iç kapak-158
advertisement
MALÝYE DERGÝSÝ Ocak - Haziran 2010 Sayý 158 Sahibi Maliye Bakanlýðý Strateji Geliþtirme Baþkanlýðý Adýna Doç.Dr. Ahmet KESÝK Sorumlu Yazý Ýþleri Müdürü Doç.Dr. Ahmet KESÝK Yayýn Kurulu Baþkan Füsun SAVAÞER SGB Daire Baþkaný Üye Ýsmail ERASLAN SGB Daire Baþkaný Üye Ali Mercan AYDIN SGB Daire Baþkaný Üye Nural KARACA SGB Daire Baþkaný Dergimiz HAKEMLÝ DERGÝ olup, yýlda iki kez yayýnlanmaktadýr. Dergimizde yayýmlanan makaleler en az üç hakem tarafýndan okunmaktadýr. Yönetim Merkezi ve Yazýþma Adresi Maliye Bakanlýðý Strateji Geliþtirme Baþkanlýðý Dikmen Caddesi M Blok Kat:3 06450 Bakanlýklar /ANKARA Tel: 415 12 55 - 415 12 53 e-mail: [email protected] Baský Tarihi: Temmuz 2010 Tasarým - Baský ÝVME : 230 67 01 Ümit ofset: 384 26 27 Kazým Karabekir Cd. 40/1-9 Ýskitler/ANKARA Yayýn Türü Yaygýn Süreli Yayýn Dergimizde çýkan yazýlarýn baþka yayýn organlarýnca aynen yayýnlanmasý Baþkanlýðýmýzdan alýnacak yazýlý izinle, alýntýlar yapýlmasý ise kaynak gösterilmesi koþulu ile mümkündür. MALÝYE DERGÝSÝ ÝÇÝNDEKÝLER Sunuþ ........................................................................................ iii Emlak Vergisinde Matrah Tespitine Ýliþkin Sorunlar ve Çözüm Önerileri ......................................................................................1 Dr. Canatay HACIKÖYLÜ, Prof.Dr. Fethi HEPER Türk Ceza Hukukunda Teþebbüse Elveriþlilik Sorunu ve Vergi Suçlarýnýn Teþebbüse Elveriþlilik Açýsýndan Deðerlendirilmesi .....15 Prof.Dr. Hasan Hüseyin BAYRAKLI, Ahmet BOZDAÐ Mali Piyasalarda Kamu Destekli Kurumlar ..................................35 Prof.Dr. Belgin AKÇAY Kentsel Planlama Sürecinde Oluþan Kamusal Rantýn Vergilendirilmesi ........................................................................58 Prof.Dr. Mustafa ÖKMEN, Yrd.Doç.Dr. Hatice YURTSEVER Kamu Ekonomisi Alanýnda Geçmiþten Günümüze Yaþanan Geliþmeler ve Geleceðe Ýliþkin Beklentiler ..................................75 Doç.Dr. M. Cahit GÜRAN, Serpil OÐUZ Türkiye'de Mali Sürdürülebilirliðin Analizi: 1975-2007 ..............103 Doç.Dr. Hüseyin ÞEN, Doç.Dr. Ýsa SAÐBAÞ, Yrd.Doç.Dr. Abdullah KESKÝN Yüksek Öðretimde Yönetsel Yapý ve Mali Konular: Türkiye'de Yüksek Öðretimde Yönetsel Etkinliði Artýrmaya Yönelik Bir Model Önerisi ..........................................................................124 Doç. Dr. H. Hakan YILMAZ, Doç. Dr. Ahmet KESÝK AB'nin Yeni Üyeleri ile Türkiye'de Kamu Harcamalarý ve Ekonomik Büyüme Ýliþkisi: 1996-2008 Dönemi .......................164 Doç.Dr. Ekrem GÜL, Hakan YAVUZ Uygulamada Düz Oranlý Gelir Vergilerinin Ekonomik Etkileri ....179 Doç.Dr. Ýstiklâl Yaþar VURAL Parlamentonun Bütçe Hakkýný Etkin Kullanýmýnýn Yeni Bütçe Sistemi Çerçevesinde Deðerlendirilmesi...................................201 Doç.Dr. H. Hakan YILMAZ, Mustafa BÝÇER ISSN 1300-3623 Kurallý Maliye Politikasý: Türkiye'de Kurallý Maliye Politikasý Örnekleri .................................................................................226 Yrd.Doç.Dr. Birol KARAKURT, Yrd.Doç.Dr. Tekin AKDEMÝR Türkiye'de Mali Nitelikteki Teþviklerin Doðrudan Yabancý Sermaye Üzerindeki Etkisi: Toda-Yamamato Nedensellik Analizi Çerçevesinde Deðerlendirme .......................................262 Yrd.Doç.Dr. Gülsüm GÜRLER HAZMAN Türkiye'de Eksik Ýstihdamýn Belirleyenleri: HIA ile Bir Mikro Veri Uygulamasý .......................................................................278 Yrd.Doç.Dr. H. Mehmet TAÞÇI, Yrd.Doç.Dr. Burak DARICI Katýlým Öncesi Strateji Belgeleri Kapsamýnda Mali Kontrol Sistemimizin Avrupa Birliði Müktesebatýna Uyumu ...................301 Yrd.Doç.Dr. Semih BÝLGE Türkiye'de Kamu Sosyal Transfer Harcamalarýnýn Yoksulluðu Azaltmadaki Etkilerinin Ekonometrik Analizi .............................326 Yrd.Doç.Dr. Ýdris SARISOY, Yrd.Doç.Dr. Selçuk KOÇ Türkiye'de Kazanç Vergisinden Gelir ve Kurumlar Vergisine Geçiþ Süreci: 1946-1960 Dönemi............................................349 Yrd.Doç.Dr. Mahmut ÝNAN Borçlanmanýn Enflasyona Etkisi Üzerine Teorik Yaklaþýmlarýn Temel Özellikleri.................................................................................365 Yrd.Doç.Dr. Ýbrahim Halil SUGÖZÜ, Mehmet YÝYÝT Kamu Yönetimi ve Denetimi Baðlamýnda Sayýþtayýn Anayasal ve Yargýsal Konumu...................................................374 Dr. Recai AKYEL, Dr. Hasan BAÞ Türkiye'de Mali Sürdürülebilirlik Göstergeleri Ýstikrarlý mý? ........388 Dr. Reþat CEYLAN Maliye Bakanlýðý tarafýndan 1973 yýlýndan beri çýkarýlmakta olan 150. Sayýsýndan baþlayarak, yýlda iki kez hakemli dergi statüsünde yayýmlanan “Maliye Dergisi” içeriðindeki makaleler ayrýca Econlit ile ULAKBÝM’de de yayýmlanmaktadýr. TÜBÝTAK ULAKBÝM Sosyal Harcamalar ve Ýktisadi Büyüme Ýliþkisi: Türkiye Ekonomisinde 1960-2005 Dönemine Yönelik Bir Dinamik Analiz.........................................................................398 Ýbrahim ARISOY, Dr. Ýlter ÜNLÜKAPLAN, Ydr.Doç.Dr. Zuhal ERGEN Türkiye'de Neoliberal Ekonomi Politikalarý ve Sosyo-Ekonomik Yansýmalarý...................................................422 Dr. Aynur UÇKAÇ Türkiye'de Bütçe Açýðý, Para Arzý ve Enflasyon Ýliþkisi .............431 Dr. Asuman OKTAYER Gücünü Anayasadan Alan ve Anayasal Bir Hakký Sýnýrlandýran Uygulama: Yurt Dýþý Çýkýþ Yasaðý ..............................................448 Cem Barlas ARSLAN Geliþmiþ Ülkelerde Maliye Politikasý Kurallarýnýn Ýhlaline Ýliþkin Baþlýca Yaptýrýmlar..........................................................464 Ahmet AYSU Enerji ve Ekonomik Büyüme Ýliþkisinin Çok Deðiþkenli VAR Yaklaþýmý ile Tahmini................................................................482 Deniz AYTAÇ Ýlköðretim II. Kademe Öðrencilerinde Vergi Bilincinin Tespiti: Ampirik Bir Araþtýrma ..............................................................496 Mustafa TAYTAK Avrupa Birliði Bütçesi'nin Finansmaný: Öz Kaynaklar Sistemi ...513 Müge H. GÜVENÇ Türkiye'de Özel Yatýrýmlar ve Kamu Yatýrýmlarý Arasýndaki Ýliþkinin Ampirik Analizi: Sýnýr Testi Yaklaþýmý ............................531 Ömer Faruk ALTUNÇ, Bilge ÞENTÜRK Bütçeyi Özerkleþtirmek: Mali Kurallar ve Kurullar......................547 Ceyhun GÜRKAN, Dr. Yiðit KARAHANOÐULLARI Türkiye'de Teftiþ ve Ýç Denetim: Kavramlar, Beklentiler ve Hayatla Yüzleþme ....................................................................570 Yaþar OKUR Reel Döviz Kurlarýnýn Duraðanlýðý: E7 Ülkeleri Ýçin Ampirik Bir Ýnceleme ............................................................................587 Þeref BOZOKLU, Veli YILANCI Petrol Fiyatýnýn Hisse Senedi Piyasasý Üzerindeki Etkisi ............607 Erhan ÝÞCAN Kamu Ýdaresinde Mahkûmiyeti Olanlarýn Devlet Memuru Olmalarý ve Memuriyet Statüsünü Kaybetmeleri.......................618 Uður SÖKMEN Yazarlar Hakkýnda ....................................................................641 Yazý Kurallarý ............................................................................649 Yayýmlanma Süreci ..................................................................651 2010 Yýlýnda Bakanlýðýmýz Kütüphanesi Ýçin Alýnan Yayýnlar .....653 SUNUÞ Sevgili Okurlarýmýz; 1973 yýlýndan beri çýkarýlmakta olan ve 150'nci sayýsýndan baþlayarak yýlda iki kez ulusal hakemli dergi olarak yayýn hayatýna devam eden Maliye Dergisinin 158'inci sayýsý ile tekrar birlikteyiz. Siz deðerli Okurlarýmýza yararlý olacaðýný düþündüðümüz muhtelif konularda yetkin isimler tarafýndan hazýrlanan bilimsel çalýþmalara bu sayýmýzda da yer verilmiþtir. Bilindiði üzere, Maliye Dergisi içeriðinde yer alan makaleler, alanýnda çok baþarýlý uluslararasý dizin sitesi olan EconLit ile farklý konu ve disiplinlerde zengin bir veritabaný koleksiyonuna sahip olan TÜBÝTAK-ULAKBÝM'de de yayýmlanmaktadýr. Bakanlýðýmýz Kütüphanesi; ProQuest ABI Complete veritabaný üyeliðiyle; iþletme, ekonomi, muhasebe, uluslararasý ekonomi, çevre, hukuk, vergilendirme, enformasyon bilimleri, petrol, pazarlama ve diðer bir çok endüstri alanýndaki yayýn ihtiyacýna cevap vermek üzere 2010 yýlýnda da hizmet vermeye devam etmektedir. Bakanlýðýmýz Kütüphanesi bu veri tabaný üyeliðiyle Anadolu Üniversitesi Kütüphaneleri Konsorsiyumu (ANKOS) çatýsý altýnda yer almaktadýr. Thomson Scientific þirketinin sosyal bilim alanlarýna yönelik atýf indeksine (Social Sciences Citation Index®, SSCI) 30/04/2009 tarihi itibarýyla yapýlan baþvurumuz bu sayýmýzýn yayýmýndan sonra sonuçlanacaktýr. Akademisyenlere, araþtýrmacýlara, yöneticilere ve öðrencilere araþtýrmalarý sýrasýnda gereksinim duyacaklarý bibliyografya ve atýf bilgilerine hýzlý, güvenilir ve kaliteli bir eriþimi saðlayacak bu geliþmeyi siz deðerli Okurlarýmýzla paylaþmanýn heyecanýný taþýmaktayýz. Bakanlýðýmýz Kütüphanesinde yürütülen hizmetlerin belirli ilkelere baðlanmasý, görevlerin yerinde ve zamanýnda yerine getirildiðinin kontrol edilebilmesi, hizmetin ve iþ akýþýnýn hýzlandýrýlmasý amacýyla hazýrlanan “Maliye Bakanlýðý Strateji Geliþtirme Baþkanlýðý Kütüphane ve Yayýn Hizmetleri Usul ve Esaslarý” 22/12/2009 tarihinde yürürlüðe girmiþ ve www.sgb.gov.tr adresinde duyurulmuþtur. Ayrýca; - M. Coþkun CANGÖZ'ün “Redistribution of Power and Status Through Public Finance: The Case of Turkey (1980-2003)”, - Mehmet ÞÝMÞEK ve Mehmet AKSOY'un “En Son Deðiþikliklerle (Kamu Ýhale Kurulu Kararlarý Iþýðýnda) Kamu Alýmlarý Ýhale Süreci (Mal ve Hizmet Alýmlarý ile Yapým Ýþleri)”, - Dr. Biltekin ÖZDEMÝR'in “Osmanlý Devleti Dýþ Borçlarý”, - Salâhaddin KARDEÞ'in “Maliye Bakanlýðý Görev ve Yetkiler”, - Dr. Fatih DEYNELÝ'nin “Türkiye’de Adalet Ekonomisinin Karþýlaþtýrmalý Analizi”, - Hasan AYKIN'ýn “Aklama ve Terörün Finansmaný ile Mücadelenin Küresel Boyutu” ve - Dr. Serkan ERKAM'ýn “Maliye Politikalarýnýn Etkinliði: Teori ve Bir Uygulama” adlý kitaplarý Baþkanlýðýmýzca okuyucularýmýzýn hizmetine sunulmuþtur. Bir sonraki sayýmýzda buluþmak üzere saðlýklý ve mutlu günler dileriz. Saygýlarýmýzla, Doç. Dr. Ahmet KESÝK Strateji Geliþtirme Baþkaný C.HACIKÖYLÜ, F. HEPER Emlak Vergisinde Matrah Tespitine İlişkin Sorunlar ve Çözüm Önerileri1 Canatay HACIKÖYLÜ* Fethi HEPER** Özet Taşınmazların değerlemesi ve değerlerin vergiye yansıtılması gelişmiş toplumların üzerinde önemle durdukları konulardan biridir. Özellikle hızlı şehirleşme ile birlikte taşınmaz değerlerinde sürekli artışlar yaşanmaktadır. Fakat yaşanan bu değer artışları aynı oranda emlak vergisi gelirlerinde artışa neden olamamaktadır. Emlak vergisinde gelişmekte olan ülkelerde daha yoğun olmakla birlikte gelişmiş ülkelerde de sorun oluşturan konu, vergiye konu taşınmaz değerlerinin doğru ve gerçekçi tespiti sorunudur. Emlak vergisinde değer tespit aşamasında yaşanan bu sorunların tespiti ve bu sorunların çözümüne ilişkin öneriler çalışmanın amacını oluşturmaktadır. Özellikle taşınmaz değerlemesi alanında kurumsal yapıyı henüz oluşturmaya çalışan Türkiye’de hem idare hem de mükellef açısından yaşanan bu sorunların belirlenmesi ve bu sorunların çözümüne ilişkin önerilerin ortaya konması oldukça önemlidir. Anahtar Kelimeler: Emlak Vergisi, Matrah Tespiti, Değerleme Sorunu Problems Related to Tax Assesment in Real Estate Tax and Suggestions Abstract Valuation and taxation of real assets are considered important issues in developed countries. Particularly, with the rapid urbanization, there are constant increases in the values of the real estate. However, these increases are not reflected in the real estate taxes. The problem here is to set the true and realistic value of the 1 Bu çalışma Prof.Dr. Fethi HEPER’in danışmanlığında yürütülen Canatay HACIKÖYLÜ’nün “Emlak Vergisinde Değerleme Sorunu ve Değer Tespitine İlişkin Öneriler” başlıklı doktora tez çalışmasından (2009) yararlanılarak hazırlanmıştır. * Öğr.Gör.Dr., Anadolu Üniversitesi, Eskişehir Meslek Yüksekokulu, [email protected] ** Prof.Dr., Anadolu Üniversitesi, İİBF, Maliye Bölümü, [email protected] Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 1 Emlak Vergisinde Matrah Tespitine İlişkin Sorunlar ve Çözüm Önerileri properties subjected to taxation. Even though, this problem is still experienced in developed countries, it is more frequent in developing countries. The problems faced in the process of the real estate valuation and the suggestion as solutions for these problems are the aims of this study. It is important to identify the problems and to propose some solutions for taxpayers and governors in Turkey which has not structured the system of real estate valuation. Key Words: Real Estate Tax, Tax Assesment, Valuation Problem JEL Classification Codes: H2-Taxation, Subsidies, and Revenue, H20-General, H71-State and Local Taxation, Subsidies, and Revenue Giriş Türkiye’de mevcut yasal düzenlemeler çerçevesinde vergiye konu taşınmaza ilişkin değerlerin tespitinde yaşanan sorunlar hem taşınmaza ilişkin vergi ve harçların verimliliğini azaltmakta hem de vergilemede adaleti bozucu etkiler yapmaktadır. Mevcut yasal düzenlemeler ile tespit edilen vergiye konu taşınmaz değerlerinin piyasa koşullarındaki değerlerden büyük farklılıklar göstermesi kamuoyunun dikkatini bu yöne çekmektedir. Bu konudaki tartışmaların çoğalması ve konuya ilişkin bilgi ihtiyacının artması vergisel amaçlı taşınmaz değerleme sürecinin önemini artırmaktadır. Bu çalışmada amacımız, emlak vergisinde matrah tespiti aşamasında yaşanan sorunları bir sınıflandırma çerçevesinde ele almak ve yine bu sorunlara ilişkin çözüm önerileri ortaya koymaktır. 1. Emlak Vergisinde Değer Tespitinin Önemi Emlak vergisi, servet üzerinden alınan vergiler içinde en eski ve hemen hemen her ülkede uygulanan, kişilerin vergi ödeme gücünün bir göstergesi olan bina ve arazi gibi taşınmaz servet unsurlarını vergilendiren bir niteliğe sahiptir. Uygulanacak verginin konusunu servet ya da servet transferinin oluşturması durumunda vergi matrahının parasal bir değer olarak tespit edilmesi zorunludur. Bu açıdan bakıldığında servet vergilerinin dolayısıyla emlak vergisinin matrahını teşkil eden ekonomik varlıkların değerlemesinde ortaya çıkan sorun, değerlemede vergi hukukunun bir gereği olan objektifliğin korunması problemidir (Batırel, 1974:61). Taşınmaz değerlemesi, vergi hukukunda “emlak değerlemesi” olarak adlandırılmaktadır. Taşınmazların değerlemesi ve bu değerlerin vergiye yansıtılması özellikle gelişmiş toplumların üzerinde önemle durduğu bir konudur. Bunun en önemli nedeni ise emlak vergisinin yapısı itibarıyla sıkı sıkıya emlak değerlemesine bağlı bir mükellefiyet olmasından kaynaklanmaktadır. Hatta bazı kaynaklarda emlak vergisi doğrudan doğruya bir “değerleme vergisi” şeklinde de ifade edilmektedir (Vergi Reform Komisyon Raporları, 1972:5-6). Türkiye’de uygulanmakta olan emlak vergisinin yapısı itibarıyla sıkı sıkıya taşınmaz değerlemesine bağlı olduğu düşünüldüğünde sorunların, özellikle de mevcut düzenlemelere göre tespit edilen taşınmaz birim değerlerinin serbest piyasa koşullarındaki değerlerden farklılık göstermesinin en önemli nedenlerinden birinin, vergiye konu taşınmazların değerleme sürecinde yaşandığı görülmektedir. Emlak vergisinde taşınmaz değerleme sürecinin sağlıklı bir yapıya kavuşturulması 2 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 C.HACIKÖYLÜ, F. HEPER vergilemede adaleti sağlayacağı gibi bu vergiyi tahsil yetkisine sahip belediyelerin gelirlerinde de artış sağlayarak, mali durumlarını güçlendirecek ve hizmet kalitesini artırabilecektir. 2. Türkiye’de 1319 sayılı Emlak Vergisi Kanunu’na Göre Taşınmaz Değer Tespiti Türkiye’de emlak vergisine esas olacak taşınmaz değerinin belirlenmesine yönelik mevcut düzenlemeler incelendiğinde, bina vergi değerinin belirlenmesinde çoğu etkenin (konum, yerel piyasa özellikleri vb.) göz ardı edildiğini, bunun yerine yapı maliyet bedeli, arsa payı değeri, aşınma payı oranı ve asansör/kalorifer donatılarını içeren maliyet yönteminin kullanıldığını görmekteyiz. Arsa ve arazi değerlerinin belirlenmesinde ise kıymet takdir komisyonlarının bölge için en düşük birim fiyatları belirlemeleri öngörülmektedir. En düşük arsa birim değerleri, cadde ve sokak ölçeğine, arsa sayılacak parsellenmemiş arazilerin birim değerleri değer bakımından farklı bölgeler ölçeğine, en düşük arazi birim değerleri ise il ya da ilçe ölçeğinde arazilerin cinsine göre (kıraç, taban ve sulak) belirlenmektedir. Bu hükümler çerçevesinde bakıldığında ülkemizde vergi değerinin belirlenmesinde iki temel bileşenin kullanıldığı görülmektedir. Bunlardan ilki arsa ve araziler için en düşük birim değerler, diğeri ise bina metrekare normal inşaat maliyet bedelleridir. 3. Emlak Vergisinde Matrah Tespitinde Yaşanan Sorunlar ve Sorunlara İlişkin Çözüm Önerileri Türkiye’de emlak vergisine ilişkin olarak yaşanan sorunların daha çok vergiye konu taşınmazın değerleme sürecine ilişkin olduğu görülmektedir. Türkiye’de henüz sağlıklı bir yapıya kavuşturulamamış taşınmaz değerlemesi, emlak vergisindeki adaletsiz dağılım ve benzeri konular ile gündeme gelmekte, eleştiri ve tartışma konusu olmaktadır. Mevcut yasal düzenlemelerle tespit edilen taşınmaz birim değerlerinin serbest piyasa koşullarındaki değerlerden büyük farklılıklar göstermesi kamuoyunun dikkatini bu yöne çekmektedir. Bu konudaki tartışmaların çoğalması ve konuya ilişkin bilgi ihtiyacının artması taşınmazlara ilişkin değerleme işlemlerinin daha sağlıklı bir sisteme kavuşturulması gerçeğini kaçınılmaz hale getirmektedir (Yaman, 2008:1). Türkiye’de mevcut yasal düzenlemeler çerçevesinde taşınmaza ilişkin değerin gerçekçi bir şekilde belirlenmesinde yaşanan sorunlar, hem taşınmaza ilişkin vergilerin verimliliğini ve etkinliğini azaltmakta hem de vergilemede adaleti bozucu etki yapmaktadır. Yaşanan sorunların temelinde, vergiye konu taşınmazın değerinin başka bir ifade ile vergi matrahının tespiti bulunmaktadır. Emlak vergisine ilişkin sorunlar yapılan çalışmalarda farklı sınıflamalara tabi tutulmuştur. Bu sınıflandırmaların birinde Çağdaş (2007), emlak vergisinde yaşanan sorunları politik ve teknik açıdan ele almıştır. Çağdaş’a göre sorunlar politik ve teknik boyutun yalnızca birinden kaynaklanabileceği gibi ikisinin birikimi sonucu da oluşabilmektedir. Başka bir ifade ile emlak vergisi politik açıdan yeterli ya da kuramla (teoriyle) tutarlı bile olsa teknik boyutlu aksaklıklar sistemin verimsizliğine ya da eşitsizliğine neden olabilmektedir. Aksine teknik açıdan mükemmel bir altyapı, kuramla uyumsuz bir vergi sisteminde verimliliği ve eşitliği sağlamayabilir. Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 3 Emlak Vergisinde Matrah Tespitine İlişkin Sorunlar ve Çözüm Önerileri Politik açıdan verimsizliğin nedenleri arasında verginin piyasa değerleri yerine kanunla tanımlanmış vergi değerleri üzerinden alınması, vergi oranlarının düşüklüğü, vergi istisna ve muafiyetlerinin kapsamının genişliği vb. nedenler sayılmıştır. Bununla birlikte Çağdaş, verimsizliğin ve eşitsizliğin nedenlerini vergi konusu ve yükümlüsünü tanımlayacak etkin bir kamu sicillerinin eksikliği, matrahı belirlemek amacıyla kullanılan verilerin ve yöntemlerin yetersizliği, verginin toplanmasını güvence altına alacak bir izleme sisteminden yoksunluk olarak belirtmiştir (Çağdaş, 2007:4). Bu çalışmada ise emlak vergisinde yaşanan sorunlar daha genel bir çerçeve içerisinde mevzuattan, idareden ve mükelleften kaynaklanan sorunlar olmak üzere üç başlık altında sınıflandırılmıştır. Sorunlara ilişkin bu sınıflandırma yapıldıktan sonra belirtilen bu sorunlara ilişkin çözüm önerileri de yine sorunlarla bağlantılı olarak mevzuata ilişkin öneriler, idareye ilişkin öneriler ve mükelleflerin vergiye gönüllü katılımını artırmaya ilişkin öneriler olarak üç başlık altında verilmiştir. Tablo 1: Emlak Vergisinde Matrah Tespitinde Yaşanan Sorunlar ve Öneriler SORUNLAR ÖNERİLER Mevzuattan Kaynaklanan Taşınmaz Değerinin Tespitine İlişkin Verginin Tahsil ve Denetimine İlişkin Takdir Komisyonlarının Oluşumuna İlişkin Mevzuata İlişkin Mevcut Bazı Yasal Düzenlemelere İlişkin Kadastro Sistemine İlişkin Takdir Komisyonlarının Oluşumuna İlişkin İdareden Kaynaklanan Belediyelerden Kaynaklanan Tapu Sicil ve Tapu Kadastro Müdürlüklerinden Kaynaklanan Bayındırlık ve İskan Bakanlığı ile Maliye Bakanlığından Kaynaklanan İdareye İlişkin Belediyelere İlişkin Tapu Sicil ve Tapu Kadastro Müdürlüklerine İlişkin Bayındırlık ve İskan Bakanlığı ile Maliye Bakanlığına İlişkin Mükelleften Kaynaklanan Mükelleflerin Vergiye Gönüllü Katılımını Artırmaya İlişkin Emlak Vergisine İlişkin Tapu ve Kadastro Harçlarına İlişkin Kaynak: Emlak Vergisinde Matrah Tespitinde Yaşanan Sorunlar ve Önerilere İlişkin Tablo tarafımızdan hazırlanmıştır. 4. Mevzuattan Kaynaklanan Sorunlar Ülkemizde halen uygulanmakta olan emlak vergisinin alt yapısını oluşturan ve 1972 mali yılı başından itibaren yürürlüğe giren 1319 sayılı Emlak Vergisi Kanunu’nda 1972 tarihinden itibaren günümüze kadar değişiklik yapan çok sayıda düzenleme yapılmıştır. Yaklaşık 40 yıla yakın bir süredir uygulanmakta olan Emlak Vergisi Kanunu’nda yapılan düzenlemeler çoğunlukla emlak vergisine matrah olacak taşınmaz değerinin belirlenmesine ilişkindir. 4 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 C.HACIKÖYLÜ, F. HEPER Mevzuattan kaynaklanan sorunların en önemlisini, taşınmaz değerinin gerçekçi ve doğru bir şekilde tespitine ilişkin sorunlar oluşturmaktadır. Diğer bir sorun, verginin tahsil ve denetimine, sonuncusu ise takdir komisyonlarının oluşumuna ilişkindir. 4.1. Taşınmaz Değerinin Tespitine İlişkin Sorunlar Uygulanmakta olan emlak vergisinde taşınmaz değerinin tespitine ilişkin sorunlardan ilki, taşınmazın gerçek değerinin belirlenmesine ilişkin düzenlemeler içermemesidir. Türkiye’de bir taşınmaza ait vergiye esas değer, alım-satım değeri veya rayiç değer, kamulaştırma değeri, adli yargıda bilirkişilerce belirlenen mahkeme değeri, sigorta değeri vb. çok sayıda değer ile karşılaşılmaktadır. Ülkemizde taşınmaz değerleme kavramı henüz tam olarak bir sisteme dayandırılmadığından değişik yaklaşımlar sonucu ortaya büyük farklılıklar gösteren değerler çıkmakta ve bunların ekonomik ve sosyal değişimler üzerinde de olumsuz etkileri olmaktadır. Yine taşınmaz piyasası sağlıklı bir şekilde gelişmediğinden başta Emlak Vergisi Kanunu olmak üzere nesnel ölçütler ile ilgili düzenlemeler bulunmamaktadır. Bundan dolayı da emlak vergisine matrah olacak değerler nesnel ölçütlerden çok, öznel ölçütlere bağlı tahminlere dayanmaktadır (Yomralıoğlu ve Nişancı, 2006:3). Vergiye konu bir taşınmazın tüm unsurlarıyla ele alınıp gerçekçi anlamda değerlemesinin yapılması, mevcut uygulamada geçerli olan; kanunla tanımlanmış vergi değeri üzerinden değil taşınmazın piyasa değeri üzerinden yapılmasıdır. Bu açıdan incelendiğinde, taşınmazın piyasa değeri üzerinden matrahın belirlenmesi için mevcut emlak vergisinde bunu sağlayacak unsurların yer almadığı ve ülkemiz kadastrosunda vergilemeye yönelik oluşturulmadığı görülmektedir. Kadastronun mali boyutu kapsamında; vergiye konu tüm taşınmazların tanımlanması ve haritalanması, taşınmazların boyut, tip, yapı, tür vb. gibi kullanım niteliklerine göre sınıflandırılması, satış fiyatları, kiralar ve yapı maliyet bedelleri vb. piyasa verilerinin toplanması ve analizi, her parsel ve üzerindeki yapının değerinin saptanması, vergi yükümlülerinin tanımlanması ve değerleme sicillerinin hazırlanması gibi unsurlar, başta yasal düzenlemelerde olmak üzere hep gözardı edilmiştir (Çağdaş vd., 2003:54). Uygulanan emlak vergisinde taşınmaz değerinin tespitine ilişkin sorunlardan bir diğeri de taşınmazlardaki değer artışlarının vergilendirilememesidir. Gerek taşınmazlardaki değer artışının gerekse bunlar üzerinden elde edilen kira vb. gelirlerin vergilendirilmesi ve bu suretle bunlardan elde edilen rantların kamuya aktarılması bir zorunluluk olarak ortaya çıkmaktadır (Türk Vergi Sistemi, SorunlarÇözüm Önerileri, 2002:422). Ancak mevcut düzenlemeler çerçevesinde ne emlak vergisi ne gelir vergisi (değer artış kazançları açısından) ne de ilgili diğer düzenlemelerde, taşınmaz değer artışlarının kamuya aktarılmasında etkin bir düzenleme ve kontrol mekanizması bulunmamaktadır. Dolayısıyla emlak vergisi ve ilgili diğer düzenlemelerin taşınmazın gerçek değerini ve değer artışlarını vergilendirmeye yönelik düzenlemeler içermediği söylenebilir. Bununla birlikte taşınmazın gerçek değerinin tespitine yönelik bir otokontrol mekanizmasının olmaması ve taşınmazların güncel değerlerini kayıt altına alacak bir veri tabanının bulunmaması gibi faktörler emlak vergisinde taşınmaz değerinin tespitine ilişkin sorunlardır. Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 5 Emlak Vergisinde Matrah Tespitine İlişkin Sorunlar ve Çözüm Önerileri 4.2. Verginin Tahsil ve Denetim Sorunu Teoride yerel yönetim vergileri yerel sınırlar içerisinde bu yönetimlerin tarh ve tahsil ettiği kendi bütçeleri içinde yer alan ve kanunlarla belirlenen sınırlar içinde yerel yönetimlerin üzerinde değişiklik yapma yetkisine sahip olduğu gelir kaynakları olarak tanımlanmaktadır (Güner, 2006:63) Yerel yönetim vergilerinden emlak vergisi günümüzde en yaygın uygulama alanı bulan yerel bir vergidir. Çünkü her şeyden önce verginin konusunu oluşturan unsurlar yerel sınırlar içinde bulunmaktadır. Bu nedenle öngörülebilir ve istikrarlı bir gelir kaynağı olup verginin mükellefi konusunda bir belirsizlik olması da söz konusu değildir. Tüm bu özelliklere rağmen özellikle gelişmekte olan ülkelerde olduğu gibi ülkemizde de emlak vergisinin önemi gittikçe azalmaktadır. Devlet Planlama Teşkilatı (DPT) Dokuzuncu Beş Yıllık Kalkınma Planı Vergi Özel İhtisas Komisyon Raporunda (2007) “emlak vergisinin genel değerleme yapılan yıllar dışında tahsilat etkinliği olmayan bir vergiye dönüştüğü, bu durumunda belediyelerin genel bütçe vergi gelirlerine duydukları gereksinimi artırdığı” belirtilmiştir (DPT, 2007:36). Emlak vergisinde tahsile ilişkin yaşanan sorunların doğru tespit edilmesinde ilgili kurum ve kuruluşlar bazında bazı istatistiki bilgilerin bilinmesi önemli bir husustur. Fakat özellikle verginin belediyelerce tahsil edilen bir vergiye dönüştürülmesinden sonra emlak vergisinin gelişimi ve emlak vergisinden elde edilen gelirlerin büyüklüğü konusunda istatistiksel veri noksanlığı gibi sorunlar da ortaya çıkmıştır. Ülkemizde belediyeler vatandaşın bizzat kendisinin gelerek bildirimde bulunmasını ve vergisini ödemesini beklemektedir. Oysa belediyelerin vatandaşın bildirimini beklemeksizin mükellefleri tespit etmesi gerekmektedir. Günümüzde sadece alım satıma konu taşınmazların tapu kayıtları için emlak vergisi “borcu yoktur” yazısı istenmekte bunun dışında emlak vergisi denetimiyle ilgili başka bir işlem yapılmamaktadır. Emlak Vergisi Kanunu’nun 37. maddesinde, alınacak vergiler hakkında 213 sayılı Vergi Usul Kanunu ve 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulu Hakkında Kanun hükümlerinin uygulanacağı belirtilmiş ancak Vergi Usul Kanunu’nun “vergi inceleme yetkisi” belediyelere ait emlak vergi dairelerine bırakılmamıştır (Gerçel, 1994:55). Doğal olarak bu sorun, emlak vergisine yönelik birçok sorunu da beraberinde getirmektedir. Emlak vergisine ilişkin olarak belediyelere vergi inceleme yetkisinin verilmesi zaman zaman tartışma konusu olmaktadır. Fakat bu tartışmalarda unutulmaması gereken husus, vergi inceleme yetkisinin her şeyden önce uzmanlık isteyen bir konu olduğu ve ancak iyi yetişmiş ve uzmanlaşmış profesyonel kişilerce yerine getirilmesi gerektiği hususudur. 4.3. Takdir Komisyonlarının Oluşumuna İlişkin Sorunlar Türkiye’de emlak vergisinde vergi değerinin belirlenmesinde esas alınacak arsa ve arazi birim değerleri 2002 yılında yürürlüğe giren 4751 sayılı Kanuna göre yapılmaktadır. 4751 sayılı Kanun hükümleri uyarınca takdir komisyonlarının arsalara ve arazilere ait asgari ölçüde birim değer tespitine ilişkin dört yılda bir yapacakları takdirler, tarh ve tahakkuk işleminin yapılacağı sürecin başlangıcından en az altı ay önce karara bağlanarak, arsalara ait olanların takdirin bulunduğu il ve ilçe merkezindeki ticaret odalarına, ziraat odalarına ve belediyelere imza karşılığı verilmektedir. Ayrıca büyükşehir belediyesi bulunan illerde, takdir komisyon kararları merkez komisyonuna imza karşılığı inceleme, denetleme ve gerektiğinde 6 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 C.HACIKÖYLÜ, F. HEPER değişikliğe tabi tutma amacıyla verilmektedir. Ancak, yasal düzenlemeler doğrultusunda belirlenen arsa ve arazilere ait asgari ölçüde birim değerlere ilişkin takdir komisyonu kararları uygulama boyutunda özellikle arsalar için oluşan değerlerin bazı bölgelerde çok yüksek ya da düşük takdir edilmiş olması nedeniyle kamuoyunda devamlı eleştiri ve tartışma konusu olmaktadır. Birim değerlerden bina metrekare normal inşaat maliyetleri uygulamada çok fazla eleştiri ve tartışma konusu oluşturmamakta, esas tartışma ve eleştiri konusu kentlerdeki arsa ve bina arsa paylarının değerinden kaynaklanmaktadır (Öner, 2006:230). Bir diğer sorun ise, takdir komisyonlarında görevli olan üyelerin nitelikleri, mesleki yeterlilikleri ile arsa ve arazi birim değerlerinin nasıl hesaplanacağına ilişkin olarak ne Emlak Vergisi Kanunu ne de Vergi Usul Kanunu’nda bir hükmün bulunmamasıdır. Bu belirsizlikler ve sorunlar olumsuz sonuçları ve vergide eşitsizlikleri de beraberinde getirmektedir (Demir, 2006:6). Tüm bu sorunların oluşumundaki temel sebepler ise toplu halde şu şekilde ifade edilebilir: Takdir Komisyonlarında Uzman Kişilerin ve Meslek Mensuplarının Yer Almaması: Emlak vergisinde verimsizliğe ve eşitsizliğe doğrudan etki eden taşınmaz değerlerinin belirlendiği komisyonların oluşumu önem arz etmektedir. Öyle ki günümüzde arsalara ait takdir komisyonu belediye başkanı veya görevlendireceği bir memur başkanlığında ilgili belediyeden yetkili bir memur, tapu sicil müdürü veya görevlendireceği bir memur ile ticaret odasından seçilmiş bir üye ile ilgili mahalle muhtarından oluşmaktadır. Görüldüğü üzere ülkemizde emlak vergisine yönelik olarak en fazla tartışma konusu olan arsalara ilişkin takdir komisyonlarında Maliye Bakanlığının bir görevlisi olmadığı gibi ne bir taşınmaz değerleme uzmanı veya değerleme şirketi ne de emlak komisyoncuları odasından bir yetkili bulunmamaktadır. Takdir Komisyonu Kararlarına İtirazın Sınırlı Olması: Takdir komisyonlarının arsa ve araziye ait birim değer tespitlerine karşı arsalar için takdirin bulunduğu il ve ilçe merkezlerindeki ticaret odaları, ziraat odaları ve ilgili mahalle ve köy muhtarlıkları ile belediyeler 15 gün içerisinde vergi mahkemesinde, vergi mahkemesi kararlarına karşı ise yine 15 gün içerisinde Danıştayda dava açılabilmektedir. Tespit edilen arsa ve arazi birim değerlerine karşı gerçek ve tüzel kişilerin dava açma hakkı bulunmamaktadır. Konu bu açıdan değerlendirildiğinde, komisyon kararlarına itiraz hakkının yine komisyonlarda yer alan kurum ve kuruluşlara verildiği görülmektedir. Bu durum uygulamada önemli sorunlar yaratmaktadır. Bu sorunlardan en önemlisi ise vergi mükelleflerine ödemekle yükümlü olduğu ve matrahı idare tarafından belirlenen bir vergiye itiraz hakkının verilmemesinin anayasal bir sorun teşkil etmesi ve mükelleflerin vergiye gönüllü katılımını olumsuz etkilemesidir. Birim Değerler Belirlenirken Vergi Haritalarından Yararlanılmaması ve Mali Kadastro Anlayışının Olmaması: Farklı yasal düzenlemelerle yine farklı kuruluşlardan alınan verilerle düzenlenmesi öngörülen vergi haritaları uygulamaya konulmamış ve kadastronun mali boyutu ihmal edilmiştir. Taşınmazların Güncel Değerlerinin Kayıt Altında Tutulacağı Bir Veri Tabanının Olmaması: Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 7 Emlak Vergisinde Matrah Tespitine İlişkin Sorunlar ve Çözüm Önerileri Takdir komisyonları tarafından arsa ve arazilere ilişkin birim değerler belirlenirken taşınmazın güncel piyasa değerinin dikkate alınmadığı görülmektedir. Aslında temel görevi arsa ve arazinin gerçek değerini vergisel amaçla belirlemek olan takdir komisyonları bu amaca ulaşabilmek için bilişim teknolojisi araçlarını, coğrafi/kent bilgi sistemlerini ve gerçek satış verilerini kullanabilir. Ancak ülkemizde alım-satıma konu olan taşınmazların gerçek satış değerleri uygulanmakta olan yasal düzenlemelerinde de etkisiyle tapu kayıtlarında yer almamakta, bankacılık sistemi de bu amaçla kullanılmamaktadır. İlgili kurum ve kuruluşların katılımı ve gerekli yasal düzenlemelerin yapılmasıyla ortaya çıkabilecek taşınmazların güncel değerlerine ilişkin bir veri tabanı takdir komisyonlarının birim değerleri daha sağlıklı belirlemesine yol açabilecektir. 4.4. Mevzuata İlişkin Öneriler Sorunlar kısmında da değinildiği üzere mevzuattan kaynaklanan sorunlar emlak vergisinde yaşanan sorunların ana unsurlarını oluşturmaktadır. Çünkü yaşanan sorunların temelinde emlak vergisine konu taşınmazın değerinin gerçekçi ve doğru tespiti mevcut yasal düzenlemeler çerçevesinde gerçekleştirilememektedir. Bu çalışmada mevzuata ilişkin öneriler emlak vergisinde vergi değerinin tespitinde mevcut bazı yasal düzenlemelere, kadastro sistemine ve takdir komisyonlarının oluşumuna ilişkin olarak üç başlık altında sınıflandırılmıştır. Emlak vergisine konu taşınmazların değer tespitinde mevzuattan kaynaklanan sorunların çözümüne ilişkin ilk öneri mevcut bazı yasal düzenlemelerden vergisel amaçlı taşınmaz değerleme sürecinde yararlanılmasıdır. Gerçekten de 2000’li yılların başından itibaren uygulamaya konulan Gayrimenkul Değerleme Şirketleri ve Değerleme Uzmanlığına yönelik yasal düzenlemeler ile kamuoyunda “Mortgage” olarak bilinen Konut Finansman Sistemine İlişkin Yasal Düzenlemelerden taşınmaz değer tespit sürecinde yararlanılması oldukça önemlidir. Çünkü ülkemizde ilk defa bu düzenlemeler ile taşınmaz değerlemesi ve değer yapmaya ilişkin yetkili kişiler hem nitelik hem de nicelik bakımdan düzenlenmiş ve değerleme mesleği kurumsal bir nitelik kazanmıştır. Böylelikle taşınmaz değerleme süreçleri uluslararası standartlar çerçevesinde uzman kişilerce yapılmaya başlanmış ve özellikle konut finansman sistemine ilişkin uygulamalarda yetkili kişi ve kuruluşlardan yararlanma olanağı hatta zorunluluğu getirilmiştir. Uygulamaya konulan bu düzenlemeler ile ülkemizde kurumsal bir kimlik kazanan ve sayıları her geçen gün artan değerleme uzmanlarından vergisel amaçlı taşınmaz değerleme sürecinde yararlanılması hem vergiye konu taşınmazın değerleme sürecinin uluslararası standartlar çerçevesinde yapılmasını hem de taşınmazların gerçek değerinin tespitini sağlayabilecektir. Mevzuattan kaynaklanan sorunların çözümünde kadastro sistemine ilişkin birtakım düzenlemeler yapılması gerekmektedir. Bu düzenlemelerinin temelinde ise mülkiyet kadastrosu anlayışının terk edilerek mali kadastro anlayışının benimsenmesi yatmaktadır. Bu anlayışın benimsenmesi ile birlikte vergisel amaçlı taşınmaz değerlemesi önem kazanacak, taşınmaz satış veri tabanının oluşturulması ve coğrafi bilgi sistemlerinin bu açıdan kullanılmasına imkân sağlanabilecektir. Gerçekten de özellikle gelişmiş ülkelerde vergisel amaçlı yapılan taşınmaz değerlemesinde bilgi teknolojilerinin ve satış veri tabanının kullanılması mali kadastro anlayışının benimsenmesi ile mümkün olmaktadır. 8 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 C.HACIKÖYLÜ, F. HEPER Emlak vergisine konu taşınmazların değerini tespit etmekle görevli takdir komisyonlarının oluşumunda yaşanan sorunlar özellikle arsalarda vergi değerini etkilemektedir. Türkiye’de dört yılda bir toplanan takdir komisyonları tarafından tespit edilen arsa metrekare birim değerlerinde ciddi sorunlar yaşanmaktadır. Oluşturulan takdir komisyonlarının yapısı incelendiğinde değerlemeyi meslek edinmiş hiçbir uzmanın bu komisyonlarda yer almadığı görülmektedir. Bundan dolayı takdir komisyonlarının yapısı yeniden belirlenmeli ve mevcut düzenlemeler çerçevesinde taşınmaz değerlemesi alanında yetki ve sorumluluğa sahip kişi ve kuruluşların bu sürece dahil edilmesi gerekmektedir. Aynı zamanda ülkemizde vergi yönetiminde temel otorite olan Maliye Bakanlığından uzman kişilerin takdir komisyonlarında görev alması emlak vergisinin yönetimi açısından önemli bir unsur olabilecektir. 5. İdareden Kaynaklanan Sorunlar Emlak vergisine esas olan değerin tespit aşamasında uygulayıcılardan yani idareden kaynaklanan sorunların büyük bir kısmı bu vergiyi toplamakla görevli belediyeler ile Tapu Sicil ve Tapu Kadastro Müdürlüklerinden kaynaklanmaktadır. Bununla birlikte idareden kaynaklanan sorunlar başlığı altında bu iki kuruma ek olarak emlak vergisinin konusunu oluşturan binalara ilişkin metrekare normal inşaat maliyet bedellerinin tespit aşamasında görevli Bayındırlık ve İskan Bakanlığı ile Maliye Bakanlığına ilişkin sorunlara da yer verilmiştir. 5.1. Belediyelerden Kaynaklanan Sorunlar Hızlı kentleşme ile birlikte özellikle kent merkezlerinde emlak vergisine esas olan değerlerde büyük artışlar yaşanmaktadır. Bunun sonucunda, taşınmaz değeri üzerinden alınan emlak vergisi ile taşınmazın getirdiği gelir üzerinden alınan vergilerde artışlar olması beklenmektedir. Fakat ülkemizde hızlı kentleşme sonucunda taşınmazlarda oluşan değer artışının büyük bölümünün belediyelere aktarılmadığı görülmektedir. Bunun en önemli sebeplerinden biri taşınmazlardan alınan vergilere yönelik olarak tarh, tahakkuk ve tahsil sürecinde yaşanan sorunlardır. Özellikle emlak vergisinde vergileme sürecinde yaşanan bu sorunlar çoğunlukla belediyelerden kaynaklanmaktadır. Emlak vergisinde vergi değerinin tespitine ilişkin belediyelerden kaynaklanan sorunlar şu şekilde özetlenebilir: • Takdir komisyonlarında belirlenen değerlerin belediyelerin de etkisiyle araştırma ve planlamadan uzak yeterli veriye ve uzman personele dayanmadan belirlenmesi, • Vergi tahsilatında etkinlik için gerekli olan kurumsal örgütlenme, personel politikası ve strateji belirleme gibi unsurların belediyeler tarafından oluşturulamaması, • Belediyelerin vergi tekniği konusunda gerekli formasyona sahip olmaması ve bunun sonucunda emlak vergisine gereken önemin verilmemesi, • Belediyelerin emlak vergisine yönelik faaliyetleri hakkında kamuoyuna yeterli ve düzenli bilgi sunmaması, tahakkuk ve tahsilat tutarlarını içeren mali istatistikleri yayınlamaması, • Belediyelerde harita mühendisi, değerleme uzmanı vb. kadroların ya hiç olmaması ya da çok yetersiz olması, ayrıca seçimle iş başına gelen başkan ve yönetim değiştikçe çalışan personelin de değişmesi, Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 9 Emlak Vergisinde Matrah Tespitine İlişkin Sorunlar ve Çözüm Önerileri • Belediyelerin vergi uygulamalarında bilişim teknolojisi olanaklarından ve otomasyon sistemlerinden yeterince yararlanamaması, özellikle tapu sicil müdürlükleri ile belediyeler arasında bilgi akışını hızlandıracak teknolojik alt yapının henüz oluşturulamaması, vergi haritalarının kullanılmaması ve coğrafi bilgi sistemlerinden yararlanılmamasıdır. 5.2. Tapu Sicil ve Tapu Kadastro Müdürlüklerinden Kaynaklanan Sorunlar Ülkemizde tapu ve kadastro hizmetleri Bayındırlık ve İskan Bakanlığı Tapu Kadastro Genel Müdürlüğüne bağlı Tapu Sicil ve Tapu Kadastro Müdürlükleri tarafından yerine getirilmektedir. Taşınmaz mallarla ilgili tescil işlemlerinin yapılması, tapu sicilinin düzenli bir şekilde tutulması, taşınmazlarda meydana gelen değişikliklerin izlenmesi, tapu sicil ve belgelerinin arşivlenmesi ve korunması tapu sicil müdürlüklerinin görevleri arasındadır. Tapu kadastro müdürlükleri ise kadastral haritalara dayalı olarak taşınmaz malların sınırlarının belirlenmesi, hukuki durumlarının tespit edilmesi ve kadastro sonrası taşınmazlarda meydana gelen değişiklikleri takip etmek görevlerini yerine getirmektedir (TKGM Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanun, 1984). Türkiye’de tapu ve kadastro sisteminin emlak vergisi ile ilişkisi başka bir ifade ile mali boyutu incelendiğinde, emlak vergisindeki verim düşüklüğüne neden olan ve tapu kadastro sisteminden kaynaklanan sorunlar, veri içeriğinden kaynaklanan sorunlar, veri niteliğinden kaynaklanan sorunlar ve eşgüdüm eksikliğinden kaynaklanan sorunlar şeklinde sınıflandırılabilir (Çağdaş vd., 2003:53). Veri İçeriğinden Kaynaklanan Sorunlar: Ülkemiz tapu sicilinin güncel durumu incelendiğinde, taşınmazların konumsal bilgilerini, yüzölçümünü, cins ve türünü, mülkiyet bilgilerini, edinme nedenini, edinme tarihini ve satış fiyatını, üzerindeki hakları ve şerhleri kapsamakta olduğu görülmektedir. Buna karşı doğru ve güncel satış fiyatları, değer endeksleri, değer haritaları, taşınmaz geliri vb. değerlemeye ilişkin pek çok veriyi üretemeyen tapu ve kadastro sisteminin mali boyutu değerleme birimlerine veri sunumunu gerçekleştirememektedir. Veri Niteliğinden Kaynaklanan Sorunlar: Bu sorunlar kadastro verilerinin güncel ve doğru olmamasından kaynaklanmaktadır. Bu durum özellikle satış fiyatlarının güvenilir olmamasından ve taşınmaz türlerindeki belirsizliklerden oluşmaktadır. Etkin bir vergileme için gerekli olan taşınmaz piyasasını izleme ve edinilen bilgileri yorumlayarak, kamuoyuna sunma görevi ülkemiz tapu ve kadastro sistemi tarafından tam olarak yerine getirilememektedir. Eşgüdüm Eksikliğinden Kaynaklanan Sorunlar: Emlak vergisi toplamakla görevli belediyeler ve vergiye esas değeri tespit etmekle görevli takdir komisyonları ile tapu kadastro birimleri arasında bilgi akışının eksik olması ve bu konuda düzenleyici bir kurumun olmaması eşgüdüm sorununu ortaya çıkarmaktadır. 5.3. Bayındırlık ve İskan Bakanlığı ile Maliye Bakanlığından Kaynaklanan Sorunlar Bina vergi değerinin hesabında kullanılan temel veri, Vergi Usul Kanunu’nun mükerrer 49. maddesi uyarınca Bayındırlık ve İskan Bakanlığı ile Maliye Bakanlığı tarafından her yıl için belirlenen “bina metrekare normal inşaat maliyet bedelleri”dir. 10 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 C.HACIKÖYLÜ, F. HEPER Maliyet bedellerine ilişkin cetveller binaların kullanım türleri, taşıyıcı sistemleri, inşaat türleri ve inşaat sınıflarına dayalı olarak belirlenmektedir. İlgili bakanlıklarca belirlenen bina metrekare normal inşaat maliyet bedellerinin hesaplanma yöntemine ilişkin olarak kesin bir bilgi yoktur (Çağdaş, 2007:91). Bununla birlikte belirlenen değerlerin piyasa şartlarını tam olarak yansıtmadığı, piyasada oluşan maliyetlerin genelde altında kaldığı bilinmektedir. 5.4. İdareye İlişkin Öneriler Emlak vergisini tahsile yetkili olan ve arsalara ilişkin takdir komisyonlarında sayıca üstünlüğe sahip olan belediyelere ilişkin öneriler, belediyelerde vergi inceleme yetkisine sahip Maliye Bakanlığı personeli ile değerleme uzmanlarının istihdamı ve mevcut personelin emlak vergisine ilişkin hizmet içi eğitimine yöneliktir. Gerçekten de belediyelerde vergi inceleme yetkisine sahip personel istihdamı ile belediyelerin en önemli gelir kaynağı olan emlak vergisinde verginin yönetimi daha etkin olabilecek, vergide yaşanan tahsil ve denetim sorununun çözümüne de katkı sağlayabilecektir. Ayrıca belediyelerde konusunda yetki ve sorumluluğa sahip değerleme uzmanı istihdamı ve mevcut personelin hizmet içi eğitiminin sağlanması gerekmektedir. Özellikle arsalara ilişkin takdir komisyonlarında görevli belediye personelinin komisyonlardaki sayısal üstünlüğü düşünüldüğünde değerleme sürecinde gerekli niteliklere sahip bir değerleme uzmanının bulunması taşınmaz değerlerinin gerçekçi ve doğru tespitine yol açabilecek bunun sonucunda da vergi gelirlerinde artış sağlanabilecektir. Emlak vergisine ilişkin diğer bir kurum ise sorunlar kısmında da belirtildiği üzere Tapu Sicil ve Tapu Kadastro Müdürlükleridir. Bu kurumlara başta emlak vergisi olmak üzere alım-satım harç ve vergileri, kamulaştırma ve konut finansman sistemi gibi taşınmaz değerini ilgilendiren birçok uygulamada ihtiyaç duyulmaktadır. Bu süreçte Tapu Sicil ve Tapu Kadastro Müdürlüklerine duyulan ihtiyacın tam olarak yerine getirilebilmesi için tapu kadastro bilgilerinin bilgisayar ortamına aktarılması, nitelikli ve uzman personel istihdamı, fiziki ortam, altyapı ve donanımın iyileştirilmesi ve özellikle bu kurumlar ile belediyeler ve vergi daireleri arasında otomasyonun sağlanması bu kurumların süreçte daha aktif bir rol almasını sağlayabilecektir. Ayrıca emlak vergisine konu binalara ilişkin bina metrekare normal inşaat maliyet bedellerini belirlemekle görevli olan Bayındırlık ve İskan Bakanlığı ile Maliye Bakanlığının bu bedeli piyasa şartlarını da dikkate alarak belirlemesi emlak vergisine konu binaların gerçek değerinin tespitinde önemli rol oynayabilecektir. 6. Mükelleften Kaynaklanan Sorunlar ve Mükelleflerin Vergiye Gönüllü Katılımını Artırmaya İlişkin Öneriler Emlak vergisinde vergi değerinin tespitine ilişkin olarak mükelleften kaynaklanan sorunlar, vergi değerinin tespit aşamasında mevzuattan ve idareden kaynaklanan sorunlara göre daha az etkilidir. Çünkü sahip olduğu taşınmaz nedeniyle taşınmazın değeri üzerinden vergi ödemekle yükümlü mükellef idarece belirlenen bir matrah üzerinden vergi ödemektedir. Bu açıdan bakıldığında emlak vergisinde mükelleften kaynaklanan sorunlar daha çok verginin tahsil aşamasında yaşanmaktadır. Tahsil aşamasında yaşanan sorunların çözümü ise mükelleflerin Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 11 Emlak Vergisinde Matrah Tespitine İlişkin Sorunlar ve Çözüm Önerileri vergiye gönüllü katılımını artırabilecek birtakım düzenlemeler ile mümkün olabilecektir. Bu amaca yönelik öneriler ise; emlak vergisine ve tapu kadastro harçlarına yönelik olarak ikiye ayrılabilir. Mükelleflerin emlak vergisine gönüllü katılımını artırmaya ilişkin olarak vergi oranlarının düşürülmesi, tespit edilen değerlere karşı mükellefe itiraz hakkının tanınması gönüllü katılımı artırabilecektir. Ayrıca tapu ve kadastro harçlarına ilişkin olarak, bu harçların kaldırılması veya oranlarının düşürülmesi mükelleflerin alımsatıma konu taşınmazlarının gerçek değerleri beyan etmesi açısından önem taşımaktadır. Sonuç Türkiye’deki mevcut yasal düzenlemeler çerçevesinde taşınmaza ilişkin değerin gerçekçi bir şekilde belirlenmesinde yaşanan sorunlar, hem taşınmaza ilişkin vergilerin verimliliğini ve etkinliğini azaltmakta, hem de vergilemede adaleti bozucu etki yapmaktadır. Yaşanan sorunların temelinde vergiye konu taşınmazın değerinin başka bir ifade ile vergi matrahının tespiti bulunmaktadır. Taşınmazların değerlemesi ve bu değerin vergiye yansıtılması gelişmiş toplumların önem verdikleri konulardan biridir. Türkiye’de henüz tam olarak sağlıklı yapıya kavuşturulamamış taşınmaz değerlemesi, konut finansman sistemi, kentsel rantlar ve paylaşımı, emlak vergi sistemindeki adaletsiz dağılım ve benzeri konular ile gündeme gelmekte, eleştiri ve tartışma konusu olmaktadır. Emlak vergisinde vergiye esas olacak değer ister idare tarafından belirlensin, isterse beyana dayalı olsun verginin uygulamasında yaşanan adaletsizlikleri gidermenin en önemli yolu vergiye konu taşınmazın değerinin gerçekçi ve doğru tespitidir. Vergi kayıplarının önlenmesi, vergi ödevinin yerine getirilmesinde ödeme gücü ilkesinin gerçekleştirilmesi ve yerel yönetimlerin merkezi yönetim gelirlerine bağlılığının azalmasını sağlamak için emlak vergisinde idarece belirlenen vergi değeri yerine taşınmazın gerçek alım-satım bedelinin uygulanmasına geçilmesi gerekmektedir. Vergisel amaçlı taşınmaz değerleme sürecinin sağlıklı bir yapıya kavuşturulması ve taşınmaz değerlerinin gerçekçi bir şekilde belirlenebilmesi için gerekli yasal düzenleme ve uygulamaya yönelik birtakım önlemlerin alınması da gerekmektedir. Bu önlemlerin alınması sırasında ise mevcut uygulamada yaşanan sorunların belirlenmesi önemlidir. Vergisel amaçlı taşınmaz değerlemesinde yaşanan sorunların büyük bir kısmı mevcut yasal düzenlemelerden ve emlak vergisinin yönetiminden sorumlu idarelerden kaynaklanmaktadır. Emlak vergisinde mükelleflerinden kaynaklanan sorunların (özellikle ülkemizde olduğu gibi vergi matrahının idare tarafından belirlendiği ülkelerde) mevzuattan ve idareden kaynaklanan sorunlara göre daha az etkili olduğunu söyleyebiliriz. Emlak vergisinde matrahın tespitine ilişkin mevzuattan kaynaklanan sorunların başında taşınmazın gerçek değerinin tespitine ilişkin yasal düzenlemelerin olmaması gelmektedir. Bununla birlikte verginin tahsil ve denetiminde yaşanan sorunlar ile özellikle emlak vergisine konu taşınmazların değerini tespit etmekle görevli takdir komisyonlarının oluşumuna ilişkin sorunlar da yaşanmaktadır. Günümüzde Türkiye’de halen uygulanmakta olan 1319 sayılı Emlak Vergisi Kanunu’nda yürürlüğe girdiği 1972 yılından itibaren günümüze kadar birçok 12 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 C.HACIKÖYLÜ, F. HEPER değişiklik yapılmıştır. Yapılan bu değişikliklerin temel amacı, yukarıda belirtilen sorunların temelini oluşturan taşınmaz unsurlarının değerinin başka bir ifade ile verginin matrahının tespitine yönelik olmuştur. Çünkü matrahın doğru tespiti hem vergi gelirlerini artırabilmekte hem de vergide yaşanan eşitsizliği azaltabilmektedir. Yapılan tüm bu değişikliklere rağmen günümüzde Türkiye’de uygulanmakta olan vergisel amaçlı taşınmaz değerlemesi incelendiğinde, taşınmazlara ilişkin vergisel kayıtları içeren bir tapu ve kadastro sisteminin oluşturulamadığını, vergiye konu taşınmazların alım-satım yani piyasa değerini belirlemeye yönelik düzenlemelerin olmadığını, değerleme sürecinin tamamen idarece mesleki ve teknik açıdan eksiklikler içerdiğini ve idare ile vergi mükellefi ilişkisinin zayıf olduğunu söyleyebiliriz. Özellikle taşınmaz değerlemesi alanında kurumsal yapıyı henüz oluşturmaya çalışan Türkiye’de hem idare hem de mükellef açısından emlak vergisinde değer tespit aşamasında yaşanan sorunların belirlenmesi ve bu sorunların çözümüne ilişkin önerilerin ortaya konması emlak vergisinin gelişimine katkı sağlayabilecektir. Bu çalışmada da sorunun çözümüne katkı sağlayabilecek öneriler yaşanan sorunlarla bağlantılı olarak ortaya konmaya çalışmıştır. Kaynakça Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanun (6183 S.K.), Resmi Gazete, 8469, 28/07/1953. Batırel, Ö. F. (1974), Teoride ve Türk Vergi Sisteminde Değerleme, İstanbul Matbaası, İstanbul. Çağdaş, V., Gür, M. ve Demirel, Z. (2003), “Emlak Vergisi ve Kadastro”, HKM Jeodezi, Jeoirformasyon ve Arazi Yönetimi Dergisi, Sayı:2003/89. Çağdaş, V. (2007), “Türkiye İçin Bir Emlak Vergi Sistemi Tasarım Modeli Önerisi” Yayınlanmamış Doktora Tezi, Yıldız Teknik Üniversitesi Fen Bilimleri Enstitüsü, İstanbul. http://tez2.yok.gov.tr/tez.htm (Erişim:20/05/2010). Demir, H. (2006), “Kadastronun Mali Boyutu” Ankara: TMMOB Harita ve Kadastro Mühendisleri Odası Kadastro Kongresi 22-24 Mayıs 2006, www.tyd.yildiz.edu.tr/web/Dosyalar/Kadastronun_Mali_Boyutu.doc (Erişim:27/05/2009). Dokuzuncu Beş Yıllık Kalkınma Planı. (2007), Vergi Özel İhtisas Komisyon Raporu, DPT Yayınları No: 2734, Ankara. Emlak Vergisi Kanunu (1319 S.K.), Resmi Gazete, 13576, 11/08/1970. Gerçel, H. (1994), “Emlak Vergisi Mevzuat ve Uygulamasının Analizi” Yayınlanmamış Yüksek Lisans Tezi, Hacettepe Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Ankara. Güner, A. (2006), Yönetimlerarası Gelir Bölüşümü Temel İlke ve Uygulamalar, Mali Yerelleşme; Teori ve Uygulama Üzerine Yazılar, Marmara Üniversitesi Yerel Yönetimler Araştırma ve Eğitim Merkezi, İstanbul. Konut Finansman Sistemine İlişkin Çeşitli Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun (5582 S.K.), Resmi Gazete, 26454; 21/02/2007. Öner, E. (2006), Emlak Vergisinde Matrah Tespit Usullerindeki Gelişmeler, Kamu Maliyesindeki Yeni Yaklaşımlar, Seçkin Yayınevi, Ankara. Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 13 Emlak Vergisinde Matrah Tespitine İlişkin Sorunlar ve Çözüm Önerileri Sermaye Piyasası Mevzuatı Çerçevesinde Değerleme Hizmeti Verecek Şirketlere ve Bu Şirketlerin Kurulca Listeye Alınmalarına İlişkin Esaslar Hakkında Tebliğ (Seri: VIII, No: 35), Resmi Gazete, 24491:12/08/2001. Sermaye Piyasasında Faaliyette Bulunanlar İçin Lisanslama ve sicil Tutmaya İlişkin Esaslar Hakkında Tebliğ (Seri: VIII, No: 34), Resmi Gazete, 24490; 11/08/2001. Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğü Kuruluş ve Görevleri Hakkındaki Kanun (3045 S.K.), Resmi Gazete, 18540, 26/09/1984. Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğü Kuruluş ve Görevleri Hakkındaki Kanunda ve Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Hakkında Kanun (4924 S.K.), Resmi Gazete. 25178; 24/07/2003. Türk Vergi Sistemi, Sorunlar-Çözüm Önerileri, (2002), Gayrimenkul, Kentsel Rantlar ve Yeni Bir Vergileme Modeli, Onbeşinci Bölüm, TOBB Yayınları, Ankara. Vergi Reform Komisyonu Raporları. (1972), Emlak Değerleme Kanun Tasarı ve Gerekçesi. Cilt: IV, Damga Matbaası, İstanbul. Vergi Usul Kanunu, Emlak Vergisi Kanunu ve Harçlar Kanununda Değişiklik Yapılmasına İlişkin Kanun (4751 S.K.), Resmi Gazete, 24721, 09/04/2002. Vergi Usul Kanunu (213 S.K.), Resmi Gazete, 11343, 28/02/1963. Yaman, B. Gayrimenkul Değerlemesi ve Önemi, http://www.stratejikboyut.com/haber/gayrimenkul-degerlemesi-ve-onemi-28088.htm (Erişim: 10/11/2008). Yomralıoğlu, T. ve Nişancı, R. (2006), “Türkiye’de Harita Mühendisliğinin Taşınmaz Değerlemesindeki Yeri ve Rolü”, Rapor 1.0, Trabzon. http://www2.itu.edu.tr/~tahsin/yayinlar/HKMO_tasinmazdeg_raporu.pdf (Erişim: 10/11/2009). 14 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 H.H. BAYRAKLI, A. BOZDAĞ Türk Ceza Hukukunda Teşebbüse Elverişlilik Sorunu ve Vergi Suçlarının Teşebbüse Elverişlilik Açısından Değerlendirilmesi Hasan Hüseyin BAYRAKLI∗ Ahmet BOZDAĞ** Özet Suça teşebbüs, suç yoluna giren failin elinde olmayan nedenlerle icra hareketlerini tamamlayamaması veya istediği neticeyi gerçekleştirememesidir. Suça teşebbüs, ne bağımsız bir suç türü ne de suçun hafifletici sebebidir. Teşebbüs, cezalandırma alanını genişleten yardımcı ceza normu niteliğinde bir kavramdır. Bir suçun teşebbüse elverişli olabilmesi için ya icra hareketleri bölünebilir olmalı ya da icra hareketleri ve netice birbirinden ayrılabilir yapıda olmalıdır. Bu çalışmada, uygulamada özellik arz eden bazı suç tiplerinin teşebbüse elverişli olup olmadıkları inceleme konusu yapılmıştır. İncelediğimiz suç tiplerinin birçoğuna, teşebbsün mümkün olup olmadığı tartışmalıdır. Bu nedenle kanun koyucunun tartışmalı olan suç tiplerine teşebbüs hükümlerinin uygulanıp uygulanmayacağı konusunda düzenleme yapması ya da Yargıtayın bu konuda içtihat oluşturması faydalı olacaktır. Anahtar Kelimeler: Suça Teşebbüs, Teşebbüse Elverişlilik, Vergi Suçuna Teşebbüs Attempt Sufficiency Problem in Turkish Criminal Law And Consideration of Attempt Sufficiency of Tax Crimes Abstract Crime attempt accurs in two ways. Firstly, if an offender can not complete crime due to reasons that are not determined by offender. Secondly, if the consequence that is aimed by offender can not be reached. Crime attempt is not an independent ∗ Prof.Dr., Afyon Kocatepe Üniversitesi, İİBF, Maliye Bölümü, [email protected] Arş.Gör., Afyon Kocatepe Üniversitesi, İİBF, Mali Hukuk Anabilim Dalı, [email protected] ** Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 15 Türk Ceza Hukukunda Teşebbüse Elverişlilik Sorunu ve Vergi Suçlarının Teşebbüse Elverişlilik Açısından Değerlendirilmesi crime type. Crime attempt is not a attenuating cause, either. Punishment is extended due to attempt. As a result, this punishment can have a assistant rule. To be accepted as a crime attempt, crime behaviours should be divided or behaviour and the consequence should be aparted. This study analyzes whether certain crime types are subject to crime attempts. The crimes that we examined in this study are still being discussed from the point of crime attempt. For this reason, legislator should make certain (and therefore there is a need for legislation) whether contreversial crimes are subject to attempting rules or not. Moreover, the Supreme Court of Appeals should have case law on the contreversial crimes. Key Words: Crime Attempt, Attempt Sufficiency and Attempt of Tax Crime JEL Classification Code: K4 Giriş Suç ve cezaların kanuniliği ilkesi gereği, bir kişinin işlediği fiil nedeniyle cezalandırılbilmesi için, söz konusu fiilin kanunlarda açıkça suç olarak düzenlenmiş olması gerekir. İşlenen fiilin kanunda düzenlenen suç kalıbına tam olarak uymasına tipiklik unsuru denir. Ceza kanunlarında, işlenmeye başlanan fiil failin iradesi dışında tamamlanamayabilir. Böyle bir durumda işlenen fiilin failinin, suça teşebbüsten dolayı cezalandırılması gerekir. Teşebbüs, TCK’nın 35. maddesinde düzenlenmiştir. Bu, kural olarak genel ve özel kanunlarda düzenlenmiş tüm suçlar için geçerli olan genel bir normdur. Ancak, tüm suç tiplerinin aynı yapıda olmaması ve bazı suç tiplerinin teşebbüsü düzenleyen kanun hükmünün tarifine uygunluk göstermemesi, bazı suçlara teşebbüsün mümkün olup olmadığı sorunsalının ortaya çıkmasına sebep olmuştur. Biz de bu çalışmada, teşebbüse elverişlilikleri doktrinde tartışmalı olan bazı suç tiplerini ve vergi suçlarını teşebbüse elverişlilik açısından irdeleyeceğiz. Ancak, konunun anlaşılması amacıyla asıl konuya girmeden önce teşebbüs kavramı ve teşebbüsün hukuki mahiyeti üzerinde kısaca durulacaktır. 1. Teşebbüs Kavramı, Teşebbüsün Hukuki Niteliği ve Şartları 1.1. Teşebbüs Kavramı ve Hukuki Niteliği Uzun bir tarihsel süreç sonucunda çağdaş ceza kanunlarında genel hükümler içinde yer almış bir kurum olan teşebbüs (Keziban, 2009:1), sözlükte kalkışmak, girişimde bulunmak, girişmek anlamlarında kullanılmaktadır (Yılmaz, 2002:1232). Ceza hukukunda teşebbüs, bir suçu işleme kastıyla elverişli hareketlerle doğrudan doğruya icraya başladıktan sonra, elinde olmayan nedenlerle icra hareketlerini tamamlayamayan veya hareketleri tamamlamasına rağmen hedeflediği sonucu gerçekleştiremeyen kişileri cezalandırmak için düzenlenmiş olan bir ceza hukuku kurumudur. Suç, kural olarak belli aşamalardan geçerek tamamlanmaktadır. Bu aşamaların bütünü doktrinde suç yolu olarak adlandırılmaktadır (Özgenç, 2009:388; Aydın, 2006:86; Toroslu, 2009:248; Gürgen, 2009:1). Suç yolu, düşünce safhası, hazırlık hareketleri safhası, icra hareketleri safhası ve sonuç safhalarından oluşmaktadır (Artuk, Gökcen ve Yenidünya, 2006:740). Bir kişinin cezalandırılabilmesi için kural olarak, bir suçu kanunda belirtilmiş tüm unsurları ve suç yolundaki tüm aşamalarıyla 16 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 H.H. BAYRAKLI, A. BOZDAĞ işlemiş olması gerekmektedir. Ancak bazen, fail işlemeyi tasarladığı suçu işlemek için icra hareketlerine başladıktan sonra, kendi iradesi dışındaki nedenlerden dolayı ya icra hareketlerini tamamlayamamakta ya da icra hareketlerini tamamlamasına rağmen istediği neticeyi gerçekleştirememektedir.1 Yani fail, işlemeye başladığı suçu elinde olmayan nedenlerle tamamlayamamaktadır (Yenisey, 2007:42). Böyle bir durumda fail, işlemeyi tasarladığı suçu tamamlayamadığından suç da tam olarak oluşmamaktadır. Suç oluşmadığından fail de normal şartlarda cezalandırılamayacaktır. Ancak, suç yoluna girmiş ve suç işleme arzu ve isteğine sahip kişinin elinde olmayan nedenlerle suçu tamamlayamaması nedeniyle cezalandırılmaması, toplumun huzur ve güvenliği için önemli bir tehlike oluşturacaktır. İşte teşebbüs kurumu, böyle tehlikeliliği aşikârlaşmış; ancak elinde olmayan nedenlerle suçu tamamlayamamış kişileri cezalandırmayı amaçlayan bir kurumdur. Suç tamamlanmadığı hallerde de faili cezalandırmaya imkân sağlayan teşebbüs hükümleri, cezalandırmanın kapsamını genişleten hükümlerdir (Centel, Zafer ve Çakmut, 2006:445). Teşebbüse ilişkin hükümler, somut bir olayda tek başına uygulanamamakta; ancak tamamlanamayan suçun kanuni tarifi ile birlikte, bu hükmün yanında tamamlayıcı olarak uygulanabilmektedir. Bu nedenle suça teşebbüs, ne bağımsız bir suç ne de suçun hafifletici nedenidir. Bilakis cezalandırma alanını genişleten yardımcı ceza normu karakteri niteliğinde bir kavramdır (Soyaslan, 1994:52; Artuk, Gökcen ve Yenidünya, 2006:745; Özgenç, 2009:389; Centel, Zafer ve Çakmut, 2006:445). 1.2. Teşebbüsün Şartları Suça teşebbüsten bahsetmek için, kasten işlenen bir suçun varlığı, suçun elverişli hareketlerle doğrudan doğruya işlenmeye başlanmış olması ve failin elinde olmayan nedenlerle icra hareketlerini tamamlayamaması2 veya icra hareketlerini tamamlamasına rağmen, elinde olmayan nedenlerle neticeyi gerçekleştirememiş olması nedeniyle suçu tamamlayamamış olması gerekir. Teşebbüs için bu üç şartın da bir arada bulunması gerekir. Bu şartlardan birinin dahi eksik olması teşebbüsün gerçekleşmesini engelleyecektir. Bu nedenle, kural olarak bir suçun teşebbüse elverişli olabilmesi için kusurluluk yönünden kasten işlenen bir suç olmalı, hareket yönünden ise, ya icra hareketleri bölünebilmeli ya da icra hareketleri ve netice birbirinden ayrılabilir olmalıdır. 1 “Kasten öldürmeye teşebbüsten sanığın mağdur ile arasının iyi olmadığı, mağdurun önce sanığı tehdit ettiği, kafenin dışında ise ele geçirilemeyen sert bir cisimle baş bölgesine vurup, basit bir tıbbi müdahale ile giderilebilecek şekilde yaraladığı, bunun üzerine çıkan kavga sırasında da sanığın ele geçirilemeyen bıçakla mağduru hayati bölgelerinden yaraladığı, karındaki yaralanmanın karın boşluğunda lezyona sebep olduğu, hayati tehlike geçiren mağdurun acilen yapılan ameliyat sonucu ölümden kurtulduğu anlaşıldığı halde, öldürmeye kalkışma yerine yaralama suçundan hüküm kurulması yasaya aykırıdır…”, 1.YCD. E.2007/7660, K.2008/7262, T.13/11/2008, (www.kazanci.com, Erişim, 12/12/2009). 2 “Somut olayda sanık Fevzi, diğer sanık Şirin’in azmettirmesi ile Devlet ormanından bulduğu yatık ve devrik envali traktöre tamamen yükledikten sonra, ancak henüz traktörü çalıştırmadan ve envali götürmek amacıyla hareket ettirmeden, diğer bir anlatımla icra hareketlerinin iz ve eserlerini silebilecek bir durumda iken olaya orman muhafaza memurlarınca el konulduğundan icra hareketlerinin tümünü tamamlayamamış, böylece suç eksik teşebbüs aşamasında kalmıştır…” YCGK. T. 01/05/2001, 63/82, Bakıcı Sedat, Ceza Hukuku Genel Hükümler, Adalet Yayınevi, 2007, s.680. Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 17 Türk Ceza Hukukunda Teşebbüse Elverişlilik Sorunu ve Vergi Suçlarının Teşebbüse Elverişlilik Açısından Değerlendirilmesi 2. Teşebbüse Elverişliliği Sorunlu Olan Suç Tipleri Ceza hukukunun genel hükümleri arasında düzenlenmiş olan teşebbüs hükümleri, kural olarak tüm suçlar açısından uygulanabilmektedir. Ancak, gerek teşebbüs hükümlerinin düzenlendiği TCK’nın 35. maddesi hükmünün kapsamından ve gerekse bazı suçların yapısından kaynaklanan nedenlerle, bazı suçlara teşebbüs hükümlerinin uygulanması mümkün değildir. Şimdi teşebbüse elverişliliği sorunlu olan suç türleri üzerinde duralım. 2.1. Manevi Unsuru Nedeniyle Teşebbüse Elverişliliği Sorunlu Olan Suç Türleri 2.1.1. Olası Kastla İşlenen Suçlar 5237 sayılı TCK ile ceza sistemimize giren ve TCK’nın kast başlıklı 21. maddesi içerisinde kastın bir türü olarak düzenlenmiş olan olası kast, kişinin kanuni tanımdaki unsurların gerçekleşebileceğini öngörmesine rağmen, vurdumduymaz davranarak ve riski göze alarak fiili işlemeye devam etmesidir (İpekçioğlu, 2009:167). Kanun koyucu, suçun olası kastla işlenmesi halinde, kasten işlenen suç için öngörülmüş olan cezanın indirilerek3 hükmedileceğini kabul etmiştir. Suçların olası kastla işlenmesi durumunda teşebbüs hükümlerinin uygulanıp uygulanamayacağı, doktrinde ve yargı kararlarında tartışmalı bir konudur. Doktrindeki hakim görüşe göre, teşebbüs hükümlerinin düzenlendiği TCK’nın 35. maddesindeki “... işlemeyi kastettiği ….” ibaresinden dolayı, teşebbüs hükümleri ancak kasten işlenen suçlara uygulanabilecektir. Çünkü kastta, bilme ve isteme unsurları açık ve netken, olası kastta bilme açık ve net, neticeyi isteme tam ve net değildir.4 Olası kast, ancak netice ile belirlenir. Netice meydana gelmeden olası kastın varlığından bahsedilemez. Dolayısıyla, netice meydana gelmişse suç tamamlanmış olacaktır, netice meydana gelmemişse olası kasttan da bahsedilemeyeceğine göre teşebbüs hükümleri de uygulanamayacaktır. Bu görüş taraftarları (Sözüer, 1994:162; Özgenç, 2009:391; İpekçioğlu, 2009:178; Aydın, 2006:97) olası kastla işlenen suçlara teşebbüs hükümlerinin uygulanamayacağını savunmaktadır. Bizim de katıldığımız doktrindeki azınlıkta kalan görüşe göre ise, olası kastla işlenen suçlara da teşebbüs hükümlerinin uygulanması mümkündür. Çünkü Kanun, teşebbüs hükümlerinin uygulanırlığı açısından failin kasten hareket etmesini yeterli görmüş olup, ayrıca bu kastın doğrudan ya da olası kast olacağı yönünde bir ayrıma gitmemiştir. Ayrıca, doğrudan kast ve olası kast aynı Kanun maddesinde ve “kast” başlığı altında düzenlendiğinden, kast tabiri hem doğrudan, hem de olası kastı kapsamaktadır. Teşebbüsü düzenleyen TCK’nın 35. maddesinin madde gerekçesinde de maddede geçen kast tabirinin sadece doğrudan kastı ifade ettiği ya da olası kastla işlenen suçlara teşebbüsün mümkün olmadığı yönünde 3 “Kişinin, suçun kanuni tanımındaki unsurların gerçekleşebileceğini öngörmesine rağmen, fiili işlemesi halinde olası kast vardır. Bu halde, ağırlaştırılmış müebbet hapis cezasını gerektiren suçlarda müebbet hapis cezasına, müebbet hapis cezasını gerektiren suçlarda yirmi yıldan yirmibeş yıla kadar hapis cezasına hükmolunur; diğer suçlarda ise temel ceza üçte birden yarısına kadar indirilir” (TCK md. 21/2). 4 Yargıtay’a göre; “Failin doğrudan kastla hareket etmiş olabilmesi için tipe uygun hareketi ve neticeyi zihninde canlandırmış, öngörmüş olması gerekir. Fakat düşünme ve öngörme, bilmek ve istemek olmadığından, kastın bulunduğunun tespit edilebilmesi için ikinci bir inceleme yapmak ve isteme unsurunun da buna eklenip eklenmediğini araştırmak gerekir. Olası kast ancak neticeyle belirlenir” (YCGK. 3/6/1985- 83/330), Centel, Zafer ve Çakmut; s.400’dan. 18 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 H.H. BAYRAKLI, A. BOZDAĞ herhangi bir hüküm de bulunmamaktadır (Önder, 1992:387).5 Ayrıca olası kastta, her ne kadar failin neticeyi istediği açık değilse de, failin neticenin gerçekleşme ihtimalinin kuvvetle muhtemel olduğunu öngörmesine rağmen, ısrarla hareketlerine devam etmesi, neticenin gerçekleşme ihtimalini başta kabul ettiğini göstermektedir. Örneğin, şehir içinde arabayla geçerli bir mazereti olmadan kırmızı ışıkta geçen bir sürücü, karşıdan karşıya geçen yayalara çarpmak üzereyken, yayanın özel gayreti veya diğer yayaların yardımıyla son anda kurtulması durumunda, sürücünün olası kastla yaralamaya teşebbüsten sorumlu tutulması gerekecektir. Aynı olayda sürücünün yayaya çarpması sonucu yayanın ölümcül şekilde yaralanması durumunda sürücünün olası kastla öldürmeye teşebbüsten cezalandırılması gerekecektir. Aksi düşüncede ise, sürücü bir kişiyi ölümcül şekilde yaralamasına rağmen olası kastla yaralama suçundan az bir cezayla kurtulacaktır. Yine kalabalık bir ortamda hasmını öldürmek için kalabalığın bulunduğu yere doğru gelişi güzel ve müteaddit defalar ateş eden failin hasmını öldürmesinin yanında, orada bulunan suçsuz kişileri de ölümcül şekilde yaralaması durumunda failin olası kastla öldürmeye teşebbüsten cezalandırılması gerekecektir. Ancak, olası kastla işlenen suçların teşebbüs aşamasında kalması durumunda olayda olası kastın bulunduğunun açık ve net bir şekilde tespit edilmesi gerektiğini düşünüyoruz. Yargıtay verdiği bir kararda “Tabancayı düğün yerinde bulunan topluluğa doğru yatay ve hatta yukarıdan aşağı eğik durumda tevcih ederek müteaddit el ateş eden ve hayati nahiyeden isabet sağlayan sanıkta öldürme bilinci ve muayyen olmayan (olası) öldürme kastının varlığı kabul edilmelidir. Sanığın normal bir insan boyundan daha aşağı bir seviyede topluluğa yönelterek yaptığı müteaddit atışlardan çıkan mermilerin kişi veya kişilere isabet edeceğini bilmesi gerekir. Bu itibarla olayda muayyen olmayan (olası) kastla adam öldürmeye tam teşebbüste bulunmak suçu oluşmuştur” diyerek, olası kastla işlenen suçlara teşebbüsün mümkün olduğunu vurgulamıştır.6 Sonuç olarak, olası kastla işlenen suçlara teşebbüs hükümleri uygulanabilecektir. 2.1.2. Taksirle İşlenen Suçlar Sözlükte, kusur, kısma, bir şeyi eksik yapma, bir şeyi yapabilirken yapmama, kusur etme, hata anlamlarına gelen taksir (Yılmaz, 2002:1175), hukuksal bir kavram olarak, dikkat ve özen yükümlülüğüne aykırılık, dolayısıyla, bir davranışın, suçun kanuni tanımında belirtilen neticenin öngörülmeyerek gerçekleştirilmesidir (Hakeri, 2008:142). Hem bilinçli taksirde hem de bilinçsiz taksirde fail, hareketleri bilerek ve isteyerek yapmakta; ancak, öngördüğü veya öngörmediği neticeyi açık ve net bir şekilde istememektedir. TCK’daki teşebbüs düzenlemesine baktığımızda, teşebbüs hükümlerinin uygulanabilmesi için, açıkça fiilin kasten işlenmesi gerektiğinin maddedeki “Kişi 5 Önder Ayhan, Ceza Hukuku Dersleri, 1992, s.387; Ayrıca, Alman doktrininde de olası kastla işlenen suçlara teşebbüsün mümkün olduğu kabul edilmektedir. Özgenç, s. 391. 6 1. CD, E. 1983/1812, K. 1983/1812, T. 24/05/1983, (YKD Eylül 1983, s.1381); “…Olay günü sanığın, patlayıcı maddeyi ‘istersem ben bu dükkanı uçururum’ diyerek mağdurun bakkal dükkanının tezgahına koyduğu mağdurun da bu patlayıcı maddeden kurtulmak için patlayıcı maddeyi tezgahın üstünden alıp; atmak isterken maddenin patladığı ve hayatını tehlikeye koyacak şekilde mağdurun yaralanmış olduğu, olayın akışını doğrulayan tarafların beyanından ve mahkemenin kabulünden açıkça anlaşılmış olmasına göre, … sanığın eyleminin yaralama değil, öldürmeğe tam derecede teşebbüs niteliğinde olduğu gözetilmeden sanık hakkında TCK’nın 448, 62. maddeleri yerine 456/3, 457/1. maddeleri ile ceza tayini bozmayı gerektirmiştir” 1. CD; E. 1977/1438, K. 1977/2020, T. 09/06/1977 (YKD Kasım 1977, s.1620). Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 19 Türk Ceza Hukukunda Teşebbüse Elverişlilik Sorunu ve Vergi Suçlarının Teşebbüse Elverişlilik Açısından Değerlendirilmesi işlemeyi kastettiği…” tümcesiyle vurgulandığını görmekteyiz. Bu nedenle taksirle işlenen suçların teşebbüse elverişli olmadığını düşünüyoruz (İçel ve Evik, 2007:251; Koca ve Üzülmez, 2008:341; Artuk, Gökcen ve Yenidünya, 2006:774; Hakeri, 2008:238). Ancak bazı yazarlara göre, her ne kadar teşebbüsü düzenleyen kanun hükmünün lafzı taksirle işlenen suçların teşebbüse elverişli olmadığı şeklindeyse de, yasal düzenleme yapılması durumunda taksirle işlenen suçlara da teşebbüs mümkün olabilecektir (Zincir, 2008:130). Aynı doğrultuda taksirli suçlara teşebbüsün teorik olarak mümkün olduğunu İtalyan hukukçulardan Cavallo, Vannini ve Campili de savunmaktadır (Soyaslan, 1994:206). 2.2. Kabahatlerin Teşebbüse Elverişliliği Hukuka aykırı fiilleri 765 sayılı TCK suç–cürüm şeklinde bir ayrıma tabi tutarken; 5237 sayılı TCK ise suç ve kabahat olarak ayrıma tabi tutmuştur. Suçlar ve suçlar için öngörülen yaptırımlar TCK’da ve özel ceza kanunlarında düzenlenirken, kabahatler ve kabahatler için öngörülen yaptırımlar, 5326 sayılı Kabahatler Kanunu’nda ve özel ceza kanunlarında düzenlenmiştir. TCK’nın suça teşebbüsü düzenleyen hükmüne baktığımızda, hükmün suça teşebbüs başlığı altında düzenlendiğini ve ayrıca hükümde “Kişi işlemeyi kast ettiği bir suçu…” denerek sadece suçların teşebbüse elverişli olduğu açıkça belirtilmiştir. Ayrıca, Kabahatler Kanunu’nun teşebbüs başlıklı 13. maddesi hükmü de açıkça kural olarak kabahatlere teşebbüsün mümkün olmadığını, ancak özel kanunlarda kabahatlere teşebbüsün cezalandırılacağı yönünde hüküm bulunması halinde, söz konusu kabahatlere TCK’nın suça teşebbüse ilişkin hükmünün uygulanacağını düzenlemiştir (KK md. 13). Bugün itibarıyla özel ceza kanunlarında, kabahatlere teşebbüs hükümlerinin uygulanabileceğine dair herhangi bir norm bulunmamaktadır. Bu gerekçelerle, kural olarak kabahatlere teşebbüs mümkün değildir, denilebilir (Bakıcı, 2007:662; Koca ve Üzülmez, 2008:342). 2.3. Sırf Hareket (Neticesi Harekete Bitişik-Tehlike) Suçlarının Teşebbüse Elverişliliği Kural olarak bir suçun işlenmiş olabilmesi için icrai veya ihmali hareketlerin yapılması yetmez, aynı zamanda hareket sonucunda belirli bir neticenin de gerçekleşmesi gerekir. Ancak TCK’da ve bazı özel kanunlarda düzenlenen bazı suçların tamamlanması için kanun koyucu, hareketlerin yapılmasını yeterli görmüştür. Diğer bir deyişle, bu tür suçların işlenmesi için herhangi bir neticenin gerçekleşmesi gerekmemektedir. İşte tamamlanması için neticenin aranmadığı suçlara sırf hareket suçları denmektedir (Koca ve Üzülmez, 2008:144; İpekçioğlu, 2009:185). Doktrinde bu tür suçları, neticesi harekete bitişik suç veya tehlike suçu olarak adlandıran yazarlar da bulunmaktadır. Bu tür suçlarda ya netice hiç yoktur ya da netice var olmakla birlikte netice harekete bitişiktir. Diğer bir deyişle, hareket tamamlandığı anda netice kendiliğinden meydana gelmektedir. Hareket tamamlandıktan sonra neticenin meydana gelmemesi mümkün değildir. Örneğin, tehdit, iftira, hakaret, şantaj, kişilerin huzur ve sükununu bozma, kişisel verilerin kaydedilmesi, sövme, cinsel saldırı suçlarında olduğu gibi. Sırf hareket suçlarında, netice olmadığından ya da netice harekete bitişik olduğundan bu tür suçlarda hareketin tamamlanması; ancak neticenin elinde olmayan nedenlerle tamamlanamaması mümkün değildir. Bu tür suçlarda hareket tamamlanmışsa suç da tamamlanmıştır. Hareket tamamlanmamışsa suç da 20 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 H.H. BAYRAKLI, A. BOZDAĞ tamamlanmamıştır. Bu yönüyle bu tür suçlara teşebbüs mümkün değildir (Özbek, Bacaksız ve Doğan, 2006:243; Centel, Zafer ve Çakmut, 2006:465). Örneğin, yüz yüze hakaret suçlarında, hakaret içeren sözler söylendiği anda suç tamamlanmış olacaktır. Yine, suçu ve suçluyu övme suçunun sözlü olarak işlenmesi halinde, övgü kabul edilen sözlerin söylenmesiyle birlikte suç da tamamlanmış olacaktır. Hareketleri parçalara ayrılabilen veya hareketleri bir oluşum süreci içinde gerçekleşen sırf hareket suçlarında, hareketlerin kişinin iradesi dışındaki nedenlerden dolayı tamamlanamaması halinde teşebbüs mümkün olabilecektir (Toroslu, 2009:271; Centel, Zafer ve Çakmut, 2006:465). Diğer bir deyişle, tek bir hareketten oluşan sırf hareket suçlarına hiçbir şekilde teşebbüs mümkün değilken; birden fazla hareketten oluşan veya hareketleri belirli bir oluşum sürecinde gerçekleştirilen sırf hareket suçlarına teşebbüs mümkündür (İpekçioğlu, 2009:186). Örneğin, hakaret, tehdit, şantaj suçlarının mektupla işlenmesi halinde mektubun muhataba ulaşmadan önce polis tarafından ele geçirilmesi; matbaada basılması izne tabi bir belgenin izinsiz basılmasında, belgenin basılması birden fazla hareketten ve belirli bir süreçten oluştuğu için (tasarımın yapılması, kalıpların hazırlanması, dizgiye girmesi, baskıya girmesi…) bu süreç ve hareketler tamamlanmadan kişinin yakalanması halinde suç teşebbüs aşamasında kalmış olacaktır. Yargıtay Ceza Genel Kurulu, 765 sayılı TCK’nın yürürlükte olduğu dönemde verdiği bir kararda, sırf hareket suçlarının yapısı itibarıyla, tam teşebbüse elverişli olmadığını, ancak bu tür suçlara eksik teşebbüsün mümkün olduğunu vurgulamıştır (YCGK, T. 21/02/1983, 6/455-64, Malkoç, 2002:643’den). 2.4. Kesintisiz (Mütemadi) Suçların Teşebbüse Elverişliliği Suça teşebbüs açısından özellik arz eden suç tiplerinden biri de kesintisiz suçlardır. Ancak, kesintisiz suçun ne olduğu konusunda doktrinde fikir birliği bulunmamaktadır. Bir görüşe göre kesintisiz suç, bir suçun kanuni tanımında gösterilen hareketlerin icrasının bir süre devam ettiği suç tipidir (Koca ve Üzülmez, 2008:140; Özgenç, 2009:406). Diğer bir görüşe göre ise kesintisiz suç, hareketten doğan neticenin bir süre devam ettiği bir suç tipidir (İpekçioğlu, 2009:192; Hakeri, 2008:105; Özbek, Bacaksız ve Doğan, 2006:252). Kanaatimizce kesintisiz suçlarda failin, suçun kanuni tanımındaki hareketlerle neticeyi gerçekleştirdikten sonra, bir süre daha hareketlerine devam ederek, neticenin de bir süre daha devam etmesini sağladığı suç tipidir. Dolayısıyla kesintisiz suçta, suç tamamlandıktan sonra hem hareket hem de netice bir süre devam etmektedir. Örneğin, kişiyi hürriyetinden yoksun kılma suçunda, fail mağduru rızası dışında bir yere kapattıktan sonra bir gün boyunca kapıyı kilitli tutarak, mağdurun çıkmasını engellediğinde, fail mağduru içeri kapattığı anda suç tamamlanmaktadır. Ancak fail, bir gün boyunca mağdurun bulunduğu yerin kapısını kilitli tutarak ihmali davranışla hareketlerine devam etmekte (İpekçioğlu, 2009:192) aynı şekilde bu süre boyunca netice de devam etmiş olmaktadır. Aynı şekilde, konut sahibinin rızası dışında konuta giren ve bir süre orada kalan kişi, konut dokunulmazlığı suçunu işlemiş olacaktır. Bu suçta fail, konuta girdiği anda suçu işlemiş olmakta ve rıza dışı girdiği konuttan çıkmayarak ihmali davranışla hareketlerine devam etmekte ve aynı şekilde konut dokunulmazlığını da ihlal etmeye devam etmektedir. Görüldüğü gibi kesintisiz suçlarda genel kural, suç tamamlandıktan sonra fail, hareketlere icrai veya ihmali olarak devam etmekte ve dolayısıyla netice de bir süre daha devam etmektedir. Kesintisiz suçlarda suç, hareketin yapılması ve neticenin ortaya çıkmasıyla Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 21 Türk Ceza Hukukunda Teşebbüse Elverişlilik Sorunu ve Vergi Suçlarının Teşebbüse Elverişlilik Açısından Değerlendirilmesi tamamlanmakta (Soyaslan, 1994:19) fakat hareketlerin ve neticenin son bulmasıyla sona ermektedir. Yani kesintisiz suçlarda, suçun tamamlanması ve sona ermesi aynı anda değil; farklı zaman süreçlerinde meydana gelmektedir (Özgenç, 2009:405). Kanaatimizce kesintisiz suçlarda fail, suçu tamamladıktan sonra ve temadi devam ederken yakalandığı takdirde, suç tamamlandığından teşebbüsten sorumlu tutulamayacaktır.7 Ancak kesintisiz suçlarda, hareketlerin bölünebildiği durumlarda, failin elinde olmayan nedenlerle hareketleri tamamlayamaması halinde teşebbüs hükümlerinin (eksik teşebbüs) uygulanması mümkün olacaktır. Örneğin, kişiyi hürriyetinden yoksun kılma suçunda, failin mağduru kaçırmaya çalışırken çevredekilerin yetişmesi üzerine mağduru bırakıp kaçması halinde suç, teşebbüs halinde kalmış olacaktır. 2.5. İhmal Suretiyle İşlenen Suçların Teşebbüse Elverişliliği Ceza kanunlarında düzenlenen suçların bir kısmı yasaklamış olan normun (yapmama yükümlülüğü), icrai hareketle ihlal edilmesiyle işlenirken, bazı suçlar ise, emredici normun (yapma) ihmali davranışla gerçekleştirilmemesiyle işlenmektedir (Koca ve Üzülmez, 2008:317). Diğer bir deyişle, bazı suçlar kanun koyucu tarafından yapılmaması emredilen davranışın yapılmasıyla (icrai) işlenirken, bazı suçlar yapılması emredilen davranışın yapılmamasıyla (ihmali) işlenmektedir. İhmali suç, bir ceza hukuku normuyla yapılması emredilen bir hareketin yapılmaması suretiyle işlenen bir suç türüdür (Artuk, Gökcen ve Yenidünya, 2006:425; Centel, Zafer ve Çakmut, 2006:247). Örneğin, akıl hastası üzerindeki bakım ve gözetim yükümlülüğünü ihlal suçu, işaret ve engel koymama suçu, inşaat veya yıkımla ilgili emniyet kurallarına uymama suçu, bir suça ait delillerin saklandığı yeri bildirmeme suçu gibi. Bu tür suçlarda fail, kanunun kendisinden yapmasını emrettiği hareketi yapmamış olabileceği gibi, yapılması emredilen hareket yerine başka bir hareket de yapmış olabilir (Artuk, Gökcen ve Yenidünya, 2006:427). İhmali suçlar, gerçek (saf) ihmali suçlar ve gerçek olmayan (garantörselgörünüşte) ihmali suçlar olarak iki gruba ayrılmaktadır (Hakeri, 2008: 96; Koca ve Üzülmez, 2008:320). Gerçek ihmali suç, ihmali hareketin bizzat suç tipinde doğrudan tarif edildiği ve herkes tarafından işlenebilen bir suç tipidir (Hakeri, 2008:96). Bu suç tipinde fail, sadece kanunun emrettiği hareketi yapmama yükümlülüğü altındadır. Başkalarının hareketlerini engelleme yükümlülüğü bulunmamaktadır. Örneğin, TCK’nın 116. maddesinde düzenlenen konut dokunulmazlığını ihlal suçunda olduğu gibi. Bu suç tipinde fail, rızayla girdiği konut veya işyerlerinden rıza dışı ihmali davranışla çıkmaması halinde gerçek ihmali davranışla konut dokunulmazlığını ihlal suçu oluşacaktır. Aynı şekilde TCK’nın 98. maddesinde düzenlenen yardım veya bildirim yükümlülüğünün yerine getirilmemesi suçu da gerçek ihmali suçlardandır. Örneklerden de anlaşıldığı gibi, gerçek ihmali suçların faili herkes olabilecektir. 7 “Olay gecesi mağdureyi otomobille şehir içi ve dışında yaklaşık iki saat süreyle gezdiren, inmek istediği halde indirmeyip onunla tartışan, durdukları bir yerdeki eve mağdureyi zorla sokmak isterken tekme tokat döven, sonra tekrar otomobile bindirip seyir halinde iken mağdurenin yavaşlayan otomobilden atlaması üzerine onu bırakıp olay yerinden uzaklaşan sanıklar Tuncay ve Şeref’in mağdureyi bir süre içinde kendi egemenlik alanlarında bulundurdukları dolayısıyla zorla kaçırıp alı koyma eyleminin tamamlandığı halde, eksik teşebbüsten hüküm kurulması yasaya aykırıdır”, 5. YCD. T: 07/11/2001, 3358/6643, Bakıcı, s. 682; Özbek/Bacaksız/Doğan, s.252; Özgenç, s.405. 22 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 H.H. BAYRAKLI, A. BOZDAĞ Gerçek ihmali suçlar, olumsuz hareketin yapılmasıyla gerçekleşeceğinden bu tür suçlar sırf hareket suçlarıdır. Bu nedenle bu tür suçların tamamlanması için herhangi bir neticenin ortaya çıkması gerekmez, emredilen hareketin ihmal edilmesiyle suç tamamlanacaktır (Artuk, Gökcen ve Yenidünya, 2006:427; Koca ve Üzülmez, 2008:321). Doktrinde gerçek ihmali suçlara teşebbüsün mümkün olup olmadığı tartışmalıdır. Alman doktrinine göre, gerçek ihmali suçlara kural olarak teşebbüsün mümkün olmadığı ancak kanunun açıkça öngördüğü hallerde bu tür suçlara teşebbüsün cezalandırılabileceği savunulmuştur (Koca ve Üzülmez, 2008:352). İtalyan doktrininde ise, bir kısım yazarlar gerçek ihmali suçların teşebbüse elverişli olduğunu savunurken; bazı yazarlar, gerçek ihmali suçların teşebbüse elverişli olmadığını savunmaktadır (Ayrıntılı bilgi için bkz: İpekçioğlu, 2009:190-191). Ancak Türk doktrininde gerçek ihmali suçların, neticesinin harekete bitişik olması ve hareketlerin bölünememesi nedeniyle teşebbüse elverişli olmadığı konusunda fikir birliği bulunmaktadır (İpekçioğlu, 2009:191; Özgenç, 2009:405). Gerçek olmayan ihmali suç, belli bir neticenin gerçekleşmesini önlemek hususunda özel bir yükümlülük altında bulunan kişinin, bu yükümlülüğünü ihmali hareketlerle yerine getirmemek suretiyle işlediği suç tipidir. Bu suç tipinde kişi, belli bir neticenin meydana gelmemesi için kendisi belirli hareketlerden men edildiği gibi aynı zamanda başka kişilerin de neticeyi meydana getirmesini engellemekle yükümlüdür. Örneğin, kasten öldürme ve kasten yaralama suçlarının ihmali davranışla işlenmesi, anne-babanın çocuklarına bakma ve onları gözetme yükümlülüğünü yerine getirmemesi, kamu görevlisinin görevini yapmaması, doktorun hastasını tedavi etmemesi, cankurtaranın boğulmakta olan kişiye yardım etmemesi gibi. Gerçek olmayan ihmali suçlarda, failin belirli bir neticenin ortaya çıkmasına engel olma yükümlülüğü, kanundan, sözleşmeden, örf ve adetten veya daha önce gerçekleştirilen bir hareketten kaynaklanabilir (Artuk, Gökcen ve Yenidünya, 2006:428). Gerçek olmayan ihmali suçun faili, yükümlülük altında bulunan kişi olabileceğinden bu suç, özgü suç tiplerindendir (Hakeri, 2008:98). Gerçek olmayan ihmali suçlarda failin ihmali sonucunda netice meydana geldiği takdirde suç, tamamlanmış olacağından teşebbüsten bahsedilemeyecektir. Ancak gerçek olmayan ihmali suçun, ihmali hareketlere işlenmesiyle başlandıktan sonra, failin elinde olmayan nedenlerle neticenin gerçekleştirilememesi halinde suçun teşebbüs halinde kalması mümkün olacaktır (İpekçioğlu, 2009:192; Soyaslan, 1994:200). Örneğin, bir annenin bebeğini ölmesi için emzirmeyerek terk etmesi durumunda, bebek tam ölmek üzereyken başka bir kişinin yardımı sayesinde kurtulması; hastabakıcının hastanın ölmesi için doktorun gösterdiği ilaçları hastaya vermeyerek, vermesi gereken ilaçların yerine başka ilaçlar vermesi durumunda, hastanın fenalaşması üzerine doktorların ameliyatla hastayı kurtarması durumunda fail ihmal suretiyle kasten öldürmeye teşebbüsten sorumlu olacaktır. Ancak, Türk doktrininde bazı yazarlara göre, ihmali suçların tümüne kural olarak teşebbüs mümkün değildir. Çünkü TCK’daki teşebbüse ilişkin hükümler, sadece icrai davranışlarla işlenen suçlar bakımından uygulanabilir hükümlerdir (Özgenç, 2009:405). 2.6. Neticesi Sebebiyle Ağırlaşan Suçların Teşebbüse Elverişliliği Neticesi sebebiyle ağırlaşan suç, bir fiilin belli bir suç tipinin oluşumu için yeterli olan neticenin dışında daha ağır veya başka bir neticenin ortaya çıkmasına sebep olması halinde, belirli şartlarla cezanın ağırlaştırılmasını gerektiren bir suç Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 23 Türk Ceza Hukukunda Teşebbüse Elverişlilik Sorunu ve Vergi Suçlarının Teşebbüse Elverişlilik Açısından Değerlendirilmesi tipidir (Duranoğlu, 2008:67; Koca ve Üzülmez, 2008:216; İçel ve Evik, 2007:252). Bu suç tipinde fail, işlemeyi kastettiği suçu gerçekleştirmek için hareket etmekte fakat, yapılan hareketler sonucu kastedilenden ya daha ağır bir netice ya da farklı bir suç ortaya çıkmaktadır. Örneğin, yaralamak için tokat atılan kişinin tokat sonucu yere düşerek kafasını kaldırım taşına çarparak ölmesi ya da tokat sonucu kulağının sağır olması; yaralamak için ayağına ateş edilen kişinin sakat kalması; tecavüze uğrayan çocuk yaştaki mağdurenin akıl hastası olması ya da ölmesi gibi. Neticesi sebebiyle ağırlaşan suçların cezasının ağırlaştırılmasının temel nedeni, failin suç teşkil eden fiilleri işlerken bu fiiller sonucunda daha ağır neticelerin veya başka suçların da gerçekleşeceğini öngörmesi gerekirken öngörmemesi veya öngörmesine rağmen bu rizikoyu göze alarak fiili işlemeye devam etmesidir (Koca ve Üzülmez, 2008:216). Neticesi sebebiyle ağırlaşmış suçlar bakımından failin sorumlu tutulabilmesi için temel suç bakımından kasten, ağırlaşan netice bakımından ise en azından taksirle hareket etmiş olması gerekmektedir (Artuk, Gökcen ve Yenidünya, 2006:613; Centel, Zafer ve Çakmut, 2006:408). Neticesi sebebiyle ağırlaşmış suçta fail, temel suçu işlemiş ancak ağırlaşan bir netice yoksa, sadece işlemiş olduğu temel suçtan ceza alacaktır. Temel suçun teşebbüs aşamasında kalması ise özel bir durum arz etmediğinden, genel teşebbüs kurallarına tabidir. Ancak fail, temel suçu işlemek isterken daha ağır bir neticenin veya farklı bir suçun ortaya çıkması halinde ağır neticeden sorumlu olacaktır. Sonuç olarak, neticesi sebebiyle ağırlaşan suçlara teşebbüs mümkün olamayacaktır.8 Çünkü teşebbüs, ancak kasten işlenebilen suçlara uygulanabilecektir. Oysaki neticesi sebebiyle ağırlaşan suçta failin kasten hareket etmesi halinde artık neticesi sebebiyle ağırlaşan suçtan bahsedilemeyecektir; kasten işlenen bir suçtan bahsedilecektir (İpekçioğlu, 2009:180-183; İçel ve Evik, 2007:252; Aydın, 2006:108; Aksi görüş için bkz: Koca ve Üzülmez, 2008:221). Örneğin, tokat atılan gebe kadının düşerek çocuğunu kaybetmesi durumunda fail, ağır netice olan çocuk düşürtme suçundan sorumlu olacaktır. Tokat sonucu çocuğun düşmemesi halinde ise fail, sadece kasten yaralamadan sorumlu olacaktır. Bu nedenlerle, neticesi sebebiyle ağırlaşan suçlar teşebbüse elverişli değildir.9 2.7. Kalkışma Suçlarının Teşebbüse Elverişliliği Kalkışma suçu (tamamlanması öne alınan suçlar-teşebbüs suçları), kanun koyucunun suç işlemek için yapılan hazırlık hareketlerini veya suça teşebbüsü bağımsız suç olarak kabul ettiği bir suç tipidir. Kanun koyucu, korunan bazı menfaatlere üstün değer tanıdığından, bazı suçları işlemek için yapılan hazırlık hareketlerini ve bu suçlara teşebbüs edilmesini bağımsız birer suç olarak düzenlemiş olup, hazırlık hareketleri ve suça teşebbüsü tamamlanmış suç gibi cezalandırmıştır (İpekçioğlu, 2009:195; Koca ve Üzülmez, 2008:351). Örneğin, TCK’da 8 “Sonucun gerçekleşmiş olması nedeniyle neticesi sebebiyle ağırlaşmış suçlara teşebbüs olanaklı bulunmadığı…”, 5.YCD., T. 11/11/2008, E 2008/13177, K. 2008/9607, (www.kazanci.com, Erişim, 12/12/2009). 9 “Cinsel istismar suçlarının neticesi sonucu gerçekleşen ve sanığın en az taksir derecesinde bir kusurunun bulunması gereken 5237 sayılı TCK’nın 103. maddesinin 6. fıkrasındaki ağırlaşmış halinin …. Kalkışmaya (teşebbüse) elverişli bulunmadığı gözetilmeden” bozmayı gerektirmiştir, 5. YCD’nin 18/06/2007 tarih ve 2007/4997 – 2007/4922 sayılı kararı, Artuç Mustafa/Akkaya Çetin/Gedikli Cemal, Türk Ceza Kanunu (2006-2007-2008 içtihatları ile), 2. B., Adalet Yayınevi, Ankara, 2008, s.186’dan; Duranoğlu, s.155. 24 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 H.H. BAYRAKLI, A. BOZDAĞ düzenlenmiş olan fuhuş suçu (227), anayasayı ihlal suçu (309),10 yasama organına karşı suç (311),11 hükümete karşı suç (312),12 cumhurbaşkanına suikast ve fiili saldırı suçu (310),13 adil yargılanmayı etkilemeye teşebbüs suçu (288) gibi suçlar kalkışma suçlarıdır. Kalkışma suçları, hazırlık hareketlerinden veya teşebbüs hareketlerinden oluştuğundan yapısı gereği teşebbüse elverişli değildir (Artuk, Gökcen ve Yenidünya, 2006:775; İpekçioğlu, 2009:195; Özgenç, 2009:405; Koca ve Üzülmez, 2008:352). Ayrıca, teşebbüsü düzenleyen TCK’nın 35. maddesinin gerekçesinde de açıkça kalkışma suçlarına teşebbüsün mümkün olmadığı belirtilmiştir. 2.8. İşlenemez Suça Teşebbüs İşlenemez suç, failin işlemek isteyip de kullandığı araçların neticeyi meydana getirmeye elverişsiz olması veya suçun maddi konusunun bulunmaması nedeniyle işleyemediği suç türüdür (Alacakaplan, 1-2; İçel ve Evik, 2007:253). Tanımdan da anlaşıldığı gibi, işlenemez suçta iki durum söz konusudur. Birincisi fail, suç işleme kastıyla hareket etmekte, gerekli hazırlıkları yapmakta, suçun konusuna yönelik icra hareketlerine başlamakta, fakat kullandığı araçlar neticeyi meydana getirmeye yetmemektedir. İkinci durum ise, fail suç işleme kastıyla hareket etmekte, hazırlık hareketlerini tamamlamakta, elverişli araçlarla icra hareketlerine başlamakta, fakat suçun maddi konusu olmadığından suçu işleyememektedir. Her iki durumda da fail suçu işleyebileceğini yani suçu tamamlayabileceğini düşünmektedir (Hakeri, 2008:246). Ceza kanunumuzda işlenemez suçla ilgili herhangi bir düzenleme bulunmamaktadır. Bu nedenle işlenemez suç durumunda nasıl bir cezalandırma yoluna gidileceği belirsizdir. İşlenemez suçun cezalandırılıp cezalandırılmaması ve teşebbüse elverişli olup olmadığı konusunda üç teori bulunmaktadır. Objektif teoriye göre, önemli olan neticenin meydana gelmesinin mümkün olup olmamasıdır. Eğer objektif olarak neticenin meydana gelmesi mutlak anlamda imkânsızsa fail cezalandırılamayacaktır. Asıl suçtan cezalandırılamayan fail, teşebbüsten de cezalandırılamayacaktır (Özbek, Bacaksız ve Doğan, 2006:256; Hakeri, 2008:246). Örneğin, failin öldürmeye gittiği kişinin fail gelmeden ölmesi veya hamile sanılan bayanın gerçekte hamile olmaması gibi. Ancak neticenin meydana getirilmesi nispi anlamda imkânsızsa fail cezalandırılabilecek ve dolayısıyla teşebbüs de mümkün olacaktır (Özbek, Bacaksız ve Doğan, 2006:256). Örneğin, failin odaya ateş etmesi ancak öldürmek istediği kişinin o sırada içerde olmaması, hırsızlık için girilen evde bulunan kasanın açılmasına rağmen içinde para olmaması gibi. Sübjektif teoriye göre, failin cezalandırılması için failde suç işleme niyet ve kastın olması yeterlidir. Ayrıca neticenin mümkün olup olmamasının bir önemi 10 “Cebir ve şiddet kullanarak, Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının öngördüğü düzeni ortadan kaldırmaya veya bu düzen yerine başka bir düzen getirmeye veya bu düzenin fiilen uygulanmasını önlemeye teşebbüs edenler ağırlaştırılmış müebbet hapis cezası ile cezalandırılırlar” (TCK md. 309/1). 11 “Cebir ve şiddet kullanarak Türkiye Büyük Millet Meclisini ortadan kaldırmaya veya Türkiye Büyük Millet Meclisinin görevlerini kısmen veya tamamen yapmasını engellemeye teşebbüs edenler ağırlaştırılmış müebbet hapis cezasıyla cezalandırılırlar” (TCK md. 311/1). 12 “Cebir ve şiddet kullanarak Türkiye Cumhuriyeti Hükümetini ortadan kaldırmaya veya görevlerini yapmasını kısmen veya tamamen engellemeye teşebbüs eden kimseye ağırlaştırılmış müebbet hapis cezası verilir” (TCK md. 312/1). 13 “Cumhurbaşkanına suikastte bulunan kişi, ağırlaştırılmış müebbet hapis cezası ile cezalandırılır. Bu fiile teşebbüs edilmesi halinde de suç tamamlanmış gibi cezaya hükmolunur” (TCK md. 310 /1). Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 25 Türk Ceza Hukukunda Teşebbüse Elverişlilik Sorunu ve Vergi Suçlarının Teşebbüse Elverişlilik Açısından Değerlendirilmesi yoktur. Önemli olan failin toplum için tehlikeli biri olduğunu niyetiyle ortaya koymuş olmasıdır. Bu nedenle, işlenemez suçun faili cezalandırılmalıdır. Bu suça teşebbüs de mümkündür (İçel ve Evik, 2007:254; Hakeri, 2008:246). Yeni objektif teoriye (tehlike teorisi) göre, yapılan icra hareketleri, işlenmek istenen suçun konusu üzerinde önemli bir tehlike yaratıyorsa fail, işlenemez suça teşebbüsten cezalandırılmalıdır (Bakıcı, 2007:672-673). Ancak, yapılan hareketlerin suçun konusu üzerinde tehlikeli olup olmadığı veya ne kadar tehlikeli olduğu her olayın kendi şartları içinde hakim tarafından değerlendirilmelidir. Öldürülmek istenen çocuğun zaten ölü doğması, öldürülmek istenen kişiye verilen zehir miktarının yeterli olmaması, hırsızlık amacıyla girilen evde para bulunmaması durumunda, tehlike hali bulunduğundan failin teşebbüsten cezalandırılması gerekecektir (İçel ve Evik, 2007:253; Özbek, Bacaksız ve Doğan, 2006:257). Kanaatimizce işlenemez suçta, failin kullandığı araçların mutlak elverişsizliğinden dolayı suçun işlenememesi durumunda fail, teşebbüsten sorumlu tutulamayacaktır. Çünkü, teşebbüsü düzenleyen 35. maddede açıkça elverişli hareketlerle suçun icrasına başlanılmış olması aranmaktadır. Ancak mutlak anlamda elverişsiz olması halinde fail, teşebbüsten sorumlu tutulamayacaktır. Örneğin, zehir sanılarak unun kişiye içirilmesi gibi. Ancak, seçilen aracın nispi anlamda elverişsiz olması halinde fail teşebbüsten sorumlu tutulacaktır.14 Çünkü böyle bir durumda fail, suçun konusu üzerinde tehlikeli olmakta ve belirli bir düzeyde de olsa suçu işlemiş olmaktadır (Bakıcı, 2007:672-673; Özbek, Bacaksız ve Doğan, 2006:258). Örneğin failin, zehirleyerek öldürmek istediği kişiye verdiği zehir miktarının kişiyi öldürmeye yetmeyecek miktarda olması gibi. İşlenemez suçta failin, suçun maddi konusunun olmamasından dolayı suçu işleyememesi durumunda ise, suçun konusu mutlak anlamda yoksa diğer bir ifadeyle suç hiçbir şekilde işlenemeyecek bir suçsa fail icra hareketlerinden dolayı teşebbüsten sorumlu tutulmayacaktır (Alacakaplan, 131-132; Soyaslan, 1994:160). Örneğin, öldürmek için ateş ettiği kişinin zaten önceden ölmüş olması, hırsızlık için girdiği evin boş bir ev olması durumunda fail teşebbüsten cezalandırılamayacaktır. Ancak, işlenmek istenen suçun konusunun nispi anlamda olmaması diğer bir deyişle suçun işlenmek istendiği anda maddi konunun orada bulunmaması durumunda fail teşebbüsten cezalandırılabilecektir. Bunun nedeni, olağan şartlarda suçun maddi konusunun suç mahallinde var olmasının olağan kabul edilmesi gereğidir. Fail, maddi konunun tesadüf eseri olay yerinde olmaması nedeniyle suçu işleyememektedir (Soyaslan, 1994:160). Hırsızlık için girilen işyerinin kasasında 14 “Sanığın maktulü öldürdükten sonra bankanın içinde bulunan ve kendisine engel olmak amacıyla bankadan dışarı çıkmak isteyen görevli mağdura doğru hedef gözeterek dört el ateş ettiği, ancak kurşun geçirmez cam nedeniyle sonucun gerçekleşmediği anlaşıldığından, kasten öldürmeye teşebbüs suçundan cezalandırılması gerekir …”, 1.YCD. E. 2007/6932, K. 2008/7041, T. 4/11/2008, (www.kazanci.com, Erişim, 12/12/2009); “Sanığın mağdur kocasını öldürmek maksadıyla mahiyeti zehir olan ‘sudkostik’ maddesini içeceği suyun içine koyduğu ve fakat zehir miktarının azlığı ve zehirli su da az miktarda yutulmuş olmasından dolayı kastedilen netice olan öldürmenin meydana gelmediği, toplanan delillerden anlaşılmaktadır… Ölümün sanığın iradesi dışında meydana gelmemek suretiyle zehirleyerek öldürme cürmünün eksik teşebbüs derecesinde kalmasından ibarettir. Kullanılan zehir, öldürmeye elverişli olup, ancak miktarının azlığı nedeniyle ölüm meydana gelmemiş ve böylece vasıtada nispi imkânsızlık dolayısıyla cürmün TCK’nın 61. maddesinde yazılı eksik teşebbüs derecesinde kaldığının kabulü gerekli görülmüştür”, 1. YCD. 26/05/1963, 320/1134, Artuk Mehmet Emin/Gökcen Ahmet/Yenidünya A. Caner, TCK Şerhi (Genel Hükümler madde 1-36), 1. C., Turhan Kitabevi, Ankara 2009, s.870, 983 nolu dipnottan. 26 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 H.H. BAYRAKLI, A. BOZDAĞ para olmaması nedeniyle failin suçu işleyememesi örneğinde, olağan olan bir işyerinin kasasında para bulunmasıdır. Failin, öldürmek istediği kişiyi öldürmek amacıyla kişinin evinin ışıkları yanan oturma odasının penceresinden içeri doğru ateş etmesine rağmen, o sırada kişinin mutfağa su içmeye gitmiş olması nedeniyle suçu işleyememesi durumunda fail teşebbüsten cezalandırılacaktır. Çünkü suçun maddi konusunun salonda olmaması tamamen bir tesadüftür. Sonuç olarak, işlenemez suçta konunun veya araçların nispi anlamda imkânsızlığı nedeniyle suçun işlenememiş olması halinde fail, teşebbüsten cezalandırılabilecektir (Artuk, Gökcen ve Yenidünya, 2009: 870; Alacakaplan, 132). Alman ceza hukukunda da fiilin hiç olmazsa dışardan tehlikelilik görünümü arz etmesi şartıyla işlenemez suça teşebbüsün mümkün olduğu kabul edilmektedir (Bohlander, 2009:145-146; Yenisey, 1997:42-43). 2.9. Teşebbüs Açısından Diğer Özellikli Durumlar Zincirleme suçta, ilk suçu tamamladıktan sonra, ikinci suç teşebbüs aşamasında kalırsa fail, tamamlanan ilk suça göre cezalandırılacaktır. Örneğin, bankada çalışan veznedarın, çalmak istediği 10.000 TL’yi fark edilmesin diye her gün 1.000 TL alarak gerçekleştirmek isterken ilk iki gün 2.000 TL aldıktan sonra üçüncü gün yakalanması gibi. Failin, işlemeye kast ettiği suçtan elde etmeyi istediği neticeden daha azını elde etmesi durumunda fail yine de kast ettiği suça teşebbüsten cezalandırılacaktır. Örneğin, hırsızın girdiği evde ev sakinlerinin uyanması üzerine masanın üstündeki üç cep telefonundan sadece ikisini alıp giderken yakalanması gibi. İştirak halinde işlenen suçlar bakımından, iştirakçilerin işlemek için üzerinde anlaştıkları suç bakımından teşebbüsten sorumlulukları bulunmaktadır. Örneğin, iki kişi birini öldürmek için anlaşır ve bu doğrultuda icra hareketlerine başlarlar. Ancak, kişiyi ölümcül şekilde yaralamalarına rağmen kişi ölmemiştir. Bu durumda her iki şerik de öldürmeye teşebbüste sorumludur. Ancak, hırsızlık yapmak için anlaşan üç kişiden ikisi içeri girerken biri gözcü olarak kapıda beklemekteyse ve içeri giren iki kişi uyanan ev sahibini ölümcül şekilde yaralarsa ve kişi tıbbi müdahale sonucu ölmezse ne olacaktır? Bu durumda gözcülük yapan hırsızlıktan sorumlu olacak, diğer iki kişi ise öldürmeye teşebbüsten sorumlu olacaktır. 3. Vergi Suçlarının Teşebbüse Elverişliliği Vergi suçu; vergi yükümlüsü ve vergi sorumlusu ile vergilendirme sürecinde görev alan kamu görevlileri tarafından işlenen ve devleti vergi kaybına uğratan ve/veya kamu düzenini bozan, VUK’da suç olarak düzenlenen ve karşılığında hapis ve/veya adli para cezası öngörülen fiillerdir (Bayraklı, 2008:9; Edizdoğan, Taş ve Çelikkaya Ali, 2007:7). VUK’da düzenlenmiş olan vergi suçları, “vergi kaçakçılığı”, “vergi mahremiyetini ihlal” ve “mükellefin özel işlerini yapma” suçlarından oluşmaktadır (VUK md. 359, 362, 363). Kanun koyucu, vergi suçlarından vergi kaçakçılığı suçunun cezasını VUK’da düzenlemiş, vergi mahremiyetini ihlal ve mükellefin özel işlerini yapma suçlarının cezaları için TCK’nın 239 ve 257’nci maddelerine yollamada bulunmuştur. Vergi kaçakçılığı ve mükellefin özel işlerini yapma suçlarının cezası hapis cezası iken, vergi gizliliğini ihlal suçunun Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 27 Türk Ceza Hukukunda Teşebbüse Elverişlilik Sorunu ve Vergi Suçlarının Teşebbüse Elverişlilik Açısından Değerlendirilmesi cezası15 hem hapis cezası hem de adli para cezasıdır. Vergi suçlarının cezaları hapis ve adli para cezası olduğundan, bu suçlardan dolayı yargılama yapmaya ve ceza kesmeye ceza mahkemeleri yetkili ve görevlidir (Bayraklı, 2008:12; Edizdoğan, Taş ve Çelikkaya, 2007:150-151).16 3.1. Vergi Ceza Hukuku ile Türk Ceza Kanunu İlişkisi Türk ceza hukukunda, suç ve yaptırımlara ilişkin genel esaslar TCK’da düzenlenmiştir. TCK’nın yanında, bazı fiilleri suç olarak düzenleyen ve bunlar için yaptırımlar düzenleyen bazı özel ceza kanunları ve ceza hükmü içeren kanunlar (VUK, TMK, KMK, KTK gibi) da bulunmaktadır. Özel ceza kanunlarında düzenlenmiş olan suçlara ilişkin hükümler, kural olarak öncelikle uygulanır. Ancak ceza hukuku alanında birliğin ve düzenin sağlanması için genellikle özel ceza kanunları, suçlara ilişkin genel hükümler içermez. İşte özel ceza kanunlarında düzenlenen suçlara uygulanacak genel hüküm bulunmaması halinde atıf yapılmış olsun veya olmasın bu konuda TCK’nın ilgili hükümleri uygulanacaktır. VUK, vergi ilişkisinden doğan ve vergi suçu oluşturan fiillerle bunlar için öngörülen cezaların düzenlendiği bir kanundur. Bu haliyle VUK, ceza hükümleri açısından TCK’ya göre özel, diğer vergi kanunlarına (Veraset ve İntikal Vergisi Kanunu, Emlak Vergisi Kanunu gibi) göre ise, genel ceza kanunu konumundadır. Türk ceza hukukunda, suç ve cezaları düzenleyen genel kanun, TCK’dır. Bu nedenle, TCK’nın genel hükümleri, özel ceza kanunları ve ceza içeren kanunlardaki suçlar hakkında da öncelikle uygulanacaktır (TCK md. 5). Kural olarak, TCK’nın genel hükümleri ile diğer kanunlardaki suç ve cezalara ilişkin genel hükümler arasında çelişki bulunduğu takdirde, TCK hükümleri öncelikle uygulanacaktır. VUK da ceza hükmü içeren bir kanun olduğundan, bu kanunda düzenlenmiş olan suç ve cezalar (vergi kaçakçılığı suçu, vergi mahremiyetini ihlal suçu ve mükellefin özel işlerini yapma suçu) açısından TCK, genel kanun niteliğindedir. VUK’da suça teşebbüse ilişkin herhangi bir hüküm bulunmadığından, TCK’daki teşebbüse ilişkin hükümler vergi suçları için de uygulanacaktır. Bu nedenle, vergi suçlarının teşebbüse elverişliliği, TCK’daki teşebbüs hükümlerine göre belirlenecektir. 3.2. Vergi Kaçakçılığı Suçunun Teşebbüse Elverişliliği VUK’un 359. maddesinde17 düzenlenmiş olan kaçakçılık suçu, seçimlik hareketli ve sırf hareket (neticesi harekete bitişik–tehlike) suçudur (Baykara, 2001:5). 15 “Sıfat veya görevi, meslek veya sanatı gereği vâkıf olduğu ticari sır, bankacılık sırrı veya müşteri sırrı niteliğindeki bilgi veya belgeleri yetkisiz kişilere veren veya ifşa eden kişi, şikayet üzerine, bir yıldan üç yıla kadar hapis ve beşbin güne kadar adli para cezası ile cezalandırılır. Bu bilgi veya belgelerin, hukuka aykırı yolla elde eden kişiler tarafından yetkisiz kişilere verilmesi veya ifşa edilmesi hâlinde de bu fıkraya göre cezaya hükmolunur” (TCK md. 239). 16 “Yaptıkları inceleme sırasında 359’uncu maddede yazılı suçların işlendiğini tespit eden maliye müfettişleri, hesap uzmanları ile bunların yardımcıları ve gelirler kontrolörleri ile stajyer gelirler kontrolörleri tarafından doğrudan doğruya ve vergi incelemesine yetkili olan diğer memurlar tarafından ilgili vergi dairesinin bağlı bulunduğu vergi dairesi başkanlığının veya defterdarlığın mütalaasıyla, keyfiyetin Cumhuriyet başsavcılığına bildirilmesi mecburidir. 359’uncu maddede yazılı suçların işlendiğine sair suretlerle ıttıla hasıl eden Cumhuriyet başsavcılığı hemen ilgili vergi dairesini haberdar ederek inceleme yapılmasını talep eder. Kamu davasının açılması, inceleme neticesinin Cumhuriyet başsavcılığına bildirilmesine talik olunur” (VUK md. 367). 17 “(Değişik madde: 22/07/1998 - 4369/14 md.; Değişik madde: 23/01/2008-5728 S.K./276.mad) a) Vergi kanunlarına göre tutulan veya düzenlenen ve saklanma ve ibraz mecburiyeti bulunan; 1) Defter ve kayıtlarda hesap ve muhasebe hileleri yapanlar, gerçek olmayan veya kayda konu işlemlerle ilgisi bulunmayan kişiler adına hesap açanlar veya defterlere kaydı gereken hesap ve işlemleri vergi matrahının azalması sonucunu doğuracak şekilde tamamen veya kısmen başka defter, belge veya diğer kayıt 28 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 H.H. BAYRAKLI, A. BOZDAĞ Kaçakçılık suçu, sırf hareket suçu olduğundan teşebbüse elverişli olabilmesi için hareketlerin parçalara bölünebilmesi gerekir. Çünkü sırf hareket suçlarında netice aranmadığından, bu tür suçlara eski tabirle tam teşebbüs mümkün olamamakta, hareketlerin bölünebilmesi halinde bu tür suçlara sadece eksik teşebbüs mümkün olabilmektedir. Bu nedenle, kaçakçılık suçunun maddi unsurunu oluşturan seçimlik hareketlerin bölünüp bölünemediğinin tespit edilmesi gerekmektedir. Şimdi detaya inmeden kaçakçılık suçunun maddi unsurunu oluşturan hareketleri teşebbüse elverişlilik açısından inceleyelim: • Vergi kanunlarına göre tutulan veya düzenlenen ve saklanma ve ibraz mecburiyeti bulunan defter ve kayıtlarda hesap ve muhasebe hileleri yapmak; gerçek olmayan veya kayda konu işlemlerle ilgisi bulunmayan kişiler adına hesap açmak; defterlere kaydı gereken hesap ve işlemleri vergi matrahının azalması sonucunu doğuracak şekilde tamamen veya kısmen başka defter, belge veya diğer kayıt ortamlarına kaydetmek; defter, kayıt ve belgeleri tahrif etmek; defter, kayıt ve belgeleri gizlemek; muhteviyatı itibarıyla yanıltıcı belge düzenlemek; muhteviyatı itibarıyla yanıltıcı belgeleri kullanmak; vergi kanunları uyarınca tutulan veya düzenlenen ve saklama ve ibraz mecburiyeti bulunan defter, kayıt ve belgeleri yok etmek; vergi kanunları uyarınca tutulan veya düzenlenen ve saklama ve ibraz mecburiyeti bulunan defter sahifelerini yok ederek yerine başka yapraklar koymak; vergi kanunları uyarınca tutulan veya düzenlenen ve saklama ve ibraz mecburiyeti bulunan defter sahifelerini yok ederek yerine hiç yaprak koymamak; vergi kanunları uyarınca tutulan veya düzenlenen ve saklama ve ibraz mecburiyeti bulunan belgelerin asıl veya suretlerini tamamen veya kısmen sahte olarak düzenlemek veya vergi kanunları uyarınca tutulan veya düzenlenen ve saklama ve ibraz mecburiyeti bulunan belgelerin asıl veya suretlerini tamamen veya kısmen sahte olarak düzenlenmiş belgeleri kullanmak, şeklinde düzenlenmiştir. Dış aleme yansıyan bu hareketler incelendiğinde, bu hareket tiplerinin parçalara ayrılmasının mümkün olmadığı görülecektir. Bu nedenle, bu tür hareketlerle vergi kaçakçılığı suçuna teşebbüs mümkün değildir (Bayraklı, 2008:71). • Sadece Maliye Bakanlığı ile anlaşması bulunan kişilerin basabileceği belgeleri, Bakanlık ile anlaşması olmadığı halde basmak: Vergi hukukunda kaçakçılığın önlenmesi ve belge düzeninin sağlanması için vergi mükellefleri ortamlarına kaydedenler, 2) Defter, kayıt ve belgeleri tahrif edenler veya gizleyenler veya muhteviyatı itibarıyla yanıltıcı belge düzenleyenler veya bu belgeleri kullananlar, hakkında bir yıldan üç yıla kadar hapis cezasına hükmolunur. Varlığı noter tasdik kayıtları veya sair suretlerle sabit olduğu halde, inceleme sırasında vergi incelemesine yetkili kimselere defter ve belgelerin ibraz edilmemesi, bu fıkra hükmünün uygulanmasında gizleme olarak kabul edilir. Gerçek bir muamele veya duruma dayanmakla birlikte bu muamele veya durumu mahiyet veya miktar itibarıyla gerçeğe aykırı şekilde yansıtan belge ise, muhteviyatı itibarıyla yanıltıcı belgedir. b) Vergi kanunları uyarınca tutulan veya düzenlenen ve saklama ve ibraz mecburiyeti bulunan defter, kayıt ve belgeleri yok edenler veya defter sahifelerini yok ederek yerine başka yapraklar koyanlar veya hiç yaprak koymayanlar veya belgelerin asıl veya suretlerini tamamen veya kısmen sahte olarak düzenleyenler veya bu belgeleri kullananlar, üç yıldan beş yıla kadar hapis cezası ile cezalandırılır. Gerçek bir muamele veya durum olmadığı halde bunlar varmış gibi düzenlenen belge, sahte belgedir. c) Bu Kanun hükümlerine göre ancak Maliye Bakanlığı ile anlaşması bulunan kişilerin basabileceği belgeleri, Bakanlık ile anlaşması olmadığı halde basanlar veya bilerek kullananlar iki yıldan beş yıla kadar hapis cezası ile cezalandırılır. 371’inci maddedeki pişmanlık şartlarına uygun olarak durumu ilgili makamlara bildirenler hakkında bu madde hükmü uygulanmaz. Kaçakçılık suçlarını işleyenler hakkında bu maddede yazılı cezaların uygulanması 344’üncü maddede yazılı vergi ziyaı cezasının ayrıca uygulanmasına engel teşkil etmez.” Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 29 Türk Ceza Hukukunda Teşebbüse Elverişlilik Sorunu ve Vergi Suçlarının Teşebbüse Elverişlilik Açısından Değerlendirilmesi tarafından kullanılacak matbu belgelerin basılması Maliye Bakanlığının iznine tabi tutulmuştur. Maliye Bakanlığı adına defterdarlıklar, bulundukları yerdeki matbaalarla anlaşma yapmaya yetkilidir. Mükelleflerin kullanacakları belgeleri basmak isteyen matbaaların ilgili defterdarlıkla anlaşma yapmaları gerekmektedir (Bayraklı, 2008:45-46). İşte Maliye Bakanlığı ile anlaşması olmayan gerçek veya tüzel kişilerin ilgili belgeleri basmaları kaçakçılık suçunu oluşturacaktır. Belge basılması hareketi, kural olarak parçalara bölünebilmektedir. Çünkü bir belgenin basılması için, grafik tasarımının yapılması, filme alınması, filmin levhalara pozlandırılması, levhaların baskıya alınması gibi birden çok aşamadan geçmesi gerekmektedir (Baykara, 2001:6). Diğer bir deyişle, belge basımı, belirli bir sıraya göre birbirini takip eden birden çok aşamadan oluşmaktadır. Bu nedenle, kaçakçılık suçunun “Maliye Bakanlığı ile anlaşması olmadan belge basılması” hareketiyle işlenmesi halinde kaçakçılık suçuna teşebbüs mümkün olabilecektir. Örneğin, Bakanlıkla anlaşması olamayan kişilerin, mükelleflerin kullandıkları belgeleri basmaya çalışırken baskı tamamlanmadan önce, baskının herhangi bir aşamasında yakalanmaları durumunda, vergi kaçakçılığı suçuna teşebbüsten cezalandırılmaları gerekecektir. • Bakanlık ile anlaşması olmayan kişilerin bastığı belgeleri bilerek kullanmak: Bakanlığın izni olmadan basılan belgelerin bilerek kullanılması hareketiyle kaçakçılık suçunun işlenebilmesi için, failin söz konusu belgeleri bilerek alıp, vergi mükellefiyeti kapsamındaki işlerinde kullanmaya başlamış olması gerekir. Örneğin, izinsiz basılan fatura koçanından en az bir sayfanın doldurulmaya başlanmış olması gibi. Ancak bu şekilde kaçakçılık suçu tamamlanmış olacaktır. Kanun koyucu bu hareketin suç oluşturabilmesini, hareketin “bilerek” yapılmasına bağladığından, bu suç tipinde failin özel kastını aramıştır. Suçun oluşabilmesi için özel kast arandığından mükellefin, söz konusu belgeleri mükellefiyetin kendisine yüklediği yükümlülükleri yerine getirmek amacıyla kullanması gerekmektedir. Ancak mükellefin, Bakanlıktan izinsiz basılan belgeleri kullanmak amacıyla alması, işyerinde veya üzerinde bulundurması, fakat henüz kullanmaya başlamadan önce yakalanması durumunda, mükellef kaçakçılık suçuna teşebbüsten sorumlu olacaktır. Örneğin, kolluk kuvvetlerinin bir ihbar üzerine yaptığı teknik ve fiziki takipte Ankara’da bulunan ve Maliye Bakanlığıyla sözleşmesi bulunmayan K’nın (matbaa, kopyalama merkezi vb.) mükelleflerin kullandıkları belgeleri bastıklarını ve Afyonkarahisar’da bulunan ve basılan belgelerin hukuka aykırı basıldığını bilen X, Y ve Z mükelleflerinin, telefonla K’dan belirli miktarda belgenin kargoyla kendilerine gönderilmesini istediğini tespit etmiştir. Belgeler basılmış ve X,Y ve Z mükelleflerine kargoyla gönderilmiştir. Bunun üzerine kolluk kuvvetleri, kargoları ayrı ayrı teslim alan X, Y ve Z mükelleflerine ve Ankara’daki K’ya eş zamanlı baskın yapmıştır. Bu olayda, belgeleri Bakanlıkla sözleşmesi olmadığı halde basan K, kaçakçılık suçunun tamamlanmış halinden; X, Y ve Z de henüz belgeleri kullanmaya başlamadan yakalandıkları için kaçakçılık suçuna teşebbüsten sorumlu tutulacaktır. Bu nedenlerle kanaatimizce, Bakanlık ile anlaşması olmayan kişilerin bastığı belgeleri bilerek kullanmak suretiyle kaçakçılık suçunun işlenmesi halinde, suçun maddi hareketleri parçalara bölündüğünde kaçakçılık suçuna teşebbüs mümkün olacaktı. 30 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 H.H. BAYRAKLI, A. BOZDAĞ 3.3. Vergi Mahremiyetini İhlal Suçunun Teşebbüse Elverişliliği Vergi mükelleflerinin ve yakınlarının zarar görmesini önlemek, devlet ve vergi mükellefi arasındaki vergi ilişkisinin sağlıklı bir şekilde devam etmesini sağlamak amacıyla (Bayraklı, 2008:51), devlet adına görev yapan kişilerin18 görevleri gereği öğrendikleri, vergi yükümlüsü ve vergi sorumlusunun işleri, hesap durumları, işlemleri, işletme durumu, servet ve ilişkilerine ilişkin sır niteliğindeki bilgileri ifşa etmelerini veya kendi veya üçüncü kişiler yararına kullanmalarını suç olarak düzenlemiştir (VUK md. 5, 362). Bu şekilde mükellefler ve vergi sorumluları korunmak istenmiştir. Vergi mahremiyetini ihlal suçunun oluşabilmesi için ya devlet adına görev yapan kişilerin görevleri gereği öğrendikleri mükellefe ve sorumluya ait, sır niteliğindeki bilgileri ifşa etmeleri ya da bu bilgileri kendileri veya üçüncü kişilerin yararına kullanmaları gerekir. Şimdi bu suçun maddi unsurunu oluşturan hareketleri teşebbüs açısından inceleyelim: • Görevleri dolayısıyla, mükellefin ve mükellefle ilgili kimselerin şahıslarına, muamele ve hesap durumlarına, işlerine, işletmelerine, servetlerine veya mesleklerine müteallik olmak üzere öğrendikleri sırları veya gizli kalması gereken diğer hususları ifşa etmek: İfşa etmek sözlükte (Yılmaz, 2002:520), gizli bir şeyi ortaya dökmek, açığa vurmak, yaymak, ilan etmek, afişe etmek, reklam etmek anlamlarında kullanılmaktadır. Hukuki anlamda ise ifşa etmek, öğrendiği bir bilgiyi başkalarının öğrenebileceği şekilde açığa vurmak, aleni hale getirmek anlamlarına gelmektedir. Gizli bir bilgi, sözlü olarak (yüz yüze ya da telefonla), basın yayın yoluyla yazılı veya görsel olarak, uzaktaki kişilere posta yoluyla (kargo, kurye vb.) veya elektronik ortamda gönderilerek ifşa edilebilir. Dikkatle incelendiğinde ifşanın sözlü olarak yapılması durumunda, hareketlerin parçalara bölünememesi nedeniyle vergi gizliliğini ihlal suçuna teşebbüs mümkün değildir. Ancak, ifşanın, postayla veya elektronik ortamda yapılması durumunda vergi mahremiyetini ihlal suçuna teşebbüs mümkün olabilecektir. Çünkü posta yoluyla veya elektronik ortamda sır niteliğindeki bilgilerin ifşa edilmesi hareketi parçalara bölünebilmektedir. Örneğin, Ankara Vergi Dairesinde çalışan bir vergi memurunun Ankara Vergi Dairesine bağlı bir mükellefin sır niteliğindeki belgelerinin fotokopisini Afyonkarahisar’da bulunan arkadaşına posta yoluyla göndermesi durumunda, henüz bu evraklara Afyonkarahisar’daki kişiye ulaşmadan savcılıkça postada el konulması durumunda, vergi mahremiyetini ihlal suçu teşebbüs aşamasında kalmış olacaktır (Bayraklı, 2008:72). Aynı şekilde, vergi idaresinde görevli kişinin sır niteliğindeki bilgileri e-posta yoluyla arkadaşına göndermesi durumunda, henüz gönderilen kişinin e-postasını açmadan gönderilen e-postaya kolluk kuvvetlerince el koyulması durumunda da vergi mahremiyetini ihlal suçu teşebbüs aşamasında kalmış olacaktır. Örneklerde de görüldüğü gibi, sır kapsamındaki bilgilerin elverişli hareketlerle ifşa amacıyla başka kişilere verilmesi veya gönderilmesi halinde, bu bilgilere henüz alıcı tarafından öğrenilmeden el koyulması durumunda vergi mahremiyetini ihlal suçu teşebbüs aşamasında kalmış olmaktadır. 18 Vergi işlemleri ve vergi incelemeleri ile görevli kişiler, vergi yargı merciinde görevli kişiler, vergi kanunlarına göre kurulan komisyonlarda görevli kişiler, vergi işlerinde kullanılan bilirkişiler (VUK md. 5). Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 31 Türk Ceza Hukukunda Teşebbüse Elverişlilik Sorunu ve Vergi Suçlarının Teşebbüse Elverişlilik Açısından Değerlendirilmesi • Görevleri dolayısıyla, mükellefin ve mükellefle ilgili kimselerin şahıslarına, muamele ve hesap durumlarına, işlerine, işletmelerine, servetlerine veya mesleklerine müteallik olmak üzere öğrendiği sırları veya gizli kalması gereken diğer hususları, kendisi veya üçüncü şahıslar yararına kullanmak: Görevleri dolayısıyla öğrenilen ve sır niteliğinde olan bilgi ve belgelerin görevli kişilerin kendi yararına veya üçüncü kişilerin yararına kullanmasıyla vergi mahremiyetini ihlal suçu tamamlanmış olur. Ancak görevli kişilerin, görevleri gereği öğrendikleri sırları kendi yararına ve/veya üçüncü kişi yararına kullanmak amacıyla hareket etmesine rağmen, henüz kullanmadan yakalanması durumunda suça teşebbüsten dolayı sorumlu tutulacaktır. Fakat failin, teşebbüsten sorumlu tutulabilmesi için sır niteliğindeki bilgileri kendisi için veya üçüncü kişiler yararına kullanmaya çalıştığının şüpheye yer bırakmayacak şekilde tespit edilmesi gerekir. Örneğin, görevi gereği öğrendiği sır niteliğindeki belgeleri kullanmak için alıp bir zarf içinde evine götüren vergi dairesi memurunun veya vergi mahkemesi kaleminde görevli kişinin henüz bu bilgileri kullanmadan yakalanması durumunda vergi mahremiyetini ihlal suçuna teşebbüsten sorumlu tutulacaktır. Bu örnek de göstermektedir ki, görevli kişilerin, görevleri gereği öğrendikleri sırları kendi yararına ve/veya üçüncü kişi yararına kullanmak amacıyla hareket etmesine rağmen, henüz kullanmadan yakalanması durumunda suça teşebbüsten dolayı sorumlu tutulabilecektir. Sonuç olarak, suçun maddi unsurunu oluşturan hareketler parçalara bölünebildiğinden vergi mahremiyetini ihlal suçuna kural olarak teşebbüs mümkündür. 3.4. Mükellefin Özel İşlerini Yapma Suçunun Teşebbüse Elverişliliği Vergi suçlarından biri de vergi muameleleri ve incelemeleri ile vergi mahkemeleri, bölge idare mahkemeleri ve Danıştayda görevli kişilerin, mükelleflerin vergi kanunlarının uygulanması ile ilgili hesap, yazı ve sair özel işlerini yapmalarından kaynaklanan “mükellefin özel işlerini yapma suçu”dur. Bu suçun maddi unsurunu oluşturan hareket, “mükelleflerin vergi kanunlarının uygulanması ile ilgili hesap, yazı ve sair özel işlerini yapmak” fiilidir. Mükellefin vergi kanunlarının uygulanması ile ilgili işleri genel olarak, defterlerin tutulması, beyannamelerin hazırlanması, dilekçelerin (dava dilekçesi, idari kurumlara yazılan dilekçelerin) yazılması gibi işlerden oluşmaktadır. Diğer vergi suçlarında olduğu gibi mükellefin özel işlerini yapma suçu da sırf hareket suçu olduğundan teşebbüse elverişli olabilmesi için hareketlerin parçalara bölünebilmesi gerekmektedir. Kanaatimizce, görevlilerin mükelleflerin yasak kapsamındaki dilekçelerini yazarken henüz dilekçeyi bitirmeden yakalanması halinde mükellefin özel işlerini yapma suçuna teşebbüsten sorumlu olacaklardır. Çünkü bu suçun tamamlanması için söz konusu dilekçenin tamamen yazılmış ve bitirilmiş olması gerekir. Dilekçenin yazımına başlanmış, ancak henüz bitirilmeden fail yakalanmış ise, bu durumda suç teşebbüs aşamasında kalmıştır. Bu nedenle mükellefin özel işlerini yapma suçunun maddi unsurunu oluşturan hareketin, parçalara bölünebilmesi halinde bu suça teşebbüs mümkün olabilecektir. Ancak bu suça, teşebbüs hükümlerinin uygulanıp uygulanamayacağının tespiti yapılırken, her somut olay ve olaydaki hareketler ayrı ayrı incelemeye tabi tutulmalıdır. 32 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 H.H. BAYRAKLI, A. BOZDAĞ Sonuç ve Değerlendirme Suç yoluna giren failin, elinde olmayan nedenlerle icra hareketlerini tamamlayamaması veya istediği neticeyi gerçekleştirememesi olarak tanımlanan suça teşebbüs, ne bağımsız bir suç türü, ne de suçun hafifletici sebebidir; bilakis cezalandırma alanını genişleten yardımcı ceza normu karakteri niteliğinde bir kavramdır. Teşebbüs hükümlerinin uygulanabilmesi için ya icra hareketlerinin tamamlanamaması ya da neticenin gerçekleştirilememesi gerektiğinden, kural olarak bir suçun teşebbüse elverişli olabilmesi için ya icra hareketleri bölünebilir olmalı ya da icra hareketleri ve netice birbirinden ayrılabilir yapıda olmalıdır. Teşebbüsün bu özelliği, bazı suç tiplerinin teşebbüse elverişli olmamasına sebep olmaktadır. Ancak teşebbüs hükmü, her ne kadar genel hükümler içinde düzenlenmişse de, teşebbüs hükmünün düzenlendiği kanun normunun arz ettiği tipiklik nedeniyle bazı suç tipleri bu kanun normundaki tipe uymadığından teşebbüse elverişli bulunmamaktadır. Suça teşebbüsü düzenleyen TCK’nın 35. maddesi açıkça, kasten işlenen fiillere teşebbüsün mümkün olacağını düzenlediğinden, hem bilinçli taksirle hem de bilinçsiz taksirle işlenen suçlara teşebbüs mümkün değildir. Her ne kadar doktrindeki hakim görüş ve bazı Yargıtay kararları olası kastla işlenen suçlara teşebbüsün mümkün olmadığı yönündeyse de; biz de Yargıtayın olumlu bazı kararlarına katılarak, tüm kast türlerinin kast madde başlığı altında düzenlenmiş olması, olası kastın da kastın bir türü olması ve kanunda aksine bir hüküm olmaması nedeniyle olası kastla işlenen suçlara da teşebbüsün mümkün olduğunu düşünüyoruz. Ayrıca, gerek teşebbüsü düzenleyen Kanun hükmünde geçen “işlemeyi kast ettiği bir suçu…” ibaresinden, gerek 35. maddenin madde başlığının “suça teşebbüs” olması ve gerekse de açıkça Kabahatler Kanunu’nda kabahatlere kural olarak teşebbüsün mümkün olmayacağının düzenlenmiş olması nedeniyle, kural olarak kabahatlere teşebbüs mümkün değildir. Suçun yapısı gereği teşebbüse elverişliliği tartışmalı olan suç tiplerinden, mütemadi suçlara, sırf hareket suçlarına, işlenemez suçlara, gerçek olmayan (garantörsel) ihmali suçlara ve teşebbüs suçlarına belirli şartlarla teşebbüsün mümkün olduğunu; ancak neticesi sebebiyle ağırlaşan suçlara, gerçek (saf) ihmali suçlara ve kalkışma (tamamlanması öne alınan-teşebbüs) suçlarına teşebbüsün mümkün olmadığını düşünüyoruz. Sırf hareket suçu olan vergi suçları, seçimlik hareketli suç türü olduklarından, teşebbüse elverişlilikleri her harekete göre değişmektedir. Bu nedenle vergi suçlarının teşebbüse elverişli olup olmadığı tespit edilirken, suçları oluşturan maddi unsurun hareketleri tek tek teşebbüse elverişlilik açısından incelenmelidir. Yaptığımız çalışmada, vergi kaçakçılığı, vergi mahremiyetini ihlal ve mükellefin özel işlerini yapma suçlarının belirli hareketler işlenmesi halinde teşebbüse elverişli olduğu; belirli hareketler yönünden ise, teşebbüse elverişli olmadığı tespit edilmiştir. Tartıştığımız suç tiplerinin birçoğuna, teşebbüsün mümkün olup olmadığı tartışmalıdır. Hukukçular farklı gerekçelerle farklı sonuçlara varabilmektedir. Bu nedenle kanun koyucunun tartışmalı olan suç tiplerine teşebbüs hükümlerinin uygulanıp uygulanmayacağı konusunda düzenleme yapması ya da Yargıtayın bu konuda içtihat oluşturması, tartışmaları sona erdireceği gibi uygulamada da yargı mensuplarının işini oldukça kolaylaştıracaktır. Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 33 Türk Ceza Hukukunda Teşebbüse Elverişlilik Sorunu ve Vergi Suçlarının Teşebbüse Elverişlilik Açısından Değerlendirilmesi Kaynakça Alacakaplan, U., İşlenemez Suç, Ankara Üniversitesi Hukuk Fakültesi Yayınları, No: 223. Artuç, M., Akaya, Ç. ve Gedikli, C. (2008), Türk Ceza Kanunu (2006-2007-2008 içtihatları ile), 2.B., Adalet Yayınevi, Ankara. Artuk, M. E., Gökcen, A. ve Yenidünya A. C. (2006), Ceza Hukuku Genel Hükümler, 2.B., Turhan Kitabevi, Ankara. Artuk, M. E., Gökcen, A. ve Yenidünya A. C. (2009), TCK Şerhi (Genel Hükümler madde 1-36), 1. C., Turhan Kitabevi, Ankara. Aydın, D. (2006), “Suça Teşebbüs”, AÜHFD, C. 55, S. 1. Bakıcı, S. (2007), Ceza Hukuku Genel Hükümler, Adalet Yayınevi. Baykara, B. (2001), “Vergi Suçuna Teşebbüs 4369 Sayılı Kanundan Sonra da Mümkün müdür?”, Yaklaşım Dergisi, S. 106. Bayraklı, H. H. (2008), Vergi Suç ve Kabahatleri, Celepler Matbaası. Bohlander, M. (2009), Principles of German Criminal Law, Hart Publishing. Centel N., Zafer, H. ve Çakmut Ö. (2006), Türk Ceza Hukukuna Giriş, 4. B., Beta Yayınları, İstanbul. Çolak, K. (2009), “Suça Teşebbüs”, (http://www.hukuki.net/hukuk/index.php? article=1714, Erişim: 12/11/2009). Duranoğlu, Y. (2008), Askeri Ceza Kanununda Ölümle Sonuçlanan Neticesi Sebebiyle Ağırlaşmış Suçlar, Yayımlanmamış Yüksek Lisans Tezi, Marmara Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü. Edizdoğan, N., Taş, M. ve Çelikkaya, A. (2007), Vergi Ceza ve Yargılama Hukuku, Ekin Kitapevi, B. 1, Bursa. Gürgen, A. C. (2009), “Suça Teşebbüs”, Adalet Dergisi, (www.ceza-bb.adalet. gov.tr/makale/169.doc, Erişim; 12/11/2009). Hakeri, H. (2008), Ceza Hukuku Genel Bilgiler, 3. B., Seçkin Yayınları, Ankara. İpekçioğlu, P. A. (2009), Türk Ceza Hukukunda Suça Teşebbüs, Seçkin Yayınları, Ankara. Koca, M. ve Üzülmez, İ. (2008), Türk Ceza Hukuku Genel Hükümler, 1. B., Seçkin Yayınları, Ankara. Malkoç, İ. (2002), Açıklamalı Türk Ceza Kanunu (Son değişiklikler ve içtihatlarla), I. C., Ankara. Önder, A. (1992), Ceza Hukuku Dersleri, 1992. Özbek, V., Bacaksız, P. ve Dağan, K. (2006), Ceza Hukuku Bilgisi, Seçkin Yayınları, Ankara. Özgenç, İ. (2009), Ceza Hukuku Genel Hükümler, 4. B., Seçkin Yayınları, Ankara. Soyaslan, D. (1994), Teşebbüs Suçu, Kazancı Yayınları, Ankara. Sözüer, A. (1994), Suça Teşebbüs, Kazancı Yayınları, İstanbul. Toroslu, N. (2009), Ceza Hukuku Genel Hükümler, 13. B., Savaş Yayınları. Yenisey, F. (1997), “Tehlikeli Tutuklular ve Tehlikeli Hükümlüler Sorunu”, Türkiye’nin İnfaz Rejimi (Sorunlar–Çözümler) 18 Ocak 1997 tarihinde yapılan Sempozyum, Adalet Bakanlığı Eğitim Daire Başkanlığı Yayınları. Yenisey, F. (2007), Alman Ceza Hukukuna Giriş, Beta Yayınları, İstanbul. Yılmaz, E. (2002), Hukuk Sözlüğü, Genişletilmiş 7. B., Yetkin Yayınları, Ankara. Zincir, U. O. (2008), Yeni TCK’da Taksirle Ölüme Sebebiyet Verme, Yayımlanmamış Yüksek Lisans Tezi, Marmara Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, İstanbul. 34 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 B. AKÇAY Mali Piyasalarda Kamu Destekli Kurumlar Belgin AKÇAY* Özet Kamu destekli kurumlar, kredi piyasalarının etkinliğini artırmak amacıyla kurulmuşlardır. Bu kurumlar, ABD’de bir kamu kurumu değil, kamunun araçlarıdır. ABD’de Kongre, kamu destekli kurumları, sermaye piyasalarının etkinliğini artırmak ve fon fazlasına sahip bölgelerden fon talebinin yüksek olduğu bölgelere kolaylıkla hareket etmesini engelleyen yasal engellerin ve diğer piyasa engellerinin kaldırılması amacıyla yaratmıştır. Bunların kuruluşunun ekonomik gerekçesi, borçlanma yoluyla finansmanının gerekli olduğu bir alana, bu tür bir kurum yapısı olmaksızın hizmet götürülemeyeceği ya da etkin olarak hizmet edilemeyeceğine olan inançtır. Bugün kamu destekli kurumlar, konut ve tarım sektöründe ödünç almak isteyenlere yardım eden finansal aracılar olarak faaliyet göstermektedirler. Özel mülkiyette olmalarına rağmen, finansal olarak kamu desteğinden yararlanmaktadırlar. Bugün ABD finans piyasalarında yedi tane kamu destekli kurum vardır. Bunlardan üçü (Fannie Mae, Freddie Mac ve FHLBanks) ipotekli piyasalarda faaliyet göstermekte olup, kendine verilen misyonu gerçekleştirmede çok başarılı olmuşlardır. Bu çalışmada, bu üç kurumdan Fannie Mae ve Freddie Mac’in ipotekli piyasalarda önemi incelenmekte ve bu kurumların avantaj ve dezavantajları tartışılmaktadır. Anahtar Kelimeler: Kamu Destekli Kurumlar, Fannie Mae, Freddie Mac, İpotekli Piyasalar Government Sponsored Enterprises in the Financial Markets Abstract Government-sponsored enterprises (GSEs) have been established in order to improve the workings of financial markets. The GSEs are instrumentalities, not agencies, of the United States. Congress created GSEs to improve the efficiency of * Prof.Dr., Ankara Üniversitesi, Hukuk Fakültesi, Ekonomi ve Maliye Bölümü, [email protected] Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 35 Mali Piyasalarda Kamu Destekli Kurumlar capital markets and to overcome statutory and other market imperfections which otherwise prevent funds from moving easily from suppliers of funds to areas of high loan demand.The economic rationale for GSEs is the belief that without such government-sponsored institutions, a critical area of necessary debt financing would be underserved or served inefficiently. Today, GSEs primarily act as financial intermediaries to assist borrowers in housing and agriculture. Although they are privately owned, they benefit financially from government sponsorship. At present, there are seven GSEs in the U.S. financial markets. Three of the GSEs -Fannie Mae, Freddie Mac and FHLBanks- have been operating in rhe residendial mortgage markets. In terms of meeting their original congressional objective, Fannie Mae and Freddie Mac have been remarkably successful. In this paper, it is examined the importance of Fannie Mae and Freddie Mac in the U.S. mortgage markets and the avantages and dezavantages of them are discussed. Key Words: Government Sponsored Enterprises, Fannie Mae, Freddie Mac, Mortgage Markets JEL Classification Codes: H81, G18, G21 Giriş ABD Kongresi, sermaye piyasalarının etkinliğini artırmak ve fonların yüksek fon talebinin bulunduğu bölgelere kolaylıkla hareket etmesini engelleyen yasal engellerin ve diğer piyasa engellerinin kaldırılması amacıyla Kamu Destekli Kurumları (Government Sponsored Enterprises-GSE) yaratmıştır. GSE’lerin kuruluşunun ekonomik gerekçesi, borçlanma yoluyla finansmanının gerekli olduğu bir alana, bu tür bir kurum yapısı olmaksızın, hizmet götürülemeyeceği ya da etkin olarak hizmet edilemeyeceğine olan inançtır. Bu gerekçe devletin kendisinin belirlemiş olduğu alanlara hizmet sunmak üzere, özel finans kurumlarının yaratılması sonucunu hazırlamıştır. ABD federal hükümeti tarım, eğitim ve konut sektörlerine daha kolay fon sağlanmasına ortam yaratmak amacıyla, GSE statüsüne sahip finans kurumlarını yaratmıştır. Bugün ABD finansal piyasalarında farklı mülkiyet yapılarına sahip, tarım ve konut sektörüne fon yaratan, GSE statüsüne sahip yedi tane finans kurumu vardır.1 Bu kurumlardan üçü, ipotekli konut piyasalarında faaliyet göstermektedir. Bu GSE’ler, Fannie Mae (Federal Ulusal İpotek Birliği-Federal National Mortage Association), Freddie Mac (Federal Konut Kredisi Şirketi-Federal Home Loan Cooperation) ve Federal Konut Kredisi Bankaları (Federal Home Loan BanksFHLBanks) sistemidir. Bu çalışmada FHLBank’lerin, ikincil ipotek piyasalarında faaliyet göstermemesi ve konut ipotekli piyasalarında faaliyet hacminin Fannie Mae ve Freddie Mae ile mukayese edildiğinde küçük olması nedeniyle, ikincil ipotek piyasalarında faaliyet gösteren sadece Fannie Mae ve Freddie Mac dikkate alınarak GSE modeli 1 Üç GSE (Fannie Mae, Freddie Mac ve Farmer Mac) özel yatırımcıların mülkiyetinde iken, ikisi (Federal Konut Kredisi Banka Sistemi ve Zirai Kredi Sistemi), bu kurumlarla işbirliği içinde olan ve ödünç alan kredi borçlularının mülkiyetindedir. Finansman Şirketi (Financing Corporation) ve Fonlama Şirketi (Resolution Funding Coorperation) ise şirket olarak faaliyet göstermeyen, konsolide borçlanma kurumlarıdır. 36 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 B. AKÇAY incelenecektir. Bu bağlamda, GSE’lerin ipotekli konut piyasalarında önemi, sahip oldukları ayrıcalıklar ve taşıdıkları riskler analiz edilecektir. Burada GSE notasyonu sadece bu iki kurumu ifade etmek için kullanılacaktır. 