bütçe uygulamalarında saydamlık ve türkiye açısından
advertisement
T.C. SAKARYA ÜNiVERSiTESi iKTiSADi ve iDARi BiLiMLER FAKÜLTESi MALiYE BÖLÜMÜ Prof. Dr. Aytaç EKER’e ARMAĞAN KAMU MALİYESİNDE SEÇME YAZILAR Editörler: Doç. Dr. N. Tolga SARUÇ Doç. Dr. Temel GÜRDAL Yrd. Doç. Dr. Nurullah ALTUN SAKARYA 2010 SAKARYA ÜNİVERSİTESİ YAYINLARI 1. Baskı 2010 SAKARYA Prof. Dr. Aytaç Eker’e Armağan, Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar ISBN: 978-975-7988-84-7 Editörler: Doç. Dr. N. Tolga SARUÇ Doç. Dr. Temel GÜRDAL Yrd. Doç. Dr. Nurullah ALTUN Sakarya: Sakarya Üniversitesi: İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Kapak Tasarım ve Dizgi: Fatih YARDIMCIOĞLU Bu kitabın yayın hakları Sakarya Üniverstesine aittir. 5846 ve 2936 sayılı fikir ve sanat eserleri yasası hükümleri gereğince “Bu kitap hiç bir yöntemle çoğaltılamaz. Resim, şekil, şema, grafik ve herhangi bir bölümü yayınevinin izni olmadan kopya edilemez.“ Her hakkı Sakarya Üniversitesine ve editörüne aittir. Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar i T.C. SAKARYA ÜNiVERSiTESi iKTiSADi ve iDARi BiLiMLER FAKÜLTESi MALiYE BÖLÜMÜ Prof. Dr. Aytaç EKER’e ARMAĞAN KAMU MALİYESİNDE SEÇME YAZILAR Editörler: Doç. Dr. N. Tolga SARUÇ Doç. Dr. Temel GÜRDAL Yrd. Doç. Dr. Nurullah ALTUN Arş. Gör. Fatih YARDIMCIOĞLU SAKARYA 2010 Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar iii (1943 - ……) Prof. Dr. Aytaç EKER 1943 yılında Ayvalık'ta doğmuştur. İlk öğrenimini Ayvalık, orta öğrenimini Burhaniye ve İzmir'de tamamlamıştır. Yüksek öğrenimini İzmir İktisadi ve Ticari İlimler Akademisi'nde yapmıştır. 1970 yılında aynı fakültede asistanlığa başlayarak, 1973 yılında doktor, 1979 yılında Doçent, 1988 yılında Profesör olmuştur. 1974 yılında Fransız hükümetinin sağladığı CIES bursunu kazanarak Grenoble ve Clermont - Ferrand Üniversiteleri’nde, daha sonra Paris Üniversitesi II, Merkez Bankası, İstatistik Enstitüsü ve Maliye Bakanlıklarında çalışmalar yapmıştır. 1980 yılında üç aylık süre ile AET ülkelerinde bilimsel çalışmalarda bulunmuştur. IV. Beş Yıllık Kalkınma Planı Özel İhtisas Komisyonlarında, Türk-İş eğitim seminerlerinde görev almıştır. 1992 yılında bir yıl süre ile Azerbaycan Milli Eğitim Bakanı Danışmanı olarak yeni eğitim Kanununun hazırlık çalışmalarında bulunan Prof. Dr. Aytaç EKER Azerbaycan'a gelen Türk öğrencilerinin sorunları ile ilgili çalışmalar yapmıştır. iv Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan Prof. Dr. Aytaç EKER, Dokuz Eylül Üniversitesi ve Sakarya Üniversitesi, İktisadi ve İdari Bilimler Fakültelerinde Maliye Bölümü Başkanlığı, Fakülte Kurulu ve Yönetim Kurulu Üyeliği görevleri ile İzmir Büyükşehir Belediyesi'nde Belediye Başkanı danışmanı, Bayındırlık ve İskan Bakanlığı’nda ise Bakan danışmanı görevlerinde bulunmuştur. Bunların yanı sıra Almanya'da faaliyet gösteren TürkAlman İşadamları Dernekleri Federasyonu (TİDAF)'nun Türkiye temsilciliği görevini uzun süre yürütmüştür. KOSGEB Başkan Baş Danışmaı olarak görev yapmıştır ve halen Türkiye Yağlı tohumlar Merkez Birliği Genel Koordinatörlüğü görevini sürdürmektedir. Prof.Dr. Aytaç EKER'in; Kamu Maliyesine Giriş, Devlet Borçları (Kamu Kredisi), Maliye Politikası (Teori, İlkeler, Yöntemler), Türkiye Ekonomisi Gerçeği, Avrupa Birliği'nde ve Türkiye'de Teşvik Sistemleri ve Teşvik Politikaları adlarını taşıyan kitapları ve editörlüğünü yaptığı Kamu Ekonomisinin Genişlemesi ve Özelleştirme, Politik Yozlaşma ve Rant Kollama, Kamu Tercihi ve Anayasal İktisat adlı yayınları bulunmaktadır. Bunların yanında iktisadi ve mali konular üzerinde pek çok yayınlanmış makale, araştırma ve tebliği mevcuttur. Prof.Dr. Aytaç EKER evli ve bir çocuk babasıdır. Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar v ÖNSÖZ Değerli hocamız Prof. Dr. Aytaç EKER’ in anısına. Bu armağanı kendisi hayattayken çıkarabilme fırsatı bulduğum için mutluyum. Hizmet ve kabiliyetleriyle temayüz etmiş insanlarının değerlerinin sağlıklarında takdir edilmesi, kendisine duyulan saygı ve sevginin açıklanabilmesinin daha anlamlı olduğu konusundaki inancımı uygulama fırsatını, bu vesileyle bulduğumuz için daha da mutluyum. Özellikle öğretim üyeliği sürecinde gerek öğrenciler gerek mesai arkadaşları arasında geliştirdiği izler, bilgi, sevgi ve saygıdan oluşan bir sentez olarak değerlendirilen hocamız Dokuz Eylül Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Maliye Bölümü’ndeki öğretim üyeliği, Bölüm Başkanlığı, Fakülte Kurulu ve Fakülte Yönetim Kurulu üyeliklerindeki görev ve hizmetleri, İzmir Büyükşehir Belediyesi’nde Belediye Başkanı danışmanlığı, Almanya’da faaliyet gösteren Türk-Alman İşadamları Dernekleri Federasyonu (TİDAF)‘nun Türkiye Temsilciliği görevi ve nihayet KOSGEB Başkanı Danışmanlığı gibi seçkin görevleri yanında, bir yıl süre ile Azerbaycan Milli Eğitim Bakanı Danışmanı olarak kardeş bir ülkenin eğitim kanununun hazırlık çalışmalarındaki görevi ile kendisi hakkında edinilen kanaati haklı çıkaracak bir performans sergilemiş olduğu açıktır. Hocamızın takdirle değerlendirdiğimiz bu performansının, üniversitemizin ” Evrensel nitelikte bilgi ve teknoloji üreten, araştırmacı, katılımcı, paylaşımcı, özgün ve estetik değerlere sahip, çağdaş ve bilimsel kültürü oluşturmak ve mesleki açıdan yetkin, toplumsal değerlere saygılı bireyler yetiştirmek” şeklinde tanımladığımız misyonuna ve bu misyonu gerçekleştirmek amacıyla belirlediğimiz “ Eğitim, öğretim ve araştırma kalitesi ile Türkiye ve Dünya’ da tercih edilen”, “ Takım çalışmasını teşvik eden, katılımcı ve paylaşımcı bir yönetime sahip” vizyonuna katkı yapması ve değerlendirilmesi amacıyla Üniversitemizin İktisadi ve İdari Bilimler Fakültemizin Maliye Bölümü Başkanlığı görevini kendisine tevdi ettik. İlerlemiş yaşına rağmen, kendisinin zaten yürütmekte olduğu danışmanlık görev ve hizmetleri yanında kardeş Türk Devletleri’ndeki Üniversitemizden gelen taleplerle devam ettirdiği etkin hizmetlerden vi Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan vazgeçmeden, usanmadan, Maliye Bölüm Başkanlığı görevinde de seri şekilde başlattığı kitap çalışmaları ile Türkiye’nin gündeminde özellikle Kamunun yeniden yapılandırılması sürecinde hızla parlamentodan çıkarılan 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ve buna bağlı olarak Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliği, Merkezi Yönetim Harcama Belgeleri Yönetmeliği, Taşınır Mal Yönetmeliği gibi maliye alanındaki radikal uygulama değişikliklerine derhal nüfuz eden iki önemli yayına, özellikle ekip çalışmasıyla yapmış olduğu öncülük ve katkı, Üniversitemizin misyonu ve vizyonuna kendisinden beklediğimiz katkıyı sağlaması hususunda oldukça anlamlı bir teyit ve örnektir. Bunlara ilave olarak, gerek bölümündeki gerek Fakültedeki diğer bölümlerde görevli öğretim elemanlarına akademik gelişmelerine katkı yapmak amacıyla verdiği maddi ve manevi destekler de takdirle anılmaktadır. Bu değerlendirmelerin ışığında, üniversitemizden emekli olarak ayrılan Hocamızın, Üniversitemizin kalite, eğitim ve araştırma, insan kaynakları, çevre ve tanıtım politikalarına yaptığı katkılar nedeniyle kendisine en içten duygularımla teşekkür ediyor, kendisine, eşine ve aile bireylerinin her birine sağlık, afiyet ve mutluluk dolu yıllar diliyorum. Bu vesileyle, Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan kitabına yazı göndererek hocamızın bu şekilde anılmasına katkıda bulunan bilim adamlarına da teşekkür ediyorum. Ayrıca, yazımın girişinde de ifade ettiğim mutluluğumun gerçekleştirilmesini sağlayan Maliye Bölümü Öğretim Elemanlarımıza başta Bölüm Başkanı Doç. Dr. N. Tolga SARUÇ’ a, Doç. Dr Temel GÜRDAL ve Yrd. Doç. Dr Nurullah ALTUN’ a teşekkür ediyorum. Bu duygularla bu armağanın okuyuculara yararlı ve değerli hocamızın sonsuza kadar hatırlanmasına vesile olmasını diliyorum. Prof. Dr. Mehmet DURMAN Sakarya Üniversitesi Rektörü Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar vii ÖNSÖZ Değerli Hocamız Prof. Dr. Aytaç EKER’in onuruna hazırlanan bu kitabın maliye literatürüne faydalı olmasını temenni ediyorum. Son yıllarda fakültemizde önemli katkıları olan ve fakültemizde hizmet verdiği süre boyunca yardımlarını kimseden esirgemeyen hocamızın emekli olarak fakültemizden ayrılması bizler için ayrı bir kıvanç kaynağı olmuştur. Yoğun meslek hayatında Ankara, İzmir ve Sakarya arasında mekik dokuyan ve hatta yurtdışı faaliyetlere de yoğun bir şekilde katılan Prof. Dr. Aytaç EKER, fakültemize de önemli katkılar sağlamıştır. Fakültemizde hizmet verdiği süre boyunca, birçok öğrencinin ve bölüm öğretim elemanlarının yetişmesinde emeği olan bu değerli bilim adamımızı, sevgi ve saygıya dayalı bilimsel disiplin ve ilkeleri ile hatırlayacağız. İşte bu duygularla hocamız Prof. Dr. Aytaç EKER’in emeklilik sonrası yaşamında başta sağlıklı ve mutlu aynı zamanda da bundan sonraki çalışmalarında başarılı bir hayat geçirmesini diliyorum. Prof. Dr. Engin YILDIRIM İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Dekanı Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar ix İÇİNDEKİLER Bütçe Uygulamalarında Saydamlık ve Türkiye Açısından Değerlendirilmesi………………………………………………... 1 The First Step Of Strategic Management In Turkey To The Public Financial Management: Transition To The Performance Based Budgeting System Based On Strategic Planning………………………………………………...…….... 16 Avrupa Birliği’nde Nüfus ve İstihdam Hareketleri Üzerinde Genel Bir Değerlendirme (İstihdam Politikalarının Performansı ve Nüfus-İstihdam Matrisi)……………………………………. 41 Küresel Krizin Ortasinda Stratejik Yönetimi Yeniden Düşünmek………………………………………………….……. 63 Prof.Dr. Kâmil TÜĞEN Arş.Gör.Dr. Ahmet ÖZEN Prof. Dr. Kamil TÜĞEN Assist. Prof. Dr. Esra DEMİRCAN Prof. Dr. Ahmet Burçin YERELİ Dr. Hasan CANPOLAT Doç. Dr. Ahmet KESİK Avrupa Birliği Bütçesi’ne Yönelik Değişim Çabalari……………...................................................................... 83 Mali Sürdürülebilirlik ve Kamu Borç Yönetimi…………….….. 93 Maliye Politikası ve Makro Ekonomi Yönetimi: Temel Kavramlar ve İlişkiler……………………….…………………... 161 Türk Hukuku’nda Vergi Kanunlarının Anayasaya Uygunluğunun Denetiminde Kullanılan Ölçü Normlar…………. 225 Yrd.Doç.Dr. Metin MERİÇ Doç.Dr. Mustafa SAKAL Yrd.DoçDr. Hakan AY Yrd.Doç.Dr. Hayal Ayça ŞIMŞEK Yrd.Doç.Dr. Nevzat ŞİMŞEK Yrd.Doç.Dr. Abdullah TEKBAŞ x Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan Türkiye’de Orta Vadeli Harcama Programının Çok Yıllı Bütçeleme Sistemi Çerçevesinde Değerlendirilmesi……………. 239 Yrd.Doç.Dr. Duran BÜLBÜL Türkiye’de Ekonomik Faktörlerin Seçmen Davranışı Üzerindeki Etkisi (Effects Of Economic Factors On Voting Behaviour In Turkey)……………………..…………...…........... 253 Askerî İş Kavramı ve Dünyada Askerî İş Uygulamaları……..... 273 Yrd. Doç. Dr. Şennur SEZGİN Arş. Gör. Elvan CENİKLİ Oğuz OKTAR Global Mali Krizin Temel Makro Ekonomik Değişkenler ve Vergi Gelirleri Üzerindeki Etkileri……………………….…….. Yrd. Doç. Dr. Kamil GÜNGÖR 289 Türkiye’de Özelleştirme Uygulamaları ve Ekonomik Etkilerinin Değerlendirilmesi……….…………………………….…….…... 309 Küresel Kriz Ve Bütçe Açıkları: Yürütmenin Sınırlandırılması ve Anayasal Bütçe Çözüm Olabilir Mi?........................................ 351 Yrd. Doç. Dr. Selim İNANÇLI Arş. Gör. Fatih YARDIMCIOĞLU Yrd. Doç. Dr. Hakkı ODABAŞ Yrd. Doç. Dr. Kamil GÜNGÖR İktisat Teorisi Açısından Kamu Girişimciliği Ve Özel Girişimcilik: Karşılaştırmalı Bir Analiz…..……………………… 367 Yrd. Doç. Dr. Orhan Çakmak Birleşmiş Milletlerin Küresel Kamu Mali Yönetimindeki Rolü... 417 Krizin Türkiye Ekonomisindeki Görünümü……………….……. Arş. Gör. Işıl Fulya Orkunoğlu 433 Arş. Gör. Selin ERTÜRK ATABEY Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar Türk Vergi Sisteminin Avrupa Birliği Vergi Sistemine Uyum Sürecinin Değerlendirilmesi…………………………….………. xi 445 Doç. Dr. Habib YILDIZ İktisat Teorisindeki Değişimlerin Kamu Yönetimi ve Mali Yapı Üzerindeki Etkileri………………….…………………………... 465 Yrd. Doç. Dr. Nurullah ALTUN Barış KENAR Faktör Gelirlerinin Toplumsal Vergi Yükü…….……………….. 493 Doç. Dr. Temel GÜRDAL Yrd. Doç. Dr. Nurullah ALTUN Öğr. Gör. Metin KÜÇÜK Arş. Gör. Cahit ŞANVER The Relationship Between The Perceived Audit Probability And Tax Evasion: An Empirical Analysis………………….………… Assoc. Prof. Dr. N. Tolga Saruç 523 Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 1 BÜTÇE UYGULAMALARINDA SAYDAMLIK VE TÜRKİYE AÇISINDAN DEĞERLENDİRİLMESİ Prof.Dr.Kâmil TÜĞEN Dokuz Eylül Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Arş.Gör.Dr.Ahmet ÖZEN Dokuz Eylül Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi GİRİŞ Dünyada kamu yönetimi anlayışında yaşanmakta olan dönüşüm, birçok ülkede gerek idari gerekse mali alanda bir dizi reform çalışmasını gerekli kılmaktadır. Reform çalışmaları temelde Yeni Kamu Yönetimi Anlayışına uygun bir şekilde ilerlemekte ve özel sektöre has yönetim teknikleri kamu yönetimine uyarlanmaya çalışılmaktadır. Esnek bir yönetimi esas alan yeni kamu yönetimi, önemli bazı ilkelerin kamu yönetiminde geçerli olmasını zorunlu kılmaktadır. Bu ilkeler arasında hesap verebilirlik, performansa dayalı ücretlendirme, toplam kalite yönetimi ve mali saydamlık kavramları dikkat çekmektedir. Bu kavramlar genelde özel sektörde uzun yıllardır geçerliliğini korumakta ve kâr amacı güden işletmeler açısından büyük öneme sahiptir. Artan kamusal ihtiyaçlar karşısında aynı hızda artmayan kamusal kaynaklar ülkeleri etkin kaynak kullanımı konusunda baskı altına almakta ve kamu yönetimleri yeni ilkelerin dikkate alınması konusunda arayışlara girmektedirler. İşte bu noktada özel sektörde sıkça kullanılan hesap verebilirlik ve saydamlık gibi kavramlar kamu sektörü açısından da esas alınmaya başlanmaktadır. Bu yöndeki dönüşüm özellikle gelişmiş ekonomilerin kendi iç dinamiklerinden kaynaklanmakta iken, gelişmekte olan ya da az gelişmiş ülkelerin çoğunda ise uluslararası kuruluşların yönlendirmesiyle mümkün hale gelmektedir. Uluslararası planda önemli rol oynayan kuruluşlar ise Uluslararası Para Fonu (IMF) ve Dünya Bankası (WB)’dır. Bu kuruluşlar yanında çeşitli uluslararası sivil toplum kuruluşları da bu yönde faaliyette bulunmaktadır. Bu kuruluşlardan biri de Uluslararası 2 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan Bütçe Ortaklığı (International Budget Partnership) Merkezi’dir. Bu merkez tarafından periyodik olarak çıkarılmakta olan mali saydamlıkla ilgili raporlar dünya kamuoyunun ilgisini çekmektedir. Bu çalışmada mali saydamlık kavramı açıklanarak uluslararası kuruluşların bu konudaki rolleri hakkında bilgi verilecektir. Bu bağlamda Uluslararası Bütçe Ortaklığı Merkezi’nin kuruluşuna, amaçlarına ve faaliyetlerine değinilerek Saydam Bütçe Araştırmaları Raporları hakkında değerlendirmeler yapılmaya çalışılacaktır. 1.MALİ SAYDAMLIK KAVRAMI VE ULUSLARARASI KURULUŞLARIN ROLÜ Özel sektör yönetim tekniklerinin kamuya uyarlanması şeklinde ifade edilebilecek Yeni Kamu Yönetimi anlayışı, mali sisteme yeni kavramların yerleşmesini hedeflemektedir. Hesap verebilirlik, performans değerlemesi ve toplam kalite yönetimi gibi bu yeni kavramlardan biri de mali saydamlıktır. Mali saydamlık kavramı, siyasi gücü elinde bulunduran ve mali kaynakları kullanmakla yetkilendirilmiş hükümetin uygulamalarının kamuoyunun bilgisi dahilinde gerçekleşmesini ifade etmektedir. Şüphesiz mali alanda kamusal faaliyetlerin çeşitliliği ve boyutu ülkeden ülkeye değişmektedir. Fakat demokratik yönetime sahip ve gücünü toplumdan alan parlamenter sistemde kamusal gücü elinde bulunduranların topluma hesap verebilir olması gereklidir. Hesap verebilirliğin temel göstergesi ise kamusal gelir ve gider olarak nitelendirilebilecek her türlü faaliyetin kamuoyunun kavrayabileceği şekilde sürekli, anlaşılabilir, ulaşılabilir, analiz edilebilir, tutarlı, yeterli ve güvenilir nitelikte olabilmesidir. Mali saydamlık ilkesi bu özellikleri kapsayan ortak bir payda durumundadır. Mali saydamlık kavramının çeşitli tanımları yapılmıştır: • IMF’nin mali saydamlık ile ilgili ilk çalışmaları 1994’deki Meksika Tekila Krizi ve 1997-98 yıllarındaki Asya Krizi’nden sonra başlamıştır (Dawson, 2003). Uluslararası Parasal ve Finansal Sistemin güçlendirilmesi amacıyla Nisan 1998 tarihinde IMF bünyesinde bir Komite kurulmuş ve bu Komite tarafından Mali Saydamlık İyi Uygulamalar Tüzüğü (Code Of Good Practices in Fiscal Transparency) hazırlanmıştır. Bu tüzükte mali saydamlıkla ilgili Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 3 önemli bir tanım yapılmıştır. Buna göre mali saydamlık; parasal ve finansal politikalarla ilgili veri ve bilgilerin, politik kararlar ile gerekçelerinin, politik hedefler ile yasal, kurumsal, ekonomik yapının kurumlar tarafından kamuoyuna anlaşılabilir, ulaşılabilir ve tam zamanlı şekilde hesap verebilmelerini sağlayacak biçimde sunulması anlamına gelmektedir (IMF,http://www.imf.org/external/np/mae/mft/code/index.htm#Intro). • Barry Potter’a göre mali saydamlık; hükümetin yapısının, fonksiyonlarının, hesaplarının ve projelerinin kamuoyuna açık olmasıdır (Potter, 1999). • İzak Atiyas ve Şerif Sayın’a göre mali saydamlık ise devletin hedefleri ile bunlara yönelik uygulanan politikaları ve sonuçlarını izlemek için ihtiyaç duyulan bilginin düzenli, tutarlı, anlaşılabilir ve güvenilir biçimde sunulmasıdır (Atiyas ve Sayın, 2000: 28). Bu tanımlar doğrultusunda mali saydamlığı, kamusal gelir ve gider hareketlerinin gerek geçmişteki sonuçlarının gerekse gelecekteki beklentilerin tüm ilgililer tarafından net olarak kavranabildiği bir bilgi akışı süreci şeklinde özetlemek mümkündür. Mali saydamlık ile verilere zamanında ulaşılabilmesi, verilerin kapsamlı ve anlaşılır olması ve devlet faaliyetlerinin uluslararası düzeyde karşılaştırılabilir hale gelmesi söz konusudur (Kızıltaş, 2001: 7). Böylece iyi bir mali yönetim imajı ortaya konularak hükümet faaliyetlerinin etkinliği arttırılmakta ve güçlü bir kamu mali sisteminin oluşturulmasına katkıda bulunulmaktadır (Egeli ve Özen, 2005: 163). Mali saydamlığa yönelik uygulamalar ele alındığında ulusal ve uluslararası düzeyde kamu ve özel sektör kuruluşları tarafından kamusal alanda mali saydamlık ilkesinin yerleştirilmesine yönelik çalışmaların yürütülmekte olduğu ve bu bağlamda çeşitli raporların hazırlandığı görülmektedir. Bu tür kuruluşlar arasında birçok ülkeye yönelik faaliyetler yürütmekte olan IMF ve Dünya Bankası gibi uluslararası kuruluşlar ön plana çıkmaktadır. Bu kuruluşlar, mali saydamlığa ilişkin üye ülkeler için tavsiye niteliğinde bir takım ilkeler geliştirmişlerdir. Dünya Bankası ile IMF’nin ilkelerinin genelde birbiriyle örtüştüğü görülmektedir. Öyle ki Dünya Bankası’nca belirlenen esneklik, meşruiyet (yasallık), öngörülebilirlik, değerlendirilebilirlik, doğruluk ve mali sorumluluk gibi ilkeler, 4 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan IMF’nin Mali Saydamlık İyi Uygulamalar Tüzüğü’nde açıklanan kamu mali yönetiminde kurumlar arasında yetki ve sorumlulukların belirlenerek rollerin ve sorumlulukların açık olması; devlet hesaplarına ve uygulamalarına ait bilgilere erişilebilirlik, bilginin kamuoyuna açık olması; devlet bütçesinin kamuoyuna açık bir şekilde hazırlanması, uygulanması, denetimin ve istatistiki veri yayınlamanın bağımsız olması; verilerin nitelikli ve güvenilir olmasını sağlayacak kurumsal düzenlemelerin yapılarak kamu hesaplarının bağımsız dış denetime tabi tutulması ilkeleri ile benzerlik arz etmektedir (Egeli ve Özen, 2005: 164-165). IMF ve Dünya Bankası dışında, yukarda sözünü ettiğimiz gibi, uluslararası bazı sivil toplum kuruluşlarının da mali saydamlık ilkesine yönelik önemli faaliyetler yürüttükleri ve belirli sürelerle raporlar hazırladıkları gözlenmektedir. Bu raporların düzenlenebilmesi için özel sektör analistleri ile sivil toplum kuruluşları tarafından mali saydamlığın analizine yönelik çeşitli anketler hazırlanmaktadır. Bu sivil toplum kuruluşlarından biri de Uluslararası Bütçe Ortaklığı (International Budget Partnership) Merkezi’dir. Bu merkez tarafından Saydam Bütçe Araştırmaları (Open Budget Survey) Raporu hazırlanmakta ve anket sonuçlarının yer aldığı periyodik bir rapor kamuoyunun bilgisine sunulmaktadır. Çalışmamızda bu merkez hakkında bazı bilgiler verilerek iki yılda bir hazırlamakta olduğu Saydam Bütçe Endeksi (Open Budget Index) ana hatlarıyla ele alınacaktır. 2. ULUSLARARASI BÜTÇE ORTAKLIĞI MERKEZİ’NİN KURULUŞU, AMAÇLARI VE FAALİYETLERİ Uluslararası Bütçe Ortaklığı uluslararası nitelikte bir merkez olarak 1981 yılında Washington DC.’de (Amerika Birleşik Devletleri) Bütçe ve Politika Öncelikleri Merkezi (Center on Budget and Policy Priorities)’nde kurulmuştur. Merkez, politika yapıcılar tarafından alınmış olan kararların düşük ve orta gelirli kesimleri nasıl etkilediği üzerinde araştırmalar yürütmektedir. Bu doğrultuda belirli dönemlerde kamu personeli, sivil toplum kuruluşları ve medya tarafından elde edilebilir nitelikte hem bütçe hem de vergi politikalarına yönelik raporlar düzenlemektedir. Amerika Birleşik Devletleri’nde gerek federal düzeyde gerekse eyaletler düzeyinde çeşitli politika raporları da bu merkez tarafından hazırlanmaktadır (http://www.internationalbu dget.org/about/cbpp.htm). Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 5 Söz konusu merkezin finansörleri arasında önemli bazı kuruluşlar vardır. Bu kuruluşlar; Bill-Melinda Gates Vakfı ( Bill and Melinda Gates Foundation), Ford Vakfı (Ford Foundation), Açık Toplum Enstitüsü (Open Society Institute), İsveç Uluslararası Kalkınma ve İşbirliği Ajansı (Swedish International Development Cooperation Agency), William ve Flora Hewlett Fonu (William and Flora Hewlett Foundation) ve Birleşik Krallık Uluslararası Kalkınma Departmanı (UK Department For InternationalDevelopment)’dır (http://www.internationalbudget.org/about/staff.htm#WarrenKrafch ik). Merkez, beş ana grupta faaliyet yürütmektedir. Bunlar; teknik danışmanlık ve eğitim hizmetleri sunma; bütçelemeye katılım ile saydamlığı ölçme ve teşvik etme; sivil toplumun bütçeye yönelik çalışmalarını destekleme; sivil toplumun bütçeye yönelik çalışmalarında bilgi merkezi görevini üstlenme ve uluslararasıbölgesel bütçe bilgi ağını oluşturmadır (http://www.internationalbudget.org/about/activity.htm). Yürütmekte olduğu bu faaliyetlere bakılarak Uluslararası Bütçe Ortaklığı’nın dünyada sivil toplum kuruluşları arasında kamu mali yönetimi açısından önemli izleme, değerleme ve geribildirim merkezi olduğu söylenebilir. Uluslararası Bütçe Ortaklığı, yukarıda belirtilen beş amacın gerçekleştirilmesi ve çeşitli ülkelerdeki bütçe uygulamalarına saydamlığın yerleştirilmesi amacıyla ilki 2006 yılında olmak üzere her iki yılda bir Saydam Bütçe Araştırmaları adlı rapor yayınlamayı kararlaştırmıştır. Raporda Merkez tarafından çeşitli ülkelerdeki bütçe bilgilerine kamuoyunun erişim imkanı ve ulusal düzeyde bütçeleme sürecine katılım hususları değerlendirilmekte ve ülkelere bütçeleme sürecinde yer alan bilgileri kamuoyuna sunup sunmadıkları yönünde puan verilmektedir. Raporda yer alan ülkelere ilişkin gerekli verilerin elde edilmesi için toplam 85 ülkedeki sivil araştırmacılar ve kuruluşlardan destek alınmaktadır (http://www.openbudgetindex.org/index.cfm?fa=about). 6 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan 3. 2006 VE 2008 YILI SAYDAM BÜTÇE ARAŞTIRMALARI RAPORLARININ DEĞERLENDİRİLMESİ Uluslararası Bütçe Ortaklığı Merkezi tarafından 2006 ve 2008 yıllarında iki Saydam Bütçe Araştırmaları Raporu yayınlanmış ve çeşitli ülkelerdeki bütçeleme süreçleri mali saydamlık kapsamında puana tabi tutulmuştur. Her iki raporun hazırlanması için birer anket formu düzenlenmiştir. 2006 yılındaki rapor incelendiğinde, bu raporun hazırlanması için düzenlenmiş olan anket formunun; sivil toplum kuruluşlarının bütçe saydamlığı ile ilgili araştırmalarına destek olma ve çeşitli ülkelerde bütçe saydamlığı konularında çalışanlar arasında koordinasyon sağlama şeklinde iki temel amacının söz konusu olduğu söylenebilir. Yine bu anketle bütçe üzerine çalışma yapmakta olan gruplara bütçelemeye ilişkin hangi bilgilerin kamuoyuna açık olduğu konusunda katkıda bulunulması hedeflenmiş, ancak kamu harcama yönetiminin idari ve yasal yapısının incelenmesi gibi bir amaç üzerinde durulmamıştır. 2006 yılı raporunun hazırlanması için düzenlenen anketin üç kısımdan oluştuğu görülmektedir. Anketin ilk kısımda bir ülkenin temel bütçe belgelerinin yayınlanması ve erişilebilirliğinin ölçümüne yönelik dört tablo yer almıştır. İkinci ve üçüncü kısım ise toplam 122 sorudan oluşmuştur. İkinci kısımda Hükümetin Bütçe Tasarısının oluşumu için gerekli olan çeşitli bilgilere kamuoyunun ulaşım düzeyi analiz edilmiştir. Üçüncü kısımda ise bütçeleme sürecinde yer alan dört aşamanın (bu aşamalar; bütçe tasarısının oluşturulması, Parlamento tarafından onaylanması, uygulanması, değerlendirilmesi ve denetimidir) açıklığı hususu değerlendirmeye alınmıştır. Ayrıca anketin resmi görevi olmayan araştırmacılar veya araştırma grupları tarafından doldurulması koşulu getirilmiştir. Diğer yandan sadece merkezi hükümetin faaliyetlerine ilişkin soruların yeraldığı dolayısıyla federe devletler ve yerel yönetimlere yönelik sorgulamaların olmadığı ankette bütçelemeye yönelik yasaların ne gerektirdiğinden ziyade uygulamanın ne şekilde gerçekleştiği hususları araştırma konusu yapılmıştır (International Budget Project, 2005: 3-5). 59 ülkenin değerlendirmeye alındığı raporda her ülkeye farklı kategorilerde 0–100 arası puan verilmiştir. 5 kategoride değerlendirilen puanlar incelendiğinde 0–20 arası hiç ya da neredeyse yok denecek kadar bilginin kamuoyuna açık olduğu, 21–40 arası çok Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 7 az, 41–60 arası ortalama düzeyde, 61–80 arası önemli derecede ve 81– 100 arası ise kapsamlı bilginin kamuoyuna açık olduğu durumu yansıtmaktadır. Değerlendirmeye alınan ülkeler arasında bütçe belgesinin toplumu bilgilendirme yönünde uygunluğu konusunda 6 ülkenin kapsamlı bilgi sağladığı sonucuna ulaşılmıştır. Bu ülkeler dışında 9 ülkenin ise önemli derecede bilgiye elverişli bütçelere sahip olduğu sonucu elde edilmiştir. Öte yandan Türkiye’nin de içinde bulunduğu toplam 21 ülkede ise ortalama düzeyde bütçe bilgisinin kamuoyuna sağlanabildiği görülmüştür. Ayrıca 13 ülkenin çok az ve 10 ülkenin ise neredeyse hiç bütçe bilgisini kamuoyuna sunamadıkları sonucuna ulaşılmıştır (International Budget Partnership, 2006: 8). Tablo 3.1’de 59 ülkeden seçilmiş 14 tanesine ait verilere yer verilmektedir. Bu ülkeler seçilirken hem en iyi ya da düşük puana hem de bize yakın sosyo-ekonomik özelliklere sahip olup olmadıkları göz önünde bulundurulmuştur. 2006 raporuna göre ilk üç sırayı paylaşan ülkeler Fransa, İngiltere ve Yeni Zelanda’dır. Bu üç ülkenin genel olarak kapsamlı bütçeleme bilgisini kamuoyu ile paylaştıkları sonucu elde edilmiştir. Bütçe Tasarısı, faaliyet raporu ve denetçi raporu gibi daha dar uygulamalar açısından da benzer verilere ulaşılmış ve bu üç ülke topluma kapsamlı bilgi sunan ülkeler olarak ön plana çıkmıştır. Bilindiği gibi, Fransa’nın uzun bir geçmişe dayalı ve örnek alınmış bir yönetim yapısı vardır. İngiltere ve Yeni Zelanda ise performans esaslı bütçeleme sistemi uygulamaları açısından dikkat çeken ve model olarak alınan ülkelerdir. Raporda en alt iki sırayı ise Angola ve Vietnam’ın aldığı görülmektedir. Bu iki ülkenin gerek siyasi gerekse sosyo-ekonomik durumları itibarıyla bu düzeyde olmaları beklentilere uygun düşmektedir. Bu sonuç bu ülkelerin mali sistemde saydamlığın yerleştirilmesi için katetmeleri gereken uzun bir mesafe olduğunu göstermektedir. Türkiye’nin sonuçları ele alındığında ise ülkemizin 100 üzerinden 41 gibi ortalama bir not aldığı görülmektedir. Ülkemiz Malavi ve Endonezya ile aynı puanları almıştır. Mali saydamlık konusunda önemli bir adımın 2003 yılı sonu itibarıyla yasalaşmış ve 2006 yılı başında yürürlüğe girmiş olan 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile atıldığı dikkate alındığında 2006 raporunda ülkemizin aldığı puan normal kabul edilebilir. Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan 8 100 89 100 0 67 44 0 0 78 0 0 0 0 0 96 89 96 100 89 89 15 0 100 67 0 70 0 0 92 92 92 0 67 0 0 83 0 0 0 17 0 0 97 87 80 63 50 17 0 53 0 27 0 57 23 7 Denetçi Raporug Faaliyet Raporuf 86 95 89 45 34 43 64 45 44 45 48 0 0 0 Yıl Ortası İncelemesie 89 88 86 47 47 43 41 41 41 39 30 18 4 2 Bütçe Öncesi Yapıc Yıl içi Uygulama Raporlarıd Hükümet Bütçe Tasarısıb Fransa İngiltere Yeni Zelanda Bulgaristan Rusya Kazakistan Malavi Endonezya Türkiye Arjantin Azerbaycan Mısır Angola Vietnam Endeks Puanıa Ülkeler Sıralaması Tablo 3.1: Çeşitli Ülkelerin 2006 Yılı Saydam Bütçe Araştırmaları Raporu Puanları 92 92 100 17 83 67 0 58 25 0 0 0 0 0 1-55, 61, 67, 68, 69, 72-74, 84-91, 93-96, 102-114, 116, 120-122. soruların ortalaması b 1-55. soruların ortalaması c 72-74. soruların ortalaması d 84-92. soruların ortalaması e 93-96. soruların ortalaması f 102-111. soruların ortalaması g 112-114. ve 116. soruların ortalaması Kaynak: International Budget Partnership; “Open Budget Initiative 2006 – More Public Information Needed To Hold Governments To Account”, ss.30-33, http://openbudgetindex.org/files/Summary Report.pdf. (Erişim:12.06.2009). a 2008 yılında yayınlanmış olan Saydam Bütçe Araştırmaları Raporu incelendiğinde ise raporun hazırlanması için 2006 yılına ait rapordaki ankete benzer bir anketin kullanıldığı anlaşılmaktadır. Bu anket de öncekinde olduğu gibi üç kısımdan meydana gelmiştir. İlk kısımda bir ülkenin temel bütçe belgelerinin yayınlanması ve bunlara erişebilirlik düzeyi dört tabloda ölçülmüştür. Bu kısımda araştırmacının bir ülkedeki bütçeleme sürecinde yer alan dört aşamanın her birinde yayınlanan ya da yayınlanmayan temel bütçe belgelerini tanımlaması istenmiştir. Bu belgeler anketin ikinci ve üçüncü kısmındaki soruların cevaplanması için kullanılmıştır. Toplam 123 sorudan oluşan ikinci ve üçüncü kısım ise Hükümetin Bütçe Tasarısı ve Bütçeleme Süreci olarak iki temel kategoriye Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 9 ayrılmaktadır. İkinci kısımda Hükümetin Bütçe Tasarısından elde edilen bilgilerin türleri değerlendirilmiş ve bütçedeki bilgileri izleme ve analiz edebilmek için ek bilgilerin olup olmadığı araştırılmıştır. Üçüncü kısımda da dört aşamadan oluşan bütçeleme sürecinin açıklığı konusu her aşamadaki belgelerin kamuoyunun bilgisine sunulup sunulmadığı noktasında değerlendirilmiştir. Yine bu aşamada Yasama ve Yürütmenin bütçeleme sürecinde daha hesap verebilir kılınmaları için ne tür çalışmalar yürüttükleri sorgulanmıştır. Bununla birlikte ankette önemli hususlar olmakla birlikte ne kamu harcama yönetiminin yasal ve idari yapısı ne de hükümetin farklı düzeylerinde hesap verebilirlik hususları incelenmiştir. Zira bu iki hususun farklı bütçe sistemleri uygulandığında değerlendirilmesi çok zordur (International Budget Partnership, 2007: 3-5). 2006 yılında 59 ülke değerlendirmeye alınmışken 2008 yılında toplam ülke sayısı 85’e çıkmış ve ülkemizdeki anket çalışmalarının sorumluluğunu Türkiye Ekonomik ve Sosyal Etüdler Vakfı (TESEV) üstlenmiştir. Rapor ele alındığında Fransa, Yeni Zelanda, Güney Afrika, İngiltere ve Amerika Birleşik Devletleri’nden oluşan toplam 5 ülkenin genel kabul görmüş kamu mali yönetim uygulamalarına uygun seviyede kapsamlı bilgiyi kamuoyuna sundukları görülmektedir. Bu 5 ülke dışındaki diğer 12 ülke önemli ölçüde bilgiyi kamuoyu ile paylaşmıştır. Öte yandan 68 ülke toplumla bilgi paylaşımı konusunda yetersiz düzeyde kalmıştır. 23 ülkede ise kamuoyu Hükümetin Bütçe Tasarısı hakkında Yasama tarafından kabul edilmeden önce hiçbir şekilde bilgi edinememektedir (International Budget Partnership, 2008: 3). Günümüzde internetin yaygınlaşmasıyla birçok ülkede mali saydamlıkla ilgili çeşitli bilgilerin internet ortamında toplumun bilgisine sunulduğu bilinmektedir. Raporda buna ilişkin tespitler de bulunmaktadır. Bu bağlamda 27 ülkede Bütçe Öncesi Yapı 1* (Pre Budget Statement)’nın, 49 ülkede Hükümetin Bütçe Tasarısının, 13 Bütçe Öncesi Yapı ile ifade edilen husus, Bütçe Öncesi Rapor (Pre Budget Report)’un hazırlanması olup, ilgili rapor kapsamında o güne kadar ekonomi ve kamu maliyesi alanında nelerin başarıldığı ve gelecek yıl bütçesi için hükümet politikalarının belirlenmesine yönelik ilkeler ortaya konulmaktadır (http://www.hmtreasury.gov.uk/prebud_index.htm, Erişim:02.07.2009). * 10 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan ülkede Vatandaş Bütçesi ** (Citizens’ Budget)’nin, 68 ülkede yasalaşmış bütçenin, 63 ülkede yıl içi raporların, 18 ülkede yıl ortası incelemesinin, 50 ülkede faaliyet raporunun ve 50 ülkede ise denetim raporunun internet ortamında yayınlandığı sonucuna ulaşılmıştır (International Budget Partnership, 2008: 39). Tablo 3.2’de 85 ülkeden daha önceki raporda seçilmiş 14 ülkenin puanları yer almaktadır. 2008 yılı raporunda da ilk raporla benzer sonuçlar ortaya çıkmıştır. Yine bütçede mali saydamlığın yerleştirilmesi konusunda İngiltere, Fransa ve Yeni Zelanda ilk sıralarda bulunmaktadır. Ülke sayısı 85’e çıkmakla birlikte Angola ve Vietnam’ın durumunda pek değişiklik olmamış ve yine son sıraları rapora yeni dahil edilen bazı az gelişmiş ülkelerle paylaşmışlardır. Rapor, Türkiye açısından ele alındığında endeks puanının 2006 yılındaki rapora göre 2 puan artarak 43’e ulaştığı görülmektedir. Bununla birlikte hâlâ uygulamada hükümetin topluma mali yıl boyunca finansal faaliyetler ve merkezi hükümet bütçesine yönelik bilgiler açısından eksik ve sınırlı bilgi sunduğu ortaya çıkmıştır. Bu sonuç, hükümetin kamusal kaynakları kullanırken hesap verebilirliğini güçleştirmektedir (Turkey, http://openbudgetindex.org/files/cs_turkey .pdf). Vatandaş bütçesi; ulusal bütçenin toplumun geniş kesimleri tarafından daha anlaşılır ve ulaşılabilir şekilde olmasını sağlamak amacıyla hükümet bütçesine ek bir belge niteliğindedir. Örneğin Güney Afrika’da “Güney Afrika Bütçesine Yönelik Toplumun Rehberi” ve Yeni Zelanda’da “Vergi Ödeyenler İçin Temel Gerçekler” bu yönde çıkarılan ek belgelerden bazılarıdır (http://www.openbudgetindex. org/cms/index.cfm?fa=view&id=2493&hd=1, Erişim:02.09.2009) ** Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 11 Bütçe Öncesi Yapıc 100 100 89 100 100 100 92 0 77 100 92 92 86 89 67 100 100 92 80 100 58 57 56 54 43 43 34 29 37 9 3 56 54 61 47 53 48 30 44 50 0 0 100 0 0 0 0 0 0 0 0 0 33 89 100 0 89 0 55 0 0 0 0 0 96 100 88 63 88 96 88 0 0 54 0 0 0 0 100 0 0 0 0 25 0 0 27 73 53 60 0 3 20 0 33 10 13 83 17 25 67 0 25 42 58 0 17 0 Denetçi Raporug 95 88 Faaliyet Raporuf Yıl Ortası İncelemesie Rusya Bulgaristan Arjantin Endonezya Mısır Türkiye Kazakistan Malavi Azerbaycan Vietnam Angola Vatandaş Bütçesib Yıl içi Uygulama Raporlarıd İngiltere Fransa Yeni Zelanda Hükümet Bütçe Tasarısıa 88 87 Endeks Puanı Ülkeler Sıralaması Tablo 3.2: Çeşitli Ülkelerin 2008 Yılı Saydam Bütçe Araştırmaları Raporu Puanları 1-55, 66-68. soruların ortalaması 61. soru c 71-73. soruların ortalaması d 82, 83, 85-90, soruların ortalaması e 92-95. soruların ortalaması f 101-110. soruların ortalaması g 111-113, 115, 121-123. soruların ortalaması Kaynak: http://openbudgetindex.org/files/FinalDatabaseByQuestion08-NUMERICRevised032309.xls. (Erişim:28.06.2009). a b 2006 ve 2008 raporları birlikte değerlendirildiğinde, özellikle 8 ülkede mali saydamlık yönünde belirgin gelişmeler olduğu dikkat çekmektedir. Örneğin 25 puanlık artışla 43 puana ulaşan Mısır en belirgin ilerlemenin kaydedildiği ülkedir. Bu artışın temel sebebi, Hükümetin Bütçe Tasarısının yayınlanmaya başlamasıdır. Mısır’ın ardından 20 puanlık artışla 53 puana ulaşan Gürcistan gelmektedir. Bu ülkenin ilerlemesinde ise çok yıllı bütçelemeye geçiş, vatandaş bütçesinin yayınlanmaya başlanması ve fonların tasfiyesi etkili olmuştur. Üçüncü sırada yer alan Hırvatistan ve Sri Lanka’da ise 17 12 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan puanlık artış söz konusudur. Toplamda 59 puana ulaşan Hırvatistan’da çok yıllı bütçeleme tahminlerine başlanması ve vatandaş bütçesinin yayınlanması puan artışlarında önemli rol oynamıştır. Sri Lanka’da ise 10 yıllık uygulama planına geçiş ve 3 yıllık bütçe tahminlemelerine başlanması bu ülkenin toplamda 64 puana ulaşmasını sağlamıştır. 9 puanlık artışla Papua Yeni Gine ve Kenya belirgin ilerleme yapan ülkeler arasında 6. ve 7. sırayı almışlardır. 60 puana ulaşan Papua Yeni Gine’de yıl ortası incelemenin hazırlanması ve yayınlanması, faaliyet raporunun yayınlanması ve internet ortamında daha fazla bilginin topluma sunulması puan artışının temel nedenleri olmuştur. 57 puana ulaşan Kenya’da da dış denetimin yaygınlaştırılmasının ve bütçeleme sürecine vatandaş katılımının arttırılmasının puan artışlarında etkisi vardır. 10 puanlık artışla 57 puana ulaşan Bulgaristan’da ise program bütçeye geçilmesi ve internet ortamında daha fazla bilginin erişime açılması gibi faktörler ön plana çıkmıştır. 7 puanlık artışla 43 puana ulaşan Nepal’e gelince bu ülkede 2002 siyasi krizinden sonra parlamentonun yeniden oluşturulması ülke puanını etkilemiştir. İlginç olan, Nepal’in Türkiye gibi 43 puana sahip olması ve bu puanı özellikle parlamentosunu yeniden kurmakla elde etmiş olmasıdır (International Budget Partnership, 2008: 36). Ülkemizle ilgili sonuçtan; mali saydamlığın sağlanmasına yönelik örneğin bütçeleme süreciyle ilgili belgelerin (bütçe gerekçelerinin, kurumların faaliyet raporlarının, istatistiklerin vb.) kamuoyuna duyurulması, performans esaslı bütçelemeye, çok yıllı bütçelemeye geçilmesi ve bütçe denetiminin güçlendirilmesi için çok önemli düzenlemeler getiren 5018 sayılı kanun yaklaşık iki yıldır yürürlükte olsa da mali saydamlık adına ülkemizde uygulamaya daha çok yansıması gereken hususların olduğu yorumu yapılabilir. Uluslararası Bütçe Ortaklığı’nın mali saydamlığın geliştirilmesine yönelik önerileri de bulunmaktadır. Bunların bazılarını şu şekilde belirtmek mümkündür (International Budget Partnership, 2008: 43-44): • Hükümetler öncelikle temel bütçe belgelerini internet ortamında yayınlamalıdırlar. • Toplum, hükümet tarafından kamuoyuna duyurulmayan temel bütçe belgeleri ile ilgili açıklama talep etmelidir. • Bütçeyle ilgili bilgilerin geniş kitlelere ulaştırılması için medya kullanılmalıdır. Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 13 • Medyaya bütçeleme süreci hakkında daha fazla bilgiye yer vermesi için imkân sağlanmalıdır. • Bütçeleme sürecine toplumun katılımını sağlamak için kurumsal mekanizma kurulmalıdır. • Yasamanın ve Üst Denetim Kurumu (Sayıştay)’nun kapasitesini ve bağımsızlığını arttırmak için reform çalışmaları yapılmalıdır. • Etkili kamu mali bilgi sistemi oluşturulmalıdır. • Mali yardımların saydamlığı arttırılmalı ve bütçe dışı fonlar önlenmelidir. SONUÇ Günümüzde hesap verebilir devlet anlayışının temel araçlarından biri olan mali saydamlık kavramı birçok ülkede teorik çerçevede uygulanabilir, ancak uygulamada birçok zorluklarla karşı karşıyadır. Teorik çerçevede mali saydamlığın sağlanması için çeşitli yasal düzenlemelerin yapılması mümkündür. Ancak süreç uygulama aşamasına geldiğinde sonuç beklendiği gibi olmayabilmektedir. Uluslararası Bütçe Ortaklığı Merkezi’nin 2006 ve 2008 yıllarında yayınlamış olduğu Saydam Bütçe Araştırmaları Raporlarında ülkelerin yasal altyapıları dikkate alınmadan sadece mevcut uygulamaları değerlendirilmiştir. Bu raporlarda ilk sıraları paylaşan ülkeler hem ekonomik gelişmişlik düzeyi hem de kurumsal kültür açısından dünyada ön plana çıkmış ülkelerdir. Diğer yandan endeks puanı sıralamasında son sıraları paylaşan ülkeler de genelde az gelişmiş ülkelerdir. Ülkemizin ise ekonomik gelişmişlik düzeyi ve kurumsal kültür yönünden kendisinden geride olan bazı ülkelerin altında yer aldığı görülmektedir. Elbette ki ankete dayalı verilerden oluşan bu iki rapor çeşitli açılardan tartışmaya açıktır. Ancak yayınlanan her iki rapor dünya kamuoyunda yankı uyandırmıştır. Diğer bazı uluslararası kuruluşlar (örneğin IMF) tarafından yapılan çeşitli çalışmalarda da benzer sonuçlara ulaşıldığı göz önünde bulundurulmalıdır. Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan 14 Bu çalışmada ana hatlarıyla değerlendirmeye alınan Uluslararası Bütçe Ortaklığı Merkezi’nin iki raporundan hareketle, ülkemizin, mali saydamlığın yerleştirilmesi ve açık bütçe uygulamaları konusunda daha fazla çaba harcaması gerektiği sonucuna ulaşılabilir. KAYNAKÇA ATİYAS, İ. ve SAYIN Ş., 2000, “Devletin Mali ve Performans Saydamlığı”, Kamu Maliyesinde Saydamlık (Koordinatörler: İ. Atiyas – Ş. Sayın), TESEV, İstanbul. DAWSON, T. C., 2003,; “Transparency and The IMF”, Prepared text for remarks to Nordic and Baltic Monetary and Financial Committee, Tallinn, 2003, http://www.imf.org/external/np/speeches/2003/031703.htm, (Erişim:10.05.2009). EGELİ, H. ve ÖZEN A., 2005, “Türk Bütçe Sürecinin Mali Saydamlık ve 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu Çerçevesinde Değerlendirilmesi”, Vergi Sorunları, Sayı:197, Şubat, ss.161-188. KIZILTAŞ, E., 2001, IMF Tarafından Belirlenen Mali Saydamlık Standartları Bu Standartların Türkiye'de Uygulanabilirliği Ve Bu Konuda Yapılması Gereken Düzenlemelere İlişkin Öneriler, Devlet Bütçe Uzmanlığı Araştırma Raporu, Ankara, ss.1-283. POTTER, B., 1999, “The IMF Transparency Code”, Cape Town,http://www.internationalbudget.org/conference/2nd/imf.ht m, (Erişim:18.05.2009). IMF, “Code Of Good Practices On Transparency In Monetary and Financial policies: Declaration Of Principles”, http://www.imf.org/external/np/mae/m ft/code/index.htm#Intro, (Erişim:16.05.2009). International Budget Project, 2005, Guide To The Open Budget Questionnaire: An Explanation Of The Questions And The Response Options”, Washington DC, http://openbudgetindex.org/files/OpenBudgetQuestionnaireGuid e2005.pdf. (Erişim:12.06.2009). International Budget Partnership, 2006, “Open Budget Initiative 2006 – More Public Information Needed To Hold Governments To Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar Account”, http://openbudgetindex.org/files/Sum .pdf. (Erişim:12.06.2009). 15 maryReport International Budget Partnership, 2007, Guide To The Open Budget Questionnaire: An Explanation Of The Questions And The Response Options”, Washington DC, 2007, http://openbudgetindex.org/files/GuideToTheOpenBudgetQues tionnaire2008English.pdf. (Erişim:28.06.2009) International Budget Partnership, 2008, Open Budgets. Transform Lives. The Open Budget Survey 2008, http://openbudgetindex.org/files/FinalFullRep ortEnglish1.pdf. (Erişim:28.06.2009). Open Budget Initiative, About The Open Budget Initiative, http://www.openbudgetindex.org/index.cfm?fa=about, (Erişim:18.05.2009). Open Budget Initiative; http://openbudgetindex.org/files/cs_turkey.pdf (Erişim:28.06.2009). Turkey, http://www.internationalbudget.org/about/cbpp.htm, (Erişim:23.06.2009). http://www.internationalbudget.org/about/staff.htm#WarrenKrafchik (Erişim:23.06.2009). http://www.internationalbudget.org/about/activity.htm, (Erişim:23.06.2009). http://openbudgetindex.org/files/FinalDatabaseByQuestion08NUMERIC-Revised032309.xls, (Erişim:28.06.2009 http://www.openbudgetindex.org/cms/index.cfm?fa=view&id=2493& hd=1, (Erişim:02.09.2009). http://www.hm-treasury.gov.uk/prebud_index.htm, (Erişim:02.07.2009). Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan 16 THE FIRST STEP OF STRATEGIC MANAGEMENT IN TURKEY TO THE PUBLIC FINANCIAL MANAGEMENT: TRANSITION TO THE PERFORMANCE BASED BUDGETING SYSTEM BASED ON STRATEGIC PLANNING Prof. Dr. Kamil TÜĞEN Dokuz Eylül University Faculty of Economics and Administrative Sciences Assist. Prof. Dr. Esra DEMİRCAN Çanakale Onsekiz Mart University Biga Faculty of Economics and Administrative Sciences INTRODUCTION Today in the 21st century which we are in, in parallel to the developments in the comprehension of government, the functions, the roles and the responsibilities of the government in financial areas have changed and the foundation of the new economic system has begun to form. After 1980’s especially the economic doctrins and the economic entegration movements played an important role in determining the government’s economic role. New economic system has closely affected all the economic formations and newly shaped policies in this process. One of the elements that new economic system and the new government comprehension affects is the budgetting systems. After 1980 as a result of the rapidly increasing globalisation process limited sovereign government adopted limited-controlled and program focused budget. In this context, budgetting systems that are used to achieve the targets envisaged in the budget policies have also changed and nearly all over the world performance based budgetting according to the strategical planning is accepted. Performance based budgetting based approach started in developed countries and has also been practiced in most of the developing countries or taken into the agenda of the reform process. Today most of the OECD countries are practicing performance based budgetting system and are including performance logic to their budget reports in some way. In the new economic system because of the globalisation period, new developments in the public financial management affected the budget systems closely performance based budgetting system thats Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 17 especially applied firstly in OECD countries and after 1990’s in the developed countries, caused a new approach in public financial management comprehension. This system puts forward the balance between the aimed services of the public institutions and establishments and the sources and it also describes whether the targets are achieved or not. It focused on providing efficiency in public services by including the concepts like strategical planning, evaluation, and testing, input-output and efficiency for the first time. Performance based budgetting system is a system that aims to achieve the determined goals in direction of determining the performance indicators in spending units and so it is a result–focused budgetting system in public economy and evaluates the accesibility of macro economic targets with practices like strategical plans and function analyses. According to the performance based budgetting guide written by Ministry of Finance in 2004 performance based budgetting is a kind of bugdetting system that determines the main functions of public management, the aims and targets as a result of the application of these functions and in direction with these aims and targets it provides the use of the sources and evalutes whether these targets are achieved or not by making performance measurements and reports the results. One of the most important tools that enables the government to practice its economic functions is budget formation. In the regulation and manipulation of the economy the practice of the economy policy the budget systems that form classification techique of the items in the budget play an important role. Because of this, as a result of the globalisation process in our era here is a new economic system and in public affairs the acceptance and the application of the Performance Based Budgetting Acording To The Strategical Planning is a very important step. With this system, in public finance management for the first time strategical planning process period has started. So the practice of the plans and programs prepared in macro level in public institutions is possible to apply by making strategical planning via budget. In this way now Turkey took its first steps with the 5018 numbered law of Public Financial Management and Control and started to 18 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan practice performance based budgetting according to the strategical planning in public organisations. In this process reconstruction of the Turkish public finance management and the efficiency in public services practised but on the other hand there are some problems about the harmony of the system. Performance based budgetting according to the strategical planning process is a kind of budgetting system that is based on result evalution indicating whether the aims determined by the public sources are achieved. From this point of view we can easily see how much the government expenditure and with which aims it expenditure. In Turkish public financial management with Law of Public Financial Management And Control the application of performance based budgetting according to the strategical planning and performance indicators in public institutions are envisaged. And budget as well as being a financial plan it is also considered as an economic tool. The application of performance based budgetting system according to the strategical planning in Turkey enables to practice the financial discipline to form budget-plan relationship, to get the access to the medium dated spending system, to provide the performance management and instruction to provide the financial transparency. As well as this the problems in the practise process, the need of time for the harmonization and the success of the system in public organisation should also be taken into consideration. The economic and political cyclical developments in our era of the 21st century and the erosion of social expectations affected closely the concept of management. Strategic management is one of these concepts that has been mentioned in this process. Strategic management is the long term process of the management concept that is expressed as the efficient and effective use of the production sources in order to realise the objectives of an enterprise or an organisation. In the period of after 1980 with the globalisation process the perspective of the public financial management has changed. In this context, both in developed and developing countries strategic management concept in public financial management began to be accepted. Strategic management is a process that was envisaged to provide efficiency and effectiveness in the public services and public Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 19 financial management process. In this process the concept of strategic planning which is an important element of the strategic management is included with the budgeting system that implemented in the public financial management. Turkey also took part in this process and put ıts fırst step to strategic planning in public financial management with the Law of Public Financial Management and Control that was adopted in 2003. In this study after mentioning the theoretical side of the strategic management and strategic planning concept, the strategic management in public financial management and strategic planning which is one of the phases of the strategic management will be presented. In the final part of the study the practice of the strategic management and strategic planning in Turkey’s public financial management will be evaluated. In this part the conceptual frame of the performance based budgeting system which is the practice tool of the strategic planning will be studied. The method used in this study is based on theoretical description. 1. THE CONCEPTUAL FRAME OF THE STRATEGIC MANAGEMENT AND STRATEGIC PLANNING Strategic management is the process of using the production sources (natural sources, human resources, capital, raw material, machines etc.) of an enterprise or organisation efficiently and effectively in order to realise the objectives of the enterprise or the organisation (Ülgen and Mirze, 2004:25). With this definition strategic management isn’t related with the daily and usual activities management of enterprise organisation, it is related with the long term activities that will provide the survival and competetive atmosphere and also profit over average income fort his enterprise. In this context, strategic management concentrates on the subjects that will increase the life-long process of the enterprise in long term period and will improve competetive skills (Ülgen and Mirze, 2004:25-26). As mentioned above, strategic management is an approach that includes the competetive based activities for enterprise and the total arrangement of the economic approaches that the managers use in the process. The strategy of the enterprise is the ‘game plan’of the enterprise to achieve a good place in the target market to compete 20 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan successfully and to have a good performance for the customers. From this aspect of the view, the strategy provides a road map to function the activities as well as being an action plan to have sustainable competetive advantage over the rivals and provide customer satisfaction (Yılmaz, 2003:69). Strategic management is evaluated as a process in enterprises and organisations. In this context it is possible to describe the strategic management process as the total of the collection of information, analyse, selection, desicion, and process activities of the enterprise to provide a long term life and sustainable competetive advantage (Ülgen ve Mirze, 2004:31). Strategic planning provides the improvement of activities in source allowance and short term planning and enables the efficiency in the enterprises activities. The main elements of the strategic planning is top managers, the mission and objectives of the organisation, the environmantal factors and sources. The implementation of the strategic thinking ‘strategic management process’ can be evaluated strategy production that the strategies formed (formation of vision, formation of mision, far environmental analyse, close environmental analyse, swot analyse etc.) strategy implementation phase that the strategies practiced (documantation, supplies, preparation, education, etc.) and strategic learning phase that helps to form new strategies by applying the information and experiments (strategy monitoring, evaluation and analyse) (Güçlü, 2003:75-77). As a result strategic management can be described as the series of future forwarded activities series and the application of the decisions in order to achieve the objectives of the organisations. Because of this, strategic management can be described as a management process that must be followed by all kinds of organisations (Yılmaz, 2003:71). One of the elements of the strategic management is strategic planning. As it can easily be understood from the figure 1.1., strategic management is a multi dimensional process including the strategic planning. Strategic planning which is based on the long term planning understanding that was begun to be implemented in the enterprises after Second World War and is a process that all the elements of the external environment is evaluated with a strategic analyse analytically (Ülgen ve Mirze, 2004:36-37). Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 21 Figure 1.1.: The Process of Strategic Management Analysis Source: S., J., Black and L., W., Porter, Management Meeting New Challenges, Prentice Hall, New Jersey, 2000, s.197. Although strategic management often is discussed as an extension of strategic planning, and the two terms often are confused and used interchangeably, they are by no means synonymous. Strategic planning has been defined as “a disciplined efford to produce fundamental decisions and actions that shape and guide what an organization is, what it does, and why it does it” (Bryson, 1988:5; in Poister and Streib, 1999:309). Strategic management shares these same attributes, but it is a much more encompassing process that is concerned with managing an organization in a strategic manner on a continuing basis. Strategic planning is a principal element but not the essence of strategic management, which also involves resource management, implementation and control and evaluation (Halachmi, Hardy, & Rhoades, 1993:165; Steiss, 1985:9; in Poister and Streib, 1999:309, 310). Strategic planning is the processes to develop a group strategy in a wider perspective. Strategical planning is the total activities that sytemitazes the processes of an organisation to achive its goals and objectives (Tapinos vd, 2005). Strategic planning had its birth in the l950’s and reached maturity stage in the l980’s. The size, scope and complexity of the modern business world stresses the need to extend the planning and budgeting horizon beyond the twelve month operating period (Webster et al., Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan 22 1989). Strategic planning techniques can be broadly classified into five main schools of thought based on style or focus (Taylor, 1984). These are planning as a central control system, a framework for innovation, an organizational change process, a political activity and way of exploring future. Strategic planning is the set of processes undertaken in order to develop a range of strategies that will contribute to achieving the organizational direction. A great variety of definitions of strategic planning have been expressed in the literature. Grant (2003) provides an extensive review of strategic planning’s history from “long range planning” until the current debates between “strategic management” and “strategic thinking”. A very inclusive definition is “strategic planning attempts to systematise the processes that enable an organization to attain its goals and objectives. There are five general steps in the strategic planning process: goal/objective setting, situation analysis, alternative consideration, implementation and evaluation” (Crittenden and Crittenden, 2000). Strategic planning process consists of generally five consequent steps (Tapinos vd, 2005); * Goal / objective determination, * Situation analysis, * Alternative considerations and factors, * İmplementation, * Evaluation. Bryson identifies seven stages in the process of strategic planning also (Bryson, 1988:46): * Initiating and agreeing on a strategic planning process, * Identifying organizational mandates, * Clarifying organizational mission and values, * Assessing the external environment: opportunities and threats, * Assessing weaknesses, the internal environment: strengths and Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 23 * Identifying strategic issues, * Formulating strategies to manage these issues. There is also an important role of the performance measurements to achieve the determined objectives with strategic planning Neely et al. (1994) claim that performance measurement: * Helps managers to identify good performance, * Makes explicit the trade-offs between profit and investment, * Provides a means of introducing individual strategic stretch targets, and * Ensures that corporate management knows when to intervene if business performance is deteriorating. The questions concerning the strategic planning process were structured according to the elements of the Strategic Development Process model and were grouped under eight sections (See: Figure 1.2.); “Organizational direction development”, “Strategic initiatives/options development”, “Strategy selection”, “Implementation”, “Feedback and strategic control”, “Performance measurement”, “Assessment of uncertainty” and “Evaluation of strategic planning”. The last section consisted of a series of more general questions concerning strategic planning process; this section contained also a set of five questions assessing the effectiveness of the strategic planning process. In addition, a list of established management techniques was provided and the responders were asked to mark which management techniques were used in the strategic planning process in their own organizations. The degree of the realisation of the determined objectives with strategic planning is closely related with the success of the strategic planning. The evaluation of the strategic planning process is a vital need for strategists, and therefore a research field attracting the interest of academics (see, for example, Moroney, 1999) 2. The survey questionnaire included five variables that have been used as 2 See; Moroney, M. (1999), “Strategy Evaluation: Towards an Updated Paradigm”, Journal of Irish Academy of Management, Vol. 21 No. 1, pp. 103-30. Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan 24 assessments of the strategic planning process. These variables examine whether the strategic planning process: * Supports the achievement of the organization’s goals, * Is efficient, * Is effective; * Leads to the adoption of successful strategies; and * Is considered a successful process Strategic management that’s the long term management of enterprise or organisations and one of the elements of the strategic management; strategic planning is having new dimensions and broader aspects because of the rapidly changing environment and competetive conditions (Ülgen and Mirze, 2004:37). Within this context, the concept of strategic management and strategic planning are taking their place in the literature as a public management concept today. Figure 1.2.: Strategic Development Process Model Source: Dyson and O’Brien (1998), Strategic Development: Methods and Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 25 Models, Wiley, Washington, DC; ın Tapinos, E. Dyson, R.G. and Meadows, M., (2005), “The Impact of Performance Measurement in Strategic Planning”, International Journal of Productivity and Performance Management, Volume:54, No: 5/6, pp:370-384. 2. STRATEGIC PLANNING AND STRATEGIC MANAGEMENT IN PUBLIC FINANCIAL MANAGEMENT Strategic management is started to be evaluated as a total concept related to modern public management that aims at constant development and change. Strategic management includes the main elements of the administration and the reciprocal relations of the tools, and the social and economic objectives. In this context, strategic management desribes common intelligence and the collective structure of this intelligence (Aydemir, 2005:24). Strategic management has been addressed in the public administration literature (Koteen, 1989; Nutt & Backoff, 1992; Rabin, Miller & Hildreth, 1989; Steiss, 1985) 3 but by no means as extensively as has its most critical component, strategic planning, or other management approaches such as total quality management. However, a more recent article by Vinzant and Vinzant 4, 1996; goes a long way toward refocusing appropriate attention on the role of strategic management in the public sector and discussing implementation issues and strategies in an instructive manner (Poister and Streib, 1999:308). Strategic management is not a linear process of planning, implementation and evaluation. Rather, it entails managing a public agency from a strategic perspective on an ongoing basis to ensure that strategic plans are kept current and that they are effectively driving 3 See; Koteen, J., (1989), Strategic Management in Public and Nonprofit Organizations, Praeger, New York, Nutt, P.C. and Backoff, R. W., (1992), Strategic Management of Public and Third Organizations: A Handbook for Leaders, Jossey Bass, San Francisco, Rabin, J., Miller, G.J. and Hildreth, W. B., (1989), Handbook of Strategic Management, Marcel Dekker, New York, Steiss, A. W., (1985), Strategic Management and Organizational Decision-Making, MA: D.C. Heath, Lexington. 4 See; Vinzant, J.C., and Vinzant, D.H., (1996), “Strategic Management and Total Quality Management: Challenges and Choices”, Public Administration Quarterly. 26 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan other management processes. Strategic management requires the following (Poister and Streib, 1999:311); * Continual monitoring of the “fit” between the organization and its environment and tracking external trends and forces that are likely to affect the governmental jurisdiction or agency, * Shaping and communicating to both internal and external audiences a clear vision of the type of organization the governmental unit is striving to became, * Creating strategic agendas at various levels, and in all parts of the organization, and ensuring that they become the driving force in all other decision making, and * Guiding all other management processes in an integrated manner to support and enhance these strategic agendas. Figure 2.1. presents a model of strategic management that might be useful for many public managers. At its core are the underlying values that are most important to the agency, its mission within the governmental system and the communities or constituencies it serves, and a vision of what the agency should look like in the future. For strategic management to be successful, there must be a shared commitment to the values, mission, and vision both vithin the governmental unit or agency (including elected officials or appointed executives, professional managers, and employees) and among the elevant external stakeholders. Thus, an important part of strategic management entails developing and refining a clear sense of values, mission, and vision and working to build and maintain widespread ownership of them (Poister and Streib, 1999:312). The strategic management task for the general purpose government agency involves not only the development of strategies for implementing policy and for the internal and external management of the agency, but also for the establishment of organizational purpose and character. The available strategies and forms of action are restricted at the general purpose government agency level by various factors including constitutional arrangements, legislative and judicial mandates, governmentwide rules and regulations, jurisdictional boundaries, resource constraints, political climate factors, and client Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 27 and constituent interest 5. In this context, strategic choice and action taking by individual agencies is highyl dependent on external influences and environmental forces. Since the primary goal of strategic management in public organizations is to provide direction for the organization through the coalignment of internal and external strategic variables, strategic management at the agency level involves the joining together of external demands, constraints, and mandates with agency-specific goals, objectives, and operational procedures (Wechsler and Backoff, 1986:321-322) Figure 2.1. A Proposed Strategic Management Model 5 That these factors might constrain the strategies of general purpose government agencies is consistent with much of the literature related to public bureaucracy and management. See, for example, Laurence E. Lynn, Jr., Managing the Public’s Business (New York: Basic Books, Inc., 1981); Francis E. Rourke, Bureaucracy, Politics, and Public Policy, 3d ed. (Boston: Little, Brown and Company, 1984); and Donald P. Warwick, A Theory of Public Bureaucracy (Cambridge: Harvard University, 1978). 28 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan Source: Poister, T.H. and Streib, G., D., (1999), “Strategic Management in the Public Sector: Concepts, Models, and Processes”, Public Productivity & Management Review, Vol. 22, No. 3. (Mar., 1999), p.312. Strategic mananegement has been implemented in all of the organısatıons functıonıng in private sector, public sector and third sector (volunteer non profit sector or non-governmental organization) in todays world and is a management technique which is very important in determinatıon and realisation of the future objectıves of the enterprises and organısatıons and also the complexity of the globalized public life and the increase of the expectatıons in the state and public administratons, makes this technıque more important day by day. This is a fact that the legitimacy of the state and public administratıon should answer the differentıated expectations and take into consideration the happiness of the employee and citizens (Saraç, 2005:75) Strategic planning phase that forms an element of the strategic management and makes the communication and participation easy and provides the analythic desicion making, is an ımportant process whıch must be implemented in public admınıstratıon. In this process the advantages of the strategic planning over public can be listed as (Yılmaz, 2003:78-79); * It helps the enforcement of the of the plan program and budget relation, * It forms a starting point in constructing an efficient management and expenditure system in public sector, * It enables the organisations to have a long term concrate based planning understanding instead of short term planning focused on spot actions that is not forwarded to any objective, * Constant improvement with vision evaluation enables the understanding of renovation according to new developments, increase of the service, quality, efficiency and diversity, * Because of the necessity of the formation of the performance indications, all kinds of the planning and implementing activities should be shaped efficiently, participantly, transparently and responsibility of accountability, * It makes the monitoring and inspection of the progress easy by entegrating them, Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 29 * It enables to collect data and analyse the results, * It develops the participatory administration in organisations. Strategic planning aimed with strategic management includes the activities, desicions and implementations to develop practical and efficient strategies for developing countries in sectoral level and micro level. While planning the future activities after a definite phase to make a budget and to implement these according to the budget details is a main management principle with no doubt. From this aspect of the view, strategic planning is important as a technical tool to control the changes in public administration production, finance, marketing and advertisement, efficiency, workforce policies, organisational structure and product development in a competetive and rapidly developing atmosphere (Bircan, 2002:18). In our era of globalisation process, in order to use science and technology, it is compulsary to make some changes in organisational structures and all level organisations. In this formation process states opened their doors to competetions and started to implement new perspective that will enable efficiency in services. Within this context, the increase of quality in services, services focused on citizens, public financial management based on efficient source use has been important. Changing government perspective started to use strategic management and strategic planning as a tool to achieve the determined objectives. 30 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan 3. THE FIRST STEP OF THE STRATEGIC MANAGEMENT AND PLANNING IN TURKEY’S PUBLIC FINANCIAL MANAGEMENT: LAW OF 5018 In direction with the current waves in the world, important steps have been put forward to strategic management approach and strategic thinking in our public administration. Answering the questions, giving importance to performance measurement, participation, the use of medium and long term approaches and focusing on results rather than outputs put strategic planning approach on the agenda of our country (Yılmaz, 2003:76). In Turkey one of the important elements of the strategic management is the strategic planning and the implementation of the public financial management is The Performance Based Budgeting System Based On Strategic Planning. In other words the integration of strategic planning application into public financial management is done within the context of budgeting system. In parallel to the developments in the change of the public financial management concept in the world, some performance based budgeting studies by choosing 6 organisations to apply pilot activities and projects within the frame of Constant quality improvement and renovation of public budgeting system project by the Ministry of Finance in 2001 (See: Figure 3.1.). For the projects and activities in these organisations 2003 performance plan and strategic plan for 2003-2007 was prepared (T.C.Maliye Bakanlığı, 2004:2). In 2004, programme and fiscal year budget macro frame desicion ıt was envisaged to start strategic planning studies in pilot level in 8 organisations in order to extend it all public administrations in medium term and it was mentioned that the Ministry of Finance will continue performance based budgeting studies in harmony with the strategic plan studies in these organisations (T.C.Maliye Bakanlığı, 2004:2). Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 31 Figure 3.1.: Pilot Organisations And Activities In Order to Implement The Performance Based Budgetting Strategic Planning And Practice Performance Program Source: S.Arcagök and Ertan Erüz, Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Sistemi, Maliye Hesap Uzmanları Derneği Yayınları, İstanbul, 2006, s.61. Strategic planning is implemented in private sectors organisations in Turkey. Another practice that takes it to the agenda in the public sector is the Harmony Credit Agreement in Financial and Public sector 1.programme aimed (PFPSAL) signed with the World Bank in 12 July in 2001 in order to supply the medium term reform programmes in financial and public sector. PHPSAL includes the finance (banking), future policies of Turkey in public sectors, credit preconditions and the necessity promises. These promises can be grouped into 3 headings. These are (Yılmaz, 2003:77); * Macro economic frame * Banking reform and * Public sector reform Within the context of public sector, “The Publıc Expenditure Management: Budget Reform” is envisaged. Public expenditure 32 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan management one part of the budget reform is prepared as the improvement of policymaking capacity in public organisations and in this context practice of the strategic planning. In parallel to these developments prepared in the context of public expenditure reform and approved by Grand National Assembly in 10.11.2003 Law of the Public Financial Management and Control; no:5018 is published in 24.12.2003 dated official journal no:25326. With this law the concepts of fiscal discipline in financial management accountability and financial transparency are focused and by using the public sources efficiently, effectively the transition to performance based budgeting system based on strategic planning is envisaged (T.C.Maliye Bakanlığı, 2004:3). In public financial management system in Turkey, strategic planning is used in order to fasten the budget preperation process in public administrations and to enable to use more planned management perspective. In the third article of law no 5018: “Strategic plan is defined as the plan that includes the medium and long term objectives of the public administration, basic principles and policies, objectives and previllages, performance measures, the methods in order to achieve these and the source distributions” (T.C.Maliye Bakanlığı, 2006:14). On the other hand 5 year period is envisaged for the strategic plan by the Organization of State Planning. 5018 no law: determined the first step of the transition to performance based budgeting as the strategic plan and the main principles, objectives and performance indicators in this plan formed a basis to performance based budgeting. In the nineth article of the law no:5018 “performance based strategic planning is mentioned and according to this the need for forming future, mission and vision, to determine strategic objectives and measurable aims, to measure the performances before determined indicators to prepare a strategic plan with participatory methods to evaluate and monitor this process within the frame of public administration development plans, programs related legistlation and main principles”. In the same article “the necessity to base the strategic plans of the source allocation of the public organisations, on the performance indicators and annual aims, objectives and the necessity to prepare their budgets according to the missions, visions objectives and based on performance principle and the authorized organization to determine Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 33 the properties of performance based budgeting is the Ministry of Finance and the authority in the field of strategic plannig is the Organization of State Planning” (T.C. Maliye Bakanlığı, 2006:1718). The public administration responsible for strategic planning preperation and the determination of calendar related to strategic planning determination of the procedures and principles related to development plans of strategic plans and programs authority is given to Organization of State Planning. In order to make the regulations about the issue in the regulation about procedures and principles about strategic planning in public administration 6 prepared by Organization of State Planning, the transition to strategic planning administration in a consecutive calendar and the process of the transition should be completed until 31.12.2009. In the law, regulatory and inspectory organizations were kept out of concept and in the regulation it is said that some organisation must prepare strategic planning 7 ( Arcagök and Erüz 2006:49). 6 It was published in the official journal no 26179 dated 26.05.2006. It is not compulsary to prepare a strategic plan for the Ministry of Defence, Ministry of Foreign Affairs, the General Secreteriat of National Security Council, Undersecretariat of National Intelligence Agency, Gendarmerie Headquarters, Coast Guard Headquarters. 7 34 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan Figure 3.2.: Performance Based Budgeting Model Source: Sait Arcagök and Ertan Erüz, Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Sistemi, Maliye Hesap Uzmanları Derneği Yayınları, İstanbul, 2006, s.72. As you can see in figure 3.2., Public Financial Management and Control Law that was agreed in 2003 and enforced in 2006 and performance based budgeting model included in public finance management, performance programs will provide the relationship between strategic plan and budget and is seen as a document that will add performance information to budget. These programs in the budget preparation process is aimed to present policies, aims, activities, projects and the desicion makers. The relationship between budget and plan is important from the aspect of the budget practice results. One of the properties of the enforced program in Turkey in 1973, planning programming, budgeting relation hasn’t become obvious in Turkish budget model and each of these process situation over the others. For example planning process included the system and economic planning, limits and qualities arent properly studied in a detailed way and 5 year development plan and programme planning is used in the same meaning (Falay,1987:144). Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 35 As it is mentioned above in the 9th article of the law to base the budget on the aims in the strategic plan that is prepared by each spending unit according to the development plan is an important step in the formation of budget plan relationship. On the other hand three years budgeting system in law no:5018, Turkish budget system is also another important step in this field (Demircan 2006:56). Medium term expenditure system that is included in our public financial management by 5018 law in Turkey is an important tool in the strategic planning practice. Within this context multi-annual budgeting included to the application is the most important tool in the relationship between policy plan and budget. However an efficient budgeting makes it compulsary to provide the balance between needs and sources. In this context multi-annual budgeting by providing relationship between policy and budget increases the predictibility and reliability (Kesik, 2005 -131). The success of this system shows the determinations of the goverments in enforcement of the economic and financial programs, the sustainability of the fiscal discipline and public financial reforms (Aktan 2005-17) As mentioned law no:5018 in 16th article “the preparation process of central management budgeting would be started by the Cabinet of the Ministers until the end of may in direction with the development plans, strategic plans and general economic conditions needs, in macro level by accepting medium term program prepared by Organization of State Planning published in Official Journal, formed the legal bases for the transition to medium term expenditure system” (T.C.Maliye Bakanlığı, 2006:25). Strategic planning in the performance based budgeting system is also an important step in providing fiscal discipline by balancing source expenditure relation in public sector. It is also obvious that as well as advantages of this strategic plan there will be detects. First of all the necessity to prepare strategic plan by the spending unit will increase the work load and different organizations may take part in the preparation of the strategic plan. This situation may give harm to the self administration of the public Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan 36 organizations and may increase their dependency to the other organizations and enterprises. (Demircan 2006-58) Since 2006 in Turkey public financial management have prepared their budgets according to the missions, visions, strategic aims and objectives and performance bases in the strategic plans. Ministry of Finance is the authority to determine the conformity between performance indicators mentioned in their strategic plans and the budget of the public administrations and also the activities within the context of performance based budgeting (Tügen, 2006:164). Figure 3.3.: The Process Of Budget System Baed On Strategic Planning:Practice Example STRATEGIC OBJECTIVE:. To decrease the population of illeterate people who doesnt know how to read and write AIM: . By 2006 in the area of the study to decrease the number of men from %10 to %8 and the number of women from %21 to %18 Performance indicators Input : A teacher for the reading and writing course, building, number of materials. : The number of the man and woman trainee finished the course Output Results The number of the trainee who can read and write in the first degree of primary school at the end of the course The percent increase of literacy in the target population Efficiency: The cost for each trainee. Quality: The ratio of the trainees that can evaluate the context and activities of the course over 10 at least 9 Source: DPT. In the 3.3th figure there is a practice example to the process of the budgeting system based on strategic planning. According to this as in the private sector all of the organizations and enterprises in public financial management there is a necessity to determine a strategic objective with strategic plan. On the other hand there is also a fact that we shouldn’t forget in Turkey we need some time to implement strategic plan in public financial management because of its dynamic and wider scale sector property. RESULT In our today’s world because of the efficiency in public services source and service balance meeting all the demands and expectations of the individuals in the globalized public, there is a requirement to Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 37 change and develop in public enterprises and organizations. In this context the strategic plans that place an important role in the practice of the objectives determined by the enterprises began to be included in public financial management and necessity to prepare strategic plan which includes vision, mission, strategic objectives and strategic evaluation have began to coming to the agenda. In public financial management the reflections of the perspective changes especially came out in 21th century has seen all around the world. This reflection especiallly arise in the budget system of the state which is the tool to practice the states activities. Output focuses budgeting systems in public administration in the public sector is the first step. In this process both in developed and developing countries performance based budgeting system based on strategical planning started to be applied. Turkey has also affected from this process and put its first step with the 5018 no Public Financial Management and Control Law thats agreed in 2003 and enforced in 2006. With Public Financial Management and Control Law in Turkey the performance based budgeting system based on strategic planning was put into literature in 2006. According to this there is an obligation for the public organizations and enterprises to make strategic plan and so to increase the efficiency and fiscal discipline public financial management was aimed with some of the legal principles. In the matter the accordance of the public finance management to the system will need sometime. Some factors that makes the accordance difficult are the lack of in frastructure, the lack of information, the deficiency in the administrative structures in organizations and administrations. The deficiencies in harmonasing developments and change. As well as this it is impossible to think Turkey without using this system that is deeply effecting all around the world nowadays. Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan 38 REFERENCES AKTAN, H. B., (2005), “Çok Yıllı Bütçeleme ve Türkiye Uygulaması”, Vergi Dünyası Dergisi, 286. Haziran, ss.17-20. ARCAGÖK, S., ve ERÜZ, E., (2006), Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Sistemi, Maliye Hesap Uzmanları Derneği, İstanbul. AYDEMİR, B., (2005), “Stratejik Yönetim ve Bütçe”, 20. Türkiye Maliye Sempozyumu: Türkiye'de Yeniden Mali Yapılanma, Pamukkale Üniversitesi, İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi, Maliye Bölümü, 23-27 Mayıs 2005, KarahayıtPamukkale, ss.24-32. BİRCAN, İ., (2002), “Kamu Kesiminde Stratejik Yönetim ve Vizyon”, Planlama Dergisi, DPT'nin Kuruluşunun 42. Yılı Özel Sayısı, DPT. BLACK S., J. and PORTER L., W., (2000), Management Meeting New Challenges, Prentice Hall, New Jersey. BRYSON, J.M., (1988), Strategic Planning for Public and Nonprofit Organizations: A Guide to Strengthening and Sustaining Organizational Achievement, Jossey-Bass, San Francisco, in Johnson, H., (1994), “Strategic Planning for Modern Libraries”, Library Management, 15(1). 1994, pp. 7-18, MCB University Press, 0143-5124. CRİTTENDEN, W.F. and CRİTTENDEN, V.L., (2000), “Relationships Between Organizational Characteristics and Strategic Planning Processes in Nonprofit Organizations”, Journal of Management Issues, 12 (2). pp. 150-68. DEMİRCAN, SİVEREKLİ, E., (2006), “Yeni Ekonomik Düzende Bütçe Sistemlerindeki Değişim Süreci ve Türk Kamu Maliyesinin Uyumu”, Yönetim ve Ekonomi Dergisi, Celal Bayar Üniversitesi, İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi, 13 (2). ss.4761. DYSON AND O’BRİEN (1998), Strategic Development: Methods and Models, Wiley, Washington, DC, in Tapinos, E. Dyson, R.G. and Meadows, M., (2005), “The Impact of Performance Measurement in Strategic Planning”, International Journal of Productivity and Performance Management, 54 (5/6). pp.370384. Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 39 FALAY, N., (1987), Program Bütçe ve Sıfır Esaslı Bütçe Sistemleri, İstanbul Üniversitesi Yayın No:521, Maliye Araştırma Merkezi Yayın No:71, İstanbul. GRANT, R.M., (2003), “Strategic Planning in a Turbulent Environment: Evidences from Oil Majors”, Strategic Management Journal, 24(2). pp. 491-517. GÜÇLÜ, N., (2003), “Stratejik Yönetim”, Gazi Üniversitesi Gazi Eğitim Fakültesi Dergisi, 23 (2). ss.61-85. HALACHMİ, A. AND HARDY, W., P., & Rhoades, B., L., (1993), “Demographic Data and Strategic Analysis”, Public Administration Quarterly, 17. pp.159-174. KESİK, A., (2005), “Avrupa Birliği Sürecinde Türk Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması: Çok Yıllı Bütçenin Uygulanabilirliği”, Sosyo-Ekonomi Dergisi, 1 (1), ss.127-144. NEELY, A., MİLLS, J., PLATTS, K., GREGORY, M. and RİCHARDS, H. (1994), International Journal of Operations & Production Management, Vol. 14 No. 3, pp. 140-52 in Tapinos, E. Dyson, R.G. and Meadows, M., (2005), “The Impact of Performance Measurement in Strategic Planning”, International Journal of Productivity and Performance Management, 54 (5/6). pp.370-384. POİSTER, T.H. and STREİB, G., D., (1999), “Strategic Management in the Public Sector: Concepts, Models, and Processes”, Public Productivity & Management Review, 22 (3). pp. 308-325. SARAÇ, O. (2005), “Benchmarking ve Stratejik Yönetim”, Sayıştay Dergisi, 56, Ocak-Mart 2005, ss.53–77. STEİSS, A., W., (1985), Strategic Management and Organizational Decision-Making, MA:D.C. Health, Lexington. T.C. Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, (2004), Performans Esaslı Bütçeleme Rehberi (Pilot Kurumlar İçin Taslak), Ankara. T.C. Maliye Bakanlığı Strateji Geliştirme Başkanlığı, (2006), 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, Ankara. 40 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan TAPİNOS, E. DYSON, R.G. and MEADOWS, M., (2005), “The Impact of Performance Measurement in Strategic Planning”, International Journal of Productivity and Performance Management, 54 (5/6). pp.370-384. TAYLOR, B., (1984), “Strategic Planning-Which Style do You Need?”, Long Range Planning, 17 (3). pp. 51-62. TÜGEN, K., (2006), Devlet Bütçesi, Bassaray Matbaası, İzmir. ÜLGEN, H. and MİRZE, S.K., (2004), İşletmelerde Stratejik Yönetim: Literatür Yayıncılık, İstanbul. WEBSTER, J., REİF, L., WİLLİAM, E., BRACKER and JEFFREY, S., (1989), “The Manager’s Guide to Strategic Planning Tools and Techniques”, Planning Review, 17 (6). pp. 4-15. WECHSLER, B. and BACKOFF, W. R., (1986), “Policy Making and Administration in State Agencies: Strategic Manasgement Approaches”, Public Administration Review, 46 (4). pp. 321327. YILMAZ, K., (2003) “Kamu Kuruluşları İçin Stratejik Planlama Uygulaması”, Sayıştay Dergisi, 50-51. ss.67-86. Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 41 AVRUPA BİRLİĞİ’NDE NÜFUS VE İSTİHDAM HAREKETLERİ ÜZERİNDE GENEL BİR DEĞERLENDİRME (İSTİHDAM POLİTİKALARININ PERFORMANSI VE NÜFUSİSTİHDAM MATRİSİ) Prof. Dr. Ahmet Burçin YERELİ Hacettepe Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi 1. Giriş Son genişleme ile birlikte 27 üyeli hale gelen Avrupa Birliği, aday konumundaki Hırvatistan ve Türkiye dahil edildiğine 570 milyonu aşan nüfus yapısı ve güçlü sermaye birikimiyle dünyanın ikinci büyük süper bloğu haline gelmektedir. Halen en güçlü blok olarak kabul edilen Kuzey Amerika, nüfus olarak Avrupa Birliği’nin oldukça gerisinde olmakla birlikte, üretim gücü ve sermaye birikimi açısından Birliğin bir hayli ilerisindedir. Kuzey Amerika ve Avrupa arasında yaşanan küresel rekabet giderek daha sertleşmektedir. Zaman zaman Irak ve Afganistan sorunu ve zaman zaman da Kuzey Kore ve İran tehdidi ile savunma ve güvenlik işbirliği konuları ön plana çıksa da, yeryüzündeki pazarlara hakim olma mücadelesi gelecekte de iki blok arasındaki rekabetin temel belirleyicisi olacaktır. Son yıllarda arka arkaya yaşanan iki genişleme evresi ile birlikte nüfus yapısı daha da güçlenen Avrupa Birliği’nde, kısa dönemli nüfus ve istihdam hareketlerinin, ekonomik krizler ve kaçak göçmenlere bağlı olarak, dengesiz bir seyir izlemesi giderek daha önemli bir sorun halini almaktadır. Bu dengesizlik, Avrupa kıtasına dışarıdan gelenlere bağlı olmakla birlikte, Doğu Avrupa ülkelerinden Batı Avrupa ülkelerine doğru yaşanan göç şeklinde de ortaya çıkabilmektedir. Her ne kadar serbest dolaşım Avrupa Birliği’nin temel özgürlük anlayışının bir uzantısı olsa da, üyeliğe kabul edilirken Polonya için getirilen kısıtlamalar ve İngiltere ile İrlanda’nın geçtiğimiz yıllarda uygulamaya kalkıştığı belli ülke vatandaşları için kota uygulaması serbest dolaşım ilkesinin istisnaları olarak göze çarpmaktadır. Demografik çalışmalarda nüfus hareketleri içinde işgücünün mevcut hali ve gelecekteki potansiyeline ilişkin beklentiler iktisadi strateji ve bu stratejiye yönelik hedefler açısından büyük önem Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan 42 taşımaktadır. Bu çalışmada nüfus ve istihdam hareketlerindeki değişim belli dönemler itibariyle ele alınacak ve konu Avrupa Birliği üyesi ülkelerin istihdam politikalarının performansı açısından değerlendirmeye tabi tutulacaktır. Tespitlerde Avrupa Birliği’nin resmi istatistikleri kullanılmıştır. Tablolar düzenlenirken verilerin başlangıç tarihi olarak 1991 yılı ve bitiş tarihi olarak da 2007 yılları esas alınmıştır. Avrupa Birliği kaynaklarında tüm ülkeler için düzenli veri setlerine ulaşabilmek güçtür. Özellikle yeni katılan ülkelerin yakın döneme kadar verilerinin bulunmadığı görülmektedir. Bu nedenle 1991–2007 arasına 2000 yılı da dâhil edilerek 1991-2000 ve 2000-2007 dönemlerinin karşılaştırması yapılacaktır. Böylece düzenli veri setlerinin bulunduğu 2000’li yıllar 1990’lar ile mukayese edilecektir. 2. Konunun Teorik Çerçevesi İktisadi literatürde nüfus ve ekonomik büyüme arasındaki ilişkiyi ele alırken iki temel önermede bulunabiliriz. Bunlar: • Nüfus artışı ekonomik büyümeye yol açmaktadır. (A) • Ekonomik büyüme nüfus artışını tetiklemektedir. (B) Tarihsel açıdan bakıldığında dünyanın belli bölgeleri için (A) önermesinin, belli bölgeleri içinse (B) önermesinin doğru olduğu söylenebilir. Örneğin Orta Doğu toplumlarında ekonomik büyüme sonucu ortaya çıkan zenginlik daha geniş aile yapısını beraberinde getirmektedir. Yani, nüfus zenginlikle birlikte daha da artmakta ve (B) önermesini doğrulamaktadır. Avrupa Kıtası’nda ise daha çok (A) önermesini doğrulayan bir süreç yaşanmıştır. Nüfus gücü ekonomik büyümenin kaynağı olmuştur. Sanayi Devrimi sonrasında giderek zenginleşen Avrupa, nüfus gücü yerine sermaye gücü ile ön plana çıkmıştır. Emek-yoğun üretim tekniklerinin yerine teknoloji-yoğun üretim tekniklerinin kullanılmasıyla beraber üretimde emeğin yerini teknoloji almaya başlamıştır. 1900’lerin ilk yarısında yaşanan iki büyük savaş ve yerel çatışmalar dolayısıyla önemli bir nüfus gücünü kaybeden Avrupa kıtası, 1900’lü yılların sonlarına doğru nüfus azalması sorunuyla karşı karşıya kalmış ve sosyal güvenlik sistemindeki aktüeryal dengeler alt üst olmuştur. Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 43 Bir ülkede nüfus hareketlerini belirleyen iki temel etken bulunmaktadır. Bunlar: • Doğurganlık Oranı, • Göç Hareketleri. Doğurganlık, öncelikle toplumun ahlaki ve kültürel değerleri ile inanç yapısına bağlıdır. Sosyo-ekonomik yapı da ikincil derecede doğuranlık üzerinde etkili olan bir faktördür. Göç hareketleri ise göç alanın dinamikleri ile ilgili olduğu kadar göç verenin yapısal özellikleri ile de ilgilidir. Yine bir ülkede istihdam düzeyini belirleyen iki temel faktör bulunmaktadır. Bunlar da şu şekilde sıralanabilir: • Ekonomik Faktörler: (Ekonomik İstikrar ve Reel Ücret Düzeyi), • Sosyal Faktörler: (Sosyo-Ekonomik Gelişmişlik Düzeyi ve Sosyal Güvenlik Sisteminin Yapısı). Şüphesiz istihdam düzeyini belirleyen faktörleri istihdam arzı ve istihdam talebi açısından ayrı ayrı ele alabiliriz. Ancak, çalışmanın ana ekseninden uzaklaşmamak adına bu faktörler iki ana başlık altında toplanmıştır. Ekonomik faktörler olarak ülkedeki ekonomik istikrar ve ücretlerin reel düzeyi ön plana çıkan temalardır. Ekonominin kriz tehdidi altında olması günübirlik çalışmayı esas alan işlerin yaygınlaşmasına ve kayıt dışı çalışmanın daha avantajlı hale gelmesine neden olabilmektedir. Dolayısıyla istihdam düzeyinde dönemsel dalgalanmalar yaşanmaktadır. Ayrıca bu ülkeler, dışarıya işgücü göçü gibi bir olasılığı da bünyelerinde barındırmaktadırlar. Sosyal faktörler ise çok çeşitlidir. Ülkenin sosyo-ekonomik gelişmişlik düzeyi, kamu kolaylıklarının yapısı, sosyal güvenlik şemsiyesinin genişliği gibi sosyal faktörler de istihdama katılımı özendiren koşullardır. Tarımsal işgücünün yoğun olduğu yani, tarımsal görünümlü ülkelerde işsizliğin (özellikle gizli işsizliğin) yüksek olduğu herkesçe bilinen bir süreçtir. Sanayileşme ile kentleşme ve işgücüne katılım artmakta, hizmetler sektörünün gelişmesi ile birlikte bu süreç daha da hızlanmaktadır. Hizmetler sektörünün gelişmesi ile birlikte kadınların işgücüne katılımı erkeklerden daha hızlı artmaktadır. Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan 44 3. Nüfus-İstihdam Matrisi Nüfus-İstihdam Matrisi birbirinden bağımsız iki değişken olan nüfus ve istihdam hareketleri sonucunda işgücü piyasalarının konumunu ve bu piyasalardaki beklentileri analiz etmeye yönelik bir tabloyu ifade etmektedir. Bu tabloda ülkeler belli bir dönemde birbirinden bağımsız olarak ortaya çıkan nüfus ve istihdam hareketlerine göre kısa veya uzun dönemli olarak işsizlik veya işgücü açığı beklentisine göre sınıflandırılmaktadırlar. Örneğin değişen toplam istihdam ile değişen toplam nüfus arasındaki bu ilişki pozitif yönlü ise bir sonraki dönemde işsizlik oranının azalması beklenir. Hiç şüphesiz böyle bir tespitte bulunurken işgücüne katılım oranının da ayrıca dikkate alınması gerekebilir. Bazı durumlarda işsizlik oranındaki değişim tek başına açıklayıcı olmayabilir. Hem işsizlik hem de işgücüne katılım oranları içinde bulunulan dönemin koşullarına bağlı olarak değişim göstermektedir. İstihdam edilebilir nüfus olarak tanımlanan kitle, 15-64 yaş aralığındaki nüfusu ifade etmektedir. Bir ülkede istihdam edilen toplam nüfus ise bu yaş aralığının dışındaki çalışanları da kapsamaktadır. Günümüz koşullarında 15 yaş altında çalışanlar ile emeklilik yaşından sonra çalışanlar sosyal refah devleti idealine uygun düşmemektedir. Dolayısıyla Nüfus-İstihdam Matrisi’nde 15-64 yaş aralığındaki nüfusu esas alan değerlendirmeler yapılacaktır. Nüfus-İstihdam Matrisini kullanarak ülkeleri iki ayrı zaman dilimi için değerlendirmeye tabi tutabiliriz. İlk olarak ele alınan dönem içinde izlenen istihdam politikalarının performansı açısından ülkeler değerlendirilebilir. İkincisi ise, izleyen dönemde uygulanabilecek nüfus ve istihdam politikaları hakkında yürütme organlarına yol gösterici mahiyette önermeler geliştirilebilir. Matris özellikle, işgücü piyasalarına yönelik ya da bu piyasalar üzerinde etki gücü bulunan uygulamaların etkilerini görebilmek açısından da kullanılabilir. Nüfus-İstihdam hesaplanmaktadır: m pe Matrisi te2 − te1 te1 = = ∆te tp 2 − tp1 ∆tp tp1 değerleri aşağıdaki formüle göre Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 45 Söz konusu formülde: m pe : Nüfus-İstihdam Matris Değeri te 1 : Dönem Başındaki Toplam İstihdam (15-64 Yaş) te 2 : Dönem Sonundaki Toplam İstihdam (15-64 Yaş) Δte Yaş) : Dönem İçinde Toplam İstihdamda Yaşanan Değişim (15-64 tp 1 : Dönem Başındaki Toplam Nüfus (15-64 Yaş) tp 2 : Dönem Sonundaki Toplam Nüfus (15-64 Yaş) Δtp : Dönem İçinde Toplam Nüfusta Yaşanan Değişim (15-64 Yaş) Formülden de görüleceği üzere matris değerleri hesaplanırken nüfus ile istihdamdaki değişimler dikkate alınmaktadır. Söz konusu değişimlerin mutlak değerleri dikkate alındığında 8 farklı durum ortaya çıkmaktadır. • Δte > 0 ve m pe > 1 (1) • Δte > 0 ve m pe = [0, 1] (2) • Δte > 0 ve m pe = [–1, 0] (3) • Δte > 0 ve m pe < –1 (4) • Δte < 0 ve m pe < –1 (5) • Δte < 0 ve m pe = [–1, 0] (6) • Δte < 0 ve m pe = [0, 1] (7) • Δte < 0 ve m pe > 1 (8) Şimdi bu durumları teker teker açıklayalım: (1) Δte ve Δtp > 0 ve |Δte| > |Δtp| ise m ep > 1 sonucuna ulaşılır. Bu durumda hem toplam istihdam ve hem de toplam nüfusta bir artış söz konusudur. Ancak, toplam istihdamdaki artış toplam nüfus artışından yüksektir. Dolayısıyla bir sonraki dönemde işgücüne katılım artacaktır. Ayrıca işsizlik oranında bir azalma olması olasıdır ve m ep , +∞’a yakınsadıkça bir sonraki dönemde işsizlik daha da hızlı 46 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan azalacaktır. Bu yapıdaki ülkelerde uzun dönemde ortaya çıkabilecek işgücü açığı sorununa karşı önlemler alınmalıdır. İstihdam artışının yurtiçi istihdam kaynaklarından karşılanamaması halinde ülkeye başka ülkelerden göçmen kabul edilebilecektir. Ya da üretim teknikleri emek-yoğundan sermaye-yoğun ve teknoloji-yoğun tekniklere doğru kayacaktır. (2) Δte ve Δtp > 0 ve |Δte| < |Δtp| ise m ep , 0 ile 1 arasında bir değer alacaktır ki, bu durumda da toplam istihdamda ve nüfusta bir artış söz konusudur. Ancak, nüfustaki artış toplam istihdamdaki artıştan büyüktür. Dolayısıyla, bir sonraki dönemde işsizlik oranında bir artış olması olasıdır. Bu ülkelerde istihdam artırıcı politikalar izlenerek uzun dönemde ortaya çıkması olası işsizlik artışlarının önüne geçilebilir. (3) Δte > 0, Δtp < 0 ve |Δte| < |Δtp| ise m ep , –1 ile 0 arasında bir değer alacaktır. Bu durumda da toplam istihdam artmakta ve nüfus azalmaktadır. Ancak bu sefer, nüfustaki değişimin mutlak değeri toplam istihdamdaki değişimin mutlak değerinden büyüktür. İşsizlikteki azalma ve işgücüne katılımın nispi olarak artışı ile beraber işgücü açığı (1) ve (4) no’lu grupta yer alan ülkelerden daha hızlı gelişen bir süreç olarak ortaya çıkabilecektir. (4) Δte > 0, Δtp < 0 ve |Δte| > |Δtp| ise m ep < –1 olacaktır. Bu durumda toplam istihdam artmakta, ancak nüfus azalmaktadır. Ayrıca toplam istihdam değişiminin mutlak değeri, nüfus değişiminin mutlak değerinden büyük olduğu için izleyen dönemde işgücüne katılım nispi olarak artacak ve işsizlik azalacak, gerekli önlemler alınamazsa daha ileriki aşamalarda işgücü açığı ortaya çıkabilecektir. Bu gruptaki ülkeler nüfus politikalarını gözden geçirmek durumundadırlar. Aksi taktirde, işgücü açığı bu ülkeler açısından (1) no’lu durumdaki ülkelere nazaran daha kısa dönemde ortaya çıkabilecek ciddi bir tehdittir. (5) Δte < 0, Δtp > 0 ve |Δte| > |Δtp| ise m ep < –1 olacaktır. Bu durumda nüfus artarken, toplam istihdam hızla azalmaktadır. Toplam istihdamdaki değişimin mutlak değeri nüfustaki değişimin mutlak değerinden büyüktür. Matris değeri -1’den küçük olan bu gruptaki ülkelerde, istihdama katılım nispi olarak azalmaktadır. Dolayısıyla işsizlik (2) no’lu gruptaki ülkelere nazaran daha hızlı artmaktadır. Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 47 (6) Δte < 0, Δtp > 0 ve |Δte| < |Δtp| ise m ep , –1 ile 0 arasında bir değer alacaktır. Bu durumda da nüfus artarken, toplam istihdam azalmaktadır. Ancak, nüfustaki değişimin mutlak değeri toplam istihdamdaki değişimin mutlak değerinden büyüktür. Bu gruptaki ülkelerde ise işsizlik sorunu (2) no’lu gruptaki ülkelere nispeten daha kısa vadeli; (5) no’lu gruptaki ülkelere nispeten ise daha uzun vadeli bir sorun olarak ortaya çıkacaktır. (7) Δte ve Δtp < 0 ve |Δte| < |Δtp| ise m ep > 1 olacaktır. Bu durumda da hem toplam istihdam hem de nüfus azalmaktadır. Ancak, nüfus toplam istihdamdan daha hızlı azalmaktadır. Bu grupta ülkelerde ise diğer gruptaki ülkelere nazaran orta vadeli bir işgücü açığı tehdidi söz konusu olmaktadır. (8) Δte ve Δtp < 0 ve |Δte| > |Δtp| ise m ep , 0 ile 1 arasında bir değer alacaktır. Bu durumda hem toplam istihdam hem de nüfus azalmaktadır. Ancak, toplam istihdam toplam nüfustan daha hızlı azalmaktadır. Bu gruptaki ülkelerde diğer gruptaki ülkelere nazaran orta vadeli bir işsizlik baskısı bulunmaktadır. Buna bağlı oluşturabiliriz: olarak Nüfus-İstihdam Matrisini şu şekilde Şekil: 1 – Nüfus-İstihdam Matrisi İşgücü Açığı Kısa Dönem 3 4 7 1 5 6 8 2 Uzun Dönem İşsizlik Bu matriste yer alan ülke grupları kısa dönemden uzun döneme doğru ve işgücü açığı tehdidi ile işsizlik baskısı durumlarına göre sınıflandırılmıştır. Buna göre (1), (3), (7) ve (1) grubundaki ülkeler işgücü açığı tehdidi yaşarken; (5), (6), (8) ve (2) grubundaki ülkeler işsizlik baskısı altındadır. Soldan sağa doğru bu tehdit ya da baskı kısa dönemliden uzun dönemliye doğru değişmektedir. Örneğin (3) grubunda, (4), (7) ve (1) grubundaki ülkelere nazaran daha kısa vadeli 48 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan bir işgücü açığı tehdidi bulunmaktadır. (1) grubunda ise bu tehdit diğer ülkelere göre daha uzun vadelidir. (4) ve (7) grubundakilerde ise tehdit (3) ve (1) grubundakilere göre daha orta vadelidir. Aynı örneği işsizlik baskısına da uyarlayabiliriz. Buna göre (5) grubunda (6), (8) ve (2) grubundaki ülkelere nazaran daha kısa vadeli bir işsizlik baskısı bulunmaktadır. (2) grubunda ise bu baskı diğer ülkelere göre daha uzun vadelidir. (6) ve (8) grubundakilerde ise söz konusu baskı (5) ve (2) grubundakilere göre daha orta vadelidir. Ülkelerin Nüfus-İstihdam Matrisi değerleri, aynı dönemde işsizlik ve işgücüne katılım oranlarındaki değişim ile mukayese edilerek, o döneme ilişkin istihdam politikalarının performansı hakkında değerlendirmelerde bulunulabilir. Nüfus-İstihdam Matrisi içinde yer alan 8 farklı duruma göre işsizlik ve işgücüne katılım açısından 4. Avrupa Birliği’nde Nüfus ve İstihdam Hareketleri Avrupa Birliği’nde nüfusun ve istihdamın hangi yönde geliştiği Tablo: 1’ de görülmektedir. 15-64 Yaş aralığındaki nüfusa göre Avrupa Birliği’nin en kalabalık ülkesi Almanya’dır. Tabloda ülkelerin sıralanmasında nüfus kriteri esas alınmıştır. Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 49 Tablo: 1 – Avrupa Birliği’nde Yıllara ve Ülkelere Göre Toplam İstihdam Edilebilir Nüfus ve Bunların Toplam İstihdamı (15-64 Yaş) (Bin Kişi) Ülkeler AB-27 AB-15 Almanya Fransa İngiltere İtalya İspanya Polonya Romanya Hollanda Çek Cumhuriyeti Yunanistan Portekiz Belçika Macaristan İsveç Avusturya Bulgaristan Slovakya Danimarka Finlandiya İrlanda Litvanya Letonya Slovenya Estonya Kıbrıs Rum Kesimi Lüksemburg Malta Toplam Nüfus (15-64 Yaş) 2000 2007 319.355 328.295 242.258 248.387 256.722 54.130 55.062 54.226 36.335 37.430 39.493 37.378 37.550 38.994 38.642 38.946 25.601 27.373 30.808 25.739 26.299 15.231 15.046 10.249 10.722 10.986 7.116 7.347 6.628 7.078 7.208 6.568 6.909 7.135 6.625 6.719 7.008 6.764 6.800 5.529 5.708 6.002 5.375 5.551 5.491 5.198 3.693 3.873 3.465 3.532 3.573 3.367 3.452 3.497 2.159 2.546 2.993 2.319 2.319 1.600 1.573 1.397 1.412 916 909 1991 Toplam İstihdam (15-64 Yaş) 1991 2000 2007 198.720 214.664 150.571 157.530 171.822 36.642 36.105 37.612 21.934 23.237 25.510 25.989 26.731 27.798 20.753 22.846 12.697 15.399 20.211 14.155 14.997 9.590 8.843 6.402 7.819 8.345 4.625 4.856 3.538 3.996 4.424 4.470 4.724 4.837 3.701 4.068 4.348 3.806 3.897 4.396 4.168 4.453 3.678 3.963 2.768 3.209 2.096 2.351 2.572 2.694 2.757 2.382 2.319 2.459 1.109 1.660 2.067 1.370 1.506 920 1.075 877 957 554 631 - 438 518 - 288 368 265 - 288 263 304 278 161 - 181 143 193 155 Kaynak: European Commission (2008) verilerinden yararlanılara hazırlanmıştır. Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan 50 Tablo: 2 – Dönemler İtibariyle ve Ülkelere Göre Toplam İstihdam Edilebilir Nüfusun (15-64 Yaş) Nispi Değişimi Ülkeler % 1991/2000 - 2000/2007 18,26 1991/2007 - İrlanda 17,92 17,56 38,63 İspanya 6,92 12,55 20,34 - 5,70 - Lüksemburg Fransa 8,68 3,01 5,56 5,51 14,72 8,69 İsveç 3,24 5,15 8,55 Kıbrıs Rum Kesimi Malta Slovakya - 4,87 - Belçika 1,42 4,30 5,78 İngiltere 0,46 3,85 4,32 AB-15 2,53 3,36 5,97 - 3,27 - 5,19 3,27 8,63 - 3,25 - Avusturya Portekiz Çek Cumhuriyeti AB-27 Hollanda Polonya - 2,80 - 4,62 2,46 7,19 - 2,18 - Yunanistan 6,79 1,84 8,75 Finlandiya 2,52 1,30 3,86 Danimarka 1,93 1,16 3,12 - 1,07 - Slovenya İtalya - 0,79 - Macaristan - 0,53 - Litvanya - 0,00 - Estonya - -0,76 - Romanya - -1,21 - Almanya 1,72 -1,52 0,18 - Letonya - -1,69 Bulgaristan - -5,34 Kaynak: hazırlanmıştır. European Commission (2008) verilerinden - yararlanılarak Tablo:2’de dönemler itibariyle istihdam edilebilir toplam nüfusun nispi değişimi görülmektedir. Mevcut veriler çerçevesinde 2000-2007 yılları arasında daha düzenli veri mevcut olduğu için sıralama 2000-2007 aralığındaki değerlere göre yapılmıştır. Kıbrıs Rum Kesimi, İrlanda ve İspanya yüksek istihdam edilebilir nüfus artış hızı ile dikkat çekmektedir. Son iki genişleme evresinde Avrupa Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 51 Birliği’ne katılan bazı Doğu Avrupa ülkeleri ile Almanya’da yaşanan azalma ise dikkat çekici boyuttadır. Tablo: 3’ de 15-64 yaş aralığındaki toplam istihdamın nispi değişimine ilişkin rakamlara yer verilmiştir. Aynı şekilde Tablo: 3’deki sıralamada da 2000-2007 yıllarına ait yüzdeler esas alınmıştır. İspanya, Kıbrıs Rum Kesimi, İrlanda, Letonya, Bulgaristan, Estonya, Slovakya, Yunanistan ve İtalya istihdamdaki artış hızları ile ön plana çıkmaktadır. Birliğe en son katılan Romanya’daki azalma ise dikkate değerdir. Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan 52 Tablo: 3 – Dönemler İtibariyle ve Ülkelere Göre Toplam 15-64 Yaş Aralığındaki İstihdamın Nispi Değişimi Ülkeler İspanya Kıbrıs Rum Kesimi İrlanda Letonya Bulgaristan Estonya Slovakya Yunanistan İtalya Litvanya Fransa Slovenya AB-15 Malta AB-27 Avusturya Belçika İsveç Hollanda Lüksemburg Finlandiya Polonya Çek Cumhuriyeti Almanya İngiltere Portekiz Macaristan Danimarka Romanya Kaynak: European hazırlanmıştır. 1991/2000 21,28 49,68 12,95 5,94 4,62 9,92 -5,19 22,13 12,42 -2,64 -1,47 2,86 5,68 4,74 Commission % 2000/2007 31,25 27,78 24,52 16,85 15,93 13,90 12,17 10,71 10,09 9,93 9,78 9,12 9,07 8,39 8,02 7,75 6,88 6,84 6,73 6,63 6,04 5,95 4,99 4,17 3,99 2,39 2,39 2,34 -7,79 (2008) verilerinden 1991/2007 59,18 86,38 25,04 16,30 14,11 17,48 1,30 30,35 19,88 3,23 2,65 6,96 8,21 7,19 yararlanılarak 5. Avrupa Birliği’nde Nüfus-İstihdam Matrisi Nüfus-İstihdam Matrisinde Avrupa Birliği üyesi ülkelerin konumlarını görebilmek için Tablo 2 ve Tablo 3’deki değişim değerleri formülde yerine konulduktan sonra ortaya aşağıdaki gibi bir tablo çıkmaktadır: Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 53 Tablo: 4 – Avrupa Birliği’nde Dönemler İtibariyle ve Ülkelere Göre Nüfus-İstihdam Matris Değerleri 1991–2000 2000–2007 1991–2007 (1) (Δte > 0); m pe > 1 Belçika 6,99 Litvanya 2302,07 Almanya 14,93 İngiltere 6,20 İtalya Hollanda 4,80 Slovenya 12,82 Hollanda 4,22 8,50 Belçika 3,02 İspanya İrlanda 3,07 Yunanistan 5,83 İspanya 2,91 2,77 Finlandiya 4,63 Yunanistan 2,86 Danimarka 2,45 Macaristan Fransa 1,97 AB-27 1,91 Polonya 4,49 AB-15 2,87 Danimarka 2,36 2,31 2,73 İrlanda 2,24 2,73 Fransa 1,88 2,70 İngiltere 2,50 Lüksemburg 1,61 Yunanistan AB-15 Lüksemburg Portekiz 1,83 Hollanda 1,43 AB-15 1,09 Slovakya İspanya 2,49 Avusturya 2,37 Danimarka Fransa 2,01 1,77 Belçika 1,60 Çek Cumhuriyeti 1,54 Kıbrıs Rum Kesimi 1,52 Malta 1,47 İrlanda 1,40 İsveç 1,33 Lüksemburg 1,19 İngiltere 1,04 (2) (Δte > 0); m pe = [0, 1] Portekiz 0,73 Portekiz Finlandiya İsveç (3) (Δte > 0); mpe = [-1, 0] (4) (Δte > 0); m pe < -1 Almanya -2,75 Bulgaristan -2,99 Letonya -9,98 Estonya -18,19 (5) (Δte < 0); m pe < -1 Finlandiya İsveç -1,05 -1,60 (6) (Δte < 0); m pe = [-1, 0] 1,35 0,95 0,84 0,15 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan 54 Almanya -0,85 (7) (Δte < 0); m pe = [0, 1] (8) (Δte < 0); m pe > 1 Romanya 6,41 1991-2007 Dönemi verileri ele alındığı zaman Almanya, Hollanda, Belçika, İspanya ve Yunanistan AB-15 ortalamasının üzerinde bir performans sergilemişlerdir. Bu dönemde AB-15’de hem toplam istihdamda hem de nüfusta artış görülmüş; toplam istihdamdaki artış nüfus artışından yüksek gerçekleşmiştir. Dolayısıyla işsizlik oranında bir azalma görülmesi, ayrıca işgücüne katılımda da bir artış olması beklenecektir. 5.1. Nüfus-İstihdam Matrisine Göre Ülkelerin İstihdam Politikalarının Performansı Ülkelerin istihdam politikalarının performansını değerlendirebilmek için ele alınan dönemde Nüfus-İstihdam Matrisindeki konumlarına göre ülkelerin işsizlik ve işgücüne katılım oranlarındaki değişimlere bakmak gerekecektir. Aşağıda dönemler itibariyle matrisin yapısı ve ülke verileri ayrı ayrı ele alınmıştır. 5.1.1. 1991-2000 Dönemi 1991-2000 Dönemine ilişkin olarak mevcut verilere göre yapılan hesaplamalar neticesinde Nüfus-İstihdam Matrisi aşağıdaki gibidir: Şekil: 2 - 1991-2000 Dönemi Nüfus-İstihdam Matrisi İşgücü Açığı (3) Kısa Dönem (4) (1) Belçika İngiltere Hollanda İspanya İrlanda (7) Danimarka Fransa Uzun Dönem Yunanistan AB-15 Lüksemburg Portekiz (5) (6) Finlandiya Almanya (8) İsveç İşsizlik (2) Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 55 Matristeki değerlere göre (1) grubundaki ülkelerde işsizlik zamanla azalmakta ve bu sürecin aynı şekilde devam etmesi halinde uzun dönemde işgücü açığı riski bulunmaktadır. (5) ve (6) grubundaki ülkelerde ise işsizlik sorunu giderek daha önemli hale gelmektedir. Bu önermelerin ispatı için söz konusu ülkelerde 1991-2000 döneminde işsizlik oranlarındaki değişime bir göz atmakta fayda bulunmaktadır. Değerlendirmelerin daha sağlıklı olabilmesi açısından tabloda işgücüne katılım verilerine de yer verilmiştir. Tablo: 5’de görüldüğü üzere ülkelerin pek çoğu Nüfus-İstihdam Matrisinde öngörülen beklentileri karşılamışlardır. Hollanda, İspanya ve İrlanda yüksek istihdam yaratma performansı ile ön plana çıkmışlardır. Ancak Belçika, Lüksemburg ve Yunanistan’ a ilişkin veriler beklentilerin aksine bir görünüm arz etmektedir. Uzun dönemli beklentiler açısından bakıldığında sınıra çok yakın sapmalar anlamlı olmayabilir. Belçika ve Lüksemburg’da söz konusu dönemde işsizlikte küçük bir artış olmuştur. Bununla birlikte işgücüne katılım oranlarında da ciddi bir artış yaşanmıştır. Buradan hareketle Belçika ve Lüksemburg’da çalışmak isteyen nüfusun arttığı ve bu nedenle işsizlikte küçük bir artış yaşandığı söylenebilir. Yunanistan’da ise bu süreç daha keskin bir görünümdedir. Dolayısıyla bu ülke ile ilgili olarak 1991-2000 dönemi daha dikkatli inceleme konusu yapılmalıdır. 56 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan Tablo: 5 – 1991-2000 Dönemine İlişkin İşsizlik ve İşgücüne Katılım Verileri Ülkeler Belçika İngiltere Hollanda İspanya İrlanda Danimarka Fransa Yunanistan Lüksemburg Portekiz Finlandiya İsveç Almanya İşsizlik İşgücüne Katılım N. İ.M. 1991 2000 Değişim Beklenen 1991 2000 Değişim Beklenen (1) 6,6 6,9 4,9 U (+) 0,3 U (-) 60,2 65,1 (1) 8,8 5,4 -3,4 U (-) 76,3 75,4 -0,9 U (+) (1) 5,8 2,8 -3 U (-) 67,1 75,2 8,1 U (+) (1) 16,4 11,1 -5,3 U (-) 59,2 65,4 6,2 U (+) (1) 14,7 4,2 -10,5 U (-) 60,9 68,2 7,3 U (+) (1) 8,4 4,3 -4,1 U (-) 82,7 80,0 -2,7 U (+) (1) 9,5 9 -0,5 U (-) 66,8 68,7 1,9 U (+) (1) 7,0 11,2 5,8 U (+) 4,2 U (-) 58,0 63,8 (1) 1,7 2,3 2,3 U (+) 0,6 U (-) 61,8 64,1 (1) 4,2 3,9 -0,3 U (-) 71,1 71,4 0,3 U (+) (5) 6,6 9,8 3,2 K (+) 75,8 74,5 -1,3 K (-) (5) 3,1 5,6 2,5 K (+) 82,2 77,3 -4,9 K (-) (6) - 7,5 K (+) 71,6 71,1 -0,5 K (-) Kaynak: European Commission (2008) verilerinden yararlanılarak hazırlanmıştır. Tablo içinde siyah olarak gösterilen değerler beklentilere ters bir durumu ifade etmektedir. U: Uzun Dönem, K: Kısa Dönem olarak kullanılmıştır. İngiltere ve Danimarka’da ise giderek yaşlanan nüfus dolayısıyla daha farklı bir süreç söz konusu olmuştur. Bu ülkelerde işsizlik azalırken işgücüne katılım oranlarında da düşüş yaşanmıştır. İngiltere uzun dönemli beklentiler açısından sınıra yakın bir görünümde olmasına rağmen Danimarka’daki değişim dikkat çekicidir. Matrisin kısa dönemli bölmelerinde öngörülen süreçler ise herhangi bir sapma olmaksızın gerçekleşmiş görünmektedir. 5.1.2. 2000-2007 Dönemi Bir önceki başlık altında ele alınan 1991-2000 döneminin devamı olarak ele alınabilecek olan bu dönemde Nüfus-İstihdam Matrisi aşağıdaki gibi oluşmuştur: Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 57 Şekil: 3 - 2000-2007 Dönemi Nüfus-İstihdam Matrisi İşgücü Açığı (4) Almanya Bulgaristan Letonya Estonya Kısa Dönem (3) (5) (7) (6) (8) Romanya İşsizlik (1) Litvanya İtalya Slovenya Yunanistan Finlandiya Macaristan AB-27 Polonya Hollanda AB-15 Slovakya İspanya Avusturya Danimarka Fransa Belçika Çek Cumhuriyeti Kıbrıs Rum Kesimi Malta İrlanda İsveç Lüksemburg İngiltere (2) Portekiz Uzun Dönem Matristeki değerlere göre (1) grubundaki ülkelerde işsizlik zamanla azalmakta ve bu sürecin aynı şekilde devam etmesi halinde uzun dönemde işgücü açığı riski bulunmaktadır. (4) grubundaki ülkelerde işsizlik daha hızlı azalmakta ve işgücüne katılım artmaktadır. Dolayısıyla bu gruptaki ülkelerde işgücü açığı riski daha şiddetli bir tehdit olarak algılanmaktadır. (8) ve (2) grubundaki ülkelerde ise işsizlik sorunu giderek daha önemli hale gelmektedir. Yine bu önermelerin ispatı için söz konusu ülkelerde 2000-2007 döneminde işsizlik ve işgücüne katılım oranlarındaki değişime bir göz atmakta fayda bulunmaktadır. Tablodan da görüleceği üzere 2000-2007 dönemi için ülke verilerinin çoğu matrisin beklentilerini veya öngörülerini karşılamaktadır. Buna karşın tabloda siyah olarak görünen ve nüfus- Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan 58 istihdam değişimlerinin olağan seyrinin dışında gerçekleşen değerler üzerinde durulması ve incelenmesi gereken hususların varlığını işaret etmektedir. Uzun dönemli öngörülerin içinde sınıra yakın sapmalar pek anlamlı olamayacağı için bunları değerlendirme dışı tutabiliriz. Ancak bu dönemde işgücü piyasalarındaki performans açısından en kötü ülke olarak Avusturya göze çarpmaktadır. Nüfus ve istihdamdaki değişime göre işsizliğin azalıp, işgücüne katılımda bir artış olması beklenirken; işsizlikte hafif bir artış olmuş buna karşın işgücüne katılımda çok keskin bir düşüş yaşanmıştır. Matris bu noktada Avusturya’nın istihdam politikaları açısından alarm vermektedir. Tablo: 6 – 2000-2007 İşgücüne Katılım Verileri Ülkeler Litvanya İtalya Slovenya Yunanistan Finlandiya Macaristan AB-27 Polonya Hollanda AB-15 Slovakya İspanya Avusturya Danimarka Fransa Belçika Çek Cumhuriyeti Kıbrıs Rum Kesimi Malta İrlanda İsveç Lüksemburg İngiltere Portekiz Almanya Bulgaristan Letonya Estonya Romanya N.İ.M. (1) (1) (1) (1) (1) (1) (1) (1) (1) (1) (1) (1) (1) (1) (1) (1) (1) (1) (1) (1) (1) (1) (1) (2) (4) (4) (4) (4) (8) Dönemine İşsizlik 2000 2007 Değişim Beklenen 16,4 4,3 -12,1 U (-) 10,1 6,1 -4,0 U (-) 6,7 4,8 -1,9 U (-) 11,2 8,3 -2,9 U (-) 9,8 6,9 -2,9 U (-) 6,4 7,4 1,0 U (-) 8,6 7,1 -1,5 U (-) 16,1 9,6 -6,5 U (-) 2,8 3,2 0,4 U (-) 7,7 7,0 -0,7 U (-) 18,8 11,1 -7,7 U (-) 11,1 8,3 -2,8 U (-) 3,6 4,4 0,8 U (-) 4,3 3,8 -0,5 U (-) 9,0 8,3 -0,7 U (-) 6,9 7,5 0,6 U (-) 8,7 5,3 -3,4 U (-) 4,9 3,9 -1,0 U (-) 6,7 6,4 -0,3 U (-) 4,2 4,6 0,4 U (-) 5,6 6,1 0,5 U (-) 2,3 4,7 2,4 U (-) 5,4 5,3 -0,1 U (-) 3,9 8,0 4,1 U (+) 7,5 8,4 0,9 K (-) 16,4 6,9 -9,5 K (-) 13,7 6,0 -7,7 K (-) 12,8 4,7 -8,1 K (-) 7,2 6,4 -0,8 U (+) İlişkin 2000 70,8 60,1 67,5 63,8 74,5 60,1 68,6 65,8 75,2 69,2 69,9 65,4 71,0 80,0 68,7 65,1 71,3 69,1 58,0 68,2 77,3 64,1 75,4 71,4 71,1 60,7 67,2 70,2 68,4 İşsizlik ve İşgücüne Katılım 2007 Değişim Beklenen 67,9 -2,9 U (+) 62,5 2,4 U (+) 71,3 3,8 U (+) 67,0 3,2 U (+) 75,6 1,1 U (+) 61,9 1,8 U (+) 70,5 1,9 U (+) 63,2 -2,6 U (+) 78,5 3,3 U (+) 72,0 2,8 U (+) 68,3 -1,6 U (+) 71,6 6,2 U (+) 60,8 -10,2 U (+) 80,2 0,2 U (+) 70,2 1,5 U (+) 67,1 2,0 U (+) 69,9 -1,4 U (+) 73,9 4,8 U (+) 59,5 1,5 U (+) 72,4 4,2 U (+) 79,1 1,8 U (+) 66,3 2,2 U (+) 75,3 -0,1 U (+) 74,1 2,7 U (-) 76,0 4,9 K (+) 66,3 5,6 K (+) 72,8 5,6 K (+) 72,9 2,7 K (+) 63,0 -5,4 U (-) Kaynak: European Commission (2008) verilerinden yararlanılarak hazırlanmıştır. Tablo içinde siyah olarak gösterilen değerler beklentilere ters bir durumu ifade etmektedir. U: Uzun Dönem, K: Kısa Dönem olarak kullanılmıştır. Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 59 Litvanya ve Polonya ise göç veren ve dolayısıyla nüfusu azalan ülkeler olduğu için işgücüne katılımda yaşanan sapmalar bu gerekçeye dayandırılabilir. Ancak Portekiz’deki durum da inceleme konusu yapılması gereken bir süreç olarak gözükmektedir. 5.1.3. 1991-2007 Dönemi Önceki iki başlığa nazaran daha geniş bir dönemi ele alan 19912007 döneminde mevcut ülke verileri çerçevesinde Nüfus-İstihdam Matrisi aşağıdaki şekildedir: Matristeki değerlere göre ülkeler (1) ve (2) gruplarında toplanmışlardır. Bu da daha uzun dönemli veriler ele alınarak yapılacak değerlendirmelerde ülkelerin en uçta yer alan iki grupta toplanacaklarını göstermektedir. Buna göre ülkeler uzun dönemli işsizlik ya da uzun dönemli işgücü açığı riskiyle karşı karşıyadırlar. Yani ülkeler zaman içinde işgücü piyasalarına müdahale ederek işsizlikle mücadele politikaları uygulayabilmektedirler. Kısmen de olsa bu politikalarda başarılı olabilmektedirler. Aşağıdaki tabloda verileri mevcut olan ülkelerin 1991-2007 aralığında işsizlik ve işgücüne katılım oranları görülmektedir. Şekil: 4 - 1991-2007 Dönemi Nüfus-İstihdam Matrisi İşgücü Açığı (3) (4) (7) Kısa Dönem (5) (6) (8) İşsizlik (1) Almanya Hollanda Belçika İspanya Yunanistan AB-15 Danimarka İrlanda Fransa İngiltere Lüksemburg (2) Portekiz Finlandiya İsveç Uzun Dönem Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan 60 Tablo: 7 – 1991-2007 Dönemine İlişkin İşsizlik ve İşgücüne Katılım Verileri N.İ.M. Ülkeler Almanya Hollanda Belçika İspanya Yunanistan Danimarka İrlanda Fransa İngiltere Lüksemburg Portekiz Finlandiya İsveç (1) (1) (1) (1) (1) (1) (1) (1) (1) (1) (2) (2) (2) İşsizlik İşgücüne Katılım 1991 2007 Değişim Beklenen 1991 2007 Değişim Beklenen 8,4 U (-) 71,6 76,0 4,4 U (+) 5,8 3,2 -2,6 U (-) 67,1 78,5 11,4 U (+) 6,6 7,5 6,9 U (+) 0,9 U (-) 60,2 67,1 16,4 8,3 -8,1 U (-) 59,2 71,6 12,4 U (+) 7,0 8,3 9,0 U (+) 1,3 U (-) 58,0 67,0 8,4 3,8 -4,6 U (-) 82,7 80,2 -2,5 U (+) 14,7 4,6 -10,1 U (-) 60,9 72,4 11,5 U (+) 9,5 8,3 -1,2 U (-) 66,8 70,2 3,4 U (+) 8,8 5,3 -3,5 U (-) 76,3 75,3 -1,0 U (+) 1,7 4,7 4,5 U (+) 3,0 U (-) 61,8 66,3 4,2 8,0 3,8 U (+) 71,1 74,1 3,0 U (-) 6,6 6,9 0,3 U (+) 75,8 75,6 -0,2 U (-) 3,1 6,1 3,0 U (+) 82,2 79,1 -3,1 U (-) Kaynak: European Commission (2008) verilerinden yararlanılarak hazırlanmıştır. Tablo içinde siyah olarak gösterilen değerler beklentilere ters bir durumu ifade etmektedir. U: Uzun Dönem, K: Kısa Dönem olarak kullanılmıştır. Tabloda dikkati çeken değerler koyu siyah renkte gösterilmiştir. Danimarka, İngiltere ve Lüksemburg yaşlanan nüfusları dolayısıyla beklentilerden uzaklaşmakta, değerlerinde sapmalar görülmektedir. Özellikle 2000 sonrasında işgücüne katılım 15-24 yaş aralığında oransal olarak düşerken, 55-64 yaş aralığında hızla artmaktadır. Aynı durum Portekiz için de geçerlidir. Ancak Portekiz’de 2000 sonrasında kadın işgücünün istihdama katılım rakamlarında da önemli bir artış söz konusudur. Dolaysısıyla Portekiz’de de değerlerde sapma görülmektedir. Bu ülkelerin dışında kalan ve verileri mevcut olan diğer ülkeler Nüfus-İstihdam Matrisi’nin öngörülerini destekleyen değerlere sahiptirler. 6. SONUÇ Nüfus-İstihdam Matrisi, nüfustaki değişimler ile istihdamdaki değişimler arasındaki ilişkiyi ifade etmektedir. Değişen istihdam yapısı ile değişen nüfus yapısı arasındaki ilişki dikkate alınarak, dönem içinde ülkelerin işgücü piyasalarının performansı ölçülmeye çalışılmaktadır. Performans kriterleri olarak işsizlik ve işgücüne katılım oranları dikkate alınmaktadır. Nüfus-İstihdam Matrisi sekizli bir matris yapısındadır. Bu matriste kısa veya uzun dönemli olmak üzere işsizlik ile işgücü açığı Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 61 arasındaki beklentiler ya da öngörüler ortaya konulmaya çalışılmıştır. Beklenti veya öngörüler aynı dönemdeki işsizlik ve işgücüne katılım oranlarındaki değişim ile karşılaştırılarak ülkelerin dönem içindeki performansları değerlendirilmiştir. Hiç şüphesiz öngörülerden sapmalar hakkında ayrıca yorumlamalar yapılmalıdır. Sapmaların farklı yıl aralıklarında ve hep aynı ülkelerde görülüyor olması, bu ülkelerdeki işgücü piyasalarına yönelik derinlemesine çalışmalar yapılmasını gerektirmektedir. Ayrıca ülkelerin verilerine ilişkin olarak toplanan bilgilerin ne derece gerçeği yansıttığı hakkında da değerlendirmeler yapılması gerekebilir. Nüfus-İstihdam matrisi sayesinde ülkelerin nüfus hareketlerindeki değişime bağlı istihdam performansları değerlendirilebileceği gibi; ele alınan dönemi izleyen dönemlere ilişkin projeksiyonlar yapabilmek açısından da matris kullanılabilir. İzleyen dönemde uygulanabilecek nüfus ve istihdam politikaları hakkında yürütme organlarına yol gösterici mahiyette önermeler geliştirilebilir. Matris kadın ve erkek işgücü verileri ya da yaş gruplarına göre ayrıştırılmış işgücü verileri kullanılarak cinsiyet veya yaş gruplarına yönelik değerlendirmeler için de kullanılabilir. Şüphesiz tüm bu çalışmalar ayrı birer araştırma konusudur. KAYNAKÇA European Commission, Directorate-General for Employment, Social Affairs and Equal Opportunities, 2008, “Employment in Europe 2008”, Belgium, October Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 63 KÜRESEL KRİZİN ORTASINDA STRATEJİK YÖNETİMİ YENİDEN DÜŞÜNMEK Dr. Hasan CANPOLAT Vali İçişleri Bakanlığı Müsteşar Yardımcısı Doç. Dr. Ahmet KESİK Maliye Bakanlığı Strateji Geliştirme Başkanı 1. GİRİŞ YERİNE: DÜNYA DEĞİŞİRKEN YÖNETİM NASIL DEĞİŞTİ Son elli yılın kamu yönetimi açısından gündemi küresel çaptaki ve görülmemiş hıdaki değişimlere nasıl uyum sağlanacağı olmuştur. Bu dönüşüm ve değişim tarihinin ilk dönemlerinde ortaya çıkan müdahaleci devletten sonraları minimal devlete geçilmiş küresel krizin fırtınaları karşısında bu defa karşımıza yine müdahaleci ancak sorunları çözmede etkili olamayan bir kamu yönetimi çıkmıştır. II. Dünya Savaşı sonrasında devlet savaşın etkilerini ortadan kaldırmak adına şartları gereği müdahaleci idi. Müdahaleci devletin faaliyet alanı hızla genişledi ve vatandaşlar giderek devletten daha çok hizmetin daha kaliteli ve ucuz bir şekilde sunulmasını talep eder hale geldiler. Ancak, hükümetlerden devamlı daha fazla kamu hizmeti talep eden vatandaşlar, doğal olarak bu hizmetin finansmanı için daha çok vergi vermek istemiyorlardı. Bunun çaresi olarak da kamu hizmetlerinin daha etkili, verimli ve hesap verilebilir bir şekilde sunulması imkânları üzerinde düşünülmeye başlanmıştır. Fakat 1970’li yıllara gelindiğinde genişleyen kamu hizmet alanlarını artık daha fazla finanse edemeyen devletler, bir yandan yeni sağ ideoloji tarafından hiyerarşiye boğuldukları, bürokratik kurallarla işleyemez hale geldikleri, hantallaştıkları ve vatandaşların ihtiyaçlarını zamanında ve gerektiği ölçüde karşılayamaz duruma düştükleri gerekçeleri ile şiddetle eleştirilmeye, öte yandan küreselleşmenin ayak sesleri niteliğindeki değişimlerin etkisi ile sarsılmaya başlamıştır. Yeni sağ ideolojinin temel yaklaşımı devletin piyasada oyunun kurallarını belirlemesi, bunları hukuksal olarak koruma altına alması 64 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan ancak, ancak mal ve hizmet üreterek piyasaya müdahale etmemesi üzerine kurulmuştur. Buna bağlı olarak yeni sağ ideoloji tarafından temellendirilen yeni kamu işletmeciliği modeli piyasalara dayanmaktadır (Hughes, 1994:3). Netice olarak, yeni sağ ideolojiye dayalı YKİ reformlarının sonucunda arzulanan ve yaygın olarak dile getirilen başlıca amaçlar şunlardı: • Kamu hizmetlerinde kaliteyi artırmak, • Kamu hizmetlerinin daha etkili, verimli ve ekonomik sunulmasını sağlamak, • Kamu harcamalarını azaltmak, • Devlet-vatandaş arasındaki ilişkiyi iyileştirmek, geliştirmek, • Vatandaşların artan kamu hizmeti taleplerine yanıt vermek, • Küresel ekonominin gereklerine uygun olarak kamu sektörünü rekabetçi bir yapıya kavuşturmak. İdeolojik temelleri itibariyle liberel-kapitalist modelin ugulandığı ülkelerle uyumlu olan YKİ, öte yandan da küreselleşme çağının ilk dönemlerinde özellikle özelleştirme uygulamaları ve minimal devlete geçişte önemli enstrümanlar sağlamış ve başta İngiltere olmak üzere 1980’li yıllardan itibaren Avrupa’da, Amerika’da, Avustralya’da bir dizi ‘reform’ ortaya çıkmıştır. Bu reformlar daha sonra bu ülkelerden uluslararası kuruluşların da desteğiyle reform çabası içinde olan birçok gelişmekte olan ülkeye yayıldı. Ancak, küreselleşmenin hızını ve şiddetini artırdığı 2000’li yıllardan itibaren özellikle küresel mali krizin bütün dünyada etkisini göstermesi ile devletler çok ciddi sorunlarla karşı karşıya kaldılar ve buna paralel olarak bu sorunlarla baş edemeyen minimal devlet ve dolayısıyla yeni kamu yönetimi ve onun argümanları yoğun biçimde eleştirilmeye başlandı. Sorunları çözmek adına pratik-müdahaleci devletin tekrar karşımıza çıktığı bu dönemde kamu yönetiminin ve devletin yapısının bu değişiminin detaylı bir biçimde analiz edilmesi gerekmektedir. Herşeyden önce eleştirilerin önemli bir kısmını oluşturan ideolojik kaynaklı eleştiriler, küresel mali krizi, küresel kapitalizmin sonunu getirecek derin bir kriz olarak yorumlanmakta ve YKİ ve buna bağlı olarak minimal devlet anlayışının içinde bulunduğu bunalımı, sosyalist ekonomik düzenin ve sosyalist devlet yapısının getirdiği argümanların bunalımının bir rövanşı olarak görmektedirler. Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 65 Ayrıca, YKİ modelinin getirdiği birçok argümanın birçok uluslararası kuruluş tarafından yanlış bir biçimde kurumsal ve idari kültürleri bu modelin gereklerine uygun olmayan ülkelere empoze edilmesi sonucunda bu ülkelerdeki zaten zayıf olan kurumsal kapasiteleri daha da zayıflatmış ve bu durumun faturası da YKİ modeline kesilmiştir. Yeni kamu yönetiminin ve bu anlayışın en önemli parametrelerinden birisi olan stratejik yönetimin geleceği ile ilgili söz söylemeden önce bu yoğun ve karmaşık eleştirilere açıklık getirmek gerekmektedir. Her şeyden önce insanların, malların, sermayenin ve özellikle bilginin dolaşım hızının artması ile ortaya çıkan küreselleşme olgusunun sosyal, siyasi, kültürel boyutlarının ihmal edilerek sadece ekonomik boyutunun ön plana çıkarılması ve küresel kapitalizmle özdeşleştirilmesi batı kapitalizminin sorun ve krizlerinin küreselleşmenin krizi şeklinde algılanması ve sunulması gibi ciddi yanılgılara yol açmaktadır. Öte yandan YKİ anlayışının getirdiği stratejik yönetim, şeffaflık, hesap verebilirlik ve iyi yönetişim, etkenlik gibi önemli kavramların hayata geçirilmesinde iki temel hatanın yapıldığını tespit etmek gerekir. İlki bu kavramlara kaynaklık eden ülkelerde kavramların içselleştirilmesi ve uygulamaya yansıtılmasındaki boluklar diğeri ise bu kavramların hayata geçirilmesi için yeterli altyapısı olmayan ülkelere bu kavramlardan kaynaklanan uygulamaların dayatılmasıdır. Dolayısıyla kavramların uygulamadaki başarısını değerlendirirken, küresel kapitalizmin buhranlarından, batı ülkelerinin uygulamadaki başarısızlıklarından ve diğer ülkelerdeki yüzeysel yaklaşımlardan arındırarak değerlendirmek gerekmektedir.Bu açıdan bakıldığında bu kavramların özellikle konumuz olan stratejik yönetim kavramının günümüzde demokratik ülkeleri için halen ve özellikle değer taşıdığını ifade etmek gerekmektedir. Bu çalışmada, bu kapsamda son 25 yıldır dünyada ve 2000’li yıllardan itibaren Türkiye’de etkili olan YKİ anlayışı ve özellikle ‘Küresel ekonominin gereklerine uygun olarak kamu sektörünü rekabetçi bir yapıya kavuşturmak’ hedefi doğrultusunda gelişen en önemli parametrelerden birisi olan ‘stratejik yönetim’ kavramının gelişimi ve bu kavramın, Türkiye’de hayata geçmesi ile ilgili süreç 66 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan incelenecek, son olarak da stratejik yönetim anlayışı doğrultunda bir ‘Türkiye vizyonu’ önerisi yapılacaktır. 2. YENİ KAMU YÖNETİMİ VE YENİ KAMU MALİ YÖNETİMİ Küresel rekabet ile birlikte ortaya çıkan rekabetçi yatırım ortamı, devletten beklentileri de etkilemiş ve kamu politikaları farklı bir yapıya bürünmüştür. Günümüzde kamu kurumlarının piyasa odaklı bir ortamda, en iyi kamusal değeri yaratmak ve performansı gerçekleştirmek için daha hesap verebilir hale gelmeye zorlandığı bir gerçektir. Bu doğrultuda kamu yöneticileri çok yönlü bir değişim baskısı ile karşı karşıya kalmış ve kurumlarının performanslarından daha fazla sorumlu hale gelmişlerdir. Bu değişim baskısı altında geleneksel kamu yönetim anlayışının ortaya çıkardığı sorunlara çözüm getirmek amacıyla geliştirilen kamu mali reformları ile bir yandan ekonomik nedenlerle artan kamu harcamalarının sınırlanması, diğer yandan da kamu sektörünün etkili, ekonomik, verimli ve kaliteli hizmet sunabilmesi için mali yönetim yapısının değiştirilmesi amaçlanmıştır. Stratejik önceliklere odaklanmış, politika yapma kapasitesi güçlü bir kamu mali yönetim anlayışının, büyüme için istikrar ve güvenilir bir yatırım ortamı sağlaması, büyümeyi kapsamlı ve dengeli hale getirecek kamu hizmetlerini sunması, şeffaflık, hesap verebilirlik ve iyi yönetişim becerileri sergilemesi beklenir. Bu açıdan bakıldığında, yeni kamu mali yönetim anlayışını yeni kamu yönetim anlayışından ayrıştırmak çok da kolay değildir. Bu noktada, karar verme mekanizmasını güçlendirmek, kurumsal kaliteyi artırmak ve başarıyı değerli kılmak, kamu mali yönetiminin yerine getirmesi gereken bir misyon olarak karşımızda durmakta ve bu süreçte kamu sektöründe stratejik düşünme kapasitesinin geliştirilmesi kilit önemde bir kavram olarak ortaya çıkmaktadır. 