Yatırım Planlaması ve Hizmet Sunumu

Türkiye ve Orta Doğu Amme İdaresi Enstitüsü Yavını-No: 338
Yerel Yönetimler Araştırma ve Eğitim Merkezi Yayını-No: 23
Yerel Yönetimler Reformunu Destekleme Programı Kitap Dizisi/5
Yerel Yönetimlerde
Yatırım Planlaması ve
Hizmet Sunumu
Editör
Tayfun Çınar
Haziran 2007
TODAİE Yayın No; 338
YYAEM Yayın No: 23
ISBN: 978-975-8918-17-1
© 1. Basım, Haziran 2007
Yerel Yönetimlerde Yatırım Planlaması ve Hizmet Sunumu
Yayına Hazırlayan: Tayfun Çınar
© 2 0 0 7 , T ü rk iy e v e O rta D o ğ u A m m e İda resi Enstitüsü
Bu kitabın bülün haklan Türkiye ve Orta Doğu Amme İdaresi Enstitüsüne aittir.
Yayınevinin yaalı izni olmaksızın, kitabın tümünün veya bir kısmının elektronik, mekanik
veya fotokopi yoluyla basımı, yayımı, çoğaltımı ve dağıtımı yapılamaz.
Yazılann içeriğinden ve özgünlüğünden yazarlan sommiudur.
K a p a k Ta sa rım ı
Şahin Özcan
D izgi
Züifuye Gürüniü
B askı v e C ilt
Sanyıidız Basım evi Kağıt Am balaj Gıda Paz. Tic. San. Ltd. Şti:
Garsan Sanayi Sitesi 654.Sokak N o: 66 Ergazi-Badkent/Ankara T e l: 2566002
Türkiye ve Orta D oğu A m m e İdaresi Enstitüsü
85. C dd de N o : ö, 06100 Y ü cctep e / A N K A R A
T e l: 0-3 12 - 231 73 60
Faks: 0-312 - 231 38 81
E-posta: to d a ie @ to d a ie .a o v .tr
(JRL:
w w w .tod a ie.Q ov.tr
içindekiler
Ayşegül Sabuktay
Sunuş....................................................................................................... 1
Tayfun Çınar
Kitap Hakkında...................................................................................... 3
Neşe Songür
Kamu Sektöründe Stratejik Yönetim......................................................5
Ertan Erüz
Yerel Yönetimlerde Performans Değerlendirme................................... 49
Murat Kuduksaman
Çok-Yıllık Yatırım Planlaması, Mali İnceleme, Mali Analiz,
Fizibilite ve Proje Hazırlama, Yatırım Programına Giriş İçin
Gerekli Usul ve Kriterler.............................................. ........................ 73
Murat Gürsoy
Proje Geliştirme ve Uygulama............................................................ 127
Hayrettin Güngör
Mahalli İdarelerde 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve
Kontrol Kanununun Uygulaması ve Harcama Süreci.........................139
Cevdet Sökmen
Yerel Yönetimlerin İktisadi Teşebbüsleri.............................................167
Süleyman Elban
Belediyelerde Kamu Hizmeti İmtiyaz Sözleşmeleri............................ 185
D izin ....................................................................................................195
Sunuş
Bu kitap, Yerel Yönetimler Reformuna Destek Programı’nm bir ürünü. Programın hazırlandığı 2001 yılında başlığı, Yerel Yönetimler Reformu
Programı'ydı. Reform Programı, Avrupa Birliği’nin yasama sürecine müdahil
olmak ve yerel yönetimler alanında yapılacak yasa değişikliklerini yönlen­
dirme çabasının aracıydı. Programın hazırlık çalışmalannda yasa taslağı ha­
zırlama sürecinde doğrudan yabancı uzmanlann çalıştırılması öngörülmüş­
tü. Ancak TBMM, Avrupa Birliği’nin doğrudan konuya müdahil olmasının
kurumsal aracı olacak bu Programın başlamasından önce yerel yönetimler­
le ilgili yeni yasaları çıkardı ve TBMM’nin, Cumhurbaşkanlığı’nın ve Anayasa
Mahkemesi’nin çalışmalarıyla biçimlenen “Yerel Yönetimler Reformu” kıs­
men gerçekleştirilmiş oldu. Avrupa Birliği, "yerel yönetimler reformunun ha­
zırlanmasında doğrudan yer alamadık, uygulanmasına destek olalım” anla­
yışı ile Programın kapsamını reformun kamu yönetimine benimsetilmesine
ve İçişleri Bakanlığı’nın örgütsel yapısının reformu uygulamaya uygun hale
getirilmesinin desteklenmesine odaklanacak şekilde değiştirdi. MEDA fo­
nundan desteklenen Program, reformun eğitim ve eğitim malzemesi sağla­
yarak desteklenmesi işinde TODAİE Yerel Yönetimler Araştırma ve Eğitim
Merkezi’nin bu alandaki kapasitesini kullanmayı ve bu kapasiteyi geliştirmeyi
amaçlamıştı. Yerel yönetimlerin hukuka uygun iş görmesini, gerekli eğitimi
sağlayarak desteklemek TODAİE Yerel Yönetimler Araştırma ve Eğitim Mer­
kezi’nin de amaçlarından birisi. Böylece, TODAİE, yeni yasalann benim­
senmesini eğitim vererek desteklemek isteyen Avrupa Birliği ile aynı amaçta
birleşmiş oldu. Yerel Yönetimler Reformuna Destek Programı kapsamında
2006 yılında Avrupa Biriiği ile TODAİE arasında imzalanan bir sözleşme ile
bu ortak amaç çerçevesinde Yerel Yönetimler Reformuna Destek Programı
Kitap Dizisinin hazırlanması öngörüldü.
TODAİE’nin amaçları arasında hem kamu yönetimi alanında uygu­
lamayı desteklemek hem de akademik bilgi üretmek olduğu için akademik
bilgi üretimi süreci ile uygulamayı destekleme süreci her iki alanda da çalı­
şan akademisyenler açısından çelişldli sonuçlar üretebiliyor. Bu kitabın yazarlannın tamamının yerel yönetimler reformunu desteklemeyi amaçladığını
söyleyemeyiz, akademik bilgi üreterek reformu eleştirenler hiç de az değil.
Ancak reform yasa metinlerinde ifade edildikten sonra uygulamacılar açı­
sından “yasaya uygun iş yapmanın" vazgeçilmez uğrağı olmak zorunda. Ye­
rel yönetimler reformunu eleştiren birisi olarak bu sürecin içinde yer almam
da İçişleri Bakanlığı ve Avrupa Birliği’nin işbirliği ile kotardığı Yerel Yönetim­
ler Reformu Programı'nm TODAİE ile ilişkili hale gelmesi ve bu işle görev­
2
Yerel Yönetimlerde Yatırım Planlaması ue Hizmet Sunumu
lendirilmemle başladı. Yerel Yönetimler Reformuna Destek Programı Kitap
Dizisi TODAİE Yerel Yönetimler Araştırma ve Eğitim Merkezi’nin yerel yöne­
timlerin yasalara uygun çalışmasını destekleme çabası ile Avrupa Birliği’nin
yerel yönetimler reformunu desteklemesi çabasının somut ürünüdür.
Ayşegül Sabuktay*
’
Dr., Türkiye ve Orta D oğ u A m m e İdaresi Enstitüsü.
Kitap Hakkında
Yerel Yönetimler Reformuna Destek Programı Kitap Dizisinin Yerel
Yönetimlerde Yatırım Planlaması ue Hizmet StM^umu başlıklı beşinci kitabı
yedi yazı içermektedir. Kitabın Meşe Songür tarafından hazırlanmış bulunan
ilk yazısı “Kamu Sektöründe Stratejik Yönetim” başlığını taşımaktadır.
Yazıda stratejik yönetimin kavramsal çerçevesi ve özellikleri ele alınarak
dünyada ve Türkiye’de kamu sektöründe stratejik yönetim uygulamaları
gözden geçirilmektedir. Yazının izleyen bölümünde Türkiye’de kamu
sektöründe stratejik yönetim süreci ve aşamaları örneklerle ayrıntılı ve
somut bir biçimde incelenmiştir. Ertan Erüz tarafından hazırlanan “Yerel
Yönetimlerde Performans Değerlendirme" başlıklı ikinci yazıda performans
değerlendirmesi kavramı çeşitli boyutlarıyla incelendikten sonra, mevzuat
çerçevesinde Türkiye’de yerel yönetimlerde performans değerlendirilmesine
odaklanılmaktadır. Yazıda ayrıca etkili bir performans değerlendirilmesi
yapılabilmesinin kilit konulanndan olan performans ölçümü üzerinde
durulmuştur. Murat Kutluksaman tarafından hazırlanmış bulunan “Çok Yıllık
Yatırım Planlaması, Mali İnceleme, Mali Analiz, Fizibilite ve Proje Hazırlama,
Yatınm Programına Giriş îçin Gerekli üsul ve Kriterler" başlıklı yazıda kamu
yönetimlerinin yatırım planlaması ve hizmet sunumunda son yıllarda daha
da önemli hale gelen proje, yatınm, yatırım projesi, kamu yatırım projesi,
proje döngüsü, proje analizi, kamu yatırım programı ve süreci gibi konular
ele alınarak ayrıntılı biçimde incelenmiştir. Kitabın Murat Gürsoy tarafından
kaleme alınan dördüncü yazısı “Proje Geliştirme ve Uygulama” başlığını
taşımaktadır. Yazıda somut ve uygulamaya dönük örneklerle yerel
yönetimlerde proje geliştirme ve uygulama konusu işlenmiştir. Kitabın
beşinci yazısı “Yerel Yönetimlerde 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve
Kontrol Kanunu’nun Uygulaması ve Harcama Süreci” başlığını taşımaktadır.
Hayrettin Güngör tarafından hazırlanan yazıda ülkemizde 78 yıl süreyle
uygulanmış bulunan 1050 sayılı Genel Muhasebe Kanunu yerine çıkarılan
5018 sayılı Kanunun getirdiği yenilikler ve uygulaması üzerinde durularak
yerel yönetimlerde harcama sürecinin değişmesi irdelenmektedir. Bu
kapsamda harcama sürecinde yer alan görevlilerin durumları da
İncelenmektedir. Cevdet Sökmen’in kaleme aldığı “Yerel Yönetimlerin
İktisadi Teşebbüsleri” adlı yazı da yerel yönetimlerde hizmet sunumunun
önemli konulanndan birini oluşturmaktadır. Bu yazıda belediye şirketleri ve
işletmeleri son düzenlemeler de göz önünde tutularak irdelenmektedir.
Kitabın son yazısı “Belediyelerde Kamu Hizmeti İmtiyaz Sözleşmeleri"
başlığını taşımaktadır. Süleyman Elban tarafından hazırlanan bu yazıda
imtiyaz sözleşmelerinin kavramsal ve hukuksal çerçevesi ortaya konulduktan
4 Yerel Yönetimlerde Yatırım Planlaması ue Hizmet Sunumu
sonra belediyelerde ve büyükşehirlerde imtiyaz devri, tahkim uygulamaları,
yap-işlet-devret modeli anlatılmaktadır.
Tayfun Çınar*
’ Dr., Ankara Üniversitesi, Siyasal Bilgiler Fakültesi.
Kamu Sektöründe Stratejik Yönetim
Neşe Songür*
Yaşadığımız yüzyılda başta ekonomi ve teknoloji olmak üzere her alanda yaşanan hızlı değişimler özel işletmelerle birlikte kamu kurum ve ku­
ruluşlarını da etkilemektedir. Devletten ve kamu yönetiminden beklentiler
farklılaşmakta, vatandaşlar sunuları hizmetlerin zamanında, kaliteli ve hızlı
olarak sunulmasını istemektedirler. Kamu yönetimi bir yandan varolan yö­
netsel ve finansal sorunlarıyla uğraşırken diğer yandan değişen koşullara
uyum sağlamak zorunda kalmaktadır. Değişim kaçınılmaz olduğuna göre,
kamu kurumlan değişimle başa çıkmayı, bir başka ifade ile değişimi yönet­
meyi öğrenmelidirler. Değişimi yönetmede kullanılabilecek yaklaşımlardan
biri de “stratejik yönetim”dir. Kamu kurumlan sürekli değişen toplumsal
beklentilere cevap vermek için ellerindeki kıt kajflnaklan etkili ve verimli bi­
çimde kullanmak zorundadırlar. İşte bu noktada stratejik yönetim, kıt kay­
naklarla çalışmak zorunda olan kamu kurumlannın nereye gideceklerini belirieyerek daha rasyonel kararlar almalarında yardımcı olacak bir araç olarak
değerlendirilebilinir.
1. Stratejik Yönetimin Kavramsal Çerçevesi
Strateji, TDK Sözlüğünde “önceden belirlenen bir amaca ulaşmak
için tutulan yol" ve “bir ulusun veya uluslar topluluğunun, banş ve savaşta
benimsenen politikalara destek vermek amacıyla politik, ekonomik, psikolo­
jik ve askerî güçleri bir arada kullanma bilimi ve sanatı” biçiminde tanım­
lanmaktadır. Kelimenin kökenine bakılacak olursa, kimi kaynaklarda Latin­
ce yol, çizgi veya nehir yatağı anlamındaki “stratum”dan geldiği söylenmek­
tedir (Eren, 2002: 1). Kimi kaynaklarda ise, eski Yunan generallerinden
Strategos’un bilgi ve sanatını belirmek için kullanıldığı ifade edilmektedir
(Dinçer, 2003: 16). Kelimenin eski Yunanca ordu anlamındaki “stratos” ve
yönetme, yön verme, gütme anlamındaki “ago” kelimelerinin birleştirilme­
siyle oluştuğu da belirtilmektedir (Aktan, 1999: 5). Kelimenin kökeni konu­
sunda anlaşmazlık olmasına rağmen, tüm tanımlamalann benzer anlamlar
taşıdığı söylenebilir. Bu da yön göstermeyle ilgilidir.
Strateji kavramı yüzyıllar boyunca askeri bir kavram olarak kullanıl­
mıştır. Askeri strateji, bir savaşta ordulann girişecekleri harekat ve faaliyetle­
rin tasarlanması ve yönetilmesi sanatıdır. Burada amaç mevcut kaynaklan
' Doç. Dr., Türkiye ve Orta Doğu Amme İdaresi Enstitüsü.
6
Yerel Yönetimlerde Yatırım Planlaması oe Hizmet Sunumu
en etkili ve ekonomik biçimde kullanarak (en az kayıp, gider ve zararla) zafe­
re ulaşmaktır (ülgen ve Mirze, 2004: 33).
Strateji kavramının işletme ve yönetim alanında kullanılmaya baş­
lanması 20. yüzyılın ikinci yarısını bulmuştur. Strateji kavramının buradaki
anlamının daha iyi anlaşılabilmesi, için aşağıda farklı bakış açılarıyla yapılmış
çeşitli strateji tanımlarına yer verilmiştir.
Strateji, planlama ufku uzun kararlar dizisidir.
Strateji, örgütün nereye ve nasıl gitmesinin istendiğine karar ver­
mektir.
Strateji, gelecekteki planlanan gelişmelerin ışığı altında, bugünkü
kararlann kalitesini artırmaktır.
Strateji, örgütün iç kaynakları ve kabiliyetleriyle dış çevrenin fırsat ve
tehditleri arasında uyum sağlayacak faaliyetlerdir.
Strateji, örgütün hangi işi yaptığını veya yapmak istediğini, ne tür bir
örgüt olduğunu veya olmak istediğini tanımlayan amaç, hedef ve görevlerin
tümü ve bunları gerçekleştirmek için gerekli yöntemlere verilen addır.
Tanımlardan, stratejinin işletmenin çevresiyle arasındaki ilişkileri dü­
zenleyen ve rakiplerine üstünlük sağlayabilmek amacıyla kajmaklarını hare­
kete geçiren bir anlam taşıdığı bir başka ifade ile askeri anlamdaki strateji­
den farklı olmadığı söylenebilir.
Tüm örgütü bir strateji çerçevesinde bütünleştiren kapsamlı bir yak­
laşım olarak 1960’lardan beri özel sektörde kullanılan (Denhardt ve Vinzant,
2000: 493) stratejik yönetim, bir örgütün amaçlanna ulaşmasını sağlayacak
karşılıklı işlevsel karartan alma, uygulama ve değeriendirme sanatı ve bilimi
olarak kabul edilmekte ve tanımlanmaktadır (David, 1997: 4).
Stratejik yönetim; örgütün dış çevresiyle olan ilişkilerinin düzenlen­
mesi ve yönünün belirlenmesi için yapılacak faaliyetlerin planlanması, örgüt­
lenmesi, uygulanması, koordinasyonu ve kontrol edilmesi süreci olarak da
tanımlanmaktadır (Dinçer, 2003: 35). Kısaca stratejik yönetim, işletmenin
dış çevresi ile ilgili inceleme ve analizleri kapsar ve uzun vadede örgütün ne
olacağıyla ilgili soruları cevaplandınr. Diğer bir deyişle stratejik yönetim, ör­
gütün bulunduğu nokta ile ulaşmayı arzu ettiği durum arasındaki yolu tarif
eder. Bu nedenle örgütün amaçlarını, hedeflerini ve bunlara ulaşmayı
mümkün kılacak yöntemlerin beliriemesini gerektirir.
Kamu Sektöründe Stratejik Yönetim
1
Stratejik planlama ve stratejik yönetim kavramlannın yönetim bilimi
içerisinde gelişmesinde öncülük yapan bilim insanlarının başında Ansoff
gelmektedir. Ansoff örgütsel performansın artırılmasında stratejik yönetimin
çok önemli rol oynadığına inanmaktadır. Ansoff un geliştirdiği stratejik ha­
şan paradigması beş unsurdan oluşmaktadır (Aktan, 2000; 11):
•
Bütün örgütler için geçerli evrensel bir başarı formülasyonu bu­
lunmamaktadır.
»
Örgütün dış ve iç çevresinin analizi, başanlı stratejiler oluştur­
mak için son derece önem taşımaktadır.
•
Örgütte strateji optimizasyonu için oluşturulan stratejilerin, ör­
gütün dış ve iç çevresine uyumlu olması gerekir.
® Örgütte strateji optimizasyonu için yönetimin de etkin olması
gerekir.
•
Yönetimde yetkinlik için lider ve yöneticilerin organizasyonun
sosyolojik, psikolojik, siyasal ve antropolojik çevresini tanımalan
şarttır.
Sayılan beş unsura dayanarak Ansoffun stratejik yönetime bakış açısı şöyle özetlenebilir. Örgütlerin çevreye uyumlu stratejiler geliştirmelerin­
de iç ve dış çevrenin analizi oldukça önemlidir. Ancak, stratejik yönetim yak­
laşımıyla başarı elde edebilmede yönetimin etkinliği ile liderin analiz yetene­
ği ve vizyonu en önemli koşullar arasında sayılmaktadır. Tüm bu gereklilik­
lere karşın bütün örgütler için geçerii, başanlı olmayı sağlayacak bir yönte­
min de henüz bulunmadığı gözden kaçırılmamalıdır.
Stratejik yönetimi daha bütüncül bir yaklaşımla değerlendirmek için
kapsadığı faaliyetleri incelemek yararlı olacaktır. Golembiev^ski (2000: 290)
stratejik yönetimin kapsamının aşağıdaki faaliyetlerden oluştuğunu söyle­
mektedir.
».
Örgütün bilgi işleme kapasitesi ile güçlü ve zayıf yanlarını belirleyebilme yeteneğini mükemmelleştirme,
•
Örgütle ilgili politik, sosyal, ekonomik ve teknolojik çevre koşullannın mevcut ve gelecekteki yapısını inceleme ve değeriendirme yeteneğini geliştirme,
•
Kültür, iletişim, güçlü ve zayıf yanlar gibi örgüt içi özelliklere odaklanarak “örgütsel inceleme”yi gerçekleştirme,
«
Çevreye ilişkin fırsat ve tehditler ile örgütsel özellikleri dikkate alarak stratejik karar verme süreci yardımıyla amaçlan belirleme.
8
Yerel Yönetimlerde Yatırım Planlaması ve Hizmet Sunumu
•
Amaçlara ulaşmayı sağlayacak faaliyet seçeneklerini değerlen­
dirme,
•
Stratejik kararları belirleme,
•
Plan, politika ve prosedürlere hayat veren örgütsel kültüre özel
dikkat göstererek stratejik kararların uygulanmasını organize
etme,
»
Stratejik kararlann uygulama sonuçlarını değeriendirme.
Stratejik yönetimin kapsadığı yukanda sayılan faaliyetler bir bütün
olarak incelendiğinde stratejik yönetimi, kurumlan değişime yönlendiren,
pek çok kavram, felsefe, yaklaşım, düşünce ve teknikleri uygulama süreci
olarak değerlendirmek olasıdır.
Bu noktada açıkça söylemek gerekir ki, stratejik yönetim stratejik
plandan ibaret değildir. Stratejik yönetim pek çok kaynakta görüldüğü üzere
stratejik planla aynı anlama da gelmemektedir. Stratejik planlama, stratejik
yönetim sürecinin ilk aşamasını oluşturmaktadır. Bu aşamanın çıktısı da.
stratejik plandır. Kısaca, stratejik planlar stratejik yönetimin uygulama ara­
cıdırlar. Ancak, nasıl kalkınma planı hazırlamakla kalkınma sağlanamıyorsa,
stratejik plan hazıriamakla da örgütün başarılı olacağı garanti edilemez. Bu­
rada önemli olan stratejik yönetimin kapsamlı ve bitmeyen bir süreç olarak
algılanmasıdır.
2. Stratejik Yönetimin Özellikleri
Stratejik yönetim genel yönetimin bir parçasıdır bu nedenle, genel
yönetimin sahip olduğu tüm özellikleri gösterir. Ancak bunlardan farklı ola­
rak stratejik yönetimin aşağıda sayılan kendine özgü bazı özellikleri de bu­
lunmaktadır (Bircan, 2002: 14; DPT, 2006: 7; Eren, 2002: 49)
o
Stratejik yönetim; kapsadığı zaman süresi, ihtiyaç duyduğu veri­
lerin niteliği ve sayısı ile organizasyon seviyesi açısından farklıdır.
»
Stratejik yönetim; şu anda alınacak kararların geleceği ile ilgili­
dir.
«
Örgüt açısından bir mikro planlama modelidir.
«
Yarına sahip olabilmek için bugün ne yapılması gerektiğine ka­
rar vermektir.
»
Örgütün iç ve dış çevresini değeriendirmesine olanak sağlar.
»
Örgütün veya kurumun 5, 10 ve daha fazla yıl sonra nerede ol­
mak istediğinin açıkça belirienmesidir.
Kamu Sektöründe Stratejik Yönetim
9
Örgüt hedeflerinin tümüne birden ulaşmaya çalışan ve devamlı­
lık gösteren bir süreçtir.
Örgüte işgücü maliyeti tasarrufu sağlar.
Örgüt veya kurumun performansını etkiler.
Gelecek için yönlendirme sürecidir.
Stratejik kararlan verme aracıdır.
Girdilere değil sonuçlara odaklıdır.
Riskleri azaltma yoludur.
Yazılı uzun vadeli planlar geliştirme aracıdır.
Kaliteli yönetimin aracıdır.
Değişimin planlanmasıdır.
Arzu edilen ve ulaşılabilir bir geleceği resmeder. Bu açıdan ger­
çekçidir.
Hesap verme sorumluluğuna temel oluşturur.
Katılımcı bir yaklaşımdır.
Bir şablon değildir, esnektir.
Rutin işler yerine geleceğe odaklı olması nedeniyle, günü kur­
tarmaya yönelik değildir.
B
Salt bir belge değildir, süreçtir.
3. Stratejik Yönetim Süreci
Literatürde yer alan kaynaklar incelendiğinde stratejik yönetim süre­
cinin üç temel aşamadan oluştuğu söylenebilir. Bunlar;
a
Stratejilerin oluşturulması,
•
Stratejilerin uygulanması ve
•
Stratejilerin gözden geçirilerek denetiminin yapılmasıdır.
Strateji oluşturma aşaması; misyon geliştirme, dış çevredeki fırsat
ve tehditler ile örgütün güçlü ve zayıf yanlannı belirleme, uzun dönemli amaçlar saptama, alternatif stratejiler geliştirme ve izlenecek stratejileri seç­
me faaliyetlerini kapsar (Wechsler ve Berry, 2000: 658).
Strateji uygulama aşarnası; yıllık amaçlann ve izlenecek politikalann belirienmesi, çalışanlann motive edilmesi ve stratejilerin uygulanabilmesi
için kaynak tahsisinin yapılması faaliyetlerini kapsar. Strateji destekli kültür
geliştirme, etkili bir örgütsel yapı oluşturma, bütçe hazıriama, bilgi sistemleri
10
Yerel Yönetimlerde Yatırım Planlaması ve Hizmet Sunumu
geliştirme ve kullanma ile örgütsel performansla personel ödemeleri arasın­
da ilişki kurma bu aşamada yapılacak en önemli faaliyetler arasındadır
(David, 1997: 5).
Stratejilerin gözden geçirilmesi ve denetimi aşaması; bu son aşamada üç temel stratejik değerlendirme faaliyeti gerçekleştirilir.
•
Mevcut stratejilere temel olan iç ve dış faktörlerin gözden geçi­
rilmesi,
®
Performans ölçümü ve
•
Düzeltici faaliyetlerin gerçekleştirilmesi.
Stratejilerin gözden geçirilmesi temel bir gerekliliktir. Çünkü bugü­
nün başansı yannın başarısını garantilemez. Başarı her zaman yeni ve farklı
sorunlar yaratır (David, 1997: 5).
Konu ile ilgili kaynaklarda, temelde bu üç aşamaya dayanan ancak,
aşamalan daha detaylı olarak gösteren pek çok stratejik yönetim süreci
modeli bulunmaktadır.
Thompson ve StrickIand (1995: 10) stratejik yönetimde örgütün te ş
temel görevinin bulunduğunu söylemektedir. Bunlar:
«
Stratejik vizyon ve misyonun oluşturulması,
»
Amaçlann belirlenmesi,
•
Amaçları gerçekleştirecek stratejik planın hazırlanması,
•
Stratejik planın uygulanması,
•
Stratejik plan sonuçlarının
gözden geçirilmesidir.
değerlendirilmesi ve gelişmelerin
Wright, Pringle ve Kroll (1992, 244) stratejik yönetim sürecinin aşa­
ğıdaki beş aşamadan oluştuğunu ifade etmektedirier:
•
İç ve dış çevre analizi,
® Misyon, amaç ve hedeflerin belirlenmesi,
® Strateji oluşturma,
•
Strateji uygulama ve
»
Stratejik kontrol.
Bryson ve Roering’in (1988: 996) bir çizim ile anlattıklan stratejik
yönetim süreci aşağıdald on aşamadan oluşmaktadır. Modelin ilk sekiz aşaması strateji oluşturma, son iki aşaması ise, strateji uygulama aşamasıdır.
Kamu Sektöründe Stratejik Yönetim
•
Stratejik yönetime başlangıç kararı (planlanaanın planlanması),
•
Görevler,
•
Misyon ve değerlerin belirlenmesi,
•
Dış analiz (fırsat ve tehditler),
•
İç analiz (güçlü ve zayıf yanlar),
•
Stratejik ilkeler,
•
Stratejiler,
•
Örgütün gelecekteki durumunun tanımı (başarı vizyonu),
•
Aksiyonlar,
•
Sonuçlar.
11
Kemp’in (aktaran Aktan, 1999: 23) önerdiği stratejik yönetim süreci
modeli ise altı aşamadan oluşmaktadır.
»
Program dizaynı,
•
Dış çevre analizi,
•
Stratejik hedeflerin belirienmesi,
»
Örgüt analizi (iç analiz),
•
Örgütün güçlü ve zayıf yönlerinin belirlenmesi,
•
Alisyon bildirisinin oluşturulması,
«
Amaçlann belirlenmesi,
•
Aksiyon planının geliştirilmesi,
•
Programın uygulanması,
•
Gözden geçirme ve değerlendirme.
DPT’nin kamu idareleri için hazıriadığı stratejik planlama kılavuzun­
da (2006: 5) ise, stratejik yönetim süreci dört temel soru kapsamında
aşamalandırılmaktadır.
1. Neredeyiz?
•
2.
3.
Durum analizi.
Nereye gitmek istiyoruz ?
«
Misyon ve ilkeler
•
Vizyon
•
Amaçlar ve hedefler
Gitmek istediğimiz yere nasıl ulaşabiliriz ?
12
Yerel Yönetimlerde Yatırım Planlaması ve Hizmet Sunumu
4.
o
Stratejiler
•
Faaliyetler ve projeler
Başarımızı nasıl izler ve değerlendiririz ?
•
İzleme
«
Performans ölçme ve değerlendirme.
Buraya kadar üzerinde durulan stratejik yönetim süreci modelleri in­
celendiğinde, birbirinden çok farklı olmadıkları, hepsinde “strateji geliştir­
me” , “uygulama” ve “kontrol” olmak üzere üç temel aşamanın mutlaka yer
aldığı görülrriektedir. Sonuç olarak, strateji geliştirme olarak da adlandırılan
stratejik planlama sürecinin; örgütün zayıf ve güçlü yönlerinin belirlenmesi,
çevredeki fırsat ve tehditlerin analiz edilmesi ve bu şartlar altında örgütün
nereye gideceğine karar verilmesi ve buraya ulaşmak için gerekli amaç, he­
def ve stratejilerin oluşturulmasından ibaret olduğu söylenebilir. Stratejik
planların uygulanması ve elde edilen sonuçlann değerlendirilmesiyle strate­
jik yönetim süreci tamamlanmaktadır.
4. Kamu Sektöründe Stratejik Yönetim
Stratejik yönetimin özel sektör işletmelerinde başarılı sonuçlar ver­
mesi üzerine kamu sektörünün içinde bulunduğu sorunlar da dikkate alına­
rak, yöntemin kamuda uygulanabilirliği son yıllarda tüm dünyada yoğun bi­
çimde tartışılmaktadır. Özellikle yerel yönetimlerdeki başarılı uygulama ör­
neklerine dayanarak kimi yazariar stratejik yönetimin kamu sektöründe ba­
şarıyla uygulanabileceğini savunurken kimileri de tersini savunmaktadırlar.
Kısaca literatürde stratejik yönetimin kamu kurumlannda uygulanabilirliğiyle
ilgili fikir birliği bulunmadığı söylenebilir (Denhardt ve Vinzant, 2003: 493).
Stratejik yönetimin kamu kurumlan ve kar amacı gütmeyen örgütle­
re; iletişim ve katılımcılığı kolaylaştırma, farklı görüş ve değerieri uzlaştırma,
akılcılığı geliştirme, analitik kararlar verme ve başarıyla uygulama konuların­
da yardımcı olması nedeniyle önemli bir yönetim aracı olduğu ifade edil­
mektedir (Kissler vd., 1998: 353). Ayrıca stratejik yönetim sürecinin sonuca
odaklı olma, iç ve dış çevre İle ilişkili olarak amaç-hedef belirleme ve örgüt­
sel etkililik ile verimliliği artırma özellikleri nedeniyle de kamu kurumlan için
yararii olabilecek sistematik bir süreç olduğu savunulmaktadır.
Stratejik yönetim uygulamalarının Türk kamu sektörü için de aşağı­
daki faydalan sağlayabileceği söylenmektedir (Bingöl, 2005; DPT, 2006: 1):
e
Kurumların bütçe hazıriama ve uygulama sürecinde mali disipli­
ni sağlama.
Kamu Sektöründe Stratejik Yönetim
13
o
Kıt kaynaklarını stratejik önceliklere göre dağıtarak etkili kullan­
ma,
»
Kaynakların etkili kullanılıp kullanılmadığını izleme,
®
Plan, program, bütçe ilişkisi ve bağlantısını kurma,
»
Kurumlann politika belirleme ve maliyetlendirme kapasitesini
güçlendirme,
«
Orta-uzun vadeli ve somut amaç-hedeflere dayalı yönetim anla­
yışı ve bütçelemeyi geliştirme,
»
Sonuçlara ve performansa odaklanma,
a
Katılımcılık, şeffaflık ve hesap verme sorumluluğunu hayata ge­
çirme,
o
Kamu hizmetlerinin arzında yararlanıcı taleplerine olan duyarlılığı
artırma.
Kısaca; stratejik yönetim yaklaşımının kamu kurumlan bazında lider­
lik anlayışıyla ve katılımcılığın sağlanmasıyla uygulanması sonucunda;
o
Stratejik düşünmeyi öğrenme,
o
Örgütsel öğrenmeyi sağlama,
®
Katılımcılık ve uzlaşma kültürünü geliştirme,
»
Düzenli veri toplama ve analiz etme alışkanlığı edinme,
»
Örgütsel iletişimi artırma,
o
Sürekli gelişme ve hizmet kalitesini artırma anlayışına sahip ol­
ma,
o
İç ve dış çevrenin değişen koşullannı izleme ve değerlendirme alışkanlığı kazanma,
o
Çalışanlann motivasyonunu artırma
gibi olumlu etkileri olabileceği söylenebilir. Zaten stratejik yönetimin
son 25 yıldır ABD, İngiltere, Fransa, Kanada, İrlanda, İsveç, Güney Afrika,
Yeni Zelanda ve Avustralya gibi pek çok ülkede kamu kurum ve kuruluşlannda uygulandığı ve başarılı sayılabilecek sonuçlar alındığı da bilinmektedir.
4.1. Dünyada Bazı ülkelerde Kamu Sektöründe Stratejik Yönetim üygulamaları
Kamu sektöründe stratejik yönetim yaklaşımını uygulayan ülkelerin
başında ABD gelmektedir. ABD’de ülusal Performans Değerlendirmesi
(National Performance Review) adı altında kamu yönetiminde etkililik ve ve-
14
Yerel Yönetimlerde Yatırım Planlaması ue Hizmet Sunumu
rimliliği artırma çalışmaları 13 Mart 1993’de başlatılmıştır. Çalışmanın en
önemli bulgulanndan biri, kamu yönetiminde performans ve sonuçlara ye­
teri kadar dikkat edilmemesiydi. Bu sorunu çözmeye yönelik olarak aynı yıl
Kamu Performansı ve Sonuçlan Kanunu (Government Performance and
Results Act) çıkanlmıştır. Kanunun üç anahtar faktörü bulunmaktadır. Bunlar(White, 2002);
•
Beş yıllık stratejik planlar,
»
Yıllık faaliyet planlan ve
•
Yıllık performans raporlandır.
Kanuna göre stratejik planlann; kurumun misyon cümlesini, sonuca
odaklı olarak belirlenmiş amaç ve hedeflerini, bunlara nasıl ulaşılacağını,
amaç ve hedeflerle performans arasındaki ilişkiyi, amaç ve hedeflere ulaş­
mada etkili olan anahtar faktörleri, amaç ve hedeflerin nasıl gözden geçirile­
rek değerlendirileceğini gösteren programı kapsaması beklenmektedir. Beş
yıllık stratejik planlar, kamu kurumlarını uzun süreli planlama yöntemine
uyum sağlama fırsatı ile yıllık bütçe süreçlerinin ötesinde misyon ve amaçlannı değeriendirme olanağı sağlar. Kurumlar stratejik planlarını, plandan et­
kilenecek tüm taraflaria paylaşmak zorundadıriar (Radin, 1998: 308).
Kanunun ikinci anahtar faktörü yıllık faaliyet planlandır. Kanun bu
planlarda; faaliyetlerie ulaşılmaya çalışılan performans düzeyi olarak adlan­
dırılan performans hedeflerinin, amaçlaria ilişkilendirilmiş ölçülebilir hedefle­
rin, uygulama için gerekli olan her çeşit kaynağın (kişisel yetenek, teknoloji
vb.), çıktılan ölçmek için kullanılacak performans kriterierinin, ölçülen değerierin geçeriiliğinin nasıl kanıtlanacağının belirienmesini istemektedir
(Radin, 1998: 308).
Kamu Performansı ve Sonuçlan Kanununun (GPRA) üçüncü faktörü
olan yıllık performans raporian, her faaliyetin gerçekleşen sonucu ile plan­
daki performans sonuçlannın yıllık bazda karşılaştırıldığı raporiardır. Bu ra­
porlarda kurumlann performans hedeflerine niçin ulaşamadıklannı açıkla­
maları da istenmektedir. Kanunun en önemli faktörü olan performans ra­
porian ilk kez 2000 yılında yayınlanmıştır. Çok az sayıda kamu kurumu iyi
denilebilecek performans raporu yayınlayınca kongre ve medyanın konuya
olan ilgisi artmıştır. Mercatus adlı bir sivil toplum kuruluşu kamu kurumlannın yıllık performans raporiarının eleştirisini aşağıdaki üç kritere göre yayın­
lamaya başlamıştır.
•
Şeffaflık,
«
Kamu yararı.
Kamu Sektöründe Stratejik Yönetim
«
15
Programlan geliştirmede kullanılan performans, verilerinin uygu­
lanmasında liderlik düzeyi (White, 2002).
Kamu Mükemmellik Konseyi Kamu Performans Projeleri Başkanı
White (2002) ABD’de federal ve eyalet düzeyi ile yerel yönetimlerde uygula­
nan stratejik yönetim yaklaşımı deneyiminden çıkarılacak dersleri beş baş­
lıkta özetlemektedir:
1. Stratejik planlama ve performans bütçeleme aşağıda belirtilen
birbirleriyle ilişkili çeşitli faktörlerden oluşan bir bütündür.
•
Amaçların belirlenmesi,
«
Sonuçlann ölçülmesi,
•
Programlann oluşturulmasında ve kaynak dağılım kararlannda performans kriterlerinin kullanılması,
a
Sonuçlann değerlendirilmesi,
•
Performans verileriyle kararlan doğrulama,
•
Kamuya duyulan güveni artırma.
2.
Stratejik planlama ve performans bütçelemeyi nasıl uygulayaca­
ğız? Burada rahatlıkla söylenebilir ki tüm ülkeler için geçerii tek
bir mükemmel sistem yoktur.
3.
Düzenli olarak performansa ilişkin veri toplamak güç ve maliyet­
lidir. Ancak etkili ve geliştirilebilir bir sistem için şarttır.
4.
Performans verileri alınan kararın sadece bir parçasıdır.
5.
Daha doğru kararlar almak ve kararları daha etkili biçimde doğ­
rulamak için performans verilerinin kullanımında artış sağlanma­
lıdır.
Kamu yönetiminde stratejik planlama ve performans bütçeleme
yaklaşımını uygulayan ülkelerden biri de Fransa’dır. Fransa’da stratejik plan­
lama ve performans bütçelemeye geçiş çalışmaları kapsamında 2001 yılın­
da hedeflere dayalı bir program bütçe yapısı öngören Kamu Mali Kanunu
(LOLF) yürüriüğe girmiştir. LOLF yeni bir fınansal çerçeve, yeni bir bütçe
süreci ve yeni bir örgüt kültürü kısaca, yeni bir performans yönetim sistemi
getirmiştir (Brossard, 2005). Yeni bütçe sistemi; misyon, program ve faali­
yet olmak üzere üç aşamadan oluşmaktadır (Inglebert, 2005).
•
Misyon: Bir kamu politikasıdır.
•
Program: Bu politikanın bakanlık içindeki karşılığıdır.
16
Yerel Yönetimlerde Yatırım Planlaması ue Hizmet Sunumu
o
Faaliyetler: Programın uygulanması için operasyonel araçları oluşturan alt programlardır.
Kurumlann bütçeleri belirledikleri programlara göre verilmektedir
(Leroy, 2005). Örneğin; Fransız İçişleri Bakanlığı bu sisteme ilişkin olarak
50 amaç ve 81 gösterge belirlemiştir. Program yöneticileri amaçlara ulaş­
mak ve gösterge sonuçlarına göre hesap vermekle sorumludurlar (Apan,
2005: 7). Sonuçlara dayalı yönetim olarak adlandırılan bu yapı Şekil l ’deki
gibi işlemektedir.
Şekil 1: Sonuçlara Dayalı Yönetim
Sonuç göstergeleri
Kaynak; (Brossard, 2005).
Performans göstergeleri belirlenirken farklı bakış açılan temel alına­
rak çeşitlilik sağlanmaktadır. Faaliyetlere ilişkin olarak üç tip performans
göstergesi belirlenmektedir (Brossard, 2005). Bu göstergeler şunlardır;
«
Vatandaş için : sosyal ve ekonomik etkililik,
®
Kullanıcı için : sunulan hizmetlerin kalitesi,
o
Vergi mükellefi için : verimlilik.
2001-2005 dönemini kapsayan LOLF tam olarak 2006 yılında uy­
gulanmaya başlamıştır. İlk uygulamalar sonucunda en büyük zorluğun “de­
ğişim korkusu” olduğu belirlenmiştir. Bu korkunun nedenleri olarak ise aşağıdaki dört nokta belirlenmiştir (Inglebert, 2005).
o
Reformu anlama güçtür düşüncesi,
a
Reform çok karmaşıktır; bu konu ile ilgili uzmanların işidir; bU
nedenle işe karışmayalım düşüncesi.
Kamu Sektöründe Stratejik Yönetim
17
«
Performansa dayalı yönetim yüzünden daha çok ve daha sıkı ça­
lışmak zorunda kalacağım düşüncesi,
®
Kamu hizmetlerinde etik anlayışını yitireceğiz düşüncesi.
inglebert (2005), bu zorluklann çözüm yollannı ise; planlama, katı­
lımcılık/sahiplenme, iletişim ve eğitim olarak sıralamaktadır.
İsveç, 1980’lerin başlarında “performans yönetimi” adı altında kamu
kurumlarının performans değerlendirme faaliyetleri ile bütçe süreci arasında
sıkı bir bağlantı kurmak ve karar verme sürecini güçlendirmek amacıyla
Fransa’daki üçlü bütçe sistemine benzer bir yapı oluşturmaya çalışmıştır.
Sürecin birinci aşaması Fransa’daki misyona karşılık gelen “politika ala­
nadır. İkinci ve üçüncü aşamalar ise, “program” ve “alt programlar”dır.
Kamu kurumlanna; tahsisatlar, kredi imkanlan, personel, tesisler, kendi ge­
lirini yaratma ve muhasebe gibi konularda yetki devri yapılmıştır. Ancak bu­
na karşın kurumlar hükümete, kamuya ve belirlenmiş bazı kurumlara karşı
hesap verme sorumluluğundadırlar. Bu nedenle, performans yönetimi uy­
gulamalarının izleme aşamasında kullanılmak üzere; kurumlardan spesifik,
ölçülebilir, kabul edilebilir, gerçekçi ve zamana bağlı göstergeler belirleme­
leri istenmektedir (Gustafsson, 2005). Kamu kurumlan bağlı olduklan ba­
kanlıklara yıllık faaliyet raporlan sunmak zorundadırlar. Bu raporiar günü­
müzde işlerin takibini sağlayan temel bilgi kaynağına dönüşmüştür. Faaliyet
sonuçlanna ilişkin geniş çaplı değerlendirmeler ise, daha önce yılda bir kez
yapılmakta iken şu anda bakanlık tarafından özel olarak talep edilirse yapıl­
maktadır.
İsveç’te uygulamaya çalışılan performans bütçeleme yöntemi ve
mantığı Şekil 2’de görülmektedir. Şekilden görüleceği üzere, kamuda her
faaliyet bir amaca ulaşmak için yapılmaktadır. Öncelikle faaliyetler için ihti­
yaç duyulan kaynaklar ve bunlann maliyeti hesaplanmaktadır. Kaynak ihti­
yacının maliyet boyutu finansal olarak izlenmektedir. Kurumlann bütçeleri
amaca uygun olarak belirlenerek gerçekleştirilecek olan faaliyetlerin kaynak
ihtiyacı doğrultusunda hesaplanmaktadır. Faaliyetler sonunda elde edilen
çıktı/sonuç ve maliyet ilişkisi verimlilik bağlamında değerlendirilmektedir.
Burada en önemli nokta ise, elde edilen çıktı ya da sonucun amaca ulaşma
üzerindeki etkisinin bir başka ifade ile etkililik analizinin yapılmasıdır.
18
Yerel Yönetimlerde Yatınm Planlamasıv e Hizmet Sunumu
Şekil 2 : İsveç Performans Bütçeleme Yöntemi
Büt'çeleme
Kaynak: (Gustafsson, 2005).
İsveç performans yönetimi sisteminin başarılı uygulayıcıları arasında
sayılan İsveç İstatistik Kurumu “neden performans yönetimi?" sorusunun
cevabını aşağıda belirtilen maddelere dayanarak vermektedir (Lundholm,
2005):
®
İşlerin sürekli olarak geliştirilmesi için gerekli bir araçtır.
«
Nasıl organize olmamız gerektiğine kendimiz karar verebilmek­
teyiz.
®
İşin nasıl yürütülmesi gerektiğine kendimiz karar verebilmekte­
yiz.
•
Çalışanlar arasında maliyet ve kalite bilincini yükseltmiştir.
•
Yeni planlamalar için girdi sağlamaktadır.
o
Plandan sapma olup olmadığı konusunda bilgi sağlamaktadır.
İsveç’te reform sürecinin yukarıda bahsedilen olumlu sonuçlarına
dayanarak sistemi savunanların yanı sıra, bu konuda atalet içinde olanlar ve
hatta direnç gösterenler de bulunmaktadır. Reformun ilk sonuçlarına bakıla­
rak ilk aşamada kamuda verimliliğin arttığı ama, etkililik için halen net so­
nuçlara ulaşılamadığı söylenmektedir (Gustaffson, 2005).
Gustaffson (2005) bu süreçte yaşanan güçlükler ve sorunları da aşağıdaki biçimde özetlemektedir:
Kamu Sektöründe Stratejik Yönetim
•
19
Harcama önceliklerini belirleme isteği ve kapasitesinin yetersizli­
ği.
•
Amaç ve performans göstergelerinin belirlenmesinde anlaşmaz­
lıklar,
•
Finansal raporlar ile performans raporlarının ilişkilendirilmesi,
•
Bütçe ve hesapların birbirini tutmaması,
•
İzleme ve değerlendirme kapasitesinin yetersizliği,
«
Kurumlararası koordinasyon ve karar vermede sorunlar,
■ . Siyasal süreçle entegrasyonda yaşanan güçlükler.
Buraya kadar anlatılan ülke örneklerinin incelenmesi sonunda özetle
aşağıdaki sonuçlara varılabilir;
•
Kamuda stratejik yönetim uygulamalannın tüm ülkelerde kamu
yönetimi reformlan kapsamında gündeme geldiği söylenebilir.
•
Tüm ülkelerdeki ortak amaç, kaynakların etkili ve verimli kulla­
nılmasını sağlamak için bütçe sürecinin etkililiğini artırmak ve
bu bağlamda kamuda performansa dayalı bir yönetim sistemi
oluşturmaktır.
«
Oluşturulmak istenen yeni süreç içerisinde stratejik plan hazır­
lanma zorunluluğu vardır. Çünkü stratejik planlar, sürecin ilk aşamasını oluşturmaktadır.
»
Tüm ülkelerin kamu yönetimlerine uygulanabilecek nitelikte tek
bir stratejik yönetim modeli bulunmamaktadır. Bunda uygula­
yan ülkelerin farklı nüfus büyüklüklerine ya da federatif veya
merkeziyetçi yapıya sahip olmalannın önemi büyüktür.
4.2. Türkiye’de Kamu Sektöründe Stratejik Yönetim Uygulamaları
Türkiye’de kamu sektöründe stratejik yönetim çalışmalan ilk kez, 12
Temmuz 2001 tarihinde Dünya Bankası ile imzalanan 1. Program Amaçlı
Mali ve Kamu Sektörü üyum Kredi Anlaşması (PSPSAL-1) ile gündeme
gelmiştir. PSPSAL’ın içerdiği taahhütlerden birisi kamu sektörü reformu
kapsamında yapılması öngörülen “Kamu Harcama Yönetimi: Bütçe Reformu”dur. Bu reformun aşamalanndan biri de, kamu kurumlannda politika
oluşturma kapasitesinin güçlendirilmesi ve bu bağlamda “stratejik planlama”nın uygulanmaya başlanmasıdır. Bununla birlikte, aşağıda sayılan ka­
nun tasansı, plan ve programlarda da kamuda stratejik planlama uygula­
masına vurgu yapılmıştır.
20
Yerel Yönetimlerde Yatırım Planlaması ue Hizmet Sunumu
®
5227 sayılı Kamu Yönetiminin Temel İlkeleri ve Yeniden Yapı­
landırılması Hakkında Kanun Tasansı.
® 58. Hükümet Acil Eylem Planı.
e
2004 Yılı Programı ve Mali Yılı Bütçesi Makro Çerçeve Yüksek
Planlama Kurulu(YPK) Karan.
o
AB Müktesebatının üstlenilmesine İlişkin Türkiye ülusal Prog­
ramı.
® VIII. Beş Yıllık Kalkınma Planı.
® IX. Beş Yıllık Kalkınma Planı.
Yukarıda adı geçen 4 Temmuz 2003 tarihli YPK karannda kuruluş
düzeyinde stratejik planlama çalışmalarını gerçekleştirecek pilot kurumların
isimleri yayınlanarak kamuda stratejik planlama çalışmalan başlatılmıştır.
Söz konusu pilot kuruluşlar;
o Tarım ve Köy İşleri Bakanlığı,
o Türkiye İstatistik Kurumu,
e Hudut ve Sahiller Sağlık Genel Müdürlüğü,
® Karayolları Genel Müdürlüğü,
•
Hacettepe üniversitesi,
s Denizli Valiliği - İl Özel İdaresi,
o İller Bankası Genel Müdürlüğü,
® Kayseri Büyükşehir Belediyesi’dir.
Pilot kuruluşlarda stratejik planlama çalışmalan başladığı zaman ko­
nuya ilişkin hukuki alt yapı henüz mevcut değildi. 10 Aralık 2003 tarih ve
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu (KMYKK) ile kamuda
stratejik planlama uygulamasının yasal altyapısı oluşturulmuştur. 1 Ocak
2006 tarihinde yürüdüğe giren 5018 sayılı l^MYKK’nın 3/n maddesinde stra­
tejik plan; “Kamu idarelerinin orta ve uzun vadeli amaçlarını, temel ilke ve
politikalannı, hedef ve önceliklerini, performans ölçütlerini, bunlara ulaşmak
için izlenecek yöntemler ile kaynak dağılımlannı içeren planı ifade eder” şek­
linde tanımlanmaktadır.
Kanunun “Stratejik planlama ve performans esaslı bütçeleme” baş­
lığını taşıyan 9. maddesinde ise, kamu idarelerine;
®
Kalkınma planları, programlar, ilgili mevzuat ve benimsedikleri
temel ilkeler çerçevesinde geleceğe ilişkin misyon ve vizyonlannı
oluşturmak.
Kamu Sektöründe Stratejik Yönetim
21
•
Stratejik amaçlar ve ölçülebilir hedefler saptamak,
«
Performanslarını önceden belirlenmiş olan göstergeler doğrultu­
sunda ölçmek,
«
Bu sürecin izleme ve değerlendirmesini yapmak amacıyla katı­
lımcı yöntemlerle stratejik plan hazıriamak,
8
Bütçeleri ile program ve proje bazında kaynak tahsislerini; stra­
tejik planlanna, yıllık amaç ve hedefleri ile performans gösterge­
lerine dayandırmak ve
®
Bütçelerini, stratejik planlarında yer alan misyon, vizyon, stratejik
amaç ve hedeflerle uyumlu ve performans esasına dayalı olarak
hazırlamak
zorunluluğu getirilmiştir.
Kanunun yine aynı maddesinde Devlet Planlama Teşkilatı (DPT);
o
Stratejik plan hazırlamakla yükümlü olacak kamu idarelerinin ve
stratejik planlama sürecine ilişkin takvimin tespitine,
e
Stratejik planlann kalkınma planı ve programlaria ilişkilendirilmesine yönelik usul ve esasların belirienmesinde yetkili kılınmış­
tır.
Maliye Bakanlığı ise;
®
Kamu idarelerinin bütçelerinin stratejik planlarda belirlenen per­
formans göstergelerine uygunluğunu ve
®
İdarelerin bu çerçevede yürütecekleri faaliyetler ile performans
esaslı bütçelemeye ilişkin diğer hususları belirlemeye yetkili kı­
lınmıştır.
*
5018 sayılı kanunun “Bakanlar” başlığını taşıyan 10. maddesinde
bakanlar;
•
Hükümet politikasının uygulanması ile bakanlıklarının ve bakan­
lıklarına bağlı, ilgili ve ilişkili kuruluşların stratejik planlan ile büt­
çelerinin kalkınma planlanna, yıllık programlara uygun olarak
hazırlanması ve uygulanmasından,
»
Bu çerçevede diğer bakanlıklarla koordinasyon ve işbiriiğini sağ­
lamaktan sorumlu tutulmuşlardır.
Ayrıca bakanlar;
22
Yerel Yönetimlerde Yatırım Planlaması ve Hizmet Sunumu
•
Kamu kaynaklarının etkili, ekononnik ve verimli kullanılması ko­
nusunda Başbakana ve Türkiye Büyük Millet Meclisine karşı so­
rumlu tutularak,
o
İdarelerinin amaçlan, hedefleri, stratejileri, varlıkları, yükümlülük­
leri ve yıllık performans planları konusunda her malî yılın ilk ayı
içinde kamuoyunu bilgilendirme ile de görevlendirilmişlerdir.
“üst yöneticiler” başlığını taşıyan 11. maddede üst yöneticiler, “Ba­
kanlıklarda müsteşar, diğer kamu idarelerinde en üst yönetici, il özel idarele­
rinde vali ve belediyelerde belediye başkanı" olarak tanımlanmış ve üst yö­
neticiler;
•
İdarelerinin stratejik planlarının ve bütçelerinin kalkınma planına,
yıllık programlara, kurumun stratejik plan ve performans hedef­
leri ile hizmet gereklerine uygun olarak hazırlanması ve uygu­
lanmasından,
•
Sorumluluklan altındaki kaynaklann etkili, ekonomik ve verimli
şekilde elde edilmesi ve kullanımını sağlamaktan, kayıp ve kötü­
ye kullanımının önlenmesinden,
•
Malî yönetim ve kontrol sisteminin işleyişinin gözetilmesi, izlen­
mesi ve KMYK Kanununda belirtilen görev ve sorumluluklann
yerine getirilmesinden Bakana; mahallî idarelerde ise meclisleri­
ne karşı sorumlu tutulmuşlardır.
Kanunun “Bütçe ilkeleri” başlığını taşıyan 13. maddesinde; bütçele­
rin hazırlanması, uygulanması ve kontrolünde aşağıdaki ilkelere uyulması
gerektiği ifade edilmektedir:
»
Bütçeler, kalkınma planı ve programlarda yer alan politika, he­
def ve önceliklere uygun şekilde, idarelerin stratejik planlan ile
performans ölçütlerine ve fayda-maliyet analizine göre hazırlanır,
uygulanır ve kontrol edilir.
o
Bütçeler, stratejik planlar dikkate alınarak izleyen iki yılın bütçe
tahminleriyle birlikte görüşülür ve değerlendirilir.
Aynı kanunun “faaliyet raporlan” başlığını taşıyan 41.maddesinde;
•
üst yöneticiler ve bütçeyle ödenek tahsis edilen harcama yetkili­
lerine, hesap verme sorumluluğu çerçevesinde, her yıl faaliyet
raporu hazırlama,
e
üst yöneticiye, harcama yetkilileri tarafından hazırlanan birim fa­
aliyet raporlannı esas alarak, idaresinin faaliyet sonuçlannı gös­
Kamu Sektöründe Stratqik Yönetim
23
teren idare faaliyet raporunu düzenleyerek kamuoyuna açıklama
görevleri verilmiştir.
Buraya kadar anlatılanlar dikkate alınarak, kamu yönetiminde strate­
jik yönetim ile yapılmak istenenler kısaca. Şekil 3’de görülen “Stratejik Yö­
netim Döngüsü” ile açıklanabilir. Döngüden görüleceği üzere kamu kurumlarının stratejik planlarını ve bu planlara dayalı olarak Maliye Bakanlığının
yönlendirmesiyle performans esaslı bütçelerini hazırlaması, uygulama aşa­
masından sonra iç denetim yoluyla kurumlann kendi performanslannı de­
netlemesi, dış denetimin ise, Sayıştay tarafından performans odaklı olarak
gerçekleştirilmesi öngörülmektedir.
Şekil 3 : Stratejik Yönetim Döngüsü
d e ğ e r le n d ir m e
(IÇ ve DIŞ)
FAALİYET RAPORLARININ
STRATEJİK
HAZIRLANMASI
PLANLAMA
CİYGCİLAMA
PERFORMANS ESASLI
BCİTÇELEME
Kamu idarelerinde stratejik yönetim anlayışının hayata geçirilmesine
yönelik örgütlenmenin oluşturulması amacıyla 22.12.2005 tarihinde çıkartı­
lan 5436 sayılı KMYKK ile Bazı Kanun ve KHK’lerde Değişiklik Yapılması
Hakkında Kanun ile kamu idarelerinde strateji geliştirme birimleri kurulmuş­
tur. Başkanlık, müdüriük ve daire başkanlığı biçiminde örgütlenmesi öngö­
rülen strateji geliştirme birimlerine ilişkin olarak 18.01.2006 tarih ve 26084
sayılı Resmi Gazetede “Strateji Geliştirrrie Birimlerinin Çalışma üsul ve Esaslan Hakkında Yönetmelik” yayınlanmıştır. Yönetmelikte strateji geliştirme bi­
rimlerine stratejik planlama ile ilgili olarak “idarenin stratejik plan ve perfor­
mans programının hazırianması koordine etmek ve sonuçlairının konsolide
edilmesi çahşmalannı yürütmek” görevi verilmiştir.
24
Yerel Yönetimlerde Yatırım Planlaması ue Hizmet Sunumu
Adı geçen yönetmelikte, strateji geliştirme birimlerinin görevlerini
aşağıda belirtilen fonksiyonlar kapsamında yürütmesi öngörülmektedir.
1. Stratejik yönetim ve planlama.
2.
®
Misyon belirleme
e
Kurumsal ve bireysel hedefler oluşturrna
®
Veri-analiz ve araştırma-geliştirme
Performans ve kalite ölçütleri geliştirme.
3. Yönetim bilgi sistemi.
4. Mali hizmetler.
®
Bütçe ve performans programı,
e
Muhasebe, kesin hesap ve raporlama,
o
İç kontrol.
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu (KMYKK) ile
kamuda stratejik planlama uygulamasının yasal altyapısının oluşturulduğu­
na vurgu yapılmıştı. Daha sonra çıkarılan mahalli idarelere ilişkin yasalarda
da KMYKK ile getirilen esaslara uyum sağlayıcı maddeler bulunmaktadır.
10.07.2004 tarihinde yayınlanan 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi
Kanunu ile 03.07.2005 tarihinde yayınlanan 5393 sayılı Belediye Kanunu
uyarınca, nüfusu 50.000’nin üzerindeki belediyeler stratejik plan hazıriamakla yükümlü tutulmuşlardır. DPT ve Mahalli İdareler Genel Müdüriüğünün ve­
rilerine göre bu özellikte 206 belediye bulunmaktadır.
5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanununda stratejik planlamaya
vurgu yapılan maddeler aşağıda verilmiştir;
7. madde de; Büyükşehir belediyesinin görev yetki ve sorumluluklan
arasında:
®
Büyükşehir belediyesinin stratejik planını ve buna uygun olarak
bütçesini hazıriamak,
18. madde de; Büyükşehir belediye başkanının görev yetki ve so­
rumlulukları arasında:
o
Belediyeyi stratejik plana uygun olarak yönetmek, belediye ida­
resinin kurumsal stratejilerini oluşturmak, bu stratejilere uygun
olarak bütçeyi hazıriamak ve uygulamak, belediye faaliyetlerinin
ve personelinin performans ölçütlerini beliriemek, izlemek ve
değeriendirmek, bunlaria ilgili raporları meclise sunmak,
Kamu Sektöründe Stratejik Yönetim
25
21. madde de ise;
»
Büyükşehir belediyesinde hizmetlerin yürütülmesi belediye baş­
kanı adına onun direktifi ve sorumluluğu altında mevzuat hü­
kümlerine, belediyenin amaç .ve politikalarına, stratejik planına
ve yıllık programlanna uygun olarak genel sekreter ve yardımcı­
ları tarafından sağlanır,
ifadeleri yer almaktadır.
5393 sayılı Belediye Kanununda stratejik planlamaya ilişkin yer alan
maddeler ise şunlardır:
18. madde de; belediye meclisinin görev ve yetkileri arasında;
o Stratejik plan ile yatınm ve çalışma programlannı, belediye faali­
yetlerinin ve personelinin performans ölçütlerini görüşmek ve
kabul etmek,
34. maddede; belediye encümeninin görev ve yetkileri arasında;
8 Stratejik plan ve yıllık çalışma programı ile bütçe ve kesin hesabı
inceleyip belediye meclisine görüş bildirmek,
38. maddede; belediye başkanının görev ve yetkileri arasında;
o Belediyeyi stratejik plana uygun olarak yönetmek, belediye ida­
resinin kurumsal stratejilerini oluşturmak, bu stratejilere uygun
olarak bütçeyi, belediye faaliyetlerinin ve personelinin perfor­
mans ölçütlerini hazırlamak ve uygulamak, izlemek ve değerlen­
dirmek, bunlarla ilgili raporlan meclise sunmak,
ifadeleri yer almaktadır.
“Stratejik plan ve performans programı” başlığını taşıyan 41. mad­
dede belediye başkanına;
»
Mahalli idareler genel seçimlerinden itibaren altı ay içerisinde;
kalkınma planı ve programı ile varsa bölge planına uygun olarak
stratejik plan ve
o ilgili olduğu yıl başından önce de yıllık performans planını hazır­
layıp belediye meclisine sunma görevleri verilmektedir.
22.2.2005 tarihinde kabul edilen 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu­
na göre, il özel idareleri de stratejik plan hazırlamakla yükümlüdürler. Ka­
nunda stratejik planlamayla ilgili çeşitli maddeler bulunmaktadır.
26
Yerel Yönetimlerde Yatırım Planlaması ue Hizmet Sunumu
Kanunun 10. maddesinde; il genel meclisinin görev ve yetkileri ara­
sında;
®
Stratejik plan ile yatırım ve çalışma programlarını, il özel idaresi
faaliyetlerini ve personelinin performans ölçütlerini görüşmek ve
kabul etmek,
26. maddesinde; encümenin görev ve yetkileri arasında;
•
Stratejik plan ve yıllık çalışma programı ile bütçe ve kesin hesabı
inceleyip il genel meclisine görüş bildirmek.
30. maddesinde; valinin görev ve yetkileri arasında;
o
İl özel idaresini stratejik plana uygun olarak yönetmek, il özel idaresinin kurumsal stratejilerini oluşturmak, bu stratejilere uy­
gun olarak bütçeyi, il özel idaresi faaliyetlerinin ve personelinin
performans ölçütlerini hazıriamak ve uygulamak, izlemek ve de­
ğerlendirmek, bunlarla ilgili raporian meclise sunmak,
ifadeleri yer almaktadır.
Kanunun 31. maddesi valiye;
®
Mahalli idareler genel seçimlerinden itibaren altı ay içerisinde;
kalkınma planı ve programları ile varsa bölge planına uygun ola­
rak stratejik plan ve
»
İlgili olduğu yıl başından önce de yıllık performans planını hazır­
layıp il genel meclisine sunma,
39. maddesi ise;
®
Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun 41 inci maddesinin
dördüncü fıkrasında belirtilen biçimde; stratejik plan ve perfor­
mans hedeflerine göre yürütülen faaliyetleri, belirlenmiş perfor­
mans ölçütlerine göre hedef ve gerçekleşme durumu ile mey­
dana gelen sapmalann nedenlerini açıklayan yıllık faaliyet rapo­
runu hazırlama,
görevlerini vermektedir.
35. madde genel sekretere;
«
İl özel idaresi hizmetlerini vali adına ve onun emirleri yönünde,
mevzuat hükümlerine, il genel meclisi ve il encümeni kararianna, il özel idaresinin amaç ve politikalarına, stratejik plan ve yıllık
çalışma programına göre düzenleme ve yürütme.