1. Kamu Destekli Kurum Kavramı ABD Kongresinin, finans piyasalarının daha iyi işlemesini sağlamak amacıyla, bazı imtiyazlar verilerek kurulmasına izin verdiği tüzel kişiliğe sahip finans kurumları, Kamu Destekli Kurumlar (Government Sponsored Enterprises-GSEs) olarak adlandırılmaktadır (Stanton, 1991:15). ABD Kongresi, bütçe işlemlerine ilişkin 1990 yılında çıkarılan Kapsamlı Uzlaşma Kanunu’nda (Omnibus Reconciliation Act), GSE’nin tarifini yapmıştır. Bu Kanuna göre GSE (Kosar, 2007:1-2): A.i. Federal Kanunla özel bir amaçla yetki verilen, ii. Hisseleri özel kurumlar veya bireyler tarafından tutulan yani özel mülkiyette olan, iii. Üyelerinin çoğunluğunu hissedarlarının seçtiği bir yönetim kurulu tarafından yönetilen, iv. Aşağıda sıralanan faaliyetleri yapmak üzere yetkilendirilen bir finans kurumudur. -Sınırlı amaçlarla kredi vermek veya kredi garantileri sağlamak (örneğin muayyen bir sektöre veya muayyen bir kesime kredi vermek gibi), -Borçlanmak suretiyle fon yaratmak (federal hükümetin tam garantisi altında olmayan) veya herhangi bir limit sınırlaması olmaksızın başkalarının borçlarına garanti vermek. B.i. Kendilerine tanınan yetkilerin dışında, devletin yetkilerini bağımsız olarak kullanamayan (vergi koyma veya eyaletler arası ticareti düzenleme gibi), ii. Mali olarak devlet adına herhangi bir taahhütte bulunamayan (ancak devlet tarafından verilen bir kredi garantisi taahhütünü tebellüğ eden olabilir), iii. Çalışanlarının devlet memuru statüsünde olmadığı ve maaşları ve masrafları çalıştırılan kurum tarafından ödendiği bir tüzel kişiliktir. Kamu idaresi ve kamu maliyesi alanında çalışan bazı araştırmacılar, bu tanımın eksik olduğunu ve bu tanıma “GSE’lerin, borçlanabilme kabiliyetlerini artıran zımni bir devlet garantisinden yararlandıklarının” da eklenmesi gerektiğini ileri sürmektedirler (Moe ve Stanton, 1989:321). Görüldüğü gibi GSE’leri diğer kurumlardan farklı kılan başlıca özellikler; özel mülkiyet yapısı, avantajlı rekabet ortamı, yasa ile sınırlandırılmış bir alanda faaliyet gösterme, finans piyasalarında, bu kurumların faaliyetlerinin ve yükümlülüklerinin devletin garantisine sahip olduğu algılamasına yol açan ayrıcalıklara sahip olmalarıdır (Stanton, 1991:76-83). GSE’lerin kuruluşunun ekonomik gerekçesi, borçlanma yoluyla finansmanının gerekli olduğu bir alana, bu tür bir kurum yapısı olmaksızın, hizmet götürülemeyeceği ya da etkin olarak hizmet edilemeyeceğine olan inançtır. Bu gerekçe devletin kendisinin belirlemiş olduğu alanlara hizmet sunmak üzere, özel finans kurumlarının yaratılması sonucunu yaratmıştır. “...Devlet, merkantalist finans kurumları geleneğinin bir parçası olan GSE’lere, diğer özel finans kurumlarına verilmeyen bazı yardımlar ve ayrıcalıklar sağlarken...” (Stanton, 2001:1-11), bu kurumların faaliyet alanlarını sınırlamakta ve belirlemiş olduğu kamu politikası amaçlarını yerine getirme sorumluluğunu vermektedir. Ayrıca, özel Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 37 Mali Piyasalarda Kamu Destekli Kurumlar bir tüzel kişilik statüsü sağlanarak GSE, Federal İdare Kanunu ve Devlet Memurları Kanunu’ndan muaf tutulmakta, böylece bu tür kurumların operasyon esnekliği artırılmaktadır (Kosar, 2007:3). Finansal piyasalarda GSE modeli, büyük ölçüde ABD’ye özgü bir modeldir. GSE’ler, özel sektör kurumları ile kamu kurumları arasında bir yerde bulunan, tam bir kamu kurumu olmayan, ancak yarı-kamu kurumu (quasi-governmental organization) niteliğindeki kurumlar olarak, kamu yönetiminin araçlarıdır. Bu şekildeki bir ayrım, federal hükümetin kontrolünü önemli ölçüde farklılaştırdığı için hem yasal olarak hem de idari açıdan önemlidir. Bu tanınan ayrıcalıklar karşılığında, GSE’lerin, kendilerine verilen kamu misyonu doğrultusunda faaliyette bulunmaları gerekmektedir ve belirlenmiş faaliyet alanını ya da verilen misyonlarını değiştirmeleri mümkün değildir. Sonuçta, her bir GSE federal hükümet tarafından denetlenmekte ama hiçbiri doğrudan federal hükümet tarafından yönetilmemektedir (Stanton, 2001:22). 2. İpotekli Konut Piyasalarında Kamu Destekli Kurumlar Bugün ABD ipotekli konut piyasalarında faaliyet gösteren ve bu nedenle konut GSE’leri olarak da adlandırılan Fannie Mae, Freddie Mac ve FHLBanks2 olmak üzere üç tane GSE vardır. Fannie Mae ve Freddie Mac, FHLBanks’den farklı olarak hem ikincil ipotek piyasalarında faaliyet göstermektedir hem de faaliyet hacimleri çok daha fazladır. 1938 yılında kurulan Fannie Mae ile önce Federal Konut Kurumu (Federal Housing Administration-FHA) tarafından sigortalanan konut kredileri, daha sonra Asker Emeklileri İdaresinin (Veteran’s Administration-VA) garanti verdiği konut kredileri için ikincil bir piyasanın geliştirilmesi amaçlanmıştır. Başlangıçta Fannie Mae, sadece konut kredilerini satın alan bir portföy yatırımcısı olarak faaliyette bulunan bir kamu kurumu idi. Fannie Mae’ye, 1968 yılında çıkarılan Konut ve Kent Geliştirme Kanunu (The Housing and Urban Development Act) ile GSE statüsü verilmiş ve ipoteğe dayalı menkul kıymet (mortgage-backed security-MBS) ihraç etmesine ve garanti vermesine izin verilmiştir. Böylece, Fannie Mae’nin finansal faaliyetlerinin federal bütçe dışında tutulması sağlanmıştır. Bu aşamada, Fannie Mae’nin devlet sigortasına ya da garantisine sahip olan konut kredisi portföyü, aynı tarihte bir kamu kurumu statüsünde kurulan Ginnie Mae’ye aktarılırken, Fannie Mae de, hisseleri halka arz edilerek özelleştirilmiştir. ABD’de 1960’lı yılların sonundan başlayarak 1970’li yıllar boyunca yüksek enflasyon ve daralan kredi piyasaları ortamında Fannie Mae, aktif bir konut kredisi yatırımcısı olmuş ve portföyünü ödünç veren (portföy lender) kurum olarak faaliyet göstermeye başlamıştır. 1970’li yıllarda yaşanan ekonomik resesyonda, çok büyük mali sıkıntıya giren ve uzmanlaşmış konut finansman kurumları olan tasarruf ve kredi birliklerine (savings and loan associations-S&L) yardım amacıyla, Fannie Mae’nin FHA sigortalı ve VA garantili konut kredilerinin yanında, geleneksel konut kredilerini3 de satın almasına izin verilmiştir. 2 Fannie Mae (Federal Ulusal İpotek Birliği-Federal National Mortage Association), Freddie Mac (Federal Konut Kredisi Şirketi-Federal Home Loan Cooperation) ve FHLBanks (Federal Konut Kredisi Bankaları-Federal Home Loan Banks). 3 Geleneksel konut kredileri, FHA veya VA tarafından sigortalanmayan veya garanti verilmeyen konut kredilerdir. 38 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 B. AKÇAY Aynı dönemde Kongre, ikincil ipotek piyaslarında GSE statüsünde ikinci bir kurumun (Freddie Mac) kurulmasını sağlamıştır. Freddie Mac ile büyük ölçüde geleneksel konut kredisi açan tasarruf kurumları (thrift institutions)4 için likiditeyi iyileştirmek ve sermaye piyasalarından fon akışını garanti altına almak ve tasarruf kurumları açılan konut kredileri için ikincil piyasasının gelişimini sağlamak hedeflenmiştir. “...Başlangıçta, Freddie Mac, FHLBanks sistemi içinde bir kurum olarak yönetilmiş, 1989 yılında çıkarılan Mali Kurumların Reformu, İyileştirilmesi ve Uygulama Kanunu (Financial Institutions Reform, Recovery and Enforcement Act-FIRREA) ile yeniden yapılandırılarak ve faaliyetleri Konut ve Kentsel Geliştirme (Housing ve Urban Development-HUD) Bakanlığı tarafından denetlenen, halka açık bir şirket yapısı sağlanmıştır” (Lowell, 2007:49). Freddie Mac, Fannie Mae gibi geleneksel konut kredilerini satın almakta ve Fannie Mae gibi bu satın aldığı ipotekleri bir havuzda toplamakta ve bu havuza dayalı olarak MBS’ler ihraç etmektedir. Temmerüt riskine karşı, Freddie Mac yine Fannie Mae gibi bu yatırımcılara garanti vermektedir. Belli kamu amaçlarını yerine getirmeleri amacıyla, ipotekli konut piyasalarında faaliyet göstermek üzere kurulan Fannie Mae ve Freddie Mac’e yasa ile verilen görevler aşağıda sıralanmaktadır (Stanton, 2001:40-50): 1-İkincil ipotekli konut piyasasında istikrarı sağlamak, 2-Sermaye piyasasının gelişimine katkı sağlayacak şekilde hareket etmek, 3-Konut finansmanına ayrılan fonların hacmini ve konut yatırımlarının likiditesini artırmak suretiyle, ikincil ipotek piyasasının istikrarlı şekilde işleyişini sağlamak, 4-Konut piyasasına fon akışını ve ipotekli piyasalara yapılan yatırımların likiditesini artırmak suretiyle, kentsel ve kırsal kesim dahil, tüm ülke çapında konut kredisinin kolay erişilebilir ve ödenebilir olmasına katkıda bulunmak. Faaliyet alanları sadece ipotekli konut piyasasını desteklemekle sınırlı olan Fannie Mae ve Freddie Mac, kâr amaçlı özel şirketlerdir. Bugün ikincil ipotekli piyasalarda aynı amaçla kurulan ve benzer şekilde faaliyette bulunan bu iki kurumun dışında, GSE statüsüne sahip olan başka finans kurumu yoktur. Bu nedenle bu GSE’ler, rakip firmalardır ve söz konusu piyasalarda düopol olarak davranmaktadırlar.5 3. Kamu Destekli Kurumların Ayrıcalıkları Fannie Mae ve Freddie Mac’in sahip oldukları GSE statüsü, onların ikincil ipotek piyasalarındaki faaliyetlerini diğer özel finans kurumlarına göre daha avantajlı konumda sürdürmeleri sonucunu yaratmaktadır. Çünkü GSE’ler kendilerine yasa ile sağlanan ayrıcalıklarla, faaliyetlerini sürdürürken piyasalarda rekabet avantajına sahip olmakta, daha düşük fonlama maliyetleri ile kârlılıklarını artırmaktadırlar. GSE’lere verilen yasal ayrıcalıklar aşağıda sıralanmıştır (CBO, 1996; CBO, 2001a; OFHEO, 2003:40-43; Seiler, 2003:8-11; Van Order, 2007:177; Jaffee ve Quigley, 2007:103-149): 4 Tasarruf kurumları (thrift institutions), tasarruf ve kredi birliklerini (savings and loan associationsS&Ls), kredi birliklerini (credit unions) ve tasarruf bankalarını (savings banks) kapsamaktadır. 5 Fannie Mae ve Freddie Mac’in tarihçesine ilişkin daha fazla bilgi için Bkz.. Stanton, 1991:20-28; Wallison, 2000a: 3-28; Stanton, 2001:20-22; Wallison ve Elly, 2000:20-23; Ling and Archer, 2008:300303. Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 39 Mali Piyasalarda Kamu Destekli Kurumlar - Fannie Mae ve Freddie Mac, eyalet ve mahalli idarelerin vergilerinden muaftır, - Her iki GSE’nin ihraç ettiği menkul kıymetler, Sermaye Piyasası Kanunu’na (Securities and Exchange Commission Act-SEC) göre kamu menkul kıymetleri kapsamında yer almaktadır. -Her iki GSE’nin ihraç ettikleri menkul kıymetler, SEC’te kayıt altına alınma zorunluluğundan muaftırlar (dolayısıyla SEC komisyonu ödememektedirler),6 -Hazine Bakanlığı, gerekli gördüğünde her bir GSE tarafından ihraç edilen yükümlülüklerinin belli bir kısmını (2,25 milyar dolar) satın alabilir,7 -Fannie Mae ve Freddie Mac tarafından ihraç edilen menkul kıymetler, çoğu eyalet kurumları ve yerel idareler tarafından teminat olarak kullanılabilmektedir, -Diğer finans kurumları, satın aldıkları GSE menkul kıymetlerini Amerikan Merkez Bankasından (Federal Reserve Board–FED) ve FHLBanks’den kredi alırken teminat olarak kullanılabilmektedir, -Fannie Mae ve Freddie Mac tarafından ihraç edilen menkul kıymetler, FED’in açık piyasa işlemlerine konu olabilen menkul kıymetlerdir, -Federal düzeyde lisans almış olan mevduat kurumları, sınırsız miktarda bu iki GSE’nin ihraç ettiği menkul kıymetlere yatırım yapabilmektedirler. Federal hükümet tarafından sağlanan bu yasal avantajlar, Fannie Mae ve Freddie Mac’e her yıl milyarlarca dolar tasarruf sağlamaktadır. Hazine Bakanlığı, yasal avantajların, 1995 yılında 4,6 milyar dolar ile 6,9 milyar dolar arasında değiştiğini tahmin etmiştir. CBO8 tarafından yapılan tahminlere göre, SEC’in kayıt ücretinden muaf olmak, her iki GSE’ye 1999 yılında toplam 218 milyon dolar, 2000 yılında 141 milyon dolar, 2003 yılında 229 milyon dolar tasarruf sağlamıştır. İki GSE’nin bazı vergilerden muaf olmaları nedeniyle elde ettikleri tasarrufun ise, 2000 yılı için yaklaşık 0,8 milyar dolar, 2002 yılı için de 1,6 milyar dolar olduğu tahmin edilmektedir (CBO, 2001a:16; CBO, 2004:2-5).9 GSE’lerin sahip oldukları diğer bir önemli avantaj, FED tarafından yönetilen elektronik transfer sistemleri olan FED Elektronik Fon Transferi (Fedwire Funds Transfer) ve FED Elektronik Menkul Kıymet Transferi (Fedwire Securities Transfer) sistemlerine erişimlerine izin verilmiş olmasıdır. Fannie Mae ve Freddie Mac’in, diğer finans kurumlarına fon transfer etmelerine ve kaydi menkul kıymetleri10 kullanmalarına izin veren Fedwire sisteminin kullanımı ile işlem 6 Haziran 2002 yılında, her iki GSE gönüllü olarak, 1934 yılında çıkartılan Menkul Kıymetlerin AlımSatımına İlişkin Kanun (SEC) kapsamında, her iki kurumun periyodik olarak mali durumlarına ilişkin raporları SEC’e vermelerini gerektiren, SEC’in hisse senedi listesine kayıt yaptırmak için 2003 yılında anlaşmışlardır. Bk. Van Order, 2007:153; Poole, 2007:3. 7 Haziran 2008’de çıkarılan Konut Sektörünü ve Ekonomiyi Canlandırma Kanunu (Housing and Economic Recovery Act-HERA) ile Hazinenin 31/12/2009 tarihine kadar, GSEs’ler tarafından ihraç edilen menkul kıymetleri piyasa koşullarının gerektirdiği miktarda alım yapmasına imkân sağlanmıştır. 8 CBO (The United States Congressional Budget Office), Kongre için bütçeye ilişkin konularda çalışan bir birimdir. 9 2003 yılında Freddie Mac, CBO tarafından çalışmanın yapıldığı dönemde, mali durumuna ilişkin tabloları veremediğinden, 2003 yılı için yapılan vergilere ilişkin tasarrufun tahmininde, Freddie Mac’in verileri dahil olmadığından, toplam tasarruf miktarı olması gerekenin altındadır (100 milyon dolar). Bu nedenle 2002 yılı karşılaştırmada kullanılmıştır. 10 Kaydi menkul kıymetler (book-entry securities), bir Fedwire menkul kıymetlerini hesabında tutmaya ve transfer etmeye izin verilen ve ABD hükümeti, bir kamu kurumu veya belli kamu politikasını gerçekleştirilmesinde araç olan kurumlarla, FED tarafından belirlenen belli ulusal veya uluslararası kurumlar tarafından elektronik olarak ihraç edilen ve sürümü kolay olan menkul kıymetlerdir. Bkz.. OFHEO, 2003:40. 40 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 B. AKÇAY maliyetleri düşmektedir. “...Fannie Mae ve Freddie Mac, büyük işlem hacimleri nedeniyle, Fedwire sistemini kullanan büyük kurumlar arasında yer almaktadırlar. Bu iki kurum tarafından günlük olarak yapılan Fedwire işlem sayısı göreli olarak küçük iken, her bir kurumun günlük işlem hacmi, önemli miktardadır. Ancak sağlanan avantajın değerinin hesaplanması zor olduğundan sayısal olarak bilinmemektedir”(OFHEO,2003:40).11 Federal bankacılık düzenleme kurumları tarafından kabul edilen riske dayalı sermaye düzenlemeleri de, GSE menkul kıymetlerine ilave avantajlar sağlamaktadır. Söz konusu düzenlemeler ile GSE’ler tarafından garanti verilen MBS’ler ve ihraç edilen borçlanma senetleri için diğer mukayese edilebilir finansal varlıklardan daha düşük kredi risk ağırlığı belirlenmiştir. GSE statüsüne sahip olmayan özel finans kurumlarınca ihraç edilen MBS’lere %50 risk ağırlığı ve şirket tahvillerine %100 risk ağırlığı belirlenirken, GSE’lerce ihraç edilen borçlanma senetleri ve ipoteğe dayalı menkul kıymetler için %20 risk ağırlığı belirlenmiştir. GSE menkul kıymetlerinin sahip olduğu bu daha düşük olan risk ağırlığı, bir yandan yatırımcıların bu menkul kıymetlere talebini artırmakta, öte yandan menkul kıymetlerin daha düşük faizle ihraç edilebilmesine olanak sağlamaktadır. Yukarıda sıralanan yasal ayrıcalıklar, finansal piyasalarda iki GSE’nin yükümlülüklerinin arkasında zımni devlet garantisi olduğu algılamasını yaratmıştır. Kuruluş kanunlarında GSE’lere verilen yükümlülüklerin arkasında bir devlet garantisinin olmadığı belirtilmiş olmasına rağmen, piyasalardaki bu algılama, her iki GSE’nin ipotekli piyasalarda diğer özel finans kurumlarına göre çok avantajlı konumda faaliyet göstermelerine ve önemli tasarruflar elde etmelerine neden olmaktadır. Hatta, “GSE’lerin fon temin ettikleri bireysel ve kurumsal yatırımcıların pek çoğu, bu kurumları bir kamu kurumu olarak dikkate almaktadırlar” (OFHEO, 2003:42). Piyasalarda bu tür bir algılamanın olmasının diğer bir nedeni, Fannie Mae ve Freddie Mac’in federal hükümetle yakın bağlantılarından, “...sadece federal kurumların katıldığı kredi piyasalarından12 ödünç alabilmelerinin de mümkün olmasından ve sahip oldukları sermaye yeterlilik rasyosuna göre çok fazla olan borç yükümlülüklere sahip olmalarından ve Kongrenin güçlü desteğinden kaynaklanmaktadır” (CBO, 1991:7-9). Fannie Mae ve Freddie Mac için zımni devlet garantisi, zaman içinde artan bir şekilde bir sübvansiyon aracına dönüşmüştür (Stanton, 1991:26). Çünkü finansal 11 9.000’den daha fazla sayıda kurumun bağlı olduğu Fedwire sistemi, muhabir bankalar arasında hesap hareketlerine izin vermekte ve bu bankaların müşterileri adına fon transferi yapabilmelerine imkân vermektedir. 2001 yılında, Fedwire aracılığı ile 112,4 milyon adet olarak gerçekleşen fon transferinin toplam değeri yaklaşık 424 trilyon dolar olup, transfer başına düşen ortalama değer 3,77 milyon dolardır. Banka müşterileri adına transferler, mevduat yatırmak ve diğer büyük ölçekli ve zamana duyarlı ödemeleri yapmak için kullanılan fonları kapsamaktadır. Tüm fon transferleri, işleme tabi tutulduğu zaman, anında işlem gerçekleşir ve geri alınamaz. Bu tür ödemeleri yapmak için FED’in kredisinin uzantısı genel olarak, federal mali güvenlik ağının bir parçası olduğu kabul edilmektedir. Fedwire sistemler, menkul kıymetlerin banka müşterilerine, ödeme karşılığında mülkiyet transferine izin vermektedir. 8.600 mevduat kurumundan daha fazlası, federal kurumlar ve GSEs’ler tarafından garanti verilen MBSs’ler de dahil diğer menkul kıymetler ve Hazine tarafından ihraç edilen menkul kıymetler, FED’de açılan bir menkul kıymetler hesabında tutulmakta ve transfer edilmektedir. Fedwire kaydi menkul kıymet transferlerinin toplamı 2001 yılında 212 trilyon dolardır. Bkz. OFHEO, 2003:41ç. 12 Federal kurum kredi piyasası, Postal Service ve Tennessee Valley Authority, Freddi Mac ve Fannie Mae gibi GSEs’lerin borçlanma senetlerinin ve GSEs’ler ve federal bir kurum olan Ginnie Mae tarafından garanti verilen veya ihraç edilen MBSs’lerin ihraç edildiği ve işlem gördüğü piyasalardır. Bkz. American Banker Glossary. Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 41 Mali Piyasalarda Kamu Destekli Kurumlar piyasalardaki zımni devlet garantisi algılaması, öncelikle bu kurumların ihraç ettikleri menkul kıymetlere yatırımcı talebini artırırken, GSE’lerin daha düşük maliyetle fon sağlanmalarını mümkün kılmakta ve gerçekte A kredi derecesine sahip bu şirketlere yatırımcıların, AAA dereceli şirketlermiş gibi davranmalarına neden olmaktadır.13 Bu ise, bir yandan GSE’ler tarafından ihraç edilen borçlanma senetleri ve garanti verilen MBS’leri yatırımcıların daha düşük getiriye razı olmalarına neden olmakta, diğer yandan yatırımcıların Fannie Mae ve Freddie Mac’in kredi riski değerlendirmesini yaparlarken, diğer özel kurumlara göre çok daha gevşek kısıtlar getirmeleri sonucunu da yaratmaktadır (Kosar, 2007:6). Çünkü, kuruluşlarından itibaren 2007 yılına kadar, genelde %2-2,5 aralığında olan sermaye yeterlilik rasyoları, iki GSE’nin de borç yükümlülüklerine göre oldukça düşüktür. Fannie Mac ve Freddie Mac için, aynı piyasada faaliyet gösteren diğer özel finans kurumlarının yerine getirmeleri gereken yüksek sermaye yeterliliği rasyosu koşulu söz konusu olmadığından, sermayeleri açısından kıyaslandığında diğer finans kurumlarına göre çok daha büyük oranda, vadesinden önce itfa edilebilir tahvil ihraç edebilmekte ve türev işlemlerde teminat gösterme zorunluluğundan kaçınabilmektedirler. Yine zımni devlet garantisi algılaması sonucunda, genelde daha yüksek riske sahip şirketin daha yüksek maliyetle borçlandığı durum, GSE’ler için söz konusu olmamakta, yani bu kurumların borçlanma maliyetlerini artırmamaktadır. Başkanlık Muhasebe Dairesi (Government Accountability Office-GAO), 1970’li yılların sonunda ve 1980’li yılların başında, mali sıkıntıya giren Fannie Mae’nin fon maliyetlerini incelemiş ve GSE’lere fon sağlayanların, bir GSE’nin mali koşullarının bozulması durumundaki tavırlarının, aynı durumla karşılaşan başka bir özel firmaya karşı olandan oldukça farklı olduğu, sonucuna varmıştır. GAO’ya göre, “...yatırımcılar, söz konusu GSE’nin mali koşullarının bozulduğunu öğrendiklerinde, daha yüksek bir getiri talep etmişler, ancak bu GSE’ye AAA dereceli şirket gibi davranmaya devam etmişlerdir. GSE’ler ciddi finansal sıkıntıya girdikleri zaman bile yatırımcıların, onların borçlanma amaçlı ihraç ettikleri menkul kıymetleri satın almaya devam etmişlerdir.” Ayrıca GAO’nun çalışmasında, “GSE yetkililerinin, analistlerin, bireysel ve kurumsal yatırımcıların, bir GSE’nin ciddi şekilde mali sıkıntıya girmesi durumunda, federal yardım alabilecekleri beklentisi içinde olduklarını ifade ettikleri...” belirtilmektedir (OFHEO, 2003:85-89).14 İkincil ipotek piyasasını desteklemek üzere kurulmuş GSE statüsüne sahip sadece iki kurumun olması,15 bu kurumların düopol gibi davranmalarına ve sahip oldukları rekabet avantajı ile daha düşük faiz oranlarından konut kredilerini satın 13 Önemli dereceleme şirketlerinden olan Standard & Poor tarafından 1989 yılında yapılan çalışmada, her iki GSE’nin en az BBB derecesine sahip olduğu ifade edilirken (Bkz.. Stanton, 1991:164-166), CBO tarafından yapılan çalışmada ise, bu kurumların A derecesine sahip olduğu sonucuna ulaşılmıştır Bkz..CBO, 2001a:14. 14 Federal hükümetin, Temmuz 2007 tarihinde başlayan yüksek riskli konut kredisi krizinde, mali sıkıntıya düşen Fannie Mae ve Freddie Mac’e yaptıkları destek bunun göstergesidir. Bkz.. CBO (The Congress of the United States Congressional Budget Office), (2008b), CBO’s Estimate of Cost of the Administration’s Proposal to Authorize Federal Financial Assistance for the Government-Sponsored Enterprises for Housing, July 28, http://www.cbo.gov/ftpdocs/95xx/doc9574/07-22-GSEs.pdf (30/06/2009). 15 Konut piyasasında faaliyet gösteren üçüncü GSE statüsüne sahip olan FHLBanks, ipotekli konut kredisi açan mevduat kurumları ve diğer finans kurumlarına kredi vermek için görevlendirilmiştir. Ancak, bu GSE, ikincil ipotek piyasasından konut ipotekleri satın alamaz. Daha fazla bilgi için Bkz.. Stanton, 1991:20-21. 42 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 B. AKÇAY almalarına neden olmakta, düşük fonlama ve operasyon maliyetleri ile daha yüksek kâr marjı elde etmektedirler. Fannie Mae ve Freddie Mac’in zımni devlet garantisinden kaynaklanan piyasadan fon sağlama maliyetlerinin tahminine ilişkin oldukça çok sayıda çalışma yapılmıştır. Bu çalışmaların bir kısmı, Fannie Mae ve Freddie Mac ile aynı kredibilite derecesine sahip şirketlerin ve finans kurumlarının menkul kıymet ihraçları ile iki GSE’nin ihraçlarını mukayese ederken, bir kısmı da sahip oldukları zımni devlet garantisi nedeniyle AAA dereceli bir şirketmiş gibi piyasadan fon sağlayan GSE’ler ile AAA dereceli şirketlerin ve finans kurumlarının fonlama maliyetleri arasındaki farkı tahmin etmeye çalışmışlardır. Bu çalışmalarda, zımni garanti nedeniyle iki GSE’nin AAA dereceli şirketlerden ve finans kurumlarından yaklaşık 30 ila 50 b.p. arasında avantajlı olarak piyasadan fon sağladıkları tahmin edilmiştir (Tablo 1). Tablo 1: GSE’lerin Fonlama Avantajlarına İlişkin Yapılan Tahminler Veri Kaynağı Hazine Bakanlığı (1996) Ambrose ve Warga (1996) Freddie Mac Toevs (2000) Pearce ve Miller (2001) Bloomberg Fixed Income Research Program Lehman Brothers relative value Lehman Brothers tahvil indeksleri Bloomberg Nothaft, Pearce ve Stevanovic (2002) GSEs, Ginnie Mae ile A dereceli finans kurumları Fannie Mae ile AA dereceli finans kurumları AA dereceli şirketler A dereceli finans kurumları A dereceli şirketler Freddie Mac ile AA ve A dereceli finans kurumları AAA dereceli finans kurumları Fannie Mae ile AA dereceli tahvil indeksleri Spread (b.p.) 53-55 37-46 38-39 56-72 55-65 39 23 37 GSEs, Ginnie Mae ile AA dereceli finans kurumları 37 GSEs'ler ile A dereceli finans kurumları 30 Fixed Investment Securities Database GSEs'ler ile AA dereceli bankalar 25-29 Fixed Investment Securities Database GSEs'ler ile AA dereceli senetler A dereceli senetler A dereceli orta vadeli tahviller AA dereceli orta vadeli tahviller 30 45 27 34 GSEs'ler ile AAA ve AA dereceli finans kurumları 68 kurum 44 kurum 15 kurum 41 38 38 CBO (2001) Ambrose ve Warga (2002) Karşılaştırma Passomore, Sherlund ve Burgess (2005) Bloomberg ve Lehman Brothers Kaynak: Quigley, 2006b:299. Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 43 Mali Piyasalarda Kamu Destekli Kurumlar GSE’lerin yasal olarak sahip oldukları ayrıcalıklarla doğrudan elde ettikleri tasarruflar, bu kurumlara verilen sübvansiyonlar olarak kabul edilmektedir. Bu sübvansiyonların ne kadar olduğunun tahminine ilişkin CBO tarafından yapılan çalışmalarda yıllar itibarıyla, Fannie Mae ve Freddie Mac’e verilen sübvansiyonların arttığı ve sübvansiyon tutarının 1995 yılında 5,5 milyar dolar iken, 2003 yılında sekiz kattan daha fazla artarak 41,7 milyar dolara ulaştığı sonucuna varılmıştır (Grafik 1). 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 Yıllar Kaynak: CBO, 2001a: Tablo 1 ve CBO, 2004 ve Tablo 3’den hazırlanmıştır. Grafik 1: Kamu Destekli Kurumlara Verilen Sübvansiyonlar (Milyon Dolar) 1995-2003 döneminde, iki GSE’nin aldığı sübvansiyonlar içinde menkul kıymet ihraçları nedeniyle elde ettikleri tasarrufların payı, her zaman %90’ın üzerinde olmuştur. 1997-2001 döneminde borçlanma senetleri ihracı nedeniyle elde edilen sübvansiyon fazla olurken, bu yıla müteakkip MBS kaynaklı elde edilen tasarrufların payı artmıştır (Grafik 2). 44 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 B. AKÇAY 30 25 20 15 10 5 0 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 Yıllar Borçlanma MBS Diğer Kaynak: CBO, 2001a: Tablo 1 ve CBO, 2004:Tablo 3’den hazırlanmıştır. Grafik 2: Kamu Destekli Kurumlara Verilen Sübvansiyonların Dağılımı (Milyon Dolar) (*) Diğer, vergi ve SEC’e kayıt olma muafiyetinden elde edilen sübvansiyonları kapsamaktadır. Görüldüğü gibi, yasal olarak sağlanan ayrıcalıklar, GSE’lerin ihraç ettikleri menkul kıymetlerin yatırımcılar için cazibesini artırmakta ve bu menkul kıymetlerin daha likit yatırım araçları olmasını sağlamaktadır. GSE’ler, ayrıca bu yasal ayrıcalıkların piyasalarda yaptıkları dolaylı etkiler (zımni devlet garantisi) sonucunda da diğer özel finans kurumlarına göre daha imtiyazlı şekilde faaliyet göstermektedirler. 4. Kamu Destekli Kurumların İpotekli Piyasalarda Önemi Bugün Fannie Mae ve Freddi Mac’in, sahip oldukları GSE statüsü ile ikincil ipotek piyasasının gelişimine katkıda bulunma, tüm ülke çapında düşük ve orta gelir gruplarının daha kolay ödenebilir koşullarda konut kredisine ulaşmalarını sağlama ve ipotekli piyasalara fon akımının istikrarına katkıda bulunma yükümlülükleri vardır. GSE’ler bu yükümlülüklerini yerine getirirken, belli standartlara sahip konut kredilerini satın almakta, bu alımlarını fonlayabilmek için menkul kıymetler ihraç etmektedirler. 1980’li ve 1990’lı yıllarda, ABD ipotekli piyasalarında konutun finansmanında tasarruf kurumlarının (thrift institutions) rolü azalırken, Fannie Mae ve Freddie Mac’in rolü artmıştır. Söz konusu dönemde GSEs’lerin büyümesi, “...ipoteğin yeniden finansmanın artmasından ve menkul kıymetleştirme ve borçlanma yoluyla finanse ettikleri ipotek alımlarının hacmini önemli düzeyde artırmalarına izin veren GSE statüsüne sahip olmanın getirdiği ayrıcalıklardan ve finansal piyasalardaki bu kurumların yükümlülüklerinin arkasında ABD Hazinesinin olduğu inancından Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 45 Mali Piyasalarda Kamu Destekli Kurumlar (zımni devlet garantisi) kaynaklanmıştır” (OFHEO, 2003:54). Sonuçta, Fannie Mae ve Freddie Mac, kurulduklarından beri hızla büyüyen şirketler olmuşlardır. 19902008 döneminde, GSE’lerin aktifleri, 2005 yılına kadar devamlı olarak büyüme trendinde olmuştur. Bu yıla müteakkip aktifleri biraz küçülmüş olsa da yüksek düzeyini sürdürmektedir (Grafik 3). 1992-2004 döneminde Fannie Mae’nin aktifleri, yılda ortalama %18, Freddie Mac’in ise %32 büyümüş ve her iki GSE’nin toplam aktif büyüklüğü, 2008 yılı sonu itibarıyla 1,7 trilyon dolara ulaşmıştır.16 2000 1800 1600 1400 1200 1000 800 600 400 200 2006 2007 2005 2003 2004 2001 2002 1999 2000 1997 1998 1995 1996 1993 1994 1991 1992 1990 0 Yıllar Kaynak: -FHFA, 2007 (2007 yılına kadar)-Fannie Mae, 2009b; Freddie Mac, 2009b (2007-2008 yılları). Grafik 3: Kamu Destekli Kurumların Toplam Aktifleri (Milyon Dolar) “Fannie Mae ve Freddie Mac, uzun yıllardan beri, ABD ipotekli piyasalarında merkezi rol oynamaktadırlar...”(Greenspan, 2005:2). 2008 yılı sonu itibarıyla, ABD’nin toplam ipotekli borcu içinde GSE’lerin payı yaklaşık %50’dir (Grafik 4) ve konut kredilerine dayalı ihraç edilen MBS’lerin 2/3’ünü GSE’ler yaratmaktadır. Ayrıca, ABD piyasalarındaki ipotek bağlantılı menkul kıymetlerin 1/5’ini portföylerinde tutmaktadırlar. Açılan toplam konut kredileri içinde Fannie Mae ve Freddie Mac’in alımlarının payı ise, 2008 yılı sonu itibarıyla %73,3’tür. 16 2008 yılı sonu itibarıyla aynı yıl, Fannie Mae’nin aktif büyüklüğü (912,4 milyar dolar), Freddie Mac’inkinin (813,1 milyar dolar) biraz üzerindedir. Bkz.. Fannie Mae (2009), Freddie Mac (2009). 46 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 B. AKÇAY 12000 10000 8000 6000 4000 2000 0 1990 1992 1994 1996 1998 2000 Yıllar 2002 2004 2006 2008 GSEs T oplam İpotekli Borç Kaynak: http://www.fhfa.gov/webfiles/1151/mortgagemarket1990to2004.pdf (30/03/2009) Grafik 4: ABD İpotekli Piyasalarında İpotekli Borç ve GSE (Milyar Dolar) (*) GSE ipotekli borcu, tutulan portföy ve net MBS ihracını kapsamaktadır. (**) Konut (1 ila 4) kredisi borcunu kapsamaktadır. Kuruldukları günden bugüne kadar hızla büyüyen GSE’ler, bugün ABD ipotekli piyasalarının en büyük katılımcılarıdır. Aynı zamanda hem ABD’nin hem de dünyanın en büyük finans kurumları arasında yer almaktadırlar. Yıllar itibarıyla toplam GSE ipotekli borcu, toplam ABD ipotekli borcu ile karşılaştırıldığında, GSE’lerin ipotekli borcunun yıllık büyüme trendi, muhasebe sorunu yaşadıkları birkaç yıl hariç, toplam ABD ipotekli borcunun büyüme oranının üzerinde seyir izlemiştir (Grafik 5).17 17 Freddie Mac’in muhasebe kayıtları ile ilgili sorunları Haziran 2003’de, Fannie Mae’nin ise Eylül 2004 tarihinde ilk kez basına yansımıştır. Daha fazla bilgi için Bkz.. Poole, 2007:2. Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 47 Mali Piyasalarda Kamu Destekli Kurumlar 25,0 20,0 15,0 10,0 5,0 0,0 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 -5,0 GSEs Toplam İpotekli Borç Yıllar Kaynak: Kaynak:http://www.fhfa.gov/webfiles/1151/mortgagemarket1990to2004.pdf (30/03/2009) Grafik 5: Toplam İpotekli Borç ve GSE Borcunda Büyüme (Yıllık %) (*) GSE ipotekli borcu, tutulan portföy ve net MBS ihracını kapsamaktadır. (**) Konut (1 ila 4) ipotekli borcunu kapsamaktadır. Sonuçta, bugün GSE’lerin toplam yükümlülükleri, özel sektör, mahalli idarelerin yükümlülüklerinin üzerinde olmasının yanında ABD Hazinesinin toplam yükümlülüklerini de aşmıştır.18 2008 sonu itibarıyla, toplam 6,9 trilyon dolara ulaşan GSE yükümlülükleri, mahalli idarelerin yükümlülüklerinden ve açılan toplam tüketici kredisi hacminden iki kat fazladır (Tablo 2). Bu veriler, GSE’lerin sadece ABD ipotekli piyasalarında değil, tüm ABD finans sisteminde önemli yere sahip olduklarını göstermektedir. Tablo 2: Kamu Destekli Kurumların ve Diğer Kurumların Yükümlülükleri Hazine Menkul Kıymetleri Kamu Destekli Kurumlar (*) Milyar Dolar 6.338,2 6.938,2 Finansman Bonosu 1.599,5 Mahalli İdareler 2.690,0 Ticari Krediler 2.729,9 Tüketici Kredisi 2.596,2 Kaynak: -FED, 2009, Tablo 4. -FHFA, 2007; Fannie Mae, 2009; Freddie Mac, 2009. (*) İhraç edilen borçlanma senetleri ve MBSs’leri kapsamaktadır. 18 Daha önceki yıllarda Fannie Mae ve Freddie Mac’in toplam yükümlülükleri, Amerikan Hazinesinin çok daha üzerinde iken, Hazinenin yükümlülükleri 2007 Temuz ayında başlayan yüksek riskli konut kredisi krizi sonucunda son 10 yılda görülmemiş şekilde artarak, önceki yıllardaki yükümlülüklerinin iki katını geçmiştir. 48 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 B. AKÇAY “...FHA, ABD birincil ipotek piyasalarını şekillendirdiği gibi, Fannie Mae ve Freddie Mac de ABD ikincil ipotek piyasalarını şekillendirerek...” (Quigley, 2006:15), ABD ipotekli sisteminin bugünkü gelişmiş, modern yapısına kavuşmasına katkı yapmışlardır. 5. Kamu Desteki Kurumların Yarattıkları Riskler Bugün dünyanın en gelişmiş ipotekli piyasalarından biri olan ABD ipotekli piyasalarında artan uzmanlaşma, konut kredisinin açılmasından menkul kıymet ihracına kadar olan süreçte, çok sayıda ve çeşitli kurumların faaliyet göstermesi, bu piyasalara fon kaynaklarının çeşitlenmesi, bu piyasalardaki yatırımcı sayısının hem artması hem de çeşitlenmesi sonucunu yaratmıştır. Büyüklükleri ve faaliyetleri nedeniyle ABD ipotekli piyasalarında merkezi role sahip olan GSE’ler, hem ülkedeki19 hem de dünyadaki en büyük finans kurumları arasında yer almaktadır ve dolayısıyla bu kurumların faaliyetleri, tüm ABD finansal sektörünü dolayısıyla tüm ekonomiyi etkileyebilecek düzeye ulaşmıştır. 1990’lı yılların sonundan itibaren, GSE’lerin ipotekli piyasalarda artan payları, bu kurumların taşıdıkları riskten yeterli düzeyde korunamamaları durumunda, tüm ekonomi açısından sistemik risk yaratacakları endişesi, çok sık gündeme getirilmeye başlamasının yanında,20 ABD ipotekli piyasalarında çok önemli role sahip iken 1980’li yılların sonunda çöken S&L endüstrisi ile GSE’lerin faaliyetleri arasındaki benzerlikler de son yıllarda tartışılmaya başlanmıştır. İleri sürülen GSE’ler ile S&L’ler arasındaki benzerliklerden biri, S&L’ler gibi, GSE’lerin de temel yatırımlarının uzun vadeli konut kredileri olması; konutun satılması veya yeniden finanse edilmesi durumunda, bu kredilerin aniden kısa vadeli aktiflere dönüşebilir olmasıdır. Diğer bir benzerlik, her iki tür kurumun da yüksek risk almaktan kaçınmamalarıdır. Çünkü GSE’ler, 1980’li yılların S&L’leri gibi daha yüksek kârlılığa ulaşmak ve hisse senetlerinin artan piyasa değerini sürdürmek için yüksek risk taşıyan faaliyetlerini giderek artırmaktadırlar. Örneğin faaliyetleri içinde daha fazla kâr getiren portföy tutma eğilimlerinin yıllar itibarıyla artması da bunun bir göstergesidir. Nitekim, 1990 yılında 165,6 milyar dolar olan her iki GSE tarafından tutulan toplam portföy büyüklüğü, 2008 yılı sonu itibarıyla 1,5 trilyon doları aşmıştır (Grafik 6). GSE’lerin yöneticileri, kârlarını artırmak ve potansiyel kâr büyümesi ile yatırımcılarını etkilemek için çalışmaktadırlar. “Örneğin Merill Lynch tarafından 1999 yılında organize edilen yatırımcı konferansında, Fannie Mae Başkanı, Fannie Mae’nin yıllık kazancının 1999 yılında ve takip eden 4 yılda yıllık olarak %15 büyüyeceğini tahmin ettiklerini söylemiştir. Bu orandaki kâr büyümesi alışılmış değildir. Fannie Mae, 20 yıl boyunca iki haneli kazanç büyümesine sahip 19 2008 yılından önce ABD finans kurumları arasında idi. Bkz..Frame ve White, 2004:89. Peek ve Wilcox tarafından ikincil ipotek piyasası büyümesi ve GSE faaliyetlerinin artışının, ipotekli kredi akımlarındaki konjonktürü ve yeni konut inşaat ruhsatları ile konut yatırımındaki konjonktürü etkileyip etkilemediğine ilişkin 1968-2001 dönemini kapsayan amprik çalışmalar, GSEs’lerin MBS faaliyetlerinin konutta istikrarsızlığı azalttığı sonucuna ulaşmıştır. Aynı çalışmada ulaşılan diğer bir sonuç, GSE tarafından tutulan portföyü yönetim faaliyetlerinin, konjonktürel şokları hafifletmede MBS ihraç faaliyetlerinden çok daha az önemli olduğudur. Nitekim Lehmert et al. (2005) yaptıkları amprik çalışmada, GSEs’lerce tutulan portföy büyüklüğüne bir limit getirilmesi gerektiği sonucuna varmışlardır. Bu konudaki tartışmalar için Bkz.. Wallison ve Ely, 2000; Stanton, 2001; OFHEO, 2003; Greenspan, 2005; Jaffee, 206; Quigley, 2006; Poole, 2007. 20 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 49 Mali Piyasalarda Kamu Destekli Kurumlar olan S&P 500’ün ilk sekiz şirketinden biri olduğu için övünmektedir. Günümüzün düşük enflasyon ortamında bir şirketin kârlılığındaki bu büyümenin devam etmesinin sıra dışı olduğu pek çok piyasa uzmanı tarafından ifade edilmektedir” (Wallison ve Ely, 2000:29). Fannie Mae ve Freddie Mac’e, yüksek kâr peşinde koşan dev bir S&L olarak bakıldığında, bu kurumların 1980’li yılların S&L’leri gibi, vergi mükellefleri ve ekonomi için risk yarattıkları açıktır. 1000 900 800 700 600 500 400 300 200 100 19 90 19 91 19 92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05 20 06 20 07 20 08 0 FANNIE MAE FREDDİE MAC Kaynak: - FHFA, 2007: 14-26 (2007 yılına kadar). -Fannie Mae, 2009b; Freddie Mac, 2009b (2007 ve 2008 yılları için). Grafik 6: Kamu Destekli Kurumlar Tarafından Tutulan İpotek Portföyü (Milyar Dolar) Portföy tutmanın, MBS ihraç etme faaliyetinden daha kârlı olması, her iki GSE’nin önemli miktarda ve giderek artan düzeyde portföy tutmaları sonucu yaratmıştır. Önceden bu kurumların gelirleri içinde en büyük payı, MBS ihraç faaliyetinde aldıkları garanti komisyonları oluştururken, bugün yatırım amaçlı oluşturdukları portföy tutma faaliyetinden elde ettikleri gelir daha fazladır. Her iki GSE, yıllar itibarıyla garanti komisyonu olarak yıllık 20-25 b.p. arasında değişen bir komisyon almışlar, portföy tutarak ise, 100 b.p. ila 200 b.p. arasında bir kâr marjı elde etmişlerdir. Portföy tutarak elde ettikleri gelir, hem tutulan portföyün hem de elde edilen getiri ve maliyet farkının büyüklüğüne göre değişmiş olsa da her iki GSE’nin portföy tutarak elde ettikleri gelir, garanti komisyonundan elde ettikleri gelirin genelde beş altı kat üzerinde gerçekleşmiştir (Fannie Mae, 2009; Freddie Mac, 2009). Bunun doğal sonucu, her iki GSE’nin de toplam gelirleri içinde en büyük paya, portföylerinden elde edilen gelirlerin sahip olmasıdır. Bu kâr, Fannie Mae ve Freddie Mac’in, MBS ihraç faaliyetine göre portföy hacimlerini büyütmelerine önemli teşvik yaratmıştır (Jaffee, 2006a:23). Ayrıca her iki GSE tarafından tutulan ipotek portföylerinin önemli kısmını, MBS’ler oluşturmaktadır (Grafik 7). Son 10 yıllık dönemde Fannie Mae tarafından yatırım amaçlı tutulan MBS’lerin payı %50’lerin üzerinde iken, Freddie Mac’te %80 ilâ %90 aralığındadır. Her iki GSE, kendi ihraç ettikleri MBS’leri daha fazla tutmayı 50 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 B. AKÇAY tercih etmekte olup, MBS portföylerinin %50’sini kendi ihraç ettikleri MBS’ler oluşturmaktadır (Tablo 3). 21 1000 900 800 700 600 500 400 300 200 100 0 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 MBS Kredi Grafik 7: Kamu Destekli Kurumlarca Tutulan İpotek Portföyü (Milyar Dolar) Tablo 3: Kamu Destekli Kurumlarca Tutulan İpotek Portföyü FREDDIE FANNIE MAE MAC Fannie Toplam Konut Mae Diğer Toplam Kredisi MBS MBS MBS ipotek Freddie Toplam Konut Mac Diğer Toplam ipotek portföyü Kredisi MBS MBS MBS portföyü Milyar Dolar 1998 155,8 197,4 26,1 223,5 415,4 57,1 168,1 29,8 197,9 255,7 1999 149,2 281,7 61,4 343,1 523,1 56,7 211,2 56,6 267,8 322,9 2000 152,6 351,1 93,1 444,2 607,7 59,2 246,2 80,2 326,4 385,5 2001 167,4 431,8 109,27 541,07 706,3 62,8 308,4 126,4 34,8 03,8 2002 323,2 380,4 96,2 476,6 820,6 63,9 341,3 162,1 503,4 589,9 2003 397,6 405,9 105,3 511,2 919,6 60,3 393,1 192,4 585,5 660,5 2004 400,2 344,4 172,5 516,9 925,2 61,4 356,7 235,2 591,9 664,6 2005 366,7 234,5 136,7 371,2 736,8 61,5 361,3 287,5 648,8 709,5 2006 279,1 298,8 146,5 445,3 728,9 65,8 354,2 283,9 638,1 700,6 2007 386,9 255,9 125,2 381,1 727,9 80 346,6 318,2 664,8 720,8 2008 429,5 228,9 133,8 362,7 765,1 107,6 271,8 377,5 649,3 804,8 21 Yaşanan son finansal krizin sonucunda, az da olsa bir gerileme olmasına rağmen, kendi MBS’lerinin payı hala en yüksektir. Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 51 Mali Piyasalarda Kamu Destekli Kurumlar % Dağılım 1998 37,5 47,5 6,3 53,8 100,0 22,3 65,7 11,7 77,4 100,0 1999 28,5 53,9 11,7 65,6 100,0 17,6 65,4 17,5 82,9 100,0 2000 25,1 57,8 15,3 73,1 100,0 15,4 63,9 20,8 84,7 100,0 2001 23,7 61,1 15,5 76,6 100,0 12,5 61,2 25,1 86,3 100,0 2002 39,4 46,4 11,7 58,1 100,0 10,8 57,9 27,5 85,3 100,0 2003 43,2 44,1 11,5 55,6 100,0 9,1 59,5 29,1 88,6 100,0 2004 43,3 37,2 18,6 55,9 100,0 9,2 53,7 35,4 89,1 100,0 2005 49,8 31,8 18,6 50,4 100,0 8,7 50,9 40,5 91,4 100,0 2006 38,3 41,0 20,1 61,1 100,0 9,4 50,6 40,5 91,1 100,0 2007 38,3 41,0 20,1 61,1 100,0 11,1 48,1 44,1 92,2 100,0 2008 56,1 29,9 17,5 47,4 100,0 13,4 33,8 46,9 80,7 100,0 Kaynak:-FHFA, 2007: 14-26 (2007 yılına kadar). -Fannie Mae, 2009b; Freddie Mac, 2009b (2007 ve 2008 yılları için). (*) Diğer kapsamında, Ginnie Mae ve diğer özel finans kurumları tarafından ihraç edilen MBS’leri yer almaktadır. Bugüne kadar hem GSE’lerin büyüklükleri hem de ipotekli piyasalardaki yüksek payları nedeniyle, bu kurumlarca tutulan portföy büyüklüğüne bir tavan getirilmediği takdirde, tüm ekonomi açısından sistemik risk yaratacağı, hem akademik hem de üst düzey kamu yetkilileri tarafından pek çok kez ifade edilmiş olmasına rağmen (Greenspan, 2005; Jaffee, 2006b; Quigley, 2006a; Poole, 2007), yetkililerce gereken önlemler alınmamıştır. Bu durumda her iki GSE’nin, faiz riskinden korunamamaları durumunda hem tüm finans sitemi hem de ekonomi üzerinde risk yaratacağı açıktır. GSE’ler tarafından tutulan portföyün faiz riski, ABD ipotekli piyasalarında en yaygın kredi türü olan, sabit faizli, uzun vadeli ve istenildiği zaman genelde herhangi bir erken ödeme cezasına maruz kalmadan kapatılabilen geleneksel konut kredilerinden kaynaklanmaktadır. Fannie Mae ve Freddie Mac tarafından satın alınan ipoteklerin en az yaklaşık %70-80’ini22 bu tür konut kredileri oluşturmaktadır. Ancak bu krediler hem artan faiz ortamında hem de düşen faiz ortamında risk yaratmaktadırlar. Çünkü, “...artan faiz ortamında uzun vadeli ve sabit faizli kredilerin önemli değer kaybına uğramaları mümkün iken, düşen faiz ortamında da kredi borçluları, herhangi bir cezaya maruz kalmadan özgürce borçlarını vadesinden önce kapatabilirler. Bu ise, her ne zaman faiz oranlarında hangi yönde değişiklik (yükselme ya da düşme) olursa, sabit faizli ipotek portföylerinin önemli değer kaybına uğraması olasılığının mevcut olması anlamındadır” (Jaffee, 2006a:23). GSE’lerin taşıdıkları diğer bir risk, yüksek borç yükümlülüklerine rağmen düşük sermaye yeterlilik rasyosu ile faaliyet göstermelerine izin verilmiş olmasıdır. Genelde %2-2,5 arasında değişen sermaye yeterlilik rasyosu23 ile faaliyet gösteren 22 Her iki GSE’nin ipotek alımlarında yıllar itibarıyla en yüksek paya her zaman sabit faizli krediler sahip olmuştur. 1995 yılında satın aldıkları ipoteklerin ortalama %20’sini ARM krediler oluştururken, yıllar itibarıyla değişmiştir. 2002 yılına kadar ARM kredinin payı azalmış, bu yıldan sonra tekrar yükselerek, %30’ları aşmış; ancak 2005 yılından sonra devamlı düşerek, toplam içinde payı 2007 yılında %20 ve 2008 yılında %10’un altına gerilemiştir. Bkz..FHFA, 2008. 23 Son krizde negatife düşmüştür. Bkz.. Fannie Mae, 2009b; Freddie Mac, 2009b. 52 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 B. AKÇAY kurumlar faizlerdeki ufak bir değişme nedeniyle bir kayıpla karşılaştıklarında, bu kurumların portföy büyüklükleri dikkate alınırsa mevcut sermayelerinin yeterli koruma sağlamayacağı açıktır. “...ABD finansal piyasalarında yaşanan en az dokuz olayda, 10 yıl vadeli Hazine kağıtlarının, 12 ay içinde 2 b.p. ve daha fazla oranda değişmiş olduğu ve hatta bu değişimin çok kısa vadeli Hazine kağıtlarında daha fazla olduğu...” (Jaffee, 2006a:23) dikkate alınırsa, artan faiz riski ve bulaşma etkisiyle bu faiz değişmeleri, GSE’leri doğrudan etkileyecektir. GSE’lerin finansal sıkıntıya düşmeleri, bu kurumlarla doğrudan ve dolaylı bağlantılı çok sayıda kurumun olması nedeniyle tüm finansal sistem, dolayısıyla ekonomi üzerinde sistemik risk yaratma olasılığını kuvvetlendirmektedir. Bu tehlike, FED’in üst düzey yetkilisi tarafından dile getirilmiş ve GSEs’lerce tutulan portföyün büyüklüğünün tehlikeli olduğu ifade edilmiştir (Greenspan, 2005:2-5). Nitekim 2007 Temmuz ayının sonlarında başlayan yüksek riskli konut kredisi (subprime mortgage) krizinde, her iki GSE de düşük sermaye yeterliliği rasyoları nedeniyle mali sıkıntıya düşmüşlerdir. GSE’lerin taşıdıkları riskin diğer bir kaynağı, ABD borçlanma piyasalarında diğer menkul kıymet ihraçlarıyla karşılaştırıldığında, GSE’ler tarafından ihraç edilen borç senetleri ve MBS’lerin hacminin büyüklüğüdür. 2005 yılı sonunda toplam Hazine borcunun 4,7 trilyon dolar olduğu ortamda, GSE’nin yükümlülükleri 4 trilyon dolar iken, 2008 yılında son kriz nedeniyle Hazine borcunun çok artmış olmasına rağmen (6,3 trilyon dolar) GSE yükümlülükleri daha fazladır (6,9 trilyon dolar) (Tablo 2). Öte yandan son on yıldır GSE borcu, toplam tüketici ve ticari kredilerinin, mahalli idarelerce ihraç edilen tahvillerin her zaman birkaç katı üzerinde olmuştur. Ayrıca, GSE’nin borçlanma senetlerinin önemli bir kısmının, bir yıl veya daha kısa vade ile ihraç ediliyor olması da riski artıran bir unsurdur. GSEs’lerin sistemik risk yaratma olasılıkları, her zaman cesaretle risk alarak uyguladıkları kısa vadeli borçlanma stratejileri ile daha kötüye gidebilir. 2000 yılı sonu itibarıyla, GSE borcunun %46’sı bir yıldan daha kısa vadeli iken, 2008 yılında her iki GSE’nin toplam borcunun %50’sini aşan kısmı kısa vadelidir.24 “...GSE borçlanma piyasasında kısa vadeli faiz oranları düşük olduğu için, her iki GSE’de özellikle, kısa vadeli fonlama stratejisi uygulamaktadır.”25 Sonuçta, Fannie Mae ve Freddie Mac’in, her yıl toplam borçlarının yaklaşık yarısını finanse etmek için yeniden borçlanmaları gereklidir. Kredi piyasalarının küçülmesi, bu kurumların borçlanmalarını zorlaştıracaktır (Nitekim son yaşanan kriz bu durumu teyit etmiştir).26 24 2008 yılı itibarıyla iki GSE’nin toplam borcu 1,7 trilyon dolar olup, kısa vadeli borç tutarı yaklaşık 800 milyar dolardır (Fannie Mae’nin toplam borcu 870,4 milyar dolar, kısa vadeli borcu 330,9 milyar dolardır. Freddie Mac’in ise, toplam borcu 843 milyar dolar, kısa vadeli borcu 435 milyar dolardır). Bu rakama, başlangıç olarak uzun vadeli olan ancak vade sonunu takip eden yıl olan borç dahil değildir Bkz.. Fannie Mae, 2009b:82; Freddie Mac, 2009b:183. 25 Özellikle GSE borçlanmasının faiz eğrisi, genel olarak LIBOR’a dayalı swapların getiri eğrisinden daha fazla eğimlidir. Bu durumda, kısa vadeli GSE borcunu sentetik uzun vadeli borca dönüştürmek için GSEs’ler LIBOR’a dayalı swap piyasasını kullanmaktadırlar. Jaffe (2003), bu şekilde fonlama ile GSE’nin doğrudan uzun vadeli debt ihraç etmesine göre, fonlama maliyetlerinde bir yılda yaklaşık 23 b.p. tasarruf ettiklerini göstermiştir. Ancak GSE faiz oranları Libor oranlarına göre beklenmedik şekilde artarsa, bu firmalar önemli düzeyde riskle karşılaşacaklardır. Bkz. Jaffee, 2003:15-29. 26 Son finansal kriz ve GSE’ler üzerinde etkileri konusunda daha fazla bilgi için Bkz. Jickling, 2008; CBO, 2008a; Fannie Mae, 2009; Freddie Mac, 2009. Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 53 Mali Piyasalarda Kamu Destekli Kurumlar GSE’lerin faaliyetlerinin riskini artıran diğer bir faktör, devlet (Konut ve Kent Geliştirme Bakanlığı-HUD) tarafından 1992 yılından itibaren, çok düşük, düşük ve orta-alt gelir grubuna ve yeterince hizmet götürülmeyen bölgelerde yaşayan kesime, daha kolay ödenebilir koşullarda ipotekli kredi açılmasını desteklemek amacıyla GSE’ler için “ödenebilir konut hedefleri (affordable housing goals)” başlığı altında hedefler belirlenmeye başlaması olmuştur. Amaç bu kesimler arasında ev sahipliğini artırmaktır (Manchester, 2008:1). 1992 yılına kadar sadece kredibilitesi yüksek konut alıcılarına açılan konut kredilerini satın alan Fannie Mae ve Freddie Mac, bu tarihten itibaren ödeme güçleri düşük, yüksek kredi riskine sahip kesime açılan konut kredilerini de satın almaya ve menkul kıymetleştirmeye başlamışlardır. Bu durumun, kredi geri ödemelerinde gecikmeler başladığında, son yaşanan krizde teyit edildiği gibi GSE’leri etkilemesinin yanında, bu kredilere dayalı ihraç edilen menkul kıymetlerin getirilerini, dolayısıyla bu menkul kıymetlere yatırım yapanları da etkileyeceği açıktır. GSE faaliyetlerinin riskini azaltmak için yapılan öneriler, son 20 yıldır değişik platformlarda gündeme getirilmesine rağmen uygulamaya geçirilememiştir. 2008 yılına gelinceye kadar, GSEs’lerin kısmen çok güçlü finans kurumları olmaları kısmen de statüleri gereği federal hükümetle güçlü bağlantılarının da etkisiyle, GSE’lerin faaliyetlerine ilişkin riski azaltmaya yönelik herhangi bir yasal düzenleme Kongreden de geçmemiştir. Sonuç ABD ipotek piyasalarının bugünkü modern yapısına kavuşmasında önemli katkı yapan Fannie Mae ve Freddie Mac’in bu düzeyde etkin olmaları, sahip oldukları GSE statüsünden kaynaklanmıştır. Bu kurumlara verilen GSE statüsü ile sadece ikincil ipotek piyasalarında faaliyet göstermelerine izin verilen Fannie Mae ve Freddie Mac, bugün faaliyette bulundukları iki alanda (menkul kıymet ihracı ve ipotekli konut kredisi alımları), ipotekli konut piyasalarına hakim finans kurumlarıdır. Çünkü ABD’de, ipotek teminatlı konut kredisi alacaklarına dayalı olarak ihraç edilen ipoteğe dayalı menkul kıymetlerin yarısından fazlası, bu iki GSE tarafından ihraç edilmektedir. Yine 2008 yılı sonu itibarıyla, açılan ipotekli konut kredileri piyasasında yaptıkları ipotek alımlarının, toplam içinde payları %73,3’tür. GSE statüsünün sağladığı ayrıcalıklarla ve bunların piyasalara dolaylı etkileriyle Fannie Mae ve Freddie Mac, piyasalardan daha düşük maliyetle fon sağlayarak konut kredisi maliyetinin düşmesine, orta gelirli konut alıcılarının daha uzun vade ve daha yüksek LTV oranı ile ödenebilir koşullarda konut kredisi almalarına, ipotekli piyasalarda çok opsiyonlu seçenek yelpazesinin oluşmasına, ipotekli piyasalarda yeni teknolojilerin uygulanmasına öncülük ederek, işlem maliyetlerinin düşmesine ve aracılık faaliyetlerinde etkinliğin artmasına önemli katkılar yapmışlardır. Ancak Fannie Mae ve Freddie Mac, giderek artan büyüklükleri ile zaman içinde, federal hükümetle olan ilişkilerini de kullanarak, hem mali piyasalar hem de ekonomi üzerinde giderek risk yaratan kurumlara dönüşmüşlerdir. GSE’ler, hem kendileri için risk yaratan konularda gerekli önlemleri almamışlar hem de finansal piyasalardaki arkalarında zımni devlet garantisinin olduğu algılamasını kullanarak daha çok kâr elde etmek amacıyla, faaliyetleri içinde riskli faaliyetlerin payını giderek artırmışlardır. 54 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 B. AKÇAY Sonuçta tıpkı, 1980’li yıllarda ABD ipotekli piyasalarında çok önemli sarsıntı yaratan S&L’ler gibi, 2008 yılında çok büyük mali sıkıntıya girmişlerdir. 2007 yılı Temmuz ayı sonunda başlayan finansal krizde, düşük sermaye rasyosu ile yükümlülüklerini yerine getirememiş ve her iki GSE’nin hisse senetleri bir yıl gibi kısa sürede 70 dolar düzeyinden 1 doların altına gerileyerek önemli değer kaybına uğramış ve sonuçta faaliyetlerini kontrol etmek üzere federal düzeyde bir kuruma (Federal Housing Finance Agency) tüm yetkileri devredilmiş ve ABD Hazinesi de bu kurumların yükümlülüklerini üstlenmek durumunda kalmıştır. Aslında ipotekli piyasaların gelişmesine önemli katkılar yapan bu kurumlarla ilgili sermaye yeterlilik rasyosunu yükselten ve tuttukları portföy hacmine sınır getiren gerekli düzenlemeler zamanında yapılsaydı ve 1992 yılından itibaren, düşük gelirli kesimde ev sahipliği oranını yükseltmek amacıyla federal hükümet tarafından Fannie Mae ve Freddie Mac’in yüksek riskli konut kredilerini satın almaları yönünde zorlamalar olmasa idi, yani bu kurumların yükümlülüklerinin riskini artıran devletin popülist politikaları olmasaydı, ABD ipotekli piyasalarının gelişmesine önemli katkı yapmış olan bu GSE’ler, hem son yaşanan finansal krizden bu derece olumsuz etkilenmeyecek hem de ABD Hazinesine bu kadar yük getirmeyecekti. Kaynakça Ambrose, B.W. ve Warga, A. (2002), “Measuring Potential GSE Funding Advantages”, Journal of Real Estate Finance and Economics, 25(3), 129-150. Ambrose, B.W. ve King, T. D. (2002), “GSE Debt and Decline in the Treasury Debt Market”, Journal of Money, Credit and Banking, 34(3), August, 812-839. Bartlett, W. (1989), Mortgage-Backed Securities, NYIF Corp. New York. Brueggeman, W. B. ve Fisher, J. D. (2008), Real Estate Finance and Investments, Thirteenth Edition, MacGraw-Hill Irvin, New York. CBO (1991), Controlling the Risks of Government-Sponsored Enterprises, April, http://www.cbo.gov/ftpdocs/90xx/doc9085/04-1991-GSEs_rev2..pdf (25/02/2009). CBO (2001a), Federal Subsidies, May, http://www.cbo.gov/ftpdocs/28xx/doc2841/ GSEs.pdf (25/02/2009). CBO (2001b), Estimating the Value of Subsidies for Federal Loans and Loan Guarantees, August, http://www.cbo.gov/ftpdocs/57xx/doc5751/08-19CreditSubsidies.pdf (25/02/2009). CBO (2004), Updated Estimates of the Subsidies in the Housing GSEs, April, 8 http://www.cbo.gov/ftpdocs/63xx/doc6303/04-21-GSEs.pdf (29/05/2009). CBO (2006), Meausuring the Capital Positions of Fannie Mae and Freddie Mac, June, http://www.cbo.gov/ftpdocs/73xx/doc7323/06-23-FannieFreddie.pdf (29/05/2009). CBO (2008a), Policy Options for the Housing and Financial Markets, April, http://www.cbo.gov/ft (30/06/2009). CBO (2008b), CBO’s Estimate of Cost of the Administration’s Proposal to Authorize Federal Financial Assistance for the Government-Sponsored Enterprises for Housing, July 28, http://www.cbo.gov/ftpdocs/95xx/doc9574/ 07-22-GSEs.pdf (30/06/2009). Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 55 Mali Piyasalarda Kamu Destekli Kurumlar Ely, B. (2000), “Fannie Mae and Freddie Mac: What’s at Risk?”, Wallison, P. J.(Edit.), Public Purposes and Private Interests, Volume.II, American Enterprise Institute, Washington, DC, 51-70. Fabozzi, Frank J. (Der.) (2007), The Handbook of Mortgage-Backed Securities, Sixth Edition, MacGraw-Hill Companies. Fannie Mae, (2009), The Annual 2008 Report, 26/02/2009, http://www.fanniemae.com/pdf/earnings/2009/form10_022609.pdf;issesionid=sj hhuxrozfhkljzfeczfecısfgı (23/05/2009). FED (2009), Federal Reserve Bulletin, March. FHFA (2007), Mortgage Markets and the Enterprises in 2006, June, http://www.fhfa.gov/webfiles/1161/MortgageMarkets.2006.pdf (29/04/2009). Freddie Mac (2009), The 2008 Annual Report, 03/11/2009, www.freddiemac.com/ investors/er/pdf_03/11/09 (23/05/2009). Frame, W. S. ve White, L. J. (2004), “Regulating Housing GSEs: Thoughts on Institurional Structure and Authorities”, Federal Reserve Bank of Atlanta Economic Review, Second Quarter, 87-102. Frame, W. S. ve White, L. J. (2004), “Competition for Fannie Mae and Freddie Mac?”, Regulation, Fall, 56-60. Gabrial, Stuart A. ve Rosenthal Stuarth S. (2009), “Government-Sponsored Enterprises, The Community Reinvestment Act, and Homeownership in Targeted Underserved Neighborhoods”, Edward L. Glaeser ve John M. Quigley, (Edits.), Housing Markets and the Economy, Lincoln Institute of Land Policy, Cambridge, USA, 202-232. Glaeser, E.ve Jaffe, D. M. (2006), “What to Do About Fannie and Freddie?”, Economists’ Voice, September, 1-5, http://www.hks.harvard.edu/taubmancenter/ pdfs/WhattodoAbout.pdf (30/04/2009). Holtz-Eakin, D. (2005), Aligning the Costs and Benefits of the Housing Government-Sponsored Enterprises, CBO Testimony, Congressional Budget Office, April 21, 2005. HUD (1996), Studies on Privatizing Fannie Mae and Freddie Mac, May, Washington DC. Jaffee, D. M. (2006a), “Reinining in Fannie Mae and Freddie Mac”, Regulation, Fall, 22-27. Jaffee, D. M. (2006b), “Controlling the Interest Rate Risk of Fannie Mae and Freddie Mac”, Networks Financial Institute, Indıana State University, Policy Brief, April. Jickling, M. (2008), Fannie Mae ve Freddie Mac in Conservatorship, CRS Report for Congress, September 15, http://fpc.state.gov/document/organization/ 110097.pdf (09/06/2009). Kosar, K. R. (2007), Government-Sponsored Enterprise (GSEs): An Institutional Overview, CRS Report for Congress, 23 April. Kooppell, J.G.S. (2003), The Politics of Quasi-Government, Cambridge University Press, New York. Lehnert, A. v.d. (2008), “GSEs, Mortgage Rates and Secondary Market Activities”, Journal of Real Estate Finance Economics, 36, 343-363. 56 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 B. AKÇAY Lowell, L. ve Corsi, M. (2007), “Mortgage Pass-Through Securities”, Fabozzi, F. J. (Edit.), The Handbook of Mortgage-Backed Securities, Sixth Edition, MacGrawHill Companies, 45-79. Ling, D.C. ve Archer, W.R. (2008), Real Estate Principles, Second Edition, McGraw-Hill Irwin, New York. Mancester, P. B. (2008), Goal Performance and Characteristics of Mortgages Purchased by Fannie Mae and Freddie Mac, Housing Finance Working Paper Series No.HF-017, The US Department of Housing and Urban Development, Revised April 2007, http://www.huduser.org/publications/hsgfin/ workpaper17.htm (26/05/2009). OFHEO (2003), Systemic Risk: Fannie Mae, Freddie Mac and the Role of OFHEO, February, htpp://www.fha.gov/webfiles/1145/sysrisk.pdf (29/04/2009). Pollock, A. J. (2005), “American Housing GSEs; Past Triumpshs, Present Tensions, Possible Futures”, Housing Finance International, 19 (3), March, 41-46. Poole, W. (2004), “Government Sponsored Enterprises”, The 40th Annual Conference on Bank Structure & Competition, May 6, 2004, Organized by Federal Reserve Bank of Chicago, Illinois,1-6, http://www.stlouisfed.org/ news/speecches/2004/05_06_04.html (30/05/2009). Poole, W. (2005), “GSE Risks”, Federal Reserve Bank of Louis Economic Review, 87(1), March/April, 85-91. Poole, W. (2007), The GSEs: Where Do We Stand?, Federal Reserve Bank of St. Louis, January 17, http://www.stlouisfed.org/news/speeches/2007/ 01_17_07.html (23/03/2009). Seiler, R. S. (2001), “Estimating the Value and Allocation of Federal Subsidies”, Peter J. Wallison (Edit.), Serving Two Masters, The AEI Press, Washington, DC, 8-40. Stanton, T. H. (1996), “Restructuring Fannie Mae and Freddie Mac; Framework and Policy Options”, Studies on Privatizing Fannie Mae and Freddie Mac, US Department of Housing and Urban Development, May, 48-168. Stanton, T. H., (1988), Government Sponsored Enterprises: Their Benefits and Costs as Instruments of Federal Policy, The Trustees of the Banking Research Fund of the Association of Reserve City Bankers, April, Washington, DC. Stanton, T. H. (2001), A State of Risk: Will Government Sponsored Enterprises Be the Next Financial Crises?, Harper Business. Stanton, T. H. (2002), Government Sponsored Enterprises: Merchantilist Companies in the Modern World, The AEI Press, Washington, 2002. Stanton, T. H. ve Ginsberg, B. (Edits.) (2004), Making Government Manageable, The Johns Hopkins University Press, Baltimore, Maryland. Wallison, Peter J.(Der.) (2001), Serving Two Masters, The AEI Press, Washington DC. Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 57 Kentsel Planlama Sürecinde Oluşan Kamusal Rantın Vergilendirilmesi Kentsel Planlama Sürecinde Oluşan Kamusal Rantın Vergilendirilmesi Mustafa ÖKMEN* Hatice YURTSEVER** Özet Kamusal bir zenginlik olan toprağın, elde ettiği gelir bakımından, üretim faktörleri arasında ayrı bir önemi bulunmaktadır. Oluşan değer artışı (rant) gelirinden bütçeye pay verilip verilmeyeceği, toplumun refah düzeyi açısından önemlidir. Kentsel planlama ile yaşanılan alanların iyileştirilmesine çalışılmaktadır. Bu nedenle ortaya çıkan toprak rantının da belirli kişilere sağlanması yerine, vergilendirilerek toplumda yeniden dağıtılması gerekir. Ülkemizde değeri artan gayrimenkullerin satışından elde edilen gelirlerin vergilendirilmesine ilişkin mevcut yasal düzenlemelerde bazı değişiklikler yapılması planlanmaktadır. Çalışmamızda, rant ve kentsel rant kavramları ile kentsel planlama sonucunda oluşan gelirlerin vergilendirilme gereği ortaya konulmaya çalışılacak, bazı ülkelerdeki toprak rantının vergilendirilmesi örnekleri verilerek, rantların vergilendirilmesi konusu karşılaştırılmalı olarak irdelenecektir. Anahtar Kelimeler: Rant, Kentsel Rant, Değer Artışı, Kentsel Dönüşüm, Vergi Taxation of Public Rent Formed in the Process of Urban Planning Abstract Land as public wealth holds importance among the factors of production in terms of supplying revenue. It is quite siginificant whether the revenue of increase in value (rent) will get its share of the budget or not in terms of the wealth for public. Living spaces are tried to be improved through urban planing. Therefore, it is more sensible to distribute the land rent among the community by taxation instead of leaving it in the hand of a particular group of people. * Prof.Dr. Celal Bayar Üniversitesi, İİBF, Kamu Yönetimi Bölüm Başkanı, [email protected] Yrd.Doç.Dr. Celal Bayar Üniversitesi, Salihli Meslek Yüksek Okulu, [email protected] ** 58 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 M. ÖKMEN, H.YURTSEVER In our country, several changes are intented to be made in existing legal arrangements regarding the taxation of the revenue derived from the sale of properties with increasing values. In our study, we will try to display the conceptions of rent and urban rent in addition to the need for taxation of the revenues resulting from urban planning. Moreover, we will exemplify cases of the taxation on lend rent in some countries and comperatively explicate the subject of taxation on rents. Key Words: Rent, Urban Rent, Increase in Value, Urban Transformation, Tax Jel Classification Codes: G18-Government Policy and Regulation; H23Externalities, Redistributive Effects, Environmental Taxes and Subsidies; H71-State and Local Taxation, Subsidies and Revenue; R52-Land Use and Other Regulations Giriş Kent sayısının ve kentlerde yaşayan nüfusun artmasıyla birlikte gündeme gelen kentleşme, tarımsal arazilerin arsaya dönüşmesine, arazi sahiplerinin rant geliri elde etmesine, mülkiyet-rant kavramlarının ortaya çıkmasına ve bu kavramların birbirleriyle ilişkilerinin artmasına neden olmuştur. Kentsel rantın oluşumunda gerek merkezi yönetim gerekse yerel yönetimin yaptığı birtakım planlamalar etkili olmaktadır. Merkezi ve yerel yönetim sadece rantın oluşumunda değil, rantın paylaştırılması bakımından da etkili rol oynayabilmektedir. Yeni imar planlamaları, çeşitli kentsel dönüşüm projeleri, iyileştirme, koruma amaçlı uygulamalar kentsel rantı doğurmaktadır. Kamusal planlamayla meydana gelen kentsel rant gelirlerinin paylaşılması ve paylaşım sırasında ortaya çıkabilecek olan adaletsizliklerin giderilmesi konusunda ciddi sorunlar bulunmaktadır. Bunların başında, rant gelirlerinin tam olarak vergilendirme kapsamına alınamayışı, tapu kayıtlarında gayrimenkul değerlerinin tam ve doğru olarak izlenmemesi nedeniyle değer artışının belirlenmesi konusunda sıkıntılar bulunması gelmektedir. Bu çerçevede, çalışmada, değer artışının belirlenmesi yönünde öneriler getirilerek, kentsel planlama sonucunda ortaya çıkan rantın vergilendirilerek, devlet ile paylaşılması gereği ortaya konulmaya çalışılacaktır. 1. Rant Kavramı ve Kentsel Rant Planlı kentleşmenin sağlanması kadar yaşamın devamında özenle korunması gereken doğal kaynaklardan birisi de topraktır. Genel olarak değerlendirildiğinde, değerli tarım topraklarının yalnızca doğal kaybı değil, her türlü imar ve kentleşme hareketleri içinde, kısmen de olsa tarımsal faaliyetlerin dışına itilmesini önlemek, kamu yönetimlerinin görevleri arasında gösterilmektedir. Bu bakımdan belediyeler başta olmak üzere yerel yönetimler imar planlarında bu hususları dikkate almak durumundadırlar (Karaman, 1995:35). Rant; üretim faktörlerinden biri olan doğanın, ekonomik gelirden aldığı pay, kira ya da getirim anlamında kullanılmaktadır (tdk.gov.tr, 2009). Dar anlamda rant terimini ifade eden bu tanımın yanında, geniş anlamda bir tanım yapmak da mümkündür. Geniş anlamda rant kavramını, “gayrimenkul değerinde meydana gelen ve emeğe dayanmayan artış” olarak tanımlayabiliriz. Bir başka deyişle rantı, arzı Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 59 Kentsel Planlama Sürecinde Oluşan Kamusal Rantın Vergilendirilmesi sabit olan toprak ve diğer doğal kaynakların kullanımı için ödenen fiyat olarak tanımlamak mümkündür (Ekonomi Sözlüğü, 1989). Günümüzde rant kavramı, spekülatif amaçlarla para kazanmak ile eş anlamlı bir kavram olarak da kullanılmaktadır. Boratav’ın yaptığı tanımlamada rant kavramı toprak rantı kavramı ile birlikte ele alınmıştır. Buna göre, verimsiz toprağın dışındaki tüm toprak parçaları sürekli olarak rant elde eder ve talep arttıkça fiyatlar yükselerek rant da kitle olarak büyür (Boratav, 1980:117). Güler’e göre ise toprak rantı, toprak üzerindeki özel mülkiyeti nedeniyle toprak sahibince alınan bir bedeldir. Bir başka deyişle bu, insan emeğinin ürünlerini kullanmak için değil de, doğrudan doğal varlıkların kullanılabilmesi için ödenen bir bedeldir. Ortada doğal varlık olarak toprak ve toprağın üzerinde önceden kurulmuş bir tekel olarak toprağa sahiplik durumu vardır. Sorun, toprak için yapılan ödemenin kaynağını bulmaktır (Güler, 1992:234). Klasik ekonomistlerden olan Marx da rant olgusunu ayrıntılı bir biçimde incelemiştir. Marx’a göre özel mülkiyet temeline dayalı olarak rant üç ayrı kaynaktan oluşmaktadır. Bunlar; toprağı işleme tekelinden kaynaklanan rant, toprağın kıt kaynak olması nedeniyle mülkiyet tekelinden kaynaklanan rant ve belli konumdaki kent topraklarının miktarının arttırılamamasından kaynaklanan ranttır (Ertürk ve Sam, 2009:152). Rant kavramının kent ile birlikte gündeme gelmesi durumunda ise “kentsel rant” olgusu gündeme gelmektedir. Bir diğer deyişle, tarım topraklarına uygulanan bazı rant ilkelerinin kent topraklarına uygulanması ile ulaşılmaktadır. Kentlerde bazı toprak parçaları, merkezi bölgede bulunmak, yüksek gelirli kesimin yerleşim yeri olmak gibi belirli konumlarda bulunmaktadır. Bu kent toprakları, konumları gereği diğerlerinden çok daha fazla değere sahip olabilmektedir. Kentlerdeki büyüme ile birlikte bu topraklara sahip olanlar bir tekel gücü elde etmekte, tekelci kent rantı ortaya çıkmaktadır (Ertürk ve Sam, 2009:154). Tarım topraklarının arsa haline dönüşmesi sürecinde spekülatörler önce toprağı bugünkü kullanım değeri üzerinden satın almakta ve imar sonucu oluşan değer üzerinden satmaktadırlar. Çoğu kere de kentler imar planının saptadığı gelişme yönlerinde değil, spekülasyona konu olan toprakların bulunduğu yönde gelişmektedir (Çelik, 2007). Göç alan kentlerdeki nüfus artışı ve gelişmiş kentlerdeki yapılaşma eğilimleri yeni yerleşim alanlarının planlanması sürecine bütün dünyada olduğu gibi Türkiye’de de önemli etkilerde bulunmaktadır. Hazine ve özel mülkiyete ait arazilerin yerel yönetimlerce en kısa sürede çevresel koşullar paralelinde planlanması, sağlıklı bir kent gelişiminin vazgeçilmez öğesidir. Arazilerin imara açılması sürecinde kentsel bir rantın oluşması ise kaçınılmaz bir durumdur. “Rant oluşacak” veya bir arazi “salt üst gelir grubu” için imara açılıyor gerekçesiyle, yeni yerleşim alanları açılmasın, diyemeyiz. Önemli olan, imarla elde edilen rantın, serbest piyasa koşullarında bugünkünden daha fazla kamu yararına dönük hale getirilebilmesidir (Sevindik, 2009:53). Kentlerin sağlıklı bir biçimde gelişebilmeleri amacıyla kamu tarafından altyapı, ulaşım, çevre düzenlemesi, yeniden yapılaşma gibi hizmetler sunularak, kentsel dönüşüm planlamaları yapılmaktadır. Kentsel dönüşüm bir bölgenin ekonomik, fiziki ve çevresel koşullarının sürekli iyileştirilmesine yönelik kapsamlı, bütünleşmiş bir eylem planıdır (Turgut ve Ceylan, 2009:27). Kentlerde yaşanan nüfus patlaması kentsel büyümeye neden olmaktadır. Planlama sürecinde kural olarak, çok zorunlu olmadıkça tarımsal topraklar, kentsel 60 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 M. ÖKMEN, H.YURTSEVER yerleşmeye açılmamaktadır. Bununla beraber, zaman zaman verimli tarım topraklarının da kentsel arsaya dönüştüğü gözlenmektedir. Şüphesiz bu tür dönüşümlerde izlenen arsa ve toprak piyasası politikalarının ve kentsel gelişmenin planla disiplin altına alınamamasının önemli rolü vardır. Kentsel rantın bu dönüşümde önemli bir payı bulunmaktadır (Çelik, 2007). Kentsel rantı, kentte emek harcamadan, sermaye kullanmadan taşınmazda meydana gelen değer artışı olarak tanımlayan görüşler olduğu gibi (Kaya, 2008:5) kentle ilgili, kentte yaşamaktan kaynaklanan veya şehir ekonomisinin oluşturduğu rant olarak tanımlayan görüşler de vardır (Umay, 2006:31). Kentsel rantları ortaya çıkaran nedenlerin temelinde, gerek hızlı nüfus artışı gerekse sanayileşme nedeniyle gayrimenkullerin değerlerinde oluşan artışlar yatmaktadır. Değer artışı, bir iktisadi varlığın bir gider karşılığı olmadan, zaman içinde meydana gelen beklenilmezlik ve hak edilmemezlik nitelikleri ağır basan artışlardır (Umay, 2006:31). Tekeli’ye göre kent toprağı sadece bir yer olma işlevini aşarak, bir spekülasyon aracı olma işlevini kazanır. Bu yeni işlev, konut yapım sürecini çarpıtan en önemli etkenlerden biridir. Arsanın spekülasyon aracı haline gelmesi ona canlı bir pazar oluştururken, aynı dönemde ekonominin hızlı bir enflasyon içinde bulunması, bu pazarı hem sınıfsal olarak hem de mekansal olarak yaygınlaştırır (Tekeli, 1982:246). Kentlerin sunduğu konut kalite ve kapasitesinin, kente yeni gelen insanların beklentilerine cevap verememesi, etkin kamu kontrolünün olmadığı alanlarda gelişigüzel kentsel periferik gelişmeye yol açmaktadır. Bu tür yerleşmeler çoğu zaman ya kentin yeşil alan gereksinimine cevap veren yerlerin işgali şeklinde olmakta ya da yerleşmeye elverişsiz, deprem, sel, toprak kayması gibi risklere açık alanlar üzerinde olmaktadır. Açıkça görülebileceği gibi, bu durum, hem tek tek bireylere, hem de kentin tümüne ağır maliyetler getirmektedir. Yalnızca yerel hizmetler açısından bakıldığında bile hizmeti ulaştırmanın zorluğu nedeniyle maliyetlerin ne kadar büyüyeceği açıktır. Toprak kullanımındaki bu durum, konut sorununun da başlıca nedenlerindendir. Buna, gerek doğumlarla gerekse göçten kaynaklanan hızlı nüfus artışı da eklenince birtakım sağlıksız kentleşme sorunları ortaya çıkmaktadır. Bunlar genel olarak arsa spekülasyonu, konut ve buna bağlı olarak gecekondu sorunlarıdır. Ankara, İstanbul ve İzmir gibi büyük kentlerimizde nüfusun yarıdan çoğunun gecekonduda yaşıyor olması bunun açık bir göstergesidir. Bütün bu sorunlar, kendisi de bir sorun olan yoksulluk kısır döngüsü çerçevesinde önemli sonuçları beraberinde getirmektedir (Ökmen, 2003: 46). Kentsel dönüşüm planlamaları ile hem gelişmiş ve hem de gelişmekte olan ülkelerde, kentin tamamen veya kısmen yenilenmesi, sağlıklılaştırılması, canlandırılması uygulamaları yaygın bir biçimde görülmektedir. Özellikle, kentsel dönüşüm uygulamalarıyla, kentlerin ekonomik ve fiziksel çöküntüye uğramış bölgelerinde iyileşme sağlanarak, yaşam kalitesinin artırılması ve kent ekonomisinin güçlendirilmesi amaçlanmaktadır (Köktürk, 2009). Kentsel dönüşüm çalışmalarının dinamiğini taşınmaz mallar üzerinden yaratılacak rant ve bu rantın bölüşüm kaygısı oluşturmaktadır (Nasiboğlu vd., 2008). Türkiye’de zaman zaman çeşitli kanunlarla getirilen imar affı düzenlemeleri de kentsel rantın oluşumuna zemin hazırlamaktadır. Şöyle ki, özellikle spekülatif amaçlarla hareket eden kişiler, taşınmaza yatırım yapmaktadırlar. Daha sonra Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 61 Kentsel Planlama Sürecinde Oluşan Kamusal Rantın Vergilendirilmesi merkezi ya da yerel yönetimin aldığı kararlar ve planlama ile değeri artan taşınmazlarını elden çıkararak önemli miktarda rant geliri elde etmektedirler. Merkezi yönetim kendi yönetim sorumluluğunda olan yerlerde planlama yaparak, yerel yönetim kendi yönetim sorumluluğunda olan alanlarda aldığı planlama kararları ile rantın oluşumunda etkili olmaktadır. Kent planlaması, daha önce tarla olarak görülen ve değeri o tarlada üretilen ürünün katma değeri ile orantılı olarak belirlenen bir alanın üzerinde konut, ticaret veya sanayi amaçlı binaların yapılabileceği bir arsa haline dönüştürülmesi işlemidir. Bu arsanın değeri, artık üzerinde yetişen ürünün değil, bu arsa üzerine yapılan binanın sağladığı katma değer ile orantılı olarak belirlenmekte; yerine ve kullanım biçimine bağlı olarak tarla iken ki değerinin onlarca kat üzerinde bir düzeyde oluşmaktadır (Bayram, 2009). Toprak rantı olarak da adlandırılabilecek söz konusu işlem ile kamusal kaynaklar yeniden planlanmakta, arazi sahibi olan kişilere aktarılmış olmaktadır. Arazinin kentsel kullanıma özgülenmesiyle, tarım toprağı için bir alternatif kullanış doğmaktadır. Bu kullanış için ödenecek değer ile tarımda kullanış için ödenecek değer arasındaki fark kentsel kullanıştan yana büyükse, iki kullanışın sağlayacağı marjinal getiriler de birbirinden farklı ve kentsel kullanımın lehindedir. İşte bu ikisi arasındaki farkın sonucu olarak oluşacak rant farkına “yerleşim yeri rantı” veya “kentsel rant” denilmektedir (Arslan, 1997:16). Ancak kentsel değer artışı, sadece tarım arazilerinin imara açılarak konut, ticaret ve sanayi amacıyla kullanımı ile değil, aynı zamanda kentsel dönüşüm planlamaları çerçevesinde tasfiye edilen taşınmazların, belediyece yapılan parklar, bahçeler, cadde düzenlemeleri sonucunda değerinin artmasıyla da ortaya çıkmaktadır. Kentler, nüfus artışı ve göç nedeniyle büyürken, tarım topraklarını kent toprağına dönüştürmekte, tarımsal topraklar, imar hakları ve alt yapı koşulları yerine getirilerek, kent toprağı olarak yeniden üretilmektedir. Bu üretim, bir yandan kente yeni katılan toprağın değerinin artışına yol açarken, diğer yandan mevcut kent topraklarının da konumundaki değişme nedeniyle değer artışına yol açmaktadır. Böylece de kentlerde bir yandan kamunun eylem ve işlemleri sonucu rant oluşurken, diğer yandan kentsel toprakların konumlarındaki oransal değişme nedeniyle tekelci rantlar oluşmaktadır. Tarımsal toprak parçasının kent toprağına dönüşümü ve değer artış süreci Şekil 1’de görülmektedir. Buna göre, başlangıçta tarımsal nitelikli toprağın değeri 0R1 iken, yakın çevredeki imar hareketlerinin başlamasıyla 0R2’ye yükselmekte, tarımsal toprağın belediye sınırları içine alınması ve imara açılması ile değeri daha da artarak 0R3’e yükselmektedir. Ardından alt yapının hazırlanması ile toprak kent toprağı haline dönüşerek değeri 0R4’e, bölgedeki inşaat artışı ile beraber değeri 0R5’e yükselecektir. Kentteki büyümenin hızla devam etmesi ile toprağın konumu değişecek, kat artışı, iş bölgesi gibi toprağın yeni tip kullanımlarıyla değeri daha da artarak 0R6’ya ulaşacaktır (Ertürk ve Sam, 2009:160-161). 62 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 M. ÖKMEN, H.YURTSEVER Kaynak: Ertürk ve Sam, 2009:160 Şekil 1: Kent Toprağında Değer Artış Süreci Kentsel toprakların en önemli yanı sınırlılığı nedeniyle tekelci bir niteliği olmasındandır. Bu tür topraklar, işyerine ulaşılabilirlik, kentsel alt yapı hizmetlerinin bulunması ve verimlilik ve pazar olanakları açısından, kentsel toprağa olan talebi büyük ölçüde etkilemekte ve bu nedenlerle de sınırlı hatta sabit kalmaktadır. Kısaca, kente farklı uzaklıktaki toprakların farklı değerlerde olması, talebin bir noktada toplanmış olmasına ve miktarına bağlıdır. Bu değer artışlarında, sahibinin hiçbir katkısı olmamasına karşın, toplumdaki her çalışanın emeği ve çalışanlar için harcanması gereken kamu yatırımları bulunmaktadır (Acaroğlu, 68-70). 2. Rant Gelirlerinin Vergilendirilmesine Yönelik Çeşitli Görüşler Klasik iktisadın temsilcilerinden olan ve iyimser iktisadi görüşlerle kötümser iktisadi görüşleri birleştiren John Stuart Mill’e göre, gelir dağılımında dengesizliğe yol açan nedenlerden biri de toprak mülkiyetidir. Mill, topraktan elde edilen rantı “hak edilmemiş kazanç” olarak görür ve bunun sonucunda yoksulluğun oluşacağını, yoksulluğun önlenmesi için rantın yüksek arazi vergisi ile millileştirilmesini ileri sürmüştür (Spıegel,1971:384). Diferansiyel rant ve mukayeseli üstünlükler konusunda temel görüşlere sahip olan Ricardo’nun diferansiyel rant görüşüne göre, toprak kirasını belirleyen, verimsiz topraklarla verimliler arasındaki farktır. Bu fark, toprak sahiplerine gider. Oysa bu toprak sahipleri verimsiz toprakların üretime açılmasındaki yüksek maliyete katılmadıklarından, haksız bir kazançtır ve vergilendirilmelidir (Tabakoğlu, 2010: www.enfal.de/sosyalbilimler/k/038.htm). Çünkü Ricardo’nun toprak rantı kuramına göre, rant, verimli toprak sahipleri için hak edilmemiş veya kazanılmamış gelir Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 63 Kentsel Planlama Sürecinde Oluşan Kamusal Rantın Vergilendirilmesi niteliği taşımaktadır. Verimli toprak sahipleri bu geliri hiçbir çaba harcamadan elde etmektedirler (Ertürk ve Sam: 2009:151). Rantın vergilendirilmesi kaynak dağılımını çeşitli yönlerden etkilemektedir. Rant vergileri sermaye birikimini desteklemektedir. Rant vergileri, arazi fiyatlarının aşırı derecede yükselmesini engellemek suretiyle, sermaye birikimine yönelik tasarrufların büyük bir kısmını yeniden düzenlemektedir. Örneğin, rant üzerinden alınacak vergilerin, ücret vergilerindeki çarpıklığı azaltmak için kullanılması durumunda, işgücü arzı artmaktadır. Yani, ranttan elde edilecek rant vergi gelirleri sayesinde ücretler üzerinden daha düşük vergi alınması durumu sözkonusu olabilecektir (Koethenbuerger, 2007). Kent planlamasının amacı, başta barınma olmak üzere kentte yaşayanların ihtiyaçlarının yeterli düzeyde, zamanında ve sağlıklı olarak karşılanmasını sağlayacak fiziki düzenlemelerin yapılmasıdır. Kentleri yaşanabilir yerler haline getirecek bu fiziki düzenlemelerin uygulanabilmesi ciddi oranlarda maddi kaynağa gereksinim duyurur. Esas olan bu maddi kaynağın, planlama ile yaratılan değerlerin (rantın) vergilendirilmesi sonucunda elde edilmesidir (Bayram, 2009). Vergiye dahil olmayan veya vergisi düşük olan rant gelirlerinin vergi kapsamının genişletilmesi, kayıtlı ekonomiye geçiş için de önemli bir öneri olma özelliğini taşımaktadır (Ilgın, 2002:153). İmar planlarına, ekonomik gelişmeye ve genel teşvik politikalarına bağlı olarak ortaya çıkan kentsel rantlar mutlaka etkin bir biçimde vergilendirilmelidir. Kentsel rantların sunduğu vergi potansiyelinin etkin bir şekilde vergilendirilmesi ve bunun adil bir biçimde yerel/merkezi yönetimler arasında paylaşımı sağlanmalıdır. Özellikle belediye hizmetleri sayesinde değeri artan (şehir rantı) gayrimenkuller üzerinden “Gayrimenkul Değer Artış Vergisi” uygulaması getirilmelidir. Bu verginin matrahını, nisbetini belediyeler belirlemeli ve tahsil etmelidir. Kentsel rantlar, potansiyel hasılaya göre değil, gayrimenkullerin satışı sırasında vergiye tabi tutulmalıdır (Gökbunar, 1997:318). Kentsel dönüşümlerle bir rant yaratılıyorsa, bunun kamuya dönüşü açıkça tanımlanmalıdır (Köktürk, 2009). Özellikle, kentsel dönüşüm sürecinde tasfiye edilen taşınmazların yıkımına bağlı olarak ortaya çıkan toprak değer artışlarının kamuya döndürülmesi için vergi alınması yönünde öneriler mevcuttur (Reuter, 2004). İyi bir arsa politikası, bir tüketiciden diğerine gelir ve hizmet transferi yaratarak kâr paylaşımında amaç değil, düzenli yerleşimlerin sağlanmasında araç olmalıdır (Karaman, 1995:43). Kentsel rantların oluşumu ve bu nedenle ortaya çıkan rant gelirlerinin vergilendirilmesi, 8. Beş Yıllık Kalkınma Planı’nda da, “Mahalli idarelerin imar ve alt yapı faaliyetlerinin finansmanında kullanılmak üzere merkezi ve yerel yönetimlerin çeşitli faaliyetleri sonucu oluşan kentsel rantların vergilendirilmesi sağlanacaktır.” ifadesi ile plan metnine alınmıştır (DPT, 2000:254). Kentsel rantın oluşmasında kamu otoritesinin gücü büyük önem taşımaktadır. Çünkü, özellikle planlama yolu ile oluşan rantların kamu adına karar veren otoritenin arazi kullanım kararına bağlı olarak oluşmasına karşın, onlardan yalnızca mülk sahibi yararlanmaktadır. Oysa, kamu kurumlarının kişisel fayda değil, toplumsal fayda üretmesi gerekmektedir. Dolayısıyla, oluşan rant gelirlerinden bir kısmının, devletçe, vergi geliri olarak tahsil edilmesi rasyonel bir yaklaşımdır. 64 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 M. ÖKMEN, H.YURTSEVER Kentsel dönüşüm süreci sonrasında, ortaya çıkan değer artışlarının vergilendirilmesi sonucunda, elde edilecek gelirler yine kentin ekonomik, sosyal ihtiyaçlarının finanse edilmesini sağlarken, bir yandan da bazı kişilerin elde ettikleri yüksek rant gelirleri nedeniyle ortaya çıkabilecek gelir dağılımı adaletsizliklerini de ortadan kaldırmaya yardımcı olacağı düşünülmektedir. Böylece kentlerin gelişimi için çok önemli olan çeşitli altyapı ve sosyal hizmetlerin finansmanı daha kolay bir biçimde sağlanmış olacaktır. Bir diğer deyişle, verilecek hizmetler, diğer gelirler üzerinden alınan vergilerle finanse edilerek, sosyal adaletsizliğe meydan verilmemiş olunacaktır. Halihazırda ülkemiz bütçesi sürekli açık veren, borçlanma yoluyla denkleştirilen bir yapıya sahiptir. Dolayısıyla, kentsel planlama için ihtiyaç duyulacak kaynak, artan kentsel rantların vergilendirilmesi ile sağlanabilecektir. 3. Çeşitli Ülkelerde Rant Gelirlerinin Vergilendirilme Uygulamaları Toprak üzerinden elde edilen rant için işçilere, emeğe gerek olmadığı gibi tasarrufa, sermaye birikimine de gerek yoktur. Hatta, toprak sahipleri olmadan da toprak ve doğal kaynaklar var olmaya devam edecektir. Kanalizasyon, toprak ıslahı gibi nedenlerle emek ve sermaye gereksinimi olsa bile, topraklar insan emeği ve becerisi olmadan dünyanın var oluşundan beri mevcuttur. Toprak üzerinden elde edilen rantın bir kişinin üzerinde kalarak ayrı bir rant zengini sınıf oluşturması yerine, adil bir vergilendirme yapılarak toprak sahibi olmayan insanların da rant gelirinden pay almasını sağlayacağı düşünülmektedir (Wetzel, 2004). Dünyada toprak rantının vergilendirilmesi “Land Value Taxation” (LVT) -Toprak Değer Artış Vergisi- olarak isimlendirilen bir vergilendirme ile yapılmaktadır. Bu vergi, toprağın değeri üzerinden alınan advalorem bir vergi türüdür. Toprak Değer Artış Vergisi, dünyada birçok ülkede uygulanan emlak vergilerinden farklıdır. Çünkü bu Vergi, yapılaşma ve toprağın çeşitli nedenlerle yeniden değerlenmesi sonucunda alınan bir vergidir. Toprak Değer Artış Vergisi’nin başarılı bir biçimde uygulanması bazı koşullara bağlıdır. Bunlar, Verginin tam ve doğru olarak hesaplanması, elde edilen rantın gelire dönüşmesi halinde vergilendirilmesinin sağlanması, rant elde eden kişinin doğru olarak tespit edilmesi olarak sayılabilir (Land Value Tax, 2009). Teoride, toprak sahibinin kimliği kayıtlı olduğu için vergilendirilmesi oldukça kolaydır. Çünkü, toprak gizlenemeyen, vergi cennetlerine veya gizli elektronik kayıtlara aktarılamayan bir varlık olduğu için bu ranttan elde edilen vergi de kaçırılamayacak bir vergidir. Toprak Değer Artış Vergisi uygulamasından Danimarka, Çin (Hong Kong ve Tayvan) gibi bazı ülkeler ekonomik olarak faydalanmakta iken, Avustralya’nın bazı bölümleri, Güney Afrika, Yeni Zelanda, ABD ve Kanada gibi ülkeler yerel düzeyde uygulama yapmaktadırlar. Örneğin Pensilvanya’da 20 yıldan beri binaların değer artışına küçük miktarda yerel vergi uygulaması yapılmaktadır (Wetzel, 2004). Toprak Değer Artış Vergisi, Emlak Vergisi uygulamasına bir alternatif olarak düşünülebilmektedir. Bu vergi uygulaması ile toprak rantı üzerinden alınacak vergi oranı yükselirken, emlak üzerinden alınacak verginin oranı düşürülebilecek hatta tamamen kaldırılabilecektir. Rant Vergisi, genellikle vergi toplanmasının maliyeti düşük, verimli, arazi spekülasyonlarını azaltıcı, kalkınmayı hızlandırıcı etkilere sahip bir vergidir. Bununla birlikte, değeri artan toprağın değerlemesi konusunda politik kararların etkili olabileceğinin de göz önünde tutulması gereklidir. Arazi Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 65 Kentsel Planlama Sürecinde Oluşan Kamusal Rantın Vergilendirilmesi değerindeki artışın vergilendirilmesi düşüncesi, bir alternatif ve reformist bir yapı içermektedir. Politik ve ekonomik açıdan başarılı olmak için, arazilerin gelişmiş bir değerleme sistemi ile değerlendirilmesi, sık sık yeniden değerlendirme yapılması, değerlemede işlem hızının arttırılması, arazi kullanım planlaması yapılması ve halkın bu konuda eğitilmesi gerektiği ifade edilmektedir (Dye ve England, 2009). Rantın vergilendirilmesi yoluyla arazi spekülasyonu sonucunda elde edilen kârlar düşmektedir. Toprak Değer Artış Vergisi uygulanması sonucunda elde edilecek gelirler ile devlet yeni ulaşım ve altyapı olanakları sağlayabilir; böylece yerel yönetimlerce uygulanan Belediye İş Vergisi, Damga Vergisi, Emlak Vergisi gibi çeşitli vergilerin kaldırılabileceği; hatta, KDV oranlarının indirebileceği, kazanılan vergi gelirlerinin artacağı, arazi fiyatlarının kontrol altında tutulmasına yardımcı olacağı belirtilmektedir (Wetzel, 2004). Aşağıda yer alan ülkeler, toprak değer artış kazançlarının vergilendirilmesine yönelik yeterli yasal düzenlemeye sahip ve vergilendirme konusunda da oldukça başarılı olmuş ülkelere örnek oluşturma bakımından incelenmiştir. 3.1. İngiltere’de Toprak Rantının Vergilendirilmesi İngiltere’de toprağın değerlenmesiyle ortaya çıkan rantın vergilendirilerek, devletin temel kamu gelirleri arasında yer alması hedeflenmiştir. Hatta, öyle ki ücretler, kârlar, mal ve hizmetler üzerinden alınan vergilerin yerini alması gerektiği bile tartışma konusu olmaktadır. “Toprak Rantının Vergilendirilmesi” adı verilen bu politika ile ülkelerin kronik ekonomik problemlerin çözümünü de sağlayabileceği belirtilmektedir. Hemen hemen dünyadaki her ülke, işsizlik ve sefalet, zengin ve fakir arasında giderek büyüyen gelir dağılımı adaletsizliği, konut yetersizliği, altyapı yetersizlikleri ve çevre kirliliğinden etkilenmektedir. Bu ekonomik sıkıntılar, bilimde ve teknolojide çok önemli gelişmeler olmasına rağmen devam etmektedir. Toprak, üretilemeyen ve taşınamayan önemli bir üretim faktörüdür. Toplam toprak miktarı sabittir. Bu nedenle, toprak rantı doğal olarak elde edilebildiği gibi, yapılan yatırımlarla yapay bir biçimde de ortaya çıkabilmektedir. İşte, toprağın alışılagelmişin dışında değerlenmesi durumunda da bu rant, temel kamu gelirlerinden biri olmalıdır. Aslında, bu tam bir vergilendirme olarak da adlandırılmayabilir. Daha çok toprağı kullanan kişilerin bu kullanım nedeniyle elde ettikleri faydanın bir kısmını devlete ödemeleri olarak da adlandırılabilir (Land Value Taxation, 2009). Toprak Değer Artış Vergisi, bir mülkün kira geliri, tarladaki ürün değeri veya üretilmiş ürünlerden alınan bir vergi değildir. Toprağın, bir yapının sadece geleceğe dönük birtakım gelişmeler, iyileştirmeler sonucu değer kazanması nedeni ile alınan bir vergidir (Land, 2000). 3.2. Avustralya’da Toprak Rantının Vergilendirilmesi Avustralya’da Toprak Değer Artış Vergisi, uygulanan bir vergidir. Kurulca aksi belirlenmediği sürece, çiftlik alanları ve kişilerin mesken olarak kullandıkları gayrimenkuller, genellikle vergiden muaftır (Andelson, 2001:300). Ancak birçok bölgede belirli bir miktarda değer artış vergisi uygulanmaktadır. Örneğin, New South Wales Belediyesi, topraktaki değer artışı üzerinden alınan vergilerin tümünü almakta, merkezi idare sadece çıkarılan madenler üzerinden vergi tahsil etmektedir. Yani değer artış vergileri belediyeler için bir gelir olmaktadır. Sidney şehrinde meydana gelen değer artışı üzerinden alınan vergilerin tümü belediyeye aittir. 66 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 M. ÖKMEN, H.YURTSEVER Burada yapılaşma desteklenmekte, gecekondulaşma önlenmekte ve arsa fiyat artışları stabilize edilmeye çalışılmaktadır (henrygeorge.org, 2009). 3.3. Çin ve Singapur’da Toprak Rantının Vergilendirilmesi Çin ve Hong Kong, yüksek oranlı Toprak Değer Artış Vergisi’ni başarılı bir şekilde uygulayan belki de en başarılı ülkelerdendir. Vergi gelirlerinin %35’inden fazlasını toprak rantı üzerinden aldıkları vergilerden elde etmektedirler. Bu nedenle de diğer vergi oranları oldukça düşüktür ve bütçesi genellikle fazla vermektedir (Andelson, 2001:300). Bu iki Asya şehir-devletleri küçük bir alana sahip olmakla birlikte, kalabalık bir nüfus ve kentleşme yapısına sahiptir. Arazi kıtlığı nedeniyle toprakların önemli bir kısmı kamuya aittir ve yatırımcılara uzun vadeli kiralama yolu ile dağıtılmaktadır. Bu nedenle, kiralama sonucunda elde edilen toprak rantı gelirleri, kamu gelirlerinin büyük bir bölümünü oluşturmaktadır (henrygeorge.org, 2009). 3.4. Danimarka’da Toprak Rantının Vergilendirilmesi Danimarka gelir ve harcamalar üzerinden çeşitli vergiler almakta ise de, toprak rantı üzerinden de vergi tahsilatı yapmaktadır. Toprak rantı üzerinden vergilendirme çeşitli şekillerde olabilmektedir (henrygeorge.org, 2009). -Arazi satış değerinin %4’ü vergilendirilmektedir. -Yerel veya merkezi yönetim tarafından gerçekleştirilen bayındırlık hizmetleri sonucu artan değer vergilendirilmektedir. -Arazi değerlerinde meydana gelen artış üzerine merkezi hükümet tarafından ulusal vergi uygulaması yapılmaktadır. 4. Türkiye’de Rant Gelirlerinin Vergilendirilmesi Süreci Türkiye’de tarım topraklarının amacı dışında, kentsel kullanımlar için spekülasyonlara alet edilerek arsa haline getirilmesi, arsa ve arazi fiyatlarındaki aşırı, yapay artışların ve spekülasyonun önlenmesi, arsalardan sağlanan kazançların bu kazançların doğmasına yol açan kamu yönetimlerine geri verilmesi, kentsel gelişmenin denetlenmesi, arsa politikasının temel araçları arasında yer almaktadır (Sevindik, 2009:54). Türkiye’de, kentsel dönüşüm ve kentsel planlama süreci sonrasında ortaya çıkan rant gelirlerinin tam olarak vergilendirildiğini ifade etmek güçtür. Kentsel rantın oluşumunda merkezi idare kadar yerel yönetimlerce yapılan planlamanın da önemi bulunmaktadır. Bu çerçevede, 1981 yılında kaldırılmasına kadar belediyelerce alınan şerefiyeler, harcamalara katılma payı ile Gelir Vergisi Kanunu’nun 80. maddesinde yer alan gayrimenkul değer artış kazancı üzerinden alınan vergileri bu kapsamda değerlendirmekte yarar bulunmaktadır. 4.1. Yerel Yönetimlerce Tahsil Edilen Harcamalara Katılma Payı ve Şerefiyeler Bir kamu tüzel kişisi olarak tüm kamusal yetkileri elinde tutan devlet, bu yetkileri bizzat kullanabileceği gibi, bunları yetki devrinin genel kurallarına uymak suretiyle başkalarına da devredebilir. Bazı ülkelerde ve Türkiye’de bazı vergi, resim ve harçların tarh ve tahsili yerel yönetimlere devredilmiştir (Nadaroğlu, 1996: 192). Devletin kendisinin toplama yetkisine sahip olduğu gelirleri, mahalli müşterek ihtiyaçların giderilmesi amacıyla yerel yönetimlere (belediyelere) bırakması suretiyle mahalli gelirler oluşmaktadır. Belediye gelirleri aynı zamanda belediye harcamalarının finansman kaynakları olmaktadır (Yılmaz, 2008:76). Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 67 Kentsel Planlama Sürecinde Oluşan Kamusal Rantın Vergilendirilmesi Belediyeler, tekellerinde bulunan planlama yetkisiyle kentsel topraklar üzerinde çok yönlü ve doğrudan etkilerde bulunurlar. Burada toprak rantının maksimize edilmesi, kamusal yetkiler kullanılarak toprak rantı bölüşümünün yönlendirilmesi söz konusudur. Bu rantların mümkün olanlarının kamu adına, kamu yönetimlerine aktarılması gerekmektedir. Plan değişiklikleri veya plan çalışmaları ile oluşan rantların vergilendirilmesi yönünde mevzuatımızda düzenleme bulunmamaktadır. Dolayısıyla, bu türlü rant getirici imar çalışmalarında, belediye ve diğer kamu arazilerine ağırlık verilmesi durumunda, belediyeler ve diğer kamu kuruluşları açısından yeni gelir kaynakları oluşacaktır (Şentürk, 2003:32). Ülkemizde, 1981 yılında 2464 sayılı Kanunla uygulamasına son verilen şerefiyeler, kamu tüzel kişilerinin gerçekleştirdikleri bayındırlık ve altyapı hizmetleri ve imar uygulamalarından dolayı, kişilerin malvarlıklarında meydana gelen değer artışlarıdır (Ulusoy ve Aydemir, 2006:99). Bir diğer tanımlama ile şerefiye, kamunun karar ve etkinlikleri sonucunda, belli bir yerdeki taşınmaz malların artan değerleri üzerinden yerel yönetimlerin aldığı bir tür taşınmaz vergisidir (Keleş, 1980). Şerefiye uygulamasında temel amaç, özellikle belediyelerin yapmış oldukları bayındırlık, altyapı hizmetleri ve imar faaliyetleri sonucunda bazı kişilerin mal varlığında meydana gelen değer artışlarının vergilendirilmesidir. Örneğin, yeni yolların yapılması, mevcut yolların daha iyi hale getirilmesi, yeni meydanların açılması gibi yapıldıkları yerdeki ev, dükkan, arsa ve tarlaların değerinde bir artış meydana getirir. Belediye faaliyeti sonucu gayrimenkullerdeki değer artışında sahiplerinin herhangi bir katkısı yoktur. Böyle bir durumda mal varlığında değer artışı meydana gelenlerin, bu artışa neden olan faaliyetlerin harcamalarına katılmaları öngörülmekte ve bu amaçla getirilen yükümlülüğe şerefiye denilmektedir (Arısoy, 2005). Şerefiyeden bahsedebilmek için herhangi bir imar faaliyeti sonucunda değer artışlarının ortaya çıkması gerekmektedir. Ancak enflasyon, kentleşme, nüfus artışı, spekülasyon ya da iktisadi büyüme gibi nedenlerle taşınmaz mallarda meydana gelen değer artışı şerefiyenin değil, merkezi yönetime ait diğer vergilerin konusunu teşkil eder (Ulusoy ve Aydemir, 2006:100). Ancak, şerefiye uygulaması 1981 yılı itibarıyla yürürlükten kaldırılmıştır. Ayrıca belediyenin yapmış olduğu yol, kanalizasyon ve su tesisleri harcamalarının bu hizmetlerden faydalananlardan alınmasına izin veren harcamalara katılma payı uygulaması da belediyeler için gelir kaynağıdır. Kamu tüzel kişilerin, özellikle belediyelerin altyapı ve bayındırlık hizmetlerinden dolayı bazı kişilerin mal varlıklarının değeri artar. Yeni yolların açılması, mevcut yolların daha iyi hale getirilmesi, park ve bahçelerin kurulması gibi faaliyetler, yapıldığı yerlerdeki gayrimenkullerin değerini artırır. Bu değer artışının sebebi belediye hizmetleridir. Belediye gelirleri arasında bulunan “Harcamalara Katılma Payı”, yapılan hizmeti finanse etmek amacı ile alınmaktadır. Belediye Gelirleri Kanunu’nun 3. Kısmında Harcamalara Katılma Payları başlığı altında; yol, kanalizasyon ve su tesisleri harcamalarına katılma payları sayılmıştır. Kanununun 86. maddesinde yol harcamaları belirtilmiştir. Buna göre “Belediyelerce ya da belediyelere bağlı müesseselerce alttaki şekillerde inşa, tamir ve genişletmeye tabi tutulan yolların iki tarafında bulunan veya başka bir yola çıkışı olmaması dolayısıyla bu yoldan yararlanan gayrimenkullerin sahiplerinden “Yol Harcamalarına Katılma 68 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 M. ÖKMEN, H.YURTSEVER Payı” alınır. 2464 sayılı Kanunda belirtildiği üzere, harcamalara katılma payı bina ve arsalarda vergi değerinin %2’sini geçemez. 4.2. Gelir Vergisi Kanunu (GVK)’nun 80. Maddesi Çerçevesinde Yer Alan Değer Artış Kazançlarının Vergilendirilmesi Ülkemizde 1970 yılında yürürlüğe giren 1318 sayılı Finansman Kanunu ile gayrimenkul kıymet artışlarının vergilendirilmesine yönelik düzenlemeler mevcut bulunmakta iken, 1982 yılında, 2588 sayılı Kanun ile bu vergi yürürlükten kaldırılmış bulunmaktadır. Gayrimenkul Kıymet Artışı Vergisi’nin kanunlaşma gerekçesinde aşağıdaki ifadelere yer verilmiştir. “Kalkınmakta olan ülkemizdeki tasarrufların olumlu sahalara kaydırılması ile ilgili iktisadi ortam, bir taraftan teşvik tedbirleri ve istikrar politikası yoluyla hazırlanırken öte yandan spekülatif karakterdeki gayrimenkul yatırımlarının cazibesini azaltmak amacıyla bina, arazi ve arsaların devir ve temlikinden doğan değer farklarını müterakki bir tarifeyle vergilendiren bir kıymet artışı vergisi bu tasarıya alınmıştır.” Görüldüğü üzere, Gayrimenkul Kıymet Artışı Vergisi’nin konuluşundaki gaye, spekülatif karakterdeki gayrimenkul yatırımlarının cazibesini azaltmaktır (Umay, 2006). Söz konusu Finansman Kanunu’nda yapılan değişikliğin ardından gayrimenkul Kıymet Artışı Vergisi yürürlükten kaldırılırken, 193 sayılı GVK’nın 80. maddesinde yer alan hükmünde, GVK’nın 70. maddesinin 1, 2, 4 ve 7 numaralı bentlerinde1 yazılı gayrimenkullerin iktisap tarihinden itibaren başlayarak beş yıl içinde elden çıkarılmasından doğan kazançların değer artış kazancı olarak vergilendirileceği belirtilmektedir. Bununla birlikte, gayrimenkul alım-satım işlerinin arızi nitelikte değil de sürekli olarak yapılması durumunda elde edilen gelirin vergilendirilmesi, diğer kazançlar ve irat olarak değil, ticari kazanç hükümlerine göre yapılmaktadır (Bilici, 2009:187). GVK’nın 80. maddesinde yer alan hüküm, gayrimenkul satış karının tespitine yönelik olan bir düzenlemedir. Buna göre, gayrimenkulü satın alan bir kişi beş yıl içinde gayrimenkulünü elden çıkaracak olursa, aradaki fark değer artış kazancı olarak beyan edilerek vergilendirilecektir. Değer artış kazancının vergilendirilmesinde her yıl belli bir miktar muafiyet kapsamına alınmaktadır. 2009 yılı gelirleri için bu miktar 7.600 TL’dir. Bu miktarın üzerinde kalan değer artışı için GVK’da yer alan artan oranlı tarife üzerinden (%10-%35) vergi ödenmesi söz konusu olacaktır. Değer artışı, şahıs ve işletmelerin, ticari işlemlerine ait bilançolarına girmeyen maddi ve gayri maddi iktisadi kıymetlerin satış, bir ivaz karşılığında devir ve temlik edilmesi, trampa, takas, kamulaştırma, devletleştirme ve ticaret şirketlerine sermaye olarak konulması gibi nedenlerle elden çıkarılması halinde, bunların yeni değerleriyle iktisap değerleri arasındaki müspet farktır. 1 GVK’nın 70. maddesinin 1, 2, 4 ve 7 numaralı bentlerinde bahsi geçen gayrimenkuller şunlardır: 1- Arazi, bina (Döşeli olarak kiraya verilenlerde döşeme için alınan kira bedelleri dahildir.), maden suları, menba suları, madenler, taş ocakları, kum ve çakıl istihsal yerleri, tuğla ve kiremit harmanları, tuzlalar ve bunların mütemmim cüzileri ve teferruatı, 2- Voli mahalleri ve dalyanlar, 3- Gayrimenkul olarak tescil edilen haklar, 4- Gemi ve gemi payları (motorlu olup olmadıklarına ve tonilatolarına bakılmaz) ile bilumum motorlu tahmil ve tahliye vasıtaları. Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 69 Kentsel Planlama Sürecinde Oluşan Kamusal Rantın Vergilendirilmesi Yeni kanun tasarısı ile getirilecek düzenlemede mevcut beş yıllık süre on yıla çıkarılarak daha farklı bir vergilendirme yapılması planlanmaktadır. Değer artış kazancının oluşumunda belli bir süre sınırı konulmasının nedeni, bu süre içerisindeki satışların kazanç sağlama amacı ile yapılmış olduğunun kanun koyucu tarafından kabul edilmiş olmasıdır (Turut, 2009:225). Söz konusu kanun tasarısına göre; yol, metro, köprü, park, okul, hastane gibi kamu hizmetleri sonucunda sahibine rant sağlayan gayrimenkullerden devletin pay alması planlanmaktadır. Taslakta yer alan düzenlemeye göre, edindiği gayrimenkulü bir yıl içinde satanlar, elde edilen rant gelirinin %10’unu düşecek, geri kalan % 90’ı için beyanda bulunup, gelir vergisi ödeyecek. Gayrimenkulünü ikinci yılda satanlar, değer artış kazancının %20’sini düşüp, %80’inin vergisini verecek. Kentsel rantlarda vergiden düşülecek tutar, üçüncü yılda %30, dördüncü yılda %40, beşinci yılda %50, altıncı yılda %60, yedinci yılda %70, sekizinci yılda %80, dokuzuncu yılda %90 olarak planlanmakta, bir yıl içinde elden çıkarılan gayrimenkulden elde edilen değer artış kazancının %90’nın, dokuzuncu yılda ise kazancın yüzde 10’unun vergilendirilmesi amaçlanmaktadır (Dünya Gazetesi, 2009). Bu uygulama ile gayrimenkulü hemen alıp satanlar daha fazla vergiye tabi olacaklardır. Ancak burada uygulama açısından birtakım sorunlar ortaya çıkabilecektir. Çünkü, tapuda yapılan alım-satım işleri gayrimenkulün vergi değerine göre yapılmakta, bu değer de genellikle gerçek alım-satım değerinin altında kalmaktadır. Dolayısıyla vergilendirme yapılırken gerçekten elde edilen kazancın vergilendirilebilmesi için gayrimenkul alım-satım değerlerinin tam ve doğru olarak tespit edilmesi büyük önem taşımaktadır. Bunun dışında bir diğer sorun da, kentsel dönüşüm ve planlama çerçevesinde yapılan yol, metro, hastane, alışveriş merkezi gibi yapılanmalar sonucunda değeri artan gayrimenkullerin nasıl vergilendirileceğidir. Bu gayrimenkullerin vergilendirilmesi yapılırken, çok önceden satın alınmış ve uzun süredir sahiplerince kullanılan, mülkiyeti devam eden yapıların rant elde etmek amacıyla yeni satın alınmış gayrimenkullerle aynı kefeye konulmaması gerektiğidir. Ancak, uzun zamandır orada yaşayan gayrimenkul sahiplerinden ortaya çıkan refah artışı nedeniyle harcamalara katılma payı olarak belli bir miktar gelirin tahsil edilmesi de yerinde bir uygulama olacaktır. Değer artışı meydana gelen gayrimenkullerin gerçek alım-satım değerinin tespiti için, bir takdir komisyonun kurulması, alınan kararların objektif kriterlere uygun olup olmadığı bakımından denetiminin yapılması ve gerektiğinde yargısal mercilere başvurma hakkının olması yönünde hüküm konulmasında yarar bulunmaktadır. Gayrimenkullerin gerçek piyasa değerinin tespit edilmesi ve alım-satımının piyasa değeri üzerinden yapılabilmesi için bir diğer öneri de taşınmaz sigortası yaptırılmasının zorunlu hale getirilmesidir. Böylece gayrimenkuller piyasa değeri üzerinden sigorta yapılmış ve birçok riske karşı malikler korunmuş olacaktır. Bunun yanı sıra da alım-satım sırasında sigorta poliçesinde yer alan değer, gayrimenkulün alım-satım değeri olarak kullanılmış olunacaktır. Sonuç Kentli nüfusu hızla artan, kentleri alabildiğine büyüyen, kent sorunlarının çözümü giderek güçleşen bir ülkede yaşıyoruz. Sağlıksız ve çarpık kentleşme, kıt ekonomik kaynaklar üzerindeki baskısını sürekli olarak duyumsatmaktan geri 70 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 M. ÖKMEN, H.YURTSEVER kalmıyor. Hatta kimi zaman ekonomik gelişmenin hızını yavaşlatmak pahasına… Kaçak yapılaşmanın ekonomik, toplumsal, kültürel, siyasal ve estetik sonuçları, yurttaşların hem kendi aralarındaki, hem de devletin her basamaktaki kurumlarıyla ilişkilerini etkiliyor. Mülkiyet hakkının birey ve toplum açısından taşıdığı önemi tam anlamıyla kavramış olmayan yurttaşların hukuk dışı tutum, eylem ve davranışları nedeniyle, hukukun üstünlüğü ilkesi bile zaman zaman sarsıntılarla karşılaşabiliyor (Mengi ve Keleş, 2003:7). Her türlü kentsel işlev toprak üzerinde gerçekleştirilmektedir. Değişik hizmet ve ekonomik etkinliklerin zorunlu toprak gereksinmesi, kentsel toprak talebini arttırır. En kıt kaynakların başında gelen toprak kullanımı diğer kentsel sorunların da belirleyicisidir. Toprağın tarımsal kullanımından kentsel kullanımına geçilmesi arsa olarak altyapısının hazırlanması, yol, yeşil alan ve benzeri kamusal hizmetlerin sunulması, arsa değerini artıran yönetsel işlemlerdir. Değer artırıcı bu doğal etmenlerin yanı sıra çoğaltılamayan ve taşınamayan bir mal olarak toprak sahibine tekel niteliğinde bir konum ve gelir sağlar. Yerel yönetim ve çevre ilişkileri açısından kentlerin değişen ekonomik fonksiyonları ve bunlara bağlı olarak değişen kent içi ekonomik faaliyetler ve kentin her türlü kapasitesini zorlayan, aşan insan akınları özel öneme sahiptir. Bu durum, değişen süreçlerle kentsel topraklar üzerindeki baskıları giderek arttırırken, bir yandan, mevcut kent yapısı üstünde yoğunlaşma yaratıp, diğer yandan kentin periferiye doğru yayılmasını getirmektedir. Kentsel toprakların çevresel kaygılar içererek ve uzun döneme yönelik olarak planlanması, yerel yöneticilerin hizmet vermesini kolaylaştırıp, verilecek hizmetlerin maliyetlerini düşürdüğü gibi, daha da önemlisi bu hizmetleri olası kılar. Toprağın bir kazanç aracı olması ve spekülasyona maruz kalması, kentlerdeki yeşil alanların giderek küçülmesine yol açarken, her geçen gün daha da artan yeşil alan gereksinimi, kent yöneticilerini, örneğin deniz doldurarak yeşil alan elde etmek gibi yetersiz, pahalı ve başka ekosistemlerin dengesini bozan girişimlere götürebilmektedir. Aynı şekilde, kentsel tarihi dokuyla uyumsuz; içinde ve çevresinde yaşayan insanları psikolojik açıdan olumsuz etkileyen, iş verimliliğini düşüren yapılaşmaların ortadan kaldırılmaları, alınması neredeyse olanaksız radikal kararlara bağlıdır (Ökmen, 2003:45-46). Türkiye’de son zamanlarda, gerek kentsel dönüşüm gerekse metro, yol, hastane, alışveriş merkezi gibi yapılanmalar nedeniyle mevcut arsa, arazi ve binalar üzerinden önemli miktarlarda rant gelirleri ortaya çıkmaktadır. Özellikle spekülasyonlar sonucunda kent toprağı üzerinden yaratılan rant gelirlerinin, mevcut vergi düzenlemeleri ile tam olarak kavranamadığı ve vergi dışı kaldığı görülmektedir. Ancak inceleme konusu yapılan ülkelerde de görüldüğü üzere, ülkelerin bütçe gelirleri içerisinde önemli bir paya sahip olan değer artış kazançları, özellikle yerel yönetimlere gelir kaynağı oluşturma bakımından dikkat çeken bir uygulamadır. Kentin geliştirilmesi yapılan planlama ve kentsel dönüşüm planları çerçevesinde sağlanmaktadır. Ancak bu faaliyetlerin finansmanı mevcut bütçe gelirlerinden karşılanmaya çalışılmaktadır. Ayrıca söz konusu yapılaşmalar nedeniyle nüfus yoğunluğunun artışı, orada yaşayanlara sunulması gereken hizmetleri daha da artırmaktadır. Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 71 Kentsel Planlama Sürecinde Oluşan Kamusal Rantın Vergilendirilmesi Görüldüğü üzere, kentsel planlama ve dönüşüm çerçevesinde, kamusal otorite tarafından sağlanan rantın, belli kesimler üzerinde kalması ile gelir dağılımında adaletsizliğe devlet eliyle neden olunmaktadır. Burada yapılması gereken, elde edilen rantın, gelire dönüşmesi halinde vergilendirilmesi, vergi gelirlerinin artan kamusal ihtiyaçların karşılanmasında kullanılmasıdır. Kentte meydana gelen değer artışları sonucunda ortaya çıkan kentsel rantlardan alınacak vergi gelirlerinin merkezi yönetim yerine belediyelere aktarılması, belediyelerin finansman sorunlarının çözümünde bir öneri olarak değerlendirilmelidir. Gayrimenkullerin değer artışlarının vergilendirilmesine ilişkin olarak getirilecek yeni düzenleme rantın vergilendirilmesinde olumlu bir başlangıç olarak görülmekle birlikte, değer artışının nasıl tespit edileceği konusu da oldukça önem taşımaktadır. Mevcut durumda değer artışları vergi değeri üzerinden hesaplanmakta, gerçek gelirler tam olarak kavranamamaktadır. Yapılması gereken, objektif kriterlerle alt yapısı oluşturulmuş değerleme komisyonu kurulması, komisyonca alınan kararlarda denetim ve yargı yolunun açık olmasının sağlanmasıdır. Gayrimenkullerin gerçek alım-satım değerinin tespit edilebilmesi için ödemelerin izlenmesine çalışılmalı, bankalar, sigorta şirketleri ve tapu müdürlükleri ile işbirliği içinde olunmalıdır. Kaynakça Andelson, R. V. (2001), Land-Value Taxation Around the World, Studies in Economic Reform and Social Justice, Wiley Blackwell, ISBN 978-0631226130. Arısoy, N. S. (2005), “Yerel Yönetimlerde Reformun Gerekliliği”, Sonbaskı Sanal Dergi, Yıl: 2, Sayı: 2, www.sonbaski.com. Arslan, R (1997), Arazi Kullanış Ekonomisi, Yıldız Teknik Üniversitesi, Mimarlık Fakültesi, Şehir ve Bölge Planlama Bölümü, İstanbul. Bayram, A. M (2009), “Kentleşme ve Konut Sorunumuz Üzerine Bir İnceleme”, www.yayed.org.tr/resimler/ekler/c221309746013ac_ek.doc?...(20/10/2009). Bilici, N. (2009), Vergi Hukuku, 21. Baskı, Seçkin Yayınları, Ankara. Boratav, K.(1980), Tarımsal Yapılar ve Kapitalizm, Ankara Üniversitesi, Siyasal Bilgiler Fakültesi Yayınları No.454, Ankara. Çelik, K. (2007), “Tarım Topraklarının Kentsel Arsa Olarak İmara Açılmasının Getirmiş Olduğu Sorunlar”, TMMOB, Harita ve Kadastro Mühendisleri Odası, 11. Türkiye Harita Bilimsel ve Teknik Kurultayı, Ankara. Dünya Gazetesi, http://www.dunya.com/haber.asp?id=59819,(05/09/2009). Dye, R. F. ve Richard, W. E. (2009), Land Value Taxation, Theory, Evidence, and Practice, May, USA. Ekonomi Sözlüğü (1989), Verso Yayınları, Ankara. Ertürk, H. ve Sam, N. (2009), Kent Ekonomisi, Ekin Yayınları, Bursa. Gökbunar, A. R. (1997), “Türk Vergi Sisteminde Reform Gereği”, Prof.Dr. Nezihe Sönmez’e Armağan, DEÜ, İİBF Maliye Bölümü Yayını, İzmir. Güler, B. A. (1992), Yerel Yönetimler, TODAİE Yayını, Ankara. Ilgın, Y. (2002), “Kayıtdışı Ekonomiyi Tahmin Yöntemleri ve Türkiye’de Durum”, Planlama Dergisi, Özel Sayı, DPT’nin Kuruluşunun 42. Yılı, http://ekutup.dpt.gov.tr/planlama/42nciyil/ilginy/kayitdis.pdf (10/10/2009). İrem A., “Arsada Özel Mülkiyetin Kamu ve Toplum Yararına Düzenlenmemesinin Yarattığı Sorunlar”, www.hkmo.org.tr. (15/05/2010). 72 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 M. ÖKMEN, H.YURTSEVER Karaman, Z. T. (1995), Kent Yönetimi ve Politikası, Anadolu Matbaacılık, İzmir. Kaya, E. (2008) “Kentsel Rantların Vergilendirilmesi”, http://www.yerelsiyaset.com (26/10/2009). Keleş, R. (1980), Kentbilim Terimleri Sözlüğü, Türk Dil Kurumu Yayınevi, Ankara. Koethenbuerger, M. ve Poutvaara, P. (2007) “Rent Taxation in a Small Open Economy:The Effect on Transitional Generations”, Discussion Paper No. 2559, January. Köktürk, E. ve Köktürk, E., “Türkiye’de Kentsel Dönüşüm ve Almanya Deneyimi”, İstanbul, www.hkmo.org.tr/resimler/ekler/8N6E_ffaca95e3e5242b_ek.doc (01/11/2009). Land, Manifesto for a Sustainable Society, (2000), http://policy.greenparty.org. uk.pdf. (10/10/2009) Land Value Tax, wikipedia, http://en.wikipedia.org/iki/Land_value_tax# Economic_effects, (01/10/2009). Land Value Taxation, (2009) http://www.landvaluetax.org/introduction-to-landvalue-tax-campaign.html (20/10/2009). Land Value Taxation Around the World, http://www.henrygeorge.org/rem4.htm. (25/10/2009). Mengi, A. ve Keleş, R. (2003), İmar Hukukuna Giriş, İmge Kitabevi, Ankara. Nadaroğlu, H.(1996), Kamu Maliyesi Teorisi, Beta Yayınları, İstanbul. Nasiboğlu, S., Bektaş, H. ve Önal, İ. (2008), “Kentsel Dönüşüm ve Demiryolu Uygulamaları”, 2. Uluslararası Demiryolu Sempozyumu, www.ulasim2023.org. (01/11/2009). Ökmen, M. (2003), Kent, Çevre ve Globalleşme, Alfa Yayını, İstanbul. Reuter, F. (2004), Bodenordnung bei Stadtumbau und Stadtrückbau, www.gi.geo.tudresden.de/bo/Hauptseite/veroeffentlichung/stadtumbau.pdf, (01/09/2009). Sevindik, S. (2009), “İmar Planlarıyla Oluşan Kentsel Rantın Kamuya Kazandırılması için Ülkemizde Kullanılan Araçlar”, Mahalli İdareler Dergisi, Sayı:175, Mart, 53-64. Sırma R., Turgut E. ve Çaçtaş, C. (2009), “Gecekondu Alanlarında Kentsel Dönüşüm Uygulamasına Bir Örnek: Küçükçekmece/Ayazma Tepüstü Kentsel Dönüşüm Projesi”, Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi, Cilt:18, Sayı:3. Spiegel, W. H. (1971), The Growth of Economic Thought, Duke University Pres, Durhan, North Carolina. Şentürk, H. (2003), Belediyeler İçin Etkin Kaynak Yönetimi Rehberi, Belediye Yönetim Dizisi, İstanbul, www.platodanismanlik.com/v2/images/k6.doc, (01/10/2009). Tabakoğlu, A., “Klasik Kapitalist İktisat”, www.enfal.de/sosyalbilimler/k/038.htm, (15/03/2010). Tekeli, İ. (1982), Türkiye’de Kentleşme Yazıları, Turhan Kitapevi, Ankara. Tekeli, İ. (2001), Modernite Aşılırken Kent Planlaması, İmge Yayını, Ankara. Turut, Ş. (2009), Vergisel ve Hukuki Boyutlarıyla Arsa Karşılığı İnşaat İşleri, Yaklaşım Yayıncılık, Ankara. Türk Dil Kurumu Sözlüğü, http://tdkterim.gov.tr&kelime=rant&ayn=tam (26/10/2009). Ulusoy A. ve Aydemir T. (2006), Mahalli İdareler, Seçkin Yayınları, Ankara. Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 73 Kentsel Planlama Sürecinde Oluşan Kamusal Rantın Vergilendirilmesi Umay, M. A. (2006) “Kentsel Rantlar Nedeniyle Oluşan Gelirlerden Kamunun Pay Alması Gerekmez mi?”, Mali Kılavuz Dergisi, Sayı:31. Wetzel, D. (2004), “The Case For Taxing Land”, http://www.newstatesman.com, (26/11/2009). Yılmaz, N. (2008) “Bir Otokontrol Sistemi Olarak Belediyelerde Harcamalara Katılma Payı”, Sayıştay Dergisi, Sayı:71. 74 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 M.C. GÜRAN, S. OĞUZ Kamu Ekonomisi Alanında Geçmişten Günümüze Yaşanan Gelişmeler ve Geleceğe İlişkin Beklentiler M. Cahit GÜRAN* Serpil OĞUZ** Özet Geçtiğimiz 50 yılda kamu ekonomisi alanında önemli bir gelişim ve değişim yaşanmıştır. Bu alanda yaşanan en önemli değişim; 1930’lu yıllardan itibaren Keynesyen iktisadın etkisiyle maliye politikasının makro ekonomik analizi olarak benimsenen kamu ekonomisinin, 1980’lerden itibaren mikro ekonominin uygulamalı bir dalı haline gelmesidir. Böylece daha önce kamu gelirleri ve vergi analizi gibi kısıtlı konularla sınırlı olan kamu ekonomisinin kapsamı, öncelikli konuları ve kullandığı araçlarda önemli bir dönüşüm yaşanmıştır. Bu dönüşümle birlikte devlete bakış açısı, devletin ekonomideki rolü ve etkenliğinde de önemli bir değişim gözlenmiştir. Son 20-30 yıllık dönemde ise, liberalizasyon ve küreselleşme eğilimleri devletin ekonomideki rolünü ve kamu ekonomisi alanını yeniden şekillendirmiş ve şekillendirmeye devam etmektedir. Bu çalışmanın amacı; kamu ekonomisi alanında 19. yüzyıldan başlayarak özellikle son 50 yıllık dönemde yaşanan gelişmeleri ele almak, günümüz kamu ekonomisi literatüründe öne çıkan konuları incelemek ve önümüzdeki dönemde önem kazanacak konularla ilgili öngörüde bulunmaktır. Anahtar Kelimeler: Kamu Ekonomisi Alanı, Gelişmeler Developments in the Field of Public Economics from Past to Present and Expectations Regarding Future Abstract In the last 50 years, there has been significant change and development in the field of public economics. The major change in public economics is the transformation of the field from a macroeconomic based and Keynesian oriented * Doç. Dr., Hacettepe Üniversitesi, İİBF, Maliye Bölümü, [email protected] Daire Başkanı, Dış Ticaret Müsteşarlığı, [email protected] ** Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 75 Kamu Ekonomisi Alanında Geçmişten Günümüze Yaşanan Gelişmeler ve Geleceğe İlişkin Beklentiler one into an applied area of microeconomics. Thus, its domain and tools have expanded considerable and gone beyond the mere study of public revenues and tax analysis. Along with this transformation, the perception of the state, its role and effectiveness in the economy have changed substantially as well. Within the last three decades, liberalization and globalization trends redefined the role of state and the field of public economics, and have gone on to redefine. The goal of this study is to evaluate development of the field beginning from the 19th century especially in the last 50 years, to analyze forefront issues in the public economics literature, and to predict subjects that may become major research areas in the future. Key Words: Field of Public Economics, Developments JEL Classification Code: H00 Giriş Kamu sektörünün ekonomik olarak değişen rolüyle birlikte, temel inceleme alanı kamu sektörü olan kamu ekonomisi çalışma alanında da önemli değişmeler ortaya çıkmaktadır. 20. yüzyılda devletin büyüklüğü alanında aşamalı olarak bir genişleme yaşanmıştır. Bu tespiti destekleyecek en iyi gösterge; gelişmekte olan ülkelerde 1913 yılında %12,7 olan kamu harcamalarının GSMH’ye oranının 1995 yılında %44,8 düzeyine yükselmiş olmasıdır (Tanzi ve Schuknecht, 2000:6-7). Devletin ekonomik alandaki faaliyetindeki bu genişlemede; Marksist ve sosyalist düşüncenin gelirin yeniden dağıtımına yönelik artan baskısı, Keynesyen iktisadın etkileri, kamu malları ve dışsallık konularındaki iktisat literatüründeki gelişmeler ve az gelişmiş ülkelerin kalkınma sorunlarının aşılmasında devlete atfettikleri güvenin önemli katkıları olmuştur. Son 30 yılda liberalleşme ve deregülasyon eğilimleri ile birlikte tersine bir gelişme trendinin, devletin ekonomik faaliyetinin yapısını ve büyüklüğünü küçültecek şekilde değiştirdiği söylenebilir. Bu değişmeye bağlı olarak, kamu ekonomisinin hem kapsamı hem de kullandığı araçlarda gelişmeler olmuştur. Özellikle devletin yeniden yapılandırılması çerçevesinde özelleştirme, ticaret engellerinin azaltılması, faiz oranlarının kontrolü ve kredi tahsislerine yönelik müdahalelerin sınırlandırılması ve fiyat kontrollerinden vazgeçilmesi politikaları ön plana çıkmıştır (Tanzi, 1997:9-17). Diğer yandan artan uluslararası işbirliği ve pazarın büyümesinin, kamu ekonomisini geleneksel anlamda ilgilendiği vergiler ve kamu harcamaları konularının dışına kaydırmakta olduğu da görülmektedir. Günümüzde devletin rolü, iç ve dış politika taleplerine cevap verecek şekilde değişmektedir. Devlet bir yandan ulusal sınırlar içinde piyasa başarısızlıklarını düzeltmeye yönelik faaliyetlerine devam ederken, diğer taraftan da uluslararası iş ve finans çevrelerinin değişen talep ve beklentilerini dikkate alarak politikalar üretmek zorunda kalmaktadır. Dolayısıyla bu durum, devletler açısından eski ulus devlet anlayışından farklı olarak ulusal ve uluslararası talepleri harmanlayan yeni bir anlayışı temsil etmektedir.1 1 Örneğin Türkiye’nin Avrupa Birliğine entegrasyon süreci bunun iyi bir örneğini oluşturmaktadır. Maastricht Kriterleri bütçe açığı ve borç büyüklükleri üzerine sınırlamalar getirerek kamu maliyesinin amaçlarını ve araçlarını önemli ölçüde değiştirmektedir. Benzer şekilde, Türkiye’nin IMF ile imzaladığı istikrar programlarının; kamu gelir ve harcama politikaları, bütçe dengesi, faiz dışı fazla ve bunların detaylarına ilişkin önemli kısıtlamalara sahip olduğu görülmektedir. 76 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 M.C. GÜRAN, S. OĞUZ Bu konuda iki gelişme yukarıda yapılan tespiti doğrulamaktadır. İlk olarak küreselleşme süreci, hükümetlerin vergi toplama kapasitelerinin düşmesine yol açarak ve vergi politikalarını kısıtlayarak, ulusal vergi politikalarını olumsuz etkilemektedir (Tanzi ve Schuknecht, 2000:241-242; Andersen ve Sørensen, 2008:2). Bölgesel ticaret anlaşmaları ticaretin liberalleşmesini sağlarken aynı zamanda ülkelerin başta gümrük vergisi olmak üzere vergi gelirlerinin düşmesine neden olmaktadır. Lodin (2002)’e göre; artan uluslararası finansal hareketlilik, yeni iletişim teknolojilerindeki gelişmeler, sınır ötesi yatırım fırsatlarının artması, knowhow gibi hareketli üretim faktörlerinin artan önemi ve bazı işgücü ve çalışanların hareketliliğindeki artış, küreselleşmenin ulusal vergi politikaları üzerinde olumsuz etkiler yaratmasına yol açmıştır. Das-Gupta (2008:32-33), bu faktörlere ülkelerin yeni yatırımları çekmek için vergi cenneti haline gelmelerini de eklemekte ve buna bağlı olarak gelecek yıllarda vergi gelirlerinin hükümetlerin toplam gelirleri içindeki önemi azalırken, vergi dışı gelirlerin öneminin artacağını ifade etmektedir. İkinci olarak, gelişmekte olan ülkelerin geçtiğimiz yıllarda kamunun finansmanı açısından kullandıkları iki önemli kaynak; özelleştirmeler, dış borçlar ve yardımlar olmuştur. Özellikle dış borçlar ve yardımlarla birlikte gelen koşullar, devletlerin bu gelirleri nasıl kullanacağını ve yürütülecek politikaları şekillendirmektedir (Kaul, 2006:73-96). 20. yüzyılın başlarından itibaren yaşanan gelişmeler, devletin yapısını ve kamu ekonomisi çalışma alanının kapsamını nasıl dönüştürdüyse, son 20-30 yıllık dönemde ulusal ve uluslararası ortamdaki değişmelerin de benzer sonuçlarının olması kaçınılmazdır. Bu çerçevede, devletlerin dışsal talepleri dikkate alma konusunda birbirleriyle rekabet ettikleri “rakip devletler” (Stopford vd. 1991:65-96) yerel ve dışsal politika beklentilerini dengeli olarak karşılayan “aracı devlet” (Kaul, 2006:93) modelleri gibi devlet modellerinin devlet yapısındaki değişmeyi açıklamak üzere geliştirildiğini görüyoruz. Bu gelişmelerin eş zamanlı olarak kamu ekonomisinin kapsamı, öne çıkan konular ve kullanılan yöntemler üzerinde de bazı değişmelere yol açması beklenmelidir. Bu çalışmanın amacı; kamu ekonomisi alanında 19. yüzyıldan başlayarak, günümüze kadar yaşanan gelişmeleri ele almak ve günümüz kamu ekonomisi literatüründe öne çıkan konuların üzerinde durarak, önümüzdeki dönemde daha çok hangi konuların önem kazanacağı konusunda öngörüde bulunmaktır. Başka bir ifade ile; kamu ekonomisi çalışma alanının geçmişini, bugününü ve geleceğini inceleme altına almaktır. Çalışma ile özellikle kamu ekonomisi alanında mesleğinin ilk basamaklarını tırmanan yüksek lisans ve doktora öğrencileri ile her kademedeki akademisyenlere ve uygulamacılara önemli katkıların sağlanacağı düşünülmektedir. İlk olarak, özellikle bu alanda tez, kitap ya da makale gibi çalışmalar yapacak olanlara konu seçimi konusunda yol göstermek amaçlanmaktadır. İlgili alanda gerek lisans gerekse de lisansüstü eğitim alanında ders materyali olarak kullanılan materyallerin içeriğinin optimize edilmesine yardımcı olmak ve bu alandaki uygulamacıları özellikle uygulamada karşılaşılan yeni durumlar ve sorunlar ile ilgili olarak geliştirilen kavram, bağlam ve çözümlerin ne olduğu konusunda bilgilendirmektir. Çalışma dört bölümden oluşmaktadır. İlk bölüm, konu hakkında giriş mahiyetindeki bilgileri içermektedir. İkinci bölümde, kamu ekonomisi alanında 20. yüzyılın başlarından bu yana yaşanan önemli gelişmeler ele alınmakta, günümüzde Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 77 Kamu Ekonomisi Alanında Geçmişten Günümüze Yaşanan Gelişmeler ve Geleceğe İlişkin Beklentiler öne çıkan konular ve bu konularla ilgili temel bakış açısı ortaya konulmaktadır. Üçüncü bölümde ise, önümüzdeki yıllarda daha çok çalışılacak ve/veya önem kazanacak konulara değinilecektir. Son kısım ise, sonuç ve değerlendirmeleri içermektedir. 1. Geçtiğimiz Yıllarda Kamu Ekonomisi Alanında Önem Kazanan Konular Bu bölümde 19. yüzyıldan başlayarak kamu ekonomisi alanında yaşanan önemli gelişmelere değinildikten sonra, geçtiğimiz 30 yılda bu alanda yaşanan gelişmelerden bahsedilecektir. Özellikle ilgili alanın kapsamı, devlet kavramına atfedilen değer ve bu alanda kullanılan yöntem açısından gelişmeler ele alınarak, kamu ekonomisinin gelişimi incelenecektir. Ancak bu açıklamalara geçmeden önce aşağıdaki açıklamalardan da anlaşılabileceği gibi ilgili alanın isimlendirilmesine ilişkin farklılığa bir açıklık getirilmesinin yararlı olacağı düşünülmektedir. İlgili literatür incelendiğinde bu alanın “Kamu Maliyesi” (Public Finance) ya da “Kamu Ekonomisi-Kamu Sektörü Ekonomisi” şeklinde farklı isimlerle isimlendirildiği görülmektedir. İlgili alana yönelik ders kitapları incelendiğinde de bu farklılığa uygun adlarda kitaplara rastlanmaktadır. (Rosen ve Gayer, 2008; Myles, 1995 ve 2000). Bu konuda Hewett (1987), ilgili alanda incelenen 13 ders kitabından sadece ikisinin “Kamu Ekonomisi” ismini taşıdığı ve bu ismin yanıltıcı şekilde kitabın içeriğinde makro iktisat konularının da içerildiği düşüncesini yarattığı tesbitini yapmakta ve bu nedenle “Kamu Sektörü Mikro İktisadı” isminin daha uygun olabileceğini ifade etmektedir. Bu alanın ismiyle ilgili bu kadar çeşitliliğin bulunmasının nedenlerinden birisi; ilgili alanın kapsamına ilişkin tarihsel olarak yaşanan gelişmedir. 20. yüzyıla kadar ilgili alanda temel inceleme konusu; özel olarak vergiler ve genel olarak da kamu sektörünün finansmanı olarak düşüldüğü için alan adı olarak “Kamu Maliyesi” uygun bulunmuştur. Ancak daha sonraki dönemlerde kamu harcama teorisi ve harcamaların analizi konularındaki çalışmalar, çalışmalarda kullanılan yöntem ve bu konuların ilgili alanda kazandığı önemli konum, bazı iktisatçılar tarafından bu alanın “Kamu Ekonomisi” şeklinde daha temsil edici bir adla isimlendirilmesine yol açmıştır. Dolayısıyla bizim çalışmamız boyunca da farklı isimlerin kullanılmasının, bu çerçevede düşünülmesi gerekmektedir. 19. yüzyılda ekonomistler kamu maliyesindeki tek ilgi alanının vergiler olması gerektiğini düşünmekteydiler. Hükümet harcamalarının büyüklüğü ve kompozisyonu, tamamen politik konular olduğundan, bunların ekonomik analiz açısından uygun konular olmadığına inanılmaktaydı (Blaug, 1978:354; Musgrave ve Peacock, 1984:xi). Üstelik bu yaklaşım genel olarak 1950’li yıllara kadar da hakim bir düşünceyi temsil etmiştir. Örneğin daha önceki dönemlerde yazılmış diğer kamu maliyesi kitaplarındaki gibi, bu alanın en temel eseri olan Musgrave’in “Kamu Maliye Teorisi” (The Theory of Public Finance) adlı çalışmasında, kısmi denge açısından vergilerin fiyat, miktar ve etkinlik kaybı üzerindeki etkileri incelenmektedir. Bu kitap her ne kadar kamu maliyesi literatüründe önemli bir kilometre taşı olsa da, iki açıdan önemli eksikliklere sahip olduğu söylenebilir. İlk olarak, 1962 yılında Harberger’in uyguladığı genel denge yaklaşımından yoksun olmasıdır. İkinci olarak, kitabın genel olarak kamu harcamalarının ilkelerini incelemesine rağmen, özel olarak harcama alanlarının analizini içermemesidir (Feldstein, 2002:320). Aslında kamu maliyesine yönelik bu yaklaşım, 20. yüzyılın 78 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 M.C. GÜRAN, S. OĞUZ başlarında değişmeye başlamıştır. Pigou’nun 1912 yılında yayımlanan “Wealth and Welfare” adlı eseri ile Dalton’un 1922 yılında “Kamu Maliyesinin İlkeleri” (Principles of Public Finance) adlı kitabında, harcama teorisinin kamu maliyesinin bir parçası olması için gerekli entelektüel dayanak sağlanmıştır. Samuelson’un “Kamu Harcamaları Teorisine” ilişkin 1954 tarihli eseri ve Coase’in “sosyal maliyet” konusundaki 1960 tarihli makalesi, II. Dünya Savaşı sonrasında “kamu malları ve dışsallıklar” konusunda iki önemli katkıyı oluşturmuştur. Politik kararların ekonomik analizini yapmak için kullanılan “Kamu Tercihi Teorisi” de savaş sonrası dönemde daha güçlü bir yapıya kavuşmuştur. 1950’li yıllarda ve 1960’lı yılların başında yaşanan teorik gelişmeler, 1960’lı yılların sonunda kamu maliyesi kitaplarına girmeye başlamıştır. 1967’de Herber’in “Modern Kamu Maliyesi” (Modern Public Finance) adlı kitabında kamu mallarına ayrı bir vurgu yapılmış ve 1973’te Due ve Friedlaender’ın “Devlet Maliyesi” (Government Finance) adlı kitabında kamu malları ve dışsallıklar konusunda tamamen bağımsız ayrı bir bölüme yer verilmiştir. 1986 yılında yayımlanan Stiglitz’in “Kamu Sektörü Ekonomisi” (Economics of the Public Sector) adlı eseri, kamu harcamaları teorisi ve analizine, kitabın yarısını bu konuya ayıran ilk lisans kitabı olarak yer vermiştir. Kamu malları ve dışsallıklar konusuna lisans kitaplarında artan şekilde yer verilmesi; piyasa başarısızlığı teorisinin benimsendiğinin ve kamu maliyesinin mikro ekonominin uygulamalı bir alanı olarak görüldüğünün genel bir kabulüdür (Hewett, 1987:426). Kamu ekonomisi alanında yukarıda aktarılan bu ana eksen kaymasının yanında önemli bir gelişme de, temel inceleme konusu olan devlete bakışla ilgilidir. Özellikle 1929 krizi sonrasında piyasaların yaşadığı çöküş, piyasalara ve piyasa aktörlerine yönelik olarak çok önemli bir güven kaybı yaratmış ve Keynesyen makro iktisadın da etkisiyle ekonomik hayatta yaşanan boşluğu dolduracak en önemli aktör olarak devlet görülmüştür. Özellikle bu bakış açısının bir sonucu olarak, Francis Bator (1958:351-379)’ın “Piyasa Başarısızlıkları Teorisi” ve bu başarısızlıkların tedavisinde devletin mutlak rolü, ilgili alanın en temel kabullerinden biri haline gelmiştir. Ancak bu yaygın ve bir o kadar da sorgusuz kabul edilen yaklaşıma karşı hem teorik hem de uygulamada kanıtlar, zaman içerisinde dengeleyici bir bakış açısıyla kamu sektörünün de mükemmel işlemediği ve bünyesinde kendine özgü sorunlar barındırdığı düşüncesinin gelişmesine yol açmıştır. 1970’li yıllar boyunca hem gelişmiş hem de gelişmekte olan ülkelerde devlete olan inancın zayıflamaya başladığı görülmektedir. Kamuya olan inancın azalmasının ekonomik modellere yansıması ise, kamunun faaliyet alanının vergi ve fiyatların davranışlar üzerindeki bozucu etkilerinin hesaba katılarak sınırlandırılması ve gelişmekte olan ülkelerde devlet kontrolü ve planlamaya güven kaybı şeklinde olmuştur (Stern, 2002:336). Bu gelişmelerde Menger, Böhm-Bawerk, Mises ve Hayek gibi Avusturya İktisat Okulu; Mundell ve Laffer gibi Arz Yanlı İktisat Okulu; Fridman, Schwartz gibi Chicago Okulu; Buchanan, Tullock ve Niskanen gibi Kamu Tercihi Okulu’nun çalışmaları etkili olmuştur. Devlete karşı oluşan güven kaybı 1980’li yıllarda bir anlamda devlet düşmanlığı şekline dönüşmeye başlamış ve devlet sorunları tespit ederek, gerekli politikaları oluşturmakla sorumlu bir kurum olarak görülmek yerine, devletin kendisi sorun olarak görülmeye başlanmıştır. Bu dönemde, “politik iktisat” alanına artan ilgiyle birlikte, kamusal kararlar açıkça kamusal yararı gerçekleştirmeye yönelik kararlar Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 79 Kamu Ekonomisi Alanında Geçmişten Günümüze Yaşanan Gelişmeler ve Geleceğe İlişkin Beklentiler olarak değil, her biri kendi çıkarını gözeten birçok özel amacın bir bileşkesi olarak değerlendirilmeye başlanmıştır (Stern, 2002:336-337). Tullock ve Buchanan (1962)’ın yaptığı çalışmalarda, objektif bir kamu yararı kavramının olamayacağı ve devletin ekonomik faaliyetlerinin serveti yeniden dağıtma etkisinin oldukça büyük ve çoğu zaman bu etkinin rant kollama davranışları tarafından yönlendirildiği düşüncesi işlenmiştir. Politik iktisadın açıklamaları; uygulamadaki politika oluşum süreci, idari ve bürokratik yapı ve kamu sektörü faaliyetlerinin sonuçları üzerinde etkisi olan kısıtlar hakkında önemli bilgiler vermektedir. Bugün, 1980’lerin sonunda ve 1990’ların başında birçok ülkede politikada baskın olan “özelleştir, devleti ekonominin dışına çıkar, piyasanın kaynak dağılımı yapmasını ve mümkün olan her yerde kararları vermesini sağla” şeklindeki basit ve dogmatik yaklaşımlar geride bırakılmıştır. 1980’lerin sonunda komünist rejimlerin çökmesi ile birlikte planlı ekonomiden piyasa ekonomilerine geçişten çıkarılması gereken en önemli ders, iyi işleyen piyasaların etkin bir devlete ve onu destekleyen kurumlara ihtiyacı olduğudur. Bugün, hem kamu başarısızlığı sorunları ile ilgili anlayışımız hem de başta bilgi problemi olmak üzere piyasanın başarısızlıklarına ilişkin anlayışımız geçmiştekine göre çok daha derinleşmiştir (Stern, 2002:337). Artık genel olarak kabul edilen düşünce piyasa ve piyasa dışı iktisadi organizasyonlar arasında yapılan seçimin; mükemmel olmayan iki alternatif arasında yapılan bir seçim olmasıdır (Wolf, 1993:182-189). Dolayısıyla, devletin piyasaya dönük müdahalelerinin ekonomik yapı üzerindeki etkilerinin ne olduğu, mevcut bir piyasa başarısızlığı üzerindeki etkilerinin ne olduğu önemli bir soru haline gelmiştir. Özellikle Coase’un çalışmaları (örneğin (1960)); devletin yaptığı faaliyetlerin de üretim maliyetlerine ilaveten işlem maliyetleri olduğunu göstermiştir. Bu nedenle kamu ekonomisi alanında piyasa başarısızlıklarına müdahale ederek, kaynak tahsisi sonuçlarını iyileştirecek ve sıfır işlem maliyetiyle çalışan bir devlet algısı yerine, herhangi bir düzenleme yapmasının ya da politika uygulamasının işlem maliyetleri olan ve kimi zaman kaynak tahsislerini daha da bozabilen bir devlet algılaması gelişmiştir. Bu şekilde bakıldığında, dogmatik tercihler yerine, piyasa ve devletin göreceli maliyetleri üzerine kurulu bir fayda-maliyet analizinin iktisatçılarca kabul edildiği söylenebilir. Kamu ekonomisinde geçtiğimiz yıllarda kapsamı ve devlete yüklenen değer açısından önemli değişmeler ve gelişmeler yaşanırken, bu alanda yaşanan en önemli değişimlerden birisi de; kamu ekonomisinin makro ekonomik bir yaklaşımdan daha çok mikro ekonomik bir yaklaşımla ele alınmaya başlanmış olmasıdır. Kamu ekonomisi 1920’li yıllarda Keynes’in de etkisiyle maliye politikasının makro ekonomik analizi olarak benimsenirken, 1980’li yıllardan itibaren mikro ekonominin uygulamalı dalı haline gelmiştir. 1926 yılında Keynes’in “Genel Teori” adlı eserinin yayımlanmasını takiben kamu maliyesi kitaplarına yansıyan makro ekonomik yaklaşım, 1960-1980’li yıllarda bu konuların ayrı bir disiplin olarak makro iktisat disiplinine terk edilmesiyle sonuçlanmış ve kamu harcamaları analizi ile kamu tercihi teorisi konuları kamu maliyesi ders kitaplarında daha çok yer bulmaya başlamıştır (Stiglitz, 2002:341; Hewett, 1987:426). 