KAMU MAL‹ YÖNET‹M‹

advertisement
T.C. ANADOLU ÜN‹VERS‹TES‹ YAYINI NO: 2811
AÇIKÖ⁄RET‹M FAKÜLTES‹ YAYINI NO: 1769
KAMU MAL‹ YÖNET‹M‹
Yazarlar
Doç.Dr. fiebnem TOSUNO⁄LU ( Ünite 1)
Yrd.Doç.Dr. Tayfun MO⁄OL (Ünite 2, 3)
Doç.Dr. Birol KOVANCILAR (Ünite 4)
Doç.Dr. Hakan YILMAZ (Ünite 5)
Ferhat EM‹L (Ünite 6)
Doç.Dr. Semih B‹LGE (Ünite 7, 8)
Editörler
Doç.Dr. fiebnem TOSUNO⁄LU
Yrd.Doç.Dr. Cumhur DÜLGER
ANADOLU ÜN‹VERS‹TES‹
Bu kitab›n bas›m, yay›m ve sat›fl haklar› Anadolu Üniversitesine aittir.
“Uzaktan Ö¤retim” tekni¤ine uygun olarak haz›rlanan bu kitab›n bütün haklar› sakl›d›r.
‹lgili kurulufltan izin almadan kitab›n tümü ya da bölümleri mekanik, elektronik, fotokopi, manyetik kay›t
veya baflka flekillerde ço¤alt›lamaz, bas›lamaz ve da¤›t›lamaz.
Copyright © 2013 by Anadolu University
All rights reserved
No part of this book may be reproduced or stored in a retrieval system, or transmitted
in any form or by any means mechanical, electronic, photocopy, magnetic tape or otherwise, without
permission in writing from the University.
UZAKTAN Ö⁄RET‹M TASARIM B‹R‹M‹
Genel Koordinatör
Doç.Dr. Müjgan Bozkaya
Genel Koordinatör Yard›mc›s›
Arfl.Gör.Dr. ‹rem Erdem Ayd›n
Ö¤retim Tasar›mc›lar›
Yrd.Doç.Dr. Alper Tolga Kumtepe
Yrd.Doç.Dr. Figen Ünal Çolak
Grafik Tasar›m Yönetmenleri
Prof. Tevfik Fikret Uçar
Ö¤r.Gör. Cemalettin Y›ld›z
Ö¤r.Gör. Nilgün Salur
Dil Yaz›m Dan›flmanlar›
Emine Erdir Koyuncu
Hatice Çal›flkan
Grafikerler
Ayflegül Dibek
Aysun fiavl›
Gülflah Karabulut
Kitap Koordinasyon Birimi
Uzm. Nermin Özgür
Kapak Düzeni
Prof. Tevfik Fikret Uçar
Ö¤r.Gör. Cemalettin Y›ld›z
Dizgi
Aç›kö¤retim Fakültesi Dizgi Ekibi
Kamu Mali Yönetimi
ISBN
978-975-06-1476-7
1. Bask›
Bu kitap ANADOLU ÜN‹VERS‹TES‹ Web-Ofset Tesislerinde 18.000 adet bas›lm›flt›r.
ESK‹fiEH‹R, Ocak 2013
iii
‹çindekiler
‹çindekiler
Sunufl ............................................................................................................ viii
Kamu Mali Yönetiminin Genel ‹lkeleri..................................
2
YÖNET‹M KAVRAMI.....................................................................................
KAMU YÖNET‹M‹ ........................................................................................
Kamu Yönetiminin Fonksiyonlar› ................................................................
KAMU MAL‹ YÖNET‹M‹ ...............................................................................
KAMU MAL‹ YÖNET‹M‹NDE DE⁄‹fi‹M .......................................................
YEN‹ KAMU MAL‹ YÖNET‹M‹ ANLAYIfiININ ÖNE ÇIKAN ‹LKELER‹ .....
Özet ...............................................................................................................
Kendimizi S›nayal›m .....................................................................................
Yaflam›n ‹çinden ...........................................................................................
Okuma Parças› ........................................................................................... ..
Kendimizi S›nayal›m Yan›t Anahtar› ............................................................
S›ra Sizde Yan›t Anahtar› ..............................................................................
Yararlan›lan ve Baflvurulabilecek Kaynaklar ...............................................
3
4
4
6
8
10
16
18
19
20
21
22
23
Türkiye’de Kamu Mali Yönetimi............................................ 24
GENEL YÖNET‹M KAPSAMINDAK‹ KURULUfiLAR ....................................
MERKEZÎ YÖNET‹M KAPSAMINDAK‹ KURULUfiLAR ................................
Genel Bütçe Kapsam›ndaki Kamu ‹dareleri ................................................
Özel Bütçeli ‹dareler .....................................................................................
Düzenleyici ve Denetleyici Kurumlar ..........................................................
SOSYAL GÜVENL‹K KURULUfiLARI ............................................................
MAHALLÎ ‹DARELER .....................................................................................
‹l Özel ‹daresi................................................................................................
Belediyeler .....................................................................................................
Büyükflehir Belediyeleri................................................................................
Köyler.............................................................................................................
Yerel Yönetim Birlikleri ................................................................................
KAMU ‹KT‹SAD‹ TEfiEBBÜSLER‹ .................................................................
DÖNER SERMAYEL‹ ‹fiLETMELER................................................................
BÜTÇE DIfiI FONLAR ...................................................................................
Özet................................................................................................................
Kendimizi S›nayal›m......................................................................................
Yaflam›n ‹çinden............................................................................................
Kendimizi S›nayal›m Yan›t Anahtar› ............................................................
S›ra Sizde Yan›t Anahtar› ..............................................................................
Yararlan›lan ve Baflvurulabilecek Kaynaklar ...............................................
2. ÜN‹TE
25
26
26
27
30
31
31
33
34
36
39
40
41
43
44
45
47
48
49
49
50
Kamu Mali Yönetiminde Yer Alan Aktörler ve
Sorumluluklar› ......................................................................... 52
KAMU MAL‹ YÖNET‹M‹NDE YER ALAN AKTÖRLER ................................
CUMHURBAfiKANI........................................................................................
YASAMA ORGANI.........................................................................................
SAYIfiTAY ......................................................................................................
YÜRÜTME ORGANI ......................................................................................
1. ÜN‹TE
53
54
54
57
58
3. ÜN‹TE
iv
‹çindekiler
Yüksek Planlama Kurulu ..............................................................................
Maliye Bakanl›¤› ............................................................................................
Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlü¤ü ..............................................
Muhasebat Genel Müdürlü¤ü.................................................................
Gelir Politikalar› Genel Müdürlü¤ü........................................................
Hazine Müsteflarl›¤› .......................................................................................
Kalk›nma Bakanl›¤› .......................................................................................
Harcamac› Kurulufl........................................................................................
Bakan .......................................................................................................
Üst Yönetici .............................................................................................
Strateji Gelifltirme Dairesi .......................................................................
‹ç Denetim Birimi....................................................................................
Harcama Yetkilisi ....................................................................................
Gerçeklefltirme Görevlisi.........................................................................
Özet................................................................................................................
Kendimizi S›nayal›m......................................................................................
Kendimizi S›nayal›m Yan›t Anahtar› ............................................................
Yaflam›n ‹çinden ..........................................................................................
S›ra Sizde Yan›t Anahtar› ..............................................................................
Yararlan›lan ve Baflvurulabilecek Kaynaklar ...............................................
4. ÜN‹TE
58
59
61
63
65
66
67
68
68
69
69
70
71
71
72
74
75
75
76
77
Kamu Mali Yönetiminde Çok Y›ll› Bütçeleme.......... ........... 78
UZUN VADEL‹ MAL‹ ÖNGÖRÜLER VE BÜTÇELEME ................................
Uzun Vadeli Mali Öngörüler ve Bütçe Süreci .............................................
ÇOK YILLI BÜTÇELEME ..............................................................................
Çok Y›ll› Bütçeleme Tan›m› .........................................................................
Çok Y›ll› Bütçelemenin Faydalar›.................................................................
Çok Y›ll› Bütçelemenin Zay›fl›klar› ..............................................................
ORTA VADEL‹ HARCAMA S‹STEM‹ ............................................................
Orta Vadeli Harcama Sistemi Tan›m›...........................................................
Orta Vadeli Harcama Sistemi (OVHS), Orta Vadeli Mali
Çerçeve ve Orta Vadeli Bütçe Çerçevesi Kavramlar›..................................
Orta Vadeli Harcama Sistemi’nin Zaman Süreci ........................................
Orta Vadeli Harcama Sisteminin Sorunlar› ..................................................
ÇEfi‹TL‹ ÜLKELERDE ÇOK YILLI BÜTÇELEME UYGULAMALARI .............
‹ngiltere’de Çok Y›ll› Bütçeleme ..................................................................
‹sveç’de Çok Y›ll› Bütçeleme ......................................................................
Hollanda’da Çok Y›ll› Bütçeleme .................................................................
Yeni Zelanda’da Çok Y›ll› Bütçeleme ........................................................
Avrupa Birli¤i’nde Çok Y›ll› Bütçeleme.......................................................
Avustralya’da Çok Y›ll› Bütçeleme ...............................................................
TÜRK‹YE’DE ÇOK YILLI BÜTÇELEME VE ORTA
VADEL‹ HARCAMA S‹STEM‹ .......................................................................
Türkiye’de Çok Y›ll› Bütçelemenin Yasal Altyap›s› ....................................
Türkiye’de Çok Y›ll› Bütçeleme Süreci ........................................................
Orta Vadeli Program ....................................................................................
Orta Vadeli Mali Plan ..................................................................................
Özet ...............................................................................................................
Kendimizi S›nayal›m .....................................................................................
Yaflam›n ‹çinden ...........................................................................................
79
79
82
83
83
84
84
84
85
86
86
87
87
87
88
88
89
89
90
90
92
92
92
94
95
96
v
‹çindekiler
Okuma Parças› ........................................................................................... .. 98
Kendimizi S›nayal›m Yan›t Anahtar› ............................................................ 100
S›ra Sizde Yan›t Anahtar› .............................................................................. 100
Yararlan›lan ve Baflvurulabilecek Kaynaklar ............................................... 101
Kamu Mali Yönetiminde Stratejik Planlama ........................ 104
STRATEJ‹K PLANLAMA: TEOR‹K VE KAVRAMSAL ÇERÇEVE ...................
KAMU SEKTÖRÜNDE STRATEJ‹K PLANLAMA ..........................................
TÜRK‹YE’DE KAMU KURUMLARINDA STRATEJ‹K PLANLAMA................
Mali Yönetime ‹liflkin Reformlar ve Stratejik Planlama
Uygulamas›na Geçifl......................................................................................
Türkiye’de Kamu Kurumlar›nda Stratejik Planlama Süreci.........................
Yasal Çerçeve ..........................................................................................
Türkiye’de Mali Yönetim Sistemi ve Stratejik Planlama ......................
Kamu Kurumlar›nda Stratejik Planlama Haz›rlama ve
Uygulama Süreci .....................................................................................
Özet................................................................................................................
Kendimizi S›nayal›m......................................................................................
Yaflam›n ‹çinden............................................................................................
Kendimizi S›nayal›m Yan›t Anahtar› ............................................................
S›ra Sizde Yan›t Anahtar› ..............................................................................
Yararlan›lan ve Baflvurulabilecek Kaynaklar ...............................................
110
112
112
113
115
124
126
127
129
130
131
Kamu Mali Yönetiminde Saydaml›k ...................................... 132
MAL‹ SAYDAMLIK: KAVRAMSAL ÇERÇEVE................................................
MAL‹ SAYDAMLIK VE MAL‹ YÖNET‹M‹N ETK‹NL‹⁄‹ ..............................
MAL‹ SAYDAMLIK VE ULUSLARARASI STANDARTLAR ...........................
TÜRK‹YE’DE MAL‹ SAYDAMLIK..................................................................
Özet ...............................................................................................................
Kendimizi S›nayal›m .....................................................................................
Yaflam›n ‹çinden ...........................................................................................
Okuma Parças› ........................................................................................... ..
Kendimizi S›nayal›m Yan›t Anahtar› ............................................................
S›ra Sizde Yan›t Anahtar› ..............................................................................
Yararlan›lan ve Baflvurulabilecek Kaynaklar ...............................................
6. ÜN‹TE
133
135
138
140
143
144
145
146
148
148
149
Kamu Mali Yönetiminde Muhasebe ve Raporlama.............. 152
KAMU MAL‹ YÖNET‹M‹NDE MUHASEBE VE
RAPORLAMANIN ÖNEM‹ .............................................................................
Devlet Muhasebesi ve Mali Raporlaman›n Genel Özellikleri ...................
Devlet Muhasebesi Kay›t Yöntemleri...........................................................
Nakit Esas›na Dayal› Devlet Muhasebesi...............................................
Uyarlanm›fl Nakit Esas›na Dayal› Devlet Muhasebesi ..........................
Tahakkuk Esas›na Dayal› Devlet Muhasebesi .......................................
Uyarlanm›fl Tahakkuk Esas›na Dayal› Devlet Muhasebesi ..................
5018 SAYILI KANUN KAPSAMINDA DEVLET MUHASEBE S‹STEM‹.........
5018 Say›l› Kanuna Göre Devlet Muhasebe Kay›t Yöntemi.......................
Tahakkuk Esasl› Muhasebe Sistemi ile Getirilen Yenilikler .................
5018 Say›l› Kanuna Göre Devlet Mali ‹statistiklerinin Oluflturulmas› .......
Muhasebat Genel Müdürlü¤ü ve Devlet Muhasebe
5. ÜN‹TE
105
107
110
153
154
155
155
156
156
157
158
159
160
161
7. ÜN‹TE
vi
‹çindekiler
Standartlar› Kurulu ..................................................................................
5018 SAYILI KANUN KAPSAMINDA KAMU MAL‹
YÖNET‹M‹NDE RAPORLAMA ......................................................................
Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeli¤i’nde Mali ......................................
Raporlar›n Haz›rlanmas›na Yönelik Düzenlemeler .....................................
Mali Raporlaman›n Amaçlar› ..................................................................
Raporlama Birimi ve Mali Tablolar›n Haz›rlanmas› .............................
Düzenlenecek Temel Mali Tablolar ......................................................
Faaliyet Raporlar›...........................................................................................
Kesin Hesap Kanunu ...................................................................................
Genel Uygunluk Bildirimi.............................................................................
5018 Say›l› Kanun Kapsam›ndaki Di¤er Raporlar .......................................
Özet................................................................................................................
Kendimizi S›nayal›m......................................................................................
Yaflam›n ‹çinden............................................................................................
Kendimizi S›nayal›m Yan›t Anahtar› ............................................................
S›ra Sizde Yan›t Anahtar› ..............................................................................
Yararlan›lan ve Baflvurulabilecek Kaynaklar ...............................................
8. ÜN‹TE
162
163
164
164
165
165
166
167
168
170
171
172
173
174
175
176
177
Kamu Mali Yönetiminde Denetim ve Kontrol ..................... 178
GENEL OLARAK DENET‹M VE KONTROL KAVRAMLARI.........................
Denetim ve Kontrol Kavramlar› ...................................................................
Denetim ve Kontrol Aras›ndaki Farkl›l›klar.................................................
5018 Say›l› Kanun’a Göre Denetim ve Kontrol ..........................................
‹Ç KONTROL S‹STEM‹ .................................................................................
5018 Say›l› Kanun Kapsam›nda ‹ç Kontrolün Tan›m› ve Amac› ................
‹ç Kontrolün Yap›s› ve ‹flleyifli ....................................................................
‹ç Kontrolün Temel ‹lkeleri ve Standartlar› .................................................
‹ç Kontrolün Unsurlar› ..................................................................................
ÖN MAL‹ KONTROL ....................................................................................
5018 Say›l› Kanun Çerçevesinde Ön Mali Kontrolün
Kapsam› ve Niteli¤i .......................................................................................
Ön Mali Kontrol Süreci .................................................................................
‹Ç DENET‹M ..................................................................................................
5018 Say›l› Kanun Kapsam›nda ‹ç Denetimin Tan›m›,
Amac› ve Özellikleri ....................................................................................
‹ç Denetimin Farkl›l›¤› .................................................................................
‹ç Denetçinin Görevleri ...............................................................................
‹ç Denetim Türleri .......................................................................................
‹ç Denetim Koordinasyon Kurulu ...............................................................
‹ç Denetim ile ‹ç Kontrol Aras›ndaki ‹liflki..................................................
DIfi DENET‹M (SAYIfiTAY DENET‹M‹)........................................................
5018 Say›l› Kanun Kapsam›nda D›fl Denetimin Tan›m› ve Amac› .............
Say›fltay›n Görevleri ve Say›fltay Denetim ve ‹ncelemesinin
Genel Esaslar› ................................................................................................
D›fl Denetim Yapt›r›mlar› ve Yetkili Merciler ..............................................
Say›fltay Denetiminin Türleri ........................................................................
D›fl Denetimin ‹ç Denetimle ‹liflkisi .............................................................
Özet................................................................................................................
Kendimizi S›nayal›m......................................................................................
179
180
182
183
184
186
186
187
188
189
189
190
191
192
193
194
195
195
196
197
197
198
199
200
201
203
204
‹çindekiler
Yaflam›n ‹çinden............................................................................................
Kendimizi S›nayal›m Yan›t Anahtar› ............................................................
S›ra Sizde Yan›t Anahtar› ..............................................................................
Yararlan›lan ve Baflvurulabilecek Kaynaklar ...............................................
Yararlan›lan ‹nternet Adresleri .....................................................................
205
206
206
208
208
Sözlük ................................................................................... 209
vii
viii
Sunufl
Sunufl
Yönetim, önceden belirlenmifl amaçlar› gerçeklefltirmek için gerekli olan araçlarla ilgili etkinlikler bütünüdür. Yönetim, kaynaklar›n (maddi ve befleri) belirli bir
amac›n gerçeklefltirilmesi için düzenlenmesi ve kullan›lmas› faaliyeti ya da süreci
olarak da tan›mlanabilir. Bu süreçte belirlenen amaçlar› gerçeklefltirmek üzere karar verme ve bireyleri yönlendirme, örgüt yönetimini sa¤lama ve insan ve di¤er
kaynaklar›n denetimini gerçeklefltirme temel hedeflerdir. Kamu yönetimi genel
olarak yönetiminin bir alt dal› olarak kabul edilmektedir. Kamu yönetimi, devletin genel kurallar›, politikalar› ve yasalar›n›n uygulama süreci olarak tan›mlanabilir. Kamu yönetimi kavram› asl›nda; kamusal alandaki faaliyetler ile bu faaliyetleri yürüten örgütleri ifade eder. Kamu yönetimi bir bilim dal› olarak kamu bürokrasisini ve halkla olan iliflkilerini gelifltirmeye yönelik bir disiplindir. Kamu yönetimi ile siyasal organlarca belirlenen kamu politikalar›n›n yürütülmesi süreçleri yönetilmektedir. Bu nedenle kamu yönetimi; kamusal politikalar›n yürütülebilmesi
için gerekli bireysel ve grup olarak çabalar›n bir araya getirilmesi olarak da görülebilir. Bu tan›mlardaki ortak unsurlar dikkate al›narak, ifllevsel bir kavram olarak
kamu yönetimi; yasalar›n öngördü¤ü ifller ile kamu politikas› kararlar›n› uygulamakla ilgili süreçler ve faaliyetler olarak tan›mlanabilir. Yap›sal bir kavram olarak
kamu yönetimi ise, devletin yürütmeye iliflkin kolunun örgütsel görünümünü yans›t›r. Bu anlamda kamu yönetimi siyasi organlar›n yürütmeye iliflkin koludur.
Mali ya da parasal yönetim ise, kamu yönetiminin en önemli konular›ndan birisidir. Kamu mali yönetimi belirlenmifl amaçlar›n gerçeklefltirilebilmesi için gerekli olacak gelirlerin toplanmas› ve giderlerin yap›lmas› konular› aç›s›ndan çok
önemlidir. Kamu mali yönetiminde sa¤lanan baflar›, hem gelirlerin toplanmas›nda,
hem de giderlerin yap›lmas›nda etkinli¤i ve verimlili¤i artt›racakt›r. Bu anlamda
kamu mali yönetimini; kamu gereksinmelerinden do¤an hizmetlerin yap›labilmesi amac›yla gelirlerin toplanmas› ve gerekli yerlere harcanmas› için devletin yapt›¤› ifllemler olarak tan›mlayabiliriz.
Günümüzde devletlerin yürüttü¤ü hizmetler nitelik yönünden de¤iflmifl, bu
hizmetler için yap›lan kamu harcamalar›n miktar› da artm›flt›r. Buna ba¤l› olarak
devletlerin örgütsel yap›lar› büyümüfl ve iflleyiflleri daha karmafl›k hale gelmifltir.
Kamu kurum ve kurulufllar›nda çal›flanlar›n say›s› artm›fl ve devlet bütçeleri büyümüfltür. Bütün bu de¤iflimler kamu mali yönetimini de önemli ölçüde etkilemifltir.
Dünyada yaflanmakta olan teknolojik, ekonomik, toplumsal, yönetsel ve kültürel
de¤iflim özellikle geleneksel yönetim anlay›fl›nda ve klasik bürokratik örgütlenmede köklü bir yeniden yap›lanmay› gündeme getirmifltir. Son y›llarda yaflanan
ekonomik flartlardaki önemli de¤ifliklikler sebebiyle uluslararas› kamu yönetimi
bilimi çok önemli de¤iflimler geçirmektedir.
Bugün art›k, kamu kurum ve kurulufllar› karar al›rken ve kamu hizmetlerini
yürütürken baz› ilkelere ve kurallara ba¤l› olarak hareket etmek zorundad›rlar.
Özellikle geliflen fonksiyonlar etraf›nda artan kamu harcamalar› için yeterli kayna¤›n sa¤lanmas› konusunda ve kaynaklar›n etkin ve verimli kullan›labilmesi için
Sunufl
kamu yönetiminin performans›n›n artt›r›lmas› gerekmektedir. Kamu yönetiminde
verimsizlik yaratan her tür unsurun ortadan kald›r›lmas› zorunludur. Kamu hizmetlerinde, israf, verimsizlik, hantall›k, k›rtasiyecilik, ihtiyaca uygun hizmet sunmama gibi her türlü olumsuzluk, kamu yönetiminde yeni ilkelerin gündeme gelmesine neden olmaktad›r. Ayr›ca, kamu kurumlar›ndaki kötü yönetim uygulamalar›, kamu yönetiminin toplumla iliflkilerinin gözden geçirilmesi ve yeniden yap›land›r›lmas› sonucunu do¤urmufltur. Kamu yönetimin topluma karfl› hesap verme
sorumlulu¤u mutlaka bulunmal›d›r. Kamunun yarar› gözetilmeli, ifllemler fleffaf
olarak gerçeklefltirilmelidir. Bu anlamda kamu mali yönetiminde yeni ilkeler ön
plana ç›km›flt›r.
Kamu mali yönetiminde yaflanan bu de¤iflimler konunun ayr›nt›lar› ile incelenmesi zorunlulu¤unu ortaya ç›karmaktad›r. Bu nedenlerle “Kamu Mali Yönetimi”
kitab›nda, öncelikle kamu mali yönetimi ile ilgili genel bilgilere yer verilmifl, ülkemizde kamu mali yönetiminin örgüt yap›s› ve iflleyifli hakk›nda bilgiler sunulmufltur. ‹lerleyen ünitelerde ise, kamu mali yönetiminde son dönemde öne ç›kan;
saydaml›k, hesap verilebilirlik, stratejik planlama ve çok y›ll› planlama gibi baz› ilkeler üzerine odaklan›lm›flt›r. Kamu mali yönetiminde denetim, muhasebe ve raporlama konular› üzerinde durulmufltur.
8 üniteden oluflan “Kamu Mali Yönetimi” kitab›, uzaktan ö¤retim koflullar›na
uygun olacak flekilde haz›rlanm›flt›r. Her ünitenin bafllang›c›nda yer alan “Amaçlar›m›z” bölümünde ünitede kazan›lmas› beklenen yeterlilikler belirtilmektedir.
Ünite içerisinde vurgu yap›lmak istenen önemli konular ve tan›mlamalar sayfa
yan boflluklar›nda yer almaktad›r. Ayr›ca, ünite içerisinde yer alan “S›ra Sizde” sorular› çal›fl›lan ünite ile ilgili olarak ö¤renciyi düflünmeye yönlendirmek üzere haz›rlanm›flt›r. Ünite sonunda yer alan “Kendimizi S›nayal›m” sorular› ise ö¤rendiklerinizi s›namaya yönelik olarak haz›rlanm›fl test sorular›d›r. Her üniteye iliflkin
olarak günlük yaflamda yaz›l› ve görsel bas›nda karfl› karfl›ya kald›¤›m›z haberler
de “Yaflam›n ‹çinden” bölmelerinde yer almaktad›r. “Okuma Parçalar›nda” ise ünitede aç›klanan bilgileri pekifltirecek baz› ek bilgiler verilmektedir. Kitab›n sonunda yer alan “Sözlük” k›sm›nda ise, dersle ilgili temel kavramlar›n sözlük anlamlar› bulunmaktad›r.
Bu kitab›n yaz›lmas›nda genifl bir ekibin katk›s› bulunmaktad›r. Bir ekip çal›flmas›n›n ürünü olan bu kitab›n haz›rlanmas›nda eme¤i olan baflta de¤erli yazarlar›m›z olmak üzere herkese teflekkür eder, kitab›n ö¤rencilerin baflar›lar›na katk›da bulunmas›n› dileriz.
Editörler
Doç.Dr. fiebnem TOSUNO⁄LU
Yrd.Doç.Dr. Cumhur DÜLGER
ix
1
KAMU MAL‹ YÖNET‹M‹
Amaçlar›m›z
N
N
N
N
N
Bu üniteyi tamamlad›ktan sonra;
Kamu yönetimi kavram›n› tan›mlayabilecek,
Kamu yönetiminin fonksiyonlar›n› de¤erlendirebilecek,
Kamu mali yönetiminin kapsad›¤› temel konular› s›ralayabilecek,
Kamu mali yönetiminde meydana gelen de¤iflimin nedenlerini de¤erlendirebilecek,
Yeni kamu mali yönetimi anlay›fl›n›n öne ç›kan ilkelerini aç›klayabilecek bilgi ve beceriler kazanacaks›n›z.
Anahtar Kavramlar
•
•
•
•
Yönetim
Kamu Yönetimi
Kamu Mali Yönetimi
Yönetiflim
•
•
•
•
Kat›l›mc›l›k
Örgüt
Hesap Verilebilirlik
Mali Saydaml›k
‹çindekiler
Kamu Mali Yönetimi
Kamu Mali
Yönetiminin Genel
‹lkeleri
•
•
•
•
YÖNET‹M KAVRAMI
KAMU YÖNET‹M‹
KAMU MAL‹ YÖNET‹M‹
KAMU MAL‹ YÖNET‹M‹NDE
DE⁄‹fi‹M
• YEN‹ KAMU MAL‹ YÖNET‹M‹
ANLAYIfiININ ÖNE ÇIKAN
‹LKELER‹
Kamu Mali Yönetiminin
Genel ‹lkeleri
YÖNET‹M KAVRAMI
Yönetim, önceden belirlenmifl amaçlar› gerçeklefltirmek için gerekli olan araçlarla
ilgili etkinlikler bütünüdür. Yönetim, kaynaklar›n (maddi ve befleri) belirli bir amac›n gerçeklefltirilmesi için düzenlenmesi ve kullan›lmas› faaliyeti ya da süreci olarak
da tan›mlanabilir. Bu süreçte belirlenen amaçlar› gerçeklefltirmek üzere karar verme
ve bireyleri yönlendirme, örgüt yönetimini sa¤lama, insan ve di¤er kaynaklar›n denetimini gerçeklefltirme temel hedeflerdir. Kurumsal anlamda yönetim, insanlar› belli bir amaca do¤ru yönelten bir dizi ifllemden oluflan toplumsal bir süreçtir.
Yönetim; kamu ve özel sektör için iki alt kategoriye ayr›larak s›n›fland›r›labilir.
Kamu yönetimi ve özel yönetimin yap›lar› ve amaçlar› aras›nda farkl›l›klar olmas›na ra¤men, aralar›nda baz› benzerlikler de bulunmaktad›r. Kamu yönetiminde kamu kurum ve kurulufllar›n›n yap›lar›, iflleyiflleri, iliflkileri ele al›n›rken özel yönetimde ise kâr amac› güden özel kurulufllar›n bu tür konular› incelenmektedir. Kamu yönetimi ile özel yönetim aras›ndaki en temel farkl›l›k hukuk kurallar›ndan
kaynaklanmaktad›r. Kamu yönetiminin tüm unsurlar› hukuk kurallar› çerçevesinde
flekillenmektedir. Ayr›ca, kamu kurumlar› ve özel kurumlar, kâr amaçlar›, çal›flma
koflullar›, yetki ve sorumluluk, siyasal yap› gibi faktörler aç›s›ndan birbirinden çok
farkl› nitelikler göstermektedirler. Ayr›ca kamu ve özel kurumlar; çevresel flartlardaki farkl›l›klar, çevre ve kurumlar aras›ndaki iliflkiler, bask›lar, etki alan›, örgütsel
faktörlerdeki farkl›l›klar, otorite iliflkileri, performans kriterleri aç›s›ndan da önemli farkl›l›klar göstermektedirler. Buna ra¤men kamu yönetimi ve özel yönetim alan›nda benzer bilgiler, yöntemler ve teknikler kullan›lmaktad›r. Sonuç olarak yönetimin temel unsurlar› kamu yönetimi aç›s›ndan da özel yönetim aç›s›ndan da de¤iflmemektedir.
Kamu yönetimi ve özel yönetim aras›nda ne tür benzerlik ve farkl›l›klar
bulunmaktad›r?
SIRA S‹ZDE
Yönetimin sürecinin temel ilkeleri flu flekilde s›ralanabilir:
D Ü fi Ü N E L ‹ M
• Planlama
• Örgütlenme
• Yönlendirme
S O R U
• Koordinasyon
• Denetim
D‹KKAT
• Bütçe ve finansman. (Bkz. Tablo 1.1)
SIRA S‹ZDE
AMAÇLARIMIZ
Yönetim: Önceden
belirlenmifl amaçlar›
gerçeklefltirmek için gerekli
olan araçlarla ilgili
etkinlikler bütünüdür.
Örgüt: Bireysel ve örgütsel
görevlerin verimli iliflkilere
dönüfltürülmesi için
oluflturulmufl yap›d›r.
1
SIRA S‹ZDE
D Ü fi Ü N E L ‹ M
S O R U
D‹KKAT
N N
SIRA S‹ZDE
AMAÇLARIMIZ
4
Kamu Mali Yönetimi
Tablo 1.1
Yönetim Sürecinin
Temel ‹lkeleri
Planlama
• Amaçlar›n tan›mlanmas› politikalar›n belirlenmesi, bunlar›n
gerçeklefltirilmesinde izlenecek yöntem ve ifllemlerin karfl›laflt›r›lmas›d›r.
Örgütlenme
• Belirlenen planlar› uygulamak için gerekli etkinlikleri grupland›rarak,
yönetim üniteleri oluflturmak ve bu ünitelerdeki yönetici ve çal›flanlar
aras›ndaki iliflkileri düzenlemektir.
Yönlendirme
• Eldeki kaynaklar› en uygun yoldan belirlenen amaçlara yönetebilme
çabas›d›r.
Koordinasyon
• Yönetsel yap› içerisindeki çeflitli eylemlerin bütünlefltirilmesi çabas›d›r.
Denetim
• Belirlenen amaçlar›n etkin ve verimli bir flekilde gerçekleflip
gerçekleflmedi¤inin incelenmesidir.
Bütçe ve Finansman • Planlar›n yürütülmesidir.
KAMU YÖNET‹M‹
Kamu Yönetimi: Kamusal
alandaki faaliyetler ile bu
faaliyetleri yürüten örgütleri
ifade eder.
SIRA S‹ZDE
D Ü fi Ü N E L ‹ M
S O R U
D‹KKAT
SIRA S‹ZDE
AMAÇLARIMIZ
Kamu yönetimi kavram› genel olarak yönetiminin bir alt dal› olarak kabul edilmektedir. Kamu yönetimi; kamusal alandaki faaliyetler ile bu faaliyetleri yürüten
örgütleri ifade eder. Kamu yönetimi asl›nda, devletin genel kurallar›, politikalar› ve
yasalar›n›n uygulama süreci olarak tan›mlanabilir. Kamu yönetimi bir bilim dal›
olarak kamu bürokrasisini ve halkla olan iliflkilerini gelifltirmeye yönelik bir disiplindir. Kamu yönetimi ile siyasal organlarca belirlenen kamu politikalar›n›n yürütülmesi süreçleri yönetilmektedir. Kamu yönetimi; kamusal politikalar›n yürütülebilmesi için gerekli bireysel ve grup olarak çabalar›n bir araya getirilmesi olarak da
görülebilir. Bu tan›mlardaki ortak unsurlar dikkate al›narak ifllevsel bir kavram olaSIRA S‹ZDE yasalar›n öngördü¤ü ifller ile kamu politikas› kararlar›n› uygurak kamu yönetimi;
lamakla ilgili süreçler ve faaliyetler olarak tan›mlanabilir. Yap›sal bir kavram olarak kamu yönetimi ise devletin yürütmeye iliflkin kolunun örgütsel görünümünü
D Ü fi Ü N E L ‹ M
yans›t›r. Bu anlamda kamu yönetimi siyasi organlar›n yürütmeye iliflkin koludur.
Devlet ve toplum düzeninin varl›¤› ve süreklili¤i her fleyden önce kamu yönetimiS Oifllemesine
R U
nin kesintisiz
ba¤l›d›r.
Kamu yönetimi
dar anlamda ve genifl anlamda kamu yönetimi tan›mlar› da
D ‹ Ktan›mlan›rken
KAT
yap›lmaktad›r. Buna göre dar anlamda kamu yönetiminin sadece yürütme alan›ndaki faaliyet ve örgütleri kapsad›¤›n›, genifl anlamda kamu yönetiminin ise yasama, yürütme ve yarSIRA S‹ZDE
g› alanlar›ndaki yönetsel örgüt ve faaliyetleri kapsad›¤› belirtilmektedir.
N N
Yürütme Faaliyeti: Kamu
hizmetlerinin sunulmas›
veya toplumun düzeni ve
K ‹ T A P karfl›lanmas›
ihtiyaçlar›n›n
için gerekli olan
faaliyetlerdir.
TYasama
E L E V ‹ Faaliyeti:
Z Y O N Yönetimin
kanun hükmünde
kararname, tüzük ve
yönetmelik ç›karmas›d›r.
Yarg›
‹ N T EFaaliyeti:
R N E T Yönetim ile
ilgili anlaflmazl›klar› çözmek
ve kiflisel olaylara hukuk
kurallar›n› uygulamakt›r.
Kamu Yönetiminin
Fonksiyonlar›
AMAÇLARIMIZ
Kamu yönetiminin en temel fonksiyonu, ülkenin geliflmesini yönlendirmek, planlamak ve temel politikalar› belirleyerek yönetmektir. Kamu yönetiminin faaliyetle‹ T A P ve yarg› faaliyetleri olarak üç grupta toplanmaktad›r. Kamu
ri; yasama,K yürütme
kurumlar› taraf›ndan gerçeklefltirilecek kamu hizmetleri kamu yönetimi taraf›ndan
gerçeklefltirilecek temel görevlerden biridir.
Kamu Työnetimi,
E L E V ‹ Z Y O Nçeflitli unsurlardan meydana gelir. Kamu yönetiminin temel
unsurlar› afla¤›daki flekilde s›ralanabilir:
• Halk: Bir ülkede yaflayan tüm bireylerden oluflur.
• Örgüt: Devletin ifllerini ve görevlerini yerine getirmek için kulland›¤› araçt›r.
‹NTERNET
Kamu yönetiminde gerçeklefltirilecek hizmetin türüne göre, merkezî ve yerel düzeyde olmak üzere oluflturulur.
• Kamu politikas›: Toplumsal sorunlar›n tan›mlanmas› ve bunlar›n çözümlerinin belirlenmesidir.
5
1. Ünite - Kamu Mali Yönetiminin Genel ‹lkeleri
• Norm düzeni: Bir ülkede anayasa, kanunlar, tüzükler, yönetmelikler ve idari kararlar ile bunlara iliflkin yarg› kararlar› ve içtihatlard›r.
• Mali kaynak: Kamu yönetiminde gerçeklefltirilecek hizmetlerin düzeyi mali
kaynaklara ba¤l›d›r. Bu nedenle kamu yöneticileri mevcut kaynaklar›n artt›r›lmas› ve bu kaynaklar›n etkin ve verimli bir flekilde kullan›lmas›yla ilgilenmektedir.
• Kamu görevlileri: Kamu yönetimini gerçeklefltiren personeldir.
fiekil 1.1
Örgüt
Kamu
Politikas›
Norm
Düzeni
Mali
Kaynak
Kamu
Görevlileri
Kamu Yönetiminin
Temel Unsurlar›
Halk
Kamu yönetiminin temel fonksiyonlar› nelerdir?
SIRA S‹ZDE
2
Kamu yönetimi bir baflka yönüyle devletin amaçlar›n› gerçeklefltirecek biçimde
D Ü fi Ü N E L ‹ M
örgütlenmifl insan gücü, araç ve gereçler ile bunlar›n yönetimini
ifade eder. Kamu
yönetiminin en temel görevi, hükûmetin günlük ifllerini yürütmektir. Kamu yöneS O Rkamu
U
timi taraf›ndan belirlenmifl görev ve hizmetlerin yap›labilmesi için
yönetimi
kurum ve kurulufllar› oluflturulmufltur. Kamu örgütlerinin nas›l örgütlenmesi ve nas›l ifllemesi gerekti¤inin araflt›r›lmas› kamu yönetiminin temel fonksiyonlar›ndan
D‹KKAT
biridir. Kamu yönetimi içerisindeki kamu kurum ve kurulufllar›n›;
• Bütçe türlerine göre kamu kurumlar›,
SIRA S‹ZDE
• Görevlerine göre kamu kurumlar›,
• Örgütlenme flekline göre kamu kurumlar› olarak s›n›fland›rabiliriz.
Kamu kurumlar›n›n temel amaçlar› kamu hizmetlerinin AMAÇLARIMIZ
gerçeklefltirilmesinin
sa¤lanmas›d›r. Bu hizmetler yürütülürken siyasal iktidar›n belirledi¤i kurallara göre ve kamu yarar›na göre davranmak kamu kurumlar›n›n temel amac› olmal›d›r.
Kamu kurum ve kurulufllar› devletin yap›sal yönünü meydana
AsK ‹getirmektedir.
T A P
l›nda kamu kurumlar› kamu yönetimi çerçevesinde belirlenmifl politikalar›n hayata geçirilebilmesi için oluflturulmufl örgütlerdir. Kamu mali yönetiminde örgütlenmenin iki temel amac› bulunmaktad›r. Bu amaçlardan birincisi,
T E Ldevletin
E V ‹ Z Y O N üstlendi¤i
görev ve fonksiyonlar›n verimli ve etkin bir flekilde yürütülmesini sa¤lamakt›r. Bunun için yetki ve görevlerin kurumlar aras›nda tekrarlara yol açmayacak flekilde
düzenlenmesi gerekmektedir. Örgütlenmenin ikinci amac›, yönetim birimlerinin
N T Esorumluluk
RNET
siyasal ve yarg›sal yönden denetlenmesini sa¤lamak için yetki ‹ve
alanlar›n›n belirlenmesidir. ‹flte kamu yönetiminin en temel ifllevlerinden bir tanesi, kamu kurum ve kurulufllar› içerisinde bireylerin nas›l davrand›klar›n› ve çal›flt›klar›n›
saptamak, kurumlar›n en etkili biçimde nas›l örgütlenmeleri gerekti¤ini belirleyerek, uygulamaya dönük önerilerde bulunmakt›r. (Türkiye’de kamu mali yönetiminde örgütlenme yap›s› ve bu yap›da yer alan aktörlerin sorumluluklar› kitab›n›z›n 2. ve 3. ünitelerinde ayr›nt›l› olarak yer almaktad›r.)
Kamu hizmetleri kamu yönetimi çerçevesinde dört temel ilke ile gerçeklefltirilmektedir: (Bkz. Tablo 1.2)
N N
SIRA S‹ZDE
D Ü fi Ü N E L ‹ M
S O R U
D‹KKAT
SIRA S‹ZDE
AMAÇLARIMIZ
K ‹ T A P
TELEV‹ZYON
‹NTERNET
6
Kamu Mali Yönetimi
•
•
•
•
Tablo 1.2
Kamu Hizmetinin
Yürütülme ‹lkeleri
Süreklilik ilkesi
De¤iflkenlik ve uyum ilkesi
Eflitlik ilkesi
Tarafs›zl›k ilkesi
Süreklilik ‹lkesi
• Kamu hizmetinin sürekli ve düzenli biçimde ya da kesintisiz
görülmesi
De¤iflkenlik ve Uyum ‹lkesi
• Kamu hizmetinin de¤iflen koflullara ve kamunun ihtiyaçlar›na
uyumlu biçimde görülmesi
Eflitlik ‹lkesi
• Kamu hizmetinin eflit durumda olanlara eflit, farkl› durumda
olanlara farkl› biçimde sunulmas›
Tarafs›zl›k ‹lkesi
• Kamu hizmetinin kifliler aras›nda ayr›mc›l›k yapmadan sunulmas›
Kamu yönetimi uygulamada devletin amaçlar›n›n yerine getirilmesi sürecinde
yönetim hedeflerini gerçeklefltirmeye çal›flmaktad›r. Yani, kamu idaresinin yönetimsel boyutu kamu yönetiminde öne ç›kmaktad›r. Bu anlamda kamu yönetiminde temel ifllem ad›mlar›, kamu politikalar›n›n belirlenmesi ve yürütülmesi süreçleridir. Kamu yönetiminin amac›, hükûmetin ve onun yönetti¤i toplumla iliflkilerinin
daha iyi anlafl›labilmesini sa¤lamak oldu¤u kadar, toplumsal ihtiyaçlara daha duyarl› kamusal süreçlerin oluflturulmas›n› sa¤lamak olmaktad›r. Bu amaca hizmet etmek için de yönetsel uygulamalara baflvurulmaktad›r. Kamu yönetimi ayr›ca kamu
bürokrasisini ve onun hizmet sundu¤u halkla iliflkilerini anlamaya ve gelifltirmeye
yönelik uygulamalar› da kapsamaktad›r.
KAMU MAL‹ YÖNET‹M‹
Kamu Mali Yönetimi: Kamu
gereksinmelerinden do¤an
hizmetlerin yap›labilmesi
amac›yla gelirlerin
toplanmas› ve gerekli yerlere
harcanmas› için devletin
yapt›¤› ifllemlerdir.
SIRA S‹ZDE
D Ü fi Ü N E L ‹ M
S O R U
D‹KKAT
SIRA S‹ZDE
AMAÇLARIMIZ
3
Mali ya da parasal yönetim, kamu yönetiminin en önemli konular›ndan birisidir.
Kamu mali yönetimi belirlenmifl amaçlar›n gerçeklefltirilebilmesi için gerekli olacak gelirlerin toplanmas› ve giderlerin yap›lmas› konular› aç›s›ndan çok önemlidir.
Kamu mali yönetiminde sa¤lanan baflar›, hem gelirlerin toplanmas›nda hem de giderlerin yap›lmas›nda etkinli¤i ve verimlili¤i artt›racakt›r. Bu anlamda kamu mali
yönetimini; kamu gereksinmelerinden do¤an hizmetlerin yap›labilmesi amac›yla
gelirlerin toplanmas› ve gerekli yerlere harcanmas› için devletin yapt›¤› ifllemler
olarak tan›mlayabiliriz.
Kamu mali yönetimi;
• Gelirlerin yönetimi,
• Giderlerin yönetimi,
• Borç yönetimi,
• Mali sorumluluk, hesaplar›n tutulmas› ve denetlenmesi,
• Devlet tafl›nmazlar›n›n yönetimi,
• Ekonomik ve mali politikalar›n belirlenmesi ve
• Bütçe sürecinin yönetilmesi konular›n› kapsamaktad›r.
Kamu mali yönetimi
hangi konular› kapsamaktad›r?
SIRA S‹ZDE
Kamu mali yönetimi a¤›rl›kl› olarak bütçe sürecinin yönetilmesi olarak alg›lanD Ü fi Ü N E L ‹ M kamu mali yönetiminin bafll›ca yürütücüsü kurum olarak Mad›¤›ndan, ülkemizde
liye Bakanl›¤› gelmektedir. Bu kitapta da a¤›rl›kl› olarak bütçe sürecinin yönetimi
konular›na odaklan›lm›flt›r.
Bütçe süreci bütçenin haz›rlanmas›, onaylanmas›, uyS O R U
gulanmas› ve denetlenmesi aflamalar›ndan oluflmaktad›r. Ancak kamu mali yönetiminin kapsam› içerisinde yukar›da say›lan tüm bafll›klar›n dAhil oldu¤unun unuD‹KKAT
N N
SIRA S‹ZDE
AMAÇLARIMIZ
1. Ünite - Kamu Mali Yönetiminin Genel ‹lkeleri
tulmamas› gerekmektedir. Di¤er alanlardaki süreçleri ise k›saca flu flekilde özetleyebiliriz:
Gelirlerin yönetimi: Kamusal faaliyetlerin finansman›nda devletlerin elinde
çok çeflitli finansman araçlar› bulunmaktad›r. Kamu gelirleri, devletin ve di¤er kamu kurulufllar›n›n, kamu hizmetlerini karfl›lamak amac›yla kanuna dayanarak çeflitli kaynaklardan elde ettikleri gelirlerdir. Bu gelirler ile devlet, mal ve hizmetleri
sat›n al›r ve bunlarla kamusal hizmeti gerçeklefltirir. Kamu gelirleri devletin egemenlik gücüne dayan›larak de¤iflik kaynaklardan elde edilir. Devletin finansman
kaynaklar›; vergiler, harçlar, resimler, flerefiyeler, parafiskal gelirler, mülk ve teflebbüs gelirleri, para ifllemlerinden sa¤lanan gelirler, ba¤›fllar, para ve vergi cezalar›ndan ve borçlanma gelirlerinden oluflmaktad›r.
Devletlerin sözü edilen gelir kaynaklar›n›n etkili yönetilmesi gerekmektedir.
Ayr›ca, kamu harcamalar›n› karfl›layabilecek düzeyde ve adil bir flekilde yönetilmeleri de kamu mali yönetiminin temel amaçlar›ndand›r.
Giderlerin yönetimi: Klasik devlet anlay›fl›ndan modern devlet anlay›fl›na geçiflle birlikte, devlete düflen görevler önemli ölçüde artm›fl ve art›k devletler, sunmufl olduklar› temel nitelikteki hizmetlerin yan›nda ekonomik ve sosyal hayatta
birtak›m ilave görevler üstlenmifllerdir. Bu artan görevler sonucunda da kamu harcamalar›nda büyük art›fllar görülmüfltür. Bütçe süreçlerinin önemli bir bölümü giderlerle ilgili ifllemleri kapsamaktad›r.
Borç Yönetimi: Zaman içerisinde yaflanan ekonomik geliflmelerin de etkisi ile
borçlanman›n da devlet gelirleri içindeki önemi artm›fl ve neredeyse vergilemenin
alternatifi konumuna gelmifltir. Son y›llarda hemen hemen tüm ülkelerde devlet
borçlar›n›n sürekli olarak ve h›zla artt›¤› gözlenmektedir. Günümüzde devletler,
kamusal faaliyetleri finanse etmek amac›yla ek kayna¤a ihtiyaç duyduklar› zaman,
borçlanmay› vergilemeye bir alternatif olarak görmektedirler. Ülkeleri bu duruma
iten en önemli neden kamu harcamalar›n›n giderek artmas› ve bunlar› karfl›layacak
vergi kaynaklar›n›n s›n›rl› duruma gelmesidir. Borçlanman›n ekonomi üzerinde yaratt›¤› etkiler düflünüldü¤ünde devletin borçlanma politikas›n› etkin bir flekilde yürütmesi gerekti¤i aç›kt›r. Bu anlamda borç yönetimi politikas› da kamu mali yönetimi içerisinde ele al›nmaktad›r.
Mali sorumluluk, hesaplar›n tutulmas› ve denetlenmesi: Mali sorumlulu¤un temel ilkesi gelirlerin toplanmas› ve giderlerin yap›lmas›nda yasal bir dayanak
olmas› gerekti¤idir. Gider ve gelirlerle ilgili kay›tlar›n tutulmas›, bu konudaki sorumlular›n aç›k ve net bir flekilde belirlenmesi, her kamu kuruluflu için muhasebe
sistemi oluflturulmas› ve mali sorumlular›n belirlenmesi kamu mali yönetiminin
önemli aflamalar›d›r. Ayr›ca hesaplar›n denetiminin de etkin bir flekilde çeflitli aç›lardan yap›lmas› gerekmektedir.
Devlet tafl›nmazlar›n›n yönetimi: Kamu idarelerinin mülkiyetlerindeki tafl›nmazlar›n ve Hazineye ait tafl›nmazlar ile Devletin hüküm ve tasarrufu alt›ndaki yerlerle ilgili her tür ifllem de kamu mali yönetiminin kapsam›na girmektedir. Bu konuda gerçeklefltirilecek ifllemlerinin usul ve esaslar›n›n belirlenmesi gerekmektedir.
