenmeye girebilirler. Bütçelerden yardım yapılması
başlıklı 29. maddeye göre; gerçek veya tüzel kişilere
kanuni dayanağı olmadan kamu kaynağı kullandırılamaz,
yardımda bulunulamaz veya menfaat sağlanamaz. Ancak,
genel
yönetim
kapsamındaki
kamu
idarelerinin
bütçelerinde öngörülmüş olmak kaydıyla; kamu yararı
gözetilerek dernek, vakıf, birlik, kurum, kuruluş, sandık ve
benzeri teşekküllere yardım yapılabilir.
C. BÜTÇE ÖDENEKLERİNİN KULLANILMASI VE
UYGULAMADA BÜTÇEDE YAPILAN DEĞİŞİKLİKLER
(Devamı)
1. Ödeneklerin Kullanılması (Devamı)
• Cari yılda kullanılmayan ödenekler yıl sonunda iptal
edilir.
• Genel veya kısmi seferberlik, savaş ilânı veya Bakanlar
Kurulu kararıyla zorunlu askeri hazırlıkların yapıldığı
olağanüstü hallerde Milli Savunma Bakanlığı,
Jandarma Genel Komutanlığı ve Sahil Güvenlik
Komutanlığı bütçelerindeki mevcut ödenekler, bu
idarelerin ödenek toplamları aşılmamak şartıyla,
birleştirilerek kullanılabilir. Bu durumda da mevcut
ödeneklerin yeterli olmaması halinde toplam ödenek
tutarının yüzde onbeş (% 15)’ine kadar ek harcama
yapılabilir.
• Kamu idarelerinin merkez teşkilâtı harcama yetkilileri,
merkez dışı birimlere, ihtiyaçlarında kullanılmak üzere
Ödenek Gönderme Belgesi düzenlemek suretiyle
ödenek gönderirler.
C. BÜTÇE ÖDENEKLERİNİN KULLANILMASI VE UYGULAMADA
BÜTÇEDE YAPILAN DEĞİŞİKLİKLER (Devamı)
•
2. Uygulamada Bütçede Yapılan Değişiklikler
• a. Bütçe İçi Ödenek Aktarmaları:Bütçe uygulama dönemi içinde
bütçede çeşitli hizmetler için ayrılmış ödeneklerin yetersiz olduğu
durumlarda bir ödenek tertibinden bir diğer ödenek tertibine mevcut
yetkiler dahilinde ödenek aktarmaları yapılabilir.Konuyla ilgili 5018
sayılı kanunun 21.maddesi şöyledir:Merkezi yönetim kapsamındaki
kamu idarelerinin bütçeleri arasındaki ödenek aktarmaları kanunla
yapılır.Ancak, merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri,
aktarma yapılacak tertipteki ödeneğin,yılı bütçe kanununda farklı bir
oran belirlenmedikçe,yüzde 5’ine kadar bütçeleri içinde ödenek
aktarması yapabilirler.Bu şekilde yapılan aktarmalar, yedi gün içinde
Maliye Bakanlığına bildirilir.Personel giderleri tertiplerinden, aktarma
yapılmış tertiplerden ve yedek ödenekten aktarma yapılmış
tertiplerden, diğer tertiplere aktarma yapılamaz(5018 madde 21.
• Maliye Bakanlığı bütçesinde yer alan yedek ödenekten yapılan
aktarmaların tür,tutar ve idareler itibariyle dağılımı yılın bitimini takip
eden on beş gün içinde Maliye Bakanlığınca ilan edilir(5018 madde
23).
C. BÜTÇE ÖDENEKLERİNİN KULLANILMASI VE UYGULAMADA
BÜTÇEDE YAPILAN DEĞİŞİKLİKLER (Devamı)
• b.
Bütçe
Ödeneklerinin
Arttırılması:Aktarma
olanaklarının yetersizliği ve mevcut bütçe büyüklüğünün
artırılması zorunlu bir hal aldığı takdirde hükümet ek
bütçe (ödenek) alma yoluna gitmektedir.Ancak bunun için
bir
kanun
tasarısı
hazırlanıp
tasarının
önce
komisyonlarda,sonra
genel
kurulda
görüşülüp
onaylanması gerekmektedir. Nitekim, 5018 sayılı kanunun
19.maddesinde “Merkezi yönetim kapsamındaki kamu
idarelerinin bütçelerindeki ödeneklerin yetersiz kalması
halinde veya öngörülmeyen hizmetlerin yerine getirilmesi
amacıyla, karşılığı gelir gösterilmek suretiyle kanunla ek
bütçe yapılır” hükmüne yer verilmiştir.
