Krizlerle Mücadelede Mali Kuralların Uygulanabilirliğinin Anayasal
advertisement
Gazi Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Dergisi Gazi Akademi Genç Sosyal Bilimciler Sempozyumu 2017 Özel Sayısı (370-394) Krizlerle Mücadelede Mali Kuralların Uygulanabilirliğinin Anayasal İktisat Perspektifinden Değerlendirilmesi Yasin ERTÜRK * * Arzu POLAT* Geliş Tarihi (Received): 30.05.2017 – Kabul Tarihi (Accepted): 20.06.2017 Öz 1970’li yıllarda stagflasyon olgusunun aşılmasında Keynesyen politikalar yetersiz kalmıştır. Bu dönemde borç stoku hızla artmış ve krizler mali yapının bozulmasına neden olmuştur. Bu noktada alternatif politikalar geliştirilmiştir. Anayasal iktisat yaklaşımı da bunlardan bir tanesidir. Anayasal iktisat yaklaşımı devlet faaliyetlerinin sınırlandırılmasını savunur. Aksi takdirde devletin giderek büyüyeceğini bunun da ülke ekonomisini olumsuz etkiyeceğini savunur. Mali yapının bozulması ile birçok ülke anayasal iktisat esaslarına yönelmiştir. Devletin yetkileri sınırlandırılmaya başlamıştır. Bu dönemde mali kural uygulamalarının sayısı artmıştır. Çalışmada kriz ve krizle mücadele üzerinde durulacaktır. Anayasal iktisat yaklaşımı ile krizler arasındaki ilişki incelenecektir. Kriz dönemlerinde mali kuralların etkinliği ele alınacaktır. Anahtar Kelimeler: Anayasal iktisat, anayasal iktisat politikaları, krizler, mali kurallar. * Araş.Gör., Gazi Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi, Maliye Bölümü, [email protected]. Araş.Gör., Gazi Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi, Maliye Bölümü, [email protected] ** 370 Evaluation of the Applicability of the Financial Rules from Constitutional Economics Perspective at Struggle Crises Abstract In the1970s Keynesian policies have been inadequate in overcoming the phenomenon of stagflation. In this period the debt stock has increased rapidly and crises caused financial distortions. Alternative policies have been developed at this point. Constitutional economics is one of them. Constitutional economics limit goverment activities. Otherwise the state will grow and harm the economy of this country. With the deterioration of financial structure, many countries have turned to constitutional economic principles. The authority of the state has begun to be restricted. The number of fiscal rule applications increased in this period. This study will focus on the crisis and the fight against the crisis. The connection between constitutional economics and crises will be examined. The effectiveness of fiscal rules will be examined during crisis periods. Keywords: Constitutional economics, constitutional economic policies, crises, fiscal rule. 371 Giriş 1930’lu yıllarda Keynes ile ortaya çıkan, 1960’lı yıllarda etki alanını genişleten iradi (takdiri) ekonomi politikaları, 1970’li yılların sonlarına doğru uygulanan ülkelerde makroekonomi üzerinde ortaya çıkardığı olumsuz sonuçlar nedeniyle tartışılmaya başlanmıştır. Durgunluk, enflasyon ve işsizliğin 1970’li yıllarda aynı anda yaşanmasıyla ortaya çıkan stagflasyon olgusunun aşılmasında Keynesyen mali yaklaşımın yetersiz kalması, hızla artan borç stokları ve yaşanan derin krizler, mali yapının sürdürülebilirliğine ilişkin endişeleri artırmış, bu sorunların çözümünde alternatif politika önerileri sunan yeni mali yaklaşımlar geliştirilmiştir. Anayasal iktisat teorisi, devletin ekonomik yetki ve sorumlulukları ile bireyin ekonomik hak ve özgürlüklerini karşılıklı olarak inceleme konusu yapmakta, devletin yetkilerinin anayasal düzenlemelerle sınırlandırılmaması durumunda devletin giderek büyüyeceğini, bunun ise ekonomik ve politik yozlaşmaya neden olacağını ve demokrasinin tahribe uğrayacağını savunmaktadır. Birçok ülke kamu mali yönetim anlayışlarını sorgulamaya başlamıştır. Bütçe açıklarının kontrolü, planlanması ve izlenmesi ekonomilerin üzerinde önemle durdukları konuların başında gelmektedir. Nitekim 90’lı yılların başından itibaren ülkeler veya uluslararası kuruluşlar artan bütçe açıklarının kontrolü için yasal, anayasal, politik veya uluslararası kurallar getirerek hükümetlerin maliye politikası üzerindeki iradelerini sınırlama yollarına gitmişlerdir. Yaşanan bu gelişmelerle mali göstergelerin sınırlandırılması ve belirli kurallara bağlanması gündeme gelmiştir. Böylelikle ‘’mali kurallar’’ın veya ‘’kurala dayalı maliye politikaları’’nın hızla yaygınlaşması için gerekli ortam oluşmuştur. Günümüzde birçok gelişmiş ve gelişmekte olan ülkede mali disiplinin ve makroekonomik istikrarın sağlanması adına ulusal veya uluslararası düzeyde mali kurallar uygulanmaktadır. Türkiye’de ise bu uygulama IMF ile yapılan anlaşmalar çerçevesinde başta faiz dışı fazla hedefi ile başlamıştır. 2008 yılında IMF ile yolları ayıran Türkiye “Mali Kural” adıyla yeni bir mali çıpa arayışına girmiştir. 2011 yılı bütçesinin bu kurala istinaden hazırlanması ve Orta Vadeli Program ile Mali Plandaki üç yıllık makro hedeflerin buna göre düzenlenmesi beklenirken hükümet bu kuralın yasalaşmasından vazgeçmiştir. 1. Kriz Kavramı Kriz, tüketici talebinde ve firmaların yatırımlarındaki büyük düşüş, yüksek oranlı işsizlik ve yaşam standartlarında düşüş anlamına gelmektedir (Eğilmez, 2008, s.48). Kriz kelimesi yerine kimi zaman buhran, bunalım, büyük sıkıntı gibi kelimeler de kullanılmaktadır. 372 Her durumu kriz olarak adlandırmak doğru değildir. Krizler (Aktan, Şen, 2001, s. 2); Sadece ani ve beklenmedik bir anda ortaya çıkan olumsuz gelişmelerdir, Önceden tahmin edilemeyen ya da bilinemeyen bir anda ortaya çıkarlar, Bir tehlike veya bir tehdit oluşturabileceği gibi yeni fırsatlar da yaratabilirler, Kısa veya uzun süreli olabilirler, Bulaşıcı bir hastalık gibi diğer sektörlere de yayılabilirler. 1.1 Kriz Nedenleri Krizlerin ortaya çıkmasında siyasal, ekonomik, teknolojik ve ekolojik alanlardaki hızlı değişimler etkili olmaktadır (Aktan, Şen, s.6). Örneğin, siyasal alanda yaşanan hükümet bunalımları, askeri darbeler, siyasal istikrarsızlık ortamı krizlere neden olabilmektedir. Bunun yanı sıra, dünyada yaşanan hızlı ekonomik değişimler, daima krizlerin ortaya çıkmasına elverişli bir ortam yaratmaktadır. Özellikle, - Küreselleşme, - Uluslararası ve bölgesel entegrasyonların önem kazanması, - Dış ticarette serbestleşme, - Yeni oluşan büyük pazarlar, hem tehlike hem de fırsat anlamında krizlere davetiye çıkaran önemli ekonomik değişimlerdir. 