Ekonomik ve mali politikalar›n belirlenmesi: Bütçe haz›rl›¤› temelde ulusal
maliye politikas› ve belirlenen hedefler do¤rultusunda flekillenmektedir. Mali politikalar siyasal iktidar taraf›ndan belirlenmektedir. Bu politikalar›n belirlenmesinde kamu mali yönetiminin örgütleri etkin flekilde yer almaktad›rlar. Ulusal kalk›nma planlar› asl›nda kamu mali yönetiminin görevlerini belirleyen temel belgelerdir. Bunun
yan›nda ülkemizde haz›rlanan Orta Vadeli Program ve Orta Vadeli Mali Planlar da
bütçeye ve kamu mali yönetimine flekil veren temel politika metinleridir.
7
K ‹ T A P
T8E L E V ‹ Z Y O N
‹NTERNET
K ‹ T A P
TELEV‹ZYON
Kamu Mali Yönetimi
Maliye Bakanl›¤›n›n
‹ N T E R N E Tweb sitesini ziyaret ediniz. www.maliye.gov.tr
KAMU MAL‹ YÖNET‹M‹NDE DE⁄‹fi‹M
Günümüzde devletlerin yürüttü¤ü hizmetler nitelik yönünden de¤iflmifl, bu hizmetler için yap›lan kamu harcamalar›n›n miktar› da artm›flt›r. Buna ba¤l› olarak
devletlerin örgütsel yap›lar› büyümüfl ve iflleyiflleri daha karmafl›k hâle gelmifltir.
Kamu kurum ve kurulufllar›nda çal›flanlar›n say›s› artm›fl ve devlet bütçeleri büyümüfltür. Bütün bu de¤iflimler kamu mali yönetimini de önemli ölçüde etkilemifltir.
Dünyada yaflanmakta olan teknolojik, ekonomik, toplumsal, yönetsel ve kültürel
de¤iflim özellikle geleneksel yönetim anlay›fl›nda ve klasik bürokratik örgütlenmede köklü bir yeniden yap›lanmay› gündeme getirmifltir. Son y›llarda yaflanan ekonomik flartlardaki önemli de¤ifliklikler sebebiyle uluslararas› kamu yönetimi bilimi
çok önemli de¤iflimler geçirmektedir. Bu de¤iflimler hem kamu yönetimini bilimin
kavramsal yap›s›nda hem de kamu yönetiminin uygulamalar›nda yaflanmaktad›r.
Bilgiye eskisine göre çok daha kolay ulafl›lan bu yeni dönemde, demokrasi ve
yönetim anlay›fl›na iliflkin yeni kavramlar da tart›fl›lmaya bafllanm›fl, yönetimler
saydaml›k, bilgi paylafl›m›na aç›kl›k, hesap verebilirlik gibi unsurlar aç›s›ndan sorgulanmaya ve de¤erlendirilmeye bafllanm›flt›r. Küreselleflen dünyada, tek tip bir
anlay›fl ve tüm ülkeleri bu anlay›fl çerçevesinde bir araya getiren bir yap›dan çok;
toplum yerine bireyin, merkez yerine yerelin daha fazla önem kazand›¤› bir sisteme do¤ru geçifl yaflanmaktad›r. Yerelleflme olarak da nitelendirilen bu dönemde,
bireylerin kendilerine dair fark›ndal›¤›na ve tercihlerine yönelik; kad›n, çevre duyarl›l›¤›, engellilik gibi konular çevresinde bir araya gelen topluluklar, yeni sosyal
hareketlere öncülük etmektedirler.
Kamu yönetimi sistemlerinde meydana gelen de¤iflim ve geliflmeler ülkeden ülkeye farkl›l›klar gösterebilir. Özellikle ekonomik koflullar ve politik koflullar, kamu
yönetiminde de¤iflim konusunda kilit rol oynamaktad›r. Ancak ülkelerin iç koflullar› ile ba¤lant›l› olmak üzere, kamu mali yönetimde de¤iflimler yasal, kültürel, sosyal ve tarihsel faktörlerin etkisi ile de flekillenmektedir. Bu anlamda Türk kamu yönetimi de zaman içerisinde de¤iflikliklere u¤ramaktad›r.
fiekil 1.2
Kamu Yönetiminde
De¤iflimin Yönünü
Belirleyen Faktörler
Yasal
Tarihsel
Kültürel
Ekonomik
Sosyal
Siyasal
9
1. Ünite - Kamu Mali Yönetiminin Genel ‹lkeleri
Küreselleflme ile birlikte h›z kazanan çok yönlü de¤iflim dinamikleri tüm toplumlar›n gerek sosyo-ekonomik gerekse kültürel hayat›nda önemli dönüflümlere
yol açmakta, kamu yönetimine iliflkin kavram ve de¤erler ile kamu örgütleri de bu
dinamiklerden yak›ndan etkilenmektedir. Devletin görevlerindeki art›fl, her fleyden
önce kamu yönetimi teflkilat›n› büyütmüfltür. Bilimsel ve teknik yöntemler kamu
yönetiminde daha çok kullan›l›r hâle gelmifltir. Günümüzde kamu kurulufllar›nda
da esnek çal›flma biçimlerini, yatay örgütlenmeyi, uzmanlaflmay› ön plana ç›karan
kamu yönetimi anlay›fl› daha s›kl›kla dile getirilmektedir. Günümüz kamu yönetimi anlay›fl›nda saydaml›k, hesap verilebilirlik, stratejik planlama ve performans
esasl› bütçeleme, kat›l›mc›l›k, verimlilik ve etkinlik, etik ve dürüstlük, yükselen de¤erler olarak yerini almaktad›r. Bu yeni yönetim anlay›fl›nda teknik ve bilimsel veri ve yöntemlere daha fazla önem veren bir devlet yönetimi modeli ortaya ç›km›flt›r. Özellikle kamu yönetimi ve halk aras›ndaki iliflkilerde önemli yaklafl›m farkl›l›klar› ortaya ç›km›flt›r. Halkla iliflkiler ve halk›n da yönetimde söz sahibi olmas› yeni kamu yönetimi anlay›fl›nda öne ç›kan konulardan biri olmufltur. Halk›n istekleri ve e¤ilimlerinin belirlenmesi ise kamu hizmetlerinin yürütülmesinde öncelikli
konular aras›na girmifltir. Buna ilave olarak sivil toplum kurulufllar›n›n da kamu
yönetimi ile iliflkileri giderek geliflmifltir.
Kamu yönetiminde de¤iflimin yönünü belirleyen temel faktörler nelerdir?
SIRA S‹ZDE
4
Artan kamu hizmetlerinin ve harcamalar›n›n vatandafllar›n gözünde yavafl, kaD Ü fi Ü N E L ‹ M
litesiz, pahal› ve ulafl›lmas› zor olarak görülmesi de kamu yönetimini de¤iflmesi yönünde sürekli bir bask› alt›nda tutmufltur. Ayr›ca, kamu harcamalar›n›n artmas› soS O R U
nucu mali sistemde ortaya ç›kan s›k›nt›lar bu de¤iflimin acilen yap›lmas›n›
pek çok
ülke için zorunlu k›lm›flt›r. Bu anlamda etkinlik ve verimlilik kavramlar› kamu hizmetleri üretimde ön plan ç›km›fl, ayr›ca harcamalar›n denetimi konular›nda
önemD‹KKAT
li de¤iflimler yaflanm›flt›r.
Geliflen teknoloji ile birlikte, kamu yönetiminde çabuk hareket etme, h›zl› kaSIRA S‹ZDE
rar alma, yönetime dinamik ve daha esnek bir yap› kazand›rma, de¤iflen ve geliflen koflullar›n ortaya ç›kard›¤› toplumsal taleplerin karfl›lanmas› amac›na yönelik
bir kamu mali yönetimi oluflturmak da art›k yönetimin temelAMAÇLARIMIZ
amaçlar› aras›na girmifltir. Bütün bunlar›n sonucunda;
• Devletlerin küçültülerek hantal yap›lar›ndan kurtar›lmalar›,
• Siyaset yönetim dengesinin yeniden kurulmas›,
K ‹ T A P
• fieffaf ve dürüst yönetim,
• Merkeziyetçilikten uzaklaflma
kamu yönetimindeki temel de¤iflim alanlar› olarak belirlenmifltir.
TELEV‹ZYON
Bugüne kadarki uluslararas› deneyimler ›fl›¤›nda, kamu yönetimi reformu programlar›n›n baflar›ya ulaflabilmesi için gerekli bafll›ca ön koflullar genellikle flöyle s›ralanmaktad›r:
‹NTERNET
• Yüksek düzeyde siyasal kararl›l›k,
• Reform hedeflerinin aç›kl›kla tan›mlanm›fl olmas› ve hedeflere yönelik gerçekçi stratejilerin oluflturulmas›,
• Reform program›na genifl tabanl› bir toplumsal deste¤in elde edilmesi, yaln›zca siyasi liderlerin de¤il, üst düzey bürokrasinin, kamu personelinin, sivil toplumun ve özel sektörün de deste¤inin al›nmas›,
N N
SIRA S‹ZDE
D Ü fi Ü N E L ‹ M
S O R U
D‹KKAT
SIRA S‹ZDE
AMAÇLARIMIZ
K ‹ T A P
TELEV‹ZYON
‹NTERNET
10
Kamu Mali Yönetimi
• Kamu görevlilerinin, kat›l›mc› ve yönetiflim kurumlar› ve süreçlerinin oluflturulmas›na katk›da bulunmalar›n› ve yükümlülüklerini tarafs›zl›kla yerine
getirmelerini destekleyici özendiricilerin sa¤lanmas›,
• Kamu hizmeti kullan›c›lar›n›n gereksinmelerine duyarl›l›k ve kullan›c› odakl› yaklafl›mlar oluflturulmas›.
Özellikle 1980’li ve 1990’l› y›llarda yukar›daki temel alanlar baflta olmak üzere
kamu yönetiminde köklü de¤iflimler yap›lm›flt›r. Kat›, hiyerarflik ve bürokratik kamu yönetimi anlay›fl› yerini, esnek, piyasa tabanl› kamu yönetimi anlay›fl›na b›rakm›flt›r. Bu anlamda geleneksel kamu yönetimi anlay›fl› yerini yeni kamu yönetimi
anlay›fl›na b›rakm›flt›r.
fiekil 1.4
Kamu Mali
Yönetiminde
De¤iflim
SIRA S‹ZDE
D Ü fi Ü N E L ‹ M
S O R U
D‹KKAT
SIRA S‹ZDE
AMAÇLARIMIZ
K ‹ T A P
TELEV‹ZYON
‹NTERNET
5
Geleneksel Kamu Yönetimi
Yeni Kamu Yönetimi
• Kat›
• Tek Aktörlü
• Geçmifle Odakl›
• Hizmeti Bizzat Sa¤lay›c›
• Kapal›
• Edilgen ve Yönetilir
• Sorumsuz
• Kaynaklar›n Kötü Kullan›m›
• Belirsizlik
• Esnek
• Çok Aktörlü
• Gelece¤e Odakl›
• Hizmeti Düzenleyici
• fieffaf
• Aktif ve Kat›l›mc›
• Hesap Verebilir
• Etkinlik ve Verimlilik
• Öngörülebilirlik
Yeni kamu yönetimi
anlay›fl› hangi aç›lardan geleneksel kamu yönetimi anlay›fl›ndan farkSIRA S‹ZDE
l›l›klar göstermektedir?
D Ü fi Ü N E L ‹ M
YEN‹ KAMU
MAL‹ YÖNET‹M‹ ANLAYIfiININ ÖNE
ÇIKAN ‹LKELER‹
Kamu kurumS OveR kurulufllar›
karar al›rken ve kamu hizmetlerini yürütürken baz› ilU
kelere ve kurallara ba¤l› olarak hareket etmek zorundad›rlar. Özellikle geliflen
fonksiyonlar etraf›nda artan kamu harcamalar› için yeterli kayna¤›n sa¤lanmas› koD‹KKAT
nusunda ve kaynaklar›n etkin ve verimli kullan›labilmesi için kamu yönetiminin
performans›n›n artt›r›lmas› gerekmektedir. Kamu yönetiminde verimsizlik yaratan
SIRA S‹ZDE
her tür unsurun
ortadan kald›r›lmas› zorunludur. Kamu hizmetlerinde, israf, verimsizlik, hantall›k, k›rtasiyecilik, ihtiyaca uygun hizmet sunmama gibi her türlü olumsuzluk, kamu yönetiminde yeni ilkelerin gündeme gelmesine neden olmaktad›r.
AMAÇLARIMIZ
Ayr›ca, kamu kurumlar›ndaki kötü yönetim uygulamalar›, kamu yönetiminin toplumla iliflkilerinin gözden geçirilmesi ve yeniden yap›land›r›lmas› sonucunu do¤urmufltur. Kamu
yönetimin topluma karfl› hesap verme sorumlulu¤u mutlaka bulunK ‹ T A P
mal›d›r. Kamunun yarar› gözetilmeli, ifllemler fleffaf olarak gerçeklefltirilmelidir.
Bu anlamda yeni kamu mali yönetiminde öne ç›kan ilkeler;
• Saydaml›k,
TELEV‹ZYON
• Hesap verilebilirlik,
• Stratejik planlama,
• Yönetiflim,
N N
‹NTERNET
11
1. Ünite - Kamu Mali Yönetiminin Genel ‹lkeleri
• Verimlilik ve etkinlik,
• Etik ve dürüstlük, olarak s›ralanabilir.
Görüldü¤ü gibi kamu mali yönetiminin bu yeni ilkeleri özellikle kamu yönetiminin performans› ve sorumluluklar› ile ilgilidir. Bu ilkeleri k›saca tan›mlayacak
olursak:
Saydaml›k: Saydaml›k, hükûmetin yap›s›n›n ve ifllevlerinin, uygulayaca¤› maliye politikas› konusundaki niyetlerinin, kamu kesimi hesaplar›n›n ve mali hedeflerinin kamuya aç›k olmas›n› ifade eder. Kamu politikalar›n› oluflturmakla sorumlu olan hükûmetlerin maliye politikas› tercih ve uygulamalar›n› kamuoyu ile paylaflmas› saydaml›¤›n bafllang›ç noktas› olmaktad›r. Yönetimde saydaml›k kamu yönetiminin yönetilenler eliyle denetlenmesinin önemli araçlar›ndand›r. Saydaml›¤›n
çeflitli unsurlar› bulunmaktad›r:
• Kiflilerin resmî bilgi ve belgelere eriflme hakk›,
• Yönetim faaliyetlerinin izlenebilmesi,
• Her türlü belge ve bilginin yönetimden gerekti¤inde al›nabilmesi,
• Kamu kurumlar›n ihale süreçlerini, faaliyet ve denetim raporlar›n›, ifllem süreçlerini uygun yöntemlerle kamuoyunun bilgisine sunmas›.
Hesap verilebilirlik: Bir kurumdaki görevlilerin, yetki ve sorumluluklar›n›n
kullan›lmas›na iliflkin olarak, ilgili kiflilerin karfl› cevap verebilir olma, bunlara yönelik elefltiri ve talepleri dikkate alarak bu yönde hareket etme ve bir baflar›s›zl›k,
yetersizlik ya da hilekârl›k durumunda sorumlulu¤u üzerine alma gereklili¤idir.
Hesap verilebilirlik, yönetimde al›nan kararlar›, yap›lan iflleri ve harcamalar› aç›klama, nedenlerini izah etme ve gerekçelendirme zorunlulu¤u olarak tan›mlanabilir. (Saydaml›k ve hesap verilebilirlik ilkeleri kitab›n›z›n 6. Bölümünde detayl› olarak ele al›nmaktad›r.)
Stratejik planlama: Stratejik planlama en genifl anlamda mevcut ile ulafl›lmas› istenen durum aras›ndaki yolu, amaç, hedef ve bunlara ulaflmay› mümkün k›lacak yöntemleri ortaya koyarak tarif eden bir süreç olarak tan›mlanabilir. Kamu kesiminin mali ve idari sorunlar› dikkate al›nd›¤›nda kamu idarelerinin faaliyetlerini
planl› bir flekilde yerine getirmeleri giderek önem kazanmaktad›r. Kamu yönetimi
ve kamu mali yönetimi reformlar› çerçevesinde, makro düzeyde bütçe haz›rlama
ve uygulama sürecinde mali disiplini sa¤lamak, kaynaklar› stratejik önceliklere göre da¤›tmak, bu kaynaklar›n etkin kullan›l›p kullan›lmad›¤›n› izlemek ve bunun
üzerine kurulu bir hesap verme sorumlulu¤u gelifltirmek temel bafll›klar olarak ortaya ç›km›flt›r.
Kamu idarelerinin planl› hizmet sunumu, politika gelifltirme, belirlenen politikalar› somut ifl programlar›na ve bütçelere dayand›rma ile uygulamay› etkili bir flekilde izleme ve de¤erlendirmelerini sa¤lamaya yönelik olarak stratejik planlama
temel bir araç olarak benimsenmifltir. Stratejik planlama; bir yandan kamu mali yönetimine etkinlik kazand›r›rken, di¤er yandan kurumsal kültür ve kimli¤in geliflimine ve güçlendirilmesine destek olacakt›r. (Stratejik planlama ilkesi kitab›n›z›n 5.
bölümünde detayl› olarak ele al›nmaktad›r.)
Yönetiflim: Yönetiflim, toplum devlet iliflkilerinde karfl›l›kl› etkileflime dayal›
yeni bir yönetim tarz›n› ifade etmektedir. Devletlerin gittikçe karmafl›klaflan, say›ca ço¤alan ve dinamik hâle gelen ekonomik ve toplumsal sorunlar› çözmede yetersiz kalmas›, yeterli kaynak ve kapasiteye sahip olmamas›, ayr›ca toplumun sorunlara daha duyarl› hâle gelmesi ve kat›l›ma iliflkin taleplerin artmas› yönetiflim
yaklafl›m›n›n benimsenmesine neden olmufltur. Yönetiflim, kamu yönetimini, özel
sektör ve sivil toplum kurulufllar›n› içine alan bir sistemi ifade etmektedir. Son y›l-
Yönetiflim: Toplum devlet
iliflkilerinde karfl›l›kl›
etkileflime dayal› yeni bir
yönetim tarz›n› ifade
etmektedir.
12
Kamu Mali Yönetimi
larda, kamu yönetiminde kat›l›mc›l›¤a ve ortakl›klara dayal› çok aktörlü yönetim
anlay›fl›n› ifade etmek için yönetiflim kavram› kullan›lmaktad›r. Görüldü¤ü gibi yönetiflim kat›l›mc›l›¤› öngörmektedir. Bir baflka ifadeyle kararlar›n al›nmas›nda toplumun tüm kesimlerinin söz sahibi olmas› gerekti¤ini ifade etmektedir.
fiekil 1.5
Yönetiflim
Sivil
Toplum
Kurulufllar›
• YÖNET‹fi‹M
Özel
Sektör
Devlet
Yönetiflim, son y›llarda ortaya ç›kan, dünya çap›nda kabul gören ve uygulanmaya bafllayan yeni bir yönetim anlay›fl›n› ifade etmektedir. Yönetiflim, kamu yönetiminde geleneksel kamu ve vatandafl anlay›fl›n› temelden de¤ifltirmifltir. Geleneksel kamu yönetiminde, kamu otoritesi kararlar›n al›nmas›nda ve uygulanmas›nda tek egemen ve belirleyici güçtür. Vatandafl da bu karar ve uygulamaya boyun
e¤en bir konumdad›r. Yönetiflim anlay›fl›, bu durumu iki yönde de de¤ifltirmifltir.
Günümüzde; kamu yönetimi, kararlar›n al›nmas›ndan uygulanmas›na kadar geçen
süreçte uluslararas› kurumlardan, ulusal, bölgesel ve yerel kurumlara, özel sektör
ve sivil toplum kurulufllar›na kadar pek çok de¤iflik aktöre dan›flmak ve onlarla iflbirli¤i yapmak zorundad›r. Birey de vatandafl olarak karar alma sürecinin bir paydafl›d›r.
Yönetiflim kavram›, devletler bak›m›ndan daha fazla fleffafl›¤›n sa¤lanmas›, sorumluluk, etkinlik, tarafs›zl›k ve kat›l›m gibi konular› kapsamaktad›r. Bu anlamda
yönetiflimin temel ilkeleri;
• Tutarl›l›k (öngörülebilirlik),
• Sorumluluk,
• Hesap verebilirlik,
• Adillik,
• Saydaml›k,
• Kat›l›mc›l›k,
• Etkinlik,
• Hukuka ba¤l›l›k olarak s›ralanabilir.
Yönetiflim, devletin kurumsal yap›lanmas›n› güçlendirmenin bir yoludur. Bu
aç›dan hukuk düzeni gelifltirilmeli ve yarg› ba¤›ms›zl›¤› sa¤lanmal›d›r. Çeflitli aktörlerin yönetime kat›lmas›yla yolsuzluklarla ve rant kollama faaliyetleriyle mücade-
1. Ünite - Kamu Mali Yönetiminin Genel ‹lkeleri
lede özellikle bilgi ak›fl› ve fleffafl›¤›n sa¤lanmas› ve kurumsal yap›lanman›n gelifltirilmesinde önemli katk›lar sa¤lan›r. Bunlara ilave olarak kamu kaynaklar›n›n yönetiminin vatandafl›n gözetim ve denetiminde olmas›n› sa¤layacak kurumsal yap›lara da ihtiyaç vard›r. Mali fleffafl›k olarak ifade edilebilecek bu düzenlemeler kapsam›nda, hükûmetlerin mali politika amaçlar›n›n ve kamu sektörü hesaplar›n›n
halka aç›k olmas› ile kamu harcamalar›n›n uluslararas› karfl›laflt›rmalar yapmaya
uygun flekilde aç›klanmas› da yer al›r.
Son dönem kamu yönetimi reformlar›n›n içeri¤ine bak›ld›¤›nda, yönetiflim anlay›fl›n›n ana unsurlar› olan fleffafl›¤a, hesap verebilirli¤e ve kat›l›mc›l›¤a vurgu yap›ld›¤› görülmektedir. fieffafl›k ve hesap verebilirlik yönetiflimin olmazsa olmaz iki
temel unsurudur. Ayr›ca, bunlar birbirlerini tamamlayan ikiz kavramlard›r. fiöyle
ki; kamu idarelerinin kararlar› ve faaliyetleri hakk›nda zaman›nda ve güvenilir bilgilere eriflimin mümkün olmad›¤›, yani fleffafl›¤›n de¤il de gizlili¤in egemen oldu¤u bir idarenin ifllem ve eylemlerinden dolay› hesap vermesini sa¤lamak çok güç
olacakt›r. Ayn› flekilde, kamu kaynaklar›n›n kullan›lmas›na, al›nan kararlar›n ve yap›lan ifllemlerin sonuçlar›na iliflkin hesap verme mekanizmalar›n›n olmamas› durumunda fleffafl›k tek bafl›na çok da bir anlam ifade etmeyecektir. Dolay›s›yla bu iki
koflulun birlikte gerçekleflmesi iyi bir yönetim için olmazsa olmaz ön kofluldur. Kat›l›mc›l›k ise yönetiflim kavram›yla yak›ndan iliflkili olan bir di¤er ilkedir. Bu yeni
kamu yönetimi ilkeleri etkin bir flekilde kullan›larak siyasal sorumlulu¤un gelifltirilmesi, kat›l›m›n art›r›lmas› sa¤lanabilir ve devlet ile vatandafllar aras›ndaki iliflkiler daha sa¤lam bir temel üzerine oturtulabilir. Bu bak›mdan kat›l›mc›l›k temelinde gerçeklefltirilen kamu yönetimi anlay›fl› toplumun güven ve deste¤ini sa¤layan
etkin ve sorumlu bir devletin oluflturulmas› sonucunu do¤uracakt›r. Çünkü toplumun güven ve deste¤i yöneten ve yönetilenler aras›nda oluflturulacak do¤rudan
ba¤lant›lar› gerekli k›lmaktad›r.
Genel olarak kat›l›mc›l›¤›n üç aflamas›ndan söz edilmektedir:
• Bilgilendirme,
• Dan›flma ve
• Aktif kat›l›m.
Bilgilendirme insanlara neyin yap›lmas›n›n planland›¤›n›n anlat›lmas›d›r; bir geri besleme içermemektedir. Tam olarak kat›l›mc›l›k say›lmamakla birlikte bilgilendirme kat›l›mc›l›k için bir ön flartt›r. Dan›flma, halka toplant›lar, aç›k oturumlar, anketler vs. yoluyla bir konu hakk›ndaki görüfllerinin sorulmas›d›r ve geri besleme
yoluyla halk›n görüfl ve önerileri dinlenmektedir. Aktif kat›l›m ise halk›n politika
oluflturma sürecine bizzat kat›lmas›n› ifade etmektedir.
Kat›l›mc›l›¤›n kamu mali yönetimine sa¤lad›¤› katk›lar› flu flekilde özetleyebiliriz:
• Kamu gücünün kötüye kullan›lmas›n› önler,
• Vatandafllar söz sahibi olduklar› düzenlemeleri daha olumlu karfl›lar,
• Kamunun düzenlemelerine olan uyum artar,
• Vatandafllar›n fikirleri hizmetlere yans›r,
• Vatandafllar›n fikirleri ile ilgili gerçek veriler elde edilebilir,
• Vatandafllar›n devlete olan güvenleri artar,
• Saydaml›k güçlenir,
• Tüm taraflar aras›nda ortak bir dil oluflur.
Yönetiflimin temeli olan kat›l›mc›l›¤›n artt›r›labilmesi için baz› ön flartlar bulunmaktad›r:
• Kat›l›ma aç›k süreçlerin oluflturulmas›,
• Etkin kat›l›m› sa¤layacak STK’lerin örgütlenmesinin sa¤lanmas›,
13
Kat›l›mc›l›k: Devletin
politika oluflturma,
uygulama ve denetleme
sürecine vatandafllar›n ve
sivil toplum örgütlerinin
dahil olmas›n› anlatan bir
kavramd›r.
14
SIRA S‹ZDE
D Ü fi Ü N E L ‹ M
S O R U
D‹KKAT
SIRA S‹ZDE
AMAÇLARIMIZ
K ‹ T A P
TELEV‹ZYON
‹NTERNET
Kamu Mali Yönetimi
• Kat›l›mc›lar›n bilgiye erifliminin ve anlaml› bir kat›l›m için gerekli e¤itimin
sa¤lanmas›.
Yönetiflimin kapsad›¤› di¤er ilkeler ise k›saca flöyle tan›mlanabilir:
• Tutarl›l›k: Verilen kararlar›n gerek birbirleriyle gerekse zaman içerisinde
uyumlu olmas›, devletin yapaca¤› düzenlemelerin öngörülebilir olmas› ve
vatandafllar›n güven duyacaklar› bir ortamda ileriye yönelik geliflim yat›r›mlar›n› gerçeklefltirmeleridir.
• Adillik: Kamu sektörünün ald›¤› kararlarda toplumun her hangi bir kesimini kay›r›c› uygulamalar yapmamas› ve vatandafl›n tabi oldu¤u kurallar›n aç›k
ve net flekilde ortaya konarak herkese ayn› flekilde uygulanmas›d›r.
• Etkinlik: Yönetimin ald›¤› kararlar›n herkese eflit ve efl zamanl› uygulanmas› ve elde edilmesi beklenen sonuçlar ile gerek kullan›lacak kaynaklar, gerekse olumsuz etkilenecek kesimlere olan etkileri aras›nda makul bir iliflki
olmas› anlam›na gelir.
• Hukuka Ba¤l›l›k: Yönetimin hukuk kurallar› içinde kalarak, objektif ve do¤ru bilgiye dayal› karar vermesi ve kararlar›n hukuk yolu ile denetlenmesini
ifade eder.
SIRA S‹ZDE
Uluslararas›
alanda baz› insan haklar› belgeleri, sözleflmeler ve kararlarda iyi
yönetiflim ile do¤rudan ya da dolayl› düzenlemeler yap›lm›flt›r. Bu düzenlemeler
›fl›¤›nda iyi yönetiflim, özellikle de fleffafl›k ve hesap verebilirlik konular›nda ulusD Ü fi Ü N E L ‹ M
lararas› standartlar olufltu¤undan söz edilebilir. Bu düzenlemeler, uluslararas› alanda, devletlerin iç hukuklar›nda uymalar› ve yerine getirmeleri gereken asgari stanS O R düzenlemeler
U
dartlar› gösteren
olarak kabul edilebilir.
Yönetiflim yaklafl›m›n›n
kabul edildi¤i bir sistemde toplumdaki çeflitli aktörlerin kaynakD‹KKAT
lar› ve güçleri ifl birli¤i yoluyla bir araya getirilerek kamu hizmetlerinin daha etkin ve etkili bir biçimde görülmesi sa¤lanabilmektedir.
N N
SIRA S‹ZDE
Verimlilik ve etkinlik: Yönetimde temel amaç, hizmetlerde verimlilik ve etkinli¤i art›rmakt›r.
Ça¤dafl devletler, görevleri daha h›zl›, verimli ve etkili biçimde
AMAÇLARIMIZ
yerine getirecek bir yönetim anlay›fl›n› benimsemek zorundad›r. Kamu mali yönetiminin amac› devleti olabildi¤ince daha az maliyetle ve daha verimli bir flekilde
çal›flt›rmakt›r.
üretilen mal ve hizmetlerin miktar› ile üretimde kullan›lan
K ‹ Verimlilik,
T A P
kaynaklar aras›ndaki oran veya iliflkidir. Yat›r›lan bir birim sermayeye karfl›l›k elde
edilen getiri veya kâr ne kadar fazla ise verimlilik o kadar yüksek demektir. Verimlilik, bir fleyin
götürüsünden fazla olmas›, ayn› miktar girdi veya kaynak
T E L E Vgetirisinin
‹ZYON
ile daha çok ç›kt› elde edebilmek, en az emek ve masrafla en fazla ürün elde edebilme ve katma de¤er yaratma yetene¤idir.
Verimlilik, girdilerin ç›kt›lara oran› iken, etkinlik, do¤rudan sonuçla ilgili bir
‹NTERNET
kavram olup belirlenen amaçlara ulaflabilme derecesini ifade eder. Etkinlik, yaln›z
fiziki bir girdi- ç›kt› iliflkisini de¤il, bir faaliyetin, program›n veya örgütün amaç ve
hedeflerine en iyi derecede yaklaflmas› demektir. Etkinlik verimlilikten farkl› olarak daha çok amaç ve hedeflerle ilgilidir. Bir iflletmenin amaç ve hedeflerine ulafl›p ulaflmad›¤›n› veya ulaflma derecesini gösterir. Yani etkinli¤in ölçümü önceden
amaç ve hedeflerin belirlenmesi ve daha sonra üretim süreci sonucunda gerçekleflen durumun söz konusu amaç ve hedeflerle karfl›laflt›r›lmas› fleklindedir.
Günümüz modern kamu yönetiminde özellikle stratejik planlar›n baflar›l› bir flekilde yürütülebilmesinde verimlilik ve etkinlik ilkeleri ön plana ç›kmaktad›r. Zaten
stratejik plan ve performans program› yapmak zorunlulu¤u alt›nda, kamu kurum-
1. Ünite - Kamu Mali Yönetiminin Genel ‹lkeleri
lar›n›n kamu kaynaklar›n› etkin ve verimli bir flekilde kullan›p kullanmad›klar›n›
belirlemek zorunlulu¤u bulunmaktad›r. Görüldü¤ü gibi yeni kamu mali yönetimi
anlay›fl› kaynaklar›n etkinli¤i ve verimlili¤i üzerine odaklanarak kamu sektöründe
de bu alan›n tekniklerinin kullan›lmas› gerekti¤ini savunmaktad›r.
Etik ve dürüstlük: Kamu görevlileri, kamu hizmetlerinin yerine getirilmesinde sürekli geliflimi, saydaml›¤›, tarafs›zl›¤›, dürüstlü¤ü, kamu yarar›n› gözetmeyi,
hesap verebilirli¤i esas almal›d›rlar. Ayr›ca, kamu görevlileri, çal›flt›klar› kurum ve
kuruluflun amaçlar›na ve misyonuna uygun davranmal›, ülkenin ç›karlar› ve kurumun hizmet idealleri do¤rultusunda hareket edilmelidirler. Kamu görevlileri, tüm
eylem ve ifllemlerinde adalet, eflitlik ve dürüstlük ilkeleri do¤rultusunda hareket etmeli, görevlerini yerine getirirken dil, din, inanç, ›rk, cinsiyet ve benzeri sebeplerle ayr›m yapmamal›d›rlar.
Kamu yönetiminde etik davran›fl ilkeleri flu flekilde s›ralanabilir:
• Kamu hizmeti bilinci
• Halka hizmet bilinci
• Hizmet standartlar›na uyma
• Amaç ve misyona ba¤l›l›k
• Dürüstlük ve tarafs›zl›k
• Sayg›nl›k ve güven
• Nezaket ve sayg›
• Yetkili makamlara bildirim
• Yetkilerin kötüye kullan›lmamas›
• Hediye alma yasa¤›
• ‹sraftan kaç›nma
• Gerçek d›fl› beyandan kaç›nma
• Bilgi verme ve saydaml›k
• Mal bildiriminde bulunma
15
16
Kamu Mali Yönetimi
Özet
N
A M A Ç
1
N
A M A Ç
2
Kamu yönetimi kavram›n› tan›mlayabilmek
Yönetim, önceden belirlenmifl amaçlar› gerçeklefltirmek için gerekli olan araçlarla ilgili etkinlikler bütünüdür. Yönetim, kaynaklar›n (maddi ve
beflerî) belirli bir amac›n gerçeklefltirilmesi için
düzenlenmesi ve kullan›lmas› faaliyeti ya da süreci olarak da tan›mlanabilir. Kamu yönetimi kavram› genel olarak yönetimini bir alt dal› olarak
kabul edilmektedir. Kamu yönetimi kavram›; kamusal alandaki faaliyetler ile bu faaliyetleri yürüten örgütleri ifade eder. Kamu yönetimi asl›nda,
devletin genel kurallar›, politikalar› ve yasalar›
uygulama süreci olarak da tan›mlayabiliriz.
Kamu yönetiminin fonksiyonlar›n› de¤erlendirebilmek
Kamu yönetiminin en temel fonksiyonu, ülkenin
geliflmesini yönlendirmek, planlamak ve temel
politikalar› belirleyerek yönetmektir. Kamu yönetiminin faaliyetleri; yönetsel, yürütme ve yarg›
faaliyetleri olarak üç grupta toplanmaktad›r. Kamu kurumlar› taraf›ndan gerçeklefltirilecek kamu
hizmetleri kamu yönetimi taraf›ndan gerçeklefltirilecek temel görevlerden biridir. Kamu yönetimi
bir baflka yönüyle devletin amaçlar›n› gerçeklefltirecek biçimde örgütlenmifl insan gücü ve araç
ve gereçler ile bunlar›n yönetimini ifade eder.
Kamu yönetiminin en temel görevi, hükûmetin
günlük ifllerini yürütmektir. Kamu yönetimi taraf›ndan belirlenmifl görev ve hizmetlerin yap›labilmesi için kamu yönetimi kurum ve kurulufllar› oluflturulmufltur. ‹flte kamu yönetiminin en temel ifllevlerinden bir tanesi kamu kurum ve kurulufllar› içerisinde bireylerin nas›l davrand›klar›n› ve çal›flt›klar›n› saptamak, kurumlar›n en etkili biçimde nas›l örgütlenmeleri gerekti¤ini belirleyerek, uygulamaya dönük önerilerde bulunmakt›r. Kamu yönetimi uygulamada devletin
amaçlar›n›n yerine getirilmesi sürecinde yönetim
hedeflerini gerçeklefltirmeye çal›flmaktad›r. Yani,
kamu idaresinin yönetimsel boyutu kamu yönetiminde öne ç›kmaktad›r.
N
A M A Ç
3
•
•
•
•
•
•
N
AM A Ç
4
Kamu mali yönetiminin kapsad›¤› temel konular› s›ralayabilmek
Kamu mali yönetimi; gelirlerin yönetimi, giderlerin yönetimi, borç yönetimi, mali sorumluluk,
hesaplar›n tutulmas› ve denetlenmesi, devlet tafl›nmazlar›n›n yönetimi, ekonomik ve mali politikalar›n belirlenmesi ve bütçe sürecinin yönetilmesi konular›n› kapsamaktad›r. Gelirlerin yönetimi; devletin gelir kaynaklar›n›n etkin ve adil
yönetimini,
Giderlerin yönetimi; bütçe süreçlerinin yönetimi
aflamalar›n›,
Borç yönetimi; borçlanma politikas›n›n etkin yönetimini,
Mali sorumluluk, hesaplar›n tutulmas› ve denetlenmesi; Gider ve gelirlerle ilgili kay›tlar›n tutulmas› ve denetlenmesini,
Devlet tafl›nmazlar›n›n yönetimi; kamu idarelerinin mülkiyetindeki mallar›n yönetimini,
Ekonomik ve mali politikalar›n belirlenmesi; mali politikalar›n belirlenmesini kapsamaktad›r.
Kamu mali yönetiminde meydana gelen de¤iflimin nedenlerini de¤erlendirebilmek
Devletlerin büyümesi ve kamu harcamalar›n›n
miktar›n›n artmas›, küreselleflme, de¤iflen ekonomik ve sosyal koflullar, siyasi ve sosyal de¤iflimler kamu mali yönetiminde yeniden yap›lanmay› zorunlu k›lm›flt›r. Küreselleflme ile birlikte
h›z kazanan çok yönlü de¤iflim dinamikleri tüm
toplumlar›n gerek sosyo-ekonomik gerekse kültürel hayat›nda önemli dönüflümlere yol açm›fl,
kamu yönetimine iliflkin kavram ve de¤erler ile
kamu örgütleri de bu dinamiklerden yak›ndan
etkilemifltir. Devletin görevlerindeki art›fl, her
fleyden önce kamu yönetimi teflkilat›n› büyütmüfltür.
1. Ünite - Kamu Mali Yönetiminin Genel ‹lkeleri
N
AM A Ç
5
Yeni kamu mali yönetimi anlay›fl›n›n öne ç›kan
ilkelerini aç›klayabilmek
Yeni kamu mali yönetiminde öne ç›kan ilkeler;
saydaml›k, hesap verilebilirlik, stratejik planlama, yönetiflim, verimlilik ve etkinlik, etik ve dürüstlük, olarak s›ralanabilir. Saydaml›k, hükûmetin yap›s›n›n ve ifllevlerinin, uygulayaca¤› maliye
politikas› konusundaki niyetlerinin, kamu kesimi
hesaplar›n›n ve mali hedeflerinin kamuya aç›k
olmas›n› ifade eder. Hesap verilebilirlik, bir kurumdaki görevlilerin, yetki ve sorumluluklar›n›n
kullan›lmas›na iliflkin olarak, ilgili kifliler karfl›
cevap verebilir olma, bunlara yönelik elefltiri ve
talepleri dikkate alarak bu yönde hareket etme
ve bir baflar›s›zl›k, yetersizlik ya da hilekârl›k durumunda sorumlulu¤u üzerine alma gereklili¤idir. Stratejik planlama, en genifl anlamda mevcut ile ulafl›lmas› arzu edilen durum aras›ndaki
yolu, amaç, hedef ve bunlara ulaflmay› mümkün
k›lacak yöntemleri ortaya koyarak tarif eden bir
süreç olarak tan›mlanabilir. Yönetiflim, toplum
devlet iliflkilerinde karfl›l›kl› etkileflime dayal› yeni bir yönetim tarz›n› ifade etmektedir. Verimlilik, girdilerin ç›kt›lara oran› iken, etkinlik, do¤rudan sonuçla ilgili bir kavram olup, belirlenen
amaçlara ulaflabilme derecesini ifade eder. Etkinlik, yaln›z fiziki bir girdi- ç›kt› iliflkisini de¤il,
Bir faaliyetin, program›n veya örgütün amaç ve
hedeflerine en iyi derecede yaklaflmas› demektir.
Etik ve dürüstlük ise kamu görevlilerinin, tüm
eylem ve ifllemlerinde adalet, eflitlik ve dürüstlük
ilkeleri do¤rultusunda hareket etmeleri, görevlerini yerine getirirken dil, din, inanç, ›rk, cinsiyet
ve benzeri sebeplerle ayr›m yapmamalar›d›r.
17
18
Kamu Mali Yönetimi
Kendimizi S›nayal›m
1. Afla¤›dakilerden hangisi yönetim sürecinin temel
aflamalar›ndan de¤ildir?
a. Planlama
b. Örgütlenme
c. Yönlendirme
d. Denetim
e. Borçlanma
2. Yönetimin, amaçlar›n tan›mlanmas› politikalar›n belirlenmesi, bunlar›n gerçeklefltirilmesinde izlenecek
yöntem ve ifllemlerin karfl›laflt›r›lmas› aflamas› afla¤›dakilerden hangisidir?
a. Planlama
b. Örgütlenme
c. Yönlendirme
d. Denetim
e. Bütçe ve finansman
3. Afla¤›dakilerden hangisi kamu yönetiminin temel
unsurlar›ndan de¤ildir?
a. Halk
b. Denetim
c. Norm düzeni
d. Mali kaynak
e. Kamu görevlileri
4. Kamu yönetimi çerçevesinde belirlenmifl politikalar›n hayata geçirilebilmesi için oluflturulmufl örgütler afla¤›dakilerden hangisidir?
a. Sivil toplum kurulufllar›
b. Uluslararas› mali kurulufllar
c. Özel sektör kurulufllar›
d. Kifliler
e. Kamu kurum ve kurulufllar›
5. Afla¤›dakilerden hangisi kamu yönetimi çerçevesinde kamu hizmetlerinin gerçeklefltirilme ilkelerinden de¤ildir?
a. Süreklilik
b. De¤iflkenlik ve uyum
c. Kat›l›k
d. Eflitlik
e. Tarafs›zl›k
6. Kamu hizmetinin kifliler aras›nda ayr›mc›l›k yapmadan sunulmas› afla¤›daki kamu hizmeti sunumu ilkelerinden hangisidir?
a. Süreklilik
b. De¤iflkenlik
c. Uyum
d. Eflitlik
e. Tarafs›zl›k
7. Afla¤›dakilerden hangisi kamu mali yönetiminin kapsad›¤› konulardan de¤ildir?
a. Gelirlerin yönetimi
b. Giderlerin yönetimi
c. Borç yönetimi
d. Devlet tafl›nmazlar›n›n yönetimi
e. Nüfus yönetimi
8. Afla¤›dakilerden hangisi kamu yönetiminde de¤iflimi belirleyen faktörlerden de¤ildir?
a. Ekonomik
b. Siyasal
c. Teknik
d. Sosyal
e. Kültürel
9. Hükûmetin yap›s›n›n ve ifllevlerinin, uygulayaca¤›
maliye politikas› konusundaki niyetlerinin, kamu kesimi hesaplar›n›n ve mali hedeflerinin kamuya aç›k olmas›n› ifade eden kamu mali yönetimi ilkesi afla¤›dakilerden hangisidir?
a. Saydaml›k
b. Hesap verilebilirlik
c. Yönetiflim
d. Verimlilik
e. Etik
10. Devletin politika oluflturma, uygulama ve denetleme sürecine vatandafllar›n ve sivil toplum örgütlerinin
dâhil olmas›n› anlatan bir kavram afla¤›dakilerden hangisidir?
a. Saydaml›k
b. Hesap verilebilirlik
c. Kat›l›mc›l›k
d. Verimlilik
e. Etik
1. Ünite - Kamu Mali Yönetiminin Genel ‹lkeleri
“
19
Yaflam›n ‹çinden
Kamu reformu öncelikle ele al›nmal›’
Türk Sanayicileri ve ‹fladamlar› Derne¤i (TÜS‹AD)
Yönetim Kurulu Baflkan› Ümit Boyner, Türkiye’nin
Avrupa Birli¤i’ne (AB) entegrasyonunu ve demokratikleflme sürecini derinlefltirmek aç›s›ndan kamu reformunun, öncelikle ele al›nmas› gereken
bir konu oldu¤unu bildirdi.
Boyner, TÜS‹AD’›n Görüfl Dergisi’nde “Hesap Lütfen”
bafll›¤› ile yay›nlanan makalesinde, devletin bireye etkin ve verimli bir hizmet götürebilmesi ve piyasada düzenleyici görevini yerine getirebilmesi için köklü bir
kamu reformunun gerçeklefltirilmesinin gerekli oldu¤unu kaydetti.
Bireylerin de¤iflen ve çeflitlenen ihtiyaçlar›na cevap vermek, Türkiye’nin AB’ye entegrasyonunu ve demokratikleflme sürecini derinlefltirmek aç›s›ndan kamu reformunun, öncelikle ele al›nmas› gereken bir konu oldu¤una iflaret eden Boyner, flunlar› kaydetti:
“Kamu yönetiminde baflar›l› olman›n yolu, demokrasinin de¤iflim sürecine paralel bir yaklafl›m benimsemekten geçmektedir. Uluslararas› kurulufllar ve sivil toplum
örgütlerinin toplumsal kararlar›n al›nmas›nda seçilmifllerle birlikte rol al›nmas›ndan hareketle, “temsili” demokrasiden “kat›l›mc›” demokrasiye do¤ru yönelim oldu¤u gözlemlenmektedir. Burada karfl›m›za, bir taraf›n
di¤er taraf› yönetti¤i bir iliflkiden, karfl›l›kl› etkileflimlerin öne ç›kt›¤› bir iliflkiler bütününe do¤ru dönüflümü
ifade eden “yönetiflim” kavram› ç›kmaktad›r.
Kamu yönetiminin toplumu sürekli ileri tafl›yacak bir
idari kapasiteye sahip olmas›, pek çok unsuru ayn› anda gözeten kapsaml› bir kamu yönetimi program›n›n
gelifltirilmesini gerekli k›lar. Kamu yönetiminde insan
kayna¤›n›n mümkün olan azami seviyede tutulmas› ve
kalitenin art›r›lmas›, kamu hizmetlerinde kalitenin bafll›ca unsurlar›ndand›r. Kamu yönetimi temel ilkeleri neler olmal› sorusuna odaklan›rsak, öncelikle yönetimin
kendi içinde ve topluma karfl› saydam olmas› ve kendisine emanet edilen yetki ve kaynaklar› nas›l kulland›¤›n›n hesab›n› verebilmesini belirtmeliyiz.”
Ümit Boyner, kamu politikalar›n› kamu yarar›n› gözetecek flekilde oluflturmak, kamu kaynaklar›n› mali disiplini bozmayacak flekilde ve verimli kullanmak ve atama
ve terfilerde siyasi sadakat yerine liyakati esas k›stas haline getirmek ve nihayet tüm kurumlarda uzun vadeli
düflünme ve stratejik yaklafl›mlarla hareket edebilme
kapasitesini gelifltirmek di¤er önemli ilkeler olarak göründü¤ünü belirtti.
Verimlili¤i ve fleffafl›¤› art›ran kalite yönetimi felsefesinin ve e-devlet uygulamalar›n›n da ça¤dafl kamu yönetiminin ana araçlar› oldu¤unu vurgulayan Boyner, vatandafl odakl› ve daha az bürokratik; h›zl›, kaliteli, ucuz,
verimli, de¤iflen koflullara uyumlu hizmet veren; piyasalara müdahaleyi sadece denetleme ve düzenleme görevleri ile yerine getiren bir devlet anlay›fl› oluflturman›n, ça¤dafl kamu yönetiminin temel hedefi oldu¤unu
bildirdi.
Politika üretmek” ve “politika yapmak” kavramlar›...
Boyner, Türkiye’de önemli bir sorunun, “politika üretmek” ve “politika yapmak” kavramlar›n›n birbirleri ile
kar›flt›r›lmas› ve hatta bu kavramlar›n iç içe geçmifl olmas› oldu¤unu dile getirerek, flunlar› ifade etti:
“Bu nedenle politika üretmek seçilmifllerin görev ve
yetki alan›nda görülmektedir. Oysaki politikalar›n oluflturulmas›nda yönetimin ve yönetilenlerin birlikte çal›flmas› toplumsal mutabakat› sa¤laman›n da en kolay, en
h›zl› ve en ekonomik yoludur. Kamu politikalar›n›n vatandafl odakl› ve etkili olabilmesi ancak bu flekilde sa¤lanabilir. Politikalar›n oluflturulmas›nda kat›l›mc›l›¤a,
öngörülebilirli¤e ve saydaml›¤a yer verilmesi, kamu politikalar›n›n vatandafl›n güvenini kazanmas›na ve uygulanabilirli¤inin sa¤lanmas›na yard›mc› olacakt›r.
Politikalar aç›k, fleffaf, anlafl›labilir ve somut flekilde;
çerçevesi bireysel hak ve özgürlüklerden oluflturulmak
suretiyle haz›rlanmal›d›r. Gerek yerel, gerekse ulusal
düzeyde, baflta sivil toplum örgütleri için olmak üzere,
politika üretimine ve uygulamaya kat›l›m araçlar› ve
platformlar› oluflturmak, bunlar› çeflitlendirmek, kamu
yönetiminde baflar› aç›s›ndan zorunludur. Kamu yönetiminde uygulanan politikalar›n sonuçlar›n›n analiz edilebilmesinin en do¤ru yolu düzenleyici etki analizleridir. Çünkü ölçülmeyen performans gelifltirilemez. Bu
nedenle, benimsenen politikalar ile ilgili olarak dönemsel etki analizlerinin yap›lmas› ve sonuçlar›n›n kamuoyu ile paylafl›lmas› önem tafl›maktad›r.”
