2000`in başında, insan hakları sözleşmeleri

2000’İN BAŞINDA,
İNSAN HAKLARI SÖZLEŞMELERİ
VE TÜRKİYE’NİN ONAY DURUMU
Mesut GÜLMEZ *
Özet: Makalede, evrensel ve bölgesel nitelikli insan hakları sözleşmelerine Taraf olma
açısından, Türkiye’nin durumu ele alınmıştır. Kimi genel saptamalardan sonra, Avrupa
Konseyi üyesi devletler ile Avrupa Birliği’ne tam üye olan ve üye adayı olan devletlerin
durumuyla çeşitli bağlamlarda sayısal karşılaştırmalar yapılmış ve her birine ilişkin
çizelgeler oluşturulmuştur. Sonuç olarak, bir yandan Türkiye’nin onay durumu ve politikası ile ilgili, öte yandan da genel nitelikli önerilere yer verilmiştir.
Anahtar kelimeler: İnsan hakları sözleşmeleri, uluslararası kuruluşlar, bölgesel kuruluşlar, onay, denetim ve koruma sistemleri, Türkiye.
2000’in başında, Avrupa Birliği’ne “aday ülkeler” arasına alınan Türkiye’nin, evrensel ve bölgesel insan hakları sözleşmeleri karşısındaki durumu nedir? Gerek Avrupa Konseyi’ne üye olan devletler, gerekse Avrupa Birliği üyeleri ve aday üye olan devletler ile onay sayıları yönünden değişik bağlamlarda karışlaştırmalar yapıldığında, ülkemizin bulunduğu yer ve düzey nedir? Bu durum
ve düzeye yol açan insan hakları sözleşmelerine Taraf olma yada onaylamada
izlediği politikanın temel özellikleri nelerdir? Kısacası, Türkiye’nin onay durumu ve bunda belirleyici olan onay politikası nedir?
KİMİ GENEL SAPTAMALAR
Bu soruları yanıtlamadan önce, bilinen kimi noktalara ilişkin kısa saptamalar
yapmakta yarar vardır:
İlk olarak Türkiye, 1932’den beri Uluslararası Çalışma Örgütü (UÇÖ / ILO),
1945’ten beri Birleşmiş Milletler Örgütü (BMÖ / NU) ile Birleşmiş Milletler
Eğitim Bilim ve Kültür Örgütü (BMEBKÖ / UNESCO), 1950’den beri de Avrupa Konseyi (AK / CE) üyesidir. 1999 sonlarında da Avrupa Birliği’ne üye
adayı ülke olmuştur.
Üyelik, hiçbir sonucu olmayan, salt bir kuruluşla uluslararası düzeyde ilişkiler kurma yada bu kuruluşun içinde yer alma ile sınırlı bir anlam taşımaz. Üye
olarak, biçimsel bir ilişki kurmanın ötesinde, o uluslararası yada bölgesel kuru*
Prof. Dr., TODAİE Öğretim Üyesi.
Amme İdaresi Dergisi, Cilt 33 Sayı 1 Mart 2000, s. 1-26.
2
Amme İdaresi Dergisi
luş yada birliğin, üzerine oturduğu, kuruluş felsefesini yansıtan belirli ilkeleri ve
etik değerleri paylaşmak, öngörülen amaçları gerçekleştirmek için sorumluluk
altına girmek demektir. Bu ilke ve değerler konusundaki yükümlülükler, üyelik
ilişkisinin kurulmasıyla başlar. Üye olunan kuruluşun bu ilke ve değerleri ayrıntılı ve somut içerikleriyle belirleyip düzenleyen belgelerine -sözleşme yada andlaşmalara- Taraf olunmaması, üye devleti üyelik ilişkisinden doğan yükümlülüklerinden kurtarmaz. Hatta, kuruluş ilke ve değerlerinden kimileri konusunda
değişik yada karşıt görüşler savunmak, bunlar uluslararası yada bölgesel topluluğun ortak görüşüne dönüşmedikçe, benimsenen ortak görüş doğrultusunda
yükümlülükleri yerine getirmekten kaçınma yetkisi vermez.
Türkiye de, öteki üye devletler gibi, anılan uluslararası ve bölgesel kuruluşlara üye olmakla kimi yükümlülükler üstlenmiştir. Bu yükümlülüklerin dayanağı, üyesi olduğu kuruluşların kurucu belgeleridir. Bu belgeler, anayasal nitelikli,
hukuksal belgelerdir; “üye devlet” niteliğini kazanma, UÇÖ, BM, UNESCO
anayasalarını ve AK Statüsü’nü onaylama koşuluna bağlıdır. Üyelik, bu onayla
doğar ve belgelerde öngörülen kimi bireysel ve ortak sorumluluk ve yükümlülükler getirir.