Kamu Sektöründe Stratejik Yönetim
27
görevini vermektedir.
Madde 44’de ise;
»
“İlin stratejik planına uygun olarak hazırlanan bütçe, il özel ida­
resinin mali yıl ve izleyen iki yıl içindeki gelir ve gider tahminlerini
gösterir, gelirlerin toplanmasına ve harcamaların yapılmasına izin verir”
ifadesi yer almaktadır.
Sonuç olarak; 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu ile 5393
sayılı Belediye Kanunu uyannca nüfusu 50.000’nin üzerindeki 206 adet be­
lediyenin ilk stratejik planlarını 13 Temmuz 2006; 5302 sayılı İl Özel İdaresi
Kanunu uyannca da 81 il özel idaresinin ilk stratejik planlarını 4 Mart 2006
tarihine kadar hazırlamalan gerekmekteydi.
Kamuda stratejik planlama ve performans esaslı bütçelemeye ilişkin
olarak bir taraftan yukarıda anlatılan hukuki ve örgütsel yapı oluşturulmaya
çalışılırken; diğer taraftan kamu yönetiminde kuruluş düzeyinde stratejik
planlama çalışmalarının yürütülmesinde Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşar­
lığının yetidli ve sorumlu kılınması ile DPT Haziran 2003’de “Kamu Kuruluşlan için Stratejik Planlama Kılavuzu” hazırlamıştır. Bu kılavuz pilot kuruluş­
lardan alınan uygulamaya ilişkin geri bildirimlerden yararlanılarak Haziran
2006’da güncellenmiştir.
Pilot kuruluşlarda stratejik planlama çalışmaları sürerken; DPT, ka­
mu idarelerinde stratejik plana geçiş için bir takvim oluşturulması ve bu tak­
vim doğrultusunda stratejik plan hazırlamakla yükümlü tüm kamu idareleri­
ne yıllar itibariyle yaygınlaştıniması yöntemini benimseyerek ilk stratejik
planlarını hazırlayacak kuruluşlan belirlemiştir.
Geçiş takvimi uyarınca 2006 yılı sonuna kadar ilk stratejik planlannı
hazırlaması öngörülen 11 kurum; Başbakanlık, Sayıştay Başkanlığı, Maliye
Bakanlığı, DPT Müsteşarlığı, Hazine Müsteşarlığı, TÜBİTAK, Savunma Sa­
nayi Müsteşarlığı, Türk Patent Enstitüsü, Milli Prodüktivite Merkezi, TODAİE
ve ODTÜ olarak belirlenmiştir. Bu kuruluşlarda stratejik planlama çalışmala­
rı sürerken, 26.05.2006 tarihli R.G.’de “Kamu İdarelerinde Stratejik Planla­
maya İlişkin üsul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik” yayınlanmıştır. Bu yö­
netmelikte 2006 yılından başlayarak 2009 yılında sonuçlanmak üzere kamu
idareleri için stratejik planlamaya geçiş takvimi yer almaktadır. Bu takvimde
2006 yılında stratejik planlarını hazırlaması gereken 17 kurumun yer aldığı
görülmektedir. Ancak bu kurumlar arasında daha önce belirlenen ve 2006
yılı sonuna kadar ilk stratejik planlannı hazırlaması öngörülen 11 kurumdan
28
Yerel Yönetimlerde Yatırım Planlarhası ue Hizmet Sunumu
sadece yukarıda son beş sırada sayılan kurumlann yer aldığı ve 13 yeni ku­
rumun listeye eklendiği görülmektedir. On üç yeni kurumdan 4’ünü de pilot
kuruluşlar oluşturmaktadır'
DPT yukanda adı geçen yönetmelikte yer alan geçiş takvimini oluş­
turabilmek için “Stratejik Yönetim Araştırması” adlı bir araştırmayı TÜİK eliy­
le gerçekleştirmiştir. Kamu idarelerinde yönetim süreçleri, yönetim kalitesi
ve kurumsal kapasite ile yöneticilerin stratejik yönetim yaklaşımı ve yönetsel
etkinliğe ilişkin düşünce ve algılamalarına ilişkin bu araştırmadan elde edi­
len bilgilere göre kamu idareleri sınıflandınlarak yönetmelikteki geçiş takvi­
mi belirlenmiştir.
Türkiye’de kamu sektöründe stratejik yönetim uygulamalarında ge­
linen son noktaya ilişin olarak şunlar söylenebilir;
»
Pilot kuruluşlann stratejik planlan Tanm ve Köjâşleri Bakanlığı
hariç tamamlanmıştır. 8 pilot kuruluştan 4 tanesi 2007 yılına ait
performans programlannı yapmışlardır.
®
İlk pilot kuruluşlardan Hudut ve Sahiller Genel Müdürlüğü ça­
lışmalarda süreç olarak en ileride bulunan kurumdur. 20052009 dönemine ait stratejik plandan sonra 2005-2006-2007 yıllanna ait performans programlarını hazıriamıştır. 2005 yılı faali­
yet raporunu da ilk hazıriayan kamu kurumu olmuştur.
®
206 belediye ile 81 il özel idaresi ilk stratejik planlannı hazırla­
mışlardır. Yukanda değinildiği üzere yerel yönetimlerin stratejik
planlan belediyelerde belediye meclisinin; il özel idarelerinde ise
il genel meclisinin kabulünden sonra yürürlüğe girmektedir. Ye­
rel yönetimlerin stratejik planlann birer örneğini İçişleri Bakanlığı
ve DPT’ye göndermeleri gerekmektedir. DPT’den alınan bilgiye
göre, 5 Şubat 2007 itibariyle stratejik planlannı DPT’ye gönde­
ren belediye sayısı 105, il özel idaresi sayısı ise 30’dur. Ancak
sayının her geçen gün arttığı belirtilmektedir.
®
Kamu İdarelerinde Stratejik Planlamaya İlişkin üsul ve Esaslar
Hakkında Yönetmelik’e göre 2006 yılında stratejik planlannı hazıriaması gereken 17 kurumun çoğu planlarını hazırlayarak v/eb
sayfalarında yayınlamışlardır.
o
Stratejik yönetim döngüsü uyannca stratejik planlardan sonra,
planlaria bütünlük içinde hazırianması gereken performans esaslı bütçeler için Maliye Bakanlığı/BÜMKO’nun “Performans
Esaslı Bütçeleme Rehber Taslağı” hazıriamıştır.
Kamu Sektöründe Stratejik Yönetim
»
29
“Kamu İdarelerince Hazırlanacak Faaliyet Raporları Hakkında
Yönetmelik” 17.03.2006 tarihli Resmi Gazetede yayınlanarak yü­
rürlüğe girmiştir.
4,3. Türkiye’de Kamu Sektöründe Stratejik Yönetim Süreci Ve Aşama-
lan'
Kamu yönetiminde stratejik planlama uygulamasına yönelik olarak
hazırlanan Kamu İdarelerinde Stratejik Planlamaya İlişkin üsul ve Esaslar
Hakkında Yönetmelik ile DPT’nin kamu kurumlan için hazırlamış olduğu kı­
lavuzun birlikte değerlendirilmesi sonunda Türkiye’de kamu sektöründe
stratejik yönetim sürecinin aşağıda belirtilen yedi aşamadan oluştuğu söyle­
nebilir.
Hazırlık çalışmalan,
Stratejik planların hazırlanması,
Planın değerlendirilmesi,
Stratejik planlara son şeklinin verilmesi,
Stratejik planlann sunulması,
Performans programının hazırlanması ve
Performans göstergelerinin belirlenmesi.
4.3.1. Hazırlık Çalışmaları
Stratejik planlama süreci hazıriık dönemi ile başlar. Plan yapmak ve
kuruluşu bu plan doğrultusunda yönetmek kuruluş yönetiminin ana işlevleri
arasında olduğu için, üst yönetimin desteği ve yönlendirmesi, stratejik plan­
lamanın vazgeçilmez koşuludur. Bu nedenle önce, üst yönetici tarafından
bir iç genelge ile çalışmalann başlatıldığı duyurulmalıdır. Ancak bu yeterli
değildir, üst yönetim stratejik plan yaklaşımını benimsediğini kurum çalışan­
ları ile her fırsatta paylaşmalı, bunun için stratejik planlama çalışmalarının
bazı aşamalanna katılmalıdır.
Stratejik planlamanın başarısı kuruluşun tüm çalışanlarının planı sa­
hiplenmesi ile mümkündür. Stratejik planlama kurum içinde belirti bir biri­
min ya da grubun işi olarak görülmemelidir. Bu nedenle, duyuru ile üst yö­
netimin desteğinin vurgulanmasından sonra, stratejik planlama çalışmaları' Bu bölüm, “Kamu İdarelerinde Stratejik Planlamaya İlişkin üsul ve Esaslar Hakkında Yö­
netmelik” ile DPT’nin hazırladığı “Kamu İdareleri için Stratejik Planlama Kılavuzu" temel alı­
narak hazırlanmıştır.
30
Yerel Yönetimlerde Yatırım Planlaması ue Hizmet Sunumu
nın sevk ve idaresini yürütmek üzere strateji geliştirme biriminin koordina­
törlüğünde bir stratejik planlama ekibi kurulmalıdır. Ekip oluşturma aşama­
sına özel önem verilmelidir. Çünkü ekibin oluşumu başarı için önemli fak­
törlerdendir. ünutulmamalıdır ki, stratejik planlama katılımcı bir planlama
yaklaşımıdır ve kurum içinde en üst yöneticiden başlayarak her kademedeki
çalışanın katılımını gerektirir.
Stratejik planlama ekibi oluşturulurken aşağıdaki sorular dikkate alınmalıdır;
»
Planlama ekibinde kurumun temel birimleri temsil ediliyor mu?
o
Ekip üyeleri stratejik planlama sürecinin gerektirdiği bilgi ve be­
cerileri taşıyor mu?
o
Ekip üyeleri kurum hakkında yeterii bilgiye sahip mi?
•
Ekip üyeleri kurumun hizmet sunduğu kitleyi yeterince tanıyor
mu?
®
Ekip üyeleri stratejik planlama çalışmalarına yeterli zaman ve
enerji ayırabilecek durumda mı?
®
Planlama süreci boyunca ekipte süreklilik sağlanabilecek mi?
Stratejik planlama ekibine her birimin ve her düzeyden çalışanın da­
hil edilmesi katılımcılığın sağlanması ve planın sahiplenilmesi açısından ol­
dukça önemlidir. Ancak, stratejik planlama ekibi oluşturulurken, ekibe dahil
edilecek kişilerin de bazı özelliklere sahip olması gerekmektedir.
DPT’nin Stratejik Planlama Kılavuzunda yer aldığı üzere bir stratejik
planlama ekibi üyesi;
e
Grubun oluşturacağı değer ve ilkeleri benimseyebilme, grupla
uyumlu çalışabilme niteliklerine sahip olmalıdır,
»
Görev yaptığı birimi temsil edebilmelidir,
o
Stratejik planlama çalışmalanna yeterii zamanı ayırabilmelidir,
«
Çalışmalara katkıda bulunabilecek bilgi ve birikime sahip olma­
lıdır,
o
Çalışmalara gönüllü olarak katılmalıdır.
Stratejik planlama çalışmalannın başarısı büyük ölçüde plan öncesi
hazıriıklann yeterli düzeyde yapılmasına bağlıdır. Çünkü, stratejik planlama,
farklı görevlere ve donanımlara sahip bir çok kişiyi bir araya getiren, kuruluş
genelinde sahiplenmeyi gerektiren, zaman alıcı bir süreçtir.
Kamu Sektöründe Stratejik Yönetim
31
Stratejik planlama ekibinin önce hazırlık dönemine ilişkin faaliyetleri
ve zaman çizelgesini içeren bir hazırlık programını oluşturması gerekmekte­
dir. Bu aşama aslında “planın planlanması” aşaması olarak da değerlendiri­
lebilir.
Hazırlık programında aşağıdaki konulara yer verilmelidir:
»
Stratejik planlama sürecinin aşamalan,
o
Bu aşamalarda gerçekleştirilecek faaliyetler,
«
Aşama ve faaliyetlerin tamamlanacağı tarihleri gösteren zaman
planı,
® Eğitim ihtiyacı,
•
®
Gerek duyulması halinde danışmanlık hizmeti ihtiyacı,
Planlama sürecinin gerektirdiği masraflar ile beşeri ve teknik
kaynak ihtiyacı.
4.3.2. Stratejik Planların Hazırlanması
. Kamu kurumlan hazıriık programlannı tamamladıktan sonra strate­
jik planlannı;
a ^ 5018 sayılı KMYK Kanununa,
® Kamu İdarelerinde Stratejik Planlamaya İlişkin üsul ve Esaslar
Hakkında Yönetmeliğe,
o Kamu İdareleri için Stratejik Planlama Kılavuzuna ve
«
DPT tarafından yayımlanan stratejik planlamaya ilişkin diğer
rehberiere uygun olarak hazıriamalan gerekmektedir.
Stratejik planlar hazırlanırken aşağıdaki dört temel soruya cevap aranır.
o Neredeyiz ?
® Nereye gitmek istiyoruz ?
® Gitmek istediğimiz yere nasıl ulaşabiliriz ?
® Başarımızı nasıl izler ve değeriendiririz ?
4.3.2.1.
Neredeyiz ?
Stratejik planlama sürecinin ilk adımı olan “neredeyiz?” sorusu ku­
rumun durum analizinin yapılmasına işaret eder. Kurum geleceğe yönelik
amaç, hedef ve stratejiler geliştirebilmek için öncelikle, mevcut durumda
hangi kaynaklara sahip olduğunu ya da hangi yönlerinin eksik ve geliştiril-
32
Yerel Yönetimlerde Yatırım Planlaması ve Hizmet Sunumu
meye açık olduğunu belirlemelidir. Dış çevrede yer alan ve kurumun kontro­
lü dışındaki olumlu ya da olumsuz gelişmeleri de değerlendirmesi gerekir.
Dolayısıyla bu analiz, kurumun kendisini ve çevresini daha iyi tanımasına
yardımcı olarak, stratejik planın sonraki aşamalarından daha sağlıklı sonuç­
lar elde edilmesini sağlayacaktır.
DPT’nin Stratejik Planlama Kılavuzuna göre durum analizi kapsa­
mında aşağıdaki değerlendirmeler yapılmalıdır:
®
Tarihi gelişim,
®
Kurumun yasal yükümlülükleri ve mevzuat analizi,
®
Kurumun faaliyet alanlan ile ürün ve hizmetlerinin belirlenmesi,
e
Paydaş analizi (kurumun hedef kitlesi ve kurum faaliyetlerinden
olumlu/olumsuz yönde etkilenenlerin, ilgili tarafların analizi),
®
Kurum içi analiz (kurumun yapısının, insan kaynaklannın, mali
kaynaklarının, kurumsal kültürünün, teknolojik düzeyinin vb. analizi)
®
Çevre analizi (kurumun faaliyet gösterdiği ortamın ve dış koşul­
ların analizi)
Durum analizi kapsamında kullanılacak temel yöntem SW OT Anali­
zidir. Şekil 4’den görüleceği üzere SWOT Analizi, kurumun iç ve dış çevresi­
nin değeriendirilmesine olanak sağlayan yararii bir analiz tekniğidir. SWOT
aşağıdaki İngilizce kelimelerin baş harflerinden oluşturulmuş bir kısaltmadır.
S: Strenght
(Güçlü / üstün olan yanlar)
W:Weakness
(Güçsüz / zayıf olan yanlar)
O: Oppportunity (Kurumun sahip olduğu fırsatlar)
T; Threat
(Kurumun karşı karşıya olduğu tehdit ve tehlikeler)
SW OT önemli bir stratejik yönetim tekniği olarak yaygın şekilde ka­
bul görmekte ve kullanılmaktadır. Kurumlarda SWOT analizi yapılmasının
başlıca iki yaran bulunmaktadır. İlk olarak, SWOT analizi yapılarak kurumun
mevcut durumu belirienir. Bü çerçevede güçlü ve zayıf yönler ile kurumun
karşı karşıya bulunduğu fırsatlar ve tehdit unsurian ortaya konulmaya çalışı­
lır. Bu anlamda SWOT bir “mevcut durum" analizidir. SW OT aynı zamanda
kurumun gelecekteki durumunun ne olacağını beliriemeye ve tahmin etme­
ye yarayan bir analiz tekniğidir. Bu ikinci anlamda SWOT bir “gelecek du­
rum” analizidir. SWOT analizinin en önemli yönü, kurumun hem iç, hem de
dış durum değeriendirmesine olanak sağlamasıdır.
Kamu Sektöründe Stratejik Yönetim
33
Şekil 4: SWOT Analizi
SWOT analizi, durum analizi sırasında kullanılabilecek tek yöntem
değildir. Bu aşamada, doküman inceleme, toplantı, anket, görüşme, hedef
kitle analizi, senaıyo analizi, delphi tekniği, arama konferansı, atölye çalış­
ması, beyin fırtınası gibi kullanılabilecek pek çok yöntem bulunmaktadır.
Durum analizi sırasında tüm tarafların katılımının sağlanması ve pek
çok yöntemin birlikte kullanılması sağlıklı verilere ulaşarak objektif değer­
lendirmeler yapabilmek açısından oldukça önemlidir. Durum analizi aşama­
sı kurumun ve çevresinin net olarak fotoğrafının çekilmesi olarak da değer­
lendirilebilir. Fotoğraf ne kadar iyi çekilirse stratejik planın bundan sonraki
aşamalarında o kadar sağlıklı kararlar alınabilir. Çünkü bu aşama, planın
sonraki aşamalarının temelini oluşturmaktadır.
43.2.2. Nereye Gitmek İstiyoruz?
Durum analizinden sonra, kurumlann; misyon ve vizyonlarını ifade
etmeleri, temel değerlerini belirlemeleri, stratejik amaçlarını ve hedeflerini
ortaya koymaları gerekmektedir.
Misyon çoğu kez vizyon ile kanştınlan bir kavramdır. Misyon, en ba­
sit olarak bir kurumun var olma nedenidir, hayattaki rçlüdür. Kuruluşun ne
yaptığını, nasıl yaptığını ve kimin için yaptığını açıkça ifade eder.
34
Yerel Yönetimlerde Yatırım Planlaması ve Hizmet Sunumu
Misyon bildirimi, stratejik plan dokümanının diğer kısımlanna da
temel oluşturan kurumun sunduğu tüm hizmet ve faaliyetleri kapsayan bir
şemsiye kavramdır. Misyon bildirimi kuruluşun üst yönetimi tarafından plan­
lama ekibi ile birlikte diğer birimlerin de görüşleri dikkate alınarak geliştiril­
melidir. Bu noktada, kamu kurumlannın misyonlannın kuruluş kanunlannda
yer aldığı ve tekrar bir misyon mu oluşturulacağı sorusu akla gelebilir. Mis­
yonun; kurumlann kuruluş kanunlannda çizilen çerçevede ancak aşağıdaki
özelliklere sahip olarak katılımcılıkla yeniden kaleme alınması sahiplenme,
akılda kalıcılık ve kurum kültürünün gelişimi açısından önemlidir.
Misyon bildiriminde aşağıdaki noktalara dikkat edilmelidir:
»
Özlü, açık ve çarpıcı şekilde ifade edilir.
•
Hizmetin yerine getirilme sürecini değil, amacını tanımlar.
«
Yasal düzenlemelerie kuruluşa verilmiş olan görev ve yetkiler
çerçevesinde belirienir.
»
Kuruluşun hizmet verdiği kişi ve kuruluşlar belirtilir.
»
Kuruluşun sunduğu hizmet ve/veya ürünler tanımlanır.
TODAİE’nin Stratejik Plan Kılavuzunda misyonu aşağıdaki biçimde
verilmektedir.
“Kamu yönetimi ve ilgili alanlarda öncü ve özgün bir eğitim ve araş­
tırma kurumu olarak Türkiye ve yakın coğraiyasına nitelikli yönetici ve öğre­
tim elemanı yetiştirmek, bilimsel araştırmalarla bilgi üretmek, yayınlamak,
danışmanlık yapmak ve bu alandaki çalışmalan desteklemektir” (TODAİE
Stratejik Planı 2007-2011).
Stratejik yönetimde vizyon; kurumun geleceğini sembolize eder. Ku­
rumun uzun vadede neleri yapmak istediğinin güçlü bir anlatımıdır. Şekil
5’den görüleceği üzere vizyon örgütler için değişimi yansıtmaktadır hatta
değişimin kritik faktörüdür. Kurum bugün bir kare görünümünde ise ve ge­
lecekte yaprağa dönüşmek istiyorsa, stratejik yönetim burada vizyona ulaş­
mada bir araçtır. Vizyon, gerçekleştirilmek istenen amaçlar için gerekli araç
ve kaynaklan belirtmeksizin, kurumun gelecekteki fotoğrafını gösterir. Bir
kurum vizyonu, en basit şekliyle, tüm çalışanların paylaştığı kurumun gele­
ceğine ait bir resim demektir.
Kamu Sektöründe Stratejik Yönetim
35
Şekil 5 : Örgütün Bugünkü Durumu-Vizyon ve Stratejik Yönetinn İlişkisi
STRATEJİK
YÖNETİM
ÖRGÜTÜN
BÜGÜMKÜ
PROFİLİ
DPT’nin Stratejik Planlama Kılavuzuna göre iyi ifade edilmiş bir viz­
yon bildirimi aşağıdaki özellikleri göstermelidir:
»
Kısa ve akılda kalıcıdır.
«
İlham verici ve iddialıdır.
•
Gelecekteki başanlan ve ideal olanı tanımlayıcıdır.
Pilot kurumlardan olan Hudut ve Sahiller Sağlık Genel Müdürlüğü­
nün vizyonu Stratejik Plan Kılavuzunda şöyle gibi ifade edilmektedir, “üluslararası temasın olduğu yerlerde, esnek yapılanma ve kalite anlayışına sahip,
uluslararası normlarda etkin sağlık denetimi yapan, sağlık hizmeti veren ve
norm belirleyen şeffaf, saygın bir otorite olmak” (HSSGM Stratejik Planı
2005-2009).
Alisyon ve vizyonun belirlenmesinden sonra, stratejik planlamanın ikinci aşaması kapsamında kurumlann temel değerlerini beliriemeleri ge­
rekmektedir. Temel değerier, bir kurumun kurumsal ilkeleri ve davranış ku­
ralları ile yönetim biçimini ifade eder. Bunlar aynı zamanda kurum kültürü­
nün önemli parçalannı oluştururlar. Bir kurumun temel değerlerini ortaya
koymak stratejik planlama için önemlidir. Çünkü kuruluşun vizyon, misyon
ve kurumsal kimliğinin gerisinde temel değerier ve inançlar bulunur. Değer­
ler; kişiler, süreçler ve performansa yönelik olarak belirlenebilir
Pilot kurumlardan olan TÜİK’in Stratejik Plan Kılavuzunda aşağıdaki
temel değerier yer almaktadır (TÜİK Stratejik Planı 2007-2011).
•
Kalite,
•
Güncellik,
36
Yerel Yönetimlerde Yatırım Planlaması ve Hizmet Sunumu
o
Güvenilirlik,
®
Mesleki uzmanlık,
•
Tarafsızlık ve şeffaflık,
•
Kişisel verilerde gizlilik,
•
Veri sağlayıcılan ve kullanıcılarına saygı.
Stratejik planlann ikinci aşamasında belirlenmesi gerekenlerden bir
diğeri de kurumun amaçlandır. Amaçlar kurumun ulaşmayı hedeflediği sonuçlann kavramsal ifadesidir. Bu nedenle amaçlar, kurum işlevini daha ileri
bir noktaya götürecek nitelikte olmalı, ama aynı zamanda gerçekçi ve ulaşı­
labilir bir özellik taşımalıdır.
Amaçların özellikleri aşağıdaki gibi sıralanabilir:
Hedefler için bir çerçeve çizmelidir.
Durum analizi sonuçlanna göre şekillenmelidir.
Orta vadeli bir zaman dilimini kapsamalıdır.
Önemli dışsal değişiklikler olmadığı sürece değiştirilmemelidir.
Kurumun misyonunu gerçekleştirmesine katkıda bulunmalıdır.
Misyon, vizyon ve temel değerlerle uyumlu olmalıdır.
İddialı, ama gerçekçi ve ulaşılabilir olmalıdır.
ülaşılmak istenen sonuçları açık bir şekilde ifade etmeli, ancak
bunlara nasıl ulaşılacağını ayrıntılı olarak açıklamamalıdır.
Aşağıda bazı kurumlann stratejik planlanndan amaç örnekleri veril­
miştir;
e
Kentsel estetik seviyeyi yükseltmek (Kayseri Büyükşehir Beledi­
yesi Stratejik Planı 2007-2011).
e
Eğitim-öğretim kalitesini iyileştirmek (Hacettepe üniversitesi
Stratejik Planı 2007-2011).
»
Kamu yönetimine çağdaş ve nitelikli yöneticiler yetiştirmek
(TODAİE Stratejik Planı 2007-2011).
o
Veri kalitesinin iyileştirilmesi (TÜİK Stratejik Planı 2007-2011).
o
Verilen hizmetler tam ve zamanında yerine getirilerek, hizmet alanlann memnuniyeti ve güveni sağlanacaktır (İller Bankası Stra­
tejik Planı 2007-2011).
Kamu Sektöründe Stratejik Yönetim
“
37
Öğretim üye ve elemanlarımız ile idari personelimizin iş tatmin
düzeylerini yükseltmek ve motivasyonlarını artırmak (SDÜ Stra­
tejik Planı 2006-2010).
Kurumlar amaçlannı oluşturduktan sonra, “amaçlanmızın tümüne
ulaştığımızda kurumun vizyonuna ulaşmış olacak mıyız?” sorusunu mutlaka
sormalıdırlar. Buradaki mantık, kurumun amaçlarının hepsine birden ulaşıl­
dığında belirlenmiş olan kurum vizyonuna da ulaşılmış olmasıdır. O nedenle
amaçlarla vizyon uyumu mutlaka sağlanmalıdır.
DPT’nin hazırladığı Kamu İdarelerinde Stratejik Planlamaya İlişkin
üsul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin 7. maddesinde; “Stratejik planlar en
az iki yıl uygulandıktan sonra stratejik planın kalan süresi için güncelleştiri­
lebilir. Güncelleştirme, stratejik planın misyon, vizyon ve amaçlan değiştiril­
meden, hedeflerde yapılan nicel değişikliklerdir" ifadesi yer almaktadır. Bu
ifadeye dayanarak, stratejik planın misyon, vizyon, temel değerler ve amaçlannın, stratejik planın kapsadığı dönem içinde güncellenemeyeceği söyle­
nebilir.
Stratejik planlamanın ikinci aşamasında en son olarak, amaçların
gerçekleştirilebilmesine yönelik spesifik ve ölçülebilir alt amaçlar olarak ta­
nımlanan hedeflerin belirienmesi gerekmektedir. Hedefler, ulaşılması öngö­
rülen çıktı ve sonuçlann tanımlanmış bir zaman dilimi içinde nitelik ve nice­
lik olarak ifadesidir. Hedeflerin miktar, maliyet, kalite ve zaman cinsinden ifade edilebilir olması stratejik planlann değerlendirme aşamasının sağlıklı
yapılabilmesi açısından oldukça önemlidir. Bir amacı gerçekleştirmeye yö­
nelik olarak birden fazla hedef belirienebilmektedir.
Hedefler;
»
Yeterince açık ve anlaşılabilir aynntıda olmalıdır.
®
Ölçülebilir olmalıdır.
«
İddialı olmalı, fakat imkansız olmamalıdır.
®
Sonuca odaklanmış olmalıdır.
a
Zaman çerçevesi belli olmalıdır.
Aşağıda bazı kurumlann stratejik planlanndan hedef örnekleri veril­
miştir:
AMAÇ: Yol ağımız üzerindeki trafik güvenliğini sürekli olarak artır­
mak.
38
Yerel Yönetimlerde Yatırım Planlaması ve Hizmet Sunumu
Hedef 1: 2010 yılına kadar yol ağımızda kar ve buzla mücadele uy­
gun malzeme ve çağdaş ekipman kullanılarak yapılacaktır.
Hedef 2: Yol bakım, onarım ve trafik güvenliği hizmetlerinin stan­
dartları her mevsimde konforlu ve güvenli ulaşımı sağlayacak şekilde yük­
seltilerek 5 yıl içinde müşteri memnuniyeti %20 artınlacaktır.
Hedef 3: Karayollarından kaynaklanan ölümlü ve yaralanmak kazalar
5 yıl içinde %40 azaltılacaktır (KGM Stratejik Planı 2006-2010).
AMAÇ: ODTÜ idari insan kaynaklannın sağlanması için planlama
yapılması.
Hedef 1: Tüm birimlerde mevcut idari personel yapısının Haziran
2005 sonuna kadar analiz edilerek, üniversitenin idari personel ihtiyacının
tespit edilmesi.
Hedef 2: Birimlerin ihüyaçlan göz önüne alınarak öncelikli personel
ihtiyacının Aralık 2006’ya kadar karşılanması.
Hedef 3: İdari örgüt şemasının Haziran 2005 sonuna kadar ortaya
çıkarılması.
Hedef 4: İdari personel iş tanımlarının ve iş gereklerinin Haziran
2006’ya kadar ortaya çıkanlması (ODTÜ Stratejik Planı 2005-2010).
Kurumlar hedeflerini oluşturduktan sonra, “bu hedeflere ulaştığı­
mızda ilgili amaca ulaşmış olacak mıyız?” sorusunu mutlaka sormalıdırlar.
Buradaki mantık, her bir amacın altında yer alan hedeflere ulaşıldığında o
amaca da ulaşılmış olmasının beklenmesidir. Bu nedenle hedeflerin ilgili
amaçla bağlantısının ve uyumunun mutlaka kurulması gerekmektedir.
4.3.2.S. Gitmek İstediğimiz Yere Nasıl ülaşabiliriz?
Stratejik planlann üçüncü aşamasını, stratejiler ile faaliyet ve projele­
rin belirlenmesi oluşturur. Stratejiler, kurumun amaç ve hedeflerine nasıl ulaşılacağını gösteren karariar bütünüdür. Etkili stratejiler olmaksızın amaç ve
hedeflere ulaşmak mümkün değildir. Stratejiler belirlenirken kurumun kay­
naklan ve farklı alanlardaki yetkinliği göz önünde bulundurulmalıdır. Strateji
ve hedeflerin karşılıklı uyumu dikkat edilmesi gereken en önemli noktadır.
Aşağıda bazı kurumlann stratejik planlarından strateji örnekleri ve­
rilmiştir:
AMAÇ: Verilen hizmetler tam ve zamanında yerine getirilerek, hizmet
alanlann memnuniyeti ve güveni sağlanacaktır.
Kamu Sektöründe Stratejik Yönetim
39
Hedef 1
Hedef 2
Bu amaç ve hedeflere ilişkin izlenecek stratejiler:
«
Hizmetlerin mümkün olduğunca yerinden karşılanması,
®
Hizmetlerden yararlananların, hizmet alım sürecine dahil edil­
mesi,
«
Kredi kullandırılarak yapılacak işlerin ihalelerinin hizmet alanlarca yapılması.
(İller Bankası Stratejik Planı 2006-2010)
AMAÇ: ODTÜ idari insan kaynaklarının sağlanması için planlama
yapılması.
Hedef 2: Birimlerin ihtiyaçlan göz önüne alınarak öncelikli personel
ihtiyacının Aralık 2006’ya kadar karşılanması.
Bu hedefe ilişkin izlenecek stratejiler :
o
Yeni personel istihdamı için değişik kaynaklann değeriendirilmesi.(BAP Projeleri)
o
Açıktan atama yolu ile personel edinilmesi.
»
Korunmaya muhtaç çocuklara iş temin edilmesi yoluyla perso­
nel edinilmesi.
®
Özelleştirme yolu ile personel edinilmesi.
•
Özüriü ve eski hükümlü personelin istihdam edilmesi.
(ODTÜ Stratejik Planı 2005-2010)
Her bir hedefe ulaşmak için gerekli olan faaliyet ve projeler de de­
taylı bir şekilde anlatılmalıdır. Amaç ve hedefler; kurumun neyi başaracağı­
nı, faaliyet ve projeler ise, bunun nasıl başarılacağını ifade eder. DPT’nin ha­
zırladığı kamu idareleri için stratejik planlama kılavuzuna göre, belirienen fa­
aliyet ve projelerin kuruluş stratejik planında yer alması zorunlu değildir. An­
cak bu, faaliyet ve projelerin belirienmeyeceği ya da belirienmemesi gerek­
tiği şeklinde algılanmamalıdır. Çünkü faaliyet ve projeler kurumun stratejik
planının uygulama aşamasını oluşturmaktadır. Belirlenen hedeflere ulaşmak
için yerine getirilmesi gereken iş ve işlemler bu aşamada belirlenir. Bir hede­
fe ulaşmak için yapılması gereken faaliyet ve projeler sıralanarak aralannda
bir önceliklendirme yapılması gerekebilir. Önceliklendirme yapılırken kuru­
luşun yetki alanı dahilindeki plan, program veya düzenlemeler dikkate alın-
40
Yerel Yönetimlerde Yatırım Planlaması ue Hizmet Sunumu
malıdır. Ayrıca, faaliyet ya da proje; sürdürülebilirlik, etkililik, verimlilik, etki
düzeyi ve uygunluk gibi ilkeler açısından da değeriendirilmelidir.
Faaliyet ve projelerin belirlenmesi, stratejik planlann bütçe ile ilişki­
sinin kurulması açısından da önem taşımaktadır. Çünkü, kılavuzda her bir
hedefi gerçekleştirmeye dönük faaliyet ve projelerin ortaya konulması son­
rasında faaliyet ve projelerin bütçe ile ilişkisinin kurulması gerektiği ifade edilmektedir. Kılavuza göre her bir hedef için gerekli faaliyet ve projelerin ma­
liyet tahminleri yapılarak bir hedefin yaklaşık maliyeti belirienmiş olacaktır.
Hedeflerin maliyet tahmini toplamından, her bir amacın tahmini maliyetine
ulaşılacaktır. Amaç maliyetleri toplamı ise, stratejik planın o yılki tahmini
maliyetini verecektir.
Aşağıda faaliyet / proje örnekleri verilmiştir.
HEDEF: Kentsel altyapının tamamlanma oranı 2008 yılına kadar %
65’den % 80’e çıkarılacaktır.
YILLAR
PROJE/FAALİYET
SORCJMLÜ
BİRİM
2007
A l ve A4 Bölgesi kanal inşaatı
Fen İşleri
M üdürlüğü
A3, A4, A5, A6 Bölgesi asfaltlama çalışması
A7 ve A9 Bölgesi ana arter yol çalışması
2008
A2 ve A8 Bölgesi Y ağm ur suyu kanal inşaatı
A l , A2, A8 Bölgesi asfaltlama çalışması
Fen İşleri
M üdürlüğü
43.2.4. Başarımızı Nasıl İzler Ve Değerlendiririz?
Stratejik planın uygulanması sonrasında gelinen noktanın değeriendirilmesi ve plandaki hedeflerle alınan sonuçların karşılaştırılması sürecin
son aşamasını oluşturmaktadır. DPT’nin hazırladığı stratejik planlama kıla­
vuzunda izleme, stratejik planda ortaya konulan hedeflere ilişkin gerçekleş­
melerin sistematik olarak takip edilmesi ve raporlanması olarak tanımlan­
maktadır. Değeriendirme ise, uygulama sonuçlannın stratejik amaç ve he­
deflere kıyasla ölçülmesi ve söz konusu amaç ve hedeflerin tutariilık ve uy­
gunluğunun analizidir.
İzleme ve değeriendirme faaliyetlerinin etkili olarak gerçekleştirile­
bilmesi için, uygulama aşamasına geçmeden önce stratejik planda ortaya
konulan hedeflerin nesnel ve ölçülebilir olarak belirienmiş olması gerekmek­
tedir. Ancak kamu kurumlannda hedeflerin her zaman ölçülebilir olarak ifa­
de edilmesinin mümkün olmadığı durumlar olabilir. O zaman hedeflerin
Kamu Sektöründe Stratejik Yönetim
41
nesnel ve ölçülebilir göstergeler ile ilişkilendirilmesi gerekir. Bu göstergeler
performans göstergeleri olarak adlandırılır. DPT, hedeflerin ölçülebilir olarak
ifade edilemediği durumlarda stratejik planda hedefe yönelik performans
göstergelerine yer verilmesini gerekli görmektedir.
Performans göstergeleri, gerçekleşen sonuçlann önceden belirlenen
hedefe ne ölçüde ulaşıldığının ortaya konulmasında kullanıldıkları için, ölçülebilirliğin sağlanması bakımından miktar, zaman, kalite veya maliyet cin­
sinden ifade edilmeleri gerekir.
Örneğin KGM’nin yukarıda verilen “2010 yılına kadar yol ağımızda
kar ve buzla mücadele uygun malzeme ve çağdaş ekipman kullanılarak ya­
pılacaktır” hedefi ölçülebilir biçimde ifade edilmemiştir. Bu durumda strate­
jik planda hedefin gerçekleşmesini ölçmeye ilişkin göstergelere ayrıca yer
verilmesi gerekecektir.
Performans göstergeleri; girdi, çıktı, verimlilik, sonuç ve kalite
göstergeleri olarak sınıflandınimaktadır.
Girdi: Bir ürün veya hizmetin üretilmesi için gereken beşeri, mali ve
fiziksel kaynaklardır. Girdi göstergeleri, ölçmeye esas olan başlangıç duru­
munu yansıtırlar. Girdi göstergelerine örnek olarak; ağaçlandırmada kullanı­
lacak fidan sayısı, yüksek lisans programının gerektirdiği öğretim üyesi sayı­
sı, ulaşım faaliyeti için gerekli otobüs sayısı verilebilir.
Çıktı: üretilen ürün ve hizmetlerin miktarıdır. Çıktı göstergeleri, üre­
tilen mal ve hizmetlerin niceliği konusunda bilgi vermesine rağmen, sonuç­
lara ulaşılıp ulaşılmadığı veya üretilen mal veya hizmetin kalitesi ve üretim
sürecinin etkinliği konusunda tek başına açıklayıcı değildir. Çıktı göstergele­
rine örnek olarak; dikimi yapılan fidan sayısı, okuldan mezun olan öğrenci
sayısı, ulaşımdan yararianan vatandaş sayısı verilebilir.
Verimlilik: Birim çıktı başına girdi veya maliyettir. Girdiler ile çıktılar
arasındaki ilişkiyi gösterir. Taburcu olan hasta başına tedavi süresi, birim
karayolu başına bakım onarım maliyeti, dikimi yapılan fidanların tutma ora­
nı, öğrenci başına maliyet verimlilik göstergesi örnekleri olarak verileşbilir.
Sonuç: Sonuç göstergeleri, elde edilen çıktıların, amaç ve hedeflerin
gerçekleştirilmesinde nasıl ve ne ölçüde başarılı olduklarını gösteririer. Stra­
tejik planlamanın en çok üzerinde durduğu göstergedir. Çünkü, hedeflenen
sonuçlara ulaşmadaki başarı seviyesini bir başka deyişle etkililiği göstermektedirier. Sonuç göstergeleri, amaç ve hedeflere ulaşılıp ulaşılmadığını ortaya
koymaları bakımından en önemli performans göstergeleri olarak değerlen­
dirilebilir. Bakım onanmı yapılan karayollarında ulaşım hizmetlerindeki ijd-
42
Yerel Yönetimlerde Yatırım Planlaması ue Hizmet Sunumu
leşme (zaman tasarrufu, kaza sayılarında azalma vs.), ağaç dikimi yapılan
bölgede erozyon önlenme oranı sonuç göstergelerine örnek olarak verilebi­
lir.
Kalite: Mal veya hizmetlerden yararlananların veya ilgililerin beklenti­
lerinin karşılanmasında ulaşılan düzeydir. Kamu kurumlan için hizmet alanlann (vatandaşın) kurum hizmetlerinden memnuniyet düzeyidir. Kalite gös­
tergelerine örnek olarak; eğitim programından memnun olanlann oranı,
bakım onanmı yapılan karayollannda öngörülen süre içinde tekrar bakım ve
onanm ihtiyacı göstermeyenlerin oranı, belediye ulaşım hizmetlerinden
memnun olan vatandaşlann oranı verilebilir.
4.3.3. Stratejik Planların Değerlendirilmesi
Kamu İdarelerinde Stratejik Planlamaya İlişkin üsul ve Esaslar Hak­
kında Yönetmeliğin 13.maddesine göre; mahalli idareler dışındaki kamu idarelerinin, stratejik planlannı değeriendirilmek üzere stratejik planın kapsa­
dığı dönemin ilk yılından önceW yılın ocak ayında DPT’ye göndermesi ge­
rekmektedir.
Aynı yönetmelik DPT’ye stratejik planlan;
e
Kalkınma planı, orta vadeli program ve faaliyet alanı ile ilgili di­
ğer ulusal, bölgesel ve sektörel plan ve programlara uygunluk,
e
Bu Yönetmelikte, Kılavuzda ve stratejik planlamaya ilişkin diğer
rehberierde belirtilen usul ve esaslara uygunluk,
•
Stratejik planda yer alan misyon, vizyon, amaç ve hedeflerin birbirieri ile bağlantılan ve kavramsal tutarlılık,
8
Diğer idarelerin stratejik planlan ile uyum ve tutariilık hususlan
açısından
inceleme görevi vermektedir. İnceleme sonucunda gerek görülen
durumlarda DPT hazıriadığı değerlendirme raporunu ilgili idareye üç ay içinde gönderecektir.
4.3.4. Stratejik Planlara Son Şeklinin Verilmesi
Kamu İdarelerinde Stratejik Planlamaya İlişkin üsul ve Esaslar Hak­
kında Yönetmeliğin 14.maddesine göre; DPT tarafından kamu idarelerine
üç ay içinde değerlendirme raporu gönderilmesi halinde, ilgili idare değer­
lendirme raporundaki hususlan dikkate alarak stratejik plana son şeklini
vermek ve stratejik planını sunmaya hazır hale getirmek zorundadır.
Kamu Sektöründe Stratejik Yönetim
43
4.3.5. Stratejik Planların Sunulması
Kamu İdarelerinde Stratejik Planlannaya İlişkin Clsul ve Esaslar Hak­
kında Yönetmeliğin 15. maddesi, stratejik planların nasıl sunulacağını an­
latmaktadır. Yönetmeliğe göre stratejik planların, bakanlıklar ile bakanlıkla­
rın bağlı ve ilgili kuruluşlannda Bakanın, diğer kamu idarelerinde en üst yö­
neticinin onayından sonra performans programı ve bütçe hazıriıklannda esas alınmak üzere Maliye Bakanlığına ve Müsteşarlığa gönderilmesi gerekir.
Ayrıca, stratejik planlann birer nüshası TBMM’ye ve Sayıştay’a da gönderilir.
Mahalli idareler ise, ilgili meclis tarafından kabulünü mütealdp stratejik planlannı İçişleri Bakanlığına ve Müsteşariiğa göndermek zorundadıriar. Kamu
kurumlan stratejik planlarını kamuoyuna duyurmak ve internet sitelerinde
yayınlamakla da yükümlüdürler. Bu nokta stratejik yönetimin şeffaflık ve he­
sap verilebilirlik üzerine kurulu olması nedeniyle önemli bir aşamayı oluş­
turmaktadır.
4.3.6. Performans Programının Hazırlanması
Performans programlan, stratejik planlann yıllık uygulama dilimlerini
oluştururiar. Kamu kurumlan performans programlannı stratejik planlanna
uygun olarak Maliye Bakanlığınca belirlenen usul ve esaslar çerçevesinde
hazıriamakla yükümlüdürler. Performans programlan bütçelerin hazırlan­
masında da yararianılacak belgelerdir. Performans programlannın hazıriandıktan sonra. Maliye Bakanlığına ve Müsteşariiğa gönderilmesi gerekmekte­
dir.
4.3.7. Performans Göstergelerinin Belirlenmesi
Kamu İdarelerinde Stratejik Planlamaya İlişkin üsul ve Esaslar Hak­
kında Yönetmeliğin 17.maddesinde, performans göstergelerinin stratejik
planlarda yer alması gerektiğine vurgu yapılmaktadır. Ancak, DPT’nin hazır­
lamış olduğu kamu idareleri için stratejik planlama kılavuzunda, hedeflerin
ölçülebilir olarak ifade edilemediği durumlarda stratejik planda hedefe yöne­
lik performans göstergelerine yer verilmesini gerekli görülmektedir. Yönet­
melikte, performans göstergelerinin tespitine ve değeriendirilmesine ilişkin
usul ve esasların DPT ile Maliye Bakanlığı tarafından biriikte belirieneceği ifade edilmektedir.
5. Sonuç ve Öneriler
Türkiye’de kamu yönetiminde stratejik yönetim çalışmalan beş yıllık
bir geçmişe sahiptir. Bu süreç içerisinde uygulama örneklerinin deneyimleri
ışığında yaklaşımın kamu kurumlannda aşağıda belirtilen konulann kimile-
44
Yerel Yönetimlerde Yatırım Planlaması ue Hizmet Sunumu
rinde farkındahk yaratma, kimilerinde ise olumlu sonuçlar alma biçiminde
yararlar sağladığı söylenebilir:
»
Kurum içi etkili bir iletişim ortamı yaratma,
®
Yöneticilerin yönetim becerilerini geliştirme,
®
Sistematik, esnek, sürekli gelişime açık ve uzun dönemli bir
planlama anlayışına sahip olma,
®
Performansa dayalı bir sistem olması nedeniyle sürekli hedefler
doğrultusunda çalışma,
»
Yöneticiler dahil tüm çalışanların stratejik düşünme ve davran­
ma ile vizyon geliştirme niteliklerinin güçlendirilmesi,
®
Karariarda nesnelliğin yerini öznelliğin alması,
®
Dış çevre değeriendirmesi sayesinde kamu kurumlarının hizmet
ve hizmetten yarariananlar odaklı olmasını sağlama,
e
Kurumsal kimliğin oluşumu ve çalışanlann kurumu sahiplenme­
si üzerinde olumlu etlö,
e
Kurumlarda kaynak kullanımı ile bütçe ilişkisinin güçlendirilme­
si,
o
Bütçenin daha etkili ve verimli kullanımının sağlanması,
®
Süreçlere ve performansa odaklı anlayışı nedeniyle denetimin
kolaylaşması,
o
Katılımcı yönetimin gelişimi üzerinde olumlu etki.
Ancak, yukarıdaki noktalarda kısmen olumlu sayılabilecek sonuçlar
elde edilmesine rağmen uygulamada kamu kurumlarının pek çoğunda or­
tak olarak nitelenebilecek çeşitli sorunlann da yaşandığı gözlenmektedir.
Yaşanan bu sorunlann temelinde, stratejik yönetim yaklaşımının kamuda
uygulanması önündeki bazı engeller yer almaktadır. Bu sorunlar ve engeller
aşağıdaki gibi sıralanabilir:
®
Stratejik yönetim yaklaşımına özel sektör kökenli olması nede­
niyle hem kamu yöneticilerinin hem de kamu çalışanlarının olumsuz bakış açılan,
o
üst yöneticilerin stratejik yönetim yaklaşımına olan inançsızlığı
nedeniyle kurumlarındaki çalışmalara destek vermeyerek sahip­
lenmemesi,
®
Toplumsal düzeyde özellikle de kamu kurumlannda katılımcılık
kültürünün gelişmemiş olması.
Kamu Sektöründe Stratejik Yönetim
45
•
Kamu kuaımlannın pek çoğunun değişinrıe direnç göstermesi,
»
Kamu kurumlarının birlikte çalışma, üretme, karar verme ve uz­
laşma kültürüne yatkın olmaması,
®
Özellikle yerel yönetimlerde yeterli sayıda nitelikli eleman bu­
lunmaması,
®
Hiyerarşik yapılanmanın bulunduğu büyük örgütlerde stratejik
planlamanın aşağıdan yukarıya doğru işleyen mantığını uygula­
ma güçlüğü bir başka ifade ile, alt birimlerin hedeflerinin kuru­
mun bütününü kapsayan hedefler ile uyumlaştırılması ve strate­
jik plan ile bütünleştirilmesindeki zorluklar,
®
Stratejik planlamanın zaman alıcı bir süreç olması nedeniyle ka­
tılımın sağlanmasında ve motivasyonun sürdürülmesinde yaşa­
nan sorunlar,
o
Kamu kurumlannın; sık yönetici değişimi ve buna bağlı olarak
personel değişimi, yetersiz mekan, araç-gereç ve nitelikli perso­
nel gibi bazı yapısal sorunlan,
»
Kamu kurumlarında stratejik yönetimin ihtiyaç duyduğu nitelik
ve sayıda güncel veri bulunmaması bir başka ifade ile veri taban­
larının yetersizliği,
o
Kamuda stratejik yönetim sürecine ilişkin eğitim ve danışmanlık
ihtiyacının büyük olması ancak, bu ihtiyacı istenen nitelikte kar­
şılayacak kurum sayısının az olması.
Sonuç olarak; kamu sektöründe stratejik yönetim yaklaşımından is­
tenen sonuçları elde edebilmek için mutlaka dikkat edilmesi gereken b azr
temel noktalar bulunmaktadır. En önemli noktalardan birisi; “üst yönetimin
desteği” ile “sahiplenme ve katılımcılık”tır. Stratejik yönetim sürecini destek­
leyecek güçlü bir lider ya da yönetici başarıya ulaşmada vazgeçilmez koşul­
dur ve ikamesi yoktur. Kurumun geleceğini ilgilendiren planlann yapılması
ve uygulanması üst yöneticinin temel görevidir. Ancak, başarı için anahtar
faktör, örgütün tüm çalışanlarının sürece katılımı ve planı sahiplenmesidir.
Plan tüm birimlerin katılımı, işbiriiği ve desteği ile hazırianırsa, sahiplenme
ve başarı da oluşacaktır. Bu ortamı sağlayacak olan kişinin de yönetici ol­
duğu unutulmamalıdır. Kısaca üst düzey yöneticinin stratejik yönetime ba­
kış açısı ve yaklaşımı başarıda hayati öneme sahiptir.
Dikkate alınması gereken bir diğer nokta da; stratejik yönetim yakla­
şımının ve bu bağlamda hazırlanan stratejik planlann “amaç" değil “araç”
olduğunun unutulmamasıdır. Kamu kurumlarının planlı hizmet sunma, poli-
46
Yerel Yönetimlerde Yatırım Planlaması oe Hizmet Sunumu
tika geliştirme, belirlenen politikaları somut iş programlarına ve bütçelere
dayandırma ile uygulamayı etkili bir biçimde izleme ve değerlendirmelerini
kısaca, kıt kaynaklannı etkili ve verimli biçimde kullanmalarını sağlamada
stratejik planlar sadece bir araçtır. Ne için, ne amaçla hazıriandığı ve kurum
için ne yarar sağlayabileceği sorgulanmadan sadece yasal zorunluluk nede­
niyle bir vazife bakış açısıyla hazırlanan stratejik planlann belge olmaktan
öteye gidemeyeceği açıktır.
Son söz olarak, kamu sektöründe stratejik yönetim yaklaşımından
beklenen tüm yararları hemen elde etmenin olanaksız olduğu hatta yıllar alabileceği söylenebilir. Ancak unutulmamalıdır ki Konter’in dediği gibi “her
yenilik başlangıçta ve ortalarda bir başansızlıktır”.
Kaynakça
Aktan, Coşkun Can (2000), Yönetimde Rönesans ue Kalite Devrimi,
TOSYÖV Yayınlan, Ankara.
Aktan, Coşkun Can (1999), 2000'li Yıllarda Yeni Yönetim Teknikleri,
TÜGİAD Yayınlan, İstanbul.
Apan, Ahmet (2005), “Stratejik Plan(lama) ve Performans Bütçeleme (Fran­
sa İçişleri Bakanlığı Örneği)” , Türk İdare Dergisi, Sayi:448, s.1-12.
Aşğın, Sait; Görgün, Selen; Altay, ümit (2006), Kamuda Stratejik Planla­
ma, İçişleri Bakanlığı Yayın No:606, Ankara.
Büyükşehir Belediyesi Kanunu (5216 sayılı), RG:23.07.2004, 25531.
Belediye Kanunu (5393 sayılı), RG: 13.07.2005, 25874.
Bingöl, Nahit (2005), “Stratejik Planlama : Pilot Kuruluş üygulamalan:Genel
Bakış” , Kamu Sektörü Reformları Bağlamında Stratejik Planlama
ve Performans Bütçeleme Sempozyumu, 10-12 Ocak 2005, Anka­
ra.
Bircan, İsmail (2003), “Kamuda Stratejik Yönetim ve AB Politikalan” , Kamu
Yönetiminde Kalite 3. Ulusal Kongresi, 4-5 Aralık 2003, TODAİE
Yayın NO: 319, Ankara.
Bircan, İsmail (2002), “Kamu Kesiminde Stratejik Yönetim ve Vizyon”, Plan­
lama Dergisi, Özel sayı, s. 11-19.
Brossard, James (2005), “Case Study : France-Ministıy of Education”, Ka­
mu Sektörü Reformları Bağlamında Stratejik Planlama ve Perfor­
mans Bütçeleme Sempozyumu, 10-12 Ocak 2005, Ankara.
Kamu Sektöründe Stratejik Yönetim
47
Bryson, John M ; Roering, William D. (1988), “Initiation of Strategic
Planning by Governments”, Public Administration Reuiew, Vol:48,
No:6, s.995-1004.
David, Fred (1997), Strategic Management, Prentice-Hall Int. New Jersey.
Denhardt, Janet Vinzant; Vinzant, Douglastt (2000), “Private-Sector
Strategic Management”, (Ed.) Jack Rabin; Gerald Miller; W.Bartley
Hildreth, Handbook o f Strategic Management, Marcel Dekker Inc,
New York.
Dinçer, Ömer (2003), Stratejik Yönetim ve işletme Politikası, Beta Basım,
İstanbul.
DPT (2006), Kamu İdareleri İçin Stratejik Planlama Kılavuzu, Ankara.
Eren, Erol (2002), Stratejik Yönetim ue İşletme Politikası, Beta Basım, İs­
tanbul.
Qolembiewski, Robert, (2000), “Strategic Management: Developmental
Themesand Challenges in a Basic Orientation” , (Ed.) Jack Rabin;
Gerald Miller; W.Bartley Hildreth, Handbook o f Strategic
Management, Marcel Dekker İne, New York.
Gustafsson, Allan (2005), “Performance Management in Sweden”, Kamu
Sektörü Reformları Bağlamında Stratejik Planlama ue Performans
Bütçeleme Sempozyumu, 10-12 Ocak 2005, Ankara.
Inglebert, Xavier (2005), “The İmplementation of the New Public
Management in the French Ministry of the Interior”, Kamu Sektörü
Reformları Bağlamında Stratejik Planlama ue Performans
Bütçeleme Sempozyumu, 10-12 Ocak 2005, Ankara.
İl Özel İdaresi Kanunu (5302 sayılı), RG:04.03.2005, 25745.
Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, RG:24.12.2003, 25326.
Kamu İdarelerinde Stratejik Planlamaya İlişkin CJsul ve Esaslar Hakkında
Yönetmelik. RG:26.05.2006, 26179.
Kisler, Gerald; Fore, Karmen; Jacobson, Willow; Kittredge,William; Stewart,
Scott (1998), “State Strategic Planning: Suggestions from the
Oregon Experience", Public Administration Reuiew, Vol:58, No:4,
s.353-359.
Leroy, Anne Marie (2005), “Achieving Systemic Government Reform
Through Budget Reform:The Case of France”, Kamu Sektörü Re-
48
Yerel Yönetimlerde Yatırım Planlaması ue Hizmet Sunumu
formları Bağlamında Stratejik Planlama ue Performans Bütçeleme
Sempozyumu, 10-12 Ocak 2005, Ankara.
Lundholm, Gunilla (2005), “The Performance Management Process of
Statistics Sweden” , Kamu Sektörü Reformları Bağlamında Strate­
jik Planlama ue Performans Bütçeleme Sempozyumu, 10-12 Ocak
2005, Ankara.
Poister, Theodere; Streib, Gregory (2005), “Elements of Strategic Planning
and Management in Municipal Government : Status After Two
Decades” , Public Administration Reuieıv, VoI:65, N o:l, s.45-56.
Radin,
Beryl A. (1998), The Government Performance and Result
Act(GPRA) : Hydra-Headed Monster or Flexible Management
Tool?”, Piiblic Administration Reuiew, Vol:58, No:4, s.307-315.
Şanlı, Taylan (2006) “İl Ölçeğinde Stratejik Planlama üygulamalan” , Türk
İdare Dergisi, Sayı:452, s.63-72.
Thompson, Arthur; Strickland, A. J. (1995), Crafting and Implementing
Strategy, Irwin Inc., Chicago.
Ülgen Hayri; Mirze, Kadri (2004), İşletmelerde Stratejik Yönetim, Literatür
Yayıncılık, İstanbul.
V/echsler, Barton; Berry, Frances Stokes (2000), “Strategic Management in
State Government” , (Ed.) Jack Rabin; Gerald Miller; W.Bartley
Hildreth, Handbook o f Strategic Management, Marcel Dekker İne,
New York.
White, Barry (2002), “Performance Budgeting : The Ü.S. Experience” , Ka­
muda Stratejik Yönetim ue Performansa Dayalı Bütçeleme Konfe­
ransı, 31 Ekim 2002, Ankara.
Wright, Peter; Pringle ,Charles; Kroll, Mark (1992), Strategic Management,
Allyn and Bacon İne., Boston.
Yılmaz, Kutluhan (2003), “Kamu Kuruluşlan İçin Stratejik Planlama Uygu­
laması”, Sayıştay Dergisi, Sayı:50-51, s.67-87.
Yerel Yönetimlerde Performans
Değerlendirme
Ertan Eniz*
1. Performans Değerlendirmesi Nedir?
Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu (5018 sayılı Kanun) mo­
dern kamu yönetiminin iki önemli aracını kamu yönetimimize getirmiştir.
Bunlar, stratejik planlama ve performans esaslı bütçelemedir. Bu iki aracın
uygulamaya geçirilmesi ile kamu idarelerinde performans değeriendirmesi
zorunlu hale gelmiştir.
Performans esaslı bütçeleme modelimiz, stratejik planda yer alan
amaçlar doğrultusunda, faaliyetlerin belirienmiş hedef ve göstergeler ışığın­
da yürütülmesini ve sonuçların bu hedef ve göstergelere dayalı olarak değeriendirilmesini öngörmektedir. Bu unsurian hayata geçirecek stratejik
plan, performans programı ve faaliyet raporundan oluşan üç temel belge
üzerine oturan performans esaslı bütçeleme modelini tamamlayan diğer
unsurlar ise performans değeriendirmesi ve denetimidir. Bu çalışmada açık­
lamalarımız özellikle bu kapsamda ortaya konulacaktır.
1.1. Tanımı
Performans değeriendirmesi kurumlann, birimlerin, süreçlerin, faali­
yet ve projelerin, yöneticilerin ve çalışanlann başarı durumunu ortaya koy­
mak üzere yapılan analitik bir değeriendirme sürecidir.
Bu tanımdan da görüleceği üzere performans değerlendirmesi ku­
rumsal ve bireysel performans değeriendirmesi olarak ikiye ayrılır. Bu yakla­
şım hem kamu idareleri hem de özel sektör kuruluşlan açısından geçerii bir
durumdur.
Kurumsal performans değeriendirmesi, kamu idarelerinin bellriedikleri stratejik amaç ve hedeflere ulaşmak için izledikleri yolun, performans
hedeflerine ulaşmak üzere kullanılan yöntemler ile yürütülen faaliyet ve pro­
jelerin ve bunlann sonucunda elde edilen çıktı ve sonuçlann değeriendirilmesidir.
* Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü Daire Başkanı.
50
Yerel Yönetimlerde Yatırım Planlaması oe Hizmet Sunumu
Bireysel performans değerlendirmesi ise kamu idareleri yönetici ve
çalışanlarının kendileri için belirlenen görev ve hedefleri ne ölçüde başardık­
larının ortaya konmasıdır.
1.2. Amacı
Performans değerlendirmesi performans sonuçlanndan hareketle
yöneticilerin geleceğe ilişkin olarak doğru kararlar vermesini sağlar. Perfor­
mans değerlendirmesinin amacı;
«
karar alma süreçlerini güçlendirmek,
»
kurumsal öğrenmeyi sağlamak,
«
etkin kaynak dağılımını sağlamak,
»
hesap verebilirlik için zemin oluşturmaktır.
Performans değerlendirmesi analitik bir değerlendirme süreci olup
kamusal politikalann, kurumların veya faaliyet ve projelerin açıklanmasına
yardımcı olur. Temel amacı bilgiyi arttırarak geleceğe ilişkin belirsizlikleri azaltmaktır.
Bireysel performansı değerlendirmek ise,
8
Her düzey yöneticinin başansını ortaya koymak,
o
Çahşanlann başansını belirleyerek ödüllendirmek,
o
Terfi kararlannda kullanmak,
«
Kariyer planlamasında dikkate almak,
Yerel Yönetimlerde Performans Değerlendirme
•
51
Görev yeri değişikliği kararlarında kullanmak
amacıyla yapılır.
1.3. Değerlendirnneyi Kîm Yapar?
Performans değerlendirmesi kamu yöneticileri ve idare çalışanlan
tarafından yapılabileceği gibi değerlendirilecek konuda uzman kişilerden oluşturulacak çalışma guruplan aracılığıyla da yapılabilir.
Bunun yanı sıra, merkezi yönetim kapsamındaki kamu idarelerinde
bütçe ödeneklerinin tespit edilmesi, bütçe uygulamasının izlenmesi ve öde­
nek teklif tavanlannın tespiti amacıyla Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kont­
rol Genel Müdüriüğünce, yatınm projelerinin performansının izlenmesi amacıyla ise Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı tarafından performans
değeriendirmesi yapılabilir.
1.4. Performans Denetiminden Farkı Nedir?
Performans Denetimi; kamu idarelerinin hesap verme sorumluluğu
kapsamında faaliyet, çıktı ve sonuçlannın, performans hedef ve gerçekleş­
melerinin, performans bilgi, izleme ve kontrol sistemlerinin incelenip değer­
lendirilmesi suretiyle kaynak kullanımının etkinliğinin, tutumluluğunun ve
verimliliğinin objektif ve sistematik olarak değeriendirilmesidir.
Bu tanımdan da anlaşılacağı üzere performans denetimi ve değer­
lendirmesi nitelik olarak birbirine benzerdir. Temel fark performans deneti­
minin mesleki bağımsızlık çerçevesinde iç veya dış denetçiler eliyle yürütül­
mesidir. Ayrıca, performans değeriendirmesinin konusu, kapsamı ve yön­
temi idari ihtiyaçlara göre yöneticiler tarafından belirlenirken, performans
denetiminin konusu, kapsamı, yöntemi bağımsız bir şekilde denetçi tarafın­
dan belirienmekte objektif bir şekilde ve meslek ilke ve standartlanna uygun
olarak yürütülmektedir. Öte yandan, değerlendirme sonuçlannın raporianacağı merci ile denetim sonuçlannın raporianacağı merci farklıdır.
1.5. Değerlendirme Zamanı
Performans değerlendirmesi kurum tarafından mali yıl içinde, mali
yılsonunda veya birkaç yılın uygulama sonuçlannı değeriendirme şeklinde
orta ve uzun vadede yapılabilir.
1.5.1. Mali Yıl İçinde Yapılan Performans Değerlendirmesi (Performan­
sın İzlenmesi)
Kamu idarelerince performans programlarının uygulanması aşama­
sında performans yönetimini gerçekleştirmek üzere idarenin faaliyetlerinin
belirlenen performans hedefleri doğrultusunda yürütülüp yürütülmediğini
52
Yerel Yönetimlerde Yatırım Planlaması ue Hizmet Sunumu
içsel veya dışsal faktörler nedeniyle performans hedeflerinden sapmaların
olup olmadığını izleyebilmek ve gerekli tedbirleri zamanında alabilmek üzere
yapılan performans değerlendirmesidir. Burada bahsedilen performans de­
ğerlendirmesi genel olarak performansın performans göstergeleri aracılığıy­
la izlenmesi olup, aynı zamanda performans hedeflerinden önemli sapmalann olacağı öngörüldüğü durumlarda sapmanın gerçekleştiği faaliyetler üze­
rinde derinlemesine analizler yapılmasını da içerir.
