Belediyeler Bankası`ndan İlbank A.Ş.`ye Bir Dönüşümün
advertisement
Belediyeler Bankası’ndan İlbank A.Ş.’ye Bir Dönüşümün Öyküsü Gencay Serter* Öz: Yerel yönetimlerce gerçekleştirilen altyapı hizmetlerinin finansmanında ve kimi teknik işlerinin yerine getirilmesinde önemli bir işlevi olan İller Bankası’nın yeniden yapılandırılmasına ilişkin süreç, 08.02.2011 tarih ve 6107 Sayılı İller Bankası Anonim Şirketi Hakkında Kanun ile tamamlanmış olsa da, İller Bankası’nın yeniden yapılandırılmasına ilişkin çalışmalar oldukça eskilere dayanmaktadır. Bu çalışma, İller Bankası’nın kuruluş amacını ve görevlerini tarihsel süreç içerisinde ortaya koyduktan sonra, “yeniden yapılandırma” adı altında küresel sermayeye bağımlı yerel yönetimler yaratma amacıyla, İller Bankası’nın tasfiye edilme sürecini ve bu süreçte, Banka’nın görevlerinde meydana gelen önemli değişiklikleri ortaya koymaya çalışacaktır. Bu maksatla öncelikle yerel yönetim kavramı ve bu kavramın ortaya çıkışına sebep olan etmenler ele alındıktan sonra, yerel yönetimlerin finansmanında önemli bir yeri olan yerel yönetim bankacılığının dünyada gelişiminin ardından, Türkiye’deki gelişimi incelenecek; akabinde de bu gelişim sürecinde, Belediyeler Bankası’ndan İlbank A.Ş’ye dönüşüm sürecinin ardında yatan sosyal, ekonomik ve politik dinamikler ortaya konulmaya çalışılacaktır. Anahtar Kelimeler: İlbank, belediye, yerel yönetim, finansman. From Belediyeler Bankası to İlbank A.Ş: The Story of a Transformation Abstract: Even though the process of restructuring İller Bankası, which has an important role in financing infrastructure services conducted by local governments and performing their various technical requirements, has been completed with the enforcement of Law No: 6107 on İller Bankası Anonim Şirketi dated 8 February 2011, the initiatives towards the restructuring of İller Bankası date back to older times. This study, after setting forth the purpose of the establishment of İller Bankası and its duties in the historical context, aims to present its liquidation process to create global capitaldependent local governments under the name of “restructuring” and major changes in the duties of the Bank in this process. To this end, first, the concept of local government and the factors leading to the emergence of this concept will be discussed. Then, the development of local government banking system, which has a major role in the financing of local governments, in the world and in Turkey will be explored. Lastly, the study will attempt to put forth social, economic, and political dynamics behind the transformation from Belediyeler Bankası to İlbank. Keywords: İlbank, municipality, local government, financing. * Doktora Öğrencisi, Ankara Üniversitesi, Siyasal Bilgiler Fakültesi, Kamu Yönetimi Bölümü, Kent ve Çevre Bilimleri ABD, Cebeci/Ankara/Türkiye. Makale gönderim tarihi:27.02.2015 Makale kabul tarihi:02.10.2015 Çağdaş Yerel Yönetimler, Cilt 24 Sayı 4 Ekim 2015, s.1-26. 2 Çağdaş Yerel Yönetimler, 24(4) Ekim 2015,1-26. Yerel Yönetim Kavramı Yerinden yönetim veya yerel yönetim, ‘adem-i merkeziyet’ (decentralization) olarak bilinen kavramdır (Keleş, 2009:21). Yerinden yönetim en genel anlamı ile merkezi yönetimce yerine getirilen kamusal fonksiyonlardaki yetki ve sorumluluğun, merkezi yönetim altındaki diğer kamu birimlerine veya özel sektöre aktarılmasıdır (Yılmaz vd., 2012: 19). Yerel yönetim kavramı iki türlü tanımlanabilir (Keleş, 2009: 21): Bunlardan birincisi İngilizce terminolojide delegation veya deconcentration kelimeleriyle tanımlanan, ‘yetki genişliği’ (yetki devri-yayılması) olarak anılmaktadır. Burada isminden de anlaşılacağı üzere, bir yerde toplanmış olan yetkinin, (ki buna merkez diyebiliriz) merkezden uzakta bir örgüte aktarılması söz konusudur. Bu yetki devri ya doğrudan kanunla ya da merkezdeki uygulayıcı makamların kendi karar ve emirleri ile gerçekleştirilebilir (Tortop, 1984: 8). Her ne şekilde olursa olsun, burada önemli olan yetkinin merkez adına kullanılmasıdır. Bu anlamda yetki genişliğinin adem-i merkeziyetçiliğin değil, merkeziyetçiliğin bir türü olduğu söylenebilir. Ya da bir başka deyişle, yerinden yönetimin en zayıf biçimi olduğu söylenebilir ve üniter devletlerdeki yerinden yönetim kavramı bu tür bir yönetime daha yakın durur (Litvack ve Seddon, 1999: 2). İkinci tür adem-i merkeziyetçiliğin (devolution) ise gerçek anlamda yerinden yönetim olduğunu söyleyebiliriz. Bu anlamda yerinden yönetim, yasalar uyarınca oluşturulmuş yönetim organlarının yine yasaların belirlediği ya da merkeze bırakılmış olanlardan başka işlevleri görebilmeleri için hukuki, siyasi ve mali yetkilerle donatılmalarıdır. Bu yerinden yönetim türünde, yetki genişliğinden farklı olarak merkezi idareden ayrı şekilde hizmetleri yerine getiren birimin ayrı bütçesi, tüzel kişiliği ve malları bulunabilir. Böylece yerinden yönetimde, merkezi yönetimde olduğu gibi, sadece yetki verilmekle yetinilmez, aynı zamanda tüzel kişiliği olan ayrı bir örgüt kurulur (Tortop, 1984: 10). Dünyadaki uygulamaları açısından yerinden yönetim kavramına biraz daha yakından bakıldığında, bu kavramın birçok alt kavramları kapsadığı görülebilir. Bunları siyasi, idari ve mali yerinden yönetim olarak ele almak mümkündür (Litvack ve Seddon, 1999: 2). Siyasi Yerinden Yönetim: Bu tür sistemler federal devlet yapılarında ve etnik, kültürel farklılaşmanın güçlü olduğu toplumlarda, anayasal düzenlemeler yolu ile o bölgede yaşayanların, kararlarda daha fazla söz sahibi olmasını esas alan yönetim biçimleridir. Siyasal amaçlı yerinden yönetimde, yasama ve yargı alanında da yerinden yönetim kuruluşları etkili olurlar (Tortop, 1984:11). Belediyeler Bankası’ndan İlbank A.Ş.’ye Bir Dönüşümün Öyküsü 3 İdari Yerinden Yönetim: Yürütmeye ilişkin yetkilerin kullanımı açısından ele alındığında, yerinden yönetim ikiye ayrılabilir: a. Hizmet Yönünden Yerinden Yönetim: Bazı kamu hizmetleri merkez dışında bağımsız bir örgütçe yerine getiriliyorsa, bu örgüt merkezde olsa dahi, merkez dışında faaliyet gösterdiği için, bunlara, hizmet yönünden yerel yönetim birimleri denir (Keleş, 2009: 23). b. Yer Yönünden Yerel Yönetim: Burada ise bir yörede yaşayanlara, ortak ve yerel nitelikte ihtiyaçlarını (Anayasa’nın 127’nci maddesi bunu ‘mahalli ve müşterek ihtiyaçlar’ olarak tanımlar) karşılamak üzere, kendi organlarını kurma konusunda özerklik verilir. Belediyeler ve köy yönetimleri bunlara örnektir (Keleş, 2009: 23). Mali Yerinden Yönetim: İster siyasi, ister idari açıdan ele alınsın, yerinden yönetimin önemli bir özelliği, yerel yönetimlerin kendilerine verilen sorumlulukları yerine getirecek mali kapasiteye sahip olmalarıdır. Aksi halde, bu birimlerin varlık nedeni ortadan kalkar. Bu mali kapasite, yerinden yönetim biriminin kendi gelir kaynakları olabileceği gibi, merkezden aktarılan kaynaklar da olabilir. Dolayısıyla, merkezi yönetim ile yerel yönetim açısından gelirlerin paylaşımı (Mali tevzin-revenue sharing) ve bölgeler arasında mali açıdan farklılıkları giderecek gelir dağıtım sistemleri, yerel yönetim maliyesinin en önemli ilgi alanı olmuştur (Yılmaz vd, 2012: 21). Ekonomik Yerinden Yönetim: Ekonomik yerinden yönetimle kastedilen aslında, kamunun sahip olduğu yetki ve sorumlulukların özel sektöre devredilmesidir. Bu özelleştirme ve deregülasyon biçiminde olabilir (Litvack ve Seddon,1999: 4). Yerel Yönetimlerin Varlık Nedenleri Yerel yönetimleri ortaya çıkaran siyasal, idari, toplumsal ve iktisadi nedenler olabilir. Siyasal nedenleri bir kenara koyarsak; idari, toplumsal ve iktisadi nedenleri şöyle sıralayabiliriz (Keleş, 2009: 23-28). İdari Nedenler: Yerel yönetimlerin ortaya çıkışında, bir ülkedeki idare sisteminin özelliği çok önemlidir. Genel olarak, şehir devletleri dışında bir ülkede hem merkezi hem de yerel yönetimlerin bir arada bulunması yadırganmamaktadır. Bir anlamda, yerel yönetimlerin varlık nedenleri idari bir gerekliliktir. Hemen her hizmetin merkezden planlanıp yapılması beklenemez. Kaldı ki, birçok ülkede önce yerel yönetimler oluşmuş, merkezi idare sonra ortaya çıkmıştır. Dolayısı ile, bugün merkezden yönetim ve yerinden yönetim birbirinin karşıtı olan değil, birbirlerinin güçsüz yanlarını tamamlayan yönetim biçimleri olarak ortaya çıkmaktadırlar (Yılmaz vd. 2012: 22). 