İkinci olarak; uluslararası kuruluşların anayasalarında yer alan bu yükümlülüklerden biri ve başlıcası, “insan haklarına ve temel özgürlüklere saygı ilkesi”dir. Örneğin BM Anayasası’na göre, BM’nin amaçlarından biri; ırk, cinsiyet,
dil yada din ayrımı gözetmeksizin herkes için insan haklarına ve temel özgürlüklere saygı gösterilmesini geliştirerek ve özendirerek uluslararası işbirliğini
gerçekleştirmektir (m. 1). 55. maddeye göre, Birleşmiş Milletler; ırk, cinsiyet,
dil yada din ayrımı gözetmeksizin, herkes için insan haklarına ve temel özgürlüklere evrensel ve eylemsel (fiili) saygı gösterilmesini destekler. Üye devletler
de, bu amaçlara ulaşmak için, birlikte olduğu kadar ayrı ayrı BM Örgütü ile işbirliği yaparak hareket etmeyi üstlenmişlerdir. Dolayısıyla, insan haklarına saygı ilkesini evrensel ve eylemsel olarak gerçekleştirmek için, üye devletlerin hem
ayrı ayrı çaba harcaması, hem de kendi aralarında ve BM ile işbirliği yapmaları
gerekir. BM’nin amaçlarından biri olan ve gerçekleşmesi de aynı zamanda bireysel ve ortak çabalara bağlı bulunan insan haklarına saygı, soyut değil somut
önlemler alınmasını gerektiren bir ilkedir. BM, UNESCO ve AK kurucu belgelerinde yer alan ve bu kuruluşların üyeleri için geçerli olan bu saptamalar, UÇÖ
Anayasası’nda -Başlangıç ve Filadelfiya Bildirgesi’nde- yer alan “sendika özgürlüğü” ve “toplu pazarlık” ilkeleri açısından UÇÖ üyeleri ve Üye devlet olarak Türkiye için de söz konusudur.
Üçüncü saptama, uluslararası kuruluşların, anayasal amaçlarından birini
oluşturan ve tüm üye devletleri hukuksal olarak bağlayan insan haklarına saygı
ilkesinin somut içeriğini ve çerçevesini, kabul ettikleri insan hakları sözleşmeleriyle belirlemelerine ilişkindir. 1948 İnsan Hakları Evrensel Bildirgesi’nin tüm
2000’in Başında, İnsan Hakları Sözleşmeleri ve Türkiyenin Onay Durumu
3
insanlığın ortak dili ve ülküsü olarak duyurulmasını izleyen elli yılı aşan dönemde, insan haklarının, “olması gereken” ilke ve değerlerden “olan” kurallara
dönüştürülerek uluslararası yazılı hukuka aktarılması konusunda küçümsenemeyecek ilerlemeler gerçekleştirildi. Türkiye’nin üyesi olduğu, dolayısıyla
amaç ve ilkelerini paylaştığı uluslararası ve bölgesel kuruluşlar, genel nitelikli
yada özel sorunlara yahut öncelikle korunması gereken kimi güçsüz özel kişi
kesimlerine yönelik çok sayıda insan hakları belgesi kabul ettiler. Sözleşmeler,
insan hakları yazılı hukukunun kaynaklarını oluşturan bu belgelerin en önemlilerinden biridir.
Dördüncü bir saptama, sözleşmelerin yada UÇÖ’de olduğu gibi tüm sözleşmeler için uygulanmak üzere kurucu belgelerin, belirli koşullarla işlerlik kazanan denetim sistemleri öngörmüş olmasıdır. Bu sistemler, temelde, hükümetlerce gönderilmesi gereken “dönemsel raporlar” ile Taraf devletler yada bireyler,
birey grupları ve hükümetdışı örgütlerce yapılan “yakınmalar” olmak üzere iki
yoldan işletilir. Kimi sistemlerin uygulanması için sözleşmelere taraf olmak yeterli değildir, ayrıca denetim organının yetkisinin tanındığının bildirilmesi, bunu
düzenleyen belgenin onaylanması da gerekir.1
Beşinci nokta, sözleşmelerin, ilgili uluslararası yada bölgesel kuruluşlarca
kabul edilmekle, ilke olarak, üye devletler için hukuksal yükümlülük doğurmamasıdır. Öngörülen denetim sisteminin işlemeye başlaması, belirtildiği gibi,
sözleşmenin yetkili ulusal organlarca onaylanması koşuluna bağlıdır. Dolayısıyla onay yada Taraf olma işlemi, sözleşmenin hukuk ve uygulama düzeylerinde
evrenselleşmesini sağlayıcı ulusal düzenleme ve önlemleri inceleme, izleme ve
kimi yaptırımlar uygulama açısından önemlidir. Ancak, gerek BM gerekse UÇÖ
çerçevesinde onay koşuluna bağlı olmaksızın işletilen denetim sistemlerinin de
bulunduğu, bunların hukuksal dayanağını kurucu belgelerdeki -yukarıda değinilen- insan haklarına saygı ilkesinin oluşturduğu ve uygulamada, Türkiye’nin de
başka üye devletlerle birlikte “sözleşme-dışı” denetim organlarınca sorgulandığı
unutulmamalıdır (Gülmez, 1990: 247 vd; Gülmez, 1997-1998: 23 vd).