1970 ve 1980’lerin sonunda hanehalkı ve firma seviyesinde veri tabanlarının gelişmesi, vergiler ile ekonomik birimlerin davranışlarını etkileyen diğer faktörler konusunda yeni açılımlara imkân sağlamıştır. Bu da ampirik kamu ekonomisi alanında hızlı gelişmelere ve ekonometri alanında çalışan birçok kişinin ilgisinin kamu ekonomisi alanına yoğunlaşmasına yol 80 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 M.C. GÜRAN, S. OĞUZ açmıştır. Kamu ekonomisinde uygulamalı araştırmanın gittikçe artan kullanımı, bu alanda “yaşlanma iktisadı” (economics of aging), “okul finansmanı ekonomisi” gibi özel alt alanların oluşmasına yol açmıştır. Bu alanlarda devam eden çalışmalar, kamu ekonomisinin ilgilendiği sorunlar olmakla birlikte, sağlık ekonomisi, demografi, çalışma ekonomisi gibi diğer alt alanlarda kullanılan araç, kavrayış ve yöntemleri de kullanmaktadır (Poterba, 2002:20). Bu bakış açısını destekleyen iki tespit; Atkinson (1993:6) ve Gordon ve Poterba (2002:309) tarafından yapılmıştır. Atkinson’a göre; alanın en önemli dergilerinden biri olan Journal of Public Economics adlı derginin 1972-1974 yılları arasında çıkarılan ilk üç ve 1992-1993 yılları arasında çıkarılan 48-50. ciltlerinde yayınlanan uygulamalı çalışmaların oranı yaklaşık %25’dir. Aynı şekilde 2000-2002 yıllarını inceleyen Gordon ve Poterba, uygulamalı çalışmaların oranının yaklaşık %40 düzeyinde gerçekleştiğini tespit etmektedir. Dolayısıyla, yukarıda bahsedilen bakış açısına uygun bir gelişmenin çok güçlü ve hızlı bir şekilde gerçekleşmese de ortaya çıktığını söyleyebiliriz. Kamu ekonomisi alanında önemli bir gelişme de kısmi denge modelleri yerine genel denge modellerinin kullanımının yaygınlaşması ve bu alandaki gelişmelerdir. İktisat teorisi ve ekonometri alanında yaşanan gelişmeler, kamu ekonomisi alanında da yeni araştırma konuları için fırsatlar yaratmıştır. Özellikle iktisat teorisi alanındaki gelişmeler kamu ekonomisinin gelişiminde kritik bir rol oynamaktadır. Kamu ekonomisi çalışma alanı esas olarak bir “genel denge” alanıdır. Sadece hükümet politikalarının iktisadi davranışlar üzerindeki birincil etkileri ile değil, aynı zamanda genel denge değişiklikleri yoluyla fiyatlar ve davranışlar üzerinde yarattığı ikincil ya da dolaylı etkiler ile de ilgilenmektedir (Poterba, 2002:29). Kamu ekonomisi alanında Marshalgil Kısmi Denge (Marshalian Partial Equilibrium) Modellerinin ötesine geçilmesine yol açan; Musgrave’in kitabının genel dengeye dönük yapısı, Samuelson (1958)’un Çakışan Nesiller Modeli (Overlapping Generations Model-OLG)’ni geliştirmesi ve hemen hemen aynı dönemlerde Arrow– Debreu tarafından geliştirilen Modern Rekabetçi Genel Denge Modeli ve son dönemlerde geliştirilen Hesaplanabilir Genel Denge Modeli (Computable General Equilibrium Model-CGE) vergileme ve sosyal güvenlik konularındaki analizin temel yöntem ve yaklaşımını oluşturmuştur. Ancak, son dönemlerde geliştirilen büyük ölçekli simülasyon yöntemi kullanılarak, davranışsal iktisat alanında kaydedilen gelişmeler önem kazanmıştır. Özellikle vergileme ve sosyal güvenlik alanında uygulanan politikaların bireylerin iktisadi davranışlarını ne yönde etkilediğinin analizinde hem günümüz hem de gelecek için ümit vadetmektedir (Diamond, 2002:311-312). Simülasyon modelleri dışında, deneysel iktisat uygulamalarındaki gelişmelerin de önemli bir açılımı temsil ettiği düşünülmektedir. Geçtiğimiz 30-40 yıllık zaman dilimi içinde kamu ekonomisi alanında önemli olan, önem kazanan ve önemini yitiren konuların ne olduğu da cevap verilmesi gereken bir diğer önemli sorudur. İlgili alanda geçmiş yıllarda pareto etkin ve/veya optimal vergileme, rekabetçi olmayan piyasa yapılarında vergi yansıması, vergi reform teorisi, etkinliği ve eşitliği artıran vergi reformları, asimetrik bilgi ve piyasa başarısızlıkları, yerel yönetimlerin finansmanı, bir kamu malı olarak gelirin yeniden dağıtımı, politik ekonomi-kamu tercihi teorisi, vergi yönetimi ve vergi kaçakçılığı, kurumlar vergisi ve yatırımlar üzerine etkisi, açık ekonomiler ve sermayenin hareketi, geçiş ekonomileri, kamu hizmetleri sunumunun kapsamı ve biçimi, asilvekil problemi, sosyal güvenlik ve emeklilik fonları, çevresel politikalar, vergi Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 81 Kamu Ekonomisi Alanında Geçmişten Günümüze Yaşanan Gelişmeler ve Geleceğe İlişkin Beklentiler mükelleflerinin tutumları, kamu harcama kuralları ve sosyal iskonto oranlarının belirlenmesi ve eğitim ekonomisi konularının önemli çalışma konularını oluşturduğu görülmektedir (Stiglitz, 2002:341-360; Atkinson, 1993:7; Gordon ve Poterba, 2002:310; Poterba, 2002:20-25). Bundan sonraki başlıklarda, saydığımız bu konularda gerçekleşen gelişmelerin neler olduğu sorusuna daha yakından bakılacaktır.2 1.1. Gelir Vergisinin Hanehalkı Davranışları Üzerindeki Etkisi 1970’lerin ortasından itibaren gelir vergisinin vergi mükelleflerinin davranışlarını nasıl etkilediği konusundaki anlayışımızda önemli bir gelişmenin yaşanmasına neden olan üç faktör bulunmaktadır. Birincisi, vergilemeden etkilenebilecek istihdam arzı, tasarruf kararları, sosyal yardımlaşma konularında bilgi sağlayan kamu bilgi setlerinin artan mevcudiyetidir. İkincisi, hanehalkı davranışının analizi konusunda yatay kesit ve panel veri analizlerine yönelik ekonometrik yöntemlerdeki hızlı gelişmelerdir. Yeni ekonometrik yöntemlerin uygulanmasına yönelik ilk uygulamalar, vergilerin ve sosyal güvenlik programlarının hanehalkının istihdam arzı ve diğer davranışlarını nasıl etkilediğine yöneliktir. Bu durum, 1970 ve 1980’lerdeki panel veri yöntemleri ile 1990’lardaki parametrik olmayan yöntemlerin analizi için de büyük ölçüde geçerlidir. Üçüncü faktör, 1970-1980’lerde marjinal vergi oranlarında önemli değişiklikler yaratan bazı vergi reformlarının yaşanmış olmasıdır (Poterba, 2002:21). Bu reform hareketlerinde, özellikle 1980 sonrası liberalizasyon sürecinin ve küreselleşmenin etkilerinin olduğu söylenebilir. Çeşitli ülkelerde vergi yapıları ve marjinal vergi oranlarında yaşanan bu değişiklikler, kamu maliyesi alanında ekonometrik ve diğer tekniklerle gözleme dayalı çalışmaların sayısında önemli bir artışa yol açmıştır. Gözleme dayalı çalışmalar dışında simülasyon modelleri ve oyun teorisi modelleri çerçevesinde gelişen deneysel çalışmalar da bu alanda farklı bir kulvarda bilgi düzeyinin artmasına katkı sağlamıştır. Yapılan çalışmalardan elde edilen sonuçlar ve literatüre katkıları genel olarak şu şekilde sunulabilir (Poterba, 2002:21-22): İlk olarak; mükellefler, gelirin ya da finansal varlıkların kısa vadeli olarak yeniden tahsisi yoluyla vergi sorumluluklarını azaltacak şekilde davranmaktadır. Bu durum vergi mükelleflerinin marjinal vergi oranlarına duyarlılığı ile ilgilidir ve özellikle yüksek gelirli hanehalklarının bu konudaki duyarlılığı oldukça yüksektir. İkinci olarak, çalışma saati ve işgücüne katılım kararlarının marjinal vergi oranlarına duyarlılığının yüksek olduğu bulunmuştur. Ancak emek arzını belirleyen-etkileyen tek değişkenin vergiler olduğunu düşünmek de yanlıştır. Bunun dışında çalışma süresi, yapılan işin niteliği, yaş ve cinsiyet gibi faktörlerin de sonuçlar üzerinde etkili olduğu tespit edilmektedir (Stiglitz, 2000:542). Örneğin evli erkeklerin emek arzının ücret değişikliklerine duyarsız olduğu bulunmuşken (Triest 1990:491-516), evli kadınların emek arz esnekliklerinin daha duyarlı olduğu sonucuna ulaşılmıştır (Mroz, 1987:765-799). Çalışma süresi gibi istihdam arzını doğrudan etkileyen faktörlerin dışında işin zorluğu veya iş seyahatlerinin mevcudiyeti gibi diğer faktörlerin de emek arzı üzerinde etkilerinin olduğu bilinmektedir. Ancak, bu etkilerin ne ölçüde olduğu belli değildir. Üçüncü olarak, vergi teşviklerinin analizi konusunda vergi sisteminin bir 2 Konuların tasnifinde Poterba (2002) çalışmasındaki sistematik benimsenmiş olup, diğer çalışmalarda ortaya konulan yaklaşımlardan da gerekli oldukça yararlanılacaktır. 82 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 M.C. GÜRAN, S. OĞUZ kısmına yönelik değil, tümüne ilişkin kapsamlı bir görüş oluşturulması gerekmektedir. Örneğin, servet vergisi ve gelir vergisi kişilerin yaşam boyunca yapacakları yardımların niteliğinin (ivazsız intikal veya miras şeklinde) belirlenmesi açısından etkili olmaktadır. Ayrıca, hanehalklarının davranışının sadece mevcut vergi oranlarından değil, geçmişteki ve gelecekte beklenen vergi oranlarından da etkilenebildiği konusunda zayıf da olsa gelişen bir düşünce bulunmaktadır. Bu son tespit, Ricardo tarafından ortaya atılan ve daha sonra Barro (1974:1095-1117) tarafından geliştirilen Ricardocu denklik modeli ile de uyumludur. Bu modele göre; kişiler sadece bugünkü vergilere göre değil gelecekteki muhtemel vergileri de dikkate alarak, tüketim kararlarını verirler. Yaşam döngüsü ve sürekli gelir teorilerine dayanan bu modele göre, vergilerin bugünkü değeri değişmeyeceğine göre; mevcut vergilerdeki bir değişiklik, mevcut tüketimi etkilemeyecektir. Barro analizlerini daha da ileriye götürerek, vergilerdeki bir düşüşün, tasarruflarda aynı düzeyde bir artışa yol açacağı ve bütçe açıkları ile vergilerin tüketim üzerindeki etkilerinin birbirinin aynı olduğu sonucuna ulaşmıştır.3 1.2. Sosyal Güvenlik Programlarının Özendirici Etkileri 1970’lerin ortalarından itibaren hanehalkı veri setleri, kamu maliyesi araştırmacılarının işsizlik sigortası, işçi tazminatı, sağlık sigortası (Medicaid) gibi sosyal güvenlik programlarının etkilerini çalışmalarına imkân sağlamıştır. Bu çalışmalar, bu programların emek arzı, tasarruf, emeklilik kararı, iş arama, sağlık güvencesinin kullanılması gibi değişik davranışlar üzerindeki etkileri konusunda bulgular sağlamıştır (Poterba, 2002:22). Feldstein (1974:905-926) sosyal güvenlik şemsiyesinin ABD’deki özel tasarrufları %60’a kadar düşürebileceğini öngörmektedir. Benzer şekilde her 100 dolarlık sosyal güvenlik refahının özel tasarruflarda 2,8 dolarlık bir azalışa yol açtığı tespit edilmiştir (Feldstein, 1996:151164). Bununla birlikte sosyal güvenliğin tasarruflar üzerinde pozitif etkilere sahip olduğu durumların var olduğunu tespit eden çalışmalar da vardır (David ve Menchik, 1985:421-434; Leimer ve Lesnoy, 1982:606-629). Sosyal güvenlik şemsiyesinin, işgücüne katılım kararları üzerinde de etkili olduğu bilinmektedir. Boskin ve Hurd (1978) hızla büyüyen sosyal güvenlik programının, işgücüne katılımı azaltan faktörlerden birini oluşturduğu sonucuna ulaşmaktadır. Bazı araştırmalarda ülkeler arası farklılıkları ortaya koyan kaynaklar kullanılmakta, bazılarında ise programların eyaletler arası farklılıkları ortaya konulmaktadır. Örneğin, son yıllarda yapılan araştırmalar işgücü piyasasının dışına çıkmış yaşlılara yönelik cömert programlar sağlayan ülkelerde, işgücü piyasasından çekilme oranının daha yüksek olduğunu göstermektedir. ABD’de yapılan araştırmalar, eyaletler arasında farklı şekilde uygulanan Medicaid programından yararlanan kişilerin, emek arz kararları ve sosyal güvenlikten yararlanma davranışlarının etkilendiğini ortaya koymaktadır. Diğer taraftan, sosyal güvenlik programları ve hanehalkı davranışlarının analizinde yeni geliştirilen ekonometrik 3 Küresel krizle birlikte hükümetlerin istihdamı artırıcı politikalara girişmesi ve bu politikaları para arzını ve kamu borçlarını artırarak karşılamaya çalışması, Rikardocu denklik teoreminin gerçek hayatta test edilmesi için yeni bir fırsat yaratmaktadır. Örneğin, ABD’de 2008 Mayıs ayında dağıtılan vergi iadeleri, bireylerin bu kaynakları o dönemdeki marjinal tüketim eğilimi çerçevesinde harcamaya çevireceği beklentisiyle yapılmıştır. Ancak, bireyler, gelecek durgunluğu düşünerek, tüketim yerine tasarruflarını artırmışlardır. Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 83 Kamu Ekonomisi Alanında Geçmişten Günümüze Yaşanan Gelişmeler ve Geleceğe İlişkin Beklentiler teknikler de; neden bazı eyaletlerde politikalar değişirken bazılarında aynı kaldığı ve dışsal şoklara karşı hanehalkı davranışlarının tepkileri konusunda bilgi sağlamaktadır. Bir grup araştırmanın, sosyal güvenlik programlarının hanehalkı davranışlarını etkilediğini ortaya koyması sonucunda, politika yapıcıların program oluşturma davranışı da etkilenmektedir. Dolayısıyla davranışsal değişikliklerin programın maliyetini ve etkinlik sonuçlarını etkileyebileceği konusunun önemi daha çok anlaşılmaktadır (Poterba, 2002:22). Yapılan çalışmalar belirlenen emeklilik yaşının, bireylerin emeklilik kararını etkilediğini ve bireylerin o yaş sınırından sonra çalışmama eğiliminde olduklarını göstermektedir (Diamond and Gruber, 1999:452453; Gruber ve Wise, 2005:32-36). 1.3. Sermaye Geliri Üzerindeki Vergilerin Etkinliği ve Yansıması Sermaye geliri ve özellikle kurumlar vergisinin ekonomik analizi geçtiğimiz yaklaşık 30 yıllık dönemde kamu maliyesi alanındaki en aktif araştırma alanlarını oluşturmuştur. Bu alan, araştırma sonuçları ile kamu politikası konusunda en belirgin ilişkinin yaşandığı alanlardan biridir. Bu alandaki ilk önemli gelişme; kurumlar vergisi yapısının dikkatli incelenmesi ile birlikte, sermayenin maliyeti ve farklı sermaye malları için etkin vergi oranlarının hesaplanması için genel denge modellerinin kullanılması olmuştur. Sermaye gelirlerinin vergilendirilmesi konusunda ikinci önemli gelişme, vergi yansıması konusunda “varlık fiyatı” yaklaşımının başlatılmasıdır. 1980 öncesinde kurumlar vergisi yansıması konusundaki tartışmaların büyük kısmı, çok sektörlü modeller kapsamında yapılmaktaydı. Bu modellerde, sermayenin farklı kullanımlar arasında serbestçe yer değiştirebileceği, ancak toplam sermaye arzının sabit olduğu varsayılmaktadır. Varlık fiyatı yaklaşımı, tersine olarak sermayenin kısa vadede bir kullanımdan diğerine yeniden tahsis edilemeyeceği anlayışını getirmiştir. Emlak piyasasına yöneltilmiş bir sermaye varlığının bu piyasadaki vergi yükünün artması sonucunda sanayi tesisi ve ekipmanına kolayca transfer edilmesi mümkün değildir. Bu nedenle, bir varlığın vergisinin artması ve diğerinin vergisinin düşmesi, bu varlıkların cari fiyatlarında değişikliğe yol açacak, başka bir ifade ile kapitalize edilecektir. Bu fiyat değişiklikleri ise, vergi sonrası getirisi en yüksek sektörlerde yatırım yapılması için yol gösterici olacaktır. Varlık fiyatı yaklaşımının bir başka katkısı, yeni sermaye ile eski sermaye arasındaki vergi yükü farklılıklarını da açıklamaya yardımcı olmasıdır. Geçtiğimiz yıllarda yaşanan üçüncü gelişme; şirketler üzerindeki ortalama vergi oranları kadar, yeni yatırımlar üzerindeki marjinal vergi oranlarının da yatırım eğilimlerini etkilediğinin tespit edilmesidir. Bu tespit; firmaların karşı karşıya olduğu iç ve dış sermaye piyasaları arasındaki farklılıkların daha iyi anlaşılmasına yol açmıştır. Bu alanda ifade edilebilecek son gelişme; teorik araştırmaların, sermaye gelirinin optimal bir şekilde vergilendirilmesi konusunda yeni görüşler yaratmış olmasıdır. Örneğin araştırmacılar, optimal durağan durum sermaye vergi oranının sıfır olduğunu keşfetmişlerdir. (Poterba, 2002:23). 1.4. Bütçe Açıkları ve Dönemler Arası Maliye Politikaları Musgrave’in 1959 yılı çalışması, “The Theory of Public Finance”, kamu ekonomisini üç bölüme ayırmıştır. Bunlardan birincisi, ekonomik kaynakların tahsisi, ikincisi ekonomik kaynakların dağıtımı, üçüncüsü ise ekonomik dalgalanmaların istikrarı konularıyla ilgilidir. Ancak, geçtiğimiz yıllarda istikrar konuları üzerindeki araştırmalar makroekonomi ve parasal ekonomi alanlarına kaymış, kamu ekonomistleri verginin ve harcama programlarının mikroekonomik 84 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 M.C. GÜRAN, S. OĞUZ etkileri konuları üzerinde yoğunlaşmışlardır. Buna önemli bir istisna, bütçe açıklarını ölçmeye ve maliye politikasının nesiller arasındaki sonuçlarını değerlendirmeye yönelik yöntemlerdeki gelişmelerdir. 1970’ler enflasyonun bütçe büyüklükleri ve açıkları hakkında farklı bir bakış açısının geliştirilmesine yol açmıştır. Enflasyonist dönemlerde kamu borçlarının reel olarak azalması, standart bütçe istatistiklerinin yanıltıcı olmasına yol açmaktadır (Poterba, 2002:24). Olivera (1967) ve Tanzi (1978) enflasyonist ortamlarda vergi gelirlerinin reel değerinin düşeceğini buna bağlı olarak da bütçe açıklarının büyüyeceğini ifade etmişlerdir.4 Bu konuda yapılan bir diğer çalışmada (Patinkin 1993) ise, varolan bütçe açıklarının monetizasyon yoluyla kapatılmasına çalışılmasının, kamu harcamalarının reel değerinin azalmasına yol açtığı sonucuna ulaşılmıştır.5 Türkiyenin yakın dönem ekonomi tarihi incelendiğinde hem Olivera-Tanzi Etkisi hem de Tanzi-Patinkin Etkisinin test edilmesi ihtiyacını doğuran çok uzun süreli enflasyonist bir ortamın olduğu görülecektir. Bu konuda Türkiye üzerine son dönemde yapılmış önemli çalışmlar vardır (Şen, 2003; Çavuşoğlu, 2005; Abdioğlu ve Terzi, 2009). Bu konudaki bir diğer bakış açısı değişikliği; ABD’de 1980’lerde yaşanan tasarruf ve borç krizi, politika yapıcılara ve kamu ekonomistlerine mali dengelerin değerlendirilmesi sırasında gelecekte muhtemel yükümlülük artışlarının da dikkate alınmasının önemini öğretmiştir. Sosyal güvenlik programları, bir devletin bugünkü bütçe istatistiklerini etkilemese de devletin gelecekteki bütçe büyüklükleri üzerinde etki yapmaktadır. Buna benzer etkilerin devletin sahip olduğu varlıkların değerinin artması ya da azalması şeklinde de ortaya çıkması mümkündür (Poterba 2002:24).6 Bütçe kurallarının analizi konusundaki ikinci ilerleme; standart bütçe istatistiklerinin resmin tamamını görmemizi engelleyen kısıtları olduğunun anlaşılmış olmasıdır. Devletin yıllık bütçesi, toplumun bir kısmını vergilendirerek diğer bir kısmına fayda sağlayan, uzun ve dönemler arası bir mali programdır. Örneğin finansman açısından etkileri yıllar boyunca devam edecek bir sosyal güvenlik programı; gelecek nesiller üzerine önemli vergisel yüklerin yüklenmesi demektir. Bu nedenle mali sistemin net etkilerinin yaşam boyu esasına göre ölçülmesi önemlidir. Ancak geleneksel bütçe ölçümleri bu tür bir yaklaşıma uygun değildir ve bu faktörleri dikkate alan tamamlayıcı bütçe hesaplamalarına ihtiyaç olmaktadır (Poterba, 2002: 24). 1.5. Mali Sonuçların Pozitif Politik Ekonomi Modelleri Geçtiğimiz yıllarda yaşanan en aktif ilerleme alanlarından biri; politika ve ekonomi arasındaki etkileşimdir. Temsili demokrasilerde seçmen davranışı modelleri ve politik sistemlerdeki dengenin doğası, vergi ve harcama politikalarının türleri konusunda yeni ve daha açıklayıcı bir bakış açısının elde edilmesi amacıyla kullanılmaya başlanmıştır. Ayrıca mali ve politik kurumların politika sonuçları üzerindeki etkilerinin olduğu farkedilmiştir. 1970 ve 1980’lerde araştırmacılar mali anayasa ve onun mali politika sonuçları üzerinde önemli tespitlerde bulunmuşlardır. Örneğin seçimlerin yapılma periyodu ile yürütülen makroekonomik politikalar arasında ilişki olduğu keşfedilmiş ve siyasi iktidarların seçim dönemlerinde daha 4 Literatürde daha çok Olivera-Tanzi Etkisi olarak bilinmektedir. Literatürde Tanzi-Patinkin etkisi olarak bilinmektedir. Bu tür bir analiz gerekliliği Türkiye’de 1999-2001 krizleri sırasında anlaşılmıştır. O güne kadar kamu bankalarının bilançolarında biriktirilen görev zararlarının milli gelire oranı; yaklaşık %6,5 olarak gerçekleşmiştir. 5 6 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 85 Kamu Ekonomisi Alanında Geçmişten Günümüze Yaşanan Gelişmeler ve Geleceğe İlişkin Beklentiler çok harcama yapma eğiliminde oldukları sonucuna varılmıştır. Literatürde “politik iş döngüsü” olarak bilinen bu konu, daha yakın dönemlerde, çeşitli politik kurumların ve anayasal kısıtlamaların bütçe açığı veya fazlasını nasıl etkilediği sorusuyla daha farklı bir perspektif kazanmıştır. Ancak oldukça yetersiz şekilde tasarlanan ortanca seçmen modeli geleneğinden gelen araştırmacıların çalışmaları, bu modelde kurumların herhangi bir rolünün olmadığı varsayıldığından, bütçe açığını azaltmak amacıyla geliştirilen yeni mali kuralların potansiyel etkisi hakkındaki sorulara cevap verememiştir. Ayrıca bu tür bir yaklaşımla bazı yasama sistemlerindeki açık finansmana yönelik pozitif eğilimi de açıklayabilmek mümkün olmamıştır. Ancak son dönemlerde, oylama ve seçimle ilgili tercihlerin analizi ile bu tür sorulara cevap verilmesi konusunda önemli bir gelişme kaydedilmiştir. Özellikle çalışmaların önemli kısmı; hükümet başkanının veto yetkisinin ve parlementer muhalefetin bütçe açıklarına etkisi gibi konulardan oluşmaktadır (Potertba, 2002:24-25). Aslında bu alandaki gelişim Kurumsal İktisat Okulu olarak bilinen ve özellikle D.North’un çalışmaları sonucunda önemli bir ivme kazanmış ve sistematik hale gelmiştir. North (1990)’un temel yaklaşımı, toplumların sahip olduğu yazılı ya da yazılı olmayan kurallar bütününden oluşan kurumsal yapının, o toplumun iktisadi faaliyetleri üzerinde etkili olduğu ve ekonomik performansını belirlediği şeklindedir. Anayasal iktisat teorisi çerçevesinde geliştirilen öneriler, bu alandaki somut politika önerilerinin ele alındığı bir alanı oluşturmaktadır (Rowley, 1997:1-10). 1.6. Vergi Teorisi ve Optimal Vergileme Vergileme alanında son dönemlerde yapılan çalışmaların bizi ulaştırdığı önemli sonuçlar söz konusudur (Stiglitz, 2002:341-342). Bunlardan birisi; götürü vergiler dışında bütün vergilerin iktisadi etkinlik üzerinde olumsuz etkilere sahip olduğu ve vergi sisteminin yarattığı sosyal refah kaybı ile sapma sayısı arasında da bir ilişkinin bulunmadığıdır. Başka bir ifade ile, ne kadar az sayıda vergi alınırsa, etkinlik kaybının da o kadar düşük olacağı düşüncesi yanlıştır. Vergileme alanında gelişen ikinci en önemli bakış açısı, etkin bir vergileme alternatifinin seçiminde ekonomistlerin uzun zamandır kullandığı etkin kaynak tahsis mekanizmasının kullanılabileceği düşüncesidir. Bu çerçevede Pareto etkin vergi yapıları tanımlanabilir ve belirli bir sosyal refah fonksiyonu için alternatif vergi yapılarından hangisinin Pareto optimal olduğu tespit edilebilir (Stiglitz, 1982:213-240; 1988:278288; Brito, 1990:61-77). Üçüncü kabul gören anlayış; özellikle bilgi sınırlılığı olmak üzere çeşitli kısıtların optimal vergilendirmede oynadığı anahtar roldür. Hükümet bireylerin durumu hakkında tam bilgiye sahip olsaydı, her bir kişinin farklı vergilendirildiği Pareto etkin bir götürü vergi uygulaması mümkün olacaktır. Ancak, gerçek hayatta bu mümkün değildir ve kaçınılmaz olarak devlet gözlemlenebilir olan gelir ve mallar üzerindeki harcamaları vergilendirmek zorunda kalmaktadır. Dolayısıyla Pareto optimal vergilemeye mal vergileri aracılığıyla ulaşılması düşünülebilir. Ancak uygulamada kullanılan mal vergileme usulleri, Ramsey (1927:47-61) tarafından tanımlanan optimal mal vergilemesinin niteliklerini sağlamaktan çok uzaktır. Bunun temel nedeni; her şeyden önce tüketim ile boş zaman arasında bir ayırım yapılabiliyorsa, mal vergilendirilmemesine ihtiyaç olmamasıdır. İkinci olarak da; Ramsey’in optimal mal vergilemesi analizinde gelirin vergilendirilemediği yönündeki gizli ve gerçekçi olmayan varsayımdır (Stiglitz, 2002:342). Optimal vergilemede bir başka önemli konu, optimal gelir vergisi ve mal vergisi oranları ile tüketici tercihleri arasındaki ilişkidir. Önceki yıllarda gelir vergisi 86 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 M.C. GÜRAN, S. OĞUZ ve mal vergisi politikaları analiz edilirken, bu iki vergi arasındaki ilişki dikkate alınmamıştır. Ancak yakın geçmişteki araştırmalar, bu iki verginin birbiriyle ilişkili olduğunu ve gerçek dünyada optimal vergi uygulamasının bu vergilerin sistematik şekilde birlikte uygulanması ile mümkün olacağını ortaya koymuştur (Corlett ve Hague 1953:21-30). Aslında hükümetler optimal doğrusal olmayan gelir vergisi uygulama imkânına sahip olsalar hiçbir zaman mal vergisi uygulama ihtiyacı duymayacaklardır. Ancak gelir vergisinin optimal olmadığı ve özellikle saptırıcı olduğu bir dünyada, selektif mal vergilerinin etkinliği artırıcı etkiye sahip olması mümkündür (Poterba 2002:25). Kamu ekonomisinin geçtiğimiz yıllarda önemli bir gelişme kaydettiği diğer alan, optimal vergilendirme ve optimal politika tasarımı teorisi konularıdır. 1970’lerin başındaki teorik çalışmalar, gelir vergisinden kaynaklanan ekonomik çarpıklıkların analizinde önemli bir öngörü sağlamıştır. Bu araştırmaların sağladığı önemli kavrayışlardan birisi, optimal vergi ve transfer politikalarının tasarımında “kendi seçim kısıtlarının” bulunmasının önemidir. Bu programlar oluşturulurken, programın hedeflediği kitle arasında yer almayan bazı kişilerin programdan yararlanabilmeye çalışabileceklerinin dikkate alınması gerekmektedir. Örneğin, işsizlik yardımlarının çok cömert olması, bazı kişileri bu yardımdan yararlanmak için işgücünü bırakmaya teşvik edebilecektir ya da marjinal vergi oranları çok yüksekse, yüksek ücretlerden daha çok çalışarak, daha yüksek gelir elde etme potansiyeline sahip bazı kişiler, marjinal vergi oranlarının yüksekliği nedeniyle daha çok çalışıp vergi ödemek yerine, ikame etkileriyle daha az çalışmayı tercih edebilecektir. Dolayısıyla bugün kamu politikalarının hedef kitle dışındaki kişiler için cazip olmayacak şekilde tasarlanması konusu üzerinde yoğunlaşılmaktadır. Örneğin, günümüzde bir transfer politikası aracı olarak nakit transferler yerine, ayni transferlerin programdan beklenen sonuçların elde edilmesi açısından daha iyi olduğu bilinmektedir (Poterba, 2002:25). Ancak bununla birlikte bu tür bir politika seçiminin kaynak dağılımında etkinlik sonuçlarına ulaşılmak açısından sorunlu olduğu bilinmektedir. Üstelik bu tür bir seçimin politik kaygılarla ilişkili olması da yüksek ihtimal içermektedir (Rosen ve Gayer, 2008:274). Kamu sektöründeki bürokrat davranışı (Niskanen 1971) özel sektörde olduğu kadar kamu sektöründe de “asil-vekil sorunu” yaşanmasına yol açmaktadır (Stiglitz 2000:202). Günümüzde, gelişmekte olan birçok ülkede yolsuzluğun olduğu ve bunun gelişme üzerindeki olumsuz etkileri kabul edilmektedir. Ancak, vergi sistemlerindeki işlem ve uyum maliyetleri ile kıyaslandığında, yolsuzlukları engelleyen bir vergi sistemi analizi konusunda daha yavaş ilerleme kaydedilmektedir. IMF’nin yetersiz vergi toplanması konusuna çözüm olarak önerdiği vergi denetmenlerinin gücünün artırılması yönündeki tavsiyesi, yetersiz ve yolsuz yargı sistemlerine sahip ülkelerde yolsuzluğun daha da artmasına yol açmaktadır. Hükümetin vergi görevlileri artan güçlerini daha fazla vergi toplamak için değil, kendi menfaatleri için mükelleflerden rüşvet alma yönünde kullanmaktadır. Bu konudaki dolaylı etki, vergi sisteminin işletilmesi için gerekli olan bilginin niteliği ile ilgilidir. Geleneksel Pareto etkin vergi analizi açısından vergi sisteminin işletilebilmesi için gözlemlemeye uygun bilgilerin varlığı önemlidir. Ancak bu, konunun sadece bir boyutudur. Diğer taraftan gözlemlemenin maliyeti ve doğruluğu önem kazanmaktadır. Bunlar vergi sistemlerini vergi yönetiminin işlem maliyetini azaltmak için gözlemlenebilir alanlara doğru Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 87 Kamu Ekonomisi Alanında Geçmişten Günümüze Yaşanan Gelişmeler ve Geleceğe İlişkin Beklentiler kaydırırken, gözlemlenebilirliğin yetersiz olduğu durumlarda da yolsuzluk fırsatları yaratmaktadır (Stiglitz, 2002:344). Vergi teorisi alanındaki önemli gelişmelerden birisi de; teorik olarak aralarında değişimin olduğu bilinen eşitlik ve etkinlik sonuçlarının bir arada elde edilmesinin uygulamada mümkün olduğunun anlaşılmış olmasıdır. Örneğin, ellerinde büyük araziler bulunan toprak ağalarından, yetenekli ve çalışkan çiftçilere toprak dağıtımını mümkün kılan bir toprak reformu, hem etkinliğe hem de eşitliğe bir arada ulaşmamızı sağlayacaktır (Stiglitz, 2002:344-345). Ekonomilerin hiçbir zaman Pareto etkin koşullarda bulunmadığı düşünüldüğünde, devletin müdahaleleri yoluyla hem eşitlik hem de etkinliğe bir arada ulaşabileceği çözümleri üretmesi her zaman mümkün gözükmektedir. Vergi ve harcama teorisi konusunda bir diğer önemli konu, analiz birimine ilişkindir. Alınan birimin aile ya da birey olmasına bağlı olarak aynı konuda ulaşılan sonuçların birbirinden oldukça farklı olması söz konusu olmaktadır. Benzer bir farklılık, piyasaların rekabetçi olması ya da olmamasına yönelik varsayıma dayanmaktadır. Bu konuda kullanılan varsayıma göre; vergilerin etkinlik, yansıma ve eşitlik sonuçları açısından farklı sonuçlara ulaşılmaktadır (Stiglitz, 2002:345). 1.7. Vergi Uygulamalarından Elde Edilen Çıkarımlar Uygulama ile teorik önermelerin karşılaştırılmasından, ilgili alanda ne tür gelişmeler olduğunu anlayabiliriz. Bu tespitlerden çıkarılabilecek ilk husus; uygulama ve teorideki eğilimler arasındaki farklılaşmadır. Yeni kamu maliyesi, doğrusal olmayan ve oldukça farklılaştırılmış bir vergi sistemi yönünde baskı oluştururken; vergi reformları, vergi sisteminin basitleştirilmesi, etkinlik ve eşitlik sonuçlarının iyileştirilmesi ve farklılıkların azaltılması yönünde gelişmektedir (Edwards, 2005:2-3; Stiglitz, 2000:694 ve 2002:346). Örneğin, Avrupa’da tek oranlı KDV’ye doğru gidilmektedir. Bu da vergilerdeki artan oranlılığı ve ürüne göre değişen vergilemenin kapsamını daraltmaktadır. Bunun nedeni, sanayileşmiş ülkelerin dahi, artan oranlı kapsamlı bir gelir veya tüketim vergilendirmesini uygulamadaki güçlüklerdir. İkinci bir husus; iyi vergi politikalarına destek sağlamanın zorluğuyla ilgilidir. Kamuoyunun ve çeşitli tarafların farklı çıkarları söz konusuyken, çoğu zaman mantıklı ve ekonomik açıdan doğru bir vergi politikasının benimsetilmesi mümkün olmayabilmektedir. Geçmiş vergi reformları ekonomistler tarafından beğenilen vergi tabanının genişletilmesi ya da çevre vergisi gibi düşüncelerin, hayata geçirilmesinin kolay olmadığıdır. Bu tür olumlu düşüncelerin hayata geçirilmesinde en büyük sıkıntı, politik baskılardır (Stiglitz, 2002:346-350). 1.8. Teori ve Uygulama Açısından Harcama Politikası Geçmiş 50 yıllık dönemde normatif teorik tartışmaların üzerinde yoğunlaştığı piyasa başarısızlıkları yaklaşımı, üç önemli sorunla karşı karşıya kalmıştır. Birincisi, piyasa başarısızlıklarının çok yaygın olduğunun anlaşılmasıdır. Piyasaların eksik olması ve bilgi eksikliğinin bulunduğu her yerde (bu durum tüm ekonomiye genişletilebilir) piyasalar Pareto etkin sonuçlar üretmemektedir. İkincisi, piyasa başarısızlıklarına paralel olarak hükümet başarısızlıklarının yarattığı kısıtlamaların da var olduğunun anlaşılmasıdır. Piyasalar kadar kamu sektörü başarısızlıklarının tanınması önemli olmakla birlikte, kamu başarısızlıklarının yapısı henüz yeterince incelenmemiştir. Piyasa başarısızlığı yaklaşımına ilişkin üçüncü kısıtlama; Pareto iyileştirici reformların uygulamaya konulmasında yaşanan sorunlarla ilgilidir. Üzerinde herkesin hemfikir olduğu ve refah artırıcı bazı reformlar 88 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 M.C. GÜRAN, S. OĞUZ uygulanamamaktadır. Bunun bir nedeni, çıkar gruplarının politik sürecin dinamik olduğunun farkına vararak, uzun vadeli çıkarlarını korumaya dönük çabalarıdır (Stiglitz 2002:350-352). Harcamalar alanında da vergileme alanındakine benzer şekilde entegre bir yapının kurulması, teorik olarak mantıklı olsa da, uygulamada yürütülen politik hedefler arasındaki farklılaşmalar, entegre bir sistemin kurulmasının zorluklarını ortaya koymuştur. Kamu harcamaları ile ilgili öne çıkan önemli çalışma konularından bir diğeri de; kamusal üretimin uygun kapsamının ne olduğu ve buna bağlı olarak, hangi alanların özelleştirileceği konusu olmuştur. Son olarak, ilgili alanda öne çıkan bir diğer önemli konu, şeffaflık kavramıdır. Bugün daha iyi şekilde anlaşılmaktadır ki; şeffaflık, kamuoyunun yönetenlerin ve yürütülen politikaların doğru şekilde değerlendirilmesi için ön koşuldur. Politik bilgi ekonomisi literatürü bilgi ekonomisi (information economics) literatürüne paralel olarak gelişmiş ve bazı normal olmayan iktisadi ve sosyal durumların açıklanmasına yardım etmiştir. Örneğin bazı ülkelerde vergi sistemlerinin daha çok dolaylı vergiler üzerine dayanıyor olması ya da doğrudan sübvansiyonlar yerine vergi harcamalarının tercih edilmesi gibi. Dolayısıyla, yürütülen kamu politikalarından gerçekten kimin yararlandığı, maliyetleri kimin yüklendiğinin belirsiz olduğu ya da devletin gerçek büyüklüğünün bilinemediği bir sonuç ortaya çıkmaktadır (Stiglitz, 2002:354-355). Şeffaflık olgusu dışında kamu sektörü reformu bağlamında başka konuların da önem kazandığını ve ele alındığını görmekteyiz. Bu çerçevede iyi yönetişim, yerelleşme, katılım, e-devlet gibi kavramlar ön plana çıkmaktadır (Güran, 2005). 2. Geleceğe Dönük Araştırma Alanları ve Önemli Konular Geçtiğimiz yıllarda kamu ekonomisi alanında yaşanan gelişmeler ve artan araştırmalar, ilginç ve çok geniş bir çalışma alanı olduğunu ortaya koymaktadır. Bu bölümde, gelecekte en verimli sonuçların alınabileceği çalışma alanlarının neler olabileceği konusuna değinilecektir. Bu alanlardan bazıları, geçmişte üzerinde çalışılan ve üzerinde daha fazla çalışılmasının faydalı olabileceği alanlar iken, bazıları ise yeni ortaya çıkan ve ekonomik analizinden önemli faydalar elde edilebileceği düşünülen alanlardır. Geçmişte edinilen tecrübeler ve değişen perspektiften bakıldığında, gelecekte önem verilmesi gereken ve dinamik bir kamu ekonomisi alanının gelişmesini sağlayacak üç husus vurgulanmaktadır (Stern, 2002:337-339): Birincisi, girişimcileri ve piyasaların iyi işlemesini destekleyen idari ve kurumsal yapının kurulması ve geliştirilmesi, bir başka ifadeyle, büyüme ve kalkınmayı sağlayacak iş ve yatırım ortamının oluşturulmasıdır. Bu anlayış, devletin varlık sebebini bireylerin hayatını kolaylaştırmak olarak görmektedir. Topluma temel hizmetlerin arzı kaynakların dağılımının ötesinde, etkin olarak kullanılmasını gerektirmektedir. Bunun için iyi işleyen kurumların oluşturulması ve düzenlemelerin yapılması önemlidir. Bu amaçlara ulaşabilmek için kamu, özel sektör ve sivil toplum örgütleri hizmetlerinin verilmesinde işbirliği yapmalıdır. Mevcut çerçeveye uygun düzenlemelerin yapılmasında ve bu işbirliğinin sağlanmasında, kamu ekonomisi önemli bir işleve sahiptir. Ayrıca, düşük gelir grubundakilerin de bu kurumlar ve piyasalarda yer alarak, büyüme ve kalkınmanın içinde bulunması sağlanmalıdır. Pastayı büyütmeye çalışırken, diğer taraftan pastanın eşit paylaşılması için çabalamak, klasik kamu ekonomisi problemidir. Ayrıca, özellikle küçük ve orta ölçekli firmalar olmak üzere, Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 89 Kamu Ekonomisi Alanında Geçmişten Günümüze Yaşanan Gelişmeler ve Geleceğe İlişkin Beklentiler firma düzeyinde mikro ekonomik verilerin analizi, iş ortamı ve özel sektör karar mekanizmalarının araştırılması kamu ekonomisinde gittikçe artan bir önem kazanmaktadır. Bir anlamda kamu ekonomisi, etkinlik ve dağıtımda adalet arasında bir denge yakalamaya çalışmaktadır. Kurumlar ve politikaların yanı sıra önemli bir unsur ise, davranışlardır. Gelecekte daha çok önem kazanacak araştırma konularından ikincisi; davranışların araştırılmasıdır. Kamu ekonomisinin davranışların nasıl geliştiği konusuna arz, talep eğrileri ve fayda fonksiyonlarının ötesine geçerek, daha derinlemesine bakması gerekmektedir. Farklı kurumsal yapıların oluşturduğu özendirici etkiler altında bireylerin gerçek durumla ilgili algılamaları değişeceği için davranışları da değişecektir. Örneğin, devletin vergi kurallarındaki bir değişme, çoğunlukla bireylerin davranışlarında bir değişme olmayacağı varsayımı altında yapılmaktadır. Ancak, vergi kuralları değişince, bireyler de kendi davranışlarını değiştirmektedir. Dolayısıyla, davranışların teorik ve uygulamalı ekonomik çalışmalara konu edilmesinin geleceğe dönük olarak önemli katkılar sağlama potansiyeline sahip olduğu düşünülmektedir. Kamu ekonomisi alanında geleceğe dönük olarak önem kazanacağı düşünülen üçüncü konu ise; kamu ekonomisinin amaçları ile ilgilidir. Kamu ekonomisinin amacı kalkınma ekonomisinin geniş amaçları ile örtüşecek şekilde genişletilmelidir. Çünkü kalkınma sorunu öncelikle devletin politika üretmesini gerektiren bir alandır. 2000-2001 Fakirlikle Mücadele Dünya Kalkınma Raporu fakirliği; sadece gelirden mahrum olmak değil, fırsat, güç, güvenlik, sağlık ve eğitimden mahrum olmak olarak tanımlamaktadır. Bu tanıma, 60 ülkede 60.000’den fazla fakir insanla yapılan anketler sonucunda ulaşılmıştır. Dolayısıyla, bu tanımdan elde edilen sonucun formel bir analize ve kamu politikası perspektifine dönüştürülmesi gerekmektedir. Üstelik bu bakış açısı Sen (1999)’in ortaya koyduğu, bireyin kendi kaderini değiştirebilecek kabiliyetlere sahip olması şeklinde tanımlanan özgürlük kavramıyla da ilişkilidir. Bu bağlamda, kalkınma ve özgürlük kavramları arasında bir uyumun olduğunu ve aslında bir ülkenin kalkınma sorunun o ülkedeki bireylerin özgürleştirilmesi sorunu olduğunu söylemek mümkündür. Bu tespitin ötesinde, toplumların ve dünyanın değişim ve gelişim çizgisi ile karşı karşıya kalınan sorunlar gözlemlendiğinde, günümüz ve gelecek açısından önem kazanan konuları şu şekilde tanımlamak mümkün gözükmektedir. Bugün toplumların karşı karşıya olduğu ve tüm süreçleri etkileyen en temel olgu küreselleşme olgusudur. Küreselleşme olgusunun bizatihi kendisi inceleme konusu edilebileceği gibi, ondan kaynağını alan türev konular da incelemeye değer nitelik taşımaktadır. Küreselleşme olgusunun ortaya çıkardığı en temel konular; açık ekonomi vurgusunun artması ve global kamu malları, global dışsallıklar ve çevre konularının daha da önem kazanmasıdır. Dolayısıyla, bu dışsallıklarla ve çevre problemleri ile nasıl mücadele edileceği, açık ekonomilerde yürütülecek vergi ve teşvik politikalarının ne tür özelliklere sahip olması gerektiği soruları gündemde olacaktır. İkinci bir konu, özellikle gelişmiş ülkelerin bugün karşılaştığı, gelişmekte olan ülkelerin ise gelecekte karşılaşacağı önemli bir problem olan nüfusun yaşlanması olgusu ve sosyal güvenlik darboğazı konusudur. Önümüzdeki dönemde gündemde olması beklenebilecek bir diğer konu, bireylerin davranışlarının uygulanan politikalardan nasıl etkilendiği konusudur. Bu bağlamda, davranışsal iktisat ve bunun bir uygulama alanını oluşturan deneysel uygulamaların öneminin daha da artması beklenmelidir. Kamu ekonomisi alanında sosyal güvenlik 90 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 M.C. GÜRAN, S. OĞUZ programları, sosyal yardım programları, vergi politikalarının davranışsal açıdan incelenmesinin ve reform arayışlarının daha çok dikkat çekmesi beklenmelidir. Son olarak, kamu sektörünün büyüklüğü ve kapsamı ile kamu kaynaklarının etkin kullanımı konusundaki arayışların devam edeceği ve özellikle devletin temel faaliyet alanları ile eğitim ve sağlık alanında kaynakların etkin kullanımı konularının üzerinde de daha çok durulacağı düşünülmektedir. 2.1. Çevre Ekonomisi ve Optimal İkinci En İyi Politika Geçtiğimiz yıllarda çevre politikalarına karşı artan ilgi, ilginç kamu ekonomisi konuları yaratmıştır. Bunlardan birçoğu çevre ekonomisine yönelik profesyonel ilginin arttığı 1970 döneminde ele alınmış, ancak son yıllarda uygulamalı ekonomik teori ve ampirik yöntemler kullanılarak yapılan araştırmalarda yeni ilerlemeler kaydedilmiştir. Temel konular, öncelikle çevresel maliyetlerin ölçülmesinin gerekli olduğu optimal Pigoucu vergilerin tespiti ve bu vergilerin devletin gelir yapısının diğer unsurlarıyla bağlantılarının kurulmasıyla ilgilidir. Uygulamada daha çok Karbon vergileri olarak bilinen bu vergiler, 1990’ların sonunda kamu ekonomistleri arasında “çifte kazanç hipotezi” (double dividend hypothesis) olarak bilinen aktif bir tartışmaya yol açmıştır. Çifte kazanç hipotezine göre; devlet, ihtiyaç duyduğu finansmanı kirliliğin vergilendirilmesine yönelik alanlardan toplayarak, bir yandan negatif dışsallığın düzeltilmesi diğer yandan da etkinsizlik yaratacak başka vergiler uygulamaktan kurtulmak şeklinde iki tür kazanım elde edecektir (Poterba, 2002:26; Rosen ve Gayer, 2008:341). Negatif dışsallığa yol açan çevre kirliliği konusunda hükümetlerin alabileceği tedbirler; ceza ve vergiler, sübvansiyonlar, alınıp-satılabilir izinler ve düzenlemeler şeklinde dört gruba ayrılabilir. Dışsallıklara müdahale araçlarının etkinlik ve dağılım sonuçları açısından büyük ölçüde farklı sonuçları söz konusu olmaktadır. Bu nedenle kullanılacak aracın seçimi ulaşılacak sonuçlar üzerinde belirleyici olmaktadır (Stiglitz, 2000:223-231). Bu konuda başka bir tasnif; vergi ve sübvansiyon şeklinde dışsallığı yaratan faaliyetler (karbondioksit emisyonuna yol açan üretim miktarı) üzerine uygulanabilecek müdahaleler ve atık harçları (emission fees), satılabilir ruhsatlar (marketable permits) ve düzenlemeler şeklinde, dışsallık (karbondioksit) üzerine uygulanan müdahale araçları şeklinde yapılabilmektedir (Rosen ve Gayer, 2008:56-95). Farklı etkinlik ve eşitlik sonuçlarına sahip bu araçların hangisinin optimal olduğu sorusu önemli bir soru olmaya devam etmektedir. Çevre kirliliği sorununun taşımış olduğu uluslararası nitelik, çevre ekonomistlerini ülkelerarası rekabet ve işbirliğine yönelik modeller geliştirmeye teşvik etmektedir. Ülkelere has çevresel koşulların ve rekabetin çevre kirliliği konusunda da yeni açılım imkânları sunduğu açıktır. Farklı büyüklükteki ülkelerin vergi ve çevre politikalarını nasıl belirlediği ve belirlemesi gerektiği konusu üzerinde yapılan ve yapılacak çalışmalar, uluslararası etkileşim konusunda bize daha fazla bilgi sağlayacaktır (Poterba, 2002:26). Özellikle yukarıda açıklanan çifte kazanç hipotezi ve konunun uluslararası boyutu düşünüldüğünde, devletin ilgili alana yönelik müdahale araçları içerisinde, özellikle atık harçları ve satılabilir ruhsat uygulamalarının önem kazanacağını ve bu konuda uygulamaya yön verecek arayışların hızlanacağını öngörebiliriz. Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 91 Kamu Ekonomisi Alanında Geçmişten Günümüze Yaşanan Gelişmeler ve Geleceğe İlişkin Beklentiler 2.2. Yaşlanma İktisadı ve Optimal Sosyal Güvenlik Programının Oluşturulması Gelişmiş ülkelerde hatta gelişmekte olan bazı ekonomilerde yaşanan demografik değişimin, kamu sektörü açısından önemli sonuçları bulunmaktadır. Sağlık harcamalarında, yaşlılara yönelik yardım programlarında ve sosyal güvenlik harcamalarında önümüzdeki yıllarda önemli artışların olması beklenmektedir. Bu gelişmenin yaratacağı maliyetlerin büyüklüğünün mevcut programların yapısında bazı değişikliklere yol açması beklenmelidir. Birçok gelişmiş ve gelişmekte olan ülkede devam eden sosyal güvenlik sistemine ilişkin tartışmaların nedeni de büyük ölçüde bununla ilgilidir. Dolayısıyla, bu alanda çalışan kamu ekonomistlerinin yaşlanan nüfusun taşımış olduğu özelliklere uygun politika alternatiflerini üretmesi gerekmektedir. Ayrıca nüfusun yaşlanması olgusunun ekonomik büyüme, kamu gelirlerindeki artış hızı ve farklı finansal varlıklar üzerindeki etkilerinin de araştırılması gereklidir. Bu alanla ilgili merak konusu olan bir diğer husus; sosyal güvenlik sistemine dönük olarak yapılan düzenlemelerin ve politika değişikliklerinin hanehalkı davranışları üzerindeki etkisinin ne olduğudur (Poterba, 2002:26). Ancak gelişmekte olan ülkelerin karşı karşıya olduğu sorunun niteliği bununla sınırlı değildir. Hatta belki de nispi olarak daha önemli sorunlara sahip oldukları söylenebilir. Bu anlamda nüfusun tamamının sosyal güvenliğe sahip olmaması ve kayıt dışı istihdam gibi sorunların daha önemli sorunlar oluşturmaya devam ettiği görülmektedir. Sosyal güvenlik programlarına ilişkin ampirik araştırmalar, optimal güvenlik programı oluşturulmasına yönelik teorik çalışmaların çok daha ötesine gitmiştir. Geçtiğimiz yıllarda sosyal sigorta sistemine getirilen çok çeşitli programlar kapsamında sağlanan sigorta çeşitleri ve bunların önemi konusunda daha fazla çalışma yapılabilmesi mümkündür. Devlet tarafından kişilere sağlanan sigorta, bu konudaki piyasa başarısızlıkları da dikkate alındığında hanehalklarına önemli bir güvence sunmaktadır. Ancak günümüzde özel sigortaların önemli bir fonksiyona sahip olabileceği de yaygın olarak kabul edilmektedir. Kamu sigorta sisteminin kapsamadığı alanlarda özel sigorta imkânlarının varlığı ilave risklerin azaltılması imkânını vermektedir (Poterba, 2002:26). Dolayısıyla, önümüzdeki dönemlerde sosyal güvenlik alanında devletin mutlak konumunu tartışmaya açan ve özel sektör katkısının nasıl mümkün hale geleceğini sorgulayan çalışmaların artacağı düşünülmektedir (Rosen ve Gayer, 2008:251-254). Sosyal sigorta programlarının oluşturulmasında önemli bir diğer husus, finansmandır. Hükümetlerin gelir elde etmede sıkıntıları olması durumunda, bazı sigorta konularının kişiler veya özel sektör tarafından karşılanmasının ya da harcamaya katılımın istenmesi, kamu kaynaklarının sigorta sistemi aracılığıyla kullanılmasında arzulanan hedeflere ulaşılmasını kolaylaştıracaktır (Poterba, 2002:26). Bu konu kamu sağlık sigortası programlarında ahlaki risk olgusunun yaratacağı etkinsizliği azaltmak açısından önem kazanmaktadır. Bu çerçevede (sigortaya iştirak (coinsurance), ödemeye katılım (copayment) ve muafiyet (deductible) gibi) alternatif katılım politikalarının önem kazanacağı ve yaygınlaşacağı düşünülmektedir (Rosen ve Gayer, 2008:191-192). Örneğin, ABD’de devletin sağladığı sağlık sigortası tüm alanları kapsamadığı gibi diş, göz tedavisi gibi belli konularda özel sigorta şirketleri tarafından da kişilere belli miktara kadar sigorta imkânı sağlanmakta veya tamamen bu konularda kişiler tarafından tedavi 92 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 M.C. GÜRAN, S. OĞUZ masraflarının üstlenilmesi gerekmektedir. Benzer şekilde son yıllarda Türkiye’de de sağlık harcamalarına bireylerin katılımını amaçlayan düzenlemelerin yapıldığı görülmektedir. Bu tür zorunlu sigorta kapsamları ile sigorta programlarına ilişkin diğer yöntemlerin ne olabileceği ve seçimi konusunda ileride yapılacak yeni çalışmaların yol gösterici olacağı düşünülmektedir. 2.3. Özelleştirme ve Kamu Sektörünün Kapsamı Kamu sektörüyle ilgili olarak bütün dünyada en çok tartışılan konulardan biri özelleştirmedir. Eski Sovyetler Birliği ve Doğu Avrupa’da daha önce devlete ait olan teşebbüsler özelleştirilmiş, ABD’de yerel yönetimler mal varlıklarını satmış ve hapishane yönetiminden park cezalarına kadar birçok faaliyeti dışarıdan almaya başlamıştır. Bu değişikliklerin sonucunun ne olduğunun tespiti, devletin ekonomideki rolünün çerçevesinin ne olması gerektiğine ilişkin olarak bize ışık tutacaktır. Aslında özelleştirme ve/veya kamu sektörünün uygun kapsamının ne olduğu sorusunun cevabı; devletin piyasa başarısızlıklarını azaltmak için piyasaya müdahalesinin mevcut faydaları ile hükümetin piyasadaki varlığının sonucunda ortaya çıkan kamusal başarısızlıklar arasındaki seçimle ilgilidir. Bugün, birçok alanla ilgili olarak, hangi tür organizasyonun daha tercih edilir olduğu konusu berraklaşmasına rağmen, havaalanı güvenlik hizmetleri ile ilk ve orta öğretim gibi bazı alanlarda faaliyetin kim tarafından üretilmesi gerektiği tartışılmaktadır (Poterba, 2002:26-27). Dolayısıyla, bu konudaki tartışmada henüz bir sonuca ulaşılmış değildir. Ancak özellikle özelleştirmeler sonrasında ortaya çıkan neticenin incelenmesi ve buna bağlı olarak daha sağlıklı ve genel kabul gören bir bakış açısının sağlanmasının mümkün olacağı düşünülmektedir. Türkiye’de de geçtiğimiz yıllarda özelleştirme konusunda önemli gelişmeler yaşanmıştır. 1985-2004 döneminde özelleştirme kapsamındaki kuruluşlardan elde edilen toplam gelirler 14,3 milyar dolarken, 2005 yılından itibaren özelleştirme gelirlerinde önemli bir artış gözlenmiştir (ÖİB 2009). 2005 ve 2006 yıllarında özelleştirmeden elde edilen toplam gelir 16,2 milyar dolar ile daha önceki 20 yıllık dönemde elde edilen toplam miktarın üzerine çıkmıştır. Telekomünikasyon, petrol, elektrik ve bankacılık gibi birçok alanda devlete ait teşekküllerin özelleştirme kapsamına alınarak, özelleştirildiği veya özelleştirilmesi yönünde önemli adımların atıldığı gözlenmiştir. Bu nedenle Türkiye açısından da özelleştirme uygulamalarının sonuçlarının değerlendirilmesine uygun bir ortamın varlığını sürdürdüğünü tespit etmek gerekmektedir. Kamunun rolünün en fazla tartışıldığı ve araştırmaya değer alanlardan biri de sağlık ekonomisidir. Sağlık harcamaları ve bu harcamalar içinde devletin payı önemli ölçüde arttığından, gelecek yıllarda bu gelişmenin önemli bütçesel sonuçları ortaya çıkacaktır. Sağlık ekonomisi konusundaki çalışmalarda, sağlık harcamalarındaki hızlı artışın nedenlerinin analizine de ihtiyaç duyulmaktadır. Bu artışın ne kadarının teknik gelişmeler ve ne kadarının kamu politikalarından kaynaklandığı ve hangi politikaların sonuçlar üzerinde daha belirleyici olduğu konusunda yapılacak çalışmalar, kamunun sağlık sektöründe nasıl bir rol üstlenmesi gerektiği konusunda da ışık tutacaktır (Poterba, 2002:27). Özellikle sağlık hizmetlerinin doğasında var olan belirsizlik, asimetrik bilgi, üçüncü taraf ödemesi, türetilmiş talep ve benzeri özelliklerin (Rosen ve Gayer 2008:196-197), sağlık hizmetleri sunumunda piyasa çözümleri yanında kamusal çözümlerin de başarısızlığa uğramasına yol açan sorunlar yaratması söz konusu olmaktadır. Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 93 Kamu Ekonomisi Alanında Geçmişten Günümüze Yaşanan Gelişmeler ve Geleceğe İlişkin Beklentiler Türkiye’de de sağlık harcamalarına ilişkin ortaya çıkan memnuniyetsizliği gidermek üzere, özellikle 2004 yılında uygulamaya alınan Sağlıkta Dönüşüm Reform Programı sonrasında sağlık harcamalarının GSMH’ye oranı %7,6 ile OECD ortalaması olan %8,3’e çok yaklaştığı bilinmektedir (OECD, 2008:14). Dolayısıyla, yapılan sağlık harcamalarının etkililiği ve etkinliği konusu Türkiye için de önemli bir inceleme konusu oluşturmaktadır. Gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerde ve özellikle üçüncü dünya ülkelerinde birçok özel ekonomi alanında devletin rol aldığı görülmektedir. Örneğin finansal piyasalar, kredi ve sigorta piyasaları bunlardan bazılarıdır. Birçok çalışmada bu piyasalarda önemli piyasa başarısızlıklarının olduğu belirtilmektedir. Bazı ülkelerde bu başarısızlıkların giderilmesi için devlet kredi kooperatifleri veya risk paylaşım havuzları (risk-sharing pool) teşvik etmektedir. Bu gibi devlet müdahalelerinin değerlendirilmesi önemli bir araştırma alanını oluşturmaktadır (Poterba, 2002:27). Özellikle son dönemde yaşanılan küresel kriz, finansal düzenlemeler ve genel olarak finansal piyasalarda devletin rolünün ne olması gerektiği sorusunun önemini daha net şekilde ortaya çıkarmıştır. Dolayısıyla, önümüzdeki yıllarda bu tür yapısal ve ekonomik zayıflıkların ortaya çıkmaması için finansal alanda devletin rolünün ne olması gerektiği konusunun daha çok inceleneceği söylenebilir. 2.4. Açık Ekonomilerde Vergi ve Harcama Politikaları Geçtiğimiz yıllarda en çok göze çarpan eğilimlerden birisi; dünya ekonomilerinin daha açık hale gelmesi, artan mal ve sermaye hareketleridir. Özellikle 1990’lı yıllardan itibaren uluslararası, bölgesel ve çok taraflı anlaşmalar sayesinde uluslararası ticarette başta gümrük vergileri olmak üzere mal ve hizmet ticaretine yönelik engeller azalmış ve dünya ekonomilerinin serbestleşmesi yönünde önemli adımlar atılmıştır. Taşımacılık ve iletişim teknolojileri arasında yaşanan gelişmeler uluslararası ticaret yapmanın maliyetlerini azaltmış ve firmalar ile üretim faktörlerinin hareketliliği artmıştır. Bu gelişmeler kamu ekonomisinde yeni araştırma konularının ortaya çıkmasına yol açmaktadır. Bu konulardan bir tanesi; vergi politikalarının çok uluslu aktörlerin davranışları üzerindeki etkilerinin incelenmesine yöneliktir. Örneğin, yerleşim yerleri arasındaki vergi politikaları farklılıkları, vergilerin çok uluslu firmaların finansman kararları ile mükelleflerin ulusal ve uluslararası yer değiştirmeleri üzerindeki etkileri, gelecekte daha fazla araştırılmaya değer konular arasındadır. İstihdamın ülkeler arasındaki göçünü dikkate alan optimal gelir vergisi politikasının ne olması gerektiği de konunun bir diğer boyutudur. Vergi cennetleri ile ilgili olarak geçtiğimiz yıllarda OECD ülkelerinde yapılan tartışmalar dikkate alındığında, hareketliliği yüksek olan sermayenin vergilendirilip vergilendirilemeyeceği sorusunun cevabı henüz belirsizdir (Poterba, 2002:27). Türkiye’de de uluslararası vergi rekabeti nedeniyle son yıllarda gelir ve kurumlar vergisi kanunlarında bazı düzenlemelere gidilmiştir. Bu düzenlemelerin, yatırımcıların ve tasarruf sahiplerinin iktisadi kararları ve davranışları üzerinde yaratacağı etkilerin ne olacağı zaman içerisinde daha iyi anlaşılacaktır. Bu konuyla bağlantılı bir diğer konu, vergileme konusundaki farklı ülkelerin izlediği stratejiler ile ilgilidir. Bir ülke, vergi politikalarını vergi cenneti olmaya dönük olarak oluşturduğunda, aslında o ülkenin elde ettiği gelirlerin bir kısmı, diğer ülkelerin elde edebilecekleri gelirlerden oluşmaktadır. Vergi geliri konusunda yaşanan rekabet sonucunda diğer ülkelerin karşılaştığı gelir kaybının ölçülmesi, bu 94 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 M.C. GÜRAN, S. OĞUZ durumu tersine çevirebilecek politikaların tespiti gibi konularda gelecekte daha fazla çalışma yapılacağı düşünülmektedir (Poterba, 2002:27). 2.5. Vergileme ve Hanehalkları ile Firmaların Davranışları Geçtiğimiz yıllarda hanehalklarının vergi teşviklerine karşı nasıl davrandığı ve vergi sisteminin firmaların kararlarını nasıl bozduğu konusunda önemli miktarda bilgi edinilmiştir. Bu konuda geçtiğimiz yıllarda edinilen bilgilere rağmen, bu alanın gelecekte üzerinde çalışılmaya değer, kamu ekonomisinin ana konularından birisini oluşturmaya devam etmesi beklenmektedir. Özellikle vergilerin emek arzı üzerindeki etkisi, vergi politikalarının tasarruf davranışlarına etkisi, vergilerin barınma, bağış ve miras kararları üzerindeki etkisi ve yerel vergilerin hanehalklarının davranışları üzerindeki etkileri gibi konular hakkında önemli çalışma potansiyeli olduğu söylenebilir. Ayrıca, daha yeni ve cevabı merak edilen sorular arasında; vergi sisteminin kişilerin sigorta alma davranışları üzerindeki etkisi, vergileme ve enerji tasarrufu sağlayan ekipmanlara yatırım yapma tercihleri arasındaki ilişkinin incelenmesi bulunmaktadır (Poterba, 2002:28). Hızlandırılmış amortisman gibi marjinal yatırım teşvikleri ile yasal kurumlar vergisi oranlarında indirim gibi ortalama teşviklerden hangisinin seçileceği gibi konular başta olmak üzere kurumlar vergisi konusundaki tartışma devam etmektedir. Verginin kurumların finansal politikaları üzerindeki etkisi geçtiğimiz yıllarda kamu maliyesi ekonomistleri tarafından fazla ilgi görmemiştir. Ancak, bu konuda yeniden araştırmaların yapılabileceği düşünülmektedir. Firmaların borçlanma ve özkaynakla finansman arasındaki seçimlerinde vergi sisteminin etkileri, farklı vergilerin şirketlerin finansal yapılarında yarattığı bozucu etkilerin etkinlik maliyetleri, gelecekte daha fazla çalışma yapılabilecek alanlar olarak gözükmektedir (Poterba, 2002:28). 2.6. Yaşam Döngüsü Bakış Açısından Vergi ve Harcama Politikaları Vergi ve harcama politikalarını anlık modeller altında inceleyen geleneksel vergi ve harcama politikaları konusunda, günümüzde daha eleştirel bir bakış açısı vardır. Bu bakış açısının gelişmesinde bireylerin gelir akımlarının zamanlamasındaki farklılık etkili olmuştur. Örneğin, yaşam boyu elde ettikleri toplam gelir aynı olan iki bireyden biri, bu gelirlerin büyük bir kısmını çalışma hayatının ilk kısmında elde ederken, diğeri bu geliri yıllara yayılmış bir şekilde elde ettiğinde, iki bireyin aynı geliri elde ettiğini ve bu nedenle vergi sisteminin benzer şekilde muamele etmesi gerektiğini düşünmek yanlış olacaktır. Çünkü geliri erken elde edenin elde ettiği gelirin zaman değeri hesaba katıldığında aslında diğer bireye göre daha yüksek gelir düzeyine sahip olduğu görülecektir. Dolayısıyla, vergi ve harcama politikalarının bireyler üzerindeki dağılım etkileri düşünüldüğünde, daha sağlıklı bir bakış açısının, bireylerin yaşam boyu gelir ve refahını dikkate alan bir bakış açısı olması gerektiği savunulmaktadır. Uygulanan politikaların etkisi uzun dönemde farklı yaş ve gelir grupları açısından farklı olabilmektedir. Bu nedenle anlık analizler yerine, uzun vadeli ve derinlemesine bir bakış açısıyla analiz yapılmasına dönük olarak artan bir ilgi bulunmaktadır. Özellikle soysal güvenlik sistemleri kapsamında yapılan analizlerin bir dönem alınan primlerin bir sonraki dönemde transferlere dönüşmesi nedeniyle statik olarak değil, dinamik olarak yapılması gerekmektedir. Bu konuda yapılacak çalışmalarda, hanehalklarının yaşları ve gelir durumları dikkate alınarak, oranların hesaplanması ve sosyal güvenlik programlarının farklı yaşlardaki ve gelirlerdeki mükellefler üzerindeki refah etkilerinin ölçülmesi gerekmektedir. Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 95 Kamu Ekonomisi Alanında Geçmişten Günümüze Yaşanan Gelişmeler ve Geleceğe İlişkin Beklentiler ABD’de uygulanan Medicare programına yaşam döngüsü açısından bakıldığında, harcama programların yüküne ilişkin dağılımın analizine yeni bir bakış açısı getirmektedir. Herhangi bir yaş grubundan düşük gelirli kişiler Medicare’den yüksek gelirli kişilere göre daha fazla yararlanmaktadır. Ancak, yüksek gelir grubundaki kişiler düşük gelir grubundaki kişilere kıyasla daha uzun süre yaşadığı düşünüldüğünde, yüksek gelirlilerin Medicare imkânlarından daha uzun süre yararlandıkları için toplamda daha fazla yararlanabildikleri görülmektedir (Poterba, 2002:29). Bu nedenle, bir programın ve kamu müdahalesinin analizinde dinamik olarak ya da yaşam boyu yaklaşımıyla konuya yaklaşıldığında ulaşılacak sonuçlar, yıllık ya da dönemlik, statik analiz yaklaşımıyla ulaşılacak sonuçlara göre farklı sonuçlara ulaşılabilmesine yol açmaktadır. Dolayısıyla, kamu programlarının refah sonuçlarının değerlendirilmesinde yaşam boyu analiz yaklaşımının daha sağlıklı bir sonuç verdiği düşünülmektedir. 2.7. Ulusal Güvenlik Ekonomisi Soğuk savaşın sona ermesiyle birlikte askeri harcamalara ayrılan ulusal kaynaklar azalmış ve böylece bütçe açıkları azalarak, 1990’ların sonunda bütçe fazlaları verilmeye başlanmıştır. Geçtiğimiz yıllarda yaşanan olaylar, savunma ve güvenlik konularında harcamaların artacağı beklentisi yaratmaktadır. Bu durum kamu ekonomisi alanında çalışan araştırmacılar için yeni çalışma fırsatları yaratmaktadır. Terörist saldırı ihtimalini azaltmaya yönelik maliyetlerin hükümet ve özel sektör arasında nasıl dağıtılacağı, global tedbirlerin maliyetlerinin ülkeler arasında nasıl bölüşüleceği, bu konuda politika yapıcılara ekonomistlerin önerebileceği fayda-maliyet analizi gibi konular, gelecekte üzerinde çalışılabilecek alanlar arasındadır (Poterba, 2002:29). Günümüzde ABD’de yaşanan 11 Eylül olayı sonrasında bütün dünyada terörist olay beklentisinin artmasıyla, başta ABD olmak üzere ülkeler daha fazla güvenlik harcaması yapmaya başlamışlardır. Özellikle dünyadaki hakim güçlerin dünyada ekonomik ve politik anlamda istedikleri türde bir dengeyi kurma arayışları bu alandaki kamunun rolünü hem gelişmiş hem de gelişmekte olan ülkelerde gündemde tutacak gözükmektedir. 2.8. Davranışsal Ekonomi ve Büyük Ölçekli Simülasyonlar Davranışsal iktisat ve onun kamu ekonomisi konularına uygulanması meselesine daha önce sosyal güvenlik ve vergileme konularında değinilmiş olsa da ayrı bir başlık açılarak incelenmeye değer niteliktedir. Daha önce de ifade ettiğimiz gibi; 1970’lerin ortalarından itibaren hanehalkı veri setlerindeki gelişmeler, kamu maliyesi araştırmacılarının işsizlik sigortası, işçi tazminatı, sağlık sigortası (Medicaid) gibi sosyal güvenlik programlarının etkilerini çalışmalarına imkân sağlamıştır (Poterba 2002:22). Birçok kişinin emeklilik için çok az tasarruf yapma eğilimleri nedeniyle kamunun sosyal güvenlik alanındaki zorlayıcı konumu gerekli olarak görülmektedir. Ancak devlet müdahale etmediğinde bireylerin yeterli tasarruf yapmayacaklarının kanıtlanması oldukça zordur. Hatta kişilerin rasyonel kararlar aldıkları varsayımı altında kendileri için optimum olanı seçtiklerini de düşünebiliriz. Fakat iktisat kuramının en temel varsayımlarından birisi olan, bireylerin rasyonel olduğu önermesi, gerçek dünyadan bulunabilecek çok sayıda örnekle çürütülebilir. Aslında devletin sosyal güvenlik alanındaki varlığı sadece bireylerin tasarruf düzeyinin düşüklüğü ile ilgili de değildir. Diğer taraftan emeklilik çağındaki nüfusun gelir dağılımı içerisindeki konumunun bozuk olması da bir etkendir. Sosyal güvenlik sisteminin tasarruf ve emeklilik kararları gibi birbiri ile 96 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 M.C. GÜRAN, S. OĞUZ ilgili davranışlar üzerinde ne tür etkilere sahip olduğunun tespiti standart rasyonel modellerin kullanılması ile davranışsal tasarruf modellerinin kullanılması durumlarında farklılaşmaktadır. Bu farklılaşma özellikle çok az ya da hiç tasarruf yapmayan bireyler ile belirli bir düzeyde tasarruf yapan bireylerin durumu ele alındığında bariz şekilde ortaya çıkmaktadır ve bu farklı konumdaki bireyler için farklı modellerin kullanılması daha uygun olabilmektedir. Hangi modelin uzun dönemde daha yararlı olacağına karar vermek oldukça zordur. Güçlük birkaç nedenden kaynaklanmaktadır. Birincisi, halkın tasarruf davranışlarındaki farklılıklardır. Bu nedenle sadece parametrelerin değiştiği bütün dünyada uygulanabilecek tek bir modele ulaşmak zordur. Daha önemli bir güçlük ise; davranışsal çerçevenin kendi içinde saklı bulunmaktadır. Rasyonel modele göre, bütün kararların altında aynı tercihlerin bulunduğu varsayımı kabul edilmektedir. Bu çerçevede düşünüldüğünde, bir iktisadi karar ile ilgili elde edilen ampirik kanıtlar, diğer kararlarla ilgili olarak da önemli kanıtlar olarak görülmektedir. Ancak rasyonel modellemedeki parametrelerin bir modelden diğerine taşınması yaklaşımı, davranışsal modeller açısından uygun değildir. Gelecekteki sosyal güvenlik menfaatleri konusunda değişen mevzuatın istihdam arzı ve bugünkü tasarruflar üzerinde toplumda yaratacağı etki; yaşa, tecrübeye, geleceğe karşı gösterilen davranışsal farklılıkların altında yatan iskonto oranı gibi değişkenlere bağlı olarak farklılıklar gösterecektir (Diamond, 2002:313). Sosyal güvenlik uygulamaları sonucunda bireylerin tasarruf kararları şekillendiği gibi, vergi uygulamalarının da bireylerin dönemler arası gelir ve tüketim kararları üzerinde etkisi olduğu açıktır. Bu nedenle sosyal güvenlik dışında vergilemenin bireylerin çalışma, tasarruf ve tüketim kararları üzerindeki etkisinin incelenmesi konusu da ilgili alanda istikbal vadeden bir diğer önemli konuyu oluşturmaktadır (Saez 2001). Dolayısıyla, sosyal güvenlik ve vergi politikalarının iyi şekilde analiz edilebilmesi için, davranışlar konusunun dikkate alınması gerekmektedir. Bu nedenle, davranışsal iktisat alanındaki çalışmaların kamu ekonomisi alanına da çok önemli katkıları olacağı açıktır. Ancak, davranışsal ekonomide ve bunun kamu ekonomisi alanına uygulanmasında kaydedilen ilerlemenin, büyük ölçekli simülasyonlar (large-scale simulations) sayesinde mi, yoksa eski teorik modeller sayesinde mi elde edileceği sorusunun cevabı önemli bir noktadır. Aslında kişisel durumların farklılaştığı ve ekonomik ilişkilerin karmaşıklaştığı politika analizlerinde, büyük ölçekli simülasyon uygulamaları tek alternatif olarak gözükmektedir. Bununla birlikte bu modellerin kullanımında bazı kısıtlamalar ve yetersizlikler bulunmaktadır. Herşeyden önce simülasyon modelleri sayısal sonuçlar vermektedir. Fakat sonuçların kalitesi ya da geçerliliği büyük ölçüde modeldeki varsayımların kalitesine bağlı olmaktadır. Niteliksel cevaplar veren teorik analizler için de benzer bir durum söz konusudur. İkisi arasındaki temel fark; teorik modellemede modelin gücünün değerlendirilmesine yönelik ekonomik ilişkiler üzerinde yoğunlaşılırken, simülasyon modellerinde modelin gücünün, model ve parametrelere bağlı olarak değişen duyarlılık analizlerine dayanıyor olmasıdır. Ancak eğer modelin kullandığı temel varsayımlar sorgulanabilir nitelikte ise, hassasiyet analizlerinin çok az veya hiç yardımcı olmayacağı söylenebilir. Örneğin, çok dönemli birikimli tercihler söz konusu olduğunda her dönemde aynı fayda fonksiyonunun geçerli olduğu varsayımı yapılmaktadır. Ancak bu varsayımın yanlış Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 97 Kamu Ekonomisi Alanında Geçmişten Günümüze Yaşanan Gelişmeler ve Geleceğe İlişkin Beklentiler olduğu ve fayda fonksiyonun yaşlandıkça önemli ölçüde değiştiği söylenebilir. Ayrıca, daha da önemlisi simülasyonda kişilerin dönemler arasında optimizasyona gittikleri yönündeki varsayımdır. Ekonomide sosyal güvenliğe ihtiyaç duyulmasının ana nedeni olarak, birçok kişinin yeterli tasarrufta bulunmaması gösterilirken, kişilerin dönemler arası tasarruflarında optimizasyona gittikleri varsayımına dayanan bir simülasyon baştan alakasız olmaktadır. Davranışsal modellere simülasyon modellerini eklemek mümkün olmakla birlikte, önemli olan hangi tür modelin kullanılacağının belirlenmesidir. Gelecekte, seçilen politikaların dönemler arası sonuçları nasıl etkilediğini anlamamızı sağlayan ve farklı varsayımlar altında sonuç veren büyük standart simülasyon modellerinin kullanılması mümkün olabilecektir. Ancak henüz bu modellerin geliştirilmesi ve kullanılması için çok erken olduğu da kabul edilmelidir. Son olarak şu husus da unutulmamalıdır: Bir politikanın tüm etkileri yerine tek bir etkisini inceleyen basit modeller de karmaşık simülasyon modelleri kadar önemli ve yararlı olabilir. Bu neden, büyük ve karmaşık simülasyon modelleri ile basit simülasyon modelleri kullanılan çalışmaların paralel olarak yürütülmesinde büyük yarar bulunmaktadır (Diamond, 2002:315). Sonuç ve Değerlendirme Kamu maliyesi-ekonomisi alanı, sürekli olarak gelişim ve değişim içerisindedir. Bu değişimde etkili olan birçok unsurun var olduğundan söz edilebilir. Bunlardan ilki, ilgili alanın kapsamı ile ilgili akademisyenlerin bakış açısındaki değişimle ilgilidir. Bundan yaklaşık 50 yıl önce kamu maliyesi denildiğinde, daha çok ilgi konusu vergi ve bütçe konuları ile sınırlı olarak algılanırken, zamanla kamu sektörü harcamalarının etkilerinin incelenmesi ve karar alma sürecinin analizi de kapsama dahil edilmiştir. İkinci husus, diğer alanlardaki gelişmelerin kamu ekonomisi alanının gelişimine ve kamu ekonomistlerinin analiz kabiliyetine yaptığı katkıyla ilgilidir. Özellikle istatistik, ekonometri, davranışsal iktisat, deneysel iktisat gibi çalışma alanlarındaki gelişmelerin kamu ekonomisi alanına uygulanması alanın gelişimine büyük katkı sağlamış ve sağlamaya devam etmektedir. Üçüncü bir unsur, teknolojik ve toplumsal değişim ile ilgilidir. Geçmiş 30 yılda yaşanan teknolojik değişimin hızı ve bunun insan hayatını değiştirme kabiliyeti, bugüne kadar dünyanın hiç yaşamadığı türden bir deneyimdir. Dolayısıyla, bu değişimin piyasalar ve bireydevlet ilişkisi üzerinde çok önemli sonuçları söz konusudur. Yaşanan teknolojik değişimin geçmişte piyasa başarısızlığı bulunan bazı sektörlerdeki yapıyı değiştirdiğini ve buna bağlı olarak, bu piyasalardaki devletin rolü hakkındaki bakış açısını da değiştirdiğini söylemek mümkündür. Bunun en çarpıcı örneği telekomünikasyon sektöründe yaşanan değişimdir. Günümüz dünyasında toplumsal değişim kadar teknolojik değişimin de çok güçlü ve önemli etkisi vardır. Özellikle küreselleşme olgusu bu değişimde en önemli yeri işgal etmektedir. Ancak bunun ötesinde toplumun değerleri, gelenek ve kültürel alandaki değişim, kurumsal yapıyı hızla değiştirmekte ve buna bağlı olarak da devletin rolünün tekrar tasarlanmasına ihtiyaç doğmaktadır. Bütün bu değişim unsurlarının kamu ekonomisi alanında bizi getirdiği noktadan ve bugünün dünyasının temel gelişim parametrelerinden hareketle, önümüzdeki yıllarda kamu ekonomisi alanındaki çalışmaların odaklanacağı konuları şu şekilde özetlemek mümkündür: 98 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 M.C. GÜRAN, S. OĞUZ Kamu ekonomisi alanında önümüzdeki yıllarda önemini koruyacak konulardan birisi, vergileme konusu olacaktır. Özellikle vergi politikalarının oluşturulması, etkin ve adil vergilemenin gerçekleştirilmesi açısından vergileme politikalarının özelliklerinin ne olması gerektiği ya da yapılacak vergi reformlarının ne tür özelliklere sahip olması gerektiği en temel tartışma konularını oluşturacaktır. Bu çerçevede vergilemenin hanehalkları ve firmaların davranışlarını nasıl değiştirdiği, vergilerin emek arzı ve tasarruf-yatırım kararları üzerindeki etkileri, sermayenin vergilendirilmesi, vergi rekabeti, optimal vergileme ve vergi reformu konuları sürekli gündemde kalacak konular olarak görünmektedir. Kamu ekonomisi alanında önümüzdeki yıllarda önemli olacak bir çalışma konusu kamu sektörünün uygun, ideal büyüklüğü ve kapsamıyla ilgilidir. Geçtiğimiz yıllarda devletin ekonomideki rolü konusundaki anlayışımızda önemli bir gelişme ve değişiklik yaşanmıştır. Bugün devletin ekonomideki rolü konusunda, sosyalizm ile liberalizm arasında üçüncü bir yolun ortaya çıktığı konusunda bir fikir birliği bulunmaktadır. Bugün refah kaybını en aza indirecek vergi sistemlerinin nasıl oluşturulacağını bildiğimiz gibi, kamu sektöründe etkinliği artırmak için piyasa mekanizmalarını nasıl daha iyi kullanabileceğimizi de biliyoruz. Ayrıca, bugün piyasa başarısızlıklarının kalıcı olduğunun ve kamu ve özel sektörün finans gibi bilgi sorunlarının yaşandığı alanlarda birbirini tamamladığının daha fazla farkındayız. Bu farkındalık bizi makro ekonomik perspektiften uzaklaşarak, daha fazla mikro ekonomik temellere dayanan ve ekonomideki teorik ve ampirik gelişmelere bağlı olarak sürekli gelişen dinamik bir kamu ekonomisi alanının varlığına götürmektedir. Bu çerçevede, özellikle son yıllarda yapılan özelleştirmelerin sonuçlarının ne olduğunun analizi, global bir ekonomide finansal sektörlerde devletin özellikle düzenleyici rolünün ne olması gerektiği, sağlık ve eğitim hizmetleri, ulusal ve global dışsallıklar konusunda devletin rolünün ne olması gerektiği önemli çalışma konuları olacaktır. Ekonomik teori ve ekonometri alanında geçtiğimiz yıllarda yaşanan gelişmeler, kamu ekonomisi alanında da yeni araştırma konuları için fırsatlar yaratmıştır. Geçtiğimiz yıllarda araştırılan ve gelecekte de daha fazla ampirik araştırmanın yapılması beklenilen konulardan biri, vergi ve harcama politikalarının hanehalkı ve firma davranışları üzerindeki etkileridir. Ekonomi teorisi kamu ekonomisi alanındaki gelişmelerde kritik bir rol oynamaktadır. Kamu ekonomisi esas olarak bir “genel denge analizi” alanıdır. Sadece hükümet politikalarının ekonomik davranışlar üzerindeki birincil etkileri ile değil, aynı zamanda genel denge değişiklikleri yoluyla fiyatlar ve davranışlar üzerinde yarattığı etkiler ile de ilgilenmektedir. Dolayısıyla, önümüzdeki yıllarda kamu ekonomisi alanında genel denge analizinin öneminin daha da artması ve bu alanda yapılan çalışmaların gelişmesi beklenmelidir. Son söz olarak bütün bu açıklamalardan hareketle; ülkemizdeki maliye bölümlerindeki ders programlarının, yazılan yüksek lisans ve doktora tezlerinin ve bu konularda yapılan araştırmaların bu perspektife uygun olarak oluşturulmasının, yapılan çalışmaların ilgili literatüre paralel şekilde gelişmesi açısından önemli olduğu ifade edilmelidir. Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 99 Kamu Ekonomisi Alanında Geçmişten Günümüze Yaşanan Gelişmeler ve Geleceğe İlişkin Beklentiler Kaynakça Abdioğlu, T. ve Terzi, H. (2009), “Enflasyon ve Bütçe Açıkları İlişkisi: Tanzi ve Patinkin Etkisi”, Atatürk Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Dergisi, 23(2), 195-211. Andersen, T. M. ve Sørensen, A. (2008), “Globalisation Squeezes the Public SectorIs It So Obvious?”, Economics Working Paper 2008-8, Denmark: University of Aarhus. Atkinson, T. (1993), “The Journal of Public Economics at 21 Years and 50 Volumes: A Personal View”, Journal of Public Economics, Master Index (1993), 1-7. Baro, R. (1974), “Are Government Bonds Net Wealth?”, Journal of Political Economy, 82(6), 1095-1117. Bator, F. (1958), “The Anatomy of Market Failure”, Quarterly Journal of Economics, 72(3), 351-379. Blaug, M. (1978), Economic Theory in Retrospect, Cambridge: Cambridge University Press. Brito D. L., Hamilton, J. H., Slutsky, S. M. ve Stiglitz J. E. (1990), “Pareto Efficient Tax Structures”, Oxford Economic Papers, 42(1), 61–77. Boskin, M. J. ve Hurd, M. D. (1978), “The Effect of Social Security on Early Retirement”, NBER Working Paper, No: W0204, Cambridge: NBER. Buchanan, J. M. ve Tullock, G (1962), The Calculus of Consent: Logical Foundations of Constitutional Democracy, The University of Michigan Press. Coase, R. H. (1960), “The Problem of Social Cost”, Journal of Law and Economics, 3(1):1-44. Corlett, W. J. ve Hague, D.C. (1953), Complementarity and the Excess Burden of Taxation, Review of Economic Studies, XXI: 21-30. Çavuşoğlu, A. T. (2005), “Vergi Gelirleri ve Kamu Harcamaları Açısından Enflasyon: Tanzi ve Ters-Tanzi Etkileri", Gazi Üniversitesi İİBF Dergisi, 7(3), 35-52. Dalton, H. (1922), Principles of Public Finance, London: Routledge. Das-Gupta, A. (2008), “Neglected Topics in Public Economics Courses”, Bagchi Memorial Volume, 2008, 1-61. (http://papers.ssrn.com/sol3/ papers.cfm?abstract_id=1288009), (11/01/2010). David, M. ve Menchik. P. L. (1985), “The Effect of Social Security on Lifetime Wealth Accumulation and Bequests”, Economica, 52(28), 421-434. Diamond, P. ve Gruber, J. (1999), “Social Security and Retirement in the United States”, Gruber, J. ve Wise, D. A. (der.), Social Security and Retirement around the World içinde, Chicago: University of Chicago Press, 437-473. Diamond, P. (2002), “Public Finance Theory-Then and Now”, Journal of Public Economics, 86(3), 311-317. Due, J. F. ve Friedlander, A. F. (1973), Government Finance: Economics of the Public Sector, Homewood: Richard D. Irwin. Edwards, C. (2005), Options For Tax Reform, CATO Institute Policy Analysis, No:536, Washington DC: Cato Institute. Feldstein, M. (1974), “Social Security, Induced Retirement, and Aggregate Capital Accumulation”, Journal of Political Economy, 82(5), 905-926. Feldstein, M. (1996), “Social Security and Saving: New Time Series Evidence”, National Tax Journal, 49(2), 151-164. 100 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 M.C. GÜRAN, S. OĞUZ Feldstein, M. (2002), “The Transformation of Public Economics Research: 1970– 2000”, Journal of Public Economics, 86(3): 319-326. Güran, M. C. (2005), Kamu Hizmetlerinde Performans Ölçümü, Ankara: Hacettepe Üniversitesi Yayınları. Gordon, R. ve Poterba, J. (2002), “April 2002 Symposium, The Third Decade of the Journal of Public Economics”, Journal of Public Economics, 86 (3): 307-310. Gruber, J. ve Wise, D. A. (2005), “Social Security Programs and Retirement Around the World: Fiscal Implications”, NBER Working Paper, No: 11290, Cambridge: NBER. Hall, D. (2008), “Book Review of the New Public Finance-Responding to Global Challenges”, Development in Practice, 18 (1), 138-140. Harberger, A. (1962), "The Incidence of the Corporate Income Tax", Journal of Political Economy, 70(3): 215-240. Hewett, S. R. (1987), “Public Finance, Public Economics, and Public Choice: A Survey of Undergraduate Textbooks”, Journal of Economic Education, 18(4), 425-435. Herber, B. P. (1967), Modern Public Finance, Homewood: Richard D. Irwin. Kaul, I. (2006), “Exploring the Policy Space Between Markets and States Global Public-Private Partnerships”, I. Kaul ve P. Conceição (der.), The New Public Finance içinde, New York: Oxford University Press, 91-140. Leimer, D. R. ve Lesnoy, S. D. (1982), “Social Security and Private Saving: New Time Series Evidence”, Journal of Political Economy, 90(3), 606-629. Lodin S. O. (2002), “What Ought to Be Taxed and What Can Be Taxed: A New International Dilemma”, M. Ravinda Rao (der.), Development, Poverty, and Fiscal Policy: Decentralization of Institutions içinde, New Delhi: Oxford University Press, 85-101. Mroz, T. A. (1987), “The Sensitivity of an Empirical Model of Married Women's Hours to Work Economic and Statistical Assumptions”, Econometrica, 55(4): 765-799. Musgrave, R. A. (1959), The Theory of Public Finance, New York: McGraw Hill. Musgrave, R. A. ve Peacock, A. T. (1958), Classics in the Theory of Public Finance, New York: Macmillan. Myles, G. D. (1995), Public Economics, Cambridge: Cambridge University Press. Niskanen, W. A. (1971), Bureaucracy and Representative Government, Chicago: Aldine, Atherton North, D. C. (1990), Institutions, Institutional Change and Economic Performance, Cambridge: Cambridge University Press. OECD (2006), How does Turkey Compare. OECD Health Data, (http://www.oecd.org/ dataoecd /29/ 54/ 36959956.pdf), (11/01/2010). Olivera, J. H. G. (1967), “Money, Prices and Fiscal Lags: A Note on the Dynamics of Inflation”, Quarterly Review (Banca Nazionale del Lavoro), 20, 258-267. ÖİB (2009), Yıllara Göre Özelleştirme Gelirleri, (http://www.oib.gov.tr/program/ uygulamalar.htm), (29/12/2009). Patinkin, D. (1993), “Israel’s Stabilization Program of 1985, or Some Simple Truths of Monetary Theory”, Journal of Economic Perspectives, 7(2), 103-128. Poterba, M. J. (2002), “Recent Developments in and Future Prospects for Public Economics”, American Economist, 46 (2), 20-30. Pigou, A. C. (1912), Wealth and Welfare, London: Macmillan. Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 101 Kamu Ekonomisi Alanında Geçmişten Günümüze Yaşanan Gelişmeler ve Geleceğe İlişkin Beklentiler Ramsey, F. P. (1927), "A Contribution to the Theory of Taxation", Economic Journal, 37(145), 47-61. Rosen, H. ve Gayer, T. (2008), Public Finance, New York: McGraw Hill. Rowley, C. (1997), “Introduction: The Relevance of Public Choice for Constitutional Political Economy”, Public Choice, 90(1-4), 1-10. Samuelson, P. A. (1954), "The Pure Theory of Public Expenditure", Review of Economics and Statistics, 36: 387-389. Samuelson, P. A. (1958), "An Exact Consumption-Loan Model of Interest with or without Social Contrivance of Money”, The Journal of Political Economy, LXVI(6): 467-482. Saez, E. (2001), “The Desirability of Commodity Taxation under Nonlinear Income Taxation and Heterogeneous Tastes”, NBER Working Paper, No: 8029, Cambridge: NBER. Sen, A. (1999), Development as Freedom, New York: Anchor Books. Stern, N. (2002), “Towards a Dynamic Public Economics”, Journal of Public Economics, 86(3), 335-339. Stiglitz, J. E. (1982), “Self-selection and Pareto Efficient Taxation”, Journal of Public Economics, 17(2), 213-240. Stiglitz, J. E. (1986), Economics of the Public Sector, New York: W.W. Norton& Company Inc. Stiglitz, J. E. (1988), “Computerized Tax Collecting”, Herbert Stein (der.), Tax Policy in the Twenty-First Century içinde, New York: John Wiley and Sons, 278-288. Stiglitz, J. E. (2000), Economics of the Public Sector, New York: W.W. Norton& Company Inc. Stiglitz, J. E. (2002), “New Perspectives on Public Finance: Recent Achievements and Future Challenges”, Journal of Public Economics, 86(3), 341-360. Stopford J. M., Strange, S. ve Henley, J. S. (1991), Rival States, Rival Firms: Competition for World Market Shares, Cambridge: Cambridge University Press. Şen, H. (2003), “Olivera-Tanzi Etkisi: Türkiye Üzerine Ampirik Bir Çalışma”, Maliye Dergisi, 143, 30-57. Tanzi, V. (1978), “Inflation, Real Tax Revenue, and the Case for Inflationary Finance: Theory with an Application to Argentina”, IMF Staff Papers, 25(3), 417-451. Tanzi, V. ve Schuknecht, L. (2000), Public Spending in the 20th Century - A Global Perspective, Cambridge: Cambridge University Press. Triest, R. K. (1990), The Effects of Income Taxation on Labor Supply in the United State”, Journal of Human Resources, 25(3), 491-516. Wagner, R. E. ve Tollison, R. D. (1980), Balanced Budgets, Fiscal Responsibility, and the Constitution, San Francisco: Cato Institute. Wolf, C. (1993), Markets or Governments, Choosing between Imperfect Alternatives, Cambridge: MIT Press. 102 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 H. ŞEN, İ. SAĞBAŞ, A. KESKİN Türkiye’de Mali Sürdürülebilirliğin Analizi: 1975-2007 Hüseyin ŞEN* İsa SAĞBAŞ** Abdullah KESKİN*** Özet Bu çalışmanın amacı birim kök testi, eş-bütünleşme testi, çoklu doğrusal regresyon gibi farklı ekonometrik yöntemler kullanarak Türkiye’de 1975-2007 döneminde mali sürdürülebilirliğin olup olmadığını analiz etmektir. Yapılan analizlerden elde edilen sonuçlar, incelenen dönemde Türkiye’de mali sürdürülebilirliğin olmadığı sonucunu ortaya koymaktadır. Anahtar Kelimeler: Mali Sürdürülebilirlik, Maliye Politikası, Türkiye’de Mali Sürdürülebilirlik. An Analysis of Fiscal Sustainability in Turkey: 1975-2007 Abstract The aim of this study is to test fiscal sustainability in Turkey in 1975-2007 period by using different econometric methods such as unit root test, cointegration test, and multiple linear regression model. Findings reveal that there is no fiscal sustainability in Turkey in 1975-2007 period. Key Words: Fiscal Sustainability, Fiscal Policy, Fiscal Sustainability in Turkey JEL Classification Code: E62 Giriş Günümüz ülke ekonomileri için makroekonomik dengelerin sağlanması kadar, en azından bu dengelerin sürdürülebilir olması da önemli bir konu haline gelmiştir. Son yıllarda sürdürülebilirlilikle ilgili olarak gündeme gelen konulardan biri de mali * Doç. Dr., Afyon Kocatepe Üniversitesi, İİBF, Maliye Bölümü, [email protected] Doç. Dr., Afyon Kocatepe Üniversitesi, İİBF, Maliye Bölümü, [email protected] *** Yrd.Doç.Dr., Afyon Kocatepe Üniversitesi, İİBF, İktisat Bölümü, [email protected] ** Maliye Dergisi Sayı 158 Ocak-Haziran 2010 103 Türkiye’de Mali Sürdürülebilirliğin Analizi: 1975-2007 sürdürülebilirliktir. Özellikle uzun dönemli mali sürdürülebilirlik, son yıllarda özelde maliye politikasına genelde de makroekonomik politikaya ilişkin analizlerin odağına oturmuştur. Şu durumda bir ülkede iktisat politikalarının belirlenmesi ve başarılı bir şekilde uygulanması açısından mali sürdürülebilirliğin önemi yadsınamaz bir gerçektir. Türkiye gibi uzun yıllar boyunca hem kronik bütçe açığı ve dolayısıyla borç sorunu yaşamış olan, hem de IMF, Dünya Bankası gibi uluslararası mali kuruluşlarla yakın ilişki içinde olan bir ülkenin mali sürdürülebilirlik kavramına yabancı kalması elbette düşünülemez. Nitekim IMF (1998)’nin mali sürdürülebilirlik için talep ettiği orta vadeyi kapsayacak bütçelerin hazırlanmasına Türkiye’de de başlanmış ve bu doğrultuda 2003 yılında kabul edilen ve 1 Ocak 2006’dan itibaren de fiilen uygulamaya konulan 5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu ile orta vadeli harcama sistemine geçilmiştir. Bu doğrultuda yıllık bütçe yerine, çok yıllı bütçe yöntemi benimsenmiş ve kamu bütçesi her yıl, gelecek üç yılı kapsayacak şekilde hazırlanmaya başlanmıştır. Bu çalışma, 1975-2007 dönemini esas alarak, Türkiye’de mali sürdürülebilirliğin olup olmadığını farklı ekonometrik yöntemler kullanarak analiz etmeyi amaçlamaktadır. Çalışmanın birinci bölümünde mali sürdürülebilirlik kavramı ele alınırken, ikinci bölümünde mali sürdürülebilirliğin test edilmesine yönelik çalışmaların teorik arka planına, üçüncü bölümünde ise çalışmanın omurgasını oluşturan Türkiye’de mali sürdürülebilirliğin analizine yer verilmektedir. Genel değerlendirme ve sonuç, çalışmanın son bölümünde yer almaktadır. 1. Mali Sürdürülebilirlik Kavramı Mali sürdürülebilirlik konusunda üzerinde uzlaşma sağlanan ortak bir tanım yoktur. Izquierdo ve Panizza (2003)’ya göre mali sürdürülebilirlik, bir ülkenin bütçe kısıtını karşılayabilmesi durumudur. Ancak bu tanıma ihtiyatlı yaklaşmak gerektiği de açıktır. Çünkü bütçe kısıtı nihayetinde bir muhasebe eşitliğidir. Bu eşitliğin borçların ödenmemesi veya borçların enflasyonla şişirilmesi gibi farklı yöntemlerle her zaman sağlanabilmesi mümkündür (Mendoza, 2003’ten aktaran Izquierdo ve Panizza, 2003). Şu halde bütçe kısıtının sağlanması, mali sürdürülebilirlik için gerekli ancak yeterli bir koşul değildir. Aynı şekilde bir ülkenin borçlarını ödeyebilme gücünün olması da mali sürdürülebilirlik için gerekli, ancak tek başına yeterli bir koşul değildir. Burnside (2005)’a göre ise mali sürdürülebilirlik, bir hükümetin borçlarını ödeyebilme gücü yanında aynı politikalar setini koruyabilme gücüdür. Teorik ve ampirik literatürde mali sürdürülebilirlik (fiscal sustainability) yerine, zaman zaman bütçe açıklarının sürdürülebilirliği (sustainability of budget deficit), borçların sürdürülebilirliği (sustainability of debt) gibi kavramların da kullanıldığı görülmektedir. Bütçe açıklarının sürdürülebilirliğini borçların yanı sıra reel büyüme oranı, enflasyon, para arzı gibi makroekonomik değişkenler de etkiler. Borçların sürdürülebilirliği bütçe açıklarının sürdürülebilirliği için gerekli bir koşul iken, bütçe açıklarının sürdürülebilirliği de mali sürdürülebilirlik için gerekli bir koşuldur. Bu üç sürdürülebilirlik kavramı arasındaki ilişki Doğu Avrupa ülkelerinde hediyelik eşya olarak satılan matruşkalara benzetilebilir. En dıştaki mali sürdürülebilirlik, onun içindeki bütçe açıklarının sürdürülebilirliği, onun da içindeki ise borçların sürdürülebilirliğidir. Özetle mali sürdürülebilirlik, bütçe açıklarının ve borçların sürdürülebilirliğini de içeren geniş kapsamlı bir kavramdır. 104 Maliye Dergisi Sayı 158 Ocak-Haziran 2010 H. ŞEN, İ. SAĞBAŞ, A. KESKİN Tüm bu açıklamalar ışığında mali sürdürülebilirlik; bir ülkenin borçlarını ödeyememe ya da borçlarını aşırı şekilde monetizasyonla finanse etme aczine düşmeden, mevcut bütçe kısıtı içinde gelecekteki borçlarını ödeyebilmek için önemli bir düzenlemeye ihtiyaç duymaksızın borç oranını kontrol altında tutabilmesi (Izquierdo ve Panizza, 2003:1) şeklinde tanımlanabilir. Mali sürdürülebilirlik mevcut durumun analizinden daha ziyade, dönemler arası bütçe kısıtıyla tutarlı olan alternatif politikaların makroekonomik sonuçlarıyla ilgilenir ve mevcut bütçe kısıtının farklı finansman kaynaklarıyla sağlansa bile uygulanan politikaların makro-ekonomik sonuçlarının ve zamanlamasının farklı olabileceğine dikkat çeker (Burnside, 2005). Burada bir başka hususa da dikkat çekmekte fayda vardır. Mali sürdürülebilirlik literatüründe sık sık mali sürdürülebilirlik ile mali yeterlilik (fiscal solvency)1 kavramları arasındaki farka vurgu yapılmaktadır.2 Bir ülkede uygulanan maliye politikası zaman içerisinde devleti mali acze düşürüyorsa “mali sürdürülebilirlik yok” demektir. Mali sürdürülebilirlik konusunda bir hüküm yürütmeden önce, bir ülke için mali yeterlilik şartlarının sağlanıp sağlanmadığını test etmek gerekir. Mali yeterliliğin değerlendirilmesi, gelecekte elde edilecek olası vergi gelirlerinin ve kamu harcamalarının büyüme ve reel faiz oranlarının projeksiyonunu gerektirir. Bu göstergeler kullanılarak dönemler arası bütçe kısıtının karşılanıp karşılanmadığı incelenir. Bugünkü politikalar ile ülkenin dönemler arası bütçe kısıtı karşılanmasa bile, gelecekteki kamu borçları tamamen ödenebilecekse “mali yeterlilik sağlanmıştır” demektir. Buna karşın mali sürdürülebilirlik, değişmeyen bir mali politika ile birlikte mali yeterliliğin sağlanmasıdır ((Croce ve Juan-Ramon, 2003:3), (Burnside, 2005:11)). Bu çalışmada mali sürdürülebilirlik kavramı, daha kapsayıcı bir kavram olduğu için aralarındaki fark göz ardı edilerek bütçe açıklarının sürdürülebilirliği ve borçların sürdürülebilirliği kavramlarının yerine de kullanılmıştır. 2. Mali Sürdürülebilirlik Analizi: Teorik Arka Plan Mali sürdürülebilirliğin analizine yönelik yapılan çalışmaları, çalışmalarda izlenen yöntem açısından iki grupta toplamak mümkündür. Bunlardan birincisi, öncülüğünü Buiter (1985)’in yaptığı, ekonomik göstergelerle mali sürdürülebilirliği analiz eden çalışmalar; ikincisi ise, öncülüğünü Hamilton ve Flavin (1986)’in yaptığı, ekonometrik yöntemlerle mali sürdürülebilirliği analiz eden çalışmalardır. Mali sürdürülebilirliği ekonomik göstergelerle analiz eden çalışmalar, literatürde bütçe açığına muhasebe yaklaşımı (accounting approach to the budget deficit) olarak bilinirken; bütçe açığının sürdürülebilirliğinin ekonometrik yöntemlerle analiz edilmesine yönelik çalışmalar dönemler arası bütçe açığı kısıtı yaklaşımı (intertemporal budget deficit constraint approach) ya da bütçenin bugünkü değer kısıtı yaklaşımı (present value constraint approach-PVC) olarak da bilinir. Her iki yaklaşım da mali sürdürülebilirlik analizine hükümetin bütçe kısıtından (budget constraint) başlamaktadır. 1 fiscal insolvency, Türkçe literatüre mali acze düşme şeklinde girmiştir. Bu çalışmada fiscal solvency için uygun karşılık olarak mali yeterlilik kavramının kullanılması tercih edilmiştir. 2 Bkz. Dinh (1999), Yamauchi (2004). Maliye Dergisi Sayı 158 Ocak-Haziran 2010 105 Türkiye’de Mali Sürdürülebilirliğin Analizi: 1975-2007 2.1. Mali Sürdürülebilirliği Ekonomik Göstergelerle Analiz Eden Çalışmalar Mali sürdürülebilirliği ekonomik göstergeler kullanılarak analiz eden çalışmalarda geçmiş bütçe politikalarıyla mali yeterlilik şartının sağlanıp sağlanmadığı test edilmekte ve geleceğe yönelik dersler çıkartılmaya çalışılmaktadır. Bu yöntemin avantajı, ekonomik göstergelerin hesaplanmasının kolay olması ve güncelleştirmeye olanak sağlamasıdır. Burada hemen belirtelim ki, bu yöntemin bazı dezavantajları da bulunmaktadır. Mali sürdürülebilirliği ekonomik göstergelerle analiz eden çalışmalarda değişik göstergeler kullanılarak sonuca gidilmektedir. Ancak mali sürdürülebilirliğin ekonomik göstergelerle analizinde göstergelerin kendi arasındaki dinamik ilişkiler dikkate alınmamakta ya da bu ilişkiler sabit kabul edilmektedir. Örneğin yapılacak bir devalüasyonun kamu harcamaları ve bütçe üzerinde nasıl bir etkisinin olacağı tahmin edilirken, devalüasyonun ihracat, ekonomik büyüme ve bütçe gelirleri gibi değişkenler üzerindeki etkisi dikkate alınmamaktadır (Dinh, 1999:27). Ekonomik göstergeler kullanılarak yapılan mali sürdürülebilirlik çalışmalarının en zayıf yönü, belli bir dönem için yapılan analiz sonucunda elde edilen mali yeterlilik bulgularının ileriye dönük olarak aynı sonucu garanti etmemesidir (Croce ve Juan-Ramon, 2003:3). Çünkü göstergeler geleceğe değil, geçmişe aittir. Easterly vd. (1994), kamu kesiminin borç ödeme gücüne (muhasebe yaklaşımına)3 dayanan sürdürülebilir faiz dışı açık eşitliğini aşağıdaki şekilde formüle etmektedir: PD D E .D * ∆M ∆D ∆ E .D * + i. + i*. = + + Def . y Def . y Def . y Def . y Def . y Def . y (1) Bu eşitliğin sol tarafı, konsolide bütçe kısıtını; sağ tarafı ise konsolide bütçe açığının finansman kaynaklarını göstermektedir. Bu eşitlikte PD, toplam kamu kesimi faiz dışı açığını; Def, GSMH deflatörünü; y, reel GSMH’yi; i, yurt içi nominal faiz oranını; D, kamunun iç borç stokunu; E, nominal döviz kurunu; i*, yurt dışı nominal faiz oranını; D*, yabancı para cinsinden kamunun dış borç stokunu; M, parasal taban stokunu; ∆M, parasal taban stokundaki değişmeyi; ∆D, iç borç stokundaki değişmeyi; ∆ED, ulusal para cinsinden dış borç stokundaki değişmeyi göstermektedir. Burada ifade edilen bütün değişkenler cari ulusal para birimi cinsindendir. Yukarıdaki eşitliğin üzerinde yapılacak basit bir değişiklik, faiz dışı açığın GSMH’ye oranının aşağıdaki şekilde türetilmesine imkân sağlar: ( ) d = ∆ m + (π + n ) m + ∆ b + (n - r ) b + ∆ b * + n - r * - ε b * (2) Bu eşitlikteki d, m, b ve b* değişkenleri sırasıyla cari fiyatlarla PD, M, D ile ED*’nin GSMH’ye oranlarını; ∆m, ∆b, ∆b* değişkenleri M, D ve ED*’deki değişmelerin GSMH’ye oranlarını; π, enflasyon oranını; n reel GSMH’deki 3 Muhasebe yaklaşımı (accounting approach), bütçe denkliği için kamu kesiminin hâlihazırdaki ve gelecekteki varlık ve yükümlülüklerinin bugünkü toplam değerlerinin birbirine eşit ya da varlıklarının yükümlülüklerinden fazla olması gerektiğini ifade eder. Bu yaklaşımın öncüleri arasında Buiter (1983), Buiter (1985) ve Anand ve van Wijnbergen (1989) yer almaktadır. 106 Maliye Dergisi Sayı 158 Ocak-Haziran 2010 H. ŞEN, İ. SAĞBAŞ, A. KESKİN büyümeyi; r, reel faiz oranını; r*, yurt dışı reel faiz oranını ve ε, reel döviz kurundaki değer kaybını göstermektedir. (2) nolu eşitlik, GSMH’nin bir oranı olarak faiz dışı açığın finansmanının altı farklı finansman kaynağı ile sınırlandığını ifade etmektedir: Bunlar, parasal taban artışından elde edilen aktif senyoraj ve büyümenin sağladığı para talebi artışından sağlanan pasif senyoraj; yurt içi ve yurt dışı borçların reel faizini aşan ekonomik büyüme; parasal ve parasal olmayan borç taleplerindeki artıştır. Faiz dışı açık, ancak para ve borç stokunun GSMH’ye oranları sabit kaldığı sürece sürdürülebilirdir. Bu da, enflasyon ve faiz oranının sabit kalması anlamına gelmektedir. Gelişmekte olan ülkeler için dış borçlanma birçok değişkene bağlı olarak yarı dışsal sayıldığından, bu ülkeler bütçe açığının finansmanını yoğun olarak parasal taban stokundaki artış ve/veya iç borçlanmayla finanse etmek durumundadırlar. Ekonomik göstergelerle mali sürdürülebilirlik yöntemine göre, belirlenmiş bir büyüme oranı hedefi ve sabit reel faiz oranı tutturularak birincil açık artmadan sabit bir borç oranı ile devam ediyorsa, mali sürdürülebilirlik sağlanmış demektir. Bu yöntemde dış borçlanma ve senyorajın olmadığı varsayılmaktadır. Ancak ekonomik göstergelerle mali sürdürülebilirlik yöntemi bazı dezavantajlara sahiptir. Bunlar şu şekilde sıralanabilir (Cuddington, 1996:7): Bu yöntemde, birincil açıktaki değişmenin reel faiz oranı ve büyüme oranı üzerinde herhangi bir etkisinin olmadığı varsayılır. Oysaki bu varsayım gerçekçi olmaktan uzaktır. Çünkü denge reel faiz oranı kamu harcamalarına ve kamu borç miktarına bağlıdır. Bu yöntemde finanse edilebilir bütçe açığı seviyesi belirlenmeye çalışılırken, “bütçe açığı seviyesi mali yükümlülüklerin artış oranına paralel artmalı ki borç oranı sabit kalabilsin” varsayımı yapılır. Bu varsayım, borç verenlerin hangi borç stratejilerinin sürdürülebilir, hangilerinin ise sürdürülemez olduğu konusunda karar vermelerinde belirsizliğe yol açar. Ekonomik göstergeler kullanılarak yapılan mali sürdürülebilirlik çalışmalarında, maliye politikasının kamu sektörünün net değeri/GSYİH oranını (Buiter (1985)’in kullandığı gösterge) veya borç oranını (Blanchard (1990)’ın kullandığı gösterge) stabilize edip etmediği test edilmektedir. Bu çalışmalarda, kamu sektörünün net değerinin hesaplanmasındaki güçlüklerden dolayı, uygulamada genellikle borç oranı kullanılmaktadır. Ekonomik göstergelerle mali sürdürülebilirliği analiz eden çalışmaların temel amacı, sürdürülebilir bir maliye politikası ile sürdürülemez bir maliye politikası arasındaki farkı belirlemektir (Chalk ve Hemming, 2000:7). Bu çalışmaların öncüsü olarak Buiter (1985)’in çalışması kabul edilir. Buiter’e göre maliye politikası, kamu sektörünün net değeri/GSYİH oranını sabit tutabiliyorsa “mali sürdürülebilirlik var” demektir. Buiter, bu hedefin gerçekleşmesi için gerekli olan birincil bütçe açığını aşağıdaki şekilde tanımlamaktadır: d = (rt - nt) . wt (3) Burada d , sabit birincil açığı; rt, t dönemindeki reel faiz oranını; nt, t dönemindeki büyüme oranını; wt, t dönemindeki kamu sektörünün net değeri/GSYİH oranını göstermektedir. Maliye Dergisi Sayı 158 Ocak-Haziran 2010 107 Türkiye’de Mali Sürdürülebilirliğin Analizi: 1975-2007 Buiter’in geliştirdiği bu sürdürülebilirlik göstergesi, sabit birincil açık ile cari birincil açık arasındaki fark olup ( d -dt); bu da, aşağıdaki gibi ifade edilebilir: d -dt = ((rt - nt) . wt - dt ) (4) Burada dt, t dönemindeki birincil açık/GSYİH oranını göstermektedir. Buiter’in geliştirdiği sürdürülebilirlik göstergesi olan bu fark ( d -dt) negatif ise birincil açık kamu sektörünün net değeri/GSYİH oranını stabilize edemeyecek kadar fazla demektir. Bu da mali sürdürülebilirliğin olmadığının bir göstergesidir. Ancak Buiter (1985)’in geliştirdiği mali sürdürülebilirlik yaklaşımında kamu kesiminin net değerinin nasıl hesaplanacağı net değildir. Bu durum, Buiter’in yaklaşımına yöneltilen en önemli eleştiridir (Chalk ve Hemming, 2000:7). Buiter (1985)’in çalışması gibi, Blanchard (1990)’ın çalışması da mali sürdürülebilirliği ekonomik göstergelerle test eden çalışmalar arasında oldukça önemli bir yere sahiptir. Blanchard (1990), cari borç oranını sürdürebilecek politikalar üzerine yoğunlaşmış ve birincil açık göstergesi ve vergi açığı göstergesi olmak üzere iki farklı mali sürdürülebilirlik göstergesi geliştirmiştir. Birincil açık göstergesi, milli gelirin bir oranı olarak kamu borç stokunu stabilize etmek için gerekli olan sabit birincil açığın ne olması gerektiğini ifade etmektedir. Buna göre sabit birincil açık ile cari birincil açık arasındaki farkın negatif olması, mali sürdürülebilirliğin olmadığına işaret eder. Vergi açığı göstergesinde ise milli gelirin bir oranı olarak gerçekleşen vergi gelirleri ile ideal vergi gelirleri arasındaki farka bakılmakta ve bu fark negatif ise mali sürdürülebilirliğin olmadığına karar verilmektedir.4 Dinh (1999:13-14) ise mali sürdürülebilirlik konusuna farklı bir açılım getirmekte ve mali sürdürülebilirliği test ederken sayısal göstergelerin sayısal olmayan göstergelerle desteklenmesi gerektiğini savunmaktadır. Dinh (1999)’in mali sürdürülebilirlik ile ilgili kullanılmasını önerdiği başlıca sayısal olmayan göstergeler şunlardır: Ülkenin bütçe açığını kapatma konusundaki geçmişteki başarı durumu, Sosyal güvenlik sistemi, merkez bankası, KİT’ler, kamu bankaları ve kamunun ortak olduğu kuruluşların hesapları, Bütçe açığının nedeni kamu geliri yönünden mi, yoksa kamu harcamaları yönünden mi, yoksa her iki yönden mi sorusunun cevabı,5 Kamu gelirlerinin yapısı, dolaylı ve dolaysız vergiler, diğer gelirler, gizli ve açık sübvansiyonlar. 2.2. Mali Sürdürülebilirliği Ekonometrik Yöntemlerle Analiz Eden Çalışmalar Mali sürdürülebilirliği ekonomik göstergelerle analiz eden çalışmaların yanında, çok sayıda ekonometrik çalışma da mevcuttur. Bunların her biri farklı ekonometrik yöntemlerden de faydalanarak mali sürdürülebilirliği test etmeyi amaçlamaktadır. Üstelik, her ekonometrik çalışmada farklı varsayımlara dayalı farklı bir ekonometrik yöntem kullanılmaktadır. Şüphesiz bu çalışmaların her biri ayrı bir önem taşımakla 4 Blanchard’ın bu iki mali sürdürülebilirlik göstergesinin teknik ayrıntıları için Bkz. Şen, Sağbaş ve Keskin (2007). 5 Kamu harcamaları mı vergi gelirlerinin artmasına neden olmaktadır? Yoksa vergi gelirlerindeki artış mı kamu harcamalarının artmasına neden olmaktadır? veya her ikisi birden mi? Tüm bu soruların yanıtı kamu harcamaları ile vergi gelirleri arasındaki nedensellik ilişkisi başlığı altında teorik ve ampirik literatürde araştırma konusu olmaktadır. Bu konuda yapılmış geniş bir literatür taraması için Bkz. Sağbaş ve Şen (2003). Bu konuda Türkiye üzerine yapılmış ampirik çalışmalar için ise Bkz. Pınar (1998), Darrat (1998), Akçoraoğlu (1999), Günaydın (2004a). 108 Maliye Dergisi Sayı 158 Ocak-Haziran 2010 H. ŞEN, İ. SAĞBAŞ, A. KESKİN beraber, bunların herbirini ayrıntılı bir şekilde açıklamak bu çalışmanın amacının dışındadır. Bu nedenle bu çalışmada yalnızca önemli gördüğümüz belli başlı çalışmalara yer verilmektedir.6 Sürdürülebilirliği ekonometrik yöntemlerle ilk kez analiz eden ve literatürde bütçenin bugünkü değer yaklaşımı (present value constraint-PVC) olarak da bilinen Hamilton ve Flavin (1986)’in öncü çalışması, borcun sürdürülebilirliği üzerinde yoğunlaşmakta ve ABD’nin savaş sonrası verilerini kullanarak kamu borçlanmasının sınırlarını test eden ampirik bir çerçeve sunmaktadır. Bu çalışmaya göre, hükümetler dönemler arası bütçe kısıtı ile karşı karşıyadırlar. Bu durum hükümetin kendisine borç verenlere, hâlihazırdaki açıklarını dengelemek üzere gelecekte bütçede fazla vereceği zımni taahhüdünü ifade eder. Hamilton ve Flavin (1986)’in yaklaşımındaki dönemler arası bütçe kısıtı uyumu, hükümetin gelecekte beklenilen bütçe fazlasının iskonto edilen değerini, borcunun cari piyasa değerine eşitleyerek dönemler arası bütçeyi dengelediğini ifade eder. Tabi ki hükümetin bunu yaparken Ponzi oyunu7 finansmanına başvurmayacağı varsayılır. PVC’yi test eden ekonometrik çalışmalar, ekonomik bir model vasıtasıyla açık bir biçimde reel faiz oranı, ekonomik büyüme, enflasyon gibi bağımlı değişkenlerle bağlantı kurmaksızın, birincil açık (veya birincil fazla), borç stoku, bazen de bütçe harcamaları ve bütçe gelirleri gibi değişkenlerin zaman serisi özelliklerine odaklanır. Bu ve benzeri makroekonomik serilere birim kök testi ve/veya eş-bütünleşme testi uygulanarak sürdürülebilirlik analizi yapılır. Ancak söz konusu sürdürülebilirlik testlerinin uygulanabilmesi, maliye politikası uygulamasında bir değişikliğin olmamasını ve uzun bir gözlem döneminin varlığını gerektirir. PVC yaklaşımına göre mali sürdürülebilirliğin testi, hükümetin bütçe kısıtı eşitliğinden hareketle ve bu eşitliğe, ileriye doğru N dönem için öteleme (iterasyon) uygulanarak yapılır.8 Bu yaklaşımda Barro (1989)’nun modeli9 kullanılarak şu regresyon denklemine ulaşılır: Rt = λ + δ.GVt + εt (5) Bu regresyon denkleminde, εt’nin durağan ve δ=1 olduğu hipotezi test edilir. Bu hipotezin doğrulanması, konsolide bütçe harcamaları ile konsolide bütçe gelirlerinin birbiriyle uyumlu ve dolayısıyla maliye politikanın sürdürülebilir olduğu anlamına 6 Mali sürdürülebilirliği ekonometrik yöntemlerle analiz eden ve sayısı giderek artan çalışmalardan bazıları: Trehan ve Walsh (1988), Trehan ve Walsh (1991), Kremers (1988), Kremers (1989), Wilcox (1989), Hakkio ve Rush (1991), Taner ve Liu (1994), Quintos (1995), Haug (1991), Haug (1995), Ahmed ve Rogers (1995), Payne (1997), Artis ve Marcelino (1998), Bohn (1998), Féve ve Hénin (2000), Uctum ve Wickens (2000), Bravo ve Silvestre (2002). 7 Charles Ponzi (1882-1949), ABD’ye göç etmiş bir İtalyan göçmendir. ABD’de 1910’lu yıllarda yaşayan çok sayıda göçmen aile kendi ülkelerinde yaşayan ailelerine mektup gönderirken içine posta kuponu koymaları durumunda aileleri ücret ödemeden geri ABD’ye mektup gönderebiliyorlardı. Ponzi bu posta kuponlarının ticaretini yapmış ve 45 gün içinde %50 kâr vaadiyle yaklaşık 10.000 yatırımcıdan 9.5 milyon $ toplamıştır. Aslında Ponzi, posta kuponu alıp satmıyor yeni yatırımcılardan aldığı paralarla eski yatırımcılara yüksek kâr payı ödüyordu. Sonuçta sonradan iktisat literatüründe “Ponzi şeması” veya “Ponzi oyunu” olarak adlandırılacak bu sistem çökmüştür. Ponzi oyunu, eğer zarar başlangıçta fark edilmezse sonuçta iflasın kaçınılmaz olmasına verilen isimdir. Ponzi Oyunu ilgili ayrıntılı bilgi için Bkz. www.wordiq.com/definition/Charles_Ponzi (10/07/2009); www.mark_knutson.com (10/07/2009); www.treasury-anagament.com/Research/Byissues/04/126/ Tabasso.pdf (10/07/2009). 8 Çalışmayı uzatmamak adına burada matematiksel çıkarımlara yer verilmemiştir. Matematiksel çıkarımlar konusunda Bkz. Barro (1989) ve Cuddington (1996). 9 Barro (1989)’dan aktaran Ghatak (2003). Maliye Dergisi Sayı 158 Ocak-Haziran 2010 109 Türkiye’de Mali Sürdürülebilirliğin Analizi: 1975-2007 gelir. Bunun yanında iki seri arasında eş-bütünleşmenin bulunması, uzun dönemde konsolide bütçe harcamaları ile konsolide bütçe gelirlerinin uyumlu olduğunu ortaya koyar. PVC yaklaşımında hükümetin mali açıdan yeterli olup olmadığı değil, mali sürdürülebilirliğinin olup olmadığı test edilir. Bir ülkede bütçe açığının hükümete borç verenler tarafından tepki ile karşılanmadan sınırsız bir şekilde devam edebilmesi için Ponzi oyununa başvurulmaması gerekir (Cuddington, 1996:1). PVC yaklaşımına göre, reel borç stoku reel faiz oranından daha yavaş bir şekilde büyüyorsa, gelecekteki kamu borç stokunun bugünkü değerinin sıfıra yakınsayacağı kabul edilir.10 Çünkü Ponzi oyununun olmaması (No Ponzi Game) için bu gereklidir (Cuddington, 1996:8). Başka bir ifadeyle, milli gelirin bir oranı olarak borç stoku zaman içinde sabitlenebilmiş ise bütçe açıklarının sürdürülebilir olduğu söylenebilir. Kısaca PVC yaklaşımının gerçekleşmesi, Ponzi oyununun olmaması şartına bağlıdır. PVC yaklaşımına göre mali sürdürülebilirliğin olabilmesi için gelecekte beklenen bütçe fazlalıklarının iskonto edilmiş değerinin cari borç stokunun değerine eşit olması gerekir. Bu koşula bağlı olarak PVC yaklaşımının ekonometrik yöntemlerle test edilmesinde aşağıdaki değişkenlerin zaman serilerinin durağan olup olmadığı test edilir: Bütçe açığı ve borç stoku, Borç stokunun iskonto edilmiş değeri, Reel açık (reel faiz ödemeleri dâhil). PVC yaklaşımında bütün bunlara ilaveten bütçe gelir ve giderleri arasında, bütçe gelir ve giderleri ile reel faiz ödemeleri arasında eş-bütünleşme olup olmadığı da araştırılmaktadır (Akçay vd., 2001). Ancak burada önemle belirtelim ki, test edilen değişkenlerin çalışmadan çalışmaya farklılık gösterdiği de bir gerçektir. Hangi büyüklükteki bir birincil açığın sürdürülebilir olduğuna karar verebilmek için senyoraj, iç borçlanma ve dış borçlanma hakkında bazı varsayımlarda bulunmak gerekir. Mali sürdürülebilirlik çalışmalarında PVC yaklaşımı ilk önce gelişmiş ülkeler için uygulanmış, bu ülkeler için senyorajın önemsiz olduğu ve kamu borçlanmasının ülkenin ulusal parası cinsinden yapıldığı varsayılmıştır. 3. Türkiye’de Mali Sürdürülebilirliğin Analizi Son yıllarda mali sürdürülebilirlik üzerine çok sayıda teorik ve ampirik çalışma yapılmış olmasına karşın, Türkiye üzerine bu konuda yapılan çalışma sayısının oldukça sınırlı olduğu gözlenmektedir. Oysaki bir ülkede iktisat politikalarının belirlenmesi ve başarılı bir şekilde uygulanması açısından özelde bütçe açıklarının genelde ise mali sürdürülebilirliğin izlenmesinin önemi yadsınamaz bir gerçektir. Öte yandan AB’ye üye olmayı kendisine amaç edinen Türkiye gibi bir ülke için mali sürdürülebilirlik konusu daha büyük bir önem taşımaktadır. Çünkü Maastricht Kriterlerine göre kamu açığının GSYİH’ye oranı %3’ü, kamu borç stokunun GSYİH’ye oranı ise %60’ı geçemez. Bu kriterler, zaman zaman bazı üyeler için esnetilse de hem üye ülkeler hem de Türkiye gibi AB’ye aday ülkeler için bağlayıcı niteliktedir. Bu nedenle Türkiye’de hükümetler, söz konusu mali kriterleri tutturmayı kendilerine temel hedef koymuşlardır. Dolayısıyla bütçe açıklarının ve/veya kamu borç stokunun 10 Convergence kavramı, bazı Türkçe kaynaklarda yakınlaşma bazılarında ise yakınsama anlamında kullanılmaktadır. Bu çalışmada convergence kavramının Türkçe karşılığı olarak yakınsama kavramı tercih edilmiştir. 110 Maliye Dergisi Sayı 158 Ocak-Haziran 2010 H. ŞEN, İ. SAĞBAŞ, A. KESKİN sürdürülebilir olup olmadığı, Türkiye için de önemi giderek artan bir konu haline gelmiştir. Bunu gerçekleştirilebilmesi için de senyoraja başvurulmadan, reel üretimi artırarak, bütçe gelirlerini artırarak ve/veya bütçe harcamalarını kısarak, bütçe açıkları ve birikmiş kamu borç stokunu sürdürülebilir düzeyde tutabilecek çözümün üretilmesine ihtiyaç vardır. Daha önce de üzerinde durulduğu gibi mali sürdürülebilirliğin analizinde ekonomik göstergeler yöntemi ve ekonometrik yöntem olmak üzere iki temel yöntem mevcuttur. Bu çalışmada, Türkiye üzerine yapılan çalışma sayısının oldukça sınırlı olması ve aynı zamanda elde edilen sonuçların mali sürdürülebilirliğin analizinde daha kesin bulgular ortaya koyması nedeniyle ekonometrik yöntemin kullanılması tercih edilmiştir. Kuşkusuz ekonometrik yöntemler kullanılarak yapılan çalışmalar, uzun bir dönemi analiz etmeyi zorunlu kılmaktadır. Bu nedenle çalışmamız 1975-2007 gibi uzun bir dönemi kapsamaktadır. Tabii ki bu tür uzun dönemli analiz yaparken ekonomilerde yapısal dönüşümün yaşandığı dönemleri gözden kaçırmamak ve bu dönemleri ayrı olarak ele almak gerektiği de ortadadır. 2001 yılındaki yapısal dönüşüm nedeniyle bu dönemi ayrı analiz eden bir çalışma Budina ve Wijnbergen (2008)’e aittir. Söz konusu çalışmalarında Budina ve Wijnbergen (2008), 2001 sonrasını ayrı bir dönem olarak ele almış, stokastik simülasyon yöntemleri ve stres testleri kullanarak, Türkiye’de mali sürdürülebilirlikle ilgili geleceğe dönük öngörülerde bulunmuşlardır. Budina ve Wijnbergen’in (2008) bulgularına göre, 2001 Krizi sonrası dönemde yapılan mali reformlar, kamu borç oranında hızlı bir düşüşe neden olacaktır. Bu olumlu beklenti ve faiz dışı fazla ile faiz yükü göstergeleri arzulanan yönde bir trend izlemesine karşın, Türkiye’nin özellikle kamu borç stokunun kısa vadeli olması nedeniyle mali durum hala endişe kaynağı olmaya devam etmektedir. Ancak çalışmamız zaman serisi analizi olduğu ve uzun dönem analizini zorunlu kıldığı noktasından hareketle, Türkiye ekonomisinde yapısal dönüşümün yaşandığı 2001-2007 gibi kısa bir dönemin ayrıca analizine gerek görülmemiştir. Türkiye’de mali sürdürülebilirliğin test edilmesinde aşağıda teorik olarak da açıklanan farklı ekonometrik yöntem ve seriler kullanılmıştır. İlk olarak birim kök testini içeren durağanlık testi yöntemi, ikinci olarak eş-bütünleşme testi yöntemi, üçüncü olarak Bohn yaklaşımıyla mali sürdürülebilirlik testi yöntemi ve dördüncü olarak da dönemler arası bütçe kısıtı yöntemi kullanılmıştır. Burada hemen belirtelim ki, literatürde mali sürdürülebilirlik analizlerinde en çok kullanılan iki yöntem, birim kök testi yöntemi ile eş-bütünleşme testi yöntemidir.11 3.1. Birim Kök Testi Yöntemi Bu yöntem, bütçe açıklarının sürdürülebilirliğinin test edilmesinde kullanılan standart bir yaklaşım olup, çok sayıda çalışmada kullanılmıştır. Bunlar arasında Hamilton ve Flavin (1986), Trehan ve Walsh (1988), Trehan ve Walsh (1991) ve Ahmed ve Rogers (1995)’ın çalışmaları yer almaktadır. Bu yöntemde mali sürdürülebilirlik, bütçe açığı serisine birim kök (durağanlık) testi uygulanmak suretiyle analiz edilir. Test sonucunda serinin durağan olması halinde bütçe açıklarının uzun dönemde sürdürülebilir olduğu sonucuna varılır. Birim kök testi yöntemi, bütçe açığı serisi yanında geçmiş yıllara ait bütçe açıklarının kümülatifi sayılabilecek iç borç stoku, toplam borç stoku ve kamu harcamalarının önemli 11 Ekonometrik yöntemlerle mali sürdürülebilirliği test eden çalışmalarda kullanılan yöntemlerin tasnifi için Bkz. Şen vd., (2007:148-149). Maliye Dergisi Sayı 158 Ocak-Haziran 2010 111 Türkiye’de Mali Sürdürülebilirliğin Analizi: 1975-2007 bir kısmını oluşturan toplam faiz ödemeleri gibi serilere uygulanarak da mali sürdürülebilirliğin olup olmadığı test edilebilir. Aşağıda, Türkiye’de mali sürdürülebilirliğin olup olmadığını test etmek için seçilen serilere Dickey-Fuller (DF), Augmented Dickey-Fuller (ADF) ve PhillipPerron (PP) birim kök testleri uygulanmıştır. Burada hemen belirtelim ki, bu testlerin elbette ki birbirinin yerini tuttuğunu söylemek mümkün değildir. Çünkü birçok makroekonomik zaman serisinin, trend durağandan daha ziyade fark durağan bir yapıda olduğu tespit edilmiştir (Nelson ve Plosser, 1982). Her ne kadar Schwarz (1978), ADF testinin diğer birim kök testlerinin en iyisi olduğunu iddia etmiş olsa da, Campbell ve Perron (1991), ADF testlerinin değişkenlerin gecikme uzunluğuna duyarlı olduğunu kanıtlayarak, testlerin uygun gecikme uzunluğu seçilerek yapılması gerektiğini önermiştir. DF birim kök testi, yalnızca seri AR(1) ise geçerlidir. Seride yüksek dereceden gecikmelerde korelasyon varsa, hata teriminin akgürültü (white noise) varsayımı ihlal edilmiş olacaktır. ADF ve PP (Phillips ve Perron, 1988) testleri seride yüksek dereceden otokorelasyonu kontrol eden bir metot kullanmaktadır. PP birim kök testi, seride yapısal bir değişimin (structural break) etkisini dikkate alan bir yöntem olarak geliştirilmiştir. Dolayısıyla, serilere sırasıyla ADF ve PP birim kök (durağanlık) testi uygulanmıştır. Tablo 1: Bütçe Açıkları Serisine Uygulanan ADF ve PP Birim Kök Test Sonuçları Test Değişken BA ADF s, t ∆BA s BA PP s, t ∆BA s Test MacKinnon Kritik İstatistiği Değerleri -2,12 -5,36 -2,57 -6,01 Açıklama %1 -4,28 Durağan Değil %5 -3,56 Durağan Değil %1 -3,67 Durağan %5 -2,96 Durağan %1 -4,27 Durağan Değil %5 -3,56 Durağan Değil %1 -3,66 Durağan %5 -2,96 Durağan s: Sabit terim içeriyor, t: Trend içeriyor, a:Seri durağan değil ADF testi, ∆yt = α+βyt-1+∑δ∆yt-1+ρt+εt regresyon denklemine dayanır. α ve t sırasıyla sabit terim ve trend serisi, εt tesadüfi hata terimidir. ADF testi, β katsayısının t-rasyo değerine dayanır. H0 hipotezi serinin durağan olmadığını, H1 hipotezi ise serinin durağan olduğunu ifade eder. Farkların gecikmeli değerleri (lag) yukarıdaki regresyon denkleminde yer almaz ise yani denklem ∆yt=α+βyt-1+ρt+εt olur ise bu test DF testi adını alır. Türkiye’de mali sürdürülebilirliğin test edilebilmesi için bütçe açığı (BA) verileri DPT ve Maliye Bakanlığı Muhasebat Genel Müdürlüğü verilerinden alınmış, GSMH deflatörü kullanılarak reel seri haline dönüştürülmüştür. Daha sonra da bu serinin logaritması alınmış ve ADF (Dickey ve Fuller, 1979) ve PP (Phillips ve Perron, 1988) birim kök testleri uygulanarak bütçe açığı serisinin durağan olup olmadığı test edilmiştir. Yine toplam borç stoku (TBS) ve faiz ödemeleri (FÖ) serileri Hazine Müsteşarlığı ve 112 Maliye Dergisi Sayı 158 Ocak-Haziran 2010 H. ŞEN, İ. SAĞBAŞ, A. KESKİN DPT verilerinden alınmış ve bu seriler de GSMH deflatörü kullanılarak reel seri haline dönüştürülmüştür. Logaritması alındıktan sonra da serilere ADF ve PP birim kök testleri uygulanmıştır. Bütçe açıkları, toplam borç stoku ve kamu borç faiz ödemeleri serilerine ADF ve PP birim kök testleri uygulanmış ve test sonuçları Tablo 1’de özetlenmiştir. Birim kök testi yöntemine (Engle ve Granger, 1987) göre, Tablo 1’deki test sonuçları Türkiye’de bütçe açıklarının 1975-2007 döneminde durağan olmadığını yani Türkiye’de uygulanan maliye politikasının sürdürülebilir olmadığı sonucunu ortaya koymaktadır. Burada önemle belirtelim ki, Türkiye’de 1975-2007 döneminde mali sürdürülebilirlik test edilirken, dönem boyunca iktisat politikalarında herhangi bir yapısal değişikliğin olmadığı varsayılmıştır. Bununla beraber Özmen ve Koğar (1998), 1969-1997 dönemine ilişkin yıllık verileri kullanarak, 1983 yılında dışa açık liberal politika uygulamalarının başlamasıyla ortaya çıkan yapısal değişimi de (structural break) dikkate almış; ancak, Türkiye’de mali sürdürülebilirliğin testinde farklı bir sonuca ulaşmamıştır. Türkiye ekonomisinde 1983 yılında ortaya çıkan yapısal değişim bütçe açıklarını artırıcı yönde etkileyen bir politika olduğu için yapısal değişimin sonucu değiştirmesi beklenemezdi. 1983 sonrası uygulanan maliye politikası, kamu açıklarını ciddi boyutta azaltacak bir politika uygulaması olsaydı, yapısal değişimin model test edilirken dikkate alınması daha fazla önem taşıyabilirdi. Oysaki serilerde durağanlık testi yapılırken yapısal değişimi dikkate alan PP testine de yer verilmiştir. Bu test sonuçları da mali sürdürülebilirliğin olmadığını ortaya koymaktadır. Bütçe açıklarına ilişkin reel serideki artışa paralel olarak reel GSYİH’de de artış var ise bütçe açığının sürdürülebilir olacağı düşüncesiyle BA/GSYİH serisi elde edilmiş ve serinin durağan olup olmadığı ADF ve PP testleri ile test edilmiştir. Burada da serinin durağan olmadığı ve dolayısıyla mali sürdürülebilirliğin olmadığı sonucuna ulaşılmıştır. ADF PP TBS s,t -2,44 -2,08 %1 -4,34 a %5 -3,59 a %1 -4,32 a %5 -3,58 a ADF PP FÖ s,t -0,66 -0,03 MacKinnon Kritik Değerleri Açıklama Test İstatistiği Test Değişken Açıklama MacKinnon Kritik Değerleri Test İstatistiği Test Değişken Tablo 2: TBS ve FÖ Serilerine Uygulanan ADF ve PP Birim Kök Test Sonuçları %1 -4,28 %5 -3,56 a a %1 -4,27 a %5 -3,56 a s: Sabit terim içeriyor, t: Trend içeriyor, a:Seri durağan değil Tablo 2’deki toplam borç stoku (TBS) ve faiz ödemesi (FO) serilerine uygulanan durağanlık testlerinin sonuçları, bu serilerin durağan olmadığını göstermektedir. Bunun anlamı, incelediğimiz 1975-2007 döneminde Türkiye’de mali sürdürülebilirliğin olmadığıdır. Bu durum aynı zamanda yukarıda bütçe açığı serisinde elde ettiğimiz bulguyu doğrulamaktadır. Maliye Dergisi Sayı 158 Ocak-Haziran 2010 113 Türkiye’de Mali Sürdürülebilirliğin Analizi: 1975-2007 3.2. Eş-Bütünleşme Yöntemi Eş-bütünleşme yöntemiyle (Engle ve Granger, 1987:252-256), bütçe gelirleri ile faiz ödemeleri de dahil bütçe harcamalarının uzun dönemde eş-bütünleşik yani birbiriyle uyumlu olup olmadığı test edilebilir. Bu test için aşağıda yinelenen (5) nolu denklem kullanılabilir ((Trehan ve Walsh, 1991), (Haug, 1991), (Bergman, 2001), (Ghatak, 2003)). Rt = λ + δ.GVt + εt Burada R, bütçe gelirlerini; GV ise bütçe harcamalarını (faiz ödemelerini de dahil) göstermektedir. Bu modele göre, değişkenlerin regresyona koşulması sonucunda elde edilen hata terimleri (εt) serisinin durağan ve δ değerinin 1’e eşit olup olmadığı test edilir. Hata terimleri serisi durağan ve δ değerinin 1’e eşit olduğu test sonucunda doğrulanırsa, konsolide bütçe gelirleri ile konsolide bütçe harcamalarının (faizler de dahil) uzun dönemde eş-bütünleşik olduğu (teknik bir anlatımla Ponzi oyunun olmadığı)12 yani birbiriyle uyumlu hareket ettiği ve dolayısıyla bütçe açığının uzun dönemde sürdürülebilir olduğu sonucuna varılır. Burada önemle vurgulayalım ki bu modeldeki konsolide bütçe gelirleri ile konsolide bütçe harcamaları, Ghatak (2003)’ın çalışmasında kullandığı şekliyledir. Yani, logaritmaları alınmış, kişi başına reel konsolide bütçe geliri ve konsolide bütçe harcaması şeklindedir. Konsolide bütçe gelirleri ve harcamalarına ilişkin seriler, DPT kaynaklarından alınan yıllık veriler kullanılarak hesaplanmıştır. Serilere düzeyde eş-bütünleşme testi yapılabilmesinin ön koşulu serilerin aynı dereceden fark durağan olmasıdır. Bunu tespit etmek için faiz ödemelerini de içeren kişi başına reel bütçe harcamaları (GV) ile kişi başına reel bütçe gelirlerine (R) ilişkin serilere ADF ve PP birim kök testleri uygulanmış ve test sonuçları Tablo 3’te özetlenmiştir. 12 Ponzi oyunun olmaması durumu konusunda daha fazla bilgi için Bkz. Cuddington (1997), Ghatak (2003). 114 Maliye Dergisi Sayı 158 Ocak-Haziran 2010 H. ŞEN, İ. SAĞBAŞ, A. KESKİN Tablo 3: Kişi Başına Reel Bütçe Gelir (R) ve Harcama (G) Serileri için ADF ve PP Birim Kök Testleri Test Değişken R (s,t) ∆R (s) ADF GV (s,t) ∆GV (s) R (s,t) PP ∆R (s) GV (s,t) ∆GV (s) Test İstatistiği MacKinnon Kritik Değerleri %1 -4,28 -1,05 %5 -3,56 %1 -3,66 -3,65 %5 -1,96 %1 -4,28 -1,85 %5 -3,56 %1 -3,67 -3,39 %5 -2,96 %1 -4,27 -0,61 %5 -3,56 %1 -3,66 -4,97 %5 -2,96 %1 -4,27 -1,70 %5 -3,56 %1 -3,66 -4,90 %5 -2,96 Açıklama Durağan Değil Durağan Değil Durağan eğil Durağan Durağan Değil Durağan Değil Durağan Durağan Durağan Değil Durağan Değil Durağan Durağan Durağan Değil Durağan Değil Durağan Durağan Tablo 3’te görüldüğü gibi, ADF ve PP birim kök test sonuçları, R ve GV serilerinin düzeyde durağan olmadığını ancak birinci farkları alındığında durağan hale geldiğini ve her iki serinin I(1) olduğunu ortaya koymaktadır. Bu sonuçlara göre eşbütünleşme testi yapılabilir. Aşağıda sırasıyla Engle-Granger (EG), Autoregressif Distributed Lag (ADL), Phillips ve Hansen FM-OLS ve Johansen Maksimum Likelihood metodlarına göre eş-bütünleşmenin varlığı sırasıyla test edilecektir. 3.2.1. Engle-Granger (EG) Yöntemi Regresyona koşulacak (5) nolu denklem yeniden yazılırsa, Rt = λ + δ.GVt + εt Modeldeki GV ve R serileri sırasıyla logaritması alınmış kişi başına reel konsolide bütçe harcaması (LOGKBRBH) ile kişi başına reel konsolide bütçe gelirlerini (LOGKBRBG) göstermektedir. Daha önce de belirtildiği gibi bu modelin regresyon sonucundan elde edilen hata terimlerine birim kök testi uygulanarak durağan olup olmadığı tespit edilir. Hata terimlerinin durağan ve esneklik katsayısı δ’nın 1’e eşit olması durumunda bütçe açıklarının sürdürülebilir olduğu sonucuna ulaşılır. Bu katsayının 1’e eşit olması, kişi başına düşen reel konsolide bütçe harcamalarındaki yüzde değişmenin, kişi başına düşen reel konsolide bütçe gelirinde aynı yüzde değişmeyle telafi edildiği anlamına gelmektedir. Mali sürdürülebilirlik δ katsayısına bağlıdır. δ katsayısının 1’e yakın olması kuvvetli bir mali sürdürülebilirliğin işareti sayılır. Eğer δ katsayısı 0 ile 1 arasında ise (0<δ<1) zayıf mali sürdürülebilirlikten bahsedilir. Şu durumda δ katsayısı 1’den ne kadar küçükse, mali sürdürülebilirlik de o kadar zayıf demektir. δ katsayısının 1’den büyük olması (δ>1) durumu ise mali sürdürülebilirlik sorununun olmadığına işaret eder. Çünkü gelir harcamadan daha büyüktür. EG yöntemine göre koşulan modelin regresyon sonuçları Tablo 4’te özetlenmiştir. Regresyon sonucuna göre δ katsayısı 0,906 olarak bulunmuştur. Ancak DW istatistiğinin 0,71 olması ciddi bir otokorelasyon problemine işaret etmektedir. Hata terimine Maliye Dergisi Sayı 158 Ocak-Haziran 2010 115 Türkiye’de Mali Sürdürülebilirliğin Analizi: 1975-2007 uygulanan ADF birim kök testinin sonucu ise Tablo 5’te özetlenmiştir. ADF birim kök testi sonucuna göre hata terimi durağan değildir. Bu durum iki seri arasında eşbütünleşmenin olmadığına işaret etmektedir. 3.2.2. Otoregressif Disributed Lag (ADL) Yöntemi EG yöntemi kullanılarak elde edilen regresyon sonucunda DW istatistiği 0,71 gibi düşük bir değer çıkmıştı. Hata terimleri arasında otokorelasyonun varlığını işaret eden bu sorunu gidermek için ADL yöntemi kullanılarak, bağımlı değişkenin bir gecikmeli değeri bağımsız değişken olarak modele dahil edilmiştir. ADL yöntemi uygulanılarak elde edilen regresyon sonuçları Tablo 4’te özetlenmiştir. Tabloda sunulan özet sonuçlardan görüldüğü gibi otokorelasyon sorunu ortadan kalkmıştır. R2 değeri oldukça yüksek ve δ katsayısı 0,475’tir. δ katsayısı istatistiksel olarak anlamlı olup; önceki modelde elde edilen sonuca göre çok daha zayıf bir mali sürdürülebilirliğe işaret etmektedir. Regresyon sonucu elde edilen hata terimleri serisi (εt) için uygulanan ADF birim kök testi sonuçları, serinin durağan olmadığını göstermektedir (Tablo 5). Buradan hareketle, kişi başına düşen reel bütçe gelirlerinin ve bütçe harcamalarının uzun dönemde birbirleriyle uyumlu hareket etmediği yani eş-bütünleşik olmadığı sonucuna varılmaktadır. 3.2.3. Phillips-Hansen FM-OLS Yöntemi Gözlem sayısının sınırlı olduğu durumlarda FM-OLS yönteminin ortaya koyduğu regresyon sonuçlarının, geleneksel OLS ve ADL yöntemlerinin ortaya koyduğu sonuçlara göre daha anlamlı olduğu kanıtlanmıştır (Ghatak, 2003). Bu realite dikkate alınarak FM-OLS yöntemine de başvurulmuştur. Bu yönteme göre elde edilen regresyon sonuçları da Tablo 4’te özetlenmiştir. Bu yönteme göre regresyon sonucunda δ katsayısı 0,78 bulunmuştur. Yine eş-bütünleşme testine ilişkin Phillips-Hansen FM-OLS tahmini, hata terimlerine uygulanan ADF testi sonucuna göre %5 anlamlılık düzeyinde, seriler durağan olmadığı için, eş-bütünleşmenin olmadığını ortaya koymaktadır. Tablo 4 ve Tablo 5’te verilen sonuçlar, δ katsayı 1’den küçük olduğu için güçlü mali sürdürülebilirliği teyit etmemektedir. Bir başka ifadeyle, mali sürdürülebilirlik zayıftır. Tablo 5’te yukarıdaki EG, ADL ve Phillips-Hansen FM-OLS yöntemlerine göre koşulan regresyon denklemlerinden elde edilen hata terimlerine uygulanan ADF birim kök ve eşbütünleşme test sonuçları toplu olarak sunulmuştur. Tablo 4: EG, ADL ve FM-OLS Regresyon Sonuçları Açıklayıcı Değişkenler c GV R: EG (Model 1) R: FM-OLS (Model 3) 0,992 (2,12)** 0,906 (24,75)*** R(-1) R2 0,95 DW 0,71 F 612 Not: Parantez içindeki göstermektedir. 116 R: ADL (Model 2) 0,076 1,53 (0,195) (7,25)*** 0,475 0,78 (5,14)*** (29,5)*** 0,512 (4,98)*** 0,97 2,08 545 değerler t-istatistiği değerleridir. *** %1, ** %5 anlamlılık düzeyini Maliye Dergisi Sayı 158 Ocak-Haziran 2010 H. ŞEN, İ. SAĞBAŞ, A. KESKİN Tablo 5: Hata Terimi (εt) için ADF Birim Kök ve Eş-bütünleşme Test Sonuçları Yöntem Test Değişken EG Test İstatistiği -1,19 ADF ADL εt -2,96 (hata terimi) Phillips-Hansen FM-OLS -2,63 MacKinnon Kritik Değerleri %1 -4,28 %5 -3,56 %1 -4,29 %5 -3,56 %5 Açıklama Durağan Değil Durağan Değil Durağan Değil Durağan Değil -3,56 Durağan Değil 3.2.4. Johansen Maksimum Olabilirlik Eş-bütünleşme Testi İki değişkenli regresyon modelinde bağımlı ve bağımsız değişkenlerin yer değiştirmesi durumunda eş-bütünleşme test sonuçlarının değişip değişmediğini tespit edebilmek için Johansen (1988)’in maksimum olabilirlik eş-bütünleşme testi kullanılmış olup; buna ilişkin sonuçlar Tablo 6’da sunulmuştur. Tablo 6: Johansen Maksimum Olabilirlik Eşbütünleşme Test Sonuçları Özdeğer (Eigenvalue) Likelihood %5 Kritik %1 Kritik Ratio (LR) Değer Değer Test Edilmiş Eş-bütünleşme Sayısı 0,3182 14,2655 19,96 24,60 Hiç Yok 0,0743 2,3917 9,24 12,97 En Çok 1 Tane Not: LR %1 ve %5 yanılma düzeyinde herhangi bir eş-bütünleşmeyi reddeder. AIC ve SIC değerleri en düşük olduğu için modelde sabit terim konulmuş, ancak trend konulmamıştır. Tablo 6’da görüldüğü gibi λmax =14,2655 değeri %1 ve %5 kritik değerlerden daha küçük olduğu için eş-bütünleşmenin olmadığını ifade eden sıfır hipotezi reddedilmemektedir. Bir başka ifadeyle kişi başına düşen reel bütçe gelirleri ve bütçe harcamaları arasında eş-bütünleşme yoktur. 3.3. Bohn Yöntemi Bu yöntem, Baro (1979)’nun vergi düzleştirme (tax smoothing) hipotezinden13 esinlenilerek Bohn (1995) tarafından geliştirilmiştir. Söz konusu yöntemde kullanılan model aşağıdaki gibi formüle edilmektedir: ⎛S⎞ ⎛D⎞ ⎜ ⎟ = β 0 + β1⎜ ⎟ + β 2GVARt + β3YVARt + ε t ⎝ Y ⎠t ⎝ Y ⎠t (6) Bu yöntem, hükümetin mali sürdürülebilirlikle uyumlu bir maliye politikası izleyip izlemediğini test eder. Başka bir ifadeyle, faiz ödemelerini de içeren konsolide bütçe harcamalarının konsolide bütçe gelirlerinden çok fazla uzaklaşamayacağı için kamu borç stoku gelişimi ile faiz dışı bütçe fazlası arasında olması gereken ilişkiyi test eder. (6) nolu modelde yer alan S/Y faiz dışı bütçe fazlasının GSYİH’ye oranını, D/Y ise iç ve dış borç stoku toplamının GSYİH’ye oranını göstermektedir. Modelde dış borç 13 Barro (1979)’nun bu hipotezi, hükümetin gelir ve giderlerinin farklı nedenlerle dalgalanması ile ortaya çıkabilecek bütçe açıklarının (fazlalarının) olumsuz etkilerinin aza indirilmesi için marjinal vergi oranlarının düzgün bir seviyede tutulmasının gerekliliğini öngörmektedir. Maliye Dergisi Sayı 158 Ocak-Haziran 2010 117 Türkiye’de Mali Sürdürülebilirliğin Analizi: 1975-2007 stoku ulusal para cinsinden hesaplanıp toplam borç stokuna dahil edilmektedir. GVAR ve YVAR geçici konsolide bütçe harcamaları ile konjonktürel dalgalanmaların faiz dışı bütçe fazlası üzerinde ne gibi bir etki meydana getirdiğini belirleyebilmek için modele dahil edilmiştir.14 GVAR ve YVAR ise aşağıdaki gibi hesaplanır ((Barro, 1986), (Ghatak, 2003)). ⎛ g − g* ⎞ t ⎟ GVA R= ⎜ t (7) ⎜ yt ⎟ ⎝ ⎠ ⎛ y ⎞ ⎛ g* ⎞ YVAR= ⎜1 − t ⎟ ⎜ t ⎟ (8) *⎟⎜ y ⎟ ⎜ y t t ⎠⎝ ⎝ ⎠ Yukarıdaki formüllerde g ve g* sırasıyla cari ve uzun dönem potansiyel bütçe harcamalarını; y ve y* ise sırasıyla cari ve uzun dönem potansiyel GSYİH’yi göstermektedir.15 (6) nolu modelin test edilebilmesi için eş-bütünleşme testi yapılır. Bu modelde, β1’in işaretinin pozitif, β2 ve β3’ün işaretinin negatif olması beklenir. İşaretlerin beklenen doğrultuda ve istatistiksel olarak anlamlı çıkması, hükümetin uyguladığı maliye politikasının bütçe açığının sürdürülebilirliği ile uyumlu olduğunu gösterir. Daha açık bir ifadeyle β1>0 hükümetin uygulamış olduğu maliye politikasının bütçe açığının sürdürülebilirliğiyle uyumlu olduğunu, β2<0 harcamalardaki geçici artışların faiz dışı bütçe fazlası üzerinde azaltıcı etki yaptığını ya da bütçe açığına neden olduğunu, β3<0 konjonktürel dalgalanmaların genişleme evresinde faiz dışı bütçe fazlasını azaltıcı etki yaparken, daralma evresinde faiz dışı bütçe fazlasını artırıcı etki yaptığını göstermektedir. Faiz dışı bütçe fazlası kullanılarak elde edilen (6) nolu modelin regresyon sonuçları aşağıda Tablo 7’de özetlenmiştir. t ve F istatistik değerleri, regresyon sonuçlarının beklentilerle uyumlu ve %5 yanılma düzeyinde anlamlı olduğunu göstermektedir. Faiz dışı bütçe fazlasının borç stoku artışı ile pozitif ilişki içinde olması, uyumlu bir maliye politikası izlendiğini göstermektedir. 3.4. Dönemler Arası Bütçe Kısıtı Yöntemi Bu yöntem, hükümetin dönemler arası bütçe kısıtı (intertemporal budget constraint) ile uyumlu, yani Kamu Borç Stoku/GSYİH oranını trend değerine döndürerek (mean-reversion) bütçe açığının sürdürülebilirliğini sağlayacak bir maliye politikası uygulayıp uygulamadığını test etmektedir. Bu yöntemin modeli aşağıdaki gibi formüle edilebilir: ⎛ ∆D ⎞ ⎛D⎞ ⎜ ⎟ = α 0 + α1⎜ ⎟ + α 2GVARt −1 + α 3YVARt −1 + ε t ⎝ Y ⎠t ⎝ Y ⎠t −1 (9) Burada (∆D/Y)t kamunun cari yıldaki borçlanmasını, (D/Y)t-1 ise bir önceki yıldaki KBS/ GSMH oranını göstermektedir. Bu modelde α1’in negatif (α1<0 ), α2 ve α3’ün pozitif (α2>0, α3>0) işaret alması beklenir. α1’in negatif ve istatistiksel olarak anlamlı olması, KBS/GSYİH oranı artarken hükümetin bu artışı frenlemek ve 14 GVAR ve YVAR Barro (1979)’nun teorik maliye politikası modeline dayanmaktadır. g* ve y*serileri, g ve y serilerine Hodrick-Prescott filter uygulanarak ve Rawn ve Uhlig (2000)’in yıllık veri için önerdiği λ = 6,5 seçilerek elde edilir. 15 118 Maliye Dergisi Sayı 158 Ocak-Haziran 2010 H. ŞEN, İ. SAĞBAŞ, A. KESKİN mali sürdürülebilirliği ile uyumlu politika izlemek için daha az borçlanmaya gittiği anlamına gelmektedir. α2’nin pozitif ve istatistiksel olarak anlamlı olması, bütçe harcamalarındaki artışın hükümeti daha fazla borçlanmaya ittiği, α3’ün pozitif ve istatistiksel olarak anlamlı olması ekonomik konjonktürün genişleme evresinde borçlanmayı azaltacağı, daralma evresinde ise borçlanmayı artıracağı anlamına gelmektedir. (9) nolu modelin regresyon sonuçları da Tablo 7’de sunulmuştur. Tablo 7’de görüldüğü gibi modelin regresyon sonuçları istatistiksel olarak %5 yanılma düzeyinde anlamlı iken, D/Y(-1) değişkeninin işareti beklenenin aksine negatif çıkmış, istatistiksel olarak anlamsız bulunmuştur. Diğer iki değişkenin işareti beklenilen yönde çıkmıştır. D/Y(-1)’nin katsayısının negatif yerine pozitif çıkması, borç stokunun artmasına karşın kamunun borçlanmayı azaltması beklenirken yeni borçlanmalarla borç stokunu daha da arttırdığını göstermektedir. GVAR değişkeninin katsayısı ise konsolide bütçe harcamalarındaki artışın borçlanmayı artırdığını; YVAR değişkeninin katsayısı ise ekonomideki büyümenin borçlanmayı azalttığını göstermektedir. Tablo 7: (6) ve (9) Modellerin Regresyon Sonuçları S/Y c -0,04 (-5,71)*** ∆D/Y c 85,35 D/Y(-1) (8,38)*** -6,08 GVAR(-1) GVAR (-2,98)*** -4,15 YVAR(-1) YVAR (-2,95)*** R2 0,77 R2 DW 1,955 DW F 32,32 F Not: Parantez içindeki değerler t-istatistiği değerleridir. *** %1, ** %5, * %10 anlamlılık düzeyini göstermektedir. D/Y 0,0002 (3,70)*** 0,068 (0,83) 3,09 (1,90)* 4,17 (3,59)*** 0,42 1,88 6,66 Burada bir hususa dikkat çekmekte fayda vardır. 