bütçe uygulamalarında saydamlık ve türkiye açısından

advertisement
T.C. SAKARYA ÜNiVERSiTESi
iKTiSADi ve iDARi BiLiMLER FAKÜLTESi
MALiYE BÖLÜMÜ
Prof. Dr. Aytaç EKER’e
ARMAĞAN
KAMU MALİYESİNDE SEÇME YAZILAR
Editörler:
Doç. Dr. N. Tolga SARUÇ
Doç. Dr. Temel GÜRDAL
Yrd. Doç. Dr. Nurullah ALTUN
SAKARYA 2010
SAKARYA ÜNİVERSİTESİ YAYINLARI
1. Baskı 2010 SAKARYA
Prof. Dr. Aytaç Eker’e Armağan, Kamu Maliyesinde Seçme
Yazılar
ISBN:
Editörler:
Doç. Dr. N. Tolga SARUÇ
Doç. Dr. Temel GÜRDAL
Yrd. Doç. Dr. Nurullah ALTUN
Sakarya: Sakarya Üniversitesi: İktisadi ve İdari Bilimler
Fakültesi
Kapak Tasarım ve Dizgi: Fatih YARDIMCIOĞLU
Bu kitabın yayın hakları Sakarya Üniverstesine aittir.
5846 ve 2936 sayılı fikir ve sanat eserleri yasası hükümleri
gereğince “Bu kitap hiç bir yöntemle çoğaltılamaz. Resim,
şekil, şema, grafik ve herhangi bir bölümü yayınevinin izni
olmadan kopya edilemez.“ Her hakkı Sakarya
Üniversitesine ve editörüne aittir.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
i
T.C. SAKARYA ÜNiVERSiTESi
iKTiSADi ve iDARi BiLiMLER FAKÜLTESi
MALiYE BÖLÜMÜ
Prof. Dr. Aytaç EKER’e
ARMAĞAN
KAMU MALİYESİNDE SEÇME YAZILAR
Editörler:
Doç. Dr. N. Tolga SARUÇ
Doç. Dr. Temel GÜRDAL
Yrd. Doç. Dr. Nurullah ALTUN
Arş. Gör. Fatih YARDIMCIOĞLU
SAKARYA 2010
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
iii
(1943 - ……)
Prof. Dr. Aytaç EKER 1943 yılında Ayvalık'ta doğmuştur. İlk
öğrenimini Ayvalık, orta öğrenimini Burhaniye ve İzmir'de
tamamlamıştır. Yüksek öğrenimini İzmir İktisadi ve Ticari İlimler
Akademisi'nde yapmıştır. 1970 yılında aynı fakültede asistanlığa
başlayarak, 1973 yılında doktor, 1979 yılında Doçent, 1988 yılında
Profesör olmuştur.
1974 yılında Fransız hükümetinin sağladığı CIES bursunu
kazanarak Grenoble ve Clermont - Ferrand Üniversiteleri’nde, daha
sonra Paris Üniversitesi II, Merkez Bankası, İstatistik Enstitüsü ve
Maliye Bakanlıklarında çalışmalar yapmıştır.
1980 yılında üç aylık süre ile AET ülkelerinde bilimsel
çalışmalarda bulunmuştur. IV. Beş Yıllık Kalkınma Planı Özel İhtisas
Komisyonlarında, Türk-İş eğitim seminerlerinde görev almıştır.
1992 yılında bir yıl süre ile Azerbaycan Milli Eğitim Bakanı
Danışmanı olarak yeni eğitim Kanununun hazırlık çalışmalarında
bulunan Prof. Dr. Aytaç EKER Azerbaycan'a gelen Türk
öğrencilerinin sorunları ile ilgili çalışmalar yapmıştır.
iv
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
Prof. Dr. Aytaç EKER, Dokuz Eylül Üniversitesi ve Sakarya
Üniversitesi, İktisadi ve İdari Bilimler Fakültelerinde Maliye Bölümü
Başkanlığı, Fakülte Kurulu ve Yönetim Kurulu Üyeliği görevleri ile
İzmir Büyükşehir Belediyesi'nde Belediye Başkanı danışmanı,
Bayındırlık ve İskan Bakanlığı’nda ise Bakan danışmanı görevlerinde
bulunmuştur. Bunların yanı sıra Almanya'da faaliyet gösteren TürkAlman İşadamları Dernekleri Federasyonu (TİDAF)'nun Türkiye
temsilciliği görevini uzun süre yürütmüştür. KOSGEB Başkan Baş
Danışmaı olarak görev yapmıştır ve halen Türkiye Yağlı tohumlar
Merkez Birliği Genel Koordinatörlüğü görevini sürdürmektedir.
Prof.Dr. Aytaç EKER'in; Kamu Maliyesine Giriş, Devlet
Borçları (Kamu Kredisi), Maliye Politikası (Teori, İlkeler,
Yöntemler), Türkiye Ekonomisi Gerçeği, Avrupa Birliği'nde ve
Türkiye'de Teşvik Sistemleri ve Teşvik Politikaları adlarını taşıyan
kitapları ve editörlüğünü yaptığı Kamu Ekonomisinin Genişlemesi ve
Özelleştirme, Politik Yozlaşma ve Rant Kollama, Kamu Tercihi ve
Anayasal İktisat adlı yayınları bulunmaktadır. Bunların yanında
iktisadi ve mali konular üzerinde pek çok yayınlanmış makale,
araştırma ve tebliği mevcuttur.
Prof.Dr. Aytaç EKER evli ve bir çocuk babasıdır.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
v
ÖNSÖZ
Değerli hocamız Prof. Dr. Aytaç EKER’ in anısına.
Bu armağanı kendisi hayattayken çıkarabilme fırsatı bulduğum
için mutluyum. Hizmet ve kabiliyetleriyle temayüz etmiş insanlarının
değerlerinin sağlıklarında takdir edilmesi, kendisine duyulan saygı ve
sevginin açıklanabilmesinin daha anlamlı olduğu konusundaki
inancımı uygulama fırsatını, bu vesileyle bulduğumuz için daha da
mutluyum.
Özellikle öğretim üyeliği sürecinde gerek öğrenciler gerek
mesai arkadaşları arasında geliştirdiği izler, bilgi, sevgi ve saygıdan
oluşan bir sentez olarak değerlendirilen hocamız Dokuz Eylül
Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Maliye Bölümü’ndeki
öğretim üyeliği, Bölüm Başkanlığı, Fakülte Kurulu ve Fakülte
Yönetim Kurulu üyeliklerindeki görev ve hizmetleri, İzmir
Büyükşehir Belediyesi’nde Belediye Başkanı danışmanlığı,
Almanya’da faaliyet gösteren Türk-Alman İşadamları Dernekleri
Federasyonu (TİDAF)‘nun Türkiye Temsilciliği görevi ve nihayet
KOSGEB Başkanı Danışmanlığı gibi seçkin görevleri yanında, bir yıl
süre ile Azerbaycan Milli Eğitim Bakanı Danışmanı olarak kardeş bir
ülkenin eğitim kanununun hazırlık çalışmalarındaki görevi ile kendisi
hakkında edinilen kanaati haklı çıkaracak bir performans sergilemiş
olduğu açıktır.
Hocamızın takdirle değerlendirdiğimiz bu performansının,
üniversitemizin ” Evrensel nitelikte bilgi ve teknoloji üreten,
araştırmacı, katılımcı, paylaşımcı, özgün ve estetik değerlere sahip,
çağdaş ve bilimsel kültürü oluşturmak ve mesleki açıdan yetkin,
toplumsal değerlere saygılı bireyler yetiştirmek” şeklinde
tanımladığımız misyonuna ve bu misyonu gerçekleştirmek amacıyla
belirlediğimiz “ Eğitim, öğretim ve araştırma kalitesi ile Türkiye ve
Dünya’ da tercih edilen”, “ Takım çalışmasını teşvik eden, katılımcı
ve paylaşımcı bir yönetime sahip” vizyonuna katkı yapması ve
değerlendirilmesi amacıyla Üniversitemizin İktisadi ve İdari Bilimler
Fakültemizin Maliye Bölümü Başkanlığı görevini kendisine tevdi
ettik.
İlerlemiş yaşına rağmen, kendisinin zaten yürütmekte olduğu
danışmanlık görev ve hizmetleri yanında kardeş Türk Devletleri’ndeki
Üniversitemizden gelen taleplerle devam ettirdiği etkin hizmetlerden
vi
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
vazgeçmeden, usanmadan, Maliye Bölüm Başkanlığı görevinde de
seri şekilde başlattığı kitap çalışmaları ile Türkiye’nin gündeminde
özellikle Kamunun yeniden yapılandırılması sürecinde hızla
parlamentodan çıkarılan 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol
Kanunu ve buna bağlı olarak Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliği,
Merkezi Yönetim Harcama Belgeleri Yönetmeliği, Taşınır Mal
Yönetmeliği gibi maliye alanındaki radikal uygulama değişikliklerine
derhal nüfuz eden iki önemli yayına, özellikle ekip çalışmasıyla
yapmış olduğu öncülük ve katkı, Üniversitemizin misyonu ve
vizyonuna kendisinden beklediğimiz katkıyı sağlaması hususunda
oldukça anlamlı bir teyit ve örnektir.
Bunlara ilave olarak, gerek bölümündeki gerek Fakültedeki
diğer bölümlerde görevli öğretim elemanlarına akademik
gelişmelerine katkı yapmak amacıyla verdiği maddi ve manevi
destekler de takdirle anılmaktadır.
Bu değerlendirmelerin ışığında, üniversitemizden emekli
olarak ayrılan Hocamızın, Üniversitemizin kalite, eğitim ve araştırma,
insan kaynakları, çevre ve tanıtım politikalarına yaptığı katkılar
nedeniyle kendisine en içten duygularımla teşekkür ediyor, kendisine,
eşine ve aile bireylerinin her birine sağlık, afiyet ve mutluluk dolu
yıllar diliyorum.
Bu vesileyle, Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan kitabına yazı
göndererek hocamızın bu şekilde anılmasına katkıda bulunan bilim
adamlarına da teşekkür ediyorum. Ayrıca, yazımın girişinde de ifade
ettiğim mutluluğumun gerçekleştirilmesini sağlayan Maliye Bölümü
Öğretim Elemanlarımıza başta Bölüm Başkanı Doç. Dr. N. Tolga
SARUÇ’ a, Doç. Dr Temel GÜRDAL ve Yrd. Doç. Dr Nurullah
ALTUN’ a teşekkür ediyorum.
Bu duygularla bu armağanın okuyuculara yararlı ve değerli
hocamızın sonsuza kadar hatırlanmasına vesile olmasını diliyorum.
Prof. Dr. Mehmet DURMAN
Sakarya Üniversitesi Rektörü
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
vii
ÖNSÖZ
Değerli Hocamız Prof. Dr. Aytaç EKER’in onuruna hazırlanan bu
kitabın maliye literatürüne faydalı olmasını temenni ediyorum. Son
yıllarda fakültemizde önemli katkıları olan ve fakültemizde hizmet
verdiği süre boyunca yardımlarını kimseden esirgemeyen hocamızın
emekli olarak fakültemizden ayrılması bizler için ayrı bir kıvanç
kaynağı olmuştur.
Yoğun meslek hayatında Ankara, İzmir ve Sakarya arasında mekik
dokuyan ve hatta yurtdışı faaliyetlere de yoğun bir şekilde katılan
Prof. Dr. Aytaç EKER, fakültemize de önemli katkılar sağlamıştır.
Fakültemizde hizmet verdiği süre boyunca, birçok öğrencinin ve
bölüm öğretim elemanlarının yetişmesinde emeği olan bu değerli
bilim adamımızı, sevgi ve saygıya dayalı bilimsel disiplin ve ilkeleri
ile hatırlayacağız.
İşte bu duygularla hocamız Prof. Dr. Aytaç EKER’in emeklilik
sonrası yaşamında başta sağlıklı ve mutlu aynı zamanda da bundan
sonraki çalışmalarında başarılı bir hayat geçirmesini diliyorum.
Prof. Dr. Engin YILDIRIM
İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Dekanı
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
ix
İÇİNDEKİLER
Bütçe Uygulamalarında Saydamlık ve Türkiye Açısından
Değerlendirilmesi………………………………………………...
1
The First Step Of Strategic Management In Turkey To The
Public Financial Management: Transition To The Performance
Based
Budgeting
System
Based
On
Strategic
Planning………………………………………………...……....
16
Avrupa Birliği’nde Nüfus ve İstihdam Hareketleri Üzerinde
Genel Bir Değerlendirme (İstihdam Politikalarının Performansı
ve Nüfus-İstihdam Matrisi)…………………………………….
41
Küresel Krizin Ortasinda Stratejik Yönetimi Yeniden
Düşünmek………………………………………………….…….
63
Prof.Dr. Kâmil TÜĞEN
Arş.Gör.Dr. Ahmet ÖZEN
Prof. Dr. Kamil TÜĞEN
Assist. Prof. Dr. Esra DEMİRCAN
Prof. Dr. Ahmet Burçin YERELİ
Dr. Hasan CANPOLAT
Doç. Dr. Ahmet KESİK
Avrupa
Birliği
Bütçesi’ne
Yönelik
Değişim
Çabalari……………......................................................................
83
Mali Sürdürülebilirlik ve Kamu Borç Yönetimi…………….…..
93
Maliye Politikası ve Makro Ekonomi Yönetimi: Temel
Kavramlar ve İlişkiler……………………….…………………...
161
Türk
Hukuku’nda
Vergi
Kanunlarının
Anayasaya
Uygunluğunun Denetiminde Kullanılan Ölçü Normlar………….
225
Yrd.Doç.Dr. Metin MERİÇ
Doç.Dr. Mustafa SAKAL
Yrd.DoçDr. Hakan AY
Yrd.Doç.Dr. Hayal Ayça ŞIMŞEK
Yrd.Doç.Dr. Nevzat ŞİMŞEK
Yrd.Doç.Dr. Abdullah TEKBAŞ
x
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
Türkiye’de Orta Vadeli Harcama Programının Çok Yıllı
Bütçeleme Sistemi Çerçevesinde Değerlendirilmesi…………….
239
Yrd.Doç.Dr. Duran BÜLBÜL
Türkiye’de Ekonomik Faktörlerin Seçmen Davranışı
Üzerindeki Etkisi (Effects Of Economic Factors On Voting
Behaviour In Turkey)……………………..…………...…...........
253
Askerî İş Kavramı ve Dünyada Askerî İş Uygulamaları…….....
273
Yrd. Doç. Dr. Şennur SEZGİN
Arş. Gör. Elvan CENİKLİ
Oğuz OKTAR
Global Mali Krizin Temel Makro Ekonomik Değişkenler ve
Vergi Gelirleri Üzerindeki Etkileri……………………….……..
Yrd. Doç. Dr. Kamil GÜNGÖR
289
Türkiye’de Özelleştirme Uygulamaları ve Ekonomik Etkilerinin
Değerlendirilmesi……….…………………………….…….…...
309
Küresel Kriz Ve Bütçe Açıkları: Yürütmenin Sınırlandırılması
ve Anayasal Bütçe Çözüm Olabilir Mi?........................................
351
Yrd. Doç. Dr. Selim İNANÇLI
Arş. Gör. Fatih YARDIMCIOĞLU
Yrd. Doç. Dr. Hakkı ODABAŞ
Yrd. Doç. Dr. Kamil GÜNGÖR
İktisat Teorisi Açısından Kamu Girişimciliği Ve Özel
Girişimcilik: Karşılaştırmalı Bir Analiz…..……………………… 367
Yrd. Doç. Dr. Orhan Çakmak
Birleşmiş Milletlerin Küresel Kamu Mali Yönetimindeki Rolü...
417
Krizin Türkiye Ekonomisindeki Görünümü……………….…….
Arş. Gör. Işıl Fulya Orkunoğlu
433
Arş. Gör. Selin ERTÜRK ATABEY
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
Türk Vergi Sisteminin Avrupa Birliği Vergi Sistemine Uyum
Sürecinin Değerlendirilmesi…………………………….……….
xi
445
Doç. Dr. Habib YILDIZ
İktisat Teorisindeki Değişimlerin Kamu Yönetimi ve Mali Yapı
Üzerindeki Etkileri………………….…………………………...
465
Yrd. Doç. Dr. Nurullah ALTUN
Barış KENAR
Faktör Gelirlerinin Toplumsal Vergi Yükü…….………………..
493
Doç. Dr. Temel GÜRDAL
Yrd. Doç. Dr. Nurullah ALTUN
Öğr. Gör. Metin KÜÇÜK
Arş. Gör. Cahit ŞANVER
The Relationship Between The Perceived Audit Probability And
Tax Evasion: An Empirical Analysis………………….…………
Assoc. Prof. Dr. N. Tolga Saruç
523
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
1
BÜTÇE UYGULAMALARINDA SAYDAMLIK VE TÜRKİYE
AÇISINDAN DEĞERLENDİRİLMESİ
Prof.Dr.Kâmil TÜĞEN
Dokuz Eylül Üniversitesi
İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi
Arş.Gör.Dr.Ahmet ÖZEN
Dokuz Eylül Üniversitesi
İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi
GİRİŞ
Dünyada kamu yönetimi anlayışında yaşanmakta olan dönüşüm,
birçok ülkede gerek idari gerekse mali alanda bir dizi reform
çalışmasını gerekli kılmaktadır. Reform çalışmaları temelde Yeni
Kamu Yönetimi Anlayışına uygun bir şekilde ilerlemekte ve özel
sektöre has yönetim teknikleri kamu yönetimine uyarlanmaya
çalışılmaktadır. Esnek bir yönetimi esas alan yeni kamu yönetimi,
önemli bazı ilkelerin kamu yönetiminde geçerli olmasını zorunlu
kılmaktadır. Bu ilkeler arasında hesap verebilirlik, performansa dayalı
ücretlendirme, toplam kalite yönetimi ve mali saydamlık kavramları
dikkat çekmektedir. Bu kavramlar genelde özel sektörde uzun yıllardır
geçerliliğini korumakta ve kâr amacı güden işletmeler açısından
büyük öneme sahiptir.
Artan kamusal ihtiyaçlar karşısında aynı hızda artmayan
kamusal kaynaklar ülkeleri etkin kaynak kullanımı konusunda baskı
altına almakta ve kamu yönetimleri yeni ilkelerin dikkate alınması
konusunda arayışlara girmektedirler. İşte bu noktada özel sektörde
sıkça kullanılan hesap verebilirlik ve saydamlık gibi kavramlar kamu
sektörü açısından da esas alınmaya başlanmaktadır. Bu yöndeki
dönüşüm özellikle gelişmiş ekonomilerin kendi iç dinamiklerinden
kaynaklanmakta iken, gelişmekte olan ya da az gelişmiş ülkelerin
çoğunda ise uluslararası kuruluşların yönlendirmesiyle mümkün hale
gelmektedir. Uluslararası planda önemli rol oynayan kuruluşlar ise
Uluslararası Para Fonu (IMF) ve Dünya Bankası (WB)’dır. Bu
kuruluşlar yanında çeşitli uluslararası sivil toplum kuruluşları da bu
yönde faaliyette bulunmaktadır. Bu kuruluşlardan biri de Uluslararası
2
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
Bütçe Ortaklığı (International Budget Partnership) Merkezi’dir. Bu
merkez tarafından periyodik olarak çıkarılmakta olan mali
saydamlıkla ilgili raporlar dünya kamuoyunun ilgisini çekmektedir.
Bu çalışmada mali saydamlık kavramı açıklanarak uluslararası
kuruluşların bu konudaki rolleri hakkında bilgi verilecektir. Bu
bağlamda Uluslararası Bütçe Ortaklığı Merkezi’nin kuruluşuna,
amaçlarına ve faaliyetlerine değinilerek Saydam Bütçe Araştırmaları
Raporları hakkında değerlendirmeler yapılmaya çalışılacaktır.
1.MALİ SAYDAMLIK KAVRAMI VE ULUSLARARASI
KURULUŞLARIN ROLÜ
Özel sektör yönetim tekniklerinin kamuya uyarlanması şeklinde
ifade edilebilecek Yeni Kamu Yönetimi anlayışı, mali sisteme yeni
kavramların yerleşmesini hedeflemektedir. Hesap verebilirlik,
performans değerlemesi ve toplam kalite yönetimi gibi bu yeni
kavramlardan biri de mali saydamlıktır.
Mali saydamlık kavramı, siyasi gücü elinde bulunduran ve mali
kaynakları kullanmakla yetkilendirilmiş hükümetin uygulamalarının
kamuoyunun bilgisi dahilinde gerçekleşmesini ifade etmektedir.
Şüphesiz mali alanda kamusal faaliyetlerin çeşitliliği ve boyutu
ülkeden ülkeye değişmektedir. Fakat demokratik yönetime sahip ve
gücünü toplumdan alan parlamenter sistemde kamusal gücü elinde
bulunduranların topluma hesap verebilir olması gereklidir. Hesap
verebilirliğin temel göstergesi ise kamusal gelir ve gider olarak
nitelendirilebilecek her türlü faaliyetin kamuoyunun kavrayabileceği
şekilde sürekli, anlaşılabilir, ulaşılabilir, analiz edilebilir, tutarlı,
yeterli ve güvenilir nitelikte olabilmesidir. Mali saydamlık ilkesi bu
özellikleri kapsayan ortak bir payda durumundadır.
Mali saydamlık kavramının çeşitli tanımları yapılmıştır:
• IMF’nin mali saydamlık ile ilgili ilk çalışmaları 1994’deki
Meksika Tekila Krizi ve 1997-98 yıllarındaki Asya Krizi’nden sonra
başlamıştır (Dawson, 2003). Uluslararası Parasal ve Finansal Sistemin
güçlendirilmesi amacıyla Nisan 1998 tarihinde IMF bünyesinde bir
Komite kurulmuş ve bu Komite tarafından Mali Saydamlık İyi
Uygulamalar Tüzüğü (Code Of Good Practices in Fiscal
Transparency) hazırlanmıştır. Bu tüzükte mali saydamlıkla ilgili
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
3
önemli bir tanım yapılmıştır. Buna göre mali saydamlık; parasal ve
finansal politikalarla ilgili veri ve bilgilerin, politik kararlar ile
gerekçelerinin, politik hedefler ile yasal, kurumsal, ekonomik yapının
kurumlar tarafından kamuoyuna anlaşılabilir, ulaşılabilir ve tam
zamanlı şekilde hesap verebilmelerini sağlayacak biçimde sunulması
anlamına
gelmektedir
(IMF,http://www.imf.org/external/np/mae/mft/code/index.htm#Intro).
• Barry Potter’a göre mali saydamlık; hükümetin yapısının,
fonksiyonlarının, hesaplarının ve projelerinin kamuoyuna açık
olmasıdır (Potter, 1999).
• İzak Atiyas ve Şerif Sayın’a göre mali saydamlık ise devletin
hedefleri ile bunlara yönelik uygulanan politikaları ve sonuçlarını
izlemek için ihtiyaç duyulan bilginin düzenli, tutarlı, anlaşılabilir ve
güvenilir biçimde sunulmasıdır (Atiyas ve Sayın, 2000: 28).
Bu tanımlar doğrultusunda mali saydamlığı, kamusal gelir ve
gider hareketlerinin gerek geçmişteki sonuçlarının gerekse gelecekteki
beklentilerin tüm ilgililer tarafından net olarak kavranabildiği bir bilgi
akışı süreci şeklinde özetlemek mümkündür. Mali saydamlık ile
verilere zamanında ulaşılabilmesi, verilerin kapsamlı ve anlaşılır
olması ve devlet faaliyetlerinin uluslararası düzeyde karşılaştırılabilir
hale gelmesi söz konusudur (Kızıltaş, 2001: 7). Böylece iyi bir mali
yönetim imajı ortaya konularak hükümet faaliyetlerinin etkinliği
arttırılmakta ve güçlü bir kamu mali sisteminin oluşturulmasına
katkıda bulunulmaktadır (Egeli ve Özen, 2005: 163).
Mali saydamlığa yönelik uygulamalar ele alındığında ulusal ve
uluslararası düzeyde kamu ve özel sektör kuruluşları tarafından
kamusal alanda mali saydamlık ilkesinin yerleştirilmesine yönelik
çalışmaların yürütülmekte olduğu ve bu bağlamda çeşitli raporların
hazırlandığı görülmektedir. Bu tür kuruluşlar arasında birçok ülkeye
yönelik faaliyetler yürütmekte olan IMF ve Dünya Bankası gibi
uluslararası kuruluşlar ön plana çıkmaktadır. Bu kuruluşlar, mali
saydamlığa ilişkin üye ülkeler için tavsiye niteliğinde bir takım ilkeler
geliştirmişlerdir. Dünya Bankası ile IMF’nin ilkelerinin genelde
birbiriyle örtüştüğü görülmektedir. Öyle ki Dünya Bankası’nca
belirlenen
esneklik,
meşruiyet
(yasallık),
öngörülebilirlik,
değerlendirilebilirlik, doğruluk ve mali sorumluluk gibi ilkeler,
4
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
IMF’nin Mali Saydamlık İyi Uygulamalar Tüzüğü’nde açıklanan
kamu mali yönetiminde kurumlar arasında yetki ve sorumlulukların
belirlenerek rollerin ve sorumlulukların açık olması; devlet
hesaplarına ve uygulamalarına ait bilgilere erişilebilirlik, bilginin
kamuoyuna açık olması; devlet bütçesinin kamuoyuna açık bir şekilde
hazırlanması, uygulanması, denetimin ve istatistiki veri yayınlamanın
bağımsız olması; verilerin nitelikli ve güvenilir olmasını sağlayacak
kurumsal düzenlemelerin yapılarak kamu hesaplarının bağımsız dış
denetime tabi tutulması ilkeleri ile benzerlik arz etmektedir (Egeli ve
Özen, 2005: 164-165).
IMF ve Dünya Bankası dışında, yukarda sözünü ettiğimiz gibi,
uluslararası bazı sivil toplum kuruluşlarının da mali saydamlık
ilkesine yönelik önemli faaliyetler yürüttükleri ve belirli sürelerle
raporlar hazırladıkları gözlenmektedir. Bu raporların düzenlenebilmesi
için özel sektör analistleri ile sivil toplum kuruluşları tarafından mali
saydamlığın analizine yönelik çeşitli anketler hazırlanmaktadır. Bu
sivil toplum kuruluşlarından biri de Uluslararası Bütçe Ortaklığı
(International Budget Partnership) Merkezi’dir. Bu merkez tarafından
Saydam Bütçe Araştırmaları (Open Budget Survey) Raporu
hazırlanmakta ve anket sonuçlarının yer aldığı periyodik bir rapor
kamuoyunun bilgisine sunulmaktadır. Çalışmamızda bu merkez
hakkında bazı bilgiler verilerek iki yılda bir hazırlamakta olduğu
Saydam Bütçe Endeksi (Open Budget Index) ana hatlarıyla ele
alınacaktır.
2. ULUSLARARASI BÜTÇE ORTAKLIĞI MERKEZİ’NİN
KURULUŞU, AMAÇLARI VE FAALİYETLERİ
Uluslararası Bütçe Ortaklığı uluslararası nitelikte bir merkez
olarak 1981 yılında Washington DC.’de (Amerika Birleşik Devletleri)
Bütçe ve Politika Öncelikleri Merkezi (Center on Budget and Policy
Priorities)’nde kurulmuştur. Merkez, politika yapıcılar tarafından
alınmış olan kararların düşük ve orta gelirli kesimleri nasıl etkilediği
üzerinde araştırmalar yürütmektedir. Bu doğrultuda belirli dönemlerde
kamu personeli, sivil toplum kuruluşları ve medya tarafından elde
edilebilir nitelikte hem bütçe hem de vergi politikalarına yönelik
raporlar düzenlemektedir. Amerika Birleşik Devletleri’nde gerek
federal düzeyde gerekse eyaletler düzeyinde çeşitli politika raporları
da bu merkez tarafından hazırlanmaktadır (http://www.internationalbu
dget.org/about/cbpp.htm).
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
5
Söz konusu merkezin finansörleri arasında önemli bazı
kuruluşlar vardır. Bu kuruluşlar; Bill-Melinda Gates Vakfı ( Bill and
Melinda Gates Foundation), Ford Vakfı (Ford Foundation), Açık
Toplum Enstitüsü (Open Society Institute), İsveç Uluslararası
Kalkınma ve İşbirliği Ajansı (Swedish International Development
Cooperation Agency), William ve Flora Hewlett Fonu (William and
Flora Hewlett Foundation) ve Birleşik Krallık Uluslararası Kalkınma
Departmanı (UK Department For InternationalDevelopment)’dır
(http://www.internationalbudget.org/about/staff.htm#WarrenKrafch
ik).
Merkez, beş ana grupta faaliyet yürütmektedir. Bunlar; teknik
danışmanlık ve eğitim hizmetleri sunma; bütçelemeye katılım ile
saydamlığı ölçme ve teşvik etme; sivil toplumun bütçeye yönelik
çalışmalarını destekleme; sivil toplumun bütçeye yönelik
çalışmalarında bilgi merkezi görevini üstlenme ve uluslararasıbölgesel
bütçe
bilgi
ağını
oluşturmadır
(http://www.internationalbudget.org/about/activity.htm).
Yürütmekte olduğu bu faaliyetlere bakılarak Uluslararası Bütçe
Ortaklığı’nın dünyada sivil toplum kuruluşları arasında kamu mali
yönetimi açısından önemli izleme, değerleme ve geribildirim merkezi
olduğu söylenebilir.
Uluslararası Bütçe Ortaklığı, yukarıda belirtilen beş amacın
gerçekleştirilmesi ve çeşitli ülkelerdeki bütçe uygulamalarına
saydamlığın yerleştirilmesi amacıyla ilki 2006 yılında olmak üzere her
iki yılda bir Saydam Bütçe Araştırmaları adlı rapor yayınlamayı
kararlaştırmıştır. Raporda Merkez tarafından çeşitli ülkelerdeki bütçe
bilgilerine kamuoyunun erişim imkanı ve ulusal düzeyde bütçeleme
sürecine katılım hususları değerlendirilmekte ve ülkelere bütçeleme
sürecinde yer alan bilgileri kamuoyuna sunup sunmadıkları yönünde
puan verilmektedir. Raporda yer alan ülkelere ilişkin gerekli verilerin
elde edilmesi için toplam 85 ülkedeki sivil araştırmacılar ve
kuruluşlardan
destek
alınmaktadır
(http://www.openbudgetindex.org/index.cfm?fa=about).
6
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
3. 2006 VE 2008 YILI SAYDAM BÜTÇE ARAŞTIRMALARI
RAPORLARININ DEĞERLENDİRİLMESİ
Uluslararası Bütçe Ortaklığı Merkezi tarafından 2006 ve 2008
yıllarında iki Saydam Bütçe Araştırmaları Raporu yayınlanmış ve
çeşitli ülkelerdeki bütçeleme süreçleri mali saydamlık kapsamında
puana tabi tutulmuştur. Her iki raporun hazırlanması için birer anket
formu düzenlenmiştir.
2006 yılındaki rapor incelendiğinde, bu raporun hazırlanması
için düzenlenmiş olan anket formunun; sivil toplum kuruluşlarının
bütçe saydamlığı ile ilgili araştırmalarına destek olma ve çeşitli
ülkelerde bütçe saydamlığı konularında çalışanlar arasında
koordinasyon sağlama şeklinde iki temel amacının söz konusu olduğu
söylenebilir. Yine bu anketle bütçe üzerine çalışma yapmakta olan
gruplara bütçelemeye ilişkin hangi bilgilerin kamuoyuna açık olduğu
konusunda katkıda bulunulması hedeflenmiş, ancak kamu harcama
yönetiminin idari ve yasal yapısının incelenmesi gibi bir amaç
üzerinde durulmamıştır.
2006 yılı raporunun hazırlanması için düzenlenen anketin üç
kısımdan oluştuğu görülmektedir. Anketin ilk kısımda bir ülkenin
temel bütçe belgelerinin yayınlanması ve erişilebilirliğinin ölçümüne
yönelik dört tablo yer almıştır. İkinci ve üçüncü kısım ise toplam 122
sorudan oluşmuştur. İkinci kısımda Hükümetin Bütçe Tasarısının
oluşumu için gerekli olan çeşitli bilgilere kamuoyunun ulaşım düzeyi
analiz edilmiştir. Üçüncü kısımda ise bütçeleme sürecinde yer alan
dört aşamanın (bu aşamalar; bütçe tasarısının oluşturulması,
Parlamento tarafından onaylanması, uygulanması, değerlendirilmesi
ve denetimidir) açıklığı hususu değerlendirmeye alınmıştır. Ayrıca
anketin resmi görevi olmayan araştırmacılar veya araştırma grupları
tarafından doldurulması koşulu getirilmiştir. Diğer yandan sadece
merkezi hükümetin faaliyetlerine ilişkin soruların yeraldığı dolayısıyla
federe devletler ve yerel yönetimlere yönelik sorgulamaların olmadığı
ankette bütçelemeye yönelik yasaların ne gerektirdiğinden ziyade
uygulamanın ne şekilde gerçekleştiği hususları araştırma konusu
yapılmıştır (International Budget Project, 2005: 3-5).
59 ülkenin değerlendirmeye alındığı raporda her ülkeye farklı
kategorilerde 0–100 arası puan verilmiştir. 5 kategoride
değerlendirilen puanlar incelendiğinde 0–20 arası hiç ya da neredeyse
yok denecek kadar bilginin kamuoyuna açık olduğu, 21–40 arası çok
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
7
az, 41–60 arası ortalama düzeyde, 61–80 arası önemli derecede ve 81–
100 arası ise kapsamlı bilginin kamuoyuna açık olduğu durumu
yansıtmaktadır. Değerlendirmeye alınan ülkeler arasında bütçe
belgesinin toplumu bilgilendirme yönünde uygunluğu konusunda 6
ülkenin kapsamlı bilgi sağladığı sonucuna ulaşılmıştır. Bu ülkeler
dışında 9 ülkenin ise önemli derecede bilgiye elverişli bütçelere sahip
olduğu sonucu elde edilmiştir. Öte yandan Türkiye’nin de içinde
bulunduğu toplam 21 ülkede ise ortalama düzeyde bütçe bilgisinin
kamuoyuna sağlanabildiği görülmüştür. Ayrıca 13 ülkenin çok az ve
10 ülkenin ise neredeyse hiç bütçe bilgisini kamuoyuna sunamadıkları
sonucuna ulaşılmıştır (International Budget Partnership, 2006: 8).
Tablo 3.1’de 59 ülkeden seçilmiş 14 tanesine ait verilere yer
verilmektedir. Bu ülkeler seçilirken hem en iyi ya da düşük puana hem
de bize yakın sosyo-ekonomik özelliklere sahip olup olmadıkları göz
önünde bulundurulmuştur. 2006 raporuna göre ilk üç sırayı paylaşan
ülkeler Fransa, İngiltere ve Yeni Zelanda’dır. Bu üç ülkenin genel
olarak kapsamlı bütçeleme bilgisini kamuoyu ile paylaştıkları sonucu
elde edilmiştir. Bütçe Tasarısı, faaliyet raporu ve denetçi raporu gibi
daha dar uygulamalar açısından da benzer verilere ulaşılmış ve bu üç
ülke topluma kapsamlı bilgi sunan ülkeler olarak ön plana çıkmıştır.
Bilindiği gibi, Fransa’nın uzun bir geçmişe dayalı ve örnek alınmış bir
yönetim yapısı vardır. İngiltere ve Yeni Zelanda ise performans esaslı
bütçeleme sistemi uygulamaları açısından dikkat çeken ve model
olarak alınan ülkelerdir.
Raporda en alt iki sırayı ise Angola ve Vietnam’ın aldığı
görülmektedir. Bu iki ülkenin gerek siyasi gerekse sosyo-ekonomik
durumları itibarıyla bu düzeyde olmaları beklentilere uygun
düşmektedir. Bu sonuç bu ülkelerin mali sistemde saydamlığın
yerleştirilmesi için katetmeleri gereken uzun bir mesafe olduğunu
göstermektedir.
Türkiye’nin sonuçları ele alındığında ise ülkemizin 100
üzerinden 41 gibi ortalama bir not aldığı görülmektedir. Ülkemiz
Malavi ve Endonezya ile aynı puanları almıştır. Mali saydamlık
konusunda önemli bir adımın 2003 yılı sonu itibarıyla yasalaşmış ve
2006 yılı başında yürürlüğe girmiş olan 5018 sayılı Kamu Mali
Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile atıldığı dikkate alındığında 2006
raporunda ülkemizin aldığı puan normal kabul edilebilir.
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
8
100
89
100
0
67
44
0
0
78
0
0
0
0
0
96
89
96
100
89
89
15
0
100
67
0
70
0
0
92
92
92
0
67
0
0
83
0
0
0
17
0
0
97
87
80
63
50
17
0
53
0
27
0
57
23
7
Denetçi
Raporug
Faaliyet
Raporuf
86
95
89
45
34
43
64
45
44
45
48
0
0
0
Yıl Ortası
İncelemesie
89
88
86
47
47
43
41
41
41
39
30
18
4
2
Bütçe
Öncesi
Yapıc
Yıl içi
Uygulama
Raporlarıd
Hükümet
Bütçe
Tasarısıb
Fransa
İngiltere
Yeni Zelanda
Bulgaristan
Rusya
Kazakistan
Malavi
Endonezya
Türkiye
Arjantin
Azerbaycan
Mısır
Angola
Vietnam
Endeks
Puanıa
Ülkeler
Sıralaması
Tablo 3.1: Çeşitli Ülkelerin 2006 Yılı Saydam Bütçe
Araştırmaları Raporu Puanları
92
92
100
17
83
67
0
58
25
0
0
0
0
0
1-55, 61, 67, 68, 69, 72-74, 84-91, 93-96, 102-114, 116, 120-122. soruların
ortalaması
b
1-55. soruların ortalaması
c
72-74. soruların ortalaması
d
84-92. soruların ortalaması
e
93-96. soruların ortalaması
f
102-111. soruların ortalaması
g
112-114. ve 116. soruların ortalaması
Kaynak: International Budget Partnership; “Open Budget Initiative 2006 – More
Public Information Needed To Hold Governments To Account”, ss.30-33,
http://openbudgetindex.org/files/Summary Report.pdf. (Erişim:12.06.2009).
a
2008 yılında yayınlanmış olan Saydam Bütçe Araştırmaları
Raporu incelendiğinde ise raporun hazırlanması için 2006 yılına ait
rapordaki ankete benzer bir anketin kullanıldığı anlaşılmaktadır. Bu
anket de öncekinde olduğu gibi üç kısımdan meydana gelmiştir. İlk
kısımda bir ülkenin temel bütçe belgelerinin yayınlanması ve bunlara
erişebilirlik düzeyi dört tabloda ölçülmüştür. Bu kısımda
araştırmacının bir ülkedeki bütçeleme sürecinde yer alan dört
aşamanın her birinde yayınlanan ya da yayınlanmayan temel bütçe
belgelerini tanımlaması istenmiştir. Bu belgeler anketin ikinci ve
üçüncü kısmındaki soruların cevaplanması için kullanılmıştır. Toplam
123 sorudan oluşan ikinci ve üçüncü kısım ise Hükümetin Bütçe
Tasarısı ve Bütçeleme Süreci olarak iki temel kategoriye
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
9
ayrılmaktadır. İkinci kısımda Hükümetin Bütçe Tasarısından elde
edilen bilgilerin türleri değerlendirilmiş ve bütçedeki bilgileri izleme
ve analiz edebilmek için ek bilgilerin olup olmadığı araştırılmıştır.
Üçüncü kısımda da dört aşamadan oluşan bütçeleme sürecinin açıklığı
konusu her aşamadaki belgelerin kamuoyunun bilgisine sunulup
sunulmadığı noktasında değerlendirilmiştir. Yine bu aşamada Yasama
ve Yürütmenin bütçeleme sürecinde daha hesap verebilir kılınmaları
için ne tür çalışmalar yürüttükleri sorgulanmıştır. Bununla birlikte
ankette önemli hususlar olmakla birlikte ne kamu harcama
yönetiminin yasal ve idari yapısı ne de hükümetin farklı düzeylerinde
hesap verebilirlik hususları incelenmiştir. Zira bu iki hususun farklı
bütçe sistemleri uygulandığında değerlendirilmesi çok zordur
(International Budget Partnership, 2007: 3-5).
2006 yılında 59 ülke değerlendirmeye alınmışken 2008 yılında
toplam ülke sayısı 85’e çıkmış ve ülkemizdeki anket çalışmalarının
sorumluluğunu Türkiye Ekonomik ve Sosyal Etüdler Vakfı (TESEV)
üstlenmiştir. Rapor ele alındığında Fransa, Yeni Zelanda, Güney
Afrika, İngiltere ve Amerika Birleşik Devletleri’nden oluşan toplam 5
ülkenin genel kabul görmüş kamu mali yönetim uygulamalarına
uygun seviyede kapsamlı bilgiyi kamuoyuna sundukları
görülmektedir. Bu 5 ülke dışındaki diğer 12 ülke önemli ölçüde bilgiyi
kamuoyu ile paylaşmıştır. Öte yandan 68 ülke toplumla bilgi
paylaşımı konusunda yetersiz düzeyde kalmıştır. 23 ülkede ise
kamuoyu Hükümetin Bütçe Tasarısı hakkında Yasama tarafından
kabul edilmeden önce hiçbir şekilde bilgi edinememektedir
(International Budget Partnership, 2008: 3).
Günümüzde internetin yaygınlaşmasıyla birçok ülkede mali
saydamlıkla ilgili çeşitli bilgilerin internet ortamında toplumun
bilgisine sunulduğu bilinmektedir. Raporda buna ilişkin tespitler de
bulunmaktadır. Bu bağlamda 27 ülkede Bütçe Öncesi Yapı 1* (Pre
Budget Statement)’nın, 49 ülkede Hükümetin Bütçe Tasarısının, 13
Bütçe Öncesi Yapı ile ifade edilen husus, Bütçe Öncesi Rapor (Pre Budget
Report)’un hazırlanması olup, ilgili rapor kapsamında o güne kadar ekonomi ve
kamu maliyesi alanında nelerin başarıldığı ve gelecek yıl bütçesi için hükümet
politikalarının belirlenmesine yönelik ilkeler ortaya konulmaktadır (http://www.hmtreasury.gov.uk/prebud_index.htm, Erişim:02.07.2009).
*
10
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
ülkede Vatandaş Bütçesi ** (Citizens’ Budget)’nin, 68 ülkede
yasalaşmış bütçenin, 63 ülkede yıl içi raporların, 18 ülkede yıl ortası
incelemesinin, 50 ülkede faaliyet raporunun ve 50 ülkede ise denetim
raporunun internet ortamında yayınlandığı sonucuna ulaşılmıştır
(International Budget Partnership, 2008: 39).
Tablo 3.2’de 85 ülkeden daha önceki raporda seçilmiş 14
ülkenin puanları yer almaktadır. 2008 yılı raporunda da ilk raporla
benzer sonuçlar ortaya çıkmıştır. Yine bütçede mali saydamlığın
yerleştirilmesi konusunda İngiltere, Fransa ve Yeni Zelanda ilk
sıralarda bulunmaktadır. Ülke sayısı 85’e çıkmakla birlikte Angola ve
Vietnam’ın durumunda pek değişiklik olmamış ve yine son sıraları
rapora yeni dahil edilen bazı az gelişmiş ülkelerle paylaşmışlardır.
Rapor, Türkiye açısından ele alındığında endeks puanının 2006
yılındaki rapora göre 2 puan artarak 43’e ulaştığı görülmektedir.
Bununla birlikte hâlâ uygulamada hükümetin topluma mali yıl
boyunca finansal faaliyetler ve merkezi hükümet bütçesine yönelik
bilgiler açısından eksik ve sınırlı bilgi sunduğu ortaya çıkmıştır. Bu
sonuç, hükümetin kamusal kaynakları kullanırken hesap verebilirliğini
güçleştirmektedir (Turkey, http://openbudgetindex.org/files/cs_turkey
.pdf).
Vatandaş bütçesi; ulusal bütçenin toplumun geniş kesimleri tarafından daha
anlaşılır ve ulaşılabilir şekilde olmasını sağlamak amacıyla hükümet bütçesine ek bir
belge niteliğindedir. Örneğin Güney Afrika’da “Güney Afrika Bütçesine Yönelik
Toplumun Rehberi” ve Yeni Zelanda’da “Vergi Ödeyenler İçin Temel Gerçekler”
bu yönde çıkarılan ek belgelerden bazılarıdır (http://www.openbudgetindex.
org/cms/index.cfm?fa=view&id=2493&hd=1, Erişim:02.09.2009)
**
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
11
Bütçe Öncesi Yapıc
100
100
89
100
100
100
92
0
77
100
92
92
86
89
67
100
100
92
80
100
58
57
56
54
43
43
34
29
37
9
3
56
54
61
47
53
48
30
44
50
0
0
100
0
0
0
0
0
0
0
0
0
33
89
100
0
89
0
55
0
0
0
0
0
96
100
88
63
88
96
88
0
0
54
0
0
0
0
100
0
0
0
0
25
0
0
27
73
53
60
0
3
20
0
33
10
13
83
17
25
67
0
25
42
58
0
17
0
Denetçi Raporug
95
88
Faaliyet Raporuf
Yıl Ortası
İncelemesie
Rusya
Bulgaristan
Arjantin
Endonezya
Mısır
Türkiye
Kazakistan
Malavi
Azerbaycan
Vietnam
Angola
Vatandaş Bütçesib
Yıl içi Uygulama
Raporlarıd
İngiltere
Fransa
Yeni Zelanda
Hükümet Bütçe
Tasarısıa
88
87
Endeks Puanı
Ülkeler Sıralaması
Tablo 3.2: Çeşitli Ülkelerin 2008 Yılı Saydam Bütçe
Araştırmaları Raporu Puanları
1-55, 66-68. soruların ortalaması
61. soru
c
71-73. soruların ortalaması
d
82, 83, 85-90, soruların ortalaması
e
92-95. soruların ortalaması
f
101-110. soruların ortalaması
g
111-113, 115, 121-123. soruların ortalaması
Kaynak: http://openbudgetindex.org/files/FinalDatabaseByQuestion08-NUMERICRevised032309.xls. (Erişim:28.06.2009).
a
b
2006 ve 2008 raporları birlikte değerlendirildiğinde, özellikle 8
ülkede mali saydamlık yönünde belirgin gelişmeler olduğu dikkat
çekmektedir. Örneğin 25 puanlık artışla 43 puana ulaşan Mısır en
belirgin ilerlemenin kaydedildiği ülkedir. Bu artışın temel sebebi,
Hükümetin Bütçe Tasarısının yayınlanmaya başlamasıdır. Mısır’ın
ardından 20 puanlık artışla 53 puana ulaşan Gürcistan gelmektedir. Bu
ülkenin ilerlemesinde ise çok yıllı bütçelemeye geçiş, vatandaş
bütçesinin yayınlanmaya başlanması ve fonların tasfiyesi etkili
olmuştur. Üçüncü sırada yer alan Hırvatistan ve Sri Lanka’da ise 17
12
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
puanlık artış söz konusudur. Toplamda 59 puana ulaşan Hırvatistan’da
çok yıllı bütçeleme tahminlerine başlanması ve vatandaş bütçesinin
yayınlanması puan artışlarında önemli rol oynamıştır. Sri Lanka’da ise
10 yıllık uygulama planına geçiş ve 3 yıllık bütçe tahminlemelerine
başlanması bu ülkenin toplamda 64 puana ulaşmasını sağlamıştır. 9
puanlık artışla Papua Yeni Gine ve Kenya belirgin ilerleme yapan
ülkeler arasında 6. ve 7. sırayı almışlardır. 60 puana ulaşan Papua
Yeni Gine’de yıl ortası incelemenin hazırlanması ve yayınlanması,
faaliyet raporunun yayınlanması ve internet ortamında daha fazla
bilginin topluma sunulması puan artışının temel nedenleri olmuştur.
57 puana ulaşan Kenya’da da dış denetimin yaygınlaştırılmasının ve
bütçeleme sürecine vatandaş katılımının arttırılmasının puan
artışlarında etkisi vardır. 10 puanlık artışla 57 puana ulaşan
Bulgaristan’da ise program bütçeye geçilmesi ve internet ortamında
daha fazla bilginin erişime açılması gibi faktörler ön plana çıkmıştır. 7
puanlık artışla 43 puana ulaşan Nepal’e gelince bu ülkede 2002 siyasi
krizinden sonra parlamentonun yeniden oluşturulması ülke puanını
etkilemiştir. İlginç olan, Nepal’in Türkiye gibi 43 puana sahip olması
ve bu puanı özellikle parlamentosunu yeniden kurmakla elde etmiş
olmasıdır (International Budget Partnership, 2008: 36). Ülkemizle
ilgili sonuçtan; mali saydamlığın sağlanmasına yönelik örneğin
bütçeleme süreciyle ilgili belgelerin (bütçe gerekçelerinin, kurumların
faaliyet raporlarının, istatistiklerin vb.) kamuoyuna duyurulması,
performans esaslı bütçelemeye, çok yıllı bütçelemeye geçilmesi ve
bütçe denetiminin güçlendirilmesi için çok önemli düzenlemeler
getiren 5018 sayılı kanun yaklaşık iki yıldır yürürlükte olsa da mali
saydamlık adına ülkemizde uygulamaya daha çok yansıması gereken
hususların olduğu yorumu yapılabilir.
Uluslararası
Bütçe
Ortaklığı’nın
mali
saydamlığın
geliştirilmesine yönelik önerileri de bulunmaktadır. Bunların
bazılarını şu şekilde belirtmek mümkündür (International Budget
Partnership, 2008: 43-44):
• Hükümetler öncelikle temel bütçe belgelerini internet
ortamında yayınlamalıdırlar.
• Toplum, hükümet tarafından kamuoyuna duyurulmayan
temel bütçe belgeleri ile ilgili açıklama talep etmelidir.
• Bütçeyle ilgili bilgilerin geniş kitlelere ulaştırılması için
medya kullanılmalıdır.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
13
• Medyaya bütçeleme süreci hakkında daha fazla bilgiye yer
vermesi için imkân sağlanmalıdır.
• Bütçeleme sürecine toplumun katılımını sağlamak için
kurumsal mekanizma kurulmalıdır.
• Yasamanın ve Üst Denetim Kurumu (Sayıştay)’nun
kapasitesini ve bağımsızlığını arttırmak için reform çalışmaları
yapılmalıdır.
•
Etkili kamu mali bilgi sistemi oluşturulmalıdır.
• Mali yardımların saydamlığı arttırılmalı ve bütçe dışı fonlar
önlenmelidir.
SONUÇ
Günümüzde hesap verebilir devlet anlayışının temel araçlarından
biri olan mali saydamlık kavramı birçok ülkede teorik çerçevede
uygulanabilir, ancak uygulamada birçok zorluklarla karşı karşıyadır.
Teorik çerçevede mali saydamlığın sağlanması için çeşitli yasal
düzenlemelerin yapılması mümkündür. Ancak süreç uygulama
aşamasına geldiğinde sonuç beklendiği gibi olmayabilmektedir.
Uluslararası Bütçe Ortaklığı Merkezi’nin 2006 ve 2008
yıllarında yayınlamış olduğu Saydam Bütçe Araştırmaları
Raporlarında ülkelerin yasal altyapıları dikkate alınmadan sadece
mevcut uygulamaları değerlendirilmiştir. Bu raporlarda ilk sıraları
paylaşan ülkeler hem ekonomik gelişmişlik düzeyi hem de kurumsal
kültür açısından dünyada ön plana çıkmış ülkelerdir. Diğer yandan
endeks puanı sıralamasında son sıraları paylaşan ülkeler de genelde az
gelişmiş ülkelerdir. Ülkemizin ise ekonomik gelişmişlik düzeyi ve
kurumsal kültür yönünden kendisinden geride olan bazı ülkelerin
altında yer aldığı görülmektedir. Elbette ki ankete dayalı verilerden
oluşan bu iki rapor çeşitli açılardan tartışmaya açıktır. Ancak
yayınlanan her iki rapor dünya kamuoyunda yankı uyandırmıştır.
Diğer bazı uluslararası kuruluşlar (örneğin IMF) tarafından yapılan
çeşitli çalışmalarda da benzer sonuçlara ulaşıldığı göz önünde
bulundurulmalıdır.
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
14
Bu çalışmada ana hatlarıyla değerlendirmeye alınan Uluslararası
Bütçe Ortaklığı Merkezi’nin iki raporundan hareketle, ülkemizin,
mali saydamlığın yerleştirilmesi ve açık bütçe uygulamaları
konusunda daha fazla çaba harcaması gerektiği sonucuna ulaşılabilir.
KAYNAKÇA
ATİYAS, İ. ve SAYIN Ş., 2000, “Devletin Mali ve Performans
Saydamlığı”, Kamu Maliyesinde Saydamlık (Koordinatörler: İ.
Atiyas – Ş. Sayın), TESEV, İstanbul.
DAWSON, T. C., 2003,; “Transparency and The IMF”, Prepared text
for remarks to Nordic and Baltic Monetary and Financial
Committee,
Tallinn,
2003,
http://www.imf.org/external/np/speeches/2003/031703.htm,
(Erişim:10.05.2009).
EGELİ, H. ve ÖZEN A., 2005, “Türk Bütçe Sürecinin Mali
Saydamlık ve 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol
Kanunu Çerçevesinde Değerlendirilmesi”, Vergi Sorunları,
Sayı:197, Şubat, ss.161-188.
KIZILTAŞ, E., 2001, IMF Tarafından Belirlenen Mali Saydamlık
Standartları Bu Standartların Türkiye'de Uygulanabilirliği Ve
Bu Konuda Yapılması Gereken Düzenlemelere İlişkin Öneriler,
Devlet Bütçe Uzmanlığı Araştırma Raporu, Ankara, ss.1-283.
POTTER, B., 1999, “The IMF Transparency Code”, Cape
Town,http://www.internationalbudget.org/conference/2nd/imf.ht
m, (Erişim:18.05.2009).
IMF, “Code Of Good Practices On Transparency In Monetary and
Financial
policies:
Declaration
Of
Principles”,
http://www.imf.org/external/np/mae/m ft/code/index.htm#Intro,
(Erişim:16.05.2009).
International Budget Project, 2005, Guide To The Open Budget
Questionnaire: An Explanation Of The Questions And The
Response
Options”,
Washington
DC,
http://openbudgetindex.org/files/OpenBudgetQuestionnaireGuid
e2005.pdf. (Erişim:12.06.2009).
International Budget Partnership, 2006, “Open Budget Initiative 2006
– More Public Information Needed To Hold Governments To
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
Account”, http://openbudgetindex.org/files/Sum
.pdf. (Erişim:12.06.2009).
15
maryReport
International Budget Partnership, 2007, Guide To The Open Budget
Questionnaire: An Explanation Of The Questions And The
Response
Options”,
Washington
DC,
2007,
http://openbudgetindex.org/files/GuideToTheOpenBudgetQues
tionnaire2008English.pdf. (Erişim:28.06.2009)
International Budget Partnership, 2008, Open Budgets. Transform
Lives.
The
Open
Budget
Survey
2008,
http://openbudgetindex.org/files/FinalFullRep ortEnglish1.pdf.
(Erişim:28.06.2009).
Open Budget Initiative, About The Open Budget Initiative,
http://www.openbudgetindex.org/index.cfm?fa=about,
(Erişim:18.05.2009).
Open
Budget
Initiative;
http://openbudgetindex.org/files/cs_turkey.pdf
(Erişim:28.06.2009).
Turkey,
http://www.internationalbudget.org/about/cbpp.htm,
(Erişim:23.06.2009).
http://www.internationalbudget.org/about/staff.htm#WarrenKrafchik
(Erişim:23.06.2009).
http://www.internationalbudget.org/about/activity.htm,
(Erişim:23.06.2009).
http://openbudgetindex.org/files/FinalDatabaseByQuestion08NUMERIC-Revised032309.xls, (Erişim:28.06.2009
http://www.openbudgetindex.org/cms/index.cfm?fa=view&id=2493&
hd=1, (Erişim:02.09.2009).
http://www.hm-treasury.gov.uk/prebud_index.htm,
(Erişim:02.07.2009).
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
16
THE FIRST STEP OF STRATEGIC MANAGEMENT IN
TURKEY TO THE PUBLIC FINANCIAL MANAGEMENT:
TRANSITION TO THE PERFORMANCE BASED
BUDGETING SYSTEM BASED ON STRATEGIC PLANNING
Prof. Dr. Kamil TÜĞEN
Dokuz Eylül University
Faculty of Economics and Administrative Sciences
Assist. Prof. Dr. Esra DEMİRCAN
Çanakale Onsekiz Mart University
Biga Faculty of Economics and Administrative Sciences
INTRODUCTION
Today in the 21st century which we are in, in parallel to the
developments in the comprehension of government, the functions, the
roles and the responsibilities of the government in financial areas have
changed and the foundation of the new economic system has begun to
form. After 1980’s especially the economic doctrins and the economic
entegration movements played an important role in determining the
government’s economic role. New economic system has closely
affected all the economic formations and newly shaped policies in this
process. One of the elements that new economic system and the new
government comprehension affects is the budgetting systems.
After 1980 as a result of the rapidly increasing globalisation
process limited sovereign government adopted limited-controlled and
program focused budget. In this context, budgetting systems that are
used to achieve the targets envisaged in the budget policies have also
changed and nearly all over the world performance based budgetting
according to the strategical planning is accepted. Performance based
budgetting based approach started in developed countries and has also
been practiced in most of the developing countries or taken into the
agenda of the reform process. Today most of the OECD countries are
practicing performance based budgetting system and are including
performance logic to their budget reports in some way.
In the new economic system because of the globalisation period,
new developments in the public financial management affected the
budget systems closely performance based budgetting system thats
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
17
especially applied firstly in OECD countries and after 1990’s in the
developed countries, caused a new approach in public financial
management comprehension. This system puts forward the balance
between the aimed services of the public institutions and
establishments and the sources and it also describes whether the
targets are achieved or not. It focused on providing efficiency in
public services by including the concepts like strategical planning,
evaluation, and testing, input-output and efficiency for the first time.
Performance based budgetting system is a system that aims to
achieve the determined goals in direction of determining the
performance indicators in spending units and so it is a result–focused
budgetting system in public economy and evaluates the accesibility of
macro economic targets with practices like strategical plans and
function analyses.
According to the performance based budgetting guide written by
Ministry of Finance in 2004 performance based budgetting is a kind of
bugdetting system that determines the main functions of public
management, the aims and targets as a result of the application of
these functions and in direction with these aims and targets it provides
the use of the sources and evalutes whether these targets are achieved
or not by making performance measurements and reports the results.
One of the most important tools that enables the government to
practice its economic functions is budget formation. In the regulation
and manipulation of the economy the practice of the economy policy
the budget systems that form classification techique of the items in the
budget play an important role. Because of this, as a result of the
globalisation process in our era here is a new economic system and in
public affairs the acceptance and the application of the Performance
Based Budgetting Acording To The Strategical Planning is a very
important step. With this system, in public finance management for
the first time strategical planning process period has started. So the
practice of the plans and programs prepared in macro level in public
institutions is possible to apply by making strategical planning via
budget.
In this way now Turkey took its first steps with the 5018 numbered
law of Public Financial Management and Control and started to
18
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
practice performance based budgetting according to the strategical
planning in public organisations.
In this process reconstruction of the Turkish public finance
management and the efficiency in public services practised but on the
other hand there are some problems about the harmony of the system.
Performance based budgetting according to the strategical planning
process is a kind of budgetting system that is based on result evalution
indicating whether the aims determined by the public sources are
achieved. From this point of view we can easily see how much the
government expenditure and with which aims it expenditure. In
Turkish public financial management with Law of Public Financial
Management And Control the application of performance based
budgetting according to the strategical planning and performance
indicators in public institutions are envisaged. And budget as well as
being a financial plan it is also considered as an economic tool.
The application of performance based budgetting system according
to the strategical planning in Turkey enables to practice the financial
discipline to form budget-plan relationship, to get the access to the
medium dated spending system, to provide the performance
management and instruction to provide the financial transparency. As
well as this the problems in the practise process, the need of time for
the harmonization and the success of the system in public organisation
should also be taken into consideration.
The economic and political cyclical developments in our era of the
21st century and the erosion of social expectations affected closely the
concept of management. Strategic management is one of these
concepts that has been mentioned in this process. Strategic
management is the long term process of the management concept that
is expressed as the efficient and effective use of the production
sources in order to realise the objectives of an enterprise or an
organisation.
In the period of after 1980 with the globalisation process the
perspective of the public financial management has changed. In this
context, both in developed and developing countries strategic
management concept in public financial management began to be
accepted. Strategic management is a process that was envisaged to
provide efficiency and effectiveness in the public services and public
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
19
financial management process. In this process the concept of strategic
planning which is an important element of the strategic management is
included with the budgeting system that implemented in the public
financial management. Turkey also took part in this process and put ıts
fırst step to strategic planning in public financial management with the
Law of Public Financial Management and Control that was adopted in
2003.
In this study after mentioning the theoretical side of the strategic
management and strategic planning concept, the strategic management
in public financial management and strategic planning which is one of
the phases of the strategic management will be presented. In the final
part of the study the practice of the strategic management and strategic
planning in Turkey’s public financial management will be evaluated.
In this part the conceptual frame of the performance based budgeting
system which is the practice tool of the strategic planning will be
studied. The method used in this study is based on theoretical
description.
1. THE CONCEPTUAL FRAME OF THE STRATEGIC
MANAGEMENT AND STRATEGIC PLANNING
Strategic management is the process of using the production
sources (natural sources, human resources, capital, raw material,
machines etc.) of an enterprise or organisation efficiently and
effectively in order to realise the objectives of the enterprise or the
organisation (Ülgen and Mirze, 2004:25). With this definition
strategic management isn’t related with the daily and usual activities
management of enterprise organisation, it is related with the long term
activities that will provide the survival and competetive atmosphere
and also profit over average income fort his enterprise. In this context,
strategic management concentrates on the subjects that will increase
the life-long process of the enterprise in long term period and will
improve competetive skills (Ülgen and Mirze, 2004:25-26).
As mentioned above, strategic management is an approach that
includes the competetive based activities for enterprise and the total
arrangement of the economic approaches that the managers use in the
process. The strategy of the enterprise is the ‘game plan’of the
enterprise to achieve a good place in the target market to compete
20
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
successfully and to have a good performance for the customers. From
this aspect of the view, the strategy provides a road map to function
the activities as well as being an action plan to have sustainable
competetive advantage over the rivals and provide customer
satisfaction (Yılmaz, 2003:69).
Strategic management is evaluated as a process in enterprises and
organisations. In this context it is possible to describe the strategic
management process as the total of the collection of information,
analyse, selection, desicion, and process activities of the enterprise to
provide a long term life and sustainable competetive advantage (Ülgen
ve Mirze, 2004:31).
Strategic planning provides the improvement of activities in source
allowance and short term planning and enables the efficiency in the
enterprises activities. The main elements of the strategic planning is
top managers, the mission and objectives of the organisation, the
environmantal factors and sources. The implementation of the
strategic thinking ‘strategic management process’ can be evaluated
strategy production that the strategies formed (formation of vision,
formation of mision, far environmental analyse, close environmental
analyse, swot analyse etc.) strategy implementation phase that the
strategies practiced (documantation, supplies, preparation, education,
etc.) and strategic learning phase that helps to form new strategies by
applying the information and experiments (strategy monitoring,
evaluation and analyse) (Güçlü, 2003:75-77).
As a result strategic management can be described as the series of
future forwarded activities series and the application of the decisions
in order to achieve the objectives of the organisations. Because of this,
strategic management can be described as a management process that
must be followed by all kinds of organisations (Yılmaz, 2003:71).
One of the elements of the strategic management is strategic
planning. As it can easily be understood from the figure 1.1., strategic
management is a multi dimensional process including the strategic
planning. Strategic planning which is based on the long term planning
understanding that was begun to be implemented in the enterprises
after Second World War and is a process that all the elements of the
external environment is evaluated with a strategic analyse analytically
(Ülgen ve Mirze, 2004:36-37).
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
21
Figure 1.1.: The Process of Strategic Management Analysis
Source: S., J., Black and L., W., Porter, Management Meeting New
Challenges, Prentice Hall, New Jersey, 2000, s.197.
Although strategic management often is discussed as an extension
of strategic planning, and the two terms often are confused and used
interchangeably, they are by no means synonymous. Strategic
planning has been defined as “a disciplined efford to produce
fundamental decisions and actions that shape and guide what an
organization is, what it does, and why it does it” (Bryson, 1988:5; in
Poister and Streib, 1999:309). Strategic management shares these
same attributes, but it is a much more encompassing process that is
concerned with managing an organization in a strategic manner on a
continuing basis. Strategic planning is a principal element but not the
essence of strategic management, which also involves resource
management, implementation and control and evaluation (Halachmi,
Hardy, & Rhoades, 1993:165; Steiss, 1985:9; in Poister and Streib,
1999:309, 310).
Strategic planning is the processes to develop a group strategy in a
wider perspective. Strategical planning is the total activities that
sytemitazes the processes of an organisation to achive its goals and
objectives (Tapinos vd, 2005).
Strategic planning had its birth in the l950’s and reached maturity
stage in the l980’s. The size, scope and complexity of the modern
business world stresses the need to extend the planning and budgeting
horizon beyond the twelve month operating period (Webster et al.,
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
22
1989). Strategic planning techniques can be broadly classified into
five main schools of thought based on style or focus (Taylor, 1984).
These are planning as a central control system, a framework for
innovation, an organizational change process, a political activity and
way of exploring future.
Strategic planning is the set of processes undertaken in order to
develop a range of strategies that will contribute to achieving the
organizational direction. A great variety of definitions of strategic
planning have been expressed in the literature. Grant (2003) provides
an extensive review of strategic planning’s history from “long range
planning” until the current debates between “strategic management”
and “strategic thinking”. A very inclusive definition is “strategic
planning attempts to systematise the processes that enable an
organization to attain its goals and objectives. There are five general
steps in the strategic planning process: goal/objective setting, situation
analysis, alternative consideration, implementation and evaluation”
(Crittenden and Crittenden, 2000).
Strategic planning process consists of generally five consequent
steps (Tapinos vd, 2005);
* Goal / objective determination,
* Situation analysis,
* Alternative considerations and factors,
* İmplementation,
* Evaluation.
Bryson identifies seven stages in the process of strategic planning
also (Bryson, 1988:46):
* Initiating and agreeing on a strategic planning process,
* Identifying organizational mandates,
* Clarifying organizational mission and values,
* Assessing the external environment: opportunities and
threats,
* Assessing
weaknesses,
the
internal
environment:
strengths
and
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
23
* Identifying strategic issues,
* Formulating strategies to manage these issues.
There is also an important role of the performance measurements
to achieve the determined objectives with strategic planning Neely et
al. (1994) claim that performance measurement:
* Helps managers to identify good performance,
* Makes explicit the trade-offs between profit and investment,
* Provides a means of introducing individual strategic stretch
targets, and
* Ensures that corporate management knows when to intervene
if business performance is deteriorating.
The questions concerning the strategic planning process were
structured according to the elements of the Strategic Development
Process model and were grouped under eight sections (See: Figure
1.2.);
“Organizational
direction
development”,
“Strategic
initiatives/options
development”,
“Strategy
selection”,
“Implementation”, “Feedback and strategic control”, “Performance
measurement”, “Assessment of uncertainty” and “Evaluation of
strategic planning”. The last section consisted of a series of more
general questions concerning strategic planning process; this section
contained also a set of five questions assessing the effectiveness of the
strategic planning process. In addition, a list of established
management techniques was provided and the responders were asked
to mark which management techniques were used in the strategic
planning process in their own organizations.
The degree of the realisation of the determined objectives with
strategic planning is closely related with the success of the strategic
planning. The evaluation of the strategic planning process is a vital
need for strategists, and therefore a research field attracting the
interest of academics (see, for example, Moroney, 1999) 2. The survey
questionnaire included five variables that have been used as
2
See; Moroney, M. (1999), “Strategy Evaluation: Towards an Updated Paradigm”,
Journal of Irish Academy of Management, Vol. 21 No. 1, pp. 103-30.
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
24
assessments of the strategic planning process. These variables
examine whether the strategic planning process:
* Supports the achievement of the organization’s goals,
* Is efficient,
* Is effective;
* Leads to the adoption of successful strategies; and
* Is considered a successful process
Strategic management that’s the long term management of
enterprise or organisations and one of the elements of the strategic
management; strategic planning is having new dimensions and
broader aspects because of the rapidly changing environment and
competetive conditions (Ülgen and Mirze, 2004:37). Within this
context, the concept of strategic management and strategic planning
are taking their place in the literature as a public management concept
today.
Figure 1.2.: Strategic Development Process Model
Source: Dyson and O’Brien (1998), Strategic Development: Methods and
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
25
Models, Wiley, Washington, DC; ın Tapinos, E. Dyson, R.G. and Meadows, M.,
(2005), “The Impact of Performance Measurement in Strategic Planning”,
International Journal of Productivity and Performance Management,
Volume:54, No: 5/6, pp:370-384.
2.
STRATEGIC
PLANNING
AND
STRATEGIC
MANAGEMENT IN PUBLIC FINANCIAL MANAGEMENT
Strategic management is started to be evaluated as a total concept
related to modern public management that aims at constant
development and change. Strategic management includes the main
elements of the administration and the reciprocal relations of the tools,
and the social and economic objectives. In this context, strategic
management desribes common intelligence and the collective
structure of this intelligence (Aydemir, 2005:24).
Strategic management has been addressed in the public
administration literature (Koteen, 1989; Nutt & Backoff, 1992; Rabin,
Miller & Hildreth, 1989; Steiss, 1985) 3 but by no means as
extensively as has its most critical component, strategic planning, or
other management approaches such as total quality management.
However, a more recent article by Vinzant and Vinzant 4, 1996; goes a
long way toward refocusing appropriate attention on the role of
strategic management in the public sector and discussing
implementation issues and strategies in an instructive manner (Poister
and Streib, 1999:308).
Strategic management is not a linear process of planning,
implementation and evaluation. Rather, it entails managing a public
agency from a strategic perspective on an ongoing basis to ensure that
strategic plans are kept current and that they are effectively driving
3
See; Koteen, J., (1989), Strategic Management in Public and Nonprofit
Organizations, Praeger, New York, Nutt, P.C. and Backoff, R. W., (1992),
Strategic Management of Public and Third Organizations: A Handbook for
Leaders, Jossey Bass, San Francisco, Rabin, J., Miller, G.J. and Hildreth, W. B.,
(1989), Handbook of Strategic Management, Marcel Dekker, New York, Steiss,
A. W., (1985), Strategic Management and Organizational Decision-Making,
MA: D.C. Heath, Lexington.
4
See; Vinzant, J.C., and Vinzant, D.H., (1996), “Strategic Management and Total
Quality Management: Challenges and Choices”, Public Administration Quarterly.
26
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
other management processes. Strategic management requires the
following (Poister and Streib, 1999:311);
* Continual monitoring of the “fit” between the organization
and its environment and tracking external trends and forces that are
likely to affect the governmental jurisdiction or agency,
* Shaping and communicating to both internal and external
audiences a clear vision of the type of organization the governmental
unit is striving to became,
* Creating strategic agendas at various levels, and in all parts
of the organization, and ensuring that they become the driving force in
all other decision making, and
* Guiding all other management processes in an integrated
manner to support and enhance these strategic agendas.
Figure 2.1. presents a model of strategic management that might be
useful for many public managers. At its core are the underlying values
that are most important to the agency, its mission within the
governmental system and the communities or constituencies it serves,
and a vision of what the agency should look like in the future. For
strategic management to be successful, there must be a shared
commitment to the values, mission, and vision both vithin the
governmental unit or agency (including elected officials or appointed
executives, professional managers, and employees) and among the
elevant external stakeholders. Thus, an important part of strategic
management entails developing and refining a clear sense of values,
mission, and vision and working to build and maintain widespread
ownership of them (Poister and Streib, 1999:312).
The strategic management task for the general purpose government
agency involves not only the development of strategies for
implementing policy and for the internal and external management of
the agency, but also for the establishment of organizational purpose
and character. The available strategies and forms of action are
restricted at the general purpose government agency level by various
factors including constitutional arrangements, legislative and judicial
mandates, governmentwide rules and regulations, jurisdictional
boundaries, resource constraints, political climate factors, and client
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
27
and constituent interest 5. In this context, strategic choice and action
taking by individual agencies is highyl dependent on external
influences and environmental forces. Since the primary goal of
strategic management in public organizations is to provide direction
for the organization through the coalignment of internal and external
strategic variables, strategic management at the agency level involves
the joining together of external demands, constraints, and mandates
with agency-specific goals, objectives, and operational procedures
(Wechsler and Backoff, 1986:321-322)
Figure 2.1. A Proposed Strategic Management Model
5
That these factors might constrain the strategies of general purpose government
agencies is consistent with much of the literature related to public bureaucracy and
management. See, for example, Laurence E. Lynn, Jr., Managing the Public’s
Business (New York: Basic Books, Inc., 1981); Francis E. Rourke, Bureaucracy,
Politics, and Public Policy, 3d ed. (Boston: Little, Brown and Company, 1984); and
Donald P. Warwick, A Theory of Public Bureaucracy (Cambridge: Harvard
University, 1978).
28
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
Source: Poister, T.H. and Streib, G., D., (1999), “Strategic Management in the
Public Sector: Concepts, Models, and Processes”, Public Productivity &
Management Review, Vol. 22, No. 3. (Mar., 1999), p.312.
Strategic mananegement has been implemented in all of the
organısatıons functıonıng in private sector, public sector and third
sector (volunteer non profit sector or non-governmental organization)
in todays world and is a management technique which is very
important in determinatıon and realisation of the future objectıves of
the enterprises and organısatıons and also the complexity of the
globalized public life and the increase of the expectatıons in the state
and public administratons, makes this technıque more important day
by day. This is a fact that the legitimacy of the state and public
administratıon should answer the differentıated expectations and take
into consideration the happiness of the employee and citizens (Saraç,
2005:75)
Strategic planning phase that forms an element of the strategic
management and makes the communication and participation easy and
provides the analythic desicion making, is an ımportant process whıch
must be implemented in public admınıstratıon. In this process the
advantages of the strategic planning over public can be listed as
(Yılmaz, 2003:78-79);
* It helps the enforcement of the of the plan program and budget
relation,
* It forms a starting point in constructing an efficient management
and expenditure system in public sector,
* It enables the organisations to have a long term concrate based
planning understanding instead of short term planning focused on spot
actions that is not forwarded to any objective,
* Constant improvement with vision evaluation enables the
understanding of renovation according to new developments, increase
of the service, quality, efficiency and diversity,
* Because of the necessity of the formation of the performance
indications, all kinds of the planning and implementing activities
should be shaped efficiently, participantly, transparently and
responsibility of accountability,
* It makes the monitoring and inspection of the progress easy by
entegrating them,
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
29
* It enables to collect data and analyse the results,
* It develops the participatory administration in organisations.
Strategic planning aimed with strategic management includes
the activities, desicions and implementations to develop practical and
efficient strategies for developing countries in sectoral level and micro
level. While planning the future activities after a definite phase to
make a budget and to implement these according to the budget details
is a main management principle with no doubt. From this aspect of the
view, strategic planning is important as a technical tool to control the
changes in public administration production, finance, marketing and
advertisement, efficiency, workforce policies, organisational structure
and product development in a competetive and rapidly developing
atmosphere (Bircan, 2002:18).
In our era of globalisation process, in order to use science and
technology, it is compulsary to make some changes in organisational
structures and all level organisations. In this formation process states
opened their doors to competetions and started to implement new
perspective that will enable efficiency in services. Within this context,
the increase of quality in services, services focused on citizens, public
financial management based on efficient source use has been
important. Changing government perspective started to use strategic
management and strategic planning as a tool to achieve the determined
objectives.
30
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
3.
THE
FIRST
STEP
OF
THE
STRATEGIC
MANAGEMENT AND PLANNING IN TURKEY’S PUBLIC
FINANCIAL MANAGEMENT: LAW OF 5018
In direction with the current waves in the world, important steps
have been put forward to strategic management approach and strategic
thinking in our public administration. Answering the questions, giving
importance to performance measurement, participation, the use of
medium and long term approaches and focusing on results rather than
outputs put strategic planning approach on the agenda of our country
(Yılmaz, 2003:76).
In Turkey one of the important elements of the strategic
management is the strategic planning and the implementation of the
public financial management is The Performance Based Budgeting
System Based On Strategic Planning. In other words the integration of
strategic planning application into public financial management is
done within the context of budgeting system.
In parallel to the developments in the change of the public financial
management concept in the world, some performance based budgeting
studies by choosing 6 organisations to apply pilot activities and
projects within the frame of Constant quality improvement and
renovation of public budgeting system project by the Ministry of
Finance in 2001 (See: Figure 3.1.). For the projects and activities in
these organisations 2003 performance plan and strategic plan for
2003-2007 was prepared (T.C.Maliye Bakanlığı, 2004:2). In 2004,
programme and fiscal year budget macro frame desicion ıt was
envisaged to start strategic planning studies in pilot level in 8
organisations in order to extend it all public administrations in
medium term and it was mentioned that the Ministry of Finance will
continue performance based budgeting studies in harmony with the
strategic plan studies in these organisations (T.C.Maliye Bakanlığı,
2004:2).
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
31
Figure 3.1.: Pilot Organisations And Activities In Order to
Implement The Performance Based Budgetting Strategic Planning
And Practice Performance Program
Source: S.Arcagök and Ertan Erüz, Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol
Sistemi, Maliye Hesap Uzmanları Derneği Yayınları, İstanbul, 2006, s.61.
Strategic planning is implemented in private sectors organisations
in Turkey. Another practice that takes it to the agenda in the public
sector is the Harmony Credit Agreement in Financial and Public
sector 1.programme aimed (PFPSAL) signed with the World Bank in
12 July in 2001 in order to supply the medium term reform
programmes in financial and public sector. PHPSAL includes the
finance (banking), future policies of Turkey in public sectors, credit
preconditions and the necessity promises. These promises can be
grouped into 3 headings. These are (Yılmaz, 2003:77);
* Macro economic frame
* Banking reform and
* Public sector reform
Within the context of public sector, “The Publıc Expenditure
Management: Budget Reform” is envisaged. Public expenditure
32
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
management one part of the budget reform is prepared as the
improvement of policymaking capacity in public organisations and in
this context practice of the strategic planning.
In parallel to these developments prepared in the context of public
expenditure reform and approved by Grand National Assembly in
10.11.2003 Law of the Public Financial Management and Control;
no:5018 is published in 24.12.2003 dated official journal no:25326.
With this law the concepts of fiscal discipline in financial
management accountability and financial transparency are focused
and by using the public sources efficiently, effectively the transition to
performance based budgeting system based on strategic planning is
envisaged (T.C.Maliye Bakanlığı, 2004:3).
In public financial management system in Turkey, strategic
planning is used in order to fasten the budget preperation process in
public administrations and to enable to use more planned management
perspective. In the third article of law no 5018: “Strategic plan is
defined as the plan that includes the medium and long term objectives
of the public administration, basic principles and policies, objectives
and previllages, performance measures, the methods in order to
achieve these and the source distributions” (T.C.Maliye Bakanlığı,
2006:14). On the other hand 5 year period is envisaged for the
strategic plan by the Organization of State Planning.
5018 no law: determined the first step of the transition to
performance based budgeting as the strategic plan and the main
principles, objectives and performance indicators in this plan formed a
basis to performance based budgeting. In the nineth article of the law
no:5018 “performance based strategic planning is mentioned and
according to this the need for forming future, mission and vision, to
determine strategic objectives and measurable aims, to measure the
performances before determined indicators to prepare a strategic plan
with participatory methods to evaluate and monitor this process
within the frame of public administration development plans,
programs related legistlation and main principles”. In the same
article “the necessity to base the strategic plans of the source
allocation of the public organisations, on the performance indicators
and annual aims, objectives and the necessity to prepare their budgets
according to the missions, visions objectives and based on
performance principle and the authorized organization to determine
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
33
the properties of performance based budgeting is the Ministry of
Finance and the authority in the field of strategic plannig is the
Organization of State Planning” (T.C. Maliye Bakanlığı, 2006:1718).
The public administration responsible for strategic planning
preperation and the determination of calendar related to strategic
planning determination of the procedures and principles related to
development plans of strategic plans and programs authority is given
to Organization of State Planning. In order to make the regulations
about the issue in the regulation about procedures and principles about
strategic planning in public administration 6 prepared by Organization
of State Planning, the transition to strategic planning administration in
a consecutive calendar and the process of the transition should be
completed until 31.12.2009. In the law, regulatory and inspectory
organizations were kept out of concept and in the regulation it is said
that some organisation must prepare strategic planning 7 ( Arcagök and
Erüz 2006:49).
6
It was published in the official journal no 26179 dated 26.05.2006.
It is not compulsary to prepare a strategic plan for the Ministry of Defence,
Ministry of Foreign Affairs, the General Secreteriat of National Security Council,
Undersecretariat of National Intelligence Agency, Gendarmerie Headquarters, Coast
Guard Headquarters.
7
34
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
Figure 3.2.: Performance Based Budgeting Model
Source: Sait Arcagök and Ertan Erüz, Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol
Sistemi, Maliye Hesap Uzmanları Derneği Yayınları, İstanbul, 2006, s.72.
As you can see in figure 3.2., Public Financial Management and
Control Law that was agreed in 2003 and enforced in 2006 and
performance based budgeting model included in public finance
management, performance programs will provide the relationship
between strategic plan and budget and is seen as a document that will
add performance information to budget. These programs in the budget
preparation process is aimed to present policies, aims, activities,
projects and the desicion makers.
The relationship between budget and plan is important from
the aspect of the budget practice results. One of the properties of the
enforced program in Turkey in 1973, planning programming,
budgeting relation hasn’t become obvious in Turkish budget model
and each of these process situation over the others. For example
planning process included the system and economic planning, limits
and qualities arent properly studied in a detailed way and 5 year
development plan and programme planning is used in the same
meaning (Falay,1987:144).
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
35
As it is mentioned above in the 9th article of the law to base
the budget on the aims in the strategic plan that is prepared by each
spending unit according to the development plan is an important step
in the formation of budget plan relationship. On the other hand three
years budgeting system in law no:5018, Turkish budget system is also
another important step in this field (Demircan 2006:56). Medium term
expenditure system that is included in our public financial
management by 5018 law in Turkey is an important tool in the
strategic planning practice.
Within this context multi-annual budgeting included to the
application is the most important tool in the relationship between
policy plan and budget. However an efficient budgeting makes it
compulsary to provide the balance between needs and sources. In this
context multi-annual budgeting by providing relationship between
policy and budget increases the predictibility and reliability (Kesik,
2005 -131). The success of this system shows the determinations of
the goverments in enforcement of the economic and financial
programs, the sustainability of the fiscal discipline and public
financial reforms (Aktan 2005-17)
As mentioned law no:5018 in 16th article “the preparation
process of central management budgeting would be started by the
Cabinet of the Ministers until the end of may in direction with the
development plans, strategic plans and general economic conditions
needs, in macro level by accepting medium term program prepared by
Organization of State Planning published in Official Journal, formed
the legal bases for the transition to medium term expenditure system”
(T.C.Maliye Bakanlığı, 2006:25).
Strategic planning in the performance based budgeting system
is also an important step in providing fiscal discipline by balancing
source expenditure relation in public sector.
It is also obvious that as well as advantages of this strategic
plan there will be detects. First of all the necessity to prepare strategic
plan by the spending unit will increase the work load and different
organizations may take part in the preparation of the strategic plan.
This situation may give harm to the self administration of the public
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
36
organizations and may increase their dependency to the other
organizations and enterprises. (Demircan 2006-58)
Since 2006 in Turkey public financial management have
prepared their budgets according to the missions, visions, strategic
aims and objectives and performance bases in the strategic plans.
Ministry of Finance is the authority to determine the conformity
between performance indicators mentioned in their strategic plans and
the budget of the public administrations and also the activities within
the context of performance based budgeting (Tügen, 2006:164).
Figure 3.3.: The Process Of Budget System Baed On Strategic
Planning:Practice Example
STRATEGIC OBJECTIVE:. To decrease the population of illeterate people
who doesnt know how to read and write
AIM: . By 2006 in the area of the study to decrease the number of men from
%10 to %8 and the number of women from %21 to %18
Performance indicators
Input
:
A teacher for the reading and writing course, building,
number of materials.
: The number of the man and woman trainee finished the course
Output
Results
The number of the trainee who can read and write in the first degree of primary
school at the end of the course
The percent increase of literacy in the target population
Efficiency: The cost for each trainee.
Quality: The ratio of the trainees that can evaluate the context and activities of
the course over 10 at least 9
Source: DPT.
In the 3.3th figure there is a practice example to the process of the
budgeting system based on strategic planning. According to this as in
the private sector all of the organizations and enterprises in public
financial management there is a necessity to determine a strategic
objective with strategic plan. On the other hand there is also a fact that
we shouldn’t forget in Turkey we need some time to implement
strategic plan in public financial management because of its dynamic
and wider scale sector property.
RESULT
In our today’s world because of the efficiency in public services
source and service balance meeting all the demands and expectations
of the individuals in the globalized public, there is a requirement to
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
37
change and develop in public enterprises and organizations. In this
context the strategic plans that place an important role in the practice
of the objectives determined by the enterprises began to be included in
public financial management and necessity to prepare strategic plan
which includes vision, mission, strategic objectives and strategic
evaluation have began to coming to the agenda.
In public financial management the reflections of the
perspective changes especially came out in 21th century has seen all
around the world. This reflection especiallly arise in the budget
system of the state which is the tool to practice the states activities.
Output focuses budgeting systems in public administration in the
public sector is the first step. In this process both in developed and
developing countries performance based budgeting system based on
strategical planning started to be applied. Turkey has also affected
from this process and put its first step with the 5018 no Public
Financial Management and Control Law thats agreed in 2003 and
enforced in 2006.
With Public Financial Management and Control Law in
Turkey the performance based budgeting system based on strategic
planning was put into literature in 2006. According to this there is an
obligation for the public organizations and enterprises to make
strategic plan and so to increase the efficiency and fiscal discipline
public financial management was aimed with some of the legal
principles. In the matter the accordance of the public finance
management to the system will need sometime. Some factors that
makes the accordance difficult are the lack of in frastructure, the lack
of information, the deficiency in the administrative structures in
organizations and administrations. The deficiencies in harmonasing
developments and change. As well as this it is impossible to think
Turkey without using this system that is deeply effecting all around
the world nowadays.
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
38
REFERENCES
AKTAN, H. B., (2005), “Çok Yıllı Bütçeleme ve Türkiye
Uygulaması”, Vergi Dünyası Dergisi, 286. Haziran, ss.17-20.
ARCAGÖK, S., ve ERÜZ, E., (2006), Kamu Mali Yönetimi ve
Kontrol Sistemi, Maliye Hesap Uzmanları Derneği, İstanbul.
AYDEMİR, B., (2005), “Stratejik Yönetim ve Bütçe”, 20.
Türkiye
Maliye Sempozyumu: Türkiye'de Yeniden Mali
Yapılanma, Pamukkale Üniversitesi, İktisadi ve İdari Bilimler
Fakültesi, Maliye Bölümü, 23-27 Mayıs 2005, KarahayıtPamukkale, ss.24-32.
BİRCAN, İ., (2002), “Kamu Kesiminde Stratejik Yönetim ve
Vizyon”, Planlama
Dergisi, DPT'nin Kuruluşunun 42. Yılı
Özel Sayısı, DPT.
BLACK S., J. and PORTER L., W., (2000), Management Meeting
New Challenges, Prentice Hall, New Jersey.
BRYSON, J.M., (1988), Strategic Planning for Public and Nonprofit
Organizations: A Guide to Strengthening and Sustaining
Organizational Achievement, Jossey-Bass, San Francisco, in
Johnson, H., (1994), “Strategic Planning for Modern Libraries”,
Library Management, 15(1). 1994, pp. 7-18, MCB University
Press, 0143-5124.
CRİTTENDEN, W.F. and CRİTTENDEN, V.L., (2000),
“Relationships Between Organizational Characteristics and
Strategic Planning Processes in Nonprofit Organizations”,
Journal of Management Issues, 12 (2). pp. 150-68.
DEMİRCAN, SİVEREKLİ, E., (2006), “Yeni Ekonomik Düzende
Bütçe Sistemlerindeki Değişim Süreci ve Türk Kamu
Maliyesinin Uyumu”, Yönetim ve Ekonomi Dergisi, Celal Bayar
Üniversitesi, İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi, 13 (2). ss.4761.
DYSON AND O’BRİEN (1998), Strategic Development: Methods
and Models, Wiley, Washington, DC, in Tapinos, E. Dyson,
R.G. and Meadows, M., (2005), “The Impact of Performance
Measurement in Strategic Planning”, International Journal of
Productivity and Performance Management, 54 (5/6). pp.370384.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
39
FALAY, N., (1987), Program Bütçe ve Sıfır Esaslı Bütçe Sistemleri,
İstanbul Üniversitesi Yayın No:521, Maliye Araştırma Merkezi
Yayın No:71, İstanbul.
GRANT, R.M., (2003), “Strategic Planning in a Turbulent
Environment: Evidences from Oil Majors”, Strategic
Management Journal, 24(2). pp. 491-517.
GÜÇLÜ, N., (2003), “Stratejik Yönetim”, Gazi Üniversitesi Gazi
Eğitim Fakültesi Dergisi, 23 (2). ss.61-85.
HALACHMİ, A. AND HARDY, W., P., & Rhoades, B., L., (1993),
“Demographic Data and Strategic Analysis”, Public
Administration Quarterly, 17. pp.159-174.
KESİK, A., (2005), “Avrupa Birliği Sürecinde Türk Kamu Mali
Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması: Çok Yıllı Bütçenin
Uygulanabilirliği”, Sosyo-Ekonomi Dergisi, 1 (1), ss.127-144.
NEELY, A., MİLLS, J., PLATTS, K., GREGORY, M. and
RİCHARDS, H. (1994), International Journal of Operations &
Production Management, Vol. 14 No. 3, pp. 140-52 in Tapinos,
E. Dyson, R.G. and Meadows, M., (2005), “The Impact of
Performance Measurement in Strategic Planning”, International
Journal of Productivity and Performance Management, 54 (5/6).
pp.370-384.
POİSTER, T.H. and STREİB, G., D., (1999), “Strategic Management
in the Public Sector: Concepts, Models, and Processes”, Public
Productivity & Management Review, 22 (3). pp. 308-325.
SARAÇ, O. (2005), “Benchmarking ve Stratejik Yönetim”, Sayıştay
Dergisi, 56, Ocak-Mart 2005, ss.53–77.
STEİSS, A., W., (1985), Strategic Management and Organizational
Decision-Making, MA:D.C. Health, Lexington.
T.C. Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü,
(2004), Performans Esaslı Bütçeleme Rehberi (Pilot Kurumlar
İçin Taslak), Ankara.
T.C. Maliye Bakanlığı Strateji Geliştirme Başkanlığı, (2006), 5018
Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, Ankara.
40
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
TAPİNOS, E. DYSON, R.G. and MEADOWS, M., (2005), “The
Impact of Performance Measurement in Strategic Planning”,
International Journal of Productivity and Performance
Management, 54 (5/6). pp.370-384.
TAYLOR, B., (1984), “Strategic Planning-Which Style do You
Need?”, Long Range Planning, 17 (3). pp. 51-62.
TÜGEN, K., (2006), Devlet Bütçesi, Bassaray Matbaası, İzmir.
ÜLGEN, H. and MİRZE, S.K., (2004), İşletmelerde Stratejik
Yönetim: Literatür Yayıncılık, İstanbul.
WEBSTER, J., REİF, L., WİLLİAM, E., BRACKER and JEFFREY,
S., (1989), “The Manager’s Guide to Strategic Planning Tools
and Techniques”, Planning Review, 17 (6). pp. 4-15.
WECHSLER, B. and BACKOFF, W. R., (1986), “Policy Making and
Administration in State Agencies: Strategic Manasgement
Approaches”, Public Administration Review, 46 (4). pp. 321327.
YILMAZ, K., (2003) “Kamu Kuruluşları İçin Stratejik Planlama
Uygulaması”, Sayıştay Dergisi, 50-51. ss.67-86.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
41
AVRUPA BİRLİĞİ’NDE NÜFUS VE İSTİHDAM
HAREKETLERİ ÜZERİNDE GENEL BİR DEĞERLENDİRME
(İSTİHDAM POLİTİKALARININ PERFORMANSI VE NÜFUSİSTİHDAM MATRİSİ)
Prof. Dr. Ahmet Burçin YERELİ
Hacettepe Üniversitesi
İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi
1. Giriş
Son genişleme ile birlikte 27 üyeli hale gelen Avrupa Birliği, aday
konumundaki Hırvatistan ve Türkiye dahil edildiğine 570 milyonu
aşan nüfus yapısı ve güçlü sermaye birikimiyle dünyanın ikinci büyük
süper bloğu haline gelmektedir. Halen en güçlü blok olarak kabul
edilen Kuzey Amerika, nüfus olarak Avrupa Birliği’nin oldukça
gerisinde olmakla birlikte, üretim gücü ve sermaye birikimi açısından
Birliğin bir hayli ilerisindedir. Kuzey Amerika ve Avrupa arasında
yaşanan küresel rekabet giderek daha sertleşmektedir. Zaman zaman
Irak ve Afganistan sorunu ve zaman zaman da Kuzey Kore ve İran
tehdidi ile savunma ve güvenlik işbirliği konuları ön plana çıksa da,
yeryüzündeki pazarlara hakim olma mücadelesi gelecekte de iki blok
arasındaki rekabetin temel belirleyicisi olacaktır.
Son yıllarda arka arkaya yaşanan iki genişleme evresi ile birlikte
nüfus yapısı daha da güçlenen Avrupa Birliği’nde, kısa dönemli nüfus
ve istihdam hareketlerinin, ekonomik krizler ve kaçak göçmenlere
bağlı olarak, dengesiz bir seyir izlemesi giderek daha önemli bir sorun
halini almaktadır. Bu dengesizlik, Avrupa kıtasına dışarıdan gelenlere
bağlı olmakla birlikte, Doğu Avrupa ülkelerinden Batı Avrupa
ülkelerine doğru yaşanan göç şeklinde de ortaya çıkabilmektedir. Her
ne kadar serbest dolaşım Avrupa Birliği’nin temel özgürlük
anlayışının bir uzantısı olsa da, üyeliğe kabul edilirken Polonya için
getirilen kısıtlamalar ve İngiltere ile İrlanda’nın geçtiğimiz yıllarda
uygulamaya kalkıştığı belli ülke vatandaşları için kota uygulaması
serbest dolaşım ilkesinin istisnaları olarak göze çarpmaktadır.
Demografik çalışmalarda nüfus hareketleri içinde işgücünün
mevcut hali ve gelecekteki potansiyeline ilişkin beklentiler iktisadi
strateji ve bu stratejiye yönelik hedefler açısından büyük önem
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
42
taşımaktadır. Bu çalışmada nüfus ve istihdam hareketlerindeki
değişim belli dönemler itibariyle ele alınacak ve konu Avrupa Birliği
üyesi ülkelerin istihdam politikalarının performansı açısından
değerlendirmeye tabi tutulacaktır. Tespitlerde Avrupa Birliği’nin
resmi istatistikleri kullanılmıştır. Tablolar düzenlenirken verilerin
başlangıç tarihi olarak 1991 yılı ve bitiş tarihi olarak da 2007 yılları
esas alınmıştır. Avrupa Birliği kaynaklarında tüm ülkeler için düzenli
veri setlerine ulaşabilmek güçtür. Özellikle yeni katılan ülkelerin
yakın döneme kadar verilerinin bulunmadığı görülmektedir. Bu
nedenle 1991–2007 arasına 2000 yılı da dâhil edilerek 1991-2000 ve
2000-2007 dönemlerinin karşılaştırması yapılacaktır. Böylece düzenli
veri setlerinin bulunduğu 2000’li yıllar 1990’lar ile mukayese
edilecektir.
2. Konunun Teorik Çerçevesi
İktisadi literatürde nüfus ve ekonomik büyüme arasındaki ilişkiyi
ele alırken iki temel önermede bulunabiliriz. Bunlar:
•
Nüfus artışı ekonomik büyümeye yol açmaktadır.
(A)
•
Ekonomik büyüme nüfus artışını tetiklemektedir.
(B)
Tarihsel açıdan bakıldığında dünyanın belli bölgeleri için (A)
önermesinin, belli bölgeleri içinse (B) önermesinin doğru olduğu
söylenebilir. Örneğin Orta Doğu toplumlarında ekonomik büyüme
sonucu ortaya çıkan zenginlik daha geniş aile yapısını beraberinde
getirmektedir. Yani, nüfus zenginlikle birlikte daha da artmakta ve (B)
önermesini doğrulamaktadır. Avrupa Kıtası’nda ise daha çok (A)
önermesini doğrulayan bir süreç yaşanmıştır. Nüfus gücü ekonomik
büyümenin kaynağı olmuştur.
Sanayi Devrimi sonrasında giderek zenginleşen Avrupa, nüfus
gücü yerine sermaye gücü ile ön plana çıkmıştır. Emek-yoğun üretim
tekniklerinin
yerine
teknoloji-yoğun
üretim
tekniklerinin
kullanılmasıyla beraber üretimde emeğin yerini teknoloji almaya
başlamıştır. 1900’lerin ilk yarısında yaşanan iki büyük savaş ve yerel
çatışmalar dolayısıyla önemli bir nüfus gücünü kaybeden Avrupa
kıtası, 1900’lü yılların sonlarına doğru nüfus azalması sorunuyla karşı
karşıya kalmış ve sosyal güvenlik sistemindeki aktüeryal dengeler alt
üst olmuştur.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
43
Bir ülkede nüfus hareketlerini belirleyen iki temel etken
bulunmaktadır. Bunlar:
•
Doğurganlık Oranı,
•
Göç Hareketleri.
Doğurganlık, öncelikle toplumun ahlaki ve kültürel değerleri ile
inanç yapısına bağlıdır. Sosyo-ekonomik yapı da ikincil derecede
doğuranlık üzerinde etkili olan bir faktördür. Göç hareketleri ise göç
alanın dinamikleri ile ilgili olduğu kadar göç verenin yapısal
özellikleri ile de ilgilidir.
Yine bir ülkede istihdam düzeyini belirleyen iki temel faktör
bulunmaktadır. Bunlar da şu şekilde sıralanabilir:
•
Ekonomik Faktörler: (Ekonomik İstikrar ve Reel Ücret Düzeyi),
•
Sosyal Faktörler: (Sosyo-Ekonomik Gelişmişlik Düzeyi ve Sosyal
Güvenlik Sisteminin Yapısı).
Şüphesiz istihdam düzeyini belirleyen faktörleri istihdam arzı ve
istihdam talebi açısından ayrı ayrı ele alabiliriz. Ancak, çalışmanın
ana ekseninden uzaklaşmamak adına bu faktörler iki ana başlık altında
toplanmıştır. Ekonomik faktörler olarak ülkedeki ekonomik istikrar ve
ücretlerin reel düzeyi ön plana çıkan temalardır. Ekonominin kriz
tehdidi altında olması günübirlik çalışmayı esas alan işlerin
yaygınlaşmasına ve kayıt dışı çalışmanın daha avantajlı hale
gelmesine neden olabilmektedir. Dolayısıyla istihdam düzeyinde
dönemsel dalgalanmalar yaşanmaktadır. Ayrıca bu ülkeler, dışarıya
işgücü göçü gibi bir olasılığı da bünyelerinde barındırmaktadırlar.
Sosyal faktörler ise çok çeşitlidir. Ülkenin sosyo-ekonomik
gelişmişlik düzeyi, kamu kolaylıklarının yapısı, sosyal güvenlik
şemsiyesinin genişliği gibi sosyal faktörler de istihdama katılımı
özendiren koşullardır. Tarımsal işgücünün yoğun olduğu yani,
tarımsal görünümlü ülkelerde işsizliğin (özellikle gizli işsizliğin)
yüksek olduğu herkesçe bilinen bir süreçtir. Sanayileşme ile
kentleşme ve işgücüne katılım artmakta, hizmetler sektörünün
gelişmesi ile birlikte bu süreç daha da hızlanmaktadır. Hizmetler
sektörünün gelişmesi ile birlikte kadınların işgücüne katılımı
erkeklerden daha hızlı artmaktadır.
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
44
3. Nüfus-İstihdam Matrisi
Nüfus-İstihdam Matrisi birbirinden bağımsız iki değişken olan
nüfus ve istihdam hareketleri sonucunda işgücü piyasalarının
konumunu ve bu piyasalardaki beklentileri analiz etmeye yönelik bir
tabloyu ifade etmektedir. Bu tabloda ülkeler belli bir dönemde
birbirinden bağımsız olarak ortaya çıkan nüfus ve istihdam
hareketlerine göre kısa veya uzun dönemli olarak işsizlik veya işgücü
açığı beklentisine göre sınıflandırılmaktadırlar.
Örneğin değişen toplam istihdam ile değişen toplam nüfus
arasındaki bu ilişki pozitif yönlü ise bir sonraki dönemde işsizlik
oranının azalması beklenir. Hiç şüphesiz böyle bir tespitte bulunurken
işgücüne katılım oranının da ayrıca dikkate alınması gerekebilir. Bazı
durumlarda işsizlik oranındaki değişim tek başına açıklayıcı
olmayabilir. Hem işsizlik hem de işgücüne katılım oranları içinde
bulunulan dönemin koşullarına bağlı olarak değişim göstermektedir.
İstihdam edilebilir nüfus olarak tanımlanan kitle, 15-64 yaş
aralığındaki nüfusu ifade etmektedir. Bir ülkede istihdam edilen
toplam nüfus ise bu yaş aralığının dışındaki çalışanları da
kapsamaktadır. Günümüz koşullarında 15 yaş altında çalışanlar ile
emeklilik yaşından sonra çalışanlar sosyal refah devleti idealine uygun
düşmemektedir. Dolayısıyla Nüfus-İstihdam Matrisi’nde 15-64 yaş
aralığındaki nüfusu esas alan değerlendirmeler yapılacaktır.
Nüfus-İstihdam Matrisini kullanarak ülkeleri iki ayrı zaman dilimi
için değerlendirmeye tabi tutabiliriz. İlk olarak ele alınan dönem
içinde izlenen istihdam politikalarının performansı açısından ülkeler
değerlendirilebilir. İkincisi ise, izleyen dönemde uygulanabilecek
nüfus ve istihdam politikaları hakkında yürütme organlarına yol
gösterici mahiyette önermeler geliştirilebilir. Matris özellikle, işgücü
piyasalarına yönelik ya da bu piyasalar üzerinde etki gücü bulunan
uygulamaların etkilerini görebilmek açısından da kullanılabilir.
Nüfus-İstihdam
hesaplanmaktadır:
m pe
Matrisi
te2 − te1
te1
=
= ∆te
tp 2 − tp1 ∆tp
tp1
değerleri
aşağıdaki
formüle
göre
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
45
Söz konusu formülde:
m pe
: Nüfus-İstihdam Matris Değeri
te 1
: Dönem Başındaki Toplam İstihdam (15-64 Yaş)
te 2
: Dönem Sonundaki Toplam İstihdam (15-64 Yaş)
Δte
Yaş)
: Dönem İçinde Toplam İstihdamda Yaşanan Değişim (15-64
tp 1
: Dönem Başındaki Toplam Nüfus (15-64 Yaş)
tp 2
: Dönem Sonundaki Toplam Nüfus (15-64 Yaş)
Δtp
: Dönem İçinde Toplam Nüfusta Yaşanan Değişim (15-64 Yaş)
Formülden de görüleceği üzere matris değerleri hesaplanırken
nüfus ile istihdamdaki değişimler dikkate alınmaktadır. Söz konusu
değişimlerin mutlak değerleri dikkate alındığında 8 farklı durum
ortaya çıkmaktadır.
•
Δte > 0 ve m pe > 1
(1)
•
Δte > 0 ve m pe = [0, 1]
(2)
•
Δte > 0 ve m pe = [–1, 0]
(3)
•
Δte > 0 ve m pe < –1
(4)
•
Δte < 0 ve m pe < –1
(5)
•
Δte < 0 ve m pe = [–1, 0]
(6)
•
Δte < 0 ve m pe = [0, 1]
(7)
•
Δte < 0 ve m pe > 1
(8)
Şimdi bu durumları teker teker açıklayalım:
(1) Δte ve Δtp > 0 ve |Δte| > |Δtp| ise m ep > 1 sonucuna ulaşılır. Bu
durumda hem toplam istihdam ve hem de toplam nüfusta bir artış söz
konusudur. Ancak, toplam istihdamdaki artış toplam nüfus artışından
yüksektir. Dolayısıyla bir sonraki dönemde işgücüne katılım
artacaktır. Ayrıca işsizlik oranında bir azalma olması olasıdır ve m ep ,
+∞’a yakınsadıkça bir sonraki dönemde işsizlik daha da hızlı
46
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
azalacaktır. Bu yapıdaki ülkelerde uzun dönemde ortaya çıkabilecek
işgücü açığı sorununa karşı önlemler alınmalıdır. İstihdam artışının
yurtiçi istihdam kaynaklarından karşılanamaması halinde ülkeye başka
ülkelerden göçmen kabul edilebilecektir. Ya da üretim teknikleri
emek-yoğundan sermaye-yoğun ve teknoloji-yoğun tekniklere doğru
kayacaktır.
(2) Δte ve Δtp > 0 ve |Δte| < |Δtp| ise m ep , 0 ile 1 arasında bir değer
alacaktır ki, bu durumda da toplam istihdamda ve nüfusta bir artış söz
konusudur. Ancak, nüfustaki artış toplam istihdamdaki artıştan
büyüktür. Dolayısıyla, bir sonraki dönemde işsizlik oranında bir artış
olması olasıdır. Bu ülkelerde istihdam artırıcı politikalar izlenerek
uzun dönemde ortaya çıkması olası işsizlik artışlarının önüne
geçilebilir.
(3) Δte > 0, Δtp < 0 ve |Δte| < |Δtp| ise m ep , –1 ile 0 arasında bir
değer alacaktır. Bu durumda da toplam istihdam artmakta ve nüfus
azalmaktadır. Ancak bu sefer, nüfustaki değişimin mutlak değeri
toplam istihdamdaki değişimin mutlak değerinden büyüktür.
İşsizlikteki azalma ve işgücüne katılımın nispi olarak artışı ile beraber
işgücü açığı (1) ve (4) no’lu grupta yer alan ülkelerden daha hızlı
gelişen bir süreç olarak ortaya çıkabilecektir.
(4) Δte > 0, Δtp < 0 ve |Δte| > |Δtp| ise m ep < –1 olacaktır. Bu
durumda toplam istihdam artmakta, ancak nüfus azalmaktadır. Ayrıca
toplam istihdam değişiminin mutlak değeri, nüfus değişiminin mutlak
değerinden büyük olduğu için izleyen dönemde işgücüne katılım nispi
olarak artacak ve işsizlik azalacak, gerekli önlemler alınamazsa daha
ileriki aşamalarda işgücü açığı ortaya çıkabilecektir. Bu gruptaki
ülkeler nüfus politikalarını gözden geçirmek durumundadırlar. Aksi
taktirde, işgücü açığı bu ülkeler açısından (1) no’lu durumdaki
ülkelere nazaran daha kısa dönemde ortaya çıkabilecek ciddi bir
tehdittir.
(5) Δte < 0, Δtp > 0 ve |Δte| > |Δtp| ise m ep < –1 olacaktır. Bu
durumda nüfus artarken, toplam istihdam hızla azalmaktadır. Toplam
istihdamdaki değişimin mutlak değeri nüfustaki değişimin mutlak
değerinden büyüktür. Matris değeri -1’den küçük olan bu gruptaki
ülkelerde, istihdama katılım nispi olarak azalmaktadır. Dolayısıyla
işsizlik (2) no’lu gruptaki ülkelere nazaran daha hızlı artmaktadır.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
47
(6) Δte < 0, Δtp > 0 ve |Δte| < |Δtp| ise m ep , –1 ile 0 arasında bir
değer alacaktır. Bu durumda da nüfus artarken, toplam istihdam
azalmaktadır. Ancak, nüfustaki değişimin mutlak değeri toplam
istihdamdaki değişimin mutlak değerinden büyüktür. Bu gruptaki
ülkelerde ise işsizlik sorunu (2) no’lu gruptaki ülkelere nispeten daha
kısa vadeli; (5) no’lu gruptaki ülkelere nispeten ise daha uzun vadeli
bir sorun olarak ortaya çıkacaktır.
(7) Δte ve Δtp < 0 ve |Δte| < |Δtp| ise m ep > 1 olacaktır. Bu
durumda da hem toplam istihdam hem de nüfus azalmaktadır. Ancak,
nüfus toplam istihdamdan daha hızlı azalmaktadır. Bu grupta
ülkelerde ise diğer gruptaki ülkelere nazaran orta vadeli bir işgücü
açığı tehdidi söz konusu olmaktadır.
(8) Δte ve Δtp < 0 ve |Δte| > |Δtp| ise m ep , 0 ile 1 arasında bir değer
alacaktır. Bu durumda hem toplam istihdam hem de nüfus
azalmaktadır. Ancak, toplam istihdam toplam nüfustan daha hızlı
azalmaktadır. Bu gruptaki ülkelerde diğer gruptaki ülkelere nazaran
orta vadeli bir işsizlik baskısı bulunmaktadır.
Buna bağlı
oluşturabiliriz:
olarak
Nüfus-İstihdam
Matrisini
şu
şekilde
Şekil: 1 – Nüfus-İstihdam Matrisi
İşgücü Açığı
Kısa Dönem
3
4
7
1
5
6
8
2
Uzun Dönem
İşsizlik
Bu matriste yer alan ülke grupları kısa dönemden uzun döneme
doğru ve işgücü açığı tehdidi ile işsizlik baskısı durumlarına göre
sınıflandırılmıştır. Buna göre (1), (3), (7) ve (1) grubundaki ülkeler
işgücü açığı tehdidi yaşarken; (5), (6), (8) ve (2) grubundaki ülkeler
işsizlik baskısı altındadır. Soldan sağa doğru bu tehdit ya da baskı kısa
dönemliden uzun dönemliye doğru değişmektedir. Örneğin (3)
grubunda, (4), (7) ve (1) grubundaki ülkelere nazaran daha kısa vadeli
48
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
bir işgücü açığı tehdidi bulunmaktadır. (1) grubunda ise bu tehdit
diğer ülkelere göre daha uzun vadelidir. (4) ve (7) grubundakilerde ise
tehdit (3) ve (1) grubundakilere göre daha orta vadelidir. Aynı örneği
işsizlik baskısına da uyarlayabiliriz. Buna göre (5) grubunda (6), (8)
ve (2) grubundaki ülkelere nazaran daha kısa vadeli bir işsizlik baskısı
bulunmaktadır. (2) grubunda ise bu baskı diğer ülkelere göre daha
uzun vadelidir. (6) ve (8) grubundakilerde ise söz konusu baskı (5) ve
(2) grubundakilere göre daha orta vadelidir.
Ülkelerin Nüfus-İstihdam Matrisi değerleri, aynı dönemde işsizlik
ve işgücüne katılım oranlarındaki değişim ile mukayese edilerek, o
döneme ilişkin istihdam politikalarının performansı hakkında
değerlendirmelerde bulunulabilir. Nüfus-İstihdam Matrisi içinde yer
alan 8 farklı duruma göre işsizlik ve işgücüne katılım açısından
4. Avrupa Birliği’nde Nüfus ve İstihdam Hareketleri
Avrupa Birliği’nde nüfusun ve istihdamın hangi yönde geliştiği
Tablo: 1’ de görülmektedir. 15-64 Yaş aralığındaki nüfusa göre
Avrupa Birliği’nin en kalabalık ülkesi Almanya’dır. Tabloda ülkelerin
sıralanmasında nüfus kriteri esas alınmıştır.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
49
Tablo: 1 – Avrupa Birliği’nde Yıllara ve Ülkelere Göre
Toplam İstihdam Edilebilir Nüfus ve Bunların Toplam İstihdamı
(15-64 Yaş) (Bin Kişi)
Ülkeler
AB-27
AB-15
Almanya
Fransa
İngiltere
İtalya
İspanya
Polonya
Romanya
Hollanda
Çek Cumhuriyeti
Yunanistan
Portekiz
Belçika
Macaristan
İsveç
Avusturya
Bulgaristan
Slovakya
Danimarka
Finlandiya
İrlanda
Litvanya
Letonya
Slovenya
Estonya
Kıbrıs
Rum
Kesimi
Lüksemburg
Malta
Toplam Nüfus (15-64 Yaş)
2000
2007
319.355
328.295
242.258
248.387
256.722
54.130
55.062
54.226
36.335
37.430
39.493
37.378
37.550
38.994
38.642
38.946
25.601
27.373
30.808
25.739
26.299
15.231
15.046
10.249
10.722
10.986
7.116
7.347
6.628
7.078
7.208
6.568
6.909
7.135
6.625
6.719
7.008
6.764
6.800
5.529
5.708
6.002
5.375
5.551
5.491
5.198
3.693
3.873
3.465
3.532
3.573
3.367
3.452
3.497
2.159
2.546
2.993
2.319
2.319
1.600
1.573
1.397
1.412
916
909
1991
Toplam İstihdam (15-64 Yaş)
1991
2000
2007
198.720
214.664
150.571
157.530
171.822
36.642
36.105
37.612
21.934
23.237
25.510
25.989
26.731
27.798
20.753
22.846
12.697
15.399
20.211
14.155
14.997
9.590
8.843
6.402
7.819
8.345
4.625
4.856
3.538
3.996
4.424
4.470
4.724
4.837
3.701
4.068
4.348
3.806
3.897
4.396
4.168
4.453
3.678
3.963
2.768
3.209
2.096
2.351
2.572
2.694
2.757
2.382
2.319
2.459
1.109
1.660
2.067
1.370
1.506
920
1.075
877
957
554
631
-
438
518
-
288
368
265
-
288
263
304
278
161
-
181
143
193
155
Kaynak: European Commission (2008) verilerinden yararlanılara hazırlanmıştır.
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
50
Tablo: 2 – Dönemler İtibariyle ve Ülkelere Göre Toplam
İstihdam Edilebilir Nüfusun (15-64 Yaş) Nispi Değişimi
Ülkeler
%
1991/2000
-
2000/2007
18,26
1991/2007
-
İrlanda
17,92
17,56
38,63
İspanya
6,92
12,55
20,34
-
5,70
-
Lüksemburg
Fransa
8,68
3,01
5,56
5,51
14,72
8,69
İsveç
3,24
5,15
8,55
Kıbrıs Rum Kesimi
Malta
Slovakya
-
4,87
-
Belçika
1,42
4,30
5,78
İngiltere
0,46
3,85
4,32
AB-15
2,53
3,36
5,97
-
3,27
-
5,19
3,27
8,63
-
3,25
-
Avusturya
Portekiz
Çek Cumhuriyeti
AB-27
Hollanda
Polonya
-
2,80
-
4,62
2,46
7,19
-
2,18
-
Yunanistan
6,79
1,84
8,75
Finlandiya
2,52
1,30
3,86
Danimarka
1,93
1,16
3,12
-
1,07
-
Slovenya
İtalya
-
0,79
-
Macaristan
-
0,53
-
Litvanya
-
0,00
-
Estonya
-
-0,76
-
Romanya
-
-1,21
-
Almanya
1,72
-1,52
0,18
-
Letonya
-
-1,69
Bulgaristan
-
-5,34
Kaynak:
hazırlanmıştır.
European
Commission
(2008)
verilerinden
-
yararlanılarak
Tablo:2’de dönemler itibariyle istihdam edilebilir toplam
nüfusun nispi değişimi görülmektedir. Mevcut veriler çerçevesinde
2000-2007 yılları arasında daha düzenli veri mevcut olduğu için
sıralama 2000-2007 aralığındaki değerlere göre yapılmıştır. Kıbrıs
Rum Kesimi, İrlanda ve İspanya yüksek istihdam edilebilir nüfus artış
hızı ile dikkat çekmektedir. Son iki genişleme evresinde Avrupa
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
51
Birliği’ne katılan bazı Doğu Avrupa ülkeleri ile Almanya’da yaşanan
azalma ise dikkat çekici boyuttadır.
Tablo: 3’ de 15-64 yaş aralığındaki toplam istihdamın nispi
değişimine ilişkin rakamlara yer verilmiştir. Aynı şekilde Tablo:
3’deki sıralamada da 2000-2007 yıllarına ait yüzdeler esas alınmıştır.
İspanya, Kıbrıs Rum Kesimi, İrlanda, Letonya, Bulgaristan, Estonya,
Slovakya, Yunanistan ve İtalya istihdamdaki artış hızları ile ön plana
çıkmaktadır. Birliğe en son katılan Romanya’daki azalma ise dikkate
değerdir.
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
52
Tablo: 3 – Dönemler İtibariyle ve Ülkelere Göre Toplam 15-64
Yaş Aralığındaki İstihdamın Nispi Değişimi
Ülkeler
İspanya
Kıbrıs Rum Kesimi
İrlanda
Letonya
Bulgaristan
Estonya
Slovakya
Yunanistan
İtalya
Litvanya
Fransa
Slovenya
AB-15
Malta
AB-27
Avusturya
Belçika
İsveç
Hollanda
Lüksemburg
Finlandiya
Polonya
Çek Cumhuriyeti
Almanya
İngiltere
Portekiz
Macaristan
Danimarka
Romanya
Kaynak: European
hazırlanmıştır.
1991/2000
21,28
49,68
12,95
5,94
4,62
9,92
-5,19
22,13
12,42
-2,64
-1,47
2,86
5,68
4,74
Commission
%
2000/2007
31,25
27,78
24,52
16,85
15,93
13,90
12,17
10,71
10,09
9,93
9,78
9,12
9,07
8,39
8,02
7,75
6,88
6,84
6,73
6,63
6,04
5,95
4,99
4,17
3,99
2,39
2,39
2,34
-7,79
(2008) verilerinden
1991/2007
59,18
86,38
25,04
16,30
14,11
17,48
1,30
30,35
19,88
3,23
2,65
6,96
8,21
7,19
yararlanılarak
5. Avrupa Birliği’nde Nüfus-İstihdam Matrisi
Nüfus-İstihdam Matrisinde Avrupa Birliği üyesi ülkelerin
konumlarını görebilmek için Tablo 2 ve Tablo 3’deki değişim
değerleri formülde yerine konulduktan sonra ortaya aşağıdaki gibi bir
tablo çıkmaktadır:
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
53
Tablo: 4 – Avrupa Birliği’nde Dönemler İtibariyle ve Ülkelere
Göre Nüfus-İstihdam Matris Değerleri
1991–2000
2000–2007
1991–2007
(1) (Δte > 0); m pe > 1
Belçika
6,99 Litvanya
2302,07 Almanya
14,93
İngiltere
6,20 İtalya
Hollanda
4,80 Slovenya
12,82 Hollanda
4,22
8,50 Belçika
3,02
İspanya
İrlanda
3,07 Yunanistan
5,83 İspanya
2,91
2,77 Finlandiya
4,63 Yunanistan
2,86
Danimarka
2,45 Macaristan
Fransa
1,97 AB-27
1,91 Polonya
4,49 AB-15
2,87 Danimarka
2,36
2,31
2,73 İrlanda
2,24
2,73 Fransa
1,88
2,70 İngiltere
2,50 Lüksemburg
1,61
Yunanistan
AB-15
Lüksemburg
Portekiz
1,83 Hollanda
1,43 AB-15
1,09 Slovakya
İspanya
2,49
Avusturya
2,37
Danimarka
Fransa
2,01
1,77
Belçika
1,60
Çek Cumhuriyeti
1,54
Kıbrıs Rum Kesimi
1,52
Malta
1,47
İrlanda
1,40
İsveç
1,33
Lüksemburg
1,19
İngiltere
1,04
(2) (Δte > 0); m pe = [0, 1]
Portekiz
0,73 Portekiz
Finlandiya
İsveç
(3) (Δte > 0); mpe = [-1, 0]
(4) (Δte > 0); m pe < -1
Almanya
-2,75
Bulgaristan
-2,99
Letonya
-9,98
Estonya
-18,19
(5) (Δte < 0); m pe < -1
Finlandiya
İsveç
-1,05
-1,60
(6) (Δte < 0); m pe = [-1, 0]
1,35
0,95
0,84
0,15
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
54
Almanya
-0,85
(7) (Δte < 0); m pe = [0, 1]
(8) (Δte < 0); m pe > 1
Romanya
6,41
1991-2007 Dönemi verileri ele alındığı zaman Almanya, Hollanda,
Belçika, İspanya ve Yunanistan AB-15 ortalamasının üzerinde bir
performans sergilemişlerdir. Bu dönemde AB-15’de hem toplam
istihdamda hem de nüfusta artış görülmüş; toplam istihdamdaki artış
nüfus artışından yüksek gerçekleşmiştir. Dolayısıyla işsizlik oranında
bir azalma görülmesi, ayrıca işgücüne katılımda da bir artış olması
beklenecektir.
5.1. Nüfus-İstihdam Matrisine Göre Ülkelerin İstihdam
Politikalarının Performansı
Ülkelerin
istihdam
politikalarının
performansını
değerlendirebilmek için ele alınan dönemde Nüfus-İstihdam
Matrisindeki konumlarına göre ülkelerin işsizlik ve işgücüne katılım
oranlarındaki değişimlere bakmak gerekecektir. Aşağıda dönemler
itibariyle matrisin yapısı ve ülke verileri ayrı ayrı ele alınmıştır.
5.1.1. 1991-2000 Dönemi
1991-2000 Dönemine ilişkin olarak mevcut verilere göre yapılan
hesaplamalar neticesinde Nüfus-İstihdam Matrisi aşağıdaki gibidir:
Şekil: 2 - 1991-2000 Dönemi Nüfus-İstihdam Matrisi
İşgücü Açığı
(3)
Kısa Dönem
(4)
(1)
Belçika
İngiltere
Hollanda
İspanya
İrlanda
(7)
Danimarka
Fransa
Uzun Dönem
Yunanistan
AB-15
Lüksemburg
Portekiz
(5)
(6)
Finlandiya Almanya (8)
İsveç
İşsizlik
(2)
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
55
Matristeki değerlere göre (1) grubundaki ülkelerde işsizlik zamanla
azalmakta ve bu sürecin aynı şekilde devam etmesi halinde uzun
dönemde işgücü açığı riski bulunmaktadır. (5) ve (6) grubundaki
ülkelerde ise işsizlik sorunu giderek daha önemli hale gelmektedir. Bu
önermelerin ispatı için söz konusu ülkelerde 1991-2000 döneminde
işsizlik oranlarındaki değişime bir göz atmakta fayda bulunmaktadır.
Değerlendirmelerin daha sağlıklı olabilmesi açısından tabloda
işgücüne katılım verilerine de yer verilmiştir.
Tablo: 5’de görüldüğü üzere ülkelerin pek çoğu Nüfus-İstihdam
Matrisinde öngörülen beklentileri karşılamışlardır. Hollanda, İspanya
ve İrlanda yüksek istihdam yaratma performansı ile ön plana
çıkmışlardır. Ancak Belçika, Lüksemburg ve Yunanistan’ a ilişkin
veriler beklentilerin aksine bir görünüm arz etmektedir. Uzun dönemli
beklentiler açısından bakıldığında sınıra çok yakın sapmalar anlamlı
olmayabilir. Belçika ve Lüksemburg’da söz konusu dönemde
işsizlikte küçük bir artış olmuştur. Bununla birlikte işgücüne katılım
oranlarında da ciddi bir artış yaşanmıştır. Buradan hareketle Belçika
ve Lüksemburg’da çalışmak isteyen nüfusun arttığı ve bu nedenle
işsizlikte küçük bir artış yaşandığı söylenebilir. Yunanistan’da ise bu
süreç daha keskin bir görünümdedir. Dolayısıyla bu ülke ile ilgili
olarak 1991-2000 dönemi daha dikkatli inceleme konusu yapılmalıdır.
56
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
Tablo: 5 – 1991-2000 Dönemine İlişkin İşsizlik ve İşgücüne
Katılım Verileri
Ülkeler
Belçika
İngiltere
Hollanda
İspanya
İrlanda
Danimarka
Fransa
Yunanistan
Lüksemburg
Portekiz
Finlandiya
İsveç
Almanya
İşsizlik
İşgücüne Katılım
N.
İ.M. 1991 2000 Değişim Beklenen 1991 2000 Değişim Beklenen
(1)
6,6 6,9
4,9
U (+)
0,3
U (-) 60,2 65,1
(1)
8,8 5,4
-3,4
U (-) 76,3 75,4
-0,9
U (+)
(1)
5,8 2,8
-3
U (-) 67,1 75,2
8,1
U (+)
(1) 16,4 11,1
-5,3
U (-) 59,2 65,4
6,2
U (+)
(1) 14,7 4,2
-10,5
U (-) 60,9 68,2
7,3
U (+)
(1)
8,4 4,3
-4,1
U (-) 82,7 80,0
-2,7
U (+)
(1)
9,5
9
-0,5
U (-) 66,8 68,7
1,9
U (+)
(1)
7,0 11,2
5,8
U (+)
4,2
U (-) 58,0 63,8
(1)
1,7 2,3
2,3
U (+)
0,6
U (-) 61,8 64,1
(1)
4,2 3,9
-0,3
U (-) 71,1 71,4
0,3
U (+)
(5)
6,6 9,8
3,2
K (+) 75,8 74,5
-1,3
K (-)
(5)
3,1 5,6
2,5
K (+) 82,2 77,3
-4,9
K (-)
(6)
- 7,5
K (+) 71,6 71,1
-0,5
K (-)
Kaynak: European Commission (2008) verilerinden yararlanılarak
hazırlanmıştır.
Tablo içinde siyah olarak gösterilen değerler beklentilere ters bir durumu ifade
etmektedir.
U: Uzun Dönem, K: Kısa Dönem olarak kullanılmıştır.
İngiltere ve Danimarka’da ise giderek yaşlanan nüfus dolayısıyla
daha farklı bir süreç söz konusu olmuştur. Bu ülkelerde işsizlik
azalırken işgücüne katılım oranlarında da düşüş yaşanmıştır. İngiltere
uzun dönemli beklentiler açısından sınıra yakın bir görünümde
olmasına rağmen Danimarka’daki değişim dikkat çekicidir.
Matrisin kısa dönemli bölmelerinde öngörülen süreçler ise
herhangi bir sapma olmaksızın gerçekleşmiş görünmektedir.
5.1.2. 2000-2007 Dönemi
Bir önceki başlık altında ele alınan 1991-2000 döneminin devamı
olarak ele alınabilecek olan bu dönemde Nüfus-İstihdam Matrisi
aşağıdaki gibi oluşmuştur:
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
57
Şekil: 3 - 2000-2007 Dönemi Nüfus-İstihdam Matrisi
İşgücü Açığı
(4)
Almanya
Bulgaristan
Letonya
Estonya
Kısa Dönem
(3)
(5)
(7)
(6)
(8)
Romanya
İşsizlik
(1)
Litvanya
İtalya
Slovenya
Yunanistan
Finlandiya
Macaristan
AB-27
Polonya
Hollanda
AB-15
Slovakya
İspanya
Avusturya
Danimarka
Fransa
Belçika
Çek
Cumhuriyeti
Kıbrıs Rum
Kesimi
Malta
İrlanda
İsveç
Lüksemburg
İngiltere
(2)
Portekiz
Uzun Dönem
Matristeki değerlere göre (1) grubundaki ülkelerde işsizlik zamanla
azalmakta ve bu sürecin aynı şekilde devam etmesi halinde uzun
dönemde işgücü açığı riski bulunmaktadır. (4) grubundaki ülkelerde
işsizlik daha hızlı azalmakta ve işgücüne katılım artmaktadır.
Dolayısıyla bu gruptaki ülkelerde işgücü açığı riski daha şiddetli bir
tehdit olarak algılanmaktadır. (8) ve (2) grubundaki ülkelerde ise
işsizlik sorunu giderek daha önemli hale gelmektedir. Yine bu
önermelerin ispatı için söz konusu ülkelerde 2000-2007 döneminde
işsizlik ve işgücüne katılım oranlarındaki değişime bir göz atmakta
fayda bulunmaktadır.
Tablodan da görüleceği üzere 2000-2007 dönemi için ülke
verilerinin çoğu matrisin beklentilerini veya öngörülerini
karşılamaktadır. Buna karşın tabloda siyah olarak görünen ve nüfus-
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
58
istihdam değişimlerinin olağan seyrinin dışında gerçekleşen değerler
üzerinde durulması ve incelenmesi gereken hususların varlığını işaret
etmektedir. Uzun dönemli öngörülerin içinde sınıra yakın sapmalar
pek anlamlı olamayacağı için bunları değerlendirme dışı tutabiliriz.
Ancak bu dönemde işgücü piyasalarındaki performans açısından en
kötü ülke olarak Avusturya göze çarpmaktadır. Nüfus ve istihdamdaki
değişime göre işsizliğin azalıp, işgücüne katılımda bir artış olması
beklenirken; işsizlikte hafif bir artış olmuş buna karşın işgücüne
katılımda çok keskin bir düşüş yaşanmıştır. Matris bu noktada
Avusturya’nın istihdam politikaları açısından alarm vermektedir.
Tablo: 6 – 2000-2007
İşgücüne Katılım Verileri
Ülkeler
Litvanya
İtalya
Slovenya
Yunanistan
Finlandiya
Macaristan
AB-27
Polonya
Hollanda
AB-15
Slovakya
İspanya
Avusturya
Danimarka
Fransa
Belçika
Çek Cumhuriyeti
Kıbrıs Rum Kesimi
Malta
İrlanda
İsveç
Lüksemburg
İngiltere
Portekiz
Almanya
Bulgaristan
Letonya
Estonya
Romanya
N.İ.M.
(1)
(1)
(1)
(1)
(1)
(1)
(1)
(1)
(1)
(1)
(1)
(1)
(1)
(1)
(1)
(1)
(1)
(1)
(1)
(1)
(1)
(1)
(1)
(2)
(4)
(4)
(4)
(4)
(8)
Dönemine
İşsizlik
2000 2007 Değişim Beklenen
16,4 4,3
-12,1
U (-)
10,1 6,1
-4,0
U (-)
6,7 4,8
-1,9
U (-)
11,2 8,3
-2,9
U (-)
9,8 6,9
-2,9
U (-)
6,4 7,4
1,0
U (-)
8,6 7,1
-1,5
U (-)
16,1 9,6
-6,5
U (-)
2,8 3,2
0,4
U (-)
7,7 7,0
-0,7
U (-)
18,8 11,1
-7,7
U (-)
11,1 8,3
-2,8
U (-)
3,6 4,4
0,8
U (-)
4,3 3,8
-0,5
U (-)
9,0 8,3
-0,7
U (-)
6,9 7,5
0,6
U (-)
8,7 5,3
-3,4
U (-)
4,9 3,9
-1,0
U (-)
6,7 6,4
-0,3
U (-)
4,2 4,6
0,4
U (-)
5,6 6,1
0,5
U (-)
2,3 4,7
2,4
U (-)
5,4 5,3
-0,1
U (-)
3,9 8,0
4,1
U (+)
7,5 8,4
0,9
K (-)
16,4 6,9
-9,5
K (-)
13,7 6,0
-7,7
K (-)
12,8 4,7
-8,1
K (-)
7,2 6,4
-0,8
U (+)
İlişkin
2000
70,8
60,1
67,5
63,8
74,5
60,1
68,6
65,8
75,2
69,2
69,9
65,4
71,0
80,0
68,7
65,1
71,3
69,1
58,0
68,2
77,3
64,1
75,4
71,4
71,1
60,7
67,2
70,2
68,4
İşsizlik
ve
İşgücüne Katılım
2007 Değişim Beklenen
67,9
-2,9
U (+)
62,5
2,4
U (+)
71,3
3,8
U (+)
67,0
3,2
U (+)
75,6
1,1
U (+)
61,9
1,8
U (+)
70,5
1,9
U (+)
63,2
-2,6
U (+)
78,5
3,3
U (+)
72,0
2,8
U (+)
68,3
-1,6
U (+)
71,6
6,2
U (+)
60,8
-10,2
U (+)
80,2
0,2
U (+)
70,2
1,5
U (+)
67,1
2,0
U (+)
69,9
-1,4
U (+)
73,9
4,8
U (+)
59,5
1,5
U (+)
72,4
4,2
U (+)
79,1
1,8
U (+)
66,3
2,2
U (+)
75,3
-0,1
U (+)
74,1
2,7
U (-)
76,0
4,9
K (+)
66,3
5,6
K (+)
72,8
5,6
K (+)
72,9
2,7
K (+)
63,0
-5,4
U (-)
Kaynak:
European
Commission
(2008)
verilerinden
yararlanılarak
hazırlanmıştır.
Tablo içinde siyah olarak gösterilen değerler beklentilere ters bir durumu ifade
etmektedir.
U: Uzun Dönem, K: Kısa Dönem olarak kullanılmıştır.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
59
Litvanya ve Polonya ise göç veren ve dolayısıyla nüfusu azalan
ülkeler olduğu için işgücüne katılımda yaşanan sapmalar bu gerekçeye
dayandırılabilir. Ancak Portekiz’deki durum da inceleme konusu
yapılması gereken bir süreç olarak gözükmektedir.
5.1.3. 1991-2007 Dönemi
Önceki iki başlığa nazaran daha geniş bir dönemi ele alan 19912007 döneminde mevcut ülke verileri çerçevesinde Nüfus-İstihdam
Matrisi aşağıdaki şekildedir:
Matristeki değerlere göre ülkeler (1) ve (2) gruplarında
toplanmışlardır. Bu da daha uzun dönemli veriler ele alınarak
yapılacak değerlendirmelerde ülkelerin en uçta yer alan iki grupta
toplanacaklarını göstermektedir. Buna göre ülkeler uzun dönemli
işsizlik ya da uzun dönemli işgücü açığı riskiyle karşı karşıyadırlar.
Yani ülkeler zaman içinde işgücü piyasalarına müdahale ederek
işsizlikle mücadele politikaları uygulayabilmektedirler. Kısmen de
olsa bu politikalarda başarılı olabilmektedirler. Aşağıdaki tabloda
verileri mevcut olan ülkelerin 1991-2007 aralığında işsizlik ve
işgücüne katılım oranları görülmektedir.
Şekil: 4 - 1991-2007 Dönemi Nüfus-İstihdam Matrisi
İşgücü Açığı
(3)
(4)
(7)
Kısa Dönem
(5)
(6)
(8)
İşsizlik
(1)
Almanya
Hollanda
Belçika
İspanya
Yunanistan
AB-15
Danimarka
İrlanda
Fransa
İngiltere
Lüksemburg
(2)
Portekiz
Finlandiya
İsveç
Uzun Dönem
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
60
Tablo: 7 – 1991-2007 Dönemine İlişkin İşsizlik ve İşgücüne
Katılım Verileri
N.İ.M.
Ülkeler
Almanya
Hollanda
Belçika
İspanya
Yunanistan
Danimarka
İrlanda
Fransa
İngiltere
Lüksemburg
Portekiz
Finlandiya
İsveç
(1)
(1)
(1)
(1)
(1)
(1)
(1)
(1)
(1)
(1)
(2)
(2)
(2)
İşsizlik
İşgücüne Katılım
1991 2007 Değişim Beklenen 1991 2007 Değişim Beklenen
8,4
U (-) 71,6 76,0
4,4 U (+)
5,8
3,2
-2,6
U (-) 67,1 78,5
11,4
U (+)
6,6
7,5
6,9
U (+)
0,9
U (-) 60,2 67,1
16,4
8,3
-8,1
U (-) 59,2 71,6
12,4
U (+)
7,0
8,3
9,0
U (+)
1,3
U (-) 58,0 67,0
8,4
3,8
-4,6
U (-) 82,7 80,2
-2,5
U (+)
14,7
4,6
-10,1
U (-) 60,9 72,4
11,5
U (+)
9,5
8,3
-1,2
U (-) 66,8 70,2
3,4
U (+)
8,8
5,3
-3,5
U (-) 76,3 75,3
-1,0
U (+)
1,7
4,7
4,5
U (+)
3,0
U (-) 61,8 66,3
4,2
8,0
3,8
U (+) 71,1 74,1
3,0
U (-)
6,6
6,9
0,3
U (+) 75,8 75,6
-0,2
U (-)
3,1
6,1
3,0
U (+) 82,2 79,1
-3,1
U (-)
Kaynak: European Commission (2008) verilerinden yararlanılarak
hazırlanmıştır.
Tablo içinde siyah olarak gösterilen değerler beklentilere ters bir durumu ifade
etmektedir.
U: Uzun Dönem, K: Kısa Dönem olarak kullanılmıştır.
Tabloda dikkati çeken değerler koyu siyah renkte gösterilmiştir.
Danimarka, İngiltere ve Lüksemburg yaşlanan nüfusları dolayısıyla
beklentilerden uzaklaşmakta, değerlerinde sapmalar görülmektedir.
Özellikle 2000 sonrasında işgücüne katılım 15-24 yaş aralığında
oransal olarak düşerken, 55-64 yaş aralığında hızla artmaktadır. Aynı
durum Portekiz için de geçerlidir. Ancak Portekiz’de 2000 sonrasında
kadın işgücünün istihdama katılım rakamlarında da önemli bir artış
söz konusudur. Dolaysısıyla Portekiz’de de değerlerde sapma
görülmektedir. Bu ülkelerin dışında kalan ve verileri mevcut olan
diğer ülkeler Nüfus-İstihdam Matrisi’nin öngörülerini destekleyen
değerlere sahiptirler.
6. SONUÇ
Nüfus-İstihdam Matrisi, nüfustaki değişimler ile istihdamdaki
değişimler arasındaki ilişkiyi ifade etmektedir. Değişen istihdam
yapısı ile değişen nüfus yapısı arasındaki ilişki dikkate alınarak,
dönem içinde ülkelerin işgücü piyasalarının performansı ölçülmeye
çalışılmaktadır. Performans kriterleri olarak işsizlik ve işgücüne
katılım oranları dikkate alınmaktadır.
Nüfus-İstihdam Matrisi sekizli bir matris yapısındadır. Bu matriste
kısa veya uzun dönemli olmak üzere işsizlik ile işgücü açığı
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
61
arasındaki beklentiler ya da öngörüler ortaya konulmaya çalışılmıştır.
Beklenti veya öngörüler aynı dönemdeki işsizlik ve işgücüne katılım
oranlarındaki değişim ile karşılaştırılarak ülkelerin dönem içindeki
performansları değerlendirilmiştir. Hiç şüphesiz öngörülerden
sapmalar hakkında ayrıca yorumlamalar yapılmalıdır. Sapmaların
farklı yıl aralıklarında ve hep aynı ülkelerde görülüyor olması, bu
ülkelerdeki işgücü piyasalarına yönelik derinlemesine çalışmalar
yapılmasını gerektirmektedir. Ayrıca ülkelerin verilerine ilişkin olarak
toplanan bilgilerin ne derece gerçeği yansıttığı hakkında da
değerlendirmeler yapılması gerekebilir.
Nüfus-İstihdam matrisi sayesinde ülkelerin nüfus hareketlerindeki
değişime bağlı istihdam performansları değerlendirilebileceği gibi; ele
alınan dönemi izleyen dönemlere ilişkin projeksiyonlar yapabilmek
açısından da matris kullanılabilir. İzleyen dönemde uygulanabilecek
nüfus ve istihdam politikaları hakkında yürütme organlarına yol
gösterici mahiyette önermeler geliştirilebilir.
Matris kadın ve erkek işgücü verileri ya da yaş gruplarına göre
ayrıştırılmış işgücü verileri kullanılarak cinsiyet veya yaş gruplarına
yönelik değerlendirmeler için de kullanılabilir. Şüphesiz tüm bu
çalışmalar ayrı birer araştırma konusudur.
KAYNAKÇA
European Commission, Directorate-General for Employment, Social
Affairs and Equal Opportunities, 2008, “Employment in Europe
2008”, Belgium, October
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
63
KÜRESEL KRİZİN ORTASINDA STRATEJİK YÖNETİMİ
YENİDEN DÜŞÜNMEK
Dr. Hasan CANPOLAT
Vali
İçişleri Bakanlığı Müsteşar Yardımcısı
Doç. Dr. Ahmet KESİK
Maliye Bakanlığı
Strateji Geliştirme Başkanı
1. GİRİŞ YERİNE: DÜNYA DEĞİŞİRKEN YÖNETİM NASIL
DEĞİŞTİ
Son elli yılın kamu yönetimi açısından gündemi küresel çaptaki ve
görülmemiş hıdaki değişimlere nasıl uyum sağlanacağı olmuştur. Bu
dönüşüm ve değişim tarihinin ilk dönemlerinde ortaya çıkan
müdahaleci devletten sonraları minimal devlete geçilmiş küresel
krizin fırtınaları karşısında bu defa karşımıza yine müdahaleci ancak
sorunları çözmede etkili olamayan bir kamu yönetimi çıkmıştır.
II. Dünya Savaşı sonrasında devlet savaşın etkilerini ortadan
kaldırmak adına şartları gereği müdahaleci idi. Müdahaleci devletin
faaliyet alanı hızla genişledi ve vatandaşlar giderek devletten daha çok
hizmetin daha kaliteli ve ucuz bir şekilde sunulmasını talep eder hale
geldiler. Ancak, hükümetlerden devamlı daha fazla kamu hizmeti
talep eden vatandaşlar, doğal olarak bu hizmetin finansmanı için daha
çok vergi vermek istemiyorlardı.
Bunun çaresi olarak da kamu hizmetlerinin daha etkili, verimli ve
hesap verilebilir bir şekilde sunulması imkânları üzerinde
düşünülmeye başlanmıştır. Fakat 1970’li yıllara gelindiğinde
genişleyen kamu hizmet alanlarını artık daha fazla finanse edemeyen
devletler, bir yandan yeni sağ ideoloji tarafından hiyerarşiye
boğuldukları, bürokratik kurallarla işleyemez hale geldikleri,
hantallaştıkları ve vatandaşların ihtiyaçlarını zamanında ve gerektiği
ölçüde karşılayamaz duruma düştükleri gerekçeleri ile şiddetle
eleştirilmeye, öte yandan küreselleşmenin ayak sesleri niteliğindeki
değişimlerin etkisi ile sarsılmaya başlamıştır.
Yeni sağ ideolojinin temel yaklaşımı devletin piyasada oyunun
kurallarını belirlemesi, bunları hukuksal olarak koruma altına alması
64
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
ancak, ancak mal ve hizmet üreterek piyasaya müdahale etmemesi
üzerine kurulmuştur.
Buna bağlı olarak yeni sağ ideoloji tarafından temellendirilen yeni
kamu işletmeciliği modeli piyasalara dayanmaktadır (Hughes,
1994:3). Netice olarak, yeni sağ ideolojiye dayalı YKİ reformlarının
sonucunda arzulanan ve yaygın olarak dile getirilen başlıca amaçlar
şunlardı:
• Kamu hizmetlerinde kaliteyi artırmak,
• Kamu hizmetlerinin daha etkili, verimli ve ekonomik sunulmasını
sağlamak,
• Kamu harcamalarını azaltmak,
• Devlet-vatandaş arasındaki ilişkiyi iyileştirmek, geliştirmek,
• Vatandaşların artan kamu hizmeti taleplerine yanıt vermek,
• Küresel ekonominin gereklerine uygun olarak kamu sektörünü
rekabetçi bir yapıya kavuşturmak.
İdeolojik temelleri itibariyle liberel-kapitalist modelin ugulandığı
ülkelerle uyumlu olan YKİ, öte yandan da küreselleşme çağının ilk
dönemlerinde özellikle özelleştirme uygulamaları ve minimal devlete
geçişte önemli enstrümanlar sağlamış ve başta İngiltere olmak üzere
1980’li yıllardan itibaren Avrupa’da, Amerika’da, Avustralya’da bir
dizi ‘reform’ ortaya çıkmıştır. Bu reformlar daha sonra bu ülkelerden
uluslararası kuruluşların da desteğiyle reform çabası içinde olan
birçok gelişmekte olan ülkeye yayıldı.
Ancak, küreselleşmenin hızını ve şiddetini artırdığı 2000’li
yıllardan itibaren özellikle küresel mali krizin bütün dünyada etkisini
göstermesi ile devletler çok ciddi sorunlarla karşı karşıya kaldılar ve
buna paralel olarak bu sorunlarla baş edemeyen minimal devlet ve
dolayısıyla yeni kamu yönetimi ve onun argümanları yoğun biçimde
eleştirilmeye başlandı. Sorunları çözmek adına pratik-müdahaleci
devletin tekrar karşımıza çıktığı bu dönemde kamu yönetiminin ve
devletin yapısının bu değişiminin detaylı bir biçimde analiz edilmesi
gerekmektedir.
Herşeyden önce eleştirilerin önemli bir kısmını oluşturan ideolojik
kaynaklı eleştiriler, küresel mali krizi, küresel kapitalizmin sonunu
getirecek derin bir kriz olarak yorumlanmakta ve YKİ ve buna bağlı
olarak minimal devlet anlayışının içinde bulunduğu bunalımı,
sosyalist ekonomik düzenin ve sosyalist devlet yapısının getirdiği
argümanların bunalımının bir rövanşı olarak görmektedirler.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
65
Ayrıca, YKİ modelinin getirdiği birçok argümanın birçok
uluslararası kuruluş tarafından yanlış bir biçimde kurumsal ve idari
kültürleri bu modelin gereklerine uygun olmayan ülkelere empoze
edilmesi sonucunda bu ülkelerdeki zaten zayıf olan kurumsal
kapasiteleri daha da zayıflatmış ve bu durumun faturası da YKİ
modeline kesilmiştir.
Yeni kamu yönetiminin ve bu anlayışın en önemli
parametrelerinden birisi olan stratejik yönetimin geleceği ile ilgili söz
söylemeden önce bu yoğun ve karmaşık eleştirilere açıklık getirmek
gerekmektedir.
Her şeyden önce insanların, malların, sermayenin ve özellikle
bilginin dolaşım hızının artması ile ortaya çıkan küreselleşme
olgusunun sosyal, siyasi, kültürel boyutlarının ihmal edilerek sadece
ekonomik boyutunun ön plana çıkarılması ve küresel kapitalizmle
özdeşleştirilmesi batı kapitalizminin sorun ve krizlerinin
küreselleşmenin krizi şeklinde algılanması ve sunulması gibi ciddi
yanılgılara yol açmaktadır.
Öte yandan YKİ anlayışının getirdiği stratejik yönetim, şeffaflık,
hesap verebilirlik ve iyi yönetişim, etkenlik gibi önemli kavramların
hayata geçirilmesinde iki temel hatanın yapıldığını tespit etmek
gerekir. İlki bu kavramlara kaynaklık eden ülkelerde kavramların
içselleştirilmesi ve uygulamaya yansıtılmasındaki boluklar diğeri ise
bu kavramların hayata geçirilmesi için yeterli altyapısı olmayan
ülkelere bu kavramlardan kaynaklanan uygulamaların dayatılmasıdır.
Dolayısıyla kavramların uygulamadaki başarısını değerlendirirken,
küresel kapitalizmin buhranlarından, batı ülkelerinin uygulamadaki
başarısızlıklarından ve diğer ülkelerdeki yüzeysel yaklaşımlardan
arındırarak değerlendirmek gerekmektedir.Bu açıdan bakıldığında bu
kavramların özellikle konumuz olan stratejik yönetim kavramının
günümüzde demokratik ülkeleri için halen ve özellikle değer taşıdığını
ifade etmek gerekmektedir.
Bu çalışmada, bu kapsamda son 25 yıldır dünyada ve 2000’li
yıllardan itibaren Türkiye’de etkili olan YKİ anlayışı ve özellikle
‘Küresel ekonominin gereklerine uygun olarak kamu sektörünü
rekabetçi bir yapıya kavuşturmak’ hedefi doğrultusunda gelişen en
önemli parametrelerden birisi olan ‘stratejik yönetim’ kavramının
gelişimi ve bu kavramın, Türkiye’de hayata geçmesi ile ilgili süreç
66
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
incelenecek, son olarak da stratejik yönetim anlayışı doğrultunda bir
‘Türkiye vizyonu’ önerisi yapılacaktır.
2. YENİ KAMU YÖNETİMİ VE YENİ KAMU MALİ
YÖNETİMİ
Küresel rekabet ile birlikte ortaya çıkan rekabetçi yatırım ortamı,
devletten beklentileri de etkilemiş ve kamu politikaları farklı bir
yapıya bürünmüştür. Günümüzde kamu kurumlarının piyasa odaklı
bir ortamda, en iyi kamusal değeri yaratmak ve performansı
gerçekleştirmek için daha hesap verebilir hale gelmeye zorlandığı bir
gerçektir. Bu doğrultuda kamu yöneticileri çok yönlü bir değişim
baskısı ile karşı karşıya kalmış ve kurumlarının performanslarından
daha fazla sorumlu hale gelmişlerdir.
Bu değişim baskısı altında geleneksel kamu yönetim anlayışının
ortaya çıkardığı sorunlara çözüm getirmek amacıyla geliştirilen kamu
mali reformları ile bir yandan ekonomik nedenlerle artan kamu
harcamalarının sınırlanması, diğer yandan da kamu sektörünün etkili,
ekonomik, verimli ve kaliteli hizmet sunabilmesi için mali yönetim
yapısının değiştirilmesi amaçlanmıştır.
Stratejik önceliklere odaklanmış, politika yapma kapasitesi güçlü
bir kamu mali yönetim anlayışının, büyüme için istikrar ve güvenilir
bir yatırım ortamı sağlaması, büyümeyi kapsamlı ve dengeli hale
getirecek kamu hizmetlerini sunması, şeffaflık, hesap verebilirlik ve
iyi yönetişim becerileri sergilemesi beklenir. Bu açıdan bakıldığında,
yeni kamu mali yönetim anlayışını yeni kamu yönetim anlayışından
ayrıştırmak çok da kolay değildir.
Bu noktada, karar verme mekanizmasını güçlendirmek, kurumsal
kaliteyi artırmak ve başarıyı değerli kılmak, kamu mali yönetiminin
yerine getirmesi gereken bir misyon olarak karşımızda durmakta ve bu
süreçte kamu sektöründe stratejik düşünme kapasitesinin geliştirilmesi
kilit önemde bir kavram olarak ortaya çıkmaktadır.
3. KAMU SEKTÖRÜNDE STRATEJİK
KAMUSAL DEĞER YARATMAK
DÜŞÜNME
VE
Strateji, gücü ve bilgiyi kullanarak istekleri sonuçlara döndüren
bir araçtır. (Mulgan, 2009:7). Stratejiyi, kurumun işleyişi ile ilgili
günlük rutini ilgilendiren, operasyonel meselelerden ayrı tutmak
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
67
gerekir. Strateji, gelecekte nereden nereye ulaşacağımızı gösteren bir
yoldur (Mintzberg, 2000:23-32).
Kamu stratejisi ise, amaçlara ulaşabilmek için kamu kurumları
tarafından kaynakların ve imkanların sistematik bir şekilde
kullanılması demektir. Bu anlamda kamu kurumlarında stratejik
düşünmenin, yönetim süreçlerinin bir parçası olması mevzuat
değiştirmekle değil ancak ciddi bir zihinsel dönüşüm ile mümkündür
ve stratejik düşünceyi içine alan bir yönetim anlayışı tek seferlik bir
çaba ve karar değil, bir değişim sürecidir.
Bazı durumlarda, üst yönetimde yeni bir anlayış ortaya çıkmasına
karşılık, bu anlayışın kurumun tamamına hemen sirayet etmediğini ve
kurumda bilinen operasyonel süreçlerin devam ettiği görülmektedir.
Bu nedenle, değişim aynı zamanda kurumsal düzeyde bütünsel
değişimi tamamlayabilecek takipçi liderliği gerektirir.
Ancak bazen liderlik, kurumsal düzeyde değişim ve stratejik
hareket etme isteği tek başına yeterli olamamakta, stratejiden eyleme
geçilemediği görülmektedir. Bunun önüne geçilmesi için stratejilerin
eyleme dönüştürülmesi sonucunda kamusal bir değerin yaratılması ve
bunun da bazı yöntemlerle ölçülebilmesi gerekir. Aksi halde vites
boşta iken, pedala sürekli basıyorsanız ileriye doğru hareket etmeyip
yalnızca motorun sesini duyuyor olabilirsiniz.
Bu açıdan kamu stratejisinin en temel amacı kamusal değer
yaratmaktır. (Kelly, Mulgan, Muers, 2002: 3-10). Kamusal değer,
kamu kurumları tarafından üretilen hizmet ve sonuçlar anlamına gelen
bir kavramdır. Ancak, kamusal değer, rakamlar yığını ile açıklanmaya
çalışılan bir husus olmadığı bilinmelidir. Onun yerine, kamu
kurumunda dünden bugüne değişim ya da gelişme ne olmuştur ve
nasıl olmuştur sorusuna cevap aramak şeklinde algılanmalıdır. Bu
noktada karşımıza stratejik planlama kavramı çıkmaktadır.
4. KAMUDA STRATEJİK DÜŞÜNMEDEN PLANLAMAYA
Stratejik planlama, bir organizasyonun ne olduğunu, ne yaptığını
ve bunu neden yaptığını şekillendiren ve yönlendiren temel kararları
ve eylemleri ortaya koyan disiplinli bir çaba olarak tanımlanmaktadır
(Bryson, 1999:3-5). Başarılı bir stratejik planlama, belirli bir kurumun
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
68
temel ihtiyaçlarına cevap verebilecek nitelikte yapılmalıdır (Eadie,
2007:39-45). Stratejik planlama, değişimi ve yenilikçiliği kurumsal bir
yapıya büründürmek için bir araç olarak da nitelendirilebilir (Joyce,
1999:19-30). Böylece stratejik planlamayı en genel tanımıyla, bir
örgütün misyonunun ve gelecek yönelimli, uzun ve kısa dönemli
performans hedeflerinin ve stratejilerinin bir taslağının oluşturulması
şeklinde tanımlayabiliriz.
Burada altı çizilmesi gereken husus; yöneticilerin strateji geliştirme
gerçeğinin farkına varmaları gerektiği olacaktır. Hem kamu
sektöründe hem de özel sektörde, strateji geliştirme ile stratejik planı
aynı görme geleneği vardır. Ancak, resmi planlama mekanizmalarının
strateji geliştirmede izlenecek tek yol olmadığı – muhtemelen en etkili
yol da olmadığı – fark edilmelidir (Mintzberg , Lampel, Quinn,
Ghoshal, 2003:10-22).
Etkili bir stratejik yapılanma için bir stratejik döngü kurgulanabilir.
Bu döngü genellikle beş aşamadan oluşmaktadır (Mulgan, 2009:7580):
•
Niyet (sorunun ne olduğu, ihtiyaçlar, inançlar…)
•
Çevresel faktörler (tehditler, fırsatlar, kapasite…)
•
Rota, yön (gitmek istenilen yer, öncelikler, hedefler…)
•
Eylemler (strateji, politika, uygulama, kültür, yapılar…)
•
Öğrenme
Kamusal
değer
Stratejik planlamada, bir kurumun karşılaştığı en temel sorunların
belirlenmesi ve bunlara cevap verilmesi gerekir. Planlar, aynı
zamanda eylem odaklı olmalı ve stratejilerin uygulanmasına vurgu
yapan ve bunu önemseyen planlar geliştirilmelidir (Poister, 2003:159186). Uygulama yönü zayıf olan planlar, gösterişli birer dokümanlar
olmaktan öteye gidemezler. Planlar aynı zamanda doküman anlamına
gelmemelidir. Stratejik planlama, doküman hazırlamak ve doküman
yönetimi asla değildir.
Stratejik planlar, plan dönemi sonunda idarenin üretmiş olduğu
kamusal mal ve hizmetlerin kalitesini artırmış olmalıdır. Dolayısıyla
planlar, kurumun nereden nereye gideceği sorusuna cevap
verebilmelidir. Aksi halde kurumun zaten eskiden beri yürütmekte
olduğu rutin faaliyet ve işlevlerin plan adı altında envanterinin
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
69
yapılması durumunda, planlama kurumun hizmet kalitesinde bir
değişiklik yaratmayacaktır. Çünkü planlar, kuruma vizyon
kazandırmalı, yeni bir ruh vermeli ve yeni şeyler söylemelidir.
Stratejik planlama ile uygulamanın etkili şekillerde
birleştirilmesi, stratejik yönetim denilen kavramı ortaya çıkarmaktadır.
Genel olarak, Osborne ve Gaebler (1992)’e göre stratejik yönetim, bir
kurumun ‘bürokratik’ yapılardan daha ‘girişimci’ yapılara dönüşümü
anlamına gelmektedir.
5.STRATEJİK PLANLAMADAN STRATEJİK YÖNETİME
Stratejik yönetim, stratejik kararlar alabilme ve bunları
uygulayabilme sürecidir . Bu anlamda kurumsal stratejik yönetim, bir
kurumun kendi kaynakları ile faaliyet gösterdiği dış çevrede ortaya
çıkan tehdit, risk ve fırsatları dinamik bir biçimde eşleştirmelidir.
Dolayısıyla stratejik yönetim, kurumun hedefleri ile benimsediği
politikalar arasındaki temel bağ olarak kabul edilebilir.
Bütün bu süreçte stratejik yönetimin temel amacı ise, kamusal
menfaatleri, malları, hizmetleri makul maliyetlerle üreten girişim,
politika, program, proje, hizmet ve altyapıyı üretme anlamına gelen
“kamusal değeri yaratmak”tır. Öte yandan kamusal değer yaratma
eylemi kurumda sorumluluk üstelenen her bir yöneticinin
sorumluluğunda olmak durumundadır.
Bu açıdan baktığımızda, stratejik yönetim, kamu kaynakları
yönetme, kontrol etme, kamu kaynaklarını kullanma ve kullanılan
kamu kaynaklarının etkinliğini ölçmeyi de içermektedir. Bu kapasite
özellikle kriz dönemlerinde hayati önemde bir değer haline
gelmektedir.
6.KÜRESEL KRİZ VE STRATEJİK YÖNETİM
1997 yılının yaz aylarında ABD’de başlayan finansal kriz, 1998
yılının ikinci yarısından itibaren bir küresel ekonomik krize dönüştü.
Küresel krizde ekonomi son 60 yılın, dünya ticareti son 80 yılın en
büyük daralmasını yaşadı. Birçok gelişmiş ülkede işsizlik oranları son
iki yıl içinde neredeyse ikiye katladı. Gelişmekte olan ülkelere giren
sermaye akımları 24 yıldan sonra ilk kez negatife döndü.
70
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
Küresel çaptaki bu krize karşı en etkin mücadele için devlet
müdahalesinden başka bir çözüm bulunamadı ve birçok ülke son
yıllarda hiç rastlamadığımız ölçüde kamu harcamalarını artırdılar. Son
iki yıl içinde kamu harcamalarının GSYH içindeki payı birçok ülkede
neredeyse en az beş puan arttı. Bunun yanında ekonomik daralma
sonucu kamu gelirleri de olağanüstü bir şekilde düştü. Bunun
sonucunda kamu borç stokunun GSYH içindeki payı son iki yıl içinde
20 puan düzeyinde arttı ve artmaya da devam ediyor. Artık krizin ilk
başlarındaki banka bilanço problemi şimdi yerini kamunun bilanço
problemine bıraktı.
1970’li yıllardan itibaren güçlenen minimal devlet anlayışının
yerine bu defa. yeniden ortaya çıkan müdahaleci devletin kriz
sürecinde, çeyrek yüzyıldır alışık olmadık biçimde özel piyasalara
müdahale ettiğini, bankaların bilanço problemlerini çözmek için
bankalara sermaye aktardığını, batan şirketleri kurtarmak için bu
şirketlere ortak olduklarını görüyoruz.
Buna bağlı olarak bütçe açıkları ve kamu borç stokundaki
olağanüstü artışların süreceği anlaşılmakta, devletin işlevlerinin
dolayısıyla kamu yönetiminde son dönemlerde sıkça gündeme gelen
stratejik planlama, stratejik yönetim ve kamu mali yönetimi gibi kilit
kavramların da yeniden gözden geçirilmesi ihtiyacını ortaya
çıkarmaktadır.
Burada sorulması gereken doğru soru, bu kavramların kendisinde
mi yoksa uygulamasında mı bir sorun olduğu ve bundan böyle kamu
yönetiminin iş görme biçiminde ve devlet-piyasa ilişkisi ve
dengesinde bundan böyle ne gibi değişikler olacağı yönündedir.
Kriz öncesi döneme baktığımızda likidite bolluğunun yaşandığı ,
beklentilerin
en üst seviyelere çıktığı ve küresel ekonomik
büyümenin sürekli artış trendinde olduğu bir dönem görünüşte bir çok
ülkede görünüşte stratejik yönetim ilkelerinin hayata geçirildiğini
ülkelerin ekonomik büyüme ve refah ile ekonominin rekabet gücünü
artırmak için hizmet sektörlerine, ar-ge, inovasyon ve altyapı
hizmetlerine olağanüstü kamu kaynakları aktararak balonu sürekli
şişirdiklerini, yani kurdun elmanın her zaman içinde olduğunu
görüyoruz.
Ancak bu yapılırken stratejik yönetim anlayışının en temel
unsurları olan etkinlik ve verimlilik ihmal edildi, bütçelerde etkin
olmayan alanlar oluşturuldu,şeffaflık göz ardı edilerek hesaplarla
oynandı ve kamu kaynaklarının kullanılmasında girdi-çıktı ilişkisi
kayboldu. Ayrıca, minimal devlet adına kuvvetli kurumsal yapıların
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
71
zayıflatıldığını veya bazı ülkelerde hiç kurulamadığını dolayısıyla,
kuralları uygulayabilen ve denetleyebilen güçlü ve etkili bir kamu
yönetiminin önemi görmezden gelindi.
Bu nedenle, kriz sonrası dönem, aslında söylemde yüceltilen fakat
uygulamada yeterince ciddiye alınmayan ve içselleştirilemeyen
kurumsallaşmanın ve stratejik yönetim anlayışının unsurlarının hayata
geçirildiği, dolayısıyla kamu kaynaklarının etkili, verimli ve şeffaf bir
biçimde kullanıldığı, ayrıca bütçelerdeki gereksiz ve etkin olmayan
programları iptal ettikleri bir dönem olmak zorundadır.
Aksi halde krizle birlikte ortaya çıkan yüksek bütçe açıkları ve
kamu borç stoklarının eritilmesi ve kriz öncesi ekonomik büyüme
dönemlerine dönülmesi kolay olmadığı gibi daha da önemlisi, bu
yüzyılın beraberinde getirdiği bazı küresel sorunlarla (Nüfusun
yaşlanması, aile ortamından ve eğitim imkanından yoksun çocuklar,
küresel ısınma, hastalıklar ve zengin-fakir ayrışmasının artıyor olması,
vs.) mücadele etmek için gerekli kaynaklar ayrılamayacaktır.
7. TÜRKİYE’DE
ÇABALARI
STRATEJİK
YÖNETİME
GEÇİŞ
7.1. Türkiye’de Kamu Yönetimi Reformları
Türkiye’de kamu kurumlarının farklı siyasi, etik ve kurumsal
boyutlara sahip olduğundan hareketle stratejik yönetim yaklaşımının
reel sektör için geçerli olduğu ve kamu sektöründe istenen etkiyi
yapmayacağı yönünde tartışmalar hep var olmuştur.
Türkiye’de 1990’lı yıllardan yıllardan itibaren tartışma
aşamasından eylem aşamasına geçilmiş ve 2000’li yıllarda yeni kamu
yönetiminin unsurlarını yansıtan birçok kamu reformu tasarlanmıştır.
Bu reformların önemli bir kısmı Türkiye’de demokratik meşruiyet
temelinde kamu yönetiminde gerçek bir yeniden yapılanmanın
önündeki en önemli engellerden olan anayasa engeline, bir kısmı
ülkenin zihinsel ve idari kültüründen kaynaklanan engellere takılarak
başarılı olamamış ancak reformların en etkili olduğu alanların başta
geleni ise kamu mali yönetimi olmuştur.
Türkiye’de kamu mali yönetimi reformlarının yoğun tartışıldığı
dönem olan 1990’lı yılların başı bütçe açıklarının yüksek seviyelere
çıktığı, devletin borçlanma ihtiyacının arttığı ve enflasyonun tarihi
72
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
seviyelerine ulaştığı bir dönem idi. Bu süreçte, kamu maliyesinde
disiplinin kaybolduğunu, bütçe harcamalarının yarıya yakınının bütçe
içi, bütçe dışı ve gizli fonlar vasıtasıyla, tamamen parlamento
denetimi dışında yapıldığını görüyoruz (Kesik, 1999: 97-98).