Son saptama olarak da, uluslararası kuruluşlarca kabul edilen sözleşmelerin
üye devletlerce onaylanmasının zorunlu olmadığını belirtmek gerekiyor. Öte
yandan, sözleşmeye Taraf olma yada onaylama konusunda, genellikle bir süre
de yoktur. Yalnızca UÇÖ Anayasası’nda, kabul edilen sözleşmelerin, bu tarihten başlayarak bir yıl yada belli koşullarda en geç onsekiz ay içinde onaya yetkili makamlara “sunulması” zorunluluğu getirilmiştir. Ancak bu yükümlülük,
üye devletlerin sözleşmeler onaylamasının zorunlu olduğu anlamına gelmez.
1
İnsan Haklarının ve Temel Özgürlüklerin Korunması Sözleşmesi’ne İlişkin 11 Sayılı Protokol’ün yürürlüğe
girdiği 1 Kasım 1998 tarihinden başlayarak, denetim sisteminin işletilebilmesi için sözleşmenin onaylanması
koşulu dışında daha önce aranan denetim organlarının yetkilerinin tanındığına ilişkin bildirimde bulunma
koşulu kaldırılmıştır. Ancak bu koşul, BM sözleşmeleri için sürmektedir.
4
Amme İdaresi Dergisi
Devletleri zorlayıcı yükümlülüklerin devletlerin oluruna bağlı olması, sözleşmelerin büyük ölçüde ancak hukuksal olarak bağlanma isteğini ortaya koyan devletler için yükümlülükler doğurması, kısacası uluslararası insan hakları hukukunun isteğe bağlı olması, en zayıf olduğu yönlerden biridir.
Bilinen noktalara ilişkin bu saptamalardan şu sonuç çıkarılabilir: İnsan haklarına saygı ilkesinin somut içeriğini ve bu konudaki anayasal yükümlülüğün
sonuçlarını düzenleyen sözleşmelerin isteğe bağlı olarak onaylanması, insan
haklarının evrenselleşmesini sağlama amacı ile ulus devletlerin kıskançlıkla korumak istedikleri ulusal egemenlik yetkilerini bağdaştırmak için öngörülen bir
ara çözümdür. Başka bir deyişle, sözleşmelere Taraf olarak hukuksal yükümlülük altına girme, ilkece ulusal egemenliği kullanan organ yada organların kararıyla gerçekleşir. Ancak bu uzlaştırıcı çözüm, çelişkili bir biçimde, bir yandan
insan haklarını evrenselleştirmenin önkoşulu, öte yandan da evrenselleştirme
amacı önünde ciddi bir engeldir. Üye devletler için üyesi olduğu kuruluşça kabul edilen sözleşmeye -kabulü sırasında olumlu oy kullanmış olsa bile- ilke olarak Taraf olma zorunluluğu bulunmadığına göre, üye devletin bu yetkisini hiç
kullanmaması yada çok gecikmeli, son derece ihtiyatlı, seçici ve sonuç olarak,
çok sınırlı biçimde, “yasak savarcasına” kullanması olanaklıdır. Nitekim, çeşitli
uluslararası ve bölgesel kuruluşlara üye devletlerin insan hakları sözleşmelerini
onay sayıları ve bunun yıllar içinde gösterdiği evrim karşılaştırmalı biçimde incelendiğinde; kimi sözleşmelerde çok yüksek onay düzeyine ulaşılmış olmakla
birlikte, sözleşmelerin büyük bir çoğunluğu için onay sayılarının ve dolayısıyla
üye devlet başına ortalama onay sayısının düşük olduğu, evrenselleşmenin bu
ilk aşamasıyla henüz beklenen düzeyde gerçekleşmediği kolayca saptanabilir
(BIT, 1999a: 8, 9).2
Evrenselleşmeyi sınırlandıran ve geciktiren böylesi bir tutum, sözleşmelere
Taraf olma / onaylama durumu yönünden iki temel sonuç doğurur. Birincisi, sayısal yönden onay düzeyinin yetersiz olması, ikincisi de süre yönünden onayın
çok gecikmeli biçimde gerçekleşmesidir. Bu iki sonucun, bir ülkenin uluslararası ve bölgesel insan hakları sözleşmeleri karşısındaki durumu saptanırken öncelikle gözönünde bulundurulması gerekir. Dolayısıyla, yazının başında sıralanan
sorular, öncelikle onay düzeyi yada sayısı ile onay yada Taraf olma süresi yönlerinden ve karşılaştırmalı biçimde yanıtlanmalıdır. Türkiye’nin insan hakları
alanında uluslararası ve bölgesel düzeylerde ulaştığı durum, önce sayısal boyutuyla saptanmalı, sonra da bu durumu ortaya çıkaran resmi onay politikasının
gerekçeleri irdelenmelidir.