20
Kamu Mali Yönetimi
Okuma Parças›
Düzenleyici etki analizinin, tasar› hâlindeki veya yürürlükteki düzenlemelerin olumlu ve olumsuz etkilerinin
sistematik bir flekilde de¤erlendirilmesi oldu¤unu bildiren Boyner, devletin düzenleyici ve denetleyici yetkisi
çerçevesinde al›nan kararlar›n piyasada nas›l bir sonuç
yaratt›¤›n›n dikkatle izlenmesi gereken bir konu oldu¤unu belirtti.
Kamu reformu sadece bir yasalaflma süreci olarak
alg›lanmamal›”
Ümit Boyner, flu de¤erlendirmelerde bulundu:
“Evrensel uygulamaya bak›ld›¤›nda çeflitli ölçeklerde
düzenleyici etki analizleri yap›ld›¤› gözlemlenmektedir.
Baz› ülkelerde düzenleyici etki analizinin kalitesini denetleyen ve bundan daha önemlisi etki analizi için k›lavuz ilkeleri belirleyen birimler bulunmaktad›r. Bu daireler ayn› zamanda dan›flmanl›k ve teknik destek sa¤lamakta, etki analizinin kalitesini denetlemekte ve etki
analizine ne ölçüde riayet edildi¤ine dair rapor haz›rlamaktad›r.
Kamu hizmetlerinde iflleyiflin, performans›n ve vatandafllardan vergi yoluyla sa¤lanan kamu mali kayna¤›n›n
nas›l harcand›¤›n›n denetlenmesi, kamu yönetiminin
önemli unsurlar›ndand›r.
Denetim kurumlar›n›n kamu yönetimi içindeki rolü,
devlet kaynaklar›n›n iktisatl›/özenli, etkin ve etkili harcan›p harcanmad›¤›n›n kontrolüdür. Bu aç›dan, bu denetimi yapan kurumlar›n denetledikleri birimlerden ba¤›ms›zl›¤› ve d›fl etkiye karfl› korunakl› olmalar› çok
önemlidir. Ba¤›ms›zl›k, tarafs›z, güvenilir ve objektif bir
denetimin ön kofluludur. Yolsuzluk, verimsizlik gibi sorunlar›n, iyi yönetiflim ilkelerini benimsemek ve yaflama geçirmekle afl›labilece¤i unutulmamal›d›r. Sivil toplum kurulufllar› böyle bir süreçte çok önemli bir rol üstlenebilirler. Devletin her biri alan›nda uzmanlaflm›fl sivil toplum kurulufllar›yla iflbirli¤i, hem ulusal sorunlar›
aflmaya yard›mc› olacak, hem de kat›l›mc› demokrasiyi
gelifltirerek devlete duyulan güveni art›racakt›r.”
Kaynak: Hürriyet, 31 May›s 2012
”
Kat›l›mc›l›k
Türkiye’de kamusal politika oluflturma sürecinde vatandafllar›n ve sivil toplum kurulufllar›n›n rolü ve katk›s› s›n›rl›d›r; kat›l›m gerçekleflse dahi fazla etkili olamamaktad›r. Ço¤u zaman toplumun istek ve beklentilerinin aksine düzenlemeler yap›lmaktad›r. Vatandafllar ço¤u kez sivil toplum örgütleri kurarak bask› gruplar› yoluyla kamu yönetimini etkilemeye çal›flmaktad›r. Son
dönemde sivil toplum örgütlerinin kat›l›ma iliflkin talepleri artmaktad›r. Ancak, vatandafllar›n örgütlenme
hakk›n›n önündeki engeller devam etmektedir. Türkiye’de oldukça güçlü olan medyan›n kamu yönetimi ve
hükûmet üzerinde etkili oldu¤u ve kamu politikalar›
oluflturma sürecine katk›da bulundu¤u görülmektedir.
Ancak, medya flirketlerinin genelde büyük holdingler
oldu¤u gerçe¤inden hareketle, medyan›n politika oluflturma sürecine katk›s›n›n toplumun istek ve beklentilerini yans›tmaktan çok ç›kar eksenli oldu¤unu söylemek
yanl›fl olmaz.
Türkiye’de politika oluflturma sürecine politikadan etkilenmesi muhtemel olan kifli ve gruplar›n kat›lmalar›n›
zorunlu tutan bir hukuki usul mevcut de¤ildir.
10.10.1984 tarihli ve 3056 say›l› Baflbakanl›k Teflkilat›
Hakk›nda Kanun Hükmünde Kararnamenin De¤ifltirilerek Kabulü Hakk›nda Kanun Baflbakanl›¤a mevzuat haz›rlama usul ve esaslar› ile ilgili ilkeleri tespit etmek görevini vermifltir. Bu hüküm gere¤ince Baflbakanl›k 1991
y›l›nda Kanun, Kanun Hükmünde Kararname, Tüzük
ve Yönetmelik Tasar›lar›n›n Haz›rlanmas›na ‹liflkin Esaslar yay›mlam›flt›r. Söz konusu Esaslara göre;
- Y›ll›k programlar ile bu programlar›n uygulanmas›,
koordinasyonu ve izlenmesine dair kararlar uyar›nca
bakanl›klarca haz›rlanan ekonomik, sosyal ve kültürel
politikalar ve tedbirlerle ilgili kanun tasar›lar› ile yeni
bir teflkilatlanmay› öngören kanun tasar›lar› hakk›nda
ilgili bakanl›klar›n; ayr›ca, mezkur programlar ve kararlarda öngörülen ilke ve tedbirler aç›s›ndan incelenmek
üzere Devlet Planlama Teflkilat›n›n,
- Kamu personeli ve teflkilatlanmas›yla ilgili olarak haz›rlanan düzenlemeler hakk›nda Devlet Personel Baflkanl›¤›n›n,
- Tüzük tasar›lar› hakk›nda bütün bakanl›klar›n,
- Mali konularda yap›lacak düzenlemeler hakk›nda, devletin harcama ve gelir politikas› ile vergi tekni¤ine uygunluk yönünden incelemek üzere Maliye Bakanl›¤›n›n,
- Bakanl›klarca haz›rlanan kanun ve kanun hükmünde
kararname taslaklar›n›n Türk hukuk sistemine ve kanun tekni¤ine uygunlu¤unu incelemek ve bu konuda
1. Ünite - Kamu Mali Yönetiminin Genel ‹lkeleri
21
Kendimizi S›nayal›m Yan›t Anahtar›
görüfl belirtmek üzere, tüm kanun ve kanun hükmünde karaname taslaklar› hakk›nda Adalet Bakanl›¤›n›n,
- Bakanl›klar ve Say›fltay’›n denetimine giren di¤er idarelerce mali konularda düzenlenecek yönetmeliklerin
yürürlü¤e konulabilmesini teminen, malikonular› içeren düzenleyici idari ifllemler hakk›nda Say›fltay’›n görüflünün al›nmas› zorunludur. Görüldü¤ü gibi Türkiye’de düzenleme sürecine birçok kurum ve kurulufl kat›lmaktad›r. Ancak, vatandafllar›n sürece kat›l›m›n›n yüksek oldu¤unu söylemek zordur. Son y›llarda kamu kurum ve kurulufllar› düzenleme taslaklar›n› kendi ‹nternet sitelerinde yay›mlayarak halk›n görüfl ve önerilerine
sunmaktad›r. Ancak, bu zorunlu de¤ildir. Kamu kurum
ve kurulufllar› görüfl ve önerileri dikkate almak ve düzenlemelere yans›tmak zorunda da de¤ildir.
Türkiye’de siyasal kat›lma genel ve yerel seçimlere kat›lma, siyasi otoritelere talep iletme, flikayet ve istekte
bulunma biçimini almaktad›r. Genel seçimlere kat›l›m
zorunlu oldu¤undan kat›lma oranlar›n›n yüksek seyretti¤i görülmektedir.
Ekonomik ve Sosyal Konsey kat›l›mc›l›¤›n sa¤lanmas›
yönünde önemli bir araç olmakla birlikte Konsey istiflari olarak yeterince etkili çal›flamamaktad›r.
23.12.2004 tarihli ve 5272 say›l› Belediye Kanununun
muhtar›n mahalle sakinlerinin gönüllü kat›l›m›yla görevlerini yerine getirmesi, belde sakinlerinin belediye
karar ve hizmetlerine kat›lma hakk›, kent konseylerinin
kurulmas›, belediye hizmetlerine gönüllü kat›l›m gibi
hususlar› düzenleyen hükümleri kat›l›mc›l›¤›n sa¤lanmas› yönünde at›lan önemli ad›mlard›r. Ayr›ca, Yerel
Gündem 21’lerin haz›rlanmas› yerel yönetiflimin ve kat›l›mc›l›¤›n önemli bir uygulama aya¤›d›r.
Son dönemde bilgi iletiflim teknolojilerinde yaflanan geliflmeler ve ‹nternet’in yayg›n kullan›m› kamu hizmetlerinin görülmesinde saydaml›¤› ve kat›l›mc›l›¤› art›ran
geliflmelerdir. Türkiye’de günümüzde art›k pek çok kamu kurum ve kuruluflu bir web sayfas›na sahiptir. Ancak, elektronik devlet uygulamalar›n›n Türkiye’de sorunsuz iflledi¤i söylenemez. Kamu kurum ve kurulufllar›n›n web sitelerine girmekte yaflanan zorluklar, vatandafllar›n ‹nternet’e ulaflmas›n›n her zaman mümkün olmamas› ve bilgisayar okuryazarl›¤›n›n düflüklü¤ü bu
alandaki geliflmeleri s›n›rland›rmaktad›r.
Kaynak: T.C. Baflbakanl›k Devlet Planlama Teflkilat›,
Dokuzuncu Kalk›nma Plan›, (2007). Kamuda ‹yi Yönetiflim, Özel ‹htisas Komisyonu Raporu, DPT, Ankara.
s.18-20.
1. e
2. a
3. b
4. e
5. c
6. d
7. e
8. c
9. a
10. c
Yan›t›n›z yanl›fl ise “Yönetim Kavram›”
konusunu gözden geçiriniz.
Yan›t›n›z yanl›fl ise “Yönetim Kavram›”
konusunu gözden geçiriniz.
Yan›t›n›z yanl›fl ise “Kamu Yönetimi” konusunu
gözden geçiriniz.
Yan›t›n›z yanl›fl ise “Kamu Yönetimi” konusunu
gözden geçiriniz.
Yan›t›n›z yanl›fl ise “Kamu Yönetimi” konusunu
gözden geçiriniz.
Yan›t›n›z yanl›fl ise “Kamu Yönetimi” konusunu
gözden geçiriniz.
Yan›t›n›z yanl›fl ise “Kamu Mali Yönetimi”
konusunu gözden geçiriniz.
Yan›t›n›z yanl›fl ise “Kamu Mali Yönetiminde
De¤iflim” konusunu gözden geçiriniz.
Yan›t›n›z yanl›fl ise “Yeni Kamu Mali Yönetimi
Anlay›fl›n›n Öne Ç›kan ‹lkeleri” konusunu gözden geçiriniz.
Yan›t›n›z yanl›fl ise “Yeni Kamu Mali Yönetimi
Anlay›fl›n›n Öne Ç›kan ‹lkeleri” konusunu gözden geçiriniz.
22
Kamu Mali Yönetimi
S›ra Sizde Yan›t Anahtar›
S›ra Sizde 1
Kamu yönetiminde kamu kurum ve kurulufllar›n›n yap›lar›, iflleyiflleri, iliflkileri ele al›n›rken özel yönetimde
ise kâr amac› güden özel kurulufllar›n bu tür konular›
incelenmektedir. Kamu yönetimi ile özel yönetim aras›ndaki en temel farkl›l›k hukuk kurallar›ndan kaynaklanmaktad›r. Kamu yönetiminin tüm unsurlar› hukuk
kurallar› çerçevesinde flekillenmektedir. Ayr›ca, kamu
kurumlar› ve özel kurumlar, kâr amaçlar›, çal›flma koflullar›, yetki ve sorumluluk, siyasal yap› gibi faktörler
aç›s›ndan birbirinden çok farkl› nitelikler göstermektedirler. Ayr›ca kamu ve özel kurumlar; çevresel flartlardaki farkl›l›klar, çevre ve kurumlar aras›ndaki iliflkiler,
bask›lar, etki alan›, örgütsel faktörlerdeki farkl›l›klar,
otorite iliflkileri, performans kriterleri aç›s›ndan da
önemli farkl›l›klar göstermektedirler. Buna ra¤men kamu yönetimi ve özel yönetim alan›nda benzer bilgiler,
usuller ve teknikler kullan›lmaktad›r. Sonuç olarak yönetimin temel unsurlar› kamu yönetimi aç›s›ndan da
özel yönetim aç›s›ndan da de¤iflmemektedir.
S›ra Sizde 2
Kamu yönetiminin en temel fonksiyonu, ülkenin geliflmesini yönlendirmek, planlamak ve temel politikalar›
belirleyerek yönetmektir. Kamu yönetiminin faaliyetleri; yönetsel, yürütme ve yarg› faaliyetleri olarak üç grupta toplanmaktad›r. Kamu kurumlar› taraf›ndan gerçeklefltirilecek kamu hizmetleri kamu yönetimi taraf›ndan
gerçeklefltirilecek temel görevlerden biridir. Kamu yönetimi bir baflka yönüyle devletin amaçlar›n› gerçeklefltirecek biçimde örgütlenmifl insan gücü ve araç ve gereçler ile bunlar›n yönetimini ifade eder. Kamu yönetiminin en temel görevi, hükûmetin günlük ifllerini yürütmektir. Kamu yönetimi taraf›ndan belirlenmifl görev
ve hizmetlerin yap›labilmesi için kamu yönetimi kurum
ve kurulufllar› oluflturulmufltur. Ayr›ca, kamu kurum ve
kurulufllar› içerisinde bireylerin nas›l davrand›klar›n› ve
çal›flt›klar›n› saptamak, kurumlar›n en etkili biçimde nas›l örgütlenmeleri gerekti¤ini belirleyerek, uygulamaya
dönük önerilerde bulunmak da kamu yönetiminin temel fonksiyonlar› aras›ndad›r.
S›ra Sizde 3
Kamu mali yönetimi; gelirlerin yönetimi, giderlerin yönetimi, borç yönetimi, mali sorumluluk, hesaplar›n tutulmas› ve denetlenmesi, devlet tafl›nmazlar›n›n yönetimi, ekonomik ve mali politikalar›n belirlenmesi ve bütçe sürecinin yönetilmesi konular›n› kapsamaktad›r.
S›ra Sizde 4
Kamu yönetimi sistemlerinde meydana gelen de¤iflim
ve geliflmeler ülkeden ülkeye farkl›l›klar gösterebilir.
Özellikle ekonomik koflullar ve politik koflullar, kamu
yönetiminde de¤iflim konusunda kilit rol oynamaktad›r.
Ancak ülkelerin iç koflullar› ile ba¤lant›l› olmak üzere,
kamu mali yönetimde de¤iflimler yasal, kültürel, sosyal
ve tarihsel faktörlerin etkisi ile de flekillenmektedir. Bu
anlamda Türk kamu yönetimi de zaman içerisinde de¤iflikliklere u¤ramaktad›r.
S›ra Sizde 5
Küreselleflen dünyada, tek tip bir anlay›fl ve tüm ülkeleri bu anlay›fl çerçevesinde bir araya getiren bir yap›dan çok toplum yerine bireyin, merkez yerine yerelin
daha fazla önem kazand›¤› bir sisteme do¤ru geçifl yaflanm›flt›r. Günümüzde kamu kurulufllar›nda da esnek
çal›flma biçimlerini, yatay örgütlenmeyi, uzmanlaflmay›
ön plana ç›karan kamu yönetimi anlay›fl› daha s›kl›kla
dile getirilmektedir. Günümüz kamu yönetimi anlay›fl›nda saydaml›k, hesap verilebilirlik, stratejik planlama
ve performans esasl› bütçeleme, kat›l›mc›l›k, verimlilik
ve etkinlik, etik ve dürüstlük, yükselen de¤erler olarak
yerini almaktad›r. Bu yeni yönetim anlay›fl›nda teknik
ve bilimsel veri ve yöntemlere daha fazla önem veren
bir devlet yönetimi modeli ortaya ç›km›flt›r. Özellikle
kamu yönetimi ve halk aras›ndaki iliflkilerde önemli
yaklafl›m farkl›l›klar› ortaya ç›km›flt›r. Halk›n istekleri ve
e¤ilimlerinin belirlenmesi ise, kamu hizmetlerinin yürütülmesinde öncelikli konulara aras›na girmifltir. Buna
ilave olarak sivil toplum kurulufllar›n›n da kamu yönetimi ile iliflkileri giderek geliflmifltir. Etkinlik ve verimlilik kavramlar› kamu hizmetleri üretimde de ön plan
ç›km›fl, ayr›ca harcamalar›n denetimi konular›nda
önemli de¤iflimler yaflanm›flt›r. Kamu yönetiminde çabuk hareket etme, h›zl› karar alma, yönetime dinamik ve
daha esnek bir yap› kazand›rma, de¤iflen ve geliflen koflullar›n ortaya ç›kard›¤› toplumsal taleplerin karfl›lanmas› amac›na yönelik bir kamu mali yönetimi oluflturmak
da art›k yönetimin temel amaçlar› aras›na girmifltir.
1. Ünite - Kamu Mali Yönetiminin Genel ‹lkeleri
Yararlan›lan ve Baflvurulabilecek
Kaynaklar
Arslan, Ahmet. Kamu Harcamalar›nda Verimlilik, Etkinlik ve Denetim, http://212.174.133.188/calismalar/maliye_dergisi/yayinlar/md/md140/Kamu%20Harcamalari%20_A.%20ARSLAN_.pdf
Ayd›n, A. Hamdi. (2011). Türk Kamu Yönetimi, Seçkin
Yay›nlar›, Ankara.
DPT, (2006). Kamu ‹dareleri ‹çin Stratejik Planlama
K›lavuzu, http://www.sp.gov.tr/documents/Sp-Kilavuz2.pdf
Ergun, Turgay. (2004). Kamu Yönetimi, Türkiye ve Orta Do¤u Amme ‹daresi Enstitüsü, Yay›n No: 322,
Ankara.
Ergun, Turgay., ve Polato¤lu, Aykut. (1984). Kamu Yönetimine Girifl, Türkiye ve Orta Do¤u Amme ‹daresi Enstitüsü, Yay›n No: 212, Ankara.
Ery›maz, Bilal. (2010). Kamu Yönetimi, Okutman Yay›nc›l›k, Ankara.
Öztürk, Nam›k Kemal. Bürokratik Devletten Etkin Yönetime Geçifl:‹yi Yönetiflim, www.deu.edu.tr/userweb/hilmi.coban/bürokratik%20devletten.doc
Sözen, Süleyman., Algan, Bülent. (2009). ‹yi Yönetiflim,
‹çiflleri Bakanl›¤› Genel Yay›n No: 654,
http://www.mulkiyeteftis.gov.tr/ortak_icerik/mulkiyeteftis/iyi_yonetisim.pdf
T.C. Baflbakanl›k Devlet Planlama Teflkilat›, Dokuzuncu Kalk›nma Plan›, (2007). Kamuda ‹yi Yönetiflim,
Özel ‹htisas Komisyonu Raporu, DPT, Ankara. s.1820.
Toksöz, Fikret. (2008). ‹yi Yönetiflim El Kitab›, Türkiye
Ekonomik ve Sosyal Etütler Vakf›,
Tortop, N., ‹flbir, E., Aykaç, B., Yayman, H., Özer, A.
(2007). Yönetim bilimi, Nobel Yay›n Da¤›t›m, Ankara.
TÜS‹AD, (2002). Kamu Reformu Araflt›rmas›, Türk Sanayicileri ve ‹fladamlar› Derne¤i, Yay›n no: TÜS‹ADT/2002-12/335, ‹stanbul.
Ya¤an, Haldun. Kamu Yönetiminde Etik Davran›fl ‹lkeleri, Gümrük Dünyas› Dergisi, Say› 46,
http://www.gumrukkontrolor.org.tr/Yayinlar/Dergiler/46/2.html
http://www.tesev.org.tr/tr/program/iyi-yonetisim-programi
http://www.tesev.org.tr/Upload/Publication/afd9b3bc2a8e-47dd-8839-f42443d509c9/Iyi%20YonetisimKaliteli%20Yasam_01.06.2008.pdf
23
2
KAMU MAL‹ YÖNET‹M‹
Amaçlar›m›z
N
N
N
N
N
Bu üniteyi tamamlad›ktan sonra;
Türkiye’de Merkezî Yönetim Kapsam›ndaki Kurulufllar› aç›klayabilecek,
Türkiye’de Mahallî ‹darelerin kapsam›n› de¤erlendirebilecek,
Türkiye’de Sosyal Güvenlik Kurulufllar›n› s›ralayabilecek,
Türkiye’de Kamu ‹ktisadi Teflebbüslerinin kapsam›n› de¤erlendirebilecek,
Türkiye’de Döner Sermayeli Kurulufllar ve Bütçe D›fl› Fonlar›n yap›s›n› aç›klayabileceksiniz.
Anahtar Kavramlar
• Genel Bütçeli Kurulufllar
• Özel Bütçeli Kurulufllar
• Düzenleyici ve Denetleyici
Kurumlar
• Mahallî ‹dareler
•
•
•
•
Sosyal Güvenlik Kurulufllar›
Kamu ‹ktisadi Teflebbüsleri
Döner Sermayeli ‹flletmeler
Bütçe D›fl› Fonlar
‹çindekiler
Kamu Mali Yönetimi
Türkiye’de Kamu
Mali Yönetimi
• GENEL YÖNET‹M KAPSAMINDAK‹
KURULUfiLAR
• MERKEZÎ YÖNET‹M
KAPSAMINDAK‹ KURULUfiLAR
• SOSYAL GÜVENL‹K KURULUfiLARI
• YEREL YÖNET‹MLER
• KAMU ‹KT‹SAD‹ TEfiEBBÜSLER‹
• DÖNER SERMAYEL‹ ‹fiLETMELER
• BÜTÇE DIfiI FONLAR
Türkiye’de Kamu Mali
Yönetimi
SIRA S‹ZDE
SIRA S‹ZDE
D Ü fi Ü N E L ‹ M
D Ü fi Ü N E L ‹ M
S O R U
S O R U
GENEL YÖNET‹M KAPSAMINDAK‹ KURULUfiLAR
D‹KKAT
Bütün dünyada oldu¤u gibi Türkiye’de de kamu mali sistemi içerisinde
görevleri,
sorumluluklar› farkl› birçok kurum ve kurulufl bulunmaktad›r. Bu ünitede bu kuS‹ZDE görevleri
rum ve kurulufllar›n neler olduklar›, ortak özellikleri ve hangiSIRA
kamusal
üstlendikleri aç›klanacakt›r.
1050 say›l› Muhasebe-i Umumiye Kanun’un yerini alan 5018 Say›l› Kamu Mali
AMAÇLARIMIZ
Yönetimi ve Kontrol Kanunu (KMYKK), Türkiye’de kamu kesimini yeniden düzenlemifltir. 5018 say›l› Yasa’yla kurum ve kurulufllar daha sistematik bir biçimde belirlenmifl ve kamu kesiminin kapsam›na daha önce girmeyen baz› kurum ve kuruK ‹ T A P
lufllar da dahil edilmifltir. Sözü edilen kanuna göre bütçe türleri, uluslararas› standartlarda benimsenen biçimde yeniden tan›mlanm›fl ve s›n›fland›r›lm›flt›r.
5018 say›l› KMYKK’nin 2. maddesi, Türkiye’de kamu kesiminin kapsam›n› geTELEV‹ZYON
niflleterek, genel yönetim kapsam›ndaki kamu idareleri olarak adland›rd›¤› yap›land›rmay› getirmifltir.
D‹KKAT
N N
5018 say›l› Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’na Maliye Bakanl›¤›
‹ N T EBütçe
R N E Tve Mali Kontrol Genel Müdürlü¤ü web sitesi, Mevzuat bölümünden ulaflabilirsiniz. www.bumko.gov.tr
SIRA S‹ZDE
AMAÇLARIMIZ
K ‹ T A P
TELEV‹ZYON
‹NTERNET
fiekil 2.1’de görülece¤i üzere genel yönetim kapsam›ndaki kamu idareleri, üçe
ayr›lm›flt›r; merkezî yönetim kapsam›ndaki kamu idareleri, sosyal güvenlik kurumfiekil 2.1
Genel Yönetim
Kapsam›ndaki
Kamu ‹dareleri
Genel Yönetim Kapsam›ndaki
Kamu ‹dareleri
Merkezi Yönetim
Kapsam›ndaki
Kamu ‹dareleri
Genel Bütçe
Kapsam›ndaki
‹dareler
Özel Bütçe
Kapsam›ndaki
‹dareler
Sosyal Güvenlik
Kurumlar›
Düzenleyici ve
Denetleyici
Kurumlar
Mahalli
‹dareler
26
Kamu Mali Yönetimi
lar› ve mahallî idareler. Bunlardan, bütçe büyüklü¤ü itibar›yla önemli bir yere sahip olan merkezî yönetim kapsam›ndaki kamu idareleri de kendi içerisinde üçe
ayr›lm›flt›r; genel bütçe kapsam›ndaki idareler, özel bütçe kapsam›ndaki kamu idareleri ile düzenleyici ve denetleyici kurumlar.
Türk kamu kesimi genel yönetim kurumlar› ve kamu iktisadi teflebbüsleri
(K‹T’ler) olarak iki ana k›s›mdan oluflmaktad›r. Türkiye’de kamu kesimine dâhil
idareler aras›nda genel yönetim kapsam›na, özel sektörde özel hukuka tabi olmas› nedeniyle dahil edilmeyen Kamu ‹ktisadi Teflebbüslerinin (K‹T) de bu nedenle
bu bölümde ele al›nmas› gerekmektedir. Bu Kanun’un d›fl›nda kalan döner sermayeli iflletmeler ile fonlar›n da özünde kamu kesiminin birer bilefleni oldu¤u dikkate al›nd›¤›nda Türkiye’de kamu kesimi; genel yönetim kapsam›ndaki kamu idareleri ile K‹T’ler, döner sermayeli iflletmeler ve bütçe d›fl› fonlardan oluflmaktad›r.
MERKEZÎ YÖNET‹M KAPSAMINDAK‹ KURULUfiLAR
Merkezî yönetim kapsam›ndaki kurulufllar›n 5018 say›l› Yasa’n›n 3. maddesinde;
genel bütçeli idareler, özel bütçeli idareler ve düzenleyici ve denetleyici kurumlardan olufltu¤u belirtilmifltir.
Genel Bütçe Kapsam›ndaki Kamu ‹dareleri
Genel Bütçeli ‹dareler:
Devletin görevlerini yerine
getiren ve ülkemizin üniter
yap›s›na göre tek olan
yasama, yürütme ve yarg›
organlar›n›n kurum ve
kurulufllar› genel bütçeli
idareler olarak adland›r›l›r.
Tablo 2.1
I Say›l› Cetvel
Genel Bütçe
Kapsam›ndaki
Kamu ‹dareleri
5018 say›l› KMYKK’nin 12. maddesi genel bütçeli idareleri flöyle tan›mlamaktad›r:
“Genel bütçe, Devlet tüzel kiflili¤ine dahil olan ve bu Kanuna ekli (I) say›l› cetvelde yer alan kamu idarelerinin bütçesidir.” Bu tan›mdan ve 5018 say›l› Yasa’n›n di¤er ilgili maddelerinden genel bütçeli kurulufllar›n flu özelliklere sahip olduklar›
söylenebilir;
• Genel bütçeli kurulufllar tek bir tüzel kiflilik alt›nda toplanm›flt›r.
• Ayn› nakit idaresi alt›ndad›rlar. Nakit idaresini genel bütçeli kurulufllar ad›na Hazine yapmaktad›r.
• Genel bütçeli kurulufllar›n kendi mal varl›klar› yoktur, mal varl›¤›n› onlar
ad›na Maliye Bakanl›¤› yürütmektedir.
• Hazine birli¤i kapsam›nda say›lmaktad›rlar.
Genel bütçeli idareler; yasama, yürütme ve yarg› eklerinin oluflturdu¤u bütçe
anlam›na gelmektedir. Devletin görevlerini yerine getiren ve ülkemizin üniter yap›s›na göre tek olan yasama, yürütme ve yarg› organlar›n›n kurum ve kurulufllar›
genel bütçeli idareler olarak adland›r›l›r. Bu kurulufllar genelde tam kamusal
mal/hizmet üretip finansmanlar›n› genel vergi havuzundan yaparlar. Genel bütçeli idareler devletin merkezden yönetim esas›na göre yürüttü¤ü tüm hizmetleri üreten idarelerdir.
I Say›l› Cetvel
Genel Bütçe Kapsam›ndaki Kamu ‹dareleri
Cumhurbaflkanl›¤›
Gelir ‹daresi Baflkanl›¤›
Türkiye Büyük Millet Meclisi
Millî E¤itim Bakanl›¤›
Anayasa Mahkemesi
Sa¤l›k Bakanl›¤›
Yarg›tay
Çal›flma ve Sosyal Güvenlik Bakanl›¤›
Dan›fltay
Devlet Personel Baflkanl›¤›
Say›fltay
Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanl›¤›
Baflbakanl›k
Kültür ve Turizm Bakanl›¤›
Millî ‹stihbarat Teflkilat› Müsteflarl›¤›
Hakimler ve Savc›lar Yüksek Kurulu
27
2. Ünite - Türkiye’de Kamu Mali Yönetimi
Tablo 2.1
devam›
Millî Güvenlik Kurulu Genel Sekreterli¤i
Aile ve Sosyal Politikalar Bakanl›¤›
Bas›n-Yay›n ve Enformasyon Genel Müd.
Avrupa Birli¤i Bakanl›¤›
Hazine Müsteflarl›¤›
Bilim, Sanayi ve Teknoloji Bakanl›¤›
Diyanet ‹flleri Baflkanl›¤›
Çevre ve fiehircilik Bakanl›¤›
Afet ve Acil Durum Yönetimi Baflkanl›¤›
Tapu ve Kadastro Genel Müdürlü¤ü
Kamu Düzeni ve Güvenli¤i Müsteflarl›¤›
Ekonomi Bakanl›¤›
Adalet Bakanl›¤›
Gençlik ve Spor Bakanl›¤›
Millî Savunma Bakanl›¤›
G›da, Tar›m ve Hayvanc›l›k Bakan
‹çiflleri Bakanl›¤›
Gümrük ve Ticaret Bakanl›¤›
Jandarma Genel Komutanl›¤›
Kalk›nma Bakanl›¤›
Emniyet Genel Müdürlü¤ü
Türkiye ‹statistik Kurumu Baflkanl›¤›
Sahil Güvenlik Komutanl›¤›
Orman ve Su ‹flleri Bakanl›¤›
D›fliflleri Bakanl›¤›
Meteoroloji Genel Müdürlü¤ü
Maliye Bakanl›¤›
Ulaflt›rma, Denizcilik ve Haberleflme Bak.
Tablo 2.1’de görülece¤i üzere, baflta Cumhurbaflkanl›¤› olmak üzere TBMM,
tüm bakanl›klar baz› müsteflarl›klar ve genel müdürlükler ve yüksek yarg› organlar› genel bütçeli idare olarak belirlenmifltir.
Genel bütçe kapsam›na giren idarelerin ortak özellikleri nelerdir? Aç›klayabiliyor
SIRA S‹ZDE musunuz?
Özel Bütçeli ‹dareler
D Ü fi Ü N E L ‹ M
5018 say›l› Yasa’n›n 12. maddesi özel bütçeyi flöyle tan›mlamaktad›r
(Tablo 2.2 ve
Tablo 2.3). Kanuna göre eski düzenlemede katma bütçeli kurulufllar olarak adlanO R U belirlenmifld›r›lan birçok kurulufl, örne¤in üniversiteler, özel bütçeli idare Solarak
tir. Ancak daha önce katma bütçeli idare olarak kapsamda bulunmayan birçok kurum ve kurulufl da özel bütçeli idare olarak kamu kesimi içerisine dahil edilmifltir.
D‹KKAT
Özel bütçeli idareler yar› kamusal nitelikte mal/hizmet üretirler. Yar› kamusal
mal/hizmetler bilindi¤i üzere genellikle faydalar›n›n bireylere bölünebilir olmas›
SIRAnedenle,
S‹ZDE
ve ortaya ç›kan faydan›n tüm toplumca ortak tüketilmesidir. Bu
yar› kamusal mal/hizmet üreten kurumlar, hizmetten yararlananlara hizmet maliyetinin
bir k›sm›n› ald›klar› hizmetler sunarlar. Hizmet maliyetinin geri
kalan k›sm› ise topAMAÇLARIMIZ
luma yay›lan fayda karfl›l›¤› vergilerle karfl›lan›r. Özel bütçeli idareler örnek olarak
üniversiteleri, Karayollar› Genel Müdürlü¤ü’nü ve Devlet Su ‹fllerini verebiliriz.
Özel bütçeli idarelerin özellikleri olarak flunlar say›labilir; K ‹ T A P
• Her bir özel bütçeli kuruluflun ayr› bir tüzel kiflili¤i vard›r.
• Sosyal, bilimsel, teknik, kültürel alanlarda görevlidirler.
• Belirli bir bakanl›¤a ba¤l›d›rlar. Ancak bu ba¤l›l›k, özerkli¤e
T E L E V ‹ Zsahip
Y O N olmalar›na engel de¤ildir.
• Kendi mal varl›klar› vard›r ve yönetimini kendileri yaparlar.
• Kendilerine ait gelirleri vard›r.
‹NTERNET
• Kendi nakit idarelerini yaparlar.
1
SIRA S‹ZDE
D Übakanl›¤a
fi Ü N E L ‹ M
Özel bütçe: Bir
ba¤l› veya ilgili olarak belirli
bir kamu hizmetini yürütmek
S O tahsis
R U
üzere kurulan, gelir
edilen, bu gelirlerden
harcama yapma yetkisi
verilen, kuruluflDve‹ Kçal›flma
KAT
esaslar› özel kanunla
düzenlenen ve bu Kanuna
ekli (II) say›l› cetvelde yer
SIRAidaresinin
S‹ZDE
alan her bir kamu
bütçesidir.
N N
AMAÇLARIMIZ
K ‹ T A P
TELEV‹ZYON
‹NTERNET
28
Tablo 2.2
II Say›l› Cetvel
A) Yüksekö¤retim
Kurulu, Üniversiteler
ve Yüksek Teknoloji
Enstitüleri
Kamu Mali Yönetimi
II Say›l› Cetvel
A) Yüksekö¤retim Kurulu, Üniversiteler ve Yüksek Teknoloji Enstitüleri
Yüksekö¤retim Kurulu
K›r›kkale Üniversitesi
Ankara Üniversitesi
Eskiflehir Osmangazi Üniversitesi
Orta Do¤u Teknik Üniversitesi
Galatasaray Üniversitesi
Hacettepe Üniversitesi
Ahi Evran Üniversitesi
Gazi Üniversitesi
Kastamonu Üniversitesi
‹stanbul Üniversitesi
Düzce Üniversitesi
‹stanbul Teknik Üniversitesi
Mehmet Akif Ersoy Üniversitesi
Bo¤aziçi Üniversitesi
Uflak Üniversitesi
Marmara Üniversitesi
Rize Üniversitesi
Y›ld›z Teknik Üniversitesi
Nam›k Kemal Üniversitesi
Mimar Sinan Güzel Sanatlar Üniversitesi
Erzincan Üniversitesi
Ege Üniversitesi
Aksaray Üniversitesi
Dokuz Eylül Üniversitesi
Giresun Üniversitesi
Trakya Üniversitesi
Hitit Üniversitesi
Uluda¤ Üniversitesi
Bozok Üniversitesi
Anadolu Üniversitesi
Ad›yaman Üniversitesi
Selçuk Üniversitesi
Ordu Üniversitesi
Akdeniz Üniversitesi
Amasya Üniversitesi
Erciyes Üniversitesi
Karamano¤lu Mehmetbey Üniversitesi
Cumhuriyet Üniversitesi
A¤r› ‹brahim Çeçen Üniversitesi
Çukurova Üniversitesi
Sinop Üniversitesi
Ondokuz May›s Üniversitesi
Siirt Üniversitesi
Karadeniz Teknik Üniversitesi
Nevflehir Üniversitesi
Atatürk Üniversitesi
Karabük Üniversitesi
‹nönü Üniversitesi
Kilis 7 Aral›k Üniversitesi
F›rat Üniversitesi
Çank›r› Karatekin Üniversitesi
Dicle Üniversitesi
Artvin Çoruh Üniversitesi
Yüzüncü Y›l Üniversitesi
Bilecik Üniversitesi
Gaziantep Üniversitesi
Bitlis Eren Üniversitesi
‹zmir Yüksek Teknoloji Ens.
K›rklareli Üniversitesi
Gebze Yüksek Teknoloji Enstitüsü
Osmaniye Korkut Ata Üniversitesi
Harran Üniversitesi
Bingöl Üniversitesi
Süleyman Demirel Üniversitesi
Mufl Alparslan Üniversitesi
Adnan Menderes Üniversitesi
Mardin Artuklu Üniversitesi
Zonguldak Karaelmas Üniversitesi
Batman Üniversitesi
Mersin Üniversitesi
Ardahan Üniversitesi
Pamukkale Üniversitesi
Bart›n Üniversitesi
29
2. Ünite - Türkiye’de Kamu Mali Yönetimi
Bal›kesir Üniversitesi
Bayburt Üniversitesi
Kocaeli Üniversitesi
Gümüflhane Üniversitesi
Sakarya Üniversitesi
Hakkari Üniversitesi
Celal Bayar Üniversitesi
I¤d›r Üniversitesi
Abant ‹zzet Baysal Üniversitesi
fi›rnak Üniversitesi
Mustafa Kemal Üniversitesi
Tunceli Üniversitesi
Afyon Kocatepe Üniversitesi
Yalova Üniversitesi
Kafkas Üniversitesi
Türk Alman Üniversitesi
Çanakkale Onsekiz Mart Üniversitesi
Y›ld›r›m Beyaz›t Üniversitesi
Ni¤de Üniversitesi
Bursa Teknik Üniversitesi
Dumlup›nar Üniversitesi
‹stanbul Medeniyet Üniversitesi
Gaziosmanpafla Üniversitesi
‹zmir Katip Çelebi Üniversitesi
Mu¤la Üniversitesi
Konya Üniversitesi
Kahramanmarafl Sütçü ‹mam Üniversitesi
Kayseri Abdullah Gül Üniversitesi
K›r›kkale Üniversitesi
Erzurum Teknik Üniversitesi
II Say›l› Cetvel
B) Özel Bütçeli Di¤er Kurumlar
Ölçme Seçme ve Yerlefltirme Merkezi
Baflkanl›¤›
Türk Patent Enstitüsü
Atatürk Kültür, Dil ve Tarih Yüksek Kurumu
Ulusal Bor Araflt›rma Enstitüsü
Atatürk Araflt›rma Merkezi
Türkiye Atom Enerjisi Kurumu
Atatürk Kültür Merkezi
Savunma Sanayi Müsteflarl›¤›
Türk Dil Kurumu
Küçük ve Orta Ölçekli ‹flletmeleri Gelifltirme
ve Destekleme ‹daresi Baflkanl›¤›
Türk Tarih Kurumu
Türk ‹flbirli¤i ve Koordinasyon Ajans›
Baflkanl›¤›
Türkiye ve Orta Do¤u Amme ‹daresi
Enstitüsü
Gap Bölge Kalk›nma ‹daresi Baflkanl›¤›
Türkiye Bilimsel ve Teknolojik Araflt›rma
Kurumu
Özellefltirme ‹daresi Baflkanl›¤›
Türkiye Bilimler Akademisi Baflkanl›¤›
Maden Tetkik ve Arama Genel Müdürlü¤ü
Türkiye Adalet Akademisi Baflkanl›¤›
Ceza ve ‹nfaz Kurumlar› ‹le Tutukevleri ‹fl
Yurtlar› Kurumu
Yüksek Ö¤renim Kredi ve Yurtlar Kurumu
Genel Müdürlü¤ü
Sivil Havac›l›k Genel Müdürlü¤ü
Spor Genel Müdürlü¤ü
Mesleki Yeterlilik Kurumu Baflkanl›¤›
Devlet Tiyatrolar› Genel Müdürlü¤ü
Yurtd›fl› Türkler ve Akraba Topluluklar
Baflkanl›¤›
Devlet Opera ve Balesi Genel Müdürlü¤ü
Karayollar› Genel Müdürlü¤ü
Orman Genel Müdürlü¤ü
Türkiye Yazma Eserler Kurumu Baflkanl›¤›
Vak›flar Genel Müdürlü¤ü
Do¤u Anadolu Projesi Bölge Kalk›nma ‹daresi
Baflkanl›¤›
Türkiye Hudut ve Sahiller Sa¤l›k Genel
Müdürlü¤ü
Konya Ovas› Projesi Bölge Kalk›nma ‹daresi
Baflkanl›¤›
Türk Akreditasyon Kurumu
Do¤u Karadeniz Projesi Bölge Kalk›nma
‹daresi Baflkanl›¤›
Türk Standartlar› Enstitüsü
Devlet Su ‹flleri Genel Müdürlü¤ü
Tablo 2.2
devam›
Tablo 2.3
II Say›l› Cetvel
B) Özel Bütçeli Di¤er
Kurumlar
30
Kamu Mali Yönetimi
Özel bütçeli idarelerin genel kural olarak kendi gelirleriyle tüm giderlerini karfl›lamas› esast›r. Ancak birçok özel bütçeli kurulufl kendi gelirleriyle giderlerini karfl›layamamaktad›r. E¤itim ve sa¤l›k gibi sosyal konularda hizmet veren birçok özel
bütçeli kurulufl, üniversiteler gibi kendi gelirleri yetmedi¤i için genel bütçeden yard›m almaktad›r. Genel bütçeden yap›lan bu yard›mlara hazine yard›m› denilmektedir. Bu tür özel bütçeli kurulufllar›n kaynak aç›klar›n›n genel bütçeden karfl›lanmas›n›n ekonomik gerekçesi de vard›r. Yukar›da sözü edildi¤i gibi, örne¤in üniversite hizmetlerinden, do¤rudan yararlanan ö¤renciler elde ettikleri faydan›n karfl›l›¤› olarak belirli bir bedel ödemektedirler. Ancak bilindi¤i üzere üniversite hizmetlerinin faydas› daha çok ve yo¤un olarak toplumun tümünde yay›lmaktad›r. Bu
nedenle, toplumun katk›lar›ndan oluflan vergi gelirlerinden üniversitelere yard›m
yap›lmas›, toplumun elde etti¤i faydan›n bir karfl›l›¤› olarak görülebilir. Genel bütçeden özel bütçelere yap›lan hazine yard›m›, Maliye Bakanl›¤›n›n cari transferler
ödenekleri içinde yer al›r.
SIRA S‹ZDE
2
D Ü fi Ü N E L ‹ M
D Ü fi Ü N E L ‹ M
Düzenleyici
ve Denetleyici Kurumlar
S O R U
D‹KKAT
SIRA S‹ZDE
AMAÇLARIMIZ
Özel bütçeliSIRA
idareS‹ZDE
olan üniversitelerin ne tür mal ve hizmet üretti¤ini ve genel bütçeden
yard›m almalar›n›n ekonomik gerekçesini tart›fl›n›z.
Türkiye’de merkezî yönetim bütçesi kapsam›na yukar›da say›lan genel bütçeli idaS O R U idarelerin yan›nda düzenleyici ve denetleyici kurum bütçeleri de
relerin özel bütçeli
girmektedir. 5018 say›l› KMYKK düzenleyici ve denetleyici kurumlar, “Düzenleyici
ve denetleyici
D ‹ kurum
K K A T bütçesi, özel kanunlarla kurul, kurum veya üst kurul fleklinde
teflkilatlanan ve bu Kanuna ekli (III) say›l› cetvelde yer alan her bir düzenleyici ve
denetleyici kurumun bütçesidir.” biçimde tan›mlamaktad›r. (Tablo 2.4) Bu kurumSIRA S‹ZDE
lar›n ortak özelli¤i belirli bir piyasan›n veya sektörün etkin ve rekabetçi çal›flmas›
için düzenlemeler yapmak ve bunlar› denetleyip uymayanlar hakk›nda cezai ifllemler yapmakt›r.
Türkiye’de, özellikle devletin özel sektöre b›rakt›¤› piyasalarda, teAMAÇLARIMIZ
kelcili¤i önlemek ve rekabeti sa¤lamak bu kurumlar›n temel ifllevi olarak görülmüfltür. Bu kurum ve kurulufllar›, baz› yazarlar, “dördüncü ba¤›ms›z erk olarak görmektedirler. Çünkü
bir yandan kural koymakta, kural› uygulamakta ve uyK ‹ Tbu
A kurumlar
P
mayanlar› cezaland›rmaktad›r. Bir baflka deyiflle yasama, yürütme ve yarg› fonksiyonlar›n›n tümünü üstlenen birer kurum flekline bürünmektedirler.
Düzenleyici
kurumlar›n özellikleri olarak, kanunla kurulmalar›,
T E L E V ‹ve
Z Y Odenetleyici
N
her birinin belirlenen çerçevede ekonomik ve sosyal alanlarda düzenleme, denetleme, ara buluculuk ve yönlendirme faaliyetinde bulunmalar›, idari ve mali özerkli¤i haiz olmalar› ve kamu tüzel kiflili¤ine sahip olmalar› say›labilir.
N N
K ‹ T A P
TELEV‹ZYON
‹NTERNET
Tablo 2.4
III Say›l› Cetvel
Düzenleyici ve
Denetleyici
Kurumlar
‹NTERNET
III Say›l› Cetvel
Düzenleyici ve Denetleyici Kurumlar
Radyo ve Televizyon Üst Kurulu
Telekomünikasyon Kurumu
Sermaye Piyasas› Kurulu
Bankac›l›k Düzenleme ve Denetleme Kurumu
Enerji Piyasas› Düzenleme Kurumu
Kamu ‹hale Kurumu
Rekabet Kurumu
Tütün, Tütün Mamulleri ve Alkollü ‹çkiler Piyasas› Düzenleme Kurumu
SIRA S‹ZDE
SIRA S‹ZDE
31
D Ü fi Ü N E L ‹ M
2. Ünite - Türkiye’de
N E L ‹ MMali Yönetimi
D Ü fi Ü Kamu
SOSYAL GÜVENL‹K KURULUfiLARI
S O R U
S O R U
Sosyal güvenlik, genel anlam›yla, sigortac›l›k sektörü mant›¤›yla kiflilerin hastal›k,
ifl kazas› ve meslek hastal›¤› gibi beklenmedik ola¤anüstü olaylar karfl›s›nda ve
D‹KKAT
yafll›l›k, ölüm gibi yaflam›n ola¤an sonuçlar›na karfl› birçok koruyucu ve kollay›c›
olanaklar yaratan bir hizmet türüdür. Sosyal güvenlik günümüz sosyal devletleriSIRA S‹ZDE
nin ço¤unlukla üstlenmek zorunda kald›¤› veya kendisi üstlenmese
bile çok s›k›
denetim ve gözetim alt›nda tuttu¤u bir hizmettir. Sosyal güvenlik kurulufllar›, ülke
vatandafllar›n›n çal›flma hayatlar›nda, ortaya ç›kabilecek risklere karfl› garantiler suAMAÇLARIMIZ
nan, bireylerin çal›flma güçlerini kaybetti¤inde düzenli bir gelir ak›fl›n› sa¤layan,
ölüm hâlinde ise bakmakla yükümlü oldu¤u kiflilerin belirli bir gelir sahibi olmas›na olanak sa¤layan, prim sistemiyle çal›flan kurulufllard›r.
K ‹ T A P
5018 say›l› Yasa ekli IV say›l› cetvele göre Türkiye’deki sosyal güvenlik kurumlar› Sosyal Güvenlik Kurumu ve Türkiye ‹fl Kurumudur. Bunlardan en önemlisi
olan Sosyal Güvenlik Kurumu, 1946-1971 y›llar aras› dönemde
farkl› meslek grupTELEV‹ZYON
lar› ve kesimler için kurulmufl olan Sosyal Sigortalar Kurumu (SSK), Emekli Sand›¤› ve Ba¤-Kurun tek çat› alt›nda toplanmas›yla 2006 y›l›nda oluflturulmufltur.
D‹KKAT
N N
SIRA S‹ZDE
AMAÇLARIMIZ
K ‹ T A P
TELEV‹ZYON
‹NTERNET
Sosyal Güvenlik Kurumunun web sayfas›n› inceleyiniz. www.sgk.gov.tr
‹NTERNET
Sosyal güvenlik kapsam›nda olan ifl kazas›, meslek hastal›¤›, yafll›l›k, malullük
ve ölüm gibi sosyal risklerin maliyetlerinin, primli sistem yard›m›yla aktüeryel dengeyi bulmak için ayr› bütçelerle idare edilmeleri esast›r. Kendi gelir kaynaklar›yla
giderlerini karfl›lamas› as›l olmas›na ra¤men son y›llarda çok de¤iflik nedenlerle,
giderleri gelirlerinden fazla oldu¤u için genel bütçeden yap›lan sosyal transferlerle aç›klar› kapat›lmaktad›r. Asl›nda sistemde bütçe transferlerine gerek yoktur. Ancak çeflitli nedenlerle, örne¤in, ülkemizde aktif pasif sigortal› dengesinin aktüeryel
hesaba ayk›r› uygulama sonucu bozulmas›, prim alacaklar›n›n tahsil edilememesi,
bakmakla yükümlü kifli say›s›n›n kötüye kullan›lmas›, primli sisteme ayk›r› sosyal
yard›mlar gibi nedenlerle aç›klar oluflmufl ve bu kurumlar genel bütçeye ba¤l› hâle getirmifltir.