1975-2007 dönemi boyunca Türkiye’nin yaşamış olduğu çeşitli yapısal kırılmalar söz konusudur. Kriz dönemleri bu yapısal kırılmaların başında gelmektedir. O nedenle yukarıdaki modeller, kriz dönemlerini içeren kukla değişkenlerle yeniden regresyona koşulmuştur. Ancak bu analizlerde de Türkiye’de mali sürdürülebilirlikle ilgili önceki bulgulardan farklı bir bulgu elde edilememiştir.16 4. Genel Değerlendirme ve Sonuç Mali sürdürülebilirlik kavramı, bütçe açıklarının sürdürülebilirliği ve borçların sürdürülebilirliği kavramlarını da içeren daha geniş kapsamlı bir kavramdır. Bu nedenle literatürde mali sürdürülebilirlik çalışmaları çok geniş bir alana yayılmış, mali 16 Kukla değişkenler kullanılarak elde edilen sonuçlar yer kaplamaması için rapor edilmemiştir. Maliye Dergisi Sayı 158 Ocak-Haziran 2010 119 Türkiye’de Mali Sürdürülebilirliğin Analizi: 1975-2007 sürdürülebilirliğin test edilebilmesi amacıyla farklı modeller ve yöntemler geliştirilmiştir. Yapılan bu çalışmaların, mali sürdürülebilirliği ekonomik göstergelerle analiz eden çalışmalar ve mali sürdürülebilirliği ekonometrik yöntemlerle analiz eden çalışmalar olmak üzere iki ana grupta toplandığı görülmektedir. Bununla beraber yabancı literatürde son yıllarda mali sürdürülebilirlik üzerine çok sayıda teorik ve ampirik çalışma yapılmış olmasına karşın, Türkçe literatürde bu konuda yapılan çalışma sayısı oldukça sınırlı kalmıştır. Oysaki bir ülkede iktisat politikalarının belirlenmesi ve başarılı bir şekilde uygulanması açısından mali sürdürülebilirliğin önemi yadsınamaz bir gerçektir. Bu çalışmada yabancı literatürün aksine, Türkçe literatürde oldukça sınırlı sayıda çalışma olması ve elde edilen sonuçların mali sürdürülebilirliğin analizinde daha kesin sonuçlar sağlaması nedeniyle ekonomik göstergeler yöntemi yerine ekonometrik yöntem tercih edilmiştir. Bu doğrultuda Türkiye’de mali sürdürülebilirliğin test edilmesi amacıyla farklı ekonometrik yöntemler ve seriler kullanılmıştır. İlk olarak birim kök testini içeren durağanlık testi yöntemi, ikinci olarak eş-bütünleşme testi yöntemi, üçüncü olarak Bohn yöntemi ve nihayet dönemler arası bütçe kısıtı yöntemi mali sürdürülebilirliği test etmek için kullanılmıştır. Birim kök testi yöntemi bütçe açıkları, borç stoku ve faiz ödemeleri serilerine uygulanmış ve ADF ve PP birim kök testi sonuçlarına göre serilerin durağan olmadığı tespit edilmiştir. Durağan olmayan bu seriler Türkiye ekonomisinde incelediğimiz 19752007 dönemde mali sürdürülebilirliğin olmadığı sonucunu ortaya koymuştur. ADF ve PP birim kök test sonuçları, konsolide bütçe geliri ile iç ve dış borç faiz ödemelerini de içeren konsolide bütçe harcamaları serilerinin düzeyde durağan olmadığını ancak birinci farkları alındığında durağan hale geldiğini ve her iki serinin I (1) olduğunu ortaya koymuştur. Bu sonuçlara göre serilere eş-bütünleşme yöntemi uygulanmış ve sırasıyla Engle-Granger (EG), Autoregressif Distributed Lag (ADL), Phillips ve Hansen FM-OLS ve Johansen Maksimum Likelihood yöntemlerine göre eş-bütünleşmenin olup olmadığı test edilmiştir. Ancak iki seri arasında herhangi bir eş-bütünleşmenin varlığı doğrulanamamıştır. Bohn yöntemi, hükümetin mali sürdürülebilirlikle uyumlu bir maliye politikası izleyip izlemediğini test etmek için sınanmıştır. Başka bir ifadeyle, iç ve dış faiz ödemelerini de içeren konsolide bütçe harcamalarının konsolide bütçe gelirlerinden çok fazla uzaklaşamayacağı için kamu borç stoku gelişimi ile faiz dışı bütçe fazlası arasında olması gereken ilişki test edilmiş ve regresyon sonucu hükümetin mali sürdürülebilirlikle uyumlu bir maliye politikası izlendiği tespit edilmiştir. Ancak diğer sonuçlarla birlikte değerlendirildiğinde bu politikanın mali sürdürülebilirlik için yetersiz kaldığı görülmektedir. Dönemler arası bütçe kısıtı yöntemiyle mali sürdürülebilirlik testi ise hükümetin dönemler arası bütçe kısıtı ile uyumlu, yani kamu borç stoku/GSYİH oranını trend değerine döndürerek bütçe açığının sürdürülebilirliğini sağlayacak bir maliye politikası uygulayıp uygulamadığını test etmek için uygulanmıştır. Ancak burada mali sürdürülebilirliği destekleyici bir sonuca ulaşılamamıştır. Ekonometrik yöntemler kullanılarak mali sürdürülebilirliği analiz eden bu çalışma, 1975-2007 döneminde Türkiye’de mali sürdürülebilirliğin olmadığını ortaya koymaktadır. Bir başka ifadeyle Türkiye’de mali sürdürülebilirlik üzerine yapılan diğer sınırlı çalışmalarda ((Özmen ve Koğar, 1998), (Akçay vd., 2001), (Özdemir, 2004), (Budina ve Van Wijnbergen, 2008)) olduğu gibi bu çalışma da, Türkiye’de incelenen dönemde mali sürdürülebilirliğin olmadığını ortaya koymaktadır. 120 Maliye Dergisi Sayı 158 Ocak-Haziran 2010 H. ŞEN, İ. SAĞBAŞ, A. KESKİN Kaynakça Ahmed, S. ve Regers, J. H. (1995), “Government Budget Deficits and Trade Deficits: Are Present Value Constraints Satisfied in Long-Term Data?”, Journal of Monetary Economics, 36 (2), 351- 74. Anand, R. ve van Wijnbergen, S. (1989), “Inflation and Financing of Government Expenditure: An Introductory Analysis with An Application to Turkey”, World Bank Economic Review, 3(1), 17-38. Akçoraoğlu, A. (1999), “Kamu Harcamaları, Kamu Gelirleri ve Keynesçi Politikalar: Bir Nedensellik Analizi”, GÜ, İİBF Dergisi, 2, 51-65. Akçay, O. C., Alper, C. E. ve Özmucur, S. (2001), “Budget Deficit, Inflation and Debt Sustainability: Evidence from Turkey (1970-2000)”, Boğaziçi University Department of Economics Working Papers, No: 12, İstanbul. Artis, M. J. ve Marcellino, M. (1998), “Fiscal Solvency and Fiscal Forecasting in Europe”, CEPR Discussion Paper, No: 1836. Barro, R. J. (1979), “On the Determination of Public Debt”, Journal of Political Economy, Vol: 87, 940-947. Barro, R. J. (1989), “The Ricardian Approach to Budget Deficit”, Journal of Economic Perspectives, 3 (2), 37-54. Bergman, M. (2001), “Testing Government Solvency and the No Ponzi Game Condition”, Applied Economics Letters, 8, 27-29. Blanchard, O. (1990), “Suggestions for a New Set of Fiscal Indicators”, OECD Department of Statistics Working Paper, No: 79. Buiter, W. H. (1983), “Measurement of the Public Sector Deficit and Its Implications for Policy Evaluation and Design”, IMF Staff Papers, 30 (2), 30749. Bohn, H. (1998), “The Behavior of US Public Debt and Deficit”, The Quarterly Journal of Economics, 113 (3), 949-963. Bravo, A. ve Silvestre, A. (2002), “Intertemporal Sustainability of Fiscal Policies: Some Tests for European Countries”, European Journal of Political Economy, 18 (3), 517-528. Budina, N. ve van Wijnbergen, S. (2008), “Quantitative Approaches to Fiscal Sustainability Analysis: A Case Study of Turkey Since the Crisis of 2001”, The World Bank Economic Review, 1-22. Buiter, W. H. (1985), “A Guide to Public Sector Debt and Deficits”, Economic Policy: A European Forum, 1, 13-79. Burnside, C. (2005), “Theoretical Prerequisites for Fiscal Sustainability Analysis”, Fiscal Sustainability in Theory and Practice: A Handbook içinde, A World Bank Publication: Washington DC. Campbell, J. Y. ve Peron, P. (1991), “Pitfalls and Opportunities: What Macroeconomists Should Know About Unit Roots”, O. J. Blanchard ve S. Fischer (Eds.) NBER Macroeconomics Annual 1991, Cambridge, 144-201. Chalk, N. ve Hemming, R. (2000), “Assessing Fiscal Sustainability in Theory and Practice”, IMF Working Paper, 81, Washington. Cuddington, J. T. (1996), “Analysing the Sustainability of Fiscal Deficits in Developing Countries”, Mimeo, Georgetown University and the World Bank. Maliye Dergisi Sayı 158 Ocak-Haziran 2010 121 Türkiye’de Mali Sürdürülebilirliğin Analizi: 1975-2007 Darrat, A. F. (1998), “Tax and Spend, or Spend and Tax? An Inquiry into the Turkish Budgetary Process”, Southern Economic Journal, 64 (4), 940-56. Dickey, D. A. ve Fuller, W. A. (1979), “Distribution of the Estimators for Autoregressive Time Series with a Unit Root”, Journal of the American Statistical Association, 74, 427-31. Dickey, D. A., Jansen, D. W. ve Thornton, D. L. (1994), “A Primer on Cointegration with an Application to Money and Income”, Cointegration for the Applied Economics, The Macmillan Pres. Ltd., London. Dinh, H. T. (1999), “Fiscal Solvency and Sustainability in Economic Management”, The World Bank Working Paper, No: 2213, World Bank: Washington DC. Engle, R. F. ve Granger, C. W. J. (1987), “Cointegration and Error Correction: Representation, Estimation and Testing”, Econometrica, 55. Easterly, W., Rodriguez, C. A. ve Schmidt-Hebbel, K. (1994), Public Sector Deficits and Macroeconomic Performance, Published for the World Bank, Oxford University Press: Oxford, New York. Féve, P. ve Hénin, P. (2000), “Assessing Effective Sustainability of Fiscal Policy within the G-7”, Oxford Bulletin of Economic Research, 62 (2), 175-195. Ghatak, S. (2003), “Is Fiscal Policy Sustainable in Emerging Market Economies?”, Economics Discussion Paper, Kingston University, March. Günaydın, İ. (2004a), “Bütçe Açıkları Enflasyonist midir? Türkiye Üzerine Bir İnceleme”, DEÜ SBE Dergisi, 6 (1), 158-81. Hakkio, G. S. ve Rush, M. (1991), “Is The Budget Deficit ‘Too Large?”, Economic Inquiry, 29 (3), 429-45. Hamilton, J. D. ve Flavin, M. A. (1986), “On the Limitations of Government Borrowing: A Framework for Empirical Testing”, American Economic Review, 76 (4), 809-19. Haug, A. A. (1991), “Cointegration and Government Budget Constraints: Evidence for the US.”, Journal of Business and Economic Statistics, 9 (1), 97-101. Haug, A. A. (1995), “Has Federal Budget Deficit Policy Changed in Recent Years?”, Economic Inquiry, 33 (3), 104-18. Izquierdo, A. ve Panizza, U. (2003), “Fiscal Sustainability: Issues for Emerging Market Countries”, Egyptian Economic Research Center Working Paper, No: 91. Johansen, S. (1988), “Statistical Analysis of Cointegration Vectors”, Journal of Economic Dynamics and Control, 12, 231-54. Kremers, J. (1988), “The Long-Run Limits of US Federal Debt”, Economics Letters, 28(3), 259-62. Kremers, J. (1989), “U. Federal Indebtedness and The Conduct of Fiscal Policy”, Journal of Monetary Economics, 23 (2), 219-238. Mendoza, E. (2003), “An Analytical Review of Public Debt Sustainability Analysis and its Implication for Emerging Markets”, Mimeo, University of Maryland. Nelson, C. R. ve Plosser, C. I. (1982), “Trend and Random Walks in Macroeconomic Time Series: Some Evidence and Implication”, Journal of Monetary Economics, 10, 139-62. Özmen, E. ve Koğar, Ç.İ. (1998), “Sustainability of Budget Deficits in Turkey with a Structural Shift”, METU Studies in Development, 25 (1), 107-27. Özdemir, K. A. (2004), “Public Debt in Turkey”, TCMB, Research Department Working Paper, No: 11, June. 122 Maliye Dergisi Sayı 158 Ocak-Haziran 2010 H. ŞEN, İ. SAĞBAŞ, A. KESKİN Payne, J. (1997), “International Evidence on the Sustainability of Budget Deficits”, Applied Economics Letters, 12 (4), 775-79. Phillips, P. C. B. ve Peron, P. (1988), “Testing for a Unit Root in Time Series Regression”, Biometrika, 75, 335-46. Pınar, A. (1998), “A Model of Government Expenditures in Turkey”, Yapı Kredi Economic Review, 9 (2), 55-71. Quintos, C. E. (1995), “Sustainability of The Deficit Process with Structural Shifts”, Journal of Business and Economic Statistics, 13 (4), 409-17. Rawn, M. O. ve Uhlig, H. (2000), “On Adjusting the HP-Filter for the Frequency of Observations”, Review of Economics and Statistics, 84, 371-80. Sağbaş, İ. ve Şen, H. (2003), “Vergi Gelirleri ile Kamu Harcamaları Arasındaki Nedensellik İlişkisi: Literatüre Bir Bakış”, Vergi Dünyası, Yıl:22, Sayı: 258, Şubat, 137-44. Schwarz, G. (1978), “Estimating the Dimensions of a Model”, The Annals of Statistics, 6, 461-64. Şen, H., Sağbaş, İ. ve Keskin, A. (2007), Bütçe Açıkları ve Açık Finansman Politikası: Teori ve Türkiye Uygulaması, Orion Kitabevi: Ankara. Tanner, E. ve Liu, P. (1994), “Is The Budget Deficit ‘Too Large?’: Some Further Evidence”, Economic Inquiry, 32, 511-18. Trehan, B. ve Walsh, C. E. (1988), “Common Trends, Intertemporal Budget Balance and Revenue Smoothing”, Journal of Economic Dynamics and Control, 12, 425-44. Trehan, B. ve Walsh, C. E. (1991), “Testing Intertemporal Budget Constraints: Theory and Applications to U.S. Federal Budget and Current Account Deficits”, Journal of Money, Credit and Banking, 23 (2), 206-23. Uctum, M. Ve Wickens, M. (2000), “Debt and Deficit Ceilings, and Sustainabiliy of Fiscal Policies: An Intertemporal Analysis”, Oxford Bulletin of Economic Research, 62 (2), 197-222. Wilcox, D. W. (1989), “The Sustainability of Government Deficits: Implications of the Present-Value Borrowing Constraint”, Journal of Money, Credit, and Banking, 21 (3), 291-306. Yamauchi, A. (2004), “Fiscal Sustainability: The Case of Eritrea”, IMF Working Paper, WP/04/7, World Bank: Washington DC. Maliye Dergisi Sayı 158 Ocak-Haziran 2010 123 Yüksek Öğretimde Yönetsel Yapı ve Mali Konular: Türkiye’de Yüksek Öğretimde Yönetsel Etkinliği Artırmaya Yönelik Bir Model Önerisi Yüksek Öğretimde Yönetsel Yapı ve Mali Konular: Türkiye’de Yüksek Öğretimde Yönetsel Etkinliği Artırmaya Yönelik Bir Model Önerisi H. Hakan YILMAZ* Ahmet KESİK** Özet Türkiye’de kamu üniversitelerinin son yıllarda kapasitelerinin hızlı bir şekilde büyümesi, bu üniversitelerde yönetsel etkinliğe yönelik atılması gereken adımları daha elzem hale getirmiştir. Bu bakımdan üniversitelerin idari ve mali kapasitelerinin geliştirilmesine yönelik yeni bir anlayış ihtiyacı ortaya çıkmıştır. Bunun için bu çalışmada OECD’de ve Türkiye’de üniversitelerin kullandıkları kaynaklar karşılıklı olarak analiz edilmiş, diğer ülkelerdeki seçilmiş bazı üniversitelerin mali yapıları yakından ele alınmıştır. Son olarak Türkiye’de kamu üniversitelerinin yönetsel yapı ve işleyiş bakımından yaşadıkları sorunlar ortaya konulmuş, buna çözüm olarak bir model geliştirilmiştir. Anahtar Kelimeler: Üniversiteler, Yönetsel ve Mali Etkinlik, 5018 sayılı Kanun, Strateji Ağacı, Etkinlik ve Verimlilik. Managerial Structure and Financial Issues in Higher Education: A Proposed Model for Increasing Managerial Effectiveness in Higher Education in Turkey Abstract The rapid increase in the capacity of public universities in Turkey in the last years made it necessary to take steps towards managerial effectiveness in these universities. As a result, there emerged a need for a new approach to development of administrative and financial capacities of the universities. In this respect, this paper * Doç.Dr., Ankara Üniversitesi Kurumsal Gelişim Koordinatörü ve Siyasal Bilgiler Fakültesi Maliye Bölümü, [email protected] ** Doç.Dr., Maliye Bakanlığı Strateji Geliştirme Başkanı, [email protected] 124 Maliye Dergisi Sayı 158 Ocak-Haziran 2010 H.H.YILMAZ, A. KESİK comparatively analyzes the resources used by the universities in the OECD and Turkey and examines in detail the financial structures of some of the universities selected from the other countries. Finally, this paper reveals the problems encountered by the Turkish public universities in terms of managerial structure and functioning and develops a model as a solution. Key Words: Universities, Managerial and Fiscal Effectiveness, Law No. 5018, Cascading, Effectiveness and Efficiency. JEL Classification Codes: I22, I23, D2 Giriş Türkiye’de üniversitelerin kullandığı kaynak, hem kamu sektörü hem de özel sektör harcamaları içinde artmaktadır. Son 10 yıllık dönemde hem üniversite hem de öğrenci sayısının belirgin bir şekilde artması, gelecek dönemde yüksek öğretim hizmetini kalitesini düşürmeden hizmet sunumunun yapılabilmesi için kaynakların etkin ve etkili kullanımı, hem kamu hem de hanehalkı açısından önemli bir konu haline gelmiştir. Yüksek öğretim hizmeti sunan üniversite sayısının 2000 yılında 70 iken bugün 150’ye yaklaşması, öğrenci sayısının 1,1 milyondan 1,8 milyona ulaşması buradaki gelişmenin ve ihtiyacın temel göstergeleri olmaktadır. Bu çalışma kapsamında kamu üniversitelerinde yönetsel etkinliği artırmaya yönelik olarak bir model önerisi ortaya konmaktadır. Bu şekilde üniversitelerin sınırlı olan kaynaklarını daha etkin ve etkili kullanmaları ile kaynak yaratma imkanlarının artırılması hedeflenmektedir. Böylece, eğitim, bilimsel araştırma ve topluma hizmet sunumu şeklinde sıralanan temel alanlarda, uluslararası rekabete açık, ülkenin ihtiyaç ve önceliklerine destek verecek bir yönetim sisteminin bu kurumlarda oluşturulması önemli hale gelmiştir. Bu çerçevede çalışma dört ana bölümden oluşmuştur. Birinci bölümde eğitim sektörüne kamu müdahalesi sorunu ve yüksek öğretime ilişkin temel yaklaşımlar ele alınmıştır. İkinci bölümde karşılaştırmalı bir çerçevede üniversitelerin kullandıkları kaynak gerek ekonominin bütünü içinde gerekse eğitim sektörü içinde incelenmiş ve seçilmiş dört ülkeden yedi üniversitenin mali yapılarına daha yakından bakılmıştır. Üçüncü bölümde Türkiye’de üniversitelerin sayısal gelişimi ve mali yapılarındaki değişim ayrıntılı bir şekilde değerlendirilmiştir. Burada temel yaklaşım üniversitelerin son 10 yıllık dönemde yaşadıkları gelişimin çeşitli parametreler eşliğinde ortaya konmasıdır. Dördüncü bölümde ise çalışma kapsamında ortaya konan bilgilerin ve değerlendirmelerin ışığında Türkiye’de üniversitelerde yönetsel etkinliği artırmaya yönelik bir model önerisi geliştirilmiştir. 1. Eğitim Sektöründe Kamu Müdahalesi Sorunu ve Yüksek Öğretime İlişkin Kavramsal Çerçeve 1960’lı yıllardan itibaren ekonomik kalkınma, bir ülkenin bilgi edinme ve edindiği bilgiyi uygulama yeteneği ile ilişkilendirilmektedir. Günümüzde piyasada üretilen mal ve hizmetler içinde bilginin payı giderek artmaktadır. Bilgi ve ileri teknoloji ağırlıklı üretim yapan ekonomilerin yüksek rekabet gücüne sahip oldukları kabul edilmektedir. Bu anlayıştan yola çıkarak bilgiye dayalı ekonomiye geçiş, 21. yüzyılda bütün ülkelerin başta gelen önceliği haline gelmiştir. Maliye Dergisi Sayı 158 Ocak-Haziran 2010 125 Yüksek Öğretimde Yönetsel Yapı ve Mali Konular: Türkiye’de Yüksek Öğretimde Yönetsel Etkinliği Artırmaya Yönelik Bir Model Önerisi Bilgiye dayalı ekonomiye geçiş için dört temel strateji öngörülmektedir (Salmi, 2009:4). Bunlar, güçlü bir beşeri sermaye altyapısı, etkin bir ulusal inovasyon sistemi, dinamik bir bilgi altyapısı ve uygun bir ekonomik ve kurumsal yapı olarak sıralanmaktadır. Böylece, eğitim, Ar-Ge ve bilgi iletişim teknolojilerinin, kaliteli beşeri sermaye stoku, ürün ve süreçlerde yenilikler ile yeni teknolojilerin sürece dahil edilmesine, bunların daha yüksek bir rekabet gücü, maliyet etkin üretim, yeni piyasalara erişim ve kalitenin artmasına, bunların da cari işlemler dengesinde iyileşmeye ve kişi başına düşen GSYH’nin artmasına yol açması beklenmektedir. Nitekim Finlandiya’nın sanayi ve ekonomik gelişmesinin aşamalarına baktığımızda, 1800’lerin ortalarından 1900’lerin başına kadar kaynak temelli bir ekonomi (ucuz ve bol ahşap ham maddesi, ithal edilen teknoloji ve geleneksel ürünler), II. Dünya Savaşı’ndan 1980’lere kadar yatırım temelli bir ekonomi (yatırım yapma yeteneği ve istekliliği, ithal edilen ancak geliştirilmiş teknoloji ve çeşitlendirilmiş ürünler), 1980’lerden bu yana ise bilgi temelli bir ekonomi (yurt içinde bilgi üretimi, inovasyon, ülkeye ait Ar-Ge teknolojileri ve tamamen yeni piyasalara açılan ürün yelpazesi) görüyoruz (WBI, 2007:49). Bu nedenle bilginin elde edilmesi ve kullanılması, endüstri sonrası toplumların refaha ulaşmasında başta gelen unsurlardan bir tanesidir. Bu durumda, bilgi teknolojilerini kullanabilen ve bunları üretime aktarabilen nitelikli beşeri sermayenin sağlanmasında yüksek öğretimin yadsınamaz bir katkısı olduğunu belirtmek gerekir. Sosyal faydasının sosyal maliyetinden yüksek olması ve beşeri sermayeyi geliştirerek ekonomide verimliliği artırması, kamu harcamaları içinde eğitim harcamalarını diğer sektör harcamalarından ayırmaktadır. Eğitim harcamalarının önemli bir kısmının fırsat eşitliğini sağlamaya yönelik sosyal adalet niteliğindeki harcamalar içinde görülmesi ve pozitif dışsallığının yüksek olması nedenleriyle kamu, bu sektöre müdahale etmektedir (Yılmaz, 2007:43). Devletin yüksek öğretime müdahalesinin temelinde yatan genel kabul görmüş gerekçeleri şu şekilde sıralamak mümkündür (Cohn, 1990:28-32): a. Toplumun tüm kesimlerine yüksek öğretim hizmeti sunulması, b. Yüksek öğretimin dışsal faydası, bunun bölünemeyişi ve fiyatlara yansıtılamayışı, c. Demokratik yapının güçlendirilme ihtiyacı, d. Yeterli gelir düzeyine sahip olmayanların da yüksek öğretim alma haklarının korunması, e. Yüksek öğretim ve ekonomik büyüme arasındaki doğrusal ilişki olduğu varsayımı. Yüksek öğretimin bir ekonomi üzerinde dolaylı ve dolaysız etkisinden bahsetmek mümkündür. Dolaysız etkisi, nitelikli eğitilmiş işgücünün, üretim faktörleri içinde yer almasından kaynaklanmaktadır. Bunun yanında, verimlilik ve yatırım kapasitesini artırmak suretiyle ekonomik gelişmenin başta gelen stratejik faktörleri üzerinde de dolaylı bir etkisi söz konusu olabilmektedir (Korkmaz, 1975:133-134). Bu durumda yüksek öğretimin ekonomik gelişme üzerindeki etkisini, verimlilik artışı, teknoloji, kaynak tahsisinde etkinlik ve sosyal gelişme başlıkları altında incelemek mümkündür. Böylece, sermaye stoku ve fiziki sermaye kapasitesi yanında bilgi birikimi ve bu bilgiyi etkin bir şekilde kullanma kapasitesi, ekonomik büyümenin açıklanmasında 126 Maliye Dergisi Sayı 158 Ocak-Haziran 2010 H.H.YILMAZ, A. KESİK önemli bir değişken olarak yer almıştır. Bu durumda, beşeri sermayeye yapılan yatırım sonucunda yaratılacak teknolojik gelişme ve yeni teknolojilerin beşeri sermaye birikimi aracılığıyla kullanımı, fiziki sermaye stokuna yapılan çok az ilave ile bile, daha yüksek seviyede bir üretimi gerçekleştirebilecektir. Ancak fiziki sermayeye yeterli yatırım yapmadan beşeri sermaye yatırımı yapmanın daha düşük ekonomik büyümeye ve işsizliğe neden olabileceğini de dikkate almak gerekir. Bu nedenle fiziki ve beşeri sermaye yatırımlarının birbirinin alternatifi değil tamamlayıcısı olduğunun altını çizmek gerekir. Bu durumda, eğitim harcamalarının büyüme ile ilişkisi esas olarak beşeri sermayenin gelişmesi ile kurulmaktadır. Beşeri sermaye, bireye mal olmuş, beceri diye tanımlanabilecek yetenekler ile diğer nitelikli değerler olarak tanımlanmaktadır (Culyer, 1980). Bu cümleden olarak beşeri sermaye teorisi iki yaklaşım çerçevesinde açıklanmaya çalışılmaktadır. Bunlardan ilki, artık değer yaklaşımıdır. Bu yaklaşım toplam üretim düzeyindeki artışın üretim faktörlerindeki artışın üstünde gerçekleşmesi sonucu, aradaki açıklanamayan farkın önemli bir kısmı, işgücünün eğitimindeki artıştan kaynaklanmaktadır (Denison, 1962; Akalın, 2003). İşgücünün üretim sürecinde, kalitesindeki artış sermayeyle karşılaştırıldığında -Cobb-Douglas üretim fonksiyonundan hareketle- ampirik gözleme dayanan bir çok gelişmiş ülke örneğini içeren çalışmalarda milli gelir artışını yani büyümeyi daha fazla etkilediği görülmektedir (Denison, 1962). Artık değeri eğitim dışında belirleyen diğer faktörlerin değişmediği varsayımında, eğitim artışı sonucu beşeri sermayedeki artış toplam üretim düzeyini üretim faktörlerindeki artışın üzerinde yukarıya çekmektedir. İkinci olarak maliyet yarar analizi çerçevesinde eğitim sektörüne yönelik olarak kişilerin ve kamunun aktardığı kaynağın büyüklüğü ve bileşiminin ekonomide kaynak kullanımını etkilemesi suretiyle ne düzeyde bir etkinliğe ve/veya etkinlik kaybına yol açacağıdır. Bu ise orta vadede büyümeyi etkilemesi açısından önem taşımaktadır. Kamu ve özel kesimin toplamı olarak eğitime yapılan yatırım, ülkelerin gelişmişlik düzeyine göre GSYH’ye oran olarak %5-10 arasında değişmektedir. Dışsallıklar ve sosyal etkisi ile birlikte düşünüldüğünde eğitime veya genel anlamda beşeri sermayeye yönelik harcamalar ekonomide önemli bir büyüklüğe ulaşmaktadır. Ülkelerde harcamaların doğru önceliklendirilmesi ve ülkenin faktör stokunun kalitesinin yükseltilmesi suretiyle üretim kapasitesinin genişletilmesi açısından eğitim sektörü özel bir öneme sahip olmaktadır. Eğitim harcamaları ile büyüme arasındaki ilişki her zaman sanıldığı gibi açık olmayabilmektedir. Bu da daha çok eğitim harcamalarının mali istatistiklerde detaylı olarak yer almamasının ya da daha önemlisi, eğitime yapılan harcama ile işgücüne katılım arasındaki uzun dönemli ve gecikmeli bir ilişkinin bulunmasının bu konuda etkili olmasıdır (Emil et al, 2003:9). Eğitim harcamaları ile ekonomideki verimlilik arasındaki ilişki bugüne kadar yapılan bir çok ampirik çalışmayla ortaya konmuştur. Ancak burada sorulması gereken temel sorular: (i) politika oluşturulması sürecinde ekonomideki kaynakların eğitime aktarılması durumunda diğer alanlara aktarılmamasına göre ortaya çıkan alternatif maliyetlerin ne düzeyde hesaplandığı, (ii) Eğitim harcamalarının eğitim düzeylerine göre dağılımında verimlilik ilişkisine ne düzeyde bakıldığı, (iii) Eğitim harcamalarının finansmanında kamu özel sektör paylaşımının nasıl olduğudur. Aslında tüm bu sorular ve verilen cevaplar eğitimin makro ekonomik getirisinin Maliye Dergisi Sayı 158 Ocak-Haziran 2010 127 Yüksek Öğretimde Yönetsel Yapı ve Mali Konular: Türkiye’de Yüksek Öğretimde Yönetsel Etkinliği Artırmaya Yönelik Bir Model Önerisi hesaplanması açısından önem taşımakta ve özellikle kamu politikalarının oluşturulma sürecine yön vermektedir (Yılmaz, 2007:47). Buna ilave olarak, devletin eğitim hizmetlerinin arzında ve finansmanında rol oynaması genelde istense de bunun derecesi ve rolü konusunda çok kesin bir görüş birliği yoktur. Ancak, öteden beri birçok gelişmiş ve gelişmekte olan ülkede devlet, yüksek öğretim hizmetinin sunulmasında önemli rol oynamaktadır. Eskisi kadar olmasa da yüksek öğretim harcamaları devlet bütçeleri içinde önemli olan yerini halen korumaktadır. Yüksek öğretimin üç temel fonksiyonu vardır. Bunlar: a. Öğretim: En temel faaliyettir. Toplumsal fayda söz konusudur. b. Bilimsel araştırma: Yüksek öğretimin misyonu, bilgiyi genişletmek ve yaymaktır. c. Kamu hizmeti: Yüksek öğretim kurumları ile toplum arasında bir hizmet ilişkisi vardır. Bunlar; kültürel, sosyal ve sportif etkinlikler ile sağlık gibi topluma sunulan hizmetlerdir. Yüksek öğretim kurumları, bu fonksiyonların birisi ya da hepsi kapsamında faaliyette bulunabilir. Ancak günümüzde bu fonksiyonların iç içe geçtiklerini, bunlar arasında kesin bir ayrım yapmanın zor olduğunu da ifade etmekte fayda vardır. Örneğin bilimsel araştırma kapsamında yürütülen bir faaliyet aynı zamanda kamu hizmeti fonksiyonuna da hizmet edebilir. Öte yandan bilimsel araştırma faaliyeti bazı durumlarda kendi içinde öğretim faaliyetini de barındırabilir. Burada önemli olan, yüksek öğretim hizmeti kapsamında bu fonksiyonların etkin ve sonuç odaklı bir şekilde nasıl yerine getirildiği, ekonomide ve üretim süreçlerinde nasıl bir katma değer yaratıldığı ile ilgili bir sorundur. 2. Üniversitelerin Kullandıkları Kaynakların Analizi 2.1. Karşılaştırmalı Bir Çerçevede Eğitim Harcamaları ve Üniversiteler Toplam eğitim harcamalarının GSYH’ye oranı bugün birçok ülkede %5-6 arasında değişen oranlardadır. Bu oran OECD ülke ortalamasında %6’ya yaklaşırken bazı OECD ülkelerinde %8’lere kadar çıkmakta, yine bazı ülkelerde ise %4’lere kadar düşmektedir. OECD ülkeleri genelinde baktığımızda, eğitim harcamalarında ortalamanın üstüne çıkan ülkelerde, (Finlandiya, İsveç, Belçika gibi ülkeler bu eğilimin dışında kalmakla birlikte) bu büyüklüğü belirleyen faktörlerin başında kamu dışı aktörlerin yaptığı harcamaların geldiği görülmektedir. OECD ortalamasında 2006 yılı için toplam eğitim harcamaları içinde kamu dışı kesimin eğitim harcamaları %13,8 oranında, AB 19 üye ülke ortalamasında ise %9,1 oranında çıkmaktadır. Özel kesimin payı ülkeler arasında önemli oranda farklılaşmaktadır. Finlandiya, İsveç gibi ülkelerde kamu dışı kesimin payı %1-3’lere kadar düşerken ABD, Kore, Japonya gibi ülkelerde bu pay %30’ların üzerine çıkmaktadır. 128 Maliye Dergisi Sayı 158 Ocak-Haziran 2010 H.H.YILMAZ, A. KESİK 9,0 8,0 7,0 6,0 5,0 4,0 3,0 2,0 1,0 İsrail ABD Danimarka Kore Kanada Yeni İsveç Belçika Slovenya Fransa İngiltere Finlandiya OECD Avusturalya Meksika Polonya Şili Macaristan Hollanda Portekiz Avusturya EU19 Japonya İtalya Estonya Çek Almanya İrlanda İspanya Slovak 0,0 Kamu Özel Kaynak: OECD Education at a Glance, 2009 Grafik 1: Ülkelerin Toplam Eğitim Harcamalarının GSYH’ye Oranları (2006, %) Türkiye, eğitim harcamalarının GSYH’ye oranı açısından OECD ortalamasının altında kalmakla birlikte bu düzeye çok da uzak bir noktada değildir. 2002 yılında OECD eğitim harcamaları toplamının GSYH’ye oranı %5,9 iken bu oran Türkiye’de %5,4 düzeyine çıkmıştır (TÜİK 2002 Hanehalkı Eğitim Bütçe Anketi Sonuçları ve Yılmaz, 2007: 189). 2006 yılı verilerine baktığımızda OECD eğitim harcamaları ortalaması %5,8 düzeyinde çıkmakta, Türkiye verileri ise bu çalışma kapsamında yapılan tahminlerin ışığında %4,5-5 arasında değişen oranda çıkmaktadır. Türkiye eğitim harcamaları açısından toplamda OECD düzeyine yaklaşmakla birlikte harcamaların kamu ve özel harcamalar ayrımına bakıldığında belirgin bir farklılaşma görülmektedir. Türkiye’yi OECD ortalamasına yakınlaştıran özel sektör eğitim harcamalarının (özellikle hanelerin cepten yaptığı harcamaların) büyüklüğü olmaktadır. Kamu harcamalarının GSYH’ye oranı açısından baktığımızda OECD ortalaması ile Türkiye ortalaması arasındaki fark hâlâ yüksekliğini korumaktadır. Nitekim 2006 yılında OECD’nin kamu eğitim harcamalarının GSYH’ye oranı %3,4 iken bu oran OECD’nin Türkiye verilerinde %1,9 düzeyinde çıkmaktadır (OECD verilerinin hesaplama yönteminden kaynaklanan nedenlerle, yüksek öğretim dışındaki kısmın Türkiye için veri standardizasyonundan kaynaklanan nedenlerle eksik hesaplandığını tahmin etmekteyiz). Tüm eğitim seviyeleri toplamında ise Türkiye’nin, OECD ortalamasının %55’ine karşılık gelen bir düzeyde kamu kaynağı ayırdığı görülmektedir. Toplam böyle çıkmakla birlikte eğitim düzeyleri açısından kullanılan kamu kaynağının OECD ortalamasından farklılaşması eğitim düzeylerine göre daha belirgin hale gelmektedir. Örneğin yüksek öğretimde Türkiye, OECD ortalamasına %80 düzeyinde yaklaşırken bu oran ilköğretim ve ortaöğretim toplamında %55’ler düzeyinde kalmaktadır. Bugün gelişmiş ülkelerde toplam eğitim harcamalarının yaklaşık dörtte biri yüksek öğretime gitmektedir. Geri kalan %75’i ise yüksek öğretim dışındaki eğitim Maliye Dergisi Sayı 158 Ocak-Haziran 2010 129 Yüksek Öğretimde Yönetsel Yapı ve Mali Konular: Türkiye’de Yüksek Öğretimde Yönetsel Etkinliği Artırmaya Yönelik Bir Model Önerisi düzeyleri tarafından kullanılmaktadır. OECD ülkelerinde ortalama olarak yüksek öğretime ayrılan kaynağın GSYH’ye oranı %1,5 oranında olmakla birlikte ülkeler arasındaki sapma toplam eğitim harcamalarına göre oldukça yüksek oranda çıkmaktadır. ABD, Kore, Kanada gibi ülkeler, ortalama oranın yaklaşık bir katı üzerinde sayılacak düzeyde harcama büyüklüğüne sahiptir. Üniversitelere yönelik eğitim harcamalarında, özel harcamaların payı beklendiği şekilde yüksek çıkmakla birlikte, bu oranın ülkeler arasında farklılaşmış olması, uygulanan politikaların farklılık göstermesi açısından önemlidir. Slovak Cumhuriyeti İrlanda İspanya Almanya Çek Cumhuriyeti İtalya Estonya Japonya Portekiz Avusturya EU19 ortalaması Hollanda Şili Macaristan Meksika Polonya İngiltere Finlandiya Belçika Slovenya Fransa Özel OECD ortalaması Avusturalya Kamu Yeni Zelanda İsveç Kore Kanada İsrail ABD Danimarka 3,5 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0 Kaynak: OECD, Education at a Glance, 2009 Grafik 2: Ülkelerin Üniversite Eğitimine Yönelik Harcamaların GSYH’ye Oranları (2006, %) Yüksek öğretime ayrılan kamu kaynakları açısından OECD ülkeleri farklılaşmakla birlikte harcamaların GSYH’ye oranı ortalama %1 düzeyindedir. AB ortalaması OECD ortalaması üzerine çıkarken Türkiye kamu kaynağı açısından OECD üyesi ülkeler içinde son sıralarda yer almaktadır. Bununla birlikte Türkiye, yukarıda belirttiğimiz şekilde diğer eğitim düzeylerine göre göreli olarak yüksek öğretime çok daha fazla kaynak ayıran ülkeler grubu arasında yer almaktadır. 130 Maliye Dergisi Sayı 158 Ocak-Haziran 2010 H.H.YILMAZ, A. KESİK 1,8 1,6 1,4 1,2 1,0 0,8 0,6 0,4 0,2 Danimarka Finlandiya Kanada İsveç İsviçre Avusturya Belçika Fransa Hollanda EU19 ortalaması Çek Cumhuriyeti İrlanda ABD OECD ortalaması İsrail Slovenya Almanya Macaristan Yeni Zelanda Polonya Portekiz İspanya İngiltere OECD toplam Estonya Avusturalya Meksika Türkiye Rusya Federasyonu İtalya Kore Japonya Şili 0,0 Kaynak: OECD Education at a Glance, 2009 Grafik 3: OECD Ülkelerinde Yüksek Öğretime Ayrılan Kamu Kaynaklarının GSYH’ye Oranları Türkiye’de eğitim harcamalarının GSYH’ye oranı dönem boyunca dalgalı bir yapı içinde olmuştur. 2000 yılında eğitim harcamalarının GSYH’ye oranı %3,2 oranındayken, bu oran 2005 ve 2006 yıllarında %3’e kadar düşmüştür. 2008 yılından itibaren tekrar yükselmeye başlayan oran, özellikle personel harcamalarına yönelik uygulamaların etkisiyle %3,8’lere çıkmıştır. Burada 2009 ve 2010 yıllarında, ekonomideki daralmanın da dönemsel etkisi dikkate alınmalıdır. Maliye Dergisi Sayı 158 Ocak-Haziran 2010 131 Yüksek Öğretimde Yönetsel Yapı ve Mali Konular: Türkiye’de Yüksek Öğretimde Yönetsel Etkinliği Artırmaya Yönelik Bir Model Önerisi 4,50 4,00 3,90 3,84 3,46 3,50 3,40 3,21 3,13 3,32 3,31 3,17 3,09 3,02 2,99 2005 2006 3,00 3,11 2,50 2,00 1,50 1,00 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2007 2008 2009 (G) 2010 (B) Kaynak: Yılmaz, Emil 2008, 2010; Yılmaz 2007 Grafik 4: Türkiye’de Eğitim Harcamalarının GSYH’ye Oranlarının Gelişimi Türkiye’de yüksek öğretim için ayrılan eğitim amaçlı kamu kaynağının GSYH’ye oranı son 10 yılda %0,8-1 arasında değişmektedir. Eğitim harcamaları içinde üniversiteler tarafından kullanılan eğitim harcamalarının oranı ise %20-22 arasında çıkmaktadır (döner sermayeler ve ayni harcamalar dahil eğitim harcamaları). Bu tutara Yükseköğrenim Kredi ve Yurtlar Kurumu Genel Müdürlüğünün yapmış olduğu eğitim harcamaları da eklendiğinde bu oran %27’lere kadar çıkmaktadır. OECD ülkelerinde bu oranın %22’ler civarında olduğu dikkate alındığında Türkiye toplam eğitim harcamaları içinde yüksek öğretime ayrılan kaynağın oranı açısından OECD ortalamasının yaklaşık beş puan üzerinde yer almaktadır. 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Diğer Kur. 11,8 11,9 11,9 10,7 12,9 13,7 12,5 11,9 12,6 12,8 Ünversiteler 21,6 20,8 24,1 22,8 22,3 20,8 20,2 19,9 19,1 20,1 MEB 66,5 67,3 64,0 66,5 64,7 65,5 67,3 68,2 68,2 67,1 Kaynak: Yılmaz, Emil 2008, 2010; Yılmaz 2007 Grafik 5: Türkiye’de Kamu Eğitim Harcamalarının Kurumlara Göre Dağılımı 132 Maliye Dergisi Sayı 158 Ocak-Haziran 2010 H.H.YILMAZ, A. KESİK 2.2. Seçilmiş Ülke Üniversitelerinde Mali Yapı Bu bölümde İngiltere, ABD, Danimarka ve Fransa olmak üzere dört ülkenin iyi üniversiteleri arasından seçilmiş toplam yedi üniversitenin mali yapısına ana büyüklükler çerçevesinde bakılacaktır. Bu şekilde üniversitelerin kaynak ve harcama yapıları, ana kalemler itibarıyla değerlendirilmek suretiyle özellikle ülkeler arasında üniversitelerin mali yapılarını belirleyen yapısal farklılıklar ele alınmış olacaktır. Ayrıca bahsedilen bu bilgilerin ülkemiz yüksek öğretim sisteminin şekillendirilmesi bakımından bir gelecek perspektifi verebileceği düşünülmektedir. Çalışmanın sınırları kapsamında seçilen üniversitelerin mali kaynakları ile harcamalarının yapısı ve farklılıkları bu bölümde değerlendirilmiştir. Bu şekilde ülkelere göre üniversitelerin kaynaklarının öğrenci harçları, kamu katkısı ve araştırma projeleri bakımından dağılımı ortaya konmuştur. Ülkelere bakıldığında, kaynak yapısındaki farklılaşma açık bir şekilde görülmektedir. ABD üniversitelerinde öğrenci harçları ve üniversitenin kendi kaynakları ile araştırma projeleri ve sözleşmeler öne çıkarken, Avrupa üniversitelerinde öne çıkan kamu katkısı ile araştırma projeleri ve sözleşmeler olmaktadır. Örneğin İngiltere’de üniversitelerde kamu katkısı %18-35 arasında değişen oranlarda çıkarken bu oran Fransa’da %70’lere ulaşmaktadır. ABD’de ise kamu katkısı (federal fonlar, eyalet fonları ve yerel fonlar olmak üzere) toplam kamu üniversite kaynaklarının ortalama %15-20’si arasında değişmektedir. Kaynak yapısındaki dağılım yine üniversitelerin araştırma potansiyellerine, bölümlerin sağlık, fen, tıp gibi dağılımına bağlı olarak da farklaşmaktadır. Bu anlamda tıp ve fen bilimlerinde belli bir düzeyin üzerinde olan üniversitelerde araştırma kaynakları daha yüksek çıkmaktadır. Araştırma projeleri ile sözleşmeler yine Türkiye’den farklı olarak bugün gelişmiş ülke üniversitelerinde önemli bir kaynak haline gelmiştir. Kamu ve özel destekli olan araştırma projeleri ile sözleşmeleri ABD ve İngiltere’de üniversitelerin toplam kaynakları içinde önemli bir büyüklüğe ulaşmıştır. İngiltere’de %17-40 arasında değişen araştırma fonlarının toplam üniversite gelirleri içindeki payı, ABD’de daha düşük çıkmaktadır. Bunun temel nedeni bu ülkede öğrenci harçlarının toplam gelirler içindeki payının göreli olarak daha yüksek çıkmasıdır. Tabi bu ülkelerdeki üniversitelerin mali büyüklükleri dikkate alındığında %20’lerde olan oranın ekonomik boyutu daha iyi anlaşılacaktır. Harcamalara baktığımızda ise belirgin olan kalemin personel giderleri olduğu görülmektedir. Ortalama %50’ler civarında olan personel harcamaları bazı üniversitelerde %60’ların üzerine çıkmaktadır. Üniversiteler büyüdükçe araştırma projeleri ile sözleşmelerin payı artmakta bu ise personel giderleri yanında diğer hizmet giderlerinin artmasını beraberinde getirmektedir. Bu çerçevede şimdi seçilmiş ülke üniversitelerinin gelir ve giderlerinin bileşimini inceleyelim. 2.2.1. Oxford Üniversitesi Bir İngiliz üniversitesi olan Oxford üniversitesi, 1096 yılından beri eğitimöğretimi sürdürmektedir. İngiltere’deki en iyi devlet üniversitelerinden biri olup, dünya sıralamasında da ilk 10 üniversite arasında yer almaktadır. 2008 yılında, lisans 11.734, lisansüstü 8.101 ve diğer 495 olmak üzere toplam 20.330 öğrencisi vardır. 2008 yılında 1.600 akademik, 6.827 idari, 3.500 araştırmacı; 2009 yılında ise 1.700 akademik, 7.221 idari, 3.600 araştırma personeli bulunmaktadır. Üniversite Sanat ve Beşeri Bilimler, İşletme ve Sosyal Bilimler, Tıp ve Sağlık, Bilim ve Teknoloji konularında fakülte ve bölümleri ile eğitim hizmeti vermektedir. Maliye Dergisi Sayı 158 Ocak-Haziran 2010 133 Yüksek Öğretimde Yönetsel Yapı ve Mali Konular: Türkiye’de Yüksek Öğretimde Yönetsel Etkinliği Artırmaya Yönelik Bir Model Önerisi 2008 yılında bilimsel araştırma ve proje sayısı 1.776; 2009 yılında ise 1.920 olarak gerçekleşmiştir. 2009 yılına ait Üniversitenin Gelir-Gider yapısı incelendiğinde; Gelir Yapısı: 2009 yılında toplam gelirleri 862 milyon sterlindir. Araştırma proje ve sözleşme gelirleri %40’lık payla ilk sırada yer almaktadır. Bağışlar ve yardımlar %23’lük bir payı temsil etmektedir. Bu tutar aynı zamanda HEFCE (Higher Education Funding Council for England) tarafından yapılan finansal destek anlamına gelmektedir. HEFCE’nin toplam 195,3 milyon sterlin (%23’lük kısım) olan desteğinin içinde yer alan 110,1 milyon sterlinlik kısmı, bilimsel araştırmalara yönelik olarak yapılan bağıştır. Öğrenim ücretleri (%14), varlık ve sermaye gelirleri (%4) ile diğer gelirler (%19) payla kaynakları tamamlamaktadır. Grafik 6: Oxford Üniversitesi Kaynaklarının Yüzde Dağılımı Harcama Yapısı: 2009 yılında toplam giderleri 866,8 milyon sterlindir. Personel giderleri 437,6 milyon sterlin (%51) olarak önemli bir paya sahiptir. Operasyonel giderler (mal ve hizmet giderleri) 367,8 milyon sterlin (%42) ile ikinci ağırlıklı unsur olmaktadır. 134 Maliye Dergisi Sayı 158 Ocak-Haziran 2010 H.H.YILMAZ, A. KESİK Grafik 7: Oxford Üniversitesi Harcamalarının Yüzde Dağılımı Araştırma gelirlerinin yıllar itibarıyla gelişimine baktığımız zaman son 4 yılda ortalama artışın %17 olduğunu görüyoruz. Tablo 1: Oxford Üniversitesi Yıllar İtibarıyla Dış Kaynaklı Araştırma Gelirleri Akademik Yıl Milyon £ 2004/05 184 2005/06 213 2006/07 248 2007/08 285 2008/09 341 %Artış 6 16 16 15 19 Araştırma gelirlerinin paylaşımına baktığımızda en yüksek payı Tıp ve Fen Bilimlerinin aldığını görüyoruz. Tablo 2: Oxford Üniversitesi 2008/2009 Yılı Dış Kaynaklı Araştırma Gelirlerinin Akademik Paylaşımı Akademik Paylaşım Tıp Milyon £ 217 Matematik, Fizik ve Yaşam Bilimleri 80 Sosyal Bilimler 31 Beşeri Bilimler 9 Akademik Servisler ve diğer 3 Toplam 341 Kaynak: http://www.admin.ox.ac.uk/rso/statistics/ar_2008-09.shtml (Erişim, Mayıs/2010) Maliye Dergisi Sayı 158 Ocak-Haziran 2010 135 Yüksek Öğretimde Yönetsel Yapı ve Mali Konular: Türkiye’de Yüksek Öğretimde Yönetsel Etkinliği Artırmaya Yönelik Bir Model Önerisi 2.2.2. Cambridge Üniversitesi İngiltere’nin ikinci ve Avrupa’nın dördüncü en eski devlet üniversitesidir. Üniversite 1209 yılında kurulmuştur. Cambridge’de yerleşik üniversite, akademik bakımdan dünya sıralamasında ilk beşin içindedir. 12.018 lisans, 6.378 lisansüstü olmak üzere toplam 18.396 öğrencisi bulunmaktadır. Toplam 8.614 personeli vardır. Beşeri Bilimler ve Sanat, Biyoloji, Tıp, Sosyal Bilimler, Fizik, Teknoloji konularında eğitim-öğretim vermektedir. 2009 yılına ait Üniversitenin Gelir-Gider yapısı incelendiğinde; Gelir Yapısı: 2009 yılında toplam geliri yaklaşık 1.140 milyon sterlindir. Araştırma proje ve sözleşme gelirleri toplam gelirler içinde 260 milyon sterlinle (%23) göze çarpmaktadır. Varlık ve sermaye gelirleri 237 milyon sterlin (%21), kamu katkısı 205 milyon sterlindir (%18). İncelenen diğer üniversitelerden farklı olarak Cambridge Üniversitesi’nde basım ve yayım gelirleri %18’lik bir payla yaklaşık 207 milyon sterlindir. Öğrenim ücretleri %8’lik payla toplam gelirler içinde göreli olarak küçük bir paya sahiptir. Grafik 8: Cambridge Üniversitesi Kaynaklarının Yüzde Dağılımı Harcama Yapısı: 2009 yılında üniversitenin toplam giderleri 1.156 milyon sterlin ile gelirlerin çok az üzerine çıkmıştır. Personel giderleri 512 milyon sterlin (%44) olarak gerçekleşirken, operasyonel giderler ağırlıklı olan diğer giderler 582 milyon sterlin tutarında (%50) gerçekleşmiştir. 136 Maliye Dergisi Sayı 158 Ocak-Haziran 2010 H.H.YILMAZ, A. KESİK Kaynak: www.admin.cam.ac.uk/univ/annualreport/ (Erişim: Mayıs/2010) Grafik 9: Cambridge Üniversitesi Harcamalarının Yüzde Dağılımı 2.2.3. Arizona Üniversitesi Arizona Eyalet Üniversitesi, 1885 yılında Amerika’nın en büyük 5 eyaletinden birisi olan Arizona’da kurulmuştur. Üniversite, 4 adet yerleşkeden oluşmaktadır. Downtown Phoneix yerleşkesinde şehir yaşamı ve kamuya yönelik eğitim programları bulunmaktadır. Polytechnic yerleşkesi, teknik eğitim programlarına odaklanmıştır. Tempe yerleşkesi, eğitim, sanat ve hukuk ağırlıklı programlara sahiptir. Son olarak West yerleşkesi, genel olarak, sanat, iş yönetimi ve eğitim alanlarında programlar içermektedir. Üniversite, 2007 yılında dünyada bir ilk olan “Sürdürülebilirlik Fakültesi”ni kurmuştur. Bu fakülte, lisans ve lisansüstü programlara sahip olan çevresel, ekonomik ve sosyal meselelere çözüm üretmeyi hedefleyen farklı disiplinlerden oluşan bir fakültedir. 2008 yılında, 53.298 lisans, 13.784 yüksek lisans olmak üzere toplam 67.082 öğrencisi; 2010 yılında, 50.485 lisans, 13.004 yüksek lisans olmak üzere toplam 63.489 öğrencisi vardır. 2008 yılında, 3.095 akademik, 102 idari olmak üzere toplam 3.197 personeli bulunmaktadır. 2009 yılına ait Üniversitenin Gelir-Gider yapısı incelendiğinde; Gelir Yapısı: 2009 yılında üniversitenin toplam geliri 1,52 milyar dolardır. Toplam gelirde öğrenim harçları 499 milyon dolar tutar ile %33’lük bir kısmı oluşturmaktadır. Kamu katkısı da üniversitenin gelir kaynaklarında 487 milyon dolar (%32) gibi bir oranla öğrenim harçları kadar önemli paya sahiptir. Diğer bir önemli gelir kaynağı ise 271 milyon dolar (%18) ile devlet ve devlet dışı kurumlar için yapılan araştırma faaliyetlerini kapsamaktadır. Maliye Dergisi Sayı 158 Ocak-Haziran 2010 137 Yüksek Öğretimde Yönetsel Yapı ve Mali Konular: Türkiye’de Yüksek Öğretimde Yönetsel Etkinliği Artırmaya Yönelik Bir Model Önerisi Kaynak: http://budget.asu.edu/state-investment-0 Grafik 10: Arizona Üniversitesi Kaynaklarının Yüzde Dağılımı Harcama Yapısı: 2009 yılında üniversitenin toplam giderleri 1,46 milyar dolarla gelirlerinden düşüktür. Üniversitenin en büyük harcama kalemi 627 milyon dolar (%43) ile personel giderleridir. Araştırma ve proje giderleri 224 milyon dolar (%15) ile ikinci en büyük harcama kalemidir. Öğrenciye yönelik hizmetler 140 milyon dolar (%10) ile üçüncü büyük harcama kalemini oluşturmaktadır. Diğer gider kalemleri (amortisman, yapım ve bakım dahil edilerek) harcamaların %15’i olarak 227 milyon dolardır. Kaynak: http://budget.asu.edu/state-investment-0 Grafik 11: Arizona Üniversitesi Harcamalarının Yüzde Dağılımı 138 Maliye Dergisi Sayı 158 Ocak-Haziran 2010 H.H.YILMAZ, A. KESİK 2009 yılında Arizona eyalet üniversitesi 2008 yılına göre daha düşük kamu katkısı elde etmiştir. 2008 yılında 483 milyon dolar olan kamu fon tahsisi 2009’da 417 milyon dolara gerilemiştir. 2.2.4. Rochester Üniversitesi Rochester Üniversitesi 1850 yılında New York eyaletinin Rochester şehrinde kurulmuştur. Özel bir üniversite olan Rochester Üniversitesi, ülkenin ilk optik teknolojisi üzerine eğitim ve araştırma yapan programını bünyesinde barındırmaktadır. 1929 yılında Mühendislik ve Uygulamalı Bilimler Fakültesinin içinde kurulan Optik Enstitüsü, Optik Fiziği, Uygulamalı Optik ve Optik Mühendisliği alanlarında eğitim vermektedir. 1970’de kurulan Lazer Enerji Laboratuarı bilimsel araştırma alanında önemli faaliyetlere sahip bir birimdir. Yaklaşık 2 milyar dolar bütçesi olan Rochester Üniversitesi Tıp Merkezi kapsamında 9 birim bulunmaktadır. Bunlar: 1. Tıp ve Diş Hekimliği Fakültesi, 2. Strong Memorial Hastanesi, 3. Highland Hastanesi, 4. Golisano Çocuk Hastanesi, 5. James P. Wilmot Kanser Merkezi, 6. Hemşirelik Okulu, 7. Eastman Diş Hekimliği Merkezi, 8. Visiting Hemşirelik Hizmeti ve 9. Highlands at Pittsford’dır. Üniversitede lisans 5.374, lisansüstü 4.484, sağlıkla ilgili 1.365 olmak üzere toplam 11.223 öğrenci bulunmaktadır. Akademik 14.378, idari 1.875 olmak üzere toplam 16.253 personeli vardır. 2009 yılına ait Üniversitenin Gelir-Gider yapısı incelendiğinde; Gelir Yapısı: 2009 yılında üniversitenin toplam geliri 2,48 milyar dolardır. Tıp alanında eğitim ve araştırmaları yoğun olan üniversitenin, sağlık hizmeti gelirleri 1,6 milyar dolar ile en büyük gelir kaynağını oluşturmaktadır. Bu kaynağın toplam gelirleri içindeki payı %65’tir. Araştırma proje ve sözleşmeleri 385 milyon dolar ile %16’lık bir payı oluşturmaktadır. Üniversite, bunların dışında, öğrenim ücretleri (%7), varlık ve sermaye gelirleri (%5), işletme gelirleri (%3) ve diğer gelirlerden (%4) oluşan bir gelir büyüklüğüne sahiptir. Kaynak: http://www.urmc.rochester.edu/news/publications/annual-report/2009/ research/ nih-funding.cfm (Erişim: Mayıs/2010) Grafik 12: Rochester Üniversitesi Kaynaklarının Yüzde Dağılımı Maliye Dergisi Sayı 158 Ocak-Haziran 2010 139 Yüksek Öğretimde Yönetsel Yapı ve Mali Konular: Türkiye’de Yüksek Öğretimde Yönetsel Etkinliği Artırmaya Yönelik Bir Model Önerisi Harcama Yapısı: 2009 yılında üniversitenin toplam giderleri 2,45 milyar dolar olmuştur. Personel giderleri %62’lik bir pay ile 1,5 milyar dolar olarak gerçekleşmiştir. Kurumsal destek giderleri 316 milyon dolar ile %13’lük bir paya sahiptir. Kaynak: http://www.urmc.rochester.edu/news/publications/annual-report/2009/research/ nih-funding.cfm (Erişim: Mayıs/2010) Grafik 13: Rochester Üniversitesi Giderlerinin Yüzde Dağılımı Rochester Üniversitesine Tıp ve Diş Hekimliği alanında Ulusal Sağlık Kuruluşları tarafından fon tahsis edilmektedir. Ulusal Sağlık Kuruluşları, Amerika Birleşik Devletleri’nin Sağlık ve Beşeri Hizmetler Departmanına bağlı tıp alanındaki araştırmaları destekleyen ve yürüten federal bir oluşumdur. Tablo 3: Yıllar İtibarıyla Ulusal Sağlık Kuruluşları Tarafından Rochester Tıp ve Diş Hekimliği Fakültelerine Sağlanan Fonlar Yıllar Miktar (Milyon Dolar) 1999 76.2 2000 90.8 2001 108.2 2002 122.4 2003 134.9 2004 140.6 2005 143.3 2006 143.2 2007 161.8 2008 152.2 2009 201.3 Kaynak: http://www.nih.gov/about/NIHoverview.html 140 Değişim % 5,4 19,2 19,2 13,1 10,2 4,2 1,9 -0,1 13,0 -5,9 32,3 Maliye Dergisi Sayı 158 Ocak-Haziran 2010 H.H.YILMAZ, A. KESİK 2.2.5. California Üniversitesi California Üniversitesi 1869 yılında kurulan bir devlet üniversitesidir. Bugün California Üniversitesi’nde 433 binden fazla öğrenci ve 44 binden fazla personel bulunmaktadır. California Üniversitesi tarımda, sağlıkta, teknolojide ve çevresel olarak birçok alanda önemli araştırmaları vardır. California Üniversitesi’nin üç araştırma laboratuarı ve beş sağlık merkezi mevcuttur. Her yıl üç milyondan fazla kişi tedavi edilmektedir. Üniversite 23 kampüsten oluşmaktadır. Üniversitenin Sanat ve Beşeri Bilimler, İşletme ve Sosyal Bilimler, Tıp ve Sağlık, Bilim ve Teknoloji, Dil ve Kültürel Çalışmalar ile Mühendislik konularında fakülte ve bölümleri bulunmaktadır. 2009 yılına ait Üniversitenin Gelir-Gider yapısı incelendiğinde; Gelir Yapısı: Üniversitenin 2009 yılında toplam 19,3 milyar dolar toplam geliri vardır. Üniversitenin gelir tablosunda İşletme gelirleri 8,1 milyar dolar ve %42’lik oranla ilk sırada yer almaktadır. Araştırma proje ve sözleşmeleri 4,7 milyar dolar ile %24 oranında, Eyalet Yönetimi’nin sağladığı kamu katkısı 2,9 milyar dolar ile %15, öğrenim ücretleri %11, bağışlar ve yardımlar %4 ile diğer gelirler yine %4 olarak gelir tablosunu tamamlamaktadır. Grafik 14: California Üniversitesi Kaynaklarının Yüzde Dağılımı Harcama Yapısı: Üniversitenin 2009 yılında toplam giderleri 20,8 milyar dolardır. Üniversitenin İşletme giderleri 6,9 milyar dolar ve %33’lük bir oranla diğer üniversitelerden farklı bir şekilde gelir tablosunda en yüksek değeri ifade etmektedir. Bunu 4.26 milyar dolar ve %21 oranıyla incelenen üniversitelerde de görüldüğü gibi personel giderlerinin harcamalar üzerindeki etkinliği izlemektedir. Operasyonel giderleri 3,6 milyar dolar ile %17, araştırma ve proje harcamaları 3,7 milyar dolar ile %18, diğer giderler (amortisman ve öğrenciye yönelik harcamalar dahil edilerek) %11 oranındaki payla gider tablosunda yerini almıştır. Maliye Dergisi Sayı 158 Ocak-Haziran 2010 141 Yüksek Öğretimde Yönetsel Yapı ve Mali Konular: Türkiye’de Yüksek Öğretimde Yönetsel Etkinliği Artırmaya Yönelik Bir Model Önerisi Kaynak: http://www.calstate.edu/business_community/ (Erişim: Mayıs-2010) Grafik 15: California Üniversitesi Harcamalarının Yüzde Dağılımı 2.2.6. Copenhagen Üniversitesi Copenhagen Üniversitesi Danimarka’da en eski ve en kapsamlı araştırma üniversitesidir. 1479 yılında kurulmuş bir devlet üniversitesidir. 7.000’in üzerinde çalışan personeli vardır. 21.489 lisans, 16.521 lisansüstü olmak üzere toplam 38.010 öğrencisi bulunmaktadır. Birçok ders Danimarka dilinde olmakla birlikte, İngilizce ve birkaç ders de Almanca verilmektedir. 2.800 yabancı öğrencisinin yaklaşık yarısı İskandinav ülkelerindendir. 8 fakülte ve 200’den fazla program içermektedir. Üniversite, Kuzey yerleşkesi, Şehir Yerleşkesi, Güney Yerleşkesi ve Frederiksberg Yerleşkesi olmak üzere dört adet yerleşkeden oluşmaktadır. Kuruluş yılında Roman Katolik Teolojisinin merkezi olan Kopenhag Üniversitesi, Hıristiyanlık dini alanında bölümlere ve araştırma merkezlerine sahiptir. 2008 yılında, 4.100 adet devlet destekli Bilimsel Araştırma ve Proje Sayısı mevcuttur. Bu projelerin fon kaynakları aşağıdaki tabloda gösterilmektedir. Tablo 4: Projelerin Fon Kaynakları Fon Kaynağı Proje Sayısı Danimarka Kamu Fonları 1857 Danimarka Özel Fonları 1659 Avrupa Birliği 287 Yabancı Fonlar 297 142 Maliye Dergisi Sayı 158 Ocak-Haziran 2010 H.H.YILMAZ, A. KESİK 2008 yılına ait Üniversitenin Gelir-Gider yapısı incelendiğinde; Gelir Yapısı: 2008 yılında toplam gelir 6,48 milyar Danimarka kronudur. Copenhagen Üniversitesi’nin birincil gelir kaynakları %34’lük oranlarla, kamu katkısı 2,2 milyar Danimarka kronu ve araştırma proje ve sözleşmeleri 2,2 milyar Danimarka kronudur. Bunların dışında öğrenim harçları (%25) ve diğer (%7) gelir kaynakları bulunmaktadır. Grafik 16: Copenhagen Üniversitesi Kaynaklarının Yüzde Dağılımı Harcama Yapısı: 2008 yılında üniversitenin toplam giderleri 6,5 milyar Danimarka kronudur. Üniversitenin harcama yapısının dağılımına baktığımızda, 2,5 milyar Danimarka kronu ve %39’luk oranla araştırma giderlerinin ilk sırada yer aldığını görmekteyiz. %25’lik oran ve 1,6 milyar Danimarka kronu ile bakım ve yapım giderleri ikinci sıradadır. Öğrenciye yönelik harcamalar da 1,4 milyar Danimarka kronu ve %22’lik oranla toplam giderler içinde azımsanmayacak bir orandadır. Bunların dışında diğer üniversitelerden farklı olarak dikkat çeken yayım ve bilgi belge hizmetleri %4 paya sahiptir. Kurumsal destek %7 ve kamu giderleri %3 oranla, düşük ağırlığı olan gider kalemleri de bulunmaktadır. Maliye Dergisi Sayı 158 Ocak-Haziran 2010 143 Yüksek Öğretimde Yönetsel Yapı ve Mali Konular: Türkiye’de Yüksek Öğretimde Yönetsel Etkinliği Artırmaya Yönelik Bir Model Önerisi Kaynak: http://introduction.ku.dk (Erişim: Mayıs-2010) Grafik 17: Copenhagen Üniversitesi Harcamalarının Yüzde Dağılımı 2.2.7. Strasbourg Üniversitesi Strasbourg Üniversitesi Strasbourg, Alsace, Fransa’da bir devlet üniversitesidir. Fransa’nın en büyük üniversitelerden bir tanesidir. Avrupa Araştırma Üniversiteleri arasında Avrupa’nın en iyileri arasında yer almaktadır. Üniversitenin 43.000 öğrencisi, 4.000 araştırmacısı vardır. Üniversitenin Sanat ve Beşeri Bilimler, İşletme ve Sosyal Bilimler, Mühendislik, Bilim ve Teknoloji konularında fakülte ve bölümleri bulunmaktadır. 2009 yılına ait Üniversitenin Gelir-Gider yapısı incelendiğinde; Gelir Yapısı: 2009 yılında toplam gelir 406,1 milyon Avrodur. Kamu katkısı 316 milyon Avro tutar ve %78’lik bir oranla ilk sırada yer almakta, bu da devlet sübvansiyonu olarak gözükmektedir. Varlık ve sermaye geliri 47,6 milyon Avro ve %12’lik oranla, diğer gelirler de 42,5 milyon Avro ve %10 ile geliri tamamlamaktadır. 144 Maliye Dergisi Sayı 158 Ocak-Haziran 2010 H.H.YILMAZ, A. KESİK Grafik 18: Strasbourg Üniversitesi Kaynaklarının Yüzde Dağılımı Harcama Yapısı: 2009 yılında toplam gider 430,8 milyon Avrodur. Personel giderleri harcama yapısında en yüksek değer olarak 292,2 milyon Avro tutar ve %68 ile ilk sırada yer almakta, işletme giderleri 97,7 milyon Avro tutar ile %23 ve son olarak yatırım giderleri 40,9 milyon Avro tutar ve %9 oranı ile harcamaları tamamlamaktadır. Kaynak: http://www.unistra.fr/uploads/media/recettes_uds.pdf Erişim: Mayıs/2010 Grafik 19: Strasbourg Üniversitesi Harcamalarının Yüzde Dağılımı Maliye Dergisi Sayı 158 Ocak-Haziran 2010 145 Yüksek Öğretimde Yönetsel Yapı ve Mali Konular: Türkiye’de Yüksek Öğretimde Yönetsel Etkinliği Artırmaya Yönelik Bir Model Önerisi 3. Türkiye’de Üniversitelerin Mali Yapısı ve Gelişimi 3.1. Türkiye’de Üniversitelerin Sayısal Gelişimi Türkiye’de 2000’li yıllarda gerek kamu gerekse vakıf üniversitelerinin sayılarında çarpıcı bir artış olmuştur. 2000 yılında Türkiye’de toplam 70 üniversite varken 2010 yılı Mayıs ayı itibarıyla bu sayı 146’ya çıkmıştır. 2010 yılında yasal kurulma süreci devam eden 7 devlet ve 1 vakıf üniversitesi ile birlikte toplam üniversite sayısının 150’yi aşması beklenmektedir. Buna göre 2000-2010 döneminde üniversite sayısı %100’ün üzerinde artmıştır. Kamu üniversiteleri açısından 2006, 2007 ve 2010 yılları üniversite sayılarındaki artışın en hızlı olduğu dönemlerdir. Vakıf üniversiteleri ise daha düzenli bir artış gösterirken artış sayısındaki hızlanma 2007 yılından sonra daha belirgin hale gelmiştir. Tablo 5: Üniversite Sayılarının Gelişimi Devlet Üniversitesi Vakıf Üniversitesi Toplam 2000 52 18 70 2001 53 20 73 2002 53 22 75 2003 53 24 77 2004 53 26 79 2005 53 27 80 2006 68 28 96 2007 85 29 116 2008 94 33 127 2009 94 39 133 95 51 146 2010 Kaynak: YÖK 2000-2009 arasında kamu üniversitelerinde öğretim üyesi ve öğrenci sayılarında önemli ölçüde artış gerçekleşmiştir. 2000 yılında yaklaşık 1,1 milyon olan öğrenci sayısı %62 oranında artarak 1,75 milyon öğrenciye ulaşmıştır. Öğretim üyeleri de aynı artış eğilimiyle 24 binden 39 bine çıkmıştır. 146 Maliye Dergisi Sayı 158 Ocak-Haziran 2010 H.H.YILMAZ, A. KESİK Tablo 6: Kamu Üniversitelerinde Öğretim Üyesi ve Öğrenci Sayısındaki Gelişim Öğrenci Öğretim Toplam Sayıları Üyesi Başına Öğretim ve Öğrenci Araştırma Sayısı Kadrosu 2000-2001 23.975 66.720 1.078.879 45 2001-2002 25.953 69.987 1.142.114 44 2002-2003 27.617 74.104 1.232.255 45 2003-2004 29.075 77.042 1.294.172 45 2004-2005 30.668 79.533 1.377.837 45 2006-2006 32.095 82.220 1.377.837 43 2006-2007 34.116 86.487 1.573.803 46 2007-2008 37.820 96.075 1.619.501 43 2008-2009 38.911 97.891 1.746.534 45 Kaynak: OSYM İstatistikleri (Erişim Mayıs 2010) Not: Öğrenci sayıları açık öğretim hariç toplamı vermektedir. Yıllar Öğretim Üyesi Sayısı Toplam Öğretim Kadrosu Başına Öğrenci Sayısı 16 16 17 17 17 17 18 17 18 Bu çerçevede öğretim üyesi ve toplam öğretim kadrosu başına düşen öğrenci sayısında önemli bir değişme olmamıştır. Öğretim üyesi başına düşen öğrenci sayısı 45 öğrenci ile aynı kalırken, toplam öğretim kadrosunda ise başlangıç yılına göre artış 16’dan 18’e çıkmak suretiyle az da olsa bir artış gerçekleşmiştir. 2.000.000 1.800.000 1.600.000 1.400.000 1.200.000 1.000.000 800.000 600.000 400.000 200.000 0 Öğretim Üyesi (sağ eksen) 2008‐2009 2007‐2008 2006‐2007 2005‐2006 2004‐2005 2003‐2004 2002‐2003 2001‐2002 2000‐2001 45.000 40.000 35.000 30.000 25.000 20.000 15.000 10.000 5.000 0 Öğrenci Sayıları Grafik 20: Öğretim Üyesi ve Öğrenci Sayıları ( 2000-2009) 3.2. Türkiye’de Kamu Üniversitelerinin Kullandığı Kaynakların Gelişimi Üniversitelerin merkezi yönetim bütçesi kapsamında 2009 yılında özel bütçeli idare olarak yapmış olduğu harcamaların toplamı yaklaşık 9 milyar TL düzeyinde gerçekleşmiştir. Buna 4,4 milyar TL tutarındaki döner sermaye gelirleri eklendiğinde toplam harcama düzeyi 13,4 milyar TL’ye ulaşmaktadır. GSYH’ye oran olarak ise toplam harcamaların karşılığı 2009 yılında %1,4 oranında Maliye Dergisi Sayı 158 Ocak-Haziran 2010 147 Yüksek Öğretimde Yönetsel Yapı ve Mali Konular: Türkiye’de Yüksek Öğretimde Yönetsel Etkinliği Artırmaya Yönelik Bir Model Önerisi çıkmaktadır. 2010 yılında ise bütçe ödeneği %4,1 oranında artarak 9,4 milyar TL olarak öngörülmüştür. Üniversitelerin harcamalarının yaklaşık %55’i vergi mükelleflerinin katkısını gösteren hazine yardımlarından %11’i ise öz gelirlerinden oluşmaktadır. Bu çerçevede doğrudan bütçe kaynağı toplam kaynakların yaklaşık %65-70’i arasında değişmektedir. Üniversitelerin üçüncü büyük kaynağı döner sermayeli işletmelerin gelirleridir. Döner sermayeli işletmelerin gelirlerinin payı son dönemde özellikle sağlık hizmeti sunumundan kaynaklı olarak %30’ların üzerine çıkmıştır. Bu oran özellikle büyük hastaneleri olan Ankara, Hacettepe, İstanbul gibi üniversitelerde %40’lara yaklaşmaktadır. Tıp Fakültesi olmayan üniversitelerde ise bu oran düşmektedir. Başta AB olmak üzere dış proje kredileri, bazı iç proje kaynakları ve döner sermaye işletme gelirlerinden aktarılan araştırma fonlarının büyüklüğü ise üniversitelerin toplam kaynakları içinde %3’ler düzeyinde çıkmaktadır (burada döner sermaye işletmelerinin harcamaları içinde görülen araştırma fon kesintileri, döner sermaye tutarından düşülerek araştırma gelirleri içinde gösterilmiştir). Türkiye’de araştırma projelerinde ve sözleşmelerinde tam maliyetlendirme (full costing) uygulaması olmadığı için aslında araştırma harcamalarının eksik hesaplandığını söylemeliyiz. Avrupa Birliğinin öngördüğü tam maliyetlendirme uygulamasına bütçe ile uyum içinde geçildiğinde araştırmaya giden kaynakların daha doğru hesaplamasını yapmak mümkün olacaktır (bu konuda ayrıntılı bilgi için bakınız, “Financially Sustainable Universities: Towards Full Costing in European Universities, 2008). Araştırma Fonları 3% Hazine Yardımı 55% Döner Sermaye 31% Öz Gelirler 11% Grafik 21: Toplam Üniversite Harcamalarının Finansman Kaynaklarına Göre Dağılımı (2009) 148 Maliye Dergisi Sayı 158 Ocak-Haziran 2010 H.H.YILMAZ, A. KESİK Bütçe kapsamında kullanılan kaynakların yaklaşık %80’i eğitime ayrılırken bu oran döner sermayeli işletmelerde %85 gibi bir rakamla sağlık hizmetlerine gitmektedir. Bütçede ikinci sırayı %10 ile sağlık hizmetleri almaktadır. Üniversitelerin (bütçe kaynaklı) harcamalarına sabit fiyatlarla baktığımızda 2000 yılında yaklaşık 10 milyar TL düzeyinde olan harcama tutarının 2005 yılında 7,3 milyar TL’ye düştüğü, 2007 yılından itibaren tekrar hızlanarak 2009 yılında 9 milyar TL düzeyine tekrar çıktığı görülmektedir. GSYH’ye oran olarak ise 2000’lerin başında %0,8’ler düzeyinde olan oran dönem içinde %0,7’lere kadar düşmüş 2008 yılındaki artışla birlikte %0,9’un biraz üzerine çıkmıştır. 1,20 12.000 10.000 9.787 9.546 1,00 8.986 9.110 8.449 7.670 8.000 7.269 7.792 8.885 8.111 0,80 7.313 6.000 0,60 4.000 0,40 2.000 0,20 0,00 0 2000 2001 2002 2003 2004 Toplam (Nominal, milyon TL) 2005 2006 2007 Toplam (S,2009) 2008 2009 2010 (B) GSYH'ya Or. Grafik 22: Üniversitelerin Bütçe Kaynaklı Harcamalarının 2000-2010 Dönemi Gelişimi Üniversite ve öğrenci sayılarında bu dönem yaşanan artış, yüksek öğretim harcamalarına hizmet sunulan öğrenci bazında bakılması gereğini de gündeme getirmektedir. Aşağıdaki grafikte de görüleceği üzere, sabit fiyatlarla 2000 yılında kamu üniversitelerinde öğrenci başına 8.848 TL harcanırken, bu tutar 2005 yılında 4.811 TL’ye kadar düşmüştür (Açık Öğretim hariç öğrenci sayısı dikkate alınmıştır). 2009 yılında 5.145 TL düzeyine çıkan bu tutarın 2010 yılında 5.087 TL olması öngörülmüştür. Bu gelişme üniversitelerde öğrenci başına harcamaların reel olarak belirgin bir şekilde düştüğünü göstermesi açısından önemlidir. Öğrenci sayılarında 2000-2009 dönemindeki artışın (Açık Öğretim hariç) yaklaşık %50’sinin ön lisans öğrencisi olması, burada tercihin üniversitelerde ağırlıklı olarak ön lisans eğitimine, dolayısıyla öğrenci başına maliyetlerin etkisinin daha az hissedileceği alanlara kaydırıldığını göstermektedir. Dolayısıyla yüksek öğretimde sistem, mali yönden kendisini bu şekilde sürdürmeye çalışmaktadır. Bu gösterge aynı zamanda Türkiye’de yüksek öğretim sisteminin daha çok ön lisans ve lisans eğitimine odaklandığını göstermektedir. Maliye Dergisi Sayı 158 Ocak-Haziran 2010 149 Yüksek Öğretimde Yönetsel Yapı ve Mali Konular: Türkiye’de Yüksek Öğretimde Yönetsel Etkinliği Artırmaya Yönelik Bir Model Önerisi 11.000 10.000 10.000 9.000 8.848 8.424 7.977 8.000 7.942 9.000 7.000 6.000 8.000 5.567 5.145 4.811 7.000 4.647 4.812 4.644 5.087 5.000 4.000 3.000 6.000 2.000 5.000 1.000 4.000 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Toplam Harcama (Sabit, 2009) 2006 2007 2008 2009 2010 (B) Öğrenci Başına (S, 2009) Grafik 23: Öğrenci Başına Harcamaların Gelişimi (Sabit Fiyatlarla, 2009) Kamu üniversitelerinin mali yönetim açısından karşılaştıkları temel problemlerden bir diğeri kendilerine öz gelir ve hazine yardımı olarak tahsis edilen kaynakları, yıl içinde harcamaya dönüştürememeleridir. Her ne kadar harcamaya dönüşemeyen kaynakların bir kısmını bir sonraki yılda kullanabilseler de tahsis edilen kaynakları harcamaya dönüştürememe sorunsalını ortadan kaldırmamaktadır. Bu çerçevede üniversiteler, bugün gelmiş oldukları mali büyüklük açısından her yıl kendilerine tahsis edilen kaynakların son dört yılın ortalamasında %22’sini kullanamamaktadırlar. Bu düzeydeki bir kaynağın kullanılabilmesi için üniversitelerin yönetim süreçlerinin yeniden ele alınmasında büyük fayda vardır. 150 Maliye Dergisi Sayı 158 Ocak-Haziran 2010 H.H.YILMAZ, A. KESİK (Personel ödenekleri hariç) 5.000 1.500 2.962 2.669 2.397 2.154 2.000 2.974 2.500 2.561 3.635 3.000 3.408 3.500 3.105 4.003 4.000 3.994 4.682 4.500 1.000 500 0 2006 2007 KBÖ Yıl Sonu Ödeneği 2008 2009 Yıl Sonu Harcama Kaynak: Maliye Bakanlığı Grafik 24: Kamu Üniversiteleri 2006- 2009 Yılları Arası Başlangıç Ödeneği, Yılsonu Ödeneği ve Harcama (Milyon TL) Üniversiteler, devlet tüzel kişiliği dışında ayrı tüzel kişiliği olan, gelir yaratan, önemli büyüklüklere ulaşan kaynaklara sahip kurumlardır. Ancak buna rağmen mevcut kaynaklarını kullanamıyorlarsa sorunu sistemde aramak gerekmektedir. Üniversite öğrenci sayılarının artışı ve günümüz rekabetçi dünyasının yüksek öğretim bakımından gereklilikleri dikkate alındığında üniversitelerin daha fazla kaynağa ihtiyaç duydukları aşikârdır. Güçlü bir eğitimin belirleyici koşulu, elbette güçlü bir finansmandır. Fakat ayrılan kaynakları iyi, etkin ve esnek politikalarla yönetmek gerekmektedir. Ayrıca kalıplaşmış eski üniversite sistemini değiştirmeden üniversitelere daha fazla kaynak aktarılması, daha kaliteli yüksek öğretim hizmeti ve daha çok araştırma yapılmasına değil, yalnızca daha fazla israfa yol açacağı (Alesina ve Giavazzi, 2006:69), bazı ülkelerde eğitim yatırımlarında yaşanan büyük artışın, ekonomik büyümeyi etkilememesi karşısında bu kadar eğitimin nereye gittiği sorusunu sormak gerektiği (Easterly, 2001:73) konusunu da göz ardı etmemek gerekir. Benhabib ve Spiegel, 1965-1985 yılları için 124 ülkeyi kapsayan çalışmada, işgücünün ortalama eğitim süresindeki artışın büyüme oranı üzerindeki etkisini araştırmışlar ve kişi başına gelirdeki artış ile ortalama okul süresindeki artış arasında ilişkiye rastlamamışlardır. Ancak beşeri sermayenin, ekonomik büyümeyi toplam faktör verimliliğindeki büyüme yoluyla dolaylı olarak etkilediği, bunun da içeride üretilen teknolojiyi artırmak ve dışarıdan gelen teknolojinin daha çabuk adapte edilmesi şeklinde tezahür ettiği sonucuna varmışlardır (Benhabib ve Spiegel, 1994:143-173). Buna göre, beşeri sermayedeki artıştan ziyade beşeri sermaye stokunun seviyesi, gelecek dönemlerde kişi başına gelirdeki büyümenin Maliye Dergisi Sayı 158 Ocak-Haziran 2010 151 Yüksek Öğretimde Yönetsel Yapı ve Mali Konular: Türkiye’de Yüksek Öğretimde Yönetsel Etkinliği Artırmaya Yönelik Bir Model Önerisi belirlenmesinde ve fiziksel sermayenin cazip hâle gelmesinde önemli rol oynamaktadır. 1960 yılında dünyada 29 ülkede üniversite öğrencisi yokken 1990’lara gelindiğinde üniversite öğrencisi bulunmayan ülke sayısı üçe (Comoros, Gambiya ve Guinca-Bissau) inmiştir. 1960’lı yıllardan 1990’lara kadar üniversiteye kayıt olan öğrenci sayısı 7 kattan fazla artmıştır. Aynı gelişme, diğer eğitim seviyelerinde de görülmüştür. Ancak öğrenci sayısındaki bu patlamanın birçok ülkede büyümeye yansımadığı görülmektedir. Bu nedenle bazı iktisatçılar, okullaşma oranı ile ekonomik büyüme arasında doğrusal bir ilişkinin olmadığını iddia etmektedirler (Easterly, 2001:73). Pritchett, 1960–1987 yılları arasındaki verilere dayanarak yaptığı araştırmada, Singapur, Kore, Çin ve Endonezya, Angola, Mozambik, Gana, Zambiya, Madagaskar, Sudan ve Senegal gibi ülkelerde, beşeri sermaye stokundaki hızlı büyümenin ekonomik büyümeye yansımadığı sonucuna varmıştır. Örneğin, Zambiya beşeri sermaye stoku bakımından Kore’ye çok yakın olmasına rağmen ekonomik büyüme oranı Kore'ye göre çok daha düşüktür. Aynı şekilde, ABD’de orta öğretimdeki okullaşma oranı %97 ve Ukrayna’da %92 olmasına rağmen ABD’de kişi başına gelir, Ukrayna’ya göre 9 kat daha fazladır (Pritchett, 1996:1444). Aşağıdaki grafikte Saygılı ve Cihan (2010) çalışmasında Türkiye ile birlikte işgücü verimliliğinde başarı gösteren bazı ülkelerin verimlilik seviyeleri gösterilmektedir. Burada dikkati çeken nokta, 1975 yılında Türkiye’nin işgücü verimliliği bakımından Güney Kore, Şili ve Malezya gibi ülkelerin üzerinde olmasına ve 2002 yılından itibaren az da olsa bir iyileşme kaydetmesine rağmen 32 yıllık dönemde bu ülkelerin gerisine düşmesidir. Çin ve İrlanda ise bu dönemde işgücü verimliliğinde dikkat çekici bir gelişim göstermiştir. Bu tespitlerden yola çıkarak yüksek öğretimin ekonomik kalkınma ve ülke rekabetinin artırılması bakımından katkısı, sadece yüksek öğretim sisteminin büyütülmesi ve daha çok kamu kaynağı tahsis edilmesine bağlı olmadığı sonucuna varabiliriz. Bu nedenle çalışma kapsamında yüksek öğretimde yönetsel etkinliği artırmak için bir model önermeye çalışmamız da bu varsayımın bir sonucudur. 152 Maliye Dergisi Sayı 158 Ocak-Haziran 2010 H.H.YILMAZ, A. KESİK Kaynak: Saygılı ve Cihan (2010), İşveren, s.68. Grafik 25: Bazı Ülkelerde Göreceli Verimlilik Düzeyi (ABD=100) 4. Türkiye’de Üniversitelerde Yönetsel Etkinliği Artırmaya Yönelik Bir Model Önerisi Tüm bu tespitler, Türkiye’de yüksek öğretim sisteminde mali yönetim alanında önemli bir yapılanma ihtiyacını ortaya koymaktadır. Üniversitelerde kaynakların amaca uygun, etkin ve zamanında kullanımı bugün geçmişten çok daha önemli hale gelmiştir. Çünkü bir yandan öğrenci ve öğretim elemanı sayısındaki artışın gerektirdiği ilave finansman ve kaynak kullanım etkinliği ihtiyacı, diğer yandan üniversitelerin uluslararası gelişmelere uygun olarak eğitim ve bilimsel araştırmalarda rekabetçi bir yapıya sahip olmaları gereği üniversitelerde yönetsel yapının iyileştirilmesini önemli bir gündem maddesi haline getirmektedir. Yine bu paralelde üniversitelerin öz kaynaklarını artırma konusunda yeni bir yaklaşıma ve mevzuata ihtiyaçları olduğunu da ayrıca vurgulamakta fayda vardır. Üniversitelerin öz kaynaklarını artırma konusunda mevcut mevzuattan ve uygulamadan kaynaklanan engelleri ortadan kaldırmak ve etkin işleyen bir yüksek öğretim sistemi kurmak suretiyle üniversitelerin kaynak yaratma konusunda önlerini açmak gerekmektedir. Bu bağlamda gerek 5018 ve 2547 sayılı Kanunlar ile mevcut yüksek öğretim mevzuatının çizdiği genel çerçeve gerekse mevcut döner sermaye mevzuatı ile böyle bir dönüşümü sağlamak zor olacağından bunun için öncelikle yüksek öğretim kurumlarını rekabetçi bir yapıya kavuşturabilecek ve döner sermaye dahil bütün uygulamaları kapsama alacak çerçeve yasal bir düzenleme ile üniversitelere operasyonel faaliyetlerin gerektirdiği esnekliğin sağlanması önem taşımaktadır. Türkiye’de 2000 sonrası dönemde kamu sektörüne ve mali yönetim sistemine yönelik olarak yapılan reformlar üniversitelerin de ekonomik ve kurumsal altyapısını güçlendirmeye ve yönetsel etkinliğini artırmaya yönelik bir yapıyı öngörmüştür. Burada önemli olan üniversitelerin mali yönetim sistemine ilişkin getirilen bu yeni düzenlemeleri ve mekanizmaları algılayıp hayata geçirecek ve içselleştirecek bir yönetim yapısını uyum içinde oluşturmalarıdır. Bu anlamda önemli olan üniversitelerin yeni bir zihniyetle meseleye odaklanması gerekmektedir. Maliye Dergisi Sayı 158 Ocak-Haziran 2010 153 Yüksek Öğretimde Yönetsel Yapı ve Mali Konular: Türkiye’de Yüksek Öğretimde Yönetsel Etkinliği Artırmaya Yönelik Bir Model Önerisi Mali yönetim sisteminde yaşanan bu olumlu gelişmelere rağmen üniversitelerin yönetsel ve mali sorunlarının devam etme nedenlerini aşağıdaki şekilde sıralamak mümkündür: a. Yüksek öğretime ilişkin temel politikaların öncelikler çerçevesinde karar alıcı ve uygulayıcılara yön verecek şekilde daha açık bir çerçevede sunulma ihtiyacı söz konusudur. b. Yeni kamu mali yönetim sistematiğinde öngörülen Orta Vadeli Program ve Mali Planın üniversitelere yönelik politika önceliklerini daha açık bir çerçevede ortaya koyması, bölgesel planlar, sektörel planlar gibi unsurlarla uyumun sağlanmasına yönelik çerçevenin daha işlevsel bir şekilde belirlenmesi ihtiyacı söz konusudur. c. Yükseköğretim Kurulunun, üniversitelere ilişkin temel politikaların çerçevesini çizen, uygulamaların mali yönetimle uyumunu akademik ve idari bakımdan etkin izleyen ve yönlendiren kurumsal yapısı daha fazla öne çıkarılmalıdır. d. Üniversitelerde yönetim sistemi ile mali yönetim sistemi arasında olması gereken uyum istenen düzeyde kurulamamıştır. e. Üniversitelerde kurumsal düzeyde hazırlanan stratejik plan ve performans programı ile bütçeler arasında bağ hala kurulamamıştır. f. Bütçe ile iş programları arasında uyum kurulamamakta, hatta iş programları hazırlanmamaktadır. Ayrıntılı Finansman Programları iş programları ile desteklenmediği için üniversiteler sadece nakit yönetimi amacını taşıyan bir süreç takip etmek durumunda kalmaktadırlar. g. Üniversitelerin vizyon, stratejik amaç ve hedefleri ile faaliyetlerine yönelik bir sahiplenme sorunu vardır. h. Üniversitelerin yönetim sisteminde yatay ve dikey iletişim anlamında sorunlar yaşanmaktadır. i. Hizmeti gerçekleştirmekten sorumlu olan birimler, 5018 sayılı Kanunun kendileri için öngördüğü kaynağı yeterli düzeyde kullanamamaktadır. Örneğin eğitim hizmetini yerine getiren fakülte ya da yüksekokul, hizmetin sürdürülmesi ve geliştirilmesi için gerekli olan kaynakları kendi birim bütçesi içinde görememekte, dolayısıyla yönetememektedir. Söz konusu hizmet birimleri, rektörlük bünyesinde yer alan idari birimlerden gerekli kaynağı temin edebilmek için sonuç odaklı olmak yerine girdi odaklı bir pazarlık sürecine maruz kalmaktadır. Kaynak kullanımında etkin birimler, üniversitenin merkezindeki (rektörlük) birimler olmakta ve bunlar için gereken işbirliği ve danışma süreçlerini kullanmamaktadırlar. j. Stratejik plan ve performans programı çerçevesinde hangi amaçlar ve hedeflere öncelik verileceği, hangi faaliyetlerin uygulanacağı ve buna uygun kaynakların ne düzeyde olacağı belli olmamakta, bütçe uygulamaya geçtikten sonra hizmet programını yürüten sorumlular, kaynağa erişim konusunda çeşitli bürokratik sorunlarla karşılaşmaktadır. k. Üniversitelerin sunmuş oldukları hizmetin çeşitliliği ve bu hizmetin fiyatlandırılması sonucu yaratılan kaynağın farklılaşması, bütünsel bir mali yönetim sisteminin olmaması nedeniyle üniversitelerde kaynak kullanımında ve yaratılmasında sorunların yaşanmasına neden olmaktadır. l. Üniversitelerin tabi olduğu mevzuatın oldukça fazla ve karmaşık olması yanında bu kurumların tabi olduğu çok çeşitli mevzuatın araştırma ve eğitim 154 Maliye Dergisi Sayı 158 Ocak-Haziran 2010 H.H.YILMAZ, A. KESİK alanlarındaki farklılıkları dikkate alacak bir yapıda olmaması, gelişme potansiyeli yüksek üniversiteler için engel teşkil etmektedir. M. Mali yönetim sisteminin çerçevesini çizen mevzuatın diğer merkezi yönetim kapsamındaki idareler ile üniversiteler için aynı olması, hizmet çeşitliliği ve farklılığı nedeniyle üniversiteler açısından uygulamada sorunlar yaşanmasına neden olmaktadır. Üniversiteler bugün gelmiş oldukları mali büyüklük açısından GSYH’nin %1,4’ü büyüklüğünde bir kaynağı kullanmaktadır. Bu düzeydeki bir kamu kaynağının kullanımının, üniversiteler tarafından etkin işleyen bir mali yönetim ve finansman modeli çerçevesinde ele alınmaması, önemli bir yönetim sorunu olarak görülmelidir. Tüm bu değerlendirmeler, bundan sonrası için üniversitelerde yeni bir yönetsel yapı ve anlayış ile modern bir stratejik yönetim ihtiyacını ortaya koymaktadır. Bu makale kapsamında, esas olarak üniversitelerin kontrol edebileceği değişkenler üzerinden bir çerçeve geliştirilmeye çalışılmıştır. Üniversitelerde kaynakların etkin ve etkili kullanımını yönetsel başarı anlamında politika oluşturma, planlama ve bütçeleme şeklinde üç temel süreç üzerinde modellendirebiliriz. Aşağıda modelin temel aşamaları üç başlık altında verilmektedir. − Politika-Plan İlişkisi: Politika oluşturma sorumluluğu siyasi otoritede olmakla birlikte üniversite düzeyinde politikalarla planlar arasındaki ilişki kurumsal düzeyde stratejik planlar, yoluyla kurulmaktadır. Stratejik planlar kurumun amaç ve hedeflerinin orta ve uzun vadede ortaya konduğu temel plan metinleri olması özelliğiyle kurum açısından bir üst çerçeve beyanı haline gelmektedir. Türkiye deneyiminde üniversitelerde stratejik planların kurumsallaşması ve kendisini takip eden program ve bütçe metinlerine rehberlik etmesi henüz geçiş aşamasındadır. Bu yüzden üniversitelerin vizyon ve misyonlarına uygun ve faaliyetlerine yön verecek bir üst plan metni anlamında stratejik planlarını mevcut kaynak ve kapasitelerine uygun bir şekilde dinamik bir yapıda hazırlamaları oldukça önemlidir. Bu planlar başkasının planı değil üniversitenin planı olarak görülmeli ve samimi bir şekilde sahiplenilmelidir. − Stratejik Plan-Faaliyet/Proje İlişkisi: Planların faaliyetlerle ilişkilendirilerek somuta dönüştürüldüğü aşamadır. Orta vadeli bir harcama sistemine dayanan uygulama ile bütçe, faaliyetlerin belirlenmesi suretiyle çıktılar üzerine oturtulmaktadır. Bu şekilde eskiden olduğu gibi girdiler yerine yeni sistemde çıktılara odaklanmak suretiyle kaynakların üniversitelerin amaç ve hedeflerine uygun bir şekilde tahsis ve kullanımı sağlanmış olacaktır. Dolayısı ile sonuçlara giden yolda performans programı bütçeyi daha doğru bir zemine kaydıracaktır. − Faaliyet/Proje Maliyet (Bütçe) İlişkisi: Bu aşamada ise faaliyetler ile bütçe ilişkisinin kurulmasında, faaliyet ve projelerin seçiminde maliyet fayda ve maliyet etkinlik gibi analizlerin kullanılmasını sağlayacak bütçe ortamının oluşturulması hedeflenmektedir. Bütçeye geçilirken bu aşamadaki temel aktiveleri iki alt başlıkta ele alabiliriz; Birinci olarak kurumsal stratejik plana hizmet etmek üzere önceden belirlenmiş olan faaliyet ve projelerin bir maliyet etkinlik Maliye Dergisi Sayı 158 Ocak-Haziran 2010 155 Yüksek Öğretimde Yönetsel Yapı ve Mali Konular: Türkiye’de Yüksek Öğretimde Yönetsel Etkinliği Artırmaya Yönelik Bir Model Önerisi ve maliyet fayda analizlerini yapılmak suretiyle en uygun alternatifin seçilmesidir. İkinci olarak ise faaliyet/projelerin toplam maliyeti hedeflenen bütçe tavanını aşması halinde faaliyet/projelerin yeniden gözden geçirilmesi, dolayısıyla bir önceliklendirme yapılması ve sonuç olarak programın nihai hale getirilmesidir. Kaynak: Maliye Bakanlığı Strateji Geliştirme Başkanlığı Şekil 1: Plan, Program ve Bütçe İlişkisi Modeli Sonuç olarak model üst politika beyanından kurumsal stratejik plana, kurumsal stratejik plandan faaliyet/projelere, faaliyet projelerden bütçeye doğru giden ve birbiriyle ilişkili ve uyumlu olan bir sürece dayanmaktadır. Dolayısıyla bütçe sürecinde önemli olan gidiler değil bu girdilerin politikalar, hedefler ve faaliyetlere ne derece hizmet ettiği ve günün sonunda ilgili yüksek öğretim kurumunun ne düzeyde bir hizmet ürettiği şeklinde tanımlanmalıdır. Bu ise bize hem hizmet performansının hem de mali performansın ne şekilde sağlandığını ölçülebilir bir düzlemde göstermesi açısından önemli görülmelidir. Üniversitelerde stratejik yönetim anlayışı, eğitim sisteminin etkinliği ve bilimsel gelişmelerin gerekleri doğrultusunda yüksek öğretim sektörünü rekabetçi bir yapıya kavuşturmak hedefi ekseninde şekillenmelidir. Böyle bir yaklaşım, yönetim süreçlerinde ve kaynak kullanımında etkinliğin artırılması ve sağlanması ile performansa dayalı bir yönetim anlayışına yönelik değişim ihtiyacını da ortaya koymaktadır. Günümüz stratejik yönetim anlayışı, üniversitelerin uzun dönemli politikalar çerçevesinde önceliklerini belirlemelerini, kaynaklarını kurumsal amaç ve hedefler doğrultusunda tahsis etmelerini ve temel politika ve yönetim kapasitesi anlamında etkinliklerini artırmak yönünde hedefler koymalarını öngörmektedir. Bu anlamda 5018 sayılı Kanun çerçevesinde ortaya konulan stratejik planlar, kurumsal politika önceliklerini kapsayacak ve ulaşılabilir şekilde belirlenmeli, kaynak çerçevesiyle ve 156 Maliye Dergisi Sayı 158 Ocak-Haziran 2010 H.H.YILMAZ, A. KESİK kurumsal kapasiteyle uyumlu bir şekilde ortaya konmalı ve izleyen süreçlere rehberlik edecek şekilde hazırlanmalıdır. Uzun vadeli: Stratejiler, yeni politikalar (iklim değişikliği, yaşlanan nüfus vs.) Orta vadeli: Belirlenmiş politikaları uygulama (yıllık, üç yıllık) Kısa vadeli: Günlük olaylarla uğraşma ve kriz çözme Kaynak: Mulgan 2009 s.20. Şekil 2: Stratejik Bakış Açısı Stratejik yönetim yaklaşımı, üniversitelerde önceliğin ve kaynakların orta ve uzun vadeli politikalara odaklanmasını öngörmekte, dolayısıyla gündelik sorunların çözümünden çok geleceğe yönelik sonuç odaklı girişimlerin geliştirilmesine imkan sağlamaktadır. Bu çerçevede üniversitelerde stratejik yönetim, hükümetler düzeyinde belirlenen üst politika belgelerinden başlayarak üniversitelerdeki iş süreçlerine kadar inen bir yapıda yönetsel ve mali sorumlulukların belirlendiği bir sistem öngörmektedir. Üst politika belgelerinde yer alan politika hedeflerinin gerçekleştirilmesine yönelik kurumsal sorumluluk çerçevesi, kurumsal düzeyde hazırlanan stratejik planlarla belirlenmektedir. Üniversiteler ise bu planlara paralel olarak hazırladıkları performans programları ve iş planlarıyla birimlerin hizmet ve sorumluluk çerçevesini ortaya koymalıdır. Birim düzeyinde yürütülen faaliyetlerin en üst düzeydeki hedef ve önceliklerle örtüşmesi, stratejik yönetimin yukarıdan aşağıya inen hiyerarşik yapısı açısından önemlidir. Üniversitelerde amaç ve hedeflerin kurum içinde yer alan hizmet birimleriyle ilişkilendirilmesi oldukça önem taşımaktadır. Bu anlamda, mevcut uygulamada hizmet birimlerinin kurumsal amaç ve hedefler ile idari kapasite ve ekonomik kaynak ilişkisini kuramadıkları görülmektedir. Bu çerçevede stratejik planla bütçenin ilişkisini performans programları kurmaktadır. Performans programlarında öngörülen faaliyetlerin amaçlara ve hedeflere hizmet edecek şekilde belirlenmemesi yanında programın birim bazında hazırlanmaması, üniversitelerde kaynakların stratejik önceliklere göre dağıtımını da olumsuz etkilemektedir. Bu anlamda Maliye Dergisi Sayı 158 Ocak-Haziran 2010 157 Yüksek Öğretimde Yönetsel Yapı ve Mali Konular: Türkiye’de Yüksek Öğretimde Yönetsel Etkinliği Artırmaya Yönelik Bir Model Önerisi üniversitelerin, performans programlarını kurum içinde geleneksel iş yapma biçiminden farklı olarak ele almaları ve faaliyetler bazında bütçelerini performans hedeflerine uygun bir şekilde hazırlamaları gerekmektedir. Ayrıca birim düzeyinde yürütülen faaliyetlerin yine birimde yer alan personel ile olan ilişkisinin kurulması, bu sürecin önemli bir aşamasını oluşturmaktadır. Birimler hazırlayacakları iş planları ile personelin görev tanımlarını, rolleri, sorumlulukları ve bireysel performans göstergelerini belirlemelidir. Böylece politika belgelerinde yer alan hedeflerin gerçekleştirilebilmesi için, birimlerde çalışan personelin sorumluluk çerçevesi de belirlenmiş olacaktır. Kaynak: Maliye Bakanlığı Strateji Geliştirme Başkanlığı Şekil 3: Strateji Ağacı Üniversitelerde kaynakların tahsisi kadar belli bir plan ve program dahilinde kullanılması de önemli bir konu haline gelmiştir. Özellikle son dönemde üniversitelerin kendilerine tahsis edilen kaynakları kullanma konusunda gösterdiği düşük performans bu ihtiyacı çok daha önemli hale getirmiştir. 158 Maliye Dergisi Sayı 158 Ocak-Haziran 2010 H.H.YILMAZ, A. KESİK Kaynak: Ankara Üniversitesi Kurumsal Düzeyde Operasyonel Plan Modeli Şekil 4: Üniversitelerde Operasyonel Plan Modeli Bütçe uygulaması Ayrıntılı Finansman Programı (AFP) yanında mutlaka bir operasyonel plana dayanmalıdır. Bu plan için önerilen performans programı ve AFP ile uyumlu olmak üzere üçer aylık dönemleri kapsayacak şekilde bir operasyonel planın (iş planının) hazırlanması gerekir. Her ay aylık gerçekleşmelere göre planın revize edilmesi mümkündür. Operasyonel planın hazırlanması üst yönetimin sorumluluğunda olmalıdır. Operasyonel plan iki temel ayak üzerine oturtulabilir: − Birinci aşama mali yönetim stratejisinin ortaya konmasıdır. Bu anlamda, faaliyetlere ilişkin öncelikler ve tercihler ile gelir politikaları ve izleme modülü bu aşamanın ilk bloğunu oluşturmaktadır. İkinci blok ise nakit yönetimi ve finansman politikasının belirlenmesidir. − İkinci aşamada ise performans programı ile uyumlu bir şekilde birimler, bütçe ile yürüttükleri faaliyetleri uygulama planları ile ortaya koymalıdır. Birim Uygulama Planlarını desteklemeye yönelik olarak Birim Faaliyet Raporları Stratejik Plan, Performans Programı ve eğer varsa Rektörlük Beyanı çerçevesinde hazırlanmalıdır. Burada bütçe uygulama sürecinde kurumsal mali performans ile hizmet performansının ölçülmesi ve dönem içi politikaların belirleyiciliğinde kaynakların önceliklendirilen hizmetlere yönelik olarak kullanılması hedeflenmektedir. Yeni mali yönetim anlayışı, orta vadeli harcama çerçevesine dayanmaktadır. Türkiye’de, üniversiteler uygulamasında orta vadeli harcama sisteminin çerçevesi, çok yıllı bütçeleme kapsamında yürütülmelidir. Yeni bütçeleme anlayışında önemli olan tahsis edilen kaynağın miktarı değil, yürütülen faaliyetler sonucunda elde edilen çıktı ve sonuçlara ulaşılmasıdır. Hesap verme sorumluluğu da bunun üzerine kurulmuştur. Bu bağlamda üniversitelerin kullanmış oldukları kaynaklarla elde ettikleri çıktı ve sonuçlarla, yani yarattıkları Maliye Dergisi Sayı 158 Ocak-Haziran 2010 159 Yüksek Öğretimde Yönetsel Yapı ve Mali Konular: Türkiye’de Yüksek Öğretimde Yönetsel Etkinliği Artırmaya Yönelik Bir Model Önerisi kamusal değerle, ilişkilendirmeleri girdi odaklı yaklaşımdan uzaklaşmalarına yardımcı olacaktır. Geldiğimiz noktada üniversitelerin performanslarının değerlendirilmesinde sahip oldukları binalar, kapalı alanlar, bilgisayar sayısından ziyade mezun ettikleri öğrenci sayısı, tamamlanan doktora programları, mezunların istihdam edilme oranı ve başarıları gibi göstergeler çok daha önemli hale gelmiştir. Stratejik yönetim yaklaşımının yönetim süreçlerinin bir parçası olması, mevzuat düzenlemeleri ile bu değişimin sağlanmasının mümkün olmaması, bu sürecin zihinsel bir değişim gerektirmesi gibi başlıklar, üniversiteler açısından en önemli zorlukları oluşturmaktadır. Bu nedenle yeni yapının, yasal mevzuatın gerektirdiği bir zorunluluk olarak görülmemesi, aksine yönetsel etkinliği sağlayacak araçlar olarak algılanması önem taşımaktadır. Üniversitelerde stratejik yönetimin hayata geçirilmesi ile beraber üst yönetimde yaşanan anlayış değişikliğinin, kurumun tamamına yayılması ve dolayısıyla var olan iş süreçlerinin yeniden tanımlanması gerekmektedir. Bu sebeple dönüşümün tamamlanması, üst yönetimin önderliğinde harcama yetkililerinin süreci sahiplenmesi ile mümkün olabilecektir. Ayrıca kamuda var olan tek taraflı, kapalı, mevzuat odaklı ve kurallara dayalı yönetim anlayışının değişmesi gerekmektedir. Söz konusu yapının değişmesinin zaman alacak olması gerçeği göz ardı edilmemelidir. Stratejik yönetimin kurumlara getirdiği katılımcı ve paylaşımcı yapının yerinden yönetime dayanan bir üniversite yönetimi yaklaşımı ile desteklenmesi, sürecin başarı şansını artıracaktır. Bu bağlamda etkin işleyen bir iç kontrol sistemi ile iç ve dış denetimin varlığı çok önemlidir. Öte yandan 5018 sayılı Kanunun sadece mali sorumlulukları değil yönetsel sorumlulukları da içine aldığı, söz konusu Kanun kapsamında yer alan mali yönetim ve kontrolün, mali bir sistemden ziyade bir yönetim sistemi olduğu da unutulmamalıdır. Strateji geliştirme birimlerinin, 5018 sayılı Kanunun gerektirdiği danışmanlık hizmetini üniversitelerde yeterince yerine getirdiğini söylemek mümkün değildir. Bu birimler geçmişten gelen alışkanlıklarının devamında, sürekli bütçe sürecinde kaynak tahsisine müdahale eden ve yönetsel sorumlulukla ilişkilendirilmiş mali sorumlulukları olmadığı halde karar veren bir konuma kendilerini getirme çabası içindedirler. Halbuki 5018 sayılı Kanunla birlikte sorumluluk hem yönetsel hem de mali anlamda kendilerine kaynak tahsis edilen birimlerin başındaki yöneticilere aittir. Harcama yetkilerinin bu yetki ve sorumluluklarının farkında olması, sistemin etkin işlemesi açısından oldukça önemli görülmelidir. Bu çerçevede, strateji geliştirme birimlerinin kurum içinde üst yönetime danışmanlık hizmeti veren ve kaynak yaratılması ve kullanımında etkinliğin ve verimliliğin artırılması konusunda politika alternatifleri ve analizleri geliştirebilen bir konuma gelmeleri üniversitelerin yönetsel başarısı açısından son derece önem taşımaktadır. Uygulamada üniversite yöneticileri, strateji geliştirme birimlerini bir muhasebe birimi gibi görmektedir. Önerdiğimiz modelin başarısı bakımından bu anlayışın hem üniversite yönetimleri hem de strateji geliştirme daireleri tarafından terk edilmesinde fayda vardır. 160 Maliye Dergisi Sayı 158 Ocak-Haziran 2010 H.H.YILMAZ, A. KESİK Stratejik Plan Performans Programı İzleme& Değerlendirme Faaliyet Raporları İç Kontrol Yönetim Bilgi Sistemi Kaynak: Maliye Bakanlığı Strateji Geliştirme Başkanlığı Şekil 5: Stratejik Yönetim Modeli Üniversitelerin kendilerine tahsis edilen kaynaklar ile hizmet birimleri tarafından yaratılan öz gelirlerin ilgili hizmet birimlerine kullandırılması konusunda önceden belirlenmiş, saydam ve belirli kriterlere uygun olarak hazırlanmış bir kaynak tahsis modeline ihtiyaçları vardır. Bu kaynak tahsis modeli, hizmete ihtiyacı ve kaynak yaratan birimlerin önceliklerini dikkate alacak bir çerçeve içinde formüle edilmesi gerekmektedir. Ayrıca, üniversitelerin tabi olduğu mevzuat basitleştirilmeli, üniversitelerin farklı hizmet öncelikleri ve çeşitliliği göstermeleri nedeniyle, bunların tabi olduğu mevzuat diğer kamu idarelerinin tabi olduğu mevzuattan ayrıştırılmalı ve üniversiteler için uzun vadeli öncelikler dikkate alınarak kısa ve çerçeve niteliğinde bir mevzuat alt yapısı oluşturulmalıdır. Kaynakların etkili, ekonomik ve verimli kullanılması kapsamında üniversite yönetimlerinin yönetsel yapılarını güçlendiren uygulamaların birisi de etkin işleyen bir iç kontrol sisteminin kurulmasıdır. Faaliyet alanlarının çeşitliliği ve yönetsel esneklikler, makul bir güvencenin oluşturulması anlamında iç kontrol sistemini üniversitelerde yönetsel başarı için bugün çok daha önemli hale getirmiştir. Bu anlamda iç kontrol eylem planlarının bir şekil şartını yerine getirmek için değil aksine kurum tarafından içselleştirilmiş bir şekilde uygulanması gerekmektedir. Sonuç Türkiye’nin uluslararası rekabet gücünün artması, eğitim kalitesinin ve bilimsel araştırmaların başarı düzeyine bağlıdır. Bu bağlamda, orta ve uzun vadede sürdürülebilir bir ekonomik büyümenin sağlanması özellikle yüksek öğretim sisteminin etkin çalışmasıyla da ilişkilidir. Türkiye’de son dönemde 5018 sayılı Kanun başta olmak üzere yönetsel etkinliği artırmaya yönelik düzenlemeler, üniversitelerin de kaliteli hizmet üretme ve kaynaklarını doğru, yerinde ve tam kullanmalarına imkan sağlayan bir mali yönetim alt yapısını oluşturmuş bulunmaktadır. Önemli olan reformlarla değişen yönetim sistematiğinin, üniversiteler tarafından içselleştirilmesidir. Bu içselleştirme, hem genel olarak yönetsel başarıyı hem de üniversiteler için sorunlu bir alan olarak görülen mali yönetim başarısını sağlamaya yönelik önemli bir sonuç ortaya çıkaracaktır. Maliye Dergisi Sayı 158 Ocak-Haziran 2010 161 Yüksek Öğretimde Yönetsel Yapı ve Mali Konular: Türkiye’de Yüksek Öğretimde Yönetsel Etkinliği Artırmaya Yönelik Bir Model Önerisi Yönetim sisteminin odağında kamu kaynağı kullanılması varsa, hesap verme sorumluluğunun etkin işlemesi olmazsa olmazların başında gelmektedir. Hesap verme sorumluluğunun etkin işleyebilmesi için de süreç içindeki aktörlerin rol ve sorumluluklarının açık olması, kaynağın bu rol ve sorumluluklarla orantılı bir şekilde dağıtımı ve kullanımı ile saydamlık gerekmektedir. Her ne kadar 5018 sayılı Kanunla getirilen stratejik plan, performans programı, çok yıllı bütçeleme uygulaması ve faaliyet raporları önemli bir altyapı oluştursa da üniversiteler açısından iki temel sorunun çözümünde yetersiz kaldığı görülmektedir. Bunlardan birincisi, getirilen bu yeni mekanizmaların ve araçların henüz kurumlar ve çalışanlar tarafından yeterince iyi anlaşılamamasıdır. İkinci olarak ise, üniversitelerin üretmiş olduğu hizmetin niteliği ile akademik yapılarının diğer kamu hizmeti üreten birimlerden farklılığından dolayı, bu yeni mekanizmaları farklı şekilde çalıştıracak uygulamaların hem üniversiteler hem de üniversitelere kaynak dağılımında yön veren merkezi kurumlar tarafından geliştirilmemesidir. Üniversitelerin elde ettikleri kaynaklarla kamusal bir değeri ve hizmeti nasıl bir süreç ve yönetim politikalarıyla üreteceklerini iyi anlamaları ve kurum seviyesinde içselleştirmeleri gerekmektedir. Bu anlamda, üniversiteler amaç ve hedefleriyle faaliyetlerini, faaliyetleriyle yüklendikleri hizmetleri yerine getirecek bir süreci çalıştırma başarısını göstermelidirler. Aksi halde eğitim, bilimsel araştırma ve topluma hizmet gibi alanlarda gereken kamusal sorumluluğu istenen düzeyde yerine getirememiş olacaklardır. Sonuç olarak üniversiteler, yönetsel sorumluluğu ve mali sorumluluğun etkin işlemesine yönelik süreçleri ve mekanizmaları en etkin şekilde hayata geçirecek kapasiteye sahip kurumlardır. Bu çerçevede, doğru yönlendirmenin sonuçları, üniversitelerde çok daha hızlı bir şekilde kendini gösterecektir. Kaynakça Akalın, G. (2000), Kamu Ekonomisi, Akçağ Kitapevi, Ankara. Alesina, A. ve Giavazzi, F. (2006), The future of Europe, The MIT Pres, London. Benhabib, J. ve Spiegel, M.M. (1994), “The Role of Human Capital In Economic Development: Evidence From Aggregate Cross-Country Data”, Journal of Monetary Economics, s.34. Cohn, E. (1990), The Economics of Education, Pergamon.,Oxford. Culyer, A. J. (1980), Political Economiy of Social Poicy, Oxford. Denison, E. F. (1962), The Source of Economic Growth in the U.S., Committee for Economic Development, Washington. Easterly W. (2001), The Elusive Quest for Growth: Economists’ Adventures and Misadventures in the Tropics, The MIT Press, Cambridge. Emil, F. ve Yılmaz, H. H. (2003), Kamu Borçlanması İstikrar Programları ve Uygulanan Maliye Politikasının Kalitesi, METU ERC Working Paper 03/07. Europian University Association, (2008), Financially Sustainable Universities: Towards Full Costing in European Universitie, Brussels, Belgium http://nsse.iub.edu/html/about.cfm (Erişim: Mayıs/2010). http://www.admin.cam.ac.uk/univ/annualreport/ (Erişim: Mayıs/2010). http://www.admin.ox.ac.uk/rso/statistics/ar_2008-09.shtml (Erişim, Mayıs/2010). http://budget.asu.edu/state-investment-0. http://introduction.ku.dk (Erişim: Mayıs-2010). 162 Maliye Dergisi Sayı 158 Ocak-Haziran 2010 H.H.YILMAZ, A. KESİK http://www.calstate.edu/business_community/ (Erişim: Mayıs-2010). http://www.nih.gov/about/NIHoverview.html. http://www.unistra.fr/uploads/media/recettes_uds.pdf Erişim: Mayıs/2010. http://www.urmc.rochester.edu/news/publications/annual-report/2009/research/nihfunding.cfm (Erişim: Mayıs/2010). Korkmaz, E. (1975), Yüksek Öğrenimde Etkinlik, Basılmamış Doktora Tezi, İstanbul. Maliye Bakanlığı, Muhasebat Genel Müdürlüğü Kamu Hesapları Bülteni Sayfası (Erişim Mayıs 2010). Mulgan, G. (2009), The Art of Public Strategy, Oxford Universtiy Press, New York. OECD Education at a Glance (2009). OSYM İstatistikleri (Erişim Mayıs 2010). Pritchett, L. (1996), Where Has All the Education Gone?, The World Bank Policy Research Working Paper 1581. Salmi, J. (2009), The Challenge of Establishing World-Class Universities, The World Bank, Washington, DC. Saygılı, Ş. ve Cihan, C. (2010), “Dünyada ve Türkiye’de Verimlilik: Karşılaştırmalı bir Analiz ve Türkiye’nin Perspektifi” İşveren Dergisi, Ankara, Yıl: 2010, Sayı 68, s.67-70. Stiglitz, J. (1988), Economics of the Public Sector, W.W. Norton&Company, Second Edition, New York. WBI (2007), Building Knowledge Economies, Washington, D.C. TÜİK 2002 Hanehalkı Eğitim Bütçe Anketi Sonuçları. Yılmaz, H. ve Emil, F. (2008), Social Expenditures At Different Levels Of Government: Turkey, A Background Study Prepared for World Bank Social Policy Work. Yılmaz, H.H. (2007) İstikrar Programlarında Mali Uyumda Kalite Sorunu: 2000 Sonrası Dönem Türkiye Deneyimi, TEPAV, Ankara. Maliye Dergisi Sayı 158 Ocak-Haziran 2010 163 AB’nin Yeni Üyeleri ile Türkiye’de Kamu Harcamaları ve Ekonomik Büyüme İlişkisi: 1996-2008 Dönemi AB’nin Yeni Üyeleri ile Türkiye’de Kamu Harcamaları ve Ekonomik Büyüme İlişkisi: 1996-2008 Dönemi Ekrem GÜL* Hakan YAVUZ** Özet Kamu harcamaları ve ekonomik büyüme ilişkisi, ekonomi sahasında üzerinde en fazla çalışmanın yapıldığı konulardan biri olarak uzun yıllardan beri incelenmektedir. Ülkelerin ekonomik yapısında yaşanan gelişmelere paralel olarak söz konusu ilişki üzerinde yapılan çalışmalar da özellikle 1960’lı yılların ortasından sonra hız kazanmıştır. Türkiye’de ise aynı çalışma konusu 1990’lı yılların ikinci yarısından sonra incelenmeye başlamıştır. Bu çalışmada AB’ye son üye olan ülkelerle1 Türkiye’de kamu harcamaları ile ekonomik büyüme ilişkisi ele alınmış ve panel veri tekniğiyle bu ilişki ortaya konulmuştur. Bu bağlamda, öncelikle IPS ve LLC Birim Kök Testleri sonrasında Pedroni Eşbütünleşme Testi yapılmıştır. Kurulan ekonometrik model sonucunda AB’ye son üye olan ülkelerde ve Türkiye’de 1996-2008 döneminde gerek ekonomik büyüme ve kamu harcamaları ve gerekse kamu harcamalarının alt kalemleri olan (cari, yatırım, transfer) harcamalarla ekonomik büyüme arasında bir ilişkinin olduğu tespit edilmiştir. Anahtar Kelimeler: Ekonomik Büyüme, Kamu Harcaması, Panel Veri, Birim Kök Testi, Eşbütünleşme Testi The Relationship Between Public Expenditure and Economic Growth in Turkey and the New Members of the EU: The Period of 1996-2008 Abstract The relationship between public expenditure and economic growth has been researched in the economic field as one of the issues which has been studied most * Doç. Dr., Sakarya Üniversitesi, İİBF, İktisat Bölümü , [email protected] Arş. Gör., Sakarya Üniversitesi, İİBF, Maliye Bölümü, [email protected] 1 Bulgaristan, Çek Cumhuriyeti, Estonya, Kıbrıs, Letonya, Litvanya, Macaristan, Malta, Polonya, Romanya, Slovenya, Slovakya ve Türkiye. ** 164 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 E. GÜL, H. YAVUZ for a long time. The studies about this relationship has accelerated especially since the middle of 1960 corresponding with the developments in the economic structures of the countries. Aside from the developed countries, in Turkey this issue got started to analyse after the second period of 1990th. In this study, the relationship between public expenditure and economic growth in the new member states of the EU and Turkey is handled and it is presented with panel data. In this sense, this relation is firstly tested with the unit root tests of IPS and LLC, and then with Pedroni Cointegration test. According to the econometric model which is produced in this study, both a correlation from economic growth to public expenditure and a correlation from the types of public expenditure (current, investment, transfer) to economic growth are determined in the new members of the EU and Turkey in 19962008. Key Words: Economic Growth, Public Expenditure, Panel Data, Unit Root Test, Cointegration Test JEL Classification Codes: E60, H50, O40. Giriş Büyük buhran olarak nitelendirilen 1929 yılındaki ekonomik krizin, klasik iktisadın temel ilkeleri ile açıklanamaması ve ekonomik sorunların çoğuna çözüm üretememiş olması, klasik düşünceden Keynesyen düşünceye geçişin ana nedeni olarak kabul edilmektedir. Keynesyen düşüncede ya da diğer adıyla talep yönlü iktisadi düşüncede, klasik iktisadın görüşleri birçok yönden eleştirilerek, devletin ekonomide etkin bir şekilde rol oynaması gerektiği üzerinde durulmaktadır. Talep yönlü iktisat “müdahaleci sosyal devlet” anlayışı özellikle 1950’li ve 1960’lı yıllarda önem kazanarak, birçok gelişmiş ve gelişmekte olan ülkede uygulama alanı bulmuştur. Bu yıllarda “genişleyici” maliye politikalarının uygulanmasının bir sonucu olarak kamu sektörü de giderek büyümüştür (Aktan, 2008:5). Kamu sektörünün giderek büyümesi, özellikle 1960 sonrası dönemde, kamu harcamalarını geçmiş dönemlere göre daha önemli bir konu haline getirmiştir. 1960 sonrası dönemde kamu harcamalarının giderek artması ise özel sektör yatırımlarının dışlanması (Artan kamu harcamaları çoğunlukla vergiler ve borçlanmayla finanse edilir. Bu da özel sektörün kullanılabilir gelirini azaltır.) anlamına geldiğinden bu yıllardan sonra harcamaların etkinliği ve verimliliği sorunu ile karşı karşıya kalınmıştır. Çünkü kamu harcamalarının yapısı ve niteliği itibarıyla özel kesim harcamalarına göre verimi ve etkinliği daha düşüktür (Gürdal, 2004:77, Işık ve Alagöz 2005:64, Gacener, 2005:103). Dolayısıyla da kamu harcamalarının artması harcamaların etkinliğini ve verimliliğini azalttığından ekonomik büyüme ve kalkınma bu durumdan olumsuz etkilenmektedir (Uzay, 2002:151, Ulutürk, 2001:132). Diğer taraftan dışlama etkisinin tersine, bazı durumlarda kamu harcamalarındaki artış, ekonomik büyümeyi hızlandırıp, daha fazla ekonomik büyüme için daha fazla kamu harcaması yapma gereksinimini ortaya çıkarabilir (Tanzi ve Zee, 1997:188). 1960’lı yıllardan sonra kamu sektörünün büyümesini, 1980 sonrası hız kazanan özelleştirme ve serbestleştirme çalışmaları fazla etkilememiş, gerek kıyı Avrupa ülkelerinde, gerek ABD’de, gerek Japonya’da, gerek İskandinav ülkelerinde ve Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 165 AB’nin Yeni Üyeleri ile Türkiye’de Kamu Harcamaları ve Ekonomik Büyüme İlişkisi: 1996-2008 Dönemi gerekse Türkiye gibi gelişmekte olan ülkelerin çoğunda kamu sektörünün milli ekonomideki payı artış göstermiştir. Buna paralel olarak; insanların hayat standardının yükselmesi, bilimsel ve teknik gelişmeler, nüfusta meydana gelen değişmeler, vb. faktörler de kamu harcamalarının birçok ülkede yıllar itibarıyla artmasına neden olmuştur. Kamu harcamalarına olan talep ne kadar artarsa artsın netice itibarıyla kamu harcamaları kamu gelirlerine paralel olarak arttırılmalıdır. Aksi halde ortaya çıkan kamu açığı beraberinde büyük makro ekonomik sorunlar getirebilir. Dolayısıyla, 1960 sonrası dünya konjonktüründe kamu harcamalarına paralel olarak kamu gelirlerinin arttığı da gözlenmektedir. Ekonomik büyüme ve kamu harcamaları ilişkisi ve bu ilişkide kamu harcamalarının kalemleri olan cari, yatırım ve transfer harcamalarının ekonomik büyüme ile olan ilişkisi, bu çalışmanın temel konusunu oluşturmaktadır. Çalışmada öncelikle kamu harcamaları ve ekonomik büyümeyle ilgili teorik görüşlere ve bu alanda daha önce yapılmış çalışmalara yer verilmiş, Türkiye’de ve Avrupa Birliğine son üye olan ülkelerde kamu harcamalarının ekonomik büyümeyle olan ilişkisi 1996–2008 döneminde ele alınmıştır. Türkiye ve Avrupa Birliği ile ilgili söz konusu durumu karşılaştırmak için panel verilerine dayalı LLC ve IPS Birim Kök Testi ile Pedroni Eşbütünleşme Testinden yararlanılmıştır. Söz konusu modellere göre ekonomik büyüme ve kamu harcaması (cari, yatırım, transfer) arasında karşılıklı bir ilişki tespit edilmiştir. 1. Teorik Altyapı Tarihsel süreç içerisinde devletin toplumsal hayattaki görev ve sorumlulukları, insanların beklentilerinde ortaya çıkan farklılıklara paralel olarak artış göstermiştir. Devletin görev ve sorumluluklarında ortaya çıkan bu artış, beraberinde kamu harcamalarının da artmasına neden olmuştur. Klasik iktisadi düşüncede, devlete fazla görev yüklenmediği için kamu harcamalarının özel kesimin karşılayamadığı harcamalar kadar yapılması gerektiği üzerinde durulmaktadır. Bu yüzden harcamalarda kısıtlamaya gidilmelidir. Bu düşüncede kamu harcamalarının basit bir tüketim gibi görünmeleri ve harcamaların milli geliri azaltıcı ve hatta yok edici bir nitelikte olduğu kabul edilmektedir (Ulusoy, 2007:45-46). Ancak bu düşüncenin 1929 yılında ortaya çıkan ekonomik sorunlara çözüm üretememesine kamu harcamalarına daha geniş bir perspektiften bakılmasına neden olmuştur. 1929 sonrası ekonomik ve sosyal değişikliklere paralel olarak kamu harcamalarının artması, bazı bilim adamları tarafından ele alınmış ve incelenmiştir. Çalışmamızı ilgilendiren kamu harcamaları ile ekonomik büyüme arasındaki ilişki ilk olarak 19.yy’ın ikinci yarısında Alman maliyeci Adolph Wagner tarafından ele alınmıştır. Wagner, kamu harcamalarının seyrine ilişkin yaptığı çalışmalar neticesinde, kamu harcamalarındaki artış hızının milli gelirdeki artış hızından daha yüksek olduğunu tespit etmiştir. Wagner’e göre, kamu harcamaları her yıl milli gelirdeki artış oranından daha fazla artar. Dolayısıyla Wagner’in bu görüşü maliye literatüründe “Kamu Harcamalarının Artış Kanunu” olarak nitelendirilmektedir. Wagner, ekonomik büyümeden sonra kamu harcamalarının arttığını savunmaktadır. Buna göre kamu harcamalarının artış göstermesinin temel nedeni, devletin ekonomik ve sosyal yapı içersindeki rolünün zamanla artmış olmasından kaynaklanmaktadır. Özellikle iletişim ve toplu taşımacılık hizmetlerinin yaydığı 166 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 E. GÜL, H. YAVUZ dışsallık sonucu, özel ve kamu sektörü birlikte gelişerek, reel milli gelirin artmasını hızlandırmaktadır. Milli gelir artışı ise toplumsal ihtiyaçları arttırdığından kamu harcamaları artış göstermektedir (Gürsoy, 1978:84-86, Nemli, 1990:115, Nadaroğlu, 1992:145, Demir, 2001:22, Şener, 2008:31). Wagner kamu harcamalarının artışına ilişkin tespitlerini uzun dönemli bir analiz sonucunda elde etmiştir. Buna karşılık, kamu harcamalarının kısa dönemde göstermiş olduğu dalgalanmalar da inceleme konusu olmuştur. Kamu harcamalarının seyrine ilişkin olarak, 19.yy’ın sonları ile 20.yy’ın ilk yarısını kapsayan bir araştırmada İngiliz bilim adamlarından Alan Peacock ile Jack Wiseman, kamu harcamalarındaki artışın sıçramalı bir seyir izlediğini savunmuştur. Maliye literatüründe “sıçrama tezi” olarak nitelendirilen bu görüşe göre, kamu harcamalarının artmasındaki temel neden olarak savaş ve benzeri olağanüstü olaylar gösterilmektedir. Buna göre olağanüstü dönemlerde vergiler ve kamu harcamaları zorunlu olarak arttırılır. Ancak, olağanüstü dönemdeki şartlar geçmesine rağmen devlet, bu şartlar nedeniyle yüksek düzeyde vergi ödemeye alışmış olan halktan, aynı düzeyde vergi almaya devam eder. Böylece, kamu harcamaları, savaş ve benzeri olağanüstü şartların oluşmasıyla aniden yükselir. Daha sonra, olağanüstü şartlar geçmesine rağmen, kamu harcamaları eski seviyesine düşmez. İşte bu gibi nedenlerle kısa dönemde de kamu harcamaları aniden yükselme trendine girebilir (Pehlivan, 2008:65-66). Wagner’in aksine John Maynard Keynes, kamu harcamalarının ekonomik büyümenin bir sonucu olmadığını, aksine, kamu harcamalarının artması sonucu ekonomik büyümenin gerçekleştiğini savunmaktadır. Wagner Kanunu’nda kamu harcamaları içsel bir değişken olarak görülmekte ve nedenselliğin yönü, ekonomik büyümeden kamu harcamalarına doğru iken; Keynes Kanunu’nda dışsal bir değişken olarak görülen kamu harcamalarındaki artışın milli gelirde bir artışa neden olacağı ve dolayısıyla, kamu harcamalarından büyümeye doğru bir nedenselliğin olacağından bahsedilmektedir (Arısoy, 2005:64). Monetaristler ise kamu harcamaları ile ekonomik büyüme ilişkisine farklı bir açıdan yaklaşmıştır. Monetarist görüşe göre, parasal uyum olmaksızın pür mali genişleme, kısa dönemde milli geliri etkileyebilir. Buna karşın, uzun dönemde, kamu harcamalarının özel harcamaların bazı unsurlarının yerini alacağını veya dışlayacağını ve böylece reel gelirin değişmeden kalacağını belirtmektedir. Monetaristler, devletin, harcamalar yönüyle genel ekonomideki istikrarsızlıkları gidermede, uzun dönemde büyümeyi sağlamada aktif olarak kullanılmasının sakıncalarına işaret etmektedir. Monetaristler, uzun dönemde dışlama etkisinin tam olduğunu belirtmektedirler. Bu durumda kamu harcamalarını araç olarak kullanan bir istikrar programının, uzun dönemde ekonomik büyüme üzerinde etkisiz olduğu söylenebilir (Bakırtaş, 2003:46-47). Monetarist görüşe ek olarak, diğer klasik iktisadi düşünce akımlarında da 1970 sonrası yaşanan ekonomik sorunların çözümüne ilişkin olarak, kamu harcamalarının azaltılması gerektiği öne sürülmüştür. Çünkü devletin ekonomiye müdahale etmesi, kaynakların etkin kullanılmasını engellediğinden, ekonomik büyüme üzerinde negatif bir etkiye sahip olacaktır. Dolayısıyla da kamu harcamalarının azaltılması gerekmektedir. Kamu harcamaları ve ekonomik büyüme arasındaki ilişki ülkelerin yapısal, sosyal, ekonomik vb. faktörlerine bağlı olarak farklılık gösterdiğinden, çoğu alanda Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 167 AB’nin Yeni Üyeleri ile Türkiye’de Kamu Harcamaları ve Ekonomik Büyüme İlişkisi: 1996-2008 Dönemi ikiye bölünen iktisatçılar bu alanda da ikiye bölünmüş ve iki değişken arasındaki ilişkiyi farklı şekillerde açıklamaya çalışmışlardır. 2. Literatür İncelemesi Kamu harcamaları ve ekonomik büyüme ilişkisini Wagner ve Keynes hipotezleri çerçevesinde inceleyen sayısız çalışma bulunmaktadır. Bu çalışmalar ortak bir sonuca ulaşamamış; bazı çalışmalarda kamu harcamalarının ekonomik büyümeyi hızlandırdığı, bazılarında ise ekonomik büyümenin kamu harcamalarını arttırdığı sonucuna ulaşılmıştır. Bu durumun aksine bu iki değişken arasında anlamlı bir sonuca ulaşamayan çalışmalar da bulunmaktadır. Jones (1990), iki değişken arasındaki ilişkiyi ABD’de 1964-1984 yılları arasında kukla değişkenlerle kurulan kamu harcamaları dengesizlik modeli ile ele almış, transfer harcamaları ve sağlık harcamalarının ekonomik büyümeyi azalttığı diğer harcamaların, özellikle de yerel yönetimler tarafından yapılan harcamaların büyümeyi teşvik ettiği sonucuna ulaşmıştır. Shantayanan (1996) Doğu ve Güney Asya, Sub-Saharan Afrika ve Latin Amerika’yı kapsayan 43 gelişmekte olan ülkeyi (Arjantin, Bolivya, Brezilya, Şili, Kolombiya, Togo, Türkiye, Nijerya, Venezüella, Kenya, vb.) 20 yılı aşkın bir süreçte panel veri modeliyle ele almış ve genel olarak bu ülkelerde cari harcamalardaki artışın ekonomik büyümeyi pozitif yönde etkilediği sonucuna ulaşmıştır. Kweka ve Morrisey (1999) ise Tanzanya’da 1965-1996 yıllarını kapsayan incelemesini Kointegrasyon (Eşbütünleşme) ve Granger Nedensellik Testleriyle ele alarak, verimli harcamalardaki artışın düşük büyüme hızıyla, tüketim harcamalarındaki artışın ise negatif büyümeyle sonuçlandığını tespit etmiştir. Aynı ekonometrik yöntemi kullanan Kolluri vd. (2000), G7 ülkelerinde 1960-1993 periyodunda Wagner Kanunu’nu destekleyen sonuçlara ulaşmışlardır. 2000 yılında yapılan diğer çalışmada ise Arghyrou, 1970-1990 döneminde, yine Kointegrasyon ve Granger Nedensellik Testleriyle Yunanistan’da kamu ve kişisel tüketim harcamalarının büyümeyi arttırmadığını tespit ederken, kamu yatırım harcamalarının uzun dönemde büyümeyi pozitif yönde etkilediği sonucuna ulaşmıştır. Al Faris (2002) ise, içlerinde Suudi Arabistan, Birleşik Arap Emirlikleri, Kuveyt, Umman, Bahreyn ve Katar’ın bulunduğu ülkeleri ele almış ve iki değişken arasındaki ilişkide Kointegrasyon ve Granger Nedensellik Testlerinin sonuçlarına göre Wagner hipotezini doğrulayan sonuçlara ulaşmıştır. Sadece Bahreyn’de diğer ülkelerdeki gibi kuvvetli bir ilişkinin olmadığı tespit edilmiştir. Örneğin; Bahreyn’de cari harcamalarla büyüme arasında anlamlı bir sonuca ulaşılamamıştır. 2003 yılına gelindiğinde Ramayandi, 1969–1999 arasında, iki değişken arasındaki ilişkiyi Endonezya’da kointegrasyon yöntemi ile ele almış ve hükümet boyutunun genişlemesinin büyümeyi uzun ve kısa dönemde negatif etkilediği sonucuna ulaşmıştır. Aynı yılda Sjöberg ise, sıradan en küçük kareler yöntemiyle İsveç’te 1960-2001 yıllarını kapsayan çalışmasında, özel yatırım harcamasının büyümeyi pozitif yönde etkilediği, bu yüzden de özel yatırım harcamalarına önem verilmesi gerektiği sonucuna ulaşmıştır. Ayrıca yapılan analizde, özel yatırım harcamalarının yanında özel tüketim, kamu tüketim ve yatırım harcamalarının büyümeyi pozitif yönde, faiz harcamalarının ve kamu transfer harcamalarının ise olumsuz yönde etkilediği sonucuna ulaşılmıştır. Abu Bader ve Abu-Qarn (2003)’ın Mısır, İsrail ve Suriye’deki durumu tespit etmek için kullandıkları Kointegrasyon ve Granger Nedensellik Testleri sonucunda, uzun dönemde hükümet harcamalarının 168 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 E. GÜL, H. YAVUZ büyümeyi iki yönlü de (pozitif/negatif) etkilediği, ayrıca üç ülkede de savunma harcamalarının ekonomik büyümeyi engellediği sonucuna ulaşılmıştır. Yukarda özetlenen çalışmaların aksine; Schaltegger ve Torgler (2004), İsviçre’yi 26 farklı bölgede panel veri tekniğiyle 1981-2001 döneminde ele alarak, hükümetin boyutu ve yapmış olduğu harcamalarla büyüme arasında negatif yönlü ve kuvvetli bir ilişki tespit etmişlerdir. Loizides ve Vamvoukas (2005) ise iki değişken arasındaki ilişkiyi Yunanistan, İngiltere ve İrlanda’da Kointegrasyon ve Granger Nedensellik Testlerini kullanarak, ayrı ayrı ele almış, Yunanistan’da 1948-1995 döneminde Wagner hipotezini doğrulayan sonuçlara ulaşırken, İrlanda’da da (1960-1995) kamu sektörünün genişlemesinin büyümeyi engellediği, İngiltere’de ise Yunanistan’a benzer bir durum tespit edildiği sonucuna ulaşılmıştır. 2007 ve 2008 yılında yapılan iki çalışmada da ABD ele alınmış ve farklı sonuçlara ulaşılmıştır. İlk olarak Guerrero ve Parker 1972-2004 dönemini ele almış ve bu dönemde yapılan Kointegrasyon ve Granger Testleri sonucunda Wagner Kanunu’nu destekleyici sonuçlara ulaşılırken, Liu vd. (2008) daha kısa bir dönemde (1947-2002) Wagner Kanunu’nu destekleyen sonuçların aksine Keynesyen teoriyi destekleyen sonuçlara ulaşmıştır. Kamu harcamaları ve ekonomik büyüme arasındaki ilişkinin Türkiye’de ne şekilde cereyan ettiğini tespit eden çalışmalar da bulunmaktadır. Yapılan çalışmalarda Eşbütünleşme ve/veya Granger Nedensellik Testini kullananların ulaşmış olduğu sonuçlara göre; Yamak ve Küçükkale (1997), kamu harcamaları ve ekonomik büyüme arasında pozitif yönlü bir ilişki olduğu ve bu iki değişkenin yıllar itibarıyla (1950-1994) birlikte hareket ettiği sonucuna ulaşmışlardır. Terzi (1998), uzun dönemde (1938-1995) GSMH’de yüzde bir değişiklik olduğu zaman kamu harcamalarında da hemen hemen aynı oranda bir değişiklik olduğunu tespit etmiştir. Demirbaş (1999) iki değişken arasında (1950-1990) herhangi bir ilişki tespit edemezken, Günaydın (2000), 1950-1998 döneminde ekonomik büyümeden kamu harcamalarına doğru, Wagner Kanunu’nu destekleyen bir sonuca ulaşmıştır. 2003 yılına gelindiğinde, Kar ve Taban (1971-2000) eğitim ve sosyal güvenlik harcamalarının ekonomik büyümeyi pozitif, sağlık harcamalarının negatif etkilediği, altyapı harcamalarının ise istatiksel olarak anlamsız olduğu sonucuna ulaşmışlardır. 2003 yılında yapılan başka bir çalışmada ise Bakırtaş (1983-2000), iki değişken arasında karşılıklı ve aynı yönde bir etkileşim olduğunu tespit etmiştir. 2005 yılında yapılan üç çalışmadan ilkinde Gacener (1987-2003), iki değişken arasında uzun dönemli bir ilişki olduğunu tespit ederek ekonomik büyüme gerçekleştikçe kamu harcamalarının daha hızlı arttığı sonucuna ulaşırken; Arısoy, daha uzun bir periyotta konuyu ele almış (1950-2003) ve toplam kamu harcamaları hariç, uzun dönemde ekonomik büyümeden, ekonomik tasnife göre ayrıştırılmış cari, yatırım, transfer ve transfer dışı harcamalar gibi kamu harcamalarının unsurlarına doğru tek yönlü bir nedensellik ilişkisi saptamıştır. Son olarak Işık ve Alagöz (1985-2003), ekonomik büyümenin kamu harcama değişkenini pozitif yönde etkilediğini ve ekonomik büyümeden kamu harcamalarına doğru tek yönlü bir nedensellik ilişkisi olduğunu tespit etmişlerdir. 2006 yılına gelindiğinde Kaya (1968-2004), Wagner Kanunu’nun aksine, kamu harcamalarından iktisadi büyümeye doğru tek yönlü bir nedensellik ilişkisi tespit ederken, Mere (1963-2004) üç yıl gecikme ile ekonomik büyümeden altyapı harcamalarına doğru tek yönlü nedensellik ilişkisi tespit etmiş; ancak, eğitim, sağlık Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 169 AB’nin Yeni Üyeleri ile Türkiye’de Kamu Harcamaları ve Ekonomik Büyüme İlişkisi: 1996-2008 Dönemi ve altyapı harcamalarının ekonomik büyümeyi açıklamada yetersiz kaldığı sonucuna ulaşmıştır. 2007 yılında Hızarcı (1950-2005) iki değişken arasındaki ilişkiyi çeşitli modeller (Peacock-Wiseman modeli, Goffman-Mahar modeli, Musgrave modeli, Gupta-Michas modeli) çerçevesinde ele almış ve anılan dönemde sadece GSMH’den kişi başına kamu harcamalarına doğru tek yönlü bir ilişkinin (Gupta-Michas modeli) olduğunu tespit etmiştir. 2009 yılında Uysal ve Mucuk (1980-2006) yaptıkları çalışmada uzun dönemde kamu harcamaları ve ekonomik büyüme arasında karşılıklı bir ilişkinin olduğunu, kısa dönemde ise sadece kamu harcamalarından ekonomik büyümeye doğru negatif yönlü bir bağıntının bulunduğunu tespit etmişlerdir. Gül ve Yavuz ise (1963–2008) Birim Kök, Eşbütünleşme ve Granger Nedensellik Testini kullanarak, ekonomik büyüme ile kamu harcamaları, cari harcamalar, yatırım harcamaları ve transfer harcamaları arasında bir eşbütünleşme ilişkisinin olduğunu tespit etmişlerdir. Granger Nedensellik Testinin sonuçlarına göre; ekonomik büyümeden kamu harcamaları, cari harcamalar, yatırım harcamaları ve transfer harcamalarına doğru bir nedensellik ilişkisi bulunamazken, bir bütün olarak kamu harcamaları ile cari, yatırım ve transfer harcamalarından ekonomik büyümeye doğru tek yönlü bir nedensellik ilişkisi olduğu saptanmıştır. Bu durum, Türkiye’de incelenen dönemde, Keynesyen hipotezin geçerli olduğu sonucuna ulaşıldığını göstermektedir. Eşbütünleşme ve/veya Granger Nedensellik Testi dışında farklı modeller çerçevesinde de iki değişken arasındaki ilişkinin boyutunu ele alan çalışmalarda ise; Ulutürk (2001), iki sektörlü üretim fonksiyonu modeli ve en küçük kareler (EKK) yöntemini kullanarak (1963-1994), kamu harcamalarının ekonomik büyüme üzerinde pozitif yönde etkisinin olduğunu tespit etmiş ve kamu kesiminin büyük olmasının ekonomik büyümeyi hızlandırdığı sonucuna ulaşmıştır. Uzay (2002), söz konusu ilişkiyi iki sektörlü üretim fonksiyonunu esas alarak (1970-1999) test etmiş ve kamu büyüklüğünün kuvvetli olmamakla birlikte büyümeyi olumsuz yönde etkilediğini, ancak kamu harcamalarındaki artışın büyümeyi olumlu yönde etkilediğini tespit etmiştir. Son olarak Altay ve Altın ise (2008), iki sektörlü üretim fonksiyonu modelini esas alarak kullandıkları EKK yöntemi sonucunda (19802005), kamu harcamalarındaki artışın ekonomik büyümeyi olumsuz etkilediği ve incelenen dönemde özel sektörün faktör verimliliğinin kamu sektöründen daha fazla olduğu sonucuna ulaşmışlardır. 3. Veri Seti, Ekonometrik Yöntem ve Bulgular 3.1. Veri Seti Türkiye’de ve Avrupa Birliğine son üye olan ülkelerde kamu harcamaları ile ekonomik büyüme ilişkisini ölçmek üzere ekonometrik analizlerde kullanılan 19962008 dönemine ilişkin yıllık veriler Avrupa Birliği Komisyonunun resmi sitesi, DPT ve BÜMKO’dan temin edilmiştir. Panel veri tekniği ile derlenen verilere Levin, Lin&Chu (LLC) ve Im. Pesaran&Shin (IPS) Panel Birim Kök Testi ile Pedroni Eşbütünleşme Testi uygulanmıştır. 3.2. Ekonometrik Yöntem Yatay kesit ve zaman serisi verilerinin birleştirilmesinden oluşan panel veri setlerinin analizinde, zaman serisi verilerindeki gibi değişkenlerin birim kök içerip içermediği ve aynı dereceden birim köke sahip değişkenler arasında eşbütünleşme olup olmadığı incelenebilmektedir (Altunkaynak, 2007:15). Klasik zaman 170 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 E. GÜL, H. YAVUZ serilerinden farklı olarak panel veri setlerine Panel Birim Kök ve Panel Eşbütünleşme Testleri uygulanmaktadır. Bu çalışmada serilerin durağanlığı Levin&Lin&Chu (LLC) ve Im. Pesaran&Shin (IPS) tarafından geliştirilen Panel Birim Kök Testleri ile tespit edilmiştir. Bu testlerden LLC Testi, sıfır hipotezi “Paneldeki her birim bütünleşik artıkları içerir” önermesini, alternatif hipotezi olan “Tüm birimler durağan artıklar içerir” önermesine karşı test etmektedir. Daha açık bir ifade ile LLC Testinde, paneldeki her kesite ait verilerin birim kök içerip içermediğinin analizi yapılmaktadır. Ancak LLC Testinin alternatif hipotezinde, “otoregresif katsayının homojen olması” biçiminde bir sınırlaması bulunmaktadır (Çelik vd., 2008:5). n ∆Υ i, t= α i+ δΥ i,t-1+ ∑ ϕ k ∆Υ i, t-k+ λ t+ψ t+ ε it k =1 (i=1,…,N t=1,……,T) (1) LLC Testinde, denklem 1’de birim kök sınaması yapılırken, Genişletilmiş Dickey-Fuller Test İstatistiği yardımıyla δ ’nin anlamlılığına bakılmaktadır. Burada H 0 : δ = 0 ve H 1 : δ < 0 hipotezleri test edilmektedir. LLC Testinde δ katsayısı tüm yatay kesitler için ortak olarak alınmaktadır. IPS Testinde, LLC Testinin alternatif hipotezinde yer alan “otoregresif katsayının homojen olduğu” şeklindeki sınırlaması bu testin zayıf yönü olduğunu belirtmiştir. IPS Testinde, LLC Testinin söz konusu sınırlayıcı özelliği genişletilerek alternatif hipotez “otoregresif katsayının heterojen olması” şeklinde oluşturulmuştur. IPS Testinin sıfır hipotezinde, her bir yatay kesite ilişkin birim kök süreci dikkate alınmaktadır. Dolayısıyla IPS Testinde durağanlık sınamasında sadece δ ’nın değil, δ i’lerin katsayıları incelenmektedir. Böylelikle LLC Testinin δ 1 = δ 2 = ..... = δ n = δ şeklindeki kısıtlaması IPC Testinde aşılmakta ve hipotezler H 0 : δ = 0 ve H 1 : δ < 0 şeklinde oluşturulmaktadır. n ∆Υ i, t= α i+ δ i Υ i,t-1+ ∑ ϕ k ∆Υ i, t-k+ λ t+ψ t+ ε it k =1 (i=1,…,N t=1,…,T) (2) Çalışmamızda IPS ve LLC Panel Birim Kök Testleri kullanılarak birim kök sınaması yapıldıktan sonra Pedroni Eşbütünleşme Testi yoluyla değişkenler arasındaki uzun dönemli ilişki araştırılmıştır. Pedroni (1995,1999 ve 2004) Panel Eşbütünleşme Testi, panel veri setleri arasında ortak bütünleşmenin olmadığı sıfır hipotezi üzerine temellenen testleri önermektedir. Pedroni (1995), eşbütünleşme analizi için iki değişkenli modelden yararlanırken, Pedroni (1999 ve 2004) testinde, çok değişkenli regresyon modelleri kullanılmıştır. Bu test, eşbütünleşme vektöründeki heterojenliğe izin vermektedir. Diğer taraftan, yalnızca dinamik ve sabit etkilerin panelin kesitleri arasında farklı olmasına izin vermekle kalmayıp, aynı zamanda alternatif hipotez altında eşbütünleşik vektörün kesitler arasında farklı olmasına da izin vermektedir. Pedroni’nin önerdiği tüm testler aşağıdaki gibi bir denklemden elde edilen artıklar üzerinde kurulmuştur. Υ i t= α i+ψ it+ β 1i Χ 1i, t+…+ β ki Χ ki, t+ ε it ε it= ρ i ε i, t-1+ν it Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 (i=1,…,N t=1,…,T) (3) (4) 171 AB’nin Yeni Üyeleri ile Türkiye’de Kamu Harcamaları ve Ekonomik Büyüme İlişkisi: 1996-2008 Dönemi Burada β1i, β2i,…, βMi, eğim katsayıları paneldeki yatay kesitler arasında değişebilmektedir. αi parametresi paneldeki kesitlere özgü sabit ya da bireysel kesitler arasında farklı olabilen sabit etki parametresidir. Çoğu zaman ihmal edilebilse de, paneldeki kesitlere özgü ψ it deterministik zaman trendi terimi denkleme dahil edilebilmektedir. Pedroni, 1995 ve 1999 yılında geliştirdiği Panel Eşbütünleşme Testlerine ek olarak 2004 yılında heterojen dinamikler ve grup dinamikleri üzerine temellenen bir test süreci önermiş ve oto korelasyon sorununun giderilmesi için üç tane parametrik olmayan test geliştirmiştir: (i) varyans oranı istatistiği, (ii) Philips ve Perron tipi istatistiği, (iii) Philips ve Perron tipi t istatistiği. Pedroni dördüncü olarak, modeldeki gecikmelerin direkt olarak alınmasını sağlayan ADF tipi parametrik bir test geliştirmiştir. Grup içi yaklaşım olarak adlandırılan bu dört teste benzer özellikte üç grup eşbütünleşme test istatistiği geliştirmiştir (Haris ve Sollis, 2003:202). Bu testlerin her biri, farklı kısa dönem dinamikleri, farklı zaman etkileri ve deterministik trendlerin yerini tutan istatistiklerdir. Testler, hata parametrelerinin ilişkisiz olduğunu ve standart normal dağıldığını varsaymaktadır. Pedroni, yedi farklı istatistiğin küçük örneklem özelliklerini incelemiş ve asimptotik dağılımlarını türetmiştir. Bu yedi istatistiğin dördü grup içi, üçü ise gruplar arası yaklaşımla elde edilmektedir. Özellikle grup içi istatistikler N birim boyunca, payın ve paydanın her ikisinin de ayrı ayrı toplanmasıyla oluşturulur. Gruplar arası istatistikler ise payın N grup boyunca toplanan paydaya bölünmesiyle elde edilir. Eşbütünleşme testinde; Panel Eşbütünleşme Testi için; H 0 : ρ i = 1 ve H 0 : ρ i = ρ <1 Panel Grup Eşbütünleşme Testi için; H 0 : ρ i = 1 ve H 0 : ρ i < 1 hipotezleri test edilmektedir. Grup içi yaklaşıma dayalı testlerde ρ i = ρ (5) (6) gibi ortak bir değer aldığı varsayılırken, gruplar arası testlerde alternatif hipotezi ρ i değerinin her bir yatay kesit için değişik değer aldığı varsayılmaktadır. Dolayısıyla gruplar arasına dayalı testler, panelin bireyleri arasında potansiyel heterojenliğin modellenmesine de izin verir. Yukarıda tanımları verilen istatistiklerden hangisinin test istatistiği olarak dikkate alınması gerektiği yine Pedroni tarafından ortaya konulmuştur. Yapılan Monte Carlo çalışmalarının sonucuna göre yatay kesit birim sayısının 100’den büyük olduğu durumlarda tüm istatistikler, dolayısıyla istatistiklerden alınan ortalamalar, yeterli derecede güçlü sonuçlar vermektedir. Ancak, örnek küçüldüğünde, grup parametrik ADF t-istatistiği en güçlü sonuçları vermektedir (Pelipas ve Chubrik, 2008:13). Ancak örnek küçüldüğünde parametrik olmayan “t” istatistiği en olumlu sonuçlara sahip istatistik olmakta, ardından sırasıyla da grup içi “v” istatistiği ve grup içi “p” istatistiği gelmektedir (Sunal ve Aykaç, 2005). 3.3. Ekonometrik Bulgular Kamu harcamaları ve ekonomik büyüme ilişkisinin AB’ye son üye olan ülkelerde ve Türkiye’de ne düzeyde olduğunu tespit etmek amacıyla gerçekleştirilen Birim Kök Testinin sonuçları Tablo 1’de gösterilmektedir. 172 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 E. GÜL, H. YAVUZ Tablo 1: Panel Birim Kök Testi Sonuçları GSYH 1.Farkı IPS t-istatistiği -3,86170 -4,94790 p-değeri* 0,0001 0,0000 LLC t-istatistiği -10,1439 -12,9108 Sabitli SabitliTrendli Kamu 1.Farkı Sabitli -6,77608 0,0000 -8,88730 Harcamaları Sabitli-4,07903 0,0000 -9,59396 Trendli Cari 1.Farkı Sabitli -4,04320 0,0000 -5,85023 Harcamalar Sabitli-1,15108 0,1249 -5,81201 Trendli Yatırım 1.Farkı Sabitli -5,74680 0,0000 -12,8014 Harcamaları Sabitli-1,52378 0,0638 -4,86767 Trendli Transfer 1.Farkı Sabitli -6,57058 0,0000 -9,38794 Harcamaları Sabitli-3,74516 0,0001 -10,6315 Trendli * p olasılık değerleri asimptotik normal dağılım varsayımı altında hesaplanmıştır. p-değeri* 0,0000 0,0000 0,0000 0,0000 0,0000 0,0000 0,0000 0,0000 0,0000 0,0000 Tablo 1’den de görüldüğü gibi AB’ye son üye olan 12 ülke ve Türkiye’de GSYH ile kamu harcamaları ve kamu harcamalarının alt kalemleri olan cari, yatırım ve transfer harcamalarına ilişkin 1996–2008 dönemi verilerine IPS ve LLC Panel Birim Kök Testi uygulanmıştır. Çalışmada Eviews 6 paket programı kullanılmış, gecikme uzunlukları Akaike kriterine göre otomatik olarak seçilmiştir. Veri setinde bazı ülkelerin söz konusu dönemin ilk yıllarına ait verilerinin olmaması nedeniyle “Unbalanced Örnekleme” seçilmiştir. Tablo 1’de sunulmakta olan sonuçlara göre cari harcama ve yatırım harcamaları değişkenlerinin sabitli-trendli modelleri hariç tüm değişkenler, gerek IPS gerekse LLC Testi sonuçlarına göre, birinci farklarında durağan çıkmışlardır. Kullanılan değişkenler 1(I) seviyesinde durağan oldukları için ikinci aşama olan Eşbütünleşme Testine geçilmiştir. Tablo 2’de ise uygulanan Eşbütünleşme Testinin sonuçlarını göstermektedir. Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 173 AB’nin Yeni Üyeleri ile Türkiye’de Kamu Harcamaları ve Ekonomik Büyüme İlişkisi: 1996-2008 Dönemi Tablo 2: Panel Eşbütünleşme Testi Sonuçları Panel v –istatistiği (varyans oranı istatistiği) Panel ρ –istatistiği (Phillips ve Perron tipi istatistiği) Panel t-istatistiği (parametrik olmayan) Phillips ve Perron tipi t istatistiği) Panel t-istatistiği (Parametrik) Dickey Fuller tipi t istatistiği) Test İstatistiği p-değeri Test İstatistiği p-değeri Test İstatistiği p-değeri Test İstatistiği p-değeri GSYHKamu Harcamaları 0,11033 0,4561 -4,03166 0,0000 -8,84616 0,0000 -8,76742 0,0000 GSYHCari Harcamalar 4,28892 0,0000 -3,39587 0,0003 -23,4463 0,0000 -15,9537 0,0000 GSYHYatırım Harcamaları 2,88896 0,0019 -1,96406 0,0248 -6,04883 0,0000 -5,99438 0,0000 GSYHTransfer Harcamaları -0,57766 0,7183 -2,09568 0,0181 -7,15774 0,0000 -7,16328 0,0000 GRUP İÇİ YAKLAŞIM GRUPLARARASI YAKLAŞIM Grup ρ –istatistiği (Phillips ve Perron tipi istatistiği) Test İstatistiği p-değeri Grup t-istatistiği (parametrik olmayan) Phillips ve Perron tipi t istatistiği) Grup t-istatistiği (parametrik) Dickey Fuller tipi t istatistiği) Test İstatistiği p-değeri Test İstatistiği p-değeri 0,0009 GSYH-Kamu Harcamaları 0,652301 0,7429 -3,090952 0,0010 -3,10831 GSYH-Cari Harcamalar 1,569720 0,9418 -4,946585 0,0000 -3,94551 0,0000 GSYH-Yatırım Harcamaları 1,357012 0,9126 -3,830571 0,0001 -2,64321 0,0041 GSYH-Transfer Harcamaları 1,717710 0,9571 -3,839405 0,0001 -3,37874 0,0004 Ekonometrik yöntem kısmında da bahsedildiği gibi Pedroni, eşbütünleşme ilişkisini dördü grup içi yaklaşım, üçü gruplar arası yaklaşım olmak üzere yedi farklı yaklaşımda test etmektedir. Çalışmamızda öncelikle GSYH ile kamu harcamaları arasındaki eşbütünleşme; ardında da GSYH ile sırasıyla cari, yatırım ve transfer harcamaları aralarında ikili eş bütünleşme ilişkisi test edilmiştir. Pedroni Eşbütünleşme Testi kullanılarak söz konusu değişkenler arasındaki eşbütünleşme ilişkisi araştırılırken gecikme uzunlukları Akaike kriterine göre otomatik olarak seçilmiş ve elde edilen sonuçlar Tablo 2’de gösterilmiştir. Kullanılan veri setinde ülkelere ait zaman kesiti serilerinin toplam 13 dönemi kapsaması nedeniyle grup tistatistiği (parametrik) diğer testlere göre daha doğru sonuç vermektedir. Buna göre GSYH ile kamu harcamaları ve GSYH ile kamu harcamalarının alt kalemleri olan cari, yatırım, transfer harcamalarının ayrı ayrı eşbütünleşik olduğu görülmektedir. Bu durum, değişkenler arasında uzun dönemli ilişki olduğunu göstermektedir. Araştırılan her bir ikili eşbütünleşme ilişkisine ait elde edilen yedi ayrı istatistiğin çoğunda değişkenler arasında eşbütünleşme ilişkisinin olduğu tespit edilmiştir. Yani söz konusu dönemde ve adı geçen ülkelerde gerek ekonomik büyüme ve kamu harcamaları gerekse kamu harcamalarının alt kalemleri olan (cari, yatırım, transfer) harcamalarla ekonomik büyüme arasında bir eşbütünleşme ilişkisi bulunmaktadır. 174 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 E. GÜL, H. YAVUZ Sonuç Kamu harcamaları ve ekonomik büyüme ilişkisi teorik anlamda Wagner ve Keynes tarafından geliştirilmiş ve bu iki değişken arasındaki ilişki çeşitli açılardan açıklanmıştır. Wagner, belli bir dönemde gerçekleştirilen ekonomik büyümenin beraberinde kamu harcamalarını arttıracağını savunurken, Keynes belli bir dönemde kamu harcamalarının artmasının beraberinde ekonomik büyümeyi getireceğini savunmaktadır. Söz konusu ilişki Wagner ve Keynes tarafından farklı açılardan açıklanmış olsa da iki görüş de kamu harcamaları ve ekonomik büyüme arasında karşılıklı bir ilişkinin olduğunu savunmaktadır. Diğer taraftan Wagner, kamu harcamalarının artmasının temel nedeni olarak devletin ekonomik ve sosyal yapı içerisindeki rolünün zamanla artmış olmasını göstermektedir. Wagner’e göre kamu harcamalarının artış süreci içerisinde iletişim ve toplu taşımacılık hizmetlerinin gelişmesine paralel olarak, özel ve kamu sektörü de eşanlı gelişerek, reel milli gelirin artma süreci hızlanmaktadır. Milli gelir artışı ise toplumsal ihtiyaçları arttırdığından kamu harcamalarının artış trendine girmesi ile sonuçlanmaktadır. Keynes ise kamu harcamalarının dışsal bir değişken olduğunu ve kamu harcamalarındaki artışın milli gelirde bir artışa neden olacağını dolayısıyla da kamu harcamalarından büyümeye doğru bir nedenselliğin olduğunu savunmaktadır. Kamu harcamaları ekonomik büyüme ilişkisinde Türkiye’deki durumun ne şekilde cereyan ettiğine dair çok sayıda çalışma yapılmıştır. Yapılan çalışmalarda kullanılan ekonometrik modellerin ve incelenen dönemlerin farklılığına bağlı olarak ortak bir sonuca ulaşılamamıştır. Bazı çalışmalarda Wagner hipotezini destekleyen sonuçlara ulaşılırken, bazılarında ise Keynes hipotezini destekleyen sonuçlar elde edilmiştir. Diğer taraftan kamu harcamaları ile ekonomik büyüme arasında bir ilişki olmadığı sonucuna ulaşan çalışmalar da mevcuttur. Aynı şekilde AB’ye son üye olan ülkelerde kamu harcamaları ile ekonomik büyüme ilişkisinin ne şekilde cereyan ettiğini ele alan çalışmalar da bulunmaktadır. Bu çalışmalarda da kullanılan ekonometrik modellerin ve ele alınan zaman diliminin farklılığına bağlı olarak iki değişken arasında ülkelere göre farklı sonuçlar elde edilmiştir. Bu çalışmada ise AB’ye son üye olan ülkeler ve Türkiye’de, 1996-2008 döneminde ekonomik büyüme ve kamu harcamaları ilişkisi ortaya konulmuştur. Söz konusu ilişkiyi incelemek üzere IPS-LLC Panel Birim Kök Testleri ve Pedroni Panel Eşbütünleşme Testi kullanılmıştır. Elde edilen bulgular, seçili dönemde (1996-2008) adı geçen ülkelerde ekonomik büyüme ile kamu harcamalarının eşbütünleşik olduğunu göstermektedir. Bu ilişki, kamu harcamalarının alt kalemleri olan cari, yatırım ve transfer harcamaları için de geçerlidir. Bu durum, iki değişkenin uzun dönemli bir ilişki içinde olduğunu göstermektedir. Dolayısıyla da adı geçen ülkelerde kamu harcama miktarı ve bileşiminde yapılan bir değişikliğin ekonomik büyümeyi, ekonomik büyüme gerçekleşmelerinde meydana gelecek bir değişikliğin de kamu harcamaları ve bileşimini etkileyebileceği söylenebilir. Kaynakça Abu-Bader, S. ve Abu-Qarn, S. A. (2003), “Government Expenditures, Military Spending and Economic Growth: Causality Evidence from Egypt, Israel and Syria” Journal of Policy Modeling, Vol.25, Issues 6-7, September, 567-583. Aksoy, Ş. (1991), Kamu Maliyesi, Filiz Kitabevi, İstanbul. Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 175 AB’nin Yeni Üyeleri ile Türkiye’de Kamu Harcamaları ve Ekonomik Büyüme İlişkisi: 1996-2008 Dönemi Aktan, C. C. (2008), Yeni İktisat Okulları, Ankara. Al-Faris, A. F. (2002), “Public Expenditure And Economic Growth in The Gulf Cooperation Council Countries”, Applied Economics, 34,.1187-1193. Altay, O. ve Onur, A.(2008), “Türkiye’de Kamu Harcamalarının Ekonomik Büyüme ve Yatırımlar Üzerine Etkilerinin Analizi”, Ege Akademik Bakış, 8/1, 267-285. Altunkaynak, B.(2007), “Sektörel Panel Veri Analizi Yaklaşımıyla Türkiye’nin AB Ülkelerine İmalata Sanayi Bakımından İhracatının Belirlenmesi”, Gazi Üniversitesi Fen Bilimleri Enstitüsü, Yayımlanmamış Doktora Tezi, Ankara. Arghyrou, G. M. (2000), “Public Expenditure and National Income: Time Series Evidence From Greece”, Ekonomia, Cyprus Economic Society and University of Cyprus, Vol. 4(2), 173-191. Arısoy, İ. (2005), “Wagner ve Keynes Hipotezleri Çerçevesinde Türkiye’de Kamu Harcamaları ve Ekonomik Büyüme İlişkisi”, ÇÜ, Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi, Cilt:14, Sayı:22, 63-80. Bakırtaş, İ. (2003), “Kamu Harcamalarının Temel Makroekonomik Göstergelerle İlişkisi ve Nedenselliği (1983-2000 Türkiye Örneği)”, Dumlupınar Üniversitesi Sosyal Bilimler Dergisi, 9, 41-66. Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü,http://www.bumko.gov.tr, 20/12/2009 Çelik, S., Deniz, P. ve Eken, S. (2008), “Eşbütünleşme Analiziyle Altı Gelişmekte Olan Ülke İçin İkiz Açıklar Hipotezi”, 2. Ulusal İktisat Kongresi-İzmir. Demir, O. (2001), “Türkiye’de Kamu Açıkları ve Artış Sebepleri”, DEÜ, İİBF Dergisi, Cilt:16, Sayı:2, s. 11-30. Demirbaş, S. (1999), “Cointegration Analysis Causality Testing and Wagner’s Law: The Case of Turkey”, Discussion Papers in Economics, 99/3. Devlet Planlama Teşkilatı, http://www.dpt.gov.tr, 20/12/2009. European Commission Economic and Financial Affairs, http://ec.europa.eu/ economy_finance, 25/12/2009. Gacener, A. (2005), “Türkiye Açısından Wagner Kanunu’nun Geçerliliğinin Analizi”, DEÜ, İİBF Dergisi, Cilt:20, Sayı:1, 103-122. Guerrero, F. and Parker, E. (2007), “The Effect of Federal Government Size on Long-Term Economic Growth in the United States, 1792-2004”, UNR Economics Working Paper Series, Working Paper No. 07-002, August. Gürdal, T. vd. (2004), Kamu Maliyesi Ders Notları, Sakarya Kitabevi, Sakarya. Gürsoy, B. (1978), Kamusal Maliye, Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi Yayınları, No:426. Gül, E. ve Yavuz, H. (2009), “Türkiye’de Kamu Harcamaları ile Ekonomik Büyüme Arasındaki İlişkinin Ekonometrik Bir Analizi: 1963–2008 Dönemi”, Uluslararası Davraz Kongresi, 24–27 Eylül, 4–15, Isparta. Günaydın, İ. (2000), “Türkiye İçin Wagner ve Keynes Hipotezlerinin Testi”, İktisat, İşletme ve Finans, Sayı:175, 70-86. Haris, R. ve Sollis, R. (2003), Applied Time Series Modelling And Forecasting, J. Wiley, April. Hızarcı, B. (2007), “Kamu Harcamaları ve Ekonomik Büyüme İlişkisinin Wagner Kanunu ile Analizi: Türkiye Örneği”, Zonguldak Karaelmas Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Yayımlanmamış Yüksek Lisans Tezi, Zonguldak. Işık, N. ve Alagöz, M. (2005), “Kamu Harcamaları ve Büyüme Arasındaki İlişki”, Erciyes Üniversitesi İİBF Dergisi, Sayı:24, Ocak-Haziran, 63-75. 176 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 E. GÜL, H. YAVUZ Jones, D. B. (1990), “Public Policies and Economic Growth in the American States”, The Journal of Politics, Cambridge University Press on Behalf of the Southern Political Science Association, Vol. 52, No.1, February, 219-233. Kar, M. ve Taban, S. (2003), “Kamu Harcama Çeşitlerinin Ekonomik Büyüme Üzerine Etkileri”, Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi Dergisi, Cilt:53, No:3, 145-169. Kaya, E. (2006), “Kamu Harcamalarının Büyüme Üzerine Etkileri”, Balıkesir Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Yayımlanmamış Yüksek Lisans Tezi, Balıkesir. Kolluri, R., Michael, B. Panik J. ve Wahab, M. S. (2000), “Government Expenditure and Economic Growth: Evidence from G7 Countries”, Applied Economics, 32, 1059-1068. Kweka, P. J. and Morrissey, O. (2000), “Government Spending and Economic Growth”, Credit Research Paper, Centre for Research in Economic Development and International Trade, University of Nottingham, No.00/6, May. Liu, L. C., Chiehwen E. H. ve Younis, M. Z. (2008), “The Association Between Government Expenditure and Economic Growth: Granger Causality Test of Us Data,1947-2002”, Journal of Public Budgeting, Accounting & Financial Management, 20 (4), Winter, 439-452. Loizides, J. ve Vamvoukas, G. (2005), “Government Expenditure and Economic Growth: Evidence From Trivariate Causality Testing” Journal of Applied Economics, Vol.VIII, No.1, May, 125-152. Mere, M. (2006), “Kamu Harcamalarının Ekonomik Büyüme Üzerindeki Etkisi: Türkiye Ekonomisi Üzerinde Bir Uygulama”, Afyon Kocatepe Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Yayımlanmamış Yüksek Lisans Tezi, Afyonkarahisar. Nadaroğlu, H.(1992), Kamu Maliyesi Teorisi, Beta Yayınları, İstanbul. Nemli, A.(1990), Kamu Maliyesine Giriş, Filiz Kitabevi, İstanbul. Pehlivan, O.(2008), Kamu Maliyesi, Derya Kitabevi, Trabzon. Pelipas, I.ve Chubrik, A. (2008), “Market Reforms and Growth in Post-Socialist Economies: Evidence from Panel Cointegration and Equilibrium Correction Model”, William Davidson Institute, No. 936. Ramayandi, A.(2003), “Economic Growth and Government Size in Indonesia: Some Lessons for the Local Authorities”, Working Paper in Economics and Development Studies, No.200302, July. Schaltegger, A. C. Ve Torgler, B. (2004), “Growth Effects of Public Expenditure on the State and Local Level: Evidence from a Sample of Rich Governments”, Center for Research in Economics, Management and the Arts, Working Paper No.2004-16. Shantayanan, D., Swaroop, V.ve Zou, H. (1996), “The Composition of Public Expenditure and Economic Growth”, Journal of Monetary Economics 37, February, pp.313-344. Sjöberg, P.(2003), “Government Expenditures Effect on Economic Growth: the Case of Sweden 1960-2001”, Bachelor’s Thesis, Lulea University of Technnology, 130 SHU, ISSN:1404-5508. Sunal, S. ve Elçin, A. (2005), “Türk İmalat Sanayiinde İstihdam, İhracat ve Kapasite Kullanim Oranı İliskisi: Panel Koentegrasyon” 7. Ekonometri ve İstatistik Sempozyumu, İstanbul. Şener, O.(2008), Teori ve Uygulamada Kamu Ekonomisi, Beta Yayınları, İstanbul. Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 177 AB’nin Yeni Üyeleri ile Türkiye’de Kamu Harcamaları ve Ekonomik Büyüme İlişkisi: 1996-2008 Dönemi Tanzi, V. ve Zee, H. H. (1997), “Fiscal Policy and Long-Run Growth”, IMF Staff Papers, 44(2), Washington. Terzi, H. (1998), “Kamu Harcamaları ve Ekonomik Kalkınma İlişkisi Üzerine Ekonometrik Bir İnceleme”, İktisat, İşletme ve Finans Dergisi, Yıl:13, Sayı:142, 67-78. Ulusoy, A.(2007), Maliye Politikası, Mikro Yayıncılık, Trabzon. Ulutürk, S. (2001), “Kamu Harcamalarının Ekonomik Büyüme Üzerine Etkisi”, Akdeniz İİBF Dergisi, (1), 131-139. Uysal, D. ve Mucuk, M. (2009), “Türkiye Ekonomisinde Kamu Harcamaları ve Ekonomik Büyüme İlişkisi”, Finans Politik & Ekonomik Yorumlar, Cilt:46, Sayı:527. Uzay, N. (2002), “Kamu Büyüklüğü ve Ekonomik Büyüme Üzerindeki Etkileri: Türkiye Örneği”, Erciyes Üniversitesi İİBF Dergisi, Sayı:19, Temmuz-Aralık, 151-172. Yamak, N. ve Küçükkkale, Y. (1997), “Türkiye’de Kamu Harcamaları ve Ekonomik Büyüme İlişkisi”, İktisat, İşletme ve Finans Dergisi, Yıl:12, Sayı:131, 5-14. 178 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 İ.Y. VURAL Uygulamada Düz Oranlı Gelir Vergilerinin Ekonomik Etkileri İstiklâl Yaşar VURAL* Özet Son yirmi yıldır dünyadaki birçok ülke düz oranlı gelir vergisi olarak adlandırılan reformları yürürlüğe koymaktadır. Bu reformlar ülkeden ülkeye büyük farklılıklar göstermektedir ve hiçbiri aslına uygun olarak tüm gelir kaynakları üzerinden alınan düz oranlı vergi değildir. Düz oranlı vergiler yatırımları, istihdamı ve milli geliri canlandıran bir araç olarak destek görmektedir. Bu çalışma, düz oranlı vergilerin ekonomik etkilerini incelemektedir. Düz oranlı vergi reformlarının mikro ve makroekonomik etkileri çerçevesinde iki ana sonuç ortaya çıkmaktadır: Öncelikle, düz oranlı vergiler belirli koşullar altında piyasanın etkinliğini artırmaktadır; ancak bu artış, eşitsizlik pahasına gerçekleşmektedir. Adalet açısından düz oranlı vergi reformlarının etkisi verginin dizaynına bağlıdır. İkinci olarak, düz oranlı vergi büyük ölçüde konjonktüre paralel bir etkiye sahiptir. Düz oranlı vergi reformları marjinal vergi yükünü azaltarak, yatırım ve tasarruflar için canlandırıcı bir etki göstermektedir; ancak, bu tedbirin devreye girmesiyle bütçe gelirleri otomatik olarak artmamaktadır. Anahtar Kelimeler: Düz Oranlı Gelir Vergisi, Düz Oranlı Vergi Reformları, Gelir Vergisi, Gelir Dağılımında Eşitsizlik, Adalet, İktisadi Büyüme The Economic Effects of Flat Taxes in Practice: A Review of the Literature Abstract Over the last two decades, many countries in the world have implemented socalled flat income tax reforms. These reforms vary significantly from country to country, and none of them represent a literal flat tax on all sources of income. Flat taxes are advocated on the belief that they will provide a strong stimulus to investment, employment and output. This paper explores economic effects of flat tax * Doç. Dr., Dumlupınar Üniversitesi, İİBF Maliye Bölümü, [email protected] Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 179 Uygulamada Düz Oranlı Gelir Vergilerinin Ekonomik Etkileri reforms. With respect to micro and macroeconomic effects of flat tax reforms the two key conclusions are as follows: First, flat taxes can in some circumtances enhance market performance but this is done at the cost of more inequality. In terms of equity, the effects of flat tax reforms depend on the design of flat tax. Second, the regime based on flat tax is strongly pro-cyclic. Flat tax reforms lovers marginal tax burdens, creating incentives for investment and saving but the budgetary revenues do not automatically get increased as a result of this measure. Key Words: Flat Rate Income Taxes, Flat Tax Reforms, Income Tax, Inequality, Equity, Economic Growth JEL Classification Codes: H20, H24, H30 Giriş Sanayileşmiş ülkelerin en önemli kamu finansman kaynaklarından biri olan ve etkili bir ekstra-fiskal araç olarak kullanılan gelir vergisi uygulanmaya başlandığı ilk günden günümüze dek bir dizi yapısal dönüşüm geçirmektedir. Modern devletlerin finansman ihtiyacını karşılayacak ölçüde geniş bir tabana sahip olan bu vergi, Fransa ile yürütülen savaşı finanse etmek için 1799’da İngiltere’de yürürlüğe girmesi ile birlikte, ulus devletleri kamu kesiminin global vergilerle finanse edildiği birer vergi devletine (tax state) dönüştürmüştür (Nehring ve Schui, 2007:8). Vergi devleti, bir süre sonra kamu giderlerinin dolaysız vergi gelirlerine ilaveten borçlanma ile finanse edilmeye başlanmasıyla birlikte mali devlete (fiscal state) dönüşür (Bonney, 1999; Omrod, Bonney ve Bonney, 1999). Mali amacın yanısıra gelir vergisinin uygulamaya konulmasının ana nedenleri, savaş ve benzeri olağanüstü giderlerin karşılanması (James, 2002:60-63); bölge ve sınıflar arasındaki çatışmaların piyasa ekonomisini işler hale getirerek önlenmesi; dış ticarette serbestleştirme faaliyetleri sonucu oluşan dış ticaret vergi gelirlerindeki kayıpların telafi edilmesi; iç piyasada daha rekabetçi bir yapının oluşturulması ve merkezi yönetimin güçlendirilmek istenmesidir (Vural, 2009:180-181). Başlangıçta olağanüstü hal vergisi niteliğinde bir randıman vergisi olan gelir vergisindeki ilk önemli yapısal dönüşüm büyük bir iktisadi çöküntünün yaşandığı 1930’lu yılların başında meydana gelir. Özel sektörün ekonomik istikrarı sağlamada yetersiz olduğunun anlaşılması ile birlikte mali olmayan amaçların gerçekleştirilmesi ve gittikçe artan kamusal mal ve hizmet talebine yanıt verilebilmesi amacıyla devletin piyasaya etkin ve yoğun bir biçimde müdahale etmesi istenir. Bu dönemde artan kamu giderlerinin finanse edilebilmesi için verimli, adil ve esnek bir gelir kaynağına olan ihtiyaç artar. Bu yeni gelir kaynağı; geliri, “bir kişinin bir yıl boyunca tüketim gücündeki net artışın parasal değeri” (Rosen, 2005:361) olarak tanımlayarak, adaleti teşvik eden ve otomatik istikrar sağlayıcı niteliğe sahip artan oranlı bir tarife yapısını içeren kapsamlı gelir vergisi modelidir. İsteğe bağlı maliye politikalarının etkili bir aracı haline gelen bu model, 1970’li yıllara dek büyük bir değişime uğramadan etkili bir biçimde uygulanmıştır. Müdahaleci maliye politikalarının yaygınlaşması, kamusal mal ve hizmetlere olan talebin artması, savaş sonrasında altyapı yatırımlarının yoğunlaşması ve “soğuk savaş” nedeniyle ortaya çıkan “devletler arası rekabet” sonucu Sovyet etkisini kırmak isteyen Batılı ülkelerin sosyal hizmetler ve benzeri refah devleti 180 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 İ.Y. VURAL uygulamalarına ağırlık vermesi, kapsamlı gelir vergisine olan gereksinimi artırmıştır. Artan finansman ihtiyacını karşılamak için gelir vergisinin marjinal oranları %90’lara varan ölçüde yükseltilmiştir. Ancak seçmenlerin baskısı ile tasarruflar, emek arzı, yatırımlar ve risk sermayesi üzerinde oluşacak ciddi olumsuz etkileri ortadan kaldırmayı amaçlayan hükümetler, bir süre sonra çok sayıda vergi indirimi ile muafiyetini gelir vergisi sistemine entegre etmek veya vergisel boşluklar oluşturmak seçeneği ile karşı karşıya kaldılar. Ortaya çıkan bu durum, 1980’li yılların başında, vergi oranlarını azami düzeye çıkarırken vergi tabanında ciddi daralmalar meydana getirir ve kapsamlı gelir vergisi modelinin sürdürülebilirliğini büyük ölçüde ortadan kaldırır. Üretim faktörleri ve iktisadi faaliyetlerin ulusal sınırların kısıtlayıcı etkisini gittikçe daha fazla aşındıracak sınır aşan bir hareketliliğe sahip olmalarına neden olan küreselleşme, yeniden güçlendiği 1980’li yılların başından itibaren gelir vergisinde büyük çaplı reformların yapılmasına yol açan bir faktördür. Küreselleşme, sınır aşan hareketliliği yüksek olan vergiyi doğuran olaylarda, ulus devletlerin vergilendirme kapasitesini azaltır. Örneğin, yüksek vergi yüküne maruz kalan firmalar faaliyetlerini vergisel avantajı yüksek olan yerlere kaydırabilir; hareketliliği çok yüksek olan sermaye, düşük vergi yükünün olduğu ülkelere kayabilir; tüketiciler alışverişlerini vergilemenin daha düşük olduğu alanlara (sınırdaki mağazalar, komşu ülkeler, sanal ortam vb.) aktarabilir ve üstün nitelikli bireyler, sosyal güvenlik sisteminin iyi olduğu veya düşük vergi yüküne sahip ülkelere göç edebilirler (Schulze ve Ursprung, 1999:297). Bu ve benzeri yollarla vergi tabanının daha hareketli bir hale gelmesi, ulusal rekabet gücünü artırmak isteyen ülkelerin yükümlülerin vergi yüklerini azaltmak yoluyla hareketliliği yüksek olan üretim faktörleri lehine ülkelerini çekici hale getirme çabalarını (vergi rekabeti) artırmaktadır. Vergi rekabetini artıran bir faktör olarak küreselleşme, dışa açık ekonomiler üzerinde iki farklı etki oluşturabilir (Aktan ve Vural, 2004:49; Ganghof, 2001:5). Vergi rekabeti, en azından başlangıçta, vergi gelirlerinde bir miktar düşüşe yol açabilir. Oysa artan küresel rekabet, sermaye kaçışı ve eşitsizlik nedeniyle güçsüzleşen seçmenleri memnun etmek isteyen hükümetler kamu giderlerini kısmak yerine artırmak zorunda kalabilirler (telafi etkisi). Öte yandan, vergi rekabeti nedeniyle yeterli düzeyde gelir elde edemeyen ülkeler vergileme gereksinimlerini azaltacak bir yapı oluşturmak amacıyla etkinliklerini ve verimliliklerini artırmaya çalışabilirler (verimlilik etkisi). Örneğin, daha az, ancak kaliteli mal ve hizmet üretmeyi, kamu kesimini küçültmeyi veya kamu kesiminde daha az kaynakla daha çok ve kaliteli çıktı elde etmeyi sağlayacak yöntemleri devreye sokabilirler. Schulze ve Ursprung (1999)’a göre her iki görüşü de destekleyen ampirik sonuçlar mevcuttur. Başka bir ifadeyle, hükümetler küreselleşme sonucu oluşabilecek vergi gelirlerindeki azalma nedeniyle daha az ve kalitesiz mal ve hizmet üreterek seçim kayıplarına maruz kalmaksızın vergi rekabeti nedeniyle yapmak zorunda kaldıkları vergi indirimlerinin uzun vadeli ekonomik faydalarından azami ölçüde yararlanacak politikaları devreye koymaya çabalamaktadırlar. Bu amaçla hükümetler, gelir vergisinde küreselleşmenin olumsuz etkilerini ortadan kaldıracak üç farklı gelir koruyucu uyum stratejisi izlemektedirler: Vergi tabanını genişletmek amacıyla yasal vergi oranlarının indirilmesi, farklı gelir türlerine farklı muamelede bulunarak daha hareketli vergi tabanlarından daha az vergi alınması ve yasal ya da idari tedbirlerle Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 181 Uygulamada Düz Oranlı Gelir Vergilerinin Ekonomik Etkileri uluslararası düzeydeki vergi kaçakçılığı ile mücadele edilmesi (Ganghof, 1999:10). Bu uyum stratejileri hükümetlere, vergi tabanları ile yüksek gelir-kamu gideri düzeyini korurken, yabancı sermayeyi ülkelerine çekme yeteneklerini artırma olanağı sağlamaktadır. Küreselleşmenin kamu maliyesi üzerindeki etkilerini hafifletmek isteyen sanayileşmiş ülkeler, bu uyum stratejileri doğrultusunda, vergi sistemlerini iki farklı yönde reforma tabi tutmaktadırlar (Vural, 2009:3). İskandinav ülkeleri ile bazı Avrupa Birliği ülkeleri hareketlilik özelliği daha yüksek olan sermaye üzerinden düz oranlı ve daha düşük bir vergi alırken, emek gelirlerini daha yüksek ve artan oranlı bir tarifeye tabi kıldıkları ikili gelir vergisini (dual income tax) yürürlüğe koymaktadırlar (Aktan ve Vural, 2004:71). Bir yandan vergi indirimlerini azaltarak idari yükü hafifletirken diğer yandan istisna ve muafiyetten yararlanma eşiğini yükseltip halkın daha büyük bir kesimini vergi yükümlüsü haline getirerek vergi tabanlarını genişletmeyi başarmayı amaçlayan eski Doğu Bloku ülkeleri tüm gelir kaynakları için düz oranlı gelir vergisi (flat tax) modelini hayata geçirmektedirler. Bu çalışma, küreselleşmenin etkisiyle gelir vergisinde meydana gelen kapsamlı gelir vergisinden ikili gelir vergisi ve düz oranlı gelir vergisine geçişi içeren yapısal dönüşüm süreci çerçevesinde düz oranlı gelir vergisinin temel ilkelerini ve uygulama sonuçlarını ele almaktadır. 2. Düz Oranlı Gelir Vergisinin Tanımı ve Niteliği Gittikçe artan küresel rekabette hareketli üretim faktörlerinin yurtdışına kaçmasını önlemek ve kapsamlı gelir vergisinin karmaşıklığının yol açtığı sorunlara çözüm bulmak amacıyla gündeme gelen düz oranlı gelir vergisi gelir ya da tüketim çerçevesinde düzenlenen ve geniş bir vergi tabanı üzerinden alınan tek oranlı vergi modeli olarak tanımlanabilir (Thorndike, 2007:203). Teorik olarak herhangi bir vergi tabanı üzerinden alınan tek oranlı vergilerin tümü düz oranlı vergi olarak nitelenebilir. Örneğin, aralarında satış vergileri ve baş vergilerinin de bulunduğu birçok tek oranlı vergi yüzyıllardır uygulanmaktadır; kurumlar vergisi dünyanın her yanında büyük ölçüde tek oranlı bir yapıya sahiptir ve ABD’de olduğu gibi, birçok ülkede, gelir vergisinin bazı unsurları (emek gelirleri) tek oranlı vergilemeye tabidir. Bununla birlikte günümüzde, düz oranlı gelir vergisi denildiğinde, teorik düzeyde Hall-Rabushka tarafından 1985’te önerilen vergi (Hall ve Rabushka, 2007); uygulamada ise, 1994 sonrasında Doğu Avrupa, Rusya ve bazı sanayileşmekte olan ülkelerde uygulanmaya başlanan gelir vergisi sistemleri anlaşılmaktadır (Vural, 2009:188). 2.1. Hall-Rabushka Modeli Düz Oranlı Vergi Hall-Rabushka tarafından önerilen vergi, Marx’ın Komünist Manifesto’da dile getirdiği argümanlar doğrultusunda 1848’den beri dünyadaki birçok ülke tarafından benimsenen kapsamlı gelir vergisinin meydana getirdiği sorunlara çözüm önerir. Düz oranlı gelir vergisi fikri, II. Dünya Savaşı sonrasında Hayek (1956)’in artan oranlı vergilemenin sosyal eşitsizliklerin azaltılmasında temel mali araç olduğu varsayımını reddetmesi; Friedman (1962)’ın ABD için %23,5 oranına sahip bir federal vergi önermesi (Friedman, 1962) ve bu önerisini iktisadi kaynakların büyük ölçüde özel ekonomik birimlerin kullanımına hasredildiği gerekçesiyle 1982’de gerçek kişilerden alınacak %20’lik bir gelir vergisi önerisi (Friedman ve Friedman, 1980) ile yinelemesi sonrasında güç kazandı (Socol, Socol ve Marius, 2009:782). 182 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 İ.Y. VURAL Hall-Rabushka tarafından önerilen düz oranlı verginin temel hedefi ABD’de uygulanan kişisel gelir vergisi ile kurumlar vergisinin yerini alacak artan oranlı bir tüketim vergisini yürürlüğe koymaktı (Ventura, 1999:1429). Öneri, birbiriyle uyumlu ancak iki farklı vergiyi içeren entegre bir modelden oluşmaktadır (Hall ve Rabushka, 1996). Modelin birinci kısmını oluşturan “ücret vergisi”, belirli bir gelir düzeyi üzerinde bulunan tüm emek gelirlerini (ücret, maaş, emeklilik gelirleri) tek oranlı bir vergiye tabi tutar. Sınırın altında geliri olanlardan aile başına tanınan muafiyet nedeniyle hiç vergi alınmazken, sınırın üstünde tek bir vergi oranının söz konusu olması gelir arttıkça, alınan ortalama vergi oranının artacağı anlamına gelir. Başka bir ifadeyle, artan oranlılığın sağlandığı kısım olan ücret vergisinde, artan oranlılık marjinal vergi oranı değişmezken ortalama vergi oranının değişmesi yoluyla sağlanmaktadır. Önerinin ikinci kısmını emek geliri ve yatırımların dışında kalan tüm kazanç ve iratları vergilendirmeyi amaçlayan “işletme vergisi” meydana getirir. İşletme vergisi, kurum olsun veya olmasın işletmelerin elde ettiği tüm gelirlerden ücret ödemeleri, emeklilik sistemine yapılan katkılar, diğer iktisadi birimlerden satın alınan girdilere yapılan ödemeler ile yatırım için yapılan giderler düşüldükten sonra elde edilen tutara ücret gelirlerine uygulanana eş, tek bir vergi oranın uygulandığı bir vergidir. Hall-Rabushka modeline göre, düz oranlı verginin temel özellikleri birkaç ana başlık altında toplanabilir (Vural, 2009:6). Düz oranlı verginin birinci özelliği, tüm gelir kaynaklarını yalnızca bir defa vergilendirmesidir (Grecu, 2004:10). Kapsamlı gelir vergisi modeli, ücret dışı emek gelirlerini vergi dışı tutarak, kâr payı ve sermaye kazançlarını çifte vergilendirerek ve faiz gelirleri üzerinden asgari düzeyde vergi alarak bu ilkeyi ihlal ederken, düz oranlı vergi önerisi istisna ve muafiyetleri en aza indirerek vergi sistemini basitleştirir ve çifte vergilendirmeyi önleyerek vergi sisteminin karmaşıklığını ortadan kaldırır. Düz oranlı verginin ikinci özelliği, tüm gelir kaynaklarını aynı vergi oranına tabi tutmasıdır; başka bir deyişle, düşük gelirli kişiler ve aileler için tanınan muafiyet düzeyinin üzerinde gelir elde edenler, gelirin niteliğine bakılmaksızın, aynı vergi yüküne tabi olurlar. Model, ücret, maaş ve emeklilik gelirleri gibi gelirleri emek geliri olarak; kâr payı, sermaye kazançları, faiz gelirleri ve ücret dışı gelirleri kurum kazancı olarak kabul edip vergilendirirken, gelir ve kurumlar vergisini bütünleştirerek aynı vergi oranına tabi tutar. Nihayet, bu model, emek gelirleri için muafiyetin söz konusu olduğu çıkarma yöntemine1 dayanan katma değer vergisi benzeri tüketim tabanlı bir vergiyi öngörür. Başka bir ifadeyle, yeni yatırımlara yapılan yatırım tutarı kadar istisna tanınırken tasarruflardan elde edilen getiriler (faiz geliri, kâr payı, vb.) vergi dışı tutulur (Auerbach ve Hassett, 2005). Hall-Rabushka modelinin düz oranlı verginin uygulanma şansı bulması halinde, yatırımlar ve tasarruflar üzerindeki çifte vergilendirmenin ortadan kalkacağı, vergi 1 Çıkarma yöntemine göre “matrahı oluşturan katma değer, bir teşebbüsün belli bir dönemde gerçekleştirdiği satış tutarından, teşebbüsün aynı dönem içerisinde vergili olarak satın aldığı malların tutarının indirilmesi yoluyla bulunur” (dolaysız) veya “vergi dönemi içindeki toplam satış değerine vergi oranı uygulanarak elde edilecek vergi borcundan, teşebbüsün başka firmalardan aldığı girdiler üzerinden daha önce ödenmiş olan vergilerin indirilmesi suretiyle” (dolaylı) tarh edilir. Ayrıntılı bilgi için bkz. Turhan, S. (1993), Vergi Teorisi ve Politikası, İstanbul:Filiz. Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 183 Uygulamada Düz Oranlı Gelir Vergilerinin Ekonomik Etkileri kayıplarını azaltarak kamu gelirlerini azaltacağı, sistem basitleştiği için uyum maliyetlerini en aza indireceği, vergi sistemin karmaşıklığını artırmaktan sorumlu olan özel çıkar gruplarının faaliyetlerini sınırlandıracağı, muafiyet uygulamasıyla yoksulların durumunu iyileştireceği, faiz gelirleri üzerinden vergi alınmadığı için faiz oranlarını düşüreceği ve böylece dolaylı itme etkisini azaltacağı, vergiden kaçınma fırsat maliyetlerini azaltarak vergi kaçakçılığını önleyeceği, yabancı yatırımları canlandıracağı ve adalet, basitlik ve etkinlik gibi ilkeleri güçlendireceği varsayılmaktadır (Grecu, 2004:19-20). Ancak, teorik düzeyde bile, bu modelin çok sayıda olumsuz özelliği bünyesinde barındırdığı ileri sürülebilir. Düz oranlı vergiye yöneltilen ilk eleştiri, bu verginin marjinal vergi oranlarını büyük ölçüde düşürerek ve sermaye gelirleri üzerindeki yükü azaltarak yüksek gelirlilerin lehine geliri yeniden dağıttığı görüşüdür (Grecu, 2004:18). Gerçekten de düz oranlı vergi, düşük gelirli hanehalkını muafiyet ile korurken yüksek gelirliler üzerindeki vergi yükünü aşağı çektiği için vergi yükünü orta gelirlilerin üzerine yükler (Voinea ve Miháescu, 2009:19). Düz oranlı verginin beşeri sermaye üzerindeki olası etkileri ile ilgili çelişkili görüşler bulunmaktadır. Eisner (1996) ve Stein (1996) düz oranlı vergide beşeri sermayeye (artan oranlı tarife) fiziki sermaye (asgari tek oranlı tarife) ile aynı muamelenin yapılmaması halinde, beşeri sermaye yatırımlarının olumsuz yönde etkilenme tehlikesinin bulunduğunu ileri sürerken; Heckman, Lochner ve Teber (1998)’e göre nitelikli eğitim alma potansiyeli yüksek olan yüksek gelirliler üzerindeki vergi yükü azalacağı için üstün niteliğe sahip beşeri sermaye birikimi artış gösterecektir. Hall-Rabushka modelinin ötesinde teorik düzeyde düz oranlı bir vergi ile kaynağı ne olursa olsun her türde ve miktarda gelirin aynı vergi oranına tabi olması kastedilir. Buna göre, düz oranlı vergide, istisna, muafiyet ve benzeri indirimler söz konusu olamaz; tüm gelirler için tek bir marjinal vergi oranı uygulanır ve kurum kazançları ile kişisel gelirler aynı vergi oranına tabi tutulur (Adam ve Browne, 2006). 2.2. Uygulamada Düz Oranlı Vergiler Son yıllarda yaygınlaşan düz oranlı vergi reformları incelendiğinde, bu reformların Hall-Rabushka modelinin ana ilkelerine tam olarak uymadığı görülmektedir. Düz oranlı vergileri geniş bir vergi tabanına uygulanan sabit oranlı vergiler olarak geniş anlamda tanımladığımızda bile çok sayıda ülkede uygulanmakta olan bu verginin, teori ve uygulama örnekleri dikkate alındığında, dört farklı modeli bulunmaktadır (OECD, 2006:85-86). Birinci modelde, herhangi bir vergi muafiyeti veya indirim uygulaması olmaksızın tüm gelirler üzerine tek vergi oranı uygulanır. Bu model, vergi tabanını olabildiğince genişletmeyi, vergi sistemini basitleştirmeyi ve gelir üzerinden alınan vergilerin meydana getirdiği sapmaları asgari düzeye indirmeyi amaçlar. Bu model, “bireyler devletten elde ettikleri faydalar oranında vergiye tabi tutulmalıdır” görüşü doğrultusunda “oransal” vergilemeyi savunan Hobbes ile “bireyler devletin koruması altında elde ettikleri gelirleri oranında devletin finansmanına katkıda bulunmalıdır” fikriyle “oransal” vergilemeyi destekleyen Smith’in görüşlerini yansıtır (Thorndike, 2007:203). İkinci model, temel vergi muafiyetinin üzerindeki tüm gelirlerin tek orana tabi tutulmasına dayalıdır. Bu model, temel ihtiyaçların karşılanması için gerekli olan muafiyetler nedeniyle artan oranlı hale gelen tek oranlı gelir vergisini savunan Mill ile muafiyet de içeren düz oranlı vergilemeyi destekleyen Friedman’ın görüşlerine paralel bir 184 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 İ.Y. VURAL modeldir (Friedman, 1962:174). Üçüncü model Hall-Rabushka modelidir. Son model ise, uygun miktarda belirlenen bir vergi kredisi ile birlikte kişisel gelirler üzerinden tek oranlı bir vergilemeyi kapsar. Bu türden bir uygulama düşük gelirliler için “negatif gelir vergisi” niteliğinde bir uygulamadır.2 Bu dört farklı modelden herhangi birine benzeyen bir düz oranlı vergi modelini yürürlüğe koyan tüm ülkeler düz oranlı gelir vergisi kulübüne dahil olan ülkeler olarak nitelendirilebilir. Bu çerçevede, dünyada yürürlüğe giren ilk düz oranlı vergi uygulaması Manş Kanalı’nda yer alan ve İngiltere’ye bağlı bir ada olan Jersey’de 1940’ta yürürlüğe giren uygulamadır. 1960’da bir diğer Manş Kanalı adası olan Guernsey’in de benimsediği bu ilk uygulamada sermaye kazançları vergi dışı tutulup kâr payları ve faiz gelirlerinin çifte vergilendirilmesi önlenirken geniş çaplı bir muafiyetle birlikte kişisel ve kurumsal gelirler %20’lik vergi oranına tabi tutulmaktadır (Grecu, 2004:13).3 Guernsey’de veraset ve sermaye transferi üzerinden vergi alınmazken, katma değer vergisi ile stopaj da uygulanmamaktadır. Düz oranlı vergileme ile ilgili ikinci uygulama, 1947’de çifte gelir vergisi sistemini benimseyen ve vergi yükümlülerine artan oranlı veya düz oranlı gelir vergisi modelleri arasında tercihte bulunma hakkı tanıyan Hong Kong’da yürürlüğe giren uygulamadır. Buna göre yükümlüler, yasal gider ve indirimlerden yararlanmak koşuluyla %2 ila %20 arasında oranlara sahip artan oranlı tarifeyi veya brüt gelirleri üzerinden indirim ve muafiyet olmaksızın %16’lık düz oranlı tarifeyi seçebilirler. Kanal Adaları’nda olduğu gibi katma değer vergisinin bulunmadığı Hong Kong’da, kâr payları, sermaye kazançları, servet veya intikaller üzerinden de vergi alınmamaktadır. Bu ülkede, düz oranlı vergileme nedeniyle oluşacak olası bir gelir kaybını telafi edecek düzeyde bir sosyal güvenlik vergisi de söz konusu değildir ve sosyal güvenlik vergisi %5 gibi çok düşük bir düzeydedir. Bu ülkeleri 1980’li yıllarda Jamaika ve Bolivya izlese de düz oranlı vergi uygulamaları 1994 yılında Estonya’nın yürürlüğe koyduğu gelir vergisi reformu ile birlikte yaygınlaşır. Bu ülkedeki reform sonrasında düz oranlı vergilemeyi benimseyen ülke sayısı, altısı AB üyesi olmak üzere, 27’ye yükselmiştir (Tablo 1). Günümüzde düz oranlı gelir vergisini benimseyen ülkelerin uygulamaları bazı ortak özelliklere sahiptir (Thorndike, 2007:207-208). Reformu ilk gerçekleştiren ülkeler olan Baltık ülkelerinde vergi oranları reform öncesindeki marjinal vergi oranlarına yakın düzeylerde tutulurken (yüksek vergi oranları), 2001’de Rusya ile başlayan ikinci reform dalgasında vergi oranları oldukça düşük bir düzeydedir. Nitekim, kişisel gelir üzerinden alınan vergi oranları Baltık Ülkeleri olan Estonya, Litvanya ve Latviya’da %20’ler üzerinde iken geriye kalan tüm ülkelerde HallRabushka modelinde önerilen %19 düzeyinin oldukça altında seyretmektedir. Buna karşılık kurum gelirleri üzerinden alınan düz oranlı vergi hadleri büyük ülkeler (Rusya, Ukranya ve Kazakistan) ile gelir kaybı tehdidi nedeniyle çekingen davranan 2 Negatif gelir vergisi, yükümlülerin belirli bir gelir seviyesinin (açlık veya yoksulluk sınırı) üzerindeki gelirlerini vergiye (artan oranlı) tabi tutarken bu seviyenin altında gelire sahip olan kişilere bu düzeydeki geliri garanti edecek şekilde nakdi yardım yapılmasını sağlayan bir mali araçtır. 3 2008’den beri kurum kazançları üç ayrı vergi oranına tabidir: Küçük işletmeler standart orana (%0) tabi iken bankacılık faaliyetleri ile uğraşan şirketler %10; altyapı işiyle uğraşan işletmeler ile regülasyon birimine bağlı olarak faaliyet gösteren şirketler ve arazi ve bina sahipliği nedeniyle elde edilen kazançlar %20 vergi oranına tabidir. Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 185 Uygulamada Düz Oranlı Gelir Vergilerinin Ekonomik Etkileri eski Doğu Bloku ülkelerinde (Moğolistan, Çek ve Slovak Cumhuriyetleri) ilk reform dalgasındaki ülkelere kıyasla daha yüksektir. Ülkelerin tümünde gelir üzerinden tek oranlı bir vergi alınmaktadır; ancak, farklı gelir kaynakları üzerinde uygulanan vergi oranları her zaman aynı değildir. Başka bir ifadeyle, kurumlar vergisi ile gelir vergisi oranları genel olarak birbirinden farklıdır. Düz oranlı gelir vergisi reformu yapan ülkeler içinde yalnızca Jersey, Estonya, Irak, Slovakya, Romanya, Kırgızistan, Paraguay, Makedonya, Karadağ, Arnavutluk, Bulgaristan ve Mauritus’da kişisel gelir vergisi ile kurumlar vergisi oranı aynıdır (Tablo 1). Kişisel gelir vergisi, kurumlar vergisi ve katma değer vergisinin eşit olduğu ülkeler ise Slovakya, Paraguay ve Mauritus’dur. Daha önceleri devrede olan kapsamlı gelir vergisinde yaygın olan istisna, muafiyet ve indirimler asgari düzeye indirilerek, gelir vergisi sistemi basit ve geniş tabanlı bir hale getirilmiştir. Vergi sisteminin basit bir hale gelmesinde düz oranlı yapıya geçişin yanı sıra nüfusun büyük bir kısmını kapsayacak büyüklükte bir “kişisel muafiyet” uygulamasının devreye sokulup yürürlükteki vergi indirimlerinin sınırlı bir düzeyde tutulmasının rolü büyüktür. Ancak kişisel muafiyet uygulamaları düz oranlı gelir vergisi uygulamalarını “oransal” olmaktan çıkarıp, azalan oranlı (degressive) bir yapıya dönüştürmektedir. Tablo 1: Dünyada Düz Oranlı Gelir Vergisi Uygulamaları (1940-2009)* Ülkeler (Yürürlük Tarihi) Jersey (1940) Hong Kong (1947) Guernsey (1960) Jamaika (1980) Bolivya (1986) Estonya (1994) Litvanya (1994) Latviya (1995) Rusya (2001) Sırbistan (2003) Ukranya (2004) Irak (2004) Slovakya (2004) Gürcistan (2005) Romanya (2005) Kırgızistan (2006) Paraguay (2006) Kazakistan (2007) Makedonya (2007) Moğolistan (2007) Karadağ (2007) Arnavutluk (2007) 186 Kişisel Gelir Vergisi Önceki Oran Mevcut (%) Oran (%) 20 16 20■ 33,3 25■ 48 13■ 16-24-33 21■ 10-18-24-28-33 15□ 10-25 23■ 12-20-30 13■ 20 15 10-15-20-30-40 15■ 10-70 15 10-20-28-35-38 19■ 12-15-17-20 12○ 18-23-28-34-40 16■ 10-20 10 10 10■ 15-24 10 10-30 10■ 10-23 15■ 1-20 10■ KV Oranı (%) KDV Oranı (%) SGV Oranı (%) 20 16,5 0-20 33,3 25 21 20 15 24 10 25 15 19 15 16 10 10 17,5 10 25 9 10 3 0 0 16,5 13 18 19 21 18 18 19 19 18 19 20 10 12 18 10 17 20 5 2,5 13,7 33 31+3► 24,1 26-2► 17,9 5 12 35,2 0 27,5 19 16,5 13-5► 0,7 11 16,1 21,7 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 İ.Y. VURAL Bulgaristan (2008) 10-24 10○ 10 20 19,9-20,4 Çek C. (2008) 12-19-25-32 15■ 19 19 30,7 Nepal (2008) 10-15 10 20 13 10 Beyaz Rusya (2009) 9-15-20-25-30 12 24 18 35,1 Mauritus (2009) 10-20-25-30 15 15 15 6 Kaynak: Nicodème, (2007, 140); European Commission, (2009a ve b); KPMG, (20082009); Edwards ve Mitchell (2008); OECD (2010) ve ilgili ülkelerin maliye bakanlığı siteleri. *Mevcut oranlar 2008 ve sonrasına ait oranları içermektedir. Koyu renkli ülkeler AB üyesidir. İzlanda kapsamlı gelir vergisi modeline geri dönmüştür. Bahamalar, Bahreyn, Bermuda, Burundi, Kayman Adaları, Kuveyt, Monako, Nijerya, Umman, Katar, Suudi Arabistan, Somali, Birleşik Arap Emirlikleri, Uruguay ve Vanuatu kişisel gelirler üzerinden vergi almamaktadır.■:Kişisel vergi muafiyetleri reform sonrasında artmış; □: kişisel vergi muafiyetleri son zamanlarda azalmış ve ○: kişisel vergi muafiyeti yok. Katma değer vergisi (KDV) oranları standart oranları simgelemektedir.►: Litvanya’da %3, Rusya’da %26 ila 2 arasında değişen ve Kazakistanda %13 ila 5 arasında değişen sosyal vergi uygulanmaktadır. Kişisel muafiyet uygulamalarında da ülkeler arasında büyük farklılıklar bulunmaktadır. Süper brüt vergi matrahının (brüt ücret+işçinin sağlık giderlerine katkısı+brüt ücretin %35’i düzeyinde sosyal güvenlik katkısı) uygulandığı Çek Cumhuriyeti’nde hanehalkında tek bir kazanç sahibinin olduğu çocuksuz kişisel gelir vergisi yükümlülerinde ortalama ücretin %45’i; iki çocuklu yükümlülerde ise %130’u kadar kişisel muafiyet uygulanmaktadır (OECD, 2010). Kişisel muafiyetler Latviya’da kişi başı milli gelirin %19’u, Slovakya’da ortalama ücret düzeyinin %60’ı, Jamaika’da kişi başı milli gelirin %75’i düzeyinde bulunurken, daha önce kişi başı milli gelirin %5’i seviyesinde olan kişisel muafiyetler Gürcistan’da kaldırılmıştır (Keen vd., 2008). Düz oranlı vergi uygulayan ülkelerde tasarruf ve yatırımlara yapılan muamelelerde de önemli ölçüde farklılıklar bulunmaktadır. Vergi sisteminin yansızlığının korunması ve üretimin teşviki için yatırım ve tasarruflara tüketime kıyasla farklı muamelede bulunulmaması gerekir. Sermaye kazançları üzerindeki vergi yükünün yüksek olması ve kâr paylarının çifte vergilendirilmesi, yansızlığı ortadan kaldırır. Bu anlamda düz oranlı vergi uygulayan ülkeler tasarruf ve yatırımlara yansız muamelede ilerleme sağlamışlardır. Örneğin, Çek Cumhuriyeti ve Hong Kong sermaye kazançları üzerinden vergi almazken, Slovak Cumhuriyeti kişisel gelir vergisi, kurumlar vergisi ve katma değer vergisi oranını %19 ile eşitler ve Estonya dağıtılmamış kâr payları üzerinden vergi almaz (Edwards ve Mitchell, 2008:65). Arnavutluk kâr payları, faiz gelirleri, kira gelirleri, kârlar, kişisel ve kurumsal gelirler üzerinden tek oranla (%10) vergi alırken Latviya’da kâr payları ve faiz gelirleri vergi dışı tutulmaktadır, Rusya’da kurumlar vergisi oranı ile kâr paylarına uygulanan vergi oranı aynıdır (%30) ve Slovakya’da kâr payları, veraset ve hediyeler üzerinden artık vergi alınmamaktadır (Keen vd., 2008). Gelir ve kurumlar vergisi gelirlerindeki azalmayı telafi etmek için düz oranlı vergi reformu yapan ülkeler ağırlıklı olarak dolaylı vergileri kullanmaktadırlar. Ülkelerin çoğu, uygulaması farklı olmakla birlikte katma değer vergisine sahiptir. Bazı ülkeler ise refah programlarını finanse edecek “sosyal vergi” uygulamalarından vazgeçmemektedirler. Bu türden sosyal vergi uygulamaları ise tek oranlı vergi sisteminin basitliğini ortadan kaldıran bir araç olarak etki göstermektedir. Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 187 Uygulamada Düz Oranlı Gelir Vergilerinin Ekonomik Etkileri 3. Düz Oranlı Gelir Vergisi Uygulamalarının Ekonomik Etkileri Düz oranlı gelir vergisi uygulamaları devletler arası rekabetin en önemli unsurlarından biri olan ve vergi yükünün azalması, vergi tabanının genişletilmesi ve vergi sisteminin basitleştirilmesine yol açan vergi rekabetinin bir sonucudur. Vergi rekabetinin ekonomik etkileri ile ilgili görüşler oldukça geriye götürülebilir. Bu konuda öncü olan İbn Haldun (1989)’a göre “vergi konuları üzerine düşük vergiler yüklendiğinde, bu (yükümlülerin) çalışma ve birşeyler yapma arzusunu artırır; düşük vergiler vergi yükümlülerini tatmin edeceği için iktisadi faaliyetler artar; iktisadi faaliyetlerin artması ile birlikte yükümlülere tarh edilen vergi matrahı genişler ve sonuçta kişisel matrahların toplamı ile vergi geliri artmış olur”. Başka bir ifadeyle, Haldun’un öncüsü olduğu yaklaşıma (arz-yanlı iktisat) göre yüksek marjinal vergi oranlarının aşağıya çekilmesi, vergilemenin gelir etkisini artırıp ikame etkisini azaltır; tasarruf ve sermaye birikimini artırırken, sermaye kaçışını ortadan kaldırır; vergi kayıp ve kaçakçılığını önler, istihdamı artırır ve sonuçta toplam arz (üretim) üzerinde son derece olumlu bir etki meydana getirir. Marjinal vergi oranlarının aşağıya çekilmesi, vergi sisteminin karmaşıklığını ve dolayısıyla vergi idaresinin yükünü azaltarak, bu amaçla tahsis edilen kaynakların daha üretken alanlarda kullanılmasını sağlar; vergi sisteminin basitleştirilmesi hükümetin iş ve çalışma hayatı ile ilgili planları hakkında iş dünyasına olumlu mesajlar vererek yerli ve yabancı firmaların ilave yatırım yapmalarına yol açar ve daha hareketli olan sermaye üzerindeki vergi yükünün azalmasını sağlayarak yabancı sermaye ile nitelikli işgücünün cezbedilmesine neden olur (Heath, 2006:45). Ortaya çıkan bu üç farklı etki ise üretim, verimlilik ve büyümeye olumlu bir katkı sağlar. Öte yandan, marjinal vergi oranlarındaki gerileme, vergi kaçakçılığı ile sermaye kaçışını önleyerek ve çalışma, tasarruf etme ve yatırım yapma isteğini artırarak, iktisadi faaliyetlerin canlanmasına ve sonuçta vergi matrahının genişlemesine yol açacağı için meydana gelen bu olumlu gelişmeler vergi gelirlerinde bir azalma pahasına gerçekleşmeyecektir (Haldun-Laffer eğrisi varsayımı). 3.1. Mikroekonomik Etkiler Birey ve firmalar vergileme nedeniyle dört farklı maliyetle karşı karşıya kalır (Clemens vd., 2007:7). Bu maliyetlerin ilki, yükümlülerin gelirlerinin bir kısmını vergileme nedeniyle doğrudan devlete aktarmaları sonucu ortaya çıkar. Yükümlüler, aynı zamanda, vergi mevzuatına uyum sağlamak amacıyla bir dizi yüke (defter ve kayıt tutma ve muhasebeci istihdam etme ile ilgili maliyetler, zaman maliyeti) de katlanmak zorundadırlar (uyum maliyetleri). Devlet ise vergi toplarken ve vergi mevzuatını uygularken bazı maliyetleri (idari maliyetler) üstlenir ve bu maliyetler son aşamada vergi ile finanse edeceğinden dolaylı yoldan yükümlüler için bir yük haline gelir. Devlet, vergileme ile iktisadi karar alma birimlerinin kararlarını etkileyerek iktisadi faaliyetlerin yapısını değiştirdiğinde ise verimlilik maliyetleri ortaya çıkar (Rosen, 2005:364). Başka bir deyişle, vergileme, göreli fiyatları değiştirmek yoluyla, iktisadi karar alma birimlerinin kararlarını etkiler. Örneğin, vergileme nedeniyle bazı mal-hizmetlerin fiyatının artması halinde birey-firmalar fiyatı daha düşük olan ikame mallara yönelebilirler. Vergi yükünün artması vergi sonrası gelirlerin azalmasına yol açarak, işgücünün çalışma ve eğitim yoluyla elde ettiği getiriyi (faydayı) azaltırken, sermayedarların yaptıkları yatırımlardan elde ettikleri kazancı olumsuz yönde etkiler. Benzer bir biçimde, ücretlilerin vergi yükünün artması işgücü maliyetini olumsuz etkilemek suretiyle üreticilerin emek 188 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 İ.Y. VURAL yoğun üretimden sermaye yoğun üretime kaymalarına neden olabilir; sermaye üzerindeki vergi yükünün artması ise, yatırımcıların tasarruf birikimini olumsuz etkileyebilir ve yatırım yapma isteklerini zayıflatabilir. Bu durum, verimliliği yüksek yatırımların miktar ve kalitesini azaltır; reel ücretleri gerileterek gelir dağılımı eşitsizliğini artırır ve sonuçta uzun vadede refahın sürdürülebilmesi için zorunlu olan ulusal rekabet gücünü olumsuz yönde etkiler. Vergilemenin olumsuz iktisadi etkilerini en aza indirebilmesi için ideal bir vergi sisteminin bazı temel özelliklere sahip olması gereklidir. Smith (1776)’e göre ideal bir vergi sisteminde yükümlülerin ödedikleri vergi, gelirleri ile oranlı olmalıdır (eşitlik ilkesi); vergi yükümlülüğü keyfi değil, açık ve belirli olmalıdır (kesinlik ilkesi); vergiler, yükümlüler açısından en uygun zamanda ve en az rahatsızlık verecek şekilde toplanmalıdır (uygunluk ilkesi) ve vergi tahsil masrafları düşük olmalı ve iktisadi faaliyetleri caydırıcı nitelikte olmamalıdır (iktisadilik ilkesi). Musgrave (1959) ise, vergilemenin mikroekonomik etkilerinin azami ölçüde olumlu bir hale getirilebilmesi için, vergilerin adil olması ve idari maliyetlerinin ve iktisadi faaliyetleri engelleyici niteliğinin en aza indirilmesi gereği üzerinde durur. Artan oranlılığın belirleyici bir unsur olduğu kapsamlı gelir vergisi, vergilemenin gelir etkisini artırarak ve kaynak tahsisini değiştirerek, bu türden bir verginin salınmadığı bir duruma kıyasla iktisadi verimliliği artırabilir. Ancak, artan oranlı yapı gelir dağılımı eşitsizliğini azaltıcı nitelikte olduğundan, vergilemede adalet ile iktisadi verimlilik ilkeleri arasında bir çatışmanın ortaya çıkmasına yol açar. Optimal (ideal) vergileme teorisi, vergilemenin adaleti sağlayıcı ve saptırıcı etkileri çerçevesinde en iyi gelir vergisi yapısını ortaya çıkarmayı amaçlar. İdeal vergileme ile ilgili yazın ideal vergi tarifesinin düz oranlı gelir vergisi tarifesine çok daha yakın bir tarife olduğu konusunda uzlaşır (Heady, 1993). Artan oranlı tarifelerin uygulanması ile elde edilecek yararlara kıyasla bu tarifelerin yol açtığı uyum ve idari maliyetler son derece yüksektir. Üstelik, uygulanan modele bağlı olmak koşuluyla, düz oranlı gelir vergisi, vergi gelirlerinin artırılması ve vergi kaçakçılığının önlenmesinde alternatiflerine kıyasla daha üstündür (Nicodème, 2007:141). Vergilemede adalet dikkate alındığında düz oranlı vergilerin adil olup olmadığı büyük ölçüde verginin dizaynına bağlıdır (Nicodème, 2007:141). İdeal vergi yazınına göre gelir dağılımı eşitsizliğini azaltmada düz oranlı vergiler, düz oranlı olmayanlara göre daha başarısızdır. Kapsamlı gelir vergisinden düz oranlı gelir vergisine geçerken vergilemede adaleti sağlamak için önceki duruma kıyasla vergi muafiyetlerinin artırılması ve Litvanya’da olduğu gibi kapsamlı gelir vergisinin en yüksek vergi oranının düz oranlı verginin tek oranı olarak benimsenmesi gereklidir. Jacobs vd. (2007)’ne göre Hollanda’da, artan marjinal vergi oranlarına sahip mevcut gelir vergisinin yerini düz oranlı gelir vergisinin alması halinde vergi yükü, yüksek emek arzı esnekliğine sahip orta gelirli işgücüne doğru kayacağından, işgücü piyasasında sapmalar meydana gelecek ve emek arzı ile istihdamda gerilemeler oluşacaktır. Bu sorunun ortaya çıkmaması (verimliliğin artması) için gelir dağılımı eşitsizliğinin artması (adaletin azalması) gereklidir. Düz oranlı gelir vergisini öneren arz-yanlı iktisat görüşünün bu vergilerin çalışma isteğini artırdığı, gelir etkisini güçlendirdiği, uyum maliyetlerini asgari düzeye indirdiği ve vergi sistemini basitleştirdiği yönündeki varsayımlarının uygulamada ne ölçüde doğrulandığı konusunda tereddütler bulunmaktadır. Yapılan araştırmalar, marjinal vergi oranlarının büyük ölçüde indirildiği Rusya gibi ülkelerde Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 189 Uygulamada Düz Oranlı Gelir Vergilerinin Ekonomik Etkileri düz oranlı vergi reformunun çalışma isteği üzerinde bir miktar olumlu etki oluşturduğunu ancak marjinal vergi oranlarının fazla etkilenmediğini veya bu oranlarla birlikte ortalama vergi oranlarının da gerilediği ülkelerde fazlaca bir değişikliğin meydana gelmediğini ortaya koymaktadır (Keen vd., 2006:36 ve Ivanova vd. 2005). Düz oranlı vergi reformu nedeniyle ücretleri büyük ölçüde artacak olan kişilerin gelirlerindeki ilave artışı daha üstün nitelikte bir eğitim almak için kullanacakları ve böylece çalışma şevk ve isteklerinin artacağı yönündeki temel varsayım, reform yapan ülkeler açısından teyit edilmediği gibi daha önce düşük vergi aldığı için reform sonrasında çalışma saatlerinde artış olacağı varsayılan kesimlerin reformlardan en alt düzeyde etkilendiği görülmektedir (CESifo, 2007). Vergi sisteminin karmaşıklığı ya da basitliği büyük ölçüde muafiyet ve değişik özel muamelelerin sistemdeki varlığına bağlıdır. Teorik olarak düz oranlı vergilerin basitliği vergi uyumunu artırır. Düz oranlılık vergi sistemindeki boşlukları ortadan kaldırarak vergiden kaçınmayı ve vergi kaçakçılığını azaltır. Düz oranlı vergilerin yürürlüğe girmesi ve düz oranın kendisi basitliğin artmasına yol açan bir unsurdur ve farklı gelir öğeleri üzerinden alınan vergi oranlarının tek orana indirgenmesi bu gelir unsurları arasındaki arbitrajı ortadan kaldırır ve bu durum vergi sisteminin basitliğine katkı sağlar. Ancak uygulamada Gürcistan gibi bazı ülkeler muafiyetleri büyük ölçüde ortadan kaldırırken (sistem basit hale gelirken) Slovakya gibi diğer ülkelerde muafiyetler artırılmaktadır. Benzer bir biçimde bazı ülkelerde önemli vergilerin (gelir, kurumlar ve katma değer) oranları tekleştirilirken, diğer ülkelerde kişisel gelir, kurum kazançları ve kâr payları gibi unsurlara farklı oranlar uygulandığı için bu gelir unsurları arasında vergi arbitrajı ortaya çıkmakta ve bu durum karmaşıklığın sürmesine neden olmaktadır. Rusya örneği, bu gibi nedenlerle, reform öncesine kıyasla vergi sisteminin daha basit bir hale gelmediğini ortaya koymaktadır (Keen vd., 2006:37 ve Ivanova vd. 2005). Bununla birlikte vergi uyumunun Rusya örneğinde artış gösterdiği görülmektedir. Ancak vergi idaresinin son derece zayıf olduğu düz oranlı vergi reformunu gerçekleştiren ülkelerde vergi uyumundaki artışın ne kadarının vergi reformunun kendisinden ne kadarının denetim ve kontrolün iyileştirilmesi gibi uygulamadaki değişikliklerden kaynaklandığı ise belirsizdir (Keen vd., 2006:36). 3.2.Makroekonomik Etkiler İktisadi büyümeyi etkileyen stratejik faktörler, nitelikli işgücü, üstün ve yeni teknoloji, sermaye birikimi (bilgi, beşeri ve fiziki) ve fiziki ve kurumsal altyapı olmak üzere dört ana unsura indirgenebilir. Gelir üzerinden alınan vergiler bu dört ana unsuru etkilemek suretiyle iktisadi büyümeyi önemli ölçüde belirleme potansiyeline sahiptir. Emek gelirleri üzerinden alınan vergiler emeğin tam istihdamdaki miktarını değiştirerek toplam arzı ve potansiyel gayrisafi yurt içi hasılayı (GSYH) etkiler. Gelir vergisi işgücünün aldığı net ve brüt ücret arasındaki farkı (vergi takozu) büyüterek çalışma şevk ve isteğini zayıflatabilir. Bu durum ise istihdam edilen emek miktarını azaltarak potansiyel GSYH’yi geriletir. Sermaye gelirleri üzerinden alınan vergi sermayenin getirisini azaltarak, tasarruf ve yatırım miktarını azaltır ve reel GSYH’nin büyüme hızını yavaşlatır. Başka bir deyişle, sermaye üzerinden alınan vergiler reel GSYH’deki büyüme yavaşlamasından kaynaklanan birikimli hasıla kaybına (Lucas takozu) yol açar. Vergilerin iktisadi büyüme üzerindeki etkilerini araştıran çalışmalar, ağırlıklı olarak, gelir üzerinden alınan vergilerin iktisadi büyümeyi olumsuz etkilediğini 190 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 İ.Y. VURAL ortaya koysalar da aksi yönde bulgular da mevcuttur. OECD ülkelerini kapsayan bir çalışmaya göre, hem kurumlar vergisi hem de kişisel gelir vergisinin iktisadi büyümeyi azaltıcı bir etkisi bulunmaktadır (Arnold, 2008). Vergi yükündeki değişikliklerin iktisadi faaliyetler üzerindeki etkisini araştıran Romer ve Romer (2007)’a göre vergi yükündeki artışlar yatırımlar üzerinde meydana getirdiği olumsuz etki nedeniyle iktisadi genel durumun (konjonktürün) daralmasına neden olmaktadır. Stokey (1980), toplam nüfus içinde azınlık durumunda olmalarına rağmen iyi eğitimli ve özgün bilgi sahibi olmaları nedeniyle vergi esnekliği fazla olan gelir gruplarının daha yüksek vergi yüküne tabi olmalarının ekonomi üzerinde ciddi bir saptırıcı etkinin oluşmasına yol açtığını ortaya koyar. Benzer bir şekilde, Leibfritz vd. (1997)’ne göre, ortalama vergi oranlarında meydana gelen artışlar OECD alanında, yıllık büyüme oranının azalmasına yol açmaktadır. Öte yandan, iktisadi büyümeyi etkileyen diğer faktörlerde olduğu gibi beşeri ve fiziki sermaye üzerinden vergi alınmasının ya da mevcut vergi yükünün artırılmasının iktisadi büyümeyi azaltıcı bir etkisi bulunmaktadır (Milesi-Ferretti ve Roubini, 1998). Ancak, işgücü miktar ve kalitesinin artırılması, teknolojik gelişmelerin teşviki, sermaye birikimi ile altyapı miktar ve kalitesinin artırılmasında kamu önemli bir role sahiptir ve bu rolünü yerine getirirken vergiler, temel finansman aracıdır. Dolayısıyla, vergi gelirlerinin artması iktisadi büyümeyi olumlu yönde de etkileyebilir. Nitekim Kukk (2007)’a göre, kısa vadede maliye politikası iktisadi büyüme üzerinde kayda değer bir değişikliğe yol açmaz. Örneğin, dolaysız vergilerdeki artış özel tüketimi azaltır, ancak aynı miktarda net ihracatta artışa yol açar. Uzun vadede ise her kamu geliri kategorisinin iktisadi büyüme üzerindeki etkisi olumludur. Kukk’un bulgularının aksine Forbes (2005), Heath (2006) ve Edwards ve Mitchell (2008)’in çalışmaları, yürürlüğe giren düz oranlı vergilerin iktisadi büyüme üzerindeki etkilerinin olumlu yönde olduğunu ortaya koymaktadır. Çok sayıda araştırma, yüksek marjinal vergi oranlarının azaltılmasının iktisadi büyüme üzerinde olumlu bir etki meydana getireceğini ortaya koymaktadır. ABD eyaletlerini ve 1963-83 dönemini kapsayan bir panel veri analizi çalışmasına göre; gelir vergisinde marjinal vergi oranlarındaki artan oranlılığın azalması ile iktisadi büyüme arasında olumlu bir ilişki söz konusudur (Vedder 1985). Vergi yapısının iktisadi büyüme oranı ve iktisadi faaliyetler üzerindeki etkisini ele alan ve 1970-79 dönemi için 63 ülkeye ait panel verileri kullanan bir başka çalışma, mevcut gelir düzeyi değişmediği sürece, marjinal vergi oranlarındaki artışın iktisadi büyümeyi olumsuz etkileyeceğini ve kaynakları emekten sermayeye doğru aktaracağını ortaya koymaktadır (Kormendi ve Koester, 1987). Benzer bir sonuca, 1970-98 dönemi için 25 sanayileşmiş ülkeyi kapsayan bir çalışmada, marjinal vergi oranları ve artan oranlılık ile iktisadi büyüme arasında ters yönlü bir ilişki saptayan Padovano ve Galli (2002) de ulaşmaktadır. 1970-98 dönemini ve 70 ülkeyi kapsayan ekonometrik bir çalışma ise kurumlar vergisi oranlarındaki artış ile iktisadi büyüme arasında ters yönlü bir ilişki saptamaktadır (Lee ve Gordon, 2005). Bu ilişkinin ortaya çıkmasının nedeni kurumlar vergisi oranlarındaki gerilemenin kişisel vergi gelirlerinde azalmaya yol açarak, girişimcilik faaliyetlerini sekteye uğratmasıdır. Vergi yükünün azalması, iktisadi büyümeyi olumlu yönde etkilerken, vergi yükündeki gerileme nedeniyle kamu gelirlerinde oluşacak bir azalma da kamu kesiminin iktisadi büyümeye katkısını düşük bir düzeye indirebilir. Bu nedenle bir yandan sermaye üzerinden alınan vergiler azaltılırken (kâr paylarının çifte vergilendirilmesi Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 191 Uygulamada Düz Oranlı Gelir Vergilerinin Ekonomik Etkileri önlenirken) öte yandan gelirlerdeki azalmanın sosyal güvenlik vergileri ile finanse edildiği bir karma yürürlüğe girerse istihdam ve büyüme daha olumlu bir şekilde etkilenebilir (Michekis ve Birk, 2006). Socol vd. (2009)’ne göre orta ve uzun vadede toplam arzı güçlü bir biçimde canlandırıcı etkiye sahip bazı tedbirlerin düz oranlı vergi reformu ile birlikte yürürlüğe konulmaması halinde, düz oranlı vergi sistemini uygulamak isteyen yeni sanayileşen ülkeler, ikiz açıkla (bütçe ve cari işlemler açığı) karşılaşacak ve fiyatlar genel seviyesinde artış meydana gelecektir (Şekil 1). Düz oranlı verginin yürürlüğe girmesi, kısa vadede, vergi oranlarındaki gerileme ve sağlanan muafiyetler nedeniyle kullanılabilir gelirleri artıracağından toplam talepte büyük, toplam arzda ise daha küçük bir artışa yol açacaktır. TAUV0 TAUV1 TAUV2 FGS D2 F2 D3 F3 F0=F1 D1 D0 TT1 TT0 0 pG0 G0 pG1 pG2 G1 GSYH Kaynak: Socol vd. (2009, 784) pG= Potansiyel GSYH, G=GSYH, TT=Toplam talep, TA=Toplam arz, FGS= Fiyatlar genel seviyesi, Keynesyen görüşe göre kısa vadede F0=F1, D0 noktasında pG0=G0 ve ekonomi hem kısa vadede hem de uzun vadede dengededir. Şekil 1: Düz Oranlı Vergi Reformunun Etkileri Şekil 1’de de görüldüğü gibi toplam talep TT0’dan TT1’e kayacak, gayrisafi yurt içi hasıla G1 düzeyine yükselecek ve yeni ekonomik denge D0 yerine D1’de oluşacaktır. Vergi oranlarındaki gerileme nedeniyle gelir üzerinden alınan vergilerdeki azalmanın bir kısmı toplam talepteki artış sayesinde katma değer vergisi gibi tüketim üzerinden alınan vergi gelirlerindeki artışla telafi edilecektir. Ancak potansiyel gayrisafi hasıla mevcut gayrisafi hasılaya göre daha az etkilendiği için ekonomi orta vadede D2 noktasında dengeye oturacak biçimde davranacaktır. Öte yandan, toplam talepteki artış tüketim üzerinden alınan vergileri artırsa da reformun gelir üzerinden alınan vergilerde meydana getirdiği azalmayı tam olarak karşılamayacağı için bütçe açığı artacak ve bu durum fiyatlar genel seviyesini F0’dan F2’ye yükseltecektir. Toplam talepteki artış, ithalatı canlandırmak suretiyle iktisadi büyümeyi olumlu etkileyecek ancak ithalattaki artış nedeniyle cari işlemler açığı da artacaktır. Socol vd. (2009)’ne göre bu durumu ortadan kaldırmak için istihdamı 192 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 İ.Y. VURAL artırıp kayıtdışı ekonomiyi daraltmak amacıyla sosyal güvenlik vergilerinin azaltılması, dolaysız yabancı yatırımları canlandırmak amacıyla kârların vergi dışı tutulup yabancı sermaye yatırımlarına vergisel kolaylıkların sağlanması, emeğin verimliliğini artırmak amacıyla teknoloji ithalatına vergisel avantajların tanınması ve yoksul yükümlülerin olumsuz etkilenmesini önlemek amacıyla kişisel vergi muafiyetlerinin yürürlüğe konulması gerekir. Bu tedbirler orta ve uzun vadede toplam arzı olumlu yönde etkiler ve potansiyel gayrisafi yurt içi hasıla pG2’ye, yani TAUV2 düzeyine kayar ve sonuçta bütçe açığı azalır, enflasyonist baskılar hafifler ve ithalata yönelen talep de gerilediği için cari işlemler açığı da önemli ölçüde ortadan kalkar. Vergi sonrası ücretleri değiştirerek işgücünün çalışma saatlerini ve işgücüne katılma oranlarını etkileyen vergiler, emek arzının önemli bir belirleyicisidir. Vergilerin bu yöndeki etkisini tespit etmeyi amaçlayan birçok çalışma, vergilerin çalışılan saati veya işgücüne katılımı azaltarak emek arzını olumsuz etkilediğini göstermektedir. Ancak düz oranlı vergilerin yürürlüğe girmesi ile birlikte vergilerin bu olumsuz etkilerinin tersine döndürülebilmesi mümkündür. Nitekim Heer ve Trede (2003), Almanya’da düz oranlı bir verginin yürürlüğe konması durumunda, toplam istihdam bir miktar artarken toplam tasarruf ve toplam tüketimde ciddi bir artışın olabileceği sonucuna varırken; Decoster vd. (2008) Belçika’da mevcut vergi geliri düzeyini koruyan bir düz oranlı gelir vergisinin devreye girmesi halinde emek arzının artacağını, vergi tabanının ise genişleyeceğini ortaya koymaktadır. Öte yandan, Hollanda için Jacobs vd. (2007), Almanya için Fuest vd. (2007) ve İspanya için Gonzalez vd. (2005)’nin yaptıkları çalışmalar, düz oranlı vergilerin, gelir dağılımındaki eşitsizlik pahasına, işgücü piyasasının performansını artırdığını göstermektedir. Duncan ve Peter (2009)’a göre ise Rusya’daki düz oranlı vergi reformu erkeklerin çalışma saatlerini önemli ölçüde artırırken, kadınlarınkinde bir değişikliğe yol açmamıştır. Ancak bu ülkedeki reform hem erkek hem de kadınların iş bulma şansını büyük ölçüde artırmıştır. Düz oranlı vergilerin uygulama sonuçları ile ilgili olarak yapılan çalışmalar karmaşık sonuçlar ortaya koymaktadır. Bunun temel nedeni, bu çalışmaların sonuçlarının büyük ölçüde seçilen yöntem ve uygulanan modele bağlı olması, düz oranlı vergilerin uygulanması ile ortaya çıkan etkilerin bir kısmının ilgisiz faktörlere dayandırılması ve böylece elde edilen sonuçların doğruluğunun zedelenmesidir (Nicodème, 2007:14). Ampirik bulgular, düz oranlı vergi sistemlerinin iktisadi genel durumdaki eğilimi destekleyici nitelikte olduğunu göstermektedir (Socol vd., 2009:782). Ekonomi genişleme döneminde olduğu zaman düz oranlı vergiler bütçe gelirlerinin, yatırımların ve istihdamın artmasına olumlu katkı sağlarken ekonomi daralma dönemine girdiğinde makroekonomik göstergelerdeki olumlu eğilim tersine dönmektedir. Örneğin, Baltık ülkeleri vergi reformu sonrasında yıllık ortalama %6,5; Romanya ise %7,16 büyüme göstermişlerse de global krizden sonra (20082009 yıllarında) Baltık ülkelerinde yıllık ortalama %9,2; Romanya’da ise %8 negatif büyüme meydana gelmiştir (Eurostat, 2009:15). Başka bir ifadeyle, ampirik veriler, beklenildiği gibi, düz oranlı vergilerin otomatik istikrar sağlayıcı bir niteliğe sahip olmadığını ortaya koymaktadır. Bununla birlikte, Eurostat verilerine göre Estonya, Litvanya, Latviya ve Slovakya global krizin olumsuz etkilerine rağmen, reform sonrasında yıllık ortalama %4-%4,5 büyüme hızı gerçekleştirmiştir. Socol vd. (2009)’ne göre, Çek Cumhuriyeti’nde 2007’de %5,3 olan işsizlik oranı 2008’de Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 193 Uygulamada Düz Oranlı Gelir Vergilerinin Ekonomik Etkileri %4,4’e gerilerken, kurumlar vergisindeki indirim nedeniyle üretim araç ve ekipmanlarına yapılan yatırım 2007 yılının iki katına erişerek, 2008’de %10,5 artış göstermiştir. Benzer olumlu değerlendirmeler işsizlik (2007’de %7 iken 2008’de %5,6’ya gerilemiş), istihdam (2005-2007 döneminde yıllık %3 ortalama artış varken, 2008’de %3,3 artmış) ve bütçe dengesi (2007’de %0,1 bütçe fazlasına kıyasla 2008’de %1,5 bütçe fazlası verilmiş) açısından Bulgaristan için de geçerlidir. Reform uygulamalarının sonuçları dikkate alındığında, düz oranlı vergilerin varsayılan olumlu etkilerinin belirsiz olduğu görülmektedir. Keen vd. (2008)’nin de değindiği gibi gelir ve kurumlar vergisi oranları indirilince vergi gelirlerinin artabileceğine dair güçlü bir işaret mevcut değildir. Başka bir ifadeyle, reformların yürürlüğe girmesi bütçe gelirlerinin otomatik olarak artmasına yol açmamaktadır. European Commission (2009c) verileri göz önüne alındığında düz oranlı vergiye sahip AB ülkelerinde reform öncesine kıyasla vergi yükünde azalma (Litvanya’da 1995-2010 arasında %0,5 artış var) olmasına rağmen toplam kamu gelirlerinde beklenildiği ölçüde bir gerilemenin söz konusu olmadığı görülmektedir. Bunun temel nedeni, reformcu ülkelerin çoğunun, kamu gelirlerinde büyük çaplı bir gerilemeyi önlemek amacıyla, düz oranlı vergi sistemine geçerken düz oranlı vergi oran ve muafiyetlerini reform öncesi kamu geliri düzeyine erişecek şekilde belirleme yoluna gitmiş olmalarıdır (Saavedra, 2007:259). Örneğin, Litvanya 1994’te düz oranlı vergi modeline geçerken mevcut artan oranlı tarifenin en yüksek oranını (%33) düz oran olarak benimsemiş ve zamanla bu oranı da indirerek (%15) reform sonrası gelir kaybını engellemiştir. Rusya ise gelir vergisi yükümlülerinin %90’a yakın bir kısmını kapsayacak şekilde düz oranı %13 düzeyinde saptamış ve geçiş döneminde gelir kaybına uğrama riskine girmemiştir (Saavedra, 2007:260). Düz oranlı vergi reformu yapan AB ülkeleri arasında reform yapılan yılın hemen öncesindeki yılın verileriyle 2010 yılı verileri kıyaslandığında GSYH’ye kıyasla dolaysız vergi gelirlerinin arttığı tek ülke Romanya (European Commission, 2009c)’dır. Dolaysız vergilerin GSYH’deki payında meydana gelen azalmayı; Estonya ve Çek Cumhuriyeti dolaylı vergilerin payını artırarak, Estonya, Latviya, Litvanya ve Romanya ise sosyal güvenlik vergilerinin payını yükselterek telafi etmişlerdir (European Commission, 2009c). Düz oranlı vergi modelinin uygulanması durumunda iktisadi karar alma birimlerinin üzerindeki vergi baskısını azaltarak vergi kaçakçılığı eğilimini azaltacağı varsayımı reform uygulamaları dikkate alındığında ihtiyatla karşılanması gereken bir varsayım gibi görünmektedir. Sklenár ve Burger (2006)’a göre, düz oranlı vergilerin yürürlüğe konması vergi kaçakçılığını otomatik olarak azaltmamaktadır. Öte yandan, düz oranlı vergi sistemi kısa vadede vergi kaçakçılığını azaltsa bile uzun vadede, iş ve çalışma ortamını iyileştirecek tedbirlerin alınmaması halinde, bu yöndeki etki ortadan kalkar (Peter, 2009). Ancak Rusya ile ilgili olarak Gorodnichenko vd. (2008) tarafından yapılan bir çalışmaya göre 2001’deki vergi reformunun emeğin verimliliğinde yalnızca %0,4’lük bir iyileşme sağlarken, vergi kaçakçılığında %12’lik bir artışa yol açacağı tahmin edilmektedir. Benzer bir durum Romanya için de söz konusudur. Nitekim bu ülkede kayıt dışı ekonominin GSYH içindeki payı 2004’te %14,5 iken 2008’de %21’e tırmanmış ve katma değer vergisi kaçağı 2004’te 7,4 milyar ley iken 2008’de 24 milyar ley düzeyine yükselmiştir (Socol vd., 2009:783). 194 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 İ.Y. VURAL Düz oranlı vergi reformları gelir vergisindeki yüksek marjinal vergi oranlarını aşağıya çekerek yüksek gelirli gruplara avantaj sağlarken, yürürlüğe konulan cömert muafiyetlerle de düşük gelirli gruplar korunur ve reformun faturasını orta gelirli gruplar öder. Slovakya reformunu bu açıdan ele alan Nicodème (2007)’ye göre; sosyal güvenlik katkılarının vergi takozu içindeki payı farklı gelir grupları açısından değişmezken, gelir vergisinin payında yalnızca orta gelirli gruplar için önemli düzeyde bir artış görülmektedir. Dolayısıyla, Slovakya örneği düz oranlı vergi reformlarının gelir dağılımını orta gelirli gruplar aleyhine yeniden dağıttığı varsayımını doğrular niteliktedir. Benzer sonuçlar, Romanya reformunu ele alan Voinea ve Miháescu (2009)’nun çalışmasında da teyit edilmektedir. Bu çalışmaya göre; brüt ücret düzeyi ne kadar yüksek ise düz oranlı vergi reformundan o ölçüde büyük yararlar elde edilirken, reformun gerçek kazananları nüfusun en çok gelir elde eden %20’lik kesimidir. Sonuç Üretim faktörlerinin sınır aşan hareketliliğinin artması sonucu vergi tabanlarının hareketli hale gelmesi, küresel rekabetin artması ve küreselleşmenin meydana getirdiği sorunlara çözüm için gerekli olan kaynağın bulunması gereği ülkelerin vergi sistemlerinde reformu zorunlu hale getirmektedir. Gelir vergisindeki reform çabaları, bir yandan ülkelerin finansman ihtiyacını gidermede en önemli kaynak olan gelir vergisinin toplam vergi gelirleri içindeki payını korurken öte yandan ulusal rekabet gücünün sürdürülebilirliğini sağlayan verimli, adil, basit ve geniş tabanlı bir gelir vergisine sahip olmayı amaçlamaktadır. Kapsamlı gelir vergisini uzun süre uygulayan, kayıtdışılığın asgari düzeyde olduğu ve vergi idaresinin güçlü olduğu ülkelerde bu amacı gerçekleştirecek gelir vergisi modeli olarak ikili gelir vergisi tercih edilirken, eski Doğu Bloku ülkelerde düz oranlı gelir vergisi yürürlüğe konulmaktadır. Son yirmi yılı kapsayan reform süreci tasarrufların vergiye tabi olmadığı; sermaye kazançları, kârlar, yurtdışında elde edilen kazançlar ve faiz gelirleri üzerinden vergi alınmadığı; muafiyet ve vergi istisnalarının ortadan kalktığı ve bireysel ve kurum kazançları üzerinden tek oranlı bir verginin alındığı HallRabushka modelinin uygulamada kendisine yer bulamadığını ortaya koymaktadır. Düz oranlı vergiler, uygulama dikkate alındığında, gittikçe yaygınlaşan, gelir vergisi veya hem gelir hem de kurumlar vergisi tek oranlı olan, sermaye gelirleri üzerinde düşük vergi yükü oluşturmaya çalışan ve düşük vergi oranı nedeniyle oluşan gelir kaybını daha geniş vergi tabanı ile kapatmaya çabalayan vergi modelleri olarak ortaya çıkmaktadır. Kişisel vergi muafiyetlerinin yaygın bir biçimde uygulanması bu vergi modelini, teoride öngörülenin aksine, artan oranlı bir hale getirmektedir. Düz oranlı vergi uygulamaları ülkeden ülkeye büyük farklılıklar göstermektedir. Örneğin, reformu ilk gerçekleştiren ülkelerde tek oran mevcut artan oranlı tarifenin marjinal oranına yakın bir düzeyde belirlenirken, ikinci dalgada yer alan ülkelerde oldukça düşük bir düzeyde belirlenmiştir. Birkaç ülkede gelir, kurumlar ve katma değer vergisi oranları aynı iken diğer ülkelerde gelir vergisi oranları asgari düzeyde belirlenip kurumlar vergisi, tüketim üzerinden alınan vergiler veya sosyal güvenlik vergilerinin yükü artırılarak, gelir kaybı telafi edilmeye çalışılmıştır. Benzer bir biçimde, düz oranlı vergi reformu yapan ülkeler arasında tasarruflar ve yatırımlara yapılan muamele açısından da ciddi farklılıklar bulunmaktadır. Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 195 Uygulamada Düz Oranlı Gelir Vergilerinin Ekonomik Etkileri Mevcut uygulamalar ve son yirmi yılda edinilen tecrübeler dikkate alındığında düz oranlı vergilerin ekonomik etkileri birkaç ana başlık altında toplanabilir. Bu vergilerin adil olup olmadığı büyük ölçüde verginin dizaynına bağlıdır. Reform sonrasında marjinal vergi oranları azalan ülkelerde çalışma şevk ve isteğinin artttığı ancak marjinal vergi oranlarının fazla azalmadığı veya ortalama vergi oranlarıyla birlikte azaldığı ülkelerde gelir etkisinin oluşmadığı görülmektedir. Teorik olarak artan oranlı vergilemeye kıyasla gelir dağılımı eşitsizliğini ortadan kaldırma potansiyeli düşük olan düz oranlı vergilerin daha az karmaşık, basit ve yükümlülerin vergi uyumunu artıran bir özelliğe sahip olması büyük ölçüde vergi muafiyetlerinin asgari düzeye indirilmesine bağlıdır. Düz oranlı vergi uygulama süreci sonunda birkaç ülke dışında muafiyet uygulamaları devam ettiği için reform öncesine kıyasla vergi sisteminin daha basit bir hale gelmediği görülmektedir. Bununla birlikte vergi uyumunda olumlu bir etki gözlenmektedir. Bu vergi uygulamaları, gelir dağılımında eşitsizliği artırma pahasına, işgücü piyasasının etkinliğini artırıcı; iktisadi genel durumdaki eğilimi destekleyici; iktisadi büyümeyi canlandırıcı ve geliri zengin ve yoksullar lehine, ancak orta gelirliler aleyhine yeniden dağıtıcı bir niteliğe sahiptir. Mevcut uygulamalar dikkate alındığında düz oranlı gelir vergisi reformu nedeniyle kamu gelirlerinde büyük çaplı bir gerileme söz konusu değildir. Bunun temel nedeni gelir üzerinden alınan vergi oranlarındaki azalma nedeniyle oluşan gelir kaybının kurumlar vergisi, katma değer vergisi veya sosyal güvenlik vergisi yükündeki artışla telafi edilmesidir. Öte yandan, düz oranlı vergilerin yürürlüğe girmesinin vergi kaçakçılığını otomatik olarak azaltmadığı, Rusya ve Romanya gibi bazı ülkelerde ise artırdığı görülmektedir. Kaynakça Adam, S. ve James, B. (2006), “Options for a UK ‘Flat Tax’: Some Simple Simulations”, The Institute for Fiscal Studies, IFS Briefing Note, No:72, August. Aktan, C. C. ve Vural, İ. Y. (2004), “Vergi Rekabeti”, (Aktan, C.C., Dileyici, D. ve Vural, İ. Y. Ed. (2004), Kamu Maliyesinde Çağdaş Yaklaşımlar, Ankara:Seçkin, içinde), 69-87. Aktan, C. C. ve Vural, İ. Y. (2004), “Globalleşme ve Maliye Politikasında Değişim”, (Aktan, C. C., Dileyici, D. ve Vural, İ. Y. (Ed.), Kamu Maliyesinde Çağdaş Yaklaşımlar, Ankara: Seçkin içinde), 49-68. Arnold, J. (2008), Do Tax Structures Affect Aggregate Economic Growth? Empirical Evidence From a Panel of OECD Countries, Economic Department Working Papers No. 643, Paris: OECD. Auerbach, A. J. ve Hassett, K. A. (Ed.) (2005), Toward Fundamental Tax Reform, Washington DC, The AEI Press. Bonney, R. (1999), The Rise of the Fiscal State in Europe, c.1200-1815, (Oxford: Oxford University Press). CESifo (2007), “Flat Tax Experiments”, CESifo-DICE Report, Journal for Institutional Comparisons, Vol.5, No.1, Spring. Clemens, J., Veldhuis, N. ve Palacios, M. (2007), “Tax Efficiency: Not All Taxes are Created Equal”, Studies in Economic Prosperity, Number 4, The Fraser Institute, January. Decoster, A., Swerdt, K. ve Orsini, K. (2008), “A Belgian Flat Income Tax: Effects on Labour Supply and Income Distribution”, Centre for Economic Studies-leuven, 196 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 İ.Y. VURAL http://www.econ.kuleuven.be/ces/discussionpapers/default.htm.(İndirme tarihi:19/ 04/ 2010). Duncan, D. ve Peter, K. S. (2009), “Does Labor Supply Respond to a Flat Tax? Evidence from the Russian Tax Reform”, IZA Discussion Paper No. 4257, June. www.iza.org (İndirme tarihi: 21/04/2010). Edwards, C. ve Mitchell, D. J. (2008), Global Tax Revolution: The Rise of Tax Competition and the Battle to Defend It. Washington, DC, Cato Institute. Eisner, R. (1996), “The Proposed Sales and Wages Tax-Fair, Flat, or Foolish?”, (Hall, R. E., Rabushka, A., Armey, D., Eisner, R. ve Stein, H. Fairness and Efficiency in the Flat Tax, Washington DC, The AEI Press, içinde), 42-95. European Commission (2009a), Monitoring Revenue Trends and Tax Reforms in Member States 2008, European Economy, 4/2009. European Commission (2009b), Taxation Trends in The European Union, EurostatEuropean Commission. European Commission (2009c), General Government Data-General Government Revenue, Expenditure, Balances and Gross Debt, ECFIN/REP/51796/2009-EN, Eurostat-European Commission. Eurostat (2009), EU Economic Data Pocketbook, 3-2009, European Union ve Eurostat. http://europa.eu (indirme tarihi:22/04/2010). Forbes, S. (2005), Flat Tax Revolution:Using a Postcard to Abolish the IRS, Washington, DC, Regnery Publishing. Friedman, M. (1962), Capitalism and Freedom, Chicago: University of Chicago Press. Friedman, M. ve Friedman R. D. (1980). Free to Choose: A Personal Statement, New York:Harcourt Brace Jovanovich. Fuest, C, Peichl, A. ve Schaefer, T. (2007), Is a Flat Tax Feasible in a Grown-up Welfare State? IZA DP No. 3142, http://ftp.iza.org/ dp3142.pdf (İndirme tarihi:19/04/2010). Ganghof, S. (1999), Adjusting National Tax Policy to Economic Internationalization: Strategies and Outcomes, MPIfG Discussion Paper, 99/6, December, www.mpi-fgkoeln.mpg.de (İndirme tarihi: 28/03/2010). Ganghof, S. (2001), Global Markets, National Tax Systems, and Domestic Politics: Rebalancing Efficiency and Equity in Open States’ Income Taxation, MPIfG Discussion Paper 01/9, December, www.mpi-fg-koeln.mpg.de (İndirme tarihi: 28/03/2010). González-Torrabadella, M. ve Pijoan-Mas, J. (2006), “Flat Tax Reforms: A General Equilibrium Evaluation for Spain”, Investigaciones Económicas, Vol. XXX (2), 317351. Gorodnichenko, Y., Martinez-Vazquez, J. ve Peter, K. S. (2008), “Myth and Reality of Flat Tax Reform: Micro Estimates of Tax Evasion Response and Welfare Effects in Russia”, NBER Working Paper No:13719, http://www.nber.org/papers/w13719 (İndirme Tarihi: 7/04/2010). Grecu, A. (2004), Flat Tax-The British Case, Adam Smith Institute, London: Adam Smith Research Trust. Hall, R. E. ve Rabushka, A. (1996), “Putting the Flat Tax into Action”, (Hall, R.E., Rabushka, A. Armey, D., Eisner, R. ve Stein, H., Fairness and Efficiency in the Flat Tax, Washington DC: The AEI Press, içinde), 3-41. Hall, R. E. ve Rabushka, A. (2007), The Flat Tax, Second Edition, Hoover Classics, Hoover Institution, http://www.hoover.org/publications/books/3602666.html, (İndirme tarihi: 29/03/2009). Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 197 Uygulamada Düz Oranlı Gelir Vergilerinin Ekonomik Etkileri Heady, C. (1993), “Optimal Taxation as a Guide to Tax Policy: A Survey”, Fiscal Studies, vol. 14, no.1, 15-41. Heath, A. (2006), Flat Tax: Towards a British Model. The Taxpayers Alliance, http://tpa.typepad.com/research/files/flattax.pdf (İndirme tarihi: 10/04/2010). Heckman, J. J., Lochner, L. ve Taber, C. (1998), “Tax Policy and Human-Capital Formation”, The American Economic Review, Vol. 88, No. 2, Papers and Proceedings of the Hundred and Tenth Annual Meeting of the American Economic Association (May 1998), 293-297. Heer, B. ve Mark, T. (2003), “Efficiency and Distribution Effects of a Revenue-Neutral Income Tax Reform”, Journal of Macroeconomics, 25, 87-107. Ivanova, A, Keen, M. ve Klemm, A. (2005), The Russian Flat Tax Reform, IMF Working Paper, WP/05/16. İbn Haldun (1989), Mukaddime, Çev. Zakir Kadiri Ugan, İstanbul: Milli Eğitim Bakanlığı. Jacobs, B., R. A. de Mooij ve Folmer, K. (2007), Analyzing a Flat Income Tax in The Netherlands, CESifo Working Paper No. 1890, http://www.cesifogroup.de/DocCIDL/ cesifo1wp1890.pdf. (İndirme tarihi:19/04/2010). Jacobs, B., R. A de Mooij ve Kees, F. (2007), “Analyzing a Flat Income Tax in the Netherlands”, CESIFO Working Paper no. 1890. www.ifo.de/DocCIDL/cesifo1wp1890.pdf (İndirme tarihi:18/04/2010). James, S. (2002), Taxation: Critical Perspectives on the World Economy, London:Routledge. Keen, M., Kim, Y. ve Versano, R. (2006), “The ‘Flat Tax(es)’: Principles and Evidence”, IMF Working Paper, WP/06/218, September. Keen, M., Kim, Y. ve Versano, R. (2008), “The ‘Flat Tax(es)’: Principles and Experience”, International Tax and Public Finance, 15,712-751. Kormendi, R. C. ve Koester, R. B. (1987), “Taxation, Aggregate Activity and Economic Growth: Cross-Country Evidence on Some Supply-Side Hypotheses”, Working paper no. 559, October 1987, Ross School of Business. http://deepblue.lib.umich.edu/handle/2027.42/ 35806. (İndirme tarihi: 19/04/2010). KPMG (2008), KPMG’s Individual Income Tax Rate Survey 2008, http://www.kpmg.com/ Global/en/IssuesAndInsights/ArticlesPublications/Docum ents/ Individual-income-tax-rate-survey-2008.pdf (İndirme tarihi: 05/04/2010). KPMG (2009), KPMG’s Corporate and Indirect Tax Rate Survey 2009, http://www.kpmg.com/Global/en/IssuesAndInsights/ArticlesPublications/Documents /KPMG-Corporate-Indirect-Tax-Rate-Survey-2009.pdf. (İndirme tarihi: 19/04/2010). Kukk, K. (2007), Fiscal Policy Effects on Economic Growth: Short Run vs Long Run. Working Paper 167, School of Economics and Business Administration, Tallinn University of Technology, http://ideas.repec.org/p/ttu/wpaper/167.html. (İndirme tarihi: 19/04/2010). Lee, Y. ve Gordon, R. H. (2005), “Tax Structure and Economic Growth”, Journal of Public Economics, 89, 1027-1043. Michekis, J. ve Angela, B. (2006), “Employment and Growth effects of Tax Reforms”, Economic Modelling, 23, 909-925. Milesi-Ferretti, G. M. ve Roubini, N. (1998), “Growth Effects of Income and Consumption Taxes”, Journal of Money, Credit, and Banking,.721-744. Musgrave, R. A. (1959), The Theory of Public Finance, New York: McGraw-Hill. Nehring, H. ve Florian S. (2007), “Global Debates about Taxation: Transfers of Ideas, the Challenge of Political Legitimacy and the Paradoxes of State-Building”, (Holger 198 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 İ.Y. VURAL Nehring ve Florian Schui-Ed., Global Debates about Taxation, New York: Palgrave Macmillan, 2007, içinde),1-18. Nicodème, G. (2007), “Flat Tax: Does One Rate Fit All?”, Intereconomics, May/June, 138-143. OECD (2006), Fundamental Reform of Personal Income Tax, OECD Tax Policy Studies No.13, Paris:OECD. OECD (2010), OECD Economic Surveys-Czech Republic, Volume 2010/7, Paris:OECD, April. Ormrod, W. M., Bonney, M. ve Bonney-Ed, R. (1999), Crises, Revolutions and Selfsustained Growth: Essays in European Fiscal History, 1130-1830, Stamford: Shaun Tyas. Padovano, F. ve Emma, G. (2002), “Comparing the Growth Effects of Marginal vs. Average Tax Rates and Progressivity”, European Journal of Political Economy, Vol. 18, 592-544. Peter, K. S. (2009), “Income Tax Flattening: Does It Help to Reduce the Shadow Economy”, IZA Discussion Papers, no. 4223, Bonn. Romer, C. D. ve Romer, D. H. (2007), “The Macroeconomic Effects of Tax Changes: Estimates Based on a New Measure of Fiscal Shocks”, NBER Working Paper 13264, http://www.nber.org/papers/ w13264. (İndirme tarihi: 18/04/2010). Rosen, H. S. (2005), Public Finance, Seventh (International) Edition, Boston: McGrawHill. Saavedra, P. (2007), “Flat Income Tax Reforms”, (Gray, C., Lane, T. ve Varoudakis, A. (Ed.), Fiscal Policy and Economic Growth-Lessons for Eastern Europe and Central Asia, Washington DC: The World Bank içinde), 253-280. Schulze, G. G. ve Ursprung, H. W. (1999), “Globalization of the Economy and the Nation State”, The World Economy, Vol. 22, No:3. Sklenár P. ve Burger, I. (2006), Impact of the Slovak Tax Reform on Firms' Tax EvasionA Comparative Study of the Czech and Slovak Republics, CERGE. http://www.cerge.cuni.cz/ pdf/gdn/RRCV_33_ paper_01.pdf (İndirme Tarihi: 02/05/2010). Smith, A. (1776), An Enquiry into the Nature and Causes of the Wealth of Nations, Cannan Edition, London: Methuen, 1904. Socol, C, Socol, A. ve Marius, M. (2009), “Traps of the Flat Tax in Emerging Countries”, African Journal of Business Management, Vol. 3 (11), 781-785. Stein, H. (1996), “The Uneasy Case for the Flat Tax”, (Hall, R.E., Rabushka, A., Armey, D., Eisner, R. ve Stein, H.) Fairness and Efficiency in the Flat Tax, Washington DC, The AEI Press, içinde102-109. Stokey, N. L. (1980), “A Life-Cycle Model of the Linear Income Tax”, The Review of Economic Studies, Vol. 47, No. 4, July, 777-785. Thorndike, J. J. (2007), “The Flat Tax: Fiscal Revolution or Policy Diffusion?”, (H.Nehring ve F. Schui-Ed. (2007), Global Debates about Taxation, Houndmills: Palgrave Macmillan içinde), 201-218. Turhan, S. (1993), Vergi Teorisi ve Politikası, İstanbul: Filiz. Vedder, R. (1985), “Federal Tax Reform: Lessons From The States”, Cato Journal, Vol.5, No.2, Fall,.571-590. Ventura, G. (1999), “Flat Tax Reform: A Quantitative Exploration”, Journal of Economic Dynamics and Control, 23, 1425-1458. Voinea, L. ve Flaviu, M. (2009), “The Impact of the Flat Tax Reform on Inequality-The Case of Romania”, Romanian Journal of Economic Forecasting, 4/2009, 19-41. Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 199 Uygulamada Düz Oranlı Gelir Vergilerinin Ekonomik Etkileri Vural, İ. Y. (2009), “İkili Gelir Vergisi: Temel İlkeler ve Uygulamalar”, Prof. Dr. Mualla Öncel’e Armağan Cilt I, Ankara: Ankara Üniversitesi Hukuk Fakültesi Yayınları No:243,179-210. 200 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 H.H. YILMAZ, M. BİÇER Parlamentonun Bütçe Hakkını Etkin Kullanımının Yeni Bütçe Sistemi Çerçevesinde Değerlendirilmesi H. Hakan YILMAZ* Mustafa BİÇER** Özet Çalışmada, öncelikle temsili demokrasi çerçevesinde bütçe hakkının gelişimi, asil-vekil ilişkisi ve parlamentonun bütçe sürecindeki rolü değerlendirilmiştir. Daha sonra, son yıllarda kamu mali yönetimi alanında yaşanan reformlar doğrultusunda, parlamentonun yeni bütçe sistematiğinde kamu politikalarının belirlenmesi ve öncelendirilmesi noktasındaki konumu ve etkinliği ele alınmıştır. Ardından, Türkiye’de 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile oluşturulan yeni bütçe sistematiğinde parlamentonun konumu ve dünyada kamu mali yönetimi ve kontrol alanında yaşanan genel eğilimler perspektifinde parlamentonun etkinliği incelenmiştir. Parlamentonun bütçe hakkını etkin kullanabilmesi reformlarla değişen mali yönetim sisteminin getirdiği yeni araçları içselleştirmesi ve etkin bir şekilde kullanımına bağlıdır. Parlamentonun etkinliğinin sağlanamadığı bir durumda reformun önemli bir ayağı da eksik kalmış olacaktır. Anahtar Kelimeler: Temsili Demokrasi, Bütçe Hakkı, Yeni Bütçe Sistematiğinde Parlamentonun Konumu The Evaluation of the Effective Use of Parliament’s Power of the Purse in Light of the New Budget System Abstract This study initially evaluates development of parliament’s power of the purse in the framework of the representative democracy with principal-agent relationship and the role of parliament in budget process. Then, efficiency of parliament in public policy formulation and new budget system established with the code 5018 * Doç.Dr., Ankara Üniversitesi, SBF, Maliye Bölümü, [email protected] Bütçe Müdür Yrd., TBMM Genel Sekreterliği Bütçe Müdürlüğü Plan ve Bütçe Komisyonu, [email protected] ** Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 201 Parlamentonun Bütçe Hakkını Etkin Kullanımının Yeni Bütçe Sistemi Çerçevesinde Değerlendirilmesi Public Financial Management and Control Law and new development in the world. Effective use of the Parliament’s power of the purse is up to be internalize the new tools in parliamentary process and effective implementation. If this dose not work for the parliament it would directly affect whole public financial reform process. Key Words: Representative Democracy, Power of the Purse, Position of the Parliament in the New Budget System JEL Classification Codes: H11; H50; H61 Giriş Parlamentoların gelişmesiyle birlikte halkın mutlak iktidarın mali yetkisini sınırlandırma çabaları, “bütçe hakkı” (power of the purse) olarak kavramsallaştırılmıştır. Parlamentoların vergiler konusunda yetkili olması, kamu hizmetlerini belirleyip kamu harcamalarına yetki vermesi ve bütçeyi onaylayıp denetlemesi, bütçelerin yürütme üzerinde siyasal kontrolün en önemli aracı olarak gelişmesi sonucunu da doğurmuştur. Zaman içinde mutlak iktidarların tasfiye edilmesiyle birlikte temsili demokrasilerde parlamentolar, kamu maliyesi ile ilgili yetkilerini demokratik yoldan seçilmiş yürütme organı ile paylaşmışlardır. Bütçe hakkı, dünya tarihinde yaklaşık 800 yıllık demokrasi mücadelesinin aşama aşama kaydettiği kazanımların ürünüdür. Magna Carta (1215), Haklar Dilekçesi (1627) ve Haklar Yasası (1689) tarihsel sürecin önemli dönemeçlerini oluşturmaktadır. Bütçe hakkının (vergi ve bütçe ile ilgili ilke ve kurallar) kurumsallaşmasında, Amerika Bağımsızlık savaşı sonucu, 1783 yılında, vergi koyma ve harcama yapma yetkisinin Amerikan halkını temsil eden parlamentoya verilmesi ve 1789 Fransız İhtilalinden sonra Fransız Anayasası’na bütçe hakkının halkın temsilcilerine ait olduğunun belirtilmesi önemli anayasal düzenlemeler olarak sayılmaktadır. 19 ve 20. yüzyılda bir dizi bütçe ilkesinin benimsenmesi ve yerleşmesiyle bütçe hakkı tüm dünyada kurumsallaşmıştır. 20. yüzyılın sonlarına doğru bilgi ve iletişim teknolojilerinin gelişmesi ve bilgi toplumuna geçiş ile birlikte temsili demokrasilerin etkinliği sorgulanmaya başlanmış, yurttaşların bilgi alma hakkı, mali saydamlık ve hesap verme sorumluluğu kavramları ön plana çıkmıştır (Çağan, 2008:183). Bu çerçevede, yeni bütçe anlayışı, bütçe hakkı doğrultusunda hesap verme sorumluluğunun güçlendirilmesi, kamu kaynağının kullanımında ekonomiklik, etkinlik ve etkililiğin sağlanması, mali saydamlık, hizmet programlarından hareketle performansa dayalı ve hedeflere yönelik mali yönetim anlayışı, güvenilir iç kontrol sistemi ve etkin bir dış denetim yapısının kurulması esasları doğrultusunda gelişmiştir. Dünyada yaşanan gelişmelere paralel olarak, Türkiye’de 2000 sonrası dönemde kamu mali yönetim ve kontrol sisteminde önemli reform süreçleri gerçekleştirilmiştir. Bu reform çalışmalarından en önemlisi 2003 yılı sonunda çıkarılan ve 2006 yılından itibaren uygulanmaya başlanan 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’dur. Bu Kanun, yönetişim ilkeleri olarak kabul edilen “mali saydamlık” ve “hesap verebilirlik” kavramlarının yanı sıra stratejik plana dayalı performans esaslı bütçeyi ve performans denetimini de düzenlemiştir. 5018 sayılı Kanun ile Türkiye Büyük Millet Meclisinin (TBMM) bütçe denetimini etkin kılmak için kullanılan araçları gerek nicelik, gerekse nitelik yönünden 202 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 H.H. YILMAZ, M. BİÇER geliştirmesinin yanında, saydamlık ve hesap verilebilirliği ön plana çıkaran, çıktı ve sonuç odaklı, çok yıllı bütçe anlayışının oluşturulması amaçlanmıştır. Gerçekleşen bütçe reformu, dünyadaki gelişmelere paralel olarak TBMM’nin rolünü güçlendirmiş ve o ölçüde de aslında sorumluluklarını artırmıştır. Bu çalışmada, bütçe hakkının doğuşu ve bu çerçevede temsili demokraside asil-vekil ilişkisi değerlendirildikten sonra, yeni bütçe sistematiği ve parlamentonun bu sistematik içindeki konumu ile dünyadaki genel eğilimler perspektifinde bütçe sürecinde parlamentonun etkinliğine değinilecektir. Son bölümde de, Türkiye’de 5018 sayılı Kanunla değişen bütçe sistematiği ve bu sistematik içinde bütçe hakkını kullanma noktasında TBMM’nin yetkileri ve konumu değerlendirilecektir. 1. Bütçe Hakkı Çerçevesinde Parlamentonun Bütçe Sürecindeki Yetkileri ve Konumu Günümüzde yasama organları, parlamentolar, demokratik ülkelerde yetkinin meşru kaynağı olan vatandaşların iradesini temsil etmektedirler. Vatandaşların iradesinin en önemli yansımasını, parlamentonun bütçe hakkından kaynaklanan yetkilerini bütçe sürecinde etkili bir şekilde kullanmasında görülebilir. Son yıllarda kamu mali yönetimi anlayışında meydana gelen gelişmeler sonucu, parlamentoların bütçe sürecindeki konumu ve belirleyiciliği artmıştır. Bu bölümde, bütçe hakkı kavramı kısaca özetlendikten sonra, temsili demokrasilerde asil-vekil ilişkisi bütçe hakkı bağlamında değerlendirilecektir. Daha sonra, parlamentoların bütçe sürecindeki rolü ve bu rolün temsili demokrasi açısından anlamı üzerinde durulacaktır. 1.1. Parlamento ve Bütçe Hakkının Kullanımı Ekonomik ve mali açıdan devlet yapısına bakıldığında ilk olarak bütçe kavramı ile karşılaşırız. Devlet yapısı içinde bütçeler, yönetme erkine sahip olanların kamu gelir ve giderleri üzerindeki otoritelerini sağlayan bir anlam ifade etmektedir. Tarihsel açıdan bakıldığında bütçelerin, yürütme organının yetkilerini sınırlandırmaya yönelik eylem ve olayların bir soncu olarak ortaya çıktığı görülmektedir. Çağdaş anlamda bütçeler 18. yüzyıldan itibaren, batı demokrasilerinin gelişimine paralel olarak bir gelişme seyri izlemiştir. Tarihsel kökeni 1215 “Magna Carta Libertatum”la başlayan, gelir ve giderlerin tür ve miktarının belirleme yetkisinin kime ait olduğu konusunda yaşanan mücadelelerin sonucunda halkın temsilcilerinin bütçe üzerinde elde ettikleri, yürütmenin vergi toplamasına izin verme ve harcama yapmasına onay verme yetkilerinin bütünü “bütçe hakkı” olarak kavramsallaştırılmıştır. İngiliz Parlamentosu tarafından 1688 Büyük Devrimi sonrasında Haklar Bildirisi (Bill of Rights) kabul edilmesi ile parlamentonun bütçe üzerindeki etkisi önemli ölçüde kurumsallaşmıştır. Bu Bildiri ile vergilerin konulması parlamentonun iznine tabi kılınmıştır (Mutluer, Öner ve Kesik, 2005:55). Bütçe hakkının yürütme organının vatandaşlara ülkenin yönetiminde söz hakkı tanımaksızın vergi koyma yetkisinin olmadığı şeklindeki en temel ilkesi, Amerikan Devrimine ilham kaynağı olmuş ve “Temsilsiz vergi olmaz.” (Bacon, 2008:230) şeklinde tarihsel slogan olarak kendini göstermiştir. Parlamentonun kamu harcamaları üzerindeki denetim yetkisi, vergi konusundaki yetkilerindeki gelişmenin aksine, daha ağır bir gelişme göstermiştir. İngiliz Parlamentosu 1688 tarihinden sonra, ancak kamu harcamaları üzerinde onaylama hakkını elde etmiştir. 1789 Fransız İhtilalinden (Mutluer, Öner ve Kesik, Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 203 Parlamentonun Bütçe Hakkını Etkin Kullanımının Yeni Bütçe Sistemi Çerçevesinde Değerlendirilmesi 2005:56) sonra, halk temsilcilerinden oluşan parlamentonun en temel unsurunu “Bütçe Hakkı” alanındaki yetkileri teşkil etmiştir. İngiliz bütçe ve mali sistemine ilişkin esaslar, diğer ülkeler tarafından da uzun süren mücadele ve gelişmelerden sonra kabul edilerek kendi uygulamalarına dahil edilmiştir. 19 ve 20. yüzyılda bir dizi bütçe ilkesinin benimsenmesi ve yerleşmesiyle bütçe hakkı tüm parlamenter rejimlerde vazgeçilmez bir unsur haline gelmiştir. Demokratik ülkelerde gelir ve giderlerin halk temsilcileri tarafından onaylanması, onaylamanın her yıl bütçe kanunları ile yapılması, bütçe ve hazine birliği gibi kamu maliyesine ilişkin temel kurullar benimsenerek uygulamaya konulmuştur (Mutluer, Öner ve Kesik, 2007:62). Esasında, parlamentoların yürütme organlarının mali alandaki yetkilerinin sınırlandırılması yolunda verdikleri mücadelenin bir sonucu olarak gelişen modern bütçe sistemleri; yasama organının yürütme üzerindeki siyasi denetiminin bir aracı olmuştur. Bu uygulama, “Kuvvetler ayırımı doktrini”nin doğal bir sonucu olarak değerlendirilmektedir. Başlangıçta siyasi denetim aracı olarak geliştirilen bütçelerin fonksiyonlarında zamanla değişme olmuş ve bütçe kamu yönetiminde verimlilik ve etkinliğin sağlanmasında (Dicle, 1973:36) bir yönetin aracı haline dönüşmüştür. Türkiye’de bütçe hakkı konusundaki gelişmeler; batıda halk hareketleri sonucu oluşan kurumsal gelişmeden ziyade, bu kurumların, yöneticiler tarafından Osmanlı Devletini kurtarmak amacıyla adapte edilmesi çerçevesinde yaşanmıştır. Osmanlı İmparatorluğu, devlete ait bir yıllık gelir ve gider hesaplarının bir arada gösterildiği metinlere, Tanzimat öncesi dönemlerde rastlamak mümkündür. Ancak, bu metinler devlet gelirlerinin toplanmasına ve giderlerinin yapılmasına izin veren hukuki bir metin olarak nitelendirilmez. Osmanlı İmparatorluğu’nda yürütme organının yetkilerinin sınırlandırılmaya başlaması Tanzimat’tan sonra oluşturulan “Meclis-i Vala-yı Ahkam ı-Adliye” adlı meclis ile padişahın yasama yetkisi ve bu arada halka mali yükümlülükler koyma gücü de bürokrasi tarafından sınırlandırılmaya başlamıştır. Tanzimat döneminde bütçe açıklarının kapatılması amacıyla, bir yıl önceki giderlere dayanarak gelecek yıla ilişkin harcamaları öngören bütçeler yapılmıştır. I. Meşrutiyetin ilan edildiği 1876 tarihli Kanunu-i Esasi ile bütçe hakkı ilk kez halk temsilcilerinin de katıldığı bir meclis olan Meclis-i Umumi’ye verilmiştir. Bu tarih Türkiye’de bütçe hakkının gelişiminde önemli bir dönem noktasını teşkil etmektedir (Şener, 2007:5-13). 1876 Anayasası ile Kesinhesap Kanunu Tasarısının en geç dört yıl sonra Meclise sunulması ve devlet gelirlerinin toplanması ve sarfına memur olanların işlemlerini incelemek ve denetlemek için bir Divan-ı Muhasebat (Sayıştay) kurulması öngörülmüştür. Ancak toplanan parlamentonun ömrü çok kısa olmuş ve 1295 (1877) bütçesini kabul etmiş ve denetim yapamadan dağılmıştır (Öner, 2008:271; Feyzioğlu, 1981:24-35). Bütçe hakkının uygulanmasında esas adım II. Meşrutiyet döneminde atılmıştır. II. Meşrutiyet ile birlikte bazı bütçe prensiplerine dayanan ilk çağdaş bütçe olan 1909 yılı bütçesinden sonra, önce 1910 daha sonra 1912 yılında Muhasebe-i Umumiye Kanunu kabul edilmiştir (Öner, 2008:271). 1924 Anayasası ile “vergilerin ancak kanunla salınacağı ve alınacağı” hükmüyle vergilerin kanuniliği ile “Bütçe Kanunu’nun geçerliği bir yıldır.” ve “Her yılın Kesinhesap Kanunu Tasarısı, o yılın sonunda başlayarak en geç iki yıl içinde TBMM sunulur.” şeklindeki düzenlemelerle bütçe harcamaları ve kesinhesap denetimine ilişkin modern esaslar benimsemiştir (Feyzioğlu, 1981:32). Muhasebe-i Umumiye Kanunu bazı ilavelerle 1927 yılında 204 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 H.H. YILMAZ, M. BİÇER yeniden 1050 sayılı Kanun olarak yürürlüğe konulmuştur. Bu düzenleme sırasında, merkezi idarenin yanı sıra belediyeler ile il özel idarelerinin hesap ve işlemleri de 1050 sayılı Kanun kapsamına alınarak, TBMM adına Divan-ı Muhasebatça denetlenmesine (Öner, 2008:271) başlanmıştır. 1050 sayılı Kanun; 1924 ve 1961 Anayasaları süresince çeşitli değişiklik ve ilavelerle uygulanmış ve 1982 Anayasası’ndan sonra 2003 yılına kadar, yaklaşık 80 yıl yürürlükte kalmıştır. 2003 yılında kabul edilen 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile yürürlükten bir geçiş dönemi sürecinde kaldırılmış ve oldukça uzun bir dönem sonunda bütçe çerçeve kanun niteliğinde bir düzenlemeye sahip olmuştur. 1961 Anayasası; 1924 Anayasası’ndan daha etkili bir şekilde, Bütçe ve Kesinhesap Kanunu Tasarılarının TBMM’ye sunulma ve görüşülme süreci düzenlemiştir. Buna göre, Kesinhesap Kanunu Tasarısının, ilgili olduğu yılın sonunda başlayarak en geç bir yıl içinde Parlamentoya sunulması, genel uygunluk bildiriminin ise Sayıştay tarafından Kesinhesap Kanunu Tasarısının sunulmasından başlayarak en geç altı ay içinde sunulması ile bütçeyle ilgili en önemli yenilik olarak Bakanlar Kurulunun bütçe tasarısına “milli bütçe tahminleri” raporunun eklenmesinin hükme bağlanması ifade edilebilir. Milli bütçe tahminleri ile klasik anlamda bütçe hakkının, modern iktisat ve maliye görüşlerine paralel olarak milli ekonominin bütününü kapsayacak şekilde mili bütçeye doğru geliştirilmesi amaçlanmıştır. Diğer yandan, 1961’e kadar sadece TBMM İçtüzüğünde sınırlandırılmış bulunan milletvekillerinin bütçe ödeneklerinde değişiklik teklif etme hakkı, 1961 Anayasası’ndaki “gider artırıcı veya belli gelirleri azaltıcı teklifler yapamayacaklardır.” ifadesi ile anayasal olarak sınırlandırmış (Feyzioğlu, 1981:35) ve iktisadi devlet teşekküllerinin TBMM’ce denetlenmesi esası getirilerek KİT’lerin ayrı bir ihtisas komisyonu aracılığı ile TBMM tarafından denetlenmesi sağlanmıştır. 1982 Anayasası, 1961 Anayasası’ndaki düzenlemeler yanında Kesinhesap Kanunu Tasarılarının yeni yıl Bütçe Kanun Tasarılarıyla birlikte Plan ve Bütçe Komisyonunun gündemine alınması, Genel Kurulda görüşülmesi ve birlikte karara bağlanmasını öngörmüştür. Bu değişiklikle kesinhesap sonuçlarının gecikmeksizin elde edilmesi sağlanmıştır. 1980 öncesinde bazı yıllar Kesinhesap Kanunu Tasarıları süresinde TBMM’de görüşülememiş ve on beş yıl, yirmi yıl gibi uzun yıllar geçtikten sonra kanunlaşabilmiştir (Öner, 2008:271). Anayasaların, TBMM üyelerinin Genel Kurulda Bütçe Kanunu Tasarılarının görüşülmesi sırasında gider artırıcı ve/veya gelir azaltıcı teklifte bulunmalarını sınırlayan hükümleri dikkate alındığında, bütçelerin görüşülmesinde esas ağırlığın Genel Kurula değil, bu konuda daha uzman üyelerden oluşan ve iktidarın çoğunlukta olduğu Bütçe Komisyonuna verildiği anlaşılmaktadır. Bu yaklaşım, birinci düzeyde anlamlı görülmekle birlikte, komisyonda ağırlığın belirgin bir şekilde iktidar grubunda olması, yasama yürütme arasındaki ilişkinin iktidar muhalefet olarak algılandığı durumlarda, parlamentonun bütçe denetim etkinliğinin azalmasına yol açabilmektedir. Dünyada kamu mali yönetimi alanında yapılan reformların üç saç ayağına dayandığı görülmektedir. Bunlar; kamu kaynaklarının etkili ve verimli kullanılmasına yönelik olarak mali disiplini artırıcı önlemler, kamu kaynağı kullanan kurum ve kuruluşların hesap verebilirliğinin sağlanmasına yönelik yasal düzenlemeler ve yasama organlarının bütçe sürecinde ve kaynakların kullanılması aşamasındaki etkinliğinin artırılması olarak sayılabilir (Blondal, 2003). Dünyadaki Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 205 Parlamentonun Bütçe Hakkını Etkin Kullanımının Yeni Bütçe Sistemi Çerçevesinde Değerlendirilmesi gelişmelere paralel olarak 5018 sayılı Kanun da TBMM’nin bütçe hakkını etkin bir şekilde kullanmasına yönelik düzenlemeler içermektedir. TBMM’nin “bütçe hakkı” alanındaki yetkileri, 5018 sayılı Kanunun 5’inci maddesinde “Kamu mali yönetimi Türkiye Büyük Millet Meclisinin bütçe hakkına uygun şekilde yürütülür.” yönündeki düzenleme ile güçlü bir şekilde vurgulanmıştır. Yaklaşık yedi yüzyıl süren tarihsel gelişiminden sonra bugünkü anlamını bulan bütçe hakkı; devletin nerelere ne kadar harcama yapacağı ve bu harcamalar için halka ne gibi yükümlülükler yükleyeceği konusunda, halkın ya da onun adına karar vermeye yetkili organların söz sahibi olmalarını ifade etmektedir. Dolayısıyla bütçe hakkı, kamu sektörü faaliyetlerinin ve büyüklüğünün parlamento tarafından onanması (Ocakçıoğlu, 1982:450) şeklinde de tanımlanabilir. Günümüzde bütçe hakkı, mali alandaki ulusal egemenliğin en açık ve kesin ifadesini bulduğu bir nokta (Feyzioğlu, 1982:433) olarak kabul edilmektedir. Bütçe hakkı anayasal hakların gelişimi içinde önemli bir yere sahip olmuş ve hatta bu hakların elde edilmesi ve gerçekleşmesinde öncülük yapmıştır. Demokratik parlamenter sistemin dinamik süreçleri içinde bütçe hakkı kavramı, toplumların siyasal, iktisadi, sosyal gelişme çizgileri boyunca yeniden tanımlanmış ve kapsamı değişmiştir (Ocakçıoğlu, 1982:459). Parlamenter demokrasilerin ortaya çıkışından 20. yüzyılın sonuna kadar yaşanan dönemde, özellikle Avrupa ve Kuzey Amerika’daki demokrasilerde, parlamentoların karar alma süreçlerindeki rolü ve etkinliği zaman içerisinde azalmış, buna karşın hükümetlerin etkinliği artmıştır. Bu değişimde, siyasi partilerin siyasi süreçteki rol ve etkinliklerinin artması ve katı parti disiplini, devletin işlevlerinin çoğalmasına ve yoğunlaşmasına paralel olarak bütçe hakkının gerçekleşmesi bakımından zorunlu addedilen "bütçe birliği" ilkesinin uygulanamaz hale gelmesiyle bütçe sayısının artması ve bütçelerin karmaşıklaşması, refah devleti anlayışı doğrultusunda devletlerin ekonomideki payının artması (Ocakçıoğlu, 1982:451) gibi birçok faktör hükümetleri parlamento karşısında daha etkin hale getirmiştir. Bütçe hakkının kullanımı noktasında parlamentonun bütçenin görüşülüp onanmasında ve bütçe uygulama sonuçlarının toplandığı kesinhesapların kontrol ve denetimi temsili demokrasi açısından bugün hesap verebilirliğin odak noktası olarak görülmektedir. Bütçe hakkı demokratik parlamentoların sahip olduğu temel bir hak olma özelliğini artırarak devam ettirmektedir. Bu durumun en iyi göstergesi bütçe oylamalarının mevcut hükümetin bir güven oylaması olarak da görülmesidir. Anayasalarda belirtilmemiş olmasına rağmen, bütçenin parlamentoda reddi halinde hükümetlerin bir anlamda düşmüş (Feyzioğlu, 1982:448) sayılması, siyasi sorumluluğun bütçe hakkıyla ilişkisini ortaya koyması açısından önemlidir. 1.2. Temsili Demokrasi: Asil-Vekil İlişkisi Parlamentonun kamu harcama ve gelirleri üzerindeki denetiminin kaynağı bütçe hakkıdır. Demokratik ülkelerde bütçe yapmak, yani kamu gelirlerinin toplanması ile toplanan gelirlerin kullanımına izin vermek, o ülkede yaşayan halkın kendisine aittir. Temsili demokrasilerde bu hak, halkın genel oyla seçtiği temsilcilerden oluşan parlamentolar tarafından kullanılır. Bütçe süreci, kamu kaynaklarını kimin, ne miktarda ve ne amaçla kullanacağını belirler ve bunun gereği yetkilerin, dönemsel olarak yürütme erkine emanet edilmesini öngörür (Atiyas ve Sayın, 1997:9). Bütçe süreci, yürütme ile yasama organı ve yürütme organının her düzeydeki kurumları arasındaki ilişkiyi etkilemektedir (Forrester, 2002:123). Bu ilişki, bütçe süreci 206 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 H.H. YILMAZ, M. BİÇER sonunda nihai olarak karara bağlandığı bütçe kanunları ile kurallara (mukaveleye) bağlanmaktadır. Bütçe kanunları, hükümet edenlerin, toplumun talepleri doğrultusunda belirlemiş olduğu önceliklere göre yürütmeye taahhüt ettiği kamu hizmetlerini ve bunların finansmanını kapsar. Yani, kamu politikalarının eyleme dönüştürüldüğü nihai metinler bütçe kanunlarıdır. Esasında bütçe, kamu kaynaklarının dağılımının doğrudan karar vericiler ile bunların kararlarını etkileyen toplumsal grupların etkileşimi sonucu oluşan belgelerdir. Bu belge, yönetenle yönetilen arasındaki hesap verme sorumluluğu sisteminin en önemli unsurudur. Bütçe, kamu politikalarını karara dönüştürecek siyasal erki elinde bulunduran seçilmişler ile bunlara yönetme erkini kullanma yetkisi veren vatandaş arasındaki asil-vekil (principal-agent) olarak tanımlanan ilişkileri somutlaştıran bir mekanizmanıdır. Asil-vekil olarak tanımlanan ilişki sistematiğinde, yürütme erkinden kaynaklanan yetkileri kullanarak hizmet sunan birimler vekil, bu hizmetlere karar veren ve gerekli kaynağı tahsisi edenler ise asil olarak tanımlanmaktadır. Asil, kamu hizmetlerinin görülmesi için vekil ile bütçe yoluyla bir kontrat imzalamaktadır (Forrester, 2002:123). Temsili demokrasilerde asıl olan vatandaşlardır. Ekonomik ve sosyal yaşama kamu müdahalesinin en önemli açıklayıcı olan kolektif açmazların getirdiği sorunları toplum ve bireyler kendi başlarına çözemezler, bunları çözmek onların adına hareket edecek olan devlet veya kamu diye tanımlanan kurumsal yapının işidir. Temsili demokrasilerde devlet işleyişi, iki ana, asil-vekil ilişkisini içerir. Bunlardan biricisinde vatandaşlar belirli kurallar altında kamu politikaları üretmek üzere politikacılara yetki verirler. Politikacılar bu yetkiyi almak amacıyla birbirleriyle rekabet ederler. Bu ilişkide siyasetçilerden beklenen, toplumdaki farklı grup ve bireylerin politika taleplerini bir biçimde bütünleştirerek, vatandaşların beklentisine uyan kamu politikaları üretmesidir. Oluşturulan kamu politikası bürokrasi, yani idare tarafından hayata geçirilir. Dolayısıyla, ikinci vekâlet işlevinde politikacılar asil, idare ise vekil durumundadır (Atiyas ve Sayın, 1997:6). Asil-vekil ilişkisini içinde yer alanlar, bir vekalet devrinde asil iken, diğer vekâlet devrinde ise vekil konumunda (The World Bank, 1998:20) bulunabilmektedir. Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 207 Parlamentonun Bütçe Hakkını Etkin Kullanımının Yeni Bütçe Sistemi Çerçevesinde Değerlendirilmesi Vatandaşlar (Seçmenler) Asil Yetki Devri Hesap Verme Vekil/Asil Po Yetki Devri Vekil Siyasi Sorumluluk Politikacılar (Yasama) Hesap Verme Yönetsel Sorumluluk Bürokrasi (Yürütme) Kaynak: Yılmaz ve Biçer, 2010:37 Şekil 1: Temsili Demokrasilerde Asil-Vekil İlişkisi Asil-vekil ilişkisinde, hesap verebilirliği 1 sağlayacak kurumsal yapı önemlidir. Çağdaş kamu mali yönetim sisteminin önemli unsurlarından biri olan hesap verebilirlik, kendilerine kamu gücü kullanma görev ve yetkisi verilenlerin bu yetkiyi yasal sınırlar içinde kullanıp kullanmadıklarının hesabını vermeleri anlamına gelmektedir (22. Yasama Dönemi S. Sayısı 302). Karşımıza çıkan ilk hesap verme yükümlülüğü, seçilmiş yasama organı ile yürütme arasındaki siyasal sorumluluktan kaynaklanır. Yürütmenin siyasal sorumluluğu parlamentoya karşıdır. Hükümetin parlamento tarafından denetlenmesi, bir taraftan hesapların Sayıştayca incelenmesi yoluyla gerçekleştirilirken, diğer taraftan soru, gensoru, genel görüşme, meclis araştırması, meclis soruşturması araçları kullanılarak yerine getirilir. İkinci hesap verme yükümlülüğü, yürütme ile bürokrasi arasındaki yönetsel sorumluluktur. Siyasal ve yönetsel sorumluluğun ne kadar sağlandığı, formel ve enformel siyasi ve yönetsel kurumların niteliğine bağlıdır. Formel kurumların en önemlisi anayasadır. Anayasa, siyasal ve yönetsel kurumlar, vatandaşla devlet ve devletin bütün kurumları arasındaki asil-vekil ilişkisini düzenler (Atiyas ve Sayın, 1997:6). Diğer formel ilişkiler, kanunlar ve düzenleyici işlemler ile düzenlenir. Anayasa ve kanunlarda çerçevesi çizilen formel kurallara uygun sorumluluğun siyaset kurumu ve bürokrasi tarafından her zaman yerine getirileceğini düşünmek doğru değildir. Çünkü siyaset kurumunu etkileyen siyasi partilerin yapısı, seçim sistemi, yasama ile yürütme arasındaki ilişki gibi faktörlerle birlikte bürokrasinin iş yapma biçimi doğrultusunda çıkar güdüleri ile teşvik unsurları, burada sorumlulukların aksine bir davranış geliştirilmesine yol açabilir (Yılmaz ve Biçer, 2010:38). Siyasi ve yönetsel hesap verme yükümlülüğünün gerektiği gibi yerine 1 5018 sayılı Kanunun 8. maddesinde hesap verme sorumluluğu; “Her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanlar, kaynakların etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak elde edilmesinden, kullanılmasından, muhasebeleştirilmesinden, raporlanmasından ve kötüye kullanılmaması için gerekli önlemlerin alınmasından sorumludur ve yetkili kılınmış mercilere hesap vermek zorundadır.” şeklinde açıklanmıştır. 208 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 H.H. YILMAZ, M. BİÇER getirilmesi demokratik kültürün toplumca ne kadar içselleştirdiği ile yakından ilgilidir. Bu nedenle, rasyonel kaynak tahsis süreci, kurum ve kuralları yasal ve anayasal çerçevede kurgulanmış bütçe hazırlama, onaylama, uygulama ve uygulama sonuçlarının denetimi safhalarına bağlı olmakla birlikte, yasama organının bütçe sürecindeki etkinliğine, dolayısıyla demokrasi anlayışına bağlıdır. 1.3. Parlamentonun Bütçe Sürecindeki Rolü ve Temsili Demokrasi Açısından Anlamı Bütçe süreci, (toplumsal) talepler, temel politika önceliklerin belirlenmesi, yasama, yürütme, denetim ve kontrol gibi farklı aşamalardan oluşmaktadır. Parlamentonun, bütçe sürecine resmen katılımı normalde bu aşamaların ikisinde yoğunlaşmaktadır. Bunlar, bütçe tasarısının incelenmesini içeren bütçenin kanunlaşması ve kamu hesaplarının geriye dönük olarak kontrol edilmesi olan denetim aşamalarıdır. Bu nedenle, temsili demokrasilerde Bütçe Kanunu, yasama organının kamu maliyesini kontrolde kullandığı temel araçtır. Parlamenter demokrasilerde genel olarak kamu politikalarını belirleme yetkisi yürütme organına ait olmasına rağmen, bu politikaları hayata geçirecek kamu kaynak tahsis süreci olan bütçelerin kanunlaşmasında belirleyici olan parlamentolardır. Bütçe kanunlarını hazırlama yetkisi yürütme organındadır. Ancak, bütçe kanunlarını inceleme, değiştirme ve onaylama yetkisi parlamentodadır. Bütçenin onaylanması, yürütme organının gerek kamu harcamalarının bütünü, gerek çeşitli hizmetlere dağılımı konusunda parlamentonun onayını alması anlamını taşımaktadır. Bu anlamda, parlamentonun bütçeyi onaylaması, ilke olarak siyasal nitelik arz etmekte ve bütçenin onaylanması parlamentonun hükümete duyduğu siyasal güvenin teknik bir güvenle tamamlanması anlamına gelmekte (Çağan, 2008:184-185) ve bu onaylama süreci, temsili demokrasiler açısından, yasama organının bütçe hakkından kaynaklanan yetkilerini kullanabildiği yegane platforma olma özelliğine sahiptir. Bütçe sürecinde yasama ve yürütme arasındaki anayasal yetki paylaşımında, Amerika Birleşik Devletleri (ABD) gibi başkanlık sisteminin olduğu ülkelerde parlamentoya; Westminster tipi parlamenter rejimlerde yürütmeye daha güçlü bir rol verildiği görülmektedir (Posner ve Park, 2007:2). ABD Kongresinin, ödenek tertiplerinde ekleme çıkarma yapabilme veya belirli harcamalara yönelik kullanım koşulları getirebilme yetkisi nedeniyle bütçe sürecinde aktif bir rolü vardır. Diğer yandan, Avrupa’da ödenekler üzerinde fiilen hiçbir değişiklik yapma yetkisi olmayan parlamentolar yanında, Çek Cumhuriyeti, Danimarka ve Macaristan Parlamentolarında olduğu gibi çok sık olmamakla birlikte bütçede değişiklikler yapılabilmekte; ancak, pek çok ülkede hükümetin bütçe tasarısı, yalnızca önemsiz değişikliklerle veya hiçbir değişiklik yapılmaksızın kabul edilmektedir (Posner ve Park, 2007:2). Parlamentoların bütçe üzerinde değişiklik yapma etkinliğini ölçmek üzere Wehner tarafından (2009) 30 ülke için yapılan endeks2 çalışmasına göre; ABD Kongresi 88,9 ile bütçe üzerinde en yüksek etkinliğe sahip parlamento çıkmıştır. ABD Kongresini 66,7 ve 65,3 ile Macaristan ve İsveç Parlamentoları izlemiştir. Son üç sıradaki ülke grubu ise sırasıyla İrlanda (16,7), Fransa (18,1) ve Yunanistan 2 Wehner çalışmasında parlamentoların anayasalardan ve kanunlardan kaynaklanan bütçe üzerindeki değişiklik yapma yetkisi, bütçe tasarısını geri gönderme, bütçede değişiklik yapma yetkisinin esnekliği, parlamentoda bütçe görüşmelerine ayrılan zaman, komisyon sistemi, araştırma ve analiz kapasitesi şeklinde sıralanan kriterler kullanılarak endeksleme yapılmıştır (Wehner, 2009). Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 209 Parlamentonun Bütçe Hakkını Etkin Kullanımının Yeni Bütçe Sistemi Çerçevesinde Değerlendirilmesi (19,4) çıkmıştır. Bu çalışmada TBMM 36,1 ile İspanya, Polonya ve Finlandiya gibi bütçe üzerinde orta düzeyde etkinliğe sahip parlamentolar kategorisinde yer almaktadır (Wehner, 2009:100). Son yılarda Westminster tipi parlamenter rejimlere sahip ülkelerde parlamentoların bütçe sürecindeki etkinliğini güçlendirmeye yönelik düzenlemeler yapılmaya başlanmıştır. Örneğin Fransa’da, bütçe süreciyle ilgili 1 Ağustos 2001 tarihli Yeni Organik Kanun ile parlamentoya ödeneklerin bir kamu politikasına ilişkin programlar arasında yeniden tahsisine ilişkin değişiklik yapmasına imkân sağlayan yeni bir hak verilmiştir. Bu hak, parlamentonun bütçe üzerindeki onaylama yetkisinin kapsamı ve içeriğini genişletmekte ve yeniden düzenlemektedir (Mordacq, 2008:138). Bütçe ödenekleri üzerinde değişiklik yapma kapasitesi dışında, parlamentoların kamu mali yönetimi alanında etkinliğini ortaya koyan başka parametreler vardır. Bunlardan birincisi; önemli ekonomik etkileri olan birçok politika kararının bütçe süreci dışında alınması, bir yıllık bütçe tasarısının, önceki yıllardaki yükümlülükler ve vergilere ilişkin gelir ve giderler içeren politikaların birikimini ve bir sentezi olma özelliğini taşımaktadır. Bütçenin bu özelliği parlamentoların vergi kanunları ve kamu hizmetlerinin sunumuyla ilgili kanun tasarıları üzerindeki belirleyiciliği de önemli kılmaktadır. İkincisi, parlamentonun etkisi, bütçe görüşme sürecinin kamuoyunun kamu politikaları konusunda harekete geçirilmesi ve başta muhalefet olmak üzere parlamento üyelerine, her bir kabine üyesini, icraatları ile ilgili olarak sorgulanması imkânı sunması açısından önemlidir. Üçüncü ise, yasama organları bütçe sürecinde; anayasal hiyerarşideki konumlarına bağlı olarak, kamu kurumları ve bakanlıklardaki yetkilileri, sadece yaptıkları eylemlerden dolayı değil, aynı zamanda (Kamu görevlilerinin bütçe görüşmeleri esnasında hesap vereceklerini düşünmelerinden dolayı) yapmayı planladıkları eylemlerinden dolayı da, potansiyel olarak etkileme kapasitesine sahiptirler. İzleyen tabloda, Türkiye’de (1991-2010) arasındaki son 20 yıl; koalisyon dönemleri, IMF destekli istikrar programlarının uygulandığı dönem ve kamu mali yönetimi alanında yapısal nitelikli reformların yapıldığı dönem ile 5018 sayılı Kanun başta olmak üzere yeni kamu mali yönetimine ilişkin reformların uygulandığı dönem olmak üzere üçe ayrılmıştır. Bu şekilde üç farklı dönemde, hükümetin sunmuş olduğu bütçe tasarısı üzerinde TBMM Plan ve Bütçe Komisyonunda yapılan ödenek değişikliklerinin karşılaştırılması amaçlanmıştır. Buna göre, koalisyon hükümetlerinin olduğu ve bütçe dışı faaliyetlerin yaygın olduğu ilk dönem (19911999); ekonomik programla başlayan ve devam eden ikinci dönem (2000-2005) ve son olarak 5018 sayılı Kanunun yürürlüğe girdiği (2006-2010) dönemdir. 1991-1999 döneminde bütçe tasarısı üzerinde yapılan ortalama değişim oranı artış yönlü olmak üzere %5,5’dir. Bu dönem ortalama olarak iki yıldan az süren hükümetlerin ve izleyen tablodan da görüleceği üzere bütçe dışı faaliyetlerin yoğun olduğu bir dönem olma özelliği göstermektedir. 1991-95 arasında hükümet tasarısı üzerindeki revizyon oranı %1’in altındayken, revizyonların artması hatta sıçrama göstermesi ekonomide belirsizliklerin ve dönemsel kriz niteliğinde dalgalanmaların yaşandığı 1996-99 arasında olmuştur. 210 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 H.H. YILMAZ, M. BİÇER Tablo 1: (1991-1999), (2000-2005) ve (2006-2010) Dönemlerinde Bütçe Tasarılarında Plan ve Bütçe Komisyonunda Yapılan Görüşmeler Aşamasında Yapılan Artış Tutarları ve Oranları Komisyonda Hükümet Önerisi (Bin Ek./Düş.(Bin TL) TL) Komis. Kabul Değişim Ed.(Bin TL) (%) 1991 KB 104.780 1.207 105.987 1,15 1992 KB 207.880 665 208.545 0,32 1993 KB 397.710 3.000 400.710 0,75 1994 KB 819.000 7.396 826.396 0,90 1995 KB 1.331.000 10.978 1.341.978 0,82 1996 KB* 2.780.000 788.507 3.568.507 28,36 1997 KB 6.255.000 106.686 6.361.686 1,71 1998 KB 14.793.000 -3.525 14.789.475 -0,02 1999 KB* 23.650.000 3.616.600 27.266.600 15,29 Bütçe Yılı (1991-1999) Dönemi Ortalama Artış Oranı 5,48 2000 KB 46.968.000 -140.564 46.827.436 -0,30 2001 KB 48.360.000 159.490 48.519.490 0,33 2002 KB 98.071.000 60.000 98.131.000 0,06 2003 KB 146.910.000 320.170 147.230.170 0,22 2004 KB 150.508.000 150.129 150.658.129 0,10 2005 KB 155.472.000 616.875 156.088.875 0,40 (2000-2005) Dönemi Ortalama Artış Oranı 0,13 2006 MYB 174.339.990 618.110 174.958.101 0,35 2007 MYB 204.902.263 86.283 204.988.546 0,04 2008 MYB 222.312.617 240.600 222.553.217 0,11 2009 MYB 262.110.416 107.450 262.217.866 0,04 2010 MYB 286.927.554 53.750 286.981.304 Kaynak: İlgili yıllara ait Plan ve Bütçe Komisyonu raporlarından alınmıştır. * Genel Seçimden sonra yapılan bütçeler. 0,02 (2005-2010) döneminde ise bütçe tasarısı üzerinde ortalama artış oranı uygulanan IMF destekli yapısal uyum programı niteliğindeki ekonomik programın da etkisiyle %1’in altında kalmıştır. Kamu finansmanında sürdürülebilir bir yapıya geçişin temel maliye politikası hedefi olduğu ve kamu kesimi dengesinde özellikle faiz dışı dengede önemli bir mali performansın beklendiği bu dönemde Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 211 Parlamentonun Bütçe Hakkını Etkin Kullanımının Yeni Bütçe Sistemi Çerçevesinde Değerlendirilmesi parlamentonun bütçe tasarısı üzerindeki revizyonu %0,13 ile oldukça düşük olduğu görülmektedir. Bu eğilim (2006-2010) döneminde devam etmiş ve bu dönemde Plan ve Bütçe Komisyonunda yapılan ortalama ödenek artış oranı daha da düşerek %0,11 düzeyinde gerçekleşmiştir. 3 Tablo 2: Borç Stokunun Değişimine Katkıda Bulunan Unsurlar (% GSMH) (1991-2002 Arasında Yıllık Ortalamalara Göre ) Hazine Borcundaki Net Değişim 23,5 8,5 13,9 1,2 Değişim Hızı KSBG (*) Gizli Açıklar (*) Kamu ve Özel Bankalara Verilen Kağıtlar Ayni Krediler 0,2 Kur Farkları 9,1 Nakit dışı Faiz Öd. 0,4 Emanet-Avans farkları 0,2 Tahkim ve Görev Z. Bonoları 2,0 Garantili Borç Ödemeleri 0,7 Senyoraj Özelleştirme Gelirleri Hata Terimi 1,1 Kaynak: Rijckeghem (2004), Emil ve Yılmaz (2004) Toplam Net Kamu Borcundaki Değişim 23,9 14,0 12,2 1.2 0,2 10,7 -1,7 -0,2 -0,5 Rijckeghem (2004) çalışmasını kullanarak Emil, Yılmaz (2004) çalışmasında borç stokundaki artış ile kamu kesimi borçlanma gereği arasındaki ilişkiden hareketle borç stokuna katkıda bulunan faktörler, yukarıdaki tabloda gösterildiği şekilde tespit etmiştir. Buna göre borç stokundaki artışın yarısına yakın büyüklükte bir bütçe açığının bütçe hesapları içinde raporlanmadığı görülmektedir. Bu ise 1990’lı yıllarda kamunun parlamentonun doğrudan bilgisi ve kontrolü dışında tuttuğu faaliyetlerin ve mali bir alanının olduğunu ortaya koymaktadır. 2. Bütçe Süreci ve Parlamentonun Etkinliği Geleneksel bütçe hakkı anlayışına göre; parlamentonun izni olmaksızın hükümetin gelir toplayamaması ve harcama yapamaması, parlamentonun kamu maliyesi alanındaki mutlak gücünün göstergesidir. Bu gücün politika oluşturma ve bütçeleme sürecinde parlamentolar tarafından hangi etkinlik düzeyinde kullanıldığı 3 (1991-2005) arası yıllarda, genel ve katma bütçeli idarelerin ödenekleri toplamından, genel bütçeden katma bütçeli idarelere yapılan hazine yardımlarının düşürülmesiyle tanımlanan Konsalide Bütçe (KB) ve (2006-2010) arası yıllarda 5018 sayılı Kanuna ekli (1) sayılı genel bütçeli idareler, (2) sayılı üniversiteler ile özel bütçeli idareler ve (3) sayılı düzenleyici ve denetleyici kurumlardan oluşan cetvellerde yer alan kamu idareleri bütçelerinin toplamı olan, Hazine yardımı hariç gelirden ayrılan pay dahil Merkezi Yönetim Bütçesi (MYB) esas alınmıştır. 212 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 H.H. YILMAZ, M. BİÇER önemli bir tartışma alanıdır. Anayasalarla parlamentoya bütçe konusunda verilen geniş biçimsel yetkiler, parlamenter kontrolün etkinliğini her zaman göstermemektedir. Uygulamada biçimsel yetkilere rağmen parlamentoların bütçe sürecindeki ve dolayısıyla kamu politikalarının kararlaştırılması noktasındaki etkinliği sorgulanmaktadır. Son yıllarda kamu mali yönetimi alanında yaşanan reformlar doğrultusunda, bütçe hakkının asli sahibi olan yurttaşların, halkın kamu maliyesini nasıl kontrol edebileceği; öte yandan da parlamenter kontrolün nasıl daha etkili olabileceği arayışları önem kazanmıştır. Bu çerçevede, halkın temsilcisi olan parlamentonun yeni bütçe sistematiğinde kamu politikalarının belirlenmesi ve öncelendirilmesi noktasındaki konumu ve etkinliği ele alınacaktır. 2.1. Kamu Politikası Oluşturmanın Genel Çerçevesi Kamu politikaları; devletin ekonomideki konumuna göre, kamu hizmetlerinin yürütülmesi veya kolektif bir sorun haline gelen bir konuyu çözmek, ekonomik kalkınmayı ve idarenin sürekliliğini sağlamak, kamu yararını gerçekleştirmek ve son olarak yönetme erkine sahip siyasetçilerin, kendi siyasal amaçları için kamu hizmetlerinin nitelik ve nicelik açısından güçlendirilmesine yönelik olarak devleti oluşturan kurumların yürüttükleri amaçlı eylemler bütünü olarak tanımlanabilir. Kamu politikaları, devletin üstlendiği hizmetlerin fonksiyonel yönüdür. Bir ülkede vatandaşların daha fazla ilgili olduğu ve onların yaşamına doğrudan etki eden alan örgütsel yapıdan çok kamu hizmetleridir (Çevik, 2003:135). Kamu politikaları, hükümetler ve kamu kuruluşları tarafından geliştirilen, aniden olmayan, uygulanan bir hareketler serisinden oluşan faaliyetlerdir. Kamu politikası oluşturulması, öncelikli politikaların tespit edilmesini, bunların oluşturulmasını; işlevsel şeklini oluşturan kanunların parlamentoda kabul edilerek yürürlüğe girmesini içeren bir süreçtir. Bu süreç, kamu politikalarının uygulandığı ülkenin ekonomik ve siyasal yapısına, demokratik veya totaliter olup olmadığına, toplumsal gelişme düzeyine bağlı olarak, yöntemlerde ve usüllerde farklılık gösterebilir. Farklılıklara rağmen ülkeler arasında kamu politikalarının oluşturulmasında ortak özellikler vardır. Kamu politikası oluşturulma süreci, ülkelerin anayasalarında ve kanunlarda belirlenmiştir. Demokratik bir ülkede politika oluşturma sürecinin karar alma aşamasında yer alanlar, halk tarafından seçilmiş kişilerdir. Bu anlamıyla, yasama ve yürütme politika oluşturma sürecinde yer alan temel organlardır. Diğer yandan, atanmış kamu görevlilerinden oluşan ve yönetimin uygulayıcı uzvunu teşkil eden bürokrasi de politika oluşturma sürecinde önemli bir rol üstlenir. Ancak, bu temel kurumların yanında toplumun örgütlü kesimini oluşturan sivil toplum kuruluşları da politika oluşturma sürecine politik rejimin özelliğine göre katılabilirler. Genelde kamu politikaları, siyasetçi, toplum ve idare üçgeninde oluşturulmaktadır. Ancak, bu üçgene son yıllarda dış dünya dediğimiz devletlerarası ilişkiler ile uluslararası kuruluşlar da dahil edilmektedir. Kamu politikası oluşturulma süreci; politika taleplerinin tanımlanması, bu taleplerin gündeme getirilmesi ve taleplerin karara bağlanması aşamaları şeklinde açıklanabilir. Politika talebi sorundan doğrudan etkilenenlerce ya da sorundan etkilenenlerin adına hareket edenlerce ortaya konabilir. Politika talebi, iyileştirme ya da yeniden ele alma biçiminde ortaya çıkan ve halkın gereksinmelerini ya da doyumsuzluklarını üreten bir koşul ya da durum olarak tanımlanabilir (Ergun, 2004:312). Toplumsal ihtiyaçların, politika talepleri olarak tanımlanmasında; Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 213 Parlamentonun Bütçe Hakkını Etkin Kullanımının Yeni Bütçe Sistemi Çerçevesinde Değerlendirilmesi seçmenler, sivil toplum kuruluşları, medya, seçilmiş-atanmış bürokrasi ile siyasi partiler, hükümet, parlamento ve uluslararası kuruluşlar rol oynamaktadır. Politika oluşturma sürecinde ortaya konulan taleplerle ilgili olarak alternatif politikaları kapsayan birtakım politika belgeleri vardır. Bunlar, toplumsal gelişmeyi sağlamaya yönelik olarak ifade edilen kalkınma planları, siyasi parti programları, seçim beyannameleri, kamu kurumlarının plan ve projeleri, sivil toplum kuruluşlarının faaliyet gösterdikleri ya da temsil ettikleri grupların beklentileriyle ilgili proje ya da programlardır. Politika taleplerinin, önce politika gündemine gelmesine, sonra kamu politikası kararlarına dönüşmesinde bu belgeler aracılık ederler. Politika oluşturanların eyleme geçmek üzere gelen talepler arasından seçerek üzerinde yoğunlaştıkları konulara “politika gündemi” (sistemik gündem) denilmektedir. Politika gündemi içindeki sıralamayı ise siyasal öncelikler belirler (Ergun, 2004:310). Buna göre, çeşitli aktörler tarafından ifade edilen talepler, siyasi erki elinde bulunduran iktidarın öncelikleri çerçevesinde politika gündemini oluşturur. Politika gündeminde yer alan talepler, siyasi süreç içinde yasama organı ve yürütme organının yer aldığı bir karar mekanizması içinde kamu hizmeti ve siyasi tercihler olarak ortaya konur. Yasama ve yürütme organları yetkilerini doğrudan anayasadan aldıkları için birincil karar alıcılardır. Anayasal Sistem Seçmenler Sivil Toplum Kuruluşları Toplumsal Talepler (İhtiyaçlar) (Taleplerin Tanımlanması) Uluslararası Bürokrasi Kuruluşlar Politika Gündemi(Sistemik Gündem): Taleplerin Politika Belgelerine Dönüşmesi (Önceliklendirme) Önceliklendirilmiş Politika Taleplerinin Karara Dönüşmesi (Hizmet ve Düzenleme) Kaynak: Yılmaz ve Biçer, 2010:41 Şekil 2: Kamu Politikası Oluşturma Süreci 214 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 H.H. YILMAZ, M. BİÇER Güçler ayrılığı ilkesini benimsemiş anayasal düzene sahip devletlerde yasama organı kanun yapma sürecinin baş aktörüdür. Bu ülkelerde egemenliğin kaynağı halktır. Halk, sosyal bir varlık olarak hükümet otoritesini oluşturur, bu otoritesinin eylemlerinin içeriğini belirler, kanun yapma sürecini ve bu süreçte rol alan yasama organının yetkilerini belirler. Bu, yönetimin meşruluğunu ve dolayısıyla devlet otoritesi tarafında alınan kararların meşruluğunun kaynağını teşkil eder (Bogdanovskaia, 2007:12). Yürütmenin mali alanda yürüttüğü politikaların meşruluğu ise bütçe kanunları ile sağlanmaktadır. Yürütme organı kamu harcamalar alanındaki yetkisini bir yandan maddi yasalarla, öte yandan da bütçe yasası ile çizilen çerçeve içinde kullanabilmektedir (Çağan, 2008:186). Bütçe kanunları ile; kamu politikaları toplumsal ihtiyaçlara ve siyasal beklentilere göre önceliklendirilir ve bunlara ulusal gelirden ne kadar pay ayrılacağı kararlaştırılır. Bu süreç, esas itibarıyla ile politik bir olgudur. Bu açıdan bütçe süreci, politik kararların belirli programlara bağlanması olarak nitelendirilebilir. 2.2. Reformlarla Değişen Yeni Kamu Mali Yönetim Sisteminde Parlamentoların Konumu Yeni kamu mali yönetim sisteminde parlamentoların etkinliği vurgusu iki noktada kendini göstermektedir. Birincisi, bütçenin onanması sürecinde parlamentoya sunulacak bilgi ve belgelerin niteliğinin geliştirilmesi ve niceliğinin artırılmasıdır. İkincisi ise, parlamentoların bütçe uygulamalarını izlemesi ve uygulama sonuçlarının denetimi noktasında fonksiyonlarının güçlendirilmesidir. Parlamentoların yeni kamu mali yönetim sisteminde bütçelerin onanmasında etkinliğini artıran ilk uygulama, bütçelerin orta vadeli harcama (OVHS) sistemine dayanan çok yıllı bütçelemedir. Kamusal karar alma sürecinde kamu kaynaklarının etkin ve verimli bir şekilde dağıtılmasının önem kazandığı 1990’lı yılların başında Dünya Bankasının öncülüğünde, “Orta Vadeli Harcama Sistemi” (Medium Term Expenditure Framework-MTEF) diye adlandırılan ve çok yıllı (üç yıl) bütçe projeksiyonuna dayanan bir kamu kaynak kullanım sistemi geliştirilmiştir (Yılmaz, 1999:3). Bu harcama sisteminin temel amaçları; makro disiplinin sağlanması, stratejik önceliklere göre kamu kaynaklarının dağıtılması, bu kaynakların uygulamada etkin ve verimli bir şekilde kullanılması olarak öngörülmüştür. OVHS’de politika oluşturma, planlama ve bütçeleme arasında daha etkin bir ilişki kurulması ve bütçe sürecinin zaman boyutuna sahip olması sağlanarak bir yıllık bütçelerin getirdiği hem kaynak hem de harcama yönlü belirsizliklerin önlenmesi amaçlanmaktadır. Böylece, orta vadeli bir yapıya bürünen bütçe ile parlamentoların stratejik önceliklere göre kamu kaynaklarının dağıtılmasında etkin rol oynaması öngörülmektedir. Parlamentoların politika oluşturma, planlama ve bütçeleme sürecindeki konumunu güçlendirmek ve etkin kılmak amacıyla bütçe kanunları ile sunulan belge ve dokümanların niteliği geliştirilmiş ve niceliği artırılmıştır. Mali yönetim sistemi makro programlardan kurumsal plan ve programlara inen aşamalarda yeniden yapılandırıldığında amaç seti içinde yer alan başlıkları aşağıdaki şekilde sıralayabiliriz: − Makro çerçeveyle uyumlu bir bütçe politikası, − Bütçe yoluyla üstlenilen kamusal politikaların amaç ve hedeflerini hayata geçirmeye yönelik etkin bir kaynak tahsis süreci, Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 215 Parlamentonun Bütçe Hakkını Etkin Kullanımının Yeni Bütçe Sistemi Çerçevesinde Değerlendirilmesi − Tahsis edilen kaynakların hizmet programları/hedefleri çerçevesinde kullanımı ve sistematik izlenmesi. 1990’lı yılların ikinci yarısından sonra, bu süreci hayata geçirecek mekanizmalar sistematik olarak parlamentoların ve kamuoyunun politika oluşturma sürecindeki donanımını artırmış, altyapısını güçlendirmiştir. Bu noktada beklenen, parlamentodaki bütçe görüşmelerinde, kaynakların, üzerinde uzlaşıldığı öngörülen genel eylem stratejisinin parçası olan kamu politikaları arasında yeniden tahsis edilmesi ve kullanımı konusuna odaklanılmasıdır. Bu çerçevede kurumsal düzeyde hazırlanan stratejik planlar, bütçe ile plan metinlerinin ilişkisini kuran performans programları, hesap verilebilirliğin güçlendirilmesine yönelik faaliyet raporları yönetimsel etkinlik sağlamaya yönelik bir yapı içinde öngörülmekle birlikte parlamentoların etkinliği açısından önemli bütçe belgeleri haline gelmiştir. Kanun çıkarılması ve toplumsal meselelerinin tartışılmasının yanı sıra, parlamentoların temel fonksiyonlarından birisi de yürütme organının hesap verebilirliğini sağlamaktır. Parlamentonun bütçenin kontrolü ile ilgili faaliyetleri, bütçe tasarısının incelenmesi, değiştirilmesi ve onaylanmasından ibaret değildir. Hükümetin bütçe uygulamasının da izlenmesi ve denetlenmesini gerektirmektedir (Çağan, 2008:185). Yeni kamu mali yönetim sisteminde parlamentoların bu fonksiyonları güçlendiren mekanizmalar öngörülmüştür. Parlamentonun bütçe uygulamalarını izlemesi ve uygulama sonuçlarını denetlemesi, yürütme organının ve kamu politikalarının uygulanması sürecine farklı seviyelerde dahil olan bürokratların moralinin ve motivasyonunun sağlanması ve sürdürülmesi, parlamentonun gelecekte vereceği kararların kalitesinin arttırılması amacıyla mevcut politika uygulamalarının incelenmesi ve deneyimlerden yararlanılarak “müzakereci demokrasi” anlayışı doğrultusunda kapsamlı bir “kamu yararı” kavramına ulaşılması, vatandaşlar ve vergi mükellefleri nezdinde güven ve meşruiyet tesis edilmesi açısından önem taşımaktadır (Tarschys, 2008:263-264). Parlamentoların hükümetin mali faaliyetlerine ilişkin gözetimlerini daha da iyileştirmek için kullanabilecekleri araçlardan biri, bu amaca yönelik uzmanlaşmış daimi komisyondur. “Westminster tipi” demokrasilerde bu komisyon, kamu hesapları komisyonu (public account committee-PAC) olarak bilinmektedir. Kamu hesapları komisyonu, parlamentonun “denetim komisyonu”dur ve kamuda mali hesap verebilirlikten sorumlu temel kurumdur. Kamu hesapları komisyonuna gerekli bilgi, yasama denetçisi ya da Sayıştay tarafından sağlanmaktadır (Sagal, 2008:169). Parlamentonun hükümetin mali faaliyetlerine ilişkin gözetimlerini daha etkili yapabilmesi amacıyla birçok ülkede kamu hesapları komisyonunun başkanları muhalefetten seçilmektedir. Örneğin, İngiliz Uluslar Topluluğuna üye ülkelerin parlamentolarındaki kamu hesapları komisyonu başkanlarının %33’ü iktidar partisinden, %67’si ise muhalefet partisindendir. Kamu hesapları komisyonları önceden planlanan düzenli toplantılar ile yıl boyunca aktif bir şekilde faaliyet göstermekte ve öncelikli olarak kamu hesaplarına ve yüksek denetim kurumunun raporlarına odaklanılmaktadır (Sagal, 2008:175). Bütçe yapmak, bütçe hakkının sadece bir parçasını meydana getirir. Bütçe hakkının kullanımının tamamlanması için sonucun da parlamentolarca denetlenmesi gerekir. Yani gelirlerin bütçede ifade edildiği gibi toplanıp toplanmadığının ve kamu harcamalarının olması gereken şekilde harcanıp harcanmadığının parlamentolar 216 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 H.H. YILMAZ, M. BİÇER tarafından denetlenmesi gerekir. Bu, esasında bütçe yapmak kadar ve hatta ondan daha da önemlidir (Öner, 2008:270). Bu nokta mali yönetim sistemine ilişkin olarak dünyada yaşanan yeniden yapılanma sürecinin de önemli başlıklarından bir tanesi haline gelmiştir. Yürütmeye politikalar ve öncelikler çerçevesinde kaynak tahsis ve kullanımında esneklikler verilmesi önemli ama günün sonunda kullanılan kamu kaynağı ve gücün hesabının verilmesi de bütçe hakkı açısından temel bir konudur. Hesap verebilirliğin politikalar, hedefler ve bu hedefleri hayata geçirecek faaliyetler çerçevesinde kurulması bütçe hakkının etkin işlemesine, bütçe hakkının etkinliği ise bir döngü şeklinde giden sürecin daha etkin bir şekilde çalışmasına yol açacaktır 3. Türkiye’de 5018 sayılı Kanunla Değişen Bütçe Sisteminde Parlamentonun Bütçe Hakkını Kullanmasında Gelinen Nokta 5018 sayılı Kanun, benzer dünya uygulamalarında olduğu şekilde bütçe hakkının kullanılmasında TBMM’nin konumunu güçlendirmekte ve bütçe görüşmelerinin niteliğini geliştirerek milletvekillerinin kamu politikası seçenekleri arasında tercih yapabilmelerine imkân veren bir bilgilendirme sistemi getirmektedir. Bu çerçevede, 5018 sayılı Kanunla kamu kaynaklarının kullanılmasında başlıca dört temel ilke benimsenmiştir: Mali saydamlık, hesap verme sorumluluğu, performans esaslı bütçeleme ve çok yıllı bütçeleme. Bu temel ilkeler doğrultusunda oluşturulan yeni bütçe sürecinin, kapsamlı bir bütçe paketine, parlamentoya sunulan ve kamuoyuna açıklanan etkin raporlama sistemine dayanması da öngörülmüştür. Bu bölümde, 5018 sayılı Kanunla değişen yeni bütçe sisteminde parlamentonun bütçe hakkı kullanımı ile izleme/gözetim fonksiyonu ve bütçe sürecindeki hesap verme sorumluluğu değerlendirilmiştir. 3.1. Yeni Kamu Mali Yönetim Sisteminde Parlamentonun Bütçe Hakkı 5018 sayılı Kanun ile değişen mali yönetim sistemi getirdiği düzenlemeler ile parlamentonun bütçe hakkını daha etkin kullanımının alt yapısını güçlendirmektedir. 5018 sayılı Kanunun genel gerekçesine bakıldığında; (22. Yasama Dönemi S. Sayısı 302), Kanun ile bütçe kapsamının genişletilmesi suretiyle bütçe hakkının en iyi şekilde kullanılması, bütçe hazırlama ve uygulama sürecinde etkinliğin arttırılması, mali yönetimde şeffaflığın sağlanması, sağlıklı bir hesap verme mekanizması ile harcama sürecinde yetki sorumluluk dengesinin yeniden kurulması, etkin bir iç kontrol sisteminin oluşturulması ve bu suretle çağdaş gelişmelere uygun yeni bir kamu mali yönetim sisteminin oluşturulmasının öngörüldüğü anlaşılmaktadır. Bu gerekçede öne çıkan temel vurgu, parlamentonun bütçe hakkını en iyi şekilde kullanmasına yönelik kamu mali yönetim sisteminin oluşturulmasıdır. 