Bu şartlar altında kamu mali yönetiminin yeniden yapılandırılması
konusunda farkındalık ortaya çıkmış, bunun için Maliye Bakanlığının
koordinasyonunda 1993 yılında Kamu Mali Yönetim Projesine
başlanmıştı. Bu proje kapsamında, bütçenin kapsamı, bütçe
uygulaması, borç yönetimi, muhasebe, mali istatistikler ve yönetim
bilgi sistemi gibi birçok alanda çalışmalar yapılmış, öneriler
getirilmiş, ancak, bu çalışmaların arkasında yeterli siyasi irade
olmadığı için reform konusunda bir adım atılamamıştır.
Türkiye’de yapısal reformlara ilişkin süreç, 1999 yılı sonunda
imzalanan IMF Stand-by anlaşması ve Dünya Bankasının 2000 yılında
kamu bürokrasisi ile birlikte hazırladığı PEIR (Public Expenditures
and Institutional Review) Raporu ile başlamış ve 2002 yılı sonundan
itibaren de ivme kazanmıştır.
Bütün bu süreçten elde edilen birikimden sonra yapısal reformların
uygulamaya konulduğu en önemli alanlardan birisi kamu maliyesi
olmuş ve 2003 yılı sonunda çıkarılan 5018 sayılı Kamu Mali
Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile Türkiye’de uzun yıllardır
uygulanan mali yönetim sisteminde çok köklü değişiklikler
yapılmıştır.
Bu kapsamda 2000 yılından itibaren bütçe dışı fonların çoğu bütçe
içine alınarak tasfiye edilmiş ve bu fonların doğal bir sonucu olan özel
gelir-özel ödenek uygulamalarına ise 2005 yılından itibaren son
verilmiştir.
Bunun yanında kamu borç yönetiminin hukuki ve kurumsal alt
yapısı güçlendirilmiş, Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin
Düzenlenmesi Hakkında Kanun ile garanti ve borçlanma limitleri
belirlenmiştir. Bu kapsamda, kamu kuruluşlarının dış borçlanması için
Hazine garantisi şartı getirilmiş ve risk hesabı uygulamaya
konulmuştur. Kamu borç yönetimi sonuçlarının düzenli olarak
Parlamento ve kamuoyuna raporlanması öngörülerek saydamlık
artırılmıştır.
Rekabeti, saydamlığı ve hesap verebilirliği güçlendiren, Avrupa
Birliği müktesebatı ile uyumlu yeni Kamu İhale Kanunu yürürlüğe
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
73
girmiştir. Bu kapsamda uluslararası örneklere paralel olarak, kamu
idarelerinin ihale uygulamalarına ilişkin düzenleyici ve denetleyici bir
fonksiyonu yerine getirmek üzere Kamu İhale Kurumu kurulmuştur.
Bütün bu gelişmelerin yanı sıra, son derece önemli bir adım atılmış
ve mali dengelerin bozulması nedeniyle açık veren ve bütçeden
finanse edilen üç sosyal güvenlik kurumu tek bir çatı altında
birleştirilmiştir. Bütün çalışanlar için standart ve norm birliği
sağlanmış, genel sağlık sigortası uygulamasına geçilmiş ve emeklilik
yaşı kademeli olarak yükseltilmiştir. Yapılan bu reform ile sosyal
güvenlik sisteminin açığının orta vadede azalması ve uzun vadede
ortadan kalkması öngörülmektedir. Ancak bu reformun etkileri ile
ilgili sonuçlar henüz alınmamış ve sağlıklı analizler tam olarak
yapılmamıştır.
Sonuç olarak, Türkiye’de bu dönemde kamu mali yönetiminin
etkinliğini artırmaya yönelik reformları şu şekilde sıralayabiliriz:
a. Bütçe birliğinin sağlanması ve fonların tasfiye edilmesi
b. Bütçe hazırlama
artırılması
ve
uygulama
sürecinde
etkinliğin
c. Kamu alımlarında etkinliğin sağlanması
d. Kamu borçlanmasında
sağlanması
etkinliğin
ve
saydamlığın
e. Vergi politikalarında etkinliğin sağlanması ve vergi
idaresinin yeniden yapılandırılması
f. Sosyal güvenlik ve sosyal koruma sisteminin yeniden
yapılandırılması
g. Tarım
sektöründe
kamu
uygulamaların değiştirilmesi
müdahalesine
yönelik
h. Kamu bankalarının yeniden yapılandırılması ve görev
zararı uygulamasının düzenlenmesi (Yılmaz, 2007: 28)
i. Kamu mali yönetim sistemini tümden değiştiren köklü
düzenlemeler
j. Şeffaflığı ve kamuoyuna hesap vermeyi güçlendiren
reformlar
74
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
Bu reformların doğrudan bir sonucu olarak elde edilen etkiler
Türkiye’nin küresel mali krizden diğer ülkelere göre az
etkilenmesinde en temel sebeplerden birisidir ve bu hedeflere
erişmede en kilit Kanunlardan birisi olan 5018 sayılı Kanun, kuşkusuz
Türkiye’de kamu mali yönetim sistemini yeniden yapılandıran en
temel düzenlemelerden birisidir.
7.2. 5018 Sayılı Kanun ve Stratejik Yönetim Anlayışı
5018 sayılı Kanunla; bütçe birliğinin sağlanması, mali saydamlık
ve hesap verebilirliğin yanında kamu kaynaklarının kullanılmasında
etkinlik, ekonomiklik ve verimliliğin öne çıkarılması ve kamu
yönetiminde uzun vadeli bakış açısının getirilerek strateji odaklı
kurumlar oluşturulması hedeflenmiştir. Bunun sonucunda, orta vadeli
program ve plan, stratejik plan, performans programı ve çok yıllı
bütçeleme, hesap verebilirlik, şeffaflık, kaynakların etkin ekonomik ve
verimli kullanılması, geleceğe yönelik tahminlerin sağlam ve doğru
verilere dayandırılması yeni sistemin getirdiği önemli yenilikler olarak
değerlendirilmektedir.
Bu Kanun, en geniş anlamda kamu yönetimini tanımlamakta ve
merkezi yönetimi, sosyal güvenlik kurumlarını ve mahalli idareleri
kapsamına almaktadır.
5018 sayılı Kanun, OECD ve AB ülkelerinde uygulanmaya
çalışılan yeni mali yönetim ve kontrol ilkelerini içine alacak şekilde
tasarlanmış ve kamu yöneticilerine, yönetsel sorumluluk anlamında,
kaynakların etkin ve ekonomik kullanımı konusunda, kamu
kaynaklarının orta vadeli tahsisi ve kullanımı konusunda önemli
araçlar vermektedir.
Bugüne kadar ülkemiz de dahil olmak üzere birçok ülkede bu tür
kurumsal düzenlemeler birer araç olmaktan ziyade amaç olarak
algılanmış, o şekilde kamu yönetim içinde kendilerine yer
bulmuşlardır.
Kamuda etkenliği sağlamak üzere geliştirilen bu tür kurumsal
düzenlemeleri birer araç olmaktan çok amaç olarak kabul etmenin
sonuçlarını burada irdelemek gerekir. Amaç olarak kabul edildiğinde,
mesele bir doküman yönetimine dönüşmekte, teknik olarak son derece
başarılı ve içsel tutarlılığı olan yeni uygulamalar geliştirilmekte,
stratejik yönetim sisteminin gerektirdiği bütün mevzuatla ve iyi
uygulama örnekleri ile belirlenen şartlara (SWOT analizi gibi) uymak
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
75
suretiyle çalışmalar yapılmakta, dokümanlar hazırlanmakta ve
kamuoyuyla paylaşılmaktadır.
Ancak burada şöyle bir sorun ortaya çıkmaktadır. O da, yatay ve
dikey bütün yönetim süreçlerinin paylaşmadığı, kamu idaresinin
içselleştirmediği, meseleleri göreceli olarak kısa vadeli ele alan,
stratejiden ziyade faaliyetlere (Toplantı sayısı, düzenlenecek
konferans sayısı, eğitilecek kişi sayısı vs) odaklanan, çok daha
önemlisi kurumun zaten yapmakta olduğu rutin işlevleri kapsayan bir
doküman çalışmasından öteye geçememektedir.
Halbuki stratejik yönetim süreci, stratejik öncelikleri içine alan bir
uygulama olmalıdır. Burada sorulması gereken bu stratejik
önceliklerin ne olduğudur? Bu stratejik öncelikler, devlet ve toplum
düzeyinde gerçek riskler içeren küresel ekonominin, küresel rekabetçi
sistemin analiz edilerek, devlet ve kurum ölçeğine göre kritik
önceliklere (gelir dağılımının düzeltilmesi, yaşlı nüfusa sağlanan
imkanlar, fakir kesimlerde yetişen çocuklara yönelik hedefler, küresel
ısınmaya yönelik alınan önlemler, iş ortamının iyileştirilmesine
yönelik hedefler, eğitime yönelik hedefler vs) hizmet edebilecek ve
önceden belirlenmiş uzun vadeli zorluklara (challenges) karşı çözüm
üreterek hayatı ülkede bulunan herkes için kolaylaştıran alanlara
yönelmelidir.
Dolayısıyla Türkiye’de stratejik yönetim uygulamasından beklenen
sonucu almak istiyorsak biraz önce sıraladığımız yanlış
uygulamalardan kaçınmak gerekmektedir. Aksi halde, bir süre sonra
yeni anlayışın getirmiş olduğu mekanizmalara olan güven
azalabilecektir.
Diğer üzerinde durulması gereken husus, stratejik önceliklerin
gereğinden fazla olmasıdır. Stratejik önceliklerin gereğinden çok
olması stratejik hedefleri bir niyet listesine dönüştürebilir. İngiltere’de
yıllar önce 600 hedef belirlenmişken bu sayı önce 160’a, daha sonra
120’ye ve şimdi de 30’a indirilmiş durumdadır (Barber, 2007: 132134). Bu hedefler ulusal hedeflerdir ve kurumlar arasında ilgisine göre
dağıtılmıştır.
Buradaki sorumluluk dağılımı esas sorumlu kuruluş ve işbirliği
yapılacak kurumlar şeklinde belirlenmektedir. Bu hedefler sadece
merkezi yönetim değil mahalli idareler ve hatta sivil toplum
76
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
kuruluşları tarafından sahiplenilmektedir. Sayının bu kadar az olması,
hem kamu kaynakları bakımından hem de kurumun politikalar,
faaliyetler ve kurumsal kapasite akımından belirli ve az sayıda hedefe
odaklanmasını sağlar.
Türkiye’de kalkınma planı, orta vadeli program, orta vadeli mali
plan, yıllık program gibi birçok politika belgesi vardır. Aslında
politika belgelerinin azaltılarak kalkınma planı dışındaki politika
belgelerinin birleştirilmesiyle daha az hedefe odaklanma imkanı
doğabilecek, kamu kaynaklarının etkinliğini artırabilecek ve kamusal
faaliyetlerden daha etkin sonuçlar alınabilecektir.
Öte yandan, günümüzün sorunları küresel sorunlardan ve
gelişmelerden ayrıştırılamaz. Dünya’daki ekonomik güç dengeleri
ister istemez her ülkenin politikalarını etkilemektedir. Ancak burada
asıl dikkatimizi çeken, içeriden ve dışarıdan kaynaklanan zorluk
alanları (sosyal güvenlik, sosyal koruma, sağlık, eğitim, sanayi,
KOBİ’ler vs) uzun yıllar ulusal ekonomileri etkileyecek türden
sorunlardır. Bu nedenle, 40-50 yıllık perspektiflerle politikaların
tasarlanması, hedeflerin belirlenmesi ve buna göre kamusal
örgütlenmeler geliştirilmesi gerekmektedir.
Her ne kadar 5018 sayılı Kanun, stratejik planları beş yıllık süre
için öngörmüş olsa da Türkiye’nin belirli stratejik öncelikler
konusunda çok daha uzun vadeli stratejik planlar yapabilmesi, belirli
sorunlarını daha kolay ve kısa sürede çözebilmesine yardımcı
olabilecektir. Örneğin, İrlanda eğitim hizmetlerinin kalitesi konusunda
en önde gelen ülkelerden birisidir. Buna karşılık fiziki altyapısının
yetersiz olduğu da bilinen bir gerçektir. Bunun için bu ülke, ulaştırma
departmanı için 30 yıllık stratejik plan yaparken, eğitim departmanı
için üç yıllık stratejik planı yeterli görmüştür.
Bunun için, stratejik önceliklere göre eldeki kamu yönetimi
araçlarını kullanmak suretiyle her kurum ve her sektör için sonuca
daha sağlam gidebilmek bakımından stratejik davranabilmek
gerekmektedir. Aksi halde sadece mevzuata uymak için beş yıllık plan
yapmak, mevzuatın şekil şartlarını yerine getirmekten öteye
gitmeyecektir. Az önce verilen örnekte olduğu gibi İrlanda için
ulaştırma sektörü yatırımları stratejik hale gelmiş ve 30 yıllık bir plan
yapmak ülke refahı ve kalkınması için gerekli olmuştur. Bu nedenle,
stratejik yönetim meselesi, sırf mevzuata uymak için yapılacak bir iş
değildir.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
77
Her alanda küresel rekabetin en üst düzeye çıktığı bu dönemde
ulusal düzeyde çok daha uzun perspektifli stratejik yönelimlerin
belirlenmesi ve hedeflerin hayata geçmesine yönelik olarak kurumsal
yapılanmaların güçlendirilmesi Türkiye’nin geleceği açısından hayati
önem taşımaktadır.
SONUÇ YERİNE; TÜRKİYE’NİN GELECEK VİZYONU
Dünyadaki ekonomik yapı ve faaliyetler ile rekabetin niteliği
1980’li yıllardan itibaren çok büyük bir hızla değişti:
• Bilgi üretimde en kritik faktör konumuna geldi ve bilginin
dolaşım hızı daha önce görülmemiş bir boyuta ulaştı,
• Taşıma maliyetleri son otuz yıl içinde hızla düştü ve
Uluslararası ticarette kısıtlamalar giderek azaldı ve dolayısıyla
malların, sermayenin ve insanların dolaşım hızı arttı,
Bu hızlı dönüşüme ayak uyduramayan ve uyum sağlayamayan
kurumsal yapıların ve ülkelerin zafiyetlerinin ortaya çıkardığı sorunlar
birikerek 2000’li yıllara gelindi. Ancak 2000’li yıllarda parti sona
erdiğinde ortaya çıkan manzara hükümetleri, şirketleri, üniversiteleri,
sivil toplum kuruluşlarını ve mesleki örgütleri her şeyi yeniden
düşünmeye zorlamaktadır.
Bir yandan küresel sorunlar etkilerini çok daha fazla hissettirirken
öte yandan kurumsal, ulusal ve uluslararası ve üstü yapıların zafiyet
içinde bulunması ciddi bir sorun oluşturmaktadır. Bu zorluğu aşarak
küresel ekonomik, demografik ve çevresel sorunlarla başa çıkabilmek,
çevresel değişim, demografi ve ekonomi alanlarının karmaşık şeklini
anlayabilecek ve cevap verebilecek anlayışa ve yapılanmaya ihtiyaç
vardır.
Bu bakımdan önümüzdeki süreçte Türkiye’de yapısal reformların
sürdürülmesinin yanı sıra üretim ve rekabet gücünün artırılması
konusu hayati önemini korumaktadır. Bu kapsamda küresel kriz
sonrasında dünyadaki değişim ve dönüşümle birlikte Türkiye’nin
önem ve öncelik vermesi gerektiği düşünülen konulara aşağıda
değinilmiştir.
Bilgiye Dayalı İleri Teknolojilerin Geliştirilmesi: Ülkelerin
fiziki ve insan sermayesine yönelik yatırımları yoluyla teknolojiyi
78
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
kullanımını
yaygınlaştırmaları
ve
ekonomideki
verimliliği
artırabilmeleri, rekabet gücünün artırılmasında altındaki en temel
nedenlerden birisi olarak değerlendirilmektedir (Harford, 2006: 182).
Bu kapsamda, uluslararası piyasalarda daha iyi karşılaştırmalı
üstünlüğe sahip olabilecekleri bir dizi endüstrinin gelişmesi için
zaman, mekan ve kaynak tahsisinin gerçekleştirebilmesi büyük önem
taşımaktadır. (Öğütçü, 2007: 61). Bu koşulları hayata geçiren Çin,
Tayvan, Güney Kore, Şili, Hindistan ve Singapur gibi ülkeler, 50 yıl
öncesinde kaynaklar bakımından çok fakirken, yatırımlarını eğitim,
teknoloji ve altyapı alanlarında yaparak zenginleşmişlerdir (Harford,
2006: 183).
Çin, Hindistan ve Brezilya, rekabet gücü yüksek ihracatlarından
elde ettikleri gelirler ile en son bilgi ve iletişim teknolojilerini satın
alabilmişlerdir. Teknolojinin hızla gelişmesi ulusal gelirde de hızlı bir
artışa yol açmakta ve aynı şekilde ekonominin dünya piyasalarındaki
rekabet gücünü iyileştirmektedir (Sachs, 2008: 19; Alesina, Giavazzi,
2006: 14).
Türkiye’nin bu açıdan durumuna baktığımızda bilgiye dayalı ileri
teknoloji kritik sektörler olan nükleer, nano, savunma, uzay, genetik,
tohum, ilaç, optik, bilişim sektörlerini ya hiç kuramadığını yada
geliştiremediğini görmekteyiz. Dolayısıyla az sayıda ülkenin
kontrolünde olan bu sektörlerin çıktısı olan ürünlerin ithalatçısı olan
ülkemiz her yıl diğer ülkelere kaynak transfer ermektedir.
Küresel rekabet koşullarında ayakta kalabilmenin önşartı ulusal
stratejik bir hedef olarak bilgiye dayalı teknolojilerin geliştirilmesine
dayalı yeni bir gelişme stratejisi geliştirilmesi ve yüksek katma değer
yaratan sektörler olan nükleer teknoloji, nano teknoloji, savunma,
uzay teknolojisi, genetik, tohum, ilaç, optik, bilişim sektörlerinin
kurulması ve geliştirilmesi hedeflenmelidir.
Bu hedefin gerçekleştirilmesi için bu alanda etkin çalışan
kurumların oluşturulması veya mevcutların etkin çalışmasının
sağlanmalı ayrıca bu sektörlerin her birisine odaklanmak üzere
seçilecek üniversitelerin odağında olduğu yeni kümelenme alanları
oluşturularak, bu kümelenme kapsamında bütün aktörlerin entegre
çalışması sağlanmalıdır. Bu bilgiye dayalı teknolojilerin kümelenme
alanları üniversitelerimizin, illerimizin ve firmalarımızın küresel
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
79
rekabet gücünü artıracağı gibi kümelenme kapsamındaki illerimizde
yeni istihdam ve gelişme alanlarını ortaya çıkaracaktır.
Teknoloji yoğun alanlarda beceri düzeyi yüksek işgücünün
yetiştirilmesi, bu stratejinin en vazgeçilmez özellikleri arasındadır ve
bu fonksiyonu üstlenecek olan yükseköğretim sisteminin rekabet
şartlarına uyum sağlaması hayati önemdedir. Bu nedenle,
üniversitelerin daha fazla kamu kaynağı yerine daha çok piyasa
teşvikine ve işbirliğine ihtiyacı vardır.
Türkiye’de yükseköğretim kurumlarının mevcut finansman
sistemini ve prensiplerini değiştirmeden, ilave kamu kaynağı
aktarılması daha kaliteli eğitim ve daha fazla araştırma anlamına
gelmeyebilecektir. Birçok çalışma, daha fazla kaynağın daha kaliteli
çıktı/sonuç anlamına gelmeyeceğini göstermiştir. Üniversiteler, böyle
bir ulusal strateji doğrultusunda yeniden düzenlenebilirse küresel
sorunlarla başa çıkabilmek konusunda önemli bir işlevi yerine
getirebilirler ve Türkiye ekonomisinin rekabet gücünün artırılmasında
önemli katkıları olabilir.
Yapısal Reformların Sürdürülmesi Ve Etkin Çalışan Bir
Devlet: Türkiye’nin rekabet gücünü artırabilmesinin diğer bir önşartı
etkin çalışan bir kamu yönetim yapısının kurulabilmesidir. Bunun için
kamu mali yönetimin etkinleştirilmesi için başlatılan yapısal
reformlara ve bu kapsamda stratejik yönetim kapasitesinin
artırılmasına yönelik çalışmalara ısrarla devam edilmelidir.
Türkiye’nin son iki yıldır dünyanın krizine karşı göstermiş olduğu
dayanıklılığın en önemli nedenlerinden birisi kamu mali yönetim
reformları sürecinde oluşan makroekonomik istikrar ve mali
disiplindir. Güçlü bir kamu mali yönetim yapısı ve kurumlarda
oluşacak stratejik yönetim kültürü, kamu kaynaklarının etkin bir
şekilde
kullanılmasını
dolayıyla
ulusal
stratejilerin
gerçekleştirilmesine hizmet edecektir.
Öte yandan, Türkiye de devletin ve bütün kurumların demokratik
meşruiyet ilkesine göre yeniden yapılanması ve hukukun üstünlüğüne
dayalı, demokratik, adil, şeffaf ve hesap verebilir bir kamu yönetimin
ortaya çıkması ülkenin he alanda gelişmesinin ve rekabet gücünü
artırmasının en önemli şartını oluşturmaktadır ve bu bakımdan
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
80
kapsamlı bir anayasa reformunun da ilk sırasında gelmesi gereken bir
gündemdir.
KAYNAKÇA
ALESINA, A. And GIAVAZZI, F., 2006, The Future of Europe, The
MIT Press, London.
ALOGAN, G.B. ve YETİŞ N., 2006, Defining Strategic Objectives: A
Methodology Suited for Public Organizations, Total Quality
Management.
BARBER, M. 2007, Instruction to Deliver, Tony Blair, Public
Services and the Challeange of Achieving Targets, Politico’s,
London.
BRYSON, M.J.(ed.), 1999, Strategic Management in Public and
Voluntary Services: A Reader, Pergamon, Oxford.
BRYSON, M. J., 2004, Strategic Planning for Public and Nonprofit
Organizations, Jossey-Bass, San Francisco.
DERVİŞ, K. ve ASKER, S. ve IŞIK, Y., 2006, Kemal Derviş
Anlatıyor: Krizden Çıkış ve Çağdaş Sosyal Demokrasi, Doğan
Kitapçılık, İstanbul.
EADIE, D., 2007, Meeting the Governing Challenge, A Governance
Edge Publication, New York.
HARFORD, T.,
London.
2006, The Undercover Economist, Brown Little,
HARRIS, M., 1998, “The New Right”, in Adam Lent (Ed.), New
Political Thought, Lawrance And Wishart, London.
HAYEK, Friedrich A., 1993, ”Liberal Bir Sosyal Düzenin İlkeleri”,
Çev.: A. Yayla, Sosyal ve Siyasal Teori: Seçme Yazılar, Siyasal
Kitabevi, Ankara.
HUGHES, O. E., 1994, Public Management And Administration: An
Introduction, The Macmillan Press, London.
SACHS, J., 2008, Common Wealth, Economics for a Crowded Planet,
Penguin Books, London.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
81
JOYCE, P., 1999, Strategic Management For The Public Services,
Open University Pres, Philadelphia.
KELLY, G. and MULGAN, G. And MUERS S., Creating Public
Value, Strategy Unit, Cabinet Office.
KESİK, A., 1999, Fon Sistemi ve Devam Eden Sorunlar, Maliye
Dergisi, (131)59-101.
KIRIM, A., 2007, Türkiye Nasıl Zenginleşir, Remzi Kitabevi,
İstanbul.
MINTZBERG, H., 2000, The Rise And Fall Of Strategic Planning,
Pearson Education, Nofolk.
MINTZBERG, H. and LAMPEL, J. and QUINN, J.B. and
GHOSHAL, S., 2003, The Strtategy Process Concepts Contexts
Cases, Pearson New Jersey.
MULGAN, G., 2009, The Art of Public Strategy, Oxford Universtiy
Press, New York.
OSBORNE D. ve GAEBLER, T., 1992, Reinventing Government:
How The Entrepreneurial Spirit is Transforming The Public
Sector, Plume Book, New York.
ÖGÜTÇÜ, M., 2007, 2023 Türkiye Yol Haritası, Etkileşim Yayınları,
İstanbul.
POISTER, T.H., 2003, Measuring Performance in Public and
Nonprofit Organizations, A Wiley Imprint, San Francisco.
POLLITT, C. and BOUCKAERT, G., 2000, Public Management
Reform, Oxford University Press, Oxford.
RHODES, R. A. W., 1994, “The Hollowing out of the State”, Political
Quarterly, vol. 65, no. 2.
YILMAZ, H.H., 2007, İstikrar Programlarında Mali Uyumda Kalite
Sorunu: 2000 Sonrası Dönem Türkiye Deneyimi, Matsa
Basımevi, Ankara.
YÜLEK, M., 2009, Türkiye ve Küreselleşen Dünya Üzerine Notlar,
Bilgesel Yayıncılık San. Tic.Ltd.Şti, Ankara.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
83
AVRUPA BİRLİĞİ BÜTÇESİ’NE YÖNELİK DEĞİŞİM
ÇABALARI *
Yrd.Doç. Dr. Metin MERİÇ
Dokuz Eylül Üniversitesi
İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi
Doç.Dr. Mustafa SAKAL
Dokuz Eylül Üniversitesi
İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi
Yrd.Doç. Dr. Hakan AY
Dokuz Eylül Üniversitesi
İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi
1. GİRİŞ
AB’nin bütçesi AB’nin mevcut politikalarının finansmanı
açısından önem taşımaktadır. 1968’deki Füzyon Anlaşmasından
günümüze öz kaynak sistem geliştirilmiş ve AB politikalarının
finansmanı bütçeden finanse edilmiştir. 2007 yılı itibariyle 27 üyeye
ulaşan AB’de gelişmiş üye ülkeler Birlik bütçesine net katkı yaparken,
gelişmekte olan üye ülkeler birlik bütçesinden büyük ölçüde mali
katkı sağlamakta olduğu görülmektedir. AB’nin genişleme sürecinin
bir sonucu olarak, Birliğe tam üye olan ülkeler, Birlik bütçesinden
finanse elden yapısal fonlardan doğrudan yararlanma hakkına
kavuşmuşlardır. AB’nin son genişleme süreci Orta ve Doğu Avrupa
ülkelerine yönelik geliştiği için bu ülkeler diğer gelişmiş ülkelere göre
fonlardan daha geniş ölçüde yararlanma imkanına kavuşmuşlardır. Bu
genişleme sürecinin bir sonucu olarak AB Politikalarının sürekliliği
açısından son 20 yıldan bu yana bütçe uygulamalarına yönelik
değişim çabaları devam etmekte olduğu görülmektedir. Bu değişim
çabalarında özellikle AB’nin acil ihtiyaçlarının ve politika
Bu çalışma AB Komisyonunun Birlik bütçesi ile ilgili gerçekleştirilecek
değişimleri konusunda yaptığı ilk çalışmadan tercüme edilerek alınmıştır.
http://ec.europa.eu/budget/reform/library/contributions/us/20080415_US_33. pdf.
*
84
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
önceliklerinin neler olacağı Birlik içerisinde alınan kararlar ön plana
çıktığı belirtilmektedir.
AB’de kaynakların büyük kısmı ulusal bütçelerden Birlik bütçesine
yapılan katkılardan oluşmaktadır. Bundan dolayı AB anlaşmaları
dolayısıyla özellikle üye ve yeni katılan ülkelerin geniş ölçüde yapısal
fonlardan yararlanması ve tarımsal desteklerin büyüklüğü, üye
ülkelerin kamuoylarında Birlik bütçesine yapılan net katkılar üzerinde
tartışmalara neden olduğu ifade edilmektedir.
Son dönemde AB Konseyi’nin farklı şekillerde gerçekleştirildiği
düzenlemeler ile Birlik bütçe sistemi değiştirilerek çok yıllı bütçeleme
anlayışına geçilmiştir. Özellikle artan harcamaları önlemek amacıyla
getirilen çok yıllı bütçeleme sistemi, bütçe harcamalarına tavan
getirilerek üyelerin aşırı harcama taleplerinin önlenmesini amacıyla
gerçekleştirilmiştir. Çok yıllı bütçeleme ile aynı zamanda Birlik
harcama programlarının ayrıntılı bir şekilde sınıflandırılma imkanı da
getirildiği görülmektedir.
Söz konusu düzenlemeler önemli ölçüde AB’nin kurucusu olmaları
yanında, ekonomik ve siyasi gücü büyük ülkelerin yaptıkları
anlaşmaların bir sonucu olarak geliştirilmiş olduğu görülmektedir. Bu
düzenlemelerde AB Parlamentosu’nun rolü, belirlenen çok yıllı mali
perspektif süresi içinde Konseyin belirlemiş olduğu kriterler ışığında,
özellikle bütçe tahsislerinin belirlenmesinde artmış olduğu
görülmektedir (http://ac.europa.eu).
2014’de başlayacak yeni çok yıllı mali perspektif ile birlikte
oldukça radikal değişikliklerin yapılması benimsenmiştir. Bu yeni
mali perspektif ile zaman içinde şekillenen AB’nin yeni politikalarının
finansmanı belirlenecektir. Mayıs 2006’da AB Parlamentosu, Konsey
ve Komisyon, 2009–2010 yıllarına yönelik bütçe değerlendirme
sonuçlarına göre, AB’nin tarımsal destekleme harcamalarını da
içerecek şekilde yeni düzenlemelerin yapılması konusunda anlaşmaya
varmışlardır.
Bu anlaşmalar ile gerçekleştirilecek bütçe
düzenlemelerinde, özellikle İngiltere’nin tarımsal desteklere yönelik
geri ödeme uygulamalarının da dikkate alınacağı da ifade
edilmektedir. Ayrıca AB Komisyonu’na, bütçeye yönelik
düzenlemelerin Komisyonun belirlediği öncelikler doğrultusunda
yapılacağı konusunda yetki verildiğini de belirtmek gerekmektedir
(Commision Dokument UEC, 2007; p. 2).
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
85
Bütçe politikalarının değişimine yönelik çabalarda, politika
değişimlerine dikkat çekilerek özellikle bütçe hesaplarının açık ve
şeffaflığına yönelik çalışmaların arttırılması gereği üzerinde
durulmaktadır. Bununla birlikte net bir bütçe dengesinin sağlanması
açısından, Avrupa Vergisi getirilmesi yanında AB’nin borçlanma
yapabilmesine yönelik karar alma sürecinin geliştirilmesi üzerinde de
çalışmalar yapılmaya başladığı belirtilmektedir.
AB bütçesinin üç temel alan faaliyet gösterecek şekilde
düzenlenmesi önerisi de geliştirilmiştir. Bu öneriye göre bütçe
aracılığıyla yeniden dağılım politikalarına önem verilerek, AB
kamusal mal ve hizmet üretimi ile birlikte, Avrupa’nın ilgisinin
olduğu büyük ölçekli projelerde sermaye piyasalarından
yararlanılarak,
mali
kaynakların
arttırılmasını
sağlanmaya
çalışılacaktır. AB üyelerinin bütçe katkılarının belirlenmesinde
ülkelerin net katkıları yeniden dağılım politikalarıyla desteklenerek,
transfer mekanizmaları geliştirilmesi düşünülmektedir. Bütçe ile
yapılan yeni düzenlemeler; karar alma sürecinde, kamuoyunda,
parlamento seçimlerinde ve politik arenada yeni tartışmaların ortaya
çıkmasına da neden olacağı tahmin edilmektedir.
2. AB’NİN MEVCUT
YÖNELİK YENİ SÜREÇ
DÜZENLEMELERİ
VE
BÜTÇEYE
AB bütçesinin günümüzde farklı boyutu bulunan iki temel faaliyet
alanında yoğunlaştığı görülmektedir. Bunlardan biri üye ülkeler
arasında kaynakların yeniden dağılımı, diğeri ise AB kurum ve
politikaları aracılığıyla sunacağı kamusal hizmetlerdir. Kamusal
hizmetler; ortak Avrupa politikaları, serbest dolaşım, iç güvenlik ve
gıda güvenliği üzerinde odaklanarak, Birlik bütçesinin bu alanlarda
tahsisi söz konusudur (R.- P. Musgrave, 1989;43).
Yeniden dağıtım amacı da toplumsal taleplerin karşılanmasına
yönelik optimal kaynak tahsisinden çok adalet ve dengenin sağlanması
açısından önem taşımaktadır. Bu çerçevede AB’nin yeniden dağıtım
politikaları; bölgesel, yapısal ve sosyal fonları içermelerinin yanı sıra,
tarımsal destekleme politikaları, balıkçılık politikaları vb. gibi temel
politikalar üzerinde durduğu görülmektedir. Bu temel politikalar
AB’nin gelecekteki uyum politikaları açısından büyük önem
taşımaktadır. Öte yandan bu politika uygulamalarında kaybedenleri ve
86
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
kazananların nasıl tespit edileceği konusu tam olarak
bilinememektedir(Tabellini, 2002;4). Dağıtım politikalarının diğer bir
zorluğu ise, AB üyelerinin ve bölgelerinin AB Komisyonu’nun
gözetim ve denetiminde dağıtımın nasıl gerçekleştirilebileceğidir.
AB bütçesinin açıklığı ve şeffaflığı tablo 1’de görüldüğü gibi üç
temel bölüme ayrılmaktadır. Tabloda görüleceği üzere mevcut
faaliyetlerin anlaşılması için iki temel bölümde yer alan faaliyetlere
dikkat edilmesi gerekmektedir. Burada harcamaların etkinliği ve şeffaf
bir biçimde yapılması, AB’nin GSMH’nın %1.27’si ile söz konusu
politikaların finanse edilmesi ve gerçekçi kaynaklara dayanması ortak
kamusal hizmetlerin gerçekleştirilmesi açısından büyük öneme
sahiptir(Moravesik,2007;13). AB anlaşmasının 268. maddesinin 3.
fıkrası gelir ve harcamaların bir denge içerisinde bulunması
gerektiğini belirtmektedir. Gelir ve harcamalar arasındaki ilişki,
AB’nin yeniden dağıtım ve kamusal hizmet sunumu politikaları,
mantıksal ve fonksiyonel ilişki içerisinde mali dengenin bozulmadan
gerçekleşmesi açısından önem taşımaktadır.
Anlaşmanın 269. maddesi 1. bendinde bütçe harcamalarının
tamamıyla kendi özkaynaklarıyla karşılaması gerektiğine dikkat
çekilmektedir(EU,2007;25). Bütçe kaynaklarının tamamına yakın bir
kısmı üye ülkelerin bütçe kaynaklarından finanse edilmektedir. Ancak
uygulamada bütçe yükünün paylaşımı ile bütçe aracılığı ile finanse
edilen hizmet paylaşımı, dengeli bir şekilde yapılamamaktadır.
Bununla birlikte Avrupa’nın uzun zamandan bu yana öncelikleri
değişmemiştir. Bu süreç içerisinde Birlik bütçesini finanse eden
ülkelerin artık bu politikalar konusunda çok fazla istekli olmadıkları
da görülmektedir. Ancak bununla birlikte AB politikalarının
finansmanı için mevcut kaynakların çok büyük bir kısmının tarımsal
destekleme ve bölgesel politikalara yönlendirilmesi, entegrasyon
süreci, iç ve dış güvenliğin sağlanması açısından daha fazla kaynağa
ihtiyaç olduğu da görülmektedir (Sapir vd, 2003;34).
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
87
Tablo 1: AB Bütçesinin Yeni Yapısı
I. Transfer Harcamaları
Yapısal Fonlar
1. Avrupa Bölgesel Gelişme Fonu
2. Avrupa Sosyal Fonu
3. Tarımsal Destekleme Fonu
4. Balıkçılığı Geliştirici Finansal Araçlar
Gelirler
1. GSMH Katkısı
2.
Doğru
Politikaları
Destekleyici
Genelleştirilmiş Yardımlar
3. Bütçe Denkliğini sağlayıcı Gelirler
II. Kamu Hizmetlerine Yönelik Harcamalar
Gelirler
Büyüme ve Entegrasyona Yönelik Ekonomik
politikalar
1. Plan ve Program Merkezi
1.KDV, AB Ek Vergileri ve Harçları:
Örneğin: Enerji vergisi
2. Bütçe Denkliğini Sağlayıcı Gelirler
2. İç Piyasaları Düzenleme ve Denetleme
3. Lizbon Öncelikleri (Asgari Ücret)
4. Piyasalararası İlişkileri Geliştirme
İç Güvenlik ve Göç
1. Sınır Kontrolleri
2. Vize, Yasal ya da Yasal Olmayan Göç,
Avrupa Polisi, AB Savcısı, vb.
Dış Politika
1. Ticaret
2. İthalat
3. Gelişme Yardımları
Ortak Savunma
1. Ortak Satınalma Ofisi
Yönetim
1. AB Kurumları (Parlamento, Konsey,
Komisyon,
Adalet
Divanı,
Sayıştay,Ombudsman, vb.)
2.İç Piyasa Düzenleme Ofisi
3. Yapısal Fonların İdaresi, Özel Projeler ve
AB Tahvillerine Yönelik Faiz Ödemeleri
III. Sermaye Hareketlerine Yönelik
Harcamalar
Özel Ortak Projeler: Galileo vb.
(-)Borç Geri Ödemeleri
Gelirler
1. AB Borçlanma Gelirleri
2. AB Tahvil Kazançları
Kaynak: Alfonso Iozzo, Stefano Micossi ve Maria Teresa Salvemini; A new
budget for the European Union? CEPS Policy brief, No: 159, May 2008, s. 3.
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
88
3. AB BÜTÇESİNİN
HAREKETLERİ
YENİ
SÜRECİ:
SERMAYE
Yukarıdaki tabloda da belirttiğimiz yeni oluşturulacak AB
bütçesinin 3. bölümünde yer alan sermaye hareketleri, mevcut
gelirlerin dışında AB projelerin bir kısmının sermaye piyasalarından
finanse edilmesini sağlamaya yönelik olarak düşünülmüştür. Bu
mevcut politikaların borçlanma ile finanse edilmesi anlamına
gelmektedir. Doğrudan AB’nin büyümesine yönelik geniş ölçekli
projelerin finansmanı açısından önem taşımaktadır. Söz konusu
projelerin toplumun benimsediği AB’nin geleceğinde önem taşıyan
teknolojik gelişme ve sermaye piyasalarının gelişmesine katkıda
bulunan projeler olması istenmektedir. Kamu hizmetlerinin çoğu
tabiatı gereği ülkelerin ulusal bütçeleri ile finanse edilmekle birlikte,
Trans-Avrupa Bilgi Ağı gibi birçok üye ülkeye yönelik çalışmaların
ise ortak bütçeden finanse edilmesi gereğini ortaya koymakta olduğu
görülmektedir(Iozzo vd, 2008;76).
Trans-Avrupa Bilgi Ağı Projesi gibi projelere üye ülkelerin her
düzeyde katkı sağlaması Konsey kararları doğrultusunda zorunlu hale
gelmektedir. Öte yandan sermaye piyasalarından borçlanma AB
Komisyonu tarafından doğrudan düzenlemelerle gerçekleştirilmesi
gerektiği ifade edilmektedir. Diğer taraftan bu yeni finansman
kolaylığı, Avrupa Yatırım Bankası’nın da bu tür projelere finansman
sağlama imkanı verecektir. Bütün projeler Avrupa Yatırım Garanti
Fonu altında gerçekleştirileceği gibi, ayrıca ECOFİN, AB
Parlamentosu ve Sayıştay’ının da gözetiminde gerçekleştirileceği
belirtilmektedir. Bu projeler; sınır aşan hizmet üretecek projeler,
altyapı yatırımları ve AB’nin geleceğini ilgilendiren araştırma
projeleri; sınır aşan ulaştırma ve telekomünikasyon ağlarının
geliştirilmesi, Galileo gibi büyük ölçekli uzay projeleri, temiz enerji
sağlayan teknolojilerin geliştirilmesine yönelik prototip projeler,
gelecekte AB’ni sıkıntıya sokacak (şişe boğazı etkisi) oluşturacak
alanlarda, özellikle enerji ulaşımı ve piyasalarının entegrasyonu ile
ilgili projelere finansman sağlanması gerekli olacağı tahmin
edilmektedir(Iozzo vd, 2008;78).
Bu alanda potansiyel yararlanıcılar arasında üniversiteler, araştırma
merkezleri, uzay ve savunma ajansları, özel ve kamu teşebbüs ve
idarelerinin yer alacağı ifade edilmektedir.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
4. BÜTÇEYE
KURULMASI
İLİŞKİN
89
TEMEL
DENGELERİN
Avrupa Birliği’nin geleceğine yönelik projelerin finansmanında
önemli sorunlar bulunmaktadır. AB bütçesinin mevcut yapısından
kaynaklanan sorunlar bulunduğu gibi, mevcut bütçeye üye ülkelerin
yapacağı katkılardan kaynaklanan sorunlarda bulunmaktadır.
Çok tartışmalı geçen bütçe toplantılarında özellikle İngiltere’nin
bütçeye sağladığı katkılardan yapılacak geri ödeme araçlarının
oluşturulması konusu, Avusturya, Almanya, Hollanda, İsveç gibi
bütçeye net katkı sağlayan ülkeleri rahatsız edecek boyutlara
ulaşmıştır. Nitekim AB Komisyonu’nun bu sorunları aşmaya yönelik
geliştirdiği öneri de tam anlamıyla sorunu çözmekten uzak kaldığı
görülmektedir(EU Com.2004;2).
Sistemin çözümüne katkı sağlamak üzere De La Fuente ve
arkadaşları yakın dönemde geliştirdikleri öneri daha iyi bir sistemi
geliştirmeyi amaçlamaktadır. Geliştirilen bu sistem üye ülkelerin reel
milli gelirlerinin nispi oran sistemiyle yatay transfer mekanizması
kurmayı hedeflemektedir. Geliştirilen model ile üye ülkelerin sürece
katkıda bulunacağı düşünülmektedir(De La Fuente vd, 2008;22). Bu
modele göre;
•
Herhangi bir üye ülkenin vatandaşlarına ya da bölgesine yönelik
bir harcama artışı gerekli olursa, Birlik bütçesinden bedava
yararlanmalarının önüne geçebilmek için birlik bütçesine o
ülkenin ulusal bütçesinden transfer yapılacaktır.
•
Söz konusu harcama programları Birlik harcama programlarını
bozmayacak nitelikte olması gerekmektedir.
Bu sistemin uygulanması üç bölümde şekillenen bütçe
harcamalarını kolaylaştırıcı nitelik taşıyacağı düşünülmektedir.
Bununla birlikte AB’nin yeniden dağıtım politikalarının şeffaf bir
biçimde dağılımını etkileyebileceği gibi, üye ülkelerin aşırı
taleplerinin önüne de geçecek bir sistem olacağı da ifade edilmektedir.
5. BÜTÇE GELİRLERİNİN GELİŞTİRİLMESİ
Avrupa Birliği’nin kendi bütçe kaynaklarını geliştirmek istemesi,
mali konsolidasyon açısından büyük önem taşımaktadır. Mevcut yapı
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
90
ülkelerin kendi bütçe imkanlarıyla harcama önceliklerinin
karşılanması esasına dayanmaktadır. AB Anlaşmasının 269.maddesi
ve 312. maddesinin yeni bir anlayışla gözden geçirilerek yenilenmesi
gerekmektedir(EU,2007;57). Mevcut bütçe yapısının iki yeni kaynakla
genişletilmesi sağlanmalıdır. Bunlardan biri üye ülkelerin bütçe
kaynaklarından AB bütçesine yapılacak transferler, bir diğeri de
“Avrupa Vergisi” olarak ifade edilmektedir. Bu kaynaklardan birincisi
Avrupa vergi mükelleflerine yeni bir vergi yükü getirecektir. Sadece
kaynakların tahsisini kurumsal bazda değiştirecek bir uygulama olarak
bakılmaktadır. İkincisi ise vergi mükelleflerine doğrudan bir ilave yük
getireceği belirtilmektedir. AB tarafından doğrudan vergi toplamak,
AB seviyesinde vergi yükümlülüğü getirmek, etkin ve şeffaf
prensipler getirilmesine bağlı olacaktır. AB vergilemesi (De La Fuente
vd, 2008;24).;
•
Geniş tabanlı bir vergi olması yanında düşük oranlı da olması
gerekmektedir- ki piyasada saptırıcı etkileri en aza indirebilsin-
•
Basit uygulanabilir ve harmonize olmalı,
•
Ulusal bütçelere gitmeden doğrudan AB bütçesine gitmeli,
•
AB vatandaşlarının ödediği vergilerin nereye gittiğinin farkında
olmalarını sağlayacak şekilde olmalı,
•
Tahsis edilen harcamaların hangi programlara dağıtıldığının açık
bir biçimde yeniden dağıtım politikalarına hizmet edecek şekilde
düzenlenmesi gerekmektedir.
Söz konusu verginin üye ülkelerin mevcut kurumlar vergisine ilave
edilerek mi, yoksa KDV benzeri bir vergi gibimi toplanacağına ilişkin
belirsizliklerin ortadan kaldırılması gerekmektedir.
6. SONUÇ
Yapılacak düzenlemeler bütçe sürecini de önemli ölçüde
etkileyeceği ifade edilmektedir. Bütçe görüşmelerinde ciddi
tartışmaları ortaya çıkaracaktır. Bu tartışmaları ortadan kaldırmak için
bütçe sürecine ilişkin düzenlemeler de yapmak gerekecektir.
Lizbon Anlaşması bütçe karar alma sürecini değiştirmiştir. Buna
göre;
•
Anlaşmanın 312. maddesinde belirtildiği gibi Parlamentonun
uygun görüşü ile Konseye çok yıllı mali perspektifi belirleme
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
91
yetkisi verilmekte, kararlar oybirliği ile alınmakta fakat bazı
kararlarda nitelikli oy çokluğu ile karar verebilme yetkisi
verilmektedir.
•
Uygulamaya ilişkin ana kararlar, Konsey ve Parlamento yıllık
bütçeler ile belirlenmektedir.
•
Zorunlu harcamalar ve tarımsal harcamalar
Parlamento’nun yetkisi daha etkili hale getirilmiştir.
üzerinde
Bütçe
tahsisleri
üzerinde
Parlamento’nun
yetkilerinin
genişletilmesi, Avrupa Parlamento’su üyelerinin seçim süreci
açısından farklı politik yaklaşımlar ortaya koymalarına neden
olabileceği düşünülmektedir. Bu açıdan Analaşmaların karar almaya
yönelik hükümlerinin yeniden gözden geçirilmesini gerektireceği
ifade edilmektedir(Gros; 2008). Öte yandan bu anlaşmanın çok yıllı
mali perspektifin politika önceliklerini de sekteye uğratması söz
konusu olacaktır.
Çok yıllı bütçeleme sürecinin etkili çalışabilmesi 2014 yılında
başlayacak yeni çok yıllı mali perspektifin uygulanmasında
aksamaların yaşanmaması için Parlamento ve Konsey’in karar alma
süreçlerine ilişkin yetkilerinin de yeniden tanımlanması büyük önem
taşımaktadır.
KAYNAKLAR
De La Fuente, Anel-Domenech, Rafael-Rant, Vasja; “Adressing The
Net Balances Problem as a Prequisite of EU Budget Reform”,
Paper Prepared for the BEPA Conferance on EU Public
Finances, Brussels, 3-4.04. 2008.
EU Commision; Commision document SEC (2007) 1188 final,
Communication from the Commision “Reforming the budget,
changing Europa-A Public Consultation Paper in view of the
2008-2009 budget review”, s. 2.
EU Commision; Commision Proposal for a Councel Decission on the
system of the EC’s own resources d for Council Regelation on
the imbalances.., Com (2004), 501, 03.08.2004.
92
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
EU; Conference of The Representatıves of The Governments of The
Member States, “Treaty of Lisbon amending the Treaty on
European Union and the Treaty establishing the European
Community”,
Brüksel,
3
Ekim
2007,
http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/cg00014.en
07.pdf. Erişim Tarihi: 12.08.2009.
Http://ec.europa.eu/budget/reform/library/ontributions/us/pdf.
15.04.2008, s. 33.
Iozzo, Alfonso, Stefano Micossi ve Maria Teresa Salvemini; A new
budget for the European Union? CEPS Policy brief, No: 159,
Mayıs 2008.
Morevesik, Andrew; The Choice for Europa: Social Purpose and State
Power from Messira to Maastrich, Ithaca, NY: Cornel
University Press, 2007.
Musgrave, Richard ve Peggy; Public Finance and Theory and
Practice, Fifth Edition, McGraw Hill nternational Edition 1989,
Chapter 4.
Sapir, Andre; An Agende for a Growing Europa: Making The EU
System Deliver, etd., Oxford University Press, 2003.
Tabellini, Guido; The Assigment of Tasks in an Evolving European
Union, CEPS Policy Brief No: 10, February 2002.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
93
MALİ SÜRDÜRÜLEBİLİRLİK VE KAMU BORÇ
YÖNETİMİ
Yrd. Doç. Dr. Hayal Ayça ŞİMŞEK
Dokuz Eylül Üniversitesi
İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi
Dünya ekonomisinde 1980’lerden itibaren gelişmiş ve gelişmekte
olan ülkelerde, ciddi bir mali disiplinsizlik sorunun yaşanmaya
başladığı ve buna bağlı olarak, kamu borcunun hızla arttığı
görülmektedir. Kamu borçlarındaki bu artış, özellikle gelişmekte olan
ülkelerin zaten zayıf olan mali dengelerinin daha da bozulmasına yol
açmış ve borçlu ülkeler açısından kendi kendini finanse etme gücü
düşük bir borç dinamiğinin oluşmasına neden olmuştur.
Kamu borçlanmasında yaşanan bu dönüşümün temelinde yatan en
önemli etkenlerden biri, yurt içi kaynak yetersizliğidir. Özellikle
gelişmekte olan ülkelerin, yaşanan dışsal şoklara bağlı olarak ciddi bir
istikrarsızlık sürecine girmeleri, yüksek kamu açıkları ve enflasyon
oranları ile karşı karşıya kalmalarına yol açmıştır. Bir yandan
spekülatif yatırımların finanse edilme güçlüğü, diğer yandan artan
kamu harcamalarının tetiklediği yüksek kamu açıkları ve enflasyon
oranları, kamu borçlanmasına daha fazla başvurulmasını
gerektirmiştir. Sonuçta, hem iç hem de dış kaynaklardan borçlanma
imkanlarının artırılması gündeme gelmiştir. Bu durum, kamu borç
yükünün ve buna bağlı olarak kamu borçlanma faizlerinin hızla
artmasına neden olmuştur.
İç ve dış finansman kaynaklarından borçlanma yoluyla ekonomik
istikrar ve ekonomik büyüme hedeflerine ulaşmaya çalışmak özellikle
gelişmekte olan ülkeler için yeni bir tercih değildir. Pek çok
gelişmekte olan ülke sürdürülebilir bir borçlanma seviyesine sahip
olarak bir yandan mali ve ekonomik dengelerini istikrara
kavuşturmaya bir yandan da istikrarlı bir büyüme hızına ulaşmaya
çalışmaktadırlar. Ancak konuyu kamu borçlanması açısından ele
aldığımızda, devletin kamusal ihtiyaçları için gerekli kaynağa
borçlanma yoluyla ulaşırken, mali dengelerde bazı sapmaların
yaşanmaması için bazı önlemleri alma gerekliliği ortaya çıkmaktadır.
İşte mali sürdürülebilirlik, bu noktada sadece sürdürülebilir bir
94
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
borçlanma seviyesini değil aynı zamanda sürdürülebilir mali
dengelerin oluşturulması gereğini de içeren geniş kapsamlı bir kavram
olarak karşımıza çıkmaktadır.
1.
MALİ
ÇERÇEVE
SÜRDÜRÜLEBİLİRLİK:
KAVRAMSAL
Dünya ekonomisinde yaşanan kaosun, dışsal şoklardan etkilenme
dereceleri farklılık gösterse de özellikle 1990-2000 döneminde hem
gelişmiş hem de gelişmekte olan ülkelerin çoğunda yüksek borçlanma
oranları nedeniyle mali dengelerin bozul asına yol açtığı
görülmektedir. Bu dönemde Japonya hariç tüm ülkelerde 1990’ların
ilk yarısından itibaren bir yandan kamu borçlanması hızla artmış diğer
yandan ise sosyal güvenlik harcamaları başta olmak üzere sosyal refah
harcamaları yükselmiş ve sonuçta ülkeler yüksek kamu açıkları ile
karşı karşıya kalmışlardır. Ülkeler bu şartlar altında harcamaları
daraltmaya e vergi gelirlerini arttırmaya yönelik daraltıcı maliye
politikaları uygulayarak kamu maliyesinde yaşanan dengesizlik
sorununa çözüm bulmaya çalışmışlardır. Bu süreçte piyasaları
disipline edici borçlanma politikasının uygulanması tercih
edilmemiştir. Uygulanan daraltıcı mali önlemler kamu açıklarının
azalmasına katkıda bulunmuşsa da bu politikaların etkileri yeterli
ölçüde yüksek olmamıştır. Dışsal şoklar olarak bilinen petrol şoku ile
birlikte yaşanan durgunluk sürecinden çıkılması için maliye
politikalarının gevşetilmesi ise piyasalardaki likiditenin artmasına yol
açarak enflasyonist sürecin hızlanmasına neden olmuştur. Bu durum
hem gelişmiş hem de gelişmekte olan ülkelerde bir yandan fiyatlar
genel dengesinin bozulması diğer yandan da reel büyüme hızının
düşmesine yol açarak ülkelerin gelişmişlik seviyelerini olumsuz yönde
etkilemiştir (OECD, 2002:118).
1980-90 döneminde ülkelerin çoğunda bir yandan gevşek maliye
politikaları diğer yandan ise daraltıcı para politikaları uygulanmıştır.
Aynı zamanda kamu kesiminin gelir ihtiyacının karşılanması için
vergi gelirlerinin yetersiz olması nedeniyle kamu borçlanmasına
ağırlık verilmiştir. Ancak gelir sağlama konusunda yapılan bu tercihin
bedeli; yüksek reel faiz oranları ile yüksek kamu borcu/GSYİH
oranları olmuştur. Kamu borcu ile sağlanan bütçe fazlaları ise artan
borç faizi ödemelerini karşılamakta yeterli olmamıştır. Bu noktada
kamu borçlarının sürdürülemez hale gelmesiyle merkez bankasının ve
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
95
hükümetlerin uyguladığı istikrar sağlayıcı programların enflasyonu
kontrol etme konusunda güvenilirliği tehlikeye girmiştir.
1.1. Kamu Borçlanması ve Kamu Açıkları Arasındaki
Kavramsal İlişki
Kamu borçlanma politikasının bir finansman aracı olarak
kullanılabilirliğinin artması,
kamu maliyesi politikalarının
sürdürebilme yeteneği ile yakından ilişkilidir. Kamu borçlanmasının
artması, kamu açıklarının finanse edilebilmesi için ek bir kaynak işlevi
görse de bizzat bu borçların artması, kamu açıklarının kaynağı
olabilir. Bununla birlikte kamu borcu ve kamu açıklarının
sürdürülebilirliği konusunda bütçe sınırlamalarının kamu kesimi
üzerindeki etkisi sınırlıdır. Uygulamada kısa dönemde kamu
açıklarının daraltıcı mali önlemler ile karşılanması, diğer bir ifadeyle
harcama daraltıcı önlemlere ağırlık verilmesi yoluyla kamu mali
dengelerinin oluşturulması önerilse de uzun dönemde süreklilik
taşıyan kamu açıklarının gelecekte artan bütçe fazlaları ile
karşılanması önerilmektedir. Ancak kamu borçlanmasının arttırılması
beraberinde bazı riskler getirmektedir. Özellikle yüksek kamu
borçlanma düzeyleri kamu borçlanma tahvilleri üzerindeki risk primi
ile ilişkilidir. Çünkü bu riskler arttığında kamu borçlanma tahvillerine
olan güven azalır (Corsetti ve Roubini, 1991:1). Kamu borçlanma
piyasalarında yaşanan güven azalışının tüm finansal piyasalara
yayılması ise belirsizliğin artmasına ve sürdürülebilir bir borçlanma
politikasının izlenmesine olan güvenin ortadan kalkmasına neden
olarak finansal krizin yaşanma riskini arttırır. Bu noktada ülkelerin
güvenilir bir kamu borçlanma politikasının uygulanmasına yönelik ve
piyasalara güven vermeye yönelik finansal ve ekonomik önlemler
alması zorunlu hale gelir.
Bir ekonomide kamu borçlanma politikası uygulanırken bu
politikanın ekonomiyi yönlendirme gücünü etkileyen bazı makro
ekonomik değişkenler söz konusudur (Bkz. Tablo 1.1). Bu değişkenler
bir yandan kamu borçlanmasının alt yapısını oluştururken diğer
yandan da kamu borçlanma politikasının sadece kamu mali dengesi
üzerinde değil ekonominin genel dengesi üzerinde oluşturduğu etkileri
dikkate alarak sürdürülebilir bir maliye politikasının temel unsurlarını
belirlemek için kullanılır.
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
96
Tablo 1.1: Kamu Borçlanma Politikasını Etkileyen Makroekonomik
Değişkenler
Makroekonomik
Değişken
Finansal Liberalizasyon
Borç Kompozisyonu
Piyasa Altyapısı
Vergi Politikası
Politik Kararlar
Kamu Borçlanmasını Etkileme Yönü
Piyasanın kredi ve enflasyon risklerini yansıtan
borçlanma maliyetlerine sınır getirerek piyasalarda
istikrarın sağlanmasına yardımcı olmak.
Enflasyonu kontrol etme, spekülatif atakları
engelleme ve dışsal şoklara karşı kırılganlıkları
azaltmada etkili olmak.
Piyasanın derinliğini arttıracak ve likidite ihtiyacını
karşılayacak
şekilde
borçlanma
imkanlarını
oluşturmak.
Piyasadaki farklı yatırımcı profillerinin üzerindeki
farklı vergi yüklerinin borçlanma maliyetlerini
etkilemesi yoluyla borçlanma profilini değiştirmek.
Enflasyon artış hızını ve mali dengesizliği etkileyecek
şekilde borçlanma imkanlarının kullanılmasında
hukuki bir yetki ile borçlanma politikasını
uygulamak.
Kaynak:Caselli, vd.,1998:17-18.
Tablo 1.1’de kamu borçlanmasını etkileyen makroekonomik
değişkenler ve bu değişkenlerin kamu borçlanmasını etkileme yönü
ele alınmıştır. Buna göre ülkenin içinde bulunduğu ekonomik
konjonktüre bağlı olarak geçirdiği finansal liberalizasyon süreci, kamu
borç kompozisyonunun içeriği ve yoğunluğu, borçlanmanın yapıldığı
finansal piyasaların altyapısı, uygulanan vergi politikalarının piyasalar
ve borçlanma politikası üzerindeki etkileri ve politik karar alma
mekanizmasının kamu borçlanması üzerindeki etkileri kamu
borçlanmasının uygulanma sürecini ve yönünü doğrudan etkileyen
değişkenlerdir.
Nitekim ülkelerin uluslararası ekonomik konjonktürden etkilenme
derecelerine bağlı olarak dahil oldukları finansal liberalizasyon süreci
kamu borçlanma maliyetlerini önemli ölçüde etkileyen bir kaynaktır.
Bu kaynağın iki farklı yönü bulunmaktadır. Bir yönü finansal
kurumlar ve finansal piyasalar üzerindeki sınırlamaları ve likidite
ihtiyacı gibi portföy kompozisyonu üzerindeki sınırlamaları içerirken
diğer yönü uluslararası sermaye hareketleri üzerindeki sınırlamalar
içermektedir. Bu sınırlamaların ikisi de piyasanın kredi ve enflasyon
risklerini yansıtan borçlanma maliyetleri üzerinde belli bir düzeyde
daraltıcı etkiler oluşturabilir. Nitekim 1980’ler boyunca gelişmiş
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
97
ülkelerin çoğunda yurt içi finansal piyasaların ve uluslararası sermaye
hareketlerinin serbestleştirilmesine yönelik düzenlemeler başlangıçta
borçlanma maliyetlerini azaltmıştır. Ancak uzun dönemde finansal
piyasalardaki bu serbestleşme sürecinin küreselleşme süreci ile
birlikte hızla gelişmekte olan ülkelere yayılması, bu ülkelerin borç
kompozisyonlarını olumsuz yönde etkilemiş ve ağır borçlanma
maliyetlerine katlanmalarına yol açmıştır.
Kamu borcunun vade ve nakit yapısının yanı sıra endeksleme gibi
özelliklerini içeren borç kompozisyonu ise yapısından kaynaklanan
nedenlerle kamu borçlanmasını doğrudan etkiler. Kamu borç
kompozisyonunun özellikle fiyat istikrarsızlığını azaltıcı etkisi
özellikle sürpriz enflasyonu kontrol etme veya finansal piyasalarda
yaşanan spekülatif atakları engelleme konusunda uygulanan maliye
politikalarını destekleyici yönde kendini göstermektedir. Enflasyon
oranlarındaki hızlı artışın piyasalarda yol açtığı aşırı likidite fazlasının
ortadan kaldırılmasına yönelik olarak alınan daraltıcı mali önlemlerin
yanı sıra uygulanan yüksek faizli kamu borçlanma politikası bu
konuda kısa dönemde etkili bir hükümet politikası olarak
kullanılabilir. Diğer yandan piyasaların mali pozisyonun dışsal şoklara
karşı kırılganlığı da kamu borçlanma kompozisyonu ile yakından
ilişkilidir. Çünkü bir ters arz şoku yaşandığında artan döviz cinsinden
dış borçlanma, borçlanma maliyetini arttırabilir.
Piyasa altyapısı da kamu borçlanmasını etkileyen temel değişkenler
arasında yer almaktadır. Piyasa altyapısı; ikincil piyasaları ve bu
piyasaların yapısını, ödeme ve kesin hesap sistemlerinin etkinliğini
tahvil yoluyla ve kısa vadeli borçlanma gibi unsurları kapsayan geniş
çerçeveli bir alandır. Özellikle ikincil piyasalarda kamu borçlanması,
piyasanın derinliğini ve likiditesini arttıracak şekilde yapıldığında
borçlanma maliyeti azalabilir. Bu uygulama yoluyla piyasa katılımının
teşvik edilmesi ve piyasalarda öngörülebilirliğin arttırılması
hedeflenmektedir.
Kamu borçlanma maliyetlerini etkileyen bir diğer değişken de
vergi politikasıdır. Ancak vergi politikasının piyasalar üzerinde bazı
aldatıcı etkileri söz konusudur. Nitekim kamu borçlanma tahvilleri
genellikle önceden vergilendirilirler. Dolayısıyla vergi politikasındaki
düzenlemeler borçlanma maliyetlerini ve vergi gelirlerini önemli
ölçüde azaltabilir. Kamu borçlanma tahvilinin faiz getirisi üzerine
98
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
konan bir vergi, farklı alıcılar arasında başarıyla farklılaştırılabilmişse
bu tür bir vergilendirme, borçlanma maliyetlerini azaltıcı etki
oluşturabilir. Ancak vergilendirmenin farklı yatırımcılar üzerindeki
etkilerine bağlı olarak konan bu vergi, piyasa bölünmesine yol
açıyorsa yapılan vergilendirme borçlanma maliyetlerinin artmasına
yol açabilir.
Bir ülkede uygulanan ekonomi politikasına ilişkin kararlarda
politik değerlendirmelerin büyük ölçüde dikkate alınması, kamu
borçlanması üzerinde olumsuz etkide bulunur. Bu etki özellikle
enflasyonist baskıları ve mali dengesizliği arttırma şeklinde kendini
gösterir. Nitekim politik kararların kamu borçlanması üzerindeki
olumsuz etkisi hükümet oluşumunda uygulanan sistemde
görülmektedir. Buna göre koalisyon hükümetlerinin tek parti
hükümetlerine kıyasla kamu borçlanması konusunda daha yüksek risk
taşıması ve buna bağlı olarak enflasyon ve mali dengesizlikler ile
mücadelede tek parti hükümetleri ile karşılaştırıldığında başarı
şansının daha düşük olması söz konusudur (Caselli, vd.,1998:19).
Kamu borçlanmasının artmasının temel nedenlerinin başında kamu
açıklarının artması gelmektedir. Dolayısıyla kamu açıklarının artış
nedenleri ile kamu borçlanmasının ekonomik sonuçları birbiriyle
ilişkilidir. Diğer yandan kamu borçlanmasının artması da kamu
açıklarını arttırıcı etki doğurmaktadır. Nitekim kamu borcunun GSMH
içindeki payının artması, bir yandan kamu harcamalarının hızla
artmasına diğer yandan artan bu harcamaların finansmanında vergi
gelirlerinin yetersiz kalması nedeniyle kamu açıklarının artmasına yol
açmaktadır. Bu tablo karşısında kaynak yetersizliği nedeniyle özellikle
gelişmekte olan ülkeler yüksek bir reel faiz yükü ve düşük bir büyüme
hızı ile karşı karşıya kalmaktadırlar.
Yüksek borç faizi yükü ve düşük büyüme hızı sorunu ile baş
etmeye çalışan gelişmekte olan ülkeler açısından en önemli
problemlerden biri; kısa dönemde kamu borçlanmasına ağırlık
vermenin uzun dönemde makro ekonomik politikalar üzerindeki
olumsuz etkisinin boyutlarının önceden tahmin edilebilirliğinin
oldukça güç olmasıdır. Özellikle bu ülkelerde merkezi hükümet; artan
borç faizinin, sosyal harcamaların artması ve vergi oranlarının
azaltılması gibi diğer mali önlemlerin ekonomi üzerindeki olumlu
etkilerini ortadan kaldırma riskini göz ardı ederek kamu
borçlanmasına ağırlık vermeyi sürdürür. Bununla birlikte uzun
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
99
dönemde kamu borç yükünün artması, diğer politikaların uygulama
alanlarını kısıtlayarak gerek piyasa birimlerinin gerekse diğer
katılımcıların ekonomik tercihlerini faiz getirisini arttırma yönünde
kullanmalarına yol açar. Bu tür bir tercih, finansal piyasalardaki
spekülatif amaçlı yatırımların artmasına zemin hazırlarken aksine reel
sektör yatırımlarının azalmasına neden olur. Reel yatırımların
azalması ise ekonomik büyüme hızının düşmesi ile sonuçlanabilir
(Peacock, 1986:30).
Kamu borçlanması ve kamu açıkları arasındaki ilişkiyi belirleyen
iki temel değişken kamu harcamaları ve vergilerdir. Bunun nedeni
kamu açıklarının ya kamu harcamalarının arttırılmasının ya da
vergilerin azaltılmasının bir sonucu olmasıdır. Kamu açıklarındaki
artışı azaltmak için kamu harcamalarının kontrolü etkin bir şekilde
sağlanmalıdır. Bunun anlamı; daha az kamusal mal ve hizmet üretimi,
dolayısıyla daha az harcama ve sonuçta daha düşük kamu açığıdır.
Ancak kamu harcamalarının bir kısmı kontrole ilişkin alınan tüm
önlemlere rağmen azaltılamıyorsa, üstelik bu harcamalar vergilerin
arttırılması ile karşılanamıyorsa kamu borçlanmasının bir finansman
aracı olarak kullanılması zorunlu hale gelir. Bununla birlikte kamu
borçlanmasının bir finansman politikası aracı olarak uzun süre
kullanılmasının yol açacağı olası tehlike kamu borçlanmasının GSMH
içindeki payının artmasıdır. Diğer yandan kamu borçlanmasının kamu
açıklarının finansmanı için kullanılmasında seçilen yöntem de diğer
makroekonomik
değişkenleri
etkileyebilir.
Nitekim
kamu
borçlanmasında emisyon ya da iç piyasalardan borçlanma ve buna
bağlı olarak iç borç reel faiz oranlarının arttırılması yoluyla finansman
sağlanır. Bu yöntem kısa dönemde kamu harcamalarını karşılamanın
hızlı ve kolay bir yolu gibi görünse de uzun dönemde emisyon, para
arzını artmasına yol açarak enflasyonist baskıyı hızlandırır. İç borç
reel faiz oranlarının yükseltilmesi ise yatırımcıların ekonomik
tercihlerini reel yatırımlar yerine finansal yatırımlarda kullanmalarına
neden olarak reel piyasalardaki durgunluğu körükleyebilir (Silva,
1986:71).
Finansal piyasaların yapısı, borçlanmanın vadesi ve faiz oranı gibi
kamu borçlanma politikasının etkinliği ve ekonomi üzerindeki etkileri
üzerinde önemli ölçüde etkili olan faktörlerin en önemlilerinden biri
kamu borçlanmasının faiz oranıdır. Nitekim gelişmekte olan ülkelerde
100
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
faiz oranlarının yüksek belirlenmesinin ekonomi üzerindeki etkisi
borçlanma maliyetleriyle doğrudan ilişkilidir. Bu ülkelerde faiz
oranlarındaki çok düşük bir artış bile borç servisi maliyetlerinde
önemli farklılıklara yol açar. Bu yüksek maliyetler ülkelerin dışa
açıklık derecelerine ve dış borçlarının seviyesine bağlı olarak ihracat
artışı yoluyla sağladıkları kazançları azaltabilir. Artan kamu
borçlanmasına bağlı olarak faiz oranları arttırıldığında yabancı
yatırımcıların bu piyasalardaki finansal varlıklara olan talebi
azalabilir. Finansal piyasaları dışa açık ekonomiler açısından bu tür bir
azalış, sermaye kaçışı anlamına geldiğinden piyasalarda bu
bozulmanın sürmesi, bir finansal kriz ile sonuçlanabilir (De Larosiere,
1986:24).
1980’lerden itibaren gelişmekte olan ülkelerde yüksek bir kamu
borçlanma seviyesi ile birlikte yurt içi talepteki daralma, azalan
yatırım oranları ve yüksek işsizlik ekonomik büyüme hızının büyük
ölçüde düşmesine yol açmıştır. Bu ülkelerin kronikleşen borç yükü ile
birlikte ekonomik yapılarında hızla artan bozulma süreci, piyasatemelli borçlanma stratejilerinin yeniden gözden geçirilmesine neden
olmuştur. Kamu borçlanmasının sosyal ve politik etkileri dikkate
almadan sadece gelir elde etme ve finansal piyasaları dengede tutma
amacıyla yapılması, borçlu ülkeleri ciddi bir istikrarsız ekonomik
süreç ile karşı karşıya bırakmıştır (Versluysen, 1989:3-4).
Gelişmekte olan ülkelerde kamu borçlanma artışına karşı etkili bir
önleyici politikanın uygulanamaması, kamu borçlarının daha da
atmasına neden olmuştur. Bu tür bir politikanın uygulanamamasının
temel nedenlerinin başında yeniden borçlanma hedeflerinin ülkelerin
makro ekonomik yapıları ile yeterli uyumu sağlayamaması ve doğal
olarak yeniden borçlanmanın bu borçlanma hedeflerini tutturamaması
gelmektedir. Özellikle finansal krizlerin yaşandığı bazı gelişmekte
olan ülkelerin borçlanma oranlarındaki artış yönündeki değişiklik;
döviz kurunun eksik değerlenmesine bağlı olarak bu ülkelerin
borçlanma pozisyonlarının daha da bozulmasına yol açmıştır. Diğer
yandan bu süreçte ekonomik krizlerin neden olduğu yeniden
borçlanma stratejisi, buna bağlı olarak reel faiz oranlarında ortaya
çıkan artış yönündeki değişiklikler ve reel üretim seviyesindeki
azalma uygulanan borçlanma politikasının dışsal maliyetleri olarak
ekonomiye yansımıştır.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
101
Tüm alternatif maliyetlerine rağmen kamu borçlanmasının
ekonomi için ek finansman kaynağı oluşturması, hükümetlerin hem
siyasi hem de ekonomik yönden birinci tercih olarak bu kaynağı
değerlendirmelerine neden olmuştur. Ancak bu kaynağın etkin şekilde
kullanılması konusunda bazı sınırlamalar söz konusudur. Döviz
sınırlamaları, borcun çevrilebilirliğine ilişkin sınırlamalar, mali
sınırlamalar, politik ve sosyal sınırlamalar ve kaynakların sınırlı ikame
edilebilirliği özelikle kamu borçlanmasının etkin bir finansman aracı
olarak kullanılmasını ve geri ödeme kolaylıklarının sağlanmasını
engelleyici etkiler ortaya koymaktadır.
Döviz sınırlamaları borç servisinin ve ithalatın finansmanı için yurt
içi üretim faktörlerinin değerinin dövize dönüştürülme imkanının
önemli ölçüde sınırlı olduğunu göstermektedir. Bu nedenle bu tür bir
sınırlama, kamu borçlanmasının finansmanını ciddi şekilde kısıtlar.
Borcun çevrilebilirliğine ilişkin sınırlamalar ise borç servisi yüklerinin
ödenmesinde yaşanan güçlükler ile ilgilidir. Bu tür bir sınırlama
özellikle gelişmekte olan ülkelerde sıklıkla yaşanmakta ve borcun geri
ödenmesinde yaşanan finansman sıkıntılarını içermektedir. Mali
sınırlamalar ise kamu borçlarının karşılanması için hükümetin vergi
toplama kapasitesinin ve yeteneğinin sınırlı olduğunu ifade
etmektedir. Bu noktada kamu geliri yetersizliğinin borcun
çevrilebilirliği açısından önemli bir kısıt olduğu söylenebilir. Politik
ve sosyal sınırlamalar da sosyal harcamalar ile ilişkili olarak borcun
ödenmesine ayrılacak kaynağın sınırlı olmasını ifade eder. Herhangi
bir kaynağın sosyal harcamaları finanse etmek yerine borcun finanse
edilmesi için kullanılması nedeniyle gelir dağılımında adaletsizliğin
artması, sosyal dengesizliklere yol açabilir. Kaynakların sınırlı ikame
edilebilirliği ise kamu borcunun yabancı kaynak ile karşılanması
üzerindeki sınırlamalar ile ilgilidir. Bu açıdan bakıldığında borcun
ödenmesi için ayrılan dış kaynakların idari düzenlemelerdeki
sınırlamalara bağlı olarak yeterli ve etkin kullanılmaması söz
konusudur. Nitekim dış yardımın belli bir projeye veya kullanım
alanına yönelik olması halinde bu kaynak sadece bu alanın finansmanı
ile sınırlı kalmaktadır ve bu tür bir uygulama hükümetin kaynaklarını
borç servisine yönlendirme yeteneğini azaltıcı etki oluşturmaktadır
(Geithner, 2003a:15). Bu nedenle artan bir kamu borçlanmasının en
azından artış oranına yakın bir oranda finansman kaynağının
102
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
kolaylıkla bulunamaması, kamu borçlanmasının ekonomi üzerindeki
yükünü arttırıcı sonuçlar doğurmaktadır.
Bununla birlikte, dünya ülkelerinin genelinde kamu borçlarını
finanse edilme güçlüklerine rağmen, 1970-2003 döneminde GSMH’ya
oran itibariyle kamu borçlarının belli bir artış içinde olduğu
görülmektedir. Bu dönemde Avrupa Birliği ve OECD ülkeleri ile
Amerika Birleşik Devletleri’nde toplam kamu borçları/GSMH oranı
açısından kamu borçları 1970-80 döneminde azalan bir seyir izlemiş,
buna karşılık 1980-92 döneminde hızlı bir artış yaşanmıştır.
1990’ların başlarından 2000’lerin başlarına kadar ise bu oran azalma
seyrine girmiştir. Kronolojik sıralamada 1980’lerin başlarından
1990’ların başlarına kadar geçen dönemde kamu borcunun temel artış
nedeni; ülkelerin hızla artan kamu açıklarını karşılamak için ek bir
kaynağa ihtiyaç duymalarıdır. Dolayısıyla kamu borçlanması bu
dönemde kamu açıklarının karşılanması açısından önemli bir
finansman kaynağı olarak görülmüştür. Bununla birlikte 1990’ların
başlarından itibaren hızla artan kamu borçlanması ülkelerin mali
dengelerini bozmaya başlamıştır. Bu dönemlerde ülkeler kamu
borçlanmasını azaltıcı düzenlemelere ağırlık verme yoluyla kamu
borçlanmasının ekonomileri üzerinde oluşturduğu baskıyı azaltma
yönünde uygulamaları tercih etmeye başlamışlardır.
Dünya ekonomisinde 1970-2000 döneminde ülkelerin kamu
borçlanmasına başvurdukları dönemlerde ülkelerin ekonomik açıdan
sahip oldukları güvenilirlik derecesi ile kamu borçlanma seviyeleri
arasında doğru yönlü bir karşılıklı etkileşim söz konusudur. Bu
dönemde zengin petrol ihracatçısı ülkeler, fakir petrol ihracatçısı
ülkelere kıyasla kamu borçlanmasına daha az başvurmuşlardır. Bunun
başlıca neni bu ülkelerin kaynak ihtiyacının diğerlerine göre daha
düşük olmasıdır. Diğer yandan ekonomik yapısı kırılgan ve
güvenilirliği düşük olan ülkeler daha fazla borçlanmışlardır. Çünkü bu
ülkelerin kaynak yetersizliği daha fazladır. Bir diğer etkileşim
ülkelerin kredi notları ile borçlanma eğilimleri arasında
gerçekleşmiştir. Ülkeler kredi notları azaltıldıktan sonra daha fazla ve
arttırıldıktan sonra daha az borçlanma eğilimine girmişlerdir. Ancak
bazı durumlarda düşük kredi notuna sahip ülkeler için kamu
borçlanması dış finansmanı arttırmanın tek yolu olarak görülmüştür.
Son olarak kamu borçlanması ek bir finansman kaynağı olduğu için
ülkelerin daha yüksek kamu açıkları ile karşı karşıya kalmasına yol
açmıştır (Geithner, vd., 2003:10-11). Ancak eğer yüksek borç ve
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
103
kamu açığı sürdürülebilir ise sorun yaşanma ihtimali düşüktür.
Nitekim yüksek kamu borçlanmasının ve yüksek kamu açıklarına yol
açan kamu harcamasının artışının verimli yatırımların finansmanın da
kullanılması halinde kamu borçlanma seviyesi yüksek olsa bile uzun
dönemde sürdürülebilir bir seviyeyi koruyabilir. Görüldüğü gibi kamu
borçlanması ve mali sürdürülebilirlik arasında sıkı bir bağ söz
konusudur.
Kamu borçlanmasında temel problemlerden biri; borçlanma
sonrasında mali pozisyonun sürdürülebilirlik ile uyumlu olup olmadığı
veya hükümetin kamu borçlanmasını istenen uyumun ertelenmesi ve
aşırı borçlanma için bir araç olarak kullanıp kullanmadığı ile ilgilidir.
Burada kamu borçlanmasının maliyeti de önemlidir. Nitekim teminatlı
borçlanma diğer borçlanma türlerine göre daha düşük faiz maliyetine
sahiptir. Bununla birlikte sürekli olarak teminatlı borçlanmaya
başvurulması borç yönetiminin esnekliğini sınırlandırma, gelecekteki
olası finansman maliyetlerini arttırma gibi sorunlara yol açabilir.
Sonuçta da aşırı borç birikimine ve buna bağlı olarak maliye
politikasının esnekliğinin ve sürdürülebilirliğinin azalmasına neden
olabilir (Geithner,vd., 2003:29). Bu nedenle kamu borçlanmasında
borçlanma araçları seçiminde alternatif borçlanma kaynaklarına
yönelmek, belli bir borçlanma aracına ağırlık vermekten daha etkin
sonuçlar doğurabilir. Bu noktada hem borçlanma araçlarının seçimi
hem de borçlanma maliyetleri ekonomi açısından önem taşımaktadır.
Özellikle gelişmekte olan ülkelerde belli dönemlerde kamu
borçlanması oldukça yüksek maliyetlere yol açmıştır. Bu maliyet
artışının temelinde yatan başlıca faktörlerin borç servisi maliyetlerinin
yüksek olması, kamu borcunun vadesinin değişken olması ve nakit
kompozisyonunda sorunların yaşanması olduğu söylenebilir.
Bankaların mali pozisyonları kamu borçlanmasını karşılayacak ölçüde
güçlü olduğu sürece kamu borçlanmasının sürdürülebilir olması söz
konusudur. Bununla birlikte borç krizlerinin yaşandığı dönemlerde
bankacılık kesiminde yaşanan daralma, iç borcun finanse
edilebilirliğini de tehlikeye düşürecek şekilde kamu borçlanmasının
ekonomi üzerinde ağır bir yük oluşturmasına neden olabilir. (Bolle,
vd., 2006:18).
Bir ekonomide kamu borçlanmasının yol açtığı daraltıcı sonuçların
azaltılması/ortadan kaldırılması için çeşitli önlemlerin alındığı
104
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
görülmektedir. Bu önlemlerin başında kamu açığını azaltıcı
düzenlemeler gelmektedir. Çünkü bu tür düzenlemelerin kamu
borçlanmasını da dönemsel olarak azaltıcı etkileri olduğu
bilinmektedir. Ekonomide bütçe açığı ile hedeflenen enflasyon oranı
ve ekonomik büyüme oranının toplamı arasında doğrusal bir ilişki söz
konusudur. Nitekim yüksek bir bütçe açığı aynı zamanda kamu
harcamasının GSMH’ya oranının yüksek olması anlamına
gelmektedir. Bu nedenle kamu açığı azaltılmak isteniyorsa enflasyon
hedefi ile birlikte kamu harcaması/GSMH oranı da belirlenebilir ve bir
mali disiplin hedefi oluşturulabilir.
Avrupa Birliği ülkelerinin Maastrich Anlaşması ile belirledikleri
bazı rakamsal sınırlamalar –kamu açığının %3’ün ve kamu
borçlanmasının %60’ın üzerine çıkarılmaması- mali disiplin
hedeflerine örnek oluşturabilir. Bununla birlikte bu hedeflerin
ülkelerin mali ve ekonomik yapıları ve konjonktürel gelişmeleri
yeterince dikkate alınmadan ve her ülkenin benzer özelliklere sahip
olduğu varsayılarak hazırlanması, bu hedeflere ülke bazında kolaylıkla
ulaşılmasını engelleyebilir. Nitekim kamu borçlanması ile ilgili mali
disiplin hedefine göre net kamu borçlanması oranının yüzde 60’ın
biraz üzerinde olması bile borçların sürdürülemez olduğu anlamına
gelir. Halbuki bu oran ülkenin kendi ekonomik dinamikleri açısından
tehlike oluşturmayan bir oran olabilir ve kamu borçlarının
sürdürülebilirliğini riske sokan bir ölçüt olmayabilir. Dolayısıyla bu
tür bir rakamsal hedef ülkelerin hepsini kapsayabilecek yeterlilikte bir
esnekliğe sahip bir hedef olmayabilir (Calmfors, vd., YIL:19).
Diğer yandan kamu borçlarının azaltılmasına yönelik önerilerin
kamu açığının azaltılması üzerinde odaklanması; problemin, temel
değişken olarak kamu açığının azaltılması ile çözümlenebileceği
varsayımına dayanır ki buna göre kamu açıkları istenen ölçüde
azaltılmaz ise kamu borçları sürdürülemez düzeylere ulaşır. Bu
noktada ülke borç krizleri ile karşı kaşıya kalır. Nitekim 1980’lerde
gelişmekte olan ülkelerde yurt içi tasarrufların azalmasına yol açan
borç krizleri bu tür bir riske örnektir. Bu ülkelerde borç krizlerinin
yaşandığı dönemlerde reel yatırımlar, net kaynak transferlerindeki
azalış ile doğru orantılı olarak azalmıştır. Bunun yanı sıra yatırımların
yetersiz kalması, ekonomik büyüme oranının düşmesine neden
olmuştur ki bu durum, yeniden borçlanmayı tehlikeye sokarak
ülkelerin ekonomik performansını zayıflatmıştır. Diğer yandan cari
açığın artması ve reel faiz oranlarının yükselmesi ile birlikte yüksek
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
105
dış borç yükü 1980’li yılların sonlarına kadar gelişmekte olan
ülkelerin makroekonomik dengelerinin daha da bozulmasına neden
olmuştur. Bu dönemde petrol şoklarının dışsal etkilerine bağlı olarak
bu ülke ekonomilerindeki aşırı değerleme süreci, ülkelerin kamu borç
yükünün daha da artmasına yol açmıştır. Sonuçta kırılgan piyasaların
varlığı da dikkate alındığında finansal piyasalarda artan belirsizlik
süreci kamu borçların sürdürülebilirliğinin sağlanması açısından ciddi
bir risk oluşturmaya başlamıştır.
Bir
ülkenin
mali
açıdan
sürdürülebilirliğinin
temel
göstergelerinden biri de kamu borcunun GSMH’ya oranıdır. Bu oran
çok yüksek değil ise ve ekonomideki toplam talep –yurtiçi ve yabancıile uyumlu ise mali sürdürülebilirlik sağlanmış demektir. Aksi
takdirde kamu borcunun GSMH’ya oranının artması, reel faiz
oranlarının yüksek olmasına bağlı olarak ülkedeki yurt içi tasarrufların
büyük bir kısmının reel yatırımlar yerine spekülatif kazançlara
yönelerek finansal piyasalarda değerlendirilmesi anlamına gelir. Bu
durum ise ülkede reel üretime ayrılan yurt içi kaynakların toplam
kaynaklar içindeki payının azalmasına yol açarak sonuçta ekonomik
büyüme hızının düşmesine neden olabilir.
1.2. Kamu Borçlanma Maliyeti
Kamu borçlanmasının toplam talebi ve fiyat düzeyini etkileyip
etkilemediği
doğal
olarak
bir
borçlanma
politikasının
sürdürülebilirliğinin ekonomi üzerinde reel bir etki oluşturup
oluşturmadığı teorik bir tartışma konusudur. Bu nokta ekonomide
uygulanan maliye politikalarının Ricardian denklik hipotezinin
dikkate alınarak/alınmayarak uygulanması ile yakından ilişkilidir.
Ricardian denklik hipotezine göre bir ekonomide kamu borçları,
toplam talebi ve fiyat düzeyini etkilememektedir. Bunun nedeni vergi
oranlarının azaltılarak borçlanma ile bütçe açıklarının karşılanmasıdır.
Böylece gelecekteki vergi azalışının bu günkü değerine eşit bir vergi
artışı bekledikleri için tasarruflarını arttırırlar. Bu durumda toplam
talep ya da fiyatlar etkilenmez çünkü kamu borçları servet etki
oluşturmaz.
Bu hipotezin geçerli olduğu ekonomilerde fiyat düzeyi para
otoritelerince belirlenirken mali otorite ise belirlenen bu fiyat
düzeyinde kamu borçlarının veya borç servisinin değerinde bir
106
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
değişme olduğunda borçların değerinin çok fazla artmasını
engellemek için dönemler arası kamu bütçe kısıtını sağlayacak şekilde
birincil bütçe fazlasını ayarlar. Bu nedenle Ricardian denklik
hipotezinin geçerli olduğu ekonomilerde bütçe açıklarının ve kamu
borçlarının miktarı fiyat düzeyini belirleyen değişkenler değillerdir.
Bu hipotezin geçerli olmadığı ekonomilerde ise kamu borçlarının
servet etkisi oluşturduğu varsayılmaktadır. Bu nedenle fiyat düzeyinin
belirlenmesinde bütçe açıkları ve kamu borçlarının etkili olduğu kabul
edilmektedir. Nitekim kamu açıklarının veya bütçe açıklarının vergiler
yerine borçlanma ile karşılanması halinde birincil fazlada bir artış
oluşmaktadır. Bu artış, gelecekteki birincil bütçe fazlaları toplamının
bugünkü değerinin azalacağı beklentisini taşımadığı için bireylerin
harcanabilir gelirleri artacaktır. Bunun sonucunda toplam talepte de
bir artış olacaktır. Kamu yükümlülüklerinin değerinin, beklenen
birincil bütçe fazlalarının bugünkü değerini aşması halinde bireylerin
toplam tüketimlerinin bu günkü değeri, ekonominin üretim düzeyinin
bu günkü değerinden fazla olacaktır. Fiyatların değişmesi yoluyla
kamu yükümlülüklerinin reel değerinin, birincil bütçe fazlalarının
toplamının bu günkü değerine eşit olduğu noktada dengeye
gelinecektir. Ricardian denklik hipotezinin geçerli olmadığı
ekonomilerde mali üstünlük ilkesi geçerlidir. Diğer bir ifadeyle
birincil bütçe fazlası içsel değil dışsal olarak belirlenmektedir. Bütçe
açığı ve kamu borçları mali otorite tarafından aktif olarak
belirlenmektedir. Buna karşılık para arzı sabit varsayılarak fiyat
düzeyi, dönemler arası kamu bütçe kısıtını sağlayacak şekilde
belirlenmektedir (Göker, 2003: 81-82).
Teorik olarak öngörülen modellerin çoğunda kamu açıklarının
kamu borçlanmasının artışını önemli ölçüde etkileyen değişkenler
olduğu ifade edilmektedir. Bu noktada kamu açıklarının azaltılmasının
kamu borç yükünün azalmasına katkıda bulunacağı belirtilmektedir.
Kamu açıklarının azaltılması yoluyla kamu borçlarının GSMH
içindeki payının azaltılmasının sağlanmasına yönelik olarak öncelikle
bütçe açıklarının azaltılmasına ilişkin öneriler getirilmektedir.
Gelişmekte olan ekonomilerde artan bütçe açıklarının azaltılması
için bazı öneriler ortaya konmaktadır. Bu alanda getirilen önerilerden
bazıları açık hedefleme stratejisi ve mali kural önerisidir. Açık
hedefleme stratejisi; bütçe açıkları için belirlenmiş olan belli
hedeflerin artan açıkları azaltma yeteneği ile ilgilidir. Öngörülen bütçe
açıklarının artmasına yönelik olarak vergilerin arttırılması ve
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
107
harcamaların azaltılması şeklinde bir daraltıcı mali önlemler paketinin
uygulanmasının hedeflenmesi halinde bütçe açığı oranı, hedeflenen
değere yaklaşacaktır. Bununla birlikte bu şartlarda bile bütçe açığı
oranı hedeflenen değerinden belirli bir miktar uzaklaşabilir. Bu
sapmanın en aza indirilmesi için açık hedeflerinin belli bir tek orandan
ziyade bir oranlar seti şeklinde belirlenmesi daha doğru bir yöntem
olarak benimsenebilir. Diğer yandan bir mali konsolidasyonun
uygulanması, kamu açıklarını daraltıcı bir harcama politikasının
uygulanmasını öngördüğü için bütçe açıklarının da azaltılmasına
yardımcı olacaktır (Hallet ve McAdam, 2003:423).
Kamu açıklarının artışının sınırlandırılmasına ilişkin olarak
alınması önerilen önlemlerden bir diğeri de mali kural önerisidir.
Kamu açıklarının azaltılmasına ilişkin uygulanan bütçe kurallarının
temel hedefi mali disiplini sağlamaktır. Bu noktada borçlanma
politikası hem bütçe açıklarının azaltılmasına hem de bütçeye ek gelir
sağlanması için etkin bir araç olarak kullanılabilir. Üstelik etkin bir
borçlanma politikası düşük bir borçlanma maliyeti ile uygulandığında
bütçede vergi gelirlerinin yetersizliğini telafi edebilecek esnekliğe de
sahiptir. Allesina ve Perotti,(1996:402)’ye göre mali kuralların mali
disiplini sağlayıcı bir etki oluşturarak borçlanma politikasının
etkinliğini arttırabilmesi için bazı genel özellikler taşıması
gerekmektedir:
•
Mali kurallar yeterince açık olmalıdır. Bunun ilk yolu da bütçe
açığı hedeflerinin kamuoyuna açıkça duyurulmasıdır. Ülke
uygulamalarında açık kuralların kamu kesiminde karar alma
mekanizmasına daha yüksek oranda katılımın sağlanmasına
büyük ölçüde yardımcı olduğunun buna karşılık yeterince açık
belirlenmeyen kuralların bu sonuca ulaşma etkisinin daha
düşük olduğunu ortaya koymaktadır.
•
Karar alma mekanizmasına daha yüksek oranda katılımın
sağlanması, bütçeden beklenen faydaların daha adil dağılımına
yardımcı olduğu için açık kuralların bu katılımı arttırması,
gelirin yeniden dağılımında adaletin sağlanması açısından da
önem taşımaktadır.
•
Açık kuralların bu belirgin avantajına karşılık açık olarak
belirlenmeyen kuralların daha hızlı karar almayı sağladığı ve
108
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
gecikmeleri önlediği şeklinde bir öngörü de bulunmaktadır.
Buna göre pek çok ülkede kamuoyuna duyurulduktan sonra
yapılan harcama programları, kamuoyuna duyurulmadan
yapılan harcama programlarına kıyasla daha hızlı
işletilebilmekte ve sonuçları daha çabuk ortaya çıkmaktadır.
Bu yolla bütçe ve borçlanma politikalarının reel ekonomi
üzerindeki etkisi daha çabuk belirlenebilmektedir. Ancak bu
etkinin yönü; genellikle karar alma mekanizmasına katılımın
nispeten düşük olması nedeniyle negatif olmaktadır.
Pek çok ülkede bütçeleme ve karar alma sürecinde mali kuralların
işleyişinde açık kurallar ve açık olmayan kurallar ayırımı yerine denk
bütçe kuralı şeklinde bir düzenlemenin ağırlıklı olarak uygulandığı
göze çarpmaktadır. Nitekim denk bütçe kuralına göre belli bir mali
yılsonunda bütçe gelir ve harcamaları açık oluşturmayacak şekilde
birbirine denk olmalıdır. Bununla birlikte ülke uygulamaları dikkate
alındığında bir mali yıl gibi nispeten kısa bir süreyi kapsayan denk
bütçe uygulamaları, kuralın kendi yapısından kaynaklanan esneksizlik
özelliği nedeniyle uygulamalarda mali açıdan şeffaflığı azaltması söz
konusudur. Bu noktada bir mali yıl şeklinde nispeten sınırlı bir hedef
yerine çok yıllı bir hedef belirlenmesi denk bütçe kuralının işlerliğini
arttırıcı bir etki oluşturabilir (Allesina ve Perotti, 1996:405).
Çok yıllı bütçeleme stratejisi çerçevesinde hükümetin vergi,
harcama ve borçlanma yetkilerine ilişkin kamusal düzenlemelerin
ülkelerin mali ve ekonomik dengeleri ile uyumlu şekilde yapılması
kolaylaşabilir çünkü daraltıcı önlemlerin etkileri uzun bir döneme
yayılarak ekonomi üzerindeki yükün çeşitli kesimler tarafından
paylaşılması sağlanabilir. Bu yolla kamu açıklarının azaltılması
sağlanarak mali sürdürülebilirlik arttırılabilir.
Devletin piyasaların düzenlenmesine yönelik olarak etkin bir mali
araç olarak kullandığı kamu borçlanması bu yönüyle reel piyasalar
başta olmak üzere ekonominin genelinde mali sürdürülebilirliğin
sağlanması ve sürdürülmesi açısından büyük önem taşımaktadır. Bu
noktada kamu borçlanmasının artış hızı, devletin finansal ve mali
politikalarını sürdürebilme yeteneği ile yakından ilişkilidir. Kamu
borcu ve kamu açıklarının sürdürülebilirliği konusunda bütçe
sınırlamalarının kamu kesimi üzerindeki etkisi sınırlıdır. Uygulamada
kısa dönemli gelir ve harcama daralmaları sınırlama ile ilişkili olsa da
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
109
uzun süreli ve süreklilik gösteren kamu açıklarının gelecekte artan
bütçe fazlaları ile karşılanması önerilmektedir.
Diğer yandan finansal piyasalarda çeşitli nedenlere –uluslar arası
gıda fiyatlarının veya enerji fiyatlarının artmasına bağlı olarak
yaşanan dışsal şoklar, v.b.- bağlı olarak ortaya çıkan beklenmedik
geçici şoklar, kamu borcunu artış oranını yükselmense neden olabilir.
Bu durumda uzun dönemde kamu borçlanmasının sürdürülebilirliği
olumsuz yönde etkilenebilir. Piyasa birimlerini bu artış oranının geçici
olduğu konusunda ikna edilmesine yönelik bir politika uygulanması
halinde kamu kesiminin borç ödeyebilme yeteneğinin azalması (acze
düşmesi) piyasalarda istikrarı doğrudan tehlikeye sokan sonuçlar
oluşturmayabilir. Çünkü bu şartlarda piyasalardan borçlanma
konusunda yaşanan sıkıntı kamu borçlanma tahvillerinin fiyatlarına
yansımayabilir ve enflasyonist baskı ortaya çıkmayabilir (Corsetti ve
Roubini, 1991:2). Bununla birlikte bu tür bir sonuca ulaşılması, piyasa
birimlerinin beklenen yönde davranmasına -ikna edilmesine- ve
uygulama sonuçlarının da bu yönde ortaya çıkmasına bağlıdır.
Sürdürülebilir bir kamu borçlanma politikasının temel
önceliklerinden biri; hükümetin kamu açıklarının azaltılmasına ilişkin
bir maliye politikası uygulamasıdır. Kamu açığının GSMH içindeki
payı ve bu payın artış hızı, KKBG’nin GSMH içindeki payı ile doğru
yönlü bir ilişki içindedir. Buna bağlı olarak kamu açıklarının artması
sonucunda KKBG de artış maktadır. Dolayısıyla bu durum kamu
borçlarının sürdürülebilirliğinin tehlikeye girmesine neden olabilir
Diğer yandan merkezi bütçe dışında yer almasına rağmen ekonomik
ve sosyal etkileri açısından ekonomiyi doğrudan yönlendirme
özelliğine sahip olan sosyal güvenlik harcamaları ve kamu
bankalarının hesapları gibi harcamalar da kamu borçlarının
sürdürülebilirliği üzerinde doğrudan etkilerde bulunabilir (Dinh,
1999:12-13).
Diğer yandan konjonktür dönemleri itibariyle kamu borçlanmasını
yönü değişebilir. Nitekim ekonomik büyüme hızının düştüğü ve
işsizlik oranlarının yükseldiği durgunluk dönemlerinde reel üretim
seviyesinin de düşmesi sonucunda milli gelir azalma eğilimi gösterir.
Dolayısıyla durgun bir ekonomide kamu borçlanmasının arttırılmasına
yönelik bir hükümeti politikası, likiditenin azalmasına yol açarak
talebin reel üretime dönüşmesini engelleyici bir etki doğurur. Bu
110
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
yüzden ekonomi durgunluk konjonktüründe iken kamu borçlanma
ihtiyacı azaltılmalıdır. Bu noktada kamu borçlanması sınırının,
gelecekteki şokların oynaklığını dikkate alacak şekilde oluşan
beklentiler ile uyumlu olması ise uygulanan kamu borçlanma
politikasının arttırma ihtimali olan durgunluk maliyetlerini
sınırlandırabilir (Aizenman,1994:21).
Toplam üretim artışının üzerinde artan likiditenin para arzı artışını
ve dolayısıyla enflasyonist baskıları hızlandırdığı aşırı genişleme
konjonktüründe ise temel sorun; yurt içi talebin reel üretimin üzerinde
bir artış eğilimine girmesinden kaynaklanan aşırı talep genişlemesinin
fiyatlar üzerinde oluşturduğu baskıdır. Durgunluk konjonktürünün
aksine bu tür bir aşırı genişleme konjonktüründe artan likiditenin
daraltılması için kamu borçlanmasının arttırılması gerekir. Böylece
toplam talebin azaltılması yoluyla fiyatlar genel seviyesi üzerindeki
enflasyonist etkilerin en aza indirilmesi eklenir. Bununla birlikte
piyasalar üzerinde bu tür daraltıcı etkilerin oluşması için piyasaya
sürülen kamu borçlanma tahvillerinin yüksek faiz getirisine sahip
olması gerekir. Çünkü ancak bu tür bir getiri karşılığında piyasa
katılımcılarının ellerindeki aşırı likiditeyi kamu borçlanma tahvillerine
yönlendirmesi sağlanabilir (Pisauro, 2001:10). Bu yolla piyasalardaki
aşırı likidite artışının yavaşlatılması ve fiyatların azalış eğilimine
girmesi yoluyla enflasyonist baskıların azaltılması hedeflenmektedir.
Kamu borçlanmasının öngörülen etkileri oluşturabilmesi için
borçlanma maliyetinin belli bir eşiğin altında olması gerekir. Ancak
özellikle finansal piyasalarda yapılan borçlanmalarda maliyetin
karşılanmasında bazı güçlüklerin yaşandığı görülmektedir. Özellikle
sığ finansal piyasalara sahip olan ve buna bağlı olarak dış şoklara
karşı son derece açık olan finansal piyasaları nedeniyle kırılgan bir
yapısı bulunan gelişmekte olan ülkelerde borçlanma maliyetinin
artması önemli bir sorun olarak karşımıza çıkmaktadır.
Özellikle derinliği olmayan finansal piyasalardan yapılan
borçlanmalar sırasında ortaya çıkan risklerin başında firma
maliyetlerinin artması gelmektedir. Bu tür bir artış finansal
piyasalarda yayılma etkilerine yol açabilir veya ülkenin finansman
maliyetinin artmasına neden olabilir. Geithner (2002:6)’e göre
finansman maliyetinin artmasının, borçların sürdürülebilirliği
konusundaki şüphelerin artmasına yol açmasının bazı temel nedenleri
bulunmaktadır:
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
111
•
Birinci neden; ülkenin borcunu geri ödeyebilme yeteneği ile
ilişkilidir. Buna göre borçlu ülkenin vadesi gelen
yükümlülüklerini yerine getirememesi halinde likidite krizi
ortaya çıkabilir. Bu durum piyasalardaki dengeleri bozucu
sonuçlar doğurur.
•
İkinci neden; faiz oranlarının yüksekliği ile ilişkilidir. Yüksek
faiz politikasının sürekli olarak uygulanması halinde borçlu
ülkenin uzun dönemde borç ödeyebilme yeteneği zarar
görebilir.
•
Üçüncü neden ise; finansman maliyetinin artması sonucunda
varlık fiyatlarındaki hızlı değişmenin borçlu ülkenin net
akışkanlık pozisyonunu arttırarak sürdürülemez bir seviyeye
getirmesidir. Reel döviz kurunun değer kaybetmesi bu nedene
örnek olarak verilebilir. Aşırı değer kaybı sonunda yaşanan
döviz krizleri Asya krizinde olduğu gibi özel kesimin borç
yükünü arttırarak veya Brezilya krizinde olduğu gibi kamu
kesiminin borç yükünü arttırarak borçlanma maliyetini
yükseltici sonuçlar doğurabilir.
Dünya ekonomisinde gelişmekte olan ülkelerde özellikle kriz
dönemlerinde kamu borçlanmasının GSMH içindeki payının hızla
arttığı görülmektedir. Nitekim Asya krizinde toplam dış borçlardaki
hızlı artış, merkez bankasının uluslar arası rezervlerindeki artışa bağlı
olarak hem toplam hem de net borç yükünün bölge ülkelerde hızla
artmasına neden olmuştur. Diğer yandan krizin etkisiyle bazı
ülkelerde yeniden borçlanma ihtiyacı ortaya çıkmıştır. Bu ihtiyacın
artışı ile birlikte ortaya çıkan finansal sektörü yeniden yapılandırma
maliyetleri hızla yükselmiştir. Borçlanmanın sürdürülebilirliği için
reel faiz oranlarının yüksek tutulma gerekliliği ve buna bağlı olarak
kaynakların reel üretim yerine finansal piyasalara kayması reel
üretimin daralmasına neden olmuştur (Bolle, vd., 2006:5). Sonuçta
finansal piyasalarda kredi mekanizmasının işlerliğinin yüksek reel faiz
politikasına endekslendiği bir yeniden yapılanma sürecinde reel
piyasalarda ortaya çıkan üretim daralmaları borçlanma dinamiklerinin
yeniden şekillendirilmesini zorunlu kılmıştır. Çünkü artan borç yükü,
sürdürülemez borçlanma seviyelerine çıkılmasıyla ekonomik
dengelerde sapmaların ortaya çıkmasına yol açmıştır.
112
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
Artan kamu borçlanması beraberinde borç faizlerinin de artması
sonucunu doğurduğu için kamu açılarının artışını doğrudan etkileyen
bir özellik taşımaktadır. Bu durum artan açıkların azaltılması için
kamu bütçesindeki diğer harcama kalemlerinin daraltılmasını zorunlu
hal getirmektedir. Diğer yandan faiz harcamalarının artmasına bağlı
olarak oluşan kamu açığının azaltılması için bazı temel harcama
kalemlerinde –örneğin;
ekonomik ve sosyal nitelikli yatırım
harcamaları, reel harcamalar, vb.- kısıntıya gidilmesi devlet bütçesine
yüklenen sosyal ve ekonomik işlevin yeterli ölçüde yerine
getirilememesine yol açabilir. Dolayısıyla bu noktada kamu
borçlanmasının artması, üretim ve kaynak dağılımında kamu
kesiminin etkinliğinin azalmasına neden olabilir (De Larosiere,
1986:25).
Bununla birlikte artan kamu borçlanması finansal piyasalardaki
risklerin arttırmasına yol açmasına rağmen borç geri ödemelerinde bir
sıkıntı yaşanmaması halinde risk arttırıcı etkilerin azaltılması ve
sonuçta finansal piyasaların etkin işleyişinin ve gelişmesinin
sağlanması mümkün olabilir. Çünkü hükümetler, finansal piyasalardan
borçlanma yoluyla kredi riski taşımayan tahviller sağlarlar. Diğer
yandan piyasalar diğer borçlanma araçları ile türev araçların fiyatlarını
belirlemek için hükümetin piyasaya sürdüğü kamu borçlanma
tahvillerini kullanırlar. Dolayısıyla bu tür bir düzenleme kurumsal bir
tahvil piyasasının gelişmesine katkıda bulunabilir (Mylonas vd.,
2000:10). Aksine uygun şartlarda (uygun vade, piyasa yapısı ve
borçlanma sınırı) yapılmayan kamu borçlanması, kamu açıklarının
artışına yol açarak enflasyonist baskıların artmasına neden olabilir.
Çünkü dönemsel olarak da olsa kamu harcamaları arttığında kamu
açıkları da artar ve bu artışın para piyasalarına yansıması enflasyonist
sonuçlar doğurur.
Kamu açıkları arttığında kamu borçlanması da uygulanan yüksek
faiz politikası nedeniyle bu artışın hızını yükseltici etkiler
oluşturmakta ve sonuçta kamu mali dengesi bozulmaktadır. Bununla
birlikte etkin şekilde düzenlenmiş bir kurumsal altyapının varlığı,
kamu açıklarının ve buna bağlı olarak kamu borçlanmasının ekonomi
üzerindeki olumsuz etkilerini azaltabilir. Doğru ve etkili
düzenlemelere göre şekillendirilmiş bir kurumsal altyapının
bulunduğu ekonomilerde sosyal ve siyasal değişkenlerin kamu
açıklarını arttırıcı etkisinin düşük olduğu görülmektedir. Buna karşılık
hantal bir bürokratik yapıya sahip ve etkin işlemeyen bir bütçeleme
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
113
sürecinin yaşandığı, kuralların karmaşık ve denetimin düşük olduğu
ekonomilerde uygulanan kamu borçlanma politikasının kamu
açıklarını önemli ölçüde arttırıcı etkilere sahip olması söz konusudur.
Finansal piyasaların yapısı, borcun vadesi, faiz oranı gibi
borçlanma araçlarının uygulanmasına ilişkin değişkenler, kamu
borçlanmasının etkinliğini ve ekonomi üzerindeki etkilerini önemli
ölçüde belirleyici sonuçlar doğurmaktadır. Kamu borçlanmasının faiz
oranı hem kamu borçlanma politikasının etkinliği hem de reel
ekonomideki üretim seviyesinin belirlenmesi ile yakından ilişkilidir.
Çünkü yüksek ya da düşük faiz politikası kamu borçlanmasının
ekonomiyi etkileme derecesini doğrudan belirleme yeteneğine
sahiptir.
Nitekim kamu borçlanmasının artmasına bağlı olarak faiz oranları
yükseltildiğinde yabancı yatırımcılar bu ülkedeki finansal varlıklarını
arttırmamayı hatta azaltmayı tercih edebilirler. Çünkü artık bu
piyasalardan borçlanmak daha maliyetli hale gelir. Sonuçta sermaye
kaçışı baş gösterir. Bu durumda ülkenin finansal yapısında yaşanan
bozulmanın sürmesi halinde finansal krizin ortaya çıkması
kaçınılmazdır (De Larosiere, 1986:24). Dünya ekonomisinde ülkelerin
artan açıkları finanse etme tercihleri dikkate alındığında hem gelişmiş
hem de gelişmekte olan ülkelerde kamu borçlanma politikasına olan
eğilimin artması, kamu borçlanma stokunun artmasını ve buna bağlı
olarak daha yüksek faiz oranlarının uygulanmasını dönemsel olarak da
olsa zorunlu hale getirmiştir.
Bununla birlikte kamu borçlanmasının artması her zaman yüksel
faiz yüküne rağmen ekonomi üzerinde daraltıcı sonuçlar
doğurmayabilir. Uygun şartlarda ve zamanda uygulanan bir kamu
borçlanması, piyasalar üzerinde olumlu etki oluşturabilir. Silva
(1986:77)’ya göre bu etkinin oluşması için bazı temel şartların
gerçekleştirilmesi gerekmektedir:
- Bu şartlardan ilki, tüm piyasa birimlerinin borçlanma
tahvillerinin piyasaya sunulmasından tamamen haberdar olması
gerekliliğidir.
Bu
tür
bir
bilgilendirme
mekanizmasının
oluşturulamaması, birimlerin borçlanma tahvilinin sunumunun
içerdiği vergi mükellefiyeti içindeki paylarını tahminleyememelerine
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
114
yol açacaktır. Bu durum piyasa beklentilerinde bir belirsizliği
beraberinde getirecektir.
•
Şartlardan ikincisi, piyasa birimlerinin kamu borçlanmasının
içerdiği gelecekteki vergilerin tam miktarının doğru olarak
farkına varmaları gerekliliğidir. Eğer bu farkındalık oluşmazsa
vergi mükellefiyeti ile ilgili bir vergi aldanması yaşanabilir. Bu
durum da birimlerin piyasa taleplerini olumsuz etkileyebilir.
•
Şartlardan üçüncüsü, piyasa birimlerinin tahmin edilen
ekonomik ömrünün, borçlanmanın vadesinden kısa olmaması
veya özel nesiller arası transferler yoluyla gelecek nesillere
aktarılabilir olmamasıdır. Ancak bu şartın uygulanabilirliği
bazı sosyal belirsizlikler içerdiği için uygulanabilirliği
açısından bazı soru işaretleri söz konusudur.
•
Şartlardan dördüncüsü ise sermaye piyasalarında mümkün
olduğunca tam rekabet koşullarının geçerli olması
gerekliliğidir. Tam rekabet koşullarnın geçerli olmadığı
piyasalarda bazı bireylerin gelecekteki vergi yüklerini
azaltmak için kullandıkları oranların, kamu tahvillerinin faiz
oranından daha yüksek olması ve gelecekteki vergilerin bu
günkü değerindeki artışın, borçlanma tahvilinin sunum
miktarından daha düşük olması söz konusu olacaktır.
•
Şartların sonuncusu ise ekonominin büyüme hızının belli bir
seviyenin üzerinde olmasıdır. Çünkü büyüyen bir ekonomide
milli gelir, en azından reel faiz oranları kadar artmaya devam
ettiği sürece borcu finanse etmek için gelecekte yeni vergilere
ihtiyaç kalmayacaktır. Bu şartlarda hükümetin faiz ödemelerini
yeniden borçlanma ile finanse etmesi mümkün olacaktır.
Gelişmekte olan ülkelerde artan kamu borçlanması ülkelerin
ekonomik yapılarını giderek bozmuştur. Artan kamu borçlanması ile
birlikte yurt içi talep daralmış, bu daralmaya bağlı olarak azalan
yatırım oranları ve yüksek işsizlik bu ülkelerin büyüme hızının önemli
ölçüde düşmesine neden olmuştur. Gelişmekte olan ülkelerin
kronikleşen borç yükü ile birlikte ekonomik yapılarında hızla artan bir
bozulma süreci, piyasa-temelli borçlanma stratejilerinin yeniden
gözden geçirilmesine yol açmıştır. Kamu borçlanmasının özellikle
sosyal ve politik etkileri dikkate almayan sadece gelir elde etme ve
finansal piyasaları dengede tutma amacıyla yapıldığı bir ortamda
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
115
borçlu ülkeler istikrarsız bir ekonomik süreç ile karşı karşıya
kalmışlardır (Versluysen, 1989:3).
Diğer yandan artan kamu borçlanmasının karşılanması için yeterli
kaynağın bulunamaması, ülkelerin borç geri ödemelerinde vade ve
faiz yapılarına doğru olarak uyum sağlayabilme yeteneğinin
azalmasına ve yeniden borçlanma kapasitelerinin azalmasına yol açan
bir unsur olarak karşımıza çıkmaktadır. Bu nedenle artan bir kamu
borçlanmasının en azından artış oranına yakın bir oranda finansman
kaynağının
kolaylıkla
bulunamaması,
bir
yandan
kamu
borçlanmasının ekonomi üzerindeki yükünü arttırıcı sonuçlar
doğurmakta diğer yandan da borçların sürdürülebilir seviyelerde
kalmasını zorlaştırmaktadır.
Dünya ülkelerinde ortaya çıkan borç krizlerinde iç borç ortalama
olarak dış borca kıyasla daha fazla artmıştır. İç borçlanmanın
artışındaki temel faktörlerden biri dış borcun yurt içi finansal sistem
tarafından emilmesidir. Özellikle piyasaya güvenilirliğin azalması ile
birlikte piyasa yatırımcıların yatırım eğiliminin düşmesi nedeniyle
yüksek faiz getirisi karşılığında iç borçlanmaya olan talep hızla
artmıştır. Borç krizlerinin ortalarında ise aksine dış borçlanmanın
borçlanma dinamikleri içindeki payı artmıştır. İç borçlanmadaki artış
nispeten düşük kalırken dış borçlanmanın GSMH içindeki payı hızla
yükselmiştir. Dış borçlardaki bu artışın başlıca nedeni, toplam dış
borçlar içinde döviz cinsinden borçların payının yüksek olmasına
bağlı olarak döviz kurunun eksik değerlenmesinin etkisi olarak
belirtilebilir. Kriz dönemlerini izleyen dönemde ise yine iç borçların
GSMH içindeki payı artmış, buna karşılık dış borçların payı azalmıştır
(Bolle, vd., 2006:9). Kamu borçlanmasında iç ve dış kaynaklara
başvurma konusunda ortaya çıkan bu farklı tercihlerin temel
nedenlerinden birinin kriz sonrasında uluslar arası sermaye
piyasalarında güven kaybeden ülkelerin borcun borçla finansmanı için
yurt içi kaynaklara daha fazla başvurmaları olduğu söylenebilir.
Çünkü bu şartlarda iç kaynaklardan borçlanmanın daha güvenilir bir
tercih haline geldiği görülmektedir.
Hem gelişmiş hem de gelişmekte olan ülkelerde genellikle iç
borçlanma ağırlıklı bir kamu borçlanma politikasının uygulanması söz
konusudur. Bununla birlikte ülkelerin borçlanma stratejisi, makro
ekonomik yapılarını dikkate alacak şekilde bir yandan özel kesimin iç
116
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
ve dış borcunu diğer yandan da kamu kesiminin iç ve dış borcunu
kapsayan analizleri temel almaktadır. Borç krizlerinin yaşandığı
ülkelerde kamu borçlanmasının borç servisi maliyetlerinin
yüksekliğine, kamu borcunun vadesine ve nakit kompozisyonuna
bağlı olarak oldukça yüksek maliyetlere yol açtığı görülmektedir.
Bankaların mali pozisyonları ek kamu borçlanmasını karşılayabilecek
kadar güçlü olduğu sürece kamu borçlanması sürdürülebilir
seviyelerini koruyabilir. Dolayısıyla yurt içi bankalar iç ve dış borcun
finansmanının önemli bir kaynağıdır. Ancak borç krizlerinin yaşandığı
dönemlerde bankacılık kesiminde yaşanan daralma, iç borcun finanse
edilebilirliğini güçleştirebilir. Bu durumda kamu borçlanması
ekonomi üzerinde ağır bir yük oluşturabilir (Bolle, vd., 2006:18-19).
Bu nedenle kamu borçlanmasının vade yapısı, faiz oranı ve
borçlanılan piyasanın yapısı gibi piyasa belirleyicileri, borç krizlerinin
yaşandığı dönemlerde reel piyasaları olumsuz etkileyerek ekonomiyi
daraltıcı sonuçlar doğurabilir.
Özellikle borç krizlerinin yaşandığı dönemlerde ülkelerin kamu
borçlanma politikalarına belli sınırlamaların getirilmesi söz
konusudur. Daha önce belirtilen mali disiplin hedefleri şeklinde
uygulanması önerilen mali önlemler (Maastrich Kriterleri, açık
hedefleme stratejisi gibi), ülkelerin borçlanma kapasitelerini
sınırlandırarak mali sürdürülebilirliğin sağlanmasına katkıda
bulunabilir.
Ancak uluslararası kurumsal düzenlemelerin mali disiplinin
sağlanması için tek başına yeterli ölçüde açık ve belirgin bir hedefler
ortaya koyamaması uygulamaların etkinliğini azaltıcı sonuçlar
doğurmaktadır. Bu nedenle kamu borçlanmasına ilişkin
düzenlemelerde ülkelerin kendi ekonomik yapılarına uygun yurt içi
kurumsal düzenlemelere ağırlık vermeleri ve kamu mali sistemlerini
(vergi ve harcama politikalarını şekillendiren kurumsal altyapılarını)
mümkün olduğunca etkinlik ve eşitlik kriterlerine göre düzenlemeleri
daha etkili sonuçlar ortaya koyabilir (Hemming, 2003:15).
Diğer yandan kamu borçlanmasının gelir sağlama fonksiyonundan
ziyade verimli kamu yatırımlarını finanse etme ve finansal piyasaların
işleyişini dengede tutma amacı ile yapılması ve bu yöndeki bütün
kurumsal düzenlemelerin belli sınırlamalarıyla belirlenmesi kamu
borçlanmasında etkinliği arttırabilir. Son olarak tüm bu
düzenlemelerin etkin bir denetleme mekanizmasının işletildiği bir
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
117
ekonomik yapı içinde mali disiplini sağlayıcı şekilde yapılması, kamu
borçlanması yoluyla mali sürdürülebilirliğin sağlanmasını büyük
ölçüde kolaylaştıracaktır.
2. MALİ SÜRDÜRÜLEBİLİRLİK GÖSTERGELERİ VE
KAMU BORÇLANMASI
Bir ekonomide kamu borçlanmasının sürdürülebilir seviyede
olması, mali sürdürülebilirliğin sağlanmasının temel şartlarından
biridir. Bu nedenle gelişmekte olan ülkelerin çoğunda kamu
borçlanmasına ilişkin pek çok ampirik çalışma mali sürdürülebilirlik
kavramını,
kamu
borçlarının
sürdürülebilirliği
olarak
değerlendirmektedir.
Sürdürülebilir kamu borçlanması kavramı, kamu mali dengesinde
ciddi sapmaların yaşanmaması ve buna bağlı olarak kamu açıklarının
da sürdürülebilir bir seviyede seyretmesi olarak ifade edilebilir. Buna
karşılık sürdürülemez bir kamu borçlanma seviyesi bir ekonomide
mali uyumun sağlanmasını tehlikeye sokacak şekilde kamu
borçlanmasının hızla artmasına neden olan bir istikrarsız yapıyı ifade
etmektedir. Nitekim yüksek borçlanma seviyesi ve buna bağlı yüksek
borç faizi oranları hem piyasa birimlerinin tercihlerini yüksek faiz
getirisi yönünde etkileyerek finansal piyasaların istikrarını bozmakta
hem de kaynakların reel üretime yönelmesini engelleyerek üretim
daralmalarına yol açmaktadır (Lay, 2005:1). Bu noktada yüksek kamu
borçlanması ekonomik büyüme hızını yavaşlatıcı sonuçlar
doğurmaktadır.
2.1. Mali Sürdürülebilirlik ve Mali Denge
Mali sürdürülebilirliğin sağlanmasında mali değişkenlerin istikrarlı
bir şekilde işlemesi temel unsurlardan biridir. Bu noktada bütçe
sınırlamaları, iç borçların geri ödenebilme yeteneği ve yurt içi gelir
akımlarının yeterli düzeyde olması sürdürülebilir bir mali denge
açısından büyük önem taşımaktadır.
Bütçe sınırlamalarının bugünkü değerinin, borç ödeyebilme
yeteneği ve akışkanlık problemlerinin çözülmesi için gelir ve harcama
dengesinde geniş bir düzenleme yapılmadan belirlenmesi halinde mali
sürdürülebilirliğin sağlandığı söylenebilir. Borç ödeyebilme yeteneği
ise cari ve gelecekteki faiz dışı harcamaların bugünkü değerinin, cari
118
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
ve gelecekteki gelir akımlarından ve borçlanma gelirlerinden yüksek
olmaması halinde ortaya çıkar (Yamauchi, 2004:3). Mali
sürdürülebilirliğin sağlanabilmesi bazı mali değişkenlerin istikrarlı bir
seyir izlemesine bağlıdır. Teorik olarak mali sürdürülebilirliği
tanımlayan değişkenler dinamik bütçe sınırlamaları ile açıklanabilir.
Mali sürdürülebilirlik, maliye politikası değişkenlerinin hem
dönemsel veya akımsal bütçe sınırlamalarını hem de zamanlararası
veya borç ödeyebilme yeteneğine ilişkin bütçe sınırlamalarını
karşılayabilme yeteneğini ifade eder ve mali değişkenler doğru
tanımlandığı sürece sürekli olarak karşılanabilir. Ancak zamanlar arası
veya borç ödeyebilme yeteneğine ilişkin bütçe sınırlamaları bir denge
durumunu ifade eder ve ekonomideki tüm birimlerin kararlarının belli
bir uyum içinde alınması halinde karşılanabilir (Marin, 2002:7).
Sürdürülebilir bir kamu borçlanması ileriye yönelik olmalıdır.
Gelişmekte olan ülkelerin çoğunda faiz dışı harcamalar ya azalma
eğilimindedir ya da cari bütçe politikalarına bağlı olarak
değişmemektedir. Diğer yandan konjonktürel değişikliklere bağlı
olarak kamu borçlanması da etkilenmektedir. Mali sürdürülebilirliği
sağlamaya yönelik politikalar orta vadeli hedefler ile
sınırlandırılmamalıdır. Çünkü belirli ekonomik programlara yönelik
hükümet taahhütleri, etkileri gelecek yıllarda ortaya çıkacak maliye
politikası uygulamaları içermektedir. Bu programlar ayrıca kamu
borçlanmasının gelecek yıllarda ekonomi üzerindeki etkilerini ortaya
koyan düzenlemeler içerdiğinden uzun vadeli politikaların
uygulanması daha doğru olabilir (Blanchard, vd., 1990:33).
Kamu borçlarının sürdürülebilirliği gelecekteki faiz dışı bütçe
fazlası toplamlarının bu günkü değerinin kamu borç stokuna eşit
olmasını zorunlu kılar. Dönemler arası kamu bütçe kısıtının
sağlanması için kamu borçları artış hızının faiz artış hızından daha
yüksek olmaması gerekir. Bununla birlikte bu koşul sağlansa bile
kamu borçları, ekonominin büyüme hızından daha hızlı artıyorsa
kamu borç stokunun GSMH içindeki payı artacaktır. Bu durumda
kamu borçlanmasını belli bir sınırlama getirilmesi gerekecektir
(Göker, 2006:166).
Mali
sürdürülebilirlik
analizlerinde
gelecekte
maliye
politikalarında beklenen değişikliklerin de dikkate alındığı tekniklerin
kullanılmasıyla mali göstergeler belirlenebilir. Sürdürülebilir bir kamu
borçlanmasının bazı temel göstergeleri bulunmaktadır. Bunlardan biri,
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
119
kamu kesimi net servetinin GSMH içindeki payıdır. Buna göre kamu
kesimi net serveti/ GSMH oranı cari düzeyinde sabit tutabilen bir
maliye politikasının sürdürülebilir olduğu ifade edilir. Mali
sürdürülebilirliğin diğer bazı temel göstergeleri ise birincil açık
göstergesi ve vergi açığı göstergesidir.
Birincil açık göstergesi, kamu borçlanma oranının istikrarının
sağlanması için gerekli faiz dışı bütçe açığının tanımlanmasına
dayanır. Buna göre kamu borç stoku/GSMH oranının istikrarlı
olabilmesi için gerekli olan faiz dışı açık ile cari faiz dışı açık
arasındaki fark birincil açık göstergesini verecektir. Vergi açığı
göstergesi ise cari vergi gelirleri/GSMH oranı ile borç oranını sabit
tutmak için gerekli olan sürdürülebilir vergi geliri/GSMH oranı
arasındaki farka eşittir (Blanchard, vd., 1990:34). Her iki gösterge de
borç stokunun azaltılmasına ilişkin değerlendirmelere temel
oluşturmaktadır. Aralarındaki başlıca fark; birincil açık göstergesinin
bu azalışın sağlanması için faiz dışı bütçe açığının azaltılmasını temel
alması buna karşılık vergi açığı göstergesinin harcama politikaları veri
iken gerekli vergi oranı değişikliğini temel almasıdır.
Gelecekteki faiz dışı fazlalar yüksek olduğu sürece yüksek kamu
açıkları ve yüksek kamu borçlanması önemli bir sorun
oluşturmayabilir. Bazı dönemlerde kamu borçlanmasının faiz
oranından daha hızlı artması sınırlanabilir. Ancak faiz oranının yüksek
olduğu dönemlerde kamu borçlanması, ekonomik büyüme hızından
daha hızlı artabilir ve kamu borcu/GSMH oranı yükselebilir. Bu
durum mali sürdürülebilirliğin tehlikeye girmesine neden olabilir.
Ancak borçlanma, faiz oranından daha düşük bir hızla artıyorsa kamu
borçlanmasının hala sürdürülebilir seviyelerde olduğu söylenebilir.
Büyüme hızı nispeten yüksek bir ekonomide nispeten düşük faiz oranı
ve sıfıra
yaklaşan
borçlanma oranı
kamu borçlarının
sürdürülebilirliğini kolaylaştırır. Faiz oranları artışının biraz üzerinde
artan bir kamu borçlanması, eğer üretim artış oranı –GSMH artışıkamu borcu artış oranının üzerindeyse düşük seviyedeki kamu
açıklarına rağmen mali sürdürülebilirliği sağlayıcı bir etken olabilir
(Chalk ve Hemming, 2000:5).
Mali sürdürülebilirlik şartlarını etkileyen üç temel değişken
bulunmaktadır. Bunlar, yurt içi kamu borç stoku, artan kalkınma
kredileri ve bağış ve yardımların gelecekteki seviyesidir. Kalkınma
120
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
kredilerine ek olarak faiz oranları artışının çok üzerinde seyretmemesi
halinde, yurt içi borç stokunun artması önemli bir sorun
oluşturmayabilir. Benzer şekilde düşük bir hızla artan kamu
borçlanmasının, reel büyüme hızında bir azalışa neden olmaması
halinde gelecekteki borç yükünü de yüksek miktarlarda arttırmayacağı
ve ekonomi üzerinde olumsuz bir etki oluşturmayacağı ifade edilebilir
(Edwards, 2002:18).
Mali sürdürülebilirliğin sağlanmasında kamu borçlanmasının
rolüyle ilgili bir diğer yaklaşım ise kamu harcamalarında, kamu
gelirlerinde ve diğer makroekonomik değişkenlerde öngörülebilir
değişiklikleri dikkate alacak şekilde belirli bir zaman dilimi içinde
kamu borçlanmasının gelecekteki seviyesinin belirlenmesi temel
almaktadır. Bu yaklaşıma göre, kamu gelirleri ve faiz dışı harcamalara
ilişkin öngörüler ve uzun dönemli büyüme oranları ve reel faiz
oranları ile ilgili öngörüler oluşturularak kamu borcunun GSMH’ya
oranının potansiyel seviyesi belirlenebilir (Chalk ve Hemming,
2000:4). Bu açıdan mali sürdürülebilirlik, hükümetin önceden
belirlediği maliye politikası hedeflerini belirli bir denge içinde
uygulayabilme yeteneğini gösterir. Kamu borçlanmasında yüksek
artışlara yol açmadan ve diğer ekonomik birimler ile rekabet
edebilecek şekilde borçlanma araçlarının kullanılmasıyla bu denge
sağlanabilir.
Mali sürdürülebilirliğin sağlanmasına ilişkin yapılan istatistiki ve
ampirik analizlerin temel aldığı değişkenler, mali açık, kamu
borçlanması ve kamu borcunun GSMH’ya oranı olarak belirtilebilir.
Kamu borçlanmasında istikrar sağlamaya yönelik olarak oluşturulan
faiz dışı mali fazlalar, çoğunlukla bu fazlaların, sürdürülebilir bir
borçlanma seviyesinin GSMH’ya oranı ile uyumlu olup olmadığını
test edecek şekilde kullanılmaktadır. Diğer yandan bu fazlalar,
sürdürülebilir bir borçlanma seviyesinin GSMH’ya oranına ulaşmak
için ne kadar çaba harcandığının belirlenmesi amacıyla da
kullanılabilmektedir (Geithner, 2002:12-13).
Mali sürdürülebilirlik analizlerinde faiz dışı açık göstergesi de
önemlidir. Bu noktada önemli olan, sürdürülebilir bir maliye
politikasının, sürdürülebilir bir kamu borcu/GSMH oranına sahip
olmayı sağlayacak şekilde kullanılabilmesidir. Bu nedenle böyle bir
hedefe ulaşmayı sağlayacak şekilde faiz dışı açıklar oluşturulabilir.
Ancak bu göstergenin net bir şekilde elde edilmesi kolay değildir.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
121
Bunun nedeni, ülke ekonomileri içinde kamu kesiminin büyüklüğüne
ilişkin açık ve net bir değerlendirmenin kolaylıkla yapılamamasıdır.
Çünkü ülkelerin kendilerine özgü ekonomik ve sosyal şartlara sahip
olmaları, ekonomileri içindeki kamu kesimi paylarının birbirinden
farklı olması sonucunu doğurmakta ve bu durum, kamu kesimini
ekonomi içindeki payının net olarak belirlenmesini güçleştirmektedir.
Diğer yandan kamu borçlanması ve kamu kesimiyle ilgili
ekonomik ve mali verilerin yetersizliği nedeniyle, mali
sürdürülebilirlik analizleri çoğu kez etkin şekilde yapılamamaktadır.
Bu yetersizliklerin oluşmasına yol açan, verilerin etkin ve zamanında
sağlanamama nedenleri çeşitlidir. Bu nedenlerin bazıları, kamu
kesiminin boyutlarının belirlenmesinin zor olması, verilerin elde
edilmesinin zor olması, sosyal güvenlik sisteminde yaşanan sorunlar,
mali sürdürülebilirliğin standart ve kavramsal açıdan geçerlilik taşıyan
bir tanımının yapılmasının zor olması, ödenmesi gereken vergi, fon ve
şartlı yükümlülüklerin yapısı, finansman imkanlarının ve
kaynaklarının kısıtlı olması ve kamu varlıklarının yapısı olarak
belirtilebilir.
Kamu kesiminin boyutlarının belirlenmesinin zor olması, özellikle
gelişmekte olan ülkelerin çoğunda, mali sürdürülebilirlik analizlerinin
etkinliğini önemli ölçüde azaltan bir unsur olarak karşımıza
çıkmaktadır. Çünkü bu ülkelerin çoğunda kamu borçlanması, merkezi
hükümetin yanı sıra yerel idareler ve KİT’ler gibi kamu kuruluşları
tarafından da yapılmaktadır. Bu tercih ise kamu kesiminin
boyutlarının açık bir şekilde belirlenmesi güçleşmektedir. Verilerin
elde edilmesinin zor olması da önemli bir sorundur. Çünkü kamu
borçlanması ile ilgili birincil denge, reel faiz oranı gibi değişkenlerin
toplanması, hesaplanması ve yayımlanması her ülkede farklı teknikler
ile yapıldığından ve ülkelerin sosyo ekonomik yapılarına göre farklılık
gösterdiğinden ortak bir veri seti elde edilmesi güçleşmektedir
(Geithner, 2002:14).
Sosyal güvenlik sisteminde yaşanan sorunlar ise ayrı bir etkinsizlik
nedenidir. Özellikle emekli aylıklarına ilişkin yükümlülükler, sorunun
artmasına yol açmaktadır. Bu yükümlülüklerin oluşumu, ülkelerin
demografik yapıları ve sosyal güvenlik sistemlerinin vadesi ile
yakından ilişkilidir. Bununla birlikte ülkelerin demografik yapıları ve
sosyal güvenlik sistemleri birbirinden farklı özellikler taşıdığından,
122
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
mali sürdürülebilirlik analizlerinde ortak bir veri tabanı oluşturulması
güçleşmektedir. Diğer önemli bir etkinsizlik nedeni ise mali
sürdürülebilirliğin, standart ve kavramsal açıdan geçerlilik taşıyan bir
tanımının yapılmasının zor olmasıdır. Borçların sürdürülebilirliğine
ilişkin standart analizler, değerleme etkilerinin yanı sıra açığın,
borçlanmadaki değişikliğe eşit olması gerektiğini varsayar. Diğer bir
ifadeyle, açığın, borçlanmadaki tüm değişiklikleri kapsamaması
halinde, faiz dışı dengenin etkin bir şekilde kontrolü
sağlanamayacaktır. Bununla birlikte, ülkelerin kamu kesimi boyutları
açıkça belirlenemediği için, bu analizlerde net bir açık hedefinin
ortaya konması oldukça zordur. Analizlerde varsayılan açık hedefi,
toplam talebi kontrol etmek ve talep artışının seyrini gözlemlemek
gibi amaçlar için kullanışlı olmasına rağmen, kamu borçlarının
sürdürülebilirliği analizleri için, daha kapsamlı ve belirli bir açık
tanımına ihtiyaç duyulmaktadır (Chalk ve Hemming, 2000:6 ve
Geithner, 2002:14).
Ödenmesi gereken vergi, fon ve şartlı yükümlülüklerin yapısı da
mali sürdürülebilirlik analizlerinin etkinliğini azaltıcı bir etkendir.
Nitekim, yarı mali faaliyetlerin belirlenmesi ve şartlı yükümlülüklerin
denetlenmesi ve bu yolla mali şeffaflığın sağlanması pek çok ülke için
kısa dönemde gerçekleştirilebilecek bir hedef gibi görünmemektedir.
Finansman imkanlarının ve kaynaklarının kısıtlı olması da mali
sürdürülebilirliğin sağlanmasını zorlaştırdığından, analizler için bir
sorun oluşturur. Çünkü bu noktada finansman kaynağının türü
önemlidir. Nitekim kamu borçlanmasını belirli bir seviyeye düşürmek
için sürekli olarak borcun borçla finansmanı yöntemi kullanılıyorsa,
borç yükü artar. Diğer yandan finansman kaynaklarının sürekliliği,
ekonomik konjonktür dönemlerine göre değişebilir. Buna göre, her
dönemde yeterli kaynak miktarına ulaşmak mümkün olmayabilir
(örneğin; daralma döneminde, yetersiz finansman nedeniyle kamu
borçlanması yoluyla kaynak sağlamak zorlaşabilir). Kamu
varlıklarının yapısı da bir diğer etkendir. Kamu borçlarının
sürdürülebilirliği, kamunun yeterli ve belirli akışkan varlıklara sahip
olmasına bağlıdır. Bu akışkan varlıkların belirlenmesi için, kamunun
daha iyi düzenlenmiş bir bilanço tanımlamasına ihtiyacı vardır
(Geithner, 2002:14). Aksi takdirde kamu varlıklarının net olarak
belirlenmesi mümkün olamayacağından, kaynaklara ulaşma
konusunda zorluklar yaşanabilmektedir
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
123
Bir ekonominin içinde bulunduğu konjonktüre uyum sağlayan bir
bütçe dengesinin oluşturulması da mali sürdürülebilirliği etkileyen
önemli bir unsurdur. Konjonktüre uyumlu bir bütçe dengesi mali
sürdürülebilirlik açısından etkili bir gösterge olabilir. Şöyle ki; bir
ülke ekonomisinde enflasyon oranındaki, reel faiz oranındaki ve nüfus
yapısındaki değişiklikler ve nüfus yapılarındaki değişiklikler ve bu
değişikliklere bağlı olarak farklılaştırılan sosyal güvenlik programları
ve transfer artışları, ülkelerin değişen konjonktüre uyumlu bir bütçe
yapısına sahip olmasına yardımcı olmaktadır. Bu noktada bu
değişkenler, mali sürdürülebilirlik üzerinde etkilidir. Diğer yandan
mali sürdürülebilirlik, hem bugünkü hem de gelecekteki gelir ve
harcama akımlarının önceden tahmin edilebilir olmasını gerektirir.
Konjonktüre uyumlu bir bütçe dengesinin sağlanması, bu açıdan da
mali sürdürülebilirliği etkilemektedir (Blanchard, 1990:7).
Bununla birlikte mali sürdürülebilirlik analizlerinin dayandığı
varsayımların, kamu borçlarının sürdürülebilirliğini sağlayacak
yeterliliğe sahip olabilmesi için dışsal değişkenlere bağlı risklerin de
bu analizlere dahil edilmesi gerekmektedir. Dolayısıyla belli bir
borçlanma seviyesine ulaşabilmek için kullanılan mali değişkenlerin
bu riskler ile birlikte mali sürdürülebilirlik analizlerine dahil edilmesi,
bu analizlerin güvenilirliğini arttıran bir etken olarak karşımıza
çıkmaktadır (Geithner, 2002:20).
Mali sürdürülebilirlik analizlerinin, kamu finansman politikalarını
ve bu politikaların ekonomi üzerinde ortaya koyduğu etkilerin
sonuçlarını da kapsaması gerekmektedir. Tüm finansman
kaynaklarının miktarı ve bu kaynakların kullanılabilirliğinin
öngördüğü riskler analizlere dahil edilmelidir. Nitekim, borçlanma
vadelerini kısaltılması, borcun çevrilebilirliğine ilişkin riskleri arttıran
bir uygulamadır. Aksine bu vadelerin artırılması, finansman
maliyetinin de artmasını gerektirmektedir. Kamu finansmanının
oluşturulmasına yönelik planların, para piyasalarının, finansal
piyasaların ve ödemeler bilançosunun orta vadeli öngörüleri ile
uyumlu olması, mali sürdürülebilirlik analizlerinin sonuçlarının daha
gerçekçi olarak belirlenmesine yardımcı olabilir. Diğer yandan kamu
borçlanmasının artması halinde kamu kesiminin özel kesimi dışlama
etkisinin ortaya çıkma riski; ekonomik büyüme oranının ve faiz
oranının yükselmesiyle ilgili öngörülerin yeniden değerlendirilmesini
124
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
zorunlu kılar. (Frederiksen, 2001:4 ve Geithner, 2002:21). Çünkü
kamu kesiminin borçlanmaya ağırlık verme yoluyla özel kesimi
dışlaması, özel tasarrufların özel reel yatırımlar yerine finansal
yatırımlara yönelmesine ve reel yatırımların azalmasına neden olur.
Sonuçta yatırım azalışları ekonomik büyüme hızının yavaşlamasına
yol açabilir.
Mali sürdürülebilirlik genel anlamda devletin, bir yandan borç
ödeyebilme yeteneğini sürdürürken diğer yandan da uygulanan
ekonomik ve mali politikaların sürekliliğini sağlayabilme yeteneğini
ifade etmektedir. Bu nedenle mali sürdürülebilirliği sağlamayı
hedefleyen politikalar, özellikle kamu borcu miktarını ve borç servisi
oranını temel alarak oluşturulmaktadır. Bu noktada kamu borcunun
GSMH’ya oranı, kamu borcunun faiz dışı denge ile ilişkisi ve çeşitli
borç servisi göstergeleri mali sürdürülebilirliğin sağlanması
konusundaki değerlendirmelerin yapılmasına temel teşkil eden
değişkenler olarak karşımıza çıkmaktadır (Andersen ve Pedersen,
2006:4).
Ancak ekonomi biliminde teori ve uygulama arasındaki
uyumsuzluk bu noktada da kendini göstermektedir. Nitekim teorik
olarak ortaya konan mali sürdürülebilirlik analizleri ile dünya
ülkelerinde (çoğunlukla gelişmekte olan ülkelerde) gerçekleştirilen
mali sürdürülebilirlik uygulamaları arasında dönemsel olarak
uyumsuzluklar ortaya çıkmaktadır. Mali sürdürülebilirlik analizlerinin
ortaya koyduğu sürdürülebilirlik göstergelerinin gerçek dünyadaki
veriler ile uyum sağlayamayacak ölçüde ‘ideal’ belirlenmesi, teori ve
uygulama sonuçlarının arasında önemli farkların ortaya çıkmasına yol
açmaktadır. Bununla birlikte analizlerin temel aldığı göstergelerin bu
ihtiyari yapısının düzeltilmesi için bazı yöntemler kullanılmaktadır.
Yurt içi ve dış sürdürülebilirlik arasında kurulan ilişki, analizlerin
ihtiyari olma özelliğini azaltıcı bir etken olmaktadır. Nitekim özellikle
gelişmekte olan ülkelerde, bir yandan iç borç/GSMH oranı, borç
servisi, faiz oranı, enflasyon oranı, kamu açıkları/GSMH oranı gibi
yurt içi mali sürdürülebilirlik göstergelerini, bir yandan da ödemeler
bilançosu dengesi, cari açık, sermaye girişleri, uluslar arası faiz
oranları, dış borç/GSMH oranı gibi yurt dışı mali sürdürülebilirlik
göstergelerini kapsayan mali sürdürülebilirlik analizlerinin
kullanılması, uygulama ile teori arasındaki uyumsuzluğu azaltıcı
sonuçlar doğuracak şekilde, analizlerin daha etkin uygulanmasını
sağlamaktadır (Chalk ve Hemming, 2000:24).
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
125
Özellikle gelişmekte olan ülkeler açısından mali sürdürülebilirliğin
sağlanmasında uygulanan teknikler, bir yandan kamu borçlarının etkin
şekilde kullanılmasını ve geri ödenmesini temel alan yaklaşımlara
göre şekillendirilirken, diğer yandan bu kaynaklarla ekonomik
büyüme ve kalkınma seviyesinin yükseltilmesine yönelik politikaları
temel alan yaklaşımları göz ardı etmemektedir. Bu noktada gelişmekte
olan ülkeler açısından mali sürdürülebilirlik analizlerinin uygulanması
oldukça önemli bir düzenleme olarak karşımıza çıkmaktadır.
2.2. Mali Sürdürülebilirlik Analizleri ve Gelişmekte Olan
Ülkeler
Mali sürdürülebilirliğin temel şartlarından biri, ülkenin
sürdürülebilir bir borçlanma dinamiğine sahip olmasıdır. Bu durum ise
ülkenin borçlarını (hem iç hem de dış borçlarını) geri ödeyebilme
yeteneğinin
azalmamasını
ve
borçlanma
maliyetlerinin
yükselmemesini gerektirmektedir. Kamu borçlanması konusunda
sorunların yaşanmaya başlaması, ülkenin borç ödeyebilme yeteneğini
sağlayan şartlardan uzaklaşmasının bir sonucudur. Dolayısıyla mali
sürdürülebilirliğin sağlanmasının ön koşulu; devletin iç ve dış
piyasalardan borçlanırken, borç ödeyebilme yeteneğini sağlayan
şartları karşılayıp karşılamadığının denetlenmesidir.
Kamu borçlanması konusundaki bu denetim, bütçe sınırlamalarının
karşılanıp karşılanmadığının belirlenmesi için gelecek dönemlerdeki
vergi gelirlerini ve kamu harcamalarını, borç servisinin GSMH’ya
oranı, kamu borcunun GSMH’ya oranı gibi kamu borcu göstergelerini
ve GSMH’nın artış hızı ve reel faiz oranlarının artış hızı gibi reel
ekonomik göstergeleri kapsayan ileriye dönük bir politikanın
uygulanmasını gerektirir. Ancak her durumda ülkenin borç
ödeyebilme yeteneği, mali sürdürülebilirlik için en önemli göstergedir.
Bunun nedeni, cari dönemde uygulanan ekonomi politikalarının,
hükümetin bütçe sınırlamalarını karşılamaması halinde bile, borç
ödeyebilme yeteneğinin yüksek olmasının,
gelecekte belli bir
dönemde borcun tamamen geri ödenmesini garantilemesidir (Croce
ve Juan-Ramon, 2003:3).
Ülkenin borç ödeme yeteneğini düşük olması ise hem cari
dönemde hem de gelecek dönemde ülkenin yeni kaynak oluşturabilme
gücünün azalması ve uluslararası piyasalarda güvenilirliğinin azalması
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
126
anlamına gelir. Bu durum, iç ve dış piyasalarda ülkenin ekonomi
politikalarına duyulan güveni azalttığı için yatırım açısından riskli
konuma düşen ülkenin sürdürülebilir bir borçlanma dinamiğini
sağlaması mümkün olmayacaktır. Bu noktada borçla finansmana
dayalı bir büyüme stratejisinin benimsendiği koşullar altında ülkenin
ekonomik büyüme hızının süratle düşeceği açıktır.
Sürdürülebilir bir kaynak transferini garantileyen istikrarlı bir
borçlanma politikasını temel alan mali sürdürülebilirliğin sağlanması,
Lay (2005:11)’e göre bazı önkoşulların sağlanmasına bağlıdır:
•
Bu koşullardan birincisi, borçlanma faiz oranlarının, borç
stokundan bağımsız olarak belirlenmemesi gereğidir. Çünkü
borçlanma faizleri ile borç stoku arasındaki ilişki,
sürdürülebilir bir borçlanma seviyesi için gerekli geri ödeme
yeteneğinin sürekliliğini sağlayacaktır.
•
İkinci koşul, ekonomik büyüme oranlarının artması ya da
azalması ile faiz oranlarının artması ya da azalması arasında
yakın bir ilişkinin olmasıdır. Nitekim mali sürdürülebilirlik
sadece sürdürülebilir bir borçlanma dinamiğini değil aynı
zamanda istikrarlı bir şekilde borç öderken, belirli bir
ekonomik büyüme hedefine ulaşmayı sağlayacak bir reel
yatırım artışını garantilemelidir.
•
Üçüncü koşul ise yurtiçi ve yurt dışı faiz oranlarının,
ekonomik büyüme oranından, iç ve dış borç stokundan ve borç
servisinden bağımsız olarak belirlenmemesidir. Çünkü yurt içi
ve yurt dışı faiz oranlarındaki gelişmeler bir yandan borç
stokunu ve borç servisini etkileyerek borcun geri ödenmesi
üzerinde etkili olurken, bir yandan da yurt içi ve yabancı
sermayenin reel yatırımlar ile finansal yatırımlar arasındaki
tercihini belirleyerek ekonomik büyüme oranını doğrudan
etkilemektedir.
Kamu borçlanmasıyla ilgili ülkeler arası karşılaştırmalı analizlerde
kamu borcunun GSMH’ya oranı hesaplanırken kamu gelirlerinin
GSMH’ya
oranı
ve
gelir
kompozisyonları
birlikte
değerlendirilmektedir. Dolayısıyla mali sürdürülebilirlik analizlerinde
kamu borcu/GSMH oranlarının yanı sıra, vergi/GSMH oranlarının ve
diğer mali göstergelerin de kullanılması söz konusudur. Aynı
değerlendirmeler, dış dengenin sürdürülebilirliği açısından da
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
127
geçerlidir. Ancak ekonominin dışa açıklık derecesi ne kadar yüksek
ise özel ve kamu borç stokunun dışsal değişkenlerden (uluslararası
mal ve hizmet fiyatlarındaki dalgalanmalar, uluslararası faiz oranları,
döviz kurları gibi) etkilenme derecesi de o kadar yüksektir. Bu
nedenle özel borç, zaman içinde ve ya aniden kamu borcu haline
dönüşebilir. Nitekim sistematik bankacılık krizlerinde bankacılık
sisteminde
sermayenin
yeniden
değerlendirilmesi,
kamu
borçlanmasında önemli bir artışa yol açabilir (Chalk ve Hemming,
2000:25).
Sadece yapısal bütçe dengesinin sağlanabilmesi, mali
sürdürülebilirliğin sağlanması için yeterli değildir. Mali
sürdürülebilirliğin gerçek anlamda sağlanabilmesi için bu dengenin,
istikrarlı bir kamu borçlanma seviyesiyle de uyumlu olması
gerekmektedir. Kamu mali dengesinin iyileştirilmesi için uygulanan
mali reformlar, bütçe dengesi ve kam borçlanma seviyesi arasındaki
dengenin sağlanmasını kolaylaştırıcı etkiler oluşturabilir. Bununla
birlikte yine de mali sürdürülebilirliğin sağlanması için yurt içi mali
değişkenlerin yanı sıra enflasyon oranı, cari açık, büyüme oranı, reel
faiz oranı gibi yurt içi ve yurt dışı finansal ve reel piyasalardaki
gelişmeleri gösteren makro ekonomik değişkenlerin de kamu
borçlanmasıyla aralarında belirli düzeyde bir uyumun gerçekleşmesi
gereklidir (Andersen ve Pedersen, 2006:2).
Mali sürdürülebilirliğin etkin bir şekilde sağlanmasına ilişkin
değerlendirmelere
rağmen
özellikle
kamu
borçlarının
sürdürülebilirliği konusunda bazı sorunlar ortaya çıkmaktadır.
Nitekim gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerin çoğunda kamu
borçlanmasının sürdürülebilirliğiyle ilgili olarak gerçekleştirilen
düzenlemelerin, sadece dönemsel başarı sağladığı, buna karşılık
özellikle konjonktürün daralma evrelerinde kamu borçlarının
sürdürülmesinde ve dolayısıyla mali sürdürülebilirliğin sağlanmasında
güçlükler yaşandığı görülmektedir.
Mali sürdürülebilirlik analizlerinde ülkeler arası karşılaştırmalar
yapılırken potansiyel büyüme oranları, reel faiz oranları, işgücü
piyasasının yapısı ve demografik faktörler gibi sosyo-ekonomik ve
mali değişkenler de etkili olmuştur. Bununla birlikte analizlerin
temelini, toplam kamu borcu kavramı oluşturmuş, tüm bu değişkenler
sadece toplam kamu borcu üzerindeki etkileri itibariyle dikkate
128
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
alınmışlardır. Diğer bir ifadeyle, finansal ve reel değişkenlerin hepsi
analizlerde edilgen durumdadır.
Mali sürdürülebilirlik kavramı, büyük ölçüde kamu borçlanma
politikasının sürdürülebilirliğini içermekte ve mali açıklar, enflasyon
oranı gibi diğer makroekonomik değişkenlerin sadece kamu
borçlanması üzerindeki etkilerini değerlendirmekte ve bu noktada bu
değişkenlere sadece kamu borçlanmasının istikrarlı ve dengeli bir
seyir izlemesini sağlayıcı bir rol veren bir kavram olarak karşımıza
çıkmaktadır. Nitekim sürdürülebilir bir bütçe politikasının
uygulanabilirliği, kamu borçlanmasının sürdürülebilirliğinin ön
koşullarından biridir. Bu açıdan mali sürdürülebilirlik ve kamu
borçlanması birbiriyle yakından ilişkilidir.
Özellikle gelişmekte olan ülkelerde mali sürdürülebilirlik
analizleri, kamu borçlanmasının sürdürülebilirliğini temel alır. Kamu
borçlanmasının sürdürülebilirliği, ülkenin borçlarını geri ödeme
kapasitesi ile aynı yönde ve tutarlı bir şekilde yürütebilme yeteneğini
göstermektedir. Mali sürdürülebilirlik analizlerinde özellikle
gelişmekte olan ülkelerin ekonomik yapılarının dikkate alınması önem
taşır. Çünkü bu ülkeler genellikle büyüme potansiyellerini olumsuz
yönde etkileyen yurt dışı sermaye hareketlerine ve özellikle sıcak para
akımlarına önemli ölçüde bağlıdırlar. Dolayısıyla bu noktada
piyasalarını yurt dışı ticari ve finansal akımlara erken açmanın
sonucunda oluşan çeşitli yapısal zayıflıklara ve kırılganlıklara
sahiptirler. Sadece yüksek borç yükünün bile ekonomik büyümeyi
önemli ölçüde engelleyen bir faktör olduğu düşünülürse bu kısıtlar da
eklendiğinde gelişmekte olan ülkelerde kamu borçlarının
sürdürülemez seviyelere ulaşmasının, ciddi bir sorun olması
kaçınılmazdır.
IMF ve Dünya Bankası gibi uluslararası kuruluşlardan destekleyici
yardım alınması ile birlikte etkin bir kamu borçlanma politikasının
uygulanması, finansman ihtiyaçları ve borcun sürdürülebilirliği
arasındaki bu sorunun azaltılmasına yardımcı olabilir. Buna rağmen
yukarıdaki kısıtlar, ülkelerin borçlarını karşılayabilmeleri için kaynak
oluşturma yeteneklerini sınırlandırmaktadır. Dolayısıyla borçlanma
seviyelerinin hangi noktadan itibaren sürdürülemez hale geldiği,
ülkelerin kendilerine özgü faktörleri dikkate alınarak belirlendiğinde
kamu borçlarının sürdürülebilirliği analizleri anlamlı sonuçlar
verebilir (Geithner, 2003a:3).
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
129
Diğer yandan ülkelerin birbirinden farklı mali ve ekonomik
yapılara sahip olmaları, bir ülke için uygun kabul edilen bir kamu
borçlanma seviyesinin, bir başka ülke için kabul edilemez bir seviye
olması sonucunu doğurabilir. Bu nedenle analiz sonuçları, herhangi
bir ülke için belirlenen borçlanma seviyesinin sürdürülebilir olduğunu
ifade ederken, başka bir ülke için sürdürülemez olduğunu ortaya
koyabilir. Bu noktada kamu borçlarının sürdürülebilirliği, ülkelerin
kendilerine özgü mali ve ekonomik yapılarına ve uyguladıkları
ekonomi politikalarına göre farklılaşan oranlar şeklinde karşımıza
çıkabilmektedir.
Mali sürdürülebilirlik konusunda, maliye politikasının rolünün
önemi çeşitli analizlerde de vurgulanmaktadır. Maliye politikasının,
sürdürülebilir bir kamu borçlanma seviyesine hizmet edebilecek
yeterlilikte ve esneklikte uygulanabilmesi için ülkenin, borçlarını etkin
şekilde ödeyebilme yeteneğine sahip olması gerekmektedir. Ülkenin
borç ödeyebilme yeteneği, kamu borçlarının zamanında ödenmesini ve
mümkün olduğunca yeniden borçlanmaya gitmeden karşılanmasını
ifade etmektedir. Bu açıdan mali sürdürülebilirlik bir yönüyle, borç
ödeyebilme yeteneğini koruyarak devletin maliye politikalarını
uygulayabilmesi anlamına gelmektedir. Bu noktada kamu borçlanma,
maliye ve para politikaları birlikte uygulanırken, borcun geri
ödenmesi konusunda sorunların ortaya çıkması, bu politikaların
sürdürülemez
olduğunu
ifade
eder.
Dolayısıyla
mali
sürdürülebilirliğin bu noktada zedelenmesi söz konusudur. Bu nedenle
mali sürdürülebilirlik analizlerinin bir başka işlevi de belirli bir
politika karmasının (kamu borçlanması, maliye ve para politikaları)
sürdürülebilir olup olmadığını belirleyen göstergeleri ortaya
koymaktır (Burnside, 2004:1). Çünkü bu göstergelere göre ülkede
uygulanan ekonomi politikalarının, mali sürdürülebilirliği etkin
şekilde sağlayıp sağlayamadığı ortaya konmaktadır. Nitekim eğer bu
politikalar, mali sürdürülebilirliğin sağlanmasına yeterli ölçüde hizmet
etmiyorsa, bu politikaların tekrar gözden geçirilmesini ve gerekiyorsa
değiştirilmesini temel alan düzenlemelerin yapılması zorunlu hale
gelmektedir.
Pek çok gelişmekte olan ülkede kamu borçlarının sürdürülebilirliği
konusunda farklı yaklaşımlar ortaya konmaktadır. Bu yaklaşımların
temelinde, borç servisi ödemelerinin alternatif maliyetine vurgu yapan
130
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
kamu borçlarının sürdürülebilirliğinin geleneksel tanımı yer
almaktadır. Geleneksel tanım, borç stoku yerine borç servisini temel
almaktadır. Buna göre kamu harcamalarının dışlama etkisinin
azaltılması amacıyla borç servisi üzerine bazı sınırlamaların
getirilmesi önerilmektedir. Ancak bu önerilerin gelişmekte olan
ülkelerde bazı durumlarda başarılı sonuçlar ortaya koymadığı
görülmektedir.
Nitekim bu önerilerin temelinde finansman yetersizliği
yatmaktadır. Bu nedenle özellikle gelişmekte olan ülkelerde ekonomik
büyüme ve kalkınmayı sağlama hedefinin sadece dış finansmanla
değil iç kaynaklarla da sağlanma ihtiyacı söz konusudur. Bu durumda
ülkelerin finansman ihtiyacını ortaya koyan ayrıntılı analizlerin
yapılması gerekir. Ancak uygulamada böyle bir geniş kapsamlı ve
ayrıntılı analizin yapılması ve sonuçların net olarak elde edilmesi
oldukça güçtür. Çünkü ülkeler arasında borçların sürdürülebilirliğinin
tanımında ortaya çıkan farklılıklar analizlerin güvenilirliğini
zedeleyebilmektedir. Diğer yandan öneriler, dış borç servisinin
ülkelerin ekonomik kalkınma ihtiyaçları ile uyumlu olmadığı
görüşünü temel almaktadır. Dış borç servisine duyulan bu güvensizlik,
dış kaynaklara duyulan ihtiyaç veri iken borçlanmanın finansmanı
konusunda şüphelerin doğmasına yol açabilir. Ayrıca bu tür öneriler
için belli bir uygulanabilir çerçeve oluşturulması, borç veren ülkelerin
gelişmekte olan ülkelere potansiyel olarak sınırsız bir borç ertelemesi
miktarı dağıtmaya hazırlıklı olmalarını gerektirir (Geithner,
2003a:17). Bu önerilere göre gelişmiş ülkeler, gelişmekte olan
ülkelerin borç servisi yükünü azaltırken bir yandan da bu ülkelere net
transfer ödemeleri yapacaklardır. Bununla birlikte gelişmekte olan
ülkelere yardım akımlarının belli bir sınırlama ve düzen içinde
yapılmaması, borç servisi üzerindeki sınırlamaların yurt içi reel üretim
seviyesini azaltabilir. Bu durum, sıkı finansman sınırlamalarını
gerektirebilir ve sonuçta gelişmekte olan ülkeler, borç geri
ödemelerinde daha da zor durumda kalabilirler.
Mali sürdürülebilirlik kavramı bu açıdan ele alındığında gelişmekte
olan ülkeler için son derece önemli bir ihtiyaç olarak ortaya
çıkmaktadır. Çünkü sürekli olarak iç kaynak yetersizliğinin yaşandığı
ve buna bağlı olarak dış kaynağa ihtiyaç duyulan bir ülkede, bir
yandan ekonomik gelişmenin sağlanması ve diğer yandan da
ekonomik istikrarın mümkün olduğunca sağlanabilmesi için
sürdürülebilir bir mali dengenin oluşması zorunluluğu ortaya
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
131
çıkmaktadır. Bunun temel şartlarından biri de, kamu borçlarında (hem
iç ve hem de dış borçlanmada) sürdürülebilir seviyelerin korunmaya
çalışılmasıdır.
3. KAMU BORÇ
SÜRDÜRÜLEBİLİRLİĞİ
YÖNETİMİ
VE
BORÇLARIN
Özellikle gelişmekte olan ülkelerde kamu borçlarının sürdürülebilir
seviyelerini koruması, etkin bir kamu borçlanma stratejisinin
uygulanmasında gösterilen başarı düzeyi ile yakından ilişkilidir. Bu
noktada ülkelerin kısa ve uzun dönemli borçlanma stratejilerinin farklı
sonuçlar ortaya koyduğu belirtilebilir. Kısa dönemli bir borçlanma
stratejisi, ülkelerin sürdürülebilir bir borçlanma seviyesini korumaya
yönelik olarak uyguladıkları politikaları temel alır. Bu noktada bu
politikaların, içsel ve dışsal şoklara karşı ülkenin dayanıklılığını
koruyacak ve piyasalardaki kırılganlıkları azaltacak şekilde
uygulanması gerekir. Diğer yandan uzun dönemli bir borçlanma
stratejisi daha dinamik bir kavramdır. Çünkü sadece veri borç stokuna
ve bununla ilişkili borç servisine değil aynı zamanda ülkelerin etkin
bir mali ve dış ödeme kapasitesi oluşturup oluşturmadıklarına ve
yeniden borçlanma imkanlarındaki artışa bağlı olarak da
şekillenmektedir. Bu nedenle bu strateji, etkin bir makroekonomik
yönetimi sağlamanın yanı sıra büyümeyi arttırıcı yapısal politikaları,
alt yapı, ticaret, vergi politikalarını ve sosyal politikaları, ekonomik
teşvikleri ve özel yatırım ve üretim teşviklerini içeren kamusal
düzenlemeleri ve toplumun çoğunluğunun karar alma aşamasına
katılımını sağlayan ve özellikle düşük gelirli gruplara sosyal
hizmetlerin ulaştırılmasını kapsayan sosyal politikaları da
içermektedir.
Kısa ve uzun dönemli stratejiler arasındaki temel farklılık, uzun
dönemli stratejinin ekonomik büyüme ve sosyal politikaları da
kapsayacak şekilde daha geniş kapsamlı bir strateji olmasıdır. Çünkü
uzun dönemli bir strateji, etkin bir borç yönetimi sağlanmadığı sürece
yukarıda belirtilen hedeflere ulaşmada yeterli ölçüde başarı
sağlanamayacağını belirtmektedir. Bu strateji çerçevesinde iyi
planlanmış ve geniş kapsamlı bir borç muhasebesi oluşturulması
gerekmektedir. Etkin bir borç yönetimi stratejisi ülkenin genel
makroekonomik yönetim stratejisiyle uyumlu olarak bu stratejinin
içinde yer almalı ve bu stratejinin hedeflerine göre oluşturulmalıdır.
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
132
3.1. Kamu Borç
Yönetiminin Rolü
Stokunun
Azaltılmasına
Kamu
Borç
Ülkelerin özellikle dış borçlarının büyük bir kısmı kamu
borçlarından oluşmaktadır. Bu noktada dış ticarette ortaya çıkan
dengesizliklerin ve yüksek cari açıkların temelinde büyük ölçüde mali
dengesizliklerin yüksek olması yatmaktadır. Bu nedenle, etkin bir
borçlanma stratejisi, bir yandan makroekonomik yönetimi
iyileştirecek şekilde, diğer yandan da güçlü bir mali pozisyonu ve
güvenilir bir mali yönetimi sağlayacak şekilde oluşturulmalıdır
(Cuddington, 1996:7). Hem uzun dönemli ve hem de kısa dönemli
stratejilerde başlıca yargı; istikrarlı bir borçlanma seviyesine
ulaşılması için reel faiz oranının, reel büyüme oranından daha düşük
olması gerekliliğidir. Bu durumda düşük borçlanma faizleri ve yüksek
bir büyüme oranı veri iken kamu borçlanmasının sürdürülebilir bir
seviyede olduğu söylenebilir (Andersen ve Pedersen, 2006:4).
Kamu borçlarının sürdürülebilirliğinin yurt içinden ve yurt
dışından kaynaklanan iki temel yönü bulunmaktadır. Bunlardan ilki
dış kaynakların piyasalarda el değiştirmesini içeren dış borçların
sürdürülebilirliği iken ikincisi yurt içi kaynakların bireyler ve devlet
arasında el değiştirmesini içeren iç borçların sürdürülebilirliğidir. Bu
noktada kamu borçlanması hem diğer ülkelerden sağlanan hem de yurt
içinde dağıtılmış olan ekonomik kaynakların devlet, diğer ülkeler ve
bireyler arasında değiş tokuşunu içeren ekonomik ilişkilerin tamamını
kapsayan bir kavram olarak karşımıza çıkmaktadır (Sichev,1986:113).