3. KAMU SEKTÖRÜNDE STRATEJİK KAMUSAL DEĞER YARATMAK DÜŞÜNME VE Strateji, gücü ve bilgiyi kullanarak istekleri sonuçlara döndüren bir araçtır. (Mulgan, 2009:7). Stratejiyi, kurumun işleyişi ile ilgili günlük rutini ilgilendiren, operasyonel meselelerden ayrı tutmak Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 67 gerekir. Strateji, gelecekte nereden nereye ulaşacağımızı gösteren bir yoldur (Mintzberg, 2000:23-32). Kamu stratejisi ise, amaçlara ulaşabilmek için kamu kurumları tarafından kaynakların ve imkanların sistematik bir şekilde kullanılması demektir. Bu anlamda kamu kurumlarında stratejik düşünmenin, yönetim süreçlerinin bir parçası olması mevzuat değiştirmekle değil ancak ciddi bir zihinsel dönüşüm ile mümkündür ve stratejik düşünceyi içine alan bir yönetim anlayışı tek seferlik bir çaba ve karar değil, bir değişim sürecidir. Bazı durumlarda, üst yönetimde yeni bir anlayış ortaya çıkmasına karşılık, bu anlayışın kurumun tamamına hemen sirayet etmediğini ve kurumda bilinen operasyonel süreçlerin devam ettiği görülmektedir. Bu nedenle, değişim aynı zamanda kurumsal düzeyde bütünsel değişimi tamamlayabilecek takipçi liderliği gerektirir. Ancak bazen liderlik, kurumsal düzeyde değişim ve stratejik hareket etme isteği tek başına yeterli olamamakta, stratejiden eyleme geçilemediği görülmektedir. Bunun önüne geçilmesi için stratejilerin eyleme dönüştürülmesi sonucunda kamusal bir değerin yaratılması ve bunun da bazı yöntemlerle ölçülebilmesi gerekir. Aksi halde vites boşta iken, pedala sürekli basıyorsanız ileriye doğru hareket etmeyip yalnızca motorun sesini duyuyor olabilirsiniz. Bu açıdan kamu stratejisinin en temel amacı kamusal değer yaratmaktır. (Kelly, Mulgan, Muers, 2002: 3-10). Kamusal değer, kamu kurumları tarafından üretilen hizmet ve sonuçlar anlamına gelen bir kavramdır. Ancak, kamusal değer, rakamlar yığını ile açıklanmaya çalışılan bir husus olmadığı bilinmelidir. Onun yerine, kamu kurumunda dünden bugüne değişim ya da gelişme ne olmuştur ve nasıl olmuştur sorusuna cevap aramak şeklinde algılanmalıdır. Bu noktada karşımıza stratejik planlama kavramı çıkmaktadır. 4. KAMUDA STRATEJİK DÜŞÜNMEDEN PLANLAMAYA Stratejik planlama, bir organizasyonun ne olduğunu, ne yaptığını ve bunu neden yaptığını şekillendiren ve yönlendiren temel kararları ve eylemleri ortaya koyan disiplinli bir çaba olarak tanımlanmaktadır (Bryson, 1999:3-5). Başarılı bir stratejik planlama, belirli bir kurumun Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan 68 temel ihtiyaçlarına cevap verebilecek nitelikte yapılmalıdır (Eadie, 2007:39-45). Stratejik planlama, değişimi ve yenilikçiliği kurumsal bir yapıya büründürmek için bir araç olarak da nitelendirilebilir (Joyce, 1999:19-30). Böylece stratejik planlamayı en genel tanımıyla, bir örgütün misyonunun ve gelecek yönelimli, uzun ve kısa dönemli performans hedeflerinin ve stratejilerinin bir taslağının oluşturulması şeklinde tanımlayabiliriz. Burada altı çizilmesi gereken husus; yöneticilerin strateji geliştirme gerçeğinin farkına varmaları gerektiği olacaktır. Hem kamu sektöründe hem de özel sektörde, strateji geliştirme ile stratejik planı aynı görme geleneği vardır. Ancak, resmi planlama mekanizmalarının strateji geliştirmede izlenecek tek yol olmadığı – muhtemelen en etkili yol da olmadığı – fark edilmelidir (Mintzberg , Lampel, Quinn, Ghoshal, 2003:10-22). Etkili bir stratejik yapılanma için bir stratejik döngü kurgulanabilir. Bu döngü genellikle beş aşamadan oluşmaktadır (Mulgan, 2009:7580): • Niyet (sorunun ne olduğu, ihtiyaçlar, inançlar…) • Çevresel faktörler (tehditler, fırsatlar, kapasite…) • Rota, yön (gitmek istenilen yer, öncelikler, hedefler…) • Eylemler (strateji, politika, uygulama, kültür, yapılar…) • Öğrenme Kamusal değer Stratejik planlamada, bir kurumun karşılaştığı en temel sorunların belirlenmesi ve bunlara cevap verilmesi gerekir. Planlar, aynı zamanda eylem odaklı olmalı ve stratejilerin uygulanmasına vurgu yapan ve bunu önemseyen planlar geliştirilmelidir (Poister, 2003:159186). Uygulama yönü zayıf olan planlar, gösterişli birer dokümanlar olmaktan öteye gidemezler. Planlar aynı zamanda doküman anlamına gelmemelidir. Stratejik planlama, doküman hazırlamak ve doküman yönetimi asla değildir. Stratejik planlar, plan dönemi sonunda idarenin üretmiş olduğu kamusal mal ve hizmetlerin kalitesini artırmış olmalıdır. Dolayısıyla planlar, kurumun nereden nereye gideceği sorusuna cevap verebilmelidir. Aksi halde kurumun zaten eskiden beri yürütmekte olduğu rutin faaliyet ve işlevlerin plan adı altında envanterinin Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 69 yapılması durumunda, planlama kurumun hizmet kalitesinde bir değişiklik yaratmayacaktır. Çünkü planlar, kuruma vizyon kazandırmalı, yeni bir ruh vermeli ve yeni şeyler söylemelidir. Stratejik planlama ile uygulamanın etkili şekillerde birleştirilmesi, stratejik yönetim denilen kavramı ortaya çıkarmaktadır. Genel olarak, Osborne ve Gaebler (1992)’e göre stratejik yönetim, bir kurumun ‘bürokratik’ yapılardan daha ‘girişimci’ yapılara dönüşümü anlamına gelmektedir. 5.STRATEJİK PLANLAMADAN STRATEJİK YÖNETİME Stratejik yönetim, stratejik kararlar alabilme ve bunları uygulayabilme sürecidir . Bu anlamda kurumsal stratejik yönetim, bir kurumun kendi kaynakları ile faaliyet gösterdiği dış çevrede ortaya çıkan tehdit, risk ve fırsatları dinamik bir biçimde eşleştirmelidir. Dolayısıyla stratejik yönetim, kurumun hedefleri ile benimsediği politikalar arasındaki temel bağ olarak kabul edilebilir. Bütün bu süreçte stratejik yönetimin temel amacı ise, kamusal menfaatleri, malları, hizmetleri makul maliyetlerle üreten girişim, politika, program, proje, hizmet ve altyapıyı üretme anlamına gelen “kamusal değeri yaratmak”tır. Öte yandan kamusal değer yaratma eylemi kurumda sorumluluk üstelenen her bir yöneticinin sorumluluğunda olmak durumundadır. Bu açıdan baktığımızda, stratejik yönetim, kamu kaynakları yönetme, kontrol etme, kamu kaynaklarını kullanma ve kullanılan kamu kaynaklarının etkinliğini ölçmeyi de içermektedir. Bu kapasite özellikle kriz dönemlerinde hayati önemde bir değer haline gelmektedir. 6.KÜRESEL KRİZ VE STRATEJİK YÖNETİM 1997 yılının yaz aylarında ABD’de başlayan finansal kriz, 1998 yılının ikinci yarısından itibaren bir küresel ekonomik krize dönüştü. Küresel krizde ekonomi son 60 yılın, dünya ticareti son 80 yılın en büyük daralmasını yaşadı. Birçok gelişmiş ülkede işsizlik oranları son iki yıl içinde neredeyse ikiye katladı. Gelişmekte olan ülkelere giren sermaye akımları 24 yıldan sonra ilk kez negatife döndü. 70 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan Küresel çaptaki bu krize karşı en etkin mücadele için devlet müdahalesinden başka bir çözüm bulunamadı ve birçok ülke son yıllarda hiç rastlamadığımız ölçüde kamu harcamalarını artırdılar. Son iki yıl içinde kamu harcamalarının GSYH içindeki payı birçok ülkede neredeyse en az beş puan arttı. Bunun yanında ekonomik daralma sonucu kamu gelirleri de olağanüstü bir şekilde düştü. Bunun sonucunda kamu borç stokunun GSYH içindeki payı son iki yıl içinde 20 puan düzeyinde arttı ve artmaya da devam ediyor. Artık krizin ilk başlarındaki banka bilanço problemi şimdi yerini kamunun bilanço problemine bıraktı. 1970’li yıllardan itibaren güçlenen minimal devlet anlayışının yerine bu defa. yeniden ortaya çıkan müdahaleci devletin kriz sürecinde, çeyrek yüzyıldır alışık olmadık biçimde özel piyasalara müdahale ettiğini, bankaların bilanço problemlerini çözmek için bankalara sermaye aktardığını, batan şirketleri kurtarmak için bu şirketlere ortak olduklarını görüyoruz. Buna bağlı olarak bütçe açıkları ve kamu borç stokundaki olağanüstü artışların süreceği anlaşılmakta, devletin işlevlerinin dolayısıyla kamu yönetiminde son dönemlerde sıkça gündeme gelen stratejik planlama, stratejik yönetim ve kamu mali yönetimi gibi kilit kavramların da yeniden gözden geçirilmesi ihtiyacını ortaya çıkarmaktadır. Burada sorulması gereken doğru soru, bu kavramların kendisinde mi yoksa uygulamasında mı bir sorun olduğu ve bundan böyle kamu yönetiminin iş görme biçiminde ve devlet-piyasa ilişkisi ve dengesinde bundan böyle ne gibi değişikler olacağı yönündedir. Kriz öncesi döneme baktığımızda likidite bolluğunun yaşandığı , beklentilerin en üst seviyelere çıktığı ve küresel ekonomik büyümenin sürekli artış trendinde olduğu bir dönem görünüşte bir çok ülkede görünüşte stratejik yönetim ilkelerinin hayata geçirildiğini ülkelerin ekonomik büyüme ve refah ile ekonominin rekabet gücünü artırmak için hizmet sektörlerine, ar-ge, inovasyon ve altyapı hizmetlerine olağanüstü kamu kaynakları aktararak balonu sürekli şişirdiklerini, yani kurdun elmanın her zaman içinde olduğunu görüyoruz. Ancak bu yapılırken stratejik yönetim anlayışının en temel unsurları olan etkinlik ve verimlilik ihmal edildi, bütçelerde etkin olmayan alanlar oluşturuldu,şeffaflık göz ardı edilerek hesaplarla oynandı ve kamu kaynaklarının kullanılmasında girdi-çıktı ilişkisi kayboldu. Ayrıca, minimal devlet adına kuvvetli kurumsal yapıların Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 71 zayıflatıldığını veya bazı ülkelerde hiç kurulamadığını dolayısıyla, kuralları uygulayabilen ve denetleyebilen güçlü ve etkili bir kamu yönetiminin önemi görmezden gelindi. Bu nedenle, kriz sonrası dönem, aslında söylemde yüceltilen fakat uygulamada yeterince ciddiye alınmayan ve içselleştirilemeyen kurumsallaşmanın ve stratejik yönetim anlayışının unsurlarının hayata geçirildiği, dolayısıyla kamu kaynaklarının etkili, verimli ve şeffaf bir biçimde kullanıldığı, ayrıca bütçelerdeki gereksiz ve etkin olmayan programları iptal ettikleri bir dönem olmak zorundadır. Aksi halde krizle birlikte ortaya çıkan yüksek bütçe açıkları ve kamu borç stoklarının eritilmesi ve kriz öncesi ekonomik büyüme dönemlerine dönülmesi kolay olmadığı gibi daha da önemlisi, bu yüzyılın beraberinde getirdiği bazı küresel sorunlarla (Nüfusun yaşlanması, aile ortamından ve eğitim imkanından yoksun çocuklar, küresel ısınma, hastalıklar ve zengin-fakir ayrışmasının artıyor olması, vs.) mücadele etmek için gerekli kaynaklar ayrılamayacaktır. 7. TÜRKİYE’DE ÇABALARI STRATEJİK YÖNETİME GEÇİŞ 7.1. Türkiye’de Kamu Yönetimi Reformları Türkiye’de kamu kurumlarının farklı siyasi, etik ve kurumsal boyutlara sahip olduğundan hareketle stratejik yönetim yaklaşımının reel sektör için geçerli olduğu ve kamu sektöründe istenen etkiyi yapmayacağı yönünde tartışmalar hep var olmuştur. Türkiye’de 1990’lı yıllardan yıllardan itibaren tartışma aşamasından eylem aşamasına geçilmiş ve 2000’li yıllarda yeni kamu yönetiminin unsurlarını yansıtan birçok kamu reformu tasarlanmıştır. Bu reformların önemli bir kısmı Türkiye’de demokratik meşruiyet temelinde kamu yönetiminde gerçek bir yeniden yapılanmanın önündeki en önemli engellerden olan anayasa engeline, bir kısmı ülkenin zihinsel ve idari kültüründen kaynaklanan engellere takılarak başarılı olamamış ancak reformların en etkili olduğu alanların başta geleni ise kamu mali yönetimi olmuştur. Türkiye’de kamu mali yönetimi reformlarının yoğun tartışıldığı dönem olan 1990’lı yılların başı bütçe açıklarının yüksek seviyelere çıktığı, devletin borçlanma ihtiyacının arttığı ve enflasyonun tarihi 72 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan seviyelerine ulaştığı bir dönem idi. Bu süreçte, kamu maliyesinde disiplinin kaybolduğunu, bütçe harcamalarının yarıya yakınının bütçe içi, bütçe dışı ve gizli fonlar vasıtasıyla, tamamen parlamento denetimi dışında yapıldığını görüyoruz (Kesik, 1999: 97-98). Bu şartlar altında kamu mali yönetiminin yeniden yapılandırılması konusunda farkındalık ortaya çıkmış, bunun için Maliye Bakanlığının koordinasyonunda 1993 yılında Kamu Mali Yönetim Projesine başlanmıştı. Bu proje kapsamında, bütçenin kapsamı, bütçe uygulaması, borç yönetimi, muhasebe, mali istatistikler ve yönetim bilgi sistemi gibi birçok alanda çalışmalar yapılmış, öneriler getirilmiş, ancak, bu çalışmaların arkasında yeterli siyasi irade olmadığı için reform konusunda bir adım atılamamıştır. Türkiye’de yapısal reformlara ilişkin süreç, 1999 yılı sonunda imzalanan IMF Stand-by anlaşması ve Dünya Bankasının 2000 yılında kamu bürokrasisi ile birlikte hazırladığı PEIR (Public Expenditures and Institutional Review) Raporu ile başlamış ve 2002 yılı sonundan itibaren de ivme kazanmıştır. Bütün bu süreçten elde edilen birikimden sonra yapısal reformların uygulamaya konulduğu en önemli alanlardan birisi kamu maliyesi olmuş ve 2003 yılı sonunda çıkarılan 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile Türkiye’de uzun yıllardır uygulanan mali yönetim sisteminde çok köklü değişiklikler yapılmıştır. Bu kapsamda 2000 yılından itibaren bütçe dışı fonların çoğu bütçe içine alınarak tasfiye edilmiş ve bu fonların doğal bir sonucu olan özel gelir-özel ödenek uygulamalarına ise 2005 yılından itibaren son verilmiştir. Bunun yanında kamu borç yönetiminin hukuki ve kurumsal alt yapısı güçlendirilmiş, Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun ile garanti ve borçlanma limitleri belirlenmiştir. Bu kapsamda, kamu kuruluşlarının dış borçlanması için Hazine garantisi şartı getirilmiş ve risk hesabı uygulamaya konulmuştur. Kamu borç yönetimi sonuçlarının düzenli olarak Parlamento ve kamuoyuna raporlanması öngörülerek saydamlık artırılmıştır. Rekabeti, saydamlığı ve hesap verebilirliği güçlendiren, Avrupa Birliği müktesebatı ile uyumlu yeni Kamu İhale Kanunu yürürlüğe Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 73 girmiştir. Bu kapsamda uluslararası örneklere paralel olarak, kamu idarelerinin ihale uygulamalarına ilişkin düzenleyici ve denetleyici bir fonksiyonu yerine getirmek üzere Kamu İhale Kurumu kurulmuştur. Bütün bu gelişmelerin yanı sıra, son derece önemli bir adım atılmış ve mali dengelerin bozulması nedeniyle açık veren ve bütçeden finanse edilen üç sosyal güvenlik kurumu tek bir çatı altında birleştirilmiştir. Bütün çalışanlar için standart ve norm birliği sağlanmış, genel sağlık sigortası uygulamasına geçilmiş ve emeklilik yaşı kademeli olarak yükseltilmiştir. Yapılan bu reform ile sosyal güvenlik sisteminin açığının orta vadede azalması ve uzun vadede ortadan kalkması öngörülmektedir. Ancak bu reformun etkileri ile ilgili sonuçlar henüz alınmamış ve sağlıklı analizler tam olarak yapılmamıştır. Sonuç olarak, Türkiye’de bu dönemde kamu mali yönetiminin etkinliğini artırmaya yönelik reformları şu şekilde sıralayabiliriz: a. Bütçe birliğinin sağlanması ve fonların tasfiye edilmesi b. Bütçe hazırlama artırılması ve uygulama sürecinde etkinliğin c. Kamu alımlarında etkinliğin sağlanması d. Kamu borçlanmasında sağlanması etkinliğin ve saydamlığın e. Vergi politikalarında etkinliğin sağlanması ve vergi idaresinin yeniden yapılandırılması f. Sosyal güvenlik ve sosyal koruma sisteminin yeniden yapılandırılması g. Tarım sektöründe kamu uygulamaların değiştirilmesi müdahalesine yönelik h. Kamu bankalarının yeniden yapılandırılması ve görev zararı uygulamasının düzenlenmesi (Yılmaz, 2007: 28) i. Kamu mali yönetim sistemini tümden değiştiren köklü düzenlemeler j. Şeffaflığı ve kamuoyuna hesap vermeyi güçlendiren reformlar 74 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan Bu reformların doğrudan bir sonucu olarak elde edilen etkiler Türkiye’nin küresel mali krizden diğer ülkelere göre az etkilenmesinde en temel sebeplerden birisidir ve bu hedeflere erişmede en kilit Kanunlardan birisi olan 5018 sayılı Kanun, kuşkusuz Türkiye’de kamu mali yönetim sistemini yeniden yapılandıran en temel düzenlemelerden birisidir. 7.2. 5018 Sayılı Kanun ve Stratejik Yönetim Anlayışı 5018 sayılı Kanunla; bütçe birliğinin sağlanması, mali saydamlık ve hesap verebilirliğin yanında kamu kaynaklarının kullanılmasında etkinlik, ekonomiklik ve verimliliğin öne çıkarılması ve kamu yönetiminde uzun vadeli bakış açısının getirilerek strateji odaklı kurumlar oluşturulması hedeflenmiştir. Bunun sonucunda, orta vadeli program ve plan, stratejik plan, performans programı ve çok yıllı bütçeleme, hesap verebilirlik, şeffaflık, kaynakların etkin ekonomik ve verimli kullanılması, geleceğe yönelik tahminlerin sağlam ve doğru verilere dayandırılması yeni sistemin getirdiği önemli yenilikler olarak değerlendirilmektedir. Bu Kanun, en geniş anlamda kamu yönetimini tanımlamakta ve merkezi yönetimi, sosyal güvenlik kurumlarını ve mahalli idareleri kapsamına almaktadır. 5018 sayılı Kanun, OECD ve AB ülkelerinde uygulanmaya çalışılan yeni mali yönetim ve kontrol ilkelerini içine alacak şekilde tasarlanmış ve kamu yöneticilerine, yönetsel sorumluluk anlamında, kaynakların etkin ve ekonomik kullanımı konusunda, kamu kaynaklarının orta vadeli tahsisi ve kullanımı konusunda önemli araçlar vermektedir. Bugüne kadar ülkemiz de dahil olmak üzere birçok ülkede bu tür kurumsal düzenlemeler birer araç olmaktan ziyade amaç olarak algılanmış, o şekilde kamu yönetim içinde kendilerine yer bulmuşlardır. Kamuda etkenliği sağlamak üzere geliştirilen bu tür kurumsal düzenlemeleri birer araç olmaktan çok amaç olarak kabul etmenin sonuçlarını burada irdelemek gerekir. Amaç olarak kabul edildiğinde, mesele bir doküman yönetimine dönüşmekte, teknik olarak son derece başarılı ve içsel tutarlılığı olan yeni uygulamalar geliştirilmekte, stratejik yönetim sisteminin gerektirdiği bütün mevzuatla ve iyi uygulama örnekleri ile belirlenen şartlara (SWOT analizi gibi) uymak Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 75 suretiyle çalışmalar yapılmakta, dokümanlar hazırlanmakta ve kamuoyuyla paylaşılmaktadır. Ancak burada şöyle bir sorun ortaya çıkmaktadır. O da, yatay ve dikey bütün yönetim süreçlerinin paylaşmadığı, kamu idaresinin içselleştirmediği, meseleleri göreceli olarak kısa vadeli ele alan, stratejiden ziyade faaliyetlere (Toplantı sayısı, düzenlenecek konferans sayısı, eğitilecek kişi sayısı vs) odaklanan, çok daha önemlisi kurumun zaten yapmakta olduğu rutin işlevleri kapsayan bir doküman çalışmasından öteye geçememektedir. Halbuki stratejik yönetim süreci, stratejik öncelikleri içine alan bir uygulama olmalıdır. Burada sorulması gereken bu stratejik önceliklerin ne olduğudur? Bu stratejik öncelikler, devlet ve toplum düzeyinde gerçek riskler içeren küresel ekonominin, küresel rekabetçi sistemin analiz edilerek, devlet ve kurum ölçeğine göre kritik önceliklere (gelir dağılımının düzeltilmesi, yaşlı nüfusa sağlanan imkanlar, fakir kesimlerde yetişen çocuklara yönelik hedefler, küresel ısınmaya yönelik alınan önlemler, iş ortamının iyileştirilmesine yönelik hedefler, eğitime yönelik hedefler vs) hizmet edebilecek ve önceden belirlenmiş uzun vadeli zorluklara (challenges) karşı çözüm üreterek hayatı ülkede bulunan herkes için kolaylaştıran alanlara yönelmelidir. Dolayısıyla Türkiye’de stratejik yönetim uygulamasından beklenen sonucu almak istiyorsak biraz önce sıraladığımız yanlış uygulamalardan kaçınmak gerekmektedir. Aksi halde, bir süre sonra yeni anlayışın getirmiş olduğu mekanizmalara olan güven azalabilecektir. Diğer üzerinde durulması gereken husus, stratejik önceliklerin gereğinden fazla olmasıdır. Stratejik önceliklerin gereğinden çok olması stratejik hedefleri bir niyet listesine dönüştürebilir. İngiltere’de yıllar önce 600 hedef belirlenmişken bu sayı önce 160’a, daha sonra 120’ye ve şimdi de 30’a indirilmiş durumdadır (Barber, 2007: 132134). Bu hedefler ulusal hedeflerdir ve kurumlar arasında ilgisine göre dağıtılmıştır. Buradaki sorumluluk dağılımı esas sorumlu kuruluş ve işbirliği yapılacak kurumlar şeklinde belirlenmektedir. Bu hedefler sadece merkezi yönetim değil mahalli idareler ve hatta sivil toplum 76 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan kuruluşları tarafından sahiplenilmektedir. Sayının bu kadar az olması, hem kamu kaynakları bakımından hem de kurumun politikalar, faaliyetler ve kurumsal kapasite akımından belirli ve az sayıda hedefe odaklanmasını sağlar. Türkiye’de kalkınma planı, orta vadeli program, orta vadeli mali plan, yıllık program gibi birçok politika belgesi vardır. Aslında politika belgelerinin azaltılarak kalkınma planı dışındaki politika belgelerinin birleştirilmesiyle daha az hedefe odaklanma imkanı doğabilecek, kamu kaynaklarının etkinliğini artırabilecek ve kamusal faaliyetlerden daha etkin sonuçlar alınabilecektir. Öte yandan, günümüzün sorunları küresel sorunlardan ve gelişmelerden ayrıştırılamaz. Dünya’daki ekonomik güç dengeleri ister istemez her ülkenin politikalarını etkilemektedir. Ancak burada asıl dikkatimizi çeken, içeriden ve dışarıdan kaynaklanan zorluk alanları (sosyal güvenlik, sosyal koruma, sağlık, eğitim, sanayi, KOBİ’ler vs) uzun yıllar ulusal ekonomileri etkileyecek türden sorunlardır. Bu nedenle, 40-50 yıllık perspektiflerle politikaların tasarlanması, hedeflerin belirlenmesi ve buna göre kamusal örgütlenmeler geliştirilmesi gerekmektedir. Her ne kadar 5018 sayılı Kanun, stratejik planları beş yıllık süre için öngörmüş olsa da Türkiye’nin belirli stratejik öncelikler konusunda çok daha uzun vadeli stratejik planlar yapabilmesi, belirli sorunlarını daha kolay ve kısa sürede çözebilmesine yardımcı olabilecektir. Örneğin, İrlanda eğitim hizmetlerinin kalitesi konusunda en önde gelen ülkelerden birisidir. Buna karşılık fiziki altyapısının yetersiz olduğu da bilinen bir gerçektir. Bunun için bu ülke, ulaştırma departmanı için 30 yıllık stratejik plan yaparken, eğitim departmanı için üç yıllık stratejik planı yeterli görmüştür. Bunun için, stratejik önceliklere göre eldeki kamu yönetimi araçlarını kullanmak suretiyle her kurum ve her sektör için sonuca daha sağlam gidebilmek bakımından stratejik davranabilmek gerekmektedir. Aksi halde sadece mevzuata uymak için beş yıllık plan yapmak, mevzuatın şekil şartlarını yerine getirmekten öteye gitmeyecektir. Az önce verilen örnekte olduğu gibi İrlanda için ulaştırma sektörü yatırımları stratejik hale gelmiş ve 30 yıllık bir plan yapmak ülke refahı ve kalkınması için gerekli olmuştur. Bu nedenle, stratejik yönetim meselesi, sırf mevzuata uymak için yapılacak bir iş değildir. Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 77 Her alanda küresel rekabetin en üst düzeye çıktığı bu dönemde ulusal düzeyde çok daha uzun perspektifli stratejik yönelimlerin belirlenmesi ve hedeflerin hayata geçmesine yönelik olarak kurumsal yapılanmaların güçlendirilmesi Türkiye’nin geleceği açısından hayati önem taşımaktadır. SONUÇ YERİNE; TÜRKİYE’NİN GELECEK VİZYONU Dünyadaki ekonomik yapı ve faaliyetler ile rekabetin niteliği 1980’li yıllardan itibaren çok büyük bir hızla değişti: • Bilgi üretimde en kritik faktör konumuna geldi ve bilginin dolaşım hızı daha önce görülmemiş bir boyuta ulaştı, • Taşıma maliyetleri son otuz yıl içinde hızla düştü ve Uluslararası ticarette kısıtlamalar giderek azaldı ve dolayısıyla malların, sermayenin ve insanların dolaşım hızı arttı, Bu hızlı dönüşüme ayak uyduramayan ve uyum sağlayamayan kurumsal yapıların ve ülkelerin zafiyetlerinin ortaya çıkardığı sorunlar birikerek 2000’li yıllara gelindi. Ancak 2000’li yıllarda parti sona erdiğinde ortaya çıkan manzara hükümetleri, şirketleri, üniversiteleri, sivil toplum kuruluşlarını ve mesleki örgütleri her şeyi yeniden düşünmeye zorlamaktadır. Bir yandan küresel sorunlar etkilerini çok daha fazla hissettirirken öte yandan kurumsal, ulusal ve uluslararası ve üstü yapıların zafiyet içinde bulunması ciddi bir sorun oluşturmaktadır. Bu zorluğu aşarak küresel ekonomik, demografik ve çevresel sorunlarla başa çıkabilmek, çevresel değişim, demografi ve ekonomi alanlarının karmaşık şeklini anlayabilecek ve cevap verebilecek anlayışa ve yapılanmaya ihtiyaç vardır. Bu bakımdan önümüzdeki süreçte Türkiye’de yapısal reformların sürdürülmesinin yanı sıra üretim ve rekabet gücünün artırılması konusu hayati önemini korumaktadır. Bu kapsamda küresel kriz sonrasında dünyadaki değişim ve dönüşümle birlikte Türkiye’nin önem ve öncelik vermesi gerektiği düşünülen konulara aşağıda değinilmiştir. Bilgiye Dayalı İleri Teknolojilerin Geliştirilmesi: Ülkelerin fiziki ve insan sermayesine yönelik yatırımları yoluyla teknolojiyi 78 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan kullanımını yaygınlaştırmaları ve ekonomideki verimliliği artırabilmeleri, rekabet gücünün artırılmasında altındaki en temel nedenlerden birisi olarak değerlendirilmektedir (Harford, 2006: 182). Bu kapsamda, uluslararası piyasalarda daha iyi karşılaştırmalı üstünlüğe sahip olabilecekleri bir dizi endüstrinin gelişmesi için zaman, mekan ve kaynak tahsisinin gerçekleştirebilmesi büyük önem taşımaktadır. (Öğütçü, 2007: 61). Bu koşulları hayata geçiren Çin, Tayvan, Güney Kore, Şili, Hindistan ve Singapur gibi ülkeler, 50 yıl öncesinde kaynaklar bakımından çok fakirken, yatırımlarını eğitim, teknoloji ve altyapı alanlarında yaparak zenginleşmişlerdir (Harford, 2006: 183). Çin, Hindistan ve Brezilya, rekabet gücü yüksek ihracatlarından elde ettikleri gelirler ile en son bilgi ve iletişim teknolojilerini satın alabilmişlerdir. Teknolojinin hızla gelişmesi ulusal gelirde de hızlı bir artışa yol açmakta ve aynı şekilde ekonominin dünya piyasalarındaki rekabet gücünü iyileştirmektedir (Sachs, 2008: 19; Alesina, Giavazzi, 2006: 14). Türkiye’nin bu açıdan durumuna baktığımızda bilgiye dayalı ileri teknoloji kritik sektörler olan nükleer, nano, savunma, uzay, genetik, tohum, ilaç, optik, bilişim sektörlerini ya hiç kuramadığını yada geliştiremediğini görmekteyiz. Dolayısıyla az sayıda ülkenin kontrolünde olan bu sektörlerin çıktısı olan ürünlerin ithalatçısı olan ülkemiz her yıl diğer ülkelere kaynak transfer ermektedir. Küresel rekabet koşullarında ayakta kalabilmenin önşartı ulusal stratejik bir hedef olarak bilgiye dayalı teknolojilerin geliştirilmesine dayalı yeni bir gelişme stratejisi geliştirilmesi ve yüksek katma değer yaratan sektörler olan nükleer teknoloji, nano teknoloji, savunma, uzay teknolojisi, genetik, tohum, ilaç, optik, bilişim sektörlerinin kurulması ve geliştirilmesi hedeflenmelidir. Bu hedefin gerçekleştirilmesi için bu alanda etkin çalışan kurumların oluşturulması veya mevcutların etkin çalışmasının sağlanmalı ayrıca bu sektörlerin her birisine odaklanmak üzere seçilecek üniversitelerin odağında olduğu yeni kümelenme alanları oluşturularak, bu kümelenme kapsamında bütün aktörlerin entegre çalışması sağlanmalıdır. Bu bilgiye dayalı teknolojilerin kümelenme alanları üniversitelerimizin, illerimizin ve firmalarımızın küresel Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 79 rekabet gücünü artıracağı gibi kümelenme kapsamındaki illerimizde yeni istihdam ve gelişme alanlarını ortaya çıkaracaktır. Teknoloji yoğun alanlarda beceri düzeyi yüksek işgücünün yetiştirilmesi, bu stratejinin en vazgeçilmez özellikleri arasındadır ve bu fonksiyonu üstlenecek olan yükseköğretim sisteminin rekabet şartlarına uyum sağlaması hayati önemdedir. Bu nedenle, üniversitelerin daha fazla kamu kaynağı yerine daha çok piyasa teşvikine ve işbirliğine ihtiyacı vardır. Türkiye’de yükseköğretim kurumlarının mevcut finansman sistemini ve prensiplerini değiştirmeden, ilave kamu kaynağı aktarılması daha kaliteli eğitim ve daha fazla araştırma anlamına gelmeyebilecektir. Birçok çalışma, daha fazla kaynağın daha kaliteli çıktı/sonuç anlamına gelmeyeceğini göstermiştir. Üniversiteler, böyle bir ulusal strateji doğrultusunda yeniden düzenlenebilirse küresel sorunlarla başa çıkabilmek konusunda önemli bir işlevi yerine getirebilirler ve Türkiye ekonomisinin rekabet gücünün artırılmasında önemli katkıları olabilir. Yapısal Reformların Sürdürülmesi Ve Etkin Çalışan Bir Devlet: Türkiye’nin rekabet gücünü artırabilmesinin diğer bir önşartı etkin çalışan bir kamu yönetim yapısının kurulabilmesidir. Bunun için kamu mali yönetimin etkinleştirilmesi için başlatılan yapısal reformlara ve bu kapsamda stratejik yönetim kapasitesinin artırılmasına yönelik çalışmalara ısrarla devam edilmelidir. Türkiye’nin son iki yıldır dünyanın krizine karşı göstermiş olduğu dayanıklılığın en önemli nedenlerinden birisi kamu mali yönetim reformları sürecinde oluşan makroekonomik istikrar ve mali disiplindir. Güçlü bir kamu mali yönetim yapısı ve kurumlarda oluşacak stratejik yönetim kültürü, kamu kaynaklarının etkin bir şekilde kullanılmasını dolayıyla ulusal stratejilerin gerçekleştirilmesine hizmet edecektir. Öte yandan, Türkiye de devletin ve bütün kurumların demokratik meşruiyet ilkesine göre yeniden yapılanması ve hukukun üstünlüğüne dayalı, demokratik, adil, şeffaf ve hesap verebilir bir kamu yönetimin ortaya çıkması ülkenin he alanda gelişmesinin ve rekabet gücünü artırmasının en önemli şartını oluşturmaktadır ve bu bakımdan Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan 80 kapsamlı bir anayasa reformunun da ilk sırasında gelmesi gereken bir gündemdir. KAYNAKÇA ALESINA, A. And GIAVAZZI, F., 2006, The Future of Europe, The MIT Press, London. ALOGAN, G.B. ve YETİŞ N., 2006, Defining Strategic Objectives: A Methodology Suited for Public Organizations, Total Quality Management. BARBER, M. 2007, Instruction to Deliver, Tony Blair, Public Services and the Challeange of Achieving Targets, Politico’s, London. BRYSON, M.J.(ed.), 1999, Strategic Management in Public and Voluntary Services: A Reader, Pergamon, Oxford. BRYSON, M. J., 2004, Strategic Planning for Public and Nonprofit Organizations, Jossey-Bass, San Francisco. DERVİŞ, K. ve ASKER, S. ve IŞIK, Y., 2006, Kemal Derviş Anlatıyor: Krizden Çıkış ve Çağdaş Sosyal Demokrasi, Doğan Kitapçılık, İstanbul. EADIE, D., 2007, Meeting the Governing Challenge, A Governance Edge Publication, New York. HARFORD, T., London. 2006, The Undercover Economist, Brown Little, HARRIS, M., 1998, “The New Right”, in Adam Lent (Ed.), New Political Thought, Lawrance And Wishart, London. HAYEK, Friedrich A., 1993, ”Liberal Bir Sosyal Düzenin İlkeleri”, Çev.: A. Yayla, Sosyal ve Siyasal Teori: Seçme Yazılar, Siyasal Kitabevi, Ankara. HUGHES, O. E., 1994, Public Management And Administration: An Introduction, The Macmillan Press, London. SACHS, J., 2008, Common Wealth, Economics for a Crowded Planet, Penguin Books, London. Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 81 JOYCE, P., 1999, Strategic Management For The Public Services, Open University Pres, Philadelphia. KELLY, G. and MULGAN, G. And MUERS S., Creating Public Value, Strategy Unit, Cabinet Office. KESİK, A., 1999, Fon Sistemi ve Devam Eden Sorunlar, Maliye Dergisi, (131)59-101. KIRIM, A., 2007, Türkiye Nasıl Zenginleşir, Remzi Kitabevi, İstanbul. MINTZBERG, H., 2000, The Rise And Fall Of Strategic Planning, Pearson Education, Nofolk. MINTZBERG, H. and LAMPEL, J. and QUINN, J.B. and GHOSHAL, S., 2003, The Strtategy Process Concepts Contexts Cases, Pearson New Jersey. MULGAN, G., 2009, The Art of Public Strategy, Oxford Universtiy Press, New York. OSBORNE D. ve GAEBLER, T., 1992, Reinventing Government: How The Entrepreneurial Spirit is Transforming The Public Sector, Plume Book, New York. ÖGÜTÇÜ, M., 2007, 2023 Türkiye Yol Haritası, Etkileşim Yayınları, İstanbul. POISTER, T.H., 2003, Measuring Performance in Public and Nonprofit Organizations, A Wiley Imprint, San Francisco. POLLITT, C. and BOUCKAERT, G., 2000, Public Management Reform, Oxford University Press, Oxford. RHODES, R. A. W., 1994, “The Hollowing out of the State”, Political Quarterly, vol. 65, no. 2. YILMAZ, H.H., 2007, İstikrar Programlarında Mali Uyumda Kalite Sorunu: 2000 Sonrası Dönem Türkiye Deneyimi, Matsa Basımevi, Ankara. YÜLEK, M., 2009, Türkiye ve Küreselleşen Dünya Üzerine Notlar, Bilgesel Yayıncılık San. Tic.Ltd.Şti, Ankara. Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 83 AVRUPA BİRLİĞİ BÜTÇESİ’NE YÖNELİK DEĞİŞİM ÇABALARI * Yrd.Doç. Dr. Metin MERİÇ Dokuz Eylül Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Doç.Dr. Mustafa SAKAL Dokuz Eylül Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Yrd.Doç. Dr. Hakan AY Dokuz Eylül Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi 1. GİRİŞ AB’nin bütçesi AB’nin mevcut politikalarının finansmanı açısından önem taşımaktadır. 1968’deki Füzyon Anlaşmasından günümüze öz kaynak sistem geliştirilmiş ve AB politikalarının finansmanı bütçeden finanse edilmiştir. 2007 yılı itibariyle 27 üyeye ulaşan AB’de gelişmiş üye ülkeler Birlik bütçesine net katkı yaparken, gelişmekte olan üye ülkeler birlik bütçesinden büyük ölçüde mali katkı sağlamakta olduğu görülmektedir. AB’nin genişleme sürecinin bir sonucu olarak, Birliğe tam üye olan ülkeler, Birlik bütçesinden finanse elden yapısal fonlardan doğrudan yararlanma hakkına kavuşmuşlardır. AB’nin son genişleme süreci Orta ve Doğu Avrupa ülkelerine yönelik geliştiği için bu ülkeler diğer gelişmiş ülkelere göre fonlardan daha geniş ölçüde yararlanma imkanına kavuşmuşlardır. Bu genişleme sürecinin bir sonucu olarak AB Politikalarının sürekliliği açısından son 20 yıldan bu yana bütçe uygulamalarına yönelik değişim çabaları devam etmekte olduğu görülmektedir. Bu değişim çabalarında özellikle AB’nin acil ihtiyaçlarının ve politika Bu çalışma AB Komisyonunun Birlik bütçesi ile ilgili gerçekleştirilecek değişimleri konusunda yaptığı ilk çalışmadan tercüme edilerek alınmıştır. http://ec.europa.eu/budget/reform/library/contributions/us/20080415_US_33. pdf. * 84 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan önceliklerinin neler olacağı Birlik içerisinde alınan kararlar ön plana çıktığı belirtilmektedir. AB’de kaynakların büyük kısmı ulusal bütçelerden Birlik bütçesine yapılan katkılardan oluşmaktadır. Bundan dolayı AB anlaşmaları dolayısıyla özellikle üye ve yeni katılan ülkelerin geniş ölçüde yapısal fonlardan yararlanması ve tarımsal desteklerin büyüklüğü, üye ülkelerin kamuoylarında Birlik bütçesine yapılan net katkılar üzerinde tartışmalara neden olduğu ifade edilmektedir. Son dönemde AB Konseyi’nin farklı şekillerde gerçekleştirildiği düzenlemeler ile Birlik bütçe sistemi değiştirilerek çok yıllı bütçeleme anlayışına geçilmiştir. Özellikle artan harcamaları önlemek amacıyla getirilen çok yıllı bütçeleme sistemi, bütçe harcamalarına tavan getirilerek üyelerin aşırı harcama taleplerinin önlenmesini amacıyla gerçekleştirilmiştir. Çok yıllı bütçeleme ile aynı zamanda Birlik harcama programlarının ayrıntılı bir şekilde sınıflandırılma imkanı da getirildiği görülmektedir. Söz konusu düzenlemeler önemli ölçüde AB’nin kurucusu olmaları yanında, ekonomik ve siyasi gücü büyük ülkelerin yaptıkları anlaşmaların bir sonucu olarak geliştirilmiş olduğu görülmektedir. Bu düzenlemelerde AB Parlamentosu’nun rolü, belirlenen çok yıllı mali perspektif süresi içinde Konseyin belirlemiş olduğu kriterler ışığında, özellikle bütçe tahsislerinin belirlenmesinde artmış olduğu görülmektedir (http://ac.europa.eu). 2014’de başlayacak yeni çok yıllı mali perspektif ile birlikte oldukça radikal değişikliklerin yapılması benimsenmiştir. Bu yeni mali perspektif ile zaman içinde şekillenen AB’nin yeni politikalarının finansmanı belirlenecektir. Mayıs 2006’da AB Parlamentosu, Konsey ve Komisyon, 2009–2010 yıllarına yönelik bütçe değerlendirme sonuçlarına göre, AB’nin tarımsal destekleme harcamalarını da içerecek şekilde yeni düzenlemelerin yapılması konusunda anlaşmaya varmışlardır. Bu anlaşmalar ile gerçekleştirilecek bütçe düzenlemelerinde, özellikle İngiltere’nin tarımsal desteklere yönelik geri ödeme uygulamalarının da dikkate alınacağı da ifade edilmektedir. Ayrıca AB Komisyonu’na, bütçeye yönelik düzenlemelerin Komisyonun belirlediği öncelikler doğrultusunda yapılacağı konusunda yetki verildiğini de belirtmek gerekmektedir (Commision Dokument UEC, 2007; p. 2). Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 85 Bütçe politikalarının değişimine yönelik çabalarda, politika değişimlerine dikkat çekilerek özellikle bütçe hesaplarının açık ve şeffaflığına yönelik çalışmaların arttırılması gereği üzerinde durulmaktadır. Bununla birlikte net bir bütçe dengesinin sağlanması açısından, Avrupa Vergisi getirilmesi yanında AB’nin borçlanma yapabilmesine yönelik karar alma sürecinin geliştirilmesi üzerinde de çalışmalar yapılmaya başladığı belirtilmektedir. AB bütçesinin üç temel alan faaliyet gösterecek şekilde düzenlenmesi önerisi de geliştirilmiştir. Bu öneriye göre bütçe aracılığıyla yeniden dağılım politikalarına önem verilerek, AB kamusal mal ve hizmet üretimi ile birlikte, Avrupa’nın ilgisinin olduğu büyük ölçekli projelerde sermaye piyasalarından yararlanılarak, mali kaynakların arttırılmasını sağlanmaya çalışılacaktır. AB üyelerinin bütçe katkılarının belirlenmesinde ülkelerin net katkıları yeniden dağılım politikalarıyla desteklenerek, transfer mekanizmaları geliştirilmesi düşünülmektedir. Bütçe ile yapılan yeni düzenlemeler; karar alma sürecinde, kamuoyunda, parlamento seçimlerinde ve politik arenada yeni tartışmaların ortaya çıkmasına da neden olacağı tahmin edilmektedir. 2. AB’NİN MEVCUT YÖNELİK YENİ SÜREÇ DÜZENLEMELERİ VE BÜTÇEYE AB bütçesinin günümüzde farklı boyutu bulunan iki temel faaliyet alanında yoğunlaştığı görülmektedir. Bunlardan biri üye ülkeler arasında kaynakların yeniden dağılımı, diğeri ise AB kurum ve politikaları aracılığıyla sunacağı kamusal hizmetlerdir. Kamusal hizmetler; ortak Avrupa politikaları, serbest dolaşım, iç güvenlik ve gıda güvenliği üzerinde odaklanarak, Birlik bütçesinin bu alanlarda tahsisi söz konusudur (R.- P. Musgrave, 1989;43). Yeniden dağıtım amacı da toplumsal taleplerin karşılanmasına yönelik optimal kaynak tahsisinden çok adalet ve dengenin sağlanması açısından önem taşımaktadır. Bu çerçevede AB’nin yeniden dağıtım politikaları; bölgesel, yapısal ve sosyal fonları içermelerinin yanı sıra, tarımsal destekleme politikaları, balıkçılık politikaları vb. gibi temel politikalar üzerinde durduğu görülmektedir. Bu temel politikalar AB’nin gelecekteki uyum politikaları açısından büyük önem taşımaktadır. Öte yandan bu politika uygulamalarında kaybedenleri ve 86 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan kazananların nasıl tespit edileceği konusu tam olarak bilinememektedir(Tabellini, 2002;4). Dağıtım politikalarının diğer bir zorluğu ise, AB üyelerinin ve bölgelerinin AB Komisyonu’nun gözetim ve denetiminde dağıtımın nasıl gerçekleştirilebileceğidir. AB bütçesinin açıklığı ve şeffaflığı tablo 1’de görüldüğü gibi üç temel bölüme ayrılmaktadır. Tabloda görüleceği üzere mevcut faaliyetlerin anlaşılması için iki temel bölümde yer alan faaliyetlere dikkat edilmesi gerekmektedir. Burada harcamaların etkinliği ve şeffaf bir biçimde yapılması, AB’nin GSMH’nın %1.27’si ile söz konusu politikaların finanse edilmesi ve gerçekçi kaynaklara dayanması ortak kamusal hizmetlerin gerçekleştirilmesi açısından büyük öneme sahiptir(Moravesik,2007;13). AB anlaşmasının 268. maddesinin 3. fıkrası gelir ve harcamaların bir denge içerisinde bulunması gerektiğini belirtmektedir. Gelir ve harcamalar arasındaki ilişki, AB’nin yeniden dağıtım ve kamusal hizmet sunumu politikaları, mantıksal ve fonksiyonel ilişki içerisinde mali dengenin bozulmadan gerçekleşmesi açısından önem taşımaktadır. Anlaşmanın 269. maddesi 1. bendinde bütçe harcamalarının tamamıyla kendi özkaynaklarıyla karşılaması gerektiğine dikkat çekilmektedir(EU,2007;25). Bütçe kaynaklarının tamamına yakın bir kısmı üye ülkelerin bütçe kaynaklarından finanse edilmektedir. Ancak uygulamada bütçe yükünün paylaşımı ile bütçe aracılığı ile finanse edilen hizmet paylaşımı, dengeli bir şekilde yapılamamaktadır. Bununla birlikte Avrupa’nın uzun zamandan bu yana öncelikleri değişmemiştir. Bu süreç içerisinde Birlik bütçesini finanse eden ülkelerin artık bu politikalar konusunda çok fazla istekli olmadıkları da görülmektedir. Ancak bununla birlikte AB politikalarının finansmanı için mevcut kaynakların çok büyük bir kısmının tarımsal destekleme ve bölgesel politikalara yönlendirilmesi, entegrasyon süreci, iç ve dış güvenliğin sağlanması açısından daha fazla kaynağa ihtiyaç olduğu da görülmektedir (Sapir vd, 2003;34). Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 87 Tablo 1: AB Bütçesinin Yeni Yapısı I. Transfer Harcamaları Yapısal Fonlar 1. Avrupa Bölgesel Gelişme Fonu 2. Avrupa Sosyal Fonu 3. Tarımsal Destekleme Fonu 4. Balıkçılığı Geliştirici Finansal Araçlar Gelirler 1. GSMH Katkısı 2. Doğru Politikaları Destekleyici Genelleştirilmiş Yardımlar 3. Bütçe Denkliğini sağlayıcı Gelirler II. Kamu Hizmetlerine Yönelik Harcamalar Gelirler Büyüme ve Entegrasyona Yönelik Ekonomik politikalar 1. Plan ve Program Merkezi 1.KDV, AB Ek Vergileri ve Harçları: Örneğin: Enerji vergisi 2. Bütçe Denkliğini Sağlayıcı Gelirler 2. İç Piyasaları Düzenleme ve Denetleme 3. Lizbon Öncelikleri (Asgari Ücret) 4. Piyasalararası İlişkileri Geliştirme İç Güvenlik ve Göç 1. Sınır Kontrolleri 2. Vize, Yasal ya da Yasal Olmayan Göç, Avrupa Polisi, AB Savcısı, vb. Dış Politika 1. Ticaret 2. İthalat 3. Gelişme Yardımları Ortak Savunma 1. Ortak Satınalma Ofisi Yönetim 1. AB Kurumları (Parlamento, Konsey, Komisyon, Adalet Divanı, Sayıştay,Ombudsman, vb.) 2.İç Piyasa Düzenleme Ofisi 3. Yapısal Fonların İdaresi, Özel Projeler ve AB Tahvillerine Yönelik Faiz Ödemeleri III. Sermaye Hareketlerine Yönelik Harcamalar Özel Ortak Projeler: Galileo vb. (-)Borç Geri Ödemeleri Gelirler 1. AB Borçlanma Gelirleri 2. AB Tahvil Kazançları Kaynak: Alfonso Iozzo, Stefano Micossi ve Maria Teresa Salvemini; A new budget for the European Union? CEPS Policy brief, No: 159, May 2008, s. 3. Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan 88 3. AB BÜTÇESİNİN HAREKETLERİ YENİ SÜRECİ: SERMAYE Yukarıdaki tabloda da belirttiğimiz yeni oluşturulacak AB bütçesinin 3. bölümünde yer alan sermaye hareketleri, mevcut gelirlerin dışında AB projelerin bir kısmının sermaye piyasalarından finanse edilmesini sağlamaya yönelik olarak düşünülmüştür. Bu mevcut politikaların borçlanma ile finanse edilmesi anlamına gelmektedir. Doğrudan AB’nin büyümesine yönelik geniş ölçekli projelerin finansmanı açısından önem taşımaktadır. Söz konusu projelerin toplumun benimsediği AB’nin geleceğinde önem taşıyan teknolojik gelişme ve sermaye piyasalarının gelişmesine katkıda bulunan projeler olması istenmektedir. Kamu hizmetlerinin çoğu tabiatı gereği ülkelerin ulusal bütçeleri ile finanse edilmekle birlikte, Trans-Avrupa Bilgi Ağı gibi birçok üye ülkeye yönelik çalışmaların ise ortak bütçeden finanse edilmesi gereğini ortaya koymakta olduğu görülmektedir(Iozzo vd, 2008;76). Trans-Avrupa Bilgi Ağı Projesi gibi projelere üye ülkelerin her düzeyde katkı sağlaması Konsey kararları doğrultusunda zorunlu hale gelmektedir. Öte yandan sermaye piyasalarından borçlanma AB Komisyonu tarafından doğrudan düzenlemelerle gerçekleştirilmesi gerektiği ifade edilmektedir. Diğer taraftan bu yeni finansman kolaylığı, Avrupa Yatırım Bankası’nın da bu tür projelere finansman sağlama imkanı verecektir. Bütün projeler Avrupa Yatırım Garanti Fonu altında gerçekleştirileceği gibi, ayrıca ECOFİN, AB Parlamentosu ve Sayıştay’ının da gözetiminde gerçekleştirileceği belirtilmektedir. Bu projeler; sınır aşan hizmet üretecek projeler, altyapı yatırımları ve AB’nin geleceğini ilgilendiren araştırma projeleri; sınır aşan ulaştırma ve telekomünikasyon ağlarının geliştirilmesi, Galileo gibi büyük ölçekli uzay projeleri, temiz enerji sağlayan teknolojilerin geliştirilmesine yönelik prototip projeler, gelecekte AB’ni sıkıntıya sokacak (şişe boğazı etkisi) oluşturacak alanlarda, özellikle enerji ulaşımı ve piyasalarının entegrasyonu ile ilgili projelere finansman sağlanması gerekli olacağı tahmin edilmektedir(Iozzo vd, 2008;78). Bu alanda potansiyel yararlanıcılar arasında üniversiteler, araştırma merkezleri, uzay ve savunma ajansları, özel ve kamu teşebbüs ve idarelerinin yer alacağı ifade edilmektedir. Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 4. BÜTÇEYE KURULMASI İLİŞKİN 89 TEMEL DENGELERİN Avrupa Birliği’nin geleceğine yönelik projelerin finansmanında önemli sorunlar bulunmaktadır. AB bütçesinin mevcut yapısından kaynaklanan sorunlar bulunduğu gibi, mevcut bütçeye üye ülkelerin yapacağı katkılardan kaynaklanan sorunlarda bulunmaktadır. Çok tartışmalı geçen bütçe toplantılarında özellikle İngiltere’nin bütçeye sağladığı katkılardan yapılacak geri ödeme araçlarının oluşturulması konusu, Avusturya, Almanya, Hollanda, İsveç gibi bütçeye net katkı sağlayan ülkeleri rahatsız edecek boyutlara ulaşmıştır. Nitekim AB Komisyonu’nun bu sorunları aşmaya yönelik geliştirdiği öneri de tam anlamıyla sorunu çözmekten uzak kaldığı görülmektedir(EU Com.2004;2). Sistemin çözümüne katkı sağlamak üzere De La Fuente ve arkadaşları yakın dönemde geliştirdikleri öneri daha iyi bir sistemi geliştirmeyi amaçlamaktadır. Geliştirilen bu sistem üye ülkelerin reel milli gelirlerinin nispi oran sistemiyle yatay transfer mekanizması kurmayı hedeflemektedir. Geliştirilen model ile üye ülkelerin sürece katkıda bulunacağı düşünülmektedir(De La Fuente vd, 2008;22). Bu modele göre; • Herhangi bir üye ülkenin vatandaşlarına ya da bölgesine yönelik bir harcama artışı gerekli olursa, Birlik bütçesinden bedava yararlanmalarının önüne geçebilmek için birlik bütçesine o ülkenin ulusal bütçesinden transfer yapılacaktır. • Söz konusu harcama programları Birlik harcama programlarını bozmayacak nitelikte olması gerekmektedir. Bu sistemin uygulanması üç bölümde şekillenen bütçe harcamalarını kolaylaştırıcı nitelik taşıyacağı düşünülmektedir. Bununla birlikte AB’nin yeniden dağıtım politikalarının şeffaf bir biçimde dağılımını etkileyebileceği gibi, üye ülkelerin aşırı taleplerinin önüne de geçecek bir sistem olacağı da ifade edilmektedir. 5. BÜTÇE GELİRLERİNİN GELİŞTİRİLMESİ Avrupa Birliği’nin kendi bütçe kaynaklarını geliştirmek istemesi, mali konsolidasyon açısından büyük önem taşımaktadır. Mevcut yapı Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan 90 ülkelerin kendi bütçe imkanlarıyla harcama önceliklerinin karşılanması esasına dayanmaktadır. AB Anlaşmasının 269.maddesi ve 312. maddesinin yeni bir anlayışla gözden geçirilerek yenilenmesi gerekmektedir(EU,2007;57). Mevcut bütçe yapısının iki yeni kaynakla genişletilmesi sağlanmalıdır. Bunlardan biri üye ülkelerin bütçe kaynaklarından AB bütçesine yapılacak transferler, bir diğeri de “Avrupa Vergisi” olarak ifade edilmektedir. Bu kaynaklardan birincisi Avrupa vergi mükelleflerine yeni bir vergi yükü getirecektir. Sadece kaynakların tahsisini kurumsal bazda değiştirecek bir uygulama olarak bakılmaktadır. İkincisi ise vergi mükelleflerine doğrudan bir ilave yük getireceği belirtilmektedir. AB tarafından doğrudan vergi toplamak, AB seviyesinde vergi yükümlülüğü getirmek, etkin ve şeffaf prensipler getirilmesine bağlı olacaktır. AB vergilemesi (De La Fuente vd, 2008;24).; • Geniş tabanlı bir vergi olması yanında düşük oranlı da olması gerekmektedir- ki piyasada saptırıcı etkileri en aza indirebilsin- • Basit uygulanabilir ve harmonize olmalı, • Ulusal bütçelere gitmeden doğrudan AB bütçesine gitmeli, • AB vatandaşlarının ödediği vergilerin nereye gittiğinin farkında olmalarını sağlayacak şekilde olmalı, • Tahsis edilen harcamaların hangi programlara dağıtıldığının açık bir biçimde yeniden dağıtım politikalarına hizmet edecek şekilde düzenlenmesi gerekmektedir. Söz konusu verginin üye ülkelerin mevcut kurumlar vergisine ilave edilerek mi, yoksa KDV benzeri bir vergi gibimi toplanacağına ilişkin belirsizliklerin ortadan kaldırılması gerekmektedir. 6. SONUÇ Yapılacak düzenlemeler bütçe sürecini de önemli ölçüde etkileyeceği ifade edilmektedir. Bütçe görüşmelerinde ciddi tartışmaları ortaya çıkaracaktır. Bu tartışmaları ortadan kaldırmak için bütçe sürecine ilişkin düzenlemeler de yapmak gerekecektir. Lizbon Anlaşması bütçe karar alma sürecini değiştirmiştir. Buna göre; • Anlaşmanın 312. maddesinde belirtildiği gibi Parlamentonun uygun görüşü ile Konseye çok yıllı mali perspektifi belirleme Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 91 yetkisi verilmekte, kararlar oybirliği ile alınmakta fakat bazı kararlarda nitelikli oy çokluğu ile karar verebilme yetkisi verilmektedir. • Uygulamaya ilişkin ana kararlar, Konsey ve Parlamento yıllık bütçeler ile belirlenmektedir. • Zorunlu harcamalar ve tarımsal harcamalar Parlamento’nun yetkisi daha etkili hale getirilmiştir. üzerinde Bütçe tahsisleri üzerinde Parlamento’nun yetkilerinin genişletilmesi, Avrupa Parlamento’su üyelerinin seçim süreci açısından farklı politik yaklaşımlar ortaya koymalarına neden olabileceği düşünülmektedir. Bu açıdan Analaşmaların karar almaya yönelik hükümlerinin yeniden gözden geçirilmesini gerektireceği ifade edilmektedir(Gros; 2008). Öte yandan bu anlaşmanın çok yıllı mali perspektifin politika önceliklerini de sekteye uğratması söz konusu olacaktır. Çok yıllı bütçeleme sürecinin etkili çalışabilmesi 2014 yılında başlayacak yeni çok yıllı mali perspektifin uygulanmasında aksamaların yaşanmaması için Parlamento ve Konsey’in karar alma süreçlerine ilişkin yetkilerinin de yeniden tanımlanması büyük önem taşımaktadır. KAYNAKLAR De La Fuente, Anel-Domenech, Rafael-Rant, Vasja; “Adressing The Net Balances Problem as a Prequisite of EU Budget Reform”, Paper Prepared for the BEPA Conferance on EU Public Finances, Brussels, 3-4.04. 2008. EU Commision; Commision document SEC (2007) 1188 final, Communication from the Commision “Reforming the budget, changing Europa-A Public Consultation Paper in view of the 2008-2009 budget review”, s. 2. EU Commision; Commision Proposal for a Councel Decission on the system of the EC’s own resources d for Council Regelation on the imbalances.., Com (2004), 501, 03.08.2004. 92 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan EU; Conference of The Representatıves of The Governments of The Member States, “Treaty of Lisbon amending the Treaty on European Union and the Treaty establishing the European Community”, Brüksel, 3 Ekim 2007, http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/cg00014.en 07.pdf. Erişim Tarihi: 12.08.2009. Http://ec.europa.eu/budget/reform/library/ontributions/us/pdf. 15.04.2008, s. 33. Iozzo, Alfonso, Stefano Micossi ve Maria Teresa Salvemini; A new budget for the European Union? CEPS Policy brief, No: 159, Mayıs 2008. Morevesik, Andrew; The Choice for Europa: Social Purpose and State Power from Messira to Maastrich, Ithaca, NY: Cornel University Press, 2007. Musgrave, Richard ve Peggy; Public Finance and Theory and Practice, Fifth Edition, McGraw Hill nternational Edition 1989, Chapter 4. Sapir, Andre; An Agende for a Growing Europa: Making The EU System Deliver, etd., Oxford University Press, 2003. Tabellini, Guido; The Assigment of Tasks in an Evolving European Union, CEPS Policy Brief No: 10, February 2002. Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 93 MALİ SÜRDÜRÜLEBİLİRLİK VE KAMU BORÇ YÖNETİMİ Yrd. Doç. Dr. Hayal Ayça ŞİMŞEK Dokuz Eylül Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Dünya ekonomisinde 1980’lerden itibaren gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerde, ciddi bir mali disiplinsizlik sorunun yaşanmaya başladığı ve buna bağlı olarak, kamu borcunun hızla arttığı görülmektedir. Kamu borçlarındaki bu artış, özellikle gelişmekte olan ülkelerin zaten zayıf olan mali dengelerinin daha da bozulmasına yol açmış ve borçlu ülkeler açısından kendi kendini finanse etme gücü düşük bir borç dinamiğinin oluşmasına neden olmuştur. Kamu borçlanmasında yaşanan bu dönüşümün temelinde yatan en önemli etkenlerden biri, yurt içi kaynak yetersizliğidir. Özellikle gelişmekte olan ülkelerin, yaşanan dışsal şoklara bağlı olarak ciddi bir istikrarsızlık sürecine girmeleri, yüksek kamu açıkları ve enflasyon oranları ile karşı karşıya kalmalarına yol açmıştır. Bir yandan spekülatif yatırımların finanse edilme güçlüğü, diğer yandan artan kamu harcamalarının tetiklediği yüksek kamu açıkları ve enflasyon oranları, kamu borçlanmasına daha fazla başvurulmasını gerektirmiştir. Sonuçta, hem iç hem de dış kaynaklardan borçlanma imkanlarının artırılması gündeme gelmiştir. Bu durum, kamu borç yükünün ve buna bağlı olarak kamu borçlanma faizlerinin hızla artmasına neden olmuştur. İç ve dış finansman kaynaklarından borçlanma yoluyla ekonomik istikrar ve ekonomik büyüme hedeflerine ulaşmaya çalışmak özellikle gelişmekte olan ülkeler için yeni bir tercih değildir. Pek çok gelişmekte olan ülke sürdürülebilir bir borçlanma seviyesine sahip olarak bir yandan mali ve ekonomik dengelerini istikrara kavuşturmaya bir yandan da istikrarlı bir büyüme hızına ulaşmaya çalışmaktadırlar. Ancak konuyu kamu borçlanması açısından ele aldığımızda, devletin kamusal ihtiyaçları için gerekli kaynağa borçlanma yoluyla ulaşırken, mali dengelerde bazı sapmaların yaşanmaması için bazı önlemleri alma gerekliliği ortaya çıkmaktadır. İşte mali sürdürülebilirlik, bu noktada sadece sürdürülebilir bir 94 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan borçlanma seviyesini değil aynı zamanda sürdürülebilir mali dengelerin oluşturulması gereğini de içeren geniş kapsamlı bir kavram olarak karşımıza çıkmaktadır. 1. MALİ ÇERÇEVE SÜRDÜRÜLEBİLİRLİK: KAVRAMSAL Dünya ekonomisinde yaşanan kaosun, dışsal şoklardan etkilenme dereceleri farklılık gösterse de özellikle 1990-2000 döneminde hem gelişmiş hem de gelişmekte olan ülkelerin çoğunda yüksek borçlanma oranları nedeniyle mali dengelerin bozul asına yol açtığı görülmektedir. Bu dönemde Japonya hariç tüm ülkelerde 1990’ların ilk yarısından itibaren bir yandan kamu borçlanması hızla artmış diğer yandan ise sosyal güvenlik harcamaları başta olmak üzere sosyal refah harcamaları yükselmiş ve sonuçta ülkeler yüksek kamu açıkları ile karşı karşıya kalmışlardır. Ülkeler bu şartlar altında harcamaları daraltmaya e vergi gelirlerini arttırmaya yönelik daraltıcı maliye politikaları uygulayarak kamu maliyesinde yaşanan dengesizlik sorununa çözüm bulmaya çalışmışlardır. Bu süreçte piyasaları disipline edici borçlanma politikasının uygulanması tercih edilmemiştir. Uygulanan daraltıcı mali önlemler kamu açıklarının azalmasına katkıda bulunmuşsa da bu politikaların etkileri yeterli ölçüde yüksek olmamıştır. Dışsal şoklar olarak bilinen petrol şoku ile birlikte yaşanan durgunluk sürecinden çıkılması için maliye politikalarının gevşetilmesi ise piyasalardaki likiditenin artmasına yol açarak enflasyonist sürecin hızlanmasına neden olmuştur. Bu durum hem gelişmiş hem de gelişmekte olan ülkelerde bir yandan fiyatlar genel dengesinin bozulması diğer yandan da reel büyüme hızının düşmesine yol açarak ülkelerin gelişmişlik seviyelerini olumsuz yönde etkilemiştir (OECD, 2002:118). 1980-90 döneminde ülkelerin çoğunda bir yandan gevşek maliye politikaları diğer yandan ise daraltıcı para politikaları uygulanmıştır. Aynı zamanda kamu kesiminin gelir ihtiyacının karşılanması için vergi gelirlerinin yetersiz olması nedeniyle kamu borçlanmasına ağırlık verilmiştir. Ancak gelir sağlama konusunda yapılan bu tercihin bedeli; yüksek reel faiz oranları ile yüksek kamu borcu/GSYİH oranları olmuştur. Kamu borcu ile sağlanan bütçe fazlaları ise artan borç faizi ödemelerini karşılamakta yeterli olmamıştır. Bu noktada kamu borçlarının sürdürülemez hale gelmesiyle merkez bankasının ve Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 95 hükümetlerin uyguladığı istikrar sağlayıcı programların enflasyonu kontrol etme konusunda güvenilirliği tehlikeye girmiştir. 1.1. Kamu Borçlanması ve Kamu Açıkları Arasındaki Kavramsal İlişki Kamu borçlanma politikasının bir finansman aracı olarak kullanılabilirliğinin artması, kamu maliyesi politikalarının sürdürebilme yeteneği ile yakından ilişkilidir. Kamu borçlanmasının artması, kamu açıklarının finanse edilebilmesi için ek bir kaynak işlevi görse de bizzat bu borçların artması, kamu açıklarının kaynağı olabilir. Bununla birlikte kamu borcu ve kamu açıklarının sürdürülebilirliği konusunda bütçe sınırlamalarının kamu kesimi üzerindeki etkisi sınırlıdır. Uygulamada kısa dönemde kamu açıklarının daraltıcı mali önlemler ile karşılanması, diğer bir ifadeyle harcama daraltıcı önlemlere ağırlık verilmesi yoluyla kamu mali dengelerinin oluşturulması önerilse de uzun dönemde süreklilik taşıyan kamu açıklarının gelecekte artan bütçe fazlaları ile karşılanması önerilmektedir. Ancak kamu borçlanmasının arttırılması beraberinde bazı riskler getirmektedir. Özellikle yüksek kamu borçlanma düzeyleri kamu borçlanma tahvilleri üzerindeki risk primi ile ilişkilidir. Çünkü bu riskler arttığında kamu borçlanma tahvillerine olan güven azalır (Corsetti ve Roubini, 1991:1). Kamu borçlanma piyasalarında yaşanan güven azalışının tüm finansal piyasalara yayılması ise belirsizliğin artmasına ve sürdürülebilir bir borçlanma politikasının izlenmesine olan güvenin ortadan kalkmasına neden olarak finansal krizin yaşanma riskini arttırır. Bu noktada ülkelerin güvenilir bir kamu borçlanma politikasının uygulanmasına yönelik ve piyasalara güven vermeye yönelik finansal ve ekonomik önlemler alması zorunlu hale gelir. Bir ekonomide kamu borçlanma politikası uygulanırken bu politikanın ekonomiyi yönlendirme gücünü etkileyen bazı makro ekonomik değişkenler söz konusudur (Bkz. Tablo 1.1). Bu değişkenler bir yandan kamu borçlanmasının alt yapısını oluştururken diğer yandan da kamu borçlanma politikasının sadece kamu mali dengesi üzerinde değil ekonominin genel dengesi üzerinde oluşturduğu etkileri dikkate alarak sürdürülebilir bir maliye politikasının temel unsurlarını belirlemek için kullanılır. Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan 96 Tablo 1.1: Kamu Borçlanma Politikasını Etkileyen Makroekonomik Değişkenler Makroekonomik Değişken Finansal Liberalizasyon Borç Kompozisyonu Piyasa Altyapısı Vergi Politikası Politik Kararlar Kamu Borçlanmasını Etkileme Yönü Piyasanın kredi ve enflasyon risklerini yansıtan borçlanma maliyetlerine sınır getirerek piyasalarda istikrarın sağlanmasına yardımcı olmak. Enflasyonu kontrol etme, spekülatif atakları engelleme ve dışsal şoklara karşı kırılganlıkları azaltmada etkili olmak. Piyasanın derinliğini arttıracak ve likidite ihtiyacını karşılayacak şekilde borçlanma imkanlarını oluşturmak. Piyasadaki farklı yatırımcı profillerinin üzerindeki farklı vergi yüklerinin borçlanma maliyetlerini etkilemesi yoluyla borçlanma profilini değiştirmek. Enflasyon artış hızını ve mali dengesizliği etkileyecek şekilde borçlanma imkanlarının kullanılmasında hukuki bir yetki ile borçlanma politikasını uygulamak. Kaynak:Caselli, vd.,1998:17-18. Tablo 1.1’de kamu borçlanmasını etkileyen makroekonomik değişkenler ve bu değişkenlerin kamu borçlanmasını etkileme yönü ele alınmıştır. Buna göre ülkenin içinde bulunduğu ekonomik konjonktüre bağlı olarak geçirdiği finansal liberalizasyon süreci, kamu borç kompozisyonunun içeriği ve yoğunluğu, borçlanmanın yapıldığı finansal piyasaların altyapısı, uygulanan vergi politikalarının piyasalar ve borçlanma politikası üzerindeki etkileri ve politik karar alma mekanizmasının kamu borçlanması üzerindeki etkileri kamu borçlanmasının uygulanma sürecini ve yönünü doğrudan etkileyen değişkenlerdir. Nitekim ülkelerin uluslararası ekonomik konjonktürden etkilenme derecelerine bağlı olarak dahil oldukları finansal liberalizasyon süreci kamu borçlanma maliyetlerini önemli ölçüde etkileyen bir kaynaktır. Bu kaynağın iki farklı yönü bulunmaktadır. Bir yönü finansal kurumlar ve finansal piyasalar üzerindeki sınırlamaları ve likidite ihtiyacı gibi portföy kompozisyonu üzerindeki sınırlamaları içerirken diğer yönü uluslararası sermaye hareketleri üzerindeki sınırlamalar içermektedir. Bu sınırlamaların ikisi de piyasanın kredi ve enflasyon risklerini yansıtan borçlanma maliyetleri üzerinde belli bir düzeyde daraltıcı etkiler oluşturabilir. Nitekim 1980’ler boyunca gelişmiş Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 97 ülkelerin çoğunda yurt içi finansal piyasaların ve uluslararası sermaye hareketlerinin serbestleştirilmesine yönelik düzenlemeler başlangıçta borçlanma maliyetlerini azaltmıştır. Ancak uzun dönemde finansal piyasalardaki bu serbestleşme sürecinin küreselleşme süreci ile birlikte hızla gelişmekte olan ülkelere yayılması, bu ülkelerin borç kompozisyonlarını olumsuz yönde etkilemiş ve ağır borçlanma maliyetlerine katlanmalarına yol açmıştır. Kamu borcunun vade ve nakit yapısının yanı sıra endeksleme gibi özelliklerini içeren borç kompozisyonu ise yapısından kaynaklanan nedenlerle kamu borçlanmasını doğrudan etkiler. Kamu borç kompozisyonunun özellikle fiyat istikrarsızlığını azaltıcı etkisi özellikle sürpriz enflasyonu kontrol etme veya finansal piyasalarda yaşanan spekülatif atakları engelleme konusunda uygulanan maliye politikalarını destekleyici yönde kendini göstermektedir. Enflasyon oranlarındaki hızlı artışın piyasalarda yol açtığı aşırı likidite fazlasının ortadan kaldırılmasına yönelik olarak alınan daraltıcı mali önlemlerin yanı sıra uygulanan yüksek faizli kamu borçlanma politikası bu konuda kısa dönemde etkili bir hükümet politikası olarak kullanılabilir. Diğer yandan piyasaların mali pozisyonun dışsal şoklara karşı kırılganlığı da kamu borçlanma kompozisyonu ile yakından ilişkilidir. Çünkü bir ters arz şoku yaşandığında artan döviz cinsinden dış borçlanma, borçlanma maliyetini arttırabilir. Piyasa altyapısı da kamu borçlanmasını etkileyen temel değişkenler arasında yer almaktadır. Piyasa altyapısı; ikincil piyasaları ve bu piyasaların yapısını, ödeme ve kesin hesap sistemlerinin etkinliğini tahvil yoluyla ve kısa vadeli borçlanma gibi unsurları kapsayan geniş çerçeveli bir alandır. Özellikle ikincil piyasalarda kamu borçlanması, piyasanın derinliğini ve likiditesini arttıracak şekilde yapıldığında borçlanma maliyeti azalabilir. Bu uygulama yoluyla piyasa katılımının teşvik edilmesi ve piyasalarda öngörülebilirliğin arttırılması hedeflenmektedir. Kamu borçlanma maliyetlerini etkileyen bir diğer değişken de vergi politikasıdır. Ancak vergi politikasının piyasalar üzerinde bazı aldatıcı etkileri söz konusudur. Nitekim kamu borçlanma tahvilleri genellikle önceden vergilendirilirler. Dolayısıyla vergi politikasındaki düzenlemeler borçlanma maliyetlerini ve vergi gelirlerini önemli ölçüde azaltabilir. Kamu borçlanma tahvilinin faiz getirisi üzerine 98 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan konan bir vergi, farklı alıcılar arasında başarıyla farklılaştırılabilmişse bu tür bir vergilendirme, borçlanma maliyetlerini azaltıcı etki oluşturabilir. Ancak vergilendirmenin farklı yatırımcılar üzerindeki etkilerine bağlı olarak konan bu vergi, piyasa bölünmesine yol açıyorsa yapılan vergilendirme borçlanma maliyetlerinin artmasına yol açabilir. Bir ülkede uygulanan ekonomi politikasına ilişkin kararlarda politik değerlendirmelerin büyük ölçüde dikkate alınması, kamu borçlanması üzerinde olumsuz etkide bulunur. Bu etki özellikle enflasyonist baskıları ve mali dengesizliği arttırma şeklinde kendini gösterir. Nitekim politik kararların kamu borçlanması üzerindeki olumsuz etkisi hükümet oluşumunda uygulanan sistemde görülmektedir. Buna göre koalisyon hükümetlerinin tek parti hükümetlerine kıyasla kamu borçlanması konusunda daha yüksek risk taşıması ve buna bağlı olarak enflasyon ve mali dengesizlikler ile mücadelede tek parti hükümetleri ile karşılaştırıldığında başarı şansının daha düşük olması söz konusudur (Caselli, vd.,1998:19). Kamu borçlanmasının artmasının temel nedenlerinin başında kamu açıklarının artması gelmektedir. Dolayısıyla kamu açıklarının artış nedenleri ile kamu borçlanmasının ekonomik sonuçları birbiriyle ilişkilidir. Diğer yandan kamu borçlanmasının artması da kamu açıklarını arttırıcı etki doğurmaktadır. Nitekim kamu borcunun GSMH içindeki payının artması, bir yandan kamu harcamalarının hızla artmasına diğer yandan artan bu harcamaların finansmanında vergi gelirlerinin yetersiz kalması nedeniyle kamu açıklarının artmasına yol açmaktadır. Bu tablo karşısında kaynak yetersizliği nedeniyle özellikle gelişmekte olan ülkeler yüksek bir reel faiz yükü ve düşük bir büyüme hızı ile karşı karşıya kalmaktadırlar. Yüksek borç faizi yükü ve düşük büyüme hızı sorunu ile baş etmeye çalışan gelişmekte olan ülkeler açısından en önemli problemlerden biri; kısa dönemde kamu borçlanmasına ağırlık vermenin uzun dönemde makro ekonomik politikalar üzerindeki olumsuz etkisinin boyutlarının önceden tahmin edilebilirliğinin oldukça güç olmasıdır. Özellikle bu ülkelerde merkezi hükümet; artan borç faizinin, sosyal harcamaların artması ve vergi oranlarının azaltılması gibi diğer mali önlemlerin ekonomi üzerindeki olumlu etkilerini ortadan kaldırma riskini göz ardı ederek kamu borçlanmasına ağırlık vermeyi sürdürür. Bununla birlikte uzun Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 99 dönemde kamu borç yükünün artması, diğer politikaların uygulama alanlarını kısıtlayarak gerek piyasa birimlerinin gerekse diğer katılımcıların ekonomik tercihlerini faiz getirisini arttırma yönünde kullanmalarına yol açar. Bu tür bir tercih, finansal piyasalardaki spekülatif amaçlı yatırımların artmasına zemin hazırlarken aksine reel sektör yatırımlarının azalmasına neden olur. Reel yatırımların azalması ise ekonomik büyüme hızının düşmesi ile sonuçlanabilir (Peacock, 1986:30). Kamu borçlanması ve kamu açıkları arasındaki ilişkiyi belirleyen iki temel değişken kamu harcamaları ve vergilerdir. Bunun nedeni kamu açıklarının ya kamu harcamalarının arttırılmasının ya da vergilerin azaltılmasının bir sonucu olmasıdır. Kamu açıklarındaki artışı azaltmak için kamu harcamalarının kontrolü etkin bir şekilde sağlanmalıdır. Bunun anlamı; daha az kamusal mal ve hizmet üretimi, dolayısıyla daha az harcama ve sonuçta daha düşük kamu açığıdır. Ancak kamu harcamalarının bir kısmı kontrole ilişkin alınan tüm önlemlere rağmen azaltılamıyorsa, üstelik bu harcamalar vergilerin arttırılması ile karşılanamıyorsa kamu borçlanmasının bir finansman aracı olarak kullanılması zorunlu hale gelir. Bununla birlikte kamu borçlanmasının bir finansman politikası aracı olarak uzun süre kullanılmasının yol açacağı olası tehlike kamu borçlanmasının GSMH içindeki payının artmasıdır. Diğer yandan kamu borçlanmasının kamu açıklarının finansmanı için kullanılmasında seçilen yöntem de diğer makroekonomik değişkenleri etkileyebilir. Nitekim kamu borçlanmasında emisyon ya da iç piyasalardan borçlanma ve buna bağlı olarak iç borç reel faiz oranlarının arttırılması yoluyla finansman sağlanır. Bu yöntem kısa dönemde kamu harcamalarını karşılamanın hızlı ve kolay bir yolu gibi görünse de uzun dönemde emisyon, para arzını artmasına yol açarak enflasyonist baskıyı hızlandırır. İç borç reel faiz oranlarının yükseltilmesi ise yatırımcıların ekonomik tercihlerini reel yatırımlar yerine finansal yatırımlarda kullanmalarına neden olarak reel piyasalardaki durgunluğu körükleyebilir (Silva, 1986:71). Finansal piyasaların yapısı, borçlanmanın vadesi ve faiz oranı gibi kamu borçlanma politikasının etkinliği ve ekonomi üzerindeki etkileri üzerinde önemli ölçüde etkili olan faktörlerin en önemlilerinden biri kamu borçlanmasının faiz oranıdır. Nitekim gelişmekte olan ülkelerde 100 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan faiz oranlarının yüksek belirlenmesinin ekonomi üzerindeki etkisi borçlanma maliyetleriyle doğrudan ilişkilidir. Bu ülkelerde faiz oranlarındaki çok düşük bir artış bile borç servisi maliyetlerinde önemli farklılıklara yol açar. Bu yüksek maliyetler ülkelerin dışa açıklık derecelerine ve dış borçlarının seviyesine bağlı olarak ihracat artışı yoluyla sağladıkları kazançları azaltabilir. Artan kamu borçlanmasına bağlı olarak faiz oranları arttırıldığında yabancı yatırımcıların bu piyasalardaki finansal varlıklara olan talebi azalabilir. Finansal piyasaları dışa açık ekonomiler açısından bu tür bir azalış, sermaye kaçışı anlamına geldiğinden piyasalarda bu bozulmanın sürmesi, bir finansal kriz ile sonuçlanabilir (De Larosiere, 1986:24). 1980’lerden itibaren gelişmekte olan ülkelerde yüksek bir kamu borçlanma seviyesi ile birlikte yurt içi talepteki daralma, azalan yatırım oranları ve yüksek işsizlik ekonomik büyüme hızının büyük ölçüde düşmesine yol açmıştır. Bu ülkelerin kronikleşen borç yükü ile birlikte ekonomik yapılarında hızla artan bozulma süreci, piyasatemelli borçlanma stratejilerinin yeniden gözden geçirilmesine neden olmuştur. Kamu borçlanmasının sosyal ve politik etkileri dikkate almadan sadece gelir elde etme ve finansal piyasaları dengede tutma amacıyla yapılması, borçlu ülkeleri ciddi bir istikrarsız ekonomik süreç ile karşı karşıya bırakmıştır (Versluysen, 1989:3-4). Gelişmekte olan ülkelerde kamu borçlanma artışına karşı etkili bir önleyici politikanın uygulanamaması, kamu borçlarının daha da atmasına neden olmuştur. Bu tür bir politikanın uygulanamamasının temel nedenlerinin başında yeniden borçlanma hedeflerinin ülkelerin makro ekonomik yapıları ile yeterli uyumu sağlayamaması ve doğal olarak yeniden borçlanmanın bu borçlanma hedeflerini tutturamaması gelmektedir. Özellikle finansal krizlerin yaşandığı bazı gelişmekte olan ülkelerin borçlanma oranlarındaki artış yönündeki değişiklik; döviz kurunun eksik değerlenmesine bağlı olarak bu ülkelerin borçlanma pozisyonlarının daha da bozulmasına yol açmıştır. Diğer yandan bu süreçte ekonomik krizlerin neden olduğu yeniden borçlanma stratejisi, buna bağlı olarak reel faiz oranlarında ortaya çıkan artış yönündeki değişiklikler ve reel üretim seviyesindeki azalma uygulanan borçlanma politikasının dışsal maliyetleri olarak ekonomiye yansımıştır. Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 101 Tüm alternatif maliyetlerine rağmen kamu borçlanmasının ekonomi için ek finansman kaynağı oluşturması, hükümetlerin hem siyasi hem de ekonomik yönden birinci tercih olarak bu kaynağı değerlendirmelerine neden olmuştur. Ancak bu kaynağın etkin şekilde kullanılması konusunda bazı sınırlamalar söz konusudur. Döviz sınırlamaları, borcun çevrilebilirliğine ilişkin sınırlamalar, mali sınırlamalar, politik ve sosyal sınırlamalar ve kaynakların sınırlı ikame edilebilirliği özelikle kamu borçlanmasının etkin bir finansman aracı olarak kullanılmasını ve geri ödeme kolaylıklarının sağlanmasını engelleyici etkiler ortaya koymaktadır. Döviz sınırlamaları borç servisinin ve ithalatın finansmanı için yurt içi üretim faktörlerinin değerinin dövize dönüştürülme imkanının önemli ölçüde sınırlı olduğunu göstermektedir. Bu nedenle bu tür bir sınırlama, kamu borçlanmasının finansmanını ciddi şekilde kısıtlar. Borcun çevrilebilirliğine ilişkin sınırlamalar ise borç servisi yüklerinin ödenmesinde yaşanan güçlükler ile ilgilidir. Bu tür bir sınırlama özellikle gelişmekte olan ülkelerde sıklıkla yaşanmakta ve borcun geri ödenmesinde yaşanan finansman sıkıntılarını içermektedir. Mali sınırlamalar ise kamu borçlarının karşılanması için hükümetin vergi toplama kapasitesinin ve yeteneğinin sınırlı olduğunu ifade etmektedir. Bu noktada kamu geliri yetersizliğinin borcun çevrilebilirliği açısından önemli bir kısıt olduğu söylenebilir. Politik ve sosyal sınırlamalar da sosyal harcamalar ile ilişkili olarak borcun ödenmesine ayrılacak kaynağın sınırlı olmasını ifade eder. Herhangi bir kaynağın sosyal harcamaları finanse etmek yerine borcun finanse edilmesi için kullanılması nedeniyle gelir dağılımında adaletsizliğin artması, sosyal dengesizliklere yol açabilir. Kaynakların sınırlı ikame edilebilirliği ise kamu borcunun yabancı kaynak ile karşılanması üzerindeki sınırlamalar ile ilgilidir. Bu açıdan bakıldığında borcun ödenmesi için ayrılan dış kaynakların idari düzenlemelerdeki sınırlamalara bağlı olarak yeterli ve etkin kullanılmaması söz konusudur. Nitekim dış yardımın belli bir projeye veya kullanım alanına yönelik olması halinde bu kaynak sadece bu alanın finansmanı ile sınırlı kalmaktadır ve bu tür bir uygulama hükümetin kaynaklarını borç servisine yönlendirme yeteneğini azaltıcı etki oluşturmaktadır (Geithner, 2003a:15). Bu nedenle artan bir kamu borçlanmasının en azından artış oranına yakın bir oranda finansman kaynağının 102 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan kolaylıkla bulunamaması, kamu borçlanmasının ekonomi üzerindeki yükünü arttırıcı sonuçlar doğurmaktadır. Bununla birlikte, dünya ülkelerinin genelinde kamu borçlarını finanse edilme güçlüklerine rağmen, 1970-2003 döneminde GSMH’ya oran itibariyle kamu borçlarının belli bir artış içinde olduğu görülmektedir. Bu dönemde Avrupa Birliği ve OECD ülkeleri ile Amerika Birleşik Devletleri’nde toplam kamu borçları/GSMH oranı açısından kamu borçları 1970-80 döneminde azalan bir seyir izlemiş, buna karşılık 1980-92 döneminde hızlı bir artış yaşanmıştır. 1990’ların başlarından 2000’lerin başlarına kadar ise bu oran azalma seyrine girmiştir. Kronolojik sıralamada 1980’lerin başlarından 1990’ların başlarına kadar geçen dönemde kamu borcunun temel artış nedeni; ülkelerin hızla artan kamu açıklarını karşılamak için ek bir kaynağa ihtiyaç duymalarıdır. Dolayısıyla kamu borçlanması bu dönemde kamu açıklarının karşılanması açısından önemli bir finansman kaynağı olarak görülmüştür. Bununla birlikte 1990’ların başlarından itibaren hızla artan kamu borçlanması ülkelerin mali dengelerini bozmaya başlamıştır. Bu dönemlerde ülkeler kamu borçlanmasını azaltıcı düzenlemelere ağırlık verme yoluyla kamu borçlanmasının ekonomileri üzerinde oluşturduğu baskıyı azaltma yönünde uygulamaları tercih etmeye başlamışlardır. Dünya ekonomisinde 1970-2000 döneminde ülkelerin kamu borçlanmasına başvurdukları dönemlerde ülkelerin ekonomik açıdan sahip oldukları güvenilirlik derecesi ile kamu borçlanma seviyeleri arasında doğru yönlü bir karşılıklı etkileşim söz konusudur. Bu dönemde zengin petrol ihracatçısı ülkeler, fakir petrol ihracatçısı ülkelere kıyasla kamu borçlanmasına daha az başvurmuşlardır. Bunun başlıca neni bu ülkelerin kaynak ihtiyacının diğerlerine göre daha düşük olmasıdır. Diğer yandan ekonomik yapısı kırılgan ve güvenilirliği düşük olan ülkeler daha fazla borçlanmışlardır. Çünkü bu ülkelerin kaynak yetersizliği daha fazladır. Bir diğer etkileşim ülkelerin kredi notları ile borçlanma eğilimleri arasında gerçekleşmiştir. Ülkeler kredi notları azaltıldıktan sonra daha fazla ve arttırıldıktan sonra daha az borçlanma eğilimine girmişlerdir. Ancak bazı durumlarda düşük kredi notuna sahip ülkeler için kamu borçlanması dış finansmanı arttırmanın tek yolu olarak görülmüştür. Son olarak kamu borçlanması ek bir finansman kaynağı olduğu için ülkelerin daha yüksek kamu açıkları ile karşı karşıya kalmasına yol açmıştır (Geithner, vd., 2003:10-11). Ancak eğer yüksek borç ve Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 103 kamu açığı sürdürülebilir ise sorun yaşanma ihtimali düşüktür. Nitekim yüksek kamu borçlanmasının ve yüksek kamu açıklarına yol açan kamu harcamasının artışının verimli yatırımların finansmanın da kullanılması halinde kamu borçlanma seviyesi yüksek olsa bile uzun dönemde sürdürülebilir bir seviyeyi koruyabilir. Görüldüğü gibi kamu borçlanması ve mali sürdürülebilirlik arasında sıkı bir bağ söz konusudur. Kamu borçlanmasında temel problemlerden biri; borçlanma sonrasında mali pozisyonun sürdürülebilirlik ile uyumlu olup olmadığı veya hükümetin kamu borçlanmasını istenen uyumun ertelenmesi ve aşırı borçlanma için bir araç olarak kullanıp kullanmadığı ile ilgilidir. Burada kamu borçlanmasının maliyeti de önemlidir. Nitekim teminatlı borçlanma diğer borçlanma türlerine göre daha düşük faiz maliyetine sahiptir. Bununla birlikte sürekli olarak teminatlı borçlanmaya başvurulması borç yönetiminin esnekliğini sınırlandırma, gelecekteki olası finansman maliyetlerini arttırma gibi sorunlara yol açabilir. Sonuçta da aşırı borç birikimine ve buna bağlı olarak maliye politikasının esnekliğinin ve sürdürülebilirliğinin azalmasına neden olabilir (Geithner,vd., 2003:29). Bu nedenle kamu borçlanmasında borçlanma araçları seçiminde alternatif borçlanma kaynaklarına yönelmek, belli bir borçlanma aracına ağırlık vermekten daha etkin sonuçlar doğurabilir. Bu noktada hem borçlanma araçlarının seçimi hem de borçlanma maliyetleri ekonomi açısından önem taşımaktadır. Özellikle gelişmekte olan ülkelerde belli dönemlerde kamu borçlanması oldukça yüksek maliyetlere yol açmıştır. Bu maliyet artışının temelinde yatan başlıca faktörlerin borç servisi maliyetlerinin yüksek olması, kamu borcunun vadesinin değişken olması ve nakit kompozisyonunda sorunların yaşanması olduğu söylenebilir. Bankaların mali pozisyonları kamu borçlanmasını karşılayacak ölçüde güçlü olduğu sürece kamu borçlanmasının sürdürülebilir olması söz konusudur. Bununla birlikte borç krizlerinin yaşandığı dönemlerde bankacılık kesiminde yaşanan daralma, iç borcun finanse edilebilirliğini de tehlikeye düşürecek şekilde kamu borçlanmasının ekonomi üzerinde ağır bir yük oluşturmasına neden olabilir. (Bolle, vd., 2006:18). Bir ekonomide kamu borçlanmasının yol açtığı daraltıcı sonuçların azaltılması/ortadan kaldırılması için çeşitli önlemlerin alındığı 104 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan görülmektedir. Bu önlemlerin başında kamu açığını azaltıcı düzenlemeler gelmektedir. Çünkü bu tür düzenlemelerin kamu borçlanmasını da dönemsel olarak azaltıcı etkileri olduğu bilinmektedir. Ekonomide bütçe açığı ile hedeflenen enflasyon oranı ve ekonomik büyüme oranının toplamı arasında doğrusal bir ilişki söz konusudur. Nitekim yüksek bir bütçe açığı aynı zamanda kamu harcamasının GSMH’ya oranının yüksek olması anlamına gelmektedir. Bu nedenle kamu açığı azaltılmak isteniyorsa enflasyon hedefi ile birlikte kamu harcaması/GSMH oranı da belirlenebilir ve bir mali disiplin hedefi oluşturulabilir. Avrupa Birliği ülkelerinin Maastrich Anlaşması ile belirledikleri bazı rakamsal sınırlamalar –kamu açığının %3’ün ve kamu borçlanmasının %60’ın üzerine çıkarılmaması- mali disiplin hedeflerine örnek oluşturabilir. Bununla birlikte bu hedeflerin ülkelerin mali ve ekonomik yapıları ve konjonktürel gelişmeleri yeterince dikkate alınmadan ve her ülkenin benzer özelliklere sahip olduğu varsayılarak hazırlanması, bu hedeflere ülke bazında kolaylıkla ulaşılmasını engelleyebilir. Nitekim kamu borçlanması ile ilgili mali disiplin hedefine göre net kamu borçlanması oranının yüzde 60’ın biraz üzerinde olması bile borçların sürdürülemez olduğu anlamına gelir. Halbuki bu oran ülkenin kendi ekonomik dinamikleri açısından tehlike oluşturmayan bir oran olabilir ve kamu borçlarının sürdürülebilirliğini riske sokan bir ölçüt olmayabilir. Dolayısıyla bu tür bir rakamsal hedef ülkelerin hepsini kapsayabilecek yeterlilikte bir esnekliğe sahip bir hedef olmayabilir (Calmfors, vd., YIL:19). Diğer yandan kamu borçlarının azaltılmasına yönelik önerilerin kamu açığının azaltılması üzerinde odaklanması; problemin, temel değişken olarak kamu açığının azaltılması ile çözümlenebileceği varsayımına dayanır ki buna göre kamu açıkları istenen ölçüde azaltılmaz ise kamu borçları sürdürülemez düzeylere ulaşır. Bu noktada ülke borç krizleri ile karşı kaşıya kalır. Nitekim 1980’lerde gelişmekte olan ülkelerde yurt içi tasarrufların azalmasına yol açan borç krizleri bu tür bir riske örnektir. Bu ülkelerde borç krizlerinin yaşandığı dönemlerde reel yatırımlar, net kaynak transferlerindeki azalış ile doğru orantılı olarak azalmıştır. Bunun yanı sıra yatırımların yetersiz kalması, ekonomik büyüme oranının düşmesine neden olmuştur ki bu durum, yeniden borçlanmayı tehlikeye sokarak ülkelerin ekonomik performansını zayıflatmıştır. Diğer yandan cari açığın artması ve reel faiz oranlarının yükselmesi ile birlikte yüksek Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 105 dış borç yükü 1980’li yılların sonlarına kadar gelişmekte olan ülkelerin makroekonomik dengelerinin daha da bozulmasına neden olmuştur. Bu dönemde petrol şoklarının dışsal etkilerine bağlı olarak bu ülke ekonomilerindeki aşırı değerleme süreci, ülkelerin kamu borç yükünün daha da artmasına yol açmıştır. Sonuçta kırılgan piyasaların varlığı da dikkate alındığında finansal piyasalarda artan belirsizlik süreci kamu borçların sürdürülebilirliğinin sağlanması açısından ciddi bir risk oluşturmaya başlamıştır. Bir ülkenin mali açıdan sürdürülebilirliğinin temel göstergelerinden biri de kamu borcunun GSMH’ya oranıdır. Bu oran çok yüksek değil ise ve ekonomideki toplam talep –yurtiçi ve yabancıile uyumlu ise mali sürdürülebilirlik sağlanmış demektir. Aksi takdirde kamu borcunun GSMH’ya oranının artması, reel faiz oranlarının yüksek olmasına bağlı olarak ülkedeki yurt içi tasarrufların büyük bir kısmının reel yatırımlar yerine spekülatif kazançlara yönelerek finansal piyasalarda değerlendirilmesi anlamına gelir. Bu durum ise ülkede reel üretime ayrılan yurt içi kaynakların toplam kaynaklar içindeki payının azalmasına yol açarak sonuçta ekonomik büyüme hızının düşmesine neden olabilir. 1.2. Kamu Borçlanma Maliyeti Kamu borçlanmasının toplam talebi ve fiyat düzeyini etkileyip etkilemediği doğal olarak bir borçlanma politikasının sürdürülebilirliğinin ekonomi üzerinde reel bir etki oluşturup oluşturmadığı teorik bir tartışma konusudur. Bu nokta ekonomide uygulanan maliye politikalarının Ricardian denklik hipotezinin dikkate alınarak/alınmayarak uygulanması ile yakından ilişkilidir. Ricardian denklik hipotezine göre bir ekonomide kamu borçları, toplam talebi ve fiyat düzeyini etkilememektedir. Bunun nedeni vergi oranlarının azaltılarak borçlanma ile bütçe açıklarının karşılanmasıdır. Böylece gelecekteki vergi azalışının bu günkü değerine eşit bir vergi artışı bekledikleri için tasarruflarını arttırırlar. Bu durumda toplam talep ya da fiyatlar etkilenmez çünkü kamu borçları servet etki oluşturmaz. Bu hipotezin geçerli olduğu ekonomilerde fiyat düzeyi para otoritelerince belirlenirken mali otorite ise belirlenen bu fiyat düzeyinde kamu borçlarının veya borç servisinin değerinde bir 106 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan değişme olduğunda borçların değerinin çok fazla artmasını engellemek için dönemler arası kamu bütçe kısıtını sağlayacak şekilde birincil bütçe fazlasını ayarlar. Bu nedenle Ricardian denklik hipotezinin geçerli olduğu ekonomilerde bütçe açıklarının ve kamu borçlarının miktarı fiyat düzeyini belirleyen değişkenler değillerdir. Bu hipotezin geçerli olmadığı ekonomilerde ise kamu borçlarının servet etkisi oluşturduğu varsayılmaktadır. Bu nedenle fiyat düzeyinin belirlenmesinde bütçe açıkları ve kamu borçlarının etkili olduğu kabul edilmektedir. Nitekim kamu açıklarının veya bütçe açıklarının vergiler yerine borçlanma ile karşılanması halinde birincil fazlada bir artış oluşmaktadır. Bu artış, gelecekteki birincil bütçe fazlaları toplamının bugünkü değerinin azalacağı beklentisini taşımadığı için bireylerin harcanabilir gelirleri artacaktır. Bunun sonucunda toplam talepte de bir artış olacaktır. Kamu yükümlülüklerinin değerinin, beklenen birincil bütçe fazlalarının bugünkü değerini aşması halinde bireylerin toplam tüketimlerinin bu günkü değeri, ekonominin üretim düzeyinin bu günkü değerinden fazla olacaktır. Fiyatların değişmesi yoluyla kamu yükümlülüklerinin reel değerinin, birincil bütçe fazlalarının toplamının bu günkü değerine eşit olduğu noktada dengeye gelinecektir. Ricardian denklik hipotezinin geçerli olmadığı ekonomilerde mali üstünlük ilkesi geçerlidir. Diğer bir ifadeyle birincil bütçe fazlası içsel değil dışsal olarak belirlenmektedir. Bütçe açığı ve kamu borçları mali otorite tarafından aktif olarak belirlenmektedir. Buna karşılık para arzı sabit varsayılarak fiyat düzeyi, dönemler arası kamu bütçe kısıtını sağlayacak şekilde belirlenmektedir (Göker, 2003: 81-82). Teorik olarak öngörülen modellerin çoğunda kamu açıklarının kamu borçlanmasının artışını önemli ölçüde etkileyen değişkenler olduğu ifade edilmektedir. Bu noktada kamu açıklarının azaltılmasının kamu borç yükünün azalmasına katkıda bulunacağı belirtilmektedir. Kamu açıklarının azaltılması yoluyla kamu borçlarının GSMH içindeki payının azaltılmasının sağlanmasına yönelik olarak öncelikle bütçe açıklarının azaltılmasına ilişkin öneriler getirilmektedir. Gelişmekte olan ekonomilerde artan bütçe açıklarının azaltılması için bazı öneriler ortaya konmaktadır. Bu alanda getirilen önerilerden bazıları açık hedefleme stratejisi ve mali kural önerisidir. Açık hedefleme stratejisi; bütçe açıkları için belirlenmiş olan belli hedeflerin artan açıkları azaltma yeteneği ile ilgilidir. Öngörülen bütçe açıklarının artmasına yönelik olarak vergilerin arttırılması ve Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 107 harcamaların azaltılması şeklinde bir daraltıcı mali önlemler paketinin uygulanmasının hedeflenmesi halinde bütçe açığı oranı, hedeflenen değere yaklaşacaktır. Bununla birlikte bu şartlarda bile bütçe açığı oranı hedeflenen değerinden belirli bir miktar uzaklaşabilir. Bu sapmanın en aza indirilmesi için açık hedeflerinin belli bir tek orandan ziyade bir oranlar seti şeklinde belirlenmesi daha doğru bir yöntem olarak benimsenebilir. Diğer yandan bir mali konsolidasyonun uygulanması, kamu açıklarını daraltıcı bir harcama politikasının uygulanmasını öngördüğü için bütçe açıklarının da azaltılmasına yardımcı olacaktır (Hallet ve McAdam, 2003:423). Kamu açıklarının artışının sınırlandırılmasına ilişkin olarak alınması önerilen önlemlerden bir diğeri de mali kural önerisidir. Kamu açıklarının azaltılmasına ilişkin uygulanan bütçe kurallarının temel hedefi mali disiplini sağlamaktır. Bu noktada borçlanma politikası hem bütçe açıklarının azaltılmasına hem de bütçeye ek gelir sağlanması için etkin bir araç olarak kullanılabilir. Üstelik etkin bir borçlanma politikası düşük bir borçlanma maliyeti ile uygulandığında bütçede vergi gelirlerinin yetersizliğini telafi edebilecek esnekliğe de sahiptir. Allesina ve Perotti,(1996:402)’ye göre mali kuralların mali disiplini sağlayıcı bir etki oluşturarak borçlanma politikasının etkinliğini arttırabilmesi için bazı genel özellikler taşıması gerekmektedir: • Mali kurallar yeterince açık olmalıdır. Bunun ilk yolu da bütçe açığı hedeflerinin kamuoyuna açıkça duyurulmasıdır. Ülke uygulamalarında açık kuralların kamu kesiminde karar alma mekanizmasına daha yüksek oranda katılımın sağlanmasına büyük ölçüde yardımcı olduğunun buna karşılık yeterince açık belirlenmeyen kuralların bu sonuca ulaşma etkisinin daha düşük olduğunu ortaya koymaktadır. • Karar alma mekanizmasına daha yüksek oranda katılımın sağlanması, bütçeden beklenen faydaların daha adil dağılımına yardımcı olduğu için açık kuralların bu katılımı arttırması, gelirin yeniden dağılımında adaletin sağlanması açısından da önem taşımaktadır. • Açık kuralların bu belirgin avantajına karşılık açık olarak belirlenmeyen kuralların daha hızlı karar almayı sağladığı ve 108 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan gecikmeleri önlediği şeklinde bir öngörü de bulunmaktadır. Buna göre pek çok ülkede kamuoyuna duyurulduktan sonra yapılan harcama programları, kamuoyuna duyurulmadan yapılan harcama programlarına kıyasla daha hızlı işletilebilmekte ve sonuçları daha çabuk ortaya çıkmaktadır. Bu yolla bütçe ve borçlanma politikalarının reel ekonomi üzerindeki etkisi daha çabuk belirlenebilmektedir. Ancak bu etkinin yönü; genellikle karar alma mekanizmasına katılımın nispeten düşük olması nedeniyle negatif olmaktadır. Pek çok ülkede bütçeleme ve karar alma sürecinde mali kuralların işleyişinde açık kurallar ve açık olmayan kurallar ayırımı yerine denk bütçe kuralı şeklinde bir düzenlemenin ağırlıklı olarak uygulandığı göze çarpmaktadır. Nitekim denk bütçe kuralına göre belli bir mali yılsonunda bütçe gelir ve harcamaları açık oluşturmayacak şekilde birbirine denk olmalıdır. Bununla birlikte ülke uygulamaları dikkate alındığında bir mali yıl gibi nispeten kısa bir süreyi kapsayan denk bütçe uygulamaları, kuralın kendi yapısından kaynaklanan esneksizlik özelliği nedeniyle uygulamalarda mali açıdan şeffaflığı azaltması söz konusudur. Bu noktada bir mali yıl şeklinde nispeten sınırlı bir hedef yerine çok yıllı bir hedef belirlenmesi denk bütçe kuralının işlerliğini arttırıcı bir etki oluşturabilir (Allesina ve Perotti, 1996:405). Çok yıllı bütçeleme stratejisi çerçevesinde hükümetin vergi, harcama ve borçlanma yetkilerine ilişkin kamusal düzenlemelerin ülkelerin mali ve ekonomik dengeleri ile uyumlu şekilde yapılması kolaylaşabilir çünkü daraltıcı önlemlerin etkileri uzun bir döneme yayılarak ekonomi üzerindeki yükün çeşitli kesimler tarafından paylaşılması sağlanabilir. Bu yolla kamu açıklarının azaltılması sağlanarak mali sürdürülebilirlik arttırılabilir. Devletin piyasaların düzenlenmesine yönelik olarak etkin bir mali araç olarak kullandığı kamu borçlanması bu yönüyle reel piyasalar başta olmak üzere ekonominin genelinde mali sürdürülebilirliğin sağlanması ve sürdürülmesi açısından büyük önem taşımaktadır. Bu noktada kamu borçlanmasının artış hızı, devletin finansal ve mali politikalarını sürdürebilme yeteneği ile yakından ilişkilidir. Kamu borcu ve kamu açıklarının sürdürülebilirliği konusunda bütçe sınırlamalarının kamu kesimi üzerindeki etkisi sınırlıdır. Uygulamada kısa dönemli gelir ve harcama daralmaları sınırlama ile ilişkili olsa da Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 109 uzun süreli ve süreklilik gösteren kamu açıklarının gelecekte artan bütçe fazlaları ile karşılanması önerilmektedir. Diğer yandan finansal piyasalarda çeşitli nedenlere –uluslar arası gıda fiyatlarının veya enerji fiyatlarının artmasına bağlı olarak yaşanan dışsal şoklar, v.b.- bağlı olarak ortaya çıkan beklenmedik geçici şoklar, kamu borcunu artış oranını yükselmense neden olabilir. Bu durumda uzun dönemde kamu borçlanmasının sürdürülebilirliği olumsuz yönde etkilenebilir. Piyasa birimlerini bu artış oranının geçici olduğu konusunda ikna edilmesine yönelik bir politika uygulanması halinde kamu kesiminin borç ödeyebilme yeteneğinin azalması (acze düşmesi) piyasalarda istikrarı doğrudan tehlikeye sokan sonuçlar oluşturmayabilir. Çünkü bu şartlarda piyasalardan borçlanma konusunda yaşanan sıkıntı kamu borçlanma tahvillerinin fiyatlarına yansımayabilir ve enflasyonist baskı ortaya çıkmayabilir (Corsetti ve Roubini, 1991:2). Bununla birlikte bu tür bir sonuca ulaşılması, piyasa birimlerinin beklenen yönde davranmasına -ikna edilmesine- ve uygulama sonuçlarının da bu yönde ortaya çıkmasına bağlıdır. Sürdürülebilir bir kamu borçlanma politikasının temel önceliklerinden biri; hükümetin kamu açıklarının azaltılmasına ilişkin bir maliye politikası uygulamasıdır. Kamu açığının GSMH içindeki payı ve bu payın artış hızı, KKBG’nin GSMH içindeki payı ile doğru yönlü bir ilişki içindedir. Buna bağlı olarak kamu açıklarının artması sonucunda KKBG de artış maktadır. Dolayısıyla bu durum kamu borçlarının sürdürülebilirliğinin tehlikeye girmesine neden olabilir Diğer yandan merkezi bütçe dışında yer almasına rağmen ekonomik ve sosyal etkileri açısından ekonomiyi doğrudan yönlendirme özelliğine sahip olan sosyal güvenlik harcamaları ve kamu bankalarının hesapları gibi harcamalar da kamu borçlarının sürdürülebilirliği üzerinde doğrudan etkilerde bulunabilir (Dinh, 1999:12-13). Diğer yandan konjonktür dönemleri itibariyle kamu borçlanmasını yönü değişebilir. Nitekim ekonomik büyüme hızının düştüğü ve işsizlik oranlarının yükseldiği durgunluk dönemlerinde reel üretim seviyesinin de düşmesi sonucunda milli gelir azalma eğilimi gösterir. Dolayısıyla durgun bir ekonomide kamu borçlanmasının arttırılmasına yönelik bir hükümeti politikası, likiditenin azalmasına yol açarak talebin reel üretime dönüşmesini engelleyici bir etki doğurur. Bu 110 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan yüzden ekonomi durgunluk konjonktüründe iken kamu borçlanma ihtiyacı azaltılmalıdır. Bu noktada kamu borçlanması sınırının, gelecekteki şokların oynaklığını dikkate alacak şekilde oluşan beklentiler ile uyumlu olması ise uygulanan kamu borçlanma politikasının arttırma ihtimali olan durgunluk maliyetlerini sınırlandırabilir (Aizenman,1994:21). Toplam üretim artışının üzerinde artan likiditenin para arzı artışını ve dolayısıyla enflasyonist baskıları hızlandırdığı aşırı genişleme konjonktüründe ise temel sorun; yurt içi talebin reel üretimin üzerinde bir artış eğilimine girmesinden kaynaklanan aşırı talep genişlemesinin fiyatlar üzerinde oluşturduğu baskıdır. Durgunluk konjonktürünün aksine bu tür bir aşırı genişleme konjonktüründe artan likiditenin daraltılması için kamu borçlanmasının arttırılması gerekir. Böylece toplam talebin azaltılması yoluyla fiyatlar genel seviyesi üzerindeki enflasyonist etkilerin en aza indirilmesi eklenir. Bununla birlikte piyasalar üzerinde bu tür daraltıcı etkilerin oluşması için piyasaya sürülen kamu borçlanma tahvillerinin yüksek faiz getirisine sahip olması gerekir. Çünkü ancak bu tür bir getiri karşılığında piyasa katılımcılarının ellerindeki aşırı likiditeyi kamu borçlanma tahvillerine yönlendirmesi sağlanabilir (Pisauro, 2001:10). Bu yolla piyasalardaki aşırı likidite artışının yavaşlatılması ve fiyatların azalış eğilimine girmesi yoluyla enflasyonist baskıların azaltılması hedeflenmektedir. Kamu borçlanmasının öngörülen etkileri oluşturabilmesi için borçlanma maliyetinin belli bir eşiğin altında olması gerekir. Ancak özellikle finansal piyasalarda yapılan borçlanmalarda maliyetin karşılanmasında bazı güçlüklerin yaşandığı görülmektedir. Özellikle sığ finansal piyasalara sahip olan ve buna bağlı olarak dış şoklara karşı son derece açık olan finansal piyasaları nedeniyle kırılgan bir yapısı bulunan gelişmekte olan ülkelerde borçlanma maliyetinin artması önemli bir sorun olarak karşımıza çıkmaktadır. Özellikle derinliği olmayan finansal piyasalardan yapılan borçlanmalar sırasında ortaya çıkan risklerin başında firma maliyetlerinin artması gelmektedir. Bu tür bir artış finansal piyasalarda yayılma etkilerine yol açabilir veya ülkenin finansman maliyetinin artmasına neden olabilir. Geithner (2002:6)’e göre finansman maliyetinin artmasının, borçların sürdürülebilirliği konusundaki şüphelerin artmasına yol açmasının bazı temel nedenleri bulunmaktadır: Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 111 • Birinci neden; ülkenin borcunu geri ödeyebilme yeteneği ile ilişkilidir. Buna göre borçlu ülkenin vadesi gelen yükümlülüklerini yerine getirememesi halinde likidite krizi ortaya çıkabilir. Bu durum piyasalardaki dengeleri bozucu sonuçlar doğurur. • İkinci neden; faiz oranlarının yüksekliği ile ilişkilidir. Yüksek faiz politikasının sürekli olarak uygulanması halinde borçlu ülkenin uzun dönemde borç ödeyebilme yeteneği zarar görebilir. • Üçüncü neden ise; finansman maliyetinin artması sonucunda varlık fiyatlarındaki hızlı değişmenin borçlu ülkenin net akışkanlık pozisyonunu arttırarak sürdürülemez bir seviyeye getirmesidir. Reel döviz kurunun değer kaybetmesi bu nedene örnek olarak verilebilir. Aşırı değer kaybı sonunda yaşanan döviz krizleri Asya krizinde olduğu gibi özel kesimin borç yükünü arttırarak veya Brezilya krizinde olduğu gibi kamu kesiminin borç yükünü arttırarak borçlanma maliyetini yükseltici sonuçlar doğurabilir. Dünya ekonomisinde gelişmekte olan ülkelerde özellikle kriz dönemlerinde kamu borçlanmasının GSMH içindeki payının hızla arttığı görülmektedir. Nitekim Asya krizinde toplam dış borçlardaki hızlı artış, merkez bankasının uluslar arası rezervlerindeki artışa bağlı olarak hem toplam hem de net borç yükünün bölge ülkelerde hızla artmasına neden olmuştur. Diğer yandan krizin etkisiyle bazı ülkelerde yeniden borçlanma ihtiyacı ortaya çıkmıştır. Bu ihtiyacın artışı ile birlikte ortaya çıkan finansal sektörü yeniden yapılandırma maliyetleri hızla yükselmiştir. Borçlanmanın sürdürülebilirliği için reel faiz oranlarının yüksek tutulma gerekliliği ve buna bağlı olarak kaynakların reel üretim yerine finansal piyasalara kayması reel üretimin daralmasına neden olmuştur (Bolle, vd., 2006:5). Sonuçta finansal piyasalarda kredi mekanizmasının işlerliğinin yüksek reel faiz politikasına endekslendiği bir yeniden yapılanma sürecinde reel piyasalarda ortaya çıkan üretim daralmaları borçlanma dinamiklerinin yeniden şekillendirilmesini zorunlu kılmıştır. Çünkü artan borç yükü, sürdürülemez borçlanma seviyelerine çıkılmasıyla ekonomik dengelerde sapmaların ortaya çıkmasına yol açmıştır. 112 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan Artan kamu borçlanması beraberinde borç faizlerinin de artması sonucunu doğurduğu için kamu açılarının artışını doğrudan etkileyen bir özellik taşımaktadır. Bu durum artan açıkların azaltılması için kamu bütçesindeki diğer harcama kalemlerinin daraltılmasını zorunlu hal getirmektedir. Diğer yandan faiz harcamalarının artmasına bağlı olarak oluşan kamu açığının azaltılması için bazı temel harcama kalemlerinde –örneğin; ekonomik ve sosyal nitelikli yatırım harcamaları, reel harcamalar, vb.- kısıntıya gidilmesi devlet bütçesine yüklenen sosyal ve ekonomik işlevin yeterli ölçüde yerine getirilememesine yol açabilir. Dolayısıyla bu noktada kamu borçlanmasının artması, üretim ve kaynak dağılımında kamu kesiminin etkinliğinin azalmasına neden olabilir (De Larosiere, 1986:25). Bununla birlikte artan kamu borçlanması finansal piyasalardaki risklerin arttırmasına yol açmasına rağmen borç geri ödemelerinde bir sıkıntı yaşanmaması halinde risk arttırıcı etkilerin azaltılması ve sonuçta finansal piyasaların etkin işleyişinin ve gelişmesinin sağlanması mümkün olabilir. Çünkü hükümetler, finansal piyasalardan borçlanma yoluyla kredi riski taşımayan tahviller sağlarlar. Diğer yandan piyasalar diğer borçlanma araçları ile türev araçların fiyatlarını belirlemek için hükümetin piyasaya sürdüğü kamu borçlanma tahvillerini kullanırlar. Dolayısıyla bu tür bir düzenleme kurumsal bir tahvil piyasasının gelişmesine katkıda bulunabilir (Mylonas vd., 2000:10). Aksine uygun şartlarda (uygun vade, piyasa yapısı ve borçlanma sınırı) yapılmayan kamu borçlanması, kamu açıklarının artışına yol açarak enflasyonist baskıların artmasına neden olabilir. Çünkü dönemsel olarak da olsa kamu harcamaları arttığında kamu açıkları da artar ve bu artışın para piyasalarına yansıması enflasyonist sonuçlar doğurur. Kamu açıkları arttığında kamu borçlanması da uygulanan yüksek faiz politikası nedeniyle bu artışın hızını yükseltici etkiler oluşturmakta ve sonuçta kamu mali dengesi bozulmaktadır. Bununla birlikte etkin şekilde düzenlenmiş bir kurumsal altyapının varlığı, kamu açıklarının ve buna bağlı olarak kamu borçlanmasının ekonomi üzerindeki olumsuz etkilerini azaltabilir. Doğru ve etkili düzenlemelere göre şekillendirilmiş bir kurumsal altyapının bulunduğu ekonomilerde sosyal ve siyasal değişkenlerin kamu açıklarını arttırıcı etkisinin düşük olduğu görülmektedir. Buna karşılık hantal bir bürokratik yapıya sahip ve etkin işlemeyen bir bütçeleme Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 113 sürecinin yaşandığı, kuralların karmaşık ve denetimin düşük olduğu ekonomilerde uygulanan kamu borçlanma politikasının kamu açıklarını önemli ölçüde arttırıcı etkilere sahip olması söz konusudur. Finansal piyasaların yapısı, borcun vadesi, faiz oranı gibi borçlanma araçlarının uygulanmasına ilişkin değişkenler, kamu borçlanmasının etkinliğini ve ekonomi üzerindeki etkilerini önemli ölçüde belirleyici sonuçlar doğurmaktadır. Kamu borçlanmasının faiz oranı hem kamu borçlanma politikasının etkinliği hem de reel ekonomideki üretim seviyesinin belirlenmesi ile yakından ilişkilidir. Çünkü yüksek ya da düşük faiz politikası kamu borçlanmasının ekonomiyi etkileme derecesini doğrudan belirleme yeteneğine sahiptir. Nitekim kamu borçlanmasının artmasına bağlı olarak faiz oranları yükseltildiğinde yabancı yatırımcılar bu ülkedeki finansal varlıklarını arttırmamayı hatta azaltmayı tercih edebilirler. Çünkü artık bu piyasalardan borçlanmak daha maliyetli hale gelir. Sonuçta sermaye kaçışı baş gösterir. Bu durumda ülkenin finansal yapısında yaşanan bozulmanın sürmesi halinde finansal krizin ortaya çıkması kaçınılmazdır (De Larosiere, 1986:24). Dünya ekonomisinde ülkelerin artan açıkları finanse etme tercihleri dikkate alındığında hem gelişmiş hem de gelişmekte olan ülkelerde kamu borçlanma politikasına olan eğilimin artması, kamu borçlanma stokunun artmasını ve buna bağlı olarak daha yüksek faiz oranlarının uygulanmasını dönemsel olarak da olsa zorunlu hale getirmiştir. Bununla birlikte kamu borçlanmasının artması her zaman yüksel faiz yüküne rağmen ekonomi üzerinde daraltıcı sonuçlar doğurmayabilir. Uygun şartlarda ve zamanda uygulanan bir kamu borçlanması, piyasalar üzerinde olumlu etki oluşturabilir. Silva (1986:77)’ya göre bu etkinin oluşması için bazı temel şartların gerçekleştirilmesi gerekmektedir: - Bu şartlardan ilki, tüm piyasa birimlerinin borçlanma tahvillerinin piyasaya sunulmasından tamamen haberdar olması gerekliliğidir. Bu tür bir bilgilendirme mekanizmasının oluşturulamaması, birimlerin borçlanma tahvilinin sunumunun içerdiği vergi mükellefiyeti içindeki paylarını tahminleyememelerine Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan 114 yol açacaktır. Bu durum piyasa beklentilerinde bir belirsizliği beraberinde getirecektir. • Şartlardan ikincisi, piyasa birimlerinin kamu borçlanmasının içerdiği gelecekteki vergilerin tam miktarının doğru olarak farkına varmaları gerekliliğidir. Eğer bu farkındalık oluşmazsa vergi mükellefiyeti ile ilgili bir vergi aldanması yaşanabilir. Bu durum da birimlerin piyasa taleplerini olumsuz etkileyebilir. • Şartlardan üçüncüsü, piyasa birimlerinin tahmin edilen ekonomik ömrünün, borçlanmanın vadesinden kısa olmaması veya özel nesiller arası transferler yoluyla gelecek nesillere aktarılabilir olmamasıdır. Ancak bu şartın uygulanabilirliği bazı sosyal belirsizlikler içerdiği için uygulanabilirliği açısından bazı soru işaretleri söz konusudur. • Şartlardan dördüncüsü ise sermaye piyasalarında mümkün olduğunca tam rekabet koşullarının geçerli olması gerekliliğidir. Tam rekabet koşullarnın geçerli olmadığı piyasalarda bazı bireylerin gelecekteki vergi yüklerini azaltmak için kullandıkları oranların, kamu tahvillerinin faiz oranından daha yüksek olması ve gelecekteki vergilerin bu günkü değerindeki artışın, borçlanma tahvilinin sunum miktarından daha düşük olması söz konusu olacaktır. • Şartların sonuncusu ise ekonominin büyüme hızının belli bir seviyenin üzerinde olmasıdır. Çünkü büyüyen bir ekonomide milli gelir, en azından reel faiz oranları kadar artmaya devam ettiği sürece borcu finanse etmek için gelecekte yeni vergilere ihtiyaç kalmayacaktır. Bu şartlarda hükümetin faiz ödemelerini yeniden borçlanma ile finanse etmesi mümkün olacaktır. Gelişmekte olan ülkelerde artan kamu borçlanması ülkelerin ekonomik yapılarını giderek bozmuştur. Artan kamu borçlanması ile birlikte yurt içi talep daralmış, bu daralmaya bağlı olarak azalan yatırım oranları ve yüksek işsizlik bu ülkelerin büyüme hızının önemli ölçüde düşmesine neden olmuştur. Gelişmekte olan ülkelerin kronikleşen borç yükü ile birlikte ekonomik yapılarında hızla artan bir bozulma süreci, piyasa-temelli borçlanma stratejilerinin yeniden gözden geçirilmesine yol açmıştır. Kamu borçlanmasının özellikle sosyal ve politik etkileri dikkate almayan sadece gelir elde etme ve finansal piyasaları dengede tutma amacıyla yapıldığı bir ortamda Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 115 borçlu ülkeler istikrarsız bir ekonomik süreç ile karşı karşıya kalmışlardır (Versluysen, 1989:3). Diğer yandan artan kamu borçlanmasının karşılanması için yeterli kaynağın bulunamaması, ülkelerin borç geri ödemelerinde vade ve faiz yapılarına doğru olarak uyum sağlayabilme yeteneğinin azalmasına ve yeniden borçlanma kapasitelerinin azalmasına yol açan bir unsur olarak karşımıza çıkmaktadır. Bu nedenle artan bir kamu borçlanmasının en azından artış oranına yakın bir oranda finansman kaynağının kolaylıkla bulunamaması, bir yandan kamu borçlanmasının ekonomi üzerindeki yükünü arttırıcı sonuçlar doğurmakta diğer yandan da borçların sürdürülebilir seviyelerde kalmasını zorlaştırmaktadır. Dünya ülkelerinde ortaya çıkan borç krizlerinde iç borç ortalama olarak dış borca kıyasla daha fazla artmıştır. İç borçlanmanın artışındaki temel faktörlerden biri dış borcun yurt içi finansal sistem tarafından emilmesidir. Özellikle piyasaya güvenilirliğin azalması ile birlikte piyasa yatırımcıların yatırım eğiliminin düşmesi nedeniyle yüksek faiz getirisi karşılığında iç borçlanmaya olan talep hızla artmıştır. Borç krizlerinin ortalarında ise aksine dış borçlanmanın borçlanma dinamikleri içindeki payı artmıştır. İç borçlanmadaki artış nispeten düşük kalırken dış borçlanmanın GSMH içindeki payı hızla yükselmiştir. Dış borçlardaki bu artışın başlıca nedeni, toplam dış borçlar içinde döviz cinsinden borçların payının yüksek olmasına bağlı olarak döviz kurunun eksik değerlenmesinin etkisi olarak belirtilebilir. Kriz dönemlerini izleyen dönemde ise yine iç borçların GSMH içindeki payı artmış, buna karşılık dış borçların payı azalmıştır (Bolle, vd., 2006:9). Kamu borçlanmasında iç ve dış kaynaklara başvurma konusunda ortaya çıkan bu farklı tercihlerin temel nedenlerinden birinin kriz sonrasında uluslar arası sermaye piyasalarında güven kaybeden ülkelerin borcun borçla finansmanı için yurt içi kaynaklara daha fazla başvurmaları olduğu söylenebilir. Çünkü bu şartlarda iç kaynaklardan borçlanmanın daha güvenilir bir tercih haline geldiği görülmektedir. Hem gelişmiş hem de gelişmekte olan ülkelerde genellikle iç borçlanma ağırlıklı bir kamu borçlanma politikasının uygulanması söz konusudur. Bununla birlikte ülkelerin borçlanma stratejisi, makro ekonomik yapılarını dikkate alacak şekilde bir yandan özel kesimin iç 116 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan ve dış borcunu diğer yandan da kamu kesiminin iç ve dış borcunu kapsayan analizleri temel almaktadır. Borç krizlerinin yaşandığı ülkelerde kamu borçlanmasının borç servisi maliyetlerinin yüksekliğine, kamu borcunun vadesine ve nakit kompozisyonuna bağlı olarak oldukça yüksek maliyetlere yol açtığı görülmektedir. Bankaların mali pozisyonları ek kamu borçlanmasını karşılayabilecek kadar güçlü olduğu sürece kamu borçlanması sürdürülebilir seviyelerini koruyabilir. Dolayısıyla yurt içi bankalar iç ve dış borcun finansmanının önemli bir kaynağıdır. Ancak borç krizlerinin yaşandığı dönemlerde bankacılık kesiminde yaşanan daralma, iç borcun finanse edilebilirliğini güçleştirebilir. Bu durumda kamu borçlanması ekonomi üzerinde ağır bir yük oluşturabilir (Bolle, vd., 2006:18-19). Bu nedenle kamu borçlanmasının vade yapısı, faiz oranı ve borçlanılan piyasanın yapısı gibi piyasa belirleyicileri, borç krizlerinin yaşandığı dönemlerde reel piyasaları olumsuz etkileyerek ekonomiyi daraltıcı sonuçlar doğurabilir. Özellikle borç krizlerinin yaşandığı dönemlerde ülkelerin kamu borçlanma politikalarına belli sınırlamaların getirilmesi söz konusudur. Daha önce belirtilen mali disiplin hedefleri şeklinde uygulanması önerilen mali önlemler (Maastrich Kriterleri, açık hedefleme stratejisi gibi), ülkelerin borçlanma kapasitelerini sınırlandırarak mali sürdürülebilirliğin sağlanmasına katkıda bulunabilir. Ancak uluslararası kurumsal düzenlemelerin mali disiplinin sağlanması için tek başına yeterli ölçüde açık ve belirgin bir hedefler ortaya koyamaması uygulamaların etkinliğini azaltıcı sonuçlar doğurmaktadır. Bu nedenle kamu borçlanmasına ilişkin düzenlemelerde ülkelerin kendi ekonomik yapılarına uygun yurt içi kurumsal düzenlemelere ağırlık vermeleri ve kamu mali sistemlerini (vergi ve harcama politikalarını şekillendiren kurumsal altyapılarını) mümkün olduğunca etkinlik ve eşitlik kriterlerine göre düzenlemeleri daha etkili sonuçlar ortaya koyabilir (Hemming, 2003:15). Diğer yandan kamu borçlanmasının gelir sağlama fonksiyonundan ziyade verimli kamu yatırımlarını finanse etme ve finansal piyasaların işleyişini dengede tutma amacı ile yapılması ve bu yöndeki bütün kurumsal düzenlemelerin belli sınırlamalarıyla belirlenmesi kamu borçlanmasında etkinliği arttırabilir. Son olarak tüm bu düzenlemelerin etkin bir denetleme mekanizmasının işletildiği bir Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 117 ekonomik yapı içinde mali disiplini sağlayıcı şekilde yapılması, kamu borçlanması yoluyla mali sürdürülebilirliğin sağlanmasını büyük ölçüde kolaylaştıracaktır. 2. MALİ SÜRDÜRÜLEBİLİRLİK GÖSTERGELERİ VE KAMU BORÇLANMASI Bir ekonomide kamu borçlanmasının sürdürülebilir seviyede olması, mali sürdürülebilirliğin sağlanmasının temel şartlarından biridir. Bu nedenle gelişmekte olan ülkelerin çoğunda kamu borçlanmasına ilişkin pek çok ampirik çalışma mali sürdürülebilirlik kavramını, kamu borçlarının sürdürülebilirliği olarak değerlendirmektedir. Sürdürülebilir kamu borçlanması kavramı, kamu mali dengesinde ciddi sapmaların yaşanmaması ve buna bağlı olarak kamu açıklarının da sürdürülebilir bir seviyede seyretmesi olarak ifade edilebilir. Buna karşılık sürdürülemez bir kamu borçlanma seviyesi bir ekonomide mali uyumun sağlanmasını tehlikeye sokacak şekilde kamu borçlanmasının hızla artmasına neden olan bir istikrarsız yapıyı ifade etmektedir. Nitekim yüksek borçlanma seviyesi ve buna bağlı yüksek borç faizi oranları hem piyasa birimlerinin tercihlerini yüksek faiz getirisi yönünde etkileyerek finansal piyasaların istikrarını bozmakta hem de kaynakların reel üretime yönelmesini engelleyerek üretim daralmalarına yol açmaktadır (Lay, 2005:1). Bu noktada yüksek kamu borçlanması ekonomik büyüme hızını yavaşlatıcı sonuçlar doğurmaktadır. 2.1. Mali Sürdürülebilirlik ve Mali Denge Mali sürdürülebilirliğin sağlanmasında mali değişkenlerin istikrarlı bir şekilde işlemesi temel unsurlardan biridir. Bu noktada bütçe sınırlamaları, iç borçların geri ödenebilme yeteneği ve yurt içi gelir akımlarının yeterli düzeyde olması sürdürülebilir bir mali denge açısından büyük önem taşımaktadır. Bütçe sınırlamalarının bugünkü değerinin, borç ödeyebilme yeteneği ve akışkanlık problemlerinin çözülmesi için gelir ve harcama dengesinde geniş bir düzenleme yapılmadan belirlenmesi halinde mali sürdürülebilirliğin sağlandığı söylenebilir. Borç ödeyebilme yeteneği ise cari ve gelecekteki faiz dışı harcamaların bugünkü değerinin, cari 118 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan ve gelecekteki gelir akımlarından ve borçlanma gelirlerinden yüksek olmaması halinde ortaya çıkar (Yamauchi, 2004:3). Mali sürdürülebilirliğin sağlanabilmesi bazı mali değişkenlerin istikrarlı bir seyir izlemesine bağlıdır. Teorik olarak mali sürdürülebilirliği tanımlayan değişkenler dinamik bütçe sınırlamaları ile açıklanabilir. Mali sürdürülebilirlik, maliye politikası değişkenlerinin hem dönemsel veya akımsal bütçe sınırlamalarını hem de zamanlararası veya borç ödeyebilme yeteneğine ilişkin bütçe sınırlamalarını karşılayabilme yeteneğini ifade eder ve mali değişkenler doğru tanımlandığı sürece sürekli olarak karşılanabilir. Ancak zamanlar arası veya borç ödeyebilme yeteneğine ilişkin bütçe sınırlamaları bir denge durumunu ifade eder ve ekonomideki tüm birimlerin kararlarının belli bir uyum içinde alınması halinde karşılanabilir (Marin, 2002:7). Sürdürülebilir bir kamu borçlanması ileriye yönelik olmalıdır. Gelişmekte olan ülkelerin çoğunda faiz dışı harcamalar ya azalma eğilimindedir ya da cari bütçe politikalarına bağlı olarak değişmemektedir. Diğer yandan konjonktürel değişikliklere bağlı olarak kamu borçlanması da etkilenmektedir. Mali sürdürülebilirliği sağlamaya yönelik politikalar orta vadeli hedefler ile sınırlandırılmamalıdır. Çünkü belirli ekonomik programlara yönelik hükümet taahhütleri, etkileri gelecek yıllarda ortaya çıkacak maliye politikası uygulamaları içermektedir. Bu programlar ayrıca kamu borçlanmasının gelecek yıllarda ekonomi üzerindeki etkilerini ortaya koyan düzenlemeler içerdiğinden uzun vadeli politikaların uygulanması daha doğru olabilir (Blanchard, vd., 1990:33). Kamu borçlarının sürdürülebilirliği gelecekteki faiz dışı bütçe fazlası toplamlarının bu günkü değerinin kamu borç stokuna eşit olmasını zorunlu kılar. Dönemler arası kamu bütçe kısıtının sağlanması için kamu borçları artış hızının faiz artış hızından daha yüksek olmaması gerekir. Bununla birlikte bu koşul sağlansa bile kamu borçları, ekonominin büyüme hızından daha hızlı artıyorsa kamu borç stokunun GSMH içindeki payı artacaktır. Bu durumda kamu borçlanmasını belli bir sınırlama getirilmesi gerekecektir (Göker, 2006:166). Mali sürdürülebilirlik analizlerinde gelecekte maliye politikalarında beklenen değişikliklerin de dikkate alındığı tekniklerin kullanılmasıyla mali göstergeler belirlenebilir. Sürdürülebilir bir kamu borçlanmasının bazı temel göstergeleri bulunmaktadır. Bunlardan biri, Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 119 kamu kesimi net servetinin GSMH içindeki payıdır. Buna göre kamu kesimi net serveti/ GSMH oranı cari düzeyinde sabit tutabilen bir maliye politikasının sürdürülebilir olduğu ifade edilir. Mali sürdürülebilirliğin diğer bazı temel göstergeleri ise birincil açık göstergesi ve vergi açığı göstergesidir. Birincil açık göstergesi, kamu borçlanma oranının istikrarının sağlanması için gerekli faiz dışı bütçe açığının tanımlanmasına dayanır. Buna göre kamu borç stoku/GSMH oranının istikrarlı olabilmesi için gerekli olan faiz dışı açık ile cari faiz dışı açık arasındaki fark birincil açık göstergesini verecektir. Vergi açığı göstergesi ise cari vergi gelirleri/GSMH oranı ile borç oranını sabit tutmak için gerekli olan sürdürülebilir vergi geliri/GSMH oranı arasındaki farka eşittir (Blanchard, vd., 1990:34). Her iki gösterge de borç stokunun azaltılmasına ilişkin değerlendirmelere temel oluşturmaktadır. Aralarındaki başlıca fark; birincil açık göstergesinin bu azalışın sağlanması için faiz dışı bütçe açığının azaltılmasını temel alması buna karşılık vergi açığı göstergesinin harcama politikaları veri iken gerekli vergi oranı değişikliğini temel almasıdır. Gelecekteki faiz dışı fazlalar yüksek olduğu sürece yüksek kamu açıkları ve yüksek kamu borçlanması önemli bir sorun oluşturmayabilir. Bazı dönemlerde kamu borçlanmasının faiz oranından daha hızlı artması sınırlanabilir. Ancak faiz oranının yüksek olduğu dönemlerde kamu borçlanması, ekonomik büyüme hızından daha hızlı artabilir ve kamu borcu/GSMH oranı yükselebilir. Bu durum mali sürdürülebilirliğin tehlikeye girmesine neden olabilir. Ancak borçlanma, faiz oranından daha düşük bir hızla artıyorsa kamu borçlanmasının hala sürdürülebilir seviyelerde olduğu söylenebilir. Büyüme hızı nispeten yüksek bir ekonomide nispeten düşük faiz oranı ve sıfıra yaklaşan borçlanma oranı kamu borçlarının sürdürülebilirliğini kolaylaştırır. Faiz oranları artışının biraz üzerinde artan bir kamu borçlanması, eğer üretim artış oranı –GSMH artışıkamu borcu artış oranının üzerindeyse düşük seviyedeki kamu açıklarına rağmen mali sürdürülebilirliği sağlayıcı bir etken olabilir (Chalk ve Hemming, 2000:5). Mali sürdürülebilirlik şartlarını etkileyen üç temel değişken bulunmaktadır. Bunlar, yurt içi kamu borç stoku, artan kalkınma kredileri ve bağış ve yardımların gelecekteki seviyesidir. Kalkınma 120 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan kredilerine ek olarak faiz oranları artışının çok üzerinde seyretmemesi halinde, yurt içi borç stokunun artması önemli bir sorun oluşturmayabilir. Benzer şekilde düşük bir hızla artan kamu borçlanmasının, reel büyüme hızında bir azalışa neden olmaması halinde gelecekteki borç yükünü de yüksek miktarlarda arttırmayacağı ve ekonomi üzerinde olumsuz bir etki oluşturmayacağı ifade edilebilir (Edwards, 2002:18). Mali sürdürülebilirliğin sağlanmasında kamu borçlanmasının rolüyle ilgili bir diğer yaklaşım ise kamu harcamalarında, kamu gelirlerinde ve diğer makroekonomik değişkenlerde öngörülebilir değişiklikleri dikkate alacak şekilde belirli bir zaman dilimi içinde kamu borçlanmasının gelecekteki seviyesinin belirlenmesi temel almaktadır. Bu yaklaşıma göre, kamu gelirleri ve faiz dışı harcamalara ilişkin öngörüler ve uzun dönemli büyüme oranları ve reel faiz oranları ile ilgili öngörüler oluşturularak kamu borcunun GSMH’ya oranının potansiyel seviyesi belirlenebilir (Chalk ve Hemming, 2000:4). Bu açıdan mali sürdürülebilirlik, hükümetin önceden belirlediği maliye politikası hedeflerini belirli bir denge içinde uygulayabilme yeteneğini gösterir. Kamu borçlanmasında yüksek artışlara yol açmadan ve diğer ekonomik birimler ile rekabet edebilecek şekilde borçlanma araçlarının kullanılmasıyla bu denge sağlanabilir. Mali sürdürülebilirliğin sağlanmasına ilişkin yapılan istatistiki ve ampirik analizlerin temel aldığı değişkenler, mali açık, kamu borçlanması ve kamu borcunun GSMH’ya oranı olarak belirtilebilir. Kamu borçlanmasında istikrar sağlamaya yönelik olarak oluşturulan faiz dışı mali fazlalar, çoğunlukla bu fazlaların, sürdürülebilir bir borçlanma seviyesinin GSMH’ya oranı ile uyumlu olup olmadığını test edecek şekilde kullanılmaktadır. Diğer yandan bu fazlalar, sürdürülebilir bir borçlanma seviyesinin GSMH’ya oranına ulaşmak için ne kadar çaba harcandığının belirlenmesi amacıyla da kullanılabilmektedir (Geithner, 2002:12-13). Mali sürdürülebilirlik analizlerinde faiz dışı açık göstergesi de önemlidir. Bu noktada önemli olan, sürdürülebilir bir maliye politikasının, sürdürülebilir bir kamu borcu/GSMH oranına sahip olmayı sağlayacak şekilde kullanılabilmesidir. Bu nedenle böyle bir hedefe ulaşmayı sağlayacak şekilde faiz dışı açıklar oluşturulabilir. Ancak bu göstergenin net bir şekilde elde edilmesi kolay değildir. Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 121 Bunun nedeni, ülke ekonomileri içinde kamu kesiminin büyüklüğüne ilişkin açık ve net bir değerlendirmenin kolaylıkla yapılamamasıdır. Çünkü ülkelerin kendilerine özgü ekonomik ve sosyal şartlara sahip olmaları, ekonomileri içindeki kamu kesimi paylarının birbirinden farklı olması sonucunu doğurmakta ve bu durum, kamu kesimini ekonomi içindeki payının net olarak belirlenmesini güçleştirmektedir. Diğer yandan kamu borçlanması ve kamu kesimiyle ilgili ekonomik ve mali verilerin yetersizliği nedeniyle, mali sürdürülebilirlik analizleri çoğu kez etkin şekilde yapılamamaktadır. Bu yetersizliklerin oluşmasına yol açan, verilerin etkin ve zamanında sağlanamama nedenleri çeşitlidir. Bu nedenlerin bazıları, kamu kesiminin boyutlarının belirlenmesinin zor olması, verilerin elde edilmesinin zor olması, sosyal güvenlik sisteminde yaşanan sorunlar, mali sürdürülebilirliğin standart ve kavramsal açıdan geçerlilik taşıyan bir tanımının yapılmasının zor olması, ödenmesi gereken vergi, fon ve şartlı yükümlülüklerin yapısı, finansman imkanlarının ve kaynaklarının kısıtlı olması ve kamu varlıklarının yapısı olarak belirtilebilir. Kamu kesiminin boyutlarının belirlenmesinin zor olması, özellikle gelişmekte olan ülkelerin çoğunda, mali sürdürülebilirlik analizlerinin etkinliğini önemli ölçüde azaltan bir unsur olarak karşımıza çıkmaktadır. Çünkü bu ülkelerin çoğunda kamu borçlanması, merkezi hükümetin yanı sıra yerel idareler ve KİT’ler gibi kamu kuruluşları tarafından da yapılmaktadır. Bu tercih ise kamu kesiminin boyutlarının açık bir şekilde belirlenmesi güçleşmektedir. Verilerin elde edilmesinin zor olması da önemli bir sorundur. Çünkü kamu borçlanması ile ilgili birincil denge, reel faiz oranı gibi değişkenlerin toplanması, hesaplanması ve yayımlanması her ülkede farklı teknikler ile yapıldığından ve ülkelerin sosyo ekonomik yapılarına göre farklılık gösterdiğinden ortak bir veri seti elde edilmesi güçleşmektedir (Geithner, 2002:14). Sosyal güvenlik sisteminde yaşanan sorunlar ise ayrı bir etkinsizlik nedenidir. Özellikle emekli aylıklarına ilişkin yükümlülükler, sorunun artmasına yol açmaktadır. Bu yükümlülüklerin oluşumu, ülkelerin demografik yapıları ve sosyal güvenlik sistemlerinin vadesi ile yakından ilişkilidir. Bununla birlikte ülkelerin demografik yapıları ve sosyal güvenlik sistemleri birbirinden farklı özellikler taşıdığından, 122 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan mali sürdürülebilirlik analizlerinde ortak bir veri tabanı oluşturulması güçleşmektedir. Diğer önemli bir etkinsizlik nedeni ise mali sürdürülebilirliğin, standart ve kavramsal açıdan geçerlilik taşıyan bir tanımının yapılmasının zor olmasıdır. Borçların sürdürülebilirliğine ilişkin standart analizler, değerleme etkilerinin yanı sıra açığın, borçlanmadaki değişikliğe eşit olması gerektiğini varsayar. Diğer bir ifadeyle, açığın, borçlanmadaki tüm değişiklikleri kapsamaması halinde, faiz dışı dengenin etkin bir şekilde kontrolü sağlanamayacaktır. Bununla birlikte, ülkelerin kamu kesimi boyutları açıkça belirlenemediği için, bu analizlerde net bir açık hedefinin ortaya konması oldukça zordur. Analizlerde varsayılan açık hedefi, toplam talebi kontrol etmek ve talep artışının seyrini gözlemlemek gibi amaçlar için kullanışlı olmasına rağmen, kamu borçlarının sürdürülebilirliği analizleri için, daha kapsamlı ve belirli bir açık tanımına ihtiyaç duyulmaktadır (Chalk ve Hemming, 2000:6 ve Geithner, 2002:14). Ödenmesi gereken vergi, fon ve şartlı yükümlülüklerin yapısı da mali sürdürülebilirlik analizlerinin etkinliğini azaltıcı bir etkendir. Nitekim, yarı mali faaliyetlerin belirlenmesi ve şartlı yükümlülüklerin denetlenmesi ve bu yolla mali şeffaflığın sağlanması pek çok ülke için kısa dönemde gerçekleştirilebilecek bir hedef gibi görünmemektedir. Finansman imkanlarının ve kaynaklarının kısıtlı olması da mali sürdürülebilirliğin sağlanmasını zorlaştırdığından, analizler için bir sorun oluşturur. Çünkü bu noktada finansman kaynağının türü önemlidir. Nitekim kamu borçlanmasını belirli bir seviyeye düşürmek için sürekli olarak borcun borçla finansmanı yöntemi kullanılıyorsa, borç yükü artar. Diğer yandan finansman kaynaklarının sürekliliği, ekonomik konjonktür dönemlerine göre değişebilir. Buna göre, her dönemde yeterli kaynak miktarına ulaşmak mümkün olmayabilir (örneğin; daralma döneminde, yetersiz finansman nedeniyle kamu borçlanması yoluyla kaynak sağlamak zorlaşabilir). Kamu varlıklarının yapısı da bir diğer etkendir. Kamu borçlarının sürdürülebilirliği, kamunun yeterli ve belirli akışkan varlıklara sahip olmasına bağlıdır. Bu akışkan varlıkların belirlenmesi için, kamunun daha iyi düzenlenmiş bir bilanço tanımlamasına ihtiyacı vardır (Geithner, 2002:14). Aksi takdirde kamu varlıklarının net olarak belirlenmesi mümkün olamayacağından, kaynaklara ulaşma konusunda zorluklar yaşanabilmektedir Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 123 Bir ekonominin içinde bulunduğu konjonktüre uyum sağlayan bir bütçe dengesinin oluşturulması da mali sürdürülebilirliği etkileyen önemli bir unsurdur. Konjonktüre uyumlu bir bütçe dengesi mali sürdürülebilirlik açısından etkili bir gösterge olabilir. Şöyle ki; bir ülke ekonomisinde enflasyon oranındaki, reel faiz oranındaki ve nüfus yapısındaki değişiklikler ve nüfus yapılarındaki değişiklikler ve bu değişikliklere bağlı olarak farklılaştırılan sosyal güvenlik programları ve transfer artışları, ülkelerin değişen konjonktüre uyumlu bir bütçe yapısına sahip olmasına yardımcı olmaktadır. Bu noktada bu değişkenler, mali sürdürülebilirlik üzerinde etkilidir. Diğer yandan mali sürdürülebilirlik, hem bugünkü hem de gelecekteki gelir ve harcama akımlarının önceden tahmin edilebilir olmasını gerektirir. Konjonktüre uyumlu bir bütçe dengesinin sağlanması, bu açıdan da mali sürdürülebilirliği etkilemektedir (Blanchard, 1990:7). Bununla birlikte mali sürdürülebilirlik analizlerinin dayandığı varsayımların, kamu borçlarının sürdürülebilirliğini sağlayacak yeterliliğe sahip olabilmesi için dışsal değişkenlere bağlı risklerin de bu analizlere dahil edilmesi gerekmektedir. Dolayısıyla belli bir borçlanma seviyesine ulaşabilmek için kullanılan mali değişkenlerin bu riskler ile birlikte mali sürdürülebilirlik analizlerine dahil edilmesi, bu analizlerin güvenilirliğini arttıran bir etken olarak karşımıza çıkmaktadır (Geithner, 2002:20). Mali sürdürülebilirlik analizlerinin, kamu finansman politikalarını ve bu politikaların ekonomi üzerinde ortaya koyduğu etkilerin sonuçlarını da kapsaması gerekmektedir. Tüm finansman kaynaklarının miktarı ve bu kaynakların kullanılabilirliğinin öngördüğü riskler analizlere dahil edilmelidir. Nitekim, borçlanma vadelerini kısaltılması, borcun çevrilebilirliğine ilişkin riskleri arttıran bir uygulamadır. Aksine bu vadelerin artırılması, finansman maliyetinin de artmasını gerektirmektedir. Kamu finansmanının oluşturulmasına yönelik planların, para piyasalarının, finansal piyasaların ve ödemeler bilançosunun orta vadeli öngörüleri ile uyumlu olması, mali sürdürülebilirlik analizlerinin sonuçlarının daha gerçekçi olarak belirlenmesine yardımcı olabilir. Diğer yandan kamu borçlanmasının artması halinde kamu kesiminin özel kesimi dışlama etkisinin ortaya çıkma riski; ekonomik büyüme oranının ve faiz oranının yükselmesiyle ilgili öngörülerin yeniden değerlendirilmesini 124 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan zorunlu kılar. (Frederiksen, 2001:4 ve Geithner, 2002:21). Çünkü kamu kesiminin borçlanmaya ağırlık verme yoluyla özel kesimi dışlaması, özel tasarrufların özel reel yatırımlar yerine finansal yatırımlara yönelmesine ve reel yatırımların azalmasına neden olur. Sonuçta yatırım azalışları ekonomik büyüme hızının yavaşlamasına yol açabilir. Mali sürdürülebilirlik genel anlamda devletin, bir yandan borç ödeyebilme yeteneğini sürdürürken diğer yandan da uygulanan ekonomik ve mali politikaların sürekliliğini sağlayabilme yeteneğini ifade etmektedir. Bu nedenle mali sürdürülebilirliği sağlamayı hedefleyen politikalar, özellikle kamu borcu miktarını ve borç servisi oranını temel alarak oluşturulmaktadır. Bu noktada kamu borcunun GSMH’ya oranı, kamu borcunun faiz dışı denge ile ilişkisi ve çeşitli borç servisi göstergeleri mali sürdürülebilirliğin sağlanması konusundaki değerlendirmelerin yapılmasına temel teşkil eden değişkenler olarak karşımıza çıkmaktadır (Andersen ve Pedersen, 2006:4). Ancak ekonomi biliminde teori ve uygulama arasındaki uyumsuzluk bu noktada da kendini göstermektedir. Nitekim teorik olarak ortaya konan mali sürdürülebilirlik analizleri ile dünya ülkelerinde (çoğunlukla gelişmekte olan ülkelerde) gerçekleştirilen mali sürdürülebilirlik uygulamaları arasında dönemsel olarak uyumsuzluklar ortaya çıkmaktadır. Mali sürdürülebilirlik analizlerinin ortaya koyduğu sürdürülebilirlik göstergelerinin gerçek dünyadaki veriler ile uyum sağlayamayacak ölçüde ‘ideal’ belirlenmesi, teori ve uygulama sonuçlarının arasında önemli farkların ortaya çıkmasına yol açmaktadır. Bununla birlikte analizlerin temel aldığı göstergelerin bu ihtiyari yapısının düzeltilmesi için bazı yöntemler kullanılmaktadır. Yurt içi ve dış sürdürülebilirlik arasında kurulan ilişki, analizlerin ihtiyari olma özelliğini azaltıcı bir etken olmaktadır. Nitekim özellikle gelişmekte olan ülkelerde, bir yandan iç borç/GSMH oranı, borç servisi, faiz oranı, enflasyon oranı, kamu açıkları/GSMH oranı gibi yurt içi mali sürdürülebilirlik göstergelerini, bir yandan da ödemeler bilançosu dengesi, cari açık, sermaye girişleri, uluslar arası faiz oranları, dış borç/GSMH oranı gibi yurt dışı mali sürdürülebilirlik göstergelerini kapsayan mali sürdürülebilirlik analizlerinin kullanılması, uygulama ile teori arasındaki uyumsuzluğu azaltıcı sonuçlar doğuracak şekilde, analizlerin daha etkin uygulanmasını sağlamaktadır (Chalk ve Hemming, 2000:24). Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 125 Özellikle gelişmekte olan ülkeler açısından mali sürdürülebilirliğin sağlanmasında uygulanan teknikler, bir yandan kamu borçlarının etkin şekilde kullanılmasını ve geri ödenmesini temel alan yaklaşımlara göre şekillendirilirken, diğer yandan bu kaynaklarla ekonomik büyüme ve kalkınma seviyesinin yükseltilmesine yönelik politikaları temel alan yaklaşımları göz ardı etmemektedir. Bu noktada gelişmekte olan ülkeler açısından mali sürdürülebilirlik analizlerinin uygulanması oldukça önemli bir düzenleme olarak karşımıza çıkmaktadır. 2.2. Mali Sürdürülebilirlik Analizleri ve Gelişmekte Olan Ülkeler Mali sürdürülebilirliğin temel şartlarından biri, ülkenin sürdürülebilir bir borçlanma dinamiğine sahip olmasıdır. Bu durum ise ülkenin borçlarını (hem iç hem de dış borçlarını) geri ödeyebilme yeteneğinin azalmamasını ve borçlanma maliyetlerinin yükselmemesini gerektirmektedir. Kamu borçlanması konusunda sorunların yaşanmaya başlaması, ülkenin borç ödeyebilme yeteneğini sağlayan şartlardan uzaklaşmasının bir sonucudur. Dolayısıyla mali sürdürülebilirliğin sağlanmasının ön koşulu; devletin iç ve dış piyasalardan borçlanırken, borç ödeyebilme yeteneğini sağlayan şartları karşılayıp karşılamadığının denetlenmesidir. Kamu borçlanması konusundaki bu denetim, bütçe sınırlamalarının karşılanıp karşılanmadığının belirlenmesi için gelecek dönemlerdeki vergi gelirlerini ve kamu harcamalarını, borç servisinin GSMH’ya oranı, kamu borcunun GSMH’ya oranı gibi kamu borcu göstergelerini ve GSMH’nın artış hızı ve reel faiz oranlarının artış hızı gibi reel ekonomik göstergeleri kapsayan ileriye dönük bir politikanın uygulanmasını gerektirir. Ancak her durumda ülkenin borç ödeyebilme yeteneği, mali sürdürülebilirlik için en önemli göstergedir. Bunun nedeni, cari dönemde uygulanan ekonomi politikalarının, hükümetin bütçe sınırlamalarını karşılamaması halinde bile, borç ödeyebilme yeteneğinin yüksek olmasının, gelecekte belli bir dönemde borcun tamamen geri ödenmesini garantilemesidir (Croce ve Juan-Ramon, 2003:3). Ülkenin borç ödeme yeteneğini düşük olması ise hem cari dönemde hem de gelecek dönemde ülkenin yeni kaynak oluşturabilme gücünün azalması ve uluslararası piyasalarda güvenilirliğinin azalması Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan 126 anlamına gelir. Bu durum, iç ve dış piyasalarda ülkenin ekonomi politikalarına duyulan güveni azalttığı için yatırım açısından riskli konuma düşen ülkenin sürdürülebilir bir borçlanma dinamiğini sağlaması mümkün olmayacaktır. Bu noktada borçla finansmana dayalı bir büyüme stratejisinin benimsendiği koşullar altında ülkenin ekonomik büyüme hızının süratle düşeceği açıktır. Sürdürülebilir bir kaynak transferini garantileyen istikrarlı bir borçlanma politikasını temel alan mali sürdürülebilirliğin sağlanması, Lay (2005:11)’e göre bazı önkoşulların sağlanmasına bağlıdır: • Bu koşullardan birincisi, borçlanma faiz oranlarının, borç stokundan bağımsız olarak belirlenmemesi gereğidir. Çünkü borçlanma faizleri ile borç stoku arasındaki ilişki, sürdürülebilir bir borçlanma seviyesi için gerekli geri ödeme yeteneğinin sürekliliğini sağlayacaktır. • İkinci koşul, ekonomik büyüme oranlarının artması ya da azalması ile faiz oranlarının artması ya da azalması arasında yakın bir ilişkinin olmasıdır. Nitekim mali sürdürülebilirlik sadece sürdürülebilir bir borçlanma dinamiğini değil aynı zamanda istikrarlı bir şekilde borç öderken, belirli bir ekonomik büyüme hedefine ulaşmayı sağlayacak bir reel yatırım artışını garantilemelidir. • Üçüncü koşul ise yurtiçi ve yurt dışı faiz oranlarının, ekonomik büyüme oranından, iç ve dış borç stokundan ve borç servisinden bağımsız olarak belirlenmemesidir. Çünkü yurt içi ve yurt dışı faiz oranlarındaki gelişmeler bir yandan borç stokunu ve borç servisini etkileyerek borcun geri ödenmesi üzerinde etkili olurken, bir yandan da yurt içi ve yabancı sermayenin reel yatırımlar ile finansal yatırımlar arasındaki tercihini belirleyerek ekonomik büyüme oranını doğrudan etkilemektedir. Kamu borçlanmasıyla ilgili ülkeler arası karşılaştırmalı analizlerde kamu borcunun GSMH’ya oranı hesaplanırken kamu gelirlerinin GSMH’ya oranı ve gelir kompozisyonları birlikte değerlendirilmektedir. Dolayısıyla mali sürdürülebilirlik analizlerinde kamu borcu/GSMH oranlarının yanı sıra, vergi/GSMH oranlarının ve diğer mali göstergelerin de kullanılması söz konusudur. Aynı değerlendirmeler, dış dengenin sürdürülebilirliği açısından da Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 127 geçerlidir. Ancak ekonominin dışa açıklık derecesi ne kadar yüksek ise özel ve kamu borç stokunun dışsal değişkenlerden (uluslararası mal ve hizmet fiyatlarındaki dalgalanmalar, uluslararası faiz oranları, döviz kurları gibi) etkilenme derecesi de o kadar yüksektir. Bu nedenle özel borç, zaman içinde ve ya aniden kamu borcu haline dönüşebilir. Nitekim sistematik bankacılık krizlerinde bankacılık sisteminde sermayenin yeniden değerlendirilmesi, kamu borçlanmasında önemli bir artışa yol açabilir (Chalk ve Hemming, 2000:25). Sadece yapısal bütçe dengesinin sağlanabilmesi, mali sürdürülebilirliğin sağlanması için yeterli değildir. Mali sürdürülebilirliğin gerçek anlamda sağlanabilmesi için bu dengenin, istikrarlı bir kamu borçlanma seviyesiyle de uyumlu olması gerekmektedir. Kamu mali dengesinin iyileştirilmesi için uygulanan mali reformlar, bütçe dengesi ve kam borçlanma seviyesi arasındaki dengenin sağlanmasını kolaylaştırıcı etkiler oluşturabilir. Bununla birlikte yine de mali sürdürülebilirliğin sağlanması için yurt içi mali değişkenlerin yanı sıra enflasyon oranı, cari açık, büyüme oranı, reel faiz oranı gibi yurt içi ve yurt dışı finansal ve reel piyasalardaki gelişmeleri gösteren makro ekonomik değişkenlerin de kamu borçlanmasıyla aralarında belirli düzeyde bir uyumun gerçekleşmesi gereklidir (Andersen ve Pedersen, 2006:2). Mali sürdürülebilirliğin etkin bir şekilde sağlanmasına ilişkin değerlendirmelere rağmen özellikle kamu borçlarının sürdürülebilirliği konusunda bazı sorunlar ortaya çıkmaktadır. Nitekim gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerin çoğunda kamu borçlanmasının sürdürülebilirliğiyle ilgili olarak gerçekleştirilen düzenlemelerin, sadece dönemsel başarı sağladığı, buna karşılık özellikle konjonktürün daralma evrelerinde kamu borçlarının sürdürülmesinde ve dolayısıyla mali sürdürülebilirliğin sağlanmasında güçlükler yaşandığı görülmektedir. Mali sürdürülebilirlik analizlerinde ülkeler arası karşılaştırmalar yapılırken potansiyel büyüme oranları, reel faiz oranları, işgücü piyasasının yapısı ve demografik faktörler gibi sosyo-ekonomik ve mali değişkenler de etkili olmuştur. Bununla birlikte analizlerin temelini, toplam kamu borcu kavramı oluşturmuş, tüm bu değişkenler sadece toplam kamu borcu üzerindeki etkileri itibariyle dikkate 128 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan alınmışlardır. Diğer bir ifadeyle, finansal ve reel değişkenlerin hepsi analizlerde edilgen durumdadır. Mali sürdürülebilirlik kavramı, büyük ölçüde kamu borçlanma politikasının sürdürülebilirliğini içermekte ve mali açıklar, enflasyon oranı gibi diğer makroekonomik değişkenlerin sadece kamu borçlanması üzerindeki etkilerini değerlendirmekte ve bu noktada bu değişkenlere sadece kamu borçlanmasının istikrarlı ve dengeli bir seyir izlemesini sağlayıcı bir rol veren bir kavram olarak karşımıza çıkmaktadır. Nitekim sürdürülebilir bir bütçe politikasının uygulanabilirliği, kamu borçlanmasının sürdürülebilirliğinin ön koşullarından biridir. Bu açıdan mali sürdürülebilirlik ve kamu borçlanması birbiriyle yakından ilişkilidir. Özellikle gelişmekte olan ülkelerde mali sürdürülebilirlik analizleri, kamu borçlanmasının sürdürülebilirliğini temel alır. Kamu borçlanmasının sürdürülebilirliği, ülkenin borçlarını geri ödeme kapasitesi ile aynı yönde ve tutarlı bir şekilde yürütebilme yeteneğini göstermektedir. Mali sürdürülebilirlik analizlerinde özellikle gelişmekte olan ülkelerin ekonomik yapılarının dikkate alınması önem taşır. Çünkü bu ülkeler genellikle büyüme potansiyellerini olumsuz yönde etkileyen yurt dışı sermaye hareketlerine ve özellikle sıcak para akımlarına önemli ölçüde bağlıdırlar. Dolayısıyla bu noktada piyasalarını yurt dışı ticari ve finansal akımlara erken açmanın sonucunda oluşan çeşitli yapısal zayıflıklara ve kırılganlıklara sahiptirler. Sadece yüksek borç yükünün bile ekonomik büyümeyi önemli ölçüde engelleyen bir faktör olduğu düşünülürse bu kısıtlar da eklendiğinde gelişmekte olan ülkelerde kamu borçlarının sürdürülemez seviyelere ulaşmasının, ciddi bir sorun olması kaçınılmazdır. IMF ve Dünya Bankası gibi uluslararası kuruluşlardan destekleyici yardım alınması ile birlikte etkin bir kamu borçlanma politikasının uygulanması, finansman ihtiyaçları ve borcun sürdürülebilirliği arasındaki bu sorunun azaltılmasına yardımcı olabilir. Buna rağmen yukarıdaki kısıtlar, ülkelerin borçlarını karşılayabilmeleri için kaynak oluşturma yeteneklerini sınırlandırmaktadır. Dolayısıyla borçlanma seviyelerinin hangi noktadan itibaren sürdürülemez hale geldiği, ülkelerin kendilerine özgü faktörleri dikkate alınarak belirlendiğinde kamu borçlarının sürdürülebilirliği analizleri anlamlı sonuçlar verebilir (Geithner, 2003a:3). Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 129 Diğer yandan ülkelerin birbirinden farklı mali ve ekonomik yapılara sahip olmaları, bir ülke için uygun kabul edilen bir kamu borçlanma seviyesinin, bir başka ülke için kabul edilemez bir seviye olması sonucunu doğurabilir. Bu nedenle analiz sonuçları, herhangi bir ülke için belirlenen borçlanma seviyesinin sürdürülebilir olduğunu ifade ederken, başka bir ülke için sürdürülemez olduğunu ortaya koyabilir. Bu noktada kamu borçlarının sürdürülebilirliği, ülkelerin kendilerine özgü mali ve ekonomik yapılarına ve uyguladıkları ekonomi politikalarına göre farklılaşan oranlar şeklinde karşımıza çıkabilmektedir. Mali sürdürülebilirlik konusunda, maliye politikasının rolünün önemi çeşitli analizlerde de vurgulanmaktadır. Maliye politikasının, sürdürülebilir bir kamu borçlanma seviyesine hizmet edebilecek yeterlilikte ve esneklikte uygulanabilmesi için ülkenin, borçlarını etkin şekilde ödeyebilme yeteneğine sahip olması gerekmektedir. Ülkenin borç ödeyebilme yeteneği, kamu borçlarının zamanında ödenmesini ve mümkün olduğunca yeniden borçlanmaya gitmeden karşılanmasını ifade etmektedir. Bu açıdan mali sürdürülebilirlik bir yönüyle, borç ödeyebilme yeteneğini koruyarak devletin maliye politikalarını uygulayabilmesi anlamına gelmektedir. Bu noktada kamu borçlanma, maliye ve para politikaları birlikte uygulanırken, borcun geri ödenmesi konusunda sorunların ortaya çıkması, bu politikaların sürdürülemez olduğunu ifade eder. Dolayısıyla mali sürdürülebilirliğin bu noktada zedelenmesi söz konusudur. Bu nedenle mali sürdürülebilirlik analizlerinin bir başka işlevi de belirli bir politika karmasının (kamu borçlanması, maliye ve para politikaları) sürdürülebilir olup olmadığını belirleyen göstergeleri ortaya koymaktır (Burnside, 2004:1). Çünkü bu göstergelere göre ülkede uygulanan ekonomi politikalarının, mali sürdürülebilirliği etkin şekilde sağlayıp sağlayamadığı ortaya konmaktadır. Nitekim eğer bu politikalar, mali sürdürülebilirliğin sağlanmasına yeterli ölçüde hizmet etmiyorsa, bu politikaların tekrar gözden geçirilmesini ve gerekiyorsa değiştirilmesini temel alan düzenlemelerin yapılması zorunlu hale gelmektedir. Pek çok gelişmekte olan ülkede kamu borçlarının sürdürülebilirliği konusunda farklı yaklaşımlar ortaya konmaktadır. Bu yaklaşımların temelinde, borç servisi ödemelerinin alternatif maliyetine vurgu yapan 130 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan kamu borçlarının sürdürülebilirliğinin geleneksel tanımı yer almaktadır. Geleneksel tanım, borç stoku yerine borç servisini temel almaktadır. Buna göre kamu harcamalarının dışlama etkisinin azaltılması amacıyla borç servisi üzerine bazı sınırlamaların getirilmesi önerilmektedir. Ancak bu önerilerin gelişmekte olan ülkelerde bazı durumlarda başarılı sonuçlar ortaya koymadığı görülmektedir. Nitekim bu önerilerin temelinde finansman yetersizliği yatmaktadır. Bu nedenle özellikle gelişmekte olan ülkelerde ekonomik büyüme ve kalkınmayı sağlama hedefinin sadece dış finansmanla değil iç kaynaklarla da sağlanma ihtiyacı söz konusudur. Bu durumda ülkelerin finansman ihtiyacını ortaya koyan ayrıntılı analizlerin yapılması gerekir. Ancak uygulamada böyle bir geniş kapsamlı ve ayrıntılı analizin yapılması ve sonuçların net olarak elde edilmesi oldukça güçtür. Çünkü ülkeler arasında borçların sürdürülebilirliğinin tanımında ortaya çıkan farklılıklar analizlerin güvenilirliğini zedeleyebilmektedir. Diğer yandan öneriler, dış borç servisinin ülkelerin ekonomik kalkınma ihtiyaçları ile uyumlu olmadığı görüşünü temel almaktadır. Dış borç servisine duyulan bu güvensizlik, dış kaynaklara duyulan ihtiyaç veri iken borçlanmanın finansmanı konusunda şüphelerin doğmasına yol açabilir. Ayrıca bu tür öneriler için belli bir uygulanabilir çerçeve oluşturulması, borç veren ülkelerin gelişmekte olan ülkelere potansiyel olarak sınırsız bir borç ertelemesi miktarı dağıtmaya hazırlıklı olmalarını gerektirir (Geithner, 2003a:17). Bu önerilere göre gelişmiş ülkeler, gelişmekte olan ülkelerin borç servisi yükünü azaltırken bir yandan da bu ülkelere net transfer ödemeleri yapacaklardır. Bununla birlikte gelişmekte olan ülkelere yardım akımlarının belli bir sınırlama ve düzen içinde yapılmaması, borç servisi üzerindeki sınırlamaların yurt içi reel üretim seviyesini azaltabilir. Bu durum, sıkı finansman sınırlamalarını gerektirebilir ve sonuçta gelişmekte olan ülkeler, borç geri ödemelerinde daha da zor durumda kalabilirler. Mali sürdürülebilirlik kavramı bu açıdan ele alındığında gelişmekte olan ülkeler için son derece önemli bir ihtiyaç olarak ortaya çıkmaktadır. Çünkü sürekli olarak iç kaynak yetersizliğinin yaşandığı ve buna bağlı olarak dış kaynağa ihtiyaç duyulan bir ülkede, bir yandan ekonomik gelişmenin sağlanması ve diğer yandan da ekonomik istikrarın mümkün olduğunca sağlanabilmesi için sürdürülebilir bir mali dengenin oluşması zorunluluğu ortaya Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 131 çıkmaktadır. Bunun temel şartlarından biri de, kamu borçlarında (hem iç ve hem de dış borçlanmada) sürdürülebilir seviyelerin korunmaya çalışılmasıdır. 3. KAMU BORÇ SÜRDÜRÜLEBİLİRLİĞİ YÖNETİMİ VE BORÇLARIN Özellikle gelişmekte olan ülkelerde kamu borçlarının sürdürülebilir seviyelerini koruması, etkin bir kamu borçlanma stratejisinin uygulanmasında gösterilen başarı düzeyi ile yakından ilişkilidir. Bu noktada ülkelerin kısa ve uzun dönemli borçlanma stratejilerinin farklı sonuçlar ortaya koyduğu belirtilebilir. Kısa dönemli bir borçlanma stratejisi, ülkelerin sürdürülebilir bir borçlanma seviyesini korumaya yönelik olarak uyguladıkları politikaları temel alır. Bu noktada bu politikaların, içsel ve dışsal şoklara karşı ülkenin dayanıklılığını koruyacak ve piyasalardaki kırılganlıkları azaltacak şekilde uygulanması gerekir. Diğer yandan uzun dönemli bir borçlanma stratejisi daha dinamik bir kavramdır. Çünkü sadece veri borç stokuna ve bununla ilişkili borç servisine değil aynı zamanda ülkelerin etkin bir mali ve dış ödeme kapasitesi oluşturup oluşturmadıklarına ve yeniden borçlanma imkanlarındaki artışa bağlı olarak da şekillenmektedir. Bu nedenle bu strateji, etkin bir makroekonomik yönetimi sağlamanın yanı sıra büyümeyi arttırıcı yapısal politikaları, alt yapı, ticaret, vergi politikalarını ve sosyal politikaları, ekonomik teşvikleri ve özel yatırım ve üretim teşviklerini içeren kamusal düzenlemeleri ve toplumun çoğunluğunun karar alma aşamasına katılımını sağlayan ve özellikle düşük gelirli gruplara sosyal hizmetlerin ulaştırılmasını kapsayan sosyal politikaları da içermektedir. Kısa ve uzun dönemli stratejiler arasındaki temel farklılık, uzun dönemli stratejinin ekonomik büyüme ve sosyal politikaları da kapsayacak şekilde daha geniş kapsamlı bir strateji olmasıdır. Çünkü uzun dönemli bir strateji, etkin bir borç yönetimi sağlanmadığı sürece yukarıda belirtilen hedeflere ulaşmada yeterli ölçüde başarı sağlanamayacağını belirtmektedir. Bu strateji çerçevesinde iyi planlanmış ve geniş kapsamlı bir borç muhasebesi oluşturulması gerekmektedir. Etkin bir borç yönetimi stratejisi ülkenin genel makroekonomik yönetim stratejisiyle uyumlu olarak bu stratejinin içinde yer almalı ve bu stratejinin hedeflerine göre oluşturulmalıdır. Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan 132 3.1. Kamu Borç Yönetiminin Rolü Stokunun Azaltılmasına Kamu Borç Ülkelerin özellikle dış borçlarının büyük bir kısmı kamu borçlarından oluşmaktadır. Bu noktada dış ticarette ortaya çıkan dengesizliklerin ve yüksek cari açıkların temelinde büyük ölçüde mali dengesizliklerin yüksek olması yatmaktadır. Bu nedenle, etkin bir borçlanma stratejisi, bir yandan makroekonomik yönetimi iyileştirecek şekilde, diğer yandan da güçlü bir mali pozisyonu ve güvenilir bir mali yönetimi sağlayacak şekilde oluşturulmalıdır (Cuddington, 1996:7). Hem uzun dönemli ve hem de kısa dönemli stratejilerde başlıca yargı; istikrarlı bir borçlanma seviyesine ulaşılması için reel faiz oranının, reel büyüme oranından daha düşük olması gerekliliğidir. Bu durumda düşük borçlanma faizleri ve yüksek bir büyüme oranı veri iken kamu borçlanmasının sürdürülebilir bir seviyede olduğu söylenebilir (Andersen ve Pedersen, 2006:4). Kamu borçlarının sürdürülebilirliğinin yurt içinden ve yurt dışından kaynaklanan iki temel yönü bulunmaktadır. Bunlardan ilki dış kaynakların piyasalarda el değiştirmesini içeren dış borçların sürdürülebilirliği iken ikincisi yurt içi kaynakların bireyler ve devlet arasında el değiştirmesini içeren iç borçların sürdürülebilirliğidir. Bu noktada kamu borçlanması hem diğer ülkelerden sağlanan hem de yurt içinde dağıtılmış olan ekonomik kaynakların devlet, diğer ülkeler ve bireyler arasında değiş tokuşunu içeren ekonomik ilişkilerin tamamını kapsayan bir kavram olarak karşımıza çıkmaktadır (Sichev,1986:113). Bu nedenle etkin bir kamu borç yönetimi stratejisinin temeli, iç ve dış piyasalardan sağlanan kaynakların etkin şekilde kullanılıp kullanılmadığı ve bu kaynaklara yapılan ödemelerin zamanında ve uygun şartlarda gerçekleştirilip gerçekleştirilmediği sorusuna dayandırılmaktadır. Ancak kamu borçlanma kaynaklarının etkin kullanımı ve kamu borç stokunun azaltılması yönünde alınacak tedbirlerle ekin bir borçlanma stratejisi oluşturulabilir. Bu noktada geleceğe yönelik iyimser ve doğru ekonomik büyüme tahminleri, ekonomik birimlerin beklentilerini olumlu yönde etkileyerek reel yatırımların artmasını sağlayabilir. Diğer yandan yapısal reformlara ağırlık verilerek kamu mali dengesini sağlayıcı ve kamu açıklarını azaltıcı önlemler yoluyla kamu borç yükü azaltılabilir (Polito ve Wickens, 2005:6). Bununla birlikte özellikle gelişmekte olan ülkelerde hedeflenen ekonomik Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 133 büyüme oranlarına ulaşmada, yapısal reformları gerçekleştirmede ve enflasyonla mücadeleyi temel alan ekonomi programlarını uygulamada yeterli başarının sağlanamadığı görülmektedir. Buna bağlı olarak bu ülkelerde yüksek borç yükü-düşük ekonomik büyüme kısır döngüsü kırılamamış ve ülkelerin geleceğe yönelik beklentilerinde karamsarlığa yol açmıştır. Gelişmekte olan ülkelerin birbirlerinden farklı sosyo-ekonomik şartlara sahip olmaları, bu ülkelerin içsel ve dışsal şoklardan etkilenme derecelerinin de farklılaşmasına yol açmıştır. Aynı zamanda bu farklılıklar, bu ülkelerin borçlanma dinamiklerinin de farklılaşmasına neden olmuştur. Bu açıdan kamu borçlarının sürdürülebilirliği kavramı, bazı ülkeler açısından daha yüksek borçlanma seviyelerine ulaşma anlamına gelirken, bazı ülkeler açısında da borç servisi yükünün azaltılması için borcun yeniden yapılandırılması anlamına gelmektedir (Versluysen, 1989:13). Sürdürülebilir bir kamu borçlanma politikası uygulanırken aynı zamanda, sıkı maliye politikaları da uygulanıyorsa, bu sıkı politikaların, enflasyonu azaltmasına rağmen durgunluk maliyetlerine yol açıp açmadığı önemli bir konudur. Çünkü sıkı mali önlemler, toplam talebi azaltacağından, üretimi de azaltabilir ve dolayısıyla ekonomik büyümeyi de yavaşlatabilir. Talep azalışı, ya kamu tüketim ve yatırım harcamalarının azalması yoluyla doğrudan ortaya çıkabilir ya da vergilerin arttırılması ve transfer harcamalarının daraltılması yoluyla harcanabilir gelirleri düşen bireylerin tüketimini azalması yoluyla olabilir. Toplam talebin azalması sonucunda üretimin de azalması nedeniyle kamu borç stokunun GSYİH’ya oranı olumsuz etkilenir. Öncelikle üretim daraldığı için doğrudan GSYİH’nın azalması ile ortaya çıkan etki söz konusudur. Burada kamu borç stoku artmasa bile GSYİH azaldığı için oran olumsuz etkilenir. İkinci olarak üretimin düşmesi nedeniyle vergi gelirlerinin otomatik olarak azalması, kamu açıklarının azalmasına yol açmaktadır (Göker, 2005:165). Bu noktada yine üretim azaldığı için oransal olarak kamu borç yükü artmış gibi görünmektedir. Kamu borç yönetimi, bir yandan devletin kaynak ihtiyacının karşılanması için, diğer yandan da bu ihtiyacı karşılarken katlandığı borçlanma risklerinin ve maliyetlerinin değerlendirilmesi için kamu borçlarının yönetilmesine ilişkin bir strateji oluşturma sürecidir 134 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan (Jensen, 2003:119). Bu noktada devletin kamu borçlanma politikasının amaçları ile maliye ve para politikalarının amaçlarının da belli bir uyum içinde olması, kamu borç yönetiminde etkinliği sağlayıcı bir unsur olarak karşımıza çıkmaktadır. Kamu borç yönetiminde etkinliğin sağlanması için devletin, refinansman politikaları uygularken ve borçlanma maliyetlerini belirlerken, bu maliyetleri en düşük seviyede belirleyen veya kamu borç yükünün azaltılmasını sağlayan düzenlemeler öngörmesi gerekir. Bu noktada kamu borç yükünü azaltıcı esnek ve sürdürülebilir politikaların uygulanması temel etkenlerden biridir. Lienert (2005:4)’e göre kamu borçlanmasında performansın iyileştirilmesi, kamu bütçesinin ve merkezi otoritelerin iyileştirilmesi ve kamu borçlanmasında şeffaflığın ve hesap verilebilirliğin arttırılması etkin bir kamu borç yönetiminin sağlanması için gerekli kriterler olarak karşımıza çıkmaktadır. Kamu borçlanmasında performansın iyileştirilmesi, bütçe gelir ve giderlerinin yeniden belirlenmesini ve basitleştirilmesini, diğer performans göstergeleri de dahil edilerek ekonomik etkinlik ve verimlilik analizlerinin kamu maliyesinde kullanılmasını, kamusal mal ve hizmet sunumunun iyileştirilmesini, kamusal mal ve hizmetlerin alternatif üretim şekillerini ve birimlerini piyasaya dahil eden daha rekabetçi bir piyasa yapısının oluşturulmasını kapsayan geniş yelpazeli bir kriterdir. Kamu bütçesinin ve merkezi otoritelerin iyileştirilmesi ise merkezi idarenin rekabetçi özel mal ve hizmet üretimi alanlarından çekilmesini (özelleştirme) ve merkezi idarenin kontrol mekanizmalarının bazı alanlarda yerel idarenin kontrol mekanizmaları ile değiştirilmesini temel alır. Burada başlıca hedef, yerel idarelere yapılan transferlerin ve yerel idarelerin borçlanma sınırlarının belirlenmesi ve merkezi idarenin borç yükünün azaltılmasıdır. Kamu borçlanmasında şeffaflığın ve hesap verilebilirliğin arttırılması ise kamu yönetimindeki tüm borçlanma birimlerin rol ve sorumluluklarının açıkça belirlenmesini, kamu borçlanma sürecinde hesap verilebilirliğin arttırılmasını ve bu sürecin kontrolünde yer alan birimlerin fonksiyonlarının güçlendirilmesini temel alır. Böylece borçlanma maliyetlerinin azaltılması ve borç yükünün hafifletilmesi hedeflenir. Bir borç yönetimi stratejisinde temel noktalardan biri, kamu borçlanmasında tüm dış kaynaklar için kesin ve güncelleştirilmiş Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 135 verilere sahip olmaktır. Diğer temel nokta ise borçlanmanın taraflarının, borç servisinin zamanlamasından ve miktarından tamamen haberdar olmalıdır. Ayrıca kamu borçlanmasında sorumlu olan birimler, aldıkları kararların, ülkenin iç ve dış borç profili ve ödemeler dengesi üzerindeki etkilerini doğru olarak değerlendirebilme yeteneğine sahip olmalıdır. Diğer yandan şeffaflık ve hesap verilebilirlik gibi bazı ön koşulların sağlanması da etkinliği arttırır. Kamu borçlanması ile ilgili kurumsal düzenlemeler konusunda ülkelerin birbirlerinden farklı uygulamaları söz konusu olabilir. Bununla birlikte birbirine benzer ekonomik özelliklere sahip ülkeler için tek bir borç yönetimi stratejisinin uygulanması, hesap verilebilirliğin artmasına yardımcı olabilir (Wang, 2003:25). Kamu borç stokunu azaltıcı bir borçlanma stratejisinin oluşturulması için öncelikle iç ve dış borçlanma stratejilerinin ve bu stratejilere uygun politikaların açıkça belirlenmesi ve karar alma aşamasında şeffaflık ve hesap verilebilirliğin sağlanması gerekir. Bu doğrultuda kamu borçlanmasının denetlemek üzere bazı kurumsal düzenlemelerin yapılması (denetleme kurulları, vb.) zorunlu hale gelebilir. Diğer yandan kaynak dağılımının denetlenmesi ve bu kaynakların nitelikli borçlanma kapasitesi oluşturmayı içeren uygun borçlanma teknikleriyle uyumlaştırılması ve bu noktada borç servisinin karşılanması için kaynak bulunması önemlidir. Kamu borç yönetimi çerçevesinde uygulanması planlanan politikaların diğer makro ekonomik politikalar ile uyumlaştırılması da etkin işleme sürecini hızlandıracaktır. Bir diğer önemli unsur da kamu borcunun yönetici birimleri arasında etkin bir bilgi akışının sağlanması ve bu bilgi akışının belli bir düzen içinde karar alıcılara, kreditörlere ve kamuoyuna aktarılmasıdır. Çünkü bu süreçte ortaya çıkabilecek aksamalar, yanlış bilgi akışına yol açarak borçlanma maliyetini arttırabilir. Son olarak kamu borç yönetiminden sorumlu olan birimlerin, yeterli nitelikli işgücü, teçhizat, donanım ve iletişim sistemleriyle donatılması gereklidir (Mylonas vd., 2000:8). Aksi takdirde yeterli kaynağa ulaşma ve bu kaynakları etkin kullanma konusunda sıkıntılar yaşanabilir. Kamu borçlanmasında özellikle kamu borç yükünü azaltıcı etkiler ortaya koyan bir strateji, kamu borçlanmasının sürdürülebilir seviyelerde kalmasını sağlayabilir. Bununla birlikte etkinliği sağlamaya yönelik olarak oluşturulan bu kuralların, gerçek anlamda 136 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan etkinliği sağlayabilmesi için bu kuralların, kurumsal bir çerçeve içinde ele alınması gerekir. Bu açıdan kamu borç yönetiminin kurumsal çerçevesini oluşturan mekanizmalar şeffaflık ve sorumluluk kriterlerine göre oluşturulmalı, geniş kapsamlı olmalı ve diğer ekonomik ve mali politikalar ile uyumlu bir şekilde yürütülmelidir. 3.2. Kamu Borç Yönetimi ve Maliye Politikası Kamu borç yönetimi, sadece kamu borçlarının etkin bir şekilde idaresi açısından değil, aynı zamanda maliye politikasının etkin işleyişinin sağlanması açısından da önemlidir. Çünkü kamu borçlarının yönetiminde istikrarlı bir seyrin izlenmesi, yurt içi fiyat istikrarının ve üretim dengesini sağlanmasına da katkıda bulunmaktadır. Kamu borç yönetiminde kamu borçlanması ve maliye politikaları arasındaki uyumu arttırmaya yönelik olarak bazı düzenlemeler önerilmektedir. Kamu borçlanmasına belli bir sınır getirilmesi, kamu borç yönetiminin amaçlarının ve sağladığı faydaların açıkça tanımlanması, kamu borç yönetiminin ve para politikası yönetiminin amaçlarının ve düzenlemelerinin birbirinden ayrılması ve uyumlaştırılması, borcun borçla ödenmesi, piyasa riskleri ve kamu borcu üzerindeki faiz maliyetlerinin yönetimine ayrı bir önem verilmesi ve etkin bir kamu borç yönetiminin işleyebilmesi için, kamu borç yönetimi birimler arasında sorumlulukları ve hesap verilebilirliği de içeren kurumsal alt yapının oluşturulması bu düzenlemeler arasında yer almaktadır (Sundajaran ve Lay, 2002:13). Ancak pek çok ülkede politikacıların çıkarlarını en üst seviyeye çıkaracak şekilde politikalar uygulamaları, kamu borçlanma maliyetlerinin artmasına yol açmaktadır. Buna ek olarak makroekonomik yönetimin yeterince güçlü olmaması ve dolayısıyla hızla artan kamu borç yükü, kamu borç yönetiminde etkinliğin geniş ölçüde sağlanmasını engelleyici etkiler doğurmaktadır. Bu noktada daha istikrarlı ve etkin bir kamu borç yönetimi stratejisinin oluşturulması için, kamu borç yönetimi birimlerinin, makroekonomik politikalarla tutarlı borç yönetimi politikası uygulamaları öncelikli önem taşımaktadır. Özellikle hızla dışa açılan ve alt yapısı tam olarak oluşturulmadan, uluslar arası piyasalarda işlem yapmaya başlayan, gelişmekte olan finansal piyasalara sahip olan ülkelerde, para ve maliye politikaları ile döviz kuru politikalarının uygulanmasında yaşanan sapmalar, yatırımcıların daha yüksek risk primi talep etmelerine yol açmaktadır. Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 137 Bu durum, finansal piyasalarda yaşanan belirsizlikleri arttırarak kırılganlığı güçlendirmektedir. Bu tür piyasalarda yatırımcıların, uzun dönemli taahhütlere girmekten kaçınmaları, kamu borcu yöneticilerinin, borcun çevrilebilirliğiyle ilgili problemlerden ve döviz riskinden piyasaları koruma çabalarını önemli ölçüde engellemektedir. Bu nedenle para ve maliye politikalarıyla ve döviz kuru politikasıyla uyumlu bir kamu borç yönetimi, piyasalarda dengeyi sağlamaya yardımcı olabilir (Nigtiopop, 2003:16). Böylece finansal piyasaların, bir yandan daha istikrarlı şekilde uluslar arası piyasalara uyumunu sağlayan, diğer yandan da dışsal şoklara karşı piyasayı güçlü kılan politikaların daha sağlıklı şekilde uygulanması söz konusu olabilir. Kamu borç yönetiminde tutarlı ve dengeli bir yapılanmanın oluşturulması için kamu borç yönetimi birimlerinin bazı ortak özelliklere sahip olması önem taşımaktadır. Öncelikle kamu borç yönetimi birimleri, belirli bir bakanlığın (örneğin, maliye bakanlığı) bünyesinde belli bir birim olarak yer almalıdır. İkinci olarak, bu birimlerin sorumlulukları, ekonomik ve idari anlamda açıkça tanımlanmalıdır. Üçüncü olarak, kamu borç yönetiminin amaçları, stratejik hedefler doğrultusunda açıkça tanımlanmalıdır. Dördüncü olarak, kamu borç yönetimi birimlerinin amaçları, diğer makroekonomik politika uygulayıcı birimlerin amaçlarıyla uyumlaştırılmalıdır. Son olarak, kamu borç yönetimi birimlerinin faaliyetleri denetlenmeli ve uygulamadan doğabilecek risklerin etkin şekilde kontrolünü sağlamaya yönelik düzenlemeler gerçekleştirilmelidir (Currie, vd., 2003:30). Gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerin çoğunda, etkin bir kamu borç yönetimi stratejisinin uygulanması yönünde, birbirinden farklı politikaların uygulandığı görülmektedir. Mali bütçenin onaylanmasıyla bağlantılı olarak daha sonra bütçenin kontrolü amacıyla kullanılacak olan bir yıllık borçlanma sınırlamasının, parlamento tarafından kabul edilmesi, en sık uygulanan politikalardan biridir. Bu politikayla, bütçe açıklarının karşılanması ve borcun borçla finansmanının sağlanması amaçlanmaktadır (Sundajaran ve Lay, 2002:28). Bununla birlikte, pek çok gelişmekte olan ülkede, kamu borç yönetimiyle ilgili düzenlemeler yapılırken, politikacıların çıkarlarını en üst düzeyde tutma eğiliminde olmaları ve buna bağlı olarak kamu 138 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan hizmetlerinin finansman ihtiyacının hızla artması, kamu borçlarının sürdürülemez boyutlara ulaşmasına yol açmıştır. Diğer yandan kamu borç yönetimi stratejisinin yasal ve kurumsal çerçevesi oluşturulurken, kamu borç yönetiminin, diğer makroekonomik politikalar ile uyumlaştırılmasında sorunlar yaşanmıştır. Borcun borçla finansmanının sağlanmasında ve temel borç yönetimi fonksiyonlarının gerçekleştirilmesinde işgücü ve teknik olanakların yetersiz olması da kamu borç yönetiminin etkin bir şekilde işlemesini engelleyen nedenler arasında yer almaktadır. Gelişmekte olan ülkelerin çoğunda kamu borç yönetiminin yasal çerçevesi, çoğu zaman açıkça tanımlanamamakta ve bu nedenle yeterli ölçüde işletilememektedir. Ayrıca kamu borçlanmasında bilgi akışının sağlanmasını da içeren şeffaflık ve hesap verilebilirlik ilkelerinin yetersizliği de işleyişin etkinliğini bozmaktadır. Ayrıca işgücü yetersizliğine, teknik yetersizliğe ve kaynak yetersizliğine bağlı olarak ortaya çıkan sorunlar, kurumsal zayıflıklara ve düşük uygulama kapasitesine yol açmaktadır. Bu nedenle, kamu borç yönetimi etkinleştirilememektedir. Dolayısıyla bu ülkelerde bu tür zorluklarla başa çıkılabilmesi için öncelikle şeffaf ve açık bir yasal ve kurumsal çerçevenin oluşturulması gerekmektedir. (Jensen, 2003:125). Gelişmekte olan ülkelerin çoğunda, yurt içi piyasalardan borçlanma, mali sürdürülebilirliğin önemli bir parçası olmasına rağmen, yurt içi finansal piyasaların yeterince güçlü olmaması nedeniyle, bu ülkelerde yurt içi borçlanma, önemli ölçüde sınırlandırılmaktadır. Dolayısıyla bu ülkelerde uzun dönemli sürdürülebilir bir kamu borçlanma politikasının uygulanması, kamu borçlanma stratejilerinin açık, şeffaf ve uygulanabilir olmasına ve borçlanma olanaklarının genişletilmesini sağlayacak şekilde iç piyasaların geliştirilmesine bağlıdır. Bunu yanı sıra borç yöneticilerinin kamu borç portföyünde beklenen maliyet ve riskler arasında bir değiş tokuşu belirlemelerine ve yönetmelerine izin verilmesini sağlayıcı politikaların işletilmesi de kamu borç yönetiminde etkinliğin sağlanması açısından gereklidir (Magnusson, 2003:9 ve Sundajaran ve Lay, 2002:17). Ancak yeterli ve istikrarlı bir politik desteğin olmaması ve yeterli bir kurumsal alt yapının oluşturulmaması, etkin bir kamu borç yönetimi stratejisinin uygulanmasını güçleştirebilir. Bu nedenle politika yapıcıları ile karar alıcıları arasında belli bir uyumun sağlanması gerekli olmaktadır. Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 139 Genellikle gelişmekte olan ülkelerde kamu borcunun GSMH’ya oranının artması, hükümetlerin, kamu borçlarını yönetme maliyetlerinin farkına varmasına neden olmuştur. Diğer yandan kamu açıklarının banka kaynaklarıyla finansmanından banka dışı kaynaklarla finansmanına doğru bir eğilim ortaya çıkmıştır. Bu durum, daha yüksek faiz oranlarından borcun çevrilebilirliği riskinin oluşmasına neden olmuştur. Bu tür bir gelişme, hem finansal piyasaların, daha fazla dışa açılmasından, hem de yurt içi reel piyasalarda durgunluk maliyetlerinin ortaya çıkmasından dolayı önemli bir sorun olmuştur. Bu sorunun çözümü için, daha fazla piyasa-yönlü ve daha fazla geliştirilmiş kamu borç yönetimi stratejilerinin uygulanması ve geliştirilmesi önerilmektedir. Çünkü bu uygulamalar, yurt içi finansal piyasaların, pek çok ülkede kamu borç yönetiminin etkin işleyişinde tamamlayıcı bir rol üstlendiğini göstermektedir. Etkin bir kamu borç yönetimi, etkin para ve maliye politikalarının ikamesi değil tamamlayıcısıdır. Eğer para ve maliye politikalarının uygulama çerçevesi zayıfsa, kamu borç yönetimi ne kadar etkin işlerse işlesin, tek başına krizleri engelleyemez. Ancak bu şartlarda bile güvenilir bir KBY politikası, finansal piyasanın geliştirilmesi ve finansal derinliğin sağlanması konusunda temel bir rol oynayarak finansal risklere karşı duyarlılığı azaltabilir (Sundajaran ve Lay, 2002:14). Diğer yandan politikalar arasında karşılıklı uyumun sağlanması için, kamu borç yönetimini amaçları ile maliye ve para politikalarının amaçları dikkatle değerlendirilmelidir. Nitekim kamu borç yönetimi ile para ve maliye politikalarının yönetiminin, birbiriyle tutarlı olması, özellikle uzun dönemli faiz politikasında, faiz oranlarının yapısındaki risk primlerini azaltabilir. Ancak Merkez Bankası’nın, uyguladığı para politikalarındaki iyileşmeleri temel alarak, kamu borçlanma seviyelerinin etkileri konusunda mali otoriteleri bilgilendirmesi bu noktada önem taşımaktadır. Çünkü otoritelerin uyguladıkları politikalar arasında belli bir uyumun sağlanması, bunu gerektirmektedir. Diğer yandan borçlanma sınırlarının belirlenmesi ve güvenilir risk yönetimi politikaları oluşturulması da devlet bütçesinin, borç servisi şoklarından korunmasına yardımcı olabilir. Bu nedenle gelişmiş ülkelerin çoğu, kamu borç yönetiminin araçlarını ve hesap 140 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan verilebilirliğini para ve maliye politikalarının araçlarından ayırmıştır Gelişmekte olan ülkelerde de kamu borç yönetiminin amaçları para ve maliye politikalarının amaçlarının birbirinden ayrılması, kamu borç yönetiminde etkinliğin sağlanması açısından önem taşımaktadır. Bunun sağlanabilmesi için, bu ülkelerde finansal piyasaların güçlendirilmesi gerekmektedir. Bu yolla, finansal piyasaların gelişmişlik seviyesinin artması, kamu borç yönetiminin amaçları ile para ve maliye politikalarının amaçlarının birbirinden ayrılması kolaylaşacaktır. Gelişmemiş finansal piyasalara sahip olan ve zayıf makroekonomik politikalar uygulayan gelişmekte olan ülkelerde kamu borç yönetiminde sorunlar yaşanmaktadır. Bu sorunlar, nitelikli işgücünün yetersiz olması, daralan üretim, politikalar arasında amaç ve fonksiyon ayırımının eksik olması, sistem ve teknoloji riskleri, değerleme riskleri ve işlemsel riskler sıralanabilir. Kamu borç yönetiminde nitelikli işgücünün yetersiz olması, kamu borçlanma işlemlerinin yürütülmesinde iyi eğitilmiş uzman bir işgücünün eksikliği işlemlerin uygulama ve zaman maliyetini arttırır. Bu nedenle eğitilmiş personel ihtiyacının karşılanmasına önem verilmelidir. Politikalar arasında amaç ve fonksiyon ayırımının eksik olması, kamu borç yönetimi birimlerinin, kamu borçlanmasına ilişkin işlemleri yürütme, değerlendirme ve kontrol etme konusunda birbirinin alanlarına gereğinden fazla müdahale ettiklerini ifade eder. Bu durum, politikaların uygulanmasında karmaşıklığa yol açtığı gibi, politikaların ekonomiyi etkileme sürecini de sekteye uğratmaktadır. Bu nedenle, kamu borç yönetimi birimleri, uygulamalarında bağımsız hareket edebilmelidir. Sistem ve teknoloji riskleri, kamu borç yönetimi birimlerinin, yeni bilgi sitemleri ile ilişkili teknolojik gelişmeleri izleyememeleri nedeniyle ortaya çıkabilir. Bu durumda teknolojik gelişmelerin kullanımına yönelik eğitim programlarına ağırlık verilerek bu risklerin azaltılmasına çalışılabilir. Yeni borçlanma araçları karmaşık yapılara sahip olabilir ve zor anlaşılabilir. Bu nedenle kamu borç yönetimi birimleri, yeni borçlanma araçlarını değerlendirme ve kontrol etme konusunda yetersiz kalabilir. Bu durum, üretim sistemlerine yansıyarak üretim daralmalarına yol açabilir. Bu şartlarda, üretim daralmasını engelleyecek şekilde kaynak transferini kolaylaştırılması sağlanmalıdır. Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 141 İşlemsel riskler, kamu borç yönetimi faaliyetleri, yazılı kurallara göre işletilmediğinde ve çalışma akımı şeması, gerekli denetleyici birimlerle birlikte öngörülebilir ve iyi düzenlenmiş şekilde oluşturulmadığında ortaya çıkar. Özellikle karmaşık kamu borçlanma araçları uygulanırken yazılı kurallara uyulması daha büyük önem taşır. Bu nedenle işlemsel risklerin azaltılması için, yazılı kurallara uygun şekilde kamu borç yönetimi birimlerinin faaliyetlerini yürütmeleri gerekir. Değerleme riskleri ise uygulayıcıların tüm kamu borçlanma araçlarında bağımsız bir değerleme yapamadığı veya yapılan değerlemelerin birbirinden farklı sonuçlar oluşturduğu durumlarda ortaya çıkar (Oyala, 2003:148). Bu şartlarda, değerleme risklerinin azaltılması için, kamu borç yönetimi birimlerinin, birbirinden bağımsız uygulamalar yapabilme ve bu uygulama sonuçlarını birbiriyle uyumlaştırabilme yeteneğinin arttırılması gerekmektedir. Gelişmekte olan ülkelerde bu risklerin azaltılması ve mümkün olduğunca kamu borç yönetiminin etkinliğinin sağlanabilmesi büyük ölçüde maliye politikaları ile kamu borç yönetimi arasındaki ilişkiye bağlıdır. Çünkü kamu borç yönetiminin başlıca amaçlarından biri de orta ve uzun vadede finansal istikrarı bozmadan kamu yönetiminin finansal gelişme için gerekli olan kaynaklara sahip olmasını sağlamaktır. Bunun anlamı, sürdürülebilir bir borçlanma stratejisi uygulanırken ülkenin kamusal ihtiyaçlarını karşılamaya yönelik olarak harcamalar yapmak ve bu harcamaları finanse edecek vergi gelirini sağlamaktır. Diğer bir ifadeyle kamu borçlanması bütçe politikası ile uyumlu bir şekilde işletildiğinde etkin olarak kullanılmaktadır. Bu noktada kamu borç yönetimi ile kamu bütçesinin yönetiminin uyumlu olması, makro ekonomik istikrar açısından büyük önem taşımaktadır. Kamu borç yönetiminde etkinliğin sağlanması için kamu borç yönetimi ile maliye politikalarını uygulama kuralları, kanuni düzenlemelerle desteklenmelidir. Çünkü kamu borcu yöneticilerinin faaliyetlerini ve denetleme yetkilerini açıkça belirleyen kanuni düzenlemeler, kamu borçlanmasında riskleri azaltabilir. Bazı kanuni düzenlemeler, süreklilik gösteren kamu harcamalarının kamu borçlanması ile finansmanının yasaklanmasını veya sadece kanunla değiştirilme özelliği olan bir kamu borçlanma tavanı oluşturulmasını temel alabilir. Ayrıca kanuni çerçeve, denetlemenin sınırlarını da belirleyebilir (Lienert, 2005:9). Kamu borçlanması ile ilgili tüm bu 142 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan kanuni düzenlemeler, kamu borç yükünün belli sınırlar içinde tutulmasına ve kamu borç yönetiminin etkin işletilme mekanizmalarının uygulanmasına yöneliktir. 4. TÜRKİYE’DE KAMU BORÇ YÖNETİMİ Türkiye ekonomisinde uzun yıllar yaşanan yüksek enflasyon ve düşük ekonomik büyüme hızı, ülkenin kaynaklarının etkin şekilde kullanılmasını engellemiştir. Dönemsel olarak yaşanan iç ve dış kaynaklı ekonomik krizler de bu süreci olumsuz yönde etkilemiştir. Bu nedenle özellikle dışa açılma sürecinin hızla yaşandığı 1980 sonrası dönemde Türkiye ekonomisinde özellikle kamu borçlanması, kaynak yetersizliği nedeniyle sık başvurulan bir finansman aracı haline gelmiştir. Artan borçlanma, kamu borçlarının yönetiminde sıkıntıları da beraberinde getirmiştir. 1980’lerden itibaren ekonomi politikalarında yaşanan dönüşüme bağlı olarak, özel kesim ağırlıklı ve dışa açık bir ekonomik yapının oluşturulması söz konusudur. Bu politika sonucunda artan finansman ihtiyacına bağlı olarak, kamu kesimi borçlanma gereği/GSMH oranı, yıllar boyunca artmıştır. Üstelik, geçmiş yıl görev zararları, koşullu yükümlülükler ve kapsam içinde olmayan kamu kurumları gibi kamu kesimi genel dengesi içinde görünmeyen kalemler de bu orana eklendiğinde, kamu kesimi borçlanma gereği daha da artmıştır. Özellikle Kasım 2000 krizinden sonra bankacılık sektöründe artan kırılganlık, bankaların kısa dönemli borç almalarına ancak nispeten uzun dönemli borç vermelerine yol açtığından kamu borçlanması olumsuz yönde etkilenmiştir. 2000 yılında itibaren alınan önlemler ve 2003 yılında analitik bütçe sistemine geçilmesiyle birlikte 2004 yılında gelinen nokta özellikle faiz dışı fazla odaklı maliye politikasının uygulanmaya devam edilmesidir. Bu süreçte maliye politikasının temel özelliği; mali disiplini sağlayarak iç borç stokunu sürdürülebilir bir düzeye indirmek olmuştur. 2005 yılında konsolide bütçe gerçekleşme sonuçları dikkate alındığında harcamalarda bir azalış ve gelirlerde bir artış göze çarpmaktadır. 56.5 milyar YTL olarak öngörülen faiz ödemelerinin yüzde 19 oranında azalarak 45.7 milyar YTL’ ye düşmesi, kamu harcamalarının daraltılmasında temel etkenlerden biri olmuştur. Yıl boyunca borçlanma ihalelerinde ortalama faizin 9.5 puan düşerek yüzde 17 seviyesine inmesi ve ortalama vadenin yaklaşık bir yıldan iki yıla uzaması da kamu borçlanması açısından olumlu gelişmeler olarak değerlendirilebilir. Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 143 Ancak faiz ödemeleri yüzde 31.6’lık pay ile bütçedeki yerini korumuştur. Faiz dışı bütçe harcamaları yüzde 17 oranında artmış ve bu artış temelde sosyal güvenlik kurumlarının artan açıklarının finansman ihtiyacından kaynaklanmıştır. Bu kurumlara yapılan transferler bütçede yüzde 16’lık bir yer tutmuştur (Bağımsız Sosyal Bilimciler, 2006:41-42). Dolayısıyla faiz ödemelerinin ve sosyal güvenlik kurumlarına yapılan transferlerin yüksekliği kamu borçlarının azalış hızını kesen önemli faktörler olmuştur. faiz dışı fazla hedefinin başlıca uygulama gerekçesi, mali disiplinin sağlanması olmuştur. Türk mali sisteminde mali disiplini sağlayıcı daraltıcı önlemlerin alınmasına 2006-08 döneminde devam edilmiştir. Bu çerçevede her ne kadar 2008 başında faiz dışı fazla hedefinin yüzde 3.5’e düşürülmesinin reel ekonomiyi rahatlatıcı etkiler oluşturması hedefleniyorsa da sıkı harcama ve vergi önlemlerine devam edilmesiyle 2008 yılı merkezi yönetim bütçesinde 2007 yılına kıyasla bütçe dengesinde yüzde 66.5 oranında bir artış göze çarpmaktadır (Bkz. Tablo 4.1). Tablo 4.1: 2008 Yılı Merkezi Yönetim Bütçesi ve Borçlanma Kaynak: Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurulu, 2008:7. Tablo 4.1’de 2008 yılında özellikle vergi gelirlerindeki artışa bağlı olarak kamu gelirlerinin arttığı ve kamu harcamalarının azaldığı görülmektedir. Faiz hariç bütçe harcamalarının 2007 yılındaki gerçekleşmesi 154.769 milyon YTL olurken 2008 yılı hedefi 166.553 milyon YTL olarak gerçekleşmiş ve ocak-mayıs itibariyle 14.141 milyon YTL olmuştur. Bütçe gelirleri ise 2007 yılında 189.617 milyon YTL olurken 2008 yılında 204.556 milyon YTL hedeflenmiş ve ocak- Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan 144 mayıs dönemi itibariyle 19.212 milyon YTL olarak gerçekleşmiştir. Buna bağlı olarak merkezi yönetim bütçe dengesinde 2007 yılına kıyasla önemli bir iyileşme sağlanmıştır. Faiz hariç bütçe harcamalarının bütçe içindeki payı 2007 yılında yüzde 76.1 olarak gerçekleşirken 2008 yılında yüzde 74.8 olarak hedeflenmiş ve yüzde 76.3 olarak gerçekleşmiştir. Daraltıcı kamu harcamaları politikasının uygulanmasına rağmen yaşanan bu gelişmenin temelinde uluslararası piyasalarda yaşanan ve Türkiye ekonomisine de yansıyan kriz ortamının yol açtığı belirsizlik sürecinin yattığı söylenebilir. Merkezi yönetim borç kompozisyonu ise kriz dönemleri olan 2000-2001 dönemlerinde hızla artsa da 2003 yılından itibaren krize karşı alınan önlemlerin sonuçlarına bağlı olarak azalma seyrine girmiştir (Bkz. Şekil 1). Şekil 4.1: Merkezi Yönetim Borcunun Kompozisyonu Kaynak: Merkez Bankası, 2008:33 Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 145 2001 krizinden sonra uygulanmaya başlayan mali disiplin hedefine yönelik kamu mali disiplinini sağlayıcı maliye politikalarının sonucunda kamu kesimi borçlanması konusunda da Türkiye ekonomisindeki piyasalar, dış şoklara karşı daha dirençli hale gelmiştir. Bu nedenle Şekil 4.1’de merkezi yönetim borç kompozisyonunda 2001-08 dönemi itibariyle bir azalış eğilimi göze çarpmaktadır. Her ne kadar 2007-08 döneminde küresel krizin Türkiye’deki piyasalara etkileri konusunda bir belirsizlik süreci yaşansa da özel kesimin borç yükündeki artış nedeniyle toplam borç stokunda bir artış olmuştur. Kamu borç yükü tehlikeli ölçüde yükselmemiştir. Türkiye ekonomisinde kamu borç stokunun toplam borç stoku içindeki payının artışının yaşandığı dönemlerin özellikle finansal krizlerin dışsal şoklar olarak ekonomiyi etkilediği 2000-01 dönemleri olduğu görülmektedir. Ancak alınan mali disiplini sağlayıcı ve harcamaları daraltıcı ekonomik ve mali önlemlerle bu oran azalmaya başlamıştır. 2007 yılından itibaren Türkiye piyasalarını etkilemeye başlayan küresel krizin ise henüz dışsal bir şok etkisi oluşturmadığı ve yurt içinde uygulanan mali disiplini sağlayıcı ekonomi politikalarının küresel krizin ekonomiyi etkileme hızını azalttığı söylenebilir. Bununla birlikte alınan önlemlerin yeterliliği ve etkinliğinin zaman içinde ortaya çıkacağı dikkate alındığında küresel krizin piyasalarda oluşturduğu belirsizlik sürecinin dikkate izlenmesi gerekmektedir. 2000-2001 kriz dönemi sonrasında uygulanan mali önlemler sonucunda 2000-2008 itibariyle kamu net borç stokunda ortaya çıkan gelişmeler ise aşağıda görülmektedir (Bkz.Şekil 4.2). Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan 146 Şekil 4.2: Kamu Net Borç Stokunun Gelişimi (2002-2008) Kaynak: Merkez Bankası, 2008:30. 2000-2008 döneminde kamu kesimi toplam net borç stokunun GSYİH’ya oranında bir dalgalanma yaşandığı görülmektedir. 2000-04 döneminde artış eğiliminde olan bu oran, 2005 yılından itibaren azalma seyrine girmiştir. Bununla birlikte bu borçlar içinde net iç borç stokunun GSYİH’ya oranı 2000-05 döneminde zaman zaman azalmış zaman zaman da artmışsa da 2006 yılından itibaren düşmeye başlamıştır. Toplam kamu borçları içinde net dış borçların GSYİH içindeki payı itibariyle ise 2000-03 döneminde bir artış ortaya çıkmışsa da 2004 yılından itibaren bir azalış yaşandığı görülmektedir. Dış borçların vadeye göre dağılımı ise 2002-08 döneminde kısa, orta ve uzun dönemde farklı bir seyir izlemiştir (Bkz. Şekil 4.3). Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 147 Şekil 4.3: 2002-2008 Döneminde Dış Borç Stokunun Vadeye Göre Dağılımı Kaynak: Maliye Bakanlığı,2008:106. 2002-2008 döneminde dış borç stokunun vadeye göre dağılımı dikkate alındığında kısa, orta ve uzun vadeli borçlarda farklı bir pozisyon göze çarpmaktadır. 2005 yılı itibariyle dış borç stokunun yüzde 78’i orta ve uzun vadeli borçlardan oluşurken yüzde 22’si kısa vadeli borçlardan oluşmaktadır. Zaman içinde orta ve uzun vadeli borçların dış borçlar içindeki payı artarken kısa vadeli borçların payı nispi olarak azalmıştır. Nitekim 2008 yılının ikinci çeyreği sonunda orta ve uzun vadeli borçların dış borçlar içindeki payı yüzde 81.7 ‘ye yükselmiş, buna karşılık kısa vadeli borçların payı yüzde 18.3’e düşmüştür. Diğer yandan 2002-2008 döneminde dış borç servisindeki gelişmeler şöyledir (Bkz. Şekil 4.4). Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan 148 Şekil 4.4: 2002-2008 Döneminde Dış Borç Servisi Kaynak: Maliye Bakanlığı, 2008:101. 2002-2008 döneminde dış borç ödemeleri toplam, anapara ve faiz ödemeleri itibariyle dikkate alındığında 2006 yılından itibaren faiz ve anapara ödemelerindeki artışa başlı olarak toplam borç ödemelerinde de bir artış ortaya çıktığı görülmektedir. Nitekim Şekil 4.4’e göre 2007 yılında 48.733 milyon dolar toplam borç ödemesi yapılmış ve bu miktarın 37.923 milyon doları anapara ödemelerine ayrılırken 10.810 milyon doları faiz ödemelerine ayrılmıştır. 2008 yılının Haziran ayı itibariyle ise toplam 49.047 milyon dolarlık dış borç ödemesi yapılmış ve bunun 37.462 milyon doları anapara ve 11.585 milyon doları faiz ödemelerine ayrılmıştır. Reel sektörün uzun vadeli borç çevirme oranları 1993-2008 itibariyle yaşanan krizlere bağlı olarak farklı sonuçlar ortaya koymaktadır. Buna bağlı olarak 2004-08 döneminde toplam dış borçlar içinde hem reel kesimin hem de finansal kesimin borçları artmıştır. 2003 yılında 14 milyar dolar olan finansal kesim dış borcu, 2008 yılında 60 milyar dolara çıkmış ve bununla birlikte reel kesim dış borcu 2003 yılında 35 milyar dolar iken 2008 yılında 112 milyar dolara yükselmiştir. Dış borç yönetimindeki etkinlik kriterleri içinde en önemlilerinden birisi borç döndürme oranıdır (Bkz. Şekil 4.5). Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 149 Şekil 4.5: Reel Kesim Uzun Vadeli Borç Döndürme Oranı Kaynak: Merkez Bankası, 2008:25. Şekil 4.5’e göre Türkiye ekonomisinde 1993-2008 döneminde reel kesimde gerçekleşen uzun vadeli borç döndürme oranları dikkate alındığında bu oranların dönemler itibariyle yüzde 100’ün üzerinde seyrettiği görülmektedir. Bunun anlamı reel kesimin yurt içi kaynak yetersizliği nedeniyle sürekli olarak borçlanmaya özellikle dış borçlanmaya başvurarak kaynak yetersizliğini karşılamayı tercih etmesidir. Bu nedenle reel kesimin uzun vadeli borç döndürme oranları sürekli olarak yüksek seviyelerde gerçekleşmiştir. Aynı dönemde reel sektörün kısa vadeli borç çevirme oranları ise daha farklı bir seyir izlemiştir. Özellikle krizlerin yaşandığı dönemlerde bir kırılma ortaya çıktığı görülmektedir (Bkz. Şekil 4.6). Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan 150 Şekil 4.6: Kısa Vadeli Borç Döndürme Oranı Kaynak: Merkez Bankası, 2008:25. Şekil 4.6’ya göre özel kesimin aynı dönemde kısa vadeli borç döndürme oranlarında da zaman zaman bir artış gözlense de uzun vadeli borç döndürme oranlarına kıyasla daha düşük bir seyir izlendiği görülmektedir. 2000 krizinden sonra yaşanan süreçte 2001 krizi ve ardından alınan önlemler ile birlikte iç ve dış borçlanma seviyelerinde hissedilir bir iyileşme yaşansa da küresel krizin etkileriyle birlikte piyasalarda yeniden bir sıkıntının yaşanmaya başladığı göze çarpmaktadır. Nitekim reel sektörün kısa vadeli borçlarının toplam borçlar içindeki payının 2000-2007 döneminde hızla arttığı görülmektedir (Bkz. Şekil 4.7). Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 151 Şekil 4.7: Reel Sektörün Kısa Vadeli Borçlarının Toplam Borçlara Oranı Kaynak: Merkez Bankası, 2008:27. Reel kesimin kısa vadeli borçlarının toplam borçlara oranı imalat sektörünün ve imalat dışı sektörlerin borçları olarak incelendiğinde imalat sektörünün borçlarının zaman zaman nispi azalışlar gösterse de sürekli bir artış eğilimi içinde olduğu görülmektedir. Sadece artış oranlarında dönemsel azalışlar söz konusudur. İmalat dışı sektörlerde ise imalat sektörü kadar olmasa bile kısa vadeli borçların toplam borçlara oranı itibariyle nispi artışlar yaşanmıştır. Burada yine yurt içi kaynak yetersizliğinin üretim imkanlarını kısıtlaması riskine karşılık bu sektörlerin kaynak arayışına girmelerinin borçlanma limitlerinin artmasında temel etken olduğu söylenebilir. Türkiye ekonomisinde yapılan düzenlemeler, özellikle iç borç yönetiminin daha da etkinleştirilmesine yönelik olmakla birlikte, 2004-2005 döneminde ABD’de başlayıp küresel piyasalara hızla yayılan kriz, 2006 yılının ikinci yarısından itibaren Türkiye ekonomisini de etkilemeye başlamıştır. Bu dönemde iç borçlardan ziyade, reel kesim dış borçları artışı tehlike arz etse de, iç borçların yeteri kadar azaltılamaması, önemli bir sorun olarak görülebilir. Bu durum, iç borç yönetiminin etkinliğinin artırılmasını gerekli kılmaktadır. 152 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan 5. SONUÇ VE DEĞERLENDİRME Bir ülkenin kamu borçlanmasındaki hızlı artış, ülkenin makroekonomik performansı ile yakından ilişkilidir. Bu nedenle kamu borçlarının yönetimi, hem hızlı artışların kontrol altına alınması hem de borçlanma gelirlerinin kullanım alanlarının belirlenmesi açısından önem taşımaktadır. Kamu borç yönetimi birimlerinin uyması gereken kuralların belirlenmesi ve borçlanmanın belli bir plan çerçevesinde yürütülmesi de kamu borç yönetimi açısından önem taşımaktadır. Pek çok gelişmiş ve gelişmekte olan ülkede kamu borç yönetiminin etkinliği, kamu borçlanması ile uyumlu para ve maliye politikalarının işlerliğinin sağlanmasına bağlıdır. Dolayısıyla kamu borçlanması, para ve maliye politikalarının eşanlı olarak yürütülmesi ve bu politikaların finansal piyasalar üzerindeki etkilerinin değerlendirilmesi, kamu borç yönetiminin istikrarı ve etkin şekilde uygulanabilirliği açısından önem taşımaktadır. Etkin bir kamu borç yönetimi politikası, para ve maliye politikaları ile uyumlaştırıldığında kamu borçlanmasında sürdürülebilir bir seviyeye ulaşılmasını ve iç ve dış borçlanmadan kaynaklanan yüksek risklerin azaltılmasını sağlayabilir. Böylece makroekonomik hedeflerle uyumlu bir kamu borç yönetimi, bir yandan finansal piyasalardaki kırılganlıkları azaltırken diğer yandan reel piyasalarda ciddi üretim daralmalarına yol açmadan sürdürülebilir bir kamu borçlanma seviyesinin korunmasına yardımcı olabilir. Kamu borçlanmasını etkileyen içsel değişkenler temelde kamu harcamalarının (harcama kalemleri itibariyle ayrı ayrı) hızla artmasının, buna karşılık kamu gelirlerinin yetersiz kalmasının bir sonucu olarak ekonomide yüksek kamu açıklarını tetikleyici etkiler doğurmuştur. Özellikle 1980’lerden itibaren kamu harcamalarının yapısında –cari, yatırım ve transfer harcamaları- yaşanan dönüşüm kamu borç yükünü arttırıcı bir etki göstermiştir. 2000-2001 krizlerinden çıkılması, ancak dönemsel olarak alınan tedbirlerle mümkün olmuştur. Bir yandan, yüksek bir faiz dışı fazla hedefinin belirlenmesiyle kamu açıklarının azaltılması ve bu yolla malî disiplinin sağlanması amaçlanırken, diğer yandan da kamu kesiminin Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 153 uyguladığı bu daraltıcı politika, reel ekonomide maliyet artışlarını beraberinde getirmiş ve reel üretim daha da azalmıştır. 2006’nın ikinci yarısından itibaren ABD’de başlayan ve hızla küresel piyasalara yayılan krizin etkisi, 2007 yılı sonu itibariyle Türkiye ekonomisinde de hissedilmeye başlanmış ve reel kesim borçlarının hızla artması ve yüksek cari açıkla kendini göstermiştir. 2008 yılı boyunca küresel krizin, özellikle reel piyasalar üzerindeki daraltıcı etkisi, artarak devam etmiştir. 2008 yılının son çeyreğinde ve 2009 yılının ilk çeyreğinde hızla artan işsizlikle birlikte yüzde 13.8 oranında yaşanan küçülme, ekonominin krizden etkilenme derecesinin yüksekliğini açıkça ortaya koymaktadır. Bu koşullarda ardı ardına açıklanan genişletici önlem paketleriyle krizin olumsuz etkileri en aza indirilmeye çalışılmaktadır. Ancak hükümetin, diğer ekonomik tedbirlerle birlikte, kamu borçları konusunda da yeni bir düzenlemeye gitmesi gerekmektedir. Çünkü genişletici önlemlerin maliyetini karşılamak için, gerekli kaynağın bulunması önemli bir sorundur. Vergi gelirlerinin yetersiz olması nedeniyle, bu kaynağın, iç ve dış piyasalardan borçlanma yoluyla karşılanması gündeme gelmektedir. Bu noktada hükümetin, diğer önlemler ile birlikte kamu borçlanması konusunda da yeni düzenlemeler gerçekleştirmesi gerekli olmaktadır. Ancak bu düzenlemelerin, piyasalarda yaşanan daralmayı körüklemeden gerçekleştirilmesi önem taşımaktadır çünkü kaynak ihtiyacının karşılanması için borçlanmaya daha fazla başvurulması, piyasaları daha da daraltarak dışlama etkisine yol açabilir ve reel üretimi daha da azaltabilir. Diğer yandan borçlanma artışının reel faiz artışını da beraberinde getirmesi, artan faiz yükünün, bütçe açığını körüklemesine neden olabilir. Dolayısıyla küresel krize karşı önlem alırken, kamu borçlanması ile kaynak transferi konusuna dikkatle hareket edilmesi gerekmektedir. KAYNAKLAR AIZENMAN, Jushua (1994); ‘On The Need For Fiscal Discipline in A Union’, NBER Working Paper No.4656, http://www.nber.org, Erişim: 10.11.2007. ALLESINA, Alberto ve PEROTI, Roberto (1996); ‘Fiscal Discipline and The Budget Process’, American Economic Review, Papers and Proceedings, Vol. 86, No.2. 154 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan ANDERSEN, Torben M. ve PEDERSEN, Lars Haagen (2006); ‘Assessing Fiscal Sustainability and The Consequences of Reforms’, Core Discussion Paper, No.83, http://www.core.ucl.ac.be/services/psfiles/dpo6/83.pdf, Erişim: 12.12.2007. BAĞIMSIZ SOSYAL BİLİMCİLER (2006); ‘2006 Yılı Raporu IMF Gözetiminde On Uzun Yıl, 1998-2008: Farklı Hükümetler, Tek Siyaset, Ankara, http://www.bagimsizsosyalbilimciler.org/iktisatg.htm, Erişim:10.10.2007. BANKACILIK DEVLET DENETLEME KURULU (2008); Finansal Piyasalar Raporu, Sayı.9, Strateji Geliştirme Dairesi Başkanlığı, http://bddk.org, Erişim: 03.11.2008. BLANCHARD, Olivier (1990); ‘Suggestions For A New Set of Fiscal Indicators’, OECD Working Paper, No.79, April, http://www.oecd.org, Erişim: 10.12.2007. BLANCHARD, Olivier, CHOURAQUI, Jean-Claude, HAGEMANN, Robert P., ve SARTOR, Nicola (1990); ‘The Sustainability of Fiscal Policy: New Answers To Old Questions’, OECD Economic Studies, No.15, Autumn, http://www.oecd.org, Erişim: 10.10.2007. BOLLE, Monica de, ROTHER, Björn ve HAKOBYAN, Ivetta (2006); ‘The Level and Composition of Public Sector Debt in Emerging Market Crisis’, IMF Working Paper, No.186, http://www.imf.org, Erişim: 08.03.2008. BURNSIDE, Craig (2004); ‘Theorical Prerequisites For Fiscal Sustainability Analysis’, Fiscal Sustainability in Theory and Practice, Ed. Craig Burnside, November, Duke University. CALMFORS, Lars, CORSETTI, Giancarlo, FLEMMING, John, HONKAPOHJA, Seppo, KAY, John, LEIBFRITZ, Willi, GILLES, Saint-Pual, TOULOUSE, Hans, WERNER, Sinn ve XAVIER, Vives (2003); ‘Fiscal Policy and Macroeconomic Stabilization in The Euro Area: Possible Reforms of The Stability and Growth Pact and National Decision-Making Processes’, A Report by European Economic Advisory Group, CEsifo. Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 155 CASELLI, Francesco, GIOVANNINI, Alberto ve Laane, Timothy (1998), “Fiscal Discipline and The Cost of Public Debt Service: Some Estimates For OECD Countries”, IMF Working Paper, No.55, http://www.imf.org, Erişim: 10.10.2007. CHALK, Nigel ve HEMMING, Richard (2000); ‘Assesing Fiscal Sustainability in Theory and Practice’, IMF Working Paper, No.81, http://www.imf.org, Erişim: 10.10.2006. CORSETTI, Giancarlo ve ROUBINI, Nouriel (1991); “Fiscal Deficits, Public Debt and Government Solvency: Evidence From OECD Countries”, NBER Working Paper, No.3658, March, http://www.nber.org, Erişim: 08.09.2007. CROCE, Enzo ve JUAN-RAMON, V. Hugo (2003); ‘Assesing Fiscal Sustainability: A Cross Country Comparison’, IMF Working Paper, No.145, http://www.imf.org, Erişim: 10.10.2007. CUDDINGTON, John T. (1996); ‘Analysing The Sustainability of Fiscal Deficits in Developing Countries’ Economic Department of Georgetown University, Working Paper, No.6, July. CURRIE, Elizabeth, DETHIER, Jean-Jacques ve TOGO, Eriko (2003); ‘Institutional Arrangements For Public Debt Management’, The World Bank Policy Research Working Paper, No.3021, April, http://www.worlbank.org, Erişim: 11.12.2007. DE LAROSIÈRE, Jean (1986); ‘The Growth of Public Debt and The Need For Fiscal Discipline’, Public Finance and Public Debt, Ed. Bernard P. Herber, Proceeding of The 40th Congress of The International Institute of Public Finance, Wayne State University Press, Detroit. DINH, T. Hinh (1999); “Fiscal Solvency and Sustainability in Economic Management”, World Bank, Macroeconomics I, http://www.worldbank.org, Erişim: 08.09.2007. EDWARDS, Sebastian (2002); ‘Debt Relief and Fiscal Sustainability’, NBER Working Paper No.8939, May, http://www.nber.org, Erişim: 10.11.2007. 156 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan FREDERIKSEN, Niels Kleis (2001); ‘Fiscal Sustainability in OECD: A Simple Method and Some Preliminary Results’, Finansministeriet, Working Paper, No.3, http://www.oecd.org, Erişim: 09.08.2007. GEITHNER, Timothy (2002); Assessing Sustainability, IMF Report, No.0528, IMF Policy Development and Review Department, May, http://www.imf.org, Erişim: 10.10.2007. GEITHNER, Timothy (2003a); Debt Sustainability in Low Income Countries –Towards A Forward Looking Strategy, IMF Report, No.0709, IMF Policy Development and Review Department, May, http://www.imf.org, Erişim: 13.11.2007. GEITHNER, Timothy, GIANVITI, François, HAEUSLER, Gerd ve TER-MINASSIAN, Terasa (2003); ‘Assesing Public Sector Borrowing Collatiralized on Future Flow Receivables’, IMF Report, No.0611, June, http://www.imf.org, Erişim: 08.01.2008. GÖKER, Zeliha (2003); ‘Kamu Borçları ve Fiyat İstikrarı’, İktisat, İşletme ve Finans Dergisi, No.18, Eylül. GÖKER, Zeliha (2005); ‘Kamu Borç Stokunun Azaltılmasında Maliye Politikalarının Rolü’, Akdeniz Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Dergisi, Sayı.10. GÖKER, Zeliha (2006); ‘Mali Göstergeler ve Maliye Politikalarının Sürdürülebilirliği’, Vergi Dünyası Dergisi, Sayı. 298, Haziran. HALLETT, A.J. Hughes ve McADAM, Peter (2003); ‘Deficit Targeting Strategies: Fiscal Consolidation and The Probability Distribution of Deficits Under The Stability Pact’, Journal of Common Market Studies, Vol.41, No.3, www.wiley.com, Erişim: 11.11.2007. HEMMING, Richard (2003); ‘Policies To Promote Fiscal Discipline’, IMF Fiscal Affairs Department, No.130, March, http://www.imf.org, Erişim: 13.01.2008. JENSEN, Fred (2003); ‘Guidelines For Public Dept Management’, Proceeding of The Third Inter-Regional Dept Management Conference, United Nations Conference on Trade and Development, 3-6 December 2001, United Nations, Geneva. Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 157 LAY, Eduardo (2005); ‘Fiscal (And External) Sustainability’, IMF Working Paper, No.0310, May, http://www.imf.org, Erişim: 10.02.2008. LIENERT, Ian (2005); ‘ Are Laws Needed For Public Management Reforms? An International Comparison’, IMF Working Paper, No.62, http://www.imf.org, Erişim: 03.11.2007. MAGNUSSON, Thomas (1999); ‘Legal Arrangements For A Debt Office’, The Swedish National Debt Office, World Bank, June, http://www.worldbank.org, Erişim: 12.09.2007. MALİYE BAKANLIĞI (2008); Yıllık Ekonomik Rapor , Ankara. MARIN, Jose (2002); ‘Sustainability of Public Finances and Automatic Stabilization Under A Role of Budgetary Discipline’, European Central Bank, Working Paper, No.193, November, Erişim: 10.12.2007. MERKEZ BANKASI (2008), Bakanlar Kurulu Sunumu, Aralık, www.tcmb.org, Erişim: 20.11.2008. MYLONAS, Paul, SCHICH, Sebastian, THORGEIRSSON, Thorsteinn ve WEHINGER, Gert (2000); ‘New Issues in Public Debt Management: Government Surpluses in Several OECD Countries, The Common Currency in Europe and Rapidly Rising Debt in Japan’, OECD Economics Department, OECD Working Paper, No.239, May, http://www.oecd.org, Erişim: 10.12.2007. NIGTIOPOP, Georges Diffo (2003); ‘Key Factors in Improving The Institutional Environment of Debt Management’, Proceedings of The Third Inter-Regional Debt Management Conference, United Nations Conference on Trade and Development, 3-6 December 2001, United Nations, Geneva. OECD (2002); Fiscal Sustainability: The Contribution of Fiscal Rules, OECD Report, No.0474, http://www.oecd.org, Erişim: 11.03.2007. OYALA, Jose (2003); ‘Guidance For Planning and Conducting An Audit of Internal Controls of Public Debt’, Proceedings of The Third Inter-Regional Debt Management Conference, United 158 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan Nations Conference on Trade and Development, 3-6 December 2001, United Nations, Geneva. PEACOCK, Alan (1986); ‘Is There A Public Debt Problem in Developed Countries?’, Public Finance and Public Debt, Ed. Bernard P. Herber, Proceeding of The 40th Congress of The International Institute of Public Finance, Wayne State University Press, Detroit. PISAURO, Giuseppe (2001); ‘Intergovernmental Relations and Fiscal Discipline: Between Commons and Soft Budget Constraints’, IMF Working Paper, No.65, http://www.imf.org, Erişim: 11.01.2008. POLITO, Vito ve WICKENS, Mike (2005); ‘Measuring Fiscal Sustainability’, CEPR Discussion Paper, No.5312, June, www.papers.ssm.com, Erişim: 25.02.2008. SICHEV, Nikolai (1986); ‘Public Debt Trends and Problems in USSR’, Public Finance and Public Debt, Ed. Bernard P. Herber, Proceeding of The 40th Congress of The International Institute of Public Finance, Wayne State University Press, Detroit. SILVA, Anibal A. Cavaco (1986); ‘Macroeconomic Impact of Debt Financed Fiscal Deficits: Non-Sceptical Considerations’, Public Finance and Public Debt, Ed. Bernard P. Herber, Proceeding of The 40th Congress of The International Institute of Public Finance, Wayne State University Press, Detroit. SUNDARAJAN, V. ve LAY, Kenneth G. (2002); ‘Guidelines For Public Debt Management: Accompanying Document’, IMF and World Bank Staff, November, http://www.imf.org, Erişim: 03.11.2007. VERSLUYSEN, Eugene L. (1989); ‘A Review of Alternative Debt Strategies’, World Bank, International Economics Department, Working Paper No.196, May, http://www.worldbank.org, Erişim: 13.11.2007. WANG, Jian-Ye (2003); ‘Key Factors in Improving The Institutional Environment For Economic Management’, Proceedings of The Third Inter-Regional Debt Management Conference, United Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 159 Nations Conference on Trade and Development, 3-6 December 2001, United Nations, Geneva. YAMAUCHI, Ayumi (2004); ‘Fiscal Sustainability - The Case of Eritrea’, IMF Working Paper, No.7, http://www.imf.org, Erişim: 10.10.2006. Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 161 MALİYE POLİTİKASI VE MAKRO EKONOMİ YÖNETİMİ: TEMEL KAVRAMLAR VE İLİŞKİLER Yrd.Doç.Dr. Nevzat ŞİMŞEK Dokuz Eylül Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi 1.Giriş Maliye politikası en genel tanımıyla belirli ekonomik amaçlara ulaşmak için kamu maliyesi araçlarının kullanılmasıdır. Bu bağlamda hükümetin yaptığı transfer harcamaları, mal ve hizmet satın alımına yönelik harcamaları ve vergileri kontrol etmesi ve yönlendirmesi olarak tanımlanabilir. Geleneksel görüş açısından maliye politikasının üç temel işlevi söz konusudur: tahsis, dağılım ve istikrar. Tahsis işlevi toplam kaynakları özel ve kamusal mallar arasında bölme sürecidir. Dağılım işlevi, toplumun adalet düşüncesine göre gelirin ya da servetin bu düşünceye uygun dağılımını ayarlama sürecidir. İstikrar işlevi ise politika yapıcıların ekonomik büyüme, fiyat istikrarı ve sürdürülebilir dış denge gibi temel makroekonomik amaçlarını başarmasına hizmet eder. Biz daha ziyade maliye politikasının istikrar işlevi üzerinde duracağız. Bilindiği gibi ekonomide kamu mali dengesinin istikrarı makroekonomik istikrar açısından son derece önemlidir. Artan kamu açıkları ile birlikte yüksek enflasyon ve borçlanma oranları pek çok gelişmekte olan ülkede makroekonomik dengesizliklerin temelini oluşturmaktadır. 1980’li yıllar özellikle gelişmekte olan ülke ekonomileri açısından yeni bir dönüşüm sürecinin başlangıcı olmuştur. İthal ikameci ekonomi politikalarını benimseyen gelişmekte olan ülkelerin çoğu 1980’li yıllardan itibaren dışa açık ekonomi politikalarını temel almaya başlamışlardır. Ancak ülkelerin kendine özgü makro ekonomik şartları dikkat alınmadan ve buna bağlı olarak gerekli yapısal şartlar oluşturulmadan hızla girilen bir ekonomik dışa açılma süreci bir süre sonra ülkelerin ciddi ekonomik krizler ile karşı karşıya kalmalarına yol açmıştır. Ardı ardına yaşanan ekonomik krizlerin bir sonucu olarak genişleyen ekonomik istikrarsızlık sürecinde yaşanan problemler ile mücadele etmek için IMF’nin önerileri doğrultusunda daraltıcı para ve 162 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan maliye politikaları uygulanmıştır. Bu politikaların temel hedefi bir yandan sıkı para politikası ile enflasyonu azaltmak diğer yandan ise sıkı maliye politikası ile kamu harcamalarını azaltıp –gelirler politikasında ciddi bir iyileşme sağlamadan- kamu açıklarının düşürülmesini sağlamak olmuştur. Öte yandan ihracata dayalı sektörlerin özellikle yabancı sermaye girişlerini arttırma yoluyla teşvik edilmesi hedeflenmiş ve böylece ihracat artışı ile cari açığın azaltılmasına çalışılmıştır. Bu çerçevede ekonomik ve mali göstergeleri temel alan bazı mali kuralların uygulanması yoluyla kamu mali dengesinin sağlanması önerilmektedir. Bununla birlikte kısa dönemde kamu açıklarını ve enflasyonu azaltarak kamu mali dengesinin ve makroekonomik dengenin sağlanmasında kısmi bir başarı sağlayan daraltıcı para ve maliye politikaları uzun dönemde istihdam politikaları başta olmak üzere diğer yapısal politikaları olumsuz yönde etkileyerek reel ekonomik sektörde bir daralma sürecine girilmesine yol açmıştır. Sonuçta daralan sektörlerde yaşanan üretim kayıpları nedeniyle büyümenin yavaşlaması yabancı sermaye girişlerini temel alan dış ticaret politikasını da olumsuz yönde etkilemiş, azalan yabancı sermaye üretim daralmalarını hızlandırarak ihracatın düşmesine ve cari açığın yükselmesine neden olmuştur. Bu şekilde yaşanan bir kısır döngü gelişmekte olan ülkelerin 2000’li yıllardan itibaren yeniden istikrarsız bir sürece girmelerine yol açmıştır. Biz burada maliye politikası üzerinde yoğunlaşıp, öncelikle maliye politikasının hasıla, fiyatlar ve ödemeler bilançosunun cari dengesi üzerindeki kısa dönemli etkilerini değerlendirebilmek için geleneksel IS-LM toplam arz-toplam talep modelini kullanacak ve maliye, para ve döviz kuru politikalarının etkileşimini inceleyeceğiz. Ardından maliye politikasının üç temel aracının, yani harcama, vergi ve bir bütün olarak bütçe politikasının bir ülkenin uzun dönem büyümesi üzerine nasıl etki yaptığını değerlendireceğiz. Son olarak maliye politikası ve makroekonomi yönetimi konusuna odaklanacağız. Bu bağlamda mali denge (bütçe dengesi), konjonktürel ve yapısal açık, bütçe açığının sürdürülebilirliği ve borç yönetimi ve mali fazlanın (bütçe fazlasının) ölçüm yöntemlerine değineceğiz. Tüm bu açıklamaların temel iktisat bilgileri kapsamında yapılması amaçlanmıştır. Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 163 1. Maliye Politikasının Makroekonomi Politikası Amaçlarına Etkisi 1.1. Hasıla Üzerine Etkisi Maliye politikasının hasıla üzerindeki etkisi, geleneksel IS-LM analizi çerçevesinde analiz edilebilir. Bilindiği gibi IS eğrisi, mal piyasasında dengeyi sağlayan alternatif faiz oranı-hasıla bileşimlerinin geometrik yeridir. Negatif eğimlidir, çünkü faiz oranındaki örneğin bir düşme yatırım harcamalarında bir artışa neden olacak ve dolayısıyla toplam talep ve mal piyasasında dengeyi sağlayan hasıla düzeyi artacaktır: Y=AE AE=C(Yd)+I(i)+G=A0-bi +c(1-t)Y IS denklemi=i=A0/b – (1/kEb)Y (kE=(1/(1-c(1-t))) Burada Y, reel GSYİH’yi; AE, toplam planlanan harcamayı; C, hanehalkı tüketim harcamalarını; Yd, harcanabilir geliri, i, faiz oranını; G, hükümet harcamalarını; A0 otonom harcamaları; b, yatırımın faize duyarlılığını; c, marjinal tüketim eğimilimini; t, marjinal vergi oranını; kE harcama çarpanını ifade etmektedir. LM eğrisi, para piyasasında dengeyi sağlayan alternatif hasıla-faiz oranı bileşimlerinin geometrik yeridir. Pozitif eğimlidir, çünkü örneğin hasıla artınca para talebi artacak, para talebi artınca para arzı sabit olduğundan para piyasasında dengeyi sağlayan faiz oranının yükselmesi gerekecektir. L=Ms/P LM denklemi=i=(k/h)Y-(1/h)Ms/P Burada el olarak L, reel para talebini; Ms, nominal para arzını; P, fiyatlar genel düzeyini; k, para talebinin gelire duyarlılığını; h, para talebinin faize duyarlılığını ifade etmektedir. 1.1.1. Kapalı Ekonomi İlk olarak kapalı ekonomi varsayımı altında genişletici bir maliye politikasının hasıla üzerindeki etkisini analiz edelim. Başlangıç denge noktası E1 olsun. Borçlanma ile finanse edilen kamu harcamalarındaki artış her bir faiz oranında toplam talebi artırır ve IS eğrisi sağa kayar. 164 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan Şimdi E1 noktasında mallar için aşırı talep vardır. Hasıla ile birlikte faiz oranı yükselir, zira gelirdeki genişleme para talebini artırır. Yeni denge E2 noktasında oluşur. Gelir düzeyindeki artış (Y2-Y1), basit çoğaltan mekanizmasının yol açacağı etkiye (Y3-Y1) göre daha azdır, zira artan faiz oranları yatırım harcamalarını kısmen dışlamıştır. Dışlamanın ne kadar olacağını belirleyen en temel etken LM eğrisinin eğimidir. LM eğrisinin yatay olduğu likidite tuzağında (yani para talebinin faize duyarlılığının sonsuz olduğu durumda) IS eğrisinin IS1’den IS2 konumuna kayması ile faiz oranı değişmeden, gelir ve hasıla düzeyi artmaktadır. Yani dışlama etkisi ortaya çıkmamakta, maliye politikası hasıla üzerinde tam etkin olmaktadır. Eğer LM eğrisi dik bir doğru olursa (yani para talebinin faize duyarlığı sıfır olursa) tam dışlama etkisi ortaya çıkar. Bu durumda mali genişleme gelir ve hasıla düzeyi üzerinde hiç etki yapamamakta, yalnızca faiz oranlarını arttırmaktadır. Bu durumu Klasik iktisatçılar betimlemişlerdir. Yukarıda açıkladığımız analizde kamu harcamalarındaki artış, yüksek faiz oranları yoluyla özel sektör yatırımlarında azalmaya neden olmaktadır. Ayrıca ortaya çıkan bazı dolaylı etkiler yoluyla da özel sektör yatırımları azalabilmektedir. Örneğin, daha fazla kamu harcaması nedeniyle ortaya çıkan para talebi fazlalılığı, nakit para biriktirebilmek ve portföy dengesini sağlayabilmek için hanehalkının daha az harcama yapmasına neden olabilir. Yine, borçlanma ile finanse edilen kamu harcamalarındaki artış, eğer kamu borçlarının karşılanması ihtiyacı nedeniyle özel sektörün gelecekteki vergi Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 165 yükümlülüğü artarsa (Rikardocu denklik), özel sektör harcamalarını azaltabilir. Son olarak eğer artan kamu harcamaları yurt içi fiyatların artmasına yol açarsa, özel sektör harcamaları azalabilir diyebiliriz. Özel sektör harcamaları üzerindeki bu ters yönlü etkiler mali genişlemenin hasıla üzerindeki etkisini azaltabilir (El-Khouri, 2002:203 ve Yıldırım vd., 2006: 214). 1.1.1. Açık Ekonomi Dışa açık bir ekonomide uygulanan maliye politikasının döviz kuru ve dış ticaret dengesi üzerinde doğrudan etkisi olduğu bilinmektedir. Analizi açık ekonomi için genişletebiliriz. Bu durumda açık ekonomi şartları altında mal (IS) ve para-tahvil piyasalarında (LM) denge şartları geliştirilmeli, ayrıca analize BP eğrisi katılmalıdır. Açık ekonomi için mal-para piyasası denge koşulları şu şekilde yazılabilir: IS denklemi=i=A0/b–(1/kEb)Y=(C0+I0+G0)/b + (x1Yf+x2RER-(m0m1RER))/ b- (1/kEb)Y; (kE=(1/(1-c(1-t)+m)) LM denklemi (Ms-1+sBP+γ)/P=L(Y,i) Burada RER, reel döviz kurunu; Yf yabancı ülke gelirini; m, marjinal ithalat eğilimini; Ms-1, geçen dönemden devralınan para stoğunu; sBP ödemeler bilançosundaki dengesizliğin yol açtığı para stokundaki değişmeyi;γ, dışsal olarak uygulanan para politikası uygulmasını göstermektedir. BP eğrisi, ödemeler dengesini sağlayan alternatif faiz oranı-hasıla bileşimlerinin geometrik yeri olup iki temel hesap içermektedir. Cari işlemler hesabı gelir düzeyi ve reel döviz kurundan etkilenmekte iken sermaye-finans hesabı yurt içi faiz oranına bağlıdır. BP=X(Yf, RER)-M(Y,RER)+κ(i-if) Burada X, ihracatı; M, ithalatı, if, yabancı ülke faiz oranını; κ, sermaye harekelerinin iç ve dış faiz oranı farkına duyarlılığını ifade etmektedir. BP eğrisi pozitif eğimlidir. Eğer gelir-hasıla artar ve faiz oranı sabit kalırsa, ithalat artacak ve ödemeler bilançosu açık verecektir. Bu bağlamda ödemeler dengesinin sağlanabilmesi için yurt içi faiz oranının yükselmesi yoluyla sermaye girişi sağlanmalıdır. 166 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan BP denklemi=i=if + (m/κ)Y – (x1/κ)Yf – (m1+x2/κ)RER Görüldüğü üzere BP eğrisinin eğimini, marjinal ithalat eğilimi ve sermaye akımlarının yurt içi ve yurt dışı faiz oranı farkına duyarlılığı belirlemektedir. Sermaye akımlarının bu farka duyarlılığı arttıkça BP eğrisi yatıklaşmaktadır. Çünkü duyarlılık fazla ise faiz oranında küçük bir yükselme ödemeler bilançosunun sağlanmasına neden olacaktır. BP eğrisinin yatık olması tam sermaye hareketliliğini, dik olması sermaye hareketliliğinin yasaklandığı durumu ifade edecektir. Reel döviz kuru, yabancı ülke faiz oranı, yabancı ülke geliri değişirse BP eğrisi kayacaktır. Örneğin döviz kuru düşerse bu ödemeler bilançosu fazlasına neden olacak ve BP eğrisi sağa kayacaktır. Şimdi IS-LM analizini kullanarak açık ekonomi şartları altında mali genişlemenin hasıla üzerindeki etkisini inceleyelim. Dış dengeyi BP eğrisi ifade etmektedir. Tam sermaye hareketliliği varsayımı altında çizilen BP eğrisi yurt içi faiz oranının yabancı faiz oranına eşit olduğu noktada yatay eksene paraleldir. Mundell-Fleming modeli, ISLM modelinin uluslararası sermaye hareketlerinin serbest olduğu bir açık ekonomide uygulanmasıdır. Bu model ile uluslararası sermaye hareketlerinin serbest olduğu bir ekonomide uygulanan para ve maliye politikalarının faiz oranı ve gelir üzerindeki etkisi incelenebilmektedir. Ancak bu etki, uygulanan uygulanan döviz kuru sistemine göre değişmektedir. Çünkü uygulanan döviz kurunun sabit ya da esnek olmasına göre maliye politikasının etkisi değişmektedir. Öncelikle ülkenin sabit döviz kuru politikası uyguladığını varsayalım (Mundell, 1962, Fleming, 1962). Döviz kurunun sabit olduğu ve tam sermaye hareketliliğine sahip bir ekonomide hükümetin genişletici bir maliye politikası uygulayarak Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 167 kamu harcamalarını arttırdığını varsayalım. Kamu harcamalarının (G) artması, toplam harcamalarda bir artış demektir. Mali genişleme IS eğrisini sağa IS( G 1)’e kaydırır. Ekonomi E’0 noktasına gelir. Yurtiçi faiz oranı dünya düzeyinin üstüne çıkar. Yabancı yatırımcılar yurt içi varlıklardan daha yüksek getiri sağlamayı amaçladıkları için ülkeye sınırsız sermaye girişi –tam sermaye hareketliliği- söz konusudur. Sermaye girişi başlar ve ödemeler bilançosu fazla verir. Bu yatırımcılar ellerindeki yabancı paraları yerel para ile değiştirmektedirler. Bu da ülke parasına talebi artırır ve revalüasyon baskısı oluşur. Merkez bankası kuru sabit tutabilmek için döviz alarak müdahalede bulunur, piyasaya daha fazla yerel para sattığı için para arzı (Ms) artar ve bu nedenle LM eğrisi sağa kayar. Ekonomi yeni dengesine faiz oranı başlangıç düzeyine gelecek kadar para arzı arttıran ve i=if şartını sağlayan E1 noktasında ulaşır. Bu arada gelir düzeyi de Y1’e çıkmıştır. Burada döviz kuru sabitliğini sağlayabilmek için merkez bankası para arzını ayarlamakta ve para arzı içsel bir değişken olmaktadır. Sonuç olarak sabit döviz kuru ve tam sermaye hareketliliği halinde maliye politikasının yurt içi üretim ve gelir seviyesini doğrudan etkilediği –artış yönünde- söylenebilir. Bu durumda maliye politikası tam etkin olmaktadır. Açık ekonomi şartlarında mali genişlemenin hasıla üzerindeki etkisi, büyük ölçüde sermaye hareketliliğinin derecesi ile ilgili yapılan varsayıma bağlı olacaktır. Üst panelde döviz kurunun yine sabit olduğu ancak bu kez akışkan olmayan sermayenin söz konusu olduğu diğer bir ifadeyle BP’nin LM’den daha dik olduğu bir ekonomide hükümetin genişletici bir maliye politikası uygulayarak kamu harcamalarını arttırdığı durum ele alınmıştır. Kamu harcamalarının (G) artması, toplam harcamalarda bir artış demektir. Bu nedenle IS eğrisi sağa kayar ve LM1 eğrisi üzerindeki E2 noktasında gelir düzeyi Y2, faiz oranı da i2’dir. Bu noktada bir ödemeler dengesi açığı vardır. Çünkü oluşan cari açığı kapatmak için sermaye girişleri seviyesi yetersizdir. Ödemeler dengesindeki açık para arzını etkileyecektir. Cari açık sermaye-finans hesabı fazlası ile karşılanamaz, sermaye hareketleri faize duyarlılığı düşük olduğundan ülkedeki faiz artışı (ki para talebinin faize duyarlılığı yüksek olduğundan faizde fazla bir artış olmayacaktır) yeterli sermaye girişine neden olamaz ve cari hesaptaki açık döviz talebi fazlasının oluşmasına neden olur. Merkez 168 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan bankası sabit kuru korumak için piyasadan TL alıp yabancı para satar. Bu şekilde para arzının azalması LM’i sola LM2’ye kaydırır ve denge BP üzerindeki E3 noktasında sağlanır. E3 noktasında faiz oranı i3 ve gelir düzeyi de Y3’tür. Bunlar, kapalı ekonomi durumunda oluşacak olan E2 noktasındaki dengeye göre daha yüksek bir faiz oranı ve daha düşük bir gelir düzeyi demektir. Sonuç olarak sabit döviz kuru ve akışkan olmayan sermaye hareketliliği halinde maliye politikasının yine yurt içi üretim ve gelir seviyesini artış yönünde etkilediği söylenebilir. Ancak bu etki, tam sermaye hareketliliği durumunda ve akışkan sermaye hareketliliği durumunda ortaya çıkan etkilerden daha düşüktür. Döviz kurunun yine sabit olduğu ancak bu kez akışkan sermayenin söz konusu olduğu diğer bir ifadeyle BP’nin LM’den daha yatık olduğu bir ekonomide hükümetin genişletici bir maliye politikası uygulayarak kamu harcamalarını arttırdığını varsayalım (alt panel). Kamu harcamalarının (G) artması, toplam harcamalarda bir artış Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 169 demektir. Bu nedenle IS eğrisi sağa kayar ve mali genişleme yine ekonomiyi E2 noktasına getirir. Ancak E2’de ödemeler bilançosunda bir fazlalık vardır. Çünkü bu noktada oluşan cari açığı kapatmak için sermaye girişleri seviyesi oldukça fazladır. BP’deki fazlanın anlamı döviz piyasalarında döviz arzının ve yerel paraya talebin artmasıdır. Bu durum aşırı döviz arzı nedeniyle merkez bankasının piyasadan yabancı para toplayarak TL arz etmesine ve para arzının artmasına yol açacaktır. Merkez Bankası piyasaya daha fazla yerel para sattığı için para arzı (Ms) artar. Dolayısıyla para arzındaki artış nedeniyle LM sağa LM2’ye kayacak ve nihai denge E3 noktasında oluşacaktır. Bu noktada E2’deki kapalı ekonomi dengesine göre daha düşük bir faiz oranı ve daha yüksek bir gelir düzeyi oluşmaktadır. Sonuç olarak sabit döviz kuru ve akışkan sermaye hareketliliği halinde maliye politikasının yine yurt içi üretim ve gelir seviyesini artış yönünde etkilediği söylenebilir. Ancak bu etki tam sermaye hareketliliği durumunda ortaya çıkan etkiden daha düşüktür. Şimdi de bu ülkenin esnek döviz kuru politikası uyguladığını ve tam sermaye hareketliliğine sahip bu ekonomide hükümetin genişletici bir maliye politikası uygulayarak kamu harcamalarını arttırdığını varsayalım. Kamu harcamalarının (G) artması, toplam harcamalarda bir artış demektir. Bu nedenle IS eğrisi sağa IS2’ye kayar. Geçici iç denge E2 noktasında oluşur. Burada yurtiçi faiz oranı dünya faiz oranından yüksek olup ödemeler bilançosu fazla verir. Burada yabancı yatırımcılar yurt içi varlıklardan daha yüksek getiri elde 170 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan etmek istedikleri için sınırsız sermaye girişi vardır. Yatırımcılar ellerindeki nakdi daha fazla yerel para ile değiştirmektedirler. Yerel para talebindeki artış, döviz piyasalarında yerel paranın değerinin artmasına yol açar. Diğer bir ifadeyle yerel para değerlenir ve döviz kuru düşer. Fakat burada hükümet döviz kuru piyasasına müdahale etmemektedir. Nominal ve dolayısıyla reel döviz kurunun düşmesi, ulusal paranın değer kazanması, yurt içi malların rekabet avantajını kaybettiği anlamına gelir. Çünkü yurt içi mallar yurt dışı mallara göre daha pahalı hale gelmiştir. Bu durumda yurt içi talep bileşimi ülke mallarından yabancı mallara doğru kayar ve net ihracat azalır. IS sola kayarak nihai denge tekrar E1 noktasında sağlanır. Sonuçta mali genişleme ne gelir düzeyini ne de faiz oranını etkileyememektedir. Klasik kapalı ekonomi durumunda olduğu gibi tam dışlama etkisi ortaya çıkar. Fakat burada faiz oranı yükselmesi sonucu özel sektör yatırımları azalmamış, döviz kurunun düşmesi sonucunda net ihracat kamu harcamalarındaki artış kadar azalmıştır. Sonuç olarak esnek döviz kuru ve tam sermaye hareketliliği halinde maliye politikasının yurt içi üretim ve gelir seviyesi üzerinde artış/azalış yönünde bir etkide bulunmadığı söylenebilir. Esnek döviz kuru politikası uygulayan bu ülkede eğer sermaye hareketliliği tam değil de kısmi ise mali genişlmenin etkileri de incelenebilir. Aşağıdaki şekilde üst panelde BP, LM’den daha yatıktır. Yani akışkan sermayenin söz konusu olduğu bir ekonomide hükümetin genişletici bir maliye politikası uygulamasının sonuçları ele alınmıştır. Bu durumda mali genişleme IS’i IS2’ye kaydırır. Geçici iç denge E2‘de oluşur. Bu noktada ödemeler bilançosu fazlası vardır ve ülke parası değerlenir. Döviz kurundaki düşme nedeniyle IS ve BP eğrisi sola kayacaktır. E3 noktasındaki nihai dengede gelir düzeyi ve faiz oranı başlangıca göre yükselmiştir. Sonuç olarak esnek döviz kuru ve akışkan sermaye hareketliliği halinde maliye politikasının yine yurt içi üretim ve gelir seviyesini artış yönünde etkilediği söylenebilir. Ancak bu etki tam sermaye hareketliliği durumunda ortaya çıkan etkiden daha yüksektir. Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 171 Alt panelde BP, LM’den daha diktir. Genişletici maliye politikası ile iç denge E2 noktasında sağlanır. Bu noktada ödemeler bilançosu açığı vardır ve döviz kuru yükselir. Ulusal paranın değer yitirmesi IS ve BP eğrilerini sağa kaydırır ve nihai denge E3 noktasında sağlanır. Sonuçta gelir düzeyi ve faiz oranı yükselmiş, ülke parası değer yitirmiştir. Sonuç olarak serbest döviz kuru ve akışkan olmayan sermaye hareketliliği halinde maliye politikasının yine yurt içi üretim ve gelir seviyesini artış yönünde etkilediği söylenebilir. Ancak bu etki tam sermaye hareketliliği durumunda ve akışkan sermaye hareketliliği durumunda ortaya çıkan etkilerden daha yüksektir. Esnek kur politikası uygulayan bir ülke için maliye politikasının etkisi ile ilgili olarak söylediklerimizi şu şekilde özetleyebiliriz. Mali genişleme başlangıçta geliri ve faiz oranlarını etkileyerek ödemeler dengesine ulaşmada hem ticaret akımlarını hem de sermaye akımlarını Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan 172 etkilemektedir. Sermaye hareketliliğinin derecesi azaldıkça ödemeler dengesini sağlamada ticaret akımları kısmı önem kazanmakta ve döviz kurunun yükselmesi ve ulusal paranın değer yitirmesi sonucu hasılada bir genişleme olabilmektedir. Sermaye hareketliliğinin derecesi arttıkça ise, ödemeler dengesini sağlamada sermaye-finans akımları kısmı önem kazanmakta ve döviz kurunun düşmesi ve ulusal paranın değer kazanması sonucu hasılada başlangıçta ortaya çıkan genişleme ortadan kalkmaktadır (El-Khouri, 2002: 206, Yıldırım vd., 2006: 242, 247, 254-255). 1.1. Fiyatlar Üzerine Etkisi Maliye politikasının fiyatlar üzerindeki etkisini toplam arz/toplam talep analizi ile göstereceğiz. Toplam talep eğrisi AD, mal, para ve tahvil piyasalarında eşanlı dengeyi sağlayan fiyat-hasıla düzeyleri bileşiminin geometrik yeridir. Yani farklı fiyat düzeylerinde satın alınmak istenen hasıla miktarlarını gösterir. AD negatif eğimlidir, çünkü örneğin fiyatlar genel düzeyinde bir düşüş olduğunda reel para balans miktarı artacaktır. Bu da faiz oranını düşürecek, yatırımları ve toplam harcamaları arttıracaktır. Toplam arz eğrisi AS, fiyatlar genel düzeyi ile firmaların arz etmek istedikleri hasıla miktarı arasındaki ilişkiyi gösterir. AS eğrisi genellikle pozitif eğimlidir, çünkü hasıladaki bir artış işsizliğin azalmasına yol açacak, böylece ücretler ve fiyatlar artacaktır. Borçla finanse edilen bir mali genişleme AD eğrisini sağa kaydırır. Çünkü her bir fiyat seviyesinde daha fazla harcama Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 173 yapılmaktadır. AS'nin eğimi büyüdükçe, yani AS dikleştikçe, AD'deki değişmenin hasıla üzerindeki etkisi azalırken, fiyatlara etkisi artar. Nitekim şekilde (AS3) eğrisinde, hasıla artışı öbür toplam arz eğrilerine nazaran daha az iken, fiyatlardaki artış daha fazladır. AS eğrisinin yatay olduğu Keynesyen uç durumda firmalar oluşan fiyat düzeyinde ne kadar talep ediliyorsa o kadar arz etmeye isteklidirler. Böylece, mali bir genişleme yalnızca hasıla üzerinde artışa neden olmuş, fiyatlar genel düzeyi üzerinde hiç etkide bulunmamıştır. AS eğrisinin Y0 tam istihdam seviyesinde dik olduğu Klasik uç durumda ise, mali genişleme yalnızca fiyatlar genel düzeyini arttırır, buna karşılık hasılada reel olarak bir değişme söz konusu olmaz. IS-LM-BP analizi çerçevesinde yaptığımız analizde bilindiği üzere fiyatlar genel düzeyi veri olarak alınmaktadır. Fiyatlar genel düzeyindeki değişmeyi dikkate alarak IS-LM-BP modeli ile AS-AD modeli birlikte ele alınabilr. Burada kısmi sermaye hareketliliği ve esnek döviz kuru altında maliye politikasının etkileri incelenecektir. Fakat öncelikle bazı hatırlatmalarda bulunmak gerekir. Gerek genişletici politikalar nedeniyle gerekse döviz kurunun yükselmesi (devalüasyon ya da depresiasyon) nedeniyle toplam talep eğrisi sağa kayacaktır. Döviz kurunun yükselmesi toplam arz eğrisini de sola doğru kaydıracaktır. Çünkü ithal girdilerin fiyatı yükselmş olacak, bu girdileri kullanan endüstrilerde maiyetler yükselecektir. Ayrıca eğer ithal malları fiyatları da fiyat endekslerine dahil edilmişse ve ücretler bu endekslere göre ayarlanıyorsa döviz kurundaki yükselme fiyat endeksinin değerini ve dolayısıyla bu da ücretleri yükseltecektir. Her iki kanaldan artan maliyetler toplam arz eğrisinin sola kaymasına neden olacaktır. Böylece döviz kurundaki yükselme BP ve IS eğrileri yoluyla aslında toplam talebi genişletirken aynı zamanda toplam arz eğrisini sola kaydırarak toplam arzdan kaynaklanan bir daralmaya yol açmaktadır. Yani her iki kanaldan fiyatlar genel düzeyi artacaktır Dış ticaret politikası yoluyla da fiyatlar genel düzeyi değişebilir. Örneğin gümrük vergileri ve kotlar yoluyla ithalatı azaltmaya yönelik bir politika toplam talebin bileşimini yurt içinde üretilen mallara yöneltecek, toplam talep eğrisi sağa kayacak, bu durum cari işlemler dengesinde iyileşmeye neden olacak, BP eğrisi aşağı kayacak, döviz 174 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan kuru yükseldiği için de bahsettiğimiz etkilerle fiyat düzeyi etkilenecektir. (Yıldırım vd., 2006: 450-451). Ekonominin başlangıç dengesi her iki panelde de Y1 gelir düzeyi ve i1 faiz oranı ve P1 fiyat düzeyi E1 noktasındadır. Genişletici maliye politikası IS eğrisini sağa IS2‘ye kaydırır. Eğer fiyatlar genel düzeyi sabit olsaydı önce geçici iç denge E2 noktasında oluşacak ve bu noktada görülen ödemeler bilançosu fazlası nedeniyle döviz kuru ER1’den ER2’ye düşecekti. Döviz kurundaki düşme nedeniyle IS ve BP eğrisi sola kayacak ve E3 noktasında iç ve dış denge sağlanacaktı. Alt panelde gösterildiği gibi genişletici maliye politikası toplam talep Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 175 eğrisini sağa AD2’ye kaydırır ve fiyat düzeyi P2’ye yükselir.Fiyatlardaki bu yükselme gelir düzeyinin Y3 olmasını önleyecektir. Hatta fiyat düzeyi P2’de kalmayacak ve döviz kurundaki düşme nedeniyle toplam arz eğirisi sağa kayacak fiyatlar genel düzeyindeki artış kısmen frenlenecektir. Fiyatlardaki net etkinin durumuna göre her üç eğri etkilenecektir. Net olarak fiyatlarda kısmen bir artış olduğunu varsayalım. Geçerli olan ER2 nominal döviz kurunda yurt içi fiyatların artışına bağlı olarak rekabet gücü azalacak bu nedenle ticaret dengesi bozulacak BP eğrisi sola kayacaktır. IS eğrisi de gerek ihracattaki azalma nedeniyle gerekse servet etkisi sonucu tüketimdeki azalma nedeniyle sola kayacaktır. LM eğrisi de reel para stokundaki azalma nedeniyle yine sola kayacak ve nihai denge E4 noktasında sağlanacaktır. Böylece fiyatların sabit kabul edildiği duruma göre daha düşük gelir artışı sağlanmış olacaktır. Cari İşlemler Hesabı Üzerine Etkisi Yukarıda açıklananlardan kolaylıkla anlaşılacağı gibi genişletici maliye politikalarının uygulandığı bir dönemde ortaya çıkan mali genişleme halinde kamu borçlanması nedeniyle artan faiz oranları yabancı sermayenin finansal piyasalara ilgisini arttırır. Yerli paraya artan talep, yerli paranın aşırı değerlenmesine yol açar ve sonuçta ithalat ucuzladığı ve ihracat pahalılaştığı için dış ticaret dengesi açık verir. Yurt içi dengede –kamu mali dengesinde- sapmalarla birlikte kamu açıkları artarken dış dengede cari açıklar da artmaya başlar ki ‘ikiz açık hipotezi’ olarak bilinen bu olgunun ortaya çıkması maliye politikasının etkileri ile açıklanmaktadır. Öncelikle mali denge ile cari işlemler dengesi arasındaki ilişkiyi anımsayarak başlayalım. Milli gelir özdeşliğinden şu eşitliği yazabiliriz: NX=(Ip-Sp)+(G-T) Eşitlik, cari işlemler dengesinin özel sektör yatırım-tasarruf dengesi ve mali dengenin toplamına karşılık gelmektedir. Böylece bir mali açık, yurtiçi özel sektörün yatırımdan daha fazla tasarruf etmesiyle, cari işlemlerin açık vermesiyle ya da her ikisinin aynı anda olmasıyla karşılanacaktır. Buna rağmen mali açık ile cari işlemler açığı arasındaki basit nedensel ilişkiyi varsayan bu muhasebe özdeşliğinden hareket ederken dikkatli olmak gerekir. Genişleyen bir mali açık, cari işlemler açığını Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan 176 arttırabilir. Fakat bu açık aynı zamanda özel sektör yatırımlarını dışlayarak özel sektör yatırım tasarruf dengesini de azaltabilir. Benzer bir şekilde mali açıktaki bir artış, bireyler kamu borçlarındaki olası bir artış durumunda kullanılmak üzere gelecekteki vergi yüklerinin yükseleceğini düşünebileceklerinden, özel sektör tasarruf oranı artabilir. Böylece mali ve dış açıkların birbirine bağlılığı bir ölçüde maliye politikasının özel sektör tasarruf ve yatırım davranışı üzerindeki etkisine bağlı olacaktır (El-Khouri, 2002: 209). 1.1. Para Politikası ile Etkileşimi Önceki analizimiz, borçlanma ile finanse edilen mali genişlemenin faiz oranlarını yükselttiğini ve özel sektör yatırımlarını engellediğini, sonuç olarak mali genişlemenin gelir üzerindeki etkisinin azaldığını göstermektedir. Eğer para otoritesi bu etkiyi engellemek isterse, mali genişlemeyi parasal tabanı arttırarak karşılayabilir. IS-LM analizi çerçevesinde söylersek, IS eğrisinin yanında LM eğrisi de sağa kaydırılarak faiz oranı sabit tutulur ve mali genişlemenin gelir üzerindeki etkisinin maksimum olması sağlanabilir. Fakat bu tür bir politika, diğer bir ifadeyle parasallaşma bir risk ortaya çıkarır. Çünkü böyle bir durum enflasyonu ateşler. Para arzı, süren mali açığı finanse etmek için, genişlemeye devam etmek zorunda kalacaktır. Diğer bir ifadeyle LM eğrisi sağa kaymaya devam edecektir. Bu durum toplam talebi arttıracak ve fiyatlar üzerinde baskı oluşacaktır. Sonuç itibariyle daha yüksek toplam talep faiz oranlarını yükseltecek ve dışlama etkisi tekrar ortaya çıkabilecektir. Dışlamayı engellemeye yönelik bu tür bir politika başarılı olamayacak, bununla birlikte bir de enflasyonun maliyetleri eklenecektir. Mali açığın parasallaşması, devlet için gelir de sağlar. Çünkü hükümet harcaması vergileme yoluyla değil yüksek güçlü para yaratılması ile finanse edilmiştir. Hükümetin para yarattığında gelirin oluşması genellikle senyoraj olarak ifade edilir. Hükümet bir açığı para yaratarak finanse ettiği zaman halk bu yeni parayı da kullanır. Halk, ya reel gelirler arttığı için ya da enflasyonun etkisini bertaraf edebilmek için tuttukları nominal para balanslarını arttırmayı tercih ederler (enflasyon vergisi). Bu vergiden elde edilen gelir miktarı, enflasyon oranı ve reel parasal tabanın çarpımına eşittir. Hükümetin elde ettiği gelir miktarı, enflasyonun artmasıyla enflasyon vergisi sonucu başlangıçta artabilmesine rağmen, enflasyon belirli bir düzeye ulaştığında ise azalabilecektir. Çünkü halk bu sefer Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 177 maliyetli olacağı için tuttukları reel para balanslarını azaltmaya başlarlar. Bireyler daha az nakit ve bankalar mümkün olduğunca az fazlalık tutarlar. Sonuç olarak reel para tabanı o kadar düşer ki hükümetin enflasyon vergisinden elde ettiği gelir miktarını azaltır. Maliye politikası para politikası tarafından da etkilenebilir. Politika yapıcılar, belki de belirli bir nominal döviz kurunu sürdürebilmek için sıkı bir para politikası izleyebilir. En azından kısa dönemde bu politika hükümetin borç maliyetini arttıran reel faiz oranlarının yükselmesine neden olabilir (El-Khouri, 2002: 210). 1.2. Döviz Kuru Politikası ile Etkileşimi Geleneksel IS-LM analizi temelinde maliye politikasının döviz kuru üzerindeki etkisini şu şekilde özetleyebiliriz. Nominal para stoku sabitken mali genişleme faiz oranlarının yükselmesine neden olacaktır. Eğer sermaye hareketlerinin iç ve dış faiz oranı farkına duyarlılığı tam ise, diğer bir ifadeyle sermaye tam akışkan ise, sermaye girişi başlayacak ve ulusal para değerlenmeye başlayacaktır. Eğer sermayenin akışkanlığı düşük ise, maliye politikasının cari işlemler hesabı üzerindeki etkisini önlemek için ulusal para değer kaybetmek zorundadır. Bu yaptığımız analizin altında iki temel varsayım yatmaktadır. Birincisi, borçla finanse edilen açığın ileride de sürdürülebileceğini, devam edebileceğini (çok da mümkün gibi görünmese de) varsaydık. Eğer kamu borcu GSYİH’den daha hızlı bir artış gösterirse, bu açık bazı aşamalarda azalmak zorundadır. Sonuç ya faiz dışı harcamalarda bir azalmadır, ya daha yüksek vergilerdir, ya da her ikisinin birden uygulanmasıdır. Bu etki bilindiği gibi zamanlararası bütçe kısıtı teorisidir. IS-LM analizi çerçevesinde ifade edersek, IS eğrisi sola kayacaktır. Faiz oranı düşecek ve bu nedenle sermaye çıkışı yaşanacaktır. Böylece mali bir genişleme sonucunda başlangıçta düşen döviz kuru yükselecektir. İkinci olarak, bütçe açığının parasallaşmadığını varsayıyoruz ki bu varsayım çok da gerçekçi görünmemektedir. Açık bu şekilde sürüp gittiği takdirde, hükümetin harcamalarını azaltma ve vergileri artırma imkânları da sınırına ulaşacaktır. Nihayetinde açık parasallaşmak zorunda kalacak, bu da enflasyona neden olacaktır. Eğer yurt içi enflasyon dışarıya göre daha yüksek ise, ulusal paranın nominal olarak 178 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan değer kaybetmesi ile belirli bir reel döviz kuru istikrarı sağlanacaktır. Sonuç olarak bir mali genişleme ulusal para açısından başlangıçta bir değerlenmeye neden olurken sonrasında değer kaybetmesine neden olmaktadır. Yani mali genişleme sonucunda döviz kuru başlangıçta düşerken sonrasında yükselmektedir. Döviz kuru politikası mali durumu etkileyen bir politikadır. Döviz kurunun nominal olarak yükselmesi (yabancı paranın değer kazanması, ulusal paranın değer yitirmesi), bütçenin yapısına bağlı olarak mali denge üzerinde pozitif ya da negatif etkilerde bulunabilmektedir. Örneğin bu tür politika ile dışarıya yapılan faiz ödemesi gibi yabancı para ile yapılan bir harcama, gümrük vergisi gibi yabancı para ile elde edilen gelirden daha fazla olacak, bu tür bir politikanın net etkisi mali açığı arttırma yönünde olacaktır. Maliye politikası reel döviz kurunu ayarlamak isteyen bir politikayı desteklemek için de kullanılabilir. Örneğin sabit döviz kuru rejimi geçerli iken nominal bir devalüasyon hemen ticarete konu olan malların fiyatlarını arttıracaktır. Buna rağmen ticarete konu olmayan malların fiyatları da benzer miktarda artarsa, reel döviz kuru değişmeyecektir. Ticarete konu olmayan malların fiyatlarında bir artışın gerçekleşmemesi için, genellikle toplam talebi azaltacak bir önlem ihdas etmek gereklidir. Sıkılıkla mali açıkta bir azaltma olabilir. Belirli bir reel döviz kuru gerçekleştirebilmek için gerekli olan nominal devalüasyon büyüklüğü mali açığın nasıl azaltılacağına bağlıdır. Toplam talebi ve ticarete konu olmayan malların fiyatlarını etkileme yoluyla sıkı bir maliye politikası nominal bir devalüsayon yapılsa bile uzun dönemde reel döviz kurunun depresiasyonunun sağlanmasına yardımcı olabilir (El-Khouri, 2002: 211). 2.Maliye Politikası ve Uzun Dönem Büyüme Gelişmekte olan ülkelerin makroekonomik istikrarı için kamu mali dengesinde bir sapmanın yaşanmaması önemlidir. Çünkü bir yandan artan kamu açıkları ve yüksek enflasyon diğer yandan yüksek borçlanma ekonomik büyümeyi olumsuz yönde etkileyecektir. Kısa dönemli etkilerine ek olarak maliye politikasının ekonominin uzun dönem büyüme performansı üzerinde de önemli etkileri vardır. Uzun dönemde bir ülkenin büyümesini belirleyen temel ekonomik faktörler arasında mevcut kaynakların kullanılmasındaki etkinlik ve teknolojik ilerleme vardır. Bu faktörlerin her biri vergi politikası, harcama Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 179 politikası ve bütçe politikası gibi maliye politikası araçları tarafından etkilenebilir. 1.3.Vergi Politikası Kamu harcamalarının karşılanması amacıyla, devlet ya da devletin açıkça yetki verdiği kamu kuruluşlarının, tek taraflı ve karşılıksız olarak, gerçek ve tüzel kişilerden topladığı gelirler olan vergiler devletin egemenlik gücünün en belirgin yansımalarından biridir. Devlet bu egemenlik gücünü belirli makroekonomik amaçlar için de kullanır. Vergi politikasının büyüme üzerinde çeşitli yönlerden etkileri hakkında elde edilen ampirik bulgular oldukça karışıktır. Genel düşünce gelir vergisi gelirleri ya da toplam vergi gelirleri ile büyüme arasındaki ilişkinin negatif olmasıdır. Buna rağmen bu ilişki güçlü olmadığı gibi aynı zamanda model spesifikasyonuna da oldukça duyarlıdır. Vergilemenin büyüme üzerindeki etkisini ayırmada en temel güçlük, büyümenin kamu harcaması ve bütçe politkası gibi vergi dışı değişkenler tarafından etkilenme ihtimalidir. Bir bütün olarak vergileme ve büyüme arasındaki ilişki üzerinde ampirik kanıt teorik öngörülerle karşılaştırıldığında nispi olarak zayıf kalmaktadır. Vergileme ve ekonomik büyüme teorik olarak çeşitli yönlerden ilişkilidir. Birincisi vergilerin ekonomik davranış üzerinde bozucu bir etkisi vardır. Bu durum ekonomide net etkinlik kaybı yaratır. Bu nedenle vergileme seviyesindeki artışlar hasıladaki uzun dönem büyümeyi ters yönde etkiler. İkincisi, sermaye birikimini etkileme yoluyla vergilemenin yapısı büyüme için önemli anlamlara sahiptir. Belirli bir vergi seviyesinde, gelirden tüketim vergilemesine doğru nispi bir kayma tasarruf yapma güdüsünü arttırır ve bunun sonucunda da sermaye birikimi artabilir. Dahası ticaret vergilerine yüklenilmesi yeni teknolojilerin içselleştirmesini ya da geliştirilmesini engeyebilir. Bu da yurt içi endüstrilerin uluslararası piyasalara ve rekabetten uzaklaştırarak büyüme şansını azaltır. Üçüncüsü, yatırımları ve araştırma-geliştirme faaliyetlerini özendirmeye yönelik vergi teşvikleri sağlanırsa, vergi politikasının hem kaynak birikimi hem de teknolojik ilerleme üzerinde önemli pozitif etkileri söz konusu olur. Bu tür faaliyetler teşvikler olmadan optimal seviyelerinin altında olacaktır. Dördüncüsü vergi rejimi hakkında belirsizlik büyüme üzerinde ters etkiler oluşturabilir. Çünkü belirsizlik yatırım projlerinden beklenen getirilerde önemli değişmelere neden olur ki bu Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan 180 durumda yatırımlar hem azalabilir hem de ertelenebilir ve dolayısıyla büyüme ters yönde etkilenebilir. 1.3.Harcama Politikası Vergilemede olduğu gibi toplam kamu harcamalarının (GSYİH’ya oranı olarak) büyüme üzerindeki etkilerine yönelik ampirik bulgu henüz net olarak sonuçlanmış değildir. Daha ayrıştırılmış düzeydeki bulgular büyüme ile alt yapı yatırımları arasında pozitif bir ilişki olduğu yönündedir. Bazı çalışmalar eğitim harcamalarının büyüme üzerindeki etkisinin pozitif olduğunu gösterirken bazıları savunma harcamalarının büyüme üzerindeki etkisinin ters yönlü olduğunu göstermektedir. Daha önce de açıkladığımız gibi kamu harcamalarındaki artış özel sektör yaıtırımlarını engelleyerek bir dışlama etkisinin ortaya çıkmasına neden olmakta ve dolayısıyla uzun dönem büyüme üzerinde ters yönlü bir etkinin oluşmasına yol açmaktadır. Buna rağmen kamu harcaması özel sektörün verimliliğini arttırarak (dışsallık ya da kamu malı etkisi) büyümenin artmasına da neden olabilir. Bu durumda yüksek bir harcama seviyesi yüksek bir büyüme oranına yol açmaktadır. Böylece büyüme üzerindeki etki dışlama ve dışsallık etkilerinin nispi büyüklüğüne bağlıdır. Geleneksel olarak kamunun yaptığı fiziki alt yapı yatırımlarının güçlü dışsallık etkileri söz konusudur. Buna rağmen beşeri sermayenin değerini arttırmak için ilk öğretime ve mesleki eğitime, hedeflenen araştırma-geliştirme faaliyetlerine yapılan harcamalar gibi bazı kamu tüketim harcamalarının da benzer biçimde büyüme üzerinde genişletici etkisi söz konusudur. Vergilemenin büyüme etkilerini öngörme konusunda daha önce ifade edilenler aynı şekilde kamu harcamaları açısından da dile getirilebilir. Büyüme ile kamu harcamaları arasında ilişki güçlü bir şekilde elde edilse bile bu ilişkinin arkasındaki nedenselliğin yönü hala tam açık değildir. Gelir artışı kamu harcamalarının bazıları ya da bütün türleri için daha yüksek talebin oluşmasına neden olabilir. Böylece en azından büyümeden kamu harcamalarına doğru bir nedenselliğin mümkün olduğunu da belitmeliyiz (El-Khouri, 2002: 224-225). Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 181 1.4 Bütçe Politikası Bütçe politikası büyümeyi etkileyen diğer bir maliye politikası aracıdır. Diğer bir ifadeyle bütçe dengesinin vergileme ya da kamu harcaması ile ilişkili olanlardan farklı büyüme etkileri söz konusudur. Örneğin, bütçe dengesizliği özel sektörün davranışlarında değişikliğe neden olabilir. Önceki bölümde borç ve hükümet harcamalarının vergi ile finansmanı arasındaki yansızlık konusunda Ricardocu denklik önerisi üzerinde durulmuştu. Eğer özel sektör vergiler ertelenerek borçla finanse edilen bütçe açığını açık bir şekilde hesaba katarsa, kamunun negatif tasarrufunu nötr hale getirmek için kendi tasarruflarını arttırmayı tercih edebilir. Bu yolla ulusal tasarruf seviyesi korunmuş olur 1. Alternatif bir şekilde bütçe açıkları özel sektör tasarruflarında bir tepkiye neden olmayabilir. Bu durumda ulusal tasarruf düşer ve büyüme güçleşir. Birçok araştırma borç ve vergi ile finansman arasında bir yansızlık olup olmadığı konusuna yoğunlaşmasına rağmen ampirik bulgu henüz net olarak sonuçlanmış değildir. İstikrarı etkileyen bütçe dengesizliği büyümeyi de etkiler. Eğer cari bütçe politikası sürdürülemez görülüyorsa ya vergi ve harcama rejimlerinin değişeceği ya da hükümetin merkez bankasından borçlanma yoluyla para finansmanına ya da borcun/açığın parasallaşmasına (monetizasyon) başvuracağı yönünde beklentiler oluşacaktır. Bunlardan ilki politika belirsizliğini arttırır ve büyüme üzerinde ters yönde bir etki oluşmasına neden olabilir. Deneyimler, piyasalarda belirsizliğin ortaya çıkması durumunda, ülkenin temel göstergeleri iyiye gidiyor olsa bile yatırımcıların bekleyip izleme yönünde tavır aldıklarını göstermektedir (Serven, 1997: 14’den Ricardo’nun Teoremi, Buchanan ve Wagner’in açık harcamanın kamu hizmetlerini özel hizmetlerden daha ucuz hale getirdiği ve böylece de devletin büyümesini teşvik eden ikame etkilerini harekete geçirdiği görüşü ile ilgili olarak önemlidir. Barro, bu senaryonun ortaya çıkmayacağını söylemektedir. Açık harcamadan algılanmış servet etkileri olmadığından dolayı, devlet borçlanması vergi mükellefi vatandaşlar tarafından tamamen kapitalize edilir. Mali illüzyon ortaya çıkmaz. Mali illüzyon olmaksızın açık finansman politikaları ile mümkün kılınan özel hizmetlerin aksine kamu hizmetlerinin maliyetinin sistematik olarak düşük algılanması olmayacaktır ve bu nedenle Buchanan ve Wagner’in görüşünde kamu sektörünün büyümesinin temel nedeni olan bu ikame etkileri olmayacaktır (Günaydın, 2004: 168). 1 182 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan aktaran Ulusoy ve Cural, 2006: 6). Diğeri ise enflasyona yol açabilir ki bu da büyümeyi ters yönde etkileyebilir. Büyüme ile enflasyon arasındaki ilişki kavramsal ve ampirik düzeyde karışıktır. Fiyatların büyüme ile aynı yönde değiştiği anlamında konjonktür yönlü oluşu, çeşitli görüşlerdeki iktisatçılarca kabul edilmiştir. Fiyatların konjonktür yönlülüğü, Keynezyen, Parasalcı, Yeni Klasik ve Yeni Keynezyen modellerin temel bir özellikleridir. Fakat okullarda, fiyatların bu hareketinin nedenleri farklıdır. Mankiw (1989) “1970’lerdeki OPEC petrol fiyatlarının yükselmesi gibi bir arz şokunun yokluğu halinde, enflasyon oranı daralma aşamasında düşme, genişleme aşamasında yükselme eğilimindedir” diyerek enflasyonun konjonktür yönlü davranışına vurgu yapmaktadır. Lucas (1981) da “ABD zaman serilerinde enflasyon oranı ile işsizlik arasında negatif bir ilişki olduğu gözlenen bir gerçektir“ diyerek fiyatların konjonktür yönlü doğasına işaret etmektedir. Kydland ve Prescott’ın (1990) ABD’nin 1954-1989 yılları arası verileri kullanarak yaptığı çalışma da, “...savaş sonrası konjonktürel dalgalanmaların nedenlerini açıklamada konjonktür yönlü fiyatlar özelliğini (vurgulayan) herhangi bir kuram, başarısızlığa uğrayacaktır” dedikten sonra konjonktür yönlü fiyatlar gibi nominal gerçeklerin konjonktürün miti olarak göründüğünü belirtmiştir. Özellikle de fiyat düzeyinin (GSMH zımni deflatörü ve TÜFE endeksi ile ölçülen) konjonktür yönlü olduğunu belirten kalıplaşmış gerçeğin tersine bu dönemde fiyatların konjonktür-karşıt bir kalıp gösterdiğini ifade etmiştir. Cooley ve Ohanian’ın (1991) elde ettiği sonuçlar konjonktür-karşıt fiyat davranışı için önemli bulgular olarak değerlendirilmiştir. ABD için bulunan bu kanıtlar, bir grup endüstrileşmiş ülkeler için Backus ve Kehoe (1992) ile Smith (1992) tarafından da ortaya konulmuştur. Gelişmekte olan ülkeler için Apergis’in (1996) yaptığı çalışmada da benzer kanıtlar vardır. Blackburn ve Ravn’ın (1992) İngiltere üzerine yaptığı çalışmalarında, fiyatların konjonktür yönlü olduğuna ilişkin geleneksel öngörüye ters sonuçlar elde edilmiş ve bu iktisatçılar bulgularını konjonktürün parasal açıklamaları için ciddi bir karşı koyma şeklinde yorumlamışlardır. Ravn ve Sola (1995) tarihi verileri kullanarak yaptıkları çalışmalarında, özellikle iki büyük savaş arası yıllarda enflasyonun konjonktür yönlü, sonrası dönemde konjonktür karşıt bulgular elde etmişlerdir. Serletis (1996), Backus ve Kehoe’nin verilerini ve Kydland ve Prescott’un yöntemini kullanarak on ülke için yaptığı araştırmada fiyatların konjonktür yönlü olmadığını bulmuştur. Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 183 “Bu sonuç, konjonktür hareketlerinin nominal yorumlarının konjonktür yönlü fiyatlar öngörmelerinden dolayı gerçeklerin yetersiz bir açıklamasını yaptıklarını göstermektedir” demiştir (Şimşek, 1998). 2. Maliye Politikasının Temel Konuları ve Makroekonomi Yönetimi 2.1. Mali Dengenin Ölçülmesi Maliye politikasının en önemli amacı, kamu ve özel kesimin kaynak kullanımlarını dengelemek, böylece enflasyon ve ödemeler dengesi baskılarına fırsat vermemektir. Maliye politikası büyük makroekonomik sorunlarla ve beraberinde kamu maliyesinde temel dengesizliklerle karşı karşıya olan ülkelerde önemli rol oynar. Bu şartlar altında bu dengesizliği azaltmak makroekonomik durumu geliştirmek için temel bir gerekliliktir. Bu nedenle kamu seçiminin net kaynak kullanımının, yani mali açığın, doğru olarak ölçülmesi makroekonomik yönetim için önemli bir ön koşudur. Diğer bir ifadeyle maliye politikasının etkilerini ve sonuçlarını değerlendirmek için mali dengeyi kullanma gayretleri beraberinde dengenin nasıl ölçülmesi gerektiği ve bu dengenin nasıl korunacağı hakkında önemli sorular getirmektedir (Blejer ve Cheasty, 1992: 1). Uyum programlarında da maliye politikasının rolünün tanımlanmasında iki temel konu ön plana çıkmaktadır. Birincisi mali durumun doğru bir ölçümüdür. Buna rağmen mali durumun temelini oluşturan kapsamlı ve tam bir ölçü yoktur, fakat herbirinin avantajları ve dezavantajları olan alternatif göstergeler söz konusudur. İkincisi mali durumun güvenilir bir ölçüsünün bulunabileceğini varsaymak suretiyle gerekli mali uyumun büyüklüğü belirlenmek zorundadır. Daha net bir ifadeyle söylersek makroekonomik amaçları yerine getirmek için program tarafından belirlenen dönem boyunca ortadan kaldırılması gereken mali açığın oranı ne kadardır? Kamu mali dengesi, en basit tanımıyla kamu bütçesinde gelir ve harcama kalemlerinde bir sapma olmadan ve likidite problemlerine yol açmadan bütçe sınırlamalarının değerinin korunması olarak ifade edilmektedir (Yamauchi, 2004:3). Bu bağlamda kamu açığı ise kamu mali dengesinde gelirler aleyhine ve harcamalar lehine sapmaları ifade eden kantitatif bir kavramdır. Kamu açığı, kamu kesiminin belli bir büyüklüğü için tanımlanmaktadır. Fakat şekilde de görüleceği gibi 184 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan mali dengenin ölçümü üç farklı konuyu gündeme getirmektedir. Ölçümün temeli, kamu sektörünün tanımı ve zaman ufku. Seçilen kavramlara bağlı olarak (örneğin nakit ya da tahakkuk esası, finans ya da finans dışı kamu sektörü, yıllık yada zamanlararası kamu dengesi) mali dengenin sayısal ölçümü değişecektir (Croce, 2002: 230). Bu nedenle bu geniş kapsamlı tanım, aşağıda açıklanan birçok nedenden ötürü mali durumun ancak eksik bir resmini verecektir. Kısaca mali dengesizliğin doğru ölçümü belirlemek çok da kolay addedilebilecek bir iş değildir. Kamu sektörünün net kaynak kullanımını, diğer bir ifadeyle doğru mali dengeyi gayet açık ve anlaşılır bir biçimde ölçen tek bir özet gösterge yoktur. Onun yerine maliye politikasının durumunu faydalı şekillerde ortaya koyan değişik alternatif ölçümler sözkonusudur. Kamu maliyesi literatüründe pek çok kamu açığı türü tanımlansa da genel olarak üç temel kamu açığı türünden bahsedilmektedir: Geleneksel bütçe açığı, birincil açık ve operasyonel açık. Mali açığın standart tanımı, geleneksel açık olarak ifade edilmektedir. Bütçe Dengesi = Bütçe Gelirleri – Bütçe Giderleri Geleneksel bütçe açığı, kamunun toplam nakit harcamaları ile vergi ve vergi dışı gelirleri arasındaki farkı ortaya koyar. Bu kantitatif değerlendirmede borç faiz ödemeleri harcamalara dahil edilirken borç geri ödemeleri harcamaların dışında tutulmaktadır. Ancak bu tanımlama, kamu bütçesinin yurt içi harcama akımına yaptığı katkıyı ölçme konusunda yetersiz kalmaktadır. Bu noktada geleneksel açık tanımında özellikle ekonomik konjonktür hareketlerinin –örneğin; daralma ya da genişleme dönemlerinin- bütçe üzerindeki etkilerini azaltma/engelleme mekanizmalarının yetersizliği anti-konjonktürel maliye politikalarını etkinsizleştirdiği için eleştirilmektedir. Çünkü bu yolla orta ve uzun dönemde maliye politikalarının uygulama sonuçları belirsizleşmektedir. Diğer yandan bu tanımda tekrarlanan bütçe açıkları ve sermaye bütçesi ihtiyacı arasında da belirsizlik olduğundan bu kavramlar arasındaki ilişki açıkça ortaya konmamaktadır (Rutayisire, 1987: 1337). Geleneksel açık net nakit bazında ölçüldüğünde kamu kesimi borçlanma gereğine (KKBG) karşılık gelir. Kamu kesimindeki birimlerin tamamı için gelirin üzerinde kalan toplam harcama fazlasını gösteren KKBG, konsolide kamu sektörü açığı olarak da bilinmektedir (The World Bank, 1988: 56) ve çoğunlukla geleneksel açığın hesaplanmasında kullanılmaktadır. Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 185 Geleneksel açığın nakit olarak ifadesi olan KKBG, kamunun toplam harcamaları ve gelirleri arasındaki farkı tanımladığı için en azından kantitatif olarak bir açık tanımı ortaya koymaktadır. Ancak bu tanımda faiz giderleri harcamalara dahil edilirken kamu borcu ile ilgili amortisman ödemeleri dahil edilmemektedir (Tanzi vd., 1992: 714). KKBG, kamunun mali kaynak talebinin belirlenmesinde bazı açık sonuçlar ortaya koymasına rağmen pek çok gelişmekte olan ülkede kamu hesaplarında tahakkuk esaslı muhasebe sistemine geçilememesi, dolayısıyla hesapların hala tahsilat –nakit- yöntemiyle izlenmesi, KKBG’nin sadece nakit hareketlerini yansıtmasına buna karşılık kamunun birikmiş ya da fiilen gerçekleşmiş yükümlülüklerini dikkate almamasına yol açmakta (Türkkan, 1997: 550-552) ve bu nedenle kamu açığının net büyüklüğünü yansıtmakta yetersiz kalmaktadır. İstatistiksel yayınlarda veya basında yer alan açık, yukarıda müzakere edilen geleneksel açığın versiyonlarından bir tanesidir. Bununla beraber, aşağıda tanımlandığı gibi, devlet faaliyetlerinin ekonominin spesifik görünümü üzerindeki etkisinin ölçülebilmesi için alternatif açık ölçüm yöntemleri geliştirilmiştir (Blejer ve Cheasty, 1992). Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan 186 Şekil 4.1. Mali Açığın Ölçümü Cari açık, yatırım harcamaları ile sermaye gelirleri dahil edilmeden hesaplanan geleneksel açıktır. Cari Açık = Cari Harcamalar – Cari Gelirler Bir başka ifade ile yatırım harcamaları ve sermaye gelirleri farkının temel ölçüm yöntemleri sıralanırken gösterilen geleneksel bütçe açığından düşülmesi suretiyle de bulunabilmektedir. Cari Açık= [ Geleneksel Bütçe Açığı - (Yatırım HarcamalarıSermaye Gelirleri)] = Geleneksel Bütçe Açığı – Sermaye Açığı Sermaye açığı ise, sermaye gelirleri ile sermaye harcamaları arasındaki son söylenen lehine olan farkı ölçmekte, buna karşın cari gelirler ile cari harcamalar ölçüm kapsamı dışında tutulmaktadır (Şen ve Sağbaş 2004: 17’den aktaran Süngü, 2006). Bu ölçüm şekli, kamu tasarruflarını teşhis etmeye çalışır. Fakat yatırım harcamaları ile cari harcamalar arasındaki ayırım bazen birbirine karıştırıldığından bu ölçüm yöntemi eleştirilmektedir (Blejer ve Cheasty, 1992). Önder ve Kirmanoğlu’na (1996) göre yatırım harcamaları gelecekte reel getirisi olabilecek harcamalardır ve bu harcamalar borçlanma ile finanse Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 187 edilirse, kendi kendisini finanse etmesinin koşulu; borç faizlerinin yatırımın reel getirisinden düşük veya ona eşit olmasıdır. Gelişmekte olan ülkelerde kalkış (take-off) aşamasına gelene kadar kamu yatırımları önemli boyutlardadır ve cari açık ile sermaye açığı kavramları bu ülkeler için daha anlamlıdır (Önder ve Kirmanoğlu, 1996: 37-38’den aktaran Süngü, 2006). ‘Yurtiçi açık’, sadece geleneksel açığın yurt içi ekonomideki işlemlerden doğan unsurlarını dikkate almakta, doğrudan ödemeler dengesini etkileyen unsurlarını ise dikkate almamaktadır. Yurtdışı açık ise, yurtiçi açığın aksine, geleneksel bütçe açığının ödemeler bilançosu üzerindeki etkisini ölçmekte kullanılan bir bütçe açığı ölçüm yöntemidir ve açığın dış alemle doğrudan ilişkili olan kalemleri dikkate alınarak hesaplanmaktadır. Bu yurt içi açık ölçümü, kamu kesiminin yerel ekonomi üzerindeki doğrudan genişletici etkisini teşhis etmeye çalışır. Örneğin, dış ödenekler ya da petrol ihracından sağlanan gelirle (ki bu, diğer yurtiçi massetme imkanlarını ortadan kaldırmamaktadır) finanse edilen yurtiçi mallara yapılan kamu harcamaları yurtiçi açığı doğurur ve söz konusu harcamalar yurtiçi vergilerle karşılanmışsa yurtiçi bütçe dengesizliği yaratmaksızın toplam talebi daha fazla arttırır. Yurtiçi ve yurtdışı açıkların ayrı ayrı olarak hesaplanması özellikle kamu kesiminin ithalat ve dış borç servisi zorunluluklarının büyüklüğüne bağlı olan devalüasyonun sonuçlarının değerlendirilmesiyle doğrudan ilgilidir (Blejer ve Cheasty, 1992). Bütçe açığı toplam talebi etkilerken, tersi de doğrudur; yani toplam talep de bütçe açığını etkilemektedir. Bütçe durumunun etkilerini değerlendirmede önemli iki faktör daha vardır. Otomatik ve ihtiyari değişmeler arasındaki fark ile yapısal ve konjonktürel açık arası fark. Tam istihdam açığı ve konjonktürel açık hesaplamaları, kamu gelirlerindeki değişmeler ve üretimdeki dönemsel dalgalanmalarla bağlantılı harcamalar ile ihtiyari politika kararlarını yansıtan değişmeler arasındaki farkları ayırt etmeye çalışır. İhtiyari değişmeler hükümet harcamaları ya da vergi gelirlerindeki değişmelerdir. Yani harcama programları ya da vergi oranlarındaki değişmeler kastedilmektedir. Otomatik değişmeler ise finansal sistemin esnek yapısından kaynaklanan hükümet harcamaları ve vergi gelirlerindeki değişmelerdir. Örneğin gelirler azaldığı ve ekonomi 188 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan durgunluğa girdiğinde vergi gelirleri de otomatik olarak azalacak ve işsizlik tazminatı gibi hükümet harcamaları otomatik olarak artacaktır (El-Khouri, 2002: 213-214). Otomatik ve ihtiyari değişmeler aşağıdaki şekilde gösterilmiştir. Şeklin dikey ekseninde hükümet harcamaları (G) ve yatay ekseninde gelir (Y) yer almaktadır. TT eğrisi, marjinal vergi oranı t iken vergi gelirlerinin (T) gelire bağlı olduğunu göstermektedir. Başlangıç gelir düzeyi Y1 iken, bütçe dengede olsun (G=OM). Eğer özel yatırımlar azalırsa ve mali parametreler değişmez ise, denge gelir düzeyi Y2’ye inecek ve AB kadar bir bütçe açığı ortaya çıkacaktır. Vergi gelirlerinde ortaya çıkan azalma bir tampon görevi görecektir. Diğer bir ifadeyle açığın ortaya çıkmasına izin vererek gelirdeki azalmayı durdurmaktadır. Ekonomi durgunluğa girdiğinde ortaya çıkan bu tür tipik bir durumda bütçe açığı artmakta ya da bütçe fazlası azalmaktadır. Alternatif bir durumu da benzer yöntemle inceleyebiliriz. Başlangıç gelir düzeyi yine Y1 olsun. Fakat hükümet harcamaları OM’den ON’ye artsın. Denge gelir düzeyi Y3’e yükselecek ve RD kadar bir bütçe açığı ortaya çıkacaktır. Fakat bütçe açığının nedeni burada farklıdır. Açık ekonominin durgunluğa girmesi nedeniyle değil genişletici maliye politikası nedeniyle ortaya çıkmıştır. Şekilde açığın iki türü arasındaki farkı da ayrıca görmek mümkündür. Bunlardan birincisi, gelir eğer tam istihdam gelir düzeyinde olsaydı var olan açıktır. İkincisi ise tam istihdam açığının Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 189 üzerindeki açık olup mevcut ekonomik koşulları yansıtır. Bunlardan ilkine yapısal diğerine ise konjonktürel açık denilmektedir. Konjonktürel Bütçe Açığı = Geleneksel Bütçe Açığı – Yapısal Bütçe Açığı Şekil üzerinde ifade edersek, eğer Yf tam istihdam gelir düzeyi Y3 de fiili gelir düzeyi ve hükümet harcamaları da ON kadar ise (G=ON), fiili açık RD kadar olacaktır. Bunun FH=KD kadarı yapısal, RK kadarı da konjonktürel açık olacaktır. İhtiyari ve konjonktürel değişmeler arasındaki fark, bütçe etkisi ile ilgili olarak fiili bütçe dengesindeki hareketlerin basit gözlemi ile elde edilenden daha doğru bir gösterge niteliğindeki ölçümü türetmek için de kullanılabilir. “Mali etki (fiscal impulse)” gibi bir ölçüm yıllık bütçenin toplam talebe katkısını, diğer bir ifadeyle genişetici mi, nötr mü, yoksa daraltıcı mı olduğunu değerlendirmeye çalışmaktadır. Bu mali etki göstergesini türetmenin bir yolu, bütçenin konjonktürel etkisi olarak bilinen (CEB-Cylical Effect of Budget) etki ile başlamaktır. Bunun için herhangi bir yılın fiili bütçe açığı alınır ve bundan o yıl için konjonktürel olarak nötr sayılan bütçe açığı çıkarılır: CEB=(G - T) - (g0Yp – t0Y) Burada G hükümet harcamalarını, T vergi gelirlerini, g0 baz yılda hükümet harcamalarının potansiyel GSMH Yp’ye oranını, t0 baz yılda hükümet gelirlerinin fiili GSMH’ya oranını göstermektedir. Konjonktürel olarak nötr denge yukarıdaki eşitliğin sağ tarafında gösterilmiştir. Baz yıl hükümet harcamaları oranının cari yıl potansiyel hasılaya ve baz yıl bütçe gelirlerinin cari yıl fiili hasılaya uygulanması yoluyla belirlenmektedir. CEB’in birinci farkını alıp yeniden düzenlersek mali etki göstergesi (FI-Fiscal Impulse) elde edilebilir: FI=(∆G – g0∆Yp) – (∆T – t0∆Y) Eğer FI göstergesinin pozitif değer alması, bütçenin toplam talep üzerinde genişletici bir etkisi olacağını, buna karşılık negatif değer alması ise daraltıcı bir etkisi olacağını gösterecektir. Mali etkinin diğer göstergeleri aşağı yukarı bu göstergeye benzerdir. Hollanda-bütçe etkisi göstergesi olarak bilinen bir 190 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan göstergede etki, önceki yılın bütçe dengesi baz alınmak suretiyle elde edilir. Buna rağmen tüm mali etki göstergeleri temel aldığı varsayımlar açısından ve de modeller tarafından belirlenmemesi olgusu nedeniyle çeşitli zeminlerde eleştirilebilirler. Dahası bu ölçümlerin kullanılışlılığı, ülkelerin özellikle de gelişmekte olan ülkelerde potansiyel ve trend hasılasının belirlenmesinin ve dolayısıyla konjonktürel etkileri ve mali açığın atında yatan nedenleri ayırt etmenin zorluğu ölçüsünde azalmaktadır (El-Khouri, 2002: 214215). Devletin faiz ödemelerini, önceki yıllara ilişkin mali açıkların büyüklüğü belirlemektedir. Dolayısıyla, bütçe açığı göstergelerinde faiz ödemelerinin hesaba katılması iktidardaki hükümetin politikalarının ekonomi üzerindeki etkilerinin doğrudan belirlenmesine imkan vermez. Bu sebeple, birincil açık’(faiz dışı bütçe açığı da denir), özellikle borç batağındaki ülkelerde yaygın olarak kullanılmaktadır. Faiz ödemelerinin kamu harcamaları dışında tutulması suretiyle hesaplanan birincil açık, tüm faiz ödemeleri ile bütçe açıkları arasındaki farktır (Eğilmez ve Kumcu 2004: 140 – 143’den ve Şen ve Sağbaş 2004: 8’den aktaran Süngü, 2006). Bütçe Faiz Dışı Dengesi = Bütçe Gelirleri – Bütçe Faiz Dışı Harcamaları Bütçe Faiz Dışı Dengesi = KKBG – Toplam Borç Faiz Ödemeleri Kısaca birincil açık, bütçe açıklarından bütün faiz ödemeleri çıkarıldıktan sonra elde edilir. Birincil açığın en önemli fonksiyonu, iradi olmayan faktörler olarak bilinen önceden gerçekleştirilen borçlanmalar için zorunlu olan faiz ödemelerini dışlamasıdır. Böylece kamu kesiminin borçluluğunu ölçmekte ve maliye politikasının uzun dönemde sürdürülebilirliğinin değerlendirilmesine de imkân sağlamaktadır (Fry, 1997: 26). Birincil mali denge cari borç faizlerini karşılamak için pozitif olmalıdır. Belli bir dönemde kamu bütçesinde faiz dışı fazla vermeyi hedefleyen ve bu hedefi belli bir oran ile sınırlayan mali kurallar -faiz dışı fazla kuralı- birincil açığın azaltılmasına -en azından kontrol altına alınmasına- hizmet eden düzenlemelerden biridir. Faiz dışı fazla, kamu borçlarının sürdürülebilirliğinin sağlanması açısından etkili hatta gerekli olan temel faktörlerdendir. Borç faizlerinin artmasıyla hızla yükselen borç stoku olan ülkelerde borçlanmanın sürdürülebilirliğine ilişkin beklentiler ekonomik dengeler üzerinde belirleyici hale gelmiştir. Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 191 Borç stoklarının, ancak faiz dışı fazla verilerek azaltılabileceği öne sürülmekte ve kamunun faiz dışı fazlası, günümüzde çok önemli ekonomik bir gösterge olarak ön plana çıkmaktadır (Gürdal, 2008: 420-421). Bu kural ile faiz harcamaları dışındaki harcamaların kontrolünün sağlanması ve bütçe üzerindeki yükünün azaltılması hedeflenmektedir. Kamu açığı türlerinden bir diğeri de işlemsel (operasyonel) açıktır. Literatürde bütçe açığından tüm faiz ödemeleri yerine yalnızca enflasyon sebebiyle artan faiz ödemelerinin çıkarılması sonucu ortaya çıkan açık türü işlemsel açık olarak adlandırılır. İşlemsel açık birincil bütçe açığına reel faiz ödemelerinin ilave edilmesi ile de hesaplanabilir. İşlemsel Açık = Birincil Açık + Reel Faiz Ödemeleri Bu yolla enflasyonun nominal faiz oranlarında yol açtığı artış ortadan kaldırılmakta ve kamu borçlanması karşılığında kamudan, kamuya borç veren özel kesime yapılan gerçek kaynak transferi miktarının ne olduğu anlaşılmaktadır (Fry, 1997: 27). Borç verenleri fiili enflasyona karşı tazmin eden borç servisi kısmının geleneksel açıktan çıkarılmasıyla bu şekilde çıkarılmasıyla bulunan işlemsel açık, mali dengesizliğin tahmin edilmesinde daha uygun bir ölçüm yöntemi olabilir. Bununla birlikte, bu ölçüm yöntemi ile ilgili bir sorun faiz ödemelerinin enflasyona göre otomatik olarak değişmesinin garanti edilmemesidir. Çünkü devlet borçlarının sürdürülebilir düzeyi, o ülkenin imkânları ile istikrar çabalarından bağımsız değildir (Blejer ve Cheasty, 1992). Bu tanımlama farklılıklarına vurgu yaptıktan sonra yukarıdaki şekle açıklık sağlayacak bazı hususları belirtmek gerekmektedir. Kamu kesimi faaliyetleri bazen devlet dışı (devlete ait olmayan) teşkilatlar tarafından gerçekleştirilir. Dolayısıyla, geleneksel açık, çoğu kez kamu teşebbüslerinin finansal olmayan faaliyetleri (kamu kesimi finansal olmayan açığını yaratan faaliyetler) ile kamu finansal kesiminin yarı-mali faaliyetlerini kapsayacak biçimde genişletilmek zorundadır. Öncelikle belirtmek gerekir ki, kamu teşebbüslerinin kuruluşların ürettikleri malların fiyatları ve bazen de satışları çoğunlukla hükümet politikası doğrultusunda belirlenmekte ve bu yolla hükümet 192 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan politikaları kamu teşebbüsleri üzerinde mali bir etkiye sahip olabilmektedir. Hükümet politikalarının kamu teşebbüsleri üzerindeki etkisi nasıl belirlenebilir? Bu amaçla kuruluşlarla ilgili iki konu incelenmelidir: Birincisi, kamu teşebbüslerin belirlenmesi, ikincisi ise, bu teşebbüslerin faaliyetlerinin mali sonuçlarının ölçülmesidir (Blejer ve Cheasty, 1992). Birçok gelişmekte olan ülkede ve de geçiş ekonomilerinde hükümetin sahip olduğu ya da kontrol ettiği finans dışı kamu teşebbüsleri, önemli ölçüde piyasa dışı güçler tarafından yönlendirilen faaliyetler içindedirler. Bu teşebbüslerin faaliyetleri, finans dışı kamu sektörünün mali işlemlerinin geniş bir ölçümünü oluşturacak şekilde genel hükümet faaliyetleri ile birleştirilebilmektedir (El-Khouri, 2002: 212). Çoğu ülkede, önemli yarı-mali faaliyetler merkez bankası ve kamunun sahip olduğu diğer finansal aracı kurumlar gibi kamuya ait finansal kuruluşlar tarafından gerçekleştirilmektedir. Merkez bankaları ve diğer finansal kurumlar, vergi ve teşvik (yarı-mali faaliyetler) gibi benzer işlevler gören finansal işlemler yaparlar. Merkez bankası döviz ve finansal sistemde düzenleyici olması yanında bir mali kurum olarak devletin fonlarını toplama, tutma, aktarma ve bu fonlardan ödemede bulunma gibi işlemleri gerçekleştirerek devletin bankacılığını yapar. Döviz kuru garantisi, kurtarma operasyonları, piyasa oranlarının altında hükümete borç verme gibi yarı mali faaliyetlerin birçoğu bu rollerden kaynaklanır. Açıkçası bu faaliyetlerin gelir dağılımı ve bütçe üzerinde önemli etkileri olduğu gibi mali durumun değerlendirilmesinde dikkate alınması gereklidir. Açığın daha geniş ve daha uygun bir ölçümünü yapabilmek için ölçülebilir herhangi bir yarı mali faaliyet mali dengeye eklenmelidir (El-Khouri, 2002: 212). Fakat uygulamada parasal faaliyetleri yarı-mali faaliyetlerden ayırt etmek zordur. Merkez bankası kar ettiğinde, bu karın tamamı devlete transfer edildiğinde ve yarı-mali faaliyetlerin tümü kar ve zarar hesaplarında gösterildiğinde merkez bankasının yarı-mali faaliyetleri otomatik olarak doğru bir biçimde mali dengeye dahil edilebilir. Fakat merkez bankası zarar ettiğinde (çünkü bu zararlar bütçeden yapılan transferlere kapatılmaktadır) ve yarı-mali faaliyetler sadece merkez bankası faaliyetler varlıklarının kompozisyonunu etkilediğinde (örneğin, devletin amaçlarını gerçekleştirmesi için kredi verme) mali açıklarda ayarlama yapılması zorunlu hale gelmektedir. Diğer kamusal finans kurumları da, bir yandan zımni tekel pozisyonundan fayda sağlarken, diğer yandan da devlet garantileri gibi özel koşulara tabii Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 193 olarak sermaye piyasasında faaliyet gösterebilirler. Bu kurumların varlıklarının büyük bir kısmı tercihli kredi durumunda olabilirler. Bu nedenle bütçeye ilişkin kredi verme programlarına benzemektedirler. Dolayısıyla, devlet kredisi gibi, kamu bankalarının sağladığı kredilerin tamamının da mali açığa ilave edilmesi gerektiğini iddia edebilir. Fakat uygulama da böyle bir yöntem mali açığı şişirecektir. Çünkü bu kredilerin finansmanının büyük bir kısmı kamu kesiminin diğer birimlerinden sağlanmaktadır. Bu nedenle, Blejer ve Cheasty’ye (1992) göre çift saymayı önlemek için kamu bankaların sadece doğrudan yurtiçi sermaye piyasasından ya da yurtdışından temin ettiği kredilerin devlet kredisi olarak ele alınması gerekir. Yarı mali işlemlerin mali açığın tanımında dikkate alınması durumunda bile yıllık mali denge mali durumun uygulanabilirliğini değerlendirmek için iyi bir gösterge olmayabilir. Buraya kadar tartışılan mali açık ölçüm yöntemleri, yıllık açıkları hesaplamak için kullanılmaktadır. Fakat son zamanlarda dünya ekonomisinde meydana gelen değişmeler iktisatçıların, yıllık açıkların yapay olarak yıl sonunda sona ermesi şeklinde bir uygulamayı ve devletin ödeme gücünün göstergesi olarak yıllık açığın uygunluğunun sorgulamalarına neden oldu. Borç krizin ortaya çıkması, devletin uzun dönemde borçlarını ödeyebilme konusunu gündeme getirmiştir. Ayrıca, özelleştirme programları, dikkatin cari harcamaların mülkiyet satışları yoluyla finanse edilmesinin sonuçları üzerinde toplanmasını sağlamıştır. Aynı zamanda, döviz kurları ve yurtiçi fiyatlarda meydana gelebilecek büyük dalgalanmalar da kamu kesiminin finansal pozisyonunun fiyat ve değerleme yöntemlerindeki değişikler tarafından etkilenebileceğini ortaya koymuştur (Blejer ve Cheasty, 1992). Hükümetin ya da yarı finansal kurumların contigent yükümlülükleri hali hazır durumda bir maliyeti olmasa da gelecekte bu yükümlülükler geniş mali harcamalara yol açabilir. Bu potansiyel yükümlülüklerin büyüklüğünün, olasılığının ve muhtemelen zamanlamasının dikkate alınması gereği vardır (El-Khouri, 2002: 213). Yıllık açıkların üç önemli eksiği olduğu görülmektedir. Birincisi, geleneksel yıllık açık ölçüm yöntemleri, çoğunlukla gelir olarak özelleştirmeden ve diğer varlıklardan (elçilik binası ve hava taşıtları gibi) sağlanan gelirleri kapsamaktadır. Bu satışlar hazır nakit 194 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan sağladığından, yıllık mali açık satılan bu varlıkların yenileme maliyeti yüzünden kamu kesiminin gerçekte mali açıdan daha da kötüleşen durumunu göstermez. Üstelik küçültülmüş mali açık hükümet politikaların sürdürebilirliğini de abartmaktadır. İkinci, yıllık mali denge hem sosyal sigorta primleri gibi gelecekteki harcamalar tarafından dengelenecek gelirleri, hem de borçların ödenmesi aşamasındaki harcamaları veya geçmiş mali yıllarda yapılan hak edişleri içermektedir. Gelecekte büyük miktarda toptan ödemelere yol açma olasılığına rağmen, devlet teminatları da yıllık dengede görülmemektedir. Üçüncüsü, kamu kesimi ödeme gücünün kesin bir biçimde enflasyon, devalüasyon, ticaret hadlerindeki veya nispi fiyatlardaki değişmeler, devletin alacakları ve borçlarıyla ilgili reel sermaye kazanç ya da kayıpları tarafından etkilenecek olmasına karşın, geleneksel açık devlet varlıklarının değerindeki değişmeleri ve borçlarında meydana gelecek değişmeleri yansıtmamaktadır (Blejer ve Cheasty, 1992). Mali durumun ölçülmesi mali işlemlerin zamanlamasını açıklamayı da gerektirmektedir. Normal olarak hükümetler kaynaklarını para olarak harcamadan önce taahhüt ederler. Bazı vergi yükümlülükleri vergi mükellefinin ödeme yapmasındam önce uzunca bir dönemde tahahkkuk edebilir. Bu durumda mali denge taahhüt düzeyinde mi yoksa yalnızca nakit işlemler düzeyinde mi değerlendirileceği sorusu önem kazanır. Mali dengenin nakit temelli ölçümü avantajlıdır. Çünkü finansal kalkınma ile ilgili bağlantılara vurgu yapar. Bununla birlikte çeşitli ülkelerde hükümetler ya likidite eksikliğinden ya da nakit açığı azaltma hedefini tutturma isteği nedeniyle taahhüt zorunluluklarını karşılama uygulamasına yönelmezler (El-Khouri, 2002: 212-213). Nakit açığı, bütçe yılı içerisinde fiilen elde edilen kamu gelirleri (vergi ve vergi dışı gelirler, özel gelirler ve fonlar) ile yapılan nakdi ödemeler arasındaki son söylenen lehine olan farkı ifade etmektedir. Ancak uygulamadan kaynaklanan sebeplerle nakit açığı; konsolide bütçe açığından bütçe emanetlerinin düşülmesi ve buna avansların ilave edilmesi suretiyle bulunmaktadır (Eğilmez ve Kumcu 2004: 140-141’den aktaran Süngü, 2006). Nakit Açığı = Konsolide Bütçe Açığı – Bütçe Emanetleri + Avanslar Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 195 Buradan hareketle bütçe nakit dengesi, geleneksel bütçe açığı başlığı altında ifade edilen bütçe dengesine eşit olabileceği gibi, ondan büyük veya küçük de olabilmektedir. Devlet bütçesinin harcama kalemleri arasında yer alan bütçe emanetlerinin, geçici fon etkisi yaratma özelliği dolayısıyla bütçe nakit açığını küçülttüğü; buna karşın avansların yapılması gerekli iş tam olarak gerçekleştirilmeden yapılan bir ödeme olması nedeniyle bütçe nakit açığını büyüttüğü gözlemlenmektedir. Bütçe emanetleri, avanslar ile birlikte düşünüldüğünde, geçici fon etkisi ortaya çıkarması sebebiyle nakit açığı hakkında yanıltıcı sonuçlar verebilmektedir. Bu olumsuz durumun tersine çevrilebilmesi maksadıyla bütçe emanetlerinin nakit dengesi hesabına katılmaması, konsolide bütçe açığına avansların ilave edilmesi sonucu bulunacak tutarın gerçek açık olarak ele alınmasının doğru bir yaklaşım olacağı ifade edilmektedir. Ancak avansların da; çeşitli nedenlerle mahsubunun yapılamadığı durumlarda nakit açığını tam olarak gösteremeyebileceği söylenebilir. Tahakkuk açığı ise; kamu kesimi işlemlerinin bilfiil gerçekleşip gerçekleşmediğine bakılmaksızın, bütçe yılı içerisinde devletin kullanması gereken gerçek kaynakları tespit etmeye çalışmaktadır. Bu haliyle tahakkuk açığı, nakit açığı kavramından daha geniş bir kavram olmakta ve bünyesinde; kamu kesimi taahhütlerini, sabit sermaye amortismanını ve normal muhasebe dönemini aşan nakdi ödemelerdeki gecikmeleri de bulundurmaktadır (Blejer ve Cheasty 1999: 141-147’den ve Şen ve Sağbaş 2004: 14’den aktaran Süngü, 2006). 