1.2. Kriz Türleri Şekil 1’de görüleceği üzere ekonomik krizleri reel sektör krizleri ve finansal krizler olarak ikiye ayırmak mümkündür. Reel sektör krizleri, mal/hizmet ve işgücü piyasalarında üretimde ve/veya istihdamda ciddi daralmalar (durgunluk ve/veya işsizlik krizi) biçiminde ortaya çıkan krizlerdir. Durgunluk krizi; fiyatlar genel seviyesindeki artışların ekonomide mal ve hizmet üretiminde yatırımları teşvik edecek düzeyin altında gerçekleşmesidir. Bir başka ifadeyle ekonomide yeterince yatırım yapılmaması dolayısıyla GSMH artış hızının düşük düzeyde kalması veya negatif olmasıdır. İşsizlik Krizi ise emek piyasalarındaki işsizlik oranlarının alışılmış seviyenin üzerinde olması şeklinde ortaya çıkan krizlerdir. 373 Şekil 1. Kriz Türleri Ekonomik Kriz ÇEŞİTLERİ Reel Sektör Krizleri Finansal Krizler Bankacılık Mal ve Hizmet Piyasalarında İşgücü Piyasalarında Enflasyon Krizi Durgunluk Krizi Borsa Döviz Ödemeler Dengesi Döviz Kuru Kaynak: Aykut KİBRİTÇİOĞLU, “Türkiye’de Ekonomik Krizler ve Hükümetler 1969-2001“, Yeni Türkiye Dergisi, Ekonomik Kriz Özel Sayısı, Sayı 41, s. 174-182., Ankara, 2001, s.2. Finansal Kriz, işletmelerde mevcut üretim tarzının sermaye birikimini sağlayacak noktanın gerisinde kalması, sermaye birikiminin daralması, üretim ve dolaşım bütünlüğünün kesintiye uğramasıdır (Sayım, Duman, Korkmaz, 2004, s. 46). Bir başka ifadeyle para talebinde para arzına kıyasla yaşanan ani yükseliş durumudur. Finansal krizler ekonominin reel kesimi üzerinde tahrip edici etkiler yaratabilen ve böylece piyasaların etkin olarak işleyiş gücünü bozan finansal piyasa çöküşlerine sebep olabilmektedir. 1.3. Krizlerle Mücadele Yolları Krizlerle mücadele edebilmek için (Aktan, Şen, 2001, s. 2); Makroekonomik ve siyasi istikrarı temin edebilmek, Ekonomide düzen, güven ve istikrar için yapısal reformlar gerçekleştirmek, Mali ve parasal disiplini sağlayacak ciddi anayasal-yasal-kurumsal düzenlemeler yapabilmek, (Maastricht Anlaşması’nda yer alan ‘bütçe açıklarının GSYİH’ya oranın %3’ü geçmeyeceği benzeri bir kuralın anayasada yer alması gibi), Kamu borçlanmasında disiplin sağlayabilmek, (Maastricht Anlaşması’nda yer alan “kamu borçlarının GSYİH’ya oranının % 60’ı aşamayacağı” benzeri bir bir kuralın anayasada yer alması gibi), Vergi sistemini; “tarafsızlık”, “basitlik”, “adalet”, “genellik”, “istikrar”, ve “etkinlik” ilkeleri çerçevesinde radikal bir şekilde yeniden düzenleyebilmek, 374 Esnek kur sistemi için uzun dönemde faiz ile döviz kuru gelişmelerini sağlıklı bir zemine oturtabilmek gerekmektedir. 2. Anayasal İktisat Kavramı Ekonomik ve mali bürokrasinin yaygınlaşması 19.yy’da hız kazanmıştır, I.Dünya Savaşı sonrası Keynesyen iktisat anlayışının da desteği ile birlikte 20.yy’ın ikinci çeyreğinde müdahaleci ekonomi anlayışı devlet maliyesine verilen önemi artırmış, mali kurumların daha hızlı bir şekilde büyümesine ve yeni kurumların ortaya çıkmasına neden olmuştur (Yereli, 2003, s.83-85). Anayasal iktisat yaklaşımı müdahaleci ekonomi anlayışına karşı geliştirilmiş olup, anayasaların bir tarafını oluşturan devletin ekonomik hak, yetki, görev ve sorumlulukları ile diğer tarafta yer alan bireylerin ekonomik hak ve özgürlüklerini inceleme konusu yapmaktadır(Yereli, 2003, s.83-85). Bir başka ifadeyle anayasal iktisatçılara göre, devletin hak ve yetkilerinin sınırlandırılması, bireylerin ekonomik hak ve özgürlüklere sahip olması anlamına gelmektedir. 2.1. Anayasal İktisat Politikaları Para Politikası Birçok ülke para basma yetkisini düzenleyen kurallara anayasalarında yer vermektedir. Ancak bu yetkinin sınırlarını belirleyen kurallar bulunmamaktadır. Bunun bir sonucu olarak da hükümetler, para otoritesi üzerinde etkili olarak para arzının arttırılmasına neden olmaktadır. Öyle ki hükümetler sadece parasal genişlemeye neden olmakla kalmamakta, para politikası araçlarını keyfi ve takdiri olarak kullanmakta ve ekonomik birimlerin karar ve faaliyetleri üzerinde önemli etkilerde bulunmaktadır (Karluk, 2005, s. 419). Anayasada parasal kurallara yer verilmesinin en önemli avantajı, hükümetlerin para politikası araçlarını düzensiz bir şekilde kullanmasını önlemesidir. Para politikasının öngörülebilir olması, yatırım, tasarruf ve üretim kararlarını olumlu yönde etkilemektedir. Para politikalarının güvenilirliği, parasal istikrarsızlıkla mücadele açısından önemlidir. Parasal anayasada para politikasına ilişkin çerçeve çizilmiş olduğundan istikrar programlarının bu eksikliği giderilmiş olur (Dileyici, 2005, s.20-21). Maliye Politikası Çağdaş demokrasilerde, devletin varlığını doğrudan ve en güçlü biçimde ortaya koyduğu alan vergileme ve harcamalardan oluşan maliye alanıdır. Devlet bu alanda kendisine tanınmış olan yasa çıkarma ve zora başvurma gücünü kullanır. Bu gücün siyasi iktidar 375 tarafından nasıl kullanılacağı; vatandaşın hak ve özgürlükleri yönünden olduğu kadar, halk egemenliği ilkesi yönünden de büyük önem taşır. Geleneksel maliye teorisi, hangi kaynakların vergilendirileceği, vergi yükünün mükellefler arasında nasıl dağıtılacağı, vergi ve diğer kamu gelirlerinin nasıl harcanacağı gibi konuları inceleyerek hükümetlere vergi ve harcama politikalarının nasıl olması gerektiği yolunda maliye politikası önerisi sunmaktadır. Anayasal maliye teorisi ise, devletin vergileme gücünü nasıl kullanması, bu gücün nasıl sınırlandırılması gerektiği ve siyasi iktidarın mali yönden nasıl bir hukuki ve kurumsal yapı içinde olması gerektiği ile ilgilenmektedir. 2.2. Anayasal İktisadın Temel İlkeleri Anayasal iktisadın temel ilklerini dört başlık altında ele almak mümkündür (Önder, 1997, s.119); Bütçe Denkliği; Tek bir bütçe içinde ifade edilen kamu finansal tablosunda giderler gelirlere denk olmalıdır. Bunu sağlamanın bir yolu da önce kamu gelirlerinin belirlenip, daha sonra bu gelirlere eşit miktarda harcama kalemlerinin saptanmasıdır. Bütçe denkliği ilkesi, ancak harp ve benzeri gibi fevkalade koşullarda bozulabilir. Bu gibi olağanüstü haller dışında bütçe birliği ve denkliği ilkelerine mutlaka uyulmak zorundadır. Bütçenin fazla vermesi halinde bu fazlalık ya borç ödemede kullanılmalı ya da gelecek dönemlere aktarılmalıdır. Sınırlı Borçlanma; Kamu kesimi borçlanma gereksinimi, denk bütçe varsayımı altında söz konusu olmamakla beraber, istisnai durumlarda bütçe açığı oluşacağından dolayı, kamu kesimi borçlanma gereksinimi ortaya çıkabilir. İşte böyle özel durumlarda ortaya çıkacak olan kamu kesimi borçlanma gereksinimi GSMH’nın %3’ü gibi ufak bir oranın üzerine çıkmamalıdır. Böylece, iç ve dış borçlanma için hem anayasal oy oranı gerekecek hem de yapılan borç tutarı milli gelirin çok düşük bir oranı içinde kalacaktır. Sınırlı Vergileme; Devletin vergileme yetkisinin sınırlandırılması konusu, vergilemede yararlanma ilkesinin uygulanmaya koyulması ile birlikte ele alınmaktadır. Böylece, kamu hizmetlerinin oylanmasında rant kollayıcı davranışlar frenlenecek ve toplam vergi kapasitesi sınırlanması yolu ile, dolaylı yoldan kamu harcamaları da sınırlandırılmış olacaktır. Sınırlı Harcama; Hükümetin merkez bankasından borçlanma yetkisinin sınırlandırılmasıyla, olağan kamu gelirleri artırılmadan kamu harcamalarının artırılmasının önüne bir sınır koyulmaktadır. Anayasal iktisadın en güçlü yanı, kamu kesimi borçlanma gereksiniminin minimal düzeye çekilmesi ve hatta olası koşullarda sıfırlanmasıdır. 