Bu nedenle etkin bir kamu borç yönetimi stratejisinin temeli, iç ve dış
piyasalardan sağlanan kaynakların etkin şekilde kullanılıp
kullanılmadığı ve bu kaynaklara yapılan ödemelerin zamanında ve
uygun şartlarda gerçekleştirilip gerçekleştirilmediği sorusuna
dayandırılmaktadır.
Ancak kamu borçlanma kaynaklarının etkin kullanımı ve kamu
borç stokunun azaltılması yönünde alınacak tedbirlerle ekin bir
borçlanma stratejisi oluşturulabilir. Bu noktada geleceğe yönelik
iyimser ve doğru ekonomik büyüme tahminleri, ekonomik birimlerin
beklentilerini olumlu yönde etkileyerek reel yatırımların artmasını
sağlayabilir. Diğer yandan yapısal reformlara ağırlık verilerek kamu
mali dengesini sağlayıcı ve kamu açıklarını azaltıcı önlemler yoluyla
kamu borç yükü azaltılabilir (Polito ve Wickens, 2005:6). Bununla
birlikte özellikle gelişmekte olan ülkelerde hedeflenen ekonomik
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
133
büyüme oranlarına ulaşmada, yapısal reformları gerçekleştirmede ve
enflasyonla mücadeleyi temel alan ekonomi programlarını
uygulamada yeterli başarının sağlanamadığı görülmektedir. Buna
bağlı olarak bu ülkelerde yüksek borç yükü-düşük ekonomik büyüme
kısır döngüsü kırılamamış ve ülkelerin geleceğe yönelik
beklentilerinde karamsarlığa yol açmıştır.
Gelişmekte olan ülkelerin birbirlerinden farklı sosyo-ekonomik
şartlara sahip olmaları, bu ülkelerin içsel ve dışsal şoklardan etkilenme
derecelerinin de farklılaşmasına yol açmıştır. Aynı zamanda bu
farklılıklar, bu ülkelerin borçlanma dinamiklerinin de farklılaşmasına
neden olmuştur. Bu açıdan kamu borçlarının sürdürülebilirliği
kavramı, bazı ülkeler açısından daha yüksek borçlanma seviyelerine
ulaşma anlamına gelirken, bazı ülkeler açısında da borç servisi
yükünün azaltılması için borcun yeniden yapılandırılması anlamına
gelmektedir (Versluysen, 1989:13).
Sürdürülebilir bir kamu borçlanma politikası uygulanırken aynı
zamanda, sıkı maliye politikaları da uygulanıyorsa, bu sıkı
politikaların, enflasyonu azaltmasına rağmen durgunluk maliyetlerine
yol açıp açmadığı önemli bir konudur. Çünkü sıkı mali önlemler,
toplam talebi azaltacağından, üretimi de azaltabilir ve dolayısıyla
ekonomik büyümeyi de yavaşlatabilir. Talep azalışı, ya kamu tüketim
ve yatırım harcamalarının azalması yoluyla doğrudan ortaya çıkabilir
ya da vergilerin arttırılması ve transfer harcamalarının daraltılması
yoluyla harcanabilir gelirleri düşen bireylerin tüketimini azalması
yoluyla olabilir. Toplam talebin azalması sonucunda üretimin de
azalması nedeniyle kamu borç stokunun GSYİH’ya oranı olumsuz
etkilenir. Öncelikle üretim daraldığı için doğrudan GSYİH’nın
azalması ile ortaya çıkan etki söz konusudur. Burada kamu borç stoku
artmasa bile GSYİH azaldığı için oran olumsuz etkilenir. İkinci olarak
üretimin düşmesi nedeniyle vergi gelirlerinin otomatik olarak
azalması, kamu açıklarının azalmasına yol açmaktadır (Göker,
2005:165). Bu noktada yine üretim azaldığı için oransal olarak kamu
borç yükü artmış gibi görünmektedir.
Kamu borç yönetimi, bir yandan devletin kaynak ihtiyacının
karşılanması için, diğer yandan da bu ihtiyacı karşılarken katlandığı
borçlanma risklerinin ve maliyetlerinin değerlendirilmesi için kamu
borçlarının yönetilmesine ilişkin bir strateji oluşturma sürecidir
134
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
(Jensen, 2003:119). Bu noktada devletin kamu borçlanma
politikasının amaçları ile maliye ve para politikalarının amaçlarının da
belli bir uyum içinde olması, kamu borç yönetiminde etkinliği
sağlayıcı bir unsur olarak karşımıza çıkmaktadır. Kamu borç
yönetiminde etkinliğin sağlanması için devletin, refinansman
politikaları uygularken ve borçlanma maliyetlerini belirlerken, bu
maliyetleri en düşük seviyede belirleyen veya kamu borç yükünün
azaltılmasını sağlayan düzenlemeler öngörmesi gerekir. Bu noktada
kamu borç yükünü azaltıcı esnek ve sürdürülebilir politikaların
uygulanması temel etkenlerden biridir.
Lienert (2005:4)’e göre kamu borçlanmasında performansın
iyileştirilmesi, kamu bütçesinin ve merkezi otoritelerin iyileştirilmesi
ve kamu borçlanmasında şeffaflığın ve hesap verilebilirliğin
arttırılması etkin bir kamu borç yönetiminin sağlanması için gerekli
kriterler olarak karşımıza çıkmaktadır.
Kamu borçlanmasında performansın iyileştirilmesi, bütçe gelir ve
giderlerinin yeniden belirlenmesini ve basitleştirilmesini, diğer
performans göstergeleri de dahil edilerek ekonomik etkinlik ve
verimlilik analizlerinin kamu maliyesinde kullanılmasını, kamusal mal
ve hizmet sunumunun iyileştirilmesini, kamusal mal ve hizmetlerin
alternatif üretim şekillerini ve birimlerini piyasaya dahil eden daha
rekabetçi bir piyasa yapısının oluşturulmasını kapsayan geniş
yelpazeli bir kriterdir. Kamu bütçesinin ve merkezi otoritelerin
iyileştirilmesi ise merkezi idarenin rekabetçi özel mal ve hizmet
üretimi alanlarından çekilmesini (özelleştirme) ve merkezi idarenin
kontrol mekanizmalarının bazı alanlarda yerel idarenin kontrol
mekanizmaları ile değiştirilmesini temel alır. Burada başlıca hedef,
yerel idarelere yapılan transferlerin ve yerel idarelerin borçlanma
sınırlarının belirlenmesi ve merkezi idarenin borç yükünün
azaltılmasıdır. Kamu borçlanmasında şeffaflığın ve hesap
verilebilirliğin arttırılması ise kamu yönetimindeki tüm borçlanma
birimlerin rol ve sorumluluklarının açıkça belirlenmesini, kamu
borçlanma sürecinde hesap verilebilirliğin arttırılmasını ve bu sürecin
kontrolünde yer alan birimlerin fonksiyonlarının güçlendirilmesini
temel alır. Böylece borçlanma maliyetlerinin azaltılması ve borç
yükünün hafifletilmesi hedeflenir.
Bir borç yönetimi stratejisinde temel noktalardan biri, kamu
borçlanmasında tüm dış kaynaklar için kesin ve güncelleştirilmiş
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
135
verilere sahip olmaktır. Diğer temel nokta ise borçlanmanın
taraflarının, borç servisinin zamanlamasından ve miktarından
tamamen haberdar olmalıdır. Ayrıca kamu borçlanmasında sorumlu
olan birimler, aldıkları kararların, ülkenin iç ve dış borç profili ve
ödemeler dengesi üzerindeki etkilerini doğru olarak değerlendirebilme
yeteneğine sahip olmalıdır. Diğer yandan şeffaflık ve hesap
verilebilirlik gibi bazı ön koşulların sağlanması da etkinliği arttırır.
Kamu borçlanması ile ilgili kurumsal düzenlemeler konusunda
ülkelerin birbirlerinden farklı uygulamaları söz konusu olabilir.
Bununla birlikte birbirine benzer ekonomik özelliklere sahip ülkeler
için tek bir borç yönetimi stratejisinin uygulanması, hesap
verilebilirliğin artmasına yardımcı olabilir (Wang, 2003:25). Kamu
borç stokunu azaltıcı bir borçlanma stratejisinin oluşturulması için
öncelikle iç ve dış borçlanma stratejilerinin ve bu stratejilere uygun
politikaların açıkça belirlenmesi ve karar alma aşamasında şeffaflık ve
hesap verilebilirliğin sağlanması gerekir. Bu doğrultuda kamu
borçlanmasının denetlemek üzere bazı kurumsal düzenlemelerin
yapılması (denetleme kurulları, vb.) zorunlu hale gelebilir. Diğer
yandan kaynak dağılımının denetlenmesi ve bu kaynakların nitelikli
borçlanma kapasitesi oluşturmayı içeren uygun borçlanma
teknikleriyle uyumlaştırılması ve bu noktada borç servisinin
karşılanması için kaynak bulunması önemlidir. Kamu borç yönetimi
çerçevesinde uygulanması planlanan politikaların diğer makro
ekonomik politikalar ile uyumlaştırılması da etkin işleme sürecini
hızlandıracaktır. Bir diğer önemli unsur da kamu borcunun yönetici
birimleri arasında etkin bir bilgi akışının sağlanması ve bu bilgi
akışının belli bir düzen içinde karar alıcılara, kreditörlere ve
kamuoyuna aktarılmasıdır. Çünkü bu süreçte ortaya çıkabilecek
aksamalar, yanlış bilgi akışına yol açarak borçlanma maliyetini
arttırabilir. Son olarak kamu borç yönetiminden sorumlu olan
birimlerin, yeterli nitelikli işgücü, teçhizat, donanım ve iletişim
sistemleriyle donatılması gereklidir (Mylonas vd., 2000:8). Aksi
takdirde yeterli kaynağa ulaşma ve bu kaynakları etkin kullanma
konusunda sıkıntılar yaşanabilir.
Kamu borçlanmasında özellikle kamu borç yükünü azaltıcı etkiler
ortaya koyan bir strateji, kamu borçlanmasının sürdürülebilir
seviyelerde kalmasını sağlayabilir. Bununla birlikte etkinliği
sağlamaya yönelik olarak oluşturulan bu kuralların, gerçek anlamda
136
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
etkinliği sağlayabilmesi için bu kuralların, kurumsal bir çerçeve içinde
ele alınması gerekir. Bu açıdan kamu borç yönetiminin kurumsal
çerçevesini oluşturan mekanizmalar şeffaflık ve sorumluluk
kriterlerine göre oluşturulmalı, geniş kapsamlı olmalı ve diğer
ekonomik ve mali politikalar ile uyumlu bir şekilde yürütülmelidir.
3.2. Kamu Borç Yönetimi ve Maliye Politikası
Kamu borç yönetimi, sadece kamu borçlarının etkin bir şekilde
idaresi açısından değil, aynı zamanda maliye politikasının etkin
işleyişinin sağlanması açısından da önemlidir. Çünkü kamu
borçlarının yönetiminde istikrarlı bir seyrin izlenmesi, yurt içi fiyat
istikrarının ve üretim dengesini sağlanmasına da katkıda
bulunmaktadır. Kamu borç yönetiminde kamu borçlanması ve maliye
politikaları arasındaki uyumu arttırmaya yönelik olarak bazı
düzenlemeler önerilmektedir. Kamu borçlanmasına belli bir sınır
getirilmesi, kamu borç yönetiminin amaçlarının ve sağladığı
faydaların açıkça tanımlanması, kamu borç yönetiminin ve para
politikası yönetiminin amaçlarının ve düzenlemelerinin birbirinden
ayrılması ve uyumlaştırılması, borcun borçla ödenmesi, piyasa riskleri
ve kamu borcu üzerindeki faiz maliyetlerinin yönetimine ayrı bir
önem verilmesi ve etkin bir kamu borç yönetiminin işleyebilmesi için,
kamu borç yönetimi birimler arasında sorumlulukları ve hesap
verilebilirliği de içeren kurumsal alt yapının oluşturulması bu
düzenlemeler arasında yer almaktadır (Sundajaran ve Lay, 2002:13).
Ancak pek çok ülkede politikacıların çıkarlarını en üst seviyeye
çıkaracak şekilde politikalar uygulamaları, kamu borçlanma
maliyetlerinin artmasına yol açmaktadır. Buna ek olarak
makroekonomik yönetimin yeterince güçlü olmaması ve dolayısıyla
hızla artan kamu borç yükü, kamu borç yönetiminde etkinliğin geniş
ölçüde sağlanmasını engelleyici etkiler doğurmaktadır. Bu noktada
daha istikrarlı ve etkin bir kamu borç yönetimi stratejisinin
oluşturulması için, kamu borç yönetimi birimlerinin, makroekonomik
politikalarla tutarlı borç yönetimi politikası uygulamaları öncelikli
önem taşımaktadır.
Özellikle hızla dışa açılan ve alt yapısı tam olarak oluşturulmadan,
uluslar arası piyasalarda işlem yapmaya başlayan, gelişmekte olan
finansal piyasalara sahip olan ülkelerde, para ve maliye politikaları ile
döviz kuru politikalarının uygulanmasında yaşanan sapmalar,
yatırımcıların daha yüksek risk primi talep etmelerine yol açmaktadır.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
137
Bu durum, finansal piyasalarda yaşanan belirsizlikleri arttırarak
kırılganlığı güçlendirmektedir. Bu tür piyasalarda yatırımcıların, uzun
dönemli taahhütlere girmekten kaçınmaları, kamu borcu
yöneticilerinin, borcun çevrilebilirliğiyle ilgili problemlerden ve döviz
riskinden piyasaları koruma çabalarını önemli ölçüde engellemektedir.
Bu nedenle para ve maliye politikalarıyla ve döviz kuru politikasıyla
uyumlu bir kamu borç yönetimi, piyasalarda dengeyi sağlamaya
yardımcı olabilir (Nigtiopop, 2003:16). Böylece finansal piyasaların,
bir yandan daha istikrarlı şekilde uluslar arası piyasalara uyumunu
sağlayan, diğer yandan da dışsal şoklara karşı piyasayı güçlü kılan
politikaların daha sağlıklı şekilde uygulanması söz konusu olabilir.
Kamu borç yönetiminde tutarlı ve dengeli bir yapılanmanın
oluşturulması için kamu borç yönetimi birimlerinin bazı ortak
özelliklere sahip olması önem taşımaktadır. Öncelikle kamu borç
yönetimi birimleri, belirli bir bakanlığın (örneğin, maliye bakanlığı)
bünyesinde belli bir birim olarak yer almalıdır. İkinci olarak, bu
birimlerin sorumlulukları, ekonomik ve idari anlamda açıkça
tanımlanmalıdır. Üçüncü olarak, kamu borç yönetiminin amaçları,
stratejik hedefler doğrultusunda açıkça tanımlanmalıdır. Dördüncü
olarak, kamu borç yönetimi birimlerinin amaçları, diğer
makroekonomik politika uygulayıcı birimlerin amaçlarıyla
uyumlaştırılmalıdır. Son olarak, kamu borç yönetimi birimlerinin
faaliyetleri denetlenmeli ve uygulamadan doğabilecek risklerin etkin
şekilde
kontrolünü
sağlamaya
yönelik
düzenlemeler
gerçekleştirilmelidir (Currie, vd., 2003:30).
Gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerin çoğunda, etkin bir kamu
borç yönetimi stratejisinin uygulanması yönünde, birbirinden farklı
politikaların uygulandığı görülmektedir.
Mali bütçenin
onaylanmasıyla bağlantılı olarak daha sonra bütçenin kontrolü
amacıyla kullanılacak olan bir yıllık borçlanma sınırlamasının,
parlamento tarafından kabul edilmesi, en sık uygulanan politikalardan
biridir. Bu politikayla, bütçe açıklarının karşılanması ve borcun borçla
finansmanının sağlanması amaçlanmaktadır (Sundajaran ve Lay,
2002:28).
Bununla birlikte, pek çok gelişmekte olan ülkede, kamu borç
yönetimiyle ilgili düzenlemeler yapılırken, politikacıların çıkarlarını
en üst düzeyde tutma eğiliminde olmaları ve buna bağlı olarak kamu
138
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
hizmetlerinin finansman ihtiyacının hızla artması, kamu borçlarının
sürdürülemez boyutlara ulaşmasına yol açmıştır. Diğer yandan kamu
borç yönetimi stratejisinin yasal ve kurumsal çerçevesi oluşturulurken,
kamu borç yönetiminin, diğer makroekonomik politikalar ile
uyumlaştırılmasında
sorunlar
yaşanmıştır.
Borcun
borçla
finansmanının sağlanmasında ve temel borç yönetimi fonksiyonlarının
gerçekleştirilmesinde işgücü ve teknik olanakların yetersiz olması da
kamu borç yönetiminin etkin bir şekilde işlemesini engelleyen
nedenler arasında yer almaktadır.
Gelişmekte olan ülkelerin çoğunda kamu borç yönetiminin yasal
çerçevesi, çoğu zaman açıkça tanımlanamamakta ve bu nedenle
yeterli ölçüde işletilememektedir. Ayrıca kamu borçlanmasında bilgi
akışının sağlanmasını da içeren şeffaflık ve hesap verilebilirlik
ilkelerinin yetersizliği de işleyişin etkinliğini bozmaktadır. Ayrıca
işgücü yetersizliğine, teknik yetersizliğe ve kaynak yetersizliğine bağlı
olarak ortaya çıkan sorunlar, kurumsal zayıflıklara ve düşük uygulama
kapasitesine yol açmaktadır. Bu nedenle, kamu borç yönetimi
etkinleştirilememektedir. Dolayısıyla bu ülkelerde bu tür zorluklarla
başa çıkılabilmesi için öncelikle şeffaf ve açık bir yasal ve kurumsal
çerçevenin oluşturulması gerekmektedir. (Jensen, 2003:125).
Gelişmekte olan ülkelerin çoğunda, yurt içi piyasalardan
borçlanma, mali sürdürülebilirliğin önemli bir parçası olmasına
rağmen, yurt içi finansal piyasaların yeterince güçlü olmaması
nedeniyle, bu ülkelerde yurt içi borçlanma, önemli ölçüde
sınırlandırılmaktadır. Dolayısıyla bu ülkelerde uzun dönemli
sürdürülebilir bir kamu borçlanma politikasının uygulanması, kamu
borçlanma stratejilerinin açık, şeffaf ve uygulanabilir olmasına ve
borçlanma olanaklarının genişletilmesini sağlayacak şekilde iç
piyasaların geliştirilmesine bağlıdır. Bunu yanı sıra borç
yöneticilerinin kamu borç portföyünde beklenen maliyet ve riskler
arasında bir değiş tokuşu belirlemelerine ve yönetmelerine izin
verilmesini sağlayıcı politikaların işletilmesi de kamu borç
yönetiminde etkinliğin sağlanması açısından gereklidir (Magnusson,
2003:9 ve Sundajaran ve Lay, 2002:17). Ancak yeterli ve istikrarlı bir
politik desteğin olmaması ve yeterli bir kurumsal alt yapının
oluşturulmaması, etkin bir kamu borç yönetimi stratejisinin
uygulanmasını güçleştirebilir. Bu nedenle politika yapıcıları ile karar
alıcıları arasında belli bir uyumun sağlanması gerekli olmaktadır.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
139
Genellikle gelişmekte olan ülkelerde kamu borcunun GSMH’ya
oranının artması, hükümetlerin, kamu borçlarını yönetme
maliyetlerinin farkına varmasına neden olmuştur. Diğer yandan kamu
açıklarının banka kaynaklarıyla finansmanından banka dışı
kaynaklarla finansmanına doğru bir eğilim ortaya çıkmıştır. Bu
durum, daha yüksek faiz oranlarından borcun çevrilebilirliği riskinin
oluşmasına neden olmuştur. Bu tür bir gelişme, hem finansal
piyasaların, daha fazla dışa açılmasından, hem de yurt içi reel
piyasalarda durgunluk maliyetlerinin ortaya çıkmasından dolayı
önemli bir sorun olmuştur. Bu sorunun çözümü için, daha fazla
piyasa-yönlü ve daha fazla geliştirilmiş kamu borç yönetimi
stratejilerinin uygulanması ve geliştirilmesi önerilmektedir. Çünkü bu
uygulamalar, yurt içi finansal piyasaların, pek çok ülkede kamu borç
yönetiminin etkin işleyişinde tamamlayıcı bir rol üstlendiğini
göstermektedir.
Etkin bir kamu borç yönetimi, etkin para ve maliye politikalarının
ikamesi değil tamamlayıcısıdır. Eğer para ve maliye politikalarının
uygulama çerçevesi zayıfsa, kamu borç yönetimi ne kadar etkin işlerse
işlesin, tek başına krizleri engelleyemez. Ancak bu şartlarda bile
güvenilir bir KBY politikası, finansal piyasanın geliştirilmesi ve
finansal derinliğin sağlanması konusunda temel bir rol oynayarak
finansal risklere karşı duyarlılığı azaltabilir (Sundajaran ve Lay,
2002:14). Diğer yandan politikalar arasında karşılıklı uyumun
sağlanması için, kamu borç yönetimini amaçları ile maliye ve para
politikalarının amaçları dikkatle değerlendirilmelidir.
Nitekim kamu borç yönetimi ile para ve maliye politikalarının
yönetiminin, birbiriyle tutarlı olması, özellikle uzun dönemli faiz
politikasında, faiz oranlarının yapısındaki risk primlerini azaltabilir.
Ancak Merkez Bankası’nın, uyguladığı para politikalarındaki
iyileşmeleri temel alarak, kamu borçlanma seviyelerinin etkileri
konusunda mali otoriteleri bilgilendirmesi bu noktada önem
taşımaktadır. Çünkü otoritelerin uyguladıkları politikalar arasında
belli bir uyumun sağlanması, bunu gerektirmektedir.
Diğer yandan borçlanma sınırlarının belirlenmesi ve güvenilir risk
yönetimi politikaları oluşturulması da devlet bütçesinin, borç servisi
şoklarından korunmasına yardımcı olabilir. Bu nedenle gelişmiş
ülkelerin çoğu, kamu borç yönetiminin araçlarını ve hesap
140
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
verilebilirliğini para ve maliye politikalarının araçlarından ayırmıştır
Gelişmekte olan ülkelerde de kamu borç yönetiminin amaçları para ve
maliye politikalarının amaçlarının birbirinden ayrılması, kamu borç
yönetiminde etkinliğin sağlanması açısından önem taşımaktadır.
Bunun sağlanabilmesi için, bu ülkelerde finansal piyasaların
güçlendirilmesi gerekmektedir. Bu yolla, finansal piyasaların
gelişmişlik seviyesinin artması, kamu borç yönetiminin amaçları ile
para ve maliye politikalarının amaçlarının birbirinden ayrılması
kolaylaşacaktır.
Gelişmemiş finansal piyasalara sahip olan ve zayıf
makroekonomik politikalar uygulayan gelişmekte olan ülkelerde kamu
borç yönetiminde sorunlar yaşanmaktadır. Bu sorunlar, nitelikli
işgücünün yetersiz olması, daralan üretim, politikalar arasında amaç
ve fonksiyon ayırımının eksik olması, sistem ve teknoloji riskleri,
değerleme riskleri ve işlemsel riskler sıralanabilir.
Kamu borç yönetiminde nitelikli işgücünün yetersiz olması, kamu
borçlanma işlemlerinin yürütülmesinde iyi eğitilmiş uzman bir
işgücünün eksikliği işlemlerin uygulama ve zaman maliyetini arttırır.
Bu nedenle eğitilmiş personel ihtiyacının karşılanmasına önem
verilmelidir. Politikalar arasında amaç ve fonksiyon ayırımının eksik
olması, kamu borç yönetimi birimlerinin, kamu borçlanmasına ilişkin
işlemleri yürütme, değerlendirme ve kontrol etme konusunda
birbirinin alanlarına gereğinden fazla müdahale ettiklerini ifade eder.
Bu durum, politikaların uygulanmasında karmaşıklığa yol açtığı gibi,
politikaların ekonomiyi etkileme sürecini de sekteye uğratmaktadır.
Bu nedenle, kamu borç yönetimi birimleri, uygulamalarında bağımsız
hareket edebilmelidir. Sistem ve teknoloji riskleri, kamu borç
yönetimi birimlerinin, yeni bilgi sitemleri ile ilişkili teknolojik
gelişmeleri izleyememeleri nedeniyle ortaya çıkabilir. Bu durumda
teknolojik gelişmelerin kullanımına yönelik eğitim programlarına
ağırlık verilerek bu risklerin azaltılmasına çalışılabilir. Yeni
borçlanma araçları karmaşık yapılara sahip olabilir ve zor anlaşılabilir.
Bu nedenle kamu borç yönetimi birimleri, yeni borçlanma araçlarını
değerlendirme ve kontrol etme konusunda yetersiz kalabilir. Bu
durum, üretim sistemlerine yansıyarak üretim daralmalarına yol
açabilir. Bu şartlarda, üretim daralmasını engelleyecek şekilde kaynak
transferini kolaylaştırılması sağlanmalıdır.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
141
İşlemsel riskler, kamu borç yönetimi faaliyetleri, yazılı kurallara
göre işletilmediğinde ve çalışma akımı şeması, gerekli denetleyici
birimlerle birlikte öngörülebilir ve iyi düzenlenmiş şekilde
oluşturulmadığında ortaya çıkar. Özellikle karmaşık kamu borçlanma
araçları uygulanırken yazılı kurallara uyulması daha büyük önem taşır.
Bu nedenle işlemsel risklerin azaltılması için, yazılı kurallara uygun
şekilde kamu borç yönetimi birimlerinin faaliyetlerini yürütmeleri
gerekir. Değerleme riskleri ise uygulayıcıların tüm kamu borçlanma
araçlarında bağımsız bir değerleme yapamadığı veya yapılan
değerlemelerin birbirinden farklı sonuçlar oluşturduğu durumlarda
ortaya çıkar (Oyala, 2003:148). Bu şartlarda, değerleme risklerinin
azaltılması için, kamu borç yönetimi birimlerinin, birbirinden
bağımsız uygulamalar yapabilme ve bu uygulama sonuçlarını
birbiriyle uyumlaştırabilme yeteneğinin arttırılması gerekmektedir.
Gelişmekte olan ülkelerde bu risklerin azaltılması ve mümkün
olduğunca kamu borç yönetiminin etkinliğinin sağlanabilmesi büyük
ölçüde maliye politikaları ile kamu borç yönetimi arasındaki ilişkiye
bağlıdır. Çünkü kamu borç yönetiminin başlıca amaçlarından biri de
orta ve uzun vadede finansal istikrarı bozmadan kamu yönetiminin
finansal gelişme için gerekli olan kaynaklara sahip olmasını
sağlamaktır. Bunun anlamı, sürdürülebilir bir borçlanma stratejisi
uygulanırken ülkenin kamusal ihtiyaçlarını karşılamaya yönelik olarak
harcamalar yapmak ve bu harcamaları finanse edecek vergi gelirini
sağlamaktır. Diğer bir ifadeyle kamu borçlanması bütçe politikası ile
uyumlu bir şekilde işletildiğinde etkin olarak kullanılmaktadır. Bu
noktada kamu borç yönetimi ile kamu bütçesinin yönetiminin uyumlu
olması, makro ekonomik istikrar açısından büyük önem taşımaktadır.
Kamu borç yönetiminde etkinliğin sağlanması için kamu borç
yönetimi ile maliye politikalarını uygulama kuralları, kanuni
düzenlemelerle desteklenmelidir. Çünkü kamu borcu yöneticilerinin
faaliyetlerini ve denetleme yetkilerini açıkça belirleyen kanuni
düzenlemeler, kamu borçlanmasında riskleri azaltabilir. Bazı kanuni
düzenlemeler, süreklilik gösteren kamu harcamalarının kamu
borçlanması ile finansmanının yasaklanmasını veya sadece kanunla
değiştirilme özelliği olan bir kamu borçlanma tavanı oluşturulmasını
temel alabilir. Ayrıca kanuni çerçeve, denetlemenin sınırlarını da
belirleyebilir (Lienert, 2005:9). Kamu borçlanması ile ilgili tüm bu
142
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
kanuni düzenlemeler, kamu borç yükünün belli sınırlar içinde
tutulmasına ve kamu borç yönetiminin etkin işletilme
mekanizmalarının uygulanmasına yöneliktir.
4. TÜRKİYE’DE KAMU BORÇ YÖNETİMİ
Türkiye ekonomisinde uzun yıllar yaşanan yüksek enflasyon ve
düşük ekonomik büyüme hızı, ülkenin kaynaklarının etkin şekilde
kullanılmasını engellemiştir. Dönemsel olarak yaşanan iç ve dış
kaynaklı ekonomik krizler de bu süreci olumsuz yönde etkilemiştir.
Bu nedenle özellikle dışa açılma sürecinin hızla yaşandığı 1980
sonrası dönemde Türkiye ekonomisinde özellikle kamu borçlanması,
kaynak yetersizliği nedeniyle sık başvurulan bir finansman aracı
haline gelmiştir. Artan borçlanma, kamu borçlarının yönetiminde
sıkıntıları da beraberinde getirmiştir.
1980’lerden itibaren ekonomi politikalarında yaşanan dönüşüme
bağlı olarak, özel kesim ağırlıklı ve dışa açık bir ekonomik yapının
oluşturulması söz konusudur. Bu politika sonucunda artan finansman
ihtiyacına bağlı olarak, kamu kesimi borçlanma gereği/GSMH oranı,
yıllar boyunca artmıştır. Üstelik, geçmiş yıl görev zararları, koşullu
yükümlülükler ve kapsam içinde olmayan kamu kurumları gibi kamu
kesimi genel dengesi içinde görünmeyen kalemler de bu orana
eklendiğinde, kamu kesimi borçlanma gereği daha da artmıştır.
Özellikle Kasım 2000 krizinden sonra bankacılık sektöründe artan
kırılganlık, bankaların kısa dönemli borç almalarına ancak nispeten
uzun dönemli borç vermelerine yol açtığından kamu borçlanması
olumsuz yönde etkilenmiştir. 2000 yılında itibaren alınan önlemler ve
2003 yılında analitik bütçe sistemine geçilmesiyle birlikte 2004
yılında gelinen nokta özellikle faiz dışı fazla odaklı maliye
politikasının uygulanmaya devam edilmesidir. Bu süreçte maliye
politikasının temel özelliği; mali disiplini sağlayarak iç borç stokunu
sürdürülebilir bir düzeye indirmek olmuştur. 2005 yılında konsolide
bütçe gerçekleşme sonuçları dikkate alındığında harcamalarda bir
azalış ve gelirlerde bir artış göze çarpmaktadır. 56.5 milyar YTL
olarak öngörülen faiz ödemelerinin yüzde 19 oranında azalarak 45.7
milyar YTL’ ye düşmesi, kamu harcamalarının daraltılmasında temel
etkenlerden biri olmuştur. Yıl boyunca borçlanma ihalelerinde
ortalama faizin 9.5 puan düşerek yüzde 17 seviyesine inmesi ve
ortalama vadenin yaklaşık bir yıldan iki yıla uzaması da kamu
borçlanması açısından olumlu gelişmeler olarak değerlendirilebilir.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
143
Ancak faiz ödemeleri yüzde 31.6’lık pay ile bütçedeki yerini
korumuştur. Faiz dışı bütçe harcamaları yüzde 17 oranında artmış ve
bu artış temelde sosyal güvenlik kurumlarının artan açıklarının
finansman ihtiyacından kaynaklanmıştır. Bu kurumlara yapılan
transferler bütçede yüzde 16’lık bir yer tutmuştur (Bağımsız Sosyal
Bilimciler, 2006:41-42). Dolayısıyla faiz ödemelerinin ve sosyal
güvenlik kurumlarına yapılan transferlerin yüksekliği kamu
borçlarının azalış hızını kesen önemli faktörler olmuştur. faiz dışı
fazla hedefinin başlıca uygulama gerekçesi, mali disiplinin sağlanması
olmuştur.
Türk mali sisteminde mali disiplini sağlayıcı daraltıcı önlemlerin
alınmasına 2006-08 döneminde devam edilmiştir. Bu çerçevede her ne
kadar 2008 başında faiz dışı fazla hedefinin yüzde 3.5’e
düşürülmesinin reel ekonomiyi rahatlatıcı etkiler oluşturması
hedefleniyorsa da sıkı harcama ve vergi önlemlerine devam
edilmesiyle 2008 yılı merkezi yönetim bütçesinde 2007 yılına kıyasla
bütçe dengesinde yüzde 66.5 oranında bir artış göze çarpmaktadır
(Bkz. Tablo 4.1).
Tablo 4.1: 2008 Yılı Merkezi Yönetim Bütçesi ve Borçlanma
Kaynak: Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurulu, 2008:7.
Tablo 4.1’de 2008 yılında özellikle vergi gelirlerindeki artışa bağlı
olarak kamu gelirlerinin arttığı ve kamu harcamalarının azaldığı
görülmektedir. Faiz hariç bütçe harcamalarının 2007 yılındaki
gerçekleşmesi 154.769 milyon YTL olurken 2008 yılı hedefi 166.553
milyon YTL olarak gerçekleşmiş ve ocak-mayıs itibariyle 14.141
milyon YTL olmuştur. Bütçe gelirleri ise 2007 yılında 189.617 milyon
YTL olurken 2008 yılında 204.556 milyon YTL hedeflenmiş ve ocak-
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
144
mayıs dönemi itibariyle 19.212 milyon YTL olarak gerçekleşmiştir.
Buna bağlı olarak merkezi yönetim bütçe dengesinde 2007 yılına
kıyasla önemli bir iyileşme sağlanmıştır.
Faiz hariç bütçe harcamalarının bütçe içindeki payı 2007 yılında
yüzde 76.1 olarak gerçekleşirken 2008 yılında yüzde 74.8 olarak
hedeflenmiş ve yüzde 76.3 olarak gerçekleşmiştir. Daraltıcı kamu
harcamaları politikasının uygulanmasına rağmen yaşanan bu
gelişmenin temelinde uluslararası piyasalarda yaşanan ve Türkiye
ekonomisine de yansıyan kriz ortamının yol açtığı belirsizlik sürecinin
yattığı söylenebilir.
Merkezi yönetim borç kompozisyonu ise kriz dönemleri olan
2000-2001 dönemlerinde hızla artsa da 2003 yılından itibaren krize
karşı alınan önlemlerin sonuçlarına bağlı olarak azalma seyrine
girmiştir (Bkz. Şekil 1).
Şekil 4.1: Merkezi Yönetim Borcunun Kompozisyonu
Kaynak: Merkez Bankası, 2008:33
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
145
2001 krizinden sonra uygulanmaya başlayan mali disiplin hedefine
yönelik kamu mali disiplinini sağlayıcı maliye politikalarının
sonucunda kamu kesimi borçlanması konusunda da Türkiye
ekonomisindeki piyasalar, dış şoklara karşı daha dirençli hale
gelmiştir. Bu nedenle Şekil 4.1’de merkezi yönetim borç
kompozisyonunda 2001-08 dönemi itibariyle bir azalış eğilimi göze
çarpmaktadır. Her ne kadar 2007-08 döneminde küresel krizin
Türkiye’deki piyasalara etkileri konusunda bir belirsizlik süreci
yaşansa da özel kesimin borç yükündeki artış nedeniyle toplam borç
stokunda bir artış olmuştur. Kamu borç yükü tehlikeli ölçüde
yükselmemiştir.
Türkiye ekonomisinde kamu borç stokunun toplam borç stoku
içindeki payının artışının yaşandığı dönemlerin özellikle finansal
krizlerin dışsal şoklar olarak ekonomiyi etkilediği 2000-01 dönemleri
olduğu görülmektedir. Ancak alınan mali disiplini sağlayıcı ve
harcamaları daraltıcı ekonomik ve mali önlemlerle bu oran azalmaya
başlamıştır. 2007 yılından itibaren Türkiye piyasalarını etkilemeye
başlayan küresel krizin ise henüz dışsal bir şok etkisi oluşturmadığı ve
yurt içinde uygulanan mali disiplini sağlayıcı ekonomi politikalarının
küresel krizin ekonomiyi etkileme hızını azalttığı söylenebilir.
Bununla birlikte alınan önlemlerin yeterliliği ve etkinliğinin zaman
içinde ortaya çıkacağı dikkate alındığında küresel krizin piyasalarda
oluşturduğu belirsizlik sürecinin dikkate izlenmesi gerekmektedir.
2000-2001 kriz dönemi sonrasında uygulanan mali önlemler
sonucunda 2000-2008 itibariyle kamu net borç stokunda ortaya çıkan
gelişmeler ise aşağıda görülmektedir (Bkz.Şekil 4.2).
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
146
Şekil 4.2: Kamu Net Borç Stokunun Gelişimi (2002-2008)
Kaynak: Merkez Bankası, 2008:30.
2000-2008 döneminde kamu kesimi toplam net borç stokunun
GSYİH’ya oranında bir dalgalanma yaşandığı görülmektedir. 2000-04
döneminde artış eğiliminde olan bu oran, 2005 yılından itibaren
azalma seyrine girmiştir. Bununla birlikte bu borçlar içinde net iç borç
stokunun GSYİH’ya oranı 2000-05 döneminde zaman zaman azalmış
zaman zaman da artmışsa da 2006 yılından itibaren düşmeye
başlamıştır. Toplam kamu borçları içinde net dış borçların GSYİH
içindeki payı itibariyle ise 2000-03 döneminde bir artış ortaya
çıkmışsa da 2004 yılından itibaren bir azalış yaşandığı görülmektedir.
Dış borçların vadeye göre dağılımı ise 2002-08 döneminde kısa,
orta ve uzun dönemde farklı bir seyir izlemiştir (Bkz. Şekil 4.3).
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
147
Şekil 4.3: 2002-2008 Döneminde Dış Borç Stokunun Vadeye Göre
Dağılımı
Kaynak: Maliye Bakanlığı,2008:106.
2002-2008 döneminde dış borç stokunun vadeye göre dağılımı
dikkate alındığında kısa, orta ve uzun vadeli borçlarda farklı bir
pozisyon göze çarpmaktadır. 2005 yılı itibariyle dış borç stokunun
yüzde 78’i orta ve uzun vadeli borçlardan oluşurken yüzde 22’si kısa
vadeli borçlardan oluşmaktadır. Zaman içinde orta ve uzun vadeli
borçların dış borçlar içindeki payı artarken kısa vadeli borçların payı
nispi olarak azalmıştır. Nitekim 2008 yılının ikinci çeyreği sonunda
orta ve uzun vadeli borçların dış borçlar içindeki payı yüzde 81.7 ‘ye
yükselmiş, buna karşılık kısa vadeli borçların payı yüzde 18.3’e
düşmüştür.
Diğer yandan 2002-2008 döneminde dış borç servisindeki
gelişmeler şöyledir (Bkz. Şekil 4.4).
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
148
Şekil 4.4: 2002-2008 Döneminde Dış Borç Servisi
Kaynak: Maliye Bakanlığı, 2008:101.
2002-2008 döneminde dış borç ödemeleri toplam, anapara ve faiz
ödemeleri itibariyle dikkate alındığında 2006 yılından itibaren faiz ve
anapara ödemelerindeki artışa başlı olarak toplam borç ödemelerinde
de bir artış ortaya çıktığı görülmektedir. Nitekim Şekil 4.4’e göre
2007 yılında 48.733 milyon dolar toplam borç ödemesi yapılmış ve bu
miktarın 37.923 milyon doları anapara ödemelerine ayrılırken 10.810
milyon doları faiz ödemelerine ayrılmıştır. 2008 yılının Haziran ayı
itibariyle ise toplam 49.047 milyon dolarlık dış borç ödemesi yapılmış
ve bunun 37.462 milyon doları anapara ve 11.585 milyon doları faiz
ödemelerine ayrılmıştır.
Reel sektörün uzun vadeli borç çevirme oranları 1993-2008
itibariyle yaşanan krizlere bağlı olarak farklı sonuçlar ortaya
koymaktadır. Buna bağlı olarak 2004-08 döneminde toplam dış
borçlar içinde hem reel kesimin hem de finansal kesimin borçları
artmıştır. 2003 yılında 14 milyar dolar olan finansal kesim dış borcu,
2008 yılında 60 milyar dolara çıkmış ve bununla birlikte reel kesim
dış borcu 2003 yılında 35 milyar dolar iken 2008 yılında 112 milyar
dolara yükselmiştir. Dış borç yönetimindeki etkinlik kriterleri içinde
en önemlilerinden birisi borç döndürme oranıdır (Bkz. Şekil 4.5).
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
149
Şekil 4.5: Reel Kesim Uzun Vadeli Borç Döndürme Oranı
Kaynak: Merkez Bankası, 2008:25.
Şekil 4.5’e göre Türkiye ekonomisinde 1993-2008 döneminde reel
kesimde gerçekleşen uzun vadeli borç döndürme oranları dikkate
alındığında bu oranların dönemler itibariyle yüzde 100’ün üzerinde
seyrettiği görülmektedir. Bunun anlamı reel kesimin yurt içi kaynak
yetersizliği nedeniyle sürekli olarak borçlanmaya özellikle dış
borçlanmaya başvurarak kaynak yetersizliğini karşılamayı tercih
etmesidir. Bu nedenle reel kesimin uzun vadeli borç döndürme
oranları sürekli olarak yüksek seviyelerde gerçekleşmiştir.
Aynı dönemde reel sektörün kısa vadeli borç çevirme oranları ise
daha farklı bir seyir izlemiştir. Özellikle krizlerin yaşandığı
dönemlerde bir kırılma ortaya çıktığı görülmektedir (Bkz. Şekil 4.6).
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
150
Şekil 4.6: Kısa Vadeli Borç Döndürme Oranı
Kaynak: Merkez Bankası, 2008:25.
Şekil 4.6’ya göre özel kesimin aynı dönemde kısa vadeli borç
döndürme oranlarında da zaman zaman bir artış gözlense de uzun
vadeli borç döndürme oranlarına kıyasla daha düşük bir seyir izlendiği
görülmektedir. 2000 krizinden sonra yaşanan süreçte 2001 krizi ve
ardından alınan önlemler ile birlikte iç ve dış borçlanma seviyelerinde
hissedilir bir iyileşme yaşansa da küresel krizin etkileriyle birlikte
piyasalarda yeniden bir sıkıntının yaşanmaya başladığı göze
çarpmaktadır. Nitekim reel sektörün kısa vadeli borçlarının toplam
borçlar içindeki payının 2000-2007 döneminde hızla arttığı
görülmektedir (Bkz. Şekil 4.7).
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
151
Şekil 4.7: Reel Sektörün Kısa Vadeli Borçlarının Toplam Borçlara
Oranı
Kaynak: Merkez Bankası, 2008:27.
Reel kesimin kısa vadeli borçlarının toplam borçlara oranı imalat
sektörünün ve imalat dışı sektörlerin borçları olarak incelendiğinde
imalat sektörünün borçlarının zaman zaman nispi azalışlar gösterse de
sürekli bir artış eğilimi içinde olduğu görülmektedir. Sadece artış
oranlarında dönemsel azalışlar söz konusudur. İmalat dışı sektörlerde
ise imalat sektörü kadar olmasa bile kısa vadeli borçların toplam
borçlara oranı itibariyle nispi artışlar yaşanmıştır. Burada yine yurt içi
kaynak yetersizliğinin üretim imkanlarını kısıtlaması riskine karşılık
bu sektörlerin kaynak arayışına girmelerinin borçlanma limitlerinin
artmasında temel etken olduğu söylenebilir.
Türkiye ekonomisinde yapılan düzenlemeler, özellikle iç borç
yönetiminin daha da etkinleştirilmesine yönelik olmakla birlikte,
2004-2005 döneminde ABD’de başlayıp küresel piyasalara hızla
yayılan kriz, 2006 yılının ikinci yarısından itibaren Türkiye
ekonomisini de etkilemeye başlamıştır. Bu dönemde iç borçlardan
ziyade, reel kesim dış borçları artışı tehlike arz etse de, iç borçların
yeteri kadar azaltılamaması, önemli bir sorun olarak görülebilir. Bu
durum, iç borç yönetiminin etkinliğinin artırılmasını gerekli
kılmaktadır.
152
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
5. SONUÇ VE DEĞERLENDİRME
Bir ülkenin kamu borçlanmasındaki hızlı artış, ülkenin
makroekonomik performansı ile yakından ilişkilidir. Bu nedenle kamu
borçlarının yönetimi, hem hızlı artışların kontrol altına alınması hem
de borçlanma gelirlerinin kullanım alanlarının belirlenmesi açısından
önem taşımaktadır.
Kamu borç yönetimi birimlerinin uyması gereken kuralların
belirlenmesi ve borçlanmanın belli bir plan çerçevesinde yürütülmesi
de kamu borç yönetimi açısından önem taşımaktadır. Pek çok gelişmiş
ve gelişmekte olan ülkede kamu borç yönetiminin etkinliği, kamu
borçlanması ile uyumlu para ve maliye politikalarının işlerliğinin
sağlanmasına bağlıdır. Dolayısıyla kamu borçlanması, para ve maliye
politikalarının eşanlı olarak yürütülmesi ve bu politikaların finansal
piyasalar üzerindeki etkilerinin değerlendirilmesi, kamu borç
yönetiminin istikrarı ve etkin şekilde uygulanabilirliği açısından önem
taşımaktadır.
Etkin bir kamu borç yönetimi politikası, para ve maliye politikaları
ile uyumlaştırıldığında kamu borçlanmasında sürdürülebilir bir
seviyeye ulaşılmasını ve iç ve dış borçlanmadan kaynaklanan yüksek
risklerin azaltılmasını sağlayabilir. Böylece makroekonomik
hedeflerle uyumlu bir kamu borç yönetimi, bir yandan finansal
piyasalardaki kırılganlıkları azaltırken diğer yandan reel piyasalarda
ciddi üretim daralmalarına yol açmadan sürdürülebilir bir kamu
borçlanma seviyesinin korunmasına yardımcı olabilir.
Kamu borçlanmasını etkileyen içsel değişkenler temelde kamu
harcamalarının (harcama kalemleri itibariyle ayrı ayrı) hızla
artmasının, buna karşılık kamu gelirlerinin yetersiz kalmasının bir
sonucu olarak ekonomide yüksek kamu açıklarını tetikleyici etkiler
doğurmuştur. Özellikle 1980’lerden itibaren kamu harcamalarının
yapısında –cari, yatırım ve transfer harcamaları- yaşanan dönüşüm
kamu borç yükünü arttırıcı bir etki göstermiştir. 2000-2001
krizlerinden çıkılması, ancak dönemsel olarak alınan tedbirlerle
mümkün olmuştur. Bir yandan, yüksek bir faiz dışı fazla hedefinin
belirlenmesiyle kamu açıklarının azaltılması ve bu yolla malî
disiplinin sağlanması amaçlanırken, diğer yandan da kamu kesiminin
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
153
uyguladığı bu daraltıcı politika, reel ekonomide maliyet artışlarını
beraberinde getirmiş ve reel üretim daha da azalmıştır.
2006’nın ikinci yarısından itibaren ABD’de başlayan ve hızla
küresel piyasalara yayılan krizin etkisi, 2007 yılı sonu itibariyle
Türkiye ekonomisinde de hissedilmeye başlanmış ve reel kesim
borçlarının hızla artması ve yüksek cari açıkla kendini göstermiştir.
2008 yılı boyunca küresel krizin, özellikle reel piyasalar üzerindeki
daraltıcı etkisi, artarak devam etmiştir. 2008 yılının son çeyreğinde ve
2009 yılının ilk çeyreğinde hızla artan işsizlikle birlikte yüzde 13.8
oranında yaşanan küçülme, ekonominin krizden etkilenme derecesinin
yüksekliğini açıkça ortaya koymaktadır. Bu koşullarda ardı ardına
açıklanan genişletici önlem paketleriyle krizin olumsuz etkileri en aza
indirilmeye çalışılmaktadır. Ancak hükümetin, diğer ekonomik
tedbirlerle birlikte, kamu borçları konusunda da yeni bir düzenlemeye
gitmesi gerekmektedir. Çünkü genişletici önlemlerin maliyetini
karşılamak için, gerekli kaynağın bulunması önemli bir sorundur.
Vergi gelirlerinin yetersiz olması nedeniyle, bu kaynağın, iç ve dış
piyasalardan borçlanma yoluyla karşılanması gündeme gelmektedir.
Bu noktada hükümetin, diğer önlemler ile birlikte kamu borçlanması
konusunda da yeni düzenlemeler gerçekleştirmesi gerekli olmaktadır.
Ancak bu düzenlemelerin, piyasalarda yaşanan daralmayı
körüklemeden gerçekleştirilmesi önem taşımaktadır çünkü kaynak
ihtiyacının karşılanması için borçlanmaya daha fazla başvurulması,
piyasaları daha da daraltarak dışlama etkisine yol açabilir ve reel
üretimi daha da azaltabilir. Diğer yandan borçlanma artışının reel faiz
artışını da beraberinde getirmesi, artan faiz yükünün, bütçe açığını
körüklemesine neden olabilir. Dolayısıyla küresel krize karşı önlem
alırken, kamu borçlanması ile kaynak transferi konusuna dikkatle
hareket edilmesi gerekmektedir.
KAYNAKLAR
AIZENMAN, Jushua (1994); ‘On The Need For Fiscal Discipline in
A
Union’,
NBER
Working
Paper
No.4656,
http://www.nber.org, Erişim: 10.11.2007.
ALLESINA, Alberto ve PEROTI, Roberto (1996); ‘Fiscal Discipline
and The Budget Process’, American Economic Review, Papers
and Proceedings, Vol. 86, No.2.
154
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
ANDERSEN, Torben M. ve PEDERSEN, Lars Haagen (2006);
‘Assessing Fiscal Sustainability and The Consequences of
Reforms’,
Core
Discussion
Paper,
No.83,
http://www.core.ucl.ac.be/services/psfiles/dpo6/83.pdf, Erişim:
12.12.2007.
BAĞIMSIZ SOSYAL BİLİMCİLER (2006); ‘2006 Yılı Raporu IMF
Gözetiminde On Uzun Yıl, 1998-2008: Farklı Hükümetler,
Tek
Siyaset,
Ankara,
http://www.bagimsizsosyalbilimciler.org/iktisatg.htm,
Erişim:10.10.2007.
BANKACILIK DEVLET DENETLEME KURULU (2008); Finansal
Piyasalar Raporu, Sayı.9, Strateji Geliştirme Dairesi
Başkanlığı, http://bddk.org, Erişim: 03.11.2008.
BLANCHARD, Olivier (1990); ‘Suggestions For A New Set of Fiscal
Indicators’, OECD Working Paper, No.79, April,
http://www.oecd.org, Erişim: 10.12.2007.
BLANCHARD, Olivier, CHOURAQUI, Jean-Claude, HAGEMANN,
Robert P., ve SARTOR, Nicola (1990); ‘The Sustainability of
Fiscal Policy: New Answers To Old Questions’, OECD
Economic Studies, No.15, Autumn, http://www.oecd.org,
Erişim: 10.10.2007.
BOLLE, Monica de, ROTHER, Björn ve HAKOBYAN, Ivetta
(2006); ‘The Level and Composition of Public Sector Debt in
Emerging Market Crisis’, IMF Working Paper, No.186,
http://www.imf.org, Erişim: 08.03.2008.
BURNSIDE, Craig (2004); ‘Theorical Prerequisites For Fiscal
Sustainability Analysis’, Fiscal Sustainability in Theory and
Practice, Ed. Craig Burnside, November, Duke University.
CALMFORS, Lars, CORSETTI, Giancarlo, FLEMMING, John,
HONKAPOHJA, Seppo, KAY, John, LEIBFRITZ, Willi,
GILLES, Saint-Pual, TOULOUSE, Hans, WERNER, Sinn ve
XAVIER, Vives (2003); ‘Fiscal Policy and Macroeconomic
Stabilization in The Euro Area: Possible Reforms of The
Stability and Growth Pact and National Decision-Making
Processes’, A Report by European Economic Advisory Group,
CEsifo.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
155
CASELLI, Francesco, GIOVANNINI, Alberto ve Laane, Timothy
(1998), “Fiscal Discipline and The Cost of Public Debt
Service: Some Estimates For OECD Countries”, IMF Working
Paper, No.55, http://www.imf.org, Erişim: 10.10.2007.
CHALK, Nigel ve HEMMING, Richard (2000); ‘Assesing Fiscal
Sustainability in Theory and Practice’, IMF Working Paper,
No.81, http://www.imf.org, Erişim: 10.10.2006.
CORSETTI, Giancarlo ve ROUBINI, Nouriel (1991); “Fiscal Deficits,
Public Debt and Government Solvency: Evidence From OECD
Countries”, NBER Working Paper, No.3658, March,
http://www.nber.org, Erişim: 08.09.2007.
CROCE, Enzo ve JUAN-RAMON, V. Hugo (2003); ‘Assesing Fiscal
Sustainability: A Cross Country Comparison’, IMF Working
Paper, No.145, http://www.imf.org, Erişim: 10.10.2007.
CUDDINGTON, John T. (1996); ‘Analysing The Sustainability of
Fiscal Deficits in Developing Countries’ Economic
Department of Georgetown University, Working Paper, No.6,
July.
CURRIE, Elizabeth, DETHIER, Jean-Jacques ve TOGO, Eriko
(2003); ‘Institutional Arrangements For Public Debt
Management’, The World Bank Policy Research Working
Paper, No.3021, April, http://www.worlbank.org, Erişim:
11.12.2007.
DE LAROSIÈRE, Jean (1986); ‘The Growth of Public Debt and The
Need For Fiscal Discipline’, Public Finance and Public Debt,
Ed. Bernard P. Herber, Proceeding of The 40th Congress of
The International Institute of Public Finance, Wayne State
University Press, Detroit.
DINH, T. Hinh (1999); “Fiscal Solvency and Sustainability in
Economic Management”, World Bank, Macroeconomics I,
http://www.worldbank.org, Erişim: 08.09.2007.
EDWARDS, Sebastian (2002); ‘Debt Relief and Fiscal
Sustainability’, NBER Working Paper No.8939, May,
http://www.nber.org, Erişim: 10.11.2007.
156
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
FREDERIKSEN, Niels Kleis (2001); ‘Fiscal Sustainability in OECD:
A Simple Method and Some Preliminary Results’,
Finansministeriet, Working Paper, No.3, http://www.oecd.org,
Erişim: 09.08.2007.
GEITHNER, Timothy (2002); Assessing Sustainability, IMF Report,
No.0528, IMF Policy Development and Review Department,
May, http://www.imf.org, Erişim: 10.10.2007.
GEITHNER, Timothy (2003a); Debt Sustainability in Low Income
Countries –Towards A Forward Looking Strategy, IMF
Report, No.0709, IMF Policy Development and Review
Department, May, http://www.imf.org, Erişim: 13.11.2007.
GEITHNER, Timothy, GIANVITI, François, HAEUSLER, Gerd ve
TER-MINASSIAN, Terasa (2003); ‘Assesing Public Sector
Borrowing Collatiralized on Future Flow Receivables’, IMF
Report, No.0611, June, http://www.imf.org, Erişim:
08.01.2008.
GÖKER, Zeliha (2003); ‘Kamu Borçları ve Fiyat İstikrarı’, İktisat,
İşletme ve Finans Dergisi, No.18, Eylül.
GÖKER, Zeliha (2005); ‘Kamu Borç Stokunun Azaltılmasında
Maliye Politikalarının Rolü’, Akdeniz Üniversitesi İktisadi ve
İdari Bilimler Fakültesi Dergisi, Sayı.10.
GÖKER, Zeliha (2006); ‘Mali Göstergeler ve Maliye Politikalarının
Sürdürülebilirliği’, Vergi Dünyası Dergisi, Sayı. 298, Haziran.
HALLETT, A.J. Hughes ve McADAM, Peter (2003); ‘Deficit
Targeting Strategies: Fiscal Consolidation and The Probability
Distribution of Deficits Under The Stability Pact’, Journal of
Common Market Studies, Vol.41, No.3, www.wiley.com,
Erişim: 11.11.2007.
HEMMING, Richard (2003); ‘Policies To Promote Fiscal Discipline’,
IMF Fiscal Affairs Department, No.130, March,
http://www.imf.org, Erişim: 13.01.2008.
JENSEN, Fred (2003); ‘Guidelines For Public Dept Management’,
Proceeding of The Third Inter-Regional Dept Management
Conference, United Nations Conference on Trade and
Development, 3-6 December 2001, United Nations, Geneva.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
157
LAY, Eduardo (2005); ‘Fiscal (And External) Sustainability’, IMF
Working Paper, No.0310, May, http://www.imf.org, Erişim:
10.02.2008.
LIENERT, Ian (2005); ‘ Are Laws Needed For Public Management
Reforms? An International Comparison’, IMF Working Paper,
No.62, http://www.imf.org, Erişim: 03.11.2007.
MAGNUSSON, Thomas (1999); ‘Legal Arrangements For A Debt
Office’, The Swedish National Debt Office, World Bank, June,
http://www.worldbank.org, Erişim: 12.09.2007.
MALİYE BAKANLIĞI (2008); Yıllık Ekonomik Rapor , Ankara.
MARIN, Jose (2002); ‘Sustainability of Public Finances and
Automatic Stabilization Under A Role of Budgetary
Discipline’, European Central Bank, Working Paper, No.193,
November, Erişim: 10.12.2007.
MERKEZ BANKASI (2008), Bakanlar Kurulu Sunumu, Aralık,
www.tcmb.org, Erişim: 20.11.2008.
MYLONAS, Paul, SCHICH, Sebastian, THORGEIRSSON,
Thorsteinn ve WEHINGER, Gert (2000); ‘New Issues in
Public Debt Management: Government Surpluses in Several
OECD Countries, The Common Currency in Europe and
Rapidly Rising Debt in Japan’, OECD Economics Department,
OECD Working Paper, No.239, May, http://www.oecd.org,
Erişim: 10.12.2007.
NIGTIOPOP, Georges Diffo (2003); ‘Key Factors in Improving The
Institutional Environment of Debt Management’, Proceedings
of The Third Inter-Regional Debt Management Conference,
United Nations Conference on Trade and Development, 3-6
December 2001, United Nations, Geneva.
OECD (2002); Fiscal Sustainability: The Contribution of Fiscal Rules,
OECD Report, No.0474, http://www.oecd.org, Erişim:
11.03.2007.
OYALA, Jose (2003); ‘Guidance For Planning and Conducting An
Audit of Internal Controls of Public Debt’, Proceedings of The
Third Inter-Regional Debt Management Conference, United
158
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
Nations Conference on Trade and Development, 3-6 December
2001, United Nations, Geneva.
PEACOCK, Alan (1986); ‘Is There A Public Debt Problem in
Developed Countries?’, Public Finance and Public Debt, Ed.
Bernard P. Herber, Proceeding of The 40th Congress of The
International Institute of Public Finance, Wayne State
University Press, Detroit.
PISAURO, Giuseppe (2001); ‘Intergovernmental Relations and Fiscal
Discipline: Between Commons and Soft Budget Constraints’,
IMF Working Paper, No.65, http://www.imf.org, Erişim:
11.01.2008.
POLITO, Vito ve WICKENS, Mike (2005); ‘Measuring Fiscal
Sustainability’, CEPR Discussion Paper, No.5312, June,
www.papers.ssm.com, Erişim: 25.02.2008.
SICHEV, Nikolai (1986); ‘Public Debt Trends and Problems in
USSR’, Public Finance and Public Debt, Ed. Bernard P.
Herber, Proceeding of The 40th Congress of The International
Institute of Public Finance, Wayne State University Press,
Detroit.
SILVA, Anibal A. Cavaco (1986); ‘Macroeconomic Impact of Debt
Financed Fiscal Deficits: Non-Sceptical Considerations’,
Public Finance and Public Debt, Ed. Bernard P. Herber,
Proceeding of The 40th Congress of The International Institute
of Public Finance, Wayne State University Press, Detroit.
SUNDARAJAN, V. ve LAY, Kenneth G. (2002); ‘Guidelines For
Public Debt Management: Accompanying Document’, IMF
and World Bank Staff, November, http://www.imf.org, Erişim:
03.11.2007.
VERSLUYSEN, Eugene L. (1989); ‘A Review of Alternative Debt
Strategies’, World Bank, International Economics Department,
Working Paper No.196, May, http://www.worldbank.org,
Erişim: 13.11.2007.
WANG, Jian-Ye (2003); ‘Key Factors in Improving The Institutional
Environment For Economic Management’, Proceedings of The
Third Inter-Regional Debt Management Conference, United
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
159
Nations Conference on Trade and Development, 3-6 December
2001, United Nations, Geneva.
YAMAUCHI, Ayumi (2004); ‘Fiscal Sustainability - The Case of
Eritrea’, IMF Working Paper, No.7, http://www.imf.org,
Erişim: 10.10.2006.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
161
MALİYE POLİTİKASI VE MAKRO EKONOMİ YÖNETİMİ:
TEMEL KAVRAMLAR VE İLİŞKİLER
Yrd.Doç.Dr. Nevzat ŞİMŞEK
Dokuz Eylül Üniversitesi
İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi
1.Giriş
Maliye politikası en genel tanımıyla belirli ekonomik amaçlara
ulaşmak için kamu maliyesi araçlarının kullanılmasıdır. Bu bağlamda
hükümetin yaptığı transfer harcamaları, mal ve hizmet satın alımına
yönelik harcamaları ve vergileri kontrol etmesi ve yönlendirmesi
olarak tanımlanabilir. Geleneksel görüş açısından maliye politikasının
üç temel işlevi söz konusudur: tahsis, dağılım ve istikrar. Tahsis işlevi
toplam kaynakları özel ve kamusal mallar arasında bölme sürecidir.
Dağılım işlevi, toplumun adalet düşüncesine göre gelirin ya da
servetin bu düşünceye uygun dağılımını ayarlama sürecidir. İstikrar
işlevi ise politika yapıcıların ekonomik büyüme, fiyat istikrarı ve
sürdürülebilir dış denge gibi temel makroekonomik amaçlarını
başarmasına hizmet eder. Biz daha ziyade maliye politikasının istikrar
işlevi üzerinde duracağız. Bilindiği gibi ekonomide kamu mali
dengesinin istikrarı makroekonomik istikrar açısından son derece
önemlidir. Artan kamu açıkları ile birlikte yüksek enflasyon ve
borçlanma oranları pek çok gelişmekte olan ülkede makroekonomik
dengesizliklerin temelini oluşturmaktadır.
1980’li yıllar özellikle gelişmekte olan ülke ekonomileri açısından
yeni bir dönüşüm sürecinin başlangıcı olmuştur. İthal ikameci
ekonomi politikalarını benimseyen gelişmekte olan ülkelerin çoğu
1980’li yıllardan itibaren dışa açık ekonomi politikalarını temel
almaya başlamışlardır. Ancak ülkelerin kendine özgü makro
ekonomik şartları dikkat alınmadan ve buna bağlı olarak gerekli
yapısal şartlar oluşturulmadan hızla girilen bir ekonomik dışa açılma
süreci bir süre sonra ülkelerin ciddi ekonomik krizler ile karşı karşıya
kalmalarına yol açmıştır.
Ardı ardına yaşanan ekonomik krizlerin bir sonucu olarak
genişleyen ekonomik istikrarsızlık sürecinde yaşanan problemler ile
mücadele etmek için IMF’nin önerileri doğrultusunda daraltıcı para ve
162
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
maliye politikaları uygulanmıştır. Bu politikaların temel hedefi bir
yandan sıkı para politikası ile enflasyonu azaltmak diğer yandan ise
sıkı maliye politikası ile kamu harcamalarını azaltıp –gelirler
politikasında ciddi bir iyileşme sağlamadan- kamu açıklarının
düşürülmesini sağlamak olmuştur. Öte yandan ihracata dayalı
sektörlerin özellikle yabancı sermaye girişlerini arttırma yoluyla
teşvik edilmesi hedeflenmiş ve böylece ihracat artışı ile cari açığın
azaltılmasına çalışılmıştır. Bu çerçevede ekonomik ve mali
göstergeleri temel alan bazı mali kuralların uygulanması yoluyla kamu
mali dengesinin sağlanması önerilmektedir.
Bununla birlikte kısa dönemde kamu açıklarını ve enflasyonu
azaltarak kamu mali dengesinin ve makroekonomik dengenin
sağlanmasında kısmi bir başarı sağlayan daraltıcı para ve maliye
politikaları uzun dönemde istihdam politikaları başta olmak üzere
diğer yapısal politikaları olumsuz yönde etkileyerek reel ekonomik
sektörde bir daralma sürecine girilmesine yol açmıştır. Sonuçta
daralan sektörlerde yaşanan üretim kayıpları nedeniyle büyümenin
yavaşlaması yabancı sermaye girişlerini temel alan dış ticaret
politikasını da olumsuz yönde etkilemiş, azalan yabancı sermaye
üretim daralmalarını hızlandırarak ihracatın düşmesine ve cari açığın
yükselmesine neden olmuştur. Bu şekilde yaşanan bir kısır döngü
gelişmekte olan ülkelerin 2000’li yıllardan itibaren yeniden istikrarsız
bir sürece girmelerine yol açmıştır.
Biz burada maliye politikası üzerinde yoğunlaşıp, öncelikle maliye
politikasının hasıla, fiyatlar ve ödemeler bilançosunun cari dengesi
üzerindeki kısa dönemli etkilerini değerlendirebilmek için geleneksel
IS-LM toplam arz-toplam talep modelini kullanacak ve maliye, para
ve döviz kuru politikalarının etkileşimini inceleyeceğiz. Ardından
maliye politikasının üç temel aracının, yani harcama, vergi ve bir
bütün olarak bütçe politikasının bir ülkenin uzun dönem büyümesi
üzerine nasıl etki yaptığını değerlendireceğiz. Son olarak maliye
politikası ve makroekonomi yönetimi konusuna odaklanacağız. Bu
bağlamda mali denge (bütçe dengesi), konjonktürel ve yapısal açık,
bütçe açığının sürdürülebilirliği ve borç yönetimi ve mali fazlanın
(bütçe fazlasının) ölçüm yöntemlerine değineceğiz. Tüm bu
açıklamaların temel iktisat bilgileri kapsamında yapılması
amaçlanmıştır.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
163
1. Maliye Politikasının Makroekonomi Politikası Amaçlarına
Etkisi
1.1.
Hasıla Üzerine Etkisi
Maliye politikasının hasıla üzerindeki etkisi, geleneksel IS-LM
analizi çerçevesinde analiz edilebilir. Bilindiği gibi IS eğrisi, mal
piyasasında dengeyi sağlayan alternatif faiz oranı-hasıla bileşimlerinin
geometrik yeridir. Negatif eğimlidir, çünkü faiz oranındaki örneğin bir
düşme yatırım harcamalarında bir artışa neden olacak ve dolayısıyla
toplam talep ve mal piyasasında dengeyi sağlayan hasıla düzeyi
artacaktır:
Y=AE
AE=C(Yd)+I(i)+G=A0-bi +c(1-t)Y
IS denklemi=i=A0/b – (1/kEb)Y (kE=(1/(1-c(1-t)))
Burada Y, reel GSYİH’yi; AE, toplam planlanan harcamayı; C,
hanehalkı tüketim harcamalarını; Yd, harcanabilir geliri, i, faiz
oranını; G, hükümet harcamalarını; A0 otonom harcamaları; b,
yatırımın faize duyarlılığını; c, marjinal tüketim eğimilimini; t,
marjinal vergi oranını; kE harcama çarpanını ifade etmektedir.
LM eğrisi, para piyasasında dengeyi sağlayan alternatif hasıla-faiz
oranı bileşimlerinin geometrik yeridir. Pozitif eğimlidir, çünkü
örneğin hasıla artınca para talebi artacak, para talebi artınca para arzı
sabit olduğundan para piyasasında dengeyi sağlayan faiz oranının
yükselmesi gerekecektir.
L=Ms/P
LM denklemi=i=(k/h)Y-(1/h)Ms/P
Burada el olarak L, reel para talebini; Ms, nominal para arzını; P,
fiyatlar genel düzeyini; k, para talebinin gelire duyarlılığını; h, para
talebinin faize duyarlılığını ifade etmektedir.
1.1.1.
Kapalı Ekonomi
İlk olarak kapalı ekonomi varsayımı altında genişletici bir maliye
politikasının hasıla üzerindeki etkisini analiz edelim. Başlangıç denge
noktası E1 olsun. Borçlanma ile finanse edilen kamu harcamalarındaki
artış her bir faiz oranında toplam talebi artırır ve IS eğrisi sağa kayar.
164
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
Şimdi E1 noktasında mallar için aşırı talep vardır. Hasıla ile birlikte
faiz oranı yükselir, zira gelirdeki genişleme para talebini artırır. Yeni
denge E2 noktasında oluşur. Gelir düzeyindeki artış (Y2-Y1), basit
çoğaltan mekanizmasının yol açacağı etkiye (Y3-Y1) göre daha azdır,
zira artan faiz oranları yatırım harcamalarını kısmen dışlamıştır.
Dışlamanın ne kadar olacağını belirleyen en temel etken LM
eğrisinin eğimidir. LM eğrisinin yatay olduğu likidite tuzağında (yani
para talebinin faize duyarlılığının sonsuz olduğu durumda) IS
eğrisinin IS1’den IS2 konumuna kayması ile faiz oranı değişmeden,
gelir ve hasıla düzeyi artmaktadır. Yani dışlama etkisi ortaya
çıkmamakta, maliye politikası hasıla üzerinde tam etkin olmaktadır.
Eğer LM eğrisi dik bir doğru olursa (yani para talebinin faize
duyarlığı sıfır olursa) tam dışlama etkisi ortaya çıkar. Bu durumda
mali genişleme gelir ve hasıla düzeyi üzerinde hiç etki yapamamakta,
yalnızca faiz oranlarını arttırmaktadır. Bu durumu Klasik iktisatçılar
betimlemişlerdir.
Yukarıda açıkladığımız analizde kamu harcamalarındaki artış,
yüksek faiz oranları yoluyla özel sektör yatırımlarında azalmaya
neden olmaktadır. Ayrıca ortaya çıkan bazı dolaylı etkiler yoluyla da
özel sektör yatırımları azalabilmektedir. Örneğin, daha fazla kamu
harcaması nedeniyle ortaya çıkan para talebi fazlalılığı, nakit para
biriktirebilmek ve portföy dengesini sağlayabilmek için hanehalkının
daha az harcama yapmasına neden olabilir. Yine, borçlanma ile
finanse edilen kamu harcamalarındaki artış, eğer kamu borçlarının
karşılanması ihtiyacı nedeniyle özel sektörün gelecekteki vergi
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
165
yükümlülüğü artarsa (Rikardocu denklik), özel sektör harcamalarını
azaltabilir. Son olarak eğer artan kamu harcamaları yurt içi fiyatların
artmasına yol açarsa, özel sektör harcamaları azalabilir diyebiliriz.
Özel sektör harcamaları üzerindeki bu ters yönlü etkiler mali
genişlemenin hasıla üzerindeki etkisini azaltabilir (El-Khouri,
2002:203 ve Yıldırım vd., 2006: 214).
1.1.1.
Açık Ekonomi
Dışa açık bir ekonomide uygulanan maliye politikasının döviz
kuru ve dış ticaret dengesi üzerinde doğrudan etkisi olduğu
bilinmektedir. Analizi açık ekonomi için genişletebiliriz. Bu durumda
açık ekonomi şartları altında mal (IS) ve para-tahvil piyasalarında
(LM) denge şartları geliştirilmeli, ayrıca analize BP eğrisi katılmalıdır.
Açık ekonomi için mal-para piyasası denge koşulları şu şekilde
yazılabilir:
IS denklemi=i=A0/b–(1/kEb)Y=(C0+I0+G0)/b + (x1Yf+x2RER-(m0m1RER))/ b- (1/kEb)Y; (kE=(1/(1-c(1-t)+m))
LM denklemi (Ms-1+sBP+γ)/P=L(Y,i)
Burada RER, reel döviz kurunu; Yf yabancı ülke gelirini; m,
marjinal ithalat eğilimini; Ms-1, geçen dönemden devralınan para
stoğunu; sBP ödemeler bilançosundaki dengesizliğin yol açtığı para
stokundaki değişmeyi;γ, dışsal olarak uygulanan para politikası
uygulmasını göstermektedir.
BP eğrisi, ödemeler dengesini sağlayan alternatif faiz oranı-hasıla
bileşimlerinin geometrik yeri olup iki temel hesap içermektedir. Cari
işlemler hesabı gelir düzeyi ve reel döviz kurundan etkilenmekte iken
sermaye-finans hesabı yurt içi faiz oranına bağlıdır.
BP=X(Yf, RER)-M(Y,RER)+κ(i-if)
Burada X, ihracatı; M, ithalatı, if, yabancı ülke faiz oranını; κ,
sermaye harekelerinin iç ve dış faiz oranı farkına duyarlılığını ifade
etmektedir.
BP eğrisi pozitif eğimlidir. Eğer gelir-hasıla artar ve faiz oranı
sabit kalırsa, ithalat artacak ve ödemeler bilançosu açık verecektir. Bu
bağlamda ödemeler dengesinin sağlanabilmesi için yurt içi faiz
oranının yükselmesi yoluyla sermaye girişi sağlanmalıdır.
166
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
BP denklemi=i=if + (m/κ)Y – (x1/κ)Yf – (m1+x2/κ)RER
Görüldüğü üzere BP eğrisinin eğimini, marjinal ithalat eğilimi ve
sermaye akımlarının yurt içi ve yurt dışı faiz oranı farkına duyarlılığı
belirlemektedir. Sermaye akımlarının bu farka duyarlılığı arttıkça BP
eğrisi yatıklaşmaktadır. Çünkü duyarlılık fazla ise faiz oranında küçük
bir yükselme ödemeler bilançosunun sağlanmasına neden olacaktır.
BP eğrisinin yatık olması tam sermaye hareketliliğini, dik olması
sermaye hareketliliğinin yasaklandığı durumu ifade edecektir. Reel
döviz kuru, yabancı ülke faiz oranı, yabancı ülke geliri değişirse BP
eğrisi kayacaktır. Örneğin döviz kuru düşerse bu ödemeler bilançosu
fazlasına neden olacak ve BP eğrisi sağa kayacaktır.
Şimdi IS-LM analizini kullanarak açık ekonomi şartları altında
mali genişlemenin hasıla üzerindeki etkisini inceleyelim. Dış dengeyi
BP eğrisi ifade etmektedir. Tam sermaye hareketliliği varsayımı
altında çizilen BP eğrisi yurt içi faiz oranının yabancı faiz oranına eşit
olduğu noktada yatay eksene paraleldir. Mundell-Fleming modeli, ISLM modelinin uluslararası sermaye hareketlerinin serbest olduğu bir
açık ekonomide uygulanmasıdır. Bu model ile uluslararası sermaye
hareketlerinin serbest olduğu bir ekonomide uygulanan para ve maliye
politikalarının faiz oranı ve gelir üzerindeki etkisi incelenebilmektedir.
Ancak bu etki, uygulanan uygulanan döviz kuru sistemine göre
değişmektedir. Çünkü uygulanan döviz kurunun sabit ya da esnek
olmasına göre maliye politikasının etkisi değişmektedir. Öncelikle
ülkenin sabit döviz kuru politikası uyguladığını varsayalım (Mundell,
1962, Fleming, 1962).
Döviz kurunun sabit olduğu ve tam sermaye hareketliliğine sahip
bir ekonomide hükümetin genişletici bir maliye politikası uygulayarak
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
167
kamu harcamalarını arttırdığını varsayalım. Kamu harcamalarının (G)
artması, toplam harcamalarda bir artış demektir. Mali genişleme IS
eğrisini sağa IS( G 1)’e kaydırır. Ekonomi E’0 noktasına gelir. Yurtiçi
faiz oranı dünya düzeyinin üstüne çıkar. Yabancı yatırımcılar yurt içi
varlıklardan daha yüksek getiri sağlamayı amaçladıkları için ülkeye
sınırsız sermaye girişi –tam sermaye hareketliliği- söz konusudur.
Sermaye girişi başlar ve ödemeler bilançosu fazla verir. Bu
yatırımcılar ellerindeki yabancı paraları yerel para ile
değiştirmektedirler. Bu da ülke parasına talebi artırır ve revalüasyon
baskısı oluşur. Merkez bankası kuru sabit tutabilmek için döviz alarak
müdahalede bulunur, piyasaya daha fazla yerel para sattığı için para
arzı (Ms) artar ve bu nedenle LM eğrisi sağa kayar. Ekonomi yeni
dengesine faiz oranı başlangıç düzeyine gelecek kadar para arzı
arttıran ve i=if şartını sağlayan E1 noktasında ulaşır. Bu arada gelir
düzeyi de Y1’e çıkmıştır. Burada döviz kuru sabitliğini sağlayabilmek
için merkez bankası para arzını ayarlamakta ve para arzı içsel bir
değişken olmaktadır. Sonuç olarak sabit döviz kuru ve tam sermaye
hareketliliği halinde maliye politikasının yurt içi üretim ve gelir
seviyesini doğrudan etkilediği –artış yönünde- söylenebilir. Bu
durumda maliye politikası tam etkin olmaktadır.
Açık ekonomi şartlarında mali genişlemenin hasıla üzerindeki
etkisi, büyük ölçüde sermaye hareketliliğinin derecesi ile ilgili yapılan
varsayıma bağlı olacaktır. Üst panelde döviz kurunun yine sabit
olduğu ancak bu kez akışkan olmayan sermayenin söz konusu olduğu
diğer bir ifadeyle BP’nin LM’den daha dik olduğu bir ekonomide
hükümetin genişletici bir maliye politikası uygulayarak kamu
harcamalarını arttırdığı durum ele alınmıştır. Kamu harcamalarının
(G) artması, toplam harcamalarda bir artış demektir. Bu nedenle IS
eğrisi sağa kayar ve LM1 eğrisi üzerindeki E2 noktasında gelir düzeyi
Y2, faiz oranı da i2’dir. Bu noktada bir ödemeler dengesi açığı vardır.
Çünkü oluşan cari açığı kapatmak için sermaye girişleri seviyesi
yetersizdir. Ödemeler dengesindeki açık para arzını etkileyecektir.
Cari açık sermaye-finans hesabı fazlası ile karşılanamaz, sermaye
hareketleri faize duyarlılığı düşük olduğundan ülkedeki faiz artışı (ki
para talebinin faize duyarlılığı yüksek olduğundan faizde fazla bir
artış olmayacaktır) yeterli sermaye girişine neden olamaz ve cari
hesaptaki açık döviz talebi fazlasının oluşmasına neden olur. Merkez
168
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
bankası sabit kuru korumak için piyasadan TL alıp yabancı para satar.
Bu şekilde para arzının azalması LM’i sola LM2’ye kaydırır ve denge
BP üzerindeki E3 noktasında sağlanır. E3 noktasında faiz oranı i3 ve
gelir düzeyi de Y3’tür. Bunlar, kapalı ekonomi durumunda oluşacak
olan E2 noktasındaki dengeye göre daha yüksek bir faiz oranı ve daha
düşük bir gelir düzeyi demektir. Sonuç olarak sabit döviz kuru ve
akışkan olmayan sermaye hareketliliği halinde maliye politikasının
yine yurt içi üretim ve gelir seviyesini artış yönünde etkilediği
söylenebilir. Ancak bu etki, tam sermaye hareketliliği durumunda ve
akışkan sermaye hareketliliği durumunda ortaya çıkan etkilerden daha
düşüktür.
Döviz kurunun yine sabit olduğu ancak bu kez akışkan sermayenin
söz konusu olduğu diğer bir ifadeyle BP’nin LM’den daha yatık
olduğu bir ekonomide hükümetin genişletici bir maliye politikası
uygulayarak kamu harcamalarını arttırdığını varsayalım (alt panel).
Kamu harcamalarının (G) artması, toplam harcamalarda bir artış
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
169
demektir. Bu nedenle IS eğrisi sağa kayar ve mali genişleme yine
ekonomiyi E2 noktasına getirir. Ancak E2’de ödemeler bilançosunda bir
fazlalık vardır. Çünkü bu noktada oluşan cari açığı kapatmak için
sermaye girişleri seviyesi oldukça fazladır. BP’deki fazlanın anlamı
döviz piyasalarında döviz arzının ve yerel paraya talebin artmasıdır.
Bu durum aşırı döviz arzı nedeniyle merkez bankasının piyasadan
yabancı para toplayarak TL arz etmesine ve para arzının artmasına yol
açacaktır. Merkez Bankası piyasaya daha fazla yerel para sattığı için
para arzı (Ms) artar. Dolayısıyla para arzındaki artış nedeniyle LM sağa
LM2’ye kayacak ve nihai denge E3 noktasında oluşacaktır. Bu noktada
E2’deki kapalı ekonomi dengesine göre daha düşük bir faiz oranı ve
daha yüksek bir gelir düzeyi oluşmaktadır. Sonuç olarak sabit döviz
kuru ve akışkan sermaye hareketliliği halinde maliye politikasının
yine yurt içi üretim ve gelir seviyesini artış yönünde etkilediği
söylenebilir. Ancak bu etki tam sermaye hareketliliği durumunda
ortaya çıkan etkiden daha düşüktür.
Şimdi de bu ülkenin esnek döviz kuru politikası uyguladığını ve
tam sermaye hareketliliğine sahip bu ekonomide hükümetin genişletici
bir maliye politikası uygulayarak kamu harcamalarını arttırdığını
varsayalım.
Kamu harcamalarının (G) artması, toplam harcamalarda bir artış
demektir. Bu nedenle IS eğrisi sağa IS2’ye kayar. Geçici iç denge
E2 noktasında oluşur. Burada yurtiçi faiz oranı dünya faiz
oranından yüksek olup ödemeler bilançosu fazla verir. Burada
yabancı yatırımcılar yurt içi varlıklardan daha yüksek getiri elde
170
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
etmek istedikleri için sınırsız sermaye girişi vardır. Yatırımcılar
ellerindeki nakdi daha fazla yerel para ile değiştirmektedirler. Yerel
para talebindeki artış, döviz piyasalarında yerel paranın değerinin
artmasına yol açar. Diğer bir ifadeyle yerel para değerlenir ve döviz
kuru düşer. Fakat burada hükümet döviz kuru piyasasına müdahale
etmemektedir. Nominal ve dolayısıyla reel döviz kurunun düşmesi,
ulusal paranın değer kazanması, yurt içi malların rekabet avantajını
kaybettiği anlamına gelir. Çünkü yurt içi mallar yurt dışı mallara
göre daha pahalı hale gelmiştir. Bu durumda yurt içi talep bileşimi
ülke mallarından yabancı mallara doğru kayar ve net ihracat azalır.
IS sola kayarak nihai denge tekrar E1 noktasında sağlanır. Sonuçta
mali genişleme ne gelir düzeyini ne de faiz oranını
etkileyememektedir. Klasik kapalı ekonomi durumunda olduğu gibi
tam dışlama etkisi ortaya çıkar. Fakat burada faiz oranı yükselmesi
sonucu özel sektör yatırımları azalmamış, döviz kurunun düşmesi
sonucunda net ihracat kamu harcamalarındaki artış kadar
azalmıştır. Sonuç olarak esnek döviz kuru ve tam sermaye
hareketliliği halinde maliye politikasının yurt içi üretim ve gelir
seviyesi üzerinde artış/azalış yönünde bir etkide bulunmadığı
söylenebilir.
Esnek döviz kuru politikası uygulayan bu ülkede eğer sermaye
hareketliliği tam değil de kısmi ise mali genişlmenin etkileri de
incelenebilir.
Aşağıdaki şekilde üst panelde BP, LM’den daha yatıktır. Yani
akışkan sermayenin söz konusu olduğu bir ekonomide hükümetin
genişletici bir maliye politikası uygulamasının sonuçları ele alınmıştır.
Bu durumda mali genişleme IS’i IS2’ye kaydırır. Geçici iç denge
E2‘de oluşur. Bu noktada ödemeler bilançosu fazlası vardır ve ülke
parası değerlenir. Döviz kurundaki düşme nedeniyle IS ve BP eğrisi
sola kayacaktır. E3 noktasındaki nihai dengede gelir düzeyi ve faiz
oranı başlangıca göre yükselmiştir. Sonuç olarak esnek döviz kuru ve
akışkan sermaye hareketliliği halinde maliye politikasının yine yurt içi
üretim ve gelir seviyesini artış yönünde etkilediği söylenebilir. Ancak
bu etki tam sermaye hareketliliği durumunda ortaya çıkan etkiden
daha yüksektir.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
171
Alt panelde BP, LM’den daha diktir. Genişletici maliye politikası
ile iç denge E2 noktasında sağlanır. Bu noktada ödemeler bilançosu
açığı vardır ve döviz kuru yükselir. Ulusal paranın değer yitirmesi IS
ve BP eğrilerini sağa kaydırır ve nihai denge E3 noktasında sağlanır.
Sonuçta gelir düzeyi ve faiz oranı yükselmiş, ülke parası değer
yitirmiştir. Sonuç olarak serbest döviz kuru ve akışkan olmayan
sermaye hareketliliği halinde maliye politikasının yine yurt içi üretim
ve gelir seviyesini artış yönünde etkilediği söylenebilir. Ancak bu etki
tam sermaye hareketliliği durumunda ve akışkan sermaye hareketliliği
durumunda ortaya çıkan etkilerden daha yüksektir.
Esnek kur politikası uygulayan bir ülke için maliye politikasının
etkisi ile ilgili olarak söylediklerimizi şu şekilde özetleyebiliriz. Mali
genişleme başlangıçta geliri ve faiz oranlarını etkileyerek ödemeler
dengesine ulaşmada hem ticaret akımlarını hem de sermaye akımlarını
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
172
etkilemektedir. Sermaye hareketliliğinin derecesi azaldıkça ödemeler
dengesini sağlamada ticaret akımları kısmı önem kazanmakta ve döviz
kurunun yükselmesi ve ulusal paranın değer yitirmesi sonucu hasılada
bir genişleme olabilmektedir. Sermaye hareketliliğinin derecesi
arttıkça ise, ödemeler dengesini sağlamada sermaye-finans akımları
kısmı önem kazanmakta ve döviz kurunun düşmesi ve ulusal paranın
değer kazanması sonucu hasılada başlangıçta ortaya çıkan genişleme
ortadan kalkmaktadır (El-Khouri, 2002: 206, Yıldırım vd., 2006: 242,
247, 254-255).
1.1.
Fiyatlar Üzerine Etkisi
Maliye politikasının fiyatlar üzerindeki etkisini toplam arz/toplam
talep analizi ile göstereceğiz. Toplam talep eğrisi AD, mal, para ve
tahvil piyasalarında eşanlı dengeyi sağlayan fiyat-hasıla düzeyleri
bileşiminin geometrik yeridir. Yani farklı fiyat düzeylerinde satın
alınmak istenen hasıla miktarlarını gösterir. AD negatif eğimlidir,
çünkü örneğin fiyatlar genel düzeyinde bir düşüş olduğunda reel para
balans miktarı artacaktır. Bu da faiz oranını düşürecek, yatırımları ve
toplam harcamaları arttıracaktır. Toplam arz eğrisi AS, fiyatlar genel
düzeyi ile firmaların arz etmek istedikleri hasıla miktarı arasındaki
ilişkiyi gösterir. AS eğrisi genellikle pozitif eğimlidir, çünkü
hasıladaki bir artış işsizliğin azalmasına yol açacak, böylece ücretler
ve fiyatlar artacaktır.
Borçla finanse edilen bir mali genişleme AD eğrisini sağa
kaydırır. Çünkü her bir fiyat seviyesinde daha fazla harcama
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
173
yapılmaktadır. AS'nin eğimi büyüdükçe, yani AS dikleştikçe,
AD'deki değişmenin hasıla üzerindeki etkisi azalırken, fiyatlara
etkisi artar. Nitekim şekilde (AS3) eğrisinde, hasıla artışı öbür
toplam arz eğrilerine nazaran daha az iken, fiyatlardaki artış daha
fazladır. AS eğrisinin yatay olduğu Keynesyen uç durumda firmalar
oluşan fiyat düzeyinde ne kadar talep ediliyorsa o kadar arz etmeye
isteklidirler. Böylece, mali bir genişleme yalnızca hasıla üzerinde
artışa neden olmuş, fiyatlar genel düzeyi üzerinde hiç etkide
bulunmamıştır. AS eğrisinin Y0 tam istihdam seviyesinde dik
olduğu Klasik uç durumda ise, mali genişleme yalnızca fiyatlar
genel düzeyini arttırır, buna karşılık hasılada reel olarak bir
değişme söz konusu olmaz.
IS-LM-BP analizi çerçevesinde yaptığımız analizde bilindiği
üzere fiyatlar genel düzeyi veri olarak alınmaktadır. Fiyatlar genel
düzeyindeki değişmeyi dikkate alarak IS-LM-BP modeli ile AS-AD
modeli birlikte ele alınabilr. Burada kısmi sermaye hareketliliği ve
esnek döviz kuru altında maliye politikasının etkileri
incelenecektir.
Fakat öncelikle bazı hatırlatmalarda bulunmak gerekir. Gerek
genişletici politikalar nedeniyle gerekse döviz kurunun yükselmesi
(devalüasyon ya da depresiasyon) nedeniyle toplam talep eğrisi sağa
kayacaktır. Döviz kurunun yükselmesi toplam arz eğrisini de sola
doğru kaydıracaktır. Çünkü ithal girdilerin fiyatı yükselmş olacak, bu
girdileri kullanan endüstrilerde maiyetler yükselecektir. Ayrıca eğer
ithal malları fiyatları da fiyat endekslerine dahil edilmişse ve ücretler
bu endekslere göre ayarlanıyorsa döviz kurundaki yükselme fiyat
endeksinin değerini ve dolayısıyla bu da ücretleri yükseltecektir. Her
iki kanaldan artan maliyetler toplam arz eğrisinin sola kaymasına
neden olacaktır. Böylece döviz kurundaki yükselme BP ve IS eğrileri
yoluyla aslında toplam talebi genişletirken aynı zamanda toplam arz
eğrisini sola kaydırarak toplam arzdan kaynaklanan bir daralmaya yol
açmaktadır. Yani her iki kanaldan fiyatlar genel düzeyi artacaktır Dış
ticaret politikası yoluyla da fiyatlar genel düzeyi değişebilir. Örneğin
gümrük vergileri ve kotlar yoluyla ithalatı azaltmaya yönelik bir
politika toplam talebin bileşimini yurt içinde üretilen mallara
yöneltecek, toplam talep eğrisi sağa kayacak, bu durum cari işlemler
dengesinde iyileşmeye neden olacak, BP eğrisi aşağı kayacak, döviz
174
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
kuru yükseldiği için de bahsettiğimiz etkilerle fiyat düzeyi
etkilenecektir. (Yıldırım vd., 2006: 450-451).
Ekonominin başlangıç dengesi her iki panelde de Y1 gelir düzeyi
ve i1 faiz oranı ve P1 fiyat düzeyi E1 noktasındadır. Genişletici maliye
politikası IS eğrisini sağa IS2‘ye kaydırır. Eğer fiyatlar genel düzeyi
sabit olsaydı önce geçici iç denge E2 noktasında oluşacak ve bu
noktada görülen ödemeler bilançosu fazlası nedeniyle döviz kuru
ER1’den ER2’ye düşecekti. Döviz kurundaki düşme nedeniyle IS ve
BP eğrisi sola kayacak ve E3 noktasında iç ve dış denge sağlanacaktı.
Alt panelde gösterildiği gibi genişletici maliye politikası toplam talep
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
175
eğrisini sağa AD2’ye kaydırır ve fiyat düzeyi P2’ye
yükselir.Fiyatlardaki bu yükselme gelir düzeyinin Y3 olmasını
önleyecektir. Hatta fiyat düzeyi P2’de kalmayacak ve döviz kurundaki
düşme nedeniyle toplam arz eğirisi sağa kayacak fiyatlar genel
düzeyindeki artış kısmen frenlenecektir. Fiyatlardaki net etkinin
durumuna göre her üç eğri etkilenecektir. Net olarak fiyatlarda kısmen
bir artış olduğunu varsayalım. Geçerli olan ER2 nominal döviz
kurunda yurt içi fiyatların artışına bağlı olarak rekabet gücü azalacak
bu nedenle ticaret dengesi bozulacak BP eğrisi sola kayacaktır. IS
eğrisi de gerek ihracattaki azalma nedeniyle gerekse servet etkisi
sonucu tüketimdeki azalma nedeniyle sola kayacaktır. LM eğrisi de
reel para stokundaki azalma nedeniyle yine sola kayacak ve nihai
denge E4 noktasında sağlanacaktır. Böylece fiyatların sabit kabul
edildiği duruma göre daha düşük gelir artışı sağlanmış olacaktır.
Cari İşlemler Hesabı Üzerine Etkisi
Yukarıda açıklananlardan kolaylıkla anlaşılacağı gibi genişletici
maliye politikalarının uygulandığı bir dönemde ortaya çıkan mali
genişleme halinde kamu borçlanması nedeniyle artan faiz oranları
yabancı sermayenin finansal piyasalara ilgisini arttırır. Yerli paraya
artan talep, yerli paranın aşırı değerlenmesine yol açar ve sonuçta
ithalat ucuzladığı ve ihracat pahalılaştığı için dış ticaret dengesi açık
verir. Yurt içi dengede –kamu mali dengesinde- sapmalarla birlikte
kamu açıkları artarken dış dengede cari açıklar da artmaya başlar ki
‘ikiz açık hipotezi’ olarak bilinen bu olgunun ortaya çıkması maliye
politikasının etkileri ile açıklanmaktadır. Öncelikle mali denge ile cari
işlemler dengesi arasındaki ilişkiyi anımsayarak başlayalım. Milli
gelir özdeşliğinden şu eşitliği yazabiliriz:
NX=(Ip-Sp)+(G-T)
Eşitlik, cari işlemler dengesinin özel sektör yatırım-tasarruf
dengesi ve mali dengenin toplamına karşılık gelmektedir. Böylece bir
mali açık, yurtiçi özel sektörün yatırımdan daha fazla tasarruf
etmesiyle, cari işlemlerin açık vermesiyle ya da her ikisinin aynı anda
olmasıyla karşılanacaktır.
Buna rağmen mali açık ile cari işlemler açığı arasındaki basit
nedensel ilişkiyi varsayan bu muhasebe özdeşliğinden hareket ederken
dikkatli olmak gerekir. Genişleyen bir mali açık, cari işlemler açığını
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
176
arttırabilir. Fakat bu açık aynı zamanda özel sektör yatırımlarını
dışlayarak özel sektör yatırım tasarruf dengesini de azaltabilir. Benzer
bir şekilde mali açıktaki bir artış, bireyler kamu borçlarındaki olası bir
artış durumunda kullanılmak üzere gelecekteki vergi yüklerinin
yükseleceğini düşünebileceklerinden, özel sektör tasarruf oranı
artabilir. Böylece mali ve dış açıkların birbirine bağlılığı bir ölçüde
maliye politikasının özel sektör tasarruf ve yatırım davranışı
üzerindeki etkisine bağlı olacaktır (El-Khouri, 2002: 209).
1.1.
Para Politikası ile Etkileşimi
Önceki analizimiz, borçlanma ile finanse edilen mali genişlemenin
faiz oranlarını yükselttiğini ve özel sektör yatırımlarını engellediğini,
sonuç olarak mali genişlemenin gelir üzerindeki etkisinin azaldığını
göstermektedir. Eğer para otoritesi bu etkiyi engellemek isterse, mali
genişlemeyi parasal tabanı arttırarak karşılayabilir. IS-LM analizi
çerçevesinde söylersek, IS eğrisinin yanında LM eğrisi de sağa
kaydırılarak faiz oranı sabit tutulur ve mali genişlemenin gelir
üzerindeki etkisinin maksimum olması sağlanabilir. Fakat bu tür bir
politika, diğer bir ifadeyle parasallaşma bir risk ortaya çıkarır. Çünkü
böyle bir durum enflasyonu ateşler. Para arzı, süren mali açığı finanse
etmek için, genişlemeye devam etmek zorunda kalacaktır. Diğer bir
ifadeyle LM eğrisi sağa kaymaya devam edecektir. Bu durum toplam
talebi arttıracak ve fiyatlar üzerinde baskı oluşacaktır. Sonuç itibariyle
daha yüksek toplam talep faiz oranlarını yükseltecek ve dışlama etkisi
tekrar ortaya çıkabilecektir. Dışlamayı engellemeye yönelik bu tür bir
politika başarılı olamayacak, bununla birlikte bir de enflasyonun
maliyetleri eklenecektir.
Mali açığın parasallaşması, devlet için gelir de sağlar. Çünkü
hükümet harcaması vergileme yoluyla değil yüksek güçlü para
yaratılması ile finanse edilmiştir. Hükümetin para yarattığında gelirin
oluşması genellikle senyoraj olarak ifade edilir. Hükümet bir açığı
para yaratarak finanse ettiği zaman halk bu yeni parayı da kullanır.
Halk, ya reel gelirler arttığı için ya da enflasyonun etkisini bertaraf
edebilmek için tuttukları nominal para balanslarını arttırmayı tercih
ederler (enflasyon vergisi). Bu vergiden elde edilen gelir miktarı,
enflasyon oranı ve reel parasal tabanın çarpımına eşittir.
Hükümetin elde ettiği gelir miktarı, enflasyonun artmasıyla
enflasyon vergisi sonucu başlangıçta artabilmesine rağmen, enflasyon
belirli bir düzeye ulaştığında ise azalabilecektir. Çünkü halk bu sefer
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
177
maliyetli olacağı için tuttukları reel para balanslarını azaltmaya
başlarlar. Bireyler daha az nakit ve bankalar mümkün olduğunca az
fazlalık tutarlar. Sonuç olarak reel para tabanı o kadar düşer ki
hükümetin enflasyon vergisinden elde ettiği gelir miktarını azaltır.
Maliye politikası para politikası tarafından da etkilenebilir.
Politika yapıcılar, belki de belirli bir nominal döviz kurunu
sürdürebilmek için sıkı bir para politikası izleyebilir. En azından kısa
dönemde bu politika hükümetin borç maliyetini arttıran reel faiz
oranlarının yükselmesine neden olabilir (El-Khouri, 2002: 210).
1.2.
Döviz Kuru Politikası ile Etkileşimi
Geleneksel IS-LM analizi temelinde maliye politikasının döviz
kuru üzerindeki etkisini şu şekilde özetleyebiliriz. Nominal para stoku
sabitken mali genişleme faiz oranlarının yükselmesine neden
olacaktır. Eğer sermaye hareketlerinin iç ve dış faiz oranı farkına
duyarlılığı tam ise, diğer bir ifadeyle sermaye tam akışkan ise,
sermaye girişi başlayacak ve ulusal para değerlenmeye başlayacaktır.
Eğer sermayenin akışkanlığı düşük ise, maliye politikasının cari
işlemler hesabı üzerindeki etkisini önlemek için ulusal para değer
kaybetmek zorundadır.
Bu yaptığımız analizin altında iki temel varsayım yatmaktadır.
Birincisi, borçla finanse edilen açığın ileride de sürdürülebileceğini,
devam edebileceğini (çok da mümkün gibi görünmese de) varsaydık.
Eğer kamu borcu GSYİH’den daha hızlı bir artış gösterirse, bu açık
bazı aşamalarda azalmak zorundadır. Sonuç ya faiz dışı harcamalarda
bir azalmadır, ya daha yüksek vergilerdir, ya da her ikisinin birden
uygulanmasıdır. Bu etki bilindiği gibi zamanlararası bütçe kısıtı
teorisidir. IS-LM analizi çerçevesinde ifade edersek, IS eğrisi sola
kayacaktır. Faiz oranı düşecek ve bu nedenle sermaye çıkışı
yaşanacaktır. Böylece mali bir genişleme sonucunda başlangıçta düşen
döviz kuru yükselecektir.
İkinci olarak, bütçe açığının parasallaşmadığını varsayıyoruz ki bu
varsayım çok da gerçekçi görünmemektedir. Açık bu şekilde sürüp
gittiği takdirde, hükümetin harcamalarını azaltma ve vergileri artırma
imkânları da sınırına ulaşacaktır. Nihayetinde açık parasallaşmak
zorunda kalacak, bu da enflasyona neden olacaktır. Eğer yurt içi
enflasyon dışarıya göre daha yüksek ise, ulusal paranın nominal olarak
178
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
değer kaybetmesi ile belirli bir reel döviz kuru istikrarı sağlanacaktır.
Sonuç olarak bir mali genişleme ulusal para açısından başlangıçta bir
değerlenmeye neden olurken sonrasında değer kaybetmesine neden
olmaktadır. Yani mali genişleme sonucunda döviz kuru başlangıçta
düşerken sonrasında yükselmektedir.
Döviz kuru politikası mali durumu etkileyen bir politikadır.
Döviz kurunun nominal olarak yükselmesi (yabancı paranın değer
kazanması, ulusal paranın değer yitirmesi), bütçenin yapısına bağlı
olarak mali denge üzerinde pozitif ya da negatif etkilerde
bulunabilmektedir. Örneğin bu tür politika ile dışarıya yapılan faiz
ödemesi gibi yabancı para ile yapılan bir harcama, gümrük vergisi gibi
yabancı para ile elde edilen gelirden daha fazla olacak, bu tür bir
politikanın net etkisi mali açığı arttırma yönünde olacaktır.
Maliye politikası reel döviz kurunu ayarlamak isteyen bir
politikayı desteklemek için de kullanılabilir. Örneğin sabit döviz kuru
rejimi geçerli iken nominal bir devalüasyon hemen ticarete konu olan
malların fiyatlarını arttıracaktır. Buna rağmen ticarete konu olmayan
malların fiyatları da benzer miktarda artarsa, reel döviz kuru
değişmeyecektir. Ticarete konu olmayan malların fiyatlarında bir
artışın gerçekleşmemesi için, genellikle toplam talebi azaltacak bir
önlem ihdas etmek gereklidir. Sıkılıkla mali açıkta bir azaltma
olabilir. Belirli bir reel döviz kuru gerçekleştirebilmek için gerekli
olan nominal devalüasyon büyüklüğü mali açığın nasıl azaltılacağına
bağlıdır. Toplam talebi ve ticarete konu olmayan malların fiyatlarını
etkileme yoluyla sıkı bir maliye politikası nominal bir devalüsayon
yapılsa bile uzun dönemde reel döviz kurunun depresiasyonunun
sağlanmasına yardımcı olabilir (El-Khouri, 2002: 211).
2.Maliye Politikası ve Uzun Dönem Büyüme
Gelişmekte olan ülkelerin makroekonomik istikrarı için kamu mali
dengesinde bir sapmanın yaşanmaması önemlidir. Çünkü bir yandan
artan kamu açıkları ve yüksek enflasyon diğer yandan yüksek
borçlanma ekonomik büyümeyi olumsuz yönde etkileyecektir. Kısa
dönemli etkilerine ek olarak maliye politikasının ekonominin uzun
dönem büyüme performansı üzerinde de önemli etkileri vardır. Uzun
dönemde bir ülkenin büyümesini belirleyen temel ekonomik faktörler
arasında mevcut kaynakların kullanılmasındaki etkinlik ve teknolojik
ilerleme vardır. Bu faktörlerin her biri vergi politikası, harcama
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
179
politikası ve bütçe politikası gibi maliye politikası araçları tarafından
etkilenebilir.
1.3.Vergi Politikası
Kamu harcamalarının karşılanması amacıyla, devlet ya da devletin
açıkça yetki verdiği kamu kuruluşlarının, tek taraflı ve karşılıksız
olarak, gerçek ve tüzel kişilerden topladığı gelirler olan vergiler
devletin egemenlik gücünün en belirgin yansımalarından biridir.
Devlet bu egemenlik gücünü belirli makroekonomik amaçlar için de
kullanır. Vergi politikasının büyüme üzerinde çeşitli yönlerden etkileri
hakkında elde edilen ampirik bulgular oldukça karışıktır. Genel
düşünce gelir vergisi gelirleri ya da toplam vergi gelirleri ile büyüme
arasındaki ilişkinin negatif olmasıdır. Buna rağmen bu ilişki güçlü
olmadığı gibi aynı zamanda model spesifikasyonuna da oldukça
duyarlıdır. Vergilemenin büyüme üzerindeki etkisini ayırmada en
temel güçlük, büyümenin kamu harcaması ve bütçe politkası gibi
vergi dışı değişkenler tarafından etkilenme ihtimalidir. Bir bütün
olarak vergileme ve büyüme arasındaki ilişki üzerinde ampirik kanıt
teorik öngörülerle karşılaştırıldığında nispi olarak zayıf kalmaktadır.
Vergileme ve ekonomik büyüme teorik olarak çeşitli yönlerden
ilişkilidir. Birincisi vergilerin ekonomik davranış üzerinde bozucu bir
etkisi vardır. Bu durum ekonomide net etkinlik kaybı yaratır. Bu
nedenle vergileme seviyesindeki artışlar hasıladaki uzun dönem
büyümeyi ters yönde etkiler. İkincisi, sermaye birikimini etkileme
yoluyla vergilemenin yapısı büyüme için önemli anlamlara sahiptir.
Belirli bir vergi seviyesinde, gelirden tüketim vergilemesine doğru
nispi bir kayma tasarruf yapma güdüsünü arttırır ve bunun sonucunda
da sermaye birikimi artabilir. Dahası ticaret vergilerine yüklenilmesi
yeni teknolojilerin içselleştirmesini ya da geliştirilmesini engeyebilir.
Bu da yurt içi endüstrilerin uluslararası piyasalara ve rekabetten
uzaklaştırarak büyüme şansını azaltır. Üçüncüsü, yatırımları ve
araştırma-geliştirme faaliyetlerini özendirmeye yönelik vergi
teşvikleri sağlanırsa, vergi politikasının hem kaynak birikimi hem de
teknolojik ilerleme üzerinde önemli pozitif etkileri söz konusu olur.
Bu tür faaliyetler teşvikler olmadan optimal seviyelerinin altında
olacaktır. Dördüncüsü vergi rejimi hakkında belirsizlik büyüme
üzerinde ters etkiler oluşturabilir. Çünkü belirsizlik yatırım
projlerinden beklenen getirilerde önemli değişmelere neden olur ki bu
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
180
durumda yatırımlar hem azalabilir hem de ertelenebilir ve dolayısıyla
büyüme ters yönde etkilenebilir.
1.3.Harcama Politikası
Vergilemede olduğu gibi toplam kamu harcamalarının (GSYİH’ya
oranı olarak) büyüme üzerindeki etkilerine yönelik ampirik bulgu
henüz net olarak sonuçlanmış değildir. Daha ayrıştırılmış düzeydeki
bulgular büyüme ile alt yapı yatırımları arasında pozitif bir ilişki
olduğu yönündedir. Bazı çalışmalar eğitim harcamalarının büyüme
üzerindeki etkisinin pozitif olduğunu gösterirken bazıları savunma
harcamalarının büyüme üzerindeki etkisinin ters yönlü olduğunu
göstermektedir.
Daha önce de açıkladığımız gibi kamu harcamalarındaki artış özel
sektör yaıtırımlarını engelleyerek bir dışlama etkisinin ortaya
çıkmasına neden olmakta ve dolayısıyla uzun dönem büyüme üzerinde
ters yönlü bir etkinin oluşmasına yol açmaktadır. Buna rağmen kamu
harcaması özel sektörün verimliliğini arttırarak (dışsallık ya da kamu
malı etkisi) büyümenin artmasına da neden olabilir. Bu durumda
yüksek bir harcama seviyesi yüksek bir büyüme oranına yol
açmaktadır. Böylece büyüme üzerindeki etki dışlama ve dışsallık
etkilerinin nispi büyüklüğüne bağlıdır.
Geleneksel olarak kamunun yaptığı fiziki alt yapı yatırımlarının
güçlü dışsallık etkileri söz konusudur. Buna rağmen beşeri sermayenin
değerini arttırmak için ilk öğretime ve mesleki eğitime, hedeflenen
araştırma-geliştirme faaliyetlerine yapılan harcamalar gibi bazı kamu
tüketim harcamalarının da benzer biçimde büyüme üzerinde
genişletici etkisi söz konusudur.
Vergilemenin büyüme etkilerini öngörme konusunda daha önce
ifade edilenler aynı şekilde kamu harcamaları açısından da dile
getirilebilir. Büyüme ile kamu harcamaları arasında ilişki güçlü bir
şekilde elde edilse bile bu ilişkinin arkasındaki nedenselliğin yönü
hala tam açık değildir. Gelir artışı kamu harcamalarının bazıları ya da
bütün türleri için daha yüksek talebin oluşmasına neden olabilir.
Böylece en azından büyümeden kamu harcamalarına doğru bir
nedenselliğin mümkün olduğunu da belitmeliyiz (El-Khouri, 2002:
224-225).
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
181
1.4 Bütçe Politikası
Bütçe politikası büyümeyi etkileyen diğer bir maliye politikası
aracıdır. Diğer bir ifadeyle bütçe dengesinin vergileme ya da kamu
harcaması ile ilişkili olanlardan farklı büyüme etkileri söz konusudur.
Örneğin, bütçe dengesizliği özel sektörün davranışlarında değişikliğe
neden olabilir. Önceki bölümde borç ve hükümet harcamalarının vergi
ile finansmanı arasındaki yansızlık konusunda Ricardocu denklik
önerisi üzerinde durulmuştu. Eğer özel sektör vergiler ertelenerek
borçla finanse edilen bütçe açığını açık bir şekilde hesaba katarsa,
kamunun negatif tasarrufunu nötr hale getirmek için kendi
tasarruflarını arttırmayı tercih edebilir. Bu yolla ulusal tasarruf
seviyesi korunmuş olur 1. Alternatif bir şekilde bütçe açıkları özel
sektör tasarruflarında bir tepkiye neden olmayabilir. Bu durumda
ulusal tasarruf düşer ve büyüme güçleşir. Birçok araştırma borç ve
vergi ile finansman arasında bir yansızlık olup olmadığı konusuna
yoğunlaşmasına rağmen ampirik bulgu henüz net olarak sonuçlanmış
değildir.
İstikrarı etkileyen bütçe dengesizliği büyümeyi de etkiler. Eğer
cari bütçe politikası sürdürülemez görülüyorsa ya vergi ve harcama
rejimlerinin değişeceği ya da hükümetin merkez bankasından
borçlanma yoluyla para finansmanına ya da borcun/açığın
parasallaşmasına (monetizasyon) başvuracağı yönünde beklentiler
oluşacaktır. Bunlardan ilki politika belirsizliğini arttırır ve büyüme
üzerinde ters yönde bir etki oluşmasına neden olabilir. Deneyimler,
piyasalarda belirsizliğin ortaya çıkması durumunda, ülkenin temel
göstergeleri iyiye gidiyor olsa bile yatırımcıların bekleyip izleme
yönünde tavır aldıklarını göstermektedir (Serven, 1997: 14’den
Ricardo’nun Teoremi, Buchanan ve Wagner’in açık harcamanın kamu hizmetlerini
özel hizmetlerden daha ucuz hale getirdiği ve böylece de devletin büyümesini teşvik
eden ikame etkilerini harekete geçirdiği görüşü ile ilgili olarak önemlidir. Barro, bu
senaryonun ortaya çıkmayacağını söylemektedir. Açık harcamadan algılanmış servet
etkileri olmadığından dolayı, devlet borçlanması vergi mükellefi vatandaşlar
tarafından tamamen kapitalize edilir. Mali illüzyon ortaya çıkmaz. Mali illüzyon
olmaksızın açık finansman politikaları ile mümkün kılınan özel hizmetlerin aksine
kamu hizmetlerinin maliyetinin sistematik olarak düşük algılanması olmayacaktır ve
bu nedenle Buchanan ve Wagner’in görüşünde kamu sektörünün büyümesinin temel
nedeni olan bu ikame etkileri olmayacaktır (Günaydın, 2004: 168).
1
182
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
aktaran Ulusoy ve Cural, 2006: 6). Diğeri ise enflasyona yol açabilir
ki bu da büyümeyi ters yönde etkileyebilir. Büyüme ile enflasyon
arasındaki ilişki kavramsal ve ampirik düzeyde karışıktır.
Fiyatların büyüme ile aynı yönde değiştiği anlamında konjonktür
yönlü oluşu, çeşitli görüşlerdeki iktisatçılarca kabul edilmiştir.
Fiyatların konjonktür yönlülüğü, Keynezyen, Parasalcı, Yeni Klasik
ve Yeni Keynezyen modellerin temel bir özellikleridir. Fakat
okullarda, fiyatların bu hareketinin nedenleri farklıdır. Mankiw (1989)
“1970’lerdeki OPEC petrol fiyatlarının yükselmesi gibi bir arz
şokunun yokluğu halinde, enflasyon oranı daralma aşamasında düşme,
genişleme aşamasında yükselme eğilimindedir” diyerek enflasyonun
konjonktür yönlü davranışına vurgu yapmaktadır. Lucas (1981) da
“ABD zaman serilerinde enflasyon oranı ile işsizlik arasında negatif
bir ilişki olduğu gözlenen bir gerçektir“ diyerek fiyatların konjonktür
yönlü doğasına işaret etmektedir. Kydland ve Prescott’ın (1990)
ABD’nin 1954-1989 yılları arası verileri kullanarak yaptığı çalışma
da, “...savaş sonrası konjonktürel dalgalanmaların nedenlerini
açıklamada konjonktür yönlü fiyatlar özelliğini (vurgulayan) herhangi
bir kuram, başarısızlığa uğrayacaktır” dedikten sonra konjonktür
yönlü fiyatlar gibi nominal gerçeklerin konjonktürün miti olarak
göründüğünü belirtmiştir. Özellikle de fiyat düzeyinin (GSMH zımni
deflatörü ve TÜFE endeksi ile ölçülen) konjonktür yönlü olduğunu
belirten kalıplaşmış gerçeğin tersine bu dönemde fiyatların
konjonktür-karşıt bir kalıp gösterdiğini ifade etmiştir. Cooley ve
Ohanian’ın (1991) elde ettiği sonuçlar konjonktür-karşıt fiyat
davranışı için önemli bulgular olarak değerlendirilmiştir. ABD için
bulunan bu kanıtlar, bir grup endüstrileşmiş ülkeler için Backus ve
Kehoe (1992) ile Smith (1992) tarafından da ortaya konulmuştur.
Gelişmekte olan ülkeler için Apergis’in (1996) yaptığı çalışmada da
benzer kanıtlar vardır. Blackburn ve Ravn’ın (1992) İngiltere üzerine
yaptığı çalışmalarında, fiyatların konjonktür yönlü olduğuna ilişkin
geleneksel öngörüye ters sonuçlar elde edilmiş ve bu iktisatçılar
bulgularını konjonktürün parasal açıklamaları için ciddi bir karşı
koyma şeklinde yorumlamışlardır. Ravn ve Sola (1995) tarihi verileri
kullanarak yaptıkları çalışmalarında, özellikle iki büyük savaş arası
yıllarda enflasyonun konjonktür yönlü, sonrası dönemde konjonktür
karşıt bulgular elde etmişlerdir. Serletis (1996), Backus ve Kehoe’nin
verilerini ve Kydland ve Prescott’un yöntemini kullanarak on ülke için
yaptığı araştırmada fiyatların konjonktür yönlü olmadığını bulmuştur.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
183
“Bu sonuç, konjonktür hareketlerinin nominal yorumlarının
konjonktür yönlü fiyatlar öngörmelerinden dolayı gerçeklerin yetersiz
bir açıklamasını yaptıklarını göstermektedir” demiştir (Şimşek, 1998).
2. Maliye Politikasının Temel Konuları ve Makroekonomi
Yönetimi
2.1. Mali Dengenin Ölçülmesi
Maliye politikasının en önemli amacı, kamu ve özel kesimin
kaynak kullanımlarını dengelemek, böylece enflasyon ve ödemeler
dengesi baskılarına fırsat vermemektir. Maliye politikası büyük
makroekonomik sorunlarla ve beraberinde kamu maliyesinde temel
dengesizliklerle karşı karşıya olan ülkelerde önemli rol oynar. Bu
şartlar altında bu dengesizliği azaltmak makroekonomik durumu
geliştirmek için temel bir gerekliliktir. Bu nedenle kamu seçiminin net
kaynak kullanımının, yani mali açığın, doğru olarak ölçülmesi makroekonomik yönetim için önemli bir ön koşudur. Diğer bir ifadeyle
maliye politikasının etkilerini ve sonuçlarını değerlendirmek için mali
dengeyi kullanma gayretleri beraberinde dengenin nasıl ölçülmesi
gerektiği ve bu dengenin nasıl korunacağı hakkında önemli sorular
getirmektedir (Blejer ve Cheasty, 1992: 1).
Uyum programlarında da maliye politikasının rolünün
tanımlanmasında iki temel konu ön plana çıkmaktadır. Birincisi mali
durumun doğru bir ölçümüdür. Buna rağmen mali durumun temelini
oluşturan kapsamlı ve tam bir ölçü yoktur, fakat herbirinin avantajları
ve dezavantajları olan alternatif göstergeler söz konusudur. İkincisi
mali durumun güvenilir bir ölçüsünün bulunabileceğini varsaymak
suretiyle gerekli mali uyumun büyüklüğü belirlenmek zorundadır.
Daha net bir ifadeyle söylersek makroekonomik amaçları yerine
getirmek için program tarafından belirlenen dönem boyunca ortadan
kaldırılması gereken mali açığın oranı ne kadardır?
Kamu mali dengesi, en basit tanımıyla kamu bütçesinde gelir ve
harcama kalemlerinde bir sapma olmadan ve likidite problemlerine
yol açmadan bütçe sınırlamalarının değerinin korunması olarak ifade
edilmektedir (Yamauchi, 2004:3). Bu bağlamda kamu açığı ise kamu
mali dengesinde gelirler aleyhine ve harcamalar lehine sapmaları ifade
eden kantitatif bir kavramdır. Kamu açığı, kamu kesiminin belli bir
büyüklüğü için tanımlanmaktadır. Fakat şekilde de görüleceği gibi
184
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
mali dengenin ölçümü üç farklı konuyu gündeme getirmektedir.
Ölçümün temeli, kamu sektörünün tanımı ve zaman ufku. Seçilen
kavramlara bağlı olarak (örneğin nakit ya da tahakkuk esası, finans ya
da finans dışı kamu sektörü, yıllık yada zamanlararası kamu dengesi)
mali dengenin sayısal ölçümü değişecektir (Croce, 2002: 230). Bu
nedenle bu geniş kapsamlı tanım, aşağıda açıklanan birçok nedenden
ötürü mali durumun ancak eksik bir resmini verecektir.
Kısaca mali dengesizliğin doğru ölçümü belirlemek çok da kolay
addedilebilecek bir iş değildir. Kamu sektörünün net kaynak
kullanımını, diğer bir ifadeyle doğru mali dengeyi gayet açık ve
anlaşılır bir biçimde ölçen tek bir özet gösterge yoktur. Onun yerine
maliye politikasının durumunu faydalı şekillerde ortaya koyan değişik
alternatif ölçümler sözkonusudur.
Kamu maliyesi literatüründe pek çok kamu açığı türü tanımlansa
da genel olarak üç temel kamu açığı türünden bahsedilmektedir:
Geleneksel bütçe açığı, birincil açık ve operasyonel açık. Mali açığın
standart tanımı, geleneksel açık olarak ifade edilmektedir.
Bütçe Dengesi = Bütçe Gelirleri – Bütçe Giderleri
Geleneksel bütçe açığı, kamunun toplam nakit harcamaları ile
vergi ve vergi dışı gelirleri arasındaki farkı ortaya koyar. Bu kantitatif
değerlendirmede borç faiz ödemeleri harcamalara dahil edilirken borç
geri ödemeleri harcamaların dışında tutulmaktadır. Ancak bu
tanımlama, kamu bütçesinin yurt içi harcama akımına yaptığı katkıyı
ölçme konusunda yetersiz kalmaktadır. Bu noktada geleneksel açık
tanımında özellikle ekonomik konjonktür hareketlerinin –örneğin;
daralma ya da genişleme dönemlerinin- bütçe üzerindeki etkilerini
azaltma/engelleme mekanizmalarının yetersizliği anti-konjonktürel
maliye politikalarını etkinsizleştirdiği için eleştirilmektedir. Çünkü bu
yolla orta ve uzun dönemde maliye politikalarının uygulama sonuçları
belirsizleşmektedir. Diğer yandan bu tanımda tekrarlanan bütçe
açıkları ve sermaye bütçesi ihtiyacı arasında da belirsizlik olduğundan
bu kavramlar arasındaki ilişki açıkça ortaya konmamaktadır
(Rutayisire, 1987: 1337). Geleneksel açık net nakit bazında
ölçüldüğünde kamu kesimi borçlanma gereğine (KKBG) karşılık gelir.
Kamu kesimindeki birimlerin tamamı için gelirin üzerinde kalan
toplam harcama fazlasını gösteren KKBG, konsolide kamu sektörü
açığı olarak da bilinmektedir (The World Bank, 1988: 56) ve
çoğunlukla geleneksel açığın hesaplanmasında kullanılmaktadır.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
185
Geleneksel açığın nakit olarak ifadesi olan KKBG, kamunun toplam
harcamaları ve gelirleri arasındaki farkı tanımladığı için en azından
kantitatif olarak bir açık tanımı ortaya koymaktadır. Ancak bu tanımda
faiz giderleri harcamalara dahil edilirken kamu borcu ile ilgili
amortisman ödemeleri dahil edilmemektedir (Tanzi vd., 1992: 714).
KKBG, kamunun mali kaynak talebinin belirlenmesinde bazı açık
sonuçlar ortaya koymasına rağmen pek çok gelişmekte olan ülkede
kamu hesaplarında tahakkuk esaslı muhasebe sistemine geçilememesi,
dolayısıyla hesapların hala tahsilat –nakit- yöntemiyle izlenmesi,
KKBG’nin sadece nakit hareketlerini yansıtmasına buna karşılık
kamunun birikmiş ya da fiilen gerçekleşmiş yükümlülüklerini dikkate
almamasına yol açmakta (Türkkan, 1997: 550-552) ve bu nedenle
kamu açığının net büyüklüğünü yansıtmakta yetersiz kalmaktadır.
İstatistiksel yayınlarda veya basında yer alan açık, yukarıda müzakere
edilen geleneksel açığın versiyonlarından bir tanesidir. Bununla
beraber, aşağıda tanımlandığı gibi, devlet faaliyetlerinin ekonominin
spesifik görünümü üzerindeki etkisinin ölçülebilmesi için alternatif
açık ölçüm yöntemleri geliştirilmiştir (Blejer ve Cheasty, 1992).
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
186
Şekil 4.1. Mali Açığın Ölçümü
Cari açık, yatırım harcamaları ile sermaye gelirleri dahil
edilmeden hesaplanan geleneksel açıktır.
Cari Açık = Cari Harcamalar – Cari Gelirler
Bir başka ifade ile yatırım harcamaları ve sermaye gelirleri
farkının temel ölçüm yöntemleri sıralanırken gösterilen geleneksel
bütçe açığından düşülmesi suretiyle de bulunabilmektedir.
Cari Açık= [ Geleneksel Bütçe Açığı - (Yatırım HarcamalarıSermaye Gelirleri)]
= Geleneksel Bütçe Açığı – Sermaye Açığı
Sermaye açığı ise, sermaye gelirleri ile sermaye harcamaları
arasındaki son söylenen lehine olan farkı ölçmekte, buna karşın cari
gelirler ile cari harcamalar ölçüm kapsamı dışında tutulmaktadır (Şen
ve Sağbaş 2004: 17’den aktaran Süngü, 2006). Bu ölçüm şekli, kamu
tasarruflarını teşhis etmeye çalışır. Fakat yatırım harcamaları ile cari
harcamalar arasındaki ayırım bazen birbirine karıştırıldığından bu
ölçüm yöntemi eleştirilmektedir (Blejer ve Cheasty, 1992). Önder ve
Kirmanoğlu’na (1996) göre yatırım harcamaları gelecekte reel getirisi
olabilecek harcamalardır ve bu harcamalar borçlanma ile finanse
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
187
edilirse, kendi kendisini finanse etmesinin koşulu; borç faizlerinin
yatırımın reel getirisinden düşük veya ona eşit olmasıdır. Gelişmekte
olan ülkelerde kalkış (take-off) aşamasına gelene kadar kamu
yatırımları önemli boyutlardadır ve cari açık ile sermaye açığı
kavramları bu ülkeler için daha anlamlıdır (Önder ve Kirmanoğlu,
1996: 37-38’den aktaran Süngü, 2006).
‘Yurtiçi açık’, sadece geleneksel açığın yurt içi ekonomideki
işlemlerden doğan unsurlarını dikkate almakta, doğrudan ödemeler
dengesini etkileyen unsurlarını ise dikkate almamaktadır. Yurtdışı açık
ise, yurtiçi açığın aksine, geleneksel bütçe açığının ödemeler
bilançosu üzerindeki etkisini ölçmekte kullanılan bir bütçe açığı
ölçüm yöntemidir ve açığın dış alemle doğrudan ilişkili olan kalemleri
dikkate alınarak hesaplanmaktadır. Bu yurt içi açık ölçümü, kamu
kesiminin yerel ekonomi üzerindeki doğrudan genişletici etkisini
teşhis etmeye çalışır. Örneğin, dış ödenekler ya da petrol ihracından
sağlanan gelirle (ki bu, diğer yurtiçi massetme imkanlarını ortadan
kaldırmamaktadır) finanse edilen yurtiçi mallara yapılan kamu
harcamaları yurtiçi açığı doğurur ve söz konusu harcamalar yurtiçi
vergilerle karşılanmışsa yurtiçi bütçe dengesizliği yaratmaksızın
toplam talebi daha fazla arttırır. Yurtiçi ve yurtdışı açıkların ayrı ayrı
olarak hesaplanması özellikle kamu kesiminin ithalat ve dış borç
servisi zorunluluklarının büyüklüğüne bağlı olan devalüasyonun
sonuçlarının değerlendirilmesiyle doğrudan ilgilidir (Blejer ve
Cheasty, 1992).
Bütçe açığı toplam talebi etkilerken, tersi de doğrudur; yani
toplam talep de bütçe açığını etkilemektedir. Bütçe durumunun
etkilerini değerlendirmede önemli iki faktör daha vardır. Otomatik ve
ihtiyari değişmeler arasındaki fark ile yapısal ve konjonktürel açık
arası fark. Tam istihdam açığı ve konjonktürel açık hesaplamaları,
kamu gelirlerindeki değişmeler ve üretimdeki dönemsel
dalgalanmalarla bağlantılı harcamalar ile ihtiyari politika kararlarını
yansıtan değişmeler arasındaki farkları ayırt etmeye çalışır. İhtiyari
değişmeler hükümet harcamaları ya da vergi gelirlerindeki
değişmelerdir. Yani harcama programları ya da vergi oranlarındaki
değişmeler kastedilmektedir. Otomatik değişmeler ise finansal
sistemin esnek yapısından kaynaklanan hükümet harcamaları ve vergi
gelirlerindeki değişmelerdir. Örneğin gelirler azaldığı ve ekonomi
188
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
durgunluğa girdiğinde vergi gelirleri de otomatik olarak azalacak ve
işsizlik tazminatı gibi hükümet harcamaları otomatik olarak artacaktır
(El-Khouri, 2002: 213-214).
Otomatik ve ihtiyari değişmeler aşağıdaki şekilde gösterilmiştir.
Şeklin dikey ekseninde hükümet harcamaları (G) ve yatay ekseninde
gelir (Y) yer almaktadır. TT eğrisi, marjinal vergi oranı t iken vergi
gelirlerinin (T) gelire bağlı olduğunu göstermektedir.
Başlangıç gelir düzeyi Y1 iken, bütçe dengede olsun (G=OM).
Eğer özel yatırımlar azalırsa ve mali parametreler değişmez ise, denge
gelir düzeyi Y2’ye inecek ve AB kadar bir bütçe açığı ortaya
çıkacaktır. Vergi gelirlerinde ortaya çıkan azalma bir tampon görevi
görecektir. Diğer bir ifadeyle açığın ortaya çıkmasına izin vererek
gelirdeki azalmayı durdurmaktadır. Ekonomi durgunluğa girdiğinde
ortaya çıkan bu tür tipik bir durumda bütçe açığı artmakta ya da bütçe
fazlası azalmaktadır.
Alternatif bir durumu da benzer yöntemle inceleyebiliriz.
Başlangıç gelir düzeyi yine Y1 olsun. Fakat hükümet harcamaları
OM’den ON’ye artsın. Denge gelir düzeyi Y3’e yükselecek ve RD
kadar bir bütçe açığı ortaya çıkacaktır. Fakat bütçe açığının nedeni
burada farklıdır. Açık ekonominin durgunluğa girmesi nedeniyle değil
genişletici maliye politikası nedeniyle ortaya çıkmıştır.
Şekilde açığın iki türü arasındaki farkı da ayrıca görmek
mümkündür. Bunlardan birincisi, gelir eğer tam istihdam gelir
düzeyinde olsaydı var olan açıktır. İkincisi ise tam istihdam açığının
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
189
üzerindeki açık olup mevcut ekonomik koşulları yansıtır. Bunlardan
ilkine yapısal diğerine ise konjonktürel açık denilmektedir.
Konjonktürel Bütçe Açığı = Geleneksel Bütçe Açığı – Yapısal
Bütçe Açığı
Şekil üzerinde ifade edersek, eğer Yf tam istihdam gelir düzeyi
Y3 de fiili gelir düzeyi ve hükümet harcamaları da ON kadar ise
(G=ON), fiili açık RD kadar olacaktır. Bunun FH=KD kadarı yapısal,
RK kadarı da konjonktürel açık olacaktır.
İhtiyari ve konjonktürel değişmeler arasındaki fark, bütçe etkisi
ile ilgili olarak fiili bütçe dengesindeki hareketlerin basit gözlemi ile
elde edilenden daha doğru bir gösterge niteliğindeki ölçümü türetmek
için de kullanılabilir. “Mali etki (fiscal impulse)” gibi bir ölçüm yıllık
bütçenin toplam talebe katkısını, diğer bir ifadeyle genişetici mi, nötr
mü, yoksa daraltıcı mı olduğunu değerlendirmeye çalışmaktadır. Bu
mali etki göstergesini türetmenin bir yolu, bütçenin konjonktürel etkisi
olarak bilinen (CEB-Cylical Effect of Budget) etki ile başlamaktır.
Bunun için herhangi bir yılın fiili bütçe açığı alınır ve bundan o yıl
için konjonktürel olarak nötr sayılan bütçe açığı çıkarılır:
CEB=(G - T) - (g0Yp – t0Y)
Burada G hükümet harcamalarını, T vergi gelirlerini, g0 baz
yılda hükümet harcamalarının potansiyel GSMH Yp’ye oranını, t0 baz
yılda hükümet gelirlerinin fiili GSMH’ya oranını göstermektedir.
Konjonktürel olarak nötr denge yukarıdaki eşitliğin sağ tarafında
gösterilmiştir. Baz yıl hükümet harcamaları oranının cari yıl
potansiyel hasılaya ve baz yıl bütçe gelirlerinin cari yıl fiili hasılaya
uygulanması yoluyla belirlenmektedir. CEB’in birinci farkını alıp
yeniden düzenlersek mali etki göstergesi (FI-Fiscal Impulse) elde
edilebilir:
FI=(∆G – g0∆Yp) – (∆T – t0∆Y)
Eğer FI göstergesinin pozitif değer alması, bütçenin toplam talep
üzerinde genişletici bir etkisi olacağını, buna karşılık negatif değer
alması ise daraltıcı bir etkisi olacağını gösterecektir.
Mali etkinin diğer göstergeleri aşağı yukarı bu göstergeye
benzerdir. Hollanda-bütçe etkisi göstergesi olarak bilinen bir
190
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
göstergede etki, önceki yılın bütçe dengesi baz alınmak suretiyle elde
edilir. Buna rağmen tüm mali etki göstergeleri temel aldığı
varsayımlar açısından ve de modeller tarafından belirlenmemesi
olgusu nedeniyle çeşitli zeminlerde eleştirilebilirler. Dahası bu
ölçümlerin kullanılışlılığı, ülkelerin özellikle de gelişmekte olan
ülkelerde potansiyel ve trend hasılasının belirlenmesinin ve
dolayısıyla konjonktürel etkileri ve mali açığın atında yatan nedenleri
ayırt etmenin zorluğu ölçüsünde azalmaktadır (El-Khouri, 2002: 214215).
Devletin faiz ödemelerini, önceki yıllara ilişkin mali açıkların
büyüklüğü belirlemektedir. Dolayısıyla, bütçe açığı göstergelerinde
faiz ödemelerinin hesaba katılması iktidardaki hükümetin
politikalarının
ekonomi
üzerindeki
etkilerinin
doğrudan
belirlenmesine imkan vermez. Bu sebeple, birincil açık’(faiz dışı bütçe
açığı da denir), özellikle borç batağındaki ülkelerde yaygın olarak
kullanılmaktadır. Faiz ödemelerinin kamu harcamaları dışında
tutulması suretiyle hesaplanan birincil açık, tüm faiz ödemeleri ile
bütçe açıkları arasındaki farktır (Eğilmez ve Kumcu 2004: 140 –
143’den ve Şen ve Sağbaş 2004: 8’den aktaran Süngü, 2006).
Bütçe Faiz Dışı Dengesi = Bütçe Gelirleri – Bütçe Faiz Dışı
Harcamaları
Bütçe Faiz Dışı Dengesi = KKBG – Toplam Borç Faiz Ödemeleri
Kısaca birincil açık, bütçe açıklarından bütün faiz ödemeleri
çıkarıldıktan sonra elde edilir. Birincil açığın en önemli fonksiyonu,
iradi olmayan faktörler olarak bilinen önceden gerçekleştirilen
borçlanmalar için zorunlu olan faiz ödemelerini dışlamasıdır. Böylece
kamu kesiminin borçluluğunu ölçmekte ve maliye politikasının uzun
dönemde sürdürülebilirliğinin değerlendirilmesine de imkân
sağlamaktadır (Fry, 1997: 26). Birincil mali denge cari borç faizlerini
karşılamak için pozitif olmalıdır. Belli bir dönemde kamu bütçesinde
faiz dışı fazla vermeyi hedefleyen ve bu hedefi belli bir oran ile
sınırlayan mali kurallar -faiz dışı fazla kuralı- birincil açığın
azaltılmasına -en azından kontrol altına alınmasına- hizmet eden
düzenlemelerden biridir. Faiz dışı fazla, kamu borçlarının
sürdürülebilirliğinin sağlanması açısından etkili hatta gerekli olan
temel faktörlerdendir. Borç faizlerinin artmasıyla hızla yükselen borç
stoku olan ülkelerde borçlanmanın sürdürülebilirliğine ilişkin
beklentiler ekonomik dengeler üzerinde belirleyici hale gelmiştir.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
191
Borç stoklarının, ancak faiz dışı fazla verilerek azaltılabileceği öne
sürülmekte ve kamunun faiz dışı fazlası, günümüzde çok önemli
ekonomik bir gösterge olarak ön plana çıkmaktadır (Gürdal, 2008:
420-421). Bu kural ile faiz harcamaları dışındaki harcamaların
kontrolünün sağlanması ve bütçe üzerindeki yükünün azaltılması
hedeflenmektedir.
Kamu açığı türlerinden bir diğeri de işlemsel (operasyonel) açıktır.
Literatürde bütçe açığından tüm faiz ödemeleri yerine yalnızca
enflasyon sebebiyle artan faiz ödemelerinin çıkarılması sonucu ortaya
çıkan açık türü işlemsel açık olarak adlandırılır. İşlemsel açık birincil
bütçe açığına reel faiz ödemelerinin ilave edilmesi ile de
hesaplanabilir.
İşlemsel Açık = Birincil Açık + Reel Faiz Ödemeleri
Bu yolla enflasyonun nominal faiz oranlarında yol açtığı artış
ortadan kaldırılmakta ve kamu borçlanması karşılığında kamudan,
kamuya borç veren özel kesime yapılan gerçek kaynak transferi
miktarının ne olduğu anlaşılmaktadır (Fry, 1997: 27). Borç verenleri
fiili enflasyona karşı tazmin eden borç servisi kısmının geleneksel
açıktan çıkarılmasıyla bu şekilde çıkarılmasıyla bulunan işlemsel açık,
mali dengesizliğin tahmin edilmesinde daha uygun bir ölçüm yöntemi
olabilir. Bununla birlikte, bu ölçüm yöntemi ile ilgili bir sorun faiz
ödemelerinin enflasyona göre otomatik olarak değişmesinin garanti
edilmemesidir. Çünkü devlet borçlarının sürdürülebilir düzeyi, o
ülkenin imkânları ile istikrar çabalarından bağımsız değildir (Blejer ve
Cheasty, 1992).
Bu tanımlama farklılıklarına vurgu yaptıktan sonra yukarıdaki
şekle açıklık sağlayacak bazı hususları belirtmek gerekmektedir.
Kamu kesimi faaliyetleri bazen devlet dışı (devlete ait olmayan)
teşkilatlar tarafından gerçekleştirilir. Dolayısıyla, geleneksel açık,
çoğu kez kamu teşebbüslerinin finansal olmayan faaliyetleri (kamu
kesimi finansal olmayan açığını yaratan faaliyetler) ile kamu finansal
kesiminin yarı-mali faaliyetlerini kapsayacak biçimde genişletilmek
zorundadır.
Öncelikle belirtmek gerekir ki, kamu teşebbüslerinin kuruluşların
ürettikleri malların fiyatları ve bazen de satışları çoğunlukla hükümet
politikası doğrultusunda belirlenmekte ve bu yolla hükümet
192
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
politikaları kamu teşebbüsleri üzerinde mali bir etkiye sahip
olabilmektedir. Hükümet politikalarının kamu teşebbüsleri üzerindeki
etkisi nasıl belirlenebilir? Bu amaçla kuruluşlarla ilgili iki konu
incelenmelidir: Birincisi, kamu teşebbüslerin belirlenmesi, ikincisi ise,
bu teşebbüslerin faaliyetlerinin mali sonuçlarının ölçülmesidir (Blejer
ve Cheasty, 1992). Birçok gelişmekte olan ülkede ve de geçiş
ekonomilerinde hükümetin sahip olduğu ya da kontrol ettiği finans
dışı kamu teşebbüsleri, önemli ölçüde piyasa dışı güçler tarafından
yönlendirilen faaliyetler içindedirler. Bu teşebbüslerin faaliyetleri,
finans dışı kamu sektörünün mali işlemlerinin geniş bir ölçümünü
oluşturacak
şekilde
genel
hükümet
faaliyetleri
ile
birleştirilebilmektedir (El-Khouri, 2002: 212).
Çoğu ülkede, önemli yarı-mali faaliyetler merkez bankası ve
kamunun sahip olduğu diğer finansal aracı kurumlar gibi kamuya ait
finansal kuruluşlar tarafından gerçekleştirilmektedir. Merkez bankaları
ve diğer finansal kurumlar, vergi ve teşvik (yarı-mali faaliyetler) gibi
benzer işlevler gören finansal işlemler yaparlar. Merkez bankası döviz
ve finansal sistemde düzenleyici olması yanında bir mali kurum olarak
devletin fonlarını toplama, tutma, aktarma ve bu fonlardan ödemede
bulunma gibi işlemleri gerçekleştirerek devletin bankacılığını yapar.
Döviz kuru garantisi, kurtarma operasyonları, piyasa oranlarının
altında hükümete borç verme gibi yarı mali faaliyetlerin birçoğu bu
rollerden kaynaklanır. Açıkçası bu faaliyetlerin gelir dağılımı ve bütçe
üzerinde
önemli
etkileri
olduğu
gibi
mali
durumun
değerlendirilmesinde dikkate alınması gereklidir. Açığın daha geniş ve
daha uygun bir ölçümünü yapabilmek için ölçülebilir herhangi bir yarı
mali faaliyet mali dengeye eklenmelidir (El-Khouri, 2002: 212). Fakat
uygulamada parasal faaliyetleri yarı-mali faaliyetlerden ayırt etmek
zordur. Merkez bankası kar ettiğinde, bu karın tamamı devlete transfer
edildiğinde ve yarı-mali faaliyetlerin tümü kar ve zarar hesaplarında
gösterildiğinde merkez bankasının yarı-mali faaliyetleri otomatik
olarak doğru bir biçimde mali dengeye dahil edilebilir. Fakat merkez
bankası zarar ettiğinde (çünkü bu zararlar bütçeden yapılan
transferlere kapatılmaktadır) ve yarı-mali faaliyetler sadece merkez
bankası faaliyetler varlıklarının kompozisyonunu etkilediğinde
(örneğin, devletin amaçlarını gerçekleştirmesi için kredi verme) mali
açıklarda ayarlama yapılması zorunlu hale gelmektedir. Diğer kamusal
finans kurumları da, bir yandan zımni tekel pozisyonundan fayda
sağlarken, diğer yandan da devlet garantileri gibi özel koşulara tabii
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
193
olarak sermaye piyasasında faaliyet gösterebilirler. Bu kurumların
varlıklarının büyük bir kısmı tercihli kredi durumunda olabilirler. Bu
nedenle bütçeye ilişkin kredi verme programlarına benzemektedirler.
Dolayısıyla, devlet kredisi gibi, kamu bankalarının sağladığı kredilerin
tamamının da mali açığa ilave edilmesi gerektiğini iddia edebilir.
Fakat uygulama da böyle bir yöntem mali açığı şişirecektir. Çünkü bu
kredilerin finansmanının büyük bir kısmı kamu kesiminin diğer
birimlerinden sağlanmaktadır. Bu nedenle, Blejer ve Cheasty’ye
(1992) göre çift saymayı önlemek için kamu bankaların sadece
doğrudan yurtiçi sermaye piyasasından ya da yurtdışından temin ettiği
kredilerin devlet kredisi olarak ele alınması gerekir.
Yarı mali işlemlerin mali açığın tanımında dikkate alınması
durumunda bile yıllık mali denge mali durumun uygulanabilirliğini
değerlendirmek için iyi bir gösterge olmayabilir. Buraya kadar
tartışılan mali açık ölçüm yöntemleri, yıllık açıkları hesaplamak için
kullanılmaktadır. Fakat son zamanlarda dünya ekonomisinde meydana
gelen değişmeler iktisatçıların, yıllık açıkların yapay olarak yıl
sonunda sona ermesi şeklinde bir uygulamayı ve devletin ödeme
gücünün göstergesi olarak yıllık açığın uygunluğunun sorgulamalarına
neden oldu. Borç krizin ortaya çıkması, devletin uzun dönemde
borçlarını ödeyebilme konusunu gündeme getirmiştir. Ayrıca,
özelleştirme programları, dikkatin cari harcamaların mülkiyet satışları
yoluyla finanse edilmesinin sonuçları üzerinde toplanmasını
sağlamıştır. Aynı zamanda, döviz kurları ve yurtiçi fiyatlarda meydana
gelebilecek büyük dalgalanmalar da kamu kesiminin finansal
pozisyonunun fiyat ve değerleme yöntemlerindeki değişikler
tarafından etkilenebileceğini ortaya koymuştur (Blejer ve Cheasty,
1992). Hükümetin ya da yarı finansal kurumların contigent
yükümlülükleri hali hazır durumda bir maliyeti olmasa da gelecekte
bu yükümlülükler geniş mali harcamalara yol açabilir. Bu potansiyel
yükümlülüklerin büyüklüğünün, olasılığının ve muhtemelen
zamanlamasının dikkate alınması gereği vardır (El-Khouri, 2002:
213).
Yıllık açıkların üç önemli eksiği olduğu görülmektedir. Birincisi,
geleneksel yıllık açık ölçüm yöntemleri, çoğunlukla gelir olarak
özelleştirmeden ve diğer varlıklardan (elçilik binası ve hava taşıtları
gibi) sağlanan gelirleri kapsamaktadır. Bu satışlar hazır nakit
194
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
sağladığından, yıllık mali açık satılan bu varlıkların yenileme maliyeti
yüzünden kamu kesiminin gerçekte mali açıdan daha da kötüleşen
durumunu göstermez. Üstelik küçültülmüş mali açık hükümet
politikaların sürdürebilirliğini de abartmaktadır. İkinci, yıllık mali
denge hem sosyal sigorta primleri gibi gelecekteki harcamalar
tarafından dengelenecek gelirleri, hem de borçların ödenmesi
aşamasındaki harcamaları veya geçmiş mali yıllarda yapılan hak
edişleri içermektedir. Gelecekte büyük miktarda toptan ödemelere yol
açma olasılığına rağmen, devlet teminatları da yıllık dengede
görülmemektedir. Üçüncüsü, kamu kesimi ödeme gücünün kesin bir
biçimde enflasyon, devalüasyon, ticaret hadlerindeki veya nispi
fiyatlardaki değişmeler, devletin alacakları ve borçlarıyla ilgili reel
sermaye kazanç ya da kayıpları tarafından etkilenecek olmasına
karşın, geleneksel açık devlet varlıklarının değerindeki değişmeleri ve
borçlarında meydana gelecek değişmeleri yansıtmamaktadır (Blejer ve
Cheasty, 1992).
Mali durumun ölçülmesi mali işlemlerin zamanlamasını
açıklamayı da gerektirmektedir. Normal olarak hükümetler
kaynaklarını para olarak harcamadan önce taahhüt ederler. Bazı vergi
yükümlülükleri vergi mükellefinin ödeme yapmasındam önce uzunca
bir dönemde tahahkkuk edebilir. Bu durumda mali denge taahhüt
düzeyinde mi yoksa yalnızca nakit işlemler düzeyinde mi
değerlendirileceği sorusu önem kazanır. Mali dengenin nakit temelli
ölçümü avantajlıdır. Çünkü finansal kalkınma ile ilgili bağlantılara
vurgu yapar. Bununla birlikte çeşitli ülkelerde hükümetler ya likidite
eksikliğinden ya da nakit açığı azaltma hedefini tutturma isteği
nedeniyle taahhüt zorunluluklarını karşılama uygulamasına
yönelmezler (El-Khouri, 2002: 212-213). Nakit açığı, bütçe yılı
içerisinde fiilen elde edilen kamu gelirleri (vergi ve vergi dışı gelirler,
özel gelirler ve fonlar) ile yapılan nakdi ödemeler arasındaki son
söylenen lehine olan farkı ifade etmektedir. Ancak uygulamadan
kaynaklanan sebeplerle nakit açığı; konsolide bütçe açığından bütçe
emanetlerinin düşülmesi ve buna avansların ilave edilmesi suretiyle
bulunmaktadır (Eğilmez ve Kumcu 2004: 140-141’den aktaran Süngü,
2006).
Nakit Açığı = Konsolide Bütçe Açığı – Bütçe Emanetleri +
Avanslar
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
195
Buradan hareketle bütçe nakit dengesi, geleneksel bütçe açığı
başlığı altında ifade edilen bütçe dengesine eşit olabileceği gibi, ondan
büyük veya küçük de olabilmektedir. Devlet bütçesinin harcama
kalemleri arasında yer alan bütçe emanetlerinin, geçici fon etkisi
yaratma özelliği dolayısıyla bütçe nakit açığını küçülttüğü; buna
karşın avansların yapılması gerekli iş tam olarak gerçekleştirilmeden
yapılan bir ödeme olması nedeniyle bütçe nakit açığını büyüttüğü
gözlemlenmektedir. Bütçe emanetleri, avanslar ile birlikte
düşünüldüğünde, geçici fon etkisi ortaya çıkarması sebebiyle nakit
açığı hakkında yanıltıcı sonuçlar verebilmektedir. Bu olumsuz
durumun tersine çevrilebilmesi maksadıyla bütçe emanetlerinin nakit
dengesi hesabına katılmaması, konsolide bütçe açığına avansların
ilave edilmesi sonucu bulunacak tutarın gerçek açık olarak ele
alınmasının doğru bir yaklaşım olacağı ifade edilmektedir. Ancak
avansların da; çeşitli nedenlerle mahsubunun yapılamadığı durumlarda
nakit açığını tam olarak gösteremeyebileceği söylenebilir. Tahakkuk
açığı ise; kamu kesimi işlemlerinin bilfiil gerçekleşip
gerçekleşmediğine bakılmaksızın, bütçe yılı içerisinde devletin
kullanması gereken gerçek kaynakları tespit etmeye çalışmaktadır. Bu
haliyle tahakkuk açığı, nakit açığı kavramından daha geniş bir kavram
olmakta ve bünyesinde; kamu kesimi taahhütlerini, sabit sermaye
amortismanını ve normal muhasebe dönemini aşan nakdi
ödemelerdeki gecikmeleri de bulundurmaktadır (Blejer ve Cheasty
1999: 141-147’den ve Şen ve Sağbaş 2004: 14’den aktaran Süngü,
2006).
1.2.
Mali Açığın Sürdürülebilirliği
Genellikle kamu borç stokunun milli gelire oranının uzun
dönemde sabit kalmasının, o kamu borç stokunun sürdürülebilir
olduğunu gösterdiği ifade edilir. Biraz daha açarsak, kamu borç
stokunun milli gelire oranının makul olduğunu kabul ettiğimiz bir
dönemi baz alarak, kamu borç stoku/milli gelir oranının bu düzeyde
kalması gerektiği ve uzun dönemde bu düzeyi korumamızı sağlayacak
şekilde, kamu borçlanma senetlerine arz ve talebin eşit olması
gerektiğini söyleyebiliriz. (Edwards, 2002’den aktaran İnan, 2003).
Kısa dönemde mali açığın sürdürülebilirliği enflasyon yaratmadan
finanse edilip edilememesine ya da ondan da önemlisi yüksek reel faiz
oranı gerekip gerekmemesine bağlıdır. Orta dönem boyunca
196
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
sürdürülebilirlik açığın kamu borcunun GSYİH’ya oranını
arttırmasına, sabit kalmasına ya da azaltmasına bağlı olacaktır (ElKhouri, 2002: 216).
Sürdürülebilirlik göstergesi olarak borç stokunun milli gelire
oranını sabit tutmak olarak kabul edilmesinde iki varsayım rol oynar.
Birinci varsayım, bu ölçütün borç stokunun ne büyüklükte bir
ekonomi tarafından çevrileceği ve dolayısıyla borç verenlerin rahatsız
olup olmamaya karar verecekleri bir gösterge olduğudur. İkinci
varsayım ise, kamu gelirlerinin yani borç stokunun finansmanında
kullanılan ana unsurun milli gelirin bir fonksiyonu olduğudur. Zira
milli gelir artış oranı aynı zamanda vergi gelirleri reel artış oranı
olarak okunmalıdır (İnan, 2003: 29).
Diğer bir ifadeyle sürdürülebilirlik, daha geniş olarak da ele
alınmaktadır. Borçların sürdürülebilirliği sadece belirli bir borç
düzeyini sağlamak değildir. Geniş olarak borçların sürdürülebilirliği;
istikrarlı ekonomik büyümeye yardımcı bir makroekonomik ortamda;
sağlam mali ortam, istikrarlı para ve kredi akışı ile dışa açıklık gibi
koşullar da gerektirir. Borçların sürdürülebilirliği, aynı zamanda borç
düzeyini ekonominin tüm makroekonomik amaçlarına katkı
sağlayacak seviyede tutmak için büyüme faktörü ve para politikası
arasında koordinasyon gerektirir. Düşük borç/GSMH oranına sahip bir
ekonomi, yüksek enflasyon ortamında düşük reel faiz ve yüksek
senyoraj gelirine sahip olabilir. Bunun tersi olarak, yüksek
borç/GSMH oranına sahip bir ekonomi yüksek reel ekonomik büyüme
ve diğer istikrarlı değişkenler sayesinde borçların sürdürülebilirliğini
sağlayabilir (Fraser, 1999: 27’den aktaran Ulusoy ve Cural, 2006: 3).
Bu bağlamda sürdürülebilirlik bir ülkenin borçlarını ödeyebilme
gücünün olmasına (solvency) yakın bir kavram olmakla birlikte
hükümetin borçlarını ödeyip ödemeyeceğinin değerlendirilmesi mali
sürdürülebilirlik analizinin sadece bir parçası olarak görülmekte ve
“mali sürdürülebilirliğin hükümetin borçlarını ödeyebilme gücü
yanında aynı politikalar setini koruyabilme gücüne karşılık geldiği”
belirtilmektedir. Öyle ki, mali ve/veya parasal politikaların belli bir
bileşimi mevcut iken hükümetin bu politika bileşimini belirsiz bir
biçimde koruması halinde mali sürdürülemezlik (fiscal insolvency)
oluşacağı; mali sürdürülebilirlik analizinin temel rolünün hükümetin
borçlarını geri ödememesi ile ilgili olmayıp zamanlararası bütçe
kısıtıyla tutarlı olan alternatif politikaların makroekonomik
sonuçlarıyla ilgili olduğu ve bu kısıt çeşitli finansman kaynaklarıyla
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
197
sağlanabilse bile uygulanan politikaların makroekonomik sonuçları ve
zamanlamasının farklı olabileceği vurgulanmaktadır (Burnside,
2005’den aktaran Berke, 2008:139-140).
Bilindiği gibi özel tüketim teorileri tüketicilerin harcamalarının
tümünü cari gelirleri ile finanse etmediklerini açıklamaktadır. Bu
genellikle hane halkı ya da iş alemi sektörüne göre daha az likidite
kısıtı olan kamu sektörüne iktisatçıların da anlayacağı gibi daha güçlü
bir biçimde uygulanabilir. Buna rağmen 1980’lerin uluslararası borç
krizinin gösterdiği gibi hükümetlerin borçlanmaları sürekli gelirlerinin
büyüklüğü tarafından sınırlandırılmıştır. Aslında özel sektör
yatırımcısı bir hükümetin cari tüketimini finanse etmek için gelecek
nesillerden borçlanabildiği ölçüsünde bu açığın sınırlarının olduğunu
anlayacaktır (Croce, 2002: 237).
Burada öncelikle kamu sektörünün zamanlararası bütçe kısıtının
matematiksel formülasyonunu Bean ve Buiter’in (1987) çalışması
temeilnde türetmeye çalışacağız. Buna göre harcama programnın
bugünkü değeri net servete (comprehensive net worth) eşit olmalıdır.
Mali ödeme gücü için biçimsel bir koşul geliştirmek için devletin
varlığından kaynaklanan tüm işlemleri kapsayan bir kamu sektörü
tanımı yapmalıyız. Bu şekildeki bir tanımlama ile merkezi ve yerel
yönetimleri, kamu (finans ve finansal olmayan) teşebbüslerini ve
merkez bankasını kamu sektörü kavramı içine sokmuş oluyoruz. O
zaman konsolide kamu sekötrü bütçe özdeşliğini şöyle yazabiliriz:
PSBR=PDEF + iD + i*eD*
Burada PSBR finansal ve finansal olmayan kamu sektörünün
borçlanma gereksinimini, PDEF birincil açığı, i ve i* sırasıyla yurt içi
ve yurt dışı faiz oranlarını, e döviz kurunu (yabancı para birimi başına
ulusal para birimi olarak tanımlandığı şekliyle), D ve D* ise sırasıyla
ulusal ve yabancı para birimi cinsinden ifade edilen net kamu borç
stokunu göstermektedir.
Aşağıdaki şekilde kamu sektörünün finansmanının kaynaklarını
gözden geçirebiliriz. Bilindiği gibi hükümet bütçe açığını üç farklı
biçimde finanse edebilir. Hükümet bütçe eaçığını herşeyden önce
halktan ve/veya merkez bankasından borçlanmak suretiyle finanse
edebilir. Halktan borçlanma yoluyla finansman olan borç finansmanı,
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
198
hükümetin ihraç ettiği tahvillerin hazine aracılığıyla halka (bireylere,
bankalar da dahil firmalara) satması biçiminde olur. Merkez
bankasından borçlanma yoluyla finansman olan para finansmanı ya da
borcun/açığın parasallaşması (monetizasyon), hükümetin ihraç ettiği
tahvilleri hazine aracılığıyla merkez bankasına satması biçiminde olur.
Bütçe açığının bu finansman biçiminde merkez bankası hazinenin
kendisinden borçlandığı tutarı para basarak öder ve parasal taban
hazinenin ihraç ederek merkez bankasına sattığı devlet tahvillerinin
bedeli kadar artar. Bütçe açığını finanse etmenin üçüncü bir yolu olan
özelleştirme, hükümetin kamu iktisadi teşebbüsleri, arsa, demiryolu,
telefon idaresi vb. gibi varlıkların bir kısmını veya tümünü halka
satması biçiminde gerçekleşir (Ünsal, 2005: 550-551). Para yaratarak
bütçe açığını finanse etmenin enflasyonist sonuçlarından zaten
bahsettik. Burada da mali açığın ve kamu borcunun dinamiklerini
araştıralım. Dolayısıyla bütçe açığı denklemini, bütçe açığının
finansmanı itibariyle şu şekilde yazmak mümkündür.
PSBR=Dʹ + eDʹ* + Mʹ + A
Buradan da şu eşitlik çıkacaktır:
Dʹ + eDʹ* + Mʹ + A = PSBR = PDEF + iD + i*eD*
Burada M parasal tabanı, A özelleştirme gelirleri ve kamu
sektörünün yükümlülükleri arası farkı göstermektedir. Eşitliğin sol
tarafı, iç ve dış borçlardaki artış, parasal genişleme ya da kamu
varlıklarının net satışı gibi stok uyumuna karşılık gelir. Maliye
politikası amaçlarını izlemede devletin varlığından kaynaklanan açık
yaratan akım işlemler (eşitliğin sağ tarafında gösterilmiştir) ile
finansman gerekmektedir. Senyorajı ve net özelleştirme gelirlerini
çıkardığımızda kamu sektörünün, yalnızca alacaklılar (ulusal ya da
yabancı para birimi ile ifade edilmiş olursa olsun) daha fazla kamu
borç seneti taşımaya istekli oldukları sürece, PSBR’yi artıracakları
görülebilir. Ödenmemiş borç stoku arttığında bu tür isteklilik
azalacağından, mali sürdürülebilirlik için borcun GSYİH’ya oranının
zaman içinde bir yakınsama göstermesi gerekecektir 2.
2
Öncelikle terimleri şu şekilde ifade edelim:
Y= nominal GSYİH
y= reel GSYİH
pdef= PDEF/Y ya da birincil açığın GSYİH’ya bölümü
d= D/Y ya da yurt içi borç stokunun GSYİH’ya bölümü
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
199
Hükümet borçlarını mutlak değer olarak istikrarlı hale getirmek
anlamlı bir hedef olarak değerlendirilmemektedir. Büyüyen bir
ekonomide hükümet borçlarının mutlak değer olarak artmasının
hükümet borçlarının hasılaya oranı veya kısaca borç oranı artmadıkça
bir sakıncası yoktur. Diğer bir ifadeyle büyüyen bir ekonomide amaç
borç oranını istikrarlı kılmaktır. Yukarıdaki eşitliği bu bağlamda
GSYİH’nın oranı cinsinden değişkenlerle ifade edersek ve iç ve dış
borcun GSYİH’ya oranının türevi alındığında toplulaştırılmış
terimlerle 3 bir dönemlik kamu sektörü bütçe sınırlamasını şu şekilde
yazmak mümkündür (Croce, 2002: 239):
dʹT = (dʹ+dʹ*) = pdef + (r – ŷ)d + (r* + ^q - ŷ)d* - λm – a
Burada λ baz paranın büyüme oranıdır ve nominal GSYİH ile aynı
oranda (Mʹ/M)=( ŷ +m)=λ genişlediği varsayılır. Bu eşitliğin sağ
tarafında gösterildiği gibi kamu sektörü borcunun GSYİH’ya
oranındaki artış hızlanırsa birincil açık artacaktır (ya da birincil fazla
azalacaktır). Reel iç ve dış faiz oranları ile karşılaştırıldığında reel
GSYİH artışı yavaşladıkça senyoraj da azalacaktır (bu sırasıyla reel
GSYİH büyümesine, enflasyon oranına ve baz paranın GSYİH’ya
oranına bağlıdır). Ek olarak bu oran yükseldikçe net özelleştirme
gelirleri azalacaktır.
Özelleştirme alternatifi satılacak varlıklar sonunda tükeneceğinden
geçici bir uygulama niteliğindedir. Basitleştirmek için net özelleştirme
gelirlerinin sıfır olduğunu varsayarsak, kamu borcunun GSYİH’ya
oranı, (GSYİH’nın oranı olarak) işlemsel açığın reel gelir artışı çarpı
toplam borcun GSYİH’ya oranı ve senyorajın toplamından daha
küçük olduğu sürece, zaman içinde azalacaktır
ʹ (d T<0). )İşlemsel
d*= eD*/Y ya da yabancı para birimi ile ifade edilen kamu borç stokunun
GSYİH’ya bölümü
π= yurt içi enflasyon oranı
π*= yabancı enflasyon oranı
r= (i – π), ulusal para birimi cinsinden ifade edilen borç üzerinde reel faiz oranı
r*=(i* - π*), yabancı para birimi cinsinden ifade edilen borç üzerinden reel faiz oranı
m= M/Y ,GSYİH’nın bir oranı olarak parasal taban
q= p*/ep, reel döviz kuru
a= A/Y
3
Bu eşitliğin nasıl elde edilidğine ilişkin ayrıntı için Croce, 2002: 253-254’e
bakılabilir.
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
200
açığın birincil açık artı reel fazi ödemeleri bileşeninin toplamına eşit
olduğunu bir kez daha hatırlayalım. Bunu şu şekilde gösterebiliriz:
pdef + rd + (r*d* + ^q) < ŷ (d + d*) + λm
Satın alma gücü paritesi ve açık/korumasız faiz paritesinin her
ikisi de geçerli kabul edildiğinde, ^q=0 olacak ve kamu borcunun
GSYİH’ya oranının zaman içinde azalması için gerekli koşul şu
şekilde yazılabilir:
pdef < (ŷ – r) dT + λm
Bu eşitlikte problem iki mislidir. Birincisi senyorajdan elde edilen
finansal kaynaklar genellikle sınırlıdır. İkincisi de eğer (^y – r) > 0 ise
hükümet sabit bir birincil açığı gerçekleştirmeye ve borçlanarak
borcun sürekli olmasına yardım edebilir. Ekonomik kalkınmanın
değişik aşamalarındaki bir takım ülkeler uzun dönemler boyunca bu
koşulu sağlamaktadırlar. Fakat gelişmekte olan ülkelerde ise bunun
tersi durum geçerlidir.
Yukarıdaki son üç denklem borcun GSYİH’ya oranının
dinamiklerini analiz etmek için de kullanılabilir. Ödeme gücü, kamu
sektörünün
zamanlararası
bütçe
kısıtı
çerçevesinde
de
değerlendirilebilir. Ödeme gücünün biçimsel bir tanımına ulaşabilmek
için tek dönemlik bütçe kısıtı ifadesini (Dʹ + eDʹ* + Mʹ + A = PSBR
= PDEF + iD + i*eD*) net özelleştirme geliri ve senyoraj gelirinin
sıfır olduğunu varsayarak yeniden yazabiliriz. Cebirsel olarak basitlik
sağlamak için de iç ve dış kamu borcunu ayırmadan devam edeceğiz 4.
Bu durumda şu eşitliği elde edebiliriz:
PDEFt=(Dt – Dt-1) – Dt-1it
Bu denklemi (PDEFt’nin negatifi olarak tanımlanan) birincil fazla
cinsinden yazmak da yararlı olabilir:
PSt= Dt-1it – (Dt – Dt-1)
Bu denklemin bize söylediği şudur: Eğer birincil fazla dönem
boyunca faiz ödemelerinden daha küçükse t zamanında dönem sonu
borç stoku artacaktır. Eşitliğin her iki yanını Yt’ye bölersek, Dt-1 ve Yt-
Sermaye kontrolü olmayan ülkelerde zaten iç ve dış borç arası fark belirsizleşti.
Çünkü hükümetler kamu menkul kıymetleri alımını ya da iç faiz oranlarındaki
değişmelere göre oluşan sermaye akımlarını kontrol edememektedirler.