1.5.2. Mali Yıl Sonunda Yapılan Performans Değerlendirmesi
Kamu idarelerince mali yıl sonunda, yılı uygulamasına dayanak oluşturan performans programında belirienen performans hedeflerine ulaşılıp
ulaşılmadığını ortaya koymak, performans hedeflerinde ortaya çıkan sapmalann nedenlerini araştırmak, analiz etmek ve hesap verme sorumluluğu
kapsamında hazırlanacak faaliyet raporiannda performans sonuçlarını açık­
lamak üzere yapılan performans değeriendirmesidir. İdareler bu değeriendirme sırasında özellikle performans hedeflerinden sapmalar üzerinde yo­
ğunlaşırlar ve bunun nedenlerini tespit etmek üzere detaylı analizler yapar­
lar. Bu analizler sonucunda varılan sonuçlar faaliyet raporiannda açıklanır.
1.5.3. Orta ve üzün Vadede Yapılan Performans Değerlendirmesi
Kamu idareleri, stratejik amaç ve hedefleri doğrultusunda yürütülen
faaliyetlerin idarenin misyon ve vizyonunu gerçekleştirmeye yeterii olup ol­
madığını, faaliyetlerin amaçlandığı gibi gerçekleşip gerçekleşmediğini orta­
ya koymak, zaman içinde teknoloji ve genel ekonomik koşullarda ortaya çı­
kan değişimlerin idarenin iş süreçlerinde ve yürütülen faaliyet ve projelerde
değişikliği gerekli kılıp kılmadığını beliriemek, karar alma süreçlerini ve kay­
nakların yeniden dağılımını sağlamak amacıyla yapılır.
Bilindiği üzere, performans esaslı bütçeleme çıktı-sonuç odaklı bir
bütçeleme sistemidir. Kamusal ürün ve hizmetlerin sonuçlan kısa dönemde
ortaya çıkmayabilir. Bu nedenle belli bir süre geçtikten sonra yapılacak değeriendirmeler daha fazla bilgi ve veriye ulaşılması nedeniyle vanlacak so­
nuçlar daha kapsamlı ve kesindir. Kamusal ürün ve hizmetlerin toplum üze­
rinde yarattığı etkilerin doğru değeriendirilebilmesi için yürütülen faaliyet ve
hizmetlerin niteliği de dikkate alınarak belirienen dönemlerde idare perfor­
mansının faaliyet-proje düzeyinden başlayarak bir değerlendirmeye tabi tu­
tulması ve bu suretle idarenin performansının bir bütün olarak ortaya kon­
ması gereklidir.
İdareler, performans değeriendirmesinde elde edilen sonuçları, stra­
tejik planlama çalışmalannda da kullanıriar.
Yerel Yönetimlerde Performans Değerlendirme
53
1.6. Değerlendirme Süreci
Performans değerlendirmesi aşağıdaki aşamalar izlenerek yapılır.
o
Performans değeriendirmesinin kapsamının belirienmesi,
«
Analiz yöntemlerinin belirlenmesi,
o
Değerlendirmenin yürütülmesi,
o
Değeriendirme sonuçlarının raporlanması.
1.6.1. Kapsamın Belirlenmesi (Planlama)
Değeriendirmenin kapsamı performans değeriendirmesinin hangi
amaçla yapıldığına göre belirienir. Değeriendirme bir idarenin tüm faaliyet­
leri kapsamında yapılabileceği gibi, belirli bir harcama biriminin faaliyetleri
üzerinde veya ihtiyaca göre önemli görülen faaliyetler üzerinde de yapılabilir.
Belirii faaliyetlerin detaylı bir performans analizi yapılmak üzere seçilmesinde
bu faaliyetler için öngörülen performans hedef ve göstergelerinde önemli
sapmalar olup olmadığı, harcama büyüklüğü ve idarenin stratejik amaç ve
hedeflerini önemli ölçüde etkileyecek nitelikte olması gibi faktörier seçim
kriteri olarak dikkate alınır.
Faaliyet dönemi içinde yapılan performans değeriendirmesi ile faali­
yet dönemi sonunda yapılan performans değeriendirmesinin orta ve uzun
vadeli performans değeriendirmesine göre daha dar kapsamlı olduğu göz
önünde tutulması gereken bir husustur.
1.6.2. Analiz Yöntemlerinin Belirlenmesi
Performans değeriendirmesi çok çeşitli açılardan yapılabilir. Örneğin
bir amaç, hedef, faaliyet, proje veya politikanın meydana getirdiği etki ve
sonuçlar açısından yapılabileceği gibi bunlann gerçekleştirilmesinde maliyet
etkinliğinin sağlanıp sağlanmadığı açısından da yapılabilir.
Bu aşamada, performans değeriendirmesinin kapsamına ve değer­
lendirmenin amacına göre, değeriendirmeyi gerçekleştirmek için gerekli olan analiz yöntemleri belirienir. Bu anlamda, yöntem seçiminde, değerien­
dirmenin kapsamı, amacı ile ilgili faaliyet ve projelerin özellikleri belirieyici
unsur olacaktır.
1.6.3. Değerlendirmenin Yürütülmesi
Performans değeriendirmesi belirienen analiz yöntemleri kullanılarak
belli bir plan çerçevesinde gerçekleştirilir. Değeriendirme yürütülürken al­
ternatif durumlar, dışsal faktörier ile yönetim karariannın sonuçlar üzerinde­
ki etkisi dikkate alınır.
54
Yerel Yönetimlerde Yatırım Planlaması ve Hizmet Sunumu
1.6.4. Değerlendirme Sonuçlarının Raporlanması
Kamu idareleri değeriendirfne çalışmaları sonucunda performans
değerlendirme raporu düzenler. Bu raporda, yürütülen çalışmalann kapsa­
mı, izlenen yöntemler ve elde edilen sonuçlara ilişkin detaylı bilgiler yer alır.
Bilindiği üzere, yılık faaliyet raporlan idarenin yürüttüğü faaliyetleri, belirienen performans göstergelerine göre hedef ve gerçekleşme durumu ile
meydana gelen sapmalann nedenlerini açıklayacak şekilde hazırianır. Bu
nedenle, performans değerlendirmesine ilişkin sonuçlara özet olarak birim
ve idare faaliyet raporlarının ilgili bölümlerinde yer verilir.
1.7. Değerlendirme Yöntemleri
Performans değeriendirmesinde kullanılacak yöntemler idarenin özelliğine, yürütülen faaliyetlerin niteliğine, hangi amaçla yapıldığına göre çe­
şitlilik gösterir. Her bir idare / değeriendirme konusu için hangi yöntemlerin
uygun olacağı idarenin faaliyetlerine ve değeriendirme konusuna göre de­
ğişkenlik gösterir. Burada sadece başlıca değeriendirme yöntemlerine örnek
olması amacıyla özet olarak yer verilmiştir.
1.7.1. Anketler
Anketler, kişilerden, hizmetten yarariananlardan veya hane halkın­
dan istatistiki metotlaria seçilmiş bir örneklemeden standart bilgi alınması
suretiyle geniş bir topluluğa ilişkin karşılaştırılabilir sonuç çıkanlması için
kullanılır. Bir stratejik amaç, hedef, faaliyet veya projenin performansının ne
olduğuna ilişkin karşılaştırmalarda kullanılabilecek verileri sağlar.
Anketlere örnek olarak müşteri memnuniyetini ölçmeye yönelik an­
ketler, hanehalkı anketleri, temel refah göstergelerine ilişkin anketler verile­
bilir. Bu anketler idare tarafından yapılabileceği gibi tarafsız, konusunda
uzman kişi ve kuruluşlara da yaptırılabilir.
1.7.2. Görüşmeler
Performans değeriendirmesi sırasında değeriendirme ile ilgili konu­
larda uzman kişi veya kişilerin görüş ve tecrübelerinin elde edilmesi amacıy­
la yapılır. Görüşme yapılmadan önce görüşme yapılacak konular hakkında
detaylı sorular hazırianır. Bu kişiler kurum çalışanlan olabileceği gibi kurum
dışından da olabilir. Bu yöntem kısa sürede hızlı bilgi toplanmasına ve değeriendirilmesine imkan sağlar.
1.7.3. Grup Tartışmaları
Katılımcı yöntemlerle belli bir konuda bilgi sahibi kişilerden oluştu­
rulacak gruplar aracılığıyla yapılır. Katılımcılar kurum çalışanları, hizmetten
Yerel Yönetimlerde Performans Değerlendirme
55
yararlanan kişiler veya uzmanlardan oluşturulabilir. Bu tartışmalar sonucun­
da değerlendirilen konuya ilişkin ulaşılan sonuçlar ve yorumlar kaydedilir.
Bu yöntemle genel şikayetleri ve izlenimleri elde etmek mümkün olduğu gi­
bi geleceğe ilişkin yeni fıkirierin ortaya çıkması da sağlanır.
1.7.4. Gözlem Yapmak
Değerlendirme yapılacak konuda süreçlerin izlenmesi, uygulamada
ortaya çıkan sorunların tespit edilmesi, planlanan ile uygulanan arasındaki
farkların ortaya çıkarılması, çalışanların ve hizmetten yararlananların uygu­
lamalara yönelik tepkilerini görmek için yapılan gözlemlerdir. Gözlem yapa­
cak kişi veya kişilerin konu hakkında yeterli bilgiye sahip olması gereklidir.
Gözlem sonuçlan hazırlanacak standart formlara yazılır ve raporlanır.
1.7.5. Belgeye Dayalı Değerlendirme
Değerlendirme konusu faaliyet ve projeler hakkında uygulama sıra­
sında oluşturulmuş belgeler üzerinden uygulama sürecinin doğrudan içinde
bulunmadan yürütülen bir çalışmadır. Hızlı bilgi elde edilmesi gerekli olan
durumlarda kullanılır, üygulama sürecinde oluşturulan belgelerin doğruluk,
güvenilirlik ve yeteriiliği yapılacak değerlendirmenin kalitesini belirler.
1.7.6. Durum Analizi
Durum analizi ilgili bütün değişkenleri inceleyerek bir olay ya da du­
rumun bütün yönleriyle ortaya konmasıdır. Bu analiz niteliksel araştırma
yöntemlerinden biri olup idarenin, harcama biriminin veya faaliyet ve proje­
nin içinde bulunduğu çevresel koşullann, kültürel ve kurumsal ortamın, ge­
nel ekonomik şartların, teknolojik altyapının ve benzeri hususlann bütüncül
bir yaklaşımla değeriendirilmesidir.
1.7.7. Paydaş Analizi
Paydaş analizi, yürütülecek bir faaliyetin başarısını etkileyebilecek olan önemli taraflann, gruplann veya kurumlann tanımlanması ve değerlendi­
rilmesini sağlamak amacıyla kullanılan bir yöntemdir. Paydaş analizi esas
olarak planlama aşamasında yapılmakla birlikte, faaliyetlerin uygulanması
sırasında mevcut durumun değeriendirilmesi ve geleceğe dönük karariarın
alınması için de yapılabilir.
Paydaş analizi, herhangi bir faaliyeti olumlu veya olumsuz şekilde
etkileyecek olan taraflan, gruplan ve kurumlan belirlemek ve bunların etkile­
rinin olumlu mu olumsuz mu olacağını saptamak, j/ürütülecek olan faaliyet­
ten en fazla faydayı sağlayabilmek için stratejiler geliştirmek ve faaliyetin başanlı bir şekilde uygulanabilmesine engel oluşturabilecek unsurian ortaya
koyup bunlara karşı gerekli önlemleri almak amacıyla yapılır.
56
Yerel Yönetimlerde Yatırım Planlaması ue Hizmet Sunumu
1.7.8. Fayda-Maliyet ve Maliyet-Etkililik Analizleri
Fayda-maliyet ve maliyet-etkililik analizleri karar vericilerin alternatif
yaklaşımlar, seçenekler veya projeler arasında karşılaştırma yapabilmelerine
yardımcı olmak için kullanılan yöntemlerdir.
Fayda-maliyet analizinin amacı belli bir faaliyet ya da projenin fayda
ve maliyetinin parasal karşılığının tahmin edilmesi ve karşılaştıniması sure­
tiyle yapılmaya değer olup olmadığına karar verilmesine yönelik bilgi üretil­
mesidir. Fayda-maliyet analizi genellikle para ile ölçülebilen durumlar için
kullanılır, maliyet-etkililik analizi ise piyasa fiyatlannın bulunmadığı, ulaşıl­
masının zor olduğu veya güvenilir olmadığı durumlarda fayda-maliyet analizi
yerine kullanılacak yöntemdir.
1.7.9. Etki Değerlendirmesi
Etki değeriendirmesi, faaliyetlerin toplum, hizmetten yararlananlar,
çeşitli gruplar üzerindeki etkilerinin hangi yönde ve ne ölçüde olduğunu değeriendirmek üzere kullanılan bir yöntemdir. Etki değerlendirmesi faaliyet ve
projelerin uygulanması sonrasında beklenen sonuçlara ne ölçüde ulaşıldığı­
nın analiz edilmesidir. Örneğin, devlet tarafından yürütülen çiftçi eğitim pro­
jesinin sonucunda tanm ürünlerinin miktannda, kalitesinde ve çiftçilerin ge­
lir düzej^nde meydana gelen değişimlerin ölçülmesi bir etki analizini gerekti­
rir. Etki değerlendirmesi uzun vadede yapılacak bir analizdir. Çoğu zaman
yürütülen faaliyetlerin etki ve sonuçlarının ortaya çıkması zaman alır. Bu ne­
denle etki değerlendirmesi yapmak için doğru zamanın seçilmesi önemlidir.
Bu tür değeriendirmenin öncelikli amacı proje, politika, program
veya faaliyetin etki ve sonuçlannın değerlendirilmesidir. Etki değeriendirme­
si, diğer değeriendirme metotlarına göre daha fazla araştırma yapılmasını,
daha kapsamlı analitik yöntemler kullanılmasını gerektirir.
1.8. Değerlendirmede Dikkat Edilecek Hususlar
Performans değerlendirmesinde aşağıdaki hususlara dikkat edilmesi
değerlendirmenin başarısı açısından önemlidir.
•
Performans değerlendirmesi yapılırken ele alınan konuların ida­
renin rnisyon ve vizyonu ile ilişkisi her zaman göz önünde tutul­
malıdır.
o
Değerlendirme sadece idarede çalışan birkaç kişi tarafından ya­
pılmamalı üst yönetimde dahil olmak üzere katılımcı yöntemlere
başvurulmalıdır.
Yerel Yönetimlerde Performans Değerlendirme
57
•
Değerlendirme yapılırken sadece belli bir yönteme bağlı kalın­
mamalı, çok yönlü bir değerlendirme yapılmalıdır.
»
Performans değerlendirmesi yapılırken sadece büyük çaplı har­
cama gerektiren faaliyet ve projeler ele alınmamalıdır. Küçük
çaplı faaliyet ve projelerin de etkilerinin önemli olabileceği göz
önünde tutulmalıdır.
o
Performans değerlendirmesi yapılırken ön değerlendirme sıra­
sında incelenen konular ve alternatifler dikkate alınarak ön de­
ğerlendirme ve uygulama sonrası değerlendirme arasındaki
bağlantı kurulmalıdır.
o
Performans değerlendirmesi yapmak hem maliyetli hem de za­
man alan bir çalışmadır. Bu yüzden performans değerlendirme­
sinin kapsamı belirlenirken yapılan maliyet ile elde edilecek fay­
da arasındaki denge göz önünde tutulmalıdır.
»
Performans değerlendirmesinin mali saydamlığı ve hesap verebilirliği sağlamanın önemli bir aracı olduğu unutulmamalı ve so­
nuçlar tüm yönleriyle ortaya konmalıdır.
o
Performans değerlendirme sonuçları ile karar alma süreçleri arasında bağlantı kurulmalıdır.
®
Değerlendirme katılımcı yöntemlerle yapılmalı, yöntemler ve so­
nuçlar taraflarla paylaşılmalı ve bu suretle tarafların sonuçlara
güveni sağlanmalıdır.
a
Değeriendirmenin taraflan, değeriendirme yapacak kişiler doğru
bir şekilde tespit edilmeli, değerlendirme süreci iyi yönetilmeli­
dir.
®
Performans değerlendirmesinin kalitesinin tecrübe düzeyine, dü­
zenli yapılmasına ve kurumsallaşmayla doğru orantılı olduğu göz
ardı edilmemelidir. Kısa dönemde önemli sonuçlar beklenme­
melidir.
®
Kurum içi değerlendirme kültürü geliştirilmelidir.
1.9. Bireysel Performans Değerlendirmesi
Kamu idarelerinde güçlü bir performans kültürü yaratabilmenin yolu
ve kurumsal hedeflerin etkili bir şekilde başarılmasının sağlanması kurumsal
performansın yanı sıra bireysel performansın ölçülmesinden ve değerlendi­
rilmesinden geçmektedir. Bireysel performanstan kasıt her düzey yöneticile­
rin ve çalışanların performansıdır.
58
Yerel Yönetimlerde Yatınm Planlaması ve Hizmet Sunumu
Kuaımsal performans doğal olarak üst yöneticinin performansını ifade ederken, birimlerin, faaliyet ve projelerin, iş takımlannın başarısı da bu
yönetim alt gruplannın yöneticilerinin performansını ifade eder. İdarenin üst
seviye hedeflerinin başarılma durumunu ölçme ve değerlendirmek kurum­
sal performansı olumlu yönde etkilerken bunun yanı sıra alt birimlerin, faali­
yet projelerin takımların ve hatta süreçlerin başarı durumunu ölçmek ve değeriendirmek kurumsal performansın geliştirilmesini hızlandınr ve başarısız
kalınan alanların kolayca belirienmesini ve gerekli tedbirierin alınmasını sağ­
lar. Bunun anlamı kurumsal performansın alt performans unsuriannın bile­
şiminden meydana geldiğidir.
Kurumların ve alt performans birimlerinin başarısı da büyük ölçüde
çalışanların performansının istenilen şekilde gerçekleşmesine bağlıdır. Bu
anlamda kurumsal hedeflerin birim hedeflerine, birim hedeflerinin ise bu bi­
rimlerde çalışan personelin kişisel hedeflerine dönüştürülmesi büyük önem
arz etmektedir. Birim hedeflerinin etkili bir şekilde çalışanların bireysel per­
formans hedeflerine dönüştürülmesi yeterii iş ve süreç analizi yapılmasına,
iş tanımlannın, görevlerin ve işlem süreçlerinin tam olarak belirienmesine,
günlük, haftalık, aylık iş planlannm, iş standartlarının ve hedeflerinin belir­
lenmesine bağlıdır. Bunun yanı sıra bireylerin performansını olumsuz yönde
etkileyecek unsuriann tespit edilerek ortadan kaldınimasına bağlıdır.
Bireysel performansın değerlendirilmesi bir cezalandırma aracı ol­
mak yerine çalışanların performansını artırmaya, rekabet ortamı yaratmaya
ve ödüllendirmeye dayalı olmalıdır. Ölçüm ve değeriendirmenin nasıl yapı­
lacağı başlangıçta belirlenmeli ve çalışanlara duyurulmalıdır. Değerlendir­
menin objektif bir şekilde yapıldığının çalışanlar tarafından algılanmasını
sağlayacak her türiü tedbir alınmalıdır. Aksi takdirde yapılan değeriendirme­
nin sübjektif olduğuna ilişkin oluşacak kanaatler, mevcut performansın da
altında bir performansın ortaya çıkmasına neden olabilir ve iş barışını boza­
bilir.
Bireysel performansın değeriendirilmesinde kullanılan bazı yöntem­
ler aşağıdaki gibidir:
Grafik Değerlendirme Yöntemi: Belli bir hizmet biriminde çalışanlann kişilik, davranış ve iş çıktılan dikkate alınarak puanlama suretiyle değer­
lendirilmesidir.
Puanlama Yöntemi: Bu yöntemde yapılan işe ilişkin belirtenmiş ve
ağıriıklandınlmış kriteriere puan verilmesi suretiyle yapılır.
Yerel Yönetimlerde Performans Değerlendirme
59
Sıralama Yöntemi: Değerlendiricinin çalışanları en başarılıdan en
başansıza doğru sıralaması ve puanlaması esasına dayanır.
Derecelendirme Yöntemi: Derecelendirilmiş iş kriterlerinin işaret­
lenmesi suretiyle yapılan bir değerlendirmedir.
Kontrol Listesi Yöntemi: Bu yöntemde çalışanların değeriendirilmesinde kullanılacak ve evet-hayır şeklinde cevaplanacak sorular yer alır. Soru­
lar farklı puanlara sahip olabilir.
Zorunlu Seçim Yöntemi: Gruplanmış iş kriterleri arasından sadece
seçilmesine dayanan bir yöntemdir.
Karşılaştırma Yöntemi: Bir birimdeki tüm çalışanlann belirlen­
miş kriterler açısından ikili olarak kıyaslanarak sıralanmasıdır.
Hedef Yöntemi: Özellikle ara kademe yöneticilerin kendilerine atanmış hedefleri başarma derecelerine dayalı bir yöntemdir.
360 Derece Performans Geribildirimi Yöntemi: Bu yöntemde çalı­
şanın performansı, iş arkadaşlarından, yöneticilerden, iş yaptığı üçüncü kişi­
lerden ve kendisinden alınan değerlendirme formu sonuçlanna göre değer­
lendirilir.
2. Yerel Yönetimlerde Performans Değerlendirme
2.1. Stratejik Planlama, Performans Esaslı Bütçeleme Ve Performans
Değerlendirme
5018 sayılı Kanunda öngörülen performans esaslı bütçeleme mode­
line, yerel yönetimlere ilişkin mevzuatta, teşkilat yapılarına uygun olarak yer
verilmiştir. Yerel yönetimlerin seçim dönemleri ile uyumlu olarak ve yerel ka­
tılımı sağlayarak stratejik plan hazırlamaları, bütçelerini bu planlara bağlı olarak hazırlanacak performans programlanna (il özel idarelerinde perfor­
mans planı) dayalı olarak oluşturmalan ve faaliyet yılını takiben yıllık faaliyet
raporu hazırlamalan öngörülmüştür. Faaliyet raporiannın meclis üye tam
sayısının dörtte üç çoğunluğuyla yeterii görülmemesi halinde belediyelerde
başkanın Danıştay kararıyla görevinin sona ermesi, il özel idarelerinde ise
durumun İçişleri Bakanlığına bildirilmesi öngörülmüştür. Bu durum faaliyet
raporiannın dolayısıyla stratejik plan ve performans programlarının ciddiyet­
le hazırlanması, izlenmesi ve değerlendirilmesini sağlayacaktır.
Yerel yönetim yasalarında 5018 sayılı Kanundan farklı olarak per­
formans yönetimine olanak sağlamak üzere çalışanların performansının da
ölçülmesine yönelik düzenlemelere yer verilmiş, bu kapsamda memurlann
60
Yerel Yönetimlerde Yatırım Planlaması ue Hizmet Sunumu
%10 unu geçmemek üzere performans ücreti/primi ödemesi imkanı getiril­
miştir. Bu düzenlemeler bu idarelerde kurumsal performans ile bireysel per­
formansın ilişkilendirilmesi suretiyle iyi bir performans yönetim modeli oluş­
turulmasına imkan sağlayabilecektir. Sağlıklı bir performans ölçümü ve de­
ğerlendirmesi yapılmadan verilecek performans ücretinin ise yerel yönetim­
lerde iş banşını bozabileceğinin de özellikle dikkate alınması gerekmektedir.
2.2. Yerel Yönetim Mevzuatında Yer Alan Hükümler:
Büyükşehir Belediyesi Kanunu
5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanununun 7 inci maddesinde, il­
çe ve ilk kademe belediyelerinin görüşlerini alarak büyükşehir belediyesinin
stratejik plânını, yıllık hedeflerini, yatınm programlannı ve bunlara uygun olarak bütçesini hazıriamak büyükşehir belediyesinin görevleri arasında sa­
yılmaktadır.
Aynı şekilde 18 inci maddede büyükşehir belediye başkanına, bele­
diyeyi stratejik plâna uygun olarak yönetmek, belediye idaresinin kurumsal
stratejilerini oluşturmak, bu stratejilere uygun olarak bütçeyi hazırlamak ve
uygulamak, belediye faaliyetlerinin ve personelinin performans ölçütlerini
belirlemek, izlemek ve değerlendirmek, bunlarla ilgili raporları meclise sun­
mak görev ve yetkisi verilmektedir.
Kanunun personel istihdamını düzenleyen 22 inci maddesinde per­
formans ücreti ödenmesine ilişkin olarak şu hükümler yer almaktadır: Söz­
leşmeli ve işçi statüsünde çalışanlar hariç belediye memuriarına, başarı durumlanna göre toplam memur sayısının % lO'unu ve Devlet memurianna
uygulanan aylık katsayının (30.000) gösterge rakamı ile çarpımı sonucu bu­
lunacak miktarı geçmemek üzere hastalık ve yıllık izinleri dahil olmak üzere,
çalıştıklan sürelerie orantılı olarak encümen kararıyla yılda en fazla iki kez ik­
ramiye ödenebilir.
Ayrıca, Belediye Kanunu ve diğer ilgili Kanunların Büyükşehir Bele­
diye Kanununa aykın olmayan hükümlerinin ilgisine göre büyükşehir,
büyükşehir ilçe ve ilk kademe belediyeleri hakkında da uygulanacağı Kanu­
nun 28 inci maddesinde belirtilmektedir.
Bu hükümler, Kanunun yayımı tarihinde yürürlüğe girmiş bulun­
maktadır.
Belediye Kanunu
Belediye Kanununun 18 inci maddesinde, stratejik plân ile yatınm
ve çalışma programlannı, belediye faaliyetlerinin ve personelinin performans
Yerel Yönetimlerde Performans Değerlendirme
61
Ölçütlerini görüşmek ve kabul etmek, belediye meclisinin görev ve yetkileri
arasında sayılmıştır. Aynı şekilde 34 üncü maddede belediye encümeni stra­
tejik plân ve yıllık çalışma programı ile bütçe ve kesinhesabı inceleyip bele­
diye meclisine görüş bildirmekle görevli ve yetkili kılınmıştır.
Belediye başkanının görev ve yetkilerini düzenleyen 38 inci madde­
de belediyeyi stratejik plâna uygun olarak yönetmek, belediye idaresinin ku­
rumsal stratejilerini oluşturmak, bu stratejilere uygun olarak bütçeyi, beledi­
ye faaliyetlerinin ve personelinin performans ölçütlerini hazırlamak ve uygu­
lamak, izlemek ve değerlendirmek, bunlarla ilgili raporları meclise sunmak
başkanın görevleri arasında sayılmıştır.
Stratejik Plân Ve Performans Programı başlıklı 41 inci maddede ise,
»
Belediye başkanının, mahallî idareler genel seçimlerinden itiba­
ren altı ay içinde; kalkınma plânı ve programı ile varsa bölge
plânına uygun olarak stratejik plân ve ilgili olduğu yıl başından
önce de yıllık performans programı hazırlayıp belediye meclisine
sunacağı,
®
Stratejik plânın, varsa üniversiteler ve meslek odalan ile konuyla
ilgili sivil toplum örgütlerinin görüşleri alınarak hazırlanacağı ve
belediye meclisi tarafından kabul edildikten sonra yürürlüğe gi­
receği,
®
Nüfusu 50.000'in altında olan belediyelerin stratejik plân yapma
zorunluluğu bulunmadığı,
®
Stratejik plân ve performans programının bütçenin hazırlanma­
sına esas teşkil edeceği ve belediye meclisinde bütçeden önce
görüşülerek kabul edilecekleri hükme bağlanmıştır.
Kanunun 49 uncu maddesinde sözleşmeli ve işçi statüsünde çalı­
şanlar hariç belediye memurlarına, başan durumlanna göre toplam memur
sayısının yüzde onunu ve Devlet memuriarına uygulanan aylık katsayının
(20.000) gösterge rakamı ile çarpımı sonucu bulunacak miktarı geçmemek
üzere, hastalık ve yıllık izinleri dâhil olmak üzere, çalıştıkları sürelerie orantılı
olarak encümen kararıyla yılda en fazla iki kez ikramiye ödenebileceği hük­
me bağlanmıştır.
Belediyelerin denetiminin amacı ise 54 üncü maddede; faaliyet ve
işlemlerde hatalann önlenmesine yardımcı olmak, çalışanların ve belediye
teşkilâtının gelişmesine, yönetim ve kontrol sistemlerinin geçerli, güvenilir
ve tutarii duruma gelmesine rehberiik etmek amacıyla; hizmetlerin süreç ve
sonuçlannı mevzuata, önceden belirtenmiş amaç ve hedeflere, performans
62
Yerel Yönetimlerde Yatırım Planlaması ve Hizmet Sunumu
Ölçütlerine ve kalite standartlarına göre tarafsız olarak analiz etmek, karşılaş­
tırmak ve ölçmek; kanıtlara dayalı olarak değeriendirmek, elde edilen so­
nuçlan rapor hâline getirerek ilgililere duyurmak olarak belirlenmiş, 55 inci
maddede ise belediyelerde yapılacak iç ve dış denetimin kapsamı iş ve iş­
lemlerin hukuka uygunluk, malî ve performans denetimi olarak sayılmıştır.
Kanunun faaliyet raporu başlıklı 56’ncı maddesinde, belediye başkanının, 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanununun 41 inci
maddesinin dördüncü fıkrasında belirtilen biçimde; stratejik plân ve perfor­
mans programına göre yürütülen faaliyetleri, belirlenmiş performans ölçüt­
lerine göre hedef ve gerçekleşme durumu ile meydana gelen sapmaların
nedenlerini ve belediye borçlannın durumunu açıklayan faaliyet raporu ha­
zırlayacağı ve bu faaliyet raporunda, bağlı kuruluş ve işletmeler ile belediye
ortaklıklanna ilişkin söz konusu bilgi ve değeriendirmelere de yer verileceği
hükme bağlanmıştır.
Aynı madde uyarınca Faaliyet raporu Nisan ayı toplantısında beledi­
ye başkanı tarafından meclise sunulacak ve Raporun bir örneği İçişleri Ba­
kanlığına gönderilecek ve kamuoyuna da açıklanacaktır.
Öte yandan, Kanunun 26’ncı maddesinde belediye başkanınca
meclise sunulan bir önceki yıla ait faaliyet raporundaki açıklamalar, meclis
üye tam sayısının dörtte üç çoğunluğuyla yeterii görülmezse, yetersizlik ka­
rarıyla görüşmeleri kapsayan tutanağın, meclis başkan vekili tarafından ma­
hallin mülkî idare amirine gönderileceği, valinin ise, dosyayı gerekçeli görü­
şüyle birlikte Danıştaya sunacağı, yetersizlik karannın, Danıştayca uygun gö­
rülmesi halinde belediye başkanının, başkanlıktan düşeceği hükme bağ­
lanmıştır.
Belediye bütçesini düzenleyen 61 inci maddede ise, belediyenin
stratejik plânına ve performans programına uygun olarak hazırianan bütçe­
nin, belediyenin malî yıl ve izleyen iki yıl içindeki gelir ve gider tahminlerini
gösterir, gelirlerin toplanmasına ve harcamalann yapılmasına izin verir bir
belge olduğu belirtilmektedir.
Ayrıca, belediye başkanı ve harcama yetkisi verilen diğer görevlilerin,
bütçe ödeneklerinin verimli, tutumlu ve yerinde harcanmasından sorumlu
olduklan belirtilmektedir.
Kanunun geçici dördüncü maddesinde ise belediyelerin ilk stratejik
plânlarını. Kanunun yürüriüğe girmesinden itibaren bir yıl içinde hazıriamalan öngörülmüştür.
Yerel Yönetimlerde Performans Değerlendirme
63
Bu hükümler, Kanunun yayımı tarihinde (13/7/2005) yürürlüğe gir­
miş bulunmaktadır.
İl Özel İdaresi Kanunu
İl Özel İdaresi Kanununun 10 uncu maddesinde stratejik plân ile yatınm ve çalışma programlannı, il özel idaresi faaliyetlerini ve personelinin
performans ölçütlerini görüşmek ve karara bağlamak ve bütçe ve kesin he­
sabı kabul etmek, il genel meclisinin görev ve yetkileri arasında sayılmıştır.
Encümenin görev ve yetkilerini düzenleyen 26 ncı maddede ise stra­
tejik plân ve yıllık çalışma programı ile bütçe ve kesin hesabı inceleyip il ge­
nel meclisine görüş bildirmek görevi encümene verilmiştir.
Kanunun 30 uncu maddesinde il özel idaresinin üst yöneticisi olan
vali il özel idaresini stratejik plâna uygun olarak yönetmek, il özel idaresinin
kurumsal stratejilerini oluşturmak, bu stratejilere uygun olarak bütçeyi, il
özel idaresi faaliyetlerinin ve personelinin performans ölçütlerini hazırlamak
ve uygulamak, izlemek ve değerlendirmek, bunlaria ilgili raporları meclise
sunmakla görevlendirilmiştir.
Stratejik plân ve performans plânı başlıklı 31 inci maddede ise,
»
Valinin, mahallî idareler genel seçimlerinden itibaren altı ay için­
de; kalkınma plân ve programlan ile varsa bölge plânına uygun
olarak stratejik plân ve ilgili olduğu yıl başından önce de yıllık
performans plânı hazıriayıp il genel meclisine sunacağı,
8
Stratejik plân, varsa üniversiteler ve meslek odaları ile konuyla
ilgili sivil toplum örgütlerinin görüşleri alınarak hazırianır ve il
genel meclisinde kabul edildikten sonra yürürlüğe gireceği,
«
Stratejik plân ve performans plânının bütçenin hazırianmasına
esas teşkil edeceği ve il genel meclisinde bütçeden önce görü­
şülerek kabul edileceği,
hükme bağlanmıştır.
Kanunun 36 ıncı maddesinde yer alan düzenlemeyle, sözleşmeli ve
işçi statüsünde çalışanlar hariç olmak üzere il özel idaresi memurianna, ba­
şarı durumlarına göre toplam memur sayısının %10’unu ve Devlet memur­
larına uygulanan aylık katsayısının 20000 gösterge rakamı ile çarpımı sonu­
cu bulunacak miktarı geçmemek üzere, çalıştıklan sürelerle (hastalık ve yıllık
izinleri dahil) orantılı olarak, encümen karan ile yılda en fazla iki kez ikramiye
ödenebileceği, büyükşehir belediyelerinin olduğu yerlerde bu rakamın
30000 olarak uygulanacağı hükme bağlanmıştır.
64
Yerel Yönetimlerde Yatırım Planlaması ve Hizmet Sunumu
İl özel idarelerinde denetimin; faaliyet ve işlemlerinde hatalann ön­
lenmesine yardımcı olmak, çalışanların ve il özel idaresi teşkilâtının gelişme­
sine, yönetim ve kontrol sistemlerinin geçerli, güvenilir ve tutarlı duruma
gelmesine rehberlik etmek amacıyla; hizmetlerin süreç ve sonuçlarını mev­
zuata, önceden belirlenmiş amaç ve hedeflere, performans ölçütlerine ve
kalite standartlanna göre tarafsız olarak analiz etmek, karşılaştırmak ve
ölçmek; kanıtlara dayalı olarak değerlendirmek, elde edilen sonuçlan rapor
hâline getirerek ilgililere duyurmak amacıyla yapılacağı 37 inci maddede
düzenlenmiş ve 38 inci maddede ise il özel idarelerinde iç ve dış denetimin,
iş ve işlemlerin hukuka uygunluk, malî ve performans denetimini kapsaya­
cak şekilde yürütüleceği açıklanmıştır. Ayrıca, denetime ilişkin sonuçların
kamuoyuna açıklanacağı ve meclisin bilgisine sunulacağı da aynı maddede
belirtilmiştir.
Kanunun Faaliyet raporu başlıklı 39 uncu maddesinde. Valinin,
»
Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanununun 41 inci maddesinin
dördüncü fıkrasında belirtilen biçimde; stratejik plân ve perfor­
mans hedeflerine göre yürütülen faaliyetleri, belirlenmiş perfor­
mans ölçütlerine göre hedef ve gerçekleşme durumu ile mey­
dana gelen sapmalann nedenlerini açıklayan faaliyet raporunu
hazırlayacağı,
o
Faaliyet raporu mart ayı toplantısında vali veya genel sekreter ta­
rafından meclise sunulacağı,
o
Raporun bir örneğinin İçişleri Bakanlığına gönderileceği ve ka­
muoyuna da açıklanacağı,
hükme bağlanmıştır.
Ayrıca, Kanunun 18 inci maddesinde Valinin, Mart ayı toplantısında
bir önceki yıla ait faaliyet raporunu meclise sunacağı, faaliyet raporundaki
açıklamalar, meclis üye tam sayısının dörtte üç çoğunluğuyla yeterli
görülmezse, yetersizlik kararıyla görüşmeleri kapsayan tutanağın,- meclis
başkanı tarafindan gereği yapılmak üzere İçişleri Bakanlığına gönderileceği
hükme bağlanmıştır.
Kanunun 44 üncü maddesinde ise il özel idaresi bütçesi, ilin strate­
jik plânına uygun olarak hazırlanan, il özel idaresinin malî yıl ve izleyen iki yıl
içindeki gelir ve gider tahminlerini gösterir, gelirlerin toplanmasına ve harcamalann yapılmasına izin verir bir belge olarak tanımlanmaktadır.
Yerel Yönetimlerde Performans Değerlendirme
65
Ayrıca, aynı maddede vali ve harcama yetkisi verilen diğer görevlile­
rin, bütçe ödeneklerinin verimli, tutumlu ve yerinde harcanmasından so­
rumlu oldukları belirtilmektedir.
Kanunun 31 inci maddesinde öngörülen stratejik plânlann hazır­
lanmasına dair altı aylık sürenin Kanunun yürürlüğünü müteakip hazırlan­
ması gereken ilk stratejik plânlar için bir yıl olarak uygulanacağı geçici 3 ün­
cü maddede hükme bağlanmıştır.
Bu hükümler. Kanunun yayımı tarihinde (4/3/2005) yürürlüğe girmiş
bulunmaktadır.
3. Performans Ölçümü
Etkili bir performans değerlendirmesi, kamu idaresinde performans
ölçümünün sistematik bir şekilde yapılmasıyla doğrudan bağlantılıdır. Per­
formans hedef ve göstergelerinin önceden belirlenmediği şartlarda yapıla­
cak değerlendirmeler bir durum tespitinden öteye geçemez ve idarede per­
formansın geliştirilmesine yönelik gerekli ortamı hayata geçiremez.
Performans ölçümü performans esaslı bütçelemenin temelini oluş­
turmaktadır. Çünkü, PEB temelde kamu idarelerinin performansının ölçüle­
bileceği düşüncesi üzerinde geliştirilmiştir. Kamu idarelerinin performansı­
nın ölçülmesi sunulan mal ve hizmetlerin niteliği itibarıyla bazı zorluklar içermektedir. Özellikle bazı kamu hizmetlerinde sonuçların soyut niteliği ile
çıktılann belirlenmesinde yaşanan zorluklar performans ölçümünü özellikli
bir duruma getirmektedir. Aynı şekilde çıktı ve sonuçlann belirlenmesinde
yaşanan zorluklar performans ölçümünde göstergelerin belirienmesini ge­
rekli kılmaktadır.
Performans ölçümü performans hedeflerinin ve göstergelerinin ta­
nımlanması ve kaynak imkanlarına paralel olarak bütçe dönemine ilişkin sa­
yısal hedeflerin oluşturulması, bunlara ilişkin verilerin toplanması, yıl içinde
izlenmesi, değeriendirilmesini gerekli kılmaktadır. Bu anlamda performans
ölçümü veri yönetimini gerekli kılmakta ve bunun için idarelerde yönetim
bilgi sisteminin içerisinde bir performans bilgi sistemi oluşturulmasını ge­
rekli kılmaktadır.
Performans hedef ve göstergelerinin belirienmesi, performansın öl­
çülmesi, sonuçların değerlendirilmesi kamu idaresinin faaliyetlerini ileriki yıl­
larda daha iyi yapmasını sağlamaya yöneliktir. Performans ölçümü, idarenin
performansını ikileştirmenin önündeki engellerin ve eksikliklerin tespit edil­
mesi, daha iyi performansa ulaşmanın yolunun bulunmasına yardımcı olur.
66
Yerel Yönetimlerde Yatırım Planlaması ve Hizmet Sunumu
Performans ölçümü sağlıklı bir performans değerlendirmesi veya denetimi
yapabilmek ve politika oluşturabilmek için zorunludur.
Performans ölçümü;
*
İdarenin hizmetlerini sürekli olarak geliştirebilmesi,
»
Planlanan amaçlara ve hedeflere doğru gidilip gidilmediğinin iz­
lenebilmesi,
®
Hesap verebilirliğin ve saydamlığın arttınlması,
•
Kaynak tahsisinde daha etkili kararlar alınabilmesi,
için gereklidir.
3.1. Performans Hedefleri
Performans hedefleri, stratejik planda yer alan amaç ve hedeflerin
bütçe döneminde kaynak tahsis edilerek erişilmesi arzulanan kısmını ifade
etmektedir.
Performans hedefi; kamu idarelerinin stratejik hedeflerine ulaşmak
için bir mali yılda gerçekleştirmeyi amaçladıkları performans seviyelerini
gösteren hedef olarak Kamu İdarelerince Hazırianacak Faaliyet Raporlan
Hakkında Yönetmelikte tanımlanmaktadır. Performans hedefleri, stratejik
plan ile performans programı arasında bağlantıyı kurmaktadır. Hedef sevi­
yeleri bütçe imkânlarını ve bütçe dönemi tercihlerini yansıtmaktadır. Dolayı­
sıyla yıllık olarak belirienmektedir. Ancak programlar üç yıllık bütçeleme an­
layışına uygun olarak hazırlandığından, bilgi mahiyetinde gelecek iki yıla iliş­
kin performans hedeflerine de yer verilmesi öngörülmektedir.
3.2. Performans Göstergeleri
Performans göstergeleri, kamu idarelerinin stratejik amaç ve hedef­
leri ile performans hedeflerinin yerine getirilmesinde ulaşılan sonuçları ölç­
mek ve değeriendirmek için kullanılan ve performans denetimine temel oluşturan araçlardır. Kamu idarelerinin yürüttükleri faaliyetlerin her boyutunu
(girdi, süreç, çıktı, sonuç) ölçmek ve değeriendirmek için oluşturulan per­
formans göstergeleri kaynakların etkili, ekonomik ve verimli kullanılıp kulla­
nılmadığını ölçmeye yardımcı olur.
3.2.1. Göstergelerin Sınıflandırılması
Performans göstergeleri, basit göstergeler ve kapsamlı göstergeler
olmak üzere ikiye ayrılabilir. Basit göstergeler, sadece faaliyet sayılarından
ibaret olup, ayrıntıya girmeksizin yapılan işleri gösterir. Kapsamlı göstergeler
ise, endeks, oran, birim başına ölçü şeklindeki karşılaştırmalı ifadeler olup.
Yerel Yönetimlerde Performans Değerlendirme
67
elde edilmesi basit göstergelere göre daha zordur. Kapsamlı göstergeler,
basit göstergelere göre, faaliyetin niteliğine ilişkin olarak daha fazla bilgi ve­
rirler.
Performans göstergeleri, üretimin/hizmetin hangi aşamasına ilişkin
olduğuna ve ürünün/ hizmetin hangi özelliğini ölçtüğüne göre şu şekilde sı­
nıflandırılabilir:
«
Girdi, çıktı ve sonuç göstergeleri
»
Verimlilik ve etkililik göstergeleri
•
Kalite göstergeleri
3.2.1.1. Girdi göstergeleri
Girdiler, bir ürün veya hizmetin üretilmesi için gereken beşeri,
mali ve fiziksel kaynaklardır. Girdi göstergeleri, belirli bir malı veya hizmeti
üretmek için gerekli olan kaynaklara ilişkin bilgileri gösterir ve karar vericile­
rin girdilere ilişkin olarak değerlendirme yapmalannda kullanılır.
Örnekler:
»
Tıbbi müdahale için ihtiyaç duyulan doktor sayısı
«
Faaliyette tam zamanlı çalışanların sayısı
®
Okuma-yazma projesine tahsis edilen derslik sayısı
•
Kullanılan araç/ gereç sayısı
®
Ortalama öğretmen maaşı
•
Öğretmen başına düşen öğrenci sayısı
•
Tahsis edilen iş makinelerinin çalışma kapasitesi
»
Belirti bir tedavide kullanılan ilaçlann maliyeti
3.2.1.2. Çıktı göstergeleri
Çıktı göstergeleri, üretilen ürünlerin ve sunulan hizmetlerin niceliği­
ne ilişkin bilgileri gösterir. Çıktı göstergelerinin belirienmesi sonuç gösterge­
lerine göre daha kolaydır. Buna karşın bu göstergeler, tek başına, faaliyetin
verimliliği, etkinliği ve ürün kalitesi hakkında yeterli bilgi vermez.
Örnekler:
•
Verilen ruhsat ve lisanslann sayısı
•
Muayene edilen gemilerin sayısı
•
İnşa edilen yol uzunluğu
•
Tamir edilen araç sayısı
68
Yerel Yönetimlerde Yatırım Planlaması ve Hizmet Sunumu
•
Taşınan yolcu sayısı
® İncelenen nnükellef sayısı
3.2.1.3. Sonuç göstergeleri
Sonuç göstergeleri, kamu idarelerinin ürettiği ürün ve hizmetlerin,
ürünleri kullanan ve hizmetten yararlananlar veya toplum üzerindeki etkileri­
ni gösterir. Bu etkiler, faaliyetin hitap ettiği kitlenin tutum ve davranışlarına,
sosyal konumuna, bilgi düzeyine, değer yargılanna ve yeteneklerine bağlı
olarak değişir. Bu yüzden sonuç göstergeleri oluşturulurken ve değerlendiri­
lirken bu faktörlerin sonuçlar üzerindeki etkisi göz önüne alınır. Örneğin, bir
meslek edindirme kursuna katılanlann yetenek düzeyi ve sosyal konumu bu
kursa katılanlardan iş bulanlann sayısını (sonucu) etkiler.
Örnekler:
e Kızamık vakalarındaki azalma yüzdesi
«
ülkeye gelen turist sayısındaki artış yüzdesi
»
Okuryazariık oranındaki artış yüzdesi
® Bulaşıcı hastalıklardan ölenlerin sayısındaki azalma
• İşsizlik oranında meydana gelen azalma
»
Vergi kaçırma oranındaki düşme
3.2.1.4. Verimlilik göstergeleri
Verimlilik, üretim sırasında kullanılan insan gücü, hammadde, mal­
zeme, makine ve teçhizat, enerji, su, toprak gibi girdiler ile elde edilen çıktı­
lar arasındaki ilişkidir. Verimlilik göstergeleri, belirienen girdilerle mümkün
olan en yüksek çıktı düzeyine ulaşılıp ulaşılmadığını gösterir. Bu göstergeler
kaynaklardan yeterince yararianıp yararianmadığımız konusunda bilgi ver­
mesine karşın, bir işin yapılması gerekip gerekmediği konusunda bilgi
vermez. Verimlilik göstergeleri, çıktı ile girdi miktarı birbirine oranlanarak
hesaplanır.
Örnekler:
9 Bir günde personel başına düşen işleme konulmuş şikâyet sayısı
»
Verilen ruhsatlann birim maliyeti
®
Tedavi edilen hastaların birim maliyeti
®
Birim zamanda (saat, gün, ay) tamamlanan işlem miktan
®
Danışman başına düşen hizmet verilen kişi sayısı
Yerel Yönetimlerde Performans Değerlendirme
69
3.2.1.5. Etkililik göstergeleri
Etkililik hedeflere ulaşma derecesini gösterir. Etkililik göstergeleri,
çıktı ile sonuçlar arasındaki ilişkileri yani, çıktıların beklenen sonuçlara yol
açıp açmadığını inceler. Sonuçlar, dışsal faktörlere bağlı olarak değiştiğin­
den etkililik göstergeleri de bu faktörlere bağlı olarak değişir. İdareler, etkili­
lik göstergelerini etkilemede sınırlı bir yeteneğe sahiptir. Etkililik göstergeleri
sonuç/çıktı formülü kullanılarak hesaplanır.
Örnekler:
®
Meslek edindirme kursunu başan ile bitirenlerden bir yıl içinde iş
bulabilenlerin oranı
»
Cezaevinden tahliye olduktan sonra tekrar suç işlemeyenlerin
oranı
o
Gübreleme konusunda danışmanlık hizmeti alanlardan ürün
miktarında artış sağlayan çiftçilerin oranı
o
Üniversiteyi bitiren öğrencilerden bir yıl içinde iş bulabilenlerin
oranı
®
Yeni yapılan kaldırımlardan üç yıl içinde tamire ihtiyaç göster­
meyenlerin oranı
8
Önlem alınan kaza kara noktalannda kaza şiddetinin azalma oranı
3.2.1.6. Kalite Göstergeleri
Kalite, kamu idaresinin sunduğu ürün ve hizmetlerin, kullanıcı istek­
leri ve gereksinimlerini karşılama düzeyini, ürünlerin standartlara uygunlu­
ğunu ve hatasız olma derecesini ifade eder.
Kalite göstergeleri ise kamu idarelerince üretilen ürün ve hizmetlerin
kalitesinin ölçülmesinde kullanılan araçlardır.
Kalite göstergelerinin oluşturulmasında, ihtiyaç ve istekleri karşıla­
ma, doğruluk, vaktindelik, güveniliriik ve tüketici güveni gibi hususlar dikka­
te alınır. Kalite göstergeleri, anket düzenlenmesi, hata oranının ölçülmesi
gibi yollaria elde edilebilir.
Örnekler:
«
Bilgisayara girilen verilerin doğruluk yüzdesi
e
Belirlenen standart zamanda ruhsat işlemleri tamamlananların
yüzdesi
70
Yerel Yönetimlerde Yatırım Planlaması ve Hizmet Sunumu
•
Seyahat sağlığı hizmetlerinden memnun olanların yüzdesi
»
Karayollarında hatalı işaretleme sayısı
•
Öğretmenlerinden memnun olan kursiyerlerin yüzdesi
®
Yemek hizmetine ilişkin şikâyet oranı
«
Belediye otobüslerinin duraklardan zamanında geçme oranı
•
Üniversite akademik personelinin yayınlarına uluslararası aüf en­
dekslerindeki ortalama atıf sayısı
3.2.2. Göstergelerde Bulunması Gereken Özellikler
İdareler, performans göstergelerini aşağıdaki özellikleri taşıyacak şe­
kilde oluşturur.
»
İlgili olmalıdır:
Performans göstergeleri, idarenin misyon, vizyon, amaçları ve he­
defleri ile yürüteceği faaliyetlerie doğrudan ilgili olmalı, idarenin neyi başar­
maya çalıştığını ölçmelidir. İdarenin, faaliyetleri ve hedefleri ile ilgisi olmayan
göstergeler oluşturulmamalıdır.
•
Hesap verme sorumluluğu ile bağlantılı olmalıdır:
Belirienecek performans göstergeleri, faaliyetlerin yürütülmesinden
sorumlu olanların performansını ölçebilecek ve kısmen dahi olsa idare yö­
netimince etkilenebilecek nitelikte olmalıdır. İdare tarafından etkilenebilecek
faktörlerin yanında dışsal faktörlere de bağlı göstergelerin tespit edilmesi
halinde dışsal faktörierin etkisi açıkça belirlenip performans değerlendirme­
sinde dikkate alınmalıdır.
•
Dengeli olmalıdır:
Performans göstergelerinin sayı ve nitelikleri idare faaliyetlerinin tüm
yönlerini kapsayacak şekilde belirlenir. Göstergelerin dengeli belirienmemesi halinde, yöneticiler faaliyetlerin sadece belli bir yönüne yoğunlaşır. Bu du­
rum faaliyetlerde sapmalara ya da ters teşviklere neden olur ve faaliyetler­
den beklenmeyen sonuçlar elde edilir. Örneğin, sadece ruhsat ve izinlerin
verilme hızı ölçülüyor ve bunlara ilişkin hata oranı ölçülmüyor ise, bu durum
çok sayıda ancak kalitesi düşük hizmet verilmesine yol açabilir. Bu sakınca­
lar özellikle kalite yerine nicel göstergelerin seçilmesi durumunda ortaya çı­
kar.
«
Fayda-maliyet analizi yapılmalıdır:
Performans göstergelerine ilişkin verilerin toplanma ve değerlendir­
me maliyetlerinin makul ve kabul edilebilir bir seviyede olması gerekir. Per­
Yerel Yönetimlerde Performans Değerlendirme
71
formans bilgilerini toplama maliyeti, bilgilerden elde edilecek olan faydadan
çok olmamalıdır.
Performans göstergeleri belirlenirken mevcut veriler ve ulusal istatis­
tiklerden öncelikle yararlanılmalı, elde mevcut veri olmadığı takdirde, veri
üretme yoluna gidilmelidir. Farklı kamu idarelerinin müştereken kullanacağı
veriler söz konusu olduğunda, veri toplamada ortak bir sistem oluşturulabi­
lir.
»
Güvenilir olmalıdır:
Performans göstergeleri, doğru ve güvenilir verilere dayanmalıdır.
Bu nedenle sağlıklı bir performans bilgi sisteminin oluşturulması önemlidir.
Performans verilerinin hizmeti sunanların istekleri doğrultusunda yönlendi­
rilmesini engellemek için bu verilerin toplanması ve işlenmesi süreçlerinin
düzenli olarak denetlenmesi gerekir.
«
Karşılaştırılabilir olmalıdır:
Performans göstergeleri hem geçmiş dönemlerle hem de başka ida­
relerin benzer faaliyetleriyle karşılaştınlabilir olmalıdır.
Performans göstergelerinin karşılaştınlabilir olması için 'standart
tanımlar' mevcutsa bunlar kullanılır. Bunun yanında, tanımlann zaman içeri­
sindeki değişimi en az düzeye indirilmelidir. Gösterge tanımlarının değişme­
si durumunda, değişiklikler açıklanır ve bu değişimin göstergelere etkisi
tahmin edilerek belirtilir.
İhtiyaç halinde yeni göstergeler oluşturulması veya mevcut göster­
gelerin değiştirilmesi gerekebilir. Ancak performans göstergelerinde yapıla­
cak değişikliklerin performansın İzlenmesini zoriaştırmamasına dikkat edilir.
3.3. Performans Bilgi Sistemi
Performans esaslı bütçeleme, performans bilgisine dayanan bir
bütçeleme sistemidir. Bu nedenle, performans esaslı bütçeleme yapacak
olan kamu idarelerinin, performans bilgisini üretecek bir performans bilgi
sistemi oluşturmaları gerekir. Performans bilgisi, performansa dayalı karar
alma süreçlerinde kullanılmak üzere toplanan, nitel ve nicel her türlü bilgi­
dir. Performans bilgi sistemi ise idarelerin performansını ölçmek üzere bilgi­
nin düzenli olarak toplanması, analiz edilmesi, değeriendirilmesi ve raporlanmasına yönelik kurulan sistemdir.
Performans bilgi sistemi, idarenin yönetim sisteminin bir parçası olarak yöneticilerin karar almasına katkı sağlar. Ayrıca idarenin performansı­
nın ölçülmesini sağlarken çahşanlann idare performansına kendi katkılannı
72
Yerel Yönetimlerde Yatırım Planlaması ve Hizmet Sunumu
görmelerine imkân tanır. Bu sistem dinamik bir yapı gösterdiğinden, deği­
şen koşullara ve ihtiyaçlara bağlı olarak sürekli gözden geçirilmeli ve değişti­
rilmelidir.
Performans bilgi sistemi, bir idari yapı olmayıp, idarenin tüm birim­
lerince üretilen bilgilerin sistematik bir şekilde bir araya getirilmesi ve ilgili
taraflara sunulmasıdır.
Performans bilgi sistemi;
Sistematik bir süreçtir: Belirli aralıklarla, önceden belirlenen yöntem
ve standartlara dayanılarak düzenli bir şekilde yerine getirilir.
Veri yönetiminin tüm yönlerini içerir: Veri ihtiyaçlarının tanımlanması
ve veri toplama araçlannın tasarianmasından veri yönetimi, analiz edilmesi
ve belirli aralıklarla raporlanmasına kadar tüm süreci içerir.
Kurum faaliyetlerinin tüm yönlerini içerir: Kullanan kaynaklardan,
üretilen ürün ve hizmetlere ve kullanıcılann ürün ve hizmetlerden sağladığı
kısa ve uzun dönemli faydalara kadar idare faaliyetlerinin tüm yönlerini izle­
yecek şekilde oluşturulur.
Kaynakça
Arcagök, M. Sait ve Erüz, Ertan (2006), Kamu Mali Yönetimi ue Kontrol
Sistemi, Maliye Hesap CJzmanları Derneği Yayını, İstanbul.
Barutçugil, İsmet (2002), Performans Yönetimi, Kariyer Yayıncılık, İstanbul.
Erüz, Ertan (2006), “Yerel Yönetimlerde Performans Esaslı Bütçeleme”, M a­
li Yerelleşme: Teori ue Uygulama Üzerine Yazılar, Editörler: Güner,
Ayşe, Yılmaz, Serdar, Güncel Yayıncılık, İstanbul,
HM Treasury (1997), The Green Book: Appraisal and Evaluation in
Central Government, Treasuıy Guidance, HM Stationery Office,
Horwlch.
Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü (2004), Perfor­
mans Esaslı Bütçeleme Rehberi (Pilot Kurumlar için Taslak), An­
kara.
OECD PÜMA (1998), Best Practice Guidelines for Evaluation, Policy Brief
No:5.
Çok-Yıllık Yatırım Planlaması, Mali İnceleme,
Mali Analiz, Fizibilite ve Proje Hazırlama,
Yatırım Programına Giriş
İçin Gerekli CJsul ve Kriterler
Murat Kutluksaman
Bu çalışma ile, proje, yatırım, yatırım projesi, kamu yatırım projesi,
proje döngüsü, proje analizi, kamu yatırım programı ve süreci konulannda
genel bir fikir verilmeye çalışılacak, bahsedilen konuların genel bir çerçevesi
ortaya konulacaktır.
Bilindiği üzere iktisat literatüründe temel iktisadi sorun olarak kaynaklann kıt, buna nispetle ihtiyaçların sınırsız olduğu ortaya konulmaktadır.
Kaynaklann kıt olması, alternatif kullanım alanlarını ortaya çıkarmakta, bu
da kaynaklan belli ihtiyaçlan gidermeye yönelik olarak tahsis ederken bir
plan çerçevesinde hareket edilmesini gerekli kılmaktadır. Nihayet, plan ile
ortaya konulan amaçlara ulaştıracak temel araç olarak, atılacak somut adımlan ortaya koyan, planın yapı taşlan olarak nitelendirilebilecek projeler
ortaya çıkmaktadır.
Çalışma kapsamında sermaye bütçelemesi ve yatırım planlaması
konularında bilgi verilerek, yerel yönetimlerin altyapı projelerinde daha etkin
planlar ve projeler geliştirmeleri hedeflenmiştir.
1.Sermaye Harcaması ve Yatırım Kararlan
Sermaye harcaması, gelecek yıllarda belirti bir fayda akımı elde et­
mek amacıyla kaynaklann bugünden tahsisidir.
Bir kurumun günlük olağan faaliyetlerini yürütebilmesi için yapmış
olduğu harcamalar (çalışan maaşlan, iş çevrelerinin kirası vb.) gelir harca­
ması (revenue expenditure) olarak adlandırılmaktadır. Gelir harcamasına
bazı zamanlarda dönen sermaye (circulating Capital) de denilmektedir. Bu
tanım yapılırken sermayenin kar ya da zarar üretmek amacıyla sahibinin
mülkiyetini terk etmesi (sahip değiştirmesi) temel alınmaktadır. Yani serma­
ye bir nevi devir daim etmektedir. Bu devir daim sürecinde, kar veya zarar
oluşmaktadır.
* DPT, İktisadi Sektörler ve Koordinasyon Genel Müdürlüğü.
74
Yerel Yönetimlerde Yatırım Planlaması ve Hizmet Sunumu
Sermaye harcaması (işleri yürütebilmek amacıyla arazi, demirbaş,
makine ekipman alımı vs.) pratikte gelir harcamasının tam tersini oluştur­
maktadır.
Bir faaliyetin içerisindeki gelir getirici yapı bazen o faaliyetin sabit
sermayesi olarak anılmaktadır. Bu aşamada sermayenin sahibi olan kişi sa­
bit sermayeden ayrılmamaktadır (sahip değişmemektedir); sermaye tutul­
makta ve tedavül eden sermaye gibi devir daim etmemektedir. Sabit ser­
maye bir iş çevresi için kar ya da zarar etme imkânını doğurmaktadır.
2. Sermaye Bütçelemesi ve Yatırım Planlaması (Schaeffer, 2000)
Sermaye bütçesi daha çok uzun vadeli varlıkların (yollar, şebekeler,
su arıtma tesisleri, katı atık arıtma tesisleri) oluşturulmasını hedeflemektedir.
Sermaye bütçesi yerel yönetimlerin uzun vadeli varlık (sermaye) gelişim ihti­
yaçlarını detaylandırmaktadır. Yönetimler tarafından genelde ellerindeki
kaynaklar doğrultusunda çok yıllık süreç dâhilinde kamu tesisleri, altyapı
hizmetleri ve istimlâk işlemlerinin genel çerçevesini sunmak üzere çok yıllık
Sermaye Yatınm Planı (SYP) hazırlanır.
Sermaye Bütçesinin Öğeleri:
Sermaye Bütçelemesi çok aşamalı bir süreç olup aşağıdaki süreçleri
içermektedir:
o
Sermaye Varlıklarının Envanteri
o
Sermaye Yatınm Planının Geliştirilmesi
o
Çok -Yıllık Sermaye Yatınm Planının Geliştirilmesi
®
Finansal Planın Geliştirilmesi
e
Sermaye Bütçesinin üygulanması
Sermaye bütçesinin ve çok yıllık sermaye yatınm planının temel un­
surlarından biri “finansal analiz” olup yatınm projelerinin yerel bütçe üzerin­
deki mali etkilerini asgariye indirmeyi hedeflerken, projelerin etkilerinin veya
getirilerinin toplumun ihtiyaçlannı karşılamada azami düzeye ulaşmasını he­
deflemektedir. Sermaye bütçesi, sadece belirlenen süre dâhilinde kamu
kaynaklanndan yapılacak harcamalarda yol gösterici ve kılavuz niteliğindeki
bir yönetimsel araç olmayıp, aynı zamanda yerel yönetimin amaçlanan ve
ihtiyaç duyulan düzeyde topluma sunulacak hizmetlerin taahhüdü konu­
mundadır.
Çok Yıllık Yatırım Planlaması
75
2.1.Sermaye Varlıklarının Envanteri
Çoğu yerel yönetimin mevcut sermaye altyapı tesislerinin yapım ta­
rihi, maliyetleri ve bugünkü koşullan hakkında yeterli ve güncel bir envanteri
bulunmamaktadır. Dahası, çoğu yerel yönetimin altyapı tesislerinde (su/atık
su şebekeleri, işleme tesisleri, yollar, çöp döküm alanlan, kamu binaları)
sunulan hizmetlerin seviyesi ve kalitesi konusunda düzenli denetimi öngören
programlan da mevcut değildir. Sermaye bütçelemesinde ilk aşama tüm
altyapı tesislerinin mevcut koşullarının envanterinin ve değeriendirilmesinin
oluşturulmasıdır.
