SetaPerspektif

Seta Perspektif
S E TA
P E R S P E K T İ F
S E TA | S i y a s e t , E k o n o m i v e To p l u m A r a ş t ı r m a l a r ı Va k f ı | w w w. s e t a v. o r g | 2 8 E k i m 2 0 1 1
ORTA VADELI PROGRAM (OVP): 2012-2014
Türkiye, son yıllarda sosyal ve ekonomik alanda sağlanan gelişmelerin daha sağlam bir zeminde sürdürülebilmesi ve ekonomide güven ve istikrarın sağlanması amacıyla 2006 yılından itibaren Devlet Planlama Teşkilatı (2011 yılı itibariyle Kalkınma Bakanlığı) tarafından Orta
Vadeli Program (OVP) adı altında ekonomik hedefler, beklentiler, tedbirler ve uygulamalar
doğrultusunda üçer yıllık programlar yapılmaya başlamıştır. Bu programlar kapsamında
tüm iktisadi alanlarda tutarlı ve uyumlu politikalar, amaçlar ve öncelikler belirlenerek, makro ekonomik politikaların yanı sıra temel gelişme eksenleri ve ana sektörlerin iyileştirilmesi
sağlanarak ülke ekonomisinin büyütülmesi hedeflenmiştir. OVP basit anlamıyla bir maliye
politikası programıdır. Bu anlamda maliye politikasının ufkunun üç yıla çıkarılması hedeflenmektedir. Ekonomideki belirsizlik ortamını asgari düzeye indirmek, ekonomik büyümeyi
sürekli kılmak ve cari açık konusunda önlemler almak amacıyla 2012-2014 yıllarını kapsayan
OVP, 13 Ekim 2011’de kamuoyuna duyurulmuştur.
Erdal Tanas Karagöl
[email protected]
BÜYÜME
Küresel ekonomideki yavaşlama ve küresel mekanizmalardaki belirsizlik büyüme oranında
yavaşlamaya neden olacağı tahmin edildiği için OVP’de bu rakamın ekonomik büyümenin
2012 yılında yüzde 4 ve 2013 yılında yüzde 5 olacağı beklenmektedir. 2012 yılından itibaren
ekonomik büyümede gerçekleşmesi beklenen nispetten düşük büyüme oranları; Avrupa
Birliği (AB) ülkelerindeki kriz ve küresel yavaşlamanın birkaç yıl daha süreceği düşünüldüğünde, hiç kuşkusuz tutarlı ve gerçekçi bir yaklaşım olarak görülmektedir. Ayrıca, hane halkının borçluluk oranının makul bir düzeyde tutulmasının teşvik edilecek olması bu önlemin iç
talepte bir düşüşe ve dolayısıyla ekonomik büyüme oranında yavaşlamaya neden olacağından tahmin edilen büyüme rakamları makul gözükmektedir. Yine de Türkiye`nin son yıllarda
başta bankacılık alanında olmak üzere gerçekleştirdiği reformlar ve büyük yatırımlar sayesinde yılda yüzde 5-7 arasında potansiyel bir büyüme oranına sahip olması hasebiyle, Türkiye
ekonomisinin 2012 yılında yüzde 4 oranından daha yüksek bir büyüme oranına ulaşmaması
için bir sebep yoktur. Zira böyle bir ortamda üç yıllık bir program açıklamak büyük önem
taşırken beklenen rakamların piyasa aktörleri tarafından gerçekçi bulunması da Türkiye’nin
istikrarlı ve güvenli bir liman olduğu düşüncesini pekiştirecektir.
Ekonomideki toparlanmayla birlikte yatırımlardaki artma eğilimine paralel olarak yurtiçi tasarrufların artmaması ve cari açığının artması nedeniyle tasarrufların arttırılması zorunlu hale
gelmiştir. Bu amaçla, kamu ve özel kesimde israfın azaltılması, tasarruf bilincinin arttırılması
ve özellikle özel tasarrufların artırılması için çalışmaların başlatılması yatırımların finansmanı açısından çok önemlidir. Tasarrufların arttırılması kapsamında bir başka husus da yüksek
SETA Siyaset, Ekonomi ve Toplum
Araştırmaları Vakfı
Nenehatun Caddesi No:66, GOP,
Çankaya 06700 Ankara, TÜRKİYE
Tel: +90 312 551 21 00 |
Faks: +90 312 551 21 90
www.setav.org | [email protected]
1
S E TA
P E R S P E K T İ F
istihdam yükü ve gelir dağılımındaki adaletsizliğin
giderilmesi, emek yoğun yatırımların arttırılması için
istihdam yükünün düşürülmesi, ekonomideki yapısal
sorunlardan birisi olan kayıt dışılığın azaltılması hayati derecede önem arz etmektedir.