5018 sayılı Kanunda, parlamentonun bütçe hakkından kaynaklanan yetkilerini anlamlı kılacak birçok düzenleme yapılmıştır. Bu düzenlemelerin başında Kanunun 9’uncu maddesi ile kurumsal düzeyde stratejik planlamaya geçiş, performans programları ve çok yıllı bütçe uygulaması gelmektedir. Bu şekilde parlamentonun kurum bütçelerini daha iyi anlamaları ve değerlendirmeleri sağlanmaya çalışılmıştır. Stratejik plan ve performans programının yine kanunun öngördüğü faaliyet raporları ile etkin uygulanması Parlamentoların bütçe yolu ile yürütme üzerindeki denetiminin güçlenmesi yanında bütçe sürecine olan katkısının da artmasına yol açacaktır. TBMM’ye sunulan bütçenin kapsamının 5018 sayılı Kanun ile genişletilmesi parlamentonun etkinliğini artıran bir diğer gelişme olmuştur. Böylece parlamentonun, yürütmenin kamu politikalarını hayata geçirmek için kaynak Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 217 Parlamentonun Bütçe Hakkını Etkin Kullanımının Yeni Bütçe Sistemi Çerçevesinde Değerlendirilmesi kullanan kuruluşların birçoğunu denetlemesi sağlanmıştır. Bütçe kapsamı çeşitli yasal düzenlemelere dayanılarak kurulan ve bir kısmı daha önce bütçe kapsamında olmayan (TÜBİTAK, Yükseköğretim Kredi ve Yurtlar Kurumu, Savunma Sanayi Müsteşarlığı, Türk Standartları Enstitüsü, Özelleştirme İdaresi Başkanlığı gibi) özel bütçeli idarelerin ve düzenleyici ve denetleyici kurumların da dahil edilmesiyle genişletilmiştir. 2010 yılı Mayıs sonu itibarıyla 52’si genel bütçe, 133 tanesi özel bütçeli idare ve 8 tanesi düzenleyici denetleyici kurum olmak üzere toplam 193 tane kamu idaresi merkezi yönetim bütçesi kapsamındadır. Yine 5018 sayılı Kanunda (madde 18) parlamentoda bütçe görüşülürken bütçe dışında yer alan genel yönetim kapsamında sosyal güvenlik kurumları ile yerel yönetimlerin bütçe büyüklüklerinin üç yıllık bir çerçevede sunulması öngörülmektedir. Bu şekilde bütçenin genel yönetim kapsamındaki bütün idarelerin mali büyüklükleri ile birlikte görülmesi ve değerlendirilmesi hedeflenmiştir. Kanunun 18’inci maddesinde bu hüküm yer almakla birlikte uygulamada bu kurumların bütçe büyüklükleri Kanunun öngördüğü dönem ve biçimde parlamentoya sunulmamaktadır. DPT program metninde sadece bütçe yılına yönelik olarak bu kurumların mali büyüklüklerini vermekte politikaları ve bütçe ile ilişkileri konusundaki değerlendirmeler oldukça sınırlı kalmaktadır. Son dört yılın uygulamasına bakıldığında: − Sosyal güvenlik kurumlarının sadece program ve gerçekleşme tahminlerinin olduğu görülmüştür. İzleyen iki yıla ait tahminler ile bütçe tahminlerine ekli dokümanda rastlanmamıştır. − Mahalli idarelerde ise sorun kendisini iki noktada göstermektedir; birincisi, bütçe yılını izleyen iki yılın gelir ve gider tahminleri ekli dokümanlarda yer almamıştır. İkinci olarak ise bütçe gerekçesinde DPT kaynaklı olarak yer alan bütçe tahmini 5018 sayılı Kanunun öngördüğü mahalli idare tanımına uymaması yanında 5393 sayılı Belediye Kanunu hükümlerine göre İçişleri Bakanlığının mahalli idare gelir ve gider tahminlerini Ağustos ayı sonuna kadar toplayıp Eylül ayı sonuna kadar Maliye Bakanlığına göndermesi, Maliye Bakanlığının da, bu şekilde gelen gelir ve gider tahminlerini 5018 sayılı Kanunun 18’inci maddesine göre bütçeye eklemesi konusunda uygulamada bir gelişme olmamıştır. Bütçe gerekçesinde yer alan tablo resmi bir belge, doküman olma niteliğinden uzak, istatistiki amaçla hazırlanmış tablo niteliğindedir. Ayrıca yukarda belirttiğimiz gibi, bu tablodaki mahalli idare tanımı ile 5018 sayılı Kanunun öngördüğü mahalli idare tanımı aynı değildir, kapsam farkı bulunmaktadır. 5018 sayılı Kanunun 18’inci maddesinde ayrıca Merkezi Yönetim Bütçe Kanun Tasarısına, Türkiye Büyük Millet Meclisinde görüşülmesi sırasında dikkate alınmak üzere; vergi muafiyeti, istisnası ve indirimleri ile benzeri uygulamalar nedeniyle vazgeçilen kamu gelirleri cetveli, kamu borç yönetimi raporu, merkezi yönetim kapsamında olmayıp, merkezi yönetim bütçesinden yardım alan kamu idareleri ile diğer kurum ve kuruluşların listesinin sunulması bütçe paketi kapsamında parlamentoya sunulması öngörülmektedir. Bu nitelikli bilgilerin bütçe görüşmeleri öncesi değerlendirilmesi bütçe denetimi açısından önemlidir. 5018 sayılı Kanunun 14’üncü maddesi ile merkezi yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin; kamu gelirlerinin azalmasına veya kamu giderlerinin artmasına neden olacak ve kamu idarelerini yükümlülük altına sokacak kanun tasarılarının getireceği 218 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 H.H. YILMAZ, M. BİÇER mali yükü, orta vadeli program ve mali plan çerçevesinde, en az üç yıllık dönem için hesaplamaları ve ilgili tasarıya eklemeleri hüküm altına alınmıştır. Yine bu madde kapsamında sosyal güvenliğe yönelik kanun tasarılarında ise en az yirmi yıllık aktüeryal hesaplara yer vermesi de öngörülmüştür. Bu madde ile gelir ve giderleri etkileyecek kanun tasarılarının parlamentoda görüşülmesi sürecinde, tasarının sonuçlarının daha iyi anlaşılması için, mali etki ilgili tasarı kapsamında ortaya konmaktadır. Bu hüküm, özellikle bütçe uygulaması açısından oldukça önemli olmakla birlikte, henüz uygulama konduğunu söylemek istisnaları dışında mümkün değildir. Bu maddenin, 5018 sayılı Kanunun özünü oluşturan parlamentonun bütçe hakkını güçlendirecek bir şekilde uygulanması parlamentonun etkinliğini artıracaktır. 5018 sayılı Kanunda TBMM'nin kamu harcamaları üzerinde iki şekilde denetim yapacağı belirtilmektedir. Birincisi; 5018 sayılı Kanunun 68’inci maddesine göre Sayıştay tarafından harcama sonrası yapılacak dış denetimdir. Sayıştay, yönetimin mali faaliyet, karar ve işlemlerini; kanunlara, kurumsal amaç, hedef ve planlara uygunluk yönünden inceleyerek sonuçlarını Türkiye Büyük Millet Meclisine raporlayacaktır. Bu Rapor ile TBMM; genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin kendilerine bütçe kanunu ile verilen kamu kaynaklarını etkili ve verimli bir şekilde kullanıp, kullanmadıklarını denetleyecektir. Böylece parlamentonun denetim alanı mali denetim, uygunluk denetimi ve performans denetimi şeklinde konu itibarıyla da genişlemektedir. İkincisi ise, idarelerin faaliyet raporları üzerinde yapılacak denetimdir. 5018 sayılı Kanunun faaliyet raporlarını düzenleyen 41’inci maddede, sosyal güvenlik kurumlarını da kapsayacak şekilde, kamu idarelerinin üst yöneticileri tarafından idarenin stratejik plan ve performans programları uyarınca yürütülen faaliyetleri, belirlenmiş performans göstergelerine göre hedef ve gerçekleşme durumu ile meydana gelen sapmaların nedenlerinin açıklandığı faaliyet raporlarının düzenlenerek Maliye Bakanlığına gönderileceği, bu raporlar doğrultusunda Maliye Bakanlığının genel faaliyet raporunu hazırlayarak Sayıştaya sunacağı, Sayıştayın bu raporları dış denetim sonuçlarını da dikkate alarak değerlendireceği ve kendi görüşü ile birlikte hazırlayacağı genel faaliyet raporunu TBMM’ye sunacağı hüküm altına alınmıştır. TBMM, bu raporlar çerçevesinde kamu idarelerinin yönetim ve hesap verme sorumluluklarını görüşecektir. 2004 yılından itibaren analitik bütçe kod sistemine geçilmesi yoluyla kamu gelir ve giderlerinin uluslararası standartlara uygun bir şekilde raporlanması dolayısı ile oldukça kapsamlı sayılacak karşılaştırılabilir bir bilgiye sahip olunması parlamentonun bütçe sonuçlarına ilişkin bilgi düzeyinin artmasına yol açmıştır. Bütçenin bir kod yapısına göre oluşturulması ihtiyacı, devlet faaliyetleri ile bu faaliyetlerin milli ekonominin geneli veya bölümleri üzerindeki etkisinin analizi için gerekmektedir. Bu açıdan bütçe kodlaması, devletin faaliyetlerinin sonuçlarını ölçmek, izlemek, analiz etmek, ülkeler ve dönemler arası karşılaştırmalar yapmak amacına hizmet etmektedir. Bütçe kodlaması, mali işlemleri (gelir, gider, açık, finansman) ve kamu politikalarının sonuçlarını kapsar. Bütçe sınıflandırmasının verileri, uygulamada da ulusal gelir hesaplarının en güvenilir girdisi olarak kullanılmaktadır. Bu çerçevede analitik bütçe kodlama sisteminin uluslararası standartlara uygun bir şekilde uygulanması parlamentoların bütçe sürecindeki etkinliğini artıracaktır. Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 219 Parlamentonun Bütçe Hakkını Etkin Kullanımının Yeni Bütçe Sistemi Çerçevesinde Değerlendirilmesi Analitik bütçe kod sisteminin uygulanmasında karşılaşılan temel risk, bütçe sistemi ile bütçe kodlamasının birbirine karıştırılmasıdır. Fonksiyonel kodlama sonucu elde edilen bilgi politika ve plan süreçlerinin bir sonucu olarak ortaya çıkan hizmet programlarıyla karıştırılabilmektedir. Fonksiyonel kodlama sistemi sonucu elde edilen eğitim, sağlık, ekonomik hizmetler gibi başlıklar hizmet programlarına karşılık gelecek bir bilgiyi sağlayacak nitelikte değildir. 3.2. Bütçe Hakkı Bağlamında TBMM’nin Bütçe Uygulamalarını İzlenme/Gözetim Fonksiyonu ile Yürütmenin Hesap Verme Sorumluluğu Parlamentolar hükümete bir mali yılda harcama yapma ve gelir toplama yetkisini verdikten sonra mali yılın bitiminden itibaren geçecek makul bir süre sonunda vermiş olduğu yetkinin nasıl kullanıldığını denetlemesi bütçe hakkının bir gereğidir. TBMM, bu denetim yetkisini bugüne kadar esas itibarıyla Kesinhesap Kanunu ile yerine getirmiştir. Kesinhesap denetimi, bugüne kadar, 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu çerçevesinde genellikle mevzuata uygunluğun denetimi şeklinde yapılmış ve kaynakların etkin, ekonomik ve verimli kullanımı hususu ihmal edilmiştir. Dolayısıyla, yapılan denetimlerin, risk, sistem ve performans denetimi yerine sadece mevzuata uygunluk denetimine odaklanması, denetim sürecini etkinlikten uzaklaştırmıştır (Öner, 2008:275). 5018 sayılı Kanun ile 1050 sayılı Kanun döneminde yapılamayan kaynakların etkin, ekonomik ve verimli kullanımı hususlarının denetimine yönelik düzenlemeler yapılmış ve bu kapsamda TBMM’ye sunulacak belge ve raporlar çoğalmıştır. TBMM’ye sunulacak belge ve raporlar iki ayrı kanaldan gelecektir. Bunlardan birincisi kamu idareleri, diğeri ise dış denetim görevi yapan Sayıştay vasıtasıyla sunulan belge ve raporlardır. 5018 sayılı Kanunun 54’üncü maddesi ile bir yıla ait mali istatistiklerin izleyen yılın Mart ayı içinde; hazırlanma, yayımlanma, doğruluk, güvenilirlik ve önceden belirlenmiş standartlara uygunluk bakımından Sayıştay tarafından değerlendirilmesi ve bu amaçla düzenlenen değerlendirme raporunun Türkiye Büyük Millet Meclisine ve Maliye Bakanlığına gönderilmesi öngörülmüştür. Bu mali istatistikler; bütçenin ekonomi ve maliye politikaları ile ilgisinin kurulması, bütçenin daha doğru bir şekilde hazırlanması, parlamentonun bütçe hakkını gereği gibi kullanması, mali saydamlığın sağlaması, kamuoyunun bilgilendirmesi konularında olumlu katkılar sağlayacaktır. Parlamentoların kurumsal ve kurum dışı analitik kaynakları, yasama organının denetim fonksiyonunu arttırmada çok önemli araçlardır. Parlamento içinde milletvekillerine denetim fonksiyonunu yerine getirebilmelerinde yardımcı olan üç tür personel vardır. Bunlar; (i) milletvekillerinin danışmanları veya çeşitli parti grupları tarafından istihdam edilen danışmanlar, (ii) komisyon ofisi ve (iii) uzmanlaşmış araştırma servisleri veya tüm parlamento üyelerine hizmet veren bütçe ofisleridir. Yasama organlarının analitik kaynaklarını güçlendirmek, parlamentonun yürütme organının performansını izleme ve kontrol etme kapasitesini arttırmaya yönelik olarak uygulanan stratejiler açısından standart bir yoldur. Birçok parlamento, denetim ve değerlendirme raporlarını ele alacak yeterli kurumsal kapasiteye sahip değildir. Mevcut parlamento dışı bilgi tabanından yararlanılması için daha iyi mekanizmaların oluşturulması, komisyonlarda istihdam edilen personel sayısının arttırılmasına kıyasla daha faydalı bir alternatif olarak görülmektedir. Bazı ülkelerde, Hollanda’daki Ekonomik Politika Analiz Bürosu (CPB) gibi, 220 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 H.H. YILMAZ, M. BİÇER parlamentolara güvenilir bilgi sağlayan, oldukça etkili dış kaynaklar da vardır (Tarschys, 2008:267). Şekil 3’de yeni kamu mali yönetim anlayışında hesap verme sorumluluğu ile parlamento ve sivil toplum kuruluşlarının izleme/gözetim fonksiyonu özetlenmiştir. Bu sistemde yürütme ve yasama organları dışında sivil toplum tarafından işletilen denetim ve izleme fonksiyonları da öne çıkmaktadır. Diğer bir nokta, parlamentonun bütçe izleme/gözetim fonksiyonunu güçlendiren üç temel hesap verebilirlik alanı aşağıdaki şekilde sıralanmaktadır (Santiso, 2004:17): - Bütçe yoluyla yapılan ödenek tahsislerinin politika önceliklerini yansıtması. Başka bir ifadeyle ön (ex ante) hesap verebilirlik unsurlarının bütçe sürecine kazandırılması. - Bütçenin uygulanması aşamasında yürütme ile birlikte (concurrent) eş zamanlı olarak iç kontrol, iç denetim, muhasebe sistemi, yönetsel kontrol gibi uygulamalarla hesap verebilirliğin güçlendirilmesi. - Yürütmeyi oluşturan kamu kurumlarının bütçe sonuçları ve performanslarının konusunda (ex post) günün sonunda etkin hesap verebilirliklerini sağlayacak mali raporlama unsurlarının varlığı. SIVİL TOPLUM Toplumsal Sorumluluk PARLAMENTO Gelir Takibi Karar Alma Dış Denetim Yasama Sorumluluğu Bağımsız Değerlendirme Mali Raporlama Planlama ve Projeksiyon Kontrol İç Denetim Bütçe Gelir ve Giderleri BÜTÇE SÜRECİ Onay Parlamento İncelemesi Değişiklik Yapma Yetkisi İç Kontrol Uygulama Yönetsel Kontrol Veto yetkisi Geri İade Muhasebe Sistemi Şeffaflık İzleyenlerin İzlenmesi Parlamento Gözetimi Toplumsal Denetim Bağımsız Bütçe Analizi Dış inceleme Kamu Harcamalarının İzlenmesi Kaynak: Santiso, 2004:17 Şekil 3: Bütçe Sürecinde Hesap Verme Sorumluluğu ve İzleme/Gözetim Fonksiyonu Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 221 Parlamentonun Bütçe Hakkını Etkin Kullanımının Yeni Bütçe Sistemi Çerçevesinde Değerlendirilmesi Sonuç ve Değerlendirme Mali saydamlık ve hesap verme sorumluluğu kavramları hem yurttaşların kamunun politikaları, öncelikleri ve mali işlemleri hakkında daha bilgilenmesi yoluyla kamuoyu denetiminin etkili olması açısından hem de parlamentoların hükümetin mali uygulamalarını daha etkili bir şekilde izlemesi ve denetlemesine imkân sağlaması açısından önemli hale gelmiştir. Bu bağlamda parlamentonun mali gözetim fonksiyonu, demokratik yönetim sistemini benimseyen ülkelerde bütçe hakkı mali hesap verilebilirlik açısından temel bir konu haline gelmiştir. Parlamentolar artık idarelerden eylemlerine ilişkin hesap vermelerini isterken, kamu eyleminin amaca ve hedefe uygunluğunu da değerlendirmekte ve eylemin etkinliğini yakından denetleyebilmektedir. Bu anlamda 5018 sayılı Kanunla getirilen yeni bütçe sistematiğinde stratejik plan, performans programı ve faaliyet raporları ile kurumsal ve sektörel düzeyde bütçe denetimlerini yapmak parlamento açısından daha etkin bir hale gelmiştir. Bu aşamadan sonrası için önemli olan parlamentonun bu süreci etkin bir şekilde çalıştıracak yapıyı parlamento içinde geliştirmesidir. TBMM’nin mali gözetim fonksiyonu Plan ve Bütçe Komisyonu ile yerine getirilmektedir. Bu Komisyon bütçenin oluşturulması ve daha sonra bütçenin uygulanmasında yönetimsel hesap verilebilirliğin sağlanmasında önemli bir rol oynamaktadır. TBMM’de gerçek anlamda kamu politikalarında stratejik yönlendirme yetkisini kullanabilmesi açısında sunulan bilgileri analiz ederek milletvekillerine sunacak bir kapasitenin oluşturulması gerekmektedir. Parlamentonun bütçe uygulamasını izlemesi ve kontrol etmesine yönelik olarak süreç içindeki rolünün değişen yeni mali yönetim yapısını iyi tanımlanması gerekmektedir. Bu rolün başta gelir ve giderleri etkileyecek tasarılarda mali etkinin ortaya konması gibi 5018’deki düzenlemelerle güçlendirilmesi parlamentonun bütçeye olan sahiplenmesinin de artmasına da yol açacaktır. Parlamentonun yeni sürece uyumunu sağlayacak olan düzenlemen ile Plan ve Bütçe Komisyonu başta olmak üzere uzmanlık komisyonları, bütçelerin basit bir şekilde incelenmesinin ötesine geçerek tüm kamu maliyesini kapsayacak şekilde izleme ve değerlendirme imkânına sahip olacaktır. Geçmiş mali yıla ilişkin hesapların incelenmesi ile cari mali yıla ilişkin bütçe gerçekleşmelerinin parlamento tarafından izlenmesi, kamu hizmetlerinde iyileşme sağlanabilecek hareket alanını açıkça ortaya koyacak ve bir sonraki yıl bütçesinin programlaması için ilgili bilgiyi sağlayacaktır. Yapılan bu çalışmalar, parlamentonun kamu politikasının değerlendirilmesinde üstlendiği rolün niteliğini de geliştirecektir. Sonuç olarak parlamentonun bütçe hakkını etkin kullanabilmesi reformlarla değişen mali yönetim sisteminin getirdiği yeni araçları içselleştirmesi ve etkin bir şekilde kullanımına bağlı görülmektedir. Parlamentonun etkinliğinin sağlanamadığı bir durumda reformun önemli bir ayağı da eksik kalmış olacaktır. Kaynakça Aktan, H. B. (2008), “Bütçe Reform Süreci ve Parlamentonun Bu Süreçteki Rolü: Türkiye ve Seçilmiş AB Üyesi Ülke Deneyimleri”, içinde, Bütçe Sürecinde Parlamentonun Değişen Rolü, Uluslararası Sempozyum 7-8-Ekim 2008 Afyonkarahisar, TBMM Plan ve Bütçe Komisyonu. 222 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 H.H. YILMAZ, M. BİÇER Allen, S. (2002), “Does Budgeting have a Future?” OECD Journal on Budgeting, Vol. 2, No. 2. Allen, R. ve Tommasi, D. (2001), Managing Public Expenditure: A Reference Book for Transition Countries, SIGMA. Anal, A. A. (2003), “Magna Carta ve Yönetim Anlayışımız”, Mali Kılavuz Dergisi, Yıl:7. Anderson, E. J. (2003), Public Policymaking: An Introduction, Fifth Edition, Houghton Mifflin Company, Boston. Arslan, M. (2004), “Orta Vadeli Harcama Sistemi (Çok Yıllı Bütçeleme) ve Türkiye’de Uygulanabilirliği”, Sayıştay Dergisi, 54. Atiyas, İ. ve Sayın, Ş. (1997), Siyasi Sorumluluk, Yönetsel Sorumluluk ve Bütçe Sistemi: Bir Yeniden Yapılanma Önerisine Doğru, İstanbul: TESEV Yayınları. Aydın, M. A. (2007), Türkiye'de Parlamenter Denetim Yolu Olarak Bütçe, Yayımlanmamış TBMM Genel Sekreterliği Uzmanlık Tezi. Bacon, R. (2008), “Parlamentonun Denetim ve İzleme Fonksiyonları: İngiltere Deneyimi” içinde, Bütçe Sürecinde Parlamentonun Değişen Rolü, Uluslararası Sempozyum 7-8-Ekim 2008 Afyonkarahisar, TBMM Plan ve Bütçe Komisyonu. Blondal, R. J. (2003), “Budget Reform in OECD Member Countries:Common Trends”, OECD Journal on Budgeting, Vol. 2, No. 4. Bogdanovskaia, I. (1999). Legislative Bodies in the Law-Making Process, Democratic Institutions Research Fellowships No. 1997-99, Erişim 08/07/2009, http://www.nato.int/acad/fellow/97-99/bogdanovskaia.pdf. Bulutoğlu, K. (1988), Kamu Ekonomisine Giriş (Devletin Ekonomik Bir Kuramı), Filiz Kitabevi, İstanbul. Christensen, T. ve P. Legreid, (2002), “Symposium on Accountability, Publicity and Transparency. New Public Management: The puzzles of Democracy and the Influences of Citizens”, The Journal of Political Philosophy, Vol. 10, No.3, 2002, 267-295. Çağan, N. (2008), “Modern Bütçe Sürecinde Parlamento’nun Rolü”, içinde, Bütçe Sürecinde Parlamentonun Değişen Rolü, Uluslararası Sempozyum 7-8-Ekim 2008 Afyonkarahisar, TBMM Plan ve Bütçe Komisyonu. Çevik, H. H. (2001), Türkiye’de Kamu Yönetiminin Sorunları, Ankara. Çevik, H. H. (2003), “Modern Devlette Kamu Politikası Oluşturma: Kavramlar, Aktörler, Karar Verme, Kamu Politikası Süreci ve Türkiye Analizi”, Asım Balcı (der.) Kamu Yönetiminde Çağdaş Yaklaşımlar (içinde): Seçkin Yayınları, Ankara. Dicle, A. (1973), Kamu Yönetiminde Planlama-Programlama-Bütçeleme Sistemi, Ankara. DPT (2000), Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması ve Mali Saydamlık Özel İhtisas Komisyonu Raporu, Ankara: DPT. Emil, F. ve Yılmaz, H. (2003), “Kamu Borçlanması, İstikrar Programları ve Uygulanan Maliye Politikalarının Kalitesi: Genel Sorunlar ve Türkiye Üzerine Gözlemler”, 18. Türkiye Maliye Sempozyumu, Türkiye’de Kamu Borçlanması (Ekonomik ve Sosyal Etkileri, Beklentiler), 12-16 Mayıs 2003, Girne-Kuzey Kıbrıs Türk Cumhuriyeti, Marmara Üniversitesi, İİBF, Maliye Bölümü ve Maliye Araştırma ve Uygulama Merkezi, Yayın No:16. Emil, F. ve Hakan. H. Y. (2004), Kamu Borcu Nasıl Oluştu Bu Noktaya Nasıl Gelindi? TESEV Yayını. Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 223 Parlamentonun Bütçe Hakkını Etkin Kullanımının Yeni Bütçe Sistemi Çerçevesinde Değerlendirilmesi Ergun, T. (2004), Kamu Yönetimi; Kuram, Siyasa, Uygulama, TODAİE Yayın No: 322, Birinci Baskı, Ankara. Falay, N. (1979), Program-Programlama-Bütçeleme Sistemi ve Türk Program Bütçe Modeli, İstanbul Üniversitesi İktisat Fakültesi Yayın No: 429, İstanbul. Feyzioğlu, B. N. (1981), “Nazari, Tatbiki, Mukayeseli Bütçe, Filiz Kitabevi, 6. Baskı, İstanbul. Feyzioğlu, B. N. “Modern Anayasalarda Bütçe Hakkı”, Çağdaş Anayasalarda Ekonomik ve Sosyal Haklar ve Ödevler (Uluslararası Seminer), İstanbul İktisadi ve Ticari İlimler Akademisi Ekonomi Fakültesi, 5-6-7 Şubat 1982, İstanbul Atatürk Kültür Merkezi. Forostiere, C. ve Pelizzo, R. (2005), Does the Parliament Make A Difference? The Role of the Italian Parliament in Financial Policy, Role of Parliements in the Budget Process, Washington, DC: World Bank Institute. Forrester, J. (2002), “The Principal-Agent Model and Budget Theory”, in Aman Khan ve W. Bartley Hildreth, (der.), Budget Theory in the Public Sector, First Published, Quorum Book. Gerston, N. L. (2002), Public Policymaking in a Democratic Society A Guide to Civic Engagement, New York. Khan, A. ve Hildreth, W. B. (der.) (2002), Budget Theory in the Public Sector, First Published, Quorum Book. Konukman, A. (2000), “Kesin Hesap Kanun Tasarıları Üzerine Bir Değerlendirme”, Atiyas, İ. ve Sayın, Ş (der.) Kamu Maliyesinde Saydamlık Raporu, TESEV Yayınları. Leruth, L. ve Paul, E. (2007), “A Principal-Agent Theory Approach to Public Expenditure Management Systems in Developing Countries”, OECD Journal on Budgeting. Vol.7, No. 3. Lienert, I. (2005), Who Controls the Budget: The Legislature or the Executive? June 2005 IMF Working Paper No. 05/115. Maliye Bakanlığı (2004), Analitik Bütçe Sınıflandırması, Eğitim El Kitabı 3. Baskı Mayıs, Ankara. Mordacq, F. (2008), “Bütçe Reformu ve Parlamento: Fransa Deneyimi.”, içinde, Bütçe Sürecinde Parlamentonun Değişen Rolü, Uluslararası Sempozyum 7-8 Ekim 2008, Afyonkarahisar, TBMM Plan ve Bütçe Komisyonu. Mutluer, M. K., Öner, E. ve Kesik, A. (2005), Bütçe Hukuku, 1. Baskı, İstanbul Bilgi Üniversitesi Yayını, İstanbul. Mutluer, M. K., Öner, E. ve Kesik, A. (2007), Teoride ve Uygulamada Kamu Maliyesi, İstanbul Bilgi Üniversitesi Yayını, İstanbul. Ocakçıoğlu, B. (1982), “Bütçe Hakkının Kapsamına ve Gerçekleşmesine İlişkin Sorunlar”, Çağdaş Anayasalarda Ekonomik ve Sosyal Haklar ve Ödevler, Uluslararası Sempozyum, 5-7 Şubat 1982, İstanbul, Marmara Üniversitesi Yayını. Öner, E. (2005), Osmanlı İmparatorluğu ve Cumhuriyet Döneminde Mali İdare, Maliye Bakanlığı, APK, Yayın No: 2005/369, Ankara. Öner, E. (2008), “Bütçe Uygulama Aşamasında Parlamentonun İzleme/Gözetim Fonksiyonu: Komisyonların Rolü ve Bütçe Analiz Kapasitesi”, içinde, Bütçe Sürecinde Parlamentonun Değişen Rolü, Uluslararası Sempozyum 7-8 Ekim 2008, Afyonkarahisar, TBMM Plan ve Bütçe Komisyonu. 224 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 H.H. YILMAZ, M. BİÇER Persson T., Roland, G. ve Tabellini, G. (1997), “Separation of Powers and Political Accountability”, The Quarterly Journal of Economics, Vol. 112, No. 4 (Nov. 1997), 1163-1202, Posner, P. ve Park, C. K (2007), “Role of the Legislature in the Budget Process: Recent Trends and Innovations”: OECD Journal on Budgeting. Vol.7, No. 3. Rijckeghem, C. (2004), Evaluation of Public Debt Stock; How Did We Get There? TESEV Yayını. Sahgal, V. (2008), “Parlamentonun Rolü: Bütçenin Hazırlanması-Uygulanması- ve Dış Denetim-Kontrol”, içinde, Bütçe Sürecinde Parlamentonun Değişen Rolü, Uluslararası Sempozyum 7-8 Ekim 2008, Afyonkarahisar, TBMM Plan ve Bütçe Komisyonu. Santıso, C. (2004), Budget Institutions and Fiscal Responsibility: Parliaments and the Political Economy of the Budget Process in LatinAmerica, the World Bank. Schick, A. (1998), A Contemporary Approach to Public Expenditure Management, World Bank Institute. Schick, A. (2002), “Can National Legislatures Regain an Effective Voice in Budget Policy?” OECD Journal on Budgeting, Vol. 1, No 3. Sterck, M. ve Bouckaert, G. (2006), “The Impact of Performance Budgeting on the Role of Parliament: a Four-Country Study”, Paper to be Presented at the 2nd Transatlantic Dialogue, Workshop 1: The Performance of Performance Budgeting, Leuven, June 1-3, 2006. Stiglitz, E. J. 1994, Kamu Kesimi Ekonomisi, Çeviren: Batırel, Ö. F. Marmara Üniversitesi Yayın No: 549, İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Yayın No: 396, İstanbul. Şener, A. (2007), “Osmanlı Bütçeleri ve Türkiye’de Bütçe Hakkının Ortaya Çıkışında Cumhuriyet Öncesi Gelişmeler” içinde, Şener, A. Sona Doğru Osmanlı-Osmanlı Ekonomisi ve Maliyesi Üzerine Yazılar, Birleşik Kitabevi, 1. Baskı, Ankara, 2007. Tarschys, D. (2008), “Parlamento ve Bütçe: Parlamentonun Gözetim Kapasitesinin Arttırılması”, içinde, Bütçe Sürecinde Parlamentonun Değişen Rolü, Uluslararası Sempozyum 7-8 Ekim 2008, Afyonkarahisar, TBMM Plan ve Bütçe Komisyonu. The World Bank (1998), Public Expenditure Management Handbook, Washington. The World Bank (2001), Turkey Public Expenditure and Institutional Review. Wehner, J. (2009), Legislatures and the Budget Process: The Myth of Fiscal Control, Final Version, Manuscript, 4 December 2009. Wildavsky, A. (1992), The New Politics of the Budgetary Process, Second Edition, Harper Collins Publishers University of California, Berkeley. Yılmaz, H. H. ve Biçer, M. (2010), “Türkiye’de Mali Reformlar Sonrası Değişen Politika Oluşturma, Planlama, Bütçeleme Süreci ve Orta Vadeli Harcama Sisteminin Uygulanabilirliği”, İktisat İşletme ve Finans 25 (287) 2010:33-68. Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 225 Kurallı Maliye Politikası: Türkiye’de Kurallı Maliye Politikası Örnekleri Kurallı Maliye Politikası: Türkiye’de Kurallı Maliye Politikası Örnekleri Birol KARAKURT∗ Tekin AKDEMİR** “Bütçe denkleştirilmeli, Hazine tekrar doldurulmalı, kamu borcu azaltılmalı, devlet yöneticilerinin haddini bilmezliği ıslah ve kontrol edilmeli ve Roma iflas edebilir diye yabancı topraklara mali destek kısıtlanmalıdır. İnsanlar kamu desteği ile yaşamak yerine tekrardan çalışmayı öğrenmelidir.” M.T.CICERO (63 B.C) Özet Son 25 yıllık dönemde gelişmiş ve gelişmekte olan pek çok ülke bütçe açığını elimine etmek ya da sınırlamak, kamu borcunu düşürmek ve böylelikle maliye politikasının kalitesini arttırmak amacıyla mali kuralları kabul etmişlerdir. Mali kurallar, mali disiplini ve makroekonomik istikrarı sağlamanın temel araçlarından biridir. Türkiye’de anayasal ve yasal olarak garanti altına alınmış mali kurallar olmamakla birlikte, mali kural niteliği almış uygulamalar ve düzenlemeler söz konusudur. Özellikle 2003 yılı sonrasında yapılan yasal düzenlemelerle sayısal olmayan nitelikteki kurallarda önemli iyileşmeler sağlanmıştır. Ancak, sayısal nitelikli kurallar daha çok IMF programları çerçevesinde yürütülmüş ve IMF programının sona ermesiyle birlikte bu kurallar esnetilmeye başlanmıştır. Bu çalışmada, anayasal ve yasal olarak garanti altına alınmayan düzenlemelerin kolaylıkla esnetilebildiğinden hareketle, Türkiye’de büyüme ve mali dengede kalıcı iyileşme sağlamak ve ekonominin kırılganlığını azaltmak için kurallı maliye politikası uygulamasının yasal zemine oturtulması gerektiği vurgulanmıştır. Çalışmada ayrıca, mali kuralların, mali düzenlemelerde süreklilik sağlayarak, politikaların görünürlüğünü arttıracağından kamu maliyesinin sürdürülebilirliğine de katkı sağlayacağı ifade edilmiştir. Anahtar Kelimeler: Mali Kurallar, Mali Disiplin, Faiz Dışı Fazla, Kurallı Maliye Politikası ∗ Yrd.Doç.Dr. Karadeniz Teknik Üniversitesi, İİBF, Maliye Bölümü, [email protected] Yrd.Doç.Dr. Erciyes Üniversitesi, İİBF, Maliye Bölümü, [email protected] ** 226 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 B. KARAKURT, T. AKDEMİR Rule-Based Fiscal Policy: The Case Of Rule-Based Fiscal Policy In Turkey Abstract Many developed and developing countries applied fiscal rules to eliminate or limit the budget deficit, to reduce public debt and so to improve the effectiveness of financial policy during the last 25 years. fiscal rules are one of the main goals to sustain financial discipline and macroeconomic stability. In Turkey, even though there are no constitutionally or legally determined financial rules, there are some certain practices accepted as financial rules. In particular after 2003, legal regulations have significantly emphasized the importance of numerical fiscal rules. However, quantitative rules have been implemented in the framework of IMF programs and they have been released at the end of the IMF programs. This study emphasis the importance of constitutional and legal regulations to prevent releasing numerical rules and to improve economic growth, fiscal balance and to eliminate economic fragility permanently by the rule-based fiscal policy. This study also emphasizes the role of fiscal rules to keep continuity of fiscal regulations and transparency of fiscal policy regarding the sustainability of the public finance. Key Words: Fiscal Rules, Fiscal Disipline, Primary Surplus, Rule-Based Fiscal Policy JEL Classification Codes: E, E62 Giriş Türkiye ekonomisi 10 Mayıs 2008 tarihinde 10 yıllık kesintisiz IMF gözetimi sürecinden IMF’siz istikrar arayışı sürecine geçmiştir. Mali disiplini sağlamak ve kamu maliyesini güçlü ve sağlıklı bir finansman yapısına kavuşturmak için sıkı “daraltıcı” ekonomi politikalarına ağırlık verilen bu süreçte; IMF tanımlı faiz dışı fazlayı çıpa alan, böylelikle borçları sürdürülebilir kılmaya yönelik programlar uygulanmıştır. Stand-by anlaşmasının son bulduğu 10 Mayıs 2008 tarihinde IMF ile yeni bir programın sürdürülmeyeceğinin açıklığa kavuşmasıyla birlikte, yeni çıpanın ne olması gerektiği tartışıla gelmiştir. Ekonomiyi istikrara kavuşturmak için; hükümetlerin kanun çıkararak mali disiplini koruyucu önlemleri artırması, harcamalar konusunda sınırlamaya razı olmaları anlamına gelen “kurallı maliye politikasının yeni çıpa olması” fikri ise 2007 yılının ikinci yarısından itibaren yoğun bir şekilde tartışılmaktadır. IMF boşluğunu, kısıtlar koyan kanun maddeleri ile geçirmek, böylelikle mali disiplini ödünsüz şekilde sürdürmek Türkiye gibi kırılgan ekonomiler açısından oldukça önemlidir. 2005’ten beri IMF çıpasında yavaşlama olduğu, AB çıpasının ise sürecin siyasal olması ve zigzaglar çizmesi nedeniyle popülaritesini kaybettiği göz önünde bulundurulduğunda, kendi ulusal çıpamızı geliştirmeye ihtiyacımız olduğu açıktır (Serdengeçti, 2008). Bugün, mali sürdürülebilirlik ve makro ekonomik istikrar için hedefler belirlemek ya da ekonomiyi kurala bağlamanın, mali disiplinin sürmesi açısından önemli olduğunu belirtmek gerekir. Bu süreci, yasal ve anayasal garantilerle korumak, yazılı olmayan düzenlemeler haline getirip uygulamak ve uygulamaların takipçisi olmak ise mali kuralları takip etmek olarak değerlendirilebilir. Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 227 Kurallı Maliye Politikası: Türkiye’de Kurallı Maliye Politikası Örnekleri Türkiye 2000 yılından bu yana kamu maliyesi programında gelir ve harcama kompozisyonunu iyileştirmeyi hedefleyen birtakım düzenlemeler yapmıştır. Düzenlemeler, esas olarak IMF ve AB çıpası çerçevesinde gerçekleştirilmiştir. Bu çalışmanın hipotezi, Türkiye’nin yasal ve anayasal metinlerde kurallı maliye politikasına yer vermemiş olmasına karşın, stand-by anlaşması ve AB çıpası çerçevesinde fiili olarak kurallı maliye politikası izlemiş olduğudur. Çalışmanın hipotezini desteklemek amacıyla, bütçe ve kamu maliyesi metinleri, niyet mektupları ve kamu borç yönetimi raporlarındaki detaylara ve bazı yasal düzenlemelere atıflar yapılmıştır. İlgili metinler çalışmanın hipotezini destekler niteliktedir. Türkiye’nin kamu maliyesini yasal olarak olmasa da, belli ölçüde de olsa fiili olarak kurallı maliye politikası çerçevesinde yönettiği ifade edilebilir. Bu genel düşüncelerden hareketle, “Kurallı Maliye Politikası: Türkiye'de Kurallı Maliye Politikası Örnekleri” adını taşıyan çalışmada öncelikle, mali kurallar tanımlanmış ve çeşitli ülkelerdeki mali kural uygulama örnekleri incelenmiştir. Daha sonra ise, Türkiye’nin neden kurallı maliye politikası uygulaması gerektiği hususu ele alınarak, Türkiye’de kurallı maliye politikası uygulama örnekleri değerlendirilmiştir. Çalışmada son olarak Türkiye için nasıl bir mali kural uygulanması gerektiği hususundaki değerlendirmelere yer verilmiş ve çalışma değerlendirme ve sonuç kısmıyla tamamlanmıştır. 1. Mali Kurallar Kurala dayalı ekonomi politikaları son 20-25 yıllık süreçte gelişmiş ya da gelişmekte olan birçok ülkede oldukça yaygın olarak uygulanmaktadır. Geleneksel optimal para alanı literatürü, yıllar önce parasal bir birlikte, maliye politikasının ulusal parasal bağımsızlığın kaybedilmesi durumunda konjonktürel istikrarın sağlanmasında daha da önem kazandığına işaret etmiştir (Buti vd., 2001:279). Parasal alanda 19. yüzyıldan beri artan sayıda ülke enflasyon hedeflemesini benimsemiştir. Son dönemde enflasyon hedeflemesi yerine parasal büyüklük ya da döviz kuru hedeflemesi gelişmiş ekonomilerde tercih edilen kurallardır. Mali alanda da benzer eğilim söz konusudur. Mali kural olarak, bütçe açığını elemine etmek ya da sınırlamak ve kamu borcunu düşürmek, gelişmiş ve gelişmekte olan birçok ülkede oldukça popülarite kazanmıştır (Kopits, 2001:2). Ülkeler, -özellikle 1980’li yıllarda- orta vadeli mali konsolidasyon programları ile makroekonomik istikrarı ve mali sürdürülebilirliği sağlamaya çalışırlarken, son yıllarda bunu artan şekilde mali kurallarla yapmaya çalışmaktadırlar. Mali kurallar, literatürde, maliye politikasını etkileyebilen aşırı politika esnekliğine karşı cevap olarak savunulmuşlardır (IMF, 2007:17). Mali kurallar en geniş anlamda, mali kurumlar ya da bütçenin hazırlanması, onaylanması ve uygulanmasına yönelik bir dizi kural ve düzenlemeyi ifade etmektedir. Söz konusu kuralları dar anlamda, bütçe açıkları, borçlanma, harcamalar ve vergiler gibi mali göstergelere belirli sınırlamaları içeren maliye politikası uygulamalarına yönelik yasal sınırlamalar şeklinde tanımlamak mümkündür (Kennedy vd., 2001:237-238). Mali kurallar, makroekonomik anlamda borçlanma, bütçe açıkları, kamu harcamaları ve gelirleri gibi mali performans göstergelerine getirilen kalıcı sınırlamalar şeklinde de tanımlanabilir (Kopits ve Symansky, 1998:2). 228 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 B. KARAKURT, T. AKDEMİR Mali kuralların en önemli özelliği, yasal bir araç (uluslararası anlaşmalar, anayasalar, kanunlar ya da politika rehberleri ile uygulamaya konulmuş) ya da yerel bir terminoloji olmasından ziyade, bunların sürekli nitelikte olmasıdır (Buti and Noord, 2004:9). Maliye politikası uygulamalarına kuralların katkısı, yalnızca sayısal hedeflere işaret edip onların yakalanması değildir. Mali kuralların asıl katkısı maliye politikasında şeffaflığı sağlayan raporlara ilişkin getirdiği yeniliklerdir (Boran, 2008:1). Kurallar, disiplinli, şeffaf ve hesap verebilir kamu maliyesini tesis etmenin yanı sıra fiyat istikrarına da katkı sağlayabilir (Serdengeçti, 2008). Ancak belirtilen faydaların sağlanması mali kuralların iyi dizayn edilmesine bağlıdır. Aşağıdaki şekilde optimal bir mali kuralın taşıması gereken özellikler belirtilmiştir. Şekil 1’den de görüleceği üzere, iyi bir mali kuralın kurumsal yapısının, yasal altyapısının ve uygulama metodunun açıkça tanımlanması gerekmektedir. Uygulama aşamasında beklenmedik şoklara ve durumlara karşı kuralların esneklik taşıyabilmesi için istisnalara yer verilmeli, kuralların uygulaması ve denetimi tarafsız organlarca yapılmalıdır. Optimal bir kural ayrıca şeffaf, basit, tutarlı ve esnek olmalıdır. Ayrıca, iyi bir mali kural; basit, saydam, uyumlu ve esnek olacak şekilde dizayn edilmeli, etkili bir şekilde uygulamaya elverişli olmalı (uygulama sonrası uyum ve etkin denetim), kararlar, değişiklikler ve yaptırımlar açısından hukuka uygun olmalıdır (Kopits ve Symansky, 1998:18; Buti ve Noord, 2004:9). Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 229 Kurallı Maliye Politikası: Türkiye’de Kurallı Maliye Politikası Örnekleri Kurumsal Kapsamı Yasal Altyapı Açıkça Tanımlanma Uygulama Metodu Yasal Özellikler Dönem Sonu Hesap Verme ve Bir Sonraki Yıla Devredememe İstisnalar (Belirli Koşullar Altında Yükümlülük ve Yaptırımlardan Kurtulma) Uygulama Optimal Mali Kural Tarafsız Yetki Değişiklik Prosedürü Şeffaflık Basitlik Operasyonel Özellikler Dış Tutarlılık Tutarlılık İç Tutarlılık Esneklik Kaynak: Biraschi, 2008:11. Şekil 1: Optimal Mali Kuralın Özellikleri 1.1. Mali Kurallara Başvurma Nedenleri ve Mali Kurallara Karşı Görüşler Son 30 yılda gelişmiş ya da gelişmekte olan pek çok ülkede yüksek kamu açıklarının ortaya çıkması, bu açıkların giderek artması ve süreklilik arz etmesi politika yapıcılarının aşırı açık finansmana başvurmaya düşkün olduğu yönünde yaygın bir endişeye yol açmıştır. Bu endişeler, özellikle, resesyon/durgunluk gibi geçici konjonktürel darboğazların ya da geçici harcama şoklarının (savaşlar, doğal 230 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 B. KARAKURT, T. AKDEMİR afetler gibi) yokluğunda yoğunlaştığından bunları optimal mali borçlanma teorisiyle bağdaştırmak güçtür. Bu bulgular siyasileri aşırı kamu borçlanmasına yönelten güdüleri analiz etmeye yönelik teorik ve ampirik çalışmaların artmasına yol açmıştır. Politik çarpıklıkların mali sonuçları hakkında giderek artan farkındalık, kamu kesimi açıklarını sınırlamak için, iradi maliye politikalarının kurallarla sınırlandırılmasına yönelik kurala dayalı önerileri ortaya çıkarmıştır. Yaşanan gelişmeler neticesinde ABD’de denk bütçe kuralları hayata geçirilirken, AB üyesi ülkelerde Maastricht Kriterleri ve Büyüme ve İstikrar Paktı çerçevesinde mali politikaların uygulanmasına ilişkin birtakım sınırlamalar getirmiştir (Corsetti ve Roubini, 1996:408). Çoğu mali kuralın uygulanmasının altında yatan temel neden, bugünkü ve gelecekteki hükümetlerin disiplinli maliye politikası önlemlerini uygulamaya istekli olmamaları ya da bu önlemleri uygulama yeteneklerinin olmamasıdır (Mihaljek ve Tissot, 2003:22). Nitekim, kamu tercihi literatürüne göre, politika uygulayıcıları fırsatçıdır ve tekrar seçilebilmek için bütçe açıklarını kullanırlar. Seçmenler hükümetlerin zamanlararası bütçe sınırlamalarını anlamada başarısızdırlar. Mevcut harcamaların faydalarına aşırı değer biçerlerken, gelecekte karşılaşacakları vergi yükünü de olduğundan az tahmin ederler. Bu nedenle de politika yapıcıları mali sorumsuzluklarından dolayı cezalandırılmazlar. Mali kurallar bu tür sorumsuzluğu sınırlayabileceği için yararlı olabilmektedir (Dában vd., 2003:2). Diğer bir deyişle mali kurallar hükümetin uyguladığı mali politikaların kredibilitesini artırarak mali konsolidasyona yardımcı olmaktadır (Fiess, 2005:177-178). Mali kurallara başvurmanın bir diğer nedeni, mali disiplini güçlendirme amacıdır. Mali kuralların kullanılması genellikle mali performansın güçlendirilmesi ile ilişkilendirilmektedir. Mali kuralların varlığı ve mali performansın iyileşmesi durumunda hükümetlerin genellikle mali dürüstlüğe doğru bir tutum değişikliği içine girdikleri ifade edilmektedir. Mali kuralların ihtiyatlı maliye politikasına yaptıkları katkı, kuralların uygulanmasına yönelik önerileri desteklemektedir (OECD, 2008: 65; IMF, 2009:3). Mali kurallar, konfederasyonlar, federasyonlar ve parasal birliğe dahil ülkelerde negatif dışsallıkların önlenmesi, bağımsız bir para politikası uygulanması ve para politikasının başarısı için de hayati önem taşımaktadır.1 Parasal birliğe üye diğer ülkelerde üyelerden birinin uygulamaya koyduğu genişletici mali politikaların birliğe üye ülkeler üzerinde yol açacağı negatif dışsallıkları giderme gereği, maliye politikalarının koordine edilmesini ve birliğe üye ülkelerin bu tür politikaları uygulamadaki inisiyatifinin sınırlandırılmasını gerektirmektedir. Mali kurallar, istikrar ve büyümeye katkı yapmanın yanı sıra, parasal birliğe dahil ülkelerin birinde yaşanabilecek finansal istikrarsızlığın diğer ülkelerde olumsuz etkilere yol açmasını da önleyebilirler. Kurallı mali politikalar ayrıca, Merkez Bankası para politikalarının başarısı ve para politikasının bağımsızlığı için de gereklidir (Marshall, 2003:103). Bu durumu iki gerekçeyle açıklamak mümkündür. Birincisi, yapısal fazla kuralıdır.2 1 Mali kuralların üniter devletlerde de yerel yönetimlerin uyguladığı politikaların doğuracağı negatif dışsallıkları önlediği ve Merkez Bankasının para politikasının başarı şansını artırdığı söylenebilir. 2 Yapısal fazla kuralının anlamı, bütçe daima fazla verecek ya da asla mali açık vermeyecek değildir. Basitçe yapısal fazla kuralının anlamı, bütçenin uygun seviyede yapısal fazla vermesi yalnızca arzu edilir seviyede (geçici) mali açığa izin vermesidir. Bu durum, bağımsız para politikası ile birlikte istikrarlı para rejimini korumak için temel şarttır/esastır (Marshall, 2003:100). Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 231 Kurallı Maliye Politikası: Türkiye’de Kurallı Maliye Politikası Örnekleri Bu kural, uzun dönemde mali sürdürülebilirliği sağlar. Böylelikle para politikasının bağımsızlığını destekler. Mali kuralların Merkez Bankası politikaları açısından ikinci önemli sonucu, kuralların kısa dönemde (üretimde) istikrarı sağlama aracı olarak maliye politikasının etkinliğini arttırması ve istikrar politikalarının daha etkin koordinasyonu için bir çatı oluşturmasıdır. Yani, kurallı maliye politikası, kamu finansman dengesinin korunmasına yardım eder (Marshall, 2003:103). Mali kuralları, makroekonomik istikrarı sağlamanın temel araçlarından biri olarak nitelendirmek de mümkündür. Özellikle bütçe açığı, borçlanma ve harcamaya yönelik sınırlamalar, devletin açık finansmanı için borçlanmasını, Merkez Bankası ya da diğer kaynaklara başvurmasını önleyici niteliktedir. Merkez Bankasından borçlanmaya getirilen sınırlama, para basmanın enflasyonist etkilerini sınırlarken aynı zamanda borç stokunun artış hızını yavaşlatmakta ve borç geri ödemeleri sonucu piyasaya girecek ilave satın alma gücü dolayısıyla ortaya çıkabilecek olumsuzlukları da azaltmaktadır (Moreno, 2003:1-6-7). Mali kuralların bir diğer faydası, uzun dönemli mali sürdürülebilirliği başarmayı ve devam ettirebilmeyi teşvik etmesidir. Mali sürdürülemezlik makroekonomik istikrarsızlığa neden olmakta, hükümetlerin maliye politikasını bir politika aracı olarak kullanma yeteneğini zayıflatmaktadır. Zayıf mali sürdürülebilirlik hükümetleri zorunlu olarak yüksek risk primiyle borçlanmaya yöneltmektedir. Kısa dönemde istikrar için risk oluşturan bu durum, borç sorununu daha da kötüleştirmekte ve kamu finansmanının uzun vadeli sürdürülebilirliğini tehdit etmektedir (Binay, 2003:257). Mali kurallar gelecekteki harcama, bütçe açığı ve borç stokundaki potansiyel artışı sınırlayıcı etki gösterdiğinden hükümetlerin borçlanma ihtiyacı azalabilir, reel faiz oranları daha aşağıya çekilebilir ve özel kesim yatırımlarının dışlanmasını da önleyebilir. Kurallı politikalar ayrıca, mali yük ve faydaların nesiller arası dengeli dağılımına hizmet etmektedir (Günay, 2007:90). Kurallı maliye politikaları ile vergi yükünü kamu harcamalarının marjinal faydasına eşitleyerek ekonomik etkinliğin sağlanması ve kamu harcamalarının tahsisinde etkinliğin sağlanması gibi hedeflerin gerçekleştirilmeye çalışıldığını da söylemek mümkündür (Sutherland vd., 2005:143). Mali kurallara başvurma nedenlerini açıklayan yukarıdaki görüşlere karşın, bu tür kurallara ihtiyaç olmadığı yönünde görüşlere de rastlamak mümkündür. Bu görüşlerin temel argümanı, mali kuralların optimal olmayan çözümlere yol açacağıdır. Oysa, ihtiyari ya da geçici kararlar daha iyi sonuçların elde edilmesini mümkün kılar. Bu düşüncenin altında yatan temel fikir, finansal piyasaların yanlış mali davranışları sınırlayacağıdır. Yüksek açıklar faiz oranlarının artmasına yol açarak, kamu kesimi üzerinde bir baskı oluşturur. Ancak, bu sürecin işleyebilmesi için piyasaların zamanında tepki göstermesi ve kamu kesiminin onların sinyallerine bir an evvel cevap verebilmesi gerekmektedir. Bu da piyasaların yeterli bilgiye sahip olmasını gerektirmektedir. Bu sistem bazı federal ülkelerde işler gibi görülmektedir. Fakat sık sık kurallarla tamamlanmaktadır. Üstelik, piyasa temelli disiplinin AB bağlamında etkililiği pek çok AB ülkesinin geçmiş kötü mali sicili dolayısıyla sorgulanabilir (Franco vd., 2002:3). Mali kurallara yönelik bir diğer eleştiri, kuralların esneksizliği nedeniyle beklenmedik dış şoklara cevap vermede hükümetlerin yetersiz kalması ve mali kuralların varlığı halinde yaratıcı muhasebe hilelerine başvurmanın artacağı 232 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 B. KARAKURT, T. AKDEMİR yönündedir. Örneğin yatırım harcamalarının finansmanı için borçlanmaya onay veren bir mali kuralda hükümetlerce cari harcamaların yatırım harcaması kategorisine konulmaya çalışılması söz konusu olabilir. Ayrıca Easterly 1999 yılında yaptığı çalışmasında pek çok ülkenin Dünya Bankası ve IMF ile imzaladığı mali uyum programlarının bir yanılsama olduğunu ifade etmektedir. Çünkü bu programlar öncelikle, yatırım, işletim ve bakım harcamalarının azaltılması üzerine temellenmektedir. Bu durum kamu varlıklarının değerinin düşürülmesine yol açmaktadır. Bu nedenle borçlanma ya da bütçe dengesine yönelik sayısal kurallar mali sürdürülebilirliğin ve makroekonomik istikrarın sağlanmasında tek başına yeterli olamayabilir (Milesi-Ferretti ve Moriyama, 2006:3283). 1.2. Mali Kuralların Türleri Mali kuralların bir kısmı sayısal nitelikli hedeflerden oluşurken, bir kısmı da ekonomik yapıyı düzenleyen/iyileştiren (bir dizi yapısal düzenlemeyi içeren) sayısal olmayan kurallar bütünüdür (Pınar, 2006:146; Bali ve Çelen, 2007:28). OECD ülkelerinde de mali kuralların iki geniş formu uygulanmaktadır (Sutherland vd., 2005:145). Birincisi, maliye politikası amaçlarının gerçekleştirilmesine katkı veren orta vadeli nesnel hedefler olarak ifade edilebilecek olunan sayısal kurallardır. Bunlar genel olarak çok yıllı harcama limitleri, altın kural, denk bütçe kuralı, bütçe açığı kuralları, borç tavanları ve vergi yükü artışları üzerine getirilen sınırlamalardır. Denk bütçe kuralları: Bir ya da daha fazla yılı içeren yapısal devrevi ya da toplam bütçe dengesine yönelik olabilmektedir. Bu kurallardan birincil dengeyi hedefleyen kurallar, faiz ödemelerindeki bir artış bütçe dengesini ve kamu borç stokunu etkilemesine karşın bir düzenleme gerektirmediğinden borç sürdürülebilirliği ile daha az bağlantılıdır. Benzer şekilde net sermaye harcamalarının genel dengesini hedefleyen altın kural da, borçla daha az ilişkilidir (IMF, 2009:3). Borç kuralları: Kamu borcunun GSYH’ye oranı ile ilgili açık bir sınır veya hedef belirlemektedir. Bu tür bir kural tanımı gereği borç hedeflerinin yakınsaması (tutturulması) açısından en etkili olan kural türüdür. Bununla birlikte, borçlanma kuralı belirlenen sınırın altında ise maliye politikasına yeterli rehberlik sağlayamamaktadır (IMF, 2009:3). Harcama Kuralları: Harcama kuralları genellikle toplam harcamalar, faiz dışı ya da cari harcamalar üzerine mutlak, GSYH’ye oran ya da harcamaların artışı oranını konu alan kalıcı sınırlamalardır. Bu kurallar, gelirler ile ilgili sınırlamaları içermediğinden doğrudan borç sürdürülebilirliğini hedef almamaktadır. Bununla birlikte, harcama kurallarına borç ya da bütçe kuralları eşlik ediyorsa, mali sürdürülebilirlik ve mali konsolidasyonun sağlanmasında operasyonel bir araç olarak kullanılabilir (IMF, 2009:3). Gelir kuralları: Gelirlere bir taban ya da tavan belirleyerek, gelirlerin toplanmasını ya da aşırı vergi yükünü engellemeyi hedefleyen kurallar bütünüdür. Bu tür kurallar kamu harcamalarını dolaylı olarak sınırladığı için, kamu borçlarının doğrudan kontrolünü sağlayamamaktadır (IMF, 2009:3). Kuralların ikinci formu ise, nesnel mali kuralların uygulanması ile ilgili olan sayısal olmayan kurallardır. Bunlar ise, muhasebe şeffaflığı, hesap verebilirlik, raporlama ve izleme, olası müeyyideler ve nesnel mali kuralların oluşumunu sağlayan belli koşulların oluşturulmasıdır. Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 233 Kurallı Maliye Politikası: Türkiye’de Kurallı Maliye Politikası Örnekleri 2. Dünyada Mali Kurallar: Uygulama Örnekleri Mali disiplinin erdemliliği, en az iki asır önce dile getirilmiş, fakat ara sıra mali disiplinden vazgeçme politik olarak ve önceden ilan edilmiş analitik saygınlık açısından maruz görülmüştür. Özellikle büyük buhran zamanında, gelişmiş ülkeler iradi talep yönetimine dayanan ve sürekli bütçe açığı verilmesi eğilimi gösteren maliye politikaları izlemişlerdir. Benzer eğilimi, kimi az gelişmiş ülkeler de sergilemiştir. Fakat, 1980’lerde bu eğilimin kamu borcunu arttırdığı ve özel sermaye girişlerini olumsuz etkilediği düşüncesi, mali disiplinin tekrar önem kazanmasına neden olmuştur (Kopits, 2001:4; Bali ve Çelen, 2007:30; Şevik, 2008:51). Anayasa veya kanun metinlerine kalıcı hükümler koyarak mali disiplini sağlama girişimleri ise çeşitli devlet düzeylerinde 150 yıldır uygulanmaktadır. Bu süreç üç farklı döneme ayrılabilir (Kopits, 2001:4-5; Bali ve Çelen, 2007:30-31; Şevik, 2008:51): İlk dönemde, bazı federal sistemlerde federe devletler ulusal hükümeti iflastan kurtarma müdahalesine ihtiyaç duymadan sermaye harcamalarının finansmanını piyasadan karşılayabilme amacıyla altın kuralı3 benimsemişlerdir. Bu kural çerçevesinde, 19’uncu yüzyılın ortalarından itibaren Amerika’daki pek çok eyalet ve 1920’lerden sonra İsviçre’deki bazı kantonlar bütçe dengesi kuralını benimsemişlerdir. İkinci Dünya Savaşından sonrasını kapsayan ikinci dönemde, bazı sanayi ülkeleri (Almanya, İtalya, Japonya ve Hollanda) parasal reformları takiben istikrar programlarını destekleyen denk bütçe kurallarını yürürlüğe koymuşlardır. Bunların çoğu “altın kural” tipindedir. Yerel kaynaklardan (özellikle Merkez Bankaları) bütçe açığının finanse edilmesine limit getiren veya yasaklayan diğer kurallar 1960’larda bazı gelişmekte olan ülkelerde kabul edilmiştir. Üçüncü dönem, Yeni Zelanda’nın 1994’te kabul ettiği “Mali Sorumluluk Kanunu” ile başlamıştır. Bu yeni dönemde, artan sayıda sanayi ve yükselen piyasa ekonomisi mali kuralları kabul etmeye başlamıştır. Bu kurallar devletin çeşitli düzeylerinde benimsenen denk bütçe kuralları, borçlanma ve harcama limitleri biçiminde olabilmektedir. Bu dönemdeki mevcut kuralların ortak özelliği; “hesap verebilirlik, güncel ve düzenli raporlama zorunluluğu ve orta vadeli makro bütçe çerçevesi” gibi daha fazla şeffaflık standartları içermeleridir. Tüm bu unsurlar, genellikle hesap verme zorunluluğunun da yer aldığı, kapsamlı kanunlarda ve uluslararası anlaşmalarda yer almaktadır. Mali kurallar hem planlama hem de uygulama açısından oldukça fazla çeşitliliğe sahiptir. Son 20 yıldan fazla bir süredir pek çok ülke mali kuralları kabul etmiştir. Avrupa Komisyonunun 2006 yılında yaptığı bir çalışmada, farklı hükümetler düzeyinde 1990-2005 döneminde 60 sayısal mali kuralın uygulandığı, üstelik mali kuralların hem sayısal olarak hem de hükümetlerin kabul ettiği bir kavram olarak düzenli bir şekilde arttığı tespitine yer verilmiştir (IMF, 2007:17). Planlama ve uygulamada; Anglo-Sakson ülkeler (Avustralya, Kanada Eyaletleri, Yeni Zelanda ve İngiltere) şeffaflık üzerinde daha fazla dururken, Kara Avrupası (Avrupa Parasal Birliği İstikrar ve Büyüme Paktı ve İsviçre) ve yükselen piyasa ekonomileri (Arjantin, Brezilya, Kolombiya, Peru ve Hindistan) sayısal referans değerlerine (hedefler, limitler) daha fazla odaklanmaktadır (Binay, 2003:246). 3 Altın kural, hükümetlerin cari harcamalarını finanse etmek için değil, yatırım harcamalarını finanse edebilmek için borçlanabilmelerini ifade etmektedir. 234 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 B. KARAKURT, T. AKDEMİR Mali performansa ilişkin garanti ve performans göstergeleri çok sayıda ülkede uygulanmaktadır. Bütçe kuralı, AB ve Yeni Zelanda’da genel hükümeti, Arjantin ve Peru’da ulusal hükümeti, Brezilya ve Almanya’da hem ulusal hem de yerel hükümetleri kapsamaktadır. İlave olarak Brezilya, Kanada, İsviçre ve ABD’de cari denge üzerine limitler konmuşken, Arjantin, AB ve Peru’da tüm denge üzerine limitler konmuştur (Binay, 2003:246). Brezilya, Şili, Yeni Zelanda, İsviçre, İngiltere, İsrail ve ABD gibi ülkelerdeki bireysel uygulamaların yanında, AB ülkelerinin tamamını kapsayan kapsamlı kurallar da uygulanmaktadır (Kalkan, 2007:4). Bugün hemen hemen tüm AB ülkeleri mali kuralların bazı formlarını uygulamaktadır. Örneğin, İngiltere uzun süreden beri mali kurallar uygulayan bir ülkedir. Bu ülkede, uygulanan sistemde iki önemli kural vardır (Kalkan, 2007: 4; Karanfil, 2008). Mali kuralların uzun dönemde de anlamlı olmasının sağlaması açısından çok önemli olan bu kurallar, "altın kural" ve "sürdürülebilir yatırım" kurallarıdır. Altın kural, kamunun bir ekonomik devrede sadece yatırım harcamaları için borçlanabilmesidir. Sürdürülebilir yatırım kuralı ise, bir ekonomik devre boyunca kamu net borç stokunun en azından sabit tutulmasını ve normal koşullarda %40’ın altına düşürülmesini içermektedir. AB üyesi bir diğer ülke Almanya, 1969’dan beri mali kuralları uygulamaktadır. Alman Anayasasına eklenen bir maddeyle federal hükümet bütçesinin denk olması zorunlu hale getirilmiştir. Fakat, yatırım harcamalarının finansmanı için borçlanmak mümkündür (Bali ve Çelen, 2007:47). AB üyesi ülkelerde uygulanan mali kuralları; harcama kuralı, gelir kuralı, denk bütçe kuralı ve borçlanma kuralı başlığı altında aşağıda yer alan tablolar yardımıyla göstermek mümkündür. AB üyesi ülkelerde harcama kurallarına ilişkin bilgilere yer verilen Tablo 1’den de görüleceği üzere, harcama kuralı uygulayan ülkelerden Finlandiya ve Hollanda reel harcamalara bir tavan belirlemişken, Fransa, Belçika ve Danimarka reel harcamaların artış oranına sınırlama getirmiştir. Almanya, İtalya ve Danimarka nominal harcama büyüme oranına sınırlama getirmiş, Çek Cumhuriyeti ve İrlanda, nominal harcama tavanı belirlemiştir. Ayrıca, harcamalarla ilgili olarak Fransa’da sağlık harcamalarının büyüme oranına üst sınır konulmuş, Lüksemburg’da orta vadede nominal GSYH doğrultusunda nominal harcama artışı öngörülmüştür. Harcama kuralları genellikle merkezi yönetimi kapsamaktadır. Ancak merkezi yönetim dışındaki kurum ya da kuruluşlara yönelik harcama sınırlamaları da söz konusudur. Örneğin Çek Cumhuriyeti, İrlanda, İtalya ve Fransa’da sosyal güvenlik kurumlarına yönelik, İtalya ve Almanya’da bölgesel yönetime yönelik harcama kuralları vardır. Danimarka’da ise harcama kuralının kapsamı genel yönetim olarak belirlenmiştir. Harcama kuralları genellikle çok yıllı olarak uygulanmaktadır. Bunun yanı sıra, Fransa, İtalya, İrlanda ve Slovakya’da yıllık bazda kurallar da söz konusudur. Kuralların yasal dayanağını politik anlaşmalar, koalisyon anlaşmaları ve yasal düzenlemeler oluşturmaktadır. Denetimi ise Maliye Bakanlığı, Sayıştay, Parlamento ve Yüksek Denetim Ofisi yapmaktadır. Lüksemburg’da kuralların denetimi için oluşturulmuş bir yapı söz konusu değildir. Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 235 Kurallı Maliye Politikası: Türkiye’de Kurallı Maliye Politikası Örnekleri Tablo 1: AB Üyesi Ülkelerde Harcama Kuralı Uygulamaları Kuralın Tanımlanması Reel Harcama Tavanı (Finlandiya, Hollanda) Reel Harcama Büyüme Oranı (Fransa, Belçika, Danimarka) Sağlık Harcamalarının Büyüme Oranına Tavan Konulması (Fransa) Nominal Harcama Büyüme Oranı (Almanya, İtalya) Nominal Harcama Tavanı (Çek. Cum, İrlanda, İtalya) Ulusal Emeklilik Rezerv Fonuna Otomatik Harcama Tahsisi (İrlanda) Orta Vadede Nominal GSYİH Doğrultusunda Nominal Harcama Artışı (Lüksemburg) Kapsadığı Yönetim Düzeyi Merkezi Yönetim (Finlandiya, Hollanda) Süresi Yasal Dayanağı Politik Anlaşma (Finlandiya) Denetimden Sorumlu Organ Maliye Bakanlığı (Finlandiya, Hollanda) Merkezi Yönetim+Sos Güv. (Belçika) Çok Yıllı 5 Yıl (Finlandiya) Çok Yıllı 4 Yıl (Hollanda) Çok Yıllı 4 Yıl (Belçika) Genel Yönetim (Danimarka) Merkezi Yönetim (Fransa) Çok Yıllı (Danimarka) Yıllık (Fransa) Sosyal Güvenlik (Fransa ) Yıllık (Fransa) Yasal Düzenleme (Fransa) Maliye Bakanlığı, (Danimarka) Bağımsız (Sayıştay ve Yüksek Maliye Konseyi), Parlamento (Fransa) Bağımsız (Uyarı Komitesi ve Sayıştay), (Fransa) Merkezi Yönetim ve Bölgesel Yönetim (Almanya) Çok Yıllı 5 Yıl (Almanya) Merkezi Yönetim ve Bölgesel Yönetimler Arasında Politik Anlaşma (Almanya) Merkezi Yönetim Eyaletler ve Yerel Yönetim Temsilcilerinden Oluşan Finansal Planlama Konseyi (Almanya) Merkezi Yönetim ve Bölge İdareleri (İtalya) Çok Yıllı 3 Yıl (İtalya) Yasal Düzenleme (İtalya) Maliye Bakanlığı (İtalya) Merkezi Yönetim (Çek Cum, İrlanda, Slovakya) Çok Yıllı 3 Yıl (Çek Cum, İsveç) Politik Anlaşma (Çek Cum, Slovakya) Maliye Bakanlığı (Çek Cum), Kamusal Yapı (İrlanda) Merkezi Yönetim ve Bölge İdareleri (İtalya) Çok Yıllı 5 Yıl (İrlanda) Yasal Düzenleme (İrlanda, İsveç) Maliye Bakanlığı ve Sağlık Bakanlığının İlaç Departmanı (İtalya) Merkezi Yönetim ve Sosyal Güvenlik (İsveç) Yıllık (İtalya, Slovakya) Yasal Düzenleme ve Merkezi Yönetimle Bölgesel İdareler Arasında Sözleşme (İtalya) Merkezi Yönetim (İrlanda) Yıllık (İrlanda) Yasal Düzenleme (İrlanda) Bağımsız (Yüksek Denetim Ofisi), Hükümet ve Parlamento (Slovakya), Bağımsız (Sayıştay), Maliye Bakanlığı ve Parlamento (İsveç) Maliye Bakanlığı (İrlanda) Merkezi Yönetim (Lüksemburg) Çok Yıllı (Lüksemburg) Koalisyon Anlaşması (Lüksemburg) Koalisyon Anlaşması (Hollanda) Merkezi Yönetim Koalisyon Anlaşması +Sos Güv Yasal Düzenleme. (Belçika) Politik Anlaşma (Danimarka, Fransa) Bağımsız (Sayıştay ve Yüksek Maliye Konseyi), Parlamento (Belçika) Yok (Lüksemburg) Kaynak: EC, 2006:184-188. AB üyesi ülkelerde uygulanan bir diğer mali kural gelir kuralıdır. Gelir kuralına ilişkin uygulamalara yer verilen Tablo 2’den de görüleceği üzere, AB ülkelerinde gelir kuralları; nominal vergi gelirlerindeki artışın nominal GSYH’ye oranına yönelik sınırlama, doğrudan ya da dolaylı vergi oranlarına sınırlama, gelir artığının 236 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 B. KARAKURT, T. AKDEMİR tahsisine ilişkin sınırlama, hükümetlerin beklenenin üzerinde bir vergi geliri elde etme olasılığı durumunda bu artığı ya da fazlalığı önceden nereye tahsis edeceklerinin belirlenmesi, devletin özel bütçesinin tüm gelirleri kapsaması gibi düzenlemeleri içermektedir. Gelir kuralları Danimarka’da genel yönetimi, Belçika, Fransa ve Hollanda’da merkezi yönetimi, Finlandiya’da ise sosyal güvenlik kurumlarını kapsamaktadır. Kurallar; Fransa ve Letonya’da yıllık, Hollanda, Finlandiya ve Belçika’da ise çok yıllı olarak uygulanmaktadır. Harcama kurallarında olduğu gibi gelir kurallarında da denetim, ilgili ülkelerin Maliye Bakanlığı, Sayıştay ve parlamentolarınca yapılmaktadır. Tablo 2: AB Üyesi Ülkelerde Gelir Kuralı Uygulamaları Kuralın Tanımlanması Kapsadığı Yönetim Düzeyi Süresi Yasal Dayanağı Denetimden Sorumlu Organ Nominal Vergi Gelirlerindeki Artışın Nominal GSYH’ye Oranı (Belçika) Merkezi Yönetim (Belçika) Çok Yıllı 4 Yıl (Belçika) Koalisyon Anlaşması (Belçika) Yok (Belçika) Doğrudan ya da Dolaylı Vergi Oranlarına Sınırlama (Danimarka) Genel Yönetim (Danimarka) N.A. (Danimarka) Politik Anlaşma (Danimarka) Maliye Bakanlığı (Danimarka) Gelir Artığının Tahsisi (Finlandiya) Sosyal Güvenlik (Finlandiya) Çok Yıllı Konjonktür Devresi (Finlandiya) Yasal Düzenleme (Finlandiya) Sosyal İşler ve Sağlık Bakanlığı (Finlandiya) Hükümet Beklenenin Üzerinde Bir Vergi Geliri Elde Etme Olasılığı Durumunda Bunu Önceden Nereye Tahsis Edeceğini Belirlemeli (Fransa) Merkezi Yönetim (Fransa) Yıllık (Fransa) Yasal Düzenleme (Fransa) Bağımsız (Sayıştay) ve Ulusal Parlamento (Fransa) Devletin Özel Bütçesi Tüm Gelirleri Kapsamalıdır (Letonya) Merkezi Yönetim ve Sosyal Güvenlik Kurumları (Letonya) Yıllık (Letonya) Yasal Düzenleme (Letonya) Maliye Bakanlığı ve Hazine (Letonya) Merkezi Yönetim (Hollanda) Çok Yıllı (4 Yıl) (Hollanda) Koalisyon Anlaşması (Hollanda) Maliye Bakanlığı (Hollanda) Beklenen Gelirin Fazlasının Tahsisi (Hollanda) Kaynak: EC, 2006:184-188. Harcama ve gelir kuralının yanısıra denk bütçe kuralı da yaygın olarak uygulama şansı bulan bir kuraldır. Denk bütçe kuralı, Avusturya, Finlandiya, İngiltere ve İspanya’da GSYH’nin belli bir yüzdesi, Belçika, Estonya, Finlandiya, Almanya, İrlanda, İtalya, Litvanya ve Portekiz’de ise nominal bütçe dengesine sınırlama getirilmesi şeklinde uygulanmaktadır. İtalya’da ise sermaye harcamaları hariç nominal bütçe dengesine sınırlama getirilmiştir. Ayrıca, Danimarka GSYH’nin yüzdesi olarak yapısal bütçe dengesine, İsveç yapısal bütçe dengesi hedefine, Belçika ise reel harcama büyüme oranına sınırlama getirmiştir. Denk bütçe kuralı Almanya, İrlanda, Litvanya, Portekiz ve Fransa’da yıllık, Avusturya, Finlandiya, İngiltere, İtalya, Estonya ve İsveç’te çok yıllı dönemi kapsamaktadır. Belçika ve Lüksemburg’da ise hem yıllık hem de çok yıllı denk bütçe uygulamalarına rastlanmaktadır. Denk bütçe kurallarının yasal dayanağını, anayasal ve yasal düzenlemeler, politik anlaşmalar, koalisyon anlaşmaları ve parlamento tarafından onaylanan hükümet taahhütleri oluşturmaktadır. Denk bütçe kurullarının denetimi ise; harcama ve gelir kurallarının denetiminden sorumlu organlar yanında merkezi Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 237 Kurallı Maliye Politikası: Türkiye’de Kurallı Maliye Politikası Örnekleri yönetim, yerel yönetimler ve bölge idarelerinin temsilcilerinden oluşan Komite, Performans Değerlendirme Kurulu, Belediye Konseyi, Sosyal Güvenlik Kurumu ve Yerel Yönetimler Genel Müdürlüğü gibi birimlerce yapılmaktadır (Tablo 3). Tablo 3: AB Üyesi Ülkelerde Denk Bütçe Kuralı Uygulamaları Kuralın Tanımlanması GSYH’nin Yüzdesi Olarak Bütçe Dengesi (Avusturya, Finlandiya, İngiltere, İspanya) Nominal Bütçe Dengesi (Belçika, Estonya, Finlandiya, Almanya, İrlanda, İtalya, Litvanya, Portekiz) 238 Kapsadığı Yönetim Düzeyi Süresi Yasal Dayanağı Denetimden Sorumlu Organ Merkezi, Yerel ve Bölgesel Yönetim (Avusturya) Çok Yıllı (4 Yıl) (Avusturya) Anayasaya Dayalı Hukuki Tasarruf (Avusturya) Merkezi Yönetim, Yerel Yönetimler ve Bölge İdarelerinden Oluşan Komite (Avusturya) Merkezi Yönetim (Finlandiya) Çok Yıllı (5 Yıl) (Finlandiya) Politik Anlaşma (Finlandiya) Maliye Bakanlığı (Finlandiya) Genel Yönetim (İngiltere) Çok Yılı (İngiltere) Yasal Düzenleme (İngiltere) Genel Yönetim (İspanya) Çok Yıllı (3 Yıl) (İspanya) Sosyal Güvenlik (Belçika) Çok Yıllı (4 Yıl) (Belçika) Yerel Yönetim (Belçika) Yıllık (Belçika) Yasal Düzenleme (Belçika) Bağımsız (Yüksek Maliye Konseyi) ve Bölge İdareleri (Belçika) Genel Yönetim (Estonya) Çok Yıllı (Estonya) Koalisyon Anlaşması (Estonya) Maliye Bakanlığı (Estonya) Yerel Yönetim (Finlandiya) Çok Yıllı (4 yıl) (Finlandiya) Yasal Düzenleme (Finlandiya) Bağımsız (Denetim Komiteleri) ve İçişleri Bakanlığı (Finlandiya) Merkezi Yönetim (Almanya) Yıllık (Almanya) Anayasa ya da Yasal Düzenleme (Almanya) Maliye Bakanlığı ve Ulusal Parlamento (Almanya) Bölgesel Yönetim (Almanya) Yıllık (Almanya) Anayasa (Almanya) Eyalet Maliye Bakanları (Almanya) Yerel Yönetim (Almanya) Yıllık (Almanya) Yasal Düzenleme (Almanya) Yerel Yönetimler (İrlanda) Yıllık (İrlanda) Politik Anlaşma (İrlanda) Bölge İdareleri (İtalya) Çok Yıllı (3 Yıl (İtalya)) Yasal Düzenleme (İtalya) Eyaletlerin Yerel Yönetim Denetim Birimleri (Almanya) Maliye Bakanlığı ve Kamusal Yapı (İrlanda) Performans Değerlendirme Kurulu (Merkezi Yönetim ve Bölge İdareleri Temsilcilerinden Oluşmaktadır) (İtalya) Yasal Düzenleme (İspanya) Koalisyon Anlaşması (Belçika) Bağımsız (Ulusal Denetim Ofisi), Maliye Bakanlığı, Hazine ve Parlamento (İngiltere) Maliye Bakanlığı ve Kamusal Yapı (İspanya) Bütçe ve Sosyal İşler Bakanlığı (Belçika) Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 B. KARAKURT, T. AKDEMİR Yerel Yönetimler (Litvanya) Merkezi Yönetim (Portekiz) Yıllık (Litvanya) Yıllık (Portekiz) Yasal Düzenleme (Litvanya) Yasal Düzenleme (Portekiz) Belediye Konseyi (Litvanya) Maliye Bakanlığı (Portekiz) Maliye Bakanlığı ve Yerel Yönetimler Genel Müdürlüğü (Portekiz) Yerel Yönetimler (Portekiz) Yıllık (Portekiz) Yerel Yönetimler (Fransa) Yıllık (Fransa) Yerel Yönetimler (İtalya) Çok Yıllı (İtalya) Genel Yönetim (Danimarka) Çok Yıllı (2010 Yılına Kadar) Politik Anlaşma (Danimarka) Maliye Bakanlığı (Danimarka) Yapısal Bütçe Dengesi Hedefi (İsveç) Genel Yönetim (İsveç) Çok Yıllı (İsveç) Parlamento Tarafından Onaylanan Hükümet Taahhüdü (İsveç) Bağımsız (Sayıştay), Maliye Bakanlığı ve Ulusal Parlamento (İsveç) Sağlık İçin Rezerv Fonlar, Uzun Dönem Sağlık ve Özel Emeklik Planları (Lüksemburg) Sosyal Güvenlik (Lüksemburg) Yıllık ve Çok Yıllı (Lüksemburg) Yasal Düzenleme (Lüksemburg) Sosyal Güvenlik Bakanlığı (Lüksemburg) Reel Harcama Büyüme Oranı (Belçika) Bölgesel Yönetim (Belçika) Çok Yıllı (5 Yıl) (Belçika) Bölgesel ve Yerel Yönetimler Arasında Politik Anlaşma (Belçika) Bağımsız (Yüksek Maliye Konseyi) (Belçika) Altın Kural (Fransa) Nominal Bütçe Dengesi (Sermaye Harcamaları Hariç) (İtalya) GSYİH’nin Yüzdesi Olarak Yapısal Bütçe Dengesi (Danimarka) Yasal Düzenleme (Portekiz) Yasal Düzenleme (Fransa) Anayasa ve Yasal Düzenleme (İtalya) Bağımsız (Bölgesel Sayıştay) (Fransa) Bağımsız (Sayıştay) ve Maliye Bakanlığı (İtalya) Kaynak: EC, 2006:184-188. AB üyesi ülkelerde uygulanan bir diğer mali kural, borçlanma kuralıdır. Borçlanma kuralı; Çek Cumhuriyeti’nde borç servisi, Slovenya, Polonya ve İngiltere’de borçların GSYH’ye oranına yönelik üst sınır, Lüksemburg’da borç stokunun GSYH’ye oranının makul olması, Macaristan’da borç geri ödeme kapasitesi ile orantılı tavan, Slovakya’da toplam borç ve yıllık borç servisinin bir önceki yıl gerçekleşen gelirlere oranına ilişkin sınırlamadan oluşmaktadır. Ayrıca, Letonya ve Almanya’da nominal borçlanma tavanına sınırlama, İspanya’da nominal borçlanma tavanına, borç düzeyine ve yerel yönetimlerin borçlarının cari gelirlerine oranına ilişkin sınırlama, Litvanya’da merkezi yönetimin yapabileceği maksimum net borçlanmaya, Slovenya’da ise yerel yönetimlerin toplam borç stokuna ilişkin sınırlama söz konusudur. Kurallar; Polonya, Slovenya ve İngiltere’de genel yönetim, Litvanya ve Finlandiya’da merkezi yönetim, Slovenya, Estonya, Almanya, Letonya ve Macaristan’da yerel yönetimler, Çek Cumhuriyeti, İspanya ve Slovakya’da bölge idareleri ve yerel yönetimler düzeyinde uygulanmaktadır. Borçlanma kuralları; Çek Cumhuriyeti, Polonya, Macaristan, Slovakya, Letonya, İspanya, Litvanya ve Estonya’da yıllık, İngiltere, Lüksemburg ve Finlandiya’da çok yıllı, Slovenya’da ise Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 239 Kurallı Maliye Politikası: Türkiye’de Kurallı Maliye Politikası Örnekleri hem yıllık hem de çok yıllı olarak uygulanmaktadır. Borçlanma kurallarının yasal dayanağını, anayasal ve yasal düzenlemeler, koalisyon anlaşmaları, politik anlaşmalar ve merkezi yönetim ile bölge idareleri arasındaki anlaşmalar oluşturmaktadır. Lüksemburg ve Macaristan’da borçlanma kuralının denetiminden sorumlu resmi bir organ söz konusu değilken, Macaristan’da özel bankaların denetimi söz konusudur. Bunun dışındaki ülkelerde ise borçlanma kurallarının denetimi Parlamento, Maliye Bakanlıkları, Bağımsız Yüksek Denetim Ofisleri, Hazine, Sayıştay ve Eyaletlerin Yerel Yönetim Denetim Birimleri tarafından yapılmaktadır (Tablo 4). Tablo 4: AB Üyesi Ülkelerde Borçlanma Kuralı Uygulamaları Kuralın Tanımlanması Borç Servisi Limiti (Çek Cumhuriyeti) Kapsadığı Süresi Yönetim Düzeyi Bölgesel ve Yıllık (Çek Yerel Yönetimler (Çek Cum.) Cum.) Genel Yönetim (Polonya) Genel Yönetim Borçların GSYH’ye Oranına (Slovenya) Yönelik Tavan (Slovenya, Polonya, İngiltere) Borç Stokunun GSYH’ye Oranı Makul Olmalı (Yeni Borçlanma Sadece Demiryolu Altyapısı Harcamalarının Finansmanı için Yapılmalı (Lüksemburg) 240 Çok Yıllı (4 Yıl) (Slovenya) Denetimden Sorumlu Organ Politik Maliye Bakanlığı Anlaşma (Çek (Çek Cum.) Cum.) Yasal Düzenleme ve Anayasa (Polonya) Koalisyon Anlaşması (Slovenya) Bağımsız (Yüksek Denetim Ofisi) ve Parlamento (Polonya) Kamusal Yapı (Slovenya) Bağımsız (Yüksek Denetim Ofisi), Maliye Bakanlığı, Hazine ve Parlamento (İngiltere) Genel Yönetim (İngiltere) Çok Yıllı (İngiltere) Yasal Düzenleme (İngiltere) Merkezi Yönetim (Lüksemburg) Çok Yıllı (Lüksemburg) Koalisyon Anlaşması Yok (Lüksemburg) (Lüksemburg) Yıllık (Macaristan) Yasal Düzenleme (Macaristan) Resmi Bir Kurum Yok (Özel Bankaların Denetimi) (Macaristan) Bölge İdareleri ve Yerel Yönetimler (Slovakya) Yıllık (Slovakya) Yasal Düzenleme (Slovakya) Bağımsız (Yüksek Denetim Ofisi) ve Maliye Bakanlığı (Slovakya) Merkezi Yönetim (Finlandiya) Çok Yıllı (5 Yıl) (Finlandiya) Politik Anlaşma (Finlandiya) Maliye Bakanlığı (Finlandiya) Borç Geri Ödeme Kapasitesi Yerel Yönetim ile Orantılı Tavan (Macaristan) (Macaristan) Toplam Borç ve Yıllık Borç Servisinin Bir Önceki Yıl Gerçekleşen Gelirlere Oranına İlişkin Sınırlama (Slovakya) Borçların GSYH’ye Oranının Azaltılması (Finlandiya) Yıllık (Polonya) Yasal Dayanağı Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 B. KARAKURT, T. AKDEMİR Nominal Borçlanma Tavanı (Letonya, Almanya, İspanya) Yerel Yönetimler (Letonya) Politik Yıllık (Letonya) Anlaşma (Letonya) Bağımsız (Letonya) Yerel Yönetimler (Almanya) Yıllık (1 ya da 2 Yıl) (Almanya) Eyaletlerin Yerel Yönetim Denetim Birimleri (Almanya) Bölge İdareleri (İspanya) Yasal Düzenleme (Almanya) Merkezi Yönetim İle Bölge Yıllık (İspanya) İdareleri Arasında Anlaşma (İspanya) Yasal Yıllık (İspanya) Düzenleme (İspanya) Maliye Bakanlığı (İspanya) Borç Düzeyine İlişkin Sınırlama (İspanya) Bölge İdareleri (İspanya) Merkezi Yönetimin Yapabileceği Maksimum Net Borçlanma (Litvanya) Merkezi Yönetim (Litvanya) Yıllık (Litvanya) Bütçe Gelirlerinin Yüzdesi Olarak Borç Limitleri (Estonya) Yerel Yönetim (Estonya) Yasal Yıllık (Estonya) Düzenleme (Estonya) Yerle Yönetimlerin Toplam Borç Stokuna İlişkin Sınırlama (Slovenya) Yerel Yönetimler (Slovenya) Yıllık (Slovenya) Yasal Düzenleme (Slovenya) Bağımsız (Sayıştay) ve Maliye Bakanlığı (Slovenya) Yerel Yönetim Borçlarının Cari Gelirlerine Oranına Yönelik Tavan (İspanya) Yerel Yönetimler (İspanya) Yıllık (İspanya) Yasal Düzenleme (İspanya) Maliye Bakanlığı ve Bölgesel İdareler (İspanya) Yasal Düzenleme (Litvanya) Maliye Bakanlığı (İspanya) Bağımsız (Litvanya) Maliye Bakanlığı (Estonya) Kaynak: EC, 2006:184-188. AB üyesi ülkeler dışında ise (IMF’nin araştırmalarına göre) gelişen pek çok piyasa ekonomisi ülkesi bütçe açığını sınırlama ve kamu borç büyümesini kontrol etmek için mali kurallar ya da kanunlarca desteklenen hedefler kabul etmişlerdir. Özellikle 1997 Asya krizi, hemen ardından Rusya krizi ve bunların diğer orta gelirli ülkeler grubu üzerindeki olumsuz etkileri ile birlikte başta Latin Amerika ülkeleri olmak üzere pek çok orta gelirli ülke (IMF ve DB’nin telkiniyle) ardı ardına “mali sorumluluk” kanunlarını kabul etmişlerdir (Boran, 2008:1). 1998 yılında Güney Afrika, 1999 yılında Arjantin ve Peru, 2000 yılında Brezilya ve Şili, 2002 yılında Ekvator ve 2003 yılında Kolombiya, Hindistan ve Panama küçük farklılıklarla da olsa “mali sorumluluk” kanunlarını kabul etmişlerdir. Şili, 2000 yılında mali dengesizliklere cevap olarak mali kuralları kabul etmiş ve merkezi hükümet GSYH’nin %1’i oranında yapısal fazla vermeyi hedeflemiştir. Aynı yıl Brezilya “mali sorumluluk” kanununu kabul etmiştir ve kanun ile yıllık faiz dışı fazla hedefi koymuştur. Kanun, aynı zamanda harcama ve kamu borcu üzerine sınırlamalar getirmiş ve seçim yıllarında harcamaların arttırılması ya da vergilerin düşürülmesini yasaklamıştır (Moreno, 2003:4). İsrail, mali disiplininde yaşanan bozulmanın ardından 1991 yılında kanunlaşan “borç azaltma” kanunu ile mali kuralları benimsemiştir. Bütçe açığına sınırlama getiren düzenlemeler, sınır değerlerinin ve açık tanımlarının sürekli değiştirilmesinden dolayı beklenen başarıyı sağlayamamıştır. Fakat 2003 yılında harcamalara kısıt getiren yeni düzenleme ile Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 241 Kurallı Maliye Politikası: Türkiye’de Kurallı Maliye Politikası Örnekleri maliye politikasında daha başarılı sonuçlar alındığı gözlenmiştir (Kalkan, 2007:4). Malezya’da ise yasal kurallar olmasa da (kanunla garanti altına alınan) kamu gelirlerinin harcamalardan fazla olmasını ve borç servisi ödemelerini harcamaların %20’si ile sınırlayan yazılı olmayan kurallar vardır (Moreno, 2003:4). Yerel yönetimlere büyük özerklik tanıyan federal sistemlerde mali kurallar bazen yalnızca merkezi hükümeti bağlamakta (Arjantin ve Hindistan), diğer federal sistemlerde ise (merkezi devletin iflastan kurtarma müdahalelerinde bulunduğu ve yanlış mali davranışların diğer devletler üzerinde olumsuz dışsal etkilerinin olduğu) her hükümet seviyesinde uygulanmaktadır (Brezilya ve AB) (Binay, 2003:246). Pek çok kural, öngörülemeyen dışsal şoklar için istisna hükümlerine izin vermektedir. İstisna hükümleri çeşitli biçimlerde olabilmektedir (Kopits, 2001:5). Belirtilmiş bir marj olmaksızın orta vadeli denge veya fazla hedefi belirlenmesi (Yeni Zelanda), marj etrafında denge veya fazla hedefi belirleme zorunluluğu, büyümedeki devrevi sapmaların düzeltilmesi (Avrupa Parasal Birliği ve İsveç) veya alternatif olarak ihtiyat fonunun işletilmesi (Arjantin ve Peru). Ayrıca, uluslararası kriz, ulusal felaket ve şoklar için, ihtiyari bir tutumla istisna hükmü belirlenebilmektedir (Brezilya, Hindistan ve Amerika). Bazı ülkelerde bağımsız bir tahkim otoritesi açık bir şekilde tanımlanmıştır (Brezilya ve Avrupa Parasal Birliği). Diğerlerinde ise izleme ajansı belirlenmiştir (Arjantin). Bazı örneklerde, kurallara uyulmadığı takdirde hükümetler mali veya yargısal yaptırımlara tabidirler (Brezilya, Kanada Eyaletleri, Avrupa Parasal Birliği ve Afrika Mali Birliği Frank Bölgesi). AB üye devletlerinin tamamının taraf olduğu İstikrar ve Büyüme Paktı, bugüne kadar yapılmış en kapsamlı mali kurallar bütünüdür. Maastricht Kriterlerinin de bir bölümünü oluşturan bu kurallar, parasal birlik ülkeleri için yaptırım içerdiği için mali kuralların yaptırıma bağlanan ilk örneğidir. Kurallara uymama durumunda otoriteler çoğu ülkede itibar kaybına uğramaktadırlar (Kalkan, 2007:4). 3. Mali Kuralların Etkileri Mali kurallar, genellikle iyi mali sonuçlarla ilişkilendirilmiş olsalar da etkin olup olmadıkları sorgulanabilmektedir (IMF, 2007:18; Moreno, 2003:5). Mali kuralların iyi sonuçlar doğurduğuna işaret eden Bayoumi ve Eichengreen (1995), mali kuralların etkin olduğunu ifade etmişlerdir. Daban vd. (2003), harcama kuralını kabul ettikten sonra Finlandiya, Hollanda ve İsveç’in kamu maliyesindeki iyileşmeye vurgu yapmışlardır (IMF, 2007:18). Mihaljek ve Tissot (2003:22), “iyi dizayn edilmiş ve doğru şekilde uygulanan mali kuralların maliye politikası için politize olmamış bir yapıyı sağlayabileceğini, bu durumun ise gelişen piyasalar için kuralları oldukça çekici kıldığını ve idareler arası ilişkilerin daha etkin işlemesine katkı verdiğini” belirtmişlerdir. Kuralların bu çekici yanları yanında birçok problemi yükselttiğine de işaret edilmektedir. Bunlardan en önemlisi; kuralların, hükümetlerin gerektiğinde konjonktür karşıtı maliye politikası kullanma yeteneğini sınırlıyor ve baskılıyor olmasıdır. Bu güçlüğü bazı Euro Bölgesi ülkeleri, bugün istikrar ve büyüme paktının bir unsuru olan %3 oranındaki bütçe açığının karşılanması noktasında yaşamaktadırlar.4 İlave olarak, amprik araştırmalar endüstrileşmiş 4 Mihaljek ve Tissot’a göre; fonksiyonellik için kanunlar bazı esneklikleri dikkate alarak yazılmalıdır. Fakat aynı zamanda kurallar uygulanmayacak kadar da esnek olmamalıdırlar. Kredibiliteyi sağlamak için kurallar süreklilik göstermelidir. Şeffaflık için kurallar mali performans göstergesi olarak tanımlanmalı, izlenmesi kolay olmalı fakat kolayca manupule edilmemelidirler (Mihaljek ve Tissot, 2003:22). 242 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 B. KARAKURT, T. AKDEMİR ülkelerde mali kuralların tatmin edici olmadığını söylüyor. Çoğu kural ulusal seviyede henüz tüm testleri geçememiştir. Bazı Euro Bölgesi ülkelerinin, katı kurallar (Maastricht Anlaşması içine koyulmuş) olmaksızın mali konsolidasyonu sağlamaları söz konusu değildir. Gelişen piyasa ekonomileri için kurala dayalı maliye politikaları, üretimdeki dalgalanmayı azaltmış ve büyümeyi pozitif yönde etkilemiştir (Mihaljek ve Tissot, 2003:24). Son dönemde kuralları kabul eden Brezilya ve Şili’de bütçe açığının kontrol edildiği görülmüştür. Fakat ülkelerin kuralları uygulamada zorlandıklarına dair çokça örnek de vardır. Tecrübeler, kuralların merkezi yönetim düzeyinde uygulamasının yerel yönetimlere kıyasla daha kolay olduğunu göstermektedir. Problemin bir kısmı ahlakidir, merkezi hükümetler yerel yönetimlerin açıklarını sınırlamada ve onları bu konuda teşvik etmede gönülsüzdürler (Moreno, 2003:5). Bugün gelişmiş ülkeler yanında birçok gelişen piyasa ekonomisi de, bütçe açığını sınırlama ve kamu borç büyümesini kontrol etmede mali kurallar ya da hedefler kabul etmiştir. Mali kuralların etkileri kuralın türü ve kapsamına göre değişiklik gösterebilmektedir. Tablo 5’te mali kuralların; kamu kesimi büyüklüğü, kaynak tahsisi, borçların sürdürülebilirliği ve konjonktür üzerindeki etkileri gösterilmiştir. Tablo 5: Mali Kurallar ve Etkileri Kural Türü Denk Bütçe Kuralı Kamu Kesimi Büyüklüğü Toplam etkinlik kayıplarına yol açabilir. Borçlanma Kuralı Denk bütçe koşulu gibi etki yapabilir. Vergi Kuralı Devletin ekonomik büyüklüğünü sınırlayabilir. Kapsamı ne kadar artarsa o kadar başarılı olur. Harcama Kuralı Etkileri Kamu Açıkları ve Borçlanmanın Sürdürülebilirliği Tüm kamu Daha sıkı kurallar harcamalarını kapsarsa açıkların artmasını tarafsızdır. Eğer bir önlemede ve kısım harcamaları borçlanmanın kapsıyorsa etkinlik sürdürülebilirliğini kayıplarına yol n sağlanmasında açabilir. daha fazla etkilidir. Eğer kapsamı Açıkları azaltabilir sınırlıysa, kamu ve borç miktarının harcamalarında artmasını sapmalara ve engelleyebilir. etkinsizliğe yol açabilir. Harcamalar kontrol edilmezse açığa yol açabilir. Kaynak Tahsisi Etkinliği Tarafsızdır ya da kapsamı sınırlı olduğunda veya hangi harcamaların sınırlandırılacağı konusunda herhangi bir önceliği olmadığında etkinsizliğe yol açar. - Döngüsellik İktisadi konjonktürle aynı yönde maliye politikası uygulanmasına sebep olabilir. İktisadi konjonktürle aynı yönde maliye politikası uygulanmasına sebep olabilir. Eğer gelir tabanlı olursa konjonktürle aynı yönde etki yapar. Harcamaları yatıştırmaya yardım edebilir. Fakat gelirle bağlantılı olursa konjonktürle aynı yönde etki yapar. Kaynak: Sutherland vd., 2006:43. Tablo 5’ten görüleceği üzere, kamu kesimi büyüklüğü ile ilgili olarak denk bütçe kuralı toplam etkinlik kayıplarına yol açabilecekken, vergi sınırlamaları devletin ekonomik büyüklüğünü sınırlayıcı etki yapabilmektedir. Harcama kurallarının ise Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 243 Kurallı Maliye Politikası: Türkiye’de Kurallı Maliye Politikası Örnekleri kapsamı ne kadar artarsa o kadar başarılı olabilmektedir. Kaynak tahsisi etkinliği açısından denk bütçe kurallarının bir kısım harcamaları kapsaması durumunda etkinlik kayıplarına yol açtığı, tüm harcamaları kapsıyorsa da tarafsız olduğu söylenebilir. Borçlanma sınırlamaları kapsamı dar olduğunda kamu harcamalarında sapmalara ve etkinsizliğe yol açarken, harcama sınırlamaları tarafsızdır ya da kapsamı sınırlı olduğunda veya hangi harcamaların sınırlandırılacağı konusunda herhangi bir önceliği olmadığında etkinsizliğe yol açabilmektedir. Borçlanma kuralları kamu açıklarının azalmasını sağlayarak borç miktarının artmasını sınırlarken, vergi sınırlamaları, harcamalar kontrol edilemediğinde açığa yol açabilmektedir. Denk bütçe kuralları ise ne kadar sıkı olursa açıkların artmasını o derece önleyebilmekte ve sürdürülebilirliğin sağlanmasına daha fazla katkı yapabilmektedir. 4. Kurallı Maliye Politikası Maliye politikası özü itibarıyla devletin toplumun bir kesiminden kaynak toplayıp, başka bir kesimine aktarmasına dayanmaktadır. Toplumun hangi kesiminden ne kadar alınıp, toplumun hangi kesimine ne kadar aktarılacağı kararının da halk tarafından seçilen politikacılar tarafından verilmesi son derece doğaldır. Fakat politikacılar çoğunlukla kısa dönemde sonuç alınabilecek politikalara yoğunlaştıklarından, özü itibarıyla etkileri kısa dönemde beklenen politikalar (maliye politikaları) popülist eğilimlere konu olmaktadır. Yani, politikacılar kendilerine siyasi rant sağlayabilecek olan kısa dönemli uygulamalara yönelirler. Fakat, belirli bir dönem için seçilen politikacıların kısa dönemli hedefleri ile toplumun orta ve uzun dönemli hedeflerinin ne derece örtüştüğü tartışmalıdır (Kalkan, 2007:3). Maliye politikası için en iyi strateji hangisidir? Kurallı maliye politikası için temel gerekçe, iradi maliye politikası aracılığıyla meydana getirilen kamu maliyesindeki yaygın bozulmalara karşı koymaktır (Kopits ve Symansky, 1998:6). Kurala dayalı makro ekonomi politikalarının temel hedefi, iradi müdahalelere ihtiyaç duyulmaksızın belli bir mali disiplin ve güvenirliğin sağlanması ve böylelikle hükümetlere baskı olmadan temel uygulamaların tahmin edilebilir olmasıdır (Pınar, 2006:146). Teoride, iradi maliye politikalarıyla da mali kurallardaki gibi sonuçlara ulaşılması mümkündür (sağladığı geniş esneklikten dolayı). Pratikte ise, seçim baskısından dolayı politikacılar kısa dönemde getirisi olan politikaları kabul edebilirler. Bunun sonucu ise daha az disiplinli ve uzun vadede sürdürülemeyecek maliye politikalarıdır (Mihaljek ve Tissot, 2003:22). Mali disiplinde gevşeme ise birçok ülkede ciddi kamu finansmanı problemlerinin ortaya çıkmasına ve ekonomi politikalarının etkinliğinin azalmasına neden olmaktadır. Kamu finansmanına ilişkin sorunlar maliye politikalarının saydamlığı ve mali disiplinin ödünsüz devam ettirilmesi gerekliliğine işaret etmektedir. Bu sağlandığı takdirde, politika oluşumunda kısa dönemli siyasal etkiler bertaraf edilebilecektir. Mali disiplini esas alan bir maliye politikası uygulaması ile diğer iktisat politikası hedefleri açısından da etkili olunabilir. Mali disiplini bu çerçevede belirlemenin bir yolu mali kurallardır (Pınar, 2006:146). Dolayısıyla, mali disiplin ve saydamlık konusundaki kaygıların kurallı maliye politikasını gündeme getirdiği ifade edilebilir. Ancak bunun için öncelikle, alınan harcama kararları ile kamunun orta ve uzun dönemde mali disiplininin bozulmaması gerekmektedir. Bir başka 244 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 B. KARAKURT, T. AKDEMİR deyişle; kamu, bütçenin finansmanı için aldığı borçları geri ödeyebilir durumda olmalıdır. İkinci konu ise, kamunun kaynak dağılımındaki kararlarının saydam olma zorunluluğudur. Böylece, kararları alan politikacılar topluma hesap verebilir konumda olabileceklerdir (Kalkan, 2007:3-4). Kurallı maliye politikasını, modern kamu maliyesinin gereği olarak ifade eden görüşler de mevcuttur. Modern maliye politikası, kaynak tahsisi etkinliği, operasyonel etkinlik ve mali disiplinden oluşan üç prensip üzerine inşa edilmiştir (Kalkan, 2007:3). Kaynak dağılımında etkinliğin sağlanabilmesi için de bütçenin hazırlanmasında çalışan yetkin bir iktisadi analiz kapasitesinin oluşturulması gerekir. Operasyonel etkinlikte ise, harcama programının etkin bir şekilde uygulanması gerekmektedir. Operasyonel etkinlik aynı zamanda, kamu kurumlarının mal ve hizmetleri sürekli verimlilik artışları elde (ölçüde uygun) edebilecek, piyasa fiyatları ile rekabetçi bir maliyetle üretmelerini de ifade etmektedir (Schick, 1998:2). Bu da icracı kurumların ve yerel ağlarının operasyonel etkinliği sağlayabilecek kapasitede olmasını gerektirmektedir. Kaynak tahsisinde etkinlik ve operasyonel etkinlik ile beraber değerlendirilmesi gereken diğer husus ise mali disiplindir. Mali disiplin, kamu harcama programlarının uzun dönemde ekonomik istikrarı bozmasının önlenmesini amaçlamaktadır. Bu sebeple de harcama programları belirlenirken mali disiplini gözetecek kurallar saptanmalıdır. Kurallı maliye politikası ya da mali kural denilen kavram da bu mantıkla ortaya çıkmıştır (Kalkan, 2007:3). Maliye politikasının başarıya ulaşmasında şeffaflık ve hesap önemli unsurlardır. Şeffaflık, yatırımcıların güvenini arttırabilir, dolayısıyla piyasa likiditesini sağlar. İlave olarak, şeffaflık kaynak tahsisinin daha etkin şekilde gerçekleştirilmesine ve kamu borcunun daha gerçekçi fiyatlandırılmasına izin verir. Sürdürülebilir mali pozisyon için politikacılara teşvikler sunar (Moreno, 2003:4). Maliye politikasının başarısında ve kurallı maliye politikasının işletilmesinde kurallar kadar önemli olan gerçekleşmelerin denetimini yapan ve şeffaflığı sağlayan kurumsal altyapıdır. Özellikle, bütçe dışı harcama kalemleri ve borç stokuna yansıtılmayan yükümlülüklerle ilgili kaygılar yatırımcıları huzursuz etmektedir, bunun için de yatırımcılara objektif bilgi akışını sağlayacak ve kamuoyuna yanlış sinyal verilmesini de engelleyecek olan bir kurul (maliye politikası kurulu) devreye sokulabilir (Kalkan, 2007:5; Sak, 2007:1-2). Kurallı maliye politikasının temel amacı, maliye politikasına yön vermek suretiyle kredibilite ve mali disiplini sağlamaktır (Binay, 2003:246). Hükümetlerin mali performansı yüksekse, maliye politikasının basiretli şekilde uygulanması için kurallara gerek yoktur. Fakat, kurallar ulusal ve yerel düzeyde iyi dizayn edilirlerse (mali performansı kötü ülkelerde) doğru politika demetinin kullanımına, istikrara (maliye politikası için geleneksel gerekçede makro ekonomik istikrardır) ve büyümeye katkı yapabilir. Kurallar; basit, esnek ve büyüme merkezli kriterlerin kullanımına imkân verebildiği gibi maliye politikasının kalitesini de arttırabilirler. 5. Türkiye’de Maliye Politikası Uygulamaları ve Mali Kurallar 1990’lı yıllarda Türkiye’nin ekonomik performansı, mali yetersizlikler (şeffaflık ve hesap verebilirliğe ilişkin eksiklikler gibi), kırılgan bir finansal sistem ve kısa dönemli istikrar teşebbüslerinden dolayı zayıf olmuştur. Aynı zamanda güçlü/istikrarlı hükümetlerin yokluğu yapısal tedbirlerin alınmasını güçleştirmiş ve bu durumda hükümetler uzağı görmeyen politikalara yönelmişlerdir. Türkiye bu Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 245 Kurallı Maliye Politikası: Türkiye’de Kurallı Maliye Politikası Örnekleri yıllarda ekonomiyi “para programları” (1990 ve 1992), iki “stand-by” anlaşması (1994 ve 1999) ve IMF “yakın izleme programı” (1998) ile istikrara kavuşturmaya teşebbüs etmiştir (Binay, 2003:246). Maliye politikasının sürdürülemez doğası ve dış açık, 1994 krizini tetiklemiştir. Krizi takiben hükümet istikrar programı ilan etmiş ve yeni bir stand-by anlaşması IMF tarafından onanmıştır. Stand-by anlaşması çerçevesinde faiz dışı fazla uygulamasına başlanmıştır. Bu süreçte Türkiye enflasyonu düşürme ve mali dengeyi tesis etmeye çalışmasına rağmen başarılı olamamış ve 1998’de mali uyum, yapısal reform ve sıkılaştırılmış gelir politikasına dayanan “enflasyonla mücadele programı”nı açıklamıştır. 1998’de özellikle faiz dışı fazla konusunda önemli ilerleme sağlanmakla (GSMH’nin %4’üne ulaşmıştır) birlikte, 1998’in ortalarından itibaren Rusya’da yayılan kriz, politik belirsizlikler ve iki büyük deprem, programın uygulanmasına engel teşkil etmiştir. Üstelik bazı mali gevşemeler (yaklaşan seçimler-Kasım 1999) ve zayıf ekonomik büyüme, faiz dışı fazlanın 1999 yılının ilk yarısında düşmesine neden olmuştur. Aralık 1999’da IMF desteği ile amacı enflasyonu 2002’nin sonunda tek haneli rakamlara düşürmek olan üç yıllık döviz kuru temelli bir “istikrar programı” devreye sokulmuştur. Sürdürülemez mali dengesizliklerin olduğu ülkeler için istikrar programının ve enflasyonu düşürme programının başarısı, etkin mali yönetimin sağlanmasıdır (Binay, 2003:246). Kasım 2000 ve Şubat 2001 krizleri, istikrar programının güçlü mali uyum önlemleri ile yeniden dizayn edilmesine neden olmuştur. Krizler, Türkiye’nin mali dengesini sürekli olarak (yüksek kalitede harcamalarla) güçlendirmesi gerektiğini, şeffaf bütçeleme sürecini, iyi yönetişim ve iyi idare edilen harcama ve gelir idarelerine olan ihtiyacı göstermiştir. Bu amaçla Mayıs 2001’de “güçlü ekonomiye geçiş programı” ilan edilmiş ve bir dizi yasal düzenleme hayata geçirilmiştir. Bu süreçler makroekonomik istikrara ve mali sürdürülebilirliğe katkı vermiştir. Türkiye’de mali sürdürülemezlik makroekonomik istikrarsızlığa neden olmakta, hükümetlerin maliye politikasını bir politika aracı olarak kullanma yeteneğini zayıflatmaktadır. Zayıf mali sürdürülebilirlik hükümetleri zorunlu olarak yüksek risk primiyle finansmana yöneltmiştir. Bu durum kısa dönemde istikrar için risk oluşturmakta, borç sorununu daha da kötüleştirmekte ve kamu finansmanının uzun vadeli sürdürülebilirliğini tehdit etmektedir. İlave olarak, Türkiye’de özellikle 1990’larda artan bütçe dışı fon uygulamaları ile bütçe denetiminde olan alan sınırlandırılmış ve kamu bankalarının yarı mali işlemleri (tarım destekleri) harcamaları daha da arttırmıştır. Harcamaların bütçe dışına çıkarılması ve bankaların yarı mali işlemleri, bütçenin şeffaflığını zedelemiş, israf ve yolsuzlukları arttırmış, mali disiplinin daha da bozulmasına ve iç borç dinamiklerinin çığ gibi büyümesine neden olmuştur (Binay, 2003:258). Türkiye’de özellikle 1990’ların ikinci yarısından bu yana uygulanan maliye politikalarının temel hedefi; bütçede faiz dışı fazla vermek, özelleştirme gelirlerini arttırmak ve dış borçla finansmanı sağlamak suretiyle iç borç stokunu kontrol altına almaktır (Pınar, 2006:154; Binay, 2003:246). 1994 krizi sonrasında sürdürülemez hale gelen iç borçlanma yapısı, hükümetleri faiz dışı fazla vermeye zorlamıştır. 2000 yılından sonra uygulanan programlarda da faiz dışı fazla, maliye politikasının önemli bir göstergesi olarak kabul edilmiştir. Faiz dışı fazla hedefi (IMF tanımlı) borçların sürdürülebilirliğini sağlamaya yönelik önemli, aynı zamanda yüksek faiz 246 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 B. KARAKURT, T. AKDEMİR harcamalarını düşürme, faiz dışı harcamalarda da disiplini sağlamaya zorlayan bir adımdır (IMF, 2007c; OECD, 2008). Türkiye için hedef, kamu borcunu azaltmak ve sürdürülebilirliğini sağlamak olduğundan, maliye politikasının kalitesini artıran uygulamalara ihtiyaç vardır. Maliye politikasının kalitesini arttıran uygulamalar hem kaynak tahsisini geliştirir hem de kurumsal disipline katkı verir ve aynı zamanda politikaların kredibilitesini arttırır (Binay, 2003:258). IMF İcra kurulunun IV. Madde Konsültasyonuna ilişkin değerlendirmesi (12 Haziran 2007) ve IMF’nin IV. Madde Konsültasyonu Sonuç Bildirgesine göre (9 Mart 2007): “Sıkı maliye politikası, faiz dışı fazla hedefine ulaşmada ve son dönemdeki başarıda anahtar role sahiptir. Fakat daha ileri gidebilmek ve mali disiplinin korunduğuna dair sinyal verebilmek için mali disiplinin kurallarla desteklenmesi gerekir. Harcamalardaki büyüme ve tüm açık üzerine yasal sınırlamalar, yalnızca borçları düşürmeyecek, enflasyonla mücadeleyi destekleyecek ve aynı zamanda büyüme merkezli vergi reformunun gerçekleşmesine izin verecektir” (IMF, 2007a; IMF, 2007b). Kurallı maliye politikasının amacı ve anlamı budur (Sak, 2007:2). Faiz dışı fazla çıpası, hem kamu borçlarını sürdürülebilir kılmanın hem de mali disiplini ödünsüz uygulamanın temel taşıdır. IMF çıpası 2001 yılından beri değişen hükümet politikalarının ortak bir paydada toplanmasında karinedir ve 2001 yılından beri devam eden görece istikrar ortamında IMF çıpasının pozitif katkısı vardır (Sak, 2007:2). Faiz dışı fazla modeli hâlâ bir model olarak alternatif olma özelliğini sürdürse de (uygulamayı denetleyen zorlayıcı bir unsur olmadığı için), IMF ile var olan stand-by anlaşması son bulduğundan (10 Mayıs 2008) başka bir çıpaya ihtiyaç vardır. Çıpa, Türkiye’nin iktisat politikalarının tutarlılığını ve devamlılığını görünür kılacaktır. Bu yeni dönemde de mali disiplinin sürdürülebilirliği, yalnızca maliye politikasının performans kriterlerine bağlı değildir. Aynı zamanda harcama programlarının uzun vadeli bakış açısı ve Türkiye’nin önceliklerini ve risklerini gözeterek hazırlanmasına da bağlıdır (TEPAV, 2007:15).5 Ekonomik istikrarı kalıcı kılmak için faiz dışı fazla, kamu harcamaları ve kamu borç stokunun milli gelire oranına sınır gibi sayısal hedeflerin denetlenmesine imkân verecek bir düzenlemeye ihtiyaç vardır. Bu düzenleme ekonomide normalleşme sürecinin kalıcı olmasını sağlayabilecek olan kurallı maliye politikasıdır. 5.1. Türkiye’de Kurallı Maliye Politikası Uygulamaları/Örnekleri Türkiye’de kurallı maliye politikası uygulamalarının büyük ölçüde IMF ile yapılan stand by anlaşmaları ve istikrar programı uygulamaları ile şekillendiği ifade edilebilir. Bir ülkenin kendini IMF’nin belirlediği kriterler ile sınırlaması ve bunu yılları aşan uygulamalar şeklinde içselleştirmesi durumunda kurallı ekonomi politikası yönünde bir adım attığı ifade edilebilir. Türkiye 1994 yılından bu yana yaklaşık üç yıl hariç ekonomisini hep IMF desteği ve kontrolü altında idare etmiştir. 1994 krizi ile başlayan bu süreç, stand-by anlaşmasının süresinin dolduğu 10 Mayıs 2008 tarihinde sonlanmamıştır. Türkiye ekonomisi “program sonrası izleme” ile bir 5 Merkez Bankası Başkanı Durmuş Yılmaz (2008), “kısa vadede büyüme hızını geçici veya yapay olarak arttıracak politikalar yerine, uzun vadeli bir bakış açısı ile bir reform gündemi oluşturulması, bu gündem kapsamında yapılacak düzenlemelerin şeffaf bir şekilde listelenmesi ve kamuoyuna açıklanmasının bir çıpa işlevi göreceğini ve Türkiye ekonomisine yönelik bekleyişleri olumlu yönde etkileyeceğini” ifade etmiştir. Bu değerlendirmeye Serdengeçti (2008), yapısal reformların performans değerlendirmeleri ve hesap verebilirlik ilkesiyle birlikte ele alınması gerektiğini ilave etmiştir. Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 247 Kurallı Maliye Politikası: Türkiye’de Kurallı Maliye Politikası Örnekleri yıl daha IMF gözetiminde yoluna devam etmiştir. Program sonrası izlemede bir performans kriteri söz konusu değildir. Fakat IMF, Türkiye’yi izlemeye ve ekonomik-mali-parasal konularda raporlar yazmaya devam etmiştir. Yani 10 yıldan fazla bir süredir Türkiye kendini IMF çıpası ile kurala bağlamıştır. Türkiye’de belirtilen süreçteki tüm resmi belgelerde (bütçe metinleri, kamu borç yönetimi raporları, stand-by anlaşmaları ve bu çerçevede IMF’ye verilen niyet mektupları), yüksek oranda faiz dışı fazla sağlamaya yönelik sıkı maliye politikası enflasyonla mücadele için gerekli görülmüş, uygulamaların çerçevesini “enflasyonla mücadele programı” oluşturmuştur. Yüksek enflasyonun ana nedeninin bütçe açığı olduğu belirlemesinden hareketle; uygulanacak iktisat politikalarında kamu maliyesi alanında yapılacak düzenlemelerin, dolayısıyla maliye politikasının yaşamsal öneme sahip olduğu ortaya konulmuştur (BSB, 2006:37). 1994 kriziyle birlikte yapılan stand-by anlaşmasına bağlı olarak hükümetlerin faiz dışı fazla sağlamaya dönük maliye politikalarını uygulamaya koydukları bilinmektedir. “Faiz dışı fazla verilmesi kamu maliyesinin en önemli belki de tek politika aracı haline gelmiştir. Faiz dışı fazla, piyasa şartları içinde borçların sürdürülebilirliğini garanti altına almayı amaçlayan bir maliye politikası aracıdır. Türkiye için faiz dışı fazlanın maliye politikasının tek hedefi olduğu bile söylenebilir” (Şen vd., 2007:250). 1998 yılında yürürlüğe konulan yeni program, faiz dışı fazla odaklı politikaları kurallara bağlamış ve bu konudaki kararlılık vurgulanmıştır (BSB, 2006:36). IMF heyetinin Ekim 1998’de yaptığı denetimin sonuç bildirgesinde bu husus açıkça vurgulanmaktadır: “Maliye politikasının güçlendirilmesi programın temel taşıdır. Yakın İzleme Anlaşması gelir artırmaya ve harcama sınırlandırmaya yönelik güçlü bir çaba ile 1997’de sıfır olan faiz dışı bütçe fazlasını, 1998’de GSMH’nin %4’üne çıkarmayı öngörmektedir.” (28/10/1998). Bu strateji ve kararlılık, 2001 krizi sonrasında kendini daha net göstermiş ve 2002’den beri maliye politikası, Türkiye’nin makroekonomik programlarının en temel unsuru olagelmiştir. Faiz dışı fazla hedefi (tüm kamu kesimi için GSMH’nin en az %6,5 fazla verilmesi), IMF’nin desteklediği programlarda kural haline gelmiştir (BSB, 2006:36). İlave olarak, faiz dışı fazla hedefi; kamu kesimin borçlanma ihtiyacının azaltılması ve bütçenin toparlanması, enflasyonun aşağı çekilmesi, 2001 krizi sonrasında ortaya çıkan “borçların çevrilebilirliği” konusundaki kuşkuların ortadan kaldırılması için güçlü bir çıpa olarak belirlenmiştir. Faiz dışı fazla çıpası, kamu maliyesi politikasının sıkıştırılması anlamına gelmektedir. Hükümetin kendini stand-by düzenlemesi ile taahhüt altına aldığına kanıttır. IMF’ye verilen “1. ve 2. Gözden Geçirmelere” ilişkin Niyet Mektubunda (24 Kasım 2005); mali disiplinin programın temel taşı olmaya devam edeceği ifade edildikten sonra, “mali disiplinin, borç stokunun azaltılmasına yönelik orta vadeli hedeflerin desteklenmesi, Hazinenin borç çevirme oranlarının düşürülmesi ve cari işlemler açığı üzerindeki baskının hafifletilmesi için büyük önem taşıdığı” belirtilmiştir. Yine, 1. ve 2. Gözden Geçirmelere ilişkin Niyet Mektubunda, “...sosyal güvenlik kuruluşlarının açıklarına ilişkin GSMH’nin %4,5’i seviyesindeki gösterge niteliğindeki üst sınırın, 2005 yılında büyük olasılıkla aşılmasının beklendiği, fakat 2006 yılında bu hedefin tutturulacağı” ifade edilmiştir (HM, 2005). Sosyal güvenlik kuruluşlarının açıklarına üst sınır çizilmesi sayısal nitelikteki mali kural örneği olarak değerlendirilebilir. 248 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 B. KARAKURT, T. AKDEMİR Sıkı maliye politikasının programda öngörülen başlıca kamu maliyesi hedefleri için (performans kriterleri) hayati önemde olduğu, stand-by anlaşmasının 3. ve 4. Gözden Geçirmelerine yönelik Niyet Mektubundaki (7 Temmuz 2006) “mali disiplin, gerek kamu borç yükünün daha da azaltılması gerekse cari işlemler hesabı açığının kontrol altında tutulması amacıyla programın temel taşı olmaya devam etmektedir. Kamu maliyesi şeffaflığını arttırmaya yönelik olarak, Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu’nda belirtildiği gibi 2006 bütçesinin kapsamı genişletilerek uluslararası standartlarla uyumlu olarak ‘konsolide bütçe’den, ‘merkezi yönetim bütçesi’ne geçilmiştir (Bu düzenlemeler kurallı maliye politikasının altyapısını kurmaya dönük adımlardır)” (HM, 2006) ifadelerinde açıktır. Anlaşmanın 6. Gözden Geçirmesine yönelik Niyet Mektubunda (1 Mayıs 2007) ve kamuoyuna yapılan duyuruda (20 Mart 2007) ise, kamu maliyesi hedeflerine ulaşmak için IMF ile mutabakata varıldığı ve faiz dışı fazla hedefinin, temel politika aracı niteliğini koruduğu belirtilmiştir. 7. Gözden Geçirmeye ilişkin Niyet Mektubunda ise (28 Nisan 2008), borcun GSYH’ye oranında enflasyonda ve reel faizlerde yaşanan düşüşün ardındaki temel unsurun yüksek faiz dışı fazla hedefi olduğu vurgulanmıştır (HM, 2008). IMF de Türkiye’ye ilişkin değerlendirmesinde, “Faiz dışı fazla kuralı, son beş yıldan fazla bir süredir kamunun aşina olunan faydalarının yaygınlaştırılmasında ve geçmişe kıyasla daha büyük ekonomik başarıların kaydedilmesinde özel örnektir” demiştir (IMF, 2007:19). “Faiz dışı fazla hedefi, IMF anlaşması sayesinde, yılları aşan bir maliye politikası kuralı haline gelmiştir” (Sak, 2007:2). “Stand-by” anlaşmaları ile faiz dışı fazla ve sıkı maliye politikası konularında politika sürekliliğinin sağlandığı ve böylelikle kamu mali dengesinin daha sağlam/istikrarlı kurulduğu ifade edilebilir. Kriz sonrası başarıyla uygulanan mali ve parasal disiplin, ekonomik göstergelerdeki olumlu gelişmenin temel kaynağıdır (TEPAV, 2003:11-12-13; OECD, 2008:11-1359-61). Mali disiplin ve sıkı para politikası sayesinde yüksek ve kronik enflasyonla başarıyla mücadele edilmiştir. Güçlü ekonomiye geçiş programıyla belirlenen faiz dışı fazla hedefi (IMF tanımlı) bütçe açığını disiplin altına almış, kamunun borçlanma gereksinimini düşürerek faizlerin aşağı çekilmesine katkı vermiştir. Sürdürülebilir bir büyüme ortamının oluşmasına katkıda bulunan, enflasyonla mücadeleyi destekleyen ve kamu borç stokunu makul seviyelere çekmeye yardım eden faiz dışı fazla verme politikasına Sekizinci Plan dönemi boyunca devam edilmiştir (DPT, 2006:25). Kısaca faiz dışı fazla hedeflemesi (IMF tanımlı) Türkiye’de uygulana gelen bir mali kuraldır. Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 249 Kurallı Maliye Politikası: Türkiye’de Kurallı Maliye Politikası Örnekleri Tablo 6: Bütçe Dengesine İlişkin Çeşitli Göstergeler 2000 Merkezi yönetim bütçe gelirleri Merkezi yönetim bütçe giderleri 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 22,9 24,3 22,7 22,2 22,0 23,5 22,9 22,6 22,0 22,4 30,8 36,2 34,1 31,1 27,2 24,6 23,5 24,2 23,8 23,3 Faiz giderleri 12,3 17,1 14,8 12,9 10,1 7,0 6,1 5,8 5,3 5,2 Faiz hariç giderler 30,8 36,2 34,1 31,1 27,2 24,6 23,5 24,2 23,8 23,3 Bütçe dengesi -7,9 -11,9 -11,5 -8,8 -5,2 -1,1 -0,6 -1,6 -1,8 -0,9 4,4 5,2 3,3 4,0 4,9 6,0 5,4 4,2 3,5 4,2 4,82 5,52 5,03 4,6 3,1 Faiz dışı bütçe fazlası Kamu sektörü faiz dışı fazlası (Program tanımlı) 1993- 2002 (0,3) 1,65* -19,8** Kaynak: www.bumko.gov.tr * Geçici, ** Orta vadeli plan Tablo 6 incelendiğinde, merkezi bütçe yönetim gelirlerinde esaslı bir değişiklik olmadığı, buna karşın bütçe giderlerinin GSMH’ye oranında önemli düşüş olduğu görülmektedir. Faiz hariç giderlerde yapılan kesintiler, sıkı mali disiplin, siyasi ve ekonomik istikrar, özelleştirme vb. uygulamalar sonucu, faiz oranlarının düşmesinin de etkisiyle, faiz giderleri 2000 yılındaki GSMH’nin %12,3’lük seviyesinden 2009 yılındaki GSMH’nin %5,2’sine gerilemiştir. Bütçe dengesinde gözlemlenen bir iyileşme söz konusudur. Ancak, küresel ekonomik krizin de etkisiyle, 2008 yılı ve sonrasında faiz dışı fazla hedefinde önemli sapmalar söz konusudur. “Son birkaç yıldır bütçe açıklarını çok ciddi biçimde düşüren Türkiye, bütçe açığının milli gelire oranı itibarıyla son üç yıldır Maastricht Kriterlerini tutturmuştur” (Şimşek, 2008). Maastricht Kriterlerinin kamu mali yönetimi açısından öngördüğü kurallar Türkiye’de de hedeflenmiştir. Bu çerçevede, Türkiye’de de bütçe açığını GSYH’nin %3’ü ve net kamu borç stokunu da GSYH’nin %60’ı ile sınırlı tutmak hedeftir. 2012 yılı itibarıyla Maastricht tanımlı brüt borç stoku GSYH oranının %30’a indirileceği ve bu hedef ile tutarlı faiz dışı fazla ve faiz dışı harcama programının izleneceği “orta vadeli mali çerçeve” ile açıklanmıştır. Bugün için maliye politikası performans göstergesi olarak değerlendirilebilicek olan Maastricht Kriterleri yakalanmış olsa dahi, bu sayısal hedeflerin kalıcı olabilmesi için ekonomiyi kurallar dahilinde idare etmek ve AB çıpasının performans kriteri olarak benimsenmesi gerekir (Gürsel, 2008). 250 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 B. KARAKURT, T. AKDEMİR Tablo 7: Borç Stoku ve AB Tanımlı Borç Stoku 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 A-Genel Yönetim Toplam Borç Stoku 247.219 287.361 320.927 335.889 348.660 336.744 386.561 449.422 Merkezi yönetim 242.665 282.807 316.528 331.520 345.050 333.485 380.321 441,507 4.554 4.554 4.398 4.369 3.610 3.259 6.241 7.914 B- İç Borç Stoku 151.021 196.407 226.826 247.435 253.284 256.599 277.149 333.236 Merkezi yönetim 149.870 194.387 224.483 244.782 251.470 255.310 274.827 330.005 Diğer kamu kurumları Diğer kamu kurumları 1.151 2.021 2.344 2.654 1.814 1.289 2.322 3.231 C- Dış Borç Stoku 96198 90.954 94.100 88.454 95.376 80.145 109.412 116.185 Merkezi yönetim 92.795 88.420 92.046 86.738 93.580 78.175 105.493 111.503 3.403 2.534 2.055 1.716 1.796 1.970 3.919 4.683 D- Ayarlama Kalemleri 10.974 18.939 10.264 3.539 827 -4.202 -11.345 -15.499 Merkezi yönetim* 15.482 28.214 24.731 22.234 24.292 27.796 26.417 24.121 Diğer kamu kurumları** -4.508 -9.275 -14.466 -18.695 -23.465 -31.998 -37.762 -39.620 258.193 306.301 331.191 339.428 349.487 332.542 375.217 433.923 73,7 67,4 59,2 52,3 46,1 39,4 39,5 45.5 Diğer kamu kurumları AB Tanımlı Genel Yönetim Borç Stoku (A+D) AB Tanımlı Genel Yönetim Borç Stoku/GSYH Kaynak:www.hazine.gov.tr (*) İskontolu DİBS'lerin faiz tutarı, enflasyona endeksli senetlerde anaparadaki TÜFE kaynaklı değer artışı, dolaşımdaki bozuk para stoku ve merkezi yönetimin elindeki DİBS'lerden oluşmaktadır. (**) Söz konusu kurumların elindeki DİBS'lerden oluşmaktadır. Türkiye’nin 2002 yılı sonrası borç stokundaki gelişmelerin gösterildiği Tablo 7’ye göre, Türkiye’nin borcu stoku nominal olarak artmaktadır. Buna karşın borç stokundaki artışın GSMH’deki artışın altında kalması nedeniyle AB tanımlı genel borç stokunun GSYH’ye oranının Maastrihct Kriteri hedef oranı olan %60’ının altına geldiği görülmektedir. Borç stokuna ilişkin göstergelerde her ne kadar 2008 yılı sonrasında bir artış olsa da bu artışta küresel krizin de etkisinin olduğu söylenebilir. Yaşanan tüm gelişmelere rağmen borç stoku/GSYH oranı yine de Maastricht Kriteri oranının altındadır. Türkiye’de ekonomik ve mali anlamda yeni bir sürecin başlangıcı olan 2001 krizi sonrası yapılan reform çalışmalarında mali kurallara ilişkin unsurlar bulmak mümkündür. Örneğin, Merkez Bankasına, operasyonel bağımsızlık veren düzenlemeyle (TCMBKDYDK, Kanun No.4651, md.5) Bankanın, devleti doğrudan finanse etmesi engellenmiş ve Hazine ile ilişkileri kurala bağlanmıştır. 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetimi Kanunu ile kamu borç yönetimi yeniden düzenlenmiş ve disipline edilmiştir. Kanunla, hazine borçlanması ve garanti verilmesine ilişkin kısıtlamalar (borçlanma, garanti ve ikraz limiti) ve kurallar getirilmiştir. 4749 sayılı Kanunun 5. maddesine göre: “Mali yıl içinde 1. maddede belirtilen ilkeler ve mali sürdürülebilirlik de dikkate alınarak yılı bütçe kanununda Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 251 Kurallı Maliye Politikası: Türkiye’de Kurallı Maliye Politikası Örnekleri belirtilen başlangıç ödenekleri toplamı ile tahmin edilen gelirler arasındaki fark miktarı kadar net borç kullanımı yapılabilir. Borçlanma limiti değiştirilemez. Borç yönetiminin ihtiyaçları ve gelişimi dikkate alınarak, bu limit yıl içinde en fazla yüzde beş oranında artırılabilir. Bu miktarın da yeterli olmadığı durumlarda, ilave yüzde beşlik bir tutar, ancak müsteşarlığın görüşü ve bakanın teklifi üzerine Bakanlar Kurulu kararı ile artırılabilir. Bütçenin denk olması durumunda da borçlanma, anapara ödemesinin en fazla yüzde beşine kadar artırılabilir.” Standart dışı uygulamalarla delinen, borçlanma sınırına ilişkin düzenleme bir kurallı maliye politikası uygulamasıdır. Özel tertip iç borçlanma senetleri ile tahvil ihracının bütçeye ödenek konması suretiyle yapılmasının hüküm altına alınması ile bütçe dışında finansman imkânının önüne geçilmeye çalışılması borçlanmaya bir limittir. Her üç ayda bir kamu borç yönetimi raporlarının hazırlanarak, kamu borç yönetimi seyri hakkında kamuoyuna bilgi verilmesi de sayısal olmayan kurallara örnektir. Düzenli raporlama, kamuoyu ve Meclisin periyodik olarak bilgilendirilmesini sağladığı gibi şeffaflık da sağlanmıştır. Kamuda mali saydamlığı bozan bütçe içi ve bütçe dışı fon sistemi 2000 ve 2001 yıllarındaki yasal düzenlemelerle büyük ölçüde tasfiye edilmiş, ödenek üstü harcamaya imkân veren düzenlemeler iptal edilmiş, bütçe disiplininin güçlendirilmesi ve bütçe kapsamının genişletilmesi amacıyla özel gelir-özel ödenek uygulamalarına Sekizinci Planda hedeflendiği gibi son verilmiştir (DPT, 2006:27). Bütçe sürecinin yeniden tanımlandığı “5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu” (2003) ise mali disiplinin altyapısını sağlamlaştırmaya yönelik bir düzenlemedir. Kanunun amacı (md.1); “kalkınma planları ve yıllık programlarda yer alan politika ve hedefler doğrultusunda kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde elde edilmesi ve kullanılmasını, hesap verebilirliği ve mali saydamlığı sağlamak üzere, kamu mali yönetiminin yapısını ve işleyişini, kamu bütçelerinin hazırlanmasını, uygulanmasını, tüm mali işlemlerin muhasebeleştirilmesini, raporlanmasını ve mali kontrolü düzenlemektir” şeklinde ifade edilmiştir. Bu çerçevede, merkezi yönetim bütçe kanunu hazırlama sürecini başlatan ve makro politikalar, ilkeler ve temel ekonomik büyüklükleri içeren Orta Vadeli Program (OVP) ile bütçe gelir-gider tahminlerini ve kamu idarelerinin ödenek teklif tavanlarını içeren Orta Vadeli Mali Planın (OVMP), üç yıllık dönemi kapsayacak şekilde, her yıl hazırlanması hükme bağlanmış olup, 2005 yılında uygulanmasına başlanmıştır (DPT, 2006:27). 2008 mali yılı bütçe gerekçesinde ise 5018 sayılı Kanun ile “bütçe hazırlık sürecinin güçlendirildiği, çok yıllı bütçelemeye geçildiği, mali saydamlık ve hesap verebilirliği arttırmak üzere kamu idarelerince faaliyet raporu hazırlanması uygulamasının başlamış olduğu, kamuda bütçe sınıflandırması ve muhasebe sisteminde birlik sağlandığı, bu suretle genel yönetimin bütçe ve muhasebe sonuçlarının bütünleştirilmesi ve yayınlanmasının mümkün hale geldiği” belirtilmiştir (MB, 2007:58). Bu çerçevede, Kanun kapsamında 2006 yılında uygulamaya başlanılan “çok yıllı bütçeleme sistemi, kamu mali yönetiminde öngörülebilirliğin artırılmasına ve mali saydamlık ilkesinin güçlendirilmesine önemli katkı sağlamaktadır” (MB, 2007:58) denmiştir. Bu uygulamanın etkinliğini arttırmak için idarelerin stratejik plan hazırlamaları ve performans esaslı bütçeye geçiş yönünde düzenlemeler yapılmıştır. Tüm bu düzenlemeler kurallı ekonominin alt yapısını sağlam kılmaya yönelik adımlardır. Çünkü, çok yıllı bütçeleme, bütçe 252 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 B. KARAKURT, T. AKDEMİR önceliklerini (rekabetçi bütçe unsurları arasındaki) belirlemenin ön koşuludur ve geçici bütçe değiş tokuşlarının gerekçesinin anlaşılmasına yardım edecektir. Böyle bir yapı hem kaynak tahsisini geliştirir hem de kurumsal disipline yardım eder. 5393 sayılı Belediye Kanunu, 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu ve 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu’na göre, belediyeler, büyükşehir belediyeleri ve il özel idareleri, 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun hükümleri çerçevesinde sadece yatırım programlarında yer alan projelerinin finansmanı amacıyla dış borçlanma yapabilirler (5393 sayılı BK, Md.68/a; 5302 sayılı İÖİK, Md.51/a). Borçlanmanın yatırım programlarında yer alan projelerin finansmanı ile sınırlanması borçlanmaya bir limit getirmekte, aynı zamanda belediyeler, büyükşehir belediyeleri ve il özel idareleri açısından mali kuralların altın kural şeklinde uygulanması olarak ifade edilmektedir. Yerel yönetimlerin borçlanmasına ilişkin bir diğer sınırlama; belediyeler, il özel idareleri ve bunların bağlı kuruluşları ile sermayesinin %50’sinden fazlasına sahip oldukları şirketlerin faiz dahil iç ve dış borç stok tutarının, en son kesinleşmiş bütçe gelirleri toplamının 213 sayılı Vergi Usul Kanunu’nda belirlenen yeniden değerleme oranıyla artırılan miktarı ile sınırlandırılmasıdır. Bu miktar büyükşehir belediyesi bulunan illerin özel idareleri ve büyükşehir belediyeleri için bir buçuk kat olarak uygulanmaktadır (5393 sayılı BK, Md.68; 5302 sayılı İÖİK, Md.51). Ekonomiyi kurala bağlamak açısından önemli olan diğer bir adım, düzenlemelerin şeffaf şekilde listelenmesi ve uygulama takvimine ilişkin zaman ve performans kriterleridir. Bu çerçevede hükümetlerin, “Maliye politikasını orta vadeli programa bağlayarak bunu kurumsallaştırması, yalnızca maliye politikası ile sınırlı olmayan yapısal reformları da kapsayan bir program yaparak kendini bağlaması, açıklanacak reform gündeminin hayata geçirilmesi için yol haritası oluşturması ve uygulama takvimine ilişkin zaman ve performans kriterleri belirlemesi ile hesap verilebilirlik ilkesine bağlı kalarak konulan hedefler gerçekleştirilmediği taktirde bunun nedenlerini ve alınacak önlemleri kamuoyu ile paylaşmasını sağlayacak mekanizmalar oluşturulması...” kritik önem taşımaktadır. Stand-by düzenlemesinin Mayıs 2008’de sona ermesinden sonra hükümetin açıkladığı “Orta Vadeli Mali Çerçeve Programı” (3 Mayıs 2008), bu mealde okunabilir ve ekonominin performans kriterleri ile kurala bağlı kılındığı belirtilebilinir. İlave olarak, 2008 yılı Katılım Öncesi Ekonomik Programında mali kural uygulamasının bir parçası olarak, bütçede belirlenen ödeneklerin, özel ödenek düzenlemeleri yoluyla aşılmasına izin verilmeyeceği (KEP, 2009:34) belirtilmiştir. 2012 yılı sonuna kadar olan dönemdeki maliye politikası hedeflerini ortaya koyan orta vadeli mali çerçevede ise, orta vadeli AB tanımlı kamu borç/GSYH hedefleri ve bu hedeflere tutarlı faiz dışı fazla politikası izleneceği ifade edilmiştir. Bu durum, AB tanımlı kamu borç stoku hedefinin ekonominin performans kriterleri olarak alındığını ve bir mali kural olarak benimsendiğini göstermektedir. Türkiye’de kurallı maliye politikası örnekleri aşağıdaki şekildeki gibi sistematikleştirilebilir. Türkiye’de izlenen kurallar ikiye ayrılabilir. Bunlar; kamu maliyesini güçlü kılmaya yönelik performans hedefleri (sayısal) ve bu hedeflerin yakalanmasına imkân verebilecek sayısal olmayan düzenlemelerdir. Özellikle 5018 sayılı KMYKK ile getirilen düzenlemeler kamu maliyesi altyapısını sağlam kılmaya yönelik ve mali kurallar yönünde atılmış önemli adımlardır. Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 253 Kurallı Maliye Politikası: Türkiye’de Kurallı Maliye Politikası Örnekleri Türkiye’de Mali Kurallar Daraltıcı maliye politikası (vergi artışı+harcama kısılması) Çok yıllı bütçeleme (2006’dan beri) Mali Disiplin Borçlanma limitleri (4749, 5393, 5302 ve 5216 sayılı Kanun) Merkezi yönetim bütçe gelir tahminleri ve ödenekleri farkının en fazla %5+%5’i kadar borçlanma Hazine garantisiz borçlanmada önceden izin alma şartı İhale takvimi (şartları) Gözlem ve Raporlama Merkezi yönetim Yerel yönetim Sınırlayıcı aktiviteler (hesap verme sorumluluğu) 5018 sayili KMYKK ile getirilen şeffaflığı ve hesap verebilirliği sağlamaya yönelik önlemlerdir. Raporlama standartları Bağımsız denetim Müeyyideler Sayısal Olmayan Kurallar Mali Şeffaflık Mali Sürdürülebilirlik Mali alt yapıyı ve kamu maliyesini sağlam kılmaya dönük önlemlerdir. Sayısal Kurallar FDF (yılları aşan uygulamaları ile) Tavsiye niteliğindeki aktiviteler Şekil 2: Türkiye’de Kurallı Maliye Politikası Uygulamaları * Şekil tarafımızdan oluşturulmuştur. Türkiye’de mali kurallar belli ölçüde tanımlanmış olmakla birlikte, anayasal ve yasal olarak güvence konusunda problemlerin olduğu ifade edilebilir. Sayısal olmayan kurallardan düzenli raporlama konusunda hala gecikmeler (problemler) söz konusudur. Mali raporlar karışık eksik ve gecikmeyle yayınlanmaktadır. Raporlara 254 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 B. KARAKURT, T. AKDEMİR ve sayısal verilere referans teşkil eden verilerin toplandığı kurumlar düzenli veri toplama konusunda eksiklikler yaşamaktadır. Bu durum da verilerin sağlıklı olmasını engelliyor. Yayınlanan veriler, sistematik ve veri bütünlüğünün (tek elden dağıtım yapılmaması) olmayışı nedeniyle kafa karışıklığına sebep olmaktadır. 5.2. Türkiye Mali Kuralların Kredibil Olması İçin Ne Yapmalıdır Büyüme ve mali dengede kalıcı iyileşme sağlamak ve ekonominin kırılganlığını azaltmak açısından mali kuralların tanımlanması önemlidir. Türkiye’de 2010 yılı Programının uygulanması, koordinasyonu ve izlenmesine dair Bakanlar Kurulu kararının; politika öncelikleri ve tedbirler başlığının, mali disiplin sürdürülmesine yönelik tedbirler isimli alt başlığının içinde, kamu mali yönetiminde mali kurala ilişkin düzenleme yapılacağı ve kuralın uygulanmasında Maliye Bakanlığının sorumlu olduğu ve bu sorumluluğu Hazine ve DPT ile işbirliği halinde kullanacağı belirtilmektedir (Bakanlar Kurulu Kararı [BKK], 2009:78). Bu çerçevede, 20102012 dönemine ilişkin “Orta Vadeli Programda” mali kurala ilişkin yasal altyapının en geç 2010 yılının ilk çeyreğinde tamamlanmasının hedeflendiği ve 2011 yılı bütçe döneminden itibaren kamu mali yönetiminin, belirlenen mali kural ile uyumlu olarak yürütüleceği belirtilmektedir. Tanımlanacak mali kural sayısal niteliklidir ve ortauzun vadede kamu açığının milli gelire oranı şeklindedir. Kamu açığının sürdürülebilir bir borç yapısı ile uyumlu bir düzeyde gerçekleşmesi de önemlidir. Kamu açığının uyarlanmasında, bir önceki yıl gerçekleşen açığın orta-uzun vadeli hedefin ne kadar uzağında olduğu ve konjonktürün etkisinin dikkate alınacağı belirtilmiş ve öngörülen mali kural ise [∆a = y (a-1-a*) + k (b - b*)]6 şeklinde formüle edilmiştir (DPT, 2009:7). Mali kuralın yasal bir çerçeveye oturtulmasının mali disiplini ve mali politikaların kredibilitesini artıracağı söylenebilir. Ancak, herhangi bir kural benimsenmeden önce, Türkiye’nin kamu mali yönetim sistemini sağmalaştırması ve mali saydamlığı artırması büyük önem taşımaktadır. Türkiye’nin kamu mali yönetim sistemi ve mali saydamlık herhangi bir kural benimsenmeden önce sağlamlaştırılmalıdır. Türkiye’nin mali yönetim ve kontrol sistemini sağlamlaştırabilmesi için Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nu tamamen uygulaması ve bütçe raporlamasını geliştirmesi gerekmektedir. Artan mali saydamlık aynı zamanda kamunun kurala uyması açısından hayati öneme sahiptir (IMF, 2007:20). Türkiye’de orta vadeli programda uygulanması düşünülen, kuralın uygulanmasında sorumlu kurumlar tanımlanmasına rağmen, kurala uyulmaması durumunda ne gibi yaptırımlar uygulanacağı tanımlanmamıştır. Bu çerçevede kurala uyumu denetlemeden sorumlu bir bağımsız mali konsey kurulabilir. AB’nin 2006 dokümanlarında, AB üyesi ülkeler arasında pek çok bağımsız kurul/konsey açıkça mevcut bütçe planları ve bütçenin uygulanmasına yönelik mali kurallara uyumu denetlemekle görevlendirilmiştir. Bu tür kurumlar politikacıların kurallara 6 ∆a: kamu açığındaki uyarlama/GSYH, a-1:bir önceki yıl gerçekleşen kamu açığı/GSYH, a*:orta-uzun vadede hedeflenen kamu açığı/GSYH, b:GSYH reel büyüme hızı, b*:GSYH reel büyüme hızının uzun dönemli ortalaması, y: kamu açığının orta-uzun vadeli hedefine yakınsama hız katsayısı, k: döngüsel (konjonktürel) etkiyi yansıtma katsayısı. (y ve k katsayıları negatif rakamlardır. ∆a’nın negatif olması kamu açığındaki azalmayı gösterir). Parametrelere ilişkin değerler, kamu açığının tanım ve kapsamı, uygulama, izleme ve raporlamaya ilişkin ayrıntılar, istisnai hükümler ve diğer hususlar mali kurala ilişkin alt yapıyı oluşturma sürecinde nihai hale getirilecektir (DPT, 2009:7). Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 255 Kurallı Maliye Politikası: Türkiye’de Kurallı Maliye Politikası Örnekleri uymamasının maliyetini artırabilir. Bu konseyin üyelerinin finansal bağımsızlığı, bütünlüğü ve mesleki ehliyetlerinin garanti edilmesi, maliye politikasının kalitesinin artması yönünde etki yapabilir (IMF, 2007:20). Kurallar en yüksek düzeyde yasal mevzuatın içinde yer almalıdır. Bununla birlikte kuralın gücü ile değişen koşullara karşı esneklik sağlama arasında artan bir (değiş tokuş) ilişki olmalıdır. Bu çerçevede, her bir yasama yılında ya da Meclis seçimleri yenilendiğinde hükümete yeni sınırlar belirleyebilme yetkisi tanınarak esneklik sağlanabilir. Fakat bu esneklik, maliye politikası uygulamalarında sapmalara yol açabilecek aşırı politika esnekliğine izin vermeyecek nitelikte olmalıdır (IMF, 2007:20). 2001 krizinden sonra maliye politikası giderek ihtiyari bir hal almış ve hükümet yükümlülüklerini yerine getirebilmek için aşamalı olarak yüksek faiz dışı fazla hedefine kilitlenmiştir. Faiz dışı fazla, yılları aşan uygulamaları ile bir mali kural niteliğini almıştır. Fakat, faiz dışı fazla çıpası, kamu borçlanmasının oldukça yüksek ve birincil önceliğin borç seviyesini sürdürülebilir düzeye indirme olduğu dönemlerde üstündür (OECD, 2008:66). Bu bağlamda Türkiye’de toplam kamu harcamalarına orta vadeli mali çerçeveyle uyumlu çok yıllı sınırlamalar getiren bir harcama kuralına geçilebilinir. Toplam kamu harcamalarına getirilecek çok yıllı bağlayıcı bir kural, hükümetin orta vadeli mali çerçevede belirlediği faiz dışı fazla hedefine ulaşmasına ve maliye politikasının kredibilitesinin sürdürülmesinde yardım edebilir. Genellikle bir harcama kuralı, kamu borç stoku üzerinde kısmi bir kontrolü mümkün kılmasına karşın, birçok önemli avantaj sağlamaktadır. Harcama kuralı orta vadeli mali çerçevede belirtilen kamu borçlanmasının uzun dönem sürdürülebilirliğiyle uyumlu faiz dışı fazla hedefiyle desteklenmelidir. Ayrıca, beklenmeyen konjonktürel gelişmelere karşı faiz dışı fazla hedefine biraz esneklik sağlayabilecek düzenlemeler yapılmalıdır (OECD, 2008:67). Harcama kuralı, faiz ödemelerini ve işsizlik sigortası gibi dönemsel (konjonktürel) duyarlılığı olan harcama kalemlerini bir kenarda bırakarak konjonktür karşıtı olarak dizayn edilebilir. Üstelik harcama kuralı bütçenin hükümet tarafından doğrudan kontrol edilebilen kısmını (faiz dışı harcamaları) hedef alır. Böylece hükümet, kurala uyulmasını sağlamadan sorumlu tutulabilir. Harcama kuralı uygulamasıyla iyimser gelir tahminlerine yönelik davranışlar minimize edilebilir. Özellikle Türkiye bağlamında, kamu harcamalarının artışı üzerine tavan (sınır) getirilmesi, politikacıları ve halkı, harcamaları önceliklendirme ve rasyonelleştirme konusunda daha dikkatli davranmaya zorlayabilir. Harcama kuralı bütçe dışı kurumlarda dahil (sosyal güvenlik kurumları gibi) tüm harcamaları içermelidir (IMF, 2007:19). Türkiye bağlamında, harcama kurallarının mali gidişatın daha öngörülebilir olmasını sağlayarak, sırasıyla maliye politikasının para politikasıyla koordinasyonunu daha da kolaylaştıracağı, piyasalarda hükümet politikalarına karşı daha fazla güven sağlayacağı ve özel sektörde daha sabit (öngörülebilir) davranış sağlayacağı söylenebilir (IMF, 2007:19). Türkiye’nin tanımlayacağı mali kuralların etkinliğinin arttırılmasında ülkelerin tecrübeleri, kuralların sahip olması gereken özellikler konusunda önemli dersler ortaya koymaktadır. Buna göre (IMF, 2007:18; EC, 2006): 1- Kurallar sağlam politikalar üzerine inşa edilmeli, 256 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 B. KARAKURT, T. AKDEMİR 2- Anlaşılması ve izlenmesi kolay olmalı (sorumluluklar açık olarak belirlenmeli, açıkça belirtilmiş tanımlar ile iyi tanımlanmış fesih şartları olmalı), 3- Şeffaf ve güvenilir veriler ile sağlam kamu mali yönetim sistemleriyle desteklenmeli, 4- Gerçekçi ve fonksiyonel hedefler belirlenmeli ve diğer politika amaçlarıyla uyumlu olmalı, 5- Kurala uyulmaması durumunda önceden belirlenmiş (ve eğer mümkünse otomatik) müeyyideler olmalı, 6- Mümkün olan en üst düzey yasal düzenleme ile hayata geçirilmeli ve 7- Kendi eğilimlerini ortaya çıkarmaktan uzak olmalıdırlar. Türkiye’de uygulanması düşünülen mali kuralın yukarıdaki özellikleri taşıması; ekonomide sürdürülebilir büyüme ortamının devam ettirilmesine, ekonomik istikrarın güçlendirilmesine, maliye politikasının daha güçlü olmasına, politika öncelikleri ve hedeflerinin yakalanmasına ve mali disiplin sürdürülmesine yardım edebilir. Genel Değerlendirme ve Sonuç Mali kurallar, ekonomiyi disipline etmeyi sağlayan ve ekonomik istikrara katkı vererek ekonominin performansını artıran uygulamalardır. Türkiye’nin kamu mali sistemini disipline etmek ve modernleştirmek için uyguladığı politikalar ve yaptığı düzenlemeler ile Maastricht Kriterleri çerçevesinde kabul ettiği AB tanımlı ekonomik göstergeler, Türkiye’de yasal ve anayasal zeminde olmasa da mali kuralların uygulandığını ortaya koymaktadır. 2002 yılı sonrasında takip edilen ekonomik programlarda maliye politikası temel ekonomi politikası aracı olma özelliğine kavuşmuş, maliye politikası performans kriteri ise (IMF tanımlı) faiz dışı fazla hedefi olagelmiştir. IMF tanımlı faiz dışı fazla hedefi yılları aşan uygulamalarla mali kural niteliğini almıştır (IMF de bunun bir mali kural olduğunu belirtmiştir) ve sayısal nitelikteki kurallara (hedeflere) bir örnektir. Yine AB tanımlı borç stoku GSYH rakamlarına ulaşılması için borç stoku GSYH oranının performans göstergesi olarak değerlendirilmiş olmasının da mali kuralların bir formu olduğu söylenebilir. Birtakım (yasal) düzenlemenin kredi kullanımının ön şartı olması ve borçlanmaya limitler getirilmesi, kamu borç yönetimi raporlarının üçer aylık dönemler itibarıyla hazırlanması ve kamuoyuna deklare edilmesi, yerel yönetimlerin borçlanmasının önceden izin alma şartına bağlı kılınması, borçlanmaya üst limit belirlenmesi ve yatırım miktarı ile sınırlanması, hesap verilebilirlik kurallı maliye politikası yönünde atılan önemli adımlardır. Türkiye’nin 4749 sayılı Kanunla borçlanmaya sınırlamalar getirmesi, Merkez Bankası Kanunu ile Hazinenin kolay finansman aracından yararlanma imkânını ortadan kaldırması ve Hazine-Merkez Bankası ilişkilerinin kurala bağlanması, fiili kurallı maliye politikası uygularıdır. İlave olarak, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun getirdiği orta vadeli harcama programı, stratejik planlama, sonuç ve performans odaklı mali yönetim uygulamalarında, mali disiplinin kurumsallaştırılmasında ve sürekli hale getirilmesinde önemli adımlardır ve mali kuralların kabulü için gerekli alt yapıyı hazırlayan uygulamalardır. Fakat uygulamada aksaklıklar söz konusudur. Örneğin, yerel yönetimlerin mali disiplin içinde hareket etmelerini sağlayacak düzenlemeler yeterli değildir. Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 257 Kurallı Maliye Politikası: Türkiye’de Kurallı Maliye Politikası Örnekleri Yapısal kriterler çerçevesinde gerçekleştirilen düzenlemeler (gelir idaresi reformu, sosyal güvenlik reformu), mali sistemi istikrarlı kılmaya ve sistemin şeffaflığını ve hesap verebilirliğini artırmaya yönelik diğer düzenlemelerdir. Bu düzenlemeler aynı zamanda kamuda kuralları kabul etmenin de alt unsurlarıdırlar. Fakat, Türkiye’de maliye politikası henüz yeterince şeffaflaşmamış ve hesap verilebilirlik yeterince sağlanamamıştır. Şeffaf ve hesap verebilir bir kamu yönetiminin sağlanmasında kuralların anayasal ve yasal olarak tanımlanması hayati önemdedir. Bu yönde atılan adımlar Türkiye’de mali kuralların uluslararası anlaşmalar, politika ilkeleri ve birtakım yasal ve idari düzenleme çerçevesinde kabul edildiğini göstermektedir. Mali kural örnekleri, mali performansı pozitif etkilemiş ve makroekonomik istikrara katkı vermişlerdir. Bununla birlikte, herhangi bir kuralı uygulamadan önce Türkiye’nin kamu mali yönetim sistemini ve mali şeffaflığı güçlendirmesi gereklidir. Bunun için Türkiye, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nu tam olarak uygulamalı ve mali yönetimi ve kontrol sistemini güçlendirmek için bütçe raporlama süresini geliştirmelidir. Artan mali şeffaflık, kamunun kuralları kabul etmesi için hayatidir. Mali kurallar, Türkiye gibi kayıtdışı sektörün büyük olduğu ve ekonomiyi kayıt altına almaya yönelik önlemlerin etkinliğinin tahmin edilmesinin güç olduğu bir ekonomide, orta vadeli mali plan gelir tahminlerinin ihtiyatlı olmasına ve ekonomiyi kayıt altına almaya yardım edebilir. Kurallar, maliye politikasının öngörülebilirliğini sağlayacağından politikanın kredibilitesini de arttırabilir. Sonuç olarak, kurallar sağlam bir kamu maliyesinin tesisine, makro ekonomik istikrar ve sürdürülebilirliğe yardım edebilir, fakat her derde deva değildir. Kaynakça Bali, B. B. ve Çelen, M. (2007), Kurala Bağlı Maliye Politikaları ve Avrupa Birliği Uygulaması, İstanbul, Beta Yayınları. Binay, Ş. (2003), “Some Issues in Fiscal Policy and Central Banking: The Case of Turkey”, BIS Papers, No: 20, October, 245-259, http://www.bis.org/publ/bppdf/ bispap20y. pdf, (Erişim. 22/10/2009). Biraschi, P. (2008), “Searching for the Optimal EMU Fiscal Rule: An Ex-post Analysis of the SGP Reform Proposals”, Ministry of Economy and Finance Department of the Treasury Working Papers, No. 7, 1-42. http://notizie.unimo.it/ campusfile/file/ECO_ DEP/file22901.pdf, (Erişim: 15/12/2008). Boran, E. (2008), “Brezilya’dakine Benzer Bir Mali Sorumluluk Düzenlemesi Yapılmalı”, Türkiye Ekonomi Politikaları Araştırma Vakfı Politika Notu, 1-9, http://www.tepav.org.tr/tur/admin/dosyabul/upload/ege_boran_pn.pdf, (Erişim: 21/11/2009). Buti, M.; Roeger, W. ve in’t Veld, J. (2001), “Monetary and Fiscal Policy Interactions Under a Stability Pact”, In: Fiscal Rules (279-318), The Third Banca d’Italia Workshop on Public Finance Organized by the Bank of Italy, February 1-3, Rome, http://www.bancaditalia.it/studiricerche/convegni/atti/ fiscrules/session2/27918_buti_roeger_and_int_veld.pdf, (Erişim: 22/11/2009). Buti, M. ve Noord, P. (2004), “Fiscal Policy in EMU: Rules, Discretion and Political Incentives”, European Commission Economic Papers, No: 206, 1-47. 258 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 B. KARAKURT, T. AKDEMİR http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/publication686_en.pdf, (Erişim 21/10/2009). Belediye Kanunu, Kanun No: 5393, Kabul Tarihi: 3/7/2005, 13/07/2005 tarih ve 25874 sayılı Resmi Gazete. BKK (2009), 2010 Yılı Programının Uygulanması, Koordinasyonu ve İzlenmesine Dair Bakanlar Kurulu Kararı, http://www.sp.gov.tr/documents/P2010.pdf, (Erişim: 27/12/2009). BSB (2006), IMF Gözetiminde On Uzun Yıl, 1998-2008, Farklı Hükümetler, Tek Siyaset, Bağımsız Sosyal Bilimciler 2006 Yılı Raporu, http://www.bagimsizsosyalbilimciler.org/Yazilar_BSB/BSB2006_Final.pdf, (Erişim: 09/09/2009). Corsetti, G. ve Roubini, N. (1996), “European Versus American Perspectives on Balanced-Budget Rules”, The American Economic Review, Vol. 86, No. 2, (May), 408-413. Dabán-Sánchez, T.; Detragiache, E., di Bella, G.; Milesi-Ferretti, G. M. ve Symansky, S. (2003), Rules-Based Fiscal Policy in France, Germany, Italy, and Spain, IMF Occasional Paper, No: 225, Washington DC. DPT (2006), 9.Kalkınma Planı (2007-2013), Ankara, www.dpt.gov.tr/DocObjects/ Download/1968/plan9.pdf, (Erişim:10/11/2009). DPT (2009), Orta Vadeli Program (2010-2012), Ankara, www.dpt.gov.tr/ DocObjects/.../Orta_Vadeli_Program_2010-2012, (Erişim:10/11/2009). European Commission. (2006), Public Finances in EMU-2006, European Commission, Directorate-General for Economic and Financial Affairs Public Finance Unit, European Economy Number:3, Printed in Belgium. Fiess, N. (2005), “Chile’s Fiscal Rule”, In C. Burnside (Eds), Fiscal Sustainability in Theory and Practice, (175-204), Washington DC, The Worldbank. Franco, D.; Balassone, F. ve Francese, M. (2004), “Fiscal Policy in Europe: The Role of Fiscal Rules”, National Tax Association Proceedings, 95TH Annual Conference on Taxation, 1-11, http://www.ief.es/investigacion/Recursos/ Seminarios/Economia Publica/2004_11Febrero_ 1.pdf, (Erişim:12/10/2009). Günay, A. (2007), Mali Disiplinin Sağlanmasında Anayasal Denk Bütçe Yaklaşımı ve Türkiye’de Uygulanabilirliği, Ankara, T.C. Maliye Bakanlığı Strateji Geliştirme Başkanlığı Yayını, Yayın No: 2007/375. Gürsel, S. (2008), “Ekonomik Zirve Hafif Kaldı”, Referans Gazetesi, 10/04/2008. HM (2005), 19. Stand-By Düzenlemesi (Mayıs 2005-Mayıs 2008) 1. ve 2. Gözden Geçirmelere İlişkin Niyet Mektubu, Ankara, http://www.hazine.gov.tr/irj/portal/ anonymous?NavigationTarget=navurl://1927b7119b5defda74ea0b8dba558dff& LightDTNKnobID=-1148383271, (Erişim: 09/12/2009). HM (2006), 19. Stand-By Düzenlemesi (Mayıs 2005-Mayıs 2008) 3. ve 4. Gözden Geçirmelere İlişkin Niyet Mektubu, Ankara, http://www.hazine.gov.tr/irj/portal/ anonymous?NavigationTarget=navurl://1927b7119b5defda74ea0b8dba558dff& LightDTNKnobID=-1148383271, (Erişim: 09/12/2009). HM (2007), 19. Stand-By Düzenlemesi (Mayıs 2005-Mayıs 2008) 6. Gözden Geçirmeye İlişkin Niyet Mektubu, Ankara, http://www.hazine.gov.tr/irj/portal/ anonymous?NavigationTarget=navurl://1927b7119b5defda74ea0b8dba558dff& LightDTNKnobID=-1148383271, (Erişim: 09/12/2009). Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 259 Kurallı Maliye Politikası: Türkiye’de Kurallı Maliye Politikası Örnekleri HM (2008), 19. Stand-By Düzenlemesi (Mayıs 2005-Mayıs 2008) 7. Gözden Geçirmeye İlişkin Niyet Mektubu, Ankara, http://www.hazine.gov.tr/irj/ portal/anonymous?NavigationTarget=navurl://1927b7119b5defda74ea0b8dba55 8dff&LightDTNKnobID=-1148383271, (Erişim: 09/12/2009). HM (2009), Borç Göstergeleri, http://www.hazine.gov.tr/irj/go/km/docs/documents/ Hazine%20Web/İstatistikler/Borc_Gostergeleri_Sunumu/borc_gostergeleri.pdf, (Erişim:22/11/2009). IMF (2007a), Turkey-2007 Article IV Consultation, Concluding Statement of the IMF Mision, http://www.imf.org/external/np/ms/2007/030907.htm, (Erişim: 05/10/2009). IMF (2007b), IMF Executive Board Concludes 2007 Article IV Consultation with Turkey, Public Information Notice (PIN) No 07/66 June 12, http://www.imf.org/external/np/ sec/pn/2007/pn0766.htm, (Erişim:05/10/2009). IMF. (2007), IMF Country Report, Turkey: Selected Issues, Prepared by Kevin Fletcher et all, Approved by European Department, 46p. http://www.imf.org/external/pubs/ ft/scr/2007/cr07364.pdf, (Erişim:05/10/2009). IMF (2009), Fiscal Rules-Anchoring Expectations for Sustainable Public Finances, International Monetary Fund Fiscal Affairs Department, December 16, Washington DC,1-72. İl Özel İdaresi Kanunu, Kanun No: 5302, Kabul Tarihi: 22/2/2005, 04/03/2005 tarih ve 25745 sayılı Resmi Gazete. Kalkan, S. (2007), “Kurallı Maliye Politikası” TEPAV Bülten, Haziran, Sayı:1, 3-5. http://www.tepav.org.tr/tur/admin/dosyabul/upload/tepav_bulten_haziran.pdf, (Erişim:10/10/2009). Karanfil, N. (2008), “Faiz ve Yatırım Harcamalarını 'Mali Kural' Dışı Bırakma Planı”, Referans Gazetesi, 22/04/2008. Kennedy, S.; Robbins, J. ve Delorme, F. (2001), “The Role of Fiscal Rules in Determining Fiscal Performance”, In: Fiscal Rules (237-266), The Third Banca d’Italia Workshop on Public Finance Organized by the Bank of Italy, February 1-3, Rome, Italy,http://www.bancaditalia.it/studiricerche/convegni/atti/fisc_ rules/session1/237-266_kennedy_robbins_&_delorme.pdf, (Erişim:22/09/2009). KEP (2009), 2008 Yılı Katılım Öncesi Ekonomik Programı, Ankara. http://www.sp.gov.tr/documents/KEP2008.pdf, (Erişim:17/09/2009). Kopits, G. (2001), “Fiscal Rules: Useful Policy Framework or Unnecessary Ornament”, IMF Working Paper, WP/01/145, Washington DC, 1-24. Kopits, G. ve Saymansky, S. A. (1998), “Fiscal Policy Rules”, IMF Occasional Paper, No: 162, Washington DC. Marshall, J. (2003), “Fiscal Rule and Central Bank Issues in Chile”, BIS Papers, No: 20, October, 98-106, http://www.bis.org/publ/bppdf/bispap20f.pdf, (Erişim: 21/11/2009). Mihaljeck, D. & Tissot, B. (2003), Fiscal Positions in Emerging Economies: Central Banks’ Perspectives. BIS Papers, No: 20, 10-37, http://www.bis.org/publ/bppdf/ bispap20b.pdf, (Erişim:17/09/2009). Milesi-Ferretti, G. M. ve Moriyama, K. (2006), “Fiscal Adjustment in EU Countries: A Balance Sheet Approach”, Journal of Banking & Finance, Vollume: 30, Issue: 12, December, 3281–3298. 260 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 B. KARAKURT, T. AKDEMİR Moreno, R. (2003), “Fiscal Issues and Central Banking in Emerging Economies: an Overview”, BIS Papers, No: 20, October, 1-9, http://www.bis.org/publ/bppdf/ bispap20a.pdf, (Erişim:17/09/2009). Maliye Bakanlığı (2007), 2008 Mali Yılı Bütçe Gerekçesi, Ekim, Ankara, http://www.bumko.gov.tr/TR/Genel/rg.ashx?DIL=1&BELGEANAH=11685& RESIMISIM=Adobepdfreader7_icon.gif, (Erişim:17/11/2009). Maliye Bakanlığı (2008), 2009 Yılı Bütçe Gerekçesi, Ekim, Ankara, http://www.bumko.gov.tr/TR/Genel/dg.ashx?DIL=1&BELGEANAH=10916&D OSYAISIM=2009YiliButceGerekcesi.pdf, (Erişim:17/11/2009). Maliye Bakanlığı (2009), Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, http://www.bumko.gov.tr/TR/Genel/BelgeGoster.aspx?F6E10F8892433CFF7A2 395174CFB32E191C5B747978912DF, (Erişim 22/12/2009). OECD (2008), Economic Surveys: Turkey, Volume 2008/14 July, 1-167, http:// www.turkey-now.org/db/Docs/OECD_TR_outlook.pdf, (Erişim:12/11/2009). Pınar, A. (2006), Maliye Politikası, Ankara, Naturel Kitabevi. Sak, G. (2007), “Aradığınız Yeni Çıpa Kurallı Maliye Politikası Kurulu Olabilir”, tepav bülten, Haziran, 1-3, http://www.tepav.org.tr/tur/admin/dosyabul/ upload/tepav_bulten_haziran.pdf, (Erişim:10/10/2009). Serdengeçti, S. (2008), “Yeni Program Şart”, http://www.tepav.org.tr/tur/ index.php?type=event&title=S&cid=401, (Erişim:10/09/2009). Schick, A. (1998), A Contemporary Approach to Public Expenditure Management, Washington DC, The World Bank, 1-143. www1.worldbank.org/publicsector/pe/ PEM_book.pdf, (Erişim: 12/09/2009). Sutherland, D., Price, R. ve Joumard, I. (2005), “Sub-Central Government Fiscal Rules”, OECD Economic Studies, No:41, 141-181. http://www.oecd.org/ dataoecd/62/12/ 40506699.pdf, (Erişim:03/09/2009). Sutherland, D., Price, R. ve Joumard, I. (2006), “Fiscal Rules For Sub-Central Governments: Design and Impact”, OECD Network on Fiscal Relations Across Levels of Government, COM/CTPA/ECO/GOV/WP(2006)/1, 1-74; http://www.oecd. org/dataoecd/53/0/37388379.pdf, (Erişim: 11/10/2009). Şen, H., Sağbaş, İ. ve Keskin, A. (2007), Bütçe Açıkları ve Açık Finansman Politikası Teori ve Türkiye Uygulaması, Ankara, Orion Kitabevi. Şevik, E. (2008), “Mali Kurallar”, Bütçe Dünyası Dergisi, Cilt: 3 Sayı: 28, 50-59. Şimşek, M. (2008), “Türkiye'nin İstikrar ve Büyüme Hamlesi: Ekonomik İstikrar: Çıpalar ve Ötesi-Türkiye'nin Küresel Sermaye Akışı ve Gelişen Piyasalar Haritasındaki Yeri”, Forum İstanbul'un Yedinci Buluşması (Devlet Bakanı Mehmet Şimşek’in Konuşması), Referans Gazetesi, 25/04/2008. TEPAV (2007), “22 Temmuz Seçimlerinin Ardından İkincil Reform Sürecinin Öncelikleri”, 1-43, http://www.tepav.org.tr/tur/admin/dosyabul/upload/oncelikler raporu.pdf , (Erişim: 14/11/2009). Türkiye Cumhuriyeti Merkez Bankası Kanununda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun, Karar No: 4651, Karar Tarihi 25/4/2001, 05/05/2001 tarih ve 24393 sayılı Resmi Gazete. Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 261 Türkiye’de Mali Nitelikteki Teşviklerin Doğrudan Yabancı Sermaye Üzerindeki Etkisi: Toda-Yamamato Nedensellik Analizi Çerçevesinde Değerlendirme Türkiye’de Mali Nitelikteki Teşviklerin Doğrudan Yabancı Sermaye Üzerindeki Etkisi: Toda-Yamamato Nedensellik Analizi Çerçevesinde Değerlendirme Gülsüm GÜRLER HAZMAN* Özet Bu çalışma ile doğrudan yabancı sermaye yatırımlarını etkileyen unsurlar dikkate alınarak, Türkiye’de söz konusu yatırımcılara yönelik olarak verilen teşvik belgesinin etkisi incelenmektedir. Yatırımcılara 1980 yılından itibaren teşvik belgesi verilmeye başladığı için araştırmanın başlangıç yılı olarak 1980 yılı ele alınmıştır ve araştırma 1980-2007 dönemini kapsamaktadır. Araştırmada Toda ve Yamamoto (1995) tarafından geliştirilen Gecikmesi Artırılmış VAR Modeli (Toda-Yamamoto Nedensellik Modeli) kullanılmıştır. Analiz sonucunda doğrudan yabancı sermaye yatırımları ile teşvik belgesi arasında çift yönlü nedensellik ilişkisi tespit edilmemiştir. Anahtar Kelimeler: Vergi Teşvikleri, Doğrudan Yabancı Sermaye, Nedensellik Analizi The Effect of Fiscal Incentives on Foreign Direct Investment in Turkey: An Evaluation with Toda-Yamamato Causality Test Abstract With this study the effect of incentive certificate on foreign direct investment investigated with taking in to account the items that effect foreign direct investment. The begining year of the study is 1980 because of the fact that incentive certificate application started in this year. Study term is 1980-2007. Toda-Yamamato Granger Test that suggested from Toda and Yamamato (1995) is used in this study. As a * Yrd.Doç.Dr., Afyon Kocatepe Üniversitesi, İİBF, Maliye Bölümü, [email protected] 262 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 G. GÜRLER HAZMAN result there is no double causality relationship between foreign direct investment and incentive certificate. Key Words: Tax İncentives, Foreign Direct İnvestment, Causality Analyze JEL Classification Code: H22 Giriş Yabancı sermayenin kalkınmaya olan katkısı hakkında yapılan çalışmaların etkisiyle, gelişmiş ve gelişmekte olan tüm ülkelerde yabancı sermaye yatırımları ilgi odağı haline gelmiştir. Özellikle rekabet güçlerini artırmak ve uluslararası ticarette söz sahibi olmak için ülkeler sermaye transferine ihtiyaç duymaktadır. Bu ihtiyaç daha çok gelişmekte olan ülkeler için önemli boyuttadır; çünkü, bu ülkelerin en önemli sorunları sermaye ve teknoloji yetersizliğidir. Bu açıdan ülkeler yabancı sermayeyi çekebilmek için uygun politik ve ekonomik koşulları hazırlamaktadır. Ülkeler yabancı sermaye girişini olumsuz etkileyecek faktörleri ortadan kaldırarak, politik ve ekonomik riskleri en aza indirmeye çalışmaktadır. Bu amaç için Türkiye'de yabancı sermayeye ilişkin olarak kabul edilen ilk yasal düzenleme 1954 yılında çıkarılan 6224 sayılı Yabancı Sermayeyi Teşvik Kanunu'dur. 17 Haziran 2003’de 4875 sayılı Doğrudan Yabancı Yatırımlar Kanunu yürürlüğe girmiş ve 18 Ocak 1954 tarihli ve 6224 sayılı Yabancı Sermayeyi Teşvik Kanunu’nun yerini almıştır. Bunun dışında 24 Ocak 1980 tarihli ekonomik istikrar tedbirleri ve 8/168 sayılı Yabancı Sermaye Çerçeve Kararnamesi gibi düzenlemeler gerçekleştirilmiştir. Bu çerçevede, yerli ve yabancı sermaye oranı ile kâr ve ana sermaye transferi üzerindeki kısıtlamaların kaldırılması, yabancı teknik ve idari personel istihdamına izin verilmesi ve altyapı ile ilgili kamu yatırımlarında "yapişlet-devret" modelinin kabulü, şeklinde çeşitli teşvik tedbirleri getirilmiştir. Düzenlenen teşvik tedbirlerinin başarılı sonuçlar yaratıp yaratmadığının araştırılması, teşviklerden beklenen hedeflerin gerçekleşmesi açısından son derece önemlidir. Bu açıdan bu çalışmada, Türkiye’nin kalkınma sürecinde doğrudan yabancı sermaye yatırımlarının yerini belirlemek için mali nitelikte getirilen teşvik tedbirleri arasında yer alan teşvik belgesi uygulaması ile doğrudan yabancı yatırımlar arasındaki nedensellik ilişkisini ortaya koymak amaçlanmıştır. Çalışmada, 1980 ile 2007 dönemini kapsayan iki zaman serisi kullanılmıştır. Bunlardan birisi teşvik belgesi sayısı, diğeri de doğrudan yabancı sermaye girişleridir. Serilerin 1980 yılından başlamasının nedeni ise, teşvik belgesi uygulamasının bu tarihten itibaren başlamış olmasından kaynaklanmaktadır. Değişkenler arasındaki nedensellik boyutu için kullanılan metodoloji incelendiğinde, Granger (1969) tarafından geliştirilen nedensellik analizinde durağan seriler arasındaki ilişkinin nedenselliği ele aldığı görülmektedir. Ancak yapılan analiz ile koentegrasyon tespit edilmediğinden “Hata Düzeltme Modeli” kullanılmamakta; bu durumda, “Toda Yamamato Nedensellik Testi” ele alınmaktadır. Çalışma sonucunda ise, her iki değişken arasında nedensellik olmadığı sonucuna ulaşılmaktadır. Bu durum, teşvik tedbirlerinden birisi olan teşvik belgesi uygulamasının doğrudan yabancı sermaye üzerindeki etkisinin çok yeterli olmadığı düşüncesini de desteklemektedir. Bu açıdan teşvik tedbirlerinin yeniden gözden geçirilmesi, mevcut vergi sisteminin yarattığı sorunların ele alınarak kapsamlı bir vergi reformu düzenlenmesi gereklidir. Kapsamlı vergi reformu ile Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 263 Türkiye’de Mali Nitelikteki Teşviklerin Doğrudan Yabancı Sermaye Üzerindeki Etkisi: Toda-Yamamato Nedensellik Analizi Çerçevesinde Değerlendirme kasıt, vergi sistemini daha da karmaşık bir hale getirmek değildir. Alınacak tedbirler uzun vadeli değerlendirmelerden sonra gerçekleştirilerek, daha sade ve anlaşılır bir vergi sistemi inşası hedeflenmelidir. Çünkü sadece teşvik tedbirleri ile değil aynı zamanda, Türkiye’nin makroekonomik reformlarla birlikte başarılı olması gerekmektedir. En iyimser tablo ile değerlendirildiğinde, 2006-2010 ve 2011-2015 dönemlerinde doğrudan yabancı sermaye girişinin GSYİH’ye oranının sırasıyla %3 ve %2,8’e ulaşacağı öngörülmektedir. TÜSİAD için 2006-2010 yılları için hazırlanan öngörü çalışmasına göre, DYY’deki artışa paralel olarak toplam sermaye yatırımlarının GSYİH’ye oranının %24’e çıkacağı tahmin edilmektedir. 1. Kavramsal Çerçeve: Doğrudan Yabancı Sermaye Yatırımları Doğrudan yabancı sermaye yatırımları (DYSY); bir ülkede bir firmayı satın almak, yeni kurulan bir firma için kuruluş sermayesi sağlamak ya da mevcut firma için sermaye artırımını sağlamak ile o ülkede bulunan firmalar tarafından diğer ülkede bulunan firmalara yapılan yatırımlar (Karluk, 1991:428) olarak tanımlanmaktadır. Bir başka tanıma göre DYSY, bir ekonomideki yerleşik varlığın başka bir ekonomideki yerleşik varlığa ya da yeni bir yatırım alanına, kalıcı kazanç elde etmeyi hedefleyen yatırımlar (Batmaz ve Tekeli, 2009:7) olarak ifade edilmektedir. Yeni yatırım sahalarının açılmasına imkân sağlaması ve mevcut yatırımları geliştirmesi gibi nedenlerle söz konusu bu yatırımlar çeşitli avantajlar sağlamaktadır. Özellikle bilgi teknolojilerinin kullanımı ve transferi ile firmanın piyasada başarılı olması ve ekonominin canlanması, ev sahibi ülke açısından mal ve hizmetlerin sunumunda düzen ve etkinliğin sağlanması, söz konusu avantajlar arasında sayılmaktadır (Obwona, 2001:47). 2. Türkiye’de Doğrudan Yabancı Sermaye Yatırımları: Mevcut Durum Türkiye’de yabancı sermaye yatırımlarının özendirilmesi, yabancı yatırımcıların haklarının korunması ile doğrudan yabancı sermayelere ilişkin düzenlemelerin yer aldığı 4875 sayılı Doğrudan Yabancı Yatırımlar Kanunu Madde 3’e göre, “uluslararası anlaşmalar ve özel kanun hükümleri tarafından aksi öngörülmedikçe; 1-Yabancı yatırımcılar tarafından Türkiye'de doğrudan yabancı yatırım yapılması serbesttir. 2- Yabancı yatırımcılar yerli yatırımcılarla eşit muameleye tabidirler. Doğrudan yabancı yatırımlar, yürürlükteki mevzuat gereğince, kamu yararı gerektirmedikçe ve karşılıkları ödenmedikçe kamulaştırılamaz veya devletleştirilemez.” Söz konusu Kanun ile doğrudan yabancı yatırımcılara ilişkin ilke ve esaslar düzenlenmiştir. Bu çerçevede yabancı yatırımcılara, kamulaştırma yapılmaması konusunda yasal güvence sağlanmış olmaktadır. Doğrudan yabancı sermaye yatırımlarının dağılımı hakkında çeşitli kuruluşlar tarafından raporlar hazırlanmaktadır. Bunlardan birisi Birleşmiş Milletler Ticaret ve Kalkınma Örgütü-UNCTAD (2005) tarafından hazırlanan “Dünyanın Cazibe Merkezleri” sıralamasıdır. Bu sıralamada Çin 1. sırada yer alırken, 2. sırada ABD ve 3. sırada Hindistan yer almaktadır. 2007 yılında Dünya Bankası tarafından hazırlanan raporda ise en fazla uluslararası doğrudan yatırım çeken 10 ülke sıralanmıştır. Tablo 1’de görüldüğü üzere Türkiye bu sıralamanın 21. sırasında yer almaktadır. 264 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 G. GÜRLER HAZMAN Tablo 1: En Fazla DYSY Olan 10 Ülke ve Türkiye (2007) Sıra Ülke Yatırım Stoğu Milyar $) 1 A.B.D. 2 İngiltere 3 Çin 4 Fransa 5 Belçika 6 Hollanda 7 Almanya 8 İspanya 9 Kanada 10 İtalya 21 Türkiye Kaynak: Hazine Müsteşarlığı 2.091,1 1.347,7 1.184,5 1.026,1 748,1 673,4 629,7 537,5 520,7 364,8 145,6 Dünya sıralamasına bakıldığında söz konusu ülkelerin genel olarak ekonomileri güçlü ve rekabet güçlerinin yüksek olduğu gözlenmektedir. Dünyada doğrudan yabancı sermaye stokunun dörtte üçünün gelişmiş ülkelerde bulunması, söz konusu yabancı sermaye açısından siyasal istikrarın ne kadar önemli bir etken olduğunu göstermektedir (Kar ve Tatlıöz, 2008). Görülüyor ki, ekonomik istikrarı ve belli sektörlerde rekabet üstünlüğü sağlamış ülkeler, yabancı yatırımcılar için cazip gelmektedir. Doğrudan yabancı sermaye yatırımlarının istikrarlı ülkeleri tercih etmesi göz önüne alındığında, Türkiye’nin istikrarlı bir ekonomiye kavuşmasıyla birlikte dünya yabancı sermaye stoku içindeki payını artıracağı beklenmektedir. Türkiye’ye giren doğrudan yabancı sermaye rakamlarına bakıldığında ise 2008 yılında, 2007 yılına göre doğrudan yabancı yatırımların azaldığı gözlenmektedir. Bunun nedeni olarak, 2008 yılına damgasını vuran küresel kriz gösterilebilir. Tablo 2: Fiilen Giren Doğrudan Yabancı Sermaye Tutarları (Milyon $) 2004 2005 2006 2007 Uluslararası Doğrudan 2.785 10.031 20.185 22.046 Yatırımlar Toplam (Net) Uluslararası Doğrudan 1.442 8.190 17.263 19.120 Sermaye Sermaye (Net) 1.092 8.134 16.982 18.393 Diğer Sermaye* 350 56 281 727 Gayrimenkul (Net) 1.343 1.841 2.922 2.926 Kaynak: Hazine Müsteşarlığı *Uluslararası Sermayeli Firmaların Yabancı Ortaklarından Aldıkları Kredi 2008 18.349 15.412 14.778 634 2.937 2008 yılında Türkiye’ye 18 milyar dolarlık uluslararası doğrudan yatırım girişinin, 14,7 milyon dolarını net doğrudan yabancı sermaye girişleri, 2,9 milyon dolarlık kısmını ise yurt dışında yerleşik kişilerin gayrimenkul alımları oluşturmuştur. Hazine Müsteşarlığı verilerine göre, 2008 yılında kurulan 2.759 yeni yabancı sermayeli şirket ve/veya şube ve 638 şirkete yabancı sermaye iştiraki ile birlikte toplam yabancı sermayeli şirket sayısı 21.079’dur. Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 265 Türkiye’de Mali Nitelikteki Teşviklerin Doğrudan Yabancı Sermaye Üzerindeki Etkisi: Toda-Yamamato Nedensellik Analizi Çerçevesinde Değerlendirme Tablo 3: (2004-2008) Türkiye’ye DYSY Girişlerinin Ülkelere Göre Dağılımı (%) Ülkeler Almanya %4,6 Ülkeler Belçika %8,9 Lüksemburg Birleşik Arap Emirlikleri Fransa %4,8 %5,7 %5,9 Yunanistan ABD Hollanda %9,8 %9,9 %21,6 İngiltere %6,4 Diğer %22,3 Kaynak: TCMB Türkiye’de son 5 yıllık dönem için DYSY girişlerine bakıldığında, girişlerin yüzde 76’sının Avrupa ülkelerinden, yüzde 10’unun Kuzey Amerika’dan, yüzde 9’unun Körfez ülkelerinden kaynaklandığı görülmektedir. 2008 yılında uluslararası doğrudan yatırım girişleri, gelişmiş ülkelerde %33 azalırken, gelişmekte olan ülkelerde %3,6 artış görülmüştür. Yabancı Sermaye Koordinasyon Derneği-YASED Mart 2009 Değerlendirme Raporu’nda bölgesel bazda AB ülkelerinde %30 düşüş görülmüş, gelişmekte olan bölgeler arasında önde gelen Güneydoğu Asya’da ise %3 artış görülmüştür. Türkiye’nin de aralarında olduğu Batı Asya bölgesine olan girişlerde ise, dünya geneline paralel olarak %21 azalma gerçekleşmiştir. UNCTAD tarafından geliştirilen diğer endeksler ise; “Ülkeye Giren DYSY Potansiyel Endeksi” ile “Ülkeye Giren DYSY Performans Endeksi” dir (Kaymak, 2005:77). - Ülkeye Giren Yabancı Doğrudan Yatırım (YDY) Performans Endeksi, ülkelerin küresel YDY toplamı içindeki payının ilgili ülkenin GSYİH’sinin küresel hasıla içindeki payına oranlanması şeklinde hesaplanmaktadır. Elde edilen rakamın 1’den fazla olması o ülkenin ekonomik büyüklüğüne oranla daha fazla YDY çektiğini gösterir. Rakamın 1’den küçük olması ise bunun tam tersini göstermektedir. Böylece ülkelerin ne ölçüde YDY girişi aldığı bu endeksle ölçülmektedir. - Ülkeye Giren YDY Potansiyel Endeksi ise ülkeleri reel büyüme, kişi başına düşen milli gelir, toplam ihracat, enerji kullanımı, telefon hatları, cep telefonları sayısı, Ar-Ge harcamaları, zorunlu eğitimde öğrenci sayısı, ülke riski, doğal kaynaklar ihracatı, elektronik ve otomobil parça ve aksesuarlarının ihracatı, hizmet ihracatı ve dahili yabancı doğrudan yatırım stoğundan oluşan değişken yönünden değerlendirerek onların ne kadar YDY çekebilecek özellikte olduğunu tespit etmeyi amaçlamaktadır. 3. Doğrudan Yabancı Sermaye Yatırımlarının Belirleyicileri Doğrudan yabancı sermaye yatırımlarının belirleyicileri literatürde pek çok çalışma ile ele alınmaktadır. Bunlar arasında, piyasadaki talep ve pazar büyüklüğü, yapısal büyüme, endüstrileşme, ülkedeki yabancı yatırım oranı, işgücü kalitesi, işgücü maliyetleri, bilimsel ve teknolojik araştırma ve geliştirme faaliyetlerinin seviyesi, dışa açıklık oranı, yerli yatırımlar, ülkedeki çeşitli risk faktörleri, insan kaynakları ve yabancı yatırımlara yönelik teşvikler yer almaktadır. Bunlar arasında yerli yatırımların, doğrudan yabancı sermaye yatırımları üzerindeki negatif 266 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 G. GÜRLER HAZMAN etkilerinin saptanmış olması, araştırmacılar için oldukça etkileyici bir bulgu olarak ifade edilmektedir (Sun vd., 2002:88, Yang vd. 2008:66). Yabancı yatırımcılar için bu faktörler, yatırım yeri tercihlerinde önemli bir rol oynamaktadır. Özellikle işgücü piyasalarının durumu, ulaşım olanakları ve maliyetleri ile vergiler ve harcamalar, doğrudan yabancı yatırımların maliyetlerini etkilemektedir. İşgücü maliyetleri artışının negatif, işgücü kalitesinin de pozitif etkisinin olduğu bilinmektedir. Doğrudan yabancı yatırımların elde edecekleri kâr için sadece işgücü maliyetleri değil aynı zamanda piyasadaki talep düzeyi ve pazar büyüklüğü de son derece önemli bir faktördür. DYSY için maliyet taşıyan unsurlar önemli olduğundan mümkün olduğu kadar üretim maliyetlerin minimum seviyede tutularak en yüksek çıktı sağlanması hedeflenmektedir. Bu açıdan yatırımların gideceği ülkedeki kaynak dağılımının etkinliği araştırılmaktadır. Dolayısıyla kaynak dağılımında etkinlik sağlanmasının, DYSY’nın belirleyicileri arasında olduğu kabul edilmektedir (Chen, 1996:24). Bir ülkedeki coğrafi ve ekonomik nitelik taşıyan risk faktörlerinin ülkeye gelecek olan yabancı yatırımlar için oldukça önemli olduğu yapılan ampirik çalışmalar ile de desteklenmektedir (Mody ve Srinivasan, 1998). Xin ve Ni (1995), bu belirleyiciler arasında piyasa ölçeğinin diğerlerinden fazla etkili olduğunu tespit etmişlerdir. Onlara göre bu etki yaklaşık %30’dur. Ayrıca işgücü maliyetleri %20, eğitim seviyesi %10, endüstrileşme %10, ulaşım olanakları %10, iletişim olanakları %10, çevre %5 ve bilimsel ve teknolojik araştırmalar %5 düzeyinde doğrudan yabancı sermaye yatırımlarını etkilemektedir. Ülkenin sahip olduğu endüstrileşme seviyesi ve kalitesinin, yabancı yatırımları ülkeye çekmekte pozitif bir etkiye sahip olduğu yapılan ampirik çalışmalarda görülmektedir (Weeler ve Mody, 1992). Ülkedeki endüstrileşme seviyesinin önemi kadar ekonomik büyümenin de belirleyici bir oran olduğu ifade edilmektedir. Fiilen ülkeye giren doğrudan yabancı sermaye akımları ile ekonomik büyümenin ve dolayısıyla GSMH’nin arasında pozitif korelasyon tespit edilmiştir (Yang vd., 2008:65). Özellikle ekonomik büyümedeki istikrarın aynı zamanda politik istikrarı da etkileyebileceği gözden kaçırılmamalıdır. Sadece ekonomik dinamiklerdeki istikrar değil aynı zamanda politik istikrar da, yabancı yatırımcıların değerlendirmeleri için önemli olmaktadır. Ang (2008), ekonomik büyümenin tek başına yeterli olmadığını dolayısıyla yapısal anlamda büyümenin söz konusu yatırımları çekmek için etkili bir araç olduğunu ifade etmektedir (Ang, 2008:187). Çeşitli ülke örnekleri üzerinde yapılan araştırmalar ile de özellikle yapısal anlamda büyüme için yapısal reformların gerekli olduğu ifade edilerek, bu reformların yabancı yatırımcılar için cazip olduğu vurgulanmaktadır (Demekas vd., 2007:384). Doğrudan yabancı sermaye yatırımcıları için önemli olan bir diğer faktör ise, döviz kurudur. Döviz kurundaki değişimler ile doğrudan yabancı sermaye arasında kuvvetli korelasyon olduğunu saptayan çalışmalar mevcuttur. Bu çalışmalar, döviz kurundaki değişimlerin doğrudan yabancı sermaye yatırımlarını etkileyen faktörlerden biri olduğunu göstermektedir (Wang ve Swain, 1997:707). Literatürde yer alan bu çalışmalar yanında UNCTAD, doğrudan yabancı sermaye yatırım girişleri ile ilgili ülke potansiyelini ölçmek için “Doğrudan Yabancı Sermaye Yatırımı Potansiyel Endeksini (FDI-POT-I)” geliştirmiştir. FDI Potansiyel Endeksi sıralamasında Türkiye, 140 ülke arasında 72. sırada yer almaktadır. Bu endekste yer alan değişkenler ise şunlardır (Yükseler, 2005:24): Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 267 Türkiye’de Mali Nitelikteki Teşviklerin Doğrudan Yabancı Sermaye Üzerindeki Etkisi: Toda-Yamamato Nedensellik Analizi Çerçevesinde Değerlendirme 1. Ortalama GSYİH büyüme hızı, 2. Kişi başına GSYİH (dolar), 3. Toplam ihracatın GSYİH içindeki payı, 4. Telekomünikasyon altyapısı (1000 kişiye düşen telefon hattı ve cep telefonu), 5. Kişi başına ticari enerji tüketimi, 6. AR-GE harcamalarının GSYİH’ye oranı, 7. Yüksek öğrenimdeki öğrenci sayısının toplam nüfus içindeki payı, 8. Ülke riski, 9. Doğal kaynak ihracatının dünya toplamı içindeki payı, 10. Elektronik ve taşıt araçları aksam ve parça ithalatının dünya toplamı içindeki payı, 11. Hizmet ihracatının dünya toplamı içindeki payı, 12. Doğrudan yabancı sermaye yatırım stokunun dünya toplamı içindeki payı. 4. Doğrudan Yabancı Sermaye Yatırımları ve Teşvik Tedbirleri Devlet, çeşitli nitelikteki teşvikler ile doğrudan yabancı sermaye yatırımlarını etkileyerek ülkeye çekmek isteyebilir. Bu konuda devletin elindeki araçlardan birisi de teşvik tedbirleridir. Yapılan ampirik çalışmalar ile yüksek vergi oranlarının doğrudan yabancı sermaye yatırımlarını negatif etkilediği saptanmıştır (Hines, 1996). Özellikle ithalat üzerine konan kotalarla birlikte ülkenin dışa açıklık düzeyi dikkate alındığından, kotaların yabancı yatırımcılar için olumsuz değerlendirildiği saptanmıştır. Dolayısıyla mali araçlar kullanılırken, ülkenin sadece maliye politikalarının değil ayrıca dış ticaret politikalarının da göz ardı edilmemesi gerektiği tavsiye edilmektedir (Wang ve Swain, 1997: 702-703). 4.1. Mali Nitelikteki Teşviklerin Doğrudan Yabancı Sermayeye Etkisi Mali teşviklerin özelliği yabancı yatırımcının vergi yükünün azaltılmasıdır. Bu amaçla çeşitli türlerde teşvikler uygulanmaktadır. Bunlar genel olarak; kâra dayalı teşvikler, sermaye yatırımına yönelik teşvikler, işgücü maliyetine ilişkin teşvikler, satışa dayalı teşvikler, ithalata dayalı teşvikler, ihracata dayalı teşvikler, diğer masraflara yönelik teşvikler, yabancı çalışanlar için teşvikler şeklinde ifade edilmektedir (Kaymak, 2005:85-86). Düşük vergi oranlarının doğrudan yabancı sermaye üzerindeki etkisinin gelişmekte olan ülkelerde, gelişmiş ülkelere kıyasla daha kuvvetli olduğu iddia edilmektedir. Ancak piyasa ile ilgili değişkenler ile yabancı sermaye arasındaki korelasyonun, vergi oranı ile olan korelasyondan daha kuvvetli olduğu ifade edilmektedir (Azemar ve Delios, 2008:86). Bu çalışmalarda özellikle pazarın büyüklüğü ve piyasadaki talep, piyasa ile ilgili değişkenler olarak ele alınmaktadır. Bu tür çalışmalarda, DYSY ile vergi sonrası kâr arasında pozitif bir korelasyon olduğu vurgulanmaktadır (Hartman, 1984, Young, 1988). Devereux ve Griffith (2002) ile Mooji ve Ederveen (2003) tarafından çeşitli ülkelerde uygulanan vergi politikalarının dönemsel analizi yapılmış ve DYSY üzerindeki etkileri araştırılmıştır. Vergi ayrıcalıklarının özellikle vergi istisnalarının yatırım yeri tercihi üzerinde etkisinin olduğu vurgulanmıştır. Gelişmekte olan ülkelerdeki ortalama vergi oranı, 1990’ların başında yaklaşık %40 iken 2000’li yıllarda %32’nin altına seyretmiş, endüstrileşmiş ülkelerde ise aynı dönemler için yaklaşık %43’ten %35’e gerilemiştir (Azemar ve Delios, 2008:92). Bu değişiklik, uluslararası vergi rekabetinin vergi politikasını etkileyerek 268 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 G. GÜRLER HAZMAN Kurumlar Vergisi oranlarının aşağıya çekilmesi ile açıklanmaktadır. Gelişmekte olan ülkeler düşük vergi oranları uygulayarak zayıf olan ekonomilerini güçlendirmek istemektedir. Mutti ve Grubert (2004), doğrudan yabancı sermaye yatırımlarının ev sahibi ülkedeki vergileme politikasına karşı duyarlı olduğunu tespit etmişlerdir. Bu duyarlılığın özellikle gelişmiş ülkelere kıyasla gelişmekte olan ülkelerde daha fazla olduğunu iddia etmişlerdir (Mutti ve Grubert, 2004:337). Doğrudan yabancı sermaye yatırımlarının ülkeye çekilmesi için birçok mali aracın mümkün olduğu ancak mali nitelikteki teşviklerin, bunlar arasında en önemlisi ve etkilisi olduğu vurgulanmaktadır (Davies ve Ellis, 2007:1423). Ülkelerin ulusal vergi politikalarının doğrudan yabancı sermaye yatırımları üzerinde önemli bir etkiye sahip olduğu Simmons (2003) tarafından ampirik bir çalışma ile desteklenmektedir. Yapılan çalışma ile doğrudan yabancı sermaye akımları ile vergi rejimleri arasında pozitif korelasyon olduğu tespit edilmiştir (Simmons, 2003:105). Vergi sisteminin saydamlığı, vergi düzenlemelerinin istikrarı, çifte vergilendirme sorunu karşısında alınan önlemler, vergi tahsilatında etkinlik, indirim, istisna ve vergi tatilleri gibi konular, vergi rejimi değerlendirilirken dikkate alınan unsurlardır. Doğrudan yabancı sermaye yatırımları üzerine konan bir vergi, söz konusu firmaların sermaye ve işgücü oranlarını azaltmalarına neden olduğundan, DYSY’yi negatif yönde etkileyecektir (Desai vd., 2004:2728). Buradan hareketle, vergi rejimi ele alınırken, Kurumlar Vergisinin etkisine odaklanılmıştır. Kurumlar Vergisi oranları ile DYSY arasında tek yönlü ilişki olduğu tespit edilmiş ve bununla birlikte vergi oranlarındaki indirim yanında vergi tatilleri de kullanılan mali teşvikler arasında sayılmıştır. Brezilya, Hindistan, Meksika ve Çin, vergi tatilleri olarak nitelendirilen kısmi zamanlı muafiyet ve istisnalar uygulayarak yabancı yatırımcıları ülkelerine çekmeye çalışmaktadırlar (Lin, 2006:164; Slemrod, 1990). Uluslararası vergi rekabetinin yabancı yatırımcıları etkilediği ve özellikle ekonomisi güçlü, ihracat potansiyeli yüksek ülkelerin vergi rekabeti üzerinde belirleyici olduğu bilinmektedir (Gordon, 1992:2731). Yabancı yatırımcı yatırım yeri tercihinde bulunurken vergilendirilen faktörler ile vergilendirilmeyen faktörler dolayısıyla vergi teşvik alanlarını dikkate almaktadır (Tung ve Cho, 2000:114). Görülüyor ki mali nitelikteki belirleyiciler arasında vergi teşvikleri en önemli yere sahiptir. Ancak, sadece vergi ile ilgili değil, vergi dışı mali teşvikler de dikkate alınmaktadır. Örneğin, mali nitelikteki teşviklerin sürekliliği, mali teşvik sonrası fayda ve kayıpları, çeşitli kredi kolaylıkları gibi konular ele alınmaktadır. 4.2. Türkiye’de Doğrudan Yabancı Sermayeye Yönelik Mali Nitelikteki Teşvikler Türkiye’de DYSY’ye yönelik teşvikler yürürlükteki mevzuat çerçevesinde ele alındığında, sağlanan kolaylıklar şöyle sıralanmaktadır (DPT, 2000:8): - Yabancı yatırımcılar, Türk yatırımcılar ile aynı hak ve sorumluluklara sahiptir. - Yabancı ortak payına ait kısıtlama bulunmamaktadır. - Yabancı sermaye olarak getirilen dövizler, Türk lirasına çevrilmeden döviz tevdiat hesabında tutulabilmektedir. - Kâr payı, royalty, tasfiye payı vb. gibi kazançlar serbestçe ülke dışına transfer edilebilmektedir. Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 269 Türkiye’de Mali Nitelikteki Teşviklerin Doğrudan Yabancı Sermaye Üzerindeki Etkisi: Toda-Yamamato Nedensellik Analizi Çerçevesinde Değerlendirme - Yabancı yatırımcı ihtiyaç duyduğu yabancı personeli istihdam edebilmektedir. - Lisans, know-how, teknik yardım ve yönetim anlaşmalarının onay mecburiyeti kaldırılmış olup, tescil yaptırılması yeterli görülmektedir. - Dış kredi anlaşmalarının onay zorunluluğu bulunmamaktadır. 4876 sayılı ve 17/06/2003 tarihli Doğrudan Yabancı Yatırımlar Kanunu ile Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı çerçevesinde düzenleme yapılmıştır. Kanunun 1. maddesinde amaç ve kapsam açıklanmıştır. Buna göre Kanunun amacı, “Doğrudan yabancı yatırımların özendirilmesine, yabancı yatırımcıların haklarının korunması ile yatırım ve yatırımcı tanımlarında uluslararası standartlara uyulmasına, doğrudan yabancı yatırımların gerçekleştirilmesinde izin ve onay sisteminin bilgilendirme sistemine dönüştürülmesine ve tespit edilen politikalar yoluyla doğrudan yabancı yatırımların artırılmasına ilişkin esasları düzenlemektir.” Türkiye’de teşvik unsurları kapsamında, yatırım teşvik belgesi verilmektedir. Yatırım teşvik belgesi, tasarrufları yatırıma yönlendirmek suretiyle, katma değeri yüksek yatırımlara destek vermek, istihdam yaratmak ve uluslararası rekabet gücü sağlamak için yatırımların devlet tarafından desteklenmesi amacıyla verilen bir belgedir. Teşvik belgesi kapsamında yararlanılacak devlet yardımları için iller sosyo-ekonomik gelişmişlik durumlarına göre dört bölgeye ayrılmıştır (www.tesvik.com.tr, 27/10/2009): - 1 ve 2. bölgeler için; vergi indirimi, sigorta primi işveren hissesi desteği, yatırım yeri tahsisi, gümrük vergisi muafiyeti ve KDV istisnası, - 3 ve 4. bölgeler için; vergi indirimi, sigorta primi işveren hissesi desteği, yatırım yeri tahsisi, gümrük vergisi muafiyeti, KDV istisnası ve faiz desteği, - Büyük ölçekli yatırımlar için; vergi indirimi, sigorta primi işveren hissesi desteği, yatırım yeri tahsisi, gümrük vergisi muafiyeti ve KDV istisnası şeklindedir. Bakanlar Kurulunun, "Yatırımlarda Devlet Yardımları Hakkında Kararın Uygulanmasına İlişkin Tebliğ”i Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir. Söz konusu Tebliğ, 16/07/2009’dan itibaren yürürlüktedir. Yeni teşvik sistemiyle getirilen yenilikler çok kapsamlı olup, bölgesel ve sektörel yatırımlara ek destekler uygulanmaktadır. Bu sistemde her yatırım, her ilde aynı oranda desteklenmemektedir. Ayrıca, her yatırım bölgesel desteklere tabi değildir. Bölgesel destekler için aranan asgari yatırım şartları ve sektörler illere göre değişmektedir. Yatırım Teşvik Belgesi kapsamında yapılacak devlet yardımları için asgari yatırım tutarı, yapılacak yeni veya ilave yatırımlarda 1 ve 2. bölgeler için 1 milyon TL, 3 ve 4. bölgeler için 500 bin TL olarak uygulanmaktadır. Son yıllarda yatırım teşvik belgelerinin sektörel dağılımına bakıldığında, kalkınmada öncelikli yöreler için en çok imalat ve hizmet sektörüne belge sağlandığı görülmektedir. Tablo 4: Kalkınmada Öncelikli Yörelere Verilen Yatırım Teşvik Belgelerinin Sektörel Dağılımı Tarım Madencilik 2004 37 42 2005 31 56 2006 30 44 2007 17 66 2008 20 81 Kaynak: Hazine Müsteşarlığı 270 İmalat 413 457 331 442 305 Enerji 15 20 18 49 68 Hizmetler 291 510 357 171 117 TOPLAM 798 1074 780 745 591 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 G. GÜRLER HAZMAN Sektörel dağılım incelendiğinde özellikle kalkınmada öncelikli yöreler için son derece önemli olan imalat sektörünün, sağlanan teşvik belgelerinden en fazla yararlandığı gözlenmektedir. Son yıllardaki en fazla yararlanmanın 2005 yılında gerçekleştiği, 2008 yılında ise yatırımların neredeyse yarı yarıya düştüğü gözlenmektedir. 5. Metodoloji, Veri Seti ve Model Bu çalışmada mali teşvik kapsamında yer alan yatırımlara yönelik teşvik belgesi uygulamasının, Türkiye’ye fiilen giren yabancı sermaye yatırımlar üzerinde etkili olup olmadığı tespit edilmeye çalışılmıştır. Bu amaçla oluşturulan değişkenler, fiilen ülkeye giren yabancı yatırım miktarı (milyon dolar) (yabancı) ve yabancı yatırımcıların yararlanabileceği devlet tarafından verilen teşvik belgeleri sayısıdır (teşvik). Veriler 1980-2007 arasındaki dönemi kapsamaktadır. Verilen teşvik belgesi sayılarına ilişkin veriler 1980 yılından itibaren başladığı için araştırmanın başlangıç yılı olarak 1980 yılı ele alınmıştır. Veriler, Devlet Planlama Teşkilatı (DPT) ve Hazine Müsteşarlığının istatistiklerinden elde edilmiştir. Değişkenler arasındaki nedensellik boyutu için kullanılan metodoloji incelendiğinde, Granger (1969) tarafından geliştirilen nedensellik analizinde durağan seriler arasındaki ilişkinin nedenselliği ele aldığı görülmektedir. Kullanılan iki serinin arasındaki nedensellik ilişkisini test etmeden önce, serilerin durağanlık düzeyleri incelenecektir. Serinin durağan olması, söz konusu serinin ortalamasının, varyansın ve kovaryansın zaman içinde değişmez olduğunu ifade etmektedir. Genellikle seriler durağanlığı sağlamadıklarından, birinci ya da ikinci farkları alınarak veya logaritmaları alınarak durağan hale getirilmektedir. Augumened Dickey-Fuller (ADF) testi sonucunda, serinin durağan olmadığı anlaşılmıştır. Bu yüzden serilerin doğal logaritmaları alınmıştır. Düzeyde durağan olmayan fakat farkı alındığında durağan hale getirilen seriler arasında koentegrasyonun (eşbütünleşme) varlığı araştırılır. Eşbütünleşmenin tespiti halinde Engle ve Granger (1987) tarafından bulunan Hata Düzeltme Modeli, nedensellik ilişkisinin ortaya çıkarılmasında kullanılmaktadır. Ancak seri eşbütünleşik değil ise bu test istatistiği kullanılmamaktadır. Metodolojide bu sorun karşısında farklı öneriler mevcut olup, Toda ve Yamamoto (1995) tarafından geliştirilen Gecikmesi Artırılmış VAR Modeli (Toda-Yamamoto Nedensellik Modeli) getirilen önerilerden birisidir. Bu çalışmada nedensellik analizi, TodaYamamoto yöntemi ile geliştirilmeye çalışılmıştır. 2 değişkenli modelde LDYS=(Fiilen ülkeye giren doğrudan yabancı sermaye), LTB=(Verilen teşvik belgesi sayısı) şeklinde oluşturulmuştur. Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 271 Türkiye’de Mali Nitelikteki Teşviklerin Doğrudan Yabancı Sermaye Üzerindeki Etkisi: Toda-Yamamato Nedensellik Analizi Çerçevesinde Değerlendirme 6. Birim Kök Testleri Bir serinin durağanlığını incelemek için birim kök testleri yapılmaktadır. Çünkü durağan olmayan seriler, birçok hipotez testini geçersiz kılmaktadır. Bu çalışmada bu amaçla, Augumened Dickey-Fuller (ADF) testi kullanılmıştır. Buna göre; Ho: seri durağan değildir (birim köke sahiptir) iken alternatif hipotez olarak Ha: seri durağandır (birim köke sahip değildir) şeklindedir. Durağan olmayan serilerle çalışılması halinde, sahte regresyon problemi ile karşılaşılabileceği ve bu durumda regresyon analizi ile elde edilen sonuçların geçersiz sayılacağı ifade edilmektedir. Durağan olmayan seriler ile yapılan regresyon analizlerinin, sadece bu seriler arasındaki eşbütünleşme (koentegrasyon) ilişkisi varsa gerçek ilişkiyi yansıtacağı kabul edilmektedir (Gujarati, 1999:726). Tablo 5: ADF Testi Sonuçları Değişkenler T istatistikleri Logyabancı -0,899 Logtesvik -4,762 ∆ logyabancı -6,821* ∆ logtesvik -8,111* ADF Test İstatistiği %1 -3,699 -3,699 -3,711 -3,711 ADF Test İstatistiği %5 -2,976 -2,976 -2,981 -2,981 Not: *, %1 seviyesinde anlamlılığı gösterir. ADF testi sonucunda, logaritması alınmış her iki serinin birinci farkları alındığında, durağan çıkmıştır. Dolayısıyla, modelde yer alan değişkenlerin maksimum bütünleşme derecesi (dmax= 1) olarak tespit edilmiştir. 7. Koentegrasyon Testi Çalışmada kullanılan logyabancı ve logtesvik değişkenlerinin arasında uzun dönemli bir ilişki olup olmadığını araştırmak için literatürde koentegrasyon ilişkisi araştırılır. İki değişkenin eşbütünleşik olması durumunda düzey değerleri ile regresyonu anlamlıdır Bu amaçla Johansen-Juselius (JJ Testi) ile koentegrasyon araştırılmıştır. Bu test için gecikme uzunluğunun doğru tespit edilmesi gereklidir. Uygun olan gecikme uzunluğunun bulunması için VAR modeli kullanılacaktır. Bunun için bazı kriterler dikkate alınacaktır. AIC, FPE,SC, LR, HQ kriterleri söz konusu kriterler olarak ele alınmaktadır. Tablo 6: VAR Modeline Uygun Gecikme Uzunluğunun Belirlenmesi Gecikme LR FPE AIC SC HQ sayısı 1 48,056* 0,014* 1,433* 1,731* 1,504* 2 2,009 0,018 1,679 2,175 1,796 3 2,893 0,022 1,850 2,544 2,013 4 6,487 0,021 1,714 2,607 1,924 5 0,410 0,321 2,040 3,132 2,298 6 1,201 0,047 2,271 3,560 2,574 LR: Sequential Modified, LR Test Statistics, FPE: Final Prediction Error, AIC: Akaike Iinformation Criterion, SC: Schwarz Information Criterion, HQ: Hannan-Quinn Information Criterion *: En uygun gecikme uzunluğu 272 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 G. GÜRLER HAZMAN VAR modeline uygun olan gecikme uzunluğu sayısı, tüm kriterlere göre 1 olarak belirlenmektedir. Uygun olan gecikme uzunluğuna göre yapılan Johansen Koentegrasyon Testi sonucunda, koentergrasyonun olmadığı tespit edilmiştir. Tablo 7: Johansen Koentegrasyon Testi Sonuçları Eigenvalue Hipotez Max-Eigen 0,301336 0,005171 Ho: r=0 Ho: r≤1 9,323223 0,134799 %5 Kritik değer 11,22480 4,129906 p değeri 0,10 0,76 Tablo 6’da görüldüğü üzere p değerleri %5 anlamlılık seviyesinde anlamlı değildir. %5 kritik değerleri, Max-Eigen istatistik değerlerinden büyüktür. Dolayısıyla koentegrasyon yoktur. Koentegrasyon tespit edilmediğinden “Hata Düzeltme Modeli” kullanılamayacaktır. Bu durumda, “Toda Yamamato Nedensellik Testi” ele alınacaktır. 8. Toda-Yamamato Nedensellik Testi Toda ve Yamamato (1995) VAR Modeline, serilerin maksimum bütünleşme derecesi kadar fazladan gecikme eklenebileceğini ve böylece yapılan WALD hipotez sınamasının Ki-kare dağılımına sahip olacağını belirtmişlerdir. Buradaki nedensellik sınamasının en önemli şartı, değişkenlerin maksimum bütünleşme derecelerinin doğru belirlenmiş olmasıdır. Bu derecenin doğru belirlenmesi için birim kök testlerinden yararlanılmıştır ve AIC, SC, HQ kriterleri dikkate alınarak, uygun olan gecikme sayısı 1 olarak tespit edilmiştir. Buradan hareketle dmax=1 olarak ele alınacaktır. Toda Yamamato Nedensellik Testi için (k+dmax) derecesinden VAR modeli çerçevesinde analiz yapılmaktadır. Burada k değeri, VAR modelindeki gecikme sayısını ifade etmektedir. İlk olarak tespit edilen gecikme sayısı 1 olduğundan k+dmax = 1+1=2’dir. Yeni kurulan VAR(2) modeli, SUR-Seemingly Unrelated Regression (İlişkisiz Regresyon) yöntemi ile tahmin edilerek nedensellik araştırılmıştır. SUR yönteminin tercih edilmesinin nedeni, hata terimleri arasında korelasyon olasılığının varlığıdır. Tablo 8: Nedensellik Testi Sonuçları Nedensellik Yönü Doğrudan yabancı sermaye yatırımları Teşvik belgesi Teşvik belgesi Doğrudan yabancı sermaye yatırımları F test istatistiği 0,00120 P değeri 0,99 0,49414 0,61 Test sonuçlarına göre, %5 anlamlılık seviyesinde, doğrudan yabancı sermaye yatırımları ile teşvik belgeleri arasında herhangi bir nedenselliğe rastlanmamıştır (0,99 ve 0,61>0,05). Dolayısıyla doğrudan yabancı sermaye yatırımları ile teşvik belgesi arasında çift yönlü nedensellik ilişkisi mevcut değildir. Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 273 Türkiye’de Mali Nitelikteki Teşviklerin Doğrudan Yabancı Sermaye Üzerindeki Etkisi: Toda-Yamamato Nedensellik Analizi Çerçevesinde Değerlendirme Sonuç Dış ticaretin gelişmesi ve küreselleşmenin de etkisiyle ülkeler arasındaki sınırlar yavaş yavaş ortadan kalkarak tek bir dünya pazarı oluşmuş ve ülkeler, bu pazardaki paylarını korumak ve arttırmak için rekabet etmeye başlamışlardır. Rekabeti sürekli kılmak için ise ucuz girdi sağlama ve yüksek kârları garanti altına alma hedefleri hız kazanmıştır. Bu çerçevede doğrudan yabancı sermaye girişleri bir çıkar yol olarak değerlendirilmiştir. Gelişmekte olan ülkelerdeki tasarruf yetersizlikleri ve döviz darboğazları nedeniyle rekabet güçleri olumsuz etkilendiğinden, doğrudan yabancı sermaye için cazip ortamlar yaratma girişimleri sürekli artmaktadır. Ancak gelişmekte olan ülkelerin önündeki engeller sadece bunlarla sınırlı değildir; siyasi ve ekonomik istikrasızlıklar, ulusal paradaki değer artışları, vergi sisteminin karmaşıklığı, bürokratik engellerin varlığı, kayıt dışı ekonominin boyutları, kamu borçlanma gereğinin fazlalığı, maliyet enflasyonu gibi engeller de doğrudan yabancı sermaye girişlerini olumsuz etkilemektedir. Buradan hareketle yabancı yatırımcıların ekonomik büyüme ve kalkınmaya sağladıkları katkı yönünden, çoğu ülke söz konusu yatırımları teşvik etmeye ve alternatif teşvik mekanizmalarını araştırmaya başlamıştır. Teşvikler belirlenirken, ülkeye yabancı yatırımcıyı çekmek amaçlanmakta ve seçilecek teşviklerin ülkeye olan mali anlamda maliyetleri ile teşvik sonrası ülkeye olan kazancın çok iyi şekilde karşılaştırılması gerekmektedir. Bir başka dikkat edilmesi gereken nokta ise, yabancı teşviklerin çok çeşitli ve değişken olduğudur. Dolayısıyla her yatırım için aynı teşvik değil, yatırım türlerine ya da miktarlarına göre teşviklerin değerlendirilmesi önemlidir. Bu görüşlerin yanında doğrudan yabancı sermaye yatırımlarının ülke ekonomisi üzerinde negatif etkiler yaratabileceği konusunda da görüşler mevcuttur. Burada özellikle yerli yatırımcının yok olma tehlikesi ile karşı karşıya kalma ihtimali üzerinde durulmaktadır. Yerli üreticinin yabancı yatırımcılar ile rekabet yapamaması sonucunda sektörden ayrılmasıyla yerli üretimin zayıflayacağı iddia edilmektedir Her ne kadar görüşler çeşitli olsa da, doğrudan yabancı sermayenin kalkınma üzerinde olumlu etkileri olduğu genel kabul görmektedir. Dünyada gelişmekte olan ülkelerle karşılaştırıldığında Türkiye’nin bu konuda başarısının tatmin edici boyutta olmadığı dikkat çekmektedir. Türkiye’de 1980’ler ile birlikte yabancı sermaye girişleri başlamış, bu tarihten itibaren başlayan liberal ekonomi girişimleri olumlu etkiler yaratsa da, yeterli hukuksal ve idari alt yapının geliştirilmemiş olması beklenen seviyeye ulaşmayı geciktirmiştir. 1990’lı yıllarda AB ile ilişkilerin canlanması ve 1996’da Gümrük Birliğine girilmesiyle ekonomik açıklık daha da artmıştır. Özellikle 17 Haziran 2003’de 4875 sayılı Doğrudan Yabancı Yatırımlar Kanunu’nun yürürlüğe girmesi ile yabancı yatırımcı için Türkiye’de yatırım süreci basitleştirilerek cazip hale getirilmesi amacıyla önemli kolaylıklar sağlanmıştır. Bu Kanunla birlikte doğrudan yabancı sermaye girişlerinde artışlar gözlense de bu artışlar diğer gelişmekte olan ülkelerin gerisinde kalmıştır. Söz konusu düzenlemelerin yanında Kurumlar Vergisi Kanunu (5520 sayılı) ile yabancı sermayeyi çekmek için Kurumlar Vergisi oranı yeniden tespit edilmiştir. Vergi oranı Kanun yayınlanmadan önce %30 olarak uygulanırken, 5520 sayılı Kurumlar Vergisi Kanunu ile oran %20 olarak belirlenmiştir. Bu Kanun ile özellikle yabancı sermayeye yönelik hukuki anlamda altyapının oluşturulması ve vergi 274 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 G. GÜRLER HAZMAN oranlarının düşürülerek, yabancı sermayenin dikkatinin çekilmesi hedeflenmektedir. Bunun yanında Gümrük Vergisi muafiyeti, KDV istisnası, vergi indirimi, sigorta primi işveren desteği, faiz desteği, yatırım yeri tahsisi gibi teşvik unsurları da yeni teşvik sistemi içinde yer almaktadır. Teşvik tedbirlerinin yabancı sermaye üzerindeki etkisinin belirlenmesi, bu düzenlemelerin başarısını/başarısızlığını saptamada önemli olmaktadır. Bu amaçla çalışmada, Türkiye’de doğrudan yabancı sermaye yatırımları ile teşvik belgesi uygulaması arasında bir nedensellik olup olmadığı araştırılmıştır. Analiz türü olarak Toda-Yamamato Nedensellik Testi tercih edilmiştir. Çünkü değişkenlerinin arasında uzun dönemli bir ilişki olup olmadığını araştırmak için kullanılan Koentegrasyon Testi sonucuna göre, değişkenler arasında koentegrasyona rastlanmamıştır. Bu açıdan, Hata Düzeltme Modeli” yerine “Toda-Yamamato Nedensellik Testi” ele alınmıştır. Çalışma sonucunda, yatırımcılara yönelik olarak verilen teşvik belgeleri ile doğrudan yabancı yatırımlar arasında bir nedensellik gözlenmemiştir. Buradan hareketle, doğrudan yabancı yatırımcılara yönelik olarak uygulanan teşviklerden teşvik belgesi uygulamasının yabancı yatırımcılar üzerinde etkisinin kuvvetli olmadığı tespit edilmiştir. Her ne kadar teşvik belgesi uygulaması ile doğrudan yabancı sermaye girişleri arasında nedensellik bulunmasa da, Türkiye’de reel sektöre katkı sağlayan yabancı yatırımcıları etkileyen başka unsurların olduğu bilinmektedir. Şu da bir gerçek ki, yabancı yatırımcılar yatırım kararı alırken sadece ülkede uygulanan teşvik türlerine bakmazlar, yabancı yatırımcıları etkileyen diğer faktörler de söz konusudur. Özellikle politik istikrarsızlıklar, yolsuzluklar, mali disiplinin yetersiz oluşu, güvenlik sorunu, yatırım maliyetlerinin yüksek olması gibi faktörler, yatırımcıları birinci derecede etkileyebilmektedir. Türkiye gibi gelişmekte olan ülkelerde doğrudan yabancı sermaye girişleri arttırılmak isteniyorsa, öncelikle uygun şartların sağlanması gerekmektedir. Bunun için teşvik mekanizmasının yeniden gözden geçirilmesi faydalı olacaktır. Bu çerçevede şimdiye kadar yapılan çalışmalar başarılı sonuçlar vermiştir. Yabancı yatırımcıların reel sektöre katkı sağlayacak şekilde ülkeye girişlerini arttırmak ve devamlı kılmak için gerekli güven ortamının da sağlanması da hiç kuşkusuz önemlidir. Türkiye’nin aslında yabancı yatırımcıları etkileyecek düzeyde piyasa yapısına, işgücü kalitesine, jeopolitik bir konuma sahip olduğu bir gerçektir. Bu durumun güçlendirilmesi, sadece doğrudan yabancı yatırımcıları değil aynı zamanda ülkenin içinde bulunduğu ekonomik gücü de olumlu yönde etkileyecektir. Kaynakça Ang, J. B. (2008), “Determinants of Foreign Direct Investment in Malaysia”, Journal of Policy Modeling, 30, 185-189. Azemar, C. ve Delios, A. (2008), “Tax Competition and FDI: The Special Case of Developing Countries”, Journal of Japanese Int. Economies, 22, 85-108. Batmaz, N. ve Tekeli, S. (2009), Doğrudan Yabancı Sermaye Yatırımlarının Ekonomik Büyüme Üzerindeki Etkileri, Denizli: Ekin Yayınevi. Chen, C. H. (1996), “Regional Determinants of Foreign Direct Investment in Mainland China”, Journal of Economic Studies, 23(2), 18-30. Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 275 Türkiye’de Mali Nitelikteki Teşviklerin Doğrudan Yabancı Sermaye Üzerindeki Etkisi: Toda-Yamamato Nedensellik Analizi Çerçevesinde Değerlendirme Davies, B. R. ve Ellis, C. J. (2007), “Competition in Taxes and Performance Requirements for Foreign Direct Investment”, Europen Economic Review, 51, 1423-1442. Demekas, D. G., Horvath, B., Ribakova, E. ve Wu, Y. (2007), “Foreign Direct Investment in European Transition Economies, The Role of Policies”, Journal of Comparative Economics, 35, 369-386. Desai, M. A., Foley, C. F. ve Hines, J. R. (2004), “Foreign Direct Investment in a World of Multiple Taxes”, Journal of Public Economics, 88, 2727-2744. Devereux, M. ve Griffith, R. (2002). “The Impact of Corporate Taxation on the Location of Capital: A Review”, Swedish Econ. Pol. Rev, 9, 79-102. DPT, (2000), Doğrudan Yabancı Sermaye Yatırımları Özel İhtisas Komisyonu Raporu, Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı, Ankara, 1-37. Gordon, R. H. (1992), “Can Capital Income Taxes Survive in Open Economies?”, Journal of Finance, 47(3), 1159-1180. Granger, C. W. J. (1969), “Investigating Causal Relations by Econometric Models and Cross-Spectral Methods”, Econometrica, 37(3), 424-438. Gujarati, D. N. (1999), Temel Ekonometri, (Çev. Şenesen, Ü. ve Şenesen, G. G.), İstanbul: Literatür Yayınları. Hartman, D. (1984), “Tax Policy and Foreign Direct Investment in the United States”, Nat. Tax Journal, 37(4), 475-488. Hines, J. (1996), “Altered States: Taxes and the Location of Foreign Direct Investment in America”, American Economic Review, 86, 1076-1094. Kar, M. ve Tatlıöz, F. (2008). “Türkiye’de Doğrudan Yabancı Sermaye Hareketlerini Belirleyen Faktörlerin Ekonometrik Analizi”, KMU, İİBF Dergisi, Sayı.14, 1-23. Karluk, R. (1991), Uluslararası Ekonomi, İstanbul: Bilim Teknik Yayınevi. Kaymak, H. (2005), “Yabancı Doğrudan Yatırımları Artırmak için Teşvikler Gerekli ve/veya Yeterli mi?”, Maliye Dergisi, Sayı.147, 74-104. Lin, K. Z. (2006), “The Impact of Tax Holidays on Earnings Management: An Emprical Study of Corporate Reporting Behavior in a Developing-Economy Framework”, The International Journal of Accounting, 41, 163-175. Mody, A. ve Srinivasan, K. (1998), “Japanese and US Firms as Foreign Investors: Do they March to the Same Tune?”, The Canadian Journal of Economics, 31, 778-799. Mooji, R. ve Ederveen, S. (2003), “Taxation and Foreign Direct Investment: A Synthesis of Emprical Research”, International Tax Public Finance, 10(6), 673693. Muti, J. ve Grubert, H. (2004), “Emprical Asymmetries in Foreign Direct Investment and Taxation”, Journal of International Economics, 62, 337-358. Obwona, M. B. (2001), Determinants of FDI and their Impact on Economic Growth in Uganda, African Development Bank, USA: Published by Blackwell Publishers, 46-81. Simmons, R. S. (2003), “An Emprical Study of the Impact of Corporate Taxation on the Global Allocation of Foreign Direct Investment: A Broad Tax Attractiveness Index Approach”, Journal of International Accounting, Auditing and Taxation, 12, 105-120. 276 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 G. GÜRLER HAZMAN Slemrod, J. (1990), “Tax Effects of Foreign Direct Investment in the US: Evidence from a Cross-Country Comparision”, Razin, A. ve Slemrod, J. (Eds.), Taxation in the Global Economy, University of Chicago Pres. Sun, Q., Tong, W. ve Yu, Q. (2002), “Determinants of Foreign Direct Investment Across China” , Journal of International Money and Finance, 21, 79-113. Toda, H. Y. ve Yamamoto, T. (1995), “Statistical Inference in Vector Auto Regressions with Possibly Integrated Process, Journal of Econometrics, 66, 225250 Tung, S. ve Cho, S. (2000), “The Impact of the Tax Incentives on Foreign Direct Investment in China”, Journal of International Accounting, Auditing and Taxation, 9(2), 105-135. Wang, Z. Q. ve Swain, N. (1997), “Determinants of Inflow of Foreign Direct Investment in Hungary and China: Time-Series Approach”, Journal of International Development, 9(5), 695-726. Weeler, D. ve Mody, A. (1992), “International Investment Location Decision”, Journal of International Economics, 33, 57-76. Xin, X. ve Ni J. (1995), A Decision of the East and West: China on the Scale, Beijing: China Social Press. Yang, C., Biyun, L. ve Ju, B. (2008), “Ridge Regression Analysis on the Influential Factors of FDI in Jiangsu Province”, Canadian Socal Science, 4(4), 59-67. Young, K. (1988), “The Effects of Taxes and Rates of Return on Foreign Direct Investment in the United States”, Nat. Tax Journal, 41(1), 109-121. Yükseler, Z. (2005), Doğrudan Yabancı Sermaye Yatırımları ve İş/Yatırım Ortamı İlişkisi, TC Merkez Bankası, 1-39. Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 277 Türkiye’de Eksik İstihdamın Belirleyenleri: HIA ile Bir Mikro Veri Uygulaması Türkiye’de Eksik İstihdamın Belirleyenleri: HIA ile Bir Mikro Veri Uygulaması H. Mehmet TAŞÇI* Burak DARICI** Özet İşgücü piyasası üzerine literatürde yapılan çok sayıda teorik ve uygulamalı çalışma bulunmaktadır. Bu çalışmada Hanehalkı İşgücü Anketi (HİA) 2006, 2007 ve 2008 yılları ham verileri kullanılarak Türkiye’de eksik istihdamın belirleyenleri araştırılmıştır. Çalışmanın ekonometrik uygulama kısmında probit ve logit modelleri kullanılmıştır. Çalışmanın bulgularına bakıldığında, kadınlar erkeklere göre daha az olasılıkla eksik istihdam edilmektedir. Ayrıca, kentte yaşamak kadınlar için eksik istihdamda kalma olasılığını istatistiki olarak anlamlı bir şekilde artırmakta, erkek için ise kır-kent arasında istatistik olarak bir farklılık bulunmamaktadır. Evlilik gerek erkek gerekse kadın için eksik istihdamda olma olasılığını düşürmektedir. Okuryazar olmayanlara göre ilkokul ve üzeri diğer eğitim seviyelerine sahip bireyler, gerek erkek gerekse kadın olsun, daha az olasılıkla eksik istihdamdadır. Ayrıca yaş ile eksik istihdamda olma olasılığı arasında gerek erkek gerekse kadın için ters-U ilişkisi bulunmuştur. Son olarak ise, “kanun yapıcılar ve üst düzey yöneticileri”ne göre diğer meslek gruplarında çalışanlar daha yüksek olasılıkla eksik istihdamdadır. Anahtar Kelimeler: Eksik İstihdam, Cinsiyet, Türkiye Determinants of Underemployment in Turkey: A Micro Evidence from HLFS Data Abstract In the literature there have been a large number of theoretical and empirical studies on labour market. In this study we examine the main determinants of * Yrd.Doç.Dr., Balıkesir Üniversitesi, Bandırma İİBF, Ekonometri Bölümü, [email protected] Yrd.Doç.Dr., Balıkesir Üniversitesi, Bandırma İİBF, İktisat Bölümü, [email protected] ** 278 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 H.M. TAŞÇI, B. DARICI underemployment in Turkey using the individual level data obtained from Household Labor Force Surveys of 2006-2007 and 2008. In the empirical part of the study we use probit and logit models. We find that there is a statistically significant difference between males and females and likelihood of being underemployed is lower for females than males. With regards to the effect of residence, we find that the coefficient estimate of “urban” variable is only significant for females and has a negative effect on the likelihood of being underemployed. A further finding is that being married declines the probability of being underemployed for both males and females. Moreover, regardless of gender difference, individuals with primary school and over education degree are less likely to be underemployed compared to illiterates. There is an inverse-U shaped relation between age and likelihood of being underemployed. Finally, individuals in other occupation groups are more likely to be underemployed compared to “legislators, senior, officials and managers”. Key Words: Underemployment, Gender, Turkey JEL Classification Codes: J10, J21 Giriş Hem gelişmiş hem de gelişmekte olan ülke ekonomilerinde işgücü piyasası ve bu piyasa ile ilgili başarısızlıklar her zaman araştırmacılar için ilgi konusu olmuştur. Bu bağlamda işgücü piyasası ile ilgili literatür çok geniş bir alanı kapsamakta ve işgücü piyasası üzerine uzunca bir süredir gerek teorik ve gerekse uygulamalı çalışmalar yapılmaktadır. İşgücü piyasası başarısızlığı olarak görülebilecek ve kısaca işgücü kaynağının yeterince kullanılamaması şeklinde ifade edebileceğimiz eksik istihdam olgusu da, işsizlik olgusu kadar araştırmacılar tarafından yoğun bir çalışma alanı olarak görülmüştür. Bu kapsamda hem gelişmiş hem de gelişmekte olan ülkeler üzerine pek çok çalışma bulunmaktadır.1 Eksik istihdamın tanımlanmasından önce tam istihdam durumunun Uluslararası İşgücü Organizasyonu (ILO, 2010)’nun ifade etmiş olduğu üç temel özelliği hakkında kısaca bilgi vermek yararlı olacaktır. Bunlardan ilki, tam istihdam durumunda çalışmak isteyen ve iş arayan tüm bireyler için iş imkânı bulunmaktadır. İkincisi, tam istihdam söz konusu ise iş verimliliği de mümkün olan en yüksek seviyededir. Üçüncü olarak da, çalışanlar iş seçme özgürlüğüne sahiptir ve her çalışan işin gerektirdiği beceriyi kazanmaya yönelik olarak mümkün olan tüm alternatifleri denemektedir. İşsizlik durumunda bu özelliklerden birincisi ortadan kalkarken, diğer iki özelliğin olmadığı durumlarda da eksik istihdam durumu ortaya çıkmaktadır (ILO, 2010). 1 Eksik istihdama yönelik olarak oluşturulan literatüre bakıldığında öne çıkan bazı çalışmaları şu şekilde sıralamak mümkündür. Leibenstein (1957), Rittenhouse, I. (1968), Kritz ve Ramos (1976), Lauterbach (1977), Gafar (1980), Lichter (1988), Morrison ve Lichter (1988), Nord ve Sheets (1990), Eaton (1992), Ruiz-Quintanilla ve Claes (1996), Jensen vd. (1999), Lester ve McCain (2001), Winefield (2002), Yeh, Hsiu-Jen Jennifer (2002), Görg ve Strobl (2003), Dhanani (2004), Rutkowski (2006), Ponthiere (2008). Bu çalışmaların dışında literatürde Türkiye ekonomisi ile ilgili olan çalışmalar Kasnakoğlu (2002), Tunalı (2003) ve Taşçı (2006) isimli çalışmalardır. Tunalı (2003) ve Taşçı (2006) isimli çalışmalar, Türkiye’de eksik istihdamı belirleyen faktörlerin incelendiği ve bu çalışma için de önemli bir bilgi kaynağı olan ilk çalışmalardır. Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 279 Türkiye’de Eksik İstihdamın Belirleyenleri: HIA ile Bir Mikro Veri Uygulaması Eksik istihdam konusunda ülkeden ülkeye kullanım amacına göre farklılık arz eden çeşitli yaklaşımlardan ve tanımlamalardan bahsetmek mümkündür (Brown ve Pintaldi, 2006 ve Sugiyarto, 2008). Bununla birlikte, bu tanımlamalar işgücünün tam zamanlı işsiz olan kısmı ile tam zamanlı çalışır olan kısmı aralığında yer almaktadır (Köhler, 2006). Tanımlama sorunundan bu şekilde bahsetmekle birlikte (Köhler, 2006:8) eksik istihdamı geniş açıdan şu şekilde tanımlamaktadır: “Bireyin tam zamanlı süreden daha az çalışıyor olması ve daha fazla (gerekiyorsa kendi yetenek ve kabiliyetlerine uygun daha farklı bir işte) çalışmak istemesi durumu ya da asgari geçimini sağlayacak ücretten daha az kazanıyor olması durumudur.” Dolayısıyla, eksik istihdam içinde yer alan nüfus, istihdam edilen nüfusun üretken kapasitesinden yeterince faydalanılamayan bir alt kategorisi olarak tanımlanmaktadır (ILO, 2010). Eksik istihdam olgusuna genel açıdan bu şekilde yaklaşılması ile birlikte günümüz ekonomilerinde eksik istihdam durumu daha çok tarım sektöründeki bazı çalışanlar ki, bu çalışanlar daha çok kendi geçimlik ihtiyacı için üreten tarım alanlarındaki çalışanlardır. Kayıt dışı sektörlerde yer alan çalışanlar ve kârlılığı çok düşük ya da zararda olan firmalarda çalışanlar için geçerli olmaktadır ki, bu firmalarda işverenler ücret ödeme kabiliyetini de büyük oranda kaybetmişlerdir. Bu bakımdan eksik istihdam, işsizlik gibi düşük verimliliğe, buna paralel olarak düşük çıktıya neden olmakta ve sosyal refahta kayıp meydana getirmektedir (Rutkowski, 2006). Açıklanmaya çalışılan bu nedenlerle birlikte eksik istihdam durumunun daha çok gelişmekte olan ya da az gelişmiş ülkelerde yaşandığını söylemek mümkün görünmektedir (Sackey ve Osei, 2006 ve Sugiyarto, 2008). Özellikle etkin sosyal güvenlik sisteminin olmamasına bağlı olarak bireylerin işsiz oldukları toplumlarda eksik istihdam, işsizlik olgusunun bir yansıması, bir benzeri şeklindedir (Rutkowski, 2006). Bununla birlikte işsizlik sigortasının olmadığı, serbest çalışan bireyler ve tarım kesimde aile işçisi olanların yüksek oranda olduğu toplumlarda eksik istihdam durumu işsizlik kadar önemli bir hale de gelmektedir (DİE2, 2001:27). Bu nedenle de işgücü piyasası ile ilgili net bir bilgi sahibi olabilmek için sadece işsizlik ile ilgili gelişmeleri takip etmek yeterli olmamakta, bunun yanında eksik istihdam ile ilgili gelişmeleri de göz önünde bulundurmak daha yararlı olmaktır (Hussmanns vd., 1990; Özel ve Mehran, 1992 ve Sugiyarto, 2008). Gelişmekte olan birçok ülkede olduğu gibi Türkiye’de de işsizlik kadar önemli bir diğer sorun “eksik istihdam” sorunudur. Bu anlamda bu çalışma Türk-işgücü piyasasına yönelik olarak eksik istihdam konusunda yapılan çalışmalara bir katkı sağlamayı ve ilgili konudaki boşluğu doldurmayı amaçlamaktadır. Eksik istihdamın ölçülmesi ve göz önünde bulundurulmasının ILO (2010) tarafından da ifade edilen başlıca iki temel amacı bulunmaktadır. Bunlardan birincisi, işgücü piyasası sorunlarına yönelik analizlerin daha verimli ve daha sağlıklı yapılmasını sağlamaktır. İkincisi ise, işgücü piyasası sorunlarına yönelik kısa ve uzun vadeli politikaların geliştirilmesine katkı sağlamaktır (ILO, 2010). Türk-işgücü piyasasında eksik istihdam sorununun mikro ya da birey düzeyinde veriler kullanılarak incelendiği bu çalışmada, giriş bölümünde yapılan tanımlamalar ve açıklamalar ışığında çalışmanın ikinci bölümünde kullanılacak veri seti ve eksik istihdamın Türkiye ekonomisinde son dönem seyri hakkında bilgi verilecektir. 2 Türkiye İstatistik Kurumunun 2004 yılından önce kullanılan resmi adı: Devlet İstatistik Enstitüsü (DİE) 280 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 H.M. TAŞÇI, B. DARICI Üçüncü bölümde, uygulama kısmında kullanılan ekonometrik model kısaca açıklanacak ve dördüncü bölümde tahmin sonuçları hem tüm veri seti hem de cinsiyet ayrımına göre sunulacak ve tartışılacaktır. Son bölümde ise, Türkiye’de eksik istihdam sorununa yönelik bulunan sonuçlar genel olarak değerlendirilecektir. 1. Veri Seti ve Eksik İstihdamın Türkiye Ekonomisindeki Seyri Çalışmanın ekonometrik uygulama kısmında kullanılan veri seti Türkiye İstatistik Kurumu (TÜİK) tarafından düzenli olarak yürütülmekte olan ve tüm Türkiye’yi temsil eden Hanehalkı İşgücü Anketi 2006, 2007 ve 2008 yıllarına ait ham veriler kullanılarak oluşturulmuştur. 2000 yılından itibaren üçer aylık periyotlarla yapılan Hanehalkı İşgücü Anketleri ilgili üç yılda Türkiye geneli için yaklaşık olarak 30.000 haneyi kapsamakta ve çalışma çağına gelmiş nüfusun yapısını incelemektedir (TÜİK, 2009). Bazı zayıflıkları3 dışında Türkiye genelinde hanehalkı işgücüne ait zengin bir veri seti olan ve en geniş katılımcının yer aldığı anket, bireylerin yaşı, cinsiyeti, eğitimi ile ilgili genel bilgiler dışında, eğer birey çalışıyor ise mesleği, çalışma süresi, geliri, çalıştığı yer ile ilgili bilgileri de içermektedir. Ek olarak eğer birey çalışmıyor ise, iş arama sürecinde olup olmadığı, hangi tarihten itibaren ve nasıl iş aradığı, ne tür iş aradığı, iş arama sürecinde değil ise neden iş aramadığı gibi sorular yöneltilmekte ve bu yönlü bilgilerde anket sonuçlarına dahil edilmektedir (TÜİK, 2009). Bu bakımdan Hanehalkı İşgücü Anketi (HİA) geniş katılımcı kitlesinin ankette yer alması dışında, işgücü ve işgücü piyasasına yönelik ayrıntılı bilgiler de içermektedir. Hanehalkı İşgücü Anketi’nin Türkiye genelinde geniş bir katılımcı ile gerçekleştirilmesi ve işgücüne ait ayrıntılı bilgi içermesi, anket sonuçlarının işsizlik, işsizlik süresi, istihdam, eksik istihdam, marjinal işgücü, mevsimlik işgücü, çalışma süresi, dolayısıyla ekonomik canlılık ve durgunluk hakkında analiz yapılmasına imkân sağlamaktadır. Çalışmanın giriş bölümünde eksik istihdam ile ilgili bilgilerle birlikte geniş açıdan eksik istihdamın tanımı yapılmıştı. Fakat bu tanım eksik istihdamı genel hatları ile ifade ettiği için, ülke bazlı daha ayrıntılı bir tanımlama yapma ihtiyacı ortaya çıkmaktadır. Bu açıdan TÜİK’in Türkiye ekonomisi bağlamında eksik istihdam sorununa yaklaşımına ve dolayısıyla tanımına yer vermek, ilgili sorununun Türkiye açısından daha net hale gelmesini sağlayacaktır. Daha önce ifade edildiği gibi “eksik istihdam”, “istihdam”ın bir alt kategorisidir. Dolayısıyla, öncelikle “istihdam”ın nasıl tanımlandığını ifade etmek yerinde olacaktır. TÜİK’e göre herhangi bir bireyin çalışıyor ya da istihdam edilenler grubunda kabul edilmesi için “15 yaş ve üstü, referans dönemde 1 saat bile olsa ekonomik olarak aktif olması ya da faaliyette bulunması ve çalışması” gerekmektedir.4 Ayrıca, referans dönemde çalışmıyor olan ancak işi ile bağlantısı devam eden bireyler de istihdamda kabul edilmektedir. Bu gruba girenler, işlerinin başında bulunmasalar bile işveren olarak çalışanlar, üç ay içinde işlerinin başına geri dönecek veya işten uzak kaldıkları süre zarfında maaş veya ücretlerinin en az %50’sini almaya devam eden maaşlı-ücretli bireylerdir (TÜİK, 2009). 3 Hanehalkı İşgücü Anketi’nin en önemli eksikliği işgücüne ait “gelir” ile ilgili sorularının sadece “ücretli” çalışanlar için soruluyor olması ve “ücret dışı” gelir ya da gelirlere ilişkin bilgi içermemesidir. 4 Bu tanımda, ekonomik aktiflik “sürekli veya geçici bir işte çalışıyor olma, kendi işinde çalışıyor olma ve aile işçisi olma” durumlarında geçerli olmaktadır. Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 281 Türkiye’de Eksik İstihdamın Belirleyenleri: HIA ile Bir Mikro Veri Uygulaması TÜİK eksik istihdama girenleri iki ana gruba ayırmaktadır. Bunlardan ilki birtakım ekonomik nedenlerle5 referans haftasında 406 saatten daha düşük süre istihdam edilip şu anki işinde ya da farklı bir işte daha fazla çalışmaya müsait olan bireylerdir. Bu gruptaki bireyler literatürde “istem dışı olarak yarı zamanlı çalışanlar” ya da “görülebilir (visible) eksik istihdam” olarak adlandırılmaktadır (Brown ve Pintaldi, 2006 ve OECD, 2010). TÜİK’in eksik istihdam tanımında kapsadığı ikinci grup ise düşük gelir veya işin kişisel beceri ve yetenekleri ile örtüşmemesi nedeni ile mevcut işini değiştirmek ya da ikinci bir işte çalışmak istediğini belirten kişilerden oluşmaktadır (TÜİK, 2009; Kasnakoğlu, 2002 ve Tunalı, 2003:54). Eksik istihdam içinde yer alan bu ikinci grup literatürde “görülemeyen (invisible) eksik istihdam”ın bir ölçeği olarak ifade edilmektedir (Brown ve Pintaldi, 2006; Taşçı, 2006 ve OECD, 2010). Eksik istihdamdaki birey sayısının toplam istihdamdaki birey sayısına oranı ise eksik istihdam oranı olarak tanımlanmaktadır. Veri seti ve Türkiye ekonomisi açısından eksik istihdamın tanımlanmasının ardından çalışmanın amacı doğrultusunda işsizlik oranı (İO) ve eksik istihdam oranının (EİO) Türkiye ekonomisinde son dönemdeki (2000-2008 yılları arası) seyri açıklanmaya çalışılacaktır. İfade edilen her iki oran (İO ve EİO)’daki değişimler, ülke ekonomisinde meydana gelen değişimlerden etkilenmektedir. Bu değişimleri görmek için 2000 yılı sonrası GSYİH’de meydana gelen %değişim (Şekil 1), işsizlik ve eksik istihdam oranının erkek–kadın ayrımı altındaki seyri (Şekil 2) ile eksik istihdamın erkek–kadın ve kır–kent farklılığı altındaki durumu (Şekil 3) sırasıyla verilmiştir. 15,0 10,0 5,0 0,0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 -5,0 -10,0 -15,0 -20,0 Kaynak: TCMB veri tabanından elde edilen verilerle hesaplanmıştır. Şekil 1: GSYİH’de Meydana Gelen %Değişim: 2000-2009 5 Ekonomik nedenler şunlardır: Teknik ve ekonomik sebeplere bağlı olarak işin geçici olarak yavaşlatılması veya durdurulması, iş olmaması, tam gün ya da 40 saat çalışabilecek bir iş bulunamaması ve işin referans hafta içerisinde (son hafta) henüz başlamış ya da bitmiş olması. 6 Haftada “40” saatlik çalışma süresi TÜİK tarafından “standart” çalışma süresi olarak kabul edilmektedir. 282 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 H.M. TAŞÇI, B. DARICI 14 12 10 8 6 4 2 0 2000 2001 işsiz (e)rkek 2002 2003 eksikistihdam e 2004 2005 işsiz (k)adın 2006 2007 2008 eksikistihdam k Kaynak: TÜİK veri tabanından elde edilen değerler ile oluşturulmuştur. Şekil 2: İşsizlik ve Eksik İstihdamın Erkek (e) Kadın (k) Ayrımına Göre Seyri: 2000–2008 Şekil 1’e bakıldığında GSYİH’de bir önceki yılın aynı çeyreğine göre değişimi görülmektedir. Şekil 1’de çok net olarak 2001 ve 2009 yıllarında çok hızlı düşüş görülmektedir. Bu düşüşlerin nedeni 2001 yılında Türkiye ekonomisinde yaşanan finansal kriz ile 2008’in sonlarına doğru başlayan ve 2009’da etkisini gösteren global finansal krizdir. Ek olarak yine Türkiye ekonomisinde 2003’de yaşanan kısmi dalgalanmanın büyüme üzerindeki negatif etkisi de görülmektedir. Bunun dışında 2004 yılından itibaren 2008 yılına kadar da GSYİH’de aşağı eğimli bir trend meydana gelmiştir. Erkek–kadın ayrımı altında işsizlik ve eksik istihdamın durumunun verildiği Şekil 2’ye bakıldığında ise şunları söylemek mümkündür; işsizlik erkeklerde (kadınlarda) en düşük %6,6 (%6,3) değerlerini alırken, erkeklerde (kadınlarda) en yüksek %10,7 (%11,6) değerlerini almıştır. İşsizlik erkeklerde ve kadınlarda en düşük değerini 2000 yılında alırken, en yüksek değerini 2008 yılında almıştır. Çalışma açısından asıl önemli olan eksik istihdam ise erkeklerde (kadınlarda) en düşük %3,3 (%1,6) en yüksek %8,4 (%2,8) değerlerini almıştır. Eksik istihdam, erkeklerde ve kadınlarda en düşük değerini 2007 yılında alırken, en yüksek değerini 2000 yılında almıştır. İlgili veriler ile meydana getirilen Şekil 2’de işsizliğin hem erkeklerde hem de kadınlarda 2000 yılından itibaren hızlı artış eğiliminde olduğu ve bu hızlı artışın 2002 yılına kadar sürdüğü görülmektedir. 2002 yılından itibaren özellikle erkeklerde yatay bir seyir izleyen işsizlik 2008 yılından itibaren yeni bir artış eğilimine girmiştir. İşsizliğin hem erkekler hem de kadınlardaki seyri genel olarak GSYİH’deki hareket ile uyumlu görünmektedir. Ancak eksik istihdam açısından durum farklılık göstermektedir. Şekil 2’de erkek ve kadınlarda eksik istihdam durumuna bakıldığında özellikle erkeklerde 2000 yılından sonra bir azalış trendi olduğu görülmektedir. Kadınlarda daha çok yatay olan bu seyir, her iki cinsiyette de son kriz ile birlikte 2008 yılından itibaren yavaşça yukarı dönmüştür. Eksik istihdamın işsizlik gibi bir seyir izlemeyerek, özellikle erkeklerde azalış trendi içinde olmasının nedeni 2000 yılından itibaren Hanehalkı İşgücü Anketi’nde yaşanan Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 283 Türkiye’de Eksik İstihdamın Belirleyenleri: HIA ile Bir Mikro Veri Uygulaması metodolojik değişiklikler (Kasnakoğlu, 2002) ve de çalışanların 2000 yılından sonra daha çok tam zamanlı işlerde istihdam ediliyor olması ile açıklanabilir. 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0 2000 2001 kır erkek 2002 2003 kent erkek 2004 2005 kır kadın 2006 2007 2008 kent kadın Kaynak: TÜİK veri tabanından elde edilen değerler ile oluşturulmuştur. Şekil 3: Eksik İstihdamın Erkek-Kadın ve Kır-Kent Farklılığına Göre Seyri: 2000-2008 Şekil 3’e bakıldığında da 2000 yılından sonra eksik istihdam olgusunda yaşanan azalış trendi erkek–kadın ve kır–kent ayrımı altında daha ayrıntılı olarak görülmektedir. Şekil 2’de eksik istihdam açısından kadınlarda 2000 yılından sonra daha çok yatay bir seyrin meydana gelmesinde kırda çalışan kadınların etkisi olduğu Şekil 3’ün yardımı ile görülmektedir. Bunun dışında Şekil 3 yardımı ile eksik istihdam açısından bazı açıklamalar da yapmak mümkündür. Bunlardan ilki, kırda çalışan erkeklerin eksik istihdam oranlarının kentte çalışan erkeklerden daha yüksek olmasıdır. Bu durumun nedeni eksik istihdam olgusunun daha çok tarımsal kesimde yaşanması ile açıklanabilir. Ancak kadınlar açısından durum tam tersi olmaktadır. Kentte çalışan kadınların eksik istihdam oranı kırsal kesimde çalışan kadınlardan daha yüksek seyretmektedir. Bunun nedeni olarak da kentte özellikle evli kadınların ailevi görevler ve buna benzer birtakım nedenlerle tam zamanlı olarak çalışamıyor olması ile kırsal kesimde kadınların daha yoğunluklu olarak çalışıyor olması gösterilebilir. Bunun dışında Şekil 3’ten elde edilecek diğer bir sonuç da hem kentte hem de kırda erkeklerin eksik istihdam oranlarının kadınlardan daha yüksek olmasıdır. Çalışmanın bundan sonraki kısmında Hanehalkı İşgücü Anketi ham verileri kullanılarak elde edilen özet bilgiler, daha sonra da ekonometrik bulgular tartışılacaktır. Tablo 1’de istihdam edilen ve eksik istihdama dahil olanların cinsiyet, yaş ve eğitim durumuna göre oransal dağılımı verilmiştir. Tablo 1’e bakıldığında istihdam edilenler ve eksik istihdamda yer alanlar içinde, erkeklerin kadınlara göre oransal olarak yüksek paya sahip olduğu görülmektedir. Toplam açısından bakıldığında istihdam edilenlerin %72,96’sı erkek, %27,04’ü kadınlardan oluşurken, eksik istihdam açısından bu oranlar sırasıyla %82,11 ile %17,89 şeklindedir. İlgili veriler kır ve kentte benzer şekilde dağılmaktadır. İstihdam edilenler ve eksik istihdamda 284 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 H.M. TAŞÇI, B. DARICI yer alanlara yaş grubu farklılığı göz önüne alarak bakıldığında ise özet olarak şu şekilde bir tablo çıkmaktadır: Toplamda istihdam edilenler içinde en küçük orana sahip yaş grubu 15-19 ile 55 ve üzeri; en yüksek orana 25-34 ile 35-44 yaş grubu sahip olmaktadır. Toplamda eksik istihdama dahil olanlar içinde de bu yaş grupları aynı şekilde dağılmakta, en küçük orana 15-19 ile 55 ve üzeri sahip iken, en yüksek orana 25-34 ile 35-44 yaş grubu sahip olmaktadır. Aynı şekilde yaş gruplarının istihdam ve eksik istihdam açısından kır ve kentteki dağılımları da benzer şekildedir. Ulaşılan bu sonuca göre işgücü piyasası içinde orta yaş grubunun ağırlıkta olduğu, genç ve yaşlı nüfusun oransal olarak aşağıda kaldığı görülmektedir. Tablo 1’de işgücünün istihdam ve eksik istihdamdaki oransal seyrine eğitim düzeyleri açısından bakıldığında şu sonuçlara ulaşılmaktadır: Toplam değerler üzerinden açıklama yapıldığında; en düşük istihdam oranının %9,23 ile okuryazar ve okuryazar altı gruba ait olduğu görülmektedir. En yüksek istihdam oranı ise %41,43 ile ilkokul mezunlarına ait olmaktadır. İlköğretimde bu oran %14,62’ye düşerken, genel lise ve meslek lisesi mezunlarının toplam istihdam içindeki payı %10,84 ve %10,36 şeklindedir. Üniversite mezunlarının toplam istihdam içindeki payı ise %13,52 olarak gerçekleşmektedir. İstihdam edilme oranlarına kentsel alan açısından bakıldığında, oranlar toplam ve kırsal alan için benzerlik gösterse de bazı noktalara vurgu yapmak gerekmektedir. Buna göre toplam istihdam içinde okuryazar ve okuryazar altı grubun payı daha düşük seyretmektedir. İlkokul mezunlarının toplam istihdamdaki payı yine yüksek iken bu oran %35 seviyesindedir. Kentsel alanda genel lise, meslek lisesi ve üniversite mezunlarının istihdam içindeki payı nispeten daha yüksek seyretmektedir. İlgili oranlar sırasıyla %13,32, %12,94 ve %18,57’dir. Kırsal alana bakıldığında ise, kentsel alana göre önemli farklılıklar görülmektedir. Kırsal alanda istihdam edilenlerin içinde en düşük orana üniversite mezunları sahip iken bu oran %4,56 şeklindedir. Benzer şekilde, genel lise ve meslek lisesi mezunlarına ait oran da sırasıyla %6,42 ve %5,79’dur. İstihdam edilenler içinde en yüksek oran yine ilkokul mezunlarına ait olup, bu oran çok yükselmekte ve %52,83 düzeyine çıkmaktadır. İlköğretimde %13,61 olan bu oran, okuryazar olmayan ve ilkokul altı okuryazarlar için %9,79 ve %7 olarak gerçekleşmektedir. Buna göre, eğitim düzeyi açısından kırsal alanda istihdam edilenlerin kentsel alana göre oransal ağırlığı düşük seyretmektedir. Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 285 Türkiye’de Eksik İstihdamın Belirleyenleri: HIA ile Bir Mikro Veri Uygulaması Tablo 1: İstihdam ve Eksik İstihdamın Cinsiyet, Yaş ve Eğitime Göre Dağılımı (%) Toplam Kentsel Alan Kırsal Alan Eksik Eksik istihdam istihdam istihdam istihdam istihdam Eksik istihdam Erkek 72,96 82,11 77,89 79,94 64,22 85,89 Kadın 27,04 17,89 22,11 20,06 35,78 14,11 15-19 20-24 25-34 35-44 45-54 6,49 10,06 29,79 27,9 18,13 6,82 12,98 34,41 27,97 14,27 5,95 10,65 33,01 29,26 16,46 6,07 12,59 35,23 28,45 14,14 7,44 9,03 24,08 25,48 21,09 8,12 13,67 32,99 27,15 14,51 7,63 3,54 4,67 3,53 12,9 3,56 55 ve üzeri Okuryazar ve okuryazar altı İlkokul Ortaokul Genel Lise Meslek Lisesi Üniversite Kaynak: TÜİK’ten hesaplanmıştır. 9,23 9,98 4,97 10,47 16,79 9,31 41,43 49,64 35 46,41 52,83 55,26 14,62 15,74 15,2 15 13,61 17,04 10,84 9,19 13,32 9,77 6,42 8,18 10,36 9,19 12,94 10,33 5,79 7,2 13,52 6,25 18,57 8,11 4,56 3,02 CD ortamında alınan ham veriler kullanılarak, tarafımızdan Eksik istihdamın eğitim düzeylerine göre dağılımına bakıldığında ise istihdam ile ilgili duruma benzerlik gösterdiği görülmektedir. Toplamda eksik istihdam içinde en düşük oran %4,5 ve %5,48 ile okuryazar olmayan ve ilkokul altı okuryazarlara ait olmaktadır. Bu oranları %6,25 ile üniversite mezunlarına ait oran izlemektedir. Eksik istihdam içinde üniversite mezunlarının düşük düzeyde seyretmesi, nitelikli işgücünün tam zamanlı iş bulma konusunda daha yüksek şansa sahip olduğunu göstermektedir. Genel lise ve meslek lisesi mezunlarının eksik istihdam içindeki oranı ise, her ikisi için de %9,19’dur. Eksik istihdam içinde eğitim düzeyi arttıkça ilgili oranların düşmekte olduğu görülmektedir. Toplam eksik istihdam içinde yine en yüksek oran %49,84 ile ilkokul mezunlarına ait iken, bunu %15,74 ile ilköğretim mezunlarına ait oran izlemektedir. Kentsel ve kırsal alana ait veriler toplam için ifade edilenlerle benzese de bazı noktalara vurgu yapmak gerekmektedir. Yine en düşük oranlar hem kır hem de kentte okuryazar olmayan ve ilkokul altı okuryazarlara ait iken, en yüksek oran ilkokul mezunlarına aittir. İki kesimde de eğitim düzeyi arttıkça, eksik istihdam içindeki eğitimli kesimin payı azalmaktadır. Ancak kırsal kesimde eksik istihdam içinde üniversite mezunlarının %3,02 gibi düşük bir düzeye gerilemesinin nedenini bu kesimden üniversite mezunlarının kentsel alana göçü ile açıklamak mümkün görünmektedir. Benzer şekilde kırsal alanda ilkokul mezunlarının eksik istihdam içindeki payının %55,26 gibi yüksek bir düzeye çıkmasını da bu kesimde ağırlıklı olarak eğitim düzeyinin düşük olmasına bağlamak mümkündür. Kentsel kesim açısından da eğitim düzeyi arttıkça eksik istihdam içindeki oran azalmaktadır. Ancak kırsal kesime göre genel lise, meslek 286 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 H.M. TAŞÇI, B. DARICI lisesi ve üniversite mezunlarının eksik istihdam içindeki payının yüksek olmasını kentsel alanda eğitimli işgücünün oransal olarak fazla olmasına bağlamak mümkündür. İlgili bu oranlar kırsal kesim için sırasıyla %8,18, %7,2 ve %3,02 iken, kentsel kesim için %6,42, %5,79 ve %4,56 olarak gerçekleşmektedir. Tablo 2’de, istihdam ve eksik istihdamdaki bireylerin meslek ve gelir grubuna göre oransal dağılımı da verilmiştir. Buna göre, istihdam edilenler içinde en düşük paylar sırasıyla “büro ve müşteri hizmetlerinde çalışan eleman”, “profesyonel meslek mensupları” ve “yardımcı profesyonel meslek mensupları”na aittir. Bu meslek gruplarına ait değerler sırasıyla %6,07, %6,41 ve %6,58 şeklindedir. En yüksek istihdam payları ise sırasıyla “nitelikli tarım, hayvancılık, ormancılık vs.”, “nitelik gerektirmeyen işlerde çalışanlar” ve “sanatkârlar ve ilgili işlerde çalışanlar”a aittir. Bu meslek gruplarına ait oranlar da sırasıyla %21,03, %14,38 ve %14,33 şeklindedir. “Kanun yapıcılar ve üst düzey yöneticiler”e ait istihdam oranı %8,94 iken “tesis ve makine operatörleri ve montajcılar” için değer %10,46, “hizmet ve satış elemanları” için ise %11,79 şeklindedir. Kentsel alan içinde oranların dağılımı genel dağılım ile benzerlik gösterse de şu noktalarda ayrışmaktadır. “Kanun yapıcılar ve üst düzey yöneticiler”in oranı %11,14 şeklinde kendini göstermektedir. Benzer şekilde toplama göre “hizmet ve satış elemanları” ile “sanatkârlar ve ilgili işlerde çalışanlar” önemli bir orana ulaşmaktadır. Bu oranlar sırasıyla %15,08 ve %17,85’tir. Kentsel alanda bu kesimlerin toplam istihdam içinde oransal olarak yüksek değere ulaşması beklenti dahilindedir. Toplam için en yüksek orana sahip olan “nitelikli tarım, hayvancılık, ormancılık vs.” kentsel alanda en düşük orana sahip olup, bu değer %4,05’tir. Bu meslek grubunun da kentsel alandaki istihdam edilenler içinde payının düşük olması beklenen bir durumdur. Kırsal alana ait oranlar da toplama benzerlik gösterse de bazı noktalarda toplamdan ve kentsel kesimden ayrışmaktadır. Toplam ve kentsel kesime oranla “nitelikli tarım, hayvancılık, ormancılık vs.” ile “nitelik gerektirmeyen işlerde çalışanlar” dışındaki meslek gruplarına ait oranlar önemli ölçüde düşüş sergilemektedir. Bu iki meslek grubu dışındakiler meslek gruplarının daha çok kentsel alana özgü olması ve bu mesleklerin yoğunluklu olarak kentsel alanlarda olması nedeniyle bu sonuç mantıklıdır. Aynı şekilde “nitelikli tarım, hayvancılık, ormancılık vs” ait oranın %51,14 gibi yüksek bir değer vermesini de bu meslek grubunun kırsal kesimde daha yoğunluklu olmasına bağlamak mümkündür. Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 287 Türkiye’de Eksik İstihdamın Belirleyenleri: HIA ile Bir Mikro Veri Uygulaması Tablo 2: İstihdam ve Eksik İstihdamın Meslek ve Gelire (TL) Göre Dağılımı (%) Toplam Kentsel Alan Kırsal Alan İstihda Eksik Eksik Eksik m istihdam İstihdam istihdam İstihdam istihdam Kanun yapıcılar üst düzey yöneticiler Profesyonel meslek mensupları Yardımcı profesyonel meslek mensupları Büro ve müşteri hizmetlerinde çalışan elemanlar 8,94 3,69 11,14 4,35 5,05 2,54 6,41 2,5 8,73 3,44 2,31 0,87 6,58 3,2 8,78 4,31 2,67 1,25 6,07 2,65 8,19 3,54 2,33 1,09 11,79 11,3 15,08 14,18 5,96 6,28 21,03 16,19 4,05 4,04 51,14 37,37 14,33 20,1 17,85 24 8,09 13,31 Hizmet ve satış elemanları Nitelikli tarım, hayvancılık, ormancılık vs. Sanatkârlar ve ilgili işlerde çalışanlar Tesis ve makine operatörleri ve montajcılar Nitelik gerektirmeyen işlerde çalışanlar 10,46 9,08 12,38 10,2 7,06 7,13 14,38 31,3 13,81 31,94 15,39 30,17 gelir<=499 31,33 62,65 30,02 61,75 37,45 66,78 499<gelir<=1000 41,65 29,97 41,43 30,24 42,65 28,72 999<gelir<=1500 17,95 5,37 18,7 5,79 14,47 3,49 1499<gelir<=2000 5,8 1,54 6,27 1,66 3,64 1,01 1999<gelir<=2500 1,61 0,3 1,75 0,37 0,98 0 2499<gelir<=3000 0,66 0,1 0,71 0,12 0,38 0 2999<gelir<=4000 0,53 0,02 0,6 0,02 0,23 0 gelir>=4000 0,46 0,04 0,52 0,05 0,2 0 Kaynak: TÜİK’ten CD ortamında alınan ham veriler kullanılarak, tarafımızdan hesaplanmıştır. Tablo 2’de, meslek gruplarına eksik istihdama dahil olanlar açısından bakıldığında şu şekilde bir sonuca ulaşılmaktadır: Toplamda meslek grupları içinde en düşük oranlara sırasıyla %2,5 ile “profesyonel meslek grupları” ve %2,65 ile “büro ve müşteri hizmetlerinde çalışan elemanlar” sahiptir. Bu oranları %3,2 ve %3,69 değerleri ile sırasıyla “yardımcı profesyonel meslek grupları” ve “kanun yapıcılar üst düzey yöneticiler” takip etmektedir. Yine toplamda meslek grupları içinde en yüksek orana sırasıyla “nitelik gerektirmeyen işlerde çalışanlar” ile “sanatkârlar ve ilgili işlerde çalışanlar” sahiptir ve oranlar sırasıyla %31,3 ve %20,1 şeklindedir. Bu meslek gruplarını %16,19 ile “nitelikli tarım, hayvancılık, ormancılık vs.” ve %9,08 ile “tesis ve makine operatörleri ve montajcılar” takip etmektedir. Meslek gruplarının eksik istihdam açısından dağılımına kentsel alan açısından bakıldığında ise toplam ile benzerliklere sahip olduğu görülmektedir. En düşük oranlar %3,44 ile “profesyonel meslek gruplarına” ve %3,54 ile “büro ve müşteri hizmetlerinde çalışan elemanlar”a ait olmaktadır. En yüksek oranlara ise “nitelik 288 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 H.M. TAŞÇI, B. DARICI gerektirmeyen işlerde çalışanlar” ile “sanatkârlar ve ilgili işlerde çalışanlar” sahip olmaktadır. Bu oranlar da sırasıyla %31,94 ve %24 şeklindedir. Kentsel alandaki eksik istihdamın meslek grubuna göre dağılımı değerlendirildiğinde, göreli olarak daha yüksek eğitim ve bilgi gerektiren işlerde çalışanların, oransal olarak daha az eksik istihdamda olduğu görülmektedir. Bunun tam tersine, fazla eğitim gerektirmeyen ve daha az beceri gerektiren işlerde eksik istihdam oranı daha yüksek çıkmaktadır. Bu dağılım, toplam içindeki dağılımı da etkilemektedir. Kırsal kesim açısından ise bazı farklılıklar ortaya çıkmaktadır. Bu kesimde eksik istihdamın en düşük olduğu meslek grupları beklendiği gibi sırasıyla “profesyonel meslek grupları” ve “büro ve müşteri hizmetlerinde çalışan elemanlar”dır. Bunları “kanun yapıcılar üst düzey yöneticiler” ve “yardımcı profesyonel meslek mensupları” takip etmektedir. Bu açıdan kırsal alan kentsel alan ile benzerlik göstermektedir. Bu benzerliğe yukarıda ifade edilen neden ile birlikte, kırsal kesimde bu meslek gruplarında çalışanların daha az olması neden olmaktadır. Kırsal kesimde eksik istihdam içinde en yüksek orana %37,37 ile “nitelikli tarım, hayvancılık, ormancılık vs.” sahiptir. Bunu %30,17 ile “nitelik gerektirmeyen işlerde çalışanlar” ve %13,31 ile “sanatkârlar ve ilgili işlerde çalışanlar” takip etmektedir. “Nitelik gerektirmeyen işlerde çalışanlar”ın kırsal kesimde eksik istihdamda yoğunluklu olarak yer alması yine bu meslek grubunun daha az eğitim ve beceri istemesi ile açıklanabilir. “Nitelikli tarım, hayvancılık, ormancılık vs.” meslek grubunun eksik istihdam içinde yoğunluklu olması bu meslek grubunun kırsal kesimde ağırlıkta olması ve kırsal kesimde özellikle tarımsal alanda eksik istihdamın yoğunluklu olarak yaşanması ile açılanabilir. Son olarak Tablo 2’de istihdam edilen ve eksik istihdama dahil olanların gelir7 grubuna göre dağılımı da verilmiştir. Bu oranlara bakıldığında toplam, kentsel ve kırsal açıdan büyük benzerliklerin ortaya çıktığı görülmektedir. Hem istihdam edilenlerin hem de eksik istihdama dahil olanların “gelir<=499” ve “999<gelir<=1500” arasında yoğunlaştığı görülmektedir. Toplamda, istihdam edilenlerin %41,65’i “499<gelir<=1000” arasında gelir elde ederken bunu %31,33 ile “gelir<=499” gelir grubu ve %17,95 ile “999<gelir<=1500” gelir grubu izlemektedir. Kentsel ve kırsal alanda dağılım yine benzer şekilde gerçekleşmekte, oranlar çok az farklılık göstermektedir. Toplam açısından eksik istihdama dahil olanların gelirsel dağılımına bakıldığında ise yoğunluğun yine “gelir<=499” ve “999<gelir<=1500” arasında olduğu görülmektedir. Eksik istihdama dahil olanların %62,65’i “gelir<=499” grubuna dahil iken bunu %29,97 ile “499<gelir<=1000” ve %5,37 ile “999<gelir<=1500” gelir grubu takip etmektedir. Eksik istihdama dahil olanların yarısından fazlasının “gelir<=499”gelir grubunda yer alması ve geri kalan kesiminde yine düşük gelirde kalması, eksik istihdama dahil olan bireylerin beceri ve eğitim açısından düşük seviyede olduğuna ve bu duruma uygun işlerde çalıştığına işaret ederken, aynı zamanda tam zamanlı çalışmıyor olmalarına bağlı olarak da gelirlerinin düşük olduğuna işaret etmektedir. İlgili oranlar hem kentsel hem de kırsal alanda aynı özellikleri göstermekte ve yakın sonuçlar ortaya koymaktadır. 7 Daha önce ifade edildiği gibi, Hanehalkı İşgücü Anketi’nde “gelir” ile ilgili sorular sadece “ücretli” çalışanlara sorulmaktadır. Bundan dolayı bu değişken çalışmanın ekonometrik uygulama kısmında modele dahil edilememiştir. Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 289 Türkiye’de Eksik İstihdamın Belirleyenleri: HIA ile Bir Mikro Veri Uygulaması 2. Ekonometrik Model Bağımlı değişkenin nitel ve iki değerli olduğu ekonometrik uygulamalarda ikili tercih modelleri (binary choice models) kullanılmaktadır ve bu modellerin en yaygın olanları probit ve logit modellerdir. Probit ve logit modelleri aralarındaki temel farklılık hata teriminin sergilediği dağılımdan meydana gelmektedir. Varsayımsal olarak logit modelinde hata teriminin dağılımı logistik olarak kabul edilirken, probit modelinde hata teriminin normal dağılım sergilediği varsayılmaktadır (Bknz. Grene, 1997; Gujarati, 2003; ve Wooldridge, 2005; Baltagi, 2008). Bu çalışmanın ekonometrik bölümünde de hem probit hem de logit modeller altında tahmin yapılacaktır. Literatürde aynı modellerin kullanıldığı birçok çalışma vardır; bunlardan birkaçı sırasıyla Ruiz ve Claes (1996), Görg ve Stroble (2003) ve Sackey ve Osei (2006)’dir. Eksik istihdamın belirleyicilerine yönelik olarak oluşturulacak ve tahmin edilecek model, 1 nolu denklemde verilmiştir; Eİ i = β1′X i1 + ε i1 (1) Denklem 1’de, “Eİ” değişkeni eksik istihdama dahil olanlar için “1” değerini alırken, eksik istihdama dahil olmayanlar için “0” değerini almaktadır. Denklem 1’de ayrıca “Xi1” bağımsız değişkenlere ait “bağımsız değişkenler vektörü”nü ve ε i1 ise hata terimini göstermektedir. Çalışmada 1 nolu denklem, eksik istihdamın belirleyicilerinin ortaya koyulması amacıyla “probit” ve “logit” yaklaşımları altında maksimum olabilirlik yöntemi ile tahmin edilecektir. Ulaşılan sonuçların yorumlarının daha açık bir şekilde yapılması için çalışma içerisinde doğrudan parametrelerin tahmin değerlerini vermek yerine, bu parametrelere ait “olasılık oranları (odds-ratios)” verilecektir. Olasılık oranlarının üreteceği değerler her zaman pozitiftir. Bir değişkene ait olasılık oranı değerinin 1’den büyük olması ilgili değişkenin eksik istihdama dahil olma olasılığını arttırdığı (pozitif etki meydana getirdiği), olasılık oranı değerinin 1’den küçük olması ise ilgili değişkenin eksik istihdama dahil olma olasılığını azalttığı (negatif etki meydana getirdiği) şeklinde yorumlanmaktadır. 3. Tahmin Sonuçları Tablo 3’te eksik istihdamı etkileyen faktörlerin belirlenmesine yönelik olarak yapılan tahminlerin olasılık oranları, hem logit hem de probit modeli için ayrı ayrı verilmiştir. Toplam veri seti, kadın ve erkek için ayrı ayrı verilen logit ve probit model sonuçlarının seçiminde ise Akaike bilgi kriteri değeri kullanılacaktır ve ilgili kriter değeri en düşük olan model tercih edilecektir. Dolayısıyla, Akaike bilgi kriterine göre toplam veri seti için probit, cinsiyet farklılığını gözetildiğinde ise kadın için probit ve erkek için logit model seçilmiştir. Bu nedenle Tablo 23’ün yorumlanmasında sadece bu modeller kullanılacaktır. Sonuçlar değerlendirilirken öncelikle genel daha sonra ise bölge ve il bazlı sonuçlar değerlendirilecektir.8 8 TÜİK, 2004 yılından itibaren “istatistik amaçlı iki tür bölge sınıflaması”nı kullanmaya başlamıştır. Bunlar sırasıyla TÜİK tarafından “Düzey 1” (bu çalışmada “bölge” olarak adlandırılmıştır) ve “Düzey 2” (bu çalışmada “il” olarak adlandırılmıştır). “Düzey 1” Türkiye’yi “9” alt bölgeye ayırırken, “Düzey 2” “26” alt bölgeye ayırmaktadır. Her iki düzeyin kapsadığı alanlara ilişkin bilgi Ek-Tablo 2’de sunulmuştur. 290 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 H.M. TAŞÇI, B. DARICI 3.1. Genel Bulgular Tablo 3’te verilen model sonuçlarına bakıldığında, toplam veri seti için kent ve kır arasında istatistiki olarak anlamlı farklılık meydana gelmekte ve kentte yaşıyor olmak eksik istihdam olasılığını arttırmaktadır. Cinsiyet farklılığı göz önüne alındığında durum değişmekte ve sadece kadın için kentte yaşıyor olmak, olasılık oranı birden büyük ve istatistik olarak anlamlı olduğu için, eksik istihdamda olma olasılığını arttırmaktadır. Erkek için her ne kadar olasılık oranı birden küçük olsa da kır ve kent arasında istatistiki bir farklılık ortaya çıkmamaktadır. Kentsel alanda yaşayan kadınların kırsal alanda yaşayan kadınlara oranla eksik istihdamda olma olasılığının yüksek olma nedeni olarak, kentli kadınların daha çok yarı zamanlı iş bulması ya da kişisel özelliklerine göre (eğitim, yaş, beceri, meslek vs.) tam zamanlı iş bulmada sıkıntı çekebilmeleri gösterilebilir. Tablo 3’te ortaya koyulan bir diğer bulgu ise cinsiyet farklılığını gösteren “kadın” kukla değişkeninin istatistiki olarak anlamlı çıkması ve olasılık oranı değerinin birden küçük olmasıdır. Dolayısıyla, kadınların eksik istihdamda olma olasılığı erkeklere göre daha düşüktür. Diğer bir bulgu da, “evli” olma durumunun hem kadınlarda hem de erkeklerde eksik istihdamda olma olasılığını istatistiki olarak anlamlı bir şekilde düşürmesidir. Bu durum evlilik ile birlikte aile bütçesine destek amacıyla hem kadınların hem de erkeklerin daha fazla çalışmasının zorunlu hale gelmesi ile açıklanabilir. Özellikle elde edilen gelir düzeyinin düşük olması ile birlikte bu zorunluluk daha da kendini göstermektedir. Tablo 2’de hem istihdam edilenlerin hem de eksik istihdama dahil olanlarının büyük çoğunluğunun gelir düzeyinin 1.500 TL’nin altında olduğu görülmektedir. Hane reisi olmak ise kadınlarda eksik istihdamda olma olasılığını arttırırken, erkeklerde bu olasılığı istatistiki olarak anlamlı bir şekilde azaltmaktadır. Türkiye’de geleneksel olarak hanehalkı reisi olmak erkeklere has bir olgudur ve kadınların hanehalkı reisi olması genelde kadının eşinden ayrılması veya eşinin ölümü sonucu ortaya çıkmaktadır. Hanehalkı reisi kadın için eksik istihdam olasılığının diğer kadınlara göre yüksek olması ise ilgili kadının çalıştığı işin yanında haneye ait diğer sorumlulukları da, örneğin ev işleri gibi, yerine getirme zorunluluğu ile açıklanabilir. Erkeğin hane reisi olması ise evin masraflarını üstlenmesi zorunluluğu ile birlikte tam zamanlı işlerde istihdam edilmeye çalıştığını göstermektedir. Çalışmanın bir diğer bulgusu da çocuk sayısı değişkeninin erkeklerde eksik istihdamda olma olasılığını istatistiki olarak anlamlı bir şekilde arttırmasıdır. Eğitim düzeyi ile ilgili değişkenlere bakıldığında ise kadın ve erkek için şu sonuçlara ulaşılmaktadır: Hem kadınlarda hem de erkeklerde baz kategori olan okuryazar olmayanlara göre diğer eğitim seviyelerine sahip bireylerin eksik istihdamda olma olasılıkları beklendiği gibi daha düşüktür. Ayrıca, en düşük olasılık oranı değeri kadın için ortaokul mezunlarında gözlemlenirken, erkek için üniversite mezunlarında gözlemlenmektedir. Yaş değişkenlerine bakıldığında ise, hem erkekler hem de kadınlarda baz kategori olan 15-19 yaş grubuna göre birtakım farklılıklar göze çarpmaktadır. Kadınlarda sırasıyla 20-24 ve 25-34 yaş grubuna ait olasılık oranları, erkeklerde ise sırasıyla 20-24, 25-34 ve 35-44, 1’den büyük ve istatistiki olarak anlamlı çıkmıştır. Olasılık oranının 1’den küçük ve anlamlı olduğu yaş grubu gerek erkek gerekse kadın için 55 ve üzeri yaş grubudur. Dolayısıyla, orta yaş grubunda olan bireyler, gerek erkek gerekse kadın olsun, 15-19 yaş grubuna göre Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 291 Türkiye’de Eksik İstihdamın Belirleyenleri: HIA ile Bir Mikro Veri Uygulaması daha çok eksik istihdamda olurken iş hayatının en tecrübeli dönemini yaşayanlar daha az eksik istihdam grubunda olmaktadır. Tablo 3: Probit ve Logit Modeli Tahmin Sonuçları: Olasılık Oranları Kent Kadın Evli-Kadın Evli H. Reisi Çocuk sayısı Okur-Yazar İlkokul Ortaokul Lise Meslek Lisesi Üniversite yaş 20-24 yaş 25-34 yaş 35--44 yaş 45-54 yaş 55 ve üstü Profesyonel meslek mensupları Yardımcı profesyonel meslek mensupları Büro ve müşteri hizmetlerinde çalışan elemanlar Hizmet ve satış elemanları Nitelikli tarım, hayvancılık, ormancılık vs. Sanatkarlar ve ilgili işlerde çalışanlar Tesis ve makina operatörleri ve montajcılar Nitelik gerektirmeyen işlerde çalışanlar Bolge Kukla Değişkenleri Toplam Logit Probit 1.100*** 1.046*** [0.021] [0.010] 0.674*** 0.837*** [0.022] [0.013] 0.617*** 0.796*** [0.029] [0.017] 0.848*** 0.926*** [0.026] [0.014] 0,965 0.975** [0.026] [0.012] 1.015** 1.007** [0.006] [0.003] 1,029 1,018 [0.051] [0.024] 0,938 0,982 [0.038] [0.019] 0.735*** 0.874*** [0.033] [0.019] 0.677*** 0.837*** [0.033] [0.019] 0.693*** 0.849*** [0.034] [0.020] 0.621*** 0.803*** [0.036] [0.021] 1.588*** 1.251*** [0.061] [0.023] 1.553*** 1.232*** [0.060] [0.023] 1.262*** 1.119*** [0.053] [0.022] 0,984 1 [0.045] [0.021] 0.554*** 0.781*** [0.032] [0.020] 1.137* 1.079*** [0.077] [0.030] 1.301*** 1.121*** [0.074] [0.027] 1.169*** 1.066** [0.070] [0.027] 2.102*** 1.384*** [0.095] [0.027] 1.929*** 1.306*** [0.092] [0.026] 2.992*** 1.646*** [0.130] [0.031] 2.011*** 1.354*** [0.094] [0.027] 5.341*** 2.189*** [0.228] [0.040] Anlamlı Anlamlı 407984 N 12769,827 Wald Ki-Kare 0 Olasılık>Ki-Kare 0,085 Psedue R-Kare -69812,731 Log-Olabilirlik 139699,5 Akaike Bilgi Kriteri 1) Parantez içi değerler "standart hata"lardır. 2) * ,%10'da; ** ,%5'de ve *** %1'de anlamlılığı göstermektedir. 292 407984 11949,164 0 0,085 -69776,461 139626,9 Kadın Erkek Logit 2.007*** [0.100] Probit 1.370*** [0.031] Logit 0,975 [0.020] Probit 0,984 [0.010] 0.710*** [0.034] 1.372*** [0.086] 0,987 [0.015] 0.827** [0.073] 0.714*** [0.048] 0.611*** [0.055] 0.622*** [0.059] 0.611*** [0.065] 0.707*** [0.087] 1.349*** [0.108] 1.176** [0.096] 1,071 [0.093] 0,903 [0.086] 0.410*** [0.056] 1,001 [0.164] 1,057 [0.177] 1,066 [0.176] 2.239*** [0.374] 0,784 [0.145] 5.479*** [0.930] 1.478** [0.293] 6.811*** [1.142] Anlamlı 0.839*** [0.018] 1.150*** [0.033] 0,993 [0.007] 0.931* [0.038] 0.872*** [0.027] 0.820*** [0.034] 0.824*** [0.036] 0.822*** [0.040] 0.854*** [0.045] 1.158*** [0.043] 1.083** [0.041] 1,039 [0.042] 0,953 [0.042] 0.677*** [0.040] 1,011 [0.067] 1,016 [0.069] 1,007 [0.067] 1.397*** [0.093] 0,93 [0.068] 2.147*** [0.148] 1.175** [0.094] 2.388*** [0.161] Anlamlı 0.847*** [0.027] 0,96 [0.026] 1.020*** [0.007] 0,919 [0.058] 0.804*** [0.043] 0.622*** [0.035] 0.553*** [0.033] 0.584*** [0.035] 0.477*** [0.034] 1.650*** [0.072] 1.602*** [0.072] 1.233*** [0.060] 0,931 [0.049] 0.503*** [0.034] 1,057 [0.084] 1.298*** [0.081] 1,1 [0.077] 2.001*** [0.095] 2.436*** [0.118] 2.758*** [0.125] 2.026*** [0.098] 4.851*** [0.216] Anlamlı 0.922*** [0.014] 0.973** [0.013] 1.010*** [0.003] 0,958 [0.031] 0.901*** [0.024] 0.793*** [0.023] 0.747*** [0.022] 0.769*** [0.023] 0.698*** [0.024] 1.274*** [0.027] 1.255*** [0.027] 1.108*** [0.026] 0,979 [0.025] 0.750*** [0.023] 1,042 [0.035] 1.119*** [0.030] 1,034 [0.030] 1.352*** [0.028] 1.455*** [0.031] 1.582*** [0.031] 1.362*** [0.028] 2.089*** [0.040] Anlamlı 110335 3780,393 0 0,123 -13210,809 26491 110335 3582,175 0 0,125 -13190,953 26451 297649 9200,026 0 0,084 -55636,278 113342 297649 8728,398 0 0,084 -55642,567 113351 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 H.M. TAŞÇI, B. DARICI Meslek gruplarına ilişkin bulgulara kadın erkek farklılığı göz önüne alınmadan bakılırsa, tüm meslek grupları olasılık oranlarının, baz alınan kategori olan “kanun yapıcılar ve üst düzey yöneticileri”ne göre 1’den büyük ve istatistiki olarak anlamlı çıkmaktadır. Sonuçlara cinsiyet farklılığı göz önüne alarak bakıldığında ise durum istatistiki anlamlılık açısından biraz değişmektedir. Erkekler için, baz alınan kategori olan “kanun yapıcılar ve üst düzey yöneticileri”ne göre “hizmet ve satış elemanları”, “nitelikli tarım, hayvancılık, ormancılık vs. meslek mensupları”, “sanatkârlar ve ilgili işlerde çalışanlar”, ”tesis ve makine operatörleri ve montajcılar” ve “nitelik gerektirmeyen işlerde çalışanlar” daha fazla olasılıkla eksik istihdamda olur iken, kadınlarda, ifade edilen meslek gruplarına ek olarak “yardımcı profesyonel meslek mensupları” da baz alınan kategoriye göre daha fazla olasılıkla eksik istihdamda olmaktadır. Ayrıca, en yüksek olasılık oranı değeri beklendiği gibi her iki cinsiyet açısından da “nitelik gerektirmeyen işlerde çalışanlar” meslek grubunda ortaya çıkmaktadır. 3.2. Bölge ve İl Bazlı Bulgular Bölge (Düzey 1) ve il9 (Düzey 2) bazlı sonuçlara kadın ve erkek için daha ayrıntılı olarak bakabilmek ve karşılaştırmaları daha rahat yapabilmek için, Tablo 3’te genel sonuçları verilen “bölge kukla” değişkenlerini içeren probit modellerine ek olarak ayrıca “il kukla” değişkenlerini içeren modeller de yine probit yaklaşımı kullanılarak tahmin edilmiş ve her bir model için ayrı ayrı olasılık değerleri elde edilmiştir. Tablo 4’te, her bir bölge (Düzey 1) için eksik istihdamda olma olasılıkları verilmiştir. Bulgulara göre kadınlarda eksik istihdama dahil olma olasılığının en yüksek olduğu üç bölge sırasıyla %6,2 ile Orta Anadolu, %4,2 ile Batı Anadolu ve %3,9 ile Batı Marmara’dır. Orta Anadolu ve Batı Anadolu’nun tarım ve hayvancılık ağırlıklı bölgeler oldukları dikkate alındığında, bu bölgelerde çalışan kadınların mevsimlik işçi olarak çalıştığı ya da geçimlik aile işçisi olarak çalıştığı düşünülebilir. Bu nedenle bu bölgelerin eksik istihdama dahil olma açısından ilk sırada çıkmış olması muhtemeldir. Ancak, Batı Marmara için bu şekilde bir çıkarım yapmak mümkün değildir. Gelişmişlik düzeyi yüksek olan, hizmet ve sanayi sektörlerinin yoğunluklu olduğu bu bölgede ise kadınların çocuk, ev işleri vs. ailevi sorumluluklar nedeni ile eksik istihdamda yer almaları mümkündür. Kısmi olarak bu sonuç, Tablo 3’te kentte yaşıyor olmanın kadınlarda eksik istihdamı arttırdığı sonucunu da desteklemektedir. Yani Batı Marmara bölgesinde kadınlar kişisel özelliklerine uygun tam zamanlı iş bulmada sıkıntı yaşıyor da olabilir. Erkeklerde ise eksik istihdamın en yüksek olasılığa sahip olduğu bölgeler sırasıyla %8,5 ile Orta Anadolu, %7,7 ile Doğu Karadeniz ve %7,2 ile Batı Marmara’dır. Tarım ve hayvancılığın yoğun olduğu Orta Anadolu ve Doğu Karadeniz’in ilk iki sırada çıkmasına yönelik olarak kadınlar için yapılan yorumun erkekler için de geçerli olduğu söylenebilir. Tablo 4’te, İstanbul’a oranla kadınlarda eksik istihdama dahil olma olasılıklarının en düşük olduğu ilk üç bölge Kuzeydoğu Anadolu, Batı Karadeniz ve Akdeniz’dir. Sanayi ve hizmet sektörlerinin ağırlıklı olduğu Batı Karadeniz ve Akdeniz için bu yönlü bir sonuç çıkması muhtemeldir. Bu bölgelerde kadınların 9 Çalışmada “il” olarak ifade edilen ve TÜİK tarafından “Düzey 2” şeklinde tanımlanan 26 alt bölgenin kapsadığı iller Ek Tablo 2’de listelenmiştir. Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 293 Türkiye’de Eksik İstihdamın Belirleyenleri: HIA ile Bir Mikro Veri Uygulaması eksik istihdamda olma olasılıkları düşük olabilir. Eğitim, beceri, meslek ve kişisel özelliklerine uygun olarak iş bulma imkânlarının kolay olmasına bağlı olarak bu bölgelerde kadınlarda eksik istihdam olasılıkları düşük çıkmış olabilir. Ek olarak bu üç bölge içinde Kuzeydoğu Anadolu bölgesinin yer almasının nedeni olarak da kadınların istihdam edilme oranlarının düşük olmasına bağlı olarak eksik istihdam oranının da düşük çıkmış olması gösterilebilir. Erkeklerde eksik istihdam olasılıklarının en düşük olduğu ilk üç bölge ise Kuzeydoğu Anadolu, Akdeniz ve Güneydoğu Anadolu’dur. Kuzeydoğu Anadolu ve Akdeniz bölgesine yönelik olarak kadınlar için yapılan yorum geçerli olabilir. Güneydoğu Anadolu bölgesinde de erkeklerin eksik istihdamda olma olasılıklarının düşük olmasında yine bu bölgede istihdam edilme oranları ve olasılıklarının düşük olması etkili olabilir. Tablo 4: Eksik İstihdam Olasılık Oranları (%): “Düzey 1” Kadın Erkek İstanbul 1,729 2,846 Batı Marmara 3,957 7,372 Doğu Marmara 3,304 4,771 Ege 2,771 4,837 Batı Anadolu 4,241 6,845 Orta Anadolu 6,229 8,513 Akdeniz 1,439 3,831 Batı Karadeniz 1,844 4,904 Doğu Karadeniz 2,983 7,709 Kuzeydoğu Anadolu 0,799 2,727 Ortadoğu Anadolu 1,935 4,796 Güneydoğu Anadolu 2,702 3,940 Kaynak: TÜİK’ten CD ortamında alınan ham veriler kullanılarak, tarafımızdan hesaplanmıştır. Tablo 5, hem kadın hem de erkek için il (Düzey 2) bazlı eksik istihdam olasılıklarını göstermektedir. Sonuçlara göre; kadınlarda eksik istihdamda olma olasılığının en yüksek olduğu ilk üç il sırasıyla %11,24 ile Adana ve civarı, %8,5 ile Konya ve civarı ve %5,39 ile Aydın ve civarıdır. Erkeklerde ise bu iller sırasıyla %14,15 ile Adana ve civarı, %11,89 ile Malatya ve civarı ve %11,81 ile Konya ve civarı olarak gerçekleşmektedir. Her iki cinsiyette de Adana ve Konya civarı iller eksik istihdama dahil olma açısından ilk üçte yer almaktadır. Eksik istihdama dahil olma olasılıklarının en düşük olduğu alt bölgeler kadın ve erkeklerde farklılık göstermektedir. Eksik istihdama dahil olma olasılığının kadın için en düşük olduğu ilk üç alt bölge sırasıyla %0,67 ile Ağrı ve civarı, %0,92 ile Erzurum ve civarı ve %0,983 ile Kayseri ve civarı iken; erkekler için ilk üçe giren alt bölgeler sırasıyla %2,252 ile Ankara ve civarı, %2,257 ile İzmir ve civarı ve %2,36 ile Şanlıurfa ve civarıdır. Burada dikkati çeken, kadınlarda ilk üç alt bölgenin daha çok doğu illerini 294 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 H.M. TAŞÇI, B. DARICI kapsıyor olmasıdır. Bu alt bölgeleri Zonguldak, Şanlıurfa ve Van civarı iller takip etmektedir. Bu bölgelerde kadınların istihdam edilme oranlarının düşük olması aynı zamanda eksik istihdama dahil olma olasılıklarına da yansıyor olabilir. Erkeklerde eksik istihdam olasılıklarının en düşük olduğu ilk üç alt bölge ise gelişmişlik açısından ön plana çıkan bölgelerdir ki, bu üç alt bölgeyi takip eden alt bölgeler Bursa, Zonguldak ve Kayseri civarı illeri kapsamaktadır. Gelişmiş bölgelerde iş imkânları daha geniş olacağından bu bölgelerde çalışanların eksik istihdamda olma olasılıklarının daha düşük olması normal bir gözlemdir. Tablo 5: Eksik İstihdam Olasılık Oranları (%): “Düzey 2” İL İstanbul Tekirdag Balıkesir İzmir Aydın M anisa Bursa Kocaeli Ankara Konya Antalya Adana Hatay Kaynak:TÜİK’ten hesaplanmıştır. Kadın 1,729 4,935 3,165 2,264 5,397 2,605 2,456 3,158 2,045 8,524 3,938 11,245 3,966 CD Erkek 2,846 6,750 4,477 2,257 6,555 3,769 2,777 4,780 2,252 11,818 7,022 14,153 8,136 ortamında alınan İL Kırıkkale Kayseri Zonguldak Kastamonu Samsun Trabzon Erzurum Ağrı M alatya Van Gaziantep Şanlıurfa M ardin ham veriler Kadın 1,900 0,983 1,085 2,521 1,956 2,999 0,926 0,671 2,483 1,305 3,787 1,218 2,431 Erkek 4,818 3,288 3,215 7,106 5,075 9,064 4,031 7,152 11,893 10,432 4,795 2,361 4,412 kullanılarak, tarafımızdan Sonuç Son dönemde yapılan birçok çalışmada işsizlik kadar vurgu yapılan ve işgücü piyasası ve dolayısıyla ülke ekonomileri açısından önemli bir sorun olarak algılanan ve çözülmesi istenen bir diğer sorun da “eksik istihdam” sorunudur. Bu ve benzeri işgücü piyasasına ilişkin problemlerin çözülebilmesi için politika üreticilerinin kısa ve uzun vadeli birtakım alternatif mikro ve makro ölçekli politikalar geliştirmesi gerekmektedir. İşgücü piyasasına ilişkin çeşitli politikaların geliştirilmesi ise piyasadaki sorunların net bir şekilde tanımlanmasına ve toplumda hangi bireylerin bu tür sorunlarla daha sık karşı karşıya olduklarının, dolayısıyla ilgili sorunun söz konusu olduğu grup ya da kategorideki “bireylerin” temel özelliklerinin belirlenmesine bağlıdır. Bu amaca yönelik olarak yapılan bu çalışmada, Türkiye’de eksik istihdamın son dönemdeki trendi ve Hanehalkı İşgücü Anketi (HİA) 2006, 2007 ve 2008 yılları ham verileri kullanılarak, eksik istihdamda olan bireylerin temel özellikleri araştırılmıştır. Çalışmanın ekonometrik kısmında probit ve logit modelleri kullanılarak, hem tüm veri seti için hem de cinsiyet farklılığını gözeterek, elde edilen tahmin sonuçları sunulmuş ve eksik istihdamda olma olasılığını belirleyen faktörler tartışılmıştır. Çalışmanın bulgularına göre gerek makro veriler ve gerekse mikro veriler kadınların erkeklere göre daha az olasılıkla eksik istihdam edildiklerini Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 295 Türkiye’de Eksik İstihdamın Belirleyenleri: HIA ile Bir Mikro Veri Uygulaması göstermektedir. Bir diğer bulguya göre ise, kentte ikamet ediyor olmak, kadınlar için kırsal alanda yaşıyor olmaya göre eksik istihdamda olma olasılığını istatistiki olarak anlamlı bir şekilde artırmaktadır, fakat erkek için kırsal alanda ya da kentsel alanda yaşıyor olmak arasında istatistiki olarak bir farklılık yoktur. Kadınlar için elde edilen son bulgunun nedeni olarak kadınların kişisel özelliklerine göre tam zamanlı iş bulmalarında yaşanan sıkıntılar, daha çok yarı zamanlı iş bulabilmeleri gösterilebilir. Ayrıca, evli olmak gerek erkek gerekse kadın için eksik istihdamda olma olasılığını istatistiki olarak anlamlı bir şekilde düşürmektedir. Bu duruma kurulan aile ile birlikte masraflardaki artış neden olmaktadır. Hem erkek hem de kadının bu durumda daha çok çalışma zorunluluğu ortaya çıkabilmektedir. Ayrıca elde edilen gelir düzeyinin düşük olması da eksik istihdamda olma olasılığını azaltan diğer bir faktördür. Ayrıca, beklentilere uygun bir şekilde yaş ile eksik istihdamda olma olasılığı arasında gerek erkek gerekse kadın için ters-U ilişkisi bulunmuştur. Çalışmanın bir diğer bulgusu ise, “kanun yapıcılar ve üst düzey yöneticileri”ne göre diğer meslek gruplarında çalışanlar daha yüksek olasılıkla eksik istihdamdadırlar. Bu beklenen bir sonuçtur. Çünkü baz alınan kategoride çalışanlar diğer meslek gruplarına göre daha üst düzey eğitime ve kaliteye sahiptirler ve dolayısıyla daha az olasılıkla eksik istihdamdadırlar. Bölgeler bazında kadınlarda eksik istihdama dahil olma olasılığının en yüksek olduğu üç bölge sırasıyla Orta Anadolu, Batı Anadolu ve Batı Marmara’dır. Erkeklerde ise eksik istihdamın en yüksek olasılığa sahip olduğu bölgeler Orta Anadolu, Doğu Karadeniz ve Batı Marmara’dır. Batı Marmara dışındaki bu bölgelerde kadınların mevsimlik işçi ve geçimlik aile işçisi olarak çalışması bu sonuca neden olabilir. Kadınlarda Batı Marmara bölgesinin, en yüksek eksik istihdam olasılığına sahip bölgelerde çıkmış olmasına kadınların kişisel özelliklerine ve eğitimlerine uygun tam zamanlı iş bulamamaları ve ailevi sorumluluklar neden olmuş olabilir. Erkeklerde eksik istihdam olasılığının yüksek çıktığı bölgeler için de benzer yorumlar yapılabilir. Kadınlarda eksik istihdama dahil olma olasılıklarının en düşük olduğu ilk üç bölge ise Kuzeydoğu Anadolu, Batı Karadeniz ve Akdeniz’dir. Erkeklerde eksik istihdam olasılıklarının en düşük olduğu ilk üç bölge de Kuzeydoğu Anadolu, Akdeniz ve Güneydoğu Anadolu’dur. Kadınlar Kuzeydoğu Anadolu dışındaki bu bölgelerde kişisel beceri ve eğitimlerine uygun işler bulmakta olabilirler. Erkeklerde eksik istihdam olasılığının en düşük olduğu bölgeler arasında Akdeniz bölgesinin bulunmasına yönelik olarak da bu yorum yapılabilir. Kuzeydoğu Anadolu bölgesinde ise kadınların toplam istihdam edilme oranlarının düşük kalması eksik istihdam olasılıklarını da aşağı çekmiş olabilir. Bu yorumu erkekler açısından Kuzeydoğu Anadolu ve Güneydoğu Anadolu için yapmak da mümkündür. Kaynakça Baltagi, B. (2008), Econometrics, Springer Verlag. Brown, G. ve Pintaldi, F. (2006), “A Multidimesional Approach in the Measurement of Underemployment”, Statistical Journal of the United Nations ECE, 23, 43-56. Devlet İstatistik Enstitüsü (DİE), (2001), Hanehalkı İşgücü Anket Sonuçları, 2000, Ankara. Dhanani, S. (2004), “Unemployment and Underemployment in Indonesia, 19762000: Paradox and Issues”, International Labour Office (ILO), Geneva. 296 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 H.M. TAŞÇI, B. DARICI Eaton, P. J. (1992), “Rural-Urban Migration and Underemployment Among Females in the Brazilian Northeast”, Journal of Economic Issues, 26: 2, 385-395. Gafar, J. (1980), “Unemployment and Underemployment in Jamaica 1972-1978”, International Labour Review, 113 (6), 773-785. Greene, W. H. (1997), Econometric Analysis, Prentice Hall International Inc., 3. Baskı. Görg, H. ve Strobl, E. (2003), “The Incidence of Visible Underemployment: Evidence for Trinidad and Tobago”, Journal of Development Studies, 39(3), 81100. Heckman, J. (1976), “The Common Structure of Statistical Models of Truncation, Sample Selection, and Limited Dependent Variables and a Simple Estimator for Such Models”, Annals of Economic and Social Measurement, 5, 475-492. Heckman, J. J. (1979), “Sample Selection Bias as a Specification Error,” Econometrica, Econometric Society, 47 (1), 153-161. Hussmanns, R., Mehran, F. ve Verma, V. (1990), “Surveys of Economically Active Population, Employment, Unemployment and Underemployment”, An ILO Manual on Concepts and Methods, ILO: Geneva. International Labor Organization, (2010), “Underemployment”, (http://www.ilo.org/global/What_we_do/Statistics/topics/Underemployment/lang --en/index.htm.), (Erişim Tarihi: 02/02/2010). Jensen, L., Findeis, J. L., Hsu, W. ve Schachter, J. P. (1999), “Slipping Into and Out of Underemployment: Another Disadvantage for nonmetropolitan Workers?”, Rural Sociology, 113(1), 115-127. Kasnakoğlu, H. (2002), “Underemployment Concept and Statistical Measurement”, Çalışma İstatistikleri 2000-2001 kitabında bir bölüm, Türkiye İstatistik Kurumu, Yayın No: 2691, 137-154. Kritz, E. ve Ramos, J. (1976), “The Measurement of Urban Underemployment: A Report on Three Experimental Surveys”, International Labour Review, 113(1), 115-127. Köhler, G. (2006), “The Global Stratification of Unemployment and Underemployment”, Argentine Center of International Studies, Working PapersPrograma Teoría de las Relaciones Internacionales, 012, (www.caei.com.ar/es/programas/teoria/t12.pdf) (Erişim Tarihi: 11/12/09). Lauterbach, A. (1977), “Employment, Unemployment and Underemployment: A Conceptual Re-examination”, American Journal of Economics and Sociology, 36(3), 284-298. Leibenstein, H. (1957), “The Theory of Underemployment in Backward Economies”, The Journal of Political Economy, 65(2), 91-103. Lester, B. Y. ve McCain, R. A. (2001), “An Equity-Based Redefiniton of Underemployment and Unemployment and Some Measurements”, Review of Social Economy, LIX(2), 133-159. Lichter, D. T. (1988), “Racial Diffirences in Underemployment in American Cities”, The American Journal of Sociology, 93(4), 771-792. Morrison, D. R. ve Lichter, D. T. (1988), “Family Migration and Female Unemployment: The Problem of Underemployment Among Migrant Married Women”, Journal of Marriage and the Family, 50(1), 161-172. Nord, S. ve Sheets, R. G. (1990), “The Relationships of AFDC Payment and Employment Structure on the Labour Force Participation and Underemployment Rates of Single Mothers”, Applied Economics, 22, 187-199. Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 297 Türkiye’de Eksik İstihdamın Belirleyenleri: HIA ile Bir Mikro Veri Uygulaması OECD, (2010), http://stats.oecd.org/glossary/detail.asp?ID=3540 (Erişim Tarihi: 15/03/2010). Ponthiere, G. (2008), “Can Underemployment Persist in an Expanding Economy? Clues from a non-Walrasian OLG Model with Endogenous Longevity”, Economic Change and Restructuring, 41(2), 97-124. Rittenhouse, I. (1968), “Underemployment”, “Studies in Unemployment” kitabında bir bölüm, Special Committee on Unemployment Problems, United States Senate, Greenwood Pres, New York, USA. 37-46. Ruiz-Quintanilla, S. A. ve Claes, R. (1996), “Determinants of Underemployment of Young Adults: A Multi-Country Study”, Industrial and Labor Relations Review, 49(3), 424-438. Rutkowski, J. (2006), “Labor Market Developments During Economic Transition”, World Bank Policy Research Working Paper, 3894, Nisan. Sackey, H. A. ve Osei, B. (2006), “Human Resource Underutilization in an Era of Poverty Reduction: An Analysis of Unemployment and Underemployment in Ghana”, African Development Review, 18(2), 221-247. Sugiyarto, G. (2008), “Measuring Underemployment: Does the Cutt-off Point Really Matter?, Journal of the Asia Pacific Economy, 13(4), 481-517. Taşçı, H. M. (2006), “Recent Trends in Underemployment and Determinants of Underemployment In Turkey”, Süleyman Demirel Üniversitesi, İİBF, Dergisi, 11(1), 299-319. Tunali, İ. (2003), “Background Study on Labor Market and Employment in Turkey”, European Training Foundation, Haziran, Ankara. Türkiye İstatistik Kurumu (TÜİK), (2009), www.tuik.gov.tr (Erişim Tarihi: 30/12/ 2009). Winefield, A. H. (2002), “Unemployment and Underemployment, Occupational Stres and Psychological Well-Being”, Australian Journal of Management, 27, 137-148. Wooldridge, J. (2005), “Introductory Econometrics”, South-Western Publication, USA. Yeh, H. J. (2002), “Underemployment Trends and Labor Force Structure in Taiwan: 1979-1999”, Conference of the Research Committee on Social Stratification RC 28 of the International Sociological Association on Market, Welfare State Retrenchment and their Impact on Social Stratification, Mannheim, 26-28. 298 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 H.M. TAŞÇI, B. DARICI Ekler Ek Tablo 1: Uygulamada Kullanılan Değişkenlerin Tanım Listesi 1. “Kent” değişkeni bir kukla değişken olup, ilgili kişinin kentte (nüfusu 20.000 ve üzeri yerler) yaşaması durumunda “1”, kırda yaşaması durumunda ise “0” değerini almaktadır. 2. “Kadın” değişkeni bir kukla değişken olup, ilgili kişi kadın ise “1”, erkek ise “0” değerini almaktadır. 3. “Evli” değişkeni bir kukla değişken olup, eğer ilgili kişi evli ise “1”, diğer durumlardan (bekar, dul, boşandı) birinde ise “0” değerini almaktadır. 4. “Evli kadın” bir etkileşim kukla değişkeni olup evli kadınlar için “1”, diğer durumlar için ise “0” değerini almaktadır. 5. “H. Reis” değişkeni bir kukla değişken olup, ilgili kişi hanehalkı reisi ise “1”, değilse “0” değerini almaktadır. 6. Eğitim seviyesi ile ilgili altı kukla değişken vardır. Uygulamada “baz veya referans” alınan kategori “okuryazar olmayanlar” dır. Eğitim seviyesini ölçen diğer kukla değişkenler ise sırasıyla “okuryazar”, “ilkokul”, “ortaokul”, “lise”, “meslek Lisesi” ve “üniversite”dir. 7. Yaş grupları ile ilgili altı kukla değişken vardır. Yaş grupları için “baz” alınan kategori “15-19” yaş grubudur. Yaş grubunu ölçen diğer kukla değişkenler sırasıyla: “yaş 20-24”, “yaş 25-34”, “yaş 35-44”, “yaş 45-54” ve “yaş 55 ve üstü” dür. 8. “Çocuk sayısı” değişkeni; hanedeki 14 yaş ve 14 yaşın altındaki çocuk sayısı için tamsayı değerler alan bir değişkendir. 9. Bölge Kukla Değişkenleri: TÜİK’in kullandığı istatistiki bölge birimleri sınıflaması “Düzey 1”e göre oluşturulmuş değişkenlerdir. Kişi ilgili bölgede yaşıyorsa değişken “1”, yaşamıyorsa “0” değerini almaktadır (baz kategori “İstanbul”dur). Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 299 Türkiye’de Eksik İstihdamın Belirleyenleri: HIA ile Bir Mikro Veri Uygulaması Ek Tablo 2: İstatistiki Bölge Birimleri Sınıflaması Düzey 1 Kod-Bölge Adı-Coğrafi Kapsam 1- İstanbul (İstanbul) 2- Batı Marmara (Tekirdağ-Balıkesir) 3- Ege (İzmir-Aydın-Manisa) 4- Doğu Marmara (Bursa-Kocaeli) 5- Batı Anadolu (Ankara-Konya) 6- Akdeniz (Antalya-Adana-Hatay) 7- Orta Anadolu (Kırıkkale-Kayseri) 8- Batı Karadeniz (Zonguldak-Kastamonu-Samsun) 9- Doğu Karadeniz (Trabzon) 10- Kuzey Doğu Anadolu (Erzurum-Ağrı) 11- Orta Doğu Anadolu (Malatya-Van) 12- Güney Doğu Anadolu (Gaziantep-Şanlıurfa-Mardin) Düzey 2 Kod-Bölge Adı-Kapsadığı İller 1- İstanbul (İstanbul) 2- Tekirdağ (Edirne-Tekirdağ-Kırklareli) 3- Balıkesir (Balıkesir-Çanakkale) 4- İzmir (İzmir) 5- Aydın (Denizli-Aydın-Muğla) 6- Manisa (Manisa-Afyonkarahisar-Kütahya-Uşak) 7- Bursa (Bursa-Eskişehir-Bilecik) 8- Kocaeli (Kocaeli-Sakarya-Düzce-Bolu-Yalova) 9- Ankara (Ankara) 10- Konya (Konya-Karaman) 11- Antalya (Antalya-Isparta-Burdur) 12- Adana (Adana-Mersin) 13- Hatay (Hatay-Kahramanmaraş-Osmaniye) 14- Kırıkkale (Nevşehir-Aksaray-Niğde-Kırıkkale-Kırşehir) 15- Kayseri (Kayseri-Sivas-Yozgat) 16- Zonguldak (Zonguldak-Karabük-Bartın) 17- Kastamonu (Kastamonu-Çankırı-Sinop) 18- Samsun (Samsun-Tokat-Çorum-Amasya) 19- Trabzon (Trabzon-Ordu-Giresun-Rize-Artvin-Gümüşhane) 20- Erzurum (Erzurum-Erzincan-Bayburt) 21- Ağrı (Kars-Ağrı-Iğdır-Ardahan) 22- Malatya (Malatya-Elazığ-Bingöl-Tunceli) 23- Van (Van-Muş-Bitlis-Hakkari) 24- Gaziantep (Gaziantep-Adıyaman-Kilis) 25- Şanlıurfa (Diyarbakır-Şanlıurfa) 26- Mardin (Siirt-Mardin-Batman-Şırnak) Kaynak: www.tuik.gov.tr 300 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 S. BİLGE Katılım Öncesi Strateji Belgeleri Kapsamında Mali Kontrol Sistemimizin Avrupa Birliği Müktesebatına Uyumu Semih BİLGE* Özet Avrupa Birliği adaylık sürecinde, katılım öncesi strateji belgelerinin en önemlileri ilerleme raporları, katılım ortaklığı belgeleri ve ulusal programlardır. Bu çalışmada, bu belgelerde yer alan mali kontrol sistemimizle ilgili değerlendirmeler temel alınarak, mali kontrol sistemimizin AB müktesebatına uyumu yorumlanmıştır. Mali kontrol faslı çerçevesinde, AB müktesebatına uyum noktasında önemli çabalar sarf edilmiş ve genel olarak uyum düzeyimiz ileri bir seviyeye ulaşmıştır. Kamu iç mali kontrolü ve AB mali yardımlarının kontrolü alanlarında, bazı eksikliklere rağmen önemli ilerlemeler kaydedilirken, AB’nin mali çıkarlarının korunması konusunda sınırlı ilerlemeler görülmüştür. Dış denetim alanında ise hiçbir ilerleme gerçekleşmemiştir. Anahtar Kelimeler: Katılım Öncesi Strateji, İlerleme Raporları, Katılım Ortaklığı Belgeleri, Ulusal Program, Avrupa Birliği Müktesebatı, Mali Kontrol Alignment of Turkish Financial Control System with Acquis Communautaire as a Part of Pre-Accession Strategy Documents Abstract The most important pre-accession strategy documents in the European Union candidacy period are progress reports, accession partnership documents and national programmes. In this study, alignment of Turkish financial control system with Acquis Communautaire is interpreted based on the assessments of Turkish financial control system included in these documents. Significant efforts are made at alignment with Acquis Communautaire as a part of financial control phase and * Yrd. Doç. Dr., Eskişehir Osmangazi Üniversitesi, İİBF, Maliye Bölümü, [email protected] Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 301 Katılım Öncesi Strateji Belgeleri Kapsamında Mali Kontrol Sistemimizin Avrupa Birliği Müktesebatına Uyumu general level of Turkey’s alignment has advanced. There has been limited progress in protecting the financial interests of EU, while significant progress has been accomplished in the fields of Public Internal Financial Control and control of the financial aids of EU despite certain inadequacies. There has been no progress at all in the field of external auditing. Key Words: Pre-Accession Strategy, Progress Reports, Accession Partnership Documents, National Programme for the Adoption of Acquis, Acquis Communautaire, Financial Control JEL Classification Codes: H10, H11, H83, H87 Giriş 1951 yılında Paris Antlaşması ile başlayan bütünleşmiş Avrupa devletleri projesi, günümüzde beş genişleme dalgasından sonra 27 üye devletten oluşan büyük bir Birlik haline dönüşmüştür. Türkiye, bugün Avrupa Birliği (AB) olarak anılan bu önemli yapılanmada yerini almak için en başından itibaren başvurusunu yapmış ve Avrupa Birliği ile ilişkilerimiz, 1999 yılında Türkiye’nin AB’ye “aday ülke” statüsünü elde etmesi ile yeni bir noktaya taşınmıştır. Türkiye ile AB arasındaki inişli çıkışlı ilişki, 3 Ekim 2005 tarihinde başlayan katılım müzakere süreci ile bambaşka bir noktaya gelmiştir. Müzakere süreci, uzun ve ucu açık bir süreçtir. AB ve Türkiye arasındaki müzakereler 35 fasıldan oluşmaktadır. Bu fasıllardan bir tanesi de mali kontrol faslıdır. Bu çalışmada, katılım öncesi strateji belgelerinde mali kontrol faslıyla ilgili değerlendirmeler temel alınarak, mali kontrol sistemimizin AB müktesebatına uyumu yorumlanacaktır. Çalışmada ilk olarak, AB ve Türkiye arasındaki ilişki özetlendikten sonra müzakere sürecinin aşamaları, mali kontrol başlığındaki gelişmeler kapsamında açıklanacaktır. AB mali kontrol sistemi özetlenip, katılım öncesi stratejinin unsurları tanımlanacaktır. Daha sonra katılım öncesi stratejinin temel belgeleri olan ilerleme raporlarında, katılım ortaklığı belgelerinde ve ulusal programlarda yer alan mali kontrol hükümleri kapsamında mali kontrol sistemimizin AB müktesebatına uyumu değerlendirilecektir. 1. Avrupa Birliği ve Türkiye Avrupa Birliği, bugün 27 üye devletten oluşan, sadece siyasi ve ekonomik alanda değil her alanda bütünleşme sürecini sürdüren uluslarüstü bir yapıdır. Türkiye, inişli çıkışlı da olsa, 1959 yılından beri bu yapı ile karşılıklı ilişki içerisinde bulunmuş ve günümüzde de bu birliktelikte yer almayı kendisine vizyon edinmiş bir “aday ülke” konumundadır. 1.1. Avrupa Birliğinin Kısa Tarihçesi ve Genişleme Süreci 1951 yılında Federal Almanya, Fransa, İtalya, Hollanda, Belçika ve Lüksemburg, Paris’te imzaladıkları bir Antlaşma ile Avrupa Kömür ve Çelik Topluluğunu (AKÇT) kurmuşlardır. Yine bu altı ülke arasında 1957 yılı Mart ayında, Roma Antlaşmaları olarak bilinen, biri Avrupa Ekonomik Topluluğu (AET)’nu, diğeri Avrupa Atom Enerjisi Topluluğu (EURATOM)’nu yaratan antlaşmalar imzalanmıştır. Üye ülkeler arasında ekonomik bir birlik kurmayı amaçlayan bugünkü Avrupa Birliğinin kurucu antlaşması olan Roma Antlaşması, 1 Ocak 1958 302 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 S. BİLGE tarihinde yürürlüğe girmiş ve bugünkü Avrupa Komisyonu, Avrupa Parlamentosu, Avrupa Birliği Bakanlar Konseyi, Adalet Divanı gibi önemli AB kurumlarını da şekillendirmiştir (Acar, 2006:15–20). 1965’te kurucu üyelerin imzalamış oldukları, Birleşme (Füzyon) Antlaşması sonucunda, AKÇT, AET ve EURATOM için tek bir Konsey, Komisyon ve Parlamento oluşturulmuş, bütçeleri birleştirilmiş ve Avrupa Toplulukları terimi kullanılmaya başlanmıştır (Bozkurt vd., 2008:23). 1 Temmuz 1987 tarihinde yürürlüğe giren Avrupa Tek Senedi ile Avrupa Topluluklarını kuran antlaşmalar, ilk kez kapsamlı bir biçimde tadil edilmiştir. Avrupa Topluluğunda tek para birimi ve ortak bir merkez bankası sistemine dayalı bir ekonomik ve parasal birlik ile ortak dış politika ve savunma politikası perspektiflerine dayalı siyasi birlik kurulmasını öngören Avrupa Birliği Antlaşması ise (Maastricht Antlaşması-ABA), 7 Şubat 1992 tarihinde imzalanmış ve 1 Kasım 1993 tarihinde yürürlüğe girmiştir. Bu antlaşma ile Avrupa Topluluklarından, Avrupa Birliğine geçiş sağlanmıştır (Tekinalp ve Tekinalp, 2000:13-15). AB, kurulduğu günden itibaren beş genişleme süreci geçirmiş ve üye sayısı 27’ye ulaşmıştır. 22 Haziran 1993 tarihinde yapılan Kopenhag Zirvesi'nde, adaylık için başvuruda bulunan ülkelerin tam üyeliğe kabul edilmeden önce karşılaması gereken kriterler belirlenmiştir. Bu kriterler, siyasi ve ekonomik kriterler ile Topluluk müktesebatının benimsenmesi şeklinde üç grupta toplanmıştır (http://www.abgs.gov.tr/index.php?p= 302&l=1,Erişim: 25/10/2009): (1) Siyasi kriterler: Aday ülke, demokrasi, hukukun üstünlüğü, insan hakları, azınlıkların korunması ve kabul görmesinin güvence altına alındığı istikrarlı bir kurumsal yapıya kavuşmuş olmalıdır. (2) Ekonomik kriterler: Aday ülkede iyi işleyen bir pazar ekonomisi ve AB içindeki piyasa güçlerine ve rekabet baskısına karşı koyabilme kapasitesi bulunmalıdır. (3) Topluluk müktesebatının kabulü: Aday ülke, siyasi, iktisadi ve parasal birliklerin amaçlarına uyulması dâhil olmak üzere, Avrupa Birliği mevzuatını üstlenebilme ve uygulayabilme kapasitesine sahip olmalıdır. Maastricht Kriterleri, AB’ye üye ülkelerin Ekonomik ve Parasal Birliğe katılabilmesi için şartları belirlerken, Kopenhag Kriterleri AB’ye tam üyelik koşullarının esaslarını belirlemiştir. Kopenhag siyasi kriterleri, AB’ye üyelik görüşmelerinin başlaması için ön koşuldur. Bu kriterleri yerine getirmeyen bir ülke ile müzakere süreci başlatılmamaktadır. 1.2. Türkiye ve Avrupa Birliği İlişkileri Türkiye ile Avrupa Birliğinin ilişkileri, 31 Temmuz 1959'da Türkiye'nin AET’ye yaptığı ortaklık başvurusu ile başlamıştır. AET Bakanlar Konseyinin başvuruyu kabul etmesi sonrasında 12 Eylül 1963 tarihinde Ankara Anlaşması imzalanmıştır. Ankara Anlaşması ortaklık rejimini yaratan bir anlaşmadır. Ankara Anlaşması, hazırlık dönemi (beş yıl), geçiş dönemi (1973 itibarıyla 12 ve 22 yıllık iki ayrı dönem) ve nihai dönem olarak üç devre öngörmüştür. Ancak, Türkiye geçiş dönemindeki yükümlülüklerini yerine getirememiş ve ilişkiler kesintiye uğramıştır. Türkiye’nin 14 Nisan 1987’de yaptığı tam üyelik başvurusuyla ivme kazanan Türkiye-AB ilişkileri, 1993 tarihinde Gümrük Birliği müzakerelerinin başlaması ile yeni bir boyut kazanmıştır. İki yıllık müzakerelerden sonra Ortaklık Konseyinin 1/95 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 303 Katılım Öncesi Strateji Belgeleri Kapsamında Mali Kontrol Sistemimizin Avrupa Birliği Müktesebatına Uyumu sayılı Kararıyla Türkiye ile AB arasındaki Gümrük Birliği, 1 Ocak 1996’da tamamlanmıştır (Dinçkol, 2005:83). 1997 Lüksemburg Zirvesi’nde AB bütünleşme sürecinden dışlanan Türkiye’ye, Haziran 1998’de gerçekleşen Cardiff Zirvesi’nde, Topluluk mevzuatına uyum amacıyla yaptığı çalışmalara hız vermesi gerektiği belirtilmiştir. Türkiye’ye yönelik katılım öncesi strateji, 1998 yılında geliştirilmiş olan Avrupa stratejisi üzerine inşa edilmiştir. Avrupa Komisyonunun bu stratejiye ilişkin ilk önerileri, Mart 1998 yılında kabul edilmiş olup bu çerçevede Gümrük Birliğinin derinleştirilmesi ve yaygınlaştırılması, Topluluk program ve kuruluşlarına katılım sağlanması, siyasi diyalogun arttırılması gibi öneriler getirilmiştir (European Commission, 2003:11). Türkiye-AB ilişkileri, 1999 Helsinki Zirvesi’nde Türkiye’nin “aday ülke” olarak kabul edilmesiyle yeni bir sürece girmiştir. Helsinki Zirvesi’nde Türkiye’nin AB’nin yeni genişleme politikası çerçevesinde oluşturulan sisteme, diğer aday ülkelerle eşit statüde katılacağı açıkça ifade edilmiştir (Karluk, 2005:136–137). Zirve Sonuç Bildirisi ayrıca, Türkiye'nin diğer aday ülkeler gibi katılım öncesi stratejisinden yararlanmasını ve Türkiye için de bir katılım ortaklığı belgesinin hazırlanmasını öngörmüştür. Helsinki Zirvesi’ni takiben başlayan adaylık sürecinde, diğer aday ülkeler için olduğu gibi Türkiye için de ilerleme raporları hazırlanmıştır. 1999 yılında açıklanan ilerleme raporunda yer alan değerlendirmeler, ilk katılım ortaklığı belgesinin de temelini oluşturmuştur. 2002 Kopenhag Zirvesi’nde, Aralık 2004’te AB Komisyonunun rapor ve tavsiyesine dayanarak Türkiye’nin Kopenhag kriterlerini yerine getirdiğine karar verildiği takdirde, katılım müzakerelerinin gecikmeksizin başlatılmasına karar verilmiştir. 17 Aralık 2004 tarihinde Brüksel’de gerçekleştirilen AB Devlet ve Hükümet Başkanları Zirvesi’nde, 1999 Helsinki ve 2002 Kopenhag Zirvelerinde alınan kararlar teyit edilmiş ve ülkemizle üyelik müzakerelerinin 3 Ekim 2005 tarihinde başlatılması kararlaştırılmıştır (Presidency Conclusions, 2004). Türkiye ile AB’ye katılım müzakereleri, 3 Ekim 2005 tarihinde Lüksemburg’da yapılan Hükümetler Arası Konferans sonrası resmen başlamıştır. Böylece, Türkiye ile AB arasındaki inişli çıkışlı ilişki, çok önemli bir dönüm noktasını aşarak, yepyeni bir aşamaya girmiştir. 