376 2.3. Anayasal İktisat ve Kriz 1970’li yıllarda Bretton Woods sisteminin çökmesi ve petrol krizi nedeniyle pek çok ülkede kamu borç stoku büyük ölçüde artmıştır (Karakurt, Akdemir, 2010a, s. 322). Bu yıllarda ortaya çıkan stagflasyon olgusunun çözümünde, Keynesyen maliye politikaları yetersiz kalmış, hızla artan borç stokları ve krizler, mali yapının sürdürülemez hale gelmesine neden olmuştur. Bu süreçte Keynesyen iradi maliye politikaları yerine kurallara dayalı maliye politikaları hızla gelişmeye başlamıştır. Bunlardan özellikle Kamu Tercihi Teorisi ve Anayasal İktisat yaklaşımları önemli yer tutmaktadır. Devletin ihtiyari borçlanma yetkisine sahip olması gerektiğini savunan Keynesyen İktisat’ın aksine, Kamu Tercihi Teorisi ve Anayasal İktisat kurallara dayalı borçlanmayı savunmaktadır. Bu teori, siyasal aktörlerin tıpkı bireyler gibi kendi çıkarlarını maksimize etme doğrultusunda hareket ettiklerini, bu nedenle de mali uygulamaların disiplin altına alınması ve iradi politikaların yasal zeminde sınırlandırılmasını önermektedir (Kaya, 2009, s. 10). Bu bağlamda Kamu Tercihi Teorisi ve Anayasal İktisat yaklaşımı krizler için alternatif bir mücadele yolu olan mali kuralları ortaya çıkarmıştır. 3. Mali Kuralların Ortaya Çıkışı Kamu maliyesinin en önemli konusu devletin gelir ve gider dengesinin sağlanmasıdır. Çünkü bu denge kamu maliyesinin sürdürülebilirliği açısından çok önemlidir. Bu dengenin sağlanması için uygulanan kurallar 150 yıllık bir süreçte yasal ve anayasal bir temele dayanmaya başlamıştır (Kopits, Symansky, 1998). 1980 sonrası dönemde mali kuralların ortaya çıkmasına neden olan faktörler şu şekilde sıralanabilir (Günaydın, Eser, 2009, s.53).: - Harcamaların artması ile gelişmekte olan ülkelerde borçlanmanın getirdiği maliyetin büyük bütçe açıklarına neden olması, - Politikacıların oy maksimizasyonu için maliye politikası araçlarını (borçlanma, vergiler, harcamalar) keyfi olarak kullanması, - Anayasal iktisat görüşünün önem kazanmaya başlaması, - Makroekonomik istikrarı sağlamada bütçe açıklarına başvurulması (krizler), - Özellikle devletin müdahale etmesi sonucu ortaya çıkan olumsuz dışsallıkları azaltmak veya ortadan kaldırmak, - Siyasi popülizmi engellemek, - Uygulanan kamu politikalarının güvenilirliğini artırmak, - Mali disiplin ile mali sürdürülebilirliği sağlamak. 377 3.1. Mali Kuralın Amacı ve Özellikleri Mali kuralların borç sürdürülebilirliği, makro ekonomik stabilizasyon, kamunun büyüklüğü, veya jenerasyonlar arası adaleti sağlama gibi çeşitli amaçları bulunmaktadır. Diğer bir yaklaşımla, mali kuralın konmasının amacı mali sorumluluk ve borcun sürdürebilirliğinin garanti altına alınmasıdır. Bunun nedeni iki önemli önyargıdan gelmektedir. Politikacıların “kısa görüşlülüğü” - politikacıların kısa süreli planlama yaparak aşırı borçlanmaları - ve “ortak havuz problemi”- sınırlı bütçe kaynakları üzerinde yapılan önerilerin koordinasyonun sağlanamaması- dır (Schaechter, Kinda, Budina, Weber, 2012, s.4.). Bu bağlamda mali kural politikacıların kısa vadeli planlar kurarak ve popülist yaklaşım sergileyerek aşırı borçlanmalarına engel olarak makroekonomik stabilizasyonu ve jenerasyonlar arası adaleti gerçekleştirmek ve bütçe kaynaklarını kamu karar alma sürecinde karşılaşılan problemler nedeniyle yanlış kullanılmasına engel olmak amacıyla konmaktadır. Kopits ve Symansky Kriterleri olarak bilinen sekiz kriter, mali kural literatüründe en iyi mali kurallar bütününü ifade etmektedir: (Kopits, Symansky, 1998, s.120) İyi Tanımlanmışlık: Mali kuralların performans göstergeleri, zaman aralığı ve kurumsal teminatları iyi tanımlanmalıdır. Şeffaflık: Kalıcı bir mali kural, hükümetin muhasebe, öngörü ve kurumsal düzenlemelerinde şeffaf olmalıdır. Basitlik: Mali kurallar, politikacılar, vatandaşlar ve yatırımcıların kolaylıkla anlayabileceği basitlikte olmalıdır. Esneklik: Mali kurallar, çeşitli dış şoklara ve iktisadi dalgalanmalara uyum sağlayabilecek esneklikte olmalıdır. Yeterlilik: Mali kurallar, hedeflerine ulaşacak yeteneğe sahip olmalıdır. Zorlayıcılık: Mali kurallar zorlayıcı olmalıdır. Bu zorlayıcılığı tesis etmek için, mali kuralın bir anayasal veya yasal düzenlemeye ihtiyacı vardır. Uyumluluk: Uygulanmak istenen mali kurallar, kendi içlerinde ve diğer makroekonomik politika araçlarıyla uyumlu olmalıdır. Etkinlik: Çoğu kural, etkin politik tedbirler aracılığıyla desteklenmedikçe uzun süreli olamaz. Bu açıdan, bir mali kural, uzun dönemli sürdürülebilirliği sağlama açısından mali reformlar için bir katalizatör olabilmelidir. Bu özellikler dikkate alınarak mali kuralların yasal altyapısı oluşturulmalı ve kurallara ilişkin istisnalar mümkün olduğunca az ve iyi belirlenmiş olmalıdır. Ayrıca politikacıların partizanca davranışları önlenmeli ve ani şoklara karşı alınacak tedbirler belirlenmelidir. 378 Bununla birlikte sadece politik karar olarak belirlenen mali kurallardan yaptırımı olmaması nedeniyle kolaylıkla vazgeçmek mümkündür. Uygulayıcılar, özellikle konjonktürün dalgalanma dönemlerinde kuralları istedikleri gibi esnetme şansına sahip olmaktadır. Bu nedenle düzenlemelerde mali kurallara uyulmamasının yaptırımları belirlenmelidir. 3.2. Mali Kural Çeşitleri Mali kuralları, sayısal nitelikteki kurallar ve sayısal olmayan kurallar olarak iki ana başlıkta ele almak mümkündür. Sayısal kurallar maliye politikası göstergelerine getirilen sınırlamalardır. Sayısal olmayan kurallar ise, mali politikaların onaylanması ve uygulanmasına getirilen sınırlamalardır. (Karakurt, Akdemir, 2010a, s. 233) Bütçe Kuralı; Mali kuralların arasında en fazla yer tutan bütçelerin denk bütçe olmasıdır. Denk bütçe kuralı aşırı borçlanma ve bütçe açıklarına engel olmaktadır. Ancak maliye politikası için bu tarz basit kuralların uygulanması uygun değildir. Basit olarak belirlenmiş yıllık bütçe dengesi kuralı konjonktürle birlikte hareket etmektedir. Bu da, ekonomik dalgalanma dönemlerinde gelir ve harcamaların ayarlanmasını zorlaştırmaktadır. Cari dönem borçlanılmasının gelecek dönemler hakkında harcama yapılması anlamına gelmesi, gelecek nesillere haksızlık yapılmasıdır. Bu kural yerine daha sofistike olarak bilinen altın kural uygulanmaktadır. Altın kuralın amacı jenerasyonlar arasında adaleti sağlamaktır. Altın Kural’a göre; kamu sektörü ancak sermaye yatırımları için borçlanabilir veya kalan şimdiki harcamalarını vergi ve diğer gelirlerden karşılar. Bu