Ekonomik büyüme kapsamında bölgelerin ekonomik
kalkınmaya, rekabet gücüne ve istihdama katkılarının arttırılması için Bölgesel Gelişme Ulusal Strateji
çalışmaları tamamlanacaktır. Bu doğrultuda bölgeler
arası eşitsizlik asgari düzeylere indirilerek bölgesel rekabet gücü yüksek sektörlerin oluşturulması ve yerel
düzeyde ekonomik dönüşümün desteklenmesi de
büyük önem arz etmektedir. İstikrarlı büyüme için ihracatı arttırmaya yönelik politikalara devam edilmesi
ve aynı zamanda özel kesim ve uluslararası doğrudan
yatırımların desteklenmesi de küresel ekonomik krizin etkili olduğu bu dönemde zaruri bir durum olmuştur.
İSTIHDAM
2
İşgücü piyasası katılıkları, ülkedeki demografi dinamiği nedeniyle, her yıl çalışma çağında yaklaşık 750 bin
yeni işgücü aktörünün piyasa dâhil olması ve ekonomideki yapısal sorunlar nedeniyle istihdam artışının
sınırlı artması ve halen yüzde 10’un altında olan işsizlik oranının gelecek 3 yıl içinde aynı oranlarda kalması
OVP’nin sorunlu bir alanı olarak görülmektedir. Bundan dolayı, OVP’de büyümenin istihdam yaratma kapasitesinin arttırılmasını ve işgücü piyasasının daha
esnek hale getirilmesini hedefleyen politikaların devreye girmesi ve işgücü niteliğinin yükseltilmesi için
çeşitli tedbirlerin yer alması önemlidir. Ülke ekonomisinde gerçekleşen büyüme ile birlikte işsizlik oranının
da ekonomik büyümeye paralel olarak düşürülmesi,
bu amaçla sosyal yardım sistemlerinden işgücü piyasasına geçişleri kolaylaştırıcı ve bu geçişleri özendirici
çalışmaların başlatılması da olumlu bir girişim olarak
görülmektedir.
Bölgesel kalkınmanın da önemi üzerinde durulan
programda, rekabet gücü ve istihdamın arttırılması
için KOBİ’lerin desteklenmesi, bölgesel dinamiklerinin ülke kalkınmasına katkılarının arttırılması ve bölgelerde verimliliği yüksek ekonomik faaliyet alanlarının geliştirilmesi de ayrıca önemli bir husustur. OVP
dâhilinde istihdam beklentisi ve hedefleri incelendiğinde çok yönlü ve bütüncül iyileştirilmeler görülmektedir.
İlave istihdamın teşvik edilmesi için çalışmalara ağırlık verilmesinin önemine dikkat çekilen programda
kayıt dışı istihdamın azaltılması hususunda da önlemler program kapsamına alınmıştır. Yayımlanan
programda aynı zamanda kıdem tazminatı konusu
üzerinde durulurken, kazanılmış hakları koruyan ve
işçi kıdem tazminatların garanti altına alan bir fon
oluşturulması kararı alınmıştır. OVP’de ulusal yeterlilik çerçevesinde eğitim ve öğretim programlarının
yaygınlaştırılmasına önem verilirken, mesleki eğitim
ve kalitesinin arttırılmasını hedefleyen politikaların
uygulanması da öngörülmektedir. İstihdamın önemli
bir yer teşkil ettiği OVP ile, rekabetçi bir ekonomi ve
bilgi toplumuna dönüşüm hedeflenirken, istihdam
imkânlarının geliştirilmesi ve bu bağlamda işsizliğin
azaltılması ve işgücü piyasasını etkinleştirme çabaları önem arz etmektedir. Yaşanan küresel kriz değerlendirildiğinde istihdam üzerinde krizin etkileri uzun
vadede hissedileceği için OVP istihdam çerçevesinde
yer alan “istihdam odaklı sürdürülebilir büyüme çerçevesinde, krizin olumsuz etkilerinin asgariye indirilmesi, istihdamın artırılması ve işgücü piyasasının
etkinleştirilmesi temel amaçtır” ifadesi yerinde bir
tespit olmuştur.