Yeni altyapı ve altyapı yenileme ihtiyaçlanna yönelik çok basit dü­
zeyde bir bilgi tabanı bile, bize Sermaye Yatırım Planlamasına yönelik siste­
matik bir süreç geliştirme imkânı sunmaktadır. Örneğin alttaki tabloda yerel
yönetimin mevcut tesislerinin ön değeriendirmesine yönelik olarak kullanı­
labilecek çok basit düzeyde bir format sunulmaktadır:
Tablo 1: Mevcut Tesislerin Durumu
•S2
'S
d)
H
itfaiye
Binası
Su işleme
Tesisi
tfjı t/Vı •—
3
~m
3
Û
1986
İyi
1956
Kötü
c
3
a
,3
s
2
E «M sra
ra ^
^ ^
3
®
2
m
o
-H-
>D)
S 3
—
â c
3
3
>
.-H
Io ss
o<
1
Orta
%25
<u E E i
53 4-a 113
2,3
milyon $
Çok
50.000
6,7
fazla
litre/gün
milyon $
Envanter ve altyapının mevcut durumu, yerel yönetimlere mevcut
varhklann yenileme, iyileştirme veya tasfiyesi ihtiyaçlannın belirienmesi hu­
susunda yardımcı olacaktır. Mevcut hizmet seviyesi gelecekteki yatınm har­
camalarının belirlenmesi hususunda bir platform sunmaktadır. Örneğin su
sistemi nüfusun %65’ine hizmet vermekte ve %40 kayıp oranına sahip olabi­
lir. Bu örnekte, yerel yönetim; hizmet kapsamını genişleterek daha çok nü­
fusa ulaşmak veya %40 oranındaki kayıp oranının düşürülmesine yönelik bir
tercihte bulunmak suretiyle kaynaklann yatınmlara yönlendirilmesi konu­
sunda tercihte bulunmak zorundadır.
Ayrıntılı bir proje analizinde sunulacak olan hizmetin seviyesi ve kali­
tesi konusunda daha ayrıntılı bir analize ihtiyaç duyulacaktır. Fakat ön ince­
leme aşamasında altyapı şebekesinin kapsamının genişletilmesi veya yeni­
lenmesi yatırımlan konusunda tercihte bulunurken sadece birkaç gösterge
76
Yerel Yönetimlerde Yatırım Planlaması ve Hizmet Sunumu
kullanmak yeterlidir. Yerel yönetimler bu mevcut yatırım ihtiyaçları envante­
rinden var olan altyapı yatınm programlan kapsamında en çok ihtiyaç duyu­
lan alanları saptayıp potansiyel altyapı projelerini ekleyebilirier.
2.2. Sermaye Yatırım Planının Geliştirilmesi
Sermaye yatınmı yapma konusundaki kararlar aşağıdaki hususlar­
dan etkilenmektedir:
®
Projenin ivedilik derecesi
e
Projenin getirileri
®
Projenin maliyeti ve mali etkileri
®
Yerel seçmenler açısından kabul edilebilirliği
Sermaye yatınm planı hazırianması aşamasında sunulacak olan
hizmetin kalitesi ve düzeyi konusunda ölçülebilir göstergeler içeren hedefler
konulması önemlidir. Örneğin, bir yerel yönetim, sakinlerinin %60’ına su
hizmeti ulaştırıyor olabilir. Halk için en önemli öncelik 2010 yılına kadar su
kapsama alanının %100’e ulaştırılması olabilir.
Hizmet hedeflerinin, yatırım planlannı destekleyen bir motivasyon
aracı olarak kullanılması yerel yönetimlerin altyapının yenilenmesi, gelişti­
rilmesi/genişletilmesi veya tamamen yeni bir yatınmın yapılması konusunda
karar almalarında yardımcı olmaktadır. Çok yıllık yatınm planı öncelikle
mevcut varlıklann ve bunlar ile sunulan hizmet seviyesinin envanterinin oluş­
turulması ile başlar ve bu envanter arzulanan hizmet seviyesi hedefleri ile
karşılaştınlır. Bu aşamanın çıktısı ise, yönetimin hizmet hedeflerine ulaşması
için gereken sermaye yatınm projesi listesi ile bu hedeflere ulaşılması için
bu projelerin ne zaman başlayıp, ne zaman bitirilmesi gerektiğine dair taslak
proje öncelik listesidir.
2.3. Çok-Yıllık Sermaye Yatırım Planının Geliştirilmesi
Teknik çalışmalar sonucunda oluşturulan ön proje maliyet tahminle­
ri ve zaman çizelgeleri doğrultusunda daha önce hazırlanan taslak proje ön­
celik listesinin yeniden önceliklendirilmesi ve her yıl taslak çok-yıllık “döner”
(rolling) yatırım planının revize edilmesi gerekmektedir. Bu çok-yıllık plan,
üzerinde düşünülen tüm projeler için zaman çizelgesini ve maliyetleri oluş­
turmaktadır. Çok yıllık planın süresi değişmekle biriikte 5 yıllık planlar ya­
pılması önerilmektedir. Ayrıca bu çok-yıllık plan, önerilen 5 yıllık süre sonu­
na sarkan toplam ek giderleri de, içermelidir.
Çok Yıllık Yatırım Planlaması
77
Çok yıllık sermaye yatırım planının faydalan şunlardır:
®
Yetkililere kıt kaynakların programlanması konusunda yardımcı
olmaktadır.
®
Yetkililere alternatif (maliyet-etkin) çözümler bulma konusunda
olanak sağlamaktadır.
»
Yetkililerin tutumlu borçlanmaya ve diğer borç politikalarına
bağlı kalmasını sağlamaktadır.
2.4. Finansal Planın Geliştirilmesi
Finansal analizde yerel yönetimler talep edilen projelere yapılacak
olan fonlamaların finansman seçeneklerini ve mali fizibilitelerini araştırmaları
gerekmektedir. Sermaye yatırım programının en kritik aşaması, yerel yöne­
timlerin yatırım programını üstlenme kabiliyetlerinin ve kapasitelerinin
finansal açıdan analiz edildiği detaylı finansal analizidir. Yerel yönetimlerin
finansman kapasiteleri aşağıdaki listede sıralanan hususlara dayanmaktadır:
o
Gelecekte tekrar eden faaliyet giderlerinin seviyesi
«
Bireysel projelerin maliyet karşılama etmenleri ve kamu yatınmlannın gelir yaratma potansiyelleri
•
Kamunun değişik aşamalannda maliyet paylaşımı (veya Kamu
Özel Ortaklığı)
»
Borç yapısı ve araçları (borç-taşıma kapasitesi)
2.4.1. Tekrar Eden Giderler
Yatırım bütçesinin geliştirilmesinde köşe taşını artan yatırım harca­
malarının bugün ve gelecekte oluşturacakları faaliyet giderlerinin detaylı analizi oluşturmaktadır. Ek bir yatınm yapılmasa bile tekrar eden faaliyet gi­
derlerinin hızla artması sonucunda ek bir yatırım yapma imkanı kalmayabi­
lir. Bu durumda harcamalar kontrol altına alınana kadar ek bir yatınmın ya­
pılmaması daha uygun olabilir. Ek olarak tüm cari hesap transferleri (ayrı bir
maliyet tanımı içeren ve mevcut faal cari bütçeye aktanlacak olan proje ta­
sarım maliyetleri, gelecekteki faaliyet ve bakım giderleri de dâhil) ve tüm fi­
nansman giderleri gelecekte tekrar eden gider hesabına aktanlması gerek­
mektedir.
Sermaye yatırımının faaliyetinden ve bakımından sorumlu her aracı
kurum için (işletmeci kuruluşların) yeni yatınm tesisinin bakımı için bugün
ve gelecekte oluşacak giderlerin belirlenmesi gerekmektedir ki departman
veya yönetimin bütçesi üzerindeki etkiler belirlenebilsin. Yinelenen giderler
üzerindeki nihai etki, bazı yatırım projeleri için devam etme veya etmeme
78
Yerel Yönetimlerde Yatırım Planlaması ve Hizmet Sunumu
kararlarını önemli ölçüde etMleyebilmektedir. Faaliyet ve bakım konularında
en sık rastlanılan hatalardan biri aracı işletmeci kuruluşun işletme kapsa­
mında oluşan bütçesel yükleri üstlenmekten cayması sonucu yeni tesisin
bozulması veya kullanılmaması sonucu ile karşılaşılmasıdır. Bu nedenle faa­
liyet ve bakım giderieri hesaplanmadan ve aracı işletmeci kuruluşun faaliyet
ve bakım konusunda tahmin edilen giderleri üstlenmediği sürece hiçbir pro­
jenin onaylanmaması gerekmektedir.
İdame ve yenileme yatınmlan ise farklı olarak faaliyet tasarrufu sağ­
lamak üzere tasarlanmışlardır ve daha az bakım gerektiren yeni tesisler
kurmak veya bir defalık tamir ile yıllık bakım giderierinden kurtulmayı hedef­
lemektedirler. Proje hazırianması aşamasında bu tür tasarruflar da yıllık faa­
liyet bütçesine yansıtılmalıdır. Projeler ile ilgili faaliyet ve bakım giderleri veya
tasarruflar sadece yatınm bütçesinin yinelenen giderler ile cari bütçe üzerin­
deki etkisinin tanımlanmasında değil aynı zamanda proje seçiminde de bir
kriter olarak ele alınması gerekmektedir.
2.4.2. Yatırım Projelerinin Maliyet Telafi Edici veya Gelir Getirici Clnsurları
Sermaye yatırım planlamasında temel yaklaşım tüm yatırım projele­
rinin önem bazında sıralanabileceğinin varsayılmasıdır. Bu yaklaşımda ön­
celik listesinin başından başlayarak aşağıya doğru projeler çalışılarak kay­
naklar tükeninceye kadar devam edilir. Fakat bu yaklaşım ile gerçekler önemli ölçüde ayrılmaktadır.
Çoğu yatırım projeleri belirli bir amaca yönelik olarak tahsis edilmiş
veya adanmış fonlan kullanmaktadır. Dahası bir belediyenin genel fonlan
yerel yönetiminin tercihine bırakılmıştır. Sermaye bütçesinin geri kalanı ise
bazı (adanmış/sınırlandınimış) özel hibeler veya belirli bir amaca yönelik ola­
rak sınırlandınimış uluslararası fonlardan oluşmaktadır.
Sermaye/yatırım bütçelemesinin bu aşamasında sermaye program­
laması tekrarlanan bir süreçtir. Hiçbir gelir kaynağının kısıtı tam olarak bağ­
lanmamıştır. Toplumun ısrarlı yatırım talepleri karşısında yerel yönetimlerin
halktan ek gelir toplama, yatırım kredisi alıma veya faaliyet bütçesinden yatınm bütçesine fon aktanmı yolu ile sermaye bütçesinin kısıtlannı gevşetme
imkânları doğmaktadır. Yatınm harcamaları için gelir tahsisinde;
o
Birinci öncelik var olan vergi yapısından kaynaklanan ve alacaklı
olunan gelirierin toplanmasıdır.
»
Kullanıcı ücretlerinin artınlarak hizmet dağıtımı için gereken ek
maliyetleri karşılar hale getirilmesi gerekmektedir.
Çok Yıllık Yatırım Planlaması
"
79
Vatandaşlara danışılarak halkın ne kadar yatırımı finanse etmeye
istekli olduğu konusunda yerel yönetimler bilgilendirilmelidir.
2.5. Sermaye Bütçesinin üygulanması
Son uygulama aşamasında sermaye bütçesinin son geliştirme ve
kabul işlemleri gerçekleştirilmektedir. Çok-yıllık yatırım planı aşağıdaki hu­
susları içermelidir:
»
İnşaat ve finansman maliyetleri de dâhil tüm ilgili proje/yatırım
maliyetleri (ve proje geliştirme işlemine atfedilecek herhangi bir
gider de dâhil olmak üzere),
«
Doğrudan inşaat giderleri de dâhil borç servisi için yapılan tüm
anapara / faiz ödemelerini içeren yıllık yatırım maliyeti ödeme çi­
zelgesi,
•
Cari faaliyet bütçesine transferi öngörülen ve ayrı bir maliyet ta­
nımı gerektiren: proje tasarım maliyetleri; gelecekteki faaliyet ve
bakım giderleri; ve başarılı bir proje tasarımı için gereken tüm
ödemeler ve faiz giderleri.
Bu son geliştirme aşamasında tamamlanmış sermaye bütçesinde
bütün projeler için öngörülen tüm maliyetlerin karşılığı olacaktır;
®
Öngörülen yatırım projeleri için yıllık sermaye maliyetleri
a
Her bir projenin cari bütçeye etkisi
Yerel yasal merciler ve seçmenler için sermaye bütçesi çok önemli­
dir çünkü:
»
Yerel yönetime ve seçmenlere kısa ve uzun dönemde gereken
sermaye harcaması konusunda bilgi sağlıyor.
»
Yetkili mercilerin ve seçmenlerin gelecekteki sermaye harcama­
ları konusunda daha çok öneri sunmalarını ve dikkate almalarını
sağlıyor.
Yatırım bütçesinin normal uygulama sürecinde yetkili yönetim yatı­
rım bütçesini hazırlar ve toplam yıllık belediye bütçesine ayrı bir bölüm ola­
rak dâhil eder. Programın kalan yılları da niyet olarak kabul edilmiş olmakla
birlikte yıllık revizyona ve onaya tabi tutulur. Burada önemli olan belediye
çok-yıllık sermaye harcaması projesi/programı benimsediğinde bu harcama
geleceğe yönelik bir yükümlülük tahakkuk ettirmektedir. Bir başka deyişle,
sermaye harcaması belediye bilânçosunda geleceğe yönelik olarak tahsis
edilen (vaat edilen) harcamalar olarak yer almalıdır.
3. Proje, Yatırım ve Yatırım Projesi
Proje kavramı geleceğe yönelik her türlü tasan için kullanılıyor olsa
da, bu çalışmada yatırım projesine karşılık gelmek üzere kullanılacaktır. Ya­
tırım ise, belirli mal ve hizmetlerin üretimine yönelik tesisler oluşturmak üze­
re kaynak tahsis edilmesi, sermaye stokuna, üretim gücüne yapılan ilaveler
yapılması olarak anlaşılabilir. Kamu yatınmı, kamu kesimi tarafından üretil­
mesine karar verilen mal ve hizmetlerin üretimine yönelik olarak tahsis edi­
len kaynaklan, ülkenin kamusal sermaye stokuna yapılan ilaveleri, yaratılan
üretim kapasitesini ifade etmektedir.
Pek çok şekilde tanımlanmakla birlikte, kısaca genel bir tanım yap­
mak gerekirse; "proje, kaynakların yatırımına yönelik herhangi bir tasarı­
nın analiz edilebilen ue değerlendirilebilen en küçük bağımsız birimidir".
Diğer bir ifade ile proje, "başlıbaşına değerlendirilebilen herhangi bir yatı­
rım unsurudur” (Ayanoğlu vd., 1996). Ekonomik birim bazında, ki bu bir fir­
ma veya ülke olabilir, yapı taşları olarak nitelenen projelerin doğru tespit
edilip seçilmemesi durumunda plan ile ulaşılmak istenen amaçlara ulaşıl­
ması da mümkün olmayacaktır. Literatürde veya diğer alanlarda proje ile il­
gili olarak (De Valk, 1997: 11);
1.
“Proje, mal ue hizmet üretimi gerçekleştirmek üzere tesisler
kurmaya yönelik yapılan bir sermaye yatırımı teklifidir."
2.
“Proje, kaynakların, gelecekte daha fazla kaynak elde etmek
üzere bugünden tahsis edilmesi kararıdır. ”
3.
“Proje, belli bir dönem sonra faydalarının elde edileceği bir
yatırımdır”
4.
”Proje, faydalar elde etmek üzere kaynakların kullanılması fa­
aliyetlerinin bütünüdür. ”
5.
“Proje bir değişim aracıdır. O, bir ülkenin kalkınma amaçları­
nın gerçekleştirilmesine katkıda bulunmak üzere, kaynakların
düzeyini ve bileşimini değiştirme politikasından ortaya çıkan
koordine edilmiş faaliyetler serisidir. ”
6.
“Bir proje, az veya çok, bir ueya daha fazla tarafın katıldığı,
katılan taraflardan birisi, büyük çoğunluğu veya hepsi için
nispeten tatmin edici sonuçlar ortaya çıkaran birbiriyle ilişkili
müdahaleler konusunda akılcı karar verme süreci olarak g ö ­
rülebilir. "
Çok Yıllık Yatırım Planlaması
81
7. “B ir proje, çeşitli kişi ueya kurumların çıkarlarının, kendilerine
fayda sağlanacağı düşünülen birbiriyle bağlantılı faaliyetlerde
bulunmalarına yol açacak şekilde çakışmasıdır”
Alman Teknik Yardım Kuruluşu QTZ tarafından proje; “Proje, sağ­
lanan kaynaklarla belli bir dönemde girdiler kullanarak, önceden tanım­
lanmış bir etki doğurmak üzere(proJe amacı) faaliyetler başlatarak çıktı­
lar elde etme(sonuçlar) sürecidir" şeklinde tanımlanmaktadır (QTZ, 1996:
4). Tanımlardan da görülebileceği üzere, proje ile yatırım kavramları yakın­
dan ilişkilidir.
Projeler;
«
Büyüklüklerine göre; büyük, orta, küçük ölçekli projeler,
»
Yürütücülerine göre; kamu projeleri, özel sektör projeleri ve
karma projeler,
o
üretimle ilişkileri bakımından; altyapı projeleri (yol, liman, havaa­
lanı, içme suyu, ve kanalizasyon tesisleri vs.) ve doğrudan üret­
ken projeler (fabrika vs.),
o
Ekonomik sektörüne göre; tanm, madencilik, imalat, turizm vs.
projeleri,
•
Nitelikleri açısından; etüt projeleri, yeni yatırım projeleri, tevsii
projeleri, idame ve yenileme projeleri, tamamlama ve darboğaz
giderme projeleri, modernizasyon ve iyileştirme projeleri, araş­
tırma ve geliştirme (AR-GE) projeleri gibi çeşitli şekillerde sınıf­
landırılabilir (Ayanoğlu vd., 1996). Bu sınıflamalardan nitelikleri­
ne göre olan sınıflama hakkında biraz daha açıklama yapmak
yararlı olacaktır.
Etüt projeler kapsamında, verilecek bir yatırım kararına temel oluş­
turmak, daha sonra da uygulamaya geçmek amacıyla, yapılabilirlik (fizibili­
te) raporiarı hazırlanmaktadır. Böylece, proje döngüsündeki proje tanımlama/hazıriama safhası gerçekleştirilmiş olmaktadır.
Yeni yatırım projeleri, halihazırda üretilen veya yeni üretimi tasarla­
nan mal ve/veya hizmet üretmek amacına dönük, bağımsız, yeni projelerdir.
Tevsii projeleri, mevcut bir tesisin üretim kapasitesini artırmaya yö­
nelik projelerdir.
İdame ve yenileme projeleri, üretilen mal ve hizmetlerin özellikleri ve
üretim kapasitesi değiştirilmeksizin, üretim tesislerinin zaman içinde eski-
82
Yerel Yönetimlerde Yatırım Planlaması ue Hizmet Sunumu
yen, yıpranan, hasar gören kısımlarının korunmasına ve yenilenmesine yö­
nelik, genellikle yıl içinde başlanıp bitirilen, yıllık projelerdir.
Tamamlama ve darboğaz giderme projeleri, kurulu bir tesiste uygu­
lamada karşılaşılan darboğazlann giderilmesi, eksik kısımlann tamamlan­
ması amacına dönük projelerdir.
Modernizasyon ve iyileştirme projeleri, üretim tesisinin kapasitesinin,
ürünün niteliklerinin ve verimliliğin değişen, gelişen teknolojilerin uygulan­
masına yönelik projelerdir.
Araştırma ve geliştirme projeleri ise, üniversiteler başta olmak üzere,
bilimsel araştırmalar yapmak, yeni teknolojiler geliştirmek üzere tasarlanan
ve uygulanan projelerdir.
4. Proje Döngüsü
Proje döngüsü (project cycle), bir projenin dayandığı genel bir pla­
nın, bir programın, bir strateji veya buna benzer bir çalışmanın ortaya ko­
nulmasından, projenin bir fikir olarak ortaya çıkışından, hazırianması, değer­
lendirilmesi, yapımına karar verilip finansman sağlanması, uygulamaya ge­
çilmesi, tamamlanması ve gerek uygulama esnasında gerekse uygulama
sonrasında izlenmesi ve değeriendirilmesi ve bu değeriendirme sonuçların­
dan yeni program ve projelerde yararianılmasına kadar çeşitli bütün safhalan kapsayan döngüyü ifade etmektedir.
Şekil 1: Proje Döngüsü
Çok Yıllık Yatırım Planlaması
83
Çeşitli ulusal-uluslararası finansman sağlayan kuruluşların ve ülkele­
rin kendi amaçlanna uygun proje döngüleri söz konusu olsa da, ortak bazı
özellikler taşımaktadırlar. Proje döngüsünün temel safhaları;
*
Planlama/programlama,
o
Tanımlama/oluşturma
«
Hazırlama/analiz
«
Proje seçimi/finansman sağlama,
o
üygulama,
•
İzleme ve değerlendirme,
olarak özetlenebilir. Görüldüğü gibi, bütün bu safhalar mantıksal bir
sıra izlemektedir. Etkin bir proje uygulaması ve projeden beklenen amacın
gerçekleştirilebilmesi için, bu sürecin bir bütün olarak göz önünde tutulması
gerekmektedir. Çeşitli ülke ve organizasyonlarda, finansman sağlayan kuru­
luşlarda, amaçlara, finansman sistemine ve organizasyon yapısına bağlı ola­
rak, bu safhalara ara safhalar eklenmesi, bazı safhaların birleştirilmesi, bazı
safhaların çıkaniması söz konusu olabilmektedir.
Proje döngüsünün her safhasında yapılması gerekenler, ortaya çıka­
rılması gereken dokümanlar ve sorumlulann tanımlanması gerekmektedir.
Avrupa Biriiği ve Dünya Bankası gibi uluslararası kuruluşlardan hibe, kredi
gibi kaynaklardan finansman sağlanması öngörülen projeler için, onlann
geliştirdiği proje döngüsü kurallanna, oluşturdukları şablonlara sıkı sıkıya
uymak gerekmektedir. Aksi takdirde, öngörülen finansmanın zamanında ve
yeterli miktarda temini mümkün olmamaktadır, ülkemizde de, tanımlanmış,
sistemli bir proje döngüsü bulunmamakla beraber, kamu yatınm programı
sürecinin çeşitli safhalarında yapılması gerekenleri belirleyen mevzuat veya
pratik uygulamalar mevcuttur. Bu çalışma kapsamında, ağırlıklı olarak ka­
mu yatınm programı süreci ortaya konulacaktır.
Proje döngüsünün safhalan şu şekilde tanımlanabilir:
4.1. Planlama/Programlama:
Planlama/Programlama aşamasında, problemleri, firsatları, kısıtları
ve ihtiyaçları beliriemek üzere ulusal, bölgesel veya sektörel düzeydeki du­
rum analiz edilir. Bu analiz, sosyo-ekonomik göstergelerin ve ulusal öncelik­
lerin gözden geçirilmesini de kapsar. Amaç, kalkınma için genel amaçlan,
ilkeleri, sektörel ve bölgesel öncelikleri belirieyip, projelerin tanımlanıp hazır­
lanabileceği uygun ve yapılabilir bir program çerçevesi oluşturmaktır. Orta­
ya, ulusal, sektörel veya bölgesel yol gösterici plan/program ve bu kapsam-
84
Yerel Yönetimlerde Yatırım Planlaması ue Hizmet Sunumu
da proje fikirleri ortaya çıkmaktadır, ülkemizde; ulusal düzeydeki Beş Yıllık
Kalkınma Planlan, Yıllık Programlar, AB Müktesebatının üstlenilmesine İliş­
kin ülusal Program, bölgesel düzeydeki Güneydoğu Anadolu Projesi Kal­
kınma Planı (GAP), Doğu Anadolu Projesi Ana Planı (DAP), Doğu Karadeniz
Bölgesel Gelişme Planı (DOKAP) ve sektörel ana (master) planlar yol göste­
rici plan ve programlar olarak düşünülebilir.
4.2. Proje Tanımlama/Oluşturma:
Projelerin amaçlar, sonuçlar ve faaliyetler açısından oluşturulmaya
başlandığı ilk safhadır. Bu safhada, proje fikirleri ve diğer kalkınma faaliyet­
leri daha sonraki çalışmalar için gözden geçirilir. Bu safha, faaliyetlerden yararianacağı düşünülen kesimlerin fikirlerinin alınmasını, karşı karşıya olduklan problemlerin analiz edilmesini, bu problemleri çözmeye yönelik alterna­
tiflerin belirlenmesini de kapsar. Karar vericilerin, planlayıcılann, uygulayıcı
kurumlann ve yararlanıcılann bu safhada aktif katılımı proje veya programlann başarısı açısından hayati öneme sahiptir. Daha sonra, her bir proje fikri
için, hem yararlanıcı kesimler açısından hem de plan ve program açısın­
dan, uygun olup olmadığı yönünde karar verilebilir. Böylece, proje fikirleriyle
ilgili daha ileri düzeyde fizibilite çalışması yapma yolu açılmış olur. Bu saf­
hada ön fizibilite, fizibilite için şartname gibi belgeler ortaya çıkar, ülkemiz­
de kamu yatınmlan açısından düşünüldüğünde, ön fizibilite etüdü yatınmcı
kamu kuruluşlarının bizzat kendisi tarafından hazırlanmakta veya hazırlattınlmaktadır.
4.3. Proje Hazırlama/Analiz:
Bu safhada öncelikle uygun proje fikirleriyle ilgili yapılabilirlik (fizibili­
te) çalışmaları yapılır, fizibilite raporları hazırlanır. Daha sonra projenin yapı­
labilirliğinin anlaşılabilmesi için analizler yapılır. Bu değerlendirmeden sonra,
projenin finansmanı için resmi bir teklif hazırlanıp hazırlanmayacağına karar
verilir. Bu safhada, fizibilite etüdü, finansman teklifi gibi belgeler ortaya çıka­
rılır. ülkemizde kamu yatınmlan açısından düşünüldüğünde, ön fizibilite etüdünde olduğu gibi, fizibilite etüdü yatınmcı kamu kuruluşlannın bizzat
kendisi tarafından hazırlanmakta veya hazırlattınlmaktadır. Bunun için ge­
nellikle, projeler uygulama aşamasına geçirilmeden önce kuruluşun teklifi
ve Devlet Planlama Teşkilatının (DPT) onayı ile etüt proje olarak yatınm
programına dahil edilmekte ve bu amaçla ödenek tahsis edilmektedir.
4.4. Proje Seçimi/Finansman:
Bu safhada, yapılabilir bulunan projeler için finansman teklifi hazır­
lanır. Finansmanı sağlayacak olan taraf projelerin yararlannı, planlar ve
programlar ile sektörel politikalara uygunluğunu sınayarak finansman teklif­
Çok Yıllık Yatırım Planlaması
85
lerini gözden geçirir ve finansman sağlayıp sağlamama yönünde karar verir,
ülkemizde kamu yatınm uygulamalarına bakıldığında, yatırımcı kamu kuruluşlan, uygulama aşamasına geçirmek istedikleri projeler için fizibilite etütle­
riyle beraber DPT’ye başvurmakta, DPT’de, başta fizibilite etüdü kapsamının
yeterliliği ve karar vermeye uygun olup olmadığı olmak üzere, proje; ticari,
ekonomik, mali, sosyo ekonomik, kurumsal, teknik ve diğer açılardan analiz
edilmekte, kamu yatınmlanna ayrılan kaynaklar, kuruluşun yürüttüğü diğer
projeler ve kamu yatırım proje stokunun genel durumu, sektörel, bölgesel
ve proje öncelikleri açısından analiz edilerek yatınm programına dahil edilip
edilmemesine karar verilmektedir.
4.5. üygulama:
Bu safhada, proje için bütçe ve programlaria sağlanan kaynaklar
çekilerek uygulamaya geçilir. İhaleye çıkılması, tekliflerin alınması, mal ve
hizmetler için sözleşmelerinin yapılması bu safhada gerçekleşir. Proje dön­
güsü yöneticileri bu safhada, proje yararlanıcılan ve projenin etkileyeceği di­
ğer ilgili kesimlere de danışarak ve gerçekleşen süreç ile planlanan süreci
dikkate alarak amaçlara ulaşılması yönünde işlerin yolunda gidip gitmediği­
ni değerlendiririer. Eğer aksayan bir şey varsa düzeltme yoluna gidilir. Pro­
jenin ilk oluşturulma aşamasından sonra oluşan önemli değişiklikler ışığın­
da, amaçlar yeniden gözden geçirilebilir ve bazı değişiklikler gündeme gele­
bilir. Proje döngüsü yönetimi metodunun özelliği, sürekli geri beslemelerin
olması ve bu geri beslemelerle gerekli değişikliklerin yapılabilmesidir, ülke­
mizde kamu yatınm projelerinin uygulamasının tabi olduğu, örneğin, Mali
Yılı Bütçe Kanunu, 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu, Yılı Programının Uygu­
lanması, Koordinasyonu ve İzlenmesine Dair Bakanlar Kurulu Kararı, 527
Sayılı Gelecek Yıllara Yüklenmelere Dair Kanun, 4749 sayılı Kamu Finans­
manı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun gibi muhtelif
mevzuat bulunmaktadır.
4.6. İzleme ve Değerlendirme:
İzleme, bir proje veya programı uygulama sürecinin, temel göster­
geler baz alınarak sistemli olarak gözlemlenmesidir. İzleme ile, girdilerin te­
mininin, iş planlannın, hedeflenen ürünlerin üretiminin ve diğer gerekli faali­
yetlerin planlandığı şekilde yürüyüp yürümediği araştınhr. üygulamanın her­
hangi bir aşamasında durumun fotoğrafının çekilmesine benzetilebilir. Bir
otomobilin ön farları gibi, gidilecek yolu aydınlatma fonksiyonu görmekte­
dir. Değerlendirme ise, uygulama sırasında (mid-term), proje tamamlandık­
tan sonra (end-of-project) veya tamamlandıktan birkaç yıl sonra (ex-post)
muhtemel düzeltici tedbirleri almaya ve/veya gelecekteki muhtemel projeler
86
Yerel Yönetimlerde Yatırım Planlaması ve Hizmet Sunumu
için dersler çıkarmaya yönelik olarak projenin sonuçlarının ve etkilerinin analiz edilmesidir. Gerek uygulama sırasında, gerekse uygulama sonrasında
proje sürekli izlenerek (monitoring) değerlendirilmektedir (evaluation). Tipik
değerlendirme proje tamamlandıktan sonra yapılıyor olsa da, pratikte uygu­
lama safhasında da değerlendirilme yapılmakta, izleme ile elde edilen so­
nuçlar planlanan durum ile karşılaştınimakta, sapmalar varsa nedenleri araştınlıp, öneriler getirilmektedir. Proje döngüsünün uygulama safhasında
yapılan değeriendirme sonuçlan projenin sonraki safhalarındaki uygulama­
larda, uygulama sonrası değeriendirme sonuçları ise gelecekteki proje ve
programların daha iyi dizayn edilmesinde kullanılmaktadır. Bazen, izleme ve
değeriendirme faaliyeti sonucunda projenin revize edilmesi, hatta projeden
tamamen vazgeçilmesi gündeme gelebilmektedir, ülkemizde, yatınmcı ka­
mu kuruluşları yürüttükleri projeleri izlemekte ve belirii dönemler itibarıyla
Maliye Bakanlığı, Sayıştay, DPT, Hazine Müsteşariiğı gibi kuruluşlara rapor­
lar sunmaktadıriar. İzleme ve değeriendirmenin, denetim (audit) gibi mevcut
kurallara, yasalara uyulup uyulmamasını araştırma faaliyeti veya teftiş
(inspection) gibi bir kusur ve suçlu bulma faaliyeti olmadığını bilmek ge­
rekmektedir.
Şekil 2: Proje Değerlendirme
Dönem İçi
Değerlendirme
Proje Sonunda
Değerlendirme
Geçmiş (Etki)
Değerlendirmesi
Çok Yıllık Yatınm Planlaması
87
5. Proje Hazırlama ve Analizi
Proje fikirlerinin belirlenmesi, ön elemeye tabi tutulup benimsenme­
sinden sonra kapsamlı ve ayrıntılı bir proje çalışması (yapılabilirlik etüdü)
başlatılır. Bu safhaya “proje hazırlama” safhası denilmektedir. Ayrıntılı yapı­
labilirlik etüdünün yapısı, ön yapılabiliriik etüdü ile aynı olmalıdır. İkisi ara­
sındaki fark toplanan bilginin ayrıntı düzeyidir.
Yapılabilirlik etüdü yatınmcının ne üreteceğini, nereye satacağını,
nasıl üreteceğini, ne kadar bir yatınm yapacağını, yatınmı nereye yapacağını
ve ne kazanacağını gösteren bir rapordur. Yapılabilirlik etütleri, kesin yatınm
kararının verilmesinden ve uygulama (kesin) projelerinin hazırlanmasından
önce yapılan ve projelerin teknik, ticari, finansal, ekonomik, sosyal ve ku­
rumsal yapılabilirliklerini analiz eden kapsamlı bir çalışmadır.
Projeden kaynaklanan ticari ve ekonomik fayda ve maliyetlerin nihai
tahminlerine dayalı olarak hazırianan etütler, hem yatınmcı kuruluş açısın­
dan hem de ulusal ekonomi açısından karlılık hesaplannı da kapsar. Yatınm
ve üretim maliyetlerinin nihai tahminleri ve bunu izleyen ticari ve ekonomik
kariilık hesaplannın anlamlı olabilmesi için, proje kapsamının, hiç bir önemli
unsuru ve maliyeti dışanda bırakmayacak şekilde, açık olarak tanımlanmış
olması gerekmektedir. Proje döngüsünün Proje Hazıriama safhasında, bir
projenin uygulamaya geçirilip geçirilmeyeceği, kaynakların bu projeye tahsis
edilip edilmeyeceği konusunda verilecek karara esas teşkil edecek olan araştırmalar, değeriendirmeler, analizler ve diğer çalışmalar yapılır ve yapılan
çalışmalann sonuçlan bir rapor halinde karar alıcılara sunulur. Bu safhada
ortaya çıkan temel belge; hepsi de aynı anlama gelmek üzere, fizibilite rapo­
ru, hazırlama raporu, proje raporu veya proje belgesi olarak da tanımlanan,
yaygın kullanılan adıyla “fizibilite etüdü”dür. Fizibilite etüdü, ulusal veya uluslararası karar alıcılara, projenin uygulama aşamasına geçirilip geçirilme­
mesi konusunda karar verebilmeleri için bir temel teşkil etmektedir. Fizibilite
etüdünün, finansal konular, teknik sorunlar, çevresel etki gibi pek çok yönü
bulunmaktadır. Bütün bu hususların ayrı ayrı ve birbirieriyle ilişkisi bakımın­
dan incelenmesi gerekmektedir. Yapılabiliriik etüdü ya da diğer bir dej^şle
proje hazıriaması, ticari, finansal ve ekonomik analiz gereksinimlerine uya­
cak biçimde olmalıdır.
Her tür proje için belirtenmiş bir şablon (format) veya yapı bulun­
mamaktadır. Hazırianacak projelerin veya fizibilite etütlerinin formatı, fizibili­
te etüdünü talep edenlerin ihtiyaçlarına göre değişebileceği gibi, sektöriere
ve projenin özelliklerine göre farklılıklar gösterebilir. Hazırianan etüdün, onu
talep eden kişi veya kurumların istedikleri formatta olması gerekmektedir.
88
Yerel Yönetimlerde Yatırım Planlaması ve Hizmet Sunumu
İyi düzenlenmiş bir proje etüdünde, bu proje ile ilgili karar vericilere proje ile
hangi sorunların çözüleceğini ve gerekli sonuçlara ulaşmada kimlerin yetkili
ve sorumlu olacağını açık bir şekilde izah edilmiş olmalıdır. Hazırlanan fizibi­
lite etüdünün formatı nasıl olursa olsun, proje ile çözülmesi düşünülen
probleme mantıksal bir tutarlılık içinde yaklaşılmış olmalı ve birtakım sorula­
ra gerçekçi cevaplar verilmiş olmalıdır. Bir fizibilite etüdünde formata bağlı
olmaksızın cevap verilmesi gereken temel sorular şunlardır;
o
Projeye niçin ihtiyaç duyulmaktadır? (Yargılama)
»
Proje hangi kalkınma/gelişme amacına katkıda bulunacaktır?
(Kalkınma Amacı, tek başına proje ile ulaşılamayacak ancak
proje ile gerçekleşmesine katkıda bulunulacak olan Genel Amaç)
»
Projeden ilk etapta ve sonuçta kimler yaralanacak? (Yararlanıcı1ar)
o
Projenin hedefi nedir veya kısa sürede hangi hedefe ulaşmalıdır?
(Proje Hedefi)
»
Projenin hedefine ulaşıp ulaşmadığı nasıl ölçülecektir? (Başarı
Kriterleri)
o
Proje hedefine hangi çıktılar üretilerek ulaşılacaktır? (Çıktılar)
® üretim nasıl gerçekleştirilecek? (Faaliyetler)
e
üretim için hangi fınansal, fiziki ve fiziki olmayan girdiler kullanı­
lacak? (Girdiler)
® Projeyi kim, nasıl uygulayacak? (Uygulayıcı Kurum/Kuruluş)
® Proje ne zaman uygulanacak ve uygulama ne kadar sürecek?
(Zamanlama)
® Proje yeri/kurumu uygun mu? (Kurumsal Düzenleme)
®
Projenin başansı için gerçekleşmiş olması gereken ön şartlar ne­
lerdir? Gerekli görülen ön şartlar gerçekçi mi? (Ön Şartlar)
® Kaynak tahsisi ne şekilde yapılacak? (Bütçe)
® üygulama hangi çerçevede yapılacak? (İş Planı)
® Proje ile ilgili uygulamaların zamanlaması nasıldır? (Termin Pla­
nı)
•
Projenin genel amacının, proje hedefinin, çıktıların elde edilme­
sinin, faaliyetlerin gerçekleşebilmesi için yapılan varsayımlar açık
Çok Yıllık Yatırım Planlaması
89
bir şekilde ifade edilmiş midir? Varsayımlar gerçekçi midir? (Var­
sayımlar)
•
Eğer varsayımlardan birinin hatalı olduğu veya gerçekleşmeye­
ceği ortaya çıkarsa projeyi neler beklemektedir? (Riskler)
Tanm, madencilik, imalat, enerji, ulaştırma, turizm, eğitim, sağlık,
ticaret, bankacılık, gibi çok değişik özellikteki sektörlerde söz konusu olabi­
lecek bir yatınm projesi, ticari kadılığa ve/veya ulusal (ekonomik) kadılığa
katkıda bulunmalıdır. Proje, yeni bir proje olabileceği gibi mevcut bir tesisin
tevsiine, modernizasyonu veya iyileştirmesine yönelik de olabilir. Finansman
açısından da yerli kaynak yanında dış kaynak kullanımı söz konusu olabilir.
Hazırlanacak fizibilite etüdünde bütün bu hususlann ortaya konulmuş olma­
sı gerekmektedir.
Fizibilite etüdünün en genel üç işlevi;
»
Bir proje hakkında detaylı bilgi vermesi,
o
Bir projenin kaynak tahsis etmeye veya uygulamaya geçirilip ge­
çirilmemesi karanna temel teşkil etmesi,
o
üygulama aşamasında da temel oluşturması
olarak sayılabilir.
Fizibilite etüdü hazıriamadan önce, etüdün yapısını belirieyici olması
açısından;
»
Fizibilite etüdü veya raporunun kimin için hazıriandığı,
»
Fizibilite etüdünü kimin hazıriayacağı,
® Fizibilite etüdünün kapsamı ve uzunluğunun ne kadar olacağı,
o
Fizibilite etüdünün hangi öneri veya tavsiyeleri ihtiva etmesi ge­
rektiği,
konusundaki soruların sorularak cevaplandınlması gereklidir.
Proje ya da yaygın kullanımı ile yapılabiliriik (fizibilite) etüdünün ha­
zırlanması, projecilikte yaşamsal bir öneme sahiptir. İyi hazırianmış ve sağ­
lıklı verilere dayanmayan bir proje, proje planlaması, yani yatınm kararının
alınması aşamasında, en gelişmiş yöntemler ile analiz edilse bile sonuç an­
lamlı olmayacaktır. Esasen, yatınm karannın verilmesinden önce proje hazırianırken de proje analize tabi tutulmaktadır. Hazıriık sürecinin bütün önemli aşamalannda projenin yapılabiliriiği konusunda yeni analizler yapma
şansı vardır.
90
Yerel Yönetimlerde Yatırım Planlaması ve Hizmet Sunumu
Projenin (yapılabilirlik etüdü) başarılı bir biçimde hazırlanması, yal­
nızca analiz aşamasında önemli olmakla kalmayıp aynı zamanda projenin
uygulama aşamasında da kilit bir rol oynamaktadır. Proje uygulamasını yön­
lendirecek olan ana çizgiler proje yapılabiliriik etüdü hazırlama aşamasında
belirginleşir. Bu çerçevede, proje hazırlama sürecine özel bir önem verilmeli
ve sonradan giderilmesi mümkün olmayacak veya son derece pahalıya mal
olacak hatalan ortadan kaldıracak şekilde bir hazıriık yapılmalıdır. Özellikle
gelişmekte olan ülkeler bu aşamaya yeterince kaynak ve zaman ayırmamak­
ta, bunun ortaya çıkardığı sıkıntılan ise uygulama sürecinde yaşamaktadır­
lar. Değişik sektörlerin ve projelerin özgül koşullan proje hazırlama safha­
sında dikkate alınmalıdır.
Yatınm projelerinin, beklenen yararlann elde edilebilmesi, uygulana­
bilir sürdürülebilir olması açısından sahip olması gereken temel özellikler
şunlardır:
® Kredi veya finansman desteği yeteriidir,
o
Kredi veya finansman riski en az seviyededir,
•
Finansal olarak yaşayabiliriiği ortaya konulmuştur,
® Hammadde, hizmet ve mal ihtiyaçlannı karşılayacak bağlantılar
güvenli bir şekilde yapılmıştır,
® Önceden belirlenmiş ve güvenli bir piyasası vardır,
«
İnşaat sözleşmelere uygun şekilde ileriemektedir,
® Beklenmeyen aşın maliyetlerden kaçınılabilir,
® Yenilikçi fakat yapılabilir (uygun) bir teknoloji seçilmiştir,
® Proje, sahibi tarafından yürütülebilir özelliktedir,
® Sağlanan fınansman/kredi desteğini geri ödeyebilir
değerdedir,
® Politik çevre uygun ve istikrariıdır,
® Projenin sahibi öz kaynağını alabilir,
® Yatınmın sigortaları yeteriidir,
® Hükümet izinleri kolayca alınabilir.
Projeler genel olarak sınıflanacak olursa, fiziki ürün üreten projeler
ve fiziki ürün üretmeyen projeler olarak iki gruba ayrılabilir.
1. Fiziki ürün üreten projeler: Projelerin amacı mal ve hizmet üre­
timini artırmaktır. Bu tür projeler sonucu elde edilen ürünler pa­
rasal olarak ifade edilebilirier.
Çok Yıllık Yatınm Planlaması
2.
91
•
Bu projeler sonucu üretilen mal ve hizmetler satılabilir ve­
ya satılamaz türden olabilir. Ancak bu mal ve hizmetler için
bir pazar oluşmuştur. Örnek olarak endüstri, enerji, turizm
ve tarım projeleri verilebilir.
•
Bu tür projeler sonucu üretilen mal ve hizmetlerden yarar­
lananlar doğrudan bir ödeme yapmazlar. Bu mal ve hiz­
metlerin fiyatlan ticari olarak tespit edilemezken, faydalan
kolaylıkla belirlenebilir. Yol yapımı, yöneticilerin eğitimi, tanmsal gelişme projesi örnek olarak verilebilir.
Fiziki ürün üretmeyen projeler: Proje sonucu elde edilen mal ve
hizmetler parasal olarak ifade edilemezler. Altyapı projelerinin
çoğu, çevresel ve kültürel projeler bu kapsamda değerlendirile­
bilir. Sağlık, eğitim, kanalizasyon ve içme suyu gibi sosyal içerikli
projeler örnek olarak verilebilir.
5.1. Yapılabilirlik Etüdü (Ayanoğlu vd., 1996)
Proje ya da yaygın kullanımı ile yapılabilirlik (fizibilite) etüdünün ha­
zırlanması, projecilikte yaşamsal bir öneme sahiptir. İyi hazırlanmış ve sağ­
lıklı verilere dayanmayan bir proje, proje planlaması, yani yatırım karannın
alınması aşamasında, en gelişkin yöntemler ile analiz edilse bile sonuç an­
lamlı olmayacaktır. Esasen, yatınm karannın verilmesinden önce proje ha­
zırlanırken de proje analize tabi tutulmaktadır. Hazıriık sürecinin bütün önemli aşamalarında projenin yapılabilirliği konusunda yeni analizler yapma
şansı vardır.
Projenin (yapılabiliriik etüdü) başarılı bir biçimde hazırlanması, yal­
nızca analiz aşamasında önemli olmakla kalmayıp aynı zamanda projenin
uygulama aşamasında da kilit bir rol oynamaktadır. Proje uygulamasını yön­
lendirecek olan ana çizgiler proje yapılabilirlik etüdü hazırlama aşamasında
belirginleşir. Bu çerçevede, proje hazırlama sürecine özel bir önem verilmeli
ve sonradan giderilmesi mümkün olmayacak veya son derece pahalıya maİ
olacak hatalan ortadan kaldıracak şekilde bir hazıriık yapılmalıdır. Özellikle
gelişmekte olan ülkeler bu aşamaya yeterince kaynak ve zaman ayırmamak­
ta, bunun ortaya çıkardığı sıkıntılan ise uygulama sürecinde yaşamaktadır­
lar.
Bu bölümde proje hazıriama süreci ile ilgili olarak verilen bilgiler, bu
konuda her şeyi kapsayıcı olmak iddiası taşımamaktadır. Amaç, temel bazı
noktalara ışık tutmak ve konunun genel bir çerçevesini çizmektir. Bu genel
çerçevenin anlamlı olabilmesi için değişik sektörierin ve projelerin özgül ko­
şullan ile biriikte dikkate alınması gereklidir.
92
Yerel Yönetimlerde Yatırım Planlaması ve Hizmet Sunumu
Yapılabilirlik etütlerinin bu kapsama uygun olarak hazırlanmasında
dikkat edilecek konular bölümler halinde aşağıda açıklanmaktadır.
5.1.1. Genel Bilgiler
Bu bölüm, proje ile ilgili temel bazı bilgilerin ilk bakışta edinilebilmesine yönelik olarak hazırianır.
5.1.2. Projenin Tanımı ve Kapsamı
Bu bölümde projenin hedefleri ortaya konur. Hangi mal ve/veya
hizmetlerin üretileceği, bunların cinsleri ve miktan, hangi kuruluş tarafından
gerçekleştirileceği, projenin ne zaman hizmete gireceği ayrıntılı olarak açık­
lanır. Birçok proje iyi tanımlanmadığı için veya hedefleri başlangıçta iyi sap­
tanmadığı için başansız olmuştur. Özellikle kamu kesiminde projelerin iyi
tanımlanmasına önem verilmelidir. Yapılacak fizibilite çalışmalan neticesin­
de projenin kapsamında çeşitli değişiklikler söz konusu olabilir.
Bu bölümde yer alacak bilgiler şu şekilde özetlenebilir:
® Proje sahibi kuruluş ve görev tanımı,
® Proje ile üretilecek mal ve hizmetlerin tanımı, üretilecek miktar,
uygulama programı,
«
Projenin amacı ve hedef aldığı bölge ya da kitle,
®
Projenin kapsamı,
®
Projenin gerekçesi; pazara yakınlık, belirii bir ihtiyacı karşılama,
hammaddeye yakınlık, plan-program ilişkisi vb.,
o
Projenin tarihçesi,
®
Proje öncesi etütler ve bunların maliyeti.
5.1.3. Piyasa Araştırması
Piyasa araştırması temel olarak iç ve dış piyasalarda bir ürüne (hiz­
mete) olan talebi, bu talebin bileşimini ve projenin ekonomik ömrü boyunca
bu konudaki muhtemel değişimi belirieme çabasıdır. Her proje bir ihtiyacı
karşılamaya yönelik olarak tasarımlanır. Projecilikte bu ihtiyacın ifadesi ta­
leptir. Talep, projenin temel dayanak noktası, gerekçesinin ve hedefinin
somut göstergesidir. Bu nedenle, talebin oluştuğu piyasanın ileriye yönelik
olarak sağlıklı analiz edilmesi, talebin büyüklüğü, bileşimi, etkilendiği faktör­
ler, vb. hususların doğru ölçülmesi şarttır. Bu yapılmadığı zaman projeden
beklenen faydanın sağlıklı bir şekilde tahmin edilmesi mümkün değildir. Pi­
yasa araştırmasıyla ulaşılan sonuçlar projenin gelecekteki nakit akımlannı
etkilemenin yanı sıra, proje ölçeğinin veya kapasitesinin seçiminde ve üreti­
Çok Yıllık Yatırım Planlaması
93
lecek ürün setinin belirlennnesinde de önenn taşır. Özellikle yeni bir ürünü
veya farklılaştırılmış bir ürünü piyasaya sunarken piyasa araştırması büyük
önem kazanır.
Ekonomi biliminde talep, temel olarak aşağıdaki değişkenlerin fonk­
siyonu olarak kabul edilir:
a
Malın kendi fiyatı
o
Tamamlayıcı malların ve ikame mallann fiyatları
«
Gelir
®
Müfus
®
Zevkler
Bütün bu değişkenler göz önünde bulundurularak çeşitli yöntemler
ile (regresyon analizi, anket çalışması, vb.) talep ve satış öngörüleri yapılır.
Söz konusu ürünün fiyat ve gelir esneklikleri yapılacak araştırmada önemli
bir rol oynar.
Piyasa araştırmalarında nüfus, milli gelir, kişi başına gelir, gelirin da­
ğılımı gibi birçok sosyo-ekonomik göstergenin yanı sıra, üretilecek ürünün
veya ikame ürünlerin dış ticareti, ana girdilere ilişkin bilgiler ile tüketici dav­
ranışları konularında veriler derlenerek kullanılır. Projenin özelliklerine ve veri
teminindeki kolaylıklara bağlı olarak her proje için gerekli veri seti farklılaşa­
bilir.
Genel olarak bir piyasa araştırmasının başlıca aşağıdaki unsurlan içermesi beklenir;
o
üretilecek mal ve hiznrtetin tanımlanması (özellikleri),
® Mal ve hizmetin kalitesi ile ilgili standartlar,
® Dış ticarete ilişkin düzenlemeler (gümrük tarifesi, kota vb.),
o
üretim, tüketim, ithalatj ihracat ve fiyat istatistikleri,
® Talebin kaynağı ve bileşimi (tüketim alanlan),
o
Tüketicilerin satın alma alışkanliklan (alış-veriş yöntemi, mev­
simsel dalgalanmalar vb.),
® Taşıma, depolama, pazarlama ve dağıtım yöntemleri,
® Rekabet durumu,
•
üretim, tüketim, ithalat, ihracat ve fiyat projeksiyonları,
® Projenin hedeflediği pazar payı,
94
Yerel Yönetimlerde Yatırım Planlaması ve Hizmet Sunumu
*
Fiyatlandırma politikası,
»
Satış artırma koşulları,
e
Dünya pazarlanndaki durum ve muhtemel beklentiler.
Gelişmekte olan ülkelerde talep modelinin ve pazar payının yetersiz
veya hatalı olarak incelenmesi; kapasitelerin ya aşın derecede büyük kurula­
rak verimsiz kapasite kullanımının ortaya çıkmasına veya pazar gereksinim­
lerini karşılamayacak ve ölçek ekonomilerinden yararlanamayacak küçük
tesisler oluşturulmasına yol açmaktadır.
Pazar araştırması yapılırken, kurulacak olan tesisin üretimde ve sa­
tışlarda aşamalı bir artış olacak şekilde birkaç yıl sonra tam kapasiteye ula­
şacağını öngörmek daha gerçekçi olacaktır.
Belirsizlik nedeni ile yapılabilecek hatalan en aza indirebilmek için
duyarlılık analizlerine başvurulmalıdır. Özellikle esnek ve kolayca değişebilir
bir talep yapısına sahip alanlarda üretim teknolojileri ve üretim sürecinin or­
ganizasyonu bu durum dikkate alınarak seçilmelidir.
5.1.4. Hammadde Etüdü
Bu bölümde, tesisin kullanacağı hammadde ve yardımcı girdiler ir­
delenir. Hammadde ve yardımcı girdilerin seçiminin başlıca dayanaklan ta­
lep analizi, teknoloji seçimi, üretim programı ve bunlardan türetilen tesis
kapasitesidir. Hammaddeler kendi içinde işlenmiş veya yan işlenmiş, işlen­
miş endüstriyel malzemeler ve bileşenleri gibi gruplara ayrılmaktadır.
Yardımcı maddeler genel tanımı ile ifade edilen girdiler; kimyasal
maddeler, katkı maddeleri, paketleme malzemeleri, boyalar gibi kalemlerdir.
Yardımcı kullanım kaynaklan ise elektrik, su, buhar, yakıt, hava, vb.dir.
Bu kalemlerin getireceği maliyetlerin ve darboğazlann hesaplanması
fizibilite çalışmasının önemli bir bölümünü oluşturur. Burada yapılacak ha­
talar projenin toplam maliyetinin ve işletme dönemi giderlerinin yanlış he­
saplanmasına yol açar. Yapılacak bir girdi etüdü ile tesisin ihtiyaç duyacağı
girdiler ve bu konuda ortaya çıkabilecek darboğazlar belirlenmelidir. Bu etüdün sonucuna göre bazı girdilerin tesisin kendisi tarafından üretilmesi karanna varılabilir (enerji üretimi, buhar üretimi, vb.). Bu bölümde hesaplanan
maliyetler toplam üretim maliyeti tablosuna (işletme giderieri tablosu) aktanlır.
Girdi etüdü yapılırken fiyatlar ve taşıma maliyetleri gibi unsurlar dik­
katle irdelenmelidir. İthal girdilerde gümrük koşullan ele alınmalıdır. Ayrıca
Çok Yıllık Yatırım Planlaması
95
alternatif girdiler arasında değerlendirme yapılarak tesis için maliyet ve sağlanabilirlik açılarından en uygun girdi seti oluşturulmalıdır.
5.1.5. Yer Seçimi
Kuruluş bölgesi ve yeri seçimi bir projenin en stratejik kararlarından
biridir. Kuruluş yeri seçimi sadece ticari açıdan önemli olmakla kalmamak­
ta; gelir dağılımı, bölgesel gelişmişlik farklannı etkileme, birbirleri ile ilişkili
firmaların aynı mekanda toplanması sonucunda oluşacak dışsallıklar, çevre­
sel faktörler ile teşvik tedbirlerinden faydalanabilme gibi boyutları içermek­
tedir. Bütün bu yönleri dikkate alındığında yer seçimi; firma bazında olduğu
kadar ulusal planlama ve siyasi karar alma süreçleri açısından da merkezi
bir öneme sahiptir, ülkemizde Kalkınmada Öncelikli Yöreler ve Organize
Sanajâ Bölgeleri ile Küçük Sanayi Siteleri teşviklerinden yararianılmasında
bu faktörier etkili olmaktadır.
ürünlerin maliyetleri, işletmenin girdi ve çıktılan, taşıma giderieri, ya­
tırımları özendirme politikalan, inşaat ve enerji giderieri gibi birçok konu iş­
letmenin kuruluş yerine bağlı olarak değişirier.
Yer seçiminde göz önüne alınan temel etkenler (faktörier) sınıflandı­
rılacak olursa başlıca üç grup ortaya çıkmaktadır.
1.
Ekonomik ve nicel etkenler: Hammadde ve yardımcı madde
temin durumu ile taşıma maliyetleri, pazara yakınlık ve mamul
madde dağıtım giderieri, işgücü piyasası ve ücret düzeyi ile bun­
lara bağlı maliyetler.
2.
Nitel etkenler: İşgücü niteliği, projenin çevreyle uyumu, çevre
halkının kuruluşa karşı olası tutumu, eğitim olanakları, altyapı
durumu (ulaşım imkanlan, su, elektrik vb.) gibi etkenler.
3.
Ekonomi dışı etkenler: Askeri, siyasi veya firmanın kendi stratejik
hedefleri ile ilgili etkenler.
Bölge seçimi olabildiğince geniş bir coğrafi alan göz önünde bulun­
durularak yapılmalı ve seçenekler arasında en uygunu belirlenmelidir. Bölge
beliriendikten sonra yapılacak olan yer seçiminde ise arazi ve çevre koşullan
(altyapı, sosyo-ekonomik ve kültürel çevre) ve arazi maliyeti (arazi hazıriama
ve geliştirme dahil) dikkate alınmalıdır. Bütün bu çalışmalar gerçekleştirilir­
ken yapılacak yatınmın özellikleri göz önünde bulundurulmalıdır. Örneğin
hammadde yoğun ve birim taşıma maliyetinin yüksek olduğu alanlarda
(çimento fabrikası gibi) tesis temel hammadde kaynağına yakın bir yerde
kurulmalı; büyük ölçüde ithal girdi kullanımına dayalı veya ihracata yönelik
projeler ise limanlara veya demiıyoluna yakın olmalıdır. Çeşitli seçenekler
96
Yerel Yönetimlerde Yatırım Planlaması oe Hizmet Sunumu
arasından optinrıum yer seçilirken doğrusal programlama tekniklerine baş­
vurmak mümkündür.
5.1.6. Kapasite Seçimi
Kapasite seçimi gerek firma gerekse ulusal ekonomi açısından önem taşıyan bir konu olup, özellikle optimum kapasitenin belirlenmesi ve
ölçek ekonomilerinden yararlanacak şekilde bir proje hazırlanması projecilik
literatüründe öteden beri tartışılan konular olmuştur.
Kapasite genel olarak, bir işletmenin elindeki üretim faktörlerini en
akılcı biçimde kullanarak, belirli bir zaman dilimi içinde yapabileceği üretim
miktan olarak tanımlanır.
Kapasite konusunda değişik amaçlara hizmet etmek üzere kullanı­
lan birçok tanım bulunmaktadır. Bunlardan önemli görülen bazılan aşağıda
verilmiştir.
e
Maksimum Teorik Kapasite (Tasanm Kapasitesi): Yetişmiş işçi
ve yöneticiler elinde tesisin hiç durmadan işletilmesi sonucunda
gerçekleştireceği yıllık üretim hacmidir. Bu kapasiteye nominal
maksimum kapasite adı da verilmekte olup, tesisin kurucusu ta­
rafından garanti edilen kurulu kapasiteye denk gelir.
o
Gerçekleştirilebilir Normal Kapasite; Uygulamada ortaya çıkacak
ihtiyaçlar (bakım-onanm vb.) ve eksiklikler (işçi kalitesinde veya
organizasyonda yetersizlik vb.) çerçevesinde gerçekleştirilebilir
üretim hacmidir. Bu kapasite fizibilite raporunun değişik unsur­
larının (piyasa araştırması, yatınm ve üretim giderleri, teknoloji
giderieri, teknoloji ve donanım, vb.) etkileşimi sonucunda sap­
tanır.
8
Fiili Kapasite: Talep yetersizliği, hammadde temininde güçlük­
ler, iş akımı düzenindeki eksiklikler gibi çeşitli nedenlerle gerçek­
te ulaşılan üretim hacmidir. (Fiili kapasite/gerçekleştirilebilir
normal kapasite= kapasite kullanım oranı)
o
Optimum Kapasite: Belirti bir amacı (maksimum kartılık, mini­
mum birim maliyet, vb.) gerçekleştirmede gerekli üretim miktandır.
Özellikle gelişmekte olan ülkelerde hatalı ölçeklerde kurulan tesisler
ekonomilerin dışa açılma sürecinde temel sorun oluşturmuştur. İthal ika­
meci dönemde sadece iç pazar koşullan dikkate alınarak kurulan kapasite­
ler, ölçek ekonomilerinden yararianacak şekilde oluşturulmamış, bunun so­
nucunda maliyetler yükselirken uluslararası rekabet gücü zayıflamıştır.
Çok Yıllık Yatınm Planlaması
97
Proje açısından en doğru kapasitenin seçilmesi için değerlendiril­
mesi gereken temel bazı konular aşağıda sıralanmıştır.
®
Talep ve Teknoloji: Cari talep hacmi küçük olmasına karşılık yıl­
lık talep artış hızlan yüksek ise kapasiteyi büyük seçmek daha
anlamlı olacaktır.
»
Finansman Olanaklan: Özkaynak veya kredi bulma bakımından
güçlü olan yatırımcılar için alternatif kapasiteler daha fazladır.
*
Hammadde ve Nitelikli İşgücü: Özellikle gelişmekte olan ülke­
lerde büyük ölçekli tesislerin ihtiyaç duyacağı nitelikli yönetici
eksikliği küçük ölçekli tesisler lehine bir durum oluşturabilir. De­
ğişik bölgelere dağılmış bulunan hammadde kaynaklarını tek bir
yere kurulacak büyük bir tesise taşımanın maliyeti çok yüksek
olabilir. Bu durumda büyük bir tesis yerine taşıma maliyetlerini
minimum düzeye indirecek şekilde birden fazla tesis kurulabilir.
•
Altyapı, Yan Sanayiler ve Sektörel Denge: Bütün bu hususlarda
ülke koşulları dikkate alınmadan saptanacak bir proje kapasitesi
çok yüksek veya çok düşük olabilecektir.
«
Hükümetlerin Teşvik ve Koruma Politikaları.
Proje için en doğru kapasitenin ilk kuruluş aşamasında saptanabil­
mesi, ilerde gider artıncı tevsi yatırımlarına gitmek ya da ölçek ekonomile­
rinden yararlanamayan verimsiz bir işletmeyi yapay önlemlerle yaşatmaya
çalışmak külfetini ortadan kaldıracaktır. Dışa açık bir ekonomik yapıda, uluslararası piyasalarda rekabet gücü sağlayacak kapasitelerde üretim yap­
mak şarttır. Proje değerlendirme konumunda bulunan kişilerin öncelikle in­
celemeleri gereken hususlann arasında proje için öngörülen kapasite gel­
melidir. Bu konu, bütün projenin karlılığını bazen de bütün olarak bir sektö­
rün rekabet gücünü belirleyecek önemdedir.
Belli bir kapasitenin altında olan tesisler (ölçeğe göre artan getiri koşullannda) rekabet şansı elde edemezler. Her sektör için belli bir minimum
ekonomik büyüklük bulunmaktadır. Bu büyüklük teknolojik gelişmelere ve
piyasa koşullanna bağlı olarak zaman içinde değişmektedir. Proje hazırlıkları
yapılırken minimum ekonomik ölçek önemle dikkate alınmalıdır.
5.1.7. Teknoloji Seçimi ve Mühendislik
Bu bölüm kapsamında gerçekleştirilen çalışmalar şu şekilde özetle­
nebilir:
98
Yerel Yönetimlerde Yatırım Planlaması ve Hizmet Sunumu
o
Alternatif teknolojilerin değerlendirilmesi ve en uygun olanının
seçilmesi;
»
Teknolojik bilgi ihtiyacının, ne şekilde sağlanacağının ve maliye­
tinin belirienmesi;
•
Yerieşme planının ve temel mühendislik tasanmlannın yapılma­
sı;
®
Makina ve Donanımın seçimi ve maliyetlerinin belirlenmesi;
Ana Makina-Donanım
Yardımcı Tesisler Makina-Donanımı
^
Yedek Parça, Bakım-Onanm Araç-Gereci
Çevre Koruma Makina-Donanımı
»
İnşaat işleri ihtiyacının ve maliyetinin belirienmesi;
Ana tesisler
Yardımcı tesisler
v'
Sosyal ve idari tesisler
Diğer (iç yollar vb.)
®
Montaj işlerinin ve maliyetinin belirienmesi.
Teknoloji seçimi, kapasite ve yer seçimi gibi bir defada alınan ve
projenin bütün ömrü boyunca etkili olan karariardan biridir. Teknoloji seçi­
mi; değişik girdi bileşimlerini kullanarak aynı çıktıyı üreten alternatif üretim
yöntemleri arasından birini saptama işlemi olarak düşünülebilir. Bu bölüm­
de alternatif teknolojiler irdelenmeli, seçilen teknoloji ve seçime temel olan
gerekçeler aynntılan ile açıklanmalıdır.