4 Çağdaş Yerel Yönetimler, 24(4) Ekim 2015,1-26. Merkezden yönetimin en önemli özelliği, hizmetlerin sağlanmasında standart sağlamasıdır. Temel kamu hizmetlerinin sağlanması ve standardın oluşturulması açısından, merkezi yönetimin etkisi büyüktür. Ayrıca, bölgeler arası eşitsizlik kavramının ortadan kaldırılması da merkezi yönetimin temel politikalarındandır. Yerinden yönetim ise birçok hizmetin halka sunulmasında çabukluk ve kolaylık sağlar. Ayrıca yerel toplulukları oluşturan bireylere kendi sorunlarını çözmenin türlü yollarını denemek olanağını verir. Merkezi yönetimin yereldeki ihtiyaçları değerlendirmede yetersiz kalması, hizmeti götürmede gecikmesi de bazı hizmetlerin yerelden yapılmasını gerekli kılar (Keleş, 2009: 26). Toplumsal Nedenler: Yerel yönetimler, toplumsal gelişme ile serpilip oluşan kuruluşlardır. Yöre halkının demokratik katılımcı eğilimlere sahip olması, o yörede yerel yönetim talebini artırır. Her şeyin devletten beklendiği devletçi ve merkeziyetçi eğilimlerin güçlü olduğu yerlerde, yerel yönetim geleneğinin tam oturduğu söylenemez. Nüfus yoğunluğu da yerel yönetimlerin gelişmesinde önemli bir etkendir. Nüfus yoğunluğu az ise yerel yönetimler kolayca gelişemez. Yerel yönetimlerin dayandığı bazı değerler de onların gelişmesinde rol oynamıştır. Yerel birimlere birtakım yetkiler verilmesinin dayandığı mantık, bunların yaratıcı güçlerini ortaya koyabilmeleridir. Bu anlamda, kimi kamu hizmetlerini daha iyi sunabilirler. Bunu yapabilmeleri için yerel yönetimlerin gerekli mali kaynaklarla donatılması zorunludur (Keleş, 2009: 27-28). İktisadi Nedenler: Yerel yönetimlerin ekonomik nedenlerden doğduğunu düşünenlerin en önemli gerekçesi kaynak tahsisindeki etkinliktir. Buna göre, bir kamu harcamasının yapılmasına ilişkin karar verecek olan idari birim, o harcamadan etkilenecek olan yöreye ne kadar yakın ise, hem o harcama kararı yerel ihtiyaçlara merkeze oranla daha duyarlı olur, hem de yerel hizmet talebi o harcama ile merkeze göre daha kolay ve etkin karşılanır. Yerelleşmeye ilişkin bir ikinci ekonomik argüman da, kamu otoritesinin yaratıcılığı ve rekabetçi özelliklerini geliştireceği yönündedir (Litvack ve Seddon, 1999: 5-8). Yerinden yönetimin gelişmesine yönelik bir üçüncü neden olarak da, insanların kendileri için öncelik taşıyan ihtiyaçlara yönelik hizmetlerin bedelini ödemeye ve bu tür kararlara katılmaya ve harcamaları denetlemeye daha fazla eğilimli olmaları gösterilmektedir (Yılmaz vd., 2012: 24). Yerel Yönetim Gelirleri ve Finansman Modelleri Artan nüfusla birlikte, kentlerde sosyal ve fiziksel altyapının yetersiz kalması ve bu hizmetlerin karşılanması sorumluluğunun, genellikle, en zayıf yönetim kademesi olan yerel yönetimlere bırakılması, yerel yönetimlerin kentsel hizmetleri karşılayabilmek için kendi öz gelirleri dışında mali kaynak yaratmalarını zorunlu kılmıştır (ODTÜ, 1996: 2). Belediyeler Bankası’ndan İlbank A.Ş.’ye Bir Dönüşümün Öyküsü 5 Yerel yönetim maliyesi, devlet maliyesinden farklı olarak, giderlerden önce gelirlerin belirlenmesi ilkesine dayanır. Yerel yönetim gelirleri, devlet örgütlenmesi içinde merkezi yönetime oranla ikincil ve merkezi siyasal-yönetsel mekanizmaya bağımlı konumları gereğince, yerel yönetimler adına merkezi süreçlerde belirlenir. Çağdaş devlet örgütlenmelerinin tümünde, yerel yönetimler (1) ulusal-merkezi bütçeden transferler ile (2) ulusal meclis tarafından kendi yetki alanları içinde toplamak ve yaratmak yetkisine sahip kılındıkları yerel gelirler olmak üzere iki ana kaynaktan beslenir. Buna, özellikle küreselleşme süreci ile birlikte, ilk ikisi kadar önemli bir başka kaynak olarak (3) resmi-kamu ve özel piyasa çıkışlı kredileri eklemek gerekir (Güler ve Çınar, 2004: 33). Ulusal-merkezi bütçeden transferler, ulusal bütçe gelirlerinin belli bir bölümünü yerel yönetim payı olarak ayırmak biçiminde işleyen ‘ulusal bütçeden yerel yönetimler payı’ ve yine bu gelirlerden yerel yönetimlere özel ya da genel amaçlı ‘yardımlar’ uygulaması biçiminde gerçekleştirilir. Yerel gelirler ise, yerel yönetimlerin yetki alanı içinde doğan bölümü ile sınırlı olarak, ulusal bütçeye girmeden önce yerel yönetimler tarafından edinilmesine karar verilmiş olan gelirler ile yerel yönetimlerin doğrudan kendi etkinliklerinin ürünü olarak ortaya çıkan, edinilmesi yerel yönetimlere bırakılmış olan gelirlerdir. Küreselleşme süreci ile birlikte, finansal ayağı üzerinden işleyişini yoğunlaştıran kapitalizmin bu yeni döneminde, üçüncü gelir başlığı da uluslararası krediler olmuştur. 1980’den sonra, yerel yönetimlerin bu üç gelir kalemi türünde uluslararası kredilerin oranı giderek artmıştır (Güler ve Çınar, 2004: 33-34). Yerel yönetimlerin hem hizmet alanlarının genişlemesi (coğrafi ve nüfus olarak) hem de hizmet kalemlerinin artması yerel yönetimlerin maliyesini önemli bir konu haline getirmiştir. Küreselleşme döneminde merkezi idarelerin bir yandan yerelleşme çabaları doğrultusunda, yetkilerini (özellikle hizmet alanındaki) yerel idarelere devretmeleri, buna koşut olarak yerel idarelere desteklerin büyük oranda azaltılması ile birlikte, yerel yönetimler merkezi idare dışında kaynaklara yönelmişlerdir. Günümüzde, bu merkezi idare dışındaki kaynaklar uluslararası finans kuruluşları olmuştur. Dünyada Yerel Yönetim Bankacılığının Gelişimi Dünyada yerel yönetim bankacılığının doğuşu, 14.yüzyıl başlarına kadar uzanmaktadır. Belediye bankaları adı altında tanımlanabilen bu bankalar siyasi, ekonomik ve sosyal gelişmeler sonucunda yeniçağ bankacılığından modern bankacılığa geçişte bir köprü görevi görmüşlerdir. Yeniçağ bankacılığında yaşanan istikrarsızlıklar sonucu, bazı örnek şehir belediyelerinin kendi kredi ihtiyaçlarını karşılama istekleri ve sanayileşme - kentleşme sonucu büyüyen kentsel altyapı finansman ihtiyacı, belediye bankacılığının doğuşuna zemin 6 Çağdaş Yerel Yönetimler, 24(4) Ekim 2015,1-26. hazırlamıştır. Nitekim, şehir belediyelerinin kurdukları ve kamu bankacılığının doğuşu olarak da sayılabilecek bu bankaların ilk örneklerini 1401 yılında kurulan Barselona Bankası ile 1408 yılında kurulan Cenova Bankası oluşturmuştur. 15. yüzyılda da devam eden bu gelişme, Venedik Bankası (1584), Amsterdam Bankası (1630) ve Hamburg Bankası’nın (1619) kurulmasıyla devam etmiştir (Altay, 1997: 28). Ancak, yerel yönetimlere mali aracılık etmek üzere uzmanlaşmış kurumların ortaya ilk çıkışı 1860’lı yıllar ve sonrasına rastlamaktadır. Söz konusu yıllarda, Batı Avrupa ülkelerinde başlayan sanayileşme ve buna bağlı kentleşme hareketleri, büyüyen kentsel mekanların altyapı örgütlenmesi ve finansmanı sorularını gündeme getirmiş; dolayısıyla dünyada yerel yönetimlere finansman olanağı sağlayan ilk uzman kurumların ortaya çıkışı da Batı Avrupa ülkelerinde görülmüştür. Nitekim, Belçika Belediye Kredi Bankası 1860’ta, İtalya Mevduat ve Kredi Bankası 1863’te, Danimarka Belediye Kredi Kurumu 1899’da, Hollanda’da bugünkü Belediye Bankası’nın öncülü olan Belediye Kredi Bankası 1914’te, İspanya Yerel Kredi Bankası 1925’te ve Norveç Belediye Bankası 1926’da kurulmuştur. Batı Avrupa’da ortaya çıkan bu tür kurumsal düzenlemeleri dünyanın çeşitli yerlerindeki hükümetlerin, yerel yönetimlere yatırım projeleri için finansman olanakları sağlamaya yönelik kurumsal ve mali yapılar geliştirmeleri izlemiştir. Bu bağlamda, birçok gelişmekte olan ülkede bu tür kurumlar, daha yakın bir zamanda ortaya çıkmaya başlamış; Latin Amerika, Afrika ve Asya’daki kimi ülkelerde uzmanlaşmış yerel yönetim bankalarının ortaya çıkışı, İkinci Dünya Savaşı’ndan sonra olmuştur. Şöyle ki; 1953’te Kenya’da Yerel Yönetim Kredi İdaresi, 1954’te İsrail Yerel Yönetim Bankası, 1955’te Tayland’da Gelişme Fonu, 1957’de Japonya’da Yerel Kamu Girişimleri Finans Şirketi ve Guatemala’da Belediyeleri Geliştirme Enstitüsü, 1961’de Honduras Özerk Belediye Bankası, 1962’de Endonezya Yerel Gelişme Bankası, Venezuela’da Belediyeleri Geliştirme Vakfı, Nijerya’da Yerel Yönetimler Kredi Kuruluşu, 1964’te Brezilya Konut Bankası, 1965’te Tanzanya’da Yerel Yönetim Kredi Kurulu ve 1970’de Kosta Riko’da Belediyeleri Geliştirme Enstitüsü kurulmuştur (Börtücene ve Polatkan, 1994: 8). Türkiye’de Yerel Yönetim Bankacılığının Gelişimi Ülkemiz özelinde de yerel yönetim bankacılığına ilişkin süreç, 1933 yılında Belediyeler Bankası’nın kurulması ile başlamıştır. Daha sonra, bu kurum köy ve il özel idarelerini de kapsayacak şekilde geliştirilerek, İller Bankası’na dönüştürülmüştür. Daha sonrasında ise, İller Bankası’nın yeniden yapılandırılma sürecinde, 08.02.2011 tarih ve 6107 Sayılı İller Bankası Anonim Şirketi Hakkında Kanun ile İller Bankası İlbank A.Ş’ye dönüşmüştür. Belediyeler Bankası’ndan İlbank A.Ş.’ye Bir Dönüşümün Öyküsü 7 Belediyeler Bankası Dönemi (1933-1945) Belediyeler Bankasının Kuruluşu Yerel altyapı yatırımlarının ek kaynaklarla finansman sorunu, 1930’lu yıllara kadara özel ticari banka kredileri kullanılarak karşılanmaya çalışılmıştır. Yerel altyapı yatırımlarının uzun vadeli ve düşük faizli kredi gerektirmesi, ticari bankalardan alınan kredilerin ise yüksek maliyetli oluşu, 1930’lu yıllarda kamu kaynaklarını harekete geçirecek bir banka kurulmasını zorunlu kılmıştır. Belediyeler Bankası’nın kuruluşu ile ilgili ilk işaret, 3 Nisan 1930 tarih ve 1580 sayılı Belediye Kanunu’nda bulunmaktadır. 