CARI AÇIK
OVP’de cari açığın azaltılması için alınan tedbirler büyük önem taşımaktadır ve programın en çok vurgulanan temel noktasıdır. OVP’de gelir, harcama ve borç
stoku büyüklükleri gözetilerek; makroekonomik istikrarın sürdürülmesi, özel sektör öncülüğünde bir büyüme sürecinin desteklenmesi ve cari açıkla mücadele edilmesi önemli girişimlerdir. Türkiye ekonomisinin
yapısal unsurlarından, ithalatın ağırlıklı olarak ara ve
sermaye mallarından oluşması, büyümenin cari açığı
artırıcı etki yaptığı iddiası sıkça vurgulanan gerekçeler arasındadır. Cari açık ve büyüme verileri incelendiğinde, Türkiye ekonomisinde büyümenin yüksek
oranda ithalata bağımlı olmasının da etkisiyle göreli
olarak yüksek büyüme oranları artan oranda cari
açık veren dönemlerde gerçekleşmekte ve bu yapının mutlaka değiştirilmesi gerekmektedir. Bu amaçla, cari açık vererek büyümenin önüne geçmek için
öncelikle ihracatın artırılması zorunlu hale gelmiştir.
İhracat artışı ancak yeni pazarların bulunması, ihraç
ürünlerin üretiminde verimliliğin arttırılması ve anlamlı teşvik paketlerinin devreye girmesi ile mümkün
olacaktır. Üretim yapan firmaların küresel rekabet gücünü artırmak amacıyla yenilikçiliğe ve Ar-Ge’ye dayalı, katma değeri yüksek ürünler üretmeleri, markalı
ürün ve hizmetlerin üretim ve pazarlama süreçlerinin
desteklenme çabaları da önemli bir aşamadır. Ayrıca,
ihracatın artırılması için rekabet gücünün artırılması
ve başta KOBİ’ler olmak üzere özel kesimin Ar-Ge çalışmalarının desteklenecek olması önemlidir. İhracat-
S E TA
P E R S P E K T İ F
ta en önemli paya sahip olacak olan sanayinin yapısal
dönüşüme katkı sağlayacak Sanayi Stratejisi ve sektörel stratejilerin uygulanmasının devamlılığı, mevcut
sektörlerin hedeflerine ulaşması için bölge düzeyinde sektörel üretim faktörleri altyapısının ve potansiyelinin belirlenmesi çok önemlidir. Dışa bağımlılığı
yüksek olan sektörlerde geri dönüşüm yatırımlarına
önem verilerek Ulusal Geri Dönüşüm Stratejisi’nin
oluşturulacak olması bu dönemde hayati derecede
önemli olacaktır.
Diğer yandan, son dönem cari açıkta meydana gelen
gelişmeler, ihracatın hızlanmasından ziyade özellikle
gelecek yıldan başlayarak ekonomik büyümeye zarar
vermeden ithalatın kısıtlanmasını zorunlu hale getirmiştir. Bunun için vergi oranlarının artırılması, enerjide dışa bağımlılığı azaltacak çalışmaların hızlandırılması, ithal edilen ürünlerin yurt içinde üretilmesi gibi
adımların atılmasının sonucu ithalat-ihracat dengesinin makul seviyelere gelmesi gerekli görülmektedir.
Bu amaçla, 2011 yılının ikinci yarısında, yurtiçi ekonomik aktivitede frene basılması ve döviz kurundaki
artışın etkisiyle ithalat talep hızı düşmeye başlamıştır.
Cari açığın Gayri Safi Yurtiçi Hasıla (GSYH)’ya oranının
2011 yılı için yüzde 9,4 ve 2014 yılı için de yüzde 7
seviyesine düşeceği beklenmektedir.
Diğer yandan, cari açığın sürdürülmesi amacıyla,
doğrudan yabancı yatırımları artırma ve özellikle
de sermaye girişlerini cazip hale getirmek amacıyla
İstanbul’un finans merkezi olması kapsamında başlatılan çalışmaların bu programda öncelikli olarak yer
alması çok önem arz etmektedir.
BORÇLANMA
OVP’de kamu borç stokunun sürdürülebilir bir düzeyde seyredeceği öngörülmüştür. OVP’de kamu borcunun üç yıl içinde hızla azalarak AB tanımlı genel devlet borç stoğu/GSYH oranının 2012 yılında yüzde 37;
2013 yılında yüzde 35 ve 2014 yılı sonunda ise azalışına devam ederek yüzde 32 düzeyine düşürülmesi
hedeflenmektedir (Grafik 1). Türkiye, hedeflenen bu
oranlarla, gerek kriz döneminde gerekse kriz sonrasında borç stokunun GSYH’e oranının yüzde 60 düzeyinde olduğu Maastricht kriterlerinin altında tutmayı
başarmıştır. Başta Euro Bölgesi ülkeleri olmak üzere,
pek çok ülkede kamu borçlarının miktarı ve sürdürülebilirliğinin gündemde olduğu bir dönemde, kamu
maliyesi alanında elde edilen bu başarılar, Türkiye’nin
diğer gelişen ülkelerden ayrışmasını sağlamıştır.
Borçlanma politikası, öncelikle devlet iç borçlanma
senetlerinin (DİBS) yatırımcı tabanının genişletilmesi,
yeterli düzeyde rezerv tutulması ve borçlanmaların TL
cinsinden ve sabit faizli enstrümanlar şeklinde olması
finansman ihtiyacının orta ve uzun vadede mümkün
olan en uygun maliyetle karşılanması önemlidir. Gelir, harcama, yatırım ve borç stoku kalemlerinde cari
açığın azaltılmasını destekleyici doğrultuda bir program izlenecek olması da makro ekonomik istikrarın
gözetilmesine çok önem verildiğinin bir göstergesi
olmuştur.
GRAFİK 1: AB TANIMLI GENEL DEVLET BORÇ STOKU/
GSYH (%)
Kaynak: OVP: 2012-2014
BÜTÇE DENGESI
OVP’nin uygulanmasındaki temel unsur mali disiplinin tavizsiz sürdürüleceğidir. OVP’nin en inandırıcı
yönü kamu finansmanına yönelik hedeflerdir. Daha
önceki ekonomik krizler göstermiştir ki, krizler bütçe
açığının GSYH oranın yüksek olmasından kaynaklanmıştır. Bundan dolayı, 2002 sonrası iktidara gelen AK
parti hükümetleri sıkı bir bütçe politikasını tavizsiz uygulamışlardır. Aslında verilen rakamlar ile uygulama
arasında bir paralelliğin olması bu hedeflerle kamu finansmanında disipline devam edileceğinin bir belirtisidir. Hükümet, 2012-2014 yıllarını kapsayan OVP ile,
mali disiplini sürdüren bir maliye politikası aracılığıyla
istihdamı artırmayı, yurt içi tasarrufları yükseltmeyi
ve cari açığı azaltmayı içeren çoklu hedefleri başarırsa
bu dönemde çok iyi bir iş yapmış olacaktır.
Ayrıca, iç talebin kontrol altında tutulmasını sağlayacak olan mekanizma disiplinli bir bütçe politikasıdır.
Özellikle de cari açığın yüksek olduğu bu dönemde,
ikiz açığın (bütçe ve cari açık) oluşmaması için bütçe
açığı hayati derecede önemlidir. Bu yüzden, OVP’de
bütçe politikasının gerçekten çok sıkı tutulacağı görülmektedir. Bütçe açığı olmamasına rağmen, faiz dışı
denge gelecek üç yılda ekonominin ortalama yüzde
1,3`ü kadar fazla vermeye devam etmesi hükümetin
mali kural varmış gibi buna uyması kamu finansmanı
açısından çok olumlu olacaktır. OVP’de bütçe açığın-
3
S E TA
P E R S P E K T İ F
daki bu azalış eğiliminin devam edeceği beklenmektedir. 2012 yılı için bütçe açığı/GSYH oranı yüzde 1,5;
2013 yılı için yüzde 1,4; 2014 yılı için ise yüzde 1 olarak
hedeflenmektedir (Grafik 2). Bütçe açığının GSYH’ye
oranı yüzde 3 olan Maastricht kriterinin altında gerçekleşmemesi için bir neden yoktur.
OVP’de harcama politikalarında sağlık hizmetleri aksatılmadan harcamaların daha etkin hale getirilecek
olması, dezavantajlı kesimleri destekleme amaçlı
sosyal harcamalar için daha fazla kaynak ayrılacak
olması olumlu çalışmalar olarak görülmektedir. Beşeri sermayenin geliştirilmesinin önemine değinilen
programda, beşeri sermaye için eğitim sisteminde
kaliteyi yükseltici yönde uygulamaların gerçekleştirilmesi, gelir dağılımının iyileştirilmesi, vatandaşların
yaşam kalitesi ve süresini arttırıcı uygulamalara vurgu
yapılması çok önemlidir.
GRAFİK 2: BÜTÇE AÇIĞI/GSYH (%)
gelirleri açısından olumlu görülmektedir. OVP’ de
toplam kamu özelleştirme gelirleri için 2012 yılı için
12,5 milyar TL, 2013 yılı için 12,6 milyar TL ve 2014
yılı için ise 12,8 milyar TL olacağı öngörülmüştür.
ENFLASYON
Küresel büyümedeki karamsar görünüme ilişkin
artan endişeler nedeniyle, Türkiye gibi yükselen piyasalara yönelecek sermaye akımları olumsuz yönde etkilenmiştir. Meydana gelen bu gelişmeler Türk
Lirasında değer kaybına neden olmuş ve enflasyon
üzerinde yukarı yönlü baskıları beraberinde getirmiştir. Kurdan enflasyona geçirgenlik az olsa bile,
kurların fiyatlar üzerindeki etkilerinin kısmi etkisi
nedeniyle piyasadaki beklenti, döviz kuru kaynaklı
fiyat hareketlerinde artış, bir süre daha devam edecektir. Bu durumun orta vadeli enflasyon beklentilerini ve görünümünü etkilemesine izin verilmeyeceği Merkez Bankası tarafından ifade edilmişse de,
enflasyon konusu OVP`de belki de en sorunlu alan
olarak ifade edilebilir.
SONUÇ
Kaynak: OVP: 2012-2014
Gelir politikalarında, adil ve etkin vergilendirme yoluyla rekabet gücünü artırıcı ve kayıt dışılığı azaltıcı önlemler üzerinde hassasiyetle durulmaktadır.
Ayrıca KİT’lerin özelleştirme çalışmalarına devam
edilmesi ve özelleştirmelerin hızlandırılması kamu
Dünyada gelişmiş ülkelerin yarını bile göremedikleri bir dönemde, OVP Türkiye’nin geleceği görmesi
açısından amaç, beklenti ve uygulamalar yönünde,
olumlu bir plan niteliği taşımaktadır. Her ne kadar
OVP`de 2012-2014 dönemi için yer alan veriler bugün öngörüldüğünden farklı gerçekleşse bile ekonomiden sorumlu olan yönetiminin nasıl bir ekonomik bakış açısına sahip olduğunu göstermesi
açısından önemlidir. Sonuç olarak, yaşanmakta olan
küresel kriz ve durgunluk ortamının devam ettiği bu
günlerde OVP’nin yayımlanması uzun vadede tahmin ve beklentilerin şekillenmesi açısından büyük
önem arz etmektedir.
Erdal Tanas KARAGÖL, 1992’de İstanbul Üniversitesi İktisat Fakültesinden mezun oldu. Yüksek lisansını Connecticut Üniversitesi’nde,
doktorasını York Üniversitesi’nde 2002 yılında “Dış Borçlar ve Ekonomik Büyüme İlişkisi ve Dış Borç Öteleme Riski” adlı teziyle
tamamladı. Karagöl’ün Dış Borçlar ve Ekonomik Büyüme, Savunma Harcamaları, Enerji Tüketimi, Ekonomik Büyüme ve İşsizlik ve Kamu
Harcamaları alanlarında makaleleri vardır. Halen Balıkesir Üniversitesi, Bandırma İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesinde öğretim üyesidir.
Karagöl, 2010 yılından bu yana aynı zamanda çalışmalarını SETA’da sürdürmektedir.
4
Nenehatun Caddesi No:66, GOP, Çankaya 06700 Ankara, TÜRKİYE
Tel: +90 312 551 21 00 | Faks: +90 312 551 21 90
www.setav.org | [email protected]