2
Bir örnek olmak üzere belirteyim ki, 10 Aralık 1999 tarihi itibarıyla, 174 UÇÖ üyesinin 182 sözleşme için
toplam onay sayısı 6683’tür. Ülke başına ortalama onay sayısı çok düşüktür ve ancak 36.7’dir. Sözleşme başına ortalama onay sayısı da 38,4’tür (BIT, 2000:9). Bunun anlamı, isteğe bağlı olan onay yetkisinin hem
çok sınırlı, hem de çok geç kullanılmakta olmasıdır.
2000’in Başında, İnsan Hakları Sözleşmeleri ve Türkiyenin Onay Durumu
5
SAYISAL BOYUTUYLA ONAY DURUMU
Türkiye’nin başlıca insan hakları sözleşmeleri (çizelge 1, 2 ve 3) karşısındaki durumunu sayısal boyutuyla ortaya koymak için, 1999 yılı itibarıyla Taraf
olduğu sözleşme sayısını BM, UÇÖ ve AK üyesi devletlerin onay sayılarıyla
karşılaştırmak ve böylece ülkemizin sıralamadaki yerini saptamak gerekir (bkz.
çizelge 4). Bu karşılaştırma, her bir uluslararası yada bölgesel kuruluş üyesi
devletlerin tümünü ayrı ayrı gözönüne alarak Dünya genelinde değil, daha sınırlı bir çerçevede olmak üzere yalnızca Avrupa Konseyi üyesi 41 devlet gözönüne alınarak uluslararası ve bölgesel düzeylerde yapıldığında, tüm karşılaştırmalarda, ülkemizin onay sayısı açısından sıralamanın sonlarında yer aldığı görülmektedir:
 Birleşmiş Milletler, Uluslararası Çalışma Örgütü ve UNESCO sözleşmelerinden oluşan toplam 52 evrensel insan hakları sözleşmesini (bkz. çizelge 1) 31 Mayıs 1999 tarihi itibarıyla onaylayan Avrupa Konseyi üyesi
41 devlet içinde, Türkiye 24 sözleşmeyi onaylayan ve sondan altıncı olarak 35. sırada yer alan bir ülkedir (bkz. çizelge 5). AK üyeleri için ortalama onay sayısı 33,56’dır ve Türkiye 24 onayla bu ortalamanın çok altında yer almaktadır. Daha az sözleşme onaylayarak sıralamada Türkiye’den sonra gelen ülkeler şunlardır: Litvanya, Gürcistan, Moldova, San
Marino, Lihtenştayn ve Andora. Evrensel insan hakları sözleşmeleri karşılaştırmasında, Avrupa Birliği üyesi devletlerin çoğunun onay düzeyi
Türkiye’nin çok üstündedir. En geride olan ülke, 52 sözleşmeden 28’ini
onaylayan İrlanda’dır.
 Toplam 181 Uluslararası Çalışma Örgütü sözleşmesini 31 Aralık 1998 tarihi itibarıyla onaylayan 41 Avrupa Konseyi üyesi devlet içinde, Türkiye
34 sözleşmeyi onaylayan3 ve sondan beşinci olarak 32. sırada yer alan bir
konumdadır (bkz. çizelge 3). Üye devletlerin toplam ve yürürlükteki
onaylanmış sözleşme sayıları açısından da,4 Türkiye’nin bulunduğu sıra
değişmemektedir (çizelge 6). AK üyeleri için yürürlükteki onaylanmış
sözleşmeler çerçevesinde ortalama onay sayısı, Türkiye’nin onay sayısından 20 fazlasıyla, 54,77’dir (bkz. çizelge 4). Sıralamada Türkiye’den sonra gelen ülkeler, yine az çok aynı ülkelerdir: Litvanya, Estonya, San Marino, İzlanda, Moldova, Arnavutluk ve Gürcistan. Avrupa Birliği’ne üye
devletlerden en az UÇÖ sözleşmesi onaylayanlar arasında, sırasıyla
Avusturya (46), İrlanda (53) ve Lüksemburg (54) bulunmaktadır.
3
4
1999 yılı sonu itibarıyla, Türkiye’nin onayladığı UÇÖ sözleşmesi sayısı 39’dur. çizelge 3’teki sözleşmeler,
bu tarih itibarıyla onaylanmış olanlardır.
Yürürlükteki onay, daha önce onaylanan kimi sözleşmelerin herhangi bir nedenle feshedilmesi üzerine artık
hukuksal yükümlülük doğurmayan sözleşmeler, kısacası feshedilmiş sözleşmeler dışındaki onaydır.