1580 sayılı Kanun’un 131. Maddesi “Her sene belediye bütçesine mevzu varidatın safi miktarı hesap edilerek bu safi varidatın yüzde beşi işbu kanunun neşri tarihini takip eden mali sene iptidasından itibaren yirmi sene müddetle aynı bütçeye ihtiyat akçesi olarak vazolunan ve belediyelere mahsus bir banka teessüs edinceye kadar hükümetin idare edeceği bir bankaya aynı mali senenin nihayetinden evvel tediye edilecektir” hükmünü getirmiştir (R.G. 14.04.1930, 1471). Öte yandan, 19.03.1931 tarihli Belediye Muhasebe Usulü Nizamnamesi de Belediye Kanununun 131. Maddesini güçlendirmiş ve ayrılacak ödeneğin belediye bütçesinde ayrı bir fasla kaydedilerek, İçişleri Bakanlığı tarafından gösterilecek bir bankaya tevdi ve muhafaza olunmasını hükme bağlamıştır (Çoker, 1986: 2). Belediye Kanunu’nun 1 Eylül 1931 tarihinde yürürlüğe girmesinden itibaren belediyeler, bu Kanunun 131. Maddesinde sözü geçen payları ayırmışlar; bir buçuk yıl içinde toplam 1.5 milyon lira biriktirmişlerdir. Biriken miktarın bir an önce devreye sokulması uygun görülerek, 1580 sayılı Kanunda öngörülen nominal sermayenin oluşması beklenmeden, 11 Haziran 1933 tarih ve 2301 sayılı kanunla Belediyeler Bankası kurulmuştur (TODAİE, 1993: 18 ve Çoker, 1986: 3). Cumhuriyetin kurulmasından sonra, savaşlarda harap olmuş ülkemizin yerel yönetimler alanında gereksinim duyulan finansmanını ve eş güdümünü sağlamak üzere kurulan Belediyeler Bankası, kuruluşundan iki yıl sonra yerel düzeyde kentsel altyapı yatırımlarını gerçekleştirecek yeterli teknik ve mali olanaklara sahip olmayan belediyeler için çalışacak özel sektörün eksikliği nedeniyle, teknik sorunlara çözüm getirmek amacıyla Belediye İmar Heyeti kurulmuştur (Özkan ve Türker, 1998: 42). Belediyeler Bankasının Amacı ve Görevleri: Kurucu Kanunun 3. Maddesinde Belediyeler Bankası’nın kuruluş amacı “Belediyelere, şehirlerin tanzim ve tesisi işlerinde yapacakları esaslı amme hizmetleri için muhtaç olacakları parayı ikraz etmek; kısa veya uzun vadeli avans ve cari hesaplar açmak veya bunlara tasavvut veya kefalet etmek ve 8 Çağdaş Yerel Yönetimler, 24(4) Ekim 2015,1-26. nizamnamei esas ile müsaade edilecek banka işlerini yapmaktır” şeklinde ifade edilmiştir (R.G. 14.04.1930, 1471). Kuruluş amacından da anlaşılacağı gibi, kurucu yasa yatırımcılık ile hiçbir ilişkisi olmayan salt mali karaktere sahip bir kuruluş öngörmüştür. Kurumun başlıca görevi, belediyelere imar faaliyetleri için kaynak sağlamaktır. Banka, bu kaynağı kendi birikimlerinden sağlayacağı gibi, belediyelere aracılık ederek diğer mali kuruluşlardan da sağlayabilecektir. İçişleri Bakanlığı’na bağlı olarak oluşturulan bu yeni kuruluş, yalnızca kredi sağlama işlevi yüklenmesi öngörülen bir oluşumdur. Banka kurucu yasasının çıkarılmasına neden olan başlıca etkenler, dönemin ekonomik koşulları ile yakından ilişkilidir. O dönem mali sektörün devletin finansman ihtiyacını karşılayabilecek ölçüde gelişmediği, tersine özel kesimin kamu kaynaklarından beslendiği bir dönemdir. Belediyeler, mali piyasadan/özel bankalardan kredi almak zorunda kaldıklarında, ağır faiz yükü ile karşı karşıya kalmışlardır. Bu koşullardan dolayı, kentsel planlama-kentsel altyapı yatırımları için gerekli finansman, genel bütçeden belediyelere ayrılan pay artırılarak değil; mevcut belediye kaynakları yeniden dağıtılarak sağlanmıştır (Güler, 1996: 8990). Belediyeler Bankasının Sermaye Yapısı: Belediyeler Bankası’nın sermayesi, kurucu yasasındaki ifadeye göre beş ayrı kaynaktan sağlanmıştır. Bunlar; (1) ülkede faaliyet gösteren bütün belediyelerin yıllık gelirlerinin %5’i, (2) belediyelerin, ilk maddedeki zorunlu katılma payları dışında bankaya koyacakları paylar, (3) Bankanın elde edeceği karlar, (4) gerektiğinde genel ve yerel bütçelerden ayrılabilecek katılma payları ya da yardımlar, (5) özel yasayla gösterilecek gelirler olarak sıralanmıştır. Ancak, uygulamada beş sermaye kaynağından yalnızca ikisi etkili olmuştur. Bunlardan birincisi, belediyelerin Banka sermayesine katılma payları, diğeri ise Banka net karından sermayeye eklenen tutardır. Paylar ile net kardan ayrılan tutar karşılaştırıldığında ise, sermayenin hemen hemen tümüyle belediye katılma paylarından oluştuğu görülmektedir. Bu nedenle, Banka sermayesinin asıl olarak Belediyelerin ödediği ortaklık paylarından ibaret olduğu söylenebilir. Nitekim 1942 yılı tamamlandığında Banka sermayesinin %84.48’i belediye katılma paylarından karşılanırken, yalnızca %5.01’i net kardan sermayeye eklenen miktardan karşılanmıştır (Güler, 1996: 95). Belediyeler Bankası sermayesinin teşkilinde en önemli kaynağı oluşturan %5’lik katılma paylarının belediyelerce ayrılması ve bankaya gönderilmesi yasa hükmü gereğince zorunlu tutulmuş; başka bir deyişle, Banka sermayesinin oluşturulması gönüllülük yerine zorunluluk esasına dayandırılmıştır (Topal, 2003: 21). Bu durum Ernst Reuter tarafından, Belediyeler Bankası’nın mecburi mahiyeti haiz kollektif (zorunlu ortak) tasarruf sandığından başka bir şey olmadığı biçiminde Belediyeler Bankası’ndan İlbank A.Ş.’ye Bir Dönüşümün Öyküsü 9 yorumlanmıştır (Reuter, http://www.journals.istanbul.edu.tr/iuifm/article/ viewFile/1023014250/ 1023013457, 29.12.2014). 1933 yılında kurulan Belediyeler Bankası, faaliyetlerini sürdürdüğü 1945 yılına kadar başlıca üç alanda etkinlik göstermiştir. Temel görevi kredi, avans vermek ve cari hesap açmak; bu tür işlere aracılık ederek kefillik yapmak olmuştur. Bununla bağlantılı bir diğer etkinlik alanı, bankacılık ve sigortacılık işlemleridir. Belediye Bankası’nın üçüncü etkinlik alanı ise, merkezi yönetim gelirlerinden belediyelere ayrılan payın dağıtılması olmuştur (Topal, 2003: 2223). Faaliyette bulunduğu süre içerisinde, Belediyeler Bankası’nın bankacılık işlemleri son derece önemsiz büyüklüklerde kalmış; yetkisi olmasına rağmen Banka dönem boyunca hiç tahvil çıkarmamıştır. Sigortacılık ile ilgili olarak ise bu alan, belediye taşınmazları ve belediye çalışanları ile sınırlı kalmıştır. Yönetim Yapısı ve Organlar: Belediyeler Bankası’nın yönetim yapısı, gerçekte bir belediyeler ortaklığı olması ve belediyelere hizmet vermekle yükümlü bulunmasına karşın, yönetim özellikleri bakımından belediyelerden çok uzak olmuştur. Belediyeler, Banka yönetimi üzerinde hiçbir etkiye sahip olamamışlardır. Yönetimde belirleyici güç, İçişleri Bakanlığı ve Bakanlar Kurulu olmuştur. Belediyelerin yer aldığı tek organ, orada da merkezi yönetim temsilcileri karşısında azınlıkta kaldıkları Genel Kuruldur. Burada bütün belediyeler, her yıl değişik belediyelerden olmak üzere İçişleri Bakanlığınca belirlenen on temsilci ile yer almışlardır. Kuruluşun yönetimi bir başkan ve üç üyeden oluşan bir İdare Meclisi ile Genel Müdüre verilmiştir. Bunlar, İçişleri Bakanlığının önerisi üzerine Bakanlar Kurulu kararıyla atanmıştır. Bankanın genel karar organı ‘Umumi Heyet’tir. Genel Kurul Sayıştay Başkanı başkanlığında, Sayıştay daire başkanları, Danıştay ikinci başkanları, İçişleri Bakanlığı Müsteşarı ve Mahalli İdareler Genel Müdürü, hukuk müşaviri ve sermayeye katılan belediyelerin en çok katılanlarından başlamak üzere değişme yoluyla her yıl İçişleri Bakanlığınca davet edilen 10 belediye başkanından oluşmuştur. Yönetimdeki bir diğer husus ise denetçilerdir. İki kişiden oluşan denetçilerden birincisini İçişleri Bakanlığı atamış, diğerini Genel Kurul seçmiştir. Bir yıl süreyle görev yapan denetçiler, ez az ayda bir kez denetim yapmak ve Genel Kurula yıllık rapor vermekle görevli sayılmışlardır (TODAİE, 1993: 20). İller Bankası Dönemi İller Bankası’nın Kuruluşu, Amacı ve Görevleri Kentlerimizin nüfusunun hızla büyümesi, altyapı hizmetlerine olan talep ve buna paralel olarak kredi ihtiyacının artması, kurulan bankanın il özel idareleri ile köyleri kapsamaması gibi eksiklikler dikkate alınarak, Belediyeler Bankası 10 Çağdaş Yerel Yönetimler, 24(4) Ekim 2015,1-26. ile İmar Heyeti birleştirilerek, 1945 yılında 4759 sayılı Kanun ile İller Bankası kurulmuştur (Keleş, 2009:412). Böylece gelir kaynakları bakımından il özel idareleri ve belediyelere dayanan, harcamalar bakımından bu idarelere ilave olarak köyleri de kapsayan bir yapı oluşturulmuştur (Güler, 2006: 237). İller Bankası’nın kuruluş amacı Belediyeler Bankası’nın kuruluş amacından daha farklıdır. Şöyle ki; Belediyeler Bankası’nın kuruluş amacı ‘belediyelere kredi sağlamak’ iken İller Bankası’nın kuruluş amacı 4759 sayılı Kanunun 1. Maddesinde “İl Özel İdareleriyle belediye ve köy idarelerinin ve bu idarelerin kuracakları birliklerle adı geçen idarelere bağlı tüzel kişiliği haiz olan veya olmayan ve katma bütçeli idare ve kurumların imar işleriyle ilgili konularla uğraşmak” olarak belirlenmiştir. Belediyeler Bankası salt mali kaynak sağlayıcı bir yapıya sahipken, İller Bankası buna ek olarak yatırımcılık boyutu ile de donatılmıştır. Hatta bu boyut daha ön plandadır. Yasa tasarısı TBMM’ye, 1944 yılı Temmuz ayında ‘Mahalli İdareler İmar Bankası’ adıyla sunulmuştur. Bu ad, daha kısa olması nedeniyle Bütçe komisyonunca önerilen “İller Bankası” adıyla değiştirilmiştir. Tasarıyı hazırlayan İçişleri Bakanlığıdır. Yasa genel gerekçesine göre, Belediyeler Bankası “İktisadi krizler ve İkinci Cihan Harbinin doğurduğu büyük müşküller, çok gayri müsait ve ağır şartlar içinde geçen faaliyet devresinde” başarılı olmuştur. Elde edilen olumlu sonuçlar, bu kuruluşun yenilenmesini ve faaliyet alanının diğer yerel yönetim birimlerini de kapsayacak şekilde genişletilmesini gerekli kılmıştır. Tasarı gerekçesinde bu uygulamanın “mali ve teknik imkanların genişletilmesi (ve) plan ve programların hakim kılınması sayesinde” daha kapsamlı, daha verimli hale getirilebileceği belirtilmektedir (Güler, 1997: 45). İller Bankası kurucu yasası, bu gerekçe ile ve Mecliste yapılan tartışmalardan sonra 23 Haziran 1945 tarihinde yürürlüğe girmiştir. Tartışmaları temel alarak, yasa koyucunun oluşturmayı amaçladığı yapı hakkında şunlar söylenebilir: İller Bankası kamusal sermayeli, sermayesini kamu hukuku kuralları ve denetimi dışında kullanım yetkisine sahip özel hukuk tüzel kişisidir (TODAİE, 1993: 25). İller Bankası, başlangıçta İçişleri Bakanlığı’na bağlı bir kuruluş iken, merkezi yönetimde uzmanlaşmaya dayalı kurumlaşma nedeniyle üst bağlantı noktası değişmiş; 1958 yılında kurulan İmar ve İskan Bakanlığı’nın yapısı altına girmiştir. İller Bankası, o tarihten tasfiye edildiği tarihe kadar İmar ve İskan Bakanlığı’nın ilgili kuruluşu olmuştur (TODAİE, 1993: 27). 4759 sayılı İller Bankası Kanunun 7. maddesinde Bankanın görevleri belirtilmektedir. Yasada belirtilen görevleri beş ana grupta toplamak mümkündür: Belediyeler Bankası’ndan İlbank A.Ş.’ye Bir Dönüşümün Öyküsü 11 Yerel yönetimlere kentsel planlama ve altyapı yatırımı için kredi sağlamak, Yerel yönetimlerin kentsel planlama ve altyapı yatırımlarını üstlenerek yapmak ya da yaptırmak, Yerel yönetimlere bu iş için gerekli araç ve malzemeyi sağlamak, Yerel yönetimlerin taşınır ve taşınmazlarını sigorta ettirmek, Tüzüğünde izin verilecek Banka işlerini yapmaktır. Görevlerine bakıldığında, Banka’nın bir aracı kurum olduğu ve bu aracılığın mali ve teknik yatırımcı olmak üzere ikiye ayrılabileceği söylenebilir. Mali aracı olarak İller Bankası, yerel yönetimlerin birbirleri arasında, belediyelerle mali sistem arasında ve yerel birimlerle merkezi yönetim arasında fon akışını düzenlemekte, teknik aracı olarak da köyler hariç, il özel idareleri kısmen, ama özellikle belediyeler ile inşaat ve sanayi sektörü arasında ilişkileri yönlendirmektedir. Mali Aracılık Görevleri: İller Bankası; mahalli idarelere her türlü ihtiyaçları için kredi sağlamakta, kentsel alt ve üstyapı ihtiyaçlarına uygun projeler geliştirmekte, danışmanlık hizmeti vermekte, bu idareler adına harita, imar planı, jeolojik etüt, içmesuyu, kanalizasyon, arıtma tesisleri, deniz deşarjı, katı atık ve her türlü üstyapı tesislerinin yapımını yatırım ve finansman programları içerisinde gerçekleştirmektedir. İller Bankası, Banka Uygulama Yönetmeliğinde belirtilen hükümler çerçevesinde belediyelere uzun ve kısa süreli krediler vermekte, ortak yönetimler için kefillik ve aracılık işlemleri yapmaktadır. Kısa süreli kredilerin, belediyeler ve il özel idarelerinin yatırımları ve bu yönetimler için İller Bankası’nın yaptığı yatırımları tamamlayabilmek amacıyla, Banka’nın öz kaynaklarından ya da Banka dışındaki kredi kuruluşlarından sağlanması öngörülmüştür. 1985 yılına kadar, yalnızca kamu kaynaklarından kredi veren İller Bankası, bu tarihten itibaren belediyeler ile ticari bankalar arasında aracılık yapmıştır. Yüksek faizli ve kısa vadeli krediler için belediyeleri yeterince güvenli bulmayan ticari bankalar, İller Bankasını güvence kurumu olarak görmüştür (Güler, 2005: 251). İller Bankası’nın bir diğer finansman faaliyeti ise, genel bütçe vergi gelirleri tahsilatından ayrılan payın dağıtımına aracılık etmektir. Bu pay dağıtılırken, Banka kendisine borçlu bulunan belediyelerin süresi dolmuş borçlarının taksitlerini, bu paradan kesmeye yetkili kılınmıştır (Keleş, 2009: 416). 12 Çağdaş Yerel Yönetimler, 24(4) Ekim 2015,1-26. Teknik Aracılık Görevleri: İller Bankası’nın teknik aracılık görevlerini malzeme temini ve yatırım faaliyetleri olarak iki başlık altında incelemek mümkündür. Malzeme Temini: Banka, ortak idarelerin ihtiyaç duydukları “makine, araç, gereç, malzeme ve eşyadan temin edebileceklerini bu idarelere satma ve kiralama” yetkisine sahiptir. Banka, 1950’li yıllarda inşaat sektöründe faaliyet gösteren yükleniciler ile sanayicilerin yeterli sermaye birikimlerine sahip olmaması nedeniyle malzeme alanında fiili üretim faaliyetlerine girmiş; 1985 yılından itibaren ise yalnızca alım-satım boyutu ile ilgilenmiştir (Güler, 1997: 58,59). Malzeme alımlarında, malzeme alımının tamamına yakın bir bölümü içme suyu sektörü için yapılmaktadır. Banka, kendi çalışma alanında faaliyet gösteren ya da kullandığı ham maddeleri üreten bazı şirketlere ortak olmuş ve sermayelerine katılmıştır. Banka’nın ortak olduğu şirketler Niğtaş (Niğde Beton Sanayi ve Ticaret A.Ş.), Marlit (Mardin Boru Sanayi ve A.Ş ) ve Doğusan (Doğusan Boru Sanayi Ticaret A.Ş.)’dır. Yatırım Faaliyetleri: Kuruluş kanununun 7.maddesine göre Banka, ortak idarelerin (yerel yönetimlerin) istekleri üzerine harita, plan, proje, keşif ve etütleri yapmak veya yaptırmak; ortak idare ve kurumların yerine getirecekleri tesis ve yapılardan mahallinde yapılmasına imkan olmayan ya da Banka tarafından toplu olarak yapılmasında fayda bulunanları gerçekleştirmek yetkisine sahiptir. Bu yatırımlar harita, imar planı, içme suyu, kanalizasyon, yapı işleri gibi alt ve üst yapı tesisleridir. Banka yatırımı gerçekleştirmek için iki yol izlemektedir. Yatırım, ihaleye çıkarılmakta veya emaneten yapılmakta ya da ortak idare tarafından gerçekleştirilecekse ihale evrakları hazırlanmakta ve kontrol işleri yapılmaktadır. İller Bankası yıllık programında yer alan yatırımları; 1. Banka Öz Kaynakları 2. Belediyeler Fonu 3. Belediyelerin Yatırımlara Katkıları gibi üç farklı yöntem ile finanse etmektedir (İller Bankası, 2001: 32). 1990’lı yıllara kadar yatırımların %80’i Belediyeler Fonundan, % 15’i Banka özkaynaklarından ve % 5’i belediye katkılarından sağlanırken, 1990’lı yılların ortasında, Belediyeler Fonu ve Özkaynakların yatırımları karşılama oranı %45’ler de eşitlenmiş ve belediye katkısı %10 civarına çıkmıştır. 2000 yılında ise, yatırımların %75’i özkaynaklardan, %15’i Belediyeler Fonundan ve %10’da belediye katkılarından sağlanmıştır. Belediyeler Fonundan Banka’ya aktarılan kısmın giderek azalması, yatırımların Banka öz kaynaklardan Belediyeler Bankası’ndan İlbank A.Ş.’ye Bir Dönüşümün Öyküsü 13 karşılanması sonucunu ortaya çıkarmıştır. Yatırımların finansmanında özkaynakların ağırlık kazanması, özkaynaklar içerisinde en büyük kalemi oluşturan Banka sermayesinin, sık sık artırılmasını zorunlu hale getirmiştir (Çakır, 2003: 94). Grafik 1. İller Bankası Bütçe Oran Değişimi 2002 yılında kaldırılana kadar, Belediyeler Fonu her yıl giderek azalmış ve en sonunda kaldırılmıştır. Belediyeler fonunun ortadan kalkması ile teknik hizmetin yerine getirilmesi için belediyenin sağlayacağı katılım payı önemli hale gelmiş; yatırım programlarında yer alan alt yapı hizmetlerinin yerine getirilmesi için gerek İller Bankası’nı gerekse yerel yönetimleri başka finans kaynakları aramaya sevk etmiş ve böylece yerel yönetimler borçlanmaya başlamıştır. İller Bankası’nın Sermaye Yapısı İller Bankası’nın sermaye kaynakları, sermaye paylarının ödenmesi ve sermaye payları ile ilgili görev ve yükümlülükler 4759 sayılı İller Bankası Kanununun 30.11.1989 tarihli ve 3590 sayılı Kanunla değişik 28. maddesine dayanılarak hazırlanan İller Bankası Yönetmeliği’nin sırasıyla 6, 7 ve 8. maddelerinde düzenlenmiştir. Söz konusu yönetmeliğin 6. Maddesinde, İller Bankasının sermaye kaynakları şöyle sıralanmaktadır. 