1.2. Mali Açığın Sürdürülebilirliği Genellikle kamu borç stokunun milli gelire oranının uzun dönemde sabit kalmasının, o kamu borç stokunun sürdürülebilir olduğunu gösterdiği ifade edilir. Biraz daha açarsak, kamu borç stokunun milli gelire oranının makul olduğunu kabul ettiğimiz bir dönemi baz alarak, kamu borç stoku/milli gelir oranının bu düzeyde kalması gerektiği ve uzun dönemde bu düzeyi korumamızı sağlayacak şekilde, kamu borçlanma senetlerine arz ve talebin eşit olması gerektiğini söyleyebiliriz. (Edwards, 2002’den aktaran İnan, 2003). Kısa dönemde mali açığın sürdürülebilirliği enflasyon yaratmadan finanse edilip edilememesine ya da ondan da önemlisi yüksek reel faiz oranı gerekip gerekmemesine bağlıdır. Orta dönem boyunca 196 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan sürdürülebilirlik açığın kamu borcunun GSYİH’ya oranını arttırmasına, sabit kalmasına ya da azaltmasına bağlı olacaktır (ElKhouri, 2002: 216). Sürdürülebilirlik göstergesi olarak borç stokunun milli gelire oranını sabit tutmak olarak kabul edilmesinde iki varsayım rol oynar. Birinci varsayım, bu ölçütün borç stokunun ne büyüklükte bir ekonomi tarafından çevrileceği ve dolayısıyla borç verenlerin rahatsız olup olmamaya karar verecekleri bir gösterge olduğudur. İkinci varsayım ise, kamu gelirlerinin yani borç stokunun finansmanında kullanılan ana unsurun milli gelirin bir fonksiyonu olduğudur. Zira milli gelir artış oranı aynı zamanda vergi gelirleri reel artış oranı olarak okunmalıdır (İnan, 2003: 29). Diğer bir ifadeyle sürdürülebilirlik, daha geniş olarak da ele alınmaktadır. Borçların sürdürülebilirliği sadece belirli bir borç düzeyini sağlamak değildir. Geniş olarak borçların sürdürülebilirliği; istikrarlı ekonomik büyümeye yardımcı bir makroekonomik ortamda; sağlam mali ortam, istikrarlı para ve kredi akışı ile dışa açıklık gibi koşullar da gerektirir. Borçların sürdürülebilirliği, aynı zamanda borç düzeyini ekonominin tüm makroekonomik amaçlarına katkı sağlayacak seviyede tutmak için büyüme faktörü ve para politikası arasında koordinasyon gerektirir. Düşük borç/GSMH oranına sahip bir ekonomi, yüksek enflasyon ortamında düşük reel faiz ve yüksek senyoraj gelirine sahip olabilir. Bunun tersi olarak, yüksek borç/GSMH oranına sahip bir ekonomi yüksek reel ekonomik büyüme ve diğer istikrarlı değişkenler sayesinde borçların sürdürülebilirliğini sağlayabilir (Fraser, 1999: 27’den aktaran Ulusoy ve Cural, 2006: 3). Bu bağlamda sürdürülebilirlik bir ülkenin borçlarını ödeyebilme gücünün olmasına (solvency) yakın bir kavram olmakla birlikte hükümetin borçlarını ödeyip ödemeyeceğinin değerlendirilmesi mali sürdürülebilirlik analizinin sadece bir parçası olarak görülmekte ve “mali sürdürülebilirliğin hükümetin borçlarını ödeyebilme gücü yanında aynı politikalar setini koruyabilme gücüne karşılık geldiği” belirtilmektedir. Öyle ki, mali ve/veya parasal politikaların belli bir bileşimi mevcut iken hükümetin bu politika bileşimini belirsiz bir biçimde koruması halinde mali sürdürülemezlik (fiscal insolvency) oluşacağı; mali sürdürülebilirlik analizinin temel rolünün hükümetin borçlarını geri ödememesi ile ilgili olmayıp zamanlararası bütçe kısıtıyla tutarlı olan alternatif politikaların makroekonomik sonuçlarıyla ilgili olduğu ve bu kısıt çeşitli finansman kaynaklarıyla Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 197 sağlanabilse bile uygulanan politikaların makroekonomik sonuçları ve zamanlamasının farklı olabileceği vurgulanmaktadır (Burnside, 2005’den aktaran Berke, 2008:139-140). Bilindiği gibi özel tüketim teorileri tüketicilerin harcamalarının tümünü cari gelirleri ile finanse etmediklerini açıklamaktadır. Bu genellikle hane halkı ya da iş alemi sektörüne göre daha az likidite kısıtı olan kamu sektörüne iktisatçıların da anlayacağı gibi daha güçlü bir biçimde uygulanabilir. Buna rağmen 1980’lerin uluslararası borç krizinin gösterdiği gibi hükümetlerin borçlanmaları sürekli gelirlerinin büyüklüğü tarafından sınırlandırılmıştır. Aslında özel sektör yatırımcısı bir hükümetin cari tüketimini finanse etmek için gelecek nesillerden borçlanabildiği ölçüsünde bu açığın sınırlarının olduğunu anlayacaktır (Croce, 2002: 237). Burada öncelikle kamu sektörünün zamanlararası bütçe kısıtının matematiksel formülasyonunu Bean ve Buiter’in (1987) çalışması temeilnde türetmeye çalışacağız. Buna göre harcama programnın bugünkü değeri net servete (comprehensive net worth) eşit olmalıdır. Mali ödeme gücü için biçimsel bir koşul geliştirmek için devletin varlığından kaynaklanan tüm işlemleri kapsayan bir kamu sektörü tanımı yapmalıyız. Bu şekildeki bir tanımlama ile merkezi ve yerel yönetimleri, kamu (finans ve finansal olmayan) teşebbüslerini ve merkez bankasını kamu sektörü kavramı içine sokmuş oluyoruz. O zaman konsolide kamu sekötrü bütçe özdeşliğini şöyle yazabiliriz: PSBR=PDEF + iD + i*eD* Burada PSBR finansal ve finansal olmayan kamu sektörünün borçlanma gereksinimini, PDEF birincil açığı, i ve i* sırasıyla yurt içi ve yurt dışı faiz oranlarını, e döviz kurunu (yabancı para birimi başına ulusal para birimi olarak tanımlandığı şekliyle), D ve D* ise sırasıyla ulusal ve yabancı para birimi cinsinden ifade edilen net kamu borç stokunu göstermektedir. Aşağıdaki şekilde kamu sektörünün finansmanının kaynaklarını gözden geçirebiliriz. Bilindiği gibi hükümet bütçe açığını üç farklı biçimde finanse edebilir. Hükümet bütçe eaçığını herşeyden önce halktan ve/veya merkez bankasından borçlanmak suretiyle finanse edebilir. Halktan borçlanma yoluyla finansman olan borç finansmanı, Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan 198 hükümetin ihraç ettiği tahvillerin hazine aracılığıyla halka (bireylere, bankalar da dahil firmalara) satması biçiminde olur. Merkez bankasından borçlanma yoluyla finansman olan para finansmanı ya da borcun/açığın parasallaşması (monetizasyon), hükümetin ihraç ettiği tahvilleri hazine aracılığıyla merkez bankasına satması biçiminde olur. Bütçe açığının bu finansman biçiminde merkez bankası hazinenin kendisinden borçlandığı tutarı para basarak öder ve parasal taban hazinenin ihraç ederek merkez bankasına sattığı devlet tahvillerinin bedeli kadar artar. Bütçe açığını finanse etmenin üçüncü bir yolu olan özelleştirme, hükümetin kamu iktisadi teşebbüsleri, arsa, demiryolu, telefon idaresi vb. gibi varlıkların bir kısmını veya tümünü halka satması biçiminde gerçekleşir (Ünsal, 2005: 550-551). Para yaratarak bütçe açığını finanse etmenin enflasyonist sonuçlarından zaten bahsettik. Burada da mali açığın ve kamu borcunun dinamiklerini araştıralım. Dolayısıyla bütçe açığı denklemini, bütçe açığının finansmanı itibariyle şu şekilde yazmak mümkündür. PSBR=Dʹ + eDʹ* + Mʹ + A Buradan da şu eşitlik çıkacaktır: Dʹ + eDʹ* + Mʹ + A = PSBR = PDEF + iD + i*eD* Burada M parasal tabanı, A özelleştirme gelirleri ve kamu sektörünün yükümlülükleri arası farkı göstermektedir. Eşitliğin sol tarafı, iç ve dış borçlardaki artış, parasal genişleme ya da kamu varlıklarının net satışı gibi stok uyumuna karşılık gelir. Maliye politikası amaçlarını izlemede devletin varlığından kaynaklanan açık yaratan akım işlemler (eşitliğin sağ tarafında gösterilmiştir) ile finansman gerekmektedir. Senyorajı ve net özelleştirme gelirlerini çıkardığımızda kamu sektörünün, yalnızca alacaklılar (ulusal ya da yabancı para birimi ile ifade edilmiş olursa olsun) daha fazla kamu borç seneti taşımaya istekli oldukları sürece, PSBR’yi artıracakları görülebilir. Ödenmemiş borç stoku arttığında bu tür isteklilik azalacağından, mali sürdürülebilirlik için borcun GSYİH’ya oranının zaman içinde bir yakınsama göstermesi gerekecektir 2. 2 Öncelikle terimleri şu şekilde ifade edelim: Y= nominal GSYİH y= reel GSYİH pdef= PDEF/Y ya da birincil açığın GSYİH’ya bölümü d= D/Y ya da yurt içi borç stokunun GSYİH’ya bölümü Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 199 Hükümet borçlarını mutlak değer olarak istikrarlı hale getirmek anlamlı bir hedef olarak değerlendirilmemektedir. Büyüyen bir ekonomide hükümet borçlarının mutlak değer olarak artmasının hükümet borçlarının hasılaya oranı veya kısaca borç oranı artmadıkça bir sakıncası yoktur. Diğer bir ifadeyle büyüyen bir ekonomide amaç borç oranını istikrarlı kılmaktır. Yukarıdaki eşitliği bu bağlamda GSYİH’nın oranı cinsinden değişkenlerle ifade edersek ve iç ve dış borcun GSYİH’ya oranının türevi alındığında toplulaştırılmış terimlerle 3 bir dönemlik kamu sektörü bütçe sınırlamasını şu şekilde yazmak mümkündür (Croce, 2002: 239): dʹT = (dʹ+dʹ*) = pdef + (r – ŷ)d + (r* + ^q - ŷ)d* - λm – a Burada λ baz paranın büyüme oranıdır ve nominal GSYİH ile aynı oranda (Mʹ/M)=( ŷ +m)=λ genişlediği varsayılır. Bu eşitliğin sağ tarafında gösterildiği gibi kamu sektörü borcunun GSYİH’ya oranındaki artış hızlanırsa birincil açık artacaktır (ya da birincil fazla azalacaktır). Reel iç ve dış faiz oranları ile karşılaştırıldığında reel GSYİH artışı yavaşladıkça senyoraj da azalacaktır (bu sırasıyla reel GSYİH büyümesine, enflasyon oranına ve baz paranın GSYİH’ya oranına bağlıdır). Ek olarak bu oran yükseldikçe net özelleştirme gelirleri azalacaktır. Özelleştirme alternatifi satılacak varlıklar sonunda tükeneceğinden geçici bir uygulama niteliğindedir. Basitleştirmek için net özelleştirme gelirlerinin sıfır olduğunu varsayarsak, kamu borcunun GSYİH’ya oranı, (GSYİH’nın oranı olarak) işlemsel açığın reel gelir artışı çarpı toplam borcun GSYİH’ya oranı ve senyorajın toplamından daha küçük olduğu sürece, zaman içinde azalacaktır ʹ (d T<0). )İşlemsel d*= eD*/Y ya da yabancı para birimi ile ifade edilen kamu borç stokunun GSYİH’ya bölümü π= yurt içi enflasyon oranı π*= yabancı enflasyon oranı r= (i – π), ulusal para birimi cinsinden ifade edilen borç üzerinde reel faiz oranı r*=(i* - π*), yabancı para birimi cinsinden ifade edilen borç üzerinden reel faiz oranı m= M/Y ,GSYİH’nın bir oranı olarak parasal taban q= p*/ep, reel döviz kuru a= A/Y 3 Bu eşitliğin nasıl elde edilidğine ilişkin ayrıntı için Croce, 2002: 253-254’e bakılabilir. Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan 200 açığın birincil açık artı reel fazi ödemeleri bileşeninin toplamına eşit olduğunu bir kez daha hatırlayalım. Bunu şu şekilde gösterebiliriz: pdef + rd + (r*d* + ^q) < ŷ (d + d*) + λm Satın alma gücü paritesi ve açık/korumasız faiz paritesinin her ikisi de geçerli kabul edildiğinde, ^q=0 olacak ve kamu borcunun GSYİH’ya oranının zaman içinde azalması için gerekli koşul şu şekilde yazılabilir: pdef < (ŷ – r) dT + λm Bu eşitlikte problem iki mislidir. Birincisi senyorajdan elde edilen finansal kaynaklar genellikle sınırlıdır. İkincisi de eğer (^y – r) > 0 ise hükümet sabit bir birincil açığı gerçekleştirmeye ve borçlanarak borcun sürekli olmasına yardım edebilir. Ekonomik kalkınmanın değişik aşamalarındaki bir takım ülkeler uzun dönemler boyunca bu koşulu sağlamaktadırlar. Fakat gelişmekte olan ülkelerde ise bunun tersi durum geçerlidir. Yukarıdaki son üç denklem borcun GSYİH’ya oranının dinamiklerini analiz etmek için de kullanılabilir. Ödeme gücü, kamu sektörünün zamanlararası bütçe kısıtı çerçevesinde de değerlendirilebilir. Ödeme gücünün biçimsel bir tanımına ulaşabilmek için tek dönemlik bütçe kısıtı ifadesini (Dʹ + eDʹ* + Mʹ + A = PSBR = PDEF + iD + i*eD*) net özelleştirme geliri ve senyoraj gelirinin sıfır olduğunu varsayarak yeniden yazabiliriz. Cebirsel olarak basitlik sağlamak için de iç ve dış kamu borcunu ayırmadan devam edeceğiz 4. Bu durumda şu eşitliği elde edebiliriz: PDEFt=(Dt – Dt-1) – Dt-1it Bu denklemi (PDEFt’nin negatifi olarak tanımlanan) birincil fazla cinsinden yazmak da yararlı olabilir: PSt= Dt-1it – (Dt – Dt-1) Bu denklemin bize söylediği şudur: Eğer birincil fazla dönem boyunca faiz ödemelerinden daha küçükse t zamanında dönem sonu borç stoku artacaktır. Eşitliğin her iki yanını Yt’ye bölersek, Dt-1 ve Yt- Sermaye kontrolü olmayan ülkelerde zaten iç ve dış borç arası fark belirsizleşti. Çünkü hükümetler kamu menkul kıymetleri alımını ya da iç faiz oranlarındaki değişmelere göre oluşan sermaye akımlarını kontrol edememektedirler. 4 Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 201 1 ile çarpar ve böler sonra da yeniden düzenlersek aşağıdaki ifadeye ulaşılabiliriz. dt=(1 + it)dt-1 (Yt-1/Yt) – pst Burada pst, PSt/Yt’ye eşittir. Nominal faiz oranının reel faiz oranı çarpı enflasyon oranına yani (1 + it) = (1 + rt)(1 + πt)’ye eşit olduğunu ve nominal GSYİH büyüme oranının ( Yt/Yt-1), (1 +ŷ t)(1 + πt) şeklinde tanımlandığını düşündüğümüzde, dt’nin hareket kanunu şu şekilde olacaktır: dt=δdt-1 - pst Burada δ=(1+r)/(1+^y). Denklemi N ıly için ilerisi için çözersek şu eşitliği elde ederiz: dt=δ-1pst+1 + δ-2pst+2 + … + δ-Npst+N + δ-Ndt+N Bu eşitlikle beraber ödeme gücü ile ilgili formel bir koşul için bir temel elde edilmiş olur. Bilindiği gibi borç anapara ve faiz ödemeleri ile faiz dışı açıkların tamamı yeni borçlanma ile karşılanabiliyor ise, her türlü kamu açığı sürdürülebilir. Gelecekteki birincil fazlanın bugünkü iskonto edilmiş değeri ödenmemiş borç stokunun değerine en azından eşit olduğu zaman kamu sektörünün ödeme gücü vardır. Yani -N eşitlikteki son terimin pozitif olmaması gerektiği (yani δ dt+N≤0) anlamına gelir. Diğer bir ifadeyle kamu sektörü bugünkü değer terimleriyle net bir borçlu olmamalıdır. Bütçe kısıtının bugünkü değerini karşılamalıdır (Croce, 2002: 240-241). Bu koşul, yani δ N dt+N≤0, ödeme gücü için, gelecekteki bazı zamanlarda birincil dengenin pozitif olmasını gerektiren çok sert bir koşuldur (bununla birlikte reel faiz oranına göre daha yüksek bir büyüme oranı daha düşük bir birincil fazla da borcu geri ödeme için gerekli olacaktır). Yani hükümet Ponzi oyununa gitmemelidir. Bu kural “No-Ponzi Oyun Kuralı” olarak da anılır ve basitçe hükümetin borcunu çevirmek için sonsuza dek yeniden borçlanma yolunu seçemeyeceği anlamına gelir (Ergün, 2005: 5). Çünkü Ponzi oyununda, borç verenlerin sürekli olarak anapara ve faiz alacaklarını yeniden borç olarak vermeleri ve sürekli yeni borçlanma kaynakları bulmaları gerekmektedir. Belirtilen kural sağlanmazsa bütçe açığı yeni borçlarla finanse edilecektir. Ponzi finansı denen bu durumun gerçekleşmesi halinde, bütçe açığının çok fazla, bir başka değişle cari mali politikanın sürdürülemez olduğu Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan 202 şeklinde ifade edilir. (Ak vd., 2009: 5). Ödeme gücünün daha geniş bir tanımlaması yukarıdaki denkleme daha hafif kuşullar ekleyerek türetilebilir. Örneğin zamanın bazı noktalarında borcun GSYİH’ya oranı istikrarlı olması gerekebilir. Yani dt+N ≤ đt+N. Buradaki đt+N t+N zamanında uzun dönem politika amaçları ile uyumlu bir üst sınırı ifade eder. Bu koşul altında borcun (r – ŷ)’den daha düşük oranda artmasını sağlayan negatif bir birincil fazla durumunda bile zamanlararası bütçe kısıtı karşılanmış olur. 1.3. Borç Yönetimi Politikaları Kamu sektörünün borçlarını ödeyebilirliği, kamu sektörünün net servetinin/varlığının pozitif olması ile mümkündür. Finansal olarak bütünleşmiş bir ortamda istikrarı koruma ihtiyacı, kamu sektörünün bilançosu üzerinde net servetinin/varlığının pozitif değerini sürdürmekten daha katı koşulları gerektirebilir. Varlıkların ve yükümlülüklerin bileşimi aynı şekilde önem taşır. Özellikle ödeme gücü (yani yeterli bir uzun dönem boyunca yükümlülüklerini ödeyebilme gücü) olan bir kamu sektörü yine de kısa dönem likidite krizlerinde sıkıntı yaşayabilir. Eğer kamu sektörünün kısa dönemli yükümlülüklerini ödeyebilme gücü olmadığı farkedilirse, kredi verenler hükümetin kısa döneli yükümlülüklerini almada pek istekli olmayacaklar ve hükümet kısa dönemli borçlarını karşılayamayabilecektir. Borçlar üzerindeki bu olasılık vadeye ve varlıkları ile karşılaştırıldığında kamu sekötünün yükümlülüklerinin mevcut kompozisyonuna bağlıdır. Diğer bir ifadeyle hükümetin borç yönetim politikalarına bağlıdır (World Bank, 1997: 211-213’den aktaran El-Khouri, 2002: 216-217). Yukarıdaki son dört denklemdeki mali ödeme gücü için elde edilen ölçüt zamanlararası bütçe kısıtının karşılanması ve böylece mali sürdürülebilirlik için gerekli bir koşulun sağlanmasını gerektirmektedir. Buna rağmen politika reçeteleri bu ifadelerden türetilememektedir. Buradaki zorluk bütün konu ile ilgili değişkenlerin içsel olmasıdır. Mali önlemlerin büyüme üzerindeki geri bildirimleri (feedback) özel sektörün tasarruflar ve yatırım davranışları ile birlikte (faiz oranları gibi) sırasıyla hükümet gelirlerini ve harcamalarını etkileyebilmektedir. Tersine ödeme gücü göstergeleri ise birincil denge, faiz oranları, ekonomik büyüme ve enflasyonun takip edeceği tahminlenen yollarının bağımsız olduğunu varsaymaktadır. Böylece Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 203 bu değişkenlerin davranışları ile ilgili belirli varsayımlar mevcut maliye politikası pozisyonunun bu politikanın sürdürülebilirliğini sağlayacak ölçüde yeterli olup olmadığını belirlenmeye ihtiyaç göstermektedir. Bu görevi yerine getirmede zamanlararası bütçe kısıtını karşılayabilmek için hükümetin mali konsolidasyona girişme yeteneği ve arzusunu etkileyebilen büyüme ve faiz oranlarını da etkileyen iç ve dış şokları mutlaka akılda tutmak gerekmektedir. Buiter (1985) mali sürdürülebilirlik için bir ölçüm önermiştir: net servet açığı (constant-net-worth deficit). Buiter eğer hükümetin net servetini/varlığını başlangıç düzeyinde sabit tutulabilirse hükümet harcamalarının mevcut düzeyini sürdürülebilir olarak tanımlamıştır. Bu net servet/varlık kavramı, bir hükümetin net servetini/varlığını arttırabileceği ya da azaltabileceği pek çok yolu elde edebilmesi için bilanço kalemlerinin kapsamlı bir setini içermelidir. İçerilen varlıklar arasında finansal varlıklar, reel sermaye ve toprak ve madeni varlıklar, (sosyal güvenlik katkılarını içeren) gelecekteki vergilerin bugünkü değeri ve gelecekteki senyorajın atfedilen bugünkü değeri vardır. Yükümlülükler devlet borcunu, parasal tabanı ve sosyal güvenliğe yönelik gelecekteki harcamaların bugünkü değerini içermektedir. Beklenildiği gibi, bazı yöntemsel ve ölçüm problemleri bu göstergenin pratik kullanımını sınırlamaktadır. Blanchard (1990) birincil boşluk göstergesi olarak adlandırdığı göstergenin kulanılmasını önermiştir. Bu göstergeyi, birincil dengenin, reel faiz oranının ve büyümenin tahminlenen yolları veri iken, borcun GSYİH’ya oranını stabilize etmek için gerekli birincil fazla seviyesi olarak basit bir şekilde tanımlamak mümkündür. Bu boşluk borcun GSYİH’ya oranını stabilze etmek için gerekli gelecekteli birincil fazlanın bugünkü değeri ile cari denge arasındaki fark olarak gösterilebilir. Blanchard tarafından önerilen alternatif bir gösterge de vergi boşluğu adıyla anılmakta olup ödenmemiş borcun GSYİH’ya oranını stabilize etmek için gerekli olan verginin GSYİH’ya oranında gerekli olan ayarlamayı ölçer. İşte buradaki boşluk da hesaplanan vergi oranının bugünkü değeri ile bu oranın cari değeri arasındaki fark olarak elde edilebilir. Bu iki göstergeyi kullanmak nispi olarak daha az bilgiler (borcun GSYİH’ya başlangıç oranı, reel faiz oranları, reel büyüme oranı ve vergi boşluğu ölçüsünde gelecekteki faiz dışı harcamaların yolu hakkında bir varsayım) 204 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan gerektirmektedir. Buna rağmen her ikisi de Builter tarafından önerilen ölçü hakkında daha önce getirilen eleştiriler gibi henüz çok yeni ve geliştirilmeye muhtaç ölçülerdir. Drudi ve Prati (1999) tarafından mali konsolidasyon ile faiz oranlarının kredi derecelendirme parçası arasındaki içsel bağlantıyı bulmak için geliştirilen bir yaklaşım, hangi mali değişkenlerin borcun sürdürülebilirliğinin işareti olacağı konusunda bir görüş elde edebilmek için yararlı olabilir. Çalışmalarının bir sonucu şudur: Kredi derecelendirme bir ülkenin birincil dengesiyle pozitif, borcun GSYİH’ya oranıyla negatif ilişkilidir. Yüksek birincil açık fakat düşük borç oranı olan ülkelerin, yüksek borç oranı olan ülkelerin benzer oranları elde edebilmek için oldukça büyük birincil fazla edinmeleri gerekli iken, niçin yüksek kredi derecelendirmesi istediklerini açıklamaktadır. Bu, mali sürdürülebilirlik için ideal bir ölçünün bu iki değişkenin bir miktar ağırlıklı ortalamasına dayanması gerektiğini akla getirmektedir. Önceki bölümde tartışılan özet ölçüler mali sürdürülebilirlik için gerekli olan politika paketini oluşturmada bir rehber olarak kullanıldığında, mali olmayan makroekonomik değişkenlerden geri bildirimlerle ilgili yapılan açık (ya da zımni) varsayımlar da dikkatli bir şekilde aşama aşama incelenmelidir (Croce, 2002: 243-244). • Ekonomi reel faiz oranından daha yüksek bir oranda büyüdüğünden bu şekilde de birincil açığın belirli bir seviyesini doğrulandığından dolayı hükümet politikalarının belirli bir seti sürdürülebilir olarak değerlendirilmesine rağmen borçta artma sonucu reel faiz oranını ergeç artırabilir ve borçta sürdürülemez bir artışa neden olabilir. • Devletin ödeme gücü borcun GSYİH’ya oranının istikrarlı olmasını gerektirmekte, fakat büyüklüğü üzerinde bir sınır konulmamaktadır. Buna rağmen yüksek bir oran özel sektörün devletin taahhütleri ve bütçe kısıtını sürekli olarak sağlayabilme yeteneği konusundaki algısını, bu da risk primini ve faiz oranlarını etkileyebilir. Borcun likiditesi de bu değişkenleri etkileyebilir. Ortalama vadeleri kısaldığından dolayı ellerinde tahvil bulunduranlar kamu borcunu çevirmek için reel faiz oranlarının yükseleceği beklentisine girebilir. Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 205 • Benzer şekilde mali konsolidasyon programlarının izlenmesi (ya da ertelenmesi), örneğin kamu borç stoku ve risk pirimi etkileşimi yoluyla ve kamu harcamalarının ve vergilerin bileşiminin ekonomik büyümeyi etkilemesi yoluyla faiz oranlarını ve ekonomik büyümeyi etkileyebilir. • Kamu borcu yerleşik olmayanlar tarafından tutulduğu zaman, eğer cari işlemler dengesinin sürdürülebilirliği ticaret hadlerindeki bir bozulma, finansal kriz gibi dışsal şoklar tarafından etkileniyorsa, istikrarlı bir borcun GSYİH’ya oranı maliye politikası hamlesi yapma gereksinimine bir işaret olması konusunda başarısız olabilir. 1.4. Mali Fazlanın İstenmesi ve Yönetimi Bir ülke mali hesaplarında bir fazlalık oluşturmak için uğraşır mı? Bazı durumlarda bir fazla arzu edilebilir (Bkz. Chalk ve Hemming, 1998). Birincisi, daha önce tartışıldığı gibi yüksek bir birincil fazla genellikle borcun GSYİH’ya oranının azalmasına yardımcı olmak için gereklidir. Bazı durumlarda borç sorunu çok şiddetli olabilir. Bu nedenle toplam (overall) bütçe fazlası bunu iyileştirmek için gereklidir. Aslında bir fazla kendi başına ekonomik ajanlara hükümetin tutumluluğu hakkkında açık sinyaller vererek hükümet politikalarının sürdürülebililirliğini arttırabilir. İkincisi belli bazı hükümet borçlarını finanse etmek için de fazla gerekli olabilir. Gelir dağılımı fonksiyonunun bir parçası olarak hükümet çoğu lumpy yatırımları içeren kamu mallarını tedarik eder. Bu mallar fiziki (örneğin ulaşım ve iletişim ağları) alt yapı ile sosyal (örneğin okullar ve hastaneler) alt yapı yatırımlarıdır. Hükümet borçlanma kısıtları ile karşı karşıya ise, gelecekteki altyapı yatırımlarını ödemek için şimdidien fazlaya yönelmek durundadır. Üçüncüsü, vergi düzleştirmesi (tax smoothing) isteyen hükümet fazlaya yönelmelidir. Verginin düzeltilmesi prensibine göre, harcamadaki geçici dalgalanmalar kamu borcu ile finanse edilmesi gerekirken, vergileme faiz sonrası sürekli kamu harcamasına uygun olmalıdır (Quintieri ve Bella, 1997: 217’den aktaran Günaydın, 2004: 168-169). Bozucu vergilemenin refah maliyeti vergi oranının karesine göre değiştiğinden bu maliyetleri en aza indirmek (refahı maksimize etmenin doğal sonucu olarak) zaman içinde sabit vergi oranlarını sürdürmeyi gerektirir. Diğer bir ifadeyle vergilemenin bozucu etkilerinden ortaya çıkan maliyetleri azaltmak için vergi oranlarını düzeltmek 206 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan gerekmektedir. Eğer harcamalar durgunluk süresince artıyor, canlanma dönemlerinde düşüyorsa ve vergi matrahları konjonktür ile aynı yönde değişiyorsa, hükümet konjonktür süresince sabit bir vergi oranını sürdürebilmek için canlanma dönemlerinde fazlaya durgunluk dönemlerinde ise açığa yönelmek zorunda olacaktır. Diğer bir ifadeyle maliye politikası konjonktür karşıt olacaktır. Dördüncüsü, hükümetin istikrar sağlama işlevi, talep yetersizliklerine ve arz şoklarına cevap verebilmek amacıyla konjonktür karşıt maliye politikası için ve dolayısıyla fazlaya yönelmek için daha güçlü bir gerekçe sağlamaktadır. İstikrar işlevi, kısa dönemli makroekonomik dengesizlikleri (örneğin ödemeler dengesi zorlukları ve yüksek enflasyon) düzeltmek için de kullanılabilir. Makroekonomik istikrarı yeniden oluşturmak için sık sık uygun para ve döviz kuru politikaları ile birarada uygulanan sıkılaştırılmış maliye politikası, bir mali fazlanın oluşturulmasını gerektirebilir. Beşincisi de geçici (transitory) sermaye gelirleri de mali açıdan bir fazlayı sağlayacaktır. Bunlar, yabancı bağışlar, yeraltı madeni kaynak gelirleri ya da özelleştirme gelirleri vb. gelirlerdir. Benzer şekilde daha yüksek vergiler ve ihracat karları üzerinden alınan diğerleri yoluyla bütçeye gelen geçici olarak yükselmiş mal fiyatlarından beklenmedik bir şekilde elde edilen gelirler de mali bir fazlayı doğrulayacaktır 5 (El-Khouri, 2002: 218219). Mali fazlayı başarmış ülkeler, bunu değişik yollarla yapmışlardır. Botswana elmas madeninden elde edilen gelirler nedeniyle 1983’den beri bütçe fazlası elde etmektedir. Biriktirilen bu fazlalar merkez bankasına yatırılmakta ve yurtdışında yatırımda kullanılmaktadır. Botswana’nın şu anki döviz rezervleri üç yıllık ithalatına yakın düzeydedir. Şili’de devletin bakır işletmesinden yapılan transferler 1988’den beri (ortalama GSYİH’nın %2’si kadar) kamu sektöründeki fazlanın kaynağını oluşturmaktadır. Şili bu fazlayı bakır fiyatları için oluşturulan istikrar fonunu yapılandırmada, borcu ödemede (ki borç stoku şu anda önemsiz hale gelmiştir), özel sektöre ödünç vermede (öncelikle altyapı kalkınması için) ve döviz rezervlerini yapılandırmada kullanmaktadır. 1960 yılında Kuveyt, bütçe gelirlerinin (öncelikle petrol gelirlerinin) %10 ile RFFG’yi (Reserve Fund for Future Generations) kurdu. RFFG’nin temel amacı dünya petrol fiyatlarının düşmesinin sonucunda kamu yatırımlarında ve sosyal programlarda oluşabilecek azalmayı gidermektir. Buna rağmen Kuveyt RFFG’yi bütçeye destek olacak şekilde de kullandı. 1991 Irak saldırısı sonrası bazı yeniden yapılanma maliyetleri buradan karşılandı. Singapur 1993’ten 1997’ye kadar hükümetin finansal varlıklarının satışından elde edilen sermaye gelirlerini kapsayan ve GSYİH’nın ortalama %12’si kadar bir fazla vermiştir. Biriken bu varlıklar hükümetin eğitim ve sağlık harcamalarını (Edusave and Medisave Trust Fund) finanse etmek için kullanılmıştır. 1996-1997 yılında 5 Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 1.5. 207 Maliye Politikası Kuralları Kamu gelirleri ve harcamaları arasında kamu harcamaları lehine oluşan sapmaların kamu mali dengesini bozarak kamu açıklarının artmasına yol açtığı bilinmektedir. Bir ekonomide mali denge sürekli gelir ile sürekli harcamalar arasındaki ilişkiyi gösterir. Bu değişkenlerinden biri trendin dışına çıktığında (arttığında/azaldığında) diğeri onu karşılayacak şekilde artmalı/azalmalıdır (Ross, 1991: 185). Bu açıdan mali disiplini sağlamaya yönelik politikaların uygulanması, mali dengede ortaya çıkması olası sapmaları azaltıcı etkiler doğurabilir. Bu noktada özellikle mali kuralların etkili sonuçlar ortaya koyduğu ileri sürülmekte, diğer bir ifadeyle mali disiplin kavramı kamu açıklarının engellenmesi için bir çözüm olarak getirilmektedir. Hemming (2003), mali disiplini, ihtiyatlı açık ve ihtiyatlı borç seviyelerinin oluşturulup bu seviyelerin sürdürülmesi olarak tanımlamaktadır. Hemming’e (2003: 2) göre mali disiplinin sağlanması şu temel nedenlerle gereklidir: (i) Makroekonomik istikrarın sağlanması için kamu maliyesinin güçlendirilmesi gerekir, çünkü toplam talep baskıları ve yüksek enflasyon ve ödemeler dengesi açıkları ile mücadelede kamu harcamaları ve gelirleri önemli bir role sahiptir. (ii) Gevşek maliye politikası uzun süre uygulandığında etkinliği azalır ve buna bağlı olarak para politikasının da etkinliği azalır. Dönemsel olarak mali disiplini hedefleyen sıkı maliye politikası ile eşanlı olarak sıkı para politikasının uygulanması yüksek enflasyon dönemlerinde daha etkili sonuçlar doğurabilir. (iii) Mali disiplini sağlamaya yönelik düzenlemeler hükümetlerin, kaynak dağılımı ve ekonomik büyüme amaçlarına hizmet eden vergi ve harcama programlarını daha dikkatle yürütmelerini kolaylaştırabilir. (iv) Mali disiplin, öngörülebilir/öngörülemez mali şoklara karşı kamu maliyesi açısından önlem alınmasını kolaylaştırabilir. Kamu maliyesi literatüründe yer alan kamu açığı türlerinin ortak yönü, kamu mali dengesinde gözle görülür bir sapmaya yol açarak mali dengenin bozulmasına neden olan sonuçlar doğurmalarıdır. Ancak bu sonuçlar gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerde, gelişmişlik farkları nedeniyle farklı şekilde ortaya çıkmaktadır. Gelişmiş GSYİH’nın %161.8’i kadar toplamda bir varlık tutulmuş fakat bileşimi konusunda az bilgi sözkonusudur (El-Khouri, 2002: 219-220). 208 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan ülkelerde kamu açıklarının artmasına yol açan temel faktörler; bu ülkelerdeki büyüme hızının azalması, uygulanan hükümet politikaları, kamu harcamalarının, vergilere kıyasla enflasyonu daha yakından izlemesi ve kamu borcunun yol açtığı finansal baskının artan faizler nedeniyle ağırlaşması olarak belirtilebilir (Sönmez, 1994: 584). Buna karşılık gelişmekte olan ülkelerde kamu açıklarının artmasına yol açan temel faktörler, kamu kesiminin ekonomideki payının özellikle 1980’li yıllardan itibaren azaltılmasını temel alan küreselleşme eğilimleriyle açıklanmaktadır. Küreselleşme süreci, gelişmekte olan ülkelerin reel ve finansal piyasalarının altyapısı henüz yeteri kadar oluşmadan yabancı piyasalara açılmasına neden olmuştur. Bu sürecin beraberinde getirdiği finansal derinleşme bu ülkelerin sık aralıklarla finans piyasalarında başlayan ve zamanla tüm ekonomiye yayılan ekonomik krizlerle karşı karşıya kalmalarına yol açmıştır. Bu krizler başlangıçta finansal kaynaklı olmakla birlikte yurt içi fiyatların artmasına yol açan yerel paranın aşırı değerlenmesi ve buna bağlı yüksek enflasyon oranları yurt içi piyasalarda dengelerin bozulmasına yol açmış, finansal piyasalarda istikrarı sağlamaya yönelik borçlanma politikasının öngördüğü yüksek faiz oranları kamu kesiminin piyasalar üzerindeki baskısının artmasına neden olmuştur. Bununla birlikte pek çok gelişmekte olan ülkede kamu harcamaları/GSYİH oranı gelişmiş ülkelerin altındadır. Ancak bu ülkelerde kamu kesimine ait iktisadi işletmelerin, toplam kamu harcamaları içinde ve GSYİH içinde yüksek paylara sahip olduğu görülmektedir. Buna karşılık gelişmekte olan ülkelerde yerel yönetim harcamalarının toplam harcamalar içindeki payı gelişmiş ülkelere kıyasla düşüktür (World Bank, 1988: 43 ve 46). Zamanla özellikle yüksek borç ödemelerine ve artan enflasyon oranlarına bağlı olarak gelişmekte olan ülkelerde kamu harcamalarının hızla artması, yüksek kamu açıklarına yol açmakta ve bu durum özel yatırımların, dolayısıyla ekonomik büyümenin azalmasına neden olmaktadır. Politikacılar, bütçe açıklarını borçlanma yoluyla finanse ederek kamu harcamalarının maliyetini kamuoyundan saklayabilirler. Bu durumda artan harcamaların vergi yerine borçlanma ile karşılanması uzun dönemde gelecek nesiller üzerindeki borç yükünü arttırarak ekonomide istikrar bozucu sonuçlara yol açabilmektedir (Martino, 1998: 4). Yüksek kamu harcamalarına ve buna bağlı olarak geniş kamu kesimine sahip ülkelerde bütçe sisteminin oldukça karmaşık olduğu ve şeffaf olmayan uygulamalar nedeniyle bazı yanıltıcı sonuçların ortaya çıktığı görülmektedir. Örneğin; ülkelerin ekonomik durumunu yorumlarken kullanılan Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 209 büyüme, enflasyon, faiz oranları gibi makro ekonomik değişkenler (gelirleri fazla ve harcamaları düşük gösterecek şekilde) iyimser tahminler olarak belirlenmektedir. Ancak yıl sonunda beklenmeyen bütçe açıkları ortaya çıktığında bu bütçe açıkları, beklenmeyen dış etkilere bağlanmaktadır. Bütçe içindeki ve dışındaki kaynakların hangi kaynakları içerdiği kesin olarak belirlenememektedir. Politikacılar kamu harcamalarını kullanırken bu harcamaları daha yüksek göstererek bağlı oldukları birimlerde harcamaya ihtiyaçları olduğunu ve kesintiye gidilmemesini talep edebilirler. Birden fazla yıla yayılan bir bütçeleme sürecinde planlar her yıl tekrar incelendiği için uygulanması güç olan planlar sonraki yıllara ertelenebilir veya hiç uygulanamayabilir (Alesina ve Perotti, 1996: 403). Dolayısıyla mali şeffaflık mali hesapların uygulanabilirliği açısından önem taşımaktadır. Gelişmiş ve gelişmekte olan bir çok ülkede özellikle 1970’ler ve 1980’lerde mali açığın artması, maliye politikası kurallarının benimsenmesine ilginin artmasına neden olmuştur. Maliye politikası kurallarının makroekonomik istikrarı korumaları, diğer finansal politikaları desteklemeleri, uzun dönemde sürdürülebilirliği sağlamaları, negatif etkileri azaltmaları, politikanın kredibilitesini devam ettirmeleri gibi temel gerekçeleri sayılabilir. Bu hedeflerden bir çoğu yıllık bütçelerde ya da orta vadeli planlarda alınabilecek ihtiyari mali tedbirlerle (uzak görüşlü seçmenler ya da finansal piyasalar tarafından araştırılırsa) karşılanabilir. Buna rağmen son yıllardır devam eden bütçe açıklarını düzeltmeye girişen birçok mali konsolidasyon programı pek de başarılı olamamıştır. Bu pogramların hatası, ihtiyari politikalar teorik olarak daha üstün olsalar da, iyi düzenlenmiş maliye politikası kurallarının maliye politikası oluşturma sürecinde politik baskılara karşı ikinci en iyi çözümü sunduğunu öne sürmeleridir. Aslında mali kuralların en güçlü yönü politik ekonomi temelinde yapılabilmeleridir. Şöyle ki, demokratik yollarla seçilen hükümetlerin gelecek nesiller pahasına kamu borcunun birikmesine neden olan sapmalarını düzeltilmesine yardımcı olurlar. Özellikle seçim öncesi dönemlerde kısa dönemli siyasi kaygılar nedeniyle artan kamu harcamalarının ve buna bağlı kamu açıklarının azaltılması mali kuralların uygulanması ile kolaylaşabilir. Teknik terimlerle ifade edersek, kurallı maliye politikasının ihtiyari maliye politikasına göre en büyük avantajı zaman tutarlılığıdır (El-Khouri, 2002: 220). 210 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan Geniş anlamda mali kural, mali performans göstergeleri için kalıcı olarak belirlenen sınırlama veya oran olarak tanımlanırken dar anlamda bütçe tahminleri ve gerçekleşmeleri arasında uyumun sağlanması için yapılan yaptırımlar olarak tanımlanmaktadır. Bütçe, borçlanma, vergi ve harcama üzerindeki sınırlamalar başlıca mali kurallar olarak belirtilmektedir (Eker, 2009: 9). Dolayısıyla mali olaylar kamu harcamaları ve kamu gelirlerinden meydana geldiğine göre, mali olaylara uygulanacak mali kuralların hükümetin harcama yapma ve gelir elde etme –vergileme- ve borçlanma yetkisi üzerine konan sınırlamalar olduğu söylenebilir (Brennan, 1984: 125). Bu sınırlamalar esasen denk bütçe kuralları, borçlanma kuralları ve açıkların parasal finansmanını yöneten kurallara ilişkindir 6. Bugüne kadar uygulanan mali kurallar değerlendirildiğinde ilki açık ve borç kuralları, diğeri ise harcama kuralları olmak üzere iki sınıfa ayrılabilir. Açık ve borç kurallarında genellikle yıllık açık miktarına sayısal bir limit konulur. Bu limit parasal olabileceği gibi, sıfır gibi, GSYİH’nın yüzdesi biçiminde de olabilir. Bu tip mali kurallara örnek olarak Avrupa Birliğinin İstikrar ve Büyüme Paktı ile ABD’nin 1986-1990 yılları arasında uyguladığı Gram-Rudman-Hollings sistemi örnek verilebilir. ABD’nin sistemi kanuni olarak belirlenmiş ve aşamalı olarak sıfıra düşen açık limitine dayanmaktaydı. Sistem değiştirilmeden önce sınırlamaları gevşetmek için bir kez revize edilmiştir. İstikrar ve Büyüme Paktında ise maksimum açık GSYİH’nın % 3’ü olarak belirlenmiştir. Harcama kuralları ise doğrudan açığa odaklanmak yerine harcamalarda artışa ve gelirlerde azalmaya neden olacak politikaları sınırlamayı amaçlamaktadır. Harcama kuralları teriminden yola çıkarak vergi kaybına neden olacak değişikliklerin dışlandığı anlamı çıkarılmamalıdır. ABD’nin benimsediği harcama kuralları sisteminde harcamalara yıllık tavanlar getirilmekte ve harcamalar ile vergilere PAYGO 7 sınırlamaları uygulanmaktadır (Sevik, 2008: 53). En iyi bilinen maliye politikası kuralından biri hükümet harcamaları ile gelirleri arasında bir denge sağlanmasına yöneliktir. Bu denge toplam denge, cari denge ya da her bir mali yıl için Geniş bilgi için bkz. Günay, 2007: 86. Bütçelemede, PAYGO (pay-as-you-go) terimi yeni önerilen harcamalar veya vergi kesintilerinin bunlara eşit gelir artışı veya bütçe küçültülmesi suretiyle karşılanması zorunluluğunu ifade etmektedir (Bkz. Sevik, 2008). 6 7 Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 211 gerçekleştirlmesi zorunlu olan işlemsel denge olarak belirtilebilir. Alternatif olarak yapısal ya da konjonktürel olarak ayarlanan denge olarak daha bir uzun dönem için tanımlanabilir (El-Khouri, 2002: 220). Bu mali kuralın temel özelliği basit ve kolay uygulanabilir olmasıdır (Buchanan ve Wagner, 1977: 183). Bunun dışında bütçenin miktarını sınırlandırmaya yönelik olarak kamu harcamalarını GSYİH’nın belli bir oranı ile sınırlandıran bir mali kural ya da yatırım harcamalarını bütçe finansmanının dışında tutan bir mali kural –altın kural- uygulanabilir. Bir diğer mali kural türü borçlanma üzerindeki sınırlamalardır. Bu kural hükümetin merkez bankasından doğrudan finansman yoluyla borçlanması üzerine bir sınırlama getirmektedir. Ayrıca yerel yönetimlerin borçlanma imkanlarını belli bir üst sınır ile kısıtlayan düzenlemeler veya bu birimlerin sadece belirli piyasalardan ve belirli borçlanma araçlarını kullanarak borçlanmalarını öngören uygulamalar mali kural hükmündedir. Bunun yanı sıra kamu borcu/GSYİH şeklinde kamu borçlanmasının belirli bir büyüklüğe (GSYİH) oranı ile sınırlandırılması şekilnde borç stoku üzerine de sınırlamalar getirilebilir. Avrupa Birliği’nde uygulanan Maastrich Anlaşması’nda öngörülen üye ülkelerin kamu bocu stoku/GSYİH oranlarının %60 üst sınırı ile sınırlandırılması bu uygulamaya tipik bir örnektir (Kopits ve Symansky, 1998: 26). Vergi ve harcama üzerindeki sınırlamalar ise birden çok mali yılı da içine alacak şekilde gelecekte belirli bir dönemde vergi ve harcamaların artış miktarları üzerinde belirli sınırlamalar getiren düzenlemelerdir (Krol, 1997: 296). Bu düzenlemeler, kamu harcamaların veya vergilerin GSYİH’ya belirli bir oran ile sınırlandırılmasını öngörmekte ve bu oranın üzerinde harcama yapılmasına ve vergi artışları gerçekleştirilmesine izin verilmemektedir (Poulson, 2004: 4). Farklı alanlara yönelik spesifik düzenlemeleri içerseler de kamu maliyesi literatüründe mali kuralların bazı ortak özellikleri olduğu belirtilmektedir (Buiter, 2003: 5): (i) Bir mali kural basittir. Uygulanması kolay ve anlaşılabilirdir. (ii) Devletin borç ödeyebilirliğini garantileyecek sınırlamalara sahiptir. (iii) Konsolide bütçe uygulamaları ve merkez bankası hesapları ile sıkı ilişki içindedir. (iv) Mali araçların konjonktür-yönlü işleyişine izin verir. (v) Ekonomik yapıdaki farklılıklar ile uyumlu olduğu için uzun dönemde de uygulanabilir özelliğe sahiptir. (vi) Güvenilirliği yüksektir. 212 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan Bununla birlikte bir mali kural uygulamasının etkinliğinin yüksek olması için bazı sınırlamalar ile desteklenmesi gereklidir. Bu sınırlamalar miktarsal sınırlamalar, prosedürel sınırlamalar ve saydamlık ile ilgili düzenlemeleri kapsamaktadır. Miktarsal sınırlamalar bir mali kuralın mali disipline katkıda bulunacak şekilde etkin işlemesini sağlayıcı kantitatif sınırlamaları içerir (borç stokunun, kamu harcamalarının, vergilerin GSYİH’ya belli bir oran ile sınırlandırılması, v.b.). Prosedürel sınırlamalar, bütçe sistemini, bütçenin uygulanma aşamasını ve genel yapısını oluştururken yasama ve yürütme organları arasındaki ilişkilerin belirli kurallara bağlı olarak işlemesini içermektedir. Saydamlık ile ilgili kurallar ise hükümetin ekonomik hedeflerini, politikalarını ve bu politikaların sonuçlarını izlemek için gerekli olan bilginin düzenli, tutarlı ve güvenilir şekilde kamuoyuna sunulması için gerekli olan düzenlemeleri içerir (Alesina ve Perotti, 1996: 401 ve 403). Devletin mali yapısının ve fonksiyonlarının, maliye politikası uygulamalarının, kamu hesaplarının ve geleceğe yönelik mali projeksiyonların kamuoyuna açık olması şeklinde tanımlanan mali saydamlık (Potter, 1992: 3) özellikle bütçeleme süreci açısından önemlidir. Çünkü bütçe gelir ve harcamalarının kamuoyunun bilgisi dahilinde yapılması, kaynak tahsislerinin hangi alanlara ve ne miktarlarda yapıldığının kamuoyu tarafından bilinmesi, kamu maliyesine duyulan güvenin artmasını sağlayarak uygulanması politikaların daha etkin sonuçlar doğurmasını kolaylaştırabilir. Mali kurallar, bir yandan kamu açıklarının azaltılmasında otomatik istikrar sağlayıcı araçların kullanımını kolaylaştırırken diğer yandan da para poltikası üzerindeki yükü de azaltabilir. Ancak mali kuralların bu tür bir etki oluşturabilmesi için mali ve parasal kuralların uygulamada birbirini desteklemesi, diğer bir ifadeyle para ve maliye politikalarının eşanlı yürütülmesi gerekmektedir (Kopits ve Symansky, 1998: 6 ve 8). Uygulamada özellikle yüksek enflasyon ve cari açıkların yol açtığı ekonomik sorunların azaltılması için iradi politikalar yerine kurallara bağlı politikaların daha etkili sonuçlar doğurabildiğini savunan iktisatçılar, özellikle mali kuralların, kamu mali dengesinde kısa sürede kamu açıklarını azaltıcı yönde sonuçlar ortaya çıkardığını belirtmektedirler (Goldfeld, 1982: 361). Buna göre ekonomik ve politik konjontüre uygun şekilde belirlenmiş mali kuralların, Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 213 hükümetlerin daha dikkatli politika uygulamalarını sağlayarak mali disipline katkıda bulunabileceği savunulmaktadır (Poulson, 2004: 2). Bununla birlikte mali kuralların esnek olmaması halinde bütçe sürecinde saydamlığın sağlanması yerine azalması yönünde sonuçlar doğuracak düzenlemeler –örneğin; yaratıcı muhasebe, v.b. düzenlemeler- yoluyla politika uygulayıcıları tarafından kurallar etkinsizleştirilebilir (Alesina ve Perotti, 1996: 404). Diğer yandan özellikle bütçe açıklarına ve borçlanmaya ilişkin üst sınırlar açıkça belirlenmez ise ekonomik konjonktür değiştiğinde bu sınırlamaların etkinliği ortadan kalkabilir ve maliye politikasının kısa dönemde konjonktür kaşıtı etkisi oluşmayabilir. Mali kuralların başlıca avantajı somut kurallar olmalarıdır. Diğer bir ifadeyle bu kuralların belirli kantitatif sınırlamalar içermeleri uygulama sonuçlarının net olarak değerlendirilmesini kolaylaştırabilir. Ancak bu kuralların konjontürdeki değişmelere uyum sağlayacak şekilde belirli bir esnekliğe sahip olmamaları halinde kurallar, istenen sonuçları sağlayıcı değil aksine zorlaştırıcı etkiler doğurabilir ve politika uygulamalarının etkinsizleşmesine yol açabilir (Wyplosz, 2002: 7). Nitekim sıkı bir mali kuralın uygulanması ile kamu açıkları azaldığında bir yandan kamu mali dengesinde bir iyileşme yaşanırken öte yandan reel ekonomide harcamaların daraltılması nedeniyle bir üretim daralması yaşanıyorsa mali kuralın reel ekonomideki bu büyüme azaltıcı etkiyi bertaraf edecek şekilde gevşetilmeye uygun bir esnekliğe sahip olması gerekir. Aksi taktirde bu tür bir kuralın esnetilmeden sürdürülmesi üretim daralmalarının artmasına, dolayısıyla reel ekonomide bir resesyon sürecine girilmesine yol açabilir. Çeşitli devlet düzeylerinde anayasa veya yasa metinlerine kalıcı hükümler koyarak mali disiplini sağlama girişimleri 150 yıldır yapılmaktadır. Bu süreç üç farklı döneme ayrılabilir: İlk dönemde, bazı federal sistemlerde federe devletler altın kuralı benimsemişlerdir. Bu kural çerçevesinde, 19. yüzyılın ortalarından itibaren Amerika’daki pek çok eyalet ve 1920’lerden sonra İsviçre’deki bazı kantonlar bütçe dengesi kuralını benimsemişlerdir. İkinci dönemde, İkinci Dünya Savaşı’ndan sonra, bazı sanayi ülkeleri (Almanya, İtalya, Japonya, Hollanda) parasal reformları takiben istikrar programlarını destekleyen dengeli-bütçe kurallarını yürürlüğe 214 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan koydular. Bunların çoğu altın kural tipinde idi. 1960’larda belirli yerel kaynaklardan (özellikle merkez bankaları) bütçe açığının finanse edilmesine limit getiren veya yasaklayan diğer kurallar bazı sanayileşmiş ülkelerde ve gelişmekte olan ülkelerde kabul edilmiştir. Yeni Zelanda’nın 1994’de kabul ettiği Mali Sorumluluk Kanunu ile başlayan bugünkü dönemde artan sayıda sanayi ve yükselen piyasa ekonomisi mali kurallar kabul etmeye başlamıştır. Bu dönemdeki mevcut kuralların ortak paydası hesap verme anlaşmalarını, güncel ve düzenli raporlama zorunluluğunu ve orta vadeli makro bütçe çerçevesini içeren daha fazla şeffaflık standartları ile desteklenmesidir. Genellikle, tüm bu unsurlar, hesap verme zorunluluklarının da yer aldığı, geniş yasalarda ve uluslararası anlaşmalarda yer almaktadır. Şu anki maliye politikası kuralları hem planlama hem de uygulama açısından oldukça fazla çeşitliliğe sahiptir. Anglo-Sakson ülkeler (Avustralya, Kanada eyaletleri, Yeni Zelanda, İngiltere) şeffaflık üzerinde daha fazla dururken, Kara Avrupası (Avrupa Parasal Birliği İstikrar ve Büyüme Paktı ve İsviçre) ve yükselen piyasa ekonomileri (Arjantin, Brezilya, Kolombiya, Peru ve Hindistan) sayısal referans değerlerine (hedefler, limitler) daha fazla odaklanmaktadır. Federe devletlerin güçlü özerkliğe sahip olduğu federal sistemlerde kurallar yalnızca merkezi devlet tarafından kabul edilmektedir (Arjantin, Hindistan); diğer federal sistemlerde ise (merkezi devletin iflastan kurtarma müdahalelerinde bulunduğu ve yanlış mali davranışların diğer devletler üzerinde olumsuz dışsal etkilerinin olduğu) kurallar her bir federe devlet düzeyinde kabul edilmektedir. Pek çok kural öngörülemeyen dışsal şoklar için istisna hükümleri konulmasına izin vermektedir. İstisna hükümleri çeşitli biçimlerde olabilmektedir: marj belirlenmeden orta vadeli denge veya fazla hedefi belirlenmesi (Yeni Zelanda), marjlı denge veya fazla hedefi belirleme zorunluluğu, büyümedeki devrevi sapmaların düzeltilmesi (Avrupa Parasal Birliği, İsveç) veya alternatif olarak ihtiyat fonunun işletilmesi (Arjantin, Peru). Ayrıca, uluslararası kriz, ulusal felaket ve şoklar için, ihtiyari bir tutumla istisna hükmü belirlenebilmektedir (Brezilya, Hindistan, Amerika). Bazı ülkelerde bağımsız bir tahkim otoritesi açık bir şekilde tanımlanmıştır (Brezilya, Avrupa Parasal Birliği), diğerlerinde ise izleme ajansı belirlenmiştir (Arjantin). Bazı örneklerde, kurallara uyulmadığı takdirde hükümetler mali veya yargısal yaptırımlara tabidirler (Brezilya, Kanada eyaletleri, Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 215 Avrupa Parasal Birliği, Afrika Mali Birliği Frank Bölgesi). Çoğunluğunda ise kurallara uymama durumunda otoriteler itibar kaybına maruz kalmaktadırlar (Sevik, 2008: 51-52). Gelişmekte olan ekonomiler ile yükselen piyasa ekonomilerinin dış borçlarını finanse etmek için fazlaya ihtiyaçları olması ve sermaye akışını teşvik etmek istemeleri minimum birincil dengenin devam ettirilmesini popüler bir mali kural haline getirmiştir. Mali kuralın uygulamasına ve kaç yılı kapsayacağına biçiminden daha fazla odaklanmak gereklidir. Açığa limit getirme kuralının borç veya toplam harcamaya limit getirmekten daha fazla veya daha az etkin olduğu sonucunu çıkarmanın halen bir gerekçesi bulunmamaktadır. Mali kural gerçekçi ise, tasarlandığı biçimde uygulanıyorsa ve birkaç yılı kapsıyorsa etkindir. Bu özellikleri taşımayan bir kural hangi bütçe büyüklüğüne bağlı olursa olsun yetersiz kalacaktır (Sevik, 2008: 54). 1.6. Mali Uyumun Kalitesi ve Yapısal Reform Gelişmekte olan ülkelerin iç ve dış dengeyi sağlama konusunda yaşadığı sıkıntılar (yüksek enflasyon, işsizlik, ödemeler dengesi problemleri ve kamu açıkları) nedeniyle genellikle uluslararası finansal kuruluşlar (IMF ve Dünya Bankası) ile birlikte yapısal uyum programları hazırlamakta ve uygulamaktadırlar. Uygulamada iki tür yapısal uyum programı sözkonudur. Birincisi klasik yapısal uyum programıdır. IMF finansmanına ihtiyaç duyan ülkenin bir yandan dış dengesinde ortaya çıkan önemli bir uluslararası rezerv kaybıyla karşı karşıya kalması diğer yandan da düşük makroekonomik performans göstermesi (yüksek enflasyon, yüksek kamu açıkları, düşük büyüme hızı) halinde klasik yapısal uyum programı önerilir. Bu programda temel amaç dış dengeyi düzeltmek ve rezervleri güvenilir bir seviyeye getirmektir. Bunun için öncelikle yurt içi dengeleri düzeltici politikalar önerilir. İkincisi ise yeni yapısal uyum programıdır. Bu program ise sermaye hesabı krizi programları ve reform programları olmak üzere iki alt kategoriye ayrılır. Özel dış finansmanda ani bir azalış ortaya çıktığında döviz kurunun baskı altında kalması ile birlikte sabit döviz kuru rejiminin terk edilmesi ve ulusal paranın büyük ölçüde değer yitirmesi sonucu ortaya çıkar. Artan kamu açıklarına bağlı olarak da yurt içi kamu ve özel sektör dengelerinde ortaya çıkan bozulmalar da ulusal paranın değer kaybetmesi ile reel ekoomik faaliyetleri olumsuz etkileyerek büyümeyi azaltır. Bu 216 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan sermaye hesabı krizi programları veri şartlarda yaşanan finansman kaybını telafi etmek için önlem almayı hedeflemektedir. Yeni yapısal programın ikinci kategorisinde reform programları yer alır. Bu programlar ekonomik istikrarın ve ekonomik büyümenin sağlanabilmesi için kamu mali dengesinde düzenlemeleri de temel alan bir dizi yapısal reformun yapılmasını hedeflemektedir ve sermaye hesabı krizi programlarının aksine sonuçları uzun dönemde görüldüğü için uzun dönemli programlardır. Özellikle gelişmekte olan ülkelerde yüksek enflasyonun ve yüksek kamu açıklarının azaltılması için ortodoks mali ve parasal önlemler alınmasıyla kamu mali dengesinin ve fiyatlar genel düzeyi istikrarının sağlanması amacıyla bu tür yapısal uyum programları tercih edilmektedir. Bu programlar, güvenilir makroekonomik politikaları desteklemeyi ve hükümet programlarının güvenilirliğini arttırmayı hedeflemeketedir. Dolayısıyla da bu programların temel özelliği bir yandan dış dengeyi sağlamaya/korumaya çalışmak diğer yandan da daha düşük enflasyon oranı ve kamu açığı seviyesine inebilmek ve yurt içi borçlanma dinamiklerini daha sürdürülebilir hale getirmek için etkili bir faiz politikası uygulamaktır (Ghosh vd., 2006: 3-4’den aktaran Şimşek, 2009: 43-44). Reform programların hemen hepsinde ortak birkaç özellik bulunmaktadır. Bunlar; makroekonomik politika amaçlarının gerçekleşmesine katkıda bulunacak olan para programları, içinde özelleştirme, bankacılık gibi unsurların yer aldığı yapısal reform düzenlemeleri ve belki de en önemli ayağı olarak kamu sektörü açıklarının kontrol altına alınmasına yönelik kamu kesiminin mali uyum çabalarıdır. Bunun temel nedeni ekonomik istikrarsızlık yaşayan bu tür ülkelerde, kamu maliyesinin önemli ölçüde dengesizlik içerisinde olmasıdır. Bu nedenle bu dengesizliğin giderilmesi ekonomik istikrar için ön koşullardan biri haline gelmiştir. Bu nedenle bu tür programlarda ülkelerin içinde bulunduğu kamu borcu probleminin aşılması ve bu amaçla mali disiplin vurgusuyla faiz dışı fazla verilmesi yoluyla kamu sektörü kontrol altına alınmaya çalışılmaktadır. Bu programların standart kurgusu ve beklentisi sıkı maliye politikaları ile kamu harcamalarının azaltılması, gelirlerinin arttırılması, borçların çevrilebilmesi, devletin ekonomideki ağırlığı azaltılarak özel sektöre gerekli mali kaynakların yaratılması yoluyla büyüme ortamına geçilmesidir. Faiz dışı fazla vurgusu ile kendisini gösteren mali uyum çabaları bütçelerde yapılan kesintiler yoluyla Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 217 kendini göstermiştir. Mali reform ihtiyacı genel kabul görmekle birlikte ülkelerin siyasal, kurumsal ve yapısal farklılıkları herkes için kabul edilebilecek bir mali uyum reçetesi ortaya çıkarmayı güçleştirmektedir (Emil ve Yılmaz, 2003: 3; Pınar, 2006: 246). SÖZÜ GEÇEN ÇALIŞMALAR AK, R., B. AK BİNGÜL ve S. AZGÜN (2009), “Avrupa Birliği’nde Gelişen Ekonomilerin Mali Disiplin Açısından Ampirik Bir Analizi: Portekiz, Yunanistan ve İspanya”, EconAnadolu 2009, Anadolu Uluslararası İktisat Kongresi, 17-19 Haziran, Eskişehir. ALESİNA, A. ve R. PEROTTİ (1996), ‘Fiscal Dicipline and The Budget Process’, The American Economic Review, 86(2), Mayıs. APERGİS, N. (1996), “The Cyclical Behavior of Prices: Evidence from Seven Developing Countries”, The Developing Economics, 34(2). BACKUS, D. K. ve P. J. KEHOE (1992), “International Evidence on the Historical Properties of Business Cycles”, The American Economic Rewiew, Eylül, 82(4). BEAN, C.R. ve W.H. BUİTER (1987), The Plain Man’s Guide to Fiscal and Financial Policy, Employment Institute, London. BERKE, B. (2008), “Teoride ve Uygulamada Mali Sürdürülebilirlik: Bir Rehber”, Akdeniz İ.İ.B.F. Dergisi, (16). BLACKBURN, K. ve M. O. RAVN (1992), “Business Cycles in the UK.Facts and Fictions”, Economica, Kasım. BLANCHARD, O. (1990), “Suggestions for a New Set of Fiscal Indicators”, Economics Department Working Paper, 79, OECD, Paris. BLEJER, M.I. ve A. CHEASTY (1992), “Mali Açık Nasıl Ölçülür”, Çev. H. Şen, Maliye Dergisi, Mayıs - Ağustos, (1999), 131. BRENNAN, G. (1984), ‘Costitutional Constraints on The Fiscal Powers of Government’, Constitutional Economics, 218 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan Containing The Economic Powers of Government, Ed. R. B. Mckenzie, Lexington Books, Massachusetts içinde. BUCHANAN, J. M. ve R. WAGNER (1977), ‘A Return to Fiscal Principle’, Democracy in Deficit, Academic Press, New York. BUİTER, W. H. (1985), “A Guide to Public Sector Debt and Deficits”, Economic Policy, 1, Kasım. BUİTER, W. H. (2003), ‘Ten Commendments For A Fiscal Rule in EMU’, OMB Conference in Vienna, 13.01.2003, http://www.nber.org, (Erişim Tarihi:10.12.2006). BURNSİDE, C. (2005), Fiscal Sustainability in Theory and Practice: A Handbook, The World Bank, Washington D.C. CHALK, N. ve R. HEMMİNG (1998), “What Should be Done with a Fiscal Surplus”, IMF Papers on Policy Analysis and Assessment, 98/10, IMF, Washington. COOLEY, T. F. ve L. E. OHANİAN (1991), “The Cyclical Behavior of Prices”, Journal of Monetary Economics, 28. CROCE, E. (2002), “Assessment of the Fiscal Balance”, Macroeconomic Management Programs and Policies, Ed. M. S. Khan, S. M. Nsouli, C.H. Wong, International Monetary Fund Publication Services , Washington D.C. içinde. DRUDİ, F. ve A. PRATİ (1999), “Signaling Fiscal Regime Sustainability”, IMF Working Paper, 99/86, IMF, Washington. EDWARDS, S. (2002), “Debt Relief and Fiscal Sustainability”, NBER Working Papers, WP 8939. EĞİLMEZ M. ve E. KUMCU (2004), Ekonomi Politikası Teori ve Türkiye Uygulaması, Remzi Kitabevi, İstanbul. EKER, A. (2009), “Küreselleşme Sürecinde Kamu Maliyesinde Yaşanan Dönüşüm”, Küreselleşme ve Kamu Maliyesinde Yaşanan Dönüşüm, Ed. A. Eker ve H. A. Şimşek, T.C. Maliye Bakanlığı, Strateji Geliştirme Başkanlığı Yayın No: 2009/392, Ankara içinde. EL-KHOURİ, S. (2002), “Fiscal Policy and Macroeconomic Management”, Macroeconomic Management Programs and Policies, Ed. M. S. Khan, S. M. Nsouli, C.H. Wong, Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar International Monetary Washington D.C. içinde. 219 Fund Publication Services , EMİL, F. ve H. H. YILMAZ (2003), “Kamu Borçlanması, İstikrar Programları ve Uygulanan Maliye Politikalarının Kalitesi: Genel Sorunlar ve Türkiye Üzerine Gözlemler”, VII. ERC/ODTÜ Uluslar arası Ekonomi Kongresi, 6-9 Eylül, Ankara. ERGÜN, M. (2005), Sürdürülebilir Maliye Politikası ve Maliye Politikasının Ekonomik Aktivite Üzerine Etkileri: AB Uyum Sürecindeki Türkiye Örneği ve AB Ülkeleri Deneyimleri, DPT Uzmanlık Tezleri, http://ekutup.dpt.gov.tr/kamumali/ergunm/politika.pdf, (Erişim Tarihi: 11.07.2009). FLEMİNG, J. M. (1962), “Domestic Financial Policies Under Fixed and Floating Exchange Rates”, Staff Papers, International Monetary Fund, 9, Kasım. FRASER, A. G. (1999), “The Monetary and Fiscal Implications of Achieving Debt Sustainability”, http://www.centralbankbahamas.com/public/debtsustainability. doc, (Erişim Tarihi: 13.02.2006). FRY, J. M. (1997), Emancipating The Banking System and Developing Markets For Government Debt, Routledge Publishing, London. GHOSH, A., T. LANE, A. THOMAS ve J. ZALDUENDO (2006), “Program Objectives and Program Success”, IMF Supported Programs: Recent Staff Research, Ed. A. Mody ve A. Rebucci, http://www.imf.org , (Erişim: 10.03.2007) içinde. GOLDFELD, S. M. (1982), ‘Rules, Discretion and Reality’, The American Economic Review, 72(2), Mayıs. GÜNAY, A. (2007), Mali Disiplinin Sağlanmasında Anayasal Denk Bütçe Yaklaşımı ve Türkiye’de Uygulanabilirliği, T.C. Maliye Bakanlığı, Strateji Geliştirme Başkanlığı Yayın No: 2007/375, Ankara. 220 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan GÜNAYDIN, İ. (2004), “Vergi-Harcama Tartışması: Türkiye Örneği”, Doğuş Üniversitesi Dergisi, 5(2). GÜRDAL, T. (2008), Türkiye’de Faiz Dışı Fazla ve Borçların Sürdürülebilirliği (1975-2007 Dönemi), Afyon Kocatepe Üniversitesi, İ.İ.B.F. Dergisi, 10(2). HEMMİNG, R. (2003), ‘Policies To Promote Fiscal Dicipline’, IMF Fiscal Affairs Department, Mart, http://www.imf.org, (Erişim Tarihi: 11.03.2007). İNAN, E. A. (2003), “Kamu Borç Stokunun Sürdürülebilirliği ve Türkiye”, Bankacılar Dergisi, 46. KOPİTS, G. ve S. SYMANSKY (1998), ‘Fiscal Policy Rules’, IMF Occasional Paper,162, http://www.imf.org, (Erişim Tarihi: 11.03.2007). KYDLAND, F. E. ve E. C. PRESCOTT (1990), “Business Cycles: Real Facts and Monetary Myth”, Federal Reserve Bank of Minneapolis Quarterly Review, Bahar. LUCAS, R. E. (1981), Studies in Business Cycle Theory, MIT Press, Cambridge. MANKİW, N. G. (1989), “Real Business Cycles: A New Keynesian Perspective”, Journal of Economic Perspectives, 3(3). MARTİNO, A. (1998), ‘Monetary and Fiscal Rules’, http://www.cis.org.au/policy/autumn98/aut9801. htm, (Erişim Tarihi: 12.09.2002). MUNDELL, R. A. (1962), “The Appropriate Use of Monetary and Fiscal Policy for Internal and External Stability”, Staff Papers, International Monetary Fund, 9, Mart. ÖNDER, İ. ve H. KİRMANOĞLU (1996), “Kamu Açıklarının Tanımlanması, Ölçümü ve Etkileri”, Kamu Kesimi Finansman Açıkları, (X. Türkiye Maliye Sempozyumu 14-18 Mayıs 1994 Kemer - Antalya), İstanbul içinde. PINAR, A. (2006), Maliye Politikası Teori ve Uygulama, Naturel Yayıncılık, Ankara. POTTER, B. (1992), ‘Fiscal Transparency, Fscal Rules and Globalization: A Way Forward For Developing and Transition Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 221 Economies’, http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents//UN /UNPAN001992.pdf, (Erişim Tarihi:13.09.2006). POULSON, B. W. (2004), Tax and Spending Limits: Theory, Analysis and Policy, Independence Institute, 2-2004, Ocak, http://www.independenceinstitute.org, (Erişim Tarihi: 11.01.2007). QUİNTİERİ, B. ve M. BELLE (1997) “Causality Between Public Expenditure and Taxation, Evidence from the Italian Case”, Budgetary Policy, Modelling Public Expenditures, London ve New York içinde. RAVN, M. O. ve M. SOLA (1995), “Stylized Facts and Regime Changes: Are Prices Procyclical?”, Journal of Monetary Economics, 36. ROSS, A. C. (1991), Economic Stabilization For Developing Countries, Edward Elgar Publishers, Büyük Britanya. RUTAYİSİRE, L. W. (1987), ‘Measurement of Government Budget Deficit and Fiscal Stance in A Less Developed Economy: The Case of Tanzania, 1966-1984’, World Development, 15(1011), Ağustos. SERLETİS, A. (1996), “International Evidence on the Cyclical Behavior of Inflation”, Economics Letters, 51. SERVEN, L. (1997); “Uncertainty, Instability and Irreversible Investment: Theory, Evidence and Lessons For Africa”,http://www.wds.worldbank.org/external/default/WDS ContentServer/IW3P/IB/1997/02/01/000009265_39706191109 53/Rendered/PDF/multi0page.pdf, (Erişim Tarihi: 11.07.2009). SEVİK, E. (2008), “Mali Kurallar”, Bütçe Dünyası, 3(28). SMİTH, R. T. (1992), “The Cyclical Behavior of Prices”, Journal of Money, Credit and Banking, 24(4), Kasım. SÖNMEZ, S. (1994), ‘Bütçe Açığının Finansmanı ve Enflasyon’, ODTÜ Gelişme Dergisi, 4(21). 222 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan SÜNGÜ, S. (2006), Kamu Finansman Açıkları ve OECD Ülkeleri, Türkiye Açısından Borç Yönetiminin Değerlendirilmesi, Yayınlanmamış Yüksek Lisans Tezi, Hacettepe Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Ankara. ŞEN, H. ve İ. Sağbaş (2004), Bütçe Açıkları Teori ve Türkiye Uygulaması, Seçkin Yayıncılık, Ankara. ŞİMŞEK, H. A. (2009), “Yapısal Uyum Programları ve Kamu Açıkları”, Küreselleşme ve Kamu Maliyesinde Yaşanan Dönüşüm, Ed. A. Eker ve H. A. Şimşek, T.C. Maliye Bakanlığı, Strateji Geliştirme Başkanlığı Yayın No: 2009/392, Ankara içinde ss.25-64. ŞİMŞEK, N. (1998), Fiyatların Konjonktürel Davranışına İlişkin Bir Araştırma (1963-1995 Türkiye Örneği), Yayınlanmamış Yüksek Lisans Tezi, Dokuz Eylül Üniversitesi, Sosyal Bilimler Enstitüsü, İzmir. TANZİ, V. , M. I. BLEJER ve M.O. TEİJEİRO (1992), ‘Inflation and The Measurement of Fiscal Deficits’, IMF Staff Papers, 34, http://www.imf.org, (Erişim Tarihi: 12.03.2006). TANZİ, V. (1993), “Fiscal Issues in Adjustment Programs”, Fiscal Issues in Adjustment Programs in Developing Countries, Ed. R. Faini ve J.De Melo, St.Martin’s Press içinde. TÜRKKAN, E. (1997), ‘Alternatif Kamu Açığı Tanımları: İşlevsel Kamu Açığı’, ODTÜ Gelişme Dergisi, 24(4). ULUSOY, A. ve M. CURAL (2006), “Türkiye’de 1980 Sonrası Dönemde İç Borçların Sürdürülebilirliği” Zonguldak Karaelmas Üniversitesi Sosyal Bilimler Dergisi, 2(4). ÜNSAL, M. E. (2005), Makro İktisat, İmaj Yay., Ankara. WORLD BANK (1988), World Development Report, Oxford University Press, Oxford. WORLD BANK (1997), “Challenges of Macroeconomic Management”, Private Capital Flows to Developing Countries: The Road to Financial Integration, Oxford University Press, Oxford, New York içinde. Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 223 WYPLOSZ, C. (2002), Fiscal Dicipline in EMU: Rules or Institutions?, Graduate Institute For International Studies, Geneva. YAMAUCHİ, A. (2004), “Fiscal Sustainability –The Case of Eritrea”, IMF Working Paper, 7, http://www.imf.org/external/pubs/ft/wp/2004/wp04007.pdf, (Erişim Tarihi: 10.08.2005). YILDIRIM, K., D. KARAMAN ve M. TAŞDEMİR (2006), Makroekonomi, Seçkin Yayıncılık, Ankara. Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 225 TÜRK HUKUKU’NDA VERGİ KANUNLARININ ANAYASAYA UYGUNLUĞUNUN DENETİMİNDE KULLANILAN ÖLÇÜ NORMLAR ∗ Yrd. Doç. Dr. Abdullah TEKBAŞ Dokuz Eylül Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Anayasaya uygunluk denetiminde, denetlenen normun, bazı üst normlara uygunluğu araştırılmaktadır. Bu sebeple öncelikle bu üst normların neler olduğu belirlenmelidir. Bu bağlamda denetim, üst normları yorumlamak, kanunu yorumlamak ve yorumlanan bu iki normun birbirine uygunluğunu araştırmak faaliyetinden oluşmaktadır. Vergi kanunlarının Anayasaya uygunluğunun denetiminde kullanılan ölçü normlar; Anayasa, uluslararası anlaşmalar ve hukukun genel ilkeleri olup, bunlardan sadece Anayasa hükümleri bağımsız ölçü norm olarak kullanılmakta, diğerleri ise destek ölçü norm olarak işlev görmektedir. Bu sebeple, Anayasa mahkemesi (AYM) denetiminde, uluslararası anlaşmalar ve hukukun genel ilkelerine değinilse de, iptal kararı verilebilmesi için sonuçta bir Anayasa hükmüne dayanıldığı görülmektedir. 1. Anayasa Anayasa yargısı alanında kullanılan temel ölçü norm Anayasanın bizzat kendisidir. Denetimde, öncelikle, denetlenen kanunun konusu ile doğrudan ilgili Anayasa hükümleri dikkate alınmakta, ilgili olduğu ölçüde diğer hükümlere de başvurulmaktadır. Bu arada, hukuk devleti ilkesi, sosyal devlet ilkesi, eşitlik, temel haklar ve özgürlüklerle ilgili maddeler ise tüm hukuk sistemi ile ilgili olmaları ve bireyleri doğrudan ilgilendirmeleri bakımından, genelde dikkate alınmaktadır. AYM, hukuk devletini “… yasaların üstünde yasakoyucunun da bozamayacağı temel hukuk ilkeleri ile Anayasanın bulunduğu bilincinden uzaklaşmayan devlet olarak….” tanımlarken ∗ Çalışma yazarın “Vergi Kanunlarının Anayasaya Uygunluğunun Yargısal Denetimi: Türkiye Değerlendirmesi” adlı doktora tezinin ikinci bölümünden alınmış, gözden geçirilerek son şekli verilmiştir. 226 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan vergilendirme alanında da bu ilkeden hareket ederek Anayasa ya da kanunlarda yer almayan bazı kavramları vergi hukukuna katarak bu kavramları “anayasallık bloku” içine almıştır. O halde AYM’nin vergilendirme alanında ölçü normları nelerdir? Anayasanın 73 üncü maddesinde düzenlenen vergi ödevi ile ilgili kurallar, özellikle “vergilerin kanuniliği”, 2 nci maddede düzenlenen “hukuk devleti”, 10 uncu maddede düzenlenen “eşitlik” ve 7 nci maddede düzenlenen “yasama yetkisinin devredilmezliği” AYM’nin kullandığı temel ölçü normlara örnek verilebilir (Saban, 2000: 76). Örneğin, “vergide eşitlik ilkesi”nin içeriğini vergide ödeme gücü ile ölçmeye çalışırken, Anayasada yer almayan “vergilerin geriye yürümezliği ilkesi”ni, hukuk devletinde kazanılmış haklara saygı ile ilgili olarak değerlendirmiştir (94/80 esas sayılı karar, Saban, 2000: 77). Vergi kanunlarının denetiminde öncelikle dikkate alınan Anayasa maddesi “Vergi Ödevi”ni düzenleyen 73 üncü maddedir. 73 üncü madde Anayasanın “Siyasal Haklar ve Ödevler” başlıklı ikinci kısım dördüncü bölümde düzenlenmiş olup, dört fıkradan oluşmaktadır. 73 üncü madde hükmü aşağıdaki gibidir: “Herkes, kamu giderlerini karşılamak üzere, mali gücüne göre, vergi ödemekle yükümlüdür. Vergi yükünün adaletli ve dengeli dağılımı, maliye politikasının sosyal amacıdır. Vergi, resim, harç ve benzeri mali yükümlülükler kanunla konulur, değiştirilir veya kaldırılır. Vergi, resim, harç ve benzeri mali yükümlülüklerin muaflık, istisnalar ve indirimleriyle oranlarına ilişkin hükümlerinde kanunun belirttiği yukarı ve aşağı sınırlar içinde değişiklik yapmak yetkisi Bakanlar Kuruluna verilebilir”. Dört fıkradan oluşan bu hüküm, sosyal hukuk devleti ilkesi doğrultusunda vergi ödevine egemen olan temel Anayasal ilkeleri kapsamaktadır. Maddenin birinci, üçüncü ve dördüncü fıkraları, 1961 Anayasası’nın 1488 Sayılı Kanun’la değiştirilmiş 61 inci maddesinden alınmış bulunmaktadır. Buna karşılık, ikinci fıkra ilk defa 1982 Anayasası’nda yer almaktadır (Karakoç, 1996: 298). 73 üncü maddede, vergi kanunlarının çıkarılmasında dikkate Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 227 alınması gereken temel ilkeler belirtilmiştir. Oldukça soyut şekilde düzenlenmiş bulunan bu ilkelerin, içeriklerinin belirlenmesinde ve soyut Anayasa alanından somut uygulama alanına aktarılmasında AYM önemli bir görevi ifa etmektedir. Anayasa vergi ile ilgili bir diğer düzenleme, dış ticaretin ülke ekonomisi yararına düzenlenmesi amacıyla Bakanlar Kurulu’na ek mali yükümlülükler koyma yetkisi verilmesi ile ilgili 167 nci madde 2 nci fıkra hükmüdür. Söz konusu fıkraya göre: “Dış ticaretin ülke ekonomisinin yararına olmak üzere düzenlenmesi amacıyla ithalat, ihracat ve diğer dış ticaret işlemleri üzerine vergi ve benzeri yükümlülükler dışında ek mali yükümlülükler koymaya ve bunları kaldırmaya kanunla Bakanlar Kuruluna yetki verilebilir”. Anayasanın 91 inci maddesinde kanun hükmünde kararnameler (KHK) düzenlenmiş ve KHK’lerle vergi konusunda düzenleme yapılamayacağı belirtilmiştir. Ancak bu sınırlama hükmü sıkıyönetim ve olağanüstü hallerde çıkarılan KHK’ler bakımından geçerli değildir. 121 ve 122 nci maddelerde, Cumhurbaşkanı’nın başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulu’nun olağanüstü hal ve sıkıyönetim halinin gerekli kıldığı KHK’leri çıkarabileceği belirtilmektedir. Dolayısıyla, bu tür olağandışı durumlarda KHK’lerle düzenleme yapılabilecek ve bu KHK’ler AYM denetimi dışında kalacaktır. Anayasanın başka bazı hükümleri de, vergi ile doğrudan veya dolaylı ilişkisi nedeniyle vergi kanunlarının denetiminde ölçü norm olarak kullanılabilecektir. Bu tür hükümlere, “Devlet, sosyal ve ekonomik alanlarda Anayasa ile belirlenen görevlerini, bu görevlerin amaçlarına uygun öncelikleri gözeterek mali kaynaklarının yeterliliği ölçüsünde yerine getirir” diyen 65 inci madde; “Bütçe kanununa, bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamaz” diyen 161 inci madde vb. örnekler verilebilir. Bugüne kadar AYM tarafından vergi kanunlarının denetiminde kullanılan ölçü normlar aşağıda gösterilmiştir. Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan 228 Tablo 1: Vergi Kanunlarının Denetiminde Olarak Kullanılan Anayasa Maddeleri Madde No. Başlangıç 2 5 6 7 8 10 11 13 36 38 48 49 65 68 73 87 123 124 125 126 127 128 160 161 163 165 167 168 173 Ölçü Norm Madde İçeriği Cumhuriyetin nitelikleri Devletin temel amaç ve görevleri Egemenlik Yasama yetkisi Yürütme yetkisi ve görevi Kanun önünde eşitlik Anayasanın bağlayıcılığı ve üstünlüğü Temel hak ve hürriyetlerin sınırlanması Hak arama hürriyeti Suç ve cezalara ilişkin esaslar Çalışma ve sözleşme hürriyeti Çalışma hakkı ve ödevi Devletin iktisadi ve sosyal ödevlerinin sınırları Parti kurma, partilere girme ve partilerden ayrılma Vergi ödevi Genel olarak TBMM’nin görev ve yetkileri İdarenin bütünlüğü ve kamu tüzel kişiliği Yönetmelikler Yargı yolu Merkezi idare Mahalli idareler Kamu hizmeti görevlileriyle ilgili genel hükümler Sayıştay Bütçenin hazırlanması ve uygulanması Bütçelerde değişiklik yapılabilme esasları Kamu iktisadi teşebbüslerinin denetimi Piyasaların denetimi ve dış ticaretin düzenlenmesi Tabii servetlerin ve kaynakların aranması ve işletilmesi Esnaf ve sanatkârların korunması Kaynak: 1961 – 2004 yılları arasında Anayasa Mahkemesi tarafından incelenen vergi kanunları ile ilgili kararlardan derlenmiştir. Anayasa dışında çeşitli kanunlarda düzenlenmiş olan bazı hükümlerin de giderek daha da artan etkinlikte Anayasa normları gibi değerlendirildiği ve bu kanun hükümleriyle getirilen ilkelerin anayasaya uygunluk denetiminde dikkate alınmaya başlandığı görülmektedir. “Ön izin ilkesi”ni düzenleyen 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 37 nci maddesi bu tür kanun Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 229 hükümlerine örnek olarak verilebilir. 1961 Anayasası’nda ve 1982 Anayasası’nda bütçe kanunuyla gelirlerin toplanmasına izin verileceğine ilişkin bir karar bulunmamasına karşın, bütçe kanunları denetiminde ön izin ilkesine atıflar yapılmış ve inceleme Anayasanın bütçe ile ilgili hükmü zikredilerek sonuçlandırılmıştır 15. Anayasa’nın ekonomik düzen için getirdiği genel kurallar kanuni düzenlemelerle yaşama geçirilmekte; son aşamada da AYM kararları ile içerik ve anlamları somutlaştırılmaktadır. Anayasa’nın genel kurallar koymakla yetinmesi anayasa tekniğinin de bir gereğidir (Tan, 2001: 875). Bu bakış açısıyla, doğal olarak, Anayasal İktisat Teorisi yanlılarının önerdikleri türden ayrıntılı düzenlemeleri, anayasa tekniği ile bağdaştırmak olanaklı olmadığı gibi; hükümetin ekonomi politikasını belirleyip, bu politikanın yürütülmesinden sorumlu olması ilkesine de ters düşmektedir. Nitekim, Fransa’da Merkez Bankası Kanunu’nda değişiklik yaparak para politikasını belirleme ve uygulama yetkisini Merkez Bankasına veren düzenleme, Anayasa Konseyi tarafından 1958 Anayasası’nın politika belirleme ve uygulama yetkisini hükümete ve başbakana veren hükümlerine (m. 20-21) aykırı bulunmuştur (Tan, 2001: 875). Benzer düzenleme ancak 1992 yılında Anayasa’da yapılan değişiklikle, AB ile ilgili hükmün (m. 88/2) Anayasa’ya konulmasından sonra kanunlaşabilmiştir (Tan, 2001: 870). Anayasal İktisat Teorisi’nin önerileri, her ne kadar, ekonomi politikası tercihlerini hükümete bırakma eğilimindeki anlayışa uygun olmasa da, bu önerilerin hayata geçirilmesi halinde anayasa yargısı bakımından pratik sonuçlar ortaya çıkabilecektir. Bugünün anayasalarının genel ve soyut düzenlemelerinden, Anayasal İktisat 23.2.1963 tarih ve 196 Sayılı Dış Seyahat Harcamaları Vergisi Kanunu’nun bütçe kanunlarında gösterilmemesi ile ilgili yaptığı incelemede AYM, şu ifadelere yer vermiştir: “Bütçeler, kayıtsız şartsız milletin olan egemenliğin kullanılmasını sağlayan devlet faaliyetlerinden olduğundan ve demokrasilerin tarihteki oluşum ve gelişim süreci içinde milletlerin egemenliklerini, vergilere milletin ve onun temsilcilerinin izin vermesi suretiyle kullanmağa başlamış oldukları tarihi gerçeğinin Türk Demokrasisine olan etkisinin sonucu olarak özel kanunu bulunan vergilerin tahsil edilmelerine her yıl Bütçe Kanunlarıyla ayrıca izin verilmesi, Türkiye Cumhuriyetinin kuruluşundan beri titizlikle uygulana gelen bir bütçe geleneğini teşkil etmektedir”. 76/34 esas sayılı karar. 15 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan 230 yaklaşımı çerçevesinde ileri sürülen daha somut ve ayrıntılı anayasa hükümleri, yorum gücü bakımından AYM’ni zayıflatarak, klasik yorum yönteminin daha çok kullanılması yolunda bir gelişimi sağlayacaktır. Bunun yanısıra, bu daha somut anayasa hükümleri, Mahkemenin karar vermesini kolaylaştıracak; vergi ile ilgili içeriği daha belirgin anayasa kuralları sayesinde anayasaya aykırılığın tespiti ve aykırı kanunların ortadan kaldırılması daha kısa sürede sağlanabilecektir. Ayrıca, verginin belirliliğinin anayasal düzeye çekilmesi ile vergi yükümlülerine daha üst düzeyde ve daha etkin hukuki güvenlik sağlanması mümkün olacaktır. Örneğin, Knut WICKSELL’e göre; bütün vergi ve harcama programlarının yasama organında aynı anda kaliteli çoğunluk kuralı ile oylanması gerekmektedir (Aktan vd., 2005: 70). Böyle bir hükmün Anayasaya konulması durumunda, 73 üncü maddenin 1 inci fıkrasında belirtilen “vergilerin kamu giderlerinin karşılığı olması ilkesi” daha net ve açık bir hale gelmiş olacak, bir kamu giderine karar veren yasama organının aynı zamanda, bu giderin karşılığı vergiyi de göstermesi zorunluluğu, karşılık verginin gösterilmemesi halinde kamu gideri ile ilgili kanunun iptali sonucunu doğuracağı gibi, bunun tersi de mümkün olacaktır. Bugün için, verginin kamu giderlerinin karşılığı olması ilkesi genel ve soyut boyutuyla böyle bir imkanı AYM’ne sağlamamaktadır. Başka bir örnek vermek gerekirse, Anayasal İktisatçılara göre, vergi konularının önceden Anayasada açık olarak belirlenmesi gerekmektedir (Aktan vd., 2005: 75-76). Buna göre üzerine vergi konulacak unsurlar, “mali güce göre vergilendirme” ilkesi çerçevesinde soyut ve genel olarak belirlenen ve içeriği AYM’nce doldurulan bir ilkeye dayalı olarak değil de, bizzat Anayasa ile belirlenmiş olacağından, Anayasada sayılan konular dışındaki konular üzerine vergi konulması halinde ilgili kanunlar AYM’nce iptal edilebilecektir. 2. Uluslararası Anlaşmalar Anayasa yargısı denetiminde kullanılan ölçü normlardan bir diğeri de uluslararası anlaşmalardır. Vergi kanunlarının denetiminde uluslararası anlaşmaların ölçü norm olarak kullanılması konusuna girmeden önce, bu konunun “temsilsiz vergi olmaz” ilkesiyle ilgili olarak değerlendirilmesi gerekir. “Temsilsiz vergi olmaz” veya “rızasız vergi olmaz” ilkeleri, ilk bakışta öyle görünse de, bir ülke yasama organında temsil edilmeyen yabancıların vergilendirilmeyeceği anlamına gelmeyecektir (Çağan, 1982: 7). Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 231 Yabancılar kural olarak mülkilik esasına göre, ülkenin vergi kanunlarının muhatabı olarak vergi ödemek durumunda kalmaktadırlar. Ancak yabancılar hakkında vergilendirme yetkisinin kullanılması bir takım sınırlamalara tabi tutulabilmektedir (Tosuner ve Arıkan, 2006: 16). Yabancıların hem kendi ülkelerinde, hem de bulundukları ülkelerde vergilendirilmeleri, vergilendirme yetkisi çatışması sonucunu doğuracaktır (Çağan, 1982: 9). Bu çatışmayı yani çifte vergilendirmeyi önlemek için devletler ya tek yanlı olarak vergi kanunlarına koydukları hükümlerle vergilendirme yetkilerini sınırlarlar; ya da diğer devletlerle çifte vergilendirmeyi önlemek için anlaşma imzalarlar. Bu anlaşmalar “ikili” olabileceği gibi “çok taraflı” da olabilir. Devletlerin uluslararası alanda vergilendirme yetkilerinin sınırlandırılmasının bir diğer yolu da uluslararası veya uluslaraüstü ekonomik bütünleşmelere katılmalarıdır (Çağan, 1982: 10). Bu bağlamda Türkiye’nin yapmış olduğu çifte vergilendirmeyi önleme anlaşmaları veya AB’ne üyelik süreci çerçevesinde yaptığı anlaşmaların vergilerle ilgili hükümleri, vergi kanunlarının denetiminde ölçü norm olarak dikkate alınabilecektir. Bunlar dışında, vergilendirme yetkisinin kullanılmasında ve sınırlandırılmasında başka uluslararası metinlerden de yararlanılabilecektir. 10 Aralık 1948 tarihli İnsan Hakları Evrensel Beyannamesi 16, 20 Mart 1952 tarihli İnsan Hakları ve Ana Hürriyetleri Korumaya Dair Sözleşmeye Ek Protokol 17 gibi metinler (Karakoç, 1996: 293) ve serbest bölge kurulmasına ilişkin çok taraflı anlaşmalar, Tarifeler ve Ticaret Genel Anlaşması (GATT) ve Dünya Ticaret Örgütü (WTO) ile ilgili anlaşmalar ile Uluslararası Para Fonu (IMF) Anlaşmasının hükümlerini (Vaninstendael, 1996: 16) bu çerçevede saymak mümkündür. Bu anlaşmalar vergilendirme yetkisinin kullanımı ve sınırları ile ilgili pek çok hüküm içermektedirler. Örneğin, Ek Protokol’ün 1 inci maddesinde, vergi salma yetkisinin sınırları; kamu 16 “Hiç kimse keyfi olarak mal ve mülkünden mahrum edilemez” (m. 17). “Her gerçek ve tüzel kişi mallarının dokunulmazlığına riayet edilmesi hakkına sahiptir. Herhangi bir kimse ancak kamu yararı gereği olarak ve kanunun aradığı şartlar ve devletler hukukunun genel ilkeleri çerçevesinde mülkünden mahrum edilebilir. Yukarıdaki hükümler, devletlerin, mülkiyetin kamu yararına uygun olarak kullanılmasını düzenleme veya vergilerin veyahut sair mükellefiyetlerin veyahut da para cezalarının tahsili için zorunlu gördükleri kanunları yürürlüğe koymak hususundaki sahip oldukları hukuka halel getirmez” (m. 1). 17 232 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan yararı, kanunun aradığı şartlar ve devletler hukukunun genel ilkeleri şeklinde belirlenmiştir (Karakoç, 1996: 293). Buna göre, vergi kanunları bağlamında Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi’ne (AİHM) yapılacak bir başvuru olması halinde, Mahkeme, bu sınırlamalar doğrultusunda konuyu değerlendirecektir. 1960’lı yılların sonuna kadar tercihini vergi anlaşması yapmama yolunda kullanan Türkiye, uluslararası piyasalarda istediği yere gelebilmek bakımından, bu tür anlaşmaları yapma zorunluluğuyla karşı karşıya kalmıştır (Arıkan, 1995: 256). Gerek 1961 ve gerekse 1982 Anayasası’nın hazırlanmasında kaynak olan (Teziç, 2001: 10) ve vergilendirme yetkisini sınırlarken vergi hukukunun bağlayıcı kaynakları arasında bulunan uluslararası anlaşmaların Türk Hukuku’ndaki yeri ile ilgili düzenleme 1982 Anayasası’nın 90 ıncı maddesinde yapılmıştır. “Milletlerarası anlaşmaları uygun bulma” başlıklı 90 ıncı maddeye göre; “Usulüne göre yürürlüğe konulmuş milletlerarası andlaşmalar kanun hükmündedir. Bunlar hakkında Anayasaya aykırılık iddiası ile Anayasa Mahkemesine başvurulamaz”. Bu konuda farklı görüşler ortaya atılmışsa da (Fendoğlu, 2000: 372 vd.), bu hüküm bu anlaşmalara anayasa ile kanunlar arasında bir yer sağlamaktadır (Yaltı Soydan, 1995: 365). Bu durumda, kanunlar gibi Anayasaya aykırılıkları iddia edilemeyen bu anlaşmaların, Anayasa gibi ölçü norm olarak kullanılabilmesinin mümkün olup olmadığı sorusu sorulabilir. Uluslararası anlaşmaların AYM’nin çeşitli kararlarında (63/207, 63/124, 67/10, 76/43, 79/1, 87/1, 84/14 esas sayılı kararlar), Anayasaya uygunluk denetiminde “aydınlatıcı” ve “destek” ölçü norm olarak kullanıldığı görülmektedir (Teziç, 2001: 10). ÖZBUDUN’un da belirttiği gibi, Anayasada konuya ilişkin bir kural bulunmaması nedeniyle, yürürlükteki Türk pozitif hukuku bakımından milletlerarası hukukun, Anayasaya uygunluk denetiminde genel ve bağımsız ölçü norm olarak kabul edilmesi mümkün olmamakla birlikte, 1982 Anayasası’nın yollama yaptığı dört alanda (m. 15, 16, 42, 92) ilgili uluslararası hukuk kurallarının ölçü norm olarak kullanılabilmesi mümkündür (Özbudun, 2003: 382). Söz konusu Anayasa maddelerinin hiçbiri vergi kanunlarının denetiminde kullanılan maddeler olmadıklarından, vergi hukuku bakımından uluslararası anlaşmaların bağımsız ölçü norm olarak kullanılabilmesi mümkün Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 233 değildir. Uluslararası anlaşmaların hukuksal değeri ile ilgili önemli bir gelişme, 2004 yılında 90 ıncı maddeye yapılan eklemedir. Değişiklik öncesinde, AYM, Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi’ne (AİHS) özel değer vermesine karşın, Sözleşmeyi destek ölçü norm olarak kullanması (bkz. 99/10 esas sayılı karar) ve AİHM’nin zaman zaman Türk Devleti’ni tazminata mahkum etmesi, ancak iç hukuka müdahale edip iptal kararı verememesi karşısında Anayasada değişiklik yapılması ihtiyacı doğmuştur (Fendoğlu, 2000: 381). Bu ihtiyaç doğrultusunda, 7.5.2004 tarih ve 5170 sayılı Kanun’un 18 7 nci maddesiyle, “Usulüne göre yürürlüğe konulmuş temel hak ve özgürlüklere ilişkin milletlerarası andlaşmalarla kanunların aynı konuda farklı hükümler içermesi nedeniyle çıkabilecek uyuşmazlıklarda milletlerarası andlaşma hükümleri esas alınır” hükmü, Anayasanın 90 ıncı maddesi 5 inci fıkrasına eklenmiştir. Temel hak ve özgürlüklerin uluslararası gelişime paralel olarak korunmasını sağlama bakımından önemli bir gelişme olan bu Anayasa değişikliğini, anayasa yargısı denetimi bakımından önemli bir değişiklik olarak görmek mümkün değildir. Zira anlaşma hükümlerine aykırı olarak çıkarılan kanunların anlaşma hükümlerine aykırılıktan değil, Anayasanın 90/5 hükmüne aykırılıktan iptal edilmeleri söz konusu olacaktır. Bu durumda anlaşma hükümlerinin destek ölçü norm olarak kullanılmasına devam edilecektir. Değişiklik hükmünün esas önemini hissettireceği alan, vergi yargısı alanıdır (Yaltı Soydan, 1995: 28 vd.). Zira kanun ile anlaşma arasındaki çatışmada anlaşmayı esas alarak kanunu ihmal edecek olan vergi yargısı organları (Yaltı Soydan, 1995: 30), vergi ile ilgili idari işlem ve eylemlerin kanunlara uygunluğunu denetlemek yetkisinin ötesine geçerek, kanunu ihmal etmek suretiyle, doğrudan sözleşme hükümlerini 18 22.5.2004 tarih ve 25469 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanmıştır. Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan 234 uygulayabileceklerdir 19. Uluslararası anlaşmaların Anayasaya aykırılıklarının ileri sürülememesi, bu anlaşmalarla Anayasa hükümlerinin çatıştığı durumlarda ne olacağı sorusunu akla getirmektedir. Böyle durumlarda, AYM’nin Anayasayı uygulayarak sorunun çözümünü uluslararası yargı yerlerine bırakmak durumunda olduğu (Yüzbaşıoğlu, 1993: 60-61) ve uluslararası yargı yerlerinin sorunu, “ahde vefa ilkesi” ve hak-eksenli yorum (Yaltı Soydan, 1995: 20) çerçevesinde, anlaşma hükümlerine göre çözmesinin söz konusu olabileceği söylenebilir. Nitekim AYM, uluslalararası anlaşmaların Anayasaya uygunluk denetiminden kaçındığı gibi, bunların Anayasa üstü ilkelere uygunluğu konusunu da tartışmamaktadır (Aliefendioğlu, 1998: 164). 3. Hukukun Genel İlkeleri Hukukun genel ilkelerinin tam ve herkesçe kabul edilebilecek bir tanımını yapmak kolay olmamakla birlikte, bu konuda pozitif bir temel olarak Milletlerarası Adalet Divanı Statüsü’nün 38 inci maddesinden yararlanılabilir. Bu madde, “Uygar milletlerce tanınmış genel hukuk ilkeleri”ni milletlerarası hukukun kaynakları arasında saymıştır. AYM de muhtemelen bu tanımdan esinlenerek, hukukun genel ilkelerini, “hukukun bilinen ve tüm uygar ülkelerin benimseyip uyduğu ilkeleri” olarak tanımlamıştır (Karakoç, 1996: 294; 63/166, 85/31 esas sayılı kararlar ). 1961 ve 1982 Anayasaları “hukukun genel ilkeleri”nden doğrudan doğruya söz etmemiş olmakla beraber, 1961 Anayasası’nın 132 inci ve 1982 Anayasası’nın 138 inci maddeleri bu ilkelerden hakim tarafından bir hukuk kaynağı olarak yararlanılabileceğini ifade etmektedir. İlgili maddelerdeki hakimlerin, Anayasaya, kanuna ve hukuka uygun olarak vicdani kanaatlerine göre hüküm verecekleri yolundaki ifadelerden salt yazılı metinlerin değil, bunun yanısıra Bu durum, bir bakıma, 1961 Anayasası döneminde, itiraz yoluyla AYM’ne başvurduğu halde ilgili kanun hakkında AYM tarafından altı ay içinde karar verilmemesi halinde, Anayasaya aykırılık iddiasını kendisinin çözümlemesi (m. 151) suretiyle kanunların anayasaya uygunluğunu denetleme yetkisine benzemektedir. 1961 Anayasası’na göre, belli koşullarda, Anayasa karşısında kanunları ihmal etme yetkisine sahip olan mahkemeler, 1982 Anayasası 90/5 hükmü ile temel hak ve özgürlüklerle ilgili anlaşmalar karşısında kanunları ihmal etme yetkisine kavuşturulmuşlardır. 19 Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar hukukun genel ilkelerinin de dikkate çıkarılabilmektedir (Karakoç, 1996: 23 vd.). 235 alınabileceği sonucu Türk AYM’nin 1982 Anayasası döneminde vermiş olduğu kararlarda dayandığı genel hukuk ilkelerinden bazıları; iyi niyet, ahde vefa, kazanılmış haklara saygı, kanunların geriye yürümezliği, kesin hükme saygı, devlete (ve kanunlara) güven, özel kural – genel kural çatışmasında özel kuralın uygulanması şeklinde sıralanabilir (Karakoç, 1996: 295). Türk AYM’nin kararlarında görüldüğü üzere, genel hukuk ilkeleri içinde “kazanılmış haklara saygı” ilkesi oldukça önemli bir ilke olup, bu ilke “hukuk devleti” ilkesinin doğal bir gereği gibi görülmektedir. Gerçekten de hukuk devletinin diğer unsurları gibi, kazanılmış haklara saygı ilkesinin de temel amacı, bireylerin hukuk güvenliğini sağlamaktır (Özbudun, 2003: 121; 63/106, 63/124 esas sayılı kararlar). Kazanılmış haklara saygı ilkesi vergi hukukunda, vergi kanunlarının geriye yürümemesini ifade eden geriye yürümezlik ilkesiyle ilişkili bulunmaktadır. Geriye yürümezlik ilkesi 1982 Anayasası’nda sadece ceza kanunları bakımından düzenlenmiş bulunmakla birlikte, bugün vergi kanunları bakımından da kabul edilmekte, böylece vergi hukuku alanında yazılı olmayan genel bir hukuk ilkesi olarak fonksiyon görmektedir. AYM, bugüne kadar hiçbir kararında bir genel hukuk ilkesini bağımsız ölçü norm olarak kullanmamış, hukuk devleti kavramından hukukun genel ilkelerini çıkararak, hukukun genel ilkelerinden destek ölçü norm olarak yararlanmıştır (Özbudun, 2003: 384; 63/166, 63/124, 87/30, 85/31, 86/3 esas sayılı kararlar ). AYM kararlarında hukukun genel ilkeleri, “hukuk devleti” kavramının ayrılmaz unsurları olarak yorumlamıştır (Karakoç, 1996: 295; 01/119, 89/6, 91/7 esas sayılı kararlar). Bu doğrultuda, hukuk devletinin çeşitli kararlarda verilen tanımlarında yer alan ana ilkelerine eklenen nitelendirmelerin en önemlilerinden biri de, kanun koyucunun, “yalnız yasaların Anayasaya değil, Anayasanın da evrensel hukuk ilkelerine uygun olmasını sağlamakla yükümlü olduğu” (01/119 esas sayılı karar ) dur (Gerek ve Aydın, 2005: 230). AYM’nin Anayasanın da hukukun genel ilkelerine uyması gerektiği yolundaki ifadeleri bir temenniden ibaret görünmektedir. Zira Anayasa koyucu bir Anayasa maddesini bu evrensel ilkelere aykırı olarak düzenleyebilir ve AYM’nin bu düzenlemeyi denetleme yetkisi bulunmamaktadır. Kendi gücünü Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan 236 Anayasa koyucunun yaptığı Anayasadan alan AYM’nin bu organın işlemlerini denetlemesi kabul edilmemiştir. Ancak, yine de realist yorum anlayışı çerçevesinde, Anayasa hükümlerinin anlamlarını belirleme yetkisini küçümsememek gerekmektedir. SONUÇ Diğer kanunlar gibi vergi kanunlarının da Anayasaya uygunlukları Anayasa Mahkemesi tarafından denetlenmektedir. Anayasaya uygunluk denetiminde Anayasa Mahkemesi tarafından ölçü normlar olarak, bizzat Anayasanın kandisi, uluslararası anlaşmalar ve hukukun genel ilkeleri kullanılmaktadır. Bu ölçü normlardan Anayasa bağımsız ölçü norm olarak dikkate alınmaktayken, uluslararası anlaşmalar ve hukukun genel ilkeleri destek ölçü norm olarak işlev görmektedir. 1982 Anayasası’nda vergileme ile temel düzenleme 73. maddede yapılmış, ayrıca 167. maddede de, dış ticaretin ülke ekonomisi yararına düzenlenmesi için ek mali yükümlülükler koyma yetkisinin Bakanlar Kurulu’na verilebileceği kabul edilmiştir. Her ne kadar vergi ile ilgili doğrudan düzenlemeler bu maddelerde yapılmış olsa da, Anayasaya uygunluk denetiminde, Anayasanın denetlenen vergi kanunu ile ilgili diğer maddeleri de dikkate alınmakta ve kapsamlı incelemeler sonrasında denetim sonuçlandırılmaktadır. Bu çerçevede, 1961 – 2004 yılları arasında Anayasa Mahkemesi’nce vergi kanunlarının denetimi sırasında Başlangıç kısmı da dahil Anayasının 30 ayrı maddesinden ölçü norm olarak yararlanılmıştır. Anayasanın 90. maddesinin 5. fıkrası gereği, uluslararası anlaşmalar ile kanunların çatışması halinde, kanunların ihmal edilmesi ve uyuşmazlıkların anlaşma hükümlerine göre çözümlenmesi gerekmektedir. Böylelikle, anlaşma hükümlerine, kanunlara göre öncelik tanınmış olmaktadır. Ancak, anlaşma hükümlerine aykırılık halinde, kanun anlaşma hükümlerine aykırılıktan değil, Anayasanın 90. maddesi 5. fıkrasına aykırılıktan iptal edilecektir. Anayasa Mahkemesi bugüne kadar hiçbir kararında hukukun genel ilkelerini bağımsız ölçü norm olarak kullanmamış, bu ilkelerinden hukuk devleti kavramının kapsamında olduğu kabulünden hareketle, denetimini hukuk devleti ilkesi çerçevesinde yürütmüştür. Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 237 KAYNAKÇA AKTAN C. C., DİLEYİCİ D., SARAÇ Ö., 2005, “Anayasal İktisat Perspektifinden Vergi Reformu ve Vergi Anayasası Önerisi”, Anayasal İktisat Perspektifinden Para ve Maliye Politikaları, Ed.: Dilek Dileyici, Seçkin Yayınları, Ankara. ALİEFENDİOĞLU, Y., 1998, “Türk Anayasa Mahkemesi’nin Hukuk Devleti Anlayışı”, Hukuk Devleti, Ed.: Hayrettin ÖKÇESİZ, HFSA – Hukuk Felsefesi ve Sosyolojisi Arkivi Yayınları: 4, AFA Yayıncılık. ARIKAN, Z., 1997, “Uluslararası Çifte Vergilendirme ve Önlenmesi Yolları”, Dokuz Eylül Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Dergisi, 10 (11). ÇAĞAN, N., 1982, Vergilendirme Yetkisi, Kazancı Hukuk Yayınları, İstanbul. FENDOĞLU, T., 2000, Uluslararası İnsan Hakları Belgelerinin Uygulanmasında “Bağımsız Ölçü Norm” veya “Destek Ölçü Norm Sorunu””, Anayasa Yargısı 17, Ankara. GEREK, Ş. ve AYDIN, A. R., 2005, Anayasa ve Vergi Hukuku, Seçkin Yayınevi, Ankara. KARAKOÇ, Y., 1996, “Türk vergi Hukuku’nda Vergi Kanunlarının Anayasaya Uygunluğunun Yargısal Denetimi”, Anayasa Yargısı 13, Anayasa Mahkemesi Yayını, Ankara. ÖZBUDUN, E., 2003, Türk Anayasa Hukuku, Gözden Geçirilmiş 7. Baskı, Yetkin Yayınları, Ankara. SABAN, N., 2000, “Yeni Yüzyılın Eşiğinde Yeniden Sorgulanan Adalet: Özü Eşitlik, Vergi Adaleti: Özü Vergide Eşitlik”, Anayasal Mali Düzen, XIII. Türkiye Maliye Sempozyumu, 1416 Mayıs 1998, İstanbul. TAN, T., “Ekonomik Düzen ve Anayasa”, Uluslar arası Anayasa Hukuku Kurultayı’nda Sunulan Bildiri, Türkiye Barolar Birliği, 9-13 Ocak 2001, Ankara. TEZİÇ, E., 2001, Anayasa Hukuku, Beta Basım A.Ş.. TOSUNER, M. ve ARIKAN, Z., 2006, Vergi Usul Hukuku, İzmir. 238 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan VANISTENDAEL, F., 1996, “Legal Framework for Taxation”, Tax Law Design and Drafting, Ed.: Victor THURONYI, Volume 1, Chapter 2, International Monetary Fund. YALTI SOYDAN, B., 1995, Uluslararası Vergi Anlaşmaları, Beta Basım Yayım Dağıtım A.Ş., İstanbul. YÜZBAŞIOĞLU, N., 1993, Türk Anayasa Yargısında Anayasallık Bloğu, İstanbul. Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 239 TÜRKİYE’DE ORTA VADELİ HARCAMA PROGRAMININ ÇOK YILLI BÜTÇELEME SİSTEMİ ÇERÇEVESİNDE DEĞERLENDİRİLMESİ Yrd. Doç. Dr. Duran BÜLBÜL Gazi Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi GİRİŞ 1980’den sonra gelişmiş ülkeler bütçe yapılarında önemli değişiklikler yaparak, mali sistemlerini yeniden düzenleyip, bütçe süreçlerini çok yıllı bir çerçeveye taşımışlardır. Ülkemiz ise 1980 sonrası yapısal ekonomik sorunlar sonucu ekonomik yapıdaki bozukluk, borç yükündeki artış, yüksek enflasyon, yüksek faiz, dengesiz büyüme, bütçe açıkları, kamu açıkları, kamu kaynaklarının israfı, artan yolsuzluklar gibi sorunlarla karşı karşıya kalmıştır. Yaşanan krizler sonucu kısa dönemli tedbirler alınmış ancak, alınan bu tedbirler yukarıdaki sorunları gidermede başarılı olamamıştır. Kamu kesiminin yeniden yapılandırılması çalışması, gelişmişlik düzeyinden bağımsız olarak tüm ülkelerin önemli gündem maddelerinden birisini oluşturmaktadır. Bu kapsamda kaynak kullanımında etkinliğinin artırılması, bütçe açıklarının ve kamu borçlarının azaltılması, hizmet kalitesinin yükseltilmesi, yürütme ve kamu kaynakları üzerinde siyasi denetim ve sorumluluğun güçlendirilmesi, kamuda saydamlığın sağlanması ve politika üretimi ve yönetiminde hesap verme sorumluluğunun geliştirilmesi gibi yaklaşımlar, her geçen gün daha çok kabul görmektedir (DPT, 20022008: 28). Bu görüş çerçevesinde kamu mali reformları üç unsuru etkilemek üzere gerçekleştirilmektedir. Bunlar; • Mali disiplin, • Stratejik önceliklere göre kaynakların dağıtımı ve kullanımı, • Kamu hizmetlerinin sağlanmasıdır. sunumunda etkinlik ve verimliliğin 240 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan Bunları gerçekleştirebilmek için de devam eden bütçe reformları kamunun üç temel fonksiyonunu yeniden formüle etmek üzere yoğunlaşmıştır. Bu üç temel fonksiyon; kamu kaynaklarının kontrolü, orta vadeli kaynak tahsisi ve kaynakların yönetimidir (Zevenbergen, 2004:1). Ülkemizde ise 2003 yılında çıkarılan ancak 01.01.2006’da yürürlüğe giren 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu bütçe sistemi; kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında mali saydamlık ve hesap verilebilirliğin sağlanması, stratejik plan, performans bütçe ve orta vadeli harcama sistemi bağlamında çok yıllı bütçeleme tekniği olarak dört temel anlayışa yönelik uygulanmaktadır. Bu kurgulama IMF ve Dünya Bankası eksenli temel politikalar çerçevesinde oluşturularak, yeni bütçe sistemi şekillendirilmiştir. 1. ORTA VADELİ HARCAMA SİSTEMİNİN TANIMI VE KAPSAMI Dünya Bankası kaynaklarında Orta Vadeli Harcama Sistemi, Medium Term Expenditure Frame Work (MTEF) olarak adlandırılmaktadır. Bu bağlamda MTEF karar alıcıların orta vadedeki harcama politikaları ve limitlerini öngörmelerine yardımcı olan ve limitlerin orta vadedeki harcama politikaları ve maliyetleri ile ilişkilendirmesine olanak tanıyan kamu harcama politikalarını geliştirmeye yönelik bir süreçtir (Dean, 1997: 1). Bu süreç temelde üç yapı üzerine kurulmuştur. Bunlar; • Makro ekonomik yapıyla tutarlı bir şekilde kamu harcamaları için ayrılabilecek kaynağın yukardan aşağıya (top-down) doğru tahmin edilmesi, • Hem mevcut hem de yeni uygulanacak olan politikaların maliyetlerinin aşağıdan yukarıya (bottom-up)doğru tahmin edilmesi, • Toplam kaynaklarla bu maliyetlerin ilişkilendiren bir işleyiş. Orta vadeli harcama sistemi(çok yıllı bütçeleme) dar anlamda çok yıllı bir süreç kapsamında bütçe gelirlerini tahmin eden ve ödenek tavanlarını belirleyen bütçeleme olarak tanımlanmaktadır. Bu tanım çok yıllı bütçelenmesi yüzeysel bir şekilde ele almaktadır. Çünkü çok yıllı bütçeleme sonraki birkaç yılın ödeneğinin planlanması değildir. Geniş anlamda çok yıllı bütçeleme, yıllık bütçe sürecinin, özellikle Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 241 çok yıllı gelir ve harcama tahminleri ya da çok yıllı bir mali plan gibi çok yıllı anlayış ile birlikte değerlendirilen bir bütçe yaklaşımı şeklinde algılanmaktadır (Mutluer, Öner ve Kesik, 2005: 168). Esas amaç; ekonomideki var olan kaynak yapısına göre kamusal kararların alınması ve önceliklere göre bunların harcama alanlarına dağıtılmasıdır. Diğer bir deyişle, eğer bir ekonomide kamuya ayrılacak olan kaynaklar, mevcut ve öngörülen programları karşılayacak düzeyde değilse, daha az öncelikli olan programlar bütçe kapsamından çıkarılmakta ve işlem bu şekilde denge sağlanana kadar devam etmektedir. Görüldüğü gibi öncelikle, planlama ihtiyaçlara göre değil, eldeki kaynak yapısına göre yapılmaktadır. İkincil olarak, belli bir limit dahilinde kaynakların hükümetin belirlemiş olduğu ihtiyaçlara göre dağılımının gerçekleştirilmesi öngörülmektedir (Yılmaz, 199: 2). Bütçe yaklaşımı için orta vadeli harcama sistemi çerçevesinde sektöre (bakanlığa veya kuruma) ayrılabilecek kaynaklar belirlenmekte ve her bir programın veya çıktının kaynak yapısı tespit edilmektedir. Tespit edilen bu kaynak yapısı bütçe hazırlıklarının başında kurumlara açıklanmakta ve bu açıklanan rakamlar sektör için bütçe tavanı olmaktadır (Yılmaz, 199: 19). Bu sistemde mali disiplini sağlamaya yönelik olarak bütçe hazırlanırken, bütçe büyüklüklerinin belirlenmesinde ilk önce gelirler sonra ekonomik koşullara uygun borçlanabilecek miktar ve en son da bu kaynaklar sınırlamasında harcamaların planlanması yapılmaktadır. Bir diğer anlatımla hükümet olan ayaklarını yorganlarına göre uzatmaktadır (Arslan, 2004: 4-6). 2. ÜLKEMİZDE ORTA VADELİ HARCAMA SİSTEMİ UYGULAMASI ORTA VADELİ MALİ PLAN 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile ilk defa orta vadeli harcama sistemi (çok yıllı bütçe) anlayışı getirilmiştir. Bunun yanı sıra bütçenin kapsamının genişletilmesi çerçevesinde konsolide bütçe uygulamasından merkezi yönetim bütçe uygulamasına geçildiğinden kamu sektöründe bütçe hazırlık süreci açısından önemli Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan 242 bir yaklaşım farklılığı da ortaya çıkmıştır (Kocabaş, 2006: 2). Bu farklılığın yansımalarından biri de orta vadeli mali plan (OVMP) hazırlanmasıdır. OVMP çok yıllı bütçeleme anlayışına uygun olarak üç yıllık hazırlanmaktadır. 5018 sayılı Kanun’un 13. maddesi bütçenin hazırlanması, uygulanması ve denetimine ilişkin ilkeleri açıklamaktadır. Buna göre; bütçeler, stratejik planlar dikkate alınarak izleyen iki yılın bütçe tahminleri ile birlikte görüşülüp değerlendirilecektir. Madde 13’e göre; bütçelerin hazırlanması ve uygulanmasında, makro ekonomik istikrarla birlikte sürdürülebilir kalkınmayı sağlamak esastır (13/a). Bütçeler kalkınma planı ve programlarında yer alan politika, hedef ve önceliklere uygun şekilde, idarelerin stratejik planları ile performans ölçütlerine ve fayda maliyet analizine göre kontrol edilir (13/c). Bütçeler, stratejik planlar dikkate alınarak izleyen iki yılın bütçe tahminleriyle birlikte görüşülür ve değerlendirilir (13/d). Bütçeler, stratejik planlar dikkate alınarak imzalanan üç yılın bütçe tahminleriyle birlikte görüşülür ve değerlendirilir ibaresi ile stratejik planlama ve çok yıllı bütçelemeye ilişkin hükümlere yer verilmektedir. Dolayısıyla bu maddenin ilke olmaktan öte bütçenin niteliğine ilişkin olmazsa olmaz hükümleri içerdiğini söylemek mümkündür. İlkenin vurgu yaptığı ikinci konu çok yıllı bütçelemedir. 2.2. ÇOK YILLI BÜTÇELEME 2.2.1. Tanımı ve Kapsamı Çok yıllı bütçeleme dar anlamda, çok yıllı bir süreç için devlet gelirlerini ve ödenek miktarlarını belirleyen bir bütçe olarak tanımlanır. Geniş anlamda çok yıllı bütçeleme ise; yıllık bütçe sürecinin, özellikle çok yıllı gelir ve harcama tahminleri veya çok yıllı bir mali plan gibi çok yıllı anlayış ile birlikte değerlendirildiği, politika-plan-bütçe bağlantısının gerçekleştirildiği bir bütçe yaklaşımıdır. Çok yıllı bütçeleme, genelde gelecek yıl için hazırlanacak ve parlamentoya onay için gönderilecek bütçe yılı ile takip eden iki yılı kapsamaktadır (Tosun ve Cebeci, 2006: 38). Söz konusu Kanun’un 15. maddesi hükmüne göre “Merkezi Yönetim Bütçe Kanununda; gelecek yılı ve izleyen iki yılın gelir ve gider tahminleri varsa bütçe açığının veya fazlasının tutarı, açığın nasıl kapatılacağı veya fazlanın nasıl kullanılacağı, vergi muafiyeti, istisnası ve indirimleri ile benzeri uygulamalar nedeniyle vazgeçilen Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 243 vergi gelirleri, borçlanma ve garanti sınırları, bütçelerin uygulanmasında tanınacak yetkiler, bağlı cetveller, mali yıl içinde gelir ve giderlere yönelik olarak uygulanacak hükümler yer alır” şeklindeki ifadesiyle kanun çerçevesinde kamu idarelerinin stratejik plan yapmaları ve bütçelerini bu planlar doğrultusunda hazırlanan performans programlarına dayanarak hazırlamaları ve bu stratejik planlama sistemine (çok yıllı bütçelemeye) geçildiği ve bütçe gelir ve gider tahminlerinin üç yıllık yapılacağı belirtilmektedir. 5018 sayılı Kanunun yürürlüğe girdiği ve ilk bütçe hazırlık dönemini kapsadığı bütçe olan 2006 yılı genel yönetim bütçesi ve ondan sonraki bütçeler çok yıllı olarak hazırlanmıştır. Bu kapsamda oluşturulan modelin amacı (Tosun E., 2007: 29); • Gerçekçi ve tutarlı bir kamu kaynak yapısı getirmek suretiyle makro ekonomik dengenin iyileştirilmesi, • Devlet bütçesinin bütünü açısından mali disiplini sağlamak üzere kamu kaynaklarının tahsis edileceği öncelikli alanların belirlenebilmesi ve bunun ilgili kurumlara, kamuoyuna ve piyasalara ilan edilmesi, • Hem politikaların hem de bunlara ayrılan kaynakların tahmin edilebilirliğinin artırılması ve bunun sonucunda da kurumların planlarını daha ileriye götürülebilmesi ile uygulanan programların devamlılığının sağlanması, • Kaynakların kurumlar arasında stratejik önceliklerine göre dağılımının gerçekleştirilmesi ve böylece hükümet öncelikleri ve hedefleri ile kurumsal öncelikler ve hedefler arasındaki uyumun bütçeler aracılığıyla sağlanması, • Kaynakların etkin ve verimli bir şekilde kullanılması için gerekli olan teşviklerin artırılması, • Mali saydamlığın sağlanmasına katkıda bulunmak ve mali disipline uymak konusunda kamu idarelerinin yönlendirilmesi, • Kurumlara ve uygulayıcılara bu çerçevede uzun süreli plan ve program yapma imkanının sağlanması ve bu yönde kurumsal akışkanlık kazandırılması, Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan 244 • Harcama politikalarının uygulanmaları sonucunda ortaya çıkan maliyetler konusunda siyasi karar alıcılara gerekli olan bilgilerin sağlanması, Orta Vadeli Harcama Sisteminin bütçe hazırlık aşamalarının tümünde çok yıllı bütçeleme mantığı ve yaklaşımı benimsenmelidir. Orta Vadeli Harcama Sisteminin başarıya ulaşabilmesi için gerekli koşullar aşağıdaki şekilde sıralanabilir (The World Bank, 1999: 4653); • Politik destek ve kararlılık, • Bütçe, bütçesel faaliyetlerin tümünü kapsamalı, • Makro ekonomik politikaların iyi hazırlanması, • Tüm düzeyde kararlılık, • Harcama kontrolünün etkinliği, • Sonuçların raporlanması ve saydamlığı, • Muhasebe sisteminin geliştirilmesi ve bilgisayarların kullanımı, • Uygun parametrelerin belirlenmesi, Ülkemizde çok yıllı bütçe yaklaşımının kullanabilirliği önemli ölçüde orta vadeli bütçe tahminlerinin doğruluğuna ve güvenilirliğine bağlı olmaktadır (Boex vd., 2001: 125). Orta vadeli harcama sistemi bağlamında çok yıllı bütçeleme hükümetlerin orta dönemde harcama limitlerini belirleyen harcamanın tavanını koyan ve her bir harcamacı kuruluşu sıkı bütçe taahhütleri kapsamına sokan bir özelliğe sahiptir. Bunun yanında harcama tavanlarının belirlenmesi ve üç yıllık plan kapsamında harcamayı aşacak düzeyde ödenek talebinde bulunmaması ve performans bütçe stratejik plan kapsamında bütçe hazırlıklarına başlanması, mali disiplini tesis eden bir olgu olarak ortaya çıkmaktadır. Ancak orta vadeli harcama sisteminin uygulamasında ortaya çıkabilecek sorunların göz ardı edilmemesi gerekir. 2.2.2. Çok Yıllı Bütçeleme Sistemine İlişkin Sorunlar Çok yıllı bütçeleme sistemiyle ilgili olarak geçmişte yaşanan bazı sorunları ortaya koymak mevcut uygulamalara ışık tutması açısından yararlı olacaktır. Buna göre, ekonomik büyümenin doğru tespit Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 245 edilememesi durumu dikkate alındığında kamu harcamalarının azalmayacağı, aksine artacağı ve enflasyonun yaşandığı dönemlerde reel kamu gelirlerinin azalmasına karşın, kamu harcamalarında orta vadeli plan çerçevesinde artışların yaşanması, kamu açığına neden olabilecektir (Blöndel, 2003:12). Dolayısıyla çok yıllı bütçeleme ile ilgili olarak temel ekonomik varsayımların tahminindeki sorunların, önemli mali riskleri ortaya çıkaracağını ve gerçekçi olmayan tahminlerin mali disiplini sağlamaya yönelik hedeflerini etkinsizleştireceğini belirtmek mümkündür (Ejder, 2006: 143). Ülkemiz 01.01.2006 tarihinden itibaren çok yıllı bütçeleme sistemine geçmiş ve DPT tarafından hazırlanan “orta vadeli program”a uygun olarak Maliye Bakanlığı tarafından hazırlanan “orta vadeli mali plan” ile bütçeler üç yıllık olarak tahmin edilmeye başlamıştır. Bu bağlamda çok yıllı bütçeleme sisteminin ilk uygulaması 2005-2008 dönemini kapsamaktadır. Bu güne kadar dört tane orta vadeli mali plan hazırlanmıştır. Bu planların karşılaştırmasını yaptığımızda ülkemizde çok yıllı bütçeleme sisteminin uygulanabilirliği hakkında fikir verebilecektir. Tablo.1 incelendiğinde (2006-2008) dönemine ait orta vadeli mali planda merkezi yönetim bütçe giderleri 2006’da 160.143 Milyar YTL, 2007’de 162.280 Milyar YTL, 2008’de 165.958 Milyar YTL olarak hedeflenmiştir. Oysaki (2007-2009) dönemine ait orta vadeli mali planda ise Tablo.2’de görüldüğü üzere rakamlar revize edilmiştir. Merkezi yönetim bütçe giderleri 2007 yılı için %14 artışla 189.877 Milyar YTL’ye 2008 yılı için %16 artışla 199.027 Milyar YTL’ye yükseltilmiştir. 246 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan Tablo.1 Ekonomik Sınıflandırma Bazında Bütçe Ödenek Tavanları (Milyon YTL) 2006 2007 2008 Merkezi Yönetim Bütçe Giderleri 160.143 162.280 165.958 Merkezi Yönetim Faiz Dışı Giderler 111.212 118.228 124.810 I. Personel Giderleri II. Sosyal Güvenlik Kurumlarına Devlet Primi Giderleri III. Mal ve Hizmet Alım Giderleri 35.202 37.449 38.775 4.895 16.469 7.022 13.417 7.466 13.745 IV. Faiz Giderleri 48.931 44.052 41.148 V. Cari Transferler 36.590 41.650 45.371 VI. Sermaye Giderleri 12.283 12.851 13.363 VII. Sermaye Transferleri 1.275 1.317 1.372 VIII. Borç Verme 3.386 3.353 3.490 IX. Yedek Ödenekler 1.112 1.170 1.228 Kaynak: 02.07.2005 tarihli, 25863 sayılı Resmi Gazete: Orta Vadeli Mali Plan (2006-2008). Tablo.2. Ekonomik Sınıflandırma Bazında Bütçe Ödenek Teklif Tavanları (Milyon YTL) 2007 2008 2009 Merkezi Yönetim Bütçe Giderleri 189.877 199.027 205.732 Faiz Dışı Giderler 145.777 157.267 167.082 I. Personel Giderleri 40.418 II. Sosyal Güvenlik Kurumlarına Devlet 9.820 Primi Giderleri III. Mal ve Hizmet Alım Giderleri 14.189 43.123 47.599 10.245 9.286 14.771 15.548 IV. Faiz Giderleri 44.100 41.760 38.650 V. Cari Transferler 59.181 66.844 72.083 VI. Sermaye Giderleri 13.293 13.892 14.378 VII. Sermaye Transferi 3.302 2.360 1.908 VII. Borç Verme 3.740 3.877 4.014 IX. Yedek Ödenek 1.833 2.154 2.267 Kaynak: 15.07.2006 tarihli, 25863 sayılı Resmi Gazete: Orta Vadeli Mali Plan (2007-2009). Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 247 Tablo.2’de merkezi yönetim bütçe giderlerinin (2007-2009) dönemi için 2007 için 189.877 Milyar YTL, 2008 için 199.027 Milyar YTL, 2009 için 205.732 Milyar YTL öngörülmesine rağmen, Tablo.3’de (2008-2010) dönemine ait orta vadeli mali plan revize edilerek 2008 yılı için %11 artışla 225.859 Milyar YTL’ye 2009 yılı için ise %9 artışla 228.070 Milyar YTL’ye yükseltilmiştir. Tablo.3 Ekonomik Sınıflandırma Bazında Bütçe Ödenek Teklif Tavanları (Milyon YTL) 2008 2009 2010 Merkezi Yönetim Bütçe Giderleri 225.859 228.070 238.045 166.559 I. Personel Giderleri 47.855 II. Sosyal Güvenlik Kurumlarına Devlet Primi Giderleri 6.212 III. Mal ve Hizmet Alım Giderleri 18.752 IV. Faiz Giderleri 59.300 177.970 190.795 50.256 55.305 6.515 6.778 19.496 20.260 50.100 47.250 V. Cari Transferler 72.807 78.863 83.995 VI. Sermaye Giderleri 12.403 13.635 14.989 VII. Sermaye Transferi 2.553 2.958 3.016 VII. Borç Verme 4.211 4.397 4.513 Faiz Dışı Giderler IX. Yedek Ödenek 1.765 1.850 1.939 Kaynak: 03.07.2007 tarihli, 26571 sayılı Resmi Gazete: Orta Vadeli Mali Plan (2008-2010). Tablo3 incelendiğinde (2008-2010) dönemine ait orta vadeli mali planda merkezi yönetim bütçe giderleri 2008 için 225.859 Milyar TL, 2009 için 228.670 Milyar TL, 2010 için 238.045 Milyar TL olarak öngörülmesine rağmen Tablo4’te (2009-2011) dönemine ait orta vadeli mali planla 2009 yılı için %12 artışla 259.140 Milyar TL, 2010 için ise %16 artışla 284.229 Milyar TL olarak revize edilmiştir. 248 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan Tablo.4. Ekonomik Sınıflandırma Bazında Merkezi Yönetim Bütçe Giderleri (Milyon YTL) 2009 2010 2011 Merkezi Yönetim Bütçe Giderleri 259.140 284.229 319.520 202.390 Personel Giderleri 56.389 Sosyal Güvenlik Kurumlarına Devlet Primi Giderleri 10.610 Mal ve Hizmet Alım Giderleri 18.856 Cari Transferler 93.003 229.437 259.529 61.691 67.591 11.563 12.509 21.389 25.076 107.956 122.492 Sermaye Giderleri 15.483 17.675 21.212 Sermaye Transferleri 2.321 2.848 3.621 Borç Verme 4.276 4.600 4.993 Yedek Ödenek 1.451 1.714 2.036 Faiz Giderleri 56.750 54.792 59.992 Faiz Dışı Giderler Kaynak: 08.07.2008 tarihli, 26930 sayılı Resmi Gazete: Orta Vadeli Mali Plan (2009-2011). Tablo1. 2, 3 ve 4 incelendiğinde görüleceği gibi orta vadeli mali planda öngörülen rakamların her yıl revize edildiği ve bu nedenle sorunlu başlayan çok yıllı bütçeleme uygulamasının sorunlu bir şekilde devam ettiği düşünülmektedir. Bu sapmalar sadece merkezi yönetim bütçe giderlerinde değil, diğer unsurlarda da görülmüştür. Şöyle ki; merkezi yönetim bütçe dengesi de, faiz dışı fazla da, bütçe gelirlerinde, kamu borç stokundaki sapmaların dört orta vadeli mali plan döneminde de revize edildiği görülmüştür. Ayrıca orta vadeli mali planda merkezi yönetim bütçe giderleri 2006 yılı için ödenek teklif tavanı 160.143 Milyar YTL öngörülmesine rağmen, 2006 yılında merkezi yönetim bütçe giderleri %10 artışla 178.126 Milyar YTL olarak gerçekleşmiştir. 2007 yılı için orta vadeli mali planda merkezi yönetim bütçe giderleri ödenek tavanı revize edilmiş şekliyle 189.877 Milyar YTL olarak öngörülmesine rağmen, %7 artışla 204068 Milyar YTL olarak gerçekleşmiştir. Burada da görüldüğü gibi orta vadeli mali planda öngörülen ödenek teklif tavanları uygulamada sürekli aşılmıştır. Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 249 DEĞERLENDİRME VE SONUÇ 2003 yılında bütçe reformu başlığı ile gündeme gelen 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu Kamu harcama düzeyinde ayarlama yapılması gerektiğini vurgulayan Dünya Bankası ile 1995 yılında imzalanan Kamu Mali Yönetim Proje Kredisi ile başlayan on bir yıllık sürecin ürünüdür. Sonuçta bir asırlık maliye yönetimi geleneğini ortadan kaldırmıştır. 5018 Sayılı Kanunla uygulamaya giren yeni bütçe sistemi ve dolayısıyla orta vadeli harcama sistemi kamu hizmetinin, sorgulanan kamu harcamalarının azaltılmasını ve bu bağlamda Neo-liberal ideolojinin hakim kılınarak devletin küçültülmesi anlayışının egemen olması amacıyla uygulamaya konulmuştur. Bu bağlamda mali saydamlık, mali disiplin, çok yıllı ve performans esaslı bütçeleme, stratejik plan ve hesap verme sorumluluğu gibi temel argümanların da bu yaklaşıma hizmet eden araçlar açısından değerlendirilmesi gerekmektedir. Orta vadeli Harcama Sistemi (çok yıllı bütçeleme) gelişmiş pazar ekonomileri için bir çözüm olarak başarılı olmuş olabilir. Ancak bu durumun bütün ülkeleri başarılı kılacağı anlamına gelmez. Gelişmekte olan ülkeler zaten yıllık bütçeyi tutarlı bir şekilde uygulamada başarısız iken, bütçe süreçlerini çok yıllı bir yapıya taşımaları ne kadar anlamlıdır. Nitekim ülkemizde dört dönemdir hazırlanan orta vadeli mali plan incelendiğinde öngörülen kamu harcama tavanlarının daha sonra hazırlanan orta vadeli mali planlarda revize edildiği, uygulamada ise sürekli aşıldığı görülmüştür. Orta vadeli harcama sistemine geçilmesinin en önemli gerekçelerinden birisi ülkemizde yaşanan ekonomik krizlerdir. Dünya Bankası ile yapılan ortak bir çalışmanın unsuru olarak 2001 yılında gündeme gelen “Kamu Harcamalarının ve Kurumsal Yapının Gözden Geçirilmesi” (PEİR) adlı raporun alt başlığı etkin yönetim için bütçe ile ilgili kurumların reform edilmesi idi. 2001 krizinin hemen ardında hazırlanan bu raporda, kriz yönetim alanındaki kötü ve yetersiz uygulamalara bağlanmış ve krizlerin aşılması için iyi yönetişim ilkeleri çerçevesinde bütünlükten yana bir kamu yönetimi reformuna gidilmesinin ivediliğinden bahsedilmiştir. Aradan geçen sekiz yıl sonra bu seferde dünyada ve ülkemizde küresel bir mali kriz yaşıyoruz. Orta vadeli harcama sistemlerinin bütçe açıklarını azaltacağı düşünülürken, 2009 250 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan yılı bütçe açığı için öngörülen bir yıllık tutar, bütçe yılının henüz ilk üç ayında aşılmıştır. KAYNAKÇA ARSLAN, M., “Orta Vadeli Harcama Sistemi (Çok Yıllı Bütçeleme) ve Türkiye’de Uygulanabilirliği”, Sayıştay Dergisi, TemmuzEylül 2004. BLÖNDEL, J., “Budget Reform in OECD Member Countries Common Trends”, OECD Journal on Budgeting, Vol.2, No.4, OECD 2003. BOEX, C.E. J., ve J. MARTİNEZ, V., ve R. M. MCNAB, Çok Yıllı Bütçeleme: Uluslararası Uygulamaların İncelenmesi ve Gelişmekte Olan Ülkeler ile Geçiş Aşamasındaki Ülkeler İçin Çıkarılacak Dersler, (Çevirenler; Ayşe GÜNAY ve Ersan ÖZ, Maliye Dergisi, Sayı 138, Eylül- Aralık 2001.) DEAN, P., “The Relevance of Medium Term Expenditure FrameWork to the Needs of Developing and Transitional Countries”, Draft Report, 1997. DPT Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması ve Mali Saydamlık Özel İhtisas Komisyon Raporu”, DPT Ankara 2000-2008. EJDER, H. L., “Türkiye’de Mali Disiplinin Sağlanması Açısından Kamu Harcamaları Stratejisi:1980-2002 Dönemi Analizi”, Gazi Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Maliye Anabilim Dalı Yayınlanmış Doktora Tezi, Ankara 2006. MUTLUER, K., ÖNER, E., KESİK, A., Bütçe Hukuku, İstanbul Bilgi Üniversitesi Yayınları, İstanbul 2005. Orta Vadeli Mali Plan (2006-2008), 02.07.2005 tarihli 25863 Sayılı Resmi Gazete. Orta Vadeli Mali Plan (2007-2009), 15.07.2006 tarihli 25863 Sayılı Resmi Gazete. Orta Vadeli Mali Plan (2008-2009), 03.07.2007 tarihli 26.571 Sayılı Resmi Gazete. Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 251 Orta Vadeli Mali Plan (2009-2011),07.07.2008 tarihli 26.930 Sayılı Resmi Gazete. The World Bank (1999), Public Expenditure Management Handbook, The World Bank, Washington D.C. YILMAZ, H., Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması: Dünya Bankası Orta Vadeli Harcama Sistemi, Ankara 1999. ZEVENBERGEN, J., Budgetary Reforms in Transition Countries: The Role of Capacity Building Summary and Main Conclusions, Rooterdam 2004. Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 253 TÜRKİYE’DE EKONOMİK FAKTÖRLERİN SEÇMEN DAVRANIŞI ÜZERİNDEKİ ETKİSİ (EFFECTS OF ECONOMIC FACTORS ON VOTING BEHAVIOUR IN TURKEY) Yrd. Doç. Dr.Şennur SEZGİN Pamukkale Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Özet: Ekonomik oy verme, seçmen tercihleri ile ekonomik performans arasındaki ilişkileri incelemektedir. Bu teori, oy verme fonksiyonu ile popülerlik fonksiyonundan oluşur. Oy fonksiyonu da popülerlik fonksiyonu da ekonomi ile seçmen tercihleri arasındaki etkileşimi incelemektedir. Oy fonksiyonu, seçim zamanında kullanılan oyları ele alarak ekonomik performans ile siyasal destek arasındaki ilişkiyi modellemektedir. Bu çalışmada oy fonksiyonu kullanılarak, Türkiye’de 1950-2007 yılları arasında yapılan genel seçimlerde sağ ve sol partilerin almış oldukları oyların ekonomik koşullardan etkilenip etkilenmedikleri analiz edilmiştir. Buna göre sağ partilerin oylarını ekonomik değişkenlerden sadece enflasyonun etkilediği görülmüştür. Ekonomi dışı değişken olarak, iktidarda bulunmanın etkisi negatiftir. Sol partilerin oylarının ise ekonomik değişkenlerden etkilenmediği tespit edilmiştir. Anahtar Sözcükler: Ekonomik oy verme, Türkiye, Seçimler. Abstract: Economic voting analyses the relationships between voting behaviour and economic performance. The theory consists of voting and popularity functions. Voting function uses real election results to conduct relationships between economic performance and political support. On the other hand, popularity function uses public opinion surveys about parties, party leaders during the election periods. In this study, we used actual election figures of left and right wings parties from 1950 to 2002. The results showed that economic conditions have positive impact on right wings parties’ votes. On contrary, leftist parties votes are not affected from economic variables. Their votes are determined by other factors. Key Words: Economic voting, Turkey, Elections. 1. GİRİŞ Demokratik toplumlarda, siyasal iktidarın belirlenmesi seçmen tercihleri tarafından gerçekleşmektedir. Seçmen tercihlerini etkileyen sınıf, din, yaş, cinsiyet, eğitim, meslek vb. etmenlerin dışında, ülkenin içinde bulunduğu ekonomik şartlar ve seçmenin kişisel ekonomik durumu da oy verme davranışını etkilediği görülmektedir. Bu durum araştırmacılar tarafından da genel kabul görmüştür. Bu nedenle ampirik çalışmalar ekonomik koşulların oy vermeyi etkileyip 254 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan etkilemediğinden çok, ekonomik şartların tercihleri nasıl etkilediği üzerine yoğunlaşmıştır. Ekonomik koşulların seçmen tercihleri üzerindeki etkilerini açıklayan teoriye ekonomik oy verme (economic voting) denilmektedir. Ekonomik oy verme teorisi oldukça basit mantık üzerine kurulmuştur. Seçmenler ülkenin ekonomik durumunu gözlemler ve duruma göre tercihlerini gerçekleştirir. Bu konu daha çok ülkeler üzerinde yapılan ampirik çalışma sonuçlarına göre çeşitlendirilmeye gidilmiştir. Bu nedenle bu çalışmada öncelikle ekonomik oy verme teorisi üzerinde durulduktan sonra, bu konuda yapılan ampirik çalışmalar geniş olarak ele alınmıştır. Ampirik çalışmaları takip eden dördüncü bölümde ise Türkiye ele alınıp, çok partili demokratik hayata geçildikten sonra yapılan 15 genel seçimde Türk seçmenlerinin sağ ve sol partilere oy vermesini etkileyen ekonomik faktörler analiz edilmeye çalışılacaktır. 2. EKONOMİK OY VERME TEORİSİ Ekonomik oy verme ile ilgili literatür çok karmaşık değildir. Sorumluluk hipotezi üzerine kurulmuştur. Buna göre, ekonomik şartlar iyiye gittiğinde seçmen hükümeti ödüllendirmekte, ekonominin durumu kötüye gittiğinde seçmen iktidar partisini cezalandırmaktadır. Bu ekonomik oylamanın en basit teorisidir. Daha gelişmiş teoriler ise, duruma göre bu hipoteze yeni değişkenler ekleyerek, hangi şartlar altında ve ne derece de hükümet cezalandırılmakta veya ödüllendirilmektedir bunu analiz etmeye çalışır (Alcoe,2001:1). Seçmen davranışının ekonomik yönlü analizinde sorumluluk hipotezinin en büyük alternatifi olarak, konu önceliği (issue-priority) hipotezi görülmüştür. Konu önceliği hipotezine göre oy verme, sorumluluk hipotezinden varsayımları açısından farklılıklar gösterir. Buna göre seçmenler hükümetleri deneyimlerine göre değerlendirirler ve ekonomik şartlardan dolayı hükümetin cezalandırma veya ödüllendirme ile çok az ilgilenmektedirler. Konu önceliği modeline göre, seçmenler en önemli ekonomik problemi en iyi çözeceğine inandığı partiyi desteklerler. Bu modelin temel varsayımı seçmenler politika boyutundaki farklılıkları ayırt edebilmekte ve değerlendirmeleri geçmişe ve geleceğe yönelik olabilmektedir. Konu önceliği hipotezinin teorik çerçevesi rasyonel beklentiler tarafından Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 255 çizilmiştir. Tartışmalar enflasyon ve işsizlik değiş tokuşuna dayanmaktadır. Buda iyi bilinen sağ ve sol parti tartışmalarını gündeme getirmektedir. Sol partiler düşük işsizliği sağlamak için yüksek enflasyona izin verirken, sağ partiler tersini yapmaktadır. Böylece seçmen tabanını arttırmayı planlarlar. Sol partilerin seçmen tabanı düşük ve orta gelir gruplarıdır. Bu nedenle daha fazla işsizlikle ilgilenirken, sağ partilerin seçmen tabanı orta ve yüksek gelir gruplarıdır ve enflasyona daha duyarlıdır. (Dorussen ve Taylor, 2001) Ekonomik oy verme teorisi, oy verme fonksiyonu ile popülerlik fonksiyonunu kapsamaktadır. Kısaca VP (vote-popularity function) olarak adlandırılmaktadır ve ekonomik ve politik çıktıların fonksiyonu olarak hükümete verilen desteği açıklar. Buradaki VP açılımını ele alırsak; V (vote) seçimlerde hükümetin oylarındaki değişmeleri açıklar, P (Popularity) popülerlik anket sonuçlarına dayanır (Nannestad ve Paldam, 1994:213). Bu çalışmada da Türkiye’de ekonomik oy vermenin var olup olmadığını tespit etmek amacıyla gerçek oylar kullanılmıştır. Bu gerçek oylarla sağ ve sol partilerin oylarını etkileyen ekonomik faktörler tespit edilmeye çalışılmıştır. Bundan sonraki bölümde ekonomik oy verme ile ilgili diğer ülkeleri ele alan çalışmalar gözden geçirilecektir. 3. EKONOMİK OY VERME İLE İLGİLİ YAPILAN AMPİRİK ÇALIŞMALAR Ekonomi ile seçimler arasındaki ilişkiye ilk işaret eden Anthony Downs (1957) “An Economic Theory of Democracy” adlı kitabında, seçmenlerin oy kullanırken kişisel ekonomik durumlarını göz önünde bulundurduklarına işaret eder. Downs’ın bu yaklaşımına günümüzde cüzdanına göre oy verme (pocketbook voting) denir. Bu varsayıma göre seçmenler doğası gereği kişisel ekonomik şartları düşünerek hareket ederler. Cüzdanına göre oy verme teorisinin en önemli varsayımı, seçmenler kendi ekonomik durumlarından iktidar partisini sorumlu tutmalarıdır. Bu teorinin ışığı altında birçok çalışma yapılmıştır. Ekonomik şartlar ile seçmen tercihleri arasındaki ilişkiyi sistematik olarak ilk analiz eden Kramer (1971)dır. Kramer’in çalışması bu alanda kullanılan ilk gelişmiş istatistik tekniği olması açısından önemlidir. Bu çalışmada çoklu regresyon modeli kullanılarak ABD 256 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan kongre seçim sonuçlarını 1896-1964 yılları itibariyle değerlendirmiştir. Çalışmasında ekonomik dalgalanmaların kongre seçimlerini etkilediğini ve ekonomideki iyileşmenin iktidar partisi kongre adaylarına yardımcı olduğunu, buna karşılık ekonomik kötüleşmeden muhalefet partisinin faydalandığını belirtmiştir. Yine bu çalışmada işsizlikte meydana gelen dalgalanmaların toplam oylar üzerinde çok etkili olmadığını, fakat buna karşılık harcanabilir gelir ve enflasyondaki dalgalanmaların oylar üzerinde etkili olduğu bulunmuştur (Kramer, 1971:140-141). Kramer’in yapmış olduğu bu çalışma Stigler (1973:166) tarafından metodolojik olarak eleştirilmiştir. Stigler, Kramer’in kullandığı verileri modifike etmiş, analiz dönemini 1900-1970 olarak değiştirmiştir. Ona göre Kramer’in sonuçları, ele alınan analiz dönemi değiştiğinde değişmektedir. Yani sonuçlar zamanla ilgili olarak farklı olabilmektedir. Sonuç olarak Stigler’ de genel ekonomik şartların seçmen davranışını etkilediğini ortaya koymuş, fakat Cumhuriyetçiler ve Demokratlar arasında işsizlik ve kişi başına düşen gelir değişmeleri açısından bir farklılık olmadığını tespit etmiştir. ABD ile ilgili yapılan diğer bir çalışma Edward Tufte (1975:812826) tarafından yapılmıştır. Bu çalışmada iki başkanlık dönemi arasında yapılan dönem ortası kongre seçimlerinde başkanın partisinin seçimleri kaybetmesinin ekonomik yaklaşımla açıklamaya çalışmıştır. Onun modeline göre başkanlık dönemi ortasında yapılan Temsilciler Meclisi seçimlerinde seçmenler başkanın performansını değerlendirmekte ve özelliklede ekonomiyi yönetmedeki becerisine göre oy vermektedir. Birçok akademisyen ekonomik koşulların seçim sonuçlarını etkilediği konusunda hem fikir olmasına karşılık, bazıları yüksek işsizliğin daha çok Demokratların oylarını arttırdığını, yüksek enflasyonun ise daha çok Cumhuriyetçilerin oylarını arttırdığını iddia etmişlerdir. Arcelus ve Meltzer (1975:1232-1239) bu iddiayı test etmek için farklı ekonomi politikalarının fayda ve maliyet analizini yapmış ve seçmenlerin fayda maliyet analizine göre karar verdikleri kabul edilmiştir. Ekonomik oy verme ile ilgili diğer bir hipotez asimetri hipotezidir. Bu hipotez Bloom ve Price (1975:1240-1254) tarafından ortaya atılmıştır. Ekonominin seçmen davranışı üzerindeki etkisini, ekonominin genişleme dönemindeki etkisi ve daralma dönemindeki Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 257 etkileri diye ikiye ayırarak incelemiştir. Onlara göre, ekonominin iyiye gitmesi ile kötüye gitmesinin oy verme üzerindeki etkileri farklı olmaktadır. Zaman serisi ve karşılaştırmalı anket verileri kullanılarak yapılan analizde ekonominin kötüye gittiği dönemlerde kongre seçimlerinde başkanın partisinin oy kaybettiği saptanmıştır. Bu durum hem Cumhuriyetçiler için, hem de demokratlar için aynıdır. Fakat ekonomi genişleme ya da iyileşme dönemine girdiğinde yapılan kongre seçimlerinde başkanın partisinin oylarında bir değişme olmadığı gözlenmiştir. Bu hipotez daha sonraları başka araştırmacılar tarafından da desteklenmiştir (Örneğin, Clagget W.(1986)). Birçok çalışma seçimler ile makro ekonomik koşullar arasında bağlantı kurarken, Fiorina (1978: 426-443). kişisel ekonomik koşulların oy verme üzerinde etkilerini araştırmıştır. Fiorina, yaptığı çalışmada seçmenlerin kişisel ekonomik durumlarının başkanlık seçimlerini etkilediğini belirlemiştir. Seçimler ile ekonomi arasındaki ilişkide 1960 yılına kadar pozitif etki bulunurken, bu tarihten sonra negatife dönmüştür. Daha önce yapılan birçok çalışmanın aksine bu çalışmada kişisel ekonomik şartlar ile oy kullanma arasında sistematik bir ilişki tespit edilmemiştir. Radcliff, (1988:440-455).çalışmasında makro ekonomik göstergeler ve kişisel ekonomik şartları göz önünde bulundurarak yapılan ekonomik oy verme çalışmalarının sonuçları arasındaki uyumsuzluklara alternatif açıklamalar getirmeye çalışmış ve bütünü ele alan zaman serilerini genişletmiştir. Genelde bütünü ele alarak yapılan çalışmalar ekonominin gidişatı ile yakın ilişkiler tespit ederken, kişisel ekonomik durum düzeyinde yapılan çalışmalarda savaş sonrası dönem ile 1960’lara kadar ilişki bulunurken, bu tarihten sonra kişisel ekonomik durum ile oy tercihleri arasında hiç ilişki bulunamamıştır. Erikson, (1989:567-573) çalışmasında ekonomik şartların başkanlık seçimleri üzerindeki kaçınılmaz etkilerini 1948-1984 dönemleri itibariyle göstermeye çalışmıştır. Tufte ve Hibbs’ in modellerinden esinlenerek istatistiki kontrol yapmıştır. Bu istatistiki çalışmanın amacı tahmin yapmaktan çok, ekonomik oy verme teorisini geliştirmektir. Ölçü olarak kişi başına düşen gelirdeki değişme ele alınmıştır. Kişi başına gelirdeki değişme, Demokratik ve 258 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan Cumhuriyetçi adayların cazibesinden daha fazla başkanlık seçim sonuçlarını etkilemektedir. Chappel, (1990:313-320) ABD için makro ekonomik koşulların seçmen tercihlerini etkilemesi ile ilgili olarak, hem popülerlik anketine dayalı, hem de seçim sonuçlarına dayalı tahminler yapmıştır. Bu iki yaklaşımı açık bağlantısız regresyon (seemingly unrelated regression) yöntemiyle tahmin etmiştir. Tahmin sonucuna göre, hem oy hem anket sonuçları GSMH artışı ve enflasyondan etkilenmektedir. İşsizliğin etkileri ise daha zayıftır). Powell ve Whitten, (1993:397-414) ekonomik ve politik faktörlerin seçmen tercihleri üzerindeki etkilerini ölçmüştür. Sağ hükümetlerin düşük enflasyon döneminde oylarını arttırdığı, buna karşılık yüksek enflasyondan zarar gördüğünü tespit etmişlerdir. Sol hükümetlerin ise enflasyondan daha az etkilendiği, buna karşılık işsizliğin bu hükümetleri daha fazla etkilediği görülmüştür. Ekonomik oy verme ile ilgili çalışmaların çoğunluğu ABD ve Batı Avrupa ülkelerini kapsamaktadır. Fakat 1990’lardan itibaren Latin Amerika ülkeleri, eski sosyalist blok ülkeleri ve gelişmekte olan ülkeleri de içeren çalışmalar yapılmaya başlandı. Alexander C. Pacek, (1994:723-744) Bulgaristan, Çek-Slovak Cumhuriyeti ve Polonya üzerinde çalışmalar yapmıştır. Çalışmasında bu ülkelerdeki seçmen davranışının batı ülkeleriyle aynı mı, yoksa farklı bir çizgi mi izlediği üzerinde durmuştur. Pacek’ in hipotezi ekonomik reform programlarının ekonomik oy verme üzerinde doğrudan etkisinin var olduğudur. Özellikle seçim öncesi ekonomik şartlar seçimlere katılımı ve parti veya aday seçimini etkilemektedir. Bu analizler sonucunda Pacek, bu ülkelerde makro ekonomik koşulların seçmen kararlarını iki açıdan etkilediğini tespit etmiştir. Birincisi, ekonomik şartların kötüye gitmesi seçimlere katılma oranını azaltmaktadır. İkincisi, zor durumda olan vatandaşların en belirgin yaklaşımı reformcu iktidardan uzaklaşarak, geleneksel ve “ekstremist” muhalefete doğru yaklaşmasıdır. Veiga (1999:181). gelişmiş 14 ülkenin 1960-1997 dönemlerinde yapılan 136 parlamento seçimlerini değerlendirmiştir. Ampirik sonuçlara göre, seçim sonuçları ekonomik performans tarafından etkilenmektedir. Bu etkilenme siyasal sorumluluk değişkenleri tarafından şartlandırılmamıştır. Ayrıca bu ülkelerde seçim sonuçlarını Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 259 etkileyen en az önemli değişken enflasyon iken, en az önemli olan ise işsizliktir. Anderson, (2000:151-170) çalışmasında 13 demokratik Avrupa ülkesini ele alarak, kişisel düzeydeki anketlerle seçmenlerin oy verme niyetleri ile ekonomik durumu algılamaları arasındaki ilişkiyi siyasal yapının nasıl etkilediğini araştırmıştır. Sonuçta, siyasal yapının ekonomik algılamayı etkilediğini ortaya koymuştur. Kimin politika yapıcı olarak iş başında olduğu siyasal yapılar tarafından açıkça belirlendiği, suçlanacak ve ödüllendirilecek hedeflerin geniş olduğu durumlarda ekonomik durumun etkisinin güçlü olduğu tespit edilmiştir. Buna karşılık, sorumlulukların karmaşık ve sorumluluk düzeyinin düşük olduğu durumda iktidar partileri seçmenlerin ekonomi ile ilgili değerlendirmelerinden daha az etkilenmektedir. Bütün olarak elde edilen sonuçlar değerlendirildiğinde, seçmenlerin ekonomik durum ile ilgili değerlendirmeleri sorumluluk mekanizması basit olduğunda artmaktadır. Chappell ve Veiga (2000:183-197) 13 Avrupa ülkesinin 1960-1997 dönemindeki makro ekonomik koşullar ile parlamento seçim sonuçlarını ele almıştır. Bu analizde iki tema üzerinde durulmuştur. Birinci olarak, farklı makro ekonomik teoriler seçmenler için farklı ekonomik değişkenlerin önemli olduğunu işaret etmiştir. İkincisi ise, seçmenin ekonomik performansa cevap vermesi siyasal sorumluluğunun bir koşulu olmalıdır. Analizde, 13 Avrupa ülkesinin 1960-1997 döneminde yapılan 136 seçim sonucu kullanılarak ekonomik çıktıların seçim sonuçlarını etkilediği tespit edilmiştir. En güçlü elde edilen sonuç, enflasyon yükseldiğinde seçmenler iktidarı cezalandırmaktadır. Daha zayıf sonuç ise, seçmenlerin ekonomik büyümede iktidarı ödüllendirdikleridir. Bengtsson, (2002) çalışmasında iktidar partisinin seçim başarısı ile ekonomi arasındaki ilişkiyi iki soru ile test etmektedir. Birinci soru, böyle bir ilişkinin var olup olmadığı, ikinci soru ise, bu ilişkinin gücünü hangi şartlar etkilemektedir. Bu soruları cevaplamak için 21 Batı Avrupa ülkesini 1950’den sonra yapılan toplam 283 seçimle test etmiştir. Analizin ilk aşamasında ekonomi ile seçim sonuçları arasında bir ilişkinin var olup olmadığı tespit edilmeye çalışılmış, daha sonra bu ilişkiyi etkileyebilecek kurumsal ve siyasal yapı, volatiliti ve siyasal katılım analiz edilmiştir. Analiz sonucunda hükümetin seçilme 260 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan şansını en fazla etkileyen faktörlerden birisinin, ekonomik faktörler olduğu ve ekonomik oy vermenin var olması da büyük ölçüde siyasal yapı tarafından belirlendiği tespit edilmiştir. Oy verme ile reel gelir, enflasyon, faiz oranı ve işsizlik arasında anlamlı ilişkilerin bulunması seçmenin rasyonel davrandığına delil gösterilmiştir. Fakat işsizliğin bu göstergelerden farklı olarak değerlendirilmesi gerektiğini vurgulamıştır. Ona göre işsizliğin anlamı tam olarak anlaşılamamıştır. İşsizlik seçmenler tarafından sosyal faktörler arasında görülmekte ve işsizliğin ekonomik oy verme modellerinde ekonomik kriter olarak kullanılması doğru değildir (Blount, 2002:91-100). Daha önce yapılan çalışmalarda oy ve popülerlik fonksiyonu objektif ekonomik şartlara veya algılamalara göre modellenmekteydi (Nannestad ve Paldam, 1994). Bu çalışmalarda genellikle zaman serilerinde bütünü (aggregate) ele alan veriler veya zaman kesitinde kişisel düzeydeki veriler kullanılmıştır. Son yıllarda araştırmacılar, seçim sonuçları ve hükümete verilen desteği açıklamada ekonomiyi algılama ölçütlerini de kullanmaya başlamışlardır. Anderson ve diğerleri (2004) seçim sonrası ekonomik algılama ile seçmen davranışı arasındaki ilişkiyi İngiltere’deki 1997 seçim öncesi ve sonrası anket sonuçları ile yapmışlardır. Buna göre seçmenin seçim sonrası ekonomik algılaması belli ölçüde oy tercihleri tarafından içsel olarak etkilenmektedir. Bu bulgunun iki temel etkisi olabilir. Birincisi, zaman kesiti modellerinde, ekonomik algılamanın oy verme üzerindeki etkisi fazla hesaplanmaktadır. İkincisi, demokratik sorumluluk mekanizması olarak, ekonomik algılamanın içsel olması ekonomik oy vermenin kalitesini tehlikeye atabilmektedir. Konu önceliği hipotezini Dorussen ve Taylor (2001) Hollanda’da çok partili sistem çerçevesinde koalisyon hükümetine uygunluğunu test etmiştir. Hollanda’da 1970-1999 döneminde “ekonomik faktörler parti desteğini nasıl etkilemektedir” sorusuna cevap aramışlardır. Sonuç olarak, Hollanda’nın kompleks parti ve koalisyon yapısı olmasına rağmen konu önceliği modeline dayalı oy vermenin desteklendiği görülmüştür. Konu önceliği hipotezine benzer hipotez Swank (1993:339-356) tarafından geliştirilmiştir. Swank bu hipoteze müvekkil hipotezi (Clientele Hypothesis) adını vermiştir. Buna göre yüksek işsizlik oranları sol partilerin, yüksek enflasyon oranı ise sağ partilerin Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 261 popülerliğini arttırmaktadır. Swan bu hipotezini ABD üzerinde de test etmiştir. Demokrat parti başkanlarının önceliği ekonomik büyüme olurken, Cumhuriyetçi başkanların önceliği ise, enflasyonla mücadele olmaktadır. Bu durumu fark eden seçmenler politik desteklerini nasıl kullanacaklarını GSMH ile enflasyon değişkenlerine göre belirlerler. Yani, enflasyonun yükseldiği dönemlerde Cumhuriyetçi başkanların enflasyonla mücadele politikaları talep edilirken, düşük büyümenin gerçekleştiği dönemlerde ise genişletici politikalar benimseyen Demokrat Parti başkanları tercih edilmektedir. Türkiye ile ilgili bu konudaki çalışma sayısı azdır. Bunun nedenlerinin başında veri yetersizlikleri gelmektedir. Bu az sayıdaki çalışmalardan biri Bildirici ve Donduran (2000:37-47) ın çalışmasıdır. Türkiye’deki seçmen davranışı 1987-1999 dönemi arası incelenmiştir. Kullandıkları model hem ekonomik, hem de ekonomik olmayan değişkenleri içermektedir. Bu değişkenler; işsizlik, enflasyon, büyüme, din ve terördür. VAR (Vektör otoregresif model) yöntemiyle yapılan analizde enflasyon bütün partiler için olumsuz etki yaratmaktadır. Dinsel nitelikte parti olan Fazilet Partisi dinden olumlu etkilenirken, terörden olumsuz etkilenmektedir. Merkez sağ partiler için bütün dışsal değişkenler olumsuz etki yapmaktadır. Terör merkez sol (MSOL) ve MHP (milliyetçi parti) için pozitif etkilidir. MSOL Abdullah Öcalan’ın yakalanmasından dolayı oylarını arttırmıştır. Yine Türkiye ile ilgili yapılan diğer bir çalışma Akgün (2000) tarafından yapılmıştır. Türkiye’yi 1945-1995 dönemleri itibariyle sorumluluk hipotezi çerçevesinde test etmiştir. Bu çerçevede makroekonomik göstergeler ile seçim sonuçları arasındaki ilişki incelenerek, iktidar partisinin oy oranındaki değişmeler regresyon yöntemine tabii tutulmuştur. Buna göre, Türk seçmeninin ekonomik şartlara duyarlı olduğunu tespit etmiştir. İktidardaki partilerin oyları enflasyona bağlı olarak önemli ölçüde değişmektedir. Ekonomik büyüme hükümetlere siyasal destek sağlamada avantaj sağlamakla beraber, etkisi nispeten azdır. Ayrıca bu çalışmada seçmenlerin negatif ekonomik göstergelere daha fazla tepki verdiği görülmüştür. Yani seçmen daha çok cezalandırmakta, fakat daha az ödüllendirmektedir. Ekonomik oy verme ile ilgili literatüre baktığımızda, ampirik çalışmaların çoğunluğunda ekonomik performans ile seçmen tercihleri arasında istikrarlı ilişkiler bulunmuştur. Bundan sonraki bölümde 262 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan böyle istikrarlı bir ilişkinin Türk seçmeni içinde geçerli olup, olmadığına bakılacaktır. 