6
Amme İdaresi Dergisi
 Toplam 26 Avrupa Konseyi sözleşmesi ve ek protokolünü (bkz. çizelge
2) 31 Mayıs 1999 tarihi itibarıyla onaylayan Konsey üyesi 41 devlet içinde, Türkiye yalnızca 8 sözleşmeye ve protokole Taraf devlet olarak 35.
sırada bulunmakta ve sondan beşinci sıradaki bu yerini de iki ülke (Arnavutluk ve Litvanya) ile paylaşmaktadır (çizelge 7). AK üyeleri için ortalama onay sayısı, Türkiye’nin onay sayısından 4 fazlasıyla, 12,39’dur
(çizelge 4). Sıralamada Türkiye’den sonra yer alan dört ülke; Bulgaristan,
Ukrayna, Andora ve Gürcistan’dır. Avrupa Birliği’ne üye devletlerden en
az sözleşme onaylayanlar arasında, sırasıyla Belçika (11), B. Krallık (12)
ve Lüksemburg (13) ile İspanya (13) bulunmaktadır.
 Sayısal onay durumu karşılaştırması, toplam 78 evrensel ve bölgesel insan hakları sözleşmesine ilişkin onay sayıları temelinde yapıldığında;
Türkiye toplam 32 sözleşmeyi onaylayan ve sondan Moldova ile beşinci
sırada bulunan ülke durumundadır. 41 Avrupa Konseyi üyesinin ortalama
onay sayısı, Türkiye’nin onay sayısının çok üstündedir ve 45.95’tir. Sıralamada, daha az sayıda sözleşme onaylayıp Türkiye’den sonra gelen ülkeler; Litvanya, Lihtenştayn, Gürcistan ve Andora’dır.
 Üç kuruluş (BM, UÇÖ ve AK) bağlamında kabul edilen toplam 259 evrensel ve bölgesel insan hakları sözleşme ve protokolünün5 Avrupa Konseyi üyesi devletlerce onay sayıları ve üye devlet başına ortalama onay
sayısı gözönüne alındığında, Türkiye 32. sıradadır. Türkiye’den sonra en
az sözleşme onaylayan 9 ülke vardır ve şunlardır: Andora, Arnavutluk,
Estonya, Gürcistan, İzlanda, Lihtenştayn, Litvanya, Moldova ve San Marino (çizelge 4).
 Onay düzeyi yönünden son bir karşılaştırma, 10 Aralık 1999’da Helsinki
Doruğunda Avrupa Birliği’ne aday üye kabul edilen 13 devlet gözönüne
alınarak yapılabilir. Avrupa Toplulukları Komisyonu’nun -52 BM ve 26
AK sözleşmesi arasından seçilen- toplam 18 BM ve AK sözleşmesi ile
protokolünü temel alarak aday ülkelerin “Taraf olmama” durumunu ele
alıp karşılaştıran 1999 tarihli bir raporundan ortaya çıkan sonuç çok daha
çarpıcıdır: Türkiye, Komisyon’un 8’i Birleşmiş Milletler6 ve 10’u Avrupa
Konseyi7 sözleşmesi olmak üzere seçtiği bu 18 sözleşme ve protokolden
11’ini onaylamayan -dolayısıyla en düşük düzeyde olmak üzere yalnızca
7 sözleşme ve protokole Taraf olan- tek ülke olarak en son sıradadır (bkz.
çizelge 7). Sıralamada Türkiye’den önce gelen ve Taraf olmama sıralaBu sayı içinde, 52 Birleşmiş Milletler sözleşmesi arasında yer alan kimi Uluslararası Çalışma Örgütü sözleşmelerinin iki kez yer alması, toplam ve ortalama onay sayılarını değiştirmez.
6
Avrupa Toplulukları Komisyonu’nun temel aldığı 8 Birleşmiş Milletler sözleşmesi; çizelge 1’de yer alan 1,
2, 3, 4, 5, 16, 39 ve 40 sıra sayılı sözleşme ve protokollerdir.
7
Komisyon’un Taraf olmama yönünden yaptığı karşılaştırmada temel aldığı Avrupa Konseyi belgeleri; çizelge 2’de yer alan 1, 2, 3, 4, 5, 9, 12, 13, 18 ve 25 sıra sayılı sözleşme ve protokollerdir.
5
2000’in Başında, İnsan Hakları Sözleşmeleri ve Türkiyenin Onay Durumu
7
masında 12. sırada yer alan Bulgaristan ve Polonya, 18 sözleşmeden
6’sına Taraf değildir, yani Türkiye ile bu iki ülke arasındaki fark iki kata
yakındır.