kural her yıl yerine ekonomik döngünün artış ve azalışına göre değiştirilmektedir(Chote, Emmerson, Tetlow, 2009, s. 81). Altın Kuralın tartışılan negatif yanları da vardır (Marneffea, Aarleb, Wielenc, Vereeck, s. 3); Ek kamu yatırımının uzun dönem faiz oranını etkilemesi, Kısa vadede büyümeyi pozitif etkilese de uzun vadede etkilemediği, Tüketim harcaması ile yatırım harcamalarının açık bir şekilde ayrılamaması, Enflasyonun dikkate alınması gerektiğidir. Çünkü enflasyon borç yükünü azalttığı için yüksek bütçe açığı, enflasyon durumunda altın kural ile uyumlu olacaktır. Ancak bütçe açığının kamu yatırımını geçmemesi gerekmektedir. Bütçenin denk olmasına örnek olarak Avrupa Birliği verilebilir. AB Mali Tüzüğü uyarınca AB bütçesinin denk olması gerekmektedir. Borçlanma ve Borç Stoku Kuralı; Borç kuralı, kamu idari birimlerinin borçlanma kaynaklarına veya miktarına belirli endekslemelerle üst sınır getiren uygulamalardır. Borçlanma kuralı çeşitlerini (Aktan, 2010, s. 89) değerlendirirsek; 379 1- Yurtiçi kaynaklardan borçlanmaya ilişkin belirli sınırlamalar konulabilir ve toplam borçlanma limitleri belirlenebilir. Söz konusu limitler, nominal olarak belirlenebileceği gibi gelir toplamına ya da hasılaya oran olarak da belirlenebilir. 2- Borç stoku belirli bir düzeyle sınırlanabilir. Bu düzey nominal olarak belirlenebileceği gibi gelirlere ya da hasılaya oran olarak da tasarlanabilir. 3- Hükümetin merkez bankası kaynaklarından borçlanması üzerine sınırlamalar getirilebilir. Bu kural günümüzde neredeyse kamu mali yönetimine ilişkin temel ilkelerden biri haline gelmiş olup, çoğu ülke tarafından uygulanmaktadır. Harcama Kuralı; kamu harcamalarını belirli kalemler üzerinde veya toplamında sınırlandırma getirilmesidir. Bazı ülkeler kamu harcamalarının bazı kalemlerinde, örneğin sağlık harcamalarında, üst limit getirirken, bazı ülkeler harcamaların toplamına üst limit getirmektedir. Kamu harcamaları kamu gelirlerinden, özellikle vergi gelirlerinden daha esnek bir yapıya sahip olup, vergi gelirlerinde mevzuatın değiştirilmesi kolay değildir. Gelir Kuralı; vergi gelirlerine uygulanan oranların arttırılması veya vergi harcamalarını azaltma yolu ile gelir miktarında artışa gidilmesi için getirilen bir kuraldır. 4. Bazı Ülkelerde Mali Kural Uygulamaları Tablo 1. Bazı Ülkelerde Mali Kural Uygulamaları Avrupa Ülkeleri Danimarka Hollanda Kural Türü Süre Kapsam Yapısal Bütçe Dengesi Çok Yıllı Merkezi Yönetim Harcama Tavanı Çok Yıllı Merkezi Yönetim Bütçe Dengesi Çok Yıllı Merkezi Yönetim Finlandiya Bütçe Dengesi Çok Yıllı Yerel Yönetim GSYH’nın %’sinde Borç Çok Yıllı Merkezi Yönetim Slovenya GSYH’nın %’sinde Borç Çok Yıllı Merkezi Yönetim Borç Tavanı Yıllık Yerel Yönetim Bütçe Dengesi Çok Yıllı Merkezi Yönetim Estonya GSYH’nın %’sinde Borç Yıllık Yerel Yönetim Bütçe Dengesi Yıllık Yerel Yönetim Polonya GSYH’nın %’sinde Borç Yıllık Merkezi Yönetim Slovakya Gelirin %’sinde Borç Yıllık Yerel-Bölgesel Y. Bütçe Dengesi Konjonktür Merkezi Yönetim İspanya Borç Tavanı Yıllık Bölgesel Yönetim Gelirin %’sinde Borç Yıllık Yerel Yönetim İsveç Ortalama Bütçe Açığı Konjonktür Merkezi Yönetim İsviçre Bütçe Dengesi-Borç Freni Konjonktür Merkezi Yönetim Altın Kural Konjonktür Merkezi Yönetim İngiltere GSYH’nın %’sinde Borç Konjonktür Merkezi Yönetim Bazı Yükselen Piyasa Ülkeleri Hindistan Altın Kural Çok Yıllı Merkezi Yönetim Brezilya Gelirin %’sinde Borç Yıllık Merkezi-Yerel Y. İsrail Açık ve Harcama Tavanları Çok Yıllı Merkezi Yönetim Kolombiya Gelirin %’sinde Borç Yıllık Merkezi-Yerel Y. Kaynak: Debrun, Epstein, Symansky, 2008, s. 9.’dan tarafımızca derlenmiştir. 380 Yasal Temel Politik Anlaşma Koalisyon Anlaşması Politik Anlaşma Kanun Politik Anlaşma Koalisyon Anlaşması Kanun Politik Anlaşma Kanun Kanun Anayasa Kanun Kanun Kanun Kanun Politik Anlaşma Anayasa Kanun Kanun Kanun Kanun Kanun Kanun Denk bütçe kuralları ve borçlanma kuralları hem gelişmekte olan ülkelerde hem de gelişmiş ülkelerde yaygın şekilde kullanılmaktadır, özellikle parasal birliğe üye ülkeler bu iki kuralı beraber uygulamaktadır. Gelişmiş ülkelerde ise daha çok bir tanesi tercih edildiği sıklıkla görülmektedir. Gelir kuralı hem gelişmekte olan ülkelerde hem de gelişmiş ülkelerde nadiren kullanılmaktadır. Gelişmekte olan ülkeler gelişmiş ülkelerin aksine daha çok merkezi hükümet harcamaları üzerinde mali kural koymaktadır (Bova, Carcanac, Guerguil, 2013, s. 6). Avrupa ülkelerinin çoğu yasal olarak dayanağı bulunan ve çok yıllı olarak mali kural uygulamaktadır. Bu kurallara bakıldığında genelinin bütçe denkliği üzerine olduğu görülmektedir. 4.1. Almanya’da Mali Kural Uygulaması Almanya mali kural uygulamalarının çok eski tarihlere dayandığı ülkelerden biridir. Almanya’da 1969 yılından itibaren ekonomik ve mali anlamda anayasal sınırlamalara gidilmiş olup ilk olarak bütçe denkliği hedeflenmiştir. Bu dönemde altın kural olarak adlandırılan yatırımlar için borçlanılması, söz konusu bütçe dengesi politikasının istisnası olmuştur. Başka bir ifade ile gelir getirmesi hedeflenen yatırımlar için borçlanmanın önü açılmıştır (Dede, 2010, s. 72). Tablo 2. Almanya Ekonomik Göstergeleri TARİH GYBS/GSYH 54.7 1995 57.5 1996 58.7 1997 59.5 1998 60 1999 58.9 2000 57.7 2001 59.4 2002 63.1 2003 64.8 2004 67 2005 66.5 2006 63.7 2007 65.1 2008 72.6 2009 81 2010 78.7 2011 79.9 2012 77.5 2013 74.9 2014 Kaynak: OECD, Bluenomics GYBD/GSYH -8.61 -2.87 -2.23 -2.42 -1.82 -0.61 -2.15 -2.71 -2.75 -2.9 -2.85 -1.8 -0.82 -0.91 -2.76 -3.06 -0.47 0.08 -0.05 0.41 FDBD/GSYH -6.00 -0.100 -0.400 -0.800 1.30 4.00 -0.100 -1.00 -1.30 -0.900 -0.700 1.00 2.90 2.50 -0.600 -1.70 1.50 2.30 1.80 2.10 ENFLASYON 1.71 1.45 1.94 0.91 0.59 1.44 1.98 1.42 1.03 1.67 1.55 1.58 2.30 2.63 0.32 1.10 2.07 2.01 1.50 0.91 FAİZ ORANI 6.86 6.22 5.66 4.58 4.44 5.26 4.8 4.78 4.07 4.04 3.35 3.76 4.22 3.98 3.22 2.74 2.61 1.5 1.57 1.16 Almanya’da merkezi yönetim ve eyaletlerde bütçe dengesi ve harcama kuralı başta olmak üzere belediyeler içinde borç stoku konusunda sınırlamalara gidilmiştir. İlgili kuralların uygulanması ile otorite olarak Maliye Bakanlığı belirlenmiştir. Maliye Bakanlığı’nın yanı sıra 381 yaptırım gücü olmayan fakat öneri mercii olarak oluşturulan bir Mali Planlama Konseyi de oluşturulmuştur (Kaya, 2009, s. 67). Almanya’da ulusal anlamda uygulanan mali kuralların dışında uluslararası anlamda özellikle Avrupa Birliği politikaları çerçevesinde Maastricht Kriterleri de kabul edilmiştir. Bu bağlamda özellikle bütçe dengesi ve borç stoku ile koyulan hedeflere ulaşılmaya çalışılmıştır. Söz konusu uygulamalar mali disiplinin sağlanması noktasında önemli rol oynamıştır. Almanya ile ilgili olarak makroekonomik verilerin oluşturduğu yukarıdaki tablo çerçevesinde özellikle Maastricht Kriterleri çerçevesinde borç stoku ile ilgili hedeflerin yakalanamadığı görülmektedir. Bütçe dengesi noktasında borçlanmaya kıyasla daha başarılı olunmuş söz konusu hedeflere ulaşılmıştır. Almanya ekonomisi genel olarak incelendiğinde mali kural uygulamalarının pek başarılı olduğunu ifade etmek doğru olmaz ancak uygulanan politikalar özelikle mali disiplinin sağlanması ve ekonomik kriz dönemlerinde krizlerin olumsuz etkilerinin azaltılması noktasında faydalı olmuştur. 4.2. Fransa’da Mali Kural Uygulaması Fransa ekonomisi gelişmiş önemli ekonomilerden biridir. Fransa ekonomisi özellikle kamunun ekonomi içerisindeki payının büyümesi ve borçlanmanın artması noktasında birtakım önlemler almıştır. Bu çerçevede gerek ulusal anlamda uygulanan mali kurallar gerekse Avrupa Birliği politikaları çerçevesinde Maastricht Kriterleri esas alınarak var olan olumsuz durumun önüne geçilmeye çalışılmıştır. Tablo 3. Fransa Ekonomik Göstergeleri TARİH GYBS/GSYH 55.8 1995 59.7 1996 61.1 1997 61 1998 60.2 1999 58.6 2000 58.1 2001 60 2002 64.1 2003 65.7 2004 67.1 2005 64.4 2006 64.3 2007 68 2008 78.9 2009 81.6 2010 85.2 2011 89.5 2012 92.3 2013 95.3 2014 Kaynak: OECD, Bluenomics GYBD/GSYH -6.62 -5.63 -5.53 -4.34 -3.49 -3.03 -3.11 -4.75 -5.46 -4.84 -4.55 -3.68 -3.66 -4.23 -8.44 -6.64 -4.93 -4.48 -3.63 -3.78 FDBD/GSYH -1.80 -0.500 -0.200 0.800 1.30 1.50 1.50 -0.200 -1.20 -0.800 -0.600 0.200 0.100 -0.400 -4.80 -4.40 -2.50 -2.20 -1.70 -1.80 382 ENFLASYON 1.79 2.00 1.19 0.64 0.54 1.69 1.63 1.92 2.11 2.13 1.74 1.68 1.49 2.82 0.09 1.53 2.12 1.96 0.86 0.51 FAİZ ORANI 7.53 6.31 5.58 4.64 4.61 5.39 4.94 4.86 4.13 4.10 3.41 3.80 4.30 4.23 3.65 3.12 3.32 2.54 2.20 1.67 Fransa ile ilgili makroekonomik verilerin yer aldığı tabloya göre borçlanma ve bütçe ilgili olarak söz konusu hedeflere ulaşılamadığı görülmektedir. Özelikle bütçe sürekli olarak açık vermiş ve kriz dönemlerinde var olan olumsuz tablo daha da kötüleşmiştir. Bütçenin sürekli olarak açık vermesi Fransa’da bütçe reformu çalışmalarını kaçınılmaz hale getirmiştir. Bu çerçevede 2001 yılında Organik Kanun yürürlüğe koyulmuştur. Bir çeşit mali anayasa olan bu kanun çerçevesinde parlamento yetkilerinin güçlendirilmesi, idari faaliyetlerin performansı ve sorumluluklara ilişkin düzenlemeler getirilmiştir (Dede, 2010, s. 76). Fransa’da merkezi yönetim için harcama ve gelir kuralı, sosyal güvenlik konusunda harcama kuralı, yerel yönetimlerde bütçe dengesinin sağlanması gibi mali kural uygulamalarına gidilmiştir. Bu çerçevede özellikle sağlık harcamaları konusu üzerinde durulmuş ve sağlık harcamaları sınırlandırılmıştır. Ayrıca yatırımlar için borçlanılması noktasında altın kural uygulamasına izin verilmiştir (Kaya, 2009, s. 68). 4.3. İngiltere’de Mali Kural Uygulaması İngiltere’de mali kural uygulamaları özellikle 1990’lı yıllarda meydana gelen yüksek kamu açıklarına bağlı olarak uygulanmaya başlanmıştır. Bu çerçevede Mali İstikrar Yasası, Finans Kanunu ve İngiltere Merkez Bankası Kanunu uygulamaya koyulmuştur. Bu kanunlarla maliye politikalarının etkinliği artırılmaya çalışılmıştır. Bu bağlamda şeffaflık, ekonomik istikrar, kamu mali yönetiminde sorumluluk ve borç yükünün nesiller arası dağılımında adaletin sağlanması hedeflenmiştir. Tablo 4. İngiltere Ekonomik Göstergeleri TARİH GYBS/GSYH 45.2 1995 44.8 1996 43.9 1997 41.6 1998 40.2 1999 37.3 2000 34.6 2001 34.7 2002 35.9 2003 38.8 2004 40.1 2005 41 2006 42 2007 50.2 2008 64.5 2009 76 2010 81.6 2011 85.1 2012 86.2 2013 88.1 2014 Kaynak: OECD, Bluenomics GYBD/GSYH -5.30 -3.80 -2.00 -0.200 0.700 1.10 0.400 -2.00 -3.20 -3.40 -3.30 -2.70 -2.90 -4.90 -10.20 -9.60 -7.60 -8.30 -5.70 -5.80 FDBD/GSYH -2.20 -0.700 1.20 2.90 3.30 3.60 2.50 -0.200 -1.40 -1.50 -1.30 -0.700 -0.700 -2.70 -8.30 -6.70 -4.40 -5.40 -2.80 -3.10 383 ENFLASYON 2.66 2.48 1.78 1.59 1.34 0.79 1.24 1.26 1.36 1.34 2.05 2.33 2.32 3.61 2.17 3.29 4.48 2.83 2.53 1.47 FAİZ ORANI 8.20 7.81 7.05 5.55 5.09 5.33 4.93 4.89 4.53 4.88 4.41 4.50 5.01 4.59 3.65 3.62 3.14 1.92 2.39 2.57 İngiltere’de uygulanacak mali kuralların çerçevesi her yıl Bütçe Kanunu ile belirlenmektedir. Ayrıca uygulanacak kurallarla ilgili olarak raporlama ve uluslararası standartlara uygun olması konusu üzerinde önemle durulmuştur. Bu çerçevede etkin bir raporlama sistemi geliştirilerek uygulamaların halk tarafından takip edilmesi ve hesap verilebilirlik kolaylaştırılmıştır (Kaya, 2009, s. 45). İngiltere’nin kamu açıkları doğrultusunda uyguladığı ulusal mali kuralların başarılı olduğunu ifade etmek yanlış olmayacaktır. Zira uygulanan mali kurallar ile birlikte kamu kesimi harcamalarının payı zaman içerisinde düşürülmüştür. Ayrıca borç stoku da kriz dönemleri dışında zaman içerisinde azalma göstermiş olup borçların sürdürülebilirliği sağlanmıştır. 4.4. İspanya’da Mali Kural Uygulaması İspanya 1986 yılında Avrupa Birliği’ne üye olmasıyla birlikte Maastricht Kriterleri çerçevesinde mali kural uygulamalarına başlamıştır. Ayrıca ulusal anlamda bir dizi uygulamaya da gidilmiştir. Bunlardan en önemlisi 2003 yılında uygulanan Bütçe İstikrarı Kanunu’dur. Bu kanuna göre denk bütçe ya da bütçe fazlasının verilmesi hedeflenmiştir. Bütçe İstikrarı Kanunu çerçevesinde denetim yetkisi ve uygulama noktasında otorite Maliye Bakanlığı olarak belirlenmiştir (Dede, 2010, s. 80). Tablo 5. İspanya Ekonomik Göstergeleri TARİH GYBS/GSYH 61.7 1995 65.6 1996 64.4 1997 62.5 1998 60.9 1999 58 2000 54.2 2001 51.3 2002 47.6 2003 45.3 2004 42.3 2005 38.9 2006 35.5 2007 39.4 2008 52.7 2009 60.1 2010 69.5 2011 85.7 2012 95.4 2013 100.4 2014 Kaynak: OECD, Bluenomics GYBD/GSYH -7.00 -5.40 -3.90 -2.90 -1.30 -1.00 -0.500 -0.400 -0.400 0.00 1.20 2.20 2.00 -4.40 -11.00 -9.40 -9.60 -10.50 -7.00 -6.00 FDBD/GSYH -2.10 -0.400 0.600 1.20 2.10 2.20 2.50 2.20 1.90 2.00 2.90 3.80 3.60 -2.90 -9.30 -7.50 -7.10 -7.50 -3.50 -2.50 384 ENFLASYON 4.68 3.56 1.97 1.84 2.31 3.43 3.59 3.06 3.04 3.04 3.37 3.52 2.78 4.09 -0.28 1.80 3.20 2.44 1.42 -0.15 FAİZ ORANI 11.27 8.74 6.40 4.83 4.73 5.53 5.12 4.96 4.12 4.10 3.39 3.78 4.31 4.36 3.97 4.25 5.44 5.85 4.56 2.72 İspanya’nın makroekonomik göstergelerinin yer aldığı tabloya göre Bütçe İstikrarı Kanununun koyulduğu ilk yıllarda bütçenin açık verdiği görülmektedir. Ancak uygulanan politikalar sonraki süreçte etkisini göstermiş ve istenen rakamlara ulaşılmıştır. Ancak daha sonraki süreçte meydana gelen küresel krizden tüm Avrupa devletlerinin etkilendiği gibi İspanya’da etkilenmiş ve durum tam tersine dönmüş ve bütçe açıkları fazlasıyla artış göstermiştir. Ayrıca söz konusu dönemde ülkenin borç stoku da artış göstermiştir. Bu nedenlerle İspanya’nın uyguladığı mali kurallar ile ilgili olarak dönemsel başarı yakalanmış olsa da genel anlamda istenilen hedeflere ulaşılamadığını ifade etmek yanlış olmayacaktır. 