4. TÜRKİYE’DE EKONOMİK OY VERME İLE İLGİLİ AMPİRİK BULGULAR Türk siyasal hayatı incelendiğinde çok da uzun sayılmayacak çok partili demokratik siyasal hayat tecrübesi vardır. 2007 genel seçimlerine kadar 15 tane genel seçim yapılmıştır ve Türk seçmen davranışını incelemeye yönelik çok fazla bir çalışma da yapılmamıştır. Türk seçmen davranışını çalışan akademisyenler yaygın olarak Şerif Mardin (1986:102-139)’in önerdiği merkez-çevre modeli çerçevesinde bir açıklama getirmeye çalışmışlardır. Mardin, Osmanlı İmparatorluğunun güçlü bir merkez ve onun karşısında yer alan türdeş olmayan bir kenardan oluşan patrimonyal bir sosyopolitik yapıda olduğunu belirtmiştir. 19. yüzyılda yapılan modernleşme ve bürokratikleşme hareketleri bu merkez kenar karşıtlığını giderememiş, kenarın temsilcisi eşraf ile merkezin temsilcisi memur (bürokrat) arasında yeni çatışma zeminini oluşturmuştur. Cumhuriyet yönetimi de Osmanlı’daki benzeri yönetim anlayışını benimsemiş, merkezi temsil eden bürokrat ile kenarı temsil eden eşraf arasındaki ilişkilerin oluşturduğu bir alan olarak siyasal yaşamımız gelişmiştir (Kalaycıoğlu,2000:389). Daha sonraki dönemlerde Türk siyasal sisteminin dinamiklerini bu iki grubun karşılıklı etkileşimleri belirler. 1946 yılında çok partili siyasal yaşama geçtikten sonra bu iki gruptan “merkez” CHP etrafında toplanırken, CHP’ye karşı olmak tek özelliği olan ve homojen olmayan “çevre” ise, Demokrat Parti etrafında toplanmıştır. 1980’e kadar seçmenlerin büyük çoğunluğu bu iki partiden hangisini kendisine yakın hissettiyse oyunu ona göre kullanmıştır. 1980’den sonra ise bu dengeler değişmiş, Türk seçmeni için yeni bir dönem başlamıştır. 12 Eylül hareketiyle birlikte seçmenin bildiği bütün partiler kapatılmış ve yeni bir başlangıç yapılmıştır. 1980 lerin ortalarına gelindiğinde “merkezin ve çevrenin” (merkez sağ ve sol olmak üzere) aktif halde en az iki partisi olmuştur. 1990’lara gelindiğinde parti sisteminin daha da parçalandığını, aşırı milliyetçi, dinci, etnik kimlikleri olan partilerin geleneksel parti saflarına dahil oldukları görülmüştür. Mesela, Refah Partisi (daha sonra Fazilet ve Saadet Partisi olmuştur.) dini duyarlılığı yüksek olan kitleleri temsil ederken, aynı zamanda sosyal adaletçi bir yaklaşım benimsemiştir. Bu Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 263 tutumundan dolayı da toplumda yüksek oranda destek bulmuştur (Akgün,2004:2). Yine Saadet Partisinden ayrılarak kurulan Adalet ve Kalkınma Partisi (AK Parti) aynı yaklaşımı izleyerek iktidara gelmiştir. Bu çalışmada merkez-çevre kutuplaşmasını temel alan “sosyal bölünme” modeli dışlanmadan, seçmenlerin ekonomik yaşamdaki değişmelere karşı anlamlı tepkiler verdiği temel alınarak analiz yapılmıştır. Zaten son zamanlarda seçmen davranışı ile ilgili yapılan çalışmaların pek çoğunda da sosyal bölünme ve sınıfsal ayrışmaların öneminin gittikçe kaybolduğu görülmektedir. Seçmen tercihlerinde, ekonomik performans ve adayların seçim kampanyaları, medyadaki imajları gibi kısa dönemli faktörlerin ağırlık kazandığı görülmektedir (Akgün,2004:3). Seçmen davranışlarında gittikçe önem kazanmaya başlayan ekonomik faktörlerin tercihleri nasıl etkilediği ile ilgili olarak Türkiye’de çok az çalışma yapılmıştır. Bu nedenle bu çalışmada sağ ve sol partilerin aldığı oyları ekonomik şartların nasıl etkilediği tespit edilecektir. 4.1. Tahmin Modeli ve Veriler Çalışmada kullanılan veriler ekonomik ve ekonomi dışı veriler olmak üzere ikiye ayrılmaktadır. Ekonomik olmayan seçim verileri DİE seçim istatistiklerinden alınmıştır. Bütün finansal veriler GSMH deflatörü kullanılarak reel fiyatlara çevrilmiş ve daha sonra büyüme oranları hesap edilmiştir. Ekonometrik tahminlerde PC-Give version 8.0 ekonometri programı kullanılmıştır (Doornik ve Hendry ,1995). Ekonomik şartlar ile seçmen tercihleri arasındaki sistematik ilişkiyi ilk inceleyen Kramer (1971) den bu yana bu konuda bir çok çalışma yapılmakla birlikte, Türkiye ile ilgili çalışmalar yok denecek kadar azdır. Bu çalışma da kullanılan model Chappell ve Veiga (2000)’dan uyarlanmıştır. Chappell ve Veiga (2000) çalışmalarında 13 Avrupa ülkesinin 1960-1997 dönemindeki makro ekonomik koşulları ile parlamento seçim sonuçlarını analiz etmişlerdir. Bu analizde iki tema üzerinde durulmuştur. Farklı makro ekonomik teoriler seçmenler için farklı ekonomik değişkenlerin önemli olduğunu işaret etmiştir. İkincisi ise, seçmenin ekonomik performansa göre karar vermesi siyasal sorumluluğunun bir koşulu olmalıdır. Chappell ve Veiga’nın Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan 264 kullandıkları modelde ekonomik performans ve siyasal sorumluluk karşılıklı etkileşim halinde seçim sonuçlarını belirlemektedir. Kullandıkları oy fonksiyonunu şöyle yazabiliriz. OYORt = α + β1 ∑ EKON + β 2 ∑ EKONDIS + ε t (4.1) OYOR: Bağımlı değişkendir. i ülkesinde t zamanında iktidardaki hükümetin seçimden seçime oylarındaki değişme oranını temsil eder. EKONDIS: Oy vermeyi etkileyebilecek ekonomik olmayan değişkenleri içerir. EKON: Oy vermeyi etkileyebilecek ekonomik değişkenleri içerir. Bizim çalışmamızda Türkiye’de çok partili seçime geçildiği tarihten itibaren yapılan tüm genel seçimleri kapsayacak şekilde şu model oluşturulmuştur. OYOR = α + β1 IKTIDAR + β 2 BUYUME + β 3 ENFLAS + ε t (4.2) OYOR: Bağımlı değişkendir. Sağ ve sol partilerin oy oranını göstermektedir. IKTIDAR: Ekonomi dışı kukla değişkendir. Sağ partiler iktidarda iken 0 değeri alırken sol partiler iktidarda iken 1 değerini almaktadır. Bu değişken bize iktidarda bulunmanın oy oranı üzerindeki etkisini gösterecektir. BUYUME: Yukarıdaki tahminde belirtildiği üzere ekonomik durum ve seçim ilişkisinin en önemli göstergesi ekonomik büyümedir. GSMH değişmelerini açıklamaktadır. ENFLAS: Seçmen davranışlarını etkileyen en önemli değişkenlerden ikincisi enflasyon olarak görülmektedir. Seçim dönemlerindeki ortalama tüketici fiyat indeksindeki değişmeler bu değişkeni oluşturmuştur. 4.2 Tahminler Bu çalışmada gerçek seçim sonuçları ile tahminler yapılmıştır. Gerçek seçim sonuçları ile tahmin yapmanın zorluğu seçimler 4-5 yılda bir yapılmaktadır. Yıldan daha uzun bir aralıkla seçimler Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 265 yapıldığından analiz için yeterli uzunlukta seri bulmak mümkün değildir. Türk demokrasi tarihi 15 genel seçimden oluşmaktadır. 15 değişken zaman serisi analizi için yetersizdir. Partilerin oy oranının bir sonraki seçime kadar aynı olduğu varsayımı ile tahminler yapılmıştır. Diğer değişkenler yıllık olarak alınmıştır. Tahmin 1950-2007 dönemini kapsamaktadır. Yerel seçimler bu çalışmada dikkate alınmamıştır Model daha önce açıklandığı üzere oy oranı bağımlı değişken olarak yer alacak ve oy oranını açıklayan bağımsız değişkenler ekonomik (büyüme, enflasyon) ve politik değişkenlerden oluşacaktır. Türkiye’deki oy oranlarını partilerin temsil ettiği gruplara göre sağ ve sol partiler olarak ikiye ayrıldı. Sağ ve sol partilerin oy oranı bağımlı değişken olurken, iktidarda olmanın etkisini ölçmek için gölge değişken eklendi. Bulunan sonuçlar göstermektedir ki (Tablo4.1), sağ iktidarın oy oranı enflasyon ile doğru orantılıdır. Yani enflasyon oranı sağ iktidarlara oy kaybettirmiş görünmemektedir. Burada bir anlamda partisan teorinin desteklendiği görülmektedir. Partisan teoriye göre seçmenler ekonomide enflasyonu problem olarak görürlerse sağ partileri, işsizliği problem olarak görürlerse sol partileri desteklemektedir (Alesina, Roubini, Cohen,1997:47). Büyüme oranı ise bu tahminde istatistiki olarak anlamlı bir sonuç vermemiştir, yani büyüme iktidarın oy oranı üzerinde etkiye sahip değildir. İktidar gölge değişkeninin negatif ve anlamlı oluşu bize sağ iktidarların iktidar süreleri oy oranları üzerinde negatif etkiye sahip olduğunu göstermektedir. Tablo 4.1 Sağ Partiler ve Ekonomik değişkenler İlişkisi Katsayı t istatistiği t olasılığı Sabit IKTIDAR 0.604 38.4*** 0,00 -0.039 -2.48** 0,01 BUYUME 0,001 1,01 0,32 ENFLAS 0,002 1.80* 2 R F (3, 54) 0,19 4,32*** 0,07 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan 266 Aynı tahmini sol iktidar için gerçekleştirdiğimizde ise (Tablo4.2) sonuçlar farklı bir şekil almaktadır. Sol iktidarların oy oranını modelimiz açıklamada yetersiz kalmıştır. Sadece iktidar değişkeni pozitif ve anlamlıdır. Bu değişken sol partilerin iktidarda bulunmalarının oylarını negatif bir etkiye yol açmadığını göstermektedir. Sol partilerin iktidarlarını etkileyen ekonomik değişkenler görülememiştir. Burada sol iktidarların toplam demokrasi tarihinde çok kısa aralıklarla iktidarda kaldığı da gözden uzak tutulmamalıdır. Bu analiz yorumlanırken dikkatli olunmalıdır. Çünkü veri seti güçlü bir sonuç çıkarmaya elverişli değildir. Tablo 4.2 Sol Partiler ve Ekonomik Değişkenler İlişkisi Katsayı t istatistiği t olasılığı Sabit IKTIDAR BUYUME ENFLAS R2 F (3, 54) 0,345 0,028 0,001 -0,001 0,13 2,56** 23,8*** 1,96* 0,758 -1,30 0,00 0,06 0,45 0,20 Türkiye’de çok partili siyasal hayata şeklen 1946’da, esas itibariyle 1950’de geçilmiştir. O günden bugüne kadar tüm seçimlere katılan tek bir parti bile yoktur. Seçimlere katılan parti sayısı her dönemde değişmiştir. Tek parti yönetiminin baskısından ve İkinci Dünya Savaşı kıtlıklarından bunalan halk, çok partili rejime geçince oylarını CHP’den DP’ye kaydırmıştır. Burada Mardin’ in çözümlemesiyle çevre merkeze karşı seçim kazanmıştır. DP kapanınca bu defa oyların çoğunluğu AP’ ye kaymıştır. Türk siyasal yaşamında 1973‘lere kadar etkili olan AP, bu dönemden itibaren eski etkisini kaybetmiştir. 1970’lerden itibaren Türk ekonomisinde büyük değişiklikler yaşanmaya başlanmıştır. Kişi başına düşen milli gelir 1000 $ geçmiş, sendikalaşma hareketleri hızlanmış, kentlerde yaşayanların oranı artmış, ekonomik büyüme hissedilmeye başlanmıştır. 1973 seçimlerinde uzun yıllardan sonra ilk defa bir sol parti (CHP) en fazla oyu almıştır (Turan,2004:304-308). Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 267 1980’den sonra Türkiye nüfusunun yarısından fazlası kırsal kesim dışında yaşamaya başladı, sanayinin milli gelir içindeki payı artarken, tarımın payı %15 lere düştü, ekonomi dışa açıldı, liberalleşme başladı, okuma yazma bilmeyenlerin sayısı çok azaldı ve kişi başına düşen milli gelir 3000 doların üzerine çıktı. Bütün bu gelişmeler Türk siyasi yaşamında da değişmelere yol açtı. Türk siyasal yaşamında hakim parti sisteminden, ılımlı çoğulcu parti sistemine doğru geçildiği görülmektedir. 1950-1980 döneminde CHP ve DP ve 1960’dan sonrada AP ve CHP olmak üzere iki partinin egemenliği vardı. Bunun dışında da Türkiye’de istikrarlı seçmen gruplaşmalarının yeniden oluştuğu bir dönem yaşanmıştır, bu nedenle de siyasi partilere sağlanan destek örüntüleri (patterns) değişmektedir (Ergüder,2000:309). Seçmenler artık ülkeyi yönetmeyi beceremeyen, ekonomik problemlerine çözüm getirmeyen siyasetçileri iş başında tutmamakta, bunların iktidardan gitmesi, kimin iş başına geleceğinden önemli hale gelmiştir. Yeni gelenleri de halk denemektedir. 1995 seçimlerinde halk RP’yi birinci parti yapmıştır. Yine 2002 seçimlerine baktığımızda seçmenler diğer partilerin çözemediği sorunları çözmesi için yeni bir partiyi, AK partiyi birinci yapmıştır. AK partinin almış olduğu oyların çoğunluğu “çevre”nin oylarıdır. Çevre 1950’de iktidarı değiştirmiş, fakat iktidardakiler “çevre”’nin insanları değildi, sadece iktidar değişmişti. Fakat 2002 seçimleri ile birlikte, çevrenin kendisi iktidar olmuştur (Turan,2004:309). Yine seçmenlerin oy kullanırken ekonomik şartlardan etkilenip, etkilenmedikleri ile ilgili gerçek oylarla yapılan çalışmada, 1950-2007 döneminde yapılan gerçek oylar sağ ve sol partilere verilen oylar olarak genel gruplandırılmış ve bağımlı değişken olarak ele alınmıştır. Buna göre sağ partiler enflasyon artışından olumlu yönde etkilenirken, sol partilerin oylarının ekonomik değişkenler dışında başka faktörler tarafından belirlendiği tespit edilmiştir. SONUÇ Ekonomik oy vermenin en basit teorisi sorumluluk hipotezidir. Bu hipoteze göre seçmenler ekonominin gidişatını gözlemler ve ona göre oy kullanırlar. Eğer ülkenin ekonomik durumu iyi ise iktidar partisini ödüllendirirler, kötü ise cezalandırırlar. Bunun dışında konu önceliği veya müvekkil hipotezi mevcuttur. Buna göre seçmenler öncelikli buldukları sorunu çözebilecek partiye oylarını Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan 268 vermektedirler. Genel kabul gören görüşte, yüksek işsizlik oranları sol partilerin, yüksek enflasyon oranı ise sağ partilerin popülerliğini arttırmaktadır. Bu çalışmanın temel amacı Türk seçmeninin oy kullanırken ekonomik değişkenlerden etkilenip, etkilenmediğini araştırmaktı. Türkiye’de çok partili hayata 1946 yılında geçilmiş ve o tarihten günümüze kadar 15 genel seçim yapılmıştır. Oysa ABD gibi köklü ve iki parti sistemine dayanan ülkelerde çok uzun zamandır demokratik seçimler yapılmaktadır ve bu ülkelerin gerçek seçim sonuçlarıyla yapılan analizler sağlıklı olmaktadır. Bizim ülkemizde sadece 15 genel seçim yapılması nedeniyle yeterli veri olmamasına rağmen, yinede bazı çıkarımlar mümkündür. 1950-2007 aralığında yapılan seçimlerde alınan oylar sağ ve sol partilere verilen oylar şeklinde genel olarak gruplandırılmış ve bağımlı değişken olarak ele alınmıştır. Buna göre sağ partiler enflasyon artışından olumlu yönde etkilenirken, sol partilerin oylarının ekonomik değişkenler dışında başka faktörler tarafından belirlendiği tespit edilmiştir. İktidarda bulunmak sağ partilerin oylarında belli bir aşınmaya sebep olurken sol partilerde böyle bir durum gözlenmemektedir. KAYNAKÇA Akgün, B.,2003, “Türkiye’de Seçmen Davranışının Ekonomi Politik’i Üzerine Bir Model Denemesi”, Liberal Düşünce Topluluğu, www.liberal.dt.org.tr/dergiler/2003/ (01.11.2004) Akgün, B., 2000, Explaining The Turkish Vote: Partisanship, İdeology and Economic Factors in Electoral Choice, Doktora Tezi, Case Western Reserve Universitesi , ABD. Alcoe, G., 2001, Economic Theories of Voting and the Political Business Cycle: A Cross- National Comparative Analysis, Doktora Tezi, University Of Essex, İngiltere. Alesina, A., N. Roubini ve G. Cohen, 1997, Political Cycles and the Macroeconomy. MIT pres Cambridge: ABD. Anderson, C. J., 2000, “Economic Voting and Political Context: A Comparative perspective”, Electoral Studies 19: ss.151-170. Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 269 Anderson, C. J., S. M. Mendes, ve Y. V. Tverdova, 2004, “Endogenous Economic Voting: Evidence from the 1997 British Election”, Electoral Studies, 23(4).ss 683-708. Arcelus, F. ve A.H. Meltzer,1975 “The Effect of Aggregate Economic Variables on Congressional Elections”, The American Political Science Review, 69(4): ss.1232-1239. Bengtsson, A., 2002, “Economic Voting: The effect of the political context, volatility and turnout on voters assignment of responsibility” NOPSA (Nordic Conference of Political Science) konferansında sunulan bildiri, 15-17 Ağustos. Bildirici, M. E. ve M. Donduran, 2000, “The İmpact of NonEconomic and Economic İndicators on Voting Behavior in Turkey”, Yapı Kredi Economic Review, 11( 2).ss 37-47. Bloom, H.S. ve H.D.Price,1975, “Voter Response to Short_Run Economic Conditions: the Asymmetric Effect of Prosperity and Recession”, The American Political Science Review, 69(4), ss1240-1254. Blount, S., 2002, “Unemployment and Economic Voting”, Electoral Studies, 21.ss. 91-100. Chappell, H. W.,1990, “Economic Performance, Voting and Political Support: A Unified Approach”, The Review of Economic and Statistics, 72( 2). ss 313-320. Chappell, H. W.ve L. G. Veiga, 2000, “Economics and Elections in Western Europe: 1960-1997”, Electoral Studies, 19.ss 183197. Clagget W.,1986, “A Reexamination of the Asymmetry Hypothesis: Economic Expansions, Contractions and Congressional Elections”, Western Political Quarterly, 39.ss 621-633. Dorusen, H. ve M. Taylor, 2001, “The Political Context of İssuePriority Voting: Coalitions and Economic Voting in the Netherlands, 1970-1999”, Electoral Studies , 20. ss.399-426. Doornik, A.J. ve F.D. Hendry, 1995, PC-GIVE 8-0: An Interactive Econometric Modelling System, Chapmen and Hall, Londra. 270 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan Downs, A.,1957, An Economic Theory of Democracy, Harper and Row Publishers, New York. Ergüder, Ü.,2000, “Türkiye’de Değişen Seçmen Davranışı Örüntüleri”, Türkiye’de Politik Değişim ve Modernleşme Ed. Ersin Kalaycıoğlu ve Ali Yaşar Sarıbay , Alfa Basım Yayım Dağıtım Ldt. Şti., İstanbul. Erikson, R. S.,1989, “Economic Conditions and the Presidential Vote”, The American Political Science Review, 83(2).ss567573. Fiorina M. P., 1978, “Economic Retrospective Voting in American National Elections: A Micro Analysis”, American Journal of Political Science, 22 ( 2). ss 426-443. Kalaycıoğlu, E., 2000, “1960 Sonrası Türk Politik Hayatına Bir Bakış: Demokrasi, Neo-Patrimonyalizm ve İstikrar”, Türkiye’de Politik Değişim ve Modernleşme,Ed. Ersin Kalaycıoğlu ve A.Yaşar Sarıbay , Alfa Basım Yayın Dağıtım Ldt., İstanbul. Kramer, G. H.,1971, “ Short Term Fluctuations in U.S. Voting Behavior, 1896-1964”, The American Political Science Review, 65( 1). ss.131-143. Mardin, Ş.,1986, “Türk Siyasasını Açıklayabilecek Bir Anahtar: Merkez-Çevre İlişkileri”, Türk Siyasal Hayatının Gelişimi, Ed. Ersin Kalaycıoğlu ve A.Yaşar Sarıbay , Beta Basım Yayım Dağıtım A.Ş., İstanbul. Nannestad, P. ve M. Paldam, 1994, “The VP- Function: A Survey of the Literature on Vote and Popularity Function After 25 Years”, Public Choice 79: ss.213-245. Norpoth, H. ve T. Yantek, 1983, “Macroeconomic Conditions and Fluctuations of Presidential Popülarity: The Qestion of Lagged Effects”, American Journal of Political Science, 27 (4).ss 785807. Pacek, A. C.,1994, “Macroeconomic Conditions and Electoral Politics in East Central Europa”, American Journal of Political Science, 38 ( 3).ss 723-744. Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 271 Powell, G. B. ve G. D. Whitten,1993, “A Cross-National Analysis of Economic Voting: Taking Account of the Political Context”, American Journal of the Political Science, 37 ( 2).ss397-414. Radcliff, B.,1988, “Solving the Puzzle; Aggragate Analysis and Economic Voting Revisited”, The Journal of Politics, 50( 2).ss440-455. Stegmaier, M. A., 2000, Voting Behaviour Transition Country, Doktora Tezi, Iowa Üniversitesi, ABD. Stigler, G. J.,1973, “General Economic Conditions and National Elections”, The American Economic Review, 63 (2).ss160167. Swank, O. H.,1993, “ Popularity Functions Based on the Partisan Theory”, Public Choice, 75.ss 339-356. Tufte, E. R.,1975, “Determinant of the Outcomes of Midterm Congressional Elections”, The American Political Science Review, 69( 3). ss812-826. Turan, A. E.,2004, Türkiyede Seçmen Davranışı,. İstanbul Bilgi Üniversitesi Yayınları, İstanbul. Veiga, L. R. F. G.,1999, Voters, Policymakers and the Macroeconomy; An Emphasis on Employment, Doktora Tezi, South Carolina Üniversitesi, ABD. Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 273 ASKERÎ İŞ KAVRAMI VE DÜNYADA ASKERÎ İŞ UYGULAMALARI ∗ Arş.Gör. Elvan CENİKLİ Pamukkale Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Maliye Bölümü Oğuz OKTAR Maliye Binbaşı, Genelkurmay Başkanlığı Genel Plan ve Prensipler Başkanlığı GİRİŞ Silahlı kuvvetlerin ticari faaliyette bulunmak suretiyle iş dünyasında yer alması, dünyada tarihsel bir sürece işaret etmektedir. Silahlı kuvvetler hem uzun yıllar süren muharebeleri devam ettirecek mali gücü temin etmek, hem de kendi ihtiyaçlarını gidermek gibi mali amaçlarla ticari faaliyetler yürütmüşlerdir. Bu ticari faaliyetler de orduların finansmanında “kendi kendine yeterlilik” prensibinin hayata geçirilmesinde başlıca etken olmuştur. Tüm dünyada çeşitli uygulamalarına rastlanmakla birlikte, askerin iş hayatındaki ticari faaliyetlerini ifade eden “askerî iş” kavramının, ortak, askerî iş faaliyetlerinin hepsini içine alacak ve yerleşmiş bir tanımı bulunmamaktadır. Bununla birlikte askerî iş, “silahlı kuvvetlerin ya da askerî personelin, asli görevleri dışında, genellikle savunma harcamalarının bir kısmını finanse etmek üzere bütçe dışı kaynak sağlamak maksadıyla, sahip oldukları veya yönettikleri ticari işletmeler yoluyla ekonomik faaliyetlerde bulunması” şeklinde tanımlanabilir. Bu çalışmada, silahlı kuvvetlerin ticari faaliyetler yaparak gelir elde etmelerinin günümüz şartlarında ne anlama geleceğinin anlaşılması maksadıyla, öncelikle askerî işin oluşmasındaki nedenler ve bu faaliyetlerin ekonomik ve politik sonuçları üzerinde durulmuştur. İlerleyen bölümde ise kurdukları askerî iş imparatorlukları ile ilgi çeken ordularıyla, Çin, Endonezya ve Rusya’daki askerî iş faaliyetleri, sebep ve sonuçları açısından ayrıntılı ∗ Bu makale yüksek lisans tezinin bir bölümünden özetlenerek hazırlanmıştır. 274 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan olarak incelenmiştir. Literatürde hemen hiçbir bilgi bulunmamasına rağmen, Amerika Birleşik Devletleri’nin yürüttüğü uygulamaların tarafımızdan ayrıntılı olarak incelenmesiyle, gelişmiş ülkelerdeki durumun da ortaya konulmasına çaba sarf edilmiştir. 1. NEDENLERİ VE SONUÇLARI İLE ASKERÎ İŞ KAVRAMI Dünyada doğrudan ya da dolaylı olarak iş dünyasında yer alan silahlı kuvvetlerin ürettiği mal ve hizmetler; tekstil, tıbbi malzeme ve ilaç, kara, deniz ve hava taşımacılığı, bankacılık ve sigorta ve hatta eğlence sektörü de dâhil olmak üzere şaşırtıcı şekilde geniş bir yelpazeye yayılmıştır. Bu faaliyetlerin hacmi ve çeşitliliği literatürde bir tanımlama gereğini beraberinde getirmektedir. Nitekim askerî iş; “silahlı kuvvetlerin ya da askerî personelin, asli görevleri dışında, genellikle savunma harcamalarının bir kısmını finanse etmek üzere bütçe dışı kaynak sağlamak maksadıyla, sahip oldukları veya yönettikleri ticari işletmeler yoluyla ekonomik faaliyetlerde bulunmasıdır” şeklinde tanımlanabilir. Askerî iş konusundaki tartışmalar, bazı ülkelerde silahlı kuvvetlerin iktisadi hayatta belki de gereğinden fazla yer aldığı endişesi ile ortaya çıkmıştır. Özellikle de gelişmemiş ülkelerde, iş dünyasında yoğun şekilde faaliyet gösteren orduların, bu ticari girişimler neticesinde elde ettiği gelirler nedeniyle, savunma harcamaları açısından meclis iradesinin dahi büyük ölçüde dışında kaldığı söylenebilir. Bu tür ülkelerde gerçek savunma harcamaları, resmî savunma bütçesinden fazladır. Aradaki bu farkın bir kısmı askerî iş faaliyetlerinden elde edilmekte ve bütçe rakamlarında görülmemektedir. Örneğin, askerî iş faaliyetlerinin yoğun olduğu ülkelerden biri olan Endonezya’da, resmî savunma bütçesi, gerçek savunma harcamalarının yalnızca dörtte biri ya da üçte biri civarındadır(Brömmelhörster ve Paes,, 2003; 1). Daha güncel bir örnek olarak ise Çin'in resmî savunma bütçesinin 2007 yılı için 45 milyar dolar olduğunun açıklanması, ancak gerçek savunma harcamasının Amerika Birleşik Devletleri tarafından 125 milyar dolar olacağının tahmin edilmesi gösterilebilir(Mynetfinans, 2007). Gerçekte ABD, Çin yönetimini her zaman gerçek askerî harcamaların tutarını gizli tutmakla suçlamaktadır(Özelhaber, 2007). Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 275 Orduların kendi savunma araç gereçlerini ürettiği kuruluşlara sahip olması çok doğal gibi görünse de özellikle sivillere satış yapılan ve çoğu zaman piyasadaki rayiçlerden satılan ulaştırma ya da sağlık hizmetleri, araştırmacıları daha çok şaşırtır. Bütün bu faaliyetler bazı araştırmacılar tarafından, klasik “silahlı kuvvetlerin ekonominin gelişmesindeki öncü rolü” ile açıklansa da banka ve sigorta şirketlerinin işletilmesi ya da otel işletmeciliği gibi savunma sektörüyle hiç ilgisi olmayan girişimlerin, millî güvenlik ihtiyaçları ile açıklanamayacağı konusunda hemen herkes hemfikirdir. Genel olarak, askerin iş hayatında bulunuşu yeni bir olgu değil, aksine askerî tarihte derin kökleri bulunan bir konudur. Tarih boyunca, askerleri kral için savaşırken motive etmek için, mali teşvikler önemli bir araç olarak kullanılmıştır. Uzun yıllar boyunca askerler, hem muharebeleri devam ettirecek mali kaynak ihtiyacını hem de kendi ihtiyaçlarını, yağmalama ve haraç kesmeye dayalı bir ekonomik sistemle karşılamışlardır. Tarihin bu kesiminde askerler, hükümdarların işçileri olarak düzenli bir ücret yerine, düşman gemilerini, köylerini ya da ticaret filolarını yağmalama hakkı verilerek çalıştırılmıştır. Geçmişte orduların hayatta kalabilmeleri için neredeyse tek yol olan bu tür ekonomik düzenlere artık rastlanmamakta, ancak bunun yerine, orduların ekonomik faaliyetler yapması ve iş hayatında yasal yollardan bulunuşu, özellikle gelişmekte olan ülkelerin bazılarında günümüzde de devam etmektedir. Her ne kadar askerî iş, son zamanlarda akademik ve politik olarak çokça ilgi gören, savaş ekonomileri tartışmalarına çok yakın bir konu gibi görünse de önemli bir noktada bu tartışmalardan ayrılır. Savaş ekonomileri tartışmaları, savaşan tarafların birbirleri ile olan ekonomik ilişkileri ile silahlı çatışmaların ortaya çıkması arasındaki ilişkiye odaklanırken, askerî iş, hem barış hem de savaş zamanında silahlı kuvvetlerin ya da askerlerin ekonomik aktörler olarak sahip oldukları rol üzerine yoğunlaşır(Brömmelhörster, ve Paes, 2003; 4) Askerî iş kavramını anlamak ve değerlendirmelerde dikkate almak günümüzde de önemini koruyan bir olgudur. Bu konuda bilgi sahibi olunmadığında savunma harcamalarının gerçek boyutu hakkında yanlış değerlendirmelere ulaşmak son derece mümkündür. Örneğin 276 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan Çin Halk Kurtuluş Ordusunun yıllarca süren ekonomik faaliyetlerinden yavaş da olsa vazgeçme sürecine girmesi neticesinde savunma harcamalarına yönelik kaynak açığını kapatabilmek maksadıyla, Çin resmî savunma bütçesinde artışlar meydana getirilmiş, bu durum ABD tarafından yanlış algılanarak “Çin tehdidi” söylemlerinin artışına sebep olmuştur. 1.1. Askerî İşin Ortaya Çıkış Nedenleri Silahlı kuvvetlerin görevlerini yerine getirebilmesi için gereken kaynakların bütçeler ile karşılanmasındaki zorluklar/yetersizlikler, yukarıda da değinildiği gibi askerî işin ortaya çıkışındaki en önemli faktörü oluşturur. Bu ister bütçenin yanlış yönetilmesinden isterse ülkenin içinde bulunduğu genel bir kaynak sıkıntısından kaynaklansın, savunma için gereken kaynağın yeterli ölçüde sağlanamadığı durumlarda silahlı kuvvetlerin ticari girişimlerde bulunarak savunma harcamalarını finanse etmeye çalışması kaçınılmaz olmaktadır. Silahlı kuvvetlerin ticari faaliyetleri, idari ve mali yönetimde askerin söz sahibi olduğu dönemlerde daha yoğun olarak görülmüş, sivil otoritenin yönetimde söz almaya başlaması ve demokrasiye geçişle birlikte azalmış, gelişmiş ülkelerde neredeyse tamamen kaybolmuştur. Gelişmiş ülkelerde ordunun kaynak ihtiyacı meclis iradesi dâhilindeki bütçeler ile karşılanmaya başlanmıştır. Ancak, tarihten gelen bir gelenek olmasının da yardımıyla, orduların iş hayatındaki yeri, gelişmekte olan ülkelerin birçoğunda devam etmektedir. Bütçeden yeteri kadar kaynak alamayan bu ordular, tarihleri boyunca yürüttükleri ekonomik faaliyetleri devam ettirmeyi tercih etmekte, hatta bu faaliyetlere piyasaların değişen şartlarına göre yenilerini eklemektedirler. Avrupa ve Kuzey Amerika’daki birçok ülkede yasalar, bütçe ile silahlı kuvvetlere verilen kaynakların yetersiz kalması durumunda çeşitli yollarla bunu telafi etmeye imkân tanımazken, gelişmekte olan ülkelerin bazılarının, bütçe ile yapılan tahsisler ile savunma harcamalarına yönelik ihtiyaçlar arasındaki olumsuz farkı kapatmak için yasal yolları vardır. Bu tür ülkelerde silahlı kuvvetler, gerek askerî gerekse sivil hükümetler tarafından, kaynak sıkıntısını aşmaya yönelik yollar bulmaya zorlanmışlar, bu da askerî işin var oluşuna zemin hazırlamıştır. Daha çok kaynak sıkıntısı çekilen savaş hali mevcut olmasa bile, silahlı kuvvetler, asli görevleri için gereken kaynakları sağlayabilmek uğruna askerî işe yönelmişlerdir. Bu durum Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 277 hükümetlerin silahlı kuvvetlerine yeteri kadar kaynak ayıramadıkları, aynı zamanda da ordularını küçültmeye istekli olmadıkları zamanlarda daha da belirgin hale gelmiştir. Askerî işin ortaya çıkmasının bir diğer nedeni de silahlı kuvvetlerin özel kaynaklara sivillere kıyasla daha kolay erişebilme olanağının bulunmasıdır. Şöyle ki, güvenlik gibi çok özel bir asli göreve sahip olmaları nedeniyle, silahlı kuvvetlerin çok önemli bazı malzeme ya da insan kaynaklarına erişimi, sivillere oranla daha kolaydır. Örneğin silahlı kuvvetlerin ellerinde gelişmiş haberleşme ve ulaştırma ağları, altyapı tesisleri, uzmanlaşmış teknik ve yönetici insan kaynakları mevcuttur. Silahlı kuvvetlerin kırsal alanlarda ağır altyapı ve sanayi kurmadaki tecrübesi, Çin, Vietnam ve Latin Amerika Ülkeleri gibi birçok ülkede sanayileşme yolunda kolaylıkla faydalanılabilecek bir hazır değer olarak görülmüştür. Silahlı kuvvetlerin bu özelliği, onun askerî iş olarak tanımlanan ekonomik faaliyetlere de kolaylıkla dâhil olmasına zemin hazırlar. Silahlı kuvvetlerin kendi doğal yapısı da askerî işin ortaya çıkmasında başlı başına bir sebep olarak görülebilir. Bu daha çok ordunun, devrimci savaşçılardan oluşturularak yapılandığı ülkelerde kendini gösterir. İşgalci bir düzenli orduya karşı verilen mücadele sırasında bazen on yılları bulan uzun sürelerde, bu tür ordular kendi kendilerine bakmak, her türlü ihtiyaçlarını kendileri karşılamak zorunda kalmışlar ve buna göre de eğitilmişlerdir. Gerçekte, kendi kendine yeterlilik devrimci orduların temel prensibidir ve özgürlük savaşlarından yıllar sonra bile bu prensibin devam ettiği görülür. Çin ve Vietnam örneklerindeki askerî iş imparatorluklarının kökleri, bu orduların harici kaynaklara ihtiyaç duymadan kendilerini beslemek, giydirmek ve silahlandırmak için yaptıkları girişimlere dayanır. Silahlı kuvvetlerin bu temel ihtiyaçlarını karşılamak maksadıyla kurulan şirketler, zaman içinde sivil piyasaya uyum sağlamış ve askerî işin bir parçası durumuna gelmişlerdir. Askerî İşin Sonuçları Askerî işin birçok alanda sonuçları olduğu gözlenmektedir. Örneğin millî ekonomiye olan katkısı yönüyle iktisadi hayata etki etmesinin yanında, politik hayata ve hatta silahlı kuvvetlerin harbe hazırlık seviyelerine de etki etmektedir. 278 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan Askerî işin ekonomik sonucunun olumlu ya da olumsuz katkısı konusunda hüküm vermek oldukça zordur. Çünkü askerî girişimler, bazen devlet tarafından düzenlenmeyen sektörlerde tıpkı sivil girişimler gibi, sivil işçiler çalıştırarak ve pazar fiyatlarından hammadde/kaynak temin ederek faaliyet gösterirler. Bu durumda askerî girişimler sivil girişimlerden yalnızca sahiplik açısından ayrılır ve faaliyette bulundukları sektöre diğer sivil ya da devlet girişimlerinden nispi olarak daha yararlı veya zararlı olup olmadıkları hakkında hüküm vermek son derece zordur. Diğer taraftan askerî girişimlerin çoğu zaman normal pazar şartlarında faaliyet göstermeyip, çeşitli vergi avantajlarından yararlanabilmesi, bazı altyapı tesislerine öncelikli erişim hakkına sahip olabilmesi, ayrıca kamu ihalelerinde “tercih edilen yüklenici” konumunda bulunabilmesi gibi bazı özellikleri bulunmaktadır. Bunlara ilave olarak, silahlı kuvvetler kendilerine tahsisli malzeme ve insan kaynaklarını, faaliyet gösterdikleri sivil sektörde kullanabilirler. Bu şartlar altında silahlı kuvvetler diğer sivil/özel kuruluşlara oranla daha avantajlı olarak bu sektörlerde yer almakta, bu durum ilgili pazarlarda hissedilir bir bozulmaya neden olabilmektedir. Askerî işin politik alandaki sonuçları da önemlidir. Bütçe dışı kaynakların varlığı, savunma harcamalarının meclis iradesi dışında oluşmasına neden olmaktadır. Ayrıca, askerî iş kapsamında elde edilen denetim dışı kaynaklar da mevcut ise, bu durum hesap verilebilirliği azaltmaktadır. Silahlı kuvvetlerin ticari işletmelere sahip olmasının, orduların harbe hazırlık seviyelerine de etkisinden söz etmek mümkündür. Bu etkiler, silahlı kuvvetlerin ticari işletmelere sahip olmanın yanında bu işletmelerin personel kademesinde görev aldıkları, yani işletmeleri bizzat işlettikleri durumlarda çok daha fazladır. Silahlı kuvvetlerin önemli bir bölümünün bu tür faaliyetler içinde yer alması ve mesailerinin hemen hemen tamamını bu faaliyetlerle geçirmeleri, orduların eğitim ve harbe hazırlık seviyelerinde zafiyet yaratabilir. Bu duruma en güzel örnek ise, bir milyona yakın askerin bir zamanlar fabrika ve tarlalarda çalıştığı Çin’dir (Brömmelhörster, ve Paes, 2003; 16) Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 279 2. DÜNYADA ASKERÎ İŞ UYGULAMALARI Dünyada askerî iş uygulamaları ülkeler bazında incelendiğinde, askerî işin gelişmekte olan ülkelerde gelişmiş ülkelere nazaran daha fazla bulunduğu dikkat çekmektedir. Bu ülkeler, birbirinden çok farklı tarihî ve sosyo-ekonomik geçmişleri olan ülkeler olarak karşımıza çıkmaktadır. Çin ve Vietnam gibi sosyalist ülkeler, ABD’nin soğuk savaş müttefikleri olan Guatemala ve Arjantin, Rusya gibi geçiş dönemindeki ikinci dünya ülkeleri, Orta Amerika’daki fakir ülkeler ile Pakistan, Endonezya, Kongo Demokratik Cumhuriyeti, silahlı kuvvetlerin çeşitli nedenlerle ve çeşitli şekillerde askerî iş dünyasında faaliyet gösterdiği başlıca ülkelerdir. 2.1. Çin Halk Cumhuriyeti (Çin)’nde Askerî İş Uygulamaları Askerî iş uygulamaları konusunda dünyadaki önemli örnek ülkelerden biri olan Çin ve onun silahlı kuvvetleri olan Halkın Kurtuluş Ordusu (HKO), kurduğu askerî iş imparatorluğu ile araştırmacıların ilgisini yıllar boyu üzerine çekmiştir. HKO, 1980’lerin ortasından 1990’ların sonlarına kadar çok tecrübeli ve başarılı bir girişimci olmuş, Çin’in hemen her köşesine yayılmış bir ticari imparatorluk kurmuştur. HKO’nun kurduğu binlerce ticari girişim, yılda yüzlerce milyon dolarlık gelir elde etmiştir. HKO, askerî iş alanında yer alan çağdaş ordular arasında pek çok özelliği ile ayrı bir yere sahiptir. Bu ordu, sivil otorite tarafından askerî iş alanında girişimlerde bulunmaya teşvik edilmiş, hatta bu konuda talimat almıştır(Jencks, 2001:587). Çin’de askerî işin mimarı olan Deng Xiaoping 1978’de iktidara geldiğinde, tarım, sanayi, bilim ve teknolojinin modernizasyonunu hedefleyen büyük ve hızlı bir ekonomik büyüme ve dışa açılma programı başlatmıştır(Mulvenon, 1999: 6). 1960’lar ve 1970’lerde kamu harcamalarında büyük bir öncelik alan savunma harcamaları, bu hamleyle ikinci plana itilmiş ve dolayısıyla savunma bütçesi de azalışa geçmiştir(Cheung, 2003:53) Deng, HKO’nun girişimci potansiyelini fark etmiş ve savunma bütçesindeki yetersizliğin bu yolla telafi edilebileceğinin farkına varmıştır. Böylece Çin askerî iş kompleksinin kurulmasının ardındaki 280 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan temel düşünce yapısı da şekillenmiştir. Mayıs 1985’te, hükümet ve askerî yetkililer tarafından, “Ordunun, Üretim, İş Dünyası ve Dış Ticarette Yer Alması Hakkında Ön Talimat” konulu emrin verilmesiyle, askerî işin resmî olarak hayata geçişi tamamlanmıştır(Cheung, 2003:53). Hızla büyüyen HKO, 1990 yılında 11.000 farklı ticari birim, 670.000 çalışan ve yıllık 2 Milyar ABD doları kazanç sağlayan büyük bir iktisadi kuruluş olma özelliğini taşımakta, hemen her seviyede ekonomik faaliyette bulunmaktaydı. Hatta silahlı kuvvetler tarafından işletilen firmalardan bazıları ihracat yapmaktaydı. Üstelik bu şirketlerin ABD de dâhil olmak üzere bazı deniz aşırı ülkelerde şubeleri bulunmaktaydı(Bitzinger, 2002: 226) Çin askerî iş faaliyetlerinin temel ilgi alanları hafif imalat ve hizmet sektörleri olmakla birlikte, başlangıçta ağırlıklı olarak tarımla ilgilenilmiştir. Bununla birlikte, zaman içinde ordunun ticari faaliyetleri, gıda, madencilik, ticari emlak, telekomünikasyon, sağlık ve araba imalatı gibi sektörlere yayılmıştır. Çin örneğinde askerî iş faaliyetlerinden milyarlarca dolar değerinde kaynak elde edilmiş, ülke çapında yüz binlerce iş olanağı yaratılmış, elde edilen gelirlerin bir kısmı ordunun savaş imkân ve kabiliyetlerinin geliştirilmesinde kullanılmıştır. Bunlara ilave olarak, ticari işletmelerin çalıştırılmasından elde edilen tecrübelerden, askerî kuruluşların yönetim stratejilerinin geliştirilmesinde de faydalanılmıştır. Çeşitli faydalar yanında Çin’de mevcut olan askerî işin sebep olduğu problemler de çok çeşitli ve karmaşıktır. Yolsuzluk, rüşvetçilik, ahlaki bozulma, görevi kötüye kullanma gibi problemlerin tamamı Çin askerî iş ekonomisinde şahit olunan olumsuzluklardır. Yolsuzluk ve rüşvetçilikle başlayan bozulma, kaçakçılık, görevi kötüye kullanma, askerî malzemenin yetkisiz kullanımı ile birleşince, bozulmanın en üst seviyesine ulaşılmış, askerler, rütbeliler ve komutanlar arasında uyum bozulmuş, netice itibarıyla da silahlı kuvvetlerin eğitim ve harbe hazırlık seviyesi düşmüştür. Gerek Tayvan konusundaki problemler, gerekse ABD ile yaşanan gerginlikler, HKO’nun böylesine bir bozulma içinde olmasının kabul edilemez bir durum olduğunun hem bizzat HKO komutanlarının hem de sivil otoritenin farkına varmasına yol açmıştır. Bunun bir sonucu Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 281 olarak, yolsuzluğa karşı HKO tarafından Temmuz 1998’de icra edilen bir seminerde, 1993-2003 dönemi Çin Halk Cumhuriyeti Cumhurbaşkanı olan Jiang Zemin silahlı kuvvetlere iş dünyasından ayrılmaları talimatını vermiştir Cheung, 2003:53 ) Bu talimatın askerî yetkililer tarafından ciddi olarak ele alınması neticesinde, binlerce ticari işletme kapatılmış ve Çin askerî iş kompleksi şimdiki yapısına kavuşmuştur. Bugün itibarıyla yaklaşık 2 milyon 200 bin askerin görev yaptığı HKO, ticari faaliyetlerden büyük oranda çekilmiş olsa da (işletmelerin yaklaşık %75’i kapanmıştır), hâlâ sayıları birkaç bin ile ifade edilebilecek kadar çok işletmeye sahiplik etmektedir. (Cheung, 2003: 67) Bu işletmeler genel olarak, tıpkı HKO’nun askerî işe girişine karar verilmeden önce olduğu gibi, tarım, sanayi ve personel refahı üzerine faaliyet gösteren işletmelerdir. 2.2. Endonezya’da Askerî İş Uygulamaları Askerî iş, Endonezya’da onlarca yıldır hem halkın büyük çoğunluğu hem de ordu tarafından gerekli görülen bir olgudur. Bu genel kabul görme ışığında Endonezya Silahlı Kuvvetleri (Angkatan Bersenjata Republik Indonesia - ABRI)’nin ekonomik faaliyetleri 1950’lerden beri sürekli büyümüş ve gelişmiştir(McCulloch, 2003: 94). ABRI’nin askerî iş faaliyetleri, politik bağlamda daha iyi anlaşılabilir. 1957’de Parlamenter demokrasinin yıkılmasının ardından, Endonezya’nın ilk cumhurbaşkanı Sukarno, bundan böyle Endonezya’nın bir “güdümlü demokrasi” olacağını ve milletin de “millî güdümlü bir ekonomiye” sahip olacağını ilan etmiştir(McCulloch, 2003: 97). Bunu takip eden dönemde yıllardır Endonezya ekonomisinde faaliyet gösteren Hollanda, İngiliz ve ABD firmaları millîleştirilmeye başlanmış, bu firmaların birçoğu askerî firmalar olarak devletleştirilmiştir. Bu da Endonezya’da askerî işin genişlemesinde önemli rol oynamıştır. Diğer ülkelerde olduğu gibi, Endonezya örneğinde de askerî işin ortaya çıkış sebeplerinden en önemlisinin, hükümet tarafından silahlı kuvvetlere resmî savunma bütçesi ile yeteri kadar kaynak ayrılamaması olduğunu belirtmek gerekir(Human Rights Watch: 9) ABRI’nin iş dünyasında faaliyet gösterdiği alanlar, Endonezya ekonomisinin hemen her alanına ve her sektörüne yayılmıştır. Silahlı kuvvetler, büyük ölçüde askerî iş faaliyetlerinden elde edilen bütçe Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan 282 dışı kaynaklara dayalı olarak ayakta durmaya başlamıştır. Endonezya askerî iş faaliyet alanları genel olarak, doğal kaynakların yönetimi, hizmet, imalat ve inşaat sektörleridir. Bazı üst düzey subayların da dâhil olduğu reformcular, askerî işin genel ahlaki bozulmayı ve yasa dışı faaliyetleri beslediğini, bütçe dışı gelirlerin paylaşım farklılığının askerler arasında eşitsizlik yarattığını, etik standartları aşındırdığını, hükümet bütçesinden sağlıksız bir şekilde bağımsızlaşmaya izin verdiğini görmüşlerdir. Tüm bunların sonucunda da ordunun harbe hazırlık seviyesinin giderek düştüğünü fark etmişlerdir(Rabasa ve Haseman, 2002: 78) Sonuç olarak silahlı kuvvetleri askerî işten uzaklaştırmak gerektiği savunulmuştur. Bununla birlikte, bu düşüncenin hayata geçirilmesi, Endonezya politik ve askerî ortamında çok da mümkün olmamıştır. 2.3. Rusya Uygulamaları Federasyonu (Rusya)’nda Askerî İş Rusya’da askerî iş faaliyetlerinin ortaya çıkışı 1990’ların ilk yıllarında olmuştur. Bu yılların politik kargaşası, silahlı kuvvetlerin yapılanması ve modernizasyonuyla ilgili problemler, Rus Silahlı Kuvvetlerini zorluklarla karşılaştırmıştır. Bu yıllarda, savunma harcamalarına genel bütçeden ayrılan payın ani bir şekilde düşürülmesi, orduların eski Sovyet Cumhuriyetleri ile Rusya bölgesi arasında yer değiştirmesi ve önemli ölçüde kuvvet (personel) azaltımına paralel olarak Silahlı Kuvvetler, ekonomik özgürlünü ilan etmek ve ticari faaliyetlerle ek kazanç sağlamak yönünde cesaretlendirilmiştir(Gonchar,2003:170). Silahlı Kuvvetlerin sahip olduğu yerleşim ve alt yapı imkânları ile birlikte Rusya piyasasının genel olarak buna müsait oluşu da Rusya’da askerî işin yaygınlaşmasında büyük rol oynamıştır. Rusya’daki bu büyük değişimi takip eden dönemde Rus Ordusu, arazi, ucuz iş gücü ve stok fazlası malzemeleri içeren çok miktarda varlığa birdenbire sahip olmuş ve bunu ordunun ekonomik çıkarları için kullanmaya başlamıştır. Bu bağlamda Rus Ordusu, büyüklüğü ve yapılanmasıyla, iç pazara sunulmak üzere çok sayıda mal ve hizmet üreten, büyük ölçekli bir işletme haline gelmiştir. Rus Ordusunu askerî iş faaliyetlerine iten sebepleri ve bu faaliyetlerin sonuçlarını birkaç temel noktaya dayandırabiliriz. Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 283 Rusya’da askerin ekonomik faaliyetlere ilgi duymasındaki önemli sebeplerden biri, askerî personel sayısındaki azaltmanın, askerî harcamalara bütçeden ayrılan paydaki düşüşten daha yavaş oluşudur. Bu durum, önemli bir kaynak açığına ve personelin hayat standardında, halkın gözündeki değerinde ve sosyal statüsünde bir azalmaya sebep olmuştur. Bunun bir sonucu olarak da söz konusu kaynak sıkıntısı, askerî iş faaliyetlerinin gündeme getirilmesiyle ve bu şekilde yaratılacak bütçe dışı gelirlerle telafi edilmeye çalışılmıştır. Askerî iş faaliyetlerinin ortaya çıkışındaki bir diğer önemli etken de kuvvet azaltımı ve kuvvet kaydırmalarının, satışa sunulmaya müsait çok miktarda silah, teçhizat, iskân, ulaştırma ve diğer varlıkların ortaya çıkmasına sebep olmasıdır. Ortaya çıkan ihtiyaç fazlası mal ve hizmetler, iç piyasaya satılarak savunma harcamalarına ek kaynak imkânı yaratılmaya çalışılmıştır. Rusya’daki askerî iş politikası zaman içinde çeşitli değişikliklere uğramıştır. 1990’ların başındaki, askerin ticari hayata yoğun olarak teşviki süreci, 1990’ların ortasında kısıtlayıcı tedbirlerin alındığı bir döneme girmiş, 1990’ların sonlarında ise resmî ticari prosedürlerle ve kurumlarla yapılandırılmaya çalışılmıştır (Gonchar,2003:174). Bu da Rusya’da askerî iş faaliyetlerinin hükümetler tarafından da desteklendiği ve bu yönde düzenlemeler yapıldığını göstermektedir. Rusya’da askerî iş konusunda yapılan tartışmalara baktığımızda, bu tartışmaların zıt uçlarda yapıldığını görürüz. Bir tarafta, silahlı kuvvetlerin ticari faaliyetlerini denetleyen hükümet, askerî işin tamamen kontrolü altında olduğu, genişlemesini kontrol edebildiği ve kolaylıkla durdurabileceği düşüncesini savunmakta, diğer yandan, askerî iş faaliyetlerini eleştirenler, ordunun ticaretle uğraşıp maddi bakımdan bağımsız hale gelmesinin, askerî diktatörlük tehlikesini de beraberinde getireceği görüşünü dile getirmektedirler. Tıpkı diğer ülke örneklerinde gördüğümüz gibi Rusya’da da askerî işin olumsuz etkileri olmasına rağmen, bu faaliyetlerin tümüyle faydasız, denetimsiz ya da kanun dışı yürütüldüğü kanaatine varmak da mümkün değildir. Rusya’da askerî iş, silahlı kuvvetlerin karşılaştığı kaynak krizini atlatmak için kullanıldığında gerçekten de faydalı olmuştur. Bu faaliyetler, orduların finanse edilmesinde kaynak israfını önlemiş, askerlere sivil hayatlarına yönelik iş kabiliyetleri kazandırmış 284 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan ve böylece işten çıkarma sonucu oluşacak topluma kazandırma zorluklarının da kolayca aşılmasını sağlamıştır(Gonchar, 2003:183). 2.4. Başlıca Gelişmiş Ülkelerde Askerî İş Uygulamaları Orduların askerî iş faaliyetlerinde bulunmalarının en önemli nedeni, birinci bölümde de bahsettiğimiz gibi, savunma bütçeleri ile yeterli mali kaynağın elde edilememesi neticesinde orduların, savunma harcamalarını ticari faaliyetlerden sağlanacak bütçe dışı kaynaklarla finanse etme yöntemine yönelmesidir. Orduların, kaynak sıkıntısı çekilen dönemlerde, “kendi kendine yeterli olma” gerekçesi ile ortaya çıkan ekonomik faaliyetler, askerî işin var oluşunda önemli bir etkendir. Bu bağlamda; silahlı kuvvetlerine bütçe ile yeterli kaynağı ayırabilecek ekonomik gücü olan gelişmiş ülkelerde, silahlı kuvvetlerin ticarette ve iş dünyasında faaliyet göstermeleri, çokça rastlanan bir durum değildir. Bu tür ülkelerde, savunma bütçesinin demokratik meclis iradesi dâhilinde silahlı kuvvetlere tahsis edilmesinin, orduların sivil otoritenin yönetiminde faaliyet göstermesinin ön şartı olduğu, faaliyetlerini hükümet tarafından tahsis edilen kaynaklar yerine kendi bağımsız kaynakları ile yürüten orduların, yönetim bakımından da bağımsız olmaya yakın olacakları kabul edilir. Bu nedenlerle olsa gerek, askerî iş konusunda yapılan araştırmalarda gelişmiş ülkelerin silahlı kuvvetlerinin ticarette ve iş dünyasında bulunduklarına dair örneklere pek rastlanmamaktadır. Bununla birlikte gelişmiş ülkelerde de silahlı kuvvetlerin bünyesinde ya da kontrolünde faaliyet gösteren bazı kuruluş, fon veya sistemlerin, yapıları ve işleyişleri itibarıyla askerî iş olarak algılanabileceğini söyleyebiliriz. Örneğin ABD’de silahlı kuvvetlerin gözetiminde veya kontrolünde, özellikle personelin refahına yönelik olarak faaliyet gösteren bazı kuruluşlar vardır. Bunlara örnek olarak, “Askerî Mağazalar” ve “Kara ve Hava Kuvvetleri Ticaret Servisi (Army & Air Force Exchange Service - AAFES)” gösterilebilir. Askerî Mağazalar, dünya çapındaki mağazalar zinciri vasıtasıyla, görevde ya da emekli askerî personel ile bunların ailelerine, başta gıda Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 285 ve temizlik malzemeleri olmak üzere birçok ürünü piyasanın çok altında fiyatlarla ve satış vergilerinden muaf olarak sunmaktadır. Mağazaların genel müdürlüğü yaklaşık 40 yıl boyunca general rütbesindeki bir personel tarafından yürütülmüş, ilk kez Haziran 2006’da bir sivil yönetime getirilmiştir(Defense Commisary Agency: 2007). Savunma Bakanlığı bünyesinde faaliyet gösteren kuruluş, “Personelden sorumlu Savunma Bakan Yardımcılığı”na karşı sorumludur ve subay, astsubay ve sivil personelden temsilcilerin de bulunduğu bir komisyon tarafından yönetilir(Defense Commisary Agency, 2005: 7). AAFES de tıpkı Askerî Mağazalar gibi askerî personel ve ailelerine fiyat ve vergi avantajları ile hizmet sunan, ABD Ordusu ile birlikte dünyanın her yerine giderek kışla içinde mağazalar açan bir servistir. Askerî Mağazalardan farklı olarak bu servis genellikle giyim, askerî giyim ve teçhizat, elektronik eşya, parfüm, kozmetik gibi ihtiyaçlara cevap vermeyi amaçlar. Faaliyetlerinden elde edilen gelirler, genellikle silahlı kuvvetler personelinin moral ve refahına yönelik projelerde kullanılır. Bu projelerin maliyetinin de toplam savunma harcamalarının bir parçası olduğu düşünüldüğünde, bu askerî iş faaliyetlerinden ABD savunma harcamalarının finansmanına katkı sağlandığı görülmektedir. AAFES, ABD Silahlı Kuvvetlerinin kontrolünde/bünyesinde faaliyet gösteren ve komutanlığını halen tümgeneral rütbesinde bir subayın üstlendiği bir kuruluştur(AAFES, 2007). Gelişmiş ülkelerin en önde gelen temsilcilerinden ABD’nin askerî iş faaliyetlerini incelediğimizde, bu faaliyetlerin hemen tamamının personelin refah seviyesinin yükseltilmesine yönelik sistemler olduğu, ABD ticaret ve iş dünyasına doğrudan girişimler olmadığı görülmektedir. Fransa, İngiltere ve Almanya’da da ABD’dekilere benzer şekilde, emekli askerî personelin refahı için kurulmuş, ayrıca görevdeki askerî personelin daha uygun fiyatlarla mal ve hizmet alabilmeleri için tasarlanmış sistemler ya da kuruluşlar bulunmaktadır. Birinci bölümde ortaya koyduğumuz askerî iş tanımından yola çıkarak, özellikle de silahlı kuvvetler tarafından yönetilen bu sistemlerin de birer askerî iş faaliyeti olduğunu söylemek mümkündür. Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan 286 Bununla birlikte, bu kurumların ilgili ülkelerin ticaret ve iş dünyasına etkili şekilde dâhil olduğunu ya da bunların bütçeden silahlı kuvvetlere ayrılan payın yetersiz kalması nedeniyle ek kaynak sağlamaya yönelik olarak kurulduğunu söylemek mümkün değildir. Bu kapsamda gelişmiş ülkelerdeki askerî iş faaliyetleri, gelişmemiş veya gelişmekte olan ülkelerdeki örneklerinden ayrılmaktadır. SONUÇ VE DEĞERLENDİRME Silahlı kuvvetler, hemen her ülkede çeşitli sektörlerde ticari faaliyetlerde bulunmakta ve doğrudan ya da dolaylı olarak iş dünyasında yer almaktadırlar. Orduların kendi savunma araç gereçlerini ürettiği kuruluşlara sahip olması çok doğal karşılanarak, bu faaliyetler “silahlı kuvvetlerin ekonominin gelişmesindeki öncü rolü” ile açıklanmaya çalışılmıştır. Bununla birlikte; banka ve sigorta şirketlerinin işletilmesi, sivillere sunulan kara, deniz ve hava yolu taşımacılığı, otel ve eğlence hizmetleri gibi savunma sektörüyle hiç ilgisi olmayan girişimlerin, silahlı kuvvetlerin asli görevlerine yönelik ihtiyaçları ile açıklanamayacağı değerlendirilmektedir. Askerî işin ortaya çıkış sebepleri ülkeden ülkeye büyük farklar göstermekle birlikte, bu sebeplerin en önemlisi bütçeden savunma harcamalarına ayrılan kaynağın yetersizliğidir. Başlıca mali güdümle girişilen bu faaliyetlerin kuşkusuz ekonomik, politik ve silahlı kuvvetlerin harbe hazırlık seviyeleri açısından çeşitli sonuçları bulunmaktadır. Yarattığı ekonomik ve politik etkiler, kimi zaman bu faaliyetlerin rekabet eşitsizliğine yol açması ve politik üstünlüğe sebep olması yönüyle eleştirilmektedir.Askerî işin genellikle olumsuz sonuçlarından bahsedilse de bazı ülke örneklerinde ele alındığı üzere bu faaliyetlerin faydalarından da bahsetmek mümkündür. Bazı ülkelerce bu faaliyetlerden milyarlarca dolar değerinde kaynak elde edilmiş, ülke çapında yüz binlerce iş olanağı yaratılmıştır. Bunlara ilave olarak, ticari işletmelerin çalıştırılmasından elde edilen tecrübelerden, askerî kuruluşların yönetim stratejilerinin geliştirilmesinde de faydalanılmıştır KAYNAKLAR AAFES 2006 Annual Report, http://www.aafes.com/pa/annual06.pdf (10 Temmuz2007) Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 287 AAFES Fact Sheet, Haziran 2007, http://www.aafes.com/pa/factsheet11.pdf (10Temmuz 2007) Annual Report 2005, Defense Commissary Agency, s.7 Bitzinger, R. A., (2002). Book Rewiev (Soldiers of Fortune: The Rise and Fall of the Chinese Military Business Complex 1978-1998 by James Mulvenon), The Journal of Asian Studies Vol. 61, No. 1, s.226 Brömmelhörster, J. and Paes, W.C. (2003). Soldiers in Business: An Introduction, The Military as an Economic Actor, Palgrave Mcmillan, New York, s.1 Cheung, T.M. (2003). The Rise and Fall of the Chinese Military Business Complex, The Military as an Economic Actor, Palgrave Mcmillan, New York, s.53 Defense Commissary Agency, Biography, Director Patrick B.Nixon, Haziran 2007 Gonchar K. (2003). The Largest European Army in Business: The Case of Russia, The Military as an Economic Actor, Palgrave Mcmillan, New York, s.170 Human Rights Watch, Volume: 18 No: 5(C), Too High a Price: The Human Rights Cost of the Indonesian Military’s Economic Activities, s.9 Jencks, H.W., (2001). Book Rewiev (Soldiers of Fortune: The Rise and Fall of the Chinese Military Business Complex 1978-1998 by James Mulvenon), Pacific Affairs Vol. 74, No. 4, s.587 McCulloch, L. (2003). Trifungsi: The Role of the Indonesian Military in Business, The Military as an Economic Actor, Palgrave Mcmillan, New York, s.94 Mulvenon, J. (1999). Soldiers of Fortune: The Rise and Fall of the Chinese Military Business Complex 1978-1999, Bonn International Center for Conversion, Paper 15, s.6 MynetFinans,http://finans.mynet.com/newsDetail.asp?id=641568 (10 Haziran 2007) 288 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan ÖZELHABER,http://www.ozelhaber.org/haber_detay.php?haber_id= 16778 (19 Nisan 2007) Rabasa, A. and Haseman, J. (2002). Military and Democracy in Indonesia: Challenges, Politics, and Power, The RAND Corporation, Santa Monica, CA, USA, s.78 Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 289 GLOBAL MALİ KRİZİN TEMEL MAKRO EKONOMİK DEĞIŞKENLER VE VERGİ GELİRLERİ ÜZERİNDEKİ ETKİLERİ Yrd. Doç. Dr. Kamil GÜNGÖR Afyon Kocatepe Üniversitesi, İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi, Maliye Bölümü GİRİŞ Mali krizler, ülkelerin borç yapıları, cari açıkları, enflasyon oranları, bütçe dengeleri, döviz rezervleri, kısa vadeli sermaye hareketleri, siyasi yapıları vb. bir veya birçok faktörün bileşimi sonucu ortaya çıkmaktadır (Aydın ve Erdoğdu: 2008, s. 80). Dünyanın yaşadığı bugünkü derin finansal kriz de bu de sonuçlanmış, finansal kriz süreç içerisinde ekonomik krize dönüşerek; işsizlik, GSMH düşüşü, ihracatta azalma ve bunların bir sonucu olarak vergi gelirlerinde düşüş ve kamu harcamalarındaki artışa bağlı olarak bütçe açıklarında artışa neden olmuştur. Kamu gelirleri birlikte düşünüldüğünde bunlar içerisinde en sağlıklısının vergiler olduğu görülür. Zira alternatif devlet gelirlerinden borçlanma; ertelenmiş bir vergi ve faiz yükü, para basma enflasyonist ve kamu girişimciliğinin verimsiz olmasına karşın, vergilerin piyasada mal ya da hizmet olarak bir karşılığının varlığı onu diğer gelirlerden ayırmakta ve üstün kılmaktadır. Bu yüzden de gelişmiş ülkelerde bütçe gelirlerinin % 90’dan daha fazlası vergi gelirlerinden oluşmaktadır. Türkiye’de ise bu oran 2010 bütçesinde % 86 olarak belirlenmiştir. Küçülen ekonomiler beraberinde bu en sağlıklı geliri (vergi gelirlerini) de etkilemekte, krizle mücadele amacıyla kamu harcamalarını artıran hükümetler ya bütçe açıklarına neden olmakta ya da yeni vergiler koyarak ekonomide uzun vadeli hedefleri olumsuz etkilemektedir. Zira optimal sınırın aşıldığı vergi sisteminde vergiye karşı tepkiler artmakta, mükellefler kayıt dışı ekonomiye yönelmekte veya vergi ödemekten kaçınmaktadır. Gelirin azalması tüketimi ve buna bağlı vergileri azaltmakta, dolayısıyla hem gelirlerden alınan Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan 290 vergiler hem de tüketim üzerinden alınan vergilerde düşüşler yaşanmaktadır. Kriz dış ticareti de olumsuz etkilediğinden, gümrüklerden alınan vergilerde de azalmalar yaşanmaktadır. Servet vergileri ise vergi gelirleri içerisindeki azlığı nedeniyle toplam vergi gelirleri üzerinde belirleyici bir etkide bulunmamaktadır. Krizler bir taraftan vergi gelirlerini negatif olarak etkilerken, diğer taraftan vergi gelirlerine bağımlılığı artırmaktadır. Zira devletler bu dönemlerde daha müdahaleci politikalar izlemekte, piyasayı canlandırmak ve makro ekonomik istikrarsızlıklarla etkin mücadele etmek için özellikle kamu harcamalarını artırmak suretiyle regülasyonlara gitmektedir. Bu ise ya bütçe açıklarına neden olmakta veya yeni vergiler ihdas edilmektedir. Diğer taraftan ekonomi teorileri olağanüstü zamanlarda mükelleflerin vergiye karşı direncinin azaldığına da işaret etmektedir. Bu da kriz dönemlerinde uygulanacak vergi politikasının olumlu tarafıdır. Çalışmada, bütün bu etkenler dikkate alınarak son finansal krizin vergi gelirlerini nasıl etkilediği dünyanın önde gelen ekonomileri ve ülkeleri dikkate alınmak suretiyle irdelenmiştir. 1) TERMİNOLOJİ VE TANIM Kriz sözcüğünün etimolojik kökeni Yunanca ve Latincedir.Yunancada “krinein” kökünden gelen krisis, “karar” veya “karar vermek” anlamına gelmektedir. Latincede de “krisis” aynı anlamları taşımaktadır. Krisis kelimesi, İngilizce’deki “crisis”, Almanca’daki “die krise” ve Fransızca’daki “crise” kelimelerine kaynaklık etmektedir. Çince’de ise kriz, tehlike ve fırsat kelimelerinin birleştirilmesinden oluşan “weiji” kelimesi ile ifade edilmektedir. Kriz sözcüğünün sosyal bilimlere girişi 17. ve 18. yüzyıllardadır. Kavram çoğu kez “birdenbire ortaya çıkan kötü gidiş yönünde gelişme”,“büyük sıkıntı”, “buhran” ve “bunalım” gibi kelimelerle eş anlamlı olmak üzere ilk defa bu dönemde iktisat alanında kullanılmıştır. Finansal kriz, “bir ülkenin istikrarlı bir durumdan istikrarsız bir duruma geçmesi, ekonomisinde aniden ve beklenmedik bir şekilde ortaya çıkan olayların mikro açıdan firmaları, makro açıdan da ülke ekonomisini sarsacak sonuçlar ortaya çıkarmasıdır.” Çoğu kez mali krizler, iç ve dış borçlar ile issizliğin artması ve üretim dengesinin kararsızlaşmasıyla sonuçlanır. Talebin şiddetle daraldığı dönemlerde Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 291 fiyatlar düşebilir ve deflasyon oluşabilir. Mali araçların yüksek risk taşıdığı değerlendirmelerinin ağır bastığı kimi durumlarda ise, fiyatlar artış gösterebilir ve bu da enflasyona yol açar. Ayrıca kriz dönemlerde halkın yöneticilerine güveni de sarsılma eğilimi taşır. Özetle krizler, ekonomik ve sosyal yapılar ile konjonktürde yaşanan istenmeyen olumsuz gelişmelerin yansımalarının bir bütünüdür (Aydın ve Erdoğdu: 2008, s. 81). 2) GLOBAL MALİ KRİZ VE MAKRO EKONOMİK ETKİLERİ Finansal kriz finansal sistemin başarısızlığından ileri gelmiş ve büyük çaplı parasal kayıplara yol açmıştır. Bunun bir sonucu olarak firmalar projelerini iptal edip işçi çıkarmışlardır. Bu dönemde sermaye piyasasında özel tasarruflar azalmış ve iş güvencesinin düşmesiyle birlikte kamunun mal ve hizmet sunumunda azalma meydana gelmiştir. Bu durum reel ekonomik krize, beraberinde tüketimin ve üretimin azalışına neden olmuştur. İşletmeler iflasa sürüklenmiş, milli gelir ve buna bağlı olarak vergi gelirleri azalmıştır. İşsizlik, fakirlik ve buna benzer sorunlar ortaya çıkmıştır (Even and Feldman: 2009, s. 181). Krizin aşağıdaki etkileri göstereceği beklenir; -İşsizlik, fakirlik ve açlıkta artış, -Büyümede yavaşlama veya ekonomide daralma -Ticaret dengesinde, ödemeler dengesinde ve yabancı sermaye yatırımlar üzerinde negatif etki -Yabancı doğrudan yatırımlar seviyesinde azalma -Döviz kurlarında dalgalanma -Bütçe açıklarında artış ve vergi gelirlerinde düşüş -Dünya ticaretinde düşüş -İhracatta belirgin azalış -İç fiyatlarda düşüş -Gelişmekte olan ülkelerde döviz darboğazı -Turizm gelirlerinde keskin düşüşler Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan 292 -Özel sektör portföy yatırımlarının ülkeyi terk etmesi ve bunun beraberinde gelişmekte olan ülkelerde ekonomiyi fonlama sorununun ortaya çıkması -Kredi bulma ve ticareti finanse etme güçlüğü -Finansal araçlara güvenin azalması (Bhuiyan: 2009, s. 1). 2.1.Büyüme 2007 yılında ABD ile birlikte Avrupa Birliği ve Japonya’da başlayan kriz, üst üste gelen negatif büyümenin sonucu olarak 2008’in ikinci yarısında resesyona dönüşmüştür. Örneğin ABD’de 2008 başından 2009 Nisan ayına kadar işsizlik 4.9’dan 8.9’a fırlamıştır. Yine bu ülkede işsiz sayısı Mayıs 2009’da pik yaparak 6.66 milyona ulaşmış, Mart 2009 itibariyle iflas ettiğini açıklayan firma sayısı ise 130.831 olarak açıklanmıştır. Bu rakam bir önceki yıl aynı döneme göre % 46, 2007’ye göre ise % 81 artış anlamına gelmektedir. 2009 başından Nisan ayına kadar batan banka sayısı ise 25 iken, bu sayı Ocak 2010 itibariyle 168’dir. Bu durum diğer ülkeleri de etkilemiş ve kimi ülkeler IMF’den yardım talebinde bulunmuşlardır (Even and Feldman: 2009, ss. 182.183). Diğer bazı ülke ve bölgelerde işsizlik oranı Ocak 2010 itibariyle şöyledir: Fransa; % 10.1, Kanada; % 8.3, Almanya; % 7.6, İtalya; % 8.7, Japonya; % 5.0, İngiltere; (Kasım 2009) % 7.9 ve ABD’de % 9.8’dir. Bölgeler itibariyle ise durum şöyledir: Euro Bölgesi; % 9.9 ile başı çekerken, Avrupa Birliği’nin bütününde bu oran 9.6’dır. G-7 ülkeleri ortalaması ise % 8.2 iken, bu ortalama OECD ülkeleri açısından % 8.8 olarak gerçekleşmiştir (OECD: 2010, s.1) Bu ülkelerde dikkat çekici ekonomik küçülmeler de yaşanmıştır. Örneğin 2009’un ilk çeyreğinde GSMH bir önceki dönemle karşılaştırıldığında Almanya’da % -3.8, İtalya’da % -2.4, İngiltere’de % -1.9 ve Fransa’da % -1.2 düzeyinde küçülmüştür. OECD üyesi ülkelerin 2009 yılı içerisinde ortalama % 4.3 oranında küçüleceği tahmininde bulunulmaktadır. Bu tahmin 2010 için 0.1 küçülme şeklindedir. Aynı dönemde dünyada kişi başına milli gelir dolar cinsinden % 2 oranında azalmıştır. İşsizlik 2008’de % 7’yi aşarken, bu oran 2009’da % 9’a yaklaşmıştır. GSMH’deki değişmeler de aşağıdaki tabloda yer almaktadır. Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 293 Tablo 1: Mutlak Rakamlarla ve Oransal Olarak Dünyadaki GSMH GSMH Trendi (Trilyon $) (Satın alma Gücü Paritesine göre) 2009 2008 2007 70.24 70.92 68.78 Cari oranları 2009 % -1 rakamlarla 2008 % -2.9 büyüme 2007 %5 Kaynak: https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook.. Büyüme oranlarına bakıldığında krizin başladığı 2007 yılında bir önceki yıla göre % 5 artış yaşanırken, 2008 ve 2009’da dünya ekonomisinde daralma meydana geldiği, ancak 2009’da bu daralmanın azaldığı görülmektedir. 2.2.Yatırım ve İhracat Ekonomik kriz yatırımları ve ihracatı da etkilemektedir. Zira talep daralması yaşanmaktadır. Kriz sadece talebi etkilememekte, fiyatları da aşağıya çekmektedir. Örneğin 145 dolara kadar yükselen ham petrol kriz döneminde 40 dolara kadar düşmüştür. Benzer durum diğer temel hammaddeler için de geçerlidir (Anonim (a), 2010: s. 7) Tablo 2: Krizin İhracata Etkisi Ülke 2008 2009 Ülke 2008 2009 ABD 1.4 -1.6 Çin 9.7 6.7 Euro 1.2 -2.0 Singapur 2.7 -5.0 Bölgesi Japonya 0.5 -2.6 Kaynak: http://www.bi.go.id/NR/rdonlyres/AE350D5E-BCB8-4AA4-BE299FB44C66B04B/15743/APBNPenyesuaian_2009_ENGLISH1.pdf) Ekonomik durgunluk ve yükselen işsizlik öncelikle ihracata konu olan üretim malı talebini etkilemekte bunun da ihracatı, dolayısıyla ihracata konu olan malların üretimini azaltması kaçınılmaz olarak işgücü piyasasını etkilemektedir. Yatırımların azalması da önemli bir faktördür. 2009’da yatırımların -5.9’a kadar daralacağı tahmin edilmektedir. Bu hem reel sektör hem de portföy yatırımları için geçerlidir. Yatırımlarda yaşanan azalma ortalama % 4 olup 800 milyar dolara isabet etmektedir. Ancak buna karşın kamu harcamalarında bir artıştan bahsedilebilir. Zira hükümetlerin ekonomik canlanmayı sağlamak üzere yaptığı bu harcamaların yatırım ve tüketim üzerinde meydana getirdiği pozitif Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan 294 etki, krizden kaynaklanan küçülmeyi azaltabilecek potansiyele sahiptir. (Anonim (a), 2010: s. 8). 2.3.Bütçe Açıkları ve Borçlar İhracatın azalması ekonomik aktiviteleri, bu da vergi gelirlerini azaltmaktadır. İşletmeleri kurtarmak üzere devletlerin vergi ya da diğer teşvik araçlarını kullanması kamu harcamalarında artışa neden olmaktadır. Bundan fiyatlar etkilenmekte, özellikle gıda ve petrol ürünlerinin fiyatlarındaki dalgalanmalar kamu müdahalelerine yol açmaktadır. Bu durum mali dengesizliklere neden olmakta ve hükümet müdahaleleri normal zamanda olanın çok ötesine geçmektedir. Bunun amacı krize karşı önlem ve sosyal olarak hassas olan grupları korumaktır. Kamu harcamalarının gelirleri aşması ve ekonominin kısa vadeli olarak bu talebe cevap verememesi hem dış kaynaklara ulaşmayı zorlaştırmakta, hem de rezervleri aşağı çekmektedir. (Chibber and Palanivel: 2009, s. 42) 2009 yılı içerisinde OECD ülkelerinin mali dengesi ortalama olarak GSMH’nin -7.7 oranına inmiştir. Bu anlamda tek istisna Norveç’tir. Zira Norveç’in ciddi düzeyde petrol gelirleri vardır ve bu gelirlerini ileriki dönemler için muhafaza etmektedir. Mali kriz bütün ülkelerin gelirlerini olumsuz yönde etkilemiştir. Buna rağmen ABD, İrlanda, İngiltere gibi üye ülkeler krizle mücadele amaçlı olarak ekonomiyi canlandırma paketleri açmışlardır. Bu da ilgili ülkelerin Bütçe açıklarını GSMH’nin % 10’larına tırmandırmıştır. Bu açık kriz öncesi dönemde mali yapısı problemli olmayan Finlandiya Kore ve İsviçre gibi ülkelerde % -2’ler düzeyinde kalmıştır. Euro bölgesi bütçe açıklarını 2016 yılına kadar stabil hale getirmeyi planlamaktadır. Krizle birlikte bu bölgelerde de açıklar artmış, Almanya ve bu ülkelerden daha kötü durumda olan Fransa ve İtalya’nın içerisinde yer aldığı Euro Bölgesinin açık oranı % -5.5 düzeyindedir. (http://dx.doi.org/10.1787/702113603061). OECD’de borç yükü son yirmi yılda % 59’dan % 79’a yükselmiştir. Bu yükselişin önemli bir kısmı son birkaç yıla aittir. Bunun nedeni de ekonomik krizle mücadelede yürütülen canlanma paketleridir. Bu oran Japonya gibi ülkelerde resesyondan önce başlamıştır ve bu ülkenin borcu GSMH’nin % 175’ine tırmanmıştır. Yine bu dönemde Finlandiya, Fransa ve Almanya gibi ülkelerde kamu borcunun neredeyse ikiye katlandığı görülmektedir. Bu oran, Kore’de ise neredeyse dört kattır. Aynı periyotta Danimarka, Yeni Zelanda ve Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 295 İrlanda’nın kamu borçlarında ise (http://dx.doi.org/10.1787/702088626343). azalmalar yaşanmıştır 2.4.Gelişmekte Olan Ülkelerde Ekonomik Krizin Etkisi Kriz gelişmekte olan ülkeleri de derinden etkilemiştir. Bu ülkelerden birçoğu IMF’den yardım talep etmişlerdir. (Even and Feldman: 2009, ss. 182.183). Bazı Asya ve Pasifik ülkelerindeki beklenti ise aşağıdaki tabloda gösterilmiştir. Tablo 4: Bazı Asya Ülkelerinde GSMH’ deki Büyüme Oranları ÜlkelerBölgeler Orta Asya Azerbaycan Kazakistan Doğu Asya Hong Kong, Güney Kore Tayvan Güney Asya Bangladeş Pakistan Sri Lanka Dünya Yüksek Gelirli Ülkeler -OECD Ülkeleri -Euro Bölgesi -Japonya -ABD OECD Dışı Ülkeler Gelişmekte Olan Ülkeler Afrika 2008 2009 2010 5.7 13.2 3.3 6.5 2.4 2.2 0.1 6.3 6.2 4.1 6.0 3.9 8.0 2.0 3.6 -2.0 -3.0 -4.0 4.8 5.6 2.8 4.0 0.5 3.0 -1.0 4.4 -4.0 -2.0 -4.9 5.6 5.9 2.0 6.0 1.9 0.7 -2.9 -4.2 0.6 Ülkeler-Bölgeler 2008 2009 2010 4.1 6.1 4.6 3.8 1.1 2.2 6.2 5.2 1.2 7.2 6.1 0.1 4.3 -3.1 1.6 -5.0 -3.2 4.7 2.8 -1.0 4.5 3.9 4.2 5.0 4.4 3.5 3.5 3.0 6.5 2.7 0.2 3.5 6.0 2.0 1.3 Güney Doğu Asya Endonezya Malezya Filipinler Singapur Tayland Vietnam Pasifik Fiji Adaları Papua Yeni Gine Gelişmekte Olan Asya Ülkeleri Doğu Asya ve Pasifik Çin 8.0 9.0 5.0 8.7 7.8 8.5 -4.2 1.2 Endonezya 6.1 4.4 6.0 0.6 -0.7 1.1 2.4 -4.5 -6.8 -3.0 -4.8 0.5 1.0 1.8 2.2 Tayland Avrupa ve Orta Asya Lat. Am. veKarayipler Ortadoğu ve Kzy. Afrika 2.7 4.0 4.2 6.0 -3.2 -4.7 -2.2 3.1 3.1 3.3 3.3 4.6 5.9 1.2 4.4 Güney Asya 6.1 4.6 7.8 4.8 1.0 5.2 Hindistan 6.7 6.1 8.5 Kaynak: http://siteresources.worldbank.org/INTLAOPRD/Resources/2935821096519010070/LEM_No_13_June2009.pdf. Tabloda izlendiği üzere Asya ülkeleri krizden büyük yaralar almamış gözükmektedir. 2008’de genelde büyümeler yaşanırken, 2009 yılı içerisinde Hong-Kong, Güney Kore, Tayvan, Tayland gibi 296 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan ülkelerde küçülmeler olmuştur. 2010 yılına ilişkin beklentiler ise bu ülkelerin tamamı için büyüme yönündedir. Krizde büyüme performansını devam ettirenler de vardır. Bunların en dikkat çekicisi şüphesiz Çin’dir. Zira dünyanın ikinci büyük ekonomisi, krize rağmen 2009’da 8.7 gibi yüksek bir büyüme hızını yakalamıştır. Ancak Çin de bu dönem içerisinde genişletici maliye politikası uygulaması yapmış bu çerçevede 4 trilyon Yuan (586 milyar dolar) canlanma paketini uygulamaya koymuştur. (ADB, 2010: s. 125). Benzer bir durum Hindistan için de söz konusudur. Krize rağmen 2008’de % 6.7 büyüyen Hindistan bir önceki yıl (2007’de) % 9 büyüme gerçekleştirmişti. Burada da hükümet özellikle tüketimi artıracak genişletici maliye politikaları izlemiş ve bir önceki yıla göre % 20.2 artış sağlamıştır. 31 Mart’ta sona eren mali yıla göre Hindistan 2009’un ilk çeyreğinde % 6.1 büyüme elde etmiştir * (ADB, 2009: s. 129). Endonezya’da ise büyüme oranı % 4.4’tür. Bunun dışında bazı küçük ekonomilerde de ciddi büyümeler yaşanmıştır. Bunlar arasında Macau % 15, Azerbaycan % 13.2, Angola % 11.6 oranında büyüme kaydetmiştir. Buna karşın pek çok sanayi ülkesi ve gelişmekte olan ülkede büyüme hızı yavaşlamış ve hatta ciddi küçülmeler yaşanmıştır. Bu durum, İkinci Dünya Savaşı’ndan sonra tek yılda yaşanan en * Çin ve Hindistan diğer ülkelerden daha hızlı büyüyorlar, çünkü, bu ülkelerin tasarruf oranları çok yüksek düzeyde gerçekleşiyor. Çin’de gelirlerin yüzde 56,6’sı, Hindistan’da ise yüzde 38,2’si tasarruf ediliyor. Böyle yüksek oranda tasarrufların yatırıma dönüşmesi büyüme hızının yüksek olmasını sağlıyor. Peki, niçin Çin ve Hindistan’da yaşayanlar çok fazla tasarruf ediyorlar? Çünkü bu iki ülkede de sosyal güvenlik sistemi yok. İnsanlar geleceklerini garanti altına almak için gelirlerinin büyük bir kısmını tüketmeyip, tasarruf ediyorlar. Çin’de tasarrufların yüksek olmasını sağlayan diğer bir unsur ise tek çocuk politikası. Çin’de birden fazla çocuk yapmak yasak olduğu için, aileler, yaşlandıklarında tek çocuğun kendilerine bakamayacağını düşündüklerinden tasarruflarını arttırıyorlar. Çin ve Hindistan arasındaki farklılığa gelince... Çin, ürettiklerinin yaklaşık yüzde 40’ını ülke içinde tüketip kalanını ihraç ediyor. Hindistan ise ürettiklerinin yüzde 88’ini ülke içinde tüketip yüzde 12’sini ihraç ediyor. Ama iki ülke de hızlı büyüyor. Her gelişmekte olan ülkenin farklı büyüme dinamikleri var. (Süleyman Yaşar Taraf Gazetesi, “Çin ve Hindistan Niye Hızlı büyüyor ? 10.03.2010” Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 297 büyük düşüştür. Belli başlı ülkelerde GSMH’de büyük kayıplar yaşanmıştır. 2009 yılı sonu itibariyle gelişmekte olan ülkelerin gelir kaybının 750 milyar dolara ulaşacağı beklenmektedir. Bunun sonucu ise muhtemelen işsizliğin ve fakirliğin artması şeklinde olacaktır (ODI, 2009: s. 1). 2008’de başlayan ekonomik kriz, gıda, petrol ve finans krizine neden olmuştur. Finansal krizin 2008’in ikinci yarısında başlamasından önce, gıda ve petrol fiyatlarının yükselmesi 2008’in ilk yarısında enflasyona neden olmuştur. Bu durum, dünyanın ekonomik büyümede yavaşlayacağı ve yıl sonunda dünya ekonomisinin % -3.2 ve 2009’da % -2.9 küçüleceği beklentisini doğurmuştur. Bu oran gelişmekte olan ülkelerde 2008’de -6.1 ve 2009’da -1.6 olması beklenmektedir (UNESCO, 2009: s. 6). 2009 yılı içerisinde ekonomik krizden bazı ülkeler küçülme yönünde çok ciddi etkilenmişken diğer bazıları ise büyümede düşüşler yaşamışlardır. Yapılan araştırmalarda küçülmenin düşük gelirli ülkelerde daha belirgin olduğunu göstermektedir. Nitekim gelişmekte olan ülkelerde 2009’da ortalama büyüme sıfıra yakınken † Afrika ülkelerinde küçülme ortalama % 1’ler seviyesinde, dünya ortalaması ise büyük ekonomilerin de etkisiyle Temmuz 2009 itibariyle % 2.5 civarındadır (ODI, 2009: s. 2). Gelişmekte olan ülkelerin ekonomilerini etkileyen önemli faktörlerden birisi de ekonominin genişleme dönemlerinde bu ülkeler gelen ancak krizle birlikte bu ülkelerden hızla uzaklaşan gerek portföy gerekse de doğrudan yabancı yatırımlardır. Gelirlerin azalması hükümetleri mali dengeyi sağlama ile (krizle mücadele için) genişleyici maliye politikası uygulama noktasında ikilemde bırakmıştır. Bu durumda bazıları tasarruf yaparak mücadele ederken, pek çoğu krizle mücadele amaçlı olarak kamu harcamalarını artırmak ya da borç almak noktasında genişletici maliye politikalarının Bunun nedeni Çin, Hindistan, Endonezya ve bazı küçük ekonomili ülkelerdeki yüksek büyüme hızıdır. Zira bu ülkelerdeki yüksek büyüme hızı diğer gelişmekte olan ülkelerde meydana gelen küçülmeleri telafi etmektedir. † Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan 298 yürütülmesini tercih etmiştir. Bunun doğal sonucu borçların (ve bütçe açıklarının) artmasıdır (UNESCO. 2009: ss. 6-7). Kriz beklenenden daha derin bir etki bırakmıştır. Krizden çıkıştaki belirsizlik devam etmekle birlikte çıkışın aşama aşama olacağı beklenmektedir. Birleşmiş Milletler dünya üretiminin 2009’da % 2.6 düşeceğini tahmin etmektedir. Bu düşüş II. Dünya Savaşı’ndan sonraki en keskin düşüştür. Bu durum dünya üzerinde milyonlarca kişinin işini, gelirini, tasarrufunu, evini ve hayatta kalma yeteneğini kaybedeceği anlamına gelir (Bhuiyan: 2009, s. 1). 3) EKONOMİK ÜZERİNDEKİ ETKİSİ KRİZİN DEVLET GELİRLERİ Şüphesiz finansal kriz vergi gelirleri üzerinde etkide bulunmaktadır. Yukarıda daha çok, finansal krizin vergi gelirlerini etkilemesi muhtemel makro ekonomik sonuçları üzerinde durulmuştur. Zira krizle birlikte meydana gelen ekonomik büyüklüklerdeki azalmalar vergi tabanı, mükelleflerin vergiye karşı davranışları ve tüketim alışkanlıkları üzerinde etkide bulunmaktadır. Öte yandan devletler, kimi zaman vergi gelirlerini artırmak, kimi zaman da azaltmak yönünde politika izleyerek krizle mücadele etmektedirler. Bu politikalar da vergi bileşenleri üzerinde etkide bulunmaktadır. Aşağıda önce bu etkenler üzerinde durulmuş, daha sonra ülkelerin vergi gelirleri ve bunların GSMH içerisindeki bileşimleri dikkate alınarak krizle birlikte ortaya çıkan sonuçlar irdelenmiştir. 3.1.Finansal Kriz ve Vergilendirme Ülkelerin ekonomik kriz karşısında politikaları birbirinden farklılık arz etmektedir. Bir kısmı talebi canlandırmak üzere vergi kesintilerine giderken diğer bazıları yüksek borçları ve vergi gelirlerindeki düşüklük nedeniyle bu politikayı tercih etmemektedir. Kamu harcamalarını artırma yoluna gidenler de mevcuttur. Ülkelerin çoğu vergilerde azaltma ve kamu harcamalarında artışı tercih etmektedir. Bundan amaç uzun dönemde büyümeye katkıda bulunmaktır. Zira kısa dönemde tüketimi canlandıran bu kesintilerin, uzun dönemde üretim artışına yol açması beklenmektedir (OECD 2009: s. 66). Ekonomide resesyon yaşandığında ek gelire ihtiyaç duyulur. Zira kriz öncesi vergi uygulamalarının devam ettirilmesi mümkün Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 299 gözükmemektedir. Krizler hükümetlere vergi politikalarını uzun dönemde özellikle yatırım ve verimlilik alanında büyümeyi sağlayacak şekilde değişiklik yapma imkanı da verir (OECD, 2009: s. 68). Kriz mükelleflerin vergiye karşı davranışlarını da etkilemektedir. Zira kriz zamanlarında mükellefler istemedikleri halde bazen vergilerini zamanında ödeyememektedir. Bu dönemlerde kamu hizmetlerinin azalması memnuniyet üzerinde, dolayısıyla vergiye karşı davranış üzerinde olumsuz etkiler meydana getirebilmektedir. Kriz dönemlerinde kişiler beklemeyi ve bir ekonomik aktivitede bulunmamayı tercih edebilmektedir. Beklemenin nedeni belirsiz olan ortamın netleşmesi ve tasarruf saiki iken, ekonomik aktivitenin azalması risk unsuruyla ilgilidir. Bu yüzden bu dönemlerde yatırımların azalması gelir ve kurumlar vergisinin azalmasına yol açarken, tasarrufların bekletilmesi tüketim vergileri üzerinde olumsuz etkide bulunur. Bu ise zaten durgun olan ekonominin daha da yavaşlaması, hatta küçülmesi eğilimini beraberinde getirir. Bu durumun, belirsizliğinin ortadan kalkmasına kadar devam edeceği düşünülür. Bankaların da bu dönemde kredi verme noktasındaki davranışlarının isteksizlik ya da yüksek faizli krediler şeklinde yansıdığı görülür. Zira pek çoğu ticari gayelerle hareket ettiğinden kriz dönemlerinde uzun vadeli politikalar ortaya koyamamakta, daha garanti olan devlet tahvillerine yönelmektedirler. Reel sektörü fonlaması gereken bankalar devlet tahvillerine yönelerek, hem karlılıklarını artırırlar, hem de nisbi olarak düşük vergili olan devlet tahvilleri vasıtasıyla vergilerin hem doğrudan, hem de dolaylı olarak azalması üzerinde etkide bulunurlar. Dövizde meydana gelen dalgalanmalar ve tasarruf eğilimindeki artış nedeniyle krizin dünya ticaretinde meydana getirdiği olumsuzluk, dış ticaret üzerinden alınan vergiler üzerinde azaltıcı bir etki meydana getirmektedir. Nitekim krizin etkilerinin en derin noktada hissedildiği 2008 yılı içerisinde dünya ticareti yaklaşık olarak % 25 düşerek, tek bir yıl içerisinde II. Dünya Savaşı’ndan sonraki en keskin daralmaya neden olmuştur. Bu dönemlerde yürürlüğe konan genişletici maliye politikaları uygulamaları ise, bütçe açıklarının ve borçlanmanın 300 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan artışına neden olmaktadır (https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/ World Economy). Krizin işsizliğe yol açması, sosyal ve politik olarak önemli bir faktör olmasının yanında, vergi gelirleri üzerinde de azaltıcı etkiler meydana getirmektedir. İşsizlik dolayısıyla alınamayan vergi ve diğer sosyal güvenlik ödemeler ile, işsizlerin ve diğer tüketicilerin taleplerinde ortaya çıkan azalmalar, vergi gelirleri üzerinde olumsuz etki meydana getirmektedir. Buna karşın, işsizlik ödeneğinin uygulandığı ülkelerde bu fondan işsizlik maaşı alanların sayısı artmakta, bu da bütçeleri zorlamaktadır. Konuya bir başka açıdan da yaklaşabiliriz; kriz dönemlerinde fiyatların düşmesi elinde daha önceden tasarrufu bulunan kişilerin bu tasarruflarını değerlendirmelerine de imkan verir. Zira fiyatların en alt noktaya geldiği düşünülen noktada bu kişilerin tasarruflarını yatırıma yönlendirme eğilimleri de artar. Bunun ekonomik canlanma yanında vergi gelirlerinin artışında ya da en azından daha fazla azalmaması üzerinde olumlu etkide bulunmaktadır. 3.2.Finansal Kriz ve Azalan Vergi Gelirleri 2007 ortasından itibaren ekonomik durumda dış faktörlerin etkisiyle önceden tahmin edilemeyen endişe verici belirsizlikler ortaya çıkmıştır. Finans piyasalarının çökmesi reel sektörü etkilemiş ve birçok işletme ya iflas etmiş veya üretim kapasitesi zarar görmüştür. Bunun bir sonucu olarak kaçınılmaz bir şekilde işsizlik artmıştır. Bu durum gelişmekte olan piyasalarda derin ekonomik kriz ve yıkımlara neden olmuştur. Bu piyasalardan bir kısmı ekonomik çöküşünü önlemek üzere uluslararası kurumlardan likidite talebinde bulunmuştur. Krizin devam etmesi uluslararası piyasaları çıkmaza sürüklemiş ve ekonomik aktivitelerin azalması beraberinde dünya ticaretinde küçülmelere neden olmuştur. Bu küçülme 2007 ortasından itibaren başlamıştır. Dünya ticareti 2009’da kötüye gidişini sürdürmüş ve IMF Ocak 2008’de (6.9) olarak tahmin ettiği büyüme oranını Kasım 2008’de (2.1) ve Ocak 2009’da (-2.8) olarak iki kez revize etmiştir (Anonim (b), 2010: s. 4). İlk aşamada olmasa bile global finansal kriz, vergi gelirleri üzerinde ve buna bağlı olarak hükümetlerin politikaları üzerinde etki Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 301 edecektir. Zira süreç içerisinde gelir durumunda ve ekonomik aktivitelerde azalmalar yaşanacaktır. Bu da kaçınılmaz olarak vergi gelirleri üzerinde azaltıcı bir etki oluşturacaktır (Aryeetey: 2009, s. 16). Eğer kriz ülke içi (yerli) ve dış ticareti birlikte etkilerse, bundan kamu sektörünün kapasitesi de etkilenir. Ülkeler bununla mücadele için yeni vergiler ihdas etme, gümrük tarifelerini yeniden düzenleme, vergi idaresinin güçlendirilmesi, teşvik edici vergisel düzenlemelere gitme, vergi indirimleri ve sübvansiyonlar gibi mali sektörde reform niteliğinde düzenlemeler yaparlar (Aryeetey: 2009, s. 1). Vergi gelirlerinin GSMH’ye oranının düşmesi birbiriyle ilgili olan bazı nedenlere dayanmaktadır. Özellikle üç faktör öne çıkmaktadır. Bunlardan birisi bazı vergilerin tabanının GSMH’den daha hızlı bir daralma içerisinde olmasıdır. Özellikle kazanç, sermaye gelirleri, özel tüketim vergileri, ithalat üzerinden alınan vergiler, kriz dönemlerinde daha hızlı düşüş eğilimindedir. Diğer bir faktör, mal ve emtia fiyatlarındaki düşüşün satış vergilerinin azalmasına yol açmasıdır. Kriz kişilerin gelirlerini etkilemesi nedeniyle vergi gelirleri azalma eğilimindedir (IMF, 2009, s. 4). Geleneksel olarak gelir üzerinden alınan vergiler ekonomik krizlere daha duyarlıdır. Ekonomik büyüme dönemlerinde hızlı bir yükselme gösterirken, durgunluk dönemlerinde aynı hızla düşüş gösterirler. Ancak tüketim vergileri daha az dalgalanma gösterir. Dolayısıyla ekonomik büyüme evresinde daha az yükselirken, kriz dönemlerinde belirgin bir düşüş göstermez. Servet vergileri ise daha istikrarlıdır (Smith: 2009, s. 3). Kriz dönemleri kişilerin ve işletmelerin vergiye uyumu üzerinde de etkide bulunmaktadır. Bu dönemde vergiye tabi işlemlere angaje olmakta vergi makamları kayıtsız kalmakta, beyannamelerin yasal süreler içerisinde teslimi mümkün olmamakta, vergi yükümlüleri gelirlerini bildirmemekte ve haksız vergi iadesi talebinde bulunmakta, mevcut vergi borçlarını eksik ödemektedirler. Bu durum vergiden kaçınmaya da neden olmaktadır. Zira mükellefler yasal yolları kullanarak daha az vergi ödemeyi amaçlarlar. Ama bu, yasanın amacıyla çoğu zaman ters düşmektedir. Bu durum vergi boşluğuna (tax gap) yol açmaktadır. Bu açığı azaltmak iyi ve kötü ekonomik dönemlerde vergi yönetimleri için vazgeçilmez bir görevdir. Ekonomik krizler mükelleflerin davranışları üzerinde negatif etki 302 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan yapar. Mükellefler yasal davranışları terk edip kayıt dışına kayma eğilimi gösterirler. Yani vergiye uyum azalır (IMF, 2009,. s. 5). Uluslararası ticaretin ve mal ve emtia fiyatlarının düşmesinin kamu gelirleri üzerinde geniş bir etki meydana getirdiği gözlemlenmektedir. Dünya Bankası verilerine göre, Eylül 2008 ile Mart 2009 arasında ticari mallar dolar bazında % 30 düşmüştür. Aynı dönemde imalat ürünlerindeki düşüş % 33 olarak yansımıştır. Uluslararası ticaretin azalması ithalat üzerinden alınan vergileri de olumsuz etkilemiştir. Zira, uluslararası fiyatların düşmesine rağmen, iç talebin azalması ve nakit sıkışıklığı ithalatı azaltmıştır (UNESCO, 2009, ss. 6-7). Kriz nedeniyle bütçeler ve vergi sistemleri baskı altında kalmaya devam etmektedir. Küreselleşme ve ekonomik entegrasyonlardaki artış dünyaya önemli fırsatlar sunmaktadır. Bu yüzden ülkelerin ekonomik dengesizlik ve vergi gelirlerinin erozyona uğraması hususunda daha hassas olmaları beklenebilir (Chrenko: 2009, s. 1). Maliye politikası hem vergi indirimlerini hem de kamu harcamalarında genişlemeyi ifade eder. Bu politikanın krizden çıkışta önemli etkileri vardır. Zira talebin artırılması, tüketimin ve yatırımların genişletilmesi, ve buna bağlı olarak ekonomik büyümeyi sağlaması bakımından kriz dönemlerinin vazgeçilmezidir. Bu politika talebin canlandırılması yanında gelir dağılımının düzelmesi üzerinde de etkide bulunur (Nasution: 2009, s. 10). Global krizin kamu harcamaları üzerinde meydana getirdiği baskı bu harcamaların GSYH’ye oranını artırmış, bunun sonucu olarak pek çok ülkede özellikle 2008-09 döneminde vergi gelirlerinde belirgin azalmalar yaşanmıştır. Örneğin AB’nin en yüksek gelirli ülkelerinden birisi olan ve krizden ciddi düzeyde etkilenen İrlanda’da temel üç verginin (gelir vergisi, katma değer vergisi ve ÖTV) oranı 2006’daki %30 seviyesinden 2007’de % 27’ye ve 2008’de % 20’ye inmiş bulunmaktadır. Yine İrlanda’da 2008 içerisinde vergi gelirlerinde yaklaşık olarak % 14 düşüş yaşanmıştır. Öte yandan bu ülkede aynı dönemde kamu harcamaları da yükselmiştir. Buradaki oran ise hem 2007 hem de 2008’de % 11 olarak gerçekleşmiştir. (Honohan: 2009, ss. 3-4) Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 303 Ülke/Yıl Avustralya Avusturya Belçika Kanada ÇekCumh. Danimarka Finlandiya Fransa Almanya Yunanistan Macaristan İzlanda İrlanda İtalya Japonya Kore Lüksemburg Meksika Hollanda YeniZelanda Norveç Polonya Portekiz SlovakCumh. İspanya İsveç İsviçre Türkiye İngiltere ABD AB-15 EuroAlanı OECDAvrupa OECD– Toplam 2005 696.834 274.801 336.644 1.131.999 208.425 179.888 160.971 1.869.386 2.586.530 273.608 170.992 10.362 160.448 1.649.437 3.872.843 1096.740 31.779 1.293.914 572.900 102.836 218.707 526.078 217.911 87.073 1.188.102 291.651 266.129 781.243 1.971.252 12.579.700 11.765.316 9.482.458 13.041.759 2005 30.8 42.2 44.7 33.3 37.5 50.8 44.0 43.9 34.7 31.3 37.3 40.6 30.3 40.8 27.3 23.9 37.6 18.1 38.5 37.4 43.5 32.9 34.7 31.4 35.7 49.4 29.1 24.2 35.7 27.5 38.6 39.6 35.6 2006 742.899 291.955 351.765 1.202.176 224.088 191.290 170.210 1.953.371 2.710.221 293.826 180.474 10.639 175.315 1.739.784 4.080.362 1.191.056 36.456 1.403.278 607.446 109.084 242.564 561.109 229.279 96.798 1.306.090 311.736 288.710 873.672 2.065.087 13.336.200 12.433.836 10.039.983 13.849.422 2006 30.6 41.8 44.3 33.5 37.1 49.6 43.4 44.0 35.5 31.2 37.1 41.4 31.6 42.3 27.9 24.9 35.8 18.2 38.9 36.5 43.9 33.9 35.4 29.3 36.6 49.0 29.3 24.5 36.6 28.1 38.6 39.7 35.7 2007 795.702 305.797 368.213 1.267.865 247.689 198.337 186.808 2.071.781 2.853.157 311.083 188.681 11.311 193.371 1.840.069 4.297.517 1.287.678 39.578 1.492.970 648.466 115.212 252.580 621.740 240.155 109.387 1.412.140 336.511 318.457 938.741 2.131.507 14.010.800 13.136.980 10.660.987 14.658.070 2007 30.8 42.2 43.8 33.2 37.3 48.6 43.0 43.4 36.1 32.0 39.5 40.8 30.8 43.4 28.3 26.5 36.5 17.9 37.5 35.7 43.6 34.8 36.4 29.3 37.2 48.3 28.8 23.7 36.0 28.2 38.7 39.7 35.8 34.809.198 26.3 36.976.951 26.6 39.093.317 26.5 Vergi / GSMH GSMH Vergi / GSMH GSMH Vergi / GSMH GSMH Vergi / GSMH Tablo 5: Toplam Vergi Gelirlerinin GSMH’ye Oranı (20052008) GSMH 2008(2009 812.5(8199) 335.2(323.1) 394.9(381.4) 1.319(1.2870) 267.9(256.7) 206.5(197.7) 196.3(181.4) 2.1580(2.113) 2.960(2.8120) 347.9(339.2) 199.0(186.3) 13.02(12.2) 191.3(177.0) 1.8490(1.756) 4.3920(4.141) 1.3540(1.343) 39.94(38.14) 1.5860(1.473) 681.6(652.3) 118.0(116.5) 279.6(276.5) 678.8(686.2) 240.2(232.2) 121.2(115.3) 1.4190(1.368) 349.3(333.2) 321.9(316.1) 914.7(859.8) 2.2620(2.165) 14.610(14.200) 2008 .. 42.8 44.2 32.1 36.5 48.2 42.7 43.0 36.4 31.3 40.1 36.0 28.2 43.1 Kaynak:http://stats.oecd.org/Index.aspx?QueryName=251&QueryType=View &Lang=en# Not: 2008 ve 2009 GSMH büyüklükleri (https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook) adresinden ayrı ayrı incelenmek suretiyle tabloya eklenmiştir 26.5 38.2 20.4 34.4 42.0 36.4 29.3 33.0 47.1 29.4 23.5 35.7 26.8 .. .. .. .. Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan 304 DEĞERLENDİRME VE SONUÇ Dünya’nın 1929’dan sonra yaşadığı en büyük, II. Dünya Savaşı’ndan sonraki en kapsamlı kriz olan mevcut global kriz, çeşitli makro ekonomik sonuçları da beraberinde getirmiştir. GSMH’de daralma, dünya ticaretinde küçülme, üretimin, tüketimin ve buna bağlı olarak vergilerin azalması, bütçe açıkları ve borçlarda meydana gelen artışlar bunlardan bir kaçıdır. Yukarıdaki tabloda OECD ülkelerinin vergi yükleri ve GSMH büyüklükleri gösterilmiştir. Genel olarak kriz dönemlerinden önce büyüme performansı devam etmiş, 2008’den itibaren büyümede yavaşlamalar görülmüş ve Türkiye’nin de içerisinde bulunduğu bazı ülkelerde ise küçülmeler olmuştur. Ancak esas etki 2009’da görülmüş olup bu dönemde neredeyse bütün ülkelerin GSMH’lerinde belirgin düşüşler yaşanmıştır. Ancak her iki azalma da vergilerde gerçekte hangi miktarda bir düşüş yaşandığını bize kesin olarak açıklamaz. Zira makro düzeyde vergi yükü toplanan vergilerin GSMH’ye oranını ifade eder. Ancak kriz döneminde meydana gelen üretim, tüketim ve dış ticarette meydana gelen değişmeler vergi yükünü de etkilemektedir. Bu yüzden genel olarak hem GSMH, hem de vergi yükündeki azalmalar vergi gelirlerinin düştüğünü gösterse de tek başına bizi tam doğru sonuca götürmez. Tablonun değerlendirmesine gelince; öncelikle tabloda yer alan ülkelerin gerek Avrupa Birliği gerekse Amerika kıtasından ülkeleri temsil etmesi, gelişmiş ve gelişme aşamasındaki ülkelerin GSMH ve vergi yüklerinin incelenmesi, ayrıca OECD ve diğer sitelerde mevcut en son bilgileri temsil etmesi nedeniyle dünya genelini temsil ettiği varsayılabilir. Ayrıca Japonya ve Kore gibi büyük Asya ülkeleri de tabloda yer almaktadır. Bu çalışmanın konusu olan vergi rakamları analiz edildiğinde, vergi yüklerinin oransal olarak çok fazla düşmediği görülse de, bu oranlar GSMH düşüşleriyle birlikte düşünüldüğünde daha anlamlı analizler yapmak mümkündür. Ancak gerek enflasyon nedeniyle gerekse kamu harcamalarının artışının bir sonucu olarak yeni vergiler koymak ya da mevcut vergilerde indirime gitme politikaları nedeniyle Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 305 bu dönemlerde vergilerde ve bu vergilerin bileşimlerinde normal zamandakilerden daha fazla değişim olmaktadır. Vergi yüklerine gelince, GSMH azalmalarının yanında vergi yüklerinin de azalması, aslında vergilerde miktar olarak gözükenden daha fazla olduğunun işaretidir. Zira bu dönemlerde kimi ülkelerde yeni vergilerin konması ya da duruma göre vergi indirimi politikalarının izlenmesi bu sonuçların ortaya çıkmasında etkili olmuştur. Genel görüntü ergilerin 2008’den itibaren GSMH azalışlarına rağmen, oran olarakaz da olsa düştüğü yönündedir. Bazı ülkelerde nisbeten yüksek olan vergi yükü düşüşlerinin diğer bazı ülkelerde çok az değiştiği ya da hiç değişmediği, bir kısım ülkelerde ise krize rağmen artışların yaşandığı görülür. Benzer bir sonucun 2009 vergi yükleri için de geçerli olduğu düşünülmektedir. Bu döneme ilişkin veriler çalışmanın yapıldığı tarihlerde uluslar arası kurumlar tarafından yayımlanmadığından her ne kadar analiz yapmak zorlaşsa da, krizin bütün etkilerinin 2009 yılı itibariyle de devam ettiği, azalan GSMH rakamlarından da anlaşılmaktadır. Bu yüzden vergi yüklerinde meydana gelen bu değişimlerin, GSMH’deki azalmalarla yorumlandığında daha anlamlı sonuçlar ortaya çıkar. Zira azalan GSMH’ye bağlı olarak toplam vergilerin oranı GSMH’ye göre artmış gibi gözükse de aslında pek çok ülkede rakamsal olarak azalışı temsil etmektedir. Bu arada azalan gelirlerin marjinal faydasının arttığı gerçeği de dikkate alınırsa vergi yüklerinin bu anlamda da arttığını ifade etmek gerekir. KAYNAKLAR ADB (Asian Development Bank), 2009, Update Broadening Openness for a Resilient Asia Asian Development Bank, (http://www.adb.org/Documents/Books/ADO/2009/update/ado2009update.pdf.(23.01.2010). Anonim (a), 2009, The 2009 Revised Budget Fiscal Stimulus Programme: Mitigating The Impact From The Global Crisis, (http://www.bi.go.id/NR/rdonlyres/AE350D5E-BCB8-4AA4BE29/9FB44C66B04B/15743/APBNPenyesuaian_2009_ENG LISH1.pdf. (13.03.2010). 306 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan Anonim (b), Backround Economic And Financial Affairs Council, (2009) Wednesday 2 December in Brussel 27 November. (http://www.se2009.eu/polopoly_fs/1.25535!menu/standard/file/1115 18.pdf. (12.1.2010). ARYEETEY E., (2009) “The Global Financial Crisis and Domestic Resource Mobilization in Africa”, (http://www.afdb.org/fileadmin/uploads/afdb/Documents/Generic,Doc uments/Domestic%20Resource%20Mobilization%20in%20the %20PostFinancial%20Crisis%20Era%E2%80%93Policy%20Implicatio ns-Prof%20Aryeetey.pdf , (23.01.2010). AYDIN M. ve ERDOĞDU M., 2008 “Mali Krizlerde Vergi Politikası:1989 Sonrası Türkiye Değerlendirmesi”, Kocaeli Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Dergisi, Yıl: 34, Sayı: 3-6, Haziran/Aralık. AYDOĞUŞ O., 2009, “2008-09 (?) “Küresel Krizi’nden Geçerken Türkiye Ekonomisi Üzerine Bazı Gözlem ve Değerlendirmeler” TİSK Akademi, Cilt 4 Özel Sayı. BHUIYAN, M. H., 2009, “Breakout Session on Fiscal Policy Impact of Global Financial & Economic Crisis on Developing and Least Developed Countries: Suggested Response to the Crisis”, Strengthening the Response to the Global Financial Crisis in Asia-Pacific: The Role of Monetary, Fiscal and External Debt Policies United Nations Economic and Social Commission For Asian and the Pacific and Bangladesh Bank, 27-30 July Dhaka, Bangladesh. (http://www.unescap.org/pdd/calendar/strengthening_responses/paper s/Bangladesh_Bhuiyan.pdf. (22.01.2010). CHHIBBER, A., GHOSH J. and PALANIVEL T., 2009, “The Global Financial Crisis and the Asia-Pacific region A Synthesis Study Incorporating Evidence from Country Case Studies,” UNDP Regional Centre for Asia and the Pacific. (11.01.2010). CHRENKO, P., 2009, Tax Forum, Brussels Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 307 (http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/taxation/g en_info/conferences/taxforum2009/speech_Chrenko.pdf. (23.01. 2010). EVEN, S. and FELDMAN N., 2009, “Implications of the Global Economic Crisis” Shlomo Brom and Anat Kurz, (Ed). Strategic Survey for Israel. (http://www.inss.org.il/upload/(FILE)1248344183.pdf (27-01-2010). HONOHAN, P., 2009, “What Went Wrong In Ireland ?” Trinity College, Dublin, May http://www.tcd.ie/Economics/staff/phonohan/What%20went%20wron g.pdf. (12.03.2009). http://dx.doi.org/10.1787/702088626343. (19.01. 2010). http://dx.doi.org/10.1787/702113603061. (23.02.2010). http://stats.oecd.org/Index.aspx?QueryName=251&QueryType=View &Lang=en#. (7.02.2010). http://www.odi.org.uk/resources/download/2822.pdf- . (22.01.2010). http://www.odi.org.uk/resources/download/3413.pdf. (30.01.2010). https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/ (23.01.2010). https://www.cia.gov/library/publications/the-worldfactbook/geos/xx.html. (23.01.2010). IMF (International Monetary Fund), 2009, “Fiscal Affairs Department Collecting Taxes During an Economic Crisis: Challenges and Policy Options.” (http://www.imf.org/external/pubs/ft/spn/2009/spn0917.pdf. (23.01.2010). NASUTION. A., 2009, The Global Financial Crisis and its impact on the Asia-Pacific region http://www.bpk.go.id/web/files/2009/06/the-global-financialcrisis-and-its-impact-on-the-asia-pacific-region.pdf. (21.02.2010). Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan 308 OECD (Organisation for Economic Cooperation and Development), Annual Report 2009, (http://www.oecd.org/dataoecd/38/39/43125523.pdf. (13.01.2010). OECD Main Economic Indicators(http://www.oecd.org/dataoecd/24/21/42312989.html. (5.03.2010). “The Global Financial Crisis and Developing Countries Synthesis of the Findings of 10 Country Case Studies” June. ODI (Overseas Development Institute), 2009, (http://www.odi.org.uk/resources/download/3413.pdf. (12.03.2010). ODI (Overseas Development Institute), 2009 The Global Financial Crisis And Developing Countries: Taking Stock, Taking Action, Briefing Paper, September. (http://www.odi.org.uk/resources/download/2822.pdf. (17.03.2009). SMITH, K. W., 2009, “The Effect of the Global Economic Crisis on State and Local Tax Revenues,” UNC School of Government Economics Bulletin Number 3 AUGUST. (http://www.sog.unc.edu/pubs/electronicversions/pdfs/eb3.pdf. (15.03.2010). UNESCO (United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization), UNESCO Institute for Statistics, 2009, “Early Impact Assessment of the Global Financial Crisis On Education Financing: Country Case Studies” (http://www.uis.unesco.org/template/pdf/EducGeneral/Financi al_Crisis.pdf. (23.12.2009). World Bank Office, 2009, Impact of the Global Financial Crisis and Recent Economic Developments in Lao PDR, Lao PDR Economic Monitor, JUNE. (http://siteresources.worldbank.org/INTLAOPRD/Resources/2935821096519010070/LEM_No_13_June2009.pdf. (23.01.2010). YAŞAR, Süleyman, 2010, “Çin ve Hindistan Niye Hızlı büyüyor ?” Taraf Gazetesi, 10 Mart. Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 309 TÜRKİYE’DE ÖZELLEŞTİRME UYGULAMALARI VE EKONOMİK ETKİLERİNİN DEĞERLENDİRİLMESİ Yrd. Doç. Dr. Selim İNANÇLI Sakarya Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Arş. Gör. Fatih YARDIMCIOĞLU Sakarya Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi GİRİŞ 1929 büyük iktisat buhranı ile klasik iktisat görüşüne dayanan serbest piyasa ekonomisinin mili ekonomideki temel ekonomik hedefleri gerçekleştirmede yetersizliği anlaşılmış ve devletin ekonomik hedefleri gerçekleştirmek için ekonomiye müdahalesi gündeme gelmiştir (Pehlivan 2003: 63). Keynesyen iktisat teorisi, krizin aşılabilmesinin devlet tarafından maliye, para ve kredi, dış ticaret, dolaysız kontroller ve kamu girişimciliği politikaları ile mümkün olduğunu savunmuştur (Kilci 1998: 11). Buhranı takip eden yıllarda krizden kurtulmak için uygulanan keynesyen iktisat politikalarıyla artmaya devam eden devlet müdahalesi sonucu “Refah Ekonomisi” anlayışı oluşmaya başlamış ve bu anlayış İkinci Dünya Savaşını takip eden yıllarda da etkisini iyice artırmıştır. Devletin ekonomideki müdahalesinin artması görüşü piyasa ekonomisinin kamusal malların üretiminde, dışsal ekonomilerde, ölçek ekonomilerinde ve tam rekabetten sapmalarda başarısız olduğu teorisine dayandırılmıştır. Kapitalist ekonomilerde Keynesyen iktisadın önerileri 1970’li yılların başına kadar tartışmasız kabul görmüş ve tüm dünyada uygulanmıştır. Ekonomide kamu kesiminin nispi payı, 1970’li yılların başında petrol fiyatlarındaki aşırı artış nedeniyle oluşan kriz dalgasının ulusal ekonomileri şiddetli bir biçimde sarsmasıyla tartışılmaya başlanmış, bu yılları takip eden yıllarlar boyunca gelişen serbest piyasa ekonomisi yaklaşımları sanayileşmiş ülkelerden başlayarak dünyadaki diğer ekonomileri de etkisi altına almış ve 310 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan ekonomik uygulamalarda kamu kesiminin küçültülmesine yol açmıştır (Kilci 1998: 11). Ortak mal ve hizmetlerin karşılanmasında devlet toplumsal refahı sağlayamamaya ve kaynakları israf etmeye başladığında toplum, mal ve hizmetlerin üretilmesi için alternatif üretim şekilleri aramaya başlamıştır. Özellikle 1980’li yılların başlarında devletin toplumsal refahı bazı mal ve hizmetlerin üretiminde maksimuma çıkaramadığı ya da maksimumdan uzaklaştırdığı düşüncesi hâkim olmaya başlamasıyla alternatif çözümler ortaya konulmaya başlanmıştır. Bu çözümlerden bir tanesi de özelleştirme uygulamasıdır. Bazı mal ve hizmetlerin özel kesim tarafından üretilmesi, satılması, rekabetçi politikaların geliştirilmesi için ortam oluşturulması olarak ortaya atılan özelleştirme kavramı ile toplum refahının maksimuma ulaştırılması anlatılmak istenmektedir. Özelleştirme devletlerin ve hükümetlerin özelikle ekonomik nitelikte olan mal ve hizmetlerin üretilmesinde son yıllarda başarısız olarak kabul edilmelerinin sonucu bu başarısızlığı ortadan kaldırmak ve başarılı sonuçlar almak için yeni çözümler üretilmek istenmesi sonucu ortaya çıkmıştır. Genelde birçok ülkede kamu kesiminin, verimsiz ve etkinlikten uzak olarak çalışması nedeniyle, genel ekonomi üzerinde bir yük oluşturduğu kabul edilmektedir. Özelleştirme, devletin küçültülmesi ve kamu açıklarının ortadan kaldırılması, öncelikle piyasa ekonomisinin yapılanması ve ekonomik istikrarsızlıkların ortadan kaldırılması açısından önem taşımaktadır. Bu çalışmanın amacı Türkiye’de 1984 yılında gündeme gelen ve uygulanmaya başlanan özelleştirme çalışmalarının teorik altyapısının ortaya konularak 1985–2009 dönemi özelleştirme uygulamalarının karşılaştırmalı analizinin yapılmasıdır. Bu çerçevede ilk olarak Türkiye’de özelleştirme uygulamalarının tarihi gelişimi üzerinde durulacaktır. Daha sonra Türkiye’deki özelleştirme uygulamalarının kavramsal ve hukuki boyutu incelenecektir. Bu açıklandıktan sonra Türkiye’deki özelleştirme uygulamalarının hangi amaçlarla yapıldığı açıklanacaktır. Türkiye’de uygulamaya konulan kalkınma planlarında özelleştirmenin ne şekilde ele alındığının üzerinde durulduktan sonra Türkiye’de gerçekleştirilmiş olan özelleştirme uygulamalarının neler Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 311 olduğuna değinilecektir. Bu kapsamda ilk olarak 1985 yılı ile 2009 yılı arasında Türkiye’de gerçekleştirilen özelleştirme uygulamaları karşılaştırmalı olarak incelenecektir. Son olarak Türkiye’de özelleştirme uygulamalarında karşılaşılan sorunlar ve bu uygulamaların ekonomik etkileri üzerinde durularak mevcut durumun değerlendirilmesi yapılacaktır. 1. Türkiye’de Özelleştirme Uygulamalarının Tarihi Gelişimi 1.1. 1980 Öncesi Dönemde Özelleştirme Uygulamaları Osmanlı’nın son yıllarında sürekli savaşlarla geçmesi dolayısıyla ve bunu takiben kurtuluş savaşının da etkisiyle ekonomi çöküntü ve çözülme dönemine girmiş ve ekonomik kaynaklar önemli ölçüde tükenmiştir. Ekonominin ve ülkenin durumunun daha iyi bir seviyeye getirilmesi amacıyla 17 Şubat–4 Mart 1923 tarihli 1. İzmir iktisat kongresinde ekonomik bağımsızlığımız açısından ülkenin sanayileşmesi gerekliliği konusunda karar alınmıştır (Cevizoğlu, 1989: 78). Ülkenin sanayileşme çabası doğrultusunda özel kişilerin ekonomik işletmeler kurması ve özel işletmelerin faaliyette bulunamadıkları alanlarda da devletin faaliyette bulunması ilkesi yatmaktadır. Bu yıllarda özel sektörün kalkınma sürecini başlatacak güçten yoksun olması ve ekonomideki sermaye ve bilgi kıtlığı dolayısıyla sanayinin gerek duyduğu mal ve hizmetlerin devlet tarafından üretilmesi gerekliliği dolayısıyla, devlet girişimci olarak ekonomide bulunmaya başlamış ve ilk olarak finans sektörünü güçlendirmek amacıyla faaliyetlerde bulunmuştur (Yurter, 1993C46). Ülkemizde özelleştirme düşüncesi Atatürk’ün direktifiyle 1938 yılında çıkarılan 3460 sayılı kanunda ve 1950’li yıllardaki hükümetlerin programlarında da yer almıştır (Yurter, 1993: 48–48). Fakat bu yıllarda ülkenin gerçekleri kamu sektörünü büyümeye zorlamıştır (Ertuna, 1998: 4) ve KİT’lerin istihdam yaratma gücünden faydalanma yoluna gidilmiştir. 1950’li yıllardan itibaren ise ekonomide devlet payı giderek artmaya başlamıştır (Sarısu, 2003). 1960–1980 arası ekonomi politikaları değişerek Türkiye ekonomisi, kamu sektörünün ve özel sektörün ekonomik gelişmeye beraber katkıda bulunması anlamına gelen “karma ekonomi” haline 312 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan gelmiş, beş yıllık kalkınma planları ve devletin yıllık uygulama programları ile özel sektöre destek verilmiş ayrıca bu plan ve programlar kamu sektörü için de bağlayıcı olmuştur (Ertuna, 1998: 4). Bu yıllarda KİT’ler ekonomik gelişmeye ivme kazandırmak için kurulmuşlardır (Ertuna, 1998: 4) ve sayıları artmıştır. 1.2. 1980 Sonrası Dönemde Özelleştirme Uygulamaları Türkiye’de özel-kamusal alanın birbirinden ayrılması ile ilgi en önemli gelişme ve dönüşüm 1980 sonrası dönemde mümkün olabilmiştir. 1970’lerin sonlarında ortaya çıkan ekonomik kriz sonrasında alınan 24 Ocak kararları olarak adlandırılan ekonomik istikrar tedbirleri ile KİT politikasında köklü değişiklikler meydana gelmiştir. Bu bağlamda ihracata ve serbest piyasa kurallarının ekonomiye hâkim kılınmasına yönelik uygulamalara gidilmiştir. Piyasa ekonomisine geçiş ile gündeme gelen özelleştirme, esas olarak ekonomideki devlet müdahalesinin asgariye indirilmesini amaçlayan bir politika olarak “serbest piyasa ekonomisi” ne geçişte önemli bir rol oynamıştır (Sarısu, 2003). Batıdaki gelişmelere paralel olarak kamu sektörünün ekonomideki ağırlığını azaltmak amacıyla KİT’lerin özelleştirilmesi konusu gündeme gelmiştir (Atasoy, 1993: 79) 1980–1983 yılları arasında KİT’lerin özelleştirilmelerinden ziyade bir reforma tabi tutulmaları, bu doğrultuda da kar etmeleri öngörülmüştür (Yıldırım, 1999: 42). 1983 yılında özelleştirmeyle ilgili çalışmalar başlamış ve 1984 yılında ilk yasal düzenleme yapılarak ilk uygulayıcı kurum olan Toplu Konut ve Kamu Ortaklığı İdaresi Başkanlığının temeli atılmıştır. 1986 yılında KİT’lerin iyileştirilmesi ve özelleştirilmesi amacıyla bir “Master Plan” hazırlanmış ve bu plan ile Türkiye’de özelleştirmenin hızla gerçekleştirilmesi gereği öngörülmüştür (Sarısu, 2003). Yasal düzenlemelerin yetersizliğini ortadan kaldırmak amcıyla 1994 tarihli ve 4046 sayılı Özelleştirme Kanunu hazırlanarak yürürlüğe girmiştir. Bu kanun ile Özelleştirme Yüksek Kurulu ve Özelleştirme İdaresi Başkanlığı oluşturularak özelleştirmenin hedefleri belirlenmiştir (Sarısu, 2003). 1985 yılından 2000 yılana kadar düşük düzeyde olan özelleştirme uygulamaları, özellikle 2004 yılından itibaren artarak devam etmiştir. Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 313 2.Türkiye’de Özelleştirme Uygulamalarının Kavramsal ve Hukuki Boyutu 2.1. Türkiye’de Özelleştirme Uygulamalarının Kavramsal Boyutu Özelleştirme uygulamalarının kavramsal boyutunda ilk olarak özelleştirme uygulamalarının tanımı yapılacak daha sonra ise türlerine değinilecektir. 2.1.1. Özelleştirme Uygulamalarının Tanımı Özelleştirme Türkiye’nin gündemine, yasal düzenlemeleri de dahil 1930’lu yıllarda girmiş olan ve günümüzde ekonomi politikasının gündeminin en üst sıralarında yer alan bir olgudur. Özelleştirme sadece Türkiye’yi ilgilendirmeyen, serbest piyasa uygulamalarında en önde bulunan batı Avrupa ülkelerinde de bugün kamuoyunun yakından ilgi duyduğu ve üzerinde tartışmaların yapıldığı bir faaliyettir. Özelleştirme çeşitli yazarlar ve kuruluşlar tarafından, -tanımı yapan kişinin veya kuruluşun iktisadi, siyasi görüşünden dolayı- farklı şekillerde tanımlanmış olan bir kavramdır. Literatürde özelleştirme dar ve geniş olmak üzere iki şekilde tanımlanmaktadır; Dar anlamıyla özelleştirme, sadece kamu iktisadi teşebbüsleri çerçevesinde ele alınmakta ve “kamu iktisadi teşebbüslerinin mülkiyet ve yönetiminin özel teşebbüse devri” olarak tarif edilmektedir (Aktan, 1993: 131) Özelleştirmeyi sadece kamu iktisadi teşebbüslerinin özel kesime satışı olarak düşünmek yanlıştır. Özelleştirme bundan daha geniş bir eylemi tarif etmektedir. Geniş anlamıyla özelleştirme ise, kamu iktisadi faaliyetleri çerçevesi ölçüsünde genişletilerek “kamu iktisadi faaliyetlerinin önemli ölçüde sınırlandırılması veya bütünü ile ortadan kalkması” olarak tanımlanmaktadır (Aktan, 1993: 132). Bazı yazarlar geniş anlamıyla özelleştirmenin kamu iktisadi teşebbüslerinin satışı dışında bu teşebbüslerin özel kesime kiralanması ve yönetimlerinin devredilmesi konularını da içerdiğini belirtmiş, ayrıca kamusal mal ve hizmet üretilmesi için özel kesimle sözleşme yapılması, özel kesimle ortak girişimlerde bulunulması gibi uygulamalarda özelleştirme kapsamı içerisinde saymışlardır. Ve bu 314 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan çerçevede özelleştirmeyi geniş anlamda ” iktisadi, mali, sosyal ve siyasal nedenlerle milli ekonomi içerisinde kamu kesimi faaliyetlerinin sınırlandırılması veya tamamen ortadan kaldırılmasına yönelik olarak yapılan uygulamaların bütünü” şekilde tanımlamışlardır (Muter, 1994: 144) Bu tanımlamalar ışığında Türkiye’de gerçekleştirilen özelleştirme uygulamaları en geniş anlamıyla; “İktisadi, mali, sosyal ve siyasal amaçlarla kamu kesiminin, tam kamusal mal ve hizmetlerin (adalet, savunma vb.) üretimi dışındaki faaliyette bulunduğu veya faaliyette bulunması gerektiği alanlarda özel hukuk kişilerinin faaliyetlerine belli kıstaslar dâhilinde, kısmen veya tamamen izin verilmesi ve bu çerçevede de kamu tüzel kişilerinin bu alanlardan kısmen veya tamamen çekilmesi ve bu alanlardaki iktisadi faaliyetlerin özel hukuk kişileri tarafından yürütülmesi ve yönlendirilmesi” olarak tanımlanabilir. 2.1.2. Özelleştirme Uygulamalarının Türleri Özelleştirme yöntemlerinin uygulanabilirliliği ülkenin içinde bulunduğu şartlara göre değişebilmektedir. Özelleştirmenin başarısı bu yöntemlerin uygulamada yerel tercihlere, beceri, hukuk ve ahlak kurallarına uyulmasıyla mümkün olacaktır (Muter, 1994: 148). Türkiye’de özelleştirme mevzuatının 17.3.1984 tarihinde ilk yürürlüğe girişinden bu yana özelleştirme uygulamalarına ilişkin geniş bir hareket alanı belirlenmiştir. Daha açık bir ifadeyle, özelleştirmeye ilişkin bütün yöntemlerin uygulanması mümkündür (Kilci, 1994). Fakat günümüzde merkezi hükümet tarafından uygulanan özelleştirmelerde; “Blok Satış Yöntemi, Halka arz Yöntemi, Tesis ve Varlık Satışı yöntemi, Uluslar Arası Arz Yöntemi, İMKB’de Satış Yöntemi ve Bedelli Devir Yöntemi” olmak üzere 6 çeşit özelleştirme yöntemi uygulanmaktadır. Ülkemizde 1985-2009 yılları arasında gerçekleştirilen özelleştirme işlemlerinin sırasıyla, %53’ü Blok Satış Yöntemiyle, %19’u Halka arz Yöntemiyle, %23’ü Tesis ve Varlık Satışı ile, % 3’ü İMKB’de Satış Yöntemiyle, % 2’si de Bedelli devir ile gerçekleştirilmiştir (ÖİB, 2009). Özelleştirme yöntemlerinin neler olduğu aşamalı olarak aşağıdaki tabloda verilmektedir. Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 315 Şekil 1: Özelleştirme Yöntemleri Kaynak; ÖİB, 2009 2.1.2.1. Blok Satış Yöntemi Özelleştirilecek şirketlerin belli bir oranının ya da tamamının pazarlık usulü ile veya açık artırmayla yerli ve yabancı kişilere satışını ifade etmekte olan bu yöntem 2009 Ağustos ayı itibariyle Türkiye’de en çok kullanılan özelleştirme yöntemidir. Türkiye’de yapılan Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan 316 özelleştirme yapılmıştır. uygulamalarının %53’ü Blok Satış Yöntemiyle Blok satış yöntemi genel olarak halka açılacak kadar büyük olmayan şirketler ile yarım kalmış tesislerde uygulanmaktadır (TÜGİAD, 1994; 55). Tam anlamıyla mülkiyet devri büyük ölçüde Blok satış yöntemiyle gerçekleştirilmektedir (Kilci, 1994: 28). Ülkemizde uygulanan Blok satış yöntemi özelleştirmenin sermayeyi tabana yayma hedefinden uzaklaşılmasının ve özelleştirmenin diğer bir amacını oluşturan devlete gelir sağlanması hedefine yönelmesinin de bir göstergesidir. 2.1.2.2. Halka Arz Yöntemi Hisse senetlerinin halka arzı uygulanması en zor olan yöntemlerden biridir. Bu yöntem özelleştirmenin yaygın amaçlarından olan “Mülkiyetin tabana yayılması ve Piyasaların geliştirilmesine katkı “ amaçlarına uygun bulunduğundan (Ertuna, 1993; 26), ülkemizde Blok satış yönteminden sonra en çok uygulanan yöntemdir. Türkiye’de 2009 Ağustos ayı itibariyle yapılan özelleştirme uygulamalarının %19’u Halka arz Yöntemiyle gerçekleştirilmiştir. Genellikle ülkemizdeki özelleştirme uygulamalarının gerçek anlamda başlangıç noktası olarak nitelendirilen (Kilci, 1994: 28) bu uygulamada hisse senetleri birkaç yöntemle halka arz edilebilmektedir. Birinci yöntem, senetlerin doğrudan doğruya halka veya alıcılara arz edilmesidir (Karluk, 1994: 137). Diğer bir yöntem, sermaye piyasası kanalıyla hisse senetlerinin satışıdır. Bu yöntem, kamu mülkiyetindeki anonim şirketin bütün veya bir kısım hisse senedinin özel kişi veya kuruluşlara satışı olarak tanımlanabilir. Bu yöntemin uygulanabilmesi için ilk önce özelleştirilmesine karar verilen KİT’lerin sermayelerinin hisse senetlerine bölünmüş ve ticaret hukukuna tabi sermaye şirketleri şekline dönüştürülmeleri gerekmektedir (TUSİAD, 1986: 19). Bu yöntemin başarısı ülkede sermaye piyasasının gelişmiş olması ile doğru orantılıdır. İlk yıllarda çoğunlukla kamu iştiraklerindeki devlete ait payların bir bölümünün satışı şeklinde gerçekleşen halka arz uygulamalarında devlete ait kuruluşların halka arz edilen hisseleri çok küçük oranlarda olmuş (Kilci, 1994: 30) ve ilk kez halka arz edilen hisse senetleri yatırımcıya bekleneni vermemiştir (Yazıcı, 1997: 140). Bu uygulama Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 317 gerçek anlamda bir özelleştirmeyi ifade etmek yerine borsanın ve halkın özelleştirmeye hazırlanması anlamı taşımaktadır (Kilci, 1994: 30). Özelleştirme uygulamasının borsada halka arz yöntemi ile yapılabilmesi için daha gerçekçi bir değerin/fiyatın belirlenmesinin ve gelişmiş bir borsanın olmasının büyük önemi vardır (Yazıcı, 1997: 140). 2.1.2.3. Tesis ve Varlık Satışı Özelleştirme uygulamaları içinde KİT’lere ait yarım kalmış tesis veya işletmelerin bir bölümünün satışı, bir bölümünün de defter değeri üzerinden ilgili kurumlara devrinin (Kilci, 1994: 26) söz konusu olduğu bir yöntemdir. Bu kuruluşlar genellikle geri kalmış bölgelerde bulunan yarım kalmış tesisler, istihdam ve üretim artışının gerçekleştirilmesi amacıyla kurulması düşülen, ancak finansman, üretim ve istihdam planlarının iyi yapılmaması sonucu, tamamlanamayan kuruluşlardır ve bu kuruluşlarda üretim yapılmamaktadır (TÜGİAD, 1994: 59). Bu tesisler talep edenlere işletmeleri ve üretim yapmaları şartı getirilerek satılmaktadır. Türkiye’de 2009 Ağustos ayı itibariyle yapılan özelleştirme uygulamalarının %23’ü Tesis ve Varlık Satışı Yöntemiyle gerçekleştirilmiştir. 2.1.2.4. Uluslar Arası Arz Yöntemi Uluslar arası arz yönteminde özelleştirilmek istenen kuruluşun bir kısım hisseleri uluslar arası piyasalarda aracı kurumlar vasıtasıyla satılmaktadır. 2.1.2.5. İMKB’de Satış Yöntemi Özelleştirilmesine karar verilen kuruluşlardaki kamu hisselerinin tamamen veya kısmen İMKB’de satışa sunulmasıdır (TÜGİAD, 1994: 56). Sıklıkla kullanılan bu yöntem genellikle hisseleri daha önce blok olarak satılan ya da halka arz edilen kuruluşlarda görülmektedir. Borsada satış işlemi tek başına bir özelleştirme yöntemi olmaktan ziyade diğer yöntemlerin destekleyicisi olarak düşünülmüştür. Bu yöntemde hisseleri borsada satılan kuruluşların, borsa şirketi formuna uygun hale getirilmiş olması gerekmektedir (Kilci, 1994: 31). Türkiye’de 2009 Ağustos ayı itibariyle yapılan özelleştirme Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan 318 uygulamalarının % gerçekleştirilmiştir. 3’ü İMKB’de Satış Yöntemiyle 2.1.2.6. Bedelli Devir Yöntemi (İşletme Hakkı Devri) Mülkiyeti kamuda kalmak kaydıyla, mal ve hizmet üretim birimlerinin işletilmesinin özel sektöre devredilmesidir. Türk mevzuatına 2983 sayılı Tasarrufların Teşviki ve Yatırımların Hızlandırılmasına Dair Kanunla girmiş olup, bu tip özelleştirme uygulamaları limanların ve elektrik santrallerinin işletme haklarının verilmesinde uygulanmakta, mülkiyet hakkı kamuda kalmaktadır (ÖİB, 2009). Finansal kiralama yöntemine benzeyen bu yöntem özelleştirmenin bir ön aşaması olarak kabul edilebilir. Bu yöntemde mülkiyet devri söz konusu olmamakta sadece işletme ve yönetimin devri söz konusu olmaktadır (Kilci, 1994: 9). Türkiye’de 2009 Ağustos ayı itibariyle yapılan özelleştirme uygulamalarının % 2’si de Bedelli devir ile gerçekleştirilmiştir. 2.1.3. Özelleştirme Prosedürü Türkiye’de uygulanan özeleştirme işlemlerinde takip edilen prosedür ise aşağıdaki şekilde gösterildiği gibidir. Şekil 2: Özelleştirme Prosedürü Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 319 Kaynak; ÖİB,2009 2.2. Türkiye’de Özelleştirme Uygulamalarının Hukuki Boyutu 1983 yılından sonra gündeme gelen özelleştirme programına yönelik ilk hukuki düzenleme, 1984 yılında çıkarılan 2983 sayılı Kanun’la yapılmıştır. Bu kanunla, kamu iktisadi teşebbüsleri ile bunlara ait tesislere, hisse senedi ihracı yoluyla gerçek ve tüzel kişilerin ortak edilebilmesine veya bu tesislerin işletme hakkının belli sürelerle devrine olanak tanınmıştır. “Bunu takiben 1986 yılında çıkarılan 3291 sayılı Kanun’da, kamu kuruluşlarının özelleştirme kapsamına alınması ve uygulamaların yürütülmesine ilişkin esaslar belirlenmiştir. Özelleştirme programının yürütülmesi konusunda ise, 2983 sayılı yasa ile oluşturulan ‘Toplu Konut ve Kamu Ortaklığı İdaresi’ görevlendirilmiş ve 3291 sayılı kanunla, özelleştirme uygulamaları konusundaki karar mercii, “Toplu Konut ve Kamu Ortaklığı Kurulu” olarak belirlenmiştir(ÖİB, 2009). 1990 yılının Nisan ayında yürürlüğe giren 412 sayılı KHK ile Toplu Konut ve Kamu Ortaklığı İdaresi, “Kamu Ortaklığı İdaresi” ve “Toplu Konut İdaresi” adı altında iki ayrı kuruluş olarak yeniden örgütlendirilerek Kamu Ortaklığı İdaresi, özelleştirme uygulamalarının yürütülmesi ve Kamu Ortaklığı Fonu ile Çalışanların Tasarruflarını Teşvik Hesabı’nın yönetimi konusunda görevli kılınmıştır. Fakat 6 Ocak 1992 tarihinde yürürlüğe giren 473 sayılı KHK ile de, özelleştirme uygulamaları konusundaki karar mercii “Kamu Ortaklığı Yüksek Kurulu” olarak değiştirilmiştir. “Bu mevzuat dışında, doğrudan özelleştirme ile ilgili olmamakla beraber birçok kanun ve kanun hükmünde kararnamede özelleştirmeye ilişkin hükümlere yer verilmiştir”. Uygulamalara esas teşkil eden 2983 ve 3291 sayılı yasalarda özelleştirme programından beklenen hedeflere ulaşılmasında karşılaşılan güçlüklerin giderilmesi amacı ile çeşitli tarihlerde değişikliğe gidilmiştir. Ancak bu değişikliklerin, dağınık olan mevzuatı daha da karmaşık hale soktuğu ve bu durumun yeni düzenlemelerin yapılmasını kaçınılmaz hale getirdiği belirtilmektedir. Buna yönelik ilk somut adım 1992 yılında atılmış ve 11 Mayıs 1994 tarihinde yürürlüğe giren ve hükümete özelleştirme uygulamaları konusunda düzenleme yapma yetkisi veren 3987 sayılı yetki kanununa dayanılarak çıkarılan 530, 531, 532 ve 533 320 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan sayılı kanun hükmünde kararnameler 6 Haziran 1994, 546 sayılı kanun hükmünde kararname ise 7 Temmuz 1994 tarihinde Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir (ÖİB, 2009). Fakat 3987 sayılı yetki kanunu ve ilgili kararnameler Anayasa Mahkemesi tarafından Temmuz 1994’te iptal edilmiştir. Konuya ilişkin olarak 3 Ağustos 1994 tarihinde Başbakanlık bir genelge yayınlayarak Anayasa Mahkemesi’nin gerekçeli iptal kararının Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe girdiği tarihten itibaren bu konudaki idari eylem ve işlemlerin, iptal kararından önceki mevzuat çerçevesinde yürütülmesi öngörülmüştür. Bu çerçevede İdare, 5 Ağustos 1994 tarihinden itibaren yeniden Kamu Ortaklığı İdaresi adı altında ve eski statüsünde faaliyetlerine devam etmiştir. Özelleştirmeye ilişkin esasların, üzerinde fikri ve siyasi açıdan uzlaşma sağlanabilecek bir kanun çerçevesinde yeniden düzenlenmesi konusunda çalışmalara başlanmış ve bütün siyasi partilerin ve sendikaların önerileri de dikkate alınarak hazırlanan 4046 sayılı Özelleştirme Kanunu, 27 Kasım 1994 tarihinde yayınlanarak yürürlüğe girmiş ve bu kanun ile yeni düzenlemeler getirilmiştir 22. “4046 sayılı Kanunun uygulanmasından bugüne kadar 4105 sayılı Kanun ve 4108 sayılı Kanun ile 4046 sayılı Kanunda bir takım değişiklikler ve düzenlemeler yapılmıştır. 4046 sayılı Kanun’un özelleştirme programına alınan kuruluşların özelleştirme yöntemleri, değer tespiti ve ihale usullerini kapsayan 18 inci maddesi; Anayasanın 7 inci maddesine aykırılığı iddiasıyla, 9 Nisan 1997 tarihinde Anayasa Mahkemesi tarafından iptal edilmiştir. Söz konusu madde, 3.4.1997 tarih ve 4232 sayılı Kanunla Anayasaya uygun olarak yeniden düzenlenmiş, 8 Nisan 1997 tarihli resmi gazetede yayınlanarak yürürlüğe girmiştir”. “Ayrıca 4046 sayılı Kanunun 10 uncu maddesinde yer alan bu Kanunun geçici 8inci maddesi gereğince “Kamu Ortaklığı Fonu’na yapılan aktarmalar hariç Özelleştirme Fonu’ndan genel bütçeye kaynak aktarılmaz” ibaresi 26 Mayıs 2000 tarihinde yürürlüğe giren 4568 sayılı Kanunla “Özelleştirme Fonunun nakit fazlası, Hazinenin İlgili düzenlemelerin ayrıntıları için bakınız; Özelleştirme İşleri Dairesi Başkanlığının Web sitesi 4046 sayılı özelleştirme kanunu. 22 Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 321 iç ve dış ödemelerinde kullanılmak üzere Hazine hesaplarına intikal ettirilir” şeklinde değiştirilmiştir. Geçici 8 inci madde ise yürürlükten kaldırılmıştır”. Özelleştirme çalışmalarının hızlandırılması amacıyla hazırlanan 4971 sayılı “Bazı Kanunlarda ve Milli Piyango İdaresi Genel Müdürlüğü Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamede Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun” 15 Ağustos 2003 tarihinde yayımlanarak yürürlüğe girmiş ve bu kanun çerçevesinde 4046 sayılı Kanunda bazı değişiklikler yapılmış ve yeni düzenlemeler getirilmiştir 23. “Ayrıca 4971 sayılı Kanunla, 4046 sayılı Kanun’da yapılan diğer düzenlemeler ile özelleştirme uygulamalarının hızlandırılması yolunda hükümler getirilmiştir. Özelleştirme uygulamalarının idari ve hukuki yönden hızlanması için bürokratik işlemleri basitleştirici ve kolaylaştırıcı düzenlemeler yapılmıştır” (ÖİB, 2009). 2.3. Türkiye’de Özelleştirme Uygulamalarının Amaçları Devletlerin özelleştirmeye gitmelerinin temelinde iktisat politikasının özünü oluşturan nüfusun ve ihtiyaçların hızla artmasına karşın kaynakların kıt olması ya da o oranda artmaması yatmaktadır. Ekonomik yetersizlikler, etkin olmayan kaynak tahsisi, politik baskılar, devletin aslî görevlerini yerine getirememesi, kamunun ekonomideki payının artışı, ekonomideki etkinlik ve verimliliğin azalışı gibi sebepler kaynakların çoğunu kullanan devletin başarılı olamadığı sonucunu doğurmuştur. Kaynakları daha etkin ve verimli kullanan özel kesime kamusal mal ve hizmet üretiminin devri ile kaynakların etkin kullanımının yanı sıra daha iyi işleyen bir ekonomiye kavuşulacaktır. Özelleştirmenin amaçları; literatürde genellikle ekonomik amaçlar, malî amaçlar, sosyal amaçlar şeklinde bölümlendirilmiştir. Bu çerçevede litaratüre bağlı kalınarak özelleştirmenin amaçları açıklanacaktır. İlgili düzenlemeler ve değişikliklerin ayrıntıları için bakınız; Özelleştirme İşleri Dairesi Başkanlığının Web sitesi 4971 sayılı kanun ile 4046 sayılı kanunda yapılan değişiklikler. 23 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan 322 2.3.1. Ekonomik Amaçlar Özelleştirmenin en önemli amaçlarından biri ”Devletin ekonomik alandaki ağırlığını azaltmak ve piyasa mekanizmasını yeniden düzenleyerek ekonomik düzenin etkinliğini artırmaktır” (Atasoy, 1993: 184). Ekonomik düzenin etkinliğinin artırılması ise; etkinlik ve verimliliği artırmak, serbest piyasa ekonomisini geliştirmek, sermaye piyasasını güçlendirmek ve yabancı sermayeyi çekerek döviz gelirlerini artırmak şeklinde dört alt amaçtan oluşmaktadır (Cevizoğlu, 1989, Çetinkaya, 2001: 172). 2.3.1.1. Etkinlik ve Verimliliği Artırmak Etkinlik ve verimlilik kavramları birlikte kullanılmalarına rağmen aralarında fark olan iki ayrı kavramdır. “Eldeki kaynaklarla daha çok ürün elde etmek” olan verimliliğin (Cevizoğlu, 1989) aksine, etkinlik “en az maliyetle en yüksek faydayı sağlamayı” amaçlayan bir kavramdır (Çetinkaya, 2001: 172). Verimlilik daha çok parasal olarak çıktının ölçülmesini ele alan bir kavram olmasına karşılık, etkinlik parasal çıktıları değil faydanın ölçülmesini ele alan, kuruluşun gerçekleştirdiği sonuç ile gerçekleştirmesi gereken arasındaki uygunluğu araştıran bir kavram niteliğindedir (Çetinkaya, 2001: 172). Kamunun yeni ve ileri teknolojileri yeterince izleyememesi, emek maliyetini yükselten istihdam politikaları, teşebbüslerin etkinsiz yönetilmesi vb. sebeplerden kamu sektöründe ortalama verimlilik düşüktür (TUSİAD, 1986: 15). Özelleştirmenin amaçlarından biri de kaynakların daha etkin kullanımının sağlanmasıdır (Karluk, 2002: 337) Bu bağlamda devletlerin kaynak kullanımındaki verimsizliği ve etkinsizliği neticesinde iktisadî nitelikteki mal ve hizmet üretimini, kaynakları etkin kullanan, piyasa mekanizmasını özümsemiş, kâr, rekabet, kalite, düşük maliyete önem veren özel kesime bırakmasının daha rasyonel olduğuna inanılmış ve özelleştirme uygulamalarına gidilmiştir. 2.3.1.2. Serbest Piyasa Ekonomisini Geliştirmek Devlet mülkiyette ve teşebbüste özel kesime göre hâkim durumdadır. Devletin bu hâkimiyeti dolaysısıyla tam rekabet şartları söz konusu olamamaktadır ve bunun sonucunda savurganlık, kayıt Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 323 dışılık, rant sağlama, bürokratik yozlaşma v.b. sonuçlar ortaya çıkmakta bu durum da sosyal refahın azalmasına sebebiyet vermektedir. Bu olumsuz gelişmelerin önüne geçmek ve toplumsal refahı artırmak için 1980’ler hâkim olan ortak görüş serbest piyasa koşullarını uygulamaya sokmak ve kamunun ekonomideki ağırlığını azaltmak olmuştur. Bu bağlamda özelleştirme devreye girmiş ve özelleştirme ile mülkiyet ve teşebbüse özelin hâkim olduğu, fiyatların arz ve talebe göre belirlendiği, tam rekabet şartlarının olduğu bir piyasa ekonomisinin gerçekleştirilmesi amaçlanmıştır (Çetinkaya, 2001: 173, Karluk, 2002: 337). Özelleştirmenin temel ekonomik gerekçelerinden biri de serbest piyasa ekonomisini güçlendirmek ve ona işlerlik kazandırmaktır. Özelleştirme ile serbest piyasa ekonomisinin en önemli öğesi olan rekabet kurumunun işlerlilik kazanacağı bu sayede de kaynak kullanımında ve kaynak dağılımında etkinlik sağlanacağı ve bunun neticesinde de verimliliğin artacağı kabul edilmektedir. (TUSİAD, 1992: 24–28 ). Özelleştirme yoluyla piyasa ekonomisinin güçlenmesi sağlanabilir fakat özelleştirme sonucunda kamu tekelinin özel tekel haline dönüşmemesi için gerekli tedbirler alınmalıdır (TUSİAD, 1986: 15). Şüphesiz devletin serbest piyasa ekonomisine işlerlik kazandıracak gerekli ortamı yaratması arzulanan olumlu gelişmelerin ortaya çıkmasını sağlayacaktır. 2.3.1.3. Sermaye Piyasasını Güçlendirmek Amacı özel tasarrufları yatırıma kanalize etmek olan “Sermaye piyasası, belirli bazı özelliklere sahip hak taşıyıcı belgeler ile ödünç verilebilir orta ve uzun vadeli fonların arz ve talebinin karşılaştığı organize piyasalar”dır (TUSİAD 1992: 24–28). Ekonomide mal ve hizmetlerin üretilebilmesi için hammadde, para, menkul, makine gibi çeşitli şekillerde ifade edilebilen sermayeye ihtiyaç vardır. Kişi ve kurumlar ellerindeki atıl tasarruflarını sermayeye ihtiyaç duyan girişimcilere, dolayısıyla yatırım alanlarına kaydırılmasını amaçlayan sermaye piyasası ile girişimciler, ihtiyaç duydukları sermayeyi, sermaye piyasasından sağlamaktadırlar. Sermaye piyasaları ise menkul kıymet sunumunun yeterli olması ve bu piyasalara halkın tasarruflarının yönlendirilmesi ile gelişmekte ve güçlenmektedir (Çetinkaya, 2001: 174). Türkiye gibi gelişmekte olan ülkelerde, sermaye piyasasının eksikliğini duyduğu en önemli şey menkul kıymet arzıdır (Cevizoğlu, 1989). Bu eksiklik, devlet tahvili, hazine Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan 324 bonoları ve son yıllarda gelir ortaklığı senetleriyle doldurulmaya çalışılmaktadır. (TUSİAD, 1986: 16). Gelişmekte olan ve az gelişmiş ülkelerde yeterli menkul kıymet arzı sağlanamadığından devletin menkul kıymet arz ederek sermaye piyasasını hareketlendirmesi gerekmektedir (Çetinkaya 2001: 174). Bu ülkelerde kamusal değerlerin sermaye piyasasına aktarılmasıyla, sermaye piyasası arz ve talep dengesinin geliştirilmesi sağlanır (Cevizoğlu 1989, 29). Özelleştirme ile kamunun elindeki iktisadi işletmelerin mülkiyetleri, hisse senetleri şeklinde paylara bölünerek sermaye piyasasında satılması ve bu işletmelerin mülkiyetlerinin ve yönetimlerinin özel şahıslara devri sermaye piyasasını güçlendirecektir ve bu sayede de “atıl” tasarrufların değerlendirilmesi ve borç verilebilir fonlar haline gelmesi söz konusu olacaktır (Çetinkaya, 2001: 174,175, Karluk, 2002: 337). Kısaca özelleştirme yoluyla hisse senetleri sermaye piyasasına canlılık getirebilecek ve tasarruflar ekonomiye kazandırılabilecektir. 2.3.1.4.Yabancı Sermayeyi Çekerek Döviz Gelirlerini Artırmak Gelişmekte olan ve az gelişmiş ülkeler yapısal durumlarından dolayı ödemeler dengesinde açık vermektedirler. Bu açıklarını kendi iç dinamikleriyle gidermeleri mümkün olmadığından dolayı yabancı sermayeyi ülkeye çekecek ve bu sayede de yatırımları ve döviz gelirlerini artırarak kaynak sağlamış olacaklardır. Özelleştirme yoluyla yabancı sermayenin ülkeye girişi ise, ya yabancı yatırımcının devlet işletmelerini satın alması ya da iştirak etmesi yoluyla veya faiz veya temettü geliri sağlamak için sermaye piyasasından menkul değerler satın alması şeklinde olabilmektedir. Yabancı sermayenin ülkeye girmesi ise şüphesiz sağlam bir hukuki zemine oturtulmuş bir özellileştirme ile mümkün olabilmektedir. 