SIRA
S‹ZDE nedenleri
Türkiye’de Sosyal Güvenlik Kurumunun aktüeryel dengesinin bozuk
olmas›n›n
nelerdir?
MAHALLÎ ‹DARELER
3
D Ü fi Ü N E L ‹ M
SIRA S‹ZDE
D Ü fi Ü N E L ‹ M
Dünyadaki tüm ülkelerde, kamusal hizmetlerinin tamam›n›n tek bir merkezî yöneS O R Özellikle
U
tim taraf›ndan yap›lmas›nda baz› güçlükler ortaya ç›kabilmektedir.
yap›lan toplumsal hizmetin faydas›n›n belirli bir co¤rafyayla s›n›rl› olmas› hâlinde, hizmete olan talebin belirlenmesinde ve hizmetin görülmesinde etkinlik
D ‹ K K A Tiçin yerel yönetim birimlerine ihtiyaç duyulmufltur. Elbette yerel yönetim birimlerinin oluflumunda geçerli olan tek görüfl bu de¤ildir. Geleneksel, tarihsel ve siyasal birçok neSIRA S‹ZDE
den mahallî idarelerin ortaya ç›k›fl›nda etkili olmufltur. Dünyada, devlet yap›lar›na
ve di¤er etkenlere göre farkl›laflmalar olsa da tüm ülkelerde merkezî idarenin yan›nda yerel idareler de bulunmaktad›r.
AMAÇLARIMIZ
Anayasam›z›n 127. maddesine göre Mahallî idareler; il, belediye veya köy
halk›n›n mahallî müflterek ihtiyaçlar›n› karfl›lamak üzere kurulufl esaslar› kanunla
belirtilen ve karar organlar› kanunda gösterilen seçmenler Ktaraf›ndan
‹ T A P seçilerek
oluflturulan kamu tüzelkiflileridir.
S O R U
D‹KKAT
Mahallî idareler: ‹l, belediye
SIRA
S‹ZDE
veya köy halk›n›n
mahalli
müflterek ihtiyaçlar›n›
karfl›lamak üzere kurulufl
esaslar› kanunla belirtilen
AMAÇLARIMIZ
ve karar organlar›,
gene
kanunda gösterilen,
seçmenler taraf›ndan
seçilerek oluflturulan kamu
K ‹ T A P
tüzel kiflileridir.
N N
TELEV‹ZYON
TELEV‹ZYON
‹NTERNET
‹NTERNET
32
Mali Tevzin: Merkezî idare ile
mahalli idarelerin
aras›ndaki görev ve gelir
paylafl›m›d›r.
Tablo 2.5
Mahalli ‹darelerin
Say›s›
Kamu Mali Yönetimi
Mahallî idarelerin kurulufl ve görevleri ile yetkileri, yerinden yönetim ilkesine
uygun olarak kanunla düzenlenir.
Mahallî idarelerin seçimleri, 67. maddedeki esaslara göre befl y›lda bir yap›l›r.
Ancak, milletvekili genel veya ara seçiminden önceki veya sonraki bir y›l içinde
yap›lmas› gereken mahallî idareler organlar›na veya bu organlar›n üyelerine iliflkin
genel veya ara seçimler milletvekili genel veya ara seçimleriyle birlikte yap›l›r. Kanun, büyük yerleflim merkezleri için özel yönetim biçimleri getirebilir.
Mahallî idarelerin seçilmifl organlar›n›n, organl›k s›fat›n› kazanmalar›na iliflkin
itirazlar›n çözümü ve kaybetmeleri, konusundaki denetim yarg› yolu ile olur. Ancak, görevleri ile ilgili bir suç sebebi ile hakk›nda soruflturma veya kovuflturma aç›lan mahallî idare organlar› veya bu organlar›n üyelerini ‹çiflleri Bakan›, geçici bir
tedbir olarak, kesin hükme kadar uzaklaflt›rabilir.
Merkezî idare, mahallî idareler üzerinde, mahallî hizmetlerin idarenin bütünlü¤ü ilkesine uygun flekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birli¤in sa¤lanmas›, toplum yarar›n›n korunmas› ve mahallî ihtiyaçlar›n gere¤i gibi karfl›lanmas› amac›yla,
kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idari vesayet yetkisine sahiptir.
Mahallî idarelerin belirli kamu hizmetlerinin görülmesi amac› ile kendi aralar›nda Bakanlar Kurulunun izni ile birlik kurmalar›, görevleri, yetkileri, maliye ve kolluk iflleri ve merkezî idare ile karfl›l›kl› ba¤ ve ilgileri kanunla düzenlenir. Bu idarelere, görevleri ile orant›l› gelir kaynaklar› sa¤lan›r.
Görülece¤i üzere yerinden yönetim ilkesine göre, merkezî idare ile mahallî idarelerin görev ve gelir paylafl›m› yapmas› gerekmektedir. Bir baflka deyiflle, merkezî idare hangi hizmetleri gerçeklefltirecek, hangilerini mahallî idarelere b›rakacak,
mahallî idareler bu görevleri yerine getirirken hangi gelir kaynaklar›n› kullanacak
gibi sorular›n yan›tlar›n› vermek zorundad›r. Merkezî idare ile mahallî idarelerin bu
görev ve gelir paylafl›m›na, kamu maliyesinde “mali tevzin” denilmektedir. Ancak
mali tevzin kavram›ndan, merkezî idare, mahalli idarelere baz› görevleri ve yetkileri, özerk bir biçimde yerine getirme hakk› verirken onlar› tamamen denetimsiz
b›rakaca¤› anlam› da ç›karmamak gerekmektedir. Merkezî idare, Anayasa ve kanunlarla belirlenmifl baz› denetim ve gözetim hakk›n› kullanmaktad›r. 1982 Anayasas›’n›n 127. maddesinde s›n›rlar› belirlendi¤i üzere mahalli idareler üzerinde idari vesayet hakk›na sahiptir. Görülece¤i üzere, merkezî idare, mahalli idarelere bir
yandan görev ve yetkiler vermekte ancak bir yandan da denetim ve gözetim alt›nda tutmaktad›r.
‹l Özel ‹daresi
81
Büyükflehir Belediyesi
16
‹l Belediyesi
65
Büyükflehir ‹lçe Belediyesi
143
‹lçe Belediyesi
749
Belde Belediyesi
1977
Mahallî ‹dare Birlikleri
1798
Köy
34395
Kaynak: http://www.migm.gov.tr/Dokumanlar/NUFUS_2011.xls, Mahalli ‹dareler Genel
Müdürlü¤ü, 2011
2. Ünite - Türkiye’de Kamu Mali Yönetimi
33
2005 y›l›nda yasalaflan 5302 say›l› yasada il özel idaresi, il halk›n›n mahalli müflterek nitelikteki ihtiyaçlar›n› karfl›lamak üzere kurulan ve karar organ› seçmenler
taraf›ndan seçilerek oluflturulan, idari ve mali özerkli¤e sahip kamu tüzel kiflisi olarak tan›mlanm›flt›r. ‹l özel idareleri kamuoyunda genellikle çok iyi bilinmemektedir. Bunun bir nedeni, il özel idaresi ile vilayetin kar›flt›r›lmas›d›r. Vilayet, merkezi
idarenin taflra teflkilat› iken, il özel idaresi yerel yönetim birimidir. Bir baflka deyiflle vilayet, yetki geniflli¤i kavram›n›n bir örne¤i iken, il özel idaresi, yerinden yönetim kavram›na örnektir. Vilayet ile il özel idaresinin kar›flt›r›lmas›n›n temelde iki
nedeni vard›r. Birincisi, ikisinde de üst yöneticinin vali olmas›d›r. ‹kincisi ise, faaliyet alanlar›n›n ayn› olmas›d›r. Bir baflka deyiflle, il özel idaresi ile vilayetin faaliyet
alan› il s›n›r›d›r.
5302 say›l› Yasa’da il özel idarelerine önemli görevler verilmifltir. 5302 say›l› Yasa’da il özel idarelerine verilen görevler flöyle yer alm›flt›r; ‹l özel idaresi mahallî
müflterek nitelikte olmak flart›yla;
a) Sa¤l›k, tar›m, sanayi ve ticaret; ilin çevre düzeni plan›, bay›nd›rl›k ve iskân,
topra¤›n korunmas›, erozyonun önlenmesi, sosyal hizmet ve yard›mlar, yoksullara mikrokredi verilmesi, çocuk yuvalar› ve yetifltirme yurtlar›; ilk ve orta ö¤retim kurumlar›n›n arsa temini, binalar›n›n yap›m, bak›m ve onar›m› ile
di¤er ihtiyaçlar›n›n karfl›lanmas›na iliflkin hizmetleri il s›n›rlar› içinde,
b) ‹mar, yol, su, kanalizasyon, kat› at›k, çevre, acil yard›m ve kurtarma, kültür,
turizm, gençlik ve spor; orman köylerinin desteklenmesi, a¤açland›rma,
park ve bahçe tesisine iliflkin hizmetleri belediye s›n›rlar› d›fl›nda, yapmakla
görevli ve yetkilidir.”
‹l özel idaresi gelirleri 42. maddede flöyle s›ralanm›flt›r;
• Kanunlarla gösterilen il özel idaresi vergi, resim, harç ve kat›lma paylar›,
• Genel bütçe vergi gelirlerinden ayr›lan paylar,
• Genel ve özel bütçeli idarelerden yap›lacak ödemeler,
• Tafl›n›r ve tafl›nmaz mallar›n kira, sat›fl ve baflka suretle de¤erlendirilmesinden elde edilecek gelirler,
• ‹l genel meclisi taraf›ndan belirlenecek tarifelere göre tahsil edilecek hizmet
karfl›l›¤› ücretler,
• Faiz ve ceza gelirleri,
• Ba¤›fllar,
• Her türlü giriflim, ifltirak ve faaliyetler karfl›l›¤› sa¤lanacak gelirler,
• Di¤er gelirler.
‹l özel idarelerinin elde etti¤i vergi resim ve harçlara örnek olarak tafl ocaklar›
resim ve harçlar›, iskele resmi, çeltik gelirleri verilebilir. Ancak öz gelir olarak adland›r›labilecek bu kaynaklar› günümüzde son derece önemsiz kalm›flt›r. Genel
bütçe vergi gelirlerinden verilen pay ise il özel idarelerinin en büyük gelir kayna¤›n› oluflturmaktad›r. Genel bütçe vergi gelirlerinin %1.15’i il özel idarelerine da¤›t›lmaktad›r. Bu da¤›t›mda, her ay toplanan genel bütçe vergi gelirlerinin %50’lilik
k›sm› il nüfusuna, %10’luk k›sm› il yüz ölçümüne, %10’luk k›sm› il s›n›rlar› içerisindeki köy say›s›na, %15’lik k›sm› il k›rsal alan nüfusuna ve kalan %15’lik k›sm› ise
ilin geliflmifllik endeksine göre da¤›t›lmaktad›r. %15’lik geliflmifllik endeksine göre
da¤›t›lacak pay da, Kalk›nma Bakanl›¤› (eski DPT) taraf›ndan belirlenen geliflmifllik katsay›lar› dikkate al›nmaktad›r. Buna göre en az geliflmiflten en çok geliflmifle
göre iller 5 gruba ayr›lmaktad›r. En az geliflmifl bölgeye %23, sonrakilere s›ras›yla
%21, %20, %19, %17 pay edilir.
‹l Özel ‹daresi: ‹l özel
idaresi, il halk›n›n mahalli
müflterek nitelikteki
ihtiyaçlar›n› karfl›lamak
üzere kurulan ve karar
organ› seçmenler taraf›ndan
seçilerek oluflturulan, idari
ve mali özerkli¤e sahip
kamu tüzel kiflisidir.
‹l Özel ‹daresi
34
Kamu Mali Yönetimi
Devlet bütçesinden yap›lacak yard›mlarla ilgili yasal bir düzenleme olmamas›na ra¤men çeflitli kurulufllardan il özel idarelerine, özellikle yat›r›mlar› finanse etmek için yard›m yap›labilmektedir. Örne¤in, Karayollar› Genel Müdürlü¤ü bütçesinden ilin iç yollar›n›n yap›lmas› için çeflitli yard›mlar yap›lmaktad›r. Bir baflka örnek köy yollar›, içme sular› bak›m, yap›m ve onar›m için il özel idareleri bütçesine konan ödenekler yetersiz kald›¤›nda, devlet bütçesine konan ödeneklerin bir
bölümü il özel idarelerine aktar›labilmektedir.
‹l özel idareleri tüzel kiflili¤e sahip olmalar› ve görevlerinin gerektirdi¤i giderleri karfl›lamak amac›yla iç ve d›fl borçlanma yapabilir ve tahvil ihraç edebilirler.
5302 say›l› ‹l Özel ‹daresi Yasas›’n›n 51. maddesi özel idaresinin nas›l borçlanaca¤› ve bu borçlanman›n s›n›rlar›n› belirlemektedir.
‹lin özel idaresinin bütçesi il özel idaresinin mali y›l ve izleyen iki y›l içindeki
gelir ve gider tahminlerini gösterir; gelirlerin toplanmas›na ve harcamalar›n yap›lmas›na izin veren bir belgedir. Mali y›l takvim y›l›yla ayn›d›r. Bütçenin haz›rlanmas›ndan vali sorumludur. Vali taraf›ndan haz›rlanan bütçe tasar›s› eylül ay› bafl›nda il encümenine sunulur. Encümen bütçeyi inceleyerek, görüflleriyle birlikte
kas›m ay›n›n birinci gününde il genel meclisine sunar. ‹l genel meclisi de ençok
20 gün içerisinde bütçeyi görüflüp bütçe tasar›s›n› mali y›lbafl›ndan önce aynen
veya de¤ifltirerek kabul eder. Ancak meclis gider art›r›c› veya gelir azalt›c› de¤ifliklikler yapamaz.
SIRA S‹ZDE
D Ü fi Ü N E L ‹ M
S O R U
D‹KKAT
SIRA S‹ZDE
AMAÇLARIMIZ
K ‹ T A P
TELEV‹ZYON
‹NTERNET
4
SIRA S‹ZDE
‹l Özel ‹darelerinin
gelir kaynaklar›n› s›ralayabiliyor musunuz?
‹l genel meclisince görüflülüp kabul edilen bütçenin iki örne¤i vali taraf›ndan
D Ü fi Ü N E L ‹ M
toplant›n›n sona ermesinden itibaren en geç 15 gün içinde ‹çiflleri Bakanl›¤›na bilgi amaçl› gönderilir. 5302 say›l› Yasa’dan önceki dönemde ‹çiflleri Bakanl›¤›na
S O R Ubakanl›k taraf›ndan onaya tabi tutulmakta ve zaman zaman birgönderilen bütçe
çok de¤ifliklik yap›lmaktayd›. Yeni sistemde ise ‹çiflleri Bakanl›¤›n›n bütçeyi onaylamas› uygulamas›na
D ‹ K K A T son verilmifltir.
Belediyeler
N N
SIRA S‹ZDE
Türkiye’de gerçek yerel yönetim birimi örne¤i belediyelerdir. Belediyeler, di¤er ülkelerde oldu¤u gibi Türkiye’de de halka en yak›n ve halk taraf›ndan en çok bilinen birimlerdir.
Bunun bir nedeni, belediyelerin görevlerinin, halk›n günlük yaAMAÇLARIMIZ
flant›s›n› çok yak›ndan ilgilendirmesidir. Nüfusu 5000’i aflan her yerleflim yerinde
belediye tüzel kiflili¤i oluflturulabilir. Belediyelerin kurulabilmesi için bir yasan›n
ç›kar›lmas› Kgerekmektedir.
‹l ve ilçe merkezlerinde belediye kurulmas› zorunludur.
‹ T A P
5393 say›l› Yasa’n›n, 14. maddesinde belediyelerin görevleri flöyle belirlenmifltir; mahallî müflterek nitelikte olmak flart›yla
a) ‹mar,
ulafl›m gibi kentsel alt yap›; co¤rafi ve kent bilgi
T E Lsu
E V ve
‹ Z Y Okanalizasyon,
N
sistemleri; çevre ve çevre sa¤l›¤›, temizlik ve kat› at›k; zab›ta, itfaiye, acil yard›m, kurtarma ve ambulans; flehir içi trafik; defin ve mezarl›klar; a¤açland›rma, park ve yeflil alanlar; konut; kültür ve sanat, turizm ve tan›t›m, gençlik
‹NTERNET
ve spor;
sosyal hizmet ve yard›m, nikâh, meslek ve beceri kazand›rma; ekonomi ve ticaretin gelifltirilmesi hizmetlerini yapar veya yapt›r›r. Büyükflehir
belediyeleri ile nüfusu 50.000’i geçen belediyeler, kad›nlar ve çocuklar için
koruma evleri açar.
b) Okul öncesi e¤itim kurumlar› açabilir; Devlete ait her derecedeki okul binalar›n›n inflaat› ile bak›m ve onar›m›n› yapabilir veya yapt›rabilir, her türlü
2. Ünite - Türkiye’de Kamu Mali Yönetimi
araç, gereç ve malzeme ihtiyaçlar›n› karfl›layabilir; sa¤l›kla ilgili her türlü tesisi açabilir ve iflletebilir; kültür ve tabiat varl›klar› ile tarihî dokunun ve kent
tarihi bak›m›ndan önem tafl›yan mekânlar›n ve ifllevlerinin korunmas›n› sa¤layabilir; bu amaçla bak›m ve onar›m›n› yapabilir, korunmas› mümkün olmayanlar› asl›na uygun olarak yeniden infla edebilir. Gerekti¤inde, ö¤rencilere, amatör spor kulüplerine malzeme verir ve gerekli deste¤i sa¤lar, her
türlü amatör spor karfl›laflmalar› düzenler, yurt içi ve yurt d›fl› müsabakalarda üstün baflar› gösteren veya derece alan sporculara belediye meclisi karar›yla ödül verebilir. G›da bankac›l›¤› yapabilir.
Çeflitli kanunlarla belediyelere gelir kaynaklar› ayr›lm›flt›r. Belediye Gelirleri
Kanunu’na göre belediyeler vergi, resim, harç ve kat›lma paylar› düzenlenmifltir.
Buna göre belediyelerin toplayaca¤› vergiler ‹lan ve Reklam Vergisi, E¤lence Vergisi, Haberleflme Vergisi, Elektrik ve Havagaz› Tüketim Vergisi, Yang›n Sigorta
Vergisi ve Çevre Temizlik Vergisidir. ‹lan ve Reklam Vergisi, belediye s›n›rlar› içinde yap›lan her türlü ilan ve reklam metrekare ve adet ölçüsüne göre vergilendirilmektedir. Kanunda vergi miktar› en az ve en çok olarak düzenlenmifl ve vergiyi
belirleme yetkisi bu s›n›rlar içerisinde belediyelere b›rak›lm›flt›r. E¤lence vergisi
belediye s›n›rlar› içerisindeki e¤lence iflletmelerinden al›nan bir vergidir. E¤lence
Vergisi, bilet bedeli, biletle girilmeyen yerlerde belediyelerce belirlenecek günlük
maktu miktarlar ve müflterek bahislerde ifltirakçilerden tahsil edilen tutarlar üzerinden al›nmaktad›r. Haberleflme vergisi ise yine belediye s›n›rlar› içerisinde telefon,
teleks, faks ve data ücretleri üzerinden bir vergidir. Belediye s›n›rlar› içerisinde tüketilen elektrik ve havagaz› üzerinden, belediyeler elektrik ve hava gaz› vergisi
tahsil etmektedir. Yang›n sigortas› vergisi de belediye s›n›rlar› içerisinde menkul ve
gayrimenkul mallar için yap›lan sigorta prim ödemeleri üzerinden al›nmaktad›r.
Konutlara ait Çevre Temizlik vergisi su tüketim miktar› dikkate al›narak metreküp
bafl›na belirlenmektedir. ‹fl yerleri için ise vergi 7 gruba ve 5 dereceye ayr›lm›flt›r.
Bu grup ve derecelere göre vergi miktarlar› belirlenmifltir. Belediye meclisleri, hangi binalar›n hangi grup ve dereceye girdiklerini belirlemektedir.
Belediyelerin bir baflka gelir kayna¤› Emlak Vergisidir. Emlak vergisi Kanunu’na göre vergi, bina ve arazi vergisi olarak düzenlenmifltir. Bina vergisi, Maliye
Bakanl›¤› ve Bay›nd›rl›k ve ‹skan Bakanl›¤›n›n müflterek belirledi¤i binan›n vergi
de¤eri üzerinden al›nan bir vergidir. Meskenlerde binde 1, di¤er binalarda binde
2’dir. Büyükflehir s›n›rlar› içerisindeki binalarda bu oranlar %100 art›r›ml› uygulanmaktad›r. Arazi vergisi ise Türkiye s›n›rlar› içerisindeki arazi ve arsalar›n takdir komisyonlar›nca belirlenen de¤erleri üzerinden al›nmaktad›r. Arazi vergisi ‰ 1, arsalarda ise ‰ 3 tür. Yine büyükflehir s›n›rlar› içerisinde bu oranlar %100 art›r›ml› uygulanmaktad›r. Emlak Vergisi ile birlikte “Tafl›nmaz Kültür Varl›klar›n› Korunmas›na Katk› Pay›” ad› alt›nda bir baflka gelir kayna¤› bulunmaktad›r. Emlak vergisinin
%10 kadar bir miktar belediyelerce tahsil edilmekte ve kültür varl›klar›n›n korunmas› için ilgili Vali’nin denetiminde kullan›l›r.
Belediye gelirleri kanunu göre belediyelerin tahsil edece¤i harçlar; ‹flgal Harc›,
Tatil Günleri Çal›flma Ruhsat› Harc›, Kaynak Sular› Harc›, Tellall›k Harc›, Hayvan
Kesimi Muayene ve Denetleme Harc›, Ölçü ve Tart› Aletleri Muayene Harc›, Kay›t
ve Suret Harc›, ‹marla ‹lgili çeflitli Harçlar, ‹flyeri Açma ‹zni Harc›, Muayene, Ruhsat ve Rapor Harc› ve Sa¤l›k Belgesi Harc›’d›r.
Belediyeler yapm›fl olduklar› çeflitli harcamalar›n finansman›na o hizmetten
yararlanan belde sakinlerini de dahil edebilmektedir. Bunlar “Harcamalara Kat›lma Pay›” olarak adland›r›lmaktad›r. Harcamalara kat›lma pay›, yol harcamala-
35
36
Kamu Mali Yönetimi
r›na, kanalizasyon harcamalar›na, su tesisleri harcamalar›na kat›lma pay› olarak
üç türlüdür. Harcamalara kat›lma pay›, bina ve arsa bedellerinin %2’sinden fazla olamamaktad›r.
Belediyelerin önemli bir gelir kayna¤› ise genel bütçe vergi gelirlerinden ayr›lan paylard›r. Genel bütçe vergi gelirleri toplam›ndan, vergi iadeleri düflüldükten
sonra kalan net tutar üzerinden büyükflehir d›fl›ndaki belediyelere %2.85, büyükflehir ilçe belediyelerine %2.5 pay ayr›lmaktad›r. Bu paylar Maliye Bakanl›¤› taraf›ndan her ay ‹ller Bankas›na aktar›lmaktad›r. Belediyenin pay›n›n %80’lik k›sm›
nüfus kriterine göre, kalan %20 ise daha önceden sözü edilen geliflmifllik endeksine göre ‹ller Bankas› taraf›ndan da¤›t›m› yap›lmaktad›r. Geliflmifllik endeksine göre da¤›t›lan %20’lik payda, Kalk›nma Bakanl›¤› taraf›ndan belirlenen geliflmifllik
durumuna göre belediyeler 5 gruba ayr›l›r. En az geliflmifl bölgedeki belediyelere
%23, daha sonrakilere de s›ras›yla %21, %20, %19 ve %17 olarak pay edilmektedir.
Yine genel bütçe vergi gelirleri tahsilat toplam›n›n binde biri Maliye Bakanl›¤›n›n
bütçesine belediyeler denklefltirme ödene¤ine konularak belediyelere harcan›r.
Maliye Bakanl›¤› bu ödene¤in %60’›n› nüfusu 5000’e kadar olan, %40’n› ise nüfusu 5001-9999 olan belediyeler eflit olarak da¤›t›r.
Belediyelerin, genel ve özel bütçeli idarelerden yard›m almas› da söz konusudur. Bu yard›mlar belediyelerin gelirlerinin yetersiz olmas›, ihtiyaçlar›n zaman›nda
karfl›lanmas›, kamu yarar› ve ç›kar›n›n zedelenmemesi, gelir da¤›l›m›ndaki adaletsizli¤in giderilmesi gibi nedenlerle yap›lmaktad›r. Yard›mlar merkezî yönetimin
takdirine ba¤l› olarak yap›lmaktad›r.
Belediyelerin di¤er gelir kaynaklar› da flunlard›r;
• Belediye meclislerinde belirlenecek tarifelere göre tahsil edilecek hizmet
karfl›l›¤› ücretler,
• Faiz ve ceza gelirleri,
• Ba¤›fllar,
• Her türlü giriflim, ifltirak ve faaliyetler karfl›l›¤› sa¤lanacak gelirler,
• Di¤er gelirler.
SIRA S‹ZDE
D Ü fi Ü N E L ‹ M
S O R U
D‹KKAT
SIRA S‹ZDE
AMAÇLARIMIZ
K ‹ T A P
5
S‹ZDE
BelediyelerinSIRA
gelir
kaynaklar› nelerdir?
Büyükflehir Belediyeleri
D Ü fi Ü N E L ‹ M
1982 Anayasas›’n›n 127. maddesinde, “büyük yerleflim yerleri için özel yönetim biçimleri getirilebilir” hükmüne dayanarak ilk kez 1984 y›l›nda ç›kar›lan 3030 say›l›
S O R U
Kanun’la büyükflehir
belediyeleri oluflturulmufltur. Daha sonra, 23.7.2004 tarihinde
yürürlü¤e giren 5216 Say›l› Yasa’yla büyükflehir belediyelerinin yönetiminin hukuki statüsünüD düzenlemek,
hizmetlerin planl›, programl›, etkin, verimli ve uyum
‹KKAT
içinde yürütülmesini sa¤lamak için yeniden düzenlenmifltir.
Belediye s›n›rlar› içerisinde ve bu s›n›rlara en fazla 10 km uzakl›ktaki yerleflim
SIRA S‹ZDE
birimlerinin toplam nüfusu 750.000’den fazla olan il belediyeleri, kanunla büyükflehir belediyesine dönüfltürülebilir.
5216 say›l›
Yasa’da büyükflehir belediyelerinin görevleri aras›nda ana hatlar›yla
AMAÇLARIMIZ
flunlar say›lm›flt›r;
• Büyükflehir belediyesinin stratejik plan›n›, y›ll›k hedeflerini, yat›r›m programlar›n›
K ‹ T ve
A Pbunlara uygun olarak bütçesini haz›rlamak,
• Büyükflehir belediye ve mücavir alan s›n›rlar› içinde, naz›m imar plan›n›
yapmak, yapt›rmak ve onaylayarak uygulamak,
N N
TELEV‹ZYON
TELEV‹ZYON
‹NTERNET
‹NTERNET
2. Ünite - Türkiye’de Kamu Mali Yönetimi
• Büyükflehir belediyesine verilmifl görev ve hizmetlerin gerektirdi¤i proje,
yap›m, bak›m ve onar›m iflleriyle ilgili imar planlar›n›, parselasyon planlar›n› ve her türlü imar uygulamas›n› yapmak ve ruhsatland›rmak,
• Büyükflehir belediyesi alanlar›ndaki ifl yerlerine büyükflehir belediyesinin
sorumlulu¤unda bulunan alanlarda iflletilecek yerlere ruhsat vermek ve
denetlemek,
• Belediye Kanunun borçlanma, borç ve alacaklar›n takas ve mahsubu ile ilgili yetkileri kullanmak,
• Büyükflehir ulafl›m ana plan›n› yapmak veya yapt›rmak ve uygulamak; ulafl›m ve toplu tafl›ma hizmetlerini plânlamak ve koordinasyonu sa¤lamak, trafik düzenlemesinin gerektirdi¤i bütün iflleri yürütmek,
• Büyükflehir belediyesinin yetki alan›ndaki meydan, bulvar, cadde ve ana
yollar› yapmak, yapt›rmak, bak›m ve onar›m›n› sa¤lamak,
• Co¤rafi ve kent bilgi sistemlerini kurmak,
• Tar›m alanlar›n›n ve su havzalar›n›n korunmas›n› sa¤lamak; a¤açland›rma
yapmak; gayris›hhi ifl yerlerini, e¤lence yerlerini, halk sa¤l›¤›na ve çevreye
etkisi olan di¤er ifl yerlerini kentin belirli yerlerinde toplamak; büyükflehir
kat› at›k yönetim plan›n› yapmak, yapt›rmak;
• G›da ile ilgili olanlar dâhil birinci s›n›f gayris›hhi müesseseleri ruhsatland›rmak ve denetlemek, yiyecek ve içecek maddelerinin tahlillerini yapmak
üzere laboratuvarlar kurmak ve iflletmek,
• Büyükflehir belediyesinin yetkili oldu¤u veya iflletti¤i alanlarda zab›ta hizmetlerini yerine getirmek,
• Yolcu ve yük terminalleri, kapal› ve aç›k otoparklar yapmak, yapt›rmak, iflletmek, ifllettirmek veya ruhsat vermek.
• Bölge parklar›, hayvanat bahçeleri, hayvan bar›naklar›, kütüphane, müze,
spor, dinlence, e¤lence ve benzeri yerleri yapmak, yapt›rmak, iflletmek veya ifllettirmek,
• Gerekti¤inde sa¤l›k, e¤itim ve kültür hizmetleri için bina ve tesisler yapmak,
kamu kurum ve kurulufllar›na ait bu hizmetlerle ilgili bina ve tesislerin her
türlü bak›m›n›, onar›m›n› yapmak ve gerekli malzeme deste¤ini sa¤lamak,
• Kültür ve tabiat varl›klar› ile tarihî dokunun ve kent tarihi bak›m›ndan önem
tafl›yan mekânlar›n ve ifllevlerinin korunmas›n› sa¤lamak, bu amaçla bak›m
ve onar›m›n› yapmak,
• Büyükflehir içindeki toplu tafl›ma hizmetlerini yürütmek ve bu amaçla gerekli tesisleri kurmak, kurdurmak, iflletmek veya ifllettirmek,
• Su ve kanalizasyon hizmetlerini yürütmek, bunun için gerekli baraj ve di¤er
tesisleri kurmak, kurdurmak ve iflletmek; derelerin ›slah›n› yapmak; kaynak
suyu veya ar›tma sonunda üretilen sular› pazarlamak,
• Mezarl›k alanlar›n› tespit etmek, mezarl›klar tesis etmek, iflletmek, ifllettirmek, defin ile ilgili hizmetleri yürütmek,
• Her çeflit toptanc› hâllerini ve mezbahalar› yapmak, yapt›rmak, iflletmek veya ifllettirmek,
• ‹l düzeyinde yap›lan planlara uygun olarak, do¤al afetlerle ilgili planlamalar› ve di¤er haz›rl›klar› büyükflehir ölçe¤inde yapmak; gerekti¤inde di¤er afet
bölgelerine araç, gereç ve malzeme deste¤i vermek; itfaiye ve acil yard›m
hizmetlerini yürütmek,
• Sa¤l›k merkezleri, hastaneler, gezici sa¤l›k üniteleri ile yetiflkinler, yafll›lar,
engelliler, kad›nlar, gençler ve çocuklara yönelik her türlü sosyal ve kültürel hizmetleri yürütmek, gelifltirmek ve bu amaçla sosyal tesisler kurmak,
meslek ve beceri kazand›rma kurslar› açmak,
37
38
Kamu Mali Yönetimi
• Merkezî ›s›tma sistemleri kurmak, kurdurmak, iflletmek veya ifllettirmek,
• Afet riski tafl›yan veya can ve mal güvenli¤i aç›s›ndan tehlike oluflturan binalar› insandan tahliye etmek ve y›kmak,
• Büyükflehir çap›nda ortak finansman ve yat›r›m gerektiren hizmetleri gerçeklefltirmek.
Büyükflehir belediyesine verilen görevler d›fl›ndaki tüm görevler ilçe belediyeleri taraf›ndan yerine getirilmektedir. Ancak büyükflehir belediyelerinin görevi
olan, yeflil saha, park, bahçe yap›m›, sosyal ve kültürel hizmetler, toptanc› hâlleri
ve mezbahalar yap›m› ve iflletilmesi gibi baz› hizmetler ilçe belediyelerince de yap›labilmektedir.
‹lçe belediyelerinin görevleri ise flunlard›r;
• Kanunlarla münhas›ran büyükflehir belediyesine verilen görevler ile büyükflehir belediyesinin stratejik plan›yla ve bütçesiyle ilgili görevler d›fl›ndaki
görevleri yapmak ve yetkileri kullanmak,
• Büyükflehir kat› at›k yönetim plan›na uygun olarak, kat› at›klar› toplamak ve
aktarma istasyonuna tafl›mak,
• S›hhi iflyerlerini, 2 nci ve 3 üncü s›n›f gayris›hhi müesseseleri, umuma aç›k
istirahat ve e¤lence yerlerini ruhsatland›rmak ve denetlemek,
• Birinci f›krada belirtilen hizmetlerden; 775 say›l› Gecekondu Kanunu’nda
belediyelere verilen yetkileri kullanmak, otopark, spor, dinlenme ve e¤lence yerleri ile parklar› yapmak; yafll›lar, özürlüler, kad›nlar, gençler ve çocuklara yönelik sosyal ve kültürel hizmetler sunmak; mesleki e¤itim ve beceri
kurslar› açmak; sa¤l›k, e¤itim, kültür tesis ve binalar›n›n yap›m, bak›m ve
onar›m› ile kültür ve tabiat varl›klar› ve tarihî dokuyu korumak; kent tarihi
bak›m›ndan önem tafl›yan mekânlar›n ve ifllevlerinin gelifltirilmesine iliflkin
hizmetler yapmak,
• Defin ile ilgili hizmetleri yürütmek.
Büyükflehir belediyelerinin gelir kaynaklar› flu flekilde s›ralanabilir;
• Genel bütçe vergi gelirleri tahsilat› toplam›n›n %2,50’si büyükflehir ilçe belediyelerine ayr›l›r,
• Büyükflehir belediye s›n›rlar› içinde yap›lan genel bütçe vergi gelirleri tahsilat› toplam›n›n %5’i ile genel bütçe vergi gelirleri tahsilat› toplam› üzerinden
büyükflehir ilçe belediyelerine ayr›lan paylar›n %30’u büyükflehir belediye
pay› olarak ayr›l›r, belediye pay›n›n %70’i ilgili büyükflehir belediyesine, kalan %30’luk k›s›m ise büyükflehir belediyeleri aras›nda nüfus esas›na göre
da¤›t›l›r.
• Belediye Gelirleri Kanunu’nda yer alan oran ve esaslara göre büyükflehir
belediyesince tahsil olunacak at yar›fllar› dâhil müflterek bahislerden elde
edilen E¤lence Vergisinin % 20’si müflterek bahislere konu olan yar›fllar›n
yap›ld›¤› yerin belediyesine, % 30’u nüfuslar›na göre da¤›t›lmak üzere di¤er
ilçe belediyelerine ayr›ld›ktan sonra kalan % 50’si,
• Büyükflehir belediyesine b›rak›lan sosyal ve kültürel tesisler, spor, e¤lence
ve dinlenme yerleri ile yeflil sahalar içinde tahsil edilecek her türlü belediye
vergi, resim ve harçlar›, Kanun’da belirtilen alanlar ile bu alanlara cephesi
bulunan binalar üzerindeki her türlü ilan ve reklamlar›n vergileri ile asma,
tahsis ve bak›m ücretleri,
2. Ünite - Türkiye’de Kamu Mali Yönetimi
• Belirlenmifl göre tespit edilen park yerlerinin iflletilmesinden elde edilen gelirin ilçe belediyelerine, nüfuslar›na göre da¤›t›lacak %50’sinden sonra kalacak %50’si,
• Hizmetlerin büyükflehir belediyesi taraf›ndan yap›lmas› flart›yla 2464 say›l›
Belediye Gelirleri Kanunu’nda belirtilen oran ve esaslara göre al›nacak yol,
su ve kanalizasyon harcamalar›na kat›lma paylar›,
• Kira, faiz ve ceza gelirleri,
• Kamu idare ve müesseselerinin yard›mlar›,
• Ba¤l› kurulufllar›n kesin hesaplar›ndaki gelirleri ile giderleri aras›nda oluflan
fazlal›k sonucu aktar›lacak gelirler,
• Büyükflehir belediyesi iktisadi teflebbüslerinin safi has›lat›ndan büyükflehir
belediye meclisi taraf›ndan belirlenecek oranda al›nan hisseler,
• Büyükflehir belediyesinin tafl›n›r ve tafl›nmaz mal gelirleri,
• Yap›lacak hizmetler karfl›l›¤› al›nacak ücretler,
• fiartl› ve flarts›z ba¤›fllar,
• Di¤er gelirler.
Büyükflehir belediye bütçesi ile ilçe belediyelerinden gelen bütçeler, büyükflehir
belediye meclisine sunulur. Büyükflehir belediye meclisince yat›r›m ve hizmetler aras›nda bütünlük sa¤layacak biçimde ilçe bütçeleri aynen veya de¤ifltirilerek kabul edilir. Büyükflehir, ilçe belediye bütçeleri, büyükflehir belediye meclisinde ayn› toplant›
döneminde ve birlikte görüflülerek karara ba¤lan›r ve tek bütçe hâlinde bast›r›l›r.
Büyükflehir belediye meclisi, ilçe belediyelerinin bütçelerini kabul ederken;
• Bütçe metnindeki kanun, tüzük ve yönetmeliklere ayk›r› madde ve ibareleri ç›karmaya veya de¤ifltirmeye,
• Belediyenin tahsile yetkili olmad›¤› gelirleri ç›karmaya, kanuni s›n›rlar üzerinde veya alt›nda belirlenmifl olan vergi ve harçlar›n oran ve miktarlar›n›
kanunda öngörülen s›n›rlar›na çekmeye,
• Kesinleflmifl belediye borçlar› için bütçeye konulmas› gerekip de konulmam›fl ödene¤i eklemeye,
• Ortak yat›r›m program›na al›nan yat›r›mlar için gerekli ödene¤i eklemeye
yetkilidir.
Büyükflehir belediye meclisince ilçe belediye bütçelerinde yap›lan de¤iflikliklere karfl› on gün içinde Dan›fltaya itiraz edilebilir. Dan›fltay, itiraz› otuz gün içinde
karara ba¤lar.
Köyler
5018 say›l› KMYKK’nda köylerle ilgili herhangi bir düzenleme yap›lmam›flt›r. Dolay›s›yla köyler kamu kesimi içerisinde say›lmam›flt›r. Ancak, burada köylerin tüzel
kiflilikleri devam etti¤i için k›sa bilgi verilecektir.
Köylerin Köy Kanunu’na tabi olabilmesi için nüfusunun en az 150 olmas› gerekmektedir. Köy Kanunu’na göre köylerin görevleri ikiye ayr›lm›flt›r; zorunlu olan
ifller ve iste¤e ba¤l› ifller. Köyün zorunlu iflleri teker teker, Köy Kanunu’nda say›lm›flt›r. Bu görevlerin birço¤u temizlik, sa¤l›k, tar›m, bay›nd›rl›k ve e¤itimle ilgilidir.
‹ste¤e ba¤l› görevler aras›nda ise yine Köy Kanun’da tek tek say›lm›flt›r. Köyde pazar ve çarfl› yeri yapmak, köyün yollar›n› tafl kald›r›m ile döflemek, köy mezarl›¤›n›n düzenlemesini yapmak, çamafl›rl›k yapmak, hamam yapmak, sulama kanallar›
yapmak, berber yetifltirmek gibi birçok görev say›lm›flt›r.
39
40
Kamu Mali Yönetimi
Köyün gelir kaynaklar› aras›nda ise flunlar say›lm›flt›r: Köy ifllerinin birço¤u bütün
köylü birleflerek “imece”yle yap›lmaktad›r. Bunu anlam› ise köylülerin emekleriyle
köy hizmetlerine katk› sa¤lamlar›d›r. Köylünün hâl ve vaktine göre köy ihtiyar meclisi karar›yla köyde oturanlara ve köyde maddi alakas› bulunanlara “salma” sal›nabilir.
Bunlar›n d›fl›nda al›nacak para cezalar›, köyün emlak ve arazi gelirleri hediye
ve ba¤›fllanm›fl paralar ve mallar, köyde sat›lmak için kesilen hayvanlardan al›nacak para, köy s›n›r› içinde sahipsiz a¤açlar›n ve yemifllerin geliri gibi birçok gelir
kayna¤› da yine Köy Yasas›’nda say›lm›flt›r.
Köy Kanunu’nda, köy bütçeleriyle ilgili bir hüküm bulunmamaktad›r. Köy bütçesi ‹çiflleri Bakanl›¤›n›n haz›rlad›¤›, bütçe örne¤ine göre haz›rlan›r. Bütçe haz›rlanmas›nda önce gelirler belirlenir sonra buna uygun giderler tahmin edilir. Bir baflka deyiflle bütçeler denek haz›rlan›r. Köy bütçesi muhtar›n baflkanl›¤›nda ihtiyar meclisi
taraf›ndan haz›rlan›r. Daha sonra haz›rlanan bu bütçe onaylanmak üzere ba¤l› olduklar› ilçe veya ile gönderirler. Vali veya kaymakam onaylamadan önce bütçe üzerinde de¤ifliklikler yapabilir veya yapt›rabilir. Bütçenin uygulay›c›s› muhtard›r.
Yerel Yönetim Birlikleri
Yerel Yönetim Birlikleri:
Yerel nitelikteki kamu
hizmetlerinden baz›lar›n›
yapmay› üstlenmifl, il özel
idaresi, belediyeler ve
köylerin kendi aralar›nda ya
da birbirleriyle, özgür
iradeleriyle ya da yasal
zorunluluktan dolay›
yapmakla yükümlü olduklar›
görevleri en iyi flekilde yerine
getirebilmek amac›yla
oluflturduklar› kamu tüzel
kiflilikleridir.
1982 Anayasas›’na göre “Mahallî idareler belirli kamu hizmetlerinin görülmesi
amac› ile kendi aralar›nda Bakanlar Kurulunun izni ile birlik kurabilirler. Yerel
Yönetim Birlikleri’nin görevleri, yetkileri, maliye ve kolluk iflleri ve merkezî idare
ile karfl›l›kl› ba¤ ve ilgileri kanunla düzenlenir. Bu idarelere, görevleri ile orant›l›
gelir kaynaklar› sa¤lan›r. Bu maddeye dayal› olarak birçok yerel yönetim birimi,
birlik oluflturmufltur. Yerel nitelikteki ortaklafla gereksinmelerin karfl›lanmas›nda il
özel idarelerinin, belediyelerin ve köylerin ifl birli¤i yapmalar› hizmetlerin daha etkin ve verimli yürütülmesine olanak sa¤layabilmektedir. Böyle bir durum ortaya
ç›kt›¤›nda yerel yönetim birliklerinin kurulmas› gündeme gelmektedir. Yerel
yönetimler yasalar›n gösterdi¤i esas ve usullerin dâhilinde birlik kurabilir, bunlar›n
d›fl›na ç›karak ifl birli¤i yapamazlar.
Yerel yönetim birlikleri tüzel kiflili¤e haizdir. Birlikler ayr›ca birer kamu kurumudur ve hizmet yerinden yönetim kuruluflu olarak nitelendirilebilirler. Birliklerin
yönetimleri, yerel yönetimlerin yönetimlerine benzemektedir. Bir baflkan›, bir encümeni ve bir meclisi bulunmaktad›r.
Birliklerin ço¤unlu¤u sadece köylerin oluflturdu¤u Köylere Hizmet Götürme
Birlikleridir. Benzer olarak ‹lçe Kalk›nd›rma Birlikleri olarak adland›r›lan baz› birlikler de kurulmufltur. Yerel yönetim birliklerinin kuruluflunda hizmet konular›n›n
aç›kça belirlenmesi gerekirken bu tür birliklerin hangi hizmetleri yapaca¤› net olarak belirlenmemifl olmas› kar›fl›kl›klara neden olmaktad›r. Yerel yönetim birliklerinin %90’dan fazlas› k›rsal ve tar›msal amaçl›d›r. Çok küçük bir oran› kentsel hizmetler amaçl›d›r. Tablo 2.6’da yerel yönetim birliklerinin hizmet konular›na göre
da¤›l›m› görülmektedir.
41
2. Ünite - Türkiye’de Kamu Mali Yönetimi
Birlik türleri
Köylere Hizmet Götürme Birli¤i
909
Sulama Birli¤i
410
‹çmesuyu Birli¤i
166
Çevre Altyap› Hiz. Birli¤i
128
Belediye Hizmet Birli¤i
64
Turizm Birli¤i
70
Özel ‹dare-Belediye Hizmet Birli¤i
15
Kalk›nma Birli¤i
13
Ulusal Düzeyde Birlikler
Di¤er
Toplam
Tablo 2.6
Yerel Yönetim
Birliklerinin Hizmet
Konular› ve Say›lar›
Say›
2
21
1798
Kaynak: Mahalli ‹dareler Genel Müdürlü¤ü, www.mahalli-idareler.gov.tr, 2011
Türkiye’de mahalli idarelerle ilgili çerçeve kurallar› koyan Anayasadaki
özelSIRA hükümlerin
S‹ZDE
liklerini aç›klayabilir misiniz?
KAMU ‹KT‹SAD‹ TEfiEBBÜSLER‹
6
D Ü fi Ü N E L ‹ M
D Ü fi Ü N E L ‹ M
Kamu kesiminin, genellikle tam kamusal mal/hizmet veya yar› kamusal mal/hizS O R U
met üretirken çeflitli zamanlarda ve çeflitli nedenlerle özel mal niteli¤indeki
mallar›/hizmetleri de üretmesi gerekmektedir. Türkiye’de özellikle Kurtulufl Savafl› s›ras›nda ve Cumhuriyet’in ilk kurulufl y›llar›nda, özel sektör sermayesinin yoklu¤u veD‹KKAT
ya çok az olmas› nedeniyle, kamu sermayesiyle birçok alanda iflletmecilik faaliyetleri yap›lmaya bafllanm›flt›r.
S‹ZDE
Özellikle Cumhuriyet Dönemi’yle sanayileflme çabas› içineSIRA
giren
Türkiye, devletçilik anlay›fl›n›n da etkisiyle K‹T’leri kurmaya bafllam›flt›r. Genel olarak sermaye
birikimini sa¤lamak, yetersiz sermayeye sahip özel sektörün AMAÇLARIMIZ
yapamad›¤› iflleri üstlenmek, ekonomide lokomotif olmak amaçlar›yla K‹T’ler kurulmufltur. Ayr›ca ba¤›ms›zl›¤›n› ilan eden bir ülkede, yabanc› sermayeli kurulufllar›n devletlefltirilmesiyle de devlet iktisadi alanda faaliyette bulunmak zorunda kalm›flt›r.
K ‹ T A PBaz› K‹T’ler
ise do¤rudan devlete gelir sa¤lamas› amac›yla kurulmufltur. Sosyal amaçlarla da
K‹T kuruldu¤u görülmüfltür.
Türkiye’de K‹T’ler yasada ikili s›n›fland›rmaya ayr›lm›flt›r;TKamu
KuruE L E V ‹ Z ‹ktisadi
YON
lufllar› (K‹K) ve ‹ktisadi Devlet Teflekkülleri (‹DT). ‹DT’ler sermayesinin tamam›
devlete ait, tamamen iktisadi alanda ve ticari esaslara göre faaliyet gösteren iflletmelerdir. ‹DT’lerin herhangi bir özel sektör iflletmesinden fark› yoktur. Tek fark›
‹ N Tise
E R Nyine
E T sermayekullan›lan sermayenin tamam›n›n kamuya ait olmas›d›r. K‹K’ler
sinin tamam› devlete ait olan, tekel niteli¤inde mal/hizmet üretmek amac›yla kurulan ve gördü¤ü bu kamu hizmeti dolay›s›yla, üretti¤i mal/hizmetler imtiyaz say›lan K‹T’lerdir.
S O R U
D‹KKAT
N N
K‹K ve ‹DT’yi tan›mlayabilir misiniz?
SIRA S‹ZDE
SIRA S‹ZDE
Tablo 2.7’de Türkiye’deki, K‹K ve ‹DT’lerin, bir listesi görülmektedir. Tablo ayD Ü fi Ü N E L ‹ M
r›ca özellefltirme kapsam›ndaki ve program›ndaki K‹T’leri de göstermektedir.