5. Türkiye’de Krizler Ve Mali Kural Uygulaması Çeşitli nedenlerle ortaya çıkan ve geniş uygulama alanı bulan mali kural fikri uzun bir geçmişe dayanmakla birlikte mali kuralların yasal olarak uygulamaya koyulması ancak 1990’lı yıllarda mümkün olmuştur. Özelikle ülkelerin geçirmiş oldukları ekonomik darboğazlar ve AB’nin birliğe üye olmak isteyen ülkeler için koymuş olduğu ekonomik kriterler bu kuralların meşrulaşmasında ve uygulama alanlarının genişlemesinde etkili olmuştur. 5.1. 1994 Krizi 1980’lerden 2006 yılına kadar kamu harcamaları ile kamu gelirleri arasındaki ilişki aşağıdaki grafikte görülmektedir. Grafik 1. Türkiye’de Kamu Kesimi Gelir ve Giderlerinin GSMH’a Oranı (1980-2006) 60 40 KG/GSMH 20 0 1980 1984 1988 1992 1996 2000 2002 2004 2006 Kaynak: www.kalkınma.gov.tr Grafikte yer alan ve kamu harcamaları ile kamu gelirleri arasında kalan alan kamu kesimi borçlanma gereğini (KKBG) ifade etmektedir. KKBG’nin yükselmesi borç stokunun hızla artmasına, borç stoku artışı ise faiz oranlarının artmasına ve Türkiye’nin sıcak para açısından avantajlı bir ülke haline gelmesine yol açmıştır. Böylece Türkiye ekonomisi 1990’lı yıllarda doğrudan yabancı sermaye yatırımlarından ziyade sıcak para yatırımlarının yapıldığı bir ülke haline gelmiştir. Sıcak para girişi TL’nin değerlenmesine ve ithalatın ucuzlamasıyla cari açığın artmasına yol açmış ve ikiz açık sarmalına girilmiştir. 385 Bu durum ekonomimizi kırılgan bir hale getirmiştir. . Nihayetinde 1994 yılında kısa ancak şiddetli bir kriz yaşanmıştır. Yüksek kazanç sağlayarak ülkeyi terk eden sıcak para vergi avantajının da sağlanmasıyla birlikte bütçe açıklarının kapatılmasında da kullanılamamıştır. Bozulan iç ve dış denge sonrasında Türkiye 1994 yılında 5 Nisan Kararları adı altında acil bir ekonomik paketi uygulamaya koymuştur. Buna göre: -TL devalüasyonu, -KİT ürünlerine zam yapılması, -Özelleştirmelerin hızlandırılması, -Ek vergi konulması, -Bütçedeki cari ve yatırım harcamalarının kısılması vb, bir takım tedbirler öngörülmüştür. Ancak 5 Nisan Kararları da bütçe açıklarının kontrolünü sağlayamamıştır. Bütçede yer alan faiz giderlerinin yüksekliği ile cari harcamalarda kısıntıya gidilememesi bundaki en önemli etken olmuştur. 5 Nisan 1994 tarihinden itibaren hükümet tarafından alınan bazı önlemler, kısa vadede toparlanma surecine katkıda bulunmuş olsalar da bunun sağlıksız bir iyileşme olduğu sonradan anlaşılmıştır. Nitekim bu dönemde görülen iyileşme sureci daha sonra yaşanılan krizlerinde temellerini oluşturmuştur. 5 Nisan krizinin ardından bütçe açıklarının finansmanında Merkez Bankası kaynaklarına başvurulması kanuni bir değişiklik ile kademeli olarak azaltılmış ve 1997 yılından itibaren Hazine’nin Merkez Bankasından kısa vadeli avans kullanamayacağı karara bağlanmıştır. Artık Hazinenin tek finansman kaynağı iç ve dış borçlanma olarak şekillenmiştir. Mali kuralların ilk uygulaması bütçe açığının Merkez Bankası aracılığı ile finanse edilmesine yasak getirilmesidir. Çünkü neoliberalizmin egemen kesimi olan finansal sermaye için enflasyonun artması finans sermayenin alacaklarının erimesi, karlılık kaybı anlamına gelmektedir (Gürkan, Karahanoğulları, 2010, s. 549). 5.2. 2001 Krizi Türkiye 2000’li yıllara “Döviz Kuru Çapasına Dayalı Enflasyonu Düşürme Programı” başlıklı bir istikrar paketi ile girmiştir. Amaç faiz dışı fazla oluşması için tedbirlerin artırılması ve KKBG’nin düşürülerek faizlerin aşağı çekilmesiydi. Alınan tedbirler sonrasında 1999 yılında yüzde 11,6 olan KKBG, 2000 yılında yüzde 8,9’a inmiştir. IMF destekli program, 2000 yılının ikinci yarısından itibaren özellikle özelleştirmenin istenilen seviyede gerçekleşememesi ve yapısal 386 reformların gecikmesi programın sürdürülebilirliğine kuşku düşürmüş ve Kasım 2000’den itibaren likidite krizi başlamış yaşanan siyasi gelişmeler ile birlikte Şubat 2001’de krize girilmiştir. Tabloda da görüldüğü üzere KKBG 2001’de aniden yükselmiş yüzde 12,1 olarak gerçekleşmiştir. Yaşanan likidite krizi ve bütçe açıkları borç sorununu daha da içinden çıkılmaz bir hale getirmiş ve iç ve dış borçlardaki faizler aşırı yükselmiş ve Türkiye uluslararası finans kuruluşlarından borçlanmak zorunda kalmıştır. Tablo 6. KKBG (1998-2011), Bütçe Açığı/GSYH (2000-2011) Borçlanma Gereği (Net-Bin TL) 1998 5.016.735 1999 12.176.647 2000 14.806.057 2001 28.965.925 2002 34.989.041 2003 33.294.027 2004 20.303.254 2005 -479.683 2006 -14.268.088 2007 552.504 2008 15.397.163 2009 48.493.702 Kaynak: www.kalkınma.gov.tr, www.bumko.gov.tr Yıllar Borçlanma Gereği / GYSH (KKBG) % 7,1 11,6 8,9 12,1 10,0 7,3 3,6 -0,1 -1,9 0,1 1,6 5,1 Bütçe Açığı / GSYH (%) 7,9 11,9 11,5 8,8 5,2 1,0 0,6 1,6 1,8 5,5 IMF programlarındaki temel amaç, ülkelerin içinde bulunduğu kamu borcu probleminin aşılması, borç dinamiklerinin sürdürülebilir hale getirilmesi için mali disiplinin öneminin vurgulanması ve bu çerçevede faiz dışı fazla verilmesi suretiyle kamu sektörü ayağının sağlamlaştırılmasıdır (Eğilmez, Kumcu, 2005, s.397). Böylece yüksek enflasyon, ödemeler dengesi problemleri ve yüksek kamu açıklarıyla karşı karşıya kalan ülkeler sıkı maliye politikaları uygulayacaklardır. Kamu gelirleri artırılıp, kamu harcamaları kontrol altında tutularak ve kamu borç stoku azaltılarak özel sektöre gerekli mali kaynaklar sağlanmak suretiyle özel kesim temelli sürdürülebilir büyüme ortamına geçebilmek, bu programların temel standart kurgusu ve beklentisi olarak ortaya konulmaktadır. IMF’yle yürütülen stand-by düzenlemeleri ülkemizde mali kural uygulamaları adına verilebilecek en iyi örnektir. Bu kapsamda Türkiye “faiz dışı fazla hedefi”ni mali kural olarak uygulamıştır. Söz konusu fazlanın milli hasılanın %6,5’u olarak devam ettirileceği taahhüt edilmiştir ancak aşağıdaki tablodan da görüleceği üzere bu oran tutturulamamıştır. 387 Tablo 7. Faiz Dışı Fazla/GSYH (2000-2011) Yıllar Faizdışı Denge/ GSYH (%) 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 4,39 5,20 3,29 4,03 4,89 5,89 5,45 4,16 3,50 0,05 Kaynak: www.bumko.gov.tr IMF ile yapılan Stand-by anlaşmalarında yer alan kriterlerde mali kurallar açık bir biçimde benimsenmiş ve literatürde yer alan bütçe, harcama, gelir ve borçlanmaya ilişkin tüm kurallar yer almıştır. 17. Stand-by Anlaşması ile 10 adet, 18. ve 19. Stand-by Anlaşmaları ile de 9 adet sayısal hedef belirlenmiştir. Bu hedeflerden faiz dışı fazla bütçe dengesine yönelik bir mali kural, kısa vadeli dış borç stoku ve dış borçlanmaya ilişkin tavanlar borçlanma kuralı, konsolide bütçe faiz dışı harcama tavanı harcamalara yönelik kural ve özelleştirme gelirlerine yönelik belirlenen hedefler ise açık bir gelir kuralıdır (Civriz, 2010, s. 336). 