2.3.2. Malî Amaçlar Öyle kamu hizmetleri vardır ki bu hizmetlerin faydasından kimsenin mahrum bırakılması söz konusu olamamaktadır, bu hizmetlerin faydası birimlere bölünememekte ve yararlananlara bedelleri ödettirilememektedir. Toplumsal yaşamın devamının saplanabilmesi için devletlerin bu tür mal hizmetlerin üretimini aksatmamaları gerekmektedir. Devletler bu tür harcamaların Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 325 finansmanını vergilerle, ya da borçlanmayla karşılamaktadırlar. Fakat bazı durumlarda devletlerin vergi gelirleri yeterli olamayabilir ve borçlanma için de gerekli koşullar ve imkânlar uygun olmayabilir. Bu gibi durumlarda devletler finansman ihtiyaçlarını sahip oldukları bazı varlıkları (özellikle verimsiz işleyen varlıkları) satarak karşılarlar. Bu bağlamda özelleştirme devletin gelir bulmada yaşadığı sıkıntıyı giderme amacıyla devlete gelir bulmak için kullanılabilmektedir. Özelleştirme ile devletler sahip oldukları işletmeleri ve mal varlıklarını satarak doğrudan gelir sağladıkları gibi bu hizmetlerin üretimini özel kesime devretmeleriyle dolaylı yoldan gelir elde edebilmektedirler (Çetinkaya, 2001: 175). Özelleştirmenin bir diğer mali amacı ise devlet elindeki işletmelerin faaliyetleri sonucu siyasi, idari ve yönetsel sorunlar nedeniyle meydana çıkan zararlarından kurtulmaktır (Çetinkaya, 2001: 175). Bu tür sorunlu işletmelerin satılması dolayısıyla bunların bütçe üzerindeki yükü ortadan kaldırılmakta ve devletin kaynakları bu tür işletmelerin açıklarını kapatmak için kullanılmamaktadır. Kamu işletmelerinde de söz konusu olan üst yöneticilerin eş ve dostlarını ve siyasilerin parti mensuplarını bu kurumlara yerleştirilmesi istihdam politikası nedeniyle zaman içerisinde fazla işçi yığılmaları olmuş ve bu nedenle de bu işletmelerdeki gizli işsiz sayısı artmıştır. Bu durum da bu işletmelerin sorunlarının büyümesine neden olmuştur (TUSİAD, 1992: 24–28) Özelleştirme ile güdülen bir diğer mali amaç ise bu tür gizli işsizliklerin önlenmesi ve bu işsizlerin devlete olan maiyetinin azaltılmasıdır. Kısaca; Özelleştirmede asıl amaç ekonomik olmakla birlikte, doğrudan doğruya mali sonuçlar elde edebilmek amacıyla da özelleştirme yoluna gidilebilir. Bu durumda ekonomik sonuç elde etmekten ziyade bazı mali sonuçların elde edilmesi amacıyla KİT’lerin satılması söz konusu olmaktadır. Mali amaçlarla özleştirmede devlete gelir sağlama amacı açıkça ifade edilmemesine rağmen zımnen kabul edilen bir konu olmasıyla beraber aldatıcı bir finansman kaynağı olması sebebiylede itiraz edilmektedir (Akalın, 1987: 460) Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan 326 2.3.3. Sosyal Amaçlar Bir toplumda adil bir gelir dağılımının bulunması toplum üyelerinin refah içerisinde mutlu bir şekilde yaşamalarını sağlamaktadır. Eğer toplumda gelir dağılımında adaletsizlikler söz konusu ise bunun giderilmesi için düzenlemelerin yapılması gerekmektedir. Gerek gelişmekte olan gerekse az gelişmiş ülkelerde gelir ve servet dağılımında büyük dengesizlikler söz konusudur. Gelir ve servet dağılımının düzeltilmesi ve servetin geniş kitlelere yayılmasında özelleştirme politikasından yararlanılabilir (TUSİAD, 1992: 24–28 ). Özelleştirme ile mülkiyetin ve sermayenin tabana yayılması sağlanabilir, özelleştirme gelir dağılımını daha adil bir hale getirmeye hizmet edebilir ve özelleştirme ile yeni iş sahaları oluşturulabilir (Çetinkaya, 2001: 176). Devlet işletmelerinin sermayeleri paylara bölünerek çalışanlara, yöneticilere ve küçük tasarruf sahiplerine belli avantajlarla satılması bu kesimlere bir gelir transferi ve mülkiyetin ve sermayenin tabana yayılması anlamına gelir 24 (TUSİAD, 1992: 24–28, Çetinkaya, 2001: 177). Bu sayede verimlilik oranı yükselirken verimlilik artışından da düşük gelir guruplarının pay alması sağlanır, aynı zamanda mülkiyet ile emek faktörünün birleşmesi iş anlaşmazlıklarının azaltılmasını da sağlamaktadır (TUSİAD, 1992: 24–28). Sermayenin hisse senetleri ile tabana yayılmasını sağlayan devlet bu hisselerin belli kesimler elinde toplamasının önüne geçecek tedbirleri almalı sermayenin tabana yayılması için yapılan çabaların boşa çıkmamasını sağlamalıdır. Gelir dağılımını adil hale getirmek ve mülkiyetin ve sermayenin tabana yayılmasını sağlamak haricinde özelleştirmenin yeni iş sahaları oluşturmak amacı da vardır. Devletin yapmış olduğu bazı işlerin (temizlik, çöp toplama, servis taşımacığı v.b.) özel sektöre devredilmesi neticesinde özel sektörün faaliyette bulunmadığı ya da çok az faaliyette bulunduğu bu alanlara yeni yatırımların yapılması ile iş imkânlarının artırılması söz konusu olabilmektedir (Çetinkaya, 2001: 178). Bu alanlarda özel sektörün faaliyette bulunması kaynak “Sermaye Mülkiyetini Tabana Yayma” olarak adlandırılan bu özelleştirme politikası ESOP (Employee Stock Ounership Plan) programı ile KİT hisse senetlerinin çalışanlara satılması, diğer bir değişle KİT çalışanlarının çalıştıkları işletmeye ortak olması amaçlanmaktadır (TUSİAD, 1992: 24-28). 24 Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 327 dağılımında ve kaynak kullanımında etkinliğin artmasına ve kaynakların daha verimli kullanılarak yeni iş imkânlarının oluşturulmasına katkı sağlayabilmektedir. 2.3.4. Türkiye’de Özelleştirme Programının Amaçları Türkiye’de özelleştirme programının amaçları Başbakanlığa bağlı Özelleştirme İdaresi tarafından şu şekilde açıklanmıştır 25; Özelleştirme ile devletin ekonomideki sınaî ve ticari aktivitesinin en aza indirilmesi hedeflenmekte, rekabete dayalı piyasa ekonomisinin oluşturulması, devlet bütçesindeki KİT finansman yükünün azaltılması, sermaye piyasasının geliştirilmesi ve bu sayede atıl tasarrufların ekonomiye kazandırılması, bu yolla elde edilen kaynaklar ile altyapı yatırımlarında kullanılabilmesi mümkün olabilmektedir. Özelleştirmenin temel amacının nihai olarak, devletin ekonomide işletmecilik alanından tamamıyla çekilmesini sağlamaktır. Ayrıca sağlıklı bir ekonomik gelişme için sermaye piyasalarının geliştirilmesi gereklidir. Bunun için ise tasarrufların mali piyasalara yönlendirilmesi ve bu suretle oluşan fonların sermaye piyasalarına akışına imkân verecek bir ekonomik yapının oluşturulması gerekmektedir. Bu açıdan değerlendirildiğinde özelleştirme uygulamaları yerli ve yabancı tasarrufları mali piyasalara ve sermaye piyasalarına yönlendirilerek yeni kaynaklar yaratılması ayrıca kamu kesiminin fonlar üzerindeki talebi nedeniyle sıkışan mali piyasa üzerindeki olumsuz baskının engellenmesi hedeflenmektedir (ÖİB, 2009). 2.4. Türkiye’de Kalkınma Planlarında Özelleştirme KİT’lerin özelleştirilmesi ilk olarak 1985–1989 dönemini kapsayan Beşinci Beş Yıllık Kalkınma Planında “kamu iktisadi teşebbüsleri politikası” başlıklı bölümde ele alınmış ve sadece KİT’lerin bazı işletmelerinin özelleştirilmesi ve bunun da hisse senetlerinin halka satışı şeklinde yapılması öngörülmüştür. Beşinci Beş Yıllık kalkınma planından ziyade 1989–1994 dönemini kapsayan altıncı beş yıllık kalkınma planında özelleştirme konusuna daha açık bir şekilde yer verilmiş ve aynı başlık altında özelleştirme ile ekonomik etkinliği artırmak ve sermayenin tabana www.oib.gov.tr/baskanlik/ozellestirme_amac.htm 328 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan yayılmasını sağlamak temel politika olarak kabul edilmiştir. Bunun haricinde KİT’ler tarafından üretilen mal ve hizmetlerin kalitesinin yükseltilerek bu hizmetlerin rekabet gücünün artırılması üzerinde durulmuştur. Bu planda özelleştirmenin amacı ve süreci net bir şekilde ortaya konulmuştur (DPT, 1989: 34–35). 1996–2000 yıllarını kapsayan yedinci beş yıllık kalkınma planının “Temel Amaçlar ve İlkeler” başlığını taşıyan ikinci bölümünde “Devletin asli görevlerini tam olarak yapabilmesi için, özelleştirme yoluyla üretim alanından çekilmesi hızlandırılarak küçülmesi sağlanırken, rekabetçi piyasa koşullarının hâkim olmasını sağlamak üzere devletin kural koyma ve konulan kurallara uyulmasını sağlama işlevleri ağırlık kazanacağı” üzerinde durulmuştur (DPT, 2000: 20). 2001–2005 dönemini kapsayan sekizinci beş yıllık kalkınma planı çerçevesinde özelleştirmeye dört maddelik yer verilmiştir. Klasik olarak hedefler sıralanmış ve bu hedeflere ulaşmada gerekli uygulamalar belirtilmiştir. Özelleştirme politikaları çerçevesinde devletin ekonomiye müdahalesinin daraltılması, kamu hizmeti niteliğindeki görevlerin yürütülmesinde etkinlik ve verimlilik esaslarına uyulması, özelleştirme kapsamında olmayan işletmelerin faaliyetlerini özerk bir şekilde yürütebilmeleri için yeniden yapılandırılmaları ve şeffaflık bu kalkınma planında bahsedilen konulardandır (DPT, 2001: 34–35). 2007–2013 dönemini kapsayan dokuzuncu beş yıllık kalkınma planının “plan dönemi hedef ve tahminleri” kısmında özelleştirmelerin etkisiyle KİT sisteminin ekonomi içindeki payının önemli ölçüde azaltılacağı, KİT’lerin toplam brüt satış hâsılatının GSYİH’ya oranının 2006 yılındaki yüzde 9 seviyesinden 2013 yılında yüzde 3,3’e düşmesinin beklendiği vurgulanmıştır. Aynı dönemde KİT sisteminde yaratılan katma değerin GSYİH’ya oranının da yüzde 2’den yüzde 0,6’ya düşeceği öngörülmüştür. Plan dönemi sonuna gelindiğinde özelleştirme işlemleri sonucunda kamunun hava ve deniz ulaşımı ile lokomotif ve vagon üretimi; şeker, tütün ve çay ürünlerinin işlenmesi; petrokimya sanayi; malzeme alımı; elektrik dağıtım ve toptan ticareti faaliyet alanlarından tamamen çekilmesi; bunun yanı sıra, elektrik üretimi, doğalgaz piyasası, kömür ve diğer maden işletmeciliğindeki payının azalması hedeflenmektedir. Buna karşın tahıl alımı, tohumluk üretimi, demiryolu ulaşımı alt yapısı, elektrik Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 329 iletimi, petrol arama, hava meydanlarının işletilmesi, posta hizmetleri ile kıyı emniyetinin sağlanması alanlarında faaliyet gösteren KİT’lerin plan döneminde özelleştirilmesi öngörülmemektedir. “Temel Amaçlar” kısmının “ulaştırma ve altyapının geliştirilmesi” alt başlığında ise elektrik sektöründe, kamu üretim tesislerinin ve dağıtım sisteminin özelleştirilmesi, Mart 2004’te yürürlüğe konulan Strateji Belgesi doğrultusunda yapılacağı, dağıtım ve üretim tesislerinin özelleştirmesinden beklenen faydaların bir an önce alınması amacıyla özelleştirme süreci hızlandırılacağı vurgulanmaktadır. 2.5. Türkiye’de 1985–2009 Döneminde Özelleştirme Uygulamalarının Analizi Gerçekleştirilen 2.5.1. Özelleştirme Uygulamalarının Başlangıcı (Morgan Bank Plânı) 1985 yılında Devlet Plânlama Teşkilatı, özelleştirmenin stratejik bir plâna dayandırılması amacıyla yurt içi ve yurt dışından özelleştirme ana plânının hazırlanmasına destek istemiştir. Yapılan ihaleyi Amerikan Morgan Guaranty 26 şirketi kazanmış (Cevizoğlu, 1989: 82) ve bu şirket tarafından Türkiye şartlarına göre hazırlanan Ana Plân doğrultusunda özelleştirmenin amaçları “öncelik sırasıyla” belirlenmiştir. Bu amaçlar; (Çetinkaya, 2001: 225, Karluk, 2002: 339) 1. Pazar güçlerinin ekonomiyi harekete geçirmesine imkân verilmesi, 2. Verimliliğin ve randımanın artırılması, 3. Malların ve hizmetlerin kalite, miktar ve çeşitliliğinin artırılması, 4. Halka açık şirketlerin teşvik edilmesi, 5. Sermaye piyasalarının geliştirilmesinin hızlandırılması, 6. Hazinenin KİT’lere sağladığı malî desteğin asgariye indirilmesi, 7. KİT’ler tarafından uygulanan tekelci fiyatlandırma ve dolaylı vergilendirmenin azaltılması, İhaleyi kazanan “Morgan Guaranty Trust Company of New York (ABD) şirketine ihale bedeli olarak 347.000 ABD doları ödenmiştir. DPT ise bu miktarın 319.000 dolarlık kısmını Türk Lirası olarak ödemiştir (Cevizoğlu 1989: 82) 26 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan 330 8. Kamu görevlilerinin politika ve yönetmelik konularında çalışmalarına izin verilmesi, 9. Modern teknoloji ve yönetim tekniklerinin cezp edilmesi, 10. Çalışanlara hisse senedi vermek suretiyle iş verimliliğinin artırılması, 11. Kamu ve özel sektör kuruluşları arasındaki dengenin değiştirilmesi, 12.Yabancı yatırımlarla uluslararası ekonomik ve politik bağların kuvvetlendirilmesi, 13. Mevcut sermaye yatırımlarındaki iç kârlılığın artırılması, 14. Devlete gelir sağlanmasıdır. Amaçlar incelendiğinde, önceliğin ekonomiyi canlandırmak olduğu görülmekte, “Devlete gelir sağlanması” amacı ise en son sırada yer almaktadır. Özelleştirme Ana Plânı’ndan 32 KİT ekonomik yaşayabilirlik ve yatırım ihtiyaçları kriterleri dikkate alınarak özelleştirme önceliklerine göre 3 ana kategoride sınıflandırılmıştır (Çetinkaya, 2001: 227). Birinci öncelikteki KİT’ler, özel sektöre devri hemen gerçekleşecek olanlar, ikinci öncelikteki KİT’ler; satılabilir olanlar ancak yüksek işlem maliyetleri nedeniyle satışları uzun zaman alabilenler, üçüncü öncelikteki KİT’ler kamu hizmeti veren şirketlerdir. Morgan Bank Plânının yeterli düzeyde kabul görememiş olduğu, ilk özelleştirme çalışmalarından sayılmasına karşın, zaman, para ve güven kaybından başka bir sonuç elde edilemediği belirtilmektedir (Çetinkaya, 2001: 227). 2.5.2. 1985–2009 Döneminde Gerçekleştirilen Özelleştirme Uygulamaları 2.5.2.1. Özelleştirme Programına Alınan Kuruluşlar 1985 yılından itibaren 270 kuruluştaki kamu hisseleri, 22 yarım kalmış tesis, 524 taşınmaz, 8 otoyol, 2 boğaz köprüsü, 103 Tesis, 6 Liman, şans oyunları lisans hakkı ile Araç Muayene İstasyonları özelleştirme kapsamına alınmıştır. Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 331 25 kuruluştaki kamu payı ile 4 taşınmaz daha sonra özelleştirme işlemine tabi tutulmaksızın kapsamdan çıkarılmak, tasfiye edilmek veya kapsamda olmayan başka bir kuruluşla birleştirilerek tüzel kişiliği sona erdirilmek üzere devredilmiştir. Bunlar arasında yer alan T. Öğretmenler Bankası Mayıs 1992’de Halk Bankası’na, Denizcilik Bankası Kasım 1992’de Emlak Bankası’na, Ardem A.Ş. Ağustos 1999’da Arçelik A.Ş.’ye devredilmiştir. TÜLOMSAŞ, TÜDEMSAŞ ve TÜVASAŞ, TCDD’ye iade edilmiştir. Nisan 1987’de özelleştirme kapsamına alınan Gübre Fabrikaları A.Ş. 1989 yılında kapsamdan çıkarılmıştır. Yine kapsama alınan Boğaziçi Hava Taşımacılığı A.Ş. ise tasfiye edilmiştir. TEAŞ’ın bazı şirketlerinde iştirak payı olan AKTAŞ, NURTEK, TGT ve SOYTEK Elekt. Sant. Tes. İşl. ve Tic. A.Ş., ETİTAŞ Elekt. Teç. İmal. Tesisat A.Ş., MİTAŞ Madeni İnş. İşleri A.Ş. ile Kayseri ve Civarı Elekt. T.A.Ş. Mart 1998’de kapsam ve programdan çıkarılmış, eski statülerine iade edilmiştir. Eylül 1997’de kapsama alınan Oyak Sigorta şirketleri Ekim 1998 tarihinde kapsamdan çıkartılarak eski statülerine iade edilmiştir. Aralık 2000’de kapsama alınarak hazırlık işlemine tabi tutulmasına karar verilen Eti Holding A.Ş. Temmuz 2001’de kapsamdan çıkarılarak eski statüsüne iade edilmiştir. Eylül 2003’de kapsama alınan TİGEM Tarım İşletmeleri Genel Müdürlüğü Ağustos 2004 tarihinde kapsamdan çıkarılmıştır. 20 Mart 1990 tarihinde kapsama alınan Gönen Gıda Sanayi A.Ş. 5 Nisan 2006 tarihinde çıkarılmıştır. 2008 yılında ise Türk Arap Pazarlama A.Ş.'nin tüzel kişiliği sona ermiştir. 2009 yılında ise Sümer Halıcılık A.Ş. hisseleri Sümer Holding A.Ş. bünyesinde birleştirilerek tüzel kişiliği sona ermiştir. Ayrıca, 14.6.1995 tarihinde 4046 sayılı Kanun çerçevesinde hisseleri özelleştirme kapsamına alınarak Özelleştirme İdaresi’ne devrilen Türk Telekom, bu işlemin 28.2.1996 tarihli Anayasa Mahkemesi kararı ile iptal edilmesi sonucu kapsamdan çıkarılmıştır. Bunun yanı sıra, 1992 yılında kapsama alınan Et ve Balık Ürünleri A.Ş.’de tesis ve varlık satışı yöntemiyle kısmen özelleştirme uygulamaları gerçekleştirilmiş, ancak 2005 yılında kapsam ve programdan çıkarılarak eski statüsüne iade edilmiştir. Ayrıca BASF – Sümerbank Kimya Sanayii A.Ş. ile Güney Sanayi’ndeki kamu payları, 1993 yılında, daha önce bu paylara sahip olan Sümer Holding’e, ETAĞ A.Ş. ise Ağustos 2001’de Turban 332 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan Turizm A.Ş.’ye devredilmiştir. Bunun yanı sıra, çeşitli tarihlerde özelleştirme kapsam ve programına alınan kuruluşlardan 15 iştirak hissesinin özelleştirme çalışmalarının Sümer Holding A.Ş. tarafından yapılabilmesi amacıyla, söz konusu 15 kuruluşta bulunan İdare’ye ait azınlık hisseleri, Özelleştirme Yüksek Kurulu’nun 12 Mart 2001 tarihli kararı ile Sümer Holding A.Ş.’ye devredilmiş, 4 kuruluşun özelleştirme işlemleri tamamlanmıştır. Yasataş A.Ş. ile MEYBUZ A.Ş.’ye ait İdare hisselerinin özelleştirme çalışmalarının Et ve Balık Ürünleri A.Ş. tarafından yapılabilmesi amacıyla, 10 Eylül 2001 tarihli Özelleştirme Yüksek Kurulu kararı ile Et ve Balık Ürünleri A.Ş.’ye devredilmiş, YASATAŞ EBÜAŞ bünyesinde birleştirilerek tüzel kişiliği sona erdirilmiştir. Meybuz A.Ş.’nin ise özelleştirme işlemleri tamamlanmıştır. İGSAŞ İstanbul Gübre San. A.Ş. ise 15 Nisan 2002’de TÜGSAŞ Türkiye Gübre San. A.Ş. bünyesinde birleştirilmiş ve özelleştirilmiştir. 2003 yılında kapsama alınan Manisa Pamuklu Men. A.Ş. ise Sümer Holding A.Ş.’ye devredilmiştir (ÖİB, 2009). Bunların dışında 1995 yılında özelleştirme kapsamına alınan Hamitabat, Kemerköy, Soma-B ve Yeniköy elektrik santralleri 1997 yılında kapsamdan çıkarılmış ve Enerji Bakanlığı’na iade edilmiştir. Söz konusu santraller 2003 yılında yeniden kapsama alınmıştır. Ancak Kemerköy ve Yeniköy, 2006 yılında kapsamdan çıkarılmıştır. Maliye Bakanlığı ve Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğü’ne ait 4 taşınmaz ise 2000 yılında kapsamdan çıkarılmıştır. Ayrıca, 2004 yılında kapsam ve programa alınan Manavgat İçme Suyu Tesisi ile 2005 yılında kapsam ve programa alınan Foça tatil Köyü, 2006 yılında kapsam ve programından çıkarılarak eski statüsüne iade edilmiştir. Özelleştirme uygulamalarının başlatıldığı 1985 yılından 2008 yılına kadar geçen 23 yıllık sürede kapsama alınan kuruluşların yarısından fazlası tamamen özelleştirilmiştir. Bu kuruluşlardan, daha önce ÇİTOSAN’ın bağlı ortaklığı statüsünde faaliyet gösteren çimento fabrikaları dışında, bu kuruluşların büyük bir kısmı varlık veya kamunun azınlık hissesine sahip olduğu iştiraklerdir. Bugüne kadar, SEK ve YEM Sanayii, ÇİTOSAN, TESTAŞ ve ORÜS’e bağlı tüm üretim birimleri tamamen özelleştirilmiş ve devlet bu alanlarda işletmecilikten çekilmiştir. YEM Sanayii A.Ş. ve SEK Süt Ürünleri A.Ş.’nin Kasım 1997’de, ÇİTOSAN ve TESTAŞ’ın ise Temmuz Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 333 1999’da, tüzel kişilikleri Ticaret Sicil’den silinmiş, söz konusu şirketler EBK Et ve Balık Ürünleri A.Ş. bünyesinde birleştirilerek tasfiye edilmiştir. Bunun yanı sıra, 7 giyim tesisi ve 34 gayrimenkulü özelleştirilen KÖYTEKS Yatırım Holding A.Ş. de, Aralık 1998 tarihinde Sümer Holding A.Ş. bünyesinde birleştirilerek tasfiye edilmiştir. Ayrıca ORÜS Orman Ürünleri A.Ş. bünyesinde bulunan 21 işletmesi özelleştirilmiş, kalan 2 işletme SEKA’ya devredilerek, kuruluş Mart 2000 tarihinde tasfiye edilmiştir. Öte yandan, İSDEMİR 31 Ocak 2002 tarihinde imzalanan devir sözleşmesiyle tüm varlıkları ile birlikte ERDEMİR’e devredilmiş ve tüzel kişiliği sona ermiştir. ÇELBOR A.Ş.’de bulunan %100 oranındaki hisselerin tamamı 31 Mayıs 2002 tarihinde ERDEMİR’e devredilmiştir. T. Gemi Sanayii A.Ş. ise T. Denizcilik İşletmeleri A.Ş. bünyesinde birleştirilerek Mayıs 2002’de tüzel kişiliği sona ermiştir. DİTAŞ Deniz İşletmeciliği A.Ş.’de bulunan %50.98 oranındaki hisselerin tamamı 21 Kasım 2002 tarihinde TÜPRAŞ’a devredilmiştir. Turban Turizm A.Ş., T. Zirai Donatım A.Ş. ve TÜMOSAN Türk Motor Sanayii A.Ş. 7 Şubat 2003 tarihinde SÜMER HOLDİNG A.Ş. bünyesinde birleştirilerek tüzel kişilikleri sona ermiştir. Türkiye Selüloz ve Kağıt Fabrikaları A.Ş. (SEKA) ile Türkiye Gübre Sanayi A.Ş. (TÜGSAŞ), 19 Eylül 2005 tarihinde SÜMER HOLDİNG A.Ş. bünyesinde birleştirilerek tüzel kişilikleri sona ermiştir. 29 Ocak 2008 tarihinde ise Türkiye Demir Çelik İşletmeleri A.Ş., Sümer Holding A.Ş. bünyesinde birleştirilerek tüzel kişiliği sona ermiştir. KARDEMİR özelleştirmesiyle ilk defa yöre halkı, sanayici ve çalışanlara bedelsiz devir suretiyle gider tasarrufuna yönelik bir uygulama yapılmıştır. NETAŞ ve TOFAŞ’da bulunan kamu hisseleri ilk defa uluslararası piyasalarda halka arz edilmiş, böylece İMKB’nin yabancı borsalarla entegrasyonunun sağlanmasında bir adım atılmıştır. 1990’lı yılların başında birçok şirketteki kamu hisseleri kısıtlı da olsa halka arz edilmiş, hisse senedinin kurumsallaşması ve sermayenin tabana yayılmasında bir başlangıç yapılmış, 1998 yılında da T. İŞ BANKASI’ndaki kamu hisseleri ile 2000 yılında TÜPRAŞ hisselerinin büyük bölümünün özelleştirilmesiyle yurtiçi ve yurtdışı piyasalarda bugüne kadar yapılan en büyük halka arz gerçekleştirilmiştir. SÜMERBANK, DENİZBANK, ETİBANK ve ANADOLUBANK’ın özelleştirilmesi ile de kamu bankalarının özel sektöre devredilmelerine ilişkin ilk adımlar atılmıştır. DENİZ 334 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan NAKLİYATI T.A.Ş.’nin özelleştirilmesi, TDİ’nin İzmir Körfez Hattı ile Şehir içi Yolcu ve Araç Taşımacılığı’nın da devri sonucunda devlet, deniz taşımacılığından da çekilmeye başlamıştır. 2000 yılında POAŞ’ın % 51 oranındaki hissesi blok satış yöntemiyle özelleştirilmesi sonucunda bugüne kadar yapılan en önemli özelleştirme uygulamalarından biri gerçekleştirilmiş, 2002 yılında ise kalan kamu hisselerinin İMKB’de satışı sonucunda tamamı özelleştirilmiştir. Ayrıca bu süreç içerisinde devletin, turizm, tekstil ve hayvancılık sektörlerindeki işletmelerinin yaklaşık % 90’ı da özelleştirilmiştir. Halen özelleştirme kapsamında 2, kapsam ve programda 17 olmak üzere toplam 19 kuruluş bulunmaktadır. Bu kuruluşların 11 tanesinde % 50’nin üzerinde kamu payı vardır. Söz konusu 2 kuruluşun programa alınması yönündeki çalışmalar sürdürülmektedir. Bunun yanı sıra, özelleştirme kapsamında 192 taşınmaz, 77 tesis, 5 liman, 8 otoyol, 2 boğaz köprüsü, şans oyunları lisans hakkı da yer almaktadır (ÖİB, 2009). 2.5.2.2. Gerçekleştirilen Özelleştirme Uygulamaları a) 1986–2009 Yılları Arasında Gerçekleştirilen Özelleştirme Uygulamalar Özelleştirme çalışmaları, 1984 yılında kamuya ait yarım kalmış tesislerin tamamlanması veya yerine yeni bir tesis kurulması amacı ile özel sektöre devri uygulamaları ile başlamıştır. 1986 yılından itibaren hız kazanan ve tamamı kamuya ait veya kamu iştiraki olan kuruluşlardaki kamu paylarının özelleştirme kapsamına alınması yoluyla yürütülen program çerçevesinde, İdare tarafından bugüne kadar 199 kuruluşta hisse senedi veya varlık satış/devir işlemi yapılmış ve bu kuruluşlardan 188’sinde hiç kamu payı kalmamıştır. Başlangıç tarihi olan 1985 yılından bugüne kadar gerçekleştirilen özelleştirme uygulamalarının toplam tutarı 38 milyar $ düzeyindedir. Bir bölümü vadeli ve döviz cinsinden gerçekleştirilen bu hisse senedi ve varlık satış işlemlerinden 31 Aralık 2004 itibariyle 4,5 milyar YTL (8,6 milyar $) net giriş sağlanmıştır. Yıl bazında uygulama tutarı ile net giriş tutarı arasındaki fark, vadeli işlemlere ilişkin taksit ödemelerinden kaynaklanmaktadır. Özelleştirme kapsamındaki kuruluşlardan elde edilen 0,9 milyar YTL’lik (2,3 milyar $) temettü Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 335 geliri ve 4,1 milyar YTL’lik (3,4 milyar $) diğer kaynaklarla birlikte 1985 – 31 Aralık 2004 dönemi toplam kaynakları 9,5 milyar YTL (14,3 milyar $) düzeyine ulaşmaktadır. Aynı dönemde özelleştirme uygulamaları çerçevesinde 9,2 milyar YTL (13,9 milyar $) tutarında kullanım gerçekleştirilmiştir. Özelleştirme uygulamalarına ilişkin kullanımların % 98’lik bir bölümü, kapsamdaki kuruluşlara sermaye iştiraki, kredi borçları ve personel ödemeleri, özelleştirme bonoları ve Hazine’ye aktarmaya ilişkin ödenen tutarlardır. Özelleştirme uygulamaları sonucunda elde edilen kaynakların kullanımı 3 ana başlık altında toplanmaktadır. Bunlardan ilki özelleştirme kapsamındaki kuruluşlara yapılan ödemelerdir. 6.1 milyar $ düzeyinde ve toplam kaynakların %44’ünü kapsayan bu tutar, kuruluşlara yapılan sermaye iştirakleri, verilen krediler, çalışanlara yönelik iş kaybı ve özelleştirme sonrası tazminatları ile emeklilik primi ödemeleri gibi kullanım kalemlerinden oluşmaktadır. İkinci büyük kullanım kalemini ise, aynı tarih itibariyle 3,6 milyar $ düzeyinde ve toplam kullanımların % 26’sını kapsayan ve Hazineye ve Hazine bünyesinde bulunan Kamu Ortaklığı Fonu’na yapılan aktarmalardan oluşturmaktadır. Bu Fon’un kullanım alanı ise mevzuatla sadece baraj, otoyol ve içme suları gibi altyapı tesislerinin finansmanıyla sınırlandırılmıştır. 26 Mayıs 2000 tarihinde yürürlüğe giren 4568 sayılı Kanun çerçevesinde, 2001 yılından beri aktarma yapılmamıştır. Üçüncü kullanım kalemi ise, özelleştirme uygulamaları için çıkarılan bono ve tahvil ödemeleri gibi tutarlardan oluşmaktadır. Bu ödemelerin toplamı da yine aynı dönemde 3,9 milyar $ düzeyinde olup, toplam kullanımların %28’ini kapsamaktadır. Yukarıda belirtilen üç ana kullanım kalemi toplamı olan 13,6 milyar $ düzeyindeki tutar, toplam kullanımların % 98’ini kapsamakta ve özelleştirme olgusu var olsa da, olmasa da, devletin bir şekilde Hazinesinden yapmak zorunda olduğu tutarlardan oluşmaktadır. Bu arada özelleştirmeye bağlı olarak yapılan ve gider-masraf olarak tanımlanabilecek, uygulamalar için yapılan danışmanlık, ihale ilanları ile reklam ve tanıtım giderleri ise toplam kullanımların yalnızca % 1’ini oluşturmaktadır (ÖİB, 2009). Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan 336 aa) 1986 -2009 Dönemi Yıllar İtibariyle Özelleştirme Uygulamaları Tablo 1: 1986-2009 Uygulamaları($) Özelleştire Yöntemi Blok Satış Yıllar Dönemi 1986–2007 ($) 18.159.166.639 Gerçekleştirilen 2008 Özelleştirme ($) 2.040.000.000 2009 ($) 0 Toplam ($) 20.199.166.639 Tesis/Varlık Satışı 4.821.223.576 2.256.200.287 1.829.426.707 8.906.850.570 Halka Arz 5.180.202.610 1.911.000.000 0 7.091.202.610 İMKB'de Satış 1.261.053.768 0 0 1.261.053.768 4.368.792 0 0 4.368.792 615.730.069 89.923.687 2.727.042 708.380.798 30.041.745.454 6.297.123.974 1.832.153.749 38.171.023.177 Yarım Kalmış Tesis Satışı Bedelli Devirler TOPLAM Kaynak: (ÖİB, 2009). Tablolardan da görüldüğü gibi 1986–2009 yılları arasında Blok Satış, Tesis/Varlık Satışı, Halka arz, Uluslar arası kurumsal arz, İMKB’de satış, Yarım kalmış Tesis satışı ve bedelli devir uygulamaları ile özelleştirmeden toplam 38.171.023.177 $ gelir elde edilmiştir. Şekil 3: 1985-2009 Dönemi Gerçekleştirilen Özelleştirme Gelirleri (Milyon$) Kaynak: (ÖİB, 2009) Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 337 Yukarıdaki şekilden de görüldüğü gibi 1985–2009 yıllarını kapsayan 24 yıl içerisinde en fazla özelleştirme geliri sırasıyla 2005, 2006 ve 2008 yıllarında elde edilmiştir. 1985 yılında başlayan özelleştirme uygulamalarında 1989–2009 yılları arasındaki sürede elde edilen gelirin en düşük olduğu yılın “38,3 milyon $” ile 1999 olduğu görülmektedir. 2005 yılında 27 8.222 milyon $ seviyesi ile tarihin en yüksek düzeyine ulaşmıştır. 2006 yılında bir önceki yıla göre biraz düşen özelleştirme gelirleri 8.096 milyon $ düzeyinde seyretmiştir. 2007 yılında önceki iki yıla nazaran düşen gelirler 2008 yılında yükselerek ise 6.297 milyon $ olarak gerçekleşmiştir. ab) 1985–2009 Dönemi Yöntemler İtibariyle Özelleştirme Uygulamaları Şekil 4: 1985–2009 Dönemi Yöntemler İtibariyle Özelleştirme Uygulamaları Şekilden de görüldü gibi 1985–2009 yılları arasında gerçekleştirilen özelleştirme işlemlerinin sırasıyla, %53’ü Blok Satış Yöntemiyle, %19’u Halka arz Yöntemiyle, %23’ü Tesis ve Varlık Satışı ile % 3’ü İMKB’de Satış Yöntemiyle, % 2’si de Bedelli devir ile gerçekleştirilmiştir. 2005 yılında gerçekleştirilen özelleştirme uygulamaları ile ilgili ayrıntı için bakınız Ek:4 27 338 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan 2.6. Türkiye’de Özelleştirme Uygulamalarında Karşılaşılan Sorunlar Türkiye’de özelleştirme uygulamalarında karşılaşılan sorunlar özelleştirmenin yapısal sorunları ve özelleştirme süreç ve uygulamalarında karşılaşılan sorunlar olarak ele alınacaktır. 2.6.1. Özelleştirmenin Yapısal Sorunları Özelleştirmenin başarısı için özelleştirmenin alt yapısı da denilen; rekabete dayalı serbest piyasa ekonomisinin yerleşikliği ve makro ekonomik yapının güçlü olması, sermaye piyasalarının gelişmiş olması, halkın tasarruf gücünün yüksek olması, adil gelir dağılımının olması, ülkede siyasal istikrarın bulunması ve özelleştirme programının ve fikrinin genel kabul görmüş olması gibi bazı koşulların mevcut olması gerekmektedir. Ülkemizde ise sayılan bu unsurların çoğunlukla eksik olduğu görülmektedir. Bu nedenle Türkiye’de özelleştirme programı diğer makro politikalarla beraber uygulanmaktadır. Türkiye’de özelleştirmede karşılaşılan yapısal sorunlar; Siyasi istikrarsızlık ve belirsizliğin olması, ekonominin genelinde istikrarsızlığın olması ve ekonominin zayıf olması, güçlü ve gelişmiş bir sermaye piyasasının bulunmayışı, tekelci bir ekonomik yapının bulunması ve KİT sübvansiyonlarının sosyal bir alışkanlık haline gelmiş olması (Yıldırım, 1999: 106-107), toplumun geniş bir kesiminin desteğinden yoksun olması, özelleştirilecek şirketlerin yeniden düzenlenmesi ve mali ve ekonomik yapılarının düzeltilmesi, kamu tekellerinin yerini özel tekellerin alacağı kaygısı vb (Atasoy, 1993: 189) olarak sayılabilir. 2.6.2. Özelleştirmenin Süreç ve Uygulamalarında Karşılaşılan Sorunlar Türkiye’de özleştirmenin yapısal sorunlarının yanında özelleştirmenin süreç ve uygulamalarında da bazı sorunlarla karşılaşılmaktadır. Bu sorunlar; zamanlamada yapılacak bir yanlışlığı finansal piyasaların dengesini sarsma ihtimali (Atasoy, 1993: 189, Yıldırım, 1999: 108–109), kapsamlı bir özelleştirme programının uygulanmaması, özelleştirme uygulamalarında hedef sapması, yeterli talebin olmaması, KİT’lerdeki aşırı istihdamın olması (Yıldırım, 1999: 108–109),özelleştirme sonucunda bazı siyasal ve bürokratik kadroların yetkisinin azalması dolayısıyla bu kesimlerin engelleyici ve Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 339 ya yavaşlatıcı tavır koyabilmeleri, sendikalarında bu kadrolara benzer bir tavır içinde olabilmeleri (Atasoy, 1993: 190), kamuoyuna özleştirmenin ekonomik bir zorunluluk olduğunun anlatılamaması dolayısıyla, ilgili çevrelerden ve siyasi partilerden tepkiler gelmesi, özelleştirilecek kuruluşlarda fazla istihdamın söz konusu olması ve bunu gidermek için gerekli sosyal güvenlik önlemlerinin şimdiye kadar alınmamış olması, özleştirme önceliklerinin tam olarak belirlenmemiş olması (Karluk, 2002: 362) vb. olarak sayılabilir. Bunların haricinde özelleştirme politikasındaki gevşeklik, yasal çerçevenin yetersizliği, ekonominin içinde bulunduğu koşullar, pazarlama stratejisi sorunları, şeffaflık (açıklık) sorunu gibi sorunlarda sayılabilir (Sarıaslan ve Erol, 1993: 45–61). Ayrıca bunların yanı sıra Atasoy tarafından Türkiye’de özelleştirmede karşılaşılması muhtemel sorunlarla ilgili yapılan bürokratlar üzerinde bir anket çalışmasında bürokratların yapmış olduğu sıralamada ilk olarak “KİT’lerin verimsiz ve sürekli zarar etmeleri” daha sonra “Sermaye piyasasının yeteri kadar gelişmemiş olması” bunu takiben “Siyasal istikrarsızlık” dördüncü olarak “ Makro ekonomik zayıflık” beşinci olarak “Çalışanların tepkisi” daha sonra “KİT’ler aracılığı ile yapılan sübvansiyonların alışkanlık haline gelmesi” son iki sırada da “ Yabancı sermayenin yetersizliği” ve “Bürokratik engeller” görüşleri hâkimdir. Politikacılar arsında yapılan anket çalışmasında da buna benzer bir sıralama ortaya çıkmıştır (Atasoy, 1993: 253) 2.7. Türkiye’de Özelleştirme Uygulamalarının Ekonomik Etkileri ve Değerlendirilmesi Özelleştirmenin mikro planda etkileri; işletme performansı üzerine etkisi, tüketici refahı üzerindeki etkisi şeklinde ortaya çıkmaktadır. Bu bağlamda yapılan özelleştirmeler sonucunda özelleştirilen kuruluşun performansında eski duruma göre ciddi bir artış söz konusu olmaktadır. Bunun yanında mal ve hizmetlerin bulunabilirliği ve kalitesinin artması da tüketici refahını artırmaktadır (Altıntaş, 1997: 39). Özelleştirmenin makro planda ekonomik etkileri ise; özeleştirmenin makro ekonomik istikrar üzerindeki etkisi, mali etkisi, istihdam ve işsizlik üzerindeki etkisi, iktisadi etkinlik ve verimlilik 340 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan üzerindeki etkisi ve yabancı sermaye girişi üzerindeki etkisi şeklinde sıralanabilir. Özelleştirme sonucunda mali anlamda kamu gelirlerinde artış söz konusu olmakta, istihdamda artış/azalış söz konusu olmakta, hisselerin toplumun düşük gelirli kişilere satılması şartıyla sermayenin tabana yayılması ve gelir dağılımını bu anlamda olumlu etkilemesi sağlanmakta, verimlilik ve etkinlik artmakta ve de yabancı sermayenin ülkeye girişi sağlanabilmektedir (Altıntaş, 1997: 39). 2.7.1. Özelleştirmenin Makro Ekonomik İstikrar Üzerinde Etkisi Özelleştirme, ekonomik büyümenin sağlanması için uygun koşulların temin edilmesi ve devletin görevinin tam olarak tanımlanabilmesi açısından devlet politikasında önemli yer tutmaktadır (Aksoy Hasan, s:3). Türkiye’de 1986’de başlayan özelleştirme çalışmalarının makroekonomik istikrardan nasıl etkilendiği incelemek amacıyla yapılan bir araştırmada 28 üç gruba ayrılan makroekonomik değişkenler (temel makroekonomik, kamu sektörü ve finansal) bağımsız değişkenler ve özelleştirme gelirleri de bağımlı değişken olarak alınmış ve En Küçük Kareler yöntemiyle tahminde bulunulmuştur. Sonuçta, Türkiye’de özelleştirme gelirlerinin, grup olarak bakıldığında tüm makroekonomik değişkenlerden etkilendiği sonucuna ulaşılmıştır. Fakat tüm faktörler bir arada değerlendirildiğinde, kamu sektörü ve finansal değişkenlerin bu etkide en önemli değişkenler olduğu bulunmuş, bütçe açıkları, özelleştirme gelirlerini azaltırken, borç stokunun etkisinin ise belirsiz olduğu sonucuna ulaşılmıştır. Finansal açıdan bakıldığında ise, döviz kurundaki değişmelerin, özelleştirme gelirlerini artırdığı, ayrıca özel sektör yatırımlarının artması, beklendiği şekilde özelleştirme için pozitif bir faktör olduğu sonucuna ulaşılmıştır (Kuştepeli ve Gülcan, 2002: 27). Araştırmada “Bir ülkede makroekonomik istikrar sağlanmış ise, özelleştirme için ekonomik açıdan uygun ortam da sağlanmıştır ve özelleştirme çalışmalarının başarılı olması gerekecektir” hipotezi test edilmiştir. 28 Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 341 2.7.2. Özelleştirmenin İstihdam ve İşsizlik Üzerindeki Etkisi Özelleştirme ile ilgili tartışılan konulardan biri de özelleştirmenin ilk olarak istihdamı azaltacağı hususudur. Bu bağlamda da kamu kesiminde gerekenden fazla kişinin istihdam edildiği teşebbüslerin, özel sektöre geçmesi halinde verimlilik kriterinin uygulanarak fazla istihdamın azaltılacağını öngörülmektedir (Ateş, 2008: 99,100). Eğitim, sağlık ve sosyal hizmetler ile mahalli idarelerce gerçekleştirilmekte olan temizlik gibi hizmetlerin temel özelliği, emek yoğun faaliyetler olmasıdır. Bu hizmetlerin merkezi veya mahalli idareler tarafından özel sektöre devredilmesi (taşeron usulü ile), istihdam seviyesini olumsuz olarak etkileyebilecektir. Çünkü emek yoğun üretimde, toplam maliyeti düşürmenin en geçerli yolu, maliyetler içinde önemli bir paya sahip olan emek maliyetinin düşürülmesidir. Özel sektör tarafından, emek maliyetinin düşürülmesi ise, mevcut çalışanların ücret seviyelerini düşürme ve sendikasızlaştırarak toplu iş sözleşmesi kapsamından çıkarma şeklinde iki yolla gerçekleştirmektedir. Hizmet kalitesinde bir düşmeye razı olarak ve çalışanların çalışma sürelerini uzatarak bu daralma sağlanmaktadır. İşçi sendikaları bu tip bir özelleştirmeye, sosyal politika alanında yol açtığı gerileme dolayısı ile şiddetle karşı çıkarken, mahalli idareciler ise aynı hizmeti daha az sayıdaki kişi ile ve daha ucuza yaptırmayı başarı olarak görebilmektedir (Ateş, 2008: 99,100). Bazı yazarlara göre; özelleştirme sonucunda Personel sayısının azaltılması, çalışanların mağdur olması yönünde bir izlenim oluştursa bile, durumun geniş ölçekte ele alınması durumunda sağlanan kar ile yeni yatırımların gerçekleştirilme imkânının artacağı ve bu suretle de uzman personel ihtiyacının gündeme geleceği, bu sayede işini kaybettiği düşünülen personelin, başka iş imkânlarına sahip olacağı ve özelleştirilen sektörde çalışan kişilerin vasıflarının artacağı belirtilmektedir (Aksoy Hasan, s:6). Türkiye ile ilgili yapılan bir çalışmada 24 adet kuruluşun özelleştirme öncesi ve sonrası çalışan sayısı karşılaştırılmıştır. Özelleştirmeler öncesi 65.361 çalışanı olan bu 24 isletmenin özelleştirme sonrası çalışan sayısının 49.900’a düştüğü görülmüştür. Fakat bazı işletmelerde özelleştirme sonrası çalışan sayısında artış da söz konusudur. Özelleştirme sonrası isçi statüsünde çalışanların önemli bir kısmının kıdem ve ihbar tazminatı ödenerek isten çıkartıldığı, bunların önemli kısmının tazminatlarının Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan 342 ise Özelleştirme idaresi tarafından ödendiği belirtilmektedir (Şanöz, 2007: 146). Özelleştirme ile beraber personel azaltımı yoluna gidilmesi ile ilgili dünya örneklerine bakıldığında Türkiye’deki gibi istihdam edilenlerin sayısında bir azalmanın ortaya çıktığı görülmektedir. Örneğin, Çek Cumhuriyeti’nde su temini ve atık su kanalizasyon hizmetlerinin özelleştirilmesi 1992 yılında başlamış olup, bu tarihten itibaren su sektöründe çalışan sayısı %26 azalmıştır. Macaristan’da benzer şekilde bir su şirketinde çalışan sayısı %46 azalmıştır. Su ve atık su kanalizasyon hizmetlerinin özelleştirilmesi ile Arjantin’de %50, Kolombiya’da %67 personel azatlımı sağlanmıştır. Avustralya’da Sydney Water’ın kurulmasıyla, 1984–1994 yılları arasında %53’lük bir azalma ile iş sayısı 12.776’dan 6.774’e düşmüştür. 1997 yılında Güney Avustralya’da tüm su temin sisteminin oluşturulması için kurulan United Water konsorsiyumu ile (İngiltere’den Thames Water ve Fransa’dan Generale de Eaux konsorsiyumu) çalışan sayısı %43 azaltılmıştır (Aksoy Hasan, s:6) 2.7.3. Özelleştirmenin Üzerindeki Etkisi İktisadi Etkinlik ve Verimlilik Bazı yazarlar tarafından özelleştirme sonucunda istihdamın azaltılmasının olumlu bir sonuç olduğu ve bu durumun verilen hizmetin kalitesini artıracağı, giderleri azaltacağı ve verimlilik/üretkenliği artıracağı vurgulanmaktadır 29 (Aksoy Hasan, s:6). Özelleştirme uygulamalarının iktisadi etkinlik ve verimliliğine yönelik Türkiye üzerine yapılan bir çalışmada ise sanayi sektörü, hizmet sektörü ve finans sektöründe özelleştirilen kuruluşlardan örnekler seçilip ilgili kuruluşların etkinlik ve verimliliği araştırılmıştır. İlgili sektörlerdeki kuruluşların özelleştirme öncesi durumlarına göre özelleştirildikten sonra etkinlik ve verimliliklerinin arttığı sonucuna ulaşılmıştır (Balaban, 2007: 104–105). Diğer bir çalışmada 1984 yılı verilerini kullanarak, kamuya ve özel sektöre ait çimento fabrikalarının verimlilik düzeylerini stokastik üretim sınırı ile karşılaştırılmış ve çimento fabrikalarının sahiplik Bu amaçla dünyanın birçok yerinde, özelleştirme ile beraber personel azaltımı yoluna gidilmiştir (Aksoy Hasan, s:6). 29 Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 343 yapıları ile verimlilik düzeyleri arasında anlamlı bir ilişki olmadığı tespit edilmiştir (Çakmak ve Zaim,1992). Saygılı ve Taymaz (2001) tarafından 1980–1995 dönemi verileri kullanılarak yapılan diğer bir çalışmada ise özel çimento fabrikalarının kamuya ait çimento fabrikalarından daha verimli faaliyet göstermediği ve özelleştirmenin çimento fabrikalarındaki verimlilik düzeyinde bir iyileşmeye neden olmadığı sonucuna varılmıştır. 1983–1999 döneminde özelleştirilen çimento fabrikalarının verimliliklerinin incelenen başka bir çalışmada ise, diğer iki çalışmadan farklı olarak özelleştirme sonrası dönemde verimlilik artışı tespit edilmiştir (Ökten ve Arın, 2006). 2.7.4. Özelleştirmenin Üzerindeki Etkisi Sermayenin Tabana Yayılması Türkiye'de sermayeyi tabana yaymadaki amaç, bir yandan mülkiyeti halka yayarken, öte yandan sermaye piyasasının gelişmesine katkıda bulunmak ve piyasa mekanizmalarının etkinliğini artırmaktır. Bunun yanında tasarrufların teşvik edilmesi ve yönlendirilmesi açısından da önemli bir yöntem olarak görülmektedir. Bu çerçevede dünya uygulamalarına bakıldığında özellikle İngiltere’de, özelleştirilen şirketlerde çalışanların %90’nının bu şirketlere ortak olduğunu, Amerika, Fransa’da da benzer şekilde çalışanların çalıştıkları şirketlere ortak olmaları söz konusudur. Türkiye’de ise bu oran oldukça düşük seviyede kalmıştır. TELETAŞ ve PETKİM örneklerinde hisse senedi alan kişi sayısı toplam 209.171'dir (Üzümcü, 2007: 225). 2009 yıl itibariyle ise 7.091.202.610$ tutarındaki özelleştirme halka arz yöntemi ile gerçekleştirilmiştir. Halka arz yönteminin özelleştirme yöntemleri içerisindeki payı ise %19’dur. Halka arz yoluyla özelleştirme yönteminin çok az kullanılmasının, mülkiyetin tabana yayılmaması nedeniyle küçük yatırımcıların aleyhine olduğu, küçük yatırımcının kamu mülkiyeti azaldığı için yapılan özelleştirmelerden orta ve düşük gelir grupları zarar gördüğü belirtilmektedir (Yaşar, 2006: 129). SONUÇ Ülkemizin gündemine, yasal düzenlemeleri de dâhil 1930’lu yıllarda girmiş olan ve günümüzde ekonomi politikasının gündeminin en üst sıralarında yer alan Özelleştirme Türkiye’de ve serbest piyasa uygulamalarında en önde bulunan batı Avrupa ülkelerinde bugün 344 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan kamuoyunun yakından ilgi duyduğu ve üzerinde tartışmaların yapıldığı bir faaliyettir. 1980’li yılların başlarında devletin toplumsal refahı bazı mal ve hizmetlerin üretiminde maksimuma çıkaramadığı yâda maksimumdan uzaklaştırdığı düşüncesinin hâkim olmaya başlamasıyla ortaya konan alternatif çözümlerden biri olan özelleştirme ile ekonomide “preto optimumu”nun gerçekleştirilmesi için piyasada değişime konu olabilen mal ve hizmetlerin özel kesim tarafından üretilmesi amaçlanmaktadır. Özelleştirmenin temel amacının nihai olarak, devletin ekonomide işletmecilik alanından tamamıyla çekilmesini sağlamak olduğu belirtilmektedir. 1985 yılında bazı yarım kalmış tesislerin özel sektöre devriyle başlamış olan özelleştirme uygulamalarında bu yıldan itibaren 270 kuruluştaki kamu hisseleri, 22 yarım kalmış tesis, 524 taşınmaz, 8 otoyol, 2 boğaz köprüsü, 103 Tesis, 6 Liman, şans oyunları lisans hakkı ile Araç Muayene İstasyonları özelleştirme kapsamına alınmıştır. 25 kuruluştaki kamu payı ile 4 taşınmaz daha sonra özelleştirme işlemine tabi tutulmaksızın kapsamdan çıkarılmak, tasfiye edilmek veya kapsamda olmayan başka bir kuruluşla birleştirilerek tüzel kişiliği sona erdirilmek üzere devredilmiştir. Özelleştirme uygulamalarının başlatıldığı 1985 yılından 2009 yılına kadar geçen 24 yıllık sürede kapsama alınan kuruluşların yarısından fazlası tamamen özelleştirilmiştir. 2000 yılı içerisinde POAŞ’ın % 51 oranındaki hissesinin blok satış yöntemiyle özelleştirilmesi sonucunda bugüne kadar yapılan en büyük özelleştirme uygulaması gerçekleştirilmiştir. Ayrıca bu süreç içerisinde devletin, turizm, tekstil ve hayvancılık sektörlerindeki işletmelerinin yaklaşık % 90’ı da özelleştirilmiştir. Halen özelleştirme kapsamında 2, kapsam ve programda 17 olmak üzere toplam 19 kuruluş bulunmaktadır. Bu kuruluşların 11 tanesinde % 50’nin üzerinde kamu payı vardır. Söz konusu 2 kuruluşun programa alınması yönündeki çalışmalar sürdürülmektedir. Bunun yanı sıra, özelleştirme kapsamında 192 taşınmaz, 77 tesis, 5 liman, 8 otoyol, 2 boğaz köprüsü, şans oyunları lisans hakkı da yer almaktadır Günümüzde Türkiye’de uygulanan özelleştirmelerde; Blok Satış Yöntemi, Halka arz Yöntemi, Tesis ve Varlık Satışı yöntemi, İMKB’de Satış Yöntemi ve Bedelli devir yöntemi olmak üzere 5 çeşit özelleştirme yöntemi uygulanmaktadır. Ülkemizde 1985–2009 yılları Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 345 arasında gerçekleştirilen özelleştirme işlemlerinin sırasıyla, %53’ü Blok Satış Yöntemiyle, %19’u Halka arz Yöntemiyle, %23’ü Tesis ve Varlık Satışı ile % 3’ü İMKB’de Satış Yöntemiyle, % 2’si de Bedelli devir ile gerçekleştirilmiştir (ÖİB, 2009). Şimdi sırasıyla bu yöntemlerin neler olduğu konusunda bilgi verilecektir. 1986–2009 yılları arasında gerçekleştirilen özelleştirme uygulamalarıyla toplam 38 milyar $ gelir elde edilmiştir. 1985–2009 yıllarını kapsayan 24 yıl içerisinde en fazla özelleştirme geliri sırasıyla 2005, 2006, 2008 ve 2000 yılında elde edilmiştir. 1985 yılında başlayan özelleştirme uygulamalarında 1989–2009 yılları arasındaki sürede elde edilen gelirin en düşük olduğu yılın “38,3 milyon $” ile 1999 olduğu görülmektedir. 2000 yılında ise özelleştirme gelirleri önceki yıllara nazaran tam bir sıçrama yaparak “2717 milyon $” ile dönemin en yüksek değerine ulaşmıştır. 2005 yılında bu oran çok daha fazla büyüyerek 8.222 milyon $ seviyesi ile tarihin en yüksek düzeyine ulaşmıştır. 2006 yılında bir önceki yıla göre biraz düşen özelleştirme gelirleri 8.096 milyon $ düzeyinde seyretmiştir. 2007 yılında önceki iki yıla nazaran düşen gelirler 2008 yılında yükselerek ise 6.297 milyon $ olarak gerçekleşmiştir. 2009 yılının Ağustos ayı itibariyle ise Satış/Devir işlemi tamamlanan özelleştirme uygulamalarının tutarı 1.832.153.749 $’dır. Halen ihalesi tamamlanmış onay aşamasındaki ve sözleşmesi imza aşamasındaki projeler, İlana Çıkılıp Teklif Alınana Projeler, İlana Çıkılıp İptal Edilen Projeler, İhale İlanında Olan Projeler, İhale Veya Satış/Devir Prosedürü Devam Eden Kuruluşlar mevcuttur. Türkiye’de özleştirmenin yapısal sorunlarının yanında özelleştirmenin süreç ve uygulamalarında halen bazı sorunlarla karşılaşılmaktadır. Bu sorunlara rağmen özelleştirmenin mikro ve makro anlamda olumlu etkileri de mevcuttur. Özelleştirme soncunda mal ve hizmetlerin bulunabilirliği artabilmekte ve kalitesinin artması da tüketici refahını artırmaktadır. Ayrıca özelleştirmenin makro ekonomik değişkenler üzerinde de olumlu etkisi olmaktadır. Özelleştirme ile istihdam edilenlerin sayısında bir azalış olduğu da gözlenmiştir. Fakat buna rağmen iktisadi etkinlik ve verimlilikteki artışa özelleştirmenin katkısı oldukça büyüktür. Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan 346 KAYNAKÇA AKTAN, Coşkun Can, 1993, Kamu Ekonomisinden Piyasa Ekonomisine-Özelleştirme, TAKAV Matbaası, Ankara. AKALIN, GÜNERİ, 1987, KİT’ler ve Özelleştirilmeleri, AÜSBFD, Cilt XLI, Sayı: 1–4, Ocak-Aralık 1986AÜSBFBYYO Basımevi, Ankara. AKSOY HASAN, Dila, “Hizmetlerin Özelleştirilmesi” http://www.tubitak.gov.tr/tubitak_content_files/vizyon2023/cs k/EK-12.pdf (10 Ekim 2009). ALTINTAŞ, Halil, 1997, “Dünyada ve Türkiye’de Özelleştirmenin Mikro ve Makro Ekonomik Etkileri” İktisat, İşletme ve Finans Dergisi, Cilt 12, Sayı:131i ss:37-42. ATASOY, Veysel, (1993), Türkiye`de Kamu İktisadi Teşebbüsleri ve Özelleştirme Sorunu, Ankara. ATEŞ, Mehmet Ali, 2008, “Türkiye’de Özelleştirme Sürecinde İşsizlik ve İstihdam Sorunu” Yayınlanmamış Doktora Tezi, İnönü Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Malatya. BALABAN, Yakup, 2007, “Özelleştirme Uygulamalarının İktisadi Etkinlik ve Verimlilik Açısından Analizi: Türkiye Örneği”, Yayınlanmamış Yüksek Lisans Tezi, Gazi Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Ankara. CEVİZOĞLU, M. Hulki (1989), Türkiye`nin Özelleştirme, İlgi Yayıncılık, İstanbul. Gündemindeki ÇAKMAK, E.H. ve O. ZAİM. “Privatization and Comparative Efficiency of Public and Private Enterprise in Turkey”, Annals of Public & Cooperative Economics, 1992: 271-284. ÇETİNKAYA, Özhan (2001), Türkiye`de Devlet İşletmeciliği ve Özelleştirme, Ekin Kitabevi Yayınları, Bursa. DPT, 1985, “Beşinci Beş Yıllık Kalkınma Planı (1985-1989)” Başbakanlık Basımevi, Ankara. Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 347 DPT, 1989, “Altıncı Beş Yıllık Kalkınma Planı (1989-1994)” Başbakanlık Basımevi, Ankara. DPT, 2006, “Dokuzuncu Beş Yıllık Kalkınma Planı (2007–2013)” Yayın ve Basım Şube Müdürlüğü, Ankara. ERTUNA, Özer, 1993, Özelleştirmenin Amacı ve Uygulama Usulleri, İktisadi Araştırmalar Vakfı Ve Emlak Bankası, İstanbul. KİLCİ, Metin, “Başlangıcından Bugüne Türkiye’de Özelleştirme Uygulamaları”, DPT- Yılık Programlar ve Konjonktür Değerlendirme Genel Müdürlüğü, Temmuz-1994. (kutup.dpt.gov.tr/kit/kilcim/ozel1.html - 5k). KİLCİ, Metin (1998), Ek ve Değişiklikleri ile Kamu İktisadi Teşebbüsleri ve Özelleştirme Mevzuatı, DPT Yayınları, Ankara. KARLUK, Rıdvan, 1994, Türkiye’de Kamu İktisadi Teşebbüsleri Ve Özelleştirme, Esbank Yayınları, Yayın No: 5, İstanbul. KARLUK, Rıdvan, 2002, Türkiye Ekonomisi, 7. baskı, Beta Yayınları, İstanbul. KUŞTEPELİ, Yeşim, Yaprak GÜLCAN, 2002, “Türkiye’de Makroekonomik İstikrar ve Özelleştirme”, Ege Akademik Bakış Dergisi, Cilt 2, Sayı 2. MUTER, B. Naci, 1994, Yerel Yönetim Hizmetleri ve Özelleştirme, Özelleştirme Sempozyumu, 28–29 Nisan, Manisa. ÖKTEN, Ç. ve K.P. ARIN. “The effects of privatization on efficieny: How does privatization work?”, World Development, Vol.34, No.9, 2006: 1537–1556. ÖİB, 2009, Özelleştirme İdaresi www.oib.gov.tr (10 Ekim 2009). Başkanlığı Web Sitesi, PEHLİVAN, Osman, 2003, Kamu Maliyesi, Derya Kitabevi, Trabzon. SARISU, Ayhan, 2003, “Dünyada ve Türkiye’de Özelleştirme” www.geocitiecom/ceterisparibus/sarisu.doc (10.10.2009). 348 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan SARIASLAN, Halil ve EROL, Cengiz, 1993, Türkiye’de KİT’lerin Özelleştirilmesi Sorunu ve Sistematik Bir Yaklaşım Önerisi, DPT, Ankara. SAYGILI, Ş. Ve E. TAYMAZ. “Privatization, Ownership And Technical Efficiency-A Study of the Turkish Cement Industry”, Annals of Public and Cooperative Economics, Vol.72, 2001: 581-605. ŞANÖZ, Fatih, 2007, “Dünyada ve Türkiye’de Özelleştirme Uygulamaları: Türkiye’deki Özelleştirme Uygulamalarının Başarısının Ölçülmesi” Yayınlanmamış Yüksek Lisans Tezi, Gazi Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Ankara. TUSİAD, 1986, Özelleştirme- KİT’lerin Halka Satışında Başarı Koşulları, İstanbul Mayıs 1986. TUSİAD, 1992, Türkiye’de Özelleştirme Uygulamaları, Yayın No.T/92-1148, İstanbul-1992. TÜGİAD, 1994, 2000’li Yıllara Doğru Türkiye’nin Önde Gelen Sorunlarına Yaklaşımlar: IV-Özelleştirme, İstanbul, Şubat 1994. ÜZÜMCÜ, Zuhal, 2007, “Özelleştirme Politikası ve Türkiye Uygulamalarındaki Etkinliği”, Yayınlanmamış Yüksek Lisans Tezi, Selçuk Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Konya. YURTER Uğur Numan, 1993, KİT’lerde Özelleştirme ve Yeniden Yapılanma Özerkleştirme Çalışmaları, Türkiye ve Ortadoğu Amme İdaresi Enstitüsü, Kamu Yönetimi Lisans Üstü Uzmanlık Tezi, Ankara. YILDIRIM, Bilal, 1999, “Türkiye’de Özelleştirme”, Yayınlanmamış Yüksek Lisans Tezi, Marmara Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, İstanbul. YAŞAR, Süleyman, 2006, “Türkiye’de Kullanılan Özelleştirme yöntemlerimnin Analizi”, Yayınlanmamış Doktora Tezi, Marmara Üniversitesi Sosyal bilimler Enstitüsü, İstanbul. YAZICI, Kuddusi, Özelleştirmede Değerleme Yöntemleri ve Değerleme Kriterleri, TC Başbakanlık DPT Müsteşarlığı, Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar Uzmanlık Tezi, Ağustos 1997, //www.milliyet.com.tr/2005/09/12/index.html. 349 http: Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 351 KÜRESEL KRİZ VE BÜTÇE AÇIKLARI: YÜRÜTMENİN SINIRLANDIRILMASI VE ANAYASAL BÜTÇE ÇÖZÜM OLABİLİR Mİ? Yrd. Doç. Dr. Hakkı ODABAŞ Afyon Koçatepe Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Yrd. Doç. Dr. Kamil GÜNGÖR Afyon Koçatepe Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi 1. GİRİŞ 2008 küresel finans krizinin sonuçlarına bakıldığında özellikle ABD ve AB üye ülkelerinde ortaya çıkan durgunluk ve işsizlik gibi ekonomik sorunların yanında mali istikrarsızlığın göstergesi olan çok büyük bütçe açıkları ve yükselen borç stokları ilk göze çarpan gerçeklerdir. Krizden çıkış için getirilen normatif öneriler ve uygulanan politikalar sonuçta mali istikrarsızlığa sebep olmakta ve bunun devam etmesi mümkün görülmemektedir. Elbette bu kriz 1970’li yıllarda ortaya çıkan stagflasyonist bir ortama sebep olmamıştır. Ancak ekonominin eksik istihdam ve potansiyel üretim seviyesinin altında olması en önemli benzerliktir. Faizler düşük seviyelerde tutulmuş fiyatlar genel seviyesi yükselmemiştir. Buna rağmen artan bütçe açıkları ve borç stokları sorun olmaya devam edecektir. Bu çalışmada mali istikrarın tekrar sağlanması için neo-liberal iktisatçılar tarafından gündeme getirilmiş olan yürütmenin sınırlandırılması ve anayasal bütçe konu başlıkları tekrar gündeme getirilmeye çalışılacaktır. Ortaya çıkan mali istikrarsızlık sorunu sadece günümüzün sorunu olmamıştır. Geçmişe gidildiğinde benzer durum tespitleri yapmak mümkündür. Özellikle ikinci Dünya savaşından sonra refah devleti anlayışı ile birlikte hem gelişmiş ve hem de gelişmekte olan ülkelerde kamu harcamalarında belirgin artışlar görülmüştür. Ancak 1970'li yıllara Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan 352 gelindiğinde düşük büyüme hızı, enflasyon, işsizlik gibi ekonomik ve sosyal sorunlar ortaya çıkmıştır. Bununla beraber mükelleflerin vergi, devletlerin de borç yükü önemli miktarlarda artmıştır. Çünkü artan kamu harcamalarının daha fazla vergi ve borçlanma yoluyla karşılanma geleneği daha da hız kazanmıştır. Daha çok Keynesyen yaklaşımlardan kaynaklandığı kabul edilen bu sorunlar yeni teorilerin gelişmesine yol açmıştır. Bu teorilerin genel karakteristiği klasik liberal iktisat teorisinin günün koşullarına uygun olarak yorumlanmasıdır. Neo-liberal olarak isimlendirilen bu teorilerde devletin geleneksel fonksiyonlarına geri dönülmesi, küçük, etkin ve sınırlı devlet modelleri öngörülmektedir. Böylece kaynak kullanımı etkin hale gelecek, üretim ve refah daha da artacaktır. Bu görüşleri savunanlara göre kıt olan kaynaklar sınırsız olan insan ihtiyaçlarının daha fazlasını karşılayabilecek ve toplam piyasa üretimi ve toplam vergi gelirleri artabilecektir. 2. KÜRESEL KRİZ 2.1. Küresel Kriz ve Makro Ekonomik Etkileri 2008 küresel ekonomik krizi finansal sistemin başarısızlığından ileri gelmiş ve büyük çaplı parasal kayıplara yol açmış bir piyasa başarısızlığıdır. Bu krizin en önemli ekonomik ve sosyal sonuçlarından bir tanesi işsizliktir. Bu durum reel piyasa krizine, beraberinde tüketimin ve üretimin azalışına neden olmuştur. Firmalar iflasa sürüklenmiş, milli gelir ve buna bağlı olarak vergi gelirleri azalmıştır. İşsizlik, fakirlik ve buna benzer sorunlar ortaya çıkmıştır (Even ve Feldman: 2009, s. 181). Bhuiyan’a (2009) göre bu kriz aşağıdaki sonuçlara sebep olmuştur; -İşsizlik, fakirlik ve açlıkta artış, -Büyümede yavaşlama veya ekonomide daralma, -Ticaret dengesinde, ödemeler dengesinde ve yabancı sermaye yatırımlar üzerinde negatif etki, -Yabancı doğrudan yatırımlar seviyesinde azalma, -Döviz kurlarında dalgalanma, -Bütçe açıklarında artış ve vergi gelirlerinde düşüş, Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 353 -Dünya ticaretinde düşüş, -İhracatta belirgin azalış, -İç fiyatlarda düşüş, -Gelişmekte olan ülkelerde döviz darboğazı, -Turizm gelirlerinde keskin düşüşler, -Özel sektör portföy yatırımlarının ülkeyi terk etmesi ve bunun beraberinde gelişmekte olan ülkelerde ekonomiyi fonlama sorununun ortaya çıkması, -Kredi bulma ve ticareti finanse etme güçlüğü, ve -Finansal araçlara güvenin azalması. 2.2. Küresel Kriz, Bütçe Açıkları ve Borçlar Ekonomik daralma beraberinde üretimi düşürmüş, ihracatı ve ithalatı azaltmıştır. Bu durum vergi gelirlerinin azalmasına sebep olmuştur. Bununla birlikte ekonomik daralmadan çıkmak, ekonomik büyümeyi tekrar sağlamak için devlet müdahalesi zorunlu olmuştur. Bu süreçte bir çok devlet değişik teşvik araçlarını kullanarak piyasaya müdahale etmiştir. Sonuçta bu durum kamu harcamalarını artırmıştır. Azalan vergi gelirleri ve artan kamu harcamaları mali istikrarsızlığa sebep olmuştur. Kamu harcamalarının gelirleri aşması ve ekonominin kısa vadeli olarak bu talebe cevap verememesi hem dış kaynaklara ulaşmayı zorlaştırmış, hem de rezervleri aşağı çekmiştir (Chhibber Jayati, Ghosh and Thangavel Palanivel, 2009: 42). Bu süreçte AB ülkelerinde bütçe açıkları aşırı artış göstermiştir. Belçika, Çek Cumhuriyeti, Almanya, İtalya, Hollanda, Avusturya, Portekiz, Slovenya ve Slovakya bu ülkeler arasındadır. Avrupa Birliği; İrlanda, İspanya, Fransa ve İngiltere için öngördüğü açıkları revize etmiştir. Krizden en fazla etkilenen ülke ise Yunanistan’dır. Avrupa Birliği bu ülkeye ilişkin öngörülerinde başarısız olmuştur. AB Maastricht Anlaşması ile bütçe açıklarının GSYİH’ye oranını % 3 olarak belirlemişti. Ancak yukarıdaki ülkeler kriz döneminde bu ilkeyi ihlal etmişlerdir. Bu yüzden AB aşamalı olarak bu oranı esnetmiştir. Bu ülkelerden Belçika ve İtalya’nın 2012, Çek Cumhuriyeti, Almanya, İspanya, Fransa, Hollanda, Avusturya, Portekiz, Slovenya ve Slovakya’nın 2013, İrlanda’nın 2014 ve İngiltere’nin 2014-15 354 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan yıllarında bütçe açıklarını % 3’e çekmeleri beklenmektedir (Ecofin Council, 2009: 3-4). AB ECOFIN Komisyonu’nun Yunanistan ile ilgili bütçe açığı tahminleri yanlış çıkmıştır. 2008 yılı için bütçe açığının GSYİH’ya oranı % 4 tahminine karşın, açık % 7.75 oranında gerçekleşmiştir. Ayrıca Yunanistan’ın bazı verileri gizlediği de ortaya çıkmıştır. Komisyon İngiltere hakkında da gerçekçi tahmin yapamamaktadır. Çünkü hükümet 2009-2010 bütçe dönemi için açıkları % 13 gibi yüksek bir oranda bağlamıştır (Ecofin Council, 2009: 3-4). Euro bölgesi bütçe açıklarını 2016 yılına kadar stabil hale getirilmesi planlanmaktadır. Krizle birlikte bu bölgelerde de açıklar artmış, Almanya ve bu ülkelerden daha kötü durumda olan Fransa ve İtalya’nın içerisinde yer aldığı Euro bölgesinin açık oranı % -5.5 düzeyindedir. Artan bütçe açıkları beraberinde borç stoku sorununu da gündeme getirmiştir. OECD üye ülkelerine bakıldığında borç stoklarının GSYİH’ya oranları son yirmi yılda % 59’dan % 79’a yükselmiştir. Bu yükselişin önemli bir kısmı 2007-2010 yılları arasına aittir. Bunun nedeni de ekonomik krizle mücadelede yürütülen politikalardır. Yine bu dönemde Finlandiya, Fransa ve Almanya gibi ülkelerde oranlar neredeyse ikiye katlandığı görülmektedir. Bu oran, Kore’de ise neredeyse dört kattır. Artan borç stokları, merkez bankalarının düşük faiz politikalarına rağmen borçlanma maliyetlerini de yükseltmektedir. Bunun en kötü örneği Yunanistan’dır. Euro bölgesi üyesi olmasına rağmen, diğer ülkeler ile karşılaştırıldığında daha yüksek reel faiz ile borçlanabilmektedir ve bunun sürdürülebilirliği mümkün değildir. Artan bütçe açıkları ve borç stokları sorun olmaya devam etmektedir. Bu durum sürdürülebilir değildir. Değişik çözüm önerileri geliştirmek mümkündür. Biz bu çalışmada alternatifler arasında yer alan yürütmenin sınırlandırılması ve anayasal bütçe konu başlıklarını değerlendirmeye çalışacağız. 3. YÜRÜTMENİN SINIRLANDIRILMASI Kamu harcamaları ve gelirleri politik süreç içerisinde karara bağlanmaktadır. Ön görülebilir bütçe açığı ve borç stoku seviyeleri Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 355 politik süreç içerisinde belirlenir. Bundan dolayı mevcut bütçe açıları ve borç stoklarının oluşumundan politik süreci sorumlu tutmak yanlış olmayacaktır. Krizlerden çıkmak için uygulanan politikalar mali istikrarsızlıklara sebep olabilir. Ancak bunun sürdürülebilir olması mümkün değildir. İşte bu noktada politik sürece bazı yasal ve anayasal sınırlar getirilmesi uygun normatif öneriler olarak karşımıza çıkmaktadır. Bunlardan bir tanesi yürütmenin sınırlandırılması diğeri anayasal bütçe önerisidir. Bu iki normatif öneri hem bireysel hak ve özgürlüklerin geliştirilmesinde hem de mali istikrarsızlığın giderilmesinde yardımcı olacaktır. 3.1. Tarihi Sınırlandırılması Süreç İçerisinde Yürütmenin Tarihi süreç içerisinde harcama yetkisinin sınırlandırılmasından daha çok vergilendirme yetkisinin sınırlandırılması konusunda önemli örnekler vardır. Halkın mutlak iktidarlara karşı elde ettiği ilk sınırlandırma yetkisi vergi ile ilgili olmuştur. Parlamentoların kazandığı ilk yetki de vergilendirmeye ilişkindir. 1215 Magna Carta Libertium (Büyük Özgürlük Fermanı) da kralın vergilendirme yetkisini sınırlandırmaya yönelikti (Öncel vd., 1993). Özellikle Aydınlanma Çağı ile birlikte bireysel ve toplumsal özgürlüklerin alt yapısı oluşturulmuş, bu dönemde çok ciddi bilimsel buluşların altına imza atılmış ve sanayileşme süreci başlamıştır. Daha sonraki yıllarda İngiltere’de kralın vergilendirme yetkisini sınırlandıran 1628 tarihli Haklar Dilekçesi (Petition of Rights) ve 1689 tarihli Haklar Demeci (Bill of Rights) önemli birer tarihi vesikalardır. Amerika’da da 1776 yılında kabul edilen Bağımsızlık Bildirgesinde "Temsilsiz vergi olmaz " (no taxation without representation) ilkesi benimsenmiştir (Dileyici ve Özkıvrak, 2001: 94). Kıta Avrupası’nda daha geç gelişen vergilendirme yetkisi, 1789 Fransız Devriminin önemli nedenlerinden biridir. Devrimden sonra ilan edilen İnsan ve Vatandaş Hakları Bildirisi’nde (m 13-14) vergilemede genellik ve eşitlik ilkeleri ile vergilerin yasallığı ilkesi hükme bağlanmış ve "vergiye muvafakat" kuralını getirmiştir (Hazır, 1989: 24). 356 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan Kamu harcamaları konusunda yürütmenin sınırlandırılması bütçe hakkı ile açıklanmaya çalışılmaktadır. Bütçe hakkı, yürütmenin kamu gelirlerini halk adına toplayıp, bu gelirleri yine halk adına harcaması olarak tanımlanabilir. Bütçe hakkı esas itibariyle millete aittir. Bütçe, gelirlerin toplanması ve harcamaların yapılabilmesi için yürütmeye yetki veren bir kanundur. Bütçeleme süreci içerisinde bütçe tasarısının yasama organında görüşülmesi ve onaylanması aşamaları bütçe hakkının bir sonucudur. Bütçenin uygulamaya geçilmeden önce yasama organı tarafından onaylanması ve böylece gelirlerin toplanması ve harcamaların yapılması için yürütmeye izin verilmesini ifade eden “önceden izin ilkesi” bütçe hakkının gelişimi ile ortaya çıkmıştır (Dileyici ve Özkıvrak, 2001: 95). 3.2. Gereği Yürütmenin Sınırları ve Kamu Kesimini Küçültme Siyasi iktidarın yani yürütmenin güç ve yetkisinin sınırlandırılması ile ilgili James Madison’un bir sözünü burada aktarmak yerinde olacaktır; “eğer insanlar melek olsaydı, devlete gerek olmazdı. Eğer melekler devleti yönetselerdi, o zaman da devleti kontrol etmeye ve sınırlamaya gerek olmazdı”(Aktan, 1994). Aktan’a (1992) göre iyi bir toplumsal düzenin temelleri ancak “Anarşizm ve Leviathan”dan uzak ve bu ikisi arasında kurulacak “sınırlı devlet” düşüncesinde yatmaktadır. Devletin gücünü ve yetkisini sınırlayacak temel kuralların anayasalarda açık ve net olarak yer alması gerekmektedir. Devletin küçültülmesi günümüz neo-liberal iktisat anlayışının bir gereği olarak kabul edilmektedir. Neo-liberal yaklaşımlara göre ekonomik sorunların pek çoğunun kaynağını devlet müdahaleleri oluşturmaktadır. Kamu tercihi teorisi politika biliminin ekonomik analizidir. Yani kamu tercihi politik süreçte alınan karar ve uygulamaları iktisat biliminin kullandığı araç, metot ve varsayımlara dayalı olarak açıklayan bir disiplindir (Aktan ve Dileyici, 200:9). Bu teori, devletin hak ve yetkilerinin sınırlandırılması ve bireylerin ekonomik hak ve özgürlüklere (mülkiyet ve miras özgürlüğü vb) sahip olabilmesi için devletin yetkilerinin Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 357 sınırlandırılması üzerinde durur. Çünkü devlete ait olan bütçe yapma, vergileme, para basma ve borçlanma hak ve yetkilerinin sınırlandırılması, bireyin ekonomik hak ve özgürlüklerini genişletir (Aktan, 1992). Kamu tercihi teorisinin bir sonraki aşaması kabul edilen anayasal iktisat ise esasen hukuk, ekonomi ve siyaset biliminin de içerisinde bulunduğu inter disipliner bir teoridir. Anayasalar kişilerin toplumun ortak çıkarı gereği hak ve özgürlüklerini ne dereceye kadar sınırlayacağı ya da nasıl düzenleyeceği ile ilgilidir. Kişilerin siyasi hak ve özgürlükleri olduğu gibi ekonomik hak ve özgürlükleri de vardır. Anayasaların bu iki alanı da düzenlemesi gerekir. Geleneksel anayasalarda siyasi hak ve özgürlükler ön plandadır. Ancak devlet denen sosyal organizasyon bireylerden oluşmuş ayrı bir kişiliğe (hükmi şahsiyet) ve egemenlik gücüne sahip bir yapılanmadır. Devletin egemenlik gücüne sahip olması onun bu gücü kötüye kullanması anlamına gelmez. Devlet adına yetki kullananların bu yetkilerini anayasal ve yasal zemine dayandırarak meşrulaştırması gerekmektedir. Anayasal iktisat teorisinin ulaştığı sonuç devletin ekonomi içindeki yerinin sınırlandırılmasıdır. Kamu kesiminin aşırı büyümesi bir çok ülkede tedbirler alınmasını gündeme getirmiştir. Bu yüzden ekonomik anayasa çerçevesinde devletin hak ve yetkileri sınırlandırılırken kişi hak ve özgürlüklerinin sağlandığı yeni bir ekonomik anayasaya ihtiyaç vardır (Aktan, 1992). Bütün bu gerçeklere rağmen, ekonomik anayasanın anayasa hukuku açısından bazı sakıncaları olduğu ileri sürülmektedir. Özbudun’a (1992) göre ekonomik kuralların katı anayasa kuralları ile belirlenmesi partileri birbirine benzetecektir ve dolayısı ile farklı iktisat politikalarının uygulanmasını zorlaştıracaktır. Ancak ne var ki ekonomik anayasanın kurallarının sert olmasını gerektiren bir sebep mevcut değildir. Tam tersine esnek bir ekonomik anayasa daha verimli olacaktır ve ekonomik anayasanın böyle hazırlanması mümkündür. Ayrıca siyasi partiler programlarını ekonomik anayasayı da içeren mevcut anayasaya göre hazırlamak durumunda olduklarından başarısızlıklarına anayasayı gerekçe gösteremezler (Aktan, 1997: 289). Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan 358 4. ANAYASAL BÜTÇE 4.1. Bütçenin Anayasal Olarak Sınırlandırılması İktisadi açıdan anayasalara bakıldığında, anayasalar halkın genel iyiliğini temsil eden bir belge veya toplumun refahının maksimize edilebilmesi için düzenlenmiş kurallar kümesidir. Diğer bir ifade ile anayasa, bireylerin kişisel ihtiyaçlarını karşılamak için yaptıkları bireysel tercihler ve bunun için kullandıkları piyasa ile sosyal ihtiyaçlarını tatmin için başvurdukları kollektif tercihlerine hizmet eden devletin yetki alanlarını ayıran ve kollektif tercihlerin hangi usullerle bireysel tercihlerden türetileceğini gösteren senettir (Akalın, 1996). Bütçenin anayasal olarak sınırlandırılmasının nihai amacı savaş gibi bazı beklenmedik durumlar haricinde bütçe açığına sebep olan harcamaların önlenmesidir. Aşırı devlet harcamaları ekonominin genel performansını olumsuz etkiler. Çünkü kamu harcamaları sonucu özel sektörden kamuya bir kaynak aktarımı söz konusudur. Bu kaynak aktarımı hem vergiler hem de borçlanma ile olabilir. Anayasal bütçe ile hükümetin sınırsız harcama yetkisi elinden alınmakta ve borçlanma zorlaştırılmaktadır (Mitchell, 1997: 3). Denk bütçe ilkesi kamu maliyesinin kabul edilmiş klasik bir kuralıdır. Yürütmenin borçlanarak kamu harcamalarını finanse etmesi; ortaya çıkan bu yükün gelecek nesillerin sırtına yüklenmesi anlamı taşımaktadır, bu da gelecek nesillerin hem kamu hizmeti için hem de bu borçların ödenmesi için daha fazla vergi verecekleri veya vergilendirilecekleri anlamına gelmektedir. Bütçenin anayasal olarak sınırlandırılmasının iktisadi avantajlarını en yüksek dereceye çıkarmak için, vergi sınırlamalarının da anayasal düzeyde karara bağlanması gerekmektedir. Bu gerçekleştiği takdirde hükümetin devlet gelirlerini artırmak için vergileri artırması yolu zorlaştırılmış olacaktır. Bunun sonucu olarak devlet gelirlerini artırmak için başvurulan borçlanma ve vergi artışının zorlaştırılması daha küçük bir devletin ve daha fazla özgürlüklerin oluşmasını sağlayacaktır (Mitchell, 1997: 3). Geist’e (1997) göre demokratik sistemlerin uzun süreli olmaları anayasalara bağlıdır. Çünkü anayasa çoğunluğa verilen gücü bütün Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 359 toplum için sınırlar. Bütçenin anayasal olarak sınırlandırılması bugünkü hükümetlerin mali gücünü sınırlayarak gelecek hükümetlere maksimum mali güç temin edebilir. Bu açıdan bakıldığında, . Bütçenin anayasal olarak sınırlandırılması uzun dönemde ülkenin daha sağlıklı bir mali yapıya kavuşması için gerekli hedefleri belirler. Bu tür yasalar, mevcut mali gücü tespit ederek mümkün olabilecek yeni mali güçleri ortaya çıkaran bir araç olarak görülebilir. Bütçenin anayasa ile sınırlandırılmasının uygulanamayacağına dair çeşitli eleştiriler vardır. Eğer bütçenin anayasal olarak sınırlandırılması ile ilgili taslak tam anlamıyla hazırlanırsa bu gibi eleştiriler engellenecektir. Bunu sağlamadaki anahtar ise devletin borçlanması için mecliste çoğunluk oyunun (2/3) yasal olarak şart koşulmasıdır. Bütçelerin anayasal olarak sınırlandırılması uygulanan iktisat politikalarının garantisi değildir. Bütçenin sınırlandırılması ile borçlanarak kamu harcamalarının finansmanı zorlaştırılmaktadır. Bütçenin sınırlandırılmasını savunanlar borçlanmanın sınırlandırılması ile daha küçük bir devlet yapılanmasının oluşacağına inanmaktadırlar. Bu düşünceye göre eğer devlet küçülürse ekonomi daha etkin bir şekilde büyüyecektir (Mitchell, 1997: 4). Devletin esas gelir kaynağı vergi vb gelirler olduğundan daha fazla hizmet beklemek daha fazla vergi ödemek demektir. Bir başka deyişle talep edilen sunulan her mal ve hizmetin bedelini yine vatandaşlar ödeyecektir. Bunun bilincine varan vatandaşlar devletin küçük ve etkin olmasını talep edeceklerdir (Savaş, 1992). Anayasal iktisat ve kamu tercihi teorileri, anayasal bütçe sınırlamalarının demokratik süreci güçlendirmede bir potansiyele sahip olduğunu göstermektedir. Hükümete mali konularda sınırlamalar getirilmesi anayasal kurallarla sağlanmalıdır. Bunların gerçekleştirilmesinde, çıkan yasal düzenlemelere itaatin sağlanması için yasanın gerektiği şekilde esnek olup olmadığı, ceza yasalarını içerip içermediği, yasanın çıkarılma zamanının uygun olup olmadığı, yasanın gerçekte maliye politikalarına bir kısıtlama getirip getirmediği ve yasanın seçmenlerin konu ile ilgili anlayışlarını artırıp artırmadığı önemli faktörlerdir. Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan 360 4.2. Mali Anayasa ve Bütçe Denkliğinin Sağlanması Bilindiği gibi mali anayasa (fiscal constitution) anayasal iktisat literatüründe devletin harcama, vergileme ve borçlanma konusundaki yetkilerini ve bu yetkilerin anayasal sınırlarını ifade eden bir kavramdır. Anayasal iktisatçılara göre; klasik iktisadi düşüncede önemli bir yer tutan denk bütçe ilkesine geri dönülmelidir. Bu iktisatçılara göre; Keynesyen iktisadın denk bütçe ilkesi yerine telafi edici bütçe ve devri bütçe yaklaşımlarını benimsemesi çağdaş demokrasileri kronik bütçe açıkları ile baş başa bırakmıştır (Aktan, 1992). Mali anayasayla birlikte vergilendirme yetkisinin aşırı kullanılması önlenmiş olacaktır. Benzer hükümler borçlanma, bütçe açıklarının sınırı gibi hükümlere de yer vererek bu konuda yürütme organının keyfi davranmasının önüne geçilebilecektir. Mali anayasaya bağlı olarak oluşturulan denk bütçe yasası hükümetin kendini de bağlamak üzere çıkardığı bir yasal düzenlemedir. Bu yasanın çıkarılması ile, hükümet yapacağı işlerde daha önceden güvence vermektedir. Önceden verilen bu güvence daha müşterek bir anlam taşımaktadır (Geist, 1997). Gerçekten de en temel güvence anayasal güvencedir. Anayasa daha sonra çıkarılacak yasaların temelini oluşturmaktadır. Bu temel kurallar değiştirilebilir olmasına rağmen, bu güvence stratejisi, anayasanın kolay bir şekilde değiştirilmesini önleme açısından önemli bir etkinliğe sahiptir. Yürütme tarafından böyle bir güvencenin konulması bir paradoks ortaya çıkarabilir. Bu paradoks yapılan yasal düzenlemenin gelecek kuşakları da bağlamasından kaynaklanmaktadır. Denk bütçe yasası ile gelecek hükümetlerin harcama ölçütleri bir bakıma engellenmektedir. “Bu tür yasal güvenceler acaba anti-demokratik bir durum oluşturur mu?” sorusu gündeme gelmektedir. Belki mevcut güvencelerin antidemokratik olduğu söylenebilir. Aslında bu durum demokrasiyi güvence altına almaktadır (Geist, 1997). 4.3. ABD Örneği ABD’nin kuruluşundan bu yana federal borçlar konusu tartışılan bir konu olmasına ve denk bütçe ilkesinin bir politik ideal olarak Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 361 inanılmasına rağmen, son yıllarda ortaya çıkan bütçe açıkları yapısal reformlara olan ilgiyi en üst düzeye çıkarmıştır. Sonuç olarak ABD Kongreleri’nde otuzdan fazla denk bütçe yasa tasarısı görüşülmüştür. 1998’e kadar dokuz ABD Kongresi’nin yedisinde, denk bütçe yasa tasarısı hem Temsilciler Meclisi’nde hem de Senato’da ele alınmıştır (Saturno, 1998). 1985 yılında Gramm-Rudman-Hollings formülünün yasal bir hüviyet kazanmasında kongre üzerindeki toplum baskısı ve bütçe açığının 200 milyar doları bulması etkili olmuştur. Çıkarılan bu yeni yasa kongrenin 1991 yılına kadar bütçenin denkleştirilmesini öngörüyordu. Denkliğin sağlanması için bütçede bir takım hedefler yer almıştır. Eğer bu hedeflerden bir sapma olursa yasa otomatik olarak devreye girerek harcamaları kısacaktı. Ancak yasa tam olarak uygulanamadı. Buna rağmen bu yasanın federal bütçe üzerinde olumlu etkileri görülmüştür. Bu yasa ile bütçe açığının GSYİH’ya oranı yüzde 6’dan yüzde 3’e düşürülmüştür. Yine bu yasa ile, yasa öncesi kamu harcamalarının yüzde 8.7 oranındaki artışı, bu yasanın yürürlükte olduğu 3 yıl içerisinde yüzde 3.2 oranına çekilmiştir. Ayrıca bu yasa ile sosyal yardım harcamaları (sağlık harcamaları gibi) yüzde beşlik bir büyüme oranına çekilmiştir (Moore, 1996). Uygulama konusunda, Gramm-Rudman-Holling veya Bütçe Uygulama Yasası (Budget Enforcement Act) ile oluşturulan sınırlamalar içerisinde başkan sadece dolaylı bir role sahiptir. Başkan bütçe yasa tasarısı içerisinde yıllık olarak konulan parametrelerin uygulanmasında doğrudan bir rolü yoktu (uzlaşma ve tahsisler üzerinde başkanın sahip olduğu veto gücü haricinde) (Saturno, 1998). 1994 yılında teklif edilen bir anayasa değişikliğinde bütçenin gelir ve giderlerinin denk olması ve bu denklikten ancak olağan üstü dönemlerde ve savaş durumlarında vazgeçilebileceği öneriliyordu. Ayrıca her hangi bir mali yıl için harcamaların artırılabilmesi Temsilciler Meclisi’nin 5/3’ünün onayına bağlıydı. Ayrıca Kongre’nin borçlanma yetkisi de aynı şarta bağlanmıştı. Ancak yapılan oylamada reddedildi ve Anayasal Denk Bütçe önerisi hayata geçirilemedi. 1997’de kabul edilen yasa (The Balanced Budget and Tax Relief Acts) ile federal bütçenin 2002 yılına kadar denkleştirilmesi hedeflenmektedir. Bununla birlikte, Temsilciler Meclisi ve 362 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan Senato’daki çoğunluk denk bütçe yasa değişikliğini desteklemekte ve bu desteklerinden vazgeçmemektedirler. Çünkü denk bütçe bir veya birkaç mali yıl içerisinde başarılabilir bir konumdadır. Kamu açıklarının düşüyor olmasına karşın bu yasa değişikliği üzerindeki görüşme ve tartışmalar önemini koruyacaktır. Geçtiğimiz yıllarda da bütçe denkliği ile ilgili olarak bir Kongre üyesinin (Newt Gingrich) öncülüğünde yine Kongre’de tartışılan denk bütçe önerisinde Gingrich mali disiplini sağlamanın tek çıkar yolu olarak anayasada denk bütçe ilkesinin güvence altına alınması olduğunu savunmuştur (Aktan, 1998). Gingrich’in mali alanda anayasal sınırlamalarla ilgili önerilerini şöyledir; -Kongre’deki başkan ve üyelerin görev süreleri sınırlandırılmalı, -Vergi oranlarının artırılması Kongre’nin beşte üç çoğunluğunun onayı ile olmalı, -Sıfır temelli bütçe uygulamasına geçilmeli, -Sosyal refah harcamaları mutlaka azaltılmalı, -Devletin gelir ve giderlerinin denkleştirilmesini ön gören denk bütçe ilkesi mutlaka anayasada güvence altına alınmalıdır. Gingrich’e göre sorumsuz politikacıların harcamaları sürekli artırmalarının önüne ancak böyle geçilebilir. Ancak savaş ve olağanüstü haller gibi özel durumlarda denk bütçe ilkesinden geçici olarak vazgeçilebileceği yine Gingrich tarafından ifade edilmiştir (Aktan, 1998). 5.SONUÇ VE DEĞERLENDİRME Tarihi süreç içerisinde ortaya çıkan piyasa başarısızlıkları devletin ekonomiye müdahalesinin zorunlu kılmıştır. Bunun sonucu olarak yüksek bütçe açıkları ve borç stokları oraya çıkmıştır. Bu durumun sürdürülebilir olduğunu düşünmek mümkün değildir. Bir çok gelişmiş ve gelişmekte olan ülke mali istikrarsızlık sorununu çözmek için önlemler almaktadır. Özet olarak şu söylenebilir; öncelikle anayasaların piyasa ekonomisi ile uyumlaştırılması sağlanarak, piyasa ekonomisine geçiş Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 363 için gerekli anayasal reformlar gerçekleştirilmelidir. İkinci aşamada ise piyasa ekonomisine devletin keyfi müdahalesinin önlenebilmesi için ekonomik anayasa önerilerine başvurulabilir. Bazıları için bu öneriler anayasalara girmesi gereksiz teferruat veya devletin iktisat politikası alanında yetkilerin kaybedilmesi olarak algılanabilir. Ancak ekonomik anayasa önerilerinin fırsat maliyeti; ekonomik istikrarsızlık yani enflasyon, işsizlik, devalüasyon ve düşük kalkınma hızı olarak ortaya konulduğunda, kimsenin bu duruma katlanmak isteyebileceği beklenemez. Ekonomik anayasa devletin piyasalara müdahalesini önlemek için geliştirilmiş bir yaklaşımdır. Ancak böyle bir yaklaşımın işletilebilmesi için söz konusu ülkede serbest piyasa ekonomisinin var olması gereklidir. Dolayısıyla KİT’lerin hala ekonomi içinde yer aldığı ve ekonomide planlamanın sürdüğü bir ülkede bunların işletilebilmesi son derece güçtür. Bu yüzden devletçi yaklaşımlardan kurtulup, piyasa ekonomisinin işlerliğini güçlendirecek önlemlerin alınması devlete bir yükümlülük olarak verilmelidir. Ancak bu şekilde ekonomik anayasanın alt yapısı hazırlanarak yürürlüğe konulması mümkündür. KAYNAKÇA AKALIN, Güneri, 1996, Ekonomik Anayasa Paneli, TİSK Yayını, Hilton Oteli, Ankara. AKTAN, Coşkun Can ve DİLEYİCİ, Dilek, 2007, Modern Politik İktisat Kamu Tercihi, Seçkin Yayınevi, Ankara. AKTAN, Coşkun Can, 1992, “Anayasal İktisadın Felsefi ve Teorik Temelleri”, Ekonomik Anayasa Sempozyumu, Takav Mat., Ankara. AKTAN, Coşkun Can, 1994, Çağdaş Liberal Düşüncede Politik İktisat, Takav Mat., Ankara. AKTAN, Coşkun Can, 1997, Anayasal İktisat, İz Yayıncılık, İstanbul. AKTAN, Coşkun Can, 1998, “Mali Sorumluluk Ahlakı ve Denk Bütçe”, Vergi Dünyası, Haziran. 364 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan BHUIYAN Mosharraf H, 2009, “Breakout Session on Fiscal Policy Impact of Global Financial & Economic Crisis on Developing and Least Developed Countries: Suggested Response to the Crisis”, Strengthening the Response to the Global Financial Crisis in Asia-Pacific: The Role of Monetary, Fiscal and External Debt Policies United Nations Economic and Social Commission For Asian and the Pasific and Bangladesh Bank, 27-30 July Dhaka, Bangladesh, pp. 1-7. http://www.unescap.org/pdd/calendar/strengthening_responses/p apers/Bangladesh_Bhuiyan.pdf (22.01.2010). CHHIBBER Ajay, Jayati Ghosh and Thangavel Palanivel, 2009, “The Global Financial Crisis and the Asia-Pacific region A Synthesis Study Incorporating Evidence from Country Case Studies,” UNDP Regional Centre for Asia and the Pacific, pp. 1-123. DİLEYİCİ, Dilek ve ÖZKIVRAK , Özlem, 2001 “Bütçe Anlayışındaki Değişim Süreci: Denk Bütçe İlkesinin Erozyonu Ve Açık Bütçe Politikası”, Kamu Tercihi ve Anayasal İktisat Dergisi Sayı:3 Yıl:1 Temmuz-Ağustos-Eylül 2001. Ecofin Council, 2009, http://www.se2009.eu/polopoly_fs/1.25535!menu/standard/file/ 111518.pdf (01.02.2010). EVEN Samuel and Nizan FELDMAN, 2009, “Implications of the Global Economic Crisis” Shlomo Brom and Anat Kurz, (Ed). Strategic Survey for Israel, pp. 181-200. http://www.inss.org.il/upload/(FILE)1248344183.pdf (27.01.2010). GEIST Michael A., 1997, “Balanced Budget Legislation: An Assessment of the Recent Canadian Experience”, Ottawa Law Review, (Fothcoming Fall 1997). HAZIR, Hayati, 1989, Anayasa Hukuku Ders Notları, Konya. MITCHELL, Daniel, 1997, “Why a Tax Limitation/Balanced Budget Amendment is needed to control spending” The Heritage Foundation, Roe Backgrounder No: 1104, February 19. 1-10 MOORE, Stephen, 1996, “Seven Reforms to Balanced the Budget”, Cato Policy Report. March, 27. Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 365 http://www.cato.org/pubs/policy_report/v18n4-1.html (10.03.2010) ÖNCEL, Mualla, Ahmet KUMRULU ve Nami ÇAĞAN, 1993, Vergi Hukuku, 2. Baskı, Savaş Yayınları, Ankara. ÖZBUDUN, Ergun, 1992, “Anayasa Hukuku Açısından Ekonomik Anayasa”, Ekonomik Anayasa Sempozyumu, Takav Mat., Ankara. SATURNO, James V. and Richard G. Forgette, 1998, “The Balanced Budget Amendment: How Would It Be Enforced?” Public Budgeting & Finance, pp.33-53. SAVAŞ, Vural, F., 1992, “Yeni Anayasa Hazırlanırken Ekonomik Anayasa”, Ekonomik Anayasa Sempozyumu, Takav Mat., Ankara. SAVAŞ, Vural, F., 1997, Anayasal İktisat, 3. Bası, Avcıol BasımYayım, İstanbul. SCHNEIDER, Friedrich, 1992, “Politik Anayasa, Ekonomik Anayasa ve Anayasal Bütünlük”, Ekonomik Anayasa Sempozyumu, Takav Mat., Ankara. Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 367 İKTİSAT TEORİSİ AÇISINDAN KAMU GİRİŞİMCİLİĞİ VE ÖZEL GİRİŞİMCİLİK: KARŞILAŞTIRMALI BİR ANALİZ Yrd. Doç. Dr. Orhan ÇAKMAK Adnan Menderes Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Özet Özel mülkiyet ve fiyat sistemi üzerine kurulan piyasa ekonomisi şartlarında faaliyet gösteren özel girişimcinin, bazı ekonomik ve sosyal nedenlerden dolayı başarılı olamayacağını düşünenler, bu eksikliğin giderilebilmesi için “devlet”i üretim sürecine davet etmişlerdir. Kâr güdüsüyle hareket eden özel girişimcinin, kârlı görmediği, ancak toplum için önemli olan mal ve hizmetleri üretmeyeceği; ayrıca piyasa fiyatını ödeyemeyecek durumdaki kişilerin zaruri olan ihtiyaçlarını karşılayamayacağı ve üretim faktörlerinin belirli grupların ellerinde temerküz edeceği gibi “iyi niyetli” endişeler, “kamu girişimciliği” denilen olgunun ortaya çıkmasına sağlamıştır. Anahtar Kelimeler, Girişimcilik, bürokrasi, kamu girişimciliği, özel girişimcilik, Mülkiyet Hakları, Kamu Tercihi. Abstract Those who think that private entrepreneurs who do business in a private property and price system based market economy would not be successful because of some social and economic issues, have invited 'the state' into the production process. Good intentions such as that the private entreprenurs who are motivated by the profit incentive would not enter some socially beneficial production activities; that some poor people would not be able to pay market prices for their basic needs, and that production factors would be under the control of small groups have brought about the phenomenon of the 'public entrepreneurship' Key Words: Entrepreneurship, bureaucracy, public entrepreneurship, private entrepreneurship, Property Rights, Public Choice. Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan 368 1. GİRİŞ Özel mülkiyet ve fiyat sistemi üzerine kurulan piyasa ekonomisi şartlarında faaliyet gösteren özel girişimcinin, bazı ekonomik ve sosyal nedenlerden dolayı başarılı olamayacağını düşünenler, bu eksikliğin giderilebilmesi için “devlet”i üretim sürecine davet etmişlerdir. Kâr güdüsüyle hareket eden özel girişimcinin, kârlı görmediği, ancak toplum için önemli olan mal ve hizmetleri üretmeyeceği; ayrıca piyasa fiyatını ödeyemeyecek durumdaki kişilerin zaruri olan ihtiyaçlarını karşılayamayacağı ve üretim faktörlerinin belirli grupların ellerinde temerküz edeceği gibi “iyi niyetli” endişeler, “kamu girişimciliği” denilen olgunun ortaya çıkmasına sağlamıştır. Kamu girişimciliği olgusu, diğer bir ifadeyle devletin iktisadi hayata girişimci vasfıyla dahil olması, tarihsel süreçte kendini iki dönemde belirgin olarak göstermiştir: 1. Orta Çağ iktisadi döneminin, şehir devletlerinin kurulmasıyla birlikte son bulması sonucunda; milli devletler ortaya çıkmış ve bu devletler, milli ekonomilerini güçlendirmek için merkantilist politikalar uygulamaya başlamışlardır. Ayrıca coğrafi keşiflerle birlikte Meksika ve Amerika’dan altın ve gümüş stokunun Avrupa’ya getirilmesi, sermaye stokunu artırmıştır. Avrupa’ya aktarılan bu altın ve gümüş stokundan pay alma isteği; merkantilist politikaları güçlendirmiştir 30. Uluslararası ticaretin de yaygınlaşmaya başladığı bu dönemde, ekonomik refahta önemli artışlar meydana gelmiştir. Ülkeler, kendi ekonomik refahını, bu gelişen uluslar arası ticari yapıda daha da artırabilmek için dış ticaret rejimini kendi lehlerine olacak şekilde geliştirmek, yani ihracatı artırmak için çalışmışlardır. Anlayışlarına göre, ihracatları fazla olursa, ülkedeki gelir seviyesi yükselecek ve ekonomik göstergeler iyileşerek, hazine gelirleri artacaktır. Merkantilist politikaları benimseyen ülkeler, ödemeler dengesinin daha hızlı ve ihracat yönlü olacak şekilde gelişebilmesi için, hem özel teşebbüsü teşvik etmiş Avrupa’ya getirilen altın ve gümüşün dünya ekonomisi üzerindeki etkisi ile ilgili ayrıntılı bilgi için bkz. İnalcık (2001:9-34). 30 Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 369 hem de devleti aktif olarak üretim sürecine dâhil etmişlerdir 31. İlk kamu girişimciliği uygulamaları böylece kendini göstermeye başlamıştır. 2. Birinci Dünya savaşından sonra güvensizlik ortamının doğması, uluslararası ticari faaliyetleri caydırıcı olmuştur. Bu güvensizlik ortamıyla birlikte, ülkeler kendi içine kapanmış ve otarşik eğilimleri geliştirmişlerdir. Tüm bu gelişmeler, 1929 dünya bunalımını hazırlayan etmenlerdendir. Dünyanın bir ekonomik buhran içine girmesiyle birlikte, çıkış noktası olarak kamusal müdahalelerden söz edilmeye başlanmıştır. Kamu girişimciliğinin, ikinci kez, dünya ölçeğinde söz sahibi olması bu dönemdedir. Ekonomik krizlerin yaygınlaştığı veya ülke ekonomilerinin durağan bir halde olduğu dönemler genel olarak “kamu girişimciliğinin” ön plana çıkmasını sağlamıştır. Tablo 1’de ekonomik sistemlerin tarihsel gelişim süreci görülmektedir. Aşağıdaki tabloda da gösterildiği gibi, piyasanın doğal işleyişine yapılan müdahaleler her iktisadi sistemde söz konusudur. Kapitalist iktisadi sistem, krizlerden muaf bir sistem değildir. Diğer bir ifadeyle, “kapitalist sistemde kriz olmaz”, denilemez. Çünkü iktisat bir koordinasyon problemidir. Öyle ki (Yay 2002:72); doğal işleyişe müdahale ederseniz, koordinasyonsuzluğu artırırsınız. Nitekim piyasa sisteminde sorun çıkarsa bunu, piyasa kendi içinde çözebilme kabiliyetine sahip enstrümanlara sahiptir. Ancak piyasaya müdahale sonucunda ortaya çıkacak olan kamu ekonomisindeki sorunları çözebilmek, hem zor hem daha maliyetlidir. Yirminci yüzyılın en önemli kolektivist iktisadi örgütlenme örneği olan Sovyet sistemi de aslında, merkantilizmin farklı bir versiyonudur. Merkantilist (1550-1776) dönemin, Sovyet ekonomi modelinde nasıl örnek alındığıyla ilgili bir değerlendirme için bkz. Anderson ve Boettke (1997:35-53). 31 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan 370 Tablo 1:Ekonomik Sistemin Dönemsel Gelişimi Kaynak: Osterfeld (1992:9). Tarihsel süreçte, yukarıda belirtilen genel iki kırılma noktası sonrasında, doğal düzenin işleyişine kamu girişimciliği gibi “yapay müdahaleler” söz konusu olmuştur. Kolektivist sistemlerin (sosyalizm, merkantilizm, faşizm) iktisadi örgütlenme şekli hemen hemen aynıdır. Kamu girişimciliği, farklı siyasi yapılarda, farklı iktisadi (kolektivist) sistemlerde uygulanmıştır. Müdahaleciliğin hangi türü uygulanırsa uygulansın, belirli bir noktadan sonra [ülke ekonomisinin yüksek enflasyona veya büyük borç yükü altına girmesi, kısaca mali disiplinsizlik gibi ekonomik sorunlardan dolayı] özelleştirme politikalarıyla (deregülasyon) tekrar, doğal örgütlenme tarzına dönüş gerçekleşmiştir. Kamu girişimi; kamu mülkiyeti ve planlama üzerine kurulu bir iktisadi örgütlenme tarzıdır (Ramanadham 1991:5). Devletin (kamu), üretim faktörlerini kendi inisiyatifi doğrultusunda, kendi mülkiyetini (kamu mülkiyeti), kendi sermayesini (kamu gelirleri), kendi işgücünü (kamu emekçisi) ve kendi müteşebbisini (bürokrat) kullanarak üretim sürecine müdahil olmasıdır. Kamu girişimciliği, genel bir ifade olarak, üretim sürecine dahil olan tüm kolektivist girişimcilik türlerini kapsamaktadır. Kavram olarak ise kamu girişimciliği; bir iktisadi organizasyon türü olarak mal ve hizmet üretimi yapan, bir nevi “devlet işletmesi”, yani “kamu iktisadi teşebbüsü”dür (Rees 1984:1). Kamu girişimciliğinin esas amacı “kamu yararı”nı gözetmektir. Burada, her ne kadar faaliyet iktisadi de olsa, ekonomik ve sosyal amaçlar iç içe geçmiştir. Sosyal amaç yüklenmiş bir iktisadi faaliyetin, kamu yararı gibi muğlak bir hedefe yönlendirilmiş olması, siyasi faaliyetlerin etkisinde kalmasına sebep olmaktadır. Devletin, ekonomik hayat içerisinde girişimci rolünü üstlenerek üretim sürecine müdahil olması; rant arama veya kollama, Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 371 bedavacılık, oy ticareti, bürokratın sorumsuzluğu gibi, kamu tercihi ekolünün inceleme alanı olan meselelerin tartışılmaya başlanmasına ve kamu girişimciliğinin eleştirilmesine yol açmıştır. Kamu girişimciliğine farklı bir anlam ve işlerlik kazandırılması, siyaset bilimcilerinin yeni uğraş alanı olmuştur. Siyaset bilimciler “girişimcilik” kavramını iktisatçılardan ödünç alarak, siyasi değişim ve dönüşümleri girişimcilik bağlamında tahlil etmeye çalışmışlardır. Kamu girişimciliği ile ilgili bu çalışmalar, aslında kamu yönetiminin yeniden yapılandırılması için “yönetim” ve “girişim” teorisinin birleştirilmiş halidir (Melchior 1998:447-448). David Osborne ve Ted Gaebler (1992), Peter Drucker’ın (1985) girişimsel yöneticilik anlayışını geliştirmişler ve kamu yönetiminin modern hale gelebilmesi için, özel sektör firmasının organizasyon yapısını kamu sektörüne uygulamaya çalışmışlardır. Temel tezleri, kamu organizasyonunun yeniden düzenlenmesi halinde (Reinventing Goverment-ReGe) kamu hizmetlerinde verimlilik ve etkinliğin artacağı ve bürokratik yapının “tarafsız ve objektif” olarak kamu yararı için işleyeceğidir (Melchior 1998:450). Ancak bu çalışmada, kamu girişimciliği değerlendirmeye tabi tutulurken, kamu girişimciliğinin nasıl verimli ve etkin olacağı değil de, bir iktisadi örgütlenme şekli olarak neden başarılı olamayacağı ortaya konulmaya çalışılacaktır. 2. KAMU GİRİŞİMİNİN ORTAYA ÇIKIŞ NEDENLERİ Devletin ekonomik sürece girişimci olarak müdahil olmasının bir çok ekonomik ve sosyal nedeni bulunmaktadır. Aslında ekonomik gerekçelerin temelinde de sosyal nedenler yatmaktadır. Devletin piyasaya müdahale etmesini veya piyasada aktif olarak yer almasını isteyenlerin öncelikle iddia ettikleri şey, piyasa ekonomisinin doğal işleyişinin eksik veya başarısız olduğudur. Piyasa ekonomisi temelde iki açıdan eleştirilmektedir. Bunlar; kaynak dağılımında etkinliğin ve gelir dağılımında eşitliğin sağlanamamasıdır. Diğer bir ifadeyle; “etkinlik-efficiency” ve “eşitlik-equality” anlayışı üzerine kurulmuş birtakım iktisadi ve sosyal gerekçelerle, devletin üretim sürecinde aktif görev üstlenmesi gerektiği vurgulanmaktadır. Bu taleplerin ve beklentilerin daha da güçlenmesini ve baskın hale gelmesini, piyasa sürecinin kırılma noktaları, yani krizler Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan 372 sağlamaktadır. Özellikle makro nitelikli bir kriz, yukarıda bahsedilen beklentileri kamçılamakta ve sonuçta devlet müdahalesi söz konusu olmaktadır 32. Kamu girişimciliğinin doğuşunun ekonomik nedenleri, genelde, “sosyal malların varlığı”na, yani belirli mallarda bir kişinin tüketiminin bir başka kişiyi o maldan mahrum bırakmamasına 33 ve “dışsallık” meselesine dayandırılmaktadır. Piyasa mekanizmasının etkin kaynak tahsisi yapamayacağı görüşü, özellikle girişimcilerin kârlı görmedikleri alanlara yatırım yapmamaları, bazı yazarlarca piyasanın başarısızlığı olarak kabul edilmektedir. Dolayısıyla, daha az kârlı olan fakat toplumun ortak menfaati için üretilmesi gerekli olan mal ve hizmetler devlet tarafından sağlanmalıdır. Piyasa başarısızlığı iddiası, devletin piyasaya müdahale etmesi yönündeki taleplerin önemli bir ekonomik gerekçesidir. Piyasa başarısızlığının ekonomik nedenleriyle ilgili birçok başka gerekçe daha sayılmaktadır 34. Ancak bu çalışmada, kamu girişimciliğini zorunlu kılan piyasa başarısızlığının iki önemli türü olan “sosyal (kamusal) mallar” ve “dışsallıklar” meselesi üzerinde durulacaktır. 2.1. Ekonomik Nedenler Devletin ekonomideki rolünün merkezinde hem sosyal hem de politik nedenler mevcuttur. Sosyalizm ve kapitalizm arasındaki ihtilafın temelinde de “devlet”in ekonomideki rolünün ne olması gerektiği konusundaki tartışmalar vardır. Bundan dolayı iktisat literatüründe, hem piyasa başarısızlığını gerekçe göstererek devletin piyasa aktörü olarak görev alması gerektiğini savunanlar, hem de piyasa başarısızlığını gidermek için bulunacak piyasa dışı çözümlerin daha kötü sonuçlar doğuracağını ve en iyi çözümün yine piyasa şartlarında Devletin piyasaya müdahale şekilleri ve gerekçeleriyle ilgili olarak ayrıntılı bir inceleme için bkz. Güran (2000). 33 Sosyal mallar teorisi kamu ekonomisinin varlığının temelini oluşturmaktadır. Özellikle Samuelson tarafından geliştirilen bu teoride, tam ve yarı sosyal mallar gibi bir temel ayrım söz konusudur. Ayrıca teorinin bölünmezlik, dışlanamazlık, ortak tüketim, dışsal ekonomiler gibi birtakım unsurları da bulunmaktadır. Sosyal malların varlığı dışsallık meselesini de gündeme getirmektedir. Devlet tarafından sağlanması gereken sosyal malların bazılarının dışsallık meydana getireceği kabul edilmektedir. Bkz. Akalın (2000:51-59). 34 Ayrıntılı bir tasnif için bkz Güran (2000:100). 32 Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 373 alınması gerektiğini savunanlar mevcuttur (Block 1994:691). Piyasa ekonomisinin etkin olmadığı görüşü, bu örgütlenme tarzının, devletin de müdahil olduğu tarzda yeniden dizayn edilmesine sebep olmuştur. Diğer bir ifadeyle, piyasaya yapılan bir devlet müdahalesi ile, kadim olan iktisadi örgütlenme tarzında bir değişiklik meydana getirilmiştir (Williamson 1973:316). Devletin piyasaya müdahale etmesinin en önemli gerekçelerinden biri olarak “piyasa başarısızlığı” gösterilmektedir. Piyasa başarısızlığı teoreminin önemli bir dayanak noktası; piyasanın bazı insanların ihtiyacı olan mal ve hizmetleri üretemeyeceği, ayrıca ödeme gücü olmayan insanların ekonomik talebinin de piyasa tarafından karşılanamayacağıdır. Yani piyasanın üretim, diğer bir ifadeyle arz cephesinde sorunlu olduğudur (Boaz 1997:256-258). Piyasa başarısızlığı iki şekilde telafi edilmektedir (Domberger and Piggott 1994:34-35): Doğal Tekellerin Regülasyonu (Amerika’da uygulanan sistem) ve Kamu Girişimciliği, yani millileştirme (İngiltere’de uygulanan sistem). Birinci yöntem ile; sanayi sektöründe, kamu mülkiyetinin varlığıyla birlikte piyasa başarısızlığında ortaya çıkan girdi ve endüstri teknolojisi sorunları daha iyi bir şekilde çözümlenebilecektir. Devlet bir firma olarak piyasadaki yerini alacak; bu sayede, piyasada eksik kalan veya başarısız olunan kaynak dağılımı sorunları çözülebilecektir 35. Devletin piyasaya müdahale etmesinin bir başka gerekçesi olarak da “dışsallıklar” meselesi gösterilmektedir. Dışsallıklar, piyasa fiyatına yapılan bir müdahale niteliği taşımaktadır. Maliyeti başkaları tarafından üstlenilen, ancak, kullanıcılarının iktisadi refahını da artıran bir özelliğe sahip (Cowen htpp//www.econlib.org/library/ Enc/ PublicGoods and Externalities.html:1-3) olan dışsallıklar, devletin doğrudan üretim sürecine müdahil olmadan yapabileceği bir müdahale türüdür. Dışsallık, daha çok sosyal ve özel maliyet arasındaki tercih meselesidir (Dahlman 1978:141). Kamusal malların piyasa tarafından üretilemeyeceği [zannı] ve dışsallıklar meselesinin varlığı, piyasanın başarısızlığının bir kanıtı Ancak fiiliyatta, hiç de böyle olmamaktadır; sonuçlar kamu girişimciliğinin başarı şansının çok düşük olduğunu ortaya koymaktadır. Bu tartışmaları özel girişimcilik ve kamu girişimciliğini karşılaştırırken ayrıntılı olarak ele alıp inceleyeceğiz. 35 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan 374 olarak gösterilmekte ve piyasa başarısızlığının giderilebilmesi için piyasa dışı kurumların, özellikle devletin müdahalesine ihtiyaç duyulmaktadır. Birçok noktada piyasa başarısızlığı, piyasa dışı kurumlar tarafından telafi edilmektedir (Stiglitz 1989:197). Diğer bir ifadeyle, piyasanın üretemediği mal ve hizmetlerin kamu tarafından üretilebilmesi ve dışsallıklar meselesinin halledilebilmesi için, refah iktisadı bağlamında devlet, yatırım ve fiyat politikasıyla piyasaya müdahale etmektedir. Özellikle kaynak dağılımında etkinliğin sağlanması, bir kamusal politika olarak ön plana çıkmaktadır (Domberger and Piggott 1994:33-34). Sonuç olarak şunu ifade edebiliriz: Devlet, özel sektör girişimciliğini çeşitli nedenlerle yeterli bulmayarak, ortak mülkiyete dayalı girişimler ve merkezi planlama yoluyla bazı ekonomik konularda karar verme sürecine doğrudan katılmaktadır. Kamu girişimciliği: 1. Sermaye kıtlığını gidermeyi ve 2. Kârlılık oranı düşük amaçlamaktadır (Oyal 1981:45). alanlara yatırım yapmayı 2.2. Sosyal Nedenler Kamu girişimciliğinin birtakım sosyal nedenleri de bulunmaktadır. Aslında kamu girişimciliği anlayışı, özel girişimcilikten farklı olarak, kâr motifi yerine kamu yararı veya kamu hizmeti nosyonu üzerine inşa edildiği için, yapılan her türlü iktisadi faaliyetin altında bir sosyal neden veya sosyal politika yatmaktadır. Devletin, kaynak dağılımında etkinlik sağlamak için yaptığı müdahalelerin temelinde, gelir dağılımında adalet sağlayabilme anlayışı yatmaktadır. Kamu girişimciliğinin sosyal nedenlerini üç ana başlık altında toplayabiliriz: 1. İşsizliği çözme, 2. Fakirliği ortadan kaldırma veya azaltma 3. Bölgesel dengesizlikleri giderme. İşsizlik, fakirlik ve bölgesel dengesizlik meseleleri, bir ülkenin, gelir dağılımını düzeltmek için uyguladığı kamu politikalarıyla iyileştirilmeye çalışılırsa, sonuçta devletin girişimci rolü üstlenmesi Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 375 için bir sosyal gerekçe bulunmuş olacaktır. Buraya kadar ifade ettiklerimizle birlikte, bir toplumun kültürel, ahlâkî, dinî ve sosyal özellikleri de zahmetsiz ve gayretsiz kazanç kapılarının açılması yönündeki taleplerin artmasına sebebiyet vermektedir. 2.3. Kolektivist İktisadi Sistemlerde Kamu Girişimciliği Daha önce de belirtildiği gibi, kolektivist iktisadi sistemlerin hepsinde uygulanan devlet işletmeciliği, kamu girişimciliği olarak ifade edilmiştir. Bu bölümde, kolektivist iktisadi sistemin farklı türlerindeki kamu girişimciliği anlayışı kısaca tahlil edilmeye çalışılacaktır. Bu sistemlerin çok farklı türleri ve uygulama şekilleri mevcuttur. Mesela, sosyalizm, devlet kapitalizmi, merkezi planlama, piyasa sosyalizmi gibi. Kolektivist iktisadi sistemler, aynı zaman dilimi içinde farklı ülkelerde uygulanmaktan çok, aynı ülkede konjonktüre göre, kolektivist sistemin “ayakta kalabilmesi” için yapılan değişiklikler sonucu ortaya çıkmıştır. Ancak hepsinin ortak noktası; planlama ve bürokrasidir. Tarihsel süreçte milli ekonomiler içinde, iki farklı iktisadi örgütlenme tarzı var olagelmiştir. Kadim ve baki olan özel sektör kapsamında bir piyasa olmakla birlikte, sanayi devrimiyle, devletin de aktif olarak müdahil olduğu bir kamu sektörü ortaya çıkmıştır. Bütün kolektivist sistemlerin, kapitalizm [piyasa ekonomisi] ile ferdiyetçilikten ayrıldığı önemli nokta: Kolektivist sistemlerin hepsi toplumu, toplumun sahip olduğu bütün kaynaklarıyla birlikte tek bir gaye uğrunda yönlendirmek isterler ve ferdi gayelerin tamamıyla hükümran olduğu özel alanların mevcudiyetini kabul etmekten imtina ederler. Tüm kaynakları, müphem ve muğlak olan “kamu yararı veya sosyal refah” gibi gayeler için harcamaya yönelirler (Hayek 1999:7980). Kapitalizm doğal bir şekilde ortaya çıkmıştır. Ancak, ekonomik ve sosyal nedenlerden dolayı devlet, girişimci vasfıyla ekonomik bir rol üstlenmiştir. Kapitalist sürece devletin ilk müdahale şekli “karma ekonomik” yapı içinde kendini göstermiştir. Karma ortaklıklar olarak da ifade edilen bu kolektivist yaklaşım, sanayii geliştirmek ve ülkenin ekonomik gücünü artırabilmek için, özel sektör ile kamunun birlikte çalışmalarını, yani güç birliği yapmalarını hedef almıştır. Amaç, özel sektörün gelişimine ve kaynakların etkin kullanılmasına katkıda Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan 376 bulunmaktır (Oyal 1981:42). Karma ekonomi modelinde, devletin ekonomiye müdahalesinin temelini “merkezi planlama” oluşturmaktadır. 2.3.1. Karma Girişimciliği Ekonomi, Merkezi Planlama ve Kamu Piyasa başarısızlığı yaklaşımının, devlet müdahalesi için bir gerekçe teşkil ettiğini daha önce ifade etmiştik. Piyasa mekanizmasının kaynak dağıtım aracı “fiyat mekanizması”dır. Fiyat sinyalleri, girişimcileri hangi kaynakları, nerede ve nasıl kullanacakları konusunda yönlendirmekte ve fiyat mekanizmasının bu işlevi, rekabet süreciyle desteklenmektedir. Kısaca, fiyat mekanizması ve rekabet süreci, piyasa ekonomisinin kaynak dağılımındaki temel araçlarıdır. Merkezi planlamanın temel amacı ise, doğal süreçte işleyen “fiyat ve rekabet” mekanizmalarının “etkinsizlik” meydana getirmesini ve “gayri adil” sonuçlar vermesini engellemektir. Diğer bir ifadeyle, piyasa ekonomisinin aksak ve eksik yönlerini, piyasa-dışı kurumlarla tamamlamaktır. Merkezi planlama yöntemiyle belirli bir kalkınma seviyesine ulaşmak arzu edilmemekte, onunla birlikte; sosyal nitelikli harcamalar yapılması, özellikle gelir seviyesi düşük olan gruplara doğru bir transfer gerçekleştirilmesi planlanmaktadır. Merkezi planlama, kısa vadeli değil, uzun vadeli kalkınma stratejileri belirlemek için, devletin yapacağı kamu girişimlerini ve yatırım kararlarını planlamaktadır. Belirli sonuçlara ulaşabilmek ve sosyal refahı artırabilmek için devletin hangi sektörlere ve ne şekilde müdahale edebileceği konusunda, merkezi planlama bir araç olmaktadır. Merkezi planlama uygulamasının, piyasa şartlarında bulunan “bilgi parçacıklarını” bir araya getirebilmesinin ve kullanabilmesinin mümkün olamayacağı, Hayek tarafından kapsamlı bir şekilde analiz edilmiştir 36. Planlama yönteminin, bilgi problemini çözememesi, kaynakların nasıl ve ne şekilde kullanılacağı sorununu ortaya çıkarmıştır (Kirzner 1992:152-162). Bundan dolayı, merkezi planlama 36 Hayek’in en önemli eserlerinden biri olan Kölelik Yolu’nun (1999) temel argümanlarından biri, kolektivist sistemlerin kullandığı araçların (planlama, bürokrasi gibi) piyasa şartları ile uyumunun mümkün olamayacağı ve bu yüzden de beklenilmeyen sonuçların elde edileceğidir. Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 377 uygulamasında bazı önemli sektörlerin devlet tarafından kontrol edilmesi amaçlanmaktadır. Planlama uygulamaları, özel girişimcilik alanını daraltmaktadır. Ayrıca planların muhteviyatına bağlı olarak, özel girişimcilerin piyasa şartlarındaki amaçlarından sapmalarına sebep olmaktadır (Rees 1984:5). Diğer bir ifadeyle, merkezi planlama uygulaması, her ne kadar kamu ile özel sektör arasında bir dayanışmaya yol açıyor veya onu hedefliyor gibi görünse de, özü itibariyle bu karma ekonomik yapı, özel sektörün de kamu politikalarına göre hareket etmesine ve piyasada bu doğrultuda faaliyette bulunmasına neden olmaktadır. Uygulanan planlar sonucunda ortaya çıkan karma ekonomik yapının, birkaç noktada açmazı bulunmaktadır: 1. Kamu girişimciliğinin kontrolü altına alınan sektörlerde, gerek fiyatlama gerekse yönetim problemlerinden dolayı etkinsizlik ve verimsizlik had safhaya ulaşmaktadır. 2. Bu durum kamu teşebbüs ürünlerinin maliyetini artırmakta ve sonuçta daha fazla kamu finansman politikası gerektirmektedir. Karma ekonomik yapının varlığı “kapitalist özel girişim” tipiyle “devlet kapitalizmi” olarak ifade edilen ve sermayesinin tümünün kamu kesimine ait ve esas amaçları kârlılık olan anonim ortaklık türleri arasında, bir ara tip girişimcilik yapısı oluşturmaktadır (Oyal 1981:4243). Tarafımızdan oluşturulan Tablo 2’de kamu girişimciliğinin gelişiminin, kapitalist girişimden sapmayla başlanan karma ekonomik modelden başlayarak, devlet kapitalizmi, sosyalizm ve son olarak da piyasa sosyalizmiyle sonuçlanacağı gösterilmiştir. 378 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan Tablo 2.3.1. Kamu Girişimciliğinin Gelişimi 37 Devlet, kapitalist iktisadi örgütlenmenin (özel mülkiyetin korunması, fiyat mekanizmasının serbest mübadele şartlarında sağlanması gibi) temel esaslarına bağlı kaldığı müddetçe, planlama yoluyla gerekli görülen sektörlerde uygulanan kamu girişimleri, sosyalizmle veya tüm piyasaya devletin hakim olduğu bir devletçi yapıyla sonuçlanmayacaktır. Tarihsel süreçte karma ekonomik yapıdan sonra ya devlet kapitalizmi ya da sosyalizm söz konusudur. 2.3.2. Devlet Kapitalizmi ve Kamu Girişimciliği Daha önce kapitalist [doğal] özel girişim tarzından ilk sapmanın, özel sektör ve kamu sektöründen müteşekkil bir karma ekonomik model olduğu ifade edilmişti. Karma ekonomik bir yapıda, özel girişimcilik faaliyetiyle birlikte kamu girişimciliği de söz konusudur. Bu ekonomik yapıdan sosyalizme doğru geçiş için, ara kademedeki kolektivist iktisadi örgütlenme tarzı, “devlet kapitalizmi”dir. Devlet kapitalizmi, sosyalizme ulaşmak için zorunlu olan geçici bir iktisadi örgütlenme tarzıdır. Devlet kapitalizmi uygulamasının amacı; özel sektör alanını daraltıp, devletin piyasaya hakim olmasını sağlamaktır. Sosyalizme giden yol, devlet kapitalizminden geçmektedir. Devlet kapitalizmi uygulamasının iki yolu vardır: Tarafımızdan oluşturulan Tablo 2.3.1’de kamu girişimciliğinin gelişiminin, kapitalist girişimden sapmayla başlanan karma ekonomik modelden başlayarak, devlet kapitalizmi, sosyalizm ve son olarak da piyasa sosyalizmiyle sonuçlanacağı gösterilmiştir. 37 Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 379 1. Regülasyon Yöntemi: Devletin, iktisadi faaliyetleri yönlendiren ve sınırlandıran yasal hükümler çıkarmasıdır. Bu sayede özel girişimcinin serbesti alanı daraltılmaktadır. 2. Kamulaştırma ve millileştirme: Özel mülkiyet uygulamasının sınırlandırılmasıdır. Devlet, ilk önce, gerekli gördüğü şekilde özel mülkiyeti kamulaştırmaya, daha sonra ise özel mülkiyet alanında bulunan birçok sektörü millileştirmeye başlayacaktır. Karma ekonomik modelde daha çok bir kamu müdahaleciliği söz konusuyken, devlet kapitalizminde “kamu işletmeciliği” söz konusudur. Ayrıca devlet kapitalizmiyle birlikte bürokrasinin iktisadi örgütlenme içindeki önemi de artmaktadır. Devlet kapitalizmi türündeki kamu girişimciliğinin ilk uygulaması Sovyet tipi sosyalizmde görülmüştür. Leon Trostky (1972)’nin fikirlerinin temel alındığı bu sistemde, özel mülkiyetin kaldırılması ile birlikte yeni bir işçi sınıfı ortaya çıkmış olacak ve iyi organize olmuş bir bürokratik yapıyla birlikte işçi sınıfı daha etkin çalıştırılarak, daha üretken ve verimli bir ortam ihdas edilmiş olacaktır (Szelenyi, Beckett ve King 1994:235237). Devlet kapitalizminden sonraki aşama ise sosyalizmdir. 2.3.3. Sosyalizm ve Kamu Girişimciliği Sosyalizm; özel teşebbüsün üretim vasıtaları üzerindeki özel mülkiyetinin ilgası ve amacı kâr olan müteşebbisin yerine merkezi planlamanın hakim olacağı bir “planlı iktisat” sisteminin kurulması demektir (Hayek 1999:45). Sosyalizmde girişimci, sadece gelirini elde etmenin özel yolunu bulan bir kişi olarak tanımlanmaktadır. Daha açık bir şekilde ifade edecek olursak; kapitalist düzende girişimci önemli bir özelliğe sahiptir. Sosyalist anlayışa göre ise girişimciler bir nevi parazittir, toplum için zararlı oldukları için devlet tarafından kamulaştırılıp faydalı bir hale getirilmelidirler (Mises 1981:186). Sosyalist bir sistemde, kapitalist düzen adaletsiz olduğundan (özellikle üretim sürecine katılan faktörler aynı oranda pay almadığından), eşitliğin sağlanması için devlet, üretim faktörlerini kendi kontrolü altına almıştır. Üretim faktörlerinin devlet elinde olmasıyla güdülen esas amaç, üretim sürecindeki tüm aktörlerin eşit pay almasını sağlamaktır. Bu amacı en açık bir şekilde V. Lenin’in “Bütün toplum tek bir fabrika ve büroya dönüşecek, eşit işe eşit ücret ödenecektir” ifadesinde görebiliyoruz. 380 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan Sosyalist bir sistemde, yapılan planlar ile iktisadi yapının daha adil çalışması arzu edilmektedir. Fiyat mekanizmasının, piyasa ekonomisinde gördüğü işlevi gerçekleştirebilmek ve kaynakların dağılımını yapabilmek için planlama ve bürokratlar tarafından ekonomik değerlerin hesaplanması yoluna gidilmektedir. Literatürde “sosyalist hesaplama tartışmaları” 38 olarak da bilinen bu konu, sosyalist iktisadi sisteminin modern anlamdaki en büyük argümanıdır. Piyasadaki tüketici talebinin ne olduğu ile üretici arzının buna göre ne olması gerektiğini bir merkezi otorite tarafından hesaplanabileceği ve bu sayede kaynak dağılımının etkin şekilde yapabileceği sosyalist iktisat anlayışının temel iddiasıdır. Hangi malların tüketiciler için ne şekilde üretileceğini hesap eden merkezi otorite, bu ihtiyaçları karşılayabilmek için bir kamu işletmesi ihdas etmektedir. Bu kamu işletmesinin rasyonel bir şekilde çalışabilmesi için merkezi planlama birimi yönlendirmeye devam etmekte ve bürokratlar da buna göre kararlar almaktadır. 2.3.4. Piyasa Sosyalizmi ve Kamu Girişimciliği Modern Avusturya İktisadı mensupları olan Hayek ve Mises, sosyalist hesaplama yöntemleriyle piyasadaki bilginin algılanabilmesinin ve üretimin buna göre yapılmasının mümkün olmadığını vurgulamışlardır. Mises, merkezi planlamanın yapacağı iktisadi hesaplamaların fiyat mekanizmasının göreceği işlevi göremeyeceğini ifade etmektedir. Çünkü piyasadaki bilginin algılanabilmesi, bir mühendislik meselesi olmaktan çok, bir iktisadi meseledir (Mises 1996:698). Piyasa sosyalizmi, 1930’lu yılların sonunda ve 1940’lı yıllarda, Mises, Hayek ve Barone’nin, sosyalizmin, teorik olarak, marjinalite şartlarını sağlayamaması nedeniyle, etkin kaynak dağılımını gerçekleştiremeyeceği iddiasına karşı, Oscar Lange (1936) tarafından oluşturulmuş bir tezdir. Bu modelde plancının rolü, sadece “aşırı talep”in yok edilmesi kuralına, yani Walrasgil bilgi yapısına sadık “Sosyalist Hesaplama Tartışmaları” ile ilgili ayrıntılı bilgi için bkz. makalelerinden oluşan, Littechild (1990:251-361). Ayrıca Mises ve Hayek’in, bu konudaki görüşlerinin eleştirisi ve “sosyalist hesaplama –planlama- tartışmalarının” farklı bir yorumu için bkz. O’Neill (2001:184-210) 38 Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 381 kalarak fiyatları tespit etmesidir. Fiyatlar aşırı talebe göre ayarlanacaktır. Böylece fiyatlar, denge fiyatları olacak ve doğru sinyal gönderecektir. Hayek, Mises ve Barone, haklı olarak, merkezi planlamanın milyonlarca malın talep ve arz eşitliklerini, ikna edici şekilde çözmesinin mümkün olmadığı tezini ileri sürülmüşlerdir. Lange ise bu teze karşı çıkarak, böyle devasa hesaplamaların gereksiz olduğunu ve sosyalizmin piyasanın işleyiş ilkesini benimseyebileceğini ifade etmiştir. Hayek’e göre; sosyalizmin esas meselesi, piyasaları dengede tutacak fiyatları tespit edebilmek değildir, çok farklı yerlere dağılmış bilgilerin toplanması için hızla uygulanabilecek müşevviklerin neler olduğudur (Akalın 1998:200-201). Lange ile Lerner’ın çalışmalarına bir başka eleştiri de Henry Hazzlitt ve Milton Friedman tarafından yapılmıştır. Hazzlitt (2002:1534) ve Friedman (1987:24-28), Lange ile Lerner’ın “Piyasa Sosyalizmi” önerisinin, adı piyasa olan bir tür oyun olduğunu ifade etmişler; diğer bir ifadeyle, “mülkiyetsiz bir piyasa” anlayışını savunmanın mümkün olmadığını belirtmişlerdir. Hazzlitt’in ifadesiyle (2002:17):“ Böyle bir görüş, sadece kafa karışıklığından kaynaklanmaktadır. Eğer ben gerçekte benim olmayan bir şeyi satan bir hükümet görevlisi olsam, siz de size ait olmayan parayla onu almaya çalışan bir diğer hükümet görevlisi olsanız, bu durumda ikimiz de fiyatın ne olduğunu umursamayız. Sosyalist veya komünist bir ülkede olduğu gibi, madenler satın alan ve mamul maddelerini yine başka hükümet görevlililerine satan sadece muhasebe kurguları olacaktır. Onlar özel mülkiyeti bir tarafa bırakıp sadece serbest piyasa özelliğini taklit ederek, sosyalist bir sistemi, bir serbest girişim olarak işletemezler...” Buraya kadar, genel olarak kolektivist iktisadi sistemlerin farklı türlerinin neler olduğu ve kamu girişimciliği konusunda aralarında ne tür farklılıkların bulunduğu ele alındı. Değinilen tüm kolektivist iktisadi sistemlerin kamu girişimciliği konusundaki temel tezlerinin iki dayanak noktası bulunmaktadır; plancı ile uygulayıcı, yani bürokrat. Kamu girişimciliği anlayışının, farklı iktisadi örgütlenme tarzlarındaki uygulamaları açısından önemli bir farklılığı söz konusu değildir. Hepsinin ortak hedefi, piyasadaki kurumları ve aktörleri ikame edebilecek kamu kurumları inşa edebilmektir. 382 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan Bundan dolayı, çalışmanın bu kısmında, kolektivist iktisadi sistemlerin kamu girişimciliği anlayışı ve uygulamasının temelini oluşturan “bürokrasi”nin ayrıntılı olarak incelenmesi yararlı olacaktır. Bu incelemenin üç amacı vardır; 1. Piyasa ekonomisindeki fiyat ve rekabet mekanizmasının, merkezi planlama tarafından ikame edilip edilemeyeceğini araştırmak. 2. Piyasa ekonomisindeki kurumsal girişimcilik (firma) yapısının, kamu işletmeleri tarafından ikame edilmesinin söz konusu olup olmayacağını tartışmak. 3. Piyasa ekonomisindeki özel teşebbüsün, yani girişimcinin, merkezi planların uygulayıcısı olan bürokrat tarafından ikame edilmesinin söz konusu olup olmayacağını, müşevvikler açısından değerlendirmek. 2.3.5. Bürokrasi ve Kamu Girişimciliği Kamu girişimciliği, bir taraftan merkezi otoritenin uzun vadeli planlar yapabilmesini sağlayan ve bir taraftan da yapılan planları uygulayan bürokratlar eliyle gerçekleşmektedir. Devlet olgusunun ortaya çıkmasıyla birlikte bürokrasi de kendini göstermeye başlamıştır. Feodal bir yapıda bürokrasi, aristokratlar tarafından adalet, vergi toplama gibi amaçlar için teşekkül ettirilmiştir. Ancak, sanayi devrimiyle birlikte ortaya çıkan gelişmeler, bürokrasinin hacmini de artırmıştır. Ortaya çıkan sanayi toplumu, yeni bir bürokratik örgütlenmeyi de zorunlu kılmıştır. Özellikle ekonomiye kamusal müdahalelerin artmasıyla birlikte, bürokrasinin iktisadi faaliyetlerinde de bir yoğunlaşma söz konusu olmuştur. Genel olarak, siyasal karar alma sürecinde, iyi niyetli bürokratların “kamu yararı”nı gözetmek amacıyla faaliyet gerçekleştirdiği kabul edilmektedir. Bundan dolayı, kamu politikalarının ve bu politikaları uygulayan bürokratların amaçları pek sorgulanmaz. Ancak uygulama sonuçlarının beklenildiği gibi çıkmaması, kamu politikaları ve uygulayıcıları üzerinde önemli tartışmalar başlatmaktadır. Bürokratların görev ve sorumluluklarını tam olarak tanımlayan sözleşmeler yapmanın imkânsız olması nedeniyle, politikacıların bürokratlara devrettikleri haklarının kullanılış biçimini kontrol etmeleri oldukça maliyetli olacaktır. Bu durum bürokratlara, kendi tercihlerine Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 383 uygun kararlar verme imkânı sağlamaktadır. Ancak, bürokratların amaç fonksiyonları, her zaman politikacıların ve vatandaşların amaç fonksiyonları ile aynı olmamaktadır (Bkz. Cullis and Jones 1998:359371). Bürokrasi ile ilgili ilk ve en kapsamlı çalışmalar 39 Max Weber tarafından yapılmıştır. Weber, “Protestan ahlâkının sanayi devriminin ortaya çıkmasında nasıl etkili olduğunu” ortaya koyduğu gibi, Protestan ahlâkının Katolik kilisenin geleneksel bürokrasi hâkimiyetini yıktığını ve yerine, sanayi toplumuna uygun, daha “rasyonel ve ideal” bir modern bürokratik yapı inşa ettiğini de ifade etmektedir. Weber, feodal toplumların tek düzeliğine karşılık, sanayi toplumlarının daha fonksiyonel bir yapıya sahip olduğunu belirtir. Bu fonksiyonelliğin temel unsuru ise “bürokrasi”dir (Şaylan 1974:24). Max Weber, bürokrasinin iktidarı paylaşma olanağını, onun teknik üstünlüğüne ve uzmanlığına bağlamıştır. Sanayileşmeyle birlikte iş bölümü ve uzmanlaşmanın artması, devlet yönetiminde de uzmanlaşma ve işbölümünü başlatmıştır. Bürokrasi de kendi içinde işbölümüne ve uzmanlaşmaya giderek, siyasi iktidara ortak olmaktadır (Şaylan 1974:32). Bürokrasi konusunda bir başka geleneksel yaklaşım ise Karl Marx’a aittir. Marx, bürokrasiyi bir sınıf olarak kabul etmemekte, proletaryanın hakkını burjuvaya aktarmakla mükellef bir aracı olarak nitelendirmektedir 40. Modern bürokrasi teorisi ise, geleneksel teoriden daha farklı olarak, piyasa mekanizmasıyla uyumlu hareket edebilen ve ekonomik görevleri daha sınırlı olan bir bürokrasi yapısını savunmaktadır. Osborne ve Geabler (1992) “Reinventing Government-Yeniden Fonksiyonel Devlet” fikrini, William Niskanen (1973) ise “Representative Goverment-Temsili Devlet” fikrini ileri sürmüşlerdir. Devletin yeniden fonksiyonel bir hal almasını savunanlar, daha çok, bürokrasinin yapısının yeniden düzenlemesi gerektiğini vurgulamaktadırlar. Niskanen ise, Kamu Tercihi Ekolü bağlamında, bürokrasinin etkin olduğu bir yapıda, bürokratların önceliğinin kendi çalışma alanlarıyla ilgili bütçe maksimizasyonu sağlamak, yani rant kollamaya çalışmak Geleneksel ve modern bürokrasi yaklaşımları ile ilgili ayrıntılı bilgi için bkz. Fischer and Sirianni (1984:3-20). 40 Marx’ın bürokrasi ile ilgili görüşleri için bkz. Marx (1984:40-48). 39 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan 384 olacağını ileri sürmektedir. Niskanen, bürokrasinin sınırlı ve sadece temsili olması gerektiğini ileri sürmektedir. Diğer bir ifadeyle Niskanen modelinde (Bağdigen 2001:158): • Bürokratların yeniden seçilememe gibi bir kaygılarının olmayışı, onları bireysel fayda maksimizasyonuna göre hareket ettirmektedir; • Üretilecek ve/veya arz edecekleri mal ve hizmet miktarları belirlenirken, siyasilerin kendi seçmenlerinin ve baskı gruplarının tercihlerini ön planda tutma çabası karşısında bürokratlar, bireysel tercihlerini de bu miktarlara dahil etmektedir. Sonuç olarak, bürokratik yapı ve bürokratlar, özel girişimciyi ikame edebilme kabiliyetine sahip değillerdir. Çünkü iktisadi faaliyetin zararla veya başarısızlıkla sonuçlanmasının maliyetinden, bürokratlar sorumlu değildir. Bu maliyet, vergi mükellefleri tarafından üstlenilmektedir. Ödül ve ceza sisteminin muhatabının “aynı taraf” olmaması, iktisadi faaliyetin etkinlikten uzak olmasına sebep olmaktadır. Dolayısıyla, kamu girişimciliği uygulaması yukarıda bahsedilen nedenlerden dolayı başarısızlığa uğrayıp kırılmalar meydana getirmek zorundadır. Bu kırılma noktaları, doğal düzene doğru bir geçiş ortamını sağlamakta ve geçişin ilk adımı “özelleştirme” politikasıyla kendini göstermektedir. Yani mülkiyet rejiminde meydana gelecek bir değişiklik, iktisadi örgütlenme tarzını esaslı olarak değiştirmektedir 41. Buraya kadar kamu girişimciliğinin tanımını ve iktisadi örgütlenme şekillerini ifade ettik. Şimdi, piyasa mekanizmasının nasıl işlediği ve özel girişimciliğin bu mekanizmada nasıl bir rol üstlendiği incelenecektir. Sonra da girişimcilik olarak ifade edilen “girişimcilik benzerlerinin” neler olduğu tanımlanarak, iki farklı yapı olan “kamu” girişimciliği ve “özel” girişimciliğin karşılaştırmalı bir tahlili yapılacaktır. 3. PİYASA EKONOMİSİ VE GİRİŞİMCİLİK Piyasa ekonomisi, bir mübadeleler ekonomisi olup özel mülkiyet, fiyat mekanizması, sözleşme ve teşebbüs özgürlüğü ile rekabet üzerine inşa edilmiştir. Piyasa mekanizması doğal bir düzendir. Mucidi 41 Bu konuda daha ayrıntılı bilgi için bkz. Akalın (2002a:181-191). Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 385 bulunmamaktadır. İnsanlık tarihinin ortak birikiminin bir parçası olarak ortaya çıkmıştır. Bir başka ifadeyle; bireylerin ekonomik faaliyetlerinin koordinasyon aracı olarak, tedricen ortaya çıkmıştır. Dolayısıyla, piyasa ekonomisi, iktisadi faaliyetlerin organizasyonunun doğal, fakat mükemmel olmayan bir modelidir (Akalın 2000:40). Piyasa ekonomisinin kaynak tahsis mekanizması “fiyat” sinyalleri sayesinde işlemektedir. Serbest mübadele ortamında belirlenmiş olan bir “fiyat”ın, alıcı ve satıcı açısından en iyi kaynak tahsisini sağlayacağı, klasik iktisat anlayışının temel teoremidir. Zaten Adam Smith’in “görünmez el” teoremi de, aslında fiyat mekanizmasını tasvir etmektedir. Klasik iktisadın ilk müellifi olan Smith, merkantilist dönemin içine kapanık ve mutaassıp ticari anlayışındaki karamsarlığın, serbest mübadele ve uluslararası ticaretle bertaraf edilebileceğini belirtmiştir. Serbest mübadele sonucunda ortaya çıkacak olan fiyat, karşılıklı rıza sonucunda belirlendiği için, hem tarafların kişisel çıkarına olacak hem de kaynakların etkin kullanılması sayesinde toplumsal refah, yani genel refah artacaktır. Smith, ekonomik dengenin görünmez el sayesinde kendiliğinden sağlanacağını ifade etmektedir. Adam Smith’in “fiyat ve denge” anlayışını tam rekabet şartlarında değerlendirmeye çalışan neo-klasik iktisat, tam bilgilenmenin sağlanmasının mümkün olduğunu ve bu sayede tam rekabet şartlarının teşekkül edeceğini vurgulamaktadır. Avusturya ekolü ise fiyatların, piyasayla ilgili bilgi aktarma özelliğine sahip olduğunu belirtmektedir. Fiyat sinyalleri, piyasa aktörlerine vazifelerini bildiren bir yönlendirici gibidir. Avusturya ekolü, fiyat sinyallerinin sürekli olarak değişeceğini ve her zaman için aynı bilgiyi aktarmayacağını ve bu yüzden de iktisattaki dengenin “değişir” bir yapıda olduğunu vurgulamaktadır (Kirzner 1992:4). Diğer bir ifadeyle, piyasa sürecinde görev alan aktörler arasındaki koordinasyon fiyat mekanizması tarafından sağlandığı için, ekonomide genel bir dengenin varlığından söz etmek mümkün değildir. Bunun içindir ki Avusturya ekolü, iktisatta “denge” kavramı yerine “süreç” kavramını kullanmaktadır. Fiyatların en karmaşık bilgiyi bile, ilgilisine en kısa sürede ve en ucuz maliyetle sunması, fiyat sisteminin negatif yönde etkilenmemesini zorunlu kılmaktadır. Çünkü, fiyat mekanizmasına müdahale edilmesi, fiyat sinyallerinin bozulmasına, bu ise, sinyallere göre hareket eden piyasa aktörlerinin amaç fonksiyonlarının olumsuz doğrultuda 386 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan etkilenmesine sebep olmaktadır. Fiyat sinyallerinin doğru işleyebilmesi için, gönüllü mübadelenin olması gerekir. Eğer alıcı ile satıcı arasındaki mübadele karşılıklı rızaya dayanıyorsa, ticari faaliyet iktisadi hayata pozitif bir katkı sağlar. Mübadelenin söz konusu olabilmesi için de, üretim faktörleri ile bunların kullanılmasıyla üretilen ve piyasaya verilen ve mübadeleye konu olan mal ve hizmetlerin “özel mülkiyet” konusu olmaları gerekir. Bir başka ifadeyle mübadele, karşılıklı rızaya dayalı sözleşmeler yoluyla, taraflar arasında mülkiyetin devri işlemidir (Akalın 2000:41). Piyasa ekonomisinin kaynak tahsis mekanizması olan fiyat sisteminin işleyebilmesi için, özel mülkiyetin varlığı zorunludur. Çünkü, özel mülkiyet, malikine, kendi içinde saklı olan müşevvikleri, fiyat sinyalleriyle aktarılan bilgi parçacıkları doğrultusunda kullanıp kullanmama kararını verme gücünü ve fırsatını sağlamaktadır 42. Fiyat mekanizması, beşeri münasebetler sonucu keşfedilmiş ve bir anda değil, tarihsel süreçte ortaya çıkmış bir sistemdir. Fiyat mekanizması, herkese üstün olduğu üretim faaliyetlerinde uzmanlaşma imkânı vererek, üretim sürecinin verimliliğini yükseltmeye çok büyük katkıda bulunan iş bölümünü ve geniş ölçüde dağınık olan bilginin azamî ölçüde kullanımını mümkün kılmıştır (Butler 2001:71). Piyasa mekanizmasının işlemeye başlaması için, özel mülkiyetin var olduğu bir ortamda mübadeleler sonucunda ortaya çıkacak olan fiyatlara müdahalenin olmaması gerekir. Piyasa sürecinin ön şartı olan “müdahalesiz veya serbest bir fiyat sistemi”nin varlığıyla birlikte, iki temel şart daha söz konusudur: Rekabet ve Girişimcilik. Üreticiler arasındaki rekabet, piyasa sürecinin önemli bir özelliğidir. Fiyat mekanizması tarafından taşınan bilgi parçacıklarını en iyi şekilde kullanabilmek, yani kaynakların fiyatını, tüketicinin isteklerini ve diğer faktörleri başkalarından önce algılayabilme becerisini göstermek için, üreticiler birbirleriyle rekabet halindedir. Geleneksel tam rekabet modeli, ekonomik hayatın gerçek göstergesi olma özelliğine sahip değildir. Modelin temel varsayımı, belirli bir kaynağın, birçok üretici tarafından, aynı maliyet şartlarında, maksimum miktarda sunulabildiği ve neticede üreticilerden hiçbirinin Piyasa müşevvikleri ile kast olunan; çalışma, risk alma, tasarruf etme ve toprağın ıslahı ile ilgili güdülemelerdir (Akalın 2000:41). 42 Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 387 bilinçli olarak fiyatı belirleyemediğidir. Bu modelde fiyatını yükselten her üretici müşterisini kaybedecek, fiyatını düşüren her üretici rakiplerinin mukabil hareketiyle karşılaşacaktır (Butler 2001:72). Tam rekabet modeline göre, girişimciler tam bilgiyi elde edebilir ve bu sayede ekonomik dengeyi sağlayabilir. Ancak, Avusturya Ekolü mensupları, özellikle Hayek, tam bilginin elde edilmesinin piyasa şartlarında mümkün olmadığını, bilginin ancak bir girişimsel keşif sürecinde elde edileceğini belirtmektedir. Ayrıca, herkesin her türlü bilgiyi elde edebilmesinin imkansız olduğu bir durumda, fiyat mekanizması, bir bilgiyi, ancak o bilgi ile ilgilenenlere aktarmaktadır. Doğası gereği fiyat mekanizmasının bilgi dağıtımında bile bir iş bölümü ve uzmanlaşma söz konusudur. Rekabet sürecinin varlığı, girişimcilerin kaynak kullanımında daha titiz ve özenli davranmalarını sağlamaktadır. Girişimcinin maliyetleri minimize edebilmesi için rekabet süreci zorunludur. Diğer bir ifadeyle, rekabet süreci, tüketicilerin haklarını korumaya çalışan ve daha az maliyetle mal ve hizmet elde etmelerini sağlayan önemli bir doğal savunma aracıdır (Kirzner 1973:14-15). Piyasa ekonomisinin üçüncü ve en önemli temel taşı, girişimcidir. Girişimsel faaliyetin varlığı için, doğal akışında işleyen bir fiyat mekanizması, mübadele konusu olabilen özel mülkiyet ve rekabet şarttır. Rekabet, zaten girişimsel faaliyetin içinde vardır. Ancak esas olan, girişimsel faaliyeti başlatabilme kabiliyetini gösterebilen bir girişimcinin varlığıdır. Dolayısıyla, her türlü iktisadî faaliyeti, girişimsel faaliyet olarak nitelendirilebiliriz. Çünkü, girişimcinin olmadığı yerde iktisadî faaliyet söz konusu olamayacaktır. Piyasada var olan bilgi parçacıklarının bir araya getirilmesinin ve tüketicilerin isteklerinin tespit edilmesinin zorluğu, girişimsel faaliyeti zorunlu kılmaktadır. Piyasadaki belirsizlik ve bilgisizlik (ignorance), yeni kâr fırsatlarını da beraberinde getirmektedir. Bu fırsat ise kâr arama güdüsüyle hareket eden girişimcinin, belirsizliği ortadan kaldırabilecek bilgi parçacıklarını bir araya getirebilmesiyle kullanılabilmektedir. Müteşebbisi kâr aramaya yönelten esas müşevvik, kendi kişisel çıkarıdır. Kâr fırsatlarının mevcudiyeti, müteşebbisin performansını ve toplumsal ihtiyaçlarının tatmin edildiğinin göstergesi olmaya ilaveten, yatırım sürecine aktarılabilecek fazlanın varlığına da işaret etmektedir. Ayrıca, bir toplumda müteşebbisin en önemli rolü, kalkınmayı sağlama 388 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan fonksiyonunu üstlenmesidir. Kalkınmayı sosyolojik olarak, bir müteşebbis kitlesinin ortaya çıkarak sanayileşmeyi üstlenmesi ve yoksulluğu bertaraf etmesi olarak tanımlayabiliriz (Akalın 2002a:4647). Buraya kadar piyasa ekonomisinin temel dinamikleri, girişimcilik bağlamında ele alınmıştır. Ancak çoğu zaman girişimcilik kavramı yerine, bilerek veya bilmeyerek, çok farklı ifadeler kullanılmaktadır. Mesela üretici, birçok çalışmada girişimci anlamında kullanılmıştır 43. 3.1. Özel Girişimcilik Benzeri Durumlar Girişimcilik kavramı yerine farklı anlamlara da gelen pek çok kavram kullanılmaktadır. Girişimci bazen bir sermayedar, bazen bir fabrikatör, bazen bir işletmeci, bazen de bir yönetici olarak ifade edilmektedir. Bu kavramlar, genel olarak girişimcilikle ilgili bilgi vermekle birlikte, girişimciliği tam olarak ifade etmede yetersiz kalmaktadır. Bu çalışmada girişimcilik kavramı ile ne bir grup, ne bir kişi ne de bir işletme kastedilmektedir. Girişimcilik kavramıyla, bir belirsizlik ortamıyla karşılaşıldığı zaman, bu belirsizlik ortamında karşılaşılan sorunları çözebilme kabiliyeti ifade edilmektedir. Diğer bir ifadeyle girişimcilik, hem belirsizlik ortamını giderebilmek hem de bu durumdan hareketle kendi çıkarını tatmin edebilmekle ilgili bir kabiliyettir. Zaten girişimcilik olgusu tarihsel süreçte, “tıkanmış ve belirsiz” noktaları açabilme kabiliyeti şeklinde ortaya çıkmıştır. Birçok kimse, piyasa sistemi içindeki oyuncuları, genel olarak üretici ve tüketiciler olarak ifade ettiği için (çiftçi, işçi veya diğer zanaatkârlar gibi) girişimci bir “arabulucu veya komisyoncu – middleman” olarak tanımlanabilmektedir. Girişimciliğin sadece böyle bir görev ifa ettiğini söylemek, onu sadece bir “avantacı” olarak tanımlamak gibi vahim bir hataya yol açabilmektedir (Boaz 1997:158). O yüzden şimdi girişimcilik benzeri durumlar ele alınacak, farklılıkları ifade edilecektir Ayşe Buğra’nın Devlet ve İşadamları (1995a) adlı çalışması, girişimcilik tarihi ve teorisi açısından Türkçe literatürdeki en önemli eser olma özelliğine sahiptir. Ancak Buğra’nın çalışmasında girişimcilik kavramının net bir tarifi yapılmamakta ve girişimcilik kavramı ile sadece “üretici-sanayici” kastedilmektedir. 43 Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 389 3.1.1. Sermayedar ve Girişimci Sermaye, genel anlamıyla, gelir elde etmek için kullanılabilecek her türlü mal ve paradır. Girişimcinin sermaye sahibi olması mümkündür; ancak, her girişimci sermaye sahibi olmak zorunda değildir. Bu gözden kaçırıldığı için, girişimci ile sermayedar kavramları birbiri yerine sıkça kullanılmaktadır. Hatta Adam Smith, meşhur eseri Milletlerin Zenginliği’nde, girişimci ile sermayedarı (kapitalisti) birbirinden ayırt etmemiştir. Girişimcinin faaliyetinin semeresi kâr elde etmektir. Kâr elde etmek ise, sermaye yatırımını gerektirmektedir. Ancak, tekrar vurgulanmalıdır ki, girişimcinin illa da sermaye sahibi olması gerekmez. Eğer alış fiyatı (maliyet) ile satış fiyatı arasındaki fark, bir girişimciyi cezbetmeye kâfiyse, o girişimci bir miktar pay (faiz) vererek, bir kapitalisti, kendi girişimsel faaliyeti için gerekli olan fonu sağlamaya ikna edebilecektir. Sonuçta girişimci, sermaye sahibi olmadan kârın önemli bir bölümünü ele geçirmenin bir yolunu bulacaktır. Sermayedarın buradaki rolü, girişimcinin keşfettiği kâr imkânlarının zamanında yerine getirilebilmesini sağlamaktır. Sermayedar bunun karşılığını elde edecektir. Girişimci işçinin emeğini nasıl kiralıyorsa, sermaye sahibinin parasını da belirli bir miktar faiz karşılığında kiralayabilecektir (Kirzner 1973:49). Girişimci ve kapitalist aynı kişi de olabilir. Ancak bu özel bir durumdur. Bu durumda hem kâr hem de faiz geliri aynı kişinin eline geçmektedir. Yoksa, girişimcinin üretim faktörü olarak aldığı pay sadece “kâr”dır. Sermaye ile girişimci arasındaki farklılık, iktisadî faaliyet sürecinde üstlendikleri rol açısından da söz konusudur. Knight’ın “riski” ve “belirsizliği” üstlenenlerin farklı aktörler olduğu yönündeki tespiti, aslında “sermayedar” ile “girişimci”ye denk düşmektedir. Çünkü “sermayedar” riski göze alırken, girişimci sadece belirsizlik ortamını dikkate alır. Girişimcinin ve sermayedarın aynı kişi olması, en fazla azgelişmiş ülkelerde veya sermaye piyasasının gelişmediği ülkelerde görülmektedir. Bu tür rişimler, daha çok aile yapısı şeklindeki ticari işletmeler niteliğini taşımaktadır (Soral 1974:145) 44. Bu durum cumhuriyet dönemi Türkiye’sinin ticari anlayışında çok yaygın olarak gözlenmektedir. 44 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan 390 3.1.2. Üretici, Yatırımcı ve Girişimci Girişimci, her durumda bir şeyler üreten, diğer bir ifadeyle maddeye şekil vererek tüketicilere sunan biri olarak düşünülebilir. Ancak, unutmamak gerekir ki, girişimcinin amacı “kâr” elde etmektir. Girişimci bazen spekülatör, bazen arabulucu bazen de pazarlamacı olarak bir mal veya hizmeti bir yerden alıp başka bir yere naklederek de “kâr” elde edebilir. Zaten girişimciliğin tarihsel gelişim süreci incelenirken de, bazı girişimcilerin, ev endüstrilerinde başkaları tarafından üretilen mal ve hizmetleri pazarlara ulaştırarak gelir elde ettiklerine işaret edilmişti. Girişimcinin amacı; mal ve hizmet üretmekle sınırlı olmayıp, mal ve hizmet talebini karşılamaya yönelik en uygun yol ve yöntemi keşfederek, tüketici tatminini sağlamak ve bu faaliyetin sonucunda hissesine düşen payı almayı da kapsamaktadır. Zaten piyasa süreci de, girişimcilerin “çok çalışmasına” değil; doğru yer ve zamanda ve diğer tüketicilerin arzularıyla çatışmayacak tarzda, belirli tüketicilerin arzu ettikleri şeyleri sunmalarına dayanır (Butler 2001:69). Ancak, doğal süreçte “maceracı tüccar” olarak ortaya çıkan girişimci, ekonomik yapının ve kurumların gelişmesiyle birlikte farklı misyonlar da üstlenmeye başlamıştır. Özellikle kurumsal girişimciliğin (firma geleneğinin) başlamasıyla birlikte, farklı sektörlerde faaliyet gösteren firmalar ortaya çıkmıştır. Firma geleneğinin piyasada yayılmasıyla, bireysel girişimcilik faaliyetleri de, bir süre sonra, kurumsal girişimcilik hüviyetine bürünmektedir. Bu gelişmeler sonucunda, girişimcinin yatırımcı mı, sermayedar mı, yoksa bir yönetici mi olduğundan çok, karşılaşılan veya eksik bulunan bir belirsizliği ortadan kaldırmaya yönelik faaliyet gösterip göstermediği önem kazanmaya başlamıştır. 3.1.3. Yönetici ve Girişimci Girişimci kelimesine sadece bir mülk sahipliği veya yöneticilik anlamı yüklemek, onun esas işlevini sınırlandırmaktır. Sermayedarlık, üreticilik ve yöneticilik vasfı, girişimcinin sadece bir yönünü ifade etmektedir. Girişimsel faaliyeti başlatabilmek için, girişimcinin karar alması gerekmektedir. Diğer bir ifadeyle, girişimci, piyasadaki üretim faktörlerini bir araya getirebilme ve tüketicinin istekleri doğrultusunda yönlendirebilme kabiliyetine sahip bir “piyasa karar alma mercii”dir (Casson:www. econlib.org/ library/Enc/ Entrepreneurship. html). Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 391 Girişimciyi, üretim faktörlerini bir araya getirerek almış olduğu kararlardan dolayı, bir yönetici gibi görülebilir. Girişimcilik ve yöneticilik arasındaki ilişki, son zamanlarda “kurumsal girişimcilikfirma” uygulamasıyla daha çetrefilli bir hal almıştır. İlk bilimsel çalışmaları Ronald Coase (1937) tarafından yapılan “firma teorisi”, yönetim ve girişimcilik arasında farklılık gören bir yaklaşım ortaya koymuştur. Piyasa dışında karar almayla, bir organizasyon (firma) içinde karar almanın maliyetlerini inceleme konusu yapan bu çalışmalar, O. Williamson, A. Alchian ve H. Demsetz tarafından geliştirilmiştir (Martinelli 1994:476-504). Ancak, buraya kadar ifade edilen tüm kavramlar, girişimciliğin sadece bazı noktalarda ön plana çıkmış özelliklerini kapsamaktadır. Bu kavramlarla birlikte girişimciyi; spekülatör, aracı, simsar ve bezirgan gibi kavramlarla ifade etmek de mümkündür. 4. KARŞILAŞTIRMALI EKONOMİK ANALİZ Girişimciliğin farklı iki türü olarak ifade edilen kamu girişimciliği ve özel girişimciliği değerlendirmeye tabi tutmadan önce, bu değerlendirmede nasıl bir yöntem izleneceğini ifade etmek yararlı olacaktır. Bu iki farklı girişimcilik türünü performans, etkinlik, verimlilik gibi birtakım kıstaslar açısından değerlendirmek mümkündür 45. Ancak, bu iki türden hangisinin daha etkin olduğu sorusuna cevap aranırken, temel kıstas olarak iktisat teorisi esas alınacaktır. Çünkü bu çalışmada, kamu girişimciliği ve özel girişimcilik arasındaki temel farklılık, mülkiyetin sahipliğiyle ilgilidir. O yüzden, iktisadi değerlendirme yapılırken, ilk önce Mülkiyet Hakları Teorisi, daha sonra ise Kamu Tercihi Teorisi açısından değerlendirme yapılacaktır. Mülkiyet hakları açısından değerlendirme yapılırken temel amaç; iktisadi faaliyetin sonucunda piyasanın ödül-ceza sisteminin muhatabının aynı taraf olup olmadığının ve bir farklılık varsa bu farklılığın “rant” ve “kâr” arama faaliyetlerini nasıl etkilediğinin ortaya koyulmasıdır. Bu konu, şüphesiz, aynı zamanda kamu tercihinin de inceleme alanına girmektedir. Bu kısımda, ayrıca bürokrat davranışlarının iktisadi faaliyet üzerindeki etkisi de inceleme konusu yapılacaktır. 45 Bu tür karşılaştırmalar için bkz. Aktan ve Özkıvrak (1999). 392 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan 4.1. Mülkiyet Hakları Teorisi Açısından Kamu Girişimciliği ve Özel Girişimcilik Bir ülkede girişimcilikle iktisadi yapılanma tarzı bire bir ilişkilidir. Ülkedeki girişimciler, ülkenin cari iktisadi örgütlenme tarzına göre girişimsel faaliyetlerini devam ettireceklerdir. İktisadi örgütlenmedeki farklılıkları belirleyen temel öğelerden biri “mülkiyet”tir. Mülkiyet haklarının ekonomik analizi, son zamanlarda iktisat teorisinin mikro analizi içerisinde önemli bir yer edinen Hukuk-Ekonomi (Law and Economics) disiplini tarafından incelenmektedir. Mülkiyet haklarının ekonomik bakımdan incelenmesi, fiyat teorisi bağlamında yapılmaktadır. Nobel ödüllü iktisatçı Ronald Coase’un genel çerçevesini çizdiği bu iktisat disiplini, Armen Alchian ve Harold Demsetz tarafından geliştirilmiştir. Coase’nin ufuk açıcı çalışmaları (1937, 1960, 1974) ile birlikte mülkiyet hakları konusu modern iktisadi analizde önemli bir yer edinmiştir. Ancak mülkiyet hakları ekonomisi Coase’den çok önce F. Knight (1924) tarafından inceleme konusu yapılmıştır. Knight, Pigou’nun Refah İktisadı (1920) yaklaşımını eleştirirken, hareket noktası olarak mülkiyet hakları teorisini almıştır (Foss and Foss 1998:2). Knight ve Pigou arasındaki tartışma, mülkiyet hakları konusunda geleneksel bir yaklaşım olma özelliğine sahiptir. Pigou, Birinci Dünya Savaşı sonrasında ortaya çıkan ekonomik duruma bakarak, piyasa mekanizmasının kaynak dağılımında etkin olamadığını, bu yüzden, devletin, vergileme ve/veya sübvansiyonlarla, optimal kaynak dağılımını sağlaması gerektiğini savunmuştur. Özellikle kendi geliştirdiği karayolu örneğini 46 vererek, “dışsallıklar” meselesini gündeme getirmiştir. Dışsallıklar üzerine yoğunlaşan bu tartışmada Pigou, negatif, yani olumsuz durumlar için “cezalandırıcı bir Pigou, karayolu örneğini, özel maliyet ile toplumsal maliyeti karşılaştırarak vermiş ve değişik yapıdaki iki farklı karayolundaki trafik yoğunluğunun dağılımı üzerindeki maliyet-fayda analizi üzerinde durmuştur. Pigou’nun dar-kaliteli bir yol ile geniş-engebeli bir yol arasındaki tercih sistemi üzerine kurduğu, “dışsallıklar” teoremi geniş yankı bulmuştur. Ancak 1924 yılında Knight, yayınladığı bir makaleyle, eğer mülkiyet hakları tanımlanmış olursa bu sorunun ortadan kalkacağını ifade ederek, Pigou’nun Refah İktisadı söylemini ciddi bir şekilde eleştirmiştir. Ayrıntılı bilgi için bkz Savaş (1998:843). 46 Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 393 vergilemeyi”, olumlu dışsallıklar için ise sübvansiyonları önermiştir47. Ancak Knight, piyasa başarısızlığının nedenlerinden biri olarak görülen “dışsallıklar” meselesi ile ilgili sorunun, mülkiyet hakları tam olarak tanımlandığı zaman ortadan kalkacağını ifade ederek, Refah İktisadı anlayışını eleştirmiştir. Daha sonra Chicago okulunun mensupları tarafından (Coase, Demsetz, Alchian) modern bir yorum getirilen mülkiyet hakları teorisi, tüm insani hakların temel taşı olarak nitelendirilmiştir. Mülkiyet hakları, aynı zamanda piyasa ekonomisinin de temel taşı olma özelliğine sahiptir. Nitekim, gelişmiş batı toplumlarında, insan haklarının temelinde de, mülkiyet hakları bulunmaktadır. Mülkiyet haklarının tanımlanması, korunması ve dağılımı hem zor hem de çok önemli bir ekonomik ve hukuksal görevdir. Mülkiyet hakları teorisinin girişimcilik açısından iki önemli yansıması bulunmaktadır: 1. İktisadi örgütlenme, 2. İşlem maliyetleri 48. Mülkiyet hakları teorisi, mülkiyetin kimin elinde bulunduğundan çok, mevcut iktisadi örgütlenmenin, işlem maliyetlerini minimize edip etmediğini tartışma konusu yapmaktadır. Coase (1960), işlem maliyetlerinin minimize edilmesinin sosyal faydayı artıracağını ifade etmektedir. İşlem maliyetlerinin minimize edilmesi ile kârın maksimize edilmesi aynı sonucu vermektedir. Onun için kâr maksimizasyonunu kendine düstur edinmiş bir girişimsel faaliyetin, işlem maliyetlerini minimize etmesi daha kolaydır. Ayrıca, işlem maliyetlerinin minimize edilmesinin, bir ülkedeki kaynakların da rasyonel olarak kullanılmasını sağlayacağı aşikârdır. İşlem maliyetlerini minimize edici bir iktisadi örgütlenme, sosyal maliyeti de minimize edeceği için, sosyal fayda doğrudan doğruya artacaktır. İşlem maliyetlerinin minimize edilmesinin bir başka gereği ise, iyi bir iktisadi örgütlenmenin oluşturulmasıdır. Çünkü, ekonomide etkin ve hızlı karar alabilmek önemli bir sorundur. Belirsizlik ortamlarında girişimcinin etkin karar Bu konuda ayrıntılı bilgi için bkz. Akalın (2000:119-129). Bu çalışmada işlem maliyetleri olarak, mal ve hizmetin tüketiciye ulaştırılması ile birlikte, üretim sürecinin tümü kastedilmektedir. 47 48 394 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan alabilmesi zordur. Etkin karar alabilse bile, bunun gerçekleştirilmesi için yapılacak olan işlemlerin maliyeti, dolayısıyla da, sunulan mal ve hizmetlerin fiyatları yüksek olacaktır (Casson:www.econlib.org/library /Enc/ Entrepreneurship.html). Bundan dolayı, girişimcinin piyasa şartlarına göre etkin karar alabilmesinin ve bu kararların başarıyla uygulanmasının sosyal faydaları çok fazladır. Girişimci, etkin karar alabilmek için, iktisadi örgütlenme tarzını, kâr arama faaliyetlerine yönelik olarak oluşturmak zorundadır. Çünkü, kâr mekanizması, rekabetçi bir piyasayı ve mülkiyetin karşılıklı mübadelesini zorunlu kılmaktadır. Aynı şekilde, ödül ve ceza sisteminin muhatabı da aynı iktisadi aktör olmaktadır. Eğer girişimci, elindeki kaynakları etkin kullanabilecek kararları alabilir ve tüketicilere tercihleri doğrultusunda miktar, kalite ve fiyat açısından uygun mal ve hizmet sunabilme kabiliyetini gösterebilirse ödülü kâr olacak, yoksa zarar edecektir. Özel mülkiyetin geçerli olduğu bir özel girişimcilik faaliyetinde, bu tür bir ödül-ceza sistemi bulunmaktadır. Ancak, kamu mülkiyetinde, yani sahipliğin bölünmüş olduğu bir yapıda, karar alma süreci çok müşkülatlı bir meseledir. “Asıl” ile “vekil” arasında bir iletişimsizlik söz konusudur. Diğer bir ifadeyle, “sahiplik-asıl” ile “kontrol-vekil” arasında bir sorunlar yumağı ortaya çıkmaktadır. Bir malın sahibi olmak, malın değerindeki olumlu değişmelerin sonuçlarına katlanmayı gerektirir. Vekil’in yapacağı kontrol ise, malın değerinde meydana getirebilecek kararları alabilme yetkisini ifade etmektedir. Bu şekilde risk üstlenme ile yönetim birbirinden bağımsız hale gelmektedir. Bir firma ölçeğinde, sahip, vekili daha yakından denetleme hakkına sahipken, bir kamu işletmesi için aynı durum söz konusu değildir. “Asıl” olan vatandaş ile “vekil” olan bürokrat arasındaki etkileşim, hem temsili olarak hem de uzun vadeli olarak gerçekleştiği için, etkinsizlikle sonuçlanmaktadır. Çünkü mülkiyet sahibinin ülke vatandaşları olduğu bir kamusal malın, vekiller, yani bürokratlar eliyle yönlendirilmesi, kararların bürokratlar tarafından alınmasına sebep olmakta; ancak, bunun sonucu olumlu olursa bürokratların kendilerine, olumsuz olursa vergi mükelleflerine yansıtılmaktadır. Yani ödül ve cezanın muhatabı aynı kişiler değildir. Kamusal mülkiyetin varlığı, karar alma sürecini etkilediği için işlem maliyetlerini de artırmaktadır. Kamu girişimciliğinin temel motivasyonu kâr aramak olmadığı için, “kamu yararına” faaliyette Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 395 bulunan bir girişimsel faaliyetin işlem maliyetlerini minimize etme gibi bir gayesi de bulunmamaktadır. Ayrıca, kamu girişimciliğinin fiyatlama politikasında, maliyet unsurunu gözeten, ekonomik bir “fiyat” değil de, bir “siyasi” fiyat söz konusu olduğu için, işlem maliyetleri önemli değildir. Hizmetten istifade edenle, bedeli ödeyen aynı kişi olmadığından maliyet unsuru dikkate alınmamaktadır. Daha önce ifade edildiği gibi devletin ekonomiye müdahale gerekçelerinin başında gösterilen: “Sosyal (kamusal) mallar” ile “dışsallıklar” meselesi de mülkiyet hakları teorisini savunanlarca eleştirilmiştir. Kamusal malların varlığının, devletin piyasaya müdahalesini zorunlu kıldığı ifade edilmektedir. Nobel ödüllü Paul Samuelson (1964:45), tam kamusal malların piyasa tarafından karşılanmasının mümkün olmadığını, çünkü, kâr marjı düşük yatırımlar olduğu için, kâr maksimizasyonu güden girişimcilerin bu alanlara yatırım yapmayacağını iddia etmiştir. Samuelson, tam kamusal malların en mükemmel örneğinin “deniz feneri-lighthouse” olduğunu iddia etmiştir. Samuelson’a göre deniz fenerlerini işletenler gelip-geçen gemilerden ücret toplayamazlar. Bu durum, bireysel ve sosyal fayda arasında önemli bir fark oluşturmaktadır. Deniz feneri kârlı bir yatırım olmadığından, girişimciler bu alanda yatırım yapmak istemeyeceklerdir. Ancak, deniz feneri gemiler açısından zorunlu bir ihtiyaç olduğundan muhakkak devlet tarafından bir işletme kurularak bu hizmetin ifa edilmesi gerekmektedir. Ne var ki, tarihsel bulgular bu analizi desteklememekte, hatta çürütmektedir. Samuelson’un (1954) bu iddialarını gerçekçi bulmayan Ronald Coase, 1960 yılında yayınladığı “Sosyal Maliyetin Problemleri” adlı makalesinde, teorik anlamda kamusal malların çözümünü, mülkiyet haklarının tam olarak tanımlanmasında ve korunmasında gördüğünü açıklamıştır. Coase, daha sonra, Samuelson’un ideal örneği olan “deniz feneri” konusunda ampirik inceleme yaparak (1974), Samuelson’un ideal örneğini çürütmüştür. Coase, deniz fenerlerinin İngiltere’deki tarihi gelişimini incelemiş ve bu gelişmenin hiç de Samuelson’un iddia ettiği gibi olmadığını ortaya koymuştur. İngiltere ve Galler’deki deniz fenerlerini eskiden beri (XVII.yy’den beri) özel sektör, kâr amacıyla inşa etmiş ve işletmiştir. İşletme sahipleri ilk önce kraliyetten inşa belgesi ve işletme ruhsatı almakta, sonra bu belge ile limana girip çıkan 396 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan gemilerden belirli bir ücret talep etmektedir. Gemi ağırlığına göre bir fiyatlama politikası uygulanmaktadır. Hatta, devlet tarafından Trinity House adında bir işletme kurulmasına rağmen, özel sektör, faaliyetlerine devam etmiştir. 1820’de, Trinity House 24 deniz feneri işletirken, özel sektörün elinde 22 deniz feneri bulunmaktaydı ve devletin işlettiği bir çok deniz feneri özel sektör tarafından inşa edilmişti. Coase, bu çalışmasıyla, kamusal mallar olarak ifade edilen mal ve hizmetlerin mülkiyet hakları tam olarak tanımlanırsa, çözümünün piyasa şartlarında mümkün olduğunu ortaya koymuştur. Ayrıca, devletin karşılaşacağı maliyetlerden daha aşağı bir maliyetle, bu hizmetler piyasa şartlarında sunulabilecektir. Coase’un bu argümanıyla piyasa başarısızlığı görüşünün temel iddiası olan “sosyal – kamusal- mallar” teorisi ciddi bir yara almıştır. Bu durum, devletin, kamu girişimciliği yoluyla topluma bu türden mal ve hizmetleri sunmasının, temel gerekçesi olarak gösterilen iddianın yeniden gözden geçirilmesini zorunlu hale getirmiştir. Piyasa başarısızlığı yaklaşımının bir diğer temel tezi olan “dışsallıklar” meselesi de, Coase’un mülkiyet hakları çerçevesinde ileriye sürdüğü “sözleşme” yöntemiyle çözülmeye çalışılmıştır. Ancak, belirtmek gerekir ki, Coase’un bu konudaki katkısı sadece “dışsallıkların sözleşme yöntemiyle içselleştirilmesi” ile sınırlı değildir. Coase, daha çok, kökeni Pigou’ya dayanan refah iktisadı anlayışının iktisadı bir “devlet” ilmi olarak benimsemesine karşı, piyasa şartlarında “iktisat” ilmini değerlendirmeyi amaçlamıştır. “Hukukun ekonomik analizi” üzerine yaptığı çalışmalarla ve işlem maliyetlerinin minimize edilmesi konusundaki katkıları, Coase’un Nobel ekonomi ödülünü kazanmasının en önemli sebebidir. Piyasa bağlamında devletin faaliyetlerinin değerlendirilmesini daha anlamlı bulmuş (David Friedman: http//ddfr. best. vwh. net/ academic/Coase-World.html) olan Coase, dışsallıkların içselleştirilmesinin, ancak mülkiyet hakları çerçevesinde rasyonel olacağını vurgulamakta; daha da önemlisi, mülkiyet haklarının nasıl tanımlanması gerektiğine ilişkin yeni bir yaklaşım sunmaktadır. Coase teorisi, alternatif kullanımların maliyetlerinin minimize edilmesi üzerine kuruludur. Mülkiyet hakları, zaman içinde bu haklara en çok değer verenin elinde toplanacaktır; ancak pek çok durumda bunu tam olarak belirlemek güçtür. Dolayısıyla istisnası olmayan genel Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 397 bir kural belirlemenin imkanı yoktur. Ama mülkiyet hakları yanlış tarafın elinde olsa bile, piyasa mekanizmasının çalıştığı bir durumda o hakka daha fazla değer veren taraf, hakkı elde etmek için bir ödemede bulunmaya razı olacaktır. Mülkiyet haklarının ilk başta tanımlanması ile ortaya çıkacak zararlar bu şekilde azaltılabilecektir. Coase, geleneksel dışsallık (Pigoucu) teorisine bir eleştiri getirmektedir. Geleneksel teori dışsallığı, bir tarafın diğer tarafa telafi etmeden bir maliyet yüklediği durum olarak tanımlamaktadır. Maliyeti ödemek zorunda kalan taraf, böylesi bir maliyeti hesap etmediği için, etkinsiz bir sonuç ortaya çıkmaktadır. Mesela, klasik tren-tarla örneğinde olduğu gibi, eğer bir demiryolu firması lokomotiflerinin yolun kenarındaki tarlalara kıvılcım sıçratmasına izin veriyorsa, bunun ortaya çıkaracağı maliyetler demiryolu firması tarafından üstlenilmelidir. Zira çıkabilecek yangınlar tarla sahipleri için bir negatif dışsallıktır. Burada Pigou, demiryolu firmasına bu dışsallıktan dolayı bir cezalandırıcı vergileme yapılmasını önermektedir. Demiryolu firması fayda-maliyet analiziyle ya vergiyi ödeyecek veya faaliyetini durduracaktır (Oğuz 2002:17). Coase’un çözüm önerisi daha farklıdır. Mülkiyet sahiplerinin, yani muhatapların kendi aralarında mutabakata varmaları ve bunu yazılı bir sözleşmeyle hukuksal bir sürece sokmaları daha anlamlı ve işlem maliyeti daha az olan bir yöntemdir. Bu yöntemle her iki tarafın da amaç fonksiyonu karşılıklı rızaya dayalı olarak gerçekleşmiş olacaktır 49. Ancak, tüm bunlara rağmen, Coase’un sözleşme teorisinin bazı zayıflıkları da söz konusudur (Akalın 2000:132; Baumol 1972:307321): 1. Eğer işlem maliyetleri çok yüksek olursa, dışsallıktan etkilenen taraflar anlaşmaya varamayacaklardır, 2. Eğer pazarlama konusunda stratejik yöntemler uygularlarsa, tarafların uzlaşması mümkün olmayacaktır, 3. Eğer dışsallığın giderilmesi konusunda bir bilgi eksikliği söz konusuysa, optimal olmayan sonuçlara ulaşılabilecektir. Dışsallıklar meselesi ve Coase teorisinin ayrıntılı bir tahlili için bkz. Dahlmann (1978:141-162). 49 398 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan Buna rağmen Coase’un buraya kadar izah edilen temel argümanları, piyasa başarısızlığı yaklaşımının temel argümanlarını ciddi bir şekilde zafiyete uğratmıştır. Elbette ki piyasa başarısızlıkları bunlarla sınırlı değildir. Ancak, devletin kamu girişimciliğini savunma konusundaki en önemli argümanları olan bu iki temel varsayıma (sosyal mallar ve dışsallıklar) yönelik tahrip edici eleştiriler; kamu girişimciliğinin etkin bir iktisadi örgütlenme ortaya koyamayacağını göstermektedir. 4.2. Kamu Tercihi Teorisi Açısından Kamu Girişimciliği ve Özel Girişimcilik Mülkiyet hakları teorisinin, piyasa başarısızlığı tezinin temel argümanlarına karşı nasıl çözüm önerileri sunduğu yukarıda ifade edildi. Aslında, kamu tercihi teorisi de, piyasa başarısızlığı yaklaşımına karşı, devletin iktisadi hayattaki aşırı müdahaleci varlığının olumsuzluklarını ve iktisadi aktör olarak başarısızlıklarını ortaya koymuştur. 1960’lı yıllarda temellerini James Buchanan, Gordon Tullock ve Charles Rowley’nin attığı bu yeni iktisat disiplininin temel inceleme alanı; politikacıların ve bürokratların ekonomi politikalarını oluşturmadaki ve yönlendirmedeki davranışlarını incelemektir. Kamu tercihi teorisi, devletin ekonomik faaliyetlerinin bilimsel bir analizini yapmaktadır. Bu teori, “siyasetin ekonomik analizi” olarak da bilinmektedir. James Buchanan ve Gordon Tullock’un 1962 yılında yayınladıkları “The Calculus of Consent – Oybirliğinin Hesabı” adlı çalışma, kamu tercihinin temelini oluşturmaktadır. Buchanan ve Tullock, bu çalışmalarını derinleştirmek için çeşitli araştırma merkezleri kurmuş ve birçok eserler yayınlamışlardır. Sonuçta, 1986 yılında, kamu tercihi ile ilgili çalışmalarından dolayı, Buchanan’a iktisatta Nobel ödülü verilmiştir. Kamu tercihi teorisi devletin işleyişi ve devleti yönetenlerin davranışları hakkında, ideal olarak gösterilen, ama aslında hayali ve aldatıcı olan fikirlerin gerçek yüzünü ortaya çıkarmıştır. 1920’den sonra refah iktisadı anlayışı çerçevesinde ortaya çıkan “piyasa başarısızlığı teorisine” karşılık olarak, ekonomik açıdan “devletin başarısızlığı” konusu, kamu tercihi çalışmalarının başlamasıyla ortaya çıkmıştır. Kamu tercihi teorisinin inceleme alanı daha çok, devletin ekonomik anlamda “etkinlik” ve “adalet”i sağlamak için uyguladığı Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 399 kamu politikalarının, kaynak dağılımını olumsuz etkilediği yönündedir. Kamu tercihi teorisi, ekonomik analiz için kullanılan araç ve metotları, politik sürece, kamu sektörüne, yani kamu ekonomisine uygulamaktadır (Buchanan 1991a:60-61). Kamu tercihi teorisinin bu çalışma açısından en önemli özelliği, kamu ekonomisinin başarısızlığını ortaya koymasıdır. Girişimcilik açısından bakıldığında kamu tercihi teorisinin iki temel argümanı bulunmaktadır: Bireyler, hangi iktisadi örgütlenme tarzı söz konusu olursa olsun; sonuç itibariyle kendi çıkarlarını maksimize etmek için faaliyette bulunacaklardır. Dolayısıyla iktisadi olayların analizinde, insan faktörünü dikkate almak gerekmektedir. Metodolojik ferdiyetçilik olarak adlandırılan bu temel ilke, bireysel kararlarda olduğu gibi, toplumsal kararlar veya bir grupla ilgili kararlarda da bireylerin tercihleri sonucunda ortaya çıkacaktır. Dolayısıyla, kamu tercihi teorisi, devletin ağırlıkta olduğu bir iktisadi yapıda bireylerin, kâr aramak yerine, rant kollayacağını ileri sürmektedir. Çünkü girişimci için kâr ve rant aramak aynı şeydir, her ikisi de rasyonel ve insanîdir. Diğer bir argümanda ise kamu tercihi teorisi, devlet ekonomik kararlarını siyasal karar alma süreci içinde alacağı için, fayda-maliyet analizinin yapılamayacağını ve/veya bu analizin dikkate alınmayacağını ifade etmektedir. Çünkü siyasal karar alma sürecinde bürokratlar, mülkiyet açısından asıl değil vekil olduğu için, maliyetlerini minimize etme gibi bir amaç gütmeyeceklerdir. Ancak bu durum, kamu girişimciliğinin temel argümanı olan “kamu yararı” anlayışına aykırı bir davranış olacaktır. Dolayısıyla, uygulanan kamu politikalarındaki amaçlar ile araçlar arasında bir çatışma ve/veya uyumsuzluk söz konusudur (Tullock 2000:10). Ayrıca, siyasal karar alma sürecinde; çıkar gruplarının ve ortanca seçmenin siyasî nüfuzlarından dolayı, kayırmacılık, rant kollama, oy ticareti, rüşvet gibi marazlar söz konusu olmaktadır 50. Sonuç olarak şu söylenebilir: Devletin kamu politikalarıyla (kamu girişimciliği, regülasyon gibi) yönlendirdiği bir iktisadi yapının hem karar almadaki etkinsizliği hem de aktörlerin kendi çıkarları için hareket etmesi, “kamu yararı” gibi bir gerekçeyle ihdas edilmiş bir 50 Bu konuyla ilgili ayrıntılı bilgi için bkz. Akalın (2002b:64-71). 400 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan iktisadi örgütlenmeyi başarısızlığa götürecektir. Devletin iktisadi anlamda başarısız olması, sadece sahip olduğu kamu kaynaklarının israfına yol açmakla kalmayıp, piyasa şartlarında faaliyette bulunmaya çalışan girişimcilerin de kamu politikalarından rant kollama yoluna başvurmalarına sebebiyet vermektedir. Bu durum, ülkedeki kaynakların ihtiyaçlara göre kullanılmasından daha çok, rant elde edilebilecek alanlarda kullanmasına neden olmaktadır 51. Buraya kadar genel olarak ele alınan kamu tercihi teorisi ve girişimcilik arasındaki etkileşim, şimdi kamu tercihi teorisinin argümanları kullanılarak; “bürokrat davranışları” ve “girişimcilik faaliyetleri” açısından incelenecektir. Ayrıca rant kollama ile kâr kollama faaliyetlerinin nedenleri de kısaca açıklanacaktır. 4.2.1. Bürokratik Yapı ve Girişimcilik Girişimcinin üretim faktörlerini bir araya getirmek, onları tüketici talebine uygun bir hale sokmak için gereken kararları alabilmesi için bir yönetici gibi hareket etmesi gerekir. Bundan dolayı, kamu girişimciliği ve özel girişimcilik, karar alma mekanizması açısından farklılık göstermektedir. Girişimci, piyasa şartlarında karar alırken, tüketici tercihlerini dikkate alarak girişimsel faaliyetini yönlendirir. Mises’in ifade ettiği gibi (2000:21), “Kapitalistler, müteşebbisler ve üreticiler, iktisadi faaliyetin görülmesini temin eden vasıtalardır. Onlar gemiyi yürütürler, fakat rotayı tayin etmek hususunda serbest değillerdir. Onlar bir kaptan değil, dümenci mevkiindedirler. Kaptanın emrine kayıtsız ve şartsız itaat mecburiyetindedirler. Geminin kaptanı, tüketicilerdir”. Onun için, piyasadaki denetim mekanizması, tüketicilerin piyasaya arz edilen mal ve hizmetlere atfedecekleri fiyatlarla işleyecektir. Eğer bir mal veya hizmet tüketici tarafından beğenilip takdir ediliyorsa, fiyat mekanizması olumlu sinyaller verecektir. Eğer mal ve hizmetin üretilmemesi isteniyorsa, fiyat mekanizması olumsuz sinyaller verecektir. Kamu girişimciliğinde ise kaynakların kullanımıyla ilgili kararlar fiyat mekanizmasıyla tesis edilmemektedir. Kaynak kullanımı “siyasal karar alma sürecinde veya bürokratik süreçte” şekillenmektedir. Denetim süreci ise, seçmenlerin genel seçimlerdeki oylarıyla belirlenen 51 Mesela Cumhuriyet tarihi boyunca Türkiye’de uygulanan ithal-ikamesine yönelik sanayileşme politikası, ne yazık ki, bu şekilde sonuçlanmıştır. Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 401 vekiller tarafından “vekalet” yoluyla yapılmaktadır. Siyasal karar alma süreci, bireylerin refah fonksiyonlarını toplayarak bir sosyal refah fonksiyonu oluşturmaktadır. Eğer oluşturulan bu sosyal refah fonksiyonunda müspet bir gelişme söz konusu olursa, toplama katılan tüm bireylerin refah fonksiyonlarında da aynı oranda bir iyileşme meydana geleceği yargısından hareket etmektedir (Akalın 2000:83-84). Ayrıca, siyasal karar alma sürecinin oluşumunda hangi oylama yönteminin kullanılacağı da önemli bir sorundur 52. Kolektivist sistemlerin hepsinde, kamu girişimciliği ve devletin ekonomiye yaptığı müdahaleler bakımından esas önemli mevkide “bürokrasi ve bürokratlar” bulunmaktadır. Bürokrasi, kamu politikalarını uygulamakla mükellef bir vasıtadır. Bu itibarla, sistemin kötülüğünden bürokratları şahsen mesul tutmak doğru değildir. Çünkü bürokratlar, yanlış esaslar üzerine kurulmuş bir iktisadi örgütlenme tarzının kurbanlarıdırlar. Fakat, bürokrasinin usullerinden ve muamelelerinden şikayet edilmesi de tamamıyla esassız değildir. Bürokrasi faaliyetinde göze çarpan aksaklıklar, aynı zamanda, sosyalist ve totaliter rejimlerin zaaf noktalarını teşkil etmektedir. Bürokratik yapı üzerinde yapılacak derin bir inceleme, kamu girişimciliği “ütopya”sının niçin tatbik kabiliyetinden mahrum bulunduğunu ve bu sahada girişilen tecrübelerin sadece sefalet doğurmakla kalmayarak, niçin karışıklığa ve toplumsal ahengin bozulmasına sebebiyet verdiğini göstermektedir. Bürokrasi ile ilgili çalışmalar, kapitalizm ve sosyalizm hakkındaki incelemeler için iyi bir hareket noktası teşkil etmektedir (Mises 2000:18). Bürokratın iktisadi yapıdaki hedefi, kamu yararını maksimize etmektir. Ancak, unutmamak gerekir ki, diğer insanlar gibi bürokratın da kamu yararından önce kendi çıkarları söz konusudur. Bürokratlar, kamu yararı adı altında kendi çıkarlarını maksimize etmeyi ve bunun devam etmesi için siyasi mekanizmayla yakınlaşmayı daha rasyonel bulmaktadır (Tullock 2000:5-6). Nasıl ki piyasadaki bireyler kendi menfaatlerini maksimize etmek istiyorlarsa, siyasi karar alma sürecindeki bireylerin de maksimizasyon bekleyen şahsi amaçları vardır. Bu, siyasi destek olabileceği gibi, maddi menfaat de olabilir. Oylama yöntemleriyle ilgili ayrıntılı bilgi için bkz. Tullock (2000:19-31) ve Çelen (1997:185-201). 52 402 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan Kısacası, bu iki mekanizma arasındaki fark; amaçların farklı olmasından ziyade, araçların ve kısıtların farklı olmasından kaynaklanmaktadır (Oğuz 2002:9). Bürokrat vekil niteliği taşıdığı için amacı, kaynakları etkin kullanmaktan çok, sahip olduğu makamı ve büro imkanlarını iyileştirmek olacaktır. Çünkü kâr/zarar değerlendirmesinde sorumluluk bürokrata ait değildir. Fayda elde edenlerle maliyete katlananların aynı tarafta bulunmaması, bürokratların kendi kişisel çıkarları peşinde koşmasına sebebiyet vermektedir. Bürokrasi ile siyasal sistem arasındaki ilişki, özü itibariyle bir iktidar mücadelesidir. Bürokrasi, toplumsal hayat üzerinde bir kontrol mekanizması oluşturmaktadır. Kapitalist ya da modern toplum, insanlar için yeni bir hayat standardını, yani hayatı kolaylaştıran teçhizatın, tüketim mallarının, şehir hayatının, uzmanlaşmanın, haberleşmenin egemen olduğu yeni bir uygarlığı ifade etmektedir. Bu uygarlığın temelinde yatan, yön verici ekonomik değişken kâr motifidir (Şaylan 1974:51). İktisadi faaliyette kâr maksadı hâkim bulunduğu ve üretim maliyetleriyle satış hasılatı arasındaki farkın arttırılması amaç edinildiğinde, şahsi menfaatler uğrunda toplumsal menfaatin ihmale uğrayacağı söylenmektedir. Bu fikir, totaliter plancılığın mihenk taşını teşkil etmektedir. Otoriter idare taraftarları, milli menfaatlerin yalnız iktisadi devlet müdahalesi sayesinde korunabildiğini ve sırf kâr gayesiyle hareket eden özel girişimciliğin, topluma zararlı olduğunu ifade etmektedir (Mises 2000:22). Bürokratik bir yapının, zannedildiği gibi idealist bir tarafı yoktur. Bürokrasi mekanizmasını işleten bireylerin de, diğer bireyler gibi kendi çıkarları doğrultusunda hareket etmesi kaçınılmazdır. Diğer bir ifadeyle, belirlenen kamu hedefleri doğrultusunda değil de, kendi çıkarları doğrultusunda kaynakları yönlendiren bir bürokratik yapı söz konusudur. Ayrıca, bürokratik yapıda karar alınırken fayda-maliyet analizi yapılmamaktadır. Dolayısıyla, işlem maliyetlerinin minimizasyonu da söz konusu değildir. Kaynakların daha etkin kullanılması için kurulan bürokratik yapı, beklenilmeyen ve daha kötü sonuçlar doğurmaktadır. Daha önce de ifade ettiğimiz gibi, iktisadi örgütlenme tarzı, girişimcileri rant veya kâr kollamaya sevk etmektedir. Şimdi, kısaca bu incelenecektir. Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 403 4.2.2. Rant Kollama ve Kâr Arama Faaliyetleri Açısından Girişimcilik Bir ülke ekonomisinde girişimcilerin rant kollamayı mı, yoksa kâr fırsatlarını yakalamayı mı tercih ettiği, cari iktisadi örgütlenme tarzıyla ilgilidir. Çünkü piyasa şartlarında ortaya çıkan rant veya kâr fırsatları, girişimcileri iktisadi faaliyete teşvik edici bir unsurdur. İktisadi örgütlenme tarzına göre rantlar, doğal süreçte, yani piyasa şartlarında (doğal rant) ve piyasaya yapılan müdahaleler sonucunda (suni rant) ortaya çıkmaktadır. Piyasa sürecinin rekabet ortamında gelişmesi, yeni rant fırsatları meydana getirecektir. Bu durum, girişimsel sürecin başlaması için önemli bir müşevvik özelliği taşımaktadır. Dolayısıyla, piyasanın yapısında var olan rantlar, girişimsel faaliyetler yoluyla iktisadi gelişmeye katkı sağlamaktadır (Tollison 1982:575-602). Ancak, kamu politikaları vasıtasıyla piyasaya müdahale edilmesi, , işlem süreci boyunca doğal yapının haricinde rantlar meydana getirmektedir. Diğer bir ifadeyle, müdahale olmazsa, piyasa şartlarında, sadece doğal rantlar söz konusu olacak ve suni rantlar ortaya çıkmayacaktır. Piyasada kâr fırsatlarının varlığı, girişimcinin sürekli “açıkgözlüalertness” olmanın ve rekabetçi bir çizgide piyasada faaliyette bulunmasını sağlamaktadır. Piyasanın genel durumundaki belirsizlikleri veya önceden tahmin edilmeyen sonuçları dikkate alarak, girişimci, sahip olduğu kaynakları daha etkin kullanmaya çalışacaktır. Kâr arama faaliyetleri kişisel çıkar tatmini olarak görülse de, kaynaklar tüketici tatmini doğrultusunda kullanılacağından, bunun sosyal faydası çok yüksektir (Kirzner 1979:154-156). Halbuki, kamu sektörüne baktığımızda çok daha farklı bir durum söz konusudur. Devletin, kamu politikalarıyla, yapay olarak piyasaya müdahale etmesi durumunda, girişimci, kamu politikalarının ortaya çıkaracağı rant fırsatlarını elde etmeye çalışacaktır. Ancak, girişimcilerin bu davranışı, üretimi artırmak ya da yenilikleri piyasaya sunmak yerine, siyasi karar alma mekanizmasındaki bürokratları ve siyasetçileri etkilemek içindir. Rüşvet gibi gayri ahlâkî yolları dışladığımızda bile, devlet tarafından yaratılan rant imkanlarının bulunması ve bunların değerlendirilmesine yönelik işlem ve bilgi maliyetleri sosyal refahta bir azalmaya yol 404 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan açacaktır. Firmalar arasındaki rant kaynaklarına sahip olabilmek için yapılacak rekabet, bu rant miktarı kadar kaynağın harcanmasına yol açmaktadır. Bu şekildeki rant arama faaliyetlerinin sosyal maliyeti, geleneksel mikro teoride kabul edildiğinden daha fazla olmaktadır (Oğuz 2002:12-13). Piyasa sürecinde kişisel çıkarının peşinde koşan müteşebbisin, kamu yararını sağlamaya çalışan bürokratla ikame edilebileceğinin sanılması, bir yanılgıdan ibarettir. Oysa müteşebbisin kendi çıkarı peşinde koşmasının, sosyal faydası bürokratik faaliyetlerinkinden çok daha fazladır. Bürokratlar var olan kaynakları kendi çıkarları için kullanarak israf ederken; müteşebbisler kendi çıkarları için yeni fırsatlar ve dolayısıyla kaynaklar bulmaya çalışırlar. Bundan dolayı, bürokrat davranışlarının mevcudiyeti, müteşebbisin aksine, amaçlanan “kamu yararı” yerine, beklenilmeyen sosyal refah kaybı meydana getirir (Akalın 2002a:77). Kaynak dağılımında etkinliğin kamu yararı için artırılabilmesi gibi temel bir gayeyle piyasaya müdahale eden devlet, hiç beklenilmeyen veya hesap edilmeyen sonuçlara ulaşmaktadır. Bu durum, hem kaynak dağılımında etkinsizliği artırmakta, hem işlem maliyetlerini artırmakta hem de toplumda haksız servet transferlerine sebep olmaktadır. Kamu tercihi teorisi, temelde bu sorunla ilgilenmektedir. Yani devletin idealde elde etmesi beklenilen sonuçlarla, pratikte ne yapmakta olduğuna dair bir inceleme sunmaktadır. Kamu Tercihi Teorisi, bireylerin hangi iktisadi çıkarları maksimize etmenin yolunu bulacaklarını ifade etmektedir. Bürokratlar, girişimcinin aksine, tüketicilerin talepleri doğrultusunda bir iktisadi faaliyette bulunmadıklarından, kâr arama faaliyetinde olmayacaklardır. Bürokratın muhatabı veya hedef kitlesi daha çok seçmenlerin talepleri doğrultusunda hareket eden siyasetçilerdir. Belirli bir noktadan sonra siyasetçiler ile bürokratların amaç fonksiyonları birleştiği için, siyasal karar alma sürecinin her iki aktörü de kamu politikalarını kendi çıkarlarına göre yönlendireceklerdir. Ayrıca, söz konusu süreçte bu gruba bir de çıkar ve baskı grupları eklenmektedir. Devletin piyasa şartlarında, iyi niyetli olarak da olsa, girişimlerde bulunmasının beklenilmeyen sonuçları vardır. Kamu yararı adı altında ve sosyal bir amaçla yapılan kamusal müdahalelerin sosyal maliyetleri çok fazladır. Kamu tercihi ekolü, devletin ekonomideki etkinliğini Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 405 artırmasıyla, sosyal maliyetlerinin de artacağını ve siyasi yozlaşmayla birlikte rant kollayan bir toplum ortaya çıkacağını varsaymaktadır. Burada önemli olan bir başka husus şudur: Devlet, sadece sahip olduğu kaynakları israf etmekle kalmamakta; aynı zamanda piyasa şartlarında faaliyette bulunarak kâr fırsatlarını değerlendirmeyi düşünen girişimcinin, kamu politikalarından dolayı ortaya çıkan rant kollama faaliyetlerine yönelmesine de sebebiyet vermektedir 53. 5. SONUÇ Piyasanın etkin ve adil işleyemeyeceği fikrinden hareketle piyasayı etkinleştirme veya iyileştirme çabaları için yapılan kamu girişimciliği faaliyetleri bilerek veya bilmeyerek farkında olarak veya olmayarak ülke ekonomilerinde büyük sosyo ekonomik tahribatlar meydana getirmiştir. Hatta son dönemde kamu girişimciliğinin başarısızlığının meydana getirdiği tahribatı ortadan kaldırmak için bir çok ülke iktisadi örgütlenme tarzını değiştirmek için “özelleştirme” sürecine başvurmak zorunda kalmıştır. Ancak kamu girişimciliğinden vazgeçerek, “siyasal karar alma sürecinin” yapısı itibariyle “etkin ve verimli” bir girişimcilik faaliyetini ortaya koyamayacağını idrak eden farklı ideolojik fikriyata sahip olan birçok siyasal iktidar, kendine yeni uğraş olanı olarak “regüle edici kamu politikalarını” benimsemişlerdir. Yukarıdaki teorik tartışmada da ifade edildiği gibi; kamu girişimciliğinden piyasanın kendi içinde ve gönüllü olarak yapacağı regülasyon uygulamalarının dışarıdan yapılacak olan (kamu politikaları) müdahalelerden daha az maliyetli ve hızlı olacaktır. Diğer bir ifadeyle “kamu çıkarı” hedefi öncelikli olarak görüldüğü zaman, ister istemez piyasa mekanizmasının hedefteki “kamu çıkarı” için yeniden dizayn edilip iyileştirilmesi veya geliştirilmesi (marketimproving measures) en önemli amaç olacaktır. Bu durum ise “mükemmel hükümet veya devlet” fikrini ve beklentilerini ortaya çıkaracaktır. Kamu tercihi ekolünün de ifade ettiği gibi “mükemmel hükümetlerle eksik piyasaların veya piyasa başarısızlığının Rant kollama ile ilgili daha ayrıntılı bilgi için bkz. Tullock (2000:45-55); Buchanan (1991b:264-279). Rant kollamanın tanımı ve çeşitleri için de bkz. Aktan (1994:161-176). Ayrıca bürokrat davranışlarının mali boyutlarıyla ilgili daha detaylı bilgi için bkz. Sakal (1997:439-465). 53 406 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan giderilebileceği beklentileri hükümetin yapabileceğinden daha fazlasının talep edilmesine yol açmaktadır. Çünkü mükemmel hükümet anlayışı, her türlü piyasanın başarısız veya eksik olduğuna hükmederek, kamu politikalarını “düzenleyici, denetleyici ve yönlendirici” bir araç olarak uygulamaya sokacaktır. Ancak bu durum, hem genel piyasa işleyişini aksatacak hem de regülasyon uygulamalarının beklenilmeyen sonuçlar doğurmasına sebebiyet verecektir. Son zamanlarda tüm dünyayı saran finansal krizden mütevellit gerek Avrupa gerek ABD gerekse Japonya gibi birçok ülke, piyasada var olan birçok özel teşebbüs işletmesini “kamulaştırma” veya en azından bu firmaların “iflas etmesine” müsaade etmemesi “kamu girişimciliğine” yeniden bir dönüş mü? oluyor tartışmalarını da beraberinde getirmiştir 54. İlk önceleri bankacılık sektöründe kendini gösteren bu uygulama, daha sonra sigorta şirketlerine ve son olarak da firma düzeyine inmiş bulunmaktadır. Ancak ilk uygulandığı zamanlarda büyük ilgi ve destekle beklentileri gerçekleştirmesi arzu edilen regülasyon politikaları “beklenilmeyen ve arzu edilmeyen” sonuçlar doğurmuştur. Özellikle bütçe harcamaları içinde “regülasyon politikalarının” maliyetlerinin artış göstermesi, hiç beklenilmeyen bir sonuçtur. Fakat unutmamak gerekir ki, bütçe harcamaları regülasyon politikalarının görünürdeki ve kısmi bir miktarını yansıtmaktadır; regülasyon politikalarına uymak zorunda kalarak, piyasa mekanizmasının doğal işleyişinden sapmak zorunda kalan “piyasa oyuncularının” “uyum maliyetleri-compliance costs”ni ise tahmin edebilmekte, ama çoğunlukla “görünmez” maliyetler olarak dikkate alınmamaktadır. Konuya ilişkin farklı tartışmalar için bkz. Financial Crisis and Recession Daily Article by Jesus Huerta de Soto Posted on 10/6/2008 , A Crisis of Global Statism Daily Article by Pierre Lemieux | Posted on 9/25/2008, Good and Bad Credit Daily Article by Frank Shostak | Posted on 10/16/2008, What's Behind the Financial Market Crisis? Daily Article by Antony Mueller | Posted on 9/18/2008 in www.mises.org. 54 Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 407 Birçok yerli ve yabancı akademisyen, köşe yazarı ve siyasetçi, küresel finansal krizi ideolojik düzlemde ele alarak adeta “özel girişimciliğin” iflası veya piyasa ekonomisinin başarısızlığı olarak nitelendirmiştir. Hatta “kamu girişimciliğinin” tekrar eski popülaritesine kavuşacağını ve etkin kamulaştırma politikalarının tüm dünya ülkeleri tarafından uygulanacağı vurgulanmıştır. Ancak, bir takım finansal enstrümanlardan dolayı ortaya çıkan finansal türbülans dönemi sadece belirli bir süreliğine “finansal kaynaklara” erişimi zorlaştırmış, ülkelerin iktisadi örgütlenme tarzlarında esaslı değişiklikler meydana getirmemiştir. Dolayısıyla kamu girişimciliğinin tekrar etkin olacağı öngörüsü de tutmamıştır. Sonuç itibariyle, 1. Kamu girişimciliği bürokrasi ağından müteşekkil olduğu için ortaya çıkacak olan belirsizlikleri veya o maliyetleri minimize ederek çözmek gibi bir kaygıları veya müşevvikleri olmayacaktır. 2. Kamu girişimciliğinin bürokratları, yönlendirilebilme veya taraf edebilme becerisini gösteren bazı firmalar kamu girişimciliğini kendi lehlerine olacak şekilde içselleştirebilirler. 3. Kamu girişimciliği, bağımsızlık ve tarafsızlık temelinde aslında siyasi mekanizmanın önemli etkisi altındadır. 4. Kamu girişimciliğinin sosyo-ekonomik maliyetleri çok önemlidir. Özellikle göz ardı edilen görünmez maliyetlerin hesap edilmesi gerekir. 5. Kamu girişimciliğinin uygulamaya başlamasıyla birlikte, devlet piyasada taraf olduğu için haksız rekabet süreci başlamış olacaktır. Kamu girişimciliği, farklı iktisadi sistemlerde farklı şekillerde uygulanmıştır. Uygulandığı farklı iktisadi sistemlerde (merkezi planlama) hem yıkıcı ve tahrip edici etkileri söz konusu olan kamu girişimciliğinin, piyasa ekonomisine uyarlanabilmesi hem maliyetli hem de tehlikeli bir süreçtir. Mülkiyet Hakları Teorisini ve Kamu Tercihi Teorisine göre; kamu girişimciliğinin hangi türden ve nedenden kaynaklanıyorsa kaynaklansın, iyi niyetli de olsa, kısa süreli veya gelip geçici de olsa, piyasanın kendi içindeki düzenlemelerden daha başarılı olamayacak ve devletin kamu politikalarının beklenilmeyen sonuçlar ve hesap edilmeyen maliyetler ortaya çıkaracak ve bu durum ise Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan 408 “kaynak dağılımda etkinsizlik” meydana getirerek “refah kaybına” yol açmaktadır. KAYNAKÇA AKALIN, Güneri (1996), “Türkiye’de Devletçilik Hareketi ve SosyoEkonomik Maliyeti, Liberal Düşünce Dergisi Kış Sayısı, Ankara. AKALIN, Güneri (1998) KİT’ler ve Özelleştirilmeleri, Akçağ Yayınları, Ankara. AKALIN, Güneri (2000) Kamu Ekonomisi, Akçağ Yayınları, Ankara. AKALIN, Güneri (2002a), Türkiye’de Ekonomi-Politik Kriz ve Piyasa Ekonomisine Geçiş, Akçağ Yayınları, Ankara. AKALIN, Güneri (2002b), Türkiye’de Piyasa Ekonomisine Geçiş Süreci ve Ekonomik Kriz, TİSK Yayınları, Ankara. AKTAN, C.Coşkun (1994), Çağdaş Liberal Düşüncede Politik İktisat, Takav Matbaası, Ankara. AKTAN, C.Coşkun ve Özlem Özkıvrak (1999), Devlet mi, Piyasa mı? –Kamu ve Özel Sektör Arasında Performans Karşılaştırmaları, TOSYÖV Ekonomik, Sosyal ve Siyasal Araştırmalar Serisi No:2. ALADA, A. Dinç (2000/2001), “İktisadi Düşünce Tarihinde Girişimcilik Kavramı Üzerine Notlar”, İstanbul Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi Dergisi No:23-24. ALCHIAN, Armen (1967), “Pricing and Society”, , The Institute of Economic Affairs, Occasional Paper No:17, Westminster. ALCHIAN, Armen (1977), “Some Economics of Property Rights”, Economic Forces at Work içinde, Liberty Press, Indianapolis. ALTIPARMAK, Aytekin (1993), Müteşebbis Kavramı ve Tanzimat’tan 1932’ye Türkiye’de Müteşebbis Sınıfının Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 409 Gelişimi, Erciyes Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Yayınlanmamış Yüksek Lisans Tezi, Kayseri. ANDERSON, M. Gary and Peter J. Boettke (1993), “Soviet venality: A rent-seeking model of the communist state”, Public Choice 93:37-53, Kluwer Academic Publishers. BAĞDİGEN, Muhlis (2001), “Bireysel Fayda Maksimizasyonunda Bir Araç Olarak Bütçe-Teorik Yaklaşımı”, Kamu Tercihi ve Anayasal İktisat Dergisi, No.2. BARZEL, Yoram (1994), “ The Capture of Wealth by Monopolist and the Protection of Property Rights”, International Rewiev of Law and Economics, C.14. BASTIAT, Frederic (1964), Economic Harmonies, D.Van Nostrand Company. BASTIAT, Frederic (1997), Hukuk, Çev. Yıldıray Arsan, Liberte Yayınları, Ankara. BAUMOL, J. William (1968), “Entrepreneurship in Economic Theory”, American Economic Review Papers and Proceedings 58. BAUMOL, J. William (1972), “On Taxation and the Control of Externalities”, American Economic Review Vol.LXII, No:3. BAUMOL, William J (1990), “Entrepreneurship: Productive, Unproductive and Destructive”, Journal of Political Economy Vol.98. No.5. BETHELL, Tom (1998), The Noblest Triumph –Property and Prosperity Through the Ages, USA. BLOCK, Fred (1994), “The Roles of the State in The Economy”, Ed. Neil Smelser and Richard Swedberg, The Handbook of Economic Sociology içinde, Princeton University Press. BINKS, Martin and P. Vale (1990), Entrepreneurship and Economic Change, Mcgraw-Hill, England. BOAZ, David (1997), Libertarianism, Free Press, New York. 410 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan BUCHANAN, James (1991a), “Pozitif Kamu Tercihi Teorisi ve Normatif Temelleri”, Çev.C. C. Aktan, Kamu Tercihi ve Anayasal İktisat içinde, İzmir. BUCHANAN, James (1991b), “Rant Kollama ve Kâr Kollama”, Kamu Tercihi ve Anayasal İktisat içinde, Çev.A. Eker, İzmir. BUĞRA, Ayşe (1995), Devlet ve İşadamları, Çev. Fikret Adaman, İletişim Yayınları, İstanbul. BUTLER, Eamonn (2001), Hayek –Çağımızın İktisat ve Siyaset Felsefesine Katkısı-, Çev. Yusuf Ziya Çelikkaya, Liberte Yayınları, Ankara. BUTOS, N. William and P. Boettke (2002), “Kirznerian Entrepreneurship and the Economics of Science”, Austrian Economics Colloquium at New York University. CULLIS, John and Philip Jones (1998), Public Finance and Public Choice, Oxford University Press, Second Edition, New York. COASE, H. Ronald (1960), “The Problem of Social Cost”, Journal of Law and Economics, C.3. COASE, H. Ronald (1974), “The Ligthouse in Economics”, Journal of Law and Economics, C.17. COASE, H. Ronald (1993), “The Nature of the Firm-1937”, Ed. O. Williamson and S. C. Winter, The Nature of The Firm – Origins, Evolution and Development-, Oxford University Press, New York. COWEN, Tyler (2001), Entrepreneurship and Austrain Economics, http:// ideas. uqam. ca/ ideas/ data/Papers. COWEN,Tyler,htpp//www.econlib.org/library/Enc/PublicGoodsandE xternalities.html. ÇELEN, Mustafa (1997), “Kamusal Karar Almada Kullanılan Oylama Yöntemleri”, Nezihe Sönmeze Armağan içinde, Dokuz Eylül İİBF Maliye Bölümü Yayınları, İzmir. DAHLMAN, Carl J (1978): “The Problem of Externality”, The Journal of Law and Economics. Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 411 DEMSETZ, Harold (1967), “Toward a Theory Property Rights”, American Economic Review, C.57, Sayı:2. De SOTO, Hernando (2000), “Mülkiyet Haklarının Güvence Altına Alınması: Piyasaların Temelleri”, Çev.A. Akalın, Liberal Düşünce Dergisi Sayı 19-Yaz. DOMBERGER, Simon-J. Piggott (1994): “Privatization Policies and Public Enterprise: a Survey”, Ed. Matthew Bishop-John KayColin Mayer, Privatization and Economic Performance içinde, Oxford University Press, New York. FRIEDMAN, Milton (1987), “Market Mechanisms and Central Economic Planning”, Ed. Kurt Leube, The Essence of Friedman, Hoover Institution Press, Stanford University, California. FRIEDMAN, David, “The World According to Coase, http//ddfr.best.vwh.net/ academic/ Coase-World.htmlz FISCHER, Frank and C. Sirianni (1984), “Organization Theory and Bureaucracy: A Critical Introduction”, Critical Studies in Organization and Bureaucracy içinde, Temple University Press, Philadelphia. FOSS, Kirsten and N. Foss (1998), “The Market Process and The Firm: Toward a Dynamic Property Rights Perspective”, Danish Research Unit For Industrial Dynamics Working Paper No.98-14 GİRAY, Adil (1987), Kamu Girişimciliği ve Türk Kamu Girişimleri, Gazi Üniversitesi İİBF Maliye Bölümü Ders Notları, Ankara. GORDON, David (2000), Avusturya İktisadının Felsefi Kökleri, Çev. Necmiddin Bağdadioğlu, Liberte Yayınları, Ankara. GÜRAN, Cahit (2000): Kamusal Müdahaleler ve Ekonomik Performans,, Hacettepe Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Yayınlanmamış Doktora Tezi, Ankara. GWARTNEY, James ve R. Stroup (1999), Temel Ekonomi, Çev. Yıldıray Arsan, Liberte Yayınları, II. Baskı, Ankara. 412 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan HAYEK, F.A (1945), “The Use of Knowledge in Society”, American Economic Review. HAYEK, F.A (1999) Kölelik Yolu, Çev. Yıldıray Arsan ve Turhan Feyzioğlu, Liberte Yayınları, Ankara. HAZZLITT, Henry (1996), Economics in One Lesson, Laissez Faire Books, San Francisco. HAZZLITT, Henry (2002), “Kapitalizmin Etiği”, Çev. Necdet Kandemir, Piyasa Dergisi Yaz-3. İNALCIK, Halil (2001), “Osmanlı Para ve Ekonomik Tarihine Toplu Bir Bakış”, Doğu-Batı Dergisi, Sayı:17, Ankara KENT, A. Calvin (1986), “The Rediscovery of the Entrepreneur”, Ed. Gary Libecap, Advances in The Study of Entrepreneurship, Innovation and Economc Growth içinde, Vol.I, JAI Press Inc, London. KILBY, Peter (Ed) (1971), Entreperneurship and Economic Development, The Free Press, New York. KNIGHT, H. Frank (1990), “Risk, Uncertanity and Profit”, Ed. Mark Casson, Entrepreneurship (The International Library of Critical Writings in Economics, Edward Elgar Publishing Limited, England. KIRZNER, M. Israel (1973), Competition and Entreneurship, Chicago Press, Chicago. KIRZNER, M. Israel (1979), Perception Oppurtunity And Profit – Studies in the Theory of Entrepreneurship, The University of Chicago Press, Chicago. KIRZNER, M Israel (1992), The Meaning of Market Process: Essays in the Development of Modern Austrian Economics, Routledge, London and New York. KIRZNER, M Israel (1997), “Entrepreneurial Discovery and the Competitive Market Process: An Austrian Approach”, Journal of Economic Literature, Vol.XXXV -March. LEIBENSTEIN, Harvey (1990), “Entrepreneurship and Econmic Development”, Ed. Mark Casson, Entrepreneurship (The Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 413 International Library of Critical Writings in Economics, Edward Elgar Publishing Limited, England. LIGGIO, P. Leonard (1985), “Richard Cantillon and the French Economists: Distinctive French Contributions to J B. Say”, The Journal of Libertarian Studies, Vol.VII, No:2. LITTLECHILD, C. Stephen (1990), Austrian Economics, Vol III, Published by Edward Elgar Publishing Limited, England. MARTINELLI, Alberto (1994), “Entrepreneurship and Management”, Ed. Neil Smelser and Richard Swedberg, Handbook of Economic Sociologcy içinde, Princeton University Press. MARX, Karl (1984), “Bureaucracy”, Critical Studies in Organization and Bureaucracy içinde, Temple University Press, Philadelphia. MCNULTY, Paul J (1968), “Economic Theory and The Meaning of Competition”, Quarterly Journal of Economics, Vol.82, Issue 4-Nov. MELCHIOR, C. Alan (1998), “Public Entrepreneurism: A New Paradigm for Public Administration?”, Ed. Thomas D. Lynch and Tadd Dicker, Handbook of Organization Theory and Management (The Philosophical Approach), Public Administration and Public Policy, Marcel Dekker, New York. MISES, L. Von (1981), Socialism: An Economic and Sociological Analysis, Transleted by J. Kahane, Liberty Classics, Indiana Polis. MISES, L. Von (1990), Economic Freedom and Interventionism, Irvington on Hudson Inc, New York. MISES, L. Von (1996), Human Action, Fourth Revısed Edition, Fox&Wilkes San Francisco. MISES, L. Von (2000), Bürokrasi, Çev. Feridun Ergin, Liberte Yayınları, Ankara. NISKANEN, William (1975), “Bureaucrats and Politicians”, Journal f Law and Economics, C.18. 414 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan OĞUZ, Fuat (2001), “Hukuk ve Ekonomi Bilimi Üzerine”, Ed. Ali Ulusoy, Uluslar arası Tahkim ve Kamu Hizmeti içinde, Liberte Yayınları, Ankara. OĞUZ, Fuat (2001a), “Piyasa Süreci Teorisi: Tarihsel Gelişim” Liberal Düşünce Dergisi, C.6, S.21. OĞUZ, Fuat (2001b), “Rekabet, Girişimcilik ve Keşi Süreci”, Liberal Düşünce Dergisi, C.6, S.23. OĞUZ, Fuat (2001c), “Kamu Tercihi, Rant Arama ve Bürokrasinin Çıkmazı”, Yeni Türkiye Dergisi, S:41. OĞUZ, Fuat (2002), “Hukukun Ekonomik Analizi: Genel Bir Değerlendirme”, Piyasa Dergisi Bahar:2. OĞUZ, Fuat ve Orhan Çakmak (2002), “Küreselleşen Bir Dünyada Regülasyon”, Liberal Düşünce Dergisi, Sayı-25-26. OSBORNE, David ve T. Gaebler (1992), Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector, A. Wesley, Reading, MA. OSTERFELD, David (1992), Prosperity versus Planning, Oxford University Press, New York. OYAL, Erkan (1981), Karma Girişimlerde Kamu Katılımları ve Türkiye’deki Uygulama, Türkiye ve Ortadoğu Amme İdaresi Yayınları, No:193, Sevinç Matbaası, Ankara. RAMANADHAM, V. Vemuri (1991), The Economics of Public Enterprise, Routledge, New York. REES, Ray (1984), Public Enterprise Economics, 2nd edition, LSE Handbooks in Economics. SAMUELSON, A: Paul (1954), “The Pure Theory of Public Expenditure”, Review of Economics and Statistics, C.36-4 (Nov). SAMUELSON, A. Paul (1964), Economics: An Introductory Analysis, 6th.edn, McGraw-Hill, New York. SAKAL, Mustafa (1997), “Kamu Bütçesinin Genişlemesinde Bürokrasinin Rolü”, Nezihe Sönmez’e Armağan içinde, Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 415 Dokuz Eylül Üniversitesi İİBF Maliye Bölümü Yayınları, İzmir. SAMUELSON, A. Paul (1964), Economics: An Introductory Analysis, McGrawHill Company, New York. SCHUMPETER, Joseph (1990), “The Theory of Economic Development: An Inquiry into Profits, Capital, Credit, Interest and the Business Cycle (trans R. Opie), Ed. Mark Casson, Entrepreneurship (The International Library of Critical Writings in Economics, Edward Elgar Publishing Limited, England. SORAL, Erdoğan (1974), Özel Kesimde Türk Müteşebbisleri, Ankara İktisadi ve Ticari İlimler Akademisi Yayınları Sayı:11, Ankara. STIGLER, George (1968), “The Division of the Labor is Limited by the Extent of the Market”, The Organization of Industry içinde, University of Chicago Press. STIGLITZ, Joseph (1989), “Markets, Market Failures and Development”, American Economic Rewiev, Papers and Proceedings, May. SZELENYI, Ivan-K. Beckett-L. P. King (1994), “The Socialist Economic System”, Ed. Neil Smelser and Richard Swedberg, Handbook of Economic Sociologcy içinde, Princeton University Press. ŞAYLAN, Gencay (1974), Türkiye’de Kapitalizm Bürokrasi ve Siyasal İdeoloji, Türkiye ve Ortadoğu Amme İdaresi Enstitüsü Yayınları/2310, Yayımlar Dairesi Başkanlığı Kültür Eserleri Dizisi/1247, Neyir Matbaası, Ankara. TOLLISON, D. Robert (1982), “Rent Seeking: A Survey”, Kyklos, C.35. TULLOCK, Gordon-A. Seldon- G.L. Brady (2000), Government: Whose Obedient Servant?, A primer in Public Choice, The Instıtute of Economic Affairs, London. YAY, Turan (2002), “Prof. Dr. Turan Yay ile İktisat Üzerine Söyleşi”, Röp. Fuat Oğuz-Orhan Çakmak, Piyasa Dergisi Kış-1. 416 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan WEBER, Max 1985, Protestan Ahlakı ve Kapitalizmin Ruhu, Çev. Zeynep Aruoba, Hil Yayınları, İstanbul. WILLIAMSON, Oliver (1973), “Markets and Hierarchies: Some Elementary Considerations”, American Economic Review, Vol:63 No:2, May. WU, S. Y. (1989), Production, Entrepreneurship and Profit, Basil Blackwell, New York.Economic Affairs, London. www.mises.org Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 417 BİRLEŞMİŞ MİLLETLERİN KÜRESEL KAMU MALI YÖNETİMİNDEKİ ROLÜ Arş. Gör. Selin ERTÜRK ATABEY Gazi Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Maliye Anabilim Dalı GİRİŞ Dünyada barış ve güvenliği sağlamak, hak, eşitlik ve kendi kaderini belirleme ilkeleri ışığında ülkeler arasında dostane ilişkileri geliştirmek; ekonomik, toplumsal, kültürel ve beşeri sorunları çözmede uluslar arası işbirliğini kurmak amacıyla resmi ismi ile Birleşmiş Milletler Örgütü (BM – United Nations – UN) 24 Ekim 1945’te kurulmuştur. Kuruluşundan bu yana da merkezi New York’ tadır. Genel anlamda politik nitelikli uluslararası bir kuruluş olan BM çeşitli konuların yanı sıra iktisadi konularla da ilgilenmekte dolayısıyla da çoğu zaman yapıldığı gibi uluslararası iktisadi kuruluşlar çerçevesinde incelenmesi gereken bir yapı olarak görülmekte ve bu alanla doğrudan ilgili Dünya Bankası, IMF ve WTO gibi çeşitli organ ve kuruluşlara sahip bulunmaktadır. Her birisine üye olmak için Birleşmiş Milletler üyesi olmak yeterlidir. Birleşmiş Milletlere üye olmanın birinci şartı barışçı bir devlet olmaktadır. “Birleşmiş” olmak ne anlama gelir, “her millet” bu örgüte üye midir, “hangi devlet barışçıdır” sorularının cevabı ise aslında yok gibidir. Ancak bilinmesi gereken ve cevabı net olan konu, Birleşmiş Milletlerin adındaki “millet” sözcüğüne rağmen gerçekte tam bir devletlerarası örgüttür. Çalışmamızda küresel kamusal malları ile ilgili genel kavramlara yer verilecek, Birleşmiş Milletlerin genel yapısına değinildikten sonra yapmış oldukları çalışmaları ile küresel bir kamu malı olup olmadığını irdelenecektir. Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan 418 1. KÜRESEL KAMUSAL MALLARININ TANIMI VE ÖZELLİKLERİ Küresel kamusal mallarının çok çeşitli tanımları yapılabilmektedir ancak yapılan tanımların iki temel fikir çevresinde toplandığı dikkat çekmektedir. Bunlardan ilki kamusallık diğeri ise küresellik vurgusudur. Kamusallığı öne çıkaran tanımlarda, küresel kamusal mallarının rekabete konu olmaması ve faydadan yararlanmada dışlama olmaması temel vurgu iken, küreselliği öne çıkaran tanımlarda ise küresel kamusal mallarının faydasının ülkeler ve insanlar açısından tüm dünyayı kapsaması bir diğer ifade ile bugünün nesli ile gelecek nesillerin bir arada ifade edildiği bir tanım dikkati çekmektedir. Yukarıda ifade ettiğimiz bütün farklılıkları içine alan kapsamlı bir tanım vermek gerekirse; “Dünya üzerindeki bütün bireyler (şu anda yaşayan bireyler ve gelecek kuşaklar) tarafından elde edilebilen, tüketiminde rekabetin ve kısıtlamanın bulunmadığı, herkesin yararlanabildiği ve finansmanının küresel olarak sağlandığı faydalar (Ortaç, 2004:15)” olarak tanımlanabilmektedir. Küresel kamusal mal iki kriteri karşılamalıdır. Birincisi, yüksek dereceli kamusallığa sahip olmalı bir diğer ifade ile tüketiminden dışlanamama ve rekabete konu olmama özelliklerini taşımalıdır. İkincisi ise, küresel kamu mallarının faydaları ülkeleri (bir grup ülkeden daha fazla), insanları (birden fazla grubun etkilenmesi) ve nesilleri (bugünkü ve gelecek nesiller) kapsayacak şekilde birden çok ülkeyi ve evrensel çapta tüm insanları kapsamına almalı ve faydası nesiller arasında yayılmalıdır (Kaul vd., 1999a: 2). Küresel kamu malı dünya üzerindeki bütün bireyler tarafından elde edilebilen tüketiminde kısıtlama ve rekabetinin bulunmadığı, herkesin yararlanabildiği ve finansmanının küresel olarak sağlandığı şeklinde tanımlanmıştır. Yapılan bu tanımdan yola çıkarak küresel kamusal mallarının özelliklerini aşağıdaki şekilde sıralamak mümkündür: • Tüketiminde rekabet bulunmamaktadır. • Faydasından kimse yoksun bırakılamamaktadır. • Finansmanı küresel olarak karşılanmaktadır. Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 2. KÜRESEL ŞEKİLLERİ KAMUSAL 419 MALLARININ TASNİF Küresel kamusal mallarının birden fazla şekilde tasnifi yapılması mümkün olmaktadır. Bu tasnifler arasında literatürde ulaşabildiklerimiz çalışmamızın bu bölümünde incelemeye çalışılacaktır. 2.1. Malın Doğasına Göre Küresel Kamu Malları Malın doğasına göre küresel kamu mallarını çeşitli kriterlere göre ifade etmek mümkündür. Bunlardan ilki, somutluk ve soyutluk kriterleridir. Somutluk ve soyutluk kriterine göre kamusal malın fiziki ya da hayali olup olmadığı temel sorudur. Somut küresel kamu mallarına örnek olarak çevre ve ortak insan mirası mallar verilebilmektedir. Soyut küresel kamu mallarına örnek olarak ise barış ve finansal istikrar verilmektedir (Kaul vd., 1999a: 13). Soyutluk ve somutluk kriteri dışında küresel kamu malları doğal küresel mallar, insan müdahalesi sonucunda ortaya çıkan küresel mallar ve küresel politik süreç sonucunda ortaya çıkan mallar olarak sınıflandırmak da mümkündür. Tablo-1’ de bu sınıflandırma görülmektedir (Kaul vd.1999b: 450-455). Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan 420 Ozon Tabakası Evet Hayır Aşırı Kullanım Tabakanın İncelmesi ve artan radyasyon Evet Evet Atmosfer Evet Hayır Evet Kısmen Evet Küresel Isınma Riski Kötü muamele ve adaletsizlik Evet Evrensel Norm ve İlkeler Kısmen Evet Bilgi Kısmen Evet Eşitsizlik Kısmen Evet İnternet Kısmen Evet Dışarıda bırakma ve eşitsizlik Kısmen Evet Barış Evet Evet Aşırı Kullanım Yetersiz Kullanım (baskı altında tutma) Yetersiz Kullanım (Ulaşım Noksanlığı) Yetersiz Kullanım (giriş bariyerleri) Yetersiz Arz Anlaşmazlık ve savaş Kısmen Evet Sağlık Evet Evet Hastalıklar Evet Evet Finansal İstikrar Kısmen Evet Evet Kısmen Evet Evet Evet Yoksulluktan Kurtuluş Hayır Hayır Evet Evet Çevresel Sürdürülebilirlik Evet Evet Yetersiz Arz Evet Evet Eşitlik ve Hukuk Kısmen Evet Yetersiz Arz Finansal Krizler Kırılgan Piyasalar Sivil çatışma, suç ve şiddet Dengesiz Ekonomik Sistem Sosyal Gerilim ve Çatışmalar Evet Serbest Ticaret Yetersiz Arz Yetersiz Arz Yetersiz Arz Yetersiz Arz Evet Evet Reka-betin Olma-ması Dışlanamama Maliyetler Rekabetin Olmaması Üretimin arzı ya da kullanıp problemi Faydalar Dışlanamama Küresel Koşullar İnsan Müdahalesi Sonucu Ortaya Çıkan Küresel Mallar Doğal Küresel Ortak Mallar Küresel Kamusal Malların Türü Küresel kötüye denk gelen TABLO 1: Malın Doğasına Göre Küresel Kamu Malları Tasnifi Kaynak: Inge KAUL, Isabelle GRUNBERG, Marc A. STERN: “Küresel Public Goods Concepts, Policies and Strategies”, Edited by Inge KAUL, Isabelle GRUNBERG, Marc A. STERN, Küresel Public Goods: International Coorperation in the 21 st Century, UNDP, Oxford University Pres, Oxford 1999, s. 454–455. Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 421 2.2. Var olan ve İnsan Müdahalesi Sonucunda Oluşan Küresel Kamu Malları Bireylerin ya da toplumların hiçbir etkisi olmadan ya da önceden var olan mallar için bu sınıflandırma kullanılmaktadır. İnsanların eksikliklerini hissetmemeleri nedeniyle çok fazla farkında olmadıkları su, hava, toprak ve doğal yaşam bu sınıflandırmaya örnek gösterilmektedir. Bireylerin bu tür malların kullanımını hiçbir kısıtlamaya tabi olmadan ihtiyaçları doğrultusunda diledikleri şekilde kullanabilmeleri bu mal ve hizmetleri küresel kamu malı niteliğine sokmaktadır (Anand, 2004: 216). Doğada serbest olarak bulunan ve mevcut insan ihtiyaçlarını gideren küresel kamu mallarına karşılık insanların içinde yaşadığı doğal ortama verdikleri zararlar sonucunda belli bir dönem sonra sebep olunan olumsuzluklar da (çevre kirliliği, bulaşıcı hastalıklar gibi) küresel kamu malı olarak nitelendirilmektedir (Meriç, 2006:146). 2.3. Politik Süreç Sonucunda Oluşan Küresel Kamu Malları Devletlerin uyguladıkları maliye ve para politikaları neticesinde meydana gelen yoksulluk problemleri toplumlarda adaletin ortadan kalkmasına ve suç oranlarında artışlar yaşanmasına neden olmaktadır. Yaşamda görülmesi imkan dahilinde olmayan devletlerin herkese eşit gelir sunma görevi en azından bireylere fırsat eşitliği sağlanması önem taşımaktadır. Gelir adaletsizliğinin neden olduğu suç oranlarındaki artış bir küresel kamu malı olduğu gibi bu olumsuzluğu ortadan kaldırmak için verilecek eğitimler de bir küresel kamu malı olarak ifade edilmektedir (Meriç, 2006:147). 2.4. Farkı Kriterlere Göre Küresel Kamu Malları Küresel kamusal mallar bazı yazarlarda (Sagasti ve Bezanson, 2001: 23-24) küresel kamusal mal kapsamında, küresel politikalarla ilgili olarak ve küresel bilgi ile ilişkilendirerek ayrımlara tabi tutmuşlar ve bu ayrım Tablo-2’de ifade edilmiştir. 422 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan Tablo 2: Küresel Kamusal Malların Farklı Kriterlere Göre Tasnifi Küresel iklim değişikliğine yol açan sera gazı emisyonlarının azaltılması Ozon tabakasının korunması Asit yağmurlarının azaltılması Küresel Kamusal Mallar Hava kirliliğinin azaltılması Nükleer ve toksit atıkların depolanması ve azaltılması Kapsamında Çölleşmenin azaltılması ve önlenmesi Toprak erozyonunun önlenmesi ve azaltılması Doğal parkların korunması Küresel balık stokunun sürdürülebilirliği Haberleşme uydularının bakım ve onarımı Ortak kültürel mirasın korunması Mali dengenin Korunması, Mali Krizlerin önlenmesi Ölümle sonuçlanan ihtilafların önlenmesi Küresel Politikalarla İlgili Organize suçların uluslar arası yayılımının önlenmesi Küresel eşitliğin sağlanması Olarak Dünya genelinde yoksulluğun azaltılması Dünya genelinde adil çalışma koşullarının sağlanması Nükleer kazaların önlenmesi Bulaşıcı hastalıkların önlenmesi (HIV, AIDS, Tüberküloz, sıtma vb.) Dünya genelinde çocukların aşılanma hizmetinin artırılması Küresel yiyecek güvenliğinin sağlanması Uluslararası ve küresel kurumların iyi yönetilmesinin sağlanması Uluslararası ticaret ve entegrasyonun genişlemesi Küresel kamusal malların üretilmesinde mümkün olan en geniş katılımın sağlanması Küresel kamu mallarının arzında etkinliğin sağlanması İnsanlığın potansiyel kullanımı için biyolojik çeşitliliğin korunması Küresel Bilgi İle İlgili Tarımsal araştırma Bilgi ve teknolojilerin geliştirilmesi ve yayılması Olarak Hava tahminleri ve gözlemleri ile ilgili bilgiler elde edilmesi Kaynak: Francisco SAGASTI and Keith BEZANSON: “Financing and Providing Küresel Public Goods, Expectations and Prospects”, Institute of Development Studies, Sweden, 2001, s. 23-24. Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 423 2.5 Fonksiyonel Tasnife Göre Küresel Kamu Malları Küresel kamu malları fayda sağladıkları sektörlere göre sınıflandırıldığında sağlık, çevre, bilgi, güvenlik ve barış, yönetim, finansal istikrar olarak ifade edildiği görülmektedir (Ortaç, 2004:23). Küresel kamusal malların büyük çoğunluğunu ulusal kamusal mallar oluştursa da bu mallardan faydalanacak kitlelerin hem niteliklerini hem de niceliklerini iyi belirlemek gerekmektedir. Bu mallara ya da hizmetlere insanların ulaşımları eşit koşullara sahip değildir. Bazılar saha kolay bazıları daha zor bu mallardan yararlanabilmektedir. Bu durum küresel kamusal malların arzı (sunumu) problemini karşımıza çıkarmaktadır. Bilindiği gibi ulusal kamusal mallar doğaları gereğince piyasanın görülmez eli ile sunulamazlar. Aynı özelliklere sahip küresel kamusal mallar için sorun daha da derinleşmiştir. Çünkü bu mallardan yararlananlar gelişmiş ya da az gelişmiş; zengin ya da fakir; farklı kültürel ve tarihsel özelliklere sahip milyarlarca insandır. Bu nedenle de menfaatler farklılaşabilir ya da çatışabilir. Bu kadar geniş çaplı bir işbirliğinin zorluğu, kamusal malın sunumunda rol alacak aktörlerin de kaçınılmaz olarak çeşitlenmesine sebep olmaktadır (Durmuş, 2008: 150). 3.BİRLEŞMİŞ MİLLETLERİN GENEL NİTELİKLERİ Merkezi Hollanda’nın Lahey kentinde olan Uluslararası Adalet Divanı hariç diğer tüm organların merkezi New York’ta bulunmaktadır. Birleşmiş Milletler gerek hukuki gerekse siyasi açıdan Milletler Cemiyetinin devamı niteliğinde bir örgüt olarak ortaya çıkmıştır. Cemiyet-i Akvam ile Birleşmiş Milletleri ortaya çıkaran amaç benzer olmasına rağmen yeni bir örgütün kurulmasının en önemli sebebi psikolojiktir çünkü barışı sürdürmekte başarısız olmuş bir örgütü tekrar canlandırmaktansa yeni kurulacak bir örgütle yola çıkmanın daha etkin bir çözüm olacağına inançtır. Birleşmiş Milletler tarihsel açıdan bakıldığında Milletler Devletlerine karşı kurulmuş koalisyonun devamı niteliğindedir. Bu bakımdan Birleşmiş Milletler de Milletler Cemiyeti gibi savaştan galip çıkan ülkelerin kurdukları bir sistemdir. Bu bakımdan tarafsız ve düşman devletler asli üyeliğe kabul edilmemişlerdir. Büyük devletlerarasında görüş birliği sağlanırsa, küçük devletlerin de Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan 424 saldırgan hareketleri önlenebilecekti. II. Dünya Savaşı’nda yenilen devletlerin ileride girişebilecekleri saldırganlıklara karşı örgüt yetkisiz kılınmış ve saldırganlara karşı koyma yetkisi Antlaşmanın 107. maddesi hükümleri ile sadece büyük devletlere tanınmıştır. Birleşmiş milletler devletler üstü değil devletlerarası bir örgüttür. Örgütün hiçbir organının yasama yetkisi olmadığı gibi devletlerin kendi rızaları ile alınan kararlara uymaları dışında yasal bağlayıcılığı da bulunmamaktadır. Bunun en önemli istisnası Antlaşmanın VII. Bölümünde ifade edilen “Güvenlik Konseyi’nin bir devletin rızası olmadan onu bağlayacak zorlama tedbirlerine katılması kararını” alabilmesidir. Anlaşmazlıkların barışçı yollarla çözülmesi ile ilgili konularda (VI. Bölüm) Güvenlik Konseyi bağlayıcı kararlar verememekte sadece tavsiyelerde bulunabilmektedir. Antlaşmanın birinci maddesindeki açık hükümler dışında Antlaşmaya Birleşmiş Milletlerin küresel uyuşmazlıkları nasıl barışçıl yollardan çözebileceğine dair bir hüküm bulunmamaktadır. Bu bakımdan Birleşmiş Milletlerin başarısı üye devletlerin gerçekten işbirliği yapma isteklerine bağlıdır. 2.4. Antlaşmanın Genel Hükümleri Birleşmiş Milletler antlaşmasının birinci ve ikinci maddesi hükümleri örgütün amaç ve ilkeleri ile ilgilidir. Bu amaçları aşağıdaki şekilde sıralanmaktadır (Karluk, 1996: 90): • Küresel barış ve güvenliği korumak ve sürdürmek, • Küresel dostça ilişkiler geliştirmek, • Ekonomik, sosyal, kültürel vb. alanlarda küresel işbirliğini sağlamak, • Üyelerin dış politikalarını uyumlaştıran bir merkez olmak. Bu amaçları gerçekleştirebilmek için örgütün uyması gereken ilkeler ikinci maddede yedi paragraf altında ele alınmıştır. Bu ilkelere göre bütün üye ülkeler egemen ve eşittirler. Üyeler yükümlülüklerini iyi niyetle yerine getirecek, uyumsuzlukları ise barışçıl yolla çözümleyeceklerdir. Taraflar herhangi bir devletin ülke bütünlüğüne ve siyasal bağımsızlığına karşı kuvvet kullanmaktan ya da tehditten kaçınacaklardır. Antlaşmayı imzalayan ülkeler örgütün gelişmesini Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 425 destekleyecekler ve kendisine karşı zorlayıcı tedbirler alınmış devlete yardım etmekten kaçınacaklardır. Örgüte üye olmayan devletler de barış ve güvenliğin gerektirdiği ölçüde antlaşma hükümlerine uygun davranma zorunda bırakılacaklardır. Saldırı eylemlerine karşı ve barışı korumak için örgütçe alınacak zorlama tedbirleri dışında örgüt bir devletin milli egemenlik alanına giren işlere karışmayacaktır (Gündüz, 1994: 25-29). Sorunların çözümleri için Birleşmiş Milletler Antlaşması, barışçıl önlemler ve zorlayıcı tedbirler olmak üzere iki yol öngörmektedir. Antlaşmanın 33 üncü maddesinin birinci bendine göre küresel barış ve güvenliği tehdit edebilecek nitelikte uyuşmazlıklara taraf olanlar, sorunlarını her şeyden önce barışçı yollarla kendi aralarında çözmelidirler (Meray, 1968:311-315). Sadece Güvenlik Konseyi “küresel barışı tehdit edebilecek nitelikteki olayları saptama yetkisine sahip bulunmaktadır (Madde 34). Konsey, uyuşmazlığın herhangi bir aşamasında taraflara çeşitli çözüm yolları tavsiye edebilecektir. Bunu yaparken hukuki nitelik taşıyan uyuşmazlıkların Uluslararası Adalet Divanına götürülmesi konusunda çaba da harcayacaklardır (Madde 36). Bunun dışında Konsey doğrudan uyuşmazlığın haline yönelik tavsiyelerde de bulunabilir ancak tarafları bunları kabul etmeye zorlayamaz (Madde 38). Zorlayıcı Önlemler ise Antlaşmanın VII. Bölümünde düzenlenmiştir. Güvenlik Konseyi, barışın tehdidi, bozulması ya da saldırma eylemi karşısında zorlayıcı önlemlere başvurabilmektedir. Böylesi bir durumu belirleyen Konsey, başlıca üç tür zorlayıcı önleme başvurabilmektedir: • Taraflar arasında ateşkes sağlanması, silahlı kuvvetlerin geri çekilmesinin sağlanması gibi bazı geçici önlemlerin uygulanması (Madde 40). • Ekonomik ambargo, haberleşme ve ulaştırma hizmetlerinin durdurulması gibi silahlı kuvvet kullanımı gerektirmeyen önlemlerin uygulanması (Madde 41). • Bu iki önlemin uygun olmadığı belirlendiğinde de “küresel barış ve güvenliğin korunması ya da yeniden oluşturulması için hava, deniz ve kara kuvvetleri aracılığıyla gerekli gördüğü her türlü girişimde bulunabilmektedir (Madde42). Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan 426 Bu durumda Konsey 43 – 47. maddelerde yer alan düzenlemeler uyarınca emrinde oluşacak silahlı kuvvetler aracılığı ile doğrudan bir taraf gibi 42. maddede ifade edilen amaç doğrultusunda çatışmaya bile girebilecektir. Bu insanlık tarihi açısından oldukça gelişmiş bir ortak güvenlik düzenlemesidir. Bununla beraber durum, uygulamada oldukça farklıdır (Hopkins ve Mansbach, 1973: 228-231). Soğuk savaş döneminde Güvenlik Konseyi’nin çatışmalara müdahalesi çoğu defa “barış gücü” oluşturulması ile sınırlı kalmıştır. Bu dönemde Konsey’in silahlı kuvvet kullanımı içeren önlemler uygulaması doğrultusunda karar olarak uygulayabildiği en belirgin durum, 1950 – 1953 Kore örneğinde karşımıza çıkmaktadır. 2.5. Birleşmiş Milletlere Üyelik Birleşmiş Milletler Örgütü’nün iki çeşit üyesi bulunmaktadır. Bunlar; asli (kurucu) üyeler ve üyeliğe sonradan kabul edilenlerdir. Asli üyeler, San Francisco Konferansı’na katılarak Birleşmiş Milletler Antlaşmasını imzalayan 50 devletten oluşmuştur. Yatla kararı gereğince Mihver devletlere savaş ilan eden devletlerde bu konferansa davet edilmişler ve örgütün kurucu üyeleri sayılmışlardır. Türkiye’ de bunlar arasında yer almaktadır. Üyeliğe sonradan kabul edilen devletlerde ise; barışçı bir devlet olmak, antlaşmadaki yükümlülükleri kabul etmek ve bu yükümlülükleri yerine getirebilecek yetenekte olma koşulları aranmaktadır. Antlaşmanın dördüncü maddesinin ikinci paragrafına göre bir devletin üye olabilmesinin Güvenlik Konseyi’ nin tavsiyesi ve Genel Kurulun kararı ile mümkün olmaktadır. Burada gerektiğinde Güvenlik Konseyi’nin veto yetkisi işletilebildiği için birçok devletin başvurusu 1945 – 1955 yılları arasında reddedilmiştir. Ancak bu durumun sakıncaları ortaya çıkınca, Güvenlik Konseyinin daimi üyeleri aralarında bir centilmenlik antlaşması yapmış ve Örgüt’ e başvuran her ülkenin üye olma esasını benimsemişlerdir (Güran ve Aktürk, 2001: 161). 3.3. Birleşmiş Milletlere Bağlı Kuruluşlar Birleşmiş Milletler Genel Kurulu’na bağlı yarı özerk kuruluşlar şunlardır: Birleşmiş Milletler Ticaret ve Kalkınma Konferansı (UNCTAD), BM Kalkınma Programı (UNDP), BM Afetzedelere Yardım Kuruluşu (UNDRO), BM Mülteciler Yüksek Komiserliği Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 427 (UNHCR), BM Çocuk Fonu (UNICEF), BM Sermaye Geliştirme Fonu (UNCDF), BM Yakındoğu Filistin Mültecilerine Yardım İdaresi (UNRWA), BM Çevre Programı (UNEP), BM Nüfus Faaliyetleri Fonu (UNFPA), BM Sosyal Kalkınma Araştırma Enstitüsü (UNRISD), BM Eğitim ve Araştırma Enstitüsü (UNITAR) ve BM Üniversitesi (UNU). Ekonomi, toplum, kültür, eğitim ve sağlık gibi alanlarda BM’ ye bağlı olarak etkinlik gösteren uluslararası ve hükümetler arası uzmanlık kuruluşları ise şunlardır; Gıda ve Tarım Örgütü (FAO), Dünya Bankası (IBRD), Uluslar arası Sivil Havacılık Örgütü (ICAO), Uluslar arası Kalkınma Örgütü (IDA), Uluslar arası Finans Kurumu (IFC), Uluslar arası Kalkınma Fonu ( IFAD), Uluslar arası Çalışma Örgütü (ILO), Uluslar arası Denizcilik Örgütü (IMO), Uluslararası Para Fonu (IMF), Uluslar arası Telekomünikasyon Birliği (ITU), BM Eğitim, Bilim ve Kültür Örgütü (UNESCO), BM Sınai Kalkınma Örgütü (UNIDO), Evrensel Posta Birliği (UPU), Dünya Sağlık Örgütü (WHO), Dünya Fikri Mülkiyet Örgütü (WIPO) ve Dünya Meteoroloji Örgütü (WMO). 4. BİRLEŞMİŞ MİLLETLERİN KÜRESEL KAMU MALI YÖNETİMİNDEKİ ROLÜNÜN DEĞERLENDİRİLMESİ 1948 yılında BM, temel hak ve hürriyetler açısından tüm kişileri bağlayan ve tarihi bir belge olarak kabul edilen İnsan Hakları Evrensel Beyannamesi’ni oluşturdu. Bu beyannameden doğan birçok BM antlaşması, insan haklarını korumakta ve geliştirmektedir. BM Kalkınma Programı, kalkınma için dünyanın en geniş uluslararası fon kuruluşu olarak çalışmaktadır. Yıllık 1 milyar dolar olan bütçesi ile dünyada binlerce kalkınma projesine destek vermekte, buradan 9 milyar doları bulan özel ve kamusal ek yatırımlar doğmaktadır. Demokratik yönetişimi güçlendirmektedir. Bunun için yaklaşık 70 tane ulusal seçimin yapılmasına yardımcı olmuştur. Dünyanın en büyük uluslar arası besin yardım örgütü olan Dünya Besin Programı, her yıl dünya besininin üçte birini karşılamaktadır. 428 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan Kolonileşmenin ortadan kaldırılması politikasında BM önemli bir rol oynamış, 80 milletin bağımsızlığına kavuşmasını sağlamıştır. Yakın bir tarihte, 1989’da Namibya’daki seçimleri gözden geçirerek, bu ülkenin bağımsızlığını ilan etmesine yön vermiştir. UNICEF ve WHO, altı öldürücü hastalığa karşı küresel bir bağışıklık kampanyası başlatarak, her yıl iki milyon çocuğun hayatını kurtarmıştır. BM aracılığıyla, son 50 yılda, tarihin diğer süreçlerine göre, daha çok uluslararası hukuk kuralı geliştirilmiştir. BM’nin ve birimlerinin çabaları ile gelişmekte olan devletlerin yetişkin nüfusunun yüzde 60’tan fazlası günümüzde okuma yazma bilmekte, çocukların yüzde 80’den fazlası okula gitmektedir. Kadınlar için yürütülen programlarda, gelişmekte olan ülkelerde kadınların okuma-yazma oranı, 1970’lerde yüzde 56 iken, 1990’larda yüzde 56 olmuştur. BM, dünyada toplam 20 milyondan fazla mülteciyi ve yerinden olmuş kişiyi korumakta, savaş ve doğal afetlerden etkilenen insanlar için yılda 1,5 milyar dolarlık yardım fonu yaratmaktadır. BM’nin bir parçası olan Dünya Bankası, kalkınma için ülkelere yılda 20 milyar dolardan fazla kredi ve borç vermektedir. Bu yukarıda ifade ettiğimiz birçok organı vasıtasıyla gerçekleştirdiği faaliyetlerinin yanı sıra BM’ nin ne kadar bağımsız olduğu konusunda ciddi tereddütlerimiz yer almaktadır. Bu bağlamda, 2007 yılında BM bütçesi 20 yıldır ilk kez oybirliği ile karara bağlanamamış olması 1 örnek verilebilir. Tartışmalara, ırkçılıkla mücadele konferansına ayrılan fon yol açmıştır. ABD 2001 yılındaki son ırkçılıkla mücadele konferansında İsrail aleyhtarlığı yapıldığı gerekçesiyle yeni bir konferans tertiplenmesine itiraz etti. BM’nin bütçesine yüzde 22 oranında en büyük katkıda bulunan ABD, 2 yıllık bütçeye karşı oy veren tek ülke oldu. ABD'nin, bütçenin uygulamada 4,17 milyar doları geçip daha fazla olacağından endişe ettiği, ayrıca “Birleşmiş Milletler Bütçesi ABD’ yi Kızdırdı”, 23.12.2007, http://www.dw-world.de/dw/function/0,2145,71161_cid_3019307,00.html, internet sitesinden alınmıştır.(Erişim Tarihi: 25.08.2009). 1 Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 429 2001 yılında Güney Afrika'da ırkçılığa karşı düzenlenen uluslararası konferansın gelecek dönemde yeniden tekrar edilmesi için bütçeden 6,7 milyon dolar ayrılmasına karşı çıktığı bildirildi. BM idari bütçesinin %25 oranında arttırılması da Washington yönetimi tarafından eleştirildi. ABD’ nin red oyuna karşılık BM teşkilatının önümüzdeki iki yıllık bütçesini 4,17 milyar dolar olarak kabul etti 2. BM, uluslararası barış ve güvenlik yoluyla barışı korumaya çalışan 51 ülke tarafından 24 Kasım 1945 yılında kurulmuştur. Günümüzde neredeyse tüm ülkeler BM' ye üyedir. Şu an BM' nin 191 üyesi bulunmaktadır. Birleşmiş Milletler, insanlığı tehdit eden sorunları çözme yönündeki evrensel çabaların merkezi olmasından ötürü küresel kamu malı yönetiminde büyük bir role sahip olmasına rağmen bütçesinin büyük bir kısmını gelişmiş birkaç ülkenin oluşturması aslında durumu göründüğü kadar masum olmaktan çıkarıp bu gelişmiş ülkelerin lehine bir küreselleşme süreci için kullanılan bir örgüt olma konumuna getirmektedir. Birleşmiş Milletler Sistemi içinde 30'dan fazla örgüt bulunmaktadır. BM ve bağlı örgütler, insan haklarına saygıyı arttırmak, çevreyi korumak, hastalıklarla savaşmak, gelişmeyi desteklemek ve yoksulluğu azaltmak için her geçen gün daha fazla çaba göstermektedir. BM kuruluşları, güvenli deniz ve hava taşımacılığının standartlarını belirler, telekomünikasyonun gelişimine yardımcı olur, tüketici haklarının korunmasını sağlar, entelektüel haklara saygıyı güvence altına almaya çalışır ve radyo frekanslarının dağılımının koordinesini yapar. BM, uyuşturucu kaçakçılığı ve terörizme karşı uluslararası kampanyalara öncülük etmektedir. Tüm dünyada BM ve kuruluşları mültecilere yardım eder, içme suyunun kalitesinin arttırılmasını ve gıda üretiminin yaygınlaştırılmasını teşvik eder, gelişmekte olan ülkelere kredi verir ve mali piyasaların istikrarını sağlamaya çalışır. “Birleşmiş Milletler Bütçesi ABD’ yi Fena Kızdırdı”, haber7com, http://www.haber7.com/haber.php?haber_id=288320/BM-butcesi-ABD-yi-fenakizdirdi, internet sitesinden alınmıştır. (Erişim Tarihi:28.08.2009) 2 430 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan Barış koruma operasyonları genelde Güvenlik Konseyi’nce ve özel bir ölçüm cetveli ile oluşturulmaktadır. Bu ölçüm cetveline uygun olarak güvenlik konseyinin 5 daimi üyesi yüksek bir meblağ ödemektedirler. Bunlar veto hakkına ve barışı korumada özel sorumluluklara sahiptirler. BM Bütçesinin %22' si ABD, %10.9' unu Japonya, %8,3' ünü Almanya, %6,4' ünü Fransa, %4.9' unu İngiltere ve kalanını öteki ülkeler karşılamaktadır. BM' nin yıllık bütçesi 1,9 milyar dolar olarak bağlanmıştır. Barış gücü operasyonları hariç, BM etkinlikleri, personel ve altyapı giderlerini kapsayan bütçe, Antlaşma uyarınca üye ülkeler tarafından karşılanmaktadır. Her üye ülkenin bütçeye katkısı, o ülkenin dünya ekonomisinden aldığı paya göre hesaplanır. Bir bütün olarak BM sisteminin yıllık harcama toplamı ise 15 milyar dolar dolayındadır. Bu tutarın yaklaşık üçte ikisi üye ülkelerin gönüllü katkılarından sağlanırken, kalan bölüm üye ülkelerin zorunlu katkı paylarından karşılanır. Üye ülkelerin katkı payları, onların ödeme gücü ile orantılıdır. Ödeme gücünün belirlenmesi için üye ülkenin gayrı safi milli hasılası (GSMH) esas alınır ve katkı payı bütçenin yüzdesi olarak belirlenir. Zengin ülkelerin daha çok, yoksul ülkelerin daha az ödemesine olanak sağladığı için bu yöntem adildir. Ayrıca, katkı paylarının adil ve gerçekçi olmasını sağlamak için katkı payları her üç yılda bir en yeni veriler ışığında gözden geçirilmektedir. Öte yandan, BM'nin yıllardır içinde bulunduğu mali bunalım, üye ülkelerin Genel Kurul'da kendi oylarıyla kabul edilen programların maliyetinde kendilerine düşen payı ödememelerinden kaynaklanmaktadır. Kimi ülkeler bütçe paylarını kendi ulusal bütçe teknikleri ya da yoksulluk nedeniyle zamanında ödeyememektedirler. Kimi başka ülkeler ise BM'ye baskı yapmak amacıyla ya da siyasal nedenlerle ödeme yapmamaktadırlar. Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 431 SONUÇ Birleşmiş Milletler her şeyden önce bir ABD projesidir. Birleşmiş Milletler amaçların gerçekleştirilmesi için örgütün uyması gerek ilkelerden ikinci ve yedincisi üzerinde durmakta fayda vardır. Örgütün tüm üyelerinin “egemen eşitlik” ilkesi üzerine kurulmuş olması Birleşmiş Milletlerin gerçeklerine aykırılık teşkil etmektedir. Örgüt antlaşması bu eşitsizliğin en somut örneğidir. Ayrıca Güvenlik Konseyi’nde bazı ülkelerin daimi üye statüsünde olması da bu eşitliğe aykırı bir durum oluşturmaktadır. İlkeler bölümün yedinci paragrafındaki “yetki devri” ile ilgili olan bölümde antlaşmanın diğer bazı bölümleri ile çelişmektedir. Antlaşmada üyelerin ulusal egemenlik alanları korunmaya çalışılırken aynı zamanda buna bir sınıflandırma getirilmekte ve ulusal egemenlik sınırının nasıl saptanacağı ile ilgili bir ölçüt ise belirtilmemektedir. KAYNAKÇA ANAND, P.B., “Financing the Provision of Küresel Public Goods”, The World Economy, Vol.27, Issue 2 , 2004, s. 216, http://www.blackwell ... &year=2004&part=null, (Erişim Tarihi: 8 Eylül 2009). DURMUŞ, M., Kamu Ekonomisi, Gazi Kitabevi, Ankara, 2008. GÜNDÜZ, A., Milletlerarası Hukuk ve Milletlerarası Teşkilatlar Hakkında Temel Metinler, Beta Yayınları, İstanbul, 1994. HOPKINS, R. F. ve MANSBACH, R. W., Structure and Process in International Politics, New York: Harper and Row, 1973. KARLUK, R, Uluslararası Ekonomik Kuruluşlar, Tütünbank Yayını, Eskişehir, 1996. KAUL, I., GRUNBERG, I., STERN, M. A., “Defining Küresel Public Goods”, Edited by Inge KAUL, Isabelle GRUNBERG, Marc A. STERN, Küresel Public Goods: International Cooperation in the 21 st Century, UNDP, Oxford University Pres, Oxford 1999. KAUL, I., GRUNBERG, I., STERN, M. A., “Küresel Public Goods Concepts, Policies and Strategies”, Edited by Inge KAUL, 432 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan Isabelle GRUNBERG, Marc A. STERN, Küresel Public Goods: International Coorperation in the 21 st Century, UNDP, Oxford University Pres, Oxford 1999. MERAY, S. L., Devletler Hukukuna Giriş, AÜSBF Yayınları, Cilt 2, 3. Baskı, Ankara, 1968. MERİÇ, M., “Küresel Kamu Mallarının Yönetiminde Uluslararası Kurumsal Oluşumların Önemi”, 21. Türkiye Maliye Sempozyumu, Kamu Maliyesinde Güncel Gelişmeler, Antalya, 2006. ORTAÇ, F. R., Küresel Kamu Malları ve Finansmanı, Gazi Kitabevi, Ankara Mart 2004. SAGASTI, F. ve BEZANSON, K., “Financing and Providing Küresel Public Goods, Expectations and Prospects”, Institute of Development Studies, Sweden, 2001. Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 433 KRİZİN TÜRKİYE EKONOMİSİNDEKİ GÖRÜNÜMÜ Arş. Gör. Işıl Fulya ORKUNOĞLU Gazi Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi 1.GİRİŞ 2008 Küresel krizi ABD’de patlak vermiş daha sonra da Avrupa ülkelerine sıçrayarak, gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerin ekonomilerini belirli oranda etkilemiştir. Nitekim dünya ticaret hacminin düşmesi ve ülkelerdeki talep düşüşü ile dünya ekonomisi daralmış, Çin’in pozitif değerli büyümesi uluslar arası dinamikleri değiştirmiş, uluslar arası sermaye hareketliliğinde ve yatırım düzeyinde düşüş ortaya çıkmıştır. Bunun sonucunda derin ve çeşit türlü finansal araçlardan oluşan finans piyasalarına sahip gelişmiş ülkeler, bu krizden daha şiddetli şekilde zarar görmüşlerdir. Ülkemiz ise; finansal sisteminin yapısını ve denetimini 2000’lerdeki krizler sonucunda düzenlemiş olmanın katkısı ve finans piyasalarının gelişmiş ülkelere kıyasla oldukça sınırlı düzeyde işlem görmesi dolayısıyla bankacılık sektörü bakımından büyük bir olumsuz etki ile karşılaşmamıştır. Ancak ekonomisindeki yapısal sorunlar nedeniyle, reel sektörde ciddi oranda üretim-istihdam-gelir-vergi geliri düşüşü gibi büyük sorunlarla karşı karşıya kalmıştır. Bu nedenle çalışmada; küresel kriz ve sebepleri, krize karşı alınan önlemler, krizin makro ekonomik değişkenler üzerindeki etkisi gibi konulara yer verilmektedir. 1. NEDENLERİ İLE KRİZ Öncelikle ABD ekonomisinde başlayan Mortgage krizi olarak da isimlendirilen 2008 finansal krizinin nedenleri; inşaat ve konut sektöründe ekonomik göstergelerdeki düşüş ile istihdam azalışı, borsa endekslerinde düşüş, perakende sektörde talep daralması, ABD ekonomisinin durgunluğa girmesi ile fiyatlar ve karların düşmesi, enflasyon artışı, ekonomik büyümede düşüş, ABD Dolarının değer kaybetmesi, konut kredileri ve borçların geri ödenememesi, ödeme imkanı bulunmadığı halde pek çok müşterisine büyük tutarda 434 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan kredilerden yararlanma imkanı veren pek çok bankanın bu durumdan ötürü büyük zarar etmeleri şeklinde belirtilebilir. Diğer kriz nedenleri arasında ise; gevşek para politikası, finansal piyasalarda risklerin küçümsenmesi, şirket yönetimlerinin başarısız olmaları, hane halklarının az tasarrufta bulunmalarına rağmen yüksek oranda harcamalarda bulunmaları, bütçe açıkları, yüksek konut fiyatları ile borsada ve konutta balon fiyatların patlaması, Çin’in kontrol edilemez büyüyüşü, Körfez Bölgesi’ndeki istikrarsızlığın sonucu petrol fiyatlarının yükselişi gibi pek çok faktör sayılabilir (Frankel, 2008). Nitekim 2008 krizi finansal kriz özelliklerine sahip olmasına rağmen, aynı zamanda bir reel sektör krizidir. Bunun nedeni 1929 krizi gibi finansal krizin talep krizine dönüşmüş olmasıdır(Çolak, 2009: 51–58). Ancak Türkiye ekonomisindeki krizler incelendiğinde, genellikle kriz öncesi yıllardaki net sermaye girişlerinin krizin hemen öncesinde net çıkışa çevrilmesi, TL’nin değerinin düşmesi, büyüme hızının negatiflerde seyretmesi ve hızla cari açığın kapanması ile cari fazla verilir hale gelinmesi şeklinde gerçekleştiği görülmektedir. Dolayısıyla 1988–89, 1991, 1994, 1998–99 ve 2001 krizleri sözü edilen bu sıralamaya uymuştur(Aydoğuş, 2009: 36). 2008 krizi ise belirtilen diğer krizlere kendi ekonomisinde var olan yapısal sorunlar nedeniyle oluşmuş olması bakımından benzemesine rağmen, ülkemizde finansal kaynaklı doğmamış olması bakımından bu krizlerden ayrılmaktadır. Bunun nedeni ülkemizde uluslar arası düzeyde bir kriz yaşanılmamış olsaydı dahi reel kesime ilişkin bir krizin baş göstermesinin beklenilmekte olmasıdır. Nitekim 2006 yılında başlayan iç talepteki düşüşün, ihracat artışı ile dış talebe yüklenilerek dengelenmesi aracı, 2008 krizi ile dış talepteki olağanüstü daralma sonucunda sıkıntıya girmiştir. İmalat sanayinde kapasite kullanım oranı % 80’ler civarında iken, 2008 Aralık’ta % 64’lere düşmüştür. Yüksek düzeyde dış borçlanma ile finansmanı sağlanan reel kesim artan kur ile kur farkı karlarını yitirince, şirketlerin bilanço yapıları iyice kötüleşmiştir. Bununla birlikte iç ve dış talepteki düşüş stokların artmasına neden olmuştur. Bankaların reel sektöre kredi verme isteği ve uluslar arası sermayenin risk alma isteğinin düşmesi de bu olumsuz etkiyi şiddetlendirmiştir. Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 435 Dolayısıyla esnaf tarafından yapılamayan satışları vergi gelirlerindeki düşüş izlemiştir(Uzunoğlu, 2009: 83). 2. KRİZE KARŞI ALINAN ÖNLEMLER Küresel krize karşı ülkeler birlikte ve yalnız başlarına olmak üzere para ve maliye politikalarında genişleme sağlamaya ilişkin çeşitli tedbirler almaktadırlar. Bu doğrultuda gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerde pek çok “kurtarma paketi” açıklanmıştır. Zincirleme bir etki ile gelişmiş ekonomilerdeki ekonomik sıkıntılar ve piyasalardaki durgunluk düzelmeden gelişmekte olan ülkelerdeki kurtarma paketlerinin yeterince etkili olabilecekleri düşünülmemektedir. Nitekim ülkemizde de uygulanan harcamayı artırmaya yönelik üçer aylık stok tüketme paketlerinin geçici sürelerle etkili olabildikleri görülmektedir. Krize yönelik olarak dünyada alınan çeşitli tedbirler arasında; ABD hükümetinin 2008’de yürürlüğe giren 700 Milyar $’lık Sorunlu Varlıkları Kurtarma Programı(TARP) ile zararlı bankalara ve finans kuruluşlarına yardımları, Amerikan Merkez Bankası’nın bilançosunun üç katı büyüme ile piyasaya likidite imkanı tanıması, G20 zirvesinde Uluslar arası Para Fonunun kaynaklarının 750 Milyar $’a çıkarılması ile gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerin ekonomilerinin desteklenmesi, Çin hükümetinin 2010 yılına dek alt yapı ve sosyal programlar dahilinde 586 Milyar $’lık harcamaları içeren paketi, Hindistan’ın yürürlüğe koyduğu 200 Milyar $’lık paketi sayılabilir(Altuğ, 2009: 76). Krizle ilgili olarak ülkemizde alınan tedbirler ise; Nisan 2009’da uygulanan otomobil, mobilya, elektronik ve konut alımları gibi alanlarla ilgili olarak getirilen vergi indirimleri düzenlemeleri, Kamuoyunda Varlık Barışı Yasası olarak bilinen, yurtdışındaki varlıkları yurtiçine getirmeyi teşvik amaçlı vergi indirimleri ve vergi muafiyetlerini içeren kanunun yürürlüğe konulması, 1 Eylül 2008 tarihi öncesindeki vergi borçlarının onsekiz ay süreyle % 3 faizle taksitlendirilmesi imkanı, Menkul Kıymet Yatırım Fonları ile Menkul Kıymet Yatırım Ortaklıklarının sermaye piyasasında yaptıkları işlemler nedeniyle elde ettikleri gelirlere BSMV muafiyeti getirilmesi, Yurt dışı tedarikçilerden sağlanan kredilerde stopaj oranının % 5’e indirilmesi, Eximbank’a sağlanan belirli düzeyde ihracat kredisi ile KOBİ’lere verilecek kısa çalışma ödeneği adı altında işsizliği önlemeye yönelik uygulamadır. 436 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan Bununla birlikte krizin ülkemizdeki etkilerini hafifletmek amacıyla Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası tarafından da çeşitli önlemler alınmıştır. Bunlar; 29 Ocak 2009 tarihinde Bankacılık sisteminde belirsizlik ve güvensizlik oluşması ve fon çekilişlerinin hızlanması halinde, haklarında belirsizlik ve güvensizlik oluşan bankalara Merkez Bankası’nca fon çekilişlerini karşılayacak miktarda kullandırılan Merkez Bankası Likidite Desteği Kredilerinin kullanım koşullarını belirleyen yönetmelik yayımlanmıştır. Merkez Bankası’nca yapılan döviz alım ihalelerine 16 Ekim 2008 tarihi itibariyle ara verilmiştir. Ayrıca döviz fiyatlarındaki oynaklığı önlemek amacıyla 10 Mart 2009’da döviz satım ihalelerine başlanmış, 3 Nisan 2009 tarihinden itibaren ihaleler durdurulmuştur. Bankaların birbirlerinden ABD Doları ve Euro üzerinden döviz borç alıp vermelerine olanak sağlanması amacıyla, Merkez Bankası kendi nezdindeki Döviz Depo Piyasasında aracılık faaliyetlerine 9 Ekim 2008’de yeniden Başlamıştır. Bankaların bilanço büyüklükleri dikkate alınarak Döviz ve Efektif Piyasaları işlem yapma limitleri 23 Ekim 2008’de 10,8 milyar ABD Dolarına yükseltilmiştir. ABD Doları ve Euro cinsinden Merkez Bankası’ndan alabilecekleri döviz depolarının vadesi 1 haftadan 3 aya yükseltilmiş, buna paralel olarak bankaların söz konusu piyasada kendi aralarında gerçekleştirdikleri işlemlerin vadesi 3 aya kadar uzatılmış, Merkez Bankası taraflı işlemlerde ABD Doları ve Euro için %10 olan borç verme faiz oranları kademeli olarak düşürülerek sırasıyla % 5,5 ve % 6,5 olarak belirlenmiştir.(HM, 2009). Ancak sonuçta tüm bu vergisel, finansal tedbirlerin yeterli olmadığı ve gecikmeli şekilde uygulamaya konuldukları ve ekonomide yaratması beklenilen etkileri uzun süreli olarak yaratamayacakları ileri sürülebilir. Bunun nedeni ülkemizin ekonomisinin yapısal sorunlarının tespitine ilişkin çalışmalar yapılması ve bu sorunların çözümüne yönelik tedbirler alınması gereğidir. Bu sayede ilerleyen dönemde karşılaşılabilecek krizlerden daha az oranda yara almamızın sağlanabileceği düşünülmektedir. 3. ETKİSİ KRİZİN MAKRO EKONOMİK DEĞİŞKENLERE Krizin boyutu ve ülkemize etkisinin incelenmesinde; büyüme rakamları, dış ticaret dengesi, işsizlik oranlarının gelişimi, ülkenin yoksulluk oranlarındaki değişim gibi çeşitli makro ekonomik Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 437 göstergelerin yıllara göre durumlarındaki değişikliklerin irdelenmesinden yararlanılması yararlı olacaktır. Şöyle ki ülkemiz büyüme hızı GSYİH’mızdaki artışa paralel gitmemektedir. Büyüme hızımızdaki düşüş 2004–2006 yıllarında uyguladığımız büyüme politikalarımızı sürdüremediğimizi göstermektedir. Dış ticarette yükselen açık Tablo.1’de görüleceği gibi 2002’de -6390’lar düzeyinde iken, 2008’de -52870’ler rakamına ulaşması nedeniyle, dış ticaret politikalarımızın; hangi ülkelerle ne oranda, hangi ürünler doğrultusunda dış ticaret yapabileceğimize ilişkin olarak, acilen gözden geçirilmesini gerektirmektedir. Bütçe dengesinin GSMH’ya oranının yüzdesini veren ekonomik göstergede ise yıldan yıla rakamsal olarak iyileşme görülmesine rağmen; bütçedeki özelleştirme gelirleri vb. gelirlerle, hatta son dönemde bütçeye gelir olarak yazılan işsizlik sigortası fonu gelirleri gibi diğer bazı gelirler dolayısıyla dengelenmekte olduğu göz ardı edilmemelidir. İşsizlik oranlarındaki yükselişe ise kayıt dışı istihdam rakamlarının dahil olmadığı dikkate alındığında; TÜİK verilerine göre ülkemizde en son kayıt dışı istihdam oranı % 44,5’tir ve ülkemizde 2 milyona yakın kişi, iş bulma kurumuna başvurmadıklarından işsizlik hesaplamalarına dahil edilmemektedir. Türkiye’de fert başına yoksulluk oranının düştüğü ileri sürülebilirse de; belediyeler aracılığıyla yoksul vatandaşlara yönelik olarak yürütülen sosyal yardımlara dayanan seçim ekonomisinin aynı şiddette devam etmemesinin ve süren ekonomik kriz koşullarında yaşanılan işten çıkarmaların görünen yoksulluk oranını artıracağı düşünülmektedir. Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan 438 Tablo.1 Bazı Ekonomik Göstergelerin Yıllara Göre Gelişimi 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 350476 454781 559033 648932 758391 856387 950144 - Büyüme Hızı(%) Enflasyon(%) 6,2 29,7 5,3 18,4 9,4 9,4 8,4 7,7 6,9 9,7 4,6 8,4 4,0 10,1 0 6,8 Dış Ticaret Dengesi Milyon $ -6390 -13489 -22736 -33001 -40962 -46677 -52870 - Bütçe Dengesi/GSMH (%) İşsizlik Oranı(%) -11,4 -8,8 -5,4 -1,3 -0,6 -1,6 -1,7 -0,9 10,3 10,5 10,3 10,3 9,9 9,9 12,3 13,6 Fert başı Yoksulluk Oranı(Gıda+Gıda dışı) (%) 26,96 28,12 25,60 20,50 17,81 18,56 - - GSYİH (MilyonTL) 2009 Kaynak: 2006 yılı öncesi konsolide bütçe verileridir. TÜİK Haber Bültenleri ile Maliye Bakanlığı’nın Nisan 2009 Ekonomik Göstergeler Raporu verilerinden yararlanılarak hazırlanmıştır. a. Kriz ve Büyüme IMF Nisan 2009 Dünya Ekonomik Görünümü Raporu’na göre; 1975, 1982, 1991 yıllarında yaşanan krizler ile Dünya kişi başına gelirindeki azalma ortalama %0,4 olmuştur. 2009’da bu rakamın %2,5 olması beklenilmektedir. 2009’un ilk çeyreğinde %13,8 ile rekor düzeyde küçülen GSYH aynı zamanda Türkiye’nin teknik olarak resesyona olduğunu ifade etmektedir. Beklentileri aşan bu küçülme, 2001 yılında yaşanan %9,8’lik daralmayı da geçmiştir Letonya ve Estonya dışında en hızlı daralan üçüncü ülke Türkiye’dir (İzmen, 2009: 1). Dünyanın en büyük yirmi ekonomisinin 2008 dördüncü ve 2009 birinci çeyreğinde gayri safi yurtiçi hasıla değerindeki değişime göre küresel krizden en çok zarar gören ülkelerden birisi Türkiye’dir. Hâlbuki TÜİK verilerine göre GSYH’ sinin %70’i hanehalkı tüketim harcamalarından oluşan ve dolayısıyla ekonomik büyümesi daha çok iç tüketime dayalı olan(Öz, 2009: 2) ve Bankacılık sistemini 2000’lerde düzenleyen, yukarıdaki tabloda da görüleceği üzere yıllara göre enflasyon sorununu büyük ölçüde düşüşle çözen Türkiye’nin Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 439 küresel krizden ciddi oranda etkilenmemesi beklenilmekteydi. Eğer ki ekonomimizdeki yapısal sorunlarımız göz ardı edilebilecek oranda olsaydı, yalnızca dış ticaret ve finansman imkânları nedeniyle krizden belli oranda etkilenmemiz olasıydı. Ancak iyi bir kriz yönetim stratejisi oluşturulamamış ve uygulamaya koyulamamıştır. Dolayısıyla Orta Vadeli Mali Çerçeve’nin ve Orta Vadeli Program’ın geç açıklanması ve öngörülemeyen ekonomiden ötürü rakamların sürekli revize edilmesine duyulan ihtiyaç ile güvensizlik ortamının sürmesi, kamu harcamalarının artırılması ve vergi oranlarının düşürülmesinin geçici tedbirler olmaları ve bu tedbirlerin uzun vadede elde edilemeyen kamu gelirleri olarak kamu açıklarını artırıcı etkileri ile ilerleyen süreçte de büyüme rakamlarımızdaki düşüşün süreceği tahmin edilmektedir. b. Kriz ve Dış Ticaret Dengesi Türkiye’nin en önemli dış ticaret partnerleri Avrupa ülkeleridir. Ancak son yıllarda Çin ile de dış ticaret eğilimimizin yükseldiği görülmektedir. 2008 krizinin AB ülkeleri gibi gelişmiş ülkeleri de önemli düzeyde vurması dolayısıyla, bu ülkelerle olan dış ticaret rakamlarımızda düşüşler kaydedilmiştir. Bu doğrultuda ihracatımızdaki düşüşün nedeninin AB ve diğer dış pazarların daralmasına, genel olarak ithalattaki düşüşün ise; petrol fiyatlarındaki ve yurt içi üretimdeki şiddetli düşüşü takiben girdi talebindeki düşüş ve belirli oranda da TL’nin değer kaybetmesine bağlı olduğu savunulmaktadır. Ancak 2006’da bir önceki yıla göre %16,4 artışla ihracat 85.5 milyar $, ithalatta %19,5’luk artışla 139.6 milyar $ olup, ihracatın ithalatı karşılama oranı; %63.3’e gerilemiştir. Dış Ticaret açığı 54.0 milyar $’a yükselmiştir. 2007’de ihracat 107.2 milyar $, ithalat ise 170 milyar $ iken DT açığı; -62.8 milyar $, ve ihracatın ithalatı karşılama oranı; %63’tür. 2007’de ise 27 AB ülkesi ile dış ticaret açığımız -8,2 milyar $ olduğu halde, bu açık yalnız Rusya ile -18,8 ve Çin ile -12,2 milyar $’dır. Dolayısıyla toplam dış ticaret açığımızın %49,8’i Rusya ve Çin iledir. Bu doğrultuda Türkiye’nin dış ticaret açığı sorununun günümüzde daha çok AB dışı ülke grupları ve ülkeleriyle olduğu rahatlıkla söylenilebilir(Çarıkçı, 2008). Nitekim Avrupa Birliği ülkelerinin ekonomik büyümesinin yavaşlamasının ihracata etkileri 2008 yılının son aylarında görülmeye başlamış ve Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan 440 2007 yılının Aralık ayında % 54,6 olan Avrupa Birliği’nin toplam ihracattaki payı 2008 yılının Aralık ayında % 41,8’e gerilemiştir. 2009 yılının Nisan ayında ise % 45,5 olarak gerçekleşmiştir. Ekonomik büyümenin yavaşlaması ile beraber iç talebin daralması ithalatın da 2008 yılının son üç ayında azalmasına neden olmuş ve yılın toplamında ithalat % 18,8 oranında artarak 202 milyar dolara ulaşmıştır. 2009 yılının ilk dört ayında bu trend devam etmiş ve ithalat % 42 oranında azalarak 38.9 milyar dolar olmuştur. 2009 yılının ilk çeyreğinde en çok ithalat yapılan ülke ise Rusya Federasyonu olmuştur. Bu ülkeyi sırasıyla Almanya, Çin ve İtalya izlemiştir(DPT, 2009: 8–10). c. Kriz ve İşsizlik Türkiye ekonomisinin önemli sorunlarından biri de işsizlik düzeyindeki artıştır. 31 Aralık 2008 itibariyle Türkiye nüfusu 71,5 milyon kişi olup, istihdam edilen 21,2 milyon kişinin, %26.4’ü tarımda (5,6), %19,8’i sanayi (4,2), %5.8’si inşaat (1,3) ve %48’i (10,2) hizmetler sektöründe çalışmaktadır. Ülkemizde 2000 yılında % 6,5 olan işsizlik oranı, 2001’de % 8,4’e yükselmiştir. 2002-2005 yılları arasında %10,3 civarında seyreden işsizlik oranı, 2006 ve 2007 yıllarında ise % 9,9’dur. 2007 yılında 2 milyon 333 bin kişi olan işsiz sayısı 2008 ve Ocak 2009 için sırasıyla;%12,3 ve % 15,5 kişidir. Ülkemizde istihdamın sektörel dağılımı incelendiğinde ise; 2002– 2005 döneminde ciddi bir değişim gözlenmiştir. Tarım sektörünün istihdam içindeki payı önemli ölçüde azalmıştır. Tarımdaki çözülme ve tarım-dışı istihdam artışına paralel olarak, kayıt dışı istihdam oranı da düzenli olarak gerilemektedir. Kentsel istihdam, artış eğilimini sürdürmüştür. 2008’de ise tarım sektörünün istihdam içindeki payı azalan oranda bir büyüme eğilimine girmiştir. 2008’de istihdam artışına en fazla katkıyı sağlayan sektör, erkekler açısından tarım, kadınlar açısından tarım ve hizmetler sektörleri olmuştur. Bunun nedeni krizin etkisiyle ülkemizde tersine göç eğiliminin belirginleşmekte olmasıdır. Nitekim 2007 yılı Mayıs döneminde istihdam edilenlerin sayısı 23 milyon 309 bin kişiye ulaşmıştır. Bu dönemde tarım sektöründe çalışan sayısı 40 bin kişi azalırken, tarım dışı sektörlerde çalışan sayısı ise 489 bin kişi artmıştır. 2008 yılında ise Mayıs döneminde istihdam edilenlerin sayısı ise 22 milyon 277 bin kişidir. Bu dönemde tarım Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 441 sektöründe çalışan sayısı 8 bin kişi azalırken, tarım dışı sektörlerde çalışan sayısı ise 442 bin kişi artmıştır.(TÜİK, 2008). Mayıs 2009 döneminde ise çalışma çağındaki nüfus geçen yılın aynı dönemine göre 875 bin kişi artmasına rağmen, 2009 yılı Mayıs döneminde istihdam edilenlerin sayısı, geçen yılın aynı dönemine göre 387 bin kişi azalarak, 21 milyon 455 bin kişiye düşmüştür. Bu dönemde tarım sektöründe çalışan sayısı 69 bin kişi artarken, tarım dışı sektörlerde çalışan sayısı 455 bin kişi azalmıştır. İşsizlik oranı % 13,6 iken, tarım dışı işsizlik oranı % 17’dir(TÜİK 2009). d. Kriz ve Yoksulluk Türkiye'deki yoksulluğun mutlak yoksulluk ve gıda yoksulluğundan daha çok, gıda ve gıda dışı harcamaları kapsayan yoksulluk tanımına uygun olarak yüksek oranlarda bulunmaktadır. Nitekim Tablo 1’de görüleceği üzere 2002’de %26,96 olan oran yıldan yıla düşme eğilimi göstermesine rağmen, ülkemize sosyal kesime yapılan doğrudan yardımlar ile diğer sosyal transfer harcamaları dikkate alındığında; ülkemizdeki gelir dağılımı dengesizliği, geçmişte uzun yıllar yaşanan yüksek enflasyonun gelir dağılımının yapısını daha da kötüleştirmesi ile yaşanan ekonomik ve finansal krizler ile işsizlik oranlarındaki artışla yoksulluk sorununun derinleştiği görülmektedir. Türkiye’deki yoksulluğun dağılımının nasıl olduğu incelendiğinde ise; eğitim durumu yükseldikçe, hanedeki birey sayısı azaldıkça, kırsal alandan kentsel alana gidildikçe, bayanlardan erkeklere doğru yoksulluk oranının düştüğü görülmektedir. TÜSİAD’ın "Türkiye'de Hanehalkı: İşgücü, Gelir, Harcama ve Yoksulluk Açısından Analizi" sonuçlarına göre(TÜSİAD, 2009: 5560); 2002-2006 döneminde, Türkiye'de gıda ve gıda+gıda dışı yoksulluk oranları düzenli olarak gerilemiştir. 2006 yılı itibarıyla, açlık sınırı (gıda yoksulu) kapsamında olan fert ve hane sayısı kısıtlı olmasına karşın, fertlerin yüzde 17.8'i, hanelerin yüzde 14'ü yoksulluk sınırında (gıda+gıda dışı) bulunmaktadır. İktisaden faal olmayan nüfusta yoksulluk oranının yüzde 14 civarında olması, Türkiye'de sosyal sorunların yönetilebilir kalmasını sağladığı anlaşılmaktadır. Türkiye'de en düşük gelir dilimindeki hanelerin tüketim harcamalarını finanse edecek bir gelir seviyesine sahip olmadıkları görülmektedir. 2002-2004 döneminde ortalama tasarruf eğiliminin % 16,8 olduğu, 2005 yılında tüketim harcamalarındaki hızlı Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan 442 artışın etkisiyle, bu oranın % 10 seviyesine gerilediği belirtilmektedir. Gelir dilimleri itibarıyla incelendiğinde; birinci ve ikinci yüzde 20'lik gelir dilimlerindeki hanelerde "negatif tasarruf" eğiliminin olduğu ve bu eğilimin 2005 yılında ve izleyen yıllarda güçlendiği ileri sürülmektedir. Bu durum hanehalkı tasarruflarının belirleyicisi olan en üst gelir grubunda da ortalama tasarruf oranının % 33'lerden 2005 yılında % 24’ler civarına gerilemesine neden olmuştur. 5. SONUÇ Türkiye, küreselleşen dünyada finansal açıdan dışa bağımlı ekonomi politikaları yürütmesinin, yıllardır ekonomik büyümesini enflasyonla finanse etmenin, sanayi-tarım-inşaat-tarım ve hizmetler sektöründe yatırım-üretim ve istihdam planlamaları gerçekleştirmemiş olmasının sonucunda ulusal ve uluslar arası krizlerin etkilerine açık bir bünyeye sahiptir. Bu nedenle öncelikle Türkiye’nin ekonomik yapısı güçlendirmeli, sürdürülebilir bir ekonomik büyüme için tüm ekonomik faaliyetlerin verimliliğini artırmaya, mevzuat eksikliklerini gidermeye, daha karlı alanlara yapılacak yatırımların çeşitli teşviklerle yönlendirilmesi ile istihdam, üretim ve gelir sağlanmasına yönelik çalışmaların yapılmasının, çeşitli kamu projeleri ile desteklenmesinin gerekli olduğu düşünülmektedir. Türkiye’nin 2002–2007 döneminde yaşadığı yüksek büyüme hızlarına yeniden ulaşabilmesi için kamu yatırım harcamalarının artırılmasına gidilmesinin yanında, günden güne oranı düşen özel sektör yatırım harcamalarının artırılmasına yönelik çaba gösterilmeli ve bu alanda çeşitli teşvikler verilmelidir. Bununla birlikte Reel Kesim Güven Endeksi’ndeki düşüşün önlenebilmesi amacıyla yatırımcılara ülkede siyasi istikrar sağlanacağı ve ekonomi politikaları ile ilgili istikrar sağlanmasına çalışılacağına ilişkin güven verilmelidir. Bu doğrultuda Orta Vadeli Mali Plan rakamlarının daha sağlıklı öngörüsüne imkan verecek projeksiyon teknikleri geliştirilmeli ve yıllık planlarda belirlenen rakamların sıklıkla sapması dolayısıyla sürekli revizesinden kaçınılmalıdır. Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 443 6. KAYNAKLAR ALTUĞ S., 2009, “Kriz, Dünya ve Türkiye”, TİSK Akademi, Cilt 4, Özel Sayı II, ss.70-78. AYDOĞUŞ O.,2009, “2008-09 Küresel Krizinden Geçerken Türkiye Ekonomisi Üzerine Bazı Gözlem ve Değerlendirmeler”, TİSK Akademi, Cilt 4, Özel Sayı II, ss.26-49. ÇARIKÇI E., 2008, “Türkiye’de Ekonomik Gelişmeler: 2006-2008”, Mayıs, http://carikci.cankaya.edu.tr/publications/08Temmuz2009%20Ekono mik%20Gelismeler.pdf, (23.08.2009). ÇOLAK Ö. F., 2009, “2008 Krizinin 1929 Krizi ile Benzerlikleri Üzerine Bir Analiz”, TİSK Akademi, Cilt 4, Özel Sayı II, ss. 50- 69. DPT(Devlet Planlama Teşkilatı), 2009 “Ekonomik Gelişmeler Raporu”, Ankara, ss.8-10. FRANKEL J., 2008, “Origins of The Financial –Economic Crisis, http://topics.blogs.nytimes.com/2008/12/26/origins-of-theeconomic-crisis-in-onechart/?scp=4&sq=Origins%20of%20the%20Financial%20%E 2%80%93Ekonomic%20Crisis&st=cse, December, (25.08.2009). HM (Hazine Müsteşarlığı), 2009, “Küresel Mali Krize Karşı Politika Tedbirleri Raporu”, http://www.hazine.gov.tr/doc/Guncel/Politika_Tedbirleri.pdf, Mayıs, (23.08.2009). İZMEN Ümit, “Türkiye Ekonomisi 2009 Yılının İlk Çeyreğinde Tarihi Düzeyde Küçüldü”, http://www.ku.edu.tr/ku/images/EAF/eaf_pn0904.pdf, Politika Notu 09-04, Temmuz 2009, (22.08.2009), s.1. MB(Maliye Bakanlığı), 2009, “Ekonomik Göstergeler Raporu”, http://www.sgb.gov.tr/esad/Gncel%20Ekonomi/Aylık%20Eko nomik%20Göstergeler/Ekonomik%20Göstergeler%20Nisan% 202009.pdf, Nisan, ( 22.08.2009). 444 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan ÖZ S., 2009, “Küresel Kriz ve Türkiye Ekonomisinde Tarihi Daralma”, http://www.ku.edu.tr/ku/images/EAF/eaf_pn0905.pdf, Koç Üniversitesi Politika Notu 09-05 Temmuz, (22.08.2009), ss.15. TÜİK(Türkiye İstatistik Kurumu) Haber Bülteni, 2009, Sayı: 133, 15 Ağustos 2008 “Hanehalkı İşgücü Araştırması 2008 Mayıs Dönemi Sonuçları Nisan- Mayıs- Haziran 2008”, http://www.tuik.gov.tr/PreHaberBultenleri.do?id=4102,(23.08. 2009). TÜİK(Türkiye İstatistik Kurumu) Haber Bülteni, 2009, “Hanehalkı İşgücü Araştırması 2009 Mayıs Dönemi Sonuçları” (Nisan, Mayıs, Haziran 2009), 17 Ağustos 2009 tarihli, 144 Sayılı Bülten, http://www.tuik.gov.tr/PreTablo.do?tb_id=25&tb_adi=İşgücü %20İstatistikleri&ust_id=8, (23.08.2009). TÜSİAD(Türk Sanayicileri ve İşadamları Derneği), 2009, "Türkiye'de Hanehalkı: İşgücü, Gelir, Harcama ve Yoksulluk Açısından Analizi", TÜSİAD Küresel Ekonomiye Entegrasyon Sürecinde Büyüme Dizisi/2 Yayını, İstanbul. UZUNOĞLU S., 2009, “Global Kriz, Ne Zaman Nasıl Sona Erecek”, TİSK Akademi, Cilt 4, Özel Sayı II, ss.80-88. Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 445 TÜRK VERGİ SİSTEMİNİN AVRUPA BİRLİĞİ VERGİ SİSTEMİNE UYUM SÜRECİNİN DEĞERLENDİRİLMESİ Doç. Dr. Habib YILDIZ Sakarya Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi ÖZET Bu çalışmada Avrupa Birliği’nin ortak vergi politikalarının ana esasları ortaya konularak Türk vergi sisteminin uyum çalışmalarında geldiği nokta tespit edilmiştir. Buna göre Avrupa Birliği içinde ülkelerin uyguladıkları dolaylı vergiler mal ve hizmetlerin serbest dolaşımı önünde önemli engelleri kaldıracak şekilde uyumlaştırılmıştır. Ancak Birlik içinde dolaysız vergilerin uyumlaştırılması konusu en sona bırakılmıştır. Türkiye’de ise vergi sisteminin Avrupa Birliği vergi sistemine uyumu konusunda önemli mesafeler katedilmiştir. Anahtar Kelimeler: Türk Vergi Sisteminin AB Vergi Sistemine ile Uyumlaştırılması, Avrupa Birliği vergi politikası I. GİRİŞ Avrupa Birliği içinde içinde adil ve tarafsız bir rekabet ortamının sağlanması üye ülkelerin vergi politikalarının haksız rekabeti önleyici şekilde uyumlu düzenlenmesini gerektirmektedir. Bu doğrultuda Roma Anlaşmasından günümüze kadar pek çok anlaşma ile Birlik içinde uyumlu bir vergi sistemi oluşturulmaya çalışılmaktadır. Türkiye de uzun bir süredir Avrupa Birliğine tam üye olma doğrultusunda kendi vergi sistemini Avrupa Birliği vergi sistemine uyumlaştırmaya çalışmaktadır. Bu çalışmanın amacı Avrupa Birliği ortak vergi politikasının mahiyeti ve uyumlaştırma konusunda gelinen aşamayı ortaya koymak ve Türk Vergi Sisteminin Birlik vergi mevzuatına uyum derecesini ölçmektir. II. AVRUPA BİRLİĞİ VERGİ SİSTEMİ VE UYUMLAŞTIRMA ÇALIŞMALARI A. Avrupa Birliği Vergi Sisteminin Temelleri ve İlkeleri Vergi politikası, ulusal egemenliğin temel konularından biridir. Aynı zamanda vergi politikaları, ülkelerin ekonomi politikalarının bir 446 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan parçasını oluşturmaktadır. Bu nedenle Avrupa Birliğinde vergilendirme temel olarak üye devletlerin yetkisinde kalmaktadır. Böyle olmakla birlikte Avrupa Birliği ülkelerde uygulanan vergileri uyumlu hale getirmek konusunda yoğun çaba sarf etmektedir. Başka bir ifade ile vergilerle ulusal sistemleri standart hale getirmekten çok, birbirleriyle ve Avrupa Topluluğunu kuran Antlaşmayla uyumlu hale getirmeyi amaçlamaktadır. Bu çerçevede, Avrupa Birliğinin vergi yaratma yetkisi söz konusu değildir (deltur.cec.eu). Avrupa Birliği’nin vergi alanındaki düzenlemelerinin hukuki temeli 1957 yılında imzalanan Roma Antlaşması’na dayanır. Bu anlaşmanın 95,96,99 ve 100. maddeleri, vergileme alanındaki yapılacak düzenlemelerin temel dayanağın ve çerçeve sınırını ortaya koymaktadır. Daha sonra 1986 yılında imzalanan Tek Senedi ile üye devletler arasında kişilerin, malların, hizmetlerin ve sermayenin serbest dolaşımını sağlayan Avrupa Birliği iç pazarı kurulmuştur. 1992 yılında imzalanan Maastricht anlaşması ile de Avrupa vatandaşlığı kavramı getirilmiş ve tek para birimi kullanılmaya başlanmıştır. 1997 yılında imzalanan ve 1999 yılında yürürlüğe giren Amsterdam anlaşması ise bir taraftan Avrupa Birliğinin Merkez ve Doğu Avrupa’ya doğru genişlemesini, diğer taraftan da hukuksal çerçeveyi bir bütünde toplamak ve kurumsallaştırmak için Avrupa vatandaşlığı haklarını güçlendirmiştir (TOBB, 2001: 79). Amsterdam Antlaşması’nın ise 90,91,93 ve 94. maddeleri Birik içinde sermaye hareketleri, katma değer vergisi, doğrudan vergilendirme, dolaylı vergiler ile idari işbirliği alanları konularında düzenlemeler içerir. Bu maddelerin hepsinde ortak olan husus, AB içinde vergi uyumlaştırılmasının sağlanmaya çalışılmasıdır (deltur.cec.eu). Benzer şekilde Maastrihct Anlaşması da, vergiye yönelik bu genel yaklaşımı değiştirmemiş ve ortak vergi politikası oluşturma yönünde somut bir adım atmamıştır. Ancak ortak bir vergi politikası öngörülmese de, Birliğin izlediği temel politikaların birçoğu vergilendirmeyle ilgili önemli etkilere ve sonuçlara yol açacak benzer uygulamaların yapılmasını sağlamıştır. Avrupa Birliğinde vergilemeye ilişkin belirlenmiş bazı önemli ilkeler vardır. Bu ilkeler Birlik içi adil bir rekabet ortamının sağlanmasına yönelik uygulamaları kapsamaktadır. Avrupa Birliğinin Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 447 bu yönde belirlemiş olduğu vergileme önlemleri ve ilkeleri birkaç grupta toplanabilir (Yıldız, 2004: 88-89). Bu ilkelerden ilki gümrük birliğinin sağlanmasına yöneliktir. Bilindiği gibi Federal Almanya, Fransa, İtalya, Belçika, Hollanda ve Lüksenburg aralarında 1957 yılında imzalanan ve 1958 tarihinde yürürlüğe giren Roma Anlaşması ile gümrük birliğine yönelmiştir. Daha sonra Birliğe giren diğer Avrupa Birliği ülkeleri ile ortak bir gümrük politikası oluşturulmuştur (Tosuner, 1994: 271). İkinci ilke ayırımcı vergileme yasağı ile ilgilidir. Üye ülkeler arasında mal alışverişinde rekabet şartlarının bozulmaması için, gümrük vergileri ve eş etkili vergilerin kaldırılması yanında ulusal pazardaki yerel ve yabancı mallara aynı vergilerin ve kuralların uygulanması gerekmektedir (Saraçoğlu, 2006: 6). Üçüncü ilke aşırı vergi iadesi yasağı hakkındadır. Roma Anlaşmasının 91. maddesi ile ihracatı teşvik edici aşırı vergi iadesi uygulamaları yasaklanmıştır (Saraçoğlu, 2006: 7). Dördüncü ilke ise devlet yardımı yasağı ile ilgilidir. Buna göre, Roma Anlaşmasının 92. ve 94. maddeleri ile üye devletlerin kendi aralarında haksız vergi rekabetine girmeleri önlenmeye çalışılmıştır. Beşinci ilke ise çifte vergilemenin önlenmesi ile ilgilidir. Çifte vergilendirme, aynı matrah üzerinden aynı dönem içinde ve aynı nitelikli mükerrer vergi alınmasıdır. Bu şekilde iki defa vergi almak vergi adaletini ve eşitliğini bozmakta ve modern vergileme ilkelerine de ters düşmektedir. Bu nedenle Birlik çifte vergilemeyi önleme yönünde birçok düzenleme yapmıştır (Kalaycıoğlu, 2003) B. Avrupa Birliği’nde Vergi Uyumlaştırma Çalışmaları Avrupa Birliğinde vergi uyumlaştırmasının amacı, Birlik üyesi ülkelerin vergi sistemlerini tek ve eşit hale getirmek değil, Birlik içinde üretim faktörlerinin serbest hareket edebilmesi, üye ülkeler arasında ticaret saptırıcı ve rekabet bozucu vergi oranlarının kaldırılması, vergi yapısı farklılıklarının giderilmesi, bu çerçevede Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan 448 Birlik içinde rekabet ve eşitliğe dayalı bir ticari ilişkinin kurulmasını sağlamaktır (Saraçoğlu, 2006: 11). Bu doğrultuda dolaylı ve dolaysız vergiler alanında önemli düzeyde uyumlaştırma çalışmaları yapılmıştır. 1. Dolaylı Vergilerde Uyumlaştırılma Dolaylı vergiler içerisinde üzerinde en fazla durulan ve adeta bir Birlik vergisine dönüşen vergi katma değer vergisi olmuştur. Roma Anlaşmasının kabulü esnasında Birlik ülkelerinde uygulanan muamele vergilerinin yapısı ve oranı çok büyük farklılıklar içermekteydi. Bu da ortak pazarın genel amacına ve felsefesine uymamaktaydı. Böyle olunca bu durumun ortadan kaldırılmasına yönelik bir dizi çalışma yapılmıştır (Yıldız, 2004). Günümüzde katma değer vergisi yükümlüsü Avrupa Birliği şirketlerinin kendi aralarında gerçekleştirdikleri mal ve hizmet teslimlerinde “varış ülkesinde vergileme ilkesi” uygulanırken; nihai aşamada mal ve hizmet tüketicilerinin katma değer vergisi yükümlülüğü “çıkış ülkesinde vergileme ilkesi” uygulanmaktadır (Tavşancı, 2005: 116). Katma değer vergisinin mükellefi, konusu, matrahı ve teknik pek çok konuda Birlik içinde önemli düzeyde uyum sağlanmıştır. Ancak katma değer vergisinin oranları konusunda aynı şeyi söylemek mümkün değildir. Aşağıdaki tablo 2009 yılı itibariyle Birlik içinde uygulanan katma değer vergisi oranlarını göstermektedir. Tablo 1: AB Üyesi Ülkelerde Uygulanan KDV Oranları (2009) Üye Ülkeler Belçika Süper İndirimli Oran - Bulgaristan İndirimli Oran Standart Oran 6/12 21 7 20 Çek Cumh. - 9 19 Danimarka - - 25 Almanya - 7 19 Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar Estonya 449 - 5 18 4,5 9 19 Ispanya 4 7 16 Fransa 2,1 5,5 19,6 İrlanda 4,8 13,5 21,5 İtalya 4 10 20 Kıbrıs Rum. K. Litvanya - 5/8 10 15 21 Letonya - 5/9 19 Lüxenburg 3 6/12 15 Macaristan - 5 20 Malta - 5 18 Hollanda - 6 19 Avusturya - 10 20 Polanya 3 7 22 Portekiz - 5/12 20 Romanya - 9 19 Slovenya - 8,5 20 Slovakya - 10 19 Finlandiya - 8/17 22 İsveç - 6/12 25 Türkiye 1 8 18 İngiltere - 5 15 Yunanistan Kaynak: European Commission Taxation and Union (2009), VAT Rates Applied in the Member States of the European Community Tabloda görüldüğü gibi üye ülkelerde uygulanan katma değer vergisi oranları konusunda birçok farklılık vardır. Hatta aynı ülkede bile birden fazla katma değer vergisi oranı uygulanmaktadır. Bu oran farklılıkları üye devletler arasında vergi uyumsuzluklarının bir göstergesi olarak kabul edilmektedir (Yıldız, 2006). 450 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan Katma değer vergisi konusunda yapılan uyumlaştırma çalışmalarının benzeri özel tüketim vergisi alanında da yapılmıştır (Aydın, 2002: 33-34). Birlik içinde özel tüketim vergisinin uyumlaştırılması konusunda çalışmalar 1970’li yıllarda başlamış ve halen sürmektedir (Tavşancı, 2005: 117). Ancak bu konuda çok mesafe alındığını söylemek zordur. Günümüzde özel tüketim vergisinin sayıları ve oranları konusunda pek çok ülkede farlılıklar görülmekle birlikte beş grup mal (madeni yağlar, alkol, alkollü içecekler, tütün ve işlenmiş tütün) üzerinden her ürün kategorisi için ürünün yapısına göre sigarada hem nispi hem maktu, diğer ürünlerde maktu tutarda alınmaktadır (Aydın, 2002: 32). Ayrıca bu ürünlerin Birlik içinde vergi antreposu uygulaması çerçevesinde nihai tüketim aşamasına kadar vergisi ertelenmek suretiyle dolaşımına imkan tanınmıştır (Tavşancı, 2005: 117). 2. Dolaysız Vergilerde Uyumlaştırılma Avrupa Birliği içinde dolaysız vergiler konusunda uyumlaştırma çalışmaları ikinci plana bırakılmıştır. Bunun nedeni ise üye ülkelerin vergileme konusunu kendi egemenlik alanlarının en önemlilerinden biri olarak görmeleridir (Yıldız, 2006). Avrupa Birliği’nde gelir vergisi uygulamalarında, verginin konusu, mükellefi matrahı, beyanı ve ödenmesi konunda üye ülkeler arasında önemli farklılıklar yoktur. Ancak vergi oranlarında farklılıklar vardır. Vergi oranlarında görülen bu farklılıklar ise vergi sistemi içinde dolaysız vergilerin ağırlıkta olduğu Avrupa Birliği ülkeleri arasında veri eşitsizliği yaratacak ticaret saptırıcı etkiler meydana getirecek niteliktedir. Bu nedenle Birlik içinde dolaylı vergiler alanında yapılan vergi uyumlaştırma çalışmalarının gelir vergisi alanında da yapılması, böylece mal ve hizmet faktör serbestliğinin sağlamasında daha fazla çaba sarf edilmelidir (Saraçoğlu 2002: 131). Avrupa Birliği ülkelerinde uygulanan gelir vergisi oranlarında da tam bir uyum sağlanamamıştır. Nitekim aşağıdaki tabloda görüleceği gibi üye ülkelerde uygulanan en yüksek gelir vergi oranlarında birçok farklılıklar görülmektedir. Bu da Birlik içinde gelir vergisi oranları Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 451 konusunda tam bir uyumun sağlanamadığını göstermektedir (Yıldız, 2006). Tablo 2: AB Üyesi Ülkelerde Uygulanan En Yüksek Gelir Vergisi Oranları (2009) Avusturya Belçika Bulgaristan Çek Cumh. Kıbrıs Rum K. Danimarka Estonya Finlandiya Fransa Almanya Yunanistan Macaristan İrlanda İtalya Litvanya Letonya Luxenburg Malta Hollanda Polanya Portekiz Romanya Slovakya Slovenya İspanya İsveç Türkiye İngiltere 50 54 10 15 30 59 21 50 45,7 47,4 40 40 41 45 24 25 38.9 35 52 40 42 16 19 41 43 56,4 35 40 Kaynak: European Commission Taxation and Union (2009), Taxation Trends in the European Union, Lüksenburg Ancak gelir vergisi ile ilgili bu olumsuzluklar minimum dizeyde gelir vergisi uyumlaştırmasına engel değildir. Kaldı ki gelir 452 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan vergisinden etkilenen gelir dağılımı yapısının nispi fiyatları etkileyen faktörlerden biri olması nedeniyle rekabet koşullarını etkilediği de bilinmektedir. Ayrıca güçlü bir iktisadi bütünleşme için gelir vergisinin de uyumlaştırılması zorunluluk arz etmektedir (Yıldız, 2004: 105).Ancak tüm bu zorluklara rağmen gelir vergi alanında da uyumlaştırma konusunda tüm güçlüklerin aşılacağı ve bu alanda daha fazla mesafenin kastedileceği beklenmektedir. (Saraçoğlu, 2002: 131). Benzer şekilde Birlik içinde kurumlar vergisinin uyumlaştırılmasına yönelik çalışmalar da vardır. Çünkü Birlik içinde üye ülkeler arasında görülen kurumlar vergisi farklılıkları sermaye hareketlerini doğrudan etkilemektedir. Bu nedenler Birlik içinde sermayenin serbest dolaşımının sağlanabilmesi için kurumlar vergisinde uyumlaştırmanın sağlanması bir zorunluluk arz etmektedir (İKV, 1995: 54). Farklı tarihlerde çıkartılan bazı direktiflere ve yapılan düzenlemelere rağmen kurumlar vergisinde oran yapısı, amortisman rejimleri, yatırımlara uygulanan teşvikler vb. konularında Birlik üyeleri arasında hala farklıklar vardır (Sorensen, 2001). Aşağıdaki tablo kurumlar vergisindeki oran farklılıklarını göstermektedir. Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 453 Tablo 3: AB Üyesi Ülkelerde Uygulanan Kurumlar Vergisi Oranları (2009) Avusturya Belçika Bulgaristan Çek Cumh. Kıbrıs Rum K. Danimarka Estonya Finlandiya Fransa Almanya Yunanistan Maceristan İrlanda İtalya Litvanya Letonya Luxenburg Malta Hollanda Polonya Portekiz Romanya Slovakya Slovenya İspanya İsveç Türkiye İngiltere 25 33,9 10 20 10 25 21 26 34.4 26.4 25 21,2 13 31 20 15 28,5 35 26 19 27 16 19 21 30 26 20 28 Kaynak: European Commission Taxation and Union (2009), Taxation Trends in the European Union, Lüksenburg Dolaysız vergiler alanında uyumlaştırma çabalarının daha çok kurumlar vergisi alanında yapıldığı söylenebilir. Ancak Avrupa Birliği bünyesinde kurumlar vergisinin uyumlaştırılması konusunda çeyrek yüzyılı aşan bir zamanı kapsamasına rağmen bu konuda çok önemli bir aşama kastedildiğini söylemek güçtür. Nitekim kurumlar vergisi 454 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan alanında Avrupa Birliği’ndeki şirketler 15 ayrı vergi otoritesinin farklı kurallarına uymak zorunda kalmaktadırlar. Karların muhasebeleştirilmesinde efektif vergi oranlarındaki büyük farklılıklar kadar önemli sorunların yaşandığı kurumlar vergisi alanı, Avrupa Birliği komisyonu tarafından sürekli bir eksiklik olarak görülmekte ve bu alanda daha fazla çalışma yapılması gerektiği belirtilmektedir (Tuncer, 2003: 182). Ancak şu ana kadar yapılan çalışmaların da önemli yararları olduğu unutulmamalıdır. Bu çalışmalarda özellikle, üye ülkelerde kurumlar vergisi uygulamalarında karşılaşılan farklılıklarının neler olduğu net şekilde belirlenmiş ve vergi uyumlaştırmasının sağlanması konusunda bazı ortak görüşlerin ortaya çıkmasını sağlanmıştır (Aydın, 2002: 33: Yıldız, 2006). III. TÜRK VERGİ SİSTEMİNİN AVRUPA BİRLİĞİ VERGİ SİSTEMİ İLE UYUMLAŞTIRILMASI Avrupa Ekonomik Topluluğu’na 1959 yılında resmi olarak başvuruda bulunan Türkiye’nin, 1963 yılında AET ile imzaladığı Ankara Antlaşmasıyla başvurusu kabul edilmiştir. 1973 yılında imzalanan Katma Protokolü ile Türkiye, AB’ye yönelik gümrük vergilerinin sanayi ürünleri için tamamen kaldırılması ve üçüncü ülkelere karşı ise üye ülkeler ile beraber Ortak Gümrük Tarifesi uygulamayı kabul etmiştir. Türkiye 14 Nisan 1987’de yılında tam üyelik başvurusu yapmıştır. Komisyon ise 1989 yılında verdiği cevapta öncelikle Gümrük Birliği’nin tamamlanması önerilmiştir. Ortaklık Konseyi'nin 1/95 sayılı kararıyla Türkiye ile AB arasındaki Gümrük Birliği 1 Ocak 1996’da yürürlüğe girmiş ve 1999 yılındaki Helsinki Zirvesinde, Türkiye AB’ye aday ülke olarak kabul edilmiştir. AB’ye tam üyelik yolunda ilerleyen Türkiye, kendi vergi sistemini, birliğe üye ülkelerin vergi sistemleri ile uyumlu hale getirmek için yapılan çalışmalar devam etmektedir (İlhan. 2007: 83). A. Dolaylı Vergilerde Uyumlaştırma Avrupa Birliğinin vergi alanındaki ortak politikası açısından en önemli vergi türü katma değer vergisidir. Diğer önemli vergi türü olan özel tüketim vergisine ilişkin hukuki düzenlemelerin 10 yıllık geçmişi bulunurken, katma değer vergisi konusundaki temel hukuki Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 455 düzenlemelerin tarihi çeyrek yüzyıla dayanmıştır. Gerçekten de AB KDV Kanunu diyebileceğimiz 6 nolu direktif 1977 yılının ortalarında yürürlüğe girmiştir (Kulu, 2002). 1985 yılında yürürlüğe giren KDV, Türkiye ile AB arasındaki vergi uyumlaştırması çalışmalarında önemli bir gelişme olmuştur. Katma Değer Vergisinin konusunu her türlü mal ve hizmet teslimi ile ithalatı oluşturmaktadır (İKV). Avrupa Birliğinde tüketim tipi KDV modeli benimsenmiştir. Türkiye ise 1984 yılında çıkartılan 3065 Sayılı KDVK’da, gelir tipi KDV uygulaması söz konusu iken, 22.07.1998 tarihinde çıkartılan 4369 Sayılı yasa ile yapılan bazı düzenlemeler çerçevesinde tüketim tipi Katma Değer Vergisi uygulamasına geçilmiştir. Böylece işletmelerin yatırım malları için yüklendikleri KDV’nin o yıl içinde indirilmesi sağlanmıştır (Tavşancı, 2005:119). Türkiye, Avrupa Birliği üye ülkelerinde olduğu gibi KDV’nin uygulanmasında “varış ülkesinde vergilendirme esasına” uyulmaktadır. “varış yeri prensibi”, çifte vergilendirmeyi önleme amacını yansıtmakta olup, üye devletten satın alınan mal, tüketimin yapıldığı devlette vergilendirilmesini öngörür. Öyle ki ülkeye giren mallar vergilendirilirken ihraç edilen mallar üzerindeki KDV iade edilerek bu mallar vergiden arındırılmaktadır (İlhan, 2007: 93). Avrupa Birliği KDV sisteminin temel özelliği 6. direktifte öngörülen ön vergi indirimidir. Bu uygulama ile satışlarda tahsil edilen KDV, alışlarda ödenen KDV’den düşülerek aradaki farkın fazla olması durumunda fark bağlı olunan vergi dairesine ödenmektedir. Daha önce toplanan verginin ödenen vergiden az olması durumunda ise, mükellefin isteğine göre fazla kısım ya hemen iade edilmekte ya da mahsup edilmek üzere ileriki dönemlere aktarılmaktadır (Aydın, 2003: 80). KDV konusunda uygulanan istisnalara bakıldığında ise, Türk KDV Sisteminde yeralan istisnalar ile Avrupa Birliği KDV Sisteminindeki istisnalar arasında benzerlikler olmakla beraber birçok farklılıkta bulunmaktadır. Avrupa Birliği vergi mevzuatında özellikle sağlık, eğitim gibi sosyal ve kültürel amaçlı istisnalar yeralırken Türk 456 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan Vergi Sistemi, bu konuda yeterince uyum sağlamamış daha çok askeri ve ekonomik amaçlı istisnalara yer vermiştir (İlhan, 2007: 97). Avrupa Birliği’nde KDV oranları konusunda, indirilmiş oran ve standart oran olmak üzere iki oranlı bir uygulama söz konusudur. Ayrıca istisnai durumlarda %5’in altında süper indirilmiş oranda uygulanmaktadır. Ancak üye ülkelerin KDV oran uygulamaları birbirlerine yakın değerler değildir. Üye ülkelerin KDV indirilmiş oranlarında en düşük oran %5, en yüksek oran %13,5 olarak uygulanmakta olup standart oran ise en düşük %15, en yüksek %25 olarak uygulanmaktadır. Türk Vergi Sistemi ile Avrupa Birliği Vergi Sistemini oran sayısı açısından karşılaştırdığımızda, AB’nin hedefi olan %5 ve %15’lik iki oranlı bir KDV sistemine yakın olduğu gözlenmektedir (Bilici, 2005: 248). Ancak oranların seviyesi açısından değerlendirildiğinde, bazı mal ve hizmetlere uygulanan Türk KDV oranlarının, AB’ye göre daha yüksek olduğu görülmektedir. Özellikle verginin sosyal amacına uygun olarak hareket eden Avrupa Birliği, gıda maddelerine, sağlık harcamalarına ve ilaç alımlarına %5 KDV uygularken, Türkiye bu mal ve hizmetlere %8 KDV uygulamaktadır (İlhan, 2007: 99). Dolaylı vergiler alanında ikinci önemli vergi özel tüketim vergisidir. Türkiye’de 1 Ağustos 2002 tarihinde yürürlüğe giren ÖTV kanununun yasalaşması en az KDV kadar önemli bir düzenlemedir. ÖTV’ye ilişkin olarak Türkiye’nin sigaralara, sark tipi tütün içeriğine göre değişen maktu vergi uygulaması, ithal ürünlere karsı bir ayrımcılığa sebep olmaktadır. Türkiye ayrıca alkollü içkilere de minimum vergi seviyesi uygulaması getirmiştir; ancak bu da müktesebat ile uyumlu değildir. ÖTV'nin uygulamaya koyulmasıyla, karmaşık bir yapıya sahip KDV ve dolaylı vergiler alanında önemli oranda bir sadeleştirme sağlanmıştır. ÖTV ile vergi, harç ve fon payı adı altındaki toplam 14 kalem vergi yükümlülüğü tek kaleme indirilmiştir. Yasada ÖTV' ye tabi mallar listesi dört ayrı listede sayılmıştır. Bu listedeki ürünler AB'deki ürünlerle benzerlik göstermektedir. 26 Ancak ÖTV Avrupa Birliği'nde beş mal grubunda alınırken, Türkiye’de kapsadığı mal grubu oldukça geniştir. Avrupa Birliği’ne uyum konusuna, kapsama giren ürünler açısından bakıldığında I ve III sayılı listede yer alan petrol ürünleri ile madeni Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 457 yağlar, tütün, sigara, alkol ve alkollü içecekler kapsam ve ürünlerin yapısı itibariyle, Avrupa Birliği ÖTV Direktiflerine uyumludur. Ayrıca bu madde ile Avrupa Birliği’nde olduğu gibi bu ürünlerin bir defaya mahsus vergilenmesi öngörülmektedir (ABGS, 2007). Avrupa Birliği’nde Tütün ve Tütün Mamullerinden, Petrol Ürünlerinden, Alkol ve Alkollü İçeceklerden ÖTV alınırken, Türk Vergi Sistemi bu mallara ek olarak II sayılı listede yer alan motorlu taşıtlar ile bazı beyaz eşya, elektronik eşya, silah, mücevher, kürk gibi eşyaların yer aldığı IV sayılı listede yer alan çeşitli ürünleri de ÖTV kapsamına katmıştır. Bu nedenle Türk ÖTV’si daha çok genel tüketim vergisi şeklinde algılanmaktadır. 27 Türk ÖTV kanununda vergi miktarları değer esasına göre belirlenirken Topluluk' ta miktar esası temel olarak alınmıştır. Uygulanan oranlar açısından ise Türkiye'de daha yüksek oranlar yer almaktadır. Ayrıca Kanunla, Bakanlar Kurulu'nun ÖTV oranını 4, en çok satılan mamule isabet eden ÖTV miktarını ise 5 katına kadar artırmaya yetkili kılınmış olması 28 söz konusu vergideki artış potansiyelinin sakıncalı olarak ne kadar yüksek olduğunu ortaya koymaktadır (İKV). B. Dolaysız Vergilerde Uyumlaştırma AB uygulanan dolaysız vergilerle uyumlaştırılması konusudna son yıllarda yapılan çalışmaları gelir vergisinde ve kurumlar vergisinde önemli mesafe katedilmiştir. Ancak ddoğrudan vergiler alanında da Türkiye ile AB arasında bazı farklar bulunmaktadır. Öncelikle Türk vergi hukukunda geçerli olan şahsilik ilkesine göre, adi ortaklıklarda kolektif şirketler ile adi komandit şirketlerde ortakların aldıkları kazanç payları şahsilik ilkesine göre gelir vergisine tabi tutulur. Avrupa Birliğine üye ülkelerde ise bu kazançlar kurumlar vergisine tabidir. Gelir vergisinde Avrupa Birliği’ne üye ülkelerde birbirinden farklı oranlar uygulanmaktadır (İKV, 2004). Türk Vergi Sisteminde, muaf veya istisna edilen bir konunun Avrupa Birliği üyesi ülkelerde vergilendirme kapsamında bulunması, o ülkedeki mükelleflerin vergi yükünü artıracaktır. Bu nedenle muaf veya istisnaları uyumlaştırma çabası içine giren Türkiye, ticari veya zirai kazanç beyan eden gelir ve kurumlar vergisi mükelleflerinin yararlandıkları yatırım indirimi uygulamasına, 5479 sayılı Kanunla 458 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan 2006 yılı başından itibaren geçerli olmak üzere son verilerek bu uyum sağlanılmaya çalışılmıştır. Ancak, aynı Kanuna eklenen Geçici 69. madde hükmü ile de bu mükellefler için bir geçiş dönemi öngörülmüş ve 31 Aralık 2005 tarihi itibarıyla mevcut olup, 2005 yılı kazançlarından indiremedikleri yatırım indirimi istisnası tutarlarını, maddede belirtilen esaslar çerçevesinde 2006, 2007 ve 2008 yıllarına ait kazançlarından indirebilmelerine olanak sağlanmıştır (İlhan, 2007: 112). Matrahın tespit yöntemleri açısından değerlendirirsek, Avrupa Birliği üyesi ülkelerde matrah sadece gerçek usule göre tespit olunurken, Türk Gelir Vergisinde gerçek usulün yanında. bir hesap dönemi içinde elde edilen hasılat ile giderler ve satılan malların alış bedelleri arasındaki müspet farkı hesaplandığı basit usule göre de tespit edilmektedir (GİB, 2007). Avrupa Birliği ülkelerinin tamamında, gelirin olup olmamasına göre eş ve çocuklar için durumuna göre bazı indirimler öngörülmektedir. Örneğin Hollanda da eşlerin gelirleri olması durumunda her ikisi de aynı oranda genel indirimden yararlanmakta ancak Almanya, Belçika ve Fransa gibi üye ülkelerde eşlere ek bir vergi indirim hakkı tanınmıştır. Ayrıca Almanya, Belçika, İtalya, Portekiz ve İspanya gibi üye ülkelerde çocuklara indirim hakkı tanınırken Danimarka ve Hollanda’da buna ek olarak her bir çocuk için para ödenmesi esası getirilmiştir. Bireylerin asgari bir yaşam seviyesi sürdürmeleri ve gelir dağılımında adaleti sağlamak amacıyla Yunanistan, Belçika ve Fransa’da ilk gelir dilimi sıfır oranda vergilendirilmekte iken diğer ülkelerde sabit bir tutar indirilmektedir Evde üretilen ürünlere vergi muafiyeti getirilerek, muharrik kuvvet kullanmamak ve dışarıdan işçi almamak suretiyle evlerde imal ettikleri kırpıntı deri ürünleri, pul, payet, boncuk işleme, tığ örgü işleri, tarhana, erişte ve mantı gibi ürünleri, işyeri açmaksızın satanlar gelir vergisinden muaftır. Bu ürünlerin, pazar takibi suretiyle satılması ile ticari, zirai veya mesleki faaliyetleri dolayısıyla gelir ve kurumlar vergisi mükellefi olanların düzenledikleri hariç olmak üzere; kermes, festival, panayır ile kamu kurum ve kuruluşlarınca geçici belirlenen yerlerde satılması muaflıktan faydalanmaya engel olmayacaktır. Ticari, zirai veya mesleki kazancı dolayısıyla gerçek usulde gelir Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 459 vergisine tabi olanlar ile evde ürün üretenlerin işleri gelir ve kurumlar vergisi mükelleflerine bağlılık arz edecek şekilde yapanlar, esnaf muaflığından faydalanamamaktadır (İlhan, 2007: 113). Türkiye'deki gelir vergisi oranları ise diğer ülkelerin alt ve üst sınır aralığı içerisinde ortalarda yer almaktadır. Üye ülkeler arası oranlarda farklılıklar olması nedeniyle Türkiye'nin de gelir vergisi oranlarını uyumlaştırma zorunluluğu yoktur. Ancak, gelirin tanımında değişiklik yapılarak kapsamı genişletilmiş, böylece Birlik bünyesinde uygulanan geniş kapsam ile uyumlu hale gelmiştir. Türkiye'deki gelir vergisi kanununda özel indirim tutarlarının ise üye devletlere göre düşük olması farklılık yaratmaktadır. Adi ortaklık, kolektif şirketler ile adi komandit şirketlerde ortakların aldıkları kazanç payları gelir vergisi kapsamında vergilendirilirken Birlik bünyesindeki ülkelerde kurumlar vergisi kapsamındadır (İKV, 2004). Avrupa Birliği'nde kurumlar vergisi alanında uyumlaştırma çalışmalarında çok fazla ilerleme kaydedilememiştir. Ancak bu çalışmaların üye ülkelerdeki farklılıkların açık bir şekilde belirlenmesine ve ortak görüşlerin oluşturulmasına katkısı olmuştur. Ülkelerde kurum kazançlarının vergilendirilmesinde baslıca iki kriter olan, ikametgah veya kaynak ilkesinden biri uygulanmaktadır. Ancak, ülkeler arasında, her birinin aynı ilkeyi seçmemiş olmalarından dolayı, aynı kurumsal kazanç için birden farklı ülkede vergi sorumluğu dogması seklinde gelişen çifte vergilendirme sorunu ortaya çıkabilmektedir. Bunun önlenmesi için ülkeler arasında çifte vergilendirme anlaşmaları yapılmaktadır. Türkiye'de bu yolu izlemektedir. Türkiye’deki kurumlar vergisi sistemiyle AB'deki sistem arasında farklılıklar mevcuttur. Bunlardan biri de istisna ve muafiyetler konusundadır. Türkiye’de uygulanan kurumlar vergisine birçok istisna ve muafiyet getirilmiştir. Avrupa Birliği’nde üye ülkelerde uygulanan kurumlar vergisi oranlarında üye ülkeler arasında çok büyük farklılıklar yoktur. Birlik genelinde uygulanan tek bir oran olmadığı için Türkiye'nin de buna uyumu söz konusu değildir. Diğer yandan, AB'ye uyum açısından kurumlar vergisi ile ilgili uygulanan fonların kaldırılması gerekmektedir. Kurumlar vergisi kanunu ile basta Ticaret Kanunu olmak üzere diğer kanunlar arasında uyumsuzlukların Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan 460 giderilmesi gerekmektedir. Bu sayede vergi kayıp ve kaçaklarının da azaltılması sağlanacaktır (İKV). IV. SONUÇ Avrupa Birliği’nin ekonomik ve sosyal bütünleşme sürecinde ortak bir vergi politikalarının oluşturulması temel bir amaç olarak belirlenmemiştir. Vergi politikaları Birlik içinde adil bir rekabet ortamının sağlanabilmesi ve mal ve sermaye hareketlerinin engelsiz gerçekleşebilmesi için bir araç olarak görülmüştür. Bu doğrultuda üye ülkelerin uyguladıkları farklı vergi politikalarının rekabet bozucu etkilere yol açmaması ve tarafsız ve uyumlu bir vergi sistemi oluşturması için Birlik içinde uzun süredir çalışmalar yapılmaktadır. Bu konuda gelinen noktada; vergileme yetkisi üye ülkelerin egemenlik yetkileri içinde bırakılmakta, ancak üye ülkelerin vergi sistemlerinin birbirine yaklaştırılması için yoğun işbirliği yapılmaktadır. Özellikle dolaylı vergilerin rekabet üzerindeki etkilerinin çok daha fazla olması nedeniyle uyumlaştırma çalışmaları daha çok bu alanda yoğunlaşmıştır. Nitekim katma değer vergisi adeta bir topluluk vergisi haline dönüşmüş ve bu alanda önemli seviyede uyum sağlanmıştır. Benzer şekilde özel tüketim vergisinin uyumlaştırılması konusunda önemli mesafeler alınmıştır. Ancak dolaysız vergiler alanında aynı başarının sağlandığını söylemek mümkün değildir. Sermaye hareketlerini etkilemesi nedeniyle Kurumlar vergisi alanında bazı uyumlaştırma çalışmaları yapılmasına rağmen, gelir vergisi bu çalışmalarda en sona bırakılmıştır. Türkiye’nin Vergi Sisteminin, Avrupa Birliği Vergi Mevzuatı ile uyumlaştırılması yönünde bir dizi çalışma yapılmıştır. İlk önce 1985 yılında uygulamaya konulan Katma Değer Vergisi, Avrupa Birliği direktiflerine uygun şekilde hazırlanmıştır. Birliğin 1993 yılının başında Tek Pazara geçmesiyle Türkiye KDV oranlarını son değişiklikle %1, %8 ve %18 olarak belirleyerek AB ile uyumlu hale getirmeye çalışmıştır. Özel Tüketim Vergileri alanında ise Birliğin Tek Pazara geçiş döneminden sonra uyumlaştırma çalışmaları başlamış, 16 çeşit vergi birleştirilerek 1 Ağustos 2002 tarihinde yürürlüğe giren ÖTV kapsamına dâhil edilmiştir. Avrupa Birliği üye ülkelerin oran, matrah, teşvik, istisna, amortisman gibi birçok konuda Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 461 farklılıklar bulunan kurumlar vergisine Türkiye’nin uyumu da sınırlı seviyede gerçekleşmektedir. Ancak Türkiye, Kurumlar Vergisi alanında 2007 yılında çıkarttığı yasa ile Avrupa Birliği’ne uyumu artırmıştır. Benze şekilde gelir vergisi de önemli ölçüde AB vergi mevzuatına uyumlu hale getirilmiştir. KAYNAKÇA Aydın, Fazıl (2002), “Avrupa Birliği’nde Dolaysız Vergilerde Uyumlaştırma”, Vergi Sorunları, Sayı: 170, Kasım Aydın, Fazıl (2003), “Avrupa Birliği’nde Kurumlar Vergisinde Uyumlaştırma”, Vergi Sorunları, Sayı: 174, Mart Avrupa Birliği Genel Sekreterliği (ABGS), (2007), “Avrupa Birliği Müktesebatının Üstlenilmesine İlişkin 2003 Yılı Türkiye Ulusal Programı”, http://www.abgs.gov.tr/up2003/up_files/pdf/IV-10.pdf, 09.02.2007 Bilici, Nurettin (2004), Türkiye- Avrupa Birliği İlişkileri (Genel Bilgiler, İktisadi- Mali Konular, Vergilendirme), Ankara: Seçkin Yayınevi European Commission Taxation and Union (2009), VAT Rates Applied in the Member States of the European Community, http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/taxa tion/vat/how_vat_works/rates/vat_rates_2009_en.pdf (12.04.2010) European Commission Taxation and Union (2009), Taxation Trends in the European Union, Lüksenburg, http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/taxation/va t/how_vat_works/rates/vat_rates_2009_en.pdf (12.14.2010) Gelir İdaresi Başkanlığı (GİB), (2007), “193 Sayılı Gelir Vergisi Kanunu”, http://www.gelirler.gov.tr/gelir2.nsf/GVK193?OpenFrameSet, 10.02.2007 İktisadi Kalınma Vakfı (İKV), (2001), Avrupa Birliği’nin Vergilendirme Politikası ve Türkiye’nin Uyumu, İstanbul: İKV Yayını 462 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan İlhan, Gökalp (2007), “Avrupa Birliği Vergi Uyumlaştırması ve Türk Vergi Sisteminin Uyumu”, Sakaraya Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, (Yayımlanmamış Yüksek Lisans Tezi” Kalaycıoğlu, Şerafettin (2003), “Çifte Vergilendirmenin Önlenmesi Anlaşmaları ve Türkiye Uygulaması”, http://www.ceterisparibus.net/arsiv/s_kalay.doc, (10.11.2006) Kulu, Bahattin (2002), “AB Kurumlar Vergisi Müktesebatı, Vergi Yapımızın Buna Uyum Durumu ve AB’nin Bu Konudaki Yeni Hedefleri”, Vergi Dünyası Ekim, http://www.eksenymm.com.tr/index.php?do=bulletins&action=detail &id=172 Saraçoğlu, Fatih (2006), Avrupa Birliğinde Vergi Uyumlaştırma Süreci ve Türkiye, Ankara: Maliye ve Hukuk Yayınları Saraçoğlu, Fatih, Haydar Ejder (2002), “Vergi Uyumlaştırması Açısından AB Ülkelerinde Gelir Vergisi Uygulamalarının Değerlendirilmesi”, Vergi Sorunları, Sayı: 164, Mayıs Sorensen, Peter Birch (2001), The Future of Company Taxation in the European Union, http://www.econ.ku.dk/EPRU/files/Analyser/analyse20.pdf, (12.10.2006) Soysan, Billur Yaltı (2001), Avrupa Birliğinde Dolaysız Vergiler, İstanbul: Beta Yayınevi Tavşancı, Aykut (2005), “Türk Vergi Sisteminin Avrupa Birliği Vergi Sistemi İle Uyumlaştırılmasının Dolaylı Vergiler Açısından Değerlendirilmesi”, Vergi Dünyası, Sayı: 281, Ocak Tosuner, Mehmet (1994), “ Türk Katma Değer Vergi Sisteminin Avrupa Topluluğu Ülkelerinde Uygulanan Katma Değer Vergi Sistemine Uyumlaştırmasının Ekonomik Etkileri”, Dokuz Eylül Üniversitesi, İİBF Dergisi, Cilt9, Sayı: II Tunçer, Mehmet, Murat Sarıkaya (2003), “Avrupa Birliği Vergi Uyumlaştırması Politikasının Geleceği Üzerine”, Vergi Sorunları, Sayı: 177, Haziran Türkiye Odalar ve Borsalar Birliği (TOBB) (2001), Vergilemede Global Eğilimler AB ve Türk Vergi Sistemi, Özel İhtisas Komisyonu Raporu, Mayıs Yıldız, Mircan (2004), Avrupa Birliği’nde Maliye Politikası ve Türkiye Açısından Bir Değerlendirme, Bursa: Alfa Aktüel Kitabevi Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 463 Yıldız Habib (2006), “Avrupa Birliği’nde Ortak Vergi Politikası ve Vergi Uyum Çalışmaları”, Atatürk Üniversitesi Erzincan Hukuk Fakültesi Dergisi, Cilt: X, Sayı: 3-4, Sayfa: 549-569 www.deltur.cec.eu.int/default.asp?lang=0&pId=3&fId=10&prnId=21 &hnd=1&ord=20&docId=331&fop=0, (12.14.2010) Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 465 İKTİSAT TEORİSİNDEKİ DEĞİŞİMLERİN KAMU YÖNETİMİ ve MALİ YAPI ÜZERİNDEKİ ETKİLERİ Yrd. Doç. Dr. Nurullah ALTUN Sakarya Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Barış KENAR Sakarya Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü İktisat Anabilimdalı ÖZET Küresel düzeyde meydana gelen değişimler üzerinde etkili olan unsurlardan biri iktisat teorisinde meydana gelen değişimlerdir. Bu değişimler ülkelerin kamu yönetimi yapılarında ve mali anlayışlarında da kendisini önemli ölçüde hissettirmektedir. Bu çalışmada iktisat teorisinde yaşanan dönüşümlerin Türkiye’de kamu yönetimi ve kamu mali yapısı üzerindeki etkileri araştırılmaktadır. Bu süreçte iktisat teorisinin etkilerinin ortaya konması yeni dönemi şekillendiren dinamiklerin açıklanması bakımından önem arz etmektedir. Ulaşılan sonuçlar kamu temel kanununda ekonomi teorisi, yönetim teorisi ve mali alanda öngörülen ve gerçekleştirilen reformların temelde Neo-Klasik iktisadi düşünceden beslendiğini ortaya koymaktadır. Anahtar Kelimeler: İktisat Teorisi, Kamu Temel Kanunu, Maliye Politikası, Kamu Yönetimi GİRİŞ 1929 Bunalımı ile hâkim olan Keynesyen teorinin petrol krizini açıklamakta yetersiz kaldığı hususlar Neo-Klasik iktisadi düşüncenin egemenliğinde; ulusal ekonomilerin birbirlerine eklemlendiği, ekonomik, siyasal ve sosyal alanlarda hızla bütünleşme ve benzeşme süreçlerinin yaşandığı yeni bir dönemin başlamasına yol açmıştır. Bu süreçte birçok alanda dönüşümler yaşanırken devletin ekonomik rolünün ve kamu yönetiminin karar verici yapısının da bu değişimlerden etkilendiği; ulus devletin müdahaleci işlevinden düzenleyici işlevlerine doğru kayması ile kamu yönetiminde de klasik bürokratik yapıdan yeni kurumsal yapılara geçildiği görülmektedir. Bu yeniden yapılanma sürecinde etkili olan hususlardan biri de iktisat teorisindeki değişimlerdir. Bu çalışmada iktisat teorisinde yaşanan dönüşümlerin Türkiye’de kamu yapılanması üzerine etkileri araştırılmaktadır. 466 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan Türkiye’de “Kamu Yönetimi Temel Kanunu” kapsamında meydana gelen değişimlerin ortaya konması ve bu süreçte iktisat teorisinin etkisinin tartışılması Kamu Yönetimindeki yeni dinamiklerin açıklanabilmesi bakımından önem arz etmektedir. Bu bağlamda öncelikle konunun temelini oluşturan iktisat teorisindeki değişimler açıklanmış, sonrasında bu değişimlerin devlet yapısında meydana getirdiği değişiklikler kamu yönetimi alanında ve mali alanda ortaya konmuştur. Tüm bu değişimlerin Türkiye özelinde incelenmesi ve bu kapsamda kamu temel kanununun kapsam, uygulama ve çeşitli görüşler ile analiz edilmesinin ardından öneriler ile çalışma sonlandırılmıştır. 1. Küresel Anlamda Meydana Gelen Değişimler Dünya hızlı bir değişim sürecinden geçmektedir. Küreselleşme kavramı ile ifade bulan ve 21. yüzyıla damgasını vuran bu çok yönlü değişim dinamiklerinin uygulama sonuçları kamu yönetimi ve maliye politikası alanında şekillenirken; sürecin öznesi konumundaki “Devlet” yapısal ve fonksiyonel özellikleri itibari ile sorgulanmaktadır. Öte yandan bütüncül bir bakış açısı ile değişimlerin ardında yatan zihinsel motivasyonların temelini iktisat teorisinde meydana gelen değişimlerin oluşturduğunu söylemek olasıdır. Kısaca dünyanın tek bir mekân olarak algılanabilecek ölçüde sıkışıp küçülmesi anlamına gelen bir süreci tanımlayan küreselleşme, ekonomik, siyasal, sosyal ve kültürel değerlerin ve bu değerler çerçevesinde oluşmuş birikimlerin ulusal sınırlar dışına taşarak dünya geneline yayılması olarak değerlendirilmektedir. Tanımların birçoğunda ekonomik boyut öne çıkarılmakta ve küreselleşme, ekonomik faaliyetlerin dünya çapında birbirine bağlanması, bağımlı hale gelmesi olarak algılanmaktadır. Buna göre küreselleşme, sermaye, yönetim, istihdam, bilgi, doğal kaynaklar ve organizasyonun uluslar arası hale geldiği ve tam anlamıyla karşılıklı bağımlılaştığı bir ekonomik ve siyasal yapılanmadır (Erbay, 1998:170). Bu yapı içerisinde değişimi etkileyen başlıca faktörler kamu temel kanununda ifade edilmekle birlikte ilave olarak aşağıdaki hususların da göz önüne alınması gerekmektedir. • Dünya ekonomik konjonktüründe ortaya çıkan değişim Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 467 • Toplumların yaşam koşulları ve talep yapılarında meydana gelen değişim • Teknolojik gelişme ve ilerlemeler • Ekonomik gelişme ve kalkınmanın seviyesi • Dünya siyasi konjonktüründe meydana gelen değişim ve gelişmeler 1.1. İktisat Teorisinde Meydana Gelen Değişimler 1929 büyük bunalımı sonrasında Klasik iktisadın “piyasalar kendiliğinden dengeye gelir” biçimindeki temel varsayımının mevcut konjonktürü açıklamakta yetersiz kalması üzerine devletin hem ulusal, hem de uluslar arası ekonomik sistemi düzenlemede merkezi rol almasını vurgulayan Keynesyen İktisat devletin ekonomiye etkin müdahalesi ile ekonomik dengenin sağlanmasını ve piyasanın yarattığı olumsuz sonuçların ortadan kaldırılmasını önermiştir. Teorisinde sorunların kaynağını yenilikçi bir yaklaşımla talep yetersizliği olarak vurgulayan Keynes, sorunun çözümünde ise; devletin sahip olduğu mali kaynakların ekonomik istikrarın sağlanması yönünde kullanılmasına vurgu yapmaktadır. Ancak devletin sosyal, siyasal ve ekonomik sorumluluklarının git gide artmasına paralel biçimde 1970’li yılların sonlarına doğru hizmetlerde verimlilik ve etkinlik unsurlarının göz ardı edilmesi sonucunda ekonomide yeni sorunlar ortaya çıkmıştır (Kalagan, 2010:45) Özellikle 1950 sonrası birçok ekonomide uygulama alanı bulan Keynes’in “Fonksiyonel Devlet” teorisinin devletin ekonomik alanda müdahalesini meşru kılan varsayımlarından “kaynak kullanımında ve dağılımında etkinlik” ile “adil bir gelir ve servet dağılımının sağlanması” fonksiyonlarının aşınmasının yanı sıra; 1973 petrol krizi sonucunda “iktisadi istikrar ve büyüme sağlanması” ve “ödemeler bilançosu denkliği” varsayımlarının da geçerliliğini yitirmesi karşısında Keynesyen Teori bütüncül biçimde sorgulanmaya başlanmıştır. Keynesyen teoriye yönelik eleştirilerin öncüsü olarak NeoKlasik iktisadi düşünce öncelikle “devletin ekonomide var olmasının 468 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan gerekliliğini” başta kamusal mallar olmak üzere, dışsallıklar ve ölçek ekonomileri gibi zorunluluklar nedeni ile bir ön kabul olarak vurgulamıştır. Öte yandan kendinden önceki düşünsel temeli oluşturan Klasik teorinin piyasa başarısına atfettiği önemi tam tersi biçimde “piyasa başarısızlıkları” olarak belirli nedenlere dayandırmıştır. Bu anlamda Neo-Klasik teorinin temel söylemi “devletin de içerisinde yer aldığı bir piyasa ekonomisinin politiği” biçiminde şekillenmektedir. Bu yapı içerisinde özellikle piyasa ekonomisinin etkin işleyişinin sağlanmasına yönelik devlet müdahaleleri ve kamusal düzenlemeler önemli bir yer tutmaktadır. Neo-Klasik teorinin üzerinde önemle durduğu bir başka dönüşüm ise piyasa temelli ekonomide gerçekleştirilecek özelleştirmeler ve bölgesel entegrasyonlardır. İktisat teorisindeki değişimlere bağlı olarak şekillenen politika uygulamalarında 1980 sonrası sanayileşme politikası olarak “ihracata yönelik sanayileşme” ön plana çıkmaktadır. Bu politikanın uygulanabilmesi için, üretim sürecinde öncelikle düşük ücretle çalışan, esnek emek gücü piyasalarına ihtiyaç duyulmuştur (Akalın, 2002:173). Böylece, devlet müdahalesinin sınırlı olduğu serbest piyasada; ticaret yoluyla da üretimin küresel pazarlarda yapılması mümkün hale gelmiştir. Ayrıca bu dönemde uluslararası ticaret ve sermaye hareketlerinin artan oranda geliştiği görülmektedir. NeoKlasik teorinin korumacı devlet anlayışı yerine düzenleyici devlet anlayışını getirmesi ile birlikte dünyada 1980’li yıllardan başlayarak dış ticarette korumacı anlayıştan vazgeçildiği, devletin de bu süreçte korumacılığı kaldıran bir rol üstlendiği görülmektedir. Dış ticaret ve sermaye hareketleri üzerindeki korumacılık anlayışının bir kenara bırakılması, bu piyasalardaki her türlü engelin (gümrük tarifeleri, kotalar kambiyo denetimi v.b.) kaldırması ile dünya ticaretinin ve global sermaye hareketlerinin her bakımdan serbestleşmesi sağlanmış olmuş ve pek çok ülke, bu doğrultuda iktisat politikalarında değişime gitmeyi kabul etmiştir (Aktan, 2007). 1980’li yıllardan başlayarak gelişme gösteren Neo-Klasik teorinin uyguladığı istikrar politikalarının temelinde ticaretin serbestleşmesi, faiz oranlarının serbestleşmesi, doğrudan yabancı yatırımların üzerindeki engellerin kalkması, sağlık, eğitim ve alt yapı alanındakiler de dahil olmak üzere kamu harcamalarının azaltılması, sermaye giriş çıkışları üzerindeki engellerin kaldırılması, mali Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 469 disiplin, vergi reformu gibi pek çok alanda mevcut olan sınırlamaların kaldırılması yer almaktadır (Köse vd., 2003:88-89). Teorideki değişimlerin politika uygulamalarındaki yansıması özellikle gelişmekte olan ülke ekonomileri için tartışılmaz derecede önem arz etmektedir. Diğer yandan, ekonomik değişimin beraberinde getirdiği küreselleşme, bölgeselleşme, serbestleşme, özelleştirme, gönüllüleştirme, zenginleştirme, yoksullaştırma gibi yeni dinamikler karşısında devletten bireye doğru güç kayması ortaya çıkmış ve özellikle gönüllüleştirme, özelleştirme, serbestleştirme, yerelleştirme, demokratikleştirme, gibi kavramlarda devletin etkinliğinden çok sivil toplum örgütlerinin gücü genişletilmeye başlamıştır (Aktan, 2007). Bölgesel entegrasyonların öne çıkması ile, daha önce dış dünyaya kapalı ekonomik anlayışı benimseyen ülkelerin bölgesel entegrasyona ve ticaret bloklarına dayalı ekonomik bir yapı benimsemesine neden olmuştur. Böylece, ulusçuluk kavramı yerine, çok uluslu ortaklıkların artışı dünya ekonomik gündemindeki yerini almıştır (İyibozkurt, 1999:109). Değişim sürecinde ön plana çıkan bir diğer kavram olan özelleştirme de, devletin görev ve yetkilerinin büyük oranda özel sektöre devredilmesini gerektiren önemli bir dinamik olmuştur. Kamusal mal ve kamu hizmeti kavramlarının eski özelliklerini kaybettiği ve hatta özelleştirme ile beraber daha önce devletin asli görevlerinden sayılan sağlık, eğitim ve sosyal güvenliğin dahi pek çok ülkede özel sektör tarafından gerçekleştirilen görevler haline dönüştüğü görmek mümkün hale gelmiştir. Özelleştirmenin konuları gün geçtikçe çeşitlilik kazanmış ve telekomünikasyondan enerji ve hava yolu taşımacılığına kadar daha önce devletin tekelinde olan pek çok hizmet özel sektörce üretilmeye başlamıştır (Aktan, 2007). Uygulamaya bakıldığında piyasa ekonomisi kuralları ile bazı ülkelerin refah düzeyinin eskisine göre arttığı görülürken, diğer yandan pek çok gelişmekte olan ülkede ekonomik refah düzeyinde gerileme gözlenmiştir. Aynı durum ülke içerisinde farklı toplum kesimleri için de görülmüştür. Bir tarafta refah düzeyi artan bir kesim, diğer tarafta ise hızla refah seviyesi azalan diğer kesim ülkelerin pek çoğunda yeni toplumsal oluşumu simgelemeye başlamıştır. 470 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan Özetlemek gerekirse klasik iktisadi düşüncenin sosyal refah optimizasyonunu sağlayacağını öne sürdüğü piyasa mekanizmasının 1929 bunalımı ile açıklamakta yetersiz kaldığı sorunlara çözüm olarak ortaya çıkan Keynesyen düşünce devletin iktisadi aktör olarak kaynak kullanımında ve dağılımında etkin rol almasını öne sürmüştür. 1970’lerin ortalarına kadar altın çağını yaşayan Keynesyen düşünce 1980’lere doğru yaşanan petrol krizi ile sorgulanmaya başlanmış ve Neo-Klasik düşünce olarak ifade edilen “sınırlı devlet müdahalesi” eksenli iktisat politikalarına geçiş ile birlikte yeni ekonomi olarak adlandırılan bir süreç başlamıştır. Bu dönemin teorik altyapısı iktisadi düşüncede yaşanan değişimlerden beslenmekle birlikte özellikle 1990 sonrası bilişim ve teknoloji alanında ortaya çıkan hızlı dönüşümler de sürecin hızlanmasına ve yaygınlaşmasına önemli katkıda bulunmuştur. Bütüncül bir bakış açısı ile Neo-Klasik teorinin beraberinde getirdiği dönüşümler aşağıdaki gibi özetlenebilir; • Piyasa ekonomisine duyulan inancın devam ettirilmesinin yanı sıra devletin de piyasada fiyat oluşumu ve fiyat etkinliğinin devam ettirilmesi için ekonomide yer alması, • Devlet ve piyasa işbirliği içinde; ekonomide devletin müdahale alanının “sınırlı” tutulması gerekliliği, • “Sınırlı” müdahale alanı içerisinde devletin kamu harcamalarını azaltması, harcamalarda etkinliğin gözetilmesi için kamu yönetiminde yapısal reformlara gidilmesi, • Mali alanda küçülen devletin ve yönetsel alanda demokratikleşme ve insan hakları gibi evrensel değerleri işlevselleştirecek biçimde yapılanması 1.2. İktisat Teorisinin Devlet Yapısında Meydana Gelen Değişimler Üzerindeki Etkisi Neo-Klasik teorinin önermelerinden beslenen günümüz konjonktüründe devlet anlayışında da buna paralel değişiklikler ortaya çıkmış; devlete farklı işlev ve görevler atfedilmeye başlanmıştır. Bu süreçte devletin bazı alanlardaki rolü temelden değişime uğramış; bir bakıma kontrol kapasitesi sınırlandırılmıştır. Özellikle 1980 sonrası dönemde devletin ekonomideki yerinin belirlenmesinde Neo-Klasik iktisat politikalarının önemli bir payı olmuştur. Ülkeler arasında mal, Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 471 hizmet, sermaye ve insanın serbestçe dolaşımını öngören bu süreçte; devletin ekonomideki payının azaltılması, müdahaleci değil, düzenleyici olma özelliğinin ön plana çıkarılması vurgulanmıştır. Ortaya çıkan yeni devlet anlayışı, devletin müdahaleci olma kimliğinin yeniden sorgulanmasına yol açmış, devletin sınırlanması ve küçültülmesi yolu ile piyasa ekonomisine daha fazla işlerlik kazandırılması görüşleri önem kazanmıştır. Uluslararası ekonomik ilişkilerde eski korumacılık anlayışının yerine serbest ticaret anlayışının benimsenmesi, mali ve parasal alanlarda liberalleşme sürecinin geliştirilmesi gerekliliğinin vurgulanması ve devletin vergi, borçlanma, para gibi araçları piyasa ekonomisinin işleyişini bozmayacak şekilde kullanması gerekliliği bu durumun bir göstergesidir (DPT, 2000:3). Dünya genelinde içsel ekonomik etkinliklerden uzaklaşılması ulus devlet anlayışının değişimine yol açmıştır. Bu kapsamda, yeni devlet anlayışı devleti sadece niteliği itibariyle değil, ölçek itibariyle de etkilemiş ve ulus devlet anlayışı yerini ulus ötesi devlet kavramına bırakmıştır. Bu değişimde hemen hemen tüm dünya ülkelerinde ekonomik, siyasal, kültürel ve sosyal açıdan önemli etkilere sahip olan uluslararası kuruluşların da önemli bir payı olmuştur. Günümüze değin nitelik ve nicelik itibariyle değişim gösteren devletin, bu çerçevede üç önemli görevinin vurgulanması mümkündür. Bu görevler; • Devletin teknolojik altyapı çerçevesindeki stratejik görevi, ve insan sermayesi oluşumu • Devletin piyasaları düzenleyici ve rekabeti arttırıcı işlevi, • Gelir dağılımında adaletin sağlanmasına yönelik devletin bölüşüm alanındaki görevi olarak özetlenmektedir (DPT, 2000:5-6). Devletin yukarıda ifade edilen temel görevlerinin, genellikle ekonomik yapının işleyişinde gerekli düzenlemelerin sağlanması yönündeki koordine edici görevler olduğunu ifade etmek mümkündür. Bu bağlamda, devletin hakem rolünü üstlenecek şekilde yeniden yapılandırılması, esnek bir yapıya kavuşturulması, performans odaklı bir yönetim modeline adapte edilmesi kaçınılmaz olmaktadır (Tekeoğlu, 1999:69). Devletin üretici rolünün sınırlı bir alanda kalarak, koruyucu ve düzenleyici rolünün yeni bir boyut kazandığı 472 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan 1980 sonrası dönemde devletin mali alandaki rol ve fonksiyonları da yeniden şekil bulmuştur. Koruyucu devletin ulusal savunma, yoksullukla mücadele gibi alanlar yanında üstlendiği yeni görev, piyasadaki aksaklıkları ve piyasa sürecindeki adaletsizlikleri önleyici şekilde gerekli hukuki altyapıyı oluşturmak olarak ortaya çıkmıştır (Aktan, 2005:10). Devletin günümüzde müdahaleci olma işlevinin yerini düzenleyici olma işlevine bırakmasına rağmen; devletin temel hizmet alanlarındaki rol ve fonksiyonlarının önemini koruduğunu ifade etmek önemli bir gerekliliktir. Nitekim milli ekonomide tam kamusal mal ve hizmetlerin üretimi, ekonomik istikrarın sağlanması, ekonomik büyüme ve kalkınmanın sağlanması, kaynak ve gelir dağılımında etkinliğin sağlanması kamu kesiminin üstlenmesi gereken temel nitelikli görevlerdir. 1980 sonrası Neo-Klasik politikalar ile serbest piyasa ekonomisine geçiş, demokratikleşme, bireysel hak ve özgürlüklerin gelişmesi ve bütün bunları gerçekleştirmek için devletin rol ve görevlerinin yeniden belirlenmesini gerektiren süreç hemen hemen tüm dünya ülkelerinde yaşanmaktadır. Bu noktada Türkiye’de de anayasa değişiklik teklifleri, ombudsmanlık müessesinin tesisine ilişkin tartışmalar, DDK’ların (Düzenleme ve Denetleme Kurulları) oluşturulması, sivil toplum örgütlerinin geliştirilmesine ilişkin öneriler ve uygulamalar ön plana çıkmaktadır. Çok uluslu şirketlerin ve küresel sermayenin dünya üzerindeki ekonomik etkinliğinin artan oranda yaşandığı günümüzde, devletin geleneksel yapısının hem ekonomik hem de yönetsel politika araçları ile çift yönlü bir regülasyonun kıskacında olduğunu söylemek mümkündür. Ekonomik refahın devlet müdahalesi ile artacağı görüşü, ekonomik refahın ekonomik özgürlüklerle artabileceği görüşüne dönüşmüş ve müdahaleci devlet anlayışının yerini hakem devlet anlayışı almıştır. Devlet artık mal ve hizmetleri sunan kurum olmak yerine piyasa ekonomisi yoluyla mal ve hizmetlerin sunumunu kolaylaştıran kurum rolü üstlenmiştir (Aktan, 2007). Neo-klasik iktisat teorilerinin devlet yapısında ortaya çıkardığı bu dönüşümün uygulama alanı ise başta kamu yönetimi ve maliye politikası üzerinde ortaya çıkmaktadır. Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 473 1.2.1. İktisat Teorisinin Kamu Yönetiminde Meydana Gelen Değişimler Üzerinde Etkisi Yukarıda da ifade edildiği gibi günümüzün uluslar arası ortamında yönetim olgusu hızla öne çıkmaktadır. Bir yandan supranasyonel nitelikteki yapılanmalar sürerken diğer yandan yerelliğin hiçbir zaman önemini yitirmediği ve bu iki gelişme eğiliminin birbirini tamamladığı yönündeki düşünceler yaygınlaşmaktadır (Ökmen, 2005:51). Bu değişimler hem kamu yönetimi biliminin kuramsal yapısında, hem de kamu yönetimi uygulamalarında yaşanmaktadır. Değişim; durağanlıktan devinime, yapısal endişelere bağımlılıktan etkinlik ve verimlilik arayışlarına, hukuki endişelerden fayda/maliyet uzlaşılarının ortaya çıkmasına doğru bir geçiş biçiminde ortaya çıkmaktadır (Yaşamış, 1997:11). Kısacası kamu yönetimi geleneksel yönetim anlayışının paradigmik değerlerinden katılım ve sorumluluk merkezli yeni bir yönetim anlayışına doğru dönüşüm geçirmektedir (Yılmaz, 2007:12). Klasik yönetimin ve ona ilişkin yaklaşımların yetersizliği üzerinde türetilen çözüm arayışlarının temelinde pek çok farklı husus yer almaktadır. Bunlar sanayi toplumundan bilgi toplumuna geçiş, Fordist üretimden esnek üretime geçiş, postmodernist düşüncenin modernist düşüncenin yerini almaya aday olması olarak sıralanabilir. Refah devleti anlayışı içerisinde batı Avrupa ülkelerinde 1970’lere kadar geçerliliğini koruyan katı hiyerarşinin hâkim olduğu bürokrasiye dayanan, merkezi organlarda tek özneli, işbölümü içerisinde üretim yapan, kaynak ve yetkileri kendisinde toplayan, sorumluluğun yasalara ve prosedüre göre olduğu geleneksel kamu yönetimi modeli 1980’li yıllarda bir dizi reform politikaları ile yeni bir modele dönüşmüştür. Yeni kamu yönetiminin içerdiği nitelikler performans denetimi, verimlilik, saydamlık vb… olarak sıralanabilir (Ömürgönülşen, 2003:7) Genel olarak bakıldığında kamu yönetiminde bugüne kadar yapılan yeniden yapılanma çalışmalarının üç asamadan geçtikleri gözlenmektedir. Bunlardan birincisi 1980’li yıllara kadarki dönem olup, idari reform kavramı etrafında şekillenmiştir. Bu kapsamda yapılan çalışmalar, daha çok gündelik sorunların çözümüne dönük olarak örgütlenme yapılarını, süreçlerini ve prosedürlerini 474 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan iyileştirmeye yönelik düzenlemeler yapmayı içermektedir. İkinci aşama, 1980’li yıllarda hâkim hale gelmiş ve kurumsal çalışmaların ötesine geçerek, devletin rolünü yeniden tanımlama ve işlevlerini sınırlandırma üzerinde yoğunlaşmıştır. Bu aşamada özel sektörün yönetim anlayışı esas alınmış ve kamuda bu anlayışı yaygınlaştırmak hedeflenmiştir. Etkilerini günümüzde de sürdüren üçüncü asama ise, 1990’lı yıllardan itibaren güçlenmeye başlamış ve kamuya kendi içinde bakmak yerine, kamu yönetimini toplumun geneli ile birlikte düşünme yaklaşımını getirmiştir. Bu yeni yaklaşım; kamunun tüm toplumun etkileşimi ile oluşan bir alan olduğunu ifade eden yönetişim kavramı ile özetlenebilir. Bu içeriğiyle yönetişim, gelenekselleşmiş kuralları ve prosedürleri ters yüz eden, karar alma süreçlerini, yönetimsel ilişkileri yeniden yapılandıran bir olgu olarak ortaya çıkmıştır (Yılmaz, 2007:13-14). 1.2.2. İktisat Teorisinin Mali Alanda Meydana Gelen Değişimler Üzerinde Etkisi Devlet anlayışında önemli değişimlere neden olan Neo-Klasik teorinin başlıca uygulama araçlarından olan maliye politikası üzerinde temelde iki etkisi vardır. Bunlardan birincisi entegrasyon ile üretim faktörleri ve tüketicilerin ülkelerarası hareketliliğe sahip olması sonucu kamu ekonomisi tarafından üretilecek mal ve hizmet bileşiminin değişmesidir. İkinci etki ise ulus devlet gelirlerindeki değişimin finansman yapısını etkilemesidir. Bununla birlikte, her iki durumun da birbirinden bağımsız olmadığını ifade etmek gereklidir. Devletin maliye politikası araçlarını kullanarak, yaptığı bir değişim aynı zamanda üretilen mal ve hizmet miktarı üzerinde de değişime yol açabilecektir. Nitekim kamu kesimince üretilecek mal ve hizmet miktarının belirlenmesinde, maliye politikası aracı olan bütçe önemli bir yere sahiptir (Ener ve Demircan, 2007:220) Maliye politikalarında yaşanan değişimler öncelikle vergi sistem ve politikalarında farklılaşmaya yol açmıştır. Değişen devlet anlayışının vergi politikalarına yansıması sonucu kişi ve firmalar faaliyetlerini küresel bir ortamda, vergi yükünün daha düşük olduğu alanlara doğru kaydırarak vergi yükünden kaçınmaktadır. Böylelikle ulus devletler ülke içindeki tekel gücünü kaybederken küresel alanda Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 475 rekabet etmek zorunda kalmıştır. Devletin mali egemenlik haklarının bir kısmının bu biçimde devredilmesinin yanı sıra artan iletişim olanakları sonucunda geleneksel vergi kavramlarında değişim yaşanmış; vergilendirmede mülkilik ve şahsilik gibi ilkelerin yetersizliği tartışma konusu olmuştur (Şiriner ve Aydın, 2005:204205). Bu durum ulus devletlerin vergi gelirlerini azaltmış ve bu yolla kamu gelirlerinin azalması ile kamu mal ve hizmetlerinin finansmanında sorunlar ortaya çıkmıştır. Diğer yandan değişen devlet anlayışı; çevre vergileri ve “Tobin” vergisi gibi vergi kazancı sağlayacak uygulamalara da olanak sağlamaktadır. Ne var ki özellikle gelişmekte olan ekonomiler için ortaya çıkan vergi kaybı vergi kazançlarından çok daha fazla olmaktadır. Söz konusu süreçte etkilenen maliye politikası kaynaklarından biri de kamu harcamaları olmuştur. Değişen devlet anlayışı kamu harcamalarına etkisi devletin düzenleyici olma işlevi ön plana çıksa da artış yönünde olmuştur. Özellikle küresel rekabet ortamında devletin firmalara yönelik sübvansiyonlarını arttırması, sosyal güvenlik, eğitim, sağlık gibi küresel uyumun arttırılmasına yönelik harcamaların arttırılması ve yeni harcama alanlarının ortaya çıkması kamu harcamalarında arttırıcı etki yaratmaktadır (Tokatlıoğlu, 2005:76-78). Ayrıca küresel dünyadaki değişim ve gelişmelerin nicelik ve nitelik bakımından değiştirdiği toplumsal talepler; kamu ekonomisi tarafından üretilen mal ve hizmetlerin maliyetini arttırmaktadır. Kamu harcamalarının küresel uyum süreci haricindeki kısmının mümkün olduğunca düşük tutulması ve yapılması planlanan harcamaların bütçe açıklarına yol açmayacak biçimde kamu gelirleri ile uyumlu olması da benimsenen temel ilkeler içinde yer almıştır. Son olarak devletin gelir sağlamak, yatırımları arttırmak yoluyla ekonomiyi düzenlemek ve konjonktürel istikrarı sağlamak gibi amaçlarla gerçekleştirdiği borçlanma politikası yeni ekonomi içerisinde değişime uğrayarak borçlanmanın mali disiplini bozmayacak biçimde yapılması öngörülmüştür. Özellikle gelişmekte olan ülkelerin yaşadığı borç krizleri bu ilkenin önemini arttırmıştır. Maliye politikası araçlarında bir diğer önemli değişim bütçe üzerinde yaşanmıştır. Bütçe bu dönemde kamu gelir ve giderlerinin içinde yer aldığı bir belgeden ziyade ekonominin düzenlenmesinde bir araç olarak kullanılmaya başlanmıştır. Mali disiplin, hesap 476 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan verilebilirlik ve mali saydamlığın sağlanması amaçlanarak bütçe sistemlerinin şekillenmesinde performans yönetimi esas alınmaya başlanmıştır (Demircan, 2005:61). Öte yandan yeni ekonomi içerisinde bütçenin mümkün olduğunca açık vermeyecek şekilde düzenlenmesi mali disiplinin sağlanmasında bütçeyi en önemli araçlardan biri haline getirmiştir. Özetle Neo-Klasik teori ile şekillenen süreçte, kamusal mal ve hizmetlerin nitelik ve niceliğinde ortaya çıkan değişim kamu finansman dengesini yakından etkilemiştir. Özellikle bu sürecin vergiler üzerindeki aşındırıcı etkisi ve kamu harcamalarındaki artış bu dengenin sarsılmasına yol açmıştır. Devletin bu süreçte başvurduğu finansman kaynağının borçlanma olması başlangıçta gelir artışına yol açmakla birlikte geri ödemeler itibari ile yerini bütçe açıklarına bırakmıştır. Bu sürecin sistemsel bir yaklaşımla yönetilebilmesi için “bütçe” gibi bir aracın daha etkin kullanılması zorunluluk haline gelmiştir. Öyle ki; artık yıllık planlama ve uygulama yerine çok yıllık bütçe uygulamalarına geçilerek gerek siyasi, gerekse ekonomik istikrarın sağlanmasına yönelik amaçların da gerçekleştirilmesine çalışılmaktadır. 2. İktisat Teorisindeki Değişimlerin Türkiye’nin İdari ve Mali Yapısı Üzerindeki Etkileri Olumlu ya da olumsuz etki ve sonuçları ile Neo-Klasik teorinin etkileri bütün dünyanın olduğu gibi Türkiye’nin de karşı karşıya olduğu bir gerçektir. Hem ekonomik, hem de politik anlamda bu etkilerin ilk yansıdığı alanlardan biri, demokrasi, yerinden yönetim, kentleşme, katılım, özerklik ve yeni yönetim teknikleri gibi kavramları da içerecek biçimde, yönetimdir. Bu süreçte, yukarıda ele alınan nitelikleri ve özelliklerinin ötesinde, Türk yönetim sistemi de birtakım sorunlarla karşılaşmış ve ortaya çıkan yeni değerler ve anlayışlar çerçevesinde yeniden yapılanma ve düzenleme ihtiyacı gündeme gelmiştir. 2.1. Türk Kamu Gerektiren Unsurlar Yönetiminde Yeniden Yapılanmayı Türk Kamu Yönetiminde çağdaş yönetim tekniklerinin benimsenmesini, bu çerçevede kamu hizmetlerinin kalitesini ve verimliliğini arttırmaya yönelik yaklaşımların hayata geçirilmesini Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 477 gerektiren ya da bunların tartışma gündemine gelmesine yol açan nedenler, dünyanın diğer ülkelerindeki kamu yönetimlerini etkileyen ve değişim sürecine girmelerine yol açan nedenlerden farklı değildir. Bu bağlamda Türkiye özelindeki ilk sorun alanı merkeziyetçilik ve bürokratik hantallaşma ile ilgilidir. Türkiye’nin bugünkü yönetim yapısı; dış dünyaya kapalı, ekonomisi tarıma dayalı, nüfusu az (13 milyon) ve büyük bir kısmı kırsal alanda (%76) yasayan insanlardan oluşan, ulaşım imkânları kısıtlı, teknolojisi yok denecek kadar az, vb. faktörlere dayalı olarak düzenlenmiştir (Saran, 2009). Bu bağlamda Cumhuriyet yönetimi, bölünmeyi ve parçalanmayı önlemek maksadıyla merkeziyetçi-bürokratik yönetim anlayışını devam ettirmiştir. Merkezi devlet yapısı, her şeyden önce bir verimsizliği ve maliyet artısına sebep olmaktadır. Ancak, yine de sağlıklı bir planlama ve denetim yapılamamakta, yerel sorunlara zamanında ve etkin müdahale edilememekte, kararlar gecikmekte, en temel altyapı sorunları bile çözülememektedir. Diğer taraftan, toplumun her alanında ve kademesinde devletin yer alması ve çok fonksiyonlu hizmet yapılanması, devleti islerin içinden çıkamaz hale getirmiştir. Aşırı merkeziyetçilik, bir taraftan bürokrasinin artmasına ve devletin giderek hantallaşmasına neden olmakta; diğer taraftan, halkın yerel mahiyetteki hizmetlere olan ilgisini azaltmakta ve demokrasinin gelişmesini önlemektedir (Yılmaz, 2007:16) Bilgi toplumu olma sürecinde Türkiye’nin karsı karsıya bulunduğu ikinci sorun alanı ise, siyaset ve idare kavramlarına ilişkin zihniyet ve gelenek olgusu ile ilgilidir. Bunu özellikle, demokrasi, katılım ve yerel yönetimle ilgili yansımalarda açıkça görmek mümkündür. Türkiye’de yerel yönetimler, siyasi kurumlar olarak değil, daha çok organlar olarak nitelendirilmektedir. Yerel yönetimlerin siyasi yönü, fazla fonksiyonel değildir. Bunun da temelinde, geleneksel olarak, “siyaset” kültürü yerine “idare” kültürünün egemen olması yatmaktadır. Merkeziyetçi, bürokratik ve vesayetçi yönetim mekanizması, idare kültürünün temel dayanağıdır. Siyaset ile idare kültürü arasındaki ilişkiyi daha iyi analiz edebilmek için merkez ve çevre kavramları kullanılabilir. Ülkemizde yüz elli yıldan beri devam eden merkeziyetçilik ve adem-i merkeziyetçilik tartışması, merkezin, çevre karsısında duyduğu güvensizlikten kaynaklanmaktadır. Merkeziyetçilik, hâkim 478 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan politikaların belirlenmesi ve yürütülmesi sürecinde, çevreyi denetlemek ya da dışlamakta kullanılan bir yöntemdir. Yönetimde merkeziyetçiliğin sebebi, teknik, ekonomik ve sosyal ihtiyaçlar değildir, daha çok siyasidir (Eryılmaz, 1997: 103-105). Bu sorunların yanı sıra; kentlerin büyümesi ve kentleşmenin artması, halkın beklentilerinin değişmesi ve demokrasi talepleri, kent yönetiminde çok başlı yapı ve yetki karmaşası, kentleşme ve hemşerilik bilinci gibi pek çok neden, yönetimin bir bütün olarak ele alınıp, yeniden yapılandırılmasını gerekli kılmaktadır. 2.2. Türk Kamu Yönetiminde Yeniden Yapılanmaya İlişkin Çalışmalar Ülkemizde idareyi geliştirme ya da idari reform çalışmalarının uzun bir tarihi ve ilginç bir hikayesi olmasına rağmen “alınan mesafenin tatminkar olmadığı” eleştirisi genel olarak dile getirilmektedir. Bütün dünyada tartışılan yeni yönetim anlayışının Türkiye’de yansıdığı temel alanlardan birisi de kamu yönetimidir. Yeniden yapılanma çabalarının başlangıcı 1930’lu yıllara dayanmakla birlikte 1980 sonrasında ortaya konulan başlıca projeler şu şekilde özetlenebilir. 1972 yılında hazırlanarak 1980’li yıllarda uygulamaya konulan “İdarenin Yeniden Düzenlenmesi: İlkeler ve Öneriler” adlı çalışma 1 VI. Plan kapsamında TODAİE tarafından hazırlanarak 1991 yılında yayınlanan; AB’ye uyumu ve vatandaş odaklı yönetimi vurgulayan, ana hizmet gruplarından merkez ve taşra yönetimine kadar çeşitli politika önerilerine yer verilen “Kamu Yönetimi Araştırması ProjesiKAYA” çalışması; 2 • VIII. Kalkınma Planı kapsamında saydamlığın arttırılması ve etkin yönetimin geliştirilmesine ilişkin dokuzuncu bölümde yer alan “Eylem Planı”; 3 2003 yılı itibariyle gerekçesi ortaya konularak çalışmamızın temelini oluşturan “Kamu Yönetimi Temel Kanunu” 4 Detaylı Bilgi İçin Bkz; “Türkiye ve Ortadoğu Amme İdaresi Enstitüsü”, Yayın No: 123 2 Detaylı Bilgi İçin Bkz; www.todaie.gov.tr/pdf/KAYA.PDF 3 Detaylı Bilgi İçin Bkz; http://ekutup.dpt.gov.tr/plan/viii/kamuyon/kamuyon.htm 1 Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 479 Kamu yönetimindeki dönüşümlere temel teşkil eden bu çalışmalar içerisinde güncelliği bakımından araştırmanın temelini oluşturan “Kamu Yönetiminin Temel İlkeleri ve Yeniden Yapılandırılması Kanunu”, Türk yerel yönetim sisteminde geleneksel eğilimleri değiştirme ve çağdaş formlara uygun, daha katılımcı ve demokratik bir kamu yönetimi anlayışına geçişi sağlama açısından bir başlangıç konumundadır. 2.3. Kamu Temel Kanununun Beraberinde Getirdikleri Türk kamu yönetiminde yeniden yapılanmaya çerçeve oluşturan kamu temel kanununun çerçevesi; genel gerekçesi ve içeriğinde de açıklanmaktadır. Bu yaklaşıma göre, Türkiye’nin 1990 sonrası karşı karşıya kaldığı bir takım iç ve dış dinamikler son tahlilde ekonomik, sosyal, siyasal ve yönetimsel bunalımları ve krizleri ortaya çıkarmıştır. Ekonomik krizler ve yolsuzluklar, gerek genel olarak kamu yönetiminde özelde ise yerel yönetimlerde yeniden yapılanmaya ilişkin tartışmaları arttırmakla kalmayıp bir zorunluluk haline getirmiştir. 2003 yılı Ekim ayında geniş katılımlı bir çalışmayla somutlaşan ve 2004 yılı basında TBMM gündemine gelen, Kamu Yönetimi Temel Kanunu, yine 2004 yılı itibari ile kabul edilmiştir. “Kamu Yönetimi zihniyetinde, yaklaşımında ve yöntemleri ile organizasyon yapısında köklü değişiklikleri öngördüğü” ifade edilen kanunda bu değişiklikleri etkileyen ve uyaran unsurlar • Ekonomi teorisinde değişim • Yönetim teorisinde değişim • Özel sektörün rekabetçi yapısı ve kaydettiği ilerlemeler • Toplumsal eleştiri ve değişim talebi ile sivil toplumun gelişimi Şeklinde sıralanmaktadır. Görüldüğü gibi kamu temel kanunu gerekçesi de vurgulamaya çalıştığımız değişiklikleri sıralarken “Ekonomi Teorisindeki” değişimleri baş sıraya koymaktadır. Diğer unsurlardan olan “Özel Sektörün Rekabetçi Yapısına” vurgu yapılması da ekonomi teorisindeki değişmelerin bir sonucu olarak 4 Detaylı Bilgi İçin Bkz; http://www.tbmm.gov.tr/kanunlar/k5227.html 480 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan görüldüğünde bu köklü değişimin temelini iktisat teorisindeki dönüşümün oluşturduğunu söylemek olasıdır. Kanunun iktisat teorisini temel alarak vurguladığı ekonomik değişimleri içeren kısımlar incelendiğinde öncelikle “kamunun üretimden çekilmesinin” önemine dikkat çekildiği görülmektedir. Bu bağlamda kanunun içeriği incelendiğinde ekonomik alanda öne çıkan hususlar şu şekilde sıralanmaktadır; • Ağırlıklı olarak iç pazara yönelik üretim yapan kamu kuruluşlarının; yerlerini yenilikçi ve teknoloji temelli firmalara bırakması, bu yolla “doğal tekel” konumundaki kamu üretim alanlarının özel sektöre devredilmesi, • İthal ikameci sanayileşme stratejisinden ihracata dayalı büyüme modeline geçilmesi neticesinde 1990’lardan sonra istenilen performansın yapısal reformlar gerçekleştirilemediğinden ortaya konulamadığı, bu anlamda piyasa ekonomisine geçiş sonrası gerçekleştirilen ilk dalga reformların ardından beklenen yapısal değişimlerin bu kanun ile sağlanması, • Doğrudan yabancı sermaye yatırımlarının arttırılması ile uluslar arası rekabet gücünün geliştirilebileceği, piyasa ekonomisine ağırlık verilmesi ile ülke ekonomisinin nispi konumunun iyileştirilebileceği ve bu yolla GSYİH’da nüfus artışının etkisi ile ortaya çıkan gerilemenin önüne geçilebileceği, • Fiyat istikrarının sağlanması ve fiyat mekanizmasına işlerlilik kazandırılmasının beraberinde enflasyon oranında önemli iyileştirmeler getireceği, bu bağlamda 2002 yılı sonrası reformlar kapsamında planlanan ve gerçekleştirilen düzenlemelerin olumlu katkısının ortaya konması, • Enflasyon oranının aşağı çekilmesinde ve enflasyon ile yaşama algısının kırılabilmesinde siyasi istikrar ile birlikte ekonomik istikrar ve dış şoklardan korunmanın önemine dikkat çekilmesi, • Piyasa mekanizmasına dayalı açık bir ekonomide doğru yönetsel ve mali reformlar sonucu gelir dağılımının iyileştirilebileceği, işsizliğin azaltılabileceği, Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 481 Kamu ekonomisinin temel varsayımlarından kabul edilen “özel sektörün verimsiz gördüğü alanlarda kamunun üretime dâhil olması” tezinin Neo-Klasik bir yorumu olarak tersten okunabilecek bu ifadeler göstermektedir ki ekonomi teorisindeki değişimler olarak ifade edilen hususlar Neo-Klasik teorinin “piyasa ekonomisi rasyonelini” yerleşik hale getirmeye yönelik düzenlemeler bütünü olarak kamu temel kanununa yansımaktadır. Piyasa ekonomisine işlerlilik kazandırılması ve bu yolla ekonomik istikrar içerisinde refah artışının sağlanabilmesi için “değişen toplumsal talepler doğrultusunda daha küçük ve etkin bir devlet” anlayışını temel alan kamu temel kanunu bu kapsamda Türkiye’de kamu yönetiminin yaşadığı sorunları katılımcılık, şeffaflık, etkinlik, merkez-yerel yönetim ilişkileri çerçevesinde ele alarak gelecekte yapısal sorunların ortaya çıkmaması amacı ile teşhislerde bulunan, çok taraflı katılım ile çözümler üretebilen yeni bir yönetim yapısının tesis edilmesinin önemini vurgulamaktadır. Özellikle mevcut yapı içerisinde aşırı büyüme ve merkezileşme sorununun beraberinde optimum ölçeği dikkate almayan, gereksiz ayrıntılara ve kırtasiyeciliğe boğulmuş uyumsuz bir yapılanmayı getirdiğini vurgulayan kanun; halkın beklentilerine uygun kamu hizmeti üretilmesi için kamusal personel rejiminden denetime, kamu yatırım stokunun planlanmasından merkezi yönetimin kaynak kullanımına kadar pek çok alanda yeniden yapılanmayı gerektirecek yönetsel uygulamaları kapsamaktadır. Bu bakımdan yönetsel alandaki uygulamaların da Neo-Klasik teori ile hakim olan ve geleneksel yönetim teorisi ile ikame edilmeye başlanan “yönetişim” kavramının etkilerini taşıdığı görülmektedir. “Piyasa ekonomisi içerisinde devletin küçülerek üretim dışı alanlara kayması ve regüle olmasını” öngören, bu bağlamda yerel yönetimlere ağırlık verilerek pek çok alanda katılımcı şeffaf ve etkin bir kamu yönetimini tesis etmeyi amaçlayan kanunun yönetsel etkilerinin benzerlerini mali alanda da görmek mümkündür. Kamu gelirlerini aşan kamu harcamaları sonucu finansmanın borçlanmaya dayalı yapısını vurgulayan yasada bu durumun rasyonel kaynak tahsisi yapamayan bir mali yapıya yol açtığı, mali açıklar başta olmak üzere performans, bütçe ve güven açıklarına da sebep olduğu belirtilmektedir. Özellikle transfer harcamalarına bağlı artışların Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan 482 gelirler ile uyum içerisinde olmamasının bütçe dengesini bozduğu ve kamu borçlanma gereğini arttırdığı ifade edilmiştir. Bu kapsamda stratejik perspektife dayalı bütçe uygulamasına geçilmesi ile beraber bütçenin amaç-hedef-gerçekleşme sıralaması ile hazırlanması sonucu performans kriteri ön plana çıkmaktadır. Kanunun beraberinde getirdiği uygulamalar ve öngörüler genel bir ifade ile özetlenecek olursa; Mali alanda; • Bütçe ve muhasebe düzeni bakımından “Analitik Bütçe” sistemine geçilmiştir • Stratejik plana dayalı performans esaslı bütçeleme sistemi seçilmiştir • Devlet muhasebesi sisteminde de nakit esaslı muhasebe kayıt yöntemi terk edilmiş; yerine tahakkuk esaslı muhasebe kayıt yöntemine geçilmiştir İdari alanda; • Konsolide bütçe kavramından merkezi yönetim bütçesi kavramına ve uygulamasına geçilmiştir • Katma bütçeli kuruluşların bir kısmının kendilerine en yakın bakanlıklara bağlanması ile birlikte “özel bütçe” uygulamasına geçilmiştir • Sosyal güvenlik vurgulanmıştır kurumlarının tek çatı altında toplanması Toplumsal alanda; • Demokrasinin kurumsallaşmasına bağlı olarak, yerel idarelerin mali yapılarının güçlendirilmesine yönelik çalışmalar ile beraber sivil toplum kuruluşlarının etkinliğinin başta faaliyet etkinlikleri ağırlık kazanacak biçimde arttırılması öngörülmektedir • Katılımcı bütçe anlayışının güçlendirilmesi amacı ile kent konseylerinin tesis edilmesi planlanmıştır Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 483 • Bireyin aidiyet duygusunu geliştirecek “hemşehrilik” anlayışına kurumsallık kazandırılması hedeflenmektedir Ayrıca kanunda Türk kamu yönetiminde merkez ve yerel boyutunda yeniden yapılanmayı gerektiren iç ve dış faktörlere ilişkin önemli analizler yapılmış ve bu bağlamda bir içerik ortaya konmuştur. Kanun kapsamındaki düzenlemelerde, merkezle yerel yönetimler birbirlerinin alternatifi olarak görülmemekte, aralarında görev bölüşümü ve dağılımı vurgulanmaktadır (Kösecik ve Özgür, 2005: 11). Bu yönde yapılan düzenlemelerin Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı ile getirilen ilkelerin önemli bir parçasını oluşturan Subsidiarity (Yerindenlik) ilkesiyle uyumlu olduğu ifade edilebilir. Ayrıca kanunda tekrarla vurgulanan duyarlılık, katılımcılık, şeffaflık vb… gibi ilkelerin Avrupa birliği ile yakınlaşma sürecinde 2003 yılı katılım ortaklığı belgesi kapsamında önem kazandığı ve 2005 yılında başlayan müzakere süreci ile belirginleştiği de söylenebilir. Bu bağlamda kanunun bölgesel entegrasyonlara verdiği önem ve bu doğrultuda gerçekleştirilen reformlar da AB ile uyum sürecinde önem taşımaktadır. Bu noktada kamu temel kanununun mevcut sorunları ortaya koyarak geliştirdiği çözümler incelendiğinde; kanunun başta ekonomik unsurlar olmak üzere pek çok alanda iktisat teorisindeki değişimlerden, bir diğer ifade ile günümüzün hakim teorisi konumundaki Neo-Klasik görüşten etkilendiği ifade edilebilir. Buraya kadar pek çok yönü ve etkileri ile ifade etmeye çalıştığımız “NeoKlasik” teorinin varsayımlarına paralel reformların kanunda izdüşümlerinin olduğu görülmektedir. Bu anlamda mali ve yönetsel reformların temelde iktisat teorisindeki değişimlerden beslendiği bir kez daha vurgulanabilir. 2.4. Kamu Temel Kanununa Yönelik Görüş ve Eleştiriler Başlangıcından bu yana ortaya konulan dört taslağı ve son kanun metni üzerinde şekillenen eleştiriler ve görüşler denetimden insan haklarına pek çok başlıkta ayrı ayrı çalışmalarla ele alınmıştır. Konuya ilişkin çalışmalar incelendiğinde kanunu “müdahaleci devlet-sınırlı devlet” ekseninde ve iktisat teorisi kapsamında inceleyen çalışmalar sınırlı gözükmekle birlikte neredeyse yapılan tüm çalışmaların temelde bu ayrımdan hareketle Neo-Klasik teorinin çeşitli 484 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan varsayımlarından, politika uygulamalarından altyapısından etkilendiği görülmektedir. ve düşünsel Cılga (2009) çalışmasında neo-liberalizm yerine Keynesyen düşüncelerle ekonominin geliştirilmesinin ve sosyal devletin güçlendirilmesinin daha faydalı olacağını ancak bu süreçte özgürlük, demokrasi ve adalet gibi değerlerin temel alınmasının da gerekliliğine dikkat çekmiştir. Arıkboğa (2004) çalışmasında kanunun etkili bir kamu yönetimi sistemi kurmayı amaçladığına dikkat çekerek etkileşim ve toplumsal taleplere duyarlılığın Neo-Klasik teori bağlamında kamu temel kanunu ile artacağını belirtmiştir. Güler (2004) çalışmasında tasarı sürecinde kanunu amaç, ilke ve yaratacağı kurumsal çerçeve bakımından maddeler üzerinden değerlendirmiş, tasarı ile yurttaşların toplumsal fırsat eşitliği ortamına kavuşmasının mümkün olmayacağını ve kamu yönetiminin piyasa mekanizmasına dayandırılan bir yapıya dönüşeceğini vurgulamıştır. Özpençe ve Özpençe (2007) tarafından konunun teorik yapısını inceleyen bir çalışma küreselleşme sürecinde ulus devletin müdahaleci yapısının dönüşümüne ilişkin kamu yönetimi düzenlemelerinin ve politika uygulamalarının en önemli mali egemenlik gücü sayılan vergileme üzerinde olumsuz etkiler yaratacağını; bu sürecin çoğunlukla uluslar arası kuruluşlar tarafından yönetilen bir yapıda yükseldiği vurgulanmaktadır. Köse (2003) benzer biçimdeki teori ağırlıklı çalışmasında “hukuki” rasyonaliteden “işletmeci” rasyonele geçiş ile birlikte reformun pek çok devlet için ön plana çıktığını ortaya koymuştur. Yapılan bir çok çalışmada ise reformun mevzuat değişikliklerinden ibaret olmaması görüşü yer almaktadır. Merkeziyetçi, hiyerarşik, mevzuatçı ve bürokratik yapısı ile Türkiye’de yapılan reform uygulamalarının mevzuat değişikliği ile eşdeğer olduğu; bu bağlamda sıkça karşılaşılan bir durum olarak yönetimdeki her husus için düzenlemeye gitme alışkanlığı vurgulanmaktadır. Sistemin bütününü kapsayan gelişmeye açık bir bakış açısına ve yönetim kültürüne olan ihtiyacın söz konusu kanun kapsamında giderilmesi hususunda bazı çekinceler bu çalışmalarda ifade edilmektedir. Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 485 Tasarının tartışıldığı dönemde Görmez; (2000) tarafından ortaya konulan çalışmada kamu yönetiminin yapısı irdelenmiş; yapılacak reformların içermesi gereken değerler ortaya konulmaya çalışılmış ve bu nitelikleri içeren bir reformun demokrasinin yerleşmesine de katkı sağlayacağı vurgulanmıştır. Öte yandan Aykaç, Yayman ve Özer; (2003) tarafından yapılan çalışmada kamu yönetimindeki idari reformlar eleştirel bir bakış ile ele alınmış; yapılmak istenen reformların bir takım yasal düzenleme manzumesinden öteye geçemeyeceği ve tekrarlanan reform çabalarının sosyal gerçeklikten uzak, azgelişmişlik sendromuna bağlı geliştiği vurgulanmıştır. Ayrıca yönetim sisteminin her arızalı noktası için bir düzenleme yerine bütünlükçü bir yaklaşımın yerinde olacağı da ifade edilmiştir. Yıkılmaz (2004) çalışmasında reformun gerekliliğinden söz etmiş; ancak mevcut hali ile tasarının içeriğinin reformist yapıdan uzak, süslü söylemler ile donatılmış olduğuna işaret etmiştir. Fakat söz konusu çalışma olması gerekeni açıklamamaktadır. Kanunun genel gerekçesini denetim bakımından inceleyen ve maliye müfettişleri derneği tarafından hazırlanan bir çalışmada (2003) ise; tasarı ile hedeflenen bağımsız denetimin ve iç denetçiliğin bağımsız denetimi ve profesyonel müfettişliği ortadan kaldıracağı, bu açıdan denetim kurumlarında yılların birikimi ile oluşan kurumsal hafızanın silineceğine dikkat çekilmiş ve bunun olumsuz sonuçlara yol açacağı vurgulanmıştır. Kuluçlu; (2009) aynı şekilde kanunun denetim yönünü ele almış; denetim sisteminde reformu desteklemekle birlikte düzenlemelerin denetim sistemini zarar verici rekabetten korumasına imkan sağlayacak şekilde yapılmasını öne çıkarmıştır. Yaman da; (2009) kanunu denetim yönü ile ele almış; çalışmasında benzer sonuçlara ulaşmış; ayrıca olması gerekeni ortaya koymaya yönelik çeşitli öneriler belirtmiştir. Karahanoğulları (2009) çalışmasında kanunu hukuki ve kamu hizmeti bakımından incelemiş, mevcut hali ile kanunun anayasaya aykırı olduğunu beyan ederek buna karşın bütünlükçü bir reforma ihtiyaç olduğunu ifade etmiştir. Saran (2009) ise kamu yönetiminin yeniden yapılanması kapsamında yıllardır sürdürüldüğü halde sonuçsuz kalan değişim projelerinin 21. Yüzyıldaki temel hedefleri kapsayabilecek anlam ve değerlere sahip gözükmediğine dikkat çekmektedir. Ayrıca Eroğlu ve Özdamar (2006) tarafından yapılan 486 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan çalışmada devletin ekonomideki rolünün düzenleyici olması yönünde öneriler yapılmış, kamu yönetiminin bu çerçevede yapılanması ile sürecin hızlanacağı ve imalat sanayinin rekabet gücünün artacağı öne sürülmüştür. Kanunun içeriğine ilişkin yapılan çalışmaların yanı sıra uygulama sonuçları bakımında da kanun çeşitli sendika, dernek ve Sivil Toplum Örgütleri tarafından değerlendirilmiştir. Bu değerlendirmelerden kamu-sen’in görüşleri kanunun amaçlarının daha çok geniş toplumsal katılımlı reformlarda araç olarak geliştirilip uygulanmasının yararlı olacağı yönündedir. Müsiad kanunun getireceği dönüşümlerin toplumda temel hak ve özgürlükleri geliştireceği konusunda fikir bildirmiştir. Tesev’de benzer biçimde kanunun ilke ve uygulamalarını memnuniyetle karşılamış ve desteklemiştir. Kanunun çalışma hayatı üzerindeki etkileri hakkında görüş bildiren çeşitli meslek odaları ise “performansa dayalı” ücret sisteminin çalışanlar arasında dayanışma ve örgütlenmeyi azaltacağı hususunda fikir birliğine varmış durumda gözükmektedir. Bu değerlendirmeler de göstermektedir ki; kamunun yeniden yapılandırılmasında, iktisadi düşüncedeki değişmeler ülkelerin kamu yönetimi yapısını da etkilemekte ve değiştirmektedir. Türk kamu yönetimi anlayışının da kastedilen biçimde Neo-Klasik iktisat teorisindeki değişimlerden nasibini aldığı ifade edilebilir. Tasarı, kanun ve yeni yasalar, eksikliklerine rağmen bu yönde önemli ve şimdiye kadar atılamamış adımları içerdiğinden dolayı, yapıcı eleştirilerin yanında bazen “yapılmış olmak için yapılan” ya da ideolojik önyargılarla yapılan eleştirilere de konu olmaktadır. Yasanın sürekli olarak söylenen ama bir türlü gerçekleştirilemeyen reform çalışmalarının tümünü kapsayan bir nitelik taşıması, tepkileri artırmaktadır. Ancak, yeniden yapılanmanın uzun tarihi geçmişi göz önünde bulundurulduğunda, atılan adımların hem içerik hem de kapsam bakımından önceki dönemdeki çabaların oldukça ilerisinde olduğu ifade edilebilir. Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 487 SONUÇ ve DEĞERLENDİRME Kamu yönetimi zihniyetinde, yaklaşımında ve yöntemleri ile organizasyon yapısında köklü değişiklikleri öngördüğü ifade edilen kamu temel kanununun ortaya koyduğu değişimler üzerinde yapılan tartışmaların çıkış noktası “kamunun müdahale alanının saptanması” olarak şekillenmektedir. Bu süreçte devletin mutlak biçimde ekonominin üretim ve bölüşüm ilişkilerinde aktif rol almasını savunan “Keynesyen Görüş” ile sınırlı müdahale yetkilerinin devlete verilmesini savunan “Neo-Klasik” görüş karşılıklı fasit eleştirilerini ortaya koymaktadır. Bu iktisadi tartışmaların etkileri mali alanda ve kamu yönetimindeki uygulamalarda da kendisini göstermekte; Fordist ve bürokratik ilkeleri reddeden postmodern kamu yönetimi yaklaşımları, batıya oranla gecikmeli de olsa küresel değişim sürecinin kaçınılmaz bir biçimde çekim alanına giren Türk Kamu Yönetimi üzerindeki etkilerini birçok bakımdan hissettirmektedir. Türk kamu yönetiminin geldiği noktada karşı karşıya bulunduğu yönetim sorunları ekonomik, siyasi, ve toplumsal nitelikli sorunlara yol açmakta ve bu sorunları büyütmektedir. Öte yandan Avrupa Birliği üyeliğine adaylık sürecinde yapılacak reformlara hız verilmesi zorunluluk kazanmıştır. Söz konusu reformların büyük bölümünü kamu ekonomisine ve yönetimine ilişkin reformlar oluşturmaktadır. Bu bağlamda son dönemde ortaya konulan Kamu Yönetimi Temel Kanunu ile devletin görev, yetki, kaynak ve sorumluluklarının piyasaya, yerel yönetim birimlerine, merkezin taşra birimlerine ve sivil topluma devri konusunda ciddi adımlar atılmıştır. Kanun kapsamında pek çok alanda öngörülen ve gerçekleştirilen reformların çıkış noktasının Neo-Klasik iktisat teorisi olduğu, bu teorinin pek çok varsayım ve politika uygulaması ile kamu temel kanununa “temel” oluşturduğu görülmektedir. Bir takım eksiklikleri ve eleştirilebilecek noktaları bulunmakla birlikte bu kanun, doğru bir biçimde uygulanabilirse yerel yönetişimin Türkiye’de uygulanmasına önemli katkılar sağlayabilme potansiyeli taşımaktadır. Ancak bu yapılanma sürecinde yönetişimin temel aktörleri içinde yer alan sivil toplum kuruluşlarının ve benzeri kurumların ortaya koyduğu haklı eleştiriler de dikkate alınmalı ve gerek kanun tartışılırken gerekse uygulama aşamasında bu aktörler göz ardı edilmemelidir. Bu nedenle, kamu reformu gibi, kamu Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan 488 kesimini ve toplumu çok yakından ilgilendiren bir konuda, reformun gerekçesi ve hedefleri konusunda kamuoyunu yaygın şekilde bilgilendirmeli, ikna etmeli, değişik toplum kesimlerinin reform ile ilgili arayış ve tartışmalarına mümkün olan en geniş katılım sağlanmalıdır. Yapılan reformların gerçek anlamda hayata geçirilebilmesi için, toplumun üzerine düşen çeşitli sorumluluklar vardır. Hemşehrilik bilincinin kurumsallaştırılması, kent konseylerinin işlevsel hale getirilmesi gibi önemli reformların yerleşik hale gelmesi; öte yandan Anayasanın da bir emri olan hizmette halka yakınlık (subsidiarity) ilkesinin geliştirilmesine yönelik çalışmaların toplumsal duyarlılık ile algılanıp çeşitli düzeylerde katılım gösterilmesi ve desteklenmesi demokratik toplumun gelişim sürecine de önemli katkılar sağlayacaktır. Mevzuatın değişmesi, kamu yönetimindeki işleyişi, çoğu zaman radikal biçimde değiştiremez. Bu bağlamda Kamu kurum ve kuruluşlarını değişime zorlayacak asıl faktör, yeni döneme özgü toplumsal talepler olacaktır. Toplumsal talebin yetersiz olduğu bir değişim gündeminin istenilen ölçüde başarılı olabilmesi zordur. Dolayısıyla bu yeni süreci bugüne kadar olduğu gibi yine iktisat teorilerindeki gelişmelere bağlı olarak yönetim teorisi, özel sektörün rekabetçi yapısının gelişimi ve sivil toplum örgütlerinin demokratikleşme sürecindeki etkileşimleri ile toplumsal talepler birlikte şekillendirecektir. KAYNAKÇA AKALIN, Uğur Selçuk (2002); “Sermayenin Uluslararasılaşması (Globalizasyon) ve Demokrasi”, Don Kişot Yayınları, İstanbul AKTAN, Coşkun Can, Dilek Dileyici, İstiklal Vural (2005); “Kamu Ekonomisi ve Kamu Politikaları”, Seçkin Yayınevi, Ankara AKTAN, Coşkun Can (2007), “Yeni Değişim Dinamikleri ve Devletin Yeni Rolü”, http://www.canaktan.org/yeni-trendler/devletfelsefe/degisim-devletin-rolu.htm, 22-12-2009 ARIKBOĞA, Erbay (2004); “Kamu Yönetiminde Değişim Nereye?”, http://posta.marmara.edu.tr/~earikboga/yayin/KYTK.pdf Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 489 AYKAÇ Burhan, Hüseyin Yayman ve Mehmet Akif Özer, (2003), “Türkiye’de İdari Reform Hareketlerinin Eleştirel Bir Tahlili”, Gazi Üniversitesi İİBF Dergisi, Sayı:2, s. 153-179 CILGA, İbrahim (2009); “Küreselleşme Sürecinde Devlet Sorunu ve Kamu Yönetiminin Yeniden Yapılanması”, www.sosyalhizmetuzmani.org/kuresellesmevekamu.doc DEMİRCAN, Esra (2005); ““Karşılaştırmalı Bir Perspektiften Kamu Mali Yönetiminde Türk Bütçe Sistemi ve Analitik Bütçe Sistemine Geçiş”, Muhasebe ve Finansman Dergisi, Sayı:25, s. 60-69 DPT (2000); “Küreselleşme, Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı, Özel İhtisas Komisyonu Raporu”, Yayın No:2544, Ankara ENER Melihe ve Esra Demircan (2007); “Müdahaleci Devlet Anlayışının Erozyonu: İktisat ve Maliye Politikalarında Değişim-Türkiye Örneği”, Karamanoğlu Mehmetbey Üniversitesi, İİBF Dergisi, Sayı:13, s. 205-234 ERBAY, Yusuf (1998); “Kavram Olarak Küreselleşme”, Yeni Türkiye Dergisi, Sayı:19, s. 168-174 EROĞLU Ömer ve Gökhan Özdamar (2006), “Türk İmalat Sanayinin Rekabet Gücü Üzerine Bir İnceleme”, Akdeniz Üniversitesi İİBF Dergisi; S:11, s.85-104 ERYILMAZ, Bilal (1997); “Yerel Yapılanması”, Birleşik Yayıncılık, Yönetimlerin Yeniden İstanbul GÖRMEZ, Kemal (2000); “Demokratikleşme Açısından MerkezYerel Yönetim İlişkileri”, Gazi Üniversitesi İİBF Dergisi, Sayı: 4, s. 81-88 GÜL, Hüseyin (2005); “Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısına Adem-i Merkezileşme-Küreselleşme Dinamikleri ve Yönetimi Geliştirme Açılarından Bakış”, Nobel Yayınevi, Ankara 490 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan GÜLER, Birgül (2004); “Kamu Yönetimi Temel Kanunu Üzerine”, www.cydd.org.tr/dosya/kamuyonetimitemelkanunu.doc İYİBOZKURT, Erol (1999); “Küreselleşme ve Türkiye”, Ezgi Kitabevi Yayınları, Bursa. KALAGAN, Gökhan (2010); “Türkiye’de 1980 Sonrası Bürokratik Dönüşüm”, Beta Yayınları, İstanbul KARAHANOĞULLARI Onur; “Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısının Hukuk ve Kamu Hizmeti Alanı Bağlamında İncelenmesi” http://80.251.40.59/politics.ankara.edu.tr/.../kytkhukukkamuhiz meti.pdf KÖSE Ahmet Haşim, Fikret Şenses ve Erinç Yeldan (2003), “İktisat Üzerine Yazılar II: İktisadi Kalkınma, Kriz ve İstikrar”, İletişim Yayınları, İstanbul KÖSE, Ömer (2003); “Küreselleşme Sürecinde Devletin Yapısal ve İşlevsel Dönüşümü”, Sayıştay Dergisi, S:49, s.3-46 KÖSECİK Muhammet ve Hüseyin Özgür (2005); “Yerel Yönetimlerde Reform: Geleneksel Modelin Değişim Süreci”, Nobel Yayınevi, Ankara KULUÇLU, Erdal (2009); “Yönetimin Denetiminden Denetimin Yönetimine”, www.tkgm.gov.tr/turkce/dosyalar/diger%5Cicerikdetaydh233. pdf MALIYE MÜFETTIŞLERI DERNEĞI (2003); “Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısı Taslağı Gerekçesinin Denetim Bakımından Değerlendirilmesi”, Kamu Yönetimi Dünyası Dergisi, S:16, s.46-50 ÖKMEN, Mustafa (2005); “Küreselleşme Sürecinde Yerelleşme Eğilimleri ve Yerel Yönetimler”, Nobel Yayınevi, Ankara ÖLMEZOĞULLARI, Nalan (2000); “Yeni Ekonomi ve Etkileri”, İktisat Dergisi, Sayı:406 s. 48-54 Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 491 ÖMÜRGÖNÜLŞEN, Uğur (2003); “Kamu Sektörünün Yönetimi Sorununa Yeni Bir Yaklaşım: Yeni Kamu İsletmeciliği”, Çağdaş Kamu Yönetimi-1, Nobel Yayını, Ankara, s. 3-43 ÖZPENÇE İDİKUT Aylin ve Özay Özpençe (2007); “Küreselleşme ve Uluslar arası Kuruluşların Ulus Devletin Vergilendirme Yetkisine Etkileri”, Uluslar arası İnsan Bilimleri Dergisi, C:4, S:1, s.11-32 SARAN, Ulvi (2009); “Küresel Değişim Dinamiklerinin Kamu Yönetimi Alanındaki Etkileri”, www.sobiadacademy.net/sobem/e-kamuyonetim/kamudakalite/saran1.pdf ŞİRİNER İSMAİL ve Murat Aydın (2005); “Mali Egemenliğin Sınırlandırılması: Vergilendirme Yetkisi ve IMF”, Vergi Sorunları Dergisi, Sayı:196, s. 188-207 TEKEOĞLU, Muammer (1999); “Küreselleşme Sürecinde Devletin Ekonomideki Yeni Fonksiyonları ve Türkiye”, Erciyes Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Dergisi, Sayı:15, s. 67-74 TOKATLIOĞLU, Yıldız Mircan (2005); “Küreselleşme ve Kamu Hizmetleri”, Alfa Aktüel Yayınları, Bursa YAMAN, Adem (2009); “Kamu Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması Sürecinde Türk Denetim Sistemine Genel Bir Bakış”, http://icden.meb.gov.tr/digeryaziler/turk_denetim_sis.pdf YAŞAMIŞ, Firuz Demir (1997); “Kamu Yönetimi Kuramında ve Uygulamasında Yeni Gelişmeler”, Türk İdare Dergisi, Sayı:417, s. 10-27 YIKILMAZ, Necla (2004); “Kamu Yönetimi Reformu ve Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısı”, Metalurji Dergisi, S:136, s.45-53 YILMAZ, Abdullah (2007); “AB’ye Uyum Sürecinde Türk Kamu Yönetiminin Dönüşümü Üzerine Notlar”, Dumlupınar Üniversitesi Sosyal Bilimler Dergisi, Sayı:17, s. 215-240 Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 493 FAKTÖR GELİRLERİNİN TOPLUMSAL VERGİ YÜKÜ Doç. Dr. Temel GÜRDAL Sakarya Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Yrd. Doç. Dr. Nurullah ALTUN Sakarya Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Öğr. Gör. Metin KÜÇÜK Sakarya Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Arş. Gör. Cahit ŞANVER Sakarya Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi GİRİŞ Kamu kesimine hukuki zorunluluk altında aktarılan kaynakların çeşitli açılardan boyutlarını ortaya koyma ve etkilerini değerlendirmede farklı vergi yükü hesaplamaları kullanılmaktadır. Vergi yükü ile ilgili hesaplamalar, vergilerin çeşitli yönlerden etkilerini ortaya koymak açısından işlevsel olduğu gibi mevcut vergi sistemini değerlendirmek ve ideal bir vergi sistemi oluşturmak açısından da yolgösterici nitelik taşırlar. Türkiye’de vergi yükünün dağılımına ilişkin olarak çeşitli araştırmalar yapılmıştır. Ancak yeterli ve analize elverişli veri temini konusundaki sınırlılıkların da etkisiyle faktör gelirlerinin vergi yükü hesaplarının yapılmasında sorunlar bulunmaktadır. Bu konuda yapılmış son araştırmalar 2000 yılı öncesi verileri içeren araştırmalardır. Sözkonusu araştırmalar faktör gelirleri ile ödenen vergiler arasındaki ilişkilere dayalı bir vergi yükü hesabını ortaya çıkarmaya çalışmaktadırlar. Faktör gelirlerinin vergi yükü hesapları, üretim faktörlerinin üretimden aldıkları payların ne kadarının devlete aktarıldığını göstererek devletin üretim faktörlerine yönelik takip ettiği politikaları değerlendirmede kullanılabilmesi bakımından yol gösterici olabilir. 494 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan Ancak bu hesaplamada nüfus unsurunun olmaması önemli bir eksiklik olarak eleştiri konusu edilebilir. Bu eksikliği gidermek bakımından faktör gelirlerinin toplumsal vergi yükü kavramı çerçevesinde nüfus unsurunu da hesaba katmak suretiyle daha anlamlı vergi yükü karşılaştırmaları yapmak ve takip edilen politikaları değerlendirmek yararlı olabilir. Faktör gelirlerinin vergi yükü hesabında nüfus faktörünün de yer alması faktör gelirleri arasındaki yük karşılaştırmalarının gerçeği daha iyi yansıtmasını sağlayabilir. Bu nedenle nüfus faktörünü dikkate almayan faktör gelirleri vergi yükü araştırmaları vergi politikalarına benimsenmiş tercihler bakımından doğru yön vermede yeterli olamayabilir ya da en azından mevcut durumu gerçeğe uygun yansıtamayabilir. Bu çalışmada faktör gelirlerinin vergi yükünün hesaplanmasında toplumsal vergi yükü yaklaşımının dikkate alınması ve bu çerçevede eldeki veriler ölçüsünde faktör gelirlerinin vergi yükünün hesaplanması amaçlanmıştır. Ortaya konulacak vergi yükü yaklaşımı, faktör gelirlerinin vergi yükü hesaplamalarına vergi ve gelir unsuru yanında nüfus unsurunu da eklemeyi öngörmektedir. Böylece faktör gelirlerininin vergi yükünün nüfus unsurunu da içerecek şekilde hesaplanması öngörülmüştür. Faktör gelirlerinin vergi yükünün hesaplanmasında, özellikle faktör gelirlerinin dağılımına ilişkin yeterli ve güvenilir verilerin bulunması önem taşımaktadır. Diğer vergi yükü hesaplarında gelir unsuruna ilişkin değerlere ulaşmak büyük ölçüde mümkün olduğu halde faktör gelirlerinin vergi yükünün hesaplanmasında yer alan ayrı ayrı faktör gelirlerine ilişkin değerlere ulaşmakta önemli sorunlarla karşılaşılmaktadır. Gelir vergisi sisteminin kendine özgü gelir tanımına sahip olması ve vergilemede genel olarak üniter sistemin belimsenmiş olması ayrı ayrı faktör gelirlerinin belirlenmesini zorlaştırmaktadır. Faktör gelirlerinin belirlenmesine ilişkin güvenilir verilerin oldukça az olması ve yıllar itibarıyla hesaplama yapmak için yeterli ve güvenilir verinin bulunmaması faktör gelirlerinin vergi yükü hesaplarının yapılmasını zorlaştıran en önemli hususlardandır. Faktör gelirlerinin toplumsal vergi yükünün hesaplanmasında diğer bir önemli unsur, vergilerin faktörlere göre belirlenmesinde söz Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 495 konusu olmaktadır. Türk gelir vergisi sistemi ağırlıklı olarak kaynak teorisine göre vergilendirilmeyi esas almış olmakla birlikte kaynak teorisi ile açıklanamayan unsurlara da sahiptir. Ayrıca vergilendirmede ilke olarak üniter sistemin benimsenmiş olması ve önemli ölçüde tevkifat yoluyla vergilemeyi içermesi nedeniyle yayınlanmış vergi istatistiklerinin gelir unsurlarına göre düzenlenmemiş olması, ayrıca son yıllara ilişkin bazı ayrıntılı vergi istatistiklerinin yayınlanmamış olması, faktör gelirlerinin vergi yükünün hesaplanmasında önemli kısıtlardır. Faktör gelirlerinin vergi yükü ya da toplumsal vergi yükü hesaplanırken, faktör gelirleri üzerindeki tüm vergilerin dikkate alınması gerekir. Bu çerçevede faktör gelirlerinin toplumsal vergi yükünün geniş anlamdaki hesabından söz edilebilir. Ancak vergi sisteminin yapılanması nedeniyle tüm vergilerin tam olarak faktör gelirlerine göre ayrımını yapmak mümkün olmadığından, dar anlamda faktör gelirlerinin toplumsal vergi yükü çerçevesinde faktör gelirlerinin üzerindeki vergilerden, faktör gelirlerine göre dağıtılması daha kolay olanlar gelir üzerindeki vergiler üzerinde durulmaktadır. Buna rağmen yukarıda belirtilen nedenlerle bu vergiler bakımından da vergileri ayırmada önemli sorunlar bulunmaktadır. Bu çalışmada dar anlamda faktör gelirlerinin vergi yükünün hesabında faktör gelirleri üzerindeki gelir vergisi, kurumlar vergisi ve sosyal güvenlik kesintileri dikkate alınacaktır. 1. VERGİ AÇIKLAMALAR YÜKÜNE İLİŞKİN KURAMSAL Hangi amaçla alınırsa alınsın zorunlu olarak devlet tarafından alınan kaynakların, içinden ödendiği kaynak ile ilişkisi vergi yükü kavramı ile ifade edilmektedir. Vergi yükü, verginin içinden ödendiği kaynak türü ve yapısına göre farklılaştığı gibi ödenen vergi türüne göre de farklılaştırılabilir. Hatta vergi ve içinden verginin alındığı kaynağın alanına, bölgesinin özelliklerine, verginin konusuna, mükellefine, mükellefin içinde yer aldığı coğrafi bölgeye ve bunun gibi vergi yükünü etkileyen unsurlara göre çok değişik açılardan ve değişik amaçlar için anlamlı olabilecek vergi yükü hesaplamaları yapılabilir. 496 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan Vergi yükü hesaplamalarının önemi ve fonksiyonları çeşitli vergi yükü kavramları açısından değişmektedir. Genel olarak vergi yükü hesaplamaları, özellikle maliye politikalarını belirlemede önem taşımaktadır ve bu güne kadar vergi yüküne ilişkin vergi yükü ve vergi yükünün çeşitli yönleri ile ilgili çok sayıda araştırma yapılmıştır 1 Vergiler özel kesimden kamu kesimine zorunlu olarak ve doğrudan bir karşılığı olmaksızın aktarılan kaynakları gösterdiğinden, vergi yükü hesapları, özel kesim üzerinde devletin ne kadar yük olduğunu veya diğer açıdan devletin sunduğu hizmetlerin maliyetinin boyutlarını ortaya koymada önemli bir göstergedir 2. Vergi yükü hesaplamaları vergi adaleti ile ilgili analizler bakımından temel göstergeler arasında yer alır. Ayrıca vergi adaletinin sağlanması açısından vergi sisteminin düzenlenmesinde yol gösterici nitelik taşır 3. 1.1. Toplam Vergi Yükü ve Toplumsal Vergi Yükü Bir ekonomideki toplam vergi ve vergi benzeri gelirlerin milli gelire oranına toplam vergi yükü denilmektedir 4. Toplam vergi yükü ekonomideki kaynakların vergileme yoluyla devlet kesimine aktarılılan kısmını gösterir. Başka bir ifadeyle ekonomide devletin boyutlarını ve müdahale düzeyini gösterir. Toplam vergi yükü uluslararası karşılaştımalar bakımından kullanılmaktadır. Toplam vergi yükü yanında karşılaştırmalar bakımından anlamlı olan bir kavram olarak toplumsal vergi yükünden söz edilebilir. Vergi yükü ile ilgili araştırmalardan bazıları; Memduh Yaşa, Vergi Yükü Hesaplama Usulleri ve Mukayeseleri, Sermet Mat., İstanbul, 1962; Salih Şanver, Türkiye’de Vergi Yükü Meseleleri, İktisadi Araştırmalar Tesisi V-1966, Doğan Kardeş Matbaacılık San. A.Ş. Basımevi, İstanbul, 1966; Haluk Anıl, Türkiye’de Vergi yükü (1950-1970), Ankara, AİTİA Yayınları, Emel Matbacılık, 1973; H. Üren Arsan, Vergi Yükü Üzerine Bir İnceleme: Teori, Metodoloji ve Türkiye’ye Ait Bazı Hesaplar, İkinci Baskı, Ankara, A.Ü. Basımevi, 1975; John Creedy, 2 Vergi yükü hesaplamalarının önemi konusunda geniş bilgi için bkz.Yaşa, a.g.e., 6-12; Aykut Herekman, Kamu Maliyesi, C.2, Sevinç Mat., Ankara, 1990;, s.161-164; Sakıp Şeker, Türkiye’de Ücretliler Üzerindeki Vergi Yükü, Türk Harb İş Sendikası, Rekor Ofset, Haziran, 1994, s.29. 3 Arsan, a.g.e., s.6. 4 Halil Nadaroğlu, Kamu Maliyesi Teorisi, 7. Baskı, İstanbul, Beta Basım Yayın Dağıtım A.Ş., 1989, s.260; Anıl, a.g.e., s.16. 1 Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 497 Toplumsal vergi yükü ise belirli bir dönemde bir ekonomide ödenen vergi ve benzeri gelirlerin, sözkonusu dönemde elde edilen gelire oranı nüfus unsuru da dikkate alınarak hesaplanmaktadır. Bu bakımdan toplumsal vergi yükünün ülkeler ararası karşılaştırmalar bakımından olduğu gibi farklı toplumsal vergi yükü kavramlarının da karşılaştırmalar açısından daha anlamlı veriler ortaya koymaya uygun olduğu söylenebilir 5. 1.2. Faktör Gelirlerinin Vergi Yükü Faktör gelirlerinin vergi yükü, her bir üretim faktörünün üretimden aldığı pay olan gelirlerin üzerinden ödenen vergilerin, söz konusu üretim faktörü gelirlerine oranlanması suretiyle bulunur 6. Faktör gelirlerinin vergi yükü, gerek vergi adaleti bakımından gerekse ekonomik istikrar ve kalkınma bakımından kalkınma planları ve vergi politikalarına yön verecek çok önemli verileri ortaya koyacak niteliktedir 7. 1.3. Faktör Gelirlerinin Toplumsal Vergi Yükü Faktör gelirlerinin toplumsal vergi yükü, belli bir dönemde her bir üretim faktörünün üretimden aldığı pay olan gelirlerin üzerinden ödenen vergilerin, aynı dönemde nüfus unsuru da dikkate alınarak söz konusu üretim faktörü gelirlerine oranlanması suretiyle bulunur. Bu vergi yükü hesaplaması faktör gelirleri arasındaki vergi yükü dağılımını ortaya koyabilecek nitelik taşıması nedeniyle gerek vergi adaleti bakımından, gerekse ekonomik istikrar ve kalkınma bakımından kalkınma planları ve vergi politikalarına yön verecek çok önemli işlevler yerine getirebilir. Faktör gelirlerinin toplumsal vergi yükü, faktör gelirleri arasında daha anlamlı vergi yükü karşılaştırmaları yapmak bakımından da önem taşımaktadır. Ancak bu Toplumsal vergi yükü hakkında geniş bilgi için bkz. Anıl, a.g.e., s. 29-48. Bu vergi yükü kavramına efektif vergi yükü de denilmektedir. Bkz. DPT, Gelir Dağılımı ve Politikaları, Yedinci Beş Yıllık Kalkınma Planı Gelir Dağılımı ve Politikaları Özel İhtisas Komisyonu Raporu, Ankara, DPT Yayınları, 1994, s. 91. 7 Nitekim VII. Beş Yıllık. Kalkınma Planında faktör gelirlerinin vergi yükleri verilerek söz konusu veriler vergi politikası bakımından yol gösterici önemli bir unsur olarak kullanılmaktadır. (DPT, VII. Beş Yıllık Kalkınma Planı). 5 6 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan 498 fonksiyonların yerine getirilebilmesi açısından yeterli ve güvenilir istatistiklere ihtiyaç vardır 8. 2. FAKTÖR GELİRLERİNİN TOPLUMSAL VERGi YÜKÜ HESAPLARINDA YERALAN UNSURLAR Vergi yükü hesaplarında dikkate alınacak unsurların kapsamı bulunacak sonuçların yanıltıcı olup olmaması bakımından önemlidir. Faktör gelirlerinin toplumsal vergi yükü hesaplarında yer alan unsurlar çerçevesinde vergi, verginin içinden ödendiği iktisadi kaynağı temsil eden faktör gelirleri ve nüfus unsurundan söz edilebilir. 2.1. Vergi Unsuru Vergi yükünün hesaplanmasında vergi kapsamında nelerin yar alacağının belirlenmesi önem taşımaktadır. Vergi kapsamında bazı vergiler veya vergi olarak değerlendirilebilecek unsurlar hesaplamaya dahil edilir ya da hesaplama dışı bırakılırsa hesaplama sonucu bulunacak vergi yükü düşük ya da yüksek çıkabilir. Bu nedenle vergi yükü kavramına göre de değişebilecek olan vergi kapsamının açık bir şekilde belirlenmesi önemlidir. Vergi yükü hesaplarına hangi vergilerin gireceği konusu ele alınırken yapılacak vergi yükü hesaplamasının türü de dikkate alınmalıdır. Farklı vergi yükü hesaplamalarında vergi unsurunun kapsamı farklı tanımlanabilir. Vergi yükü hesaplamalarında, vergi kapsamında vergi ve resimlerin yer alması gerektiği görüşü, vergi unsurunun kapsamı belirlenirken mali yükümlülüklerin adına değil içeriğine bakılması düşüncesine dayanmaktadır. Ayrıca bu çerçevede şerefiyeler, harçlar, parafiskal yükümlülükler, kamu iktisadi teşebbüsleri kârları gibi unsurlar üzerinde de durulmaktadır. Söz konusu ödemelerin vergi kapsamına alınmasına ilişkin tartışmaların temelinde bunların vergiye benzeyen ve vergiden ayrılan yönleri bulunmaktadır. Harçların vergi kapsamına alınmaması bunların bir hizmet karşılığı alınan para olmasına dayandırlmaktadır. Ancak harçlar birçok durumda harca tabi hizmetten yararlanabilmek için zorunlu bir ödeme 8 Bu konuda ayrıca bkz. Şeker, a.g.e., s. 28. Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 499 olması dolayısıyla vergi niteliğindedir bundan dolayı vergi kapsamına alınması gerektiği belirtilmektedir. Şerefiyelerin de hizmet karşılığı niteliği ileri sürülerek vergi kapsamı dışında tutulması düşüncesine karşı, söz konusu ödemenin mükellefin isteği dışında bir yararlanma nedeniyle alındığı belirtilerek karşı çıkılmakta ve bunların da vergi kapsamında değerlendirilmesi gerektiği belirtilmektedir. Parafiskal yükümlülükler, bir kamu hizmeti karşılığı ve devletin verdiği yetkiye dayalı olarak zorunlu olarak alındıklarından, ayrıca, bu ödemeler mükelleflerin satınalma güçlerinde azalışa yolaçtıklarından vergi kapsamına alınmaları gerektiği kabul edilmektedir. Uluslararası karşılaştırmalarda da sosyal güvenlik kesintilerinin vergi kapsamı içinde değerlendirildiği görülmektedir 9. Kamu iktisadi teşebbüslerinin kârlarının dolaylı vergi gibi kabul edilerek vergi kapsamına alınması gerektiği üzerinde durulmaktadır. Bu konuda söz konusu değerlerin vergi yükü hesapları içinde ele alınması yerine daha çok kamu sektörü payının hesaplanmasında ele alınmasının uygun olacağı da belirtilmektedir 10. Bütün bunlara ek olarak verginin yansıması sorunu vergi yükü hesaplamalarının doğru bir şekilde ortaya çıkmasının önünde önemli bir etkendir. Bu nedenle yapılacak hesaplama sonucu çok yüksek çıkan bir vergi yükü aslında düşük ve çok düşük çıkan bir vergi yükü de yüksek olabilir. Bunun giderilmesi için vergi yansımasının da dikkate alınması gerekmektedir. Gerçek anlamda ve tam olarak vergi yansımasını dikkate alarak vergi yükü hesaplamasını gerçekleştirmek mümkün olmadığından bazı varsayımlar altında vergi yansıması dikkate alınarak hesaplamalar yapılabilir. Ancak yansıma ile ilgili varsayımlarda birçok tartışma bulunmaktadır. Vergi kapsamında değerlendirilecek unsurların belirlenmesinde temel faktörlerden birisi de yapılacak vergi yükü hesaplamasının türüdür. Hangi vergi yükü hesaplaması yapılıyorsa ona göre hesaplamaya katılacak vergiler belirlenecektir. Toplam vergi yükünün OECD, OECD Ülkelerinde Vergileme, Çev. Nevzat Saygılıoğlu, Ankara, Feryal Matbaacılık San. ve Tic. Ltd. Şti. 1992, s. 36. 10 Anıl, a.g.e, 23-25; Şanver, a.g.e., s. 15-17; Arsan, a.g.e., s. 79-80. 9 500 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan hesaplanmasında yer alacak vergiler ile gerçek vergi yükü veya sektörel vergi yükü hesaplanmasında yer alacak vergiler ve kapsamı farklı olabilir. Faktör gelirlerinin toplumsal vergi yükü hesaplanırken, faktör gelirlerinden alınan vergiler ve vergi benzeri ödemeler dikkate alınmalıdır. Faktör geliri sahiplerinin elde ettiği gelirler üzerindeki vergiler ve diğer kesintiler dikkate alınırken, faktör geliri sahiplerinin karşı karşıya kaldığı ve ödediği vergiler içerisinde dolaysız ve dolaylı vergiler yer almaktadır. Bu açıdan faktör gelirlerinin toplumsal vergi yükü hesaplanırken vergi kapsamı geniş ve dar olmak üzere genel olarak iki çerçevede ele alınabilir. Vergi kapsamı geniş anlamda ele alındığında faktör gelirlerinin toplumsal vergi yükü hesaplanırken, hem dolaylı hem de dolaysız vergilerin tamamının vergi yansımasıyla birlikte ele alınması gerektiği söylenebilir. Dolaysız vergiler kapsamında, gelir vergisi, kurumlar vergisi, motorlu taşıtlar vergisi, veraset ve intikal vergisi, emlak vergisi ve sosyal güvenlik kesintileri, dolaylı vergiler kapsamında başta katma değer vergisi ve özel tüketim vergisi olmak üzere dolaylı vergiler kategorisinde yer alan vergi ve benzeri mali yükümlülükler belirtilebilir. Ayrıca, faktör gelirleri üzerine yansıtılan dolaylı ve dolaysız vergileri de belirtmek gerekir. Geniş kapsamda ele alınırsa faktör gelirlerinden ödenen vergilerin belirlenmesinde önemli güçlükler ve sorunlarla karşılaşacaktır. Faktör gelirleri üzerine yansıtılan vergiler, çeşitli gelir geliri sahiplerinin ödediği servet vergileri ve diğer vergileri her bir faktör geliri grubu itibarıyla belirlemek ve dikkata almak oldukça zordur. Dolaysız vergilerle ilgili ödenen vergilerin hangi faktör gelirine ait olduğunu belirlemenin güçlüğü karşısında, bazı varsayımlarla bunları gelir unsurlarına dağıtmak ya da bu vergilerden gelir unsurlarına göre dağıtılması zor olanları (belli bir zorluk derecesini aşanları) vergi kapsamı dışına çıkarmak yoluna başvurulabilir. Bu içerikte bir çalışmada güçlükleri belirleyen başlıca etkenler arasında tüm faktör gelirlerinin tüketim eğilimlerine ilişkin belirli dönemi içeren verilerin bulunmaması, hangi faktör gelirine hangi vergilerin ne kadar yansıdığı ve tüm faktör gelirlerinin ödediği tüm vergileri gerçeğe yakın olarak belirlemenin zorluğu, bu çerçevede vergilere ilişkin istatistiklerin eksik ve yetersiz olmasıdır. Söz konusu nedenlerle faktör gelirleri Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 501 üzerindeki tüm vergileri dikkate alarak vergi yükünü hesaplamak, gerçek durumu göstermekten uzaklaşmaya yol açabilecek varsayımlara başvurulmasını gerekli kılabilir. Nitekim bazı çalışmalarda faktör gelirlerinin geniş anlamda vergi yükü hesaplanmaya çalışılmıştır11. Ancak faktör gelirlerinin vergiler geniş kapsamda ele alarak dolaylı ve dolaysız vergileri bazı varsayımlar altında faktör gelirlerine dağıtıldığı ve faktör gelirlerinin geniş anlamda vergi yükünü (dolaylı ve dolaysız vergi yükünü) hesaplamaya ilişkin, 1987-1992 dönemin içeren bir çalışma yapılmıştır 12. Alanında ilk olma özelliği taşıyan ve bazı yönlerden yol gösterici sayılabilecek söz konusu çalışmada, gelir üzerinden alınan vergilerin, kesimlerin faktör gelirleri payıyla orantılı olduğunun varsayılması başta vergi sisteminin mevcut durumu ile uyuşmamaktadır. Gelir üzerinden alınan vergilerin büyük kısmını oluşturan gelir vergisi uygulaması dikkate alındığında, farklı gelir unsurlarına ilişkin Gelir Vergisi Kanunu’ndaki düzenlemeler, özellikle farklı gelir unsurlarının farklı vergi yüküne maruz kalmasına yol açacak niteliktedir. Faktör gelirlerinin dolaylı ve dolaysız vergi yüküne ilişkin söz konusu araştırmada 13, tarım ve serbest meslek geliri elde edenlerin sadece kurumlar vergisi ödediği, diğer faktör gelirlerinin (ücret, kira, faiz dahil) hem gelir hem de kurumlar vergisi ödediğinin varsayılması yürürlükteki vergi mevzuatı açısından önemli sorunlar içermektedir. Yukarıda belirtilen güçlükler nedeniyle, faktör gelirlerinin vergi yükü hesaplanırken dar anlamda bir yaklaşım tercih edilebilir. Bu durumda vergiler çerçevesinde gelir üzerinden alınan vergiler (gelir ve kurumlar vergisi) dikkate alınabilir. Bu çalışmada dar kapsamda vergi unsuru tanımlanarak vergi yüküne ortaya konulmaya çalışılacaktır. Faktör gelirlerinin vergi yüklerini hesaplamada gelir vergisi tutarlarının gelir grupları itibarıyla ayrılması gerekmektedir. Ancak söz konusu verilere ilişkin önemli sorunlar bulunmaktadır. Faktör Özhan Uluatam, Ramazan Taş ve Meltem Kayıran-Dikmen, Türk Vergi Sisteminin Temel Sorunları ve Bir Reform Önerisi, Türk Harb-İş Sendikası, Ankara, Rekor Ofset, Temmuz 1995, s. 115-118. 12 Uluatam ve diğerleri, a.g.e., s.115-118. 13 Uluatam ve diğerleri, a.g.e., s.115-118. 11 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan 502 gelirlerinin vergi yükünü hesaplama açısından faktör gelirleri üzerindeki gelir ve kurumlar vergisi değerleri Ek 1‘de söz konusu vergilerin faktör gelir gruplarına göre dağılımı Ek 2’de verilmiştir. Faktör gelirleri açısından yapılacak bir vergi yükü hesaplamasında önem taşıyan unsurlardan biri de sosyal güvenlik kesintileridir. Ülkemizde ücret gelirleri açısından Emekli Sandığı ile Sosyal Sigortalar Kurumu primleri söz konusu iken bağımsız çalışanlar açısından da Bağ-Kur primleri söz konusudur. Ayrıca ücret dışı faktör gelirleri bakımından işveren payı kapsamında ödenen sosyal güvenlik kesintilerinden söz edilebilir. Sosyal güvenlik kesintileri ücretler ve dışındakiler şeklinde ayrılabilir. Ancak ücretler dışındakilerin önemli bir kısmının işverenin devlet olması durumunu içerdiği de dikkate alınmalıdır. Ücretler dışındakilerden alınan sosyal güvenlik kesintilerinden, devletten kesilenler kısmını belirleyip çıkarılabilmesi halinde hesaplamaların gerçeği daha doğru yansıtacağı açıktır. Bu çerçevedeki verileri temin edilmesindeki sorunlar nedeniyle bu çalışmada sosyal güvenlik kesintilerine yük hesabında yer veilmemiştir. 2.2. Gelir Unsuru Vergi yükünün hesaplanmasında verginin içinden alındığı iktisadi gücü temsil eden gelir unsuru bakıından farklı vergi yükü kavramları çerçevesinde farklı gelir tanımları yapılabilir. Toplam ve toplumsal vergi yükü unsuru bakımından piyasa fiyatlarıyla safi milli hasıla veya daha çok piyasa fiyatlarıyla gayrısafi milli hasıla değerleri kullanılmaktadır. Faktör gelirlerinin vergi yükünün hesaplanmasında gelir unsuru olarak esas alınan, faktör gelirleridir. Faktör gelirleri, üretim sürecine giren faktörlerin üretimden aldıkları payları ifade eder. Faktör gelirlerine ilişkin veriler gelir dağılımı araştırmaları çerçevesinde ortaya konulmaktadır. Türkiye’de gelir dağılımı ile ilgili çalışmalar 1963 yılından itibaren yapılmaya başlanmıştır. Günümüze kadar çeşitli aralıklarla bir çok çalışma yapılmıştır. İlk çalışma Devlet Planlama Teşkilatı tarafından 1963 yılında yapılmıştır. Bu çalışmadan sonra 1968 yılında Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 503 Hacettepe Üniversitesi Nüfus Etüdleri Enstitüsü tarafından yürütülen çalışma yapılmıştır. Devlet Planlama Teşkilatı tarafından 1973 yılında “Gelir Dağılımı Araştırması” 14 yapılmış, bundan sonra 1986 yılında TÜSİAD tarafından bir araştırma yapılmıştır. 1987 yılında ise Devlet İstatistik Enstitüsü tarafından “1987 gelir dağılımı Araştırması”15 yapılmıştır. Gelirin fonksiyonel dağılımı ile ilgili olarak 1987 sonrasına ilişkin verileri içeren ve Süleyman Özmucur tarafından yapılan (1994’e kadar olan verileri içeren) araştırmanın 16 yanında A. Temel ve diğerleri tarafından yapılan çalışma 17 1993’e kadarki verileri içermektedir. Devlet İstatistik Enstitüsü tarafından 1994 yılında Hanehalkı gelir dağılımı araştırması 18 ve 2002’de de hane halkı bütçe araştırması 19 yapılmış izleyen yıllarda TÜİK tarafından son araştırmaya göre sürdürülen çalışmalar bulunmaktadır. Bu çalışmada, faktör gelirleri kapsamında gelir unsuru olarak, (DİE ve sonra yeniden yapılanmış adıyla TÜİK tarafından yapılmış olan anketlere dayalı araştırma sonuçları) 1987, 1994, 2004 ve 2005 yılları verileri kullanılmıştır. 2.2.1. DİE 1987 Gelir Dağılımı Araştırması Devlet İstatistik Enstitüsü tarafından 1987 yılında Hanehalkı Gelir ve Tüketim Harcamaları anketi yapılmış ve sonuçları 1990 yılında yayınlanmıştır. Bu ankete göre faktör gelirlerinin dağılımı aşağıdaki tabloda verilmiştir. DPT, Gelir Dağılımı, Ankara, 1973. DİE, 1987 Gelir Dağılımı, Ankara, 1990. 16 Süleyman Özmucur, Yeni Milli Gelir Serisi ve Gelirin Fonksiyonel Dağılımı Geçici Tahminleri:1968-1994 Araştırma Raporu, Boğaziçi Üniversitesi, Mayıs, 1995. 17 Adil Temel, M. Aslan Akçay, Murat Gürmeriç, M. Ali Kelleci, 1980-1993 Dönemi Faktör Gelirlerindeki Gelişmeler, Ekonomik Modeller ve Stratejik Araştırmalar Genel Müdürlüğü, Ankara, DPT Yayınları, Ekim 1994. 18 DİE, 1994 Hanehalkı Gelir Dağılımı Anketi Sonuçları, Ankara, 1996. 19 TÜİK, 2002 Hanehalkı Bütçe Araştırması, Ankara, 2006. 14 15 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan 504 Bu çalışmada 1987 yılına ilişkin faktör gelirlerinin toplumsal vergi yükünün hesaplanabilmesi için hanehalkı fertlerinin esas işteki durumuna göre gelir ve sayıları kullanılacaktır. Aşağıda söz konusu gelir ve sayılar verilmiştir. Tablo 1: DİE 1987 Gelir Dağılımı Araştırmasına Esas İşteki Durumuna Göre Faktör Gelirleri ve Sayıları (Milyar TL) Toplam Sayı** Toplam Gelir (Milyon TL) Ücretli ve Maaşlı Sayı Ücretli ve Maaşlı Toplam Gelir (Milyon TL) Ücret Dışı Sayı* Ücret Dışı Toplam Gelir (Milyon TL) 1987 23.063.479 40.661.082 7.513.657 13.278.964 6.401.590 27.382.118 Kaynak: DİE, 1987 Hanehalkı Gelir ve Tüketim Harcamaları Anketi sonuçları: Gelir dağılımı, Devlet İstatistik enstitüsü Matbaası, Ankara, Aralık, 1990.*işveren ve kendi hesabına çalışanların toplamı. **Toplam sayı, ücret, ücret dışı ve ücretsiz aile işçileri toplamıdır. Tablo 1’de hanehalkı fertlerinin esas işteki durumları dikkate alınarak esas işlerinden elde ettikleri gelirleri ve toplam sayıları gösterilmektedir. (Ancak söz konusu fertlerin birden fazla tür gelir elde etmesi söz konusu olabilir. Bu durum hesaplamalarda tüm gelirler ve sayılar açısından dikkate alınmamıştır.) Farklı tür gelirlerin aynı kişiler tarafından elde edilmesi durumunda bunları gurplandırma ve sayıları belirleme sorunlu olduğundan bu çalışmada bu tablo verileri kullanılacaktır. 2.2.2. DİE 1994 Gelir Dağılımı Araştırması Devlet İstatistik Enstitüsü tarafından 1994 yılında Hanehalkı Gelir ve Tüketim Harcamaları anketi yapılmış ve sonuçları 1990 yılında yayınlanmıştır. Bu ankete göre faktör gelirlerinin dağılımı tablo 2’de verilmiştir. Yukarıda belirtilen gelir türleri ve sayılarına ilişkin aynı durum burada da geçerlidir. Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 505 Tablo 2: 1994 Yılı Esas İşteki Durumuna Göre Hanehalkı Fertlerinin Gelirleri ve Sayısı 1994 24.557.449 1.462.928.885 6.826.058 2.292.864 Toplam Sayı** Toplam Gelir (Milyon TL) Ücretli ve Maaşlı Sayı Yevmiyeli Sayı Ücretli ve Maaşlı Toplam Gelir (Milyon TL) Ücret Dışı Sayı* Yevmiyeli Toplam Gelir (Milyon TL) Ücret Dışı Toplam Gelir (Milyon TL) 514.209.233 6.822.008 87.256.645 861.463.007 Kaynak: DİE, 1994 Hanehalkı Gelir Dağılımı Anketi Sonuçları, Ankara, 1996. *işveren ve kendi hesabına çalışanların toplamı. **Toplam sayı, ücret, ücret dışı ve ücretsiz aile işçileri toplamıdır. 2.2.3. TÜİK 2004 ve 2005 Bütçe Araştırması Bu çalışmada faktör gelirleri ve sayılırı kullanılacağından gelir dağılımı araştırmalarındaki esas işteki durumuna göre hanehalkı fertlerinin kullanılabilir geliri ve sayısı dikkate alınmış ve aşağıda tablo 3’te gösterilmiştir. Tablo 3: 2004-2005 Yılı Esas İşteki Durumuna Göre Hanehalkı Fertlerinin Gelirleri ve Sayısı Toplam Sayı** Toplam Gelir (Milyon TL) Ücretli ve Maaşlı Sayı Ücretli ve Maaşlı Toplam Gelir (Milyon TL) Yevmiyeli Sayı Yevmiyeli Toplam Gelir (Milyon TL) Ücret Dışı Sayı* Ücret Dışı Toplam Gelir (Milyon TL) 2004 22.596.466 131.660.637.294 9.600.369 2005 24.005.612 150.372.474.526 10.454.163 69.316.568.334 2.120.625 83.710.561.595 2.115.753 5.224.845.008 10.875.472 6.106.260.839 11.435.696 57.119.223.952 60.555.652.092 Kaynak: www.tuik.gov.tr , *işveren ve kendi hesabına çalışanların toplamı. **Toplam sayı, ücret, ücret dışı ve ücretsiz aile işçileri toplamıdır. Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan 506 2.3. Nüfus Unsuru Vergi yükü hesaplarında genellikle vergi ve gelir unsuru yer alırken toplumsal vergi yükü hesabında nüfus ya da geliri elde eden kişi sayısı da bir unsur olarak yer alır. Bu yaklaşım, vergi yükünün hesabında sadece vergi ve gelir ilişkisi değil vergiyi ödeyen ve geliri elde eden sayısı ya da nüfus unsurunun da önemli olduğunu öngörür. Bu çalışmada faktör gelirlerinin toplumsal vergi yükü hesabı üzerine çalışıldığından bu hesap açısından vergi yükü hesaplanırken faktör geliri sahiplerinin de dikkate alınması gerekmektedir. Bu çerçevede gelir türlerine göre bu gelirleri elde edenlerin sayılarına ihtiyaç vardır. Yukarıda belirtilen gelir dağılımı araştırma verilerinde araştırmaların yapıldığı yıllara ilişkin gelir türleri yer aldığı gibi çeşitli gelirleri elde edenlerin sayıları da yer almaktadır. Ancak burada ortaya çıkan sorunlardan biri, aynı kişilerin farklı gelirleri elde etmesi durumudur. Bu durumda belli gelir türlerini elde edenleri sayıları konusunda kişinin esas işteki durumu dikkate alınabilir. Bu çalışmada da faktör geliri elde edenleri sayısı bakımından hanehalkı fertlerinin işteki durumlarına göre sayıları dikkate alınmıştır. 3. FAKTÖR GELİRLERİNİN VERGİ YÜKÜNE İLİŞKİN YAPILMIŞ ARAŞTIRMALAR Faktör gelirlerinin, bu gelirleri elde edenlerin sayısını dikkate almayan, sadece vergi ve gelir arasındaki ilişkiler anlamında vergi yüküne ilişkin ülkemizde sınırlı sayıda da olsa araştırma yapılmıştır. Bu araştırmaların da sınırlı olmasının başlıca nedeni, söz konusu araştırmanın yapılabilmesine uygun verilerin bulunmamasıdır. Yapılmış olan araştırmalar da belirli sınırlamalar çerçevesinde gerçekleştirilmektedir. Bu araştırmaların sınırlı olmasının temel iki nedeni bulunmaktadır. Bunlardan birincisi ülkemizde faktör gelirlerinin dağılımına ilişkin düzenli ve yeterli güvenirliğe sahip yeterli verilerin olmamasıdır. Bu sorun bu çalışmanın da sadece belli yıllara ilişkin toplumsal vergi yükü hesabı yapılmasını sınırlamıştır. Faktör gelirlerinin vergi yüküne ilişkin hesaplamaların sınırlı olmasının ikinci nedeni vergi istatistiklerinin bu hesaplamalara uygun olarak düzenli yayınlanmamasıdır. Ücret, sermaye, Faiz ve Kira ayrımına uygun olarak bu faktör gelirlerinden ne kadar vergi alındığına ilişkin Maliye Bakanlığının yayınlanmış istatistiği yoktur. Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 507 Ayrıca mevcut üniter vergi sistemine göre bunları tam olarak ayırabilmek oldukça zordur. Aşağıda oldukça eski bir dönem ait olsa da ülkemizde faktör gelirlerinin vergi yüküne ilişkin olarak yapılmış sınırlı sayıdaki araştırmalar ve sonuçları kısaca açıklanacaktır. DPT VII. Beş Yıllık Kalkınma Planı Gelir Dağılımı ve Politikaları Özel İhtisas Komisyonunun Araştırması, 1987-1990 dönemini kapsamaktadır. Bu çalışmada faktör gelirleri, Adil Temel’in “Faktör Gelirlerindeki Gelişmelerin ve Faktör Gelirlerinden Hareketle DİE Milli Gelir (Eski ve Yeni) Serilerinin Değerlendirilmesi,” adlı ve 1991 tarihli (taslak) çalışmasından alınmıştır. Vergi kapsamında; gelir ve kurumlar vergisi, sosyal güvenlik kesintileri, tasarrufu teşvik kesintisi ele alınmıştır. Tablo 4’da söz konusu çalışmadaki faktör gelirlerinin vergi yükleri verilmiştir. Tablo 4: Faktör Gelirlerinin Vergi Yükleri (%) Yıllar 1987 1988 1989 1990 Ortalama Tarım 1,46 1,22 1,22 1,17 1,27 Ücretler 16,34 16,50 17,64 18,66 17,31 Kira 1,96 2,93 6,96 8,98 5,21 Faiz 3,32 2,26 3,66 4,03 3,31 Diğer 11,93 9,36 12,82 15,87 12,49 Kaynak: DPT, Gelir Dağılımı ve Politikaları, Yedinci Beş Yıllık Kalkınma Planı Gelir Dağılımı ve Politikaları Özel İhtisas Komisyonu Raporu, Ankara, DPT Yayınları, 1994, s. 93. Söz konusu çalışmanın sonuçlarına göre o dönemde ücretler üzerindeki vergi yükü diğer faktör gelirlerinin vergi yükünden oldukça fazladır. Oldukça kısa bir dönemi kapsayan çalışma sonuçlarına göre incelenen dönemde ücretlerdeki vergi yükü artmış, diğer gelirlerde farklı gelişmeler olmuştur. Yine DPT’de yapılan ve yayınlanmamış başka bir çalışmanın verileri yukarıdaki tablodaki verilere yakındır. Bu çalışma Adil Temel tarafından yapılmış ve 1987-1992 dönemine ilişkindir 20. Adil Temel, Gelirden Alınan Vergilerle İlgili Efektif Vergi Yükü Analizi, (1987-1992), Ocak 1994, DPT, İPGM (Yayınlanmamıştır). 20 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan 508 Diğer bir çalışmada 1987-1993 dönemine ilişkin faktör gelirlerinin vergi yükleri hesaplanmıştır. Bu çalışmada kullanılan faktör gelirlerine ilişkin verilerin tarım ve tarım dışı kesime ilişkin olanları aynı araştırmacılar tarafından hesaplanmış, belirtilen verilerin alt gelir gruplarını oluşturan veriler ise, bu çalışmada da kullanılan, A.Temel ve diğerlerinin çalışmasından alınmıştır. Temel ve Kelleci’nin araştırmasına ilişkin veriler (Tahsil esasına göre hesaplananlar) aşağıdaki tabloda verilmiştir. Vergiler kapsamında gelir ve kurumlar vergisi, Sosyal güvenlik kesintileri, tasarrufu teşvik kesintisi, konut edindirme yardımı kesintileri, savunma sanayii destekleme fonu, sosyal yardımlaşma ve dayanışmayı teşvik fonu esas alınmıştır. Tablo 5: Temel ve Kelleci’nin Araştırmasına Göre Faktör Gelirlerinin Vergi Yükü (%) Yıllar Tarım 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 Ort. 2,3 1,8 1,8 1,7 1,8 1,7 1,9 1,9 Ücretler 27,1 27,6 31,4 33,4 30,9 31,6 33,3 30,8 Kira 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,3 0,2 0,2 Faiz 5,0 2,7 4,6 4,9 3,7 4,6 3,2 4,1 Diğer 9,2 8,7 9,0 8,8 9,3 9,0 8,7 9,0 Toplam faktör gelirlerinin vergi yükü 10,7 10,5 12,6 14,0 15,0 15,0 15,1 13,3 Kaynak: Adil Temel, M. A. Kelleci, Faktör Gelirleri Üzerindeki Vergi Yükü ve Faktör Gelirleri (Net) Analizi (1987-1993), Ankara, DPT Yayınları, 1995, s. 20. Bu çalışmanın sonuçlarına göre de ücretler üzerindeki vergi yükü diğer faktör gelirlerinin vergi yükünden oldukça fazladır. Çalışma sonuçlarına göre incelenen dönemde ücretlerdeki vergi yükü artmış ücretler dışındaki faktör gelirlerinin vergi yükünde ise belirgin ve sürekli bir artış eğilimi söz konusu olmamıştır. Yukarıda belirtilen araştırmaların dışında faktör gelirlerinin vergi yüküne ilişkin bazı hesaplamalardan ve değerlendirmelerden söz edilebilir. Oğuz Oyan, 1987 yılına ilişkin olarak ücret ve ücret dışı Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 509 kesimin efektif vergi yüküne ilişkin bir hesaplama yapmıştır 21. Uluatam, Taş ve Dikmen-Kayıran, 1987-1990 yıllarına ilişkin olarak faktör gelirlerinin vergi yüklerini A. Temel ve diğerlerinin faktör gelirlerini esas alarak hesaplamışlardır 22. Uluatam ve diğerlerinin söz konusu çalışmasında faktör geliri sahiplerinin ödediği tüm vergiler (dolaylı ve dolaysız vergiler) esas alınarak bazı varsayımlar altında hesaplama 23 yapılmıştır. Yedinci beş yıllık kalkınma planında da ekonomide etkinliğin artırılmasına yönelik yapısal değişim projeleri çerçevesinde gelir grupları itibarıyla faktör gelirlerinin 1993 yılına ilişkin yükler verilmektedir 24. 4. TÜRKİYE’DE FAKTÖR GELİRLERİNİN TOPLUMSAL VERGİ YÜKÜ 4.1. Faktör Gelirlerinin Toplumsal Vergi Yükü Kavramı Vergi yükü hesaplamalarına vergi ve gelir unsuru yanında nüfus unsurunun da katılması düşüncesine ilişkin çalışmaların en önemlilerinden biri 1959 yılında Henry J. Frank tarafından yapılan ve ABD’deki eyaletler arasındaki vergi yükü karşılaştırmaları ve hesaplamaları çerçevesindeki araştırmadır 25. Söz konusu araştırmada eyaletler arası vergi yükü karşılaştırmaları bakımından anlamlı karşılaştırmalar yapılabilmesi için nüfus ve gelirin aynı ölçüler içinde olması gerektiği vurgulanmıştır. Kişi başına vergi ve kişi başına gelir ölçüleri ile söz konusu sorunlar belir ölçüde giderilebilirse de her ikisinin bir takım özelliklerini birleştirecek bir vergi fedakarlık endeksinin geliştirilmesi ile eyaletler arası vergi yükü Oğuz Oyan, Dışa Açılma ve Mali Politikalar Türkiye:1980-1989, İkinci baskı, Ankara, V Yayınları, 1989, s. 183-184. 22 Uluatam ve diğerleri, a.g.e., s. 38-42. 23 Uluatam ve diğerleri, a.g.e., s. 115-118. 21 Yedinci Beş Yıllık Kalkınma Planı (1996-2000), DPT Yayınları, Ankara, 1995, s.105. Ayrıca Batırel ve Uçkun’un Faktör gelirlerinin milli gelirden aldıkları paylar ve gelir vergisi içinneki paylarına ilişkin bir değerlendirmesi için bkz. Ömer Faruk Batırel ve İlhan Uçkun, Türkiye’de ve OECD Ülkelerinde Vergi Yükü, İstanbul Ticaret Odası, Yayın no: 1991 10, İstanbul, Gren Ajans, 1991. s.75-76; Faktör gelirlerinin vergi yükü hesaplamaları ile ilgili olarak yine bkz. Şeker, a.g.e., s. 52-55. 25 Henry J. Frank, “Measuring State Tax Burdens”, National Tax Journal, Vol. XII, No:2, June 1959, ss. 179-185, (Aktaran, Anıl, a.g.e., s.29). 24 510 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan karşılaştırmalarının daha anlamlı hale getirilebileceği belirtilmiştir. Bu çerçevede Frank tarafından kullanılan fedakarlık endeksi, nüfus başına kişisel gelir içinde, kişisel gelirin yüzdesi olarak gelirin payını hesaplamayı içermektedir ve Vergi/kişisel Gelir/nüfus başına kişisel gelir olarak ifade edilebilir 26. Frank tarafından ortaya konulan yaklaşıma yönelik eleştiriler de yapılmış, örneğin R. Bird tarafından söz konusu yaklaşım bazı yönlerden eleştirilmekle birlikte nüfus başına GSMH faktörünün vergi yükü kavramında yer alması gerektiği belirtilmiş, ancak bazı zayıf yönlerine rağmen mutlak bir fedakarlık ölçüsü olarak değilse bile sıralama endeksi niteliği dikkate alındığında bu yaklaşımın vergilerin gelirlere oranlanması yoluyla yapılan hesaplamalardan üstün niteliklere sahip olduğu ifade edilmiştir 27. Vergi yükü hesaplanırken sadece vergi ve gelir faktörleri değil ilave olarak nüfus faktörü (veya uygun diğer faktörleri hesaplamalara katarak değişik şekillerde de olsa) vergi yükünün hesaplanmasının daha anlamlı olduğunu savunanlar 28 yanında bu görüşü eleştiren ve karşı çıkanlar 29 bulunmaktadır. Gerçekten de vergi yükü ile ilgili özellikle ülkelerarası karşılaştırmalar ya da bölgelerarası veya gelir türleri arası karşılaştırmalar bakımından nüfus faktörünün ya da benzer faktörlerin vergi yükü hesaplamasına bir şekilde katılması daha anlamlı sonuçlar vermek bakımından faydalı olabilir. Nüfus faktörünün vergi yükü hesaplamasına katılmasını esas alarak Türkiye’de vergi yükünün hesabı üzerine yapılan bir araştırmada, vergi yükü hesabında nüfus değişkeninin katıldığı hesabı ayırmak için ilk defa “toplumsal vergi yükü” teriminin kullanılmıştır. Arsan, a.g.e., s. 100; Anıl, a.g.e., s. 29. Anıl, a.g.e., s. 30-33. 28 Alan T. Peacock ve Gerald Hauser, “An Agenda for Analysis of Fiscal Systems in Southern European Countries, Government Finance and Development, OECD, Paris, 1965, ss.247-275 (Aktaran Anıl, a.g.e., s.34); Mustafa Yuluğ, “Türkiye Tarım Kesiminde Vergi Yükü”, Maliye Enst. Konf., 14. Seri-Sene 1967, Sermet Mat, 1967, ss.163-174; Orhan Dikmen ve Memduh Yaşa, Vergi ve Kalkınma, Türkiye Ticaret Odaları Mat., Ankara, 1963, s.10; Arsan, a.g.e., s. 102; Anıl, a.g.e., s.42. 29 Henry Aaron, “Some Criticisms Of Tax Burden Indices”, National Tax Journal, Vol.XVIII, No.3, September, 1965, ss.313-316 (Aktaran Anıl, a.g.e., s.31); Şanver, a.g.e., 1966, s. 12-14. 26 27 Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 511 Bu terim içerdiği kelimler bakımından nüfus faktörünün katıldığı bir vergi yükü anlayışını içerebileceği düşüncesiyle bu çalışmada da benimsenerek kullanılmaya devam edilmiştir 30. 4.2. Faktör Gelirlerinin Hesaplanma Yolu Toplumsal Vergi Yükünün Faktör gelirlerinin toplumsal vergi yükü, nüfus unsuru da dikkate alınarak her bir faktör geliri üzerinden ödenen vergilerin içinden ödendiği faktör gelirine oranını ifade etmektedir. Buna göre faktör gelirlerinin vergi yükü (Fv), faktör gelirleri üzerinden ödenen vergiler (V) ile bu vergilerin ödendiği her bir faktör geliri (Fg) ve her bir faktör geliri grubundakilerin sayısı (Fgs) arasındaki ilişkiyi gösterecektir. Üretim faktörlerinin gelirleri aşağıda açıklanacağı üzere ücret, faiz, kira ve kâr olarak ortaya konulabildiği gibi ikili bir ayrım içerisinde ücret ve ücret dışı gelirler olarak da ifade edilebilir. Toplumsal vergi yükü bakımından yapılan analizden yararlanılarak 31, faktör gelirlerinin toplumsal vergi yükü (FtV)=faktör gelirleri üzerinden ödenen vergiler(FV)/Faktör gelirleri (Fg)/Faktör geliri elde edenlerin sayısı(Fgs) denklemiyle hesaplanabilir. Ücret gelirlerinin toplumsal vergi yükü (Üy) = Ücretler üzerinden ödenen vergiler (üV) / Ücret gelirleri (Üg)/ücret gelirleri/Ücret geliri elde edenlerin sayısı(Ügs) denklemiyle hesaplanabilir. Ücret dışı gelirlerin toplumsal vergi yükü (üDy) = Ücretler dışındaki gelirler üzerinden ödenen vergiler (üDV) / Ücret dışı gelirler (üDg) / ücret dışı gelirleri/ücret dışı gelir elde edenlerin sayısı (üDs) denklemiyle hesaplanabilir. 4.3. Türkiye’de Faktör Gelirlerinin Toplumsal Vergi Yükü Faktör gelirlerinin toplumsal vergi yükünün hesaplanmasında daha önceki çalışmalarda söz konusu olan kısıtlar belli ölçüde mevcut olmakla birlikte, faktör gelirleri kapsamında gelir dağılımı ile ilgili sadece geniş anket sonuçlarına dayalı DİE ve TÜİK verileri Ancak toplumsal vergi yükü kavramının bir ülkedeki toplam vergilerin milli gelire oranını ifade eden toplam vergi yükü kavramı yerine kullanıldığına da rastlanılabilir. Bu çalışmada yukarıda belirtilen anlamda kullanılmıştır. 31 Anıl, a.g.e., s. 43-45. 30 512 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan kullanılmıştır. Ancak bu durum sınırlı bir döneme ilişkin hesaplama yapılmasına yol açmıştır. Vergi yükünün hesabında vergi kapsamında, gelir ve kurumlar vergisi, dikkate alınmış diğer vergi ve kesintiler, bunları faktör gelirlerine dağıtmanın zorluğu nedeniyle dikkate alınmamıştır. Faktör gelirlerinin toplumsal vergi yükü, faktör gelirleri ve gelir sahibi sayılarına ilişkin verilerin sınırlılığı nedeniyle 1987, 1994, 2004, 2005 dönemi için hesaplanmıştır. Faktör gelirlerinin vergi yükünün hesaplanmasında daha önce belirtildiği gibi faktör gelirlerinin dağılımına ilişkin verilerle, vergilerin söz konusu faktör gelirlerine ilişkin dağılımına ait veriler gerekmektedir. Tüm vergiler açısından bu vergilerin faktör gelirlerine dağılımını belirlemenin oldukça zor olması, bunu tespit etmek için yapılacak varsayımların gerçek durumu yansıtmaktan çok uzaklaştırabileceği değerlendirmesi nedeniyle vergiler açısından yukarıda belirtildiği gibi gelir vergisi ve kurumlar vergisi dikkate alınmıştır. Gelir unsurları olarak ücretler ve ücret dışı kesim dikkate alınmıştır. Bunun nedeni farklı gelir dağılımı araştırmalarında kişinin gelir türüne göre gelir elde edenlerin sayılarının belirlenmesindeki sorunlardır. Bu nedenle sadece ücret ve ücret dışı kesim alınmıştır. Ayrıca işteki duruma göre sayıların verildiği araştırmalar nedeniyle, bir kaç tür gelir elde edenler dikkate alınamamış, esas işe göre gelir elde edenler ve gelirleri dikkate alınmıştır. Faktör gelirlerinin vergi yüküne ilişkin hesaplamalar, faktör gelirlerinin toplumsal vergi yükü, ücret gelirlerinin toplumsal vergi yükü ve ücret dışı gelirlerin toplumsal vergi yükü çerçevesinde hesaplanmış ve yıllar itibarıyla karşılaştırılarak sonuçlar değerlendirilmiştir. Ücretlerin toplumsal vergi yükü hesaplanırken toplam nüfus içerisinde ücret geliri elde edenlerin belli bir kısmı ücret ile birlikte diğer gelirleri elde ettiğinden, esas işi bakımından ücret geliri elde edenleri sayısı ve bunları gelirleri ile kesinti suretiyle ücretlerden ödenen vergiler dikkate alınmıştır. Beyan yoluyla vergilendirilen ücretlerin sınırlı düzeyde olması ve bunların büyük ölçüde diğer kazançlarla birlikte ücret geliri elde edenler olması nedeniyle sadece tevkifat yoluyla ücretlerden kesilen vergiler dikkate alınmıştır. Bu Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 513 veriler çerçevesinde yukarıda verilen içeriğe göre 1987, 1994, 2004 ve 2005 yıllarına ilişkin ücretlerin, ücret dışı gelirlerin ve toplam faktör gelirlerinin toplumsal vergi yükü hesaplanmış aşağıda tablo 6’da gösterilmiştir. Tablo 6: Faktör Gelirlerinin Toplumsal Vergi Yükü (%) (I) 1987 Faktör Gelirlerinin Toplumsal Vergi Yükü 0,62 Ücretlerin Toplumsal Vergi Yükü 0,58 Ücret Dışı Gelirlerin Toplumsal Vergi Yükü 0,26 1994 2004 2005 0,026 0,00038 0,00043 0,032 0,00019 0,00025 0,009 0,00066 0,00074 Kaynak: Ek 1, Ek 2, Tablo 1, Tablo 2 ve Tablo 3’teki veriler kullanılarak ve düzeltme katsayısı olarak 10000 alınarak hesaplanmıştır. 1987 ve 1994 yılında ücret gelirlerinin toplumsal vergi yükü aynı yıl içerisinde diğer gelirlerin toplumsal vergi yükü ve toplam faktör gelirlerinin toplumsal vergi yükü ile karşılaştırıldığında her ikisine göre oldukça yüksek olduğu görülmektedir. 2004 ve 2005 yılında ise söz konusu eğilim tersine dönmüştür. Şekil 1: 1987 Yılı Faktör Gelirlerinin Toplumsal Vergi Yükü Yukarıdaki grafikte de görüldüğü gibi 1987 yılında ücretliler üzerindeki toplumsal vergi yükü, ücret dışı gelirlerin toplumsal vergi yükünün 2,5 katı kadar yüksektir. 514 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan Şekil 2: 1994 Yılı Faktör Gelirlerinin Toplumsal Vergi Yükü 1994 yılında ücretlilerin toplumsal vergi yükü hem genel toplumsal vergi yükünden yüksek ve ücretli dışı kesimin toplumsal vergi yükünden daha yüksektir. 1994 yılında söz konusu gelirler üzerindeki vergi yükü dağılımı daha da bozulmuş görünmektedir. Şekil 3: 2004 Yılı Faktör Gelirlerinin Toplumsal Vergi Yükü 2004 yılında önceki dönemlere göre önemli bir değişiklik ortaya çıkmıştır. 2004 yılında ücretlilerin toplumsal vergi yükü, hem genel toplumsal vergi yüküne hem de ücretler dışındaki gelirlerin toplumsal vergi yüküne göre daha düşük olarak gerçekleşmiştir. Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 515 Şekil 4: 2005 Yılı Faktör Gelirlerinin Toplumsal Vergi Yükü 2005 yılında da ücretlerin toplumsal vergi yükü, genel toplumsal faktör gelirleri yükünden düşük çıkmıştır. Ayrıca ücretlilerin toplumsal vergi yükü, ücret dışındaki gelirlerin toplumsal vergi yüküne göre de önemli ölçüde düşük gerçekleşmiştir. 1987, 1994, 2004 ve 2005 yıllarına ilişkin ücret dışı gelirlerinin gelir vergisi ve kurumlar vergisi bakımından toplumsal vergi yükünün gelişimi incelendiğinde ilk olarak 1987 ve 1994 yıllarında genel toplumsal vergi yüküne göre düşük olduğu görülmektedir. Ancak özellikle 2004 ve 2005 yıllarında ücret dışı gelirlerin toplumsal vergi yükünün, genel toplumsal vergi yükünden daha yüksek olduğu görülmektedir. Aynı yıllarda ücret dışı gelirlerin toplumsal vergi yükü ücretlerin toplumsal vergi yükünden de yüksek olarak gerçekleşmiştir. Ücret ve ücret dışı gelirler açısından bir değerlendirme yapıldığında; ücret gelirlerinin 2004 öncesi dönemde oldukça ağır ve adaletsiz vergilendirildiği, buna karşılık ücret dışı gelirlerin ücret gelirlerine göre vergi yükünün hafif olması nedeniyle adaletsiz olarak değerlendirilebilecek bir vergi yüküne sahip olduğu söylenebilir. Ancak 2004 sonrası söz konusu durumun tersine döndüğü görülmektedir. Ücret gelirlerinin toplumsal vergi yükünün, ücret dışı gelirlerin toplumsal vergi yüküne göre özellikle 1994’ten sonra bir düşüş göstererek, söz konusu faktör gelirleri arasındaki farkın azaldığı hatta 2004 ve sonrasında ücret dışı gelirlerin ücret gelirlerine göre daha ağır bir vergi yükünü taşıdığı görülmektedir. Faktör gelirlerinin toplumsal Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan 516 vergi yükü ile ilgili hesaplamaların sonuçları, Türkiye’de ücret gelirleri ve ücret dışı gelirlerin vergilendirilmesinde, geçmişte daha ağır bir şekilde vergilemede adaletin ihlal edildiğini ancak yıllar itibarıyla giderek var olan adaletsizliğin azaldığını, hatta 2004 sonrası ücretler aleyhine vergi yükü dağılımında adaletsizliğin kalmadığını göstermektedir. 2004 yılı ve sonrası özellikle gelir dağılımındaki değişmeler nedeniyle ücret dışı gelirlerin vergi yükünün ücret gelirlerine göre daha yüksek olduğu ancak bu durumun ayırma kuramı dikkate alınarak adalet açısından yorumlanması gerektiği belirtilebilir. SONUÇ Bu çalışmada klasik vergi yükü hesaplaması dışında nüfus unsuru da ilave edilerek faktör gelirlerinin vergi yükü hesaplanmasını içeren “toplumsal vergi yükü” kavramı ortaya konulmuş ve buna göre faktör gelirlerinin toplumsal vergi yükleri hesaplanmıştır. Çalışmada faktör gelirlerinin toplumsal vergi yükü, ücret gelirlerinin toplumsal vergi yükü ve ücret dışı gelirlerin toplumsal vergi yükleri verilerdeki sınırlılıklar nedeniyle 1987,1994, 2004 ve 2005 yıllarına ilişkin olarak hesaplanmış ve yıllar itibarıyla karşılaştırılarak değerlendirilmiştir. Çalışmada toplumsal vergi yüküne ilişkin hesaplanan değerlerin, literatürde belirtildiği gibi özellikle kendi içinde karşılaştırmalar açısından anlamlı ve önemli olduğu ancak yıllar itibarıyla rakamsal karşılaştırma bakımından işlevsel olmadığı görülmüştür. Söz konusu hesaplamalar paralel karşılaştırmalar ve sıralamalar bakımından önemli ve anlamlı sonuçlar ortaya çıkarmıştır. Yapılan hesaplamalar sonunda, 1987 yılında faktör gelirlerinin toplumsal vergi yüküne göre, ücretlerin toplumsal vergi yükünün çok az düşük olduğu, ücret dışı gelirlerin gelir vergisi ve kurumlar vergisi bakımından toplumsal vergi yükünün ise faktör gelirlerinin toplumsal vergi yüküne göre çok düşük olduğu görülmüştür. 1994 yılında faktör gelirlerinin toplumsal vergi yüküne göre ücretlerin toplumsal vergi yükünün ise daha yüksek olduğu, ücret dışı gelirlerin toplumsal vergi yükünün yine faktör gelirlerinin toplumsal vergi yüküne göre çok düşük olduğu, dolayısıyla aradaki ücretler aleyhine yük farklılığının arttığı görülmüştür. 1994 yılında ücretlerin toplumsal vergi yükü ücret dışı gelirlere göre 3 kattan daha yüksek bulunmuştur. Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 517 2004 yılında ise, faktör gelirlerinin toplumsal vergi yüküne göre ücretlerin toplumsal vergi yükünün ilk defa daha düşük olduğu belirlenmiştir. Söz konusu değişiklik, ücretler ve ücret dışı gelirler arasında var olan adaletsiz vergi yükü dağılımını düzeltici maliye politikalarının takip edildiğine işaret olarak yorumlanabilir. 2004 yılında ücret dışı gelirlerin toplumsal vergi yükünün, faktör gelirlerinin toplumsal vergi yüküne göre, önceki dönemin aksine yüksek olduğu görülmüştür. 2005 yılında da faktör gelirlerinin toplumsal vergi yüküne göre ücretlerin toplumsal vergi yükünün daha düşük olduğu belirlenmiştir. Ücret dışı gelirlerin toplumsal vergi yükünün de faktör gelirlerinin toplumsal vergi yüküne göre daha yüksek olduğu görülmüştür. Dolayısıyla ücretlerin toplumsal vergi yüküne göre ücret dışı gelirlerin toplumsal vergi yükünün 2004 yılı ve sonrası yükseldiği belirlenmiştir. Bu gelişmeler takip edilen vergi ve maliye politikalarının, ücretler ile ücret dışı gelirler arasında önceki yıllarda var olan vergi yükü dağılımındaki adaletsizliği giderecek bir içerikte uygulandığını gösteren gelişmeler olarak yorumlanabilir. Bu çalışma ile Türkiye’de yapılmış olan gelir dağılımı araştırmaları verilerine dayalı olarak hesaplanan faktör gelirlerinin toplumsal vergi yükleri, ücretlilerin toplumsal vergi yükleri ve ücretler dışındaki gelirlerin toplumsal vergi yüklerine ilişkin olarak bazı temel sonuçlardan söz edilebilir. Buna göre ilk olarak Türkiye’de ücret gelirlerinin toplumsal vergi yükünün, 1994 yılında genel toplumsal faktör gelirleri vergi yükünden yüksek olduğu, diğer hesaplama yapılan yıllarda ise düşük olduğu hatta 2004 ve 2005 yıllarında ise çok düşük olduğu belirlenmiştir. Ücret dışı gelirlerin toplumsal vergi yüklerinin de 2004 ve 2005 yılları hariç faktör gelirlerinin toplumsal vergi yükünden düşük olduğu görülmüştür. Bu çalışmanın sonuçları, 2004 öncesi Türkiye’de faktör gelirlerinin toplumsal vergi yükü dağılımının adaletsiz ve dengesiz olduğunu ancak özellikle 2004 ve 2005 yılları itibarıyla söz konusu olumsuzluğun giderildiğini önceden ücretler aleyhine olan durumun tersine döndüğünü göstermektedir. Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan 518 KAYNAKLAR AARON, Henry “Some Criticisms Of Tax Burden Indices”, National Tax Journal, Vol. XVIII, No.3, September, 1965, ss.313-316. ANIL, Haluk. Türkiye’de Vergi Yükü (1950-1970), Ankara, AİTİA Yayınları, Emel Matbacılık, 1973. ARSAN, H. Üren. Vergi Yükü Üzerine Bir İnceleme: Teori, Metodoloji ve Türkiye’ye Ait Bazı Hesaplar, İkinci Baskı, Ankara, A.Ü. Basımevi, 1975. BATIREL, Ömer Faruk ve Uçkun, İlhan. Türkiye’de ve OECD Ülkelerinde Vergi Yükü, İstanbul Ticaret Odası, Yayın no:1991 10, İstanbul, Gren Ajans, 1991. CREEDY, John, Measuring Welfare and Tax Burdens, Adward Elgar Publishing, Cheltenham, 1998. DİKMEN, Orhan ve Memduh YAŞA, Vergi ve Kalkınma, Türkiye Ticaret Odaları Mat., Ankara, 1963. DİE, 1987 Hanehalkı Gelir ve Tüketim Harcamaları Anketi Sonuçları: Gelir Dağılımı, Ankara, Devlet İstatistik Enstitüsü Matbaası, Aralık, 1990. DİE, 1994 Hanehalkı Gelir Dağılımı Anketi Sonuçları, Ankara, 1996. DPT, Gelir Dağılımı, Ankara, 1973. DPT, Gelir Dağılımı ve Politikaları, Yedinci Beş Yıllık Kalkınma Planı Gelir Dağılımı ve Politikaları Özel İhtisas Komisyonu Raporu, Ankara, DPT Yayınları, 1994. DPT, Yedinci Beş Yıllık Kalkınma Planı (1996-2000), DPT Yayınları, Ankara, 1995. ESLER, Christina ve Robert Schwager, The Effective Tax Burden on Highly Qualified Employees an International Comparison, Physica -Verlag, New York 2005. FULLERTON, Don ve Dian elim Rogers, Who Bears The Lifetime Tax Burden?, The Booking İst., Washington, 1993. FRANK, Henry J. “Measuring state Tax Burdens”, National Tax Journal, Vol. XII, No:2, June 1959, ss. 179-185. Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 519 GELIRLER GENEL MÜDÜRLÜĞÜ, Vergi İstatistikleri Yıllığı: 1982-1993, Başbakanlık Basımevi, Ankara, 1993. HEREKMAN, Aykut, Kamu Maliyesi, C.2, Sevinç Mat., Ankara, 1990 LAMMERSEN, Lothar ve Robert Schwager, The Effective Tax Burden of Companies in European Regions an International Comparison, Physica -Verlag, New York, 2005. NADAROĞLU, Halil, Kamu Maliyesi Teorisi, 7. Baskı, İstanbul, Beta Basım Yayın Dağıtım A.Ş., 1989. NUEUMARK, Fritz, Maliyeye Dair Tetkikler, İsmail Akgün Mat., 1948. OECD, OECD Ülkelerinde Vergileme, Çev. Nevzat Saygılıoğlu, Ankara, Feryal Matbaacılık San. ve Tic. Ltd. Şti. 1992. OECD, Tax Burdens, Alternative Measures, OECD, 2000. OYAN, Oğuz, Dışa Açılma ve Mali Politikalar Türkiye:1980-1989, İkinci baskı, Ankara, V Yayınları, 1989. ÖZMUCUR, Süleyman. Yeni Milli Gelir Serisi ve Gelirin Fonksiyonel Dağılımı Geçici Tahminleri:1968-1994, Araştırma Raporu, Boğaziçi Üniversitesi, Mayıs, 1995. PEACOCK, Alan T. ve Gerald Hauser, “An Agenda for Analysis of Fiscal Systems in Couthern European Countries”, Government Finance and Development, OECD, Paris, 1965, ss. 247-275. ŞANVER, Salih. Türkiye’de Vergi Yükü Meseleleri, İktisadi Araştırmalar Tesisi V-1966, Doğan Kardeş Matbaacılık San. A.Ş. Basımevi, İstanbul, 1966. ŞEKER, Sakıp. Türkiye’de Ücretliler Üzerindeki Vergi Yükü, Türk Harb İş Sendikası, Rekor Ofset, Haziran, 1994. T.C. Maliye Bakanlığı Muhasebat Genel Müdürlüğü, Kamu hesapları (Aralık 1993) Bülteni, Ankara, 1994. T.C. Maliye Bakanlığı Muhasebat Genel Müdürlüğü, Kamu hesapları (Aralık 1994) Bülteni, Ankara, 1995. 520 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan T.C. Maliye Bakanlığı, 1995 Yıllık Ekonomik Rapor, Ankara, Başbakanlık Basımevi, 1996. T.C. Maliye Bakanlığı, 1996 Mali Yılı Bütçe Gerekçesi, Ankara, Türk Tarih Kurumu Basımevi, Mart 1996. TEMEL, Adil ve Kelleci, M. A. Faktör Gelirleri Üzerindeki Vergi Yükü ve Faktör Gelirleri Analizi, DPT, 1995. TEMEL, Adil, Gelirden Alınan Vergilerle İlgili Efektif Vergi Yükü Analizi, (1987-1992), Ocak 1994, DPT, İPGM (Yayınlanmamış). TEMEL, Adil, M. Aslan Akçay, Murat Gürmeriç, M. Ali Kelleci, 1980-1993 Dönemi Faktör Gelirlerindeki Gelişmeler, Ekonomik Modeller ve Stratejik Araştırmalar Genel Müdürlüğü, Ankara, DPT Yayınları, Ekim 1994. TÜİK, 2002 Hanehalkı Bütçe Araştırması, Ankara, 2006. ULUATAM, Özhan, Ramazan TAŞ ve Meltem KayıranDİKMEN, Türk Vergi Sisteminin Temel Sorunları ve Bir Reform Önerisi, Türk Harb-İş Sendikası, Ankara, Rekor Ofset, Temmuz 1995. YULUĞ, Mustafa, “Türkiye Tarım Kesiminde Vergi Yükü”, Maliye Enst. Konf., 14. Seri-Sene 1967, Sermet Mat, 1967, ss.163174. YAŞA, Memduh, Vergi Yükü Hesaplama Usulleri ve Mukayeseleri, İstanbul, Sermet Matbaası, 1962. www.gib.gov.tr, Erişim Tarihi: 20.03.2010. Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 521 Ek 1: Faktör Gelirlerinin Gelir ve Kurumlar Vergisi Miktarları (Tahakkuk değerleri) (Milyar TL) 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Faktör Gelirleri Üzerindeki Gelir ve Kurumlar Vergisi 6.919 13.469 23.246 40.418 70.134 125.793 225.860 433.036 865.355 1.896.483 4.230.135 6.486.076 8.569.764 15.255.089 19.293.155 25.709.106 29.308.952 40.433.099 44.174.998 38.060.769 Kaynak: Vergilere ilişkin değerler: T.C. Maliye Bakanlığı Muhasebat Genel Müdürlüğü, Kamu hesapları (Aralık 1993) Bülteni, [Ankara, 1994], s.29; Kamu hesapları (Eylül 1995) Bülteni, [Ankara, 1995], s.15; T.C. Maliye Bakanlığı, Yıllık Ekonomik Rapor, Başbakanlık Basımevi Ankara, 1996, s.101 ve gib.gov.tr Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan 522 Ek 2: Faktör Gelirlerinin Gelir ve Kurumlar Vergisi miktarları (Tahakkuk değerleri) (Milyar TL) 1987 1994 2004 2005 Faktör Gelirleri Ücretlerdeki Gelir Ücret Dışı Üzerindeki Gelir Vergisi* Kesimin Gelir ve ve Kurumlar Kurumlar Vergisi Vergisi 4423 1350 3073 225859 128207 97652 29308952 9451551 19857401 40433099 16797334 23635768 Kaynak: Ücretlerdeki gelir vergisi 1987 ve 1994 verileri Maliye Bakanlığı Gelirler Genel Müdürlüğü Vergi İstatistikleri Yıllığı (1992-1996)’ndan, 2004 yılı maliye Bakanlığından doğrudan, 2005 verileri Maliye Bakanlığı Gelir İdaresi Başkanlığı Genel Bütçe Vergi Gelirleri Mart Bülteni (2007)’den, diğer verileri ise www.gib.gov.tr’den alınmıştır. * Ücretlerdeki gelir vergisi tevkifat yoluyla tahakkuk eden değerlerdir. Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 523 THE RELATIONSHIP BETWEEN THE PERCEIVED AUDIT PROBABILITY AND TAX EVASION: AN EMPIRICAL ANALYSIS * Assoc. Prof. Dr. N. Tolga SARUÇ Sakarya University Faculty of Economics and Administrative Sciences 1. Introduction In this study we investigate the effect of the perceived audit rate on the likelihood and amount of evasion. A tax evasion scenario was used in order to test the effect of the perceived audit rate. In the literature there are some theoretical and empirical studies which imply a relationship between the perceived audit probability (rather than the actual one) and tax compliance. In order to test this relationship, an experiment included an evasion scenario (given in Appendix), which was similar to that used by Violette (1989) to analyse the effect of legal sanctions and informal sanctions on compliance. In this experiment, the aim of the scenario was to try to discover if there is a relationship between the subjects’ perceived audit rate and their decision to evade. Moreover, it was aimed to test whether the amount of undeclared income is correlated with the perceived audit rate. The tax scenario described a self-employed business person who receives cash payments totalling 1 billion TL from several customers in one year. Subjects were told to assume they were the selfemployed person in the scenario and asked answer the following three questions. First, they were asked the likelihood that they would declare the total amount to the tax authorities. The second question asked was what amount they would choose not to declare, and the third question was what the subjects thought the probability of audit in a year was for a person such as the one described in the scenario. * This study is adapted from a part of chapter 7 in my PhD thesis. 524 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan There were no inconsistent responses by subjects to questions 1 and 2 which are used as dependent variables in our analysis. For example, no subjects indicated that they would report all of their scenario income on their tax returns (first question) by responding ‘yes’ and then expressed that they would evade any positive amount of income (second question). 2.1 Method and Basic Data Information At the end of the experiment, 38 non-student subjects were presented with the tax evasion scenario. The scenario asked subjects to assume that they were in a business (self-employed), which mostly involved receipts of cash rather than cheques, and that the total amount of cash received from different customers in a year totalled 1 billion TL. Participants were reminded that this amount was not subject to third party declaration (in mentioning this, the aim was to give an opportunity for evasion and prime the subjects to assume that the only way the tax authority would find out if they were underreporting would be through audit). Table 1 provides some demographic information about the subjects. Table 1. Demographic Information Category Min. Max. Age 18 67 Male Female Single Married Income per 70 million 1.5 billion month TL TL Mean 37 Frequency 38 8 30 16 22 372 million 38 TL The tax scenario was followed by three questions. The first asked if the subjects would report all of their income on a five-point scale. The responses to this question can be seen in Table 2. Since there are only 8 males in the sample, the information for the female only group Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 525 is also presented in the tables and separate tests have also been carried out for female grouping order to compare the results. Table 2. Subjects’ responses to the question if they would declare all of their income. Responses Frequency for the whole group Yes Most probably May be Quite doubtful No Frequency for females only 5 8 3 7 12 2 8 2 11 10 The second question asked subjects the amount of income that they would choose not to report. This was measured on an asymmetrical seven point scale, since Yankelovich et al., (1984) and Chang et al., (1987) reported that the majority of evasion is in the form of small amounts, the point scale allowing participants to choose small amounts of evasion in the form of 10 and 50 million TL. Table 3 shows the overall responses. Table 3. The amount of income a subject would choose not do declare (Evaded income). Amount of Income Evaded 0 million TL 250 million TL 500 million TL 750 million TL 1 billion TL Frequency for the whole group Frequency for females only 6 7 13 8 4 4 5 10 7 4 As can be seen, no subject in our experiment chooses the amounts 10 or 50 million TL. This finding seems to be contrary to some previous findings in the literature, but it provides some evidence that Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan 526 if a taxpayer intentionally chooses to evade taxes by underreporting, then the amount of underreported income should be over a significant threshold. In other words, hiding too small an amount of income from the tax authorities may not be worthwhile (this would be the case, for example, if the penalty was fixed and not related to the amount of evasion). Finally, the third question asked the subjects what they thought the probability of audit was for a person like the one in the scenario (subjects were not given choices, they report the numbers themselves). Table 4 shows the distribution of responses. Table 4. The perceived probability of subjects The perceived probability 0 0.01 0.04 0.05 0.1 0.125 0.15 0.2 0.25 0.4 0.9 1.0 Missing audit Frequency for the whole group Frequency for females only 3 5 1 6 10 1 1 3 2 2 1 2 1 3 2 1 4 9 1 1 2 2 2 1 1 1 The average perceived probability of audit is about 0.175, which is much higher than the real audit probability of between 0.03 and 0.05. This finding is consistent with the findings of previous and experimental work that individuals in general overestimate probability of audit. However, note that 25 of the subjects do put a value at 0.1 or less. The high average perceived probability of audit seems to be caused by a few subjects estimating high likelihoods. The average perceived probability of audit for the female only group is about 0.174. Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 527 2.2 Non-Parametric Test Results 2.2.1 Test results for the likelihood of evading (responses to question 1) Figure 1 indicates the likelihood of subjects declaring all of their income and their mean perceived audit probability. Figure 1. The likelihood of subjects declaring all of their income with their mean perceived audit rates 30 28 23 20 Mean perceived audit rate 18 10 10 10 no quite doubtful 0 maybe most possibly yes As it is clear from the figure the subjects who responded either ‘no’ or ‘quite doubtful’ have the lowest perceived probability of audit. As the likelihood of a subject declaring all of his/her income increases so does the mean perceived probability of audit. This result seems to be in line with the theoretical and empirical findings in the literature. We need to test whether these differences in perceived audit 528 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan probability are statistically significant. On the other hand, for the female only group there is not a clear pattern (see Figure 2). Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 529 Figure 2. The likelihood of females declaring all of their income with their mean perceived audit rates 30 24 24 Mean perceived audit rate 20 13 10 11 10 0 no quite doubtful maybe most possibly yes It has been argued that it is appropriate to apply parametric tests (i.e. t test) when the data possesses the following two characteristics: (i) there is interval or ratio scaling * and (ii) the observations are selected from an approximately normal population distribution with equal or homogeneous variance. Whilst non-parametric tests do not require these assumptions, they are less powerful than parametric tests (when the assumptions needed for the parametric test are met). However, there are also two assumptions required for non-parametric tests, which are that (i) the sample should be random, and (ii) values can be ordered (i.e. an ordinal variable). However, these assumptions are less restrictive than those for the parametric test. There are two commonly used tests for analysing normality: The Liliefors test which * Categories associated with a variable can be rank ordered. Moreover, the distances between categories are equal (such as income, age, etc.). Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan 530 is based on a modification of the Kolmogrov-Simirnov test and the Shapiro-Wilks test.* The assumption of normality is tested by examining probability plots and the outcomes of the Kolmogorov-Smirnov test and ShapiroWilks test. The results show that the assumption that the perceived probability data come from a normal distribution can be rejected (Table 5). Table 5. Tests of normality for perceived audit rate Perceived audit rate for the whole group Perceived audit rate for females only Kolmogorov-Smirnov Statistics df Sig. 0.290 37 0.000 Shapiro-Wilk Statistics df 0.616 37 Sig. 0.010 0.276 0.642 0.010 29 0.000 29 Therefore, in order to test whether the differences are significant in each group, a non-parametric test would need to be applied. (Table 6) * SPSS for Windows Base System User’s Guide Release 6.0 Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 531 Table 6. Kruskal-Wallis H test for perceived audit rate (decision to evade) Rank Would you declare all of the 1 billion TL? Perceived No audit rate Quite doubtful Maybe Most Probably Yes Total Chi-Square df Asymp. Sig. For the whole group N Mean Rank For females only N Mean Rank 11 10 13.60 17 2 20.5 11 18.64 8 23.75 5 16 37 Tests Statistics Perceived audit rate 2.417 4 0.660 2 15 7 15.71 7 18.36 3 10.17 29 Tests Statistics Perceived audit rate 2.458 4 0.652 According to the Kruskal-Wallis H test, each case (observations) from each group are combined and ranked from the smallest to the largest value and the average ranks are assigned in the situation of ties. For each group, the ranks are summed and the Kruskal-Wallis H statistic is computed from these sums. Under the assumption that all groups have the same distribution, the H statistic has approximately a chi-square distribution. Since the significance level is greater than 0.05, there are no differences between the responses of subjects in the five groups in the mean ranking of the perceived probability of audit. For further analysis the respondents were placed into two groups. The 5 subjects who responded ‘yes’ to the question (would you declare all of your income?) were called ‘non-evaders’ and grouped together. The remaining *, 32, are grouped as ‘evaders’. Figure 3 indicates the groups’ mean perceived audit rate. * One female evader subject had a missing value for perceived audit rate. Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan 532 Figure 3. Mean perceived audit rate of non-evaders and evaders for the whole group 30 28 25 20 Mean perceived audit rate 15 16 10 5 0 non-evader evader Figure 4. Mean perceived audit rate of non-evaders and evaders for females only group 20 18 15 13 Mean perceived audit rate 10 5 0 non-evader evader In the females only group, surprisingly non-evaders have a lower perceived audit rate than evaders, and there are only 3 non-evaders of whom 2 interestingly indicated a 0% perceived audit rate (see Table 8). We need to carry out another non-parametric test (the MannWhitney U test) to see if these differences are significant. While the Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 533 Mann-Whitney U test is used to compare scores for two groups (i.e. ‘non-evaders’, ‘evaders’), the Kruskal-Wallis H test is used to compare scores in more than two groups. Otherwise, these two tests are similar in that the observations of groups are r