Teknoloji seçenekleri sektörel olarak ve sermaye gücüne göre de­
ğişmektedir. Belli alanlarda teknoloji standart hale gelmiştir (çimento, demir-çelik, vb.) ve çok fazla alternatif yoktur. Bu alanlarda teknoloji seçimi
göreli olarak kolaydır. Ancak diğer bazı alanlarda teknolojik seçenekler ge­
niş ve göreli olarak daha değişkendir. Fizibilite çalışmasında proje için alter­
natif teknoloji olanaklan değeriendirildiği gibi geleceğe dönük eğilimler de
analiz edilmelidir.
Bu çalışmalar sırasında en önemli konulardan biri dünyada yaşanan
gelişmeler ile ülke koşullan arasında denge kuracak bir perspektife sahip
olmaktır. Örneğin, döviz darboğazı yaşanan dönemlerde yerii girdi kullanan
teknolojiler tercih edilebilir. Gelişmiş ülkelerde üretilen sermaye yoğun tek­
Çok Yıllık Yatırım Planlaması
99
nolojilere karşılık, gelişmekte olan ülkelerde bol olan kaynak durumundaki
işgücünden dolayı emek yoğun teknolojilere ağırlık verilmesi düşünülebilir.
Gelişmekte olan ülkelerin en önemli açmazlanndan biri teknolojik
olarak geri olmalan ve geriliği ortadan kaldıracak araştırma geliştirme faali­
yetlerini sürdürecek kaynaklan ayıramamalarıdır. Sonuçta teknoloji transferi
kaçınılmaz olmaktadır. Proje hazırhklannda yeni bir teknolojinin transferi söz
konusu ise bunun sağlayacağı dışsal ekonomiler değerlendirilmelidir. Tek­
noloji transferi yapılırken dikkatli bir seçim yapmak ve ekonominin rekabet
gücünü azaltacak seçeneklerden kaçınmak gerekir. Özellikle aşırı koruma
sağlanan sektörlerde kısa vadeli karlılık dürtüsü ile ülkeye sokulan geri ve
ucuz teknolojiler uzun dönemde son derece pahalıya mal olabilmektedir. Kıt
kaynakları hızla tüketen ve çevresel sorunlar doğurabilecek teknolojilerden
de kaçınmak gerekmektedir.
5.1.8. İşletme Organizasyonu ve İnsan Kaynaklan
Kurulacak şirketin veya işletmenin büyüklüğüne göre değişen sayı­
larda organizasyon birimi ve bunların gerektirdiği işgücü ile diğer gider ka­
lemleri genel giderieri oluşturur. Örgüt planlaması sonucunda genel giderierin hesaplanması gerçekleştirilir. Genel giderier ise proje kariilığını beliriemede temel unsuriardan biridir.
Yapılacak işgücü tahminleri sonucunda iki temel işlev gerçekleşmiş
olur; bu kapsamda işgücü maliyetleri hesaplanır ve gereken personel ile
proje bölgesinde mevcut personel karşılaştınlarak eğitim gereksinimi sapta­
nır. Eğitim ihtiyacı hesaplanırken dikkat edilmesi gereken noktaların başın­
da eğitim programlan ile projenin somut ihtiyaçları arasında, sıkı bir bağlantı
kurulması gelir. Amaç genel bir eğitim değil, mevcut insan kaynağının proje
ile bağlantılı eksikliklerini gidermeye dönük sınırii bir eğitimdir.
Gerek üretim öncesi dönem, gerekse işletme dönemi için işgücü
planlaması yapma gereği vardır. Bu planlama esnasında yabancı uzman ih­
tiyacı gibi konular da değerlendirilir.
5.1.9. Yatırım Tutarının Hesaplanması
Toplam yatırım tutarı iki ana kalemden oluşur; sabit sermaye yatırımlan ve işletme sermayesi.
Yatınmın yıllara göre dağılımını da gösteren bu tablo her proje için
yeniden düzenlenebilir. Hazırlanan projede yukandaki tabloda yer alması ge­
reken, ancak hiçbir başlığa uymayan ek harcamalar gösterilmeli, olmayan
harcama kalemleri ise boş bırakılmalıdır.
100
Yerel Yönetimlerde Yatırım Planlaması ue Hizmet Sunumu
Yatırım tutarının hesaplanması üç bakımdan son derece önemlidir:
1. Gerekli harcama miktarı belirlenerek özkaynak ve özkaynak dı­
şında ihtiyaç duyulacak kredi miktarı tespit edilir.
2. Toplam yatınm tutarının büyük bölümünü oluşturan sabit ser­
maye yatırımlan tutannın belirienmesi yoluyla amortisman miktannın saptanması mümkün hale gelir.
3. Ayrıca çeşitli hükümet teşviklerinden yararlanabilmek için de bu
hesaplamanın yapılması zorunluluğu vardır.
5.1.9.1. Sabit Sermaye Yatırımı
Sabit sermayeyi oluşturan maddi ve maddi olmayan unsurlar başka
bir şekle girmeden olduğu gibi kalan, birçok üretim devresine katıldıktan
sonra giderek tükenip üretimde kullanılamaz hale gelen unsuriardır. Bu
mallann üretim sürecine girmesiyle ülkenin sabit sermaye stokunda ve do­
layısıyla üretim kapasitesinde artış oluşur.
Sabit sermaye yatınmlan işin niteliğine göre yeni, tevsi, tamamlama,
modernizasyon, idame-yenileme gibi isimler almaktadır. Fizibilite çalışmaları
sadece yeni projelerde değil, belli bir büyüklüğe sahip bütün sabit sermaye
yatınmlannda uygulanan bir yöntemdir.
Sabit sermaye yatınm tutannı oluşturan kalemler aşağıda kısaca açıklanmıştır.
1. Etüd Giderieri: Etüd işleri olarak adlandınlan yatınm öncesi ha­
zırlık çalışmalan ile ilgili giderierdir. Bunlar; olanak etüdleri, önyapılabilirlik etüdü, yapılabiliriik etüdü, ana plan ve benzeri des­
tek çalışmalan, proje hazırianması ve planlanması ile ilgili da­
nışmanlık hizmetleri, arazi etüdleri, zemin etüdleri, rezerv tah­
minleri, hammadde ve yardımcı madde etüdleri, laboratuvar ve
kalite testleri, pilot tesisler vb. konularda yapılan harcamalardan
oluşur.
2. Mühendislik ve Proje Giderleri: Genellikle, yapıma geçilmeden
önce (yatırım karan alınıp projenin ihale edilmesinden sonra)
başlayan ve deneme işletmesi dönemine kadar süren (ayrıntılı
süreç tasanmı, makina ve donanım şartnamelerinin hazırianması, bina keşiflerinin yapımı, yerieşim planları ve uygulama proje­
lerinin hazırianması vb.) mühendislik hizmetleri için yapılan ödemelerdir. Bu tür hizmetler kuruluşun uzman personeli tarafın­
dan yapılabilir veya özel danışmanlık firmalarından sağlanabilir.
Çok Yıllık Yatınm Planlaması
3.
101
Lisans, Patent, Know-How vb. Teknoloji Ödenneleri: Seçilen üre­
tim teknolojisinin gerektirdiği patent ve know-how için lisans
sözleşmeleri ile üstlenilen ödemeleri kapsar.
4. Arazi Bedeli: İşletmenin üzerine kurulacağı arazinin satın alma
bedeli ve satın almaya ilişkin vergi, resim, harç vb. giderler bu
bölümde gösterilmelidir.
5. Arazi Düzenlemesi: Arazide gerekli kazı ve dolgu işleri (temel ka­
zıları ve dolguları hariç), varsa arazideki yapı ve temellerin yıkımı
ve temizlenmesi, fabrika ya da işletme yerini düzeltme, yüzey su­
yunu boşaltma, bataklık kurutma, dere yollarının değiştirilmesi
vb. işlere ilişkin "İnşaat İşleri Oiderieri" kapsamında yer almayan
maliyet bedelleri tahminlerini kapsar.
6.
Hazıriık Yapıları: Şantiye binası, şantiye elektriğinin ve suyunun
bağlanması, depo, çevreleme tesisleri (çit vb.) gibi yapılar için
harcanan giderierden oluşur.
7.
İnşaat İşleri Giderleri: Bu bölümün doğru bir şekilde tahmini için
inşaat işleri. Ana Fabrika ya da İşletme Bina ve Tesisleri, Yar­
dımcı İşletmeler Bina ve Tesisleri, İdare Binaları, Sosyal Tesis ve
Binalar ve Diğer İnşaat İşleri gibi bölümlere ayrılarak incelenmelidir. Ancak, yatırım projelerinin hazırlanması aşamasında mü­
hendislik projelerinin çoğu kez hazırlanmamış olması ya da bun­
lar üzerindeki maliyet saptamalarının çok zaman ve para isteyen
işler olması nedeniyle başlangıçta inşaat maliyetleri kestirme bir
takım yöntemlerle de tahmin edilebilmektedir.
8
Birim Maliyet Yöntemi: Yapılacak inşaatın alanı veya
hacmi hesaplanır. Bunlar m2 veya m3 başına kabul edi­
len bir birim fiyatla çarpılarak toplam inşaat maliyeti bu­
lunur. ülkemizde en çok kullanılan yöntemdir.
o
Benzer Yapı Elemanlarına Ayırma Yöntemi: Sanayi yapı­
ları genellikle birbirine benzediğinden, proje için öngörü­
len inşaat, elemanlanna ayrılır. Bunların her birinin mali­
yeti tahmin edilip toplanarak inşaat maliyeti toplamı bu­
lunur.
o
Oran Yöntemi: Benzer nitelikteki yapılar için herhangi bir
kalemin maliyetinin toplam maliyet içindeki yüzdesi bili­
niyorsa projeye ilişkin inşaatta o kalemin keşif bedeli he­
saplanır ve yüzde rakama bölünerek toplam inşaat mali­
yeti yaklaşık olarak bulunur.
102
Yerel Yönetimlerde Yatırım Planlaması üe Hizmet Sunumu
8.
ülaştırma Tesislerine İlişkin Harcamalar: İşletme alanı içinde ulaşımı sağlayan iç bağlantı yollan ve işletmenin ana ulaşım yollan ile işletmenin köprü, istasyon, liman gibi ulaştırma tesislerine
bağlantısını sağlayan yollann yapım giderleri yaklaşık yöntemler­
le tahmin edilir.
9. Ana Tesis Makina ve Donanım Giderleri: Sabit sermaye yatınm
tutannın genellikle en büyük kısmını bu kalem oluşturmaktadır.
Bu giderlerin belirlenmesinde kullanılan yöntemler şunlardır:
B geçmişte uygulanan benzer projelerden yararlanma,
•
satıcı firmalardan proforma fatura sağlama,
•
yayınlanmış ulusal anket sonuçlanndan, katalog ve ulus­
lararası indekslerden yararlanma,
•
teknik uzmanlara danışma.
10. Yardımcı İşletmeler Makina ve Donanımı: Ana tesis (fabrika, iş­
letme vb.) makina ve donatımının çalışabilmesi için gerekli elektrik, su, yakıt, buhar, hava, atık giderme, yükleme ve boşalt­
ma tesisleri, bakım ve onarım atölyeleri, laboratuar ve ambar gi­
bi yardımcı işletmelerin makina ve donanım bedelleri yatınm
maliyetine eklenir. Ayrı bir kalem olarak verilmiyorsa, yedek par­
çalar ve bakım onanm araç ve gereçlerinin satın alınması için
yapılan harcamalar da bu kapsamda ele alınmalıdır. Ana tesis
makina ve donanım bedellerinin bulunmasında kullanılan yön­
temler yardımcı tesis makina ve donanım giderlerinin bulunma­
sında da kullanılabilir.
11. Taşıma ve Sigorta Giderieri: Yurt içinden sağlanacak ve ithal
edilecek makina ve donanımın navlun, sigorta ve tesise kadar
taşıma ücretleri bu bölümde yer alır.
12. İthalat ve Gümrükleme Giderieri: Yurt dışından sağlanan makina
ve donanım için ödenmesi gereken vergi, resim ve harçlardan
oluşur.
13. Montaj Giderleri: Makina ve donanımın tesisin yerleşme planına
uygun olarak monte edilmeleri için yapılan harcamalar bu bö­
lümde gösterilir.
14. Taşıt Araçlan: Hammadde ve malzemenin işletmeye, mamulle­
rin pazara taşınması, personel servis arabalan vb. amaçlarla kul­
lanılacak taşıt araçlarının satın alınması İçin yapılacak harcama­
lardan oluşur.
Çok Yıllık Yatırım Planlaması
103
15. Genel Giderler: PTT giderleri, fotokopi, kırtasiye, iç ve dış seya­
hat giderleri, emlak alım giderleri, taşıt giderleri, damga vergisi,
büro kiralan, şantiye bakımı ve proje uygulaması ile ilgili genel
giderler (kuruluş giderieri, inşaat ruhsatı çıkaniması, keşif ve
şartname hazırlanması, ihale yapılması-ile ilgili giderler, şantiye
personeline ve danışmanlara ödenen ücret ve yolluklar, vb.) gibi
kalemleri içerir. Şantiye sahasında bulunan pahalı ve hassas
malzeme ile montajı yapılmış makina-donanımın çalınma, hasar
ve sabotaja karşı sigortalanması için yapılan harcamalar da ge­
nel giderier içinde yer almalıdır.
16. İşletmeye Alma Giderleri: Deneme işletmesi dönemindeki enerji,
yakıt, hammadde, yardımcı madde, malzeme ve ücret giderieri
toplamı olarak tahmin edilir.
17. Beklenmeyen Giderier: Bazı önemli giderierin unutulması, fizik­
sel harcamaların tahmininde yapılan hatalar ve beklenmeyen fi­
yat artışları (genel enflasyon dışında) gibi nedenlerie proje mali­
yetinde ortaya çıkabilecek, önceden kestirilemeyen artışları kar­
şılamak için yatırım dönemi faizleri dışındaki sabit sermaye tutannın belli bir oranı olarak öngörülür. Beklenen fiyat artışları, enf­
lasyon ve devalüasyon (kur farkları) gibi nedenlerie oluşan no­
minal maliyet artışlan “enflasyon ortamında proje analizi" kap­
samında ele alınmalıdır.
18. Yatırım Dönemi Faizleri: Kuruluş döneminde kullanılacak kredi­
lerin faizleri de proje maliyetine eklenmektedir.
5.1.9.2. İşletme Sermayesi
Sabit sermaye, bir yatınm projesinin inşaat ve donanımı için gere­
ken kaynaklardan oluşur. Buna karşılık işletme sermayesi projeyi tümüyle ya
da kısmen işletmek için gereken kaynaklardan oluşur. Proje maliyetinden
söz edilirken genel olarak sabit sermaye yatınmları anlaşılmakta, projenin
aktif hale getirilmesinde vazgeçilmez rolü bulunan işletme sermayesi konu­
su ise ihmal edilmektedir. Bu ihmal sonucunda projenin işletimi aşamasın­
da önemli sorunlar doğabilmektedir.
İşletme sermayesi, işletme bilançolarının aktif bölümünde döner
değerier ya da cari aktifler adı altında bulunan nakit (kasa ve banka), men­
kul değerier, alacaklar, stoklar (hammadde, yan mamul ve mamul madde)
ve peşin ödenmiş gider kalemlerinden oluşur. Proje söz konusu olduğu za­
man menkul değerier ve peşin ödenmiş giderier işletme sermayesi içinde
104
Yerel Yönetimlerde Yatırım Planlaması ve Hizmet Sunumu
yer almaz. Bu nedenle işletme sermayesi, esas itibariyle kasa ve bankadaki
paralar ile stoklardan oluşur.
İşletme sermayesi brüt ya da net olarak tanımlanır. Brüt işletme
sermayesi döner değerler toplamını ifade eder. Net işletme sermayesi ise
döner değerier ile kısa vadeli yabancı kaynaklar (ödenecek borçlar) arasın­
daki farktır. Net işletme sermayesi, projeyi üretim programına göre işletme­
ye koymak için gereken mali olanaklan belirtir. İşletme sermayesi kavramı,
bir niteleme sıfatı kullanılmadığında genel olarak net işletme sermayesini ifade etmektedir.
Brüt işletme sermayesini oluşturan temel kalemler şunlardır:
1. Toplam stoklar
A. Hammadde stokları
B. Yardımcı madde stokları
C. Yedek parça stoklan
D. İşlenmekte olan mal stoklan
E. Nihai mamül stoklan
2. Alacaklar
3.
Nakit (kasa-banka)
4.
Ödenmesi gereken borçlar
Net işletme sermayesi dönen variıklardan (stoklar, satılabilir kıymetli
kağıtlar, avanslar, alacaklar ve kasa-banka hesabı) dönen yükümlülüklerin
(ödenecek borçlar) çıkarılması ile hesaplanır. İşletme dönemi için zorunlu
olan işletme sermayesi, toplam proje maliyetinin önemli bir unsurudur. Yukandaki tanımdan da anlaşılacağı gibi, dönen varlıklarda veya yükümlülük­
lerde meydana gelecek değişmeler, net işletme sermayesini doğrudan etki­
ler. Örneğin, üretim hacminde veya çeşitli stoklarda (hammadde, yan ma­
mul, mamul) zaman içinde oluşan değişikliklerle bağlantılı olarak işletme
sermayesi ihtiyacı artar veya eksilir.
İşletme sermayesi ihtiyacı kendi içinde sürekli ve geçici olmak üzere
ikiye aynlabilir. Sürekli işletme sermayesi ihtiyacı ürün talebinin minimum
düzeyi esas alınarak hesaplanan bir değerdir. Bu şekilde hesaplanan işletme
sermayesinin sürekli olarak işletmede tutulması gerekir. Geçici işletme ser­
mayesi ise mevsimsel ve dönemsel talep/satış dalgalanmalannın ortaya çı­
kardığı ilave işletme sermayesi ihtiyacını ifade etmektedir. Bu ayrım yapılabi­
lirlik çalışmaları çerçevesinde belirlenemiyor ise, tahmini olarak hesaplan­
mış ortalama işletme sermayesi baz alınabilir.
Çok Yıllık Yatınm Planlaması
105
Projecilik açısından en önennli husus işletme sernrıayesi ihtiyacının
optinnum düzeyde belirienmesidir. Yani, belirlenen işletnrıe sermayesi bir
yandan beklenmeyen bir finansman ihtiyacı ortaya çıkarmayacak kadar
yüksek tutulurken, diğer yandan ihtiyacın ötesinde önemli miktarda fonu atıl
durumda bırakmayacak şekilde düşük belirienmelidir.
İşletme sermayesi önceden belirlenen ve sürekli ihtiyaç duyulan bir
fon olduğu için, bu fonun özsermaye veya uzun vadeli borçlanma ile karşı­
lanması daha doğru olacaktır. Ancak, mevsimsel veya dönemsel dalgalan­
malar sonucu ortaya çıkabilecek geçici işletme sermayesi ihtiyacı kısa vadeli
krediler yoluyla karşılanabilir.
Yatırım analizi yapılırken ilk işletme sermayesi ve tesisin ekonomik
ömrü boyunca ihtiyaç duyacağı işletme sermayesindeki değişimlerin hesaba
katılıp katılmadığı dikkatle incelenmelidir. Böylece, tesisi işletmeye alma aşamasında beklenmeyen bir finansman ihtiyacı ortaya çıkmamış olacağı gi­
bi, yapılabilirlik projesinin analizi de daha sağlıklı verilere dayalı olarak yapı­
labilecektir.
İşletme sermayesi ihtiyacının hesaplanması için değişik yöntemler
bulunmakla birlikte en sık kullanılan yöntem “üretim devir katsayısı yöntemi”dir. Bu yönteme göre işletme sermayesinin hesaplanması için söz konu­
su işletmede, üretim devresinin ve buna dayalı olarak normal yıllık çalışma
süresi içinde “üretim devir katsayısının bilinmesi gerekir, üretim devresi
(minimum gereklilik süresi) üretimde kullanılacak girdilerin sağlanmasından
ya da alışından başlayarak ürünün üretimi ve satışı sonucu sağlanan gelirin
işletmeye dönüşüne kadar geçen zaman dönemini kapsar.
İşletme sermayesi ihtiyacı hesaplanırken öncelikle dönen varlıklar ve
yükümlülükler için minimum gereklilik süresi hesaplanır. Fabrika yardımcı
giderleri, üretim maliyetleri ve ürün maliyetleri gibi kalemler bünyelerinde iş­
letme sermayesine konu olan unsurlar taşıdığından, bu maliyetlerin de bi­
linmesi lazımdır. İşletme sermayesi ihtiyacı üretim düzeyi ile bağlantılı oldu­
ğu için, tesisin üretime alındığı dönemden tam kapasiteye ulaştığı döneme
kadar geçen sürede değişik işletme sermayesi ihtiyaçları hesaplanmalıdır.
İşletme sermayesi ihtiyacının belirienmesinde ikinci adım üretim de­
vir katsayılannın hesaplanmasıdır. Bu katsayılar 360 günlük sürenin dönen
varlıklar ve yükümlülükler için minimum gereklilik süresine bölünmesi so­
nucunda hesaplanır. Daha sonra, dönen variıkların ve yükümlülüklerin yıllık
maliyetleri ilgili harcama kaleminin (ya da diğer deyişle yıllık işletme giderle­
ri) üretim devir katsayısına bölünmesiyle işletme sermayesi ihtiyacı belirlenir.
106
Yerel Yönetimlerde Yatırım Planlaması ve Hizmet Sunumu
Son olarak ise dönen varlıklardan dönen yükümlülükler düşülmek suretiyle
net işletme sermayesi ihtiyacı tespit edilir.
5.1.10. İşletme Dönemi Gider ve Gelirleri
Bu bölümde, proje gerçekleştirilip tesis mal ya da hizmet üretmeye
başladıktan sonra işletme dönemi boyunca kullanılan girdiler ve üretilen çık­
tılar, birim maliyetler, satış fiyatları, kar marjları, yıllık gelirier ve kar-zarar üzerinde durulmaktadır.
üretilecek mal ya da hizmetler için yapılacak harcamalar ile bunların
satışlarından sağlanacak gelirierin karşılaştırılması sonunda olumlu bir kalın­
tıyı elde etmek, yani kar sağlamak, yatırım kararının hemen hemen tek amacıdır. Onun için, işletme dönemi giderierinin proje aşamasında çok titiz
bir şekilde incelenmesi, tahmin edilmesi ve hesaplanması gerekmektedir.
İşletme döneminden kasıt, işletme için gerekli girdilerin sağlanması
ve fiili üretim ile başlayan projenin faydalı ömrüdür. Faydalı ömür ise teknik
ve ekonomik faydalı ömür olarak ikiye ayrılır. Projecilikte önemli olan eko­
nomik ömürdür. Ekonomik ömür projenin karlı bir şekilde faaliyetlerini sür­
dürdüğü dönemdir.
Tesis işletmeye alındıktan sonra yaratacağı fonların hesaplanması için işletme dönemi giderierinin belirtenmiş olması gerekmektedir. Projecilik
açısından işletme dönemi giderleri, proje ya da yatırım konusu tesiste üre­
timi planlanan mal ya da hizmetlerin maliyetini oluşturan harcamalardır.
Nakit akım tabloları hazırianırken işletme dönemi gelir ve giderieri yıllık di­
limler halinde gösterilir. İşletme dönemi giderleri belli bir dönemde proje
konusu mal ve hizmetin üretilmesi, stoklanması, satılması ve işletmenin faa­
liyetlerini sürdürebilmesi için yapılan harcamalardan sabit kıymet alımı için
kullanılanlar çıkarıldığında kalan toplam olarak tanımlanabilir.
İşletme dönemi giderierinin hesaplanması sonucunda proje konusu
olan mal veya hizmetin tesis (fabrika), işletme, üretim ve ticari (satış) maliye­
ti bulunur. İşletme dönemi giderleri ve gelirieri karşılaştırılarak işletmenin
brüt kannı hesaplamak mümkün hale gelmektedir. Brüt kar, işletme gelirierinden (satış hasılatı) işletme giderieri, amortisman, faizler ile paketleme,
pazariama ve satış giderierinin çıkaniması ile bulunur. Ayrıca, projede dev­
letçe sağlanan bir destek varsa, bu da brüt kardan çıkanhr ve vergi matrahı
hesaplanır. Daha sonra brüt kardan hesaplanan kurumlar vergisi, stopaj ve
diğer kesintiler düşülerek “vergi sonrası kar (kullanılabilir net kar)” elde edi­
lir.
Çok Yıllık Yatınm Planlaması
107
İşletme dönemi giderleri için amortismana konu olmazlar. Buna
karşılık sabit varlıklar zaman içinde aşınırlar. Bu aşınmalar amortismana tabi
tutularak sabit varlığın değeri zaman içinde azaltılır. Projenin üretim maliye­
tini oluşturan kalemler içinde yer alan amortisman, fınansal nakit akımı tab­
lolarında pozitif bir değer (proje fonu) olarak görülür. Kadılık hesaplamalan
sırasında vergi öncesi kardan düşülen amortisman şirketlerin ödeyeceği
vergi miktannı etkiler. Amortisman hesaplanmasında uygulanan yöntemler
ödenecek vergileri etkileyerek projenin ticari kadılığını değiştirebilirier.
Amortisman hesaplanmasında kullanılan yöntemlerden bazılan şun­
lardır:
1.
Sabit olarak yıllara dağıtma: Bu yöntemde toplam sabit sermaye
projenin ekonomik ömrüne bölünerek her yıl için ayrılacak amortisman değeri hesaplanır.
2.
Sabit olarak yıllara dağıtma ve hurda değer: Bu yöntemde yukandaki yöntemden farklı olarak projenin ekonomik ömrü sonun­
daki hurda değeri hesaplanarak sabit sermaye yatırımından dü­
şülür. Kalan değer sabit olarak yıllara dağıtılır.
3.
Hızlandırılmış amortisman: Bu yöntemde amortismanlar proje­
nin ilk yıllarında fazla olarak hesaplanır ve son yıllara doğru gi­
dildikçe düşer.
Arazi bedeli ve işletme sermayesi amortismana dahil edilmeyen ka­
lemler olup projenin son yılında artık değer olarak göz önüne alınıriar.
İşletme giderleri, üretim kapasitesi ile bağıntıları açısından “Sabit”,
“Değişken”, “Yan Değişken” olmak üzere üç grupta toplanır.
üretim hacmi ile bağlantılı olmaksızın kısa dönemde sabit kalan gi­
derlere “Sabit” ya da “Değişmeyen”; üretim kapasitesi ile aynı yönde ve oranda azalan ya da çoğalan giderlere “Değişken” ; üretim hacmi ile aynı
yönde değişmekle biriikte, değişme oranı üretim miktarındaki değişmeden
farklı olan giderlere ise “Yarı Değişken” giderler denilmektedir. Yarı değişken
giderlerin bu özelliği, giderin bir kısmının değişmeyen nitelik taşımasından
ileri gelmektedir; sabit kalan kısmın büyüklüğü projeden projeye geniş öl­
çüde değişmektedir.
Yukandaki gruplandırma projeden projeye değişebileceği için kesin
değildir. Proje hazıriamada kolaylık bakımından, özelliği olan projeler dışın­
da; hammadde, yardımcı madde, işletme malzemesi, yakıt, enerji, su, lisans
ve satış giderleri değişken giderler olarak alınabilirken, bunların dışında ka-
108
Yerel Yönetimlerde Yatırım Planlaması oe Hizmet Sunumu
lan gider kalemleri (işçilik ve personel giderleri, genel giderler ve dönemsel
bakım-onanm giderleri vb.) sabit giderler olarak alınabilir.
İşletme giderleri sabit, değişken ve yan değişken nitelikleri göz önünde bulundurularak tesisin tam kapasiteye ulaşmadan önceki yıllan ve
tam kapasitede çalışacağı yıllar için hesaplanır.
İşletme dönemi gelirlerinin (üretilecek mal ya da hizmetin satılması
ile elde edilecek hasılat) belirlenmesinde en önemli iki faktör satış miktan ve
satış fiyatıdır. Bu iki unsur arasında bir etkileşim bulunmaktadır. İktisat teo­
risi bir mala olan talep miktan ile o malın fiyatı arasında ilişki kurar. Bir ma­
lın fiyatı arttıkça o mala olan talep azalır. Firmanın faaliyet gösterdiği piya­
sanın yapısına (tam rekabet, oligopol, tekel, tekelci rekabet) bağlı olarak
projenin gelecekte ne miktarda mal veya hizmet arz edeceği ve bu mal veya
hizmetin nasıl fıyatlandırılacağı tahmin edilmelidir. Bu çalışmalar esnasında
talebin fiyat esnekliği önemli bir yere sahiptir. Örneğin, fiyat esnekliği yük­
sek olan bir ürünün fiyatı bir birim düşürülürse, bu ürüne olan talep bir bi­
rimden fazla yükselecek, bunun sonucunda ise toplam gelirler (fiyat satış
miktan) artacaktır.
Bir piyasanın yapısını belirleyen en önemli unsur o piyasada fiyatın
nasıl ve kim tarafindan oluşturulduğudur. Tam rekabet piyasasında fiyatı ne
belli üreticiler ne de belli tüketiciler belirieyebilmektedir. Bu tür piyasalarda
fiyat veri alınır ve yapılacak ürün veya hizmet arzının fiyatı etkilemeyeceği
varsayılır. Oysa, tekelci piyasalarda firma ürün arzını kontrol ederek fiyatı be­
lirleme konumundadır. Projenin nasıl bir piyasa yapısı içinde faaliyet göste­
receği ve proje büyüklüğü bu bakımdan önem taşımaktadır.
Fiyatı ve satış miktannı etkileyen bütün unsurlar (pazarlama organi­
zasyonu ve becerisi dahil) analiz edilerek geleceğe dönük gerçekçi tahmin­
ler yapılmalı ve satış gelirleri bu tahminlere dayalı olarak üretilmelidir. Daha
önce sözü edilen piyasa araştırmasının sonuçlan bu çerçevede büyük önem
kazanır. Fiyatlandırma stratejisi, fiyat farklılaştırma imkanlan, v.b konular bu
çerçevede ele alınır.
Özet olarak işletme gelirieri hesaplanırken ürün ve varsa yan ürünler
için göz önüne alınması ve incelenmesi gereken hususlar şunlardır:
o
Beklenen yıllık maksimum üretim miktan
»
Beklenen satışlar ve stoklar
®
Fiyatlandırma politikası
»
Şatış ve pazarlama organizasyonu (dağıtım ağı)
Çok Yıllık Yatırım Planlaması
109
Ayrıca, değişik kapasite kullanım oranlarında yapılacak hesaplama­
lar sonucunda işletmenin hangi kapasite kullanım düzeyinde giderlerini ge­
lirleri ile eşitlediği ortaya konabilir. Bu eşitliği sağlayan kapasite kullanım oranına başabaş noktası ya da kara geçiş noktası denir.
5.1.11. Proje üygulama Programı: Termin Planı
Proje uygulamasında yatırım döneminin çeşitli evreleri için gerçekçi
programlar hazırlanmalıdır. Her projede uygulama bir zaman ölçeğine bağlı
olduğundan bu yapılabilirlik etüdünün vazgeçilmez bir bölümüdür.
Projeler belirli amaçlara ulaşmak için belidi bir zaman diliminde
planlanırlar. Zamanlama faktörünün planlanması proje başansında yaşam­
sal bir öneme sahiptir. Projenin bütünü içinde yapılması gereken birçok işin
belli bir zaman diliminde birbiriyle uyumlu bir şekilde yürütülmesi gereklidir.
Proje kapsamında bulunan değişik işleri bir zincirin değişik halkalan gibi dü­
şünürsek bütün halkalann bileşimi toplam proje süresini vermektedir. Amaç, bütünlüğü bozmadan mümkün olan en uygun şekilde yapılacak işlerin
zamanlamasını programlamaktır.
Proje uygulama programı (termin planı) genel olarak mühendislik,
satınalma, sevkiyat, inşaat, montaj ve deneme işletmelerini kapsar. Yatırım
kararı ile inşaatın başlaması arasında uzun zaman geçebileceği olasılığı unu­
tulmamalıdır. Bu dönem teklif toplama, teklifleri değeriendirme, teknoloji
konusunda son görüşmeler ve sözleşmelerin yapılmasından oluşur ve pro­
jeye bağlı olarak bir yıla kadar uzayabilir.
üygulama programının hazırlanması aşağıdaki işlemlerden oluşur:
®
Projenin tamamlanması için yapılması gereken bütün işlerin
(şantiye içi ve dışı) türleri itibariyle belirienmesi,
»
Yapılması gereken işlerin mantıksal sırasının belirienmesi,
»
Bütün iş kalemleri için gereken sürelerin tek tek belirienmesi ve
zamanlamanın yapılması,
®
Her işin bitirilmesi için gereken kaynakların belirienmesi ve mali­
yetlerinin çıkarılması,
»
üygulama evresi boyunca gerekli olan fonlann aksamadan sağ­
lanacağını gösteren uygulama bütçesinin ve nakit akımının hazırianması,
e
üygulama planı ve bütçesi hazıriamasında kullanılan ve gelişme­
lere bağlı olarak güncelleştirilecek olan veri setinin hazırianması.
110
Yerel Yönetimlerde Yatırım Planlaması ue Hizmet Sunumu
Hazırlanan program genellikle aşağıdaki aşamalar ile uygulamaya
konur:
«
üygulama ekibinin (proje yönetimi) atanması,
»
Şirket ya da ortaklık kurulması vb. yasal işlemlerin tamamlan­
ması,
»
Yetkili devlet birimlerinden gereken onayların alınması (sari ihale
yetkisi, teşvik belgesi, proje ruhsatı vb.),
»
Finansal planlama ve finansman temini (kredi işlemleri vb.),
®
Proje yönetimi ve organizasyonun oluşturulması (şantiye perso­
nelinin istihdamı vb.),
»
Teknolojinin sağlanmasına ilişkin işlemlerin (lisans anlaşmaları
vb.) tamamlanması,
®
Aynntilı mühendislik çalışmalannın tamamlanması ve uygulama
projelerinin hazırianması,
»
İhale belgelerinin hazırlanması, ihaleye çıkma, teklifleri toplama
ve değeriendirme,
®
Arazinin temin edilmesi (kamulaştırma vb.),
»
İnşaat ve montaj işleri,
®
Deneme ve işletmeye alma çalışmalan,
®
Projenin tanıtılması.
Proje programlanması için çeşitii yöntemler vardır. En bilinen ve ko­
lay yöntem çubuk diyagramı ya da Gantt çizelgeleridir. Buna göre; proje
uygulaması çeşitii etkinlik alanlanna bölünür ve her biri için süresi gösterilir.
Böylece her bir etkinliğin başlangıç zamanı ya da belirli karariann alınacağı
tarihler saptanır. Hazırlanması kolay olan bu çizelgeler her projeye uygula­
nabilir. Birbiriyle ilişkili ve birbirini izleyen pek çok etkinlikten oluşan karma­
şık bir projede çubuk çizelge uygun olmayabilir ve "şebeke analizi” olarak isimlendirilen PERT (Project Evaluation and Review Technique) ya da CPM
(Critical Path Method) gibi yöntemler gerekebilir. PERT yöntemi, kutucuklar
içinde gösterilen çeşitii etkinlikleri zaman boyutuyla ele alıp görsel bir şekil­
de sunarken, CPM yöntemi bu işleme maliyet unsurunu da ekleyerek alter­
natif yollardan maliyeti en az olanı tercih etmeyi kolaylaştinr.
5.1.12. Projenin Finansmanı ve Finansal Analiz
Çoğu kez fizibilite raporları hazırlanırken projenin finansmanının ha­
zır olduğu var sayılır. Oysa kaynak kısıti projenin kapasitesini ve teknolojik
Çok Yıllık Yatırım Planlaması
111
tercih gibi birçok önemli boyutunu etkileyen bir unsurdur. Bu konuda yaşa­
nan diğer bir sorun ise gerçekçi olmayan finansman ihtiyacı tahminleridir.
Yatırım ve üretim maliyetlerinin düşük, satış gelirlerinin ise yüksek alınması
durumunda projenin ihtiyaç duyacağı finansman miktarı olduğundan daha
az görünmekte, sonuçta ise proje finansmanında zorluklar ile karşılaşılmak­
ta, artan finansman gereği nedeniyle de projenin karlılığı ortadan kalkmak­
tadır. Bu nedenle projenin finansman ihtiyaçlarının gerçekçi bir şekilde sap­
tanması ve değişik finansman kaynaklan arasından en uygun olanlarının se­
çilmesi önem taşımaktadır.
Finansman planlamasının son şeklinin verildiği bölüm kapsamında
yapılan çalışmalar şu şekilde özetlenebilir:
1. Finansman tablolannın hazırlanması
2.
Finansman ihtiyacının belirienmesi
3.
Finansal planlamanın yapılması
4.
Finansman kaynaklarının belirlenmesi
5.
Finansman giderlerinin belirlenmesi
6.
Sermaye maliyetinin belirienmesi
7.
Finansman kaynaklarının analizi
8.
Finansal oranlar analizi
Hem finansman ihtiyacının belirienerek finansal planlamanın yapıla­
bilmesi, hem de finansal analiz için hazırianması gereken finansman tablola­
rı; finansal nakit akım tablosu (ya da finansman ihtiyacı ve kaynakları tablo­
su), net gelir-gider tablosu ve proforma bilançodan oluşmaktadır. Bu tablolaria ilgili ayrıntılı açıklama çalışmanın son bölümünde yer almaktadır.
Proje finansmanı planlanırken öncelikle ele alınması gereken konu­
lardan biri özkaynak/borç dengesinin kurulmasıdır. Borçlanma imkanlan ise
uzun vadeli ve kısa vadeli olmak üzere iki kalemde değeriendirilmelidir. Sa­
nayi projelerinde genellikle ilk yatırım maliyetleri özkaynak ve uzun vadeli ti­
cari banka kredileri kullanılmak suretiyle karşılanmaktadır. Ancak, özkaynak
ve ticari banka kredisi dışında da birçok finansman alternatifi bulunmakta­
dır. Şirketin doğrudan tahvil ihraç etmesi, ulusal veya uluslararası resmi finans kurumlarından borçlanma gibi diğer alternatifler de değerlendirilerek
en uygun koşullan sağlayan mali yapı oluşturulmaya çalışılmalıdır.
Yeni projelerde olsun tevsi projelerinde olsun borç ödeme planı ön­
ceden saptanmalıdır. Nakit akımı tablosuna bağlı olarak yapılacak planla­
mada gerçekçi davranılmaması halinde proje finansman darboğazına gire-
112
Yerel Yönetimlerde Yatırım Planlaması ue Hizmet Sunumu
bilecektir. Özellikle kredi anapara ve faiz ödemelerinin gerçekleşeceği yıllar
projenin başarısı açısından son derece önemli olup büyük bir dikkatle plan­
lanmalıdır. Bu aşamada proje yeterli nakit girişi sağlayacak konuma gel­
memiş ise başansızhk kaçınılmaz olacaktır.
Projenin finansmanı için yalnızca finansman kaynakları bulmak ye­
terli değildir. Fonlann projeye akışının zamanlaması, yatınm harcamaları,
üretim giderieri ve diğer harcamaların dışarıya akışı ile senkronize edilmeli­
dir. Bu yapılmadığı takdirde, boşta kalan fonlann sonucu olarak faiz gelirle­
rinde önemli kayıplara uğranabileceği gibi karşılaşılabilecek mali darboğaz
sonucu proje uygulamasında gecikmeler de söz konusu olabilir. Kısacası,
projenin başansı için finansman akışının iyi izlenmesi, düzenlenmesi ve bir­
birleri ile ilişkilendirilrpesi gerekmektedir.
Finansal kaynaklann ve proje ya da kuruluşun finansal yapısının
analizi ile ilgili geniş teknik açıklama bu çalışmanın son bölümünde veril­
mektedir. İlgili bölümde paranın zaman değeri ve gelecekteki nakit akımla­
rının bugüne indirgenmesi gibi konular çerçevesinde görüleceği üzere, nakit
akımlarının zamanlanması, projenin karlılığını belirleyen en önemli faktörier
arasında yer almaktadır.
5.1.13. Proje Analizi
Yapılabiliriik etüdü hazırlama süreci kendi içinde bir proje analizi bo­
yutu taşımaktadır. Hazırlanan nakit akımı tablolan ve diğer veriler kullanıla­
rak proje için çeşitli ticari, ekonomik ve sosyal analizler ile çevresel etki ana­
lizleri bu kısımda ele alınır. Hazırlık esnasında yapılan çeşitli anahtar varsa­
yımlar bu bölümde duyariilık analizleri ile test edilerek projenin başarı şansı
belirlenmeye çalışılır. Bu bölümün temel amacı karar alıcıyı projenin yapıla­
bilir olup olmadığı hususunda ikna etmektir. Proje analizi konusu bir sonraki
bölümde geniş bir şekilde açıklandığı için, burada proje analizinde kullanılan
tekniklerin ayrıntısına girilmeyecektir.
ÜMİDO tarafından tavsiye edilen fizibilite etüdünün formatı uygun
bazı değişikliklerle diğer yatınm projeler için de uygulanabilir özellikler taşı­
maktadır. Büyük ölçüde CINİDO formatından esinlenerek hazırlan genel bir
yapılabilirlik etüdü formatı aşağıda verilmiştir.
5.1.14. Yapılabilirlik Etütlerinin Kapsamı
1.
Çalışmanın Özeti:
®
2.
Yapılabilirlik çalışmasının her bölümündeki temel bulgu­
ların özet olarak sunulduğu "Yönetici Özeti"nden oluşur.
Projenin Tanımı ve Kapsamı:
Çok Yıllık Yatınm Planlaması
3.
113
»
Projenin sahibi kişi ya da kuaıluş
*
Projenin tanımı ve kapsamı
»
Projenin amacı ve gerekçesi
«
Proje fikrinin nasıl ortaya çıktığı
»
Projenin uzun ve kısa dönemli amaçlarla ilişkisi (Plan ve
Program)
»
Projenin diğer projeler ile ilişkisi
®
Projenin sonuçlarından etkilenecek bölge, kuruluş, grup
ya da kişiler
*
Şimdiye kadar yapılan etüt ve araştırmaların maliyeti
»
Projenin ihtiyaç duyduğu etüt ve araştırmalar
Piyasa Araştırması:
*
Temel proje fikrinin, proje hedeflerinin ve stratejilerinin
tanımı
® Talep ve Pazar
Pazarın yapısı ve özellikleri
•/ Sektörde veya endüstride mevcut kapasite ve
geçmiş yıllardaki kapasite kullanım oranları (sek­
tördeki lider firmalar ve bunların üretim kapasitele­
ri ile kapasite kullanım oranları belirtilecektir), sek­
törün geçmişteki büyüme performansı ve gelecek­
le ilgili tahmini gelişim potansiyeli; pazardaki temel
sorunlar ve beklentiler ile ürünlerin kalitesi konu. sundaki değerlendirmeler
İthalat miktan ve ithal ürünlerin fiyatlan konusunda
geçmiş veriler ile geleceğe dönük tahminler
ülusal ekonomi içinde temel ulusal politikalar ve
öncelikler bakımından sektörün durumu
Mevcut talep hacmi, talebin geçmişteki büyüme
trendi, talebi belirleyen temel etkenler ve gösterge­
ler
*
Pazariama Yaklaşımı, Satış Tahminleri ve Pazariama
Bütçesi
Pazarlama yaklaşımının, hedeflerin ve stratejilerin
tanımlanması
114
Yerel Yönetimlerde Yatırım Planlaması ve Hizmet Sunumu
^
Projenin piyasada mevcut veya potansiyel yerli ve
yabancı rakiplerinin değerlendirilmesi
Hedef seçilen pazariann ve ürün gruplarının belir­
ginleştirilmesi
Satış programı
ürünler ve yan ürünler konusunda iç piyasada ve
uluslararası piyasalarda beklenen yıllık satış hasıla­
tı
Yıllık olarak satışlar ile ilgili tanıtım ve pazarlama
masrafları
•
Gerekli üretim Programı
^
ürünler
Yan ürünler
Atık (yıllık olarak atıkların tahmini maliyeti)
4.
Girdi Etüdü:
•
Hammadde ve diğer girdiler ile ilgili pazar araştırması
(bu girdilerin elde edilebilirliği, koşullan, iç ve dış piyasa­
lardaki fıyatlan vb.)
»
İhtiyaç duyulan miktarlar
Hammaddeler
İşlem Görmüş Sınai ürünler
Tamamlayıcı (yedek) Parçalar
Diğer ihtiyaçlar (Yardımcı Madde, Enerji, Su, Bu­
har,Yakıt vb.)
e
Söz konusu girdilerin elde edilebilmesi için gerekli yıllık
giderler.
5. Yer Seçimi ve Çevresel Etkiler:
6.
•
Kuruluş yerinin seçimi ve maliyetinin belirlenmesi
»
Çevresel Etki Değerlendirmesi
•
Çevre Koruma Önlernleri
Kapasite Seçimi:
•
Tesisin kapasitesinin belirienmesi (yapılabilir normal te­
sis kapasitesinin saptanması)
Çok Yıllık Yatırım Planlaması
•
115
Satış, tesis kapasitesi ve ham maddeler arasında miktar
olarak ilişkilerin kurulması
7. Teknoloji Seçimi ve Mühendislik:
•
Teknoloji Seçimi
Alternatif teknolojilerin değerlendirilmesi
Kapasite ile ilişkisi kurularak uygun teknolojinin ve
üretim sürecinin belirlenmesi
Teknolojinin tanımlanması ve gelecekteki olası
gelişimin irdelenmesi
Teknolojinin çevreye olan etkisinin analizi
Yerli ve yabancı teknolojinin maliyeti
•
Makine ve Donanımın Belirlenmesi
Ana makine-donanım
Yardımcı makine ve donanım
^
Hizmet araçlan
Yedek parçalar ve bakım onarım araç ve gereci
Çevre koruma makine-donanımı
Yukarıda sınıflandırılan ekipmanların yerli ve ya­
bancı kaynaklardan elde edilmesi için gerekli yatı­
rım maliyeti
•
İnşaat İşleri
İnşaat işlerinin tanımı, yapıların düzenlenmesi, kul­
lanılacak inşaat malzemesi
»
8.
O
Arazi hazırlama ve geliştirme
O
Bina ve diğer özel inşaat işleri
O
Çevre düzenleme
Yerli ve yabancı ayrımında inşaat işlerinin gerektirdiği yatınmın maliyetinin tahmini
Organizasyon ve İnsan Kaynakları:
•
Organizasyonun Tanımlanması
Genel üretim
üretim Organizasyonu
Satış Organizasyonu
116
Yerel Yönetimlerde Yatırım Planlaması ve Hizmet Sunumu
İdari Organizasyon
®
Genel Giderler
Tesis
•
^
İdari
^
Mali
İnsan Kaynaklan:
■/ Tahmini insan gücü gereksinimi (işçi ver diğer
personel, gerekli nitelik düzeyi ve yerli/yabancı ayrımlan yapılacaktır)
■/ Yukanda belirlenen işgücü sınıflandırılması çerçe­
vesinde tahmini yıllık insan kaynaklan maliyetinin
çıkaniması (ücret ve maaşlann ilave yükleri dikkate
alınacaktır).
9. Toplam Yatınm Tutan:
®
Sabit Sermaye Yatırımı
®
İşletme Sermayesi
®
Yatırımın Yıllara Dağılımı
10. üygulama Programı (Termin Planı):
®
Üygulama için önerilen zamanlama
®
Tahmini uygulama maliyetleri
«
Projenin gerçekleştirilme biçimi (anahtar teslimi, emanet
usulü vb.)
11. İşletme Dönemi Gider ve Gelirleri:
®
üretim maliyetinin hesaplanması
®
üretim programının (kapasite kullanım oranlarının) belir­
lenmesi
®
İşletme gider ve gelirlerinin tahmin edilmesi
12. Projenin Finansmanı ve Finansal Analiz:
e
Finansman Tablolan
® Finansman Kaynaklan
o
Finansman Maliyetleri
e
Sermaye Yapısı
® Finansman Planlaması
Çok Yıtlık Yatırım Planlaması
•
117
Finansal Oranlar Analizi
13. Projenin Ticari ve ülusal (Ekonomik ve Sosyal) Açıdan Analizi
»
Temel ölçütler
Net Bugünkü Değer
^
İç karlılık Oranı
Fayda-Maliyet Oranı
Basit Ölçütler
Geri Ödeme Süresi
Basit Karlılık Oranı
9
Başabaş Noktası
o
Duyarlılık Analizi
8
Diğer CJlusal Analiz Ölçütleri
Katma Değer Etkisi
Net Döviz Kazancı
İstihdam Etkisi
Diğer
5.2. Proje Analizi
Proje yapılabilirlik etüdü hazırlama süreci kendi içinde bir proje ana­
lizi boyutu taşımaktadır. Hazırlanan nakit akımı tabloları ve diğer veriler kul­
lanılarak proje için çeşitli ticari, ekonomik ve sosyal analizler ile çevresel
etki analizleri bu kısımda ele alınır. Hazırlık esnasında yapılan çeşitli anahtar
varsayımlar bu bölümde duyarlılık analizleri ile test edilerek projenin başarı
şansı belirienmeye çalışılır. Bu bölümün temel amacı karar alıcıyı projenin
yapılabilir olup olmadığı hususunda ikna etmektir. Kapsamlı ve sistematik
bir şekilde yürütülen proje analizi sırasında projeler fayda ve maliyetlerin değeriendirilmesini de içeren, ancak bunlann dışındaki diğer bazı konulan da
kapsayacak şekilde aşağıdaki teknikler kullanılarak analiz edilir:
1. Teknik Analiz
2. Ticari Analiz: Yatırımcı Kuruluş Açısından Kariilık Analizi
3.
Finansal Analiz: Projenin Finansman Yapısının ve Kaynaklarının
Analizi
4.
ülusal Analiz
®
Ekonomik Analiz: ülusal Ekonomi Açısından Karlılık Analizi
118
Yerel Yönetimlerde Yatırım Planlaması ve Hizmet Sunumu
•
Sosyal Analiz: Sosyal Refah Açısından Karlılık Analizi
•
Maliyet-EtIdnIik Analizi
•
Diğer ülusal Analiz Ölçütleri: Katma Değer Yöntemi vb.
5.
Kurumsal Analiz
6.
Çevresel Analiz.
Proje (yapılabilirlik etüdü) hazırlama ve yatınm kararı verme aşama­
larında gerçekleştirilen proje analiz çalışmalan sırasında yukanda verilen
tekniklerin hepsinin birden uygulanması mümkün ve gerekli olmayabilir.
Çünkü, bu tekniklerin bir kısmı diğerierine alternatif olarak geliştirilmiştir.
Örneğin; “katma değer yöntemi” , fayda-maliyet analizinin alternatifidir. Di­
ğer taraftan proje faydalarını ölçmenin mümkün olmadığı durumlarda, fay­
da-maliyet analizini uygulamak mümkün olamadığı için maliyet-etkinlik analizi kullanılmaktadır. Burada proje analizinde kullanılan tekniklerin ayrıntı­
sına girilmeyecek, sadece ticari(mali) ekonomik ve sosyal analiz konusunda
biraz daha ayrıntılı bilgi verilecektir.
5.2.1. Projelerin Mail (Ticari ve Finansal), Ekonomik ve Sosyal Analizi*
Projelerin ticari, ekonomik ve sosyal açıdan analizi sırasında iki te­
mel akım incelenir. Bunlar, bilindiği üzere, proje hazırlama aşamasında ma­
liyetler minimize ve faydalar ise maksimize edilmeye çalışılır. Proje analizi,
“bir yatırımın yaratacağı faydaları ve y ol açacağı maliyetleri karşılaştıra­
rak yatırım teklifinin çekici, yani yapılabilir olup olmadığının ortaya çı­
karılması ve çeşitli yatırım tekliflerinin fayda ve maliyetlerini karşılaştıra­
rak bunlar arasında öncelik sıralamasının belirlenmesidir” biçiminde ta­
nımlanabilir.
Projelerin, gerek yatınm dönemi ve gerekse faydalı ekonomik ömrü
süresince ortaya çıkan fayda ve maliyetlerin bir referans yılına indirgenerek
karşılaştıniması esasına dayanan bu yönteme genel olarak “fayda-maliyet
analizi" denilmektedir.
Bu aşamada kullanılan temel analiz ölçütleri şunlardır:
®
Net Bugünkü Değer (NBD)
»
İç Karlılık Oranı (İKO)
®
Fayda-Maliyet Oranı (F/M)
®
Geri Ödeme Süresi
* Bu bölümün hazırlanmasında, büyük ölçüde (Ayanoğlu, vd., 1996) adlı kaynaktan yararla­
nılmıştır.
Çok Yıllık Yatınm Planlaması
119
Bu ölçütlerden en çok kullanılanlar, net bugünkü değer ile iç karlılık
oranıdır. Bu analiz yapılırken öncelikle “İndirgenmiş Makit Akımı Tablosu”
hazırlanır. İndirgeme yapılmasının temel gerekçesi, paranın zaman değeri­
nin dikkate alınmasıyla, zaman içinde oluşacak gelir ve giderlerin bugünkü
değerierinin bulunmasıdır. Nakit akım tablosu, yatırım dönemi ve projenin
ekonomik ömrü boyunca oluşan gelirierin (faydalar) ve giderierin (maliyet­
ler) yıllar itibariyle belirlenmesiyle oluşturulur. Ekonomik velüeya sosyal
analiz için hazırlanan nakit akımı tablosu be, fayda ue maliyetlerin ta­
nım, kapsam ue fiyatlandırılmasındaki farklılık nedeniyle "İndirgenmiş
Kaynak Akımı Tablosu" olarak adlandırılır.
İndirgenmiş net nakit akımının elde edilebilmesi için, önce her yılın
maliyeti gelirden çıkarılarak net nakit akımı elde edilir. Daha sonra belirli bir
indirgeme oranı kullanılarak her yıl için ayrı ayrı İndirgenen net nakit akımla­
rı bulunur. Bunların toplamı, projenin “Net Bugünkü Değeri”ni oluşturur.
Net bugünkü değeri sıfıra eşit kılan faiz oranına “İç Karlılık Oranı” denmek­
tedir.
İndirgeme tekniğine dayanmayan ve paranın zaman değerini göz
önüne almayan ölçütler ile destekleyici nitelikteki diğer analizler şunlardır:
«
Basit Kariilık Oranı (Ortalama Kar / Yatınm ya da Özkaynak)
®
Basit Geri Ödeme Süresi
a
Başabaş Noktası Analizi
•
Belirsizlik ve Risk Analizi
V
Duyarlılık Analizi
Olasılık Analizi
Enflasyon Ortamında Proje Analizi
Fiyatların göreli yapısının değişmediği varsayımı ile enflasyonu (fiyat
artışlarını) göz önüne almayan geleneksel tekniklerin aksine, “enflasyon or­
tamında proje analizi” göreli fiyat artışlannı da hesaba katarak bu konudaki
riski gidermeye çalışır.
Başlangıçta ticari, ekonomik ve sosyal analizin her üçü için de kul­
lanılan “fayda-maliyet analizi” kavramı, uygulamada anlamı daraltılarak yal­
nızca ekonomik fayda-maliyet analizi ve/veya sosyal fayda-maliyet analizi için kullanılmaya başlanmıştır.
Ticari analiz ile bir projenin bir firma veya bir kuruluş için kadılığı or­
taya çıkarılmaya ve maksimize edilmeye çalışılırken, ekonomik ve sosyal
fayda-maliyet analizleri ile projenin ülkenin bütünü açısından kadılığı mak-
120
Yerel Yönetimlerde Yatırım Planlaması ue Hizmet Sunumu
simize edilmeye veya ülke açısından yapılabilirliği ortaya çıkarılmaya çalışıl­
maktadır. Dolayısıyla, ticari analizde dışsallıklar, gölge fiyatları gibi hususlar
dikkate alınmazken, ekonomik ve analizlerde söz konusu unsurlar da dikka­
te alınmakta, farklı indirgeme oranları kullanılabilmektedir. Ticari analizde
cari piyasa fiyatlan kullanılırken, ekonomik ve analizde kaynakların gerçek
maliyetini (fırsat maliyetini) yansıtan gölge fiyatlar kullanılmakta, projeden
kaynaklanabilecek negatif veya pozitif dışsallıklar da değerlendirmeye alın­
makta, kaynakların kullanımı amaçlanmaktadır. Gölge fiyatların kullanılma­
sının en önemli nedeni, piyasaların özellikle az gelişmiş ülkelerde tam reka­
bet koşullarından uzak olması ve cari piyasa fiyatlannın kajmaklann fırsat
maliyetlerini yansıtmamasıdır.
“Sosyal refahı maksimize etmeyi amaçlayan sosyal analizde, ekonomik analizde kullanılan gölge fiyatlar, projenin "gelir dağılım ı” ile
“tasarruf oe yatırım ” üzerindeki etkilerini içerecek şekilde düzeltilerek kul­
lanılır. Bu dağılımsal unsurları içeren gölge fiyatlar, sosyal fiyatlar olarak
tanımlanmaktadır. Gelir dağılımıyla ilgili düzeltme, projenin kişiler ya da
farklı gelir grupları arasında yaratacağı gelir aktarımı ile oluşan sosyal
refah etkisini analize katar. Tasarruf ue yatırım konusunda yapılan dü­
zeltme ise, tüketilmeyip yatırılan kaynakların kuşaklar arasında yarattığı
gelir aktarımının toplumsal refah üzerindeki etkisini analiz etmek içindir.
Ekonom ik analiz, gelir dağılımını veri alıp ekonomik etkinliği
(pareto optimumu) sağlamayı ue geliri maksimize etmeyi amaçlar. Buna
karşılık sosyal analiz, projeyle üretilecek m al ya da hizmetin tüketimin­
den elde edilen faydaya biçilen değerin kişiler ya da değişik gelir grupları
açısından farklı olduğu varsayımı ile sosyal refahı maksimize etmeyi
amaçlar. ”
5.2.2. Finansal Analiz
Finansal analiz; finansman kaynaklannın ve bunlann yeterli olup ol­
madığının, maliyetlerinin, risklerinin belirlenerek değişik finansman kaynak­
lan arasından en uygun olanların seçilmesi faaliyetidir. Bir projenin, ticari
olarak karii olması yanında, finansal açıdan da yürütülüp yürütülemeyeceği
önem arz etmektedir. Projenin finansal açıdan sürdürülebilir olup olmadığı­
nın belirienmesi ile kastedilen; projenin gelecekte yaratacağı kaynakların çe­
şitli amaçlaria yapılacak ödeme ve kullanımlar için yeterii olup olmadığının,
yani nakit dengesindeki eksiklik ve fazlalıkların belirlenmesi suretiyle proje­
nin finansal yükümlülüklerini yerine getirip getiremeyeceğinin saptanması­
dır. Karlılık analizinde kullanılan nakit akımlan bir projenin işleyişini etkileyen
tüm nakit giriş ve çıkışlannı göstermez. Örneğin; borç anaparalarının, kar
Çok Yıllık Yatırım Planlaması
121
paylarının ve sigorta primlerinin ödenmesi, fiyat artışları, birikmiş fonların
değerlendirilmesinden elde edilen faiz gelirleri ve benzeri nakit giriş-çıkışı oluşturan konular ticari karlılık analizinde kullanılan nakit akım tablolarında
yer almaz.
Finansal analiz, genel olarak üç ana başlık altında İncelenmektedir.
Bunlar;
®
Finansal Tablolar Analizi,
®
Finansman Kaynaklarının Analizi,
•
Finansal Oranlar Analizi.
5.2.2.I. Finansal Tablolar Analizi
Projenin ya da kuruluşun finansman ihtiyacını ve sermaye yapısını
belirlemek üzere hazırlanan finansal (mali) tablolar şunlardır:
o
Finansal Nakit Akım Tablosu ya da Finansman İhtiyacı ve Kay­
nakları Tablosu
»
Net Gelir-Gider Tablosu
»
Proforma Bilânço
Finansal Nakit Akım Tablosu ya da Finansman İhtiyacı ve Kaynaklan Tablosu projenin yatınm dönemi dâhil tüm ömrü boyunca görülen nakit
girişlerini (fon kaynakları) ve nakit çıkışlarını belirterek projenin nakit ya da
fon dengesini gösterir.
Projenin işletme dönemi için yıl bazında hazırlanan “Net Gelir-Gider
Tablosu”, işletme faaliyetlerinden ve diğer kaynaklardan elde edilen gelire
karşılık üretim maliyetlerini ve kar-zarar durumunu gösterir. Vergi ve gerçek
bir nakit çıkışı olmayan yıpranma payı (amortisman) bu tablo yardımıyla he­
saplanarak likidite analizinde kullanılan nakit akım tablosuna aktarılır.
“Proforma Bilanço” , proje ya da kuruluşun belirii aralıklar sonundaki
(örneğin; mali yıl sonunda) ya da herhangi bir tarihteki finansal (mali) du­
rumunu sergiler. Statik bir resim oluşturan bilanço, kuruluşun hammadde,
alacaklar, işlemdeki mallar ve mamuller gibi cari aktifleri (döner değerier) ve
duran variıİdarı kapsayan toplam aktifler ile öz sermaye, kredi ile elde edilen
sermaye (borçlar) ve kuruluşun düzenli işleyişini sağlayan diğer cari pasifleri
kapsayan toplam pasiflerin tahmin edilmesinden oluşur.
Göreli olarak büyük olan projelerde bütün finansal tabloların hazır­
lanması gerekir. Çünkü likidite, verimlilik ya da kariılik ile ilgili finansal oranlann bazısı bilanço, bazısı ise gelir-gider tablosu yardımıyla hesaplanır.
122
Yerel Yönetimlerde Yatırım Planlaması ue Hizmet Sunumu
S.2.2.2. Finansman Kaynaklarının Analizi
Herhangi bir projenin hazırlanması, yatınm öncesi analizi, maliyeti­
nin belirlenmesi ve yatınm kararının alınması için ilk koşul böyle bir projeye
tahsis edilebilecek finansal kaynaklann bulunup bulunmadığının belirlenme­
sidir. Proje ne kadar karlı olursa olsun, bunu gerçekleştirmek üzere gerekli
kaynaklar bulunamıyorsa, yapılabilirlik etüdünün hazırianması için harcanan
zaman ve kaynaklar boşa gitmiş olur. Bu nedenle yapılabilirlik etüdünün hazırianmasına başlamadan önce finansman kaynaklannın ön incelemesinin
yapılması gerekir. Bu inceleme, proje maliyetlerinin de kabaca tahmin edil­
diği proje olanaklan etüdü ya da ön-yapılabiliriik etüdü hazırlanması sırasın­
da yapılabilir.
Finansman kaynaklannın analizinde incelenmesi gereken diğer nok­
ta, öngörülen finansman kaynağının (teklif edilen) ya da varsa anlaşması
yapılmış olan finansman kaynağının projeye getirdiği ek yüklerin ve gerçek
maliyetinin, yani "etkin faiz oranfnın hesaplanmasıdır. Bunun yapılabilmesi
için, önce önerilen finansman teklifinin oluşturduğu gizli ve açık olan bütün
fayda ve maliyetler, diğer bir ifadeyle nakit giriş ve çıkışlan belirlenir ve fi­
nansman paketinin kendi nakit akımı oluşturulur. Hesaplanan net nakit akımından yararianılarak bulunan iç karlılık oranı finansman teklifinin gerçek
maliyetine, yani etkin faiz oranına eşittir.
Finansman tablosunun toplam finansman kaynaklan bölümü fi­
nansman ihtiyacının hangi kaynaklardan karşılanacağını gösterir. Finans­
man kaynaklan, kaynağın geldiği yere göre özkaynaklar ve yabancı kaynak­
lar olarak ikiye ayrılır. Özkaynaklar, başlangıç sermayesi (ödenmiş kısım),
öngörülen sermaye artışı, proje fonları, değer artış fonu, yedek akçeler ve
karşılıklardan oluşur. Ayrıca yatınmcı kamu kuruluşlannın genel bütçeden
aldıklan yatınm ödenekleri ve özel sektör projelerine teşvik unsuru olarak
sağlanan kaynaklar da özkaynaklar olarak kabul edilir. Proje fonlan tesisin
işletmeye geçtikten sonra yaratacağı kaynaklardır. İşletmeci kamu kuruluş­
ları, bağımsız, döner sermayeli ve katma bütçeli kuruluşlar ve yerel yönetim­
lerin faaliyetleri sırasında yarattıklan fonlar da özkaynaklara dahildir.