5.3. 2008 Krizi 2005 ve 2006 yıllarına gelindiğinde KKBG’nin eksi (-) düzeylere indiği görülmektedir (Tablo 6). Ancak 2008 yılına gelindiğinde Türkiye’de bütçe açıklarında yaşanan iyileşmenin geçici olduğu anlaşılmıştır. Tamamen dış konjonktüre bağlı olarak azalan bütçe açıkları küresel krizin başlaması ile birlikte Türkiye’nin ihracatını azaltmış ve buna bağlı ithalat azalmış ve ithalata dayalı vergiler (KDV ve gümrük vergileri) ile kapanan açıklar bu defa yükselmeye başlamıştır. Krizin en yoğun yaşandığı 2009 yılına gelindiğinden Mart yerel seçimlerinin de etkisi ile KKBG yüzde 5,1’e yükselerek 2001’deki artıştan daha fazla bir artış gerçekleşmiştir. IMF anlaşmalarının sona erdiği 2008 yılından itibaren faiz dışı fazla oranının düştüğü ve 2009 ve 2010 yıllarında %1 bile gerçekleşme sağlanamadığı görülmektedir (Tablo 7). Tablo 8. İthalde Alınan KDV ve ÖTV Tahsilatı (2009-2010) 2009 Yılı (Milyon TL) 2010 yılı (Milyon TL) İthalde Alınan KDV 26.134 30.108 ÖTV 43.620 54.631 Kaynak: Maliye Bakanlığı 2010 Kasım Ayı Bütçe Gerçekleşmeleri Raporu, www.bumko.gov.tr Açığın kapanmasında yukarıdaki iki vergi geliri önemli rol oynamıştır. Ancak burada dikkat edilmesi gereken çok önemli bir nokta gözden kaçırılmamalıdır. 2010 yılında gerçekleşen yüksek ÖTV artışları ile ithal vergileri 2009’da gerçekleşen bütçe açığını frenlemiştir. 388 Tablo 9. Türkiye’nin İç, Dış ve Toplam Borç Stoku ve Yurtiçi Hasılaya Oranları (2000-2010) Yıllar İç Borç Dış Borç (Milyon TL) (Milyon TL) 2000 54.194 31.360 2001 125.535 63.911 2002 154.880 102.019 2003 201.722 95.578 2004 234.677 97.945 2005 259.757 91.531 2006 268.237 97.605 2007 273.217 82.256 2008 295.765 112.444 2009 347.301 118.312 Kaynak: Kamu Finansmanı İstatistikleri, www.hazine.gov.tr Toplam Borç Stoku 85.555 189.446 256.899 297.300 332.622 351.289 365.842 355.474 408.209 465.613 Borç Stoku/GSYH (%) 51,3 78,9 73,3 65,4 59,5 54,1 48,2 42,2 42,9 48,9 Türkiye’nin bütçede yer alan faiz ödemeleri ve bütçe paylarının yer aldığı aşağıdaki Tabloya bakıldığında 2009 yılında 53 milyar lira faiz ödemesi gerçekleştirilmiştir. Bunun anlamı, Türkiye borçlarının faizlerini ödemek için 2009 yılında neredeyse faiz tutarı kadar borçlanma gerçekleştirmiştir. Bir başka ifadeyle ponzi finansman durumuna düşmüştür. Tablo 10. Faiz Giderleri ve Bütçe İçindeki Payı (2006-2010) Yıllar Faiz Giderleri (Bin TL) 2006 45.962.709 2007 48.752.891 2008 50.661.305 2009 53.200.894 2010 G.T. 48.296.409 Kaynak: Bütçe İstatistikleri, www.bumko.gov.tr Bütçe Payı (%) 25,8 23,9 22,3 19,8 16,5 Kriz ve seçim nedeniyle faiz dışı fazla kuralından sapma gösterilen 2009 yılında borçlanma ile faizlerini ödeyebilen ve 2010 yılında ise faiz ödemelerini ÖTV artışları ve ithalde alınan vergilerle (konjonktürün etkisi ile) hissettirmeden kapatmayı başaran (aynı zamanda yaklaşık 30 milyar iç ve dış borçlanma gerçekleştirilmiştir) ve 2010 yılında % 8,9 oranında gerçekleşen büyüme ile borç stoku/GSYH oranını % 45’lerde tutan Türkiye’nin mali sürdürülebilirliği için yeni bir mali kurala ihtiyacı doğmuştur. 500 milyar liraya yaklaşan borçların ve faizlerinin sağlıklı bir şekilde ödenebilmesi için IMF programları sonrasında yeni bir çıpa görevi görecek mali kurala ihtiyaç duyulmuştur. Hükümet harcama artışı taleplerini “mali kurala aykırı hareket edemeyiz” diyerek frenlemek istemiştir. Ancak mali kural uygulamasından 2012 yılında uygulanmak üzere vazgeçilmiştir. Türk usulü mali kural uzun vadeli büyüme hızının % 5 ve ideal bütçe açığının milli hasılaya oranının %1 olması gerektiğini esas alarak dizayn edilmiştir. Buradaki bütçe açığı oranı merkezi yönetim bütçe açığının milli gelire oranı olarak düşünülmüştür. 389 Fakat bu hedefe ulaşılıncaya kadar neler yapılacağı da Mali Kural’da anlatılmıştır. Bütçe açığı GSYH’nın %1’inden fazla ve büyüme hızı %5’in altında ise bu hedeflere hemen ertesi yıl ulaşmak imkansızdır. Bu nedenle bir mali kural formülü oluşturulmuştur. IMF’yle yürütülen stand-by çalışmaları çerçevesinde benimsenen faiz dışı fazla kuralı ve uygulamaya sokulamamış mali kural yasası dışında, ülkemizde mali kural benzeri bir uygulama da OVP ve OVMP’dır. Söz konusu program ve plan çok yıllı bütçeleme sistemi ilgili olup hedef makro göstergelerin belirlendiği bir hükümet programı niteliğindedir. Sapmalar olması halinde revize edilmelerinde herhangi bir engel yoktur. Oysaki teorik anlamda mali kurallar belirli oransal veya miktar olarak sınırlar koyan bu sınırlardan sapmalar olması halinde ek tedbirleri gerektiren ve yaptırımları bünyesinde taşıyan anayasal veya yasal kurallardır. Bu anlamda OVP ve OVMP’nın mali kuraldan ziyade çok yıllı bütçe hedeflerinin ve makroekonomik hedeflerin gösterildiği bir hükümet programı olduğu söylenebilir. Şekil 2. Türkiye’de Mali Kural Uygulamaları Kaynak: Karakurt, Akdemir, 2010b, s.254. 390 6. Değerlendirme Ve Sonuç Mali kurallar 1970’lerden sonra önemi artan yeni bir kavram olarak karşımıza çıkmaktadır. Bir mali kural ne kadar mükemmel tasarlanırsa tasarlansın hükümetler ve halk tarafından benimsenmedikçe ve uygulanmadıkça tek başına güçlü bir mali performans göstermesi mümkün değildir. Mali kuralın temeli siyasi taahhütlere dayanmaktadır. Türkiye 1990’lı yıllarda yüksek bütçe açığı ve borçlanma rakamlarına sahip iken, 2001 krizinin ardından mali disiplini sağlama konusunda önemli yol almıştır. Mali disiplinin sağlanmasında alınan yapısal ve yönetsel kararların ve siyasi iradenin kararlılığının önemli katkısı olmuştur. Bu dönemde maliye politikası daha açık ve şeffaf bir hale getirilmiş, getirilen bir takım mali kural benzeri düzenlemeler ve örtük bir mali kural görevi gören IMF’nin faiz dışı fazla hedefi ile birlikte bütçe denkliği sağlanırken, kamu borcunun GSYİH’ ya oranı da ciddi biçimde azaltılabilmiştir. Krizler sonrası yaşanılan sıkıntılar, kamu maliyesinde başarılı kurallı maliye politikaları ile giderilebilmiş, bütçe dengesi sağlanmaya çalışılmıştır. Bütçe dengesinin devam etmesi ve küresel krizden kötü bir şekilde etkilenmemek için bir yandan reel piyasa canlandırılmış bir yandan da bir takım gelir, gider, borçlanma ve vergi reformlarıyla düzenlemelere devam edilmiştir. 2008 yılında ülkemizdeki cari işlemler açığı, bütçe açıkları, ithalatın giderek artması ve reel faizlerin çok yüksek olması gibi makroekonomik konular gündemi meşgul etmiştir. Türkiye’de küresel kriz sonrası uygulanan politikalar önceki istikrar programlarının bir devamı niteliğinde olduğundan kamu dengelerini sağlamaya yönelik mali kurallara ihtiyaç duyulmuştur. 