3 Ekim 2005 tarihinde başlayan AB ile Türkiye arasındaki katılım müzakereleri uzun bir sürecin başlangıç noktası olmuştur (Ercan, 2009:106). Ayrıca 3 Ekim 2005 tarihinde Lüksemburg’da toplanan AB Genel İşler ve Dış İlişkiler Konseyi, Aralık 2004 AB Devlet ve Hükümet Başkanları Zirvesi sonrasında yayınlanan bildiriden aldığı yetkiyle, Müzakere Çerçeve Belgesi’ni kabul etmiş ve Türkiye’nin AB’ye katılım süreci resmen başlatılmıştır (Dışişleri Bakanlığı, Erişim: 26/10/2009). 2. Avrupa Birliği Müzakere Süreci ve Avrupa Birliği Mali Kontrol Sistemi Müzakere süreci, aday ülkenin Avrupa Birliği müktesebatını (acquis communautaire), ne şekilde ve hangi takvim çerçevesinde kabul edeceğinin ve uygulama için gereken idari yapıyı nasıl oluşturacağının saptandığı ayrıntılı bir inceleme sürecidir. Burada müzakere edilen husus esas itibarıyla uygulama takvimidir (İTO, Erişim: 27/10/2009). AB müktesebatı, AB hukuk sistemine verilen isimdir ve yaklaşık 120 bin sayfadan oluşmaktadır. Üye devletleri AB’ye bağlayan hak ve yükümlülükler ortak temelinin bütününü tanımlayan, sürekli olarak gelişmekte ve değişmekte olan AB 304 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 S. BİLGE müktesebatı, Avrupa Topluluğunu kuran antlaşma (Roma Antlaşması) ile onu tadil eden antlaşmaların (Tek Senet, Maastricht Antlaşması, Amsterdam Antlaşması, Nice Antlaşması) yanı sıra, Topluluk kurumları tarafından kabul edilen tüm ikincil mevzuat (tüzük, direktif, karar, vb.) ile diğer tüm belgeleri kapsamaktadır (İKV Müzakere Süreci, Erişim: 27/10/2009). AB Konseyinin aday ülkelerin her biriyle yürüteceği katılım müzakerelerinin, bir müzakere çerçevesine dayalı olacağı belirtilmiştir. Bu çerçeve ile Birliğe katılımın ne anlama geldiği tarif edilmiştir. Buna göre katılım, aday ülkenin müktesebat olarak adlandırılan, Birlik sistemine ilişkin tüm hak ve yükümlülükler ile Birliğin kurumsal yapısını kabul etmesidir. 5. genişlemede tüm aday ülkeler için AB müktesebatı, 31 başlık altında incelenirken, Hırvatistan için hazırlanan ve Türkiye için de geçerli olan “Müzakere Çerçevesi”nde (Council of the European Union Decision, 2005), müktesebat başlık sayısı 35 olarak belirlenmiştir. Müzakere çerçevesi, her aday ülkenin kendine özgü koşullarına göre oluşturulmaktadır ve müzakere sürecinde Türkiye'den beklentilerin ifade edildiği tek taraflı bir AB belgesidir. Türkiye ile müzakerelerin açılması, Kopenhag siyasi kriterlerinin yeterli ölçüde karşılanması ile mümkün olmuştur. Bu sürecin bir diğer önemli yanı, siyasi kriterlere ilaveten ekonomik kriterlerin ve özellikle müktesebat uyumunun ön plana çıkmasıdır. 21 Aralık 2009 tarihi itibarıyla müzakeresi açılan ve geçici olarak kapatılan fasıl, 1 adet; müzakeresi açılan fasıllar, 11 adet; müzakere pozisyonunu vermeye davet edildiğimiz ve müzakere pozisyonlarını sunduğumuz fasıllar, 2 adet; AB Konseyinde onaylanıp açılış kriteri belirlenen fasıllar, 9 adet; taslak tarama sonu raporlarının henüz Türkiye'ye iletilmediği fasıllar, 10 adettir (http://www.abgs.gov.tr/index.php?p=65&l=1, Erişim: 10/01/2010). 2.1. Mali Kontrol Faslı Kapsamında Müzakere Sürecinin Aşamaları Müzakere çerçevesi, müzakerelerin AB tarafından nasıl yürütüleceğine ilişkin yapılanmayı ve usulü belirlemiştir. Buna göre müzakere süreci; tarama süreci, müzakere pozisyonlarının hazırlanması, pozisyon belgelerinin AB Dönem Başkanlığına sunulması, müzakerelerin açılması, müzakerelerin tamamlanması ve katılım antlaşmasının onay süreci aşamaları neticesinde tamamlanmaktadır (Başbakanlık Avrupa Birliği Genel Sekreterliği, 2007: 10). Katılım müzakerelerinin ilk aşamasını, Hükümetler Arası Konferans kararı ile başlatılan tarama süreci oluşturmaktadır. AB müktesebatının analitik olarak incelenmesi anlamını taşıyan tarama sürecinde aday ülkeler, müktesebat hakkında ayrıntılı olarak bilgilendirilmekte ve aday ülke ulusal mevzuatlarının AB müktesebatı ile ne ölçüde uyumlu olduğunun tespiti yapılmaktadır (Başbakanlık Avrupa Birliği Genel Sekreterliği, 2007:2-5). Mali kontrol konusunda müzakerelerin açılabilmesi için; kamu gelir ve giderlerini bütünüyle kapsayan kamu iç mali kontrol prensiplerinde yeterli düzeyde ilerleme sağlanması, iç denetimin fonksiyonel bağımsızlığının yeterli düzeyde garanti edilmesi, yeterli düzeyde ön kontrol mekanizmaları, harcama birimlerinde iç denetim hizmetleri ve merkezi düzeyde kontrol ve denetim metodolojisinin varlığı aranmaktadır (Arcagök, 2008). Türkiye, mali kontrol faslı kapsamında tarama sürecinden geçmiş ve tarama süreci tamamlanmıştır. Mali kontrol faslında “Tanıtıcı Tarama Toplantısı”, 18 Mayıs 2006 tarihinde gerçekleştirilmiş ve Avrupa Komisyonu tarafından Türk Heyetine kamu iç mali denetim mekanizmaları, AB mali yardımları için uygulama yapıları, AB mali Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 305 Katılım Öncesi Strateji Belgeleri Kapsamında Mali Kontrol Sistemimizin Avrupa Birliği Müktesebatına Uyumu çıkarlarının korunması gibi konulardaki AB mevzuatı aktarılmıştır. Mali kontrol faslında, “Ayrıntılı Tarama Toplantısı” ise 30 Haziran 2006 tarihinde gerçekleştirilmiştir. Bu toplantıda Maliye Bakanlığı tarafından Kamu İç Mali Kontrol Sistemi; Sayıştay Başkanlığınca Dış Denetim; ABGS ve Hazine Müsteşarlığı tarafından Türkiye’de Merkezi Olmayan Uygulama Sistemi; Adalet Bakanlığınca Maddi Hukuk ve Usul Hukuku; Başbakanlıkça İdari Soruşturmalar ile TCMB ve Emniyet Genel Müdürlüğü tarafından Euro’nun Sahteciliğe Karşı Korunması konularında bilgiler verilmiştir (http://www.maliyeabdid.gov.tr/html/ab_turkiye/dokuman/toplanti.pdf, Erişim: 05/11/2009). Müzakere pozisyonları, AB’ye aday ülkelerin katılım müzakereleri sürecinde Topluluk müktesebatına uyum açısından pozisyonlarını ortaya koydukları belgelerdir. Aday ülke, her müktesebat başlığı için hazırladığı “Pozisyon Belgesi”ni AB Konseyi Dönem Başkanlığına sunmaktadır. 14 Şubat 2007 tarihinde açılmasına karar verilen mali kontrol faslının müzakere pozisyon belgesi, 13 Nisan 2007 tarihinde AB tarafına iletilmiştir. Müzakereler genellikle, “kolay” alanlar olarak adlandırılan ve kısa sürede sonuçlandırılabilecek konu başlıkları ile başlatılmaktadır. Mali kontrol faslı da, öncelikle açılan konu başlıklarından olmamakla birlikte, aday ülkelerin katılımla birlikte tüm mevzuatı uygulayacaklarını taahhüt ettikleri ve müzakerelerin genellikle kısa sürdüğü alanlar içerisinde görülmektedir (İKV Müzakere Süreci, Erişim: 27/10/2009). Bu kapsamda değerlendirilen mali kontrol faslı, Almanya’nın dönem başkanlığı sırasında, 26 Haziran 2007 günü Bakan düzeyinde yapılan hükümetler arası konferans toplantısında istatistik faslı ile beraber müzakereye açılmıştır. Bu noktada dikkat edilmesi gereken bir başka husus, müzakerelerin ve üyeliğe ilişkin hazırlıkların sadece tarama süreci ve müzakere pozisyonlarından ibaret olmadığıdır. Bu süreçte Komisyon tarafından hazırlanan katılım ortaklığı belgesi, aday ülkenin KOB’a uyum yönünde ortaya koyduğu taahhütleri ve takvimi içeren ulusal program, yine Komisyon tarafından hazırlanan ve aday ülkenin kaydettiği ilerlemeleri ve mevcut eksiklikleri ortaya koyan ilerleme raporları bu sürecin ayrılmaz parçalarıdır. Müzakereler, ilgili başlıkta sağlanan ilerleme ile bu başlık özelindeki müktesebatın aktarılmasına ve uygulanmasına ilişkin somut ve kabul edilebilir bir plan olması halinde, hükümetler arası konferansta oybirliği ile alınan karar neticesinde geçici olarak kapatılmaktadır. Müzakereler neticesinde sağlanan tam anlaşma ile geçici olarak kapanmış olan başlığın nihai olarak kapatılması gerçekleşmektedir (İKV Müzakere Süreci, Erişim: 27/10/2009). Mali kontrol faslında müzakerelerin kapatılabilmesi için; kamu iç mali kontrol sistemine ilişkin birincil ve ikincil mevzuatın kabul edilmesi, tatmin edici ön mali kontrol mekanizmaları, harcama birimlerinde iç denetim hizmetlerinin sağlanması ve merkezi uyumlaştırma birimlerinin kurulması ile ilgililerin eğitim programına tabi tutulması şartları aranmaktadır. İzlemeye alınacak temel konular ise, birincil ve ikincil mevzuatın uygulamaya konulması, ön kontrol mekanizmaları, iç denetim hizmetleri ve merkezi uyumlaştırma birimlerinin çalışmaya başlaması, kontrol ve denetim rehberlerinin tamamlanması, katılım öncesi yardımlar için genişletilmiş merkezi olmayan uygulama sisteminin kabul edilmesi olarak sıralanmaktadır (Arcagök, 2008). 306 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 S. BİLGE Müzakereler tamamlandıktan ve aday ülkenin AB üyeliğinden kaynaklanan tüm resmi sorumlulukları yerine getirdiği saptandıktan sonra taslak bir Katılım Antlaşması hazırlanacaktır. Antlaşmanın hem AB Bakanlar Konseyi hem de Avrupa Parlamentosu tarafından onaylanması gerekecektir. Antlaşma imzalandıktan sonra yürürlüğe girebilmesi için tüm üye ülkeler (ulusal parlamentolarca alınacak karar doğrultusunda) ve aday ülke (Türkiye-TBMM kararı ile) tarafından da kabul edilmesi gerekecektir. Bu süreç de yaklaşık bir yıl sürmektedir (Avrupa Birliği Politikaları Enstitüsü, Erişim: 27/10/2009). Mali kontrol faslında, müzakere süreci halen devam etmektedir ve müzakerelerin kapatılması aşamasına henüz geçilmemiştir. Kamu kurum ve kuruluşlarınca yürütülen AB müktesebatına uyum çalışmalarını mali kontrol faslı kapsamında izleyen ve koordine eden birim, Avrupa Birliği Genel Sekreterliği (ABGS) Ekonomik ve Mali Politikalar Başkanlığıdır. Maliye Bakanlığı ise mali kontrol faslının koordinatörlüğü görevini yürütmektedir. 2.2. Avrupa Birliği Mali Kontrol Sistemi Avrupa Birliğinde, iç denetim, iç mali kontrol ve dış denetime ilişkin belirli bir mevzuat yoktur. AB, kendi ilke ve standartları ile uyumlu uluslararası standartların kabul edilip uygulanmasını; rol ve sorumlulukları kanunla belirlenmiş, çerçevesi iyi çizilmiş bir denetim mekanizmasının oluşturulmasını üye ülkelerden talep etmektedir (Gönülaçar: 2008:3). AB uygulamasında, kamu mali yönetimi ve kontrolü alanına ilişkin olarak Kamu İç Mali Kontrolü (KİMK-Public Internal Financial Control) yaklaşımı kullanılmaktadır. Bu yaklaşım, devletlerin iç kontrol ortamlarını yeniden yapılandırmalarına ve özellikle kamu sektörü kontrol sistemlerini uluslararası standartlar ve AB iyi uygulama örnekleri doğrultusunda güncellemelerine yardım etmek için yapısal ve işlevsel bir model sağlamak amacıyla Avrupa Komisyonu tarafından geliştirilmiştir (Welcome to the World of PIFC, 2006:1). Avrupa Komisyonunca uygulanan iç mali kontrol sistemi, ülkelerin kullanmak zorunda olduğu zorunlu bir yaklaşım değildir. Fakat bu model, Birlikte geniş çapta uygulama alanı bulmuştur ve AB dışındaki bazı ülkeler de dahil olmak üzere birçok ülke tarafından kullanılmaktadır. Kamu iç mali kontrolü, harcama birimlerinin ilgili mevzuata, bütçe tanımlamaları ve kurallarına, iyi mali yönetim ilkelerine, saydamlık, etkinlik, etkililik ve tutumluluğa uymalarını sağlamak amacıyla, hükümet veya yetkili kuruluşlar tarafından içsel olarak uygulanan mali kontrol sisteminin bütünü olarak tanımlanmaktadır. Kamu iç mali kontrolü, hükümetin tüm gelir, gider, varlık ve yükümlülüklerini kapsamaktadır. Kamu iç mali kontrolü yaklaşımı, geniş anlamda iç kontrol kavramına dayanmakta ve harcama öncesi mali kontrolü ve harcama sonrası iç denetimi içermektedir. Fakat bu yaklaşım, sadece bunlarla sınırlı değildir (Welcome to the World of PIFC, 2006:37). AB ülkelerinde uygulanan iç mali kontrol sistemleri, iki temel grup altında toplanabilir. Birinci grup; Fransa, Portekiz ve İspanya gibi ülkelerce benimsenmiş olan “third party ex ante – üç taraflı ön kontrol- yaklaşımı” olarak adlandırılmaktadır. İkinci grup; İngiltere, Hollanda gibi ülkelerin benimsediği “yönetim sorumluluğu anlayışı” olarak adlandırılmaktadır. İki farklı yaklaşım, birbirinden tamamıyla farklı iki kamu iç mali kontrol sistemi sunmaktadır (Acar, 2001). Ülkemizde uygulanan sistemin birinci yaklaşıma daha yakın olduğu görülmektedir. Genişleme sürecine Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 307 Katılım Öncesi Strateji Belgeleri Kapsamında Mali Kontrol Sistemimizin Avrupa Birliği Müktesebatına Uyumu giren AB, Birliğe aday ülkelerin uygulayacağı kontrol sistemlerine doğrudan müdahale etmemektedir. Sadece aday ülkelerin etkin bir mali kontrol sistemini geliştirmesini ve bu sistemin uluslararası kabul görmüş standartlara uygun olmasını talep etmektedir. KİMK’e ilişkin hususların yürütülmesi ve uygulanmasında Vergilendirme, Gümrük Birliği, Denetim ve Yolsuzluklardan Sorumlu Komisyon Üyesi (Taxation and Customs Union, Audit and Anti-Fraud Commissioner, Erişim: 09/01/2010) ve Bütçe Genel Müdürlüğüne (Directorate-General for Budget, Erişim: 09/01/2010) önemli görevler verilmiştir. Avrupa Yolsuzlukla Mücadele Birimi (OLAF-European Anti-Fraud Office), İç Denetim Hizmeti ve Bütçe Hesaplarının Aklanması gibi KİMK’le ilgili diğer konular da, Vergilendirme, Gümrük Birliği, Denetim ve Yolsuzluklardan Sorumlu Komisyon Üyesinin görev alanına girmektedir. AB’de mali kontrol başlığı altındaki müktesebat, sınırlı sayıda tüzüğü kapsamakta ve daha ziyade, genel ve uluslararası kabul görmüş, güçlü mali yönetim ve kontrol ilkelerine atıf yapmaktadır. Aday ülkelerdeki mali kontrol sistemleri katılım öncesi belgelerde, aşağıda açıklanan beş kriter temelinde değerlendirmeye tabi tutulmaktadır (http://www.maliye-abdid.gov.tr, Erişim: 01/11/2009): i. Kamu İç Mali Kontrolü: KİMK, kamu sektöründeki mali kontrol faaliyetlerini içermekte ve merkezi ve merkezi olmayan kamu kuruluşları tarafından yapılan ve risk analizine dayalı harcama öncesi onay ve harcama sonrası iç denetim sistemlerini de içeren kontrolleri kapsamaktadır. Etkin bir KİMK sisteminde mali yönetim, kontrol ve iç denetim birbirinden kesin olarak ayrılmalıdır. KİMK alanında değerlendirmeye esas olacak unsurlar; uygun yasal çerçeve (birincil ve ikincil mevzuat), tüm gelir ve harcama merkezlerinde iç denetim fonksiyonu ve ön mali kontrol mekanizmasının geliştirilmesi ve iç denetçilerin fonksiyonel bağımsızlığının sağlanmasıdır. Bu çerçevede öne çıkan dört temel unsur şunlardır: Bağımsız ve merkeziyetçi olmayan bir iç denetim sistemi, yönetsel sorumluluk, ilgili kamu kuruluşlarında iyi kurulmuş bir mali yönetim ve kontrol sistemi ve hem iç denetim (doğrudan Maliye Bakanına bağlı) hem de mali yönetim ve kontrol için (Maliye Bakanlığı bünyesinde) Merkezi Harmonizasyon Birimlerinin oluşturulmasıdır. ii. Dış Denetim: Bu alanda, aday ülkenin, dış denetim organının bağımsızlığını sağlaması ve tüm kamu fonlarının bağımsız denetiminin sağlanması gerekmektedir. iii. AB Mali Yardımlarının Kontrolü: AB fonlarının doğru kullanımı, kontrolü, izlenmesi ve değerlendirilmesi aday ülkenin bu başlık altındaki mevzuatı uyguladığını göstermesi açısından önem taşımaktadır. Ulusal bütçe ve AB fonlarının kontrolü arasında herhangi bir ayrım yapılmamalıdır. Komisyon, AB fonlarının kontrolü için aday ülkelerden etkin bir ön mali kontrol ve fonksiyonel olarak bağımsız iç denetim mekanizmaları oluşturmasını, deneyimli ve kalifiye eleman istihdam etmesini, her bir katılım öncesi araç için rehber ve denetim planları hazırlamasını beklemektedir. iv. AB Mali Çıkarlarının Korunması: Bu alanda, ilgili tüzüklerin aday ülke tarafından uygulanması ve OLAF ile işbirliği yapacak bir birim oluşturulması beklenmektedir. v. AB Öz Kaynakları ile İlgili Kontrol Önlemleri: AB bütçesine aktarılacak öz kaynakların tahsilatı ve kontrolünden sorumlu birimler bu görevi vaktinde ve etkin bir şekilde yerine getirmelidir. Bu konu Vergilendirme, Gümrük Birliği ve Mali ve Bütçesel Hükümler başlıkları altında da ele alınmaktadır. 308 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 S. BİLGE AB’nin, Türkiye’nin mali kontrol sistemiyle ilgili olarak yaptığı değerlendirmeler de bu beş ana kriter çerçevesinde şekillenmektedir. İlk dört unsur 32. Fasıl olan Mali Kontrol başlığı altında değerlendirilirken, son unsur 33. Fasıl adı altında Mali ve Bütçesel Hükümler başlığı çerçevesinde ele alınmaktadır. 3. Katılım Öncesi Strateji Belgeleri Katılım öncesi strateji (KÖS), aday ülkelerin Avrupa Birliğine katılımı nasıl ve ne şekilde gerçekleştireceklerine ilişkin stratejiyi ortaya koymaktadır. KÖS, Aralık 1997 tarihli Lüksemburg AB Konsey Zirvesi’nde, 10 Merkezi ve Doğu Avrupa ülkesine yönelik başlatılan güçlendirilmiş katılım öncesi stratejiye dayanmaktadır. Bu zirvede daha önceki genişleme süreçlerinden farklı olarak, yeni bir genişleme politikası tanımlanmıştır. “Güçlendirilmiş Katılım Öncesi Strateji (Enhanced PreAccession Strategy)” olarak anılan bu yeni stratejinin en önemli iki unsurunu; “Katılım Ortaklığı (Accession Partnership) Belgeleri” ile “Düzenli Raporlar (Regular Reports)” oluşturmaktadır (Kavalı, 2005:21–22). Aday ülkeler ve AB kurumları arasındaki ilişkilerin derinleştirilmesini, Avrupa Anlaşmalarının geliştirilmesini, aday ülkelere sağlanan mali desteğin uyumlaştırılmasını ve aday ülkeleri Tek Pazar’a uyuma hazırlamayı hedefleyen yeni genişleme politikasının temelini, katılım öncesi strateji belirlemektedir. Bu çerçevede yeni genişleme politikasının temel araçları şu şekilde sıralanabilir (Avrupa Birliği Politikaları Enstitüsü, Erişim: 27/10/2009; İKV Adaylık Süreci, Erişim: 01/11/2009; Katılım Öncesi Strateji, http://www.etcf.org.tr, Erişim: 10/01/2010): 1. Avrupa Komisyonunun her aday ülke için ayrı ayrı hazırladığı, hem aday ülke tarafından kısa ve orta vadede aşama kaydedilmesi gereken öncelikli alanları ortaya koyan hem de söz konusu uyum çalışmalarına AB’nin vereceği mali ve teknik desteğin çerçevesini çizen katılım ortaklığı belgesi (Accession Partnership), 2. Her aday ülkenin Avrupa Komisyonunun hazırladığı katılım ortaklığı belgesini temel alarak hazırladığı ve AB’ye uyum yolunda gerçekleştirmeyi planladığı değişiklikleri ortaya koyan Ulusal Program, 3. Avrupa Komisyonunun AB’ye katılım müzakerelerine hazırlığın ilk teknik aşaması olarak, aday ülkelerin mevzuatının, Topluluk müktesebatına (acquis communautaire) uyumunu tespit etmek amacıyla bir analitik inceleme süreci olan tarama sürecini başlatması, 4. Aday ülkelerin, Avrupa bütünleşme sürecinde ülkeler arası işbirliğini her konuya taşıyan Topluluk programları ve ajanslarına katılımlarının planlanması ve sağlanması, 5. Her aday ülkenin tam üyelik sürecinde kat ettiği mesafenin, Avrupa Komisyonunun hazırladığı yıllık ilerleme raporlarında ele alınması ve kayda geçirilmesi, 6. AB’nin, aday ülkelerin tam üyelik hazırlıkları için çeşitli konularda katılım öncesi mali ve teknik yardım (Instrument for Pre-Accession Assistance- IPA) sağlaması. 1997 yılının Aralık ayında yapılan Lüksemburg Zirvesi’nde, Türkiye’nin diğer adaylarla aynı kriterlerle değerlendirileceği vurgulansa da, ülkemiz diğer adaylardan farklı bir konuma oturtularak, onlar için öngörülen katılım sürecinin dışında bırakılmıştır. Türkiye’yi AB’nin genişleme alanı dışında bırakan Lüksemburg Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 309 Katılım Öncesi Strateji Belgeleri Kapsamında Mali Kontrol Sistemimizin Avrupa Birliği Müktesebatına Uyumu Zirvesi sonucunda, AB-Türkiye ilişkileri askıya alınmıştır. Ancak, 10–11 Aralık 1999 tarihinde gerçekleştirilen Helsinki Zirvesi’yle Türkiye-AB ilişkileri yeni bir döneme girmiştir. Türkiye’nin AB adaylığının teyit edildiği Helsinki Zirvesi kararlarında Türkiye’nin diğer aday ülkeler gibi bir katılım öncesi stratejiden faydalanacağı ifade edilmiştir (İKV Üyelik Öncesi Strateji, Erişim: 01/11/2009). Bu Zirve’den sonra ülkemiz için katılım öncesi strateji belgeleri yayınlanmaya başlanmış ve ülkemiz katılım öncesi stratejiden faydalanmaya başlamıştır. 4. Katılım Öncesi Strateji Belgeleri Kapsamında Mali Kontrol Sistemimizin Değerlendirilmesi AB üyelik yolunda mali kontrol alanıyla ilgili hedef ve öncelikleri kapsayan değişim çalışmalarına, katılım öncesi stratejinin ana belgeleri sayılan ilerleme raporlarında, katılım ortaklığı belgelerinde ve ulusal programlarda rastlanılmaktadır. 4.1. İlerleme Raporları Kapsamında Mali Kontrol Sistemimiz Katılım öncesi stratejinin en önemli unsuru, Avrupa Komisyonunun her yıl düzenli olarak hazırladığı ve aday ülkelerin üyelik yolunda kaydettiği gelişmeleri değerlendirerek önerilerde bulunduğu “ilerleme raporu”dur. İlerleme raporları, Avrupa Komisyonunun her yıl yayınladığı ve aday ülkelerde bir önceki yıla göre yapılan veya yapıl(a)mayan reformların bilançosunun çıkarıldığı düzenli raporlardır. Aralık 1997 tarihli Lüksemburg Zirvesi Sonuç Bildirgesini takiben Avrupa Komisyonu, Konsey ve Parlamentoya düzenli olarak rapor sunmaktadır. Diğer aday ülkeler için de hazırlanan ve AP ile AB Konseyine sunulan yıllık raporlar, AB üyesi olmaya hazırlanan ülkelerin durumunu Komisyonun bakış açısıyla değerlendirmektedir. Avrupa Komisyonu, Türkiye’nin AB üyeliğine hazırlık sürecinde kaydettiği ilerlemeler hakkında bugüne kadar 12 rapor yayınlamıştır. Türkiye’nin üyelik yolundaki ilerlemesinin değerlendirildiği bu raporlarla, Türkiye’nin siyasi ve ekonomik kriterleri yerine getirme ile üyelik yükümlülüklerini üstlenme kapasitesi ölçülmekte ve başarı kaydedilmeyen alanlar ortaya konulmaktadır. Hazırlanan raporların temelini, Komisyon tarafından toplanmış ve incelenmiş bilgiler oluşturmaktadır. Buna ek olarak, Türk Hükümetinin ve AB üyesi ülkelerin katkıları, Avrupa Parlamentosu raporları ve çeşitli uluslararası kuruluşlardan ve sivil toplum örgütlerinden gelen bilgiler dahil olmak üzere pek çok kaynak da bu raporlara dayanak teşkil etmektedir. Ayrıca gerçekleşen ilerlemeler, alınan kararlar, kabul edilen mevzuat ve uygulanan tedbirler temel alınarak değerlendirilmekte ve hazırlık veya Meclis onayı aşamalarında bulunan mevzuat veya tedbirler dikkate alınmamaktadır. Türkiye’nin AB üyeliğine hazırlanma yönünde yaptığı ilerlemelerin değerlendirildiği bu raporlarda, Birlik ile Türkiye arasındaki ilişkiler kısaca tanımlanmakta; üyelik için siyasi ve ekonomik kriterler açısından Türkiye’deki durum incelenmekte; Türkiye’nin üyelik yükümlülüklerini, diğer bir deyişle, antlaşmalar, ikincil mevzuat ve Birlik politikaları olarak tanımlanan müktesebatı üstlenme kapasitesi gözden geçirilmektedir. Komisyon, bu raporların içerdiği teknik inceleme sonuçlarına dayanarak, genişleme strateji kağıtları adı verilen belgelerle (Genişleme Stratejisi ve Başlıca Zorluklar) Türkiye’ye ilişkin ayrıntılı sonuçlara varmaktadır. Ayrıca kaydedilen ilerlemeleri ve mevcut eksiklikleri ortaya koyan bu 310 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 S. BİLGE raporlar, bu eksikliklerden hareketle yapılması gerekenleri ortaya koyan katılım ortaklığı belgelerine de, referans teşkil etmektedir. Mali kontrol faslı ile ilgili olarak ilerleme raporlarında yer alan değerlendirmeler, önemli başlıklar itibarıyla aşağıdaki tabloda verilmiştir. Tablo 1: İlerleme Raporlarında Yer Alan Mali Kontrol Hükümleri1 Yıl 1998 1999 2000 2001 2002 2003 1 Açıklamalar Herhangi bir değerlendirme yoktur. Mali kontrol alanında köklü bir ilerleme olmamıştır. Mali kontrolün parçalı yapısı dikkate alındığında, bütün “ex-post” içsel ve dışsal kontrollerin, uygulanan muhasebe ve finans prosedürlerinin sağlamlığını ve güvenilirliğini, kamu harcama ve gelirlerinin gerçek bütçe uygulamasının kanunlara uygunluğunu, düzgünlüğünü ve verimliliğini değerlendirmesini sağlamak ivedi bir ihtiyaçtır. AT mali çıkarlarını da korumaya yönelik olarak, mali yönetimi modernleştirmek için hâlâ esaslı çabalara ihtiyaç vardır. Dışsal kontrol, hükümetten bağımsız hareket eden bir organ tarafından uygulanmalıdır. Türk denetim ve içsel kontrol mesleğini, AT’de uygulanan tutarlı ve kapsamlı standartlar ve ilkeler setiyle donatmak için mevzuat çıkarılmalı ve denetimde çok başlılık sona erdirilmelidir. Kamu İç Mali Kontrol Sisteminin mevcut uygulaması kaçakçılığı, yolsuzluğu ve/veya diğer ciddi kanunsuzlukları önleyici nitelikte değildir. İç ve dış mali kontrole ilişkin rol ve sorumluluklar sağlıklı olarak belirlenmemiştir. İdari yapıda, özellikle iç ve dış denetim faaliyetleri açısından, yapı içerisinde mali yönetim ve kontrol fonksiyonları arasında yeterince netlik bulunmamaktadır. Sayıştay, dış denetim görevlerini yerine getirememektedir ve performans denetimine yoğunlaşmalıdır. Kontrol ve denetim yöntemleri arasında eşgüdümü sağlamak amacıyla Maliye Bakanlığı bünyesinde bir Merkezi Uyumlaştırma Birimi kurulmalıdır. AT’nin mali çıkarlarının korunmasının sağlanması çerçevesinde Türkiye, ilgili AT kurumlarının nokta kontroller yürütmesine imkân tanıyacak müktesebatı üstlenmeli ve yeterli idari kapasiteyi geliştirmelidir. Türkiye’nin geleneksel kamu yönetim ve kontrol yapıları ile AB’nin uyguladığı kriterler arasında önemli ölçüde farklılıklar bulunmaktadır. Bu farklılık, özellikle, yöneticilerin hesap verebilirliğinin ve modern iç denetimin olmamasında ve Maliye Bakanlığı ile Sayıştayın çoğu zaman örtüşen ve çatışan işlevlerinde daha belirgin olarak ortaya çıkmaktadır. İç mali kontrol politika belgesi hazırlanmış ve Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu Tasarısı TBMM’ye sunulmuştur. Bütçenin tamamının yönetimi ve denetimine ilişkin (iç mali kontrol ve dış denetim) tek bir yaklaşımın olması gereklidir. İşlevsel açıdan bağımsız iç denetim birimleri kurulmalıdır. Türkiye, Toplulukların mali çıkarlarını korumaya yönelik yasal çerçeveyi ve idari kapasiteyi güçlendirme konusunda daha fazla çaba göstermelidir. Son ilerleme raporundan bu yana, KMYKK’nın kabul edilmesindeki gecikme sebebiyle, herhangi bir gelişme gerçekleşmemiştir. Türk idaresi içerisindeki mali kontrol mekanizmaları, gerek hukuki çerçeve gerekse uygulama açısından iyileştirilmelidir. KMYKK’nın kabulü, Sayıştayın kuruluş kanununda gerekli değişikliklerin yapılması ve bunları takiben, söz konusu düzenlemelerin etkili bir şekilde uygulanmasının sağlanması konusunda çaba sarf edilmesi gerekmektedir. 1998–2009 İlerleme Raporları içerisinden derlenerek oluşturulmuştur. Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 311 Katılım Öncesi Strateji Belgeleri Kapsamında Mali Kontrol Sistemimizin Avrupa Birliği Müktesebatına Uyumu 2004 2005 2006 2007 2008 312 Ayrıca, AB'nin mali çıkarlarının koruması için gerekli yasal çerçevenin ve idari kapasitenin güçlendirilmesi gerekmektedir. Genel olarak, bu alandaki müktesebatın Türk mevzuatına aktarılmasında ve uluslararası uygulamanın benimsenmesinde sadece mütevazi adımlar atılmıştır. KMYKK’nın çıkarılması ile Türkiye, son ilerleme raporundan bu yana, mevzuat alanında önemli ilerleme kaydetmiştir. Yeni mevzuatın etkin bir şekilde uygulanması için Türkiye çabalarını, ilgili idari yapıların kurulması ve Sayıştayın revize edilen Ana Sözleşmesinin (Charter) kabulü üzerinde yoğunlaştırmalıdır. Ayrıca Türkiye, Avrupa Topluluklarının mali menfaatlerini koruma yönünde kapasitesini artırmalıdır ki bu hem katılım öncesi yardımın hem de gelecekteki yapısal fonların yönetimi açısından önemlidir. KMYKK, müktesebatın ilkelerini takip etmektedir. Ancak, Kanun tam olarak yürürlükte olmadığı için halihazırdaki sistem ne Kanun ne de müktesebatla uyum içinde değildir. Kanunun etkili bir şekilde uygulanmasının sağlanması için, tüm ilgili idari yapıların oluşturulması ve uygulama mevzuatının kanunlaşması sağlanmalıdır. Türkiye’nin, dış denetimi KMYKK ve yeni Ana Sözleşme uyarınca uygun şekilde uygulayabilmesi için Sayıştayın gözden geçirilen Ana Sözleşmesinin zamanlıca kabul edilmesinin sağlaması gerekmektedir. AB mali çıkarlarının korunması için, sahtekârlıkla mücadele koordinasyonundan ve Ademi Merkezi Uygulama Sistemi’nin uygulanmasından sorumlu yapıların idari kapasitesinin daha fazla geliştirilmesi ve güçlendirilmesi gerekmektedir. Buna ek olarak, sahtekârlıkla mücadelede koordinasyon konusunda ihtisaslaşmış bir yapı oluşturmak ve Avrupa Komisyonunun sahtekârlıkla mücadele birimiyle işbirliği için OLAF ile temas gerçekleştirilmelidir. Genel olarak bu bölümde bazı ilerlemeler kaydedilmiştir. Her ne kadar uygulama yönetmeliği ve ilgili idari yapı mevcut olsa da, Türkiye’nin 2002 PIFC siyaset belgesini güncellemesi ve Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nu tam anlamıyla işlevsel hale getirmesi için çabalarını artırması gerekmektedir. Türkiye’nin halen, Avrupa Dolandırıcılık ile Mücadele Ofisi ve avronun kalpazanlığa karşı korunmasından sorumlu ilgili Komisyon birimleri ile işbirliğini sağlamak üzere gerekli mercileri oluşturması gerekmektedir. Genel olarak, sınırlı ilave ilerleme kaydedilmiştir. KMYKK için uygulama mevzuatı çıkarılmıştır. Ancak, Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun tam olarak uygulanmasını teminen daha çok çaba gerekmektedir. PIFC standartları ve ilkelerini daha da geliştirmek için, Türkiye’nin 2002 PFIC Siyasa Belgesini güncelleştirmesi ve PIFC mevzuatını gözden geçirmesi gerekecektir. Gözden geçirilmiş Sayıştay Kanunu’nun kabul edilmesi gerekmektedir. AB mali çıkarlarının korunmasında, Avrupa Hileyle Mücadele Ofisi-OLAF ile işbirliğini teminen, sürekli yapıların oluşturulması gerekmektedir. Aynı mekanizmalar, evronun sahteciliğe karşı korunmasında, AB Komisyonunun ilgili birimleriyle sürekli temas kurulması için de gereklidir. Mali kontrol alanında mütevazı düzeyde ilerleme kaydedilmiştir. KMYKK’nın uygulanmasına ilişkin mevzuat yürürlüktedir, ancak iç kontrole ilişkin bazı değişikliklerin onaylanması gerekmektedir. İç denetçiler göreve başlamaktadır. Yeni kurulan idari yapıların kurumsallaşması sürmektedir. KMYKK’nın tam olarak uygulanmasını teminen ilave çaba sarf edilmesi gerekmektedir. Bu doğrultuda Türkiye’nin 2002 KİMK Siyasa Belgesini güncelleştirmesi ve gözden geçirilmiş Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 S. BİLGE 2009 Sayıştay Kanunu’nu kabul etmesi gerekmektedir. AB’nin mali çıkarlarının korunması konusunda Avrupa Dolandırıcılıkla Mücadele Ofisi’yle işbirliği ve evronun sahteciliğe karşı korunmasından sorumlu Komisyon birimleriyle temaslar için kalıcı yapılara ihtiyaç bulunmaktadır. Genel olarak, uyumun oldukça ileri düzeyde olduğu mali kontrol alanında sınırlı ilerleme kaydedilmiştir. KMYKK’nın uygulanmasına ilişkin mevzuat yürürlüktedir, ancak iç kontrole ilişkin bazı değişiklikler yapılamamış olup, KİMK Siyasa Belgesinin ve eylem planının gözden geçirilmesi henüz tamamlanmamıştır. Dış denetimleri ilgili uluslararası standartlarla aynı çizgiye getirecek Dış Denetim Kanunu henüz kabul edilmemiştir. Sahtecilikle mücadele işbirliği yapılanmasının geliştirilmesi gerekmektedir. Bu alanda çok önemli bir gelişmeyi, Türkiye’nin Türk madeni paralarını avro madeni paralarıyla benzerlikleri ortadan kaldıracak şekilde yeniden düzenlemesi ve basması teşkil etmiştir. İlerleme raporlarında mali kontrol faslıyla ilgili yer alan değerlendirmeleri, üç aşamada analiz etmek yerinde olacaktır. Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu öncesi dönem, Kanun çıktıktan sonra tam anlamıyla uygulamaya girdiği zamana kadarki dönem ve 2007 sonrası Kanunun tam anlamıyla uygulandığı dönem. Komisyonun, 2000 yılından önceki Türkiye ilerleme raporlarında, mali kontrolle ilgili herhangi bir hükmü bulunmamaktadır. 2000 ve 2003 yılları arasında yayınlanan raporlarda mali kontrol sistemimize yönelik ciddi eleştirilerin yapıldığı görülmektedir. Türkiye’nin geleneksel kamu yönetim ve kontrol yapıları ile AB’nin uyguladığı kriterler arasında önemli ölçüde farklılıklar bulunduğu, mevcut KİMK sisteminin kaçakçılığı, yolsuzluğu ve/veya diğer ciddi kanunsuzlukları önleyici nitelikte olmadığı, işlevsel açıdan bağımsız iç denetim birimlerinin kurulmasının gerekliliği dile getirilmiş ve idari yapı içerisinde özellikle iç ve dış denetim faaliyetleri açısından, mali kontrol mekanizmalarının, gerek hukuki çerçeve gerekse uygulama açısından acilen iyileştirilmesi gerektiği sürekli vurgulanmıştır. Bu dönemde mali kontrolün diğer temel unsurları açısından da önemli eleştiriler yapılmıştır. Sayıştayın, dış denetim görevlerini yerine getiremediği, Maliye Bakanlığı ile örtüşen ve çatışan işlevlerinin bulunduğu belirtilmiş ve Sayıştay Kanunu’nda gerekli değişikliklerin yapılması istenmiştir. Türkiye’nin, AT mali çıkarlarını korumaya yönelik yasal çerçeveyi ve idari kapasiteyi güçlendirme konusunda daha fazla çaba göstermesi gerektiği ifade edilirken; katılım öncesi fonların yönetimi için gerekli idari yapıların kurulması noktasında bazı ilerlemelerin kaydedildiği ama idari kapasitenin daha da güçlendirilmesi gerektiği vurgulanmıştır. Bu dönem içerisinde, mevcut mali yönetim ve kontrol sistemlerindeki yetersizlikleri ve zayıflıkları gidermek için AT uygulamaları ile uyumlu ve kapsamlı bir KMYK Kanunu Tasarısı hazırlanmış olsa da, ilk ilerleme raporundan bu yana kaydedilen somut gelişmelerin sınırlı olduğu söylenebilir. 2003 Aralık ayında Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun kabul edilmesiyle mali kontrol faslında önemli bir ilerleme kaydedilmiş ve yeni bir döneme girilmiştir. Ancak bu Kanunun, 2007 yılının sonunda sona erecek bir geçiş dönemi boyunca kademeli olarak yürürlüğe girecek olması ve eski sistemin, önceki ilerleme raporlarında belirtilen tüm problemlerle birlikte, fiilen halen yürürlükte olması, bu dönemdeki ilerlemelerin sınırlı kalmasına yol açmıştır. KMYKK’nın çıkarılması ile mali kontrol faslında, mevzuat alanında önemli ilerleme Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 313 Katılım Öncesi Strateji Belgeleri Kapsamında Mali Kontrol Sistemimizin Avrupa Birliği Müktesebatına Uyumu kaydedilmiştir ve hazırlanan Kanun, müktesebat ilkeleriyle uyumlu bir yapıdadır. Ancak, Kanunun uygulama mevzuatı olmadığı için birçok maddesi işlevsel hale gelememiştir. Komisyon da, yeni Kanunun tam olarak işlevsel hale getirilmesi için gerekli idari yapıların oluşturulması ve uygulama mevzuatının çıkartılması gerektiğini vurgulamıştır. 2006 yılında uygulama mevzuatının bir kısmının tamamlanması, 2004 yılında kurulan İç Denetim Koordinasyon Kurulunun faaliyete geçmesi gibi, dönem sonuna doğru bu alanda bir miktar ilerlemenin kaydedildiğini göstermektedir. Geçiş döneminde AB çıkarlarının korunması alanında bazı ilerlemeler (katılım öncesi yardım sürecinin tek bir çerçeveye bağlanması gibi) olmuştur. Yine de AB mali çıkarlarının korunması için, sahtekârlıkla mücadele koordinasyonundan ve Ademi Merkezi Uygulama Sistemi’nin uygulanmasından sorumlu yapıların idari kapasitesinin daha fazla geliştirilmesi ve güçlendirilmesi gerekmektedir. Özellikle Türkiye’nin, Avrupa Dolandırıcılık ile Mücadele Ofisi (OLAF) ve avronun kalpazanlığa karşı korunmasından sorumlu ilgili Komisyon birimleri ile işbirliğini sağlamak üzere gerekli mercileri oluşturması gerekliliği dönem boyunca sürekli dile getirilmiştir. Bu geçiş döneminde AB fonlarının yönetimi ve denetimi alanında oldukça önemli ilerlemelerin yaşandığı görülmektedir. Fonlarının yönetimi ve denetimi için gerekli idari yapılar oluşturulmakla beraber, bu idari yapıların etkinliğini artırıcı tedbirlerin alınmasının faydalı olacağı da ifade edilmiştir. Geçiş dönemi boyunca hiçbir ilerlemenin yaşanmadığı alan ise yine dış denetim alanı olmuştur. Sayıştaya yönelik kanunu düzenleme isteği, bu dönemdeki raporların hepsinde dile getirilmesine karşın, bu konuda hiçbir ilerleme sağlanamamıştır. Geçiş döneminde de, mali kontrol sistemimizin en önemli eksikliği, dış denetim alanı olmuştur. 2007 yılından sonra KMYKK’nın tüm maddeleri ile yürürlüğe girmesiyle, KİMK’in uygulanması için gerekli temel koşullar sağlanmıştır. Ancak bu dönem hazırlanan tüm raporlarda, KMYKK’nın tam olarak uygulanması için daha çok çaba gösterilmesi gerektiği Komisyonca ifade edilmiştir. Bu noktada, 2006 yılından beri sürekli dile getirilen, 2002 KİMK Siyasa Belgesinin güncelleştirilmesi konusundaki adımların acilen yerine getirilmesi gerekmektedir. Güncel bir Kamu İç Mali Kontrol (KİMK) Politika Belgesi ve bunu temel alacak bir KİMK mevzuatını kabul etmek, mali kontrol sistemimizin etkinliğini artırma noktasında önemli bir adım olacaktır. 2008–2009 yıllarında mevcut birincil ve uygulama mevzuatının değiştirilmesi, özellikle kamu iç denetimini ilgilendiren ikincil düzenlemelerin kabul edilmesi ve iç denetim sürecinin bazı kamu kurumlarında işlerlik kazanmaya başlaması bu dönemde yaşanan olumlu gelişmeler olarak karşımıza çıkmaktadır. Bu olumlu gelişmelerin devam ettirilmesi, iç kontrole ilişkin bazı değişikliklerin onaylanması, iç denetim süreçlerinin uygulanması ve iç denetim-teftiş birimleri arasında çıkan çatışmalarının azaltılması noktasında, KİMK Siyasa Belgesinin güncelleştirilmesinin önemli bir rol oynayacağı düşünülmektedir. Bu dönemde de dış denetim alanıyla ilgili herhangi bir ilerleme yaşanmamıştır. 2005 yılında, parlamentoya gönderilen, Sayıştayın görev alanını genişleten ve uluslararası standartlarla uyumlaştıran Sayıştay Kanunu halen kabul edilmeyi beklemektedir. 5018 sayılı Kanunla uyum sağlayacak şekilde etkin bir dış denetimin sağlanması için Sayıştayın yasal ve insan kaynakları altyapısının güçlendirilmesi gerekmektedir. Ayrıca Sayıştayın denetim faaliyetlerinin kamuda yaygınlaştırılması 314 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 S. BİLGE ve iç kontrol ve iç denetim sisteminin sağlıklı çalışmasına, Sayıştayın daha fazla katkı vermesi de sağlanmalıdır. Bu değişikliklerin yapılması ve dış denetim sistemimizi ilgili uluslararası kanunlarla uyumlu hale getirecek olan Sayıştay Kanunu’nun bir an önce yürürlüğe girmesi, mali kontrol sistemimizin önemli bir eksikliğini giderecektir. AB fonlarının kullanımı ve denetimi konusunda gerekli yasal düzenlemelerin birçoğu bu dönemin başında tamamlanmıştır. Bu alanda etkinliği artırma noktasında kurumsal yapılanma çalışmaları sürdürülmektedir. Özellikle İPA kapsamında yürütülen Merkezi Olmayan Yapılanma Sistemi çerçevesindeki kurumların görev tanımlarını belirleyecek olan Başbakanlık Genelgesi’nin tamamlanması bu alandaki etkinlik ve verimliliği daha da artıracaktır. AB mali çıkarlarının korunması noktasında, Başbakanlık Teftiş Kurulu ile OLAF arasında işbirliğine başlanmıştır. OLAF ile işbirliği yapacak kurum belirlenmekle birlikte, bu yapının kurumsallaştırılması gerekmektedir. Meclise nakledilen, Başbakanlık Teşkilat Kanunu’nda değişiklik yapılmasına dair Kanun Taslağı’nın 2009 sonu itibarıyla gündeme alınmaması, işlevsel ve bağımsız bir hileyle mücadele koordinasyon yapısının kurulamaması sonucunu doğurmuştur. Buna ilaveten, AT Mali Çıkarlarının Korunması Sözleşmesi’nin ve Protokollerinin uygulanmasına ilişkin hiçbir gelişme olmaması da bu alandaki ilerlemelerin bu dönemde sınırlı kalmasına neden olmuştur. 2009 yılında avronun sahteciliğe karşı korunması konusunda önemli ilerleme kaydedilmiştir. Yeni paralar, 1 Türk lirasının 2 avroluk madeni paralara olan benzerliğini ortadan kaldıracak şekilde basılmıştır. Ancak sahtecilik izleme sistemi, bir ulusal analiz merkezi, ulusal madeni para analiz merkezi ve bir ulusal merkezi büronun kurulmamış olması, aynı kurumsal yapının, avronun sahteciliğe karşı korunması alanında da oluşturulması gerektiğini göstermektedir. İlerleme raporlarından, mali kontrol sistemimizdeki değişimin üç farklı aşamada gerçekleştiği söylenebilir. 5018 sayılı Kanun öncesinde AB sisteminden çok farklı bir mali kontrol yapımız varken, 5018 sayılı Kanunun çıkartılması ile yapısal farklılıklar azalmış ve geçiş döneminde çıkartılan birincil ve ikincil düzenlemelerle, AB müktesebatına uyum noktasında önemli çabalar sarf edilmiştir. Bu çabalar, Kanunun tam anlamıyla uygulamaya geçmesiyle, idari kapasitelerdeki, mevzuatların uygulanmasındaki vb. diğer eksikliklere rağmen mali kontrol sistemimizin AB müktesebatına uyum düzeyini ileri bir seviyeye taşımıştır. 4.2. Katılım Ortaklığı Belgeleri Kapsamında Mali Kontrol Sistemimiz Katılım ortaklığı belgesi (KOB), Avrupa Birliğine aday ülkeler için AB tarafından hazırlanan ve her bir aday ülkenin AB'ye katılım yönünde gelişme kaydetmesi gereken öncelikli alanların değerlendirildiği bir belgedir (http://www.dpt.gov.tr/DPT.portal, Erişim: 25/01/2010). Türkiye'nin, 1999 Helsinki Zirvesi’yle aday ülke ilan edilmesinin ardından, Avrupa Komisyonu tarafından, Türkiye'nin Kopenhag ekonomik ve siyasi kriterlerine uyum sağlama ve Topluluk müktesebatını kabul etme doğrultusundaki yükümlülükleri kapsamında kısa ve orta vadede yapması gerekenler, 8 Mart 2001 tarihli Konsey Kararı ile kabul edilen "Türkiye İçin İlk Katılım Ortaklığı Belgesi"nde belirtilmiş ve 24 Mart 2001 tarih ve OJ L 85 sayılı Avrupa Toplulukları Resmi Gazetesinde yayımlanmıştır (Offical Journal L 85, 2001). Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 315 Katılım Öncesi Strateji Belgeleri Kapsamında Mali Kontrol Sistemimizin Avrupa Birliği Müktesebatına Uyumu Katılım ortaklığı belgeleri, aday ülkelerin üyeliğine kadar geçerliliğini korumakta, ancak adayların gösterdiği ilerlemelere göre Komisyon tarafından yenilenmesi önerilmektedir. Yani katılım ortaklığı belgelerinin temelini, ilerleme raporları oluşturmaktadır. Komisyon, süreç içerisinde Türkiye için hazırlanan ilerleme raporlarında yer alan tespitler doğrultusunda, kısa (1-2 yıl) ve orta (3-4 yıl) vadeli önceliklerden oluşan gözden geçirilmiş yeni katılım ortaklığı belgelerinin kabul edilmesini Konseye önermiştir. Bu tavsiyeler doğrultusunda Konsey, Türkiye için 2003 (Offical Journal 145, 2003:40), 2006 (Offical Journal L 22, 2006:34) ve 2008 (Offical Journal L 51, 2008:4) yıllarında gözden geçirilmiş yeni katılım ortaklığı belgelerini kabul etmiştir. Her çıkan yeni belgeyle bir önceki KOB feshedilmektedir. Şu an, Türkiye’nin kaydettiği ilerlemeler ve oluşan yeni gereklilikler ışığında revize edilen katılım ortaklığı belgelerinin dördüncüsü, 31/12/2008’den itibaren yürürlüktedir. AB’nin KOB’u kabulünün ardından Türkiye’nin detaylı reform planlarının yer aldığı Ulusal Programını hazırlayarak AB’ye sunması beklenmektedir. Türkiye, son KOB temelinde, müktesebatın üstlenilmesine ilişkin yenilenmiş Ulusal Programını 31/12/2008 tarihinde Resmi Gazete’de yayınlayarak yürürlüğe sokmuştur. KOB ile katılım sürecinde öncelikler, koşullar ve prensipler gözden geçirilmekte, belgede yer alan önceliklerin ne şekilde yerine getirileceği açıklanmakta ve Avrupa Birliğine entegrasyon için ne tür hazırlıkların yapılacağı belirtilmektedir. Konseyin, şu ana kadar kabul ettiği katılım ortaklığı belgelerinde yer alan mali kontrole ilişkin hükümler, aşağıdaki Tabloda kısa ve orta vadeli önceliklerine göre sınıflandırılmıştır. Tablo 2: AB Konseyi Türkiye Katılım Ortaklığı Belgelerinde Yer Alan Mali Kontrol Hükümleri2 Yıl 2001 Açıklamalar Kısa vadeli öncelikler • Mali kontrol işlevlerinin güçlendirilmesi ve hileye karşı mücadele kapasitesinin arttırılması. • İlgili idari kurumların güçlendirilmesi dahil kamu yönetiminin modernizasyonunun hızlandırılması. Orta vadeli öncelikler • İç ve dış mali kontroller için yasal çerçevenin tamamlanması, iç muhasebe kaydı/kontrol işlevlerinin uyumlaştırılması için hükümette bir merkezi organizasyon kurulmasının tamamlanması. • Harcama merkezlerinde iç muhasebe kaydı/kontrol birimleri kurulmasının tamamlanması. • Merkezi ve yerel düzeyde ulusal kontrolörler/hesap uzmanlarının "işlevsel bağımsızlıklarının” ve "ex-ante" mali kontrolün tamamlanması. • Muhasebe el kitabı basılması ve AB fonlarının kontrolü için hesap uzmanı birimlerinin geliştirilmesi. 2 “2001, 2003, 2006 ve 2008 Türkiye Cumhuriyeti Katılım Ortaklığının içerdiği ilke, öncelik ve koşullara ilişkin Konsey Kararları”ndan derlenmiştir. 316 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 S. BİLGE 2003 2006 2008 Kısa vadeli öncelikler • AB uygulaması ve uluslararası kontrol ve denetim standartlarına uygun olarak kamu iç mali kontrol mevzuatının kabul edilmesi. • Düzensizliklere ve katılım öncesi yardımı olumsuz etkileyen sahtekârlık vakaları şüphelerine yönelik muameleler için idari kapasitenin güçlendirilmesi. Orta vadeli öncelikler • Avrupa Topluluklarının mali çıkarlarının korunmasının yasal, idari ve operasyonel tüm boyutlarının eşgüdümünden sorumlu ve operasyonel bakımdan bağımsız bir yolsuzluğa karşı eş güdüm biriminin belirlenmesine yönelik hazırlık yapılması. • Dış denetim fonksiyonunu INTOSAI kurallarına göre yeniden düzenleyecek yeni kanunların kabul edilmesi, Sayıştayın bağımsızlığının temin edilmesi, Sayıştayın önceden kontrol görevlerinin kaldırılması, sistem temelinde ve performans denetimi mekanizmalarının oluşturulması. Kısa vadeli öncelikler • Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun zamanında uygulanmasının sağlanması. • Uluslararası Yüksek Denetim Kuruluşları Organizasyonu kurallarına uygun olarak ve Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’na uyumlu bir şekilde dış denetim fonksiyonunu yenilemek üzere yeni bir yasal düzenlemeyle Sayıştayın bağımsızlığının sağlanması. • Katılım öncesi mali yardıma ilişkin yolsuzluklara ve kuşkulanılan yolsuzluk vakalarına müdahale edilmesiyle ilgili etkili yöntemler geliştirilmesi ve bunların etkili bir şekilde Komisyona bildirilmesinin sağlanması. • Topluluk mali yardım fonlarının yönetimiyle ilgili uygulama sisteminin güçlendirilmesi ve bunun katılım öncesi araçların gelişimine paralel olarak uygulanması. • AB fonlarının etkili ve ilgili AB mekanizmalarıyla benzer şekilde korunması ve Avrupa Komisyonu Sahtecilikle Mücadele Bürosu (OLAF) ile işbirliği için gereken idari yapıların oluşturulması. Orta vadeli öncelikler • Merkezi Olmayan Yapılanma kapsamında yönetilen Topluluk mali yardımları ile ilgili tüm enstitülerin mevcut yönetim ve kontrol kapasitesinin güçlendirilmesi. • Topluluk mali yardımlarının yönetimiyle ilgili tüm kurumların Genişletilmiş Merkezi Olmayan Yapılanma Sistemi için akredite olması için hazırlanması. • Yolsuzlukla mücadelede işlevsel bağımsızlığa sahip bir birimin oluşturulması için hazırlık yapılması. • AT’nin mali çıkarlarının korunması için oluşturulan idari yapılarım güçlendirilmesi. Kısa vadeli öncelikler • Sayıştay hakkındaki mevzuatın kabul edilip, uygulanması. • Güncel bir Kamu İç Mali Kontrol (KİMK) Politika Belgesi ve bunu temel alacak bir KİMK mevzuatının kabul edilmesi. • Türk Sayıştayının INTOSAI (Uluslararası Yüksek Denetim Kurumları Organizasyonu) standart ve kılavuz ilkeleri ile uyumlu bir şekilde faaliyet göstermesini sağlamak amacıyla, askıda bekleyen ilgili mevzuatın kabul edilmesi. • AB mali çıkarlarını korumak için işlevsel olarak bağımsız bir yolsuzlukla mücadele yapısının kurulması. Orta vadeli öncelikler • Türk Ceza Kanunu (TCK)’nun Avrupa Topluluklarının Mali Çıkarlarının Korunması Konvansiyonu (PIF Konvansiyonu) ve protokolleri ile uyumlaştırılması. Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 317 Katılım Öncesi Strateji Belgeleri Kapsamında Mali Kontrol Sistemimizin Avrupa Birliği Müktesebatına Uyumu Katılım ortaklığı kapsamında mali kontrol alanındaki öncelikler belirlenirken, ülke tarafından gerçekleştirilmesi mümkün olan veya birkaç yıl içinde büyük oranda yerine getirilebilecek öncelikler dikkate alınmıştır. Mevcut eksiklikler ve gerçekleşen ilerlemelerin dile getirildiği ilerleme raporları çerçevesinde, sekiz yıllık bir dönem için mali kontrol alanında yapılması gerekenler dört KOB’la revize edilmiştir. 2001, 2003 ve 2006 yılı katılım ortaklığı belgelerinde belirtilen önceliklerin yerine getirilmesinde sınırlı bir ilerleme olduğu görülmektedir. 5018 sayılı KMYKK, 24/12/2003 tarihinde kabul edilerek, mali kontrol önceliklerinin yasal zemini hazırlanmıştır. İç denetim işlevlerini uyumlaştıracak merkezi bir birim olan İç Denetim Koordinasyon Kurulu kurulmuş ve kamu idarelerinde iç denetim birimleri oluşturulmaya başlanmıştır. Ayrıca AB fonlarının yönetimiyle ve yolsuzlukla mücadeleyle ilgili birtakım ikincil düzey düzenlemeler yapılmıştır. 2006 yılından sonra KMYKK’nın tam anlamıyla uygulanmaya başlanmasıyla, kamu idarelerinde ön mali kontrol, faaliyet raporu, stratejik planlama vb. saydamlığı, hesap verilebilirliği arttıran uygulamalar yürürlüğe konulmaya başlanmıştır. KMYKK’nın kabul edilmesi önemli bir adım olmuştur; fakat tam anlamıyla işlevsel olabilmesi için belirli bir sürenin geçmesi gerekmektedir. Türkiye’nin mali kontrole ilişkin önceliklere uyumda kat ettiği mesafeye paralel olarak bir önceki KOB’da yer alan birçok konunun güncelleştirilmiş KOB’da yer almadığı; ancak, daha önce belirtilip gerçekleştirilmeyen önceliklerin daha detaylı olarak ele alındığı görülmektedir. Mali kontrol alanıyla ilgili olarak 2001 yılından itibaren dile getirilen ve 2008 KOB’da yeniden ifade edilen çeşitli temel sorunlar halen mevcuttur. Dış denetim fonksiyonunu yenilemek üzere yeni bir yasal düzenlemeyle Sayıştayın bağımsızlığının sağlanması konusunda maalesef hiçbir ilerleme kaydedilmemiştir. Bunun yanı sıra AB’nin mali çıkarlarını korumaya, yolsuzluklarla mücadeleye yönelik bağımsız yapılar henüz oluşturulamamış, sahteciliğinin önlenmesi konusunda gereken işbirliğini sağlayacak kalıcı yapılar geliştirilememiş ve bu konulardaki idari kapasiteler güçlendirilmemiştir. Bir yol haritası olarak tanımlanan ve Türkiye'nin tam üyelik stratejisinin odağını tek taraflı olarak belirleyen katılım ortaklığı belgelerinde, mali kontrol alanıyla ilgili olarak belirlenen önceliklerin bir an önce karşılanması gerekmektedir. Dış denetimle ilgili olarak, uzun bir süredir TBMM’de bulunan Sayıştay Kanunu Tasarısı ve Sayıştayın uluslararası standartlara uyumlu bir şekilde faaliyet göstermesini sağlayacak ilgili diğer mevzuatın kabul edilmesi; sahtecilikle mücadele yapısının kurulması çalışmalarına başlanması; bağımsız bir yolsuzlukla mücadele yapısının oluşturulması; AB’nin mali çıkarlarının korunması için oluşturulan idari yapıların güçlendirilmesi; KMYKK’nın, daha etkin işletilmesi ve yapılacak güncel yasal düzenlemelerle mali kontrol alanın güçlendirilmesi; Türkiye’nin bu alanla ilgili yükümlülüklerini yerine getirmesini sağlamaya yetecektir. 4.3. Ulusal Programlar Kapsamında Mali Kontrol Sistemimiz Avrupa Birliği Müktesebatının Üstlenilmesine İlişkin Türkiye Ulusal Programı (Ulusal Program), Türkiye’nin Avrupa Birliğine katılım sürecinde, kısa ve orta vadede gerçekleştirilmesi öngörülen çalışmaları kapsamaktadır. Ulusal Programlar, bu alanda yapılacak çalışmaların temel esas ve unsurlarını belirlemek amacıyla hazırlanan dökümanlar niteliğindedir (Bakanlar Kurulu Kararı, Karar Sayısı: 2008/14481). 318 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 S. BİLGE 2001 (RG, Ulusal Program 2001), 2003 (RG, Ulusal Program 2003) ve son olarak 2008 (RG, Ulusal Program 2008) yılında Bakanlar Kurulu Kararı olarak yayınlanan Ulusal Programlar, AB’ye üyelik sürecinde Türk mevzuatının AB müktesebatına uyum çalışmalarının belirli bir program çerçevesinde gerçekleştirilmesini sağlamayı amaçlamaktadır. Ulusal programlar aracılığıyla Türk mevzuatının AB müktesebatına uyum sürecinin hızlandırılması da gerçekleştirilmektedir (Aydın, 2009:41). Ulusal programlar, yıllık gerçekleşmeler, katılım ortaklığı belgesi, tarama sonu raporları, müzakere çerçeve belgeleri ve ilerleme raporları da dikkate alınarak, ülkemizin ihtiyaç ve önceliklerine göre gerektiğinde güncelleştirilmektedir. En son güncelleştirme 2008 yılında yapılmıştır ve şu an 3. Ulusal Program yürürlüktedir. Aynı zamanda ulusal programlar, AB tarafından hazırlanan katılım ortaklığı belgelerine karşı Türkiye’nin cevabı niteliğindedir ve KOB’da yer alan önceliklerin ne şekilde yerine getirileceğini ve AB’ye uyum için yapılması planlanan hazırlıkları da göstermektedir. Tüm kamu kurum ve kuruluşlarının, gerekli çalışmaları ulusal programda yer alan hedefler doğrultusunda ve belirlenen zamanda gerçekleştirmeleri esastır. Kamu kurum ve kuruluşları, görev alanlarına giren konuların gerçekleştirilebilmesi için ulusal programda yer alan tedbirler doğrultusunda gerekli düzenlemeleri gerçekleştirmekle görevli kılınmışlardır. Müzakere sürecinde mali kontrol faslının koordinatörlük görevi, Maliye Bakanlığına verildiği için ulusal programlarda bu fasılla ilgili yükümlülükleri takip etme görevi daha çok Maliye Bakanlığına düşmektedir. Bunun yanı sıra Sayıştay Başkanlığı ve Başbakanlık Teftiş Kurulunun da bu fasıl ile ilgili sorumluluklarının olduğu görülmektedir. Ulusal programlar, “Siyasi Kriterler”, “Ekonomik Kriterler” ve “Üyelik Yükümlülüklerini Üstlenebilme Yeteneği” bölümlerinden oluşmaktadır. Mali kontrol sistemimiz ile ilgili genel değerlendirmelere ekonomik kriterler bölümünde yer verilirken, bu alanla ilgili olarak Türkiye açısından yükümlülük olarak belirtilen ve mevzuat uyum takvimi ile yapılacakların taahhüt edildiği kısım, “Üyelik Yükümlülüklerini Üstlenebilme Yeteneği” bölümüdür. Aşağıdaki tabloda, AB müktesebatının üstlenilmesine ilişkin Türkiye Ulusal Programlarında yer alan mali kontrol ile ilgili hükümler yer almaktadır. Tablo 3: Avrupa Birliği Müktesebatının Üstlenilmesine İlişkin Türkiye Ulusal Programlarında Yer Alan Mali Kontrol Hükümleri3 Yıl 2001 Açıklamalar Öncelikler-Mevcut Durum • Türk kamu mali yönetiminin unsurları; bütçe hazırlama, bütçe yapısı, bütçe kapsamı, bütçe uygulaması, mali kontrol, muhasebe, personel bütçelendirilmesi ve ücretlendirme olarak sıralanabilir. • Mali sistem diğer ülkelerde olduğu gibi Türkiye’de de esas olarak bütçe sistemi üzerine kurulmuştur. • Türkiye’de mali kontrol kurumları, harcama öncesi kontrol yapan birimler ile harcama sonrası denetim yapan birimleri kapsamaktadır. 3 “Avrupa Birliği Müktesebatının Üstlenilmesine İlişkin Türkiye Ulusal Programının Uygulanması, Koordinasyonu ve İzlenmesine Dair Bakanlar Kurulu Kararları”ndan derlenmiştir. Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 319 Katılım Öncesi Strateji Belgeleri Kapsamında Mali Kontrol Sistemimizin Avrupa Birliği Müktesebatına Uyumu 2003 320 • Mali denetim sisteminin mevcut yapısında; iç kontrol sistemi ile ilgili temel prensipler ve denetim standartları için bir çerçeve kanun bulunmamakta, uygulama çok çeşitli mevzuata serpiştirilmiş hükümler suretiyle gerçekleştirilmektedir. • Denetim birimleri arasında koordinasyonu ve işbirliğini geliştirecek mekanizmalar sistemde yeterince iyi tanımlanmamış olup, denetim faaliyetleri ve sonuçları, şeffaf ve denetime açık bir yapıda değildir. Nihai Hedef • Kamu mali yönetimini güçlendirmeye yönelik reform programının amacı, kamu gelir ve giderlerinin tahmin edilmesine ilişkin sürecin geliştirilmesi, bütçe dışında kalan fon ve benzeri yapılanmaların tasfiyesi ve bütçe birliğinin sağlanması, kamu harcamalarına ilişkin işlemlerde şeffaflık ilkesine uyulması, etkin bir mali denetim sisteminin kurulmasıdır. • Nihai olarak da bu alandaki AB mevzuatı üstlenilerek, uygulanacaktır. Kısa Vadede Hedefler • 1993 yılından itibaren sürdürülmekte olan reform programının başarılı bir şekilde sonuçlandırılabilmesi için öncelikle otomasyona dayalı bir Kamu Mali Yönetimi Bilişim Sistemi (KMYBS) kurulması hedeflenmiştir. Bu kapsamda ilk olarak bütçe gelir ve gider sonuçlarının hızla alınması için saymanlıklar nezdinde başlatılmış bulunan SAY2000İ Projesi 2001 yılı içinde uygulamaya geçirilecektir. • Mevzuatı değiştirmeye yönelik altyapı çalışmaları hızlandırılarak, mali sistemin işleyişinde mali saydamlık ve hesap verme sorumluluğunu ön plana alan ve bürokrasiyi azaltan mevzuat değişiklikleri bir bütün halinde yaşama geçirilmeye çalışılacaktır. Yine bu çerçevede, sisteme dahil edilecek yeni araçların ve uygulamaların nasıl sonuç vereceği ile ilgili pilot çalışmalar yapılacaktır. • Mali kontrol sistemini etkinleştirmek amacıyla, denetim birimleri arasında koordinasyonu güçlendirmek, bilgi alışverişini hızlandırmak ve denetim sonuçlarının saydamlığını arttırmak amacıyla kısa vadeye yönelik mekanizmalar geliştirilecektir. Orta Vadede Hedefler • Orta vadede ise yapılması öngörülen tüm yasal değişiklikler tamamlanacak ve uygulamaya yönelik ortaya çıkacak olan sorunlara yönelik gerekli stratejiler oluşturulacaktır. • Mali kontrol sistemi bugünkü dağınık yapısından farklı olarak aynı standartlarda çalışan ve modern denetim araçlarını kullanan bağımsız birimler haline dönüştürülecektir. • Bütçe organizasyonu, AB bütçesinden sağlanacak fon akımlarının etkili yönetimine imkân verecek bir hale getirilmelidir. Öncelikler Öncelik 1: Avrupa Birliği uygulamalarına, uluslararası kontrol ve denetim standartlarına uyumlu olarak kamu iç mali kontrol mevzuatının kabul edilmesi. Öncelik 2: Katılım öncesi yardımı olumsuz şekilde etkileyebilecek usulsüzlük ve yolsuzlukların önlenmesi için idari kapasitenin güçlendirilmesi. Öncelik 3: Dış denetim alanının uluslararası standartlara uygun şekilde geliştirilmesi. Ana Unsur 3.1: Dış denetim alanındaki AB normlarına ve uluslararası standartlara uygun mevzuat değişikliği. Ana Unsur 3.2: Sayıştay Başkanlığının dış denetim kapasitesinin güçlendirilmesi. Öncelik 4: Avrupa Topluluklarının mali çıkarlarının korunmasına yönelik sistemin yasal ve idari eşgüdümünden sorumlu ve yolsuzluklara karşı, işlevsel bakımdan bağımsız bir eşgüdüm biriminin belirlenmesine yönelik hazırlık yapılması. Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 S. BİLGE 2008 Öncelikler Öncelik 1: Güncellenmiş bir kamu iç mali kontrol politika belgesinin (PIFC) ve bundan hasıl olan kamu iç mali kontrol mevzuatının kabul edilmesi. Öncelik 2: Sayıştayın işleyişinin Uluslararası Yüksek Denetleme Kurumları Örgütü (INTOSAI) standartları ve ilkeleri ile uyumlu olmasının sağlanması için, beklemekte olan mevzuatın kabul edilmesi. Öncelik 3: AB’nin mali çıkarlarının korunması için bağımsız olarak çalışacak bir antifraud (sahtecilik) mücadele koordinasyon yapısının oluşturulması. 2001 ve 2003 yılı Ulusal Programlarında, mali kontrol faslına yönelik yer verilen önceliklerin birçoğunun yerine getirildiği görülmektedir. Bu çerçevede; bütçe disiplininin güçlendirilmesi, bütçe kapsamının genişletilmesi ve kamu harcamalarında saydamlık sağlanması amacıyla özel gelir-özel ödenek uygulamalarına son verilmiştir. Kamu mali yönetiminde verimlilik, etkinlik, hesap verilebilirlik ilkelerinin güçlendirilmesi, kamu kesiminde saydamlığın artırılması, kamu mali yönetimi ve iç kontrol sisteminde yönetim sorumluluğunu esas alan yaklaşımın uygulamaya konulması ve kamu sektöründe uluslararası standartlar ve Avrupa Birliği uygulamaları ile uyumlu yeni bir iç kontrol sisteminin oluşturulması amacıyla 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, 24/12/2003 tarihli ve 25326 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak, yürürlüğe girmiştir. 2006 yılı başından itibaren 5018 sayılı Kanunun tam olarak yürürlüğe girmesiyle birlikte çok yıllı bütçeleme, performans esaslı bütçeleme ve analitik bütçe sistemine geçilmiştir. Aynı dönemde hedefler içerisinde yer almasına karşın, dış denetim alanında hiçbir ilerleme görülmezken, AB’nin mali çıkarlarının korunması alanında yapılan yasal ve idari düzenlemeler sayesinde sınırlı bir ilerleme kaydedildiği görülmektedir. 2008 Programında, kamu idarelerinde mali yönetim, iç kontrol ve iç denetim faaliyetlerinin etkin bir şekilde uygulanmasına yönelik tedbirler alınacağı, 5018 sayılı Kanunla getirilen kontrol ortamının güçlendirilmesine yönelik çalışmaların sürdürüleceği, bu amaçla tamamlanan ikincil ve üçüncül mevzuatın uygulama ayağının güçlendirileceği ifade edilmiştir. Bu kapsamda iç denetçi ve mali hizmetler uzmanlarının belli programlar dahilinde eğitileceği, iç denetim ve teftiş görevler ayrılığının net bir şekilde belirleneceği, merkezi uyumlaştırma birimlerinin idari kapasiteleri, fonksiyonel bağımsızlık ve tarafsızlık ilkeleri esas alınarak güçlendirileceği de (Ulusal Program 2008:13-14) vurgulanmıştır. Fakat yükümlülük üstlenebilme yeteneği bölümünde, 32. fasılda belirtilen önceliklere ve mevzuat uyum takvimine uyulmadığı görülmektedir. 2009 yılı içerisinde, kamu iç mali kontrolü alanında mevcut durum analizi ile gelecekte yapılması planlanan çalışmaların belirleneceği ve kamu iç denetim sistemini geliştirmek ve koordine etmek amacıyla Merkezi Uyumlaştırma Biriminin yeniden yapılandırılacağı dile getirilmesine rağmen, bu yükümlülükler yerine getirilmemiştir. Anayasa ve 5018 sayılı Kanuna uyum sağlanarak hesap verebilir ve saydam bir kamu mali yönetim sistemi oluşumuna dış denetimin katkısının sağlanması amacıyla yeniden düzenlenecek olan Sayıştay Kanunu düzenlemesi de ilgili dönemde çıkarılamamıştır. Ayrıca AB’nin mali çıkarlarının korunması için bağımsız olarak çalışacak bir anti-fraud (sahtecilik) mücadele koordinasyon yapısının oluşturulmasına yönelik yasal düzenleme de yapılamamıştır. 2001 ve 2003 önceliklerinin kısmen gerçekleştirildiği görülürken, son 2008 Ulusal Programında Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 321 Katılım Öncesi Strateji Belgeleri Kapsamında Mali Kontrol Sistemimizin Avrupa Birliği Müktesebatına Uyumu mali kontrol faslı çerçevesinde belirlenen önceliklerin hiçbirinin gerçekleştirilmediği görülmektedir. Gerçekleşmeyen son iki önceliğin, 2001 yılında belirlenen hedefler olduğu göz önüne alındığında, bu iki kriter çerçevesindeki düzenlemelerin bir an önce ele alınmasının zorunluluğu ortaya çıkmaktadır. Sonuç Avrupa Birliği, adaylık için başvuruda bulunan ülkelerin tam üyeliğe kabul edilmeden önce karşılaması gereken çeşitli kriterler belirlemiştir. Bu kriterler, siyasi ve ekonomik kriterler ile topluluk müktesebatının benimsenmesi şeklinde üç grupta toplanmıştır. Politik anlamda büyük bir güçler birliği yaratmaya çalışan Avrupa Birliği, bu kriterler kapsamında aday ülkelerin AB’ye katılımı nasıl ve ne şekilde gerçekleştireceklerine ilişkin katılım öncesi bir strateji belirlemekte ve bu strateji kapsamında, müzakereleri devam eden aday ülkelere durumları hakkında değerlendirmelerin yapıldığı ilerleme raporları, katılım ortaklığı belgeleri, AB müktesebatına uyumun değerlendirildiği tarama raporları vb. gibi araçlarla bir yol haritası çizilmektedir. Aday ülkenin gelişimine göre düzenlenen ve periyodik şekilde sunulan bu raporlardaki görüş ve öneriler, aday ülkenin tam üyeliğe katılım müzakerelerine de yön vermektedir. Türkiye, “aday ülke” olarak kabul edildiği 1999 Helsinki Zirvesi’nden itibaren diğer aday ülkeler gibi katılım öncesi stratejisinden yararlanmakta ve katılım öncesi stratejisinin temel araçları olan bu raporlar, Türkiye için de hazırlanmaktadır. Türkiye ile AB arasındaki inişli çıkışlı ilişki, 3 Ekim 2005 tarihinde başlayan katılım müzakere süreci ile bambaşka bir noktaya gelmiştir. Türkiye ile AB arasında gerçekleştirilecek müzakerelerin amacı, AB müktesebatı ile Türk mevzuatları arasındaki farklılıkların giderilmesi ve AB müktesebatının Türkiye tarafından uygulanabilir hale getirilmesini sağlamaktır. AB ve Türkiye arasındaki müzakereler, 35 başlık kapsamında yürütülmektedir ve bu başlıklardan bir tanesi de mali kontrol başlığıdır. Hazırlanan raporları, teknik ve politik olmak üzere iki bölüme ayırarak incelemek doğru bir yaklaşım olacaktır. Mali kontrol faslı, müzakerelerin temelini oluşturan 35 fasla ilişkin durum analizini içeren teknik bölüm içerisinde yer almaktadır. Müzakere sürecinin AB müktesebatı ile ilgisi olmayan siyasi sorunlardan uzak tutulması gerekmektedir. Fakat siyasi sorunların tüm sürece egemen olma, yani politik engellerin müzakerelerin “teknik” boyutunu da etkileme ihtimali mevcuttur. Mali kontrol faslı için şu an böyle bir durum söz konusu değildir. Avrupa Komisyonu tarafından hazırlanan Türkiye ilerleme raporlarında ve katılım ortaklığı belgelerinde mali kontrol faslına ilişkin gelişmeler, uyumda güçlüklerle karşılaşılan alanlar ve öncelikli olarak ele alınması gereken konular değerlendirilmiştir. KOB’da yer alan önceliklerin hayata geçirilmesine yönelik program ve takvimimizi içeren ulusal programlarda da, mali kontrol alanında tarafımızca yapacağımız düzenlemelerin neler olduğu Komisyona iletilmiştir. Mali kontrol sistemimiz, ilerleme raporları ve bu raporları temel alarak hazırlanan katılım ortaklığı belgelerinde dört alan/kriter çerçevesinde değerlendirilmeye tabi tutulmuştur: Kamu İç Mali Kontrolü, AB Mali Yardımlarının Kontrolü, Dış Denetim, AB Mali Çıkarlarının Korunması. Ülkemizde kamu mali yönetim sisteminin, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’yla yeniden düzenlenmesi bu alanlardaki ilerlemeleri de 322 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 S. BİLGE etkilemiştir. 5018 sayılı Kanun öncesinde, AB sisteminden çok farklı bir mali kontrol yapımız mevcutken; bütçe ve muhasebe başta olmak üzere mali yönetim sisteminde yaşanan bu büyük dönüşümün, mali kontrol sistemimize de olumlu yansımaları olmuştur. Bu Kanunla getirilen düzenlemelerin de etkisiyle, yasal çerçevede ve uygulamada halen var olan bazı eksiklikler ve yetersizliklere rağmen “Kamu İç Mali Kontrol” alanı, önemli ilerlemelerin yaşandığı ve AB müktesebatı ile uyumun ileri düzeyde olduğu bir alan olmuştur. Bu uyumu artırma noktasında güncel bir Kamu İç Mali Kontrol Politika Belgesi ve bunu temel alacak bir KİMK mevzuatının kabul edilmesi, iç kontrole ilişkin bazı değişikliklerin onaylanması ve iç denetim süreçlerinin daha da aktif kılınması yapılması gerekenler olarak sıralanabilir. “AB mali yardımlarının kontrolü” alanında, bazı ilerlemeler kaydedilmiştir. Gerekli idari yapılar kurulmuş, yasal altyapı büyük ölçüde tamamlanmıştır. Katılım öncesi yardımları olumsuz şekilde etkileyebilecek usulsüzlük ve yolsuzlukların önlenmesi için idari kapasitenin güçlendirilmesi ve kurumsal yapılanma çalışmalarının sürdürülmesi, bu alandaki etkinlik ve verimliliği daha da artırabilecektir. Katılım öncesi belgeler değerlendirildiğinde mali kontrol sistemimizin en zayıf noktasını, “dış denetim” alanının oluşturduğu görülmektedir. Dış denetim alanında, sürecin tümü içerisinde beklentilerin karşılanamadığı ve bu alanda daha önceki raporlarda dile getirilen eleştirilerin sürekli tekrar edildiği görülmektedir. Uzun süreden beri TBMM gündeminde olan Sayıştay Kanunu Teklifinin, yasalaştırılarak dış denetime ilişkin görev, yetki ve sorumlulukların bu alandaki uluslararası standartlara uygun hale getirilmesi gerekmektedir. Ayrıca Sayıştay Başkanlığının dış denetim kapasitesinin güçlendirilmesi ve denetim faaliyetlerinin kamuda yaygınlaştırılması ve iç kontrol ile iç denetim sistemlerinin etkin bir biçimde çalışmasına Sayıştayın daha fazla katkı vermesi sağlanmalıdır. AB’nin mali çıkarlarının korunması alanında ise sınırlı ilerlemeler sağlanmıştır. OLAF ve Başbakanlık Teftiş Kurulu arasında işbirliğine başlanmıştır. Ancak AB’nin mali çıkarlarının korunması için işlevsel ve bağımsız olarak çalışacak bir sahtecilikle mücadele koordinasyon yapısının oluşturulmasının gerekliliği, tüm belgelerde ifade edilmiş olmasına karşın halen böyle bir yapı kurulamamıştır. AB mali çıkarlarını korumak için işlevsel olarak bağımsız bir yolsuzlukla mücadele yapısı kurulmalı ve Türk Ceza Kanunu, Avrupa Topluluklarının Mali Çıkarlarının Korunması Konvansiyonu (PIF Konvansiyonu) ve protokolleri ile uyumlaştırılmalıdır. Mali kontrol faslı çerçevesinde, AB müktesebatına uyum noktasında önemli çabalar sarf edilmiş ve genel olarak uyum düzeyimiz ileri bir seviyeye ulaşmıştır. Mali kontrol sistemimizin AB müktesebatına uyum düzeyi, 2008 Ulusal Programında ifade edilen önceliklerin uygulamaya geçirilmesiyle, ihtiyaç duyulan yasal düzenlemelerin yapılmasıyla, idari yapıların iyileştirmesi, geliştirilmesi ve kapasitelerin güçlendirilmesiyle daha ileri seviyelere taşınacaktır. Ayrıca katılım öncesi strateji belgelerinde yer verilen ve olumsuz olarak değerlendirilebilecek hususların üzerinde durulması ve çalışmaların bu noktalar üzerine odaklanması, mali kontrol sistemimizin etkinliği ve verimliliğini de artırabilecektir. Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 323 Katılım Öncesi Strateji Belgeleri Kapsamında Mali Kontrol Sistemimizin Avrupa Birliği Müktesebatına Uyumu Kaynakça Acar, M. (2006), Avrupa Birliği ve Türkiye: Bir Ekonomik ve Siyasi Analiz, Orion Yayınevi. Acar, P. (2001), “Avrupa Birliği ve Türkiye’de İç Mali Kontrol Sistemi”, Maliye Dergisi, Sayı:136. Arcagök, M. S. (aktaran), (2008), “Criteria for opening and provisionally closing Chapter 28, http://forum.europa.eu.int/Public/irc/budg /Home/main, Yeni Mali Yönetim ve Kontrol Sisteminde Harcama Öncesi Kontrol, http://www.tkgm.gov.tr/turkce/dosyalar/diger%5Cicerikdetaydh241.pdf”, Erişim:23/04/2008. Avrupa Birliği Müktesebatının Üstlenilmesine İlişkin Türkiye Ulusal Programı (2001), Resmi Gazete, 24/04/2001, Sayı: 24352 (Mükerrer). Avrupa Birliği Müktesebatının Üstlenilmesine İlişkin Türkiye Ulusal Programı (2003), Resmi Gazete, 24/07/2003, Sayı: 25178 (Mükerrer). Avrupa Birliği Müktesebatının Üstlenilmesine İlişkin Türkiye Ulusal Programı (2008), Resmi Gazete, 31/12/2008, Sayı: 27097 (Mükerrer). Avrupa Birliği Politikaları Enstitüsü, “AB’nin Genişlemesi”, http://www.abpe.org.tr/abpe/content-detail.php?lang=2&detail=32&page=1, Erişim: 27/10/2009. Aydın, F. (2009), “Türk Vergi Mevzuatının AB Müktesebatına Uyumunda Ulusal Programların Değerlendirilmesi”, Vergi Sorunları Dergisi, Sayı: 246, 41. Bakanlar Kurulu Kararı, Avrupa Birliği Müktesebatının Üstlenilmesine İlişkin Türkiye Ulusal Programının Uygulanması, Koordinasyonu ve İzlenmesine Dair Karar, Karar Sayısı: 2008/14481, Resmi Gazete, 31/12/2008, Sayı: 27097 (5. Mükerrer). Başbakanlık Avrupa Birliği Genel Sekreterliği (2007), Avrupa Birliği ve Müzakere Süreci, Ankara. Bozkurt E., Özcan, M. ve Köktaş, A. (2008), Avrupa Birliği Hukuku, Asil Yayın, 4. Baskı. Council of the European Union Decision (2005), Brussels, 3 October 2005, 12823/05 Limited, ELARG 64. Dışişleri Bakanlığı, Türkiye-AB İlişkileri, http://www.mfa.gov.tr/turkiye-abiliskileri.tr.mfa, Erişim: 26/10/2009. Directorate-General for Budget, http://ec.europa.eu/dgs/budget/index_en.htm, Erişim: 09/01/2010. Dinçkol, A. (2005), “AB Komisyonu Türkiye 2005 İlerleme Raporu,” İstanbul Ticaret Üniversitesi Sosyal Bilimler Dergisi, Yıl: 4, Sayı: 8, Güz 2005/2, 83. Ercan, M. (2009), “Türkiye-Avrupa Birliği İlişkilerinde Müzakere Süreci”, Akademik Araştırmalar Dergisi, Yıl:11, Sayı: 42, 106. European Commission (2003), “European Union Enlargement-An Historic Opportunity,” Enlargement Directorate-General, Brussels. Gönülaçar, Ş. (2008), “İç Denetimin Bürokratik Serencamı”, Mali Hukuk Dergisi, Sayı:135, 3. http://www.abgs.gov.tr/index.php?p=302&l=1, Başbakanlık Avrupa Birliği Genel Sekreterliği, 22 Haziran 1993 Avrupa Birliği Konseyi Kopenhag Zirvesi Sonuç Bildirgesi Özeti, Erişim: 25/10/2009. http://www.abgs.gov.tr/index.php?p=65&l=1, Başbakanlık Avrupa Birliği Genel Sekreterliği, Katılım Müzakerelerinde Mevcut Durum, Erişim: 10/01/2010. 324 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 S. BİLGE http://www.maliye-abdid.gov.tr/ Maliye Bakanlığı-Avrupa Birliği ve Dış İlişkiler Dairesi Başkanlığı Erişim: 01/11/2009. http://www.maliye-abdid.gov.tr/html/ab_turkiye/dokuman/toplanti.pdf, Maliye Bakanlığı (2006), “32. Mali Fasıl Tarama Toplantıları, 18 Mayıs-30 Haziran 2006, Erişim: 05/11/2009. http://www.dpt.gov.tr/DPT.portal, Katılım Ortaklığı Belgesi, Erişim: 25/01/2010. İKV, Müzakere Süreci, http://www.ikv.org.tr/icerik.asp?konu=muzakeresureci&baslik=M%FCzakere%2 0S%FCreci , Erişim: 27/10/2009. İKV, Adaylık Süreci, http://www.ikv.org.tr/pdfs/adayliksureci1.pdf, Erişim: 01/11/2009. İKV, Üyelik Öncesi Strateji, http://www.ikv.org.tr/sozluk2.php?ID=1018, Erişim: 01/11/2009. İTO, AB ile Müzakere Süreci, http://www.ito.org.tr/AB-Belgeler/ y04.02.04.07.02.pdf, Erişim: 27/10/2009. Karluk, R. (2005), Avrupa Birliği ve Türkiye, Beta Yayınları, 8. Bası, İstanbul. Katılım Öncesi Strateji, http://www.etcf.org.tr, Erişim: 10/01/2010. Kavalı, M. (2005), “AB’nin Genişleme Süreci: AB’nin Merkezi Doğu Avrupa ve Batı Balkan Ülkeleri İle İlişkileri”, DPT AB ile İlişkiler Genel Müdürlüğü, Ekim 2005, 21–22. Official Journal, L85/13, 2001/235/EC Council Decision of 24 March 2001 on the Principles, Priorities, Intermediate Objectives and Conditions Contained in the Accession Partnership with Turkey. Official Journal, L145/40, 2003/398/EC Council Decision of 19 May 2003 on the Principles, Priorities, Intermediate Objectives and Conditions Contained in the Accession Partnership with Turkey. Official Journal, L22/34, 2006/35/EC Council Decision of 26 June 2006 on the Principles, Priorities, Intermediate Objectives and Conditions Contained in the Accession Partnership with Turkey. Official Journal, L51/4, 2008/157/EC Council Decision of 26 February 2008 on the Principles, Priorities, Intermediate Objectives and Conditions Contained in the Accession Partnership with Turkey. Presidency Conclusions (2004), Brussels, 16-17 December 2004, http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/turkey/presidency_conclusions16_17_12_04 _en.pdf, Erişim: 26/10/2009. Taxation and Customs Union, Audit and Anti-Fraud Commissioner, http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/semeta/index_en.htm#position_2, Erişim: 09/01/2010. Tekinalp, G. ve Tekinalp, Ü. (2000), Avrupa Birliği Hukuku, Beta Yayınları, 2. Bası, İstanbul. Welcome to the World of PIFC (2006), Public Internal Financial Control (PIFC) 1, http://ec.europa.eu/budget/library/documents/overviews_others/brochure_pifc_e n.pdf , Erişim: 01/11/2009. Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 325 Türkiye’de Kamu Sosyal Transfer Harcamalarının Yoksulluğu Azaltmadaki Etkilerinin Ekonometrik Analizi Türkiye’de Kamu Sosyal Transfer Harcamalarının Yoksulluğu Azaltmadaki Etkilerinin Ekonometrik Analizi1 İdris SARISOY* Selçuk KOÇ** Özet Genel olarak, çeşitli kıstaslara dayanılarak belirlenen ve ülkeler arasında farklılık gösteren gıda, giyinme ve barınma ihtiyaçları sınırının altında olan duruma yoksulluk, bu durumda olan kişilere de yoksul denir. Yoksul nüfus/toplam nüfus oranı ülkelerin iktisadi yapılarına göre değişmekle birlikte, az gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerde söz konusu oranın daha yüksek olduğu görülmektedir. Türkiye’de yoksulluk uzun yıllar önemli bir sorun olmasına rağmen, yoksulluğun tamamen ortadan kaldırılması veya azaltılması için önemli bir politika geliştirilememiştir. Yoksullukla mücadele eden kurumlar arasında koordinasyonun olmayışı, uygulanan politikaların etkinliğini sınırlamaktadır. Tüm bu sorunlara karşın, kamu kesiminin son 7-8 yıldır yoksullukla mücadeleye önemli miktarda kaynak ayırdığı görülmektedir. Aynı dönemde yoksul nüfus/toplam nüfus oranının da düştüğü gözlenmiştir. Yapılan regresyon testinde de sosyal kamu harcamalarının yoksulluk oranlarını azalttığı ortaya çıkmıştır. Anahtar Kelimeler: Yoksulluk, Yoksulluk Sosyal Kamu Harcamaları, Türkiye’de 1 24. Türkiye Maliye Sempozyumunda (19–23 Mayıs 2009) sunulan aynı başlıklı bildirinin sunum sonrası getirilen eleştiriler doğrultusunda gözden geçirilmiş ve düzenlenmiş halidir. * Yrd.Doç.Dr., Zonguldak Karaelmas Üniversitesi, İİBF, Maliye Bölümü, [email protected] ** Yrd.Doç.Dr., Zonguldak Karaelmas Üniversitesi, İİBF, İktisat Bölümü, [email protected] 326 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 İ. SARISOY, S. KOÇ Econometric Analysis of Public Social Transfer Expenditures Effects in Decrementing Poverty in Turkey Abstract The state of being below the nutrition, clothing and sheltering needs which are determined in terms of various criterias and differ from one country to another, is called as poverty; thus people in this situation are being called as poor. Besides the fact that poor population/total population rate changes in terms of countries’ economic structure, the so called rate is observed to be higher at the underdeveloped or developing countries. Poverty has been an important problem in Turkey. However, no important policy was been able to be developed to terminate or decrement poverty. Having no coordination between the institutions contending with poverty restricts the policies efficiency in use as well. It has been stated that the public sector has been allocating an important portion of resource in spite of all these problems. It is been observed that the rate of poor population/total population has decremented in the same period. For this reason, it is worthwhile to search whether there is a relationship between the increase in the resources which are been used to decrement poverty and the fall in poverty rate. The regression test reveals that the social public expenditures reduce the poverty rate Key Words: Poverty, Social Public Expenditures, Poverty in Turkey JEL Classification Codes: P36, H53 Giriş Yoksulluk, başta az gelişmiş ülkeler olmak üzere, bütün ülkeler için önemli bir toplumsal sorun teşkil etmektedir. Az gelişmiş ülkelerde nüfusun büyük bir bölümü, gelişmekte olan ülkelerde ise nispeten daha az bir kısmı bu grubu temsil etmektedir. Gelişmiş ülkelerdeki yoksulluk daha çok bölgesel niteliktedir. Konuya bu doğrultuda baktığımızda yoksulluk sorununun büyük ölçüde az gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerde görüldüğünü söyleyebiliriz. Önemli bir toplumsal sorun olan ve ekonomik anlamda çarpık bir gelir dağılımının sonucunda ortaya çıkan yoksullukla sürekli mücadele edilmektedir. Yoksulluğu azaltmak için kullanılacak araçların seçimi ve bunların uygulanmasında benzerliklerle birlikte, ülkelere göre çeşitli farklılıklar da söz konusudur. Yoksulluğun azaltılması için uygulanan benzer politikalardan en yaygın olanı kamu harcamalarıdır. Kamu harcamalarıyla, doğrudan gelir transferi yoksulluk grubundakilerin harcama bütçesine katkı yapmak veya mesleki becerilerin kazandırılması ve kişisel yeteneklerin geliştirilmesi (girişimcilik vb.) gibi uygulamalarla yoksulluk sınırının altındaki kişilerin yaşam düzeylerinin bu sınırın üzerine çıkarılması amaçlanmaktadır. Kamu harcamaları yoluyla yoksulluğun mutlak surette ortadan kaldırılması mümkün olmamakla birlikte, bu yolla yoksulluğu belli oranda azaltma imkânı vardır. Son yıllarda Türkiye’de yoksulluk sınırının altındaki gruplara yapılan kamu sosyal transfer harcamaları önemli miktarda artmıştır. Söz konusu dönemde yoksul nüfus oranında da önemli bir gerileme göze çarpmaktadır. Her ne kadar Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 327 Türkiye’de Kamu Sosyal Transfer Harcamalarının Yoksulluğu Azaltmadaki Etkilerinin Ekonometrik Analizi Türkiye’deki yoksulluğun azalmasında yerel yönetimler ile bazı dernek ve vakıfların yaptıkları katkıların payı olsa da, kamu kesiminin her yıl miktarını artırarak yapmaya devam ettiği kamu sosyal harcamalarının etkisi büyüktür. Bir taraftan sosyal kamu harcamalarının artması bir taraftan da yoksulluk oranının düşmesi mutlaka araştırılması gereken bir konudur. Eğer bu iki değişken arasında bir etkileşim varsa, siyasi yönetim bu uygulamalarına devam etmeli, aksi durumda ise yoksullukla mücadele politikasını değiştirmelidir. Bu belirsizlikleri ortaya çıkarmak çalışmamızın ana konusu olup, kamu kesimi tarafından yapılan söz konusu harcamaların Türkiye’deki yoksulluğun azaltılmasında ne kadar bir etkiye sahip olduğunun belirlenmesi ile alt gruplarda en çok etkinin hangi kesimde görüldüğünün regresyon analizi yardımıyla tespit edilmek suretiyle temel konunun daha ayrıntılı bir şekilde anlaşılması amaçlanmaktadır. Bu amaçla çalışmanın ilk bölümünde yoksulluğun kavramsal boyutu üzerinde durulacak, sonraki bölümlerinde ise Türkiye’deki yoksulluk ve sosyal kamu harcamalarına değinilecek, daha sonra yoksulluk ve sosyal kamu harcamaları arasındaki ilişki regresyon yöntemiyle test edilecektir. Araştırmanın sonuç bölümünde ise çalışmanın genelinde ve regresyon testlerinin sonuçları değerlendirilecektir. 1. Yoksulluk Kavramı ve Yoksulluğu Belirleyen Faktörler Yoksulluk kavramıyla, temel olarak giyinme, barınma ve gıda ihtiyacının karşılanmasıyla oluşacak refah düzeyinin altında kalanlar ifade edilmektedir. Bu da mutlak yoksulluk olarak tanımlanmaktadır (Hagenaars ve de Vos, 1988:214). Kişinin yaşadığı toplum tarafından yoksul olarak kabul edilebilecek bir düzeyin altında hayatını sürdürmesi ise göreli yoksulluk olarak ifade edilmektedir (Hagenaars ve de Vos, 1988:215). Diğer taraftan, gelir yoksulluğu ve insani yoksulluk ayrımında, yaşamını sürdürecek gelir düzeyinin altında olanlara gelir yoksulu (Hagenaars ve de Vos, 1988:215-216), gelir yoksulluğundaki duruma ilave olarak, kişinin bazı iktisadi, sosyal ve kültürel ihtiyaçlarının karşılanamamasına da insani yoksul denir (UNDP, 1997:15-20). Yoksulluk tanımlamasında yapılan diğer bir sınıflandırma ise Kırsal Yoksulluk-Kentsel Yoksulluktur. Çeşitli kıstaslara göre yapılan yoksulluğun diğer bir tanımı da kırsal kesimde yaşayanlar ile kent merkezinde yaşayanlar arasında yapılan ayrımdır (Masika, de Haan ve Baden, 1997:2-3). Böyle bir ayrımın gerekçesi ise kırsal kesimdeki yoksul nüfus ile kent merkezlerindeki yoksul nüfusun bazı farklı özellikler taşımasıdır. Yoksulluğu önlemeye yönelik politikalar oluşturulurken kırdaki ve kent merkezindeki yoksullar arasında bir ayrım yapılması gerekmektedir. Aksi takdirde söz konusu politika kırsal kesimdeki veya kent merkezindeki ya da her iki kesimdeki yoksulluğun önlenmesinde etkisiz kalabilir.2 Yukarıda genel olarak ifade ettiğimiz yoksulluğun tanımına ilişkin sınıflamalar sadece bunlarla sınırlı değildir. Bunların dışında Objektif-Subjektif Yoksulluk, Güçsüzlük ve Sesini Duyuramama, Zayıflık ve Korunmasızlık, Sosyal Dışlama, Bağımlılık ve İzolasyon (Aktan ve Vural, 2002:6-12) gibi ayrımlar da söz konusudur. Ancak araştırmanın özüne önemli bir katkısı olmayacak olan 2 Eğer söz konusu politika kent merkezindeki yoksulluğu hedef almışsa, kırsal kesimdeki yoksulluğu; kırsal kesimdeki yoksulluğu hedef almışsa, kent merkezindeki yoksulluğu; hiçbirini dikkate almamışsa, hem kırsal hem de kent merkezindeki yoksulluğu azaltıcı etkisi oldukça zayıf olur. 328 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 İ. SARISOY, S. KOÇ sınıflamaların detayına girilmeyecektir. Bu detaylara girmeden, araştırmanın sonraki başlıklarında kullanılacak olan terminolojiye ışık tutması bakımından, yukarıdaki tanımları ve açıklamaları vermekle yetineceğiz.3 Yoksulluk olgusu birçok sebebe bağlı olarak ortaya çıkabilir. Ancak neticesi genellikle aynıdır. Diğer bir ifadeyle, çeşitli sebeplerden dolayı kişilerin gelirlerinde veya harcama bütçelerinde meydana gelen azalmalar, onları yoksulluk seviyesine düşürmektedir. Bu grupta olan kişilerin durumunu açıklamak için bazı temel verilere ihtiyaç vardır. Bunlar giyinme, barınma ve gıda durumuna ilişkin göstergeler olup, yoksulluğun temel düzeyde belirlenmesini sağlar. Söz konusu faktörlere eğitim, sağlık, güvenlik, kültürel ihtiyaçlar, ekonomik gelişmeler, ekonomik ortam gibi faktörler de ilave edildiğinde, yoksulluk denklemindeki belirsizlikler büyük ölçüde giderilmiş olur. Diğer taraftan, yoksulluğun belirleyicisi olarak ifade ettiğimiz bu faktörlerin ilk bakışta çok gereksiz veya yoksulluğun açıklamasına katkısının olmayacağı şeklinde bir eleştiri getirilebilir. Ancak yoksulluğun oluşmasında söz konusu faktörlerin katkısı dışlanmayacak kadar önemlidir. Durumu bir örnekle açıklamak gerekirse, eğer bir ülkede devlet kişilere güvenli bir yaşam ortamı oluşturamıyorsa, söz konusu ülkedeki ekonomik durumun iyi olacağını söylemek çok zordur. Böyle bir ortamda gelirlerin önemli bir kısmına toplumda güçlü olanlar sahip olacak, emek gücüyle çalışan (yoksul) ve güçsüz olanlar (korumasız) bu süreçte güçlü olanlar tarafından büyük ölçüde sömürülecek ve yoksul kişilerin refah sınırına olan uzaklığı daha da artmış olacaktır. 2. Yoksulluğu Ortaya Çıkaran Nedenler ve Yoksullukla Mücadele Eden Kurumlar Yoksulluğu önlemek için yapılacak ilk iş, yoksulluğa neden olan faktörleri doğru bir şekilde tespit etmektir. Bu süreç, yoksullukla mücadelenin en önemli aşamasıdır. Çünkü doğru bir şekilde tespit edilemeyen yoksulluk nedenleri, yoksulluğu azaltmak veya ortadan kaldırmak için uygulanacak politikalarla uyumlu olmayacağından, istenilen neticenin elde edilmesi zorlaşacaktır.4 Ülkelerin ekonomik, sosyal ve diğer konular bakımından sahip oldukları farklılıklar, yoksulluğa neden olan faktörlerin ülkelere göre değişmesine neden olmaktadır. Bununla birlikte bir ülkede yoksulluğun nedeni olan bir faktör diğerlerinin ortaya çıkmasına neden olabilir. Dolayısıyla, bir faktöre bağlı olarak ortaya çıkan yoksulluk olgusu, zamanla diğer faktörlerin tesiriyle etkisini genişletebilir ve kontrolü zorlaşır. Bu sebeple, yoksullukla zamanında, doğru araçlarla ve bunları da etkin kullanmak suretiyle mücadele etmek gerekir. 3 Bu konuda ayrıntılı bilgi için bkz: Aktan, C. C. ve Vural, İ. Y. “Yoksulluk: Terminoloji, Temel Kavramlar ve Ölçüm Yöntemleri”, Aktan, C. C. (ed.), Yoksullukla Mücadele Stratejileri, Ankara: Hak-İş Konfederasyonu Yayınları, 2002. 4 Örneğin kişiler meslek sahibi olmadığı için gelir elde etme imkânı olmadığı bir durumda, bu kişinin ayni veya nakdi yardımlarla tüketim harcamalarının kamu tarafından karşılanması bu kişinin/kişilerin yoksulluğunun sona ermesine neden olmaz. Aksine bu süreç bir taraftan kamu harcamalarında etkinsizliğine, diğer taraftan da asalak bir sınıfın oluşmasına neden olur. Çünkü çalışmadan tüketim harcamaları finanse edilen bir kişi kendisini yoksulluk riski altında görmeyeceğinden, çalışma konusunda isteksiz davranabilir. Verimli yatırım harcamalarının finansmanında kullanılması gereken kamu harcamaları da bu harcamalar dolayısıyla verimsiz hale dönüşür. Bu sebeple bu durumda olan kişilerin tüketim harcamaları finanse edilirken, aynı zamanda ilave kamu harcaması ve diğer yollarla bu kişilerin meslek sahibi olması sağlanmalıdır. Ancak çalışma gücünü kaybetmiş (yaşlı, sakat vb.) yoksul kişiler için yukarıdaki politika doğru bir yaklaşım olabilir. Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 329 Türkiye’de Kamu Sosyal Transfer Harcamalarının Yoksulluğu Azaltmadaki Etkilerinin Ekonometrik Analizi Bir ülkede kişilerin belli bir kısmının yoksulluk düzeyinde yaşamlarını devam ettirmelerine neden olan bazı faktörler vardır. Bunları şöyle açıklayabiliriz:5 • Doğal Afetler: Doğal afetler (deprem, sel, fırtına, yangın, vb.) insanların yaşam standartlarını çeşitli düzeyde etkilediği için, yoksulluğun nedenlerinden biri olarak zikredilmektedir. Doğal afetlerin etkisi, bu olayların şiddeti, meydana geldiği mekanın özelliği (örneğin doğal afetin olduğu yerdeki nüfus yoğunluğu) gibi çeşitli faktörlere bağlı olarak değişmektedir. • Savaş, İç Çatışma ve Terörizm: Savaş/iç çatışma ile yoksulluk ilişkisini, bir taraftan kamu kaynaklarını söz konusu savaşın/çatışmanın finansmanı için kullanmak suretiyle sosyal nitelikli kamu harcamalarının azaltılması, diğer taraftan da bu sebeple insanların sağlık, sahip olduğu servet gibi, yaşamını sürdürmede önemli bir yeri olan değerlerin yitirilmesi, yine bu süreçte bakıma ihtiyacı olan kişi sayısının artması şeklinde açıklayabiliriz. Ayrıca savaş, iç çatışma ve terörizm nedeniyle, bulundukları yerden daha güvenli yere göç edenler bu süreçte yoksulluğu artıran bir diğer önemli faktördür.6 • Kaynak Dağılımındaki Çarpıklıklar: Gelirin üretim faktörleri arasında dengesiz dağılımı toplumda yoksulluğa neden olmaktadır. Özellikle tekelci piyasalar, baskı gruplarının etkisi ve bölgesel farklılıklar gibi faktörler, kaynakların adil dağılımını etkiler ve toplumdaki mevcut yoksulluk sınıfının genişlemesine neden olur. • Ekonomik Krizler: Ekonomide çeşitli faktörle bağlı olarak ortaya çıkan olumsuzluklar kişilerin elde ettiği gelir miktarını azaltmaktadır. Özellikle yoksulluk sınırının hemen üzerinde yer alan kişiler bu gelir düşüşüne bağlı olarak, insanca yaşamanın gerektirdiği harcamaları yapacak gelirden mahrum kaldıkları için yoksul duruma düşebilirler. • Küresel Sermaye Hareketliliğindeki Değişmeler: Günümüzde artan rekabet şartlarında varlığını devam ettirmek isteyen işletmeler faaliyetlerini daha uygun koşulların olduğu diğer ülkelere veya aynı ülke içinde değişik bölgelere kaydırabilirler. Bu hareketlilik işletmelere önemli faydalar sağlarken, bu işletmenin faaliyetleri sonucunda doğrudan veya dolaylı olarak fayda elde edenler bundan mahrum kalırlar (DPT, 2001:129-130). • Sağlık Koşulları: Sağlık koşulları ile yoksulluk arasındaki ilişkiyi, insanların sağlık sorunları nedeniyle çalışma güçlerini kısmen veya büyük ölçüde yitirmeleri, diğer taraftan da gerek kamu kaynaklarının gerekse kişisel gelirin büyük bir bölümünün sağlık harcamalarının finansmanında kullanılması nedeniyle, kişilerin yaşam standartlarını yükseltecek harcamalardan mahrum kalmaları şeklinde açıklayabiliriz. • Eğitim İmkânlarından Mahrum Kalmak: Eğitimli bir insan genellikle gelişen ekonomik ve sosyal şartlara karşı kendini daha iyi korur ve fırsatları daha iyi değerlendirir. Ancak eğitimsiz insanların yeni gelişmeleri algılamaları, 5 Yoksulluğun nedeni olarak yukarıda açıkladıklarımızın dışında başka faktörler de bir ülkede yoksulluğa neden olabilir. Ancak burada söz konusu faktörleri açıklarken en çok rastlanan ve niteliği itibarıyla genellik arz edenlere yer verilmiştir. 6 Göç, yukarıda belirtilen nedenlerle olabileceği gibi, bazen de yoksulluğun sonucu da olabilir. Buna göre, insanlar yoksul oldukları için daha iyi yaşam standardına ulaşacaklarını düşündükleri yerlere doğru göç edebilirler (Skeldon, (2002), “Migration and Poverty”, Asia-Pacific Population Journal, December: 67– 82, 71–75). 330 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 İ. SARISOY, S. KOÇ yorumlamaları ve bunlara karşı yeni bir plan oluşturmaları imkânsızdır. Bu sebeple değişen şartlarda ortaya çıkan fırsatlardan yeterli ölçüde istifade edemeyenler bu sürecin imkânlarından yeterli payı alamazlar. Böylece yoksulluk ile refah düzeyi arasındaki fark açılır. • Ekonomik Gelişmeler: Ekonomik gelişmeler insanlara bir taraftan yeni fırsatlar sunarken, diğer taraftan da onların harcama bütçelerinin genişlemesine neden olur. Fırsatlardan yararlanma ile harcama bütçesindeki genişleme arasındaki fark birbirine yakın olduğu ölçüde kişilerin yaşam standartlarında çok önemli bir değişim meydana gelmez. Ancak tersi durumda, bir dönem varlıklı olarak kabul edilen kişiler bu farkın açılmasıyla bir süre sonra yoksul duruma düşebilirler. • Kültürel İhtiyaçların Karşılanamaması: 1997 yılında Birleşmiş Milletler Kalkınma Programı (UNDP) tarafından geliştirilen “insani yoksulluk” kavramının bir parçası olarak dikkate alınan kültürel ihtiyaçlar, yoksulluğun belirlenmesinde gösterge olarak kabul edilmektedir. Bu faaliyetler sayesinde kişiler sosyal ortama ve hayata tam olarak intibak etmekte ve toplumla bütünleşmektedir. • Vasıfsız İşgücü/Emeğin Yeterli Düzeyde Nitelikli Olmaması: Özellikle az gelişmiş ve gelişmekte olan ülkeler ile nüfus artış hızı yüksek olanlarda, çalışma çağındaki işgücünün büyük bir bölümünün belli bir uzmanlık alanı yoktur. Ayrıca söz konusu ülkelerde eğitim planlaması ve eğitimin içeriği, uygulamadaki ihtiyaçlara göre belirlenmediğinden, eğitimli kişiler de mesleklerinde yeterli düzeyde kalifiye niteliklere haiz değildir. Bu yüzden insanlar ya istedikleri işi bulamadıkları için çalışmamayı tercih etmekte veya düşük ücretle çalışmaya razı olmaktadır. Yoksulluğu azaltmak için kurumsal düzeyde yapılan çalışmaları üç grupta değerlendirebiliriz. Bunlar uluslararası kurumlar, ulusal kamu kurumları, ulusal özel kurumlardır. Üç grupta topladığımız bu kurumlar yoksullukla mücadele eylem planlarını oluşturmakta ve yoksulluğu azaltmak için bu doğrultuda çalışmalarını yürütmektedir. Uluslararası düzeyde yoksullukla mücadele eden en önemli iki kurum Dünya Bankası ve Birleşmiş Milletler Kalkınma Programı (UNDP)’dır. Uzunca bir süredir bu doğrultuda faaliyet yürütmelerine rağmen yoksulluğun yoğun olarak yaşandığı ülkelerde yoksulluğun azaltılmasında önemli bir başarı sağlandığını söylemek güçtür. Ayrıca uluslararası düzeyde faaliyet gösteren bazı sivil toplum kuruluşları da yoksulluğun azaltılması için benzer faaliyetler yürütmektedir. Diğer taraftan ulusal düzeyde hükümetler kamu harcamalarının bir kısmını bu amaç için kullanmaktadır. Bu amaçla yapılan kamu harcamalarının her ülkede aynı düzeyde etkili olduğunu söylemek güçtür. Son olarak ulusal düzeyde başta sivil toplum kuruluşları olmak üzere, özel kurum ve kuruluşlar tarafından yapılan çalışmaların yoksulluğun azaltılmasında önemli katkılarının olduğunu söyleyebiliriz. 3. Yoksulluğu Azaltmak için Kullanılan Kamu Harcamalarının Kapsamı ve Özelliği Yukarıda da ifade ettiğimiz gibi, yoksulluğu azaltmak için yoksulluğa neden olan faktörleri belirleyip, ortadan kaldırmak gerekir. Yoksulluğa neden olan faktörlerin farklılığı dikkate alındığında, kamu sosyal harcamaları da nitelik itibarıyla farklılaştırılmalıdır. Böyle bir ayrım yapılmadan gerçekleştirilecek harcamalar farklı Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 331 Türkiye’de Kamu Sosyal Transfer Harcamalarının Yoksulluğu Azaltmadaki Etkilerinin Ekonometrik Analizi yoksul grupları üzerinde (mesleği olmayan yoksullar, eğitimli yoksullar vb.) aynı düzeyde etkiye sahip olmayabilir. Diğer bir ifadeyle, aynı miktardaki bir sosyal harcama kırsal kesimdeki yoksulluğun %10 azalmasını sağlarken, kent merkezindeki yoksulluğu %3 azaltabilir. Bu değişiklik kırsal ve kent merkezlerinde yoksulluğa neden olan faktörlerin farklılığından kaynaklanmaktadır. Yoksulluğu azaltmak için hükümetlerin yaygın olarak kullandığı araç, kamu harcamasıdır.7 Yoksulluğun kaynağı ne olursa olsun, bunun için büyük ölçüde kamu harcaması yapılması gerekmektedir. Ancak bazen kamu gelirlerinin de benzer amaçlarla kullanıldığı görülmektedir. Örneğin belli gelir düzeyinin (yoksulluk sınırının) altındaki kişilerin elde edeceği gelir vergiden muaf tutulabilir veya söz konusu gelire daha düşük bir vergi oranı uygulanabilir. Yoksulluğun azaltılmasında bir araç olarak kullanılmasına rağmen, bu uygulamanın kamu harcaması kadar geniş olduğunu söylemek güçtür. Yoksulluğu azaltmak için kullanılacak kamu harcamaları transfer harcamaları niteliğinde olup, sosyal kamu harcamaları olarak da nitelendirilmektedir. Söz konusu harcamalar uygulamada şu şekilde kullanılabilir: • Doğrudan gelir transferi, • Harcama bütçesi finansmanı, • Vasıfsız veya geçerliliğini yitirmiş meslek gruplarına yeni ve geçerli meslekler kazandırılması, • Girişimcilik vasfının kazandırılması, • Diğer uygulamalar (sağlık, eğitim, güvenlik ve diğer sosyal imkânların geliştirilmesi). 3.1. Doğrudan Gelir Transferi Bu uygulamada yoksulluk sınırının altındaki kişilere yoksulluk düzeyine bağlı olarak gelir transferi yapılmaktadır. Genellikle yoksul kişilere transfer edilen gelirin nasıl kullanılacağına ilişkin herhangi bir sınırlama yoktur. Burada kişilerin söz konusu gelirleri, kendi faydasını en yüksek düzeye çıkarmak için kullanacak bilince sahip olduğu, bu sebeple gelirin kullanımına ilişkin herhangi bir kısıtlama yapılması ve koşul getirilmesi durumunda, kişinin aynı gelirden daha az fayda elde etmesine neden olacağı düşüncesi hakimdir. 3.2. Harcama Bütçesi Finansmanı Doğrudan gelir desteğinin aksine, yoksul olan kişilerin sahip olacakları gelirle kendi faydalarını en üst düzeyde gerçekleştiremeyecekleri için bunun yerine onların faydasını en üst düzeye çıkaracak tüketim malları ve hizmetleri alınmakta ve yoksul kişilere dağıtılmaktadır. Bu uygulama genellikle ayni yardım ve ihtiyaç duyulan hizmetin maliyetinin karşılanması şeklinde olmaktadır.8 İlk bakışta doğrudan gelir desteği ile harcama bütçesinin finansmanı birbirinin alternatifi olarak görülse de, aslında bu iki uygulama birbirini tamamlayıcı niteliktedir. Çünkü yoksulluğu azaltmak için sadece doğrudan gelir desteği veya harcama bütçesinin finansmanı 7 Çalışmanın sınırlarına uygun olarak, burada yoksulluğu azaltmak için sadece kamu kesiminin kullandığı araçlar, bu araçlardan da sadece kamu harcamaları niteliğinde olanlar ile söz konusu araçların uygulama yöntemlerine değinilecektir. Diğer kurumların bu amaçla yaptığı çalışmalar bir başka araştırma konusu olduğundan, dikkate alınmayacaktır. 8 Yoksulların ısınma ihtiyaçlarını karşılamak için odun, kömür yardımı yapılması gibi uygulamalar ayni yardımlara; sağlık hizmeti ihtiyacı olanların bu hizmeti aldıktan sonra bunun maliyetinin devlet tarafından karşılanması da hizmet yardımına örnek olarak gösterilebilir. 332 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 İ. SARISOY, S. KOÇ etkin bir yöntem olmayabilir. O zaman hangi yöntem daha etkin ise onun kullanılması gerekmektedir. 3.3. Vasıfsız veya Geçerliliğini Yitirmiş Meslek Gruplarına Yeni ve Geçerli Meslekler Kazandırılması Yoksulluğun en önemli sebeplerinden biri olan vasıfsız veya geçerliliğini yitirmiş meslek grubunda olanların meslek sahibi yapılması gerekir. Bu amaçla kamu harcamaları, iş atölyelerinin kurulması, eğitim merkezlerinin (çıraklık okulları gibi) açılması vb. uygulamalar için kullanılmaktadır. Eğer başarılı bir şekilde uygulanabilirse, yoksulluğu azaltmada oldukça etkin olabileceğini söyleyebiliriz. 3.4. Girişimcilik Vasfının Kazandırılması Mesleğinde belli bir kalifiye düzeye ulaşmış ancak işletme kuracak kadar sermaye birikimi olmayan yoksul kişilere belli bir düzeyde sağlanacak sermaye miktarı ile (mikro kredi uygulaması gibi) bu kişiler hem yoksulluktan kurtulmuş olur hem de milli gelire daha fazla katkı sağlarlar. Ancak sermaye desteği ile girişimci olarak desteklenecek kişilere belli bir düzeye kadar yapılan işle ilgili uzman desteğinin verilmesi ve işletme faaliyetlerinin denetlenmesi gerekmektedir.9 Girişimci her ne kadar belli bir mesleki birikime sahip olsa da, mevcut piyasa şartlarında işletme faaliyetlerinin yönlendirilmesi ve geliştirilmesi konusunda uzman desteği alması gerekir. Ayrıca işletme faaliyetlerinin ilk başta belirtilen alanda olup olmadığı (verilen sermayenin beyan edilen işlerde kullanılıp kullanılmadığı) uygulama aşamasında denetlenmelidir. 3.5. Diğer Uygulamalar Sağlık, eğitim, güvenlik, savaş, iç çatışma ve doğal afetlerin neden olduğu hasarlar gibi nedenler toplumda yoksulluğu artırabilir. Kamu harcamaları hem söz konusu hizmetlerin geliştirilmesi hem de ülkedeki yaşam koşullarının iyileştirilmesi için kullanılabilir. Buradaki uygulama iki şekilde olabilir: Bunlardan birincisinde, kamu harcamaları toplumdaki sağlık, eğitim ve savunma gibi herkesi ilgilendiren ve yaşam kalitesini doğrudan etkileyen hizmetlerin niteliğini artırmak için kullanılabilir. Bu durumda devlet doğrudan ve büyük miktarlarda kamu harcaması yapabilir. İkinci durumda ise, ülkedeki yoksul kesim çeşitli nedenlerle (ulaşım, terör vb.) sağlık, eğitim ve savunma hizmetlerinden yeterince faydalanamayabilir. Özellikle kırsal alanda yaşayanlar sıklıkla bu durumla karşılaşmaktadır. Bu sorunun çözümü için bir taraftan ulaşım imkânları geliştirilmeli, diğer taraftan da söz konusu hizmetler bu alanlarda da yaygınlaştırılmalıdır. Kamu harcamaları yukarıda sıraladığımız yöntemlerden biri veya birkaçı aynı anda kullanılmak suretiyle yoksullukla mücadelede edilmektedir. Ancak araçların kullanımını tek bir yönteme indirgemek, söz konusu aracın etkisini sınırlandırmaktadır. Örneğin insanların tüketim kararlarını sınırlamamak amacıyla yoksullara doğrudan gelir desteği yapılarak etkin bir sonucun elde edilmesi mümkün değildir. Çünkü yoksulların tamamı aynı bilinç düzeyine sahip değildir. Bu sebeple kendisine transfer edilen geliri gerçek ihtiyaçlarını karşılamak yerine, tali nitelikteki harcamalarının finansmanında da (örneğin sigara ve alkol gibi) kullanabilir. Bu sebeple kamu harcamalarının uygulanma aşamasında mutlak surette farklılaştırma 9 Örneğin tarım ve hayvancılık faaliyetlerine yönelik girişimcilikte uzman desteği çok önemlidir. Çünkü bu faaliyet gösterenler genlikle geleneksel usullerle üretim yapmakta, etkin ve verimli tarım ve hayvancılık konusunda yeterli bilgi birikimine sahip değillerdir. Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 333 Türkiye’de Kamu Sosyal Transfer Harcamalarının Yoksulluğu Azaltmadaki Etkilerinin Ekonometrik Analizi yapılması gerekir. İnsanların özgür karar vermesini sağlamak adına yoksulluğun giderilmesi için aynı uygulamada (örneğin sadece gelir desteği veya sadece harcama bütçesinin finansmanı) ısrar edilmemelidir. Yoksulluk sınıflaması yapıldıktan sonra hangi yöntemin hangi grup için kullanılacağı belirlenmelidir. Ayrıca uygulama sürecinde elde edilen netice ile hedefler karşılaştırılmalı, eğer arada önemli sapmalar meydana gelmişse uygulama süreci yeniden gözden geçirilmeli, aksaklıklar giderilmelidir. Gerekli olması durumunda aracı kullanma yöntemi de değiştirilmelidir. Yoksulluğun azaltılmasında ancak bu şekilde kayda değer başarılar elde edilebilir. Aksi halde kaynak aktarıldıktan sonra takibi yapılmıyorsa, hedeflenen neticelere ulaşmak neredeyse imkânsızdır. Ayrıca kamu harcamalarının etkin kullanılamaması nedeniyle yoksulluğun azaltılmasında belirlenen başarının elde edilememesi vergi mükelleflerini de olumsuz etkileyebilir. 4. Türkiye’de Yoksulluk ve Yoksulluğu Azaltmaya Yönelik Kamu Sosyal Transfer Harcamaları Yoksulluk, az gelişmiş ülkelerin temel sorunu olmakla birlikte, gelişmekte olan ülkeler sınıfındaki Türkiye’de uzun süredir varlığını devam ettiren önemli sosyal sorunlardan birisidir. Bu sorunun boyutuna (yoksulluk düzeyi ve genel nüfus içindeki payı) ve çözümüne ilişkin çeşitli araştırmalar yapılmış olsa da uzunca bir süre uygulamada kayda değer bir gelişme olmamıştır. Mevcut uygulamalar, önemli bir değişikliğe uğramadan devam ettirilmiştir. Türkiye’de yoksulluk oranına ilişkin 2002 yılından önce yapılan çalışmaların sayısı son derece sınırlıdır. Devlet İstatistik Enstitüsü (DİE) (2005’teki isim değişikliği ile Türkiye İstatistik Kurumu-TÜİK) ile Dünya Bankası, 1987 ve 1994 yıllarına ilişkin Hanehalkı Gelir ve Tüketim Harcamaları Anketlerinden elde edilen verileri dikkate alarak, yoksulluk oranına ilişkin bir çalışma yapmıştır. 2002 yılından sonra ise Hanehalkı Bütçe Anketi verileri esas alınarak, yoksulluk oranları ve buna ilişkin çeşitli istatistikler düzenli olarak yayınlanmaya başlanmıştır. Yoksulluk istatistiklerindeki bu kesintiler, yoksulluğun azaltılması için yapılan kamu harcamalarının etkilerinin tam olarak belirlenebilmesini güçleştirmektedir. 4.1. Türkiye’de Yoksulluğun Görünümü Türkiye’deki yoksulluk düzeyini gösteren istatistiki verilerdeki yetersizlik nedeniyle, geçmiş yıllardan günümüze, yoksulluğun nasıl seyir izlediği hakkında kesin bir kanaate ulaşmak güçtür. Ayrıca yoksulluk düzeyinin belirlenmesine ilişkin yapılan çalışmalarda kullanılan yöntemlerin birbirinden farklı olması, bu mukayeseyi daha da zorlaştırmaktadır. Bir diğer sorun da yoksulluğun ayrıntılarına ilişkin 2002 yılından önceki dönemlere ait veri olmamasıdır. Yoksulluğun ayrıntılarına ilişkin (eğitim, iş türleri, sektörler vb. durumuna göre) gelişimi ancak 2002–2008 yılları arasında görme imkânı vardır. Bu kısıtlar altında Türkiye’de yoksulluk düzeyini10 gösteren çalışmalarda ortaya çıkan durumu şöyle ifade edebiliriz: 1973 yılında toplam nüfusun yaklaşık 1/3’ü giyinme, barınma ve beslenme ihtiyaçlarının karşılanmasıyla oluşan refah düzeyinin, diğer bir ifadeyle mutlak yoksulluk sınırının altında yaşamlarını sürdürmektedir. 10 Bu çalışmada, Türkiye’deki yoksulluk değerlendirmesinde gelir yöntemine göre mutlak yoksulluk tanımı kullanılmaktadır. 334 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 İ. SARISOY, S. KOÇ Buna göre 1973, 1978 ve 1983 yıllarındaki yoksulluk oranları sırasıyla %32,01, %24,98 ve %29,88 (Celasun, 1986:210)’dir. Yoksulluk oranı 1973’ten 2004 yılına kadar, 21 yılda, sadece %5’lik bir gerileme kaydederek, 2004 yılında %26,98 olarak gerçekleşmiştir. Ancak 2004 yılından itibaren yoksulluk düzeyinde kayda değer bir azalma meydana gelmiştir. Diğer bir ifadeyle, mutlak yoksulluk oranında 1973– 2004 yılları arasında meydan gelen değişim (azalma) 2005–2008 dönemindekinden daha düşüktür (Tablo 1). Yoksulluk kır ve kent ayrımına göre değerlendirildiğinde, kırsal kesimdeki yoksulluğun oldukça yüksek olduğu görülmektedir. Yıllar içinde yoksulluk düzeyi ¼ oranında gerilemiş olsa da 2008 rakamlarına göre kırsal yerleşim alanlarında yaşayan nüfusun yaklaşık 1/3’ü hâlâ yoksulluk sınırının altında yaşamını sürdürmektedir. Aynı oran, kent merkezlerinde oldukça makul düzeyde olup, 2008 yılı itibarıyla %9,38 olarak ölçülmüştür (Tablo 1). Yoksulluğu, iktisadi faaliyet türlerine göre incelediğimizde, çalışan kesimde yoksulluğun yaygın olduğu sektör tarım, en düşük olduğu sektör ise hizmet sektörüdür. Ancak hizmet sektöründeki yoksulluk düzeyi çok önemli bir gelişme kaydetmiştir. 2002 yılında hizmet sektöründeki yoksulluk oranı %25,82 iken, 2008 yılında aynı oran %6,82 olarak gerçekleşmiştir. Diğer bir ifadeyle, hizmet sektöründeki yoksulluk altı yılda yaklaşık olarak 2/3 oranında azalmıştır. Aynı dönemde sanayi sektöründeki yoksulluk düzeyi ise yarı yarıya gerilemiştir. Diğer taraftan işsiz olanların yoksulluk oranı zamanla gerilemiş olsa da hâlâ yüksek seviyededir (Tablo 1). Kişilerin işteki durumlarına göre yoksulluk oranlarına baktığımızda (Ücretsiz Aile İşçisi, Yevmiyeli, İşveren, Kendi Hesabına, Ücretli Maaşlı) en yüksek yoksulluk, yevmiyeli çalışanlar ile ücretsiz aile işçilerindedir. Bu iki kesimin 2002’deki yoksulluk oranı sırasıyla %45,01-%35,33 iken, 2008 yılında %28,56%32,03 olarak gerçekleşmiştir (Tablo 1). Tablo 1: Mutlak Yoksulluk Oranları (%, 1973-2008) 19942 20023 20033 20043 20053 20063 27,00 28,30 26,96 28,12 25,60 20,50 17,81 17,79 41,50 35,00 34,48 37,13 39,97 32,95 31,98 34,80 34,62 14,30 22,00 21,95 22,30 16,57 12,83 9,31 10,36 9,38 • Tarım 36,42 39,89 40,88 37,24 33,86 32,05 37,97 • Sanayi 20,99 21,34 15,64 9,85 10,12 9,70 9,71 • Hizmet 25,82 16,76 12,36 8,68 7,23 7,35 6,82 • İşsizler • Ekon. Olarak Aktif Olmayan 15 Yaşından Küçük 32,44 30,97 27,37 26,19 20,05 26,01 17,78 22,15 22,82 20,95 15,92 13,60 14,74 13,73 34,55 37,04 34,02 27,71 25,23 25,55 24,43 Kent İktisadi Faal. Tür. 15 Yaş ve Üstü 20073 20083 19871 Mutlak Yoksulluk (Türkiye) Kır 17,11 • Çalışanlar İşteki Durumu Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 335 Türkiye’de Kamu Sosyal Transfer Harcamalarının Yoksulluğu Azaltmadaki Etkilerinin Ekonometrik Analizi • Ücretli maaşlı 13,64 15,28 10,35 6,57 6,00 5,82 5,93 • Yevmiyeli 45,01 43,09 37,52 32,12 28,63 26,71 28,56 • İşveren 8,99 8,84 6,94 4,80 3,75 3,15 1,87 • Kendi Hesabına 29,91 32,38 30,48 26,22 22,06 22,89 24,10 • Ücretsiz Aile İşçisi 35,33 38,51 38,73 34,52 31,98 28,58 32,03 1–2 16,51 13,41 14,49 8,44 10,95 9,36 9,85 3–4 16,37 17,08 13,71 9,22 8,27 8,06 8,23 31,67 27,40 22,41 17,54 20,79 21,14 45,95 48,41 51,06 44,08 41,83 39,79 37,68 1–2 16,48 13,50 13,96 8,25 10,66 8,84 9,57 3–4 16,68 17,48 13,84 9,36 8,49 8,30 8,48 5–6 29,47 32,04 27,74 22,77 17,76 21,20 21,54 7+ 47,38 49,22 51,97 45,99 42,98 41,32 38,20 Har. Esaslı Göreli Yoks. (Türkiye) 14,74 15,51 14,18 16,16 14,50 14,43 Hanehalkı Büyüklüğü • Yoksul Hanehalkı 5–6 7+ 29,03 • Yoksul Fert 15,06 Kaynak: 1 Dağdemir, Ö. (2002), “Türkiye Ekonomisinde Yoksulluk Sorunu ve Yoksulluğun Analizi, 1987-1994”, Aktan, C. C. (ed.), Yoksullukla Mücadele Stratejileri, Ankara: Hak-İş Konfederasyonu Yayınları, http://www.canaktan.org/ekonomi/ yoksulluk/ ucuncu-bol/dagdemir.pdf, (Erişim:05/01/2009),11 2 World Bank ve Devlet İstatistik Enstitüsü (2005), Turkey: Joint Poverty Assessment Report, Rapor No: 29619-TU, http://www-wds.worldbank.org/servlet/WDSContentServer/ WD SP10/12/000012009_20051012161856/Rendered/PDF/296190rev0v1.pdf, (Erişim: 28/02/2009). World Bank ve DİE (TÜİK), 2005, 8-31; 3 T.C. Başbakanlık, Türkiye İstatistik Kurumu. Yoksulluk oranı eğitim durumuna göre değerlendirildiğinde, yoksullukla eğitim düzeyi arasında ters yönlü bir ilişkinin olduğunu söyleyebiliriz. Diğer bir ifadeyle, eğitim düzeyi arttıkça yoksulluk azalmaktadır. Bu grupta yoksulluğun en yüksek olduğu kesim hiç okuma-yazması olmayanlar, en düşük olanı ise yüksekokul, fakülte ve üstündeki eğitim düzeyine sahip olanlardır. Zaman içinde okuma-yazması olmayan nüfusun yoksulluk oranı azalma kaydetse de, hâlâ çok yüksektir. Yoksulluğun cinsiyet ayrımına göre dağılımına baktığımızda çok önemli bir farklılık 336 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 İ. SARISOY, S. KOÇ yoktur. Kadın ve erkek arasındaki yoksulluk oranları birbirine oldukça yakındır (Tablo 2). Tablo 2: Hanehalkı Fertlerinin Cinsiyet ve Eğitim Durumuna Göre Yoksulluk Oranları (%, 2002-2008) Top. 2002 Erkek Kadın Türkiye 26,96 26,72 27,19 6 Yaşından Küçük Fertler 33,17 32,92 33,44 Okur-Yazar Değil 41,07 46,52 39,61 Okur-Yazar Olup Bir Okul Bitirmeyen 34,60 35,50 33,74 İlkokul 26,12 28,06 24,33 İlköğretim 26,47 28,40 24,10 Ortaokul ve Orta Dengi Meslek 18,77 19,49 17,38 Lise ve Lise Dengi Meslek 9,82 10,99 8,24 Yüksekokul, fakülte ve üstü 1,57 2,12 Top. 1,22 2005 Erkek Kadın 20,50 19,97 21,01 Top. 28,1 2 37,7 5 42,4 2 35,8 7 27,5 5 29,5 6 18,3 1 11,1 9 2,66 6 yaşından küçük fertler 27,71 27,86 27,56 Okur-yazar değil 37,81 40,59 37,04 Okur-yazar olup bir okul bitirmeyen 28,44 28,76 28,14 İlkokul 17,13 19,92 14,51 İlköğretim 22,42 21,79 23,02 Ortaokul ve orta dengi meslek Lise ve lise dengi meslek 8,37 6,79 9,72 7,98 5,62 5,14 Top. 17,8 1 24,7 8 33,7 1 25,3 6 14,1 9 18,0 6 8,07 5,20 Yüksekokul, fakülte ve üstü 0,79 0,83 0,72 1,01 TÜRKİYE 2003 Erkek Kadın Top. 2004 Erkek Kadın 27,92 28,31 25,60 25,20 25,98 38,24 37,23 34,19 34,19 34,18 47,22 40,95 45,11 48,50 44,10 36,32 35,45 33,67 34,19 33,16 29,81 25,47 24,36 27,50 21,55 29,13 29,98 25,49 25,37 25,60 19,66 16,03 13,00 14,95 9,45 12,27 9,73 8,28 9,69 6,39 3,04 2006 Erkek 2,05 1,33 0,93 Kadın Top. 1,57 2007 Erkek Kadın Top. 2008 Erkek Kadın 17,32 18,27 17,79 17,33 18,26 17,11 16,70 17,52 25,12 24,43 24,52 24,91 24,10 22,53 22,86 22,18 36,79 32,84 33,68 38,96 32,29 39,59 46,12 37,84 25,68 25,06 26,71 27,03 26,42 26,31 27,67 25,05 16,52 12,05 14,24 15,87 12,68 13,44 15,91 11,22 16,47 19,66 19,19 19,79 18,55 17,20 18,67 15,66 9,69 6,06 4,89 4,05 9,16 5,88 11,06 7,05 5,57 4,09 8,34 5,64 9,85 6,00 5,78 5,11 1,28 0,56 0,81 0,97 0,53 0,71 0,88 0,43 Kaynak: T.C. Başbakanlık, Türkiye İstatistik Kurumu. 4.2. Yoksulluğu Azaltmaya Yönelik Kamu Sosyal Transfer Harcamaları Türkiye’de yoksulluğu azaltmak için çeşitli kamu kurumları temel faaliyet alanlarıyla bağlı olarak birtakım hizmetler sunmaktadır. Ancak bu kurumların yoksulluğu azaltmak için yaptığı çalışmalar genellikle koordineli yürütülmediği için, yoksulluğun azaltılmasıyla elde edilecek başarıyı da sınırlandırmaktadır.11 Yürüttüğü faaliyetlerle yoksulluğun azaltılmasına katkısı olan kurumlar Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışma Genel Müdürlüğü (SYDGM), Sağlık Bakanlığı (SB), Vakıflar Genel Müdürlüğü (VGM), Sosyal Güvenlik Kurumu (SGK) ve Sosyal Hizmetler ve Çocuk Esirgeme Kurumu (SHÇEK)’dur. Bu kurumlardan SB herhangi bir sosyal güvencesi olmayan yoksulların sağlık hizmetlerinden yararlanmasını sağlayarak; VGM muhtaç aylıkları, imaret (aşevi) hizmetleri, tedavi giderlerinin karşılanması ve burslar vererek;12 SGK 2022 sayılı Kanun uyarınca yaşlı ve özürlü 11 Bu çalışmada kamu sosyal transfer harcamaları ile yoksulluk arasındaki ilişki tespit edilirken, bu kapsamda harcama yapan genel bütçeye dahil kurumların harcamaları ve faaliyetlerine yer verilecektir. Yerel yönetimler tarafından yapılan aynı nitelikteki harcamalar bu çalışmanın sınırları dışındadır. 12 Ayrıntılı bilgi için bkz: Vakıflar Genel Müdürlüğü, Sosyal Hizmetler, http://www.vgm.gov.tr/ (25/02/2009) Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 337 Türkiye’de Kamu Sosyal Transfer Harcamalarının Yoksulluğu Azaltmadaki Etkilerinin Ekonometrik Analizi kimselere maaş ödemeleri yaparak; SHÇEK ayni ve nakdi yardımlar yaparak;13 SYDGM hem ayni hem de nakdi yardımlarla birlikte girişimciliğin geliştirilmesi, meslek kazandırılması gibi projeler üreterek14 yoksulluğun azaltılmasına katkı yapmaktadır. Bu kurumların önemli bir bölümünün veya mevcut kurumların, yoksulluğun azaltılmasına yönelik faaliyetleri 1980’li yıllardan sonra başlamıştır. Bu sebeple kurumsal düzeyde yoksulluğun azaltılmasına yönelik temel politikaların oluşturulması bu dönemden sonradır. Yoksulluğun azaltılması için faaliyette bulunan bu kurumlardan en çok kamu harcaması SB tarafından gerçekleştirilmektedir. Bu kurumu SGK, SYDGM ve SHÇEK izlemektedir. En düşük harcama ise VGM tarafından gerçekleştirilmektedir. Bu kurumların yaptıkları harcamalar sürekli artmıştır. Ayrıca bu harcamaların GSMH içindeki payı da artmıştır. 2002-2008 döneminde GSMH oranlarındaki artışlar dikkate alındığında, oranın artması son derece önemlidir (Tablo 3). Tablo 3: Kamu Sosyal Transfer Harcamaları, 2002 – 2008 (Milyon TL) SB SYDGM VGM SHÇEK SGK Toplam (1) GSMH (2) 1/2 2002 650,000 892,195 7,019 5,233 1.008,846 2.563,293 350.476 0,007314 2003 917,000 651,990 17,220 9,910 1.047,341 2.643,461 454.781 0,005813 2004 1.062,000 1.347,846 48,417 11,484 1.092,457 3.562,204 559.033 0,006372 2005 1.809,000 1.304,395 60,767 15,980 1.266,268 4.456,410 648.932 0,006867 2006 2.910,000 1.394,700 70,041 41,000 1.243,878 5.659,619 758.391 0,007463 2007 3.913,000 1.413,757 112,448 48,255 1.246,120 6.733,580 843.178 0,007985 2008 4.031,000 1.797,080 726 59,300 2.018,629 8.632,010 950.098 0,009085 Kaynak: T.C. Maliye Bakanlığı, Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü. T.C. Başbakanlık, Türkiye İstatistik Kurumu. T.C. Başbakanlık, Sosyal Hizmetler ve Çocuk Esirgeme Genel Müdürlüğü (2008), 2007 Yılı Faaliyet Raporu, Ankara: T.C. Başbakanlık SHÇEK, 65 Demir Ş., S. (2008), Türkiye’de Sosyal Transferlerin Yoksulluk Üzerindeki Etkileri, Ankara: DPT, 96 DPT, (2009); 2010 Yılı Programı, 18 4.3. Türkiye’de 2002–2007 Yılları Arasında Kamu Sosyal Transfer Harcamalarının Yoksulluğu Azaltmadaki Etkisinin Ekonometrik Analizi Türkiye’de yoksullukla ilgili literatürde çok sayıda çalışma olmasına rağmen, kamu sosyal transfer harcamalarının yoksulluk üzerindeki etkilerine dair modellemeye yönelik bir araştırmaya rastlanmamıştır. Türkiye’deki yoksulluk çalışmalarının bir bölümü yoksulluk sınırının belirlenmesi, yoksulluk profilinin analiziyle ilgiliyken; diğer grubu oluşturan çalışmalarda makro ekonomik politikalar, maliye politikaları, eğitim, istihdam ve sağlık alanındaki sektörel politikaların yoksullukla ilişkisi üzerinde durulmuştur. Kamu sosyal transfer 13 Ayrıntılı bilgi için bkz: T.C. Başbakanlık Sosyal Hizmetler ve Çocuk Esirgeme Genel Müdürlüğü, 2007 Yılı Faaliyet Raporu, Ankara, 2008 14 Ayrıntılı bilgi için bkz: T.C. Başbakanlık Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışma Genel Müdürlüğü, 2007 Yılı Faaliyet Raporu, Ankara, 2008 ve Stratejik Plan 2009-2013, Ankara, 2008. 338 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 İ. SARISOY, S. KOÇ harcamaları ile yoksulluk arasındaki ilişkiyi konu alan tek çalışma Şeker (2008) tarafından yapılan DPT uzmanlık tezidir. Şeker’in bu çalışması, TÜİK tarafından yapılan Hanehalkı Bütçe Anketlerini kullanmak suretiyle, yoksullara yapılan gelir transferi öncesi ve sonrası yoksulluk boyutunun karşılaştırılması niteliğindedir. Çalışmamızın adı geçen çalışmalardan/çalışmadan farklılığı, kamu sosyal transfer harcamalarının yoksulluk üzerindeki etkisini zaman serisi kullanarak yapılan modellemeyle analiz etmesidir. Dünyada kamu sosyal transfer harcamalarının yoksulluk üzerindeki etkisini analiz eden çok sayıda çalışma yapılmıştır. Çalışmaların bir kısmı makro düzeyde doğrudan kamu sosyal transfer harcamalarının yoksulluk üzerindeki etkilerini analiz ederken (örneğin Atkinson, 2000; Immervoll vd., 2006; Heady vd., 2001; Weisbrod,1969; Beckerman 1979), diğer bir kısmı da söz konusu harcamaların belli yoksul gruplar üzerindeki etkisini (örneğin çalışma çağındaki nüfus üzerine etkisi: Förster and d’Ercole, 2005; sağlık harcamalarının yoksulluk üzerine etkilerini 11 Asya ülkesi üzerine yapmışlar ve çalışma ile 11 Asya ülkesi sağlık harcamalarına konumlandırılmışlardır: Doorslaer vd, 2006; Tanzanya ve Zambia için kamu eğitim harcamalarının büyüme, insan sermayesi ve yoksulluk üzerine etkilerini) incelemişler ve eğitim harcamalarının artırılmasının ekonomik büyümeyi artıracağı ayrıca yoksulluğu azaltacağı sonucuna ulaşmışlardır. Literatürde bu konuda yapılan bir diğer çalışma da yerel yönetim harcamalarının yoksulluğu azaltığı bulgusuna ulaşan (Fon, Hazell ve Hague, 2000 ve Fon, Zhang ve Zhang, 2000) çalışmalardır. Analize konu olan veriler 2002–2007 yıllarını kapsayan dönemi içine almaktadır.15 Verilerin bu yıllar arasında olmasının sebebi 2002 yılından önceki verilere ulaşılamamış olmasından kaynaklanmaktadır. Veri sayısı ile ilgili kısıt, çalışmanın zayıf yönü olarak dikkat çekmekte ve farklı analizlerin yapılmasını engellemektedir. Uygulamada altı veriyi kapsayan zaman serisi ile klasik En Küçük Kareler yöntemi uygulanmıştır. Çalışmada yoksulluğu azaltmak için kullanılan kamu sosyal transfer harcamaları (YoksHar)16 bağımlı değişken olarak kullanılmış olup, farklı bağımsız değişkenlerin (cinsiyet, sosyo-ekonomik ve çalışma grupları ile eğitim durumları) üzerindeki etkisi araştırılmıştır. Analizde kullanılan bağımlı değişkenler cinsiyete göre: kadın, erkek; iktisadi faaliyetlere göre: tarım, sanayi, hizmet ve çalışmayan; hanehalkı çalışanlarının işteki durumuna göre: ücretli maaşlı, yevmiyeli, işveren, kendi hesabına, ücretsiz aile işçisi ve iş arayanlar olarak sınıflandırılmıştır. Kurulan ekonometrik modeller aşağıda verilmiştir. İlk olarak cinsiyet ile yoksulluk harcamaları arasındaki ilişkiye baktığımızda, (1) nolu modelde yoksulluk harcamalarının kadınlar üzerinde etkisi görülmektedir.17 15 Çalışmaya konu olan veriler Tablo1, 2 ve 3’teki veriler kullanılmıştır. Çalışmanın bu bölümünde yoksulluk harcaması, yoksulluğu azaltmak için kullanılan kamu sosyal transfer harcamalarının karşılığı olarak kullanılacaktır. 17 Çalışmada katsayıların anlamlık düzeyleri için %5 hata payı ile çalışılmıştır. Parantez içindeki değerler kuyruk olasılıklarını (Prob) ifade etmektedir. Çalışmada modelleme sonucunda elde edilen tüm parametreler %5 hata payına göre istatistiksel olarak anlamlıdır. Analizde kullanılan modellerin tümünde normallik varsayımı sağlanamasa da hiçbir modelde otokorelasyona (DW) ve değişen varyansa (White cross terms) rastlanmamıştır. Değişkenlerin tamamı %10 düzeyinde durağanlığı sağlamaktadır. 16 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 339 Türkiye’de Kamu Sosyal Transfer Harcamalarının Yoksulluğu Azaltmadaki Etkilerinin Ekonometrik Analizi 2 Kadın = 33.90 - 0.002491YoksHar R = 0.89 0.0001 0.0044 DW :1.89 (1) White : 4.62 Erkek = 33.47 - 0.002556 YoksHar R = 0.87 2 0.0014 0.0187 DW :1.82 (2) White : 2.88 Modele göre yoksulluk harcaması yapılmadığı durumda kadınların yoksulluk oranı %33,9 olarak belirlenmiştir. Yoksulluk harcamasında her bir birimlik harcama (milyon TL’lik harcama)18 kadın yoksulluk oranını 0,002491 kadar azaltmaktadır. Benzer şekilde (2) nolu modelde yoksulluk harcamasının hiç yapılmadığı durumda erkeklerin yoksulluk oranı %33,47 olmaktadır. Yoksulluk harcamasında her bir milyon TL’lik artış, erkek yoksulluk oranını 0,002556 kadar azaltmaktadır. Her iki modelde de katsayılar istatistiksel olarak anlamlı olup, bağımsız değişkenin modeli açıklama gücü oldukça yüksek seviyededir. Modelden elde edilen katsayılar iktisadi beklentilere uygun ve istatistiki kriterleri sağlamaktadır. Burada dikkat çekici olan sonuç, kadınların yoksulluk oranının erkeklerden yüksek olması, ayrıca yapılan her birim yoksulluk harcamasında erkeklerin yoksulluk oranının kadınlara göre daha hızlı düştüğüdür. Her iki model birlikte değerlendirildiğinde; 2 TYoksOranı = 33.69 - 0.00252 YoksHar R = 0.88 DW :1.85 0.0001 0.0054 White : 3.61 (3) modeli elde edilir. Kadın ve erkek değişkenlerinden bağımsız, toplam yoksulluk oranı incelendiğinde, yoksulluk harcamasının hiç yapılmaması durumunda yoksul oranı %33,69 olarak bulunmuştur. Her bir birim yoksulluk harcaması yapıldığında, toplam yoksulluk oranını 0,00252 kadar azaltmaktadır. Modelde hesaplanan katsayılar istatistiksel olarak anlamlı ve modelin bağımlı değişkeni açıklama gücü oldukça yüksektir. İkinci olarak fertlerin iktisadi faaliyetlerine göre yoksulluk modelleri incelenmiş ve iktisadi faaliyetler tarım, sanayi ve hizmet olarak üç temel gruba ayrılmıştır. Elde edilen sonuçlar 4, 5 ve 6 nolu modellerde aşağıda verilmiştir. 2 Hizmet = 27.98 - 0.003484 YoksHar R = 0.66 DW : 2.01 0.0076 0.0481 White :1.83 (4) Sanayi = 27.01- 0.00289 YoksHar R = 0.79 2 0.0014 0.0187 White : 0.96 2 Tarım = 44.74 - 0.00195 YoksHar R = 0.69 0.0001 0.0405 DW :1.92 (5) DW :1.96 (6) White :1.53 İlk olarak hizmet sektöründe çalışan bireylerin yoksulluk oranı değerlendirildiğinde, yoksulluk harcamasının hiç yapılmaması durumunda, bu sektördeki yoksulluk %27,98 iken, yapılan her birimlik yoksulluk harcaması hizmet sektöründeki yoksulluk oranını 0,003484 kadar azaltmaktadır. İktisadi faaliyet kolu sanayi olan bireylerin yoksulluk harcaması yapılmaması durumunda yoksulluk oranı 18 Çalışmanın bu bölümünde kullanılan “bir birimlik kamu harcamasının” karşılığı “1 milyon TL’lik kamu harcaması”dır. 340 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 İ. SARISOY, S. KOÇ %27,01 olmaktadır. Her bir birimlik yoksulluk harcaması artışında sanayi sektöründe çalışanların yoksulluk oranı 0,00289 kadar azalmaktadır. İktisadi faaliyet kolları içinde yoksulluk oranı en yüksek olan sektör, tarım sektöründe çalışanlardan oluşmaktadır. Yoksulluk harcamasının hiç yapılmaması durumunda, tarım kesiminde çalışan bireylerin yoksulluk oranı %44,74 gibi çok yüksek bir düzeydedir. Yapılan yoksulluk harcamaları tarım sektöründe çalışan bireyleri diğer iki sektörde çalışanlara göre daha az etkilemekte ve bir birimlik yoksulluk harcaması, bu sektördeki yoksulluğu ancak 0,00195 kadar azaltmaktadır. Bireylerin işteki durumlarına göre (ücretli, yevmiyeli, işveren, kendi hesabına çalışan ve aile işçisi olarak çalışan) yoksulluk oranlarını gösteren sonuçlar 7, 8, 9, 10 ve 11 nolu modellerde verilmiştir. 2 Ücretli = 18.97 - 0.00218 YoksHar R = 0.80 0.0014 0.0152 DW :1.88 White : 0.35 (7) Yevmiyeli = 54.04 - 0.004328 YoksHar R 2 = 0.93 DW :1.98 0.0000 0.0016 (8) White : 0.39 2 İşveren = 12.28- 0.001447 YoksHar R = 0.93 0.0002 0.0017 DW :1.79 (9) White :1.20 KendiHesabına = 37.32 - 0.002337 YoksHar R2 = 0.86 DW :1.79 0.0001 0.0077 (10) White :1.20 Aileişçisi = 43.96 - 0.002228 YoksHar R = 0.79 DW :1.77 2 0.0001 0.0177 (11) White :1.46 Fertlerin işteki durumlarına göre yoksulluk oranlarının incelendiği ilk sonuç (7) nolu model ile gösterilen ücretli kesimi ifade etmektedir. Ücretli kesimin yoksulluk oranı yoksulluk harcamasının hiç yapılmaması durumunda %18,97 olarak bulunmuştur. Yoksulluk harcamasındaki her bir birimlik artış, yoksulluk oranını 0,00218 kadar azaltmaktadır. Yevmiye ile çalışanlar, incelenen gruplar içinde en yüksek yoksulluk oranına sahip grup olma özelliğini göstermektedir. Bununla birlikte yoksulluk harcamalarının artmasından en fazla etkilenen grup özelliğini de taşımaktadır. Yoksulluk harcamasının hiç yapılmaması durumunda yoksulluk oranı %54,04 birimdir. Diğer bir ifadeyle, yevmiye ile çalışan her 20 kişiden 11’i yoksul kategorisi içinde yer almaktadır. Buna karşın her bir birimlik yoksulluk harcaması yevmiye ile çalışan kişilerin oranını 0,004332 kadar azaltmaktadır. Yevmiyeli çalışanların aksine işveren olarak çalışanların yoksulluk oranı, faaliyet kolları içinde en düşük orana sahiptir. Yoksulluk harcamasının hiç yapılmaması durumunda dahi işverenlerin yoksulluk oranı %12,28 oranındadır. Ayrıca her bir birim yoksulluk harcaması artışında, işveren/yoksul oranı 0,001447 kadar azalmaktadır. Kendi hesabına çalışan kişiler incelendiğinde yoksulluk harcaması yapılmadığı durumda yoksulluk oranı %37,32 iken, her bir birimlik yoksulluk harcaması yapılması durumunda kendi hesabına çalışanların yoksulluk oranının 0,002337 kadar azaldığı tespit edilmiştir. Aile işçisi olarak çalışan kişilerin yoksulluk oranının (%43) yevmiye ile çalışanlardan sonra en yüksek seviyede olduğu görülmektedir. Her bir birimlik yoksulluk harcaması aile işçisi olarak çalışanların yoksulluk düzeyini 0,002228 kadar azaltmaktadır. Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 341 Türkiye’de Kamu Sosyal Transfer Harcamalarının Yoksulluğu Azaltmadaki Etkilerinin Ekonometrik Analizi Fertlerin işteki durumlarını dikkate alan modeller birlikte incelendiğinde tüm parametrelerin istatistiksel olarak anlamlı olduğu, modellerin bağımsız değişkenleri açıklama oranının yüksek olduğu, ayrıca iktisadi beklentilere uygun olduğu görülmektedir. İşteki durumlara göre yoksuldan zengine sıralama yapıldığında en yoksul grubun yevmiye ile çalışan grup olduğu, bu grubu aile işçisi ve kendi hesabına çalışanların izlediği görülmektedir. Bu üç gruptan sonra, ücretle çalışanlar ve işverenler gelmektedir. Yoksulluk harcamalarından etkilenme durumlarına bakıldığında en fazla etkilenen grubun yevmiye ile çalışanlar olduğu, bu grubu kendi hesabına çalışanlar ile aile işçilerinin izlediği görülmektedir. Daha sonra sırasıyla ücretliler ve işverenlerin yoksulluk harcamalarının artışından yararlandıkları görülmektedir. Yoksulluk harcamaları ile yoksulluk arasında incelenecek son grup eğitim durumuna göre yapılan ayrımdır. Aşağıda, eğitim durumuna göre yoksulluk oranı arasındaki ilişki 12–18 arasındaki modellerde verilmiştir. 2 Okuryazardeğil = 48.67 - 0.002231YoksHar R = 0.69 DW : 2.19 0.0001 0.0386 White :1.10 Diplomasız = 41.20 - 0.002435 YoksHar R 2 = 0.84 DW :1.92 (12) White : 5.52 2 İlkokul = 34.94 - 0.00333 YoksHar R = 0.87 DW :1.85 (13) White : 3.16 (14) 0.0001 0.0002 0.0092 0.0059 İlköğretim = 33.60 - 0.002328 YoksHar R = 0.82 DW : 2.29 2 0.0002 0.0123 White : 2.08 2 Ortaokul = 23.23- 0.002476 YoksHar R = 0.72 (15) DW :1.98 White : 0.92 (16) 0.0025 0.0312 Lise = 13.09 - 0.001216 YoksHar R = 0.79 2 0.0007 DW : 2.01 White :1.79 2 Fakülte = 2.64 - 0.000296 YoksHar R = 0.51 DW : 2.43 White :1.71 0.0152 (17) 0.0169 (18) 0.107 İlk model, okuryazar olmayan bireylerin oluşturduğu ve (12) nolu denklem ile gösterilen modeldir. (12) nolu denklem sonuçlarına göre yoksulluk harcamasının hiç yapılmaması durumunda okuryazar olmayanların yoksulluk oranı %48,67 olarak bulunmuştur. Bu oran eğitim durumuna göre en yüksek yoksulluk oranını ifade etmektedir. Her bir birimlik yoksulluk harcaması bu grubun yoksulluk düzeyini 0,002231 kadar azaltmaktadır. İncelenecek ikinci grup, okuma yazmayı bilen ancak diploma sahibi olmayan fertleri kapsayan (13) nolu modeldir. Burada yoksulluk harcamasının 0 olduğu durumda yoksulluk oranı %41,2 olmakta ve her bir birimlik yoksulluk harcaması diploma sahibi olmayan fertlerin yoksulluk oranını 0,002435 kadar azaltmaktadır. Hiç yoksulluk harcaması yapılmaması durumunda ilkokul mezunlarının yoksulluk oranı %34,94 iken, her bir birimlik yoksulluk harcamasının yoksulluğu 0,003333 kadar azalttığı (14) nolu model yardımıyla görülmektedir. Eğitim süresi üç yıl daha fazla olan ilköğretim mezunlarına bakıldığında, ilkokul mezunlarıyla benzer bir sonuç görülmektedir. (15) nolu model açıklanacak olursa, yoksulluk harcamasının hiç yapılmaması durumunda yoksulluk %33,60 düzeyinde 342 Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 İ. SARISOY, S. KOÇ kalırken, her bir birimlik yoksulluk harcaması ilköğretim mezunlarının yoksulluğunu 0,002328 kadar azaltmaktadır. İlköğretim ile aynı öğretim süresine sahip ortaokul mezunlarının yoksulluk oranları incelendiğinde, yoksulluk harcamasının hiç yapılmaması durumunda yoksulluk oranının %23,23 olduğu görülmekte ve her bir birimlik yoksulluk harcaması artışının yoksulluğu 0,002476 kadar azalttığı görülmektedir. Burada dikkat çekici nokta, eğitim süreleri aynı olmasına rağmen ilköğretim ve ortaokul mezunları arasında ciddi bir farkın bulunmasıdır. Bunun sebebi olarak ortaokul mezunlarının nispeten yaşça daha büyük olduğu ve o dönemde ortaokul mezunu olmanın bir ayrıcalık olduğu düşünülmektedir. Lise mezunlarının yoksulluk oranı ve yoksulluk harcamaları arasındaki ilişki (17) nolu denklem yardımıyla incelenebilir. (17) nolu denkleme göre yoksulluk harcamasının hiç yapılmaması durumunda lise mezunlarının yoksulluk oranı %13,09 olmakta ve her bir birim yoksulluk harcamasına karşılık lise mezunlarının yoksulluk oranı 0,001216 kadar azalmaktadır. Tüm eğitim grupları birlikte değerlendirildiğinde yoksulluk oranında lise mezunu olmanın eşik değer olduğu söylenebilir. İlköğretim mezunları ile lise mezunları arasındaki yoksulluk oranı arasında yaklaşık %20’lik bir fark bulunmaktadır. Buraya kadar incelenen eğitim durumları gruplarının yoksulluk ve yoksulluk harcaması arasındaki ilişkiler hem istatistiksel olarak anlamlı hem de iktisadi olarak beklentilere uygundur. Ancak eğitim düzeyi fakülte ve üstü olan fertlerin yoksulluk oranı ile yoksulluk harcamaları incelendiğinde her ne kadar iktisadi olarak beklentilere uygun olsa da bağımsız değişkeni ifade eden yoksulluk harcaması istatistiksel olarak anlamlı bulunmamıştır. Bu yüzden analize katılmayacaktır. Ayrıca hanehalkı sayısı ile yoksulluk harcamaları arasında model denemeleri yapılmış fakat 1-2 ile 7 kişi ve fazla fertten oluşan hane büyüklükleri için istatistiksel olarak anlamlı sonuçlar elde edilmemiştir. Analiz sonuçları birlikte değerlendirildiğinde aşağıdaki sonuçlara ulaşılabilir: • Analizde kullanılan tüm parametreler istatistiksel olarak anlamlı ve iktisadi beklentilere uygundur. • Yoksulluk oranları ile yoksulluk harcamaları arasındaki ilişki dört farklı grup üzerinde incelenmiştir. Bu gruplar cinsiyet, çalışılan faaliyet kolu, işteki durum ve eğitimdir. • Kadınlar ve erkekler arasında çok büyük fark olmamakla beraber, kadınların yoksulluk oranı daha yüksektir. Buna rağmen yoksulluk harcamalarındaki artıştan erkekler daha fazla yararlanmaktadır. • Faaliyet kolu olarak en yoksul grup tarım kesiminde çalışan fertlerden oluşmaktadır. Sanayi ve hizmet sektöründe çalışanlar arasında önemli bir fark olmadığı halde, bu iki grup ile tarım kesiminde çalışanlar arasında yaklaşık %17’lik bir fark bulunmaktadır. • Tarımda çalışan kesimin yoksulluk oranının yüksek olması sebebiyle yoksulluğu azaltmaya yönelik kamu sosyal transfer harcamalarından bu kesime daha fazla kaynak ayrılmalıdır. • Analize katılan fertler işteki durumlarına göre incelendiğinde en yoksul grup düzenli bir işe sahip olmayan ve yevmiye ile çalışan gruptur. Bunların yoksulluk oranı yoksulluk harcamasının hiç yapılmaması durumunda %54 civarında iken, işveren olarak tanımlanan kişilerin aynı koşullarda yoksulluk oranı %12 düzeyindedir. Maliye Dergisi y Sayı 158 y Ocak-Haziran 2010 343 Türkiye’de Kamu Sosyal Transfer Harcamalarının Yoksulluğu Azaltmadaki Etkilerinin Ekonometrik Analizi • Eğitim durumu ile yoksulluk oranı arasında ters yönlü bir ilişki vardır. Eğitim düzeyi artıkça yoksulluk oranı düşmektedir. • Eğitim süreleri aynı olmasına rağmen ilköğretim ve ortaokul mezunları arasında ciddi bir fark bulunmaktadır. Bunun sebebi ortaokul mezunlarının nispeten yaşça daha büyük olduğu ve o dönemde ortaokul mezunu olmanın bir ayrıcalık olduğu düşünülmektedir. • Tüm eğitim grupları birlikte değerlendirildiğinde yoksulluk oranında lise mezunu olmanın eşik değer olduğu söylenebilir. İlköğretim mezunları ile lise mezunları arasındaki yoksulluk oranı arasında yaklaşık %20’lik bir fark bulunmaktadır. Sonuç ve Öneriler Yoksulluk; barınma, giyim ve gıda ihtiyaçlarının temel düzeyde karşılanamamasıdır. Bu ihtiyaçların karşılanması için ihtiyaç duyulan parasal tutar ülkeler arasında farklılık göstermektedir. Bu sebeple yoksulluk, her ülkede görülebilecek bir sosyal sorun iken, yoksulluk düzeyi ülkelere göre farklılık göstermektedir. Yoksulluk, diğer gelişmekte olan ülkeler gibi Türkiye’de de önemli