Aday ülkeler bağlamındaki karşılaştırma; BM, UÇÖ ve AK sözleşmelerine
“Taraf olma” yönünden ayrı ayrı yapıldığında, onay düzeyi ve sırası yönünden
Türkiye’nin durumu şöyledir: 52 evrensel sözleşmeyi onaylayan aday ülkeler sıralamasında, Türkiye, Litvanya'dan bir fazla sözleşme onaylayan ülke olarak
sondan ikincidir (çizelge 9). 181 UÇÖ sözleşmesini onaylayan aday ülkeler sıralamasında, Türkiye, Estonya ve Litvanya’nın ardından sondan üçüncü durumdadır (çizelge 10). 26 AK sözleşmesini onaylayan aday ülkeler sırlamasında
ise, Türkiye, en az (7) sözleşme onaylayan son sıradaki Bulgaristan’dan bir fazla (8) sözleşmeye Taraf olan Litvanya ile sondan ikinci sırayı paylaşmaktadır
(çizelge 11). Değerlendirme BM, UÇÖ ve AK sözleşmelerine ilişkin toplam
onay sayıları gözönüne alınarak yapıldığında da, doğallıkla ülkemizin sondan
ilk üç sıradaki bu yeri değişmemektedir: Türkiye en az sözleşme onaylayan son
iki sıradaki Litvanya ve Estonya’nın ardından üçüncü konumdadır (çizelge 12).
Türkiye’nin, 2000 yılının başında, içinde olduğu Avrupa Konseyi üyesi ülkeler ve içinde olmak istediği Avrupa Birliği’ne aday ülkeler ile insan hakları sözleşmeleri karşısındaki durumu özet olarak böyledir. Değişik bağlamlarda yapılan karşılaştırmalar, Türkiye’nin onay düzeyinin sayısal yönden çok yetersiz olduğunu ve son sıralarda yer aldığını ortaya koymaktadır. Onay sayılarımız, her
uluslararası ve bölgesel kuruluş bağlamında devlet başına düşen ortalama onay
sayılarının da çok gerisindedir. Avrupa Birliği’ne aday ülkelerin BM, UÇÖ ve
AK sözleşmelerine Taraf olma sayılarının ülkemizle karşılaştırılması da, aynı
sonucu doğrulamaktadır. Kısacası, Türkiye’nin onayladığı evrensel ve bölgesel
insan hakları sözleşme sayısı o denli düşüktür ki, ister Avrupa Konseyi’ne üye
ülkelerle, isterse Avrupa Birliği’ne aday üye ülkelerle karşılaştırma yapılsın, sıralamanın sonundaki konumu değişmemektedir.
Bunun, genel bir deyişle anlamı şudur: Türkiye, BM, UÇÖ ve AK üyesi devlet olarak üstlendiği insan haklarına saygı ilkesinin somut içeriğini düzenleyen,
yani insan haklarını güvenceye bağlayan sözleşmeleri onaylayarak iç hukukuna
ve uygulamasına yansıtma ve evrenselleştirmenin ilk adımını atma, böylece insan haklarına saygıyı geliştirme ve gerçekleştirme yükümlülüğünü bireysel olarak yerine getirme konusunda çok geri durumdadır. Başka bir deyişle, onay yetkisini çok sınırlı olarak ve seçici bir yaklaşımla kullanmaktadır. Üyesi olduğumuz ve üye olmak istediğimiz uluslararası ve bölgesel kuruluşlardan insan hakları alanında gelen istek ve eleştirilerin nedenlerinden biri, onay düzeyindeki bu
sayısal yetersizlik ve geriliktir. İnsan haklarının Uluslararası Anayasası konumundaki, BM üyelerinin yaklaşık üçte ikisinin onayladığı 1966 ikiz sözleşmelerinin onaylanmamış olması, bu yetersizliğin başlıca göstergesidir. Avrupa Kon-
8
Amme İdaresi Dergisi
seyi’ne üye 41 devletten yalnızca Andora ve Türkiye bu sözleşmeleri onaylamamıştır.
Onay düzeyinin düşüklüğünün bir başka boyutu, onayın gecikmeli olarak
gerçekleşmesiyle ilgilidir. İnsan hakları sözleşmeleri; istisnaları bulunmakla birlikte, ülkemizce ilgili uluslararası kuruluşun kabul ettiği tarihten çok sonra
onaylanmaktadır. Bu konuda da BM, UÇÖ ve AK sözleşmeleri temel alınarak
yapılacak kimi hesaplamalar, aynı zamanda onay politikasının niteliksel boyutunun kavranması açısından da ipuçları verecek özellikler taşımaktadır. Türkiye,
BM sözleşmelerini, ortalama olarak, kabul edildikleri tarihten 4,4 yıl sonra
onaylamıştır. AK sözleşmelerinde ortalama onay süresi 9 yıla yükselmektedir
(Gülmez, 1991: 109-110). Bu süreyi, kabul edilmesinden 31 yıl sonra onaylanan
4 sayılı protokol ile 28 yıl sonra ve çekince olanağından en geniş biçimde yararlanarak onaylanan Avrupa Sosyal Şartı yükseltmiştir. Ortalama onay süresi,
1937-1999 arasında onaylanan toplam 39 UÇÖ sözleşmesi için 18,5 yıldır. Bu
genel ve kısa inceleme, özellikle sosyal haklarla ilgili sözleşmelerin kişisel ve
siyasal haklara ilişkin sözleşmelere oranla çok gecikmeli olarak onaylandığını
göstermektedir.
NİTELİKSEL BOYUTUYLA ONAY DURUMU
Sayısal boyutuyla geri ve gecikmeli olan insan hakları sözleşmelerinin onay
durumu, DYP-SHP hükümeti döneminde -1993 ve 1994’te- onaylanan birkaç
sözleşmeyle -özellikle 87, 151 ve 158 sayılı sözleşmelerle- sınırlı bir sapma yada istisna dışında (Gülmez, 1992; Gülmez baskıda), temelde 60 yılı aşan bir süreden beri izlenen “geleneksel” bir politikanın ürünüdür. Tek ve çok partili dönemlerde yada hükümetin tek yada çok ortaklı olduğu yıllarda değişmeyen bu
resmi onay politikasının iki özelliği yada gerekçesi vardır.
Sözleşmelerin onaylanmasına ilişkin uygun bulma yasa tasarılarının hükümet gerekçelerinde ve ilgili komisyon raporlarında aynı anlatımla yinelenen
resmi gerekçelerden birincisi, kısaca şudur: İç hukukla uyum içinde olma. Bu
yaklaşımın sonucu olarak, yürürlükteki ulusal yasalara aykırı olmayan, yeni yükümlülükler getirmeyen ve yasalarda herhangi bir değişiklik yapılmasını gerektirmeyen -daha doğrusu böyle olduğu düşünülen- sözleşmeler onaylanmıştır.
1990 öncesinde bu gerekçe, resmi belgelerde “milli mevzuatla mutabakat içinde
olma” yada “ahenktar olma” biçiminde anlatılırken (Gülmez, 1991: 110 vd.),
son yıllarda onaylanan sözleşmelerde, “onayın ulusal mevzuatta olumsuzluk yaratmayacağı” biçiminde yer almıştır (TBMM, 1999a:1; TBMM, 1999b: 1;
TBMM, 1999c: 1).
İkinci resmi gerekçe ise, onayın uluslararası kuruluşa üyeliğin doğal bir sonucu yada gereği olduğunun belirtilmesi, kısacası uluslararası işbirliği, üyelik
2000’in Başında, İnsan Hakları Sözleşmeleri ve Türkiyenin Onay Durumu
9
vecibesidir. Bu gerekçe, aslında, uluslararası kuruluşa üyelikle üstlenilen ortak
sorumluluk ve yükümlülüğün yinelenmesi anlamına gelmektedir.
SONUÇ VE ÖNERİLER
Özetlediğim resmi gerekçelere dayanan geleneksel onay politikası, kısaca
tanımlamak gerekirse, “önce onay sonra uyum” değil, “önce uyum sonra onay”
anlayışının sonucudur. Siyasal ve sosyal koşulların ürünü olan bir sapma dışında, yıllardır sürdürülen bu yaklaşım, onay düzeyi yönünden Türkiye’yi son sıralara düşürmüştür. Bu durumdan çıkmanın önkoşulu; geleneksel onay politikasının değiştirilmesi ve onay düzeyinin, öncelikle, ortalama onay sayılarını yakalamak üzere yükseltilmesidir.
Bu amaçla ilk aşamada, BM sözleşmeleri çerçevesinde; Kişisel ve Siyasal
Haklar Uluslararası Sözleşmesi ile Ekonomik Sosyal ve Kültürel Haklar Uluslararası Sözleşmesi onaylanmalıdır. Bu sözleşmelerden ilkinin 1992 yılında başlatılan, 1996 ve 1999 yıllarında ikinci ve üçüncü kez yenilenen onay süreci, ikincisini de kapsayarak sonuçlandırılmalıdır. Aynı zamanda, Kişisel ve Siyasal
Haklar Uluslararası Sözleşmesi'nin 41. maddesine İlişkin Bildirim, yani İnsan
Hakları Komitesi’nin bir Taraf devletin başka bir Taraf devlete yönelik yakınmaları inceleme yetkisini tanıdığına ilişkin bildirim yapılmalı ve Komite’nin bireylerce iletilen yakınmaları inceleme yetkisinin tanınmasını ve koşullarını düzenleyen Kişisel ve Siyasal Haklar Uluslararası Sözleşmesi'ne Seçmeli Protokol
onaylanmalıdır. Ayrıca, Ölüm Cezasının Kaldırılmasını Amaçlayan Kişisel ve
Siyasal Haklar Uluslararası Sözleşmesi'ne İkinci Seçmeli Protokol de onaylanmalıdır.