2009 yılında gelirleri arttırıcı mali kural uygulamaları hedeflenmiştir. Ancak durgunluk yaşayan reel piyasaların canlanması için yatırım harcamalarının arttırılmasına dikkat edilmiştir. Bunun için tarım, ulaştırma enerji gibi sektörlere teşvikler verilerek büyüme hızının arttırılması ve kaynakların etkin kullanılması amaçlanmıştır. Aynı zamanda vergi politikasına ilişkin olarak yurt içi tasarrufların arttırılması amacıyla yurt dışından getirilecek para, döviz ve altın gibi menkul kıymetlerin ticari kazanç kapsamında kurumlar vergisinden muaf tutulması planlanmıştır. 2002-2010 yılları arasında yasal düzlemde çeşitli kanunlarda yer alan mali kural benzeri uygulamalar ve tedbirler sayesinde, mali baskınlık oranları düşürülmüş, enflasyon uzun yılların ardından tek haneli rakamlara indirilmiştir. Ancak elde edilen başarının devam ettirilmesi ve kalıcılığının sağlanması gerekmektedir. 2009 yılında küresel kriz nedeniyle gündeme 391 alınamayan Mali Kural uygulamasının, 2011 mali yılı ile Türk Kamu Mali Yönetimindeki yerini alacağı söylenmiştir. Ancak seçimler nedeniyle mali kuralın yasalaşması ertelenmiştir. Getirilecek mali kural uygulamasına bakıldığında borçlanmaya ilişkin herhangi bir sınırlama öngörülmemiştir. Sadece bütçe açıklarının azaltılarak ve sınırlanarak borçların döndürülebilirliği üzerinde durulmuştur. Oysa yukarıda da belirttiğimiz üzere asıl sorun bütçe harcamalarının borçlanma yerine sağlıklı (dolaysız) vergiler ile finanse edilmesi ve borç stokunun eritilmesidir. Aksi takdirde mali kurallar, finans sermayeye daha fazla borçlanma ve bunun faizlerinin ödenmesi sarmalında uygulama alanı bulacaktır. Mali kuraldan ziyade bütçe harcamalarının sağlam kaynaklardan bir başka ifadeyle dolaysız vergilerden finansmanına ilişkin düzenlemeler getirilmelidir. Aksi takdirde borç stokunun yükselmesi kaçınılmaz olacak ve faizler altından kalkılamayacak bir duruma gelecektir ki nitekim Türkiye 2009 yılında Ponzi finansman durumunu yaşamıştır. Türkiye’de, yolsuzluklar, politik ve idari yozlaşma, kaynakların etkin kullanılamaması, maliye politikası araçlarının popülist yöntemlerle kullanılması ve politik çıkarların uzun vadeli akılcı çözümleri engellemesi, ekonomik istikrarsızlıklar, ağır bütçe açıkları ve borç yükü, yüksek enflasyon gibi sorunları ortaya çıkarmaktadır. Bu nedenle, ülkemizde mevcut anayasal sistemde bu sorunların kaynağındaki uygulamalar, hükümetlerin politik tercihlerine bağlı olduğundan, ekonomik sistemde hayati öneme sahip bu kısıtların, iradi uygulamalar dışına taşınabilmesi için anayasal iktisada dayalı bir mali kurala ihtiyaç duyulmaktadır. Hem esnek hem de mali disiplinden ödün vermeyen bir mali kural uygulamasına gidilmelidir. Böyle bir mali kural yasasının kabul edilmesi her ne kadar güç olsa da Türkiye'nin ekonomik öncelikleri gözetilerek dönemsel olarak güncellenen bir mali kural yasasının uygulamaya konulması Türkiye'nin uluslararası kredibilitesi bakımından da önemli bir gelişme olacaktır. Dünyadaki duruma bakıldığında ise mali kural uygulayan ülkelerin genelde gelişmiş ekonomik yapıya sahip olan ülkeler olduğu görülmektedir. Ülkeler kendi içerisinde ulusal anlamda farklı mali kural uygulamalarına gitmiştir. Ayrıca özellikle Avrupa Birliği politikaları çerçevesinde uluslararası anlamda belirlenen kurallar çerçevesinde koyulan hedefler de benimsenmiştir. Genel anlamda değerlendirildiğinde tüm ülkeler özellikle bütçe açıklarının giderilip denk bütçenin yakalanması ve borç stokunun eritilerek borçların sürdürülebilirliğinin sağlanmasına yönelik kurallar koyup politikalar belirlemiştir. Mali kural uygulamaları yaşanan krizlerin önlenmesi noktasında tek başına yeterli olmamakla birlikte makroekonomik göstergeler dikkate alındığında krizin etkisinin azaltılması noktasında önemli rol oynamışlardır. 392 Kaynakça Aktan, C.C. ve Şen, H. (2001). Ekonomik Kriz: Nedenler ve Çözüm Önerileri I. Yeni Türkiye, Ekonomik Kriz Özel Sayısı, Kasım-Aralık, (42), Cilt:II. Aktan, C.C. Ekonomi Politikası Yönetiminde Anayasal ve Yasal Mali Kurallar. T.C. Maliye Bakanlığı Strateji Geliştirme Başkanlığı, Yayın No:2010/408. Bova, E., Carcenac, N. ve Guerguil, M. (2013). Fiscal Rules and Procyclality of Fiscal Policy In The Developing World, April. Chote, R., Emmerson, C. ve Tetlow, G. (2009). Fiscal Rule and Policy Framework, IFS Green Budget 2009. Civriz, M. Türkiye’de Mali Disiplini Sağlamaya Yönelik Mali Hükümler ve Mali Kural Benzeri Uygulamalar, T.C. Maliye Bakanlığı Strateji Geliştirme Başkanlığı, Yayın No:2010/408. Debrun, X., Epstein, N. and Symansky, S. (2008). A New Fiscal Rule: Should Israel “Go Swiss?”, IMF Working Paper, April. Dede, M. E. (2010). Anayasal İktisat Perspektifinden Maliye Politikası Kuralları ve Avrupa Birliği Ülkelerinde Uygulamanın İncelenmesi, DPT Uzmanlık Tezi, Ankara. Dileyici, D. (2005). Anayasal İktisat Perspektifinden Para ve Maliye Politikaları, Seçkin Yayıncılık, Ankara. Eğilmez, M. (2008). Küresel Finans Krizi, Remzi Kitabevi, İstanbul. Eğilmez, M., Kumcu, E. (2005). Ekonomi Politikası: Teori ve Türkiye Uygulaması, 8.Basım, Remzi Kitabevi, İstanbul. Günaydın, İ. ve Eser, L.Y., (2009). Maliye Politikasında Yeni Trend: Mali Kurallar, Maliye Dergisi, (156), Ocak-Haziran. Gürkan, C. ve Karahanoğulları, Y. (2010). Bütçeyi Özerkleştirmek: Mali Kurallar ve Kurullar, Maliye Dergisi, (158), Ocak-Haziran. Karakurt, B. ve Akdemir, (2010a). T. Türkiye’de Mali Kural Uygulamaları: Sayısal Olmayan Kurallardan Sayısal Kurallara Geçiş, T.C. Maliye Bakanlığı Strateji Geliştirme Başkanlığı, Yayın No:2010/408. Karakurt, B. ve Akdemir T. (2010b). Kurallı Maliye Politikası: Türkiye’de Kurallı Maliye Politikası Örnekleri, Maliye Dergisi, (158), Ocak-Haziran. Karluk, R. (2005). Türkiye Ekonomisi, Beta Yayınları, İstanbul. Kaya, F. (2009). Mali Kural Uygulamaları ve Türkiye Örneği, DPT Uzmanlık Tezi, Ankara. Kibritçioğlu, A. (2001). Türkiye’de Ekonomik Krizler ve Hükümetler 1969-2001. Yeni Türkiye Dergisi, Ekonomik Kriz Özel Sayısı, (41), Ankara. 393 Kopits, G. ve Symansky, S. (1998). FiscalPolicy Rules, IMF Occassional Paper. Marneffea, W., Aarleb, B.V., Wielenc, W.V.D. ve Vereeck, L. Theimpact of fiscalrules on publicfinances: theoryandempiricalevidenceforthe Euro Area. Önder, İ.(1997). Anayasal İktisat, Ekonomide Durum Dergisi, Türk-İş Yayınları, BaharYaz Sayısı, Ankara. Sayım, I. Duman, K. ve Korkmaz, A. (2004). Türkiye Ekonomisinde Finansal Krizler: Bir Faktör Uygulaması. D.E.Ü. I.I.B.F.Dergisi, (1), Cilt:19. Schaechter, A., Kinda, T., Budina, N. ve Weber, A. (2012). Fiscal Rules in ResponsetotheCrisis—Towardthe “Next-Generation” Rules. A New Dataset, IMF Working Paper. Yereli, A.B. (2003). Ekonomik Özgürlükler ve Türkiye’de Devlet-Birey İlişkisi, Gazi Kitabevi, Ankara. Maliye Bakanlığı 2010 Kasım Ayı Bütçe Gerçekleşmeleri Raporu, www.bumko.gov.tr. Kalkınma Bakanlığı Verileri, www.kalkınma.gov.tr. OECD, Bluenomics. 394