4
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
201
1 ile çarpar ve böler sonra da yeniden düzenlersek aşağıdaki ifadeye
ulaşılabiliriz.
dt=(1 + it)dt-1 (Yt-1/Yt) – pst
Burada pst, PSt/Yt’ye eşittir. Nominal faiz oranının reel faiz oranı
çarpı enflasyon oranına yani (1 + it) = (1 + rt)(1 + πt)’ye eşit olduğunu
ve nominal GSYİH büyüme oranının ( Yt/Yt-1), (1 +ŷ t)(1 + πt)
şeklinde tanımlandığını düşündüğümüzde, dt’nin hareket kanunu şu
şekilde olacaktır:
dt=δdt-1 - pst
Burada δ=(1+r)/(1+^y). Denklemi N ıly için ilerisi için çözersek
şu eşitliği elde ederiz:
dt=δ-1pst+1 + δ-2pst+2 + … + δ-Npst+N + δ-Ndt+N
Bu eşitlikle beraber ödeme gücü ile ilgili formel bir koşul için bir
temel elde edilmiş olur. Bilindiği gibi borç anapara ve faiz ödemeleri
ile faiz dışı açıkların tamamı yeni borçlanma ile karşılanabiliyor ise,
her türlü kamu açığı sürdürülebilir. Gelecekteki birincil fazlanın
bugünkü iskonto edilmiş değeri ödenmemiş borç stokunun değerine en
azından eşit olduğu zaman kamu sektörünün ödeme gücü vardır. Yani
-N
eşitlikteki son terimin pozitif olmaması gerektiği (yani
δ
dt+N≤0)
anlamına gelir. Diğer bir ifadeyle kamu sektörü bugünkü değer
terimleriyle net bir borçlu olmamalıdır. Bütçe kısıtının bugünkü
değerini karşılamalıdır (Croce, 2002: 240-241). Bu koşul, yani
δ N
dt+N≤0, ödeme gücü için, gelecekteki bazı zamanlarda birincil
dengenin pozitif olmasını gerektiren çok sert bir koşuldur (bununla
birlikte reel faiz oranına göre daha yüksek bir büyüme oranı daha
düşük bir birincil fazla da borcu geri ödeme için gerekli olacaktır).
Yani hükümet Ponzi oyununa gitmemelidir. Bu kural “No-Ponzi Oyun
Kuralı” olarak da anılır ve basitçe hükümetin borcunu çevirmek için
sonsuza dek yeniden borçlanma yolunu seçemeyeceği anlamına gelir
(Ergün, 2005: 5). Çünkü Ponzi oyununda, borç verenlerin sürekli
olarak anapara ve faiz alacaklarını yeniden borç olarak vermeleri ve
sürekli yeni borçlanma kaynakları bulmaları gerekmektedir. Belirtilen
kural sağlanmazsa bütçe açığı yeni borçlarla finanse edilecektir. Ponzi
finansı denen bu durumun gerçekleşmesi halinde, bütçe açığının çok
fazla, bir başka değişle cari mali politikanın sürdürülemez olduğu
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
202
şeklinde ifade edilir. (Ak vd., 2009: 5). Ödeme gücünün daha geniş bir
tanımlaması yukarıdaki denkleme daha hafif kuşullar ekleyerek
türetilebilir. Örneğin zamanın bazı noktalarında borcun GSYİH’ya
oranı istikrarlı olması gerekebilir. Yani dt+N ≤ đt+N. Buradaki đt+N t+N
zamanında uzun dönem politika amaçları ile uyumlu bir üst sınırı
ifade eder. Bu koşul altında borcun (r – ŷ)’den daha düşük oranda
artmasını sağlayan negatif bir birincil fazla durumunda bile
zamanlararası bütçe kısıtı karşılanmış olur.
1.3.
Borç Yönetimi Politikaları
Kamu sektörünün borçlarını ödeyebilirliği, kamu sektörünün net
servetinin/varlığının pozitif olması ile mümkündür. Finansal olarak
bütünleşmiş bir ortamda istikrarı koruma ihtiyacı, kamu sektörünün
bilançosu üzerinde net servetinin/varlığının pozitif değerini
sürdürmekten daha katı koşulları gerektirebilir. Varlıkların ve
yükümlülüklerin bileşimi aynı şekilde önem taşır. Özellikle ödeme
gücü (yani yeterli bir uzun dönem boyunca yükümlülüklerini
ödeyebilme gücü) olan bir kamu sektörü yine de kısa dönem likidite
krizlerinde sıkıntı yaşayabilir. Eğer kamu sektörünün kısa dönemli
yükümlülüklerini ödeyebilme gücü olmadığı farkedilirse, kredi
verenler hükümetin kısa döneli yükümlülüklerini almada pek istekli
olmayacaklar
ve
hükümet
kısa
dönemli
borçlarını
karşılayamayabilecektir. Borçlar üzerindeki bu olasılık vadeye ve
varlıkları ile karşılaştırıldığında kamu sekötünün yükümlülüklerinin
mevcut kompozisyonuna bağlıdır. Diğer bir ifadeyle hükümetin borç
yönetim politikalarına bağlıdır (World Bank, 1997: 211-213’den
aktaran El-Khouri, 2002: 216-217).
Yukarıdaki son dört denklemdeki mali ödeme gücü için elde
edilen ölçüt zamanlararası bütçe kısıtının karşılanması ve böylece mali
sürdürülebilirlik
için
gerekli
bir
koşulun
sağlanmasını
gerektirmektedir. Buna rağmen politika reçeteleri bu ifadelerden
türetilememektedir.
Buradaki zorluk bütün konu ile ilgili değişkenlerin içsel olmasıdır.
Mali önlemlerin büyüme üzerindeki geri bildirimleri (feedback) özel
sektörün tasarruflar ve yatırım davranışları ile birlikte (faiz oranları
gibi)
sırasıyla
hükümet
gelirlerini
ve
harcamalarını
etkileyebilmektedir. Tersine ödeme gücü göstergeleri ise birincil
denge, faiz oranları, ekonomik büyüme ve enflasyonun takip edeceği
tahminlenen yollarının bağımsız olduğunu varsaymaktadır. Böylece
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
203
bu değişkenlerin davranışları ile ilgili belirli varsayımlar mevcut
maliye politikası pozisyonunun bu politikanın sürdürülebilirliğini
sağlayacak ölçüde yeterli olup olmadığını belirlenmeye ihtiyaç
göstermektedir. Bu görevi yerine getirmede zamanlararası bütçe
kısıtını karşılayabilmek için hükümetin mali konsolidasyona girişme
yeteneği ve arzusunu etkileyebilen büyüme ve faiz oranlarını da
etkileyen iç ve dış şokları mutlaka akılda tutmak gerekmektedir.
Buiter (1985) mali sürdürülebilirlik için bir ölçüm önermiştir: net
servet açığı (constant-net-worth deficit). Buiter eğer hükümetin net
servetini/varlığını başlangıç düzeyinde sabit tutulabilirse hükümet
harcamalarının mevcut düzeyini sürdürülebilir olarak tanımlamıştır.
Bu net servet/varlık kavramı, bir hükümetin net servetini/varlığını
arttırabileceği ya da azaltabileceği pek çok yolu elde edebilmesi için
bilanço kalemlerinin kapsamlı bir setini içermelidir. İçerilen varlıklar
arasında finansal varlıklar, reel sermaye ve toprak ve madeni varlıklar,
(sosyal güvenlik katkılarını içeren) gelecekteki vergilerin bugünkü
değeri ve gelecekteki senyorajın atfedilen bugünkü değeri vardır.
Yükümlülükler devlet borcunu, parasal tabanı ve sosyal güvenliğe
yönelik gelecekteki harcamaların bugünkü değerini içermektedir.
Beklenildiği gibi, bazı yöntemsel ve ölçüm problemleri bu göstergenin
pratik kullanımını sınırlamaktadır.
Blanchard (1990) birincil boşluk göstergesi olarak adlandırdığı
göstergenin kulanılmasını önermiştir. Bu göstergeyi, birincil
dengenin, reel faiz oranının ve büyümenin tahminlenen yolları veri
iken, borcun GSYİH’ya oranını stabilize etmek için gerekli birincil
fazla seviyesi olarak basit bir şekilde tanımlamak mümkündür. Bu
boşluk borcun GSYİH’ya oranını stabilze etmek için gerekli
gelecekteli birincil fazlanın bugünkü değeri ile cari denge arasındaki
fark olarak gösterilebilir. Blanchard tarafından önerilen alternatif bir
gösterge de vergi boşluğu adıyla anılmakta olup ödenmemiş borcun
GSYİH’ya oranını stabilize etmek için gerekli olan verginin
GSYİH’ya oranında gerekli olan ayarlamayı ölçer. İşte buradaki
boşluk da hesaplanan vergi oranının bugünkü değeri ile bu oranın cari
değeri arasındaki fark olarak elde edilebilir. Bu iki göstergeyi
kullanmak nispi olarak daha az bilgiler (borcun GSYİH’ya başlangıç
oranı, reel faiz oranları, reel büyüme oranı ve vergi boşluğu ölçüsünde
gelecekteki faiz dışı harcamaların yolu hakkında bir varsayım)
204
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
gerektirmektedir. Buna rağmen her ikisi de Builter tarafından önerilen
ölçü hakkında daha önce getirilen eleştiriler gibi henüz çok yeni ve
geliştirilmeye muhtaç ölçülerdir.
Drudi ve Prati (1999) tarafından mali konsolidasyon ile faiz
oranlarının kredi derecelendirme parçası arasındaki içsel bağlantıyı
bulmak için geliştirilen bir yaklaşım, hangi mali değişkenlerin borcun
sürdürülebilirliğinin işareti olacağı konusunda bir görüş elde
edebilmek için yararlı olabilir. Çalışmalarının bir sonucu şudur: Kredi
derecelendirme bir ülkenin birincil dengesiyle pozitif, borcun
GSYİH’ya oranıyla negatif ilişkilidir. Yüksek birincil açık fakat düşük
borç oranı olan ülkelerin, yüksek borç oranı olan ülkelerin benzer
oranları elde edebilmek için oldukça büyük birincil fazla edinmeleri
gerekli iken, niçin yüksek kredi derecelendirmesi istediklerini
açıklamaktadır. Bu, mali sürdürülebilirlik için ideal bir ölçünün bu iki
değişkenin bir miktar ağırlıklı ortalamasına dayanması gerektiğini
akla getirmektedir.
Önceki bölümde tartışılan özet ölçüler mali sürdürülebilirlik için
gerekli olan politika paketini oluşturmada bir rehber olarak
kullanıldığında, mali olmayan makroekonomik değişkenlerden geri
bildirimlerle ilgili yapılan açık (ya da zımni) varsayımlar da dikkatli
bir şekilde aşama aşama incelenmelidir (Croce, 2002: 243-244).
• Ekonomi reel faiz oranından daha yüksek bir oranda
büyüdüğünden bu şekilde de birincil açığın belirli bir seviyesini
doğrulandığından dolayı hükümet politikalarının belirli bir seti
sürdürülebilir olarak değerlendirilmesine rağmen borçta artma sonucu
reel faiz oranını ergeç artırabilir ve borçta sürdürülemez bir artışa
neden olabilir.
• Devletin ödeme gücü borcun GSYİH’ya oranının istikrarlı
olmasını gerektirmekte, fakat büyüklüğü üzerinde bir sınır
konulmamaktadır. Buna rağmen yüksek bir oran özel sektörün
devletin taahhütleri ve bütçe kısıtını sürekli olarak sağlayabilme
yeteneği konusundaki algısını, bu da risk primini ve faiz oranlarını
etkileyebilir. Borcun likiditesi de bu değişkenleri etkileyebilir.
Ortalama vadeleri kısaldığından dolayı ellerinde tahvil bulunduranlar
kamu borcunu çevirmek için reel faiz oranlarının yükseleceği
beklentisine girebilir.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
205
• Benzer şekilde mali konsolidasyon programlarının izlenmesi
(ya da ertelenmesi), örneğin kamu borç stoku ve risk pirimi etkileşimi
yoluyla ve kamu harcamalarının ve vergilerin bileşiminin ekonomik
büyümeyi etkilemesi yoluyla faiz oranlarını ve ekonomik büyümeyi
etkileyebilir.
• Kamu borcu yerleşik olmayanlar tarafından tutulduğu zaman,
eğer cari işlemler dengesinin sürdürülebilirliği ticaret hadlerindeki bir
bozulma, finansal kriz gibi dışsal şoklar tarafından etkileniyorsa,
istikrarlı bir borcun GSYİH’ya oranı maliye politikası hamlesi yapma
gereksinimine bir işaret olması konusunda başarısız olabilir.
1.4.
Mali Fazlanın İstenmesi ve Yönetimi
Bir ülke mali hesaplarında bir fazlalık oluşturmak için uğraşır mı?
Bazı durumlarda bir fazla arzu edilebilir (Bkz. Chalk ve Hemming,
1998). Birincisi, daha önce tartışıldığı gibi yüksek bir birincil fazla
genellikle borcun GSYİH’ya oranının azalmasına yardımcı olmak için
gereklidir. Bazı durumlarda borç sorunu çok şiddetli olabilir. Bu
nedenle toplam (overall) bütçe fazlası bunu iyileştirmek için
gereklidir. Aslında bir fazla kendi başına ekonomik ajanlara
hükümetin tutumluluğu hakkkında açık sinyaller vererek hükümet
politikalarının sürdürülebililirliğini arttırabilir. İkincisi belli bazı
hükümet borçlarını finanse etmek için de fazla gerekli olabilir. Gelir
dağılımı fonksiyonunun bir parçası olarak hükümet çoğu lumpy
yatırımları içeren kamu mallarını tedarik eder. Bu mallar fiziki
(örneğin ulaşım ve iletişim ağları) alt yapı ile sosyal (örneğin okullar
ve hastaneler) alt yapı yatırımlarıdır. Hükümet borçlanma kısıtları ile
karşı karşıya ise, gelecekteki altyapı yatırımlarını ödemek için
şimdidien fazlaya yönelmek durundadır. Üçüncüsü, vergi
düzleştirmesi (tax smoothing) isteyen hükümet fazlaya yönelmelidir.
Verginin düzeltilmesi prensibine göre, harcamadaki geçici
dalgalanmalar kamu borcu ile finanse edilmesi gerekirken, vergileme
faiz sonrası sürekli kamu harcamasına uygun olmalıdır (Quintieri ve
Bella, 1997: 217’den aktaran Günaydın, 2004: 168-169). Bozucu
vergilemenin refah maliyeti vergi oranının karesine göre değiştiğinden
bu maliyetleri en aza indirmek (refahı maksimize etmenin doğal
sonucu olarak) zaman içinde sabit vergi oranlarını sürdürmeyi
gerektirir. Diğer bir ifadeyle vergilemenin bozucu etkilerinden ortaya
çıkan maliyetleri azaltmak için vergi oranlarını düzeltmek
206
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
gerekmektedir. Eğer harcamalar durgunluk süresince artıyor,
canlanma dönemlerinde düşüyorsa ve vergi matrahları konjonktür ile
aynı yönde değişiyorsa, hükümet konjonktür süresince sabit bir vergi
oranını sürdürebilmek için canlanma dönemlerinde fazlaya durgunluk
dönemlerinde ise açığa yönelmek zorunda olacaktır. Diğer bir ifadeyle
maliye politikası konjonktür karşıt olacaktır. Dördüncüsü, hükümetin
istikrar sağlama işlevi, talep yetersizliklerine ve arz şoklarına cevap
verebilmek amacıyla konjonktür karşıt maliye politikası için ve
dolayısıyla fazlaya yönelmek için daha güçlü bir gerekçe
sağlamaktadır. İstikrar işlevi, kısa dönemli makroekonomik
dengesizlikleri (örneğin ödemeler dengesi zorlukları ve yüksek
enflasyon) düzeltmek için de kullanılabilir. Makroekonomik istikrarı
yeniden oluşturmak için sık sık uygun para ve döviz kuru politikaları
ile birarada uygulanan sıkılaştırılmış maliye politikası, bir mali
fazlanın oluşturulmasını gerektirebilir. Beşincisi de geçici (transitory)
sermaye gelirleri de mali açıdan bir fazlayı sağlayacaktır. Bunlar,
yabancı bağışlar, yeraltı madeni kaynak gelirleri ya da özelleştirme
gelirleri vb. gelirlerdir. Benzer şekilde daha yüksek vergiler ve ihracat
karları üzerinden alınan diğerleri yoluyla bütçeye gelen geçici olarak
yükselmiş mal fiyatlarından beklenmedik bir şekilde elde edilen
gelirler de mali bir fazlayı doğrulayacaktır 5 (El-Khouri, 2002: 218219).
Mali fazlayı başarmış ülkeler, bunu değişik yollarla yapmışlardır. Botswana elmas
madeninden elde edilen gelirler nedeniyle 1983’den beri bütçe fazlası elde
etmektedir. Biriktirilen bu fazlalar merkez bankasına yatırılmakta ve yurtdışında
yatırımda kullanılmaktadır. Botswana’nın şu anki döviz rezervleri üç yıllık ithalatına
yakın düzeydedir. Şili’de devletin bakır işletmesinden yapılan transferler 1988’den
beri (ortalama GSYİH’nın %2’si kadar) kamu sektöründeki fazlanın kaynağını
oluşturmaktadır. Şili bu fazlayı bakır fiyatları için oluşturulan istikrar fonunu
yapılandırmada, borcu ödemede (ki borç stoku şu anda önemsiz hale gelmiştir), özel
sektöre ödünç vermede (öncelikle altyapı kalkınması için) ve döviz rezervlerini
yapılandırmada kullanmaktadır. 1960 yılında Kuveyt, bütçe gelirlerinin (öncelikle
petrol gelirlerinin) %10 ile RFFG’yi (Reserve Fund for Future Generations) kurdu.
RFFG’nin temel amacı dünya petrol fiyatlarının düşmesinin sonucunda kamu
yatırımlarında ve sosyal programlarda oluşabilecek azalmayı gidermektir. Buna
rağmen Kuveyt RFFG’yi bütçeye destek olacak şekilde de kullandı. 1991 Irak
saldırısı sonrası bazı yeniden yapılanma maliyetleri buradan karşılandı. Singapur
1993’ten 1997’ye kadar hükümetin finansal varlıklarının satışından elde edilen
sermaye gelirlerini kapsayan ve GSYİH’nın ortalama %12’si kadar bir fazla
vermiştir. Biriken bu varlıklar hükümetin eğitim ve sağlık harcamalarını (Edusave
and Medisave Trust Fund) finanse etmek için kullanılmıştır. 1996-1997 yılında
5
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
1.5.
207
Maliye Politikası Kuralları
Kamu gelirleri ve harcamaları arasında kamu harcamaları lehine
oluşan sapmaların kamu mali dengesini bozarak kamu açıklarının
artmasına yol açtığı bilinmektedir. Bir ekonomide mali denge sürekli
gelir ile sürekli harcamalar arasındaki ilişkiyi gösterir. Bu
değişkenlerinden biri trendin dışına çıktığında (arttığında/azaldığında)
diğeri onu karşılayacak şekilde artmalı/azalmalıdır (Ross, 1991: 185).
Bu açıdan mali disiplini sağlamaya yönelik politikaların uygulanması,
mali dengede ortaya çıkması olası sapmaları azaltıcı etkiler
doğurabilir. Bu noktada özellikle mali kuralların etkili sonuçlar ortaya
koyduğu ileri sürülmekte, diğer bir ifadeyle mali disiplin kavramı
kamu açıklarının engellenmesi için bir çözüm olarak getirilmektedir.
Hemming (2003), mali disiplini, ihtiyatlı açık ve ihtiyatlı borç
seviyelerinin oluşturulup bu seviyelerin sürdürülmesi olarak
tanımlamaktadır. Hemming’e (2003: 2) göre mali disiplinin
sağlanması şu temel nedenlerle gereklidir: (i) Makroekonomik
istikrarın sağlanması için kamu maliyesinin güçlendirilmesi gerekir,
çünkü toplam talep baskıları ve yüksek enflasyon ve ödemeler dengesi
açıkları ile mücadelede kamu harcamaları ve gelirleri önemli bir role
sahiptir. (ii) Gevşek maliye politikası uzun süre uygulandığında
etkinliği azalır ve buna bağlı olarak para politikasının da etkinliği
azalır. Dönemsel olarak mali disiplini hedefleyen sıkı maliye
politikası ile eşanlı olarak sıkı para politikasının uygulanması yüksek
enflasyon dönemlerinde daha etkili sonuçlar doğurabilir. (iii) Mali
disiplini sağlamaya yönelik düzenlemeler hükümetlerin, kaynak
dağılımı ve ekonomik büyüme amaçlarına hizmet eden vergi ve
harcama programlarını daha dikkatle yürütmelerini kolaylaştırabilir.
(iv) Mali disiplin, öngörülebilir/öngörülemez mali şoklara karşı kamu
maliyesi açısından önlem alınmasını kolaylaştırabilir.
Kamu maliyesi literatüründe yer alan kamu açığı türlerinin ortak
yönü, kamu mali dengesinde gözle görülür bir sapmaya yol açarak
mali dengenin bozulmasına neden olan sonuçlar doğurmalarıdır.
Ancak bu sonuçlar gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerde, gelişmişlik
farkları nedeniyle farklı şekilde ortaya çıkmaktadır. Gelişmiş
GSYİH’nın %161.8’i kadar toplamda bir varlık tutulmuş fakat bileşimi konusunda
az bilgi sözkonusudur (El-Khouri, 2002: 219-220).
208
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
ülkelerde kamu açıklarının artmasına yol açan temel faktörler; bu
ülkelerdeki büyüme hızının azalması, uygulanan hükümet politikaları,
kamu harcamalarının, vergilere kıyasla enflasyonu daha yakından
izlemesi ve kamu borcunun yol açtığı finansal baskının artan faizler
nedeniyle ağırlaşması olarak belirtilebilir (Sönmez, 1994: 584). Buna
karşılık gelişmekte olan ülkelerde kamu açıklarının artmasına yol açan
temel faktörler, kamu kesiminin ekonomideki payının özellikle
1980’li yıllardan itibaren azaltılmasını temel alan küreselleşme
eğilimleriyle açıklanmaktadır. Küreselleşme süreci, gelişmekte olan
ülkelerin reel ve finansal piyasalarının altyapısı henüz yeteri kadar
oluşmadan yabancı piyasalara açılmasına neden olmuştur. Bu sürecin
beraberinde getirdiği finansal derinleşme bu ülkelerin sık aralıklarla
finans piyasalarında başlayan ve zamanla tüm ekonomiye yayılan
ekonomik krizlerle karşı karşıya kalmalarına yol açmıştır. Bu krizler
başlangıçta finansal kaynaklı olmakla birlikte yurt içi fiyatların
artmasına yol açan yerel paranın aşırı değerlenmesi ve buna bağlı
yüksek enflasyon oranları yurt içi piyasalarda dengelerin bozulmasına
yol açmış, finansal piyasalarda istikrarı sağlamaya yönelik borçlanma
politikasının öngördüğü yüksek faiz oranları kamu kesiminin piyasalar
üzerindeki baskısının artmasına neden olmuştur. Bununla birlikte pek
çok gelişmekte olan ülkede kamu harcamaları/GSYİH oranı gelişmiş
ülkelerin altındadır. Ancak bu ülkelerde kamu kesimine ait iktisadi
işletmelerin, toplam kamu harcamaları içinde ve GSYİH içinde
yüksek paylara sahip olduğu görülmektedir. Buna karşılık gelişmekte
olan ülkelerde yerel yönetim harcamalarının toplam harcamalar
içindeki payı gelişmiş ülkelere kıyasla düşüktür (World Bank, 1988:
43 ve 46). Zamanla özellikle yüksek borç ödemelerine ve artan
enflasyon oranlarına bağlı olarak gelişmekte olan ülkelerde kamu
harcamalarının hızla artması, yüksek kamu açıklarına yol açmakta ve
bu durum özel yatırımların, dolayısıyla ekonomik büyümenin
azalmasına neden olmaktadır. Politikacılar, bütçe açıklarını borçlanma
yoluyla finanse ederek kamu harcamalarının maliyetini kamuoyundan
saklayabilirler. Bu durumda artan harcamaların vergi yerine
borçlanma ile karşılanması uzun dönemde gelecek nesiller üzerindeki
borç yükünü arttırarak ekonomide istikrar bozucu sonuçlara yol
açabilmektedir (Martino, 1998: 4). Yüksek kamu harcamalarına ve
buna bağlı olarak geniş kamu kesimine sahip ülkelerde bütçe
sisteminin oldukça karmaşık olduğu ve şeffaf olmayan uygulamalar
nedeniyle bazı yanıltıcı sonuçların ortaya çıktığı görülmektedir.
Örneğin; ülkelerin ekonomik durumunu yorumlarken kullanılan
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
209
büyüme, enflasyon, faiz oranları gibi makro ekonomik değişkenler
(gelirleri fazla ve harcamaları düşük gösterecek şekilde) iyimser
tahminler olarak belirlenmektedir. Ancak yıl sonunda beklenmeyen
bütçe açıkları ortaya çıktığında bu bütçe açıkları, beklenmeyen dış
etkilere bağlanmaktadır. Bütçe içindeki ve dışındaki kaynakların hangi
kaynakları içerdiği kesin olarak belirlenememektedir. Politikacılar
kamu harcamalarını kullanırken bu harcamaları daha yüksek
göstererek bağlı oldukları birimlerde harcamaya ihtiyaçları olduğunu
ve kesintiye gidilmemesini talep edebilirler. Birden fazla yıla yayılan
bir bütçeleme sürecinde planlar her yıl tekrar incelendiği için
uygulanması güç olan planlar sonraki yıllara ertelenebilir veya hiç
uygulanamayabilir (Alesina ve Perotti, 1996: 403). Dolayısıyla mali
şeffaflık mali hesapların uygulanabilirliği açısından önem
taşımaktadır.
Gelişmiş ve gelişmekte olan bir çok ülkede özellikle 1970’ler ve
1980’lerde mali açığın artması, maliye politikası kurallarının
benimsenmesine ilginin artmasına neden olmuştur. Maliye politikası
kurallarının makroekonomik istikrarı korumaları, diğer finansal
politikaları desteklemeleri, uzun dönemde sürdürülebilirliği
sağlamaları, negatif etkileri azaltmaları, politikanın kredibilitesini
devam ettirmeleri gibi temel gerekçeleri sayılabilir. Bu hedeflerden bir
çoğu yıllık bütçelerde ya da orta vadeli planlarda alınabilecek ihtiyari
mali tedbirlerle (uzak görüşlü seçmenler ya da finansal piyasalar
tarafından araştırılırsa) karşılanabilir. Buna rağmen son yıllardır
devam eden bütçe açıklarını düzeltmeye girişen birçok mali
konsolidasyon programı pek de başarılı olamamıştır. Bu pogramların
hatası, ihtiyari politikalar teorik olarak daha üstün olsalar da, iyi
düzenlenmiş maliye politikası kurallarının maliye politikası oluşturma
sürecinde politik baskılara karşı ikinci en iyi çözümü sunduğunu öne
sürmeleridir. Aslında mali kuralların en güçlü yönü politik ekonomi
temelinde yapılabilmeleridir. Şöyle ki, demokratik yollarla seçilen
hükümetlerin gelecek nesiller pahasına kamu borcunun birikmesine
neden olan sapmalarını düzeltilmesine yardımcı olurlar. Özellikle
seçim öncesi dönemlerde kısa dönemli siyasi kaygılar nedeniyle artan
kamu harcamalarının ve buna bağlı kamu açıklarının azaltılması mali
kuralların uygulanması ile kolaylaşabilir. Teknik terimlerle ifade
edersek, kurallı maliye politikasının ihtiyari maliye politikasına göre
en büyük avantajı zaman tutarlılığıdır (El-Khouri, 2002: 220).
210
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
Geniş anlamda mali kural, mali performans göstergeleri için kalıcı
olarak belirlenen sınırlama veya oran olarak tanımlanırken dar
anlamda bütçe tahminleri ve gerçekleşmeleri arasında uyumun
sağlanması için yapılan yaptırımlar olarak tanımlanmaktadır. Bütçe,
borçlanma, vergi ve harcama üzerindeki sınırlamalar başlıca mali
kurallar olarak belirtilmektedir (Eker, 2009: 9). Dolayısıyla mali
olaylar kamu harcamaları ve kamu gelirlerinden meydana geldiğine
göre, mali olaylara uygulanacak mali kuralların hükümetin harcama
yapma ve gelir elde etme –vergileme- ve borçlanma yetkisi üzerine
konan sınırlamalar olduğu söylenebilir (Brennan, 1984: 125). Bu
sınırlamalar esasen denk bütçe kuralları, borçlanma kuralları ve
açıkların parasal finansmanını yöneten kurallara ilişkindir 6. Bugüne
kadar uygulanan mali kurallar değerlendirildiğinde ilki açık ve borç
kuralları, diğeri ise harcama kuralları olmak üzere iki sınıfa ayrılabilir.
Açık ve borç kurallarında genellikle yıllık açık miktarına sayısal bir
limit konulur. Bu limit parasal olabileceği gibi, sıfır gibi, GSYİH’nın
yüzdesi biçiminde de olabilir. Bu tip mali kurallara örnek olarak
Avrupa Birliğinin İstikrar ve Büyüme Paktı ile ABD’nin 1986-1990
yılları arasında uyguladığı Gram-Rudman-Hollings sistemi örnek
verilebilir. ABD’nin sistemi kanuni olarak belirlenmiş ve aşamalı
olarak sıfıra düşen açık limitine dayanmaktaydı. Sistem
değiştirilmeden önce sınırlamaları gevşetmek için bir kez revize
edilmiştir. İstikrar ve Büyüme Paktında ise maksimum açık
GSYİH’nın % 3’ü olarak belirlenmiştir. Harcama kuralları ise
doğrudan açığa odaklanmak yerine harcamalarda artışa ve gelirlerde
azalmaya neden olacak politikaları sınırlamayı amaçlamaktadır.
Harcama kuralları teriminden yola çıkarak vergi kaybına neden olacak
değişikliklerin dışlandığı anlamı çıkarılmamalıdır. ABD’nin
benimsediği harcama kuralları sisteminde harcamalara yıllık tavanlar
getirilmekte ve harcamalar ile vergilere PAYGO 7 sınırlamaları
uygulanmaktadır (Sevik, 2008: 53).
En iyi bilinen maliye politikası kuralından biri hükümet
harcamaları ile gelirleri arasında bir denge sağlanmasına yöneliktir.
Bu denge toplam denge, cari denge ya da her bir mali yıl için
Geniş bilgi için bkz. Günay, 2007: 86.
Bütçelemede, PAYGO (pay-as-you-go) terimi yeni önerilen harcamalar veya vergi
kesintilerinin bunlara eşit gelir artışı veya bütçe küçültülmesi suretiyle karşılanması
zorunluluğunu ifade etmektedir (Bkz. Sevik, 2008).
6
7
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
211
gerçekleştirlmesi zorunlu olan işlemsel denge olarak belirtilebilir.
Alternatif olarak yapısal ya da konjonktürel olarak ayarlanan denge
olarak daha bir uzun dönem için tanımlanabilir (El-Khouri, 2002:
220). Bu mali kuralın temel özelliği basit ve kolay uygulanabilir
olmasıdır (Buchanan ve Wagner, 1977: 183). Bunun dışında bütçenin
miktarını sınırlandırmaya yönelik olarak kamu harcamalarını
GSYİH’nın belli bir oranı ile sınırlandıran bir mali kural ya da yatırım
harcamalarını bütçe finansmanının dışında tutan bir mali kural –altın
kural- uygulanabilir. Bir diğer mali kural türü borçlanma üzerindeki
sınırlamalardır. Bu kural hükümetin merkez bankasından doğrudan
finansman yoluyla borçlanması üzerine bir sınırlama getirmektedir.
Ayrıca yerel yönetimlerin borçlanma imkanlarını belli bir üst sınır ile
kısıtlayan düzenlemeler veya bu birimlerin sadece belirli piyasalardan
ve belirli borçlanma araçlarını kullanarak borçlanmalarını öngören
uygulamalar mali kural hükmündedir. Bunun yanı sıra kamu
borcu/GSYİH şeklinde kamu borçlanmasının belirli bir büyüklüğe
(GSYİH) oranı ile sınırlandırılması şekilnde borç stoku üzerine de
sınırlamalar getirilebilir. Avrupa Birliği’nde uygulanan Maastrich
Anlaşması’nda öngörülen üye ülkelerin kamu bocu stoku/GSYİH
oranlarının %60 üst sınırı ile sınırlandırılması bu uygulamaya tipik bir
örnektir (Kopits ve Symansky, 1998: 26). Vergi ve harcama
üzerindeki sınırlamalar ise birden çok mali yılı da içine alacak şekilde
gelecekte belirli bir dönemde vergi ve harcamaların artış miktarları
üzerinde belirli sınırlamalar getiren düzenlemelerdir (Krol, 1997:
296). Bu düzenlemeler, kamu harcamaların veya vergilerin GSYİH’ya
belirli bir oran ile sınırlandırılmasını öngörmekte ve bu oranın
üzerinde harcama yapılmasına ve vergi artışları gerçekleştirilmesine
izin verilmemektedir (Poulson, 2004: 4).
Farklı alanlara yönelik spesifik düzenlemeleri içerseler de kamu
maliyesi literatüründe mali kuralların bazı ortak özellikleri olduğu
belirtilmektedir (Buiter, 2003: 5): (i) Bir mali kural basittir.
Uygulanması kolay ve anlaşılabilirdir. (ii) Devletin borç
ödeyebilirliğini garantileyecek sınırlamalara sahiptir. (iii) Konsolide
bütçe uygulamaları ve merkez bankası hesapları ile sıkı ilişki
içindedir. (iv) Mali araçların konjonktür-yönlü işleyişine izin verir. (v)
Ekonomik yapıdaki farklılıklar ile uyumlu olduğu için uzun dönemde
de uygulanabilir özelliğe sahiptir. (vi) Güvenilirliği yüksektir.
212
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
Bununla birlikte bir mali kural uygulamasının etkinliğinin yüksek
olması için bazı sınırlamalar ile desteklenmesi gereklidir. Bu
sınırlamalar miktarsal sınırlamalar, prosedürel sınırlamalar ve
saydamlık ile ilgili düzenlemeleri kapsamaktadır. Miktarsal
sınırlamalar bir mali kuralın mali disipline katkıda bulunacak şekilde
etkin işlemesini sağlayıcı kantitatif sınırlamaları içerir (borç stokunun,
kamu harcamalarının, vergilerin GSYİH’ya belli bir oran ile
sınırlandırılması, v.b.). Prosedürel sınırlamalar, bütçe sistemini,
bütçenin uygulanma aşamasını ve genel yapısını oluştururken yasama
ve yürütme organları arasındaki ilişkilerin belirli kurallara bağlı olarak
işlemesini içermektedir. Saydamlık ile ilgili kurallar ise hükümetin
ekonomik hedeflerini, politikalarını ve bu politikaların sonuçlarını
izlemek için gerekli olan bilginin düzenli, tutarlı ve güvenilir şekilde
kamuoyuna sunulması için gerekli olan düzenlemeleri içerir (Alesina
ve Perotti, 1996: 401 ve 403). Devletin mali yapısının ve
fonksiyonlarının,
maliye
politikası
uygulamalarının,
kamu
hesaplarının ve geleceğe yönelik mali projeksiyonların kamuoyuna
açık olması şeklinde tanımlanan mali saydamlık (Potter, 1992: 3)
özellikle bütçeleme süreci açısından önemlidir. Çünkü bütçe gelir ve
harcamalarının kamuoyunun bilgisi dahilinde yapılması, kaynak
tahsislerinin hangi alanlara ve ne miktarlarda yapıldığının kamuoyu
tarafından bilinmesi, kamu maliyesine duyulan güvenin artmasını
sağlayarak uygulanması politikaların daha etkin sonuçlar doğurmasını
kolaylaştırabilir.
Mali kurallar, bir yandan kamu açıklarının azaltılmasında otomatik
istikrar sağlayıcı araçların kullanımını kolaylaştırırken diğer yandan
da para poltikası üzerindeki yükü de azaltabilir. Ancak mali kuralların
bu tür bir etki oluşturabilmesi için mali ve parasal kuralların
uygulamada birbirini desteklemesi, diğer bir ifadeyle para ve maliye
politikalarının eşanlı yürütülmesi gerekmektedir (Kopits ve
Symansky, 1998: 6 ve 8).
Uygulamada özellikle yüksek enflasyon ve cari açıkların yol açtığı
ekonomik sorunların azaltılması için iradi politikalar yerine kurallara
bağlı politikaların daha etkili sonuçlar doğurabildiğini savunan
iktisatçılar, özellikle mali kuralların, kamu mali dengesinde kısa
sürede kamu açıklarını azaltıcı yönde sonuçlar ortaya çıkardığını
belirtmektedirler (Goldfeld, 1982: 361). Buna göre ekonomik ve
politik konjontüre uygun şekilde belirlenmiş mali kuralların,
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
213
hükümetlerin daha dikkatli politika uygulamalarını sağlayarak mali
disipline katkıda bulunabileceği savunulmaktadır (Poulson, 2004: 2).
Bununla birlikte mali kuralların esnek olmaması halinde bütçe
sürecinde saydamlığın sağlanması yerine azalması yönünde sonuçlar
doğuracak düzenlemeler –örneğin; yaratıcı muhasebe, v.b.
düzenlemeler- yoluyla politika uygulayıcıları tarafından kurallar
etkinsizleştirilebilir (Alesina ve Perotti, 1996: 404). Diğer yandan
özellikle bütçe açıklarına ve borçlanmaya ilişkin üst sınırlar açıkça
belirlenmez ise ekonomik konjonktür değiştiğinde bu sınırlamaların
etkinliği ortadan kalkabilir ve maliye politikasının kısa dönemde
konjonktür kaşıtı etkisi oluşmayabilir. Mali kuralların başlıca avantajı
somut kurallar olmalarıdır. Diğer bir ifadeyle bu kuralların belirli
kantitatif sınırlamalar içermeleri uygulama sonuçlarının net olarak
değerlendirilmesini
kolaylaştırabilir.
Ancak
bu
kuralların
konjontürdeki değişmelere uyum sağlayacak şekilde belirli bir
esnekliğe sahip olmamaları halinde kurallar, istenen sonuçları
sağlayıcı değil aksine zorlaştırıcı etkiler doğurabilir ve politika
uygulamalarının etkinsizleşmesine yol açabilir (Wyplosz, 2002: 7).
Nitekim sıkı bir mali kuralın uygulanması ile kamu açıkları
azaldığında bir yandan kamu mali dengesinde bir iyileşme yaşanırken
öte yandan reel ekonomide harcamaların daraltılması nedeniyle bir
üretim daralması yaşanıyorsa mali kuralın reel ekonomideki bu
büyüme azaltıcı etkiyi bertaraf edecek şekilde gevşetilmeye uygun bir
esnekliğe sahip olması gerekir. Aksi taktirde bu tür bir kuralın
esnetilmeden sürdürülmesi üretim daralmalarının artmasına,
dolayısıyla reel ekonomide bir resesyon sürecine girilmesine yol
açabilir.
Çeşitli devlet düzeylerinde anayasa veya yasa metinlerine kalıcı
hükümler koyarak mali disiplini sağlama girişimleri 150 yıldır
yapılmaktadır. Bu süreç üç farklı döneme ayrılabilir: İlk dönemde,
bazı federal sistemlerde federe devletler altın kuralı benimsemişlerdir.
Bu kural çerçevesinde, 19. yüzyılın ortalarından itibaren
Amerika’daki pek çok eyalet ve 1920’lerden sonra İsviçre’deki bazı
kantonlar bütçe dengesi kuralını benimsemişlerdir. İkinci dönemde,
İkinci Dünya Savaşı’ndan sonra, bazı sanayi ülkeleri (Almanya,
İtalya, Japonya, Hollanda) parasal reformları takiben istikrar
programlarını destekleyen dengeli-bütçe kurallarını yürürlüğe
214
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
koydular. Bunların çoğu altın kural tipinde idi. 1960’larda belirli yerel
kaynaklardan (özellikle merkez bankaları) bütçe açığının finanse
edilmesine limit getiren veya yasaklayan diğer kurallar bazı
sanayileşmiş ülkelerde ve gelişmekte olan ülkelerde kabul edilmiştir.
Yeni Zelanda’nın 1994’de kabul ettiği Mali Sorumluluk Kanunu ile
başlayan bugünkü dönemde artan sayıda sanayi ve yükselen piyasa
ekonomisi mali kurallar kabul etmeye başlamıştır. Bu dönemdeki
mevcut kuralların ortak paydası hesap verme anlaşmalarını, güncel ve
düzenli raporlama zorunluluğunu ve orta vadeli makro bütçe
çerçevesini içeren daha fazla şeffaflık standartları ile
desteklenmesidir. Genellikle, tüm bu unsurlar, hesap verme
zorunluluklarının da yer aldığı, geniş yasalarda ve uluslararası
anlaşmalarda yer almaktadır.
Şu anki maliye politikası kuralları hem planlama hem de
uygulama açısından oldukça fazla çeşitliliğe sahiptir. Anglo-Sakson
ülkeler (Avustralya, Kanada eyaletleri, Yeni Zelanda, İngiltere)
şeffaflık üzerinde daha fazla dururken, Kara Avrupası (Avrupa Parasal
Birliği İstikrar ve Büyüme Paktı ve İsviçre) ve yükselen piyasa
ekonomileri (Arjantin, Brezilya, Kolombiya, Peru ve Hindistan)
sayısal referans değerlerine (hedefler, limitler) daha fazla
odaklanmaktadır. Federe devletlerin güçlü özerkliğe sahip olduğu
federal sistemlerde kurallar yalnızca merkezi devlet tarafından kabul
edilmektedir (Arjantin, Hindistan); diğer federal sistemlerde ise
(merkezi devletin iflastan kurtarma müdahalelerinde bulunduğu ve
yanlış mali davranışların diğer devletler üzerinde olumsuz dışsal
etkilerinin olduğu) kurallar her bir federe devlet düzeyinde kabul
edilmektedir. Pek çok kural öngörülemeyen dışsal şoklar için istisna
hükümleri konulmasına izin vermektedir. İstisna hükümleri çeşitli
biçimlerde olabilmektedir: marj belirlenmeden orta vadeli denge veya
fazla hedefi belirlenmesi (Yeni Zelanda), marjlı denge veya fazla
hedefi belirleme zorunluluğu, büyümedeki devrevi sapmaların
düzeltilmesi (Avrupa Parasal Birliği, İsveç) veya alternatif olarak
ihtiyat fonunun işletilmesi (Arjantin, Peru). Ayrıca, uluslararası kriz,
ulusal felaket ve şoklar için, ihtiyari bir tutumla istisna hükmü
belirlenebilmektedir (Brezilya, Hindistan, Amerika). Bazı ülkelerde
bağımsız bir tahkim otoritesi açık bir şekilde tanımlanmıştır (Brezilya,
Avrupa Parasal Birliği), diğerlerinde ise izleme ajansı belirlenmiştir
(Arjantin). Bazı örneklerde, kurallara uyulmadığı takdirde hükümetler
mali veya yargısal yaptırımlara tabidirler (Brezilya, Kanada eyaletleri,
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
215
Avrupa Parasal Birliği, Afrika Mali Birliği Frank Bölgesi).
Çoğunluğunda ise kurallara uymama durumunda otoriteler itibar
kaybına maruz kalmaktadırlar (Sevik, 2008: 51-52).
Gelişmekte olan ekonomiler ile yükselen piyasa ekonomilerinin
dış borçlarını finanse etmek için fazlaya ihtiyaçları olması ve sermaye
akışını teşvik etmek istemeleri minimum birincil dengenin devam
ettirilmesini popüler bir mali kural haline getirmiştir. Mali kuralın
uygulamasına ve kaç yılı kapsayacağına biçiminden daha fazla
odaklanmak gereklidir. Açığa limit getirme kuralının borç veya
toplam harcamaya limit getirmekten daha fazla veya daha az etkin
olduğu sonucunu çıkarmanın halen bir gerekçesi bulunmamaktadır.
Mali kural gerçekçi ise, tasarlandığı biçimde uygulanıyorsa ve birkaç
yılı kapsıyorsa etkindir. Bu özellikleri taşımayan bir kural hangi bütçe
büyüklüğüne bağlı olursa olsun yetersiz kalacaktır (Sevik, 2008: 54).
1.6.
Mali Uyumun Kalitesi ve Yapısal Reform
Gelişmekte olan ülkelerin iç ve dış dengeyi sağlama konusunda
yaşadığı sıkıntılar (yüksek enflasyon, işsizlik, ödemeler dengesi
problemleri ve kamu açıkları) nedeniyle genellikle uluslararası
finansal kuruluşlar (IMF ve Dünya Bankası) ile birlikte yapısal uyum
programları hazırlamakta ve uygulamaktadırlar. Uygulamada iki tür
yapısal uyum programı sözkonudur. Birincisi klasik yapısal uyum
programıdır. IMF finansmanına ihtiyaç duyan ülkenin bir yandan dış
dengesinde ortaya çıkan önemli bir uluslararası rezerv kaybıyla karşı
karşıya kalması diğer yandan da düşük makroekonomik performans
göstermesi (yüksek enflasyon, yüksek kamu açıkları, düşük büyüme
hızı) halinde klasik yapısal uyum programı önerilir. Bu programda
temel amaç dış dengeyi düzeltmek ve rezervleri güvenilir bir seviyeye
getirmektir. Bunun için öncelikle yurt içi dengeleri düzeltici
politikalar önerilir. İkincisi ise yeni yapısal uyum programıdır. Bu
program ise sermaye hesabı krizi programları ve reform programları
olmak üzere iki alt kategoriye ayrılır. Özel dış finansmanda ani bir
azalış ortaya çıktığında döviz kurunun baskı altında kalması ile
birlikte sabit döviz kuru rejiminin terk edilmesi ve ulusal paranın
büyük ölçüde değer yitirmesi sonucu ortaya çıkar. Artan kamu
açıklarına bağlı olarak da yurt içi kamu ve özel sektör dengelerinde
ortaya çıkan bozulmalar da ulusal paranın değer kaybetmesi ile reel
ekoomik faaliyetleri olumsuz etkileyerek büyümeyi azaltır. Bu
216
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
sermaye hesabı krizi programları veri şartlarda yaşanan finansman
kaybını telafi etmek için önlem almayı hedeflemektedir. Yeni yapısal
programın ikinci kategorisinde reform programları yer alır. Bu
programlar ekonomik istikrarın ve ekonomik büyümenin
sağlanabilmesi için kamu mali dengesinde düzenlemeleri de temel
alan bir dizi yapısal reformun yapılmasını hedeflemektedir ve sermaye
hesabı krizi programlarının aksine sonuçları uzun dönemde görüldüğü
için uzun dönemli programlardır. Özellikle gelişmekte olan ülkelerde
yüksek enflasyonun ve yüksek kamu açıklarının azaltılması için
ortodoks mali ve parasal önlemler alınmasıyla kamu mali dengesinin
ve fiyatlar genel düzeyi istikrarının sağlanması amacıyla bu tür yapısal
uyum programları tercih edilmektedir. Bu programlar, güvenilir
makroekonomik politikaları desteklemeyi ve hükümet programlarının
güvenilirliğini arttırmayı hedeflemeketedir. Dolayısıyla da bu
programların
temel
özelliği
bir
yandan
dış
dengeyi
sağlamaya/korumaya çalışmak diğer yandan da daha düşük enflasyon
oranı ve kamu açığı seviyesine inebilmek ve yurt içi borçlanma
dinamiklerini daha sürdürülebilir hale getirmek için etkili bir faiz
politikası uygulamaktır (Ghosh vd., 2006: 3-4’den aktaran Şimşek,
2009: 43-44).
Reform programların hemen hepsinde ortak birkaç özellik
bulunmaktadır. Bunlar; makroekonomik politika amaçlarının
gerçekleşmesine katkıda bulunacak olan para programları, içinde
özelleştirme, bankacılık gibi unsurların yer aldığı yapısal reform
düzenlemeleri ve belki de en önemli ayağı olarak kamu sektörü
açıklarının kontrol altına alınmasına yönelik kamu kesiminin mali
uyum çabalarıdır. Bunun temel nedeni ekonomik istikrarsızlık yaşayan
bu tür ülkelerde, kamu maliyesinin önemli ölçüde dengesizlik
içerisinde olmasıdır. Bu nedenle bu dengesizliğin giderilmesi
ekonomik istikrar için ön koşullardan biri haline gelmiştir. Bu nedenle
bu tür programlarda ülkelerin içinde bulunduğu kamu borcu
probleminin aşılması ve bu amaçla mali disiplin vurgusuyla faiz dışı
fazla verilmesi yoluyla kamu sektörü kontrol altına alınmaya
çalışılmaktadır. Bu programların standart kurgusu ve beklentisi sıkı
maliye politikaları ile kamu harcamalarının azaltılması, gelirlerinin
arttırılması, borçların çevrilebilmesi, devletin ekonomideki ağırlığı
azaltılarak özel sektöre gerekli mali kaynakların yaratılması yoluyla
büyüme ortamına geçilmesidir. Faiz dışı fazla vurgusu ile kendisini
gösteren mali uyum çabaları bütçelerde yapılan kesintiler yoluyla
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
217
kendini göstermiştir. Mali reform ihtiyacı genel kabul görmekle
birlikte ülkelerin siyasal, kurumsal ve yapısal farklılıkları herkes için
kabul edilebilecek bir mali uyum reçetesi ortaya çıkarmayı
güçleştirmektedir (Emil ve Yılmaz, 2003: 3; Pınar, 2006: 246).
SÖZÜ GEÇEN ÇALIŞMALAR
AK, R., B. AK BİNGÜL ve S. AZGÜN (2009), “Avrupa Birliği’nde
Gelişen Ekonomilerin Mali Disiplin Açısından Ampirik Bir
Analizi: Portekiz, Yunanistan ve İspanya”, EconAnadolu 2009,
Anadolu Uluslararası İktisat Kongresi, 17-19 Haziran,
Eskişehir.
ALESİNA, A. ve R. PEROTTİ (1996), ‘Fiscal Dicipline and The
Budget Process’, The American Economic Review, 86(2),
Mayıs.
APERGİS, N. (1996), “The Cyclical Behavior of Prices: Evidence
from Seven Developing Countries”, The Developing
Economics, 34(2).
BACKUS, D. K. ve P. J. KEHOE (1992), “International Evidence on
the Historical Properties of Business Cycles”, The American
Economic Rewiew, Eylül, 82(4).
BEAN, C.R. ve W.H. BUİTER (1987), The Plain Man’s Guide to
Fiscal and Financial Policy, Employment Institute, London.
BERKE, B. (2008), “Teoride ve Uygulamada Mali Sürdürülebilirlik:
Bir Rehber”, Akdeniz İ.İ.B.F. Dergisi, (16).
BLACKBURN, K. ve M. O. RAVN (1992), “Business Cycles in the
UK.Facts and Fictions”, Economica, Kasım.
BLANCHARD, O. (1990), “Suggestions for a New Set of Fiscal
Indicators”, Economics Department Working Paper, 79,
OECD, Paris.
BLEJER, M.I. ve A. CHEASTY (1992), “Mali Açık Nasıl Ölçülür”,
Çev. H. Şen, Maliye Dergisi, Mayıs - Ağustos, (1999), 131.
BRENNAN, G. (1984), ‘Costitutional Constraints on The Fiscal
Powers of Government’, Constitutional Economics,
218
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
Containing The Economic Powers of Government, Ed. R. B.
Mckenzie, Lexington Books, Massachusetts içinde.
BUCHANAN, J. M. ve R. WAGNER (1977), ‘A Return to Fiscal
Principle’, Democracy in Deficit, Academic Press, New York.
BUİTER, W. H. (1985), “A Guide to Public Sector Debt and
Deficits”, Economic Policy, 1, Kasım.
BUİTER, W. H. (2003), ‘Ten Commendments For A Fiscal Rule in
EMU’, OMB Conference in Vienna, 13.01.2003,
http://www.nber.org, (Erişim Tarihi:10.12.2006).
BURNSİDE, C. (2005), Fiscal Sustainability in Theory and Practice:
A Handbook, The World Bank, Washington D.C.
CHALK, N. ve R. HEMMİNG (1998), “What Should be Done with a
Fiscal Surplus”, IMF Papers on Policy Analysis and
Assessment, 98/10, IMF, Washington.
COOLEY, T. F. ve L. E. OHANİAN (1991), “The Cyclical Behavior
of Prices”, Journal of Monetary Economics, 28.
CROCE, E. (2002), “Assessment of the Fiscal Balance”,
Macroeconomic Management Programs and Policies, Ed. M.
S. Khan, S. M. Nsouli, C.H. Wong, International Monetary
Fund Publication Services , Washington D.C. içinde.
DRUDİ, F. ve A. PRATİ (1999), “Signaling Fiscal Regime
Sustainability”, IMF Working Paper, 99/86, IMF, Washington.
EDWARDS, S. (2002), “Debt Relief and Fiscal Sustainability”,
NBER Working Papers, WP 8939.
EĞİLMEZ M. ve E. KUMCU (2004), Ekonomi Politikası Teori ve
Türkiye Uygulaması, Remzi Kitabevi, İstanbul.
EKER, A. (2009), “Küreselleşme Sürecinde Kamu Maliyesinde
Yaşanan Dönüşüm”, Küreselleşme ve Kamu Maliyesinde
Yaşanan Dönüşüm, Ed. A. Eker ve H. A. Şimşek, T.C. Maliye
Bakanlığı, Strateji Geliştirme Başkanlığı Yayın No: 2009/392,
Ankara içinde.
EL-KHOURİ, S. (2002), “Fiscal Policy and Macroeconomic
Management”, Macroeconomic Management Programs and
Policies, Ed. M. S. Khan, S. M. Nsouli, C.H. Wong,
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
International Monetary
Washington D.C. içinde.
219
Fund
Publication
Services
,
EMİL, F. ve H. H. YILMAZ (2003), “Kamu Borçlanması, İstikrar
Programları ve Uygulanan Maliye Politikalarının Kalitesi:
Genel Sorunlar ve Türkiye Üzerine Gözlemler”, VII.
ERC/ODTÜ Uluslar arası Ekonomi Kongresi, 6-9 Eylül,
Ankara.
ERGÜN, M. (2005), Sürdürülebilir Maliye Politikası ve Maliye
Politikasının Ekonomik Aktivite Üzerine Etkileri: AB Uyum
Sürecindeki Türkiye Örneği ve AB Ülkeleri Deneyimleri, DPT
Uzmanlık
Tezleri,
http://ekutup.dpt.gov.tr/kamumali/ergunm/politika.pdf, (Erişim
Tarihi: 11.07.2009).
FLEMİNG, J. M. (1962), “Domestic Financial Policies Under Fixed
and Floating Exchange Rates”, Staff Papers, International
Monetary Fund, 9, Kasım.
FRASER, A. G. (1999), “The Monetary and Fiscal Implications of
Achieving
Debt
Sustainability”,
http://www.centralbankbahamas.com/public/debtsustainability.
doc, (Erişim Tarihi: 13.02.2006).
FRY, J. M. (1997), Emancipating The Banking System and
Developing Markets For Government Debt, Routledge
Publishing, London.
GHOSH, A., T. LANE, A. THOMAS ve J. ZALDUENDO (2006),
“Program Objectives and Program Success”, IMF Supported
Programs: Recent Staff Research, Ed. A. Mody ve A. Rebucci,
http://www.imf.org , (Erişim: 10.03.2007) içinde.
GOLDFELD, S. M. (1982), ‘Rules, Discretion and Reality’, The
American Economic Review, 72(2), Mayıs.
GÜNAY, A. (2007), Mali Disiplinin Sağlanmasında Anayasal Denk
Bütçe Yaklaşımı ve Türkiye’de Uygulanabilirliği, T.C. Maliye
Bakanlığı, Strateji Geliştirme Başkanlığı Yayın No: 2007/375,
Ankara.
220
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
GÜNAYDIN, İ. (2004), “Vergi-Harcama Tartışması: Türkiye
Örneği”, Doğuş Üniversitesi Dergisi, 5(2).
GÜRDAL, T. (2008), Türkiye’de Faiz Dışı Fazla ve Borçların
Sürdürülebilirliği (1975-2007 Dönemi), Afyon Kocatepe
Üniversitesi, İ.İ.B.F. Dergisi, 10(2).
HEMMİNG, R. (2003), ‘Policies To Promote Fiscal Dicipline’, IMF
Fiscal Affairs Department, Mart, http://www.imf.org, (Erişim
Tarihi: 11.03.2007).
İNAN, E. A. (2003), “Kamu Borç Stokunun Sürdürülebilirliği ve
Türkiye”, Bankacılar Dergisi, 46.
KOPİTS, G. ve S. SYMANSKY (1998), ‘Fiscal Policy Rules’, IMF
Occasional Paper,162, http://www.imf.org, (Erişim Tarihi:
11.03.2007).
KYDLAND, F. E. ve E. C. PRESCOTT (1990), “Business Cycles:
Real Facts and Monetary Myth”, Federal Reserve Bank of
Minneapolis Quarterly Review, Bahar.
LUCAS, R. E. (1981), Studies in Business Cycle Theory, MIT Press,
Cambridge.
MANKİW, N. G. (1989), “Real Business Cycles: A New Keynesian
Perspective”, Journal of Economic Perspectives, 3(3).
MARTİNO, A. (1998), ‘Monetary and Fiscal Rules’,
http://www.cis.org.au/policy/autumn98/aut9801. htm, (Erişim
Tarihi: 12.09.2002).
MUNDELL, R. A. (1962), “The Appropriate Use of Monetary and
Fiscal Policy for Internal and External Stability”, Staff Papers,
International Monetary Fund, 9, Mart.
ÖNDER, İ. ve H. KİRMANOĞLU (1996), “Kamu Açıklarının
Tanımlanması, Ölçümü ve Etkileri”, Kamu Kesimi Finansman
Açıkları, (X. Türkiye Maliye Sempozyumu 14-18 Mayıs 1994
Kemer - Antalya), İstanbul içinde.
PINAR, A. (2006), Maliye Politikası Teori ve Uygulama, Naturel
Yayıncılık, Ankara.
POTTER, B. (1992), ‘Fiscal Transparency, Fscal Rules and
Globalization: A Way Forward For Developing and Transition
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
221
Economies’,
http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents//UN
/UNPAN001992.pdf, (Erişim Tarihi:13.09.2006).
POULSON, B. W. (2004), Tax and Spending Limits: Theory,
Analysis and Policy, Independence Institute, 2-2004, Ocak,
http://www.independenceinstitute.org,
(Erişim
Tarihi:
11.01.2007).
QUİNTİERİ, B. ve M. BELLE (1997) “Causality Between Public
Expenditure and Taxation, Evidence from the Italian Case”,
Budgetary Policy, Modelling Public Expenditures, London ve
New York içinde.
RAVN, M. O. ve M. SOLA (1995), “Stylized Facts and Regime
Changes: Are Prices Procyclical?”, Journal of Monetary
Economics, 36.
ROSS, A. C. (1991), Economic Stabilization For Developing
Countries, Edward Elgar Publishers, Büyük Britanya.
RUTAYİSİRE, L. W. (1987), ‘Measurement of Government Budget
Deficit and Fiscal Stance in A Less Developed Economy: The
Case of Tanzania, 1966-1984’, World Development, 15(1011), Ağustos.
SERLETİS, A. (1996), “International Evidence on the Cyclical
Behavior of Inflation”, Economics Letters, 51.
SERVEN, L. (1997); “Uncertainty, Instability and Irreversible
Investment:
Theory,
Evidence
and
Lessons
For
Africa”,http://www.wds.worldbank.org/external/default/WDS
ContentServer/IW3P/IB/1997/02/01/000009265_39706191109
53/Rendered/PDF/multi0page.pdf, (Erişim Tarihi: 11.07.2009).
SEVİK, E. (2008), “Mali Kurallar”, Bütçe Dünyası, 3(28).
SMİTH, R. T. (1992), “The Cyclical Behavior of Prices”, Journal of
Money, Credit and Banking, 24(4), Kasım.
SÖNMEZ, S. (1994), ‘Bütçe Açığının Finansmanı ve Enflasyon’,
ODTÜ Gelişme Dergisi, 4(21).
222
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
SÜNGÜ, S. (2006), Kamu Finansman Açıkları ve OECD Ülkeleri,
Türkiye Açısından Borç Yönetiminin Değerlendirilmesi,
Yayınlanmamış Yüksek Lisans Tezi, Hacettepe Üniversitesi
Sosyal Bilimler Enstitüsü, Ankara.
ŞEN, H. ve İ. Sağbaş (2004), Bütçe Açıkları Teori ve Türkiye
Uygulaması, Seçkin Yayıncılık, Ankara.
ŞİMŞEK, H. A. (2009), “Yapısal Uyum Programları ve Kamu
Açıkları”, Küreselleşme ve Kamu Maliyesinde Yaşanan
Dönüşüm, Ed. A. Eker ve H. A. Şimşek, T.C. Maliye
Bakanlığı, Strateji Geliştirme Başkanlığı Yayın No: 2009/392,
Ankara içinde ss.25-64.
ŞİMŞEK, N. (1998), Fiyatların Konjonktürel Davranışına İlişkin Bir
Araştırma (1963-1995 Türkiye Örneği), Yayınlanmamış
Yüksek Lisans Tezi, Dokuz Eylül Üniversitesi, Sosyal Bilimler
Enstitüsü, İzmir.
TANZİ, V. , M. I. BLEJER ve M.O. TEİJEİRO (1992), ‘Inflation and
The Measurement of Fiscal Deficits’, IMF Staff Papers, 34,
http://www.imf.org, (Erişim Tarihi: 12.03.2006).
TANZİ, V. (1993), “Fiscal Issues in Adjustment Programs”, Fiscal
Issues in Adjustment Programs in Developing Countries, Ed.
R. Faini ve J.De Melo, St.Martin’s Press içinde.
TÜRKKAN, E. (1997), ‘Alternatif Kamu Açığı Tanımları: İşlevsel
Kamu Açığı’, ODTÜ Gelişme Dergisi, 24(4).
ULUSOY, A. ve M. CURAL (2006), “Türkiye’de 1980 Sonrası
Dönemde İç Borçların Sürdürülebilirliği” Zonguldak
Karaelmas Üniversitesi Sosyal Bilimler Dergisi, 2(4).
ÜNSAL, M. E. (2005), Makro İktisat, İmaj Yay., Ankara.
WORLD BANK (1988), World Development Report, Oxford
University Press, Oxford.
WORLD BANK (1997), “Challenges of Macroeconomic
Management”, Private Capital Flows to Developing Countries:
The Road to Financial Integration, Oxford University Press,
Oxford, New York içinde.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
223
WYPLOSZ, C. (2002), Fiscal Dicipline in EMU: Rules or
Institutions?, Graduate Institute For International Studies,
Geneva.
YAMAUCHİ, A. (2004), “Fiscal Sustainability –The Case of Eritrea”,
IMF
Working
Paper,
7,
http://www.imf.org/external/pubs/ft/wp/2004/wp04007.pdf,
(Erişim Tarihi: 10.08.2005).
YILDIRIM, K., D. KARAMAN ve M. TAŞDEMİR (2006),
Makroekonomi, Seçkin Yayıncılık, Ankara.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
225
TÜRK HUKUKU’NDA VERGİ KANUNLARININ
ANAYASAYA UYGUNLUĞUNUN DENETİMİNDE
KULLANILAN ÖLÇÜ NORMLAR ∗
Yrd. Doç. Dr. Abdullah TEKBAŞ
Dokuz Eylül Üniversitesi
İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi
Anayasaya uygunluk denetiminde, denetlenen normun, bazı üst
normlara uygunluğu araştırılmaktadır. Bu sebeple öncelikle bu üst
normların neler olduğu belirlenmelidir. Bu bağlamda denetim, üst
normları yorumlamak, kanunu yorumlamak ve yorumlanan bu iki
normun birbirine uygunluğunu araştırmak faaliyetinden oluşmaktadır.
Vergi kanunlarının Anayasaya uygunluğunun denetiminde
kullanılan ölçü normlar; Anayasa, uluslararası anlaşmalar ve hukukun
genel ilkeleri olup, bunlardan sadece Anayasa hükümleri bağımsız
ölçü norm olarak kullanılmakta, diğerleri ise destek ölçü norm olarak
işlev görmektedir. Bu sebeple, Anayasa mahkemesi (AYM)
denetiminde, uluslararası anlaşmalar ve hukukun genel ilkelerine
değinilse de, iptal kararı verilebilmesi için sonuçta bir Anayasa
hükmüne dayanıldığı görülmektedir.
1. Anayasa
Anayasa yargısı alanında kullanılan temel ölçü norm Anayasanın
bizzat kendisidir. Denetimde, öncelikle, denetlenen kanunun konusu
ile doğrudan ilgili Anayasa hükümleri dikkate alınmakta, ilgili olduğu
ölçüde diğer hükümlere de başvurulmaktadır. Bu arada, hukuk devleti
ilkesi, sosyal devlet ilkesi, eşitlik, temel haklar ve özgürlüklerle ilgili
maddeler ise tüm hukuk sistemi ile ilgili olmaları ve bireyleri
doğrudan ilgilendirmeleri bakımından, genelde dikkate alınmaktadır.
AYM, hukuk devletini “… yasaların üstünde yasakoyucunun da
bozamayacağı temel hukuk ilkeleri ile Anayasanın bulunduğu
bilincinden
uzaklaşmayan
devlet
olarak….”
tanımlarken
∗
Çalışma yazarın “Vergi Kanunlarının Anayasaya Uygunluğunun Yargısal
Denetimi: Türkiye Değerlendirmesi” adlı doktora tezinin ikinci bölümünden
alınmış, gözden geçirilerek son şekli verilmiştir.
226
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
vergilendirme alanında da bu ilkeden hareket ederek Anayasa ya da
kanunlarda yer almayan bazı kavramları vergi hukukuna katarak bu
kavramları “anayasallık bloku” içine almıştır. O halde AYM’nin
vergilendirme alanında ölçü normları nelerdir? Anayasanın 73 üncü
maddesinde düzenlenen vergi ödevi ile ilgili kurallar, özellikle
“vergilerin kanuniliği”, 2 nci maddede düzenlenen “hukuk devleti”, 10
uncu maddede düzenlenen “eşitlik” ve 7 nci maddede düzenlenen
“yasama yetkisinin devredilmezliği” AYM’nin kullandığı temel ölçü
normlara örnek verilebilir (Saban, 2000: 76). Örneğin, “vergide eşitlik
ilkesi”nin içeriğini vergide ödeme gücü ile ölçmeye çalışırken,
Anayasada yer almayan “vergilerin geriye yürümezliği ilkesi”ni,
hukuk devletinde kazanılmış haklara saygı ile ilgili olarak
değerlendirmiştir (94/80 esas sayılı karar, Saban, 2000: 77).
Vergi kanunlarının denetiminde öncelikle dikkate alınan Anayasa
maddesi “Vergi Ödevi”ni düzenleyen 73 üncü maddedir. 73 üncü
madde Anayasanın “Siyasal Haklar ve Ödevler” başlıklı ikinci kısım
dördüncü bölümde düzenlenmiş olup, dört fıkradan oluşmaktadır. 73
üncü madde hükmü aşağıdaki gibidir:
“Herkes, kamu giderlerini karşılamak üzere, mali gücüne
göre, vergi ödemekle yükümlüdür.
Vergi yükünün adaletli ve dengeli dağılımı, maliye
politikasının sosyal amacıdır.
Vergi, resim, harç ve benzeri mali yükümlülükler kanunla
konulur, değiştirilir veya kaldırılır.
Vergi, resim, harç ve benzeri mali yükümlülüklerin
muaflık, istisnalar ve indirimleriyle oranlarına ilişkin
hükümlerinde kanunun belirttiği yukarı ve aşağı sınırlar
içinde değişiklik yapmak yetkisi Bakanlar Kuruluna
verilebilir”.
Dört fıkradan oluşan bu hüküm, sosyal hukuk devleti ilkesi
doğrultusunda vergi ödevine egemen olan temel Anayasal ilkeleri
kapsamaktadır. Maddenin birinci, üçüncü ve dördüncü fıkraları, 1961
Anayasası’nın 1488 Sayılı Kanun’la değiştirilmiş 61 inci maddesinden
alınmış bulunmaktadır. Buna karşılık, ikinci fıkra ilk defa 1982
Anayasası’nda yer almaktadır (Karakoç, 1996: 298).
73 üncü maddede, vergi kanunlarının çıkarılmasında dikkate
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
227
alınması gereken temel ilkeler belirtilmiştir. Oldukça soyut şekilde
düzenlenmiş bulunan bu ilkelerin, içeriklerinin belirlenmesinde ve
soyut Anayasa alanından somut uygulama alanına aktarılmasında
AYM önemli bir görevi ifa etmektedir.
Anayasa vergi ile ilgili bir diğer düzenleme, dış ticaretin ülke
ekonomisi yararına düzenlenmesi amacıyla Bakanlar Kurulu’na ek
mali yükümlülükler koyma yetkisi verilmesi ile ilgili 167 nci madde 2
nci fıkra hükmüdür. Söz konusu fıkraya göre:
“Dış ticaretin ülke ekonomisinin yararına olmak üzere
düzenlenmesi amacıyla ithalat, ihracat ve diğer dış ticaret
işlemleri üzerine vergi ve benzeri yükümlülükler dışında ek
mali yükümlülükler koymaya ve bunları kaldırmaya kanunla
Bakanlar Kuruluna yetki verilebilir”.
Anayasanın 91 inci maddesinde kanun hükmünde kararnameler
(KHK) düzenlenmiş ve KHK’lerle vergi konusunda düzenleme
yapılamayacağı belirtilmiştir. Ancak bu sınırlama hükmü sıkıyönetim
ve olağanüstü hallerde çıkarılan KHK’ler bakımından geçerli değildir.
121 ve 122 nci maddelerde, Cumhurbaşkanı’nın başkanlığında
toplanan Bakanlar Kurulu’nun olağanüstü hal ve sıkıyönetim halinin
gerekli kıldığı KHK’leri çıkarabileceği belirtilmektedir. Dolayısıyla,
bu tür olağandışı durumlarda KHK’lerle düzenleme yapılabilecek ve
bu KHK’ler AYM denetimi dışında kalacaktır.
Anayasanın başka bazı hükümleri de, vergi ile doğrudan veya
dolaylı ilişkisi nedeniyle vergi kanunlarının denetiminde ölçü norm
olarak kullanılabilecektir. Bu tür hükümlere, “Devlet, sosyal ve
ekonomik alanlarda Anayasa ile belirlenen görevlerini, bu görevlerin
amaçlarına uygun öncelikleri gözeterek mali kaynaklarının yeterliliği
ölçüsünde yerine getirir” diyen 65 inci madde; “Bütçe kanununa,
bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamaz” diyen 161
inci madde vb. örnekler verilebilir. Bugüne kadar AYM tarafından
vergi kanunlarının denetiminde kullanılan ölçü normlar aşağıda
gösterilmiştir.
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
228
Tablo 1: Vergi Kanunlarının Denetiminde
Olarak Kullanılan Anayasa Maddeleri
Madde No.
Başlangıç
2
5
6
7
8
10
11
13
36
38
48
49
65
68
73
87
123
124
125
126
127
128
160
161
163
165
167
168
173
Ölçü
Norm
Madde İçeriği
Cumhuriyetin nitelikleri
Devletin temel amaç ve görevleri
Egemenlik
Yasama yetkisi
Yürütme yetkisi ve görevi
Kanun önünde eşitlik
Anayasanın bağlayıcılığı ve üstünlüğü
Temel hak ve hürriyetlerin sınırlanması
Hak arama hürriyeti
Suç ve cezalara ilişkin esaslar
Çalışma ve sözleşme hürriyeti
Çalışma hakkı ve ödevi
Devletin iktisadi ve sosyal ödevlerinin sınırları
Parti kurma, partilere girme ve partilerden ayrılma
Vergi ödevi
Genel olarak TBMM’nin görev ve yetkileri
İdarenin bütünlüğü ve kamu tüzel kişiliği
Yönetmelikler
Yargı yolu
Merkezi idare
Mahalli idareler
Kamu hizmeti görevlileriyle ilgili genel hükümler
Sayıştay
Bütçenin hazırlanması ve uygulanması
Bütçelerde değişiklik yapılabilme esasları
Kamu iktisadi teşebbüslerinin denetimi
Piyasaların denetimi ve dış ticaretin düzenlenmesi
Tabii servetlerin ve kaynakların aranması ve işletilmesi
Esnaf ve sanatkârların korunması
Kaynak:
1961 – 2004 yılları arasında Anayasa Mahkemesi tarafından
incelenen vergi kanunları ile ilgili kararlardan derlenmiştir.
Anayasa dışında çeşitli kanunlarda düzenlenmiş olan bazı
hükümlerin de giderek daha da artan etkinlikte Anayasa normları gibi
değerlendirildiği ve bu kanun hükümleriyle getirilen ilkelerin
anayasaya uygunluk denetiminde dikkate alınmaya başlandığı
görülmektedir. “Ön izin ilkesi”ni düzenleyen 5018 sayılı Kamu Mali
Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 37 nci maddesi bu tür kanun
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
229
hükümlerine örnek olarak verilebilir. 1961 Anayasası’nda ve 1982
Anayasası’nda bütçe kanunuyla gelirlerin toplanmasına izin
verileceğine ilişkin bir karar bulunmamasına karşın, bütçe kanunları
denetiminde ön izin ilkesine atıflar yapılmış ve inceleme Anayasanın
bütçe ile ilgili hükmü zikredilerek sonuçlandırılmıştır 15.
Anayasa’nın ekonomik düzen için getirdiği genel kurallar kanuni
düzenlemelerle yaşama geçirilmekte; son aşamada da AYM kararları
ile içerik ve anlamları somutlaştırılmaktadır. Anayasa’nın genel
kurallar koymakla yetinmesi anayasa tekniğinin de bir gereğidir (Tan,
2001: 875). Bu bakış açısıyla, doğal olarak, Anayasal İktisat Teorisi
yanlılarının önerdikleri türden ayrıntılı düzenlemeleri, anayasa tekniği
ile bağdaştırmak olanaklı olmadığı gibi; hükümetin ekonomi
politikasını belirleyip, bu politikanın yürütülmesinden sorumlu olması
ilkesine de ters düşmektedir. Nitekim, Fransa’da Merkez Bankası
Kanunu’nda değişiklik yaparak para politikasını belirleme ve
uygulama yetkisini Merkez Bankasına veren düzenleme, Anayasa
Konseyi tarafından 1958 Anayasası’nın politika belirleme ve
uygulama yetkisini hükümete ve başbakana veren hükümlerine (m.
20-21) aykırı bulunmuştur (Tan, 2001: 875). Benzer düzenleme ancak
1992 yılında Anayasa’da yapılan değişiklikle, AB ile ilgili hükmün
(m. 88/2) Anayasa’ya konulmasından sonra kanunlaşabilmiştir (Tan,
2001: 870).
Anayasal İktisat Teorisi’nin önerileri, her ne kadar, ekonomi
politikası tercihlerini hükümete bırakma eğilimindeki anlayışa uygun
olmasa da, bu önerilerin hayata geçirilmesi halinde anayasa yargısı
bakımından pratik sonuçlar ortaya çıkabilecektir. Bugünün
anayasalarının genel ve soyut düzenlemelerinden, Anayasal İktisat
23.2.1963 tarih ve 196 Sayılı Dış Seyahat Harcamaları Vergisi Kanunu’nun
bütçe kanunlarında gösterilmemesi ile ilgili yaptığı incelemede AYM, şu ifadelere
yer vermiştir: “Bütçeler, kayıtsız şartsız milletin olan egemenliğin kullanılmasını
sağlayan devlet faaliyetlerinden olduğundan ve demokrasilerin tarihteki oluşum ve
gelişim süreci içinde milletlerin egemenliklerini, vergilere milletin ve onun
temsilcilerinin izin vermesi suretiyle kullanmağa başlamış oldukları tarihi
gerçeğinin Türk Demokrasisine olan etkisinin sonucu olarak özel kanunu bulunan
vergilerin tahsil edilmelerine her yıl Bütçe Kanunlarıyla ayrıca izin verilmesi,
Türkiye Cumhuriyetinin kuruluşundan beri titizlikle uygulana gelen bir bütçe
geleneğini teşkil etmektedir”. 76/34 esas sayılı karar.
15
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
230
yaklaşımı çerçevesinde ileri sürülen daha somut ve ayrıntılı anayasa
hükümleri, yorum gücü bakımından AYM’ni zayıflatarak, klasik
yorum yönteminin daha çok kullanılması yolunda bir gelişimi
sağlayacaktır. Bunun yanısıra, bu daha somut anayasa hükümleri,
Mahkemenin karar vermesini kolaylaştıracak; vergi ile ilgili içeriği
daha belirgin anayasa kuralları sayesinde anayasaya aykırılığın tespiti
ve aykırı kanunların ortadan kaldırılması daha kısa sürede
sağlanabilecektir. Ayrıca, verginin belirliliğinin anayasal düzeye
çekilmesi ile vergi yükümlülerine daha üst düzeyde ve daha etkin
hukuki güvenlik sağlanması mümkün olacaktır. Örneğin, Knut
WICKSELL’e göre; bütün vergi ve harcama programlarının yasama
organında aynı anda kaliteli çoğunluk kuralı ile oylanması
gerekmektedir (Aktan vd., 2005: 70). Böyle bir hükmün Anayasaya
konulması durumunda, 73 üncü maddenin 1 inci fıkrasında belirtilen
“vergilerin kamu giderlerinin karşılığı olması ilkesi” daha net ve açık
bir hale gelmiş olacak, bir kamu giderine karar veren yasama
organının aynı zamanda, bu giderin karşılığı vergiyi de göstermesi
zorunluluğu, karşılık verginin gösterilmemesi halinde kamu gideri ile
ilgili kanunun iptali sonucunu doğuracağı gibi, bunun tersi de
mümkün olacaktır. Bugün için, verginin kamu giderlerinin karşılığı
olması ilkesi genel ve soyut boyutuyla böyle bir imkanı AYM’ne
sağlamamaktadır. Başka bir örnek vermek gerekirse, Anayasal
İktisatçılara göre, vergi konularının önceden Anayasada açık olarak
belirlenmesi gerekmektedir (Aktan vd., 2005: 75-76). Buna göre
üzerine vergi konulacak unsurlar, “mali güce göre vergilendirme”
ilkesi çerçevesinde soyut ve genel olarak belirlenen ve içeriği
AYM’nce doldurulan bir ilkeye dayalı olarak değil de, bizzat Anayasa
ile belirlenmiş olacağından, Anayasada sayılan konular dışındaki
konular üzerine vergi konulması halinde ilgili kanunlar AYM’nce
iptal edilebilecektir.
2. Uluslararası Anlaşmalar
Anayasa yargısı denetiminde kullanılan ölçü normlardan bir diğeri
de uluslararası anlaşmalardır. Vergi kanunlarının denetiminde
uluslararası anlaşmaların ölçü norm olarak kullanılması konusuna
girmeden önce, bu konunun “temsilsiz vergi olmaz” ilkesiyle ilgili
olarak değerlendirilmesi gerekir. “Temsilsiz vergi olmaz” veya
“rızasız vergi olmaz” ilkeleri, ilk bakışta öyle görünse de, bir ülke
yasama
organında
temsil
edilmeyen
yabancıların
vergilendirilmeyeceği anlamına gelmeyecektir (Çağan, 1982: 7).
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
231
Yabancılar kural olarak mülkilik esasına göre, ülkenin vergi
kanunlarının muhatabı olarak vergi ödemek durumunda
kalmaktadırlar. Ancak yabancılar hakkında vergilendirme yetkisinin
kullanılması bir takım sınırlamalara tabi tutulabilmektedir (Tosuner ve
Arıkan, 2006: 16). Yabancıların hem kendi ülkelerinde, hem de
bulundukları ülkelerde vergilendirilmeleri, vergilendirme yetkisi
çatışması sonucunu doğuracaktır (Çağan, 1982: 9). Bu çatışmayı yani
çifte vergilendirmeyi önlemek için devletler ya tek yanlı olarak vergi
kanunlarına koydukları hükümlerle vergilendirme yetkilerini
sınırlarlar; ya da diğer devletlerle çifte vergilendirmeyi önlemek için
anlaşma imzalarlar. Bu anlaşmalar “ikili” olabileceği gibi “çok taraflı”
da olabilir. Devletlerin uluslararası alanda vergilendirme yetkilerinin
sınırlandırılmasının bir diğer yolu da uluslararası veya uluslaraüstü
ekonomik bütünleşmelere katılmalarıdır (Çağan, 1982: 10). Bu
bağlamda Türkiye’nin yapmış olduğu çifte vergilendirmeyi önleme
anlaşmaları veya AB’ne üyelik süreci çerçevesinde yaptığı
anlaşmaların vergilerle ilgili hükümleri, vergi kanunlarının
denetiminde ölçü norm olarak dikkate alınabilecektir. Bunlar dışında,
vergilendirme yetkisinin kullanılmasında ve sınırlandırılmasında
başka uluslararası metinlerden de yararlanılabilecektir. 10 Aralık 1948
tarihli İnsan Hakları Evrensel Beyannamesi 16, 20 Mart 1952 tarihli
İnsan Hakları ve Ana Hürriyetleri Korumaya Dair Sözleşmeye Ek
Protokol 17 gibi metinler (Karakoç, 1996: 293) ve serbest bölge
kurulmasına ilişkin çok taraflı anlaşmalar, Tarifeler ve Ticaret Genel
Anlaşması (GATT) ve Dünya Ticaret Örgütü (WTO) ile ilgili
anlaşmalar ile Uluslararası Para Fonu (IMF) Anlaşmasının
hükümlerini (Vaninstendael, 1996: 16) bu çerçevede saymak
mümkündür. Bu anlaşmalar vergilendirme yetkisinin kullanımı ve
sınırları ile ilgili pek çok hüküm içermektedirler. Örneğin, Ek
Protokol’ün 1 inci maddesinde, vergi salma yetkisinin sınırları; kamu
16
“Hiç kimse keyfi olarak mal ve mülkünden mahrum edilemez” (m. 17).
“Her gerçek ve tüzel kişi mallarının dokunulmazlığına riayet edilmesi hakkına
sahiptir. Herhangi bir kimse ancak kamu yararı gereği olarak ve kanunun aradığı
şartlar ve devletler hukukunun genel ilkeleri çerçevesinde mülkünden mahrum
edilebilir. Yukarıdaki hükümler, devletlerin, mülkiyetin kamu yararına uygun olarak
kullanılmasını düzenleme veya vergilerin veyahut sair mükellefiyetlerin veyahut da
para cezalarının tahsili için zorunlu gördükleri kanunları yürürlüğe koymak
hususundaki sahip oldukları hukuka halel getirmez” (m. 1).
17
232
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
yararı, kanunun aradığı şartlar ve devletler hukukunun genel ilkeleri
şeklinde belirlenmiştir (Karakoç, 1996: 293). Buna göre, vergi
kanunları bağlamında Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi’ne (AİHM)
yapılacak bir başvuru olması halinde, Mahkeme, bu sınırlamalar
doğrultusunda konuyu değerlendirecektir.
1960’lı yılların sonuna kadar tercihini vergi anlaşması yapmama
yolunda kullanan Türkiye, uluslararası piyasalarda istediği yere
gelebilmek bakımından, bu tür anlaşmaları yapma zorunluluğuyla
karşı karşıya kalmıştır (Arıkan, 1995: 256). Gerek 1961 ve gerekse
1982 Anayasası’nın hazırlanmasında kaynak olan (Teziç, 2001: 10) ve
vergilendirme yetkisini sınırlarken vergi hukukunun bağlayıcı
kaynakları arasında bulunan uluslararası anlaşmaların Türk
Hukuku’ndaki yeri ile ilgili düzenleme 1982 Anayasası’nın 90 ıncı
maddesinde yapılmıştır. “Milletlerarası anlaşmaları uygun bulma”
başlıklı 90 ıncı maddeye göre; “Usulüne göre yürürlüğe konulmuş
milletlerarası andlaşmalar kanun hükmündedir. Bunlar hakkında
Anayasaya aykırılık iddiası ile Anayasa Mahkemesine başvurulamaz”.
Bu konuda farklı görüşler ortaya atılmışsa da (Fendoğlu, 2000: 372
vd.), bu hüküm bu anlaşmalara anayasa ile kanunlar arasında bir yer
sağlamaktadır (Yaltı Soydan, 1995: 365). Bu durumda, kanunlar gibi
Anayasaya aykırılıkları iddia edilemeyen bu anlaşmaların, Anayasa
gibi ölçü norm olarak kullanılabilmesinin mümkün olup olmadığı
sorusu sorulabilir.
Uluslararası anlaşmaların AYM’nin çeşitli kararlarında (63/207,
63/124, 67/10, 76/43, 79/1, 87/1, 84/14 esas sayılı kararlar),
Anayasaya uygunluk denetiminde “aydınlatıcı” ve “destek” ölçü norm
olarak kullanıldığı görülmektedir (Teziç, 2001: 10). ÖZBUDUN’un
da belirttiği gibi, Anayasada konuya ilişkin bir kural bulunmaması
nedeniyle, yürürlükteki Türk pozitif hukuku bakımından milletlerarası
hukukun, Anayasaya uygunluk denetiminde genel ve bağımsız ölçü
norm olarak kabul edilmesi mümkün olmamakla birlikte, 1982
Anayasası’nın yollama yaptığı dört alanda (m. 15, 16, 42, 92) ilgili
uluslararası hukuk kurallarının ölçü norm olarak kullanılabilmesi
mümkündür (Özbudun, 2003: 382). Söz konusu Anayasa
maddelerinin hiçbiri vergi kanunlarının denetiminde kullanılan
maddeler olmadıklarından, vergi hukuku bakımından uluslararası
anlaşmaların bağımsız ölçü norm olarak kullanılabilmesi mümkün
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
233
değildir.
Uluslararası anlaşmaların hukuksal değeri ile ilgili önemli bir
gelişme, 2004 yılında 90 ıncı maddeye yapılan eklemedir. Değişiklik
öncesinde, AYM, Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi’ne (AİHS) özel
değer vermesine karşın, Sözleşmeyi destek ölçü norm olarak
kullanması (bkz. 99/10 esas sayılı karar) ve AİHM’nin zaman zaman
Türk Devleti’ni tazminata mahkum etmesi, ancak iç hukuka müdahale
edip iptal kararı verememesi karşısında Anayasada değişiklik
yapılması ihtiyacı doğmuştur (Fendoğlu, 2000: 381). Bu ihtiyaç
doğrultusunda, 7.5.2004 tarih ve 5170 sayılı Kanun’un 18 7 nci
maddesiyle, “Usulüne göre yürürlüğe konulmuş temel hak ve
özgürlüklere ilişkin milletlerarası andlaşmalarla kanunların aynı
konuda
farklı
hükümler
içermesi
nedeniyle
çıkabilecek
uyuşmazlıklarda milletlerarası andlaşma hükümleri esas alınır”
hükmü, Anayasanın 90 ıncı maddesi 5 inci fıkrasına eklenmiştir.
Temel hak ve özgürlüklerin uluslararası gelişime paralel olarak
korunmasını sağlama bakımından önemli bir gelişme olan bu Anayasa
değişikliğini, anayasa yargısı denetimi bakımından önemli bir
değişiklik olarak görmek mümkün değildir. Zira anlaşma hükümlerine
aykırı olarak çıkarılan kanunların anlaşma hükümlerine aykırılıktan
değil, Anayasanın 90/5 hükmüne aykırılıktan iptal edilmeleri söz
konusu olacaktır. Bu durumda anlaşma hükümlerinin destek ölçü
norm olarak kullanılmasına devam edilecektir. Değişiklik hükmünün
esas önemini hissettireceği alan, vergi yargısı alanıdır (Yaltı Soydan,
1995: 28 vd.). Zira kanun ile anlaşma arasındaki çatışmada anlaşmayı
esas alarak kanunu ihmal edecek olan vergi yargısı organları (Yaltı
Soydan, 1995: 30), vergi ile ilgili idari işlem ve eylemlerin kanunlara
uygunluğunu denetlemek yetkisinin ötesine geçerek, kanunu ihmal
etmek
suretiyle,
doğrudan
sözleşme
hükümlerini
18
22.5.2004 tarih ve 25469 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanmıştır.
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
234
uygulayabileceklerdir 19.
Uluslararası anlaşmaların Anayasaya aykırılıklarının ileri
sürülememesi, bu anlaşmalarla Anayasa hükümlerinin çatıştığı
durumlarda ne olacağı sorusunu akla getirmektedir. Böyle
durumlarda, AYM’nin Anayasayı uygulayarak sorunun çözümünü
uluslararası yargı yerlerine bırakmak durumunda olduğu
(Yüzbaşıoğlu, 1993: 60-61) ve uluslararası yargı yerlerinin sorunu,
“ahde vefa ilkesi” ve hak-eksenli yorum (Yaltı Soydan, 1995: 20)
çerçevesinde, anlaşma hükümlerine göre çözmesinin söz konusu
olabileceği söylenebilir. Nitekim AYM, uluslalararası anlaşmaların
Anayasaya uygunluk denetiminden kaçındığı gibi, bunların Anayasa
üstü ilkelere uygunluğu konusunu da tartışmamaktadır (Aliefendioğlu,
1998: 164).
3. Hukukun Genel İlkeleri
Hukukun genel ilkelerinin tam ve herkesçe kabul edilebilecek bir
tanımını yapmak kolay olmamakla birlikte, bu konuda pozitif bir
temel olarak Milletlerarası Adalet Divanı Statüsü’nün 38 inci
maddesinden yararlanılabilir. Bu madde, “Uygar milletlerce tanınmış
genel hukuk ilkeleri”ni milletlerarası hukukun kaynakları arasında
saymıştır. AYM de muhtemelen bu tanımdan esinlenerek, hukukun
genel ilkelerini, “hukukun bilinen ve tüm uygar ülkelerin benimseyip
uyduğu ilkeleri” olarak tanımlamıştır (Karakoç, 1996: 294; 63/166,
85/31 esas sayılı kararlar ).
1961 ve 1982 Anayasaları “hukukun genel ilkeleri”nden doğrudan
doğruya söz etmemiş olmakla beraber, 1961 Anayasası’nın 132 inci
ve 1982 Anayasası’nın 138 inci maddeleri bu ilkelerden hakim
tarafından bir hukuk kaynağı olarak yararlanılabileceğini ifade
etmektedir. İlgili maddelerdeki hakimlerin, Anayasaya, kanuna ve
hukuka uygun olarak vicdani kanaatlerine göre hüküm verecekleri
yolundaki ifadelerden salt yazılı metinlerin değil, bunun yanısıra
Bu durum, bir bakıma, 1961 Anayasası döneminde, itiraz yoluyla AYM’ne
başvurduğu halde ilgili kanun hakkında AYM tarafından altı ay içinde karar
verilmemesi halinde, Anayasaya aykırılık iddiasını kendisinin çözümlemesi (m. 151)
suretiyle kanunların anayasaya uygunluğunu denetleme yetkisine benzemektedir.
1961 Anayasası’na göre, belli koşullarda, Anayasa karşısında kanunları ihmal etme
yetkisine sahip olan mahkemeler, 1982 Anayasası 90/5 hükmü ile temel hak ve
özgürlüklerle ilgili anlaşmalar karşısında kanunları ihmal etme yetkisine
kavuşturulmuşlardır.
19
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
hukukun genel ilkelerinin de dikkate
çıkarılabilmektedir (Karakoç, 1996: 23 vd.).
235
alınabileceği
sonucu
Türk AYM’nin 1982 Anayasası döneminde vermiş olduğu
kararlarda dayandığı genel hukuk ilkelerinden bazıları; iyi niyet, ahde
vefa, kazanılmış haklara saygı, kanunların geriye yürümezliği, kesin
hükme saygı, devlete (ve kanunlara) güven, özel kural – genel kural
çatışmasında özel kuralın uygulanması şeklinde sıralanabilir
(Karakoç, 1996: 295). Türk AYM’nin kararlarında görüldüğü üzere,
genel hukuk ilkeleri içinde “kazanılmış haklara saygı” ilkesi oldukça
önemli bir ilke olup, bu ilke “hukuk devleti” ilkesinin doğal bir gereği
gibi görülmektedir. Gerçekten de hukuk devletinin diğer unsurları
gibi, kazanılmış haklara saygı ilkesinin de temel amacı, bireylerin
hukuk güvenliğini sağlamaktır (Özbudun, 2003: 121; 63/106, 63/124
esas sayılı kararlar). Kazanılmış haklara saygı ilkesi vergi hukukunda,
vergi kanunlarının geriye yürümemesini ifade eden geriye yürümezlik
ilkesiyle ilişkili bulunmaktadır. Geriye yürümezlik ilkesi 1982
Anayasası’nda sadece ceza kanunları bakımından düzenlenmiş
bulunmakla birlikte, bugün vergi kanunları bakımından da kabul
edilmekte, böylece vergi hukuku alanında yazılı olmayan genel bir
hukuk ilkesi olarak fonksiyon görmektedir.
AYM, bugüne kadar hiçbir kararında bir genel hukuk ilkesini
bağımsız ölçü norm olarak kullanmamış, hukuk devleti kavramından
hukukun genel ilkelerini çıkararak, hukukun genel ilkelerinden destek
ölçü norm olarak yararlanmıştır (Özbudun, 2003: 384; 63/166, 63/124,
87/30, 85/31, 86/3 esas sayılı kararlar ). AYM kararlarında hukukun
genel ilkeleri, “hukuk devleti” kavramının ayrılmaz unsurları olarak
yorumlamıştır (Karakoç, 1996: 295; 01/119, 89/6, 91/7 esas sayılı
kararlar). Bu doğrultuda, hukuk devletinin çeşitli kararlarda verilen
tanımlarında yer alan ana ilkelerine eklenen nitelendirmelerin en
önemlilerinden biri de, kanun koyucunun, “yalnız yasaların
Anayasaya değil, Anayasanın da evrensel hukuk ilkelerine uygun
olmasını sağlamakla yükümlü olduğu” (01/119 esas sayılı karar ) dur
(Gerek ve Aydın, 2005: 230). AYM’nin Anayasanın da hukukun
genel ilkelerine uyması gerektiği yolundaki ifadeleri bir temenniden
ibaret görünmektedir. Zira Anayasa koyucu bir Anayasa maddesini bu
evrensel ilkelere aykırı olarak düzenleyebilir ve AYM’nin bu
düzenlemeyi denetleme yetkisi bulunmamaktadır. Kendi gücünü
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
236
Anayasa koyucunun yaptığı Anayasadan alan AYM’nin bu organın
işlemlerini denetlemesi kabul edilmemiştir. Ancak, yine de realist
yorum anlayışı çerçevesinde, Anayasa hükümlerinin anlamlarını
belirleme yetkisini küçümsememek gerekmektedir.
SONUÇ
Diğer kanunlar gibi vergi kanunlarının da Anayasaya uygunlukları
Anayasa Mahkemesi tarafından denetlenmektedir. Anayasaya
uygunluk denetiminde Anayasa Mahkemesi tarafından ölçü normlar
olarak, bizzat Anayasanın kandisi, uluslararası anlaşmalar ve hukukun
genel ilkeleri kullanılmaktadır. Bu ölçü normlardan Anayasa bağımsız
ölçü norm olarak dikkate alınmaktayken, uluslararası anlaşmalar ve
hukukun genel ilkeleri destek ölçü norm olarak işlev görmektedir.
1982 Anayasası’nda vergileme ile temel düzenleme 73. maddede
yapılmış, ayrıca 167. maddede de, dış ticaretin ülke ekonomisi
yararına düzenlenmesi için ek mali yükümlülükler koyma yetkisinin
Bakanlar Kurulu’na verilebileceği kabul edilmiştir. Her ne kadar vergi
ile ilgili doğrudan düzenlemeler bu maddelerde yapılmış olsa da,
Anayasaya uygunluk denetiminde, Anayasanın denetlenen vergi
kanunu ile ilgili diğer maddeleri de dikkate alınmakta ve kapsamlı
incelemeler sonrasında denetim sonuçlandırılmaktadır. Bu çerçevede,
1961 – 2004 yılları arasında Anayasa Mahkemesi’nce vergi
kanunlarının denetimi sırasında Başlangıç kısmı da dahil Anayasının
30 ayrı maddesinden ölçü norm olarak yararlanılmıştır.
Anayasanın 90. maddesinin 5. fıkrası gereği, uluslararası
anlaşmalar ile kanunların çatışması halinde, kanunların ihmal edilmesi
ve uyuşmazlıkların anlaşma hükümlerine göre çözümlenmesi
gerekmektedir. Böylelikle, anlaşma hükümlerine, kanunlara göre
öncelik tanınmış olmaktadır. Ancak, anlaşma hükümlerine aykırılık
halinde, kanun anlaşma hükümlerine aykırılıktan değil, Anayasanın
90. maddesi 5. fıkrasına aykırılıktan iptal edilecektir.
Anayasa Mahkemesi bugüne kadar hiçbir kararında hukukun genel
ilkelerini bağımsız ölçü norm olarak kullanmamış, bu ilkelerinden
hukuk devleti kavramının kapsamında olduğu kabulünden hareketle,
denetimini hukuk devleti ilkesi çerçevesinde yürütmüştür.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
237
KAYNAKÇA
AKTAN C. C., DİLEYİCİ D., SARAÇ Ö., 2005, “Anayasal İktisat
Perspektifinden Vergi Reformu ve Vergi Anayasası Önerisi”,
Anayasal İktisat Perspektifinden Para ve Maliye Politikaları,
Ed.: Dilek Dileyici, Seçkin Yayınları, Ankara.
ALİEFENDİOĞLU, Y., 1998, “Türk Anayasa Mahkemesi’nin Hukuk
Devleti Anlayışı”, Hukuk Devleti, Ed.: Hayrettin ÖKÇESİZ,
HFSA – Hukuk Felsefesi ve Sosyolojisi Arkivi Yayınları: 4,
AFA Yayıncılık.
ARIKAN, Z., 1997, “Uluslararası Çifte Vergilendirme ve Önlenmesi
Yolları”, Dokuz Eylül Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler
Fakültesi Dergisi, 10 (11).
ÇAĞAN, N., 1982, Vergilendirme Yetkisi, Kazancı Hukuk Yayınları,
İstanbul.
FENDOĞLU, T., 2000, Uluslararası İnsan Hakları Belgelerinin
Uygulanmasında “Bağımsız Ölçü Norm” veya “Destek Ölçü
Norm Sorunu””, Anayasa Yargısı 17, Ankara.
GEREK, Ş. ve AYDIN, A. R., 2005, Anayasa ve Vergi Hukuku,
Seçkin Yayınevi, Ankara.
KARAKOÇ, Y., 1996, “Türk vergi Hukuku’nda Vergi Kanunlarının
Anayasaya Uygunluğunun Yargısal Denetimi”, Anayasa
Yargısı 13, Anayasa Mahkemesi Yayını, Ankara.
ÖZBUDUN, E., 2003, Türk Anayasa Hukuku, Gözden Geçirilmiş 7.
Baskı, Yetkin Yayınları, Ankara.
SABAN, N., 2000, “Yeni Yüzyılın Eşiğinde Yeniden Sorgulanan
Adalet: Özü Eşitlik, Vergi Adaleti: Özü Vergide Eşitlik”,
Anayasal Mali Düzen, XIII. Türkiye Maliye Sempozyumu, 1416 Mayıs 1998, İstanbul.
TAN, T., “Ekonomik Düzen ve Anayasa”, Uluslar arası
Anayasa Hukuku Kurultayı’nda Sunulan Bildiri, Türkiye
Barolar Birliği, 9-13 Ocak 2001, Ankara.
TEZİÇ, E., 2001, Anayasa Hukuku, Beta Basım A.Ş..
TOSUNER, M. ve ARIKAN, Z., 2006, Vergi Usul Hukuku, İzmir.
238
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
VANISTENDAEL, F., 1996, “Legal Framework for Taxation”, Tax
Law Design and Drafting, Ed.: Victor THURONYI, Volume 1,
Chapter 2, International Monetary Fund.
YALTI SOYDAN, B., 1995, Uluslararası Vergi Anlaşmaları, Beta
Basım Yayım Dağıtım A.Ş., İstanbul.
YÜZBAŞIOĞLU, N., 1993, Türk Anayasa Yargısında
Anayasallık Bloğu, İstanbul.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
239
TÜRKİYE’DE ORTA VADELİ HARCAMA
PROGRAMININ ÇOK YILLI BÜTÇELEME SİSTEMİ
ÇERÇEVESİNDE DEĞERLENDİRİLMESİ
Yrd. Doç. Dr. Duran BÜLBÜL
Gazi Üniversitesi
İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi
GİRİŞ
1980’den sonra gelişmiş ülkeler bütçe yapılarında önemli
değişiklikler yaparak, mali sistemlerini yeniden düzenleyip, bütçe
süreçlerini çok yıllı bir çerçeveye taşımışlardır. Ülkemiz ise 1980
sonrası yapısal ekonomik sorunlar sonucu ekonomik yapıdaki
bozukluk, borç yükündeki artış, yüksek enflasyon, yüksek faiz,
dengesiz büyüme, bütçe açıkları, kamu açıkları, kamu kaynaklarının
israfı, artan yolsuzluklar gibi sorunlarla karşı karşıya kalmıştır.
Yaşanan krizler sonucu kısa dönemli tedbirler alınmış ancak, alınan
bu tedbirler yukarıdaki sorunları gidermede başarılı olamamıştır.
Kamu kesiminin yeniden yapılandırılması çalışması, gelişmişlik
düzeyinden bağımsız olarak tüm ülkelerin önemli gündem
maddelerinden birisini oluşturmaktadır. Bu kapsamda kaynak
kullanımında etkinliğinin artırılması, bütçe açıklarının ve kamu
borçlarının azaltılması, hizmet kalitesinin yükseltilmesi, yürütme ve
kamu kaynakları üzerinde siyasi denetim ve sorumluluğun
güçlendirilmesi, kamuda saydamlığın sağlanması ve politika üretimi
ve yönetiminde hesap verme sorumluluğunun geliştirilmesi gibi
yaklaşımlar, her geçen gün daha çok kabul görmektedir (DPT, 20022008: 28).
Bu görüş çerçevesinde kamu mali reformları üç unsuru
etkilemek üzere gerçekleştirilmektedir. Bunlar;
•
Mali disiplin,
•
Stratejik önceliklere göre kaynakların dağıtımı ve kullanımı,
•
Kamu hizmetlerinin
sağlanmasıdır.
sunumunda
etkinlik
ve
verimliliğin
240
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
Bunları gerçekleştirebilmek için de devam eden bütçe reformları
kamunun üç temel fonksiyonunu yeniden formüle etmek üzere
yoğunlaşmıştır. Bu üç temel fonksiyon; kamu kaynaklarının kontrolü,
orta vadeli kaynak tahsisi ve kaynakların yönetimidir (Zevenbergen,
2004:1).
Ülkemizde ise 2003 yılında çıkarılan ancak 01.01.2006’da
yürürlüğe giren 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu
bütçe sistemi; kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında mali
saydamlık ve hesap verilebilirliğin sağlanması, stratejik plan,
performans bütçe ve orta vadeli harcama sistemi bağlamında çok yıllı
bütçeleme tekniği olarak dört temel anlayışa yönelik uygulanmaktadır.
Bu kurgulama IMF ve Dünya Bankası eksenli temel politikalar
çerçevesinde oluşturularak, yeni bütçe sistemi şekillendirilmiştir.
1. ORTA VADELİ HARCAMA SİSTEMİNİN TANIMI VE
KAPSAMI
Dünya Bankası kaynaklarında Orta Vadeli Harcama Sistemi,
Medium Term Expenditure Frame Work (MTEF) olarak
adlandırılmaktadır. Bu bağlamda MTEF karar alıcıların orta vadedeki
harcama politikaları ve limitlerini öngörmelerine yardımcı olan ve
limitlerin orta vadedeki harcama politikaları ve maliyetleri ile
ilişkilendirmesine olanak tanıyan kamu harcama politikalarını
geliştirmeye yönelik bir süreçtir (Dean, 1997: 1).
Bu süreç temelde üç yapı üzerine kurulmuştur. Bunlar;
•
Makro ekonomik yapıyla tutarlı bir şekilde kamu harcamaları için
ayrılabilecek kaynağın yukardan aşağıya (top-down) doğru tahmin
edilmesi,
•
Hem mevcut hem de yeni uygulanacak olan politikaların
maliyetlerinin aşağıdan yukarıya (bottom-up)doğru tahmin
edilmesi,
•
Toplam kaynaklarla bu maliyetlerin ilişkilendiren bir işleyiş.
Orta vadeli harcama sistemi(çok yıllı bütçeleme) dar anlamda çok
yıllı bir süreç kapsamında bütçe gelirlerini tahmin eden ve ödenek
tavanlarını belirleyen bütçeleme olarak tanımlanmaktadır. Bu tanım
çok yıllı bütçelenmesi yüzeysel bir şekilde ele almaktadır. Çünkü çok
yıllı bütçeleme sonraki birkaç yılın ödeneğinin planlanması değildir.
Geniş anlamda çok yıllı bütçeleme, yıllık bütçe sürecinin, özellikle
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
241
çok yıllı gelir ve harcama tahminleri ya da çok yıllı bir mali plan gibi
çok yıllı anlayış ile birlikte değerlendirilen bir bütçe yaklaşımı
şeklinde algılanmaktadır (Mutluer, Öner ve Kesik, 2005: 168).
Esas amaç; ekonomideki var olan kaynak yapısına göre kamusal
kararların alınması ve önceliklere göre bunların harcama alanlarına
dağıtılmasıdır. Diğer bir deyişle, eğer bir ekonomide kamuya
ayrılacak olan kaynaklar, mevcut ve öngörülen programları
karşılayacak düzeyde değilse, daha az öncelikli olan programlar bütçe
kapsamından çıkarılmakta ve işlem bu şekilde denge sağlanana kadar
devam etmektedir.
Görüldüğü gibi öncelikle, planlama ihtiyaçlara göre değil, eldeki
kaynak yapısına göre yapılmaktadır. İkincil olarak, belli bir limit
dahilinde kaynakların hükümetin belirlemiş olduğu ihtiyaçlara göre
dağılımının gerçekleştirilmesi öngörülmektedir (Yılmaz, 199: 2).
Bütçe yaklaşımı için orta vadeli harcama sistemi çerçevesinde
sektöre (bakanlığa veya kuruma) ayrılabilecek kaynaklar
belirlenmekte ve her bir programın veya çıktının kaynak yapısı tespit
edilmektedir. Tespit edilen bu kaynak yapısı bütçe hazırlıklarının
başında kurumlara açıklanmakta ve bu açıklanan rakamlar sektör için
bütçe tavanı olmaktadır (Yılmaz, 199: 19).
Bu sistemde mali disiplini sağlamaya yönelik olarak bütçe
hazırlanırken, bütçe büyüklüklerinin belirlenmesinde ilk önce gelirler
sonra ekonomik koşullara uygun borçlanabilecek miktar ve en son da
bu kaynaklar sınırlamasında harcamaların planlanması yapılmaktadır.
Bir diğer anlatımla hükümet olan ayaklarını yorganlarına göre
uzatmaktadır (Arslan, 2004: 4-6).
2. ÜLKEMİZDE ORTA VADELİ HARCAMA SİSTEMİ
UYGULAMASI
ORTA VADELİ MALİ PLAN
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile ilk defa
orta vadeli harcama sistemi (çok yıllı bütçe) anlayışı getirilmiştir.
Bunun yanı sıra bütçenin kapsamının genişletilmesi çerçevesinde
konsolide bütçe uygulamasından merkezi yönetim bütçe uygulamasına
geçildiğinden kamu sektöründe bütçe hazırlık süreci açısından önemli
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
242
bir yaklaşım farklılığı da ortaya çıkmıştır (Kocabaş, 2006: 2). Bu
farklılığın yansımalarından biri de orta vadeli mali plan (OVMP)
hazırlanmasıdır. OVMP çok yıllı bütçeleme anlayışına uygun olarak
üç yıllık hazırlanmaktadır.
5018 sayılı Kanun’un 13. maddesi bütçenin hazırlanması,
uygulanması ve denetimine ilişkin ilkeleri açıklamaktadır. Buna göre;
bütçeler, stratejik planlar dikkate alınarak izleyen iki yılın bütçe
tahminleri ile birlikte görüşülüp değerlendirilecektir. Madde 13’e
göre; bütçelerin hazırlanması ve uygulanmasında, makro ekonomik
istikrarla birlikte sürdürülebilir kalkınmayı sağlamak esastır (13/a).
Bütçeler kalkınma planı ve programlarında yer alan politika, hedef ve
önceliklere uygun şekilde, idarelerin stratejik planları ile performans
ölçütlerine ve fayda maliyet analizine göre kontrol edilir (13/c).
Bütçeler, stratejik planlar dikkate alınarak izleyen iki yılın bütçe
tahminleriyle birlikte görüşülür ve değerlendirilir (13/d). Bütçeler,
stratejik planlar dikkate alınarak imzalanan üç yılın bütçe
tahminleriyle birlikte görüşülür ve değerlendirilir ibaresi ile stratejik
planlama ve çok yıllı bütçelemeye ilişkin hükümlere yer
verilmektedir. Dolayısıyla bu maddenin ilke olmaktan öte bütçenin
niteliğine ilişkin olmazsa olmaz hükümleri içerdiğini söylemek
mümkündür. İlkenin vurgu yaptığı ikinci konu çok yıllı bütçelemedir.
2.2. ÇOK YILLI BÜTÇELEME
2.2.1. Tanımı ve Kapsamı
Çok yıllı bütçeleme dar anlamda, çok yıllı bir süreç için devlet
gelirlerini ve ödenek miktarlarını belirleyen bir bütçe olarak
tanımlanır. Geniş anlamda çok yıllı bütçeleme ise; yıllık bütçe
sürecinin, özellikle çok yıllı gelir ve harcama tahminleri veya çok yıllı
bir mali plan gibi çok yıllı anlayış ile birlikte değerlendirildiği,
politika-plan-bütçe bağlantısının gerçekleştirildiği bir bütçe
yaklaşımıdır. Çok yıllı bütçeleme, genelde gelecek yıl için
hazırlanacak ve parlamentoya onay için gönderilecek bütçe yılı ile
takip eden iki yılı kapsamaktadır (Tosun ve Cebeci, 2006: 38).
Söz konusu Kanun’un 15. maddesi hükmüne göre “Merkezi
Yönetim Bütçe Kanununda; gelecek yılı ve izleyen iki yılın gelir ve
gider tahminleri varsa bütçe açığının veya fazlasının tutarı, açığın
nasıl kapatılacağı veya fazlanın nasıl kullanılacağı, vergi muafiyeti,
istisnası ve indirimleri ile benzeri uygulamalar nedeniyle vazgeçilen
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
243
vergi gelirleri, borçlanma ve garanti sınırları, bütçelerin
uygulanmasında tanınacak yetkiler, bağlı cetveller, mali yıl içinde
gelir ve giderlere yönelik olarak uygulanacak hükümler yer alır”
şeklindeki ifadesiyle kanun çerçevesinde kamu idarelerinin stratejik
plan yapmaları ve bütçelerini bu planlar doğrultusunda hazırlanan
performans programlarına dayanarak hazırlamaları ve bu stratejik
planlama sistemine (çok yıllı bütçelemeye) geçildiği ve bütçe gelir ve
gider tahminlerinin üç yıllık yapılacağı belirtilmektedir.
5018 sayılı Kanunun yürürlüğe girdiği ve ilk bütçe hazırlık
dönemini kapsadığı bütçe olan 2006 yılı genel yönetim bütçesi ve
ondan sonraki bütçeler çok yıllı olarak hazırlanmıştır. Bu kapsamda
oluşturulan modelin amacı (Tosun E., 2007: 29);
•
Gerçekçi ve tutarlı bir kamu kaynak yapısı getirmek suretiyle
makro ekonomik dengenin iyileştirilmesi,
•
Devlet bütçesinin bütünü açısından mali disiplini sağlamak üzere
kamu kaynaklarının tahsis edileceği öncelikli alanların
belirlenebilmesi ve bunun ilgili kurumlara, kamuoyuna ve
piyasalara ilan edilmesi,
•
Hem politikaların hem de bunlara ayrılan kaynakların tahmin
edilebilirliğinin artırılması ve bunun sonucunda da kurumların
planlarını daha ileriye götürülebilmesi ile uygulanan programların
devamlılığının sağlanması,
•
Kaynakların kurumlar arasında stratejik önceliklerine göre
dağılımının gerçekleştirilmesi ve böylece hükümet öncelikleri ve
hedefleri ile kurumsal öncelikler ve hedefler arasındaki uyumun
bütçeler aracılığıyla sağlanması,
•
Kaynakların etkin ve verimli bir şekilde kullanılması için gerekli
olan teşviklerin artırılması,
•
Mali saydamlığın sağlanmasına katkıda bulunmak ve mali
disipline uymak konusunda kamu idarelerinin yönlendirilmesi,
•
Kurumlara ve uygulayıcılara bu çerçevede uzun süreli plan ve
program yapma imkanının sağlanması ve bu yönde kurumsal
akışkanlık kazandırılması,
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
244
•
Harcama politikalarının uygulanmaları sonucunda ortaya çıkan
maliyetler konusunda siyasi karar alıcılara gerekli olan bilgilerin
sağlanması,
Orta Vadeli Harcama Sisteminin bütçe hazırlık aşamalarının
tümünde çok yıllı bütçeleme mantığı ve yaklaşımı benimsenmelidir.
Orta Vadeli Harcama Sisteminin başarıya ulaşabilmesi için gerekli
koşullar aşağıdaki şekilde sıralanabilir (The World Bank, 1999: 4653);
•
Politik destek ve kararlılık,
•
Bütçe, bütçesel faaliyetlerin tümünü kapsamalı,
•
Makro ekonomik politikaların iyi hazırlanması,
•
Tüm düzeyde kararlılık,
•
Harcama kontrolünün etkinliği,
•
Sonuçların raporlanması ve saydamlığı,
•
Muhasebe sisteminin geliştirilmesi ve bilgisayarların kullanımı,
•
Uygun parametrelerin belirlenmesi,
Ülkemizde çok yıllı bütçe yaklaşımının kullanabilirliği önemli
ölçüde orta vadeli bütçe tahminlerinin doğruluğuna ve güvenilirliğine
bağlı olmaktadır (Boex vd., 2001: 125).
Orta vadeli harcama sistemi bağlamında çok yıllı bütçeleme
hükümetlerin orta dönemde harcama limitlerini belirleyen harcamanın
tavanını koyan ve her bir harcamacı kuruluşu sıkı bütçe taahhütleri
kapsamına sokan bir özelliğe sahiptir. Bunun yanında harcama
tavanlarının belirlenmesi ve üç yıllık plan kapsamında harcamayı
aşacak düzeyde ödenek talebinde bulunmaması ve performans bütçe
stratejik plan kapsamında bütçe hazırlıklarına başlanması, mali
disiplini tesis eden bir olgu olarak ortaya çıkmaktadır. Ancak orta
vadeli harcama sisteminin uygulamasında ortaya çıkabilecek
sorunların göz ardı edilmemesi gerekir.
2.2.2. Çok Yıllı Bütçeleme Sistemine İlişkin Sorunlar
Çok yıllı bütçeleme sistemiyle ilgili olarak geçmişte yaşanan bazı
sorunları ortaya koymak mevcut uygulamalara ışık tutması açısından
yararlı olacaktır. Buna göre, ekonomik büyümenin doğru tespit
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
245
edilememesi durumu dikkate alındığında kamu harcamalarının
azalmayacağı, aksine artacağı ve enflasyonun yaşandığı dönemlerde
reel kamu gelirlerinin azalmasına karşın, kamu harcamalarında orta
vadeli plan çerçevesinde artışların yaşanması, kamu açığına neden
olabilecektir (Blöndel, 2003:12).
Dolayısıyla çok yıllı bütçeleme ile ilgili olarak temel ekonomik
varsayımların tahminindeki sorunların, önemli mali riskleri ortaya
çıkaracağını ve gerçekçi olmayan tahminlerin mali disiplini sağlamaya
yönelik hedeflerini etkinsizleştireceğini belirtmek mümkündür (Ejder,
2006: 143).
Ülkemiz 01.01.2006 tarihinden itibaren çok yıllı bütçeleme
sistemine geçmiş ve DPT tarafından hazırlanan “orta vadeli
program”a uygun olarak Maliye Bakanlığı tarafından hazırlanan “orta
vadeli mali plan” ile bütçeler üç yıllık olarak tahmin edilmeye
başlamıştır. Bu bağlamda çok yıllı bütçeleme sisteminin ilk
uygulaması 2005-2008 dönemini kapsamaktadır. Bu güne kadar dört
tane orta vadeli mali plan hazırlanmıştır. Bu planların karşılaştırmasını
yaptığımızda
ülkemizde
çok
yıllı
bütçeleme
sisteminin
uygulanabilirliği hakkında fikir verebilecektir.
Tablo.1 incelendiğinde (2006-2008) dönemine ait orta vadeli mali
planda merkezi yönetim bütçe giderleri 2006’da 160.143 Milyar YTL,
2007’de 162.280 Milyar YTL, 2008’de 165.958 Milyar YTL olarak
hedeflenmiştir. Oysaki (2007-2009) dönemine ait orta vadeli mali
planda ise Tablo.2’de görüldüğü üzere rakamlar revize edilmiştir.
Merkezi yönetim bütçe giderleri 2007 yılı için %14 artışla 189.877
Milyar YTL’ye 2008 yılı için %16 artışla 199.027 Milyar YTL’ye
yükseltilmiştir.
246
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
Tablo.1 Ekonomik Sınıflandırma Bazında Bütçe Ödenek Tavanları
(Milyon YTL)
2006
2007
2008
Merkezi Yönetim Bütçe Giderleri
160.143
162.280
165.958
Merkezi Yönetim Faiz Dışı Giderler
111.212
118.228
124.810
I. Personel Giderleri
II. Sosyal Güvenlik Kurumlarına Devlet Primi
Giderleri
III. Mal ve Hizmet Alım Giderleri
35.202
37.449
38.775
4.895
16.469
7.022
13.417
7.466
13.745
IV. Faiz Giderleri
48.931
44.052
41.148
V. Cari Transferler
36.590
41.650
45.371
VI. Sermaye Giderleri
12.283
12.851
13.363
VII. Sermaye Transferleri
1.275
1.317
1.372
VIII. Borç Verme
3.386
3.353
3.490
IX. Yedek Ödenekler
1.112
1.170
1.228
Kaynak: 02.07.2005 tarihli, 25863 sayılı Resmi Gazete: Orta Vadeli Mali
Plan (2006-2008).
Tablo.2. Ekonomik Sınıflandırma Bazında Bütçe Ödenek Teklif
Tavanları
(Milyon YTL)
2007
2008
2009
Merkezi Yönetim Bütçe Giderleri
189.877
199.027
205.732
Faiz Dışı Giderler
145.777
157.267
167.082
I. Personel Giderleri
40.418
II. Sosyal Güvenlik Kurumlarına Devlet
9.820
Primi Giderleri
III. Mal ve Hizmet Alım Giderleri
14.189
43.123
47.599
10.245
9.286
14.771
15.548
IV. Faiz Giderleri
44.100
41.760
38.650
V. Cari Transferler
59.181
66.844
72.083
VI. Sermaye Giderleri
13.293
13.892
14.378
VII. Sermaye Transferi
3.302
2.360
1.908
VII. Borç Verme
3.740
3.877
4.014
IX. Yedek Ödenek
1.833
2.154
2.267
Kaynak: 15.07.2006 tarihli, 25863 sayılı Resmi Gazete: Orta Vadeli Mali Plan
(2007-2009).
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
247
Tablo.2’de merkezi yönetim bütçe giderlerinin (2007-2009)
dönemi için 2007 için 189.877 Milyar YTL, 2008 için 199.027 Milyar
YTL, 2009 için 205.732 Milyar YTL öngörülmesine rağmen,
Tablo.3’de (2008-2010) dönemine ait orta vadeli mali plan revize
edilerek 2008 yılı için %11 artışla 225.859 Milyar YTL’ye 2009 yılı
için ise %9 artışla 228.070 Milyar YTL’ye yükseltilmiştir.
Tablo.3 Ekonomik Sınıflandırma Bazında Bütçe Ödenek
Teklif Tavanları
(Milyon YTL)
2008
2009
2010
Merkezi Yönetim Bütçe Giderleri
225.859
228.070
238.045
166.559
I. Personel Giderleri
47.855
II. Sosyal Güvenlik Kurumlarına Devlet
Primi Giderleri
6.212
III. Mal ve Hizmet Alım Giderleri
18.752
IV. Faiz Giderleri
59.300
177.970
190.795
50.256
55.305
6.515
6.778
19.496
20.260
50.100
47.250
V. Cari Transferler
72.807
78.863
83.995
VI. Sermaye Giderleri
12.403
13.635
14.989
VII. Sermaye Transferi
2.553
2.958
3.016
VII. Borç Verme
4.211
4.397
4.513
Faiz Dışı Giderler
IX. Yedek Ödenek
1.765
1.850
1.939
Kaynak: 03.07.2007 tarihli, 26571 sayılı Resmi Gazete: Orta Vadeli Mali Plan
(2008-2010).
Tablo3 incelendiğinde (2008-2010) dönemine ait orta vadeli mali
planda merkezi yönetim bütçe giderleri 2008 için 225.859 Milyar TL,
2009 için 228.670 Milyar TL, 2010 için 238.045 Milyar TL olarak
öngörülmesine rağmen Tablo4’te (2009-2011) dönemine ait orta
vadeli mali planla 2009 yılı için %12 artışla 259.140 Milyar TL, 2010
için ise %16 artışla 284.229 Milyar TL olarak revize edilmiştir.
248
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
Tablo.4. Ekonomik Sınıflandırma Bazında Merkezi Yönetim
Bütçe Giderleri
(Milyon YTL)
2009
2010
2011
Merkezi Yönetim Bütçe Giderleri
259.140
284.229
319.520
202.390
Personel Giderleri
56.389
Sosyal Güvenlik Kurumlarına Devlet Primi
Giderleri
10.610
Mal ve Hizmet Alım Giderleri
18.856
Cari Transferler
93.003
229.437
259.529
61.691
67.591
11.563
12.509
21.389
25.076
107.956
122.492
Sermaye Giderleri
15.483
17.675
21.212
Sermaye Transferleri
2.321
2.848
3.621
Borç Verme
4.276
4.600
4.993
Yedek Ödenek
1.451
1.714
2.036
Faiz Giderleri
56.750
54.792
59.992
Faiz Dışı Giderler
Kaynak: 08.07.2008 tarihli, 26930 sayılı Resmi Gazete: Orta Vadeli Mali Plan
(2009-2011).
Tablo1. 2, 3 ve 4 incelendiğinde görüleceği gibi orta vadeli mali
planda öngörülen rakamların her yıl revize edildiği ve bu nedenle
sorunlu başlayan çok yıllı bütçeleme uygulamasının sorunlu bir
şekilde devam ettiği düşünülmektedir. Bu sapmalar sadece merkezi
yönetim bütçe giderlerinde değil, diğer unsurlarda da görülmüştür.
Şöyle ki; merkezi yönetim bütçe dengesi de, faiz dışı fazla da, bütçe
gelirlerinde, kamu borç stokundaki sapmaların dört orta vadeli mali
plan döneminde de revize edildiği görülmüştür.
Ayrıca orta vadeli mali planda merkezi yönetim bütçe giderleri
2006 yılı için ödenek teklif tavanı 160.143 Milyar YTL
öngörülmesine rağmen, 2006 yılında merkezi yönetim bütçe giderleri
%10 artışla 178.126 Milyar YTL olarak gerçekleşmiştir. 2007 yılı için
orta vadeli mali planda merkezi yönetim bütçe giderleri ödenek tavanı
revize edilmiş şekliyle 189.877 Milyar YTL olarak öngörülmesine
rağmen, %7 artışla 204068 Milyar YTL olarak gerçekleşmiştir.
Burada da görüldüğü gibi orta vadeli mali planda öngörülen ödenek
teklif tavanları uygulamada sürekli aşılmıştır.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
249
DEĞERLENDİRME VE SONUÇ
2003 yılında bütçe reformu başlığı ile gündeme gelen 5018 Sayılı
Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu Kamu harcama düzeyinde
ayarlama yapılması gerektiğini vurgulayan Dünya Bankası ile 1995
yılında imzalanan Kamu Mali Yönetim Proje Kredisi ile başlayan on
bir yıllık sürecin ürünüdür. Sonuçta bir asırlık maliye yönetimi
geleneğini ortadan kaldırmıştır.
5018 Sayılı Kanunla uygulamaya giren yeni bütçe sistemi ve
dolayısıyla orta vadeli harcama sistemi kamu hizmetinin, sorgulanan
kamu harcamalarının azaltılmasını ve bu bağlamda Neo-liberal
ideolojinin hakim kılınarak devletin küçültülmesi anlayışının egemen
olması amacıyla uygulamaya konulmuştur. Bu bağlamda mali
saydamlık, mali disiplin, çok yıllı ve performans esaslı bütçeleme,
stratejik plan ve hesap verme sorumluluğu gibi temel argümanların da
bu yaklaşıma hizmet eden araçlar açısından değerlendirilmesi
gerekmektedir.
Orta vadeli Harcama Sistemi (çok yıllı bütçeleme) gelişmiş pazar
ekonomileri için bir çözüm olarak başarılı olmuş olabilir. Ancak bu
durumun bütün ülkeleri başarılı kılacağı anlamına gelmez. Gelişmekte
olan ülkeler zaten yıllık bütçeyi tutarlı bir şekilde uygulamada
başarısız iken, bütçe süreçlerini çok yıllı bir yapıya taşımaları ne kadar
anlamlıdır. Nitekim ülkemizde dört dönemdir hazırlanan orta vadeli
mali plan incelendiğinde öngörülen kamu harcama tavanlarının daha
sonra hazırlanan orta vadeli mali planlarda revize edildiği,
uygulamada ise sürekli aşıldığı görülmüştür. Orta vadeli harcama
sistemine geçilmesinin en önemli gerekçelerinden birisi ülkemizde
yaşanan ekonomik krizlerdir. Dünya Bankası ile yapılan ortak bir
çalışmanın unsuru olarak 2001 yılında gündeme gelen “Kamu
Harcamalarının ve Kurumsal Yapının Gözden Geçirilmesi” (PEİR)
adlı raporun alt başlığı etkin yönetim için bütçe ile ilgili kurumların
reform edilmesi idi. 2001 krizinin hemen ardında hazırlanan bu
raporda, kriz yönetim alanındaki kötü ve yetersiz uygulamalara
bağlanmış ve krizlerin aşılması için iyi yönetişim ilkeleri çerçevesinde
bütünlükten yana bir kamu yönetimi reformuna gidilmesinin
ivediliğinden bahsedilmiştir. Aradan geçen sekiz yıl sonra bu seferde
dünyada ve ülkemizde küresel bir mali kriz yaşıyoruz. Orta vadeli
harcama sistemlerinin bütçe açıklarını azaltacağı düşünülürken, 2009
250
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
yılı bütçe açığı için öngörülen bir yıllık tutar, bütçe yılının henüz ilk
üç ayında aşılmıştır.
KAYNAKÇA
ARSLAN, M., “Orta Vadeli Harcama Sistemi (Çok Yıllı Bütçeleme)
ve Türkiye’de Uygulanabilirliği”, Sayıştay Dergisi, TemmuzEylül 2004.
BLÖNDEL, J., “Budget Reform in OECD Member Countries
Common Trends”, OECD Journal on Budgeting, Vol.2, No.4,
OECD 2003.
BOEX, C.E. J., ve J. MARTİNEZ, V., ve R. M. MCNAB, Çok Yıllı
Bütçeleme: Uluslararası Uygulamaların İncelenmesi ve
Gelişmekte Olan Ülkeler ile Geçiş Aşamasındaki Ülkeler İçin
Çıkarılacak Dersler, (Çevirenler; Ayşe GÜNAY ve Ersan ÖZ,
Maliye Dergisi, Sayı 138, Eylül- Aralık 2001.)
DEAN, P., “The Relevance of Medium Term Expenditure
FrameWork to the Needs of Developing and Transitional
Countries”, Draft Report, 1997.
DPT Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı Kamu Mali Yönetiminin
Yeniden Yapılandırılması ve Mali Saydamlık Özel İhtisas
Komisyon Raporu”, DPT Ankara 2000-2008.
EJDER, H. L., “Türkiye’de Mali Disiplinin Sağlanması Açısından
Kamu Harcamaları Stratejisi:1980-2002 Dönemi Analizi”,
Gazi Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Maliye Anabilim
Dalı Yayınlanmış Doktora Tezi, Ankara 2006.
MUTLUER, K., ÖNER, E., KESİK, A., Bütçe Hukuku, İstanbul
Bilgi Üniversitesi Yayınları, İstanbul 2005.
Orta Vadeli Mali Plan (2006-2008), 02.07.2005 tarihli 25863 Sayılı
Resmi Gazete.
Orta Vadeli Mali Plan (2007-2009), 15.07.2006 tarihli 25863 Sayılı
Resmi Gazete.
Orta Vadeli Mali Plan (2008-2009), 03.07.2007 tarihli 26.571 Sayılı
Resmi Gazete.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
251
Orta Vadeli Mali Plan (2009-2011),07.07.2008 tarihli 26.930
Sayılı Resmi Gazete.
The World Bank (1999), Public Expenditure Management
Handbook, The World Bank, Washington D.C.
YILMAZ, H., Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması:
Dünya Bankası Orta Vadeli Harcama Sistemi, Ankara
1999.
ZEVENBERGEN, J., Budgetary Reforms in Transition Countries:
The Role of Capacity Building Summary and Main
Conclusions, Rooterdam 2004.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
253
TÜRKİYE’DE EKONOMİK FAKTÖRLERİN SEÇMEN
DAVRANIŞI ÜZERİNDEKİ ETKİSİ
(EFFECTS OF ECONOMIC FACTORS ON VOTING BEHAVIOUR IN
TURKEY)
Yrd. Doç. Dr.Şennur SEZGİN
Pamukkale Üniversitesi
İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi
Özet: Ekonomik oy verme, seçmen tercihleri ile ekonomik performans
arasındaki ilişkileri incelemektedir. Bu teori, oy verme fonksiyonu ile popülerlik
fonksiyonundan oluşur. Oy fonksiyonu da popülerlik fonksiyonu da ekonomi ile
seçmen tercihleri arasındaki etkileşimi incelemektedir. Oy fonksiyonu, seçim
zamanında kullanılan oyları ele alarak ekonomik performans ile siyasal destek
arasındaki ilişkiyi modellemektedir. Bu çalışmada oy fonksiyonu kullanılarak,
Türkiye’de 1950-2007 yılları arasında yapılan genel seçimlerde sağ ve sol partilerin
almış oldukları oyların ekonomik koşullardan etkilenip etkilenmedikleri analiz
edilmiştir. Buna göre sağ partilerin oylarını ekonomik değişkenlerden sadece
enflasyonun etkilediği görülmüştür. Ekonomi dışı değişken olarak, iktidarda
bulunmanın etkisi negatiftir. Sol partilerin oylarının ise ekonomik değişkenlerden
etkilenmediği tespit edilmiştir.
Anahtar Sözcükler: Ekonomik oy verme, Türkiye, Seçimler.
Abstract: Economic voting analyses the relationships between voting behaviour
and economic performance. The theory consists of voting and popularity functions.
Voting function uses real election results to conduct relationships between economic
performance and political support. On the other hand, popularity function uses
public opinion surveys about parties, party leaders during the election periods. In
this study, we used actual election figures of left and right wings parties from 1950
to 2002. The results showed that economic conditions have positive impact on right
wings parties’ votes. On contrary, leftist parties votes are not affected from
economic variables. Their votes are determined by other factors.
Key Words: Economic voting, Turkey, Elections.
1. GİRİŞ
Demokratik toplumlarda, siyasal iktidarın belirlenmesi seçmen
tercihleri tarafından gerçekleşmektedir. Seçmen tercihlerini etkileyen
sınıf, din, yaş, cinsiyet, eğitim, meslek vb. etmenlerin dışında, ülkenin
içinde bulunduğu ekonomik şartlar ve seçmenin kişisel ekonomik
durumu da oy verme davranışını etkilediği görülmektedir. Bu durum
araştırmacılar tarafından da genel kabul görmüştür. Bu nedenle
ampirik çalışmalar ekonomik koşulların oy vermeyi etkileyip
254
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
etkilemediğinden çok, ekonomik şartların tercihleri nasıl etkilediği
üzerine yoğunlaşmıştır. Ekonomik koşulların seçmen tercihleri
üzerindeki etkilerini açıklayan teoriye ekonomik oy verme (economic
voting) denilmektedir.
Ekonomik oy verme teorisi oldukça basit mantık üzerine
kurulmuştur. Seçmenler ülkenin ekonomik durumunu gözlemler ve
duruma göre tercihlerini gerçekleştirir. Bu konu daha çok ülkeler
üzerinde yapılan ampirik çalışma sonuçlarına göre çeşitlendirilmeye
gidilmiştir. Bu nedenle bu çalışmada öncelikle ekonomik oy verme
teorisi üzerinde durulduktan sonra, bu konuda yapılan ampirik
çalışmalar geniş olarak ele alınmıştır. Ampirik çalışmaları takip eden
dördüncü bölümde ise Türkiye ele alınıp, çok partili demokratik
hayata geçildikten sonra yapılan 15 genel seçimde Türk seçmenlerinin
sağ ve sol partilere oy vermesini etkileyen ekonomik faktörler analiz
edilmeye çalışılacaktır.
2. EKONOMİK OY VERME TEORİSİ
Ekonomik oy verme ile ilgili literatür çok karmaşık değildir.
Sorumluluk hipotezi üzerine kurulmuştur. Buna göre, ekonomik
şartlar iyiye gittiğinde seçmen hükümeti ödüllendirmekte, ekonominin
durumu kötüye gittiğinde seçmen iktidar partisini cezalandırmaktadır.
Bu ekonomik oylamanın en basit teorisidir. Daha gelişmiş teoriler ise,
duruma göre bu hipoteze yeni değişkenler ekleyerek, hangi şartlar
altında ve ne derece de hükümet cezalandırılmakta veya
ödüllendirilmektedir bunu analiz etmeye çalışır (Alcoe,2001:1).
Seçmen davranışının ekonomik yönlü analizinde sorumluluk
hipotezinin en büyük alternatifi olarak, konu önceliği (issue-priority)
hipotezi görülmüştür. Konu önceliği hipotezine göre oy verme,
sorumluluk hipotezinden varsayımları açısından farklılıklar gösterir.
Buna göre seçmenler hükümetleri deneyimlerine göre değerlendirirler
ve ekonomik şartlardan dolayı hükümetin cezalandırma veya
ödüllendirme ile çok az ilgilenmektedirler. Konu önceliği modeline
göre, seçmenler en önemli ekonomik problemi en iyi çözeceğine
inandığı partiyi desteklerler. Bu modelin temel varsayımı seçmenler
politika
boyutundaki
farklılıkları
ayırt
edebilmekte
ve
değerlendirmeleri geçmişe ve geleceğe yönelik olabilmektedir. Konu
önceliği hipotezinin teorik çerçevesi rasyonel beklentiler tarafından
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
255
çizilmiştir. Tartışmalar enflasyon ve işsizlik değiş tokuşuna
dayanmaktadır. Buda iyi bilinen sağ ve sol parti tartışmalarını
gündeme getirmektedir. Sol partiler düşük işsizliği sağlamak için
yüksek enflasyona izin verirken, sağ partiler tersini yapmaktadır.
Böylece seçmen tabanını arttırmayı planlarlar. Sol partilerin seçmen
tabanı düşük ve orta gelir gruplarıdır. Bu nedenle daha fazla işsizlikle
ilgilenirken, sağ partilerin seçmen tabanı orta ve yüksek gelir
gruplarıdır ve enflasyona daha duyarlıdır. (Dorussen ve Taylor, 2001)
Ekonomik oy verme teorisi, oy verme fonksiyonu ile popülerlik
fonksiyonunu kapsamaktadır. Kısaca VP (vote-popularity function)
olarak adlandırılmaktadır ve ekonomik ve politik çıktıların fonksiyonu
olarak hükümete verilen desteği açıklar. Buradaki VP açılımını ele
alırsak; V (vote) seçimlerde hükümetin oylarındaki değişmeleri
açıklar, P (Popularity) popülerlik anket sonuçlarına dayanır
(Nannestad ve Paldam, 1994:213). Bu çalışmada da Türkiye’de
ekonomik oy vermenin var olup olmadığını tespit etmek amacıyla
gerçek oylar kullanılmıştır. Bu gerçek oylarla sağ ve sol partilerin
oylarını etkileyen ekonomik faktörler tespit edilmeye çalışılmıştır.
Bundan sonraki bölümde ekonomik oy verme ile ilgili diğer ülkeleri
ele alan çalışmalar gözden geçirilecektir.
3. EKONOMİK OY VERME İLE İLGİLİ YAPILAN
AMPİRİK ÇALIŞMALAR
Ekonomi ile seçimler arasındaki ilişkiye ilk işaret eden Anthony
Downs (1957) “An Economic Theory of Democracy” adlı kitabında,
seçmenlerin oy kullanırken kişisel ekonomik durumlarını göz önünde
bulundurduklarına işaret eder. Downs’ın bu yaklaşımına günümüzde
cüzdanına göre oy verme (pocketbook voting) denir. Bu varsayıma
göre seçmenler doğası gereği kişisel ekonomik şartları düşünerek
hareket ederler. Cüzdanına göre oy verme teorisinin en önemli
varsayımı, seçmenler kendi ekonomik durumlarından iktidar partisini
sorumlu tutmalarıdır. Bu teorinin ışığı altında birçok çalışma
yapılmıştır.
Ekonomik şartlar ile seçmen tercihleri arasındaki ilişkiyi sistematik
olarak ilk analiz eden Kramer (1971)dır. Kramer’in çalışması bu
alanda kullanılan ilk gelişmiş istatistik tekniği olması açısından
önemlidir. Bu çalışmada çoklu regresyon modeli kullanılarak ABD
256
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
kongre
seçim
sonuçlarını
1896-1964
yılları
itibariyle
değerlendirmiştir. Çalışmasında ekonomik dalgalanmaların kongre
seçimlerini etkilediğini ve ekonomideki iyileşmenin iktidar partisi
kongre adaylarına yardımcı olduğunu, buna karşılık ekonomik
kötüleşmeden muhalefet partisinin faydalandığını belirtmiştir. Yine bu
çalışmada işsizlikte meydana gelen dalgalanmaların toplam oylar
üzerinde çok etkili olmadığını, fakat buna karşılık harcanabilir gelir ve
enflasyondaki dalgalanmaların oylar üzerinde etkili olduğu
bulunmuştur (Kramer, 1971:140-141).
Kramer’in yapmış olduğu bu çalışma Stigler (1973:166) tarafından
metodolojik olarak eleştirilmiştir. Stigler, Kramer’in kullandığı
verileri modifike etmiş, analiz dönemini 1900-1970 olarak
değiştirmiştir. Ona göre Kramer’in sonuçları, ele alınan analiz dönemi
değiştiğinde değişmektedir. Yani sonuçlar zamanla ilgili olarak farklı
olabilmektedir. Sonuç olarak Stigler’ de genel ekonomik şartların
seçmen davranışını etkilediğini ortaya koymuş, fakat Cumhuriyetçiler
ve Demokratlar arasında işsizlik ve kişi başına düşen gelir değişmeleri
açısından bir farklılık olmadığını tespit etmiştir.
ABD ile ilgili yapılan diğer bir çalışma Edward Tufte (1975:812826) tarafından yapılmıştır. Bu çalışmada iki başkanlık dönemi
arasında yapılan dönem ortası kongre seçimlerinde başkanın partisinin
seçimleri kaybetmesinin ekonomik yaklaşımla açıklamaya çalışmıştır.
Onun modeline göre başkanlık dönemi ortasında yapılan Temsilciler
Meclisi
seçimlerinde
seçmenler
başkanın
performansını
değerlendirmekte ve özelliklede ekonomiyi yönetmedeki becerisine
göre oy vermektedir.
Birçok akademisyen ekonomik koşulların seçim sonuçlarını
etkilediği konusunda hem fikir olmasına karşılık, bazıları yüksek
işsizliğin daha çok Demokratların oylarını arttırdığını, yüksek
enflasyonun ise daha çok Cumhuriyetçilerin oylarını arttırdığını iddia
etmişlerdir. Arcelus ve Meltzer (1975:1232-1239) bu iddiayı test
etmek için farklı ekonomi politikalarının fayda ve maliyet analizini
yapmış ve seçmenlerin fayda maliyet analizine göre karar verdikleri
kabul edilmiştir.
Ekonomik oy verme ile ilgili diğer bir hipotez asimetri hipotezidir.
Bu hipotez Bloom ve Price (1975:1240-1254) tarafından ortaya
atılmıştır. Ekonominin seçmen davranışı üzerindeki etkisini,
ekonominin genişleme dönemindeki etkisi ve daralma dönemindeki
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
257
etkileri diye ikiye ayırarak incelemiştir. Onlara göre, ekonominin iyiye
gitmesi ile kötüye gitmesinin oy verme üzerindeki etkileri farklı
olmaktadır. Zaman serisi ve karşılaştırmalı anket verileri kullanılarak
yapılan analizde ekonominin kötüye gittiği dönemlerde kongre
seçimlerinde başkanın partisinin oy kaybettiği saptanmıştır. Bu durum
hem Cumhuriyetçiler için, hem de demokratlar için aynıdır. Fakat
ekonomi genişleme ya da iyileşme dönemine girdiğinde yapılan
kongre seçimlerinde başkanın partisinin oylarında bir değişme
olmadığı gözlenmiştir. Bu hipotez daha sonraları başka araştırmacılar
tarafından da desteklenmiştir (Örneğin, Clagget W.(1986)).
Birçok çalışma seçimler ile makro ekonomik koşullar arasında
bağlantı kurarken, Fiorina (1978: 426-443). kişisel ekonomik
koşulların oy verme üzerinde etkilerini araştırmıştır. Fiorina, yaptığı
çalışmada seçmenlerin kişisel ekonomik durumlarının başkanlık
seçimlerini etkilediğini belirlemiştir. Seçimler ile ekonomi arasındaki
ilişkide 1960 yılına kadar pozitif etki bulunurken, bu tarihten sonra
negatife dönmüştür. Daha önce yapılan birçok çalışmanın aksine bu
çalışmada kişisel ekonomik şartlar ile oy kullanma arasında sistematik
bir ilişki tespit edilmemiştir.
Radcliff,
(1988:440-455).çalışmasında
makro
ekonomik
göstergeler ve kişisel ekonomik şartları göz önünde bulundurarak
yapılan ekonomik oy verme çalışmalarının sonuçları arasındaki
uyumsuzluklara alternatif açıklamalar getirmeye çalışmış ve bütünü
ele alan zaman serilerini genişletmiştir. Genelde bütünü ele alarak
yapılan çalışmalar ekonominin gidişatı ile yakın ilişkiler tespit
ederken, kişisel ekonomik durum düzeyinde yapılan çalışmalarda
savaş sonrası dönem ile 1960’lara kadar ilişki bulunurken, bu tarihten
sonra kişisel ekonomik durum ile oy tercihleri arasında hiç ilişki
bulunamamıştır.
Erikson, (1989:567-573) çalışmasında ekonomik şartların
başkanlık seçimleri üzerindeki kaçınılmaz etkilerini 1948-1984
dönemleri itibariyle göstermeye çalışmıştır. Tufte ve Hibbs’ in
modellerinden esinlenerek istatistiki kontrol yapmıştır. Bu istatistiki
çalışmanın amacı tahmin yapmaktan çok, ekonomik oy verme
teorisini geliştirmektir. Ölçü olarak kişi başına düşen gelirdeki
değişme ele alınmıştır. Kişi başına gelirdeki değişme, Demokratik ve
258
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
Cumhuriyetçi adayların cazibesinden daha fazla başkanlık seçim
sonuçlarını etkilemektedir.
Chappel, (1990:313-320) ABD için makro ekonomik koşulların
seçmen tercihlerini etkilemesi ile ilgili olarak, hem popülerlik
anketine dayalı, hem de seçim sonuçlarına dayalı tahminler yapmıştır.
Bu iki yaklaşımı açık bağlantısız regresyon (seemingly unrelated
regression) yöntemiyle tahmin etmiştir. Tahmin sonucuna göre, hem
oy hem anket sonuçları GSMH artışı ve enflasyondan etkilenmektedir.
İşsizliğin etkileri ise daha zayıftır).
Powell ve Whitten, (1993:397-414) ekonomik ve politik faktörlerin
seçmen tercihleri üzerindeki etkilerini ölçmüştür. Sağ hükümetlerin
düşük enflasyon döneminde oylarını arttırdığı, buna karşılık yüksek
enflasyondan zarar gördüğünü tespit etmişlerdir. Sol hükümetlerin ise
enflasyondan daha az etkilendiği, buna karşılık işsizliğin bu
hükümetleri daha fazla etkilediği görülmüştür.
Ekonomik oy verme ile ilgili çalışmaların çoğunluğu ABD ve Batı
Avrupa ülkelerini kapsamaktadır. Fakat 1990’lardan itibaren Latin
Amerika ülkeleri, eski sosyalist blok ülkeleri ve gelişmekte olan
ülkeleri de içeren çalışmalar yapılmaya başlandı.
Alexander C. Pacek, (1994:723-744) Bulgaristan, Çek-Slovak
Cumhuriyeti ve Polonya üzerinde çalışmalar yapmıştır. Çalışmasında
bu ülkelerdeki seçmen davranışının batı ülkeleriyle aynı mı, yoksa
farklı bir çizgi mi izlediği üzerinde durmuştur. Pacek’ in hipotezi
ekonomik reform programlarının ekonomik oy verme üzerinde
doğrudan etkisinin var olduğudur. Özellikle seçim öncesi ekonomik
şartlar seçimlere katılımı ve parti veya aday seçimini etkilemektedir.
Bu analizler sonucunda Pacek, bu ülkelerde makro ekonomik
koşulların seçmen kararlarını iki açıdan etkilediğini tespit etmiştir.
Birincisi, ekonomik şartların kötüye gitmesi seçimlere katılma oranını
azaltmaktadır. İkincisi, zor durumda olan vatandaşların en belirgin
yaklaşımı reformcu iktidardan uzaklaşarak, geleneksel ve “ekstremist”
muhalefete doğru yaklaşmasıdır.
Veiga (1999:181). gelişmiş 14 ülkenin 1960-1997 dönemlerinde
yapılan 136 parlamento seçimlerini değerlendirmiştir. Ampirik
sonuçlara göre, seçim sonuçları ekonomik performans tarafından
etkilenmektedir. Bu etkilenme siyasal sorumluluk değişkenleri
tarafından şartlandırılmamıştır. Ayrıca bu ülkelerde seçim sonuçlarını
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
259
etkileyen en az önemli değişken enflasyon iken, en az önemli olan ise
işsizliktir.
Anderson, (2000:151-170) çalışmasında 13 demokratik Avrupa
ülkesini ele alarak, kişisel düzeydeki anketlerle seçmenlerin oy verme
niyetleri ile ekonomik durumu algılamaları arasındaki ilişkiyi siyasal
yapının nasıl etkilediğini araştırmıştır. Sonuçta, siyasal yapının
ekonomik algılamayı etkilediğini ortaya koymuştur. Kimin politika
yapıcı olarak iş başında olduğu siyasal yapılar tarafından açıkça
belirlendiği, suçlanacak ve ödüllendirilecek hedeflerin geniş olduğu
durumlarda ekonomik durumun etkisinin güçlü olduğu tespit
edilmiştir. Buna karşılık, sorumlulukların karmaşık ve sorumluluk
düzeyinin düşük olduğu durumda iktidar partileri seçmenlerin
ekonomi ile ilgili değerlendirmelerinden daha az etkilenmektedir.
Bütün olarak elde edilen sonuçlar değerlendirildiğinde, seçmenlerin
ekonomik durum ile ilgili değerlendirmeleri sorumluluk mekanizması
basit olduğunda artmaktadır.
Chappell ve Veiga (2000:183-197) 13 Avrupa ülkesinin 1960-1997
dönemindeki makro ekonomik koşullar ile parlamento seçim
sonuçlarını ele almıştır. Bu analizde iki tema üzerinde durulmuştur.
Birinci olarak, farklı makro ekonomik teoriler seçmenler için farklı
ekonomik değişkenlerin önemli olduğunu işaret etmiştir. İkincisi ise,
seçmenin ekonomik performansa cevap vermesi siyasal
sorumluluğunun bir koşulu olmalıdır. Analizde, 13 Avrupa ülkesinin
1960-1997 döneminde yapılan 136 seçim sonucu kullanılarak
ekonomik çıktıların seçim sonuçlarını etkilediği tespit edilmiştir. En
güçlü elde edilen sonuç, enflasyon yükseldiğinde seçmenler iktidarı
cezalandırmaktadır. Daha zayıf sonuç ise, seçmenlerin ekonomik
büyümede iktidarı ödüllendirdikleridir.
Bengtsson, (2002) çalışmasında iktidar partisinin seçim başarısı ile
ekonomi arasındaki ilişkiyi iki soru ile test etmektedir. Birinci soru,
böyle bir ilişkinin var olup olmadığı, ikinci soru ise, bu ilişkinin
gücünü hangi şartlar etkilemektedir. Bu soruları cevaplamak için 21
Batı Avrupa ülkesini 1950’den sonra yapılan toplam 283 seçimle test
etmiştir. Analizin ilk aşamasında ekonomi ile seçim sonuçları arasında
bir ilişkinin var olup olmadığı tespit edilmeye çalışılmış, daha sonra
bu ilişkiyi etkileyebilecek kurumsal ve siyasal yapı, volatiliti ve
siyasal katılım analiz edilmiştir. Analiz sonucunda hükümetin seçilme
260
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
şansını en fazla etkileyen faktörlerden birisinin, ekonomik faktörler
olduğu ve ekonomik oy vermenin var olması da büyük ölçüde siyasal
yapı tarafından belirlendiği tespit edilmiştir.
Oy verme ile reel gelir, enflasyon, faiz oranı ve işsizlik arasında
anlamlı ilişkilerin bulunması seçmenin rasyonel davrandığına delil
gösterilmiştir. Fakat işsizliğin bu göstergelerden farklı olarak
değerlendirilmesi gerektiğini vurgulamıştır. Ona göre işsizliğin anlamı
tam olarak anlaşılamamıştır. İşsizlik seçmenler tarafından sosyal
faktörler arasında görülmekte ve işsizliğin ekonomik oy verme
modellerinde ekonomik kriter olarak kullanılması doğru değildir
(Blount, 2002:91-100).
Daha önce yapılan çalışmalarda oy ve popülerlik fonksiyonu
objektif ekonomik şartlara veya algılamalara göre modellenmekteydi
(Nannestad ve Paldam, 1994). Bu çalışmalarda genellikle zaman
serilerinde bütünü (aggregate) ele alan veriler veya zaman kesitinde
kişisel düzeydeki veriler kullanılmıştır. Son yıllarda araştırmacılar,
seçim sonuçları ve hükümete verilen desteği açıklamada ekonomiyi
algılama ölçütlerini de kullanmaya başlamışlardır. Anderson ve
diğerleri (2004) seçim sonrası ekonomik algılama ile seçmen davranışı
arasındaki ilişkiyi İngiltere’deki 1997 seçim öncesi ve sonrası anket
sonuçları ile yapmışlardır. Buna göre seçmenin seçim sonrası
ekonomik algılaması belli ölçüde oy tercihleri tarafından içsel olarak
etkilenmektedir. Bu bulgunun iki temel etkisi olabilir. Birincisi,
zaman kesiti modellerinde, ekonomik algılamanın oy verme
üzerindeki etkisi fazla hesaplanmaktadır. İkincisi, demokratik
sorumluluk mekanizması olarak, ekonomik algılamanın içsel olması
ekonomik oy vermenin kalitesini tehlikeye atabilmektedir.
Konu önceliği hipotezini Dorussen ve Taylor (2001) Hollanda’da
çok partili sistem çerçevesinde koalisyon hükümetine uygunluğunu
test etmiştir. Hollanda’da 1970-1999 döneminde “ekonomik faktörler
parti desteğini nasıl etkilemektedir” sorusuna cevap aramışlardır.
Sonuç olarak, Hollanda’nın kompleks parti ve koalisyon yapısı
olmasına rağmen konu önceliği modeline dayalı oy vermenin
desteklendiği görülmüştür.
Konu önceliği hipotezine benzer hipotez Swank (1993:339-356)
tarafından geliştirilmiştir. Swank bu hipoteze müvekkil hipotezi
(Clientele Hypothesis) adını vermiştir. Buna göre yüksek işsizlik
oranları sol partilerin, yüksek enflasyon oranı ise sağ partilerin
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
261
popülerliğini arttırmaktadır. Swan bu hipotezini ABD üzerinde de test
etmiştir. Demokrat parti başkanlarının önceliği ekonomik büyüme
olurken, Cumhuriyetçi başkanların önceliği ise, enflasyonla mücadele
olmaktadır. Bu durumu fark eden seçmenler politik desteklerini nasıl
kullanacaklarını GSMH ile enflasyon değişkenlerine göre belirlerler.
Yani, enflasyonun yükseldiği dönemlerde Cumhuriyetçi başkanların
enflasyonla mücadele politikaları talep edilirken, düşük büyümenin
gerçekleştiği dönemlerde ise genişletici politikalar benimseyen
Demokrat Parti başkanları tercih edilmektedir.
Türkiye ile ilgili bu konudaki çalışma sayısı azdır. Bunun
nedenlerinin başında veri yetersizlikleri gelmektedir. Bu az sayıdaki
çalışmalardan biri Bildirici ve Donduran (2000:37-47) ın çalışmasıdır.
Türkiye’deki seçmen davranışı 1987-1999 dönemi arası incelenmiştir.
Kullandıkları model hem ekonomik, hem de ekonomik olmayan
değişkenleri içermektedir. Bu değişkenler; işsizlik, enflasyon,
büyüme, din ve terördür. VAR (Vektör otoregresif model) yöntemiyle
yapılan analizde enflasyon bütün partiler için olumsuz etki
yaratmaktadır. Dinsel nitelikte parti olan Fazilet Partisi dinden olumlu
etkilenirken, terörden olumsuz etkilenmektedir. Merkez sağ partiler
için bütün dışsal değişkenler olumsuz etki yapmaktadır. Terör merkez
sol (MSOL) ve MHP (milliyetçi parti) için pozitif etkilidir. MSOL
Abdullah Öcalan’ın yakalanmasından dolayı oylarını arttırmıştır.
Yine Türkiye ile ilgili yapılan diğer bir çalışma Akgün (2000)
tarafından yapılmıştır. Türkiye’yi 1945-1995 dönemleri itibariyle
sorumluluk hipotezi çerçevesinde test etmiştir. Bu çerçevede
makroekonomik göstergeler ile seçim sonuçları arasındaki ilişki
incelenerek, iktidar partisinin oy oranındaki değişmeler regresyon
yöntemine tabii tutulmuştur. Buna göre, Türk seçmeninin ekonomik
şartlara duyarlı olduğunu tespit etmiştir. İktidardaki partilerin oyları
enflasyona bağlı olarak önemli ölçüde değişmektedir. Ekonomik
büyüme hükümetlere siyasal destek sağlamada avantaj sağlamakla
beraber, etkisi nispeten azdır. Ayrıca bu çalışmada seçmenlerin negatif
ekonomik göstergelere daha fazla tepki verdiği görülmüştür. Yani
seçmen daha çok cezalandırmakta, fakat daha az ödüllendirmektedir.
Ekonomik oy verme ile ilgili literatüre baktığımızda, ampirik
çalışmaların çoğunluğunda ekonomik performans ile seçmen tercihleri
arasında istikrarlı ilişkiler bulunmuştur. Bundan sonraki bölümde
262
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
böyle istikrarlı bir ilişkinin Türk seçmeni içinde geçerli olup,
olmadığına bakılacaktır.
4. TÜRKİYE’DE EKONOMİK OY VERME İLE İLGİLİ
AMPİRİK BULGULAR
Türk siyasal hayatı incelendiğinde çok da uzun sayılmayacak çok
partili demokratik siyasal hayat tecrübesi vardır. 2007 genel
seçimlerine kadar 15 tane genel seçim yapılmıştır ve Türk seçmen
davranışını incelemeye yönelik çok fazla bir çalışma da yapılmamıştır.
Türk seçmen davranışını çalışan akademisyenler yaygın olarak Şerif
Mardin (1986:102-139)’in önerdiği merkez-çevre modeli çerçevesinde
bir açıklama getirmeye çalışmışlardır. Mardin, Osmanlı
İmparatorluğunun güçlü bir merkez ve onun karşısında yer alan türdeş
olmayan bir kenardan oluşan patrimonyal bir sosyopolitik yapıda
olduğunu belirtmiştir. 19. yüzyılda yapılan modernleşme ve
bürokratikleşme hareketleri bu merkez kenar karşıtlığını giderememiş,
kenarın temsilcisi eşraf ile merkezin temsilcisi memur (bürokrat)
arasında yeni çatışma zeminini oluşturmuştur. Cumhuriyet yönetimi
de Osmanlı’daki benzeri yönetim anlayışını benimsemiş, merkezi
temsil eden bürokrat ile kenarı temsil eden eşraf arasındaki ilişkilerin
oluşturduğu bir alan olarak siyasal yaşamımız gelişmiştir
(Kalaycıoğlu,2000:389).
Daha sonraki dönemlerde Türk siyasal sisteminin dinamiklerini bu
iki grubun karşılıklı etkileşimleri belirler. 1946 yılında çok partili
siyasal yaşama geçtikten sonra bu iki gruptan “merkez” CHP etrafında
toplanırken, CHP’ye karşı olmak tek özelliği olan ve homojen
olmayan “çevre” ise, Demokrat Parti etrafında toplanmıştır. 1980’e
kadar seçmenlerin büyük çoğunluğu bu iki partiden hangisini
kendisine yakın hissettiyse oyunu ona göre kullanmıştır. 1980’den
sonra ise bu dengeler değişmiş, Türk seçmeni için yeni bir dönem
başlamıştır. 12 Eylül hareketiyle birlikte seçmenin bildiği bütün
partiler kapatılmış ve yeni bir başlangıç yapılmıştır. 1980 lerin
ortalarına gelindiğinde “merkezin ve çevrenin” (merkez sağ ve sol
olmak üzere) aktif halde en az iki partisi olmuştur. 1990’lara
gelindiğinde parti sisteminin daha da parçalandığını, aşırı milliyetçi,
dinci, etnik kimlikleri olan partilerin geleneksel parti saflarına dahil
oldukları görülmüştür. Mesela, Refah Partisi (daha sonra Fazilet ve
Saadet Partisi olmuştur.) dini duyarlılığı yüksek olan kitleleri temsil
ederken, aynı zamanda sosyal adaletçi bir yaklaşım benimsemiştir. Bu
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
263
tutumundan dolayı da toplumda yüksek oranda destek bulmuştur
(Akgün,2004:2). Yine Saadet Partisinden ayrılarak kurulan Adalet ve
Kalkınma Partisi (AK Parti) aynı yaklaşımı izleyerek iktidara
gelmiştir.
Bu çalışmada merkez-çevre kutuplaşmasını temel alan “sosyal
bölünme” modeli dışlanmadan, seçmenlerin ekonomik yaşamdaki
değişmelere karşı anlamlı tepkiler verdiği temel alınarak analiz
yapılmıştır. Zaten son zamanlarda seçmen davranışı ile ilgili yapılan
çalışmaların pek çoğunda da sosyal bölünme ve sınıfsal ayrışmaların
öneminin gittikçe kaybolduğu görülmektedir. Seçmen tercihlerinde,
ekonomik performans ve adayların seçim kampanyaları, medyadaki
imajları gibi kısa dönemli faktörlerin ağırlık kazandığı görülmektedir
(Akgün,2004:3).
Seçmen davranışlarında gittikçe önem kazanmaya başlayan
ekonomik faktörlerin tercihleri nasıl etkilediği ile ilgili olarak
Türkiye’de çok az çalışma yapılmıştır. Bu nedenle bu çalışmada sağ
ve sol partilerin aldığı oyları ekonomik şartların nasıl etkilediği tespit
edilecektir.
4.1. Tahmin Modeli ve Veriler
Çalışmada kullanılan veriler ekonomik ve ekonomi dışı veriler
olmak üzere ikiye ayrılmaktadır. Ekonomik olmayan seçim verileri
DİE seçim istatistiklerinden alınmıştır. Bütün finansal veriler GSMH
deflatörü kullanılarak reel fiyatlara çevrilmiş ve daha sonra büyüme
oranları hesap edilmiştir. Ekonometrik tahminlerde PC-Give version
8.0 ekonometri programı kullanılmıştır (Doornik ve Hendry ,1995).
Ekonomik şartlar ile seçmen tercihleri arasındaki sistematik ilişkiyi
ilk inceleyen Kramer (1971) den bu yana bu konuda bir çok çalışma
yapılmakla birlikte, Türkiye ile ilgili çalışmalar yok denecek kadar
azdır. Bu çalışma da kullanılan model Chappell ve Veiga (2000)’dan
uyarlanmıştır. Chappell ve Veiga (2000) çalışmalarında 13 Avrupa
ülkesinin 1960-1997 dönemindeki makro ekonomik koşulları ile
parlamento seçim sonuçlarını analiz etmişlerdir. Bu analizde iki tema
üzerinde durulmuştur. Farklı makro ekonomik teoriler seçmenler için
farklı ekonomik değişkenlerin önemli olduğunu işaret etmiştir. İkincisi
ise, seçmenin ekonomik performansa göre karar vermesi siyasal
sorumluluğunun bir koşulu olmalıdır. Chappell ve Veiga’nın
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
264
kullandıkları modelde ekonomik performans ve siyasal sorumluluk
karşılıklı etkileşim halinde seçim sonuçlarını belirlemektedir.
Kullandıkları oy fonksiyonunu şöyle yazabiliriz.
OYORt = α + β1 ∑ EKON + β 2 ∑ EKONDIS + ε t
(4.1)
OYOR: Bağımlı değişkendir. i ülkesinde t zamanında iktidardaki
hükümetin seçimden seçime oylarındaki değişme oranını temsil eder.
EKONDIS: Oy vermeyi etkileyebilecek ekonomik olmayan
değişkenleri içerir.
EKON: Oy vermeyi etkileyebilecek ekonomik değişkenleri içerir.
Bizim çalışmamızda Türkiye’de çok partili seçime geçildiği
tarihten itibaren yapılan tüm genel seçimleri kapsayacak şekilde şu
model oluşturulmuştur.
OYOR = α + β1 IKTIDAR + β 2 BUYUME + β 3 ENFLAS + ε t
(4.2)
OYOR: Bağımlı değişkendir. Sağ ve sol partilerin oy oranını
göstermektedir.
IKTIDAR: Ekonomi dışı kukla değişkendir. Sağ partiler iktidarda
iken 0 değeri alırken sol partiler iktidarda iken 1 değerini almaktadır.
Bu değişken bize iktidarda bulunmanın oy oranı üzerindeki etkisini
gösterecektir.
BUYUME: Yukarıdaki tahminde belirtildiği üzere ekonomik
durum ve seçim ilişkisinin en önemli göstergesi ekonomik büyümedir.
GSMH değişmelerini açıklamaktadır.
ENFLAS: Seçmen davranışlarını etkileyen en önemli
değişkenlerden ikincisi enflasyon olarak görülmektedir. Seçim
dönemlerindeki ortalama tüketici fiyat indeksindeki değişmeler bu
değişkeni oluşturmuştur.
4.2 Tahminler
Bu çalışmada gerçek seçim sonuçları ile tahminler yapılmıştır.
Gerçek seçim sonuçları ile tahmin yapmanın zorluğu seçimler 4-5
yılda bir yapılmaktadır. Yıldan daha uzun bir aralıkla seçimler
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
265
yapıldığından analiz için yeterli uzunlukta seri bulmak mümkün
değildir. Türk demokrasi tarihi 15 genel seçimden oluşmaktadır. 15
değişken zaman serisi analizi için yetersizdir. Partilerin oy oranının bir
sonraki seçime kadar aynı olduğu varsayımı ile tahminler yapılmıştır.
Diğer değişkenler yıllık olarak alınmıştır. Tahmin 1950-2007
dönemini kapsamaktadır. Yerel seçimler bu çalışmada dikkate
alınmamıştır Model daha önce açıklandığı üzere oy oranı bağımlı
değişken olarak yer alacak ve oy oranını açıklayan bağımsız
değişkenler ekonomik (büyüme, enflasyon) ve politik değişkenlerden
oluşacaktır. Türkiye’deki oy oranlarını partilerin temsil ettiği gruplara
göre sağ ve sol partiler olarak ikiye ayrıldı. Sağ ve sol partilerin oy
oranı bağımlı değişken olurken, iktidarda olmanın etkisini ölçmek için
gölge değişken eklendi.
Bulunan sonuçlar göstermektedir ki
(Tablo4.1), sağ iktidarın oy oranı enflasyon ile doğru orantılıdır. Yani
enflasyon oranı sağ iktidarlara oy kaybettirmiş görünmemektedir.
Burada bir anlamda partisan teorinin desteklendiği görülmektedir.
Partisan teoriye göre seçmenler ekonomide enflasyonu problem olarak
görürlerse sağ partileri, işsizliği problem olarak görürlerse sol partileri
desteklemektedir (Alesina, Roubini, Cohen,1997:47). Büyüme oranı
ise bu tahminde istatistiki olarak anlamlı bir sonuç vermemiştir, yani
büyüme iktidarın oy oranı üzerinde etkiye sahip değildir. İktidar gölge
değişkeninin negatif ve anlamlı oluşu bize sağ iktidarların iktidar
süreleri oy oranları üzerinde negatif etkiye sahip olduğunu
göstermektedir.
Tablo 4.1 Sağ Partiler ve Ekonomik değişkenler İlişkisi
Katsayı
t istatistiği
t
olasılığı
Sabit
IKTIDAR
0.604
38.4***
0,00
-0.039
-2.48**
0,01
BUYUME
0,001
1,01
0,32
ENFLAS
0,002
1.80*
2
R
F (3, 54)
0,19
4,32***
0,07
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
266
Aynı tahmini sol iktidar için gerçekleştirdiğimizde ise (Tablo4.2)
sonuçlar farklı bir şekil almaktadır. Sol iktidarların oy oranını
modelimiz açıklamada yetersiz kalmıştır. Sadece iktidar değişkeni
pozitif ve anlamlıdır. Bu değişken sol partilerin iktidarda
bulunmalarının oylarını negatif bir etkiye yol açmadığını
göstermektedir. Sol partilerin iktidarlarını etkileyen ekonomik
değişkenler görülememiştir. Burada sol iktidarların toplam demokrasi
tarihinde çok kısa aralıklarla iktidarda kaldığı da gözden uzak
tutulmamalıdır. Bu analiz yorumlanırken dikkatli olunmalıdır. Çünkü
veri seti güçlü bir sonuç çıkarmaya elverişli değildir.
Tablo 4.2 Sol Partiler ve Ekonomik Değişkenler İlişkisi
Katsayı
t istatistiği
t
olasılığı
Sabit
IKTIDAR
BUYUME
ENFLAS
R2
F (3, 54)
0,345
0,028
0,001
-0,001
0,13
2,56**
23,8***
1,96*
0,758
-1,30
0,00
0,06
0,45
0,20
Türkiye’de çok partili siyasal hayata şeklen 1946’da, esas itibariyle
1950’de geçilmiştir. O günden bugüne kadar tüm seçimlere katılan tek
bir parti bile yoktur. Seçimlere katılan parti sayısı her dönemde
değişmiştir. Tek parti yönetiminin baskısından ve İkinci Dünya Savaşı
kıtlıklarından bunalan halk, çok partili rejime geçince oylarını
CHP’den DP’ye kaydırmıştır. Burada Mardin’ in çözümlemesiyle
çevre merkeze karşı seçim kazanmıştır. DP kapanınca bu defa oyların
çoğunluğu AP’ ye kaymıştır. Türk siyasal yaşamında 1973‘lere kadar
etkili olan AP, bu dönemden itibaren eski etkisini kaybetmiştir.
1970’lerden itibaren Türk ekonomisinde büyük değişiklikler
yaşanmaya başlanmıştır. Kişi başına düşen milli gelir 1000 $ geçmiş,
sendikalaşma hareketleri hızlanmış, kentlerde yaşayanların oranı
artmış, ekonomik büyüme hissedilmeye başlanmıştır. 1973
seçimlerinde uzun yıllardan sonra ilk defa bir sol parti (CHP) en fazla
oyu almıştır (Turan,2004:304-308).
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
267
1980’den sonra Türkiye nüfusunun yarısından fazlası kırsal kesim
dışında yaşamaya başladı, sanayinin milli gelir içindeki payı artarken,
tarımın payı %15 lere düştü, ekonomi dışa açıldı, liberalleşme başladı,
okuma yazma bilmeyenlerin sayısı çok azaldı ve kişi başına düşen
milli gelir 3000 doların üzerine çıktı. Bütün bu gelişmeler Türk siyasi
yaşamında da değişmelere yol açtı. Türk siyasal yaşamında hakim
parti sisteminden, ılımlı çoğulcu parti sistemine doğru geçildiği
görülmektedir. 1950-1980 döneminde CHP ve DP ve 1960’dan
sonrada AP ve CHP olmak üzere iki partinin egemenliği vardı. Bunun
dışında da Türkiye’de istikrarlı seçmen gruplaşmalarının yeniden
oluştuğu bir dönem yaşanmıştır, bu nedenle de siyasi partilere
sağlanan
destek
örüntüleri
(patterns)
değişmektedir
(Ergüder,2000:309). Seçmenler artık ülkeyi yönetmeyi beceremeyen,
ekonomik problemlerine çözüm getirmeyen siyasetçileri iş başında
tutmamakta, bunların iktidardan gitmesi, kimin iş başına geleceğinden
önemli hale gelmiştir. Yeni gelenleri de halk denemektedir. 1995
seçimlerinde halk RP’yi birinci parti yapmıştır. Yine 2002 seçimlerine
baktığımızda seçmenler diğer partilerin çözemediği sorunları çözmesi
için yeni bir partiyi, AK partiyi birinci yapmıştır. AK partinin almış
olduğu oyların çoğunluğu “çevre”nin oylarıdır. Çevre 1950’de iktidarı
değiştirmiş, fakat iktidardakiler “çevre”’nin insanları değildi, sadece
iktidar değişmişti. Fakat 2002 seçimleri ile birlikte, çevrenin kendisi
iktidar olmuştur (Turan,2004:309). Yine seçmenlerin oy kullanırken
ekonomik şartlardan etkilenip, etkilenmedikleri ile ilgili gerçek oylarla
yapılan çalışmada, 1950-2007 döneminde yapılan gerçek oylar sağ ve
sol partilere verilen oylar olarak genel gruplandırılmış ve bağımlı
değişken olarak ele alınmıştır. Buna göre sağ partiler enflasyon
artışından olumlu yönde etkilenirken, sol partilerin oylarının
ekonomik değişkenler dışında başka faktörler tarafından belirlendiği
tespit edilmiştir.
SONUÇ
Ekonomik oy vermenin en basit teorisi sorumluluk hipotezidir.
Bu hipoteze göre seçmenler ekonominin gidişatını gözlemler ve ona
göre oy kullanırlar. Eğer ülkenin ekonomik durumu iyi ise iktidar
partisini ödüllendirirler, kötü ise cezalandırırlar. Bunun dışında konu
önceliği veya müvekkil hipotezi mevcuttur. Buna göre seçmenler
öncelikli buldukları sorunu çözebilecek partiye oylarını
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
268
vermektedirler. Genel kabul gören görüşte, yüksek işsizlik oranları sol
partilerin, yüksek enflasyon oranı ise sağ partilerin popülerliğini
arttırmaktadır.
Bu çalışmanın temel amacı Türk seçmeninin oy kullanırken
ekonomik değişkenlerden etkilenip, etkilenmediğini araştırmaktı.
Türkiye’de çok partili hayata 1946 yılında geçilmiş ve o tarihten
günümüze kadar 15 genel seçim yapılmıştır. Oysa ABD gibi köklü ve
iki parti sistemine dayanan ülkelerde çok uzun zamandır demokratik
seçimler yapılmaktadır ve bu ülkelerin gerçek seçim sonuçlarıyla
yapılan analizler sağlıklı olmaktadır. Bizim ülkemizde sadece 15
genel seçim yapılması nedeniyle yeterli veri olmamasına rağmen,
yinede bazı çıkarımlar mümkündür. 1950-2007 aralığında yapılan
seçimlerde alınan oylar sağ ve sol partilere verilen oylar şeklinde
genel olarak gruplandırılmış ve bağımlı değişken olarak ele alınmıştır.
Buna göre sağ partiler enflasyon artışından olumlu yönde etkilenirken,
sol partilerin oylarının ekonomik değişkenler dışında başka faktörler
tarafından belirlendiği tespit edilmiştir. İktidarda bulunmak sağ
partilerin oylarında belli bir aşınmaya sebep olurken sol partilerde
böyle bir durum gözlenmemektedir.
KAYNAKÇA
Akgün, B.,2003, “Türkiye’de Seçmen Davranışının Ekonomi Politik’i
Üzerine Bir Model Denemesi”, Liberal Düşünce Topluluğu,
www.liberal.dt.org.tr/dergiler/2003/ (01.11.2004)
Akgün, B., 2000, Explaining The Turkish Vote: Partisanship,
İdeology and Economic Factors in Electoral Choice, Doktora
Tezi, Case Western Reserve Universitesi , ABD.
Alcoe, G., 2001, Economic Theories of Voting and the Political
Business Cycle: A Cross- National Comparative Analysis,
Doktora Tezi, University Of Essex, İngiltere.
Alesina, A., N. Roubini ve G. Cohen, 1997, Political Cycles and the
Macroeconomy. MIT pres Cambridge: ABD.
Anderson, C. J., 2000, “Economic Voting and Political Context: A
Comparative perspective”, Electoral Studies 19: ss.151-170.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
269
Anderson, C. J., S. M. Mendes, ve Y. V. Tverdova, 2004,
“Endogenous Economic Voting: Evidence from the 1997
British Election”, Electoral Studies, 23(4).ss 683-708.
Arcelus, F. ve A.H. Meltzer,1975 “The Effect of Aggregate Economic
Variables on Congressional Elections”, The American Political
Science Review, 69(4): ss.1232-1239.
Bengtsson, A., 2002, “Economic Voting: The effect of the political
context, volatility and turnout on voters assignment of
responsibility” NOPSA (Nordic Conference of Political
Science) konferansında sunulan bildiri, 15-17 Ağustos.
Bildirici, M. E. ve M. Donduran, 2000, “The İmpact of NonEconomic and Economic İndicators on Voting Behavior in
Turkey”, Yapı Kredi Economic Review, 11( 2).ss 37-47.
Bloom, H.S. ve H.D.Price,1975, “Voter Response to Short_Run
Economic Conditions: the Asymmetric Effect of Prosperity
and Recession”, The American Political Science Review, 69(4),
ss1240-1254.
Blount, S., 2002, “Unemployment and Economic Voting”, Electoral
Studies, 21.ss. 91-100.
Chappell, H. W.,1990, “Economic Performance, Voting and Political
Support: A Unified Approach”, The Review of Economic and
Statistics, 72( 2). ss 313-320.
Chappell, H. W.ve L. G. Veiga, 2000, “Economics and Elections in
Western Europe: 1960-1997”, Electoral Studies, 19.ss 183197.
Clagget W.,1986, “A Reexamination of the Asymmetry Hypothesis:
Economic Expansions, Contractions and Congressional
Elections”, Western Political Quarterly, 39.ss 621-633.
Dorusen, H. ve M. Taylor, 2001, “The Political Context of İssuePriority Voting: Coalitions and Economic Voting in the
Netherlands, 1970-1999”, Electoral Studies , 20. ss.399-426.
Doornik, A.J. ve F.D. Hendry, 1995, PC-GIVE 8-0: An
Interactive Econometric Modelling System, Chapmen and
Hall, Londra.
270
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
Downs, A.,1957, An Economic Theory of Democracy, Harper and
Row Publishers, New York.
Ergüder, Ü.,2000, “Türkiye’de Değişen Seçmen Davranışı
Örüntüleri”, Türkiye’de Politik Değişim ve Modernleşme Ed.
Ersin Kalaycıoğlu ve Ali Yaşar Sarıbay , Alfa Basım Yayım
Dağıtım Ldt. Şti., İstanbul.
Erikson, R. S.,1989, “Economic Conditions and the Presidential
Vote”, The American Political Science Review, 83(2).ss567573.
Fiorina M. P., 1978, “Economic Retrospective Voting in American
National Elections: A Micro Analysis”, American Journal of
Political Science, 22 ( 2). ss 426-443.
Kalaycıoğlu, E., 2000, “1960 Sonrası Türk Politik Hayatına Bir Bakış:
Demokrasi, Neo-Patrimonyalizm ve İstikrar”, Türkiye’de
Politik Değişim ve Modernleşme,Ed. Ersin Kalaycıoğlu ve
A.Yaşar Sarıbay , Alfa Basım Yayın Dağıtım Ldt., İstanbul.
Kramer, G. H.,1971, “ Short Term Fluctuations in U.S. Voting
Behavior, 1896-1964”, The American Political Science
Review, 65( 1). ss.131-143.
Mardin, Ş.,1986, “Türk Siyasasını Açıklayabilecek Bir Anahtar:
Merkez-Çevre İlişkileri”, Türk Siyasal Hayatının Gelişimi, Ed.
Ersin Kalaycıoğlu ve A.Yaşar Sarıbay , Beta Basım Yayım
Dağıtım A.Ş., İstanbul.
Nannestad, P. ve M. Paldam, 1994, “The VP- Function: A Survey of
the Literature on
Vote and Popularity Function After 25 Years”, Public Choice 79:
ss.213-245.
Norpoth, H. ve T. Yantek, 1983, “Macroeconomic Conditions and
Fluctuations of Presidential Popülarity: The Qestion of Lagged
Effects”, American Journal of Political Science, 27 (4).ss 785807.
Pacek, A. C.,1994, “Macroeconomic Conditions and Electoral Politics
in East Central Europa”, American Journal of Political
Science, 38 ( 3).ss 723-744.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
271
Powell, G. B. ve G. D. Whitten,1993, “A Cross-National Analysis of
Economic Voting: Taking Account of the Political Context”,
American Journal of the Political Science, 37 ( 2).ss397-414.
Radcliff, B.,1988, “Solving the Puzzle; Aggragate Analysis and
Economic Voting Revisited”, The Journal of Politics, 50(
2).ss440-455.
Stegmaier, M. A., 2000, Voting Behaviour Transition Country,
Doktora Tezi, Iowa Üniversitesi, ABD.
Stigler, G. J.,1973, “General Economic Conditions and National
Elections”, The American Economic Review, 63 (2).ss160167.
Swank, O. H.,1993, “ Popularity Functions Based on the Partisan
Theory”, Public Choice, 75.ss 339-356.
Tufte, E. R.,1975, “Determinant of the Outcomes of Midterm
Congressional Elections”, The American Political Science
Review, 69( 3). ss812-826.
Turan, A. E.,2004, Türkiyede Seçmen Davranışı,. İstanbul Bilgi
Üniversitesi Yayınları, İstanbul.
Veiga,
L. R. F. G.,1999, Voters, Policymakers and the
Macroeconomy; An Emphasis on Employment, Doktora Tezi,
South Carolina Üniversitesi, ABD.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
273
ASKERÎ İŞ KAVRAMI VE DÜNYADA ASKERÎ İŞ
UYGULAMALARI ∗
Arş.Gör. Elvan CENİKLİ
Pamukkale Üniversitesi
İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Maliye Bölümü
Oğuz OKTAR
Maliye Binbaşı, Genelkurmay Başkanlığı
Genel Plan ve Prensipler Başkanlığı
GİRİŞ
Silahlı kuvvetlerin ticari faaliyette bulunmak suretiyle iş
dünyasında yer alması, dünyada tarihsel bir sürece işaret etmektedir.
Silahlı kuvvetler hem uzun yıllar süren muharebeleri devam ettirecek
mali gücü temin etmek, hem de kendi ihtiyaçlarını gidermek gibi mali
amaçlarla ticari faaliyetler yürütmüşlerdir. Bu ticari faaliyetler de
orduların finansmanında “kendi kendine yeterlilik” prensibinin hayata
geçirilmesinde başlıca etken olmuştur. Tüm dünyada çeşitli
uygulamalarına rastlanmakla birlikte, askerin iş hayatındaki ticari
faaliyetlerini ifade eden “askerî iş” kavramının, ortak, askerî iş
faaliyetlerinin hepsini içine alacak ve yerleşmiş bir tanımı
bulunmamaktadır. Bununla birlikte askerî iş, “silahlı kuvvetlerin ya da
askerî personelin, asli görevleri dışında, genellikle savunma
harcamalarının bir kısmını finanse etmek üzere bütçe dışı kaynak
sağlamak maksadıyla, sahip oldukları veya yönettikleri ticari
işletmeler yoluyla ekonomik faaliyetlerde bulunması” şeklinde
tanımlanabilir.
Bu çalışmada, silahlı kuvvetlerin ticari faaliyetler yaparak gelir
elde etmelerinin günümüz şartlarında ne anlama geleceğinin
anlaşılması maksadıyla, öncelikle askerî işin oluşmasındaki nedenler
ve bu faaliyetlerin ekonomik ve politik sonuçları üzerinde
durulmuştur. İlerleyen bölümde ise kurdukları askerî iş
imparatorlukları ile ilgi çeken ordularıyla, Çin, Endonezya ve
Rusya’daki askerî iş faaliyetleri, sebep ve sonuçları açısından ayrıntılı
∗
Bu makale yüksek lisans tezinin bir bölümünden özetlenerek hazırlanmıştır.
274
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
olarak incelenmiştir. Literatürde hemen hiçbir bilgi bulunmamasına
rağmen, Amerika Birleşik Devletleri’nin yürüttüğü uygulamaların
tarafımızdan ayrıntılı olarak incelenmesiyle, gelişmiş ülkelerdeki
durumun da ortaya konulmasına çaba sarf edilmiştir.
1. NEDENLERİ VE SONUÇLARI İLE ASKERÎ İŞ KAVRAMI
Dünyada doğrudan ya da dolaylı olarak iş dünyasında yer alan
silahlı kuvvetlerin ürettiği mal ve hizmetler; tekstil, tıbbi malzeme ve
ilaç, kara, deniz ve hava taşımacılığı, bankacılık ve sigorta ve hatta
eğlence sektörü de dâhil olmak üzere şaşırtıcı şekilde geniş bir
yelpazeye yayılmıştır. Bu faaliyetlerin hacmi ve çeşitliliği literatürde
bir tanımlama gereğini beraberinde getirmektedir. Nitekim askerî iş;
“silahlı kuvvetlerin ya da askerî personelin, asli görevleri dışında,
genellikle savunma harcamalarının bir kısmını finanse etmek üzere
bütçe dışı kaynak sağlamak maksadıyla, sahip oldukları veya
yönettikleri ticari işletmeler yoluyla ekonomik faaliyetlerde
bulunmasıdır” şeklinde tanımlanabilir.
Askerî iş konusundaki tartışmalar, bazı ülkelerde silahlı
kuvvetlerin iktisadi hayatta belki de gereğinden fazla yer aldığı
endişesi ile ortaya çıkmıştır. Özellikle de gelişmemiş ülkelerde, iş
dünyasında yoğun şekilde faaliyet gösteren orduların, bu ticari
girişimler neticesinde elde ettiği gelirler nedeniyle, savunma
harcamaları açısından meclis iradesinin dahi büyük ölçüde dışında
kaldığı söylenebilir. Bu tür ülkelerde gerçek savunma harcamaları,
resmî savunma bütçesinden fazladır. Aradaki bu farkın bir kısmı
askerî iş faaliyetlerinden elde edilmekte ve bütçe rakamlarında
görülmemektedir.
Örneğin, askerî iş faaliyetlerinin yoğun olduğu ülkelerden biri olan
Endonezya’da, resmî savunma bütçesi, gerçek savunma
harcamalarının
yalnızca dörtte biri
ya da üçte biri
civarındadır(Brömmelhörster ve Paes,, 2003; 1). Daha güncel bir
örnek olarak ise Çin'in resmî savunma bütçesinin 2007 yılı için 45
milyar dolar olduğunun açıklanması, ancak gerçek savunma
harcamasının Amerika Birleşik Devletleri tarafından 125 milyar dolar
olacağının tahmin edilmesi gösterilebilir(Mynetfinans, 2007).
Gerçekte ABD, Çin yönetimini her zaman gerçek askerî harcamaların
tutarını gizli tutmakla suçlamaktadır(Özelhaber, 2007).
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
275
Orduların kendi savunma araç gereçlerini ürettiği kuruluşlara sahip
olması çok doğal gibi görünse de özellikle sivillere satış yapılan ve
çoğu zaman piyasadaki rayiçlerden satılan ulaştırma ya da sağlık
hizmetleri, araştırmacıları daha çok şaşırtır. Bütün bu faaliyetler bazı
araştırmacılar tarafından, klasik “silahlı kuvvetlerin ekonominin
gelişmesindeki öncü rolü” ile açıklansa da banka ve sigorta
şirketlerinin işletilmesi ya da otel işletmeciliği gibi savunma
sektörüyle hiç ilgisi olmayan girişimlerin, millî güvenlik ihtiyaçları ile
açıklanamayacağı konusunda hemen herkes hemfikirdir.
Genel olarak, askerin iş hayatında bulunuşu yeni bir olgu değil,
aksine askerî tarihte derin kökleri bulunan bir konudur. Tarih
boyunca, askerleri kral için savaşırken motive etmek için, mali
teşvikler önemli bir araç olarak kullanılmıştır. Uzun yıllar boyunca
askerler, hem muharebeleri devam ettirecek mali kaynak ihtiyacını
hem de kendi ihtiyaçlarını, yağmalama ve haraç kesmeye dayalı bir
ekonomik sistemle karşılamışlardır. Tarihin bu kesiminde askerler,
hükümdarların işçileri olarak düzenli bir ücret yerine, düşman
gemilerini, köylerini ya da ticaret filolarını yağmalama hakkı verilerek
çalıştırılmıştır.
Geçmişte orduların hayatta kalabilmeleri için neredeyse tek yol
olan bu tür ekonomik düzenlere artık rastlanmamakta, ancak bunun
yerine, orduların ekonomik faaliyetler yapması ve iş hayatında yasal
yollardan bulunuşu, özellikle gelişmekte olan ülkelerin bazılarında
günümüzde de devam etmektedir.
Her ne kadar askerî iş, son zamanlarda akademik ve politik olarak
çokça ilgi gören, savaş ekonomileri tartışmalarına çok yakın bir konu
gibi görünse de önemli bir noktada bu tartışmalardan ayrılır. Savaş
ekonomileri tartışmaları, savaşan tarafların birbirleri ile olan
ekonomik ilişkileri ile silahlı çatışmaların ortaya çıkması arasındaki
ilişkiye odaklanırken, askerî iş, hem barış hem de savaş zamanında
silahlı kuvvetlerin ya da askerlerin ekonomik aktörler olarak sahip
oldukları rol üzerine yoğunlaşır(Brömmelhörster, ve Paes, 2003; 4)
Askerî iş kavramını anlamak ve değerlendirmelerde dikkate almak
günümüzde de önemini koruyan bir olgudur. Bu konuda bilgi sahibi
olunmadığında savunma harcamalarının gerçek boyutu hakkında
yanlış değerlendirmelere ulaşmak son derece mümkündür. Örneğin
276
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
Çin Halk Kurtuluş Ordusunun yıllarca süren ekonomik
faaliyetlerinden yavaş da olsa vazgeçme sürecine girmesi neticesinde
savunma harcamalarına yönelik kaynak açığını kapatabilmek
maksadıyla, Çin resmî savunma bütçesinde artışlar meydana
getirilmiş, bu durum ABD tarafından yanlış algılanarak “Çin tehdidi”
söylemlerinin artışına sebep olmuştur.
1.1. Askerî İşin Ortaya Çıkış Nedenleri
Silahlı kuvvetlerin görevlerini yerine getirebilmesi için gereken
kaynakların bütçeler ile karşılanmasındaki zorluklar/yetersizlikler,
yukarıda da değinildiği gibi askerî işin ortaya çıkışındaki en önemli
faktörü oluşturur. Bu ister bütçenin yanlış yönetilmesinden isterse
ülkenin içinde bulunduğu genel bir kaynak sıkıntısından kaynaklansın,
savunma için gereken kaynağın yeterli ölçüde sağlanamadığı
durumlarda silahlı kuvvetlerin ticari girişimlerde bulunarak savunma
harcamalarını finanse etmeye çalışması kaçınılmaz olmaktadır.
Silahlı kuvvetlerin ticari faaliyetleri, idari ve mali yönetimde
askerin söz sahibi olduğu dönemlerde daha yoğun olarak görülmüş,
sivil otoritenin yönetimde söz almaya başlaması ve demokrasiye
geçişle birlikte azalmış, gelişmiş ülkelerde neredeyse tamamen
kaybolmuştur. Gelişmiş ülkelerde ordunun kaynak ihtiyacı meclis
iradesi dâhilindeki bütçeler ile karşılanmaya başlanmıştır. Ancak,
tarihten gelen bir gelenek olmasının da yardımıyla, orduların iş
hayatındaki yeri, gelişmekte olan ülkelerin birçoğunda devam
etmektedir. Bütçeden yeteri kadar kaynak alamayan bu ordular,
tarihleri boyunca yürüttükleri ekonomik faaliyetleri devam ettirmeyi
tercih etmekte, hatta bu faaliyetlere piyasaların değişen şartlarına göre
yenilerini eklemektedirler.
Avrupa ve Kuzey Amerika’daki birçok ülkede yasalar, bütçe ile
silahlı kuvvetlere verilen kaynakların yetersiz kalması durumunda
çeşitli yollarla bunu telafi etmeye imkân tanımazken, gelişmekte olan
ülkelerin bazılarının, bütçe ile yapılan tahsisler ile savunma
harcamalarına yönelik ihtiyaçlar arasındaki olumsuz farkı kapatmak
için yasal yolları vardır. Bu tür ülkelerde silahlı kuvvetler, gerek
askerî gerekse sivil hükümetler tarafından, kaynak sıkıntısını aşmaya
yönelik yollar bulmaya zorlanmışlar, bu da askerî işin var oluşuna
zemin hazırlamıştır. Daha çok kaynak sıkıntısı çekilen savaş hali
mevcut olmasa bile, silahlı kuvvetler, asli görevleri için gereken
kaynakları sağlayabilmek uğruna askerî işe yönelmişlerdir. Bu durum
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
277
hükümetlerin silahlı kuvvetlerine yeteri kadar kaynak ayıramadıkları,
aynı zamanda da ordularını küçültmeye istekli olmadıkları zamanlarda
daha da belirgin hale gelmiştir.
Askerî işin ortaya çıkmasının bir diğer nedeni de silahlı kuvvetlerin
özel kaynaklara sivillere kıyasla daha kolay erişebilme olanağının
bulunmasıdır. Şöyle ki, güvenlik gibi çok özel bir asli göreve sahip
olmaları nedeniyle, silahlı kuvvetlerin çok önemli bazı malzeme ya da
insan kaynaklarına erişimi, sivillere oranla daha kolaydır. Örneğin
silahlı kuvvetlerin ellerinde gelişmiş haberleşme ve ulaştırma ağları,
altyapı tesisleri, uzmanlaşmış teknik ve yönetici insan kaynakları
mevcuttur. Silahlı kuvvetlerin kırsal alanlarda ağır altyapı ve sanayi
kurmadaki tecrübesi, Çin, Vietnam ve Latin Amerika Ülkeleri gibi
birçok ülkede sanayileşme yolunda kolaylıkla faydalanılabilecek bir
hazır değer olarak görülmüştür. Silahlı kuvvetlerin bu özelliği, onun
askerî iş olarak tanımlanan ekonomik faaliyetlere de kolaylıkla dâhil
olmasına zemin hazırlar.
Silahlı kuvvetlerin kendi doğal yapısı da askerî işin ortaya
çıkmasında başlı başına bir sebep olarak görülebilir. Bu daha çok
ordunun, devrimci savaşçılardan oluşturularak yapılandığı ülkelerde
kendini gösterir. İşgalci bir düzenli orduya karşı verilen mücadele
sırasında bazen on yılları bulan uzun sürelerde, bu tür ordular kendi
kendilerine bakmak, her türlü ihtiyaçlarını kendileri karşılamak
zorunda kalmışlar ve buna göre de eğitilmişlerdir. Gerçekte, kendi
kendine yeterlilik devrimci orduların temel prensibidir ve özgürlük
savaşlarından yıllar sonra bile bu prensibin devam ettiği görülür. Çin
ve Vietnam örneklerindeki askerî iş imparatorluklarının kökleri, bu
orduların harici kaynaklara ihtiyaç duymadan kendilerini beslemek,
giydirmek ve silahlandırmak için yaptıkları girişimlere dayanır. Silahlı
kuvvetlerin bu temel ihtiyaçlarını karşılamak maksadıyla kurulan
şirketler, zaman içinde sivil piyasaya uyum sağlamış ve askerî işin bir
parçası durumuna gelmişlerdir.
Askerî İşin Sonuçları
Askerî işin birçok alanda sonuçları olduğu gözlenmektedir.
Örneğin millî ekonomiye olan katkısı yönüyle iktisadi hayata etki
etmesinin yanında, politik hayata ve hatta silahlı kuvvetlerin harbe
hazırlık seviyelerine de etki etmektedir.
278
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
Askerî işin ekonomik sonucunun olumlu ya da olumsuz katkısı
konusunda hüküm vermek oldukça zordur. Çünkü askerî girişimler,
bazen devlet tarafından düzenlenmeyen sektörlerde tıpkı sivil
girişimler gibi, sivil işçiler çalıştırarak ve pazar fiyatlarından
hammadde/kaynak temin ederek faaliyet gösterirler. Bu durumda
askerî girişimler sivil girişimlerden yalnızca sahiplik açısından ayrılır
ve faaliyette bulundukları sektöre diğer sivil ya da devlet
girişimlerinden nispi olarak daha yararlı veya zararlı olup olmadıkları
hakkında hüküm vermek son derece zordur. Diğer taraftan askerî
girişimlerin çoğu zaman normal pazar şartlarında faaliyet
göstermeyip, çeşitli vergi avantajlarından yararlanabilmesi, bazı
altyapı tesislerine öncelikli erişim hakkına sahip olabilmesi, ayrıca
kamu ihalelerinde “tercih edilen yüklenici” konumunda bulunabilmesi
gibi bazı özellikleri bulunmaktadır. Bunlara ilave olarak, silahlı
kuvvetler kendilerine tahsisli malzeme ve insan kaynaklarını, faaliyet
gösterdikleri sivil sektörde kullanabilirler. Bu şartlar altında silahlı
kuvvetler diğer sivil/özel kuruluşlara oranla daha avantajlı olarak bu
sektörlerde yer almakta, bu durum ilgili pazarlarda hissedilir bir
bozulmaya neden olabilmektedir.
Askerî işin politik alandaki sonuçları da önemlidir. Bütçe dışı
kaynakların varlığı, savunma harcamalarının meclis iradesi dışında
oluşmasına neden olmaktadır. Ayrıca, askerî iş kapsamında elde
edilen denetim dışı kaynaklar da mevcut ise, bu durum hesap
verilebilirliği azaltmaktadır.
Silahlı kuvvetlerin ticari işletmelere sahip olmasının, orduların
harbe hazırlık seviyelerine de etkisinden söz etmek mümkündür. Bu
etkiler, silahlı kuvvetlerin ticari işletmelere sahip olmanın yanında bu
işletmelerin personel kademesinde görev aldıkları, yani işletmeleri
bizzat işlettikleri durumlarda çok daha fazladır. Silahlı kuvvetlerin
önemli bir bölümünün bu tür faaliyetler içinde yer alması ve
mesailerinin hemen hemen tamamını bu faaliyetlerle geçirmeleri,
orduların eğitim ve harbe hazırlık seviyelerinde zafiyet yaratabilir. Bu
duruma en güzel örnek ise, bir milyona yakın askerin bir zamanlar
fabrika ve tarlalarda çalıştığı Çin’dir (Brömmelhörster, ve Paes, 2003;
16)
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
279
2. DÜNYADA ASKERÎ İŞ UYGULAMALARI
Dünyada askerî iş uygulamaları ülkeler bazında incelendiğinde,
askerî işin gelişmekte olan ülkelerde gelişmiş ülkelere nazaran daha
fazla bulunduğu dikkat çekmektedir. Bu ülkeler, birbirinden çok farklı
tarihî ve sosyo-ekonomik geçmişleri olan ülkeler olarak karşımıza
çıkmaktadır.
Çin ve Vietnam gibi sosyalist ülkeler, ABD’nin soğuk savaş
müttefikleri olan Guatemala ve Arjantin, Rusya gibi geçiş
dönemindeki ikinci dünya ülkeleri, Orta Amerika’daki fakir ülkeler ile
Pakistan, Endonezya, Kongo Demokratik Cumhuriyeti, silahlı
kuvvetlerin çeşitli nedenlerle ve çeşitli şekillerde askerî iş dünyasında
faaliyet gösterdiği başlıca ülkelerdir.
2.1. Çin Halk Cumhuriyeti (Çin)’nde Askerî İş Uygulamaları
Askerî iş uygulamaları konusunda dünyadaki önemli örnek
ülkelerden biri olan Çin ve onun silahlı kuvvetleri olan Halkın
Kurtuluş Ordusu (HKO), kurduğu askerî iş imparatorluğu ile
araştırmacıların ilgisini yıllar boyu üzerine çekmiştir. HKO,
1980’lerin ortasından 1990’ların sonlarına kadar çok tecrübeli ve
başarılı bir girişimci olmuş, Çin’in hemen her köşesine yayılmış bir
ticari imparatorluk kurmuştur. HKO’nun kurduğu binlerce ticari
girişim, yılda yüzlerce milyon dolarlık gelir elde etmiştir. HKO, askerî
iş alanında yer alan çağdaş ordular arasında pek çok özelliği ile ayrı
bir yere sahiptir. Bu ordu, sivil otorite tarafından askerî iş alanında
girişimlerde bulunmaya teşvik edilmiş, hatta bu konuda talimat
almıştır(Jencks, 2001:587).
Çin’de askerî işin mimarı olan Deng Xiaoping 1978’de iktidara
geldiğinde, tarım, sanayi, bilim ve teknolojinin modernizasyonunu
hedefleyen büyük ve hızlı bir ekonomik büyüme ve dışa açılma
programı başlatmıştır(Mulvenon, 1999: 6). 1960’lar ve 1970’lerde
kamu harcamalarında büyük bir öncelik alan savunma harcamaları, bu
hamleyle ikinci plana itilmiş ve dolayısıyla savunma bütçesi de azalışa
geçmiştir(Cheung, 2003:53)
Deng, HKO’nun girişimci potansiyelini fark etmiş ve savunma
bütçesindeki yetersizliğin bu yolla telafi edilebileceğinin farkına
varmıştır. Böylece Çin askerî iş kompleksinin kurulmasının ardındaki
280
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
temel düşünce yapısı da şekillenmiştir. Mayıs 1985’te, hükümet ve
askerî yetkililer tarafından, “Ordunun, Üretim, İş Dünyası ve Dış
Ticarette Yer Alması Hakkında Ön Talimat” konulu emrin
verilmesiyle,
askerî
işin
resmî
olarak
hayata
geçişi
tamamlanmıştır(Cheung, 2003:53).
Hızla büyüyen HKO, 1990 yılında 11.000 farklı ticari birim,
670.000 çalışan ve yıllık 2 Milyar ABD doları kazanç sağlayan büyük
bir iktisadi kuruluş olma özelliğini taşımakta, hemen her seviyede
ekonomik faaliyette bulunmaktaydı. Hatta silahlı kuvvetler tarafından
işletilen firmalardan bazıları ihracat yapmaktaydı. Üstelik bu
şirketlerin ABD de dâhil olmak üzere bazı deniz aşırı ülkelerde
şubeleri bulunmaktaydı(Bitzinger, 2002: 226)
Çin askerî iş faaliyetlerinin temel ilgi alanları hafif imalat ve
hizmet sektörleri olmakla birlikte, başlangıçta ağırlıklı olarak tarımla
ilgilenilmiştir. Bununla birlikte, zaman içinde ordunun ticari
faaliyetleri, gıda, madencilik, ticari emlak, telekomünikasyon, sağlık
ve araba imalatı gibi sektörlere yayılmıştır.
Çin örneğinde askerî iş faaliyetlerinden milyarlarca dolar
değerinde kaynak elde edilmiş, ülke çapında yüz binlerce iş olanağı
yaratılmış, elde edilen gelirlerin bir kısmı ordunun savaş imkân ve
kabiliyetlerinin geliştirilmesinde kullanılmıştır. Bunlara ilave olarak,
ticari işletmelerin çalıştırılmasından elde edilen tecrübelerden, askerî
kuruluşların
yönetim
stratejilerinin
geliştirilmesinde
de
faydalanılmıştır.
Çeşitli faydalar yanında Çin’de mevcut olan askerî işin sebep
olduğu problemler de çok çeşitli ve karmaşıktır. Yolsuzluk,
rüşvetçilik, ahlaki bozulma, görevi kötüye kullanma gibi problemlerin
tamamı Çin askerî iş ekonomisinde şahit olunan olumsuzluklardır.
Yolsuzluk ve rüşvetçilikle başlayan bozulma, kaçakçılık, görevi
kötüye kullanma, askerî malzemenin yetkisiz kullanımı ile birleşince,
bozulmanın en üst seviyesine ulaşılmış, askerler, rütbeliler ve
komutanlar arasında uyum bozulmuş, netice itibarıyla da silahlı
kuvvetlerin eğitim ve harbe hazırlık seviyesi düşmüştür.
Gerek Tayvan konusundaki problemler, gerekse ABD ile yaşanan
gerginlikler, HKO’nun böylesine bir bozulma içinde olmasının kabul
edilemez bir durum olduğunun hem bizzat HKO komutanlarının hem
de sivil otoritenin farkına varmasına yol açmıştır. Bunun bir sonucu
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
281
olarak, yolsuzluğa karşı HKO tarafından Temmuz 1998’de icra edilen
bir seminerde, 1993-2003 dönemi Çin Halk Cumhuriyeti
Cumhurbaşkanı olan Jiang Zemin silahlı kuvvetlere iş dünyasından
ayrılmaları talimatını vermiştir Cheung, 2003:53 )
Bu talimatın askerî yetkililer tarafından ciddi olarak ele alınması
neticesinde, binlerce ticari işletme kapatılmış ve Çin askerî iş
kompleksi şimdiki yapısına kavuşmuştur. Bugün itibarıyla yaklaşık 2
milyon 200 bin askerin görev yaptığı HKO, ticari faaliyetlerden büyük
oranda çekilmiş olsa da (işletmelerin yaklaşık %75’i kapanmıştır),
hâlâ sayıları birkaç bin ile ifade edilebilecek kadar çok işletmeye
sahiplik etmektedir. (Cheung, 2003: 67) Bu işletmeler genel olarak,
tıpkı HKO’nun askerî işe girişine karar verilmeden önce olduğu gibi,
tarım, sanayi ve personel refahı üzerine faaliyet gösteren işletmelerdir.
2.2.
Endonezya’da Askerî İş Uygulamaları
Askerî iş, Endonezya’da onlarca yıldır hem halkın büyük
çoğunluğu hem de ordu tarafından gerekli görülen bir olgudur. Bu
genel kabul görme ışığında Endonezya Silahlı Kuvvetleri (Angkatan
Bersenjata Republik Indonesia - ABRI)’nin ekonomik faaliyetleri
1950’lerden beri sürekli büyümüş ve gelişmiştir(McCulloch, 2003:
94). ABRI’nin askerî iş faaliyetleri, politik bağlamda daha iyi
anlaşılabilir. 1957’de Parlamenter demokrasinin yıkılmasının
ardından, Endonezya’nın ilk cumhurbaşkanı Sukarno, bundan böyle
Endonezya’nın bir “güdümlü demokrasi” olacağını ve milletin de
“millî
güdümlü
bir
ekonomiye”
sahip
olacağını
ilan
etmiştir(McCulloch, 2003: 97). Bunu takip eden dönemde yıllardır
Endonezya ekonomisinde faaliyet gösteren Hollanda, İngiliz ve ABD
firmaları millîleştirilmeye başlanmış, bu firmaların birçoğu askerî
firmalar olarak devletleştirilmiştir. Bu da Endonezya’da askerî işin
genişlemesinde önemli rol oynamıştır.
Diğer ülkelerde olduğu gibi, Endonezya örneğinde de askerî işin
ortaya çıkış sebeplerinden en önemlisinin, hükümet tarafından silahlı
kuvvetlere resmî savunma bütçesi ile yeteri kadar kaynak
ayrılamaması olduğunu belirtmek gerekir(Human Rights Watch: 9)
ABRI’nin iş dünyasında faaliyet gösterdiği alanlar, Endonezya
ekonomisinin hemen her alanına ve her sektörüne yayılmıştır. Silahlı
kuvvetler, büyük ölçüde askerî iş faaliyetlerinden elde edilen bütçe
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
282
dışı kaynaklara dayalı olarak ayakta durmaya başlamıştır. Endonezya
askerî iş faaliyet alanları genel olarak, doğal kaynakların yönetimi,
hizmet, imalat ve inşaat sektörleridir.
Bazı üst düzey subayların da dâhil olduğu reformcular, askerî işin
genel ahlaki bozulmayı ve yasa dışı faaliyetleri beslediğini, bütçe dışı
gelirlerin paylaşım farklılığının askerler arasında eşitsizlik yarattığını,
etik standartları aşındırdığını, hükümet bütçesinden sağlıksız bir
şekilde bağımsızlaşmaya izin verdiğini görmüşlerdir. Tüm bunların
sonucunda da ordunun harbe hazırlık seviyesinin giderek düştüğünü
fark etmişlerdir(Rabasa ve Haseman, 2002: 78) Sonuç olarak silahlı
kuvvetleri askerî işten uzaklaştırmak gerektiği savunulmuştur.
Bununla birlikte, bu düşüncenin hayata geçirilmesi, Endonezya politik
ve askerî ortamında çok da mümkün olmamıştır.
2.3.
Rusya
Uygulamaları
Federasyonu
(Rusya)’nda
Askerî
İş
Rusya’da askerî iş faaliyetlerinin ortaya çıkışı 1990’ların ilk
yıllarında olmuştur. Bu yılların politik kargaşası, silahlı kuvvetlerin
yapılanması ve modernizasyonuyla ilgili problemler, Rus Silahlı
Kuvvetlerini zorluklarla karşılaştırmıştır. Bu yıllarda, savunma
harcamalarına genel bütçeden ayrılan payın ani bir şekilde
düşürülmesi, orduların eski Sovyet Cumhuriyetleri ile Rusya bölgesi
arasında yer değiştirmesi ve önemli ölçüde kuvvet (personel)
azaltımına paralel olarak Silahlı Kuvvetler, ekonomik özgürlünü ilan
etmek ve ticari faaliyetlerle ek kazanç sağlamak yönünde
cesaretlendirilmiştir(Gonchar,2003:170).
Silahlı Kuvvetlerin sahip olduğu yerleşim ve alt yapı imkânları ile
birlikte Rusya piyasasının genel olarak buna müsait oluşu da Rusya’da
askerî işin yaygınlaşmasında büyük rol oynamıştır. Rusya’daki bu
büyük değişimi takip eden dönemde Rus Ordusu, arazi, ucuz iş gücü
ve stok fazlası malzemeleri içeren çok miktarda varlığa birdenbire
sahip olmuş ve bunu ordunun ekonomik çıkarları için kullanmaya
başlamıştır. Bu bağlamda Rus Ordusu, büyüklüğü ve yapılanmasıyla,
iç pazara sunulmak üzere çok sayıda mal ve hizmet üreten, büyük
ölçekli bir işletme haline gelmiştir.
Rus Ordusunu askerî iş faaliyetlerine iten sebepleri ve bu
faaliyetlerin sonuçlarını birkaç temel noktaya dayandırabiliriz.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
283
Rusya’da askerin ekonomik faaliyetlere ilgi duymasındaki önemli
sebeplerden biri, askerî personel sayısındaki azaltmanın, askerî
harcamalara bütçeden ayrılan paydaki düşüşten daha yavaş oluşudur.
Bu durum, önemli bir kaynak açığına ve personelin hayat
standardında, halkın gözündeki değerinde ve sosyal statüsünde bir
azalmaya sebep olmuştur. Bunun bir sonucu olarak da söz konusu
kaynak sıkıntısı, askerî iş faaliyetlerinin gündeme getirilmesiyle ve bu
şekilde yaratılacak bütçe dışı gelirlerle telafi edilmeye çalışılmıştır.
Askerî iş faaliyetlerinin ortaya çıkışındaki bir diğer önemli etken
de kuvvet azaltımı ve kuvvet kaydırmalarının, satışa sunulmaya
müsait çok miktarda silah, teçhizat, iskân, ulaştırma ve diğer
varlıkların ortaya çıkmasına sebep olmasıdır. Ortaya çıkan ihtiyaç
fazlası mal ve hizmetler, iç piyasaya satılarak savunma harcamalarına
ek kaynak imkânı yaratılmaya çalışılmıştır.
Rusya’daki askerî iş politikası zaman içinde çeşitli değişikliklere
uğramıştır. 1990’ların başındaki, askerin ticari hayata yoğun olarak
teşviki süreci, 1990’ların ortasında kısıtlayıcı tedbirlerin alındığı bir
döneme girmiş, 1990’ların sonlarında ise resmî ticari prosedürlerle ve
kurumlarla yapılandırılmaya çalışılmıştır (Gonchar,2003:174). Bu da
Rusya’da askerî iş faaliyetlerinin hükümetler tarafından da
desteklendiği ve bu yönde düzenlemeler yapıldığını göstermektedir.
Rusya’da askerî iş konusunda yapılan tartışmalara baktığımızda,
bu tartışmaların zıt uçlarda yapıldığını görürüz. Bir tarafta, silahlı
kuvvetlerin ticari faaliyetlerini denetleyen hükümet, askerî işin
tamamen kontrolü altında olduğu, genişlemesini kontrol edebildiği ve
kolaylıkla durdurabileceği düşüncesini savunmakta, diğer yandan,
askerî iş faaliyetlerini eleştirenler, ordunun ticaretle uğraşıp maddi
bakımdan bağımsız hale gelmesinin, askerî diktatörlük tehlikesini de
beraberinde getireceği görüşünü dile getirmektedirler.
Tıpkı diğer ülke örneklerinde gördüğümüz gibi Rusya’da da askerî
işin olumsuz etkileri olmasına rağmen, bu faaliyetlerin tümüyle
faydasız, denetimsiz ya da kanun dışı yürütüldüğü kanaatine varmak
da mümkün değildir. Rusya’da askerî iş, silahlı kuvvetlerin karşılaştığı
kaynak krizini atlatmak için kullanıldığında gerçekten de faydalı
olmuştur. Bu faaliyetler, orduların finanse edilmesinde kaynak israfını
önlemiş, askerlere sivil hayatlarına yönelik iş kabiliyetleri kazandırmış
284
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
ve böylece işten çıkarma sonucu oluşacak topluma kazandırma
zorluklarının da kolayca aşılmasını sağlamıştır(Gonchar, 2003:183).
2.4. Başlıca Gelişmiş Ülkelerde Askerî İş Uygulamaları
Orduların askerî iş faaliyetlerinde bulunmalarının en önemli
nedeni, birinci bölümde de bahsettiğimiz gibi, savunma bütçeleri ile
yeterli mali kaynağın elde edilememesi neticesinde orduların,
savunma harcamalarını ticari faaliyetlerden sağlanacak bütçe dışı
kaynaklarla finanse etme yöntemine yönelmesidir. Orduların, kaynak
sıkıntısı çekilen dönemlerde, “kendi kendine yeterli olma” gerekçesi
ile ortaya çıkan ekonomik faaliyetler, askerî işin var oluşunda önemli
bir etkendir. Bu bağlamda; silahlı kuvvetlerine bütçe ile yeterli
kaynağı ayırabilecek ekonomik gücü olan gelişmiş ülkelerde, silahlı
kuvvetlerin ticarette ve iş dünyasında faaliyet göstermeleri, çokça
rastlanan bir durum değildir.
Bu tür ülkelerde, savunma bütçesinin demokratik meclis iradesi
dâhilinde silahlı kuvvetlere tahsis edilmesinin, orduların sivil
otoritenin yönetiminde faaliyet göstermesinin ön şartı olduğu,
faaliyetlerini hükümet tarafından tahsis edilen kaynaklar yerine kendi
bağımsız kaynakları ile yürüten orduların, yönetim bakımından da
bağımsız olmaya yakın olacakları kabul edilir.
Bu nedenlerle olsa gerek, askerî iş konusunda yapılan
araştırmalarda gelişmiş ülkelerin silahlı kuvvetlerinin ticarette ve iş
dünyasında bulunduklarına dair örneklere pek rastlanmamaktadır.
Bununla birlikte gelişmiş ülkelerde de silahlı kuvvetlerin bünyesinde
ya da kontrolünde faaliyet gösteren bazı kuruluş, fon veya sistemlerin,
yapıları ve işleyişleri itibarıyla askerî iş olarak algılanabileceğini
söyleyebiliriz.
Örneğin ABD’de silahlı kuvvetlerin gözetiminde veya
kontrolünde, özellikle personelin refahına yönelik olarak faaliyet
gösteren bazı kuruluşlar vardır. Bunlara örnek olarak, “Askerî
Mağazalar” ve “Kara ve Hava Kuvvetleri Ticaret Servisi (Army & Air
Force Exchange Service - AAFES)” gösterilebilir.
Askerî Mağazalar, dünya çapındaki mağazalar zinciri vasıtasıyla,
görevde ya da emekli askerî personel ile bunların ailelerine, başta gıda
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
285
ve temizlik malzemeleri olmak üzere birçok ürünü piyasanın çok
altında fiyatlarla ve satış vergilerinden muaf olarak sunmaktadır.
Mağazaların genel müdürlüğü yaklaşık 40 yıl boyunca general
rütbesindeki bir personel tarafından yürütülmüş, ilk kez Haziran
2006’da bir sivil yönetime getirilmiştir(Defense Commisary Agency:
2007). Savunma Bakanlığı bünyesinde faaliyet gösteren kuruluş,
“Personelden sorumlu Savunma Bakan Yardımcılığı”na karşı
sorumludur ve subay, astsubay ve sivil personelden temsilcilerin de
bulunduğu bir komisyon tarafından yönetilir(Defense Commisary
Agency, 2005: 7).
AAFES de tıpkı Askerî Mağazalar gibi askerî personel ve
ailelerine fiyat ve vergi avantajları ile hizmet sunan, ABD Ordusu ile
birlikte dünyanın her yerine giderek kışla içinde mağazalar açan bir
servistir. Askerî Mağazalardan farklı olarak bu servis genellikle giyim,
askerî giyim ve teçhizat, elektronik eşya, parfüm, kozmetik gibi
ihtiyaçlara cevap vermeyi amaçlar. Faaliyetlerinden elde edilen
gelirler, genellikle silahlı kuvvetler personelinin moral ve refahına
yönelik projelerde kullanılır. Bu projelerin maliyetinin de toplam
savunma harcamalarının bir parçası olduğu düşünüldüğünde, bu askerî
iş faaliyetlerinden ABD savunma harcamalarının finansmanına katkı
sağlandığı görülmektedir. AAFES, ABD Silahlı Kuvvetlerinin
kontrolünde/bünyesinde faaliyet gösteren ve komutanlığını halen
tümgeneral rütbesinde bir subayın üstlendiği bir kuruluştur(AAFES,
2007).
Gelişmiş ülkelerin en önde gelen temsilcilerinden ABD’nin askerî
iş faaliyetlerini incelediğimizde, bu faaliyetlerin hemen tamamının
personelin refah seviyesinin yükseltilmesine yönelik sistemler olduğu,
ABD ticaret ve iş dünyasına doğrudan girişimler olmadığı
görülmektedir.
Fransa, İngiltere ve Almanya’da da ABD’dekilere benzer şekilde,
emekli askerî personelin refahı için kurulmuş, ayrıca görevdeki askerî
personelin daha uygun fiyatlarla mal ve hizmet alabilmeleri için
tasarlanmış sistemler ya da kuruluşlar bulunmaktadır.
Birinci bölümde ortaya koyduğumuz askerî iş tanımından yola
çıkarak, özellikle de silahlı kuvvetler tarafından yönetilen bu
sistemlerin de birer askerî iş faaliyeti olduğunu söylemek mümkündür.
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
286
Bununla birlikte, bu kurumların ilgili ülkelerin ticaret ve iş dünyasına
etkili şekilde dâhil olduğunu ya da bunların bütçeden silahlı
kuvvetlere ayrılan payın yetersiz kalması nedeniyle ek kaynak
sağlamaya yönelik olarak kurulduğunu söylemek mümkün değildir.
Bu kapsamda gelişmiş ülkelerdeki askerî iş faaliyetleri, gelişmemiş
veya gelişmekte olan ülkelerdeki örneklerinden ayrılmaktadır.
SONUÇ VE DEĞERLENDİRME
Silahlı kuvvetler, hemen her ülkede çeşitli sektörlerde ticari
faaliyetlerde bulunmakta ve doğrudan ya da dolaylı olarak iş
dünyasında yer almaktadırlar. Orduların kendi savunma araç
gereçlerini ürettiği kuruluşlara sahip olması çok doğal karşılanarak, bu
faaliyetler “silahlı kuvvetlerin ekonominin gelişmesindeki öncü rolü”
ile açıklanmaya çalışılmıştır. Bununla birlikte; banka ve sigorta
şirketlerinin işletilmesi, sivillere sunulan kara, deniz ve hava yolu
taşımacılığı, otel ve eğlence hizmetleri gibi savunma sektörüyle hiç
ilgisi olmayan girişimlerin, silahlı kuvvetlerin asli görevlerine yönelik
ihtiyaçları ile açıklanamayacağı değerlendirilmektedir. Askerî işin
ortaya çıkış sebepleri ülkeden ülkeye büyük farklar göstermekle
birlikte, bu sebeplerin en önemlisi bütçeden savunma harcamalarına
ayrılan kaynağın yetersizliğidir. Başlıca mali güdümle girişilen bu
faaliyetlerin kuşkusuz ekonomik, politik ve silahlı kuvvetlerin harbe
hazırlık seviyeleri açısından çeşitli sonuçları bulunmaktadır. Yarattığı
ekonomik ve politik etkiler, kimi zaman bu faaliyetlerin rekabet
eşitsizliğine yol açması ve politik üstünlüğe sebep olması yönüyle
eleştirilmektedir.Askerî işin genellikle olumsuz sonuçlarından
bahsedilse de bazı ülke örneklerinde ele alındığı üzere bu faaliyetlerin
faydalarından da bahsetmek mümkündür. Bazı ülkelerce bu
faaliyetlerden milyarlarca dolar değerinde kaynak elde edilmiş, ülke
çapında yüz binlerce iş olanağı yaratılmıştır. Bunlara ilave olarak,
ticari işletmelerin çalıştırılmasından elde edilen tecrübelerden, askerî
kuruluşların
yönetim
stratejilerinin
geliştirilmesinde
de
faydalanılmıştır
KAYNAKLAR
AAFES 2006 Annual Report, http://www.aafes.com/pa/annual06.pdf
(10 Temmuz2007)
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
287
AAFES Fact Sheet, Haziran 2007, http://www.aafes.com/pa/factsheet11.pdf (10Temmuz 2007)
Annual Report 2005, Defense Commissary Agency, s.7
Bitzinger, R. A., (2002). Book Rewiev (Soldiers of Fortune: The Rise
and Fall of the Chinese Military Business Complex 1978-1998
by James Mulvenon), The Journal of Asian Studies Vol. 61,
No. 1, s.226
Brömmelhörster, J. and Paes, W.C. (2003). Soldiers in Business: An
Introduction, The Military as an Economic Actor, Palgrave
Mcmillan, New York, s.1
Cheung, T.M. (2003). The Rise and Fall of the Chinese Military
Business Complex, The Military as an Economic Actor,
Palgrave Mcmillan, New York, s.53
Defense Commissary Agency, Biography, Director Patrick B.Nixon,
Haziran 2007
Gonchar K. (2003). The Largest European Army in Business: The
Case of Russia, The Military as an Economic Actor, Palgrave
Mcmillan, New York, s.170
Human Rights Watch, Volume: 18 No: 5(C), Too High a Price: The
Human Rights Cost of the Indonesian Military’s Economic
Activities, s.9
Jencks, H.W., (2001). Book Rewiev (Soldiers of Fortune: The Rise
and Fall of the Chinese Military Business Complex 1978-1998
by James Mulvenon), Pacific Affairs Vol. 74, No. 4, s.587
McCulloch, L. (2003). Trifungsi: The Role of the Indonesian Military
in Business, The Military as an Economic Actor, Palgrave
Mcmillan, New York, s.94
Mulvenon, J. (1999). Soldiers of Fortune: The Rise and Fall of the
Chinese Military Business Complex 1978-1999, Bonn
International Center for Conversion, Paper 15, s.6
MynetFinans,http://finans.mynet.com/newsDetail.asp?id=641568 (10
Haziran 2007)
288
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
ÖZELHABER,http://www.ozelhaber.org/haber_detay.php?haber_id=
16778 (19 Nisan 2007)
Rabasa, A. and Haseman, J. (2002). Military and Democracy in
Indonesia: Challenges, Politics, and Power, The RAND
Corporation, Santa Monica, CA, USA, s.78
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
289
GLOBAL MALİ KRİZİN TEMEL MAKRO EKONOMİK
DEĞIŞKENLER VE VERGİ GELİRLERİ ÜZERİNDEKİ
ETKİLERİ
Yrd. Doç. Dr. Kamil GÜNGÖR
Afyon Kocatepe Üniversitesi,
İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi, Maliye Bölümü
GİRİŞ
Mali krizler, ülkelerin borç yapıları, cari açıkları, enflasyon
oranları, bütçe dengeleri, döviz rezervleri, kısa vadeli sermaye
hareketleri, siyasi yapıları vb. bir veya birçok faktörün bileşimi
sonucu ortaya çıkmaktadır (Aydın ve Erdoğdu: 2008, s. 80). Dünyanın
yaşadığı bugünkü derin finansal kriz de bu de sonuçlanmış, finansal
kriz süreç içerisinde ekonomik krize dönüşerek; işsizlik, GSMH
düşüşü, ihracatta azalma ve bunların bir sonucu olarak vergi
gelirlerinde düşüş ve kamu harcamalarındaki artışa bağlı olarak bütçe
açıklarında artışa neden olmuştur.
Kamu gelirleri birlikte düşünüldüğünde bunlar içerisinde en
sağlıklısının vergiler olduğu görülür. Zira alternatif devlet
gelirlerinden borçlanma; ertelenmiş bir vergi ve faiz yükü, para basma
enflasyonist ve kamu girişimciliğinin verimsiz olmasına karşın,
vergilerin piyasada mal ya da hizmet olarak bir karşılığının varlığı onu
diğer gelirlerden ayırmakta ve üstün kılmaktadır. Bu yüzden de
gelişmiş ülkelerde bütçe gelirlerinin % 90’dan daha fazlası vergi
gelirlerinden oluşmaktadır. Türkiye’de ise bu oran 2010 bütçesinde %
86 olarak belirlenmiştir.
Küçülen ekonomiler beraberinde bu en sağlıklı geliri (vergi
gelirlerini) de etkilemekte, krizle mücadele amacıyla kamu
harcamalarını artıran hükümetler ya bütçe açıklarına neden olmakta ya
da yeni vergiler koyarak ekonomide uzun vadeli hedefleri olumsuz
etkilemektedir. Zira optimal sınırın aşıldığı vergi sisteminde vergiye
karşı tepkiler artmakta, mükellefler kayıt dışı ekonomiye yönelmekte
veya vergi ödemekten kaçınmaktadır. Gelirin azalması tüketimi ve
buna bağlı vergileri azaltmakta, dolayısıyla hem gelirlerden alınan
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
290
vergiler hem de tüketim üzerinden alınan vergilerde düşüşler
yaşanmaktadır. Kriz dış ticareti de olumsuz etkilediğinden,
gümrüklerden alınan vergilerde de azalmalar yaşanmaktadır. Servet
vergileri ise vergi gelirleri içerisindeki azlığı nedeniyle toplam vergi
gelirleri üzerinde belirleyici bir etkide bulunmamaktadır.
Krizler bir taraftan vergi gelirlerini negatif olarak etkilerken, diğer
taraftan vergi gelirlerine bağımlılığı artırmaktadır. Zira devletler bu
dönemlerde daha müdahaleci politikalar izlemekte, piyasayı
canlandırmak ve makro ekonomik istikrarsızlıklarla etkin mücadele
etmek için özellikle kamu harcamalarını artırmak suretiyle
regülasyonlara gitmektedir. Bu ise ya bütçe açıklarına neden olmakta
veya yeni vergiler ihdas edilmektedir. Diğer taraftan ekonomi teorileri
olağanüstü zamanlarda mükelleflerin vergiye karşı direncinin
azaldığına da işaret etmektedir. Bu da kriz dönemlerinde uygulanacak
vergi politikasının olumlu tarafıdır.
Çalışmada, bütün bu etkenler dikkate alınarak son finansal krizin
vergi gelirlerini nasıl etkilediği dünyanın önde gelen ekonomileri ve
ülkeleri dikkate alınmak suretiyle irdelenmiştir.
1) TERMİNOLOJİ VE TANIM
Kriz
sözcüğünün
etimolojik
kökeni
Yunanca
ve
Latincedir.Yunancada “krinein” kökünden gelen krisis, “karar” veya
“karar vermek” anlamına gelmektedir. Latincede de “krisis” aynı
anlamları taşımaktadır. Krisis kelimesi, İngilizce’deki “crisis”,
Almanca’daki “die krise” ve Fransızca’daki “crise” kelimelerine
kaynaklık etmektedir. Çince’de ise kriz, tehlike ve fırsat kelimelerinin
birleştirilmesinden oluşan “weiji” kelimesi ile ifade edilmektedir. Kriz
sözcüğünün sosyal bilimlere girişi 17. ve 18. yüzyıllardadır. Kavram
çoğu kez “birdenbire ortaya çıkan kötü gidiş yönünde
gelişme”,“büyük sıkıntı”, “buhran” ve “bunalım” gibi kelimelerle eş
anlamlı olmak üzere ilk defa bu dönemde iktisat alanında
kullanılmıştır.
Finansal kriz, “bir ülkenin istikrarlı bir durumdan istikrarsız bir
duruma geçmesi, ekonomisinde aniden ve beklenmedik bir şekilde
ortaya çıkan olayların mikro açıdan firmaları, makro açıdan da ülke
ekonomisini sarsacak sonuçlar ortaya çıkarmasıdır.” Çoğu kez mali
krizler, iç ve dış borçlar ile issizliğin artması ve üretim dengesinin
kararsızlaşmasıyla sonuçlanır. Talebin şiddetle daraldığı dönemlerde
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
291
fiyatlar düşebilir ve deflasyon oluşabilir. Mali araçların yüksek risk
taşıdığı değerlendirmelerinin ağır bastığı kimi durumlarda ise, fiyatlar
artış gösterebilir ve bu da enflasyona yol açar. Ayrıca kriz dönemlerde
halkın yöneticilerine güveni de sarsılma eğilimi taşır. Özetle krizler,
ekonomik ve sosyal yapılar ile konjonktürde yaşanan istenmeyen
olumsuz gelişmelerin yansımalarının bir bütünüdür (Aydın ve
Erdoğdu: 2008, s. 81).
2) GLOBAL MALİ KRİZ VE MAKRO EKONOMİK
ETKİLERİ
Finansal kriz finansal sistemin başarısızlığından ileri gelmiş ve
büyük çaplı parasal kayıplara yol açmıştır. Bunun bir sonucu olarak
firmalar projelerini iptal edip işçi çıkarmışlardır. Bu dönemde sermaye
piyasasında özel tasarruflar azalmış ve iş güvencesinin düşmesiyle
birlikte kamunun mal ve hizmet sunumunda azalma meydana
gelmiştir. Bu durum reel ekonomik krize, beraberinde tüketimin ve
üretimin azalışına neden olmuştur. İşletmeler iflasa sürüklenmiş, milli
gelir ve buna bağlı olarak vergi gelirleri azalmıştır. İşsizlik, fakirlik ve
buna benzer sorunlar ortaya çıkmıştır (Even and Feldman: 2009, s.
181).
Krizin aşağıdaki etkileri göstereceği beklenir;
-İşsizlik, fakirlik ve açlıkta artış,
-Büyümede yavaşlama veya ekonomide daralma
-Ticaret dengesinde, ödemeler dengesinde ve yabancı sermaye
yatırımlar üzerinde negatif etki
-Yabancı doğrudan yatırımlar seviyesinde azalma
-Döviz kurlarında dalgalanma
-Bütçe açıklarında artış ve vergi gelirlerinde düşüş
-Dünya ticaretinde düşüş
-İhracatta belirgin azalış
-İç fiyatlarda düşüş
-Gelişmekte olan ülkelerde döviz darboğazı
-Turizm gelirlerinde keskin düşüşler
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
292
-Özel sektör portföy yatırımlarının ülkeyi terk etmesi ve bunun
beraberinde gelişmekte olan ülkelerde ekonomiyi fonlama sorununun
ortaya çıkması
-Kredi bulma ve ticareti finanse etme güçlüğü
-Finansal araçlara güvenin azalması (Bhuiyan: 2009, s. 1).
2.1.Büyüme
2007 yılında ABD ile birlikte Avrupa Birliği ve Japonya’da
başlayan kriz, üst üste gelen negatif büyümenin sonucu olarak 2008’in
ikinci yarısında resesyona dönüşmüştür. Örneğin ABD’de 2008
başından 2009 Nisan ayına kadar işsizlik 4.9’dan 8.9’a fırlamıştır.
Yine bu ülkede işsiz sayısı Mayıs 2009’da pik yaparak 6.66 milyona
ulaşmış, Mart 2009 itibariyle iflas ettiğini açıklayan firma sayısı ise
130.831 olarak açıklanmıştır. Bu rakam bir önceki yıl aynı döneme
göre % 46, 2007’ye göre ise % 81 artış anlamına gelmektedir. 2009
başından Nisan ayına kadar batan banka sayısı ise 25 iken, bu sayı
Ocak 2010 itibariyle 168’dir. Bu durum diğer ülkeleri de etkilemiş ve
kimi ülkeler IMF’den yardım talebinde bulunmuşlardır (Even and
Feldman: 2009, ss. 182.183).
Diğer bazı ülke ve bölgelerde işsizlik oranı Ocak 2010 itibariyle
şöyledir: Fransa; % 10.1, Kanada; % 8.3, Almanya; % 7.6, İtalya; %
8.7, Japonya; % 5.0, İngiltere; (Kasım 2009) % 7.9 ve ABD’de %
9.8’dir. Bölgeler itibariyle ise durum şöyledir: Euro Bölgesi; % 9.9 ile
başı çekerken, Avrupa Birliği’nin bütününde bu oran 9.6’dır. G-7
ülkeleri ortalaması ise % 8.2 iken, bu ortalama OECD ülkeleri
açısından % 8.8 olarak gerçekleşmiştir (OECD: 2010, s.1)
Bu ülkelerde dikkat çekici ekonomik küçülmeler de yaşanmıştır.
Örneğin 2009’un ilk çeyreğinde GSMH bir önceki dönemle
karşılaştırıldığında Almanya’da % -3.8, İtalya’da % -2.4, İngiltere’de
% -1.9 ve Fransa’da % -1.2 düzeyinde küçülmüştür. OECD üyesi
ülkelerin 2009 yılı içerisinde ortalama % 4.3 oranında küçüleceği
tahmininde bulunulmaktadır. Bu tahmin 2010 için 0.1 küçülme
şeklindedir.
Aynı dönemde dünyada kişi başına milli gelir dolar cinsinden % 2
oranında azalmıştır. İşsizlik 2008’de % 7’yi aşarken, bu oran 2009’da
% 9’a yaklaşmıştır. GSMH’deki değişmeler de aşağıdaki tabloda yer
almaktadır.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
293
Tablo 1: Mutlak Rakamlarla ve Oransal Olarak Dünyadaki
GSMH
GSMH Trendi (Trilyon $)
(Satın alma Gücü Paritesine
göre)
2009
2008
2007
70.24
70.92
68.78
Cari
oranları
2009
% -1
rakamlarla
2008
% -2.9
büyüme
2007
%5
Kaynak: https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook..
Büyüme oranlarına bakıldığında krizin başladığı 2007 yılında
bir önceki yıla göre % 5 artış yaşanırken, 2008 ve 2009’da dünya
ekonomisinde daralma meydana geldiği, ancak 2009’da bu daralmanın
azaldığı görülmektedir.
2.2.Yatırım ve İhracat
Ekonomik kriz yatırımları ve ihracatı da etkilemektedir. Zira talep
daralması yaşanmaktadır. Kriz sadece talebi etkilememekte, fiyatları
da aşağıya çekmektedir. Örneğin 145 dolara kadar yükselen ham
petrol kriz döneminde 40 dolara kadar düşmüştür. Benzer durum diğer
temel hammaddeler için de geçerlidir (Anonim (a), 2010: s. 7)
Tablo 2: Krizin İhracata Etkisi
Ülke
2008
2009
Ülke
2008
2009
ABD
1.4
-1.6
Çin
9.7
6.7
Euro
1.2
-2.0
Singapur
2.7
-5.0
Bölgesi
Japonya
0.5
-2.6
Kaynak:
http://www.bi.go.id/NR/rdonlyres/AE350D5E-BCB8-4AA4-BE299FB44C66B04B/15743/APBNPenyesuaian_2009_ENGLISH1.pdf)
Ekonomik durgunluk ve yükselen işsizlik öncelikle ihracata konu
olan üretim malı talebini etkilemekte bunun da ihracatı, dolayısıyla
ihracata konu olan malların üretimini azaltması kaçınılmaz olarak
işgücü piyasasını etkilemektedir.
Yatırımların azalması da önemli bir faktördür. 2009’da
yatırımların -5.9’a kadar daralacağı tahmin edilmektedir. Bu hem reel
sektör hem de portföy yatırımları için geçerlidir. Yatırımlarda yaşanan
azalma ortalama % 4 olup 800 milyar dolara isabet etmektedir. Ancak
buna karşın kamu harcamalarında bir artıştan bahsedilebilir. Zira
hükümetlerin ekonomik canlanmayı sağlamak üzere yaptığı bu
harcamaların yatırım ve tüketim üzerinde meydana getirdiği pozitif
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
294
etki, krizden kaynaklanan küçülmeyi azaltabilecek potansiyele
sahiptir. (Anonim (a), 2010: s. 8).
2.3.Bütçe Açıkları ve Borçlar
İhracatın azalması ekonomik aktiviteleri, bu da vergi gelirlerini
azaltmaktadır. İşletmeleri kurtarmak üzere devletlerin vergi ya da
diğer teşvik araçlarını kullanması kamu harcamalarında artışa neden
olmaktadır. Bundan fiyatlar etkilenmekte, özellikle gıda ve petrol
ürünlerinin fiyatlarındaki dalgalanmalar kamu müdahalelerine yol
açmaktadır. Bu durum mali dengesizliklere neden olmakta ve
hükümet müdahaleleri normal zamanda olanın çok ötesine
geçmektedir. Bunun amacı krize karşı önlem ve sosyal olarak hassas
olan grupları korumaktır. Kamu harcamalarının gelirleri aşması ve
ekonominin kısa vadeli olarak bu talebe cevap verememesi hem dış
kaynaklara ulaşmayı zorlaştırmakta, hem de rezervleri aşağı
çekmektedir. (Chibber and Palanivel: 2009, s. 42)
2009 yılı içerisinde OECD ülkelerinin mali dengesi ortalama
olarak GSMH’nin -7.7 oranına inmiştir. Bu anlamda tek istisna
Norveç’tir. Zira Norveç’in ciddi düzeyde petrol gelirleri vardır ve bu
gelirlerini ileriki dönemler için muhafaza etmektedir. Mali kriz bütün
ülkelerin gelirlerini olumsuz yönde etkilemiştir. Buna rağmen ABD,
İrlanda, İngiltere gibi üye ülkeler krizle mücadele amaçlı olarak
ekonomiyi canlandırma paketleri açmışlardır. Bu da ilgili ülkelerin
Bütçe açıklarını GSMH’nin % 10’larına tırmandırmıştır. Bu açık kriz
öncesi dönemde mali yapısı problemli olmayan Finlandiya Kore ve
İsviçre gibi ülkelerde % -2’ler düzeyinde kalmıştır. Euro bölgesi bütçe
açıklarını 2016 yılına kadar stabil hale getirmeyi planlamaktadır.
Krizle birlikte bu bölgelerde de açıklar artmış, Almanya ve bu
ülkelerden daha kötü durumda olan Fransa ve İtalya’nın içerisinde yer
aldığı Euro Bölgesinin açık oranı % -5.5 düzeyindedir.
(http://dx.doi.org/10.1787/702113603061).
OECD’de borç yükü son yirmi yılda % 59’dan % 79’a
yükselmiştir. Bu yükselişin önemli bir kısmı son birkaç yıla aittir.
Bunun nedeni de ekonomik krizle mücadelede yürütülen canlanma
paketleridir. Bu oran Japonya gibi ülkelerde resesyondan önce
başlamıştır ve bu ülkenin borcu GSMH’nin % 175’ine tırmanmıştır.
Yine bu dönemde Finlandiya, Fransa ve Almanya gibi ülkelerde kamu
borcunun neredeyse ikiye katlandığı görülmektedir. Bu oran, Kore’de
ise neredeyse dört kattır. Aynı periyotta Danimarka, Yeni Zelanda ve
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
295
İrlanda’nın
kamu
borçlarında
ise
(http://dx.doi.org/10.1787/702088626343).
azalmalar
yaşanmıştır
2.4.Gelişmekte Olan Ülkelerde Ekonomik Krizin Etkisi
Kriz gelişmekte olan ülkeleri de derinden etkilemiştir. Bu
ülkelerden birçoğu IMF’den yardım talep etmişlerdir. (Even and
Feldman: 2009, ss. 182.183). Bazı Asya ve Pasifik ülkelerindeki
beklenti ise aşağıdaki tabloda gösterilmiştir.
Tablo 4: Bazı Asya Ülkelerinde GSMH’ deki Büyüme
Oranları
ÜlkelerBölgeler
Orta Asya
Azerbaycan
Kazakistan
Doğu Asya
Hong Kong,
Güney Kore
Tayvan
Güney Asya
Bangladeş
Pakistan
Sri Lanka
Dünya
Yüksek
Gelirli
Ülkeler
-OECD
Ülkeleri
-Euro Bölgesi
-Japonya
-ABD
OECD
Dışı
Ülkeler
Gelişmekte
Olan Ülkeler
Afrika
2008
2009
2010
5.7
13.2
3.3
6.5
2.4
2.2
0.1
6.3
6.2
4.1
6.0
3.9
8.0
2.0
3.6
-2.0
-3.0
-4.0
4.8
5.6
2.8
4.0
0.5
3.0
-1.0
4.4
-4.0
-2.0
-4.9
5.6
5.9
2.0
6.0
1.9
0.7
-2.9
-4.2
0.6
Ülkeler-Bölgeler
2008
2009
2010
4.1
6.1
4.6
3.8
1.1
2.2
6.2
5.2
1.2
7.2
6.1
0.1
4.3
-3.1
1.6
-5.0
-3.2
4.7
2.8
-1.0
4.5
3.9
4.2
5.0
4.4
3.5
3.5
3.0
6.5
2.7
0.2
3.5
6.0
2.0
1.3
Güney Doğu Asya
Endonezya
Malezya
Filipinler
Singapur
Tayland
Vietnam
Pasifik
Fiji Adaları
Papua Yeni Gine
Gelişmekte Olan Asya
Ülkeleri
Doğu Asya ve Pasifik
Çin
8.0
9.0
5.0
8.7
7.8
8.5
-4.2
1.2
Endonezya
6.1
4.4
6.0
0.6
-0.7
1.1
2.4
-4.5
-6.8
-3.0
-4.8
0.5
1.0
1.8
2.2
Tayland
Avrupa ve Orta Asya
Lat. Am. veKarayipler
Ortadoğu ve Kzy. Afrika
2.7
4.0
4.2
6.0
-3.2
-4.7
-2.2
3.1
3.1
3.3
3.3
4.6
5.9
1.2
4.4
Güney Asya
6.1
4.6
7.8
4.8
1.0
5.2
Hindistan
6.7
6.1
8.5
Kaynak:
http://siteresources.worldbank.org/INTLAOPRD/Resources/2935821096519010070/LEM_No_13_June2009.pdf.
Tabloda izlendiği üzere Asya ülkeleri krizden büyük yaralar
almamış gözükmektedir. 2008’de genelde büyümeler yaşanırken,
2009 yılı içerisinde Hong-Kong, Güney Kore, Tayvan, Tayland gibi
296
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
ülkelerde küçülmeler olmuştur. 2010 yılına ilişkin beklentiler ise bu
ülkelerin tamamı için büyüme yönündedir.
Krizde büyüme performansını devam ettirenler de vardır. Bunların
en dikkat çekicisi şüphesiz Çin’dir. Zira dünyanın ikinci büyük
ekonomisi, krize rağmen 2009’da 8.7 gibi yüksek bir büyüme hızını
yakalamıştır. Ancak Çin de bu dönem içerisinde genişletici maliye
politikası uygulaması yapmış bu çerçevede 4 trilyon Yuan (586 milyar
dolar) canlanma paketini uygulamaya koymuştur. (ADB, 2010: s.
125).
Benzer bir durum Hindistan için de söz konusudur. Krize rağmen
2008’de % 6.7 büyüyen Hindistan bir önceki yıl (2007’de) % 9
büyüme gerçekleştirmişti. Burada da hükümet özellikle tüketimi
artıracak genişletici maliye politikaları izlemiş ve bir önceki yıla göre
% 20.2 artış sağlamıştır. 31 Mart’ta sona eren mali yıla göre Hindistan
2009’un ilk çeyreğinde % 6.1 büyüme elde etmiştir * (ADB, 2009: s.
129).
Endonezya’da ise büyüme oranı % 4.4’tür. Bunun dışında bazı
küçük ekonomilerde de ciddi büyümeler yaşanmıştır. Bunlar arasında
Macau % 15, Azerbaycan % 13.2, Angola % 11.6 oranında büyüme
kaydetmiştir. Buna karşın pek çok sanayi ülkesi ve gelişmekte olan
ülkede büyüme hızı yavaşlamış ve hatta ciddi küçülmeler yaşanmıştır.
Bu durum, İkinci Dünya Savaşı’ndan sonra tek yılda yaşanan en
*
Çin ve Hindistan diğer ülkelerden daha hızlı büyüyorlar, çünkü, bu ülkelerin
tasarruf oranları çok yüksek düzeyde gerçekleşiyor. Çin’de gelirlerin yüzde 56,6’sı,
Hindistan’da ise yüzde 38,2’si tasarruf ediliyor. Böyle yüksek oranda tasarrufların
yatırıma dönüşmesi büyüme hızının yüksek olmasını sağlıyor. Peki, niçin Çin ve
Hindistan’da yaşayanlar çok fazla tasarruf ediyorlar? Çünkü bu iki ülkede de sosyal
güvenlik sistemi yok. İnsanlar geleceklerini garanti altına almak için gelirlerinin
büyük bir kısmını tüketmeyip, tasarruf ediyorlar.
Çin’de tasarrufların yüksek olmasını sağlayan diğer bir unsur ise tek çocuk
politikası. Çin’de birden fazla çocuk yapmak yasak olduğu için, aileler,
yaşlandıklarında tek çocuğun kendilerine bakamayacağını düşündüklerinden
tasarruflarını arttırıyorlar.
Çin ve Hindistan arasındaki farklılığa gelince... Çin, ürettiklerinin yaklaşık yüzde
40’ını ülke içinde tüketip kalanını ihraç ediyor. Hindistan ise ürettiklerinin yüzde
88’ini ülke içinde tüketip yüzde 12’sini ihraç ediyor. Ama iki ülke de hızlı büyüyor.
Her gelişmekte olan ülkenin farklı büyüme dinamikleri var. (Süleyman Yaşar Taraf
Gazetesi, “Çin ve Hindistan Niye Hızlı büyüyor ? 10.03.2010”
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
297
büyük düşüştür. Belli başlı ülkelerde GSMH’de büyük kayıplar
yaşanmıştır.
2009 yılı sonu itibariyle gelişmekte olan ülkelerin gelir kaybının
750 milyar dolara ulaşacağı beklenmektedir. Bunun sonucu ise
muhtemelen işsizliğin ve fakirliğin artması şeklinde olacaktır (ODI, 2009:
s. 1).
2008’de başlayan ekonomik kriz, gıda, petrol ve finans krizine
neden olmuştur. Finansal krizin 2008’in ikinci yarısında
başlamasından önce, gıda ve petrol fiyatlarının yükselmesi 2008’in ilk
yarısında enflasyona neden olmuştur. Bu durum, dünyanın ekonomik
büyümede yavaşlayacağı ve yıl sonunda dünya ekonomisinin % -3.2
ve 2009’da % -2.9 küçüleceği beklentisini doğurmuştur. Bu oran
gelişmekte olan ülkelerde 2008’de -6.1 ve 2009’da -1.6 olması
beklenmektedir (UNESCO, 2009: s. 6).
2009 yılı içerisinde ekonomik krizden bazı ülkeler küçülme
yönünde çok ciddi etkilenmişken diğer bazıları ise büyümede düşüşler
yaşamışlardır. Yapılan araştırmalarda küçülmenin düşük gelirli
ülkelerde daha belirgin olduğunu göstermektedir. Nitekim gelişmekte
olan ülkelerde 2009’da ortalama büyüme sıfıra yakınken † Afrika
ülkelerinde küçülme ortalama % 1’ler seviyesinde, dünya ortalaması
ise büyük ekonomilerin de etkisiyle Temmuz 2009 itibariyle % 2.5
civarındadır (ODI, 2009: s. 2).
Gelişmekte olan ülkelerin ekonomilerini etkileyen önemli
faktörlerden birisi de ekonominin genişleme dönemlerinde bu ülkeler
gelen ancak krizle birlikte bu ülkelerden hızla uzaklaşan gerek portföy
gerekse de doğrudan yabancı yatırımlardır.
Gelirlerin azalması hükümetleri mali dengeyi sağlama ile (krizle
mücadele için) genişleyici maliye politikası uygulama noktasında
ikilemde bırakmıştır. Bu durumda bazıları tasarruf yaparak mücadele
ederken, pek çoğu krizle mücadele amaçlı olarak kamu harcamalarını
artırmak ya da borç almak noktasında genişletici maliye politikalarının
Bunun nedeni Çin, Hindistan, Endonezya ve bazı küçük ekonomili ülkelerdeki
yüksek büyüme hızıdır. Zira bu ülkelerdeki yüksek büyüme hızı diğer gelişmekte
olan ülkelerde meydana gelen küçülmeleri telafi etmektedir.
†
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
298
yürütülmesini tercih etmiştir. Bunun doğal sonucu borçların (ve bütçe
açıklarının) artmasıdır (UNESCO. 2009: ss. 6-7).
Kriz beklenenden daha derin bir etki bırakmıştır. Krizden çıkıştaki
belirsizlik devam etmekle birlikte çıkışın aşama aşama olacağı
beklenmektedir. Birleşmiş Milletler dünya üretiminin 2009’da % 2.6
düşeceğini tahmin etmektedir. Bu düşüş II. Dünya Savaşı’ndan
sonraki en keskin düşüştür. Bu durum dünya üzerinde milyonlarca
kişinin işini, gelirini, tasarrufunu, evini ve hayatta kalma yeteneğini
kaybedeceği anlamına gelir (Bhuiyan: 2009, s. 1).
3)
EKONOMİK
ÜZERİNDEKİ ETKİSİ
KRİZİN
DEVLET
GELİRLERİ
Şüphesiz finansal kriz vergi gelirleri üzerinde etkide
bulunmaktadır. Yukarıda daha çok, finansal krizin vergi gelirlerini
etkilemesi muhtemel makro ekonomik sonuçları üzerinde
durulmuştur. Zira krizle birlikte meydana gelen ekonomik
büyüklüklerdeki azalmalar vergi tabanı, mükelleflerin vergiye karşı
davranışları ve tüketim alışkanlıkları üzerinde etkide bulunmaktadır.
Öte yandan devletler, kimi zaman vergi gelirlerini artırmak, kimi
zaman da azaltmak yönünde politika izleyerek krizle mücadele
etmektedirler. Bu politikalar da vergi bileşenleri üzerinde etkide
bulunmaktadır. Aşağıda önce bu etkenler üzerinde durulmuş, daha
sonra ülkelerin vergi gelirleri ve bunların GSMH içerisindeki
bileşimleri dikkate alınarak krizle birlikte ortaya çıkan sonuçlar
irdelenmiştir.
3.1.Finansal Kriz ve Vergilendirme
Ülkelerin ekonomik kriz karşısında politikaları birbirinden
farklılık arz etmektedir. Bir kısmı talebi canlandırmak üzere vergi
kesintilerine giderken diğer bazıları yüksek borçları ve vergi
gelirlerindeki düşüklük nedeniyle bu politikayı tercih etmemektedir.
Kamu harcamalarını artırma yoluna gidenler de mevcuttur. Ülkelerin
çoğu vergilerde azaltma ve kamu harcamalarında artışı tercih
etmektedir. Bundan amaç uzun dönemde büyümeye katkıda
bulunmaktır. Zira kısa dönemde tüketimi canlandıran bu kesintilerin,
uzun dönemde üretim artışına yol açması beklenmektedir (OECD
2009: s. 66).
Ekonomide resesyon yaşandığında ek gelire ihtiyaç duyulur. Zira
kriz öncesi vergi uygulamalarının devam ettirilmesi mümkün
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
299
gözükmemektedir. Krizler hükümetlere vergi politikalarını uzun
dönemde özellikle yatırım ve verimlilik alanında büyümeyi
sağlayacak şekilde değişiklik yapma imkanı da verir (OECD, 2009: s.
68).
Kriz mükelleflerin vergiye karşı davranışlarını da etkilemektedir.
Zira kriz zamanlarında mükellefler istemedikleri halde bazen
vergilerini zamanında ödeyememektedir. Bu dönemlerde kamu
hizmetlerinin azalması memnuniyet üzerinde, dolayısıyla vergiye
karşı davranış üzerinde olumsuz etkiler meydana getirebilmektedir.
Kriz dönemlerinde kişiler beklemeyi ve bir ekonomik aktivitede
bulunmamayı tercih edebilmektedir. Beklemenin nedeni belirsiz olan
ortamın netleşmesi ve tasarruf saiki iken, ekonomik aktivitenin
azalması risk unsuruyla ilgilidir. Bu yüzden bu dönemlerde
yatırımların azalması gelir ve kurumlar vergisinin azalmasına yol
açarken, tasarrufların bekletilmesi tüketim vergileri üzerinde olumsuz
etkide bulunur. Bu ise zaten durgun olan ekonominin daha da
yavaşlaması, hatta küçülmesi eğilimini beraberinde getirir. Bu
durumun, belirsizliğinin ortadan kalkmasına kadar devam edeceği
düşünülür.
Bankaların da bu dönemde kredi verme noktasındaki
davranışlarının isteksizlik ya da yüksek faizli krediler şeklinde
yansıdığı görülür. Zira pek çoğu ticari gayelerle hareket ettiğinden
kriz dönemlerinde uzun vadeli politikalar ortaya koyamamakta, daha
garanti olan devlet tahvillerine yönelmektedirler. Reel sektörü
fonlaması gereken bankalar devlet tahvillerine yönelerek, hem
karlılıklarını artırırlar, hem de nisbi olarak düşük vergili olan devlet
tahvilleri vasıtasıyla vergilerin hem doğrudan, hem de dolaylı olarak
azalması üzerinde etkide bulunurlar.
Dövizde meydana gelen dalgalanmalar ve tasarruf eğilimindeki
artış nedeniyle krizin dünya ticaretinde meydana getirdiği olumsuzluk,
dış ticaret üzerinden alınan vergiler üzerinde azaltıcı bir etki meydana
getirmektedir. Nitekim krizin etkilerinin en derin noktada hissedildiği
2008 yılı içerisinde dünya ticareti yaklaşık olarak % 25 düşerek, tek
bir yıl içerisinde II. Dünya Savaşı’ndan sonraki en keskin daralmaya
neden olmuştur. Bu dönemlerde yürürlüğe konan genişletici maliye
politikaları uygulamaları ise, bütçe açıklarının ve borçlanmanın
300
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
artışına
neden
olmaktadır
(https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/ World
Economy).
Krizin işsizliğe yol açması, sosyal ve politik olarak önemli bir
faktör olmasının yanında, vergi gelirleri üzerinde de azaltıcı etkiler
meydana getirmektedir. İşsizlik dolayısıyla alınamayan vergi ve diğer
sosyal güvenlik ödemeler ile, işsizlerin ve diğer tüketicilerin
taleplerinde ortaya çıkan azalmalar, vergi gelirleri üzerinde olumsuz
etki meydana getirmektedir. Buna karşın, işsizlik ödeneğinin
uygulandığı ülkelerde bu fondan işsizlik maaşı alanların sayısı
artmakta, bu da bütçeleri zorlamaktadır.
Konuya bir başka açıdan da yaklaşabiliriz; kriz dönemlerinde
fiyatların düşmesi elinde daha önceden tasarrufu bulunan kişilerin bu
tasarruflarını değerlendirmelerine de imkan verir. Zira fiyatların en alt
noktaya geldiği düşünülen noktada bu kişilerin tasarruflarını yatırıma
yönlendirme eğilimleri de artar. Bunun ekonomik canlanma yanında
vergi gelirlerinin artışında ya da en azından daha fazla azalmaması
üzerinde olumlu etkide bulunmaktadır.
3.2.Finansal Kriz ve Azalan Vergi Gelirleri
2007 ortasından itibaren ekonomik durumda dış faktörlerin
etkisiyle önceden tahmin edilemeyen endişe verici belirsizlikler ortaya
çıkmıştır. Finans piyasalarının çökmesi reel sektörü etkilemiş ve
birçok işletme ya iflas etmiş veya üretim kapasitesi zarar görmüştür.
Bunun bir sonucu olarak kaçınılmaz bir şekilde işsizlik artmıştır. Bu
durum gelişmekte olan piyasalarda derin ekonomik kriz ve yıkımlara
neden olmuştur. Bu piyasalardan bir kısmı ekonomik çöküşünü
önlemek üzere uluslararası kurumlardan likidite talebinde
bulunmuştur.
Krizin devam etmesi uluslararası piyasaları çıkmaza sürüklemiş ve
ekonomik aktivitelerin azalması beraberinde dünya ticaretinde
küçülmelere neden olmuştur. Bu küçülme 2007 ortasından itibaren
başlamıştır. Dünya ticareti 2009’da kötüye gidişini sürdürmüş ve IMF
Ocak 2008’de (6.9) olarak tahmin ettiği büyüme oranını Kasım
2008’de (2.1) ve Ocak 2009’da (-2.8) olarak iki kez revize etmiştir
(Anonim (b), 2010: s. 4).
İlk aşamada olmasa bile global finansal kriz, vergi gelirleri
üzerinde ve buna bağlı olarak hükümetlerin politikaları üzerinde etki
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
301
edecektir. Zira süreç içerisinde gelir durumunda ve ekonomik
aktivitelerde azalmalar yaşanacaktır. Bu da kaçınılmaz olarak vergi
gelirleri üzerinde azaltıcı bir etki oluşturacaktır (Aryeetey: 2009, s.
16). Eğer kriz ülke içi (yerli) ve dış ticareti birlikte etkilerse, bundan
kamu sektörünün kapasitesi de etkilenir. Ülkeler bununla mücadele
için yeni vergiler ihdas etme, gümrük tarifelerini yeniden düzenleme,
vergi idaresinin güçlendirilmesi, teşvik edici vergisel düzenlemelere
gitme, vergi indirimleri ve sübvansiyonlar gibi mali sektörde reform
niteliğinde düzenlemeler yaparlar (Aryeetey: 2009, s. 1).
Vergi gelirlerinin GSMH’ye oranının düşmesi birbiriyle ilgili olan
bazı nedenlere dayanmaktadır. Özellikle üç faktör öne çıkmaktadır.
Bunlardan birisi bazı vergilerin tabanının GSMH’den daha hızlı bir
daralma içerisinde olmasıdır. Özellikle kazanç, sermaye gelirleri, özel
tüketim vergileri, ithalat üzerinden alınan vergiler, kriz dönemlerinde
daha hızlı düşüş eğilimindedir.
Diğer bir faktör, mal ve emtia fiyatlarındaki düşüşün satış
vergilerinin azalmasına yol açmasıdır. Kriz kişilerin gelirlerini
etkilemesi nedeniyle vergi gelirleri azalma eğilimindedir (IMF, 2009,
s. 4). Geleneksel olarak gelir üzerinden alınan vergiler ekonomik
krizlere daha duyarlıdır. Ekonomik büyüme dönemlerinde hızlı bir
yükselme gösterirken, durgunluk dönemlerinde aynı hızla düşüş
gösterirler. Ancak tüketim vergileri daha az dalgalanma gösterir.
Dolayısıyla ekonomik büyüme evresinde daha az yükselirken, kriz
dönemlerinde belirgin bir düşüş göstermez. Servet vergileri ise daha
istikrarlıdır (Smith: 2009, s. 3).
Kriz dönemleri kişilerin ve işletmelerin vergiye uyumu üzerinde
de etkide bulunmaktadır. Bu dönemde vergiye tabi işlemlere angaje
olmakta vergi makamları kayıtsız kalmakta, beyannamelerin yasal
süreler içerisinde teslimi mümkün olmamakta, vergi yükümlüleri
gelirlerini bildirmemekte ve haksız vergi iadesi talebinde bulunmakta,
mevcut vergi borçlarını eksik ödemektedirler. Bu durum vergiden
kaçınmaya da neden olmaktadır. Zira mükellefler yasal yolları
kullanarak daha az vergi ödemeyi amaçlarlar. Ama bu, yasanın
amacıyla çoğu zaman ters düşmektedir. Bu durum vergi boşluğuna
(tax gap) yol açmaktadır. Bu açığı azaltmak iyi ve kötü ekonomik
dönemlerde vergi yönetimleri için vazgeçilmez bir görevdir.
Ekonomik krizler mükelleflerin davranışları üzerinde negatif etki
302
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
yapar. Mükellefler yasal davranışları terk edip kayıt dışına kayma
eğilimi gösterirler. Yani vergiye uyum azalır (IMF, 2009,. s. 5).
Uluslararası ticaretin ve mal ve emtia fiyatlarının düşmesinin
kamu gelirleri üzerinde geniş bir etki meydana getirdiği
gözlemlenmektedir. Dünya Bankası verilerine göre, Eylül 2008 ile
Mart 2009 arasında ticari mallar dolar bazında % 30 düşmüştür. Aynı
dönemde imalat ürünlerindeki düşüş % 33 olarak yansımıştır.
Uluslararası ticaretin azalması ithalat üzerinden alınan vergileri de
olumsuz etkilemiştir. Zira, uluslararası fiyatların düşmesine rağmen, iç
talebin azalması ve nakit sıkışıklığı ithalatı azaltmıştır (UNESCO,
2009, ss. 6-7).
Kriz nedeniyle bütçeler ve vergi sistemleri baskı altında kalmaya
devam etmektedir. Küreselleşme ve ekonomik entegrasyonlardaki
artış dünyaya önemli fırsatlar sunmaktadır. Bu yüzden ülkelerin
ekonomik dengesizlik ve vergi gelirlerinin erozyona uğraması
hususunda daha hassas olmaları beklenebilir (Chrenko: 2009, s. 1).
Maliye politikası hem vergi indirimlerini hem de kamu
harcamalarında genişlemeyi ifade eder. Bu politikanın krizden çıkışta
önemli etkileri vardır. Zira talebin artırılması, tüketimin ve
yatırımların genişletilmesi, ve buna bağlı olarak ekonomik büyümeyi
sağlaması bakımından kriz dönemlerinin vazgeçilmezidir. Bu politika
talebin canlandırılması yanında gelir dağılımının düzelmesi üzerinde
de etkide bulunur (Nasution: 2009, s. 10).
Global krizin kamu harcamaları üzerinde meydana getirdiği baskı
bu harcamaların GSYH’ye oranını artırmış, bunun sonucu olarak pek
çok ülkede özellikle 2008-09 döneminde vergi gelirlerinde belirgin
azalmalar yaşanmıştır. Örneğin AB’nin en yüksek gelirli ülkelerinden
birisi olan ve krizden ciddi düzeyde etkilenen İrlanda’da temel üç
verginin (gelir vergisi, katma değer vergisi ve ÖTV) oranı 2006’daki
%30 seviyesinden 2007’de % 27’ye ve 2008’de % 20’ye inmiş
bulunmaktadır. Yine İrlanda’da 2008 içerisinde vergi gelirlerinde
yaklaşık olarak % 14 düşüş yaşanmıştır. Öte yandan bu ülkede aynı
dönemde kamu harcamaları da yükselmiştir. Buradaki oran ise hem
2007 hem de 2008’de % 11 olarak gerçekleşmiştir. (Honohan: 2009,
ss. 3-4)
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
303
Ülke/Yıl
Avustralya
Avusturya
Belçika
Kanada
ÇekCumh.
Danimarka
Finlandiya
Fransa
Almanya
Yunanistan
Macaristan
İzlanda
İrlanda
İtalya
Japonya
Kore
Lüksemburg
Meksika
Hollanda
YeniZelanda
Norveç
Polonya
Portekiz
SlovakCumh.
İspanya
İsveç
İsviçre
Türkiye
İngiltere
ABD
AB-15
EuroAlanı
OECDAvrupa
OECD–
Toplam
2005
696.834
274.801
336.644
1.131.999
208.425
179.888
160.971
1.869.386
2.586.530
273.608
170.992
10.362
160.448
1.649.437
3.872.843
1096.740
31.779
1.293.914
572.900
102.836
218.707
526.078
217.911
87.073
1.188.102
291.651
266.129
781.243
1.971.252
12.579.700
11.765.316
9.482.458
13.041.759
2005
30.8
42.2
44.7
33.3
37.5
50.8
44.0
43.9
34.7
31.3
37.3
40.6
30.3
40.8
27.3
23.9
37.6
18.1
38.5
37.4
43.5
32.9
34.7
31.4
35.7
49.4
29.1
24.2
35.7
27.5
38.6
39.6
35.6
2006
742.899
291.955
351.765
1.202.176
224.088
191.290
170.210
1.953.371
2.710.221
293.826
180.474
10.639
175.315
1.739.784
4.080.362
1.191.056
36.456
1.403.278
607.446
109.084
242.564
561.109
229.279
96.798
1.306.090
311.736
288.710
873.672
2.065.087
13.336.200
12.433.836
10.039.983
13.849.422
2006
30.6
41.8
44.3
33.5
37.1
49.6
43.4
44.0
35.5
31.2
37.1
41.4
31.6
42.3
27.9
24.9
35.8
18.2
38.9
36.5
43.9
33.9
35.4
29.3
36.6
49.0
29.3
24.5
36.6
28.1
38.6
39.7
35.7
2007
795.702
305.797
368.213
1.267.865
247.689
198.337
186.808
2.071.781
2.853.157
311.083
188.681
11.311
193.371
1.840.069
4.297.517
1.287.678
39.578
1.492.970
648.466
115.212
252.580
621.740
240.155
109.387
1.412.140
336.511
318.457
938.741
2.131.507
14.010.800
13.136.980
10.660.987
14.658.070
2007
30.8
42.2
43.8
33.2
37.3
48.6
43.0
43.4
36.1
32.0
39.5
40.8
30.8
43.4
28.3
26.5
36.5
17.9
37.5
35.7
43.6
34.8
36.4
29.3
37.2
48.3
28.8
23.7
36.0
28.2
38.7
39.7
35.8
34.809.198
26.3
36.976.951
26.6
39.093.317
26.5
Vergi / GSMH
GSMH
Vergi / GSMH
GSMH
Vergi / GSMH
GSMH
Vergi / GSMH
Tablo 5: Toplam Vergi Gelirlerinin GSMH’ye Oranı (20052008)
GSMH
2008(2009
812.5(8199)
335.2(323.1)
394.9(381.4)
1.319(1.2870)
267.9(256.7)
206.5(197.7)
196.3(181.4)
2.1580(2.113)
2.960(2.8120)
347.9(339.2)
199.0(186.3)
13.02(12.2)
191.3(177.0)
1.8490(1.756)
4.3920(4.141)
1.3540(1.343)
39.94(38.14)
1.5860(1.473)
681.6(652.3)
118.0(116.5)
279.6(276.5)
678.8(686.2)
240.2(232.2)
121.2(115.3)
1.4190(1.368)
349.3(333.2)
321.9(316.1)
914.7(859.8)
2.2620(2.165)
14.610(14.200)
2008
..
42.8
44.2
32.1
36.5
48.2
42.7
43.0
36.4
31.3
40.1
36.0
28.2
43.1
Kaynak:http://stats.oecd.org/Index.aspx?QueryName=251&QueryType=View
&Lang=en#
Not:
2008
ve
2009
GSMH
büyüklükleri
(https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook) adresinden ayrı ayrı
incelenmek suretiyle tabloya eklenmiştir
26.5
38.2
20.4
34.4
42.0
36.4
29.3
33.0
47.1
29.4
23.5
35.7
26.8
..
..
..
..
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
304
DEĞERLENDİRME VE SONUÇ
Dünya’nın 1929’dan sonra yaşadığı en büyük, II. Dünya
Savaşı’ndan sonraki en kapsamlı kriz olan mevcut global kriz, çeşitli
makro ekonomik sonuçları da beraberinde getirmiştir. GSMH’de
daralma, dünya ticaretinde küçülme, üretimin, tüketimin ve buna bağlı
olarak vergilerin azalması, bütçe açıkları ve borçlarda meydana gelen
artışlar bunlardan bir kaçıdır.
Yukarıdaki tabloda OECD ülkelerinin vergi yükleri ve GSMH
büyüklükleri gösterilmiştir. Genel olarak kriz dönemlerinden önce
büyüme performansı devam etmiş, 2008’den itibaren büyümede
yavaşlamalar görülmüş ve Türkiye’nin de içerisinde bulunduğu bazı
ülkelerde ise küçülmeler olmuştur. Ancak esas etki 2009’da görülmüş
olup bu dönemde neredeyse bütün ülkelerin GSMH’lerinde belirgin
düşüşler yaşanmıştır. Ancak her iki azalma da vergilerde gerçekte
hangi miktarda bir düşüş yaşandığını bize kesin olarak açıklamaz. Zira
makro düzeyde vergi yükü toplanan vergilerin GSMH’ye oranını ifade
eder. Ancak kriz döneminde meydana gelen üretim, tüketim ve dış
ticarette meydana gelen değişmeler vergi yükünü de etkilemektedir.
Bu yüzden genel olarak hem GSMH, hem de vergi yükündeki
azalmalar vergi gelirlerinin düştüğünü gösterse de tek başına bizi tam
doğru sonuca götürmez.
Tablonun değerlendirmesine gelince; öncelikle tabloda yer alan
ülkelerin gerek Avrupa Birliği gerekse Amerika kıtasından ülkeleri
temsil etmesi, gelişmiş ve gelişme aşamasındaki ülkelerin GSMH ve
vergi yüklerinin incelenmesi, ayrıca OECD ve diğer sitelerde mevcut
en son bilgileri temsil etmesi nedeniyle dünya genelini temsil ettiği
varsayılabilir. Ayrıca Japonya ve Kore gibi büyük Asya ülkeleri de
tabloda yer almaktadır.
Bu çalışmanın konusu olan vergi rakamları analiz edildiğinde,
vergi yüklerinin oransal olarak çok fazla düşmediği görülse de, bu
oranlar GSMH düşüşleriyle birlikte düşünüldüğünde daha anlamlı
analizler yapmak mümkündür. Ancak gerek enflasyon nedeniyle
gerekse kamu harcamalarının artışının bir sonucu olarak yeni vergiler
koymak ya da mevcut vergilerde indirime gitme politikaları nedeniyle
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
305
bu dönemlerde vergilerde ve bu vergilerin bileşimlerinde normal
zamandakilerden daha fazla değişim olmaktadır.
Vergi yüklerine gelince, GSMH azalmalarının yanında vergi
yüklerinin de azalması, aslında vergilerde miktar olarak gözükenden
daha fazla olduğunun işaretidir. Zira bu dönemlerde kimi ülkelerde
yeni vergilerin konması ya da duruma göre vergi indirimi
politikalarının izlenmesi bu sonuçların ortaya çıkmasında etkili
olmuştur. Genel görüntü ergilerin 2008’den itibaren GSMH
azalışlarına rağmen, oran olarakaz da olsa düştüğü yönündedir. Bazı
ülkelerde nisbeten yüksek olan vergi yükü düşüşlerinin diğer bazı
ülkelerde çok az değiştiği ya da hiç değişmediği, bir kısım ülkelerde
ise krize rağmen artışların yaşandığı görülür. Benzer bir sonucun 2009
vergi yükleri için de geçerli olduğu düşünülmektedir. Bu döneme
ilişkin veriler çalışmanın yapıldığı tarihlerde uluslar arası kurumlar
tarafından yayımlanmadığından her ne kadar analiz yapmak zorlaşsa
da, krizin bütün etkilerinin 2009 yılı itibariyle de devam ettiği, azalan
GSMH rakamlarından da anlaşılmaktadır. Bu yüzden vergi yüklerinde
meydana gelen bu değişimlerin, GSMH’deki azalmalarla
yorumlandığında daha anlamlı sonuçlar ortaya çıkar. Zira azalan
GSMH’ye bağlı olarak toplam vergilerin oranı GSMH’ye göre artmış
gibi gözükse de aslında pek çok ülkede rakamsal olarak azalışı temsil
etmektedir. Bu arada azalan gelirlerin marjinal faydasının arttığı
gerçeği de dikkate alınırsa vergi yüklerinin bu anlamda da arttığını
ifade etmek gerekir.
KAYNAKLAR
ADB (Asian Development Bank), 2009, Update Broadening Openness
for a Resilient Asia Asian Development Bank,
(http://www.adb.org/Documents/Books/ADO/2009/update/ado2009update.pdf.(23.01.2010).
Anonim (a), 2009, The 2009 Revised Budget Fiscal Stimulus
Programme: Mitigating The Impact From The Global Crisis,
(http://www.bi.go.id/NR/rdonlyres/AE350D5E-BCB8-4AA4BE29/9FB44C66B04B/15743/APBNPenyesuaian_2009_ENG
LISH1.pdf. (13.03.2010).
306
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
Anonim (b), Backround Economic And Financial Affairs Council,
(2009) Wednesday 2 December in Brussel 27 November.
(http://www.se2009.eu/polopoly_fs/1.25535!menu/standard/file/1115
18.pdf. (12.1.2010).
ARYEETEY E., (2009) “The Global Financial Crisis and Domestic
Resource Mobilization in Africa”,
(http://www.afdb.org/fileadmin/uploads/afdb/Documents/Generic,Doc
uments/Domestic%20Resource%20Mobilization%20in%20the
%20PostFinancial%20Crisis%20Era%E2%80%93Policy%20Implicatio
ns-Prof%20Aryeetey.pdf , (23.01.2010).
AYDIN M. ve ERDOĞDU M., 2008 “Mali Krizlerde Vergi
Politikası:1989 Sonrası Türkiye Değerlendirmesi”, Kocaeli
Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Dergisi, Yıl: 34, Sayı: 3-6, Haziran/Aralık.
AYDOĞUŞ O., 2009, “2008-09 (?) “Küresel Krizi’nden Geçerken
Türkiye
Ekonomisi
Üzerine
Bazı
Gözlem
ve
Değerlendirmeler” TİSK Akademi, Cilt 4 Özel Sayı.
BHUIYAN, M. H., 2009, “Breakout Session on Fiscal Policy Impact
of Global Financial & Economic Crisis on Developing and
Least Developed Countries: Suggested Response to the Crisis”,
Strengthening the Response to the Global Financial Crisis in
Asia-Pacific: The Role of Monetary, Fiscal and External Debt
Policies United Nations Economic and Social Commission For
Asian and the Pacific and Bangladesh Bank, 27-30 July Dhaka,
Bangladesh.
(http://www.unescap.org/pdd/calendar/strengthening_responses/paper
s/Bangladesh_Bhuiyan.pdf. (22.01.2010).
CHHIBBER, A., GHOSH J. and PALANIVEL T., 2009, “The Global
Financial Crisis and the Asia-Pacific region A Synthesis Study
Incorporating Evidence from Country Case Studies,” UNDP
Regional Centre for Asia and the Pacific. (11.01.2010).
CHRENKO, P., 2009, Tax Forum, Brussels
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
307
(http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/taxation/g
en_info/conferences/taxforum2009/speech_Chrenko.pdf.
(23.01. 2010).
EVEN, S. and FELDMAN N., 2009, “Implications of the Global
Economic Crisis” Shlomo Brom and Anat Kurz, (Ed).
Strategic Survey for Israel.
(http://www.inss.org.il/upload/(FILE)1248344183.pdf (27-01-2010).
HONOHAN, P., 2009, “What Went Wrong In Ireland ?” Trinity
College, Dublin, May
http://www.tcd.ie/Economics/staff/phonohan/What%20went%20wron
g.pdf. (12.03.2009).
http://dx.doi.org/10.1787/702088626343. (19.01. 2010).
http://dx.doi.org/10.1787/702113603061. (23.02.2010).
http://stats.oecd.org/Index.aspx?QueryName=251&QueryType=View
&Lang=en#. (7.02.2010).
http://www.odi.org.uk/resources/download/2822.pdf- . (22.01.2010).
http://www.odi.org.uk/resources/download/3413.pdf. (30.01.2010).
https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/
(23.01.2010).
https://www.cia.gov/library/publications/the-worldfactbook/geos/xx.html. (23.01.2010).
IMF (International Monetary Fund), 2009, “Fiscal Affairs Department
Collecting Taxes During an Economic Crisis: Challenges and
Policy Options.”
(http://www.imf.org/external/pubs/ft/spn/2009/spn0917.pdf.
(23.01.2010).
NASUTION. A., 2009, The Global Financial Crisis and its impact on
the
Asia-Pacific
region
http://www.bpk.go.id/web/files/2009/06/the-global-financialcrisis-and-its-impact-on-the-asia-pacific-region.pdf.
(21.02.2010).
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
308
OECD (Organisation for Economic Cooperation and Development),
Annual
Report
2009,
(http://www.oecd.org/dataoecd/38/39/43125523.pdf.
(13.01.2010).
OECD
Main
Economic
Indicators(http://www.oecd.org/dataoecd/24/21/42312989.html.
(5.03.2010).
“The Global Financial Crisis
and Developing Countries Synthesis of the Findings of 10
Country Case Studies” June.
ODI (Overseas Development Institute), 2009,
(http://www.odi.org.uk/resources/download/3413.pdf. (12.03.2010).
ODI (Overseas Development Institute), 2009 The Global Financial
Crisis And Developing Countries: Taking Stock, Taking
Action, Briefing Paper, September.
(http://www.odi.org.uk/resources/download/2822.pdf. (17.03.2009).
SMITH, K. W., 2009, “The Effect of the Global Economic Crisis on
State and Local Tax Revenues,” UNC School of Government
Economics Bulletin Number 3 AUGUST.
(http://www.sog.unc.edu/pubs/electronicversions/pdfs/eb3.pdf.
(15.03.2010).
UNESCO (United Nations Educational, Scientific and Cultural
Organization), UNESCO Institute for Statistics, 2009, “Early
Impact Assessment of the Global Financial Crisis On
Education
Financing:
Country
Case
Studies”
(http://www.uis.unesco.org/template/pdf/EducGeneral/Financi
al_Crisis.pdf. (23.12.2009).
World Bank Office, 2009, Impact of the Global Financial Crisis and
Recent Economic Developments in Lao PDR, Lao PDR
Economic Monitor, JUNE.
(http://siteresources.worldbank.org/INTLAOPRD/Resources/2935821096519010070/LEM_No_13_June2009.pdf. (23.01.2010).
YAŞAR, Süleyman, 2010, “Çin ve Hindistan Niye Hızlı büyüyor ?”
Taraf Gazetesi, 10 Mart.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
309
TÜRKİYE’DE ÖZELLEŞTİRME UYGULAMALARI VE
EKONOMİK ETKİLERİNİN DEĞERLENDİRİLMESİ
Yrd. Doç. Dr. Selim İNANÇLI
Sakarya Üniversitesi
İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi
Arş. Gör. Fatih YARDIMCIOĞLU
Sakarya Üniversitesi
İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi
GİRİŞ
1929 büyük iktisat buhranı ile klasik iktisat görüşüne dayanan
serbest piyasa ekonomisinin mili ekonomideki temel ekonomik
hedefleri gerçekleştirmede yetersizliği anlaşılmış ve devletin
ekonomik hedefleri gerçekleştirmek için ekonomiye müdahalesi
gündeme gelmiştir (Pehlivan 2003: 63). Keynesyen iktisat teorisi,
krizin aşılabilmesinin devlet tarafından maliye, para ve kredi, dış
ticaret, dolaysız kontroller ve kamu girişimciliği politikaları ile
mümkün olduğunu savunmuştur (Kilci 1998: 11). Buhranı takip eden
yıllarda krizden kurtulmak için uygulanan keynesyen iktisat
politikalarıyla artmaya devam eden devlet müdahalesi sonucu “Refah
Ekonomisi” anlayışı oluşmaya başlamış ve bu anlayış İkinci Dünya
Savaşını takip eden yıllarda da etkisini iyice artırmıştır. Devletin
ekonomideki müdahalesinin artması görüşü piyasa ekonomisinin
kamusal malların üretiminde, dışsal ekonomilerde, ölçek
ekonomilerinde ve tam rekabetten sapmalarda başarısız olduğu
teorisine dayandırılmıştır.
Kapitalist ekonomilerde Keynesyen iktisadın önerileri 1970’li
yılların başına kadar tartışmasız kabul görmüş ve tüm dünyada
uygulanmıştır. Ekonomide kamu kesiminin nispi payı, 1970’li yılların
başında petrol fiyatlarındaki aşırı artış nedeniyle oluşan kriz
dalgasının ulusal ekonomileri şiddetli bir biçimde sarsmasıyla
tartışılmaya başlanmış, bu yılları takip eden yıllarlar boyunca gelişen
serbest piyasa ekonomisi yaklaşımları sanayileşmiş ülkelerden
başlayarak dünyadaki diğer ekonomileri de etkisi altına almış ve
310
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
ekonomik uygulamalarda kamu kesiminin küçültülmesine yol açmıştır
(Kilci 1998: 11).
Ortak mal ve hizmetlerin karşılanmasında devlet toplumsal refahı
sağlayamamaya ve kaynakları israf etmeye başladığında toplum, mal
ve hizmetlerin üretilmesi için alternatif üretim şekilleri aramaya
başlamıştır. Özellikle 1980’li yılların başlarında devletin toplumsal
refahı bazı mal ve hizmetlerin üretiminde maksimuma çıkaramadığı
ya da maksimumdan uzaklaştırdığı düşüncesi hâkim olmaya
başlamasıyla alternatif çözümler ortaya konulmaya başlanmıştır. Bu
çözümlerden bir tanesi de özelleştirme uygulamasıdır.
Bazı mal ve hizmetlerin özel kesim tarafından üretilmesi,
satılması, rekabetçi politikaların geliştirilmesi için ortam
oluşturulması olarak ortaya atılan özelleştirme kavramı ile toplum
refahının maksimuma ulaştırılması anlatılmak istenmektedir.
Özelleştirme devletlerin ve hükümetlerin özelikle ekonomik nitelikte
olan mal ve hizmetlerin üretilmesinde son yıllarda başarısız olarak
kabul edilmelerinin sonucu bu başarısızlığı ortadan kaldırmak ve
başarılı sonuçlar almak için yeni çözümler üretilmek istenmesi sonucu
ortaya çıkmıştır.
Genelde birçok ülkede kamu kesiminin, verimsiz ve etkinlikten
uzak olarak çalışması nedeniyle, genel ekonomi üzerinde bir yük
oluşturduğu kabul edilmektedir. Özelleştirme, devletin küçültülmesi
ve kamu açıklarının ortadan kaldırılması, öncelikle piyasa
ekonomisinin yapılanması ve ekonomik istikrarsızlıkların ortadan
kaldırılması açısından önem taşımaktadır.
Bu çalışmanın amacı Türkiye’de 1984 yılında gündeme gelen ve
uygulanmaya başlanan özelleştirme çalışmalarının teorik altyapısının
ortaya konularak 1985–2009 dönemi özelleştirme uygulamalarının
karşılaştırmalı analizinin yapılmasıdır. Bu çerçevede ilk olarak
Türkiye’de özelleştirme uygulamalarının tarihi gelişimi üzerinde
durulacaktır. Daha sonra Türkiye’deki özelleştirme uygulamalarının
kavramsal ve hukuki boyutu incelenecektir. Bu açıklandıktan sonra
Türkiye’deki özelleştirme uygulamalarının hangi amaçlarla yapıldığı
açıklanacaktır. Türkiye’de uygulamaya konulan kalkınma planlarında
özelleştirmenin ne şekilde ele alındığının üzerinde durulduktan sonra
Türkiye’de gerçekleştirilmiş olan özelleştirme uygulamalarının neler
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
311
olduğuna değinilecektir. Bu kapsamda ilk olarak 1985 yılı ile 2009
yılı arasında Türkiye’de gerçekleştirilen özelleştirme uygulamaları
karşılaştırmalı olarak incelenecektir. Son olarak Türkiye’de
özelleştirme uygulamalarında karşılaşılan sorunlar ve bu
uygulamaların ekonomik etkileri üzerinde durularak mevcut durumun
değerlendirilmesi yapılacaktır.
1. Türkiye’de Özelleştirme Uygulamalarının Tarihi Gelişimi
1.1. 1980 Öncesi Dönemde Özelleştirme Uygulamaları
Osmanlı’nın son yıllarında sürekli savaşlarla geçmesi dolayısıyla
ve bunu takiben kurtuluş savaşının da etkisiyle ekonomi çöküntü ve
çözülme dönemine girmiş ve ekonomik kaynaklar önemli ölçüde
tükenmiştir. Ekonominin ve ülkenin durumunun daha iyi bir seviyeye
getirilmesi amacıyla 17 Şubat–4 Mart 1923 tarihli 1. İzmir iktisat
kongresinde
ekonomik
bağımsızlığımız
açısından
ülkenin
sanayileşmesi gerekliliği konusunda karar alınmıştır (Cevizoğlu,
1989: 78).
Ülkenin sanayileşme çabası doğrultusunda özel kişilerin ekonomik
işletmeler kurması ve özel işletmelerin faaliyette bulunamadıkları
alanlarda da devletin faaliyette bulunması ilkesi yatmaktadır. Bu
yıllarda özel sektörün kalkınma sürecini başlatacak güçten yoksun
olması ve ekonomideki sermaye ve bilgi kıtlığı dolayısıyla sanayinin
gerek duyduğu mal ve hizmetlerin devlet tarafından üretilmesi
gerekliliği dolayısıyla, devlet girişimci olarak ekonomide bulunmaya
başlamış ve ilk olarak finans sektörünü güçlendirmek amacıyla
faaliyetlerde bulunmuştur (Yurter, 1993C46).
Ülkemizde özelleştirme düşüncesi Atatürk’ün direktifiyle 1938
yılında çıkarılan 3460 sayılı kanunda ve 1950’li yıllardaki
hükümetlerin programlarında da yer almıştır (Yurter, 1993: 48–48).
Fakat bu yıllarda ülkenin gerçekleri kamu sektörünü büyümeye
zorlamıştır (Ertuna, 1998: 4) ve KİT’lerin istihdam yaratma gücünden
faydalanma yoluna gidilmiştir. 1950’li yıllardan itibaren ise
ekonomide devlet payı giderek artmaya başlamıştır (Sarısu, 2003).
1960–1980 arası ekonomi politikaları değişerek Türkiye
ekonomisi, kamu sektörünün ve özel sektörün ekonomik gelişmeye
beraber katkıda bulunması anlamına gelen “karma ekonomi” haline
312
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
gelmiş, beş yıllık kalkınma planları ve devletin yıllık uygulama
programları ile özel sektöre destek verilmiş ayrıca bu plan ve
programlar kamu sektörü için de bağlayıcı olmuştur (Ertuna, 1998: 4).
Bu yıllarda KİT’ler ekonomik gelişmeye ivme kazandırmak için
kurulmuşlardır (Ertuna, 1998: 4) ve sayıları artmıştır.
1.2. 1980 Sonrası Dönemde Özelleştirme Uygulamaları
Türkiye’de özel-kamusal alanın birbirinden ayrılması ile ilgi en
önemli gelişme ve dönüşüm 1980 sonrası dönemde mümkün
olabilmiştir. 1970’lerin sonlarında ortaya çıkan ekonomik kriz
sonrasında alınan 24 Ocak kararları olarak adlandırılan ekonomik
istikrar tedbirleri ile KİT politikasında köklü değişiklikler meydana
gelmiştir. Bu bağlamda ihracata ve serbest piyasa kurallarının
ekonomiye hâkim kılınmasına yönelik uygulamalara gidilmiştir.
Piyasa ekonomisine geçiş ile gündeme gelen özelleştirme, esas olarak
ekonomideki devlet müdahalesinin asgariye indirilmesini amaçlayan
bir politika olarak “serbest piyasa ekonomisi” ne geçişte önemli bir rol
oynamıştır (Sarısu, 2003). Batıdaki gelişmelere paralel olarak kamu
sektörünün ekonomideki ağırlığını azaltmak amacıyla KİT’lerin
özelleştirilmesi konusu gündeme gelmiştir (Atasoy, 1993: 79)
1980–1983 yılları arasında KİT’lerin özelleştirilmelerinden ziyade
bir reforma tabi tutulmaları, bu doğrultuda da kar etmeleri
öngörülmüştür (Yıldırım, 1999: 42). 1983 yılında özelleştirmeyle ilgili
çalışmalar başlamış ve 1984 yılında ilk yasal düzenleme yapılarak ilk
uygulayıcı kurum olan Toplu Konut ve Kamu Ortaklığı İdaresi
Başkanlığının temeli atılmıştır. 1986 yılında KİT’lerin iyileştirilmesi
ve özelleştirilmesi amacıyla bir “Master Plan” hazırlanmış ve bu plan
ile Türkiye’de özelleştirmenin hızla gerçekleştirilmesi gereği
öngörülmüştür (Sarısu, 2003).
Yasal düzenlemelerin yetersizliğini ortadan kaldırmak amcıyla
1994 tarihli ve 4046 sayılı Özelleştirme Kanunu hazırlanarak
yürürlüğe girmiştir. Bu kanun ile Özelleştirme Yüksek Kurulu ve
Özelleştirme İdaresi Başkanlığı oluşturularak özelleştirmenin
hedefleri belirlenmiştir (Sarısu, 2003). 1985 yılından 2000 yılana
kadar düşük düzeyde olan özelleştirme uygulamaları, özellikle 2004
yılından itibaren artarak devam etmiştir.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
313
2.Türkiye’de Özelleştirme Uygulamalarının Kavramsal ve
Hukuki Boyutu
2.1. Türkiye’de Özelleştirme Uygulamalarının Kavramsal
Boyutu
Özelleştirme uygulamalarının kavramsal boyutunda ilk olarak
özelleştirme uygulamalarının tanımı yapılacak daha sonra ise türlerine
değinilecektir.
2.1.1. Özelleştirme Uygulamalarının Tanımı
Özelleştirme Türkiye’nin gündemine, yasal düzenlemeleri de dahil
1930’lu yıllarda girmiş olan ve günümüzde ekonomi politikasının
gündeminin en üst sıralarında yer alan bir olgudur. Özelleştirme
sadece Türkiye’yi ilgilendirmeyen, serbest piyasa uygulamalarında en
önde bulunan batı Avrupa ülkelerinde de bugün kamuoyunun
yakından ilgi duyduğu ve üzerinde tartışmaların yapıldığı bir
faaliyettir.
Özelleştirme çeşitli yazarlar ve kuruluşlar tarafından, -tanımı
yapan kişinin veya kuruluşun iktisadi, siyasi görüşünden dolayı- farklı
şekillerde tanımlanmış olan bir kavramdır. Literatürde özelleştirme
dar ve geniş olmak üzere iki şekilde tanımlanmaktadır;
Dar anlamıyla özelleştirme, sadece kamu iktisadi teşebbüsleri
çerçevesinde ele alınmakta ve “kamu iktisadi teşebbüslerinin mülkiyet
ve yönetiminin özel teşebbüse devri” olarak tarif edilmektedir (Aktan,
1993: 131)
Özelleştirmeyi sadece kamu iktisadi teşebbüslerinin özel kesime
satışı olarak düşünmek yanlıştır. Özelleştirme bundan daha geniş bir
eylemi tarif etmektedir. Geniş anlamıyla özelleştirme ise, kamu
iktisadi faaliyetleri çerçevesi ölçüsünde genişletilerek “kamu iktisadi
faaliyetlerinin önemli ölçüde sınırlandırılması veya bütünü ile ortadan
kalkması” olarak tanımlanmaktadır (Aktan, 1993: 132).
Bazı yazarlar geniş anlamıyla özelleştirmenin kamu iktisadi
teşebbüslerinin satışı dışında bu teşebbüslerin özel kesime kiralanması
ve yönetimlerinin devredilmesi konularını da içerdiğini belirtmiş,
ayrıca kamusal mal ve hizmet üretilmesi için özel kesimle sözleşme
yapılması, özel kesimle ortak girişimlerde bulunulması gibi
uygulamalarda özelleştirme kapsamı içerisinde saymışlardır. Ve bu
314
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
çerçevede özelleştirmeyi geniş anlamda ” iktisadi, mali, sosyal ve
siyasal nedenlerle milli ekonomi içerisinde kamu kesimi faaliyetlerinin
sınırlandırılması veya tamamen ortadan kaldırılmasına yönelik olarak
yapılan uygulamaların bütünü” şekilde tanımlamışlardır (Muter,
1994: 144)
Bu tanımlamalar ışığında Türkiye’de gerçekleştirilen özelleştirme
uygulamaları en geniş anlamıyla; “İktisadi, mali, sosyal ve siyasal
amaçlarla kamu kesiminin, tam kamusal mal ve hizmetlerin (adalet,
savunma vb.) üretimi dışındaki faaliyette bulunduğu veya faaliyette
bulunması gerektiği alanlarda özel hukuk kişilerinin faaliyetlerine
belli kıstaslar dâhilinde, kısmen veya tamamen izin verilmesi ve bu
çerçevede de kamu tüzel kişilerinin bu alanlardan kısmen veya
tamamen çekilmesi ve bu alanlardaki iktisadi faaliyetlerin özel hukuk
kişileri tarafından yürütülmesi ve yönlendirilmesi” olarak
tanımlanabilir.
2.1.2. Özelleştirme Uygulamalarının Türleri
Özelleştirme yöntemlerinin uygulanabilirliliği ülkenin içinde
bulunduğu şartlara göre değişebilmektedir. Özelleştirmenin başarısı
bu yöntemlerin uygulamada yerel tercihlere, beceri, hukuk ve ahlak
kurallarına uyulmasıyla mümkün olacaktır (Muter, 1994: 148).
Türkiye’de özelleştirme mevzuatının 17.3.1984 tarihinde ilk yürürlüğe
girişinden bu yana özelleştirme uygulamalarına ilişkin geniş bir
hareket alanı belirlenmiştir. Daha açık bir ifadeyle, özelleştirmeye
ilişkin bütün yöntemlerin uygulanması mümkündür (Kilci, 1994).
Fakat günümüzde merkezi hükümet tarafından uygulanan
özelleştirmelerde; “Blok Satış Yöntemi, Halka arz Yöntemi, Tesis ve
Varlık Satışı yöntemi, Uluslar Arası Arz Yöntemi, İMKB’de Satış
Yöntemi ve Bedelli Devir Yöntemi” olmak üzere 6 çeşit özelleştirme
yöntemi uygulanmaktadır. Ülkemizde 1985-2009 yılları arasında
gerçekleştirilen özelleştirme işlemlerinin sırasıyla, %53’ü Blok Satış
Yöntemiyle, %19’u Halka arz Yöntemiyle, %23’ü Tesis ve Varlık
Satışı ile, % 3’ü İMKB’de Satış Yöntemiyle, % 2’si de Bedelli devir
ile gerçekleştirilmiştir (ÖİB, 2009). Özelleştirme yöntemlerinin neler
olduğu aşamalı olarak aşağıdaki tabloda verilmektedir.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
315
Şekil 1: Özelleştirme Yöntemleri
Kaynak; ÖİB, 2009
2.1.2.1. Blok Satış Yöntemi
Özelleştirilecek şirketlerin belli bir oranının ya da tamamının
pazarlık usulü ile veya açık artırmayla yerli ve yabancı kişilere satışını
ifade etmekte olan bu yöntem 2009 Ağustos ayı itibariyle Türkiye’de
en çok kullanılan özelleştirme yöntemidir. Türkiye’de yapılan
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
316
özelleştirme
yapılmıştır.
uygulamalarının
%53’ü
Blok
Satış
Yöntemiyle
Blok satış yöntemi genel olarak halka açılacak kadar büyük
olmayan şirketler ile yarım kalmış tesislerde uygulanmaktadır
(TÜGİAD, 1994; 55). Tam anlamıyla mülkiyet devri büyük ölçüde
Blok satış yöntemiyle gerçekleştirilmektedir (Kilci, 1994: 28).
Ülkemizde uygulanan Blok satış yöntemi özelleştirmenin sermayeyi
tabana yayma hedefinden uzaklaşılmasının ve özelleştirmenin diğer
bir amacını oluşturan devlete gelir sağlanması hedefine yönelmesinin
de bir göstergesidir.
2.1.2.2. Halka Arz Yöntemi
Hisse senetlerinin halka arzı uygulanması en zor olan
yöntemlerden biridir. Bu yöntem özelleştirmenin yaygın amaçlarından
olan “Mülkiyetin tabana yayılması ve Piyasaların geliştirilmesine
katkı “ amaçlarına uygun bulunduğundan (Ertuna, 1993; 26),
ülkemizde Blok satış yönteminden sonra en çok uygulanan yöntemdir.
Türkiye’de 2009 Ağustos ayı itibariyle yapılan özelleştirme
uygulamalarının %19’u Halka arz Yöntemiyle gerçekleştirilmiştir.
Genellikle ülkemizdeki özelleştirme uygulamalarının gerçek
anlamda başlangıç noktası olarak nitelendirilen (Kilci, 1994: 28) bu
uygulamada hisse senetleri birkaç yöntemle halka arz
edilebilmektedir. Birinci yöntem, senetlerin doğrudan doğruya halka
veya alıcılara arz edilmesidir (Karluk, 1994: 137). Diğer bir yöntem,
sermaye piyasası kanalıyla hisse senetlerinin satışıdır. Bu yöntem,
kamu mülkiyetindeki anonim şirketin bütün veya bir kısım hisse
senedinin özel kişi veya kuruluşlara satışı olarak tanımlanabilir. Bu
yöntemin uygulanabilmesi için ilk önce özelleştirilmesine karar
verilen KİT’lerin sermayelerinin hisse senetlerine bölünmüş ve ticaret
hukukuna tabi sermaye şirketleri şekline dönüştürülmeleri
gerekmektedir (TUSİAD, 1986: 19). Bu yöntemin başarısı ülkede
sermaye piyasasının gelişmiş olması ile doğru orantılıdır.
İlk yıllarda çoğunlukla kamu iştiraklerindeki devlete ait payların
bir bölümünün satışı şeklinde gerçekleşen halka arz uygulamalarında
devlete ait kuruluşların halka arz edilen hisseleri çok küçük oranlarda
olmuş (Kilci, 1994: 30) ve ilk kez halka arz edilen hisse senetleri
yatırımcıya bekleneni vermemiştir (Yazıcı, 1997: 140). Bu uygulama
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
317
gerçek anlamda bir özelleştirmeyi ifade etmek yerine borsanın ve
halkın özelleştirmeye hazırlanması anlamı taşımaktadır (Kilci, 1994:
30). Özelleştirme uygulamasının borsada halka arz yöntemi ile
yapılabilmesi için daha gerçekçi bir değerin/fiyatın belirlenmesinin ve
gelişmiş bir borsanın olmasının büyük önemi vardır (Yazıcı, 1997:
140).
2.1.2.3. Tesis ve Varlık Satışı
Özelleştirme uygulamaları içinde KİT’lere ait yarım kalmış tesis
veya işletmelerin bir bölümünün satışı, bir bölümünün de defter değeri
üzerinden ilgili kurumlara devrinin (Kilci, 1994: 26) söz konusu
olduğu bir yöntemdir. Bu kuruluşlar genellikle geri kalmış bölgelerde
bulunan yarım kalmış tesisler, istihdam ve üretim artışının
gerçekleştirilmesi amacıyla kurulması düşülen, ancak finansman,
üretim ve istihdam planlarının iyi yapılmaması sonucu,
tamamlanamayan kuruluşlardır ve bu kuruluşlarda üretim
yapılmamaktadır (TÜGİAD, 1994: 59). Bu tesisler talep edenlere
işletmeleri ve üretim yapmaları şartı getirilerek satılmaktadır.
Türkiye’de 2009 Ağustos ayı itibariyle yapılan özelleştirme
uygulamalarının %23’ü Tesis ve Varlık Satışı Yöntemiyle
gerçekleştirilmiştir.
2.1.2.4. Uluslar Arası Arz Yöntemi
Uluslar arası arz yönteminde özelleştirilmek istenen kuruluşun bir
kısım hisseleri uluslar arası piyasalarda aracı kurumlar vasıtasıyla
satılmaktadır.
2.1.2.5. İMKB’de Satış Yöntemi
Özelleştirilmesine karar verilen kuruluşlardaki kamu hisselerinin
tamamen veya kısmen İMKB’de satışa sunulmasıdır (TÜGİAD, 1994:
56). Sıklıkla kullanılan bu yöntem genellikle hisseleri daha önce blok
olarak satılan ya da halka arz edilen kuruluşlarda görülmektedir.
Borsada satış işlemi tek başına bir özelleştirme yöntemi olmaktan
ziyade diğer yöntemlerin destekleyicisi olarak düşünülmüştür. Bu
yöntemde hisseleri borsada satılan kuruluşların, borsa şirketi formuna
uygun hale getirilmiş olması gerekmektedir (Kilci, 1994: 31).
Türkiye’de 2009 Ağustos ayı itibariyle yapılan özelleştirme
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
318
uygulamalarının
%
gerçekleştirilmiştir.
3’ü
İMKB’de
Satış
Yöntemiyle
2.1.2.6. Bedelli Devir Yöntemi (İşletme Hakkı Devri)
Mülkiyeti kamuda kalmak kaydıyla, mal ve hizmet üretim
birimlerinin işletilmesinin özel sektöre devredilmesidir. Türk
mevzuatına 2983 sayılı Tasarrufların Teşviki ve Yatırımların
Hızlandırılmasına Dair Kanunla girmiş olup, bu tip özelleştirme
uygulamaları limanların ve elektrik santrallerinin işletme haklarının
verilmesinde uygulanmakta, mülkiyet hakkı kamuda kalmaktadır
(ÖİB, 2009). Finansal kiralama yöntemine benzeyen bu yöntem
özelleştirmenin bir ön aşaması olarak kabul edilebilir. Bu yöntemde
mülkiyet devri söz konusu olmamakta sadece işletme ve yönetimin
devri söz konusu olmaktadır (Kilci, 1994: 9). Türkiye’de 2009
Ağustos ayı itibariyle yapılan özelleştirme uygulamalarının % 2’si de
Bedelli devir ile gerçekleştirilmiştir.
2.1.3. Özelleştirme Prosedürü
Türkiye’de uygulanan özeleştirme işlemlerinde takip edilen
prosedür ise aşağıdaki şekilde gösterildiği gibidir.
Şekil 2: Özelleştirme Prosedürü
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
319
Kaynak; ÖİB,2009
2.2. Türkiye’de Özelleştirme Uygulamalarının Hukuki Boyutu
1983 yılından sonra gündeme gelen özelleştirme programına
yönelik ilk hukuki düzenleme, 1984 yılında çıkarılan 2983 sayılı
Kanun’la yapılmıştır. Bu kanunla, kamu iktisadi teşebbüsleri ile
bunlara ait tesislere, hisse senedi ihracı yoluyla gerçek ve tüzel
kişilerin ortak edilebilmesine veya bu tesislerin işletme hakkının belli
sürelerle devrine olanak tanınmıştır.
“Bunu takiben 1986 yılında çıkarılan 3291 sayılı Kanun’da, kamu
kuruluşlarının özelleştirme kapsamına alınması ve uygulamaların
yürütülmesine ilişkin esaslar belirlenmiştir. Özelleştirme programının
yürütülmesi konusunda ise, 2983 sayılı yasa ile oluşturulan ‘Toplu
Konut ve Kamu Ortaklığı İdaresi’ görevlendirilmiş ve 3291 sayılı
kanunla, özelleştirme uygulamaları konusundaki karar mercii, “Toplu
Konut ve Kamu Ortaklığı Kurulu” olarak belirlenmiştir(ÖİB, 2009).
1990 yılının Nisan ayında yürürlüğe giren 412 sayılı KHK ile
Toplu Konut ve Kamu Ortaklığı İdaresi, “Kamu Ortaklığı İdaresi” ve
“Toplu Konut İdaresi” adı altında iki ayrı kuruluş olarak yeniden
örgütlendirilerek
Kamu
Ortaklığı
İdaresi,
özelleştirme
uygulamalarının yürütülmesi ve Kamu Ortaklığı Fonu ile Çalışanların
Tasarruflarını Teşvik Hesabı’nın yönetimi konusunda görevli
kılınmıştır. Fakat 6 Ocak 1992 tarihinde yürürlüğe giren 473 sayılı
KHK ile de, özelleştirme uygulamaları konusundaki karar mercii
“Kamu Ortaklığı Yüksek Kurulu” olarak değiştirilmiştir.
“Bu mevzuat dışında, doğrudan özelleştirme ile ilgili olmamakla
beraber birçok kanun ve kanun hükmünde kararnamede
özelleştirmeye ilişkin hükümlere yer verilmiştir”. Uygulamalara esas
teşkil eden 2983 ve 3291 sayılı yasalarda özelleştirme programından
beklenen hedeflere ulaşılmasında karşılaşılan güçlüklerin giderilmesi
amacı ile çeşitli tarihlerde değişikliğe gidilmiştir. Ancak bu
değişikliklerin, dağınık olan mevzuatı daha da karmaşık hale soktuğu
ve bu durumun yeni düzenlemelerin yapılmasını kaçınılmaz hale
getirdiği belirtilmektedir. Buna yönelik ilk somut adım 1992 yılında
atılmış ve 11 Mayıs 1994 tarihinde yürürlüğe giren ve hükümete
özelleştirme uygulamaları konusunda düzenleme yapma yetkisi veren
3987 sayılı yetki kanununa dayanılarak çıkarılan 530, 531, 532 ve 533
320
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
sayılı kanun hükmünde kararnameler 6 Haziran 1994, 546 sayılı
kanun hükmünde kararname ise 7 Temmuz 1994 tarihinde Resmi
Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir (ÖİB, 2009).
Fakat 3987 sayılı yetki kanunu ve ilgili kararnameler Anayasa
Mahkemesi tarafından Temmuz 1994’te iptal edilmiştir. Konuya
ilişkin olarak 3 Ağustos 1994 tarihinde Başbakanlık bir genelge
yayınlayarak Anayasa Mahkemesi’nin gerekçeli iptal kararının Resmi
Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe girdiği tarihten itibaren bu
konudaki idari eylem ve işlemlerin, iptal kararından önceki mevzuat
çerçevesinde yürütülmesi öngörülmüştür. Bu çerçevede İdare, 5
Ağustos 1994 tarihinden itibaren yeniden Kamu Ortaklığı İdaresi adı
altında ve eski statüsünde faaliyetlerine devam etmiştir.
Özelleştirmeye ilişkin esasların, üzerinde fikri ve siyasi açıdan
uzlaşma sağlanabilecek bir kanun çerçevesinde yeniden düzenlenmesi
konusunda çalışmalara başlanmış ve bütün siyasi partilerin ve
sendikaların önerileri de dikkate alınarak hazırlanan 4046 sayılı
Özelleştirme Kanunu, 27 Kasım 1994 tarihinde yayınlanarak
yürürlüğe girmiş ve bu kanun ile yeni düzenlemeler getirilmiştir 22.
“4046 sayılı Kanunun uygulanmasından bugüne kadar 4105 sayılı
Kanun ve 4108 sayılı Kanun ile 4046 sayılı Kanunda bir takım
değişiklikler ve düzenlemeler yapılmıştır. 4046 sayılı Kanun’un
özelleştirme programına alınan kuruluşların özelleştirme yöntemleri,
değer tespiti ve ihale usullerini kapsayan 18 inci maddesi; Anayasanın
7 inci maddesine aykırılığı iddiasıyla, 9 Nisan 1997 tarihinde Anayasa
Mahkemesi tarafından iptal edilmiştir. Söz konusu madde, 3.4.1997
tarih ve 4232 sayılı Kanunla Anayasaya uygun olarak yeniden
düzenlenmiş, 8 Nisan 1997 tarihli resmi gazetede yayınlanarak
yürürlüğe girmiştir”.
“Ayrıca 4046 sayılı Kanunun 10 uncu maddesinde yer alan bu
Kanunun geçici 8inci maddesi gereğince “Kamu Ortaklığı Fonu’na
yapılan aktarmalar hariç Özelleştirme Fonu’ndan genel bütçeye
kaynak aktarılmaz” ibaresi 26 Mayıs 2000 tarihinde yürürlüğe giren
4568 sayılı Kanunla “Özelleştirme Fonunun nakit fazlası, Hazinenin
İlgili düzenlemelerin ayrıntıları için bakınız; Özelleştirme İşleri Dairesi
Başkanlığının Web sitesi 4046 sayılı özelleştirme kanunu.
22
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
321
iç ve dış ödemelerinde kullanılmak üzere Hazine hesaplarına intikal
ettirilir” şeklinde değiştirilmiştir. Geçici 8 inci madde ise yürürlükten
kaldırılmıştır”.
Özelleştirme çalışmalarının hızlandırılması amacıyla hazırlanan
4971 sayılı “Bazı Kanunlarda ve Milli Piyango İdaresi Genel
Müdürlüğü Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde
Kararnamede Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun” 15 Ağustos
2003 tarihinde yayımlanarak yürürlüğe girmiş ve bu kanun
çerçevesinde 4046 sayılı Kanunda bazı değişiklikler yapılmış ve yeni
düzenlemeler getirilmiştir 23.
“Ayrıca 4971 sayılı Kanunla, 4046 sayılı Kanun’da yapılan diğer
düzenlemeler ile özelleştirme uygulamalarının hızlandırılması yolunda
hükümler getirilmiştir. Özelleştirme uygulamalarının idari ve hukuki
yönden hızlanması için bürokratik işlemleri basitleştirici ve
kolaylaştırıcı düzenlemeler yapılmıştır” (ÖİB, 2009).
2.3. Türkiye’de Özelleştirme Uygulamalarının Amaçları
Devletlerin özelleştirmeye gitmelerinin temelinde iktisat
politikasının özünü oluşturan nüfusun ve ihtiyaçların hızla artmasına
karşın kaynakların kıt olması ya da o oranda artmaması yatmaktadır.
Ekonomik yetersizlikler, etkin olmayan kaynak tahsisi, politik
baskılar, devletin aslî görevlerini yerine getirememesi, kamunun
ekonomideki payının artışı, ekonomideki etkinlik ve verimliliğin
azalışı gibi sebepler kaynakların çoğunu kullanan devletin başarılı
olamadığı sonucunu doğurmuştur. Kaynakları daha etkin ve verimli
kullanan özel kesime kamusal mal ve hizmet üretiminin devri ile
kaynakların etkin kullanımının yanı sıra daha iyi işleyen bir
ekonomiye kavuşulacaktır.
Özelleştirmenin amaçları; literatürde genellikle ekonomik amaçlar,
malî amaçlar, sosyal amaçlar şeklinde bölümlendirilmiştir. Bu
çerçevede litaratüre bağlı kalınarak özelleştirmenin amaçları
açıklanacaktır.
İlgili düzenlemeler ve değişikliklerin ayrıntıları için bakınız; Özelleştirme İşleri
Dairesi Başkanlığının Web sitesi 4971 sayılı kanun ile 4046 sayılı kanunda yapılan
değişiklikler.
23
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
322
2.3.1. Ekonomik Amaçlar
Özelleştirmenin en önemli amaçlarından biri ”Devletin ekonomik
alandaki ağırlığını azaltmak ve piyasa mekanizmasını yeniden
düzenleyerek ekonomik düzenin etkinliğini artırmaktır” (Atasoy,
1993: 184). Ekonomik düzenin etkinliğinin artırılması ise; etkinlik ve
verimliliği artırmak, serbest piyasa ekonomisini geliştirmek, sermaye
piyasasını güçlendirmek ve yabancı sermayeyi çekerek döviz
gelirlerini artırmak şeklinde dört alt amaçtan oluşmaktadır (Cevizoğlu,
1989, Çetinkaya, 2001: 172).
2.3.1.1. Etkinlik ve Verimliliği Artırmak
Etkinlik ve verimlilik kavramları birlikte kullanılmalarına rağmen
aralarında fark olan iki ayrı kavramdır. “Eldeki kaynaklarla daha çok
ürün elde etmek” olan verimliliğin (Cevizoğlu, 1989) aksine, etkinlik
“en az maliyetle en yüksek faydayı sağlamayı” amaçlayan bir
kavramdır (Çetinkaya, 2001: 172). Verimlilik daha çok parasal olarak
çıktının ölçülmesini ele alan bir kavram olmasına karşılık, etkinlik
parasal çıktıları değil faydanın ölçülmesini ele alan, kuruluşun
gerçekleştirdiği sonuç ile gerçekleştirmesi gereken arasındaki
uygunluğu araştıran bir kavram niteliğindedir (Çetinkaya, 2001: 172).
Kamunun yeni ve ileri teknolojileri yeterince izleyememesi, emek
maliyetini yükselten istihdam politikaları, teşebbüslerin etkinsiz
yönetilmesi vb. sebeplerden kamu sektöründe ortalama verimlilik
düşüktür (TUSİAD, 1986: 15). Özelleştirmenin amaçlarından biri de
kaynakların daha etkin kullanımının sağlanmasıdır (Karluk, 2002:
337)
Bu bağlamda devletlerin kaynak kullanımındaki verimsizliği ve
etkinsizliği neticesinde iktisadî nitelikteki mal ve hizmet üretimini,
kaynakları etkin kullanan, piyasa mekanizmasını özümsemiş, kâr,
rekabet, kalite, düşük maliyete önem veren özel kesime bırakmasının
daha rasyonel olduğuna inanılmış ve özelleştirme uygulamalarına
gidilmiştir.
2.3.1.2. Serbest Piyasa Ekonomisini Geliştirmek
Devlet mülkiyette ve teşebbüste özel kesime göre hâkim
durumdadır. Devletin bu hâkimiyeti dolaysısıyla tam rekabet şartları
söz konusu olamamaktadır ve bunun sonucunda savurganlık, kayıt
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
323
dışılık, rant sağlama, bürokratik yozlaşma v.b. sonuçlar ortaya
çıkmakta bu durum da sosyal refahın azalmasına sebebiyet
vermektedir. Bu olumsuz gelişmelerin önüne geçmek ve toplumsal
refahı artırmak için 1980’ler hâkim olan ortak görüş serbest piyasa
koşullarını uygulamaya sokmak ve kamunun ekonomideki ağırlığını
azaltmak olmuştur. Bu bağlamda özelleştirme devreye girmiş ve
özelleştirme ile mülkiyet ve teşebbüse özelin hâkim olduğu, fiyatların
arz ve talebe göre belirlendiği, tam rekabet şartlarının olduğu bir
piyasa ekonomisinin gerçekleştirilmesi amaçlanmıştır (Çetinkaya,
2001: 173, Karluk, 2002: 337). Özelleştirmenin temel ekonomik
gerekçelerinden biri de serbest piyasa ekonomisini güçlendirmek ve
ona işlerlik kazandırmaktır. Özelleştirme ile serbest piyasa
ekonomisinin en önemli öğesi olan rekabet kurumunun işlerlilik
kazanacağı bu sayede de kaynak kullanımında ve kaynak dağılımında
etkinlik sağlanacağı ve bunun neticesinde de verimliliğin artacağı
kabul edilmektedir. (TUSİAD, 1992: 24–28 ). Özelleştirme yoluyla
piyasa ekonomisinin güçlenmesi sağlanabilir fakat özelleştirme
sonucunda kamu tekelinin özel tekel haline dönüşmemesi için gerekli
tedbirler alınmalıdır (TUSİAD, 1986: 15). Şüphesiz devletin serbest
piyasa ekonomisine işlerlik kazandıracak gerekli ortamı yaratması
arzulanan olumlu gelişmelerin ortaya çıkmasını sağlayacaktır.
2.3.1.3. Sermaye Piyasasını Güçlendirmek
Amacı özel tasarrufları yatırıma kanalize etmek olan “Sermaye
piyasası, belirli bazı özelliklere sahip hak taşıyıcı belgeler ile ödünç
verilebilir orta ve uzun vadeli fonların arz ve talebinin karşılaştığı
organize piyasalar”dır (TUSİAD 1992: 24–28). Ekonomide mal ve
hizmetlerin üretilebilmesi için hammadde, para, menkul, makine gibi
çeşitli şekillerde ifade edilebilen sermayeye ihtiyaç vardır. Kişi ve
kurumlar ellerindeki atıl tasarruflarını sermayeye ihtiyaç duyan
girişimcilere, dolayısıyla yatırım alanlarına kaydırılmasını amaçlayan
sermaye piyasası ile girişimciler, ihtiyaç duydukları sermayeyi,
sermaye piyasasından sağlamaktadırlar. Sermaye piyasaları ise
menkul kıymet sunumunun yeterli olması ve bu piyasalara halkın
tasarruflarının yönlendirilmesi ile gelişmekte ve güçlenmektedir
(Çetinkaya, 2001: 174). Türkiye gibi gelişmekte olan ülkelerde,
sermaye piyasasının eksikliğini duyduğu en önemli şey menkul
kıymet arzıdır (Cevizoğlu, 1989). Bu eksiklik, devlet tahvili, hazine
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
324
bonoları ve son yıllarda gelir ortaklığı senetleriyle doldurulmaya
çalışılmaktadır. (TUSİAD, 1986: 16). Gelişmekte olan ve az gelişmiş
ülkelerde yeterli menkul kıymet arzı sağlanamadığından devletin
menkul kıymet arz ederek sermaye piyasasını hareketlendirmesi
gerekmektedir (Çetinkaya 2001: 174). Bu ülkelerde kamusal
değerlerin sermaye piyasasına aktarılmasıyla, sermaye piyasası arz ve
talep dengesinin geliştirilmesi sağlanır (Cevizoğlu 1989, 29).
Özelleştirme ile kamunun elindeki iktisadi işletmelerin
mülkiyetleri, hisse senetleri şeklinde paylara bölünerek sermaye
piyasasında satılması ve bu işletmelerin mülkiyetlerinin ve
yönetimlerinin
özel
şahıslara
devri
sermaye
piyasasını
güçlendirecektir ve bu sayede de “atıl” tasarrufların değerlendirilmesi
ve borç verilebilir fonlar haline gelmesi söz konusu olacaktır
(Çetinkaya, 2001: 174,175, Karluk, 2002: 337). Kısaca özelleştirme
yoluyla hisse senetleri sermaye piyasasına canlılık getirebilecek ve
tasarruflar ekonomiye kazandırılabilecektir.
2.3.1.4.Yabancı Sermayeyi Çekerek Döviz Gelirlerini
Artırmak
Gelişmekte olan ve az gelişmiş ülkeler yapısal durumlarından
dolayı ödemeler dengesinde açık vermektedirler. Bu açıklarını kendi
iç dinamikleriyle gidermeleri mümkün olmadığından dolayı yabancı
sermayeyi ülkeye çekecek ve bu sayede de yatırımları ve döviz
gelirlerini artırarak kaynak sağlamış olacaklardır. Özelleştirme
yoluyla yabancı sermayenin ülkeye girişi ise, ya yabancı yatırımcının
devlet işletmelerini satın alması ya da iştirak etmesi yoluyla veya faiz
veya temettü geliri sağlamak için sermaye piyasasından menkul
değerler satın alması şeklinde olabilmektedir. Yabancı sermayenin
ülkeye girmesi ise şüphesiz sağlam bir hukuki zemine oturtulmuş bir
özellileştirme ile mümkün olabilmektedir.
2.3.2. Malî Amaçlar
Öyle kamu hizmetleri vardır ki bu hizmetlerin faydasından
kimsenin mahrum bırakılması söz konusu olamamaktadır, bu
hizmetlerin faydası birimlere bölünememekte ve yararlananlara
bedelleri ödettirilememektedir. Toplumsal yaşamın devamının
saplanabilmesi için devletlerin bu tür mal hizmetlerin üretimini
aksatmamaları gerekmektedir. Devletler bu tür harcamaların
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
325
finansmanını vergilerle, ya da borçlanmayla karşılamaktadırlar. Fakat
bazı durumlarda devletlerin vergi gelirleri yeterli olamayabilir ve
borçlanma için de gerekli koşullar ve imkânlar uygun olmayabilir. Bu
gibi durumlarda devletler finansman ihtiyaçlarını sahip oldukları bazı
varlıkları (özellikle verimsiz işleyen varlıkları) satarak karşılarlar.
Bu bağlamda özelleştirme devletin gelir bulmada yaşadığı sıkıntıyı
giderme amacıyla devlete gelir bulmak için kullanılabilmektedir.
Özelleştirme ile devletler sahip oldukları işletmeleri ve mal
varlıklarını satarak doğrudan gelir sağladıkları gibi bu hizmetlerin
üretimini özel kesime devretmeleriyle dolaylı yoldan gelir elde
edebilmektedirler (Çetinkaya, 2001: 175).
Özelleştirmenin bir diğer mali amacı ise devlet elindeki
işletmelerin faaliyetleri sonucu siyasi, idari ve yönetsel sorunlar
nedeniyle meydana çıkan zararlarından kurtulmaktır (Çetinkaya,
2001: 175). Bu tür sorunlu işletmelerin satılması dolayısıyla bunların
bütçe üzerindeki yükü ortadan kaldırılmakta ve devletin kaynakları bu
tür işletmelerin açıklarını kapatmak için kullanılmamaktadır.
Kamu işletmelerinde de söz konusu olan üst yöneticilerin eş ve
dostlarını ve siyasilerin parti mensuplarını bu kurumlara
yerleştirilmesi istihdam politikası nedeniyle zaman içerisinde fazla
işçi yığılmaları olmuş ve bu nedenle de bu işletmelerdeki gizli işsiz
sayısı artmıştır. Bu durum da bu işletmelerin sorunlarının büyümesine
neden olmuştur (TUSİAD, 1992: 24–28) Özelleştirme ile güdülen bir
diğer mali amaç ise bu tür gizli işsizliklerin önlenmesi ve bu işsizlerin
devlete olan maiyetinin azaltılmasıdır.
Kısaca; Özelleştirmede asıl amaç ekonomik olmakla birlikte,
doğrudan doğruya mali sonuçlar elde edebilmek amacıyla da
özelleştirme yoluna gidilebilir. Bu durumda ekonomik sonuç elde
etmekten ziyade bazı mali sonuçların elde edilmesi amacıyla
KİT’lerin satılması söz konusu olmaktadır. Mali amaçlarla
özleştirmede devlete gelir sağlama amacı açıkça ifade edilmemesine
rağmen zımnen kabul edilen bir konu olmasıyla beraber aldatıcı bir
finansman kaynağı olması sebebiylede itiraz edilmektedir (Akalın,
1987: 460)
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
326
2.3.3. Sosyal Amaçlar
Bir toplumda adil bir gelir dağılımının bulunması toplum
üyelerinin refah içerisinde mutlu bir şekilde yaşamalarını
sağlamaktadır. Eğer toplumda gelir dağılımında adaletsizlikler söz
konusu ise bunun giderilmesi için düzenlemelerin yapılması
gerekmektedir. Gerek gelişmekte olan gerekse az gelişmiş ülkelerde
gelir ve servet dağılımında büyük dengesizlikler söz konusudur. Gelir
ve servet dağılımının düzeltilmesi ve servetin geniş kitlelere
yayılmasında özelleştirme politikasından yararlanılabilir (TUSİAD,
1992: 24–28 ). Özelleştirme ile mülkiyetin ve sermayenin tabana
yayılması sağlanabilir, özelleştirme gelir dağılımını daha adil bir hale
getirmeye hizmet edebilir ve özelleştirme ile yeni iş sahaları
oluşturulabilir (Çetinkaya, 2001: 176).
Devlet işletmelerinin sermayeleri paylara bölünerek çalışanlara,
yöneticilere ve küçük tasarruf sahiplerine belli avantajlarla satılması
bu kesimlere bir gelir transferi ve mülkiyetin ve sermayenin tabana
yayılması anlamına gelir 24 (TUSİAD, 1992: 24–28, Çetinkaya, 2001:
177). Bu sayede verimlilik oranı yükselirken verimlilik artışından da
düşük gelir guruplarının pay alması sağlanır, aynı zamanda mülkiyet
ile emek faktörünün birleşmesi iş anlaşmazlıklarının azaltılmasını da
sağlamaktadır (TUSİAD, 1992: 24–28). Sermayenin hisse senetleri ile
tabana yayılmasını sağlayan devlet bu hisselerin belli kesimler elinde
toplamasının önüne geçecek tedbirleri almalı sermayenin tabana
yayılması için yapılan çabaların boşa çıkmamasını sağlamalıdır.
Gelir dağılımını adil hale getirmek ve mülkiyetin ve sermayenin
tabana yayılmasını sağlamak haricinde özelleştirmenin yeni iş sahaları
oluşturmak amacı da vardır. Devletin yapmış olduğu bazı işlerin
(temizlik, çöp toplama, servis taşımacığı v.b.) özel sektöre
devredilmesi neticesinde özel sektörün faaliyette bulunmadığı ya da
çok az faaliyette bulunduğu bu alanlara yeni yatırımların yapılması ile
iş imkânlarının artırılması söz konusu olabilmektedir (Çetinkaya,
2001: 178). Bu alanlarda özel sektörün faaliyette bulunması kaynak
“Sermaye Mülkiyetini Tabana Yayma” olarak adlandırılan bu özelleştirme
politikası ESOP (Employee Stock Ounership Plan) programı ile KİT hisse
senetlerinin çalışanlara satılması, diğer bir değişle KİT çalışanlarının çalıştıkları
işletmeye ortak olması amaçlanmaktadır (TUSİAD, 1992: 24-28).
24
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
327
dağılımında ve kaynak kullanımında etkinliğin artmasına ve
kaynakların daha verimli kullanılarak yeni iş imkânlarının
oluşturulmasına katkı sağlayabilmektedir.
2.3.4. Türkiye’de Özelleştirme Programının Amaçları
Türkiye’de özelleştirme programının amaçları Başbakanlığa bağlı
Özelleştirme İdaresi tarafından şu şekilde açıklanmıştır 25;
Özelleştirme ile devletin ekonomideki sınaî ve ticari aktivitesinin
en aza indirilmesi hedeflenmekte, rekabete dayalı piyasa ekonomisinin
oluşturulması, devlet bütçesindeki KİT finansman yükünün
azaltılması, sermaye piyasasının geliştirilmesi ve bu sayede atıl
tasarrufların ekonomiye kazandırılması, bu yolla elde edilen kaynaklar
ile altyapı yatırımlarında kullanılabilmesi mümkün olabilmektedir.
Özelleştirmenin temel amacının nihai olarak, devletin ekonomide
işletmecilik alanından tamamıyla çekilmesini sağlamaktır. Ayrıca
sağlıklı bir ekonomik gelişme için sermaye piyasalarının geliştirilmesi
gereklidir. Bunun için ise tasarrufların mali piyasalara yönlendirilmesi
ve bu suretle oluşan fonların sermaye piyasalarına akışına imkân
verecek bir ekonomik yapının oluşturulması gerekmektedir. Bu açıdan
değerlendirildiğinde özelleştirme uygulamaları yerli ve yabancı
tasarrufları mali piyasalara ve sermaye piyasalarına yönlendirilerek
yeni kaynaklar yaratılması ayrıca kamu kesiminin fonlar üzerindeki
talebi nedeniyle sıkışan mali piyasa üzerindeki olumsuz baskının
engellenmesi hedeflenmektedir (ÖİB, 2009).
2.4. Türkiye’de Kalkınma Planlarında Özelleştirme
KİT’lerin özelleştirilmesi ilk olarak 1985–1989 dönemini
kapsayan Beşinci Beş Yıllık Kalkınma Planında “kamu iktisadi
teşebbüsleri politikası” başlıklı bölümde ele alınmış ve sadece
KİT’lerin bazı işletmelerinin özelleştirilmesi ve bunun da hisse
senetlerinin halka satışı şeklinde yapılması öngörülmüştür.
Beşinci Beş Yıllık kalkınma planından ziyade 1989–1994
dönemini kapsayan altıncı beş yıllık kalkınma planında özelleştirme
konusuna daha açık bir şekilde yer verilmiş ve aynı başlık altında
özelleştirme ile ekonomik etkinliği artırmak ve sermayenin tabana
www.oib.gov.tr/baskanlik/ozellestirme_amac.htm
328
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
yayılmasını sağlamak temel politika olarak kabul edilmiştir. Bunun
haricinde KİT’ler tarafından üretilen mal ve hizmetlerin kalitesinin
yükseltilerek bu hizmetlerin rekabet gücünün artırılması üzerinde
durulmuştur. Bu planda özelleştirmenin amacı ve süreci net bir şekilde
ortaya konulmuştur (DPT, 1989: 34–35).
1996–2000 yıllarını kapsayan yedinci beş yıllık kalkınma planının
“Temel Amaçlar ve İlkeler” başlığını taşıyan ikinci bölümünde
“Devletin asli görevlerini tam olarak yapabilmesi için, özelleştirme
yoluyla üretim alanından çekilmesi hızlandırılarak küçülmesi
sağlanırken, rekabetçi piyasa koşullarının hâkim olmasını sağlamak
üzere devletin kural koyma ve konulan kurallara uyulmasını sağlama
işlevleri ağırlık kazanacağı” üzerinde durulmuştur (DPT, 2000: 20).
2001–2005 dönemini kapsayan sekizinci beş yıllık kalkınma planı
çerçevesinde özelleştirmeye dört maddelik yer verilmiştir. Klasik
olarak hedefler sıralanmış ve bu hedeflere ulaşmada gerekli
uygulamalar belirtilmiştir. Özelleştirme politikaları çerçevesinde
devletin ekonomiye müdahalesinin daraltılması, kamu hizmeti
niteliğindeki görevlerin yürütülmesinde etkinlik ve verimlilik
esaslarına uyulması, özelleştirme kapsamında olmayan işletmelerin
faaliyetlerini özerk bir şekilde yürütebilmeleri için yeniden
yapılandırılmaları ve şeffaflık bu kalkınma planında bahsedilen
konulardandır (DPT, 2001: 34–35).
2007–2013 dönemini kapsayan dokuzuncu beş yıllık kalkınma
planının “plan dönemi hedef ve tahminleri” kısmında özelleştirmelerin
etkisiyle KİT sisteminin ekonomi içindeki payının önemli ölçüde
azaltılacağı, KİT’lerin toplam brüt satış hâsılatının GSYİH’ya
oranının 2006 yılındaki yüzde 9 seviyesinden 2013 yılında yüzde
3,3’e düşmesinin beklendiği vurgulanmıştır. Aynı dönemde KİT
sisteminde yaratılan katma değerin GSYİH’ya oranının da yüzde
2’den yüzde 0,6’ya düşeceği öngörülmüştür. Plan dönemi sonuna
gelindiğinde özelleştirme işlemleri sonucunda kamunun hava ve deniz
ulaşımı ile lokomotif ve vagon üretimi; şeker, tütün ve çay ürünlerinin
işlenmesi; petrokimya sanayi; malzeme alımı; elektrik dağıtım ve
toptan ticareti faaliyet alanlarından tamamen çekilmesi; bunun yanı
sıra, elektrik üretimi, doğalgaz piyasası, kömür ve diğer maden
işletmeciliğindeki payının azalması hedeflenmektedir. Buna karşın
tahıl alımı, tohumluk üretimi, demiryolu ulaşımı alt yapısı, elektrik
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
329
iletimi, petrol arama, hava meydanlarının işletilmesi, posta hizmetleri
ile kıyı emniyetinin sağlanması alanlarında faaliyet gösteren KİT’lerin
plan döneminde özelleştirilmesi öngörülmemektedir. “Temel
Amaçlar” kısmının “ulaştırma ve altyapının geliştirilmesi” alt
başlığında ise elektrik sektöründe, kamu üretim tesislerinin ve dağıtım
sisteminin özelleştirilmesi, Mart 2004’te yürürlüğe konulan Strateji
Belgesi doğrultusunda yapılacağı, dağıtım ve üretim tesislerinin
özelleştirmesinden beklenen faydaların bir an önce alınması amacıyla
özelleştirme süreci hızlandırılacağı vurgulanmaktadır.
2.5. Türkiye’de 1985–2009 Döneminde
Özelleştirme Uygulamalarının Analizi
Gerçekleştirilen
2.5.1. Özelleştirme Uygulamalarının Başlangıcı (Morgan Bank
Plânı)
1985 yılında Devlet Plânlama Teşkilatı, özelleştirmenin stratejik
bir plâna dayandırılması amacıyla yurt içi ve yurt dışından
özelleştirme ana plânının hazırlanmasına destek istemiştir. Yapılan
ihaleyi Amerikan Morgan Guaranty 26 şirketi kazanmış (Cevizoğlu,
1989: 82) ve bu şirket tarafından Türkiye şartlarına göre hazırlanan
Ana Plân doğrultusunda özelleştirmenin amaçları “öncelik sırasıyla”
belirlenmiştir. Bu amaçlar; (Çetinkaya, 2001: 225, Karluk, 2002: 339)
1. Pazar güçlerinin ekonomiyi harekete geçirmesine imkân
verilmesi,
2. Verimliliğin ve randımanın artırılması,
3. Malların ve hizmetlerin kalite, miktar ve çeşitliliğinin
artırılması,
4. Halka açık şirketlerin teşvik edilmesi,
5. Sermaye piyasalarının geliştirilmesinin hızlandırılması,
6. Hazinenin KİT’lere sağladığı malî desteğin asgariye indirilmesi,
7. KİT’ler tarafından uygulanan tekelci fiyatlandırma ve dolaylı
vergilendirmenin azaltılması,
İhaleyi kazanan “Morgan Guaranty Trust Company of New York (ABD) şirketine
ihale bedeli olarak 347.000 ABD doları ödenmiştir. DPT ise bu miktarın 319.000
dolarlık kısmını Türk Lirası olarak ödemiştir (Cevizoğlu 1989: 82)
26
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
330
8. Kamu görevlilerinin politika ve yönetmelik konularında
çalışmalarına izin verilmesi,
9. Modern teknoloji ve yönetim tekniklerinin cezp edilmesi,
10. Çalışanlara hisse senedi vermek suretiyle iş verimliliğinin
artırılması,
11. Kamu ve özel sektör kuruluşları arasındaki dengenin
değiştirilmesi,
12.Yabancı yatırımlarla uluslararası ekonomik ve politik bağların
kuvvetlendirilmesi,
13. Mevcut sermaye yatırımlarındaki iç kârlılığın artırılması,
14. Devlete gelir sağlanmasıdır.
Amaçlar incelendiğinde, önceliğin ekonomiyi canlandırmak
olduğu görülmekte, “Devlete gelir sağlanması” amacı ise en son sırada
yer almaktadır.
Özelleştirme Ana Plânı’ndan 32 KİT ekonomik yaşayabilirlik ve
yatırım ihtiyaçları kriterleri dikkate alınarak özelleştirme önceliklerine
göre 3 ana kategoride sınıflandırılmıştır (Çetinkaya, 2001: 227).
Birinci öncelikteki KİT’ler, özel sektöre devri hemen gerçekleşecek
olanlar, ikinci öncelikteki KİT’ler; satılabilir olanlar ancak yüksek
işlem maliyetleri nedeniyle satışları uzun zaman alabilenler, üçüncü
öncelikteki KİT’ler kamu hizmeti veren şirketlerdir.
Morgan Bank Plânının yeterli düzeyde kabul görememiş olduğu,
ilk özelleştirme çalışmalarından sayılmasına karşın, zaman, para ve
güven kaybından başka bir sonuç elde edilemediği belirtilmektedir
(Çetinkaya, 2001: 227).
2.5.2. 1985–2009 Döneminde Gerçekleştirilen Özelleştirme
Uygulamaları
2.5.2.1. Özelleştirme Programına Alınan Kuruluşlar
1985 yılından itibaren 270 kuruluştaki kamu hisseleri, 22 yarım
kalmış tesis, 524 taşınmaz, 8 otoyol, 2 boğaz köprüsü, 103 Tesis, 6
Liman, şans oyunları lisans hakkı ile Araç Muayene İstasyonları
özelleştirme kapsamına alınmıştır.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
331
25 kuruluştaki kamu payı ile 4 taşınmaz daha sonra özelleştirme
işlemine tabi tutulmaksızın kapsamdan çıkarılmak, tasfiye edilmek
veya kapsamda olmayan başka bir kuruluşla birleştirilerek tüzel
kişiliği sona erdirilmek üzere devredilmiştir. Bunlar arasında yer alan
T. Öğretmenler Bankası Mayıs 1992’de Halk Bankası’na, Denizcilik
Bankası Kasım 1992’de Emlak Bankası’na, Ardem A.Ş. Ağustos
1999’da Arçelik A.Ş.’ye devredilmiştir. TÜLOMSAŞ, TÜDEMSAŞ
ve TÜVASAŞ, TCDD’ye iade edilmiştir. Nisan 1987’de özelleştirme
kapsamına alınan Gübre Fabrikaları A.Ş. 1989 yılında kapsamdan
çıkarılmıştır. Yine kapsama alınan Boğaziçi Hava Taşımacılığı A.Ş.
ise tasfiye edilmiştir. TEAŞ’ın bazı şirketlerinde iştirak payı olan
AKTAŞ, NURTEK, TGT ve SOYTEK Elekt. Sant. Tes. İşl. ve Tic.
A.Ş., ETİTAŞ Elekt. Teç. İmal. Tesisat A.Ş., MİTAŞ Madeni İnş.
İşleri A.Ş. ile Kayseri ve Civarı Elekt. T.A.Ş. Mart 1998’de kapsam
ve programdan çıkarılmış, eski statülerine iade edilmiştir. Eylül
1997’de kapsama alınan Oyak Sigorta şirketleri Ekim 1998 tarihinde
kapsamdan çıkartılarak eski statülerine iade edilmiştir. Aralık 2000’de
kapsama alınarak hazırlık işlemine tabi tutulmasına karar verilen Eti
Holding A.Ş. Temmuz 2001’de kapsamdan çıkarılarak eski statüsüne
iade edilmiştir. Eylül 2003’de kapsama alınan TİGEM Tarım
İşletmeleri Genel Müdürlüğü Ağustos 2004 tarihinde kapsamdan
çıkarılmıştır. 20 Mart 1990 tarihinde kapsama alınan Gönen Gıda
Sanayi A.Ş. 5 Nisan 2006 tarihinde çıkarılmıştır. 2008 yılında ise
Türk Arap Pazarlama A.Ş.'nin tüzel kişiliği sona ermiştir. 2009 yılında
ise Sümer Halıcılık A.Ş. hisseleri Sümer Holding A.Ş. bünyesinde
birleştirilerek tüzel kişiliği sona ermiştir. Ayrıca, 14.6.1995 tarihinde
4046 sayılı Kanun çerçevesinde hisseleri özelleştirme kapsamına
alınarak Özelleştirme İdaresi’ne devrilen Türk Telekom, bu işlemin
28.2.1996 tarihli Anayasa Mahkemesi kararı ile iptal edilmesi sonucu
kapsamdan çıkarılmıştır.
Bunun yanı sıra, 1992 yılında kapsama alınan Et ve Balık Ürünleri
A.Ş.’de tesis ve varlık satışı yöntemiyle kısmen özelleştirme
uygulamaları gerçekleştirilmiş, ancak 2005 yılında kapsam ve
programdan çıkarılarak eski statüsüne iade edilmiştir.
Ayrıca BASF – Sümerbank Kimya Sanayii A.Ş. ile Güney
Sanayi’ndeki kamu payları, 1993 yılında, daha önce bu paylara sahip
olan Sümer Holding’e, ETAĞ A.Ş. ise Ağustos 2001’de Turban
332
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
Turizm A.Ş.’ye devredilmiştir. Bunun yanı sıra, çeşitli tarihlerde
özelleştirme kapsam ve programına alınan kuruluşlardan 15 iştirak
hissesinin özelleştirme çalışmalarının Sümer Holding A.Ş. tarafından
yapılabilmesi amacıyla, söz konusu 15 kuruluşta bulunan İdare’ye ait
azınlık hisseleri, Özelleştirme Yüksek Kurulu’nun 12 Mart 2001
tarihli kararı ile Sümer Holding A.Ş.’ye devredilmiş, 4 kuruluşun
özelleştirme işlemleri tamamlanmıştır. Yasataş A.Ş. ile MEYBUZ
A.Ş.’ye ait İdare hisselerinin özelleştirme çalışmalarının Et ve Balık
Ürünleri A.Ş. tarafından yapılabilmesi amacıyla, 10 Eylül 2001 tarihli
Özelleştirme Yüksek Kurulu kararı ile Et ve Balık Ürünleri A.Ş.’ye
devredilmiş, YASATAŞ EBÜAŞ bünyesinde birleştirilerek tüzel
kişiliği sona erdirilmiştir. Meybuz A.Ş.’nin ise özelleştirme işlemleri
tamamlanmıştır. İGSAŞ İstanbul Gübre San. A.Ş. ise 15 Nisan
2002’de TÜGSAŞ Türkiye Gübre San. A.Ş. bünyesinde birleştirilmiş
ve özelleştirilmiştir. 2003 yılında kapsama alınan Manisa Pamuklu
Men. A.Ş. ise Sümer Holding A.Ş.’ye devredilmiştir (ÖİB, 2009).
Bunların dışında 1995 yılında özelleştirme kapsamına alınan
Hamitabat, Kemerköy, Soma-B ve Yeniköy elektrik santralleri 1997
yılında kapsamdan çıkarılmış ve Enerji Bakanlığı’na iade edilmiştir.
Söz konusu santraller 2003 yılında yeniden kapsama alınmıştır. Ancak
Kemerköy ve Yeniköy, 2006 yılında kapsamdan çıkarılmıştır. Maliye
Bakanlığı ve Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğü’ne ait 4 taşınmaz ise
2000 yılında kapsamdan çıkarılmıştır.
Ayrıca, 2004 yılında kapsam ve programa alınan Manavgat İçme
Suyu Tesisi ile 2005 yılında kapsam ve programa alınan Foça tatil
Köyü, 2006 yılında kapsam ve programından çıkarılarak eski
statüsüne iade edilmiştir.
Özelleştirme uygulamalarının başlatıldığı 1985 yılından 2008
yılına kadar geçen 23 yıllık sürede kapsama alınan kuruluşların
yarısından fazlası tamamen özelleştirilmiştir. Bu kuruluşlardan, daha
önce ÇİTOSAN’ın bağlı ortaklığı statüsünde faaliyet gösteren çimento
fabrikaları dışında, bu kuruluşların büyük bir kısmı varlık veya
kamunun azınlık hissesine sahip olduğu iştiraklerdir. Bugüne kadar,
SEK ve YEM Sanayii, ÇİTOSAN, TESTAŞ ve ORÜS’e bağlı tüm
üretim birimleri tamamen özelleştirilmiş ve devlet bu alanlarda
işletmecilikten çekilmiştir. YEM Sanayii A.Ş. ve SEK Süt Ürünleri
A.Ş.’nin Kasım 1997’de, ÇİTOSAN ve TESTAŞ’ın ise Temmuz
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
333
1999’da, tüzel kişilikleri Ticaret Sicil’den silinmiş, söz konusu
şirketler EBK Et ve Balık Ürünleri A.Ş. bünyesinde birleştirilerek
tasfiye edilmiştir. Bunun yanı sıra, 7 giyim tesisi ve 34 gayrimenkulü
özelleştirilen KÖYTEKS Yatırım Holding A.Ş. de, Aralık 1998
tarihinde Sümer Holding A.Ş. bünyesinde birleştirilerek tasfiye
edilmiştir. Ayrıca ORÜS Orman Ürünleri A.Ş. bünyesinde bulunan 21
işletmesi özelleştirilmiş, kalan 2 işletme SEKA’ya devredilerek,
kuruluş Mart 2000 tarihinde tasfiye edilmiştir. Öte yandan, İSDEMİR
31 Ocak 2002 tarihinde imzalanan devir sözleşmesiyle tüm varlıkları
ile birlikte ERDEMİR’e devredilmiş ve tüzel kişiliği sona ermiştir.
ÇELBOR A.Ş.’de bulunan %100 oranındaki hisselerin tamamı 31
Mayıs 2002 tarihinde ERDEMİR’e devredilmiştir. T. Gemi Sanayii
A.Ş. ise T. Denizcilik İşletmeleri A.Ş. bünyesinde birleştirilerek
Mayıs 2002’de tüzel kişiliği sona ermiştir. DİTAŞ Deniz İşletmeciliği
A.Ş.’de bulunan %50.98 oranındaki hisselerin tamamı 21 Kasım 2002
tarihinde TÜPRAŞ’a devredilmiştir. Turban Turizm A.Ş., T. Zirai
Donatım A.Ş. ve TÜMOSAN Türk Motor Sanayii A.Ş. 7 Şubat
2003 tarihinde SÜMER HOLDİNG A.Ş. bünyesinde birleştirilerek
tüzel kişilikleri sona ermiştir. Türkiye Selüloz ve Kağıt Fabrikaları
A.Ş. (SEKA) ile Türkiye Gübre Sanayi A.Ş. (TÜGSAŞ), 19 Eylül
2005 tarihinde SÜMER HOLDİNG A.Ş. bünyesinde birleştirilerek
tüzel kişilikleri sona ermiştir. 29 Ocak 2008 tarihinde ise Türkiye
Demir Çelik İşletmeleri A.Ş., Sümer Holding A.Ş. bünyesinde
birleştirilerek tüzel kişiliği sona ermiştir.
KARDEMİR özelleştirmesiyle ilk defa yöre halkı, sanayici ve
çalışanlara bedelsiz devir suretiyle gider tasarrufuna yönelik bir
uygulama yapılmıştır. NETAŞ ve TOFAŞ’da bulunan kamu hisseleri
ilk defa uluslararası piyasalarda halka arz edilmiş, böylece İMKB’nin
yabancı borsalarla entegrasyonunun sağlanmasında bir adım atılmıştır.
1990’lı yılların başında birçok şirketteki kamu hisseleri kısıtlı da olsa
halka arz edilmiş, hisse senedinin kurumsallaşması ve sermayenin
tabana yayılmasında bir başlangıç yapılmış, 1998 yılında da T. İŞ
BANKASI’ndaki kamu hisseleri ile 2000 yılında TÜPRAŞ
hisselerinin büyük bölümünün özelleştirilmesiyle yurtiçi ve yurtdışı
piyasalarda bugüne kadar yapılan en büyük halka arz
gerçekleştirilmiştir. SÜMERBANK, DENİZBANK, ETİBANK ve
ANADOLUBANK’ın özelleştirilmesi ile de kamu bankalarının özel
sektöre devredilmelerine ilişkin ilk adımlar atılmıştır. DENİZ
334
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
NAKLİYATI T.A.Ş.’nin özelleştirilmesi, TDİ’nin İzmir Körfez Hattı
ile Şehir içi Yolcu ve Araç Taşımacılığı’nın da devri sonucunda
devlet, deniz taşımacılığından da çekilmeye başlamıştır. 2000 yılında
POAŞ’ın % 51 oranındaki hissesi blok satış yöntemiyle
özelleştirilmesi sonucunda bugüne kadar yapılan en önemli
özelleştirme uygulamalarından biri gerçekleştirilmiş, 2002 yılında ise
kalan kamu hisselerinin İMKB’de satışı sonucunda tamamı
özelleştirilmiştir. Ayrıca bu süreç içerisinde devletin, turizm, tekstil ve
hayvancılık sektörlerindeki işletmelerinin yaklaşık % 90’ı da
özelleştirilmiştir.
Halen özelleştirme kapsamında 2, kapsam ve programda 17 olmak
üzere toplam 19 kuruluş bulunmaktadır. Bu kuruluşların 11
tanesinde % 50’nin üzerinde kamu payı vardır. Söz konusu 2
kuruluşun programa alınması yönündeki çalışmalar sürdürülmektedir.
Bunun yanı sıra, özelleştirme kapsamında 192 taşınmaz, 77 tesis, 5
liman, 8 otoyol, 2 boğaz köprüsü, şans oyunları lisans hakkı da yer
almaktadır (ÖİB, 2009).
2.5.2.2. Gerçekleştirilen Özelleştirme Uygulamaları
a) 1986–2009 Yılları Arasında Gerçekleştirilen Özelleştirme
Uygulamalar
Özelleştirme çalışmaları, 1984 yılında kamuya ait yarım kalmış
tesislerin tamamlanması veya yerine yeni bir tesis kurulması amacı ile
özel sektöre devri uygulamaları ile başlamıştır. 1986 yılından itibaren
hız kazanan ve tamamı kamuya ait veya kamu iştiraki olan
kuruluşlardaki kamu paylarının özelleştirme kapsamına alınması
yoluyla yürütülen program çerçevesinde, İdare tarafından bugüne
kadar 199 kuruluşta hisse senedi veya varlık satış/devir işlemi
yapılmış ve bu kuruluşlardan 188’sinde hiç kamu payı kalmamıştır.
Başlangıç tarihi olan 1985 yılından bugüne kadar gerçekleştirilen
özelleştirme uygulamalarının toplam tutarı 38 milyar $ düzeyindedir.
Bir bölümü vadeli ve döviz cinsinden gerçekleştirilen bu hisse senedi
ve varlık satış işlemlerinden 31 Aralık 2004 itibariyle 4,5 milyar YTL
(8,6 milyar $) net giriş sağlanmıştır. Yıl bazında uygulama tutarı ile
net giriş tutarı arasındaki fark, vadeli işlemlere ilişkin taksit
ödemelerinden kaynaklanmaktadır. Özelleştirme kapsamındaki
kuruluşlardan elde edilen 0,9 milyar YTL’lik (2,3 milyar $) temettü
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
335
geliri ve 4,1 milyar YTL’lik (3,4 milyar $) diğer kaynaklarla birlikte
1985 – 31 Aralık 2004 dönemi toplam kaynakları 9,5 milyar YTL
(14,3 milyar $) düzeyine ulaşmaktadır. Aynı dönemde özelleştirme
uygulamaları çerçevesinde 9,2 milyar YTL (13,9 milyar $) tutarında
kullanım gerçekleştirilmiştir. Özelleştirme uygulamalarına ilişkin
kullanımların % 98’lik bir bölümü, kapsamdaki kuruluşlara sermaye
iştiraki, kredi borçları ve personel ödemeleri, özelleştirme bonoları ve
Hazine’ye aktarmaya ilişkin ödenen tutarlardır.
Özelleştirme uygulamaları sonucunda elde edilen kaynakların
kullanımı 3 ana başlık altında toplanmaktadır. Bunlardan ilki
özelleştirme kapsamındaki kuruluşlara yapılan ödemelerdir. 6.1 milyar
$ düzeyinde ve toplam kaynakların %44’ünü kapsayan bu tutar,
kuruluşlara yapılan sermaye iştirakleri, verilen krediler, çalışanlara
yönelik iş kaybı ve özelleştirme sonrası tazminatları ile emeklilik
primi ödemeleri gibi kullanım kalemlerinden oluşmaktadır. İkinci
büyük kullanım kalemini ise, aynı tarih itibariyle 3,6 milyar $
düzeyinde ve toplam kullanımların % 26’sını kapsayan ve Hazineye
ve Hazine bünyesinde bulunan Kamu Ortaklığı Fonu’na yapılan
aktarmalardan oluşturmaktadır. Bu Fon’un kullanım alanı ise
mevzuatla sadece baraj, otoyol ve içme suları gibi altyapı tesislerinin
finansmanıyla sınırlandırılmıştır. 26 Mayıs 2000 tarihinde yürürlüğe
giren 4568 sayılı Kanun çerçevesinde, 2001 yılından beri aktarma
yapılmamıştır. Üçüncü kullanım kalemi ise, özelleştirme uygulamaları
için çıkarılan bono ve tahvil ödemeleri gibi tutarlardan oluşmaktadır.
Bu ödemelerin toplamı da yine aynı dönemde 3,9 milyar $ düzeyinde
olup, toplam kullanımların %28’ini kapsamaktadır. Yukarıda belirtilen
üç ana kullanım kalemi toplamı olan 13,6 milyar $ düzeyindeki tutar,
toplam kullanımların % 98’ini kapsamakta ve özelleştirme olgusu var
olsa da, olmasa da, devletin bir şekilde Hazinesinden yapmak zorunda
olduğu tutarlardan oluşmaktadır. Bu arada özelleştirmeye bağlı olarak
yapılan ve gider-masraf olarak tanımlanabilecek, uygulamalar için
yapılan danışmanlık, ihale ilanları ile reklam ve tanıtım giderleri ise
toplam kullanımların yalnızca % 1’ini oluşturmaktadır (ÖİB, 2009).
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
336
aa) 1986 -2009 Dönemi Yıllar İtibariyle Özelleştirme
Uygulamaları
Tablo 1: 1986-2009
Uygulamaları($)
Özelleştire
Yöntemi
Blok Satış
Yıllar
Dönemi
1986–2007
($)
18.159.166.639
Gerçekleştirilen
2008
Özelleştirme
($)
2.040.000.000
2009
($)
0
Toplam
($)
20.199.166.639
Tesis/Varlık Satışı
4.821.223.576
2.256.200.287
1.829.426.707
8.906.850.570
Halka Arz
5.180.202.610
1.911.000.000
0
7.091.202.610
İMKB'de Satış
1.261.053.768
0
0
1.261.053.768
4.368.792
0
0
4.368.792
615.730.069
89.923.687
2.727.042
708.380.798
30.041.745.454
6.297.123.974
1.832.153.749
38.171.023.177
Yarım Kalmış Tesis
Satışı
Bedelli Devirler
TOPLAM
Kaynak: (ÖİB, 2009).
Tablolardan da görüldüğü gibi 1986–2009 yılları arasında Blok
Satış, Tesis/Varlık Satışı, Halka arz, Uluslar arası kurumsal arz,
İMKB’de satış, Yarım kalmış Tesis satışı ve bedelli devir
uygulamaları ile özelleştirmeden toplam 38.171.023.177 $ gelir elde
edilmiştir.
Şekil 3: 1985-2009 Dönemi Gerçekleştirilen Özelleştirme
Gelirleri (Milyon$)
Kaynak: (ÖİB, 2009)
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
337
Yukarıdaki şekilden de görüldüğü gibi 1985–2009 yıllarını
kapsayan 24 yıl içerisinde en fazla özelleştirme geliri sırasıyla 2005,
2006 ve 2008 yıllarında elde edilmiştir. 1985 yılında başlayan
özelleştirme uygulamalarında 1989–2009 yılları arasındaki sürede
elde edilen gelirin en düşük olduğu yılın “38,3 milyon $” ile 1999
olduğu görülmektedir. 2005 yılında 27 8.222 milyon $ seviyesi ile
tarihin en yüksek düzeyine ulaşmıştır. 2006 yılında bir önceki yıla
göre biraz düşen özelleştirme gelirleri 8.096 milyon $ düzeyinde
seyretmiştir. 2007 yılında önceki iki yıla nazaran düşen gelirler 2008
yılında yükselerek ise 6.297 milyon $ olarak gerçekleşmiştir.
ab) 1985–2009 Dönemi Yöntemler İtibariyle Özelleştirme
Uygulamaları
Şekil 4: 1985–2009 Dönemi Yöntemler İtibariyle Özelleştirme
Uygulamaları
Şekilden de görüldü gibi 1985–2009 yılları arasında
gerçekleştirilen özelleştirme işlemlerinin sırasıyla, %53’ü Blok Satış
Yöntemiyle, %19’u Halka arz Yöntemiyle, %23’ü Tesis ve Varlık
Satışı ile % 3’ü İMKB’de Satış Yöntemiyle, % 2’si de Bedelli devir
ile gerçekleştirilmiştir.
2005 yılında gerçekleştirilen özelleştirme uygulamaları ile ilgili ayrıntı için
bakınız Ek:4
27
338
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
2.6. Türkiye’de Özelleştirme Uygulamalarında Karşılaşılan
Sorunlar
Türkiye’de özelleştirme uygulamalarında karşılaşılan sorunlar
özelleştirmenin yapısal sorunları ve özelleştirme süreç ve
uygulamalarında karşılaşılan sorunlar olarak ele alınacaktır.
2.6.1. Özelleştirmenin Yapısal Sorunları
Özelleştirmenin başarısı için özelleştirmenin alt yapısı da denilen;
rekabete dayalı serbest piyasa ekonomisinin yerleşikliği ve makro
ekonomik yapının güçlü olması, sermaye piyasalarının gelişmiş
olması, halkın tasarruf gücünün yüksek olması, adil gelir dağılımının
olması, ülkede siyasal istikrarın bulunması ve özelleştirme
programının ve fikrinin genel kabul görmüş olması gibi bazı
koşulların mevcut olması gerekmektedir. Ülkemizde ise sayılan bu
unsurların çoğunlukla eksik olduğu görülmektedir. Bu nedenle
Türkiye’de özelleştirme programı diğer makro politikalarla beraber
uygulanmaktadır. Türkiye’de özelleştirmede karşılaşılan yapısal
sorunlar; Siyasi istikrarsızlık ve belirsizliğin olması, ekonominin
genelinde istikrarsızlığın olması ve ekonominin zayıf olması, güçlü ve
gelişmiş bir sermaye piyasasının bulunmayışı, tekelci bir ekonomik
yapının bulunması ve KİT sübvansiyonlarının sosyal bir alışkanlık
haline gelmiş olması (Yıldırım, 1999: 106-107), toplumun geniş bir
kesiminin desteğinden yoksun olması, özelleştirilecek şirketlerin
yeniden düzenlenmesi ve mali ve ekonomik yapılarının düzeltilmesi,
kamu tekellerinin yerini özel tekellerin alacağı kaygısı vb (Atasoy,
1993: 189) olarak sayılabilir.
2.6.2. Özelleştirmenin Süreç ve Uygulamalarında Karşılaşılan
Sorunlar
Türkiye’de
özleştirmenin
yapısal
sorunlarının
yanında
özelleştirmenin süreç ve uygulamalarında da bazı sorunlarla
karşılaşılmaktadır. Bu sorunlar; zamanlamada yapılacak bir yanlışlığı
finansal piyasaların dengesini sarsma ihtimali (Atasoy, 1993: 189,
Yıldırım, 1999: 108–109), kapsamlı bir özelleştirme programının
uygulanmaması, özelleştirme uygulamalarında hedef sapması, yeterli
talebin olmaması, KİT’lerdeki aşırı istihdamın olması (Yıldırım, 1999:
108–109),özelleştirme sonucunda bazı siyasal ve bürokratik
kadroların yetkisinin azalması dolayısıyla bu kesimlerin engelleyici ve
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
339
ya yavaşlatıcı tavır koyabilmeleri, sendikalarında bu kadrolara benzer
bir tavır içinde olabilmeleri (Atasoy, 1993: 190), kamuoyuna
özleştirmenin ekonomik bir zorunluluk olduğunun anlatılamaması
dolayısıyla, ilgili çevrelerden ve siyasi partilerden tepkiler gelmesi,
özelleştirilecek kuruluşlarda fazla istihdamın söz konusu olması ve
bunu gidermek için gerekli sosyal güvenlik önlemlerinin şimdiye
kadar alınmamış olması, özleştirme önceliklerinin tam olarak
belirlenmemiş olması (Karluk, 2002: 362) vb. olarak sayılabilir.
Bunların haricinde özelleştirme politikasındaki gevşeklik, yasal
çerçevenin yetersizliği, ekonominin içinde bulunduğu koşullar,
pazarlama stratejisi sorunları, şeffaflık (açıklık) sorunu gibi sorunlarda
sayılabilir (Sarıaslan ve Erol, 1993: 45–61). Ayrıca bunların yanı sıra
Atasoy tarafından Türkiye’de özelleştirmede karşılaşılması muhtemel
sorunlarla ilgili yapılan bürokratlar üzerinde bir anket çalışmasında
bürokratların yapmış olduğu sıralamada ilk olarak “KİT’lerin verimsiz
ve sürekli zarar etmeleri” daha sonra “Sermaye piyasasının yeteri
kadar gelişmemiş olması” bunu takiben “Siyasal istikrarsızlık”
dördüncü olarak “ Makro ekonomik zayıflık” beşinci olarak
“Çalışanların tepkisi” daha sonra “KİT’ler aracılığı ile yapılan
sübvansiyonların alışkanlık haline gelmesi” son iki sırada da “
Yabancı sermayenin yetersizliği” ve “Bürokratik engeller” görüşleri
hâkimdir. Politikacılar arsında yapılan anket çalışmasında da buna
benzer bir sıralama ortaya çıkmıştır (Atasoy, 1993: 253)
2.7. Türkiye’de Özelleştirme Uygulamalarının Ekonomik
Etkileri ve Değerlendirilmesi
Özelleştirmenin mikro planda etkileri; işletme performansı üzerine
etkisi, tüketici refahı üzerindeki etkisi şeklinde ortaya çıkmaktadır. Bu
bağlamda yapılan özelleştirmeler sonucunda özelleştirilen kuruluşun
performansında eski duruma göre ciddi bir artış söz konusu
olmaktadır. Bunun yanında mal ve hizmetlerin bulunabilirliği ve
kalitesinin artması da tüketici refahını artırmaktadır (Altıntaş, 1997:
39).
Özelleştirmenin makro planda ekonomik etkileri ise;
özeleştirmenin makro ekonomik istikrar üzerindeki etkisi, mali etkisi,
istihdam ve işsizlik üzerindeki etkisi, iktisadi etkinlik ve verimlilik
340
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
üzerindeki etkisi ve yabancı sermaye girişi üzerindeki etkisi şeklinde
sıralanabilir. Özelleştirme sonucunda mali anlamda kamu gelirlerinde
artış söz konusu olmakta, istihdamda artış/azalış söz konusu olmakta,
hisselerin toplumun düşük gelirli kişilere satılması şartıyla sermayenin
tabana yayılması ve gelir dağılımını bu anlamda olumlu etkilemesi
sağlanmakta, verimlilik ve etkinlik artmakta ve de yabancı sermayenin
ülkeye girişi sağlanabilmektedir (Altıntaş, 1997: 39).
2.7.1. Özelleştirmenin Makro Ekonomik İstikrar Üzerinde
Etkisi
Özelleştirme, ekonomik büyümenin sağlanması için uygun
koşulların temin edilmesi ve devletin görevinin tam olarak
tanımlanabilmesi açısından devlet politikasında önemli yer
tutmaktadır (Aksoy Hasan, s:3). Türkiye’de 1986’de başlayan
özelleştirme çalışmalarının makroekonomik istikrardan nasıl
etkilendiği incelemek amacıyla yapılan bir araştırmada 28 üç gruba
ayrılan makroekonomik değişkenler (temel makroekonomik, kamu
sektörü ve finansal) bağımsız değişkenler ve özelleştirme gelirleri de
bağımlı değişken olarak alınmış ve En Küçük Kareler yöntemiyle
tahminde bulunulmuştur. Sonuçta, Türkiye’de özelleştirme
gelirlerinin, grup olarak bakıldığında tüm makroekonomik
değişkenlerden etkilendiği sonucuna ulaşılmıştır. Fakat tüm faktörler
bir arada değerlendirildiğinde, kamu sektörü ve finansal değişkenlerin
bu etkide en önemli değişkenler olduğu bulunmuş, bütçe açıkları,
özelleştirme gelirlerini azaltırken, borç stokunun etkisinin ise belirsiz
olduğu sonucuna ulaşılmıştır. Finansal açıdan bakıldığında ise, döviz
kurundaki değişmelerin, özelleştirme gelirlerini artırdığı, ayrıca özel
sektör yatırımlarının artması, beklendiği şekilde özelleştirme için
pozitif bir faktör olduğu sonucuna ulaşılmıştır (Kuştepeli ve Gülcan,
2002: 27).
Araştırmada “Bir ülkede makroekonomik istikrar sağlanmış ise,
özelleştirme için ekonomik açıdan uygun ortam da sağlanmıştır ve
özelleştirme çalışmalarının başarılı olması gerekecektir” hipotezi test
edilmiştir.
28
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
341
2.7.2. Özelleştirmenin İstihdam ve İşsizlik Üzerindeki Etkisi
Özelleştirme ile ilgili tartışılan konulardan biri de özelleştirmenin
ilk olarak istihdamı azaltacağı hususudur. Bu bağlamda da kamu
kesiminde gerekenden fazla kişinin istihdam edildiği teşebbüslerin,
özel sektöre geçmesi halinde verimlilik kriterinin uygulanarak fazla
istihdamın azaltılacağını öngörülmektedir (Ateş, 2008: 99,100).
Eğitim, sağlık ve sosyal hizmetler ile mahalli idarelerce
gerçekleştirilmekte olan temizlik gibi hizmetlerin temel özelliği, emek
yoğun faaliyetler olmasıdır. Bu hizmetlerin merkezi veya mahalli
idareler tarafından özel sektöre devredilmesi (taşeron usulü ile),
istihdam seviyesini olumsuz olarak etkileyebilecektir. Çünkü emek
yoğun üretimde, toplam maliyeti düşürmenin en geçerli yolu,
maliyetler içinde önemli bir paya sahip olan emek maliyetinin
düşürülmesidir. Özel sektör tarafından, emek maliyetinin düşürülmesi
ise, mevcut çalışanların ücret seviyelerini düşürme ve
sendikasızlaştırarak toplu iş sözleşmesi kapsamından çıkarma şeklinde
iki yolla gerçekleştirmektedir. Hizmet kalitesinde bir düşmeye razı
olarak ve çalışanların çalışma sürelerini uzatarak bu daralma
sağlanmaktadır. İşçi sendikaları bu tip bir özelleştirmeye, sosyal
politika alanında yol açtığı gerileme dolayısı ile şiddetle karşı
çıkarken, mahalli idareciler ise aynı hizmeti daha az sayıdaki kişi ile
ve daha ucuza yaptırmayı başarı olarak görebilmektedir (Ateş, 2008:
99,100). Bazı yazarlara göre; özelleştirme sonucunda Personel
sayısının azaltılması, çalışanların mağdur olması yönünde bir izlenim
oluştursa bile, durumun geniş ölçekte ele alınması durumunda
sağlanan kar ile yeni yatırımların gerçekleştirilme imkânının artacağı
ve bu suretle de uzman personel ihtiyacının gündeme geleceği, bu
sayede işini kaybettiği düşünülen personelin, başka iş imkânlarına
sahip olacağı ve özelleştirilen sektörde çalışan kişilerin vasıflarının
artacağı belirtilmektedir (Aksoy Hasan, s:6). Türkiye ile ilgili yapılan
bir çalışmada 24 adet kuruluşun özelleştirme öncesi ve sonrası çalışan
sayısı karşılaştırılmıştır. Özelleştirmeler öncesi 65.361 çalışanı olan
bu 24 isletmenin özelleştirme sonrası çalışan sayısının 49.900’a
düştüğü görülmüştür. Fakat bazı işletmelerde özelleştirme sonrası
çalışan sayısında artış da söz konusudur. Özelleştirme sonrası isçi
statüsünde çalışanların önemli bir kısmının kıdem ve ihbar tazminatı
ödenerek isten çıkartıldığı, bunların önemli kısmının tazminatlarının
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
342
ise Özelleştirme idaresi tarafından ödendiği belirtilmektedir (Şanöz,
2007: 146).
Özelleştirme ile beraber personel azaltımı yoluna gidilmesi ile
ilgili dünya örneklerine bakıldığında Türkiye’deki gibi istihdam
edilenlerin sayısında bir azalmanın ortaya çıktığı görülmektedir.
Örneğin, Çek Cumhuriyeti’nde su temini ve atık su kanalizasyon
hizmetlerinin özelleştirilmesi 1992 yılında başlamış olup, bu tarihten
itibaren su sektöründe çalışan sayısı %26 azalmıştır. Macaristan’da
benzer şekilde bir su şirketinde çalışan sayısı %46 azalmıştır. Su ve
atık su kanalizasyon hizmetlerinin özelleştirilmesi ile Arjantin’de
%50, Kolombiya’da %67 personel azatlımı sağlanmıştır.
Avustralya’da Sydney Water’ın kurulmasıyla, 1984–1994 yılları
arasında %53’lük bir azalma ile iş sayısı 12.776’dan 6.774’e
düşmüştür. 1997 yılında Güney Avustralya’da tüm su temin
sisteminin oluşturulması için kurulan United Water konsorsiyumu ile
(İngiltere’den Thames Water ve Fransa’dan Generale de Eaux
konsorsiyumu) çalışan sayısı %43 azaltılmıştır (Aksoy Hasan, s:6)
2.7.3. Özelleştirmenin
Üzerindeki Etkisi
İktisadi
Etkinlik
ve
Verimlilik
Bazı yazarlar tarafından özelleştirme sonucunda istihdamın
azaltılmasının olumlu bir sonuç olduğu ve bu durumun verilen
hizmetin
kalitesini
artıracağı,
giderleri
azaltacağı
ve
verimlilik/üretkenliği artıracağı vurgulanmaktadır 29 (Aksoy Hasan,
s:6). Özelleştirme uygulamalarının iktisadi etkinlik ve verimliliğine
yönelik Türkiye üzerine yapılan bir çalışmada ise sanayi sektörü,
hizmet sektörü ve finans sektöründe özelleştirilen kuruluşlardan
örnekler seçilip ilgili kuruluşların etkinlik ve verimliliği araştırılmıştır.
İlgili sektörlerdeki kuruluşların özelleştirme öncesi durumlarına göre
özelleştirildikten sonra etkinlik ve verimliliklerinin arttığı sonucuna
ulaşılmıştır (Balaban, 2007: 104–105).
Diğer bir çalışmada 1984 yılı verilerini kullanarak, kamuya ve
özel sektöre ait çimento fabrikalarının verimlilik düzeylerini stokastik
üretim sınırı ile karşılaştırılmış ve çimento fabrikalarının sahiplik
Bu amaçla dünyanın birçok yerinde, özelleştirme ile beraber personel azaltımı
yoluna gidilmiştir (Aksoy Hasan, s:6).
29
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
343
yapıları ile verimlilik düzeyleri arasında anlamlı bir ilişki olmadığı
tespit edilmiştir (Çakmak ve Zaim,1992). Saygılı ve Taymaz (2001)
tarafından 1980–1995 dönemi verileri kullanılarak yapılan diğer bir
çalışmada ise özel çimento fabrikalarının kamuya ait çimento
fabrikalarından daha verimli faaliyet göstermediği ve özelleştirmenin
çimento fabrikalarındaki verimlilik düzeyinde bir iyileşmeye neden
olmadığı sonucuna varılmıştır. 1983–1999 döneminde özelleştirilen
çimento fabrikalarının verimliliklerinin incelenen başka bir çalışmada
ise, diğer iki çalışmadan farklı olarak özelleştirme sonrası dönemde
verimlilik artışı tespit edilmiştir (Ökten ve Arın, 2006).
2.7.4. Özelleştirmenin
Üzerindeki Etkisi
Sermayenin
Tabana
Yayılması
Türkiye'de sermayeyi tabana yaymadaki amaç, bir yandan
mülkiyeti halka yayarken, öte yandan sermaye piyasasının gelişmesine
katkıda bulunmak ve piyasa mekanizmalarının etkinliğini artırmaktır.
Bunun yanında tasarrufların teşvik edilmesi ve yönlendirilmesi
açısından da önemli bir yöntem olarak görülmektedir. Bu çerçevede
dünya
uygulamalarına
bakıldığında
özellikle
İngiltere’de,
özelleştirilen şirketlerde çalışanların %90’nının bu şirketlere ortak
olduğunu, Amerika, Fransa’da da benzer şekilde çalışanların
çalıştıkları şirketlere ortak olmaları söz konusudur. Türkiye’de ise bu
oran oldukça düşük seviyede kalmıştır. TELETAŞ ve PETKİM
örneklerinde hisse senedi alan kişi sayısı toplam 209.171'dir (Üzümcü,
2007: 225). 2009 yıl itibariyle ise 7.091.202.610$ tutarındaki
özelleştirme halka arz yöntemi ile gerçekleştirilmiştir. Halka arz
yönteminin özelleştirme yöntemleri içerisindeki payı ise %19’dur.
Halka arz yoluyla özelleştirme yönteminin çok az kullanılmasının,
mülkiyetin tabana yayılmaması nedeniyle küçük yatırımcıların
aleyhine olduğu, küçük yatırımcının kamu mülkiyeti azaldığı için
yapılan özelleştirmelerden orta ve düşük gelir grupları zarar gördüğü
belirtilmektedir (Yaşar, 2006: 129).
SONUÇ
Ülkemizin gündemine, yasal düzenlemeleri de dâhil 1930’lu
yıllarda girmiş olan ve günümüzde ekonomi politikasının gündeminin
en üst sıralarında yer alan Özelleştirme Türkiye’de ve serbest piyasa
uygulamalarında en önde bulunan batı Avrupa ülkelerinde bugün
344
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
kamuoyunun yakından ilgi duyduğu ve üzerinde tartışmaların
yapıldığı bir faaliyettir. 1980’li yılların başlarında devletin toplumsal
refahı bazı mal ve hizmetlerin üretiminde maksimuma çıkaramadığı
yâda maksimumdan uzaklaştırdığı düşüncesinin hâkim olmaya
başlamasıyla ortaya konan alternatif çözümlerden biri olan
özelleştirme ile ekonomide “preto optimumu”nun gerçekleştirilmesi
için piyasada değişime konu olabilen mal ve hizmetlerin özel kesim
tarafından üretilmesi amaçlanmaktadır. Özelleştirmenin temel
amacının nihai olarak, devletin ekonomide işletmecilik alanından
tamamıyla çekilmesini sağlamak olduğu belirtilmektedir.
1985 yılında bazı yarım kalmış tesislerin özel sektöre devriyle
başlamış olan özelleştirme uygulamalarında bu yıldan itibaren 270
kuruluştaki kamu hisseleri, 22 yarım kalmış tesis, 524 taşınmaz, 8
otoyol, 2 boğaz köprüsü, 103 Tesis, 6 Liman, şans oyunları lisans
hakkı ile Araç Muayene İstasyonları özelleştirme kapsamına
alınmıştır. 25 kuruluştaki kamu payı ile 4 taşınmaz daha sonra
özelleştirme işlemine tabi tutulmaksızın kapsamdan çıkarılmak,
tasfiye edilmek veya kapsamda olmayan başka bir kuruluşla
birleştirilerek tüzel kişiliği sona erdirilmek üzere devredilmiştir.
Özelleştirme uygulamalarının başlatıldığı 1985 yılından 2009 yılına
kadar geçen 24 yıllık sürede kapsama alınan kuruluşların yarısından
fazlası tamamen özelleştirilmiştir. 2000 yılı içerisinde POAŞ’ın % 51
oranındaki hissesinin blok satış yöntemiyle özelleştirilmesi sonucunda
bugüne kadar yapılan en büyük özelleştirme uygulaması
gerçekleştirilmiştir. Ayrıca bu süreç içerisinde devletin, turizm, tekstil
ve hayvancılık sektörlerindeki işletmelerinin yaklaşık % 90’ı da
özelleştirilmiştir. Halen özelleştirme kapsamında 2, kapsam ve
programda 17 olmak üzere toplam 19 kuruluş bulunmaktadır. Bu
kuruluşların 11 tanesinde % 50’nin üzerinde kamu payı vardır. Söz
konusu 2 kuruluşun programa alınması yönündeki çalışmalar
sürdürülmektedir. Bunun yanı sıra, özelleştirme kapsamında 192
taşınmaz, 77 tesis, 5 liman, 8 otoyol, 2 boğaz köprüsü, şans oyunları
lisans hakkı da yer almaktadır
Günümüzde Türkiye’de uygulanan özelleştirmelerde; Blok Satış
Yöntemi, Halka arz Yöntemi, Tesis ve Varlık Satışı yöntemi,
İMKB’de Satış Yöntemi ve Bedelli devir yöntemi olmak üzere 5 çeşit
özelleştirme yöntemi uygulanmaktadır. Ülkemizde 1985–2009 yılları
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
345
arasında gerçekleştirilen özelleştirme işlemlerinin sırasıyla, %53’ü
Blok Satış Yöntemiyle, %19’u Halka arz Yöntemiyle, %23’ü Tesis ve
Varlık Satışı ile % 3’ü İMKB’de Satış Yöntemiyle, % 2’si de Bedelli
devir ile gerçekleştirilmiştir (ÖİB, 2009). Şimdi sırasıyla bu
yöntemlerin neler olduğu konusunda bilgi verilecektir. 1986–2009
yılları arasında gerçekleştirilen özelleştirme uygulamalarıyla toplam
38 milyar $ gelir elde edilmiştir. 1985–2009 yıllarını kapsayan 24 yıl
içerisinde en fazla özelleştirme geliri sırasıyla 2005, 2006, 2008 ve
2000 yılında elde edilmiştir. 1985 yılında başlayan özelleştirme
uygulamalarında 1989–2009 yılları arasındaki sürede elde edilen
gelirin en düşük olduğu yılın “38,3 milyon $” ile 1999 olduğu
görülmektedir. 2000 yılında ise özelleştirme gelirleri önceki yıllara
nazaran tam bir sıçrama yaparak “2717 milyon $” ile dönemin en
yüksek değerine ulaşmıştır. 2005 yılında bu oran çok daha fazla
büyüyerek 8.222 milyon $ seviyesi ile tarihin en yüksek düzeyine
ulaşmıştır. 2006 yılında bir önceki yıla göre biraz düşen özelleştirme
gelirleri 8.096 milyon $ düzeyinde seyretmiştir. 2007 yılında önceki
iki yıla nazaran düşen gelirler 2008 yılında yükselerek ise 6.297
milyon $ olarak gerçekleşmiştir.
2009 yılının Ağustos ayı itibariyle ise Satış/Devir işlemi
tamamlanan özelleştirme uygulamalarının tutarı 1.832.153.749 $’dır.
Halen ihalesi tamamlanmış onay aşamasındaki ve sözleşmesi imza
aşamasındaki projeler, İlana Çıkılıp Teklif Alınana Projeler, İlana
Çıkılıp İptal Edilen Projeler, İhale İlanında Olan Projeler, İhale Veya
Satış/Devir Prosedürü Devam Eden Kuruluşlar mevcuttur.
Türkiye’de
özleştirmenin
yapısal
sorunlarının
yanında
özelleştirmenin süreç ve uygulamalarında halen bazı sorunlarla
karşılaşılmaktadır. Bu sorunlara rağmen özelleştirmenin mikro ve
makro anlamda olumlu etkileri de mevcuttur. Özelleştirme soncunda
mal ve hizmetlerin bulunabilirliği artabilmekte ve kalitesinin artması
da tüketici refahını artırmaktadır. Ayrıca özelleştirmenin makro
ekonomik değişkenler üzerinde de olumlu etkisi olmaktadır.
Özelleştirme ile istihdam edilenlerin sayısında bir azalış olduğu da
gözlenmiştir. Fakat buna rağmen iktisadi etkinlik ve verimlilikteki
artışa özelleştirmenin katkısı oldukça büyüktür.
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
346
KAYNAKÇA
AKTAN, Coşkun Can, 1993, Kamu Ekonomisinden Piyasa
Ekonomisine-Özelleştirme, TAKAV Matbaası, Ankara.
AKALIN, GÜNERİ, 1987, KİT’ler ve Özelleştirilmeleri, AÜSBFD,
Cilt XLI, Sayı: 1–4, Ocak-Aralık 1986AÜSBFBYYO
Basımevi, Ankara.
AKSOY
HASAN,
Dila,
“Hizmetlerin
Özelleştirilmesi”
http://www.tubitak.gov.tr/tubitak_content_files/vizyon2023/cs
k/EK-12.pdf (10 Ekim 2009).
ALTINTAŞ, Halil, 1997, “Dünyada ve Türkiye’de Özelleştirmenin
Mikro ve Makro Ekonomik Etkileri” İktisat, İşletme ve Finans
Dergisi, Cilt 12, Sayı:131i ss:37-42.
ATASOY, Veysel, (1993), Türkiye`de Kamu İktisadi Teşebbüsleri ve
Özelleştirme Sorunu, Ankara.
ATEŞ, Mehmet Ali, 2008, “Türkiye’de Özelleştirme Sürecinde
İşsizlik ve İstihdam Sorunu” Yayınlanmamış Doktora Tezi,
İnönü Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Malatya.
BALABAN, Yakup, 2007, “Özelleştirme Uygulamalarının İktisadi
Etkinlik ve Verimlilik Açısından Analizi: Türkiye Örneği”,
Yayınlanmamış Yüksek Lisans Tezi, Gazi Üniversitesi Sosyal
Bilimler Enstitüsü, Ankara.
CEVİZOĞLU, M. Hulki (1989), Türkiye`nin
Özelleştirme, İlgi Yayıncılık, İstanbul.
Gündemindeki
ÇAKMAK, E.H. ve O. ZAİM. “Privatization and Comparative
Efficiency of Public and Private Enterprise in Turkey”, Annals
of Public & Cooperative Economics, 1992: 271-284.
ÇETİNKAYA, Özhan (2001), Türkiye`de Devlet İşletmeciliği ve
Özelleştirme, Ekin Kitabevi Yayınları, Bursa.
DPT, 1985, “Beşinci Beş Yıllık Kalkınma Planı (1985-1989)”
Başbakanlık Basımevi, Ankara.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
347
DPT, 1989, “Altıncı Beş Yıllık Kalkınma Planı (1989-1994)”
Başbakanlık Basımevi, Ankara.
DPT, 2006, “Dokuzuncu Beş Yıllık Kalkınma Planı (2007–2013)”
Yayın ve Basım Şube Müdürlüğü, Ankara.
ERTUNA, Özer, 1993, Özelleştirmenin Amacı ve Uygulama Usulleri,
İktisadi Araştırmalar Vakfı Ve Emlak Bankası, İstanbul.
KİLCİ, Metin, “Başlangıcından Bugüne Türkiye’de Özelleştirme
Uygulamaları”, DPT- Yılık Programlar ve Konjonktür
Değerlendirme
Genel
Müdürlüğü,
Temmuz-1994.
(kutup.dpt.gov.tr/kit/kilcim/ozel1.html - 5k).
KİLCİ, Metin (1998), Ek ve Değişiklikleri ile Kamu İktisadi
Teşebbüsleri ve Özelleştirme Mevzuatı, DPT Yayınları,
Ankara.
KARLUK, Rıdvan, 1994, Türkiye’de Kamu İktisadi Teşebbüsleri Ve
Özelleştirme, Esbank Yayınları, Yayın No: 5, İstanbul.
KARLUK, Rıdvan, 2002, Türkiye Ekonomisi, 7. baskı, Beta
Yayınları, İstanbul.
KUŞTEPELİ, Yeşim, Yaprak GÜLCAN, 2002, “Türkiye’de
Makroekonomik İstikrar ve Özelleştirme”, Ege Akademik
Bakış Dergisi, Cilt 2, Sayı 2.
MUTER, B. Naci, 1994, Yerel Yönetim Hizmetleri ve Özelleştirme,
Özelleştirme Sempozyumu, 28–29 Nisan, Manisa.
ÖKTEN, Ç. ve K.P. ARIN. “The effects of privatization on efficieny:
How does privatization work?”, World Development, Vol.34,
No.9, 2006: 1537–1556.
ÖİB,
2009, Özelleştirme İdaresi
www.oib.gov.tr (10 Ekim 2009).
Başkanlığı
Web
Sitesi,
PEHLİVAN, Osman, 2003, Kamu Maliyesi, Derya Kitabevi, Trabzon.
SARISU, Ayhan, 2003, “Dünyada ve Türkiye’de Özelleştirme”
www.geocitiecom/ceterisparibus/sarisu.doc (10.10.2009).
348
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
SARIASLAN, Halil ve EROL, Cengiz, 1993, Türkiye’de KİT’lerin
Özelleştirilmesi Sorunu ve Sistematik Bir Yaklaşım Önerisi,
DPT, Ankara.
SAYGILI, Ş. Ve E. TAYMAZ. “Privatization, Ownership And
Technical Efficiency-A Study of the Turkish Cement
Industry”, Annals of Public and Cooperative Economics,
Vol.72, 2001: 581-605.
ŞANÖZ, Fatih, 2007, “Dünyada ve Türkiye’de Özelleştirme
Uygulamaları: Türkiye’deki Özelleştirme Uygulamalarının
Başarısının Ölçülmesi” Yayınlanmamış Yüksek Lisans Tezi,
Gazi Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Ankara.
TUSİAD, 1986, Özelleştirme- KİT’lerin Halka Satışında Başarı
Koşulları, İstanbul Mayıs 1986.
TUSİAD, 1992, Türkiye’de Özelleştirme Uygulamaları, Yayın
No.T/92-1148, İstanbul-1992.
TÜGİAD, 1994, 2000’li Yıllara Doğru Türkiye’nin Önde Gelen
Sorunlarına Yaklaşımlar: IV-Özelleştirme, İstanbul, Şubat
1994.
ÜZÜMCÜ, Zuhal, 2007, “Özelleştirme Politikası ve Türkiye
Uygulamalarındaki Etkinliği”, Yayınlanmamış Yüksek Lisans
Tezi, Selçuk Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Konya.
YURTER Uğur Numan, 1993, KİT’lerde Özelleştirme ve Yeniden
Yapılanma Özerkleştirme Çalışmaları, Türkiye ve Ortadoğu
Amme İdaresi Enstitüsü, Kamu Yönetimi Lisans Üstü
Uzmanlık Tezi, Ankara.
YILDIRIM, Bilal, 1999, “Türkiye’de Özelleştirme”, Yayınlanmamış
Yüksek Lisans Tezi, Marmara Üniversitesi Sosyal Bilimler
Enstitüsü, İstanbul.
YAŞAR, Süleyman, 2006, “Türkiye’de Kullanılan Özelleştirme
yöntemlerimnin Analizi”, Yayınlanmamış Doktora Tezi,
Marmara Üniversitesi Sosyal bilimler Enstitüsü, İstanbul.
YAZICI, Kuddusi, Özelleştirmede Değerleme Yöntemleri ve
Değerleme Kriterleri, TC Başbakanlık DPT Müsteşarlığı,
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
Uzmanlık
Tezi,
Ağustos
1997,
//www.milliyet.com.tr/2005/09/12/index.html.
349
http:
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
351
KÜRESEL KRİZ VE BÜTÇE AÇIKLARI:
YÜRÜTMENİN SINIRLANDIRILMASI VE ANAYASAL
BÜTÇE ÇÖZÜM OLABİLİR Mİ?
Yrd. Doç. Dr. Hakkı ODABAŞ
Afyon Koçatepe Üniversitesi
İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi
Yrd. Doç. Dr. Kamil GÜNGÖR
Afyon Koçatepe Üniversitesi
İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi
1. GİRİŞ
2008 küresel finans krizinin sonuçlarına bakıldığında özellikle
ABD ve AB üye ülkelerinde ortaya çıkan durgunluk ve işsizlik gibi
ekonomik sorunların yanında mali istikrarsızlığın göstergesi olan çok
büyük bütçe açıkları ve yükselen borç stokları ilk göze çarpan
gerçeklerdir. Krizden çıkış için getirilen normatif öneriler ve
uygulanan politikalar sonuçta mali istikrarsızlığa sebep olmakta ve
bunun devam etmesi mümkün görülmemektedir.
Elbette bu kriz 1970’li yıllarda ortaya çıkan stagflasyonist bir
ortama sebep olmamıştır. Ancak ekonominin eksik istihdam ve
potansiyel üretim seviyesinin altında olması en önemli benzerliktir.
Faizler düşük seviyelerde tutulmuş fiyatlar genel seviyesi
yükselmemiştir. Buna rağmen artan bütçe açıkları ve borç stokları
sorun olmaya devam edecektir.
Bu çalışmada mali istikrarın tekrar sağlanması için neo-liberal
iktisatçılar tarafından gündeme getirilmiş olan yürütmenin
sınırlandırılması ve anayasal bütçe konu başlıkları tekrar gündeme
getirilmeye çalışılacaktır.
Ortaya çıkan mali istikrarsızlık sorunu sadece günümüzün sorunu
olmamıştır. Geçmişe gidildiğinde benzer durum tespitleri yapmak
mümkündür.
Özellikle ikinci Dünya savaşından sonra refah devleti anlayışı ile
birlikte hem gelişmiş ve hem de gelişmekte olan ülkelerde kamu
harcamalarında belirgin artışlar görülmüştür. Ancak 1970'li yıllara
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
352
gelindiğinde düşük büyüme hızı, enflasyon, işsizlik gibi ekonomik ve
sosyal sorunlar ortaya çıkmıştır. Bununla beraber mükelleflerin vergi,
devletlerin de borç yükü önemli miktarlarda artmıştır. Çünkü artan
kamu harcamalarının daha fazla vergi ve borçlanma yoluyla
karşılanma geleneği daha da hız kazanmıştır. Daha çok Keynesyen
yaklaşımlardan kaynaklandığı kabul edilen bu sorunlar yeni teorilerin
gelişmesine yol açmıştır. Bu teorilerin genel karakteristiği klasik
liberal iktisat teorisinin günün koşullarına uygun olarak
yorumlanmasıdır. Neo-liberal olarak isimlendirilen bu teorilerde
devletin geleneksel fonksiyonlarına geri dönülmesi, küçük, etkin ve
sınırlı devlet modelleri öngörülmektedir. Böylece kaynak kullanımı
etkin hale gelecek, üretim ve refah daha da artacaktır. Bu görüşleri
savunanlara göre kıt olan kaynaklar sınırsız olan insan ihtiyaçlarının
daha fazlasını karşılayabilecek ve toplam piyasa üretimi ve toplam
vergi gelirleri artabilecektir.
2. KÜRESEL KRİZ
2.1. Küresel Kriz ve Makro Ekonomik Etkileri
2008 küresel ekonomik krizi finansal sistemin başarısızlığından
ileri gelmiş ve büyük çaplı parasal kayıplara yol açmış bir piyasa
başarısızlığıdır. Bu krizin en önemli ekonomik ve sosyal
sonuçlarından bir tanesi işsizliktir. Bu durum reel piyasa krizine,
beraberinde tüketimin ve üretimin azalışına neden olmuştur. Firmalar
iflasa sürüklenmiş, milli gelir ve buna bağlı olarak vergi gelirleri
azalmıştır. İşsizlik, fakirlik ve buna benzer sorunlar ortaya çıkmıştır
(Even ve Feldman: 2009, s. 181).
Bhuiyan’a (2009) göre bu kriz aşağıdaki sonuçlara sebep
olmuştur;
-İşsizlik, fakirlik ve açlıkta artış,
-Büyümede yavaşlama veya ekonomide daralma,
-Ticaret dengesinde, ödemeler dengesinde ve yabancı sermaye
yatırımlar üzerinde negatif etki,
-Yabancı doğrudan yatırımlar seviyesinde azalma,
-Döviz kurlarında dalgalanma,
-Bütçe açıklarında artış ve vergi gelirlerinde düşüş,
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
353
-Dünya ticaretinde düşüş,
-İhracatta belirgin azalış,
-İç fiyatlarda düşüş,
-Gelişmekte olan ülkelerde döviz darboğazı,
-Turizm gelirlerinde keskin düşüşler,
-Özel sektör portföy yatırımlarının ülkeyi terk etmesi ve bunun
beraberinde gelişmekte olan ülkelerde ekonomiyi fonlama sorununun
ortaya çıkması,
-Kredi bulma ve ticareti finanse etme güçlüğü, ve
-Finansal araçlara güvenin azalması.
2.2. Küresel Kriz, Bütçe Açıkları ve Borçlar
Ekonomik daralma beraberinde üretimi düşürmüş, ihracatı ve
ithalatı azaltmıştır. Bu durum vergi gelirlerinin azalmasına sebep
olmuştur. Bununla birlikte ekonomik daralmadan çıkmak, ekonomik
büyümeyi tekrar sağlamak için devlet müdahalesi zorunlu olmuştur.
Bu süreçte bir çok devlet değişik teşvik araçlarını kullanarak piyasaya
müdahale etmiştir. Sonuçta bu durum kamu harcamalarını artırmıştır.
Azalan vergi gelirleri ve artan kamu harcamaları mali istikrarsızlığa
sebep olmuştur. Kamu harcamalarının gelirleri aşması ve ekonominin
kısa vadeli olarak bu talebe cevap verememesi hem dış kaynaklara
ulaşmayı zorlaştırmış, hem de rezervleri aşağı çekmiştir (Chhibber
Jayati, Ghosh and Thangavel Palanivel, 2009: 42).
Bu süreçte AB ülkelerinde bütçe açıkları aşırı artış göstermiştir.
Belçika, Çek Cumhuriyeti, Almanya, İtalya, Hollanda, Avusturya,
Portekiz, Slovenya ve Slovakya bu ülkeler arasındadır. Avrupa Birliği;
İrlanda, İspanya, Fransa ve İngiltere için öngördüğü açıkları revize
etmiştir. Krizden en fazla etkilenen ülke ise Yunanistan’dır. Avrupa
Birliği bu ülkeye ilişkin öngörülerinde başarısız olmuştur. AB
Maastricht Anlaşması ile bütçe açıklarının GSYİH’ye oranını % 3
olarak belirlemişti. Ancak yukarıdaki ülkeler kriz döneminde bu ilkeyi
ihlal etmişlerdir. Bu yüzden AB aşamalı olarak bu oranı esnetmiştir.
Bu ülkelerden Belçika ve İtalya’nın 2012, Çek Cumhuriyeti,
Almanya, İspanya, Fransa, Hollanda, Avusturya, Portekiz, Slovenya
ve Slovakya’nın 2013, İrlanda’nın 2014 ve İngiltere’nin 2014-15
354
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
yıllarında bütçe açıklarını % 3’e çekmeleri beklenmektedir (Ecofin
Council, 2009: 3-4).
AB ECOFIN Komisyonu’nun Yunanistan ile ilgili bütçe açığı
tahminleri yanlış çıkmıştır. 2008 yılı için bütçe açığının GSYİH’ya
oranı % 4 tahminine karşın, açık % 7.75 oranında gerçekleşmiştir.
Ayrıca Yunanistan’ın bazı verileri gizlediği de ortaya çıkmıştır.
Komisyon İngiltere hakkında da gerçekçi tahmin yapamamaktadır.
Çünkü hükümet 2009-2010 bütçe dönemi için açıkları % 13 gibi
yüksek bir oranda bağlamıştır (Ecofin Council, 2009: 3-4).
Euro bölgesi bütçe açıklarını 2016 yılına kadar stabil hale
getirilmesi planlanmaktadır. Krizle birlikte bu bölgelerde de açıklar
artmış, Almanya ve bu ülkelerden daha kötü durumda olan Fransa ve
İtalya’nın içerisinde yer aldığı Euro bölgesinin açık oranı % -5.5
düzeyindedir.
Artan bütçe açıkları beraberinde borç stoku sorununu da gündeme
getirmiştir. OECD üye ülkelerine bakıldığında borç stoklarının
GSYİH’ya oranları son yirmi yılda % 59’dan % 79’a yükselmiştir. Bu
yükselişin önemli bir kısmı 2007-2010 yılları arasına aittir. Bunun
nedeni de ekonomik krizle mücadelede yürütülen politikalardır. Yine
bu dönemde Finlandiya, Fransa ve Almanya gibi ülkelerde oranlar
neredeyse ikiye katlandığı görülmektedir. Bu oran, Kore’de ise
neredeyse dört kattır.
Artan borç stokları, merkez bankalarının düşük faiz politikalarına
rağmen borçlanma maliyetlerini de yükseltmektedir. Bunun en kötü
örneği Yunanistan’dır. Euro bölgesi üyesi olmasına rağmen, diğer
ülkeler ile karşılaştırıldığında daha yüksek reel faiz ile
borçlanabilmektedir ve bunun sürdürülebilirliği mümkün değildir.
Artan bütçe açıkları ve borç stokları sorun olmaya devam
etmektedir. Bu durum sürdürülebilir değildir. Değişik çözüm önerileri
geliştirmek mümkündür. Biz bu çalışmada alternatifler arasında yer
alan yürütmenin sınırlandırılması ve anayasal bütçe konu başlıklarını
değerlendirmeye çalışacağız.
3. YÜRÜTMENİN SINIRLANDIRILMASI
Kamu harcamaları ve gelirleri politik süreç içerisinde karara
bağlanmaktadır. Ön görülebilir bütçe açığı ve borç stoku seviyeleri
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
355
politik süreç içerisinde belirlenir. Bundan dolayı mevcut bütçe açıları
ve borç stoklarının oluşumundan politik süreci sorumlu tutmak yanlış
olmayacaktır. Krizlerden çıkmak için uygulanan politikalar mali
istikrarsızlıklara sebep olabilir. Ancak bunun sürdürülebilir olması
mümkün değildir. İşte bu noktada politik sürece bazı yasal ve anayasal
sınırlar getirilmesi uygun normatif öneriler olarak karşımıza
çıkmaktadır. Bunlardan bir tanesi yürütmenin sınırlandırılması diğeri
anayasal bütçe önerisidir. Bu iki normatif öneri hem bireysel hak ve
özgürlüklerin geliştirilmesinde hem de mali istikrarsızlığın
giderilmesinde yardımcı olacaktır.
3.1.
Tarihi
Sınırlandırılması
Süreç
İçerisinde
Yürütmenin
Tarihi süreç içerisinde harcama yetkisinin sınırlandırılmasından
daha çok vergilendirme yetkisinin sınırlandırılması konusunda önemli
örnekler vardır.
Halkın mutlak iktidarlara karşı elde ettiği ilk sınırlandırma yetkisi
vergi ile ilgili olmuştur. Parlamentoların kazandığı ilk yetki de
vergilendirmeye ilişkindir. 1215 Magna Carta Libertium (Büyük
Özgürlük Fermanı) da kralın vergilendirme yetkisini sınırlandırmaya
yönelikti (Öncel vd., 1993).
Özellikle Aydınlanma Çağı ile birlikte bireysel ve toplumsal
özgürlüklerin alt yapısı oluşturulmuş, bu dönemde çok ciddi bilimsel
buluşların altına imza atılmış ve sanayileşme süreci başlamıştır. Daha
sonraki yıllarda İngiltere’de kralın vergilendirme yetkisini
sınırlandıran 1628 tarihli Haklar Dilekçesi (Petition of Rights) ve
1689 tarihli Haklar Demeci (Bill of Rights) önemli birer tarihi
vesikalardır. Amerika’da da 1776 yılında kabul edilen Bağımsızlık
Bildirgesinde "Temsilsiz vergi olmaz " (no taxation without
representation) ilkesi benimsenmiştir (Dileyici ve Özkıvrak, 2001:
94).
Kıta Avrupası’nda daha geç gelişen vergilendirme yetkisi, 1789
Fransız Devriminin önemli nedenlerinden biridir. Devrimden sonra
ilan edilen İnsan ve Vatandaş Hakları Bildirisi’nde (m 13-14)
vergilemede genellik ve eşitlik ilkeleri ile vergilerin yasallığı ilkesi
hükme bağlanmış ve "vergiye muvafakat" kuralını getirmiştir (Hazır,
1989: 24).
356
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
Kamu harcamaları konusunda yürütmenin sınırlandırılması bütçe
hakkı ile açıklanmaya çalışılmaktadır. Bütçe hakkı, yürütmenin kamu
gelirlerini halk adına toplayıp, bu gelirleri yine halk adına harcaması
olarak tanımlanabilir. Bütçe hakkı esas itibariyle millete aittir. Bütçe,
gelirlerin toplanması ve harcamaların yapılabilmesi için yürütmeye
yetki veren bir kanundur. Bütçeleme süreci içerisinde bütçe tasarısının
yasama organında görüşülmesi ve onaylanması aşamaları bütçe
hakkının bir sonucudur. Bütçenin uygulamaya geçilmeden önce
yasama organı tarafından onaylanması ve böylece gelirlerin
toplanması ve harcamaların yapılması için yürütmeye izin verilmesini
ifade eden “önceden izin ilkesi” bütçe hakkının gelişimi ile ortaya
çıkmıştır (Dileyici ve Özkıvrak, 2001: 95).
3.2.
Gereği
Yürütmenin Sınırları ve Kamu Kesimini Küçültme
Siyasi iktidarın yani yürütmenin güç ve yetkisinin sınırlandırılması
ile ilgili James Madison’un bir sözünü burada aktarmak yerinde
olacaktır; “eğer insanlar melek olsaydı, devlete gerek olmazdı. Eğer
melekler devleti yönetselerdi, o zaman da devleti kontrol etmeye ve
sınırlamaya gerek olmazdı”(Aktan, 1994).
Aktan’a (1992) göre iyi bir toplumsal düzenin temelleri ancak
“Anarşizm ve Leviathan”dan uzak ve bu ikisi arasında kurulacak
“sınırlı devlet” düşüncesinde yatmaktadır. Devletin gücünü ve
yetkisini sınırlayacak temel kuralların anayasalarda açık ve net olarak
yer alması gerekmektedir.
Devletin küçültülmesi günümüz neo-liberal iktisat anlayışının bir
gereği olarak kabul edilmektedir. Neo-liberal yaklaşımlara göre
ekonomik sorunların pek çoğunun kaynağını devlet müdahaleleri
oluşturmaktadır.
Kamu tercihi teorisi politika biliminin ekonomik analizidir. Yani
kamu tercihi politik süreçte alınan karar ve uygulamaları iktisat
biliminin kullandığı araç, metot ve varsayımlara dayalı olarak
açıklayan bir disiplindir (Aktan ve Dileyici, 200:9).
Bu teori, devletin hak ve yetkilerinin sınırlandırılması ve
bireylerin ekonomik hak ve özgürlüklere (mülkiyet ve miras
özgürlüğü vb) sahip olabilmesi için devletin yetkilerinin
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
357
sınırlandırılması üzerinde durur. Çünkü devlete ait olan bütçe yapma,
vergileme, para basma ve borçlanma hak ve yetkilerinin
sınırlandırılması, bireyin ekonomik hak ve özgürlüklerini genişletir
(Aktan, 1992).
Kamu tercihi teorisinin bir sonraki aşaması kabul edilen anayasal
iktisat ise esasen hukuk, ekonomi ve siyaset biliminin de içerisinde
bulunduğu inter disipliner bir teoridir. Anayasalar kişilerin toplumun
ortak çıkarı gereği hak ve özgürlüklerini ne dereceye kadar
sınırlayacağı ya da nasıl düzenleyeceği ile ilgilidir. Kişilerin siyasi hak
ve özgürlükleri olduğu gibi ekonomik hak ve özgürlükleri de vardır.
Anayasaların bu iki alanı da düzenlemesi gerekir. Geleneksel
anayasalarda siyasi hak ve özgürlükler ön plandadır. Ancak devlet
denen sosyal organizasyon bireylerden oluşmuş ayrı bir kişiliğe
(hükmi şahsiyet) ve egemenlik gücüne sahip bir yapılanmadır.
Devletin egemenlik gücüne sahip olması onun bu gücü kötüye
kullanması anlamına gelmez. Devlet adına yetki kullananların bu
yetkilerini anayasal ve yasal zemine dayandırarak meşrulaştırması
gerekmektedir.
Anayasal iktisat teorisinin ulaştığı sonuç devletin ekonomi
içindeki yerinin sınırlandırılmasıdır. Kamu kesiminin aşırı büyümesi
bir çok ülkede tedbirler alınmasını gündeme getirmiştir. Bu yüzden
ekonomik anayasa çerçevesinde devletin hak ve yetkileri
sınırlandırılırken kişi hak ve özgürlüklerinin sağlandığı yeni bir
ekonomik anayasaya ihtiyaç vardır (Aktan, 1992).
Bütün bu gerçeklere rağmen, ekonomik anayasanın anayasa
hukuku açısından bazı sakıncaları olduğu ileri sürülmektedir.
Özbudun’a (1992) göre ekonomik kuralların katı anayasa kuralları
ile belirlenmesi partileri birbirine benzetecektir ve dolayısı ile farklı
iktisat politikalarının uygulanmasını zorlaştıracaktır.
Ancak ne var ki ekonomik anayasanın kurallarının sert olmasını
gerektiren bir sebep mevcut değildir. Tam tersine esnek bir ekonomik
anayasa daha verimli olacaktır ve ekonomik anayasanın böyle
hazırlanması mümkündür. Ayrıca siyasi partiler programlarını
ekonomik anayasayı da içeren mevcut anayasaya göre hazırlamak
durumunda olduklarından başarısızlıklarına anayasayı gerekçe
gösteremezler (Aktan, 1997: 289).
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
358
4. ANAYASAL BÜTÇE
4.1. Bütçenin Anayasal Olarak Sınırlandırılması
İktisadi açıdan anayasalara bakıldığında, anayasalar halkın genel
iyiliğini temsil eden bir belge veya toplumun refahının maksimize
edilebilmesi için düzenlenmiş kurallar kümesidir. Diğer bir ifade ile
anayasa, bireylerin kişisel ihtiyaçlarını karşılamak için yaptıkları
bireysel tercihler ve bunun için kullandıkları piyasa ile sosyal
ihtiyaçlarını tatmin için başvurdukları kollektif tercihlerine hizmet
eden devletin yetki alanlarını ayıran ve kollektif tercihlerin hangi
usullerle bireysel tercihlerden türetileceğini gösteren senettir (Akalın,
1996).
Bütçenin anayasal olarak sınırlandırılmasının nihai amacı savaş
gibi bazı beklenmedik durumlar haricinde bütçe açığına sebep olan
harcamaların önlenmesidir. Aşırı devlet harcamaları ekonominin genel
performansını olumsuz etkiler. Çünkü kamu harcamaları sonucu özel
sektörden kamuya bir kaynak aktarımı söz konusudur. Bu kaynak
aktarımı hem vergiler hem de borçlanma ile olabilir. Anayasal bütçe
ile hükümetin sınırsız harcama yetkisi elinden alınmakta ve borçlanma
zorlaştırılmaktadır (Mitchell, 1997: 3).
Denk bütçe ilkesi kamu maliyesinin kabul edilmiş klasik bir
kuralıdır. Yürütmenin borçlanarak kamu harcamalarını finanse etmesi;
ortaya çıkan bu yükün gelecek nesillerin sırtına yüklenmesi anlamı
taşımaktadır, bu da gelecek nesillerin hem kamu hizmeti için hem de
bu borçların ödenmesi için daha fazla vergi verecekleri veya
vergilendirilecekleri anlamına gelmektedir.
Bütçenin anayasal olarak sınırlandırılmasının iktisadi avantajlarını
en yüksek dereceye çıkarmak için, vergi sınırlamalarının da anayasal
düzeyde karara bağlanması gerekmektedir. Bu gerçekleştiği takdirde
hükümetin devlet gelirlerini artırmak için vergileri artırması yolu
zorlaştırılmış olacaktır. Bunun sonucu olarak devlet gelirlerini
artırmak için başvurulan borçlanma ve vergi artışının zorlaştırılması
daha küçük bir devletin ve daha fazla özgürlüklerin oluşmasını
sağlayacaktır (Mitchell, 1997: 3).
Geist’e (1997) göre demokratik sistemlerin uzun süreli olmaları
anayasalara bağlıdır. Çünkü anayasa çoğunluğa verilen gücü bütün
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
359
toplum için sınırlar. Bütçenin anayasal olarak sınırlandırılması
bugünkü hükümetlerin mali gücünü sınırlayarak gelecek hükümetlere
maksimum mali güç temin edebilir. Bu açıdan bakıldığında, .
Bütçenin anayasal olarak sınırlandırılması uzun dönemde ülkenin
daha sağlıklı bir mali yapıya kavuşması için gerekli hedefleri belirler.
Bu tür yasalar, mevcut mali gücü tespit ederek mümkün olabilecek
yeni mali güçleri ortaya çıkaran bir araç olarak görülebilir.
Bütçenin anayasa ile sınırlandırılmasının uygulanamayacağına
dair çeşitli eleştiriler vardır. Eğer bütçenin anayasal olarak
sınırlandırılması ile ilgili taslak tam anlamıyla hazırlanırsa bu gibi
eleştiriler engellenecektir. Bunu sağlamadaki anahtar ise devletin
borçlanması için mecliste çoğunluk oyunun (2/3) yasal olarak şart
koşulmasıdır.
Bütçelerin anayasal olarak sınırlandırılması uygulanan iktisat
politikalarının garantisi değildir. Bütçenin sınırlandırılması ile
borçlanarak kamu harcamalarının finansmanı zorlaştırılmaktadır.
Bütçenin sınırlandırılmasını savunanlar borçlanmanın sınırlandırılması
ile daha küçük bir devlet yapılanmasının oluşacağına inanmaktadırlar.
Bu düşünceye göre eğer devlet küçülürse ekonomi daha etkin bir
şekilde büyüyecektir (Mitchell, 1997: 4).
Devletin esas gelir kaynağı vergi vb gelirler olduğundan daha
fazla hizmet beklemek daha fazla vergi ödemek demektir. Bir başka
deyişle talep edilen sunulan her mal ve hizmetin bedelini yine
vatandaşlar ödeyecektir. Bunun bilincine varan vatandaşlar devletin
küçük ve etkin olmasını talep edeceklerdir (Savaş, 1992).
Anayasal iktisat ve kamu tercihi teorileri, anayasal bütçe
sınırlamalarının demokratik süreci güçlendirmede bir potansiyele
sahip olduğunu göstermektedir. Hükümete mali konularda
sınırlamalar getirilmesi anayasal kurallarla sağlanmalıdır. Bunların
gerçekleştirilmesinde, çıkan yasal düzenlemelere itaatin sağlanması
için yasanın gerektiği şekilde esnek olup olmadığı, ceza yasalarını
içerip içermediği, yasanın çıkarılma zamanının uygun olup olmadığı,
yasanın gerçekte maliye politikalarına bir kısıtlama
getirip
getirmediği ve yasanın seçmenlerin konu ile ilgili anlayışlarını artırıp
artırmadığı önemli faktörlerdir.
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
360
4.2. Mali Anayasa ve Bütçe Denkliğinin Sağlanması
Bilindiği gibi mali anayasa (fiscal constitution) anayasal iktisat
literatüründe devletin harcama, vergileme ve borçlanma konusundaki
yetkilerini ve bu yetkilerin anayasal sınırlarını ifade eden bir
kavramdır.
Anayasal iktisatçılara göre; klasik iktisadi düşüncede önemli bir
yer tutan denk bütçe ilkesine geri dönülmelidir. Bu iktisatçılara göre;
Keynesyen iktisadın denk bütçe ilkesi yerine telafi edici bütçe ve devri
bütçe yaklaşımlarını benimsemesi çağdaş demokrasileri kronik bütçe
açıkları ile baş başa bırakmıştır (Aktan, 1992).
Mali anayasayla birlikte vergilendirme yetkisinin aşırı
kullanılması önlenmiş olacaktır. Benzer hükümler borçlanma, bütçe
açıklarının sınırı gibi hükümlere de yer vererek bu konuda yürütme
organının keyfi davranmasının önüne geçilebilecektir.
Mali anayasaya bağlı olarak oluşturulan denk bütçe yasası
hükümetin kendini de bağlamak üzere çıkardığı bir yasal
düzenlemedir. Bu yasanın çıkarılması ile, hükümet yapacağı işlerde
daha önceden güvence vermektedir. Önceden verilen bu güvence daha
müşterek bir anlam taşımaktadır (Geist, 1997).
Gerçekten de en temel güvence anayasal güvencedir. Anayasa
daha sonra çıkarılacak yasaların temelini oluşturmaktadır. Bu temel
kurallar değiştirilebilir olmasına rağmen, bu güvence stratejisi,
anayasanın kolay bir şekilde değiştirilmesini önleme açısından önemli
bir etkinliğe sahiptir.
Yürütme tarafından böyle bir güvencenin konulması bir paradoks
ortaya çıkarabilir. Bu paradoks yapılan yasal düzenlemenin gelecek
kuşakları da bağlamasından kaynaklanmaktadır. Denk bütçe yasası ile
gelecek hükümetlerin harcama ölçütleri bir bakıma engellenmektedir.
“Bu tür yasal güvenceler acaba anti-demokratik bir durum oluşturur
mu?” sorusu gündeme gelmektedir. Belki mevcut güvencelerin antidemokratik olduğu söylenebilir. Aslında bu durum demokrasiyi
güvence altına almaktadır (Geist, 1997).
4.3. ABD Örneği
ABD’nin kuruluşundan bu yana federal borçlar konusu tartışılan
bir konu olmasına ve denk bütçe ilkesinin bir politik ideal olarak
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
361
inanılmasına rağmen, son yıllarda ortaya çıkan bütçe açıkları yapısal
reformlara olan ilgiyi en üst düzeye çıkarmıştır. Sonuç olarak ABD
Kongreleri’nde otuzdan fazla denk bütçe yasa tasarısı görüşülmüştür.
1998’e kadar dokuz ABD Kongresi’nin yedisinde, denk bütçe yasa
tasarısı hem Temsilciler Meclisi’nde hem de Senato’da ele alınmıştır
(Saturno, 1998).
1985 yılında Gramm-Rudman-Hollings formülünün yasal bir
hüviyet kazanmasında kongre üzerindeki toplum baskısı ve bütçe
açığının 200 milyar doları bulması etkili olmuştur. Çıkarılan bu yeni
yasa kongrenin 1991 yılına kadar bütçenin denkleştirilmesini
öngörüyordu. Denkliğin sağlanması için bütçede bir takım hedefler
yer almıştır. Eğer bu hedeflerden bir sapma olursa yasa otomatik
olarak devreye girerek harcamaları kısacaktı. Ancak yasa tam olarak
uygulanamadı. Buna rağmen bu yasanın federal bütçe üzerinde olumlu
etkileri görülmüştür. Bu yasa ile bütçe açığının GSYİH’ya oranı yüzde
6’dan yüzde 3’e düşürülmüştür. Yine bu yasa ile, yasa öncesi kamu
harcamalarının yüzde 8.7 oranındaki artışı, bu yasanın yürürlükte
olduğu 3 yıl içerisinde yüzde 3.2 oranına çekilmiştir. Ayrıca bu yasa
ile sosyal yardım harcamaları (sağlık harcamaları gibi) yüzde beşlik
bir büyüme oranına çekilmiştir (Moore, 1996).
Uygulama konusunda, Gramm-Rudman-Holling veya Bütçe
Uygulama Yasası (Budget Enforcement Act) ile oluşturulan
sınırlamalar içerisinde başkan sadece dolaylı bir role sahiptir. Başkan
bütçe yasa tasarısı içerisinde yıllık olarak konulan parametrelerin
uygulanmasında doğrudan bir rolü yoktu (uzlaşma ve tahsisler
üzerinde başkanın sahip olduğu veto gücü haricinde) (Saturno, 1998).
1994 yılında teklif edilen bir anayasa değişikliğinde bütçenin gelir
ve giderlerinin denk olması ve bu denklikten ancak olağan üstü
dönemlerde ve savaş durumlarında vazgeçilebileceği öneriliyordu.
Ayrıca her hangi bir mali yıl için harcamaların artırılabilmesi
Temsilciler Meclisi’nin 5/3’ünün onayına bağlıydı. Ayrıca Kongre’nin
borçlanma yetkisi de aynı şarta bağlanmıştı. Ancak yapılan oylamada
reddedildi ve Anayasal Denk Bütçe önerisi hayata geçirilemedi.
1997’de kabul edilen yasa (The Balanced Budget and Tax Relief
Acts) ile federal bütçenin 2002 yılına kadar denkleştirilmesi
hedeflenmektedir. Bununla birlikte, Temsilciler Meclisi ve
362
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
Senato’daki çoğunluk denk bütçe yasa değişikliğini desteklemekte ve
bu desteklerinden vazgeçmemektedirler. Çünkü denk bütçe bir veya
birkaç mali yıl içerisinde başarılabilir bir konumdadır. Kamu
açıklarının düşüyor olmasına karşın bu yasa değişikliği üzerindeki
görüşme ve tartışmalar önemini koruyacaktır.
Geçtiğimiz yıllarda da bütçe denkliği ile ilgili olarak bir Kongre
üyesinin (Newt Gingrich) öncülüğünde yine Kongre’de tartışılan denk
bütçe önerisinde Gingrich mali disiplini sağlamanın tek çıkar yolu
olarak anayasada denk bütçe ilkesinin güvence altına alınması
olduğunu savunmuştur (Aktan, 1998).
Gingrich’in mali alanda anayasal sınırlamalarla ilgili önerilerini
şöyledir;
-Kongre’deki başkan ve üyelerin görev süreleri sınırlandırılmalı,
-Vergi oranlarının artırılması Kongre’nin beşte üç çoğunluğunun
onayı ile olmalı,
-Sıfır temelli bütçe uygulamasına geçilmeli,
-Sosyal refah harcamaları mutlaka azaltılmalı,
-Devletin gelir ve giderlerinin denkleştirilmesini ön gören denk
bütçe ilkesi mutlaka anayasada güvence altına alınmalıdır.
Gingrich’e göre sorumsuz politikacıların harcamaları sürekli
artırmalarının önüne ancak böyle geçilebilir. Ancak savaş ve
olağanüstü haller gibi özel durumlarda denk bütçe ilkesinden geçici
olarak vazgeçilebileceği yine Gingrich tarafından ifade edilmiştir
(Aktan, 1998).
5.SONUÇ VE DEĞERLENDİRME
Tarihi süreç içerisinde ortaya çıkan piyasa başarısızlıkları devletin
ekonomiye müdahalesinin zorunlu kılmıştır. Bunun sonucu olarak
yüksek bütçe açıkları ve borç stokları oraya çıkmıştır. Bu durumun
sürdürülebilir olduğunu düşünmek mümkün değildir. Bir çok gelişmiş
ve gelişmekte olan ülke mali istikrarsızlık sorununu çözmek için
önlemler almaktadır.
Özet olarak şu söylenebilir; öncelikle anayasaların piyasa
ekonomisi ile uyumlaştırılması sağlanarak, piyasa ekonomisine geçiş
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
363
için gerekli anayasal reformlar gerçekleştirilmelidir. İkinci aşamada
ise piyasa ekonomisine devletin keyfi müdahalesinin önlenebilmesi
için ekonomik anayasa önerilerine başvurulabilir. Bazıları için bu
öneriler anayasalara girmesi gereksiz teferruat veya devletin iktisat
politikası alanında yetkilerin kaybedilmesi olarak algılanabilir. Ancak
ekonomik anayasa önerilerinin fırsat maliyeti; ekonomik istikrarsızlık
yani enflasyon, işsizlik, devalüasyon ve düşük kalkınma hızı olarak
ortaya konulduğunda, kimsenin bu duruma katlanmak isteyebileceği
beklenemez.
Ekonomik anayasa devletin piyasalara müdahalesini önlemek için
geliştirilmiş bir yaklaşımdır. Ancak böyle bir yaklaşımın
işletilebilmesi için söz konusu ülkede serbest piyasa ekonomisinin var
olması gereklidir. Dolayısıyla KİT’lerin hala ekonomi içinde yer
aldığı ve ekonomide planlamanın sürdüğü bir ülkede bunların
işletilebilmesi son derece güçtür. Bu yüzden devletçi yaklaşımlardan
kurtulup, piyasa ekonomisinin işlerliğini güçlendirecek önlemlerin
alınması devlete bir yükümlülük olarak verilmelidir. Ancak bu şekilde
ekonomik anayasanın alt yapısı hazırlanarak yürürlüğe konulması
mümkündür.
KAYNAKÇA
AKALIN, Güneri, 1996, Ekonomik Anayasa Paneli, TİSK Yayını,
Hilton Oteli, Ankara.
AKTAN, Coşkun Can ve DİLEYİCİ, Dilek, 2007, Modern Politik
İktisat Kamu Tercihi, Seçkin Yayınevi, Ankara.
AKTAN, Coşkun Can, 1992, “Anayasal İktisadın Felsefi ve Teorik
Temelleri”, Ekonomik Anayasa Sempozyumu, Takav Mat.,
Ankara.
AKTAN, Coşkun Can, 1994, Çağdaş Liberal Düşüncede Politik
İktisat, Takav Mat., Ankara.
AKTAN, Coşkun Can, 1997, Anayasal İktisat, İz Yayıncılık, İstanbul.
AKTAN, Coşkun Can, 1998, “Mali Sorumluluk Ahlakı ve Denk
Bütçe”, Vergi Dünyası, Haziran.
364
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
BHUIYAN Mosharraf H, 2009, “Breakout Session on Fiscal Policy
Impact of Global Financial & Economic Crisis on Developing
and Least Developed Countries: Suggested Response to the
Crisis”, Strengthening the Response to the Global Financial
Crisis in Asia-Pacific: The Role of Monetary, Fiscal and
External Debt Policies United Nations Economic and Social
Commission For Asian and the Pasific and Bangladesh Bank,
27-30
July
Dhaka,
Bangladesh,
pp.
1-7.
http://www.unescap.org/pdd/calendar/strengthening_responses/p
apers/Bangladesh_Bhuiyan.pdf (22.01.2010).
CHHIBBER Ajay, Jayati Ghosh and Thangavel Palanivel, 2009, “The
Global Financial Crisis and the Asia-Pacific region A Synthesis
Study Incorporating Evidence from Country Case Studies,”
UNDP Regional Centre for Asia and the Pacific, pp. 1-123.
DİLEYİCİ, Dilek ve ÖZKIVRAK , Özlem, 2001 “Bütçe
Anlayışındaki Değişim Süreci: Denk Bütçe İlkesinin Erozyonu
Ve Açık Bütçe Politikası”, Kamu Tercihi ve Anayasal İktisat
Dergisi Sayı:3 Yıl:1 Temmuz-Ağustos-Eylül 2001.
Ecofin
Council,
2009,
http://www.se2009.eu/polopoly_fs/1.25535!menu/standard/file/
111518.pdf (01.02.2010).
EVEN Samuel and Nizan FELDMAN, 2009, “Implications of the
Global Economic Crisis” Shlomo Brom and Anat Kurz, (Ed).
Strategic
Survey
for
Israel,
pp.
181-200.
http://www.inss.org.il/upload/(FILE)1248344183.pdf
(27.01.2010).
GEIST Michael A., 1997, “Balanced Budget Legislation: An
Assessment of the Recent Canadian Experience”, Ottawa Law
Review, (Fothcoming Fall 1997).
HAZIR, Hayati, 1989, Anayasa Hukuku Ders Notları, Konya.
MITCHELL, Daniel, 1997, “Why a Tax Limitation/Balanced Budget
Amendment is needed to control spending” The Heritage
Foundation, Roe Backgrounder No: 1104, February 19. 1-10
MOORE, Stephen, 1996, “Seven Reforms to Balanced the Budget”,
Cato
Policy
Report.
March,
27.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
365
http://www.cato.org/pubs/policy_report/v18n4-1.html
(10.03.2010)
ÖNCEL, Mualla, Ahmet KUMRULU ve Nami ÇAĞAN, 1993, Vergi
Hukuku, 2. Baskı, Savaş Yayınları, Ankara.
ÖZBUDUN, Ergun, 1992, “Anayasa Hukuku Açısından Ekonomik
Anayasa”, Ekonomik Anayasa Sempozyumu, Takav Mat.,
Ankara.
SATURNO, James V. and Richard G. Forgette, 1998, “The Balanced
Budget Amendment: How Would It Be Enforced?” Public
Budgeting & Finance, pp.33-53.
SAVAŞ, Vural, F., 1992, “Yeni Anayasa Hazırlanırken Ekonomik
Anayasa”, Ekonomik Anayasa Sempozyumu, Takav Mat.,
Ankara.
SAVAŞ, Vural, F., 1997, Anayasal İktisat, 3. Bası, Avcıol BasımYayım, İstanbul.
SCHNEIDER, Friedrich, 1992, “Politik Anayasa, Ekonomik Anayasa
ve Anayasal Bütünlük”, Ekonomik Anayasa Sempozyumu,
Takav Mat., Ankara.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
367
İKTİSAT TEORİSİ AÇISINDAN KAMU GİRİŞİMCİLİĞİ VE
ÖZEL GİRİŞİMCİLİK: KARŞILAŞTIRMALI BİR ANALİZ
Yrd. Doç. Dr. Orhan ÇAKMAK
Adnan Menderes Üniversitesi
İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi
Özet
Özel mülkiyet ve fiyat sistemi üzerine kurulan piyasa ekonomisi
şartlarında faaliyet gösteren özel girişimcinin, bazı ekonomik ve
sosyal nedenlerden dolayı başarılı olamayacağını düşünenler, bu
eksikliğin giderilebilmesi için “devlet”i üretim sürecine davet
etmişlerdir. Kâr güdüsüyle hareket eden özel girişimcinin, kârlı
görmediği, ancak toplum için önemli olan mal ve hizmetleri
üretmeyeceği; ayrıca piyasa fiyatını ödeyemeyecek durumdaki
kişilerin zaruri olan ihtiyaçlarını karşılayamayacağı ve üretim
faktörlerinin belirli grupların ellerinde temerküz edeceği gibi “iyi
niyetli” endişeler, “kamu girişimciliği” denilen olgunun ortaya
çıkmasına sağlamıştır.
Anahtar Kelimeler, Girişimcilik, bürokrasi, kamu girişimciliği,
özel girişimcilik, Mülkiyet Hakları, Kamu Tercihi.
Abstract
Those who think that private entrepreneurs who do business in a
private property and price system based market economy would not be
successful because of some social and economic issues, have invited
'the state' into the production process. Good intentions such as that the
private entreprenurs who are motivated by the profit incentive would
not enter some socially beneficial production activities; that some poor
people would not be able to pay market prices for their basic needs,
and that production factors would be under the control of small groups
have brought about the phenomenon of the 'public entrepreneurship'
Key
Words:
Entrepreneurship,
bureaucracy,
public
entrepreneurship, private entrepreneurship, Property Rights,
Public Choice.
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
368
1. GİRİŞ
Özel mülkiyet ve fiyat sistemi üzerine kurulan piyasa ekonomisi
şartlarında faaliyet gösteren özel girişimcinin, bazı ekonomik ve
sosyal nedenlerden dolayı başarılı olamayacağını düşünenler, bu
eksikliğin giderilebilmesi için “devlet”i üretim sürecine davet
etmişlerdir. Kâr güdüsüyle hareket eden özel girişimcinin, kârlı
görmediği, ancak toplum için önemli olan mal ve hizmetleri
üretmeyeceği; ayrıca piyasa fiyatını ödeyemeyecek durumdaki
kişilerin zaruri olan ihtiyaçlarını karşılayamayacağı ve üretim
faktörlerinin belirli grupların ellerinde temerküz edeceği gibi “iyi
niyetli” endişeler, “kamu girişimciliği” denilen olgunun ortaya
çıkmasına sağlamıştır.
Kamu girişimciliği olgusu, diğer bir ifadeyle devletin iktisadi
hayata girişimci vasfıyla dahil olması, tarihsel süreçte kendini iki
dönemde belirgin olarak göstermiştir:
1. Orta Çağ iktisadi döneminin, şehir devletlerinin kurulmasıyla
birlikte son bulması sonucunda; milli devletler ortaya çıkmış ve bu
devletler, milli ekonomilerini güçlendirmek için merkantilist
politikalar uygulamaya başlamışlardır. Ayrıca coğrafi keşiflerle
birlikte Meksika ve Amerika’dan altın ve gümüş stokunun
Avrupa’ya getirilmesi, sermaye stokunu artırmıştır. Avrupa’ya
aktarılan bu altın ve gümüş stokundan pay alma isteği; merkantilist
politikaları
güçlendirmiştir 30.
Uluslararası
ticaretin
de
yaygınlaşmaya başladığı bu dönemde, ekonomik refahta önemli
artışlar meydana gelmiştir. Ülkeler, kendi ekonomik refahını, bu
gelişen uluslar arası ticari yapıda daha da artırabilmek için dış ticaret
rejimini kendi lehlerine olacak şekilde geliştirmek, yani ihracatı
artırmak için çalışmışlardır. Anlayışlarına göre, ihracatları fazla
olursa, ülkedeki gelir seviyesi yükselecek ve ekonomik göstergeler
iyileşerek, hazine gelirleri artacaktır. Merkantilist politikaları
benimseyen ülkeler, ödemeler dengesinin daha hızlı ve ihracat yönlü
olacak şekilde gelişebilmesi için, hem özel teşebbüsü teşvik etmiş
Avrupa’ya getirilen altın ve gümüşün dünya ekonomisi üzerindeki etkisi ile ilgili
ayrıntılı bilgi için bkz. İnalcık (2001:9-34).
30
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
369
hem de devleti aktif olarak üretim sürecine dâhil etmişlerdir 31. İlk
kamu girişimciliği uygulamaları böylece kendini göstermeye
başlamıştır.
2. Birinci Dünya savaşından sonra güvensizlik ortamının
doğması, uluslararası ticari faaliyetleri caydırıcı olmuştur. Bu
güvensizlik ortamıyla birlikte, ülkeler kendi içine kapanmış ve
otarşik eğilimleri geliştirmişlerdir. Tüm bu gelişmeler, 1929 dünya
bunalımını hazırlayan etmenlerdendir. Dünyanın bir ekonomik
buhran içine girmesiyle birlikte, çıkış noktası olarak kamusal
müdahalelerden söz edilmeye başlanmıştır. Kamu girişimciliğinin,
ikinci kez, dünya ölçeğinde söz sahibi olması bu dönemdedir.
Ekonomik krizlerin yaygınlaştığı veya ülke ekonomilerinin
durağan bir halde olduğu dönemler genel olarak “kamu
girişimciliğinin” ön plana çıkmasını sağlamıştır.
Tablo 1’de ekonomik sistemlerin tarihsel gelişim süreci
görülmektedir. Aşağıdaki tabloda da gösterildiği gibi, piyasanın
doğal işleyişine yapılan müdahaleler her iktisadi sistemde söz
konusudur. Kapitalist iktisadi sistem, krizlerden muaf bir sistem
değildir. Diğer bir ifadeyle, “kapitalist sistemde kriz olmaz”,
denilemez. Çünkü iktisat bir koordinasyon problemidir. Öyle ki
(Yay
2002:72);
doğal
işleyişe
müdahale
ederseniz,
koordinasyonsuzluğu artırırsınız. Nitekim piyasa sisteminde sorun
çıkarsa bunu, piyasa kendi içinde çözebilme kabiliyetine sahip
enstrümanlara sahiptir. Ancak piyasaya müdahale sonucunda ortaya
çıkacak olan kamu ekonomisindeki sorunları çözebilmek, hem zor
hem daha maliyetlidir.
Yirminci yüzyılın en önemli kolektivist iktisadi örgütlenme örneği olan Sovyet
sistemi de aslında, merkantilizmin farklı bir versiyonudur. Merkantilist (1550-1776)
dönemin, Sovyet ekonomi modelinde nasıl örnek alındığıyla ilgili bir değerlendirme
için bkz. Anderson ve Boettke (1997:35-53).
31
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
370
Tablo 1:Ekonomik Sistemin Dönemsel Gelişimi
Kaynak: Osterfeld (1992:9).
Tarihsel süreçte, yukarıda belirtilen genel iki kırılma noktası
sonrasında, doğal düzenin işleyişine kamu girişimciliği gibi “yapay
müdahaleler” söz konusu olmuştur. Kolektivist sistemlerin (sosyalizm,
merkantilizm, faşizm) iktisadi örgütlenme şekli hemen hemen aynıdır.
Kamu girişimciliği, farklı siyasi yapılarda, farklı iktisadi (kolektivist)
sistemlerde uygulanmıştır. Müdahaleciliğin hangi türü uygulanırsa
uygulansın, belirli bir noktadan sonra [ülke ekonomisinin yüksek
enflasyona veya büyük borç yükü altına girmesi, kısaca mali
disiplinsizlik gibi ekonomik sorunlardan dolayı] özelleştirme
politikalarıyla (deregülasyon) tekrar, doğal örgütlenme tarzına dönüş
gerçekleşmiştir.
Kamu girişimi; kamu mülkiyeti ve planlama üzerine kurulu bir
iktisadi örgütlenme tarzıdır (Ramanadham 1991:5). Devletin (kamu),
üretim faktörlerini kendi inisiyatifi doğrultusunda, kendi mülkiyetini
(kamu mülkiyeti), kendi sermayesini (kamu gelirleri), kendi işgücünü
(kamu emekçisi) ve kendi müteşebbisini (bürokrat) kullanarak üretim
sürecine müdahil olmasıdır.
Kamu girişimciliği, genel bir ifade olarak, üretim sürecine dahil
olan tüm kolektivist girişimcilik türlerini kapsamaktadır. Kavram
olarak ise kamu girişimciliği; bir iktisadi organizasyon türü olarak mal
ve hizmet üretimi yapan, bir nevi “devlet işletmesi”, yani “kamu
iktisadi teşebbüsü”dür (Rees 1984:1). Kamu girişimciliğinin esas amacı
“kamu yararı”nı gözetmektir. Burada, her ne kadar faaliyet iktisadi de
olsa, ekonomik ve sosyal amaçlar iç içe geçmiştir. Sosyal amaç
yüklenmiş bir iktisadi faaliyetin, kamu yararı gibi muğlak bir hedefe
yönlendirilmiş olması, siyasi faaliyetlerin etkisinde kalmasına sebep
olmaktadır. Devletin, ekonomik hayat içerisinde girişimci rolünü
üstlenerek üretim sürecine müdahil olması; rant arama veya kollama,
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
371
bedavacılık, oy ticareti, bürokratın sorumsuzluğu gibi, kamu tercihi
ekolünün inceleme alanı olan meselelerin tartışılmaya başlanmasına ve
kamu girişimciliğinin eleştirilmesine yol açmıştır.
Kamu girişimciliğine farklı bir anlam ve işlerlik kazandırılması,
siyaset bilimcilerinin yeni uğraş alanı olmuştur. Siyaset bilimciler
“girişimcilik” kavramını iktisatçılardan ödünç alarak, siyasi değişim ve
dönüşümleri girişimcilik bağlamında tahlil etmeye çalışmışlardır.
Kamu girişimciliği ile ilgili bu çalışmalar, aslında kamu yönetiminin
yeniden yapılandırılması için “yönetim” ve “girişim” teorisinin
birleştirilmiş halidir (Melchior 1998:447-448). David Osborne ve Ted
Gaebler (1992), Peter Drucker’ın (1985) girişimsel yöneticilik
anlayışını geliştirmişler ve kamu yönetiminin modern hale gelebilmesi
için, özel sektör firmasının organizasyon yapısını kamu sektörüne
uygulamaya çalışmışlardır. Temel tezleri, kamu organizasyonunun
yeniden düzenlenmesi halinde (Reinventing Goverment-ReGe) kamu
hizmetlerinde verimlilik ve etkinliğin artacağı ve bürokratik yapının
“tarafsız ve objektif” olarak kamu yararı için işleyeceğidir (Melchior
1998:450).
Ancak bu çalışmada, kamu girişimciliği değerlendirmeye tabi
tutulurken, kamu girişimciliğinin nasıl verimli ve etkin olacağı değil
de, bir iktisadi örgütlenme şekli olarak neden başarılı olamayacağı
ortaya konulmaya çalışılacaktır.
2. KAMU GİRİŞİMİNİN ORTAYA ÇIKIŞ NEDENLERİ
Devletin ekonomik sürece girişimci olarak müdahil olmasının bir
çok ekonomik ve sosyal nedeni bulunmaktadır. Aslında ekonomik
gerekçelerin temelinde de sosyal nedenler yatmaktadır.
Devletin piyasaya müdahale etmesini veya piyasada aktif olarak yer
almasını isteyenlerin öncelikle iddia ettikleri şey, piyasa ekonomisinin
doğal işleyişinin eksik veya başarısız olduğudur. Piyasa ekonomisi
temelde iki açıdan eleştirilmektedir. Bunlar; kaynak dağılımında
etkinliğin ve gelir dağılımında eşitliğin sağlanamamasıdır. Diğer bir
ifadeyle; “etkinlik-efficiency” ve “eşitlik-equality” anlayışı üzerine
kurulmuş birtakım iktisadi ve sosyal gerekçelerle, devletin üretim
sürecinde aktif görev üstlenmesi gerektiği vurgulanmaktadır. Bu
taleplerin ve beklentilerin daha da güçlenmesini ve baskın hale
gelmesini, piyasa sürecinin kırılma noktaları, yani krizler
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
372
sağlamaktadır. Özellikle makro nitelikli bir kriz, yukarıda bahsedilen
beklentileri kamçılamakta ve sonuçta devlet müdahalesi söz konusu
olmaktadır 32.
Kamu girişimciliğinin doğuşunun ekonomik nedenleri, genelde,
“sosyal malların varlığı”na, yani belirli mallarda bir kişinin tüketiminin
bir başka kişiyi o maldan mahrum bırakmamasına 33 ve “dışsallık”
meselesine dayandırılmaktadır. Piyasa mekanizmasının etkin kaynak
tahsisi yapamayacağı görüşü, özellikle girişimcilerin kârlı görmedikleri
alanlara yatırım yapmamaları, bazı yazarlarca piyasanın başarısızlığı
olarak kabul edilmektedir. Dolayısıyla, daha az kârlı olan fakat
toplumun ortak menfaati için üretilmesi gerekli olan mal ve hizmetler
devlet tarafından sağlanmalıdır. Piyasa başarısızlığı iddiası, devletin
piyasaya müdahale etmesi yönündeki taleplerin önemli bir ekonomik
gerekçesidir. Piyasa başarısızlığının ekonomik nedenleriyle ilgili birçok
başka gerekçe daha sayılmaktadır 34. Ancak bu çalışmada, kamu
girişimciliğini zorunlu kılan piyasa başarısızlığının iki önemli türü olan
“sosyal (kamusal) mallar” ve “dışsallıklar” meselesi üzerinde
durulacaktır.
2.1. Ekonomik Nedenler
Devletin ekonomideki rolünün merkezinde hem sosyal hem de
politik nedenler mevcuttur. Sosyalizm ve kapitalizm arasındaki ihtilafın
temelinde de “devlet”in ekonomideki rolünün ne olması gerektiği
konusundaki tartışmalar vardır. Bundan dolayı iktisat literatüründe,
hem piyasa başarısızlığını gerekçe göstererek devletin piyasa aktörü
olarak görev alması gerektiğini savunanlar, hem de piyasa
başarısızlığını gidermek için bulunacak piyasa dışı çözümlerin daha
kötü sonuçlar doğuracağını ve en iyi çözümün yine piyasa şartlarında
Devletin piyasaya müdahale şekilleri ve gerekçeleriyle ilgili olarak ayrıntılı bir
inceleme için bkz. Güran (2000).
33
Sosyal mallar teorisi kamu ekonomisinin varlığının temelini oluşturmaktadır.
Özellikle Samuelson tarafından geliştirilen bu teoride, tam ve yarı sosyal mallar gibi
bir temel ayrım söz konusudur. Ayrıca teorinin bölünmezlik, dışlanamazlık, ortak
tüketim, dışsal ekonomiler gibi birtakım unsurları da bulunmaktadır. Sosyal malların
varlığı dışsallık meselesini de gündeme getirmektedir. Devlet tarafından sağlanması
gereken sosyal malların bazılarının dışsallık meydana getireceği kabul edilmektedir.
Bkz. Akalın (2000:51-59).
34
Ayrıntılı bir tasnif için bkz Güran (2000:100).
32
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
373
alınması gerektiğini savunanlar mevcuttur (Block 1994:691). Piyasa
ekonomisinin etkin olmadığı görüşü, bu örgütlenme tarzının, devletin
de müdahil olduğu tarzda yeniden dizayn edilmesine sebep olmuştur.
Diğer bir ifadeyle, piyasaya yapılan bir devlet müdahalesi ile, kadim
olan iktisadi örgütlenme tarzında bir değişiklik meydana getirilmiştir
(Williamson 1973:316).
Devletin piyasaya müdahale etmesinin en önemli gerekçelerinden
biri olarak “piyasa başarısızlığı” gösterilmektedir. Piyasa başarısızlığı
teoreminin önemli bir dayanak noktası; piyasanın bazı insanların
ihtiyacı olan mal ve hizmetleri üretemeyeceği, ayrıca ödeme gücü
olmayan insanların ekonomik talebinin de piyasa tarafından
karşılanamayacağıdır. Yani piyasanın üretim, diğer bir ifadeyle arz
cephesinde sorunlu olduğudur (Boaz 1997:256-258). Piyasa
başarısızlığı iki şekilde telafi edilmektedir (Domberger and Piggott
1994:34-35): Doğal Tekellerin Regülasyonu (Amerika’da uygulanan
sistem) ve Kamu Girişimciliği, yani millileştirme (İngiltere’de
uygulanan sistem). Birinci yöntem ile; sanayi sektöründe, kamu
mülkiyetinin varlığıyla birlikte piyasa başarısızlığında ortaya çıkan
girdi ve endüstri teknolojisi sorunları daha iyi bir şekilde
çözümlenebilecektir. Devlet bir firma olarak piyasadaki yerini alacak;
bu sayede, piyasada eksik kalan veya başarısız olunan kaynak dağılımı
sorunları çözülebilecektir 35.
Devletin piyasaya müdahale etmesinin bir başka gerekçesi olarak
da “dışsallıklar” meselesi gösterilmektedir. Dışsallıklar, piyasa fiyatına
yapılan bir müdahale niteliği taşımaktadır. Maliyeti başkaları tarafından
üstlenilen, ancak, kullanıcılarının iktisadi refahını da artıran bir özelliğe
sahip (Cowen htpp//www.econlib.org/library/ Enc/ PublicGoods and
Externalities.html:1-3) olan dışsallıklar, devletin doğrudan üretim
sürecine müdahil olmadan yapabileceği bir müdahale türüdür.
Dışsallık, daha çok sosyal ve özel maliyet arasındaki tercih meselesidir
(Dahlman 1978:141).
Kamusal malların piyasa tarafından üretilemeyeceği [zannı] ve
dışsallıklar meselesinin varlığı, piyasanın başarısızlığının bir kanıtı
Ancak fiiliyatta, hiç de böyle olmamaktadır; sonuçlar kamu girişimciliğinin başarı
şansının çok düşük olduğunu ortaya koymaktadır. Bu tartışmaları özel girişimcilik
ve kamu girişimciliğini karşılaştırırken ayrıntılı olarak ele alıp inceleyeceğiz.
35
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
374
olarak gösterilmekte ve piyasa başarısızlığının giderilebilmesi için
piyasa dışı kurumların, özellikle devletin müdahalesine ihtiyaç
duyulmaktadır. Birçok noktada piyasa başarısızlığı, piyasa dışı
kurumlar tarafından telafi edilmektedir (Stiglitz 1989:197). Diğer bir
ifadeyle, piyasanın üretemediği mal ve hizmetlerin kamu tarafından
üretilebilmesi ve dışsallıklar meselesinin halledilebilmesi için, refah
iktisadı bağlamında devlet, yatırım ve fiyat politikasıyla piyasaya
müdahale etmektedir. Özellikle kaynak dağılımında etkinliğin
sağlanması, bir kamusal politika olarak ön plana çıkmaktadır
(Domberger and Piggott 1994:33-34).
Sonuç olarak şunu ifade edebiliriz: Devlet, özel sektör
girişimciliğini çeşitli nedenlerle yeterli bulmayarak, ortak mülkiyete
dayalı girişimler ve merkezi planlama yoluyla bazı ekonomik
konularda karar verme sürecine doğrudan katılmaktadır. Kamu
girişimciliği:
1.
Sermaye kıtlığını gidermeyi ve
2.
Kârlılık oranı düşük
amaçlamaktadır (Oyal 1981:45).
alanlara
yatırım
yapmayı
2.2. Sosyal Nedenler
Kamu girişimciliğinin birtakım sosyal nedenleri de bulunmaktadır.
Aslında kamu girişimciliği anlayışı, özel girişimcilikten farklı olarak,
kâr motifi yerine kamu yararı veya kamu hizmeti nosyonu üzerine inşa
edildiği için, yapılan her türlü iktisadi faaliyetin altında bir sosyal
neden veya sosyal politika yatmaktadır. Devletin, kaynak dağılımında
etkinlik sağlamak için yaptığı müdahalelerin temelinde, gelir
dağılımında adalet sağlayabilme anlayışı yatmaktadır.
Kamu girişimciliğinin sosyal nedenlerini üç ana başlık altında
toplayabiliriz:
1.
İşsizliği çözme,
2.
Fakirliği ortadan kaldırma veya azaltma
3.
Bölgesel dengesizlikleri giderme.
İşsizlik, fakirlik ve bölgesel dengesizlik meseleleri, bir ülkenin,
gelir dağılımını düzeltmek için uyguladığı kamu politikalarıyla
iyileştirilmeye çalışılırsa, sonuçta devletin girişimci rolü üstlenmesi
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
375
için bir sosyal gerekçe bulunmuş olacaktır. Buraya kadar ifade
ettiklerimizle birlikte, bir toplumun kültürel, ahlâkî, dinî ve sosyal
özellikleri de zahmetsiz ve gayretsiz kazanç kapılarının açılması
yönündeki taleplerin artmasına sebebiyet vermektedir.
2.3. Kolektivist İktisadi Sistemlerde Kamu Girişimciliği
Daha önce de belirtildiği gibi, kolektivist iktisadi sistemlerin
hepsinde uygulanan devlet işletmeciliği, kamu girişimciliği olarak ifade
edilmiştir. Bu bölümde, kolektivist iktisadi sistemin farklı türlerindeki
kamu girişimciliği anlayışı kısaca tahlil edilmeye çalışılacaktır. Bu
sistemlerin çok farklı türleri ve uygulama şekilleri mevcuttur. Mesela,
sosyalizm, devlet kapitalizmi, merkezi planlama, piyasa sosyalizmi
gibi. Kolektivist iktisadi sistemler, aynı zaman dilimi içinde farklı
ülkelerde uygulanmaktan çok, aynı ülkede konjonktüre göre,
kolektivist sistemin “ayakta kalabilmesi” için yapılan değişiklikler
sonucu ortaya çıkmıştır. Ancak hepsinin ortak noktası; planlama ve
bürokrasidir.
Tarihsel süreçte milli ekonomiler içinde, iki farklı iktisadi
örgütlenme tarzı var olagelmiştir. Kadim ve baki olan özel sektör
kapsamında bir piyasa olmakla birlikte, sanayi devrimiyle, devletin de
aktif olarak müdahil olduğu bir kamu sektörü ortaya çıkmıştır.
Bütün kolektivist sistemlerin, kapitalizm [piyasa ekonomisi] ile
ferdiyetçilikten ayrıldığı önemli nokta: Kolektivist sistemlerin hepsi
toplumu, toplumun sahip olduğu bütün kaynaklarıyla birlikte tek bir
gaye uğrunda yönlendirmek isterler ve ferdi gayelerin tamamıyla
hükümran olduğu özel alanların mevcudiyetini kabul etmekten imtina
ederler. Tüm kaynakları, müphem ve muğlak olan “kamu yararı veya
sosyal refah” gibi gayeler için harcamaya yönelirler (Hayek 1999:7980).
Kapitalizm doğal bir şekilde ortaya çıkmıştır. Ancak, ekonomik ve
sosyal nedenlerden dolayı devlet, girişimci vasfıyla ekonomik bir rol
üstlenmiştir. Kapitalist sürece devletin ilk müdahale şekli “karma
ekonomik” yapı içinde kendini göstermiştir. Karma ortaklıklar olarak
da ifade edilen bu kolektivist yaklaşım, sanayii geliştirmek ve ülkenin
ekonomik gücünü artırabilmek için, özel sektör ile kamunun birlikte
çalışmalarını, yani güç birliği yapmalarını hedef almıştır. Amaç, özel
sektörün gelişimine ve kaynakların etkin kullanılmasına katkıda
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
376
bulunmaktır (Oyal 1981:42). Karma ekonomi modelinde, devletin
ekonomiye
müdahalesinin
temelini
“merkezi
planlama”
oluşturmaktadır.
2.3.1. Karma
Girişimciliği
Ekonomi,
Merkezi
Planlama
ve
Kamu
Piyasa başarısızlığı yaklaşımının, devlet müdahalesi için bir
gerekçe teşkil ettiğini daha önce ifade etmiştik. Piyasa mekanizmasının
kaynak dağıtım aracı “fiyat mekanizması”dır. Fiyat sinyalleri,
girişimcileri hangi kaynakları, nerede ve nasıl kullanacakları
konusunda yönlendirmekte ve fiyat mekanizmasının bu işlevi, rekabet
süreciyle desteklenmektedir. Kısaca, fiyat mekanizması ve rekabet
süreci, piyasa ekonomisinin kaynak dağılımındaki temel araçlarıdır.
Merkezi planlamanın temel amacı ise, doğal süreçte işleyen “fiyat
ve rekabet” mekanizmalarının “etkinsizlik” meydana getirmesini ve
“gayri adil” sonuçlar vermesini engellemektir. Diğer bir ifadeyle,
piyasa ekonomisinin aksak ve eksik yönlerini, piyasa-dışı kurumlarla
tamamlamaktır. Merkezi planlama yöntemiyle belirli bir kalkınma
seviyesine ulaşmak arzu edilmemekte, onunla birlikte; sosyal nitelikli
harcamalar yapılması, özellikle gelir seviyesi düşük olan gruplara
doğru bir transfer gerçekleştirilmesi planlanmaktadır. Merkezi
planlama, kısa vadeli değil, uzun vadeli kalkınma stratejileri belirlemek
için, devletin yapacağı kamu girişimlerini ve yatırım kararlarını
planlamaktadır. Belirli sonuçlara ulaşabilmek ve sosyal refahı
artırabilmek için devletin hangi sektörlere ve ne şekilde müdahale
edebileceği konusunda, merkezi planlama bir araç olmaktadır.
Merkezi planlama uygulamasının, piyasa şartlarında bulunan “bilgi
parçacıklarını” bir araya getirebilmesinin ve kullanabilmesinin
mümkün olamayacağı, Hayek tarafından kapsamlı bir şekilde analiz
edilmiştir 36. Planlama yönteminin, bilgi problemini çözememesi,
kaynakların nasıl ve ne şekilde kullanılacağı sorununu ortaya
çıkarmıştır (Kirzner 1992:152-162). Bundan dolayı, merkezi planlama
36
Hayek’in en önemli eserlerinden biri olan Kölelik Yolu’nun (1999) temel
argümanlarından biri, kolektivist sistemlerin kullandığı araçların (planlama,
bürokrasi gibi) piyasa şartları ile uyumunun mümkün olamayacağı ve bu yüzden de
beklenilmeyen sonuçların elde edileceğidir.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
377
uygulamasında bazı önemli sektörlerin devlet tarafından kontrol
edilmesi amaçlanmaktadır. Planlama uygulamaları, özel girişimcilik
alanını daraltmaktadır. Ayrıca planların muhteviyatına bağlı olarak,
özel girişimcilerin piyasa şartlarındaki amaçlarından sapmalarına sebep
olmaktadır (Rees 1984:5). Diğer bir ifadeyle, merkezi planlama
uygulaması, her ne kadar kamu ile özel sektör arasında bir
dayanışmaya yol açıyor veya onu hedefliyor gibi görünse de, özü
itibariyle bu karma ekonomik yapı, özel sektörün de kamu
politikalarına göre hareket etmesine ve piyasada bu doğrultuda
faaliyette bulunmasına neden olmaktadır.
Uygulanan planlar sonucunda ortaya çıkan karma ekonomik
yapının, birkaç noktada açmazı bulunmaktadır:
1.
Kamu girişimciliğinin kontrolü altına alınan sektörlerde,
gerek fiyatlama gerekse yönetim problemlerinden dolayı etkinsizlik ve
verimsizlik had safhaya ulaşmaktadır.
2.
Bu durum kamu teşebbüs ürünlerinin maliyetini artırmakta
ve sonuçta daha fazla kamu finansman politikası gerektirmektedir.
Karma ekonomik yapının varlığı “kapitalist özel girişim” tipiyle
“devlet kapitalizmi” olarak ifade edilen ve sermayesinin tümünün kamu
kesimine ait ve esas amaçları kârlılık olan anonim ortaklık türleri
arasında, bir ara tip girişimcilik yapısı oluşturmaktadır (Oyal 1981:4243). Tarafımızdan oluşturulan Tablo 2’de kamu girişimciliğinin
gelişiminin, kapitalist girişimden sapmayla başlanan karma ekonomik
modelden başlayarak, devlet kapitalizmi, sosyalizm ve son olarak da
piyasa sosyalizmiyle sonuçlanacağı gösterilmiştir.
378
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
Tablo 2.3.1. Kamu Girişimciliğinin Gelişimi 37
Devlet, kapitalist iktisadi örgütlenmenin (özel mülkiyetin
korunması, fiyat mekanizmasının serbest mübadele şartlarında
sağlanması gibi) temel esaslarına bağlı kaldığı müddetçe, planlama
yoluyla gerekli görülen sektörlerde uygulanan kamu girişimleri,
sosyalizmle veya tüm piyasaya devletin hakim olduğu bir devletçi
yapıyla sonuçlanmayacaktır. Tarihsel süreçte karma ekonomik yapıdan
sonra ya devlet kapitalizmi ya da sosyalizm söz konusudur.
2.3.2. Devlet Kapitalizmi ve Kamu Girişimciliği
Daha önce kapitalist [doğal] özel girişim tarzından ilk sapmanın,
özel sektör ve kamu sektöründen müteşekkil bir karma ekonomik
model olduğu ifade edilmişti. Karma ekonomik bir yapıda, özel
girişimcilik faaliyetiyle birlikte kamu girişimciliği de söz konusudur.
Bu ekonomik yapıdan sosyalizme doğru geçiş için, ara kademedeki
kolektivist iktisadi örgütlenme tarzı, “devlet kapitalizmi”dir. Devlet
kapitalizmi, sosyalizme ulaşmak için zorunlu olan geçici bir iktisadi
örgütlenme tarzıdır.
Devlet kapitalizmi uygulamasının amacı; özel sektör alanını
daraltıp, devletin piyasaya hakim olmasını sağlamaktır. Sosyalizme
giden yol, devlet kapitalizminden geçmektedir. Devlet kapitalizmi
uygulamasının iki yolu vardır:
Tarafımızdan oluşturulan Tablo 2.3.1’de kamu girişimciliğinin gelişiminin,
kapitalist girişimden sapmayla başlanan karma ekonomik modelden başlayarak,
devlet kapitalizmi, sosyalizm ve son olarak da piyasa sosyalizmiyle sonuçlanacağı
gösterilmiştir.
37
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
379
1. Regülasyon Yöntemi: Devletin, iktisadi faaliyetleri
yönlendiren ve sınırlandıran yasal hükümler çıkarmasıdır. Bu sayede
özel girişimcinin serbesti alanı daraltılmaktadır.
2. Kamulaştırma ve millileştirme: Özel mülkiyet uygulamasının
sınırlandırılmasıdır. Devlet, ilk önce, gerekli gördüğü şekilde özel
mülkiyeti kamulaştırmaya, daha sonra ise özel mülkiyet alanında
bulunan birçok sektörü millileştirmeye başlayacaktır.
Karma ekonomik modelde daha çok bir kamu müdahaleciliği söz
konusuyken, devlet kapitalizminde “kamu işletmeciliği” söz
konusudur. Ayrıca devlet kapitalizmiyle birlikte bürokrasinin iktisadi
örgütlenme içindeki önemi de artmaktadır. Devlet kapitalizmi
türündeki kamu girişimciliğinin ilk uygulaması Sovyet tipi sosyalizmde
görülmüştür. Leon Trostky (1972)’nin fikirlerinin temel alındığı bu
sistemde, özel mülkiyetin kaldırılması ile birlikte yeni bir işçi sınıfı
ortaya çıkmış olacak ve iyi organize olmuş bir bürokratik yapıyla
birlikte işçi sınıfı daha etkin çalıştırılarak, daha üretken ve verimli bir
ortam ihdas edilmiş olacaktır (Szelenyi, Beckett ve King 1994:235237). Devlet kapitalizminden sonraki aşama ise sosyalizmdir.
2.3.3. Sosyalizm ve Kamu Girişimciliği
Sosyalizm; özel teşebbüsün üretim vasıtaları üzerindeki özel
mülkiyetinin ilgası ve amacı kâr olan müteşebbisin yerine merkezi
planlamanın hakim olacağı bir “planlı iktisat” sisteminin kurulması
demektir (Hayek 1999:45). Sosyalizmde girişimci, sadece gelirini elde
etmenin özel yolunu bulan bir kişi olarak tanımlanmaktadır. Daha açık
bir şekilde ifade edecek olursak; kapitalist düzende girişimci önemli bir
özelliğe sahiptir. Sosyalist anlayışa göre ise girişimciler bir nevi
parazittir, toplum için zararlı oldukları için devlet tarafından
kamulaştırılıp faydalı bir hale getirilmelidirler (Mises 1981:186).
Sosyalist bir sistemde, kapitalist düzen adaletsiz olduğundan
(özellikle üretim sürecine katılan faktörler aynı oranda pay
almadığından), eşitliğin sağlanması için devlet, üretim faktörlerini
kendi kontrolü altına almıştır. Üretim faktörlerinin devlet elinde
olmasıyla güdülen esas amaç, üretim sürecindeki tüm aktörlerin eşit
pay almasını sağlamaktır. Bu amacı en açık bir şekilde V. Lenin’in
“Bütün toplum tek bir fabrika ve büroya dönüşecek, eşit işe eşit ücret
ödenecektir” ifadesinde görebiliyoruz.
380
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
Sosyalist bir sistemde, yapılan planlar ile iktisadi yapının daha adil
çalışması arzu edilmektedir. Fiyat mekanizmasının, piyasa
ekonomisinde gördüğü işlevi gerçekleştirebilmek ve kaynakların
dağılımını yapabilmek için planlama ve bürokratlar tarafından
ekonomik değerlerin hesaplanması yoluna gidilmektedir. Literatürde
“sosyalist hesaplama tartışmaları” 38 olarak da bilinen bu konu, sosyalist
iktisadi sisteminin modern anlamdaki en büyük argümanıdır.
Piyasadaki tüketici talebinin ne olduğu ile üretici arzının buna göre ne
olması gerektiğini bir merkezi otorite tarafından hesaplanabileceği ve
bu sayede kaynak dağılımının etkin şekilde yapabileceği sosyalist
iktisat anlayışının temel iddiasıdır.
Hangi malların tüketiciler için ne şekilde üretileceğini hesap eden
merkezi otorite, bu ihtiyaçları karşılayabilmek için bir kamu işletmesi
ihdas etmektedir. Bu kamu işletmesinin rasyonel bir şekilde
çalışabilmesi için merkezi planlama birimi yönlendirmeye devam
etmekte ve bürokratlar da buna göre kararlar almaktadır.
2.3.4. Piyasa Sosyalizmi ve Kamu Girişimciliği
Modern Avusturya İktisadı mensupları olan Hayek ve Mises,
sosyalist
hesaplama
yöntemleriyle
piyasadaki
bilginin
algılanabilmesinin ve üretimin buna göre yapılmasının mümkün
olmadığını vurgulamışlardır. Mises, merkezi planlamanın yapacağı
iktisadi hesaplamaların fiyat mekanizmasının göreceği işlevi
göremeyeceğini ifade etmektedir. Çünkü piyasadaki bilginin
algılanabilmesi, bir mühendislik meselesi olmaktan çok, bir iktisadi
meseledir (Mises 1996:698).
Piyasa sosyalizmi, 1930’lu yılların sonunda ve 1940’lı yıllarda,
Mises, Hayek ve Barone’nin, sosyalizmin, teorik olarak, marjinalite
şartlarını sağlayamaması nedeniyle, etkin kaynak dağılımını
gerçekleştiremeyeceği iddiasına karşı, Oscar Lange (1936) tarafından
oluşturulmuş bir tezdir. Bu modelde plancının rolü, sadece “aşırı
talep”in yok edilmesi kuralına, yani Walrasgil bilgi yapısına sadık
“Sosyalist Hesaplama Tartışmaları” ile ilgili ayrıntılı bilgi için bkz.
makalelerinden oluşan, Littechild (1990:251-361). Ayrıca Mises ve Hayek’in, bu
konudaki görüşlerinin eleştirisi ve “sosyalist hesaplama –planlama- tartışmalarının”
farklı bir yorumu için bkz. O’Neill (2001:184-210)
38
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
381
kalarak fiyatları tespit etmesidir. Fiyatlar aşırı talebe göre
ayarlanacaktır. Böylece fiyatlar, denge fiyatları olacak ve doğru sinyal
gönderecektir. Hayek, Mises ve Barone, haklı olarak, merkezi
planlamanın milyonlarca malın talep ve arz eşitliklerini, ikna edici
şekilde çözmesinin mümkün olmadığı tezini ileri sürülmüşlerdir. Lange
ise bu teze karşı çıkarak, böyle devasa hesaplamaların gereksiz
olduğunu ve sosyalizmin piyasanın işleyiş ilkesini benimseyebileceğini
ifade etmiştir. Hayek’e göre; sosyalizmin esas meselesi, piyasaları
dengede tutacak fiyatları tespit edebilmek değildir, çok farklı yerlere
dağılmış bilgilerin toplanması için hızla uygulanabilecek müşevviklerin
neler olduğudur (Akalın 1998:200-201).
Lange ile Lerner’ın çalışmalarına bir başka eleştiri de Henry
Hazzlitt ve Milton Friedman tarafından yapılmıştır. Hazzlitt (2002:1534) ve Friedman (1987:24-28), Lange ile Lerner’ın “Piyasa
Sosyalizmi” önerisinin, adı piyasa olan bir tür oyun olduğunu ifade
etmişler; diğer bir ifadeyle, “mülkiyetsiz bir piyasa” anlayışını
savunmanın mümkün olmadığını belirtmişlerdir. Hazzlitt’in ifadesiyle
(2002:17):“ Böyle bir görüş, sadece kafa karışıklığından
kaynaklanmaktadır. Eğer ben gerçekte benim olmayan bir şeyi satan bir
hükümet görevlisi olsam, siz de size ait olmayan parayla onu almaya
çalışan bir diğer hükümet görevlisi olsanız, bu durumda ikimiz de
fiyatın ne olduğunu umursamayız. Sosyalist veya komünist bir ülkede
olduğu gibi, madenler satın alan ve mamul maddelerini yine başka
hükümet görevlililerine satan sadece muhasebe kurguları olacaktır.
Onlar özel mülkiyeti bir tarafa bırakıp sadece serbest piyasa özelliğini
taklit ederek, sosyalist bir sistemi, bir serbest girişim olarak
işletemezler...”
Buraya kadar, genel olarak kolektivist iktisadi sistemlerin farklı
türlerinin neler olduğu ve kamu girişimciliği konusunda aralarında ne
tür farklılıkların bulunduğu ele alındı. Değinilen tüm kolektivist
iktisadi sistemlerin kamu girişimciliği konusundaki temel tezlerinin iki
dayanak noktası bulunmaktadır; plancı ile uygulayıcı, yani bürokrat.
Kamu girişimciliği anlayışının, farklı iktisadi örgütlenme tarzlarındaki
uygulamaları açısından önemli bir farklılığı söz konusu değildir.
Hepsinin ortak hedefi, piyasadaki kurumları ve aktörleri ikame
edebilecek kamu kurumları inşa edebilmektir.
382
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
Bundan dolayı, çalışmanın bu kısmında, kolektivist iktisadi
sistemlerin kamu girişimciliği anlayışı ve uygulamasının temelini
oluşturan “bürokrasi”nin ayrıntılı olarak incelenmesi yararlı olacaktır.
Bu incelemenin üç amacı vardır;
1. Piyasa ekonomisindeki fiyat ve rekabet mekanizmasının, merkezi
planlama tarafından ikame edilip edilemeyeceğini araştırmak.
2. Piyasa ekonomisindeki kurumsal girişimcilik (firma) yapısının,
kamu işletmeleri tarafından ikame edilmesinin söz konusu olup
olmayacağını tartışmak.
3. Piyasa ekonomisindeki özel teşebbüsün, yani girişimcinin,
merkezi planların uygulayıcısı olan bürokrat tarafından ikame
edilmesinin söz konusu olup olmayacağını, müşevvikler açısından
değerlendirmek.
2.3.5. Bürokrasi ve Kamu Girişimciliği
Kamu girişimciliği, bir taraftan merkezi otoritenin uzun vadeli
planlar yapabilmesini sağlayan ve bir taraftan da yapılan planları
uygulayan bürokratlar eliyle gerçekleşmektedir. Devlet olgusunun
ortaya çıkmasıyla birlikte bürokrasi de kendini göstermeye başlamıştır.
Feodal bir yapıda bürokrasi, aristokratlar tarafından adalet, vergi
toplama gibi amaçlar için teşekkül ettirilmiştir. Ancak, sanayi
devrimiyle birlikte ortaya çıkan gelişmeler, bürokrasinin hacmini de
artırmıştır. Ortaya çıkan sanayi toplumu, yeni bir bürokratik
örgütlenmeyi de zorunlu kılmıştır. Özellikle ekonomiye kamusal
müdahalelerin artmasıyla birlikte, bürokrasinin iktisadi faaliyetlerinde
de bir yoğunlaşma söz konusu olmuştur.
Genel olarak, siyasal karar alma sürecinde, iyi niyetli bürokratların
“kamu yararı”nı gözetmek amacıyla faaliyet gerçekleştirdiği kabul
edilmektedir. Bundan dolayı, kamu politikalarının ve bu politikaları
uygulayan bürokratların amaçları pek sorgulanmaz. Ancak uygulama
sonuçlarının beklenildiği gibi çıkmaması, kamu politikaları ve
uygulayıcıları
üzerinde
önemli
tartışmalar
başlatmaktadır.
Bürokratların görev ve sorumluluklarını tam olarak tanımlayan
sözleşmeler yapmanın imkânsız olması nedeniyle, politikacıların
bürokratlara devrettikleri haklarının kullanılış biçimini kontrol etmeleri
oldukça maliyetli olacaktır. Bu durum bürokratlara, kendi tercihlerine
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
383
uygun kararlar verme imkânı sağlamaktadır. Ancak, bürokratların amaç
fonksiyonları, her zaman politikacıların ve vatandaşların amaç
fonksiyonları ile aynı olmamaktadır (Bkz. Cullis and Jones 1998:359371).
Bürokrasi ile ilgili ilk ve en kapsamlı çalışmalar 39 Max Weber
tarafından yapılmıştır. Weber, “Protestan ahlâkının sanayi devriminin
ortaya çıkmasında nasıl etkili olduğunu” ortaya koyduğu gibi, Protestan
ahlâkının Katolik kilisenin geleneksel bürokrasi hâkimiyetini yıktığını
ve yerine, sanayi toplumuna uygun, daha “rasyonel ve ideal” bir
modern bürokratik yapı inşa ettiğini de ifade etmektedir. Weber, feodal
toplumların tek düzeliğine karşılık, sanayi toplumlarının daha
fonksiyonel bir yapıya sahip olduğunu belirtir. Bu fonksiyonelliğin
temel unsuru ise “bürokrasi”dir (Şaylan 1974:24). Max Weber,
bürokrasinin iktidarı paylaşma olanağını, onun teknik üstünlüğüne ve
uzmanlığına bağlamıştır. Sanayileşmeyle birlikte iş bölümü ve
uzmanlaşmanın artması, devlet yönetiminde de uzmanlaşma ve
işbölümünü başlatmıştır. Bürokrasi de kendi içinde işbölümüne ve
uzmanlaşmaya giderek, siyasi iktidara ortak olmaktadır (Şaylan
1974:32). Bürokrasi konusunda bir başka geleneksel yaklaşım ise Karl
Marx’a aittir. Marx, bürokrasiyi bir sınıf olarak kabul etmemekte,
proletaryanın hakkını burjuvaya aktarmakla mükellef bir aracı olarak
nitelendirmektedir 40.
Modern bürokrasi teorisi ise, geleneksel teoriden daha farklı olarak,
piyasa mekanizmasıyla uyumlu hareket edebilen ve ekonomik görevleri
daha sınırlı olan bir bürokrasi yapısını savunmaktadır. Osborne ve
Geabler (1992) “Reinventing Government-Yeniden Fonksiyonel
Devlet” fikrini, William Niskanen (1973) ise “Representative
Goverment-Temsili Devlet” fikrini ileri sürmüşlerdir. Devletin yeniden
fonksiyonel bir hal almasını savunanlar, daha çok, bürokrasinin
yapısının yeniden düzenlemesi gerektiğini vurgulamaktadırlar.
Niskanen ise, Kamu Tercihi Ekolü bağlamında, bürokrasinin etkin
olduğu bir yapıda, bürokratların önceliğinin kendi çalışma alanlarıyla
ilgili bütçe maksimizasyonu sağlamak, yani rant kollamaya çalışmak
Geleneksel ve modern bürokrasi yaklaşımları ile ilgili ayrıntılı bilgi için bkz.
Fischer and Sirianni (1984:3-20).
40
Marx’ın bürokrasi ile ilgili görüşleri için bkz. Marx (1984:40-48).
39
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
384
olacağını ileri sürmektedir. Niskanen, bürokrasinin sınırlı ve sadece
temsili olması gerektiğini ileri sürmektedir.
Diğer bir ifadeyle Niskanen modelinde (Bağdigen 2001:158):
•
Bürokratların yeniden seçilememe gibi bir kaygılarının
olmayışı, onları bireysel fayda maksimizasyonuna göre
hareket ettirmektedir;
•
Üretilecek ve/veya arz edecekleri mal ve hizmet miktarları
belirlenirken, siyasilerin kendi seçmenlerinin ve baskı
gruplarının tercihlerini ön planda tutma çabası karşısında
bürokratlar, bireysel tercihlerini de bu miktarlara dahil
etmektedir.
Sonuç olarak, bürokratik yapı ve bürokratlar, özel girişimciyi ikame
edebilme kabiliyetine sahip değillerdir. Çünkü iktisadi faaliyetin zararla
veya başarısızlıkla sonuçlanmasının maliyetinden, bürokratlar sorumlu
değildir. Bu maliyet, vergi mükellefleri tarafından üstlenilmektedir.
Ödül ve ceza sisteminin muhatabının “aynı taraf” olmaması, iktisadi
faaliyetin etkinlikten uzak olmasına sebep olmaktadır. Dolayısıyla,
kamu girişimciliği uygulaması yukarıda bahsedilen nedenlerden dolayı
başarısızlığa uğrayıp kırılmalar meydana getirmek zorundadır. Bu
kırılma noktaları, doğal düzene doğru bir geçiş ortamını sağlamakta ve
geçişin ilk adımı “özelleştirme” politikasıyla kendini göstermektedir.
Yani mülkiyet rejiminde meydana gelecek bir değişiklik, iktisadi
örgütlenme tarzını esaslı olarak değiştirmektedir 41. Buraya kadar kamu
girişimciliğinin tanımını ve iktisadi örgütlenme şekillerini ifade ettik.
Şimdi, piyasa mekanizmasının nasıl işlediği ve özel girişimciliğin bu
mekanizmada nasıl bir rol üstlendiği incelenecektir. Sonra da
girişimcilik olarak ifade edilen “girişimcilik benzerlerinin” neler
olduğu tanımlanarak, iki farklı yapı olan “kamu” girişimciliği ve “özel”
girişimciliğin karşılaştırmalı bir tahlili yapılacaktır.
3. PİYASA EKONOMİSİ VE GİRİŞİMCİLİK
Piyasa ekonomisi, bir mübadeleler ekonomisi olup özel mülkiyet,
fiyat mekanizması, sözleşme ve teşebbüs özgürlüğü ile rekabet üzerine
inşa edilmiştir. Piyasa mekanizması doğal bir düzendir. Mucidi
41
Bu konuda daha ayrıntılı bilgi için bkz. Akalın (2002a:181-191).
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
385
bulunmamaktadır. İnsanlık tarihinin ortak birikiminin bir parçası olarak
ortaya çıkmıştır. Bir başka ifadeyle; bireylerin ekonomik faaliyetlerinin
koordinasyon aracı olarak, tedricen ortaya çıkmıştır. Dolayısıyla,
piyasa ekonomisi, iktisadi faaliyetlerin organizasyonunun doğal, fakat
mükemmel olmayan bir modelidir (Akalın 2000:40).
Piyasa ekonomisinin kaynak tahsis mekanizması “fiyat” sinyalleri
sayesinde işlemektedir. Serbest mübadele ortamında belirlenmiş olan
bir “fiyat”ın, alıcı ve satıcı açısından en iyi kaynak tahsisini
sağlayacağı, klasik iktisat anlayışının temel teoremidir. Zaten Adam
Smith’in “görünmez el” teoremi de, aslında fiyat mekanizmasını tasvir
etmektedir. Klasik iktisadın ilk müellifi olan Smith, merkantilist
dönemin içine kapanık ve mutaassıp ticari anlayışındaki karamsarlığın,
serbest mübadele ve uluslararası ticaretle bertaraf edilebileceğini
belirtmiştir. Serbest mübadele sonucunda ortaya çıkacak olan fiyat,
karşılıklı rıza sonucunda belirlendiği için, hem tarafların kişisel
çıkarına olacak hem de kaynakların etkin kullanılması sayesinde
toplumsal refah, yani genel refah artacaktır. Smith, ekonomik dengenin
görünmez el sayesinde kendiliğinden sağlanacağını ifade etmektedir.
Adam Smith’in “fiyat ve denge” anlayışını tam rekabet şartlarında
değerlendirmeye çalışan neo-klasik iktisat, tam bilgilenmenin
sağlanmasının mümkün olduğunu ve bu sayede tam rekabet şartlarının
teşekkül edeceğini vurgulamaktadır. Avusturya ekolü ise fiyatların,
piyasayla ilgili bilgi aktarma özelliğine sahip olduğunu belirtmektedir.
Fiyat sinyalleri, piyasa aktörlerine vazifelerini bildiren bir yönlendirici
gibidir. Avusturya ekolü, fiyat sinyallerinin sürekli olarak değişeceğini
ve her zaman için aynı bilgiyi aktarmayacağını ve bu yüzden de
iktisattaki dengenin “değişir” bir yapıda olduğunu vurgulamaktadır
(Kirzner 1992:4). Diğer bir ifadeyle, piyasa sürecinde görev alan
aktörler arasındaki koordinasyon fiyat mekanizması tarafından
sağlandığı için, ekonomide genel bir dengenin varlığından söz etmek
mümkün değildir. Bunun içindir ki Avusturya ekolü, iktisatta “denge”
kavramı yerine “süreç” kavramını kullanmaktadır.
Fiyatların en karmaşık bilgiyi bile, ilgilisine en kısa sürede ve en
ucuz maliyetle sunması, fiyat sisteminin negatif yönde etkilenmemesini
zorunlu kılmaktadır. Çünkü, fiyat mekanizmasına müdahale edilmesi,
fiyat sinyallerinin bozulmasına, bu ise, sinyallere göre hareket eden
piyasa aktörlerinin amaç fonksiyonlarının olumsuz doğrultuda
386
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
etkilenmesine sebep olmaktadır. Fiyat sinyallerinin doğru işleyebilmesi
için, gönüllü mübadelenin olması gerekir. Eğer alıcı ile satıcı
arasındaki mübadele karşılıklı rızaya dayanıyorsa, ticari faaliyet
iktisadi hayata pozitif bir katkı sağlar. Mübadelenin söz konusu
olabilmesi için de, üretim faktörleri ile bunların kullanılmasıyla üretilen
ve piyasaya verilen ve mübadeleye konu olan mal ve hizmetlerin “özel
mülkiyet” konusu olmaları gerekir. Bir başka ifadeyle mübadele,
karşılıklı rızaya dayalı sözleşmeler yoluyla, taraflar arasında mülkiyetin
devri işlemidir (Akalın 2000:41). Piyasa ekonomisinin kaynak tahsis
mekanizması olan fiyat sisteminin işleyebilmesi için, özel mülkiyetin
varlığı zorunludur. Çünkü, özel mülkiyet, malikine, kendi içinde saklı
olan müşevvikleri, fiyat sinyalleriyle aktarılan bilgi parçacıkları
doğrultusunda kullanıp kullanmama kararını verme gücünü ve fırsatını
sağlamaktadır 42.
Fiyat mekanizması, beşeri münasebetler sonucu keşfedilmiş ve bir
anda değil, tarihsel süreçte ortaya çıkmış bir sistemdir. Fiyat
mekanizması, herkese üstün olduğu üretim faaliyetlerinde uzmanlaşma
imkânı vererek, üretim sürecinin verimliliğini yükseltmeye çok büyük
katkıda bulunan iş bölümünü ve geniş ölçüde dağınık olan bilginin
azamî ölçüde kullanımını mümkün kılmıştır (Butler 2001:71). Piyasa
mekanizmasının işlemeye başlaması için, özel mülkiyetin var olduğu
bir ortamda mübadeleler sonucunda ortaya çıkacak olan fiyatlara
müdahalenin olmaması gerekir. Piyasa sürecinin ön şartı olan
“müdahalesiz veya serbest bir fiyat sistemi”nin varlığıyla birlikte, iki
temel şart daha söz konusudur: Rekabet ve Girişimcilik. Üreticiler
arasındaki rekabet, piyasa sürecinin önemli bir özelliğidir. Fiyat
mekanizması tarafından taşınan bilgi parçacıklarını en iyi şekilde
kullanabilmek, yani kaynakların fiyatını, tüketicinin isteklerini ve diğer
faktörleri başkalarından önce algılayabilme becerisini göstermek için,
üreticiler birbirleriyle rekabet halindedir.
Geleneksel tam rekabet modeli, ekonomik hayatın gerçek
göstergesi olma özelliğine sahip değildir. Modelin temel varsayımı,
belirli bir kaynağın, birçok üretici tarafından, aynı maliyet şartlarında,
maksimum miktarda sunulabildiği ve neticede üreticilerden hiçbirinin
Piyasa müşevvikleri ile kast olunan; çalışma, risk alma, tasarruf etme ve toprağın
ıslahı ile ilgili güdülemelerdir (Akalın 2000:41).
42
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
387
bilinçli olarak fiyatı belirleyemediğidir. Bu modelde fiyatını yükselten
her üretici müşterisini kaybedecek, fiyatını düşüren her üretici
rakiplerinin mukabil hareketiyle karşılaşacaktır (Butler 2001:72). Tam
rekabet modeline göre, girişimciler tam bilgiyi elde edebilir ve bu
sayede ekonomik dengeyi sağlayabilir. Ancak, Avusturya Ekolü
mensupları, özellikle Hayek, tam bilginin elde edilmesinin piyasa
şartlarında mümkün olmadığını, bilginin ancak bir girişimsel keşif
sürecinde elde edileceğini belirtmektedir. Ayrıca, herkesin her türlü
bilgiyi elde edebilmesinin imkansız olduğu bir durumda, fiyat
mekanizması, bir bilgiyi, ancak o bilgi ile ilgilenenlere aktarmaktadır.
Doğası gereği fiyat mekanizmasının bilgi dağıtımında bile bir iş
bölümü ve uzmanlaşma söz konusudur. Rekabet sürecinin varlığı,
girişimcilerin kaynak kullanımında daha titiz ve özenli davranmalarını
sağlamaktadır.
Girişimcinin maliyetleri minimize edebilmesi için rekabet süreci
zorunludur. Diğer bir ifadeyle, rekabet süreci, tüketicilerin haklarını
korumaya çalışan ve daha az maliyetle mal ve hizmet elde etmelerini
sağlayan önemli bir doğal savunma aracıdır (Kirzner 1973:14-15).
Piyasa ekonomisinin üçüncü ve en önemli temel taşı, girişimcidir.
Girişimsel faaliyetin varlığı için, doğal akışında işleyen bir fiyat
mekanizması, mübadele konusu olabilen özel mülkiyet ve rekabet
şarttır. Rekabet, zaten girişimsel faaliyetin içinde vardır. Ancak esas
olan, girişimsel faaliyeti başlatabilme kabiliyetini gösterebilen bir
girişimcinin varlığıdır. Dolayısıyla, her türlü iktisadî faaliyeti,
girişimsel faaliyet olarak nitelendirilebiliriz. Çünkü, girişimcinin
olmadığı yerde iktisadî faaliyet söz konusu olamayacaktır. Piyasada var
olan bilgi parçacıklarının bir araya getirilmesinin ve tüketicilerin
isteklerinin tespit edilmesinin zorluğu, girişimsel faaliyeti zorunlu
kılmaktadır. Piyasadaki belirsizlik ve bilgisizlik (ignorance), yeni kâr
fırsatlarını da beraberinde getirmektedir. Bu fırsat ise kâr arama
güdüsüyle hareket eden girişimcinin, belirsizliği ortadan kaldırabilecek
bilgi parçacıklarını bir araya getirebilmesiyle kullanılabilmektedir.
Müteşebbisi kâr aramaya yönelten esas müşevvik, kendi kişisel
çıkarıdır. Kâr fırsatlarının mevcudiyeti, müteşebbisin performansını ve
toplumsal ihtiyaçlarının tatmin edildiğinin göstergesi olmaya ilaveten,
yatırım sürecine aktarılabilecek fazlanın varlığına da işaret etmektedir.
Ayrıca, bir toplumda müteşebbisin en önemli rolü, kalkınmayı sağlama
388
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
fonksiyonunu üstlenmesidir. Kalkınmayı sosyolojik olarak, bir
müteşebbis kitlesinin ortaya çıkarak sanayileşmeyi üstlenmesi ve
yoksulluğu bertaraf etmesi olarak tanımlayabiliriz (Akalın 2002a:4647).
Buraya kadar piyasa ekonomisinin temel dinamikleri, girişimcilik
bağlamında ele alınmıştır. Ancak çoğu zaman girişimcilik kavramı
yerine, bilerek veya bilmeyerek, çok farklı ifadeler kullanılmaktadır.
Mesela üretici, birçok çalışmada girişimci anlamında kullanılmıştır 43.
3.1. Özel Girişimcilik Benzeri Durumlar
Girişimcilik kavramı yerine farklı anlamlara da gelen pek çok
kavram kullanılmaktadır. Girişimci bazen bir sermayedar, bazen bir
fabrikatör, bazen bir işletmeci, bazen de bir yönetici olarak ifade
edilmektedir. Bu kavramlar, genel olarak girişimcilikle ilgili bilgi
vermekle birlikte, girişimciliği tam olarak ifade etmede yetersiz
kalmaktadır. Bu çalışmada girişimcilik kavramı ile ne bir grup, ne bir
kişi ne de bir işletme kastedilmektedir. Girişimcilik kavramıyla, bir
belirsizlik ortamıyla karşılaşıldığı zaman, bu belirsizlik ortamında
karşılaşılan sorunları çözebilme kabiliyeti ifade edilmektedir. Diğer bir
ifadeyle girişimcilik, hem belirsizlik ortamını giderebilmek hem de bu
durumdan hareketle kendi çıkarını tatmin edebilmekle ilgili bir
kabiliyettir. Zaten girişimcilik olgusu tarihsel süreçte, “tıkanmış ve
belirsiz” noktaları açabilme kabiliyeti şeklinde ortaya çıkmıştır.
Birçok kimse, piyasa sistemi içindeki oyuncuları, genel olarak
üretici ve tüketiciler olarak ifade ettiği için (çiftçi, işçi veya diğer
zanaatkârlar gibi) girişimci bir “arabulucu veya komisyoncu –
middleman” olarak tanımlanabilmektedir. Girişimciliğin sadece böyle
bir görev ifa ettiğini söylemek, onu sadece bir “avantacı” olarak
tanımlamak gibi vahim bir hataya yol açabilmektedir (Boaz 1997:158).
O yüzden şimdi girişimcilik benzeri durumlar ele alınacak, farklılıkları
ifade edilecektir
Ayşe Buğra’nın Devlet ve İşadamları (1995a) adlı çalışması, girişimcilik tarihi ve
teorisi açısından Türkçe literatürdeki en önemli eser olma özelliğine sahiptir. Ancak
Buğra’nın çalışmasında girişimcilik kavramının net bir tarifi yapılmamakta ve
girişimcilik kavramı ile sadece “üretici-sanayici” kastedilmektedir.
43
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
389
3.1.1. Sermayedar ve Girişimci
Sermaye, genel anlamıyla, gelir elde etmek için kullanılabilecek her
türlü mal ve paradır. Girişimcinin sermaye sahibi olması mümkündür;
ancak, her girişimci sermaye sahibi olmak zorunda değildir. Bu gözden
kaçırıldığı için, girişimci ile sermayedar kavramları birbiri yerine sıkça
kullanılmaktadır. Hatta Adam Smith, meşhur eseri Milletlerin
Zenginliği’nde, girişimci ile sermayedarı (kapitalisti) birbirinden ayırt
etmemiştir. Girişimcinin faaliyetinin semeresi kâr elde etmektir. Kâr
elde etmek ise, sermaye yatırımını gerektirmektedir. Ancak, tekrar
vurgulanmalıdır ki, girişimcinin illa da sermaye sahibi olması
gerekmez. Eğer alış fiyatı (maliyet) ile satış fiyatı arasındaki fark, bir
girişimciyi cezbetmeye kâfiyse, o girişimci bir miktar pay (faiz)
vererek, bir kapitalisti, kendi girişimsel faaliyeti için gerekli olan fonu
sağlamaya ikna edebilecektir. Sonuçta girişimci, sermaye sahibi
olmadan kârın önemli bir bölümünü ele geçirmenin bir yolunu
bulacaktır. Sermayedarın buradaki rolü, girişimcinin keşfettiği kâr
imkânlarının zamanında yerine getirilebilmesini sağlamaktır.
Sermayedar bunun karşılığını elde edecektir. Girişimci işçinin emeğini
nasıl kiralıyorsa, sermaye sahibinin parasını da belirli bir miktar faiz
karşılığında kiralayabilecektir (Kirzner 1973:49). Girişimci ve
kapitalist aynı kişi de olabilir. Ancak bu özel bir durumdur. Bu
durumda hem kâr hem de faiz geliri aynı kişinin eline geçmektedir.
Yoksa, girişimcinin üretim faktörü olarak aldığı pay sadece “kâr”dır.
Sermaye ile girişimci arasındaki farklılık, iktisadî faaliyet sürecinde
üstlendikleri rol açısından da söz konusudur. Knight’ın “riski” ve
“belirsizliği” üstlenenlerin farklı aktörler olduğu yönündeki tespiti,
aslında “sermayedar” ile “girişimci”ye denk düşmektedir. Çünkü
“sermayedar” riski göze alırken, girişimci sadece belirsizlik ortamını
dikkate alır. Girişimcinin ve sermayedarın aynı kişi olması, en fazla
azgelişmiş ülkelerde veya sermaye piyasasının gelişmediği ülkelerde
görülmektedir. Bu tür rişimler, daha çok aile yapısı şeklindeki ticari
işletmeler niteliğini taşımaktadır (Soral 1974:145) 44.
Bu durum cumhuriyet dönemi Türkiye’sinin ticari anlayışında çok yaygın olarak
gözlenmektedir.
44
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
390
3.1.2. Üretici, Yatırımcı ve Girişimci
Girişimci, her durumda bir şeyler üreten, diğer bir ifadeyle
maddeye şekil vererek tüketicilere sunan biri olarak düşünülebilir.
Ancak, unutmamak gerekir ki, girişimcinin amacı “kâr” elde etmektir.
Girişimci bazen spekülatör, bazen arabulucu bazen de pazarlamacı
olarak bir mal veya hizmeti bir yerden alıp başka bir yere naklederek de
“kâr” elde edebilir. Zaten girişimciliğin tarihsel gelişim süreci
incelenirken de, bazı girişimcilerin, ev endüstrilerinde başkaları
tarafından üretilen mal ve hizmetleri pazarlara ulaştırarak gelir elde
ettiklerine işaret edilmişti. Girişimcinin amacı; mal ve hizmet
üretmekle sınırlı olmayıp, mal ve hizmet talebini karşılamaya yönelik
en uygun yol ve yöntemi keşfederek, tüketici tatminini sağlamak ve bu
faaliyetin sonucunda hissesine düşen payı almayı da kapsamaktadır.
Zaten piyasa süreci de, girişimcilerin “çok çalışmasına” değil;
doğru yer ve zamanda ve diğer tüketicilerin arzularıyla çatışmayacak
tarzda, belirli tüketicilerin arzu ettikleri şeyleri sunmalarına dayanır
(Butler 2001:69). Ancak, doğal süreçte “maceracı tüccar” olarak ortaya
çıkan girişimci, ekonomik yapının ve kurumların gelişmesiyle birlikte
farklı misyonlar da üstlenmeye başlamıştır. Özellikle kurumsal
girişimciliğin (firma geleneğinin) başlamasıyla birlikte, farklı
sektörlerde faaliyet gösteren firmalar ortaya çıkmıştır. Firma
geleneğinin piyasada yayılmasıyla, bireysel girişimcilik faaliyetleri de,
bir süre sonra, kurumsal girişimcilik hüviyetine bürünmektedir. Bu
gelişmeler sonucunda, girişimcinin yatırımcı mı, sermayedar mı, yoksa
bir yönetici mi olduğundan çok, karşılaşılan veya eksik bulunan bir
belirsizliği ortadan kaldırmaya yönelik faaliyet gösterip göstermediği
önem kazanmaya başlamıştır.
3.1.3. Yönetici ve Girişimci
Girişimci kelimesine sadece bir mülk sahipliği veya yöneticilik
anlamı yüklemek, onun esas işlevini sınırlandırmaktır. Sermayedarlık,
üreticilik ve yöneticilik vasfı, girişimcinin sadece bir yönünü ifade
etmektedir. Girişimsel faaliyeti başlatabilmek için, girişimcinin karar
alması gerekmektedir. Diğer bir ifadeyle, girişimci, piyasadaki üretim
faktörlerini bir araya getirebilme ve tüketicinin istekleri doğrultusunda
yönlendirebilme kabiliyetine sahip bir “piyasa karar alma mercii”dir
(Casson:www. econlib.org/ library/Enc/ Entrepreneurship. html).
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
391
Girişimciyi, üretim faktörlerini bir araya getirerek almış olduğu
kararlardan dolayı, bir yönetici gibi görülebilir. Girişimcilik ve
yöneticilik arasındaki ilişki, son zamanlarda “kurumsal girişimcilikfirma” uygulamasıyla daha çetrefilli bir hal almıştır. İlk bilimsel
çalışmaları Ronald Coase (1937) tarafından yapılan “firma teorisi”,
yönetim ve girişimcilik arasında farklılık gören bir yaklaşım ortaya
koymuştur. Piyasa dışında karar almayla, bir organizasyon (firma)
içinde karar almanın maliyetlerini inceleme konusu yapan bu
çalışmalar, O. Williamson, A. Alchian ve H. Demsetz tarafından
geliştirilmiştir (Martinelli 1994:476-504). Ancak, buraya kadar ifade
edilen tüm kavramlar, girişimciliğin sadece bazı noktalarda ön plana
çıkmış özelliklerini kapsamaktadır. Bu kavramlarla birlikte girişimciyi;
spekülatör, aracı, simsar ve bezirgan gibi kavramlarla ifade etmek de
mümkündür.
4. KARŞILAŞTIRMALI EKONOMİK ANALİZ
Girişimciliğin farklı iki türü olarak ifade edilen kamu girişimciliği
ve özel girişimciliği değerlendirmeye tabi tutmadan önce, bu
değerlendirmede nasıl bir yöntem izleneceğini ifade etmek yararlı
olacaktır. Bu iki farklı girişimcilik türünü performans, etkinlik,
verimlilik gibi birtakım kıstaslar açısından değerlendirmek
mümkündür 45. Ancak, bu iki türden hangisinin daha etkin olduğu
sorusuna cevap aranırken, temel kıstas olarak iktisat teorisi esas
alınacaktır. Çünkü bu çalışmada, kamu girişimciliği ve özel girişimcilik
arasındaki temel farklılık, mülkiyetin sahipliğiyle ilgilidir. O yüzden,
iktisadi değerlendirme yapılırken, ilk önce Mülkiyet Hakları Teorisi,
daha sonra ise Kamu Tercihi Teorisi açısından değerlendirme
yapılacaktır. Mülkiyet hakları açısından değerlendirme yapılırken temel
amaç; iktisadi faaliyetin sonucunda piyasanın ödül-ceza sisteminin
muhatabının aynı taraf olup olmadığının ve bir farklılık varsa bu
farklılığın “rant” ve “kâr” arama faaliyetlerini nasıl etkilediğinin ortaya
koyulmasıdır. Bu konu, şüphesiz, aynı zamanda kamu tercihinin de
inceleme alanına girmektedir. Bu kısımda, ayrıca bürokrat
davranışlarının iktisadi faaliyet üzerindeki etkisi de inceleme konusu
yapılacaktır.
45
Bu tür karşılaştırmalar için bkz. Aktan ve Özkıvrak (1999).
392
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
4.1. Mülkiyet Hakları Teorisi Açısından Kamu Girişimciliği ve
Özel Girişimcilik
Bir ülkede girişimcilikle iktisadi yapılanma tarzı bire bir ilişkilidir.
Ülkedeki girişimciler, ülkenin cari iktisadi örgütlenme tarzına göre
girişimsel faaliyetlerini devam ettireceklerdir. İktisadi örgütlenmedeki
farklılıkları belirleyen temel öğelerden biri “mülkiyet”tir. Mülkiyet
haklarının ekonomik analizi, son zamanlarda iktisat teorisinin mikro
analizi içerisinde önemli bir yer edinen Hukuk-Ekonomi (Law and
Economics) disiplini tarafından incelenmektedir. Mülkiyet haklarının
ekonomik bakımdan incelenmesi, fiyat teorisi bağlamında
yapılmaktadır. Nobel ödüllü iktisatçı Ronald Coase’un genel
çerçevesini çizdiği bu iktisat disiplini, Armen Alchian ve Harold
Demsetz tarafından geliştirilmiştir. Coase’nin ufuk açıcı çalışmaları
(1937, 1960, 1974) ile birlikte mülkiyet hakları konusu modern iktisadi
analizde önemli bir yer edinmiştir. Ancak mülkiyet hakları ekonomisi
Coase’den çok önce F. Knight (1924) tarafından inceleme konusu
yapılmıştır. Knight, Pigou’nun Refah İktisadı (1920) yaklaşımını
eleştirirken, hareket noktası olarak mülkiyet hakları teorisini almıştır
(Foss and Foss 1998:2).
Knight ve Pigou arasındaki tartışma, mülkiyet hakları konusunda
geleneksel bir yaklaşım olma özelliğine sahiptir. Pigou, Birinci Dünya
Savaşı sonrasında ortaya çıkan ekonomik duruma bakarak, piyasa
mekanizmasının kaynak dağılımında etkin olamadığını, bu yüzden,
devletin, vergileme ve/veya sübvansiyonlarla, optimal kaynak
dağılımını sağlaması gerektiğini savunmuştur. Özellikle kendi
geliştirdiği karayolu örneğini 46 vererek, “dışsallıklar” meselesini
gündeme getirmiştir. Dışsallıklar üzerine yoğunlaşan bu tartışmada
Pigou, negatif, yani olumsuz durumlar için “cezalandırıcı bir
Pigou, karayolu örneğini, özel maliyet ile toplumsal maliyeti karşılaştırarak
vermiş ve değişik yapıdaki iki farklı karayolundaki trafik yoğunluğunun dağılımı
üzerindeki maliyet-fayda analizi üzerinde durmuştur. Pigou’nun dar-kaliteli bir yol
ile geniş-engebeli bir yol arasındaki tercih sistemi üzerine kurduğu, “dışsallıklar”
teoremi geniş yankı bulmuştur. Ancak 1924 yılında Knight, yayınladığı bir
makaleyle, eğer mülkiyet hakları tanımlanmış olursa bu sorunun ortadan kalkacağını
ifade ederek, Pigou’nun Refah İktisadı söylemini ciddi bir şekilde eleştirmiştir.
Ayrıntılı bilgi için bkz Savaş (1998:843).
46
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
393
vergilemeyi”, olumlu dışsallıklar için ise sübvansiyonları önermiştir47.
Ancak Knight, piyasa başarısızlığının nedenlerinden biri olarak görülen
“dışsallıklar” meselesi ile ilgili sorunun, mülkiyet hakları tam olarak
tanımlandığı zaman ortadan kalkacağını ifade ederek, Refah İktisadı
anlayışını eleştirmiştir. Daha sonra Chicago okulunun mensupları
tarafından (Coase, Demsetz, Alchian) modern bir yorum getirilen
mülkiyet hakları teorisi, tüm insani hakların temel taşı olarak
nitelendirilmiştir. Mülkiyet hakları, aynı zamanda piyasa ekonomisinin
de temel taşı olma özelliğine sahiptir. Nitekim, gelişmiş batı
toplumlarında, insan haklarının temelinde de, mülkiyet hakları
bulunmaktadır. Mülkiyet haklarının tanımlanması, korunması ve
dağılımı hem zor hem de çok önemli bir ekonomik ve hukuksal
görevdir.
Mülkiyet hakları teorisinin girişimcilik açısından iki önemli
yansıması bulunmaktadır:
1.
İktisadi örgütlenme,
2.
İşlem maliyetleri 48.
Mülkiyet hakları teorisi, mülkiyetin kimin elinde bulunduğundan
çok, mevcut iktisadi örgütlenmenin, işlem maliyetlerini minimize edip
etmediğini tartışma konusu yapmaktadır. Coase (1960), işlem
maliyetlerinin minimize edilmesinin sosyal faydayı artıracağını ifade
etmektedir. İşlem maliyetlerinin minimize edilmesi ile kârın maksimize
edilmesi aynı sonucu vermektedir. Onun için kâr maksimizasyonunu
kendine düstur edinmiş bir girişimsel faaliyetin, işlem maliyetlerini
minimize etmesi daha kolaydır. Ayrıca, işlem maliyetlerinin minimize
edilmesinin, bir ülkedeki kaynakların da rasyonel olarak kullanılmasını
sağlayacağı aşikârdır. İşlem maliyetlerini minimize edici bir iktisadi
örgütlenme, sosyal maliyeti de minimize edeceği için, sosyal fayda
doğrudan doğruya artacaktır. İşlem maliyetlerinin minimize
edilmesinin bir başka gereği ise, iyi bir iktisadi örgütlenmenin
oluşturulmasıdır. Çünkü, ekonomide etkin ve hızlı karar alabilmek
önemli bir sorundur. Belirsizlik ortamlarında girişimcinin etkin karar
Bu konuda ayrıntılı bilgi için bkz. Akalın (2000:119-129).
Bu çalışmada işlem maliyetleri olarak, mal ve hizmetin tüketiciye ulaştırılması ile
birlikte, üretim sürecinin tümü kastedilmektedir.
47
48
394
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
alabilmesi zordur. Etkin karar alabilse bile, bunun gerçekleştirilmesi
için yapılacak olan işlemlerin maliyeti, dolayısıyla da, sunulan mal ve
hizmetlerin fiyatları yüksek olacaktır (Casson:www.econlib.org/library
/Enc/ Entrepreneurship.html). Bundan dolayı, girişimcinin piyasa
şartlarına göre etkin karar alabilmesinin ve bu kararların başarıyla
uygulanmasının sosyal faydaları çok fazladır. Girişimci, etkin karar
alabilmek için, iktisadi örgütlenme tarzını, kâr arama faaliyetlerine
yönelik olarak oluşturmak zorundadır. Çünkü, kâr mekanizması,
rekabetçi bir piyasayı ve mülkiyetin karşılıklı mübadelesini zorunlu
kılmaktadır. Aynı şekilde, ödül ve ceza sisteminin muhatabı da aynı
iktisadi aktör olmaktadır. Eğer girişimci, elindeki kaynakları etkin
kullanabilecek kararları alabilir ve tüketicilere tercihleri doğrultusunda
miktar, kalite ve fiyat açısından uygun mal ve hizmet sunabilme
kabiliyetini gösterebilirse ödülü kâr olacak, yoksa zarar edecektir.
Özel mülkiyetin geçerli olduğu bir özel girişimcilik faaliyetinde, bu
tür bir ödül-ceza sistemi bulunmaktadır. Ancak, kamu mülkiyetinde,
yani sahipliğin bölünmüş olduğu bir yapıda, karar alma süreci çok
müşkülatlı bir meseledir. “Asıl” ile “vekil” arasında bir iletişimsizlik
söz konusudur. Diğer bir ifadeyle, “sahiplik-asıl” ile “kontrol-vekil”
arasında bir sorunlar yumağı ortaya çıkmaktadır. Bir malın sahibi
olmak, malın değerindeki olumlu değişmelerin sonuçlarına katlanmayı
gerektirir. Vekil’in yapacağı kontrol ise, malın değerinde meydana
getirebilecek kararları alabilme yetkisini ifade etmektedir. Bu şekilde
risk üstlenme ile yönetim birbirinden bağımsız hale gelmektedir. Bir
firma ölçeğinde, sahip, vekili daha yakından denetleme hakkına
sahipken, bir kamu işletmesi için aynı durum söz konusu değildir.
“Asıl” olan vatandaş ile “vekil” olan bürokrat arasındaki etkileşim,
hem temsili olarak hem de uzun vadeli olarak gerçekleştiği için,
etkinsizlikle sonuçlanmaktadır. Çünkü mülkiyet sahibinin ülke
vatandaşları olduğu bir kamusal malın, vekiller, yani bürokratlar eliyle
yönlendirilmesi, kararların bürokratlar tarafından alınmasına sebep
olmakta; ancak, bunun sonucu olumlu olursa bürokratların kendilerine,
olumsuz olursa vergi mükelleflerine yansıtılmaktadır. Yani ödül ve
cezanın muhatabı aynı kişiler değildir.
Kamusal mülkiyetin varlığı, karar alma sürecini etkilediği için
işlem maliyetlerini de artırmaktadır. Kamu girişimciliğinin temel
motivasyonu kâr aramak olmadığı için, “kamu yararına” faaliyette
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
395
bulunan bir girişimsel faaliyetin işlem maliyetlerini minimize etme gibi
bir gayesi de bulunmamaktadır. Ayrıca, kamu girişimciliğinin
fiyatlama politikasında, maliyet unsurunu gözeten, ekonomik bir
“fiyat” değil de, bir “siyasi” fiyat söz konusu olduğu için, işlem
maliyetleri önemli değildir. Hizmetten istifade edenle, bedeli ödeyen
aynı kişi olmadığından maliyet unsuru dikkate alınmamaktadır.
Daha önce ifade edildiği gibi devletin ekonomiye müdahale
gerekçelerinin başında gösterilen: “Sosyal (kamusal) mallar” ile
“dışsallıklar” meselesi de mülkiyet hakları teorisini savunanlarca
eleştirilmiştir.
Kamusal malların varlığının, devletin piyasaya müdahalesini
zorunlu kıldığı ifade edilmektedir. Nobel ödüllü Paul Samuelson
(1964:45), tam kamusal malların piyasa tarafından karşılanmasının
mümkün olmadığını, çünkü, kâr marjı düşük yatırımlar olduğu için, kâr
maksimizasyonu güden girişimcilerin bu alanlara yatırım
yapmayacağını iddia etmiştir. Samuelson, tam kamusal malların en
mükemmel örneğinin “deniz feneri-lighthouse” olduğunu iddia
etmiştir. Samuelson’a göre deniz fenerlerini işletenler gelip-geçen
gemilerden ücret toplayamazlar. Bu durum, bireysel ve sosyal fayda
arasında önemli bir fark oluşturmaktadır. Deniz feneri kârlı bir yatırım
olmadığından,
girişimciler
bu
alanda
yatırım
yapmak
istemeyeceklerdir. Ancak, deniz feneri gemiler açısından zorunlu bir
ihtiyaç olduğundan muhakkak devlet tarafından bir işletme kurularak
bu hizmetin ifa edilmesi gerekmektedir. Ne var ki, tarihsel bulgular bu
analizi desteklememekte, hatta çürütmektedir.
Samuelson’un (1954) bu iddialarını gerçekçi bulmayan Ronald
Coase, 1960 yılında yayınladığı “Sosyal Maliyetin Problemleri” adlı
makalesinde, teorik anlamda kamusal malların çözümünü, mülkiyet
haklarının tam olarak tanımlanmasında ve korunmasında gördüğünü
açıklamıştır. Coase, daha sonra, Samuelson’un ideal örneği olan “deniz
feneri” konusunda ampirik inceleme yaparak (1974), Samuelson’un
ideal örneğini çürütmüştür. Coase, deniz fenerlerinin İngiltere’deki
tarihi gelişimini incelemiş ve bu gelişmenin hiç de Samuelson’un iddia
ettiği gibi olmadığını ortaya koymuştur. İngiltere ve Galler’deki deniz
fenerlerini eskiden beri (XVII.yy’den beri) özel sektör, kâr amacıyla
inşa etmiş ve işletmiştir. İşletme sahipleri ilk önce kraliyetten inşa
belgesi ve işletme ruhsatı almakta, sonra bu belge ile limana girip çıkan
396
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
gemilerden belirli bir ücret talep etmektedir. Gemi ağırlığına göre bir
fiyatlama politikası uygulanmaktadır. Hatta, devlet tarafından Trinity
House adında bir işletme kurulmasına rağmen, özel sektör,
faaliyetlerine devam etmiştir. 1820’de, Trinity House 24 deniz feneri
işletirken, özel sektörün elinde 22 deniz feneri bulunmaktaydı ve
devletin işlettiği bir çok deniz feneri özel sektör tarafından inşa
edilmişti. Coase, bu çalışmasıyla, kamusal mallar olarak ifade edilen
mal ve hizmetlerin mülkiyet hakları tam olarak tanımlanırsa,
çözümünün piyasa şartlarında mümkün olduğunu ortaya koymuştur.
Ayrıca, devletin karşılaşacağı maliyetlerden daha aşağı bir maliyetle,
bu hizmetler piyasa şartlarında sunulabilecektir. Coase’un bu
argümanıyla piyasa başarısızlığı görüşünün temel iddiası olan “sosyal –
kamusal- mallar” teorisi ciddi bir yara almıştır. Bu durum, devletin,
kamu girişimciliği yoluyla topluma bu türden mal ve hizmetleri
sunmasının, temel gerekçesi olarak gösterilen iddianın yeniden gözden
geçirilmesini zorunlu hale getirmiştir.
Piyasa başarısızlığı yaklaşımının bir diğer temel tezi olan
“dışsallıklar” meselesi de, Coase’un mülkiyet hakları çerçevesinde
ileriye sürdüğü “sözleşme” yöntemiyle çözülmeye çalışılmıştır. Ancak,
belirtmek gerekir ki, Coase’un bu konudaki katkısı sadece
“dışsallıkların sözleşme yöntemiyle içselleştirilmesi” ile sınırlı değildir.
Coase, daha çok, kökeni Pigou’ya dayanan refah iktisadı anlayışının
iktisadı bir “devlet” ilmi olarak benimsemesine karşı, piyasa şartlarında
“iktisat” ilmini değerlendirmeyi amaçlamıştır. “Hukukun ekonomik
analizi” üzerine yaptığı çalışmalarla ve işlem maliyetlerinin minimize
edilmesi konusundaki katkıları, Coase’un Nobel ekonomi ödülünü
kazanmasının en önemli sebebidir. Piyasa bağlamında devletin
faaliyetlerinin değerlendirilmesini daha anlamlı bulmuş (David
Friedman: http//ddfr. best. vwh. net/ academic/Coase-World.html) olan
Coase, dışsallıkların içselleştirilmesinin, ancak mülkiyet hakları
çerçevesinde rasyonel olacağını vurgulamakta; daha da önemlisi,
mülkiyet haklarının nasıl tanımlanması gerektiğine ilişkin yeni bir
yaklaşım sunmaktadır.
Coase teorisi, alternatif kullanımların maliyetlerinin minimize
edilmesi üzerine kuruludur. Mülkiyet hakları, zaman içinde bu haklara
en çok değer verenin elinde toplanacaktır; ancak pek çok durumda
bunu tam olarak belirlemek güçtür. Dolayısıyla istisnası olmayan genel
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
397
bir kural belirlemenin imkanı yoktur. Ama mülkiyet hakları yanlış
tarafın elinde olsa bile, piyasa mekanizmasının çalıştığı bir durumda o
hakka daha fazla değer veren taraf, hakkı elde etmek için bir ödemede
bulunmaya razı olacaktır. Mülkiyet haklarının ilk başta tanımlanması
ile ortaya çıkacak zararlar bu şekilde azaltılabilecektir. Coase,
geleneksel dışsallık (Pigoucu) teorisine bir eleştiri getirmektedir.
Geleneksel teori dışsallığı, bir tarafın diğer tarafa telafi etmeden bir
maliyet yüklediği durum olarak tanımlamaktadır. Maliyeti ödemek
zorunda kalan taraf, böylesi bir maliyeti hesap etmediği için, etkinsiz
bir sonuç ortaya çıkmaktadır. Mesela, klasik tren-tarla örneğinde
olduğu gibi, eğer bir demiryolu firması lokomotiflerinin yolun
kenarındaki tarlalara kıvılcım sıçratmasına izin veriyorsa, bunun ortaya
çıkaracağı maliyetler demiryolu firması tarafından üstlenilmelidir. Zira
çıkabilecek yangınlar tarla sahipleri için bir negatif dışsallıktır. Burada
Pigou, demiryolu firmasına bu dışsallıktan dolayı bir cezalandırıcı
vergileme yapılmasını önermektedir. Demiryolu firması fayda-maliyet
analiziyle ya vergiyi ödeyecek veya faaliyetini durduracaktır (Oğuz
2002:17). Coase’un çözüm önerisi daha farklıdır. Mülkiyet
sahiplerinin, yani muhatapların kendi aralarında mutabakata varmaları
ve bunu yazılı bir sözleşmeyle hukuksal bir sürece sokmaları daha
anlamlı ve işlem maliyeti daha az olan bir yöntemdir. Bu yöntemle her
iki tarafın da amaç fonksiyonu karşılıklı rızaya dayalı olarak
gerçekleşmiş olacaktır 49.
Ancak, tüm bunlara rağmen, Coase’un sözleşme teorisinin bazı
zayıflıkları da söz konusudur (Akalın 2000:132; Baumol 1972:307321):
1. Eğer işlem maliyetleri çok yüksek olursa, dışsallıktan etkilenen
taraflar anlaşmaya varamayacaklardır,
2. Eğer pazarlama konusunda stratejik yöntemler uygularlarsa,
tarafların uzlaşması mümkün olmayacaktır,
3. Eğer dışsallığın giderilmesi konusunda bir bilgi eksikliği söz
konusuysa, optimal olmayan sonuçlara ulaşılabilecektir.
Dışsallıklar meselesi ve Coase teorisinin ayrıntılı bir tahlili için bkz. Dahlmann
(1978:141-162).
49
398
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
Buna rağmen Coase’un buraya kadar izah edilen temel argümanları,
piyasa başarısızlığı yaklaşımının temel argümanlarını ciddi bir şekilde
zafiyete uğratmıştır. Elbette ki piyasa başarısızlıkları bunlarla sınırlı
değildir. Ancak, devletin kamu girişimciliğini savunma konusundaki en
önemli argümanları olan bu iki temel varsayıma (sosyal mallar ve
dışsallıklar) yönelik tahrip edici eleştiriler; kamu girişimciliğinin etkin
bir iktisadi örgütlenme ortaya koyamayacağını göstermektedir.
4.2. Kamu Tercihi Teorisi Açısından Kamu Girişimciliği ve
Özel Girişimcilik
Mülkiyet hakları teorisinin, piyasa başarısızlığı tezinin temel
argümanlarına karşı nasıl çözüm önerileri sunduğu yukarıda ifade
edildi. Aslında, kamu tercihi teorisi de, piyasa başarısızlığı yaklaşımına
karşı, devletin iktisadi hayattaki aşırı müdahaleci varlığının
olumsuzluklarını ve iktisadi aktör olarak başarısızlıklarını ortaya
koymuştur. 1960’lı yıllarda temellerini James Buchanan, Gordon
Tullock ve Charles Rowley’nin attığı bu yeni iktisat disiplininin temel
inceleme alanı; politikacıların ve bürokratların ekonomi politikalarını
oluşturmadaki ve yönlendirmedeki davranışlarını incelemektir. Kamu
tercihi teorisi, devletin ekonomik faaliyetlerinin bilimsel bir analizini
yapmaktadır. Bu teori, “siyasetin ekonomik analizi” olarak da
bilinmektedir.
James Buchanan ve Gordon Tullock’un 1962 yılında yayınladıkları
“The Calculus of Consent – Oybirliğinin Hesabı” adlı çalışma, kamu
tercihinin temelini oluşturmaktadır. Buchanan ve Tullock, bu
çalışmalarını derinleştirmek için çeşitli araştırma merkezleri kurmuş ve
birçok eserler yayınlamışlardır. Sonuçta, 1986 yılında, kamu tercihi ile
ilgili çalışmalarından dolayı, Buchanan’a iktisatta Nobel ödülü
verilmiştir.
Kamu tercihi teorisi devletin işleyişi ve devleti yönetenlerin
davranışları hakkında, ideal olarak gösterilen, ama aslında hayali ve
aldatıcı olan fikirlerin gerçek yüzünü ortaya çıkarmıştır. 1920’den
sonra refah iktisadı anlayışı çerçevesinde ortaya çıkan “piyasa
başarısızlığı teorisine” karşılık olarak, ekonomik açıdan “devletin
başarısızlığı” konusu, kamu tercihi çalışmalarının başlamasıyla ortaya
çıkmıştır. Kamu tercihi teorisinin inceleme alanı daha çok, devletin
ekonomik anlamda “etkinlik” ve “adalet”i sağlamak için uyguladığı
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
399
kamu politikalarının, kaynak dağılımını olumsuz etkilediği yönündedir.
Kamu tercihi teorisi, ekonomik analiz için kullanılan araç ve metotları,
politik sürece, kamu sektörüne, yani kamu ekonomisine
uygulamaktadır (Buchanan 1991a:60-61).
Kamu tercihi teorisinin bu çalışma açısından en önemli özelliği,
kamu ekonomisinin başarısızlığını ortaya koymasıdır. Girişimcilik
açısından bakıldığında kamu tercihi teorisinin iki temel argümanı
bulunmaktadır: Bireyler, hangi iktisadi örgütlenme tarzı söz konusu
olursa olsun; sonuç itibariyle kendi çıkarlarını maksimize etmek için
faaliyette bulunacaklardır. Dolayısıyla iktisadi olayların analizinde,
insan faktörünü dikkate almak gerekmektedir. Metodolojik ferdiyetçilik
olarak adlandırılan bu temel ilke, bireysel kararlarda olduğu gibi,
toplumsal kararlar veya bir grupla ilgili kararlarda da bireylerin
tercihleri sonucunda ortaya çıkacaktır. Dolayısıyla, kamu tercihi teorisi,
devletin ağırlıkta olduğu bir iktisadi yapıda bireylerin, kâr aramak
yerine, rant kollayacağını ileri sürmektedir. Çünkü girişimci için kâr ve
rant aramak aynı şeydir, her ikisi de rasyonel ve insanîdir.
Diğer bir argümanda ise kamu tercihi teorisi, devlet ekonomik
kararlarını siyasal karar alma süreci içinde alacağı için, fayda-maliyet
analizinin
yapılamayacağını
ve/veya
bu
analizin
dikkate
alınmayacağını ifade etmektedir. Çünkü siyasal karar alma sürecinde
bürokratlar, mülkiyet açısından asıl değil vekil olduğu için,
maliyetlerini minimize etme gibi bir amaç gütmeyeceklerdir. Ancak bu
durum, kamu girişimciliğinin temel argümanı olan “kamu yararı”
anlayışına aykırı bir davranış olacaktır. Dolayısıyla, uygulanan kamu
politikalarındaki amaçlar ile araçlar arasında bir çatışma ve/veya
uyumsuzluk söz konusudur (Tullock 2000:10). Ayrıca, siyasal karar
alma sürecinde; çıkar gruplarının ve ortanca seçmenin siyasî
nüfuzlarından dolayı, kayırmacılık, rant kollama, oy ticareti, rüşvet gibi
marazlar söz konusu olmaktadır 50.
Sonuç olarak şu söylenebilir: Devletin kamu politikalarıyla (kamu
girişimciliği, regülasyon gibi) yönlendirdiği bir iktisadi yapının hem
karar almadaki etkinsizliği hem de aktörlerin kendi çıkarları için
hareket etmesi, “kamu yararı” gibi bir gerekçeyle ihdas edilmiş bir
50
Bu konuyla ilgili ayrıntılı bilgi için bkz. Akalın (2002b:64-71).
400
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
iktisadi örgütlenmeyi başarısızlığa götürecektir. Devletin iktisadi
anlamda başarısız olması, sadece sahip olduğu kamu kaynaklarının
israfına yol açmakla kalmayıp, piyasa şartlarında faaliyette bulunmaya
çalışan girişimcilerin de kamu politikalarından rant kollama yoluna
başvurmalarına sebebiyet vermektedir. Bu durum, ülkedeki kaynakların
ihtiyaçlara göre kullanılmasından daha çok, rant elde edilebilecek
alanlarda kullanmasına neden olmaktadır 51. Buraya kadar genel olarak
ele alınan kamu tercihi teorisi ve girişimcilik arasındaki etkileşim,
şimdi kamu tercihi teorisinin argümanları kullanılarak; “bürokrat
davranışları” ve “girişimcilik faaliyetleri” açısından incelenecektir.
Ayrıca rant kollama ile kâr kollama faaliyetlerinin nedenleri de kısaca
açıklanacaktır.
4.2.1. Bürokratik Yapı ve Girişimcilik
Girişimcinin üretim faktörlerini bir araya getirmek, onları tüketici
talebine uygun bir hale sokmak için gereken kararları alabilmesi için
bir yönetici gibi hareket etmesi gerekir. Bundan dolayı, kamu
girişimciliği ve özel girişimcilik, karar alma mekanizması açısından
farklılık göstermektedir. Girişimci, piyasa şartlarında karar alırken,
tüketici tercihlerini dikkate alarak girişimsel faaliyetini yönlendirir.
Mises’in ifade ettiği gibi (2000:21), “Kapitalistler, müteşebbisler ve
üreticiler, iktisadi faaliyetin görülmesini temin eden vasıtalardır. Onlar
gemiyi yürütürler, fakat rotayı tayin etmek hususunda serbest
değillerdir. Onlar bir kaptan değil, dümenci mevkiindedirler. Kaptanın
emrine kayıtsız ve şartsız itaat mecburiyetindedirler. Geminin kaptanı,
tüketicilerdir”. Onun için, piyasadaki denetim mekanizması,
tüketicilerin piyasaya arz edilen mal ve hizmetlere atfedecekleri
fiyatlarla işleyecektir. Eğer bir mal veya hizmet tüketici tarafından
beğenilip takdir ediliyorsa, fiyat mekanizması olumlu sinyaller
verecektir. Eğer mal ve hizmetin üretilmemesi isteniyorsa, fiyat
mekanizması olumsuz sinyaller verecektir.
Kamu girişimciliğinde ise kaynakların kullanımıyla ilgili kararlar
fiyat mekanizmasıyla tesis edilmemektedir. Kaynak kullanımı “siyasal
karar alma sürecinde veya bürokratik süreçte” şekillenmektedir.
Denetim süreci ise, seçmenlerin genel seçimlerdeki oylarıyla belirlenen
51
Mesela Cumhuriyet tarihi boyunca Türkiye’de uygulanan ithal-ikamesine yönelik
sanayileşme politikası, ne yazık ki, bu şekilde sonuçlanmıştır.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
401
vekiller tarafından “vekalet” yoluyla yapılmaktadır. Siyasal karar alma
süreci, bireylerin refah fonksiyonlarını toplayarak bir sosyal refah
fonksiyonu oluşturmaktadır. Eğer oluşturulan bu sosyal refah
fonksiyonunda müspet bir gelişme söz konusu olursa, toplama katılan
tüm bireylerin refah fonksiyonlarında da aynı oranda bir iyileşme
meydana geleceği yargısından hareket etmektedir (Akalın 2000:83-84).
Ayrıca, siyasal karar alma sürecinin oluşumunda hangi oylama
yönteminin kullanılacağı da önemli bir sorundur 52.
Kolektivist sistemlerin hepsinde, kamu girişimciliği ve devletin
ekonomiye yaptığı müdahaleler bakımından esas önemli mevkide
“bürokrasi ve bürokratlar” bulunmaktadır. Bürokrasi, kamu
politikalarını uygulamakla mükellef bir vasıtadır. Bu itibarla, sistemin
kötülüğünden bürokratları şahsen mesul tutmak doğru değildir. Çünkü
bürokratlar, yanlış esaslar üzerine kurulmuş bir iktisadi örgütlenme
tarzının kurbanlarıdırlar. Fakat, bürokrasinin usullerinden ve
muamelelerinden şikayet edilmesi de tamamıyla esassız değildir.
Bürokrasi faaliyetinde göze çarpan aksaklıklar, aynı zamanda, sosyalist
ve totaliter rejimlerin zaaf noktalarını teşkil etmektedir. Bürokratik yapı
üzerinde yapılacak derin bir inceleme, kamu girişimciliği “ütopya”sının
niçin tatbik kabiliyetinden mahrum bulunduğunu ve bu sahada girişilen
tecrübelerin sadece sefalet doğurmakla kalmayarak, niçin karışıklığa ve
toplumsal ahengin bozulmasına sebebiyet verdiğini göstermektedir.
Bürokrasi ile ilgili çalışmalar, kapitalizm ve sosyalizm hakkındaki
incelemeler için iyi bir hareket noktası teşkil etmektedir (Mises
2000:18).
Bürokratın iktisadi yapıdaki hedefi, kamu yararını maksimize
etmektir. Ancak, unutmamak gerekir ki, diğer insanlar gibi bürokratın
da kamu yararından önce kendi çıkarları söz konusudur. Bürokratlar,
kamu yararı adı altında kendi çıkarlarını maksimize etmeyi ve bunun
devam etmesi için siyasi mekanizmayla yakınlaşmayı daha rasyonel
bulmaktadır (Tullock 2000:5-6). Nasıl ki piyasadaki bireyler kendi
menfaatlerini maksimize etmek istiyorlarsa, siyasi karar alma
sürecindeki bireylerin de maksimizasyon bekleyen şahsi amaçları
vardır. Bu, siyasi destek olabileceği gibi, maddi menfaat de olabilir.
Oylama yöntemleriyle ilgili ayrıntılı bilgi için bkz. Tullock (2000:19-31) ve Çelen
(1997:185-201).
52
402
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
Kısacası, bu iki mekanizma arasındaki fark; amaçların farklı
olmasından ziyade, araçların ve kısıtların farklı olmasından
kaynaklanmaktadır (Oğuz 2002:9). Bürokrat vekil niteliği taşıdığı için
amacı, kaynakları etkin kullanmaktan çok, sahip olduğu makamı ve
büro
imkanlarını
iyileştirmek
olacaktır.
Çünkü
kâr/zarar
değerlendirmesinde sorumluluk bürokrata ait değildir. Fayda elde
edenlerle maliyete katlananların aynı tarafta bulunmaması,
bürokratların kendi kişisel çıkarları peşinde koşmasına sebebiyet
vermektedir.
Bürokrasi ile siyasal sistem arasındaki ilişki, özü itibariyle bir
iktidar mücadelesidir. Bürokrasi, toplumsal hayat üzerinde bir kontrol
mekanizması oluşturmaktadır. Kapitalist ya da modern toplum, insanlar
için yeni bir hayat standardını, yani hayatı kolaylaştıran teçhizatın,
tüketim mallarının, şehir hayatının, uzmanlaşmanın, haberleşmenin
egemen olduğu yeni bir uygarlığı ifade etmektedir. Bu uygarlığın
temelinde yatan, yön verici ekonomik değişken kâr motifidir (Şaylan
1974:51). İktisadi faaliyette kâr maksadı hâkim bulunduğu ve üretim
maliyetleriyle satış hasılatı arasındaki farkın arttırılması amaç
edinildiğinde, şahsi menfaatler uğrunda toplumsal menfaatin ihmale
uğrayacağı söylenmektedir. Bu fikir, totaliter plancılığın mihenk taşını
teşkil etmektedir. Otoriter idare taraftarları, milli menfaatlerin yalnız
iktisadi devlet müdahalesi sayesinde korunabildiğini ve sırf kâr
gayesiyle hareket eden özel girişimciliğin, topluma zararlı olduğunu
ifade etmektedir (Mises 2000:22).
Bürokratik bir yapının, zannedildiği gibi idealist bir tarafı yoktur.
Bürokrasi mekanizmasını işleten bireylerin de, diğer bireyler gibi kendi
çıkarları doğrultusunda hareket etmesi kaçınılmazdır. Diğer bir
ifadeyle, belirlenen kamu hedefleri doğrultusunda değil de, kendi
çıkarları doğrultusunda kaynakları yönlendiren bir bürokratik yapı söz
konusudur. Ayrıca, bürokratik yapıda karar alınırken fayda-maliyet
analizi
yapılmamaktadır.
Dolayısıyla,
işlem
maliyetlerinin
minimizasyonu da söz konusu değildir. Kaynakların daha etkin
kullanılması için kurulan bürokratik yapı, beklenilmeyen ve daha kötü
sonuçlar doğurmaktadır. Daha önce de ifade ettiğimiz gibi, iktisadi
örgütlenme tarzı, girişimcileri rant veya kâr kollamaya sevk etmektedir.
Şimdi, kısaca bu incelenecektir.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
403
4.2.2. Rant Kollama ve Kâr Arama Faaliyetleri Açısından
Girişimcilik
Bir ülke ekonomisinde girişimcilerin rant kollamayı mı, yoksa kâr
fırsatlarını yakalamayı mı tercih ettiği, cari iktisadi örgütlenme tarzıyla
ilgilidir. Çünkü piyasa şartlarında ortaya çıkan rant veya kâr fırsatları,
girişimcileri iktisadi faaliyete teşvik edici bir unsurdur.
İktisadi örgütlenme tarzına göre rantlar, doğal süreçte, yani piyasa
şartlarında (doğal rant) ve piyasaya yapılan müdahaleler sonucunda
(suni rant) ortaya çıkmaktadır. Piyasa sürecinin rekabet ortamında
gelişmesi, yeni rant fırsatları meydana getirecektir. Bu durum,
girişimsel sürecin başlaması için önemli bir müşevvik özelliği
taşımaktadır. Dolayısıyla, piyasanın yapısında var olan rantlar,
girişimsel faaliyetler yoluyla iktisadi gelişmeye katkı sağlamaktadır
(Tollison 1982:575-602). Ancak, kamu politikaları vasıtasıyla piyasaya
müdahale edilmesi, , işlem süreci boyunca doğal yapının haricinde
rantlar meydana getirmektedir. Diğer bir ifadeyle, müdahale olmazsa,
piyasa şartlarında, sadece doğal rantlar söz konusu olacak ve suni
rantlar ortaya çıkmayacaktır.
Piyasada kâr fırsatlarının varlığı, girişimcinin sürekli “açıkgözlüalertness” olmanın ve rekabetçi bir çizgide piyasada faaliyette
bulunmasını sağlamaktadır. Piyasanın genel durumundaki belirsizlikleri
veya önceden tahmin edilmeyen sonuçları dikkate alarak, girişimci,
sahip olduğu kaynakları daha etkin kullanmaya çalışacaktır. Kâr arama
faaliyetleri kişisel çıkar tatmini olarak görülse de, kaynaklar tüketici
tatmini doğrultusunda kullanılacağından, bunun sosyal faydası çok
yüksektir (Kirzner 1979:154-156). Halbuki, kamu sektörüne
baktığımızda çok daha farklı bir durum söz konusudur. Devletin, kamu
politikalarıyla, yapay olarak piyasaya müdahale etmesi durumunda,
girişimci, kamu politikalarının ortaya çıkaracağı rant fırsatlarını elde
etmeye çalışacaktır. Ancak, girişimcilerin bu davranışı, üretimi
artırmak ya da yenilikleri piyasaya sunmak yerine, siyasi karar alma
mekanizmasındaki bürokratları ve siyasetçileri etkilemek içindir.
Rüşvet gibi gayri ahlâkî yolları dışladığımızda bile, devlet tarafından
yaratılan rant imkanlarının bulunması ve bunların değerlendirilmesine
yönelik işlem ve bilgi maliyetleri sosyal refahta bir azalmaya yol
404
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
açacaktır. Firmalar arasındaki rant kaynaklarına sahip olabilmek için
yapılacak rekabet, bu rant miktarı kadar kaynağın harcanmasına yol
açmaktadır. Bu şekildeki rant arama faaliyetlerinin sosyal maliyeti,
geleneksel mikro teoride kabul edildiğinden daha fazla olmaktadır
(Oğuz 2002:12-13).
Piyasa sürecinde kişisel çıkarının peşinde koşan müteşebbisin,
kamu yararını sağlamaya çalışan bürokratla ikame edilebileceğinin
sanılması, bir yanılgıdan ibarettir. Oysa müteşebbisin kendi çıkarı
peşinde koşmasının, sosyal faydası bürokratik faaliyetlerinkinden çok
daha fazladır. Bürokratlar var olan kaynakları kendi çıkarları için
kullanarak israf ederken; müteşebbisler kendi çıkarları için yeni
fırsatlar ve dolayısıyla kaynaklar bulmaya çalışırlar. Bundan dolayı,
bürokrat davranışlarının mevcudiyeti, müteşebbisin aksine, amaçlanan
“kamu yararı” yerine, beklenilmeyen sosyal refah kaybı meydana
getirir (Akalın 2002a:77). Kaynak dağılımında etkinliğin kamu yararı
için artırılabilmesi gibi temel bir gayeyle piyasaya müdahale eden
devlet, hiç beklenilmeyen veya hesap edilmeyen sonuçlara
ulaşmaktadır. Bu durum, hem kaynak dağılımında etkinsizliği
artırmakta, hem işlem maliyetlerini artırmakta hem de toplumda haksız
servet transferlerine sebep olmaktadır.
Kamu tercihi teorisi, temelde bu sorunla ilgilenmektedir. Yani
devletin idealde elde etmesi beklenilen sonuçlarla, pratikte ne
yapmakta olduğuna dair bir inceleme sunmaktadır. Kamu Tercihi
Teorisi, bireylerin hangi iktisadi çıkarları maksimize etmenin yolunu
bulacaklarını ifade etmektedir. Bürokratlar, girişimcinin aksine,
tüketicilerin talepleri doğrultusunda bir iktisadi faaliyette
bulunmadıklarından, kâr arama faaliyetinde olmayacaklardır.
Bürokratın muhatabı veya hedef kitlesi daha çok seçmenlerin talepleri
doğrultusunda hareket eden siyasetçilerdir. Belirli bir noktadan sonra
siyasetçiler ile bürokratların amaç fonksiyonları birleştiği için, siyasal
karar alma sürecinin her iki aktörü de kamu politikalarını kendi
çıkarlarına göre yönlendireceklerdir. Ayrıca, söz konusu süreçte bu
gruba bir de çıkar ve baskı grupları eklenmektedir.
Devletin piyasa şartlarında, iyi niyetli olarak da olsa, girişimlerde
bulunmasının beklenilmeyen sonuçları vardır. Kamu yararı adı altında
ve sosyal bir amaçla yapılan kamusal müdahalelerin sosyal maliyetleri
çok fazladır. Kamu tercihi ekolü, devletin ekonomideki etkinliğini
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
405
artırmasıyla, sosyal maliyetlerinin de artacağını ve siyasi yozlaşmayla
birlikte rant kollayan bir toplum ortaya çıkacağını varsaymaktadır.
Burada önemli olan bir başka husus şudur: Devlet, sadece sahip olduğu
kaynakları israf etmekle kalmamakta; aynı zamanda piyasa şartlarında
faaliyette bulunarak kâr fırsatlarını değerlendirmeyi düşünen
girişimcinin, kamu politikalarından dolayı ortaya çıkan rant kollama
faaliyetlerine yönelmesine de sebebiyet vermektedir 53.
5. SONUÇ
Piyasanın etkin ve adil işleyemeyeceği fikrinden hareketle piyasayı
etkinleştirme veya iyileştirme çabaları için yapılan kamu girişimciliği
faaliyetleri bilerek veya bilmeyerek farkında olarak veya olmayarak
ülke ekonomilerinde büyük sosyo ekonomik tahribatlar meydana
getirmiştir. Hatta son dönemde kamu girişimciliğinin başarısızlığının
meydana getirdiği tahribatı ortadan kaldırmak için bir çok ülke iktisadi
örgütlenme tarzını değiştirmek için “özelleştirme” sürecine başvurmak
zorunda kalmıştır. Ancak kamu girişimciliğinden vazgeçerek, “siyasal
karar alma sürecinin” yapısı itibariyle “etkin ve verimli” bir
girişimcilik faaliyetini ortaya koyamayacağını idrak eden farklı
ideolojik fikriyata sahip olan birçok siyasal iktidar, kendine yeni uğraş
olanı olarak “regüle edici kamu politikalarını” benimsemişlerdir.
Yukarıdaki teorik tartışmada da ifade edildiği gibi; kamu
girişimciliğinden piyasanın kendi içinde ve gönüllü olarak yapacağı
regülasyon uygulamalarının dışarıdan yapılacak olan (kamu
politikaları) müdahalelerden daha az maliyetli ve hızlı olacaktır. Diğer
bir ifadeyle “kamu çıkarı” hedefi öncelikli olarak görüldüğü zaman,
ister istemez piyasa mekanizmasının hedefteki “kamu çıkarı” için
yeniden dizayn edilip iyileştirilmesi veya geliştirilmesi (marketimproving measures) en önemli amaç olacaktır. Bu durum ise
“mükemmel hükümet veya devlet” fikrini ve beklentilerini ortaya
çıkaracaktır. Kamu tercihi ekolünün de ifade ettiği gibi “mükemmel
hükümetlerle eksik piyasaların veya piyasa başarısızlığının
Rant kollama ile ilgili daha ayrıntılı bilgi için bkz. Tullock (2000:45-55);
Buchanan (1991b:264-279). Rant kollamanın tanımı ve çeşitleri için de bkz. Aktan
(1994:161-176). Ayrıca bürokrat davranışlarının mali boyutlarıyla ilgili daha detaylı
bilgi için bkz. Sakal (1997:439-465).
53
406
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
giderilebileceği beklentileri hükümetin yapabileceğinden daha
fazlasının talep edilmesine yol açmaktadır. Çünkü mükemmel hükümet
anlayışı, her türlü piyasanın başarısız veya eksik olduğuna hükmederek,
kamu politikalarını “düzenleyici, denetleyici ve yönlendirici” bir araç
olarak uygulamaya sokacaktır. Ancak bu durum, hem genel piyasa
işleyişini aksatacak hem de regülasyon uygulamalarının beklenilmeyen
sonuçlar doğurmasına sebebiyet verecektir.
Son zamanlarda tüm dünyayı saran finansal krizden mütevellit
gerek Avrupa gerek ABD gerekse Japonya gibi birçok ülke, piyasada
var olan birçok özel teşebbüs işletmesini “kamulaştırma” veya en
azından bu firmaların “iflas etmesine” müsaade etmemesi “kamu
girişimciliğine” yeniden bir dönüş mü? oluyor tartışmalarını da
beraberinde getirmiştir 54. İlk önceleri bankacılık sektöründe kendini
gösteren bu uygulama, daha sonra sigorta şirketlerine ve son olarak da
firma düzeyine inmiş bulunmaktadır. Ancak ilk uygulandığı
zamanlarda büyük ilgi ve destekle beklentileri gerçekleştirmesi arzu
edilen regülasyon politikaları “beklenilmeyen ve arzu edilmeyen”
sonuçlar doğurmuştur. Özellikle bütçe harcamaları içinde “regülasyon
politikalarının” maliyetlerinin artış göstermesi, hiç beklenilmeyen bir
sonuçtur. Fakat unutmamak gerekir ki, bütçe harcamaları regülasyon
politikalarının görünürdeki ve kısmi bir miktarını yansıtmaktadır;
regülasyon politikalarına uymak zorunda kalarak, piyasa
mekanizmasının doğal işleyişinden sapmak zorunda kalan “piyasa
oyuncularının” “uyum maliyetleri-compliance costs”ni ise tahmin
edebilmekte, ama çoğunlukla “görünmez” maliyetler olarak dikkate
alınmamaktadır.
Konuya ilişkin farklı tartışmalar için bkz. Financial Crisis and Recession Daily
Article by Jesus Huerta de Soto Posted on 10/6/2008 , A Crisis of Global Statism
Daily Article by Pierre Lemieux | Posted on 9/25/2008, Good and Bad Credit Daily
Article by Frank Shostak | Posted on 10/16/2008, What's Behind the Financial
Market Crisis? Daily Article by Antony Mueller | Posted on 9/18/2008 in
www.mises.org.
54
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
407
Birçok yerli ve yabancı akademisyen, köşe yazarı ve siyasetçi,
küresel finansal krizi ideolojik düzlemde ele alarak adeta “özel
girişimciliğin” iflası veya piyasa ekonomisinin başarısızlığı olarak
nitelendirmiştir. Hatta “kamu girişimciliğinin” tekrar eski
popülaritesine kavuşacağını ve etkin kamulaştırma politikalarının tüm
dünya ülkeleri tarafından uygulanacağı vurgulanmıştır. Ancak, bir
takım finansal enstrümanlardan dolayı ortaya çıkan finansal türbülans
dönemi sadece belirli bir süreliğine “finansal kaynaklara” erişimi
zorlaştırmış, ülkelerin iktisadi örgütlenme tarzlarında esaslı
değişiklikler meydana getirmemiştir. Dolayısıyla kamu girişimciliğinin
tekrar etkin olacağı öngörüsü de tutmamıştır.
Sonuç itibariyle,
1. Kamu girişimciliği bürokrasi ağından müteşekkil olduğu için
ortaya çıkacak olan belirsizlikleri veya o maliyetleri minimize ederek
çözmek gibi bir kaygıları veya müşevvikleri olmayacaktır.
2. Kamu girişimciliğinin bürokratları, yönlendirilebilme veya taraf
edebilme becerisini gösteren bazı firmalar kamu girişimciliğini kendi
lehlerine olacak şekilde içselleştirebilirler.
3. Kamu girişimciliği, bağımsızlık ve tarafsızlık temelinde aslında
siyasi mekanizmanın önemli etkisi altındadır.
4. Kamu girişimciliğinin sosyo-ekonomik maliyetleri çok
önemlidir. Özellikle göz ardı edilen görünmez maliyetlerin hesap
edilmesi gerekir.
5. Kamu girişimciliğinin uygulamaya başlamasıyla birlikte, devlet
piyasada taraf olduğu için haksız rekabet süreci başlamış olacaktır.
Kamu girişimciliği, farklı iktisadi sistemlerde farklı şekillerde
uygulanmıştır. Uygulandığı farklı iktisadi sistemlerde (merkezi
planlama) hem yıkıcı ve tahrip edici etkileri söz konusu olan kamu
girişimciliğinin, piyasa ekonomisine uyarlanabilmesi hem maliyetli
hem de tehlikeli bir süreçtir. Mülkiyet Hakları Teorisini ve Kamu
Tercihi Teorisine göre; kamu girişimciliğinin hangi türden ve nedenden
kaynaklanıyorsa kaynaklansın, iyi niyetli de olsa, kısa süreli veya gelip
geçici de olsa, piyasanın kendi içindeki düzenlemelerden daha başarılı
olamayacak ve devletin kamu politikalarının beklenilmeyen sonuçlar
ve hesap edilmeyen maliyetler ortaya çıkaracak ve bu durum ise
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
408
“kaynak dağılımda etkinsizlik” meydana getirerek “refah kaybına” yol
açmaktadır.
KAYNAKÇA
AKALIN, Güneri (1996), “Türkiye’de Devletçilik Hareketi ve SosyoEkonomik Maliyeti, Liberal Düşünce Dergisi Kış Sayısı,
Ankara.
AKALIN, Güneri (1998) KİT’ler ve Özelleştirilmeleri, Akçağ
Yayınları, Ankara.
AKALIN, Güneri (2000) Kamu Ekonomisi, Akçağ Yayınları,
Ankara.
AKALIN, Güneri (2002a), Türkiye’de Ekonomi-Politik Kriz ve
Piyasa Ekonomisine Geçiş, Akçağ Yayınları, Ankara.
AKALIN, Güneri (2002b), Türkiye’de Piyasa Ekonomisine Geçiş
Süreci ve Ekonomik Kriz, TİSK Yayınları, Ankara.
AKTAN, C.Coşkun (1994), Çağdaş Liberal Düşüncede Politik
İktisat, Takav Matbaası, Ankara.
AKTAN, C.Coşkun ve Özlem Özkıvrak (1999), Devlet mi, Piyasa
mı? –Kamu ve Özel Sektör Arasında Performans
Karşılaştırmaları, TOSYÖV Ekonomik, Sosyal ve Siyasal
Araştırmalar Serisi No:2.
ALADA, A. Dinç (2000/2001), “İktisadi Düşünce Tarihinde
Girişimcilik Kavramı Üzerine Notlar”, İstanbul Üniversitesi
Siyasal Bilgiler Fakültesi Dergisi No:23-24.
ALCHIAN, Armen (1967), “Pricing and Society”, , The Institute of
Economic Affairs, Occasional Paper No:17, Westminster.
ALCHIAN, Armen (1977), “Some Economics of Property Rights”,
Economic Forces at Work içinde, Liberty Press,
Indianapolis.
ALTIPARMAK, Aytekin (1993), Müteşebbis Kavramı ve
Tanzimat’tan 1932’ye Türkiye’de Müteşebbis Sınıfının
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
409
Gelişimi, Erciyes Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü
Yayınlanmamış Yüksek Lisans Tezi, Kayseri.
ANDERSON, M. Gary and Peter J. Boettke (1993), “Soviet venality:
A rent-seeking model of the communist state”, Public
Choice 93:37-53, Kluwer Academic Publishers.
BAĞDİGEN, Muhlis (2001), “Bireysel Fayda Maksimizasyonunda
Bir Araç Olarak Bütçe-Teorik Yaklaşımı”, Kamu Tercihi ve
Anayasal İktisat Dergisi, No.2.
BARZEL, Yoram (1994), “ The Capture of Wealth by Monopolist and
the Protection of Property Rights”, International Rewiev of
Law and Economics, C.14.
BASTIAT, Frederic (1964), Economic Harmonies, D.Van Nostrand
Company.
BASTIAT, Frederic (1997), Hukuk, Çev. Yıldıray Arsan, Liberte
Yayınları, Ankara.
BAUMOL, J. William (1968), “Entrepreneurship in Economic
Theory”, American Economic Review Papers and
Proceedings 58.
BAUMOL, J. William (1972), “On Taxation and the Control of
Externalities”, American Economic Review Vol.LXII,
No:3.
BAUMOL, William J (1990), “Entrepreneurship: Productive,
Unproductive and Destructive”, Journal of Political
Economy Vol.98. No.5.
BETHELL, Tom (1998), The Noblest Triumph –Property and
Prosperity Through the Ages, USA.
BLOCK, Fred (1994), “The Roles of the State in The Economy”, Ed.
Neil Smelser and Richard Swedberg, The Handbook of
Economic Sociology içinde, Princeton University Press.
BINKS, Martin and P. Vale (1990), Entrepreneurship and
Economic Change, Mcgraw-Hill, England.
BOAZ, David (1997), Libertarianism, Free Press, New York.
410
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
BUCHANAN, James (1991a), “Pozitif Kamu Tercihi Teorisi ve
Normatif Temelleri”, Çev.C. C. Aktan, Kamu Tercihi ve
Anayasal İktisat içinde, İzmir.
BUCHANAN, James (1991b), “Rant Kollama ve Kâr Kollama”,
Kamu Tercihi ve Anayasal İktisat içinde, Çev.A. Eker,
İzmir.
BUĞRA, Ayşe (1995), Devlet ve İşadamları, Çev. Fikret Adaman,
İletişim Yayınları, İstanbul.
BUTLER, Eamonn (2001), Hayek –Çağımızın İktisat ve Siyaset
Felsefesine Katkısı-, Çev. Yusuf Ziya Çelikkaya, Liberte
Yayınları, Ankara.
BUTOS,
N. William and P. Boettke (2002), “Kirznerian
Entrepreneurship and the Economics of Science”, Austrian
Economics Colloquium at New York University.
CULLIS, John and Philip Jones (1998), Public Finance and Public
Choice, Oxford University Press, Second Edition, New York.
COASE, H. Ronald (1960), “The Problem of Social Cost”, Journal of
Law and Economics, C.3.
COASE, H. Ronald (1974), “The Ligthouse in Economics”, Journal
of Law and Economics, C.17.
COASE, H. Ronald (1993), “The Nature of the Firm-1937”, Ed. O.
Williamson and S. C. Winter, The Nature of The Firm –
Origins, Evolution and Development-, Oxford University
Press, New York.
COWEN, Tyler (2001), Entrepreneurship and Austrain Economics,
http:// ideas. uqam. ca/ ideas/ data/Papers.
COWEN,Tyler,htpp//www.econlib.org/library/Enc/PublicGoodsandE
xternalities.html.
ÇELEN, Mustafa (1997), “Kamusal Karar Almada Kullanılan Oylama
Yöntemleri”, Nezihe Sönmeze Armağan içinde, Dokuz
Eylül İİBF Maliye Bölümü Yayınları, İzmir.
DAHLMAN, Carl J (1978): “The Problem of Externality”, The
Journal of Law and Economics.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
411
DEMSETZ, Harold (1967), “Toward a Theory Property Rights”,
American Economic Review, C.57, Sayı:2.
De SOTO, Hernando (2000), “Mülkiyet Haklarının Güvence Altına
Alınması: Piyasaların Temelleri”, Çev.A. Akalın, Liberal
Düşünce Dergisi Sayı 19-Yaz.
DOMBERGER, Simon-J. Piggott (1994): “Privatization Policies and
Public Enterprise: a Survey”, Ed. Matthew Bishop-John KayColin Mayer, Privatization and Economic Performance
içinde, Oxford University Press, New York.
FRIEDMAN, Milton (1987), “Market Mechanisms and Central
Economic Planning”, Ed. Kurt Leube, The Essence of
Friedman, Hoover Institution Press, Stanford University,
California.
FRIEDMAN, David, “The World According to Coase,
http//ddfr.best.vwh.net/ academic/ Coase-World.htmlz
FISCHER, Frank and C. Sirianni (1984), “Organization Theory and
Bureaucracy: A Critical Introduction”, Critical Studies in
Organization and Bureaucracy içinde, Temple University
Press, Philadelphia.
FOSS, Kirsten and N. Foss (1998), “The Market Process and The
Firm: Toward a Dynamic Property Rights Perspective”,
Danish Research Unit For Industrial Dynamics Working
Paper No.98-14
GİRAY, Adil (1987), Kamu Girişimciliği ve Türk Kamu
Girişimleri, Gazi Üniversitesi İİBF Maliye Bölümü Ders
Notları, Ankara.
GORDON, David (2000), Avusturya İktisadının Felsefi Kökleri,
Çev. Necmiddin Bağdadioğlu, Liberte Yayınları, Ankara.
GÜRAN, Cahit (2000): Kamusal Müdahaleler ve Ekonomik
Performans,, Hacettepe Üniversitesi Sosyal Bilimler
Enstitüsü Yayınlanmamış Doktora Tezi, Ankara.
GWARTNEY, James ve R. Stroup (1999), Temel Ekonomi, Çev.
Yıldıray Arsan, Liberte Yayınları, II. Baskı, Ankara.
412
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
HAYEK, F.A (1945), “The Use of Knowledge in Society”, American
Economic Review.
HAYEK, F.A (1999) Kölelik Yolu, Çev. Yıldıray Arsan ve Turhan
Feyzioğlu, Liberte Yayınları, Ankara.
HAZZLITT, Henry (1996), Economics in One Lesson, Laissez Faire
Books, San Francisco.
HAZZLITT, Henry (2002), “Kapitalizmin Etiği”, Çev. Necdet
Kandemir, Piyasa Dergisi Yaz-3.
İNALCIK, Halil (2001), “Osmanlı Para ve Ekonomik Tarihine Toplu
Bir Bakış”, Doğu-Batı Dergisi, Sayı:17, Ankara
KENT, A. Calvin (1986), “The Rediscovery of the Entrepreneur”, Ed.
Gary
Libecap,
Advances
in
The
Study
of
Entrepreneurship, Innovation and Economc Growth
içinde, Vol.I, JAI Press Inc, London.
KILBY, Peter (Ed) (1971), Entreperneurship and Economic
Development, The Free Press, New York.
KNIGHT, H. Frank (1990), “Risk, Uncertanity and Profit”, Ed. Mark
Casson, Entrepreneurship (The International Library of
Critical Writings in Economics, Edward Elgar Publishing
Limited, England.
KIRZNER, M. Israel (1973), Competition and Entreneurship,
Chicago Press, Chicago.
KIRZNER, M. Israel (1979), Perception Oppurtunity And Profit –
Studies in the Theory of Entrepreneurship, The University
of Chicago Press, Chicago.
KIRZNER, M Israel (1992), The Meaning of Market Process:
Essays in the Development of Modern Austrian
Economics, Routledge, London and New York.
KIRZNER, M Israel (1997), “Entrepreneurial Discovery and the
Competitive Market Process: An Austrian Approach”,
Journal of Economic Literature, Vol.XXXV -March.
LEIBENSTEIN, Harvey (1990), “Entrepreneurship and Econmic
Development”, Ed. Mark Casson, Entrepreneurship (The
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
413
International Library of Critical Writings in Economics,
Edward Elgar Publishing Limited, England.
LIGGIO, P. Leonard (1985), “Richard Cantillon and the French
Economists: Distinctive French Contributions to J B. Say”,
The Journal of Libertarian Studies, Vol.VII, No:2.
LITTLECHILD, C. Stephen (1990), Austrian Economics, Vol III,
Published by Edward Elgar Publishing Limited, England.
MARTINELLI, Alberto (1994), “Entrepreneurship and Management”,
Ed. Neil Smelser and Richard Swedberg, Handbook of
Economic Sociologcy içinde, Princeton University Press.
MARX,
Karl (1984), “Bureaucracy”, Critical Studies in
Organization and Bureaucracy içinde, Temple University
Press, Philadelphia.
MCNULTY, Paul J (1968), “Economic Theory and The Meaning of
Competition”, Quarterly Journal of Economics, Vol.82,
Issue 4-Nov.
MELCHIOR, C. Alan (1998), “Public Entrepreneurism: A New
Paradigm for Public Administration?”, Ed. Thomas D. Lynch
and Tadd Dicker, Handbook of Organization Theory and
Management (The Philosophical Approach), Public
Administration and Public Policy, Marcel Dekker, New
York.
MISES, L. Von (1981), Socialism: An Economic and Sociological
Analysis, Transleted by J. Kahane, Liberty Classics, Indiana
Polis.
MISES, L. Von (1990), Economic Freedom and Interventionism,
Irvington on Hudson Inc, New York.
MISES, L. Von (1996), Human Action, Fourth Revısed Edition,
Fox&Wilkes San Francisco.
MISES, L. Von (2000), Bürokrasi, Çev. Feridun Ergin, Liberte
Yayınları, Ankara.
NISKANEN, William (1975), “Bureaucrats and Politicians”, Journal
f Law and Economics, C.18.
414
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
OĞUZ, Fuat (2001), “Hukuk ve Ekonomi Bilimi Üzerine”, Ed. Ali
Ulusoy, Uluslar arası Tahkim ve Kamu Hizmeti içinde,
Liberte Yayınları, Ankara.
OĞUZ, Fuat (2001a), “Piyasa Süreci Teorisi: Tarihsel Gelişim”
Liberal Düşünce Dergisi, C.6, S.21.
OĞUZ, Fuat (2001b), “Rekabet, Girişimcilik ve Keşi Süreci”, Liberal
Düşünce Dergisi, C.6, S.23.
OĞUZ, Fuat (2001c), “Kamu Tercihi, Rant Arama ve Bürokrasinin
Çıkmazı”, Yeni Türkiye Dergisi, S:41.
OĞUZ, Fuat (2002), “Hukukun Ekonomik Analizi: Genel Bir
Değerlendirme”, Piyasa Dergisi Bahar:2.
OĞUZ, Fuat ve Orhan Çakmak (2002), “Küreselleşen Bir Dünyada
Regülasyon”, Liberal Düşünce Dergisi, Sayı-25-26.
OSBORNE, David ve T. Gaebler (1992), Reinventing Government:
How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the
Public Sector, A. Wesley, Reading, MA.
OSTERFELD, David (1992), Prosperity versus Planning, Oxford
University Press, New York.
OYAL, Erkan (1981), Karma Girişimlerde Kamu Katılımları ve
Türkiye’deki Uygulama, Türkiye ve Ortadoğu Amme
İdaresi Yayınları, No:193, Sevinç Matbaası, Ankara.
RAMANADHAM, V. Vemuri (1991), The Economics of Public
Enterprise, Routledge, New York.
REES, Ray (1984), Public Enterprise Economics, 2nd edition, LSE
Handbooks in Economics.
SAMUELSON, A: Paul (1954), “The Pure Theory of Public
Expenditure”, Review of Economics and Statistics, C.36-4
(Nov).
SAMUELSON, A. Paul (1964), Economics: An Introductory
Analysis, 6th.edn, McGraw-Hill, New York.
SAKAL, Mustafa (1997), “Kamu Bütçesinin Genişlemesinde
Bürokrasinin Rolü”, Nezihe Sönmez’e Armağan içinde,
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
415
Dokuz Eylül Üniversitesi İİBF Maliye Bölümü Yayınları,
İzmir.
SAMUELSON, A. Paul (1964), Economics: An Introductory
Analysis, McGrawHill Company, New York.
SCHUMPETER, Joseph (1990), “The Theory of Economic
Development: An Inquiry into Profits, Capital, Credit,
Interest and the Business Cycle (trans R. Opie), Ed. Mark
Casson, Entrepreneurship (The International Library of
Critical Writings in Economics, Edward Elgar Publishing
Limited, England.
SORAL, Erdoğan (1974), Özel Kesimde Türk Müteşebbisleri,
Ankara İktisadi ve Ticari İlimler Akademisi Yayınları
Sayı:11, Ankara.
STIGLER, George (1968), “The Division of the Labor is Limited by
the Extent of the Market”, The Organization of Industry
içinde, University of Chicago Press.
STIGLITZ, Joseph (1989), “Markets, Market Failures and
Development”, American Economic Rewiev, Papers and
Proceedings, May.
SZELENYI, Ivan-K. Beckett-L. P. King (1994), “The Socialist
Economic System”, Ed. Neil Smelser and Richard Swedberg,
Handbook of Economic Sociologcy içinde, Princeton
University Press.
ŞAYLAN, Gencay (1974), Türkiye’de Kapitalizm Bürokrasi ve
Siyasal İdeoloji, Türkiye ve Ortadoğu Amme İdaresi
Enstitüsü Yayınları/2310, Yayımlar Dairesi Başkanlığı
Kültür Eserleri Dizisi/1247, Neyir Matbaası, Ankara.
TOLLISON, D. Robert (1982), “Rent Seeking: A Survey”, Kyklos,
C.35.
TULLOCK, Gordon-A. Seldon- G.L. Brady (2000), Government:
Whose Obedient Servant?, A primer in Public Choice,
The Instıtute of Economic Affairs, London.
YAY, Turan (2002), “Prof. Dr. Turan Yay ile İktisat Üzerine Söyleşi”,
Röp. Fuat Oğuz-Orhan Çakmak, Piyasa Dergisi Kış-1.
416
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
WEBER, Max 1985, Protestan Ahlakı ve Kapitalizmin Ruhu, Çev.
Zeynep Aruoba, Hil Yayınları, İstanbul.
WILLIAMSON, Oliver (1973), “Markets and Hierarchies: Some
Elementary Considerations”, American Economic Review,
Vol:63 No:2, May.
WU, S. Y. (1989), Production, Entrepreneurship and Profit, Basil
Blackwell, New York.Economic Affairs, London.
www.mises.org
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
417
BİRLEŞMİŞ MİLLETLERİN KÜRESEL KAMU MALI
YÖNETİMİNDEKİ ROLÜ
Arş. Gör. Selin ERTÜRK ATABEY
Gazi Üniversitesi
Sosyal Bilimler Enstitüsü, Maliye Anabilim Dalı
GİRİŞ
Dünyada barış ve güvenliği sağlamak, hak, eşitlik ve kendi
kaderini belirleme ilkeleri ışığında ülkeler arasında dostane ilişkileri
geliştirmek; ekonomik, toplumsal, kültürel ve beşeri sorunları
çözmede uluslar arası işbirliğini kurmak amacıyla resmi ismi ile
Birleşmiş Milletler Örgütü (BM – United Nations – UN) 24 Ekim
1945’te kurulmuştur. Kuruluşundan bu yana da merkezi New York’
tadır.
Genel anlamda politik nitelikli uluslararası bir kuruluş olan BM
çeşitli konuların yanı sıra iktisadi konularla da ilgilenmekte
dolayısıyla da çoğu zaman yapıldığı gibi uluslararası iktisadi
kuruluşlar çerçevesinde incelenmesi gereken bir yapı olarak
görülmekte ve bu alanla doğrudan ilgili Dünya Bankası, IMF ve WTO
gibi çeşitli organ ve kuruluşlara sahip bulunmaktadır.
Her birisine üye olmak için Birleşmiş Milletler üyesi olmak
yeterlidir. Birleşmiş Milletlere üye olmanın birinci şartı barışçı bir
devlet olmaktadır. “Birleşmiş” olmak ne anlama gelir, “her millet” bu
örgüte üye midir, “hangi devlet barışçıdır” sorularının cevabı ise
aslında yok gibidir. Ancak bilinmesi gereken ve cevabı net olan konu,
Birleşmiş Milletlerin adındaki “millet” sözcüğüne rağmen gerçekte
tam bir devletlerarası örgüttür.
Çalışmamızda küresel kamusal malları ile ilgili genel kavramlara
yer verilecek, Birleşmiş Milletlerin genel yapısına değinildikten sonra
yapmış oldukları çalışmaları ile küresel bir kamu malı olup olmadığını
irdelenecektir.
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
418
1. KÜRESEL KAMUSAL MALLARININ TANIMI VE
ÖZELLİKLERİ
Küresel kamusal mallarının çok çeşitli tanımları yapılabilmektedir
ancak yapılan tanımların iki temel fikir çevresinde toplandığı dikkat
çekmektedir. Bunlardan ilki kamusallık diğeri ise küresellik
vurgusudur. Kamusallığı öne çıkaran tanımlarda, küresel kamusal
mallarının rekabete konu olmaması ve faydadan yararlanmada dışlama
olmaması temel vurgu iken, küreselliği öne çıkaran tanımlarda ise
küresel kamusal mallarının faydasının ülkeler ve insanlar açısından
tüm dünyayı kapsaması bir diğer ifade ile bugünün nesli ile gelecek
nesillerin bir arada ifade edildiği bir tanım dikkati çekmektedir.
Yukarıda ifade ettiğimiz bütün farklılıkları içine alan kapsamlı bir
tanım vermek gerekirse; “Dünya üzerindeki bütün bireyler (şu anda
yaşayan bireyler ve gelecek kuşaklar) tarafından elde edilebilen,
tüketiminde rekabetin ve kısıtlamanın bulunmadığı, herkesin
yararlanabildiği ve finansmanının küresel olarak sağlandığı faydalar
(Ortaç, 2004:15)” olarak tanımlanabilmektedir.
Küresel kamusal mal iki kriteri karşılamalıdır. Birincisi, yüksek
dereceli kamusallığa sahip olmalı bir diğer ifade ile tüketiminden
dışlanamama ve rekabete konu olmama özelliklerini taşımalıdır.
İkincisi ise, küresel kamu mallarının faydaları ülkeleri (bir grup
ülkeden daha fazla), insanları (birden fazla grubun etkilenmesi) ve
nesilleri (bugünkü ve gelecek nesiller) kapsayacak şekilde birden çok
ülkeyi ve evrensel çapta tüm insanları kapsamına almalı ve faydası
nesiller arasında yayılmalıdır (Kaul vd., 1999a: 2).
Küresel kamu malı dünya üzerindeki bütün bireyler tarafından
elde edilebilen tüketiminde kısıtlama ve rekabetinin bulunmadığı,
herkesin yararlanabildiği ve finansmanının küresel olarak sağlandığı
şeklinde tanımlanmıştır. Yapılan bu tanımdan yola çıkarak küresel
kamusal mallarının özelliklerini aşağıdaki şekilde sıralamak
mümkündür:
•
Tüketiminde rekabet bulunmamaktadır.
•
Faydasından kimse yoksun bırakılamamaktadır.
•
Finansmanı küresel olarak karşılanmaktadır.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
2. KÜRESEL
ŞEKİLLERİ
KAMUSAL
419
MALLARININ
TASNİF
Küresel kamusal mallarının birden fazla şekilde tasnifi yapılması
mümkün
olmaktadır.
Bu
tasnifler
arasında
literatürde
ulaşabildiklerimiz çalışmamızın bu bölümünde incelemeye
çalışılacaktır.
2.1. Malın Doğasına Göre Küresel Kamu Malları
Malın doğasına göre küresel kamu mallarını çeşitli kriterlere göre
ifade etmek mümkündür. Bunlardan ilki, somutluk ve soyutluk
kriterleridir. Somutluk ve soyutluk kriterine göre kamusal malın fiziki
ya da hayali olup olmadığı temel sorudur. Somut küresel kamu
mallarına örnek olarak çevre ve ortak insan mirası mallar
verilebilmektedir. Soyut küresel kamu mallarına örnek olarak ise barış
ve finansal istikrar verilmektedir (Kaul vd., 1999a: 13).
Soyutluk ve somutluk kriteri dışında küresel kamu malları doğal
küresel mallar, insan müdahalesi sonucunda ortaya çıkan küresel
mallar ve küresel politik süreç sonucunda ortaya çıkan mallar olarak
sınıflandırmak da mümkündür. Tablo-1’ de bu sınıflandırma
görülmektedir (Kaul vd.1999b: 450-455).
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
420
Ozon Tabakası
Evet
Hayır
Aşırı
Kullanım
Tabakanın
İncelmesi ve
artan
radyasyon
Evet
Evet
Atmosfer
Evet
Hayır
Evet
Kısmen
Evet
Küresel
Isınma Riski
Kötü
muamele ve
adaletsizlik
Evet
Evrensel Norm ve İlkeler
Kısmen
Evet
Bilgi
Kısmen
Evet
Eşitsizlik
Kısmen
Evet
İnternet
Kısmen
Evet
Dışarıda
bırakma ve
eşitsizlik
Kısmen
Evet
Barış
Evet
Evet
Aşırı
Kullanım
Yetersiz
Kullanım
(baskı
altında
tutma)
Yetersiz
Kullanım
(Ulaşım
Noksanlığı)
Yetersiz
Kullanım
(giriş
bariyerleri)
Yetersiz
Arz
Anlaşmazlık
ve savaş
Kısmen
Evet
Sağlık
Evet
Evet
Hastalıklar
Evet
Evet
Finansal İstikrar
Kısmen
Evet
Evet
Kısmen
Evet
Evet
Evet
Yoksulluktan Kurtuluş
Hayır
Hayır
Evet
Evet
Çevresel Sürdürülebilirlik
Evet
Evet
Yetersiz
Arz
Evet
Evet
Eşitlik ve Hukuk
Kısmen
Evet
Yetersiz
Arz
Finansal
Krizler
Kırılgan
Piyasalar
Sivil
çatışma, suç
ve şiddet
Dengesiz
Ekonomik
Sistem
Sosyal
Gerilim ve
Çatışmalar
Evet
Serbest Ticaret
Yetersiz
Arz
Yetersiz
Arz
Yetersiz
Arz
Yetersiz
Arz
Evet
Evet
Reka-betin
Olma-ması
Dışlanamama
Maliyetler
Rekabetin
Olmaması
Üretimin arzı ya
da kullanıp
problemi
Faydalar
Dışlanamama
Küresel Koşullar
İnsan Müdahalesi Sonucu
Ortaya Çıkan Küresel Mallar
Doğal Küresel
Ortak Mallar
Küresel Kamusal Malların Türü
Küresel kötüye
denk gelen
TABLO 1: Malın Doğasına Göre Küresel Kamu Malları Tasnifi
Kaynak: Inge KAUL, Isabelle GRUNBERG, Marc A. STERN: “Küresel Public
Goods Concepts, Policies and Strategies”, Edited by Inge KAUL, Isabelle
GRUNBERG, Marc A. STERN, Küresel Public Goods: International
Coorperation in the 21 st Century, UNDP, Oxford University Pres, Oxford 1999,
s. 454–455.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
421
2.2. Var olan ve İnsan Müdahalesi Sonucunda Oluşan Küresel
Kamu Malları
Bireylerin ya da toplumların hiçbir etkisi olmadan ya da önceden
var olan mallar için bu sınıflandırma kullanılmaktadır. İnsanların
eksikliklerini hissetmemeleri nedeniyle çok fazla farkında olmadıkları
su, hava, toprak ve doğal yaşam bu sınıflandırmaya örnek
gösterilmektedir. Bireylerin bu tür malların kullanımını hiçbir
kısıtlamaya tabi olmadan ihtiyaçları doğrultusunda diledikleri şekilde
kullanabilmeleri bu mal ve hizmetleri küresel kamu malı niteliğine
sokmaktadır (Anand, 2004: 216).
Doğada serbest olarak bulunan ve mevcut insan ihtiyaçlarını
gideren küresel kamu mallarına karşılık insanların içinde yaşadığı
doğal ortama verdikleri zararlar sonucunda belli bir dönem sonra
sebep olunan olumsuzluklar da (çevre kirliliği, bulaşıcı hastalıklar
gibi)
küresel kamu malı olarak nitelendirilmektedir (Meriç,
2006:146).
2.3. Politik Süreç Sonucunda Oluşan Küresel Kamu Malları
Devletlerin uyguladıkları maliye ve para politikaları neticesinde
meydana gelen yoksulluk problemleri toplumlarda adaletin ortadan
kalkmasına ve suç oranlarında artışlar yaşanmasına neden olmaktadır.
Yaşamda görülmesi imkan dahilinde olmayan devletlerin herkese eşit
gelir sunma görevi en azından bireylere fırsat eşitliği sağlanması önem
taşımaktadır. Gelir adaletsizliğinin neden olduğu suç oranlarındaki
artış bir küresel kamu malı olduğu gibi bu olumsuzluğu ortadan
kaldırmak için verilecek eğitimler de bir küresel kamu malı olarak
ifade edilmektedir (Meriç, 2006:147).
2.4. Farkı Kriterlere Göre Küresel Kamu Malları
Küresel kamusal mallar bazı yazarlarda (Sagasti ve Bezanson,
2001: 23-24) küresel kamusal mal kapsamında, küresel politikalarla
ilgili olarak ve küresel bilgi ile ilişkilendirerek ayrımlara tabi
tutmuşlar ve bu ayrım Tablo-2’de ifade edilmiştir.
422
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
Tablo 2: Küresel Kamusal Malların Farklı Kriterlere Göre
Tasnifi
Küresel iklim değişikliğine yol açan sera gazı
emisyonlarının azaltılması
Ozon tabakasının korunması
Asit yağmurlarının azaltılması
Küresel Kamusal Mallar Hava kirliliğinin azaltılması
Nükleer ve toksit atıkların depolanması ve azaltılması
Kapsamında
Çölleşmenin azaltılması ve önlenmesi
Toprak erozyonunun önlenmesi ve azaltılması
Doğal parkların korunması
Küresel balık stokunun sürdürülebilirliği
Haberleşme uydularının bakım ve onarımı
Ortak kültürel mirasın korunması
Mali dengenin Korunması, Mali Krizlerin önlenmesi
Ölümle sonuçlanan ihtilafların önlenmesi
Küresel Politikalarla İlgili Organize suçların uluslar arası yayılımının önlenmesi
Küresel eşitliğin sağlanması
Olarak
Dünya genelinde yoksulluğun azaltılması
Dünya genelinde adil çalışma koşullarının
sağlanması
Nükleer kazaların önlenmesi
Bulaşıcı hastalıkların önlenmesi (HIV, AIDS,
Tüberküloz, sıtma vb.)
Dünya genelinde çocukların aşılanma hizmetinin
artırılması
Küresel yiyecek güvenliğinin sağlanması
Uluslararası ve küresel kurumların iyi yönetilmesinin
sağlanması
Uluslararası ticaret ve entegrasyonun genişlemesi
Küresel kamusal malların üretilmesinde mümkün
olan en geniş katılımın sağlanması
Küresel kamu mallarının arzında etkinliğin
sağlanması
İnsanlığın potansiyel kullanımı için biyolojik
çeşitliliğin korunması
Küresel Bilgi İle İlgili Tarımsal araştırma
Bilgi ve teknolojilerin geliştirilmesi ve yayılması
Olarak
Hava tahminleri ve gözlemleri ile ilgili bilgiler elde
edilmesi
Kaynak: Francisco SAGASTI and Keith BEZANSON: “Financing and
Providing Küresel Public Goods, Expectations and Prospects”, Institute of
Development Studies, Sweden, 2001, s. 23-24.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
423
2.5 Fonksiyonel Tasnife Göre Küresel Kamu Malları
Küresel kamu malları fayda sağladıkları sektörlere göre
sınıflandırıldığında sağlık, çevre, bilgi, güvenlik ve barış, yönetim,
finansal istikrar olarak ifade edildiği görülmektedir (Ortaç, 2004:23).
Küresel kamusal malların büyük çoğunluğunu ulusal kamusal
mallar oluştursa da bu mallardan faydalanacak kitlelerin hem
niteliklerini hem de niceliklerini iyi belirlemek gerekmektedir. Bu
mallara ya da hizmetlere insanların ulaşımları eşit koşullara sahip
değildir. Bazılar saha kolay bazıları daha zor bu mallardan
yararlanabilmektedir. Bu durum küresel kamusal malların arzı
(sunumu) problemini karşımıza çıkarmaktadır. Bilindiği gibi ulusal
kamusal mallar doğaları gereğince piyasanın görülmez eli ile
sunulamazlar. Aynı özelliklere sahip küresel kamusal mallar için
sorun daha da derinleşmiştir. Çünkü bu mallardan yararlananlar
gelişmiş ya da az gelişmiş; zengin ya da fakir; farklı kültürel ve
tarihsel özelliklere sahip milyarlarca insandır. Bu nedenle de
menfaatler farklılaşabilir ya da çatışabilir. Bu kadar geniş çaplı bir
işbirliğinin zorluğu, kamusal malın sunumunda rol alacak aktörlerin
de kaçınılmaz olarak çeşitlenmesine sebep olmaktadır (Durmuş, 2008:
150).
3.BİRLEŞMİŞ MİLLETLERİN GENEL NİTELİKLERİ
Merkezi Hollanda’nın Lahey kentinde olan Uluslararası Adalet Divanı
hariç diğer tüm organların merkezi New York’ta bulunmaktadır.
Birleşmiş Milletler gerek hukuki gerekse siyasi açıdan Milletler
Cemiyetinin devamı niteliğinde bir örgüt olarak ortaya çıkmıştır.
Cemiyet-i Akvam ile Birleşmiş Milletleri ortaya çıkaran amaç benzer
olmasına rağmen yeni bir örgütün kurulmasının en önemli sebebi
psikolojiktir çünkü barışı sürdürmekte başarısız olmuş bir örgütü
tekrar canlandırmaktansa yeni kurulacak bir örgütle yola çıkmanın
daha etkin bir çözüm olacağına inançtır.
Birleşmiş Milletler tarihsel açıdan bakıldığında Milletler
Devletlerine karşı kurulmuş koalisyonun devamı niteliğindedir. Bu
bakımdan Birleşmiş Milletler de Milletler Cemiyeti gibi savaştan galip
çıkan ülkelerin kurdukları bir sistemdir. Bu bakımdan tarafsız ve
düşman devletler asli üyeliğe kabul edilmemişlerdir. Büyük
devletlerarasında görüş birliği sağlanırsa, küçük devletlerin de
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
424
saldırgan hareketleri önlenebilecekti. II. Dünya Savaşı’nda yenilen
devletlerin ileride girişebilecekleri saldırganlıklara karşı örgüt yetkisiz
kılınmış ve saldırganlara karşı koyma yetkisi Antlaşmanın 107.
maddesi hükümleri ile sadece büyük devletlere tanınmıştır.
Birleşmiş milletler devletler üstü değil devletlerarası bir örgüttür.
Örgütün hiçbir organının yasama yetkisi olmadığı gibi devletlerin
kendi rızaları ile alınan kararlara uymaları dışında yasal bağlayıcılığı
da bulunmamaktadır. Bunun en önemli istisnası Antlaşmanın VII.
Bölümünde ifade edilen “Güvenlik Konseyi’nin bir devletin rızası
olmadan onu bağlayacak zorlama tedbirlerine katılması kararını”
alabilmesidir. Anlaşmazlıkların barışçı yollarla çözülmesi ile ilgili
konularda (VI. Bölüm) Güvenlik Konseyi bağlayıcı kararlar
verememekte sadece tavsiyelerde bulunabilmektedir. Antlaşmanın
birinci maddesindeki açık hükümler dışında Antlaşmaya Birleşmiş
Milletlerin küresel uyuşmazlıkları nasıl barışçıl yollardan
çözebileceğine dair bir hüküm bulunmamaktadır. Bu bakımdan
Birleşmiş Milletlerin başarısı üye devletlerin gerçekten işbirliği yapma
isteklerine bağlıdır.
2.4.
Antlaşmanın Genel Hükümleri
Birleşmiş Milletler antlaşmasının birinci ve ikinci maddesi
hükümleri örgütün amaç ve ilkeleri ile ilgilidir. Bu amaçları aşağıdaki
şekilde sıralanmaktadır (Karluk, 1996: 90):
• Küresel barış ve güvenliği korumak ve sürdürmek,
• Küresel dostça ilişkiler geliştirmek,
• Ekonomik, sosyal, kültürel vb. alanlarda küresel işbirliğini
sağlamak,
• Üyelerin dış politikalarını uyumlaştıran bir merkez olmak.
Bu amaçları gerçekleştirebilmek için örgütün uyması gereken
ilkeler ikinci maddede yedi paragraf altında ele alınmıştır. Bu ilkelere
göre bütün üye ülkeler egemen ve eşittirler. Üyeler yükümlülüklerini
iyi niyetle yerine getirecek, uyumsuzlukları ise barışçıl yolla
çözümleyeceklerdir. Taraflar herhangi bir devletin ülke bütünlüğüne
ve siyasal bağımsızlığına karşı kuvvet kullanmaktan ya da tehditten
kaçınacaklardır. Antlaşmayı imzalayan ülkeler örgütün gelişmesini
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
425
destekleyecekler ve kendisine karşı zorlayıcı tedbirler alınmış devlete
yardım etmekten kaçınacaklardır. Örgüte üye olmayan devletler de
barış ve güvenliğin gerektirdiği ölçüde antlaşma hükümlerine uygun
davranma zorunda bırakılacaklardır. Saldırı eylemlerine karşı ve barışı
korumak için örgütçe alınacak zorlama tedbirleri dışında örgüt bir
devletin milli egemenlik alanına giren işlere karışmayacaktır (Gündüz,
1994: 25-29).
Sorunların çözümleri için Birleşmiş Milletler Antlaşması, barışçıl
önlemler ve zorlayıcı tedbirler olmak üzere iki yol öngörmektedir.
Antlaşmanın 33 üncü maddesinin birinci bendine göre küresel barış ve
güvenliği tehdit edebilecek nitelikte uyuşmazlıklara taraf olanlar,
sorunlarını her şeyden önce barışçı yollarla kendi aralarında
çözmelidirler (Meray, 1968:311-315). Sadece Güvenlik Konseyi
“küresel barışı tehdit edebilecek nitelikteki olayları saptama yetkisine
sahip bulunmaktadır (Madde 34). Konsey, uyuşmazlığın herhangi bir
aşamasında taraflara çeşitli çözüm yolları tavsiye edebilecektir. Bunu
yaparken hukuki nitelik taşıyan uyuşmazlıkların Uluslararası Adalet
Divanına götürülmesi konusunda çaba da harcayacaklardır (Madde
36). Bunun dışında Konsey doğrudan uyuşmazlığın haline yönelik
tavsiyelerde de bulunabilir ancak tarafları bunları kabul etmeye
zorlayamaz (Madde 38).
Zorlayıcı Önlemler ise Antlaşmanın VII. Bölümünde
düzenlenmiştir. Güvenlik Konseyi, barışın tehdidi, bozulması ya da
saldırma eylemi karşısında zorlayıcı önlemlere başvurabilmektedir.
Böylesi bir durumu belirleyen Konsey, başlıca üç tür zorlayıcı önleme
başvurabilmektedir:
• Taraflar arasında ateşkes sağlanması, silahlı kuvvetlerin geri
çekilmesinin sağlanması gibi bazı geçici önlemlerin uygulanması
(Madde 40).
• Ekonomik ambargo, haberleşme ve ulaştırma hizmetlerinin
durdurulması gibi silahlı kuvvet kullanımı gerektirmeyen önlemlerin
uygulanması (Madde 41).
• Bu iki önlemin uygun olmadığı belirlendiğinde de “küresel
barış ve güvenliğin korunması ya da yeniden oluşturulması için hava,
deniz ve kara kuvvetleri aracılığıyla gerekli gördüğü her türlü
girişimde bulunabilmektedir (Madde42).
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
426
Bu durumda Konsey 43 – 47. maddelerde yer alan düzenlemeler
uyarınca emrinde oluşacak silahlı kuvvetler aracılığı ile doğrudan bir
taraf gibi 42. maddede ifade edilen amaç doğrultusunda çatışmaya bile
girebilecektir. Bu insanlık tarihi açısından oldukça gelişmiş bir ortak
güvenlik düzenlemesidir. Bununla beraber durum, uygulamada
oldukça farklıdır (Hopkins ve Mansbach, 1973: 228-231). Soğuk
savaş döneminde Güvenlik Konseyi’nin çatışmalara müdahalesi çoğu
defa “barış gücü” oluşturulması ile sınırlı kalmıştır. Bu dönemde
Konsey’in silahlı kuvvet kullanımı içeren önlemler uygulaması
doğrultusunda karar olarak uygulayabildiği en belirgin durum, 1950 –
1953 Kore örneğinde karşımıza çıkmaktadır.
2.5.
Birleşmiş Milletlere Üyelik
Birleşmiş Milletler Örgütü’nün iki çeşit üyesi bulunmaktadır.
Bunlar; asli (kurucu) üyeler ve üyeliğe sonradan kabul edilenlerdir.
Asli üyeler, San Francisco Konferansı’na katılarak Birleşmiş Milletler
Antlaşmasını imzalayan 50 devletten oluşmuştur. Yatla kararı
gereğince Mihver devletlere savaş ilan eden devletlerde bu konferansa
davet edilmişler ve örgütün kurucu üyeleri sayılmışlardır. Türkiye’ de
bunlar arasında yer almaktadır. Üyeliğe sonradan kabul edilen
devletlerde ise; barışçı bir devlet olmak, antlaşmadaki yükümlülükleri
kabul etmek ve bu yükümlülükleri yerine getirebilecek yetenekte olma
koşulları aranmaktadır. Antlaşmanın dördüncü maddesinin ikinci
paragrafına göre bir devletin üye olabilmesinin Güvenlik Konseyi’ nin
tavsiyesi ve Genel Kurulun kararı ile mümkün olmaktadır. Burada
gerektiğinde Güvenlik Konseyi’nin veto yetkisi işletilebildiği için
birçok devletin başvurusu 1945 – 1955 yılları arasında reddedilmiştir.
Ancak bu durumun sakıncaları ortaya çıkınca, Güvenlik Konseyinin
daimi üyeleri aralarında bir centilmenlik antlaşması yapmış ve Örgüt’
e başvuran her ülkenin üye olma esasını benimsemişlerdir (Güran ve
Aktürk, 2001: 161).
3.3. Birleşmiş Milletlere Bağlı Kuruluşlar
Birleşmiş Milletler Genel Kurulu’na bağlı yarı özerk kuruluşlar
şunlardır: Birleşmiş Milletler Ticaret ve Kalkınma Konferansı
(UNCTAD), BM Kalkınma Programı (UNDP), BM Afetzedelere
Yardım Kuruluşu (UNDRO), BM Mülteciler Yüksek Komiserliği
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
427
(UNHCR), BM Çocuk Fonu (UNICEF), BM Sermaye Geliştirme
Fonu (UNCDF), BM Yakındoğu Filistin Mültecilerine Yardım İdaresi
(UNRWA), BM Çevre Programı (UNEP), BM Nüfus Faaliyetleri
Fonu (UNFPA), BM Sosyal Kalkınma Araştırma Enstitüsü
(UNRISD), BM Eğitim ve Araştırma Enstitüsü (UNITAR) ve BM
Üniversitesi (UNU).
Ekonomi, toplum, kültür, eğitim ve sağlık gibi alanlarda BM’ ye
bağlı olarak etkinlik gösteren uluslararası ve hükümetler arası
uzmanlık kuruluşları ise şunlardır; Gıda ve Tarım Örgütü (FAO),
Dünya Bankası (IBRD), Uluslar arası Sivil Havacılık Örgütü (ICAO),
Uluslar arası Kalkınma Örgütü (IDA), Uluslar arası Finans Kurumu
(IFC), Uluslar arası Kalkınma Fonu ( IFAD), Uluslar arası Çalışma
Örgütü (ILO), Uluslar arası Denizcilik Örgütü (IMO), Uluslararası
Para Fonu (IMF), Uluslar arası Telekomünikasyon Birliği (ITU), BM
Eğitim, Bilim ve Kültür Örgütü (UNESCO), BM Sınai Kalkınma
Örgütü (UNIDO), Evrensel Posta Birliği (UPU), Dünya Sağlık Örgütü
(WHO), Dünya Fikri Mülkiyet Örgütü (WIPO) ve Dünya Meteoroloji
Örgütü (WMO).
4. BİRLEŞMİŞ MİLLETLERİN KÜRESEL KAMU MALI
YÖNETİMİNDEKİ ROLÜNÜN DEĞERLENDİRİLMESİ
1948 yılında BM, temel hak ve hürriyetler açısından tüm kişileri
bağlayan ve tarihi bir belge olarak kabul edilen İnsan Hakları Evrensel
Beyannamesi’ni oluşturdu. Bu beyannameden doğan birçok BM
antlaşması, insan haklarını korumakta ve geliştirmektedir.
BM Kalkınma Programı, kalkınma için dünyanın en geniş
uluslararası fon kuruluşu olarak çalışmaktadır. Yıllık 1 milyar dolar
olan bütçesi ile dünyada binlerce kalkınma projesine destek vermekte,
buradan 9 milyar doları bulan özel ve kamusal ek yatırımlar
doğmaktadır.
Demokratik yönetişimi güçlendirmektedir. Bunun için yaklaşık 70
tane ulusal seçimin yapılmasına yardımcı olmuştur.
Dünyanın en büyük uluslar arası besin yardım örgütü olan Dünya
Besin Programı, her yıl dünya besininin üçte birini karşılamaktadır.
428
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
Kolonileşmenin ortadan kaldırılması politikasında BM önemli bir
rol oynamış, 80 milletin bağımsızlığına kavuşmasını sağlamıştır.
Yakın bir tarihte, 1989’da Namibya’daki seçimleri gözden geçirerek,
bu ülkenin bağımsızlığını ilan etmesine yön vermiştir.
UNICEF ve WHO, altı öldürücü hastalığa karşı küresel bir
bağışıklık kampanyası başlatarak, her yıl iki milyon çocuğun hayatını
kurtarmıştır.
BM aracılığıyla, son 50 yılda, tarihin diğer süreçlerine göre, daha
çok uluslararası hukuk kuralı geliştirilmiştir.
BM’nin ve birimlerinin çabaları ile gelişmekte olan devletlerin
yetişkin nüfusunun yüzde 60’tan fazlası günümüzde okuma yazma
bilmekte, çocukların yüzde 80’den fazlası okula gitmektedir. Kadınlar
için yürütülen programlarda, gelişmekte olan ülkelerde kadınların
okuma-yazma oranı, 1970’lerde yüzde 56 iken, 1990’larda yüzde 56
olmuştur.
BM, dünyada toplam 20 milyondan fazla mülteciyi ve yerinden
olmuş kişiyi korumakta, savaş ve doğal afetlerden etkilenen insanlar
için yılda 1,5 milyar dolarlık yardım fonu yaratmaktadır.
BM’nin bir parçası olan Dünya Bankası, kalkınma için ülkelere
yılda 20 milyar dolardan fazla kredi ve borç vermektedir.
Bu yukarıda ifade ettiğimiz birçok organı vasıtasıyla
gerçekleştirdiği faaliyetlerinin yanı sıra BM’ nin ne kadar bağımsız
olduğu konusunda ciddi tereddütlerimiz yer almaktadır. Bu bağlamda,
2007 yılında BM bütçesi 20 yıldır ilk kez oybirliği ile karara
bağlanamamış olması 1 örnek verilebilir. Tartışmalara, ırkçılıkla
mücadele konferansına ayrılan fon yol açmıştır. ABD 2001 yılındaki
son ırkçılıkla mücadele konferansında İsrail aleyhtarlığı yapıldığı
gerekçesiyle yeni bir konferans tertiplenmesine itiraz etti. BM’nin
bütçesine yüzde 22 oranında en büyük katkıda bulunan ABD, 2 yıllık
bütçeye karşı oy veren tek ülke oldu. ABD'nin, bütçenin uygulamada
4,17 milyar doları geçip daha fazla olacağından endişe ettiği, ayrıca
“Birleşmiş Milletler Bütçesi ABD’ yi Kızdırdı”, 23.12.2007,
http://www.dw-world.de/dw/function/0,2145,71161_cid_3019307,00.html, internet
sitesinden alınmıştır.(Erişim Tarihi: 25.08.2009).
1
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
429
2001 yılında Güney Afrika'da ırkçılığa karşı düzenlenen uluslararası
konferansın gelecek dönemde yeniden tekrar edilmesi için bütçeden
6,7 milyon dolar ayrılmasına karşı çıktığı bildirildi.
BM idari bütçesinin %25 oranında arttırılması da Washington
yönetimi tarafından eleştirildi. ABD’ nin red oyuna karşılık BM
teşkilatının önümüzdeki iki yıllık bütçesini 4,17 milyar dolar olarak
kabul etti 2.
BM, uluslararası barış ve güvenlik yoluyla barışı korumaya çalışan
51 ülke tarafından 24 Kasım 1945 yılında kurulmuştur. Günümüzde
neredeyse tüm ülkeler BM' ye üyedir. Şu an BM' nin 191 üyesi
bulunmaktadır.
Birleşmiş Milletler, insanlığı tehdit eden sorunları çözme
yönündeki evrensel çabaların merkezi olmasından ötürü küresel kamu
malı yönetiminde büyük bir role sahip olmasına rağmen bütçesinin
büyük bir kısmını gelişmiş birkaç ülkenin oluşturması aslında durumu
göründüğü kadar masum olmaktan çıkarıp bu gelişmiş ülkelerin lehine
bir küreselleşme süreci için kullanılan bir örgüt olma konumuna
getirmektedir. Birleşmiş Milletler Sistemi içinde 30'dan fazla örgüt
bulunmaktadır. BM ve bağlı örgütler, insan haklarına saygıyı
arttırmak, çevreyi korumak, hastalıklarla savaşmak, gelişmeyi
desteklemek ve yoksulluğu azaltmak için her geçen gün daha fazla
çaba göstermektedir. BM kuruluşları, güvenli deniz ve hava
taşımacılığının standartlarını belirler, telekomünikasyonun gelişimine
yardımcı olur, tüketici haklarının korunmasını sağlar, entelektüel
haklara saygıyı güvence altına almaya çalışır ve radyo frekanslarının
dağılımının koordinesini yapar. BM, uyuşturucu kaçakçılığı ve
terörizme karşı uluslararası kampanyalara öncülük etmektedir. Tüm
dünyada BM ve kuruluşları mültecilere yardım eder, içme suyunun
kalitesinin arttırılmasını ve gıda üretiminin yaygınlaştırılmasını teşvik
eder, gelişmekte olan ülkelere kredi verir ve mali piyasaların
istikrarını sağlamaya çalışır.
“Birleşmiş Milletler Bütçesi ABD’ yi Fena Kızdırdı”, haber7com,
http://www.haber7.com/haber.php?haber_id=288320/BM-butcesi-ABD-yi-fenakizdirdi, internet sitesinden alınmıştır. (Erişim Tarihi:28.08.2009)
2
430
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
Barış koruma operasyonları genelde Güvenlik Konseyi’nce ve
özel bir ölçüm cetveli ile oluşturulmaktadır. Bu ölçüm cetveline uygun
olarak güvenlik konseyinin 5 daimi üyesi yüksek bir meblağ
ödemektedirler. Bunlar veto hakkına ve barışı korumada özel
sorumluluklara sahiptirler.
BM Bütçesinin %22' si ABD, %10.9' unu Japonya, %8,3' ünü
Almanya, %6,4' ünü Fransa, %4.9' unu İngiltere ve kalanını öteki
ülkeler karşılamaktadır.
BM' nin yıllık bütçesi 1,9 milyar dolar olarak bağlanmıştır. Barış
gücü operasyonları hariç, BM etkinlikleri, personel ve altyapı
giderlerini kapsayan bütçe, Antlaşma uyarınca üye ülkeler tarafından
karşılanmaktadır. Her üye ülkenin bütçeye katkısı, o ülkenin dünya
ekonomisinden aldığı paya göre hesaplanır.
Bir bütün olarak BM sisteminin yıllık harcama toplamı ise 15
milyar dolar dolayındadır. Bu tutarın yaklaşık üçte ikisi üye ülkelerin
gönüllü katkılarından sağlanırken, kalan bölüm üye ülkelerin zorunlu
katkı paylarından karşılanır.
Üye ülkelerin katkı payları, onların ödeme gücü ile orantılıdır.
Ödeme gücünün belirlenmesi için üye ülkenin gayrı safi milli hasılası
(GSMH) esas alınır ve katkı payı bütçenin yüzdesi olarak belirlenir.
Zengin ülkelerin daha çok, yoksul ülkelerin daha az ödemesine
olanak sağladığı için bu yöntem adildir. Ayrıca, katkı paylarının adil
ve gerçekçi olmasını sağlamak için katkı payları her üç yılda bir en
yeni veriler ışığında gözden geçirilmektedir.
Öte yandan, BM'nin yıllardır içinde bulunduğu mali bunalım, üye
ülkelerin Genel Kurul'da kendi oylarıyla kabul edilen programların
maliyetinde
kendilerine
düşen
payı
ödememelerinden
kaynaklanmaktadır. Kimi ülkeler bütçe paylarını kendi ulusal bütçe
teknikleri ya da yoksulluk nedeniyle zamanında ödeyememektedirler.
Kimi başka ülkeler ise BM'ye baskı yapmak amacıyla ya da siyasal
nedenlerle ödeme yapmamaktadırlar.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
431
SONUÇ
Birleşmiş Milletler her şeyden önce bir ABD projesidir. Birleşmiş
Milletler amaçların gerçekleştirilmesi için örgütün uyması gerek
ilkelerden ikinci ve yedincisi üzerinde durmakta fayda vardır. Örgütün
tüm üyelerinin “egemen eşitlik” ilkesi üzerine kurulmuş olması
Birleşmiş Milletlerin gerçeklerine aykırılık teşkil etmektedir. Örgüt
antlaşması bu eşitsizliğin en somut örneğidir. Ayrıca Güvenlik
Konseyi’nde bazı ülkelerin daimi üye statüsünde olması da bu eşitliğe
aykırı bir durum oluşturmaktadır. İlkeler bölümün yedinci
paragrafındaki “yetki devri” ile ilgili olan bölümde antlaşmanın diğer
bazı bölümleri ile çelişmektedir. Antlaşmada üyelerin ulusal
egemenlik alanları korunmaya çalışılırken aynı zamanda buna bir
sınıflandırma getirilmekte ve ulusal egemenlik sınırının nasıl
saptanacağı ile ilgili bir ölçüt ise belirtilmemektedir.
KAYNAKÇA
ANAND, P.B., “Financing the Provision of Küresel Public Goods”,
The World Economy, Vol.27, Issue 2 , 2004, s. 216,
http://www.blackwell ... &year=2004&part=null, (Erişim
Tarihi: 8 Eylül 2009).
DURMUŞ, M., Kamu Ekonomisi, Gazi Kitabevi, Ankara, 2008.
GÜNDÜZ, A., Milletlerarası Hukuk ve Milletlerarası Teşkilatlar
Hakkında Temel Metinler, Beta Yayınları, İstanbul, 1994.
HOPKINS, R. F. ve MANSBACH, R. W., Structure and Process in
International Politics, New York: Harper and Row, 1973.
KARLUK, R, Uluslararası Ekonomik Kuruluşlar, Tütünbank
Yayını, Eskişehir, 1996.
KAUL, I., GRUNBERG, I., STERN, M. A., “Defining Küresel Public
Goods”, Edited by Inge KAUL, Isabelle GRUNBERG, Marc
A. STERN, Küresel Public Goods: International
Cooperation in the 21 st Century, UNDP, Oxford University
Pres, Oxford 1999.
KAUL, I., GRUNBERG, I., STERN, M. A., “Küresel Public Goods
Concepts, Policies and Strategies”, Edited by Inge KAUL,
432
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
Isabelle GRUNBERG, Marc A. STERN, Küresel Public
Goods: International Coorperation in the 21 st Century,
UNDP, Oxford University Pres, Oxford 1999.
MERAY, S. L., Devletler Hukukuna Giriş, AÜSBF Yayınları, Cilt
2, 3. Baskı, Ankara, 1968.
MERİÇ, M., “Küresel Kamu Mallarının Yönetiminde Uluslararası
Kurumsal Oluşumların Önemi”, 21. Türkiye Maliye
Sempozyumu,
Kamu Maliyesinde Güncel Gelişmeler,
Antalya, 2006.
ORTAÇ, F. R., Küresel Kamu Malları ve Finansmanı, Gazi
Kitabevi, Ankara Mart 2004.
SAGASTI, F. ve BEZANSON, K., “Financing and Providing Küresel Public Goods,
Expectations and Prospects”, Institute of Development Studies, Sweden,
2001.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
433
KRİZİN TÜRKİYE EKONOMİSİNDEKİ GÖRÜNÜMÜ
Arş. Gör. Işıl Fulya ORKUNOĞLU
Gazi Üniversitesi
İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi
1.GİRİŞ
2008 Küresel krizi ABD’de patlak vermiş daha sonra da Avrupa
ülkelerine sıçrayarak, gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerin
ekonomilerini belirli oranda etkilemiştir. Nitekim dünya ticaret
hacminin düşmesi ve ülkelerdeki talep düşüşü ile dünya ekonomisi
daralmış, Çin’in pozitif değerli büyümesi uluslar arası dinamikleri
değiştirmiş, uluslar arası sermaye hareketliliğinde ve yatırım
düzeyinde düşüş ortaya çıkmıştır. Bunun sonucunda derin ve çeşit
türlü finansal araçlardan oluşan finans piyasalarına sahip gelişmiş
ülkeler, bu krizden daha şiddetli şekilde zarar görmüşlerdir. Ülkemiz
ise; finansal sisteminin yapısını ve denetimini 2000’lerdeki krizler
sonucunda düzenlemiş olmanın katkısı ve finans piyasalarının
gelişmiş ülkelere kıyasla oldukça sınırlı düzeyde işlem görmesi
dolayısıyla bankacılık sektörü bakımından büyük bir olumsuz etki ile
karşılaşmamıştır. Ancak ekonomisindeki yapısal sorunlar nedeniyle,
reel sektörde ciddi oranda üretim-istihdam-gelir-vergi geliri düşüşü
gibi büyük sorunlarla karşı karşıya kalmıştır.
Bu nedenle çalışmada; küresel kriz ve sebepleri, krize karşı
alınan önlemler, krizin makro ekonomik değişkenler üzerindeki etkisi
gibi konulara yer verilmektedir.
1.
NEDENLERİ İLE KRİZ
Öncelikle ABD ekonomisinde başlayan Mortgage krizi olarak
da isimlendirilen 2008 finansal krizinin nedenleri; inşaat ve konut
sektöründe ekonomik göstergelerdeki düşüş ile istihdam azalışı, borsa
endekslerinde düşüş, perakende sektörde talep daralması, ABD
ekonomisinin durgunluğa girmesi ile fiyatlar ve karların düşmesi,
enflasyon artışı, ekonomik büyümede düşüş, ABD Dolarının değer
kaybetmesi, konut kredileri ve borçların geri ödenememesi, ödeme
imkanı bulunmadığı halde pek çok müşterisine büyük tutarda
434
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
kredilerden yararlanma imkanı veren pek çok bankanın bu durumdan
ötürü büyük zarar etmeleri şeklinde belirtilebilir.
Diğer kriz nedenleri arasında ise; gevşek para politikası,
finansal piyasalarda risklerin küçümsenmesi, şirket yönetimlerinin
başarısız olmaları, hane halklarının az tasarrufta bulunmalarına
rağmen yüksek oranda harcamalarda bulunmaları, bütçe açıkları,
yüksek konut fiyatları ile borsada ve konutta balon fiyatların
patlaması, Çin’in kontrol edilemez büyüyüşü, Körfez Bölgesi’ndeki
istikrarsızlığın sonucu petrol fiyatlarının yükselişi gibi pek çok faktör
sayılabilir (Frankel, 2008). Nitekim 2008 krizi finansal kriz
özelliklerine sahip olmasına rağmen, aynı zamanda bir reel sektör
krizidir. Bunun nedeni 1929 krizi gibi finansal krizin talep krizine
dönüşmüş olmasıdır(Çolak, 2009: 51–58). Ancak Türkiye
ekonomisindeki krizler incelendiğinde, genellikle kriz öncesi
yıllardaki net sermaye girişlerinin krizin hemen öncesinde net çıkışa
çevrilmesi, TL’nin değerinin düşmesi, büyüme hızının negatiflerde
seyretmesi ve hızla cari açığın kapanması ile cari fazla verilir hale
gelinmesi şeklinde gerçekleştiği görülmektedir. Dolayısıyla 1988–89,
1991, 1994, 1998–99 ve 2001 krizleri sözü edilen bu sıralamaya
uymuştur(Aydoğuş, 2009: 36). 2008 krizi ise belirtilen diğer krizlere
kendi ekonomisinde var olan yapısal sorunlar nedeniyle oluşmuş
olması bakımından benzemesine rağmen, ülkemizde finansal kaynaklı
doğmamış olması bakımından bu krizlerden ayrılmaktadır. Bunun
nedeni ülkemizde uluslar arası düzeyde bir kriz yaşanılmamış olsaydı
dahi reel kesime ilişkin bir krizin baş göstermesinin beklenilmekte
olmasıdır.
Nitekim 2006 yılında başlayan iç talepteki düşüşün, ihracat artışı
ile dış talebe yüklenilerek dengelenmesi aracı, 2008 krizi ile dış
talepteki olağanüstü daralma sonucunda sıkıntıya girmiştir. İmalat
sanayinde kapasite kullanım oranı % 80’ler civarında iken, 2008
Aralık’ta % 64’lere düşmüştür. Yüksek düzeyde dış borçlanma ile
finansmanı sağlanan reel kesim artan kur ile kur farkı karlarını
yitirince, şirketlerin bilanço yapıları iyice kötüleşmiştir. Bununla
birlikte iç ve dış talepteki düşüş stokların artmasına neden olmuştur.
Bankaların reel sektöre kredi verme isteği ve uluslar arası sermayenin
risk alma isteğinin düşmesi de bu olumsuz etkiyi şiddetlendirmiştir.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
435
Dolayısıyla esnaf tarafından yapılamayan satışları vergi gelirlerindeki
düşüş izlemiştir(Uzunoğlu, 2009: 83).
2. KRİZE KARŞI ALINAN ÖNLEMLER
Küresel krize karşı ülkeler birlikte ve yalnız başlarına olmak
üzere para ve maliye politikalarında genişleme sağlamaya ilişkin
çeşitli tedbirler almaktadırlar. Bu doğrultuda gelişmiş ve gelişmekte
olan ülkelerde pek çok “kurtarma paketi” açıklanmıştır. Zincirleme bir
etki ile gelişmiş ekonomilerdeki ekonomik sıkıntılar ve piyasalardaki
durgunluk düzelmeden gelişmekte olan ülkelerdeki kurtarma
paketlerinin yeterince etkili olabilecekleri düşünülmemektedir.
Nitekim ülkemizde de uygulanan harcamayı artırmaya yönelik üçer
aylık stok tüketme paketlerinin geçici sürelerle etkili olabildikleri
görülmektedir.
Krize yönelik olarak dünyada alınan çeşitli tedbirler arasında;
ABD hükümetinin 2008’de yürürlüğe giren 700 Milyar $’lık Sorunlu
Varlıkları Kurtarma Programı(TARP) ile zararlı bankalara ve finans
kuruluşlarına yardımları, Amerikan Merkez Bankası’nın bilançosunun
üç katı büyüme ile piyasaya likidite imkanı tanıması, G20 zirvesinde
Uluslar arası Para Fonunun kaynaklarının 750 Milyar $’a çıkarılması
ile gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerin ekonomilerinin
desteklenmesi, Çin hükümetinin 2010 yılına dek alt yapı ve sosyal
programlar dahilinde 586 Milyar $’lık harcamaları içeren paketi,
Hindistan’ın yürürlüğe koyduğu 200 Milyar $’lık paketi
sayılabilir(Altuğ, 2009: 76). Krizle ilgili olarak ülkemizde alınan
tedbirler ise; Nisan 2009’da uygulanan otomobil, mobilya, elektronik
ve konut alımları gibi alanlarla ilgili olarak getirilen vergi indirimleri
düzenlemeleri, Kamuoyunda Varlık Barışı Yasası olarak bilinen,
yurtdışındaki varlıkları yurtiçine getirmeyi teşvik amaçlı vergi
indirimleri ve vergi muafiyetlerini içeren kanunun yürürlüğe
konulması, 1 Eylül 2008 tarihi öncesindeki vergi borçlarının onsekiz
ay süreyle % 3 faizle taksitlendirilmesi imkanı, Menkul Kıymet
Yatırım Fonları ile Menkul Kıymet Yatırım Ortaklıklarının sermaye
piyasasında yaptıkları işlemler nedeniyle elde ettikleri gelirlere BSMV
muafiyeti getirilmesi, Yurt dışı tedarikçilerden sağlanan kredilerde
stopaj oranının % 5’e indirilmesi, Eximbank’a sağlanan belirli
düzeyde ihracat kredisi ile KOBİ’lere verilecek kısa çalışma ödeneği
adı altında işsizliği önlemeye yönelik uygulamadır.
436
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
Bununla birlikte krizin ülkemizdeki etkilerini hafifletmek
amacıyla Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası tarafından da çeşitli
önlemler alınmıştır. Bunlar; 29 Ocak 2009 tarihinde Bankacılık
sisteminde belirsizlik ve güvensizlik oluşması ve fon çekilişlerinin
hızlanması halinde, haklarında belirsizlik ve güvensizlik oluşan
bankalara Merkez Bankası’nca fon çekilişlerini karşılayacak miktarda
kullandırılan Merkez Bankası Likidite Desteği Kredilerinin kullanım
koşullarını belirleyen yönetmelik yayımlanmıştır. Merkez Bankası’nca
yapılan döviz alım ihalelerine 16 Ekim 2008 tarihi itibariyle ara
verilmiştir. Ayrıca döviz fiyatlarındaki oynaklığı önlemek amacıyla 10
Mart 2009’da döviz satım ihalelerine başlanmış, 3 Nisan 2009
tarihinden itibaren ihaleler durdurulmuştur. Bankaların birbirlerinden
ABD Doları ve Euro üzerinden döviz borç alıp vermelerine olanak
sağlanması amacıyla, Merkez Bankası kendi nezdindeki Döviz Depo
Piyasasında aracılık faaliyetlerine 9 Ekim 2008’de yeniden
Başlamıştır. Bankaların bilanço büyüklükleri dikkate alınarak Döviz
ve Efektif Piyasaları işlem yapma limitleri 23 Ekim 2008’de 10,8
milyar ABD Dolarına yükseltilmiştir. ABD Doları ve Euro cinsinden
Merkez Bankası’ndan alabilecekleri döviz depolarının vadesi 1
haftadan 3 aya yükseltilmiş, buna paralel olarak bankaların söz konusu
piyasada kendi aralarında gerçekleştirdikleri işlemlerin vadesi 3 aya
kadar uzatılmış, Merkez Bankası taraflı işlemlerde ABD Doları ve
Euro için %10 olan borç verme faiz oranları kademeli olarak
düşürülerek sırasıyla % 5,5 ve % 6,5 olarak belirlenmiştir.(HM, 2009).
Ancak sonuçta tüm bu vergisel, finansal tedbirlerin yeterli olmadığı ve
gecikmeli şekilde uygulamaya konuldukları ve ekonomide yaratması
beklenilen etkileri uzun süreli olarak yaratamayacakları ileri
sürülebilir. Bunun nedeni ülkemizin ekonomisinin yapısal sorunlarının
tespitine ilişkin çalışmalar yapılması ve bu sorunların çözümüne
yönelik tedbirler alınması gereğidir. Bu sayede ilerleyen dönemde
karşılaşılabilecek krizlerden daha az oranda yara almamızın
sağlanabileceği düşünülmektedir.
3.
ETKİSİ
KRİZİN MAKRO EKONOMİK DEĞİŞKENLERE
Krizin boyutu ve ülkemize etkisinin incelenmesinde; büyüme
rakamları, dış ticaret dengesi, işsizlik oranlarının gelişimi, ülkenin
yoksulluk oranlarındaki değişim gibi çeşitli makro ekonomik
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
437
göstergelerin
yıllara
göre
durumlarındaki
değişikliklerin
irdelenmesinden yararlanılması yararlı olacaktır. Şöyle ki ülkemiz
büyüme hızı GSYİH’mızdaki artışa paralel gitmemektedir. Büyüme
hızımızdaki düşüş 2004–2006 yıllarında uyguladığımız büyüme
politikalarımızı sürdüremediğimizi göstermektedir.
Dış ticarette
yükselen açık Tablo.1’de görüleceği gibi 2002’de -6390’lar düzeyinde
iken, 2008’de -52870’ler rakamına ulaşması nedeniyle, dış ticaret
politikalarımızın; hangi ülkelerle ne oranda, hangi ürünler
doğrultusunda dış ticaret yapabileceğimize ilişkin olarak, acilen
gözden geçirilmesini gerektirmektedir. Bütçe dengesinin GSMH’ya
oranının yüzdesini veren ekonomik göstergede ise yıldan yıla
rakamsal olarak iyileşme görülmesine rağmen; bütçedeki özelleştirme
gelirleri vb. gelirlerle, hatta son dönemde bütçeye gelir olarak yazılan
işsizlik sigortası fonu gelirleri gibi diğer bazı gelirler dolayısıyla
dengelenmekte olduğu göz ardı edilmemelidir. İşsizlik oranlarındaki
yükselişe ise kayıt dışı istihdam rakamlarının dahil olmadığı dikkate
alındığında; TÜİK verilerine göre ülkemizde en son kayıt dışı
istihdam oranı % 44,5’tir ve ülkemizde 2 milyona yakın kişi, iş bulma
kurumuna başvurmadıklarından işsizlik hesaplamalarına dahil
edilmemektedir. Türkiye’de fert başına yoksulluk oranının düştüğü
ileri sürülebilirse de; belediyeler aracılığıyla yoksul vatandaşlara
yönelik olarak yürütülen sosyal yardımlara dayanan seçim
ekonomisinin aynı şiddette devam etmemesinin ve süren ekonomik
kriz koşullarında yaşanılan işten çıkarmaların görünen yoksulluk
oranını artıracağı düşünülmektedir.
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
438
Tablo.1 Bazı Ekonomik Göstergelerin Yıllara Göre Gelişimi
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
350476
454781
559033
648932
758391
856387
950144
-
Büyüme Hızı(%)
Enflasyon(%)
6,2
29,7
5,3
18,4
9,4
9,4
8,4
7,7
6,9
9,7
4,6
8,4
4,0
10,1
0
6,8
Dış Ticaret
Dengesi Milyon $
-6390
-13489
-22736
-33001
-40962
-46677
-52870
-
Bütçe
Dengesi/GSMH
(%)
İşsizlik Oranı(%)
-11,4
-8,8
-5,4
-1,3
-0,6
-1,6
-1,7
-0,9
10,3
10,5
10,3
10,3
9,9
9,9
12,3
13,6
Fert
başı
Yoksulluk
Oranı(Gıda+Gıda
dışı) (%)
26,96
28,12
25,60
20,50
17,81
18,56
-
-
GSYİH
(MilyonTL)
2009
Kaynak: 2006 yılı öncesi konsolide bütçe verileridir. TÜİK Haber Bültenleri
ile Maliye Bakanlığı’nın Nisan 2009 Ekonomik Göstergeler Raporu verilerinden
yararlanılarak hazırlanmıştır.
a.
Kriz ve Büyüme
IMF Nisan 2009 Dünya Ekonomik Görünümü Raporu’na göre;
1975, 1982, 1991 yıllarında yaşanan krizler ile Dünya kişi başına
gelirindeki azalma ortalama %0,4 olmuştur. 2009’da bu rakamın %2,5
olması beklenilmektedir.
2009’un ilk çeyreğinde %13,8 ile rekor düzeyde küçülen GSYH
aynı zamanda Türkiye’nin teknik olarak resesyona olduğunu ifade
etmektedir. Beklentileri aşan bu küçülme, 2001 yılında yaşanan
%9,8’lik daralmayı da geçmiştir Letonya ve Estonya dışında en hızlı
daralan üçüncü ülke Türkiye’dir (İzmen, 2009: 1).
Dünyanın en büyük yirmi ekonomisinin 2008 dördüncü ve 2009
birinci çeyreğinde gayri safi yurtiçi hasıla değerindeki değişime göre
küresel krizden en çok zarar gören ülkelerden birisi Türkiye’dir.
Hâlbuki TÜİK verilerine göre GSYH’ sinin %70’i hanehalkı tüketim
harcamalarından oluşan ve dolayısıyla ekonomik büyümesi daha çok
iç tüketime dayalı olan(Öz, 2009: 2) ve Bankacılık sistemini
2000’lerde düzenleyen, yukarıdaki tabloda da görüleceği üzere yıllara
göre enflasyon sorununu büyük ölçüde düşüşle çözen Türkiye’nin
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
439
küresel krizden ciddi oranda etkilenmemesi beklenilmekteydi. Eğer ki
ekonomimizdeki yapısal sorunlarımız göz ardı edilebilecek oranda
olsaydı, yalnızca dış ticaret ve finansman imkânları nedeniyle krizden
belli oranda etkilenmemiz olasıydı. Ancak iyi bir kriz yönetim
stratejisi oluşturulamamış ve uygulamaya koyulamamıştır. Dolayısıyla
Orta Vadeli Mali Çerçeve’nin ve Orta Vadeli Program’ın geç
açıklanması ve öngörülemeyen ekonomiden ötürü rakamların sürekli
revize edilmesine duyulan ihtiyaç ile güvensizlik ortamının sürmesi,
kamu harcamalarının artırılması ve vergi oranlarının düşürülmesinin
geçici tedbirler olmaları ve bu tedbirlerin uzun vadede elde
edilemeyen kamu gelirleri olarak kamu açıklarını artırıcı etkileri ile
ilerleyen süreçte de büyüme rakamlarımızdaki düşüşün süreceği
tahmin edilmektedir.
b.
Kriz ve Dış Ticaret Dengesi
Türkiye’nin en önemli dış ticaret partnerleri Avrupa ülkeleridir.
Ancak son yıllarda Çin ile de dış ticaret eğilimimizin yükseldiği
görülmektedir. 2008 krizinin AB ülkeleri gibi gelişmiş ülkeleri de
önemli düzeyde vurması dolayısıyla, bu ülkelerle olan dış ticaret
rakamlarımızda
düşüşler
kaydedilmiştir.
Bu
doğrultuda
ihracatımızdaki düşüşün nedeninin AB ve diğer dış pazarların
daralmasına, genel olarak ithalattaki düşüşün ise; petrol fiyatlarındaki
ve yurt içi üretimdeki şiddetli düşüşü takiben girdi talebindeki düşüş
ve belirli oranda da TL’nin değer kaybetmesine bağlı olduğu
savunulmaktadır.
Ancak 2006’da bir önceki yıla göre %16,4 artışla ihracat 85.5
milyar $, ithalatta %19,5’luk artışla 139.6 milyar $ olup, ihracatın
ithalatı karşılama oranı; %63.3’e gerilemiştir. Dış Ticaret açığı 54.0 milyar $’a yükselmiştir. 2007’de ihracat 107.2 milyar $, ithalat
ise 170 milyar $ iken DT açığı; -62.8 milyar $, ve ihracatın ithalatı
karşılama oranı; %63’tür. 2007’de ise 27 AB ülkesi ile dış ticaret
açığımız -8,2 milyar $ olduğu halde, bu açık yalnız Rusya ile -18,8 ve
Çin ile -12,2 milyar $’dır. Dolayısıyla toplam dış ticaret açığımızın
%49,8’i Rusya ve Çin iledir. Bu doğrultuda Türkiye’nin dış ticaret
açığı sorununun günümüzde daha çok AB dışı ülke grupları ve
ülkeleriyle olduğu rahatlıkla söylenilebilir(Çarıkçı, 2008). Nitekim
Avrupa Birliği ülkelerinin ekonomik büyümesinin yavaşlamasının
ihracata etkileri 2008 yılının son aylarında görülmeye başlamış ve
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
440
2007 yılının Aralık ayında % 54,6 olan Avrupa Birliği’nin toplam
ihracattaki payı 2008 yılının Aralık ayında % 41,8’e gerilemiştir. 2009
yılının Nisan ayında ise % 45,5 olarak gerçekleşmiştir. Ekonomik
büyümenin yavaşlaması ile beraber iç talebin daralması ithalatın da
2008 yılının son üç ayında azalmasına neden olmuş ve yılın
toplamında ithalat % 18,8 oranında artarak 202 milyar dolara
ulaşmıştır. 2009 yılının ilk dört ayında bu trend devam etmiş ve ithalat
% 42 oranında azalarak 38.9 milyar dolar olmuştur. 2009 yılının ilk
çeyreğinde en çok ithalat yapılan ülke ise Rusya Federasyonu
olmuştur. Bu ülkeyi sırasıyla Almanya, Çin ve İtalya izlemiştir(DPT,
2009: 8–10).
c.
Kriz ve İşsizlik
Türkiye ekonomisinin önemli sorunlarından biri de işsizlik
düzeyindeki artıştır. 31 Aralık 2008 itibariyle Türkiye nüfusu 71,5
milyon kişi olup, istihdam edilen 21,2 milyon kişinin, %26.4’ü
tarımda (5,6), %19,8’i sanayi (4,2), %5.8’si inşaat (1,3) ve %48’i
(10,2) hizmetler sektöründe çalışmaktadır. Ülkemizde 2000 yılında %
6,5 olan işsizlik oranı, 2001’de % 8,4’e yükselmiştir. 2002-2005
yılları arasında %10,3 civarında seyreden işsizlik oranı, 2006 ve 2007
yıllarında ise % 9,9’dur. 2007 yılında 2 milyon 333 bin kişi olan işsiz
sayısı 2008 ve Ocak 2009 için sırasıyla;%12,3 ve % 15,5 kişidir.
Ülkemizde istihdamın sektörel dağılımı incelendiğinde ise; 2002–
2005 döneminde ciddi bir değişim gözlenmiştir. Tarım sektörünün
istihdam içindeki payı önemli ölçüde azalmıştır. Tarımdaki çözülme
ve tarım-dışı istihdam artışına paralel olarak, kayıt dışı istihdam oranı
da düzenli olarak gerilemektedir. Kentsel istihdam, artış eğilimini
sürdürmüştür. 2008’de ise tarım sektörünün istihdam içindeki payı
azalan oranda bir büyüme eğilimine girmiştir. 2008’de istihdam
artışına en fazla katkıyı sağlayan sektör, erkekler açısından tarım,
kadınlar açısından tarım ve hizmetler sektörleri olmuştur. Bunun
nedeni krizin etkisiyle ülkemizde tersine göç eğiliminin
belirginleşmekte olmasıdır.
Nitekim 2007 yılı Mayıs döneminde istihdam edilenlerin sayısı
23 milyon 309 bin kişiye ulaşmıştır. Bu dönemde tarım sektöründe
çalışan sayısı 40 bin kişi azalırken, tarım dışı sektörlerde çalışan sayısı
ise 489 bin kişi artmıştır. 2008 yılında ise Mayıs döneminde istihdam
edilenlerin sayısı ise 22 milyon 277 bin kişidir. Bu dönemde tarım
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
441
sektöründe çalışan sayısı 8 bin kişi azalırken, tarım dışı sektörlerde
çalışan sayısı ise 442 bin kişi artmıştır.(TÜİK, 2008). Mayıs 2009
döneminde ise çalışma çağındaki nüfus geçen yılın aynı dönemine
göre 875 bin kişi artmasına rağmen, 2009 yılı Mayıs döneminde
istihdam edilenlerin sayısı, geçen yılın aynı dönemine göre 387 bin kişi
azalarak, 21 milyon 455 bin kişiye düşmüştür. Bu dönemde tarım
sektöründe çalışan sayısı 69 bin kişi artarken, tarım dışı sektörlerde
çalışan sayısı 455 bin kişi azalmıştır. İşsizlik oranı % 13,6 iken, tarım
dışı işsizlik oranı % 17’dir(TÜİK 2009).
d.
Kriz ve Yoksulluk
Türkiye'deki yoksulluğun mutlak yoksulluk ve gıda
yoksulluğundan daha çok, gıda ve gıda dışı harcamaları kapsayan
yoksulluk tanımına uygun olarak yüksek oranlarda bulunmaktadır.
Nitekim Tablo 1’de görüleceği üzere 2002’de %26,96 olan oran
yıldan yıla düşme eğilimi göstermesine rağmen, ülkemize sosyal
kesime yapılan doğrudan yardımlar ile diğer sosyal transfer
harcamaları dikkate alındığında; ülkemizdeki gelir dağılımı
dengesizliği, geçmişte uzun yıllar yaşanan yüksek enflasyonun gelir
dağılımının yapısını daha da kötüleştirmesi ile yaşanan ekonomik ve
finansal krizler ile işsizlik oranlarındaki artışla yoksulluk sorununun
derinleştiği görülmektedir. Türkiye’deki yoksulluğun dağılımının nasıl
olduğu incelendiğinde ise; eğitim durumu yükseldikçe, hanedeki birey
sayısı azaldıkça, kırsal alandan kentsel alana gidildikçe, bayanlardan
erkeklere doğru yoksulluk oranının düştüğü görülmektedir.
TÜSİAD’ın "Türkiye'de Hanehalkı: İşgücü, Gelir, Harcama ve
Yoksulluk Açısından Analizi" sonuçlarına göre(TÜSİAD, 2009: 5560); 2002-2006 döneminde, Türkiye'de gıda ve gıda+gıda dışı
yoksulluk oranları düzenli olarak gerilemiştir. 2006 yılı itibarıyla,
açlık sınırı (gıda yoksulu) kapsamında olan fert ve hane sayısı kısıtlı
olmasına karşın, fertlerin yüzde 17.8'i, hanelerin yüzde 14'ü
yoksulluk sınırında (gıda+gıda dışı) bulunmaktadır. İktisaden faal
olmayan nüfusta yoksulluk oranının yüzde 14 civarında olması,
Türkiye'de sosyal sorunların yönetilebilir kalmasını sağladığı
anlaşılmaktadır. Türkiye'de en düşük gelir dilimindeki hanelerin
tüketim harcamalarını finanse edecek bir gelir seviyesine sahip
olmadıkları görülmektedir. 2002-2004 döneminde ortalama tasarruf
eğiliminin % 16,8 olduğu, 2005 yılında tüketim harcamalarındaki hızlı
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
442
artışın etkisiyle, bu oranın % 10 seviyesine gerilediği belirtilmektedir.
Gelir dilimleri itibarıyla incelendiğinde; birinci ve ikinci yüzde 20'lik
gelir dilimlerindeki hanelerde "negatif tasarruf" eğiliminin olduğu ve
bu eğilimin 2005 yılında ve izleyen yıllarda güçlendiği ileri
sürülmektedir. Bu durum hanehalkı tasarruflarının belirleyicisi olan en
üst gelir grubunda da ortalama tasarruf oranının % 33'lerden 2005
yılında % 24’ler civarına gerilemesine neden olmuştur.
5. SONUÇ
Türkiye, küreselleşen dünyada finansal açıdan dışa bağımlı
ekonomi politikaları yürütmesinin, yıllardır ekonomik büyümesini
enflasyonla finanse etmenin, sanayi-tarım-inşaat-tarım ve hizmetler
sektöründe yatırım-üretim ve istihdam planlamaları gerçekleştirmemiş
olmasının sonucunda ulusal ve uluslar arası krizlerin etkilerine açık
bir bünyeye sahiptir. Bu nedenle öncelikle Türkiye’nin ekonomik
yapısı güçlendirmeli, sürdürülebilir bir ekonomik büyüme için tüm
ekonomik faaliyetlerin verimliliğini artırmaya, mevzuat eksikliklerini
gidermeye, daha karlı alanlara yapılacak yatırımların çeşitli teşviklerle
yönlendirilmesi ile istihdam, üretim ve gelir sağlanmasına yönelik
çalışmaların yapılmasının, çeşitli kamu projeleri ile desteklenmesinin
gerekli olduğu düşünülmektedir. Türkiye’nin 2002–2007 döneminde
yaşadığı yüksek büyüme hızlarına yeniden ulaşabilmesi için kamu
yatırım harcamalarının artırılmasına gidilmesinin yanında, günden
güne oranı düşen özel sektör yatırım harcamalarının artırılmasına
yönelik çaba gösterilmeli ve bu alanda çeşitli teşvikler verilmelidir.
Bununla birlikte Reel Kesim Güven Endeksi’ndeki düşüşün
önlenebilmesi amacıyla yatırımcılara ülkede siyasi istikrar sağlanacağı
ve ekonomi politikaları ile ilgili istikrar sağlanmasına çalışılacağına
ilişkin güven verilmelidir. Bu doğrultuda Orta Vadeli Mali Plan
rakamlarının daha sağlıklı öngörüsüne imkan verecek projeksiyon
teknikleri geliştirilmeli ve yıllık planlarda belirlenen rakamların
sıklıkla sapması dolayısıyla sürekli revizesinden kaçınılmalıdır.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
443
6. KAYNAKLAR
ALTUĞ S., 2009, “Kriz, Dünya ve Türkiye”, TİSK Akademi, Cilt 4,
Özel Sayı II, ss.70-78.
AYDOĞUŞ O.,2009, “2008-09 Küresel Krizinden Geçerken Türkiye
Ekonomisi Üzerine Bazı Gözlem ve Değerlendirmeler”, TİSK
Akademi, Cilt 4, Özel Sayı II, ss.26-49.
ÇARIKÇI E., 2008, “Türkiye’de Ekonomik Gelişmeler: 2006-2008”,
Mayıs,
http://carikci.cankaya.edu.tr/publications/08Temmuz2009%20Ekono
mik%20Gelismeler.pdf, (23.08.2009).
ÇOLAK Ö. F., 2009, “2008 Krizinin 1929 Krizi ile Benzerlikleri
Üzerine Bir Analiz”, TİSK Akademi, Cilt 4, Özel Sayı II, ss.
50- 69.
DPT(Devlet Planlama Teşkilatı), 2009 “Ekonomik Gelişmeler
Raporu”, Ankara, ss.8-10.
FRANKEL J., 2008, “Origins of The Financial –Economic Crisis,
http://topics.blogs.nytimes.com/2008/12/26/origins-of-theeconomic-crisis-in-onechart/?scp=4&sq=Origins%20of%20the%20Financial%20%E
2%80%93Ekonomic%20Crisis&st=cse,
December,
(25.08.2009).
HM (Hazine Müsteşarlığı), 2009, “Küresel Mali Krize Karşı Politika
Tedbirleri
Raporu”,
http://www.hazine.gov.tr/doc/Guncel/Politika_Tedbirleri.pdf,
Mayıs, (23.08.2009).
İZMEN Ümit, “Türkiye Ekonomisi 2009 Yılının İlk Çeyreğinde
Tarihi
Düzeyde
Küçüldü”,
http://www.ku.edu.tr/ku/images/EAF/eaf_pn0904.pdf, Politika
Notu 09-04, Temmuz 2009, (22.08.2009), s.1.
MB(Maliye Bakanlığı), 2009, “Ekonomik Göstergeler Raporu”,
http://www.sgb.gov.tr/esad/Gncel%20Ekonomi/Aylık%20Eko
nomik%20Göstergeler/Ekonomik%20Göstergeler%20Nisan%
202009.pdf, Nisan, ( 22.08.2009).
444
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
ÖZ S., 2009, “Küresel Kriz ve Türkiye Ekonomisinde Tarihi
Daralma”,
http://www.ku.edu.tr/ku/images/EAF/eaf_pn0905.pdf,
Koç
Üniversitesi Politika Notu 09-05 Temmuz, (22.08.2009), ss.15.
TÜİK(Türkiye İstatistik Kurumu) Haber Bülteni, 2009, Sayı: 133, 15
Ağustos 2008 “Hanehalkı İşgücü Araştırması 2008 Mayıs
Dönemi Sonuçları Nisan- Mayıs- Haziran 2008”,
http://www.tuik.gov.tr/PreHaberBultenleri.do?id=4102,(23.08.
2009).
TÜİK(Türkiye İstatistik Kurumu) Haber Bülteni, 2009, “Hanehalkı
İşgücü Araştırması 2009 Mayıs Dönemi Sonuçları” (Nisan,
Mayıs, Haziran 2009), 17 Ağustos 2009 tarihli, 144 Sayılı
Bülten,
http://www.tuik.gov.tr/PreTablo.do?tb_id=25&tb_adi=İşgücü
%20İstatistikleri&ust_id=8, (23.08.2009).
TÜSİAD(Türk Sanayicileri ve İşadamları Derneği), 2009, "Türkiye'de
Hanehalkı: İşgücü, Gelir, Harcama ve Yoksulluk Açısından
Analizi", TÜSİAD Küresel Ekonomiye Entegrasyon Sürecinde
Büyüme Dizisi/2 Yayını, İstanbul.
UZUNOĞLU S., 2009, “Global Kriz, Ne Zaman Nasıl Sona Erecek”,
TİSK Akademi, Cilt 4, Özel Sayı II, ss.80-88.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
445
TÜRK VERGİ SİSTEMİNİN AVRUPA BİRLİĞİ VERGİ
SİSTEMİNE UYUM SÜRECİNİN DEĞERLENDİRİLMESİ
Doç. Dr. Habib YILDIZ
Sakarya Üniversitesi
İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi
ÖZET
Bu çalışmada Avrupa Birliği’nin ortak vergi politikalarının ana esasları ortaya
konularak Türk vergi sisteminin uyum çalışmalarında geldiği nokta tespit edilmiştir.
Buna göre Avrupa Birliği içinde ülkelerin uyguladıkları dolaylı vergiler mal ve
hizmetlerin serbest dolaşımı önünde önemli engelleri kaldıracak şekilde
uyumlaştırılmıştır. Ancak Birlik içinde dolaysız vergilerin uyumlaştırılması konusu
en sona bırakılmıştır. Türkiye’de ise vergi sisteminin Avrupa Birliği vergi sistemine
uyumu konusunda önemli mesafeler katedilmiştir.
Anahtar Kelimeler: Türk Vergi Sisteminin AB Vergi Sistemine ile
Uyumlaştırılması, Avrupa Birliği vergi politikası
I. GİRİŞ
Avrupa Birliği içinde içinde adil ve tarafsız bir rekabet ortamının
sağlanması üye ülkelerin vergi politikalarının haksız rekabeti önleyici
şekilde uyumlu düzenlenmesini gerektirmektedir. Bu doğrultuda
Roma Anlaşmasından günümüze kadar pek çok anlaşma ile Birlik
içinde uyumlu bir vergi sistemi oluşturulmaya çalışılmaktadır. Türkiye
de uzun bir süredir Avrupa Birliğine tam üye olma doğrultusunda
kendi vergi sistemini Avrupa Birliği vergi sistemine uyumlaştırmaya
çalışmaktadır. Bu çalışmanın amacı Avrupa Birliği ortak vergi
politikasının mahiyeti ve uyumlaştırma konusunda gelinen aşamayı
ortaya koymak ve Türk Vergi Sisteminin Birlik vergi mevzuatına
uyum derecesini ölçmektir.
II. AVRUPA BİRLİĞİ VERGİ SİSTEMİ VE UYUMLAŞTIRMA
ÇALIŞMALARI
A. Avrupa Birliği Vergi Sisteminin Temelleri ve İlkeleri
Vergi politikası, ulusal egemenliğin temel konularından biridir.
Aynı zamanda vergi politikaları, ülkelerin ekonomi politikalarının bir
446
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
parçasını oluşturmaktadır. Bu nedenle Avrupa Birliğinde
vergilendirme temel olarak üye devletlerin yetkisinde kalmaktadır.
Böyle olmakla birlikte Avrupa Birliği ülkelerde uygulanan vergileri
uyumlu hale getirmek konusunda yoğun çaba sarf etmektedir. Başka
bir ifade ile vergilerle ulusal sistemleri standart hale getirmekten çok,
birbirleriyle ve Avrupa Topluluğunu kuran Antlaşmayla uyumlu hale
getirmeyi amaçlamaktadır. Bu çerçevede, Avrupa Birliğinin vergi
yaratma yetkisi söz konusu değildir (deltur.cec.eu).
Avrupa Birliği’nin vergi alanındaki düzenlemelerinin hukuki
temeli 1957 yılında imzalanan Roma Antlaşması’na dayanır. Bu
anlaşmanın 95,96,99 ve 100. maddeleri, vergileme alanındaki
yapılacak düzenlemelerin temel dayanağın ve çerçeve sınırını ortaya
koymaktadır. Daha sonra 1986 yılında imzalanan Tek Senedi ile üye
devletler arasında kişilerin, malların, hizmetlerin ve sermayenin
serbest dolaşımını sağlayan Avrupa Birliği iç pazarı kurulmuştur.
1992 yılında imzalanan Maastricht anlaşması ile de Avrupa
vatandaşlığı kavramı getirilmiş ve tek para birimi kullanılmaya
başlanmıştır. 1997 yılında imzalanan ve 1999 yılında yürürlüğe giren
Amsterdam anlaşması ise bir taraftan Avrupa Birliğinin Merkez ve
Doğu Avrupa’ya doğru genişlemesini, diğer taraftan da hukuksal
çerçeveyi bir bütünde toplamak ve kurumsallaştırmak için Avrupa
vatandaşlığı haklarını güçlendirmiştir (TOBB, 2001: 79). Amsterdam
Antlaşması’nın ise 90,91,93 ve 94. maddeleri Birik içinde sermaye
hareketleri, katma değer vergisi, doğrudan vergilendirme, dolaylı
vergiler ile idari işbirliği alanları konularında düzenlemeler içerir. Bu
maddelerin hepsinde ortak olan husus, AB içinde vergi
uyumlaştırılmasının sağlanmaya çalışılmasıdır (deltur.cec.eu). Benzer
şekilde Maastrihct Anlaşması da, vergiye yönelik bu genel yaklaşımı
değiştirmemiş ve ortak vergi politikası oluşturma yönünde somut bir
adım atmamıştır. Ancak ortak bir vergi politikası öngörülmese de,
Birliğin izlediği temel politikaların birçoğu vergilendirmeyle ilgili
önemli etkilere ve sonuçlara yol açacak benzer uygulamaların
yapılmasını sağlamıştır.
Avrupa Birliğinde vergilemeye ilişkin belirlenmiş bazı önemli
ilkeler vardır. Bu ilkeler Birlik içi adil bir rekabet ortamının
sağlanmasına yönelik uygulamaları kapsamaktadır. Avrupa Birliğinin
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
447
bu yönde belirlemiş olduğu vergileme önlemleri ve ilkeleri birkaç
grupta toplanabilir (Yıldız, 2004: 88-89).
Bu ilkelerden ilki gümrük birliğinin sağlanmasına yöneliktir.
Bilindiği gibi Federal Almanya, Fransa, İtalya, Belçika, Hollanda ve
Lüksenburg aralarında 1957 yılında imzalanan ve 1958 tarihinde
yürürlüğe giren Roma Anlaşması ile gümrük birliğine yönelmiştir.
Daha sonra Birliğe giren diğer Avrupa Birliği ülkeleri ile ortak bir
gümrük politikası oluşturulmuştur (Tosuner, 1994: 271).
İkinci ilke ayırımcı vergileme yasağı ile ilgilidir. Üye ülkeler
arasında mal alışverişinde rekabet şartlarının bozulmaması için,
gümrük vergileri ve eş etkili vergilerin kaldırılması yanında ulusal
pazardaki yerel ve yabancı mallara aynı vergilerin ve kuralların
uygulanması gerekmektedir (Saraçoğlu, 2006: 6).
Üçüncü ilke aşırı vergi iadesi yasağı hakkındadır. Roma
Anlaşmasının 91. maddesi ile ihracatı teşvik edici aşırı vergi iadesi
uygulamaları yasaklanmıştır (Saraçoğlu, 2006: 7).
Dördüncü ilke ise devlet yardımı yasağı ile ilgilidir. Buna göre,
Roma Anlaşmasının 92. ve 94. maddeleri ile üye devletlerin kendi
aralarında haksız vergi rekabetine girmeleri önlenmeye çalışılmıştır.
Beşinci ilke ise çifte vergilemenin önlenmesi ile ilgilidir. Çifte
vergilendirme, aynı matrah üzerinden aynı dönem içinde ve aynı
nitelikli mükerrer vergi alınmasıdır. Bu şekilde iki defa vergi almak
vergi adaletini ve eşitliğini bozmakta ve modern vergileme ilkelerine
de ters düşmektedir. Bu nedenle Birlik çifte vergilemeyi önleme
yönünde birçok düzenleme yapmıştır (Kalaycıoğlu, 2003)
B. Avrupa Birliği’nde Vergi Uyumlaştırma Çalışmaları
Avrupa Birliğinde vergi uyumlaştırmasının amacı, Birlik üyesi
ülkelerin vergi sistemlerini tek ve eşit hale getirmek değil, Birlik
içinde üretim faktörlerinin serbest hareket edebilmesi, üye ülkeler
arasında ticaret saptırıcı ve rekabet bozucu vergi oranlarının
kaldırılması, vergi yapısı farklılıklarının giderilmesi, bu çerçevede
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
448
Birlik içinde rekabet ve eşitliğe dayalı bir ticari ilişkinin kurulmasını
sağlamaktır (Saraçoğlu, 2006: 11). Bu doğrultuda dolaylı ve dolaysız
vergiler alanında önemli düzeyde uyumlaştırma çalışmaları
yapılmıştır.
1. Dolaylı Vergilerde Uyumlaştırılma
Dolaylı vergiler içerisinde üzerinde en fazla durulan ve adeta bir
Birlik vergisine dönüşen vergi katma değer vergisi olmuştur. Roma
Anlaşmasının kabulü esnasında Birlik ülkelerinde uygulanan muamele
vergilerinin yapısı ve oranı çok büyük farklılıklar içermekteydi. Bu da
ortak pazarın genel amacına ve felsefesine uymamaktaydı. Böyle
olunca bu durumun ortadan kaldırılmasına yönelik bir dizi çalışma
yapılmıştır (Yıldız, 2004).
Günümüzde katma değer vergisi yükümlüsü Avrupa Birliği
şirketlerinin kendi aralarında gerçekleştirdikleri mal ve hizmet
teslimlerinde “varış ülkesinde vergileme ilkesi” uygulanırken; nihai
aşamada mal ve hizmet tüketicilerinin katma değer vergisi
yükümlülüğü “çıkış ülkesinde vergileme ilkesi” uygulanmaktadır
(Tavşancı, 2005: 116).
Katma değer vergisinin mükellefi, konusu, matrahı ve teknik pek
çok konuda Birlik içinde önemli düzeyde uyum sağlanmıştır. Ancak
katma değer vergisinin oranları konusunda aynı şeyi söylemek
mümkün değildir. Aşağıdaki tablo 2009 yılı itibariyle Birlik içinde
uygulanan katma değer vergisi oranlarını göstermektedir.
Tablo 1: AB Üyesi Ülkelerde Uygulanan KDV Oranları (2009)
Üye Ülkeler
Belçika
Süper İndirimli Oran
-
Bulgaristan
İndirimli Oran
Standart Oran
6/12
21
7
20
Çek Cumh.
-
9
19
Danimarka
-
-
25
Almanya
-
7
19
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
Estonya
449
-
5
18
4,5
9
19
Ispanya
4
7
16
Fransa
2,1
5,5
19,6
İrlanda
4,8
13,5
21,5
İtalya
4
10
20
Kıbrıs Rum. K.
Litvanya
-
5/8
10
15
21
Letonya
-
5/9
19
Lüxenburg
3
6/12
15
Macaristan
-
5
20
Malta
-
5
18
Hollanda
-
6
19
Avusturya
-
10
20
Polanya
3
7
22
Portekiz
-
5/12
20
Romanya
-
9
19
Slovenya
-
8,5
20
Slovakya
-
10
19
Finlandiya
-
8/17
22
İsveç
-
6/12
25
Türkiye
1
8
18
İngiltere
-
5
15
Yunanistan
Kaynak: European Commission Taxation and Union (2009), VAT Rates Applied in
the Member States of the European Community
Tabloda görüldüğü gibi üye ülkelerde uygulanan katma değer
vergisi oranları konusunda birçok farklılık vardır. Hatta aynı ülkede
bile birden fazla katma değer vergisi oranı uygulanmaktadır. Bu oran
farklılıkları üye devletler arasında vergi uyumsuzluklarının bir
göstergesi olarak kabul edilmektedir (Yıldız, 2006).
450
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
Katma değer vergisi konusunda yapılan uyumlaştırma
çalışmalarının benzeri özel tüketim vergisi alanında da yapılmıştır
(Aydın, 2002: 33-34). Birlik içinde özel tüketim vergisinin
uyumlaştırılması konusunda çalışmalar 1970’li yıllarda başlamış ve
halen sürmektedir (Tavşancı, 2005: 117). Ancak bu konuda çok
mesafe alındığını söylemek zordur. Günümüzde özel tüketim
vergisinin sayıları ve oranları konusunda pek çok ülkede farlılıklar
görülmekle birlikte beş grup mal (madeni yağlar, alkol, alkollü
içecekler, tütün ve işlenmiş tütün) üzerinden her ürün kategorisi için
ürünün yapısına göre sigarada hem nispi hem maktu, diğer ürünlerde
maktu tutarda alınmaktadır (Aydın, 2002: 32). Ayrıca bu ürünlerin
Birlik içinde vergi antreposu uygulaması çerçevesinde nihai tüketim
aşamasına kadar vergisi ertelenmek suretiyle dolaşımına imkan
tanınmıştır (Tavşancı, 2005: 117).
2. Dolaysız Vergilerde Uyumlaştırılma
Avrupa Birliği içinde dolaysız vergiler konusunda uyumlaştırma
çalışmaları ikinci plana bırakılmıştır. Bunun nedeni ise üye ülkelerin
vergileme konusunu kendi egemenlik alanlarının en önemlilerinden
biri olarak görmeleridir (Yıldız, 2006).
Avrupa Birliği’nde gelir vergisi uygulamalarında, verginin konusu,
mükellefi matrahı, beyanı ve ödenmesi konunda üye ülkeler arasında
önemli farklılıklar yoktur. Ancak vergi oranlarında farklılıklar vardır.
Vergi oranlarında görülen bu farklılıklar ise vergi sistemi içinde
dolaysız vergilerin ağırlıkta olduğu Avrupa Birliği ülkeleri arasında
veri eşitsizliği yaratacak ticaret saptırıcı etkiler meydana getirecek
niteliktedir. Bu nedenle Birlik içinde dolaylı vergiler alanında yapılan
vergi uyumlaştırma çalışmalarının gelir vergisi alanında da yapılması,
böylece mal ve hizmet faktör serbestliğinin sağlamasında daha fazla
çaba sarf edilmelidir (Saraçoğlu 2002: 131).
Avrupa Birliği ülkelerinde uygulanan gelir vergisi oranlarında da
tam bir uyum sağlanamamıştır. Nitekim aşağıdaki tabloda görüleceği
gibi üye ülkelerde uygulanan en yüksek gelir vergi oranlarında birçok
farklılıklar görülmektedir. Bu da Birlik içinde gelir vergisi oranları
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
451
konusunda tam bir uyumun sağlanamadığını göstermektedir (Yıldız,
2006).
Tablo 2: AB Üyesi Ülkelerde Uygulanan En Yüksek Gelir
Vergisi Oranları (2009)
Avusturya
Belçika
Bulgaristan
Çek Cumh.
Kıbrıs Rum K.
Danimarka
Estonya
Finlandiya
Fransa
Almanya
Yunanistan
Macaristan
İrlanda
İtalya
Litvanya
Letonya
Luxenburg
Malta
Hollanda
Polanya
Portekiz
Romanya
Slovakya
Slovenya
İspanya
İsveç
Türkiye
İngiltere
50
54
10
15
30
59
21
50
45,7
47,4
40
40
41
45
24
25
38.9
35
52
40
42
16
19
41
43
56,4
35
40
Kaynak: European Commission Taxation and Union (2009), Taxation Trends
in the European Union, Lüksenburg
Ancak gelir vergisi ile ilgili bu olumsuzluklar minimum dizeyde
gelir vergisi uyumlaştırmasına engel değildir. Kaldı ki gelir
452
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
vergisinden etkilenen gelir dağılımı yapısının nispi fiyatları etkileyen
faktörlerden biri olması nedeniyle rekabet koşullarını etkilediği de
bilinmektedir. Ayrıca güçlü bir iktisadi bütünleşme için gelir
vergisinin de uyumlaştırılması zorunluluk arz etmektedir (Yıldız,
2004: 105).Ancak tüm bu zorluklara rağmen gelir vergi alanında da
uyumlaştırma konusunda tüm güçlüklerin aşılacağı ve bu alanda daha
fazla mesafenin kastedileceği beklenmektedir. (Saraçoğlu, 2002: 131).
Benzer
şekilde
Birlik
içinde
kurumlar
vergisinin
uyumlaştırılmasına yönelik çalışmalar da vardır. Çünkü Birlik içinde
üye ülkeler arasında görülen kurumlar vergisi farklılıkları sermaye
hareketlerini doğrudan etkilemektedir. Bu nedenler Birlik içinde
sermayenin serbest dolaşımının sağlanabilmesi için kurumlar
vergisinde uyumlaştırmanın sağlanması bir zorunluluk arz etmektedir
(İKV, 1995: 54).
Farklı tarihlerde çıkartılan bazı direktiflere ve yapılan
düzenlemelere rağmen kurumlar vergisinde oran yapısı, amortisman
rejimleri, yatırımlara uygulanan teşvikler vb. konularında Birlik
üyeleri arasında hala farklıklar vardır (Sorensen, 2001). Aşağıdaki
tablo kurumlar vergisindeki oran farklılıklarını göstermektedir.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
453
Tablo 3: AB Üyesi Ülkelerde Uygulanan Kurumlar Vergisi
Oranları (2009)
Avusturya
Belçika
Bulgaristan
Çek Cumh.
Kıbrıs Rum K.
Danimarka
Estonya
Finlandiya
Fransa
Almanya
Yunanistan
Maceristan
İrlanda
İtalya
Litvanya
Letonya
Luxenburg
Malta
Hollanda
Polonya
Portekiz
Romanya
Slovakya
Slovenya
İspanya
İsveç
Türkiye
İngiltere
25
33,9
10
20
10
25
21
26
34.4
26.4
25
21,2
13
31
20
15
28,5
35
26
19
27
16
19
21
30
26
20
28
Kaynak: European Commission Taxation and Union (2009), Taxation Trends
in the European Union, Lüksenburg
Dolaysız vergiler alanında uyumlaştırma çabalarının daha çok
kurumlar vergisi alanında yapıldığı söylenebilir. Ancak Avrupa Birliği
bünyesinde kurumlar vergisinin uyumlaştırılması konusunda çeyrek
yüzyılı aşan bir zamanı kapsamasına rağmen bu konuda çok önemli
bir aşama kastedildiğini söylemek güçtür. Nitekim kurumlar vergisi
454
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
alanında Avrupa Birliği’ndeki şirketler 15 ayrı vergi otoritesinin farklı
kurallarına
uymak
zorunda
kalmaktadırlar.
Karların
muhasebeleştirilmesinde efektif vergi oranlarındaki büyük farklılıklar
kadar önemli sorunların yaşandığı kurumlar vergisi alanı, Avrupa
Birliği komisyonu tarafından sürekli bir eksiklik olarak görülmekte ve
bu alanda daha fazla çalışma yapılması gerektiği belirtilmektedir
(Tuncer, 2003: 182). Ancak şu ana kadar yapılan çalışmaların da
önemli yararları olduğu unutulmamalıdır. Bu çalışmalarda özellikle,
üye ülkelerde kurumlar vergisi uygulamalarında karşılaşılan
farklılıklarının neler olduğu net şekilde belirlenmiş ve vergi
uyumlaştırmasının sağlanması konusunda bazı ortak görüşlerin ortaya
çıkmasını sağlanmıştır (Aydın, 2002: 33: Yıldız, 2006).
III. TÜRK VERGİ SİSTEMİNİN AVRUPA BİRLİĞİ VERGİ
SİSTEMİ İLE UYUMLAŞTIRILMASI
Avrupa Ekonomik Topluluğu’na 1959 yılında resmi olarak
başvuruda bulunan Türkiye’nin, 1963 yılında AET ile imzaladığı
Ankara Antlaşmasıyla başvurusu kabul edilmiştir. 1973 yılında
imzalanan Katma Protokolü ile Türkiye, AB’ye yönelik gümrük
vergilerinin sanayi ürünleri için tamamen kaldırılması ve üçüncü
ülkelere karşı ise üye ülkeler ile beraber Ortak Gümrük Tarifesi
uygulamayı kabul etmiştir. Türkiye 14 Nisan 1987’de yılında tam
üyelik başvurusu yapmıştır. Komisyon ise 1989 yılında verdiği
cevapta öncelikle Gümrük Birliği’nin tamamlanması önerilmiştir.
Ortaklık Konseyi'nin 1/95 sayılı kararıyla Türkiye ile AB arasındaki
Gümrük Birliği 1 Ocak 1996’da yürürlüğe girmiş ve 1999 yılındaki
Helsinki Zirvesinde, Türkiye AB’ye aday ülke olarak kabul edilmiştir.
AB’ye tam üyelik yolunda ilerleyen Türkiye, kendi vergi sistemini,
birliğe üye ülkelerin vergi sistemleri ile uyumlu hale getirmek için
yapılan çalışmalar devam etmektedir (İlhan. 2007: 83).
A. Dolaylı Vergilerde Uyumlaştırma
Avrupa Birliğinin vergi alanındaki ortak politikası açısından en
önemli vergi türü katma değer vergisidir. Diğer önemli vergi türü
olan özel tüketim vergisine ilişkin hukuki düzenlemelerin 10 yıllık
geçmişi bulunurken, katma değer vergisi konusundaki temel hukuki
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
455
düzenlemelerin tarihi çeyrek yüzyıla dayanmıştır. Gerçekten de AB
KDV Kanunu diyebileceğimiz 6 nolu direktif 1977 yılının ortalarında
yürürlüğe girmiştir (Kulu, 2002).
1985 yılında yürürlüğe giren KDV, Türkiye ile AB arasındaki
vergi uyumlaştırması çalışmalarında önemli bir gelişme olmuştur.
Katma Değer Vergisinin konusunu her türlü mal ve hizmet teslimi ile
ithalatı oluşturmaktadır (İKV). Avrupa Birliğinde tüketim tipi KDV
modeli benimsenmiştir. Türkiye ise 1984 yılında çıkartılan 3065
Sayılı KDVK’da, gelir tipi KDV uygulaması söz konusu iken,
22.07.1998 tarihinde çıkartılan 4369 Sayılı yasa ile yapılan bazı
düzenlemeler çerçevesinde tüketim tipi Katma Değer Vergisi
uygulamasına geçilmiştir. Böylece işletmelerin yatırım malları için
yüklendikleri KDV’nin o yıl içinde indirilmesi sağlanmıştır (Tavşancı,
2005:119).
Türkiye, Avrupa Birliği üye ülkelerinde olduğu gibi KDV’nin
uygulanmasında
“varış
ülkesinde
vergilendirme
esasına”
uyulmaktadır. “varış yeri prensibi”, çifte vergilendirmeyi önleme
amacını yansıtmakta olup, üye devletten satın alınan mal, tüketimin
yapıldığı devlette vergilendirilmesini öngörür. Öyle ki ülkeye giren
mallar vergilendirilirken ihraç edilen mallar üzerindeki KDV iade
edilerek bu mallar vergiden arındırılmaktadır (İlhan, 2007: 93).
Avrupa Birliği KDV sisteminin temel özelliği 6. direktifte
öngörülen ön vergi indirimidir. Bu uygulama ile satışlarda tahsil
edilen KDV, alışlarda ödenen KDV’den düşülerek aradaki farkın fazla
olması durumunda fark bağlı olunan vergi dairesine ödenmektedir.
Daha önce toplanan verginin ödenen vergiden az olması durumunda
ise, mükellefin isteğine göre fazla kısım ya hemen iade edilmekte ya
da mahsup edilmek üzere ileriki dönemlere aktarılmaktadır (Aydın,
2003: 80).
KDV konusunda uygulanan istisnalara bakıldığında ise, Türk
KDV Sisteminde yeralan istisnalar ile Avrupa Birliği KDV
Sisteminindeki istisnalar arasında benzerlikler olmakla beraber birçok
farklılıkta bulunmaktadır. Avrupa Birliği vergi mevzuatında özellikle
sağlık, eğitim gibi sosyal ve kültürel amaçlı istisnalar yeralırken Türk
456
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
Vergi Sistemi, bu konuda yeterince uyum sağlamamış daha çok askeri
ve ekonomik amaçlı istisnalara yer vermiştir (İlhan, 2007: 97).
Avrupa Birliği’nde KDV oranları konusunda, indirilmiş oran ve
standart oran olmak üzere iki oranlı bir uygulama söz konusudur.
Ayrıca istisnai durumlarda %5’in altında süper indirilmiş oranda
uygulanmaktadır. Ancak üye ülkelerin KDV oran uygulamaları
birbirlerine yakın değerler değildir. Üye ülkelerin KDV indirilmiş
oranlarında en düşük oran %5, en yüksek oran %13,5 olarak
uygulanmakta olup standart oran ise en düşük %15, en yüksek %25
olarak uygulanmaktadır. Türk Vergi Sistemi ile Avrupa Birliği Vergi
Sistemini oran sayısı açısından karşılaştırdığımızda, AB’nin hedefi
olan %5 ve %15’lik iki oranlı bir KDV sistemine yakın olduğu
gözlenmektedir (Bilici, 2005: 248). Ancak oranların seviyesi
açısından değerlendirildiğinde, bazı mal ve hizmetlere uygulanan Türk
KDV oranlarının, AB’ye göre daha yüksek olduğu görülmektedir.
Özellikle verginin sosyal amacına uygun olarak hareket eden Avrupa
Birliği, gıda maddelerine, sağlık harcamalarına ve ilaç alımlarına %5
KDV uygularken, Türkiye bu mal ve hizmetlere %8 KDV
uygulamaktadır (İlhan, 2007: 99).
Dolaylı vergiler alanında ikinci önemli vergi özel tüketim
vergisidir. Türkiye’de 1 Ağustos 2002 tarihinde yürürlüğe giren ÖTV
kanununun yasalaşması en az KDV kadar önemli bir düzenlemedir.
ÖTV’ye ilişkin olarak Türkiye’nin sigaralara, sark tipi tütün içeriğine
göre değişen maktu vergi uygulaması, ithal ürünlere karsı bir
ayrımcılığa sebep olmaktadır. Türkiye ayrıca alkollü içkilere de
minimum vergi seviyesi uygulaması getirmiştir; ancak bu da
müktesebat ile uyumlu değildir. ÖTV'nin uygulamaya koyulmasıyla,
karmaşık bir yapıya sahip KDV ve dolaylı vergiler alanında önemli
oranda bir sadeleştirme sağlanmıştır. ÖTV ile vergi, harç ve fon payı
adı altındaki toplam 14 kalem vergi yükümlülüğü tek kaleme
indirilmiştir. Yasada ÖTV' ye tabi mallar listesi dört ayrı listede
sayılmıştır. Bu listedeki ürünler AB'deki ürünlerle benzerlik
göstermektedir. 26 Ancak ÖTV Avrupa Birliği'nde beş mal grubunda
alınırken, Türkiye’de kapsadığı mal grubu oldukça geniştir. Avrupa
Birliği’ne uyum konusuna, kapsama giren ürünler açısından
bakıldığında I ve III sayılı listede yer alan petrol ürünleri ile madeni
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
457
yağlar, tütün, sigara, alkol ve alkollü içecekler kapsam ve ürünlerin
yapısı itibariyle, Avrupa Birliği ÖTV Direktiflerine uyumludur.
Ayrıca bu madde ile Avrupa Birliği’nde olduğu gibi bu ürünlerin bir
defaya mahsus vergilenmesi öngörülmektedir (ABGS, 2007). Avrupa
Birliği’nde Tütün ve Tütün Mamullerinden, Petrol Ürünlerinden,
Alkol ve Alkollü İçeceklerden ÖTV alınırken, Türk Vergi Sistemi bu
mallara ek olarak II sayılı listede yer alan motorlu taşıtlar ile bazı
beyaz eşya, elektronik eşya, silah, mücevher, kürk gibi eşyaların yer
aldığı IV sayılı listede yer alan çeşitli ürünleri de ÖTV kapsamına
katmıştır. Bu nedenle Türk ÖTV’si daha çok genel tüketim vergisi
şeklinde algılanmaktadır. 27 Türk ÖTV kanununda vergi miktarları
değer esasına göre belirlenirken Topluluk' ta miktar esası temel olarak
alınmıştır. Uygulanan oranlar açısından ise Türkiye'de daha yüksek
oranlar yer almaktadır. Ayrıca Kanunla, Bakanlar Kurulu'nun ÖTV
oranını 4, en çok satılan mamule isabet eden ÖTV miktarını ise 5
katına kadar artırmaya yetkili kılınmış olması 28 söz konusu vergideki
artış potansiyelinin sakıncalı olarak ne kadar yüksek olduğunu ortaya
koymaktadır (İKV).
B. Dolaysız Vergilerde Uyumlaştırma
AB uygulanan dolaysız vergilerle uyumlaştırılması konusudna son
yıllarda yapılan çalışmaları gelir vergisinde ve kurumlar vergisinde
önemli mesafe katedilmiştir. Ancak ddoğrudan vergiler alanında da
Türkiye ile AB arasında bazı farklar bulunmaktadır. Öncelikle Türk
vergi hukukunda geçerli olan şahsilik ilkesine göre, adi ortaklıklarda
kolektif şirketler ile adi komandit şirketlerde ortakların aldıkları
kazanç payları şahsilik ilkesine göre gelir vergisine tabi tutulur.
Avrupa Birliğine üye ülkelerde ise bu kazançlar kurumlar vergisine
tabidir. Gelir vergisinde Avrupa Birliği’ne üye ülkelerde birbirinden
farklı oranlar uygulanmaktadır (İKV, 2004).
Türk Vergi Sisteminde, muaf veya istisna edilen bir konunun
Avrupa Birliği üyesi ülkelerde vergilendirme kapsamında bulunması,
o ülkedeki mükelleflerin vergi yükünü artıracaktır. Bu nedenle muaf
veya istisnaları uyumlaştırma çabası içine giren Türkiye, ticari veya
zirai kazanç beyan eden gelir ve kurumlar vergisi mükelleflerinin
yararlandıkları yatırım indirimi uygulamasına, 5479 sayılı Kanunla
458
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
2006 yılı başından itibaren geçerli olmak üzere son verilerek bu uyum
sağlanılmaya çalışılmıştır. Ancak, aynı Kanuna eklenen Geçici 69.
madde hükmü ile de bu mükellefler için bir geçiş dönemi öngörülmüş
ve 31 Aralık 2005 tarihi itibarıyla mevcut olup, 2005 yılı
kazançlarından indiremedikleri yatırım indirimi istisnası tutarlarını,
maddede belirtilen esaslar çerçevesinde 2006, 2007 ve 2008 yıllarına
ait kazançlarından indirebilmelerine olanak sağlanmıştır (İlhan, 2007:
112).
Matrahın tespit yöntemleri açısından değerlendirirsek, Avrupa
Birliği üyesi ülkelerde matrah sadece gerçek usule göre tespit
olunurken, Türk Gelir Vergisinde gerçek usulün yanında. bir hesap
dönemi içinde elde edilen hasılat ile giderler ve satılan malların alış
bedelleri arasındaki müspet farkı hesaplandığı basit usule göre de
tespit edilmektedir (GİB, 2007).
Avrupa Birliği ülkelerinin tamamında, gelirin olup olmamasına
göre eş ve çocuklar için durumuna göre bazı indirimler
öngörülmektedir. Örneğin Hollanda da eşlerin gelirleri olması
durumunda her ikisi de aynı oranda genel indirimden yararlanmakta
ancak Almanya, Belçika ve Fransa gibi üye ülkelerde eşlere ek bir
vergi indirim hakkı tanınmıştır. Ayrıca Almanya, Belçika, İtalya,
Portekiz ve İspanya gibi üye ülkelerde çocuklara indirim hakkı
tanınırken Danimarka ve Hollanda’da buna ek olarak her bir çocuk
için para ödenmesi esası getirilmiştir. Bireylerin asgari bir yaşam
seviyesi sürdürmeleri ve gelir dağılımında adaleti sağlamak amacıyla
Yunanistan, Belçika ve Fransa’da ilk gelir dilimi sıfır oranda
vergilendirilmekte iken diğer ülkelerde sabit bir tutar indirilmektedir
Evde üretilen ürünlere vergi muafiyeti getirilerek, muharrik kuvvet
kullanmamak ve dışarıdan işçi almamak suretiyle evlerde imal
ettikleri kırpıntı deri ürünleri, pul, payet, boncuk işleme, tığ örgü
işleri, tarhana, erişte ve mantı gibi ürünleri, işyeri açmaksızın satanlar
gelir vergisinden muaftır. Bu ürünlerin, pazar takibi suretiyle satılması
ile ticari, zirai veya mesleki faaliyetleri dolayısıyla gelir ve kurumlar
vergisi mükellefi olanların düzenledikleri hariç olmak üzere; kermes,
festival, panayır ile kamu kurum ve kuruluşlarınca geçici belirlenen
yerlerde satılması muaflıktan faydalanmaya engel olmayacaktır.
Ticari, zirai veya mesleki kazancı dolayısıyla gerçek usulde gelir
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
459
vergisine tabi olanlar ile evde ürün üretenlerin işleri gelir ve kurumlar
vergisi mükelleflerine bağlılık arz edecek şekilde yapanlar, esnaf
muaflığından faydalanamamaktadır (İlhan, 2007: 113).
Türkiye'deki gelir vergisi oranları ise diğer ülkelerin alt ve üst sınır
aralığı içerisinde ortalarda yer almaktadır. Üye ülkeler arası oranlarda
farklılıklar olması nedeniyle Türkiye'nin de gelir vergisi oranlarını
uyumlaştırma zorunluluğu yoktur. Ancak, gelirin tanımında değişiklik
yapılarak kapsamı genişletilmiş, böylece Birlik bünyesinde uygulanan
geniş kapsam ile uyumlu hale gelmiştir. Türkiye'deki gelir vergisi
kanununda özel indirim tutarlarının ise üye devletlere göre düşük
olması farklılık yaratmaktadır. Adi ortaklık, kolektif şirketler ile adi
komandit şirketlerde ortakların aldıkları kazanç payları gelir vergisi
kapsamında vergilendirilirken Birlik bünyesindeki ülkelerde kurumlar
vergisi kapsamındadır (İKV, 2004).
Avrupa Birliği'nde kurumlar vergisi alanında uyumlaştırma
çalışmalarında çok fazla ilerleme kaydedilememiştir. Ancak bu
çalışmaların üye ülkelerdeki farklılıkların açık bir şekilde
belirlenmesine ve ortak görüşlerin oluşturulmasına katkısı olmuştur.
Ülkelerde kurum kazançlarının vergilendirilmesinde baslıca iki kriter
olan, ikametgah veya kaynak ilkesinden biri uygulanmaktadır. Ancak,
ülkeler arasında, her birinin aynı ilkeyi seçmemiş olmalarından dolayı,
aynı kurumsal kazanç için birden farklı ülkede vergi sorumluğu
dogması seklinde gelişen çifte vergilendirme sorunu ortaya
çıkabilmektedir. Bunun önlenmesi için ülkeler arasında çifte
vergilendirme anlaşmaları yapılmaktadır. Türkiye'de bu yolu
izlemektedir. Türkiye’deki kurumlar vergisi sistemiyle AB'deki sistem
arasında farklılıklar mevcuttur. Bunlardan biri de istisna ve
muafiyetler konusundadır. Türkiye’de uygulanan kurumlar vergisine
birçok istisna ve muafiyet getirilmiştir. Avrupa Birliği’nde üye
ülkelerde uygulanan kurumlar vergisi oranlarında üye ülkeler arasında
çok büyük farklılıklar yoktur. Birlik genelinde uygulanan tek bir oran
olmadığı için Türkiye'nin de buna uyumu söz konusu değildir. Diğer
yandan, AB'ye uyum açısından kurumlar vergisi ile ilgili uygulanan
fonların kaldırılması gerekmektedir. Kurumlar vergisi kanunu ile basta
Ticaret Kanunu olmak üzere diğer kanunlar arasında uyumsuzlukların
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
460
giderilmesi gerekmektedir. Bu sayede vergi kayıp ve kaçaklarının da
azaltılması sağlanacaktır (İKV).
IV. SONUÇ
Avrupa Birliği’nin ekonomik ve sosyal bütünleşme sürecinde
ortak bir vergi politikalarının oluşturulması temel bir amaç olarak
belirlenmemiştir. Vergi politikaları Birlik içinde adil bir rekabet
ortamının sağlanabilmesi ve mal ve sermaye hareketlerinin engelsiz
gerçekleşebilmesi için bir araç olarak görülmüştür. Bu doğrultuda üye
ülkelerin uyguladıkları farklı vergi politikalarının rekabet bozucu
etkilere yol açmaması ve tarafsız ve uyumlu bir vergi sistemi
oluşturması için Birlik içinde uzun süredir çalışmalar yapılmaktadır.
Bu konuda gelinen noktada; vergileme yetkisi üye ülkelerin egemenlik
yetkileri içinde bırakılmakta, ancak üye ülkelerin vergi sistemlerinin
birbirine yaklaştırılması için yoğun işbirliği yapılmaktadır. Özellikle
dolaylı vergilerin rekabet üzerindeki etkilerinin çok daha fazla olması
nedeniyle uyumlaştırma çalışmaları daha çok bu alanda
yoğunlaşmıştır. Nitekim katma değer vergisi adeta bir topluluk vergisi
haline dönüşmüş ve bu alanda önemli seviyede uyum sağlanmıştır.
Benzer şekilde özel tüketim vergisinin uyumlaştırılması konusunda
önemli mesafeler alınmıştır. Ancak dolaysız vergiler alanında aynı
başarının sağlandığını söylemek mümkün değildir. Sermaye
hareketlerini etkilemesi nedeniyle Kurumlar vergisi alanında bazı
uyumlaştırma çalışmaları yapılmasına rağmen, gelir vergisi bu
çalışmalarda en sona bırakılmıştır.
Türkiye’nin Vergi Sisteminin, Avrupa Birliği Vergi Mevzuatı
ile uyumlaştırılması yönünde bir dizi çalışma yapılmıştır. İlk önce
1985 yılında uygulamaya konulan Katma Değer Vergisi, Avrupa
Birliği direktiflerine uygun şekilde hazırlanmıştır. Birliğin 1993
yılının başında Tek Pazara geçmesiyle Türkiye KDV oranlarını son
değişiklikle %1, %8 ve %18 olarak belirleyerek AB ile uyumlu hale
getirmeye çalışmıştır. Özel Tüketim Vergileri alanında ise Birliğin
Tek Pazara geçiş döneminden sonra uyumlaştırma çalışmaları
başlamış, 16 çeşit vergi birleştirilerek 1 Ağustos 2002 tarihinde
yürürlüğe giren ÖTV kapsamına dâhil edilmiştir. Avrupa Birliği üye
ülkelerin oran, matrah, teşvik, istisna, amortisman gibi birçok konuda
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
461
farklılıklar bulunan kurumlar vergisine Türkiye’nin uyumu da sınırlı
seviyede gerçekleşmektedir. Ancak Türkiye, Kurumlar Vergisi
alanında 2007 yılında çıkarttığı yasa ile Avrupa Birliği’ne uyumu
artırmıştır. Benze şekilde gelir vergisi de önemli ölçüde AB vergi
mevzuatına uyumlu hale getirilmiştir.
KAYNAKÇA
Aydın, Fazıl (2002), “Avrupa Birliği’nde Dolaysız Vergilerde
Uyumlaştırma”, Vergi Sorunları, Sayı: 170, Kasım
Aydın, Fazıl (2003), “Avrupa Birliği’nde Kurumlar Vergisinde
Uyumlaştırma”, Vergi Sorunları, Sayı: 174, Mart
Avrupa Birliği Genel Sekreterliği (ABGS), (2007), “Avrupa Birliği
Müktesebatının Üstlenilmesine İlişkin 2003 Yılı Türkiye
Ulusal
Programı”,
http://www.abgs.gov.tr/up2003/up_files/pdf/IV-10.pdf,
09.02.2007
Bilici, Nurettin (2004), Türkiye- Avrupa Birliği İlişkileri (Genel
Bilgiler, İktisadi- Mali Konular, Vergilendirme), Ankara:
Seçkin Yayınevi
European Commission Taxation and Union (2009), VAT Rates
Applied in the Member States of the European Community,
http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/taxa
tion/vat/how_vat_works/rates/vat_rates_2009_en.pdf
(12.04.2010)
European Commission Taxation and Union (2009), Taxation
Trends in the European Union, Lüksenburg,
http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/taxation/va
t/how_vat_works/rates/vat_rates_2009_en.pdf (12.14.2010)
Gelir İdaresi Başkanlığı (GİB), (2007), “193 Sayılı Gelir Vergisi
Kanunu”,
http://www.gelirler.gov.tr/gelir2.nsf/GVK193?OpenFrameSet,
10.02.2007
İktisadi Kalınma Vakfı (İKV), (2001), Avrupa Birliği’nin
Vergilendirme Politikası ve Türkiye’nin Uyumu, İstanbul: İKV
Yayını
462
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
İlhan, Gökalp (2007), “Avrupa Birliği Vergi Uyumlaştırması ve Türk
Vergi Sisteminin Uyumu”, Sakaraya Üniversitesi Sosyal
Bilimler Enstitüsü, (Yayımlanmamış Yüksek Lisans Tezi”
Kalaycıoğlu, Şerafettin (2003), “Çifte Vergilendirmenin Önlenmesi
Anlaşmaları ve Türkiye Uygulaması”,
http://www.ceterisparibus.net/arsiv/s_kalay.doc, (10.11.2006)
Kulu, Bahattin (2002), “AB Kurumlar Vergisi Müktesebatı, Vergi
Yapımızın Buna Uyum Durumu ve AB’nin Bu Konudaki Yeni
Hedefleri”, Vergi Dünyası Ekim,
http://www.eksenymm.com.tr/index.php?do=bulletins&action=detail
&id=172
Saraçoğlu, Fatih (2006), Avrupa Birliğinde Vergi Uyumlaştırma
Süreci ve Türkiye, Ankara: Maliye ve Hukuk Yayınları
Saraçoğlu, Fatih, Haydar Ejder (2002), “Vergi Uyumlaştırması
Açısından AB Ülkelerinde Gelir Vergisi Uygulamalarının
Değerlendirilmesi”, Vergi Sorunları, Sayı: 164, Mayıs
Sorensen, Peter Birch (2001), The Future of Company Taxation in
the
European
Union,
http://www.econ.ku.dk/EPRU/files/Analyser/analyse20.pdf,
(12.10.2006)
Soysan, Billur Yaltı (2001), Avrupa Birliğinde Dolaysız Vergiler,
İstanbul: Beta Yayınevi
Tavşancı, Aykut (2005), “Türk Vergi Sisteminin Avrupa Birliği
Vergi Sistemi İle Uyumlaştırılmasının
Dolaylı Vergiler
Açısından Değerlendirilmesi”, Vergi Dünyası, Sayı: 281, Ocak
Tosuner, Mehmet (1994), “ Türk Katma Değer Vergi Sisteminin
Avrupa Topluluğu Ülkelerinde Uygulanan Katma Değer Vergi
Sistemine Uyumlaştırmasının Ekonomik Etkileri”, Dokuz
Eylül Üniversitesi, İİBF Dergisi, Cilt9, Sayı: II
Tunçer, Mehmet, Murat Sarıkaya (2003), “Avrupa Birliği Vergi
Uyumlaştırması Politikasının Geleceği Üzerine”, Vergi
Sorunları, Sayı: 177, Haziran
Türkiye Odalar ve Borsalar Birliği (TOBB) (2001), Vergilemede
Global Eğilimler AB ve Türk Vergi Sistemi, Özel İhtisas
Komisyonu Raporu, Mayıs
Yıldız, Mircan (2004), Avrupa Birliği’nde Maliye Politikası ve
Türkiye Açısından Bir Değerlendirme, Bursa: Alfa Aktüel
Kitabevi
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
463
Yıldız Habib (2006), “Avrupa Birliği’nde Ortak Vergi Politikası ve
Vergi Uyum Çalışmaları”, Atatürk Üniversitesi Erzincan
Hukuk Fakültesi Dergisi, Cilt: X, Sayı: 3-4, Sayfa: 549-569
www.deltur.cec.eu.int/default.asp?lang=0&pId=3&fId=10&prnId=21
&hnd=1&ord=20&docId=331&fop=0, (12.14.2010)
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
465
İKTİSAT
TEORİSİNDEKİ
DEĞİŞİMLERİN
KAMU
YÖNETİMİ ve MALİ YAPI ÜZERİNDEKİ ETKİLERİ
Yrd. Doç. Dr. Nurullah ALTUN
Sakarya Üniversitesi
İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi
Barış KENAR
Sakarya Üniversitesi
Sosyal Bilimler Enstitüsü İktisat Anabilimdalı
ÖZET
Küresel düzeyde meydana gelen değişimler üzerinde etkili olan unsurlardan
biri iktisat teorisinde meydana gelen değişimlerdir. Bu değişimler ülkelerin kamu
yönetimi yapılarında ve mali anlayışlarında da kendisini önemli ölçüde
hissettirmektedir. Bu çalışmada iktisat teorisinde yaşanan dönüşümlerin Türkiye’de
kamu yönetimi ve kamu mali yapısı üzerindeki etkileri araştırılmaktadır. Bu süreçte
iktisat teorisinin etkilerinin ortaya konması yeni dönemi şekillendiren dinamiklerin
açıklanması bakımından önem arz etmektedir. Ulaşılan sonuçlar kamu temel
kanununda ekonomi teorisi, yönetim teorisi ve mali alanda öngörülen ve
gerçekleştirilen reformların temelde Neo-Klasik iktisadi düşünceden beslendiğini
ortaya koymaktadır.
Anahtar Kelimeler: İktisat Teorisi, Kamu Temel Kanunu, Maliye Politikası,
Kamu Yönetimi
GİRİŞ
1929 Bunalımı ile hâkim olan Keynesyen teorinin petrol
krizini açıklamakta yetersiz kaldığı hususlar Neo-Klasik iktisadi
düşüncenin egemenliğinde; ulusal ekonomilerin birbirlerine
eklemlendiği, ekonomik, siyasal ve sosyal alanlarda hızla bütünleşme
ve benzeşme süreçlerinin yaşandığı yeni bir dönemin başlamasına yol
açmıştır. Bu süreçte birçok alanda dönüşümler yaşanırken devletin
ekonomik rolünün ve kamu yönetiminin karar verici yapısının da bu
değişimlerden etkilendiği; ulus devletin müdahaleci işlevinden
düzenleyici işlevlerine doğru kayması ile kamu yönetiminde de klasik
bürokratik yapıdan yeni kurumsal yapılara geçildiği görülmektedir. Bu
yeniden yapılanma sürecinde etkili olan hususlardan biri de iktisat
teorisindeki değişimlerdir.
Bu çalışmada iktisat teorisinde yaşanan dönüşümlerin
Türkiye’de kamu yapılanması üzerine etkileri araştırılmaktadır.
466
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
Türkiye’de “Kamu Yönetimi Temel Kanunu” kapsamında meydana
gelen değişimlerin ortaya konması ve bu süreçte iktisat teorisinin
etkisinin tartışılması Kamu Yönetimindeki yeni dinamiklerin
açıklanabilmesi bakımından önem arz etmektedir.
Bu bağlamda öncelikle konunun temelini oluşturan iktisat
teorisindeki değişimler açıklanmış, sonrasında bu değişimlerin devlet
yapısında meydana getirdiği değişiklikler kamu yönetimi alanında ve
mali alanda ortaya konmuştur. Tüm bu değişimlerin Türkiye özelinde
incelenmesi ve bu kapsamda kamu temel kanununun kapsam,
uygulama ve çeşitli görüşler ile analiz edilmesinin ardından öneriler
ile çalışma sonlandırılmıştır.
1. Küresel Anlamda Meydana Gelen Değişimler
Dünya hızlı bir değişim sürecinden geçmektedir. Küreselleşme
kavramı ile ifade bulan ve 21. yüzyıla damgasını vuran bu çok yönlü
değişim dinamiklerinin uygulama sonuçları kamu yönetimi ve maliye
politikası alanında şekillenirken; sürecin öznesi konumundaki
“Devlet” yapısal ve fonksiyonel özellikleri itibari ile
sorgulanmaktadır. Öte yandan bütüncül bir bakış açısı ile değişimlerin
ardında yatan zihinsel motivasyonların temelini iktisat teorisinde
meydana gelen değişimlerin oluşturduğunu söylemek olasıdır.
Kısaca dünyanın tek bir mekân olarak algılanabilecek ölçüde
sıkışıp küçülmesi anlamına gelen bir süreci tanımlayan küreselleşme,
ekonomik, siyasal, sosyal ve kültürel değerlerin ve bu değerler
çerçevesinde oluşmuş birikimlerin ulusal sınırlar dışına taşarak dünya
geneline yayılması olarak değerlendirilmektedir. Tanımların
birçoğunda ekonomik boyut öne çıkarılmakta ve küreselleşme,
ekonomik faaliyetlerin dünya çapında birbirine bağlanması, bağımlı
hale gelmesi olarak algılanmaktadır. Buna göre küreselleşme,
sermaye, yönetim, istihdam, bilgi, doğal kaynaklar ve organizasyonun
uluslar arası hale geldiği ve tam anlamıyla karşılıklı bağımlılaştığı bir
ekonomik ve siyasal yapılanmadır (Erbay, 1998:170). Bu yapı
içerisinde değişimi etkileyen başlıca faktörler kamu temel kanununda
ifade edilmekle birlikte ilave olarak aşağıdaki hususların da göz önüne
alınması gerekmektedir.
• Dünya ekonomik konjonktüründe ortaya çıkan değişim
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
467
• Toplumların yaşam koşulları ve talep yapılarında meydana gelen
değişim
• Teknolojik gelişme ve ilerlemeler
• Ekonomik gelişme ve kalkınmanın seviyesi
• Dünya siyasi konjonktüründe meydana gelen değişim ve gelişmeler
1.1. İktisat Teorisinde Meydana Gelen Değişimler
1929 büyük bunalımı sonrasında Klasik iktisadın “piyasalar
kendiliğinden dengeye gelir” biçimindeki temel varsayımının mevcut
konjonktürü açıklamakta yetersiz kalması üzerine devletin hem ulusal,
hem de uluslar arası ekonomik sistemi düzenlemede merkezi rol
almasını vurgulayan Keynesyen İktisat devletin ekonomiye etkin
müdahalesi ile ekonomik dengenin sağlanmasını ve piyasanın yarattığı
olumsuz sonuçların ortadan kaldırılmasını önermiştir. Teorisinde
sorunların kaynağını yenilikçi bir yaklaşımla talep yetersizliği olarak
vurgulayan Keynes, sorunun çözümünde ise; devletin sahip olduğu
mali kaynakların ekonomik istikrarın sağlanması yönünde
kullanılmasına vurgu yapmaktadır. Ancak devletin sosyal, siyasal ve
ekonomik sorumluluklarının git gide artmasına paralel biçimde
1970’li yılların sonlarına doğru hizmetlerde verimlilik ve etkinlik
unsurlarının göz ardı edilmesi sonucunda ekonomide yeni sorunlar
ortaya çıkmıştır (Kalagan, 2010:45)
Özellikle 1950 sonrası birçok ekonomide uygulama alanı bulan
Keynes’in “Fonksiyonel Devlet” teorisinin devletin ekonomik alanda
müdahalesini meşru kılan varsayımlarından “kaynak kullanımında ve
dağılımında etkinlik” ile “adil bir gelir ve servet dağılımının
sağlanması” fonksiyonlarının aşınmasının yanı sıra; 1973 petrol krizi
sonucunda “iktisadi istikrar ve büyüme sağlanması” ve “ödemeler
bilançosu denkliği” varsayımlarının da geçerliliğini yitirmesi
karşısında Keynesyen Teori bütüncül biçimde sorgulanmaya
başlanmıştır.
Keynesyen teoriye yönelik eleştirilerin öncüsü olarak NeoKlasik iktisadi düşünce öncelikle “devletin ekonomide var olmasının
468
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
gerekliliğini” başta kamusal mallar olmak üzere, dışsallıklar ve ölçek
ekonomileri gibi zorunluluklar nedeni ile bir ön kabul olarak
vurgulamıştır. Öte yandan kendinden önceki düşünsel temeli oluşturan
Klasik teorinin piyasa başarısına atfettiği önemi tam tersi biçimde
“piyasa başarısızlıkları” olarak belirli nedenlere dayandırmıştır. Bu
anlamda Neo-Klasik teorinin temel söylemi “devletin de içerisinde yer
aldığı bir piyasa ekonomisinin politiği” biçiminde şekillenmektedir.
Bu yapı içerisinde özellikle piyasa ekonomisinin etkin işleyişinin
sağlanmasına yönelik devlet müdahaleleri ve kamusal düzenlemeler
önemli bir yer tutmaktadır. Neo-Klasik teorinin üzerinde önemle
durduğu bir başka dönüşüm ise piyasa temelli ekonomide
gerçekleştirilecek özelleştirmeler ve bölgesel entegrasyonlardır.
İktisat teorisindeki değişimlere bağlı olarak şekillenen politika
uygulamalarında 1980 sonrası sanayileşme politikası olarak “ihracata
yönelik sanayileşme” ön plana çıkmaktadır. Bu politikanın
uygulanabilmesi için, üretim sürecinde öncelikle düşük ücretle
çalışan, esnek emek gücü piyasalarına ihtiyaç duyulmuştur (Akalın,
2002:173). Böylece, devlet müdahalesinin sınırlı olduğu serbest
piyasada; ticaret yoluyla da üretimin küresel pazarlarda yapılması
mümkün hale gelmiştir. Ayrıca bu dönemde uluslararası ticaret ve
sermaye hareketlerinin artan oranda geliştiği görülmektedir. NeoKlasik teorinin korumacı devlet anlayışı yerine düzenleyici devlet
anlayışını getirmesi ile birlikte dünyada 1980’li yıllardan başlayarak
dış ticarette korumacı anlayıştan vazgeçildiği, devletin de bu süreçte
korumacılığı kaldıran bir rol üstlendiği görülmektedir. Dış ticaret ve
sermaye hareketleri üzerindeki korumacılık anlayışının bir kenara
bırakılması, bu piyasalardaki her türlü engelin (gümrük tarifeleri,
kotalar kambiyo denetimi v.b.) kaldırması ile dünya ticaretinin ve
global sermaye hareketlerinin her bakımdan serbestleşmesi sağlanmış
olmuş ve pek çok ülke, bu doğrultuda iktisat politikalarında değişime
gitmeyi kabul etmiştir (Aktan, 2007).
1980’li yıllardan başlayarak gelişme gösteren Neo-Klasik
teorinin uyguladığı istikrar politikalarının temelinde ticaretin
serbestleşmesi, faiz oranlarının serbestleşmesi, doğrudan yabancı
yatırımların üzerindeki engellerin kalkması, sağlık, eğitim ve alt yapı
alanındakiler de dahil olmak üzere kamu harcamalarının azaltılması,
sermaye giriş çıkışları üzerindeki engellerin kaldırılması, mali
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
469
disiplin, vergi reformu gibi pek çok alanda mevcut olan sınırlamaların
kaldırılması yer almaktadır (Köse vd., 2003:88-89).
Teorideki değişimlerin politika uygulamalarındaki yansıması
özellikle gelişmekte olan ülke ekonomileri için tartışılmaz derecede
önem arz etmektedir. Diğer yandan, ekonomik değişimin beraberinde
getirdiği küreselleşme, bölgeselleşme, serbestleşme, özelleştirme,
gönüllüleştirme, zenginleştirme, yoksullaştırma gibi yeni dinamikler
karşısında devletten bireye doğru güç kayması ortaya çıkmış ve
özellikle gönüllüleştirme, özelleştirme, serbestleştirme, yerelleştirme,
demokratikleştirme, gibi kavramlarda devletin etkinliğinden çok sivil
toplum örgütlerinin gücü genişletilmeye başlamıştır (Aktan, 2007).
Bölgesel entegrasyonların öne çıkması ile, daha önce dış
dünyaya kapalı ekonomik anlayışı benimseyen ülkelerin bölgesel
entegrasyona ve ticaret bloklarına dayalı ekonomik bir yapı
benimsemesine neden olmuştur. Böylece, ulusçuluk kavramı yerine,
çok uluslu ortaklıkların artışı dünya ekonomik gündemindeki yerini
almıştır (İyibozkurt, 1999:109). Değişim sürecinde ön plana çıkan bir
diğer kavram olan özelleştirme de, devletin görev ve yetkilerinin
büyük oranda özel sektöre devredilmesini gerektiren önemli bir
dinamik olmuştur. Kamusal mal ve kamu hizmeti kavramlarının eski
özelliklerini kaybettiği ve hatta özelleştirme ile beraber daha önce
devletin asli görevlerinden sayılan sağlık, eğitim ve sosyal güvenliğin
dahi pek çok ülkede özel sektör tarafından gerçekleştirilen görevler
haline dönüştüğü görmek mümkün hale gelmiştir. Özelleştirmenin
konuları gün geçtikçe çeşitlilik kazanmış ve telekomünikasyondan
enerji ve hava yolu taşımacılığına kadar daha önce devletin tekelinde
olan pek çok hizmet özel sektörce üretilmeye başlamıştır (Aktan,
2007).
Uygulamaya bakıldığında piyasa ekonomisi kuralları ile bazı
ülkelerin refah düzeyinin eskisine göre arttığı görülürken, diğer
yandan pek çok gelişmekte olan ülkede ekonomik refah düzeyinde
gerileme gözlenmiştir. Aynı durum ülke içerisinde farklı toplum
kesimleri için de görülmüştür. Bir tarafta refah düzeyi artan bir kesim,
diğer tarafta ise hızla refah seviyesi azalan diğer kesim ülkelerin pek
çoğunda yeni toplumsal oluşumu simgelemeye başlamıştır.
470
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
Özetlemek gerekirse klasik iktisadi düşüncenin sosyal refah
optimizasyonunu sağlayacağını öne sürdüğü piyasa mekanizmasının
1929 bunalımı ile açıklamakta yetersiz kaldığı sorunlara çözüm olarak
ortaya çıkan Keynesyen düşünce devletin iktisadi aktör olarak kaynak
kullanımında ve dağılımında etkin rol almasını öne sürmüştür.
1970’lerin ortalarına kadar altın çağını yaşayan Keynesyen düşünce
1980’lere doğru yaşanan petrol krizi ile sorgulanmaya başlanmış ve
Neo-Klasik düşünce olarak ifade edilen “sınırlı devlet müdahalesi”
eksenli iktisat politikalarına geçiş ile birlikte yeni ekonomi olarak
adlandırılan bir süreç başlamıştır. Bu dönemin teorik altyapısı iktisadi
düşüncede yaşanan değişimlerden beslenmekle birlikte özellikle 1990
sonrası bilişim ve teknoloji alanında ortaya çıkan hızlı dönüşümler de
sürecin hızlanmasına ve yaygınlaşmasına önemli katkıda bulunmuştur.
Bütüncül bir bakış açısı ile Neo-Klasik teorinin beraberinde getirdiği
dönüşümler aşağıdaki gibi özetlenebilir;
• Piyasa ekonomisine duyulan inancın devam ettirilmesinin yanı sıra
devletin de piyasada fiyat oluşumu ve fiyat etkinliğinin devam
ettirilmesi için ekonomide yer alması,
• Devlet ve piyasa işbirliği içinde; ekonomide devletin müdahale
alanının “sınırlı” tutulması gerekliliği,
• “Sınırlı” müdahale alanı içerisinde devletin kamu harcamalarını
azaltması, harcamalarda etkinliğin gözetilmesi için kamu yönetiminde
yapısal reformlara gidilmesi,
• Mali alanda küçülen devletin ve yönetsel alanda demokratikleşme
ve insan hakları gibi evrensel değerleri işlevselleştirecek biçimde
yapılanması
1.2. İktisat Teorisinin Devlet Yapısında Meydana Gelen
Değişimler Üzerindeki Etkisi
Neo-Klasik teorinin önermelerinden beslenen günümüz
konjonktüründe devlet anlayışında da buna paralel değişiklikler ortaya
çıkmış; devlete farklı işlev ve görevler atfedilmeye başlanmıştır. Bu
süreçte devletin bazı alanlardaki rolü temelden değişime uğramış; bir
bakıma kontrol kapasitesi sınırlandırılmıştır. Özellikle 1980 sonrası
dönemde devletin ekonomideki yerinin belirlenmesinde Neo-Klasik
iktisat politikalarının önemli bir payı olmuştur. Ülkeler arasında mal,
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
471
hizmet, sermaye ve insanın serbestçe dolaşımını öngören bu süreçte;
devletin ekonomideki payının azaltılması, müdahaleci değil,
düzenleyici olma özelliğinin ön plana çıkarılması vurgulanmıştır.
Ortaya çıkan yeni devlet anlayışı, devletin müdahaleci olma
kimliğinin yeniden sorgulanmasına yol açmış, devletin sınırlanması ve
küçültülmesi yolu ile piyasa ekonomisine daha fazla işlerlik
kazandırılması görüşleri önem kazanmıştır. Uluslararası ekonomik
ilişkilerde eski korumacılık anlayışının yerine serbest ticaret
anlayışının benimsenmesi, mali ve parasal alanlarda liberalleşme
sürecinin geliştirilmesi gerekliliğinin vurgulanması ve devletin vergi,
borçlanma, para gibi araçları piyasa ekonomisinin işleyişini
bozmayacak şekilde kullanması gerekliliği bu durumun bir
göstergesidir (DPT, 2000:3).
Dünya genelinde içsel ekonomik etkinliklerden uzaklaşılması ulus
devlet anlayışının değişimine yol açmıştır. Bu kapsamda, yeni devlet
anlayışı devleti sadece niteliği itibariyle değil, ölçek itibariyle de
etkilemiş ve ulus devlet anlayışı yerini ulus ötesi devlet kavramına
bırakmıştır. Bu değişimde hemen hemen tüm dünya ülkelerinde
ekonomik, siyasal, kültürel ve sosyal açıdan önemli etkilere sahip olan
uluslararası kuruluşların da önemli bir payı olmuştur. Günümüze
değin nitelik ve nicelik itibariyle değişim gösteren devletin, bu
çerçevede üç önemli görevinin vurgulanması mümkündür. Bu
görevler;
• Devletin teknolojik altyapı
çerçevesindeki stratejik görevi,
ve
insan
sermayesi
oluşumu
• Devletin piyasaları düzenleyici ve rekabeti arttırıcı işlevi,
• Gelir dağılımında adaletin sağlanmasına yönelik devletin bölüşüm
alanındaki görevi olarak özetlenmektedir (DPT, 2000:5-6).
Devletin yukarıda ifade edilen temel görevlerinin, genellikle
ekonomik yapının işleyişinde gerekli düzenlemelerin sağlanması
yönündeki koordine edici görevler olduğunu ifade etmek mümkündür.
Bu bağlamda, devletin hakem rolünü üstlenecek şekilde yeniden
yapılandırılması, esnek bir yapıya kavuşturulması, performans odaklı
bir yönetim modeline adapte edilmesi kaçınılmaz olmaktadır
(Tekeoğlu, 1999:69). Devletin üretici rolünün sınırlı bir alanda
kalarak, koruyucu ve düzenleyici rolünün yeni bir boyut kazandığı
472
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
1980 sonrası dönemde devletin mali alandaki rol ve fonksiyonları da
yeniden şekil bulmuştur. Koruyucu devletin ulusal savunma,
yoksullukla mücadele gibi alanlar yanında üstlendiği yeni görev,
piyasadaki aksaklıkları ve piyasa sürecindeki adaletsizlikleri önleyici
şekilde gerekli hukuki altyapıyı oluşturmak olarak ortaya çıkmıştır
(Aktan, 2005:10).
Devletin günümüzde müdahaleci olma işlevinin yerini düzenleyici
olma işlevine bırakmasına rağmen; devletin temel hizmet
alanlarındaki rol ve fonksiyonlarının önemini koruduğunu ifade etmek
önemli bir gerekliliktir. Nitekim milli ekonomide tam kamusal mal ve
hizmetlerin üretimi, ekonomik istikrarın sağlanması, ekonomik
büyüme ve kalkınmanın sağlanması, kaynak ve gelir dağılımında
etkinliğin sağlanması kamu kesiminin üstlenmesi gereken temel
nitelikli görevlerdir.
1980 sonrası Neo-Klasik politikalar ile serbest piyasa ekonomisine
geçiş, demokratikleşme, bireysel hak ve özgürlüklerin gelişmesi ve
bütün bunları gerçekleştirmek için devletin rol ve görevlerinin yeniden
belirlenmesini gerektiren süreç hemen hemen tüm dünya ülkelerinde
yaşanmaktadır. Bu noktada Türkiye’de de anayasa değişiklik
teklifleri, ombudsmanlık müessesinin tesisine ilişkin tartışmalar,
DDK’ların (Düzenleme ve Denetleme Kurulları) oluşturulması, sivil
toplum örgütlerinin geliştirilmesine ilişkin öneriler ve uygulamalar ön
plana çıkmaktadır. Çok uluslu şirketlerin ve küresel sermayenin dünya
üzerindeki ekonomik etkinliğinin artan oranda yaşandığı günümüzde,
devletin geleneksel yapısının hem ekonomik hem de yönetsel politika
araçları ile çift yönlü bir regülasyonun kıskacında olduğunu söylemek
mümkündür. Ekonomik refahın devlet müdahalesi ile artacağı görüşü,
ekonomik refahın ekonomik özgürlüklerle artabileceği görüşüne
dönüşmüş ve müdahaleci devlet anlayışının yerini hakem devlet
anlayışı almıştır. Devlet artık mal ve hizmetleri sunan kurum olmak
yerine piyasa ekonomisi yoluyla mal ve hizmetlerin sunumunu
kolaylaştıran kurum rolü üstlenmiştir (Aktan, 2007).
Neo-klasik iktisat teorilerinin devlet yapısında ortaya çıkardığı bu
dönüşümün uygulama alanı ise başta kamu yönetimi ve maliye
politikası üzerinde ortaya çıkmaktadır.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
473
1.2.1. İktisat Teorisinin Kamu Yönetiminde Meydana Gelen
Değişimler Üzerinde Etkisi
Yukarıda da ifade edildiği gibi günümüzün uluslar arası
ortamında yönetim olgusu hızla öne çıkmaktadır. Bir yandan
supranasyonel nitelikteki yapılanmalar sürerken diğer yandan
yerelliğin hiçbir zaman önemini yitirmediği ve bu iki gelişme
eğiliminin
birbirini
tamamladığı
yönündeki
düşünceler
yaygınlaşmaktadır (Ökmen, 2005:51). Bu değişimler hem kamu
yönetimi biliminin kuramsal yapısında, hem de kamu yönetimi
uygulamalarında yaşanmaktadır. Değişim; durağanlıktan devinime,
yapısal endişelere bağımlılıktan etkinlik ve verimlilik arayışlarına,
hukuki endişelerden fayda/maliyet uzlaşılarının ortaya çıkmasına
doğru bir geçiş biçiminde ortaya çıkmaktadır (Yaşamış, 1997:11).
Kısacası kamu yönetimi geleneksel yönetim anlayışının paradigmik
değerlerinden katılım ve sorumluluk merkezli yeni bir yönetim
anlayışına doğru dönüşüm geçirmektedir (Yılmaz, 2007:12).
Klasik yönetimin ve ona ilişkin yaklaşımların yetersizliği
üzerinde türetilen çözüm arayışlarının temelinde pek çok farklı husus
yer almaktadır. Bunlar sanayi toplumundan bilgi toplumuna geçiş,
Fordist üretimden esnek üretime geçiş, postmodernist düşüncenin
modernist düşüncenin yerini almaya aday olması olarak sıralanabilir.
Refah devleti anlayışı içerisinde batı Avrupa ülkelerinde
1970’lere kadar geçerliliğini koruyan katı hiyerarşinin hâkim olduğu
bürokrasiye dayanan, merkezi organlarda tek özneli, işbölümü
içerisinde üretim yapan, kaynak ve yetkileri kendisinde toplayan,
sorumluluğun yasalara ve prosedüre göre olduğu geleneksel kamu
yönetimi modeli 1980’li yıllarda bir dizi reform politikaları ile yeni bir
modele dönüşmüştür. Yeni kamu yönetiminin içerdiği nitelikler
performans denetimi, verimlilik, saydamlık vb… olarak sıralanabilir
(Ömürgönülşen, 2003:7)
Genel olarak bakıldığında kamu yönetiminde bugüne kadar
yapılan yeniden yapılanma çalışmalarının üç asamadan geçtikleri
gözlenmektedir. Bunlardan birincisi 1980’li yıllara kadarki dönem
olup, idari reform kavramı etrafında şekillenmiştir. Bu kapsamda
yapılan çalışmalar, daha çok gündelik sorunların çözümüne dönük
olarak örgütlenme yapılarını, süreçlerini ve prosedürlerini
474
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
iyileştirmeye yönelik düzenlemeler yapmayı içermektedir. İkinci
aşama, 1980’li yıllarda hâkim hale gelmiş ve kurumsal çalışmaların
ötesine geçerek, devletin rolünü yeniden tanımlama ve işlevlerini
sınırlandırma üzerinde yoğunlaşmıştır. Bu aşamada özel sektörün
yönetim anlayışı esas alınmış ve kamuda bu anlayışı yaygınlaştırmak
hedeflenmiştir. Etkilerini günümüzde de sürdüren üçüncü asama ise,
1990’lı yıllardan itibaren güçlenmeye başlamış ve kamuya kendi
içinde bakmak yerine, kamu yönetimini toplumun geneli ile birlikte
düşünme yaklaşımını getirmiştir. Bu yeni yaklaşım; kamunun tüm
toplumun etkileşimi ile oluşan bir alan olduğunu ifade eden yönetişim
kavramı ile özetlenebilir. Bu içeriğiyle yönetişim, gelenekselleşmiş
kuralları ve prosedürleri ters yüz eden, karar alma süreçlerini,
yönetimsel ilişkileri yeniden yapılandıran bir olgu olarak ortaya
çıkmıştır (Yılmaz, 2007:13-14).
1.2.2. İktisat Teorisinin Mali Alanda Meydana Gelen
Değişimler Üzerinde Etkisi
Devlet anlayışında önemli değişimlere neden olan Neo-Klasik
teorinin başlıca uygulama araçlarından olan maliye politikası üzerinde
temelde iki etkisi vardır. Bunlardan birincisi entegrasyon ile üretim
faktörleri ve tüketicilerin ülkelerarası hareketliliğe sahip olması
sonucu kamu ekonomisi tarafından üretilecek mal ve hizmet
bileşiminin değişmesidir. İkinci etki ise ulus devlet gelirlerindeki
değişimin finansman yapısını etkilemesidir. Bununla birlikte, her iki
durumun da birbirinden bağımsız olmadığını ifade etmek gereklidir.
Devletin maliye politikası araçlarını kullanarak, yaptığı bir değişim
aynı zamanda üretilen mal ve hizmet miktarı üzerinde de değişime yol
açabilecektir. Nitekim kamu kesimince üretilecek mal ve hizmet
miktarının belirlenmesinde, maliye politikası aracı olan bütçe önemli
bir yere sahiptir (Ener ve Demircan, 2007:220)
Maliye politikalarında yaşanan değişimler öncelikle vergi sistem
ve politikalarında farklılaşmaya yol açmıştır. Değişen devlet
anlayışının vergi politikalarına yansıması sonucu kişi ve firmalar
faaliyetlerini küresel bir ortamda, vergi yükünün daha düşük olduğu
alanlara doğru kaydırarak vergi yükünden kaçınmaktadır. Böylelikle
ulus devletler ülke içindeki tekel gücünü kaybederken küresel alanda
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
475
rekabet etmek zorunda kalmıştır. Devletin mali egemenlik haklarının
bir kısmının bu biçimde devredilmesinin yanı sıra artan iletişim
olanakları sonucunda geleneksel vergi kavramlarında değişim
yaşanmış; vergilendirmede mülkilik ve şahsilik gibi ilkelerin
yetersizliği tartışma konusu olmuştur (Şiriner ve Aydın, 2005:204205). Bu durum ulus devletlerin vergi gelirlerini azaltmış ve bu yolla
kamu gelirlerinin azalması ile kamu mal ve hizmetlerinin
finansmanında sorunlar ortaya çıkmıştır. Diğer yandan değişen devlet
anlayışı; çevre vergileri ve “Tobin” vergisi gibi vergi kazancı
sağlayacak uygulamalara da olanak sağlamaktadır. Ne var ki özellikle
gelişmekte olan ekonomiler için ortaya çıkan vergi kaybı vergi
kazançlarından çok daha fazla olmaktadır.
Söz konusu süreçte etkilenen maliye politikası kaynaklarından
biri de kamu harcamaları olmuştur. Değişen devlet anlayışı kamu
harcamalarına etkisi devletin düzenleyici olma işlevi ön plana çıksa da
artış yönünde olmuştur. Özellikle küresel rekabet ortamında devletin
firmalara yönelik sübvansiyonlarını arttırması, sosyal güvenlik,
eğitim, sağlık gibi küresel uyumun arttırılmasına yönelik harcamaların
arttırılması ve yeni harcama alanlarının ortaya çıkması kamu
harcamalarında arttırıcı etki yaratmaktadır (Tokatlıoğlu, 2005:76-78).
Ayrıca küresel dünyadaki değişim ve gelişmelerin nicelik ve nitelik
bakımından değiştirdiği toplumsal talepler; kamu ekonomisi
tarafından üretilen mal ve hizmetlerin maliyetini arttırmaktadır. Kamu
harcamalarının küresel uyum süreci haricindeki kısmının mümkün
olduğunca düşük tutulması ve yapılması planlanan harcamaların bütçe
açıklarına yol açmayacak biçimde kamu gelirleri ile uyumlu olması da
benimsenen temel ilkeler içinde yer almıştır.
Son olarak devletin gelir sağlamak, yatırımları arttırmak
yoluyla ekonomiyi düzenlemek ve konjonktürel istikrarı sağlamak
gibi amaçlarla gerçekleştirdiği borçlanma politikası yeni ekonomi
içerisinde değişime uğrayarak borçlanmanın mali disiplini
bozmayacak biçimde yapılması öngörülmüştür. Özellikle gelişmekte
olan ülkelerin yaşadığı borç krizleri bu ilkenin önemini arttırmıştır.
Maliye politikası araçlarında bir diğer önemli değişim bütçe
üzerinde yaşanmıştır. Bütçe bu dönemde kamu gelir ve giderlerinin
içinde yer aldığı bir belgeden ziyade ekonominin düzenlenmesinde bir
araç olarak kullanılmaya başlanmıştır. Mali disiplin, hesap
476
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
verilebilirlik ve mali saydamlığın sağlanması amaçlanarak bütçe
sistemlerinin şekillenmesinde performans yönetimi esas alınmaya
başlanmıştır (Demircan, 2005:61). Öte yandan yeni ekonomi
içerisinde bütçenin mümkün olduğunca açık vermeyecek şekilde
düzenlenmesi mali disiplinin sağlanmasında bütçeyi en önemli
araçlardan biri haline getirmiştir.
Özetle Neo-Klasik teori ile şekillenen süreçte, kamusal mal ve
hizmetlerin nitelik ve niceliğinde ortaya çıkan değişim kamu
finansman dengesini yakından etkilemiştir. Özellikle bu sürecin
vergiler üzerindeki aşındırıcı etkisi ve kamu harcamalarındaki artış bu
dengenin sarsılmasına yol açmıştır. Devletin bu süreçte başvurduğu
finansman kaynağının borçlanma olması başlangıçta gelir artışına yol
açmakla birlikte geri ödemeler itibari ile yerini bütçe açıklarına
bırakmıştır. Bu sürecin sistemsel bir yaklaşımla yönetilebilmesi için
“bütçe” gibi bir aracın daha etkin kullanılması zorunluluk haline
gelmiştir. Öyle ki; artık yıllık planlama ve uygulama yerine çok yıllık
bütçe uygulamalarına geçilerek gerek siyasi, gerekse ekonomik
istikrarın sağlanmasına yönelik amaçların da gerçekleştirilmesine
çalışılmaktadır.
2. İktisat Teorisindeki Değişimlerin Türkiye’nin İdari ve Mali
Yapısı Üzerindeki Etkileri
Olumlu ya da olumsuz etki ve sonuçları ile Neo-Klasik teorinin
etkileri bütün dünyanın olduğu gibi Türkiye’nin de karşı karşıya
olduğu bir gerçektir. Hem ekonomik, hem de politik anlamda bu
etkilerin ilk yansıdığı alanlardan biri, demokrasi, yerinden yönetim,
kentleşme, katılım, özerklik ve yeni yönetim teknikleri gibi kavramları
da içerecek biçimde, yönetimdir. Bu süreçte, yukarıda ele alınan
nitelikleri ve özelliklerinin ötesinde, Türk yönetim sistemi de birtakım
sorunlarla karşılaşmış ve ortaya çıkan yeni değerler ve anlayışlar
çerçevesinde yeniden yapılanma ve düzenleme ihtiyacı gündeme
gelmiştir.
2.1. Türk Kamu
Gerektiren Unsurlar
Yönetiminde
Yeniden
Yapılanmayı
Türk Kamu Yönetiminde çağdaş yönetim tekniklerinin
benimsenmesini, bu çerçevede kamu hizmetlerinin kalitesini ve
verimliliğini arttırmaya yönelik yaklaşımların hayata geçirilmesini
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
477
gerektiren ya da bunların tartışma gündemine gelmesine yol açan
nedenler, dünyanın diğer ülkelerindeki kamu yönetimlerini etkileyen
ve değişim sürecine girmelerine yol açan nedenlerden farklı değildir.
Bu bağlamda Türkiye özelindeki ilk sorun alanı merkeziyetçilik ve
bürokratik hantallaşma ile ilgilidir. Türkiye’nin bugünkü yönetim
yapısı; dış dünyaya kapalı, ekonomisi tarıma dayalı, nüfusu az (13
milyon) ve büyük bir kısmı kırsal alanda (%76) yasayan insanlardan
oluşan, ulaşım imkânları kısıtlı, teknolojisi yok denecek kadar az, vb.
faktörlere dayalı olarak düzenlenmiştir (Saran, 2009). Bu bağlamda
Cumhuriyet yönetimi, bölünmeyi ve parçalanmayı önlemek
maksadıyla merkeziyetçi-bürokratik yönetim anlayışını devam
ettirmiştir. Merkezi devlet yapısı, her şeyden önce bir verimsizliği ve
maliyet artısına sebep olmaktadır. Ancak, yine de sağlıklı bir planlama
ve denetim yapılamamakta, yerel sorunlara zamanında ve etkin
müdahale edilememekte, kararlar gecikmekte, en temel altyapı
sorunları bile çözülememektedir. Diğer taraftan, toplumun her
alanında ve kademesinde devletin yer alması ve çok fonksiyonlu
hizmet yapılanması, devleti islerin içinden çıkamaz hale getirmiştir.
Aşırı merkeziyetçilik, bir taraftan bürokrasinin artmasına ve devletin
giderek hantallaşmasına neden olmakta; diğer taraftan, halkın yerel
mahiyetteki hizmetlere olan ilgisini azaltmakta ve demokrasinin
gelişmesini önlemektedir (Yılmaz, 2007:16)
Bilgi toplumu olma sürecinde Türkiye’nin karsı karsıya bulunduğu
ikinci sorun alanı ise, siyaset ve idare kavramlarına ilişkin zihniyet ve
gelenek olgusu ile ilgilidir. Bunu özellikle, demokrasi, katılım ve yerel
yönetimle ilgili yansımalarda açıkça görmek mümkündür. Türkiye’de
yerel yönetimler, siyasi kurumlar olarak değil, daha çok organlar
olarak nitelendirilmektedir. Yerel yönetimlerin siyasi yönü, fazla
fonksiyonel değildir. Bunun da temelinde, geleneksel olarak,
“siyaset” kültürü yerine “idare” kültürünün egemen olması
yatmaktadır. Merkeziyetçi, bürokratik ve vesayetçi yönetim
mekanizması, idare kültürünün temel dayanağıdır. Siyaset ile idare
kültürü arasındaki ilişkiyi daha iyi analiz edebilmek için merkez ve
çevre kavramları kullanılabilir.
Ülkemizde yüz elli yıldan beri devam eden merkeziyetçilik ve
adem-i merkeziyetçilik tartışması, merkezin, çevre karsısında duyduğu
güvensizlikten
kaynaklanmaktadır.
Merkeziyetçilik,
hâkim
478
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
politikaların belirlenmesi ve yürütülmesi sürecinde, çevreyi
denetlemek ya da dışlamakta kullanılan bir yöntemdir. Yönetimde
merkeziyetçiliğin sebebi, teknik, ekonomik ve sosyal ihtiyaçlar
değildir, daha çok siyasidir (Eryılmaz, 1997: 103-105). Bu sorunların
yanı sıra; kentlerin büyümesi ve kentleşmenin artması, halkın
beklentilerinin değişmesi ve demokrasi talepleri, kent yönetiminde
çok başlı yapı ve yetki karmaşası, kentleşme ve hemşerilik bilinci gibi
pek çok neden, yönetimin bir bütün olarak ele alınıp, yeniden
yapılandırılmasını gerekli kılmaktadır.
2.2. Türk Kamu Yönetiminde Yeniden Yapılanmaya İlişkin
Çalışmalar
Ülkemizde idareyi geliştirme ya da idari reform çalışmalarının
uzun bir tarihi ve ilginç bir hikayesi olmasına rağmen “alınan
mesafenin tatminkar olmadığı” eleştirisi genel olarak dile
getirilmektedir. Bütün dünyada tartışılan yeni yönetim anlayışının
Türkiye’de yansıdığı temel alanlardan birisi de kamu yönetimidir.
Yeniden yapılanma çabalarının başlangıcı 1930’lu yıllara dayanmakla
birlikte 1980 sonrasında ortaya konulan başlıca projeler şu şekilde
özetlenebilir.
 1972 yılında hazırlanarak 1980’li yıllarda uygulamaya konulan
“İdarenin Yeniden Düzenlenmesi: İlkeler ve Öneriler” adlı çalışma 1
 VI. Plan kapsamında TODAİE tarafından hazırlanarak 1991 yılında
yayınlanan; AB’ye uyumu ve vatandaş odaklı yönetimi vurgulayan,
ana hizmet gruplarından merkez ve taşra yönetimine kadar çeşitli
politika önerilerine yer verilen “Kamu Yönetimi Araştırması ProjesiKAYA” çalışması; 2
• VIII. Kalkınma Planı kapsamında saydamlığın arttırılması ve etkin
yönetimin geliştirilmesine ilişkin dokuzuncu bölümde yer alan
“Eylem Planı”; 3
 2003 yılı itibariyle gerekçesi ortaya konularak çalışmamızın
temelini oluşturan “Kamu Yönetimi Temel Kanunu” 4
Detaylı Bilgi İçin Bkz; “Türkiye ve Ortadoğu Amme İdaresi Enstitüsü”, Yayın No:
123
2
Detaylı Bilgi İçin Bkz; www.todaie.gov.tr/pdf/KAYA.PDF
3
Detaylı Bilgi İçin Bkz; http://ekutup.dpt.gov.tr/plan/viii/kamuyon/kamuyon.htm
1
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
479
Kamu yönetimindeki dönüşümlere temel teşkil eden bu çalışmalar
içerisinde güncelliği bakımından araştırmanın temelini oluşturan
“Kamu Yönetiminin Temel İlkeleri ve Yeniden Yapılandırılması
Kanunu”, Türk yerel yönetim sisteminde geleneksel eğilimleri
değiştirme ve çağdaş formlara uygun, daha katılımcı ve demokratik
bir kamu yönetimi anlayışına geçişi sağlama açısından bir başlangıç
konumundadır.
2.3. Kamu Temel Kanununun Beraberinde Getirdikleri
Türk kamu yönetiminde yeniden yapılanmaya çerçeve oluşturan
kamu temel kanununun çerçevesi; genel gerekçesi ve içeriğinde de
açıklanmaktadır. Bu yaklaşıma göre, Türkiye’nin 1990 sonrası karşı
karşıya kaldığı bir takım iç ve dış dinamikler son tahlilde ekonomik,
sosyal, siyasal ve yönetimsel bunalımları ve krizleri ortaya çıkarmıştır.
Ekonomik krizler ve yolsuzluklar, gerek genel olarak kamu
yönetiminde özelde ise yerel yönetimlerde yeniden yapılanmaya
ilişkin tartışmaları arttırmakla kalmayıp bir zorunluluk haline
getirmiştir. 2003 yılı Ekim ayında geniş katılımlı bir çalışmayla
somutlaşan ve 2004 yılı basında TBMM gündemine gelen, Kamu
Yönetimi Temel Kanunu, yine 2004 yılı itibari ile kabul edilmiştir.
“Kamu Yönetimi zihniyetinde, yaklaşımında ve yöntemleri ile
organizasyon yapısında köklü değişiklikleri öngördüğü” ifade edilen
kanunda bu değişiklikleri etkileyen ve uyaran unsurlar
• Ekonomi teorisinde değişim
• Yönetim teorisinde değişim
• Özel sektörün rekabetçi yapısı ve kaydettiği ilerlemeler
• Toplumsal eleştiri ve değişim talebi ile sivil toplumun gelişimi
Şeklinde sıralanmaktadır. Görüldüğü gibi kamu temel kanunu
gerekçesi de vurgulamaya çalıştığımız değişiklikleri sıralarken
“Ekonomi Teorisindeki” değişimleri baş sıraya koymaktadır. Diğer
unsurlardan olan “Özel Sektörün Rekabetçi Yapısına” vurgu
yapılması da ekonomi teorisindeki değişmelerin bir sonucu olarak
4
Detaylı Bilgi İçin Bkz; http://www.tbmm.gov.tr/kanunlar/k5227.html
480
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
görüldüğünde bu köklü değişimin temelini iktisat teorisindeki
dönüşümün oluşturduğunu söylemek olasıdır.
Kanunun iktisat teorisini temel alarak vurguladığı ekonomik
değişimleri içeren kısımlar incelendiğinde öncelikle “kamunun
üretimden çekilmesinin” önemine dikkat çekildiği görülmektedir. Bu
bağlamda kanunun içeriği incelendiğinde ekonomik alanda öne çıkan
hususlar şu şekilde sıralanmaktadır;
• Ağırlıklı olarak iç pazara yönelik üretim yapan kamu
kuruluşlarının; yerlerini yenilikçi ve teknoloji temelli firmalara
bırakması, bu yolla “doğal tekel” konumundaki kamu üretim
alanlarının özel sektöre devredilmesi,
• İthal ikameci sanayileşme stratejisinden ihracata dayalı büyüme
modeline geçilmesi neticesinde 1990’lardan sonra istenilen
performansın yapısal reformlar gerçekleştirilemediğinden ortaya
konulamadığı, bu anlamda piyasa ekonomisine geçiş sonrası
gerçekleştirilen ilk dalga reformların ardından beklenen yapısal
değişimlerin bu kanun ile sağlanması,
• Doğrudan yabancı sermaye yatırımlarının arttırılması ile uluslar
arası rekabet gücünün geliştirilebileceği, piyasa ekonomisine ağırlık
verilmesi ile ülke ekonomisinin nispi konumunun iyileştirilebileceği
ve bu yolla GSYİH’da nüfus artışının etkisi ile ortaya çıkan
gerilemenin önüne geçilebileceği,
• Fiyat istikrarının sağlanması ve fiyat mekanizmasına işlerlilik
kazandırılmasının
beraberinde
enflasyon
oranında
önemli
iyileştirmeler getireceği, bu bağlamda 2002 yılı sonrası reformlar
kapsamında planlanan ve gerçekleştirilen düzenlemelerin olumlu
katkısının ortaya konması,
• Enflasyon oranının aşağı çekilmesinde ve enflasyon ile yaşama
algısının kırılabilmesinde siyasi istikrar ile birlikte ekonomik istikrar
ve dış şoklardan korunmanın önemine dikkat çekilmesi,
• Piyasa mekanizmasına dayalı açık bir ekonomide doğru yönetsel ve
mali reformlar sonucu gelir dağılımının iyileştirilebileceği, işsizliğin
azaltılabileceği,
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
481
Kamu ekonomisinin temel varsayımlarından kabul edilen “özel
sektörün verimsiz gördüğü alanlarda kamunun üretime dâhil olması”
tezinin Neo-Klasik bir yorumu olarak tersten okunabilecek bu ifadeler
göstermektedir ki ekonomi teorisindeki değişimler olarak ifade edilen
hususlar Neo-Klasik teorinin “piyasa ekonomisi rasyonelini” yerleşik
hale getirmeye yönelik düzenlemeler bütünü olarak kamu temel
kanununa yansımaktadır.
Piyasa ekonomisine işlerlilik kazandırılması ve bu yolla ekonomik
istikrar içerisinde refah artışının sağlanabilmesi için “değişen
toplumsal talepler doğrultusunda daha küçük ve etkin bir devlet”
anlayışını temel alan kamu temel kanunu bu kapsamda Türkiye’de
kamu yönetiminin yaşadığı sorunları katılımcılık, şeffaflık, etkinlik,
merkez-yerel yönetim ilişkileri çerçevesinde ele alarak gelecekte
yapısal sorunların ortaya çıkmaması amacı ile teşhislerde bulunan, çok
taraflı katılım ile çözümler üretebilen yeni bir yönetim yapısının tesis
edilmesinin önemini vurgulamaktadır.
Özellikle mevcut yapı içerisinde aşırı büyüme ve merkezileşme
sorununun beraberinde optimum ölçeği dikkate almayan, gereksiz
ayrıntılara ve kırtasiyeciliğe boğulmuş uyumsuz bir yapılanmayı
getirdiğini vurgulayan kanun; halkın beklentilerine uygun kamu
hizmeti üretilmesi için kamusal personel rejiminden denetime, kamu
yatırım stokunun planlanmasından merkezi yönetimin kaynak
kullanımına kadar pek çok alanda yeniden yapılanmayı gerektirecek
yönetsel uygulamaları kapsamaktadır. Bu bakımdan yönetsel alandaki
uygulamaların da Neo-Klasik teori ile hakim olan ve geleneksel
yönetim teorisi ile ikame edilmeye başlanan “yönetişim” kavramının
etkilerini taşıdığı görülmektedir.
“Piyasa ekonomisi içerisinde devletin küçülerek üretim dışı
alanlara kayması ve regüle olmasını” öngören, bu bağlamda yerel
yönetimlere ağırlık verilerek pek çok alanda katılımcı şeffaf ve etkin
bir kamu yönetimini tesis etmeyi amaçlayan kanunun yönetsel
etkilerinin benzerlerini mali alanda da görmek mümkündür. Kamu
gelirlerini aşan kamu harcamaları sonucu finansmanın borçlanmaya
dayalı yapısını vurgulayan yasada bu durumun rasyonel kaynak tahsisi
yapamayan bir mali yapıya yol açtığı, mali açıklar başta olmak üzere
performans, bütçe ve güven açıklarına da sebep olduğu
belirtilmektedir. Özellikle transfer harcamalarına bağlı artışların
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
482
gelirler ile uyum içerisinde olmamasının bütçe dengesini bozduğu ve
kamu borçlanma gereğini arttırdığı ifade edilmiştir. Bu kapsamda
stratejik perspektife dayalı bütçe uygulamasına geçilmesi ile beraber
bütçenin amaç-hedef-gerçekleşme sıralaması ile hazırlanması sonucu
performans kriteri ön plana çıkmaktadır. Kanunun beraberinde
getirdiği uygulamalar ve öngörüler genel bir ifade ile özetlenecek
olursa;
Mali alanda;
• Bütçe ve muhasebe düzeni bakımından “Analitik Bütçe” sistemine
geçilmiştir
• Stratejik plana dayalı performans esaslı bütçeleme sistemi
seçilmiştir
• Devlet muhasebesi sisteminde de nakit esaslı muhasebe kayıt
yöntemi terk edilmiş; yerine tahakkuk esaslı muhasebe kayıt
yöntemine geçilmiştir
İdari alanda;
• Konsolide bütçe kavramından merkezi yönetim bütçesi kavramına
ve uygulamasına geçilmiştir
• Katma bütçeli kuruluşların bir kısmının kendilerine en yakın
bakanlıklara bağlanması ile birlikte “özel bütçe” uygulamasına
geçilmiştir
• Sosyal güvenlik
vurgulanmıştır
kurumlarının
tek
çatı
altında toplanması
Toplumsal alanda;
• Demokrasinin kurumsallaşmasına bağlı olarak, yerel idarelerin
mali yapılarının güçlendirilmesine yönelik çalışmalar ile beraber sivil
toplum kuruluşlarının etkinliğinin başta faaliyet etkinlikleri ağırlık
kazanacak biçimde arttırılması öngörülmektedir
• Katılımcı bütçe anlayışının güçlendirilmesi amacı ile kent
konseylerinin tesis edilmesi planlanmıştır
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
483
• Bireyin aidiyet duygusunu geliştirecek “hemşehrilik” anlayışına
kurumsallık kazandırılması hedeflenmektedir
Ayrıca kanunda Türk kamu yönetiminde merkez ve yerel
boyutunda yeniden yapılanmayı gerektiren iç ve dış faktörlere ilişkin
önemli analizler yapılmış ve bu bağlamda bir içerik ortaya konmuştur.
Kanun kapsamındaki düzenlemelerde, merkezle yerel yönetimler
birbirlerinin alternatifi olarak görülmemekte, aralarında görev
bölüşümü ve dağılımı vurgulanmaktadır (Kösecik ve Özgür, 2005:
11). Bu yönde yapılan düzenlemelerin Avrupa Yerel Yönetimler
Özerklik Şartı ile getirilen ilkelerin önemli bir parçasını oluşturan
Subsidiarity (Yerindenlik) ilkesiyle uyumlu olduğu ifade edilebilir.
Ayrıca kanunda tekrarla vurgulanan duyarlılık, katılımcılık, şeffaflık
vb… gibi ilkelerin Avrupa birliği ile yakınlaşma sürecinde 2003 yılı
katılım ortaklığı belgesi kapsamında önem kazandığı ve 2005 yılında
başlayan müzakere süreci ile belirginleştiği de söylenebilir. Bu
bağlamda kanunun bölgesel entegrasyonlara verdiği önem ve bu
doğrultuda gerçekleştirilen reformlar da AB ile uyum sürecinde önem
taşımaktadır.
Bu noktada kamu temel kanununun mevcut sorunları ortaya
koyarak geliştirdiği çözümler incelendiğinde; kanunun başta
ekonomik unsurlar olmak üzere pek çok alanda iktisat teorisindeki
değişimlerden, bir diğer ifade ile günümüzün hakim teorisi
konumundaki Neo-Klasik görüşten etkilendiği ifade edilebilir. Buraya
kadar pek çok yönü ve etkileri ile ifade etmeye çalıştığımız “NeoKlasik” teorinin varsayımlarına paralel reformların kanunda
izdüşümlerinin olduğu görülmektedir. Bu anlamda mali ve yönetsel
reformların temelde iktisat teorisindeki değişimlerden beslendiği bir
kez daha vurgulanabilir.
2.4. Kamu Temel Kanununa Yönelik Görüş ve Eleştiriler
Başlangıcından bu yana ortaya konulan dört taslağı ve son kanun
metni üzerinde şekillenen eleştiriler ve görüşler denetimden insan
haklarına pek çok başlıkta ayrı ayrı çalışmalarla ele alınmıştır. Konuya
ilişkin çalışmalar incelendiğinde kanunu “müdahaleci devlet-sınırlı
devlet” ekseninde ve iktisat teorisi kapsamında inceleyen çalışmalar
sınırlı gözükmekle birlikte neredeyse yapılan tüm çalışmaların
temelde bu ayrımdan hareketle Neo-Klasik teorinin çeşitli
484
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
varsayımlarından,
politika
uygulamalarından
altyapısından etkilendiği görülmektedir.
ve
düşünsel
Cılga (2009) çalışmasında neo-liberalizm yerine Keynesyen
düşüncelerle ekonominin geliştirilmesinin ve sosyal devletin
güçlendirilmesinin daha faydalı olacağını ancak bu süreçte özgürlük,
demokrasi ve adalet gibi değerlerin temel alınmasının da gerekliliğine
dikkat çekmiştir. Arıkboğa (2004) çalışmasında kanunun etkili bir
kamu yönetimi sistemi kurmayı amaçladığına dikkat çekerek etkileşim
ve toplumsal taleplere duyarlılığın Neo-Klasik teori bağlamında kamu
temel kanunu ile artacağını belirtmiştir. Güler (2004) çalışmasında
tasarı sürecinde kanunu amaç, ilke ve yaratacağı kurumsal çerçeve
bakımından maddeler üzerinden değerlendirmiş, tasarı ile yurttaşların
toplumsal fırsat eşitliği ortamına kavuşmasının mümkün olmayacağını
ve kamu yönetiminin piyasa mekanizmasına dayandırılan bir yapıya
dönüşeceğini vurgulamıştır.
Özpençe ve Özpençe (2007) tarafından konunun teorik yapısını
inceleyen bir çalışma küreselleşme sürecinde ulus devletin müdahaleci
yapısının dönüşümüne ilişkin kamu yönetimi düzenlemelerinin ve
politika uygulamalarının en önemli mali egemenlik gücü sayılan
vergileme üzerinde olumsuz etkiler yaratacağını; bu sürecin
çoğunlukla uluslar arası kuruluşlar tarafından yönetilen bir yapıda
yükseldiği vurgulanmaktadır. Köse (2003) benzer biçimdeki teori
ağırlıklı çalışmasında “hukuki” rasyonaliteden “işletmeci” rasyonele
geçiş ile birlikte reformun pek çok devlet için ön plana çıktığını ortaya
koymuştur.
Yapılan bir çok çalışmada ise reformun mevzuat
değişikliklerinden ibaret olmaması görüşü yer almaktadır.
Merkeziyetçi, hiyerarşik, mevzuatçı ve bürokratik yapısı ile
Türkiye’de yapılan reform uygulamalarının mevzuat değişikliği ile
eşdeğer olduğu; bu bağlamda sıkça karşılaşılan bir durum olarak
yönetimdeki her husus için düzenlemeye gitme alışkanlığı
vurgulanmaktadır. Sistemin bütününü kapsayan gelişmeye açık bir
bakış açısına ve yönetim kültürüne olan ihtiyacın söz konusu kanun
kapsamında giderilmesi hususunda bazı çekinceler bu çalışmalarda
ifade edilmektedir.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
485
Tasarının tartışıldığı dönemde Görmez; (2000) tarafından ortaya
konulan çalışmada kamu yönetiminin yapısı irdelenmiş; yapılacak
reformların içermesi gereken değerler ortaya konulmaya çalışılmış ve
bu nitelikleri içeren bir reformun demokrasinin yerleşmesine de katkı
sağlayacağı vurgulanmıştır. Öte yandan Aykaç, Yayman ve Özer;
(2003) tarafından yapılan çalışmada kamu yönetimindeki idari
reformlar eleştirel bir bakış ile ele alınmış; yapılmak istenen
reformların bir takım yasal düzenleme manzumesinden öteye
geçemeyeceği ve tekrarlanan reform çabalarının sosyal gerçeklikten
uzak, azgelişmişlik sendromuna bağlı geliştiği vurgulanmıştır. Ayrıca
yönetim sisteminin her arızalı noktası için bir düzenleme yerine
bütünlükçü bir yaklaşımın yerinde olacağı da ifade edilmiştir.
Yıkılmaz (2004) çalışmasında reformun gerekliliğinden söz etmiş;
ancak mevcut hali ile tasarının içeriğinin reformist yapıdan uzak, süslü
söylemler ile donatılmış olduğuna işaret etmiştir. Fakat söz konusu
çalışma olması gerekeni açıklamamaktadır.
Kanunun genel gerekçesini denetim bakımından inceleyen ve
maliye müfettişleri derneği tarafından hazırlanan bir çalışmada (2003)
ise; tasarı ile hedeflenen bağımsız denetimin ve iç denetçiliğin
bağımsız denetimi ve profesyonel müfettişliği ortadan kaldıracağı, bu
açıdan denetim kurumlarında yılların birikimi ile oluşan kurumsal
hafızanın silineceğine dikkat çekilmiş ve bunun olumsuz sonuçlara yol
açacağı vurgulanmıştır. Kuluçlu; (2009) aynı şekilde kanunun denetim
yönünü ele almış; denetim sisteminde reformu desteklemekle birlikte
düzenlemelerin denetim sistemini zarar verici rekabetten korumasına
imkan sağlayacak şekilde yapılmasını öne çıkarmıştır. Yaman da;
(2009) kanunu denetim yönü ile ele almış; çalışmasında benzer
sonuçlara ulaşmış; ayrıca olması gerekeni ortaya koymaya yönelik
çeşitli öneriler belirtmiştir.
Karahanoğulları (2009) çalışmasında kanunu hukuki ve kamu
hizmeti bakımından incelemiş, mevcut hali ile kanunun anayasaya
aykırı olduğunu beyan ederek buna karşın bütünlükçü bir reforma
ihtiyaç olduğunu ifade etmiştir. Saran (2009) ise kamu yönetiminin
yeniden yapılanması kapsamında yıllardır sürdürüldüğü halde
sonuçsuz kalan değişim projelerinin 21. Yüzyıldaki temel hedefleri
kapsayabilecek anlam ve değerlere sahip gözükmediğine dikkat
çekmektedir. Ayrıca Eroğlu ve Özdamar (2006) tarafından yapılan
486
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
çalışmada devletin ekonomideki rolünün düzenleyici olması yönünde
öneriler yapılmış, kamu yönetiminin bu çerçevede yapılanması ile
sürecin hızlanacağı ve imalat sanayinin rekabet gücünün artacağı öne
sürülmüştür.
Kanunun içeriğine ilişkin yapılan çalışmaların yanı sıra uygulama
sonuçları bakımında da kanun çeşitli sendika, dernek ve Sivil Toplum
Örgütleri tarafından değerlendirilmiştir. Bu değerlendirmelerden
kamu-sen’in görüşleri kanunun amaçlarının daha çok geniş toplumsal
katılımlı reformlarda araç olarak geliştirilip uygulanmasının yararlı
olacağı yönündedir. Müsiad kanunun getireceği dönüşümlerin
toplumda temel hak ve özgürlükleri geliştireceği konusunda fikir
bildirmiştir. Tesev’de benzer biçimde kanunun ilke ve uygulamalarını
memnuniyetle karşılamış ve desteklemiştir. Kanunun çalışma hayatı
üzerindeki etkileri hakkında görüş bildiren çeşitli meslek odaları ise
“performansa dayalı” ücret sisteminin çalışanlar arasında dayanışma
ve örgütlenmeyi azaltacağı hususunda fikir birliğine varmış durumda
gözükmektedir.
Bu değerlendirmeler de göstermektedir ki; kamunun yeniden
yapılandırılmasında, iktisadi düşüncedeki değişmeler ülkelerin kamu
yönetimi yapısını da etkilemekte ve değiştirmektedir. Türk kamu
yönetimi anlayışının da kastedilen biçimde Neo-Klasik iktisat
teorisindeki değişimlerden nasibini aldığı ifade edilebilir.
Tasarı, kanun ve yeni yasalar, eksikliklerine rağmen bu yönde
önemli ve şimdiye kadar atılamamış adımları içerdiğinden dolayı,
yapıcı eleştirilerin yanında bazen “yapılmış olmak için yapılan” ya da
ideolojik önyargılarla yapılan eleştirilere de konu olmaktadır. Yasanın
sürekli olarak söylenen ama bir türlü gerçekleştirilemeyen reform
çalışmalarının tümünü kapsayan bir nitelik taşıması, tepkileri
artırmaktadır. Ancak, yeniden yapılanmanın uzun tarihi geçmişi göz
önünde bulundurulduğunda, atılan adımların hem içerik hem de
kapsam bakımından önceki dönemdeki çabaların oldukça ilerisinde
olduğu ifade edilebilir.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
487
SONUÇ ve DEĞERLENDİRME
Kamu yönetimi zihniyetinde, yaklaşımında ve yöntemleri ile
organizasyon yapısında köklü değişiklikleri öngördüğü ifade edilen
kamu temel kanununun ortaya koyduğu değişimler üzerinde yapılan
tartışmaların çıkış noktası “kamunun müdahale alanının saptanması”
olarak şekillenmektedir. Bu süreçte devletin mutlak biçimde
ekonominin üretim ve bölüşüm ilişkilerinde aktif rol almasını savunan
“Keynesyen Görüş” ile sınırlı müdahale yetkilerinin devlete
verilmesini savunan “Neo-Klasik” görüş karşılıklı fasit eleştirilerini
ortaya koymaktadır. Bu iktisadi tartışmaların etkileri mali alanda ve
kamu yönetimindeki uygulamalarda da kendisini göstermekte; Fordist
ve bürokratik ilkeleri reddeden postmodern kamu yönetimi
yaklaşımları, batıya oranla gecikmeli de olsa küresel değişim
sürecinin kaçınılmaz bir biçimde çekim alanına giren Türk Kamu
Yönetimi üzerindeki etkilerini birçok bakımdan hissettirmektedir.
Türk kamu yönetiminin geldiği noktada karşı karşıya bulunduğu
yönetim sorunları ekonomik, siyasi, ve toplumsal nitelikli sorunlara
yol açmakta ve bu sorunları büyütmektedir. Öte yandan Avrupa
Birliği üyeliğine adaylık sürecinde yapılacak reformlara hız verilmesi
zorunluluk kazanmıştır. Söz konusu reformların büyük bölümünü
kamu ekonomisine ve yönetimine ilişkin reformlar oluşturmaktadır.
Bu bağlamda son dönemde ortaya konulan Kamu Yönetimi Temel
Kanunu ile devletin görev, yetki, kaynak ve sorumluluklarının
piyasaya, yerel yönetim birimlerine, merkezin taşra birimlerine ve
sivil topluma devri konusunda ciddi adımlar atılmıştır. Kanun
kapsamında pek çok alanda öngörülen ve gerçekleştirilen reformların
çıkış noktasının Neo-Klasik iktisat teorisi olduğu, bu teorinin pek çok
varsayım ve politika uygulaması ile kamu temel kanununa “temel”
oluşturduğu görülmektedir.
Bir takım eksiklikleri ve eleştirilebilecek noktaları bulunmakla
birlikte bu kanun, doğru bir biçimde uygulanabilirse yerel yönetişimin
Türkiye’de uygulanmasına önemli katkılar sağlayabilme potansiyeli
taşımaktadır. Ancak bu yapılanma sürecinde yönetişimin temel
aktörleri içinde yer alan sivil toplum kuruluşlarının ve benzeri
kurumların ortaya koyduğu haklı eleştiriler de dikkate alınmalı ve
gerek kanun tartışılırken gerekse uygulama aşamasında bu aktörler
göz ardı edilmemelidir. Bu nedenle, kamu reformu gibi, kamu
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
488
kesimini ve toplumu çok yakından ilgilendiren bir konuda, reformun
gerekçesi ve hedefleri konusunda kamuoyunu yaygın şekilde
bilgilendirmeli, ikna etmeli, değişik toplum kesimlerinin reform ile
ilgili arayış ve tartışmalarına mümkün olan en geniş katılım
sağlanmalıdır. Yapılan reformların gerçek anlamda hayata
geçirilebilmesi için, toplumun üzerine düşen çeşitli sorumluluklar
vardır. Hemşehrilik bilincinin kurumsallaştırılması, kent konseylerinin
işlevsel hale getirilmesi gibi önemli reformların yerleşik hale gelmesi;
öte yandan Anayasanın da bir emri olan hizmette halka yakınlık
(subsidiarity) ilkesinin geliştirilmesine yönelik çalışmaların toplumsal
duyarlılık ile algılanıp çeşitli düzeylerde katılım gösterilmesi ve
desteklenmesi demokratik toplumun gelişim sürecine de önemli
katkılar sağlayacaktır.
Mevzuatın değişmesi, kamu yönetimindeki işleyişi, çoğu zaman
radikal biçimde değiştiremez. Bu bağlamda Kamu kurum ve
kuruluşlarını değişime zorlayacak asıl faktör, yeni döneme özgü
toplumsal talepler olacaktır. Toplumsal talebin yetersiz olduğu bir
değişim gündeminin istenilen ölçüde başarılı olabilmesi zordur.
Dolayısıyla bu yeni süreci bugüne kadar olduğu gibi yine iktisat
teorilerindeki gelişmelere bağlı olarak yönetim teorisi, özel sektörün
rekabetçi yapısının gelişimi ve sivil toplum örgütlerinin
demokratikleşme sürecindeki etkileşimleri ile toplumsal talepler
birlikte şekillendirecektir.
KAYNAKÇA
AKALIN, Uğur Selçuk (2002); “Sermayenin Uluslararasılaşması
(Globalizasyon) ve Demokrasi”, Don Kişot Yayınları, İstanbul
AKTAN, Coşkun Can, Dilek Dileyici, İstiklal Vural (2005); “Kamu
Ekonomisi ve Kamu Politikaları”, Seçkin Yayınevi, Ankara
AKTAN, Coşkun Can (2007), “Yeni Değişim Dinamikleri ve Devletin
Yeni Rolü”, http://www.canaktan.org/yeni-trendler/devletfelsefe/degisim-devletin-rolu.htm, 22-12-2009
ARIKBOĞA, Erbay (2004); “Kamu Yönetiminde Değişim Nereye?”,
http://posta.marmara.edu.tr/~earikboga/yayin/KYTK.pdf
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
489
AYKAÇ Burhan, Hüseyin Yayman ve Mehmet Akif Özer, (2003),
“Türkiye’de İdari Reform Hareketlerinin Eleştirel Bir Tahlili”,
Gazi Üniversitesi İİBF Dergisi, Sayı:2, s. 153-179
CILGA, İbrahim (2009); “Küreselleşme Sürecinde Devlet Sorunu ve
Kamu
Yönetiminin
Yeniden
Yapılanması”,
www.sosyalhizmetuzmani.org/kuresellesmevekamu.doc
DEMİRCAN, Esra (2005); ““Karşılaştırmalı Bir Perspektiften Kamu
Mali Yönetiminde Türk Bütçe Sistemi ve Analitik Bütçe
Sistemine Geçiş”, Muhasebe ve Finansman Dergisi, Sayı:25, s.
60-69
DPT (2000); “Küreselleşme, Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı,
Özel İhtisas Komisyonu Raporu”, Yayın No:2544, Ankara
ENER Melihe ve Esra Demircan (2007); “Müdahaleci Devlet
Anlayışının Erozyonu: İktisat ve Maliye Politikalarında
Değişim-Türkiye
Örneği”,
Karamanoğlu
Mehmetbey
Üniversitesi, İİBF Dergisi, Sayı:13, s. 205-234
ERBAY, Yusuf (1998); “Kavram Olarak Küreselleşme”, Yeni
Türkiye Dergisi, Sayı:19, s. 168-174
EROĞLU Ömer ve Gökhan Özdamar (2006), “Türk İmalat Sanayinin
Rekabet Gücü Üzerine Bir İnceleme”, Akdeniz Üniversitesi
İİBF Dergisi; S:11, s.85-104
ERYILMAZ, Bilal (1997); “Yerel
Yapılanması”, Birleşik Yayıncılık,
Yönetimlerin
Yeniden
İstanbul
GÖRMEZ, Kemal (2000); “Demokratikleşme Açısından MerkezYerel Yönetim İlişkileri”,
Gazi Üniversitesi İİBF Dergisi, Sayı: 4, s. 81-88
GÜL, Hüseyin (2005); “Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısına
Adem-i Merkezileşme-Küreselleşme Dinamikleri ve Yönetimi
Geliştirme Açılarından Bakış”, Nobel Yayınevi, Ankara
490
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
GÜLER, Birgül (2004); “Kamu Yönetimi Temel Kanunu Üzerine”,
www.cydd.org.tr/dosya/kamuyonetimitemelkanunu.doc
İYİBOZKURT, Erol (1999); “Küreselleşme ve Türkiye”, Ezgi
Kitabevi Yayınları, Bursa.
KALAGAN, Gökhan (2010); “Türkiye’de 1980 Sonrası Bürokratik
Dönüşüm”, Beta Yayınları, İstanbul
KARAHANOĞULLARI Onur; “Kamu Yönetimi Temel Kanunu
Tasarısının
Hukuk
ve Kamu Hizmeti Alanı Bağlamında İncelenmesi”
http://80.251.40.59/politics.ankara.edu.tr/.../kytkhukukkamuhiz
meti.pdf
KÖSE Ahmet Haşim, Fikret Şenses ve Erinç Yeldan (2003), “İktisat
Üzerine Yazılar II: İktisadi Kalkınma, Kriz ve İstikrar”,
İletişim Yayınları, İstanbul
KÖSE, Ömer (2003); “Küreselleşme Sürecinde Devletin Yapısal ve
İşlevsel Dönüşümü”, Sayıştay Dergisi, S:49, s.3-46
KÖSECİK Muhammet ve Hüseyin Özgür (2005); “Yerel
Yönetimlerde Reform: Geleneksel Modelin Değişim Süreci”,
Nobel Yayınevi, Ankara
KULUÇLU, Erdal (2009); “Yönetimin Denetiminden Denetimin
Yönetimine”,
www.tkgm.gov.tr/turkce/dosyalar/diger%5Cicerikdetaydh233.
pdf
MALIYE MÜFETTIŞLERI DERNEĞI (2003); “Kamu Yönetimi
Temel Kanunu Tasarısı Taslağı Gerekçesinin Denetim
Bakımından Değerlendirilmesi”, Kamu Yönetimi Dünyası
Dergisi, S:16, s.46-50
ÖKMEN, Mustafa (2005); “Küreselleşme Sürecinde Yerelleşme
Eğilimleri ve Yerel Yönetimler”, Nobel Yayınevi, Ankara
ÖLMEZOĞULLARI, Nalan (2000); “Yeni Ekonomi ve Etkileri”,
İktisat Dergisi, Sayı:406 s. 48-54
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
491
ÖMÜRGÖNÜLŞEN, Uğur (2003); “Kamu Sektörünün Yönetimi
Sorununa Yeni Bir Yaklaşım: Yeni Kamu İsletmeciliği”,
Çağdaş Kamu Yönetimi-1, Nobel Yayını, Ankara, s. 3-43
ÖZPENÇE İDİKUT Aylin ve Özay Özpençe (2007); “Küreselleşme
ve Uluslar arası Kuruluşların Ulus Devletin Vergilendirme
Yetkisine Etkileri”, Uluslar arası İnsan Bilimleri Dergisi, C:4,
S:1, s.11-32
SARAN, Ulvi (2009); “Küresel Değişim Dinamiklerinin Kamu
Yönetimi
Alanındaki
Etkileri”,
www.sobiadacademy.net/sobem/e-kamuyonetim/kamudakalite/saran1.pdf
ŞİRİNER İSMAİL ve Murat Aydın (2005); “Mali Egemenliğin
Sınırlandırılması: Vergilendirme Yetkisi ve IMF”, Vergi
Sorunları Dergisi, Sayı:196, s. 188-207
TEKEOĞLU, Muammer (1999); “Küreselleşme Sürecinde Devletin
Ekonomideki Yeni Fonksiyonları ve Türkiye”, Erciyes
Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Dergisi,
Sayı:15, s. 67-74
TOKATLIOĞLU, Yıldız Mircan (2005); “Küreselleşme ve Kamu
Hizmetleri”, Alfa Aktüel Yayınları, Bursa
YAMAN,
Adem
(2009);
“Kamu
Yönetiminin
Yeniden
Yapılandırılması Sürecinde Türk Denetim Sistemine Genel Bir
Bakış”,
http://icden.meb.gov.tr/digeryaziler/turk_denetim_sis.pdf
YAŞAMIŞ, Firuz Demir (1997); “Kamu Yönetimi Kuramında ve
Uygulamasında Yeni Gelişmeler”, Türk İdare Dergisi,
Sayı:417, s. 10-27
YIKILMAZ, Necla (2004); “Kamu Yönetimi Reformu ve Kamu
Yönetimi Temel Kanunu Tasarısı”, Metalurji Dergisi, S:136,
s.45-53
YILMAZ, Abdullah (2007); “AB’ye Uyum Sürecinde Türk Kamu
Yönetiminin Dönüşümü Üzerine Notlar”, Dumlupınar
Üniversitesi Sosyal Bilimler Dergisi, Sayı:17, s. 215-240
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
493
FAKTÖR GELİRLERİNİN TOPLUMSAL VERGİ YÜKÜ
Doç. Dr. Temel GÜRDAL
Sakarya Üniversitesi
İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi
Yrd. Doç. Dr. Nurullah ALTUN
Sakarya Üniversitesi
İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi
Öğr. Gör. Metin KÜÇÜK
Sakarya Üniversitesi
İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi
Arş. Gör. Cahit ŞANVER
Sakarya Üniversitesi
İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi
GİRİŞ
Kamu kesimine hukuki zorunluluk altında aktarılan kaynakların
çeşitli açılardan boyutlarını ortaya koyma ve etkilerini
değerlendirmede farklı vergi yükü hesaplamaları kullanılmaktadır.
Vergi yükü ile ilgili hesaplamalar, vergilerin çeşitli yönlerden
etkilerini ortaya koymak açısından işlevsel olduğu gibi mevcut vergi
sistemini değerlendirmek ve ideal bir vergi sistemi oluşturmak
açısından da yolgösterici nitelik taşırlar.
Türkiye’de vergi yükünün dağılımına ilişkin olarak çeşitli
araştırmalar yapılmıştır. Ancak yeterli ve analize elverişli veri temini
konusundaki sınırlılıkların da etkisiyle faktör gelirlerinin vergi yükü
hesaplarının yapılmasında sorunlar bulunmaktadır. Bu konuda
yapılmış son
araştırmalar 2000 yılı öncesi verileri içeren
araştırmalardır. Sözkonusu araştırmalar faktör gelirleri ile ödenen
vergiler arasındaki ilişkilere dayalı bir vergi yükü hesabını ortaya
çıkarmaya çalışmaktadırlar.
Faktör gelirlerinin vergi yükü hesapları, üretim faktörlerinin
üretimden aldıkları payların ne kadarının devlete aktarıldığını
göstererek devletin üretim faktörlerine yönelik takip ettiği politikaları
değerlendirmede kullanılabilmesi bakımından yol gösterici olabilir.
494
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
Ancak bu hesaplamada nüfus unsurunun olmaması önemli bir eksiklik
olarak eleştiri konusu edilebilir. Bu eksikliği gidermek bakımından
faktör gelirlerinin toplumsal vergi yükü kavramı çerçevesinde nüfus
unsurunu da hesaba katmak suretiyle daha anlamlı vergi yükü
karşılaştırmaları yapmak ve takip edilen politikaları değerlendirmek
yararlı olabilir.
Faktör gelirlerinin vergi yükü hesabında nüfus faktörünün de yer
alması faktör gelirleri arasındaki yük karşılaştırmalarının gerçeği daha
iyi yansıtmasını sağlayabilir. Bu nedenle nüfus faktörünü dikkate
almayan faktör gelirleri vergi yükü araştırmaları vergi politikalarına
benimsenmiş tercihler bakımından doğru
yön vermede yeterli
olamayabilir ya da en azından mevcut durumu gerçeğe uygun
yansıtamayabilir.
Bu çalışmada faktör gelirlerinin vergi yükünün hesaplanmasında
toplumsal vergi yükü yaklaşımının dikkate alınması ve bu çerçevede
eldeki veriler ölçüsünde faktör gelirlerinin vergi yükünün
hesaplanması amaçlanmıştır. Ortaya konulacak vergi yükü yaklaşımı,
faktör gelirlerinin vergi yükü hesaplamalarına vergi ve gelir unsuru
yanında nüfus unsurunu da eklemeyi öngörmektedir. Böylece faktör
gelirlerininin vergi yükünün nüfus unsurunu da içerecek şekilde
hesaplanması öngörülmüştür.
Faktör gelirlerinin vergi yükünün hesaplanmasında, özellikle
faktör gelirlerinin dağılımına ilişkin yeterli ve güvenilir verilerin
bulunması önem taşımaktadır. Diğer vergi yükü hesaplarında gelir
unsuruna ilişkin değerlere ulaşmak büyük ölçüde mümkün olduğu
halde faktör gelirlerinin vergi yükünün hesaplanmasında yer alan ayrı
ayrı faktör gelirlerine ilişkin değerlere ulaşmakta önemli sorunlarla
karşılaşılmaktadır. Gelir vergisi sisteminin kendine özgü gelir
tanımına sahip olması ve vergilemede genel olarak üniter sistemin
belimsenmiş olması ayrı ayrı faktör gelirlerinin belirlenmesini
zorlaştırmaktadır. Faktör gelirlerinin belirlenmesine ilişkin güvenilir
verilerin oldukça az olması ve yıllar itibarıyla hesaplama yapmak için
yeterli ve güvenilir verinin bulunmaması faktör gelirlerinin vergi yükü
hesaplarının yapılmasını zorlaştıran en önemli hususlardandır.
Faktör gelirlerinin toplumsal vergi yükünün hesaplanmasında
diğer bir önemli unsur, vergilerin faktörlere göre belirlenmesinde söz
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
495
konusu olmaktadır. Türk gelir vergisi sistemi ağırlıklı olarak kaynak
teorisine göre vergilendirilmeyi esas almış olmakla birlikte kaynak
teorisi ile açıklanamayan unsurlara da sahiptir. Ayrıca
vergilendirmede ilke olarak üniter sistemin benimsenmiş olması ve
önemli ölçüde tevkifat yoluyla vergilemeyi içermesi nedeniyle
yayınlanmış vergi istatistiklerinin gelir unsurlarına göre
düzenlenmemiş olması, ayrıca son yıllara ilişkin bazı ayrıntılı vergi
istatistiklerinin yayınlanmamış olması, faktör gelirlerinin vergi
yükünün hesaplanmasında önemli kısıtlardır.
Faktör gelirlerinin vergi yükü ya da toplumsal vergi yükü
hesaplanırken, faktör gelirleri üzerindeki tüm vergilerin dikkate
alınması gerekir. Bu çerçevede faktör gelirlerinin toplumsal vergi
yükünün geniş anlamdaki hesabından söz edilebilir. Ancak vergi
sisteminin yapılanması nedeniyle tüm vergilerin tam olarak faktör
gelirlerine göre ayrımını yapmak
mümkün olmadığından, dar
anlamda faktör gelirlerinin toplumsal vergi yükü çerçevesinde faktör
gelirlerinin üzerindeki vergilerden, faktör gelirlerine göre dağıtılması
daha kolay olanlar gelir üzerindeki vergiler üzerinde durulmaktadır.
Buna rağmen yukarıda belirtilen nedenlerle bu vergiler bakımından da
vergileri ayırmada önemli sorunlar bulunmaktadır. Bu çalışmada dar
anlamda faktör gelirlerinin vergi yükünün hesabında faktör gelirleri
üzerindeki gelir vergisi, kurumlar vergisi ve sosyal güvenlik
kesintileri dikkate alınacaktır.
1.
VERGİ
AÇIKLAMALAR
YÜKÜNE
İLİŞKİN
KURAMSAL
Hangi amaçla alınırsa alınsın zorunlu olarak devlet tarafından
alınan kaynakların, içinden ödendiği kaynak ile ilişkisi vergi yükü
kavramı ile ifade edilmektedir. Vergi yükü, verginin içinden ödendiği
kaynak türü ve yapısına göre farklılaştığı gibi ödenen vergi türüne
göre de farklılaştırılabilir. Hatta vergi ve içinden verginin alındığı
kaynağın alanına, bölgesinin özelliklerine, verginin konusuna,
mükellefine, mükellefin içinde yer aldığı coğrafi bölgeye ve bunun
gibi vergi yükünü etkileyen unsurlara göre çok değişik açılardan ve
değişik amaçlar için anlamlı olabilecek vergi yükü hesaplamaları
yapılabilir.
496
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
Vergi yükü hesaplamalarının önemi ve fonksiyonları çeşitli vergi
yükü kavramları açısından değişmektedir. Genel olarak vergi yükü
hesaplamaları, özellikle maliye politikalarını belirlemede önem
taşımaktadır ve bu güne kadar vergi yüküne ilişkin vergi yükü ve
vergi yükünün çeşitli yönleri ile ilgili çok sayıda araştırma
yapılmıştır 1
Vergiler özel kesimden kamu kesimine zorunlu olarak ve
doğrudan bir karşılığı olmaksızın aktarılan kaynakları gösterdiğinden,
vergi yükü hesapları, özel kesim üzerinde devletin ne kadar yük
olduğunu veya diğer açıdan devletin sunduğu hizmetlerin maliyetinin
boyutlarını ortaya koymada önemli bir göstergedir 2. Vergi yükü
hesaplamaları vergi adaleti ile ilgili analizler bakımından temel
göstergeler arasında yer alır. Ayrıca vergi adaletinin sağlanması
açısından vergi sisteminin düzenlenmesinde yol gösterici nitelik taşır 3.
1.1. Toplam Vergi Yükü ve Toplumsal Vergi Yükü
Bir ekonomideki toplam vergi ve vergi benzeri gelirlerin milli
gelire oranına toplam vergi yükü denilmektedir 4. Toplam vergi yükü
ekonomideki kaynakların vergileme yoluyla devlet kesimine
aktarılılan kısmını gösterir. Başka bir ifadeyle ekonomide devletin
boyutlarını ve müdahale düzeyini gösterir. Toplam vergi yükü
uluslararası karşılaştımalar bakımından kullanılmaktadır.
Toplam vergi yükü yanında karşılaştırmalar bakımından anlamlı
olan bir kavram olarak toplumsal vergi yükünden söz edilebilir.
Vergi yükü ile ilgili araştırmalardan bazıları; Memduh Yaşa, Vergi Yükü
Hesaplama Usulleri ve Mukayeseleri, Sermet Mat., İstanbul, 1962; Salih Şanver,
Türkiye’de Vergi Yükü Meseleleri, İktisadi Araştırmalar Tesisi V-1966, Doğan
Kardeş Matbaacılık San. A.Ş. Basımevi, İstanbul, 1966; Haluk Anıl, Türkiye’de
Vergi yükü (1950-1970), Ankara, AİTİA Yayınları, Emel Matbacılık, 1973; H.
Üren Arsan, Vergi Yükü Üzerine Bir İnceleme: Teori, Metodoloji ve Türkiye’ye
Ait Bazı Hesaplar, İkinci Baskı, Ankara, A.Ü. Basımevi, 1975; John Creedy,
2
Vergi yükü hesaplamalarının önemi konusunda geniş bilgi için bkz.Yaşa,
a.g.e., 6-12; Aykut Herekman, Kamu Maliyesi, C.2, Sevinç Mat., Ankara, 1990;,
s.161-164; Sakıp Şeker, Türkiye’de Ücretliler Üzerindeki Vergi Yükü, Türk
Harb İş Sendikası, Rekor Ofset, Haziran, 1994, s.29.
3
Arsan, a.g.e., s.6.
4
Halil Nadaroğlu, Kamu Maliyesi Teorisi, 7. Baskı, İstanbul, Beta Basım Yayın
Dağıtım A.Ş., 1989, s.260; Anıl, a.g.e., s.16.
1
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
497
Toplumsal vergi yükü ise belirli bir dönemde bir ekonomide ödenen
vergi ve benzeri gelirlerin, sözkonusu dönemde elde edilen gelire
oranı nüfus unsuru da dikkate alınarak hesaplanmaktadır. Bu
bakımdan toplumsal vergi yükünün ülkeler ararası karşılaştırmalar
bakımından olduğu gibi farklı toplumsal vergi yükü kavramlarının da
karşılaştırmalar açısından daha anlamlı veriler ortaya koymaya uygun
olduğu söylenebilir 5.
1.2. Faktör Gelirlerinin Vergi Yükü
Faktör gelirlerinin vergi yükü, her bir üretim faktörünün üretimden
aldığı pay olan gelirlerin üzerinden ödenen vergilerin, söz konusu
üretim faktörü gelirlerine oranlanması suretiyle bulunur 6. Faktör
gelirlerinin vergi yükü, gerek vergi adaleti bakımından gerekse
ekonomik istikrar ve kalkınma bakımından kalkınma planları ve vergi
politikalarına yön verecek çok önemli verileri ortaya koyacak
niteliktedir 7.
1.3. Faktör Gelirlerinin Toplumsal Vergi Yükü
Faktör gelirlerinin toplumsal vergi yükü, belli bir dönemde her bir
üretim faktörünün üretimden aldığı pay olan gelirlerin üzerinden
ödenen vergilerin, aynı dönemde nüfus unsuru da dikkate alınarak söz
konusu üretim faktörü gelirlerine oranlanması suretiyle bulunur. Bu
vergi yükü hesaplaması faktör gelirleri arasındaki vergi yükü
dağılımını ortaya koyabilecek nitelik taşıması nedeniyle gerek vergi
adaleti bakımından, gerekse ekonomik istikrar ve kalkınma
bakımından kalkınma planları ve vergi politikalarına yön verecek çok
önemli işlevler yerine getirebilir. Faktör gelirlerinin toplumsal vergi
yükü, faktör gelirleri arasında daha anlamlı vergi yükü
karşılaştırmaları yapmak bakımından da önem taşımaktadır. Ancak bu
Toplumsal vergi yükü hakkında geniş bilgi için bkz. Anıl, a.g.e., s. 29-48.
Bu vergi yükü kavramına efektif vergi yükü de denilmektedir. Bkz. DPT, Gelir
Dağılımı ve Politikaları, Yedinci Beş Yıllık Kalkınma Planı Gelir Dağılımı ve
Politikaları Özel İhtisas Komisyonu Raporu, Ankara, DPT Yayınları, 1994, s. 91.
7
Nitekim VII. Beş Yıllık. Kalkınma Planında faktör gelirlerinin vergi yükleri
verilerek söz konusu veriler vergi politikası bakımından yol gösterici önemli bir
unsur olarak kullanılmaktadır. (DPT, VII. Beş Yıllık Kalkınma Planı).
5
6
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
498
fonksiyonların yerine getirilebilmesi açısından yeterli ve güvenilir
istatistiklere ihtiyaç vardır 8.
2. FAKTÖR GELİRLERİNİN TOPLUMSAL VERGi YÜKÜ
HESAPLARINDA YERALAN UNSURLAR
Vergi yükü hesaplarında dikkate alınacak unsurların kapsamı
bulunacak sonuçların yanıltıcı olup olmaması bakımından önemlidir.
Faktör gelirlerinin toplumsal vergi yükü hesaplarında yer alan unsurlar
çerçevesinde vergi, verginin içinden ödendiği iktisadi kaynağı temsil
eden faktör gelirleri ve nüfus unsurundan söz edilebilir.
2.1. Vergi Unsuru
Vergi yükünün hesaplanmasında vergi kapsamında nelerin yar
alacağının belirlenmesi önem taşımaktadır. Vergi kapsamında bazı
vergiler veya vergi olarak değerlendirilebilecek unsurlar hesaplamaya
dahil edilir ya da hesaplama dışı bırakılırsa hesaplama sonucu
bulunacak vergi yükü düşük ya da yüksek çıkabilir. Bu nedenle vergi
yükü kavramına göre de değişebilecek olan vergi kapsamının açık bir
şekilde belirlenmesi önemlidir. Vergi yükü hesaplarına hangi
vergilerin gireceği konusu ele alınırken yapılacak vergi yükü
hesaplamasının türü de dikkate alınmalıdır. Farklı vergi yükü
hesaplamalarında vergi unsurunun kapsamı farklı tanımlanabilir.
Vergi yükü hesaplamalarında, vergi
kapsamında vergi ve
resimlerin yer alması gerektiği görüşü, vergi unsurunun kapsamı
belirlenirken mali yükümlülüklerin adına değil içeriğine bakılması
düşüncesine dayanmaktadır.
Ayrıca bu çerçevede şerefiyeler, harçlar, parafiskal yükümlülükler,
kamu iktisadi teşebbüsleri kârları gibi unsurlar üzerinde de
durulmaktadır. Söz konusu ödemelerin vergi kapsamına alınmasına
ilişkin tartışmaların temelinde bunların vergiye benzeyen ve vergiden
ayrılan yönleri bulunmaktadır.
Harçların vergi kapsamına alınmaması bunların bir hizmet
karşılığı alınan para olmasına dayandırlmaktadır. Ancak harçlar birçok
durumda harca tabi hizmetten yararlanabilmek için zorunlu bir ödeme
8
Bu konuda ayrıca bkz. Şeker, a.g.e., s. 28.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
499
olması dolayısıyla vergi niteliğindedir bundan dolayı vergi kapsamına
alınması gerektiği belirtilmektedir.
Şerefiyelerin de hizmet karşılığı niteliği ileri sürülerek vergi
kapsamı dışında tutulması düşüncesine karşı, söz konusu ödemenin
mükellefin isteği dışında bir yararlanma nedeniyle alındığı belirtilerek
karşı çıkılmakta ve bunların da vergi kapsamında değerlendirilmesi
gerektiği belirtilmektedir.
Parafiskal yükümlülükler, bir kamu hizmeti karşılığı ve devletin
verdiği yetkiye dayalı olarak zorunlu olarak alındıklarından, ayrıca, bu
ödemeler mükelleflerin satınalma güçlerinde azalışa yolaçtıklarından
vergi kapsamına alınmaları gerektiği kabul edilmektedir. Uluslararası
karşılaştırmalarda da sosyal güvenlik kesintilerinin vergi kapsamı
içinde değerlendirildiği görülmektedir 9.
Kamu iktisadi teşebbüslerinin kârlarının dolaylı vergi gibi kabul
edilerek vergi kapsamına alınması gerektiği üzerinde durulmaktadır.
Bu konuda söz konusu değerlerin vergi yükü hesapları içinde ele
alınması yerine daha çok kamu sektörü payının hesaplanmasında ele
alınmasının uygun olacağı da belirtilmektedir 10.
Bütün bunlara ek olarak verginin yansıması sorunu vergi yükü
hesaplamalarının doğru bir şekilde ortaya çıkmasının önünde önemli
bir etkendir. Bu nedenle yapılacak hesaplama sonucu çok yüksek
çıkan bir vergi yükü aslında düşük ve çok düşük çıkan bir vergi yükü
de yüksek olabilir. Bunun giderilmesi için vergi yansımasının da
dikkate alınması gerekmektedir. Gerçek anlamda ve tam olarak vergi
yansımasını dikkate alarak vergi yükü hesaplamasını gerçekleştirmek
mümkün olmadığından bazı varsayımlar altında vergi yansıması
dikkate alınarak hesaplamalar yapılabilir. Ancak yansıma ile ilgili
varsayımlarda birçok tartışma bulunmaktadır.
Vergi kapsamında değerlendirilecek unsurların belirlenmesinde
temel faktörlerden birisi de yapılacak vergi yükü hesaplamasının
türüdür. Hangi vergi yükü hesaplaması yapılıyorsa ona göre
hesaplamaya katılacak vergiler belirlenecektir. Toplam vergi yükünün
OECD, OECD Ülkelerinde Vergileme, Çev. Nevzat Saygılıoğlu, Ankara,
Feryal Matbaacılık San. ve Tic. Ltd. Şti. 1992, s. 36.
10
Anıl, a.g.e, 23-25; Şanver, a.g.e., s. 15-17; Arsan, a.g.e., s. 79-80.
9
500
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
hesaplanmasında yer alacak vergiler ile gerçek vergi yükü veya
sektörel vergi yükü hesaplanmasında yer alacak vergiler ve kapsamı
farklı olabilir.
Faktör gelirlerinin toplumsal vergi yükü hesaplanırken, faktör
gelirlerinden alınan vergiler ve vergi benzeri ödemeler dikkate
alınmalıdır. Faktör geliri sahiplerinin elde ettiği gelirler üzerindeki
vergiler ve diğer kesintiler dikkate alınırken, faktör geliri sahiplerinin
karşı karşıya kaldığı ve ödediği vergiler içerisinde dolaysız ve dolaylı
vergiler yer almaktadır. Bu açıdan faktör gelirlerinin toplumsal vergi
yükü hesaplanırken vergi kapsamı geniş ve dar olmak üzere genel
olarak iki çerçevede ele alınabilir.
Vergi kapsamı geniş anlamda ele alındığında faktör gelirlerinin
toplumsal vergi yükü hesaplanırken, hem dolaylı hem de dolaysız
vergilerin tamamının vergi yansımasıyla birlikte ele alınması gerektiği
söylenebilir. Dolaysız vergiler kapsamında, gelir vergisi, kurumlar
vergisi, motorlu taşıtlar vergisi, veraset ve intikal vergisi, emlak
vergisi ve sosyal güvenlik kesintileri, dolaylı vergiler kapsamında
başta katma değer vergisi ve özel tüketim vergisi olmak üzere dolaylı
vergiler kategorisinde yer alan vergi ve benzeri mali yükümlülükler
belirtilebilir. Ayrıca, faktör gelirleri üzerine yansıtılan dolaylı ve
dolaysız vergileri de belirtmek gerekir.
Geniş kapsamda ele alınırsa faktör gelirlerinden ödenen vergilerin
belirlenmesinde önemli güçlükler ve sorunlarla karşılaşacaktır. Faktör
gelirleri üzerine yansıtılan vergiler, çeşitli gelir geliri sahiplerinin
ödediği servet vergileri ve diğer vergileri her bir faktör geliri grubu
itibarıyla belirlemek ve dikkata almak oldukça zordur. Dolaysız
vergilerle ilgili ödenen vergilerin hangi faktör gelirine ait olduğunu
belirlemenin güçlüğü karşısında, bazı varsayımlarla bunları gelir
unsurlarına dağıtmak ya da bu vergilerden gelir unsurlarına göre
dağıtılması zor olanları (belli bir zorluk derecesini aşanları) vergi
kapsamı dışına çıkarmak yoluna başvurulabilir. Bu içerikte bir
çalışmada güçlükleri belirleyen başlıca etkenler arasında tüm faktör
gelirlerinin tüketim eğilimlerine ilişkin belirli dönemi içeren verilerin
bulunmaması, hangi faktör gelirine hangi vergilerin ne kadar yansıdığı
ve tüm faktör gelirlerinin ödediği tüm vergileri gerçeğe yakın olarak
belirlemenin zorluğu, bu çerçevede vergilere ilişkin istatistiklerin
eksik ve yetersiz olmasıdır. Söz konusu nedenlerle faktör gelirleri
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
501
üzerindeki tüm vergileri dikkate alarak vergi yükünü hesaplamak,
gerçek durumu göstermekten uzaklaşmaya yol açabilecek
varsayımlara başvurulmasını gerekli kılabilir.
Nitekim bazı çalışmalarda faktör gelirlerinin geniş anlamda vergi
yükü hesaplanmaya çalışılmıştır11. Ancak faktör gelirlerinin vergiler
geniş kapsamda ele alarak dolaylı ve dolaysız vergileri bazı
varsayımlar altında faktör gelirlerine dağıtıldığı ve faktör gelirlerinin
geniş anlamda vergi yükünü (dolaylı ve dolaysız vergi yükünü)
hesaplamaya ilişkin, 1987-1992 dönemin içeren bir çalışma
yapılmıştır 12. Alanında ilk olma özelliği taşıyan ve bazı yönlerden yol
gösterici sayılabilecek söz konusu çalışmada, gelir üzerinden alınan
vergilerin, kesimlerin faktör gelirleri payıyla orantılı olduğunun
varsayılması başta vergi sisteminin mevcut durumu ile
uyuşmamaktadır. Gelir üzerinden alınan vergilerin büyük kısmını
oluşturan gelir vergisi uygulaması dikkate alındığında, farklı gelir
unsurlarına ilişkin Gelir Vergisi Kanunu’ndaki düzenlemeler, özellikle
farklı gelir unsurlarının farklı vergi yüküne maruz kalmasına yol
açacak niteliktedir.
Faktör gelirlerinin dolaylı ve dolaysız vergi yüküne ilişkin söz
konusu araştırmada 13, tarım ve serbest meslek geliri elde edenlerin
sadece kurumlar vergisi ödediği, diğer faktör gelirlerinin (ücret, kira,
faiz dahil) hem gelir hem de kurumlar vergisi ödediğinin varsayılması
yürürlükteki vergi mevzuatı açısından önemli sorunlar içermektedir.
Yukarıda belirtilen güçlükler nedeniyle, faktör gelirlerinin vergi
yükü hesaplanırken dar anlamda bir yaklaşım tercih edilebilir. Bu
durumda vergiler çerçevesinde gelir üzerinden alınan vergiler (gelir ve
kurumlar vergisi) dikkate alınabilir. Bu çalışmada dar kapsamda vergi
unsuru tanımlanarak vergi yüküne ortaya konulmaya çalışılacaktır.
Faktör gelirlerinin vergi yüklerini hesaplamada gelir vergisi
tutarlarının gelir grupları itibarıyla ayrılması gerekmektedir. Ancak
söz konusu verilere ilişkin önemli sorunlar bulunmaktadır. Faktör
Özhan Uluatam, Ramazan Taş ve Meltem Kayıran-Dikmen, Türk Vergi Sisteminin
Temel Sorunları ve Bir Reform Önerisi, Türk Harb-İş Sendikası, Ankara, Rekor
Ofset, Temmuz 1995, s. 115-118.
12
Uluatam ve diğerleri, a.g.e., s.115-118.
13
Uluatam ve diğerleri, a.g.e., s.115-118.
11
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
502
gelirlerinin vergi yükünü hesaplama açısından faktör gelirleri
üzerindeki gelir ve kurumlar vergisi değerleri Ek 1‘de söz konusu
vergilerin faktör gelir gruplarına göre dağılımı Ek 2’de verilmiştir.
Faktör gelirleri açısından yapılacak bir vergi yükü
hesaplamasında önem taşıyan unsurlardan biri de sosyal güvenlik
kesintileridir. Ülkemizde ücret gelirleri açısından Emekli Sandığı ile
Sosyal Sigortalar Kurumu primleri söz konusu iken bağımsız
çalışanlar açısından da Bağ-Kur primleri söz konusudur. Ayrıca ücret
dışı faktör gelirleri bakımından işveren payı kapsamında ödenen
sosyal güvenlik kesintilerinden söz edilebilir. Sosyal güvenlik
kesintileri ücretler ve dışındakiler şeklinde ayrılabilir. Ancak ücretler
dışındakilerin önemli bir kısmının işverenin devlet olması durumunu
içerdiği de dikkate alınmalıdır. Ücretler dışındakilerden alınan sosyal
güvenlik kesintilerinden, devletten kesilenler kısmını belirleyip
çıkarılabilmesi halinde hesaplamaların gerçeği daha doğru yansıtacağı
açıktır.
Bu çerçevedeki verileri temin edilmesindeki sorunlar
nedeniyle bu çalışmada sosyal güvenlik kesintilerine yük hesabında
yer veilmemiştir.
2.2. Gelir Unsuru
Vergi yükünün hesaplanmasında verginin içinden alındığı
iktisadi gücü temsil eden gelir unsuru bakıından farklı vergi yükü
kavramları çerçevesinde farklı gelir tanımları yapılabilir. Toplam ve
toplumsal vergi yükü unsuru bakımından piyasa fiyatlarıyla safi milli
hasıla veya daha çok piyasa fiyatlarıyla gayrısafi milli hasıla değerleri
kullanılmaktadır.
Faktör gelirlerinin vergi yükünün hesaplanmasında gelir
unsuru olarak esas alınan, faktör gelirleridir. Faktör gelirleri, üretim
sürecine giren faktörlerin üretimden aldıkları payları ifade eder.
Faktör gelirlerine ilişkin veriler gelir dağılımı araştırmaları
çerçevesinde ortaya konulmaktadır.
Türkiye’de gelir dağılımı ile ilgili çalışmalar 1963 yılından
itibaren yapılmaya başlanmıştır. Günümüze kadar çeşitli aralıklarla bir
çok çalışma yapılmıştır. İlk çalışma Devlet Planlama Teşkilatı
tarafından 1963 yılında yapılmıştır. Bu çalışmadan sonra 1968 yılında
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
503
Hacettepe Üniversitesi Nüfus Etüdleri Enstitüsü tarafından yürütülen
çalışma yapılmıştır.
Devlet Planlama Teşkilatı tarafından 1973 yılında “Gelir
Dağılımı Araştırması” 14 yapılmış, bundan sonra 1986 yılında
TÜSİAD tarafından bir araştırma yapılmıştır. 1987 yılında ise Devlet
İstatistik Enstitüsü tarafından “1987 gelir dağılımı Araştırması”15
yapılmıştır. Gelirin fonksiyonel dağılımı ile ilgili olarak 1987
sonrasına ilişkin verileri içeren ve Süleyman Özmucur tarafından
yapılan (1994’e kadar olan verileri içeren) araştırmanın 16 yanında A.
Temel ve diğerleri tarafından yapılan çalışma 17 1993’e kadarki verileri
içermektedir.
Devlet İstatistik Enstitüsü tarafından 1994 yılında Hanehalkı gelir
dağılımı araştırması 18 ve 2002’de de hane halkı bütçe araştırması 19
yapılmış izleyen yıllarda TÜİK tarafından son araştırmaya göre
sürdürülen çalışmalar bulunmaktadır.
Bu çalışmada, faktör gelirleri kapsamında gelir unsuru olarak,
(DİE ve sonra yeniden yapılanmış adıyla TÜİK tarafından yapılmış
olan anketlere dayalı araştırma sonuçları) 1987, 1994, 2004 ve 2005
yılları verileri kullanılmıştır.
2.2.1. DİE 1987 Gelir Dağılımı Araştırması
Devlet İstatistik Enstitüsü tarafından 1987 yılında Hanehalkı
Gelir ve Tüketim Harcamaları anketi yapılmış ve sonuçları 1990
yılında yayınlanmıştır. Bu ankete göre faktör gelirlerinin dağılımı
aşağıdaki tabloda verilmiştir.
DPT, Gelir Dağılımı, Ankara, 1973.
DİE, 1987 Gelir Dağılımı, Ankara, 1990.
16
Süleyman Özmucur, Yeni Milli Gelir Serisi ve Gelirin Fonksiyonel Dağılımı
Geçici Tahminleri:1968-1994 Araştırma Raporu, Boğaziçi Üniversitesi, Mayıs,
1995.
17
Adil Temel, M. Aslan Akçay, Murat Gürmeriç, M. Ali Kelleci, 1980-1993
Dönemi Faktör Gelirlerindeki Gelişmeler, Ekonomik Modeller ve Stratejik
Araştırmalar Genel Müdürlüğü, Ankara, DPT Yayınları, Ekim 1994.
18
DİE, 1994 Hanehalkı Gelir Dağılımı Anketi Sonuçları, Ankara, 1996.
19
TÜİK, 2002 Hanehalkı Bütçe Araştırması, Ankara, 2006.
14
15
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
504
Bu çalışmada 1987 yılına ilişkin faktör gelirlerinin toplumsal
vergi yükünün hesaplanabilmesi için hanehalkı fertlerinin esas işteki
durumuna göre gelir ve sayıları kullanılacaktır. Aşağıda söz konusu
gelir ve sayılar verilmiştir.
Tablo 1: DİE 1987 Gelir Dağılımı Araştırmasına Esas İşteki
Durumuna Göre Faktör Gelirleri ve Sayıları (Milyar TL)
Toplam Sayı**
Toplam Gelir (Milyon TL)
Ücretli ve Maaşlı Sayı
Ücretli ve Maaşlı Toplam Gelir (Milyon TL)
Ücret Dışı Sayı*
Ücret Dışı Toplam Gelir (Milyon TL)
1987
23.063.479
40.661.082
7.513.657
13.278.964
6.401.590
27.382.118
Kaynak: DİE, 1987 Hanehalkı Gelir ve Tüketim Harcamaları Anketi sonuçları:
Gelir dağılımı, Devlet İstatistik enstitüsü Matbaası, Ankara, Aralık, 1990.*işveren
ve kendi hesabına çalışanların toplamı. **Toplam sayı, ücret, ücret dışı ve ücretsiz
aile işçileri toplamıdır.
Tablo 1’de hanehalkı fertlerinin esas işteki durumları dikkate
alınarak esas işlerinden elde ettikleri gelirleri ve toplam sayıları
gösterilmektedir. (Ancak söz konusu fertlerin birden fazla tür gelir
elde etmesi söz konusu olabilir. Bu durum hesaplamalarda tüm gelirler
ve sayılar açısından dikkate alınmamıştır.) Farklı tür gelirlerin aynı
kişiler tarafından elde edilmesi durumunda bunları gurplandırma ve
sayıları belirleme sorunlu olduğundan bu çalışmada bu tablo verileri
kullanılacaktır.
2.2.2. DİE 1994 Gelir Dağılımı Araştırması
Devlet İstatistik Enstitüsü tarafından 1994 yılında Hanehalkı
Gelir ve Tüketim Harcamaları anketi yapılmış ve sonuçları 1990
yılında yayınlanmıştır. Bu ankete göre faktör gelirlerinin dağılımı
tablo 2’de verilmiştir. Yukarıda belirtilen gelir türleri ve sayılarına
ilişkin aynı durum burada da geçerlidir.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
505
Tablo 2: 1994 Yılı Esas İşteki Durumuna Göre Hanehalkı
Fertlerinin Gelirleri ve Sayısı
1994
24.557.449
1.462.928.885
6.826.058
2.292.864
Toplam Sayı**
Toplam Gelir (Milyon TL)
Ücretli ve Maaşlı Sayı
Yevmiyeli Sayı
Ücretli ve Maaşlı Toplam Gelir (Milyon TL)
Ücret Dışı Sayı*
Yevmiyeli Toplam Gelir (Milyon TL)
Ücret Dışı Toplam Gelir (Milyon TL)
514.209.233
6.822.008
87.256.645
861.463.007
Kaynak: DİE, 1994 Hanehalkı Gelir Dağılımı Anketi Sonuçları, Ankara, 1996.
*işveren ve kendi hesabına çalışanların toplamı. **Toplam sayı, ücret, ücret dışı ve
ücretsiz aile işçileri toplamıdır.
2.2.3. TÜİK 2004 ve 2005 Bütçe Araştırması
Bu çalışmada faktör gelirleri ve sayılırı kullanılacağından gelir
dağılımı araştırmalarındaki esas işteki durumuna göre hanehalkı
fertlerinin kullanılabilir geliri ve sayısı dikkate alınmış ve aşağıda
tablo 3’te gösterilmiştir.
Tablo 3: 2004-2005 Yılı Esas İşteki Durumuna Göre
Hanehalkı Fertlerinin Gelirleri ve Sayısı
Toplam Sayı**
Toplam Gelir (Milyon TL)
Ücretli ve Maaşlı Sayı
Ücretli ve Maaşlı Toplam
Gelir (Milyon TL)
Yevmiyeli Sayı
Yevmiyeli Toplam Gelir
(Milyon TL)
Ücret Dışı Sayı*
Ücret Dışı Toplam Gelir
(Milyon TL)
2004
22.596.466
131.660.637.294
9.600.369
2005
24.005.612
150.372.474.526
10.454.163
69.316.568.334
2.120.625
83.710.561.595
2.115.753
5.224.845.008
10.875.472
6.106.260.839
11.435.696
57.119.223.952
60.555.652.092
Kaynak: www.tuik.gov.tr , *işveren ve kendi hesabına çalışanların toplamı.
**Toplam sayı, ücret, ücret dışı ve ücretsiz aile işçileri toplamıdır.
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
506
2.3. Nüfus Unsuru
Vergi yükü hesaplarında genellikle vergi ve gelir unsuru yer
alırken toplumsal vergi yükü hesabında nüfus ya da geliri elde eden
kişi sayısı da bir unsur olarak yer alır. Bu yaklaşım, vergi yükünün
hesabında sadece vergi ve gelir ilişkisi değil vergiyi ödeyen ve geliri
elde eden sayısı ya da nüfus unsurunun da önemli olduğunu öngörür.
Bu çalışmada faktör gelirlerinin toplumsal vergi yükü hesabı üzerine
çalışıldığından bu hesap açısından vergi yükü hesaplanırken faktör
geliri sahiplerinin de dikkate alınması gerekmektedir. Bu çerçevede
gelir türlerine göre bu gelirleri elde edenlerin sayılarına ihtiyaç vardır.
Yukarıda belirtilen gelir dağılımı araştırma verilerinde
araştırmaların yapıldığı yıllara ilişkin gelir türleri yer aldığı gibi çeşitli
gelirleri elde edenlerin sayıları da yer almaktadır. Ancak burada ortaya
çıkan sorunlardan biri, aynı kişilerin farklı gelirleri elde etmesi
durumudur. Bu durumda belli gelir türlerini elde edenleri sayıları
konusunda kişinin esas işteki durumu dikkate alınabilir. Bu çalışmada
da faktör geliri elde edenleri sayısı bakımından hanehalkı fertlerinin
işteki durumlarına göre sayıları dikkate alınmıştır.
3. FAKTÖR GELİRLERİNİN VERGİ YÜKÜNE İLİŞKİN
YAPILMIŞ ARAŞTIRMALAR
Faktör gelirlerinin, bu gelirleri elde edenlerin sayısını dikkate
almayan, sadece vergi ve gelir arasındaki ilişkiler anlamında vergi
yüküne ilişkin ülkemizde sınırlı sayıda da olsa araştırma yapılmıştır.
Bu araştırmaların da sınırlı olmasının başlıca nedeni, söz konusu
araştırmanın yapılabilmesine uygun verilerin bulunmamasıdır.
Yapılmış olan araştırmalar da belirli sınırlamalar çerçevesinde
gerçekleştirilmektedir. Bu araştırmaların sınırlı olmasının temel iki
nedeni bulunmaktadır. Bunlardan birincisi ülkemizde faktör
gelirlerinin dağılımına ilişkin düzenli ve yeterli güvenirliğe sahip
yeterli verilerin olmamasıdır. Bu sorun bu çalışmanın da sadece belli
yıllara ilişkin toplumsal vergi yükü hesabı yapılmasını sınırlamıştır.
Faktör gelirlerinin vergi yüküne ilişkin hesaplamaların sınırlı
olmasının ikinci nedeni vergi istatistiklerinin bu hesaplamalara uygun
olarak düzenli yayınlanmamasıdır. Ücret, sermaye, Faiz ve Kira
ayrımına uygun olarak bu faktör gelirlerinden ne kadar vergi
alındığına ilişkin Maliye Bakanlığının yayınlanmış istatistiği yoktur.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
507
Ayrıca mevcut üniter vergi sistemine göre bunları tam olarak
ayırabilmek oldukça zordur.
Aşağıda oldukça eski bir dönem ait olsa da ülkemizde faktör
gelirlerinin vergi yüküne ilişkin olarak yapılmış sınırlı sayıdaki
araştırmalar ve sonuçları kısaca açıklanacaktır.
DPT VII. Beş Yıllık Kalkınma Planı Gelir Dağılımı ve
Politikaları Özel İhtisas Komisyonunun Araştırması, 1987-1990
dönemini kapsamaktadır. Bu çalışmada faktör gelirleri, Adil Temel’in
“Faktör Gelirlerindeki Gelişmelerin ve Faktör Gelirlerinden Hareketle
DİE Milli Gelir (Eski ve Yeni) Serilerinin Değerlendirilmesi,” adlı ve
1991 tarihli (taslak) çalışmasından alınmıştır. Vergi kapsamında; gelir
ve kurumlar vergisi, sosyal güvenlik kesintileri, tasarrufu teşvik
kesintisi ele alınmıştır. Tablo 4’da söz konusu çalışmadaki faktör
gelirlerinin vergi yükleri verilmiştir.
Tablo 4: Faktör Gelirlerinin Vergi Yükleri (%)
Yıllar
1987
1988
1989
1990
Ortalama
Tarım
1,46
1,22
1,22
1,17
1,27
Ücretler
16,34
16,50
17,64
18,66
17,31
Kira
1,96
2,93
6,96
8,98
5,21
Faiz
3,32
2,26
3,66
4,03
3,31
Diğer
11,93
9,36
12,82
15,87
12,49
Kaynak: DPT, Gelir Dağılımı ve Politikaları, Yedinci Beş Yıllık Kalkınma
Planı Gelir Dağılımı ve Politikaları Özel İhtisas Komisyonu Raporu, Ankara, DPT
Yayınları, 1994, s. 93.
Söz konusu çalışmanın sonuçlarına göre o dönemde ücretler
üzerindeki vergi yükü diğer faktör gelirlerinin vergi yükünden oldukça
fazladır. Oldukça kısa bir dönemi kapsayan çalışma sonuçlarına göre
incelenen dönemde ücretlerdeki vergi yükü artmış, diğer gelirlerde
farklı gelişmeler olmuştur.
Yine DPT’de yapılan ve yayınlanmamış başka bir çalışmanın
verileri yukarıdaki tablodaki verilere yakındır. Bu çalışma Adil Temel
tarafından yapılmış ve 1987-1992 dönemine ilişkindir 20.
Adil Temel, Gelirden Alınan Vergilerle İlgili Efektif Vergi Yükü Analizi,
(1987-1992), Ocak 1994, DPT, İPGM (Yayınlanmamıştır).
20
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
508
Diğer bir çalışmada 1987-1993 dönemine ilişkin faktör gelirlerinin
vergi yükleri hesaplanmıştır. Bu çalışmada kullanılan faktör
gelirlerine ilişkin verilerin tarım ve tarım dışı kesime ilişkin olanları
aynı araştırmacılar tarafından hesaplanmış, belirtilen verilerin alt gelir
gruplarını oluşturan veriler ise, bu çalışmada da kullanılan, A.Temel
ve diğerlerinin çalışmasından alınmıştır. Temel ve Kelleci’nin
araştırmasına ilişkin veriler (Tahsil esasına göre hesaplananlar)
aşağıdaki tabloda verilmiştir. Vergiler kapsamında gelir ve kurumlar
vergisi, Sosyal güvenlik kesintileri, tasarrufu teşvik kesintisi, konut
edindirme yardımı kesintileri, savunma sanayii destekleme fonu,
sosyal yardımlaşma ve dayanışmayı teşvik fonu esas alınmıştır.
Tablo 5: Temel ve Kelleci’nin Araştırmasına Göre Faktör
Gelirlerinin Vergi Yükü (%)
Yıllar Tarım
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
Ort.
2,3
1,8
1,8
1,7
1,8
1,7
1,9
1,9
Ücretler
27,1
27,6
31,4
33,4
30,9
31,6
33,3
30,8
Kira
0,2
0,2
0,2
0,2
0,2
0,3
0,2
0,2
Faiz
5,0
2,7
4,6
4,9
3,7
4,6
3,2
4,1
Diğer
9,2
8,7
9,0
8,8
9,3
9,0
8,7
9,0
Toplam faktör
gelirlerinin vergi
yükü
10,7
10,5
12,6
14,0
15,0
15,0
15,1
13,3
Kaynak: Adil Temel, M. A. Kelleci, Faktör Gelirleri Üzerindeki Vergi Yükü ve
Faktör Gelirleri (Net) Analizi (1987-1993), Ankara, DPT Yayınları, 1995, s. 20.
Bu çalışmanın sonuçlarına göre de ücretler üzerindeki vergi yükü
diğer faktör gelirlerinin vergi yükünden oldukça fazladır. Çalışma
sonuçlarına göre incelenen dönemde ücretlerdeki vergi yükü artmış
ücretler dışındaki faktör gelirlerinin vergi yükünde ise belirgin ve
sürekli bir artış eğilimi söz konusu olmamıştır.
Yukarıda belirtilen araştırmaların dışında faktör gelirlerinin
vergi yüküne ilişkin bazı hesaplamalardan ve değerlendirmelerden söz
edilebilir. Oğuz Oyan, 1987 yılına ilişkin olarak ücret ve ücret dışı
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
509
kesimin efektif vergi yüküne ilişkin bir hesaplama yapmıştır 21.
Uluatam, Taş ve Dikmen-Kayıran, 1987-1990 yıllarına ilişkin olarak
faktör gelirlerinin vergi yüklerini A. Temel ve diğerlerinin faktör
gelirlerini esas alarak hesaplamışlardır 22. Uluatam ve diğerlerinin söz
konusu çalışmasında faktör geliri sahiplerinin ödediği tüm vergiler
(dolaylı ve dolaysız vergiler) esas alınarak bazı varsayımlar altında
hesaplama 23 yapılmıştır. Yedinci beş yıllık kalkınma planında da
ekonomide etkinliğin artırılmasına yönelik yapısal değişim projeleri
çerçevesinde gelir grupları itibarıyla faktör gelirlerinin 1993 yılına
ilişkin yükler verilmektedir 24.
4. TÜRKİYE’DE FAKTÖR GELİRLERİNİN TOPLUMSAL
VERGİ YÜKÜ
4.1. Faktör Gelirlerinin Toplumsal Vergi Yükü Kavramı
Vergi yükü hesaplamalarına vergi ve gelir unsuru yanında nüfus
unsurunun da katılması düşüncesine ilişkin çalışmaların en
önemlilerinden biri 1959 yılında Henry J. Frank tarafından yapılan ve
ABD’deki eyaletler arasındaki vergi yükü karşılaştırmaları ve
hesaplamaları çerçevesindeki araştırmadır 25. Söz konusu araştırmada
eyaletler arası vergi yükü karşılaştırmaları bakımından anlamlı
karşılaştırmalar yapılabilmesi için nüfus ve gelirin aynı ölçüler içinde
olması gerektiği vurgulanmıştır. Kişi başına vergi ve kişi başına gelir
ölçüleri ile söz konusu sorunlar belir ölçüde giderilebilirse de her
ikisinin bir takım özelliklerini birleştirecek bir vergi fedakarlık
endeksinin geliştirilmesi ile eyaletler arası vergi yükü
Oğuz Oyan, Dışa Açılma ve Mali Politikalar Türkiye:1980-1989, İkinci baskı,
Ankara, V Yayınları, 1989, s. 183-184.
22
Uluatam ve diğerleri, a.g.e., s. 38-42.
23
Uluatam ve diğerleri, a.g.e., s. 115-118.
21
Yedinci Beş Yıllık Kalkınma Planı (1996-2000), DPT Yayınları, Ankara,
1995, s.105. Ayrıca Batırel ve Uçkun’un Faktör gelirlerinin milli gelirden
aldıkları paylar ve gelir vergisi içinneki paylarına ilişkin bir değerlendirmesi
için bkz. Ömer Faruk Batırel ve İlhan Uçkun, Türkiye’de ve OECD Ülkelerinde
Vergi Yükü, İstanbul Ticaret Odası, Yayın no: 1991 10, İstanbul, Gren Ajans, 1991.
s.75-76; Faktör gelirlerinin vergi yükü hesaplamaları ile ilgili olarak yine bkz.
Şeker, a.g.e., s. 52-55.
25
Henry J. Frank, “Measuring State Tax Burdens”, National Tax Journal, Vol. XII,
No:2, June 1959, ss. 179-185, (Aktaran, Anıl, a.g.e., s.29).
24
510
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
karşılaştırmalarının daha anlamlı hale getirilebileceği belirtilmiştir. Bu
çerçevede Frank tarafından kullanılan fedakarlık endeksi, nüfus başına
kişisel gelir içinde, kişisel gelirin yüzdesi olarak gelirin payını
hesaplamayı içermektedir ve Vergi/kişisel Gelir/nüfus başına kişisel
gelir olarak ifade edilebilir 26.
Frank tarafından ortaya konulan yaklaşıma yönelik eleştiriler de
yapılmış, örneğin R. Bird tarafından söz konusu yaklaşım bazı
yönlerden eleştirilmekle birlikte nüfus başına GSMH faktörünün vergi
yükü kavramında yer alması gerektiği belirtilmiş, ancak bazı zayıf
yönlerine rağmen mutlak bir fedakarlık ölçüsü olarak değilse bile
sıralama endeksi niteliği dikkate alındığında bu yaklaşımın vergilerin
gelirlere oranlanması yoluyla yapılan hesaplamalardan üstün
niteliklere sahip olduğu ifade edilmiştir 27.
Vergi yükü hesaplanırken sadece vergi ve gelir faktörleri değil
ilave olarak nüfus faktörü (veya uygun diğer faktörleri hesaplamalara
katarak değişik şekillerde de olsa) vergi yükünün hesaplanmasının
daha anlamlı olduğunu savunanlar 28 yanında bu görüşü eleştiren ve
karşı çıkanlar 29 bulunmaktadır. Gerçekten de vergi yükü ile ilgili
özellikle ülkelerarası karşılaştırmalar ya da bölgelerarası veya gelir
türleri arası karşılaştırmalar bakımından nüfus faktörünün ya da
benzer faktörlerin vergi yükü hesaplamasına bir şekilde katılması daha
anlamlı sonuçlar vermek bakımından faydalı olabilir.
Nüfus faktörünün vergi yükü hesaplamasına katılmasını esas
alarak Türkiye’de vergi yükünün hesabı üzerine yapılan bir
araştırmada, vergi yükü hesabında nüfus değişkeninin katıldığı hesabı
ayırmak için ilk defa “toplumsal vergi yükü” teriminin kullanılmıştır.
Arsan, a.g.e., s. 100; Anıl, a.g.e., s. 29.
Anıl, a.g.e., s. 30-33.
28
Alan T. Peacock ve Gerald Hauser, “An Agenda for Analysis of Fiscal Systems in
Southern European Countries, Government Finance and Development, OECD,
Paris, 1965, ss.247-275 (Aktaran Anıl, a.g.e., s.34); Mustafa Yuluğ, “Türkiye Tarım
Kesiminde Vergi Yükü”, Maliye Enst. Konf., 14. Seri-Sene 1967, Sermet Mat,
1967, ss.163-174; Orhan Dikmen ve Memduh Yaşa, Vergi ve Kalkınma, Türkiye
Ticaret Odaları Mat., Ankara, 1963, s.10; Arsan, a.g.e., s. 102; Anıl, a.g.e., s.42.
29
Henry Aaron, “Some Criticisms Of Tax Burden Indices”, National Tax Journal,
Vol.XVIII, No.3, September, 1965, ss.313-316 (Aktaran Anıl, a.g.e., s.31); Şanver,
a.g.e., 1966, s. 12-14.
26
27
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
511
Bu terim içerdiği kelimler bakımından nüfus faktörünün katıldığı bir
vergi yükü anlayışını içerebileceği düşüncesiyle bu çalışmada da
benimsenerek kullanılmaya devam edilmiştir 30.
4.2. Faktör Gelirlerinin
Hesaplanma Yolu
Toplumsal
Vergi
Yükünün
Faktör gelirlerinin toplumsal vergi yükü, nüfus unsuru da dikkate
alınarak her bir faktör geliri üzerinden ödenen vergilerin içinden
ödendiği faktör gelirine oranını ifade etmektedir. Buna göre faktör
gelirlerinin vergi yükü (Fv), faktör gelirleri üzerinden ödenen vergiler
(V) ile bu vergilerin ödendiği her bir faktör geliri (Fg) ve her bir
faktör geliri grubundakilerin sayısı (Fgs) arasındaki ilişkiyi
gösterecektir. Üretim faktörlerinin gelirleri aşağıda açıklanacağı üzere
ücret, faiz, kira ve kâr olarak ortaya konulabildiği gibi ikili bir ayrım
içerisinde ücret ve ücret dışı gelirler olarak da ifade edilebilir.
Toplumsal vergi yükü bakımından yapılan analizden
yararlanılarak 31, faktör gelirlerinin toplumsal vergi yükü (FtV)=faktör
gelirleri üzerinden ödenen vergiler(FV)/Faktör gelirleri (Fg)/Faktör
geliri elde edenlerin sayısı(Fgs) denklemiyle hesaplanabilir.
Ücret gelirlerinin toplumsal vergi yükü (Üy) = Ücretler üzerinden
ödenen vergiler (üV) / Ücret gelirleri (Üg)/ücret gelirleri/Ücret geliri
elde edenlerin sayısı(Ügs) denklemiyle hesaplanabilir.
Ücret dışı gelirlerin toplumsal vergi yükü (üDy) = Ücretler
dışındaki gelirler üzerinden ödenen vergiler (üDV) / Ücret dışı gelirler
(üDg) / ücret dışı gelirleri/ücret dışı gelir elde edenlerin sayısı (üDs)
denklemiyle hesaplanabilir.
4.3. Türkiye’de Faktör Gelirlerinin Toplumsal Vergi Yükü
Faktör gelirlerinin toplumsal vergi yükünün hesaplanmasında daha
önceki çalışmalarda söz konusu olan kısıtlar belli ölçüde mevcut
olmakla birlikte, faktör gelirleri kapsamında gelir dağılımı ile ilgili
sadece geniş anket sonuçlarına dayalı DİE ve TÜİK verileri
Ancak toplumsal vergi yükü kavramının bir ülkedeki toplam vergilerin milli gelire
oranını ifade eden toplam vergi yükü kavramı yerine kullanıldığına da rastlanılabilir.
Bu çalışmada yukarıda belirtilen anlamda kullanılmıştır.
31
Anıl, a.g.e., s. 43-45.
30
512
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
kullanılmıştır. Ancak bu durum sınırlı bir döneme ilişkin hesaplama
yapılmasına yol açmıştır.
Vergi yükünün hesabında vergi kapsamında, gelir ve kurumlar
vergisi, dikkate alınmış diğer vergi ve kesintiler, bunları faktör
gelirlerine dağıtmanın zorluğu nedeniyle dikkate alınmamıştır.
Faktör gelirlerinin toplumsal vergi yükü, faktör gelirleri ve gelir
sahibi sayılarına ilişkin verilerin sınırlılığı nedeniyle 1987, 1994,
2004, 2005 dönemi için hesaplanmıştır. Faktör gelirlerinin vergi
yükünün hesaplanmasında daha önce belirtildiği gibi faktör
gelirlerinin dağılımına ilişkin verilerle, vergilerin söz konusu faktör
gelirlerine ilişkin dağılımına ait veriler gerekmektedir. Tüm vergiler
açısından bu vergilerin faktör gelirlerine dağılımını belirlemenin
oldukça zor olması, bunu tespit etmek için yapılacak varsayımların
gerçek durumu yansıtmaktan çok uzaklaştırabileceği değerlendirmesi
nedeniyle vergiler açısından yukarıda belirtildiği gibi gelir vergisi ve
kurumlar vergisi dikkate alınmıştır.
Gelir unsurları olarak ücretler ve ücret dışı kesim dikkate
alınmıştır. Bunun nedeni farklı gelir dağılımı araştırmalarında kişinin
gelir türüne göre gelir elde edenlerin sayılarının belirlenmesindeki
sorunlardır. Bu nedenle sadece ücret ve ücret dışı kesim alınmıştır.
Ayrıca işteki duruma göre sayıların verildiği araştırmalar nedeniyle,
bir kaç tür gelir elde edenler dikkate alınamamış, esas işe göre gelir
elde edenler ve gelirleri dikkate alınmıştır.
Faktör gelirlerinin vergi yüküne ilişkin hesaplamalar, faktör
gelirlerinin toplumsal vergi yükü, ücret gelirlerinin toplumsal vergi
yükü ve ücret dışı gelirlerin toplumsal vergi yükü çerçevesinde
hesaplanmış ve yıllar itibarıyla karşılaştırılarak sonuçlar
değerlendirilmiştir.
Ücretlerin toplumsal vergi yükü hesaplanırken toplam nüfus
içerisinde ücret geliri elde edenlerin belli bir kısmı ücret ile birlikte
diğer gelirleri elde ettiğinden, esas işi bakımından ücret geliri elde
edenleri sayısı ve bunları gelirleri ile kesinti suretiyle ücretlerden
ödenen vergiler dikkate alınmıştır. Beyan yoluyla vergilendirilen
ücretlerin sınırlı düzeyde olması ve bunların büyük ölçüde diğer
kazançlarla birlikte ücret geliri elde edenler olması nedeniyle sadece
tevkifat yoluyla ücretlerden kesilen vergiler dikkate alınmıştır. Bu
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
513
veriler çerçevesinde yukarıda verilen içeriğe göre 1987, 1994, 2004 ve
2005 yıllarına ilişkin ücretlerin, ücret dışı gelirlerin ve toplam faktör
gelirlerinin toplumsal vergi yükü hesaplanmış aşağıda tablo 6’da
gösterilmiştir.
Tablo 6: Faktör Gelirlerinin Toplumsal Vergi Yükü (%) (I)
1987
Faktör
Gelirlerinin
Toplumsal Vergi Yükü
0,62
Ücretlerin Toplumsal Vergi
Yükü
0,58
Ücret
Dışı
Gelirlerin
Toplumsal Vergi Yükü
0,26
1994
2004
2005
0,026
0,00038 0,00043
0,032
0,00019 0,00025
0,009
0,00066 0,00074
Kaynak: Ek 1, Ek 2, Tablo 1, Tablo 2 ve Tablo 3’teki veriler kullanılarak ve
düzeltme katsayısı olarak 10000 alınarak hesaplanmıştır.
1987 ve 1994 yılında ücret gelirlerinin toplumsal vergi yükü
aynı yıl içerisinde diğer gelirlerin toplumsal vergi yükü ve toplam
faktör gelirlerinin toplumsal vergi yükü ile karşılaştırıldığında her
ikisine göre oldukça yüksek olduğu görülmektedir. 2004 ve 2005
yılında ise söz konusu eğilim tersine dönmüştür.
Şekil 1: 1987 Yılı Faktör Gelirlerinin Toplumsal Vergi Yükü
Yukarıdaki grafikte de görüldüğü gibi 1987 yılında ücretliler
üzerindeki toplumsal vergi yükü, ücret dışı gelirlerin toplumsal vergi
yükünün 2,5 katı kadar yüksektir.
514
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
Şekil 2: 1994 Yılı Faktör Gelirlerinin Toplumsal Vergi Yükü
1994 yılında ücretlilerin toplumsal vergi yükü hem genel
toplumsal vergi yükünden yüksek ve ücretli dışı kesimin toplumsal
vergi yükünden daha yüksektir. 1994 yılında söz konusu gelirler
üzerindeki vergi yükü dağılımı daha da bozulmuş görünmektedir.
Şekil 3: 2004 Yılı Faktör Gelirlerinin Toplumsal Vergi Yükü
2004 yılında önceki dönemlere göre önemli bir değişiklik ortaya
çıkmıştır. 2004 yılında ücretlilerin toplumsal vergi yükü, hem genel
toplumsal vergi yüküne hem de ücretler dışındaki gelirlerin toplumsal
vergi yüküne göre daha düşük olarak gerçekleşmiştir.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
515
Şekil 4: 2005 Yılı Faktör Gelirlerinin Toplumsal Vergi Yükü
2005 yılında da ücretlerin toplumsal vergi yükü, genel toplumsal
faktör gelirleri yükünden düşük çıkmıştır. Ayrıca ücretlilerin
toplumsal vergi yükü, ücret dışındaki gelirlerin toplumsal vergi
yüküne göre de önemli ölçüde düşük gerçekleşmiştir.
1987, 1994, 2004 ve 2005 yıllarına ilişkin ücret dışı gelirlerinin
gelir vergisi ve kurumlar vergisi bakımından toplumsal vergi yükünün
gelişimi incelendiğinde ilk olarak 1987 ve 1994 yıllarında genel
toplumsal vergi yüküne göre düşük olduğu görülmektedir. Ancak
özellikle 2004 ve 2005 yıllarında ücret dışı gelirlerin toplumsal vergi
yükünün, genel toplumsal vergi yükünden daha yüksek olduğu
görülmektedir. Aynı yıllarda ücret dışı gelirlerin toplumsal vergi yükü
ücretlerin toplumsal vergi yükünden de yüksek olarak gerçekleşmiştir.
Ücret ve ücret dışı gelirler açısından bir değerlendirme
yapıldığında; ücret gelirlerinin 2004 öncesi dönemde oldukça ağır ve
adaletsiz vergilendirildiği, buna karşılık ücret dışı gelirlerin ücret
gelirlerine göre vergi yükünün hafif olması nedeniyle adaletsiz olarak
değerlendirilebilecek bir vergi yüküne sahip olduğu söylenebilir.
Ancak 2004 sonrası söz konusu durumun tersine döndüğü
görülmektedir.
Ücret gelirlerinin toplumsal vergi yükünün, ücret dışı gelirlerin
toplumsal vergi yüküne göre özellikle 1994’ten sonra bir düşüş
göstererek, söz konusu faktör gelirleri arasındaki farkın azaldığı hatta
2004 ve sonrasında ücret dışı gelirlerin ücret gelirlerine göre daha ağır
bir vergi yükünü taşıdığı görülmektedir. Faktör gelirlerinin toplumsal
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
516
vergi yükü ile ilgili hesaplamaların sonuçları, Türkiye’de ücret
gelirleri ve ücret dışı gelirlerin vergilendirilmesinde, geçmişte daha
ağır bir şekilde vergilemede adaletin ihlal edildiğini ancak yıllar
itibarıyla giderek var olan adaletsizliğin azaldığını, hatta 2004 sonrası
ücretler aleyhine vergi yükü dağılımında adaletsizliğin kalmadığını
göstermektedir. 2004 yılı ve sonrası özellikle gelir dağılımındaki
değişmeler nedeniyle ücret dışı gelirlerin vergi yükünün ücret
gelirlerine göre daha yüksek olduğu ancak bu durumun ayırma kuramı
dikkate alınarak adalet açısından yorumlanması gerektiği belirtilebilir.
SONUÇ
Bu çalışmada klasik vergi yükü hesaplaması dışında nüfus unsuru
da ilave edilerek faktör gelirlerinin vergi yükü hesaplanmasını içeren
“toplumsal vergi yükü” kavramı ortaya konulmuş ve buna göre faktör
gelirlerinin toplumsal vergi yükleri hesaplanmıştır. Çalışmada faktör
gelirlerinin toplumsal vergi yükü, ücret gelirlerinin toplumsal vergi
yükü ve ücret dışı gelirlerin toplumsal vergi yükleri verilerdeki
sınırlılıklar nedeniyle 1987,1994, 2004 ve 2005 yıllarına ilişkin olarak
hesaplanmış ve yıllar itibarıyla karşılaştırılarak değerlendirilmiştir.
Çalışmada toplumsal vergi yüküne ilişkin hesaplanan değerlerin,
literatürde belirtildiği gibi özellikle kendi içinde karşılaştırmalar
açısından anlamlı ve önemli olduğu ancak yıllar itibarıyla rakamsal
karşılaştırma bakımından işlevsel olmadığı görülmüştür. Söz konusu
hesaplamalar paralel karşılaştırmalar ve sıralamalar bakımından
önemli ve anlamlı sonuçlar ortaya çıkarmıştır.
Yapılan hesaplamalar sonunda, 1987 yılında faktör gelirlerinin
toplumsal vergi yüküne göre, ücretlerin toplumsal vergi yükünün çok
az düşük olduğu, ücret dışı gelirlerin gelir vergisi ve kurumlar vergisi
bakımından toplumsal vergi yükünün ise faktör gelirlerinin toplumsal
vergi yüküne göre çok düşük olduğu görülmüştür.
1994 yılında faktör gelirlerinin toplumsal vergi yüküne göre
ücretlerin toplumsal vergi yükünün ise daha yüksek olduğu, ücret dışı
gelirlerin toplumsal vergi yükünün yine faktör gelirlerinin toplumsal
vergi yüküne göre çok düşük olduğu, dolayısıyla aradaki ücretler
aleyhine yük farklılığının arttığı görülmüştür. 1994 yılında ücretlerin
toplumsal vergi yükü ücret dışı gelirlere göre 3 kattan daha yüksek
bulunmuştur.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
517
2004 yılında ise, faktör gelirlerinin toplumsal vergi yüküne göre
ücretlerin toplumsal vergi yükünün ilk defa daha düşük olduğu
belirlenmiştir. Söz konusu değişiklik, ücretler ve ücret dışı gelirler
arasında var olan adaletsiz vergi yükü dağılımını düzeltici maliye
politikalarının takip edildiğine işaret olarak yorumlanabilir.
2004 yılında ücret dışı gelirlerin toplumsal vergi yükünün, faktör
gelirlerinin toplumsal vergi yüküne göre, önceki dönemin aksine
yüksek olduğu görülmüştür.
2005 yılında da faktör gelirlerinin toplumsal vergi yüküne göre
ücretlerin toplumsal vergi yükünün daha düşük olduğu belirlenmiştir.
Ücret dışı gelirlerin toplumsal vergi yükünün de faktör gelirlerinin
toplumsal vergi yüküne göre daha yüksek olduğu görülmüştür.
Dolayısıyla ücretlerin toplumsal vergi yüküne göre ücret dışı gelirlerin
toplumsal vergi yükünün 2004 yılı ve sonrası yükseldiği
belirlenmiştir. Bu gelişmeler takip edilen vergi ve maliye
politikalarının, ücretler ile ücret dışı gelirler arasında önceki yıllarda
var olan vergi yükü dağılımındaki adaletsizliği giderecek bir içerikte
uygulandığını gösteren gelişmeler olarak yorumlanabilir.
Bu çalışma ile Türkiye’de yapılmış olan gelir dağılımı
araştırmaları verilerine dayalı olarak hesaplanan faktör gelirlerinin
toplumsal vergi yükleri, ücretlilerin toplumsal vergi yükleri ve ücretler
dışındaki gelirlerin toplumsal vergi yüklerine ilişkin olarak bazı temel
sonuçlardan söz edilebilir. Buna göre ilk olarak Türkiye’de ücret
gelirlerinin toplumsal vergi yükünün, 1994 yılında genel toplumsal
faktör gelirleri vergi yükünden yüksek olduğu, diğer hesaplama
yapılan yıllarda ise düşük olduğu hatta 2004 ve 2005 yıllarında ise çok
düşük olduğu belirlenmiştir. Ücret dışı gelirlerin toplumsal vergi
yüklerinin de 2004 ve 2005 yılları hariç faktör gelirlerinin toplumsal
vergi yükünden düşük olduğu görülmüştür. Bu çalışmanın sonuçları,
2004 öncesi Türkiye’de faktör gelirlerinin toplumsal vergi yükü
dağılımının adaletsiz ve dengesiz olduğunu ancak özellikle 2004 ve
2005 yılları itibarıyla söz konusu olumsuzluğun giderildiğini önceden
ücretler aleyhine olan durumun tersine döndüğünü göstermektedir.
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
518
KAYNAKLAR
AARON, Henry “Some Criticisms Of Tax Burden Indices”, National
Tax Journal, Vol. XVIII, No.3, September, 1965, ss.313-316.
ANIL, Haluk. Türkiye’de Vergi Yükü (1950-1970), Ankara, AİTİA
Yayınları, Emel Matbacılık, 1973.
ARSAN, H. Üren. Vergi Yükü Üzerine Bir İnceleme: Teori,
Metodoloji ve
Türkiye’ye Ait Bazı Hesaplar, İkinci
Baskı, Ankara, A.Ü. Basımevi, 1975.
BATIREL, Ömer Faruk ve Uçkun, İlhan. Türkiye’de ve OECD
Ülkelerinde Vergi Yükü, İstanbul Ticaret Odası, Yayın no:1991
10, İstanbul, Gren Ajans, 1991.
CREEDY, John, Measuring Welfare and Tax Burdens, Adward Elgar
Publishing, Cheltenham, 1998.
DİKMEN, Orhan ve Memduh YAŞA, Vergi ve Kalkınma, Türkiye
Ticaret Odaları Mat., Ankara, 1963.
DİE, 1987 Hanehalkı Gelir ve Tüketim Harcamaları Anketi Sonuçları:
Gelir Dağılımı, Ankara, Devlet İstatistik Enstitüsü Matbaası,
Aralık, 1990.
DİE, 1994 Hanehalkı Gelir Dağılımı Anketi Sonuçları, Ankara, 1996.
DPT, Gelir Dağılımı, Ankara, 1973.
DPT, Gelir Dağılımı ve Politikaları, Yedinci Beş Yıllık Kalkınma
Planı Gelir Dağılımı ve Politikaları Özel İhtisas Komisyonu
Raporu, Ankara, DPT Yayınları, 1994.
DPT, Yedinci Beş Yıllık Kalkınma Planı (1996-2000), DPT Yayınları,
Ankara, 1995.
ESLER, Christina ve Robert Schwager, The Effective Tax Burden on
Highly Qualified Employees an International Comparison,
Physica -Verlag, New York 2005.
FULLERTON, Don ve Dian elim Rogers, Who Bears The Lifetime
Tax Burden?, The Booking İst., Washington, 1993.
FRANK, Henry J. “Measuring state Tax Burdens”, National Tax
Journal, Vol. XII, No:2, June 1959, ss. 179-185.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
519
GELIRLER GENEL MÜDÜRLÜĞÜ, Vergi İstatistikleri Yıllığı:
1982-1993, Başbakanlık Basımevi, Ankara, 1993.
HEREKMAN, Aykut, Kamu Maliyesi, C.2, Sevinç Mat., Ankara,
1990
LAMMERSEN, Lothar ve Robert Schwager, The Effective Tax
Burden of Companies in European Regions an International
Comparison, Physica -Verlag, New York, 2005.
NADAROĞLU, Halil, Kamu Maliyesi Teorisi, 7. Baskı, İstanbul, Beta
Basım Yayın Dağıtım A.Ş., 1989.
NUEUMARK, Fritz, Maliyeye Dair Tetkikler, İsmail Akgün Mat.,
1948.
OECD, OECD Ülkelerinde Vergileme, Çev. Nevzat Saygılıoğlu,
Ankara,
Feryal Matbaacılık San. ve Tic. Ltd. Şti. 1992.
OECD, Tax Burdens, Alternative Measures, OECD, 2000.
OYAN, Oğuz, Dışa Açılma ve Mali Politikalar Türkiye:1980-1989,
İkinci baskı, Ankara, V Yayınları, 1989.
ÖZMUCUR, Süleyman. Yeni Milli Gelir Serisi ve Gelirin Fonksiyonel
Dağılımı Geçici Tahminleri:1968-1994, Araştırma Raporu,
Boğaziçi Üniversitesi, Mayıs, 1995.
PEACOCK, Alan T. ve Gerald Hauser, “An Agenda for Analysis of
Fiscal Systems in Couthern European Countries”, Government
Finance and Development, OECD, Paris, 1965, ss. 247-275.
ŞANVER, Salih. Türkiye’de Vergi Yükü Meseleleri, İktisadi
Araştırmalar Tesisi V-1966, Doğan Kardeş Matbaacılık San.
A.Ş. Basımevi, İstanbul, 1966.
ŞEKER, Sakıp. Türkiye’de Ücretliler Üzerindeki Vergi Yükü, Türk
Harb İş Sendikası, Rekor Ofset, Haziran, 1994.
T.C. Maliye Bakanlığı Muhasebat Genel Müdürlüğü, Kamu hesapları
(Aralık 1993) Bülteni, Ankara, 1994.
T.C. Maliye Bakanlığı Muhasebat Genel Müdürlüğü, Kamu hesapları
(Aralık 1994) Bülteni, Ankara, 1995.
520
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
T.C. Maliye Bakanlığı, 1995 Yıllık Ekonomik Rapor, Ankara,
Başbakanlık Basımevi, 1996.
T.C. Maliye Bakanlığı, 1996 Mali Yılı Bütçe Gerekçesi, Ankara, Türk
Tarih Kurumu Basımevi, Mart 1996.
TEMEL, Adil ve Kelleci, M. A. Faktör Gelirleri Üzerindeki Vergi
Yükü ve Faktör Gelirleri Analizi, DPT, 1995.
TEMEL, Adil, Gelirden Alınan Vergilerle İlgili Efektif Vergi Yükü
Analizi,
(1987-1992),
Ocak
1994,
DPT,
İPGM
(Yayınlanmamış).
TEMEL, Adil, M. Aslan Akçay, Murat Gürmeriç, M. Ali Kelleci,
1980-1993 Dönemi Faktör Gelirlerindeki Gelişmeler,
Ekonomik Modeller ve Stratejik Araştırmalar Genel
Müdürlüğü, Ankara, DPT Yayınları, Ekim 1994.
TÜİK, 2002 Hanehalkı Bütçe Araştırması, Ankara, 2006.
ULUATAM, Özhan, Ramazan TAŞ ve Meltem KayıranDİKMEN, Türk Vergi Sisteminin Temel Sorunları ve Bir
Reform Önerisi, Türk Harb-İş Sendikası, Ankara, Rekor Ofset,
Temmuz 1995.
YULUĞ, Mustafa, “Türkiye Tarım Kesiminde Vergi Yükü”, Maliye
Enst. Konf., 14. Seri-Sene 1967, Sermet Mat, 1967, ss.163174.
YAŞA, Memduh, Vergi Yükü Hesaplama Usulleri ve Mukayeseleri,
İstanbul, Sermet Matbaası, 1962.
www.gib.gov.tr, Erişim Tarihi: 20.03.2010.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
521
Ek 1:
Faktör Gelirlerinin Gelir ve Kurumlar Vergisi Miktarları
(Tahakkuk değerleri) (Milyar TL)
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Faktör Gelirleri Üzerindeki
Gelir ve Kurumlar Vergisi
6.919
13.469
23.246
40.418
70.134
125.793
225.860
433.036
865.355
1.896.483
4.230.135
6.486.076
8.569.764
15.255.089
19.293.155
25.709.106
29.308.952
40.433.099
44.174.998
38.060.769
Kaynak: Vergilere ilişkin değerler: T.C. Maliye Bakanlığı Muhasebat Genel
Müdürlüğü, Kamu hesapları (Aralık 1993) Bülteni, [Ankara, 1994], s.29; Kamu
hesapları (Eylül 1995) Bülteni, [Ankara, 1995], s.15; T.C. Maliye Bakanlığı, Yıllık
Ekonomik Rapor, Başbakanlık Basımevi Ankara, 1996, s.101 ve gib.gov.tr
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
522
Ek 2:
Faktör Gelirlerinin Gelir ve Kurumlar Vergisi miktarları
(Tahakkuk değerleri) (Milyar TL)
1987
1994
2004
2005
Faktör
Gelirleri Ücretlerdeki Gelir Ücret
Dışı
Üzerindeki Gelir Vergisi*
Kesimin Gelir ve
ve
Kurumlar
Kurumlar Vergisi
Vergisi
4423
1350
3073
225859
128207
97652
29308952
9451551
19857401
40433099
16797334
23635768
Kaynak: Ücretlerdeki gelir vergisi 1987 ve 1994 verileri Maliye Bakanlığı
Gelirler Genel Müdürlüğü Vergi İstatistikleri Yıllığı (1992-1996)’ndan, 2004 yılı
maliye Bakanlığından doğrudan, 2005 verileri Maliye Bakanlığı Gelir İdaresi
Başkanlığı Genel Bütçe Vergi Gelirleri Mart Bülteni (2007)’den, diğer verileri ise
www.gib.gov.tr’den alınmıştır.
* Ücretlerdeki gelir vergisi tevkifat yoluyla tahakkuk eden
değerlerdir.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
523
THE RELATIONSHIP BETWEEN THE PERCEIVED
AUDIT PROBABILITY AND TAX EVASION: AN EMPIRICAL
ANALYSIS *
Assoc. Prof. Dr. N. Tolga SARUÇ
Sakarya University
Faculty of Economics and Administrative Sciences
1. Introduction
In this study we investigate the effect of the perceived audit rate
on the likelihood and amount of evasion. A tax evasion scenario was
used in order to test the effect of the perceived audit rate.
In the literature there are some theoretical and empirical studies
which imply a relationship between the perceived audit probability
(rather than the actual one) and tax compliance. In order to test this
relationship, an experiment included an evasion scenario (given in
Appendix), which was similar to that used by Violette (1989) to
analyse the effect of legal sanctions and informal sanctions on
compliance.
In this experiment, the aim of the scenario was to try to discover if
there is a relationship between the subjects’ perceived audit rate and
their decision to evade. Moreover, it was aimed to test whether the
amount of undeclared income is correlated with the perceived audit
rate.
The tax scenario described a self-employed business person who
receives cash payments totalling 1 billion TL from several customers
in one year. Subjects were told to assume they were the selfemployed person in the scenario and asked answer the following three
questions. First, they were asked the likelihood that they would
declare the total amount to the tax authorities. The second question
asked was what amount they would choose not to declare, and the
third question was what the subjects thought the probability of audit in
a year was for a person such as the one described in the scenario.
*
This study is adapted from a part of chapter 7 in my PhD thesis.
524
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
There were no inconsistent responses by subjects to questions 1 and 2
which are used as dependent variables in our analysis. For example,
no subjects indicated that they would report all of their scenario
income on their tax returns (first question) by responding ‘yes’ and
then expressed that they would evade any positive amount of income
(second question).
2.1 Method and Basic Data Information
At the end of the experiment, 38 non-student subjects were
presented with the tax evasion scenario. The scenario asked subjects
to assume that they were in a business (self-employed), which mostly
involved receipts of cash rather than cheques, and that the total
amount of cash received from different customers in a year totalled 1
billion TL. Participants were reminded that this amount was not
subject to third party declaration (in mentioning this, the aim was to
give an opportunity for evasion and prime the subjects to assume that
the only way the tax authority would find out if they were
underreporting would be through audit). Table 1 provides some
demographic information about the subjects.
Table 1. Demographic Information
Category
Min.
Max.
Age
18
67
Male
Female
Single
Married
Income
per 70 million 1.5 billion
month
TL
TL
Mean
37
Frequency
38
8
30
16
22
372 million
38
TL
The tax scenario was followed by three questions. The first asked
if the subjects would report all of their income on a five-point scale.
The responses to this question can be seen in Table 2. Since there are
only 8 males in the sample, the information for the female only group
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
525
is also presented in the tables and separate tests have also been carried
out for female grouping order to compare the results.
Table 2. Subjects’ responses to the question if they would declare
all of their income.
Responses
Frequency for the whole group
Yes
Most
probably
May be
Quite
doubtful
No
Frequency for females only
5
8
3
7
12
2
8
2
11
10
The second question asked subjects the amount of income that
they would choose not to report. This was measured on an
asymmetrical seven point scale, since Yankelovich et al., (1984) and
Chang et al., (1987) reported that the majority of evasion is in the
form of small amounts, the point scale allowing participants to choose
small amounts of evasion in the form of 10 and 50 million TL. Table
3 shows the overall responses.
Table 3. The amount of income a subject would choose
not do declare (Evaded income).
Amount
of
Income Evaded
0 million TL
250 million TL
500 million TL
750 million TL
1 billion TL
Frequency for the whole
group
Frequency for females
only
6
7
13
8
4
4
5
10
7
4
As can be seen, no subject in our experiment chooses the amounts
10 or 50 million TL. This finding seems to be contrary to some
previous findings in the literature, but it provides some evidence that
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
526
if a taxpayer intentionally chooses to evade taxes by underreporting,
then the amount of underreported income should be over a significant
threshold. In other words, hiding too small an amount of income from
the tax authorities may not be worthwhile (this would be the case, for
example, if the penalty was fixed and not related to the amount of
evasion).
Finally, the third question asked the subjects what they thought the
probability of audit was for a person like the one in the scenario
(subjects were not given choices, they report the numbers themselves).
Table 4 shows the distribution of responses.
Table 4. The perceived probability of subjects
The
perceived
probability
0
0.01
0.04
0.05
0.1
0.125
0.15
0.2
0.25
0.4
0.9
1.0
Missing
audit
Frequency for the whole
group
Frequency for females
only
3
5
1
6
10
1
1
3
2
2
1
2
1
3
2
1
4
9
1
1
2
2
2
1
1
1
The average perceived probability of audit is about 0.175, which is
much higher than the real audit probability of between 0.03 and 0.05.
This finding is consistent with the findings of previous and
experimental work that individuals in general overestimate probability
of audit. However, note that 25 of the subjects do put a value at 0.1 or
less. The high average perceived probability of audit seems to be
caused by a few subjects estimating high likelihoods. The average
perceived probability of audit for the female only group is about
0.174.
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
527
2.2 Non-Parametric Test Results
2.2.1 Test results for the likelihood of evading (responses to
question 1)
Figure 1 indicates the likelihood of subjects declaring all of their
income and their mean perceived audit probability.
Figure 1. The likelihood of subjects declaring all of their
income with their mean perceived audit rates
30
28
23
20
Mean perceived audit rate
18
10
10
10
no
quite doubtful
0
maybe
most possibly
yes
As it is clear from the figure the subjects who responded either
‘no’ or ‘quite doubtful’ have the lowest perceived probability of audit.
As the likelihood of a subject declaring all of his/her income increases
so does the mean perceived probability of audit. This result seems to
be in line with the theoretical and empirical findings in the literature.
We need to test whether these differences in perceived audit
528
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
probability are statistically significant. On the other hand, for the
female only group there is not a clear pattern (see Figure 2).
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
529
Figure 2. The likelihood of females declaring all of their
income with their mean perceived audit rates
30
24
24
Mean perceived audit rate
20
13
10
11
10
0
no
quite doubtful
maybe
most possibly
yes
It has been argued that it is appropriate to apply parametric tests
(i.e. t test) when the data possesses the following two characteristics:
(i) there is interval or ratio scaling * and (ii) the observations are
selected from an approximately normal population distribution with
equal or homogeneous variance. Whilst non-parametric tests do not
require these assumptions, they are less powerful than parametric tests
(when the assumptions needed for the parametric test are met).
However, there are also two assumptions required for non-parametric
tests, which are that (i) the sample should be random, and (ii) values
can be ordered (i.e. an ordinal variable). However, these assumptions
are less restrictive than those for the parametric test. There are two
commonly used tests for analysing normality: The Liliefors test which
*
Categories associated with a variable can be rank ordered. Moreover, the distances
between categories are equal (such as income, age, etc.).
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
530
is based on a modification of the Kolmogrov-Simirnov test and the
Shapiro-Wilks test.*
The assumption of normality is tested by examining probability
plots and the outcomes of the Kolmogorov-Smirnov test and ShapiroWilks test. The results show that the assumption that the perceived
probability data come from a normal distribution can be rejected
(Table 5).
Table 5. Tests of normality for perceived audit rate
Perceived audit rate for the whole
group
Perceived audit rate for females only
Kolmogorov-Smirnov
Statistics
df
Sig.
0.290
37 0.000
Shapiro-Wilk
Statistics
df
0.616
37
Sig.
0.010
0.276
0.642
0.010
29
0.000
29
Therefore, in order to test whether the differences are significant
in each group, a non-parametric test would need to be applied. (Table
6)
*
SPSS for Windows Base System User’s Guide Release 6.0
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
531
Table 6. Kruskal-Wallis H test for perceived audit rate (decision
to evade)
Rank
Would you declare all of the 1
billion TL?
Perceived
No
audit rate
Quite doubtful
Maybe
Most Probably
Yes
Total
Chi-Square
df
Asymp. Sig.
For the whole
group
N
Mean Rank
For females only
N
Mean Rank
11
10
13.60
17
2
20.5
11
18.64
8
23.75
5
16
37
Tests Statistics
Perceived
audit
rate
2.417
4
0.660
2
15
7
15.71
7
18.36
3
10.17
29
Tests Statistics
Perceived audit rate
2.458
4
0.652
According to the Kruskal-Wallis H test, each case (observations)
from each group are combined and ranked from the smallest to the
largest value and the average ranks are assigned in the situation of
ties. For each group, the ranks are summed and the Kruskal-Wallis H
statistic is computed from these sums. Under the assumption that all
groups have the same distribution, the H statistic has approximately a
chi-square distribution. Since the significance level is greater than
0.05, there are no differences between the responses of subjects in the
five groups in the mean ranking of the perceived probability of audit.
For further analysis the respondents were placed into two groups.
The 5 subjects who responded ‘yes’ to the question (would you
declare all of your income?) were called ‘non-evaders’ and grouped
together. The remaining *, 32, are grouped as ‘evaders’. Figure 3
indicates the groups’ mean perceived audit rate.
*
One female evader subject had a missing value for perceived audit rate.
Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan
532
Figure 3. Mean perceived audit rate of non-evaders and
evaders for the whole group
30
28
25
20
Mean perceived audit rate
15
16
10
5
0
non-evader
evader
Figure 4. Mean perceived audit rate of non-evaders and
evaders for females only group
20
18
15
13
Mean perceived audit rate
10
5
0
non-evader
evader
In the females only group, surprisingly non-evaders have a lower
perceived audit rate than evaders, and there are only 3 non-evaders of
whom 2 interestingly indicated a 0% perceived audit rate (see Table
8).
We need to carry out another non-parametric test (the MannWhitney U test) to see if these differences are significant. While the
Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar
533
Mann-Whitney U test is used to compare scores for two groups (i.e.
‘non-evaders’, ‘evaders’), the Kruskal-Wallis H test is used to
compare scores in more than two groups. Otherwise, these two tests
are similar in that the observations of groups are ranked together. Th
Download