14 Çağdaş Yerel Yönetimler, 24(4) Ekim 2015,1-26. İl Özel İdareleri ve belediyelerin genel bütçe vergi gelirlerinden verilen paylar da dahil olmak üzere yıllık gelirleri tahsilatının %5’i, b. Ayrı ayrı değerlendirilmek üzere, il özel idareleri ve belediyelerin bütçesi içinde yürütülen otobüs, su, havagazı, soğuk hava deposu, mezbaha ve sulama suyu gelirlerinden bu hizmetlere ait vergi ve masraf çıktıktan sonra kalan safi kazancın %5’i, c. İl özel idareleriyle belediyelere bağlı tüzel kişiliği haiz olan veya olmayan, katma bütçeli idare ve kurumların ve birliklerin bağlı bulundukları idare bütçelerine intikal etmeyen gelirlerinden, masraf ve vergiler çıktıktan sonra kalan safi kazançların %5’i, d. 2380 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameye göre Belediyeler Fonu mevcudundan yapılan tahsislerden artan miktar ile Bakanlıkça fon ve paylardan aktarılacak miktar, e. Bankanın yıllık safi kazancından 4759 sayılı İller Bankası Kanunu’nun 19. Maddesi gereğince Köy İdareleri Sermaye Payı olarak ayrılacak %30’lar, f. Bütçeden veya diğer herhangi bir yerden yapılacak her türlü yardımlar, g. Belirli bir tahsis yeri gösterilmeksizin veya sermayeye katılmak üzere yapılacak bağışlar, h. Özel kanunlarla, Banka sermayesine eklenmek üzere sağlanacak para ve yardımlar. Görüleceği gibi, kaynaklar nitelikleri bakımından sınıflandırılırsa, banka sermayesi iki tür kaynaktan gelmektedir: Birinci tür kaynak, sermayeye katılmaları nedeniyle ortak idare niteliğini kazanan il özel idaresi, belediye ve köy katılım paylarıdır. İkinci tür kaynak ise rastlantısal kaynaklardan oluşur. Ayrıca Banka, görevleri yerine getirirken yapacağı harcamaları yalnızca ödenmiş sermayesi ile sınırlı tek kaynaktan karşılamak durumunda değildir; diğer mali ve yatırımcı kuruluşlar gibi kaynak bulmak üzere borçlanmak yetkisi ile de donatılmıştır (Kestane, 1996: 40). İller Bankası’nın Organları Bankanın organları, Genel Kurul, Yönetim Kurulu ve Denetçilerden oluşmaktadır. Genel Kurul, 23 ilin genel meclislerince seçilecek birer üye, 23 belediyenin meclislerince seçilecek birer üye, 22 il içerisindeki 22 köy ihtiyar meclislerince seçilecek birer üye olmak üzere 67 mahalli idareler üyesiyle birlikte, İçişleri, Maliye, Milli Eğitim, Bayındırlık ve İskan, Sağlık, Tarım ve Ticaret Bakanlıkları temsilcilerinden oluşur (Tortop, 1984: 296-297). Banka Genel Kurulunun önemli görevleri vardır. Bunların başında, yıllık bilanço ve raporun hazırlanması ve buna göre yönetim kurulu ile denetçilerin ibra edilmesi gelmektedir. Yönetim kurulu ise Bankanın en yüksek seviyede yetkili ve sorumlu karar organıdır. Bir başkan ile dört üyeden oluşur. Yönetim Kurulu a. Belediyeler Bankası’ndan İlbank A.Ş.’ye Bir Dönüşümün Öyküsü 15 üyelerinden üçü, Bayındırlık ve İskan Bakanı, biri Maliye Bakanı tarafından önerilir ve ortak kararname ile atanır. Yönetim Kurulu Başkanı Genel Müdürdür. Bankanın işlemleri, biri Genel Kurul diğeri Bayındırlık ve İskan Bakanı tarafından bir hesap yılı için seçilen ve hizmet süreleri içinde devamlı olarak iş görecek iki denetçi tarafından denetlenir. Denetçiler, Bankanın bütün hesap ve işlemlerini incelemekle görevlidirler. Kanun, tüzük ve yönetmeliklere aykırı gördükleri işleri ve bunlar üzerindeki düşüncelerini Genel Kurula ve Bayındırlık ve İskan Bakanına bir raporla bildirirler. İller Bankası’nı Yeniden Yapılandırma Çalışmaları ve Tasfiye Süreci İller Bankası’nın yeniden yapılandırılması çalışmaları, Dünya Bankası, IMF gibi uluslararası kredi kuruluşlarının gelişmekte olan ülkelerde, serbest piyasaya geçişi sağlamak üzere, kredi karşılığı uyguladıkları yaptırımların bir sonucudur. Önemli büyüklükte diyebileceğimiz bir pazar olan ülkemiz altyapı piyasasına yabancı kaynağın girişi, öncelikle kamu kaynağını harekete geçiren İller Bankası’nın ortadan kaldırılmasını, sonra da belediyeleri güven veren alıcılar konumuna getirmeyi gerektirmektedir. Bunu sağlamak için İller Bankası’nın tasfiye edilmesi, yerine belediyeler ile uluslararası para piyasalarını buluşturacak aracı bir finans kurumunun oluşturulmasını sermaye kesimi açısından zorunlu kılmıştır (Güler, 1996: 88-89). Dünya Bankası, gelişmekte olan ülkelerin çoğunda, altyapı finansmanı sağlayan özel amaçlı bankaların bulunduğu, bu bankaların belediyelere kamu kaynaklı borç verdiği, belediyelerin yerel gelirleri ile merkezden aldıkları payları birleştirerek altyapı yatırımlarını finanse ettikleri görüşündedir. Dünya Bankası, altyapı finansmanı sağlayan İller Bankası türünde bankaların politik müdahalelere açık olması nedeniyle, amaçlarda belirsizlik yarattığı ve borçların silinmesini sağladığı gibi görüşlerle, tasfiye sürecini meşrulaştıracak iddiaları sürekli gündemde tutmuştur (Çakır, 2003: 44). Dünya Bankası’nın devreye girmesiyle, İller Bankası’nı yeniden yapılandırmaya yönelik olarak hazırlanan pek çok çalışmada, “Bankanın belediyeler ile mali piyasalar arasında aracılık yapan bir kurum haline dönüştürülmesi” yönünde görüşler ileri sürülmeye başlamıştır. Bu noktadan hareketle, Banka’nın yeniden yapılandırılması sürecinde hazırlanan kimi önemli raporlara, projelere, anlaşmalara v.b çalışmalara kısaca bir göz atmakta fayda olacaktır. İller Bankası Yönetim Projesi Haziran 1986 tarihinde Türkiye Cumhuriyeti Hükümeti ve Dünya Bankası tarafından finanse edilerek Inbucon Management Consultants'a hazırlatılan çalışmanın amacı; İller Bankasının o günkü rolü ve işlevlerini gözden geçirmek, faaliyetlerinin etkinliğini incelemek ve yerel hizmetlerde yetki ve sorumluğu yerel yönetimlere yaymak, kentsel gelişmeyi güçlendirmek ve İller Bankası’nın belediyeler için Kalkınma Bankacılığı işlevi yüklenmesini sağlamak şeklinde 16 Çağdaş Yerel Yönetimler, 24(4) Ekim 2015,1-26. belirlenen hükümet politikalarının ışığında, Banka’nın gelecekteki rolü, amaçları ve işlevleriyle ilgili tavsiyelerde bulunmaktır (Çakır, 2003: 178). Raporda sonuç olarak, Banka’nın faaliyetlerinde bankacılık ve finansman öne çıkarılmış, teknik hizmetler ise danışmanlık ve kontrollük düzeyinde tutulmuştur. Destek hizmetleri başlığı altında toplanan yapı ve hizmetlerin, personel ve şube sayısı azaltılmış ve özelleştirme uygulamaları önerilmiştir (Çakır, 2003: 185). IBRD1 Çukurova Kentsel Gelişim Projesi Adana, Hatay ve Mersin belediyelerini kapsayan, Çukurova bölgesinin gelişimine hizmet edecek Çukurova Kentsel Gelişim Projesi finansmanını sağlamak amacıyla, Dünya Bankası ile 06.07.1985 gün ve 18803 sayılı Resmi Gazetede yayınlanan ikraz anlaşması imzalanmıştır (Çakır, 2003: 177). 1992 yılında Çukurova Kentsel Gelişim Projesi içinde yer alan belediyeler su, kanalizasyon ve katı atık altyapı yatırımlarını tamamlamak için kredi talebinde bulunmuşlardır. Dünya Bankası, bu dar amaçlı kredi talebini, yerel yönetim maliyesinde bir reform için tatmin edici adımlar atılması koşuluna bağlamış ve daha önce hazırlanmış olan Yerel Yönetimler İçin Mali Aracılık Seçenekleri başlıklı bir raporu yazısına eklemiştir. Böylece, bir kaç belediyenin altyapı yatırımı için kredi başvurusu, bir anda Türkiye’nin yerel yönetim maliyesinde kapsamlı bir reformu gündeme taşımış, bu durum, İller Bankası’nın tasfiyesi ve yerel yönetimlerin mali piyasalara eklemlenmesi fikrini artık gündemden hiç düşmeyecek şekilde açığa çıkarmıştır (Güler, 2005: 149). TODAİE İller Bankası Reorganizasyon Raporu (1993) Bayındırlık ve İskan Bakanlığı ile İller Bankası Genel Müdürlüğü tarafından, Banka’nın yeniden düzenlenmesi amacı ile TODAİE’den istenen araştırma projesinin amacı şu şekilde belirlenmiştir: “Banka merkez ve taşra örgütü birimlerini, mevzuat ve örgüt bazında getirilecek rasyonel çözümlerle, yerel yönetimlerin bugünkü ve gelecekteki gereksinmelerine uygun ve esnek bir duruma getirmek, hizmetlerin zamanında, etkili ve verimli bir biçimde yürütülmesini sağlayacak bir modeli gerçekleştirmek” (TODAİE, 1993: 1). Rapora göre; İller Bankası yerel yönetimlerin sermaye yatırımları konusunda ortaya çıkmış, Türkiye’ye özgü bir finansman modelidir ve yerel yönetimleri teknik yatırım ve bankacılık hizmetleriyle destekleyen gerekli bir kuruluştur. Bu nedenle Banka içinde bulunduğu olumsuz koşullar değiştirilerek ve tespit edilen Uluslararası İmar ve Kalkınma Bankası (International Bank for Reconstruction and Development; IBRD), 1944 yılında Bretton Woods Anlaşması'nda Uluslararası Para Fonu ile birlikte kurulmuştur. IBRD, Dünya Bankası’nın ana borç veren kuruluşudur (http://tr.wikipedia.org/wiki/Uluslararas%C4%B1_%C4%B0mar_ve_Kalk%C4%B1nma_Bankas%C4%B1, 13.03.2011) 1 Belediyeler Bankası’ndan İlbank A.Ş.’ye Bir Dönüşümün Öyküsü 17 kimi eksikler giderilerek ve yeniden düzenlenerek hizmetlerine devam etmelidir (TODAİE, 1993: 249). Dünya Bankası Türkiye Belediye Sektörü İncelemesi (2002) Dünya Bankası'nın yayınladığı "Belediye Sektörü incelenmesi" raporunda İller Bankası’na geniş yer verilmiştir. Buna göre İller Bankası; 1. Bakanlığa bağlı olmamalıdır. 2. Bağımsız bir ‘kurul’ tarafından yönetilmelidir. 3. Kredi ve faiz uygulamalarını piyasa değeri üzerinden yapmalıdır. 4. Kredilerde geri dönüşü sağlamalıdır. 