AK çerçevesinde de, başta İnsan Haklarının ve Temel Özgürlüklerin Korunması Sözleşmesi’ne ek ölüm cezasının kaldırılmasıyla ilgili 6 sayılı Protokol
olmak üzere, 1961 Avrupa Sosyal Şartı’nın maddi içeriğini geliştirmeyi ve denetim sistemini etkinleştirmeyi ve sivilleştirmeyi amaçlayan üç protokol (yani
Avrupa Sosyal Şartı'na Ek Protokol, Avrupa Sosyal Şartı Değişiklik Protokolü
ve Toplu Yakınmalar Sistemi Öngören Avrupa Sosyal Şartına Ek Protokol)
onaylanmalıdır.
Kuşkusuz, bu yazıda yalnızca yetersiz onay düzeyine değinilmiş ve bu sonucu doğuran geleneksel onay politikası üzerinde de kısaca durulmuş olması, ne
onaylanan az sayıdaki sözleşmeden doğan yükümlülüklerin ülkemizce yerine
getirilmesinin taşıdığı önemin, ne hukuk ve uygulama düzeylerindeki aykırılıkların, ne de konulan çekincelerin gözardı edilmesini gerektirir ve edildiği anlamına gelir. BM, UÇÖ ve AK sözleşmelerinin öngördüğü, onay koşuluna bağlı
olarak resmi raporlar temelinde işletilen “sözleşme-içi” denetim sistemleri ile
BM ve UÇÖ anayasalarına dayanarak oluşturulan ve onaydan bağımsız biçimde
“Üye devlet” yükümlülüğü olarak işletilen “sözleşme-dışı” denetim sistemleri-
10 Amme İdaresi Dergisi
nin ülkemize yönelik karar, rapor ve tavsiyeleri, dile getirilen eleştiri ve isteklerin yoğunluğu ve sürekliliği; sayısal yönden yetersiz olan onayın gereklerini yerine getirme yönünden de, bu yazının konusu dışında kalan ciddi sorunlarımızın
ve eksikliklerimizin bulunduğunu ortaya koymaktadır (Gülmez, 1999a; Gülmez,
1999b; Gülmez, 1998).
Dolayısıyla, Türkiye’nin insan hakları sorunun iki boyutu vardır: Sorun, hem
yetersiz ve geri olan onay düzeyini hiç olmazsa Avrupa Konseyi’ne üye ülkeler
ortalaması düzeyine çıkarma, hem de üstlenilen hukuksal yükümlülüklerin gereklerini, bu sözleşmeleri yorumlama ve içerdiği anlamı belirleme yetkisi bulunan denetim organlarının kararları doğrultusunda yerine getirme sorunudur. Her
iki alanda da ciddi adımlar atılması, önlemler alınması gerekmektedir. Bu amaçla ayrıntılı bir bilimsel çalışmayla, gerek hukuk gerekse uygulama düzeylerindeki aykırılık ve sorunların dökümü yapılmalıdır.
Evrenselleşmenin önünde ciddi bir engel olarak varlığını koruyan onay koşulu ile ilgili olarak, uluslararası kuruluşlar düzeyinde, aşağıdaki önlemlerin alınması düşünülebilir:
 Sözleşmeleri, kabul edildikleri tarihten belli / kısa bir süre sonra, onaya
yetkili makama / makamlara sunma yükümlülüğü getirilmesi, yani UÇÖ
Anayasasındaki çözümünün öteki uluslararası ve bölgesel kuruluşlarca
kabul edilen sözleşmeler için de genelleştirilmesi;
 Kuruluşların Anayasalarında öngörülecek bu yükümlülüğün, basit bir
“formalite” niteliği taşımaması, yasama organında, sözleşme üzerinde ilgili ulusal düzenlemelerle karşılaştırmaya ve değerlendirmeye olanak verecek bir genel görüşme yapmayı içermesi;
 Sözleşmenin onaylanmasından önceki evrede, kuruluş üyesi devletlerden
olası onay yada onayı engelleyen güçlükler ve bunların aşılması için düşünülen önlemler konusunda belli aralıklarla raporlar istenmesi;
 Sözleşmenin onaylanması için, sözleşmelere göre değişebilen ve değişik
esneklik formülleri içeren bir tavan süre konulması.
Bu önlemler, uluslararası insan hakları hukukunun isteğe bağlı niteliğini değiştirmek, sözleşmelerin devletleri hukuksal yönden bağlamasını sağlamak, kısacası devletlerin sözleşmeler kabul ederek sergiledikleri soyut evrensel dayanışmayı uygulamaya aktararak somutlaştırmaları için başvurulabilecek ilk çözümlerdir. Bu da, varolan uluslararası hukuk anlayışında ve koruma rejiminde
köklü ve niteliksel bir değişiklik anlamına gelmektedir.