Gerek başlangıç sermayesi, gerekse öngörülen sermaye artışı, iş­
letmeci kamu kuruluşlannda devlet bütçesinden (hâzineden) aktanlan kay­
naklardan, özel kuruluşlarda ise ortakların koyduklan kaynaklardan karşıla­
nır.
Gerek yatınmcı kamu kuruluşları gerekse özel kuruluşlar tarafından
yürütülen yatınm projelerinin finansmanında yararianılan yabancı kaynaklar
ve başvurulan finansman yöntemleri şu şekilde sıralanabilir:
Çok Yıllık Yatırım Planlaması
123
Orta ve üzün Vadeli Krediler;
Hükümetler arası kredi anlaşmaları
•/ Satıcı kredisi
Yerli yatırım ve kalkınma bankalarından alınan uzun vadeli
krediler
Uluslararası finansman kuruluşlarından sağlanan krediler
Kısa Vadeli Krediler; ticari bankalar ve diğer finansman kurumlan
Teknik Yardım ve İşbirliği Kuruluşlarından Sağlanan Krediler
Yabancı Sermaye Yatınmlan (doğrudan)
Ortaklık Kurma (yerli ya da yabancı şirketlerle birleşme) ya da
Devretme
•
Kurumsal Yatırımcılar; sosyal güvenlik kuruluşlan ve sigorta şir­
ketleri
«
Sermaye Piyasası; tahvil, bono ve hisse senedi çıkarılması
»
Finansal Kiralama
»
Proje Varlıklannın Satılması (proje tamamlanmadan önce)
B
Ön Ödeme; projenin üretimini satın alacaklar tarafından yapılan
ön ödemeler
®
İhracat Kredisi; ihraç edilen ürünleri girdi olarak kullanacak pro­
jelerin desteklenmesi
®
“Yap İşlet Devret” , “Yap İşlet Sahiplen” ve benzeri modeller.
S.2.2.3. Finansal Oranlar Analizi
Gerek işletmelerin gerekse projelerin finansal başanlannın ölçülüp
yorumlanmasında en yoğun bir şekilde kullanılan finansal analiz tekniği
finansal oranlardır. Finansal analizde genellikle bilinen oranlardan yararlanı­
lır. Bunlar finansman planlaması için hazırlanan proforma bilanço, net gelirgider tablosu ve nakit akım tablosu (ya da finansman tablosu) verilerinden
çıkanlır. Finansal yeterliliği ve başarıyı ölçmekte kullanılan bu oranlan, likidi­
te, kaldıraç, faaliyet ve karlılık oranlan olmak üzere dört ana grupta topla­
mak mümkündür. Değişik oran gruplan ile projenin ya da işletmenin belli
bir döneme ait finansal durum analizi yapılır. Oranlann tek bir değişken ol­
ması nedeniyle projedeki diğer değişmeleri yansıtmayacağı unutulmamalı­
dır. Bu nedenle tek bir orana bakılarak proje ya da işletme hakkında bir ge­
nelleme yapılmamalıdır.
124
Yerel Yönetimlerde Yatırım Planlaması ve Hizmet Sunumu
Likidite Oranları:
Cari Oran = Dönen Varlıklar / Kısa Vadeli Borçlar
Asit Test Oranı (Çabuk Oran)=( Dönen Varlıklar - Stoklar ) / Kısa
Vadeli Borçlar
Kaldıraç Oranlan:
Borç-Özkaynak Oranı=üzun Vadeli Borçlar / Özkaynaklar
Toplam Borç-Toplam Varlıklar Oranı= Toplam Borç / Toplam Var­
lıklar
Finansman oranı= Özkaynaklar (Özsermaye) / Toplam Borçlar
Borç Ödeme Gücü=( Faiz ve Vergiden Önceki Kazanç ) / Faiz ve
Anapara Ödemeleri
Faaliyet Oranlan:
Alacakların Devir Hızı= Kredili Satışlar (ya da Net Satı§!ar)/Ortalama
Ticari Alacaklar
Stok Devir Hızı= Satışların Maliyeti / Ortalama Stoklar
Dönen Varlıklar Devir Hızı= Net Satışlar / Dönen Varlıklar
Toplam Varlıklar Devir Hızı= Net Satışlar / Toplam Varlıklar
Karlılık Oranlan:
Brüt Kar Marjı (Oranı)= Brüt Satış Kan / Net Satışlar
Net Kar Marjı (Oranı)= Net Kar (vergi sonrası) / Net Satışlar
Toplam Varlıklann Karlılığı= Net Kar / Toplam Varlıklar
Özsermaye Karlılığı= Net Kar / Özsermaye
Kaynakça
Ayanoğlu, K., Düzyol, M.C., İlter, N., Yılmaz, C., (1996) Kamu Yatırım Pro­
jelerinin Planlanması ve Analizi, DPT Yayını, (http://wwv/.dpt.qov.tr
Erişim: 19 Aralık 2003.)
De Valk, P., (1997) Project Appraisal Modüle Seminer Notları, Ankara.
QTZ, 1996, Project Cycle Management (PCM) and Objectiues-Oriented
Project Planning (ZOPP), Guidelines, Gnit 04, Strategic Corparate
Development.
Michael Schaeffer, Municipal Budgeting, World Bank, 2000.
Çok Yıllık Yatırım Planlaması
125
Proje Geliştirme ve Uygulama
Murat Gûrsoy*
1. Proje Yaklaşımı
Bir amaca yönelik olarak, belirli bir süre içerisinde, belirli kaynakla­
rın kullanımı İle yapılacak her iş bir proje olarak ele alınabilir. Dolayısıyla
proje yaklaşımın en temel iki parametresi zaman ve kaynaklardır.
Her proje belirli bir amaca ulaşmak amacıyla uygulanır ve proje yak­
laşımı bu amaca nasıl ulaşılacağının analitik bir şekilde ele alınmasını sağ­
lar.
Proje Döngü Yönetimi (PDY) Yaklaşımının temel kavramları aşağıda
sıralanmaktadır:
®
Amaç
•
Hedef
»
Beklenen Sonuçlar
•
Nesnel Olarak Doğrulanabilir Göstergeler
»
Doğrulama Kaynaklan
«
Faaliyetler
•
Riskler ve Varsayımlar
®
Kaynaklar
Bu kavramlar aşağıda detaylı bir şekilde açıklanmaktadır. Bu kav­
ramlara ek olarak PDY’nin analitik bazı araçlan da bulunmaktadır. Bu araç­
lar yukanda sıralanan kavramlann doğru bir şekilde belirlenmesini sağlar;
»
Sorun Ağacı Analizi
•
Hedef Kitle ve Paydaş Analizi
»
Risk Analizi
•
Zaman Planlaması
»
Kaynak Planlaması
1.1. Temel Kavramlar
Amaç ve hedef, Türkçe’de birbirine çok yakın anlamlar ifade eden
kavramlardır. Dolayısıyla, bu dokümanda hedef olarak bahsedilen bir kav* Birleşmiş Milletler Kalkınma Programı, Proje Yöneticisi.
128
Yerel Yönetimlerde Yatırım Planlaması ve Hizmet Sunumu
ramın başka bir kurum veya kişi tarafından hazırlanan bir dokümanda amaç
olarak geçmesi doğal karşılanmalıdır.
1.1.1. Amaç(lar)
Proje terminolojisinde amaç makro (politik) düzeyde bir kavramdır.
Bir projenin, proje amacını veya amaçlannı tek başına gerçekleştirmesi
beklenmez, proje sadece ve sadece amaç (veya amaçların) gerçekleşmesine
katkıda bulunur. Örneğin, bir ilde küçük ve orta ölçekli üretim sanajdnin ge­
lişmesi için uygulanan bir projenin amaçlan arasında “Türkiye’nin rekabet
gücünün artırılması” şeklinde bir amaç yer alabilir, projenin bu amacı tek
başına gerçekleştirmesi mümkün değildir ancak bu amaca ulaşmaya katkı­
da bulunabilir. Bir projenin birden çok amacı olabilir. Amaç genellikle 5 10 yıllık bir dönem için belirlenmelidir.
1.1.2. Hedef
Amaç ve hedef, Türkçe’de birbirlerine yakın anlamlar ifade etmek­
tedir, ancak proje terminolojisinde farklı noktalara işaret ederler. Hedefin,
projenin sonunda gerçekleşmesi beklenir. Eğer çok komplike bir proje
yürütülmüyorsa tek bir amaç belirlenmelidir. Bu sayede projenin misyonu
net bir şekilde ortaya konulmuş olur. Yukarıdaki örnekten devamla bir ilde
küçük ve orta ölçekli üretim sanayinin gelişmesi için uygulanan bir projenin
hedefi “ilde kurulu küçük ve orta ölçekli işletmelere ihracat konusunda des­
tek verecek sürdürülebilir bir ihracatı destekleme merkezi kurulması” olabi­
lir. Görüldüğü gibi hedef çok net olarak ortaya konulmuştur.
1.1.3. Beklenen Sonuçlar
Amaç(lar), hedef ve beklenen çıktılar hiyerarşisinin son noktası olan
beklenen sonuçlar, amaca ulaşılması için ne tür sonuçlann üretilmesi ge­
rektiğini gösterir. Beklenen sonuçlann tamamına ulaşıldığında amacında
gerçekleşmesi gerekir. Beklenen sonuçlar mümkün olduğu kadar birbirin­
den bağımsız olmalı ve tamamının gerçeklemesi amaca ulaşılmasını sağla­
malıdır. Örnek projemizdeki beklenen sonuçlar: (1) İhracatı destekleme
merkezi için uygun mekân bulunması ve mekânın tefriş edilmesi; (2) Mer­
kezde çalışacak uzmanlann eğitilmesi; (3) Merkezin il çapında görünüriüğünün artırılması; (4) Hizmet stratejisinin belirlenmesi vb.
Hedef ve amaç kavramlannın birbirine kanştırılmasına benzer bir şe­
kilde “sonuç” ve “çıktı” kavramlan da sıkça kanştınlmaktadır. Örneğin, bir
proje kapsamında belirli bir sayıda kişinin eğitilmesi bazen çıktı bazen sonuç
olarak değeriendirilmektedir. Bu konuya sorun ağacı tartışılırken daha de­
taylı bir şekilde değinilecektir.
Proje Geliştirme ue Uygulama
129
1.1.4. Nesnel Olarak Doğrulanabilir Göstergeler
Amaç, hedef ve beklenen sonuçlara ne ölçüde ulaşıldığının takip
edilebilmesi için çeşitli göstergelere ihtiyaç bulunmaktadır. Bir göstergenin
aşağıdaki şartların hepsini taşıması gerekir. Diğer bir ifadeyle her gösterge
Spesifik olmalıdır,
Ölçülebilir olmalıdır, .
Elde edilebilir olmalıdır,
Ölçtüğü konu ile ilgili olmalıdır;
Zamana bağlı olmalıdır.
Örneğin, hedefi “Türkiye’nin rekabet gücünün artıniması” olan bir
projenin hedefinin göstergeleri:
8
Türkiye’nin GSMH’nın 2015 yılında 1 Trilyon Dolara çıkması,
o
İhracatın 10 yıl boyunca yılda ortalama %8 artması,
o
2015 yılında kişi başına düşen milli gelir bakımından Türkiye’nin
dünyada ilk 20 ülke arasına girmesi,
olabilir. GSMH, ihracat ve kişi başına düşen milli gelir spesifik kav­
ramlardır. Tüm göstergeler ölçülebilir yan\ rakamsaldır (1 trilyon dolar, %8,
ilk 20). Bu verilerin ilk ikisi DPT Müsteşarlığı, TÜİK, DTM veya Hazine Müs­
teşarlıklarının hazıriadığı çeşitli raporiardan elde edilebilir. Göstergelerin
tamamı rekabet gücünün artması ile alakalıdır ve yine tamamı zamana
bağlıdır {2015 yılında, 10 yıl boyunca).
Nesnel olarak doğrulanabilir göstergeler donör kuruluşlar tarafından
tutulan proje değerlendirme ekiplerinin en çok önem verdiği konular ara­
sında yer almaktadır.
Mesnel olarak doğrulanabilir göstergeler hedef(ler), amaç ve bekle­
nen çıktıların tümü için belirienmelidir.
1.1.5. Doğrulama Kaynakları
Nesnel Olarak Doğrulanabilir Göstergelerin hangi kaynaklardan
doğrulanacağı da proje formülasyonu sırasında beliriemek gerekmektedir.
Yukarıdaki örnekte GSMH ile ilgili göstergenin doğrulama kaynağının DPT
veya TÜİK olabileceğini belirtmiştik. Ancak doğrulama kaynaklarının her
zaman devlete ait dokümanlar olması gerekmez. Örneğin, yukandaki örnek
projemizin beklenen çıktılarından bir tanesini “Merkezde çalışacak uzmanlann eğitilmesi” olarak belirlemiştik. Bu beklenen çıktının göstergelerinden bir
tanesi “2 yılda 10 uzmana toplam 150 gün eğitim verilmesi” olabilir. Bunun
130
Yerel Yönetimlerde Yatırım Planlaması oe Hizmet Sunumu
doğrulama kaynaklan ise “eğitime katılım imza kağıdı” veya “eğitim sertifi­
kalan” olabilir.
1.1.6. Faaliyetler
Beklenen sonuçlara ulaşılabilmesi için çeşitli faaliyetlerde bulunmak
gerekmektedir.
Genellikle
faaliyetler
beklenen
sonuçlar
bazında
gruplandınlır. Örneğin:
Beklenen Sonuçlar
1. ...
2. Merkezde çalışacak uzmanlann eğitilmesi
3. ...
4 ...
Faaliyetler
2.1. Merkezde çalışacak uzmanlann belirlenmesi ve işe alınması.
2.2. Eğitim ihtiyaçlarının belirlenmesi.
2.3. Eğitimlerin verilmesi.
Faaliyetler için gösterge belirlenmesi gerekmemektedir. Ancak her
faaliyet için kaynak planlaması yapılmalıdır.
1.1.7. Riskler ve Varsayımlar
Her proje çeşitli risklere tabidir ve belirli varsayımlar içerisinde yürü­
tülür. Bu risk ve varsayımlann proje hazırlık aşamasında bilinmesi ve “B
Planlan"nın geliştirilmesi gerekmektedir. Risk ve Varsayımlar amaç, bekle­
nen çıktı ve faaliyetler için belirlenmelidir.
Bir unsurun proje için risk/varsayım olup olmadığını belirlemek için
aşağıdaki sorulann cevaplanması gerekmektedir
•
Risk unsuru kontrolümüz altında mı? Eğer bu soruya cevabınız
hayır ise bu unsur projeniz için bir risk olmaktan çıkar. Zira bu
riskin oluşmasını engelleyemezsiniz. Örneğin, deprem. Büyük
bir deprem olması, hemen hemen her projeyi sekteye uğratır
ancak depremin olmasını engelleyemezsiniz.
»
Riskin gerçekleşme ihtimali çok mu yüksek? Eğer risk büyük ih­
timalle gerçekleşecek ise bununla ilgili önlemi hemen alıp proje
formülasyonuna yansıtmanız gerekir. Yukandaki projemizin kon­
feksiyon ürünlerine dayalı bir sanayisi olan bir ilimizde 2004 yı­
Proje Geliştirme oe Uygulama
131
lında uygulandığını varsayalım. Bu proje için Çin mallarının, ihraç
piyasalannı ele geçirme riski bir risk olarak yazılamaz. Çünkü
2005 yılında tüm konfeksiyon ürünlerinin ticaretindeki kısıtlamalann (kota ve tarife) kalkacağı ve bu durumunda en çok Çin’e
yarayacağı bilinmektedir. Bu risk kontrolünüz altında mı? Evet,
çünkü buradaki risk pazar kaybetme riski ancak riskin gerçek­
leşme ihtimal! çok yüksek. Çin mallan ile ucuzluk açısından re­
kabet edilemeyeceği bilindiği için projeyi bu riske göre formüle
etmek gerekir. Örneğin, merkezde çalışacak uzmanlara “moda,
dizayn ve markalaşma” veya “pazar ye ürüri' çeşitlemesi” konu­
sunda eğitimler verilebilir.
»
Riskin gerçekleşme ihtimali çok mu az? Eğer çok az ise bu riske
önlem almak için zaman kaybetmeye değmez.
Özetle riskiniz kontrolünüz altında olmalı ve gerçekleşme ihtimali or­
ta derecede olmalıdır. Örneğimizdeki merkez ile ilgili bir risk tanımlayalım.
Eğitilen uzmanlann proje bitiminde merkezde çalışmaya devam etmemesi
bir risktir (Bu cümleyi “eğitilen uzmanlann proje bitiminde merkezde çalış­
maya devam etmesi” şeklinde değiştirirseniz bir varsayım tanımlamış olur­
sunuz).
1.1.8. Kaynaklar
Her faaliyet için bir kaynak belirienmeli ve proje uygulaması sırasın­
da kaynakların planlandığı gibi kullanılıp kullanılmadığı kontrol edilmelidir.
Temel kaynak paradır, ancak bu çok genel bir kaynak tanımıdır ve proje
döngü yönetimi için yeteriî değildir. Kaynak planlamasr ile ilgili' bölümde bu
konu daha detaylı bir şekilde tartışılacaktır.
1.2. Proje Hazırlama Araçları
1.2.1. Sorun Ağacı Analizi
Sorun ağacı analizinin temel amacı ana sorunu beliriemek ve bu so­
runun çözülmesi için neler yapılabileceğini göstermektir. Aşağıda çok basit
bir sorun ağacı analizi yer almaktadır. Sorun ağacı analizi tüm pilot yerel
yönetimlerde uygulamalı olarak gerçekleştirilecektir.
Önce çözülmeye çalışılan sorunun çok net bir şekilde tanımlanması
gerekmektedir. Örneğimiz için ana sorunu şu şekilde tanımlayalım: İlde iş­
sizlik çok fazla. Bu aşamadan sonra sorulması gereken soru: bu soruna
hangi faktörlerin yol açtığıdır. Bu soruyu yanıtlayalım:
İşsizliğe neden olan, faktörierin aşağıdaki faktörlerie kısıtlı olduğunu
varsayalım.. Diğer bir ifade ile bu alt-sorunlar giderildiğinde işsizlik seviyesi-
132
Yerel Yönetimlerde Yatırım Planlaması ve Hizmet Sunumu
nin makul bir düzeye düşeceğini varsayalım (gerçek hayatta tabii ki bu so­
runun aşağıdakilerden daha çok nedeni olabilir):
1. İrde yeterince istihdam olanağı yaratılamaması.
2.
ll’deki işsizlerin istihdam edilebilirliklerinin düşük olması.
Görüldüğü gibi bu 2 alt-sorun da esasen başlı başına birer proje olabilecek derecede ciddi sorunlar. Şimdi bu sorunlann da nedenlerini bul­
maya çalışalım.
1.1.
İl’deki yatınm ortamı gelişmiş değil.
1.2.
îl’deki sermaye birikimi yeterli değil.
2.1.
îl’de mesleki eğitim kurumlan çok zayıf.
2.2.
ll’de yeterii sayıda mesleki eğitim kurumu yok.
Şimdi bu sorunlann da alt-nedenlerini bulalım:
1.1.1.
İl’deki organize sanayi bölgesi dolu ikinci organize sanayi
bölgesi yok.
1.1.2.
İl’i en yakın limana bağlayan karayollan kötü durumda.
1.1.3.
ll’in elektrik şebekesi çok eski.
1.2.1.
İl’deki sanayicilerin
yapılamıyor.
1.2.2.
ll’e yabancı sermaye çekilemiyor.
karlılıklan çok
düşük yeni yatırım
Gördüğünüz gibi bu sorunlann da alt sorunlanna inilerek bu egzersiz
gayet detaylı bir analize dönüştürülebilir. Yandaki şekilde bu analizin sorun
ağacı şeklinde görselleştirilmiş hali sunulmaktadır.
Proje Geliştirme ue Uygulama
133
İlde İşsizlik çok fazla
Yeterince İstihdam Olanağı
Yaratılamıyor
İşsizlerin istihdamedilebilirlikleri
çok düşük
I
Yatınm
Ortamı Zayıf
Sermaye
Birikimi Az
Mesleki Eğitim
Kurumu Az
Mesleki Eğitim
Kurumlan Zayıf
Bu noktada hangi sorunun daha öncelikli olduğu ve kaynaklar çer­
çevesinde çözülebileceğine karar vermek gerekmektedir. Varsayalım ki eli­
mizde 200 bin YTL var ve ildeki işsizlik sorununa yönelik bir proje yapmak
istiyoruz. 200 bin YTL ile bu sorunun tamamen çözülmesi imkansızdır an­
cak sorunun çözülmesine katkıda bulunacak bir proje yapılabilir.
Yine varsayalım ki, belediye işsizlik sorunu ile ilgili olarak bir proje
yapmaya karar verdi ve bu konuda ildeki paydaşlar (Ticaret ve Sanayi Oda­
sı, İl Sanayi ve Ticaret Müdüriüğü, Özel İdare, Tarım İl Müdürlüğü, Esnaf ve
Sanatkar Odalan Birliği, Sanayici ve İşadamlan Derneği vb.) ile yapılan odak
grup toplantılanndan da aşağıdaki gibi bir sonuç çıktı:
“İlimizde Türkiye’nin 30 adet konfeksiyon atölyesi var, ancak bu
atölyeler nitelikli işçi bulmakta zorlanıyorlar çünkü Meslek Lisesi mezun­
lan yeterince kalifiye değil ue genellikle yüksek okul için başka illere g i­
diyorlar ue geri dönmüyorlar. Eğer sadece konfeksiyon konusunda bir
mesleki eğitim merkezi kurulursa burada eğitilecek işsizler rahatlıkla iş
bulabilir, zira cari konfeksiyon işletmelerinin en az 3000 adet nitelikli iş­
çiye ihtiyacı uar. Bu tür bir merkezin kurulması için 400bin YTL tutarında
bir yatırıma ihtiyaç uar, ayrıca işletme gideri olarak da yıllık 50bin 75bin YTL tutarında bir kaynağa ihtiyaç duyulacak"
134
Yerel Yönetimlerde Yatırım Planlaması ve Hizmet Sunumu
Bu toplantı bize şunu gösterdi öncelikle eğilmemiz gereken sorun
mesleki eğitim merkezi sorunu. Eğer bu sorunu katılımcı bir süreç sonun­
da belirlemeseydik belki de kaynaklarımızı daha az verimli olacak bir
konuda kullanacaktık. O zaman, hedefi “İl’de hazır giyim konusunda eği­
tim verecek bir mesleki eğitim merkezi kurulması” olan bir proje ortaya çıktı.
Bu proje İl’deki işsizlik sorununu tamamen çözmüyor ama işsizliğin makul
seviyelere indirilmesi amacına katkıda bulunuyor.
Yukarıda da tartışıldığı gibi sorun ağacı analizi sonrasında kaynakla­
rımızı da göz önünde bulundurarak bir amaç ve hedef belirledik. Kaynaklanmız yeterii olsaydı, belki de, diğer sektörleri de içerecek daha geniş kap­
samlı bir proje yapabilirdik. O zaman projemizin amacı değişmezdi, ama
hedefimiz farklılaşabilirdi. Örneğin; projenin hedefi “işsizlerin istihdam edile­
bilirliklerini artırmak için İl’deki mesleki eğitim altyapısını ve kalitesini güç­
lendirmek” olabilirdi. Bu durumda da bir önceki projenin hedefi olan “İl’de
hazır giyim konusunda eğitim verecek bir mesleki eğitim merkezi kurulma­
sı” beklenen sonuçlardan biri haline gelirdi.
Dolayısıyla; “amaç” , “hedef’, “beklenen sonuç” ve hatta “beklenen
çıktı” kavramlannın dinamik kavramlar olduğunu asla unutmamak gerekir.
Bir projenin hedefi, başka bir projenin beklenen sonuçlarından biri olabilir.
1.2.2. Paydaş Analizi
Paydaş, projeden olumlu veya olumsuz etkilenebilecek tüm taraflar­
dır. Dolayısıyla paydaş kavramı kurumsal olabileceği gibi kişisel de olabilir.
Proje hazırlık aşamasında tüm paydaşların ciddi bir şekilde analizi yapılmalı­
dır. Paydaş analizi genellikle zaman almasi ve bazen işleri çıkmaz noktasına
getirmesine rağmen genellikle “baştan savma” bir şekilde yapılır ancak esa­
sen bir projenin formülasyonundaki en önemli noktadır.
Bir paydaş analizinde her paydaşın (1) özellikleri; (2) projeden bek­
lentileri; (3) projeye muhtemel katkı veya engellemeleri analiz edilmeli ve bu
3 boyut kapsamında bir sonuca varılmalıdır.
Şimdi Belediye’nin yukarıda ismi geçen kurumlan paydaş olarak be­
lirlediğini varsayalım ve bunlardan bir tanesi için paydaş analizi yapalım.
Proje Geliştirme ue Uygulama
Paydaş
Özellikleri
Beklentiler
Potansiyel
Sonuç
Ticaret
Ve
Sanayi
Odası
500 üyesi var,
Yıllık geliri
500bin YTL
Sanayiciler
üzerinde ciddi
bir etkisi var,
Oda seçimleri
yaklaşıyor.
Üyelerinin
sorunlarına çare
bulunması,
Yaklaşan seçimler
için oy tabanını
genişletmek.
Yıllık gelirlerinin
bir kısmını
ayırabilir.
Atıl durumdaki
binasını merkeze
verebilir.
Proje'nin
Yönetim
Birimine
Oda Genel
Sekreteri
alınmalı.
135
Bu paydaş analizinin projeye katkısı çok açıktır, eğer TSO analiz edilmeseydi Oda’nın atıl binasından kimsenin haberi olmayacaktı. Oda’nın
projeye aktif olarak dahil edilmesi projenin maliyetini oldukça düşürecek.
Ancak, Oda ve diğer paydaşlar analiz edilmesine rağmen hala pro­
jenin ihtiyaç duyduğu bütçenin sadece belirli bir miktarı karşılanabiliyor. Sa­
nayiciler üzerinde yapılan paydaş analizi gösterdi ki, sanayiciler merkezde
eğitim görmüş birini işe aldıklannda Merkez’e 100 YTL vermeye hazır, ayrıca
eğitimlerde kullanılmak üzere iplik ve kumaş da verecekler. Yani işletme gi­
derleri bir şekilde çözülüyor ama kuruluş için gerekli olan masraflar hala
karşılanamıyor.
Örneğimizde yukanda Belediye tarafından yapılan toplantıya bilinçli
olarak İl Milli Eğitim Müdürlüğü’nü yazmadık. Bu tür bir projede, iyi bir pay­
daş analizi için İl Milli Eğitim Müdürlüğü’nü muhakkak analiz etmek gerek­
mektedir. İl Milli Eğitim Müdürlüğü paydaş analizi için ziyaret edildiğinde, İl
Milli Eğitim Müdürü "Biliyorsunuz İlimizdeki Sümerbank Fabrikası kısa bir
süre önce kapatıldı ue fabrikanın tüm makine ekipmanı Halk Eğitim
Merkezi’ne devredildi. Valimizin onayı ile bu makine-ekipmanı süresiz
olarak kurulacak merkeze tahsis edebiliriz” der.
İl Milli Eğitim Müdürlüğü paydaş analizinin ve dolayısıyla da projenin
dışında bırakılsaydı. Öncelikle bütçesel anlamda çeşitli zorluklarla karşılaşı­
lacaktı, ayrıca eğitim odaklı bir projede, İl Milli Eğitim Müdürlüğü’nün dışarı­
da bırakılması politik açıdan da yanlış olacaktı.
1.2.3. Risk Analizi
Risk analizinde öncelikle riskler ve varsayımlar ortaya konulur ve
risklerin gerçekleşmesi veya varsayımlann tutmaması durumunda ne yapı­
lacağına karar verilir. Örneğimizle devam edelim.
Varsayım: Bir dahaki seçimlerde Oda Başkanı değişmeyecek veya
değişse de yeni başkan Oda’nın Merkez’e tahsis ettiği binayı geri almayacak.
136
Yerel Yönetimlerde Yatırım Planlaması ve Hizmet Sunumu
Varsayımın tutmaması durumunda projeyi etkileme şekli ve derece­
si: Olumsuz ve çok yüksek
Muhtemel Etki: Yeni bir bina bulununcaya kadar merkez faaliyetleri­
ni durdurmak zorunda kalır.
Plan: Yeni Başkan’a proje anlatılarak binanın Merkez’de kalmasının
temini.
1.2.4. Zaman Planlaması
Zaman planı; (1) hangi aktivitenin ne zaman başlayıp ne zaman bi­
teceğini; (2) hangi aktivitenin hangi aktivitelerle ilgili olduğunu; (3) kilometre
taşlannı ve (4) aktivitelerin gerçekleşmesinden sorumlu kişileri ve kurumlan
gösterir. Çok yıllık projelerde ilk yıl aylık daha sonraki yıllar 3’er aylık aralık­
larla planlanır.
Faaliyetler
Taraflar
A
B c
1.1. Merkezin
resmen
tahsisi
X
X
1.2. Makinelerin
tahsisi
X
1.3.
Boya
Badana
X
2.
Eğitmen
hazırlanması
X
2.1.
İşe alma
X
2.2.
Eğitmenlerin
eğitimi
1.
Merkezin
tefrişi
1 2
İlgili
Aktiviteler
Aylar
3
4
5
6
7
11
y
111
■
8
9
10
11
12
1.1., 1.2.
_
X
2.1.
1.2.5. Kaynak Planlaması
Proje uygulamasında kaynaklar faaliyetlere göre belirlenir ve genel­
likle nakdi ve ayni olarak ikiye ayrılır. Yukandaki örnekten hareket etmeye
devam edelim.
Proje hazırlanırken Merkezin tefrişi için gerekli olan masraf 200 bin
YTL olduğu ortaya çıkmıştı. Bunun; 100 bin YTL’si bina inşaatı, 90 bin
YTL’si makine-ekipman ve 10 bin YTL’si boya ve diğer renovasyon işleri için
planlanmıştı. Eğitmenlerin hazırlanması için öngörülen masraflar ise 500
Proje Geliştirme oe Uygulama
137
YTL mukabili “işe alma ilanı”, 5 adam/gün mülakat öngörülmüştü. Eğiticile­
rin eğitimi ise toplam 20 günlük bir paket program ve 20 adann/gün’lük bir
uzman kullanımı gerektirecek. Bu eğitimi veren uzmanların günlük ücreti
500 YTL.
Merkezin
tefrişi
Merkezin
Resm en
tahsisi
Makinelerin
tahsisi
Boya
Badana
Eğitmenlerin
hazırianması
işe
aima
Eğitmenlerin
eğitimi_______
Toplam
O
O
a/g
YTL
O
O
a/g
YTL
a/g
bin YTL
5
a/g
500
YTL
10
10
Belediye
Diğer
İnsan gücü
Bina
100
Oda
JMEM
Ayni
bin YTL
Makine
Boya
90
bin YTL
5
Ayni
Nakdi
bin YTL
İlan
500
YTL
20
1000
a/g
YTL
35
a/g
11.500
195.500
YTL
YTL
Nakdi
Nakdi
2. Kalite Unsurları
Bir projenin kalitesini 6 unsur belirler.
o
Yararlanıcılar: Yararlanıcılar projeden ne kadar haberdardır ve
projeye ne ölçüde sahip çıkmaktadıriar?
e
Politik Destek: Proje ne ölçüde politik destek bulacaktır ve ne
ölçüde makro seviyedeki politikalara uyum göstermektedir?
o
üygun Teknoloji: Eğer projede belidi bir teknoloji kullanılıyorsa
bu uzun vadede en uygun teknoloji midir? Çevre ve insan haya­
tını ne ölçüde etkilemektedir? Bu teknoloji proje bitiminde yerel­
de kullanılabilecek midir?
o
Sosyo-Kültürel Konular: Proje, uygulanacağı sosyo-ekonomik
dokuya ne ölçüde uygundur ve sosyo-kültürel konulan ne ölçü­
de dikkate almaktadır?
o
Dezavantajlı Gruplar: Proje dezavantajlı gruplara (azınlıklar, ka­
dınlar, çocuklar ve yoksullar) ulaşmak için özel önlemler içer­
mekte midir?
138
Yerel Yönetimlerde Yatırım Planlaması ve Hizmet Sunumu
•
Kuaımsal ve Mali Sürdürülebilirlik: Proje sona erdiğinde yerelde
gerekli kurumsal ve mali kapasite oluşmuş olacak mı?
Şimdi anılan kalite faktörlerini çeşitli açılardan örneğimize yansıta­
lım;
Yararlanıcılar: ll’deki konfeksiyon sanayicileri Projeyi yeterince
sahiplenirlerse, Oda başkanı değişirse, baskı grubu olabilirler.
Politik Destek; İstihdamın artırılması hükümet politikalarında ne
derece önceliklidir. Bu konuda ek fona ihtiyaç duyulursa merke­
zi idarelerden fon bulunabilir mi?
üygun Teknoloji: Sümerbank’tan alınan makineler teknolojik
anlamda ihtiyaçlan karşılıyor mu? Bu makinelerde eğitim gören
kişiler modern tesislere ayak uydurabilir mi?
Sosyo-Kültürel Konular: İl’deki işsizlerin çok büyük kısmı bayan,
ilin sosyo-ekonomik yapısı kadınların çalışması ile ilgili bir engel
oluşturuyor mu?
Dezavantajlı Gruplar: Proje’nin dezavantajlı gruplara (azınlıklar,
kadınlar, çocuklar ve yoksullar) olumlu etkide bulunması nasıl
sağlanacak? Eğitim görenlerin SSK’h olması sağlanacak mı?
Kurumsal ve Mali Sürdürülebilirlik: Merkçzdeki eğitmenler proje
sonunda merkezde kalacaklar mı? Merkez kim tarafından yöneti­
lecek? Mali olarak kendi kendisine yetecek mi?
Yerel Yönetimlerde
5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi
ve Kontrol Kanunu’nun üygulaması ve
Harcama Süreci
Hayrettin Güngör
TBMM’nce 10.12.2003 tarihinde kabul edilen ve 24.12.2003 gün ve
25326 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve
Kontrol Kanununun bütün hükümleri ile yürüdüğü 01.01.2005 tarihi olma­
sına rağmen, Kanunun bütçe hazırlığına ilişkin hükümleri 01.01.2005 tari­
hinde yürüriüğe girmiş, ancak 2005 Mali Yılı Bütçe Kanununun 37. madde­
si ile bütçe uygulamasına ilişkin maddelerinin yürüriüğü 2006 yılına erte­
lenmiştir.
5018 sayılı Kanunda değişiklik öngören 5433 sayılı Kanun
30.11.2005 tarihinde TBAW nde kabul edilmiş, ancak 8 inci ve Geçici 1 inci
maddesi bir defa daha görüşülmek üzere Cumhurbaşkanınca TBMM’ne geri
iade edilmiştir. TBMM tarafından Cumhurbaşkanının iade ettiği maddeler
22.12.2005 tarihinde tekrar görüşülüp değiştirilerek kabul edilmiş ve 5018
sayılı Kanunda değişiklik yapan 5436 sayılı Kanun 24.12.2005 gün ve
26033 sayılı Resmi Gazetede yayımlanmıştır.
Bütçe hazıriiğına ilişkin maddeleri yürüriükte olan 5018 sayılı Kanu­
nun, 5436 sayılı Kanunla değiştirilen 49 uncu maddesinin beşinci ve altıncı
fıkraları hariç diğer hükümleri 01.01.2006 tarihinde yürürlüğe girmiştir.
09.06.1927 tarih ve 606 sayılı Resmi Gazetede yayınlanarak yürür­
lüğe giren 1050 sayılı Muhasebe-i ümumiye Kanunu (Genel Muhasebe Ka­
nunu) aradan geçen yıllar içinde bazı değişikliklere uğramış olsa da, (78) yıl
süreyle uygulanmıştır.
5018 sayılı Kanun, yaklaşık bir asıriık kanun olan 1050 sayılı Muha­
sebe-i ümumiye Kanununu 01.01.2006 tarihinden itibaren yürürlükten kal­
dırmıştır.
Kanun’un Amacı ve Kapsamı:
Bu Kanunun amacı, kalkınma planlan ve programlarda yer alan po­
litika ve hedefler doğrultusunda kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve ve­
rimli bir şekilde elde edilmesi ve kullanılmasını, hesap verebiliriiği ve malî
' İçişleri Bakanlığı, Kontrolörler Kurulu Başkanı.
140
Yerel Yönetimlerde Yatırım Planlaması ve Hizmet Sunumu
saydamlığı sağlamak üzere, kamu malî yönetiminin yapısını ve işleyişini,
kamu bütçelerinin hazırlanmasını, uygulanmasını, tüm malî işlemlerin muhasebeleştirilmesini, raporlanmasını ve malî kontrolü düzenlemektir.
Bu Kanun, merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri, sosyal
güvenlik kurumlan ve mahallî idarelerden oluşan genel yönetim kapsamın­
daki kamu idarelerinin malî yönetim ve kontrolünü kapsar.
Tanımlar
Münhasıran bu Kanunun uygulanmasında;
a.
Genel yönetim kapsamındaki kamu idareleri; Uluslararası sınıf­
landırmalara göre belirlenmiş olan, merkezî yönetim kapsamın­
daki kamu idareleri, sosyal güvenlik kurumlan ve mahallî idare­
leri,
b. Merkezî yönetim kapsamındaki kamu idareleri: Bu Kanuna ekli
(1), (II) ve (111) sayılı cetvellerde yer alan kamu idarelerini,
c.
Düzenleyici ve denetleyici kurumlar: Bu Kanuna ekli (111) sayılı
cetvelde yer alan kurumlan,
d.
Sosyal güvenlik kurumlan: Bu Kanuna ekli (IV) sayılı cetvelde yer
alan kamu kurumlarını,
e.
Mahallî idare: Yetkileri belirti bir coğrafi alan ve hizmetlerie sınırii
olarak kamusal faaliyet gösteren belediye, il özel idaresi ile bun­
lara bağlı veya bunlann kurduklan veya üye oldukları biriik ve idareleri,
f.
Bütçe; Belirli bir dönemdeki gelir ve gider tahminleri ile bunların
uygulanmasına ilişkin hususları gösteren ve usulüne uygun ola­
rak yürüriüğe konulan belgeyi,
g.
Kamu kaynaklan: Borçlanma suretiyle elde edilen imkânlar dahil
kamuya ait gelirier, taşınır ve taşınmazlar, hesaplarda bulunan
para, alacak ve haklar ile her türiü değerieri,
h.
Kamu gideri: Kanunlanna dayanılarak yaptınlan iş, alınan mal ve
hizmet bedelleri, sosyal güvenlik katkı payları, iç ve dış borç faiz­
leri, borçlanma genel giderieri, borçlanma araçlannın iskontolu
satışından doğan farklar, ekonomik, malî ve sosyal transferier,
verilen bağış ve yardımlar ile diğer giderleri,
i.
Kamu geliri: Kanunlarına dayanılarak toplanan vergi, resim,
harç, fon kesintisi, pay veya benzeri gelirier, faiz, zam ve ceza
gelirieri, taşınır ve taşınmazlardan elde edilen her türiü gelirier ile
hizmet karşılığı elde edilen gelirler, borçlanma araçlannın primli
Yerel Yönetimlerde 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ue Kontrol Kanunu
141
satışı suretiyle elde edilen gelirier, sosyal güvenlik primi kesintile­
ri, alınan bağış ve yardımlar ile diğer gelirieri,
j.
Özel gelir: Genel bütçe kapsamındaki idarelerin kamu görevi ve
hizmeti dışında ilgili kanunlarında belirtilen faaliyetlerinden ve fıyatlandınlabilir nitelikteki mal ve hizmet teslimlerinden sağlanan
ve genel bütçede gösterilen gelirieri,
k.
Harcama birimi: Kamu idaresi bütçesinde ödenek tahsis edilen
ve harcama yetkisi bulunan birimi,
1.
Kamu malî yönetimi: Kamu kaynaklannın tanımlanmış standart­
lara uygun olarak etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasını sağ­
layacak yasal ve yönetsel sistem ve süreçleri,
m. Malî kontrol: Kamu kaynaklarının belirienmiş amaçlar doğrultu­
sunda, ilgili mevzuatla belirienen kurallara uygun, etkili, ekono­
mik ve verimli bir şekilde kullanılmasını sağlamak için oluşturu­
lan kontrol sistemi ile kurumsal yapı, yöntem ve süreçleri,
n. Stratejik plan: Kamu idarelerinin orta ve uzun vadeli amaçlarını,
temel ilke ve politikalannı, hedef ve önceliklerini, performans öl­
çütlerini, bunlara ulaşmak için izlenecek yöntemler ile kaynak
dağılımlannı içeren planı,
0. Malî yıl: Takvim yılını,
jfade eder.
Bütçe Türleri Ve Bütçe İlkeleri
1.
Bütçe Türieri:
Genel yönetim kapsamındaki idarelerin bütçeleri; merkezî yönetim
bütçesi, sosyal güvenlik kurumlan bütçeleri ve mahallî idareler bütçeleri ola­
rak hazırlanır ve uygulanır. Kamu idarelerince bunlar dışında herhangi bir ad
altında bütçe oluşturulamaz.
Merkezî yönetim bütçesi, bu Kanuna ekli (I), (11) ve (111) sayılı cetvel­
lerde yer alan kamu idarelerinin bütçelerinden oluşur.
Genel bütçe, Devlet tüzel kişiliğine dahil olan ve bu Kanuna ekli (1)
sayılı cetvelde yer alan kamu idarelerinin bütçesidir.
Özel bütçe, bir bakanlığa bağlı veya ilgili olarak belirii bir kamu hiz­
metini yürütmek üzere kurulan, gelir tahsis edilen, bu gelirierden harcama
yapma yetkisi verilen, kuruluş ve çalışma esasları özel kanunla düzenlenen
ve bu Kanuna ekli (11) sayılı cetvelde yer alan her bir kamu idaresinin bütçe­
sidir.
142
Yerel Yönetimlerde Yatırım Planlaması ue Hizmet Sunumu
Düzenleyici ve denetleyici kurum bütçesi, özel kanunlarla kurul, ku­
rum veya üst kurul şeklinde teşkilatlanan ve bu Kanuna ekli (II!) sayılı cet­
velde yer alan her bir düzenleyici ve denetleyici kurumun bütçesidir.
Sosyal güvenlik kurumu bütçesi, sosyal güvenlik hizmeti sunmak
üzere, kanunla kurulan ve bu Kanuna ekli (IV) sayılı cetvelde yer alan her bir
kamu idaresinin bütçesidir.
Mahallî idare bütçesi, mahallî idare kapsamındaki kamu idarelerinin
bütçesidir.
2. Bütçelerin hazırlanması, uygulanması ve kontrolünde uyulması
gereken ilkeler:
Bütçelerde gider ve gelir teklifleri, ekonomik ve malî analiz yapılma­
sına imkân verecek, hesap verilebiliriiği ve saydamlığı sağlayacak şekilde.
Maliye Bakanlığınca uluslararası standartlara uyumlu olarak belirienen sınıf­
landırma sistemine göre hazırianır. Bu sınıflandırma "Analitik Bütçe Sınıflandırması" diye adlandınimıştır.
a)
Bütçelerin hazırlanması ve uygulanmasında, makroekonomik is­
tikrarla biriikte sürdürülebilir kalkınmayı sağlamak esastır.
b)
Kamu idarelerine bütçeyle verilen harcama yetkisi, kanunlaria
düzenlenen görev ve hizmetlerin yerine getirilmesi amacıyla kul­
lanılır.
c)
Bütçeler kalkınma planı ve programlarda yer alan politika, hedef
ve önceliklere uygun şekilde, idarelerin stratejik planlan ile per­
formans ölçütlerine ve fayda-maliyet analizine göre hazırlanır,
uygulanır ve kontrol edilir.
d) Bütçeler, stratejik planlar dikkate alınarak izleyen iki yılın bütçe
tahminleriyle biriikte görüşülür ve değeriendirilir.
e)
Bütçe, kamu malî işlemlerinin kapsamlı ve saydam bir şekilde
görünmesini sağlar.
f)
Tüm gelir ve giderier gayri safi olarak bütçelerde gösterilir.
g) Belirti gelirlerin belirti gideriere tahsis edilmemesi esastır.
h) Bütçelerde gelir ve gider denkliğinin sağlanması esastır.
i)
Bütçeler, ait olduğu yıl başlamadan önce Türkiye Büyük Mllet
Meclisi veya yetkili organlarca kabul edilmedikçe veya onaylan­
madıkça uygulanamaz.
j)
Bütçelerde, bütçeyi ilgilendirmeyen hususlara yer verilmez.
Yerel Yönetimlerde 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ue Kontrol Kanunu
143
k)
Bütçeler kurumsal, işlevsel ve ekonomik sonuçların görülmesini
sağlayacak şekilde Maliye Bakanlığınca uluslararası standartlara
uygun olarak belirlenen bir sınıflandırmaya tâbi tutularak hazır­
lanır ve uygulanır.
1)
Bütçe gelir ve gider tahminleri ile uygulama sonuçlannın raporlanmasında açıklık, doğruluk ve malî saydamlık esas alınır.
m) Kamu idarelerinin tüm gelir ve giderleri bütçelerinde gösterilir.
n) Kamu hizmetleri, bütçelere konulacak ödeneklerle, mevzuatla
belirlenmiş yöntem, ilke ve amaçlara uygun olarak gerçekleştiri­
lir.
o) Bütçelerde, ödenekler belidi amaçları gerçekleştirmek üzere
tahsis edilir.
5018 Sayılı Kanunun Getirdikleri
•
Hesap verilebilirlik,
®
Mali saydamlık,
•
Kamu mali yönetiminin yeniden dizaynı,
»
Bütçeleme anlayışı ve sürecinin değişmesi,
•/ Çok yıllı bütçeleme,
■z' Performans esaslı bütçeleme,
»
Mali disiplin,
®
Harcama sürecinin değişmesi,
•
İç kontrol ve dış denetim.
Mali Yönetim Ve Kontrol Sistemi Ve Harcama Sürecinde Yer Alan Gö­
revliler
5018 sayılı Kanunun 57 inci maddesi, kamu idarelerinin malî yöne­
tim ve kontrol sistemleri;
•
harcama birimleri,
•
muhasebe ve malî hizmetler,
•
ön malî kontrol,
•
iç denetimden,
oluşacağını belirtmiştir.
Mali yönetim ve kontrol sistemi ve harcama sürecinde yer alan g ö ­
revliler şunlardır.
144
Yerel Yönetimlerde Yatırım Planlaması ue Hizmet Sunumu
•
üst yönetici
»
Harcama yetkilisi
•
Gerçekleştirme görevlileri
®
Muhasebe yetkilisi
•
Muhasebe yetkilisi yardımcısı
®
Muhasebe yetkilisi mutemedi
o
Mali hizrnetler birimi başkanı / yöneticisi
o
Mali hizmet uzmanı (5436 sayılı Kanunla Getirildi)
®
İç denetçiler
Mali ve harcama sürecinde yer alan bu aktörleri görev yetkileri ile
kimlerin bu görevleri yapabileceklerini açıklamakta yarar vardır.
1. üst Yönetici:
Kanunun 11.maddesinde,üst yöneticiler;
»
Bakanlıklarda müsteşar,
®
Diğer kamu idarelerinde en üst yönetici,
®
İl özel idarelerinde vali,
®
Belediyelerde belediye başkanı,
olarak sayılmıştır. Buna göre. Kanunun diğer kamu idarelerinde en
üst yönetici ifadesinden;
®
Bağlı İdarelerde (ASKİ, EGO gib i) -Genel Müdür,
®
Yerel Yönetim Biriiklerinde- Biriik Başkanı,
üst yönetici gözükmektedir.
2.
Harcama Birimi ve Harcama Yetkilisi:
Kanunun 3.maddesinin (k) bendi, kamu idaresi bütçesinde ödenek
tahsis edilen ve harcama yetkisi bulunan birimi, harcama birimi,
31.maddesi ise, bütçeyle ödenek tahsis edilen her bir harcama biriminin en
üst yöneticisini harcama yetkilisi olarak tanımlamıştır.
Bu tanımlamalara göre büyükşehir belediyelerinde ve bağlı idareler­
de daire başkanlıkları, diğer belediyelerde müdürlükler harcama birimleri,
bunlann amirleri de harcama yetkilisidir. Örneğin; İmar Daire Başkanlığı ve­
ya İmar Müdürlüğü bir harcama birimi, İmar Daire Başkanı veya İmar Mü­
dürü de harcama yetkilisidir.
Yerel Yönetimlerde 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu
145
İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğünün 30.12.2005
gün ve 2005/133 Genelgesi (Harcama Yetkisinin Belirlenmesi) hükmüne
göre;
«
il özel idarelerinde genel sekreter,
o
belde belediyelerinde belediye başkanı,
harcama yetkilisi olarak belirlenmiştir.
5355 sayılı Mahalli İdareler Birlikleri Kanununun 14 üncü maddesi­
ne göre mahalli idare birliklerinde harcama yetkilisi birlik başkamdir.
a.
Harcama yetkisinin birleştirilmesi; Kanunun 31.maddesi hükmü
harcama yetkisinin birieştirileceğinden bahsetmiş ancak, düzen­
lemeyi Maliye Bakanlığına bırakmıştır.
Maliye Bakanlığınca hazırianan, 31.12.2005 gün ve 3 sayılı Mükerrer
Resmi Gazetede yayımlanan “Harcama Yetkilileri Hakkında Genel Tebliğ
(Seri No: 1)” harcama yetkisinin bir üst yönetim kademesinde nasıl birleşti­
rileceğini açıklamıştır.
Mahalli idarelerde, teşkilat yapısında üst yönetici ile harcama birim­
leri arasında yönetim kademesi yer almak şartıyla, bütçeyle ödenek tahsis
edilen harcama birimlerinin harcama yetkisi harcama türieri itibarıyla kıs­
men veya tamamen İçişleri Bakanlığının uygun görüşü ve üst yöneticinin
onayı ile bir üst yönetim kademesinde birieştirilebilir.
üygun görüş talep yazılarında, harcama yetkisinin bir üst yönetim
kademesinde birieştirilme gerekçesine aynntılı olarak yer verilir,
(İst yönetici ve yardımcılarına harcama yetkisinin birieştirilmesi sure­
tiyle harcama yetkisi verilemez.
Mahalli idarelerde harcama yetkisinin bir üst yönetim kademesinde
birleştirilmesi, büyükşehir belediyeleri ile il özel idarelerinde mümkündür.
b.
Harcama yetkisinin devredilmesi: Maliye Bakanlığınca hazırianan, 31.12.2005 gün ve 3 sayılı Mükerrer Resmi Gazetede ya­
yımlanan “Harcama Yetkilileri Hakkında Genel Tebliğ (Seri Ho:
1)” hükmüne göre.
Harcama yetkilileri, kamu hizmetlerinin etkili, ekonomik ve verimli
bir şekilde sunulmasını sağlamak amacıyla aşağıda belirienen sınıriar dahi­
linde harcama yetkisini devredebilirler. Buna göre kamu idarelerinin;
146
Yerel Yönetimlerde Yatırım Planlaması ve Hizmet Sunumu
Belediye ve il özel idareleri ile bunlara bağlı idarelerin harcama yetki­
lileri bu yetkilerini yardımcılarına, yardımcısı olmayanlar ise hiyerarşik olarak
bir alt kademedeki yöneticilere,
Mahalli idare birliklerinde birlik başkanı harcama yetkisini birlik ge­
nel sekreteri, birlik müdürü veya birim amirlerine,
kısmen veya tamamen devredebilirler.
Ancak, her bir harcama işlemi itibarıyla;
»
Mal ve hizmet alımlarında 250.000-YTL,
•
Yapım işlerinde ise 1.000.000-YTL,
aşan harcamalara
devredilemez.
ilişkin
harcama
yetkisi
hiçbir
şekilde
Harcama yetkisi aşağıdaki şartlara uygun olarak devredilir:
Yetki devri yazılı olmak zorundadır.
Devredilen yetkinin sınırlan açıkça belirlenmiş olmalıdır.
Merkez teşkilatında harcama yetkisinin devri ve bu yetkinin geri ahnması üst yöneticiye, mali hizmetler birimine ve muhasebe yetkilisine;
merkez dışı birimlerde ise mali hizmetler birimine ve muhasebe yetkilisine
yazılı olarak bildirilmelidir.
Harcama yetkisinin devredilmesi, yetkiyi devredenin idari sorumlu­
luğunu ortadan kaldırmaz.
c.
Harcama yetkilisinin görevde olmaması: Harcama yetkilisinin;
®
Kanuni izin,
•
Hastalık,
«
Geçici görev,
•
Disiplin cezası uygulaması,
•
Görevden uzaklaştırma,
ve benzeri nedenlerie geçici olarak görevinden ayrılması halinde ilgili
harcama biriminin harcama yetkilisi vekaleten görevlendirilen kişidir.
d.
Harcama yetkilisinin harcama yapma sının: Harcama yetkilileri
bütçede öngörülen ödenekleri kadar, ödenek gönderme belge­
siyle kendisine ödenek verilen harcama yetkilileri ise tahsis edi­
len ödenek tutarında harcama yapabilir.
Yerel Yönetimlerde 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi oe Kontrol Kanunu
e.
147
Harcanma talimatı: Kanunun 32.maddesi hükmüne göre, bütçe­
lerden harcama yapılabilmesi, harcama yetkilisinin harcama ta­
limatı vermesiyle mümkündür. Harcama talimatlarında;
•
Hizmet gerekçesi,
•
Yapılacak işin konusu ve tutan,
•
Süresi,
•
Kullanılabilir ödeneği,
•
Gerçekleştirme usulü,
•
Gerçekleştirmeyle görevli olanlara,
ilişkin bilgiler yer alır.
Harcama talimatının matbu bir formatı yoktur. İhaleli işlerde “onay
belgesi” harcama talimatı yerine de geçer. İstenirse ayrıca da düzenlenebilir.
f.
Harcama yetkilisi ve ihale yetkilisi: 4734 sayılı Kanunun
4.maddesi, idarenin, ihale ve harcama yapma yetki ve sorumlu­
luğuna sahip kişi veya kurullan ile usulüne uygun olarak yetki
devri yapılmış görevlilerini, ihale yetkilisi olarak tanımlamıştır.
5018 sayılı Kanunun 32. maddesi hükmüne göre, bütçelerden har­
cama yapılabilmesi, harcama yetkilisinin harcama talimatı vermesiyle
mümkündür.
4734 sayılı Kanunun 4. maddesinde belirtilen ihale yapma yetkisi,
5018 sayılı Kanunun 31. ve 32. maddeleri gereğince harcama yetkilisi tara­
fından kullanılacaktır. Harcama yetkilisinin aynı zamanda ihale yapma yetki­
si de vardır. Dolayısıyla harcama yetkilisi aynı zamanda ihale yetkilisi olacak­
tır. Bu konuda İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğünün
24.02.2006 tarih ve ../45181 sayılı Genelgeleri ile Maliye Bakanlığının
28.4.2006 tarih ve 26152 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 2 seri nolu
Genel Tebliği bulunmaktadır.
3.
Gerçekleştirme Görevlileri:
Kanunun 33. maddesinde açıklanmıştır. Gerçekleştirme görevlileri,
harcama talimatı üzerine;
»
İşin yaptırılması,
»
Mal veya hizmetin alınması,
9
Teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması.
148
Yerel Yönetimlerde Yatırım Planlaması oe Hizmet Sunumu
»
Belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlan­
ması,
görevlerini yürütürler.
Elektronik ortamda oluşturulan ortak bir veri tabanından yararlan­
mak suretiyle yapılacak harcamalarda, veri giriş işlemleri gerçekleştirme gö­
revi sayılır. Bu fıkranın uygulanmasına ilişkin esas ve usûller Maliye Bakanlı­
ğınca belirlenir.
Gerçekleştirme görevlileri, bu Kanun çerçevesinde yapmaları gere­
ken iş ve işlemlerden sorumluduriar.
Maliye Bakanlığının hazırladığı ve 31.12.2005 gün ve 3 sayılı Müker­
rer Resmi Gazetede yayımlanan İç Kontrol ve Ön Malî Kontrole İlişkin üsul
ve Esaslann “Ön malî kontrol süreci” başlıklı 12. maddesi, harcama yetkili­
leri, yardımcıları veya hiyerarşik olarak kendisine en yakın üst kademe yöne­
ticileri arasından bir veya daha fazla sayıda gerçekleştirme görevlisini ödeme
emri belgesi düzenlemekle görevlendirir. Ödeme emri belgesini düzenle­
mekle görevlendirilen gerçekleştirme görevlileri, ödeme emri belgesi ve eki
belgeler üzerinde ön malî kontrol yapariar. Bu gerçekleştirme görevlileri ta­
rafından yapılan kontrol sonucunda, ödeme emri belgesi üzerine “Kontrol
edilmiş ve uygun görülmüştür” şerhi düşülerek imzalanır.
Harcama talimatı verilmesi ile ödeme emri düzenlenmesine kadar
olan süreçte yer alan diğer görevliler de gerçekleştirme görevlisi olarak ad­
landırılır. İhale komisyonu, muayene ve kabul komisyonu üyeleri, ambar
memuru, piyasa fiyat araştırması yapan kişiler gibi.
4. Mali Hizmetler BirimiA'öneticisi/Başkani:
Kanunun SO.maddesinde mali hizmetler biriminin görevleri sayılmış­
tır.
Madde 60.- (Değişik:5436 md.7) Kamu idarelerinde aşağıda sayılan
görevler, malî hizmetler birimi tarafından yürütülür:
a.
İdarenin stratejik plan ve performans programının hazırianmasını koordine etmek ve sonuçlannın konsolide edilmesi çalışmalannı yürütmek.
b.
İzleyen iki yılın bütçe tahminlerini de içeren idare bütçesini, stra­
tejik plan ve yıllık performans programına uygun olarak hazıriamak ve idare faaliyetlerinin bunlara uygunluğunu izlemek ve değeriendirmek.
Yerel Yönetimlerde 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ae Kontrol Kanunu
149
c.
Mevzuatı uyarınca belirlenecek bütçe ilke ve esasları çerçevesin­
de, ayrıntılı harcama programı hazırlamak ve hizmet gereksinim­
leri dikkate alınarak ödeneğin ilgili birimlere gönderilmesini sağ­
lamak.
d.
Bütçe kayıtlarını tutmak, bütçe uygulama sonuçlanna ilişkin ve­
rileri toplamak, değerlendirmek ve bütçe kesin hesabı ile malî is­
tatistikleri hazırlamak.
e.
İlgili mevzuatı çerçevesinde idare gelirierini tahakkuk ettirmek,
gelir ve alacaklarının takip ve tahsil işlemlerini yürütmek.
f.
Genel bütçe kapsamı dışında kalan idarelerde muhasebe hiz­
metlerini yürütmek.
g.
Harcama birimleri tarafından hazırlanan birim faaliyet raporiarını
da esas alarak idarenin faaliyet raporunu hazıriamak,
h.
İdarenin mülkiyetinde veya kullanımında bulunan taşınır ve
taşınmazlara ilişkin icmal cetvellerini düzenlemek.
i.
İdarenin yatınm programının hazırlanmasını koordine etmek,
uygulama sonuçlannı izlemek ve yıllık yatınm değeriendirme ra­
porunu hazıriamak.
j.
İdarenin, diğer idareler nezdinde takibi gereken malî iş ve işlem­
lerini yürütmek ve sonuçlandırmak.
k.
Malî kanunlaria ilgili diğer mevzuatın uygulanması konusunda
üst yöneticiye ve harcama yetkililerine gerekli bilgileri sağlamak
ve danışmanlık yapmak.
1.
Ön malî kontrol faaliyetini yürütmek.
m. İç kontrol sisteminin kurulması, standartlarının uygulanması ve
geliştirilmesi konulannda çalışmalar yapmak.
n. Malî konularda üst yönetici tarafından verilen diğer görevleri
yapmak.
Mali hizmetler birim amiri olmak için Kanun belli şartlar getirmemiş­
tir. Mali hizmetler birim amiri olacaklann, idarelerin görevde yükselme yö­
netmeliklerindeki şartlan ile 657 sayılı Kanunun 68.maddesindeki şartlan
taşımaları gerekir.
Mali hizmetleri yürütmek üzere her idarede teşkilat kanunu hüküm­
lerine göre mali hizmetler birimi kurulur. İdarelerin teşkilat yapısı dikkate alınmak üzere;
8
Stratejik planlama.
150
Yerel Yönetimlerde Yatırım Planlaması ue Hizmet Sunumu
■
Bütçe ve performans programı,
®
Muhasebe, kesin hesap ve raporlama,
•
İç kontrol,
fonksiyonları ayrı alt birimler tarafından 18.2.2006 tarih ve 26084
sayı Resmi Gazete yayımlanan Strateji Geliştirme Birimlerinin Çalışma üsul
ve Esaslan Hakkında Yönetmelik hükümlerine göre yürütülecektir. Bu yö­
netmeliğin 3. maddesinde strateji geliştirme birimleri, strateji geliştirme
başkanlıklan ve strateji geliştirme daire başkanlıklan ile strateji geliştirme ve
malî hizmetlerin yerine getirildiği müdürlükler olarak tanımlanmıştır.
5. Mali Hizmetler üzmani:
Kanunun 60. maddesi ile uzman çalıştınlma imkanı getirilmiştir.
İdarelerin malî hizmetler birimlerinde malî hizmetler uzmanı çalıştırı­
labilir. Bunlar sınavın yapıldığı yılın başı itibarıyla 30 yaşını doldurmamış ol­
mak kaydıyla, en az dört yıllık lisans eğitimi veren hukuk, siyasal bilgiler, ik­
tisat, işletme, iktisadi ve idari bilimler fakültelerinden veya bunlara denkliği
yetkili makamlarca kabul edilen yurt içi veya yurt dışındaki öğretim kurumlanndan mezun olanlar arasından yapılacak özel yanşma sınavı sonunda
mesleğe malî hizmetler uzman yardımcısı olarak ahnıriar ve en az üç yıl ça­
lışmak ve olumlu sicil almak şartıyla açılacak yeteriik sınavına girme hakkını
kazanıriar. Yeterlik sınavında başanlı olanlar malî hizmetler uzmanı olarak
atanırlar. Malî hizmetler uzmanlarının mesleğe giriş ve yeterlik sınavlan ile
çalışma usûl ve esaslan Maliye Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikle düzen­
lenir.
Mali hizmetler biriminde, mali hizmetler uzmanı dışında, gerekli nite­
lik ve sayıda diğer personel de çalıştınlabilir.
6. Muhasebe Hizmeti ve Muhasebe Yetkilisi:
Kanunun 61. maddesine göre, muhasebe hizmeti; gelirierin ve alacaklann tahsili, giderierin hak sahiplerine ödenmesi, para ve parayla ifade
edilebilen değerier ile emanetlerin alınması, saklanması, ilgililere verilmesi,
gönderilmesi ve diğer tüm malî işlemlerin kayıtlannın yapılması ve raporlanması işlemleridir. Bu işlemleri yürütenler muhasebe yetkilisidir.
Memuriyet kadro ve unvanlannın muhasebe yetkilisi niteliğine etkisi
yoktur. Yani memuriyet kadrosu ne olursa olsun bu kişi muhasebe yetkilisi
şartlarını taşıyor ve muhasebe yetkilisi sertifikasına da sahip ise muhasebe
yetkilisi görevini yapabilecektir.
Yerel Yönetimlerde 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ue Kontrol Kanunu
151
Mahalli idarelerde muhasebe hizmeti mali hizmetler birimi içinde yü­
rütülecektir. Muhasebe yetkilisi mali hizmetler birim amirine bağlı olarak ça­
lışan bir görevlidir. Mali hizmetler birim amirliği ile muhasebe yetkililiği göre­
vi birleşebilir, mali hizmetler amiri aynı zamanda muhasebe yetkililiği göre­
vini de yapabilir.