5. Merkeze ve yerel yöneticilere olan bağlılığı giderilmelidir (Dünya Bankası, 2002: 54-56). Görüleceği üzere, Dünya Bankası hazırladığı rapor ile belediyeleri önemli müşteri kitlesi olarak görmesinden dolayı, ülkemizde yerel yönetimleri desteklemek ve sosyal devlet anlayışına bağlı olarak su ve imar gibi temel ihtiyaçlar alanında önemli faaliyetler yürüten İller Bankası’nın sunduğu ucuz altyapı hizmetlerine son vermesini istemiştir. Bunun yanında, bu bankanın sosyal devlet ilkesi ile bağlantılı hizmet sunma özelliği yerine, neoliberal politikalarla uyum gösterecek şekilde bankacılık rolü ile adeta uluslararası sermaye ve yerel müşteriler (il özel idareleri, belediyeler, köyler) arasında aracı rolüne bürünmesi önerilmiştir. Şubat 2006 Tarihli İller Bankası İle Dünya Bankası Arasındaki Kredi Anlaşması Su, atıksu ve katı atık konularında belediye altyapı hizmetlerinin geliştirilmesi; İller Bankası’nı etkin ve verimli çalışan bir kurum haline getirecek kurumsal değişikliklerin yapılarak idari ve teknik yapısının güçlendirilmesi ve belediyelere şehir planlaması, fizibilite çalışmalarının hazırlanması gibi konularda teknik yardım sağlanması amaçlarıyla, Dünya Bankası’ndan 212,900,000 Avro (yaklaşık 275 milyon ABD Doları) tutarında kredi sağlanmasına ilişkin olarak Dünya Bankası ve İller Bankası arasında Kredi ve Garanti Anlaşmaları 8 Şubat 2006 tarihinde imzalanmıştır. Yapılan kredi anlaşmasında Dünya Bankası’nın İller Bankası’ndan beklentileri, temelde, şöyle sıralanmıştır: 1. Kredi antlaşmasına göre, projenin başarılı şekilde hayata geçirilmesi için İller Bankası'nın kurumsal yapısı geliştirilmelidir. 2. İller Bankası, özerk olmalıdır. 3. İller Bankası'na yeni biçilen rol, uluslararası finans kuruluşları ile yerel yönetimler arasında aracılık olmalıdır. 18 Çağdaş Yerel Yönetimler, 24(4) Ekim 2015,1-26. 4. İller Bankası, yatırım bankası işlevini yerine getirmelidir. 5. Banka'nın teknik boyutunun azaltılması gereklidir. Yapılan bu çalışmalarla birlikte, Yedinci, Sekizinci ve Dokuzuncu Kalkınma Planlarında da, İller Bankası’nın yeniden yapılandırılması gerekliliği belirtilmiş, bu çerçevede İller Bankası’nın özerk ve bankacılık hizmetleri üzerinde uzmanlaşmış bir yatırım bankası olması gerekliliğinin altı çizilmiştir. İller Bankası A.Ş.’ye Giden Süreçte Bazı Yasal Düzenlemeler 1984 Büyükşehir Belediye Yasası ile Büyükşehir Belediyelerinin yatırımları Bankanın görev alanından çıkarılmıştır. Bunun sonucunda, Büyükşehir belediyeleri dış kaynaklı kredilere yönelmiştir.1985'e kadar kamu kaynaklarından kredi açan İller Bankası, bu tarihten sonra belediyeler ile ticari bankalar arasında mali aracılık yapmıştır. 1986 yılında ise Merkez Bankası kamu kurumlarına kredi vermeyi durdurmuştur. 1990 yılındaki Hazine ve Dış Ticaret Müsteşarlığı kararı ile 1960 yılında KİT statüsü kazandırılan İller Bankası, 1990 yılında bu statüden çıkarılmış, Kalkınma Bankası haline getirilmiştir. Böylece; Teknik destek kısmı geri plana itilmiştir. 2001 yılından itibaren Banka yatırım faaliyetlerinden kısmen geri çekilmiştir. 2003 yılında çıkan ‘4734 sayılı Kamu İhale Kanununa’ tabi hale getirilmiştir. Görüldüğü üzere İller Bankası’nın yeniden yapılandırılması, 1980’li yılların ikinci yarısından başlayan, çeşitli raporlar ve kredi anlaşmalarıyla yol haritası çizilen ve bu doğrultuda kimi yasal düzenlemeler içeren uzun bir sürece işaret etmektedir. Bu sürecin son halkası ise, 26.01.2011 tarihinde TBMM Genel Kurulu’nda kabul edilen 6107 Sayılı İller Bankası Anonim Şirketi Hakkında Kanun’dur. Bu kanun, küresel sermayeye bağımlı kentler yaratmak amacıyla, İller Bankası’nın tasfiye edilerek anonim şirketine dönüştürülme sürecinin son aşamasıdır. Genel Kurulda kabul edilen bu kanuna göre, anonim şirket statüsünde “İller Bankası Anonim Şirketi” ünvanıyla yatırım ve kalkınma bankası kurulmuş, banka Çevre ve Şehircilik Bakanlığı’nın ilgili kuruluşu haline gelmiştir. İl özel idareleri, belediyeler ve bağlı kuruluşları ile bunların üye oldukları mahalli idare birliklerinin finansman ihtiyacını karşılayacak olan Banka, bu idarelerin sınırları içinde yaşayanların mahalli müşterek hizmetlerine ilişkin projeler geliştirerek, danışmanlık hizmeti verecek, teknik içerikteki kentsel projeler ile alt ve üst yapı işlerinde yardımcı olacak bir kuruluş olarak tasarlanmıştır. Belediyeler Bankası’ndan İlbank A.Ş.’ye Bir Dönüşümün Öyküsü 19 İlbank A.Ş. Dönemi İlbank AŞ’nin Kuruluşu İller Bankası Anonim Şirketi (İlbank A.Ş.) 26.01.2011 tarih ve 6107 sayılı İller Bankası Anonim Şirketi Hakkında Kanun’un 08.02.2011 tarih ve 27843 sayılı Resmi Gazetede yayımlanması ile kurulmuştur. Kanun Başbakanlık Kanunlar ve Kararlar Genel Müdürlüğü’nün 01.12.2006 tarih ve 5537 sayılı yazısı ile TBMM’ye gönderilirken ekte sunulan gerekçe metninde kanun gerekçesi esas itibari ile yapısal dönüşüm üzerine olmuştur. Tam da tasfiye sürecinde hazırlanan raporlarda belirtildiği üzere, gerekçede mülga İller Bankası’nın temelde il özel idareleri, belediyeler ve köy idareleri ortaklığı ile adı geçen idareleri desteklemek için kurulan bir kredi müessesesi olmasına rağmen, ağırlıklı olarak yatırım faaliyetlerinde bulunmasının Bankanın asli görevleri ile uyuşmaması olarak belirtilmiştir. Ayrıca, İller Bankasının dünya ve Türkiye şartlarına uymaması, daha verimli ve etkin bir hizmet üretimi sağlayabilmesi için 8. Kalkınma Planında da gündeme geldiği şekliyle, Bankanın yeniden yapılandırılmasına yönelik düzenlemeler kapsamında, Bankanın yapım işlerinden çekilerek Bankacılık işleri üzerine yoğunlaşmasına yönelik olarak bu kanunun hazırlandığı belirtilmiştir. Bu kapsamda, İller Bankası A.Ş’nin 5411 sayılı Bankacılık Kanununa uygun olarak yapısı değiştirilmiş ve Kalkınma ve Yatırım Bankası haline getirilmiştir. İlbank AŞ’nin Amacı ve Görevleri Kalkınma ve Yatırım Bankası statüsünde olan Banka’nın faaliyet alanı 6107 sayılı Kuruluş Kanunu’nda; “İl özel idareleri, belediyeler ve bağlı kuruluşları ile münhasıran bunların üye oldukları mahalli idare birliklerinin finansman ihtiyacını karşılamak, bu idarelerin sınırları içinde yaşayan halkın mahalli müşterek hizmetlerine ilişkin projeler geliştirmek, bu idarelere danışmanlık hizmeti vermek ve teknik mahiyetteki kentsel projeler ile alt ve üstyapı işlerinin yapılmasına yardımcı olmak ve her türlü kalkınma ve yatırım bankacılığı işlevlerini yerine getirmek” olarak belirlenmiş olup, bu kapsamda Bankanın görevleri aşağıdaki şekilde sıralanmıştır: Ortaklarına kısa, orta ve uzun vadeli her türlü nakdi ve gayri nakdi kredi açabilir. Faaliyetleri konusunda araştırma, proje geliştirme ve danışmanlık hizmeti yapabilir veya yaptırabilir, teknik yardım verebilir. Şirket kurabilir ve devredebilir. Sigorta acenteliği yapabilir. Gerekli izinleri almak kaydıyla yurtiçinde ve yurtdışında şube ve temsilcilik açabilir. 20 Çağdaş Yerel Yönetimler, 24(4) Ekim 2015,1-26. Yurt içi ve yurt dışı finansman kurumlarıyla işbirliği yapabilir, bunların katıldığı ulusal ve uluslararası kuruluşlara üye olabilir. Yurt içi ve yurt dışı finansman kuruluşları ile para ve sermaye piyasalarından ve her türlü fonlardan kaynak sağlayabilir. Amacının gerçekleşmesine yardımcı olacak her türlü kalkınma ve yatırım bankacılığı işlemlerini yapabilir. Bakanlık tarafından talep edilen özel projeler ve kentsel altyapı projeleri ile yapım işlerini yapar veya yaptırır. Bankaya kaynak temin etmek üzere, proje kaynağı için herhangi bir borç ve şartlı yükümlülük altına girmemek kaydıyla kâr amaçlı gayrimenkul yatırım projeleri ile uygulamalar yapar veya yaptırır. İlbank A.Ş.’nin Organları İlbank A.Ş’nin temel organları Genel Kurul, Yönetim Kurulu ve Denetim kuruludur. Genel Kurul İl Özel İdarelerini temsil etmek üzere İl Genel Meclisi üyeleri arasından seçilecek 20 kişi, Belediyeleri temsilen her ili temsilen 1 kişi ve İçişleri, Maliye, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı ile Hazine Müsteşarlığını temsilen birer kişiden oluşur. Yönetim kurulu ise, Genel Müdür dahil toplam yedi kişiden oluşur. Genel Müdür hariç altı üyeden dördü Çevre ve Şehircilik Bakanlığı’nca atanır. Diğer iki kişi de, (İl Özel İdareleri ve Belediyeleri temsilen) Genel Kurulca seçilir. Denetim Kurulunu oluşturan 3 üyeden ikisi Bayındırlık ve İskan Bakanlığı, biri Maliye Bakanlığı’nca atanır. Genel Kurul; yıllık faaliyet raporu ve denetim kurulu raporları ile bilanço ve kâr-zarar hesaplarını inceleyerek yönetim kurulu ve denetçilerin ibrasını, Bankanın tahsili imkânsız görülen alacaklarının terkinini karara bağlar. Genel Kurul ayrıca, bu Kanun hükümleri saklı kalmak kaydıyla, 29/6/1956 tarihli ve 6762 sayılı Türk Ticaret Kanunu, 19/10/2005 tarihli ve 5411 sayılı Bankacılık Kanunu ve ilgili kanunlarda belirtilen görevleri yapar ve yetkileri kullanır. Yönetim Kurulu, kredi açılmasına, iç ve dış piyasalardan fon ve kredi temin edilmesine ve kullandırılmasına, bankanın öncülüğünde, faaliyet alanıyla ilgili olarak şirket kurulması için Bakanlar Kurulu onayına sunulmak üzere teklifte bulunmaya, yurt içinde ve dışında temsilcilikler, bölgeler, şubeler ve irtibat büroları açılmasına ve kapatılmasına, Bankaya kaynak sağlanması için gerekli tedbir ve kararların alınmasına, Bankanın yıllık bütçesinin incelenerek onanmasına ve yıllık faaliyet raporu, bilanço ve kâr-zarar hesabının hazırlanarak genel kurula sunulmasına, yetkilidir. İlbank A.Ş.’nin Sermaye Yapısı Bankanın ortakları Belediyeler ve İl Özel İdareleridir. 6107 sayılı Banka kanunu gereği, Banka’nın sermayesi 2 Temmuz 2008 tarih ve 5779 sayılı “İl Özel İdarelerine ve Belediyelere Genel Bütçe Vergi Gelirlerinden Pay Verilmesi Belediyeler Bankası’ndan İlbank A.Ş.’ye Bir Dönüşümün Öyküsü 21 Hakkında Kanun”a göre, her ay Maliye Bakanlığı ve İller Bankası tarafından dağıtılacak vergi gelirleri paylarının toplamı üzerinden aylık olarak %2 oranında kesilecek miktarlar ile Banka yıllık karının %30’undan oluşmaktadır. Bu nedenle, Banka’nın sermayesinde doğrudan veya dolaylı hâkimiyeti söz konusu olan sermaye grubu yoktur (İlbank A.Ş., 2013: 61). Ayrıca İller Bankası’nın NİĞBAŞ (Niğde Beton Sanayi ve Ticaret AŞ) içerisinde %1,86 oranında hissesi İlbank A.Ş’ye devredilmiştir. Bu hisseler Borsa İstanbul’da işlem görmektedir. Bunun yanında Bankanın Emlak Konut GYO içerisinde %0.000032152 payı mevcuttur. 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun’un 7.nci maddesinin 1. Fıkrasının (c) bendinde düzenlenen ve Bankanın kanununa atıfta bulunarak kentsel dönüşüme kaynak temin etmek için İller Bankası kanununda da değişiklikler yapılmış olup, Bankanın Amacı ve faaliyet konuları başlıklı 3. Maddesinin (2) fıkrasına 648 sayılı KHK ile “Bakanlık tarafından talep edilen özel projeler ve kentsel altyapı projeleri ile yapım işlerini yapar veya yaptırır” bendi ile “Bankaya kaynak temin etmek üzere, proje kaynağı için herhangi bir borç ve şartlı yükümlülük altına girmemek kaydıyla kar amaçlı gayrimenkul yatırım projeleri yapar ve yaptırır “ hükümleri mevcuttur. Yeniden Yapılanmanın Bankada Meydana Getirdiği Değişiklikler Yukarıda İller Bankası’nın yeniden yapılandırılmasına ilişkin yapılan çalışmalar açıkça göstermektedir ki; Dünya Bankası tarafından uygulamaya konulan yapısal uyum politikalarıyla yerel altyapı sistemi yeni bir modele oturtulmaya çalışılmaktadır. Bu modele göre, yerel altyapı piyasa malı olarak kabul edilmekte ve diğer piyasa malları gibi fiyatlandırılması ve satışa sunulması istenmektedir. Yerel altyapı yatırımlarında devlet, sübvansiyon türü piyasa dışı müdahalelerde bulunmamalı, yatırımların finansmanı kamu kaynaklarından değil ulusal, tercihen de uluslararası mali piyasalardan karşılanmalıdır. Yatırımlar kamu kuruluşlarınca değil, özel sektörce yapılmalıdır. Kamu kaynaklarının kullanılması tercih edilmemeli; yerel yönetimlerin yerel kamu hizmetlerinin finansmanını sağlayacak kaynakları bulmasına yardımcı olacak bir aracı kurum oluşturulmalıdır (Güler,1997: 65). Bu politikaların Türkiye’de uygulanması neticesinde, İller Bankası’nın görev yapısında önemli değişiklikler yaşanmıştır. Mali Aracılık Görevlerindeki Değişiklikler Kalkınma Bankası statüsü nedeniyle 1990 yılında mevduat toplama işlevine son verilmiş, bankacılık faaliyetleri teminat mektubu kredisi açmakla sınırlı hale gelmiştir. 1982 yılına kadar banka kredileri içindeki oranı ortalama % 80 olan kısa vadeli kredilerin kullanımı faizsiz kredilerle sınırlanmıştır (Güler,1997: 55,56). Bu uygulamadan sonra kısa vadeli kredi kullanım oranı hızla 22 Çağdaş Yerel Yönetimler, 24(4) Ekim 2015,1-26. azalmıştır. 2008 yılı içinde banka öz kaynaklarından kullanılan toplam kredi miktarının (1.204.446.000 YTL) sadece % 1.36’sı (16.414.000 YTL) kısa vadeli kredidir. 2007 yılından itibaren istisnai olan zorunlu haller dışında kısa vadeli kredi kullandırılmamaktadır (İlbank A.Ş., 2013: 22). Kısa vadeli kredilerdeki daralma, ticari banka kredilerince doldurulmuştur. Yerel yönetimlerin talebiyle Bankanın aracı olarak kullandırdığı yerli ticari banka kredileri İller Bankası’nca kullandırılan kredilerin önemli bir miktarını oluşturmaya başlamıştır (Güler,1997:56,57). Yabancı kaynaklardan kredi temini son yıllarda öne çıkan kredi türü olmaktadır. 2006 yılına kadar Banka programında yer alan işlerin, finansman kaynakları içindeki % 10’ların altında olan dış kredi kullanım oranı, 2006 yılında % 16 iken, bu oran 2007’de % 19 ve 2008 yılında ise % 31 olarak gerçekleşmiştir. 1986 yılından sonra, büyükşehir belediyeleri başta olmak üzere, büyük belediyeler uluslararası piyasalara tahvil ihracı süreci ile borçlanmaya başlamış ve Banka bilinçli olarak bu sürecin dışında bırakılmıştır. İl özel idarelerinin ve belediyelerin genel bütçe vergi gelirlerinden aldıkları paylar da dahil olmak üzere, yıllık gelirleri tahsilatının %5’i olan Banka sermayesi için genel bütçeden gelen pay, 26.01.2011 tarihinde TBMM Genel Kurulu’nda kabul edilen 6107 Sayılı İller Bankası Anonim Şirketi Hakkında Kanun’la %2’ ye düşürülmüş, arta kalan %3’lük pay banka aracılığı devre dışı bırakılarak, payın direk belediye hesabına yatırılacağı öngörülmüştür. Teknik aracılık Görevlerindeki Değişiklikler 1985 yılına kadar ortak idarelere malzeme temininin alım-satım ve üretim boyutuyla ilgilenen ve üretim boyutu için İl-Su, İl-Temel, SATAŞ, SİMEL, DOĞUSAN, MARLİT, NİĞBAŞ, EMLAK Gayrimenkul ve Yatırım Ortaklığı AŞ. gibi şirketleri kuran ve ortak olan Banka 1985 sonrasında sadece NİĞBAŞ, EMLAK Gayrimenkul ve Yatırım Ortaklığı AŞ. de % 10’un altıda hisse payı bırakarak üretim kısmından çekilmiş, yalnızca malzeme temininin alım ve satımı ile sınırlandırılmıştır (İlbank A.Ş., 2013: 32). 1980 sonrasında, önce Banka yatırımlarının finansmanında en büyük paya sahip olan Belediyeler Fonunda toplanan miktar azaltılmış, daha sonra da bu fon ve belediyelerin yatırımlarının finansmanında kullanılan diğer fonlar ve hazine ödemeleri kaldırılmıştır. Böylece, bankanın yatırımların finansmanında kullandırdığı kaynak, banka sermayesi, kullandırılan kredilerin geri ödemeleri ile kendi etkinliklerinden elde ettiği gelirlere dayalı zayıf bir yapıya dönüştürülmüştür. Yeterince yatırım yapamaması ve Belediyeler Bankası’ndan İlbank A.Ş.’ye Bir Dönüşümün Öyküsü 23 yapılan yatırımların da tamamlanma sürelerinin uzaması nedeniyle Banka, yerel yönetimler için cazip bir yatırım kuruluşu olmaktan çıkarılmıştır. Banka, teknik aracılık görevinde 1945-60 döneminde ihale usulü ağırlıklı çalışırken, 1960-80 arasında, dönemin şartları gereği, emanet usulü ağırlıklı çalışmış fakat neo-liberal politikaların ağırlığını hissettirmeye başladığı 1980 sonrası dönemde, yatırımcı kamu kuruluşlar ve mahalli idareler tarafından uygulamaya konulacak projelerin ihale suretiyle gerçekleşmesine öncelik verilmesi ve bu uygulamanın yaygınlaşmasının siyasi irade tarafından benimsenmesiyle, tekrar ihale usulü ağırlıklı çalışmanın başat olduğu bir döneme girmiştir (Güler, 1997: 60,61). 1983 yılına kadar, İller Bankası belediyelerden daha büyük bir kaynak üzerinde söz sahibi olmuştur. Bu dönemde Bankanın yatırım gücü bütün belediyelerin yatırım gücüne eşit veya daha büyüktür. Fakat 1980 sonrası belediyelerin kaynaklarının miktarı, İller Bankası kaynaklarının (kapasitesinin) iki katı büyüklüğe ulaşmıştır. Örneğin, 1984 yılında, yerel kamu sabit sermaye yatırımlarının Banka % 35’ini, yerel yönetimler ise % 65’ini gerçekleştirmişken, bu oran 1995 den itibaren, Banka aleyhine daha da bozularak % 15’in altında gerçekleşmeye başlamıştır (Güler, 1997: 63). Sonuç ve Değerlendirme 1980’li yıllar, dünya iktisadi ve siyasi hayatında yeni yönelimlerin başladığı bir milat olarak kabul edilmektedir. Yeni liberal politikaların (neoliberal) hakim olmaya başladığı bu dönem, ülkelerin kamu yönetimindeki yapılanmalarında da değişikliğe gidilmesini beraberinde getirmiştir. Bu noktadan itibaren, bu yıllara kadar hakim olan, hiyerarşik, katı, bürokratik kamu yönetimi, yerini giderek daha pazar ekonomisine dayalı kamu yönetimine bırakmaya başlamıştır. Mal ve hizmet üretiminin yalnızca kamu tarafından sağlanması artık hakim yönetim anlayışı olmaktan çıkmış, özel sektörün öncülük ettiği esnek işletme sistemleri kabul edilmiş; kimi durumlarda da kamu, bu hizmeti üretirken kendisini, hizmeti doğruda üreten değil, dolaylı bir konuma getirmiştir. Hiç şüphesiz 1980’li yıllarla birlikte, hakim kamu yönetimi anlayışının değişerek, küresel sermayenin hareket alanlarına göre kendisini yeniden şekillendirmesi, tüm dünyada olduğu gibi Türkiye’deki kamu kurum ve kuruluşlarının yapısını değiştirmeyi de beraberinde getirmiştir. Türkiye’de, altyapı sektörü olarak tanımlanan elektrik, ulaştırma, iletişim gibi genel sektörlerde devlet, içme suyu ve kanal gibi yerel sektörlerde belediyeler ile İller Bankası’nın tekeli bulunmaktadır. Oldukça önemli büyüklükte bir pazar olan ülkemiz altyapı piyasasına yabancı kaynağın girişi, öncelikle kamu kaynağını harekete geçiren İller Bankası’nın ortadan kaldırılmasını, sonra da belediyeleri güven veren alıcılar konumuna getirmeyi 24 Çağdaş Yerel Yönetimler, 24(4) Ekim 2015,1-26. gerektirmektedir. Bunu sağlamak için, İller Bankası’nın kamu kaynakları eliyle hizmet sunan yapısının değiştirilerek, yerine belediyeler ile uluslararası para piyasalarını buluşturacak aracı bir finans kurumuna dönüştürülmesi fikri günümüzde, İller Bankasının kurumsal yapısında yapılmış olan değişikliğin en önemli gerekçesidir. Bankanın kurumsal yapısında yapılan bu dönüşümde, yıllardır İller Bankası’nın tekelinde bulunan yerel yönetimlerin altyapı pazarının finansmanı ve teknik yönü İller Bankasının elinden alınmış, ülke öz kaynakları kullanılarak finanse edilen teknik altyapı hizmetleri, uluslararası kredilendirilmeye açılarak yerel yönetimlerin altyapı pazarı küresel sermayeye eklemlendirilmiştir. Bu durumu aynı zamanda, Türkiye’nin 1980 sonrasında Dünya Bankası ile imzalanan yapısal uyum çalışmalarının doğal bir sonucu olarak görmek mümkündür. Merkezi hükümet tarafından, küresel para piyasalarına eklemlenmek için uygulanan, Dünya Bankası kaynaklı Yapısal Uyum Politikaları çerçevesinde, İller Bankası’nın ana aktör olduğu kamusal kredilere dayalı yerel yönetim bankacılığı modeli terk edilmekte, bu model yerine uluslararası kuruluşların devrede olduğu bir model oluşturulmaktadır. Bu doğrultuda, 26.01.2011 tarihinde TBMM Genel Kurulu’nda kabul edilen 6107 Sayılı İller Bankası Anonim Şirketi Hakkında Kanun’la İller Bankası, sadece mali gücü olan yerel yönetimlerin hizmete ulaşabileceği mülga Bayındırlık Bakanlığı’na bağlı bir Anonim Şirkete dönüştürülmüştür. Esas itibari ile bakıldığında, ülkemizde altyapı ve kentsel hizmet alanında piyasalaşma bir bütün olarak uygulanan politika ve strateji demeti olup, İller Bankası’nın anonim şirket haline dönüştürülmesi bunun yalnızca bir parçasıdır. Bu kapsamda, uluslararası sermaye ve finans kuruluşları tarafından, düşük maliyetli kamusal hizmet sunan İller Bankası’nın dönüşümü tamamlanmış görülmektedir. Bir diğer dönüşüm ise müşteri kitlesi olarak tanımlayabileceğimiz kent idarelerinde yaşanmıştır. İlk olarak 5216 sayılı yasa ile Büyükşehir Belediyeleri’nin yetki alanları genişletilmiş daha sonrasında ise 6360 sayılı yasa ve akabinde bu yasada değişiklik yapan 6447 sayılı yasa ile 14 il büyükşehir statüsüne alınmış ve bu hamleyle, ülkemiz yüz ölçümünün yaklaşık üçte birine tekabül eden kırsal alan büyükşehir belediyesi sayısı otuza çıkarılmak suretiyle, bir gecede kentsel alan haline getirilmiştir.2 Buna ilave olarak 14.06.2014 tarih ve 29030 tarihli Resmi Gazete’de yayımlanan Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliği içerisinde hiçbir şekilde kırsal alana yönelik plan veya idari düzenlemeden bahsedilmemiştir. Tüm bu gelişmeler göstermektedir 2 Başbakan Yardımcısı Bülent Arınç tarafından yapılan ve 10 Aralık 2014 tarihinde basın organlarına yansıyan açıklamada bu sürecin devam edeceği anlaşılmaktadır. Arınç, şu an için 750.000 olan Büyükşehir nüfus sınırının 500.000’e çekileceğini önümüzdeki süreçte Büyükşehir sayısının 40’ı geçeceğini ifade etmiştir (http://www.marmarahayat41.com/yeni-buyuksehirler-yolda-iste-buyuksehir-olabilicek-illerimiz/). Belediyeler Bankası’ndan İlbank A.Ş.’ye Bir Dönüşümün Öyküsü 25 ki, ülkemizde merkezi hükümet tarafından hiçbir bilimsel çalışma yapılmadan basit şekilde, sadece nüfus kriterine bakılarak kentsel alanlar yaratılmaktadır. Tüm bu alanların hizmet sorumluluğunu alacak olan belediyelerin birçoğu bu hizmetleri belirli kalite ve standardın üzerinde sunmaktan yoksundur. Bu durumda, tüm bu belediyeler finansal kaynaklara ihtiyaç duyacaklarıdır. İller Bankası’nın tam bu dönemde anonim şirket haline dönüştürülmesi ile, Türkiye kentsel altyapı finans piyasası uluslararası sermaye kuruluşları için hem genişlemiş hem de İller Bankası’nın teknik hizmetlerden büyük oranda el çektirilecek şekilde yapısal dönüşüme uğratılması ile rakipsiz kalmıştır. Yaşanan dönüşüm ile İller Bankası sadece pasif konuma getirilmemiş, Bankanın temel işleyiş vizyonu ve pratikleri de değişmiştir. Serbest piyasa koşulları içerisinde hareket eden bir anonim şirket olarak İlbank A.Ş, kar ve gelir yaratmak amacıyla öncesinde düşük maliyetli kamusal hizmet sunan bir kurum iken günümüzde arazi üzerinden plan değişiklikleri ile gelir yaratmak çabasına giren bir kurum haline dönmüştür. 3 Tüm bu gelişmeler neticesinde, ülkemizde yerel yönetim hizmetleri uluslararası sermaye açısından bir pazar haline getirilmiş, diğer yandan da bugüne kadar altyapı hizmetlerinde en büyük hizmet sunucularından birisi olan İller Bankası’nın bu sektörden el çektirilme süreci başlatılmıştır. Bu şekilde uluslararası finans kuruluşları açısından hem pazar genişlemiş hem de pazar içerisindeki devlet müdahalesi ortadan kaldırılarak, Türkiye altyapı yapım ve hizmet sunumu sektörü uzun vadeli ve kar oranı yüksek bir pazar haline getirilmiştir. Kaynakça Altay, Nasuh Oğuzhan (1997), Belediye Bankacılığı (Avrupa Birliği Ülkeleri ve Türkiye’de Uygulanan Örnekleri), Ege Belediyeler Birliği Yayın No:1, İzmir. Börtücene, İcen – Polatkan, Tanju (1994), Karşılaştırmalı Yerel Yönetim Bankacılığı Araştırması, Toplu Konut İdaresi Başkanlığı ve Uluslararası Yerel Yönetimler Birliği Doğu Akdeniz ve Ortadoğu Bölge Teşkilatı (IULA EMME) Yayını, Kent Basımevi, İstanbul. Çakır, Arif Erkan (2003), Yapısal Uyum Sürecinde İller Bankası, Basılmamış Yüksek Lisans Tezi, TODAİE, Ankara. Çoker, Ziya (1986), İller Bankası ve Mahalli İdareler, İller Bankası Yayını, Ankara. Dünya Bankası (2002), “Belediye Sektörü Değerlendirmesi” Dünya Bankası Raporu, Ankara. Güler Birgül Ayman (1996), Kentsel Altyapı Finansmanı-Belediyeler Bankası:19331945, Amme İdaresi Dergisi, Cilt:29, sayı:1, Ankara, s. 87-105. 3 Şehir Plancıları Odası Ankara Şubesi tarafından İlbank A.Ş’nin mülkiyetinde olan Yıldızevler 25362-1 parsel, Hacıismail Mah. 29229 ada-1 parsel (İlbank Yönetim Merkezi), Opera İller Bankası Hizmet Binası (Hizmet binasının Cami alanına dönüştürülmesi) ile ilgili olarak 3 adet dava açılmıştır. 26 Çağdaş Yerel Yönetimler, 24(4) Ekim 2015,1-26. Güler, Birgül Ayman - Çınar, Tayfun (2004), Yerel Maliye Sistemi, TODAİE Enstitüsü, Yerel Yönetimler Araştırma ve Eğitim Merkezi, TODAİE Enstitüsü Yayını-No:313, Ankara. Güler, Birgül Ayman (1996), “Yerel Altyapı Finansmanı Politik Bir Sorundur”, Ada Kentliyim Dergisi, S:96/3. Güler, Birgül Ayman (1997),“Yerel Altyapı Yatırımı ve Finansmanı İller Bankası:19451995”, Amme İdaresi Dergisi, Mart, C:30, S:1. s. 43-67. Güler, Birgül Ayman (2005), Yeni Sağ ve Devletin Değişimi, İmge Kitabevi, Ankara. Güler, Birgül Ayman (2006), Yerel Yönetimler: Liberal Açıklamalara Eleştirel Yaklaşım, İmge Kitabevi, Ankara. İlbank A.Ş. (2013), İlbank Faaliyet Raporu 2013, Ankara. İller Bankası (2001), Atatürk’ten Günümüze 68. Yılında İller Bankası, İller Bankası Yayını, Ankara. Keleş, Ruşen (2009),Yerinden Yönetim ve Siyaset, Cem Yayınevi, İstanbul. Kestane, Doğan (1996), “İller Bankası ve Yerel Yönetim İlişkileri” , Devlet Bütçe Uzmanlığı Araştırma Raporu, Maliye Bakanlığı, Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, Ankara. Litvack, Junaid - Seddon, Jessica (1999), Decentralization Briefing Notes, Washington, DC: WorldBank. ODTÜ (1996), Sosyal Bilimler Enstitüsü Kentsel Politika Planlaması ve Yerel Yönetimler Anabilim Dalı “İller Bankası’nın Yeniden Yapılandırılması Konulu Stüdyo Çalışmaları” Cilt 1. Özkan, Özgül - Türker, Pınar A. (1998), “Kentsel Altyapı Sunumunda Merkezi Yönetimin Tercihleri ve Tercihler İçinde İller Bankası’nın Yeri”, Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi, C:7, S:1., Ankara. Resmi Gazete (R.G. 08.02.2011 tarih ve 27843) Resmi Gazete (R.G. 14.04.1930, 1471). TODAİE, (1993), İller Bankası Reorganizasyon Araştırma Raporu, Türkiye ve Ortadoğu Amme İdaresi Enstitüsü Yayını, Ankara. Topal, Kadir (2003), Türkiye’de Yerel Yönetim Bankacılığı (Mevcut Durum ve Reform Önerilerine Toplu Bakış, Seçkin Yayıncılık, Ankara. Tortop, Nuri (1984), Mahalli İdareler, Türkiye Orta Doğu Amme İdaresi Enstitüsü, Yayınları No:211, Ankara. Yılmaz, Hakan - Emil, Ferhat. – Kerimoğlu, Baki (2012), Yerel Yönetimler Maliyesi, Mali Hizmetler Derneği Yayın No:10, Ankara. http://www.marmarahayat41.com/yeni-buyuksehirler-yolda-iste-buyuksehir-olabilicekillerimiz/, (Erişim Tarihi: 29.12.2014) http://tr.wikipedia.org/wiki/Uluslararas%C4%B1_%C4%B0mar_ve_Kalk%C4%B1nma _Bankas%C4%B1, (Erişim Tarihi: 12.10.2014) Reuter, Ernst., Belediyeler Bankası, http://www.journals.istanbul.edu.tr/iuifm/article/viewFile/1023014250/1023013457, (Erişim Tarihi: 29.12.2014)