VII. HAZİNE İŞLEMLERİ
A. HAZİNE KAVRAMI VE ÖNEMİ
• Hazine; devlet bütçesinin uygulanmasına ilişkin işlemleri yapan,
devlete ait veya çeşitli kanunlarla devlete intikal eden paraları,
kıymetli madenleri, tarihi değeri olan eşyayı, hisse senedi ve tahvilâtı
koruyan, idare eden, devlet gelir ve giderlerinin zaman ve yer
bakımından denkleştirilmesini sağlayan bir kamu teşkilâtıdır.
• Devletin veznedarlığını ve para nakil işlerini Osmanlı ve T.C. Ziraat
Bankaları yürütmüştür. 17.6.1930 tarih ve 1715 sayılı Merkez
Bankası Kanunu yürürlüğe girdikten sonra, hazine işlemlerini 1931
yılından itibaren, Merkez Bankası gerçekleştirmeye başlamıştır.
Merkez Bankasının bulunmadığı yerlerde ise Ziraat Bankası bu
görevi üstlenmiştir.
Bütçe uygulamasında Hazine Müsteşarlığı, Kamu Finansmanı
Genel Müdürlüğü ile hazine işlemlerini ve borç yönetimini
gerçekleştirmektedir.
1. HAZİNENİN TEŞKİLAT YAPISI
B. KAMU GELİR VE GİDERLERİNİN YER VE ZAMAN
BAKIMINDAN DENKLEŞTİRİLMESİ
1. Yer Bakımından Denkleştirme
2. Zaman Bakımından Denkleştirme
C. HAZİNENİN KAYNAKLARI
Hazinenin Kısa Vadeli Borçlanması
•
Merkez Bankası Avansları (2001’de kaldırıldı).
•
Hazine Bonoları.
•
Hazine Kefaletine Haiz Bonolar (2002’de sınırlandırıldı).
•
Emanetler.
•
Altın ve Döviz Karşılığı Avans (2001’de kaldırıldı).
•
Müteahhit Bonoları
•
Diğer Bankalardan Yapılan Borçlanmalar
•
Hazine kısa vadeli borçlanmayı bütçe gelir giderlerini zaman açısından
denkleştirmede geçici bir yöntem olarak kullanabilmektedir.
2. Hazinenin Uzun Vadeli Borçlanması
Hazine bu tür borçlanmayı yine zaman açısından gelir giderlerini
denkleştirmede kullanmakta ancak yıl sonu kesin açıkların kapatılmasında
uzun vadeli borçlanmaya (1 yıldan fazla) gitmektedir.Bu tür borçlanma devlet
1.
tahvili ya da iç borçlanma tahvilleri ile gerçekleştirir.
VIII. DEVLET MUHASEBE SİSTEMİ
•
•
•
•
•
Devlet muhasebesi ile devletin çeşitli alanlardaki faaliyetleri, bunların neden
ve sonuçları parasal değerler olarak ortaya konulmaktadır. Kamusal
hizmetlerin daha etkin ve verimli sunulması kamu harcamalarına ve
gelirlerine ilişkin kayıtların diğer bir ifade ile devlet muhasebesinin sağlıklı
olmasına bağlıdır. Devlet muhasebesi, devlet faaliyetlerinin muhasebesidir.
Geçmişte özel kesim muhasebesi ile devlet muhasebesi birbirinden oldukça
farklı iken günümüzde devlet muhasebesi giderek özel muhasebeye
yaklaşmaktadır. Kamu kesiminde uygulanan Tek Düzen Hesap Planı bunun
en büyük örneğidir. Devlet muhasebesinde zaman içinde çeşitli sistemler
kullanılmış ve kullanılmaktadır:
Kameral Muhasebe Sistemi: Bütçe ile ilgili rakamların, gelir ve giderlerin
tahakkuk ve tahsilâtının bütçe tertibine göre verildiği bir sistemdir.
Schneider Muhasebe Sistemi: Mahsup işlemleri ile bütçe dışı alacak ve
borç hesaplarına da yer verilen sistemdir.
Constante Muhasebe Sistemi: Bütçe hesaplarıyla birlikte mal varlığı
hesaplarının ve gelir ile gider tahakkuklarının da gösterildiği sistemdir.
Logismografi Muhasebe Sistemi: Mal varlığı hesapları ile gelir ve gider
tahakkuklarının birlikte gösterildiği muhasebe sistemidir.
IX. TÜRKİYE’DE UYGULANAN DEVLET MUHASEBESİ SİSTEMİ (Devamı)
• Muhasebe sistemlerinin yukarıda açıklanan sınıflandırmasına ilave olarak
kullanılan bir diğer sınıflandırma şekli nakit esasına dayalı devlet
muhasebe sistemi ve tahakkuk esasına dayalı devlet muhasebe
sistemidir.Nakit esasına dayalı devlet muhasebe sistemi mali işlemler
ve/veya olaylar nakit alındığında veya ödendiğinde muhasebe kayıtlarına
alınmaktadır. Bu sistem işlemlerden sağlanan faydaların ne zaman ortaya
çıktığı ile ilgilenmemektedir. Bu sistem devlet mal varlığı, tahakkuk eden
gelir ve giderleri, aktifleştirilmesi gereken varlıklara yapılan harcamaları,
devlet borçlarına ilişkin büyüklükleri, garanti ve taahhüt ile varlık ve
yükümlülüklere ilişkin değişmeleri, yarı mali nitelikteki işlemlerini ve vergi
harcamalarını kapsamaz ve raporlamaz.Tahakkuk esasına dayalı
muhasebe sistemi ise devlet faaliyetlerinin etkinliğini ve sonuçlarını,
uygulamaların maliyetlerini ve uzun dönemli yükümlülükleri ortaya koyan
bir muhasebe kayıt şeklidir. Bu sistemde işlemler ve olaylar ortaya
çıktıklarında kaydedilirler. Tahakkuk esasına dayalı muhasebe sisteminde
gelir ve giderler doğdukları yılın hesaplarına ve raporlarına dahil
edildikleri için hazırlanan ve kayıtlar mali işlemleri tam olarak
yansıtacaktır. Bu sistem sadece fiziksel varlıkları değil, maddi olmayan
duran varlıkları da kapsamaktadır.
TÜRKİYE’DE UYGULANAN DEVLET MUHASEBESİ SİSTEMİ
(Devamı)
• Ülkemizde yeni bütçe sisteminin altyapısını oluşturmak
ve devlet muhasebesini daha geniş bir şekilde ele almak
bakımından nakit esasının yanı sıra tahakkuk esaslı
muhasebe sistemine
geçilmesi zorunlu bir hal
almıştır.Bu çerçevede 2002 yılından itibaren 6 pilot kamu
kurumunda (Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı, Sahil
Güvenlik Komutanlığı, Hazine Müsteşarlığı, Karayolları
Genel Müdürlüğü, Hacettepe ve Ege Üniversitelerinde)
tahakkuk esasına göre muhasebe sistemine yönelik
uygulamalar sürdürülmüştür.2004 yılı başında ise
çalışmalar tamamlanarak tahakkuk esasına dayalı
muhasebe sistemi kurulmuştur.
X. BÜTÇE HESAPLARININ KAPATILMASI
A. EGZERSİZ USULÜ: Bu usule göre, bir gider veya gelir hangi yıla (bütçe
dönemine) ait ise, o yılın (dönemin) gider veya geliri sayılır ve buna göre gerekli
kayıtlar yapılır. Diğer bir ifade ile bir bütçe yılına ilişkin gelir ve giderler, mali yıl
bittikten sonra toplanmış veya ödenmiş olsa bile, gelirin toplandığı, harcamanın
yapıldığı yıl bütçesi ile ilişkilendirilmeyerek,ilişkili olduğu mali yıl bütçesinin
hesaplarına kaydedilir. Örneğin, 2012 yılında tahakkuk işlemleri yapılan ancak
ödenemeyen giderler 2013 yılında ödenirse, bu giderler 2012 yılı bütçe
hesaplarına yazılır. Bu sistemin fayda ve sakıncalarını aşağıdaki gibi sıralamak
mümkündür:
Faydaları :
• -Bütçe devresi netleşmekte ve şahsileşmekte olup, yıllar itibarıyla mukayeseler
yapma imkânı doğmaktadır.
• -Bütçe ile verilen ödenekten fazla harcama yapılmasına imkân yoktur.
Sakıncaları :
• Bütçe ile verilen ödeneklerin tümünün harcanmasına olanak sağladığı için israf ve
savurganlığı arttıran bir yöntemdir.
• Çeşitli mali yılların hesaplarının birbirine karışmasına neden olur.
• Alacaklılara yapılacak ödemelerin gelecek yıllara ertelenmesine neden olmaktadır.
• Hesaplar uzun süre açık kaldığı için bütçe denetimi de geciktirilmiş olmaktadır.
• Bütçenin yıllık olma ilkesine ters düşmektedir.
X. BÜTÇE HESAPLARININ KAPATILMASI (Devamı)
•
B. JESTİYON USULÜ: Jestiyon usulünde bütçe uygulama dönemine (yılına)
ilişkin hesaplar dönem sonunda kapatılır. Dönem içinde tahakkuk ettirildiği
halde ilgililere ödenemeyen giderler ve tahsil edilemeyen gelirler bu işlemlerin
gerçekleştirildiği dönemin bütçe hesaplarında gösterilir. Örneğin, 2012 yılında
tahakkuk işlemleri yapılan ancak ödenemeyen giderler 2013 yılında ödenirse
bu giderler 2013 yılına kaydedilir. Jestiyon usulünde bir takım fayda ve
sakıncaları söz konusudur.Bunları aşağıdaki gibi sıralamak mümkündür.
Faydaları :
• -Hesaplar kısa zamanda kapandığı için, mali yıl hakkında her an bilgi edinmek
imkânı bulunmaktadır.
• -Tasarruf yapılabilir.
• -Hesaplar günü gününe tutulduğu ve mali yıl sonunda kesildiği için, mali yılın
son günü, ilk gününden beri yapılan giderlerin ve toplanan gelirlerin sonucu
alınabilir. Bu durum, yasama organının yürütme organını denetlemesinde
etkinliğini artırır. Böylece suiistimaller önlenmiş olur.
Sakıncaları :
• -Jestiyon usulünde bütçenin bütünlüğü kaybolur.
• - Mali yıllar arasında sağlıklı bir kıyaslama yapılmasına engel olmaktadır.
Çünkü bir önceki mali yıla ait gelir ve gider büyüklükleri ertesi yılın
hesaplarına geçebilmektedir.
• -Hesaplar mali yılın sonunda kesildiği için, bütçe işlemlerindeki bir günlük
gecikme, o yılın gider ve gelirlerinin azalmasına yol açar.
C. TÜRKİYE’DE BÜTÇE HESAPLARININ KAPATILMASI
• Ülkemizde
Osmanlı
Devleti
döneminde,
İkinci
Meşrutiyet’e kadar bütçe hesaplarının kapatılmasında
sınırsız egzersiz usulü uygulanmıştır.
• 1910 tarihli Muhasebe-i Umumiye Kanunu ile de ek
süreli egzersiz usulü uygulanmaya başlanmıştır.
• Cumhuriyet döneminde ise 26.5.1927 tarih ve 1050
sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu ile egzersiz usulü
bütünüyle terkedilerek jestiyon usulüne geçilmiştir.
• 1927 yılından bu yana ülkemizde bütçe hesaplarının
kapatılmasında jestiyon usulü kullanılmaktadır.
• Fakat, giderler yönünden bazı istisnalar (mahsup
işlemleri ve bütçe emanetleri konularında) dikkati
çekmektedir.
D. DEVLETİN BORÇ VE ALACAKLARINDA
ZAMANAŞIMI UYGULAMASI
• Beş yıl içinde alacaklıları tarafından geçerli bir mazerete
dayanmaksızın, yazılı talep edilmediğinden veya
belgeleri verilmediğinden dolayı ödenemeyen borçlar
zamanaşımına uğrayarak kamu idareleri lehine düşer.
• Beş yıl içinde tahakkuk ettirilmeyen ya da tahsil
edilmeyen kamu alacağı da zamanaşımına uğrar.
• Para cezalarının verilmesini gerektiren fiilin işlendiği yılı
izleyen
mali
yılın
başından
başlamak
üzere
zamanaşımını kesen ve durduran genel hükümler saklı
kalmak kaydıyla onuncu yılın sonuna kadar tespit ve
tahsil edilemeyen kamu zararları ile para cezaları
zamanaşımına uğrar.
XI. FAALİYET RAPORLARI VE KESİN HESAP KANUNU
• İdare Faaliyet Raporu:
• Üst yöneticiler ve bütçeyle ödenek tahsis edilen harcama yetkilileri
tarafından idari sorumlulukları çerçevesinde her yıl faaliyet raporları
düzenlenir. Bu raporlar, stratejik planlama ve performans programları
uyarınca yürütülen faaliyetleri, belirlenmiş performans göstergelerine
göre hedef ve gerçekleşme durumu ile meydana gelen sapmaların
nedenlerini açıklayacak şekilde hazırlanır.
• Harcama yetkilisi, birim faaliyet raporunu üst yöneticiye verir. Üst
yönetici, birim faaliyet raporlarını esas alarak, idaresinin faaliyet
sonuçlarını gösteren idare faaliyet raporunu hazırlar. İdare faaliyet
raporu, Sayıştay’a verilir ve üst yönetici tarafından kamuoyuna açıklanır.
• Merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri ile sosyal güvenlik
kurumları, idare faaliyet raporlarının bir örneğini Maliye Bakanlığına,
mahalli idareler ise İçişleri Bakanlığına gönderir.
• İçişleri Bakanlığı, mahalli idare faaliyet raporları üzerine değerlendirme
raporu hazırlar, Sayıştay’a gönderir ve kamuoyuna açıklar. Bu raporun
bir örneği de Maliye Bakanlığına gönderilir.
FAALİYET RAPORLARI VE KESİN HESAP KANUNU
• Genel Faaliyet Raporu:
• Merkezi yönetim kapsamındaki idareler ile sosyal güvenlik
kurumlarının bir mali yıldaki faaliyet sonuçları, Maliye Bakanlığınca
hazırlanacak Genel Faaliyet Raporu’nda gösterilir.Maliye Bakanlığı,
Genel Faaliyet Raporunu Sayıştay’a gönderir ve kamuoyuna açıklar.
• Sayıştay, mahalli idarelerin raporları hariç idare faaliyet raporlarını,
mahalli idareler değerlendirme raporunu ve genel faaliyet raporunu,
dış denetim sonuçlarını dikkate alarak görüşlerini de belirtmek
suretiyle Türkiye Büyük Millet Meclisine sunar.
• Türkiye Büyük Millet Meclisi bu raporlar ve değerlendirmeler
çerçevesinde, kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasına
ilişkin olarak kamu idarelerinin yönetim ve hesap verme
sorumluluklarını görüşür. Bu görüşmelere üst yönetici veya
görevlendireceği yardımcısının ilgili bakanla birlikte katılması
zorunludur.
XI. FAALİYET RAPORLARI VE KESİN HESAP KANUNU
(Devamı)
•
Kesin Hesap Tasarısı:
TBMM, merkezi yönetim bütçe kanunun uygulama sonuçlarını onama
yetkisini kesin hesap kanunuyla kullanır.Kesin hesap kanun tasarısı,
muhasebe kayıtları dikkate alınarak merkezi yönetim bütçe kanunun şekline
uygun olarak Maliye Bakanlığınca hazırlanarak izleyen mali yılın Haziran
ayı sonuna kadar Bakanlar Kurulu tarafından TBMM’ye sunulur ve bir
örneği de Sayıştay’a gönderilir.
Kesin hesap kanun tasarısının ekinde;
– Genel mizan,
– Bütçe gelirleri kesin hesap cetveli ve açıklaması,
– Bütçe giderleri kesin hesap cetvelleri ve açıklaması,
– Bütçe gelir ve giderlerinin iller ve idareler itibariyle dağılımı,
– Devlet borçları ve Hazine garantilerine ilişkin cetveller,
– Yılı içerisinde silinen kamu alacakları cetveli,
– Mal yönetim hesabı icmal (sonuç) cetvelleri,
– Maliye Bakanlığı tarafından gerekli görülen diğer belgeler, yer alır.
Sayıştay, merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri için düzenleyeceği
genel uygunluk bildirimini, kesin hesap kanun tasarısının verilmesinden
başlayarak en geç yetmiş beş TBMM’ye sunar.Genel uygunluk
bildirimi; dış denetim raporları,idare faaliyet raporları ve genel faaliyet
raporu dikkate alınarak hazırlanır.
XII. BÜTÇENİN DENETİMİ
A. İDARİ DENETİM.
• İdari denetim, bütçenin uygulanması sırasında hükümetin
yetkili organları tarafından yapılan bir denetimdir.İdari
denetim, giderler ve gelirler yönünden ayrı ayrı
gerçekleştirilir.
• İç kontrol: İdarenin amaçlarına, belirlenmiş politikalara ve
mevzuata uygun olarak faaliyetlerin etkili, ekonomik ve
verimli bir şekilde yürütülmesini, varlık ve kaynakların
korunmasını, muhasebe kayıtlarının doğru ve tam olarak
tutulmasını, mali bilgi ve yönetim bilgisinin zamanında ve
güvenilir olarak üretilmesini sağlamak üzere idare
tarafından oluşturulan organizasyon, yöntem ve süreçle iç
denetimi kapsayan mali ve diğer kontroller bütünüdür.