Muhasebe yetkilisi görevini yürütmek üzere atanacakların, 657 sayılı
Devlet Memurları Kanununun 48 inci maddesinde belirtilenler ile aşağıdaki
şartlan taşıması gerekir:
a)
En az dört yıllık yüksek öğrenim görmüş olmak,
b) Kamu idarelerinin muhasebe hizmetlerinde en az dört yıl çalış­
mış olmak koşuluyla bu idarelerde muhasebe yetkilisi yardımcısı
veya eşiti görevlerde bulunmak,
c)
Muhasebe yetkilisi sertifikası almış olmak,
d) Son üç yıl içerisinde olumsuz sicil almamış olmak,
e) Aylıktan kesme ve kademe ilerlemesinin durdurulması cezası
almamış olmak,
f)
Görevin gerektirdiği bilgi ve temsil yeteneğine sahip olmak.
Ancak, belde ve nüfusu 25.000'in altında olan ilçe belediyeleri ile
mahalli idare biriiklerinde muhasebe yetkilisi göre\âni yürütmek üzere atanacaklann, yukandaki fıkranın (c), (d), (e) ve (f) bentlerinde belirtilen şartlan
taşımalan kaydıyla, en az lise mezunu olmalan ve kamu idarelerinin muha­
sebe hizmetlerinde en az dört yıl çalışmış olmalan yeteriidir.
Mahalli idarelerde muhasebe yetkilisi üst yönetici tarafından atanır.
Kanunun Geçici 5.maddesi hükmüne göre muhasebe yetkilisi ola­
caklar;
(Değişik:5436- md.9) 31.12.2005 tarihi itibarıyla;
a.
Maliye Bakanlığı kadrolannda Bütçe Dairesi Başkanı, Muhasebe
Müdürü, Gelir Saymanlık Müdürü, Malmüdürü, Saymanlık Mü­
dürü, Vergi Dairesi Müdürü, Vergi Müdürü, Askeri Defterdar,
Devlet Muhasebe üzmanı ve Muhasebe Denetmeni olarak görev
yapanlar ile daha önce en az beş yıl bu görevlerde bulunanlar,
kamu idarelerinde Muhasebe Yetkilisi; (Devlet Muhasebe CIzman
Yardımcılan ile Muhasebe Denetmen Yardımcılan hariç) bunlann
yardımcılan ile kadro unvanı sayman olanlar ise Muhasebe Yet­
kilisi Yardımcısı,
<
152
Yerel Yönetimlerde Yatırım Planlaması ve Hizmet Sunumu
b. Özel bütçeli idareler, mahallî idareler ve sosyal güvenlik kurumlannın muhasebe birimlerinde, birinci derecede sorumlu olarak
çalışanlar ile daha önce bu görevi en az beş yıl yapmış olanlarla
bu idarelerde bütçe dairesi başkanı, gelir ve gider dairesi başka­
nı, muhasebe daire başkanı, gelir müdürü, bütçe müdürü ve
muhasebe müdürü olanlar anılan idarelerde Muhasebe Yetkilisi,
olarak 31.12.2007 tarihine kadar atanabilirler.
(a) ve (b) bentlerinde belirtilen muhasebe yetkilisi görevini yürütmek
üzere atanacak olanların Maliye Bakanlığınca verilecek meslekî eğitimden
geçmeleri ve yapılacak sınavda başan göstererek sertifika almaları şarttır.
Ancak, (a) ve (b) bentlerinde sayılanlardan sınavla bu kadrolara atanmış olanların muhasebe yetkilisi olarak atanmalarında sınav şartı
aranmaz. Örnek; görevde yükselme eğitimine katılmaksızın muhasebe mü­
dürü (veya Hesap İşleri Müdürü) olan bir kişi, eğitim ve sınav şartına tabidir.
Görevde yükselme sınavı sonucu muhasebe müdürü olmuş ise sınava gir­
meksizin sadece eğitime katılacaktır.
31.12.2005
tarihi itibarıyla kamu İdarelerinin muhasebe hizmetlerini
birinci derece sorumlu olarak yürütmekte olanlar, bulundukları kamu idare­
lerinin muhasebe yetkililiği görevini 1.1.2006 tarihinden itibaren sertifikalı
muhasebe yetkilisi atanıncaya kadar yürütürier. Bu kişiler, sertifika alamamalan halinde kadrolarına uygun bir göreve atanıriar.
Muhasebe yetkilisinin görevleri; Muhasebe yetkilileri ödeme aşama­
sında, ödeme emri belgesi ve eki belgeler üzerinde;
a) Yetkililerin imzasını,
b) Ödemeye ilişMn ilgili mevzuatında sayılan belgelerin tamam ol­
masını,
c)
Maddi hata bulunup bulunmadığını,
d) Hak sahibinin kimliğine ilişkin bilgileri,
kontrol etmekle yükümlüdür.
7. Muhasebe Yetkilisi Yardımcısı ve Yetki Devri:
Muhasebe yetkilileri, kanunlaria kendilerine verilen görev ve yetkile­
rinden bir kısmını Bakanlıkça belirienen usul ve esaslara göre yardımcılarına
devredebilirier.
Muhasebe yetkilileri hakkındaki sorumluluk, devredilen işlerle ilgili
olarak görev ve yetki devri yapılanlar hakkında da uygulanır.
Yerel Yönetimlerde 5018 Saydı Kamu Mali Yönetimi ue Kontrol Kanunu
153
Muhasebe yetkilileri devrettikleri görev ve sorumlulukların, yardımcı­
lar tarafından usulüne uygun olarak yerine getirilip getirilmediğini gözet­
mekle yükümlüdür.
8. Muhasebe Yetkilisi Mutemedi:
Muhasebe yetkilisi adına ve hesabına; para ve parayla ifade edilebi­
len değerleri geçici olarak almaya, vermeye ve göndermeye yetkili olanlar
muhasebe yetkilisi mutemedidir (veznedar, tahsildar, ambar memuru gibi).
Muhasebe yetkilisi mutemetleri doğrudan muhasebe yetkilisine karşı sorum­
ludur. Muhasebe yetkilisi mutemetlerinin görevlendirilmeleri, yetkileri, dene­
timi, tutacaklan defter ve belgeler ve diğer hususlara ilişkin usul ve esaslar
Maliye Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir.
9.
İç Denetçiler:
İç denetim, kamu idaresinin çalışmalarına değer katmak ve geliştir­
mek için kaynaklann ekonomiklik, etkililik ve verimlilik esaslanna göre yöne­
tilip yönetilmediğini değeriendirmek ve rehberiik yapmak amacıyla yapılan
bağımsız, nesnel güvence sağlama ve danışmanlık faaliyetidir. Bu faaliyetler,
idarelerin yönetim ve kontrol yapılan ile malî işlemlerinin risk yönetimi, yö­
netim ve kontrol süreçlerinin etkinliğini değerlendirmek ve geliştirmek yö­
nünde sistematik, sürekli ve disiplinli bir yaklaşımla ve genel kabul görmüş
standartlara uygun olarak gerçekleştirilir.
İç denetim, iç denetçiler tarafından yapılır.
İşlem hacimleri ve personel sayılan dikkate alınmak suretiyle idareler
ile ilçe ve belde belediyeleri için iç denetçi atanıp atanmayacağına karar
vermek İç Denetim Koordinasyon Kurulunun görevidir.
İdarenin Bütününü İlgilendiren Harcamalar:
Kanunun 60.maddesine göre;
Alım, satım, yapım, kiralama, kiraya verme, bakım-onarım ve benze­
ri malî işlemlerden;
«
İdarenin tamamını ilgilendirenler destek hizmetlerini yürüten bi­
rim,
8
Sadece harcama birimlerini ilgilendirenler ise harcama birimleri,
tarafından gerçekleştirilir. Ancak, harcama yetkililiği görevi uhdesin­
de kalmak şartıyla,
®
Harcama birimlerinin talebi,
»
üst yöneticinin onayıyla.
154
Yerel Yönetimlerde Yatırım Planlaması ve Hizmet Sunumu
bu işlemler destek hizmetlerini yürüten birim tarafından yapılabilir.
Örneğin, bu şekilde birimler akaryakıt alımına ilişkin ihale yetkililiği
görevini de “satın alma” veya “idari mali işler birimine” devretmek suretiyle
toptan alım yapabilirler. Mal ve hizmet teslim alındıktan sonra “ödeme emri”
belgesi yine ilgili harcama birimi tarafından düzenlenmesi ve kendi biriminin
bütçe ödeneğinden düşülmesi gerekmektedir.
üst Yöneticinin Harcama Sürecindeki Rolü:
Mahalli İdareler Bütçe Muhasebe Yönetmeliğinin “Ödenek kullanı­
mı” başlıklı 35. maddesi hükmü, hizmetlerin önceliği ve mevcut nakit du­
rumu gibi gerekçelerie ayrıntılı harcama ve finansman programlan gözetile­
rek, mali hizmetler biriminin görüşleri alınarak üst yönetici tarafından öde­
nek kullanımına ilişkin ilkeler belirlenebilir.
İç kontrol sisteminin bir parçası olarak üst yönetici harcamalarda
“ön izin alma” kuralı getirebilir veya harcamanın her süreci için başka kural­
lar da koyabilir.
Ön Mali Kontrol:
Kanunun 58. maddesi,
“Ön malî kontrol, harcama birimlerinde işlemlerin gerçekleştirilmesi
aşamasında yapılan kontroller ile malî hizmetler birimi tarafından yapılan
kontrolleri kapsar.
Ön malî kontrol süreci, malî karar ve işlemlerin hazırianması, yük­
lenmeye girişilmesi, iş ve işlemlerin gerçekleştirilmesi ve belgelendirilmesin­
den oluşur.
Kamu idarelerinde ön malî kontrol görevi, yönetim sorumluluğu
çerçevesinde yürütülür.
Harcama birimlerinde işlemlerin gerçekleştirilmesi aşamasında yapı­
lacak asgarî kontroller, malî hizmetler birimi tarafından ön malî kontrole tâbi
tutulacak malî karar ve işlemlerin usûl ve esaslan ile ön malî kontrole ilişkin
standart ve yöntemler Maliye Bakanlığınca belirlenir. Kamu idareleri, bu
standart ve yöntemlere aykın olmamak şartıyla bu konuda düzenleme ya­
pabilir.”
Tanımlamıştır.
Ön malî kontrol,
»
harcama birimlerinde işlemlerin gerçekleştirilmesi aşamasında
yapılan kontroller,
Yerel Yönetimlerde 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ue Kontrol Kanunu
■
155
malî hizmetler birimi tarafından yapılan kontroller
olmak üzere iki aşamada yapılır.
1.
Ön Mali Kontrolün Kapsamı:
Ön mali kontrolün kapsamı 31.12.2005 gün ve 3 Nolu Mükerrer
Resmi Gazetede yayımlanan îç Kontrol ve Ön Malî Kontrole İlişkin üsul ve
Esasların 3 ve 10. maddesinde;
Ön Malî Kontrol: İdarelerin gelir, gider, varlık ve yükümlülüklerine ilişkin malî karar ve işlemlerinin;
«
idarenin bütçesi,
•
bütçe tertibi,
•
kullanılabilir ödenek tutan,
»
harcama programı,
•
finansman programı,
•
merkezi yönetim bütçe kanunu ve diğer malî mevzuat hükümle­
rine uygunluğu,
®
kaynaklann etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde kullanılması,
yönlerinden yapılan kontrol olarak tanımlanmıştır.
2. Harcama Birimlerinde Yapılan Ön Mali Kontrol:
Harcama birimlerinde asgari ön mali kontrol işlemi yapılır. Harcama
birimlerinde asgari ön mali kontrol “ödeme emri belgesini” düzenlemekle
görevli olan “gerçekleştirme görevlisi” tarafından yapılır. Gerçekleştirme g ö ­
revlisi yapacağı bu ön mali kontrolde, harcamaya ilişkin belgeler var mı, mal
ve hizmet teslim alınmış mı, bütçe tertibine uygun mu vb. yönden bakar.
31.12.2005
gün ve 3 Nolu Mükerrer Resmi Gazetede yayımlanan İç
Kontrol ve Ön Malî Kontrole İlişkin üsul ve Esaslann 13. maddesine göre,
harcama birimlerinde yapılan kontrol sonucunda, malî karar ve işlemin uy­
gun görülmesi halinde, “ödeme emri belgesi” üzerine “Kontrol edilmiş ve
uygun görülmüştür” şerhi düşülür.
Harcama biriminde yapılan ön mali kontrolün bir istisnası yoktur.
Bütün mali karar ve işlemler harcama birimlerinde ön mali kontrole tabidir.
3. Mali Hizmetler Biriminde Yapılan Ön Mali Kontrol:
Harcama birimlerinde yapılan ön mali kontrol asgari yapılan ön mali
kontroldür. Ön mali kontrolün asıl olanı mali hizmetler biriminde yapılır.
156
Yerel Yönetimlerde Yatırım Planlaması ve Hizmet Sunumu
31.12.2005 gün ve 3 Nolu Mükerrer Resmi Gazetede yayımlanan İç
Kontrol ve Ön Malî Kontrole İlişkin üsul ve Esasların 14.maddesine göre,
“Malî hizmetler biriminde ön malî kontrol yetkisi malî hizmetler biri­
mi yöneticisine aittir. Kontrol sonucunda düzenlenen yazılı görüş ve kontrol
şerhleri malî hizmetler birimi yöneticisi tarafından imzalanır. Malî hizmetler
birimi yöneticisi, bu yetkisini sınırlarını açıkça belirtmek şartıyla yazılı olarak
yardımcısına veya birimin iç kontrol alt birim yöneticisine devredebilir. Malî
hizmetler birimi yöneticisinin harcama yetkilisi olması durumunda ön malî
kontrol görevi, iç kontrol alt birim yöneticisi tarafından yürütülür.
Malî hizmetler biriminin ön malî kontrolüne tâbi malî karar ve işlem­
lerin kontrolü, birimin iç kontrol alt birimi tarafından yerine getirilir.
Harcama birimlerinde ödeme emri belgesi ve eki belgeler üzerinde
ön malî kontrol görevi, ödeme emri belgesi düzenlemekle görevlendirilen
gerçekleştirme görevlisi tarafından yerine getirilir."
İç Kontrol ve Ön Malî Kontrole İlişkin üsul ve Esaslann 15. madde­
sine göre, malî hizmetler biriminde ön malî kontrol görevini yürütenler, onay
belgesi ve ekleri ile şartname ve sözleşme tasarılannın hazırianması, malî
karar ve işlemlerin belgelendirilmesi, mal ve hizmetlerin teslim alınması gibi
malî karar ve işlemlerin hazırlanması ve uygulanması aşamalannda görev­
lendirilemezler ve ihale komisyonu ile muayene ve kabul komisyonunda
başkan ve üye olamazlar.
4. Mali Hizmetler Biriminde Ön Mali Kontrole Tabi Tutulacak İş­
lemler:
31.12.2005 gün ve 3 Nolu Mükerrer Resmi Gazetede yayımlanan İç
Kontrol ve Ön Malî Kontrole İlişkin üsul ve Esaslann 16-26. maddelerinde
sayılan mali karar ve işlemler mali hizmetler birimi içinde oluşturulacak ön
mali kontrol işlemine tabidir.
Belirtilen esasların 17. maddesinde, idarelerin, ihale kanunlanna tâ­
bi olsun veya olmasın, harcamayı gerektirecek taahhüt evrakı ve sözleşme
taşanlarından tutan;
e
Mal ve hizmet alımlan için bir milyon (1.000.000-) Yeni Türk Li­
rasını,
o
Yapım işleri için iki milyon (2.000.000-) Yeni Türk Lirasını,
aşanlar kontrole tâbidir. Bu tutariara katma değer vergisi dahil de­
ğildir. Bu parasal limitler altında kalan mali işlemlerin sadece harcama bi­
rimlerinde yapılacak asgari ön mali kontrol işlemi ile yetinilecektir.
Yerel Yönetimlerde 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu
157
Zorunlu olmamakla birlikte mahalli idareler bu parasal limit altında
kalan bütün mali işlemlerini de üst yöneticinin onayı ile mali hizmetler birimi
içinde oluşturacaklan ön mali kontrole tabi tutabilirler. Takdir idarelerindir.
Bu konu ile ilgili Esasların 27. maddesi şöyledir. üsul ve Esaslarda
belirlenen malî karar ve işlemlerin dışında kalan malî karar ve işlemlerin de
aynı şekilde malî hizmetler birimine kontrol ettirilmesine yönelik düzenleme
yapılabilir. Bu konuda yapılacak düzenlemeler üst yöneticinin onayıyla yü­
rürlüğe konulur. Bu düzenlemelerde, malî hizmetler biriminin ön malî kont­
rolüne tâbi tutulacak malî karar ve işlemler, riskli alanlar dikkate alınmak su­
retiyle tür, tutar ve konu itibarıyla belirienir ve yılda bir kez değeriendirilir.
İç kontrol ve ön malî kontrole ilişkin olarak yapılan düzenlemeler,
üst yöneticinin onayını izleyen on işgünü içinde Bakanlığa (Maliye Bakanlı­
ğına) bildirilir.
5.
Ön Mali Kontrolün Harcama Yetkililerini Bağlayıcılığı:
31.12.2005 gün ve 3 Molu Mükerrer Resmi Gazetede yayımlanan İç
Kontrol ve Ön Malî Kontrole İlişkin üsul ve Esaslann 11.maddesine göre,
“Ön malî kontrol sonucunda uygun görüş verilip verilmemesi, da­
nışma ve önleyici niteliği haiz olup, malî karar ve işlemlerin harcama yetkilisi
tarafından uygulanmasında bağlayıcı değildir.
Malî karar ve işlemlerin ön malî kontrole tâbi tutulması ve ön malî
kontrol sonucunda uygun görüş verilmiş olması, harcama yetkilileri ve ger­
çekleştirme görevlilerinin sorumluluğunu ortadan kaldırmaz.”
6.
Ön Mali Kontrol Sonucu öygun Görülmeyen İşlemler:
31.12.2005 gün ve 3 Molu Mükerrer Resmi Gazetede yayımlanan İç
Kontrol ve Ön Malî Kontrole İlişkin üsul ve Esasların 23. maddesine göre,
ön malî kontrol sonucunda uygun görüş verilmediği halde harcama yetkili­
leri tarafından gerçekleştirilen işlemlerin malî hizmetler birimince kayıtlan tu­
tulur ve aylık dönemler itibariyle üst yöneticiye bildirilir. Söz konusu kayıtlar
iç ve dış denetim sırasında denetçilere de sunulur.
İç Kontrol:
Kanunun 55. maddesi iç kontrolü aşağıdaki gibi tanımlamıştır:
“İç kontrol; idarenin amaçlarına, belirlenmiş politikalara ve mevzuata
uygun olarak faaliyetlerin etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde yürütülmesi­
ni, varlık ve kaynakların korunmasını, muhasebe kayıtlarının doğru ve tam
olarak tutulmasını, malî bilgi ve yönetim bilgisinin zamanında ve güvenilir
olarak üretilmesini sağlamak üzere idare tarafından oluşturulan organizas-
158
Yerel Yönetimlerde Yatırım Planlaması ve Hizmet Sunumu
yon, yöntem ve süreçle iç denetimi kapsayan malî ve diğer kontroller bütü­
nüdür.
Görev ve yetkileri çerçevesinde, malî yönetim ve iç kontrol süreçleri­
ne ilişkin standartlar ve yöntemler Maliye Bakanlığınca, iç denetime ilişkin
standartlar ve yöntemler ise İç Denetim Koordinasyon Kurulu tarafından be­
lirlenir, geliştirilir ve uyumlaştınlır. Bunlar ayrıca, sistemlerin koordinasyonu­
nu sağlar ve kamu idarelerine rehberlik hizmeti verir.”
1. İç Kontrolün Amacı:
a)
Kamu gelir, gider, variık ve yükümlülüklerinin etkili, ekono­
mik ve verimli bir şekilde yönetilmesini,
b) Kamu idarelerinin kanunlara ve diğer düzenlemelere uygun
olarak faaliyet göstermesini,
c)
Her türiü malî karar ve işlemlerde usulsüzlük ve yolsuzluğun
önlenmesini,
d)
Karar oluşturmak ve izlemek için düzenli, zamanında ve gü­
venilir rapor ve bilgi edinilmesini,
e) Variıklann kötüye kullanılması ve israfını önlemek ve kayıpla­
ra karşı korunmasını,
sağlamaktır.
2.
İç kontrole ilişkin yetki ve sorumluluklar:
31.12.2005
gün ve 3 tiolu Mükerrer Resmi Gazetede yayımlanan İç
Kontrol ve Ön Malî Kontrole İlişMn üsul ve Esaslann 8. maddesi açıklamış­
tır.
üst yöneticiler, iç kontrol sisteminin kurulması ve gözetilmesinden,
harcama yetkilileri ise görev ve yetki alanlan çerçevesinde, idari ve malî ka­
rar ve işlemlere ilişkin olarak iç kontrolün işleyişinden sorumludur.
İdarelerin malî hizmetler birimi, iç kontrol sisteminin kurulması,
standartlarının uygulanması ve geliştirilmesi konularında çalışmalar yapar ve
ön malî kontrol faaliyetini yürütür. Muhasebe yetkilileri, muhasebe kayitlannın usulüne ve standartlara uygun, saydam ve erişilebilir şekilde tutulmasın­
dan sorumludur.
üst yöneticiler, harcama yetkilileri ve diğer yöneticiler, mesleki de­
ğerlere ve dürüst yönetim anlayışına sahip olunmasından, malî yetki ve so­
rumlulukların bilgili ve yeterli yöneticilerle personele verilmesinden, belir­
lenmiş standartlara uyulmasının sağlanmasından, mevzuata aykırı faaliyetle­
Yerel Yönetimlerde 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ue Kontrol Kanunu
159
rin önlenmesinden, kapsanalı bir yönetim anlayışıyla uygun bir çalışma or­
tamının ve saydamlığın sağlanmasından görev ve yetkileri çerçevesinde so­
rumludurlar.
üst yöneticiler ve bütçe ile ödenek tahsis edilen harcama yetkilileri,
her yıl, iş ve işlemlerinin amaçlara, iyi malî yönetim ilkelerine, kontrol düzen­
lemelerine ve mevzuata uygun bir şekilde gerçekleştirildiğini içeren iç kont­
rol güvence beyanını düzenler ve birim faaliyet raporları ile idare faaliyet ra­
porlarına eklerler.
îç kontrol düzenlemeleri ve iç kontrol sisteminin işleyişi, yöneticilerin
görüşü, kişi ve/veya idarelerin talep ve şikâyetleri ile iç ve dış denetim sonu­
cunda düzenlenen raporlar dikkate alınarak yılda en az bir kez değerlendir­
meye tâbi tutulur ve gerekli önlemler alınır.
Faaliyet Raporları:
Kanunun 41.maddesinde açıklanmıştır.
o
üst yöneticiler,
o
Bütçeyle ödenek tahsis edilen harcama yetkililerince,
hesap verme sorumluluğu çerçevesinde, her yıl faaliyet raporu hazır­
lanır. üst yönetici, harcama yetkilileri tarafından hazırianan birim faaliyet ra­
porlarını esas alarak, idaresinin faaliyet sonuçlarını gösteren idare faaliyet
raporunu düzenleyerek kamuoyuna açıklar. Merkezî yönetim kapsamındaki
kamu idareleri ve sosyal güvenlik kurumlan, idare faaliyet raporiannın birer
örneğini Sayıştay’a ve Maliye Bakanlığı’na gönderir.
Mahallî idarelerce hazırianan idare faaliyet raporiannın birer örneği,
»
Sayıştay ve
®
İçişleri Bakanlığına
gönderilir. İçişleri Bakanlığı, bu raporları esas alarak kendi değer­
lendirmelerini de içeren mahallî idareler genel faaliyet raporunu hazıriar ve
kamuoyuna açıklar. Raporun birer örneği Sayıştay’a ve Maliye Bakanlığı’na
gönderilir.
Mahalli İdarelerin Bütçe Tahminlerinin ve Kesin Hesaplarının Merkezi
Yönetim Bütçesine Eklenmesi;
Mahalli idarelerin;
®
Yılı bütçe tahmini,
o izleyen iki yılın bütçe tahminleri.
160
Yerel Yönetimlerde Yatırım Planlaması ue Hizmet Sunumu
«
Son iki yılın bütçe gerçekleşmeleri,
Kanunun IS.maddesi hükmüne göre, merkezî yönetim bütçe kanun
tasarısına, Türkiye Büyük Millet Meclisinde görüşülmesi sırasında dikkate alınmak üzere eklenir.
Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliğinin 25.maddesi
hükmüne göre, encümene sunulan bütçe tasarısı ve izleyen iki yıla ait gelir
ve gider tahminleri ile bir önceki yıla ve içinde bulunulan yıla ait (bütçe ha­
zırlığının yapıldığı ay itibariyle) bütçe gerçekleşmeleri, Bakanlıkça belirlene­
cek şekil ve içerikte Eylül ayının ilk haftası içinde, 5018 sayılı Kamu Malî Yö­
netimi ve Kontrol Kanunu uyannca merkezi yönetim bütçe tasansına ek­
lenmek üzere İçişleri Bakanlığına gönderilir. Bakanlık, bütçe rakamlarının
elektronik ortamda gönderilmesini isteyebilir.
Ön Ödeme (Avans Ve Kredi):
1050 sayılı Kanunda avans ve kredi olarak adlandırılan işlem, 5018
sayılı Kanunun 35.maddesinde “ön ödeme” olarak tanımlanmıştır. Ön ödeme harcama yetkilisi tarafından verilecektir.
1.
Harcama yetkilisinin uygun görmesi,
2.
Karşılığı ödeneğin saklı tutulması kaydıyla,
3.
İlgili kanunlarda öngörülen haller ile gerçekleştirme işlemlerinin
tamamlanması beklenilemeyecek ivedi giderler için,
4.
Her yıl merkezî yönetim bütçe kanununda belirlenecek tutariann
altında kalan giderler için,
avans vermek veya kredi açmak suretiyle ön ödeme yapılabilir.
Taşınmaz Tahsisi:
Kanunun 47.maddesinde düzenlenmiştir.
“Kamu idareleri, kanunlannda belirtilen kamu hizmetlerini yerine ge­
tirebilmek için mülkiyetlerindeki taşınmazlaria Devletin hüküm ve tasarrufu
altındaki yerleri, birbirierine ye köy tüzel kişiliklerine bedelsiz olarak tahsis
edebilirier. Tahsis edilen taşınmaz, amaç dışı kullanılamaz.
Hâzinenin özel mülkiyetindeki taşınmazlaria Devletin hüküm ve ta­
sarrufu altındaki yerieri tahsis etmeye, kamu ihtiyaçları için gerekli olmayan­
ların tahsisini kaldırmaya Maliye Bakanlığı; diğer taşınmazlan tahsis etmeye
ve tahsisini kaldırmaya ise maliki kamu idaresi yetkilidir. Bu maddenin uy­
gulanmasına ilişkin esas ve usûller Maliye Bakanlığınca çıkarılacak yönet­
melikle belirienir.
Yerel Yönetimlerde 5018 Saydı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu
161
Kanunlardaki özel hükünrıler saklıdır.”
Ödenek üstü Harcama:
Kanunun 70.maddesi hükmüne göre, kamu zararı oluşturmamakla
birlikte bütçelere,
a
ayrıntılı harcama programlanna,
®
serbest bırakma oranlarına aykın olarak veya
«
ödenek gönderme belgelerindeki ödenek miktarını aşan
harcama talimatı veren harcama yetkililerine, her türlü aylık, öde­
nek, zam ve tazminat dahil yapılan bir aylık net ödemeler toplamının iki katı
tutarına kadar para cezası verilir. Kanunun 73. maddesine göre de bu para
cezasını idarenin üst yöneticisi verir.
Kamu Zararı:
Kanunun 71. maddesinde kamu zararı ve kamu zararına sebep olanlar hakkında yapılacak işlem açıklanmıştır.
Kamu zararı, mevzuata aykın karar, işlem, eylem veya ihmal sonu­
cunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunmasıdır.
Kamu zararının belirlenmesinde;
a)
îş, mal veya hizmet karşılığı olarak belirlenen tutardan fazla ödeme yapılması,
b) Mal alınmadan, iş veya hizmet yaptırılmadan ödeme yapılması,
c)
Transfer niteliğindeki giderlerde, fazla veya yersiz ödemede bu­
lunulması,
d) İş, mal veya hizmetin rayiç bedelinden daha yüksek fiyatla alın­
ması veya yaptıniması,
e)
İdare gelirlerinin tarh, tahakkuk veya tahsil işlemlerinin mevzuata
uygun bir şekilde yapılmaması,
f)
Mülga-5436-md.l0-c/9
g) Mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması.
Esas alınır.
o
Kontrol,
»
Denetim,
•
İnceleme,
•
Kesin hükme bağlama, (Sayıştay)
162
Yerel Yönetimlerde Yatırım Planlaması ue Hizmet Sunumu
»
Yargılama, (Adli ve İdari Mahkemeler)
sonucunda tespit edilen kamu zararı, zararın oluştuğu tarihten itiba­
ren ilgili mevzuatına göre hesaplanacak faiziyle birlikte ilgililerden tahsil edi­
lir.
Alınmamış para, mal ve değerleri alınmış; sağlanmamış hizmetleri
sağlanmış; yapılmamış inşaat, onarım ve üretimi yapılmış veya bitmiş gibi
gösteren gerçek dışı belge düzenlemek suretiyle kamu kaynağında bir artışa
engel veya bir eksilmeye neden olanlar ile bu gibi kanıtlayıcı belgeleri bilerek
düzenlemiş, imzalamış veya onaylamış bulunanlar hakkında Türk Ceza Ka­
nunu veya diğer kanunlann bu fiillere ilişkin hükümleri uygulanır. Ayrıca, bu
fiilleri işleyenlere her türlü aylık, ödenek, zam, tazminat dahil yapılan bir aylık
net ödemelerin iki katı tutarına kadar para cezası verilir.
Kamu zararlannın tahsiline ilişkin usul ve esaslar. Maliye Bakanlığı­
nın teklifi üzerine Bakanlar Kurulu tarafından çıkanlacak yönetmelikle belir­
lenir.
Yüklenmeye Girişilmesi:
Yüklenme, usulüne uygun olarak düzenlenmiş sözleşme esaslarına
veya kanun hükmüne dayanılarak iş yaptırılması, mal veya hizmet alınması
karşılığında geleceğe yönelik bir ödeme yükümlülüğüne girilmesidir.
•
Bütçede yeterli ödeneği bulunmayan işler için yüklenmeye
girişilemez.
•
Yüklenme süresi malî yılla sınırlıdır.
Harcama yetkilileri, tahsis edilen ödenekler dahilinde yüklenmeye
girebilirler. Yüklenmeye girişilen tutara ait ödenekler saklı tutulur; başka iş
yaptırılması, mal veya hizmet alınması için kullanılamaz. (5018S.K./Madde26)
Kanunun bu maddesi ile 4734 Sayılı Kamu İhale Kanununun
5.maddesinde belirtilen “ödeneği bulunmayan hiçbir iş için ihaleye
çıkılamaz.”hükmüyle uyum sağlanmıştır.
Bu kuralın iki istisnası vardır.
1.
Ertesi Yıla Geçen Yüklenme: (5018 S.K./Madde-27)
Niteliğinden dolayı malî yılla sınırlı tutulamayan ve sürekliliği bulu­
nan aşağıdaki iş ve hizmetler için;
•
her iş itibarıyla, bütçelerinde öngörülen ödeneklerin yüzde ellisi­
ni,
Yerel Yönetimlerde 5018 Saydı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu
»
izleyen yılın Haziran ayını geçmemek,
«
yüklenme süresi on iki ayı aşmamak üzere,
•
ilgili üst yöneticinin onayıyla,
163
ertesi yıla geçen yüklenmelere girişilebilir:
a) Türk Silahlı Kuvvetlerinin yapım, onanm, etüt ve proje işleri, araştırma-geliştirme projeleri, giyecek ve yiyecek alımları, makine-teçhizat, silah-mühimmat-teçhizat ahmlarıyla bunların bakım,
onarım ve imalat işleri.
b) Yiyecek, yakacak, akaryakıt ve madeni yağ ihtiyaçlan.
c) Temini ve korunması güç olan ilaç, aşı, serum ve tıbbi sarf mal­
zemeleri.
d) Süreli yayın alımı, taşıma, koruma ve güvenlik, temizlik ve ye­
mek hizmetleri.
e)
Taşıtlann malî sorumluluk sigortası ile yurt dışından tedariki ya­
pılan silah, silah-teçhizat ve mühimmat şevkinin her türiü riske
karşı sigortalanması amacıyla yaptırılan nakliyat sigortası.
f)
Makine-teçhizat, yol ve otoyol, bilgisayar ve haberleşme sistem­
lerinin bakım işleri; her türlü onanm işleri ile elektronik bilgi eri­
şim hizmetleri.
Ancak (d) bendinde sayılan işler için bütçelerinde ödeneklerin yüzde
ellisinin aşılmayacağı hükmü Millî Eğitim Bakanlığı için aranmaz.
4734 sayılı Kamu İhale Kanunun 62’nci maddesinin (b) bendi, “er­
tesi mali yılda gerçekleştirilecek süreklilik arz eden mal ve hizmet alımlan için bir önceki mali yıl sona ermeden ihaleye çıkılabilir.” demesine rağmen
süreklilik arz eden işleri açıklamamıştı. Bu hüküm, 5018 sayılı Kanunun
27.maddesi ile paralellik göstermektedir.
Örnek: Belediye / İl özel idaresi 2006 mali yılı içinde süreklilik arz
eden iş olan akaryakıt ile ilgili 2007 mali yılına geçen alım için ihaleye çık­
mak istemektedir.
2006
mali yılı bütçe ödeneği 2.000.YTL’dir. Bu iş ile ilgili yüklenme
süresi 01.11.2006 tarihinde başlayacaktır. Bu durumda 5018 sayılı Kamu
Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun 27’ncı maddesi hükmü gereği, 2006
mali yılı bütçe ödeneğinin yansı olan l.OOO.YTL’ye kadar ertesi yıla geçen
yüklenmeye girişebilir. Yüklenme süresi en fazla on iki ay olabilir. Yüklenme
başlangıç tarihi 01.11.2006 esas alındığında 2007 yılı 31.10.2007 tarihine
164
Yerel Yönetimlerde Yatırım Planlaması ve Hizmet Sunumu
kadar yüklenmeye girişebilir gözükse de bu şekilde yüklenmeler hiçbir şekil­
de gelecek yılın (2007) Haziran ayını geçemeyecektir.
2. Yıllara Yaygın Yüklenme (5018 S.K./Madde-28):
Merkezî yönetim kapsamındaki kamu idareleri, bir malî yıl içinde
tamamlanması mümkün olmayan yatınm projeleri için gelecek yıllara yay­
gın yüklenmeye girişebilir.
Yılı bütçesinde ödeneği bulunması ve Maliye Bakanlığının uygun gö­
rüşünün alınması kaydıyla, satın alma suretiyle edinilmesi ekonomik olma­
yan her türlü makine-teçhizat, cihazlar ve taşıtlar ile yangınla mücadele amacıyla hava ve deniz araçlannın kiralanması, aşı ve anti serum alımı, or­
man ağaçlandırma ve amenajman işleri için süresi üç yılı geçmemek üzere
üst yöneticinin onayıyla gelecek yıllara yaygın yüklenmeye girişilebilir.
Bu madde de mahalli idareler için bir hüküm bulunmamaktadır.
5393 sayılı Belediye Kanunu:
Meclisin görev ve yetkileri
Madde 18. — Belediye meclisinin görev ve yetkileri şunlardır:
a)
Stratejik plân ile yatınm ve çalışma programlarını, belediye faali­
yetlerinin ve personelinin performans ölçütlerini görüşmek ve
kabul etmek.
5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu:
İl genel meclisinin görev ve yetkileri
Madde 10. — İl genel meclisinin görev ve yetkileri şunlardır:
a)
Stratejik plân ile yatınm ve çalışma programlannı, il özel idaresi
faaliyetlerini ve personelinin performans ölçütlerini görüşmek ve
karara bağlamak.
Mahalli idarelerde yıllara yaygın yüklenmelere girişmek için meclisle­
rinin karan gereklidir.
Yıllara yaygın yüklenmeye girişmek için 4734 sayılı Kanunun 62.
maddesinin (a) bendi hükmüne de uymak gerekecektir.
Yatınm projelerinin plânlanan sürede tamamlanarak ekonomiye kazandınlabilmesi amacıyla, birden fazla yılı kapsayan işlerde ihaleye çıkılabileceği,
Bu durumda;
Yerel Yönetimlerde 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ue Kontrol Kanunu
165
Programlamanın yapılarak işin süresine uygun olarak yıllar itibariyle
ödeneğin bütçelerine konulması gerektiği,
İlk yıl için öngörülen ödenek proje maliyetinin % lO'undan az ola­
mayacağı,
Başlangıçta daha sonraki yıllar için programlanmış olan ödenek di­
limleri sonraki yıllarda azaltılamayacağı,
belirtilmiştir.
Örnek: Belediye / İl özel idaresi proje maliyeti 400.-YTL olan atık su
arıtması ile ilgili yatınm projesi hazıriamış ve bununla ilgili programı da
yapmıştır. İş üç yılda tamamlanacaktır. Programa göre işin 40.YTL’ İlk kısmı
birinci yıl, 160 .YTL ’ İlk kısmı ikinci yıl ve 200. YTL’ lik kısmı üçüncü yılı ta­
mamlanacaktır. Bütçenin ilgili tertibinde ilk yıl için konan ödenek tutarı
41.YTL’dir. İlk yıl için öngörülen ödenek tutarı bütçede en az proje maliyeti­
nin % lO’u olan 40.YTL’ lik kısmı fazlası ile karşıladığından, proje maliyetinin
tamamını karşılamasa bile bu iş için ihaleye çıkılabilecektir. Ancak, bu du­
rumda ihale çıkılırsa programda belirtilen miktariarda İkinci yıl 160.YTL ve
üçüncü yıl 200.YTL ödeneğinde kalan iki yıl bütçesine konması zorunludur.
İkinci ve üçüncü yıl bütçenin ilgili tertibine programda belirtilen miktardan
daha az bir ödenek konamaz.
Yukarıdaki örneğimizde bütçede ilk yıl için öngörülen ödenek tutan
39.YTL olsa idi, bu ödenek tutarı proje maliyetinin % lO’u olan 40.YTL’lik
kısımdan az olduğundan ihaleye çıkılması mümkün olmayacaktı,
İşletmelerin Bütçe İçine Alınması:
5018 sayılı Kanunun Geçici 11, 5393 sayılı Kanunun 71 ve 5302
sayılı Kanunun 53.maddeleri gereği işletmeler bütçe içinde yer alacaktır.
Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliğinin 21. maddesine göre de
il özel idareleri, belediyeler ve biriikler, özel gelir ve gideri bulunan hizmetle­
rini meclis karan ve İçişleri Bakanlığından izin alınmak suretiyle kurum büt­
çesi içerisinde işletme kurarak yapabilirier. İşletmeler için ayrı bütçe düzenlenmeyip, kurum bütçesi içerisinde ana hizmet birimi gibi kodlanır.
5018 Sayılı Kanunun üygulama Süreci:
»
Stratejik plan ve performans program,
«
Stratejik plana ve performans programa uygun bütçe,
o
Ayrıntılı harcama programı ve finansmanprogramı,
•
Harcama yetkilisi ve harcama talimatı.
166
Yeret Yönetimlerde Yatırım Planlaması oe Hizmet Sunumu
•
Mal veya hizmetin alınması,
•
Gerekirse “mali hizmetler biriminde” ön mali kontrole tabi tu­
tulması,
■
Gerçekleştirme görevlilerince “ödeme emri” belgesinin düzen­
lenmesi,
•
Muhasebe yetkilisince ödemenin gerçekleştirilmesi,
•
Muhasebe birimince muhasebe defterlerine kayıtlann yapılması,
«
İç denetim,
®
Faaliyet raporu.
Yerel Yönetimlerin İktisadi Teşebbüsleri
Cevdet Sökmen
Endüstrileşme ve hızlı nüfus artışı ile gelişen hızh kentleşme süreci,
demokratik gelişmenin de etkisiyle yerel hizmet sunumunda büyük bir artış
ve çeşitlenmeyi kaçınılmaz kılmış, bu da sınırlı kaynaklarla daha fazla hizmet
sunma baskısı altındaki yerel yönetimleri daha etkili hizmet sunumu ama­
cıyla çeşitli arayışlara itmiştir. Yerel hizmetlerin daha etkin, verimli ve halkın
talep ve beklentilerine daha duyarlı bir şekilde sunulmasına yönelik bu ara­
yışlar, yerel hizmet sunumunda çok çeşitli alternatif yöntemlerin geliştirilme­
si ve uygulamaya geçirilmesi sonucunu doğurmuştur (Berk, 2003: 47).
Yerel yönetimler kendilerine yasalarla verilen görevlerini, sürekli çalı­
şan hizmet birimleri eliyle, belediyelere bağlı, kanunla kurulan tüzel kişiliğe
haiz ve müstakil bütçesi bulunan İSKİ, ASKİ, GASKİ, EGO, İETT gibi bağlı
idarelerle; tanzim satış, toplu konut, mezbaha,içme suyu, soğuk hava de­
poları, toplu taşıma, kaplıca, maden suyutesisleri,odun-kömür,
otel,oto­
park, fırın vb. alanlarda yerel yönetim bütçesi içerisinde veya ayrı bütçe ile
yönetilenler olmak üzere fon, işletme, döner sermaye gibi çeşitli adlar altın­
da faaliyet gösteren ve tüzel kişiliği bulunmayan oluşumlarla; bir veya birkaç
görevi yerine getirmek üzere kendi aralannda kurduklan biriikler kanalıyla ve
ayrıca bunların dışında özel hukuk tüzel kişiliğine haiz ve Türk Ticaret Ka­
nunu esaslanna göre faaliyet gösteren şirketler kurmak suretiyle yerine getirmektedirier.
Bağlı idareler, belediyelere verilen bazı temel görevleri yürütmekle
görevli ve kamu nitelikli hizmet üreten ayn bütçeli kuruluşlardır.
İşletmeler ise,
•
Yerel nitelikli hizmetleri üretme amaçlı,
•
Piyasa düzenlemeamaçlı,
•
Sosyal ve kültürelamaçlı,
•
Ekonomik ve ticari amaçlı, gelir sağlama amaçlı,
olarak kurulmuşlardır.
Dolayısıyla, yerel yönetimlerin iktisadi teşebbüsleri denildiğinde, ön­
celikli olarak kurduklan veya ortak olduklan şirketler, (bilhassa da en etkin
ve en önemli yerel yönetim birimi olan belediyelerce kurulan veya ortak olu* İçişleri Bakanlığı, Kontrolörler Kurulu Başkan Yardımcısı.
168
Yerel Yönetimlerde Yatırım Planlaması ve Hizmet Sunumu
nan şirketler) akla gelmekte, ayrıca iktisadi işletmelerde bu kapsamda değeriendirilebilmektedir. Bu nedenle, yerel yönetimlerin iktisadi teşebbüsleri
şeklinde nitelendirilebilecek olan girişimleri genel olarak iki ana başlık altın­
da toplamak mümkündür:
I.
Şirketler,
II.
İşletmeler.
I. Şirketler
6762 sayılı Türk Ticaret Kanununun 3 üncü maddesinde, “Bu Ka­
nunda tanzim olunan hususlarla bir ticarethane veya fabrika yahut ticari şe­
kilde işletilen diğer bir müesseseyi ilgilendiren bütün muamele, fiil ve işler,
ticari işlerdendir”, 11 inci maddesinin 1 inci fıkrasında, “Ticarethane veya
fabrika yahut ticari şekilde işletilen diğer müesseseler, ticari işletme sayılır”
12 nd maddesinde, “Aşağıda yazılı veya mahiyetçe bunlara benzeyen işlerie
uğraşmak üzere kurulan müesseseler, ticarethane sayılır.”
Hükümleri yer almış olup;
®
Her çeşit imal veya inşa,
e
Matbaacılık, gazetecilik ve kitapçılık, yayın, ilan ve istihbarat,
o
Tiyatro, sinema, otel, han ve lokanta gibi umumi mahaller, hu­
susi mektep ve hastane ve açık satış yerierinin işletilmesi,
«
ümumi mağazalar ve sair depo ve ambariann işletilmesi,
ticarethane olarak sayılmıştır.
Fabrikacılık ise; “ham madde veya diğer mallann makine yahut sair
teknik vasıtalaria işlenerek yeni veya değerii mahsuller vücuda getirilmesi­
dir” şeklinde tanımlanmıştır.
6762 sayılı Türk Ticaret Kanunu’nun Hükmi Şahıslar başlığını taşı­
yan 18’inci maddesinde ise, ”Ticaret şirketleriyle, gayesine varmak için ticari
bir işletme işleten dernekler ve kendi kuruluş kanunları gereğince hususi
hukuk hükümleri dairesinde idare edilmek veya ticari şekilde işletilmek üze­
re devlet, vilayet, belediye gibi amme hükmi şahıslan tarafından kurulan te­
şekkül ve müesseseler dahi tacir sayılıriar.
Devlet, vilayet ve belediye gibi amme hükmi şahıslan ile umumi
menfaate hadim cemiyetler, bir ticari işletmeyi ister doğrudan doğruya, ister
amme hukuku hükümlerine göre idare edilen ve işletilen bir hükmi şahıs eliyle işletsinler kendileri tacir sayılamazlar.” Hükmünün doğal sonucu olarak.
Yerel Yönetimlerin İktisadi Teşebbüsleri
169
şirkete sahip olan bir kamu kurumunun iflasını istemek kanunen mümkün
olamayacaktır (Can, 2005: 29).
Ayrıca, bu şirketlerin ticaret siciline tescil ve ticaret odalarına kay­
dolmaları gerekmektedir.
Yerel Yönetimler tarafından kurulan şirketler de işleyişlerinde Türk
Ticaret Kanunu hükümlerine tabi olacaktır. Adı geçen Kanunun 137’nci
maddesine göre de ticaret şirketleri, tüzel kişiliğe sahip olup şirket ana söz­
leşmesinde yazılı işletme konusu/konulan çerçevesinde kalmak şartıyla hak
ve borç sahibi olabilirler.
Ayrıca, adı geçen Kanunun Amme hükmi şahıslannın iştiraki başlıklı
275. maddesine istinaden, kamu hizmeti gören anonim şirketlerin yönetim
ve denetim kurullarında yerel yönetimlerde temsilci bulundurabilmektedir.
Türk Ticaret Kanununda ticari şirketler kolektif şirket, komandit şir­
ket, limited şirket ve anonim şirket olarak sayılmış olup, yerel yönetimler de
özellikle 1980’li yıllardan sonra başta büyükşehir belediyeleri olmak üzere
belediyeler hizmetlerini etkin, verimli ve hızlı bir şekilde yürütmek gerekçe­
siyle, çeşitli alanlarda anonim ve limited şirket kurma veya ortak olma yolu­
na gitmişlerdir.
Şirketin Tanımı:
818 sayılı Borçlar Kanunu’nun 520’nci maddesinde “şirket bir akittir
ki onunla iki veya ziyade kimseler, şeylerini ve mallarını müşterek bir gayeye
erişmek için birleştirmeyi iltizam ederler" demektedir.
Daha açık bir ifadeyle, iki veya daha fazla kimsenin müşterek iktisadi
bir gayeye ulaşmak için para ve mallarını bir sözleşme ile birleştirerek mey­
dana getirdiği ortaklığa şirket denir.
Limited Şirket: Türk Ticaret Kanununun 503’üncü maddesinde ta­
nımlanmıştır. İki veya daha fazla hakiki veya hükmi şahıs tarafından bir tica­
ret unvanı altında kurulup, ortaklannın mesuliyeti koymayı taahhüt ettikleri
sermaye ile sınırlı ve esas sermayesi tespit edilmiş olan şirkete limited şirket
denir.
® Kuruluş için asgari sermaye 5.000 YTL’dir,
® İki veya daha fazla gerçek veya tüzel kişiler tarafından kurulabilir,
® Hisse senedi çıkaramaz, sigortacılık yapamazlar,
® Ortaklann sayısı ikiden az ve elliden çok olamaz.
170
Yerel Yönetimlerde Yatırım Planlaması ve Hizmet Sunumu
»
Ortakların sorumluluğu sermaye tutarları ile şirketin sorumlulu­
ğu mal varlığı ile sınırlıdır.
Anonim Şirket: Türk Ticaret Kanununun 269 uncu maddesi ano­
nim şirketi, bir unvana sahip, esas sermayesi muayyen ve paylara bölünmüş
olan ve borçlanndan dolayı yalnız mal varlığı ile sorumlu olan şirket şeklinde
tanımlamaktadır. Anonim şirkette, ortakların mesuliyeti, taahhüt etmiş ol­
dukları sermaye paylan ile sınırlıdır. Şirket borçlanndan sadece şirket so­
rumludur. Özel kanunlannda aksine hüküm olmadıkça anonim şirkette esas
sermaye miktarı elli bin YTL’ den aşağı olamaz. Kanunun 277’nci maddesi
gereğince, bir anonim şirketin kurulması için şirkette pay sahibi en az beş
kurucunun bulunması temel şarttır (Can, 2005: 30).
o
Şirket ana sözleşmesinde bulunmak suretiyle her türlü iktisadi
ve ticari faaliyette bulunabilirler.
e
276’ncı maddeye göre anonim şirketler ya tedrici veya ani şekil­
de kurulur.
o
Ani kuruluş, şirket paylannın kurucular tarafından tamamen ta­
ahhüt edilmesiyle olur.
®
Tedrici kuruluş, bir kısım payların kurucular tarafından taahhüt
olunması ve geri kalan kısmı için de halka müracaat edilmesi
suretiyle olur.
Şirketin girdiği ilişkilerden doğan borçlardan sadece şirket sorumlu­
dur. Ortaklann alacaklılara karşı sorumluluğu yoktur. Hatta sermaye borcu­
nu yerine getirmemiş olan ortak dahi alacaklılara karşı şahsen sorumlu de­
ğildir. Çünkü bu alacak şirketin alacağıdır ve sadece şirket tarafından talep
edilebilir (Doğanyiğit, 2005: 767).
Bu nedenle anonim şirkette sermayenin korunması önemlidir. Sah­
te (muvazaalı) işlemler yardımıyla sermayenin iade edilmesi, azaltılması ya­
saktır. Örneğin; gerçekte kar yokken kar dağıtılması ya da sermaye olarak
getirilmiş olan bir malın değerinin olduğundan daha yüksek gösterilmesi gi­
bi haller bu türden yasak işlemlerdir (Doğanyiğit, 2005: 767-768).
Bir anonim şirket, yetkili olmadığı (yani kuruluş izni alınırken faaliyet
alanı olarak esas sözleşmede gösterilmemiş olan) bir konuda sözleşme ya­
parsa bu sözleşme geçersizdir, borç doğurmaz. Dolayısıyla ifası istenemez.
Örnek olarak ekmek imalatı için kurulmuş bulunan bir anonim şirket, daire
inşaatı üstlenmişse, bu sözleşme geçersizdir. Önce şirketin ana sözleşmesi
değiştirilmeli ve faaliyet sahasına inşaat da eklenmelidir (Doğanyiğit, 2005:
767-768).
Yerel Yönetimlerin İktisadi Teşebbüsleri
171
1. Belediyeleri Şirket Kurmaya İten Nedenler
1. Kamu personel nrıevzuatının sınırlamalarına bağlı kalmaksızın
esnek istihdam ve ücret politikası uygulama olanağına sahip
olmak, bu suretle eleman alımında kolaylık sağlamanın yanında
ihtiyaç duyulan nitelikli ve kalifiye elemanlara yeterli ücret öde­
yebilme imkanına kavuşmak,
2. Merkezi yönetimin vesayet denetiminden kaçmak, mali açıdan
özerk olmak, bürokratik işlemlerden kurtulmak, harcamalarda
daha serbest hareket edebilmek,
3.
Belediye şirketlerinin borçlanma konusunda belediyelere oranla
daha serbest olması nedeniyle bankalardan daha kolay kredi
kullanabilmek,
4.
Hizmet sunumunu olumsuz etkileyen bürokrasinin katı kurailan
ve ağır karar alma mekanizmalarının dışına çıkarak, özel sektör
yönetim tekniklerinden yararlanmak, kamu hizmetlerinin yürü­
tülmesinde hızlı karar alabilmek,
5.
îhale yoluyla özel girişimcilere giden kamu fonlarının şirketler
aracılığıyla tekrar belediyelere dönüşünü sağlamak,
6. Yeni gelir kaynaklan oluşturmak,
7. Yerel kalkınma girişimlerine öncülük etmek, yeni istihdam ola­
nakları yaratmak,
8.
İhale Yasasının kısıtlamalanndan kurtulmak, işleri daha etkin ve
hızlı yürütebilmek,
9.
Kamu hizmetlerinden bazılannı, özel kuruluşlaria rekabet yarata­
rak daha ucuz ve kalitede sunabilmek.
2. Yerel Yönetimler Tarafından Kurulan Veya Ortak Olunan
Şirketlerinin Özellikleri
1. Yerel bazı hizmetlerin özelleştirilmesinde alternatif bir araç olarak
kurulmuşlardır,
2.
Bir veya birkaç belediyenin veya il özel idaresi ile biriikte hisseleri
toplamının % 50’nin üzerinde olduğu, hatta bazı şirketlerde ortaklannın tamamını belediyelerin oluşturduğu bu şirketler, her
ne kadar, özel hukuk tüzel kişiliğine haiz iseler de kamu yönü ağır basan ve genellikle de yönetimi belediyenin veya özel İdare­
nin elinde olan şirketlerdir,
3.
Belediye veya il özel idaresinden bağımsız bir bütçeye sahiptirier.
172
Yerel Yönetimlerde Yatırım Planlaması ve Hizmet Sunumu
4. Yerel yönetimlerin kurduklan veya ortak oldukları şirketler, kamu
ağırlıklı ticari kuruluşlar olmaları nedeniyle, denetimleri bir özel
şirket gibi gerçekleştirilmemektedir.
3. Belediye İktisadi Teşebbüsleri-Kamu İktisadi Teşebbüsleri
233 Sayılı Kamu İktisadi Teşebbüsleri Hakkında Kanun Hükmünde Ka­
rarname:
Kapsam ve Am aç
Madde 1 Bu Kanun Hükmünde Kararname, iktisadi devlet teşekkül­
leri ile kamu iktisadi kuruluşlannı ve bunların müesseselerini, bağlı ortaklıklannı ve iştiraklerini kapsar.
2.
Bu Kanun Hükmünde Kararnamenin Amacı;
a)
İktisadi devlet teşekkülleri ile kamu iktisadi kuruluşlannın ve
bunların müesseselerinin, bağlı ortaklıklarının kurulmasını,
iştiraklerinin teşkilini, özerk bir tarzda ve ekonominin kurallanna uygun olarak yönetilmelerini.
Tanımlar ve Kısaltmalar:
Madde 2 Bu KHK de geçen deyimler ve kısaltmalar aşağıda tanım­
lanmıştır.
1. Kamu iktisadi teşebbüsü "Teşebbüs"; iktisadi devlet teşekkülü ile
kamu iktisadi kuruluşunun ortak adıdır.
2.
İktisadi devlet teşekkülü "Teşekkül"; sermayesinin tamamı devle­
te ait, iktisadi alanda ticari esaslara göre faaliyet göstermek üze­
re kurulan, kamu İktisadi teşebbüsüdür.
3.
(Değişik: 24/11/1994 4046/34 md.) Kamu iktisadi kuruluşu "Ku­
ruluş"; sermayesinin tamamı Devlete ait olup tekel niteliğindeki
mal ve hizmetleri kamu yaran gözeterek üretmek ve pazarlamak
üzere kurulan ve gördüğü bu kamu hizmeti dolayısıyla ürettiği
mal ve hizmetler imtiyaz sayılan kamu iktisadi teşebbüsüdür.
Belediye şirketlerine literatürde. Kamu İktisadi Teşebbüslerinden et­
kilenilerek, Belediye İktisadi Teşebbüsleri (BİT) de denilmektedir. Ancak,
233 sayılı Kanun Hükmünde Kararname incelendiğinde; belediye şirketleri­
nin dayandığı hukuki zemin, örgütlenme yapısı, kuruluşu ve personel rejimi
açısından kamu İktisadi teşebbüslerinden farklı olduğu anlaşılmaktadır. An­
cak, belediye şirketleri her ne kadar 233 sayılı Kanun Hükmünde Kararna­
me kapsamında birer KİT statüsünde olmasalar da, genellikle belediyelerin
Yerel Yönetimlerin İktisadi Teşebbüsleri
173
hisselerinin % 50’nin üzerinde ve dolayısıyla yönetiminin belediyede olması
göz önüne alındığında kamusal yönleri ağır basmaktadır.
Kamusal yönlerinin ağır basması nedeniyle, 5393 sayılı Belediye
Kanununu geçici 3’üncü, 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanununun ge­
çici 5’inci maddelerine istinaden, “ Belediyeler ve bağlı kuruluşlan ile serma­
yesinin yüzde ellisinden fazlası belediyelere ait şirketlerin, 31.12.2004 tarihi
itibariyle kamu kurum ve kuruluşlarından olan kamu ve özel hukuka tâbi alacaklan, bunların diğer kamu kurum ve kuruluşlarına olan borçlarına karşı­
lık olmak üzere 31.12.2005 tarihine kadar takas ve mahsup edilir” hük­
münden belediye şirketleri de yarariandınlmıştır.
Mülga, 1580 sayılı Belediye Kanununda şirket kurulmasına ilişkin
açık bir düzenleme olmamakla birlikte yasaklayıcı bir hüküm de yer alma­
mıştır. Dolayısıyla, pek çok şirket, adı geçen kanunun şirket kurulabilmesine
imkan tanıyan ilgili maddelerine istinaden kurulmuş olup, 5393 sayılı Bele­
diye Kanununda ise, “şirket kurulması” başlığı altında ayrı bir maddede dü­
zenlenmiştir.
4. Yerel Yönetimler-Görevleri ve Şirket Kurabilmelerine İlişkin Hukuki
Düzenlemeler
Anayasa
Madde 123-İdare, kuruluş ve görevleriyle bir bütündür ve kanunla
düzenlenir. İdarenin kuruluş ve görevleri, merkezden yönetim ve yerinden
yönetim esaslanna dayanır.
Madde 127"-Mahalli idareler; il, belediye veya köy halkının mahalli
müşterek ihtiyaçlannı karşılamak üzere kuruluş esasları kanunla belirtilen ve
karar organları, gene kanunda gösterilen, seçmenler tarafından seçilerek
oluşturulan kamu tüzelkişileridir.
Mahalli idarelerin kuruluş ve görevleri ile yetkileri, yerinden yönetim
ilkesine uygun olarak kanunla düzenlenir.
5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi Ve Kontrol Kanunu
Madde 3:
e)
Mahallî idare: Yetkileri belirli bir coğrafi alan ve hizmetlerie sınırlı
olarak kamusal faaliyet gösteren belediye, il özel idaresi ile bun­
lara bağlı veya bunlann kurduklan veya üye olduklan biriik ve idareleri.
Mahalli idare olarak sayılmış olup. Kamu Mali Yönetimi Kanununda
mahalli idareler açısından kapsam genişletilmiştir.
174
Yerel Yönetimlerde Yatırım Planlaması ve Hizmet Sunumu
5393 Sayılı Belediye Kanunu:
Madde 3: Belediye: Belde sakinlerinin mahalli müşterek nitelikteki
ihtiyaçlannı karşılamak üzere kurulan ve karar organı seçmenler tarafından
seçilerek oluşturulan, idari ve mali özerkliğe sahip kamu tüzel kişisini,
ifade eder.
Belediyenin görev ve sorumlulukları:
Madde 14-a;
Belediye; İmar, su ve kanalizasyon, ulaşım gibi kentsel alt yapı; coğ­
rafi ve kent bilgi sistemleri; çevre ve çevre sağlığı, temizlik ve katı atık; zabı­
ta, itfaiye, acil yardım, kurtarma ve ambulans; şehir içi trafik; defin ve mezariıklar; ağaçlandırma, park ve yeşil alanlar; konut; kültür ve sanat, turizm
ve tanıtım, gençlik ve spor; sosyal hizmet ve yardım. Nikah, meslek ve bece­
ri kazandırma; ekonomi ve ticaretin geliştirilmesi hizmetlerini yapar veya
yaptınr.
Büyükşehir belediyeleri ile nüfusu 50.000’i geçen belediyeler, kadın­
lar ve çocuklar için koruma evleri açar.
Madde 14-b:
Okul öncesi eğitim kurumlan açabilir; (R.G.29.9.2005-25951 A.M.
22.9.2005 gün ve Esas 2005/95, Karar 2005 /14 sayılı yürürlüğü durdurma
karan)
Gerektiğinde, öğrencilere, amatör spor kulüplerine malzeme verir ve
gerekli desteği sağlar, her türlü amatör spor müsabakalan düzenler, yurt içi
ve yurt dışı müsabakalarda üstün başan gösteren veya derece alan sporcu­
lara belediye meclisi kararıyla ödül verebilir.
Devlete ait her derecedeki okul binalannın inşaatı ile bakım ve onanmını yapabilir veya yaptırabilir, her türlü araç, gereç ve malzeme ihtiyaçla­
rını karşılayabilir;
Sağlıkla ilgili her türlü tesisi açabilir ve işletebilir;
Kültür ve tabiat varlıkları ile tarihî dokunun ve kent tarihi bakımından
önem taşıyan mekânların ve işlevlerinin korunmasını sağlayabilir, bu amaçla
bakım ve onanmını yapabilir, korunması mümkün olmayanlan aslına uygun
olarak yeniden inşa edebilir.
Belediye, kanunlarla başka bir kamu kuruluşuna verilmeyen mahalli
müşterek nitelikteld diğer görev ve hizmetleri de yapar veya yaptırır.
Yerel Yönetimlerin iktisadi Teşebbüsleri
175
(R.G.29.9.2005-25951 A.M. 22.9.2005 gün ve Esas 2005/95, Karar 2005
/14 sayılı yürürlüğü durdurma kararı)
Hizmetlerin yerine getirilmesinde öncelik sırası, belediyenin malî du­
rumu ve hizmetin ivediliği dikkate alınarak belirlenir.
Belediye hizmetleri, vatandaşlara en yakın yerlerde ve en uygun yön­
temlerle sunulur. Hizmet sunumunda özüriü, yaşlı, düşkün ve dar geliriilerin
durumuna uygun yöntemler uygulanır.
Belediyenin görev, sorumluluk ve yetki alanı, belediye sınıriarını kap­
sar.
Belediye meclisinin kararı ile mücavir alanlara da belediye hizmetleri
götürülebilir.
4562 sayılı Organize Sanayi bölgeleri Kanunun hükümleri saklıdır.
Belediyelerin bu görevleri dışında ayrıca, diğer mevzuatla verilen bir
çok görevleri de vardır.
Örneğin, 3194 sayılı İmar Kanunu, 775 sayılı Gecekondu Kanunu,
3621 sayılı Kıyı Kanunu, 1593 sayılı ümumi Hıfzısıhha Kanunu, 4077 sayılı
Tüketicinin Korunması Hakkında Kanun, 3572 sayılı İşyeri Açma Ve Çalış­
ma Ruhsatlarına dair Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabu­
lüne Dair Kanun, 3998 sayılı Mezariıklann Korunması Hakkında Kanun v.s.
Meclisin Görev ve Yetkileri:
Madde 18- Belediye meclisinin görev ve yetkileri şunlardır:
i)
Bütçe içi işletme ile 6762 sayılı Türk Ticaret Kanununa tâbi or­
taklıklar kurulmasına veya bu ortaklıklardan ayrılmaya, sermaye
artışına ve gayrimenkul yatırım ortaklığı kurulmasına karar ver­
mek.
Belediyenin Gelirleri:
Madde 59- Belediyenin gelirieri şunlardır:
h) Her türiü girişim, iştirak ve faaliyetler karşılığı sağlanacak gelir­
ler.
Şirket Kurulması:
Madde 70- “Belediye kendisine verilen görev ve hizmet alanlannda,
ilgili mevzuatta belirtilen usûllere göre şirket kurabilir."
hükümlerine yer verilmiş.
176
Yerel Yönetimlerde Yatırım Planlaması ue Hizmet Sunumu
5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu’nun 28. maddesinde; Be­
lediye Kanununa atıfta bulunulmuş, 23/k, 24/g maddelerinde iktisadi teşeb­
büs gelirleri ve giderleri Büyükşehir belediyesinin gelirleri ve giderleri arasın­
da sayılmış, 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanununun 42/h, 43/f ve 52’ inci
maddelerinde de, benzer düzenlemeler getirilmiştir.
5393 sayılı Belediye Kanununun 70 inci madde gerekçesinde belir­
tildiği üzere, bir taraftan belediyelerin hizmetlerini daha etkili, verimli ve eko­
nomik şartlarda sunmasına ve kaynak yaratmalanna yardımcı olmak ama­
cıyla sermaye ortaklığı kurmasına izin verilmekte; diğer taraftan kurulacak
ortaklığın belediyenin görev alanıyla ilgili olması şartı getirilerek şirket kuru­
luşunun disiplin altına alınması ve belediyelerin haksız rekabete yol açmala­
rının önüne geçilmesi amaçlanmıştır.
Doğal olarak, madde hükmü gereğince belediyelerin kurduklan veya
ortak olduklan şirketlerden, belediyenin görev alanıyla ilgili olmayan şirketle­
ri tasfiye etmesi veya ortaklıktan çekilmesi gerekecektir.
Yukanda belirtilen düzenlemelerle, yerel yönetimlere görev ve hiz­
met alanlanna giren her konuda belediye meclis kararıyla şirket kurma yet­
kisi verilmiştir. Dolayısıyla, kurulacak şirketlerin mahalli idarelerin görev alanlarıyla ilgili faaliyetlere yönelik olması gerekmektedir.
Ancak, şirket kuruluşu için 5393 sayılı Belediye Kanununun 18/i
maddesi gereğince sadece belediye meclis karan alınması yeterli değildir.
Çünkü, 4046 Sayılı Özelleştirme Uygulamalarının Düzenlenmesine ve Bazı
Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun be­
lediyelerin ticari amaçla şirket kurmalannın Bakanlar Kurulu’nun iznine tabi
olduğunu hükme bağlamıştır.
Adı geçen Kanunun 26. maddesinde;
“...Belediyeler ve diğer mahalli idareler ile bunların kurduklan biriik1er tarafından ticari amaçla faaliyette bulunmak üzere ticari kuruluşlar ku­
rulması, mevcut veya kurulacak şirketlere sermaye katılımında bulunulması,
Bakanlar Kurulu’nun iznine tabidir." Hükmüne yer verilmiş, İçişleri Bakanlı­
ğınca yayınlanan 16.08.1995 gün ve 46984 sayılı genelgede İçişleri Bakan­
lığına gelecek taleplerin Bakanlar Kuruluna sevk edilmeden önce ön ince­
lemeye tabi tutulacağı belirtilerek, bundan böyle mahalli idarelerin şirket
kurmaları, kurulmuş veya kurulacak şirketlere sermaye katılımında bulu­
nulması için Bakanlar Kurulu izin alınması konusunda talep yazılanna;
Yerel Yönetimlerin llaisadi Teşebbüsleri
177
1. Mahalli idareler biriminin gelir-gider durum cetvelini ve müraca­
at tarihi itibariyle banka nakit (bakiye) durumunu gösterir dekon­
tunun,
2. Mevcut veya kurulacak şirketin amacı ve faaliyet konusunu bildi­
rir yazının,
3.
Şirket kurulması veya sermaye katılımında bulunulmasını gerek­
tiren nedenleri gösterir gerekçe raporunun,
4. Mevcut şirketin en son alınmış bilanço kar ve zarar cetvelinin,
5.
Kurulacak şirkete ilişkin fizibilite etüdünün,
6.
Sermaye katılım miktarının,
7.
Konuya ilişkin mülki idare amirinin görüş yazısının, eklenerek iki
örnek dosya halinde valilik görüşü ile biriikte gönderilmesi, aksi
takdirde taleplerin işleme alınmayacağı belirtilmiştir.
İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğünün 07.04.2005
gün ve 2005/36 sayılı genelgesinde de belirtildiği üzere,
Eğer 4646 sayılı Doğal Gaz Piyasası Kanununa göre kurulacak olan
bir doğal gaz şirketine j^zde 10 bedelsiz ortaklıktan başka Kanunun müsa­
ade ettiği şekilde, ayrıca yüzde 10 oranında daha ortak olunması için izin is­
teniyorsa, bu durumda ilgili kanunun hükmü gereğince Hazine Müsteşarlı­
ğından dış borcu olmadığına ilişkin yazının alınması lazımdır.
Doğal Gaz Piyasası Kanununa Göre Şirkete Katılım:
Belediyelerin, sınırları dahilinde kurulacak doğal gaz dağıtım lisansı
alan şehir içi dağıtım şirketine bedelsiz ortak olmalan 4646 sayılı Kanunun
4’üncü maddesi gereği tanınmış bir haktır. Enerji Piyasası Düzenleme Kuru­
lundan dağıtım lisansı alan bir şehir içi dağıtım şirketi, yetki aldığı şehirde
bulunan belediye veya belediye şirketini sermaye koyma şartı aramaksızın,
yüzde on nispetinde dağıtım şirketine ortak olmaya davet etmek zorundadır.
Bu sermaye oranı, bedeli ödenmek kaydıyla en fazla yüzde on oranında artı­
rılabilecektir. Ancak bu artış hâzineye borcu bulunmayan ve ilave kredi talep
etmeyen veya Hâzineye olan kredi borçlarını tasfiye ettikten sonra, bu amaçla hazine garantili kredi sağlamaması kaydıyla mümkün olabilecektir
(Can, 2005: 31).
5. Belediyeler veya İl Özel İdareleri Tarafindan Kurulan Şirketler Bu
İdarelerin İhalelerine Katılabilir Mi?
4734 sayılı Kamu İhale Kanunu:
İhaleye Katılamayacak Olanlar
178
Yerel Yönetimlerde Yatırım Planlaması ve Hizmet Sunumu
Madde 11.-Aşağıda sayılanlar doğrudan veya dolaylı veya alt yükle­
nici olarak, kendileri veya başkalan adına hiçbir şekilde ihalelere katılamaz­
lar:
c) İhaleyi yapan idarenin ihale yetkilisi kişileri ile bu yetkiye sahip ku­
rullarda görevli kişiler.
d) İhaleyi yapan idarenin ihale konusu işle ilgili her türlü ihale işlem­
lerini hazırlamak, yürütmek, sonuçlandırmak ve onaylamakla görevli olanlar.
e) (c) ve (d) bentlerinde belirtilen şahısların eşleri ve üçüncü derece­
ye kadar kan ve ikinci dereceye kadar kayın hısımları ile evlatlıkları ve evlat
edinenleri.
f) (c), (d) ve (e) bentlerinde belirtilenlerin ortakları ile şirketleri (bu ki­
şilerin yönetim kurullannda görevli bulunmadıkları veya sermayesinin %
lO'undan fazlasına sahip olmadıkları anonim şirketler hariç)
İhale konusu işin danışmanlık hizmetlerini yapan yükleniciler bu işin
ihalesine katılamazlar. Aynı şekilde, ihale konusu işin yüklenicileri de o işin
danışmanlık hizmeti ihalelerine katılamazlar. Bu yasaklar, bunlann ortaklık
ve yönetim ilişkisi olan şirketleri ile bu şirketlerin sermayesinin yarısından
fazlasına sahip oldukları şirketleri için de geçerlidir.
(Değişik: 4964/ 8 md.) İhaleyi yapan idare bünyesinde bulunan veya
idare ile ilgili her ne amaçla kurulmuş olursa olsun vakıf, dernek, birlik, san­
dık gibi kuruluşlar ile bu kuruluşların ortak oldukları şirketler bu idarelerin
ihalelerine katılamazlar.
Bu yasaklara rağmen ihaleye katılan istekliler ihale dışı bırakılarak
geçici teminattan gelir kaydedilir. Ayrıca, bu durumun tekliflerin değerlen­
dirmesi aşamasında tespit edilememesi nedeniyle bunlardan biri üzerine ihale yapılmışsa, teminatı gelir kaydedilerek ihale iptal edilir.
Madde hükmünden anlaşılacağı üzere, idare tarafından kurulan veya
ortak olunan şirketlerin bu idarelerin ihalelerine girmesini yasaklayan her­
hangi bir yasaklama yer almamıştır.
Büyükşehir Belediyeleri için, 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu açısından
getirilen esnek düzenleme ve yönetici personelin şirketlerin yönetim ve
denetiminde görev alması;
5216 sayılı Kanunun 26 ncı maddesinde; "Büyükşehir belediyesi
kendisine verilen görev ve hizmet alanlarında, ilgili mevzuatta belirtilen usul­
lere göre sermaye şirketleri kurabilir. Genel sekreter ile belediye ve bağlı kuruluşlannda yöneticilik sıfatını haiz personel bu şirketlerin yönetim ve dene­
Yerel Yönetimlerin İktisadi Teşebbüsleri
179
tim kurullarında görev alabilirler. Büyükşehir belediyesi, kendine ait büfe,
otopark ve çay bahçelerini işletebilir; ya da bu yerierin belediye veya bağlı
kuruluşlarının % 50’sinden fazlasına ortak olduğu şirketler ile bu şirketlerin
% 50’sinden fazlasına ortak olduğu şirketlere, 2886 sayılı Devlet İhale Kanu­
nu hükümlerine tabi olmaksızın belediye meclisince belirlenecek süre ve
bedelle işletilmesini devredebilir” denilmek suretiyle Büyükşehir Belediyele­
rinin büfe, otopark ve çay bahçelerinin işletmesini, Devlet İhale Kanunu Hü­
kümlerine tabi olmadan şirketlerine verebilmelerine ilişkin esnek bir düzen­
leme getirilmiştir.
6. Yerel Yönetimlere Ait Şirketlerin 4734 Sayılı Kanun Kapsamında
Olup Olmadıkları:
4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun kapsam başlıklı ikinci maddesi­
nin birinci fıkrası (a) bendine göre özel idare ve belediyeler ile bunlara bağlı
döner sermayeli kuruluşlar, biriikler ve tüzel kişiler kanunun kapsamında­
dır. Bu maddenin (d) bendine göre ise, özel idare ve belediyeler ile bunlara
bağlı; döner sermayeli kuruluşlar, biriikler ve tüzel kişilerin doğrudan veya
dolaylı olarak biriikte yada ayrı ayrı sermayesinin yarısından fazlasına sahip
bulundukları her çeşit kuruluş, müessese, biriik, işletme ve şirketler de Ka­
mu İhale Kanunu’na tabidir. Bu kuralın istisnası ise yine, 4734 sayılı Kanu­
nun istisnalar başlıklı 3’üncü maddesi (g) fıkrasında düzenlenmiştir. Bu dü­
zenlemeye göre; Kamu İhale Kanunu kapsamındaki şirketlerin ticari ve sınai
faaliyetleri çerçevesinde; doğrudan mal ve hizmet üretimine veya ana faali­
yetlerine yönelik ihtiyaçlannın temini için yapacakları, hazine garantisi veya
doğrudan bütçenin transfer tertibinden aktarma yapmak suretiyle finanse
edilenler dışındaki yaklaşık maliyeti ve sözleşme bedeli 3 milyon 796 bin
571 Yeni Türk Lirasını aşmayan mal veya hizmet alımlan bu kanunun kap­
samı dışına çıkarılmıştır (Can, 2005: 31).
II. İşletmeler
En önemli yerel yönetim birimi olan belediyelerce, mülga 1580 sayılı
Belediye Kanununun 15, 19 ve ek 2’inci maddeleriyle verilen ekonomik ve
iktisadi alanlardaki görev ve yetkilerine istinaden, bütçe içerisinde veya ayrı
bütçeli olmak üzere çok sayıda işletme (fon, işletme, döner sermaye gibi)
kurulmuş olup, getirilen yeni düzenlemelerie işletme kurulması İçişleri Ba­
kanlığının iznine bağlanırken, bütçe dışındaki işletmelerin de bütçe içerisine
alınması öngörülmüştür.
180
Yerel Yönetimlerde Yatırım Planlaması ue Hizmet Sunumu
1. Yerel Yönetimlerin İşletme Kurabilmelerine İlişkin
Hukuki Düzenlemeler
5393 Sayılı Belediye Kanunu:
İşletme tesisi
Madde 71- Belediye, özel gelir ve gideri bulunan hizmetlerini İçişleri
Bakanlığının izniyle bütçe içinde işletme kurarak yapabilir.
Madde gerekçesinde belirtildiği üzere, Belediyelerin özelliği bulunan
su, toplu taşıma hizmetleri, toplu konut uygulaması gibi özel gelir ve gideri
bulunan hizmetleri, İçişleri Bakanlığının izniyle bütçe içinde işletme kurmak
suretiyle yapmasına imkân getirilmektedir.
5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanununun 28inci maddesinde
yer alan “Belediye Kanunu ve diğer ilgili kanunların bu kanuna aykın olma­
yan hükümleri ilgisine göre Büyükşehir, Büyükşehir İlçe ve İlk Kademe Be­
lediyeleri hakkında da uygulanır” denilmek suretiyle işletme kurulmasına ilişkin olarak belediye kanununa atıfta bulunulmuştur.
5302 Sayılı İl Özel İdaresi Kanunu:
İşletme tesisi
Madde 53- İl özel idaresi, özel gelir ve gideri bulunan hizmetlerini 1çişleri Bakanlığının izniyle bütçe içi işletme kurarak yapabilir.
Bu işletmeler il özel idaresinin tâbi olduğu usule göre denetlenir.
5355 Sayılı Mahalli İdare Birlikleri Kanunu:
Madde 2 2-...
Biriiklerde çalışma programı, yetki devri, birlik ile birlik başkanının
ihtilaflı olması, biriik organının veya bunların üyelerinin görevden uzaklaştınlması, yıllık faaliyet raporu, bütçe ve diğer malî konular, tahvil ihracı hariç
borçlanma, bütçe içi işletme tesisi, borç ve alacaklann mahsubu, yurt dışı ilişkileri, diğer kuruluşlaria ilişkiler, yazışma ve yeniden değerleme oranının
biriiklerde uygulanması konulannda, bu Kanunda hüküm bulunmayan du­
rumlarda biriik tüzüğü ile biriiğe devredilen hizmetlerie sınırii olmak üzere
Belediye Kanunu hükümleri uygulanır.
Biriiklerde, teşkilât ve personel istihdamı konulannda bu Kanunda
hüküm bulunmayan hallerde Belediye Kanunu ile Belediye Kanununa aykın
olmamak kaydıyla birlik tüzüğü hükümleri uygulanır.
Yerel Yönetimlerin iktisadi Teşebbüsleri
181
Mahalli idareler Bütçe Ve Muhasebe Yönetmeliği:
Amaç
Madde 1- (1) Bu Yönetmeliğin amacı, il özel idaresi, belediye, bağlı
idare ve birliklerin; gelir ve gider bütçelerinin hazırlanması, kesin hesabın çı­
karılması, hesap ve kayıt düzeninde saydamlık, hesap verilebilirlik ve tekdü­
zenin sağlanması, işlemlerinin kayıt dışında kalmasının önlenmesi, faaliyet­
lerinin gerçek mahiyetlerine uygun olarak sağlıklı ve güvenilir bir biçimde
muhasebeleştirilmesi; mali tablolarının zamanında, doğru, muhasebenin
temel kavramları ve genel kabul görmüş bütçe ve muhasebe ilkeleri çerçe­
vesinde, uluslararası standartlara uygun, yönetimin ve ilgili diğer kişilerin
bilgi ihtiyaçlarını karşılayacak ve kesin hesabın çıkanlmasına temel olacak;
karar, kontrol ve hesap verme süreçlerinin etkili çalışmasını sağlayacak şe­
kilde hazırlanması ve yayımlanmasına ilişkin esas, usul, ilke ve standartlann
belirienmesidir.
Kapsam
Madde 2- (1) Bu Yönetmelik hükümleri; il özel idaresi, belediye,
bağlı idare ve mahalli idare birliklerinin bütçe ve muhasebe kayıt ve işlemle­
rini kapsar.
(2) Bu Yönetmelik kapsamında sayılan idarelerin, kurumlar vergisine
tabi faaliyetleri, hesap planı bakımından bu Yönetmeliğin sadece bütçe iş­
lemlerinin muhasebeleştirilmesi ve raporlanmasına ilişkin hükümlerine tabi­
dir. Bu faaliyetler için 4/1/1961 tarihli ve 213 sayılı Vergi Clsul Kanununun
175 ve mükerrer 257 inci maddeleri hükümleri uyannca belirienen muha­
sebe standartları, tek düzen hesap planı ve mali tablolann çıkarılmasına iliş­
kin usul ve esaslar uygulanır.
işletmeler
Madde 21- (1) İl özel idareleri, belediyeler ve biriikler, özel gelir ve
gideri bulunan hizmetlerini meclis kararı ve içişleri Bakanlığından izin alın­
mak suretiyle kurum bütçesi içerisinde işletme kurarak yapabilirler. İşletme­
ler için ayrı bütçe düzenlenmeyip, kurum bütçesi içerisinde ana hizmet bi­
rimi gibi kodlanır.
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu:
İşletmelerin bütçe içine alınması
Geçici Madde 11- Genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerine
bağlı olarak kurulan döner sermaye işletmeleri ve fonların bütçeleri, ilgili idarelerin bütçeleri içinde yer alır.
182
Yerel Yönetimlerde Yatırım Planlaması oe Hizmet Sunumu
Bu Kanun kapsamında kanrıu idarelerinde kurulmuş döner sermaye
işletmeleri 31.12.2007 tarihine kadar yeniden yapılandırılır.
Döner sermaye işletmeleri yeniden yapılandınlıncaya kadar bunların
bütçelerinin hazırianması, uygulanması, sonuçlandınlması ve muhasebesi
ile kontrol ve denetimi Maliye Bakanlığınca yürürlüğe konulacak yönetme­
likle belirlenir. Fonlann muhasebesi de bu Kanunun öngördüğü muhasebe
sistemine göre yürütülür.
(Bu 4.Fıkra Mülga-5436-md.l0-c/12)
Yukanda belirtilen düzenlemeler gereğince, yerel yönetimlerin bütçe
dışında oluşturduklan işletmelerinin bütçe içerisine alınması, kurumlar ver­
gisine tabi faaliyetlerinin, hesap planı bakımından 213 sayılı Vergi üsul Ka­
nununun 175 ve mükerrer 257 inci maddeleri hükümleri uyarınca belirienen
muhasebe standartları, tek düzen hesap planı ve mali tablolann çıkanlmasına ilişkin usul ve esasların uygulanması ve Belediye ve İl Özel İdarelerinin,
özel gelir ve gideri bulunan hizmetlerini İçişleri Bakanlığının izniyle bütçe içinde işletme kurarak yapabilmesi öngörülmüştür.
2. Belediyelerde Arsa Ve Konut üretimi
5393 Sayılı Belediye Kanunu:
Arsa ve konut üretimi
Madde 69- Belediye; düzenli kentleşmeyi sağlamak, beldenin konut,
sanayi ve ticaret alanı ihtiyacını karşılamak amacıyla belediye ve mücavir alan sınıriarı içinde, özel kanunlarına göre korunması gerekli yerler ile tanm
arazileri hariç imarii ve alt yapılı arsalar üretmek; konut, toplu konut yap­
mak, satmak, kiralamak ve bu amaçlarla arazi satın almak, kamulaştırma
yapmak, bu arsalan trampa etmek, bu konuda ilgili diğer kamu kurum ve
kuruluşlan ve bankalarla iş biriiği yapmak ve gerektiğinde onlaria ortak pro­
jeler gerçekleştirmek yetkisine sahiptir.
Belediye, bu amaçla bütçesinden gerekli parayı ayırmak suretiyle iş­
letme tesis edebilir.
Arsalar hariç üretilen konut ve işyerlerinin satışı 2886 sayılı Devlet
İhale Kanunu hükümlerine tâbi değildir. O belediye ve mücavir alan sınıriarı
içinde kendisine, eşine veya onsekiz yaşından küçük çocuklarına ait konutu
olmayan dar gelirli kişiler ile afete maruz kalanlara, sanayi bölgelerinden
nakledileceklere ve üyelerinin tamamı bu durumda olan kooperatiflere, be­
deli 2942 sayılı Kamulaştırma Kanunu hükümlerine göre oluşturulan takdir
komisyonu tarafından belirienecek tutardan aşağı olmamak üzere arsa tah­
Yerel Yönetimlerin iktisadi Teşebbüsleri
183
sisi yapılabilir. Durumları 775 sayılı Gecekondu Kanununun 25 inci madde­
sine uyan kimselere de bu maddeye göre arsa ve konut sağlanabilir. Bu fık­
ranın uygulama esasları, İçişleri Bakanlığı ile Bayındırlık ve İskân Bakanlığı
tarafından müştereken hazırlanacak çerçeve yönetmeliğe uygun olarak be­
lediye meclisleri tarafından çıkanlacak bir yönetmelikle düzenlenir.
Madde gerekçesinde de belirtildiği üzere, belediyelerin düzenli kent­
leşmeyi sağlamak, beldenin konut, sanayi ve ticaret alanı ihtiyacını karşıla­
mak amacıyla imarii ve alt yapılı arsalar üretmesine; toplu konut yapmasına,
satmasına ve bu amaçlarla arazi satın almasına ve kamulaştırmasına imkân
tanınmaktadır.
Ayrıca, belediyelerin üretilen arsaları bireylere ve kooperatiflere sat­
ması veya takas etmesi, bu amaçla kamu kurum ve kuruluşları ve bankalar­
la işbirliği yapması, işletme kurması, kurulmuş veya kurulacak yapı ortaklıklanna katılması, üretilen arsa ve konutlann satışı hususlannda önemli dü­
zenlemeler getirilmektedir.
5393 sayılı Belediye Kanununun 69 uncu maddesine istinaden çıka­
rılan ve 25.09.2005 gün ve 25951 sayılı Resmi Gazetede yayınlanan, “Bele­
diyelerin Arsa, Konut ve İşyeri üretimi, Tahsisi, Kiralanması ve Satışına Dair
Genel Yönetmelik” hükümlerine göre;
®
Genel Yönetmeliğe uygun olarak Belediye Meclislerince 69 uncu
maddenin ikinci fıkrasının uygulama esaslanna ilişkin bir yönet­
melik düzenlenerek işlemler buna göre yürütülür,
8
Yönetmelikte belirtilen şartları taşıyan dar gelirii ailelere, konut
yapılmak üzere arsa tahsis edilebilecek, 100 metrekareyi geç­
meyen düşük maliyetli sosyal konutlar üretilerek 2942 sayılı
Kamulaştırma Kanunu hükümlerine göre belediye bünyesinde
oluşturulacak en az üç kişilik kıymet takdir komisyonu tarafın­
dan belirienen bedeli karşılığında ihalesiz olarak verilebilir, arsa
tahsis edilenlerin inşaata başlama ve yapım süreleri belediye
meclislerince belirlenecek, encümen kararıyla altı yılı geçmemek
üzere uzatılabilir,
®
Sosyal konutlar dışında da belediyelerce konut üretilip satılabile­
cek, ihtiyaç olması halinde işyerieri de üretilebilir,
o
üyelerinin tamamı Yönetmeliğin 7 inci maddede belirtilen şartlan taşıyanlardan oluşan kooperatiflere arsa tahsis edilebilir, arsa
bedeli tamamen ödeninceye kadar kooperatif üyeliklerinin devri
ancak belediye encümeninin izni ile yapılabilir,
184
Yerel Yönetimlerde Yatırım Planlaması ve Hizmet Sunumu
»
Sosyal konutlar, 7 inci maddede belirtilen kişilere belediye en­
cümeni tarafından belirlenen bedel üzerinden kiralık olarak tah­
sis edilebilecek, Kira artışları mahallin şartlarına göre belediye
meclisince belirienecek, I<ira süresi, belediye encümen kararı ile
uzatılabilir,
»
Belediye tarafından üretilen arsaların 7 inci madde kapsamı dı­
şında kalanlara satışı 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu hükümle­
rine göre yapılır,
«
Konutlar ile işyerlerinin satışı açık artırma usulüyle yapılır,
®
Büyükşehir belediyesi sınırları dahilinde arsa, konut ve işyeri üre­
tilmesi, tahsisi, kiralanması ve satışına ilişkin görev ve yetkiler
10/7/2004 tarihli ve 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunun
7 inci maddesinin birinci fıkrasının (e) bendi hükmünce Büyük­
şehir belediyeleri tarafından yerine getirilir.
Kaynakça
Berk, Ahmet (2003) “Yerel Hizmet Sunumu ve Belediye İktisadi Teşebbüsle­
ri” , Sayıştay Dergisi, Sayı 49, s.47-63.
Can, Haşan H. (2005) Belediyelerin Şirket Kurmasındaki Yasal Esaslar, İller
ue Belediyeler Dergisi, Sayı 695, s.29-32.
Çomaklı, Şafak Ertan (2000) “Belediye Hizmetlerinde İşletmeler ve Özelleş­
tirme” , Yerel Yönetim ve Denetim Dergisi, Cilt: 5, s.42-47.
Demirci,
Rasih,
Yerel
Yönetimler
ve
www.koopkur.org.tr/pdf/karinca/835.pdf
İktisadi
Teşebbüsler,
Doğanyiğit, Saadettin (2005) Açıklamalı-Soru Çözümlü Belediye Kanunu
ve Büyükşehir Belediye Kanunu, Seçkin Yayınlan, Ankara.
Güneş, Hamza (2005) “Belediye Şirketleri", Yerel Yönetim ve Denetim Der­
gisi, s.30-36.
Leba, Reyhan (1999) “Türkiye de Belediyelerin Ekonomik Girişimleri ve Or­
taya Çıkardığı Sorunlar”, Uludağ Üniversitesi İlBF Dergisi, Cilt 17,
Sayı: 1-2.
Belediyelerde Kamu Hizmeti
İmtiyaz Sözleşmeleri
Süleyman Elban
Kamu kurum ve kuruluşları sunmak zorunda oldukları kamu hiz­
metlerini düzenli ve sürekli ve belli kalitede sunmak için belli bir maliyet ödemek zorundadırlar. Kimi zaman bu maliyetler yüzünden kamu hizmetleri­
nin kurulması ve işletilmesinden kamu idareleri belli güçlükler yaşamakta­
dırlar. Bu zorunluluk ise bazı kamu hizmetlerinin kamu adına özel sektöre
gördürülmesi sonucunu doğurmaktadır. Burada hemen hangi tür kamu
hizmetlerinin özel kesim tarafından gördürüleceği sorusu gündeme gelmek­
tedir. Niteliği gereği bazı kamu hizmetlerinin devlet tarafından sunulma
mecburiyeti var iken (savunma, güvenlik ve adalet gibi) bazı kamu hizmetleri
ülkelerin kamu hizmeti anlayışlan, özelleştirme anlayışları ve kamu kesimin­
den beklenen hizmet sunumu beklentilerine göre özel kesimce yerine getiri­
lebilmektedir.
Devlet bir kısım kamu hizmetlerinin özel kesim tarafından görülme­
sine karar verdiği zaman bunu çeşitli yollarla gördürmektedir. Kamu hizmeti
imtiyaz sözleşmeleri bu yollardan birisidir. Bunun dışında devlet tarafından
yap-işlet-devret, yap-işlet, özelleştirme, iltizam bayındırlık imtiyazı gibi çeşitli
yollarla da hizmetlerin gördürülmesi sağlanmaktadır. Bizim çalışmamızın
konusu bu yöntemlerden biri olan kamu hizmeti imtiyaz sözleşmeleri olup
özelde ise belediyelerin kamu hizmeti imtiyaz sözleşmelerini irdeleyeceğiz.
1.Kamu Hizmeti İmtiyaz Sözleşmesi
Kamu hizmeti imtiyaz sözleşmelerini tam olarak açıklamak ve anla­
mak için öncelikle kama hizmeti, imtiyaz ve idari sözleşme kavramlarını
açıklamamız ve ondan sonra imtiyaz sözleşmelerini açıklamamız gerekmek­
tedir.
Kamu hizmeti kavramı ülkeden ülkeye farklı farklı anlaşılmaktadır.
Bazı ülkelerde kamu hizmeti sayılan bir kısım hizmetler diğerlerinde kamu
hizmeti sayılmazken, esas belirsizlik kamu hizmeti kavramının sınırlannın belirienmesinde ortaya çıkmaktadır. Yine sırf kamu hizmetine bakarak da ka­
mu hizmetinin tanımlanıp belirienmesinde güçlükler ortaya çıkmaktadır. Bi­
zim kamu hizmetinin genel olarak fikir biriiği edilen özelliklerini ortaya koya­
rak ülkemizdeki anlayışı ortaya koymamız gerekiyor.
* İçişleri Bakanlığı, Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü Daire Başkanı.
186
Yerel Yönetimlerde Yatırım Planlaması ue Hizmet Sunumu
Her şeyden önce kamu hizmeti, kamu idareleri tarafından doğrudan
doğruya sunulan hizmetlerdir. Ancak bu hizmetlerin kamunun yakın göze­
tim ve denetiminde özel kesime gördürülmesi de mümkündür. Kamunun
yakın gözetim ve denetim yetkisinin kapsamını çok geniş tutulmaması ge­
rekmektedir. Aksi takdirde kamunun genel kolluk ve denetim yetkisi ile ka­
rıştırılması söz konusu olacaktır.
Kamu hizmetine uygulanan hukuk genel olarak kamu hukukudur.
Dolayısıyla kamu hizmetini sunan kamu idaresine üstün yetkiler tanınmıştır.
Hizmet sunumunda kamu hukuku geçerlidir.
Doktrinde de kamu hizmetinin ne olduğu konusunda geniş tartış­
malar söz konusudur. Fakat bu tartışmalan ve düşünceleri ayrıntılı olarak
ele almamız bu çalışmanın konusunu oluşturmamaktadır. Dolayısıyla huku­
kumuzda benimsenen görüşün kamu hizmetinin ne olduğunun ve sınırlannın kanunla belirlenmesidir. Bu konuda Anayasa Mahkemesinin 1995 yılın­
da yayınlanan bir kararında kamu hizmetinin şu özelliklerine vurgu yapmak­
tadır. Kamu hizmeti,
•
devletin doğrudan veya yakın gözetim ve denetiminde,
®
genel ve ortak ihtiyaçları karşılamak,
•
kamu yararı ve çıkan sağlamak için,
»
topluma sunulan,
®
düzenli ve sürekli etkinlikler
olarak ana unsurlarını vermektedir.
İdari sözleşme ise, idare tarafından yapılan tüm sözleşmeler olarak
tanımlamamız hem kolaycılık hem de bizi yanlış sonuçlara götürecektir. İda­
renin idare hukuku hükümlerine göre yaptığı sözleşmeler idari sözleşmedir.
Çünkü bu durumda sözleşmeye idare hukuku hükümleri uygulanacak ve
uyuşmazlık idari yargıda çözülecektir.
Yukanda çerçevesi çizilen kamu hizmetinin yapılan bir idari sözleş­
me ile belirli bir süre için işletme hakkının ve bu süre zarfında işletme gelir­
lerinin yapılan yatırım, işletme ve kar karşılığı olarak işleten özel kişi tarafın­
dan tahsil edildiği sözleşme türüne genel olarak kamu hizmeti imtiyaz söz­
leşmesi denebilir.
İmtiyaz sözleşmelerinin tarihi Cumhuriyet öncesine kadar gitmekte­
dir. Belki de ilk yapılan imtiyaz sözleşmeleri IS.yy’ın ikinci yarısına kadar
bugünkü anlamda imtiyaz sözleşmesi de değillerdi. Fakat o dönemde yapı­
lan hizmet sözleşmelerinin esas amacı hizmetin özel kişilerce yapılması ol­
Belediyelerde Kamu Hizmeti İmtiyaz Sözleşmeleri
187
mayıp, ya dış baskıların etkisi ya devlet borcuna karşılık olmak veya salt gelir
elde etmek amacıyla yapılmıştır. Başta elektrik, su temini, posta, liman,
tramvay, tünel, fener ve demiryolu gibi hizmetlerde imtiyaz devri yapılmıştır.
1910 (1326) tarihli Menafi ümumiyeye Müteallik İmtiyazat Hakkında Kanu­
nun ile o dönemde imtiyaz verilmesi yasal bir çerçeveye bağlanmıştır. Bu
kanun halen yürüdükte olup imtiyaz verilmesi ile ilgili bu Kanun hükümleri­
ne uyulma mecburiyeti vardır.
OsmanlI döneminde verilen imtiyazlar Cumhuriyetin ilk yıllarında
devletleştirilmek suretiyle tekrar devralınmıştır. Ve Cumhuriyetin ilk yıllarında
imtiyaz devrine hiç başvurulmamıştır. 1950’lerde çok partili siyasi yaşama
geçilmesi ile biriikte ancak birkaç elektrik üretimi ile ilgili imtiyaz devri ya­
pılmıştır. 1980’lere kadar durum bu şekilde devam etmiştir. Bu dönemde
özelleştirme politikalannın etkisiyle kamu hizmetlerinin imtiyaz yolu ile devri
yerine bir kısım kamu hizmetlerinin özelleştirilmesi ya da yap-işlet-devret yo­
lu ile devri yapılmıştır.
2. Belediyelerde İmtiyaz Devri
Belediye Kanununun 15. maddesinde belediyenin yetkileri ve imtiyazlan sayılırken üç ayrı bentte yer alan görev ve hizmetlerie ilgili olarak be­
lediyelerin bu hizmetleri imtiyaz devri yolu ile yaptıracakları hüküm altına ahnmıştır. Belediye Kanununda imtiyaz devri yapılacak hizmetler şunlardır:
e) Müktesep haklar saklı kalmak üzere; içme, kullanma ue en­
düstri suyu sağlamak; atık su ue yağmur suyunun uzaklaştırılmasını sağ­
lamak; bunlar için gerekli tesisleri kurmak, kurdurmak, işletmek ue işlet­
tirmek; kaynak sularını işletmek veya işlettirmek.
f) Toplu taşıma yapmak; bu amaçla otobüs, deniz ue su ulaşım
araçları, tünel, raylı sistem dâhil her türlü toplu taşıma sistemlerini kur­
mak, kurdurmak, işletmek ue işlettirmek.
g ) Katı atıkların toplanması, taşınması, ayrıştırılması, geri kaza­
nımı, ortadan kaldırılması ue depolanması ile ilgili bütün hizmetleri
yapmak ue yaptırmak.
Olarak sayılan bu hizmetlerin devrinin de ancak şu yolla olacağı be­
lirtilmiştir:
Belediye, (e), (f) ue (g) bentlerinde belirtilen hizmetleri Danıştay’ın
görüşü ue İçişleri Bakanlığının kararıyla süresi kırkdokuz yılı geçm em ek
üzere imtiyaz yoluyla deuredebilir; toplu taşıma hizmetlerini imtiyaz ueya
tekel oluşturmayacak şekilde ruhsat uermek suretiyle yerine getirebilece­
ğ i olarak düzenlenmiştir.
188
Yerel Yönetimlerde Yatırım Planlaması ue Hizmet Sunumu
Yine aynı Kanunun nmeclisin görev ve yetkileri düzenlediği 18. mad­
desinde
J) Belediye adına imtiyaz verilmesine ue belediye yatınmlannın
yap-işlet veya yap-işlet-deuret modeli ile yapılmasına; belediyeye ait şir­
ket, işletme ue iştiraklerin özelleştirilmesine karar vermek. Hükmü ile im­
tiyaz devrinde belediye meclisinin yetkili olduğu belirtilmiştir.
İmtiyaz devrinde yöntem şu şekilde olmaktadır. Yukarıda Kanunun
hükmünde net olarak belirtildiği gibi belediye meclisi öncelikle imtiyaz devri
ile ilgili bir karar almak zorundadır. Bu karar olmadan imtiyaz devri söz ko­
nusu olamaz. Bu meclis kararında imtiyazın konusu kapsamı sınırian süresi
ve genel olarak şartlan açıkça belli edilmelidir. Ardından belediye tarafından
2886 sayılı Devlet İhale Kanununa göre rekabetin en iyi şekilde sağlanacağı
bir ihale usulü kullanılarak iş ihale edilmelidir, üzerine ihale yapılan ve imti­
yaz sahibi olmaya aday şirket ile sözleşme ve eki teknik vs. sözleşmeler im­
zalanarak İçişleri Bakanlığına buradan da Danıştay’ın görüşü alınmak mec­
buriyeti vardır. Alınan bu görüş üzerine İçişleri Bakanlığınca hizmetin söz­
leşme yolu ile devrine onay verilmesine müteakip belediye imtiyaz devrinde
bulunabilmektedir.
3. Büyükşehir Kanununun Uygulandığı Belediyelerde Durum
Büyükşehir Belediyesi Kanununun 7. maddesinde büyükşehir bele­
diyesinin görev, yetki ve sorumlulukları sayılırken belediyelerde imtiyaz ko­
nusu olabilecek şu işler büyükşehir belediyesinin görev ve yetkileri arasında
sayılmıştır:
i)
... büyükşehir katı atık yönetim plânını yapmak, yaptırmak; ka­
tı atıkların kaynakta toplanması ve aktarma istasyonuna kadar taşınma­
sı hariç katı atıkların ve hafriyatın yeniden değerlendirilmesi, depolan­
ması ve bertaraf edilmesine ilişkin hizmetleri yerine getirmek, bu amaçla
tesisler kurmak, kurdurmak, işletmek veya işlettirmek; sanayi ue tıbbî atıklara ilişkin hizmetleri yürütmek, bunun için gerekli tesisleri kurmak,
kurdurmak, işletmek ueya işlettirmek; deniz araçlarının atıklarını topla­
mak, toplatmak, arıtmak ve bununla ilgili gerekli düzenlemeleri yapmak.
p) Büyükşehir içindeki toplu taşıma hizmetlerini yürütmek ve bu
amaçla gerekli tesisleri kurmak, kurdurmak, işletmek veya işlettirmek,
büyükşehir sınırları içindeki kara ve denizde taksi ve servis araçları dahil
toplu taşıma araçlarına ruhsat vermek.
r) Su ue kanalizasyon hizmetlerini yürütmek, bunun için gerekli
baraj ue diğer tesisleri kurmak, kurdurmak ve işletmek; derelerin ıslahını
yapmak; kaynak suyu veya arıtma sonunda üretilen suları pazarlamak.
Belediyelerde Kamu Hizmeti İmtiyaz Sözleşmeleri
189
Öte yandan Ankara, İstanbul ve İzmir illeri için ulaşım hizmetlerini
yürütmekle büyükşehir belediyelerine bağlı ve kamu tüzel kişiliğine haiz ula­
şım idareleri ve tüm büyükşehir belediyelerine bağlı tüzel kişiliğe haiz, ayrı
bütçesi bulunan su ve kanalizasyon idareleri bulunmaktadır. Büyükşehir be­
lediyeleri adına kanunla ulaşım (sayılan üç büyükşehirde) ve su kanalizasyon
hizmetlerini yürütme görevleri bu idarelere verilmiştir. Örneğin 2560 sayılı
İSKİ Kanununa bakacak olursak; (Ek Madde-5 ile tüm büyükşehir belediye­
leri bu Kanun kapsamına alınmıştır.)
l ’inci madde de ... Büyük Şehir Belediyesinin su ve kanalizasyon
hizmetlerini yürütmek ue bu amaçla gereken her türlü tesisi karmak, ku­
rulu olanları devralmak ue bir elden işletmek üzere İstanbul Su ue Kanali­
zasyon İdaresi Genel Müdürlüğü kurulmuştur.
İstanbul Su ae Kanalizasyon İdaresi Genel Müdürlüğü bu Kanun­
da İSKİ olarak anılır.
Genel Müdürlüğün hizmeti, İstar±>ul Büyük Şehir Belediyesinin
görev alanı ile sınırlıdır. Ancak, şehrin yararlandığı su kaynaklarının ko­
runmasına ilişkin hizmetler, büyük şehir belediye sınırları dışında da olsa
bu kuruluş tarafından yürütülür. Ayrıca İçişleri ile Bayındırlık ve İskan
bakanlıklarının teklifi üzerine Bakanlar Kurulu anasistem ile ilgili başka
belediye ve köylerin su ve kanalizasyon işlerini de bu Genel Müdürlüğe
verebilir.
İstanbul Su ve Kanalizasyon İdaresi, İstanbul Büyük Şehir Beledi­
yesine bağlı müstakil bütçeli ve kamu tüzel kişiliğini haiz bir kuruluştur.
Ve görev ve yetkilerinin ise,
a) içme, kullanma ve endüstri suyu ihtiyaçlarının her türlü yeraltı
ve yer üstü kaynaklarından sağlanması ve ihtiyaç sahiplerine dağıtılması
için; kaynaklardan abonelere ulaşıncaya kadar her türlü tesisin etüt ve
projesini yapmak veya yaptırmak, bu projelere göre tesisleri kurmak veya
kurdurmak, kurulu olanları devralıp işletmek ve bunların bakım ve onarımını yapmak, yaptırmak ve gerekli yenilemelere girişmek,
b) Kullanılmış sular ile yağış sularının toplanması, yerleşim yerle­
rinden uzaklaştırılması ve zararsız bir biçimde boşaltma yerine ulaştırıl­
ması veya bu sulardan yeniden yararlanılması için abonelerden başlana­
rak bu suların toplanacakları veya bırakılacakları noktaya kadar her tür­
lü tesisin etüt ve projesini yapmak veya yaptırmak; gerektiğinde bu proje­
lere göre tesisleri kurmak ya da kurdurmak; kurulu olanları devralıp iş-
190
Yerel Yönetimlerde Yatırım Planlaması ue Hizmet Sunumu
letmek ue bunların bakım ae onanmını yapmak, yaptırmak ve gerekli
yenilemelere girişmek,
c) Bölge içindeki su kaynaklarının, deniz, göl, akarsu kıyılarının
ve yeraltı sularının kullanılmış sularla, ve endüstri artıkları ile kirletilme­
sini, bu kaynaklarda suların kaybına veya azalmasına yol açacak tesis
ku ru lm a m ı ue bu tür faaliyetlerde bulunulrhasıni önlemek, bu konuda
her türlü teknik, idari ve hukuki tedbiri almak,
d) Su ve kanalizasyon hizmetleri konusunda hizmet alanı içindeki
belediyelere verilen görevleri yürütmek ue bu konulardaki yetkileri kul­
lanmak,
e) Her türlü taşınır ve taşınmaz malı satın almak, kiralamak, eko­
n om ik değeri kalmamış araç ve gereçleri satmak, İSKİ'nin hizmetleriyle
ilgili tesisleri doğrudan doğruya yahut diğer kamu veya özel kuruluşlarla
ortak olarak kurmak ve işletmek, bu maksatla kurulmuş veya kurulmak­
ta olan tesislere iştirak etmek,
f) Kuruluş amacına dönük çalışmaların gerekli kılması halinde her
türlü taşınmaz malı kamulaştırmak veya üzerinde kullanma hakları tesis
etmek.
Olduğu belirtilmiştir.
Bu tabloya bakıldığında Belediye Kanunu uyarınca belediyelerde im­
tiyaz konusu olan tüm görevler (çöp toplama ve nakli) Büyükşehirlerde
büyükşehir belediyelerinin görev ve sorumlulukları arasında yer almaktadır.
Büyükşehir ilçe ve ilk kademe belediyelerinin bu konudaki yetkileri çok sınır­
lı kalmaktadır.
İmtiyaz konusunun tam olarak anlaşılabilmesi için özünde kapsam
olarak imtiyaza konu kamu hizmetlerinin özele devri ile ilgili bir yöntem olan
ve ülkemizde son yıllarda yaygın olarak kullanılan bir yöntem olan Yap-İşletDevret yönteminden de bahsetmek gerekmektedir.
4. Tahkim üygulaması
Tahkimle ilgili açıklamalara geçmeden önce tahkimi; tarafların
doğmuş veya doğabilecek bir uyuşmazlığı aralanndaki anlaşmaya göre ha­
kem veya hakem kuruluna götürdükleri, usulü taraflarca belirlenebilecek
özel bir yargılama faaliyeti, milletlerarası tahkim anlaşmasını ise, yabancılık
unsuru taşıyan kamu hizmetleri ile ilgili imtiyaz şartlaşma ve sözleşmelerinde
bunlardan doğan uyuşmazlıkların tamamının veya bir kısmının milletlerarası
tahkim yoluyla çözülmesi için yapılan anlaşma şeklinde tanımlayabiliriz.
Belediyelerde Kamu Hizmeti imtiyaz Sözleşmeleri
191
4501 Sayılı Kamu Hizmetleri İle İlgili İmtiyaz Şartlaşma ve Sözleşme­
lerinden Doğan üyuşmazlıklarda Tahkim Yoluna Başvurulması Halinde (Jyulması Gereken İlkelere Dair Kanun uyannca, kamu hizmetleri ile ilgili imti­
yaz şartlaşma ve sözleşmelerinde bunlardan doğan uyuşmazlıkların tahkim
yoluyla çözülmesinin öngörülmesi durumunda taraflarca sözleşme yapılır­
ken uyulması gereken ilke ve esaslar bu Kanunla belirlenmektir.
Tahkim yolunun öngörülmesi halinde tahkim anlaşması, sözleşme­
ye konulan tahkim şartı veya ayrı bir tahkim sözleşmesi şeklinde yapılabilir.
Tahkim sözleşmesi, sözleşmenin yürürlüğe konulmasındaki usule tabi olur.
Tahkim şartı veya tahkim sözleşmesinde; tahkim yoluyla çözülecek
uyuşmazlıklar, uygulanması istenilen tahkim kurallan, tahkim yeri, hakem
ya da hakem kurulunun seçimi ve sayısı, nitelikleri, hakem kurulunun yetkisi
hakem kurulunun yargılama usulü, yargılamada kullanılacak dil, uyuşmazlı­
ğın esasına uygulanacak maddi hukukun seçimi, tarafların delil ikamesi, bi­
lirkişilerin seçimi, uyuşmazlığın diğer tarafa ne şekilde bildirileceği, bildirim
süresi, tahkim süresi, hakem kurulunun delil toplama yetkisi ve usulü, ha­
kem ücreti, yargılama giderleri, vekalet ücreti ve benzeri konular ayrıntılı bi­
çimde düzenlenir.
5. Yap-İşlet-Devret Modeli
İleri teknoloji ve yüksek maddi kaynak ihtiyacı duyulan projelerin
gerçekleştirilmesinde kullanılmak üzere geliştirilen özel bir finansman m o­
deli olup, yatırım bedelinin (elde edilecek kar dahil) sermaye şirketine veya
yabancı şirkete, şirketin işletme süresi içerisinde ürettiği mal veya hizmetin
idare veya hizmetten yarariananlarca satın alınması suretiyle ödenmesi yön­
temidir. Bu yöntem ile yerli ve yabancı sermaye şirketlerine işler gördürülebilmektedir.
Bu modelle, kamu kurum ve kuruluşlannca (kamu iktisadi teşeb­
büsleri dahil) ifa edilen, ileri teknoloji ve yüksek maddi kaynak gerektiren
bazı yatınm ve hizmetlerin, yap-işlet-devret modeli çerçevesinde yaptırılma­
sının sağlaması amaçlanmaktadır.
Model kapsamında, köprü, tünel, baraj, sulama, içme ve kullanma
suyu, arıtma tesisi, kanalizasyon, haberleşme, elektrik üretim, iletim, dağı­
tım ve ticareti, maden ve işletmeleri, fabrika ve benzeri tesisler, çevre kiriiliğini önleyici yatınmlar, otoyol, demiıyolu, yeraltı ve yerüstü otoparkı ve sivil
kullanıma yönelik deniz ve hava limanlan ve benzeri yatınm ve hizmetlerin
yaptırılması, işletilmesi ye devredilmesi yapılabilmektedir. Sayılan yatınm ve
hizmetlerin sermeye şirketleri veya yabancı şirketler eli ile gerçekleştirilmesi
i 92
Yerel Yönetimlerde Yatırım Planlaması ue Hizmet Sunumu
bu yatırım ve hizmetlerin, ilgili kamu ve kuruluşları (kamu iktisadi teşebbüs­
leri dahil) tarafından görülmesine ilişkin kanunların istisnasını teşkil etmek­
tedir.
Yukarıda sayılan yatınm ve hizmetlerin yap-işlet-devret modeli çer­
çevesinde sermaye şirketleri veya yabancı şirketler eli ile gerçekleştirilme­
sindeki usul ve esaslar; bu şirketlerde aranılacak özellikler, sözleşmelerin
kapsamı, yatınm sonucu oluşacak mal ve hizmetlerin ücretinin belirlenme­
sine uygulanacak kriterler ve konuya ilişkin diğer ilkelere yer verilmek sure­
tiyle Maliye, Bayındırlık ve İskan, ülaştırma, Enerji ve Tabii Kaynaklar bakanlıklan, Devlet Planlama Teşkilatı müsteşarlığı. Hazine müsteşarlığı ve Dış Ti­
caret müsteşarlığınca müştereken hazırlanarak Bakanlar Kurulu karan ile
yürürlüğe konulması gerekmekte olup bu Yönetmelik yayımlanarak yürürlü­
ğe girmiştir.
Yukanda sayılan yatırım ve hizmetleri yap-işlet-devret modeline göre
yaptırmak isteyen İdare, Yüksek Planlama Kuruluna müracaat eder ve bu
Kurulun izninden sonra sermaye şirketi veya yabancı şirketle sözleşme imza­
layabilir. Yüksek Planlama Kurulunca belirlenen idare ile sermaye şirketi ve­
ya yabancı şirket arasında yapılacak sözleşme, özel hukuk hükümlerine ta­
bidir. Bu imtiyazdan ayrılan en önemli farklardan biridir.
Yatırım ve/veya hizmetin belirlenen süre içerisinde projelendirilmesi,
finansmanı, kurulması ve işletilmesinden sermaye şirketi veya yabancı şirket
sorumludur. Bu şirketlerin sözleşmede öngörülen yükümlülüklerini yerine
getirmemesi halinde idarenin uğrayacağı zarann tazminine ilişkin hükümler
sözleşmede yer alır.
Yapılacak sözleşmelerde sermaye şirketinin veya yabancı şirketin
yapım ve işletmesini üstleneceği yatırım ve hizmetin süresinin belirlenme­
sinde yatınm bedelinin (elde edilecek kar dahil) ve yatınm için sağlanan
kredilerin geri ödeme süresi ile projenin mahiyeti, sermayenin miktarı ve iş­
letme esaslan dikkate alınır. Sözleşmelerin süresi İmtiyaz sözleşmelerinde
olduğu gibi 49 yıldan fazla olamaz.
Yap-işlet-devret modeli ile gerçekleştirilecek yatırım sonucu üretile­
cek mal ve/veya hizmetlerin karşılığı olarak ödenecek ücretler ilgili şirket ta­
rafından belirieneceği gibi. Bakanlar Kurulu kararıyla yürürlüğe konulan ve
kanundaki yetkiye dayanılarak yap-işlet-devret modeli ile ilgili belirlenen usul
ve esaslar uyannca gerekli görülen hallerde idarenin bağlı veya ilgili bulun­
duğu bakan tarafından belirienebilmektedir.
Belediyelerde Kamu Hizmeti İmtiyaz Sözleşmeleri
193
İmtiyazda olduğu gibi sermaye şirketi veya yabancı şirket tarafından
yapılan yatırım ve hizmetler, sözleşmenin sona ermesi ile birlikte her türlü
borç ve taahhütlerden ari, bakımlı, çalışır ve kullanılabilir durumda bedelsiz
olarak kendiliğinden idareye geçer. Modelde öngörülen yatınm ve hizmetler
için gerekli kamulaştırma işlemleri idare tarafından 2942 sayılı Kamulaştır­
ma Kanunu hükümlerine göre yapılır. Kamulaştınlan taşınmazın mülkiyeti
idareye aittir. Kamulaştırma bedelinin tamamen veya kısmen sermaye şirke­
ti veya yabancı şirketçe ödenmesi hususu idare ile bu şirketler arasında ya­
pılacak sözleşmelerde hükme bağlanabilir.
Yap-işlet-devret modeli çerçevesindeki yatınm projeleri için idare adına sermaye şirketleri ya da yabancı şirketlere, kamu kurum ve kuruluşları
ile bağlı ortaklıklannın ve mahalli idarelerin satın alacakları mal ve hizmet
bedelleri ile kamu kuruluşlarınca, bu şirketlere taahhüt edilmiş üretim girdi­
lerinin temin edilememesi halinde ilgili sözleşme çerçevesinde ortaya çıkabi­
lecek ödeme yükümlülükleri için garanti vermeye, sözleşme hükümleri ge­
reği malî yükümlülük altına giren kamu kurum ve kuruluşları ile fonlar lehi­
ne garanti vermeye, gerektiğinde proje ile ilgili anlaşmalardaki koşullar çer­
çevesinde köprü krediler sağlanmasına veya sağlanacak bu krediler için geri
ödeme garantisi vermeye ve yap-işlet-devret modeline dayanan tesisin
ve/veya şirket hisselerinin söz konusu projelere ilişkin anlaşmalardaki koşul­
lara uygun olarak satın alınması halinde de dış kredi borçlarını yüklenecek
kamu kurum ve kuruluşlan ile bağlı ortaklıklarının ve mahalli idarelerin lehi­
ne, finansör kuruluşlara garanti vermeye ve garanti koşullarını belirlemeye
Hazine Müsteşarlığının görüşü ve bağlı olduğu Bakanın teklifi üzerine Ba­
kanlar Kurulu yetkilidir.
3996 sayılı Kanunun 2 nci maddede belirtilen konularda ve yapişlet-devret modeli çerçevesinde idare ile sermaye şirketi veya yabancı şirke­
tin yapacağı bütün iş ve işlemler 1.7.1964 tarihli ve 488 sayılı Kanuna göre
alınan damga vergisi ile 2.7.1964 tarihli ve 492 sayılı Kanun uyarınca alınan
harçlardan muaf olup yine aynı Kanunun 4 üncü maddede belirtilen Bakan­
lar Kurulu Karanna göre gerçekleştirilecek yatınmlar 8.9.1983 tarihli ve
2886 sayılı Devlet İhale Kanununa tabi değildir.
Dizin
ABD, 13, 15
alt programlar, 16, 17
amortisman, 100, 106, 107, 121
Analitik Bütçe Sınıflandırması,
142
anket, 33, 69, 93, 102
arama konferansı, 33
ASKİ, 144, 167
atölye çalışması, 33
Avrupa Birliği, 1, 83
Avustralya, 13
B
başarı vizyonu, 11
Başbakanlık, 27
beyin fırtınası, 33
borçlanma, 105, 111, 140, 171,
180
bütçe tertibi, 155
çıktı, 17, 37, 41, 49, 51, 52, 65,
66, 67, 68, 69, 128, 130, 133,
134
dış denetim, 23, 62, 64, 143,
157, 159
DOKAP, 84
doküman inceleme, 33
dönen sermaye, 73
DPT, 8, 11, 12,21,24, 27, 28,
29, 30,31,32, 35, 37, 39, 40,
41, 42, 43, 47, 73, 84, 85, 86,
124, 129
durum analizi, 31, 32, 33, 123
Dünya Bankası, 19, 83
Esnaf ve Sanatkar Odaları Biriiği,
133
etkililik, 12, 13, 16, 17, 18, 40,
56, 67, 69, 153
‘ faaliyet raporları, 17, 22, 52, 54,
59, 149, 159
fayda-maliyet analizi, 22, 56, 118,
119, 142
finansal analiz, 74, 77, 111, 123
fizibilite etüdü, 84, 85, 87, 89,
112,177
Fransa, 13, 15, 17, 46
G
Danıştay, 59, 187, 188
DAP, 84
delphi tekniği, 33
Derecelendirme Yöntemi, 59
dış çevre analizi, 10
GAP, 84
GASKİ, 167
gelir harcaması, 73, 74
gerçekleştirme görevlileri, 148,
157
196
Yerel Yönetimlerde Yatırım Planlaması ue Hizmet Sunumu
girdi, 18,41,66, 68, 94, 95, 98,
123
Gölge fiyatlar, 120
görüşme, 33, 54, 62, 64
gösterge, 16, 60, 61, 63, 75, 129,
130
gösterge rakamı, 60, 61, 63
Grafik Değerlendirme Yöntemi,
58
GTZ, 81, 124
Güney Afrika, 13
H
harcama birimi, 53, 55, 144, 146,
154
harcama talimatı, 147, 161, 165
harcama yetkilisi, 144, 145, 146,
147, 156, 157, 160
Hazine Müsteşarlığı, 27, 86, 177,
193
hedef kitle analizi, 33
Hedef Yöntemi, 59
Hudut ve Sahiller Sağlık Genel
Müdürlüğü, 20, 35
iç denetçi, 153
iç denetim, 23, 143, 158
İç Denetim Koordinasyon Kurulu,
153, 158
iç kontrol, 156, 157, 158, 159
İçişleri Bakanlığı, 1, 16, 28, 43,
46, 59, 62, 64, 139, 145, 147,
159, 160, 165, 167, 176, 177,
179, 180, 181, 182, 183, 185,
187, 188
İETT, 167
ihale, 100, 103, 110, 147, 154,
156, 165, 178, 188
ihale yetkilisi, 147, 178
İkili Karşılaştırma Yöntemi, 59
İller Bankası, 20, 36, 39
imtiyaz devri, 187, 188
İngiltere, 13
İrlanda, 13
İSKİ, 167, 189, 190
İsveç, 13, 17, 18
İsveç İstatistik Kurumu, 18
İş Planı, 88
işletme, 6, 78, 94, 99, 101, 102,
103, 104, 105,106, 107, 108,
121, 123, 133,135, 150, 165,
167, 168, 169,175, 179, 180,
181, 182, 183,186, 188, 191,
192
K
kalite, 18, 24, 35, 37, 41, 62, 64,
70, 100, 138
kalkınma planı, 8, 21, 22, 25, 26,
142
kamu hizmeti imtiyaz sözleşmesi,
186
Kamu Mükemmellik Konseyi, 15
kamu yaran, 172, 186
kamulaştırma, 110, 182, 193
Kanada, 13
Karayollan Genel Müdüriüğü, 20
katı atık arıtma tesisleri, 74
katılımcı, 21, 30, 56, 57, 134
katma değer yöntemi, 118
kendi gelirini yaratma, 17
Kontrol Listesi Yöntemi, 59
kurumsal performans, 57, 58, 60
Dizin
Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü,
24.
145, 147, 177, 185
makine ekipman alımı, 74
mali disiplin, 12
mali hizmetler birimi, 146, 148,
149, 151, 154, 155, 156, 157,
166
mali hizmetler uzmanı, 150
Maliye Bakanlığı, 21, 23, 27, 28,
43, 49,51,72, 86, 142, 143,
145, 147, 148, 150, 151, 152,
153, 154, 157, 158, 159, 160,
162, 164, 182
maliyet, 17, 18, 37, 40, 41, 53,
56, 57, 70, 76, 77, 79, 95, 96,
101, 103, 110, 118, 119, 185
maliyet paylaşımı, 77
Mercatus, 14
meslek odalan, 61, 63
Mili Prodüktivite Merkezi, 27
misyon, 9, 14, 15,20,21,33,34,
35, 37, 42, 52, 56, 70
muhasebe yetkilisi, 146, 150,
151, 152, 153
N
nakit akım tablosu, 111, 121, 123
Net Bugünkü Değer, 117, 118,
119
ödeme emri belgesi, 148, 152,
155, 156
ölçek ekonomileri, 94, 96, 97
ön mali kontrol, 155, 156, 157,
166
197
örgüt kültürü, 15
özel hibeler, 78
özelleştirme, 185, 187
paydaş analizi, 134, 135
performans bilgi sistemi, 65, 71
performans değeriendirme
raporu, 54
performans denetimi, 51, 62, 64,
66
performans esaslı bütçeleme, 20,
21, 27, 49, 52, 59, 65, 71
Performans Geribildirimi Yöntemi,
59
performans hedefleri, 14, 22, 26,
49,51,52, 58, 64, 65, 66
performans ölçümü, 60, 65
performans ölçütleri, 20, 22, 24,
25,
26, 60, 61, 62, 63, 64, 141,
142, 164
performans programı, 23, 24, 25,
43, 49, 52,61,62, 66, 148,
150
performans ücreti, 60
performans yönetimi, 17, 18, 51,
59
piyasa araştırması, 93, 96, 108
planlamanın planlanması, 11
Proforma Bilânço, 121
proje döngüsü, 73, 81, 83
proje finansmanı, 111
proje yönetimi, 110
Puanlama Yöntemi, 58
raporlama, 24, 150
Risk Analizi, 119, 127, 135
198
Yerel Yönetimlerde Yatırım Planlaması oe Hizmet Sunumu
Sanayici ve İşadamları Derneği,
133
Savunma Sanayi Müsteşarlığı, 27
Sayıştay, 23, 27, 43, 48, 86, 159,
161, 184
senaryo analizi, 33
sermaye bütçesi, 78, 79
Sermaye Yatırım Planı, 74, 76
Sıralama Yöntemi, 59
sivil toplum örgütleri, 61, 63
Sonuçlara dayalı yönetim, 16
sorun ağacı analizi, 131, 134
Sosyal refah, 120
Strategos, 5
strateji geliştirme başkanlıkları,
150
strateji geliştirme birimleri, 23,
24, 150
stratejik başarı paradigması, 7
stratejik plan, 8, 10, 11, 12, 14,
15, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25,
26, 27,28, 29, 30,31,32, 33,
34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41,
42, 43, 45, 49, 52, 59, 66, 142,
148
stratejik planlama ekibi, 30
Stratejik Planlama Kılavuzu, 27,
29, 30,31,32, 35,47
stratejik yönetim, 5, 6, 7, 8, 9, 10,
11,
12, 13, 15, 19, 23, 28, 29,
32, 34, 43, 44, 45, 46
Stratejik Yönetim Araştırması, 28
stratum, 5
su arıtma tesisleri, 74
Sümerbank, 135, 138
SWOT, 32, 33
şebeke analizi, 110
şeffaflık, 13, 36, 43
şirket, 169, 170, 172, 173, 175,
176, 188, 192, 193
tahkim, 190, 191
talep analizi, 94
Tasarım Kapasitesi, 96
teknoloji seçimi, 94, 98
TODAİE, 1, 27, 34, 36, 46
toplantı, 33, 134
TÜBİTAK, 27
TÜİK, 28, 35, 36, 129
Türk Patent Enstitüsü, 27
U
ülusal Performans
Değerlendirmesi, 13
ÜNİDO, 112
U
üretim giderleri, 96, 112
üst yönetici, 22, 29, 30, 43, 45,
58, 63, 144, 145, 146, 149,
151, 154, 157, 161, 163, 164
V
verimlilik, 16, 17, 40, 41, 121,
153
vizyon, 10, 21, 33, 34, 35, 36, 37,
42, 44,-70
Dizin
199
Yeni Zelanda, 13
yıllık çalışnna programı, 25, 26,
yap-işlet, 123, 185, İ87, 188,
191, 192, 193
yatırım harcamaları, 75, 77, 112
yatırım projesi, 73, 76, 80, 89,
103, 165
61, 63
Yüksek Planlama Kurulu, 20, 192
___________________________________
Zorunlu Seçim Yöntemi, 59
Yerel Yönetimler Reform unu D esteklem e Program ı Kitap Dizisi
1. Belediye Yönetimi
Editör: Ayşegül Sabuktay
2. İl Özel İdaresi Yönetimi
Editör: Ayşegül Sabuktay
3. Yerel Yönetimlerde İşbirliği
ve Katılım
Editör: Ayşegül Sabuktay
4. Yerel Yönetimlerde Mali
Yönetim
Editör: Tayfun Çınar
5. Yerel Yönetimlerde Yatırım
Planlaması ve Hizmet Sunumu
Editör: Tayfun Çınar
6.Yerel Yönetimlerde Tahakkuk
Esaslı Muhasebe üygulamalan
Editör: Tayfun Çınar