SIRA S‹ZDE
AMAÇLARIMIZ
K ‹ T A P
TELEV‹ZYON
‹NTERNET
7
SIRA S‹ZDE
D Ü fi Ü N E L ‹ M
S O R U
S O R U
D‹KKAT
D‹KKAT
SIRA S‹ZDE
SIRA S‹ZDE
42
Tablo 2.7
Kamu ‹ktisadi
Teflebbüsleri
Kamu Mali Yönetimi
KAMU ‹KT‹SAD‹ TEfiEBBÜSLER‹
‹ktisadi Devlet Teflekülleri
Eti Maden ‹flletmeleri Gn. Md. (Madencilik)
Türkiye Petrolleri Anonim Ortakl›¤› (TPAO)
Boru Hatlar› ‹le Petrol Tafl›ma Afi (BOTAfi)
Türkiye Taflkömürü Kurumu (Ttk)
Devlet Malzeme Ofisi (DMO)
Makina ve Kimya Endüstrisi Kurumu (MKE)
Türkiye Kömür ‹flletmeleri (TK‹)
Toprak Mahsulleri Ofisi (TMO)
Elektrik Üretim Afi
Türkiye Elektrik ‹letim Afi
Piyasa Mali Uzlaflt›rma Merkezi
Türkiye Elektrik Ticaret ve Taahhüt A.fi.
Çay ‹flletmeleri Gn. Md. (ÇAYKUR)
Tar›m ‹flletmeleri Gn. Md. (T‹GEM)
Sümer Hal›c›l›k ve El Sanatlar› Sanayi T.A.fi. (Sümerhal›)
Et ve Bal›k Kurumu Afi Genel Müdürlü¤ü (EBK)
Kamu ‹ktisadi Kurulufllar›
T.C. Devlet Demiryollar› ‹flletmesi Gn. Md. (TCDD)
T.C. Posta ve Telgraf Teflkilat› Gn. Md. (PTT)
Devlet Hava Meydanlar› ‹flletmesi Gn. Md. (DHM‹)
K›y› Emniyeti ve Gemi Kurtarma ‹flletmesi (K›yem)
Özellefltirme Kapsam›ndaki Kurulufllar
Türkiye fieker Fabrikalar› Afi (TfiFAfi)
Soma Elektrik Üretim Afi
Hamitabat Elektrik Ürt. Afi
Özellefltirme Kapsam ve Program›ndaki Kurulufllar
Türkiye Demir Çelik ‹flletmeleri Gn. Md.(TDÇ‹)
Türkiye Elektrik Da¤›t›m Afi (TEDAfi)
Karadeniz Bak›r ‹flletmeleri (KB‹)
Tütün, Tütün Mam.Tuz ve Alkl.‹fll.Gn. Md. (Tekel)
Petrokimyo Holding Afi (PETK‹M)
Türkiye Petrol Rafinerileri Afi (TÜPRAfi)
Aksantafl
Türk Hava Yollar› A.O. (THY)
T. Denizcilik ‹sletmeleri Afi
Yeniköy Elektrik Üretim Afi
Kemerköy Elektrik Üretim Afi
Özel Kanunu Olan Kamu Sermayeli Kurulufllar
Türk Telekomünikasyon Afi (Telekom)
Türksat Afi
Kaynak: http://www.tcmb.gov.tr/yeni/mevzuat/BANKACILIK/Kod_Listesi_Guncel.pdf
Türkiye’de K‹T’lere yönelik elefltiriler, dünyadaki geliflmelere de ba¤l› olarak,
oldukça fazlad›r. Bu elefltirilerden baz›lar› flunlard›r. Öncelikle K‹T’lerde gizli iflsiz-
SIRA S‹ZDE
SIRA S‹ZDE
2. Ünite - Türkiye’de
D Ü fi ÜKamu
N E L ‹ MMali Yönetimi
li¤in oldukça fazla oldu¤u söylenmektedir. K‹T’lerde gere¤inden
fazla eleman çaS O R U
l›flmakta oldu¤u ve bunlar›n birço¤unun üretime katk›lar›n›n s›f›ra yak›n oldu¤u
iddia edilmektedir. Bir baflka elefltiri, K‹T’lerin teknolojilerinin eski kald›¤› ve güD ‹ teorik
K K A T alanda da
nün rekabet flartlar›na ayak uyduramad›¤› yönündedir. K‹T’lerin,
çok tart›fl›lan, fiyatlama politikalar› da ciddi sorunlar ortaya ç›karmaktad›r. Özellikle K‹K’lerin kamusal yan›n›n a¤›r basmas› nedeniyle fiyatlamaSIRA
politikas›n›n
sosyal
S‹ZDE
amaca yönelik belirlenmesi gerekti¤i ancak bu durumda ortaya ç›kabilecek zararlar›n devlet bütçesinden karfl›lanmas› gerekti¤i ifade edilmektedir. Fiyat politikas›
konusunda bir di¤er görüfl ise kârl›l›¤›n esas olmas› gerekti¤ini,
bu nedenle de
AMAÇLARIMIZ
K‹T’lerin niteli¤i ne olursa olsun, zarar ortaya ç›kmas›na neden olacak bir fiyat politikas›n›n yanl›fl olaca¤›n› iddia etmektedir.
Türkiye’de K‹T’ler iflletme ve yat›r›m bütçeleri haz›rlamaktad›rlar.
K ‹ T A PK‹T’lerin iflletme bütçeleri kaynak-ödeme dengesini göstermektedir. Kaynak ödeme dengesine (art› ya da eksi), toplam yat›r›m tutar› eklendi¤inde iflletmenin genel finansman
ihtiyac› belirlenmifl olmaktad›r. Kaynak ödeme dengesi fazlas›T Eoldu¤unda
(kâr orLEV‹ZYON
taya ç›kt›¤›nda), genel finansman ihtiyac› azalmakta, tersine kaynak ödeme a盤›
oldu¤unda da genel finansman ihtiyac› artmaktad›r.
N N
Türkiye’de K‹T’lerle ilgili detayl› bilgi için, Hazine Müsteflarl›¤›, Kamu
Kuru‹ N T E RSermayeli
NET
lufl ve ‹flletmeler Genel Müdürlü¤ünün haz›rlad›¤› “2010 Kamu ‹flletmeleri Raporu’na
bakabilirsiniz.
DÖNER SERMAYEL‹ ‹fiLETMELER
Döner sermaye iflletmeleri, genel ve özel bütçeli kurulufllar›n kendi üzerlerine ald›klar› görevleri yerine getirirken piyasaya dönük olarak ticari, s›nai, kültürel, mesleki, tar›msal baz› özel mal ve hizmet niteli¤i tafl›yan iflleri yapmalar›na olanak sa¤layan bir uygulamad›r. Döner sermayeli iflletmeler, genel mali yönetim d›fl›nda tutulan, kendilerine ait yönetimleri olan, özel mal ve hizmet üreterek kâr amaçl› faaliyette bulunan iflletmelerdir. Döner sermayeli iflletmelerde, ba¤l› olunan genel ve
özel bütçeli kuruluflun as›l kamu hizmetlerini aksatmamakt›r. Genel ve özel bütçeli kuruluflun hizmetleri öncelikle görülecek, at›l kalan sürelerde döner sermayeli iflletmelerin faaliyetleri görülecektir.
Döner sermayeli iflletmelere örnek olarak Millî E¤itim Bakanl›¤›na ba¤l›, bas›mevleri gösterilebilir. Bu bas›mevleri, Millî E¤itim Bakanl›¤›n›n vermifl oldu¤u
tüm bas›m ifllerini yapacak ancak at›l kald›¤› sürelerde piyasaya yönelik, örne¤in
bir flairin kitab›n› da ücreti karfl›l›¤›nda kâr amaçl› basabilecektir.
Döner sermayeli iflletmelerin baz› ekonomik ve sosyal faydalar› bulunmaktad›r.
Ekonomik faydalardan en önemlisi, at›l kapasitenin de¤erlendirilmesidir. Genel ve
özel bütçeli kurulufllar üretim faktörleriyle kendi hizmetlerini görürken zaman zaman kapasite boflluklar› do¤ar. Bu üretim faktörlerinin, döner sermayeli iflletmeler
arac›l›¤›yla, at›l kapasitelerinin kullan›lmas›, kaynaklar›n daha etkin kullan›lmas›
sonucunu do¤urmaktad›r. ‹kinci ekonomik fayda olarak, toplumdaki bir talebin
karfl›lanmas› gösterilebilir. Döner sermayeli iflletmeler piyasaya dönük faaliyette
bulundu¤u için, ayn› özel sektör iflletmeleri gibi belirli bir talebin karfl›lanmas›na
olanak sa¤lamaktad›r. Bu iflletmelerin bir baflka ekonomik yarar›, hem devlete
hem de kuruma gelir yaratmas›d›r. Devlet döner sermayeli iflletmelerin yapm›fl oldu¤u faaliyetlerden elde etti¤i gayrisafi has›lat›n belirli bir oran›n› genel bütçeye
gelir kaydetmekte, ayr›ca bu iflletmelerin, bir özel iflletme gibi, ödedikleri vergilerde devlet için bir gelir kayna¤› olmaktad›r. Döner sermayeli kuruluflun ayr›ca elde
etti¤i net karlar›n ba¤l› oldu¤u kurum taraf›ndan kullan›lmas› da kuruma sa¤lanan
ek bir gelir oluflturmaktad›r.
M
D Ü fi Ü N E L ‹43
S O R U
D‹KKAT
SIRA S‹ZDE
AMAÇLARIMIZ
K ‹ T A P
TELEV‹ZYON
‹NTERNET
44
Kamu Mali Yönetimi
Döner sermayeli kurulufllar›n sosyal faydalar› da oldukça önemlidir. Örne¤in,
ceza evlerinde tutuklular›n bofl zamanlar›n› de¤erlendirip el becerilerini kazanmalar›na ve ek gelir elde etmelerine olanak sa¤lamaktad›r. Böylece, döner sermayeli
kurulufl, tutuklular›n ceza evlerinden ç›kt›klar›nda bir meslekleri olmas›na olanak
sa¤layabilmektedir. Benzer olarak üniversiteleri, döner sermayeli kurulufllar›, teorik bilimsel çal›flmalar›n gerçek hayatta uygulama olanaklar› yaratmaktad›r. Böylece, hem ö¤retim elemanlar›n›n bilimsel çal›flmalar›n›n hem de ö¤rencilere verilen
e¤itimin niteli¤inde önemli katk›lar sa¤lanmaktad›r.
Döner sermayeli kurulufllar özelikle 1980’li y›llardan sonra afl›r› bir biçimde
hem say›sal olarak hem de parasal ifl hacmi aç›s›ndan art›fl göstermifltir. Çerçeve bir
yasa olmamas› ve döner sermayeli idarelerin say›s›nda bir art›fl olmas› nedeniyle
özellikler denetimlerinde baz› sorunlar ortaya ç›kmaya bafllam›flt›r. 1990’l› y›llar›n
ortalar›nda itibaren ise döner sermayeli idarelerin say›lar›n›n azalt›lmas›, hesaplar›n›n standardize edilmesi süreci bafllam›flt›r. Bu sürecin bir sonucu olarak döner
sermayeli idarelerin kald›r›lmas› planlamakta ve ba¤l› olduklar› kurulufl bütçeleri
içerisinde faaliyetlerini yürüteceklerdir.
BÜTÇE DIfiI FONLAR
Bütçe D›fl› Fon: Merkezî
yönetim bütçesi d›fl›nda
kendine ait gelir kaynaklar›
olan ve bu kaynaklar› kendi
üzerine ald›¤› baz› kamusal
hizmetleri üretmekte
kullanan uygulamalar› ifade
etmektedir.
Tablo 2.8
Bütçe Kapsam›
D›fl›ndaki Fonlar
Fon kavram itibar›yla, belirli amaçlar için belirli kaynaklardan toplanan paralar›n
haz›r tutuldu¤u hesab› ifade etmektedir. Bütçe d›fl› fon ise merkezî yönetim bütçesi d›fl›nda kendine ait gelir kaynaklar› olan ve bu kaynaklar› kendi üzerine ald›¤›
baz› kamusal hizmetleri üretmekte kullanan uygulamalar› ifade etmektedir. Türkiye’de ilk ortaya ç›k›fl› 1930’lu y›llara dayanan, bütçe d›fl› fon uygulamalar›n›n, parasal büyüklük ve say› itibar›yla önem ve h›z kazanmas› 1980’li y›llar›n bafllang›c›ndad›r. Bu y›llarda kurulan bütçe d›fl› fonlar›n en çok bilinen örnekleri, “Toplu
Konut Fonu”, “Kamu Ortakl›¤› Fonu”, “Savunma Sanayii Destekleme Fonu” ve “‹hracat› Gelifltirme Fonu” dur. Kamu kesiminde, bütçe d›fl›nda bu tür hizmet birimlerinin kurulmas›ndaki temel amaç, oldukça kat› olan mali mevzuat›n d›fl›nda kaynak kullanma iste¤idir.
Bütçe d›fl› fonlar, çerçeve bir yasa içerisinde düzenlenme¤i için, çok farkl› biçimlerde kurulmufl, her birinin ayr› yasal dayana¤›, ayr› yönetim çeflitleri ve ayr›
denetim türleri oluflturulmufltur. Bunun sonucunda da mali disiplinden uzaklaflma,
kamu kaynaklar›n›n yeterli düzeyde denetlememesi sonucunda, çeflitli israflar›n ve
suistimallerin ortaya ç›kmas› söz konusu olmufltur. Bu sorunlar›n gittikçe büyümesiyle, 1990’l› y›llardan itibaren bütçe d›fl› fonlar›n bir disiplin içine al›nmas› gündeme gelmifltir. ‹lk olarak 1992 y›l›nda bütçe d›fl› fonlar›n önemli bir bölümü konsolide bütçe içerisine al›nm›fl ve fonlar›n gelirleri T.C. Merkez Bankas›nda aç›lan
“müflterek fon hesab›nda” takip edilmeye bafllanm›flt›r. 2000 y›l›nda bafllayan bütçe d›fl› fonlar›n tasfiyesi sürecinde fonlar› önemli bir k›sm› tasfiye edilmifltir. Tablo
2.8’de hâlen bütçe d›fl›nda tutulan fonlar›n listesi yer almaktad›r.
Bütçe Kapsam› D›fl›ndaki Fonlar
ÖZELLEfiT‹RME FONU
SAVUNMA SANAY‹‹ DESTEKLEME FONU
SOSYAL YARDIMLAfiMA VE DAYANIfiMAYI TEfiV‹K FONU
TANITMA FONU
TASARRUF MEVDUATI S‹GORTA FONU
DESTEKLEME F‹YAT ‹ST‹KRAR FONU
‹fiS‹ZL‹K S‹GORTASI FONU
2. Ünite - Türkiye’de Kamu Mali Yönetimi
Özet
N
A M A Ç
1
Türkiye’de Merkezî Yönetim Kapsam›ndaki Kurulufllar› aç›klayabilmek
Merkezî Yönetim Kapsam›ndaki Kamu ‹dareleri
de kendi içerisinde üçe ayr›lm›flt›r; Genel Bütçe
Kapsam›ndaki ‹dareler, Özel Bütçe Kapsam›ndaki
‹dareler ve Düzenleyici ve Denetleyici Kurumlar.
Genel bütçeli idareler; yasama, yürütme ve yarg›
eklerinin oluflturdu¤u bütçe anlam›na gelmektedir. Devletin görevlerini yerine getiren ve ülkemizin üniter yap›s›na göre tek olan yasama, yürütme ve yarg› organlar›n›n kurum ve kurulufllar› genel bütçeli idareler olarak adland›r›l›r. Bu
kurulufllar genelde tam kamusal mal/hizmet üretip, finansmanlar›n› genel vergi havuzundan yaparlar. Genel Bütçeli ‹dareler devletin merkezden yönetim esas›na göre yürüttü¤ü tüm hizmetleri üreten idarelerdir.
Özel bütçeli idareler olarak adland›r›lan kurumlar›n listesine bak›ld›¤›nda özellikleri olarak flunlar say›labilir: Her bir özel bütçeli kuruluflun ayr› bir tüzel kiflili¤i vard›r, sosyal, bilimsel, teknik,
kültürel alanlarda görevlidirler, belirli bir bakanl›¤a ba¤l›d›rlar. Ancak bu ba¤l›l›k, özerkli¤e sahip olmalar›na engel de¤ildir, kendi mal varl›klar› vard›r ve yönetimini kendileri yaparlar, kendilerine ait gelirleri vard›r, kendi nakit idarelerini
yaparlar.
Düzenleyici ve denetleyici kurumlar›n özellikleri
olarak, kanunla kurulmalar›, her birinin belirlenen çerçevede ekonomik ve sosyal alanlarda düzenleme, denetleme, arabuluculuk ve yönlendirme faaliyetinde bulunmalar›, idari ve mali özerkli¤i haiz olmalar› ve kamu tüzel kiflili¤ine sahip
olmalar› say›labilir.
N
A M A Ç
2
45
Türkiye’de Mahallî ‹darelerin kapsam›n› de¤erlendirebilmek
Mahallî idareler; il, belediye ve köy halk›n›n mahalli ortak ihtiyaçlar›n› karfl›lamak üzere kurulan ve karar organlar› seçmenler taraf›ndan seçilerek oluflturulan kamu tüzel kiflileri olarak tan›mlanabilir. Bu tan›ma göre Türkiye’de üç tür
mahallî idare vard›r. ‹l özel idareleri, belediyeler ve köyler.
‹lin s›n›rlar›yla ayn› alan içinde faaliyet gösteren
il özel idaresinin bafl›, merkezî yönetim taraf›ndan atanan validir. Günümüzde fonksiyonlar›n›
yitiren il özel idarelerinin gelirlerini önemli bir
k›sm› genel bütçe vergi gelirlerinden ayr›lan paylardan oluflmaktad›r.
Belediye beldenin ve belde sakinlerinin yerel nitelikteki ortak ve medeni ihtiyaçlar›n› karfl›lamak
ve buna iliflkin hizmetleri sunmakla görevli bir
yerel yönetim birimidir. Belediye s›n›rlar› içinde
birden fazla ilçe bulunan belediyelere, büyükflehir belediyesi denir. Bu belediye s›n›rlar› içinde
kalan ilçelerde kurulan belediyelere ise ilçe belediyeleri denir. Büyükflehir belediyelerinin görevleri d›fl›ndaki hizmetler, baz› ortak yap›labilecek hizmetler d›fl›nda, ilçe belediyeleri taraf›ndan gerçeklefltirilir. Büyükflehir belediye bütçeleri do¤rudan vesayet makam› olan vali taraf›ndan onaylan›rken ilçe belediyelerinin bütçeleri
önce büyükflehir belediyeleri taraf›ndan kabul
edilir, sonra büyükflehir bütçesi ile birlikte valiye
sunulur.
Üçüncü yerel yönetim türü olan köyler ise 5018
say›l› yasa d›fl›nda tutulmufltur.
Yerel yönetim birlikleri ise yerel nitelikteki ortaklafla gereksinmelerin karfl›lanmas›nda il özel
idarelerinin, belediyelerin ve köylerin ifl birli¤i
yapmalar› hizmetlerin daha etkin ve verimli yürütülmesine olanak sa¤layabilmek amac›yla örgütlenmektedir. Yerel yönetimler yasalar›n gösterdi¤i esas ve usullerin dâhilinde birlik kurabilir, bunlar›n d›fl›na ç›karak ifl birli¤i yapamazlar.
46
N
AM A Ç
3
N
A M A Ç
4
Kamu Mali Yönetimi
Türkiye’de Sosyal Güvenlik Kurulufllar›n› s›ralayabilmek
Türkiye’de sosyal güvenlik kurulufllar›, sosyal güvenlik hizmetlerini bütçe d›fl›nda primli sisteme
göre yürüten ve gelir gider aç›klar›n› genel bütçe
transferleri ile kapatan kurulufllard›r. Sosyal Güvenlik Kurulufllar› olarak, Türkiye ‹fl Kurumu ve
Sosyal Güvenlik Kurumu yer almaktad›r.
Türkiye’de Kamu ‹ktisadi Teflebbüslerinin kapsam›n› de¤erlendirebilmek
K‹T’ler iktisadi devlet teflekkülleri ve kamu iktisadi kurulufllar› olarak ikiye ayr›lmaktad›r. ‹ktisadi devlet teflekkülleri, sermayesinin tamam› devlete ait, iktisadi alanda, tamamen ticari esaslara
göre faaliyet gösteren kamu iktisadi teflebbüsleridir. Kamu iktisadi kurulufllar› ise sermayesinin
tamam› devlete ait olan ve tekel niteli¤indeki mal
ve hizmetler üretmek ve pazarlamak üzere kurulan, kamu hizmeti niteli¤i dolay›s›yla üretti¤i mal
ve hizmetler imtiyaz say›lan kamu iktisadi teflebbüsleridir. Teflebbüsler, iflletme ve yat›r›m bütçesi haz›rlarlar.
N
AM A Ç
5
Türkiye’de Döner Sermayeli Kurulufllar ve Bütçe
D›fl› Fonlar›n yap›s›n› aç›klayabilmek
Genel ve özel bütçeli kurulufllar kendi üzerlerine
ald›klar› görevleri yerine getirirken piyasaya dönük olarak ticari, s›nai, kültürel, mesleki, tar›msal gibi baz› özel mal ve hizmet niteli¤i tafl›yan
iflleri yapmalar›na olanak sa¤layan bir uygulama
döner sermaye iflletmeleridir. Döner sermayeli
iflletmeler, genel mali yönetim d›fl›nda tutulan,
kendilerine ait yönetimleri olan, özel mal ve hizmet üreterek kar amaçl› faaliyette bulunan iflletmelerdir. Döner sermayeli iflletmelerde, ba¤l› olunan genel ve özel bütçeli kuruluflun as›l kamu
hizmetlerini aksatmamakt›r.
Bütçe d›fl› fon ise merkezî yönetim bütçesi d›fl›nda kendine ait gelir kaynaklar› olan ve bu kaynaklar› kendi üzerine ald›¤› baz› kamusal hizmetleri üretmekte kullanan uygulamalar› ifade
etmektedir.
2. Ünite - Türkiye’de Kamu Mali Yönetimi
47
Kendimizi S›nayal›m
1. Genelde yar› kamusal mal/hizmet üreten, ayr› ayr›
tüzel kifliliklere sahip, kendine ait geliri ve mal varl›¤›
olup kendi nakit yönetimlerini yapan kurulufllar afla¤›dakilerden hangisidir?
a. Özel Bütçeli kurulufllar
b. Genel Bütçeli kurulufllar
c. Sosyal güvenlik kurulufllar›
d. Düzenleyici ve denetleyici kurumlar
e. Mahalli ‹dareler
2. Genel olarak özel bütçeli kurulufllar›n en önemli gelir kayna¤› afla¤›dakilerden hangisidir?
a. Vergi
b. Harç
c. Ba¤›fllar
d. Hazine Yard›m›
e. Resim
3. 5018 say›l› yasan›n kapsam› d›fl›nda tutulan kamu
kurumu afla¤›dakilerden hangisidir?
a. Köy bütçeleri
b. Özel Bütçe
c. Sosyal güvenlik kurulufllar›
d. Genel Bütçe
e. Mahalli ‹dareler
4. Sermayesinin tamam› devlet ait olan ve özel hukuka
tabi kamu kurumu afla¤›dakilerden hangisidir?
a. Özel bütçeli kurulufllar
b. Genel bütçeli kurulufllar
c. Düzenleyici ve denetleyici kurulufllar
d. K‹T’ler
e. Belediyeler
5. ‹l özel idaresinin bütçesi afla¤›dakilerden hangisi taraf›ndan haz›rlan›r?
a. Mahalli ‹dareler Genel Müdürlü¤ü
b. Vali
c. Kaymakam
d. Köy Derne¤i
e. Muhtar
6. As›l görevi kamu hizmet üretmek olan kurulufllar›n
bir yan ürün olarak ürettikleri mal/hizmetleri pazarlayabildikleri mali sistem afla¤›dakilerden hangisidir?
a. Özel bütçeler
b. K‹T’ler
c. Bütçe D›fl› Fonlar
d. Döner Sermayeli ‹dareler
e. Sosyal Güvenlik Kurumlar›
7. Afla¤›dakilerden hangisi yerel yönetimlerin gelir kaynaklar› aras›nda say›lmaz?
a. ‹mece
b. Vergi
c. Ücret
d. Harç
e. Genel bütçe vergi gelirlerinden pay
8. Afla¤›dakilerden hangisi genel bütçeli bir kurulufltur?
a. Anadolu Üniversitesi
b. Eskiflehir büyükflehir belediyesi
c. ÖSYM
d. Vak›flar Genel Müdürlü¤ü
e. TBMM
9. 1982 Anayasas›nda, mahalli idarelerle ilgili afla¤›daki hükümlerden hangisi yer almaz?
a. Kendi örgüt yap›lar›n› oluflturabilecekleri
b. Mahalli müflterek ihtiyaçlar› karfl›lamak üzere
kurulmalar›
c. Mahalli idarelerin, il, belediye ve köyden olufltu¤u
d. Kanunla kurulacaklar›
e. Görevlerine oranla gelir kayna¤› gösterilece¤i
10. Afla¤›dakilerden hangisi Kamu ‹ktisadi Kurulufludur?
a. Türkiye Tafl Kömürü Kurumu
b. Devlet Malzeme Ofisi
c. Devlet Hava Meydanlar› ‹flletmes
d. Türk Petrolleri Anonim Ortakl›¤›
e. Çay ‹flletmeleri Kurumu
48
“
Kamu Mali Yönetimi
Yaflam›n ‹çinden
21.06.2012
‹zmir kredi notunu korudu!
‹ZM‹R Büyükflehir Belediyesi, Fitch Ratings’in verdi¤i
‘BB+/AA dura¤an’ olan kredi notunu korudu. De¤erlendirmede, Büyükflehir’in Hazine borçlar›n› 2012 y›l›nda tümüyle ödeyecek olmas›n›n etkisi görüldü. ‹zmir’in
ald›¤› ‘AA dura¤an’ notu, çok yüksek kredi kalitesi ve
çok düflük kredi riski beklentisi anlam›na geliyor.
Dünyan›n sayg›n kredi derecelendirme kurulufllar›ndan
olan Fitch Ratings taraf›ndan beflinci kez de¤erlendirilen ‹zmir Büyükflehir Belediyesi, ‘BB+ dura¤an’ olan
kredi notunu korudu. Aralar›nda Japonya ve ‹spanya’n›n da bulundu¤u birçok ülkede not düflürmeye giden Fitch Ratings, Türkiye’nin kredi notu paralelinde
‹zmir Büyükflehir Belediyesi’nin yerel ve yabanc› para
cinsinden uzun vadeli ‘BB+ dura¤an’ görünümlü kredi
notu ile ‘AA dura¤an’ görünümlü ulusal uzun vadeli
notunu teyit ederken, ‹zmir’in fleffaf ve istikrarl› mali
yap›s›n›n güçlenerek sürdü¤ü belirildi.
Ünlü derecelendirme kuruluflu Fitch Ratings’in 19 Haziran 2012 tarihinde yapt›¤› aç›klamada, ‹zmir Büyükflehir
Belediyesi’nin Hazine Müsteflarl›¤›’na 2007 y›l›nda 1 milyar T457 milyon olan borç yükümlülü¤ünün, 2011 y›l›
sonunda 177 milyon T700 bin’ye düflmesi ve 2012 y›l›
sonunda da tümüyle ödenecek olmas›n›n, de¤erlendirmede etkili oldu¤u ifade edildi. Aç›klamada, ‹zmir Büyükflehir Belediyesi’nin bugüne kadar yap›lan de¤erlendirmeler içinde 2011 y›l›nda en iyi bütçe performans›na
imza att›¤› ve borçlanma öncesi bütçe fazlas›n›n toplam
gelire oran›n›n 11.5 seviyesinde oldu¤u belirtildi.
Fitch Ratings’in raporunda, Türkiye nüfusunun yaklafl›k
yüzde 5’ini bar›nd›ran ve bölgenin merkezi olan ‹zmir’in
çeflitlenmifl ekonomik yap›s›yla milli gelirin yüzde 8’ine,
vergi gelirlerinin yüzde 10’una ve ihracat›n yüzde 6’s›na
katk›da bulundu¤u, ülke ortalamas›n›n üstünde olan refah ve büyüme göstergeleriyle güçlü bir sosyo ekonomik yap›ya sahip oldu¤u bilgileri de yer ald›.
Raporda, ‹zmir Büyükflehir Belediyesi’nin gerçeklefltirdi¤i harcamalarda en büyük pay›n kentsel dönüflüm ve
toplu tafl›ma sistemlerine ayr›ld›¤› belirtildi. Borç geri
ödemeleri hariç olmak üzere; sermaye harcamalar›n›n
toplam giderlerin yüzde 50’sini oluflturmaya devam edece¤i, yat›r›m harcamalar›n›n ise belediyenin yönetimiyle ‹zmir’in bütçesi içinde yönetilebilir oldu¤u kaydedildi. Fitch uzmanlar›, ‹ZBAN’›n yüksek kapasiteyle faali-
yet göstermeye bafllamas›yla bilet gelirlerinin artarak
belediyeye güçlü bir katk› sa¤lamas›n›n beklendi¤ini
ifade etti. Raporda, gelifltirilmifl bütçe gerçekleflmeleriyle disiplinli faaliyet giderlerinin Büyükflehir Belediyesi’ne faaliyet marjlar›n› yönetmekte daha fazla esneklik
sa¤lad›¤› aç›kland›. Aç›klamada ayr›ca, ‹zmir Büyükflehir Belediyesi’nin zorunlu harcamalar pay›n› önceden
tan›mlanm›fl seviyelerde tutmay› baflard›¤› ve yat›r›mlar› fonlama kabiliyetini elinde bulundurdu¤u; 2009 y›l›ndan bu yana ulusal çapta mali yönden al›nan tedbirlere
paralel olarak, ‹zmir Büyükflehir Belediyesi’nin öngörülen gelirlerini de yüzde 97 oran›nda gerçeklefltirmeyi
baflard›¤› da kaydedildi.
ULAfiIMIN ALTI Ç‹Z‹LD‹
Fitch de¤erlendirmesinde, trafi¤in büyük bölümünün
‹zmir Körfezi’nin yak›n›nda oldu¤u göz önüne al›narak
Büyükflehir Belediyesi’nin deniz tafl›mac›l›¤›n› di¤er tafl›mac›l›k kollar›na alternatif olarak getirmeyi amaçlad›¤›
ve bu amaçlar› karfl›layacak olan modern vapurlar›n al›m› ve yeni vapurlara uyumlu yeni iskelelerin yap›m› için
dü¤meye bast›¤› yönündeki bafll›klar öne ç›k›yor. Söz
konusu vapur projeleri için tüm otoritelerden gerekli
onaylar›n al›nd›¤›, proje finansman› için Büyükflehir Belediyesi’nin uluslararas› çok tarafl› kredi kurulufllar›yla
görüflme halinde oldu¤u bildirildi. Raporda, yak›n zamanda yenilenen banliyö tren hatt›yla yeni tramvay hatlar›n›n ba¤lant›s›n›n sa¤lanaca¤› ve hatt›n kentin en yo¤un nüfus bölgelerini birbirine ba¤lanmas›n›n planland›¤› ifade edildi. Söz konusu tramvay projesinin gerçekleflmesi için Devlet Planlama Teflkilat› ve Hazine Müsteflarl›¤›’n›n onay›n›n beklendi¤i üzerinde de duruldu.
NOTLARIN ANLAMI
Fitch Raitings’in ‹zmir Büyükflehir Belediyesi’ne verdi¤i
‘BB+ dura¤an’ notu, bu kategorideki kurum ve menkul
k›ymetlerin piyasa taraf›ndan asgari düzeyde spekülatif
özelliklere sahip say›ld›¤›n› ve zamanla ekonomideki
olumsuz geliflmelerden etkilenebilece¤ini gösteriyor. ‹zmir Büyükflehir Belediyesi’nin ald›¤› ‘AA dura¤an’ ulusal
kredi notu ise çok yüksek kredi kalitesi ve çok düflük
kredi riski beklentisini göstermenin yan› s›ra, ödeme yükümlülüklerini zaman›nda karfl›lama kapasitesinin çok
güçlü oldu¤u anlam›na da geliyor. Derecelendirme kurulufllar›n›n kriterlerine göre, kurumlara, mali durumlar›
çok iyi olsa bile ülke notunun üzerinde not verilmiyor.
Kaynak: http://haber.gazetevatan.com/izmir-kredi-notunu-korudu/459376/2/Ekonomi
”
2. Ünite - Türkiye’de Kamu Mali Yönetimi
49
Kendimizi S›nayal›m Yan›t Anahtar›
1. a
2. d
3. a
4. d
5. b
6. d
7. c
8. e
9. a
10. c
Yan›t›n›z yanl›fl ise “Özel Bütçeli Kurulufllar”
konusunu yeniden gözden geçiriniz.
Yan›t›n›z yanl›fl ise “Özel Bütçeli Kurulufllar”
konusunu yeniden gözden geçiriniz.
Yan›t›n›z yanl›fl ise “Köyler” konusunu yeniden
gözden geçiriniz.
Yan›t›n›z yanl›fl ise “Kamu ‹ktisadi Teflebbüsleri” konusunu yeniden gözden geçiriniz.
Yan›t›n›z yanl›fl ise “‹l Özel ‹dareleri” konusunu
yeniden gözden geçiriniz.
Yan›t›n›z yanl›fl ise “Döner Sermayeli Kurulufllar” konusunu yeniden gözden geçiriniz.
Yan›t›n›z yanl›fl ise “Mahalli ‹dareler” konusunu
yeniden gözden geçiriniz.
Yan›t›n›z yanl›fl ise “Genel Bütçeli Kurulufllar”
konusunu yeniden gözden geçiriniz.
Yan›t›n›z yanl›fl ise “Mahalli ‹dareler” konusunu
yeniden gözden geçiriniz.
Yan›t›n›z yanl›fl ise “Kamu ‹ktisadi Teflebbüsleri” konusunu yeniden gözden geçiriniz.
S›ra Sizde Yan›t Anahtar›
S›ra Sizde 1
Genel bütçeli kurulufllar tek bir tüzel kiflilik alt›nda toplanm›flt›r. Ayn› nakit idaresi alt›ndad›rlar. Nakit idaresini genel bütçeli kurulufllar ad›na Hazine yapmaktad›r.
Genel bütçeli kurulufllar›n kendi mal varl›klar› yoktur,
mal varl›¤›n› onlar ad›na Maliye Bakanl›¤› yürütmektedir. Hazine birli¤i kapsam›nda say›lmaktad›rlar.
S›ra Sizde 2
Belirli kamu kurulufllar› yar› kamusal mal/hizmet üretirler. Yar› kamusal mal/hizmetler bilindi¤i üzere genellikle faydalar›n›n bireylere bölünebilir olmas› ve ortaya
ç›kan faydan›n tüm toplumca ortak tüketilmesidir. Bu
nedenle, yar› kamusal mal/hizmet üreten kurumlar, hizmetten yararlananlara hizmet maliyetinin bir k›sm›n› ald›klar› özel fayda karfl›l›¤› ödettirildi¤i hizmetler sunarlar. Hizmet maliyetinin geri kalan k›sm›n›n ise topluma
yay›lan fayda karfl›l›¤›, tüm topluma vergi ortak havuzundan ödettirilir. Bunlara örnek olarak üniversiteleri,
Karayollar› Genel Müdürlü¤ünü ve Devlet Su ‹fllerini
verebiliriz.
S›ra Sizde 3
Ülkemizde aktif pasif sigortal› dengesinin aktüeryel hesaba ayk›r› uygulama sonucu bozulmas›, prim alacaklar›n›n tahsil edilememesi, bakmakla yükümlü kifli say›s›n›n kötüye kullan›lmas›, primli sisteme ayk›r› sosyal
yard›mlar gibi nedenlerle aç›klar oluflmufltur.
S›ra Sizde 4
‹l özel idarelerinin gelirleri; kanunda belirtilen vergi, resim, harç ve kat›lma paylar›, genel bütçe vergi gelirlerinden ayr›lan paylar, genel ve özel bütçeli idarelerden
yap›lacak ödemeler, tafl›n›r ve tafl›nmaz mallar›n kira,
sat›fl ve baflka suretle de¤erlendirilmesinden elde edilecek gelirler, il genel meclisi taraf›ndan belirlenecek tarifelere göre tahsil edilecek hizmet karfl›l›¤› ücretler, faiz ve ceza gelirleri, ba¤›fllar, her türlü giriflim, ifltirak ve
faaliyetler karfl›l›¤› sa¤lanacak gelirler ile di¤er gelirlerden oluflmaktad›r.
S›ra Sizde 5
Belediye Gelirleri Kanunu’na göre belediyeler vergi, resim, harç ve kat›lma paylar› düzenlenmifltir. Buna göre
belediyelerin toplayaca¤› vergiler ‹lan ve Reklam Vergisi, E¤lence Vergisi, Haberleflme Vergisi, Elektrik ve Havagaz› Tüketim Vergisi, Yang›n Sigorta Vergisi ve Çevre Temizlik Vergisi ve Emlak Vergisidir. Ayr›ca, genel
bütçe vergi gelirlerinden ayr›lan paylar da belediyelerin
gelirleri aras›ndad›r. Belediye meclislerinde belirlenecek tarifelere göre tahsil edilecek hizmet karfl›l›¤› ücretler, faiz ve ceza gelirleri, ba¤›fllar, her türlü giriflim, ifltirak ve faaliyetler karfl›l›¤› sa¤lanacak gelirler de belediyelerin di¤er gelir kaynaklar› aras›nda say›labilir.
S›ra Sizde 6
Anayasada madde 127’deki hükümler flunlard›r;
Mahallî idareler; il, belediye veya köy halk›n›n mahallî
müflterek ihtiyaçlar›n› karfl›lamak üzere kurulufl esaslar› kanunla belirtilen ve karar organlar›, gene kanunda
gösterilen, seçmenler taraf›ndan seçilerek oluflturulan
kamu tüzel kiflileridir.
Mahallî idarelerin kurulufl ve görevleri ile yetkileri, yerinden yönetim ilkesine uygun olarak kanunla düzenlenir.
Mahallî idarelerin seçimleri, 67. maddedeki esaslara göre befl y›lda bir yap›l›r. Ancak, milletvekili genel veya
ara seçiminden önceki veya sonraki bir y›l içinde yap›lmas› gereken mahallî idareler organlar›na veya bu organlar›n üyelerine iliflkin genel veya ara seçimler millet-
50
Kamu Mali Yönetimi
Yararlan›lan ve Baflvurulabilecek
Kaynaklar
vekili genel veya ara seçimleriyle birlikte yap›l›r. Kanun, büyük yerleflim merkezleri için özel yönetim biçimleri getirebilir.
Mahallî idarelerin seçilmifl organlar›n›n, organl›k s›fat›n› kazanmalar›na iliflkin itirazlar›n çözümü ve kaybetmeleri, konusundaki denetim yarg› yolu ile olur. Ancak, görevleri ile ilgili bir suç sebebi ile hakk›nda soruflturma veya kovuflturma aç›lan mahallî idare organlar›
veya bu organlar›n üyelerini, ‹çiflleri Bakan›, geçici bir
tedbir olarak, kesin hükme kadar uzaklaflt›rabilir.
Merkezî idare, mahallî idareler üzerinde, mahallî hizmetlerin idarenin bütünlü¤ü ilkesine uygun flekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birli¤in sa¤lanmas›, toplum yarar›n›n korunmas› ve mahallî ihtiyaçlar›n gere¤i
gibi karfl›lanmas› amac›yla, kanunda belirtilen esas ve
usuller dairesinde idari vesayet yetkisine sahiptir.
Mahallî idarelerin belirli kamu hizmetlerinin görülmesi
amac› ile kendi aralar›nda Bakanlar Kurulunun izni ile
birlik kurmalar›, görevleri, yetkileri, maliye ve kolluk iflleri ve merkezî idare ile karfl›l›kl› ba¤ ve ilgileri kanunla düzenlenir. Bu idarelere görevleri ile orant›l› gelir
kaynaklar› sa¤lan›r.
S›ra Sizde 7
‹DT’ler sermayesinin tamam› devlete ait, tamamen iktisadi alanda ve ticari esaslara göre faaliyet gösteren iflletmelerdir. ‹DT’lerin herhangi bir özel sektör iflletmesinden fark› yoktur. Tek fark› kullan›lan sermayenin tamam›n›n kamuya ait olmas›d›r. K‹K’ler ise yine sermayesinin tamam› devlete ait olan, tekel niteli¤inde
mal/hizmet üretmek amac›yla kurulan ve gördü¤ü bu
kamu hizmeti dolay›s›yla, üretti¤i mal/hizmetler imtiyaz
say›lan Kamu ‹ktisadi Teflebbüsleridir.
Altu¤, Figen (1999). Kamu Bütçesi, Bursa: Ezgi Kitabevi.
Ataç, Beyhan - Ataç, Engin - Özkazanç, Önder (1977).
Belediye Bütçeleri, Eskiflehir ‹ktisadi ve Ticari ‹limler Akademisi Yay›nlar›, Eskiflehir.
Bat›rel Ömer Faruk (2005). Kamu Bütçesi, ‹stanbul: Dokuzuncu Bask›, Marmara Üniversitesi, Nihad Sayar
Yay›n ve Yard›m Vakf› Yay›nlar›.
Buluto¤lu, Kenan - Kurtulufl, Erçifl (1981). Bütçe ve Kamu Harcamalar›, ‹stanbul: Araflt›rma, E¤itim, Ekim
Yay›nlar›.
Feyzio¤lu, Bedi N. (1984). Bütçe, ‹stanbul: Yedinci Bask›, Filiz Kitabevi.
Kamil Mutluer, Erdo¤an Öner, Ahmet Kesik. Bütçe Hukuku, ‹stanbul Bilgi Üniversitesi Yay›nlar› No: 99
Hukuk 7, May›s 2005, ‹STANBUL
Kelefl, Ruflen - Yavuz, Fehmi (1989). Yerel Yönetimler,
Ankara: ‹kinci Bask›, Turhan Kitabevi.
M. Kamil Mutluer, Erdo¤an Öner, Ahmet Kesik, Bütçe
Hukuku, ‹stanbul Bilgi Üniversitesi Yay›nlar› 99,
Hukuk 7, ‹stanbul, 2005
Nihat Edizdo¤an, Özhan Çetinkaya. Kamu Bütçesi, Ekin
Bas›m Yay›n, 2011,
Öncel, Yenal (1992). Mahalli ‹dareler Maliyesi, ‹stanbul: Filiz Kitabevi.
Özhan Çetinkaya. Mahalli ‹dareler Maliyesi, Ekin Bas›m Yay›n, 2011.
Sayer, Nihad (1974). Kamu Maliyesi, ‹stanbul: Cilt I, 5.
Bask›, Bütçe Prensipleri ve Tatbikat›, ‹stanbul ‹ktisadi ve Ticari ‹limler Akademisi Yay›nlar›, No: 236.
Tortop, Nuri (1988). Mahalli ‹dareler, Ankara: Üçüncü
Bask›, ‹lk-San Matbaas›.
1982 Anayasas›
Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu
3
KAMU MAL‹ YÖNET‹M‹
Amaçlar›m›z
N
N
N
N
Bu üniteyi tamamlad›ktan sonra;
Cumhurbaflkanl›¤›n›n Kamu Mali Yönetimindeki rolünü aç›klayabilecek,
Yasama Organ›n›n Kamu Mali Yönetimindeki rolünü de¤erlendirebilecek,
Say›fltay’›n Kamu Mali Yönetimindeki rolünü aç›klayabilecek,
Yürütme Organ›n›n Kamu Mali Yönetimindeki rolünü de¤erlendirebileceksiniz.
Anahtar Kavramlar
•
•
•
•
•
•
•
TBMM, Bütçe Komisyonu
TBMM, Genel Kurul
Bakan
Üst Yönetici
Harcama Yetkilisi
Gerçeklefltirme Görevlisi
Muhasebe Yetkilisi
•
•
•
•
•
•
Yüksek Planlama Kurulu
Strateji Gelifltirme Dairesi
Hazine Müsteflarl›¤›
Kalk›nma Bakanl›¤›
‹ç Denetçi
Gelir Politikalar› Genel
Müdürlü¤ü
‹çindekiler
Kamu Mali Yönetimi
Kamu Mali
Yönetiminde Yer Alan
Aktörler ve
Sorumluluklar›
• KAMU MAL‹ YÖNET‹M‹NDE YER
ALAN AKTÖRLER
• CUMHURBAfiKANI
• YASAMA ORGANI
• SAYIfiTAY
• YÜRÜTME ORGANI
Kamu Mali Yönetiminde Yer
Alan Aktörler ve
Sorumluluklar›
KAMU MAL‹ YÖNET‹M‹NDE YER ALAN AKTÖRLER
Kamu mali yönetiminin iflleyiflini anlayabilmek için bu yönetim içerisinde yer alan
kifli ve kurumlar›, bunlar›n mali yönetim sürecindeki rollerini ö¤renmek gerekmektedir. Kamu mali yönetiminde, bütçe sürecinin önemli bir rolü bulunmaktad›r.
Bu süreçte rol alan aktörlerin farkl› amaçlar› ve farkl› stratejileri bulunmaktad›r. Elbette bu aktörlerin amaçlar› aras›nda çat›flmalar da bulunabilmektedir. Belki devlet bütçelerinin halk taraf›ndan anlafl›lmas›n› zorlaflt›ran temel nedenlerden biri de
budur. Mali yönetimde yer alan kifli/kurumlar›n amaçlar›n› gerçeklefltirmekte kulland›klar› stratejilerini etkileyen önemli faktör; roller, yetki ve sorumluluklard›r.
Türk Kamu Mali
Yönetiminde Yer
Alan Aktörler
Cumhurbaflkan›
Yürütme
Yasama
Harcamac›
Kurulufllar
Strateji Gelifltirme
Dairesi
Say›fltay
‹ç Denetim
Birimi
Bütçe
Komisyonu
Harcama
Birimleri
YPK
Hazine
Müflteflarl›¤›
Harcama
Yetkilisi
Kalk›nma
Bakanl›¤›
Gerçeklefltirme
Görevlisi
Maliye Bakanl›¤›
Bütçe Mali
Kontrol Gn. Md.
Muhasebat
Gn. Md.
Maliye Uzman›
Muhasebe
Yetkilisi
fiekil 3.1
Gelir Politikalar›
Gn. Md.
Genel Kurul
Kaynak: Ertan
Tosun, Kamu Mali
Yönetimi, Devlet
Bütçesi Odakl› Bir
Yaklafl›m, Ankara,
2007’den
esinlenilerek
haz›rlanm›flt›
54
Kamu Mali Yönetimi
Türkiye’de 5018 say›l› yasa ile yeni bir kamu mali yönetim anlay›fl› getirilmifl ve
bu anlay›fl içerisinde de kamu mali yönetiminde rol alan aktörler tan›mlanmaya çal›fl›lm›flt›r. ‹flte bu ünite söz konusu aktörlerin rollerini, yetki ve sorumluluklar›n›
aç›klamaya çal›flmaktad›r. fiekil 3.1’de Türk Kamu Mali Yönetiminde yer alan aktörler görülmektedir.
CUMHURBAfiKANI
Türkiye’de Kamu mali yönetimini etkileyen yasal mevzuat›n belirlenmesi d›fl›nda
cumhurbaflkanlar›n›n bu alandaki rolleri tamamen s›n›rl›d›r. 1982 Anayasas›’n›n 89.
Maddesi gere¤i, cumhurbaflkanlar›n›n her türlü yasay› inceleyip gerekli gördü¤ü
hâllerde Türkiye Büyük Millet Meclisine (TBMM’ye) tekrar görüflülmek üzere geri
gönderme hakk› varken Merkezi Yönetim Bütçe Yasas›’nda böyle bir yetkisi bulunmamaktad›r. Anayasan›n 89. maddesine göre;
• Cumhurbaflkan›, TBMM’ce kabul edilen kanunlar› on befl gün içinde yay›mlar.
• Yay›mlanmas›n› k›smen veya tamamen uygun bulmad›¤› kanunlar›, bir daha görüflülmek üzere, bu hususta gösterdi¤i gerekçe ile birlikte ayn› süre
içinde, TBMM’ye geri gönderir. Cumhurbaflkan›nca k›smen uygun bulunmama durumunda, TBMM sadece uygun bulunmayan maddeleri görüflebilir.
Bütçe kanunlar› bu hükme tabi de¤ildir.
• TBMM, geri gönderilen kanunu aynen kabul ederse, kanun cumhurbaflkan›nca yay›mlan›r; Meclis, geri gönderilen kanunda yeni bir de¤ifliklik yaparsa cumhurbaflkan› de¤ifltirilen kanunu tekrar Meclise geri gönderebilir.
• Anayasa de¤iflikliklerine iliflkin hükümler sakl›d›r.
Görüldü¤ü gibi cumhurbaflkanlar›, TBMM’nin kabul etti¤i, Kamu Mali Yönetiminin önemli bir parças› olan, Merkezi Yönetim Bütçe Yasas›’n› sadece imzalayarak Resmi Gazete’de yay›mlatmaktan sorumludur.
YASAMA ORGANI
Bütçe Hakk›: Kamu gelir ve
giderlerinin tür ve miktar›n›
belirleme yetkisinin kime ait
oldu¤u, halk›n
temsilcilerinin bütçe
üzerinde elde ettikleri,
yürütmenin vergi
toplamas›na izin verme ve
harcama yapmas›na onay
verme yetkilerinin tamam›
bütçe hakk› olarak
tan›mlanabilir.