• Ön mali kontrol: Harcama birimlerinde işlemlerin
gerçekleştirilmesi aşamasında yapılan kontroller ile malî
hizmetler birimi tarafından yapılan kontrolleri kapsar. Ön
malî kontrol süreci, malî karar ve işlemlerin hazırlanması,
yüklenmeye girişilmesi, iş ve işlemlerin gerçekleştirilmesi
ve belgelendirilmesinden oluşur.
XII. BÜTÇENİN DENETİMİ
• İç Denetim:Kamu idaresinin çalışmalarına değer katmak
ve geliştirmek için kaynakların ekonomiklik, etkililik ve
verimlilik esaslarına göre yönetilip yönetilmediğini
değerlendirmek ve rehberlik yapmak amacıyla yapılan
bağımsız nesnel güvence sağlama ve danışmanlık
faaliyetidir. Bu faaliyetler, idarelerin yönetim ve kontrol
yapıları ile mali işlemlerinin risk yönetimi, yönetim ve
kontrol süreçlerinin etkinliğini değerlendirmek ve
geliştirmek yönünde sistematik, sürekli ve disiplinli bir
yaklaşımla ve genel kabul görmüş standartlara uygun
olarak iç denetçiler tarafından gerçekleştirilir.
XII. BÜTÇENİN DENETİMİ (Devamı)
B. YASAMA DENETİMİ
• Bütçenin yasama denetimi Türkiye Büyük Millet
Meclisi tarafından yapılan denetimdir. Yasama
denetimi, hazırlık, uygulama ve kesin hesap
aşamalarında gerçekleştirilmektedir. Bütçenin
hazırlık aşamasında komisyonda ve genel kurulda
görüşülürken incelenmesi hazırlık aşamasındaki
denetimdir. Uygulama aşamasında soru, gensoru,
meclis araştırması gibi araçlar kullanılarak bütçe
süreci incelenmektedir.Bütçenin bağlandığı kesin
hesap kanun tasarısı da uygulama sonrasındaki
denetim aracı olmaktadır.
XII. BÜTÇENİN DENETİMİ (Devamı)
C. YARGI DENETİMİ
• Yargı denetimi yüksek hesap mahkemesi niteliğindeki
Sayıştay tarafından yerine getirilmektedir. Sayıştay
incelemelerini Türkiye Büyük Millet Meclisi adına
yürütmektedir. Sayıştay tarafından yapılan
denetim Dış Denetim olarak da adlandırılmaktadır.
Yapılan
son
düzenlemelerle
beraber
Sayıştay
denetimleri klasik denetim anlayışının dışına çıkarak
performans denetimi de kapsar hale gelmiştir.
• Sayıştayın
kendisi
de
TBMM
tarafından
denetlenmektedir. Denetim her yıl Türkiye Büyük Millet
Meclisi adına Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlık
Divanı tarafından görevlendirilen ve gerekli mesleki
niteliklere sahip denetim elemanlarından oluşan bir
komisyon tarafından, hesaplar ve bunlara ilişkin belgeler
esas alınarak yapılmaktadır.
•
•
•
•
•
XII. BÜTÇENİN DENETİMİ (Devamı)
C. YARGI DENETİMİ
Sayıştaya denetimine tabi kuruluşların kaynaklarını ne ölçüde
tutumlu, verimli ve etkin kullandıklarını inceleme yetkisi
verilmiştir. Yani Sayıştaya performans denetimi yapma yetkisi
verilmiştir.
5018 sayılı kanunla beraber genel yönetim kapsamında yer
alan bütün idareler Sayıştay denetimine tabi tutulmuştur.
Sayıştayın üç tür denetim yapması söz konusudur: Mali
Denetim, Uygunluk Denetimi, Performans Denetimi
6085 sayılı kanunla Sayıştay’a KİT’ler ve belediyelerin iktisadi
teşebbüsleri de dahil olmak üzere daha geniş bir alanda
denetim yetkisi verilmiştir.
Download
Random flashcards
Merhaba

2 Cards oauth2_google_861773e1-0890-4522-834a-6a5babb58e76

En Mimar Architecture LTD ŞTİ XD

2 Cards asilyasar069

Create flashcards