Bütçenin Reddi: Bütçe
tasar›s›n›n Genel Kurul
oylamas›nda salt
ço¤unlu¤un
sa¤lanamamas›d›r.
Yasama organlar› demokratik ülkelerde, bütçe hakk›n›n gerçeklefltirildi¤i yerlerdir.
1215 Magna Carta’yla bafllayan ve sonra h›zl› bir biçimde bütçe hakk›na dönüflen,
halk›n r›zas›n›n, isteklerinin milletvekilleri arac›l›¤›yla bütçelerde yans›mas› söz konusudur. Hatta siyasal rejimlerin en yayg›n› olan demokrasilerin geliflmesinde de
devlet bütçelerinin etkisi büyüktür. Yasama organ›nda parlamenterler ve siyasi
partiler halk›n isteklerini aç›klarlar. Parlamentoda ço¤unlu¤a sahip olan hükûmetler vatandafllar›n iradesini hükûmet program› hâline getirir ve bütçeleri arac›l›yla
bürokratlar›na uygulat›r.
Siyasi karar alma sürecinin bir anlam› da devlet bütçesine konulan tüm hizmetlerin her biri için ne kadar kaynak ayr›ld›¤›n›n belirlenmesidir. Bu nedenle, çeflitli
seçeneklerden en iyisinin uygulanmas› ve yasama organ›nda ço¤unluk taraf›ndan
kabul edilmesine gereksinim vard›r.
Yasama organ› genel kurulunda, bütçe kanun tasar›s›n›n tümü üzerinde görüflmeler bittikten sonra, oylamaya sunulup kabul edilmesi hâlinde, hem bütçenin uygulanmas›na önceden izin verilmifl hem de hükûmete güvenoyu verilmifl olur. Tersine bütçe yasa tasar›n›n reddedilmesi di¤er kanun tasar›lar›n›n reddinden farkl› bir
durum do¤urur. Bütçenin reddi, siyasal sonuçlar do¤uran bir durumdur. Çünkü
bütçelerin, hükûmet programlar›n› ve politikalar›n› uygulama flans› veren kanun olmalar› nedeniyle, bunun reddi hükûmete daha önceden verilen güvenoyunun kald›r›lmas› anlam›na gelir. Bunun do¤al sonucu olarak bütçeyi sunan hükûmetlerin
3. Ünite - Kamu Mali Yönetiminde Yer Alan Aktörler ve Sorumluluklar›
siyasi etik gere¤i istifa etmesi gereklidir. Ülkemizde de birkaç kez, bütçenin reddi
söz konusu olmufl ve tüm hükûmetler de siyasi etik gere¤i istifa etmifllerdir.
Yasama organ›n›n Türk Kamu Mali Sistemindeki rolünü 1982 Anayasas›’n›n
161, 162, 163, ve 164. maddeleri belirlemifltir. 1982 Anayasas›’n›n 161. maddesine
göre;
• Devletin ve kamu iktisadi teflebbüsleri d›fl›ndaki kamu tüzel kiflilerinin harcamalar›, y›ll›k bütçelerle yap›l›r.
• Mali y›l bafllang›c› ile merkezi yönetim bütçesinin haz›rlanmas›, uygulanmas› ve kontrolü kanunla düzenlenir.
• Kanun, kalk›nma planlar› ile ilgili yat›r›mlar veya bir y›ldan fazla sürecek ifl
ve hizmetler için özel süre ve usuller koyabilir.
• Bütçe kanununa, bütçe ile ilgili hükümler d›fl›nda hiçbir hüküm konulamaz.
Görüldü¤ü gibi 161. madde, ana hatlar›yla bütçelerin y›ll›k oldu¤unu, ancak
özellikle yat›r›m harcamalar›nda özel süre belirlenebilece¤ini, bütçe sürecinin kanunla düzenlenece¤ini ve bütçe kanununda bütçe d›fl› hüküm konulamayaca¤›n›
belirlemifltir.
Yasama organ› bütçe yasa tasar›s› üzerinde gerekli incelemelerini öncelikle ve
a¤›rl›kl› olarak Bütçe Komisyonu arac›l›l›¤›yla yapar. Çünkü bütçe yasa tasar›s›n›n
görüflülmesi için verilen 75 günlük sürenin 55 günü Bütçe Komisyonu’na ayr›lm›flt›r. Ayr›ca bütçe yasa tasar›s›n›n Bütçe Komisyonunda görüflülmesi s›ras›nda milletvekillerine herhangi bir k›s›tlama getirilmedi¤i hâlde, Meclis Genel Kuruldaki
görüflmelere baz› s›n›rlamalar getirilmifltir. Ancak bütçe ile ilgili büyük de¤ifliklikler Komisyonda da çok fazla yap›lmamaktad›r. Bunun bir nedenini de Komisyonun oluflumundan kaynaklanmaktad›r. Anayasa’n›n 162 maddesinde, Komisyonun
40 milletvekilinden oluflaca¤› ve 25 sandalyenin iktidara verilece¤i, geriye kalan 15
sandalyenin ise muhalefet partilerine meclisteki sandalye say›lar›yla orant›l› da¤›t›laca¤› belirlenmifltir. Görüldü¤ü gibi hükûmetin Komisyon’da ço¤unlu¤u bulunmaktad›r ve dolay›s›yla bütçe tasar›s›nda büyük ölçekli de¤iflikliklerin olmas› pek
mümkün de¤ildir.
Anayasa’n›n 162. maddesine göre;
• Bakanlar Kurulu, merkezi yönetim bütçe tasar›s› ile milli bütçe tahminlerini
gösteren raporu, mali y›lbafl›ndan en az yetmifl befl gün önce, TBMM’ye sunar.
• Bütçe tasar›lar› ve rapor, k›rk üyeden kurulu Bütçe Komisyonunda incelenir. Bu komisyonun kuruluflunda, iktidar grubuna veya gruplar›na en az yirmi befl üye verilmek flart› ile siyasi parti gruplar›n›n ve ba¤›ms›zlar›n oranlar›na göre temsili göz önünde tutulur.
• Bütçe Komisyonunun ellibefl gün içinde kabul edece¤i metin, TBMM’de görüflülür ve mali y›lbafl›na kadar karara ba¤lan›r.
• TBMM üyeleri, Genel Kurulda, kamu idare bütçeleri hakk›nda düflüncelerini, her bütçenin tümü üzerindeki görüflmeler s›ras›nda aç›klarlar; bölümler
ve de¤ifliklik önergeleri üzerinde ayr›ca görüflme yap›lmaks›z›n okunur ve
oylan›r.
• TBMM üyeleri, bütçe kanunu tasar›lar›n›n Genel Kurulda görüflülmesi s›ras›nda, gider art›r›c› veya gelirleri azalt›c› önerilerde bulunamazlar.
Bütçe Komisyonunun bütçe yasa tasar›s›n› görüflüp kabul etmesinden sonra,
bütçe Genel Kurulda görüflülmeye bafllan›r ve 20 günlük süre içinde görüflmelerin
tamamlanmas› gerekir. Ancak Bütçe Komisyonunun raporu bast›r›l›p parlamenterlere da¤›tmas› ve sonra k›rk sekiz saat beklenme süreleri de dikkate al›nd›¤›nda,
Genel Kurulda bütçe görüflmeleri için kalan süre on befl on alt› güne inmektedir.
55
Mali Y›l (Bütçe Y›l›): Kamu
maliyesi ve ona ba¤l› olarak
bir ekonomide devlet
taraf›ndan düzenlenen ya da
denetlenen y›ll›k mali
ifllemler için kabul edilen 12
ayl›k süreyi ifade eder.
56
Kamu Mali Yönetimi
Yukar›da da de¤inildi¤i gibi, Genel Kuruldaki görüflmelerde baz› k›s›tlamalar
vard›r. Öncelikle milletvekillerinin Genel Kurul’da “gider art›r›c› ve gelir azalt›c›”
de¤ifliklik önergesi vermesi Anayasam›zca yasaklanm›flt›r. Bu s›n›rlaman›n amac›,
bütçe denkli¤inin ve hükûmetin y›ll›k yürütme ve mali program›n›n bozulmamas›d›r. Ayr›ca, sadece siyasi amaçl› taleplerin seçmene ulaflmas›nda bütçenin kullan›lmas›n› önlemektir.
Bir di¤er s›n›rlama, meclisi üyelerinin Genel Kurulda, kamu kurumlar›n›n bütçeleri hakk›nda düflüncelerini, her bütçenin tümü üzerindeki görüflmeler s›ras›nda
aç›klamas›d›r. Bir baflka deyiflle bütçelerin ayr›nt›lar›nda görüfl bildirmeleri engellenmifltir. Ayr›ca kural›na uygun de¤ifliklik önergesi verilebilece¤i ancak bunlar
üzerinde ayr›ca görüflme yap›lmaks›z›n okunup ve oya sunulaca¤› da hükme ba¤lanm›flt›r. Bu s›n›rlamalar›n nedeni de muhalefet partisi üyelerinin, stratejik olarak
bütçe görüflmelerini uzat›p bütçenin mali y›lbafl›na yetiflmesini engelleme çabalar›n›n önüne geçmektir.
Anayasa’n›n 162. maddesi ve 5018 say›l› yasan›n 19. maddesi gere¤i bütçeler
bölümler hâlinde onaylan›r. Ancak analitik bütçe s›n›flamas›nda “bölüm” kavram›
kullan›lmad›¤› için bölüm olarak fonksiyonel s›n›flaman›n 1. Düzeyi kabul edilmifltir. Dolay›s›yla oylamalar her bir kurumun bütçesinde yer alan fonksiyonel s›n›flaman›n birinci düzeyinde yap›lmakta ve en sonunda bütçenin tümü oya sunulmaktad›r. Bölüm baz›nda onaylama ilkesi, hükûmete, yaln›zca o hizmet program›yla ilgili hizmetin yap›lmas› için o program toplam› içinde kal›nmak kofluluyla gider
yapma izin ve yetkisi verilmifl olur.
Devlet bütçeleri eninde sonunda birer gelir ve gider tahminidir. Dolay›s›yla,
mali y›l içerisinde bu tahminlerin tutmamas› veya ola¤anüstü baz› durumlar›n ortaya ç›kmas› hâlinde mali y›lbafl›ndaki ödeneklerin yetmemesi ve art›r›lmas› gere¤i ortaya ç›kabilir. Anayasan›n 163. maddesi bu ödenek art›fllar›yla ve yasama organ›n›n rolüyle iliflkilidir. Anayasa’n›n 163. maddesine göre;
• Merkezi yönetim bütçesiyle verilen ödenek, harcanabilecek miktar›n s›n›r›n› gösterir.
• Harcanabilecek miktar s›n›r›n›n Bakanlar Kurulu karar›yla afl›labilece¤ine
dair bütçelere hüküm konulamaz.
• Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname ile bütçede de¤ifliklik yapmak yetkisi verilemez.
• Cari y›l bütçesindeki ödenek art›fl›n› öngören de¤ifliklik tasar›lar›nda ve cari ve ileriki y›l bütçelerine mali yük getirecek nitelikteki kanun tasar› ve
tekliflerinde belirtilen giderleri karfl›layabilecek mali kaynak gösterilmesi
zorunludur.
Görüldü¤ü gibi, mali y›lbafl›ndaki ödenek miktar üst s›n›rd›r ve bu s›n›r›n
hükûmetlerce, Bakanlar Kurulu karar› veya kanun hükmünde kararnameyle art›r›lamayaca¤› belirlenmifltir. Buradaki amaç, yasama organ›n vermifl oldu¤u yetkinin,
mali y›l içerisinde hükûmetlerce de¤ifltirilmesini önlemektir. Ödenek art›fl› yap›lmas› zorunlu ise bu karar›n da Yasama organ›nca yap›lmas› zorunludur. Ayr›ca
ödenek art›fllar› için kaynak göstermek de gereklidir.
Yasama organ›n›n siyasi anlamdaki denetimi ise bütçe uygulama sonuçlar›n›n
topland›¤› kesin hesap yasa tasar›lar› üzerinde yap›lmaktad›r. TBMM ile hükûmet
aras›ndaki iflbirli¤i ve uzlaflman›n bir sonucu olarak, yasama organ›, mali y›lbafl›nda vermifl oldu¤u izne ve devretti¤i yetkilere uygun olarak ifllemlerin yürütülüp
yürütülmedi¤ini inceler. (Kesin Hesap kanunu ile ilgili bilgilir kitab›n›z›n 7. Ünitesi’nde yer almaktad›r.)
3. Ünite - Kamu Mali Yönetiminde Yer Alan Aktörler ve Sorumluluklar›
57
Yasama organ›, mali y›l süresince her kanun üzerinde yapt›¤› gibi, bütçe kanununun uygulan›fl›n› da denetleyebilir. Meclisin yürütme erkini denetlemekte baflvurdu¤u her yöntem, bütçe kanunu uygulamas› için de geçerlidir. Malî y›l içinde
örne¤in ek ödenek, ola¤anüstü ödenek, borçlanma yasas›, hatta vergi yasas›n› de¤ifltirici nitelikte yasalar, bütçe kanunlar›n›n Meclis taraf›ndan denetlenmesine olanak tan›r.
Meclis, hükûmete verdi¤i yetkinin ve hükûmetin ald›¤› sorumlulu¤un izlenmesi için soru, gensoru, genel görüflme, Meclis araflt›rmas›, Meclis soruflturmas› gibi yollarla genel bir yasama denetimi yapar.
Yasama organ›n›n Türk Kamu Mali Sistemi’ndeki bir baflka rolü de yine Anayasa’n›n 165. maddesi gere¤i, devletin sermayesinin yar›s›ndan fazlas›na sahip oldu¤u kurulufl ve ortakl›klar›n denetlenmesi yetkisidir. Bu madde gere¤ine, sermayesinin yar›s›ndan fazlas› do¤rudan do¤ruya veya dolayl› olarak Devlete ait olan kamu kurulufl ve ortakl›klar›n›n TBMM taraf›ndan denetlenmesi esaslar› kanunla düzenlenmifltir.
Soru: Sözlü veya yaz›l› olarak
cevapland›r›lmak üzere
Baflbakan ve veya
Bakanlardan bilgi
istemektir.
SAYIfiTAY
Bütçe hakk›, kamu gelirlerinin toplanmas›na ve giderlerinin yap›lmas›na önceden
izin verme yetkisini kapsad›¤› kadar ayn› zamanda vatandafllar›n ödedikleri vergilerin nereye ve nas›l harcand›¤›na iliflkin hesap sorma ve denetim hakk›d›r. Demokratik parlamenter sistemlerde vatandafllar bu haklar›n› mali y›lbafl›nda bütçeler ve mali y›l sonunda parlamento ve parlamentoya bütçe denetim raporlar› sunan Say›fltaylar arac›l›¤›yla kullan›rlar. TBMM, merkezi yönetim bütçe kanununun
uygulama sonuçlar›n›n denetlenmesi yetkisini, merkezi yönetim kesin hesap kanunu ve bu kanuna iliflkin olarak Say›fltay taraf›ndan haz›rlanan genel uygunluk bildirimi arac›l›¤›yla kullanmaktad›r.
Anayasa’n›n 160. maddesinde Say›fltay’a verilen görevler flunlard›r;
• Say›fltay, merkezi yönetim bütçesi kapsam›ndaki kamu idareleri ile sosyal
güvenlik kurumlar›n›n bütün gelir ve giderleri ile mallar›n› TBMM ad›na denetlemek ve sorumlular›n hesap ve ifllemlerini kesin hükme ba¤lamak ve
kanunlarla verilen inceleme, denetleme ve hükme ba¤lama ifllerini yapmakla görevlidir. Say›fltay’›n kesin hükümleri hakk›nda ilgililer yaz›l› bildirim tarihinden itibaren on befl gün içinde bir kereye mahsus olmak üzere karar
düzeltilmesi isteminde bulunabilirler. Bu kararlar dolay›s›yla idari yarg› yoluna baflvurulamaz.
• Vergi, benzeri mali yükümlülükler ve ödevler hakk›nda Dan›fltay ile Say›fltay kararlar› aras›ndaki uyuflmazl›klarda Dan›fltay kararlar› esas al›n›r.
• Mahallî idarelerin hesap ve ifllemlerinin denetimi ve kesin hükme ba¤lanmas› Say›fltay taraf›ndan yap›l›r.
• Say›fltay’›n kuruluflu, iflleyifli, denetim usulleri, mensuplar›n›n nitelikleri,
atanmalar›, ödev ve yetkileri, haklar› ve yükümlülükleri ve di¤er özlük iflleri, Baflkan ve üyelerinin teminat› kanunla düzenlenir.
Say›fltay, kendisine verilen inceleme, denetleme ve kesin hükme ba¤lama ifllerini yaparken kurumsal ba¤›ms›zl›¤› olan bir kurumdur.
5018 KMYKK’dan sonra eksikli¤i duyulan, yeni Say›fltay Kanunu 19 Aral›k
2010 tarihinde yürürlü¤e girmifltir. 6085 say›l› yeni Say›fltay Kanunu’nun 5. maddesi Anayasa’ya uygun olarak Say›fltay’a dört ana görev vermektedir. Bunlardan
birincisi kamu idarelerinin malî faaliyet, karar ve ifllemlerini hesap verme sorum-
Gensoru: Gensoru, Bakanlar
Kurulunun genel politikas›
veya bir bakan›n
uygulamalar›ndan dolay›
sorumlu tutularak, izlenen
politikan›n aç›kl›¤a
kavuflmas› ve bakanlar
Kurulunu ya da ilgili Bakan›
düflürmeyi amaçlayan
önergedir.
Meclis Araflt›rmas›: Belli bir
konuda bilgi edinebilmek
için yap›lan inceleme
önergesidir.
Meclis Soruflturmas›:
Görevde bulunan veya
görevinden ayr›lm›fl olan
Baflbakan veya bakanlar
hakk›nda, görevleri
s›ras›nda yasalara ayk›r›
uygulama yapt›klar›
iddias›yla soruflturma
aç›lmas› istemidir.
Genel Görüflme: Toplum
yaflam› ve Devlet faaliyetleri
ile ilgili belli bir konunun
TBMM’de görüflülmesidir.
58
Kamu Mali Yönetimi
lulu¤u çerçevesinde denetlemek ve sonuçlar› hakk›nda TBMM’ye bilgi ve raporlar sunmakt›r. ‹kincisi genel yönetim kapsam›ndaki kamu idarelerinin gelir, gider
ve mallar›na iliflkin hesap ve ifllemlerinin kanunlara ve di¤er mevzuata uygun
olup olmad›¤›n› denetlemek, sorumlular›n hesap ve ifllemlerinden kamu zarar›na
yol açan hususlar› kesin hükme ba¤lamakt›r. Üçüncüsü ki yukar›da sözü geçen
bütçe hakk›n›n kullan›m›yla do¤rudan iliflkili genel uygunluk bildirimini TBMM’ye
sunmakt›r. Son olarak ise baz› kanunlarla kendine tan›nan inceleme, denetleme
ve hükme ba¤lama ifllerini yapmakt›r. (Say›fltay›n görevleri kitab›n›z›n 8. Ünitesi’nde yer almaktad›r.)
SIRA S‹ZDE
1
D Ü fi Ü N E L ‹ M
D‹KKAT
AMAÇLARIMIZ
Yüksek SIRA
Planlama
Kurulu
S‹ZDE
N N
Yüksek Planlama Kurulu (YPK), Baflbakan›n baflkanl›¤›nda, Bakan ile Baflbakan›n
belirleyece¤i di¤er bakanlardan oluflur. Kurulun görüflece¤i konular›n özelliklerine göre, gerektirdi¤i
AMAÇLARIMIZ durumlarda, Baflbakan YPK’ya baflka bakan ve/veya kamu
görevlilerini de ça¤r›labilir. Ekonomik, sosyal ve kültürel hedefler ile politikalar›n
belirlenmesine esas teflkil edecek hususlar YPK’da görüflülerek tespit edilir.
‹ T A P flunlard›r;
YPK’nunK görevleri
• ‹ktisadi, sosyal ve kültürel kalk›nmay› planlamada ve politika hedeflerinin
tayininde Bakanlar Kuruluna yard›mc› olmak ve haz›rlanacak kalk›nma planE L Ey›ll›k
V ‹ Z Y Oprogramlar›,
N
lar› Tile
Bakanlar Kuruluna sunulmadan önce, belirlenen
amaçlara uygunluk ve yeterlik bak›m›ndan incelemek,
• Ülkenin yurt içi ve yurt d›fl› ekonomik hayat›yla ilgili konularda yüksek düzeyde
‹ N Tkararlar
E R N E T almak,
• Yat›r›m ve ihracat›n teflvikine iliflkin esaslar› tespit etmek,
• Toplu Konut ‹daresi bütçesini onaylamak,
• Kanunlarla ve di¤er mevzuatla yetki verilen konularda karar vermek.
YPK’n›n mali sistemimizdeki temel rolleri bütçeyle iliflkilidir. Öncelikle bütçe
sürecini bafllatan ve tüm makroekonomik ve mali hedefleri belirleyen Orta Vadeli
Program, YPK taraf›ndan kabul edildikten sonra Resmî Gazete’de yay›mlanmaktad›r. Bir anlamda yeni mali y›l bütçesinin çerçevesi YPK taraf›ndan belirlenmektedir. Ayr›ca Maliye Bakanl›¤› taraf›ndan haz›rlanan bütçe yasa tasar›s›n›n son olarak
YPK’da görüflülmesi, varsa de¤iflikliklerin yap›larak TBMM’ye sunulmas› gerekmektedir. Görülece¤i üzere YPK, bütçe sürecinin en bafl›nda ve en sonundad›r.
K ‹ T A P
TELEV‹ZYON
‹NTERNET
SIRA S‹ZDE
YÜRÜTME ORGANI
D Ü fi Ü N E L ‹ M
Yürütme organ›n
mali sistemimiz içerisindeki rolü, bütçelerin haz›rlanmas›, uygulanmas› ve k›smen denetlenmesinde yer almaktad›r. Baflbakanl›¤›n süreçteki rolü,
S O R taraf›ndan
U
Maliye Bakanl›¤›
haz›rlanan bütçelerin Bakanlar Kurulu taraf›ndan Meclise sunulmas›ndan ibarettir. (Yürütme organ› içerisinde fiekil 3.1’de görülen kifli
ve kurumlar›n
D ‹ Krolleri
K A T aç›klanacakt›r.)
S O R U
SIRA S‹ZDE
Say›fltay’›n Türk
SIRA Kamu
S‹ZDE Mali Yönetimindeki temel görevleri nelerdir?
2
YPK’n›n ne oldu¤unu
SIRA S‹ZDEaç›klayabiliyor musunuz?
D Ü fi Ü N E L ‹ M
D Ü fi Ü N E L ‹ M
S O R U
S O R U
D‹KKAT
D‹KKAT
3. Ünite - Kamu Mali Yönetiminde Yer Alan Aktörler ve Sorumluluklar›
Maliye Bakanl›¤›
Dünyadaki tüm ülkelerin mali sistemlerinde rolü en fazla olan kurum Maliye Bakanl›klar›d›r. Mali mevzuat›n belirlenmesinden bafllayarak bütçelerin haz›rlanmas›,
Parlamentolarda takibi, uygulanmas›, mali y›l içerisinde ve mali y›l sonundaki denetimlere kadar önemli görevleri ve sorumluluklar› vard›r.
484 say›l› Kanun Hükmünde Kararnameyle yeniden düzenlenen Maliye Bakanl›¤›’n›n görevlerini söyle s›ralanm›flt›r;
• Maliye politikas›n›n haz›rlanmas›na yard›mc› olmak, maliye politikas›n› uygulamak,
• Genel bütçe kapsam›ndaki kamu idareleri ve özel bütçeli idarelerin hukuk dan›flmanl›¤›n› ve muhakemat hizmetlerini talepleri hâlinde yerine
getirmek,
• Harcama politikalar›n›n gelifltirilmesi ve uygulanmas› ile Devlet bütçesinin
haz›rlanmas›, uygulanmas›, uygulaman›n takibi ve yönlendirilmesine iliflkin
hizmetleri yürütmek,
• Devlet hesaplar›n› tutmak, saymanl›k hizmetlerini yapmak,
• Gelir politikas›n› gelifltirmek,
• Devlete ait mallar› yönetmek, kamu mallar› ile kamu kurum ve kurulufllar›n›n tafl›nmaz mallar› konusundaki yönetim esaslar›n› belirlemek ve bunlara
iliflkin di¤er ifllemleri yapmak,
• Her türlü gelir gider ifllemlerine ait kanun tasar›lar›n› ve di¤er mevzuat› haz›rlamak veya haz›rlanmas›na kat›lmak,
• Milletleraras› kurulufllar›n Bakanl›k hizmetlerine iliflkin çal›flmalar›n› takip
etmek, bu konulardaki Bakanl›k görüflünü haz›rlamak, yurt d›fl› ve yur tiçi
faaliyetleri yürütmek,
• Bakanl›¤›n ilgili kurulufllar›n›n iflletme ve yat›r›m programlar›n› inceleyerek onaylamak ve y›ll›k programlara göre faaliyetlerini takip etmek ve denetlemek,
• Çeflitli kanunlarla Maliye Bakanl›¤›na verilen görevleri yapmak,
• Yukar›daki görevlerin uygulanmas›n› takip etmek, de¤erlendirmek, incelemek, teftifl etmek ve denetlemek,
• Suç gelirlerinin aklanmas›n›n önlenmesine iliflkin usul ve esaslar› belirlemek.
• Vergi incelemesi ve denetimine iliflkin temel politika ve stratejileri belirlemek ve uygulanmas›n› sa¤lamak.
Maliye Bakanl›¤›n›n teflkilat flemas› fiekil 3.2’de görülmektedir. Görülece¤i
üzere Maliye Bakanl›¤›n›n görevlerinin çoklu¤undan kaynaklanan çok genifl
bir teflkilat yap› vard›r. Burada tümünün aç›klanmas› oldukça zordur. Bu nedenle, Türk mali sistemiyle do¤rudan iliflkili olan Bütçe ve Mali Kontrol Genel
Müdürlü¤ü, Muhasebat Genel Müdürlü¤ü ve Gelir Politikalar› Genel Müdürlü¤ü aç›klanacakt›r.
59
60
Kamu Mali Yönetimi
fiekil 3.2
Maliye Bakanl›¤› Teflkilat Yap›s›
Maliye Bakan›
Mehmet fiimflek
Vergi Denetim
Kurulu
Baflkanl›¤›
Özel Kalem
Müdürlü¤ü
Mali Suçlar›
Araflt›rma
Kurulu
Bakanl›k
Müsavirleri
Müsteflar
Vergi Konseyi
Mali Suçlarla
Mücadele
Koordinasyon
Strateji
Gelifltirme
Baflkanl›¤›
Müsteflar
Yard›mc›lar›
Merkez
Saymanl›k
Müdürlükleri
‹ç Denetçiler
Baflhukuk
Müflavirli¤i ve
Muhakemat Genel
Müdürlü¤ü
Personel Genel
Müdürlü¤ü
Bütçe ve Mali
Kontrol Genel
Müdürlü¤ü
Maliye Yüksek
E¤itim Merkezi
Baflkanl›¤›
Muhasebet
Genel
Müdürlü¤ü
‹dari ve Mali
‹fller Dairesi
Baflkanl›¤›
Gelir Politikalar›
Genel
Müdürlü¤ü
Bilgi ‹fllem
Dairesi
Baflkanl›¤›
Milli Emlak
Genel
Müdürlü¤ü
Bas›n ve Halkla
‹liflkiler
Müflavirli¤i
Avrupa Birli¤i ve
D›fl ‹liflkiler Dairesi
Baflkanl›¤›
TAfiRA
TEfiK‹LATI
Muhakemat
Müdürlü¤ü
Mesleki E¤itim
Kurslar›
Yurt D›fl›
Teflkilat›
DEFTERDARLIKLAR
Muhasebe
Müdürlü¤ü
Saymanl›k
Müdürlü¤ü
Milli Emlak
Dairesi
Baflkanl›¤›
MAL
MÜDÜRLÜKLER‹
Milli Emlak
Müdürlü¤ü
Personel
Müdürlü¤ü
3. Ünite - Kamu Mali Yönetiminde Yer Alan Aktörler ve Sorumluluklar›
Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlü¤ü
Ülkemizdeki mali sistemde ve Maliye Bakanl›¤› içerisinde en çok görev üstlenen
birimdir. 484 Say›l› KHK’yle düzenlendi¤i flekliyle Bütçe ve Mali Kontrol Genel
Müdürlü¤ü’nün (BÜMKO) görevleri flunlard›r;
• Genel bütçeye dâhil daireler ile katma bütçeli kurulufllar›n bütçe haz›rl›k çal›flmalar› s›ras›nda göz önünde bulunduracaklar› teknik ilkeleri tespit etmek
ve bütçe haz›rl›k çal›flmalar›n› koordine etmek,
• Kurulufllarca haz›rlanan bütçe tekliflerini inceleyerek bunlar›n kalk›nma
planlar› ve y›ll›k programlara uygunlu¤unu sa¤lamak, teklifleri konsolide
ederek bütçe kanunu tasar›lar›n› gerekçesi ile birlikte haz›rlamak,
• Bütçenin kalk›nma planlar› ve y›ll›k programlarda belirlenen hedefler do¤rultusunda ve takip edilen ekonomi ve maliye politikalar›yla uyumlu bir flekilde uygulanmas›n› sa¤lamak, uygulamaya ait bütçe ifllemlerini yapmak,
• Y›l içinde ortaya ç›kan ihtiyaçlar üzerine dairelerince teklif edilecek ek ve
ola¤anüstü ödenek taleplerini ve bütçe uygulamas›na dair di¤er kanun tekliflerini inceleyerek bunlardan uygun bulunanlar› tasar› hâline getirmek,
• Ödenek, gelir ve nakit verilerini derleyerek bunlar› harcama politikalar› aç›s›ndan de¤erlendirmek ve uygulamay› yönlendirmek; genel bütçeye dâhil
dairelerle katma bütçeli idarelerin ve fonlar›n her mali y›l›n bafl›nda o y›l
için hazine nakit ak›m›n› da dikkate alarak ayr›nt›l› harcama programlar›n›
yapmak, gerekli görülen hâllerde bu programlar› de¤ifltirmek ve ilgili kurulufllar nezdinde uygulamalar› izlemek,
• Kamu harcamalar›nda tasarruf sa¤lanmas›, tutarl›, dengeli ve etkili bir bütçe
politikas›n›n yürütülmesi amac›yla kamu istihdam politikas› ve giderlerle ilgili kanun, tüzük, kararname ve yönetmeliklerin uygulanmas›n› düzenlemek, standartlar› tespit etmek ve s›n›rlamalar koymak; bu hususlarda tüm
kamu kurum ve kurulufllar› için uyulmas› zorunlu düzenlemeleri yapmak ve
tedbirleri almak,
• Harcama politikalar›n› etkileyebilecek her türlü kanun, tüzük, kararname ve
yönetmelik tekliflerini inceleyerek bunlar hakk›nda Bakanl›¤›n görüflünü
haz›rlamak,
• Maliye Bakanl›¤›nca teklif edilecek kamu giderlerine iliflkin kanun, tüzük,
kararname ve yönetmelik tasar›lar›n› haz›rlamak,
• Yürürlükte bulunan mevzuat›n mali hükümlerinin uygulanmas›n› yönlendirmek, bu konuda ortaya ç›kacak her türlü meseleyi çözmek, tereddütleri
gidermek,
• Kurulufllar›n gider taahütlerini kontrol etmek ve hesaplar›n› tutmak, bunlara iliflkin sözleflme tasar›lar›n› vize etmek,
• Bütçenin gelifltirilmesi, etkin ve verimli bir flekilde uygulanmas› yönünde
araflt›rmalar yapmak veya yapt›rmak ve gerekli tedbirleri almak,
• Devlet harcamalar› konusunda di¤er mevzuat ile Maliye Bakanl›¤›na verilen
görevleri yapmak,
• Genel ekonomik politika ve stratejiler çerçevesinde kamu al›mlar›na iliflkin
temel politikalar› oluflturmak, bu konudaki kanun tasar›lar›n›n haz›rlanmas›nda ilgili kurumlar aras›nda koordinasyonu sa¤lamak,
• Kanun, kanun hükmünde kararname, Bakanlar Kurulu karar›, yönetmelik ve
di¤er mevzuatla kurulmufl fonlardan gerekli görülenlerin gelirlerinin toplanmas›na, giderlerinin yap›lmas›na iliflkin esas ve usulleri tesbit etmek, bütçe
61
62
Kamu Mali Yönetimi
ile iliflkilerini düzenlemek, bütçelerinin haz›rlanmas›n› sa¤lamak ve uygulanmas›n› izlemek; fonlar›n gelir ve giderleri ile gelirlerinden yap›lacak kesintilere iliflkin olarak esas, usul, miktar ve oranlar›n belirlenmesi, bunlar›n tasfiyesi veya birlefltirilmesi hakk›nda bütçe kanunlar›nda yer alacak hükümler
konusunda teklifler haz›rlamak ve uygulamaya yönelik tedbirleri almak,
SIRA S‹ZDE
• Kamu kurum ve kurulufllar›nca iflletilen e¤itim ve dinlenme tesisi, misafirhane, krefl, spor tesisi ve benzeri sosyal tesislerden yararlanacak olanlardan
al›nacak
D Ü fi Ü Nasgari
E L ‹ M bedelleri belirlemek, bu yerlerden elde edilen gelirlerin kullan›m›na iliflkin esas ve usuller ile bunlara iliflkin düzenlemeleri yapmak,
• DevletS Omemurlar›
ve di¤er kamu görevlileri ile bunlar›n emekli, dul ve yeR U
timlerinin (bakmakla yükümlü olduklar› aile fertleri dâhil) ve 18.6.1992 tarihli ve 3816 say›l› Kanun kapsam›ndaki yeflil kart sahiplerinin ayakta tedaD ‹ K ilgili
K A T ilaç kullan›m›nda, gerekti¤inde ilaçlar›n efl de¤erlikleri dikkavileriyle
te al›narak tespit edilecek her türlü referans fiyatlar üzerinden bedellerinin
ödenmesini
bedeli ödenecek ve ödenmeyecek ilaçlar ile ilaçlar›n reçetelenSIRA S‹ZDE
mesine iliflkin kurallar› tespit etmek ve yeflil kart sahiplerinden, ayakta veya
meskende tedavi hâlinde kullan›lacak ilaç bedellerinin % 20’sine kadar kat›l›mAMAÇLARIMIZ
pay› al›nmas›n› sa¤lamak ve bu hususlara iliflkin esas ve usulleri Sa¤l›k
Bakanl›¤›n›n görüflünü almak suretiyle tespit etmek.
• Teflkilat ve görev alan›na giren ifllemleri maliye uzmanlar› vas›tas›yla inceleK ‹ T A P
mek ve denetlemek.
Özetle BÜMKO’nun görevleri, bütçelerin haz›rlanmas›, uygulanmas›, denetlenmesiyle ilgili tüm ifllemleri yapmak, bütçe gelir ve giderlerini etkileyebilecek
TELEV‹ZYON
tüm mevzuat
de¤ifliklikleri hakk›nda görüfllerini aç›klamak ve devlet mallar›n›n
yönetmektir.
SIRA S‹ZDE
D Ü fi Ü N E L ‹ M
S O R U
D‹KKAT
SIRA S‹ZDE
AMAÇLARIMIZ
N N
K ‹ T A P
TELEV‹ZYON
Bütçe ve Mali
‹ N TKontrol
E R N E T Genel Müdürlü¤ünün web sayfas›n› inceleyiniz.
www.bumko.gov.tr
‹NTERNET
SIRA S‹ZDE
D Ü fi Ü N E L ‹ M
S O R U
D‹KKAT
SIRA S‹ZDE
AMAÇLARIMIZ
K ‹ T A P
TELEV‹ZYON
‹NTERNET
3
Bütçe ve MaliSIRA
Kontrol
S‹ZDEGenel Müdürlü¤ünün görevlerini özetle aç›klayabilir misiniz?
BÜMKO’nun mali sistemdeki rolü, Orta Vadeli Program›n (OVP) haz›rlanmas›D Üolmas›yla
fi Ü N E L ‹ M bafllamaktad›r. OVP’›n haz›rlanmas›nda, Hazine ve Kalk›nna yard›mc›
ma Bakanl›¤› ile birlikte çal›flmaktad›r. OVP’den sonra haz›rlanan Orta Vadeli Mali Plan (OVMP),
taraf›ndan haz›rlanmaktad›r. Kurulufllar›n bütçe haz›rl›kS O R BÜMKO
U
lar›nda dikkat etmeleri gereken konular› içeren Bütçe Ça¤r›s› ve Bütçe Haz›rlama
Rehberini de yine BÜMKO haz›rlay›p kurulufllara da¤›tmaktad›r.
D‹KKAT
Kurulufllar›n haz›rlad›klar› bütçelerin Maliye Bakanl›¤›nda görüflülmesi de yine
BÜMKO’da yap›lmaktad›r. BÜMKO’da bu görüflmeleri, Bakanl›k ad›na eski ve daSIRA S‹ZDE
ha yayg›n bilinen
unvanlar› olan “bütçe uzmanlar›”, yeni ünvanlar› olan “maliye
uzmanlar›” yapmaktad›r. Tüm harcamac› kurulufllar Bütçe Ça¤r›s› ve Bütçe Haz›rlama Rehberindeki esaslara göre bütçe tekliflerini haz›rlay›p Maliye Bakanl›¤›’na
AMAÇLARIMIZ
göndermektedir. Maliye Bakanl›¤›nda, BÜMKO bu bütçe tekliflerinin de¤erlendirmesini yapmak üzere ilgili Maliye uzman›na vermektedir. Maliye uzman›, ilk olarak bütçe tekliflerinin
K ‹ T A P OVP, OVMP, Bütçe Ça¤r›s› ve Bütçe Haz›rlama Rehberindeki esaslara uygun olup olmad›¤›n› denetleyerek kurulufl temsilcilerini belirli bir tarihte görüflmek üzere davet eder. Maliye uzman› ile kurulufl temsilcileri aras›nda
görüflmelerde
anlaflmazl›klar›n ç›kmas› da olas›d›r. Çünkü kurulufl temsilcisi mümTELEV‹ZYON
kün oldu¤u kadar çok ödenek almak isterken maliye uzman› ödenek art›fllar›n› k›-
N N
‹NTERNET
63
3. Ünite - Kamu Mali Yönetiminde Yer Alan Aktörler ve Sorumluluklar›
s›tlamak istemektedir. ‹ki kurum temsilcisi sonuçta bir noktada uzlaflarak kuruluflun bütçe teklifi Maliye Bakanl›¤›nda belirlenmifl olmaktad›r. ‹ki temsilci aras›nda
uzlaflma olmad›¤›nda ise Bakanlar aras› görüflmeyle çözülmeye çal›fl›lmaktad›r.
SIRA
S‹ZDE harcama
BÜMKO’nun bütçe uygulamas›ndaki rolü, mali y›lbafl›nda
ayr›nt›l›
program›n› ve ayr›nt›l› finansman program› yapmayla bafllamaktad›r. Genel bütçeli kurulufllar, ayr›nt›l› harcama program›, özel bütçeli kurulufllarD Üile
sosyal güvenlik
fi Ü N E L ‹ M
kurumlar› da ayr›nt›l› finansman programlar›n› haz›rlay›p BÜMKO’ya yollarlar.
BÜMKO da Hazine nakit ak›fl›n› dikkate alarak mali y›lbafl›nda programlar› haz›rS O R U
lay›p, Serbest b›rakma oranlar›n› belirler.
Maliye Bakanl›¤›n›n kurulufl ödeneklerini tümünü mali y›lbafl›nda kulland›rmamaktad›r.
D‹KKAT
Bunun yerine belirli zaman dilimleri itibar›yle ödeneklerin belirli bir oran›n› kulland›rma
yetkisi vermektedir. Bunu da serbest b›rakma oranlar›yla belirlemektedir.
SIRA S‹ZDE
N N
BÜMKO’nun önemli bir rolü de harcamac› kurulufllarda strateji gelifltirme birimlerinin kurulmas› ve bunlar›n gelifltirilmesiyle ilgilidir. BÜMKO
bu birimler araAMAÇLARIMIZ
c›¤›yla kurulufllar›n iç kontrolünü de yapmaktad›r. Strateji gelifltirme daire baflkanl›klar›, daha sonra ayr›nt›l› aç›klanacakt›r.
K ‹‹çT Denetim
A P
BÜMKO’nun iç denetimle de ilgili görevleri bulunmaktad›r.
Koordinasyon Kurulunun sekretarya görevini üstlenmifltir. Bu da iç denetimin gelifltirilmesinde BÜMKO’nun rolünün önemini göstermektedir.
TELEV‹ZYON
SIRA S‹ZDE
D Ü fi Ü N E L ‹ M
S O R U
D‹KKAT
SIRA S‹ZDE
AMAÇLARIMIZ
K ‹ T A P
TELEV‹ZYON
Muhasebat Genel Müdürlü¤ü
Muhasebat Genel Müdürlü¤ünün temel görevi mali ifllemlerin muhasebe kay›tlar›n› tutmakt›r. Bunu yaparken her bir harcamac› kuruluflta bulunan muhasebe yet‹NTERNET
kililerini kullanmaktad›r. Muhasebe kay›tlar›n› standart bir muhasebe ve raporlama
sistemi içerisinde yürütülmesi ve bu raporlar›n ulusal ve uluslararas› kullan›c›lara
sunulmas› görevi Genel Müdürlüktedir. Ayr›ca daha önce aç›klanan Kesinhesap
kanun tasar›s›n›n ve mali istatistiklerin ç›kar›lmas› görevi de Muhasebat Genel Müdürlü¤ündedir.
Maliye Bakanl›¤› Teflkilat ve Görevleri Hakk›ndaki KHK’da Muhasebat Genel
Müdürlü¤ü’nün görevleri flöyle s›ralanm›flt›r;
• Devlet hesaplar›n›n kay›tlar›n› tutmak, uygulamalar› izlemek, dönem sonuçlar›n› ç›karmak, de¤erlendirmek ve yay›mlamak,
• Genel bütçeye dâhil daireler, katma bütçeli idareler ve özel bütçeli dairelerle bunlara ba¤l› döner sermayeli iflletmelerin, Devlet sermayesi ile kurulmufl
iflletmelerin ve fonlar›n muhasebe sistemlerini, gerekti¤inde ilgili dairelerle
birlikte belirlemek, bu konudaki mevzuat düzenlemeleri ile ilgili haz›rl›klar› yapmak,
• Genel bütçeye dâhil daireler ile katma bütçeli idarelerde ve gerekti¤inde
bunlara ba¤l› döner sermayeli iflletmeler ile fonlarda; gelirlerin toplanmas›,
giderlerin ödenmesi, de¤er ve emanetlerin al›nmas›, saklanmas›, ilgililere
verilmesi, gönderilmesi ve bunlar›n muhasebelefltirilmesi ifllemlerini yapmak üzere saymanl›klar kurmak ve kald›rmak, vezneler açmak ve kapamak,
sayman mutemetleri görevlendirmek veya görevlendirmeye izin vermek, bu
ifllemleri yetkisiz bir flekilde yapanlar veya yapt›ranlar hakk›nda kanuni takibatta bulunulmas›n› sa¤lamak,
• Genel bütçeye dâhil daireler ile katma bütçeli idarelere ba¤l› döner sermayeli iflletmelerin sermaye kaynaklar›na, bütçe ve harcama ilkelerine, mali
‹NTERNET
64
Kamu Mali Yönetimi
yönetim ve denetimlerine iliflkin esaslar› düzenlemek, bunlar›n gayrisafi has›lat› üzerinden genel bütçeye aktar›lacak miktar›n tesbitine esas oranlar›
belirlemek ve uygulamaya yön vermek, bu iflletmelerin vergi mükellefiyet
ve sorumlulu¤u ile di¤er kanuni kesintilere iliflkin yükümlülüklerini tam ve
zaman›nda yerine getirip getirmediklerini incelemek ve denetlemek, nakit
varl›klar›, gelir ve giderleri ile dönem kârlar› üzerinde tasarrufta bulunmak,
yeni kurulacak döner sermayeli iflletmelerin kurulmas›na izin vermek, tahsis
edilecek sermayeyi belirlemek,
• Saymanl›k hizmetlerine ve Devlet muhasebesine iliflkin olarak do¤acak tereddütleri gidermek,
• Genel bütçeye dâhil daireler, katma bütçeli idareler,bunlara ba¤l› döner sermayeli iflletmeler ve fonlar›n hesaplar›na iliflkin Say›fltay ilamlar›n› saymanl›klara tebli¤ etmek, bu ilamlar› ve di¤er kifli borçlar›n› izlemek, tahsilat›n›
sa¤lamak ve gerekti¤inde terkin ifllemlerini yapt›rmak,
• Devlet muhasebesinin gelifltirilmesi, etkin ve verimli bir flekilde uygulanmas› yönünde araflt›rmalar yapmak veya yapt›rmak ve gerekli tedbirleri almak,
• Saymanl›klar›n ve kurumlar›n hesap ve ifllemlerini merkezde ve gereken
yerlerde incelemek ve denetlemek,
• Genel bütçeye dâhil daireler ile katma bütçeli idarelerin kesin hesaplar›n› almak, incelemek, Hazine genel hasab›n› ç›karmak, kesin hesap kanun tasar›lar›n› haz›rlamak,
• Genel bütçeye dahil daireler ile katma bütçeli idarelere ba¤l› döner sermayeli iflletmelerin hesaplar›n› almak, incelemek,y›l sonlar›nda sermayelerine
eklenecek tutarlar› belirlemek ve bunlar›n muhasebe kay›tlar›na geçirilmesini sa¤lamak, gerekti¤inde fonlar›n ve özel bütçeli kurulufllar›n hesaplar›n›
almak,
• Kamu kurum ve kurulufllar›nda hizmetin gere¤i olarak kullan›lan malzeme,
ilk ve ham madde, demirbafl, araç ve gereçlerin muhasebelefltirilmesi ve idaresine ait konularda düzenlemeler yapmak, bu konuda do¤acak tereddütleri gidermek,
• Görev alan›na giren konularda di¤er mevzuat ile Bakanl›¤a verilen görevleri yapmak,
• Teflkilat ve görev alan›na giren ifllemleri maliye uzmanlar› vas›tas›yla incelemek ve denetlemek,
• Devlet memurlar› ve di¤er kamu görevlileri ile bunlar›n emekli, dul ve yetimlerinin (bakmakla yükümlü olduklar› aile fertleri dâhil) ilgili kanunlar
uyar›nca ödemeleri gereken (kat›l›m pay›ndan muaf ilaçlar hariç) ilaç kat›l›m paylar› karfl›l›¤›nda ilgililerin maafl veya ayl›klar›ndan kesinti yapt›rmak,
• Kamu kurum ve kurulufllar›nca iflletilen e¤itim ve dinlenme tesisi, misafirhane, krefl, spor tesisi ve benzeri sosyal tesislerin hesaplar›n›n bir düzen içinde tutulmas› için muhasebe sistemi kurmak, kullan›lacak defter ve belgeleri
tespit etmek.
Yukar›da sözü edilen muhasebe yetkilileri, her bir harcamac› kuruluflun Strateji Gelifltirme Dairesinde ve Muhasebat Genel Müdürlü¤üne ba¤l› olarak çal›flan kiflilerdir. 5018 say›l› yasada Muhasebe hizmeti; gelirlerin ve alacaklar›n tahsili, giderlerin hak sahiplerine ödenmesi, para ve parayla ifade edilebilen de¤erler ile
emanetlerin al›nmas›, saklanmas›, ilgililere verilmesi, gönderilmesi ve di¤er tüm
mali ifllemlerin kay›tlar›n›n yap›lmas› ve raporlanmas› ifllemleri olarak belirlenmifltir. Bu ifllemleri yürütenler kiflilerde muhasebe yetkilisi ad›n› almaktad›r.
D Ü fi Ü N E L ‹ M
D Ü fi Ü N E L ‹ M
S O R U
S O R U
3. Ünite - Kamu Mali Yönetiminde Yer Alan Aktörler ve Sorumluluklar›
D‹KKAT
Muhasebe yetkilisi, bu hizmetlerin yap›lmas›ndan ve muhasebe kay›tlar›n›n
SIRA S‹ZDE
usulüne uygun, saydam ve eriflilebilir flekilde tutulmas›ndan sorumludur. Genel
bütçeli idarelerde bu görev Maliye Bakanl›¤›na ba¤l› muhasebe birimleri yerine getirirken di¤er kurulufllarda o kurulufl içerisinde muhasebe yetkilisi
olarak atanan
AMAÇLARIMIZ
kifli yürütmektedir.
Muhasebe yetkilileri ödeme aflamas›nda, ödeme emri belgesi ve eki belgeler
K ‹ Tsay›lan
A P
üzerinde, yetkililerin imzas›n›, ödemeye iliflkin ilgili mevzuat›nda
belgelerin tamam olmas›n›, maddi hata bulunup bulunmad›¤›n› ve hak sahibinin kimli¤ine iliflkin bilgileri kontrol etmekle yükümlüdür. Muhasebe yetkilileri, bunlar d›fl›nT E L E V ‹ Z bir
Y O Nhata veya
da belge arayamaz ve soramaz. Kontrol etmesi gereken konularda
eksiklik bulunmas› hâlinde ödeme yapamaz.
N N
Muhasebat Genel Müdürlü¤ünün web sayfas›n› inceleyiniz. www.muhasebat.gov.tr
‹NTERNET
Gelir Politikalar› Genel Müdürlü¤ü
01/02/2006 tarihli ve 5452 say›l› Kanun ile 13/12/1983 tarihli ve 178 say›l› Maliye
Bakanl›¤›n›n Teflkilat ve Görevleri Hakk›nda Kanun Hükmünde Kararnameye eklenen 12/A maddesi ile kurulan Gelir Politikalar› Genel Müdürlü¤ü görevleri
flunlard›r:
• Devlet gelirleri politikas›n›n plan, program, genel ekonomik politika ve stratejiler çerçevesinde oluflturulmas›na iliflkin çal›flmalar yapmak,
• Devlet gelirlerine iliflkin kanun ve kararname taslaklar›n›n haz›rlanmas›yla
ilgili çal›flmalar› gerekli koordinasyonu sa¤layarak yürütmek,
• Devlet gelirlerine etkisi olan kanun tasar› ve tekliflerini Devlet gelirleri politikas› aç›s›ndan inceleyerek görüfl bildirmek,
• Uluslararas› vergi iliflkileri ile ikili ve çok tarafl› anlaflmalara iliflkin çal›flmalar› gerekli koordinasyonu sa¤lamak suretiyle yürütmek,
• Avrupa Birli¤i, uluslararas› kurulufllar ve di¤er devletlerle görev alan›na giren konularda ifl birli¤i yapmak,
• Mahalli idare vergilerinin genel vergi sistemi ile uyumunu sa¤layacak çal›flmalar› yapmak,
• Gelir bütçesini haz›rlamak,
• Vergi yükü, gelir da¤›l›m› ve gelir tahminlerine yönelik genel ve sektörel
analizler yapmak,
• Ekonomik ve mali geliflmeleri izlemek, de¤erlendirmek ve bu konularda
araflt›rmalar yapmak,
• Devlet gelirleri ile ilgili istatistikleri toplamak ve de¤erlendirmek,
• Bakanl›kça verilecek benzeri görevleri yapmak.
Görülece¤i üzere gelir politikalar›n›n oluflmas›nda Gelir Politikalar› Genel Müdürlü¤ü’nün önemli bir pay› vard›r. Müdürlü¤ün ikinci temel görevi bütçe haz›rl›klar›ndad›r. Gelir bütçesini haz›rlamak olarak görülen bu görev gelir tahminleri yapmas›d›r. Genel müdürlük geçmifl y›l tahsilat oranlar› ile cari y›l uygulama sonuçlar›na bakarak bu tahminleri yapmaktad›r. ‹çinde bulunan y›l bütçe gerçekleflmeleri
yenilendikçe de bu tahminleri yenilemektedir. Bütçe tasar›s›n›n en son haz›rlanmas›nda da son bütçe gelir bütçesi tahminini oluflturmaktad›r.
D ‹ K K A T65
SIRA S‹ZDE
AMAÇLARIMIZ
K ‹ T A P
TELEV‹ZYON
‹NTERNET
66
Kamu Mali Yönetimi
Hazine Müsteflarl›¤›
Geleneksel anlamda hazine, devlet bütçesinin uygulanmas›na iliflkin ifllemleri yapan, devlete ait paralar›, k›ymetli maden ve eflyay›, hisse senetleri ve tahvilleri saklayan ve yöneten, devlet gelir ve giderlerinin zaman ve yer bak›m›ndan denkleflmesini sa¤layan bir kurulufltur. Hazine ‹fllemleri denildi¤inde, devletin bütün gelir
ve giderleri aras›ndaki uyumun sa¤lanmas› anlafl›lmal›d›r. Di¤er bir deyiflle giderlerin ödenmesi, gelirlerin toplanmas›, gelirlerle giderler aras›nda yer ve zaman bak›m›ndan uyum sa¤lama ifllemleri hazine ifllemlerini oluflturur.
Geleneksel anlamda hazine tan›m›na göre hazinenin iki temel görevi vard›r; kamu gelir ve giderlerinin yer ve zaman bak›m›ndan uyumlaflt›r›lmas›. Kamu giderlerinin yap›ld›¤› bölgelerle, gelirlerin topland›¤› bölgeler aras›nda farkl›l›k ortaya ç›kabilmektedir. Sonuçta, giderler ve gelirler aras›nda belirli yerlerde uyumsuzluk ortaya ç›kmaktad›r. Bir bölgede toplanan vergiler ayn› bölgenin giderlerini karfl›layamayabilir. Bu durumda, Hazine’nin gelir fazlas› olan yerlerden, gider fazlas› olan
yerlere do¤ru para ak›m›n› gerçeklefltirilmesi gerekir. Söz konusu nakit ak›m› bankac›l›k sistemiyle yap›lmaktad›r. Ülkemizde Hazine bu ifllemi Merkez Bankas›, Merkez Bankas›n›n olmad›¤› yerlerde Ziraat Bankas› arac›l›¤›yla yerine getirmektedir.
Kamu gelirleri ile giderleri y›l içinde de¤iflik zaman dilimlerinde de farkl›l›k
gösterebilmektedir. Hazinenin ikinci görevi, zaman aç›s›ndan bu geçici gelir, gider
dengesizliklerini gidermektir. Genelde kamu harcamalar›nda, ola¤anüstü bir durum söz konusu olmad›kça zaman içerisinde fazla dalgalanma olmaz. Ancak kamu
gelirlerinde, zaman içerisinde önemli dalgalanmalar görülür. Örne¤in, Gelir vergisi beyannamesinin verildi¤i ve ilk taksitinin topland›¤› Mart ay›nda gelirlerde
önemli bir art›fl ortaya ç›kmaktad›r. Bu dönemde bir gelir fazlal›¤›, di¤er aylarda da
gelir a盤› ortaya ç›kabilir. Bu nedenle Hazine zaman içerisinde ortaya ç›kan bu geçici dengesizlikleri gidermesi gerekmektedir. Geçici bütçe fazlalar›n›, aç›klar›n oldu¤u dönemlerde kullanacak, yetmedi¤i takdirde de borçlanmaya gidecektir.
Ancak günümüzde Hazinelere geleneksel fonksiyonlar›ndan daha farkl› anlamlarda görevler de yüklenmifltir. Ça¤dafl anlamda hazine ifllemleri geleneksel görevlerin d›fl›nda, ça¤dafl devlet anlay›fl›na uygun bir biçimde ekonomik ve sosyal hayata müdahale eden, bu alanlarda belirli amaçlar› gerçeklefltirmeye çal›flan bir kurulufl olarak tan›mlanmaktad›r.
Hazine Müsteflarl›¤›n›n bütçe sürecindeki temel rolü bütçe uygulama aflamas›nda ortaya ç›kmaktad›r. Ancak bütçe haz›rl›klar›nda da rolü bulunmaktad›r. YPK’n›n
mali sistemdeki rolü aç›klan›rken de belirtildi¤i gibi bütçe büyüklüklerinin en baflta Orta Vadeli Programda belirlendi¤i ve bütçenin son fleklinin belirlendi¤i toplant›da Hazine Müsteflarl›¤›’n›n etkisi bulunmaktad›r.
Görüldü¤ü üzere Hazine devletin tüm mali ifllemlerinin yürütülmesinden sorumludur. Ancak bilindi¤i üzere bütçe yönetimi Maliye Bakanl› taraf›ndan yürütülmektedir. Hatta bütçe yönetiminde, özellikle yat›r›m ödeneklerinin belirlenmesinde Kalk›nma Bakanl›¤›n›n da rolü düflünülürse, Türk mali sisteminde bir parçalanm›fll›k gözlemlenmektedir. Dolay›s›yla, bu üç kurulufl aras›nda çok iyi bir koordinasyonun sa¤lanmas› gerekmektedir. Ancak ülkemizde bu üç kurulufl aras›nda iyi
bir koordinasyonun sa¤lanamad›¤› da bir gerçektir.
Hazine Müsteflarl›¤›n›n ana hizmet birimleri aras›nda, kamu mali sitemi aç›s›ndan önemli bir görev üstlenmifl bulunan Kamu Finansman› Genel Müdürlü¤ü bulunmaktad›r. Kamu Finansman› Genel Müdürlü¤ü’nün Görevleri, Hazine Müsteflarl›¤›n›n Teflkilat ve Görevleri Hakk›nda 4059 Say›l› Kanun’da ayr›nt›l› s›ralanm›flt›r.
67
3. Ünite - Kamu Mali Yönetiminde Yer Alan Aktörler ve Sorumluluklar›
Bu görevler özetlendi¤inde, Kamu Finansman› Genel Müdürlü¤ü; hazine ifllemlerini yürütmek, devlet ait finansal de¤erleri korumak, borç yönetimiyle ilgili tüm ifllemleri yapmak, kamu kurumlar›n›n iç ve d›fl borçlar›na garanti verilmesi, para politikas›yla iliflkili konularda Merkez Bankas›yla birlikte çal›flmak ve madeni para
bas›m›yla görevlendirilmifltir.
Kamu gelir ve giderlerinin yer bak›m›ndan denklefltirilmesi nedir? SIRA S‹ZDE
Kalk›nma Bakanl›¤›
4
fi Ü N E L ‹ MMüsteflarl›D Ü(DPT)
Eski ve daha yayg›n bilinen ismiyle Devlet Planlama Teflkilat›
¤›’n›n bütçe sürecinde önemli rolleri bulunmaktad›r. Devlet teflkilat›nda yap›lan
de¤ifliklikle DPT, Kalk›nma Bakanl›¤› içerisinde görevini sürdürmektedir.
S O R U
Kalk›nma Bakanl›¤›n›n görevleri 2011 tarihli 641 Say›l› Kanun Hükmü’nde Kararname ile flöyle belirlenmifltir;
D‹KKAT
• Ülkenin do¤al, beflerî ve iktisadi her türlü kaynak ve imkânlar›n› tespit ederek takip edilecek iktisadi, sosyal ve kültürel politika ve hedeflerin belirlenSIRA S‹ZDE
mesinde Hükûmete müflavirlik yapmak,
• Hükûmetçe belirlenen amaçlar do¤rultusunda makroekonomik, sektörel
(sosyal ve iktisadi) ve bölgesel geliflme alanlar›nda, ulusal ve yerel düzeyde
AMAÇLARIMIZ
analiz ve çal›flmalar yaparak kalk›nma plan›, orta vadeli program, y›ll›k
programlar, stratejiler ve eylem planlar› haz›rlamak,
• Bakanl›klar›n ve kamu kurum ve kurulufllar›n›n iktisadi,
K ‹sosyal
T A P ve kültürel
politikay› ilgilendiren faaliyetlerinde koordinasyonu sa¤lamak, uygulamay›
etkin bir biçimde yönlendirmek ve bu konularda Hükûmete müflavirlik
yapmak,
TELEV‹ZYON
• Uluslararas› kurulufllarla iletiflim içerisinde çal›flarak ileriye dönük stratejiler
gelifltirmek ve topluma perspektif sa¤layan politika önerilerini kat›l›mc› bir
yaklafl›mla belirleyerek özel kesim için orta ve uzun dönemde belirsizlikle‹NTERNET
ri giderici genel bir yönlendirme görevini yerine getirmek,
• Kalk›nma planlar›n›n ve y›ll›k programlar›n baflar› ile uygulanabilmesi için
ilgili kurum ve kurulufllar›n ve mahallî idarelerin kurulufl ve iflleyifllerinin iyilefltirilmesi konusunda görüfl ve tekliflerde bulunmak; kurumsal kapasiteyi
her yönüyle gelifltirme amac›yla gerekli her türlü tedbiri almak; kurumsal
stratejik yönetim ve planlama konular›nda merkezi uyumlaflt›rma ve yönlendirme fonksiyonunu yerine getirmek,
• Kalk›nma planlar›n›n ve y›ll›k programlar›n uygulanmas›n› izlemek ve koordine etmek, de¤erlendirmek ve gerekti¤inde kalk›nma planlar›nda ve y›ll›k
programlarda usulüne uygun de¤ifliklikler yapmak,
• Maliye, para, d›fl ticaret ve kambiyo politikalar›n›n kalk›nma plan› ve y›ll›k
programlar›n hedefleriyle uyum içinde uygulanmas› konusunda Hükûmete
müflavirlik yapmak,
• Özel sektör ve yabanc› sermaye faaliyetlerinin plan hedef ve amaçlar›na uygun bir flekilde yürütülmesini düzenleyecek teflvik ve yönlendirme politikalar›n genel çerçevesini haz›rlamak ve Hükûmete teklif etmek,
• Kalk›nmada öncelikli yörelerin daha h›zl› bir flekilde geliflmesini sa¤layacak
tedbirleri tespit ve teklif etmek, uygulamay› izlemek ve koordine etmek,
• Kalk›nma plan› ve y›ll›k programlardaki ilke ve hedeflere uygun olarak
uluslararas› ekonomik kurulufllarla iliflkilerin gelifltirilmesinde, temas ve müzakerelerin yürütülmesinde gerekli görüfl ve tekliflerde bulunmak,
N N
SIRA S‹ZDE
D Ü fi Ü N E L ‹ M
S O R U
D‹KKAT
SIRA S‹ZDE
AMAÇLARIMIZ
K ‹ T A P
TELEV‹ZYON
‹NTERNET
68
Kamu Mali Yönetimi
Yat›r›m Program› Haz›rlama
Rehberi: Bütçelerdeki
yat›r›m projelerinin
haz›rlanmas›nda, kamu
idarelerinin uymas› gereken
ilkeleri, nesnel ve ölçülebilir
standartlar›, hesaplama
yöntemlerini, bunlara iliflkin
olarak kullan›lacak cetvel ve
tablo örneklerini içeren
rehber.
SIRA S‹ZDE
5
D Ü fi Ü N E LKurulufl:
‹M
Harcamac›
Kamu
hizmetlerini bizzat yerine
getirmekten sorumlu ve
S O R Ubirebir iliflki
vatandaflla
içerisinde olan birimlerdir.
D‹KKAT
SIRA S‹ZDE
AMAÇLARIMIZ
K ‹ T A P
TELEV‹ZYON
‹NTERNET
• Bölgesel veya sektörel bazda geliflme programlar› haz›rlamak,
• Kalk›nma ajanslar›n›n koordinasyonunu sa¤lamak ve bunlarla ilgili ifl ve ifllemleri yürütmek,
• Bilgi toplumuna iliflkin politika, hedef ve stratejileri haz›rlamak, bu alanda
kamu kurum ve kurulufllar›, sivil toplum örgütleri ve özel sektör aras›ndaki
koordinasyonu sa¤lamak ve uygulamay› etkin bir biçimde yönlendirmek,
• Mevzuatla Bakanl›¤a verilen di¤er görev ve hizmetleri yapmak,
Kalk›nma Bakanl›¤›n›n mali sitemdeki temel rolleri, Kalk›nma Planlar›n›, Y›ll›k
Programlar›, Orta Vadeli Programlar› haz›rlamak ve Yüksek Planlama Kurulunun
sekretaryas›n› yapmak fleklinde belirlenmifltir. Kalk›nma Bakanl›¤›n›n yukar›da belirtilen görevlerini yaparken aç›kça belirtilmese de harcamac› kurulufllar›n yeni y›l
bütçe tekliflerindeki yat›r›m harcamalar›na iliflkin proje talepleri de inceleyip onaylanma görevi de bulunmaktad›r. Öncelikle harcamac› kurulufllar›n, yat›r›m projelerini haz›rlarken uymalar› gereken temel kurallar› belirlemektedir. Kalk›nma Bakanl›¤› bu görevini Yat›r›m Program› Haz›rlama Rehberi ile yerine getirmektedir.
Bu rehber bütçelerdeki yat›r›m projelerinin haz›rlanmas›nda, kamu idarelerinin uymas› gereken ilkeleri, nesnel ve ölçülebilir standartlar›, hesaplama yöntemlerini,
bunlara iliflkin olarak kullan›lacak cetvel ve tablo örneklerini içermektedir. Kalk›nma Bakanl›¤›, tüm kurulufllar›n kendine yollad›¤› yat›r›m proje tekliflerini, kalk›nma programlar›, y›ll›k programlar ve orta vadeli programa uygun olup olmad›¤›n›
kontrol ettikten sonra, onaylad›¤› yat›r›m projelerini Maliye Bakanl›¤›na bildirmektedir. Maliye Bakanl›¤› da bu projeleri ilgili kuruluflun bütçesine eklemektedir.
Tahmin edilebilece¤i gibi böyle bir uygulamada baz› aksakl›klar›n ortaya ç›kmas›
mümkündür. Çünkü uygulamada uzun y›llar Maliye Bakanl›¤› ile DPT (Kalk›nma
Bakanl›¤›) aras›nda beklenen ifl birli¤i ve efl güdüm kurulamad›¤› görülmüfltür.
Harcamac› kurulufllar›n bütçelerindeki cari harcamalarla yat›r›m harcamalar› aras›ndaki iliflkileri tam anlam›yla sa¤lanmam›flt›r.
Kalk›nma Bakanl›¤›n›n
SIRA S‹ZDE mali sistemdeki rolünü aç›klayabilir misiniz?
Harcamac› Kurulufl
D Ükurulufl
fi Ü N E L ‹ M kamu hizmetlerini bizzat yerine getirmekten sorumlu ve vaHarcamac›
tandaflla birebir iliflki içerisinde olan birimlerdir. Harcamac› kurulufl olarak Ünite
2’de sözü edilen
Genel yönetim kapsam›ndaki, genel bütçeli kurulufllar, özel
S O R tüm
U
bütçeli kurulufllar, düzenleyici ve denetletici kurumlar, sosyal güvenlik kurulufllar›
ve yerel yönetimleri ifade etmektedir.
D‹KKAT
Tüm harcamac› kurulufllar bir stratejik plan haz›rlamak zorundad›r. Bu stratejik
planlarda, kuruluflun misyon ve vizyonlar›n›n belirlenmesi, stratejik amaçlar ve ölSIRA S‹ZDE
çülebilir hedefler
saptanmas›, performanslar›n›n ölçülmesi ve de¤erlendirilmesi yer
almaktad›r. Harcamac› kurulufllar bütçelerini, yürütecekleri faaliyetler ile bunlar›n
kaynak ihtiyac›n›, performans hedef ve göstergelerini içeren performans program›AMAÇLARIMIZ
na dayal› haz›rlamaktan sorumludurlar.
Harcamac› kurulufllar›n mali yönetiminde rol alan aktörler olarak bakan, üst yönetici, strateji
daire baflkanl›¤›, iç denetim birimi ve giderleri yapmaktan
K ‹ gelifltirme
T A P
sorumlu harcama yetkilisi ile gerçeklefltirme görevlisi bulunmaktad›r.
N N
Bakan
TELEV‹ZYON
Tüm genel yönetim kapsam›ndaki kurulufllar›n bir bakana ba¤l› olmas› gerekmektedir. Bakanl›klarda bu sorumluluk ilgili bakan ait iken yüksekö¤retim kurumlar›n‹NTERNET
69
3. Ünite - Kamu Mali Yönetiminde Yer Alan Aktörler ve Sorumluluklar›
da Milli E¤itim Bakanl›¤›, yerel yönetimlerde ise ‹çiflleri Bakanl›¤›na aittir. Bakanlar kaynaklar›n verimli, etkili ve ekonomik kullan›lmas› konusunda Baflbakana ve
TBMM’ye karfl› sorumludurlar. Görülece¤i üzere Bakanlar›n idari olarak Baflbakana siyasi olarak da TBMM’ye sorumluluklar› bulunmaktad›r. Bakanlar mali saydaml›k ve hesap verilebilirlik ilkeleri gere¤i, bakanl›¤›n›n amaçlar›, hedefleri, yükümlülükleri ve y›ll›k performans programlar› konusunda kamuoyuna düzenli bilgi vermekle de sorumlu tutulmufllard›r.
Üst Yönetici
Bir harcamac› kuruluflun en üst düzey yöneticisidir. Üst yöneticinin siyasi sorumlulu¤u bulunmamaktad›r. Üst yönetici, bafl›nda bulundu¤u kuruluflun stratejik plan›n› ve bütçesini kalk›nma planlar›, y›ll›k programlara göre haz›rlamak, uygulamaktan sorumludur. Bu sorumlulu¤u yerine getirirken kurumun stratejik plan›n›
ve performans hedeflerini de dikkate almas› gerekmektedir. Üst yöneticiler kulland›klar› kaynaklar›n verimli, etkili ve ekonomik kullan›lmas›ndan, kay›p ve kötüye
kullan›m›n önlenmesinden Bakan’a karfl› sorumludur. Yerel Yönetimlerde ise bu
sorumluluk ilgili yerel yönetimin Meclisine karfl›d›r.
Üst yönetici bakanl›klarda müsteflara, di¤er harcamac› kurulufllarda en üst düzey yöneticiye, il özel idarelerinde valiye, belediyelerde belediye baflkan›na aittir. ‹stisnai bir durum olarak Milli Savunma Bakanl›¤›nda üst yönetici Bakan›n
kendisidir.
Üst yönetici kimdir? Aç›klayabilir misiniz?
Strateji Gelifltirme Dairesi
SIRA S‹ZDE
Üst Yönetici: Bir harcamac›
kuruluflun en üst düzey
yöneticisidir.
6
Ü fi Ü N E L ‹özellik,
M
5018 say›l› Yasa’n›n belki de Türk Mali Sistemine getirdi¤i en Dönemli
strateji gelifltirmeyle ilgilidir. Strateji Gelifltirme Daireleri, kurulufllardaki araflt›rma ve
planlama kurullar› ile bütçe dairesi baflkanl›klar›n›n birlefltirilmesi
S Ove
R Uyeni görevler
eklenmesiyle oluflturulmufltur.
Strateji gelifltirme dairelerinin görevleri 5018 say›l› Yasa’da flöyle s›ralanm›flt›r;
D‹KKAT
• ‹darenin stratejik plan ve performans program›n›n haz›rlanmas›n› koordine
etmek ve sonuçlar›n›n konsolide edilmesi çal›flmalar›n› yürütmek,
SIRA S‹ZDE
• ‹zleyen iki y›l›n bütçe tahminlerini de içeren idare bütçesini,
stratejik plan
ve y›ll›k performans program›na uygun olarak haz›rlamak ve idare faaliyetlerinin bunlara uygunlu¤unu izlemek ve de¤erlendirmek,
AMAÇLARIMIZ
• Mevzuat› uyar›nca belirlenecek bütçe ilke ve esaslar› çerçevesinde, ayr›nt›l›
harcama program› haz›rlamak ve hizmet gereksinimleri dikkate al›narak
ödene¤in ilgili birimlere gönderilmesini sa¤lamak,
K ‹ T A P
• Bütçe kay›tlar›n› tutmak, bütçe uygulama sonuçlar›na iliflkin verileri toplamak, de¤erlendirmek ve bütçe kesin hesab› ile mali istatistikleri haz›rlamak,
• ‹lgili mevzuat› çerçevesinde idare gelirlerini tahakkuk ettirmek, gelir ve alaTELEV‹ZYON
caklar›n›n takip ve tahsil ifllemlerini yürütmek,
• Genel bütçe kapsam› d›fl›nda kalan idarelerde muhasebe hizmetlerini yürütmek,
TERNET
• Harcama birimleri taraf›ndan haz›rlanan birim faaliyet ‹ Nraporlar›n›
da esas
alarak idarenin faaliyet raporunu haz›rlamak,
• ‹darenin mülkiyetinde veya kullan›m›nda bulunan tafl›n›r ve tafl›nmazlara
iliflkin icmal cetvellerini düzenlemek,
N N
SIRA S‹ZDE
D Ü fi Ü N E L ‹ M
S O R U
D‹KKAT
SIRA S‹ZDE
AMAÇLARIMIZ
K ‹ T A P
TELEV‹ZYON
‹NTERNET
70
Kamu Mali Yönetimi
• ‹darenin yat›r›m program›n›n haz›rlanmas›n› koordine etmek, uygulama sonuçlar›n› izlemek ve y›ll›k yat›r›m de¤erlendirme raporunu haz›rlamak,
• ‹darenin, di¤er idareler nezdinde takibi gereken mali ifl ve ifllemlerini yürütmek ve sonuçland›rmak,
• Malî kanunlarla ilgili di¤er mevzuat›n uygulanmas› konusunda üst yöneticiye
ve harcama yetkililerine gerekli bilgileri sa¤lamak ve dan›flmanl›k yapmak,
• Ön mali kontrol faaliyetini yürütmek,
• ‹ç kontrol sisteminin kurulmas›, standartlar›n›n uygulanmas› ve gelifltirilmesi konular›nda çal›flmalar yapmak,
• Mali konularda üst yönetici taraf›ndan verilen di¤er görevleri yapmak.
Strateji gelifltirme dairelerinin dört temel fonksiyonu bulunmaktad›r. Bunlardan
ilki mali hizmetler fonksiyonudur ki bütçelerin, performans programlar›n›n haz›rlanmas›, muhasebe, kesin hesap ve raporlama ile iç kontrolü kapsamaktad›r. ‹kinci fonksiyonu stratejik planla ilgilidir. Bu fonksiyonda kuruluflun misyonunu belirlemede yard›mc› olma, hedeflerin oluflturulmas›na destek ve dan›flmanl›k yapma
gibi konular› kapsamaktad›r. Üçüncüsü yönetim bilgi sistemlerinin oluflturulmas›
ve gelifltirilmesini içermektedir. Son olarak ise Performans ve kalite ölçütlerini gelifltirme fonksiyonu bulunmaktad›r.
‹ç Denetim Birimi
5018 say›l› Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’na göre iç denetim, kamu idaresinin çal›flmalar›na de¤er katmak ve gelifltirmek için kaynaklar›n ekonomiklik,
etkililik ve verimlilik esaslar›na göre yönetilip yönetilmedi¤ini de¤erlendirmek ve
rehberlik yapmak amac›yla yap›lan ba¤›ms›z, nesnel güvence sa¤lama ve dan›flmanl›k faaliyetini ifade etmektedir. ‹ç denetim faaliyetlerini de iç denetçiler yapmakta ve do¤rudan üst yöneticiye ba¤l›d›rlar.
‹ç denetim faaliyeti; kamu idarelerinin faaliyetlerinin amaç ve politikalara, kalk›nma plan›na, programlara, stratejik planlara, performans programlar›na ve mevzuata uygun olarak planlanmas›n› ve yürütülmesini; kaynaklar›n etkili, ekonomik
ve verimli kullan›lmas›n›; bilgilerin güvenilirli¤ini, bütünlü¤ünü ve zaman›nda elde edilebilirli¤ini sa¤lamay› amaçlar.
‹ç denetçiler afla¤›da belirtilen denetimleri yapmaktad›r;
• Uygunluk denetimi: Kamu idarelerinin faaliyet ve ifllemlerinin ilgili kanun,
tüzük, yönetmelik ve di¤er mevzuata uygunlu¤unun incelenmesidir.
• Performans denetimi: Yönetimin bütün kademelerinde gerçeklefltirilen faaliyet ve ifllemlerin planlanmas›, uygulanmas› ve kontrolü aflamalar›ndaki etkilili¤in, ekonomikli¤in ve verimlili¤in de¤erlendirilmesidir.
• Mali denetim: Gelir, gider, varl›k ve yükümlülüklere iliflkin hesap ve ifllemlerin do¤rulu¤unun; mali sistem ve tablolar›n güvenilirli¤inin de¤erlendirilmesidir.
• Bilgi teknolojisi denetimi: Denetlenen birimin elektronik bilgi sistemlerinin
süreklili¤inin ve güvenilirli¤inin de¤erlendirilmesidir.
• Sistem denetimi: Denetlenen birimin faaliyetlerinin ve iç kontrol sisteminin; organizasyon yap›s›na katk› sa¤lay›c› bir yaklafl›mla analiz edilmesi,
eksikliklerinin tespit edilmesi, kalite ve uygunlu¤unun araflt›r›lmas›, kaynaklar›n ve uygulanan yöntemlerin yeterlili¤inin ölçülmesi suretiyle de¤erlendirilmesidir.
71
3. Ünite - Kamu Mali Yönetiminde Yer Alan Aktörler ve Sorumluluklar›
Harcama Yetkilisi
Her bir harcamac› kuruluflta, harcama birimleri bulunmaktad›r. Örne¤in, üniversitelerde, üst yönetici rektör iken fakülteler, enstitüler birer harcama birimidir. Bu
harcama birimlerinde bütçeyle ödenek tahsis edilen biriminin en üst yöneticisi harcama yetkilisidir. Örne¤in; fakültelerde dekan, enstitülerde müdürdür.
Bir giderin idare ad›na geçici veya kesin olarak ödenebilmesi için giderin konusunu, gerekçesini, yap›lacak ifl veya hizmetin süresini, hukuki dayanaklar›n›, tutar›n›, kullan›labilir ödene¤ini, tertibini, gerçeklefltirme usulü ile gerçeklefltirmeyle
görevli olanlara iliflkin bilgileri gösteren harcama talimat›n› haz›rlayan kiflidir. Harcama yetkilisinin harcama talimat› vermedi¤i bir giderin idare bütçesinden ödenmesi mümkün de¤ildir. Harcama yetkisinin sorumlulu¤u idari, mali ve cezaidir.
Kimlerin harcama yetkilisi oldu¤u daha aç›k olarak görebilmek için, analitik
bütçe s›n›flamas› içerisindeki kurumsal s›n›flamaya bakmak gerekmektedir. Kurumsal s›n›flaman›n üçüncü ve dördüncü düzeyinde yer alan birimler, bütçeyle
ödenek tahsis edilen harcama birimleri olacakt›r. Dolay›s›yla da bu birimlerin en
üst yöneticileri de harcama yetkilileri olacakt›r.
Harcama yetkilisinin kim oldu¤unu aç›klayabilir misiniz?
SIRA S‹ZDE
Gerçeklefltirme Görevlisi
7
D Ü fi Ü N E L ‹ M
Harcama yetkisinin verece¤i harcama talimat›na göre iflin yapt›r›lmas›,
mal veya
hizmetin sat›n al›nmas›, teslim al›nmas›, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli
S O R U üzerinde ön
belgelerin haz›rlanmas›ndan ve ödeme emri belgesi ve eki belgeler
mali kontrol görevi yapmaktan sorumlu olan kiflilerdir. Mali ifllemlerde rol alan ve
yetki kullanan bir kifli olarak gerçeklefltirme görevlilerinin sorumlulu¤u da idari,
D‹KKAT
mali ve cezai olacakt›r.
SIRA S‹ZDE
AMAÇLARIMIZ
N N
SIRA S‹ZDE
D Ü fi Ü N E L ‹ M
S O R U
D‹KKAT
SIRA S‹ZDE
AMAÇLARIMIZ
K ‹ T A P
K ‹ T A P
TELEV‹ZYON
TELEV‹ZYON
‹NTERNET
‹NTERNET
72
Kamu Mali Yönetimi
Özet
N
AM A Ç
1
N
A M A Ç
2
N
A M A Ç
3
nuçlar›n›n denetlenmesi yetkisini, merkezi yönetim kesin hesap kanunu ve bu kanuna iliflkin olarak Say›fltay taraf›ndan haz›rlanan genel uygunluk bildirimi vas›tas›yla kullanmaktad›r.
6085 say›l› yeni Say›fltay Kanunu’nun 5. maddesi
Anayasaya uygun olarak 4 ana görev vermektedir. Bunlardan birincisi kamu idarelerinin mali
faaliyet, karar ve ifllemlerini hesap verme sorumlulu¤u çerçevesinde denetlemek ve sonuçlar›
hakk›nda TBMM’ye bilgi ve raporlar sunmakt›r.
‹kincisi genel yönetim kapsam›ndaki kamu idarelerinin gelir, gider ve mallar›na iliflkin hesap ve
ifllemlerinin kanunlara ve di¤er mevzuata uygun
olup olmad›¤›n› denetlemek, sorumlular›n hesap
ve ifllemlerinden kamu zarar›na yol açan hususlar› kesin hükme ba¤lamakt›r. Üçüncüsü ki yukar›da sözü geçen bütçe hakk›n›n kullan›m›yla
do¤rudan iliflkili genel uygunluk bildirimini
TBMM’ye sunmakt›r. Son olarak ise baz› kanunlarla kendine tan›nan inceleme, denetleme ve
hükme ba¤lama ifllerini yapmakt›r.
Cumhurbaflkanl›¤›n›n Kamu Mali Yönetimindeki rolünü aç›klayabilmek
Cumhurbaflkan›n›n Türkiye’de Kamu Mali Yönetimini etkileyen yasal mevzuat›n belirlenmesi d›fl›nda cumhurbaflkanlar›n›n rolü tamamen s›n›rl›d›r. 1982 Anayasas›’n›n 89. maddesi gere¤i, Cumhurbaflkanlar› her türlü yasay› inceleyip gerekli
gördü¤ü hâllerde TBMM’ye tekrar görüflülmek
üzere geri gönderme hakk› varken Merkezi Yönetim Bütçe Yasas›’nda böyle bir yetkisi bulunmamaktad›r.
Yasama Organ›n›n Kamu Mali Yönetimindeki
rolünü de¤erlendirebilmek
Yasama organ›n›n rolü ise temeldeki rolü bütçe
yasa tasar›s›n› incelemekte ortaya ç›kar. Bütçe
yasa tasar›s› üzerinde gerekli incelemelerinin öncelikle ve a¤›rl›kl› olarak 40 üyeden oluflsan Bütçe Komisyonunca yap›laca¤› anlafl›lmaktad›r.
Çünkü Bütçe Komisyonunda bütçe yasa tasar›s›n›n görüflülmesi için verilen 75 günlük sürenin
55 günü Bütçe Komisyonu’na ayr›lm›flt›r. Bütçe
Komisyonu’nun bütçe yasa tasar›s›n› görüflüp kabul etmesinden sonra, bütçe Genel Kurulda görüflülmeye bafllan›r ve 20 günlük süre içinde görüflmelerin tamamlanmas› gerekir. Meclis ayr›ca,
hükûmete verdi¤i yetkinin ve hükûmetin ald›¤›
sorumlulu¤un izlenmesi için soru, gensoru, genel görüflme, Meclis araflt›rmas›, Meclis soruflturmas› gibi yollarla genel bir yasama denetimi yapabilmektedir.
Say›fltay’›n Kamu Mali Yönetimindeki rolünü
aç›klayabilmek
Say›fltay’›n mali süreçteki rolü, bütçe uygulamas›n›n denetlenmesinde ortaya ç›kar. Bütçe hakk›,
kamu gelirlerinin toplanmas›na ve giderlerinin
yap›lmas›na önceden izin verme yetkisini kapsad›¤› kadar ayn› zamanda vatandafllar›n ödedikleri vergilerin nereye ve nas›l harcand›¤›na iliflkin
hesap sorma ve denetim hakk›d›r. Demokratik
parlamenter sistemlerde vatandafllar bu haklar›n›
mali y›lbafl›nda bütçeler ve mali y›lsonunda parlamento ve parlamentoya bütçe denetim raporlar› sunan Say›fltaylar arac›l›¤›yla kullan›rlar. TBMM,
merkezi yönetim bütçe kanununun uygulama so-
N
AM A Ç
4
Yürütme Organ›n›n Kamu Mali Yönetimindeki
rolünü de¤erlendirebilmek
Yürütme organ›n mali sistemimiz içerisindeki rolü, bütçeleri haz›rlanmas›, uygulanmas› ve k›smen denetlenmesinde yer almaktad›r. Baflbakanl›¤›n süreçteki rolü, Maliye Bakanl›¤› taraf›ndan
haz›rlanan bütçelerin Bakanlar Kurulu taraf›ndan
meclise sunulmas›ndan ibarettir.
Yüksek Planlama Kurulu, Baflbakan›n baflkanl›¤›nda, Bakan ile Baflbakan›n belirleyece¤i di¤er
bakanlardan oluflur. Ekonomik, sosyal ve kültürel hedefler ile politikalar›n belirlenmesine esas
teflkil edecek hususlar YPK’da görüflülerek tespit
edilir.
Dünyadaki tüm ülkelerin mali sistemlerinde rolü
en fazla olan kurum Maliye Bakanl›klar›d›r. Mali
mevzuat›n belirlenmesinden bafllayarak bütçelerin haz›rlanmas›, Parlamentolarda takibi, uygulanmas›, mali y›l içerisinde ve mali y›l sonundaki
denetimlere kadar önemli görevleri ve sorumluluklar› vard›r. Ülkemizdeki mali sistemde ve Maliye Bakanl›¤› içerisinde en çok görev üstlenen
birim Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlü¤üdür. BÜMKO’nun görevleri, bütçelerin haz›rlan-
3. Ünite - Kamu Mali Yönetiminde Yer Alan Aktörler ve Sorumluluklar›
mas›, uygulanmas›, denetlenmesiyle ilgili tüm ifllemleri yapmak, bütçe gelir ve giderlerini etkileyebilecek tüm mevzuat de¤ifliklikleri hakk›nda
görüfllerini aç›klamak, devlet mallar›n›n yönetmektir.Muhasebat Genel Müdürlü¤ünün temel
görevi mali ifllemlerin muhasebe kay›tlar›n› tutmakt›r. Muhasebe kay›tlar›n› standart bir muhasebe ve raporlama sistemi içerisinde yürütülmesi
ve bu raporlar›n ulusal ve uluslararas› kullan›c›lara sunulmas› görevi Genel Müdürlüktedir. Gelir politikalar›n›n oluflmas›n da Gelir Politikalar›
Genel Müdürlü¤ünün önemli bir pay› vard›r. Müdürlü¤ün ikinci temel görevi bütçe haz›rl›klar›ndad›r. Gelir bütçesini haz›rlamak olarak görülen
bu görev gelir tahminleri yapmas›d›r.
Hazine Müsteflarl›¤›n›n temel görevi, devlet bütçesinin uygulanmas›na iliflkin nakit ifllemlerini
yapmak, devlete ait paralar›, k›ymetli maden ve
eflyay›, hisse senetleri ve tahvilleri saklamak ve
yönetmek, devlet gelir ve giderlerinin zaman ve
yer bak›m›ndan denkleflmesini sa¤lamakt›r.
Kalk›nma bakanl›¤› eski ve daha yayg›n bilinen
ismiyle Devlet Planlama Müsteflarl›¤›’n›n da bütçe sürecinde önemli rolleri bulunmaktad›r. Kalk›nma Bakanl›¤›’n›n mali sitemdeki temel rolleri, Kalk›nma Planlar›n›, Y›ll›k Programlar›, orta
vadeli programlar› haz›rlamak ve Yüksek Planlama Kurulunun sekretaryas›n› yapmak fleklinde
belirlenmifltir.
Harcamac› kurulufl kamu hizmetlerini bizzat yerine getirmekten sorumlu ve vatandaflla birebir
iliflki içerisinde olan birimlerdir. Tüm genel yönetim kapsam›ndaki kurulufllar›n bir bakana ba¤l› olmas› gerekmektedir. Üst Yönetici, bir harcamac› kuruluflun en üst düzey yöneticisidir.
73
74
Kamu Mali Yönetimi
Kendimizi S›nayal›m
1. Afla¤›dakilerden hangisi Maliye Bakanl›¤›’n›n görevlerine dahil edilemez?
a. Maliye politikas›n› uygulamak
b. Maliye politikas›n›n yabanc› hukuk uygulamas›na yard›mc› olmak
c. Devletin gelir politikas›n› yapmak
d. Harcama politikalar›n›n gelifltirilmesi ve uygulanmas› ile Devlet bütçesinin haz›rlanmak,
e. Her türlü gelir gider ifllemlerine ait kanun tasar›lar›n› ve di¤er mevzuat› haz›rlatmak
2. Afla¤›dakilerden hangisi 5018 say›l› yasada iç denetçilerin görevlerinde biri de¤ildir?
a. Soruflturma aç›lmas› gereken konular› TBMM’ne
bildirmek
b. Harcama sonras›nda yasal uygunluk denetimi
yapmak
c. Denetim sonuçlar›na göre önerilerde bulunmak
d. Mali yönetim ve kontrol süreçlerinin sistem denetimini yapmak
e. kaynaklar›n etkili ekonomik ve verimli kullan›m› aç›s›ndan denetim yapmak
3. 5018 Say›l› yasada harcama talimat› üzerine, iflin yapt›r›lmas› veya mal›n sat›n al›nmas› ifllemlerini afla¤›dakilerden hangisi yapar?
a. Muhasebe yetkilisi
b. Harcama yetkilisi
c. Gerçeklefltirme görevlisi
d. ‹ta amiri
e. Sayman
4. TBMM’i ad›na denetim yapan Say›fltay’›n yapt›¤› denetim afla¤›dakilerden hangisidir?
a. ‹ç kontrol
b. Yasama denetimi
c. ‹ç denetim
d. Siyasi denetim
e. Yarg› denetimi
5. Bütçe uygulamas›nda gelir ve giderler aras›ndaki zaman ve mekan aç›s›ndan uyumsuzluklar› giderme görevi afla¤›daki kurulufllardan hangisine aittir?
a. Muhasebat Genel Müdürlü¤ü
b. Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlü¤ü
c. Baflbakanl›k
d. Hazine Müsteflarl›¤›
e. Gümrük Müsteflarli¤›
6. Belediyelerde üst yöneticiler, afla¤›dakilerden hangisine karfl› sorumludurlar?
a. Meclislerine
b. Encümenlerine
c. Valiye
d. ‹çiflleri Bakanl›¤›na
e. Baflbakana
7. Afla¤›dakilerden hangisi Maliye Bakanl›¤› ana hizmet birimlerinden biri de¤ildir?
a. Muhasebat Genel Müdürlü¤ü
b. Gelir Politikalar› Genel Müdürlü¤ü
c. Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlü¤ü
d. Kamu Finansman› Genel Müdürlü¤ü
e. Milli Emlak Genel Müdürlü¤ü
8. Bakanlar kaynaklar›n etkin verimli ve tutumlu kullan›lmas› konusunda afla¤›dakilerden hangisine karfl› sorumludur?
a. TBMM’ne
b. Say›fltay’a
c. Dan›fltay’a
d. Bakanlar Kuruluna
e. Halka
9. Merkezi yönetim bütçe haz›rlama süreci afla¤›dakilerden hangisi ile bafllar?
a. Bütçe ça¤r›s›
b. Orta Vadeli Mali Plan
c. Bütçe haz›rlama rehberi
d. Orta vadeli program
e. Yat›r›m genelgesi
10. TBMM ad›na denetim yapan kurum afla¤›dakilerden hangisidir?
a. Maliye Bakanl›¤›
b. DPT
c. Say›fltay
d. Dan›fltay
e. Veri idaresi
3. Ünite - Kamu Mali Yönetiminde Yer Alan Aktörler ve Sorumluluklar›
“
75
Yaflam›n ‹çinden
30 May›s 2012
Gül: Ancak diktatörler hesap vermez
Hükûmete, “Mali ve idari konularda hesap vermemek ancak diktatörlüklerde ve oligarflilerde söz
konusudur” diye seslenen Gül, Say›fltay’a da, “Aç›k
ya da noksanl›k aramay›n” uyar›s›nda bulundu.
Düzenlenen törene Cumhurbaflkan› Gül, TBMM Baflkan› Cemil Çiçek, Anayasa Mahkemesi Baflkan› Haflim K›l›ç, Baflbakan Yard›mc›lar› Bülent Ar›nç, Beflir Atalay ve
Say›fltay Baflkan› Recai Akyel kat›ld›.
Cumhurbaflkan› Abdullah Gül, Say›fltay’›n 150. kurulufl
y›l dönümünde, hem hükûmete hem de yürütmenin
harcamalar›n› denetleyen Say›fltay’a mesaj verdi.
Hükûmete, “Say›fltay’› hiçbir zaman ayak ba¤› olarak
görmememiz gerekir. Ancak mali ve idari konularda
hesap vermemek diktatörlüklerde ve oligarflilerde söz
konusudur” diye seslenen Gül, Say›fltay’a da, “Herhangi bir yerden aç›k ya da noksanl›k arama veya herhangi ifli engellemek gibi bir güdü asla olmamas› gerekir”
uyar›s›nda bulundu.
Gül flunlar› söyledi: “Kaynaklar›n nas›l harcanaca¤›n› siyasi irade ortaya koyacakt›r ve hedefi o gösterecektir. Bürokrasi o hedefler do¤rultusunda çal›flacakt›r. Say›fltay, siyasi iradenin koydu¤u hedef do¤rultusunda kaynaklar etkin, do¤ru harcanabiliyor mu, israf oluyor mu, olmuyor
mu, hatta hedef do¤rultusunda baflar›n›n performans› nas›l, bütün bunlarla u¤raflacakt›r. Dolay›s›yla Say›fltay’› hiçbir zaman ayak ba¤› olarak görmememiz gerekir. Öyle
gördü¤ümüz andan itibaren yanl›fllara girmifl oluruz.
Ancak mali ve idari konularda hesap vermemek diktatörlüklerde ve oligarflilerde söz konusudur. Demokrasiyle idare edilen ülkelerde muhakkak bu konularda
yeri geldi¤inde hesap verilecektir, yeri geldi¤inde aç›k,
seçik, fleffaf her fley ortaya ç›kacakt›r. Birçok ülkede
halk›n isyanlar›n›n söz konusu oldu¤u dönemlerde hatta son olarak Arap Bahar› olarak adland›r›lan ayakland›rmalarda bile hesap verilmeyen harcamalar›n, hiç kimseye karfl› sorumluluk hissetmeden yap›lan ekonomik
faaliyetlerin etkisinin oldu¤una inanmaktay›m.”
Say›fltay’a: Noksan aramay›n
Say›fltay mensuplar›ndan, uluslararas› standartlara ve AB
müktesebat›na uygun denetleme yapmalar›n› isteyen
Gül, “Yoksa herhangi bir yerden aç›k ya da noksanl›k
arama veya herhangi ifli engellemek gibi bir güdü asla
olmamas› gerekir. Tam tersine iflleri süratlendirmek, ifllerin daha etkin, verimli ve h›zl› bir flekilde gerçekleflmesini temin etmek gibi bir görevi var Say›fltay’›n. Bütün bunlar›n yap›labilmesi için yeni anlay›fl flart” dedi.
Say›fltay Baflkan› Recai Akyel ise Say›fltay’›n, denetimi
bir araç de¤il, kamu kaynaklar›n›n sa¤l›kl› kullan›m›na
bir katk› ve vatandafl›n refah seviyesinin art›r›lmas›na
destek oldu¤unun bilincine sahip bulundu¤unu belirterek, “Say›fltay görevlerini sa¤l›kl› bir biçimde yerine getirebilmesi için kamuoyundan ve vatandafltan katk›,
öneri ve elefltiri beklemektedir” dedi.
Kaynak: www.milliyet.com.tr 30 May›s 2012
Kendimizi S›nayal›m Yan›t Anahtar›
1. b
2. a
3. c
4. e
5. d
6. a
7. d
8. a
9. d
10. c
Yan›t›n›z yanl›fl ise “Maliye Bakanl›¤›” konusunu yeniden gözden geçiriniz.
Yan›t›n›z yanl›fl ise “‹ç Denetim Birimi” konusunu yeniden gözden geçiriniz.
Yan›t›n›z yanl›fl ise “Gerçeklefltirme Görevlisi”
konusunu yeniden gözden geçiriniz.
Yan›t›n›z yanl›fl ise “Say›fltay” konusunu yeniden gözden geçiriniz.
Yan›t›n›z yanl›fl ise “Hazine Müsteflarl›¤›” konusunu yeniden gözden geçiriniz.
Yan›t›n›z yanl›fl ise “Üst Yönetici” konusunu yeniden gözden geçiriniz.
Yan›t›n›z yanl›fl ise “Maliye Bakanl›¤›” konusunu yeniden gözden geçiriniz.
Yan›t›n›z yanl›fl ise “Bakan” konusunu yeniden
gözden geçiriniz.
Yan›t›n›z yanl›fl ise “Kalk›nma Bakanl›¤›” konusunu yeniden gözden geçiriniz.
Yan›t›n›z yanl›fl ise “Say›fltay” konusunu yeniden gözden geçiriniz.
”
76
Kamu Mali Yönetimi
S›ra Sizde Yan›t Anahtar›
S›ra Sizde 1
Say›fltay’›n 4 temel görevi bulunmaktad›r. Bunlardan birincisi kamu idarelerinin mali faaliyet, karar ve ifllemlerini hesap verme sorumlulu¤u çerçevesinde denetlemek ve sonuçlar› hakk›nda TBMM’ye bilgi ve raporlar
sunmakt›r. ‹kincisi genel yönetim kapsam›ndaki kamu
idarelerinin gelir, gider ve mallar›na iliflkin hesap ve ifllemlerinin kanunlara ve di¤er mevzuata uygun olup olmad›¤›n› denetlemek, sorumlular›n hesap ve ifllemlerinden kamu zarar›na yol açan hususlar› kesin hükme
ba¤lamakt›r. Üçüncüsü ki yukar›da sözü geçen bütçe
hakk›n›n kullan›m›yla do¤rudan iliflkili genel uygunluk
bildirimini TBMM’ye sunmakt›r. Son olarak ise baz› kanunlarla kendine tan›nan inceleme, denetleme ve hükme ba¤lama ifllerini yapmakt›r.
S›ra Sizde 2
Yüksek Planlama Kurulu, Baflbakan›n baflkanl›¤›nda,
Bakan ile Baflbakan›n belirleyece¤i di¤er bakanlardan
oluflur. Ekonomik, sosyal ve kültürel hedefler ile politikalar›n belirlenmesine esas teflkil edecek hususlar
YPK’da görüflülerek tespit edilir.
S›ra Sizde 3
Özetle BÜMKO’nun görevleri, bütçelerin haz›rlanmas›,
uygulanmas›, denetlenmesiyle ilgili tüm ifllemleri yapmak, bütçe gelir ve giderlerini etkileyebilecek tüm mevzuat de¤ifliklikleri hakk›nda görüfllerini aç›klamak, devlet mallar›n›n yönetmektir.
S›ra Sizde 4
Kamu giderlerinin yap›ld›¤› bölgelerle gelirlerin topland›¤› bölgeler aras›nda farkl›l›k ortaya ç›kabilmektedir.
Sonuçta, giderler ve gelirler aras›nda belirli yerlerde
uyumsuzluk ortaya ç›kmaktad›r. Bu durumda, Hazine’nin gelir fazlas› olan yerlerden, gider fazlas› olan
yerlere do¤ru para ak›m›n› gerçeklefltirilmesi gerekir.
Söz konusu nakit ak›m› bankac›l›k sistemiyle yap›lmaktad›r. Ülkemizde Hazine bu ifllemi Merkez Bankas›, Merkez Bankas›n›n olmad›¤› yerlerde Ziraat Bankas› arac›l›¤›yla yerine getirmektedir.
S›ra Sizde 5
Kalk›nma Bakanl›¤›’n›n mali sitemdeki temel rolleri,
Kalk›nma Planlar›n›, Y›ll›k Programlar›, orta vadeli
programlar› haz›rlamak ve Yüksek Planlama Kurulunun sekretaryas›n› yapmak fleklinde belirlenmifltir.
Kalk›nma Bakanl›¤›n›n yukarda belirtilen görevlerini
yaparken aç›kça belirtilmese de harcamac› kurulufllar›n yeni y›l bütçe tekliflerindeki yat›r›m harcamalar›na
iliflkin proje talepleri de inceleyip onaylanma görevi
de bulunmaktad›r.
S›ra Sizde 6
Bir harcamac› kuruluflun en üst düzey yöneticisidir.
Üst yöneticinin siyasi sorumlulu¤u bulunmamaktad›r.
Üst yönetici, bafl›nda bulundu¤u kuruluflun stratejik
plan›n› ve bütçesini kalk›nma planlar›, y›ll›k programlara göre haz›rlamak, uygulamaktan sorumludur. Üst
yöneticiler kulland›klar› kaynaklar›n verimli, etkili ve
ekonomik kullan›lmas›ndan kay›p ve kötüye kullan›m›n önlenmesinden Bakan’a karfl› sorumludur. Yerel
Yönetimlerde ise bu sorumluluk ilgili yerel yönetimin
Meclisine karfl›d›r.
S›ra Sizde 7
Her bir harcamac› kuruluflta, harcama birimleri bulunmaktad›r. Bu harcama birimlerinde bütçeyle ödenek
tahsis edilen biriminin en üst yöneticisi harcama yetkilisidir. Bir giderin idare ad›na geçici veya kesin olarak
ödenebilmesi için giderin konusunu, gerekçesini, yap›lacak ifl veya hizmetin süresini, hukuki dayanaklar›n›,
tutar›n›, kullan›labilir ödene¤ini, tertibini, gerçeklefltirme usulü ile gerçeklefltirmeyle görevli olanlara iliflkin
bilgileri gösteren harcama talimat›n› haz›rlayan kiflidir.
Harcama yetkilisinin harcama talimat› vermedi¤i bir giderin idare bütçesinden ödenmesi mümkün de¤ildir.
Harcama yetkisinin sorumlulu¤u idari, mali ve cezaidir.
3. Ünite - Kamu Mali Yönetiminde Yer Alan Aktörler ve Sorumluluklar›
Yararlan›lan ve Baflvurulabilecek
Kaynaklar
Ataç Engin, Tayfun Mo¤ol (Eds), “Devlet Bütçesi”, Anadolu Üniversitesi Yay›n NO: 1686, AÖF Yay›n No:
873, 2009.
Demirbafl, Tolga; “Say›fltaylar Taraf›ndan Gerçeklefltirilen Performans Denetimleri ve Türk Say›fltay› Uygulamas›”. Ankara. 2001. T.C. Say›fltay.
Edizdo¤an Nihat, Çetinkaya Özhan, “Kamu Bütçesi”,
Gözden Geçirilmifl 2.Bask›, 2011
Falay Nihat, fiahin Mehmet, Kesik Ahmet (Eds), “Kamu
Maliyesine Yeni Bak›fl”, Seçkin Yay›nevi, Ankara,
2006.
‹lbafl, A. Kadir, ‹nan Atilla, fiahbendero¤lu Vural, (2006),
“Aç›klamal› ve Gerekçeli Kamu Mali Yönetim ve
Kontrol Kanunu”, Ankara.
Maliye Bakanl›¤› Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlü¤ü, “Mali Reformlar Kapsam›nda Yeni Bütçeleme
Anlay›fl› Merkezi Yönetim Bütçesi ve Çok Y›ll› Bütçeleme”, 29/30 Haziran, Ankara.
Maliye Bakanl›¤› Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlü¤ü, “Ulusal ve Uluslararas› Çal›flmalar Ifl›¤›nda Kamu Maliye Yönetimi ve Kontrol Kanunu”, fiubat
2004, Ankara.
Mutluer Kamil, Öner Erdo¤an, Kesik Ahmet, “Bütçe Hukuku”, ‹stanbul Bilgi Üniversitesi Ya›nlar› No:99 Hukuk 7, May›s 2005, ‹stanbul.
Tosun Ertan, “Kamu Mali Yönetimi”, Devlet Bütçesi
Odakl› Bir Yaklafl›m, Ankara, 2007
5018 Say›l› Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu.
6085 Say›l› Say›fltay Kanunu
1982 Anayasas›
484 Say›l› Kanun Hükmünde Kararnameyle
4059 Say›l› Hazine Müsteflarl›¤›n›n Teflkilat ve Görevleri Hakk›nda Kanun
641 Say›l› Kanun Hükmünde Kararname
www.maliye.gov.tr
www.muhasebat.gov.tr
www.bumko.gov.tr
www.say›stay.gov.tr
www.tbmm.gov.tr
www.treasury.gov.tr
www.tcmb.gov.tr
77
4
KAMU MAL‹ YÖNET‹M‹
Amaçlar›m›z
N
N
N
N
N
Bu üniteyi tamamlad›ktan sonra;
Uzun vadeli mali öngörülerin bütçe süreci aç›s›ndan önemini aç›klayabilecek,
Çok y›ll› bütçeleme kavram›n› tan›mlayabilecek,
Çok y›ll› bütçelemenin faydalar› ve zararlar›n› ay›rt edebilecek,
Orta vadeli harcama sistemini tan›mlayabilecek,
Türkiye’de çok y›ll› bütçelemenin yasal altyap›s›n› aç›klayabileceksiniz.
Anahtar Kavramlar
• Çok Y›ll› Bütçeleme
• Orta Vadeli Harcama Sistemi
• Orta Vadeli Mali Çerçeve
• Orta Vadeli Program
• Orta Vadeli Mali Plan
‹çindekiler
Kamu Mali Yönetimi
Kamu Mali
Yönetiminde Çok
Y›ll› Bütçeleme
• UZUN VADEL‹ MAL‹ ÖNGÖRÜLER
VE BÜTÇELEME
• ÇOK YILLI BÜTÇELEME
• ORTA VADEL‹ HARCAMA S‹STEM‹
• ÇEfi‹TL‹ ÜLKELERDE ÇOK YILLI
BÜTÇELEME UYGULAMALARI
• TÜRK‹YE’DE ÇOK YILLI
BÜTÇELEME VE ORTA VADEL‹
HARCAMA S‹STEM‹
Kamu Mali Yönetiminde
Çok Y›ll› Bütçeleme
UZUN VADEL‹ MAL‹ ÖNGÖRÜLER VE BÜTÇELEME
Uzun Vadeli Mali Öngörüler ve Bütçe Süreci
Son y›llarda Dünyan›n farkl› bölgelerindeki bir çok hükûmet genifl çapl› kamu mali yönetimi reformlar›na giriflmifllerdir. Özellikle iki reform, performans esasl› bütçeleme ve çok y›ll› bütçeleme kamu mali yap›lar›n›n iyilefltirilmesinde temel konular
olmufllard›r. Birçok geliflmifl ve geliflmekte olan ülke, bütçe süreçlerini, stratejik
olarak çok y›ll› bütçe çerçevesine do¤ru kayd›rmaktad›r. Söz konusu reformist ülkelerde, daha stratejik, çok-y›ll› bir bütçe planlamas› perspektifi vas›tas›yla, mali
politikalar›n kredibilitesinin ve tahminlenebilirli¤inin infla edilmesine yard›mc› olmak için orta vadeli harcama sistemleri gelifltirilmektedir.
Aralar›nda Avustralya, Yeni Zelanda, ABD, Kanada, ‹ngiltere, Hollanda, Fransa
ve Danimarka gibi ülkelerin oldu¤u birçok geliflmifl OECD ülkesi ve Avrupa Birli¤i ülkesi, son 30 y›l içinde bütçe sistemlerini modernlefltirme yönünde önemli
ad›mlar atm›fl, bu alanda öncü olmufllard›r. Son dönemde, yükselen ekonomiler
olarak adland›r›lan fiili, G.Kore, Güney Afrika, Birleflik Arap Emirlikleri, Rusya ve
Türkiye gibi ülkeler ile birlikte baz› Orta Do¤u ve Afrika ülkeleri de ayn› yolu
izlemifller ve çok y›ll› bütçelemeye ve orta vadeli bir bütçe yap›s›na yönelik reformlara giriflmifllerdir.
Uzun vadeli mali öngörüler mevcut bütçe politika ve programlar›n›n uzun
dönemde sürdürülebilir olup olmad›¤›n›n tahminlenmesi yoluyla istenmeyen harcama e¤ilimlerinin önceden belirlenmesini sa¤layan bir tür erken uyar› sistemleridir. Dolay›s›yla çok y›ll› bütçeleme ile önemli bir iliflkisi mevcuttur. Bu öngörülerin çok y›ll› bütçelemeyi önemli oranda destekleyici ve yönlendirici olabilmektedir. Uzun vadeli mali öngörüler, mevcut hükûmet politikalar›n›n belli bir süreçte
(on y›l ve üzeri) mali sürdürülebilirli¤inin tart›fl›lmas›na bir temel oluflturmaktad›r.
Bu, gelecek bir dönemde tasarlanan kamu gelirleri ve harcamalar›n›n aç›k demografik, makroekonomik, mikroekonomik ve di¤er varsay›mlar temelinde modellenmesiyle yap›l›r.
Uzun vadeli mali öngörülerin ülkeler aras›nda yayg›nlaflmas›nda söz konusu
öngörülerin hükûmetler aç›s›ndan sa¤lad›klar› faydalar›n yatt›¤› söylenebilir. Bu
do¤rultuda mali öngörüler arac›l›¤›yla hükûmetlerin flu faydalar› sa¤lad›klar› söylenebilir:
Uzun Vadeli Mali Öngörüler:
Mevcut bütçe politika ve
programlar›n›n uzun
dönemde sürdürülebilir olup
olmad›¤›n›n tahminlenmesi
ve tespiti yoluyla istenmeyen
harcama e¤ilimlerinin
önceden belirlenmesini
sa¤layan bir tür erken uyar›
sistemleridir.
80
Kamu Mali Yönetimi
• Mali sürdürülebilirli¤in artt›r›lmas›,
• Mevcut politikalar›n mali sürdürülebilirli¤inin tart›fl›lmas› için bir çerçeve
sa¤lanmas›,
• Reformlar›n olas› mali etkilerinin izlenebilirli¤inin artt›r›lmas›,
• Uzun vadeli politika analizi için sorumlulu¤un merkezîlefltirilmesi.
Uzun vadeli mali öngörüler ülkelere, mali politikalar, istikrarl› kaynaklar ve di¤er anahtar demografik ve mikro-makro ekonomik parametre ve varsay›mlar temelinde mali sürdürülebilirli¤i takdir etmek için bir araç sa¤lamaktad›r.
Bu tür öngörüler, harcama ve kaynak e¤ilimlerini uzun vadeli bir perspektifte
incelemek ve politikalar›n bu uzun vade içinde sürdürülebilir olup olmad›¤›n› tespit ederek bir tür erken uyar› sistemi görevini yerine getirirler.
Tablo 4.1
Uzun Vadeli Mali
Öngörü Yay›nlayan
OECD Ülkeleri
(2008/09)
21-30 Y›l
31-40 Y›l
Belirli
Aral›klarla
(Her 3-5 Y›l)
D Ü fi Ü N E L ‹ M
S O R U
D‹KKAT
SIRA S‹ZDE
AMAÇLARIMIZ
K ‹ T A P
TELEV‹ZYON
1
51-60 Y›l
61+ y›l
Toplam
Avusturya,
Belçika,
Finlandiya,
Fransa,
Yunanistan,
Macaristan,
Çek
‹rlanda,
Danimarka,
Cumhuriyeti,
18
‹talya,
ABD
‹sveç
Lüksemburg,
Polonya,
Portekiz,
Slovakya,
‹spanya,
‹ngiltere
Kaynak: Barry
Anderson & James
Sheppard, “Fiscal
Futures, Institutional Y›ll›k
Budget Reforms, And
Their Effects: What
Can Be Learned?”,
OECD Journal on
Budgeting, Volume
2009/3, 2009, s.9.
SIRA S‹ZDE
41-50 Y›l
Avustralya, Almanya,
Yeni
Norveç,
Zelanda,
‹sviçre,
Amaca Özel
(Ad hoc)
Temel
G.Kore
Kanada
Japonya
Toplam
1
3
18
5
Hollanda
2
4
3
Uzun vadeliSIRA
maliS‹ZDE
öngörülerin hükûmetler aç›s›ndan sa¤lad›¤› faydalar nelerdir?
Son on y›ll›k dönemde mali öngörüler OECD ülkelerinde artan bir flekilde yayD Ü fi Ü N E L ‹ 1990’lar›n
M
g›n hâle gelmifltir.
ortalar›nda, Yeni Zelanda, Norveç, ‹ngiltere ve ABD
gibi birkaç ülkede bafllayan mali öngörülerin haz›rlanarak yay›nlanmas› uygulamas›, 2009 y›l› Sitibar›yla
27 OECD ülkesine ulaflm›flt›r. Bu öngörülerin zaman süreci
O R U
ülkeler aras›nda de¤iflmekle birlikte en az G.Kore’de 25 y›l, en fazla da Hollanda’da 100 y›l aras›nda ortalama olarak 41-50 y›l aras›nda haz›rlanmaktad›r. En uzun
D‹KKAT
vadeli mali projeksiyon yapan ülkeler Hollanda’dan sonra Danimarka ve ABD olmaktad›r. Ülkelerinin ço¤u (hâli haz›rda 18 ülke) ise 41-50 y›ll›k zaman sürecini
SIRA S‹ZDE
benimsemifltirler.
Mali öngörülerde dikkate al›nan ve tart›fl›lan bütçe harcama çeflitleri yine ülkeler aras›nda de¤ifliklik gösterse de demografik de¤iflimle ilgili harcama türlerinden;
AMAÇLARIMIZ
sa¤l›k, yafll›lar›n korunmas›, e¤itim ve kamu emekli maafl› ödemeleri, demografik
olmayan mali risk ve maliyetlerden ise iklim de¤iflimi ile ilgili harcamalar ve uzun
vadeli mali Kyükümlülükler
yayg›n flekilde ele al›nan harcama türleri olmaktad›r. Bu
‹ T A P
N N
TELEV‹ZYON
81
4. Ünite - Kamu Mali Yönetiminde Çok Y›ll› Bütçeleme
öngörüler uzunvadeli demografik, makroekonomik ve mikroekonomik senaryolar,
varsay›mlar ve tahminler temelinde haz›rlanmakta ve ülkelerin y›ll›k veya çok-y›ll› bütçelerine dayanak oluflturmakta, destekleyici bir doküman olarak y›ll›k bütçelerle birlikte sunulmaktad›r. Mali öngörülerin sonuçlar›, hükûmetlerin mali hedef
ve kurallar›n› ve orta vadeli bütçe yap›s›n›, harcama tavanlar›n›, var olan programlar›n gidiflat›n› etkileyebilmekte, bu alanlardaki de¤iflimleri tetikleyebilmektedir.
Rapor
Mali öngörüler
Y›ll›k
Bütçe ile Birlikte
Sunuluyor
Avustralya
2007
Kanada
2002
Danimarka
2008
Almanya
2008
Kore
2006
Hollanda
2006
Yeni Zelanda
2006
Norveç
2008
X
‹sveç
2008
X
‹sviçre
2008
‹ngiltere
2008
X
ABD
2008
X
Toplam
Mali öngörüler
Hükûmetin Mali
Stratejisinde
Ayarlamalara
Neden Oluyor
Uzun Vadeli Maliyet
Öngörüleri
Önerilmifl
programlar ve
Reformlar ‹çin
Gerekiyor
X
X
4
X
X
X
3
2
Uzun vadeli mali öngörülerin bir grup ülkede do¤rudan bir flekilde bütçe uygulama ve prosedürleri ile iliflkilendirildi¤i görülmektedir. Tablo 4.2’den de görülebilece¤i gibi dört ülkede mali öngörülerin devlet bütçesi ile sunuldu¤u bilinmektedir. Bunlar: Norveç, ‹sveç, ‹ngiltere ve ABD’dir. Bununla birlikte ‹sveç ve
‹ngiltere’de bu periyodik bir durum olmamakla birlikte, zaman zaman kullan›lmaktad›r. ‹sveç’te mali öngörüler ilk kez bütçe öncesi bir beyanat olan 2001 y›l›
Bahar Mali Politika Tasar›s› (Spring Fiscal Policy Bill) içinde yay›nlanm›flt›r. ‹ngiltere’de ise mali öngörüler ilk kez 1999 bütçesi ile beraber yay›nlanm›flt›r. Bununla beraber öngörüler hükûmetin bütçesinin beraberinde “Ekonomik ve Mali Strateji Raporu”na ek olarak yay›nlanm›flt›r. ‹ngiltere’de 2008 y›l›ndan sonra y›ll›k
bütçe ile birlikte sunulmaktad›r. ‹sviçre’de mali öngörüler y›ll›k bütçe ile birlikte
sunulmasa bile parlamentodan geçerken bütçe dökümanlar›n›n bir parças› olarak
-en az›ndan dört y›lda bir kez- Uzun-Vadeli Sürdürülebilirlik Raporu temelindeki kalk›nma senaryolar› sunulmakta, bütçe bunlarla iliflkilendirilmektedir. Danimarka, Hollanda ve Norveç’te mali öngörüler hükûmetin mali stratejisinde ayarlamalara neden olmaktad›r. Norveç ve ‹sveç’te ise bütçe ile ilgili olarak önerilmifl
olan programlar ve reformlar için uzun vadeli maliyet öngörüler›n›n haz›rlanmas› bir gerekliliktir.
Tablo 4.2
Mali Öngörülerin
Di¤er Bütçe
Uygulama ve
Süreçleri ‹le ‹liflkisi
Kaynak: Barry
Anderson & James
Sheppard, “Fiscal
Futures,
Institutional Budget
Reforms, And Their
Effects: What Can
Be Learned?”,
OECD Journal on
Budgeting, Volume
2009/3, 2009, s.38.
82
Kamu Mali Yönetimi
ÇOK YILLI BÜTÇELEME
Ülkeden ülkeye , “çok y›ll› bütçe”, “ileriye do¤ru bütçeleme”, “harcama gözden geçirmesi”, “çok-y›ll› tahminler” ve “ileriye do¤ru tahminler” fleklinde ad› de¤iflse de
endüstrileflmifl ülkelerin ço¤unda uzun bir zamand›r çok y›ll› bütçeler haz›rlanmakta ve çok-y›ll› bütçelemeye baflvurulmaktad›r. Son y›llarda bu e¤ilim sadece
geliflmifl ülkelerde de¤il geliflmekte olan ülkelerde de yayg›nlaflm›flt›r.
Aaron Wildavsky’e göre çok y›ll› bütçeleme uzun vadeli bir perspektif içinde
kaynak tahsisine bak›lmas› sayesinde rasyonel bütçesel tercihlerin artt›r›lmas› için
uzun y›llard›r savunulan ve bir grup ülkede uygulama alan› bulan bir bütçe reform
önerisi olmufltur. Bütçelemenin sadece bir y›ll›k temelde ele al›nmas› ve uygulanmas› yap›s›nda birtak›m sak›ncalar› bar›nd›rmaktad›r. Aaron Wildavsky’e göre bu
sak›ncalardan birkaç› flu flekilde s›ralanabilir:
• Uza¤› ‹yi Görememe (Miyopluk) Sorunu: Sadece gelecek y›l›n harcamalar›
yeniden gözden geçirilebilecek ve uzun vadeli bir bak›fl aç›s›yla harcamalar
hem görülemeyecek hem de uzun vadeli programlar yeterince kontrol edilemeyecektir.
• Afl›r› Harcama Sorunu: Uzun vadeli programlarla ilgili gelecek y›llarda yap›lmas› gerekecek büyük miktarlardaki tahsisler gizlenece¤i için ödeyebilece¤inden daha fazla miktar›n harcanmas›na ve mali disiplin sorunlar›na yol
açabilecektir.
• Muhafazakarl›k Sorunu: Bütçe rakamlar›nda y›ldan y›la ortaya ç›kan art›fl
yönündeki de¤iflmeler daha genifl bir gelecek görünümüne bak›labilmesini
engelleyecektir.
• Dar Görüfllülük Sorunu: Programlar›n gelecek y›llardaki maliyetlerinin, beklenen bütçe gelirleri ile karfl›laflt›r›lmas› ve yeniden gözden geçirilmesi pek
mümkün olamayacakt›r.
Bütçeler, ilkesel olarak hükûmetlerin gelecek y›lla ilgili projeksiyon ve taahhütlerini, kaynak ve gelir tahminlerini gösterecek flekilde bir y›ll›k temelde haz›rlan›p
uygulanmakla birlikte, sadece bir y›l› kapsayan gelecek perspektifinden yoksun
bir bütçenin uygulanan politika ve programlar›n sonuçlar›n› ve gelecek y›l bütçelerine etkilerini görebilmek için yetersiz olaca¤› da aç›kt›r.
Bu çerçevede, bir bütçenin en az›ndan, birden fazla y›la yay›lan flu konular›
kapsamas› bir gereklilik olarak gözükmektedir. Bunlar;
• Bütçe politikalar› de¤iflmese bile gelecek dönemlerde harcama büyüklüklerini de¤ifltirebilecek borç servisi, bütçe d›fl› kurulufllara yap›lan transferler,
vergi politikalar›n›n uygulanmas› ile ilgili vergi harcamas› gibi mali yükler,
• Yap›s› gere¤i çok y›ll› bir perspektifte ele al›nmas› gereken bütçe kapsam›ndaki yat›r›m harcamalar›n›n gelecek dönemlere aktard›¤› yük ve özellikle
yat›r›m harcamalar›n›n gelecek dönemlerde ç›karaca¤› iflletme masraflar›,
• Gelecek bir dönemde belirli bir olay›n gerçekleflmesi veya belirli flartlar›n
ortaya ç›kmas› hâlinde do¤acak mali harcama yükümlülükleri ifade eden
koflullu yükümlülükler. Bunlar verilen garantiler, tazminatlar, yasal takip ve
anlaflmazl›klar gibi devletin gelecek bir dönemde belli durumlar›n gerçekleflmesi hâlinde karfl› karfl›ya kalaca¤› mali yükümlülüklerdir.
Bir y›l için haz›rlanan bütçeler, kamusal politikalar›n kapsaml› bir flekilde belirlenmesi ve analiz edilmesi, stratejik önceliklerin bu çerçevede s›ralanmas› ve bu
önceliklerin bütçe araçlar› yoluyla uygulamaya dökülmesinde yetersiz kalabilmektedir. Ayr›ca bu tür bir bütçe birden fazla y›la yay›lan birtak›m politikalar ve kamu
83
4. Ünite - Kamu Mali Yönetiminde Çok Y›ll› Bütçeleme
harcamalar›n›n net bir flekilde öngörülememesine yol açmaktad›r. Genel bir ifade
ile çok y›ll› bütçeleme, y›ll›k temelde bütçelemenin bu tür sorunlar›n›n ortadan
kald›r›lmas›nda yararlar sa¤layan bir bütçeleme sistemi olarak kabul edilebilir.
Bütçelerin sadece bir y›ll›k temelde haz›rlanmas›n›n en önemli yetersizli¤i
nedir?
SIRA S‹ZDE
Çok Y›ll› Bütçeleme Tan›m›
fi Ü Nüç
E L ‹y›ll›k
M
Çok y›ll› bütçe ilgili y›la ait verilerin yan›nda takip eden iki yaD Üda
bir sürece iliflkin gelir ve gider tahminlerini içeren bir bütçedir. Çok y›ll› bir bütçe; dar
anlamda, çok y›ll› bir süreç için devlet gelirlerini ve ödenek miktarlar›n›
belirleyen
S O R U
bir bütçe olarak tan›mlansa da bu tan›m çok y›ll› bütçelemeyi yüzeysel bir flekilde
ele ald›¤› için elefltirilmektedir. Çünkü çok y›ll› bütçeleme, sonraki birkaç y›l›n
D‹KKAT
ödene¤inin planlamas› de¤ildir. Çok y›ll› bütçeleme, y›ll›k bütçe sürecinin, özellikle çok y›ll› gelir ve harcama tahminleri veya çok y›ll› bir mali plan gibi çok y›ll› bir
SIRA
S‹ZDE
anlay›fl ile birlikte de¤erlendirildi¤i bir bütçe yaklafl›m› fleklinde
tan›mlanmaktad›r.
Çok y›ll› bütçeler sayesinde bir y›ldan fazla süreyi kapsayan stratejik öncelikler
ve harcama kategorileri ile bütçe kaynaklar› çok y›ll› bir perspektif içinde de¤erAMAÇLARIMIZ
lendirilmekte, orta vadeli politikalar oluflturulmakta ya da mevcut orta vadeli politikalar için daha uygun ve tutarl› bir bütçeleme altyap›s› sa¤lanmaktad›r.
Üst yöneticilerin kaynak tahsisi sürecinde sorumluluklar›n›
amaçlaK ‹artt›rmay›
T A P
yan çok y›ll› bütçeleme; tavandan-tabana kaynak çerçevesini, mevcut politikalar›n
cari ve orta vadeli maliyetlerinin afla¤›dan yukar›ya do¤ru tahmin edilmesini ve
son olarak da bu maliyetlerin var olan kaynaklarla efllefltirilmesini
içerir. GelenekTELEV‹ZYON
sel olarak bütçeler tabandan-tavana do¤ru bir yaklafl›mla formüle edilse de 1990’l›
y›llar›n bafllang›c›ndan itibaren yaflanan krizler ve oluflan bütçe aç›klar›n›n önlenmesi amac›yla tabandan-tavana bütçeleme anlay›fl› terk edilerek tavandan-tabana
‹ N T Emaliye
R N E T bakanl›¤›
bütçeleme anlay›fl› tercih edilmeye bafllanm›flt›r. Bu sistemde
makroekonomik hedefler ve orta vadeli mali politikalar dâhilinde harcama tavanlar› belirlemektedir. Bütçe sürecinin bafllang›c›nda bu harcama tavanlar› parlamento taraf›ndan onaylanmaktad›r. Dolay›s›yla bu sistem sayesinde mali disipline
destek vermek mümkün olabilmektedir.
2
D Ü fi Ü N E L ‹ M
S O R U
D‹KKAT
N N
Çok Y›ll› Bütçelemenin Faydalar›
Çok y›ll› bütçeleme yaklafl›m›n›n, birçok potansiyel faydaya dayand›¤› ve bu nedenle giderek artan bir flekilde ülkeler aras›nda yayg›nlaflt›¤› aç›kt›r. Bu fayda ve
üstünlüklerinden birkaç› flu flekilde belirtilebilir:
• Tutarl› bir kaynak-harcama dengesi kurarak, mevcut politikalar›n mali sürdürülebilirli¤ini inceleyerek ve tavandan-tabana mali k›s›tlamalar oluflturarak mali disiplin sa¤lay›c› etkileri ortaya ç›karabilmektedir. Ülke deneyimleri çok y›ll› bir bütçeleme sisteminin, kamu harcamalar›n›n dizginlenmesinde, bütçe aç›klar›n›n belli bir süreçte kontrol alt›na al›nmas›nda dolay›s›yla mali disiplinin temin edilmesinde baflar›l› bir araç olabilece¤ini göstermektedir.
• Çok y›ll› bir çerçevede bütçe sürecinin uygulanmas›, hükûmetlerin politika
hedeflerini ve önceliklerini daha aç›k ve tutarl› ifadelerle belirlemelerini gerektirmekte ve daha fleffaf bir planlama ve bütçeleme süreci oluflturmaktad›r.
• Orta dönemli bütçe öngörüleri mevcut politikalar›n ve gelecekteki tahminlerin bu mali strateji ile uyumlu olup olmad›¤›n› ortaya koymakta ve zaman›nda gerekli önlemlerin al›nmas›n› sa¤layabilmektedir.
SIRA S‹ZDE
SIRA S‹ZDE
AMAÇLARIMIZ
K ‹ T A P
TELEV‹ZYON
Tavandan Tabana
Bütçeleme Anlay›fl›:
Hükûmetlerin öncelikleri ve
yap›sal reformlar› da esas
al›narak mali ‹hedefleri
NTERNET
belirten ve gelir ve gider
tahminlerini ortaya koyan bir
çerçevedir.
Mali Disiplin: Kamu gelir ve
giderlerinin birbirine denk
olmas›n› ifade etmektedir.
84
Kamu Mali Yönetimi
• Çok y›ll› bir bütçe, hükûmetin orta dönemli mali stratejisi ve politika öncelikleri ba¤lam›ndaki y›ll›k bütçe tart›flmas›n› orta bir vadeye yayarak bütçe
sürecine süreklilik getirebilmekte, bütçe tahminleri y›ldan y›la güncellenece¤inden ve izleyen y›l›n bütçe oluflum süreci için bafllama noktas› sa¤layaca¤›ndan bütçe sürecine devaml›l›k ve tutarl›l›k kazand›rabilmektedir.
• Çok y›ll› bütçe, bütçe sürecindeki sorumluluk ve saydaml›¤›n artt›r›lmas›yla
ve taahhüt ve harcama önceliklerinin yeniden gözden geçirilmesi çerçevesindeki mekanizmayla, kamu harcamalar›n›n tahsisinde verimlili¤i teflvik etmekte, hizmet kalitesinin artt›r›lmas›na destek sa¤layabilmektedir.
• Çok y›ll› bir bütçe, bütçe sürecinde yer alan bakanl›klar›n daha fazla kat›l›m›n› sa¤layarak, çeflitli hükûmet birimleri aras›nda ifl birli¤ini teflvik edici bir
araç olarak hizmet verebilmektedir.
Çok Y›ll› Bütçelemenin Zay›fl›klar›
Tüm bu fayda ve üstünlüklerine ra¤men çok y›ll› bütçeleme yap›s›nda birtak›m zay›fl›klar›n da mevcut oldu¤u bilinmektedir. Bunlar:
• Y›ll›k bütçe uygulamalar›nda ileriye yönelik tahminlere afl›r› güvenme, mali
politikalarda atalet ve esneksizlikle sonuçlanabilir.
• Afl›r› iyimser yap›daki çok y›ll› tahminler, gereksiz birtak›m kamu hizmetlerinin sürdürülmesine neden olabilerek kaynak israf›na neden olabilir ve bütçe harcamalar›n› artt›r›c› olabilir.
• Belirlenen hedeflere ve seçilen yaklafl›ma ba¤l› olarak çok y›ll› bütçe yaklafl›m›, ihtiyaç duydu¤u altyap› göz önünde bulundurulursa idari aç›dan daha
karmafl›k ve maliyetli bir araç olabildi¤i söylenilebilir.
• Çok y›ll› bütçe tahminlerinin reel art›fllar› içerecek flekilde yap›lmas› hâlinde
enflasyonist dönemlerde harcamalar art›p mali disiplin sorunu ortaya ç›kabilir.
• Uygun bir altyap› yoklu¤unda veya derin ekonomik istikrars›zl›k durumlar›nda bütçe tahminlerinde ortaya ç›kabilecek tutars›zl›klar önemli problemlere yol açabilir.
SIRA S‹ZDE
3
D Ü fi Ü N E L ‹ M
Çok y›ll› bütçelerin
afl›r› iyimser haz›rlanmas›n›n sak›ncalar› neler olabilir?
SIRA S‹ZDE
ORTA VADEL‹ HARCAMA S‹STEM‹
D Ü fi Ü N E L ‹ M
Orta Vadeli Harcama Sistemi Tan›m›
OrtaS Vadeli
O R UHarcama
Sistemi: Dünya Bankas›
taraf›ndan kamu mali
yönetiminde bir reform
D ‹ K K olarak
AT
yaklafl›m›
gelifltirilmifl, çok y›ll›
bütçelemenin ve tahminlerin
SIRA
S‹ZDE
bir
formu
olarak yayg›n
kullan›l›r hâle gelmifl bir çok
y›ll› bütçeleme modelidir.
AMAÇLARIMIZ
K ‹ T A P
Orta VadeliSHarcama
Sistemi Dünya Bankas› taraf›ndan kamu mali yönetiminde
O R U
bir reform yaklafl›m› olarak gelifltirilmifl, çok y›ll› bütçelemenin ve tahminlerin bir
formu olarak yayg›n kullan›l›r hâle gelmifl bir çok y›ll› bütçeleme modelidir. Orta
D‹KKAT
Vadeli Harcama Sistemi (OVHS), karar al›c›lar›n orta vadedeki harcama limitlerini
öngörmelerine yard›mc› olan ve bu limitlerin orta vadedeki harcama politikalar› ve
S‹ZDE
maliyetleri SIRA
ile iliflkilendirmesine
imkân veren kamu harcama programlar›n› gelifltirmeye yönelik bir süreçtir ve bu süreç temelde üç yap› üzerine kurulmufltur:
• Makroekonomik yap›yla tutarl› bir flekilde kamu harcamalar› için ayr›labileAMAÇLARIMIZ
cek toplam kayna¤›n tavandan-tabana do¤ru tahmin edilmesi,
• Hem mevcut hem de yeni uygulanacak olan politikalar›n maliyetlerinin tabandan-tavana
K ‹ T A P do¤ru tahmin edilmesi,
• Toplam kaynaklarla bu maliyetleri iliflkilendiren (karfl›laflt›ran) bir iflleyiflin
sa¤lanmas›.
N N
TELEV‹ZYON
TELEV‹ZYON
‹NTERNET
‹NTERNET
85
4. Ünite - Kamu Mali Yönetiminde Çok Y›ll› Bütçeleme
OVHS’n›n ay›rt edici özelli¤i; orta vadeli bir perspektif içinde politika, plan ve
bütçeleme süreçlerinin bütünleflmesidir. Çok y›ll› süreç ile bütçe y›l› ve onu takip
eden iki (veya daha çok) y›l› kapsamaktad›r. Bu sistemde bütçe y›ll›k olma ilkesini korumakla birlikte; parlamento hükûmete giderlerin yap›lmas› ve gelirlerin toplanmas› için gelecek bir y›l için gerekli hukuki yetkiyi vermekte ayn› zamanda hükûmetin gelecek birkaç y›la iliflkin gelir ve gider tahminlerini de görüflmekte ve gelecek y›llara iliflkin mali politikalar›n› denetleyebilmektedir. Cari y›l ve izleyen y›llar›n harcama ve gelir tahminlerinin ve harcama tavanlar›n›n aç›klanmas› hem uygulay›c›lar üzerinde bask› unsuru oluflturarak daha hesap verilebilir bir yap›n›n
oluflmas›na katk›da bulunmakta hem mali disiplini desteklemekte hem de fleffafl›¤› sa¤layarak bütçe hakk›n›n daha etkin bir flekilde kullan›labilmesine olanak sa¤lamaktad›r.
Bu çerçevede OVHS’n›n kamusal karar alma sürecinde hedefledi¤i temel amaçlar flu flekilde s›ralanmaktad›r :
• Gerçekçi ve tutarl› bir kamu kaynak yap›s› gelifltirerek makroekonomik
dengenin iyilefltirilmesi, istikrar›n desteklenmesi.
• Sektörler aras›nda ve sektör içinde kaynaklar›n stratejik önceliklere göre da¤›l›m›n›n gelifltirilmesi, hizmet sunumunda verimlilik, etkinlik ve kalitenin
artt›r›lmas›.
• Kamu kesiminin kulland›¤› kaynaklar›n tahmin edilebilirli¤inin art›r›lmas›
sonucu uygulanan programlar›n devaml›l›¤›n›n sa¤lanmas›.
OVHS bütçe harcamalar›n›n politika önceliklerine göre tahsisi ile bütçe gerçekliklerinin gerektirdi¤i mali disiplin aras›nda bir ba¤ oluflturmaktad›r. OVHS’n›n, ayn› zamanda performans esasl› bütçeleme sistemi ile örtüflmekte oldu¤u ve programlara kaynak ak›fllar›n›n daha iyi tahminlenmesi, bir y›ll›k bir zaman sürecinin
ötesinde planlama yap›labilmesi sayesinde program performanslar›n›n iyileflmesini destekledi¤i görülmektedir.
Orta Vadeli Harcama Sisteminin kamusal karar alma sürecinde hedefledi¤i
temel amaçlar
SIRA S‹ZDE
nelerdir?
4
fi Ü N E L ‹ M
Orta Vadeli Harcama Sistemi (OVHS), OrtaD ÜVadeli
Mali
Çerçeve ve Orta Vadeli Bütçe Çerçevesi Kavramlar›
S O R UbahsedilmekBütçelemenin çok y›ll› bir perspektife sahip olmas›nda üç düzeyden
tedir. Bunlar; Orta Vadeli Mali Çerçeve (OVMÇ), Orta Vadeli Bütçe Çerçevesi
(OVBÇ) ve Orta Vadeli Harcama Sistemi(OVHS)’dir.
D‹KKAT
Orta Vadeli Mali Çerçeve, OVHS’ne do¤ru geliflimde ilk aflama olarak belirtilir. Halk›, hükûmet kurumlar›n› ve firmalar› bilgilendirmeyi ve istikrarl› bir çerçeSIRA
S‹ZDE
vede daha detayl› politika kararlar› alabilmeyi sa¤layan, sadece
genel
büyüklükler
düzeyindeki tahminleri gösteren plana “orta vadeli mali çerçeve” ad› verilmektedir. Bu çerçeve maliye politikas› amaçlar›n›, orta vadeli mali hedefleri ve öngörüAMAÇLARIMIZ
leri içerir. OVHS makro düzeyli mali büyüklüklerin yan›nda, kurulufl ve sektör
düzeyinde harcama ve gelir tahminlerin oluflturulmas›n› da içerdi¤inden OVMÇ,
OVHS’nin bir ögesi olarak nitelendirilmektedir.
K ‹ T A P
OVMÇ’de yeralan toplam harcama tahminlerinin; temel fonksiyon ve/veya stratejik kaynaklara bölünmesi ve bunlar›n temel ekonomik s›n›fland›rma baz›nda gelir tahminleriyle desteklenmesinden oluflan, amac›, kaynaklar›T Eulusun
önL E V ‹ Z Y Ostratejik
N
celiklerine göre tahsis etmek ve bunlar›n genel mali hedeflerle uyumunun sa¤lanmas› olan belgeye ise “orta vadeli bütçe çerçevesi” denir. Harcamac› kurulufllar
D Ü fi Ü N E L ‹ M
S O R U
D‹KKAT
Orta Vadeli Mali Çerçeve:
Sadece genel büyüklükler
düzeyindeki tahminleri
gösteren planaSIRA
“ortaS‹ZDE
vadeli
mali çerçeve” ad›
verilmektedir.
N N
‹NTERNET
SIRA S‹ZDE
AMAÇLARIMIZ
Orta Vadeli Bütçe
Çerçevesi: Amac›,
K ‹ T A P
kaynaklar› ulusun stratejik
önceliklerine göre tahsis
etmek ve bunlar›n genel
mali hedeflerle uyumunun
E L Ebelgeye
V ‹ Z Y OiseN
sa¤lanmas› Tolan
“orta vadeli bütçe
çerçevesi” denir.
‹NTERNET
86
Kamu Mali Yönetimi
için orta vadeli bütçe tahminleri gelifltirilmesinde birinci ad›m olan OVBÇ, OVMÇ’ye
göre daha detayl› harcama ve gelir tahminlerini içerir. OVHS ise, OVBÇ’ye göre
daha detayl› tahminlerin üretilmesini sa¤lar.
Orta Vadeli Harcama Sistemi’nin Zaman Süreci
OVHS’ni uygulayan ülkelerde söz konusu sistemin zaman süreci farkl›l›klar göstermektedir. ‹ki y›ll›k süreci benimseyen ‹talya ve ‹ngiltere gibi ülkeler olmakla birlikte, Kanada, Fransa, Almanya, ‹sveç ve ‹spanya gibi ülkeler üç y›ll›k harcama sistemi uygulamaktad›rlar. OVHS’ni dört y›l için haz›rlay›p uygulayan Hollanda, Yeni
Zelanda, ABD ve Meksika karfl›s›nda dört y›l› aflk›n süre benimsemifl baz› ülkeler
oldu¤u da bilinmektedir.
Tablo 4.3
Baz› Ülkelerde Orta
Vadeli Harcama
Sisteminin Süresi
Kaynak: Olaf Merk,
“Medium-term
Expenditure
Frameworks in
MENA Countries”,
OECD Working
Group 3, 7-8 May
2006, Cairo, s.7.
‹ki Y›l
Üç Y›l
Dört Y›l
‹talya
Kanada
Hollanda
‹ngiltere
Fransa
Yeni Zelanda
Almanya
ABD
‹sveç
Meksika
‹spanya
Orta Vadeli Harcama Sisteminin Sorunlar›
Orta vadeli bütçe sistemi yap›s›nda birtak›m sorunlar› da bar›nd›rabilmektedir. ‹ngiltere 1960-1970’lerde çok y›ll› bütçe sisteminin öncüsü olmufl ve bir k›s›m önemli problemle karfl› karfl›ya kalm›flt›r. Di¤er ülke deneyimlerinde de görülen bu
problemler üç gruba ayr›labilir:
• Birincisi, çok y›ll› bütçe tahminleri yap›ld›¤›nda ekonominin büyüme potansiyelinin olabilece¤inin çok üzerinde tahminlenmesi yönünde bir e¤ilim
mevcut olabilmektedir. Bu durum tahminleme sürecinde hükûmetleri kaynaklar›n yüksek seviyede mevcudiyeti beklentisine iterek, kamu harcamalar› üzerinde yukar› do¤ru bir bask› yaratabilmektedir.
• ‹kincisi, bakanl›klar ve harcamac› birimler, tahmin sürecinde kendi kaynak
tahsislerini kendilerine ait bir yetki olarak görmektedirler. Bu durum harcamalarda önemli k›s›nt›lar içeren revizyonlar gerekti¤inde ciddi sorun oluflturabilmektedir.
• Üçüncüsü, çok y›ll› bütçe tahminleri nominal rakamlar yerine reel rakamlarla yap›lm›flt›r. 1970’lerde ekonomik büyüme oran› düflüp enflasyon h›zl› bir
flekilde artt›¤›nda, fiyatlardaki art›fllara göre tahminlerin yeniden gözden geçirilmesi ve düzeltilmesi gerekmifltir. Bu durum ülkelerin kamu finansman›
üzerine önemli bask›lar yapacakt›r.
Bu sorunlar›n üstesinden gelmek üzere ülkeler birtak›m tedbir ve yöntemler
kullanmaktad›r. Sözgelimi birinci sorunla iliflkili olarak ülkeler, afl›r› kaynak mevcudiyeti yan›lsamas›ndan kaç›nmak için çok y›ll› bütçeleme sürecinde sistematik
bir flekilde çok daha “ihtiyatl› ekonomik varsay›mlar” kullanmaya çal›flmaktad›rlar.
Bu ikinci sorunun da ortadan kald›r›lmas›nda etkili olabilmektedir. Daha ihtiyatl›
ekonomik varsay›mlar oluflturulmas› ve gerçekçi olmayan fazlas›yla iyimser ekonomik varsay›mlardan kaç›nmak için ba¤›ms›z konseylerin oluflturulmas› ülkelerde giderek ilgi gören bir e¤ilim olmufltur. Üçüncüsü ile ilgili olarak ise orta vadeli
bütçe sistemi art›k reel terimlerle de¤il nominal terimlerle yap›lmaktad›r.
4. Ünite - Kamu Mali Yönetiminde Çok Y›ll› Bütçeleme
ÇEfi‹TL‹ ÜLKELERDE ÇOK YILLI BÜTÇELEME
UYGULAMALARI
Günümüzde OECD ülkelerinin birço¤u çok y›ll› bütçeleme uygulamas› içerisindedirler. ‹ngiltere ve Avustralya’n›n çok y›ll› bütçeleme deneyimleri 1960’l› y›llarda
bafllam›flt›r. 1980’li y›llar›n ikinci yar›s›ndan itibaren birçok geliflmifl ülke çok y›ll›
bütçeleme konusunda ilerlemeler kaydetmifl, bütçeleme süreçlerine çok y›ll› bir
perspektif katmaya bafllam›fllard›r. Zaman içerisinde çok y›ll› bütçelemeye geliflmekte olan ülkelerin de ilgisi giderek artm›fl, IMF ve Dünya Bankas›’n›n deste¤i ile
orta vadeli harcama sistemine geçifli öngören reformlara giriflmifllerdir. G.Afrika,
Gana, Malavi, Uganda gibi Afrika ülkeleri yan›nda, Orta Do¤u ülkelerinde, AB ülkelerinde ve Latin Amerika’da k›saca dünyan›n neredeyse tüm bölgelerinde farkl›
geliflmifllik düzeyindeki birçok ülkenin çok y›ll› bütçeleme ve orta vadeli harcama
sistemine yöneldi¤i bilinmektedir.
‹ngiltere’de Çok Y›ll› Bütçeleme
‹ngiltere, çok y›ll› bütçeleme sisteminin öncü ülkelerinin bafl›nda gelmektedir.
‹kinci Dünya Savafl› ard›ndan kamu harcamalar›n› dizginleyecek herhangi mekanizma olmamas›, bütçe harcamalar› ve gelirleri aras›ndaki ba¤› koparm›fl ve kamu
harcama art›fllar›n›n kontrolü için bir mekanizma ihtiyac› ortaya ç›km›flt›r. Bu amaca yönelik olarak ülke, Kamu Harcamas› Araflt›rmas› ad› verilen çok y›ll› bir harcama planlamas› sistemi uygulamaya bafllam›flt›r. 1961 y›l›ndan 1990’lar›n ortalar›na
dek mali disipline yönelik bir sistem olarak kullan›lan Kamu Harcama Araflt›rmas›
sistemi, 1997 y›l›nda terk edilerek 2 y›lda bir gerçeklefltirilen ve 3 y›ll›k dönemi içeren “Kapsaml› Harcama ‹ncelemesi” sistemine geçilmifltir. Yeni sistemin temel hedefi mali disiplinin d›fl›nda temel hizmet kalitesindeki afl›nmay› gidermek ve hizmet kalitesini artt›rmakt›r.
‹ngiltere’nin çok y›ll› bütçe uygulamas›n›n temel elementleri; çok y›ll› bir süreçte harcama kararlar›n›n belirlenmesiyle harcama etkinli¤i, politika rasyonalizmi ve
bütçe disiplininin takip edilmesidir. ‹ngiltere’de çok y›ll› bütçeleme sürecinde üzerinde durulan tek nokta mali disiplin ve yeterlilik de¤ildir. Büyük Britanya ve ‹ngiliz Milletler Toplulu¤u üyeleri aras›ndaki tarihi ba¤lar›n ve devam eden iliflkinin
bir sonucu olarak, bu özellik ayn› zamanda Avustralya, Kanada ve Yeni Zelanda
gibi di¤er ‹ngiliz Milletler Toplulu¤u ülkelerinde de yer al›r. Bu yüzden, mali disiplini ve harcama etkinli¤ini vurgulayan bu yaklafl›m “‹ngiliz Milletler Toplulu¤u çok
y›ll› bütçeleme yaklafl›m›” olarak nitelendirilmektedir.
‹ngiltere çok y›ll› bütçeleme uygulamas›na 1961 y›l›nda geçmifltir. ‹ngiltere’de
çok y›ll› bütçe y›ll›k bütçeye tamam›yla entegre edilmifltir ve hükûmetin bütçe önerisi olan Mali Bildirim ve Bütçe Raporu’nun bir bölümü olarak Parlamento’ya sunulmaktad›r. ‹ngiltere’deki çok y›ll› bütçe yaklafl›m›, gider taahhütlerinin çok y›ll›
etkileri ve hükûmetin orta dönemli iktisadi hedeflerini baflarmalar› için gerekli önlemler üzerinde odaklanarak, bütçe politikalar›n›n orta dönemli bir görünümünü
politikac›lara sunar. Bu çerçevede çok y›ll› bütçeleme yaklafl›m›, izleyen y›llar için
kaynak s›n›rlamalar› ile birlikte y›ll›k mali politikan›n belirlenmesi için hükûmete
izin verir.
‹sveç’de Çok Y›ll› Bütçeleme
‹sveç 1990’l› y›llar›n ortalar›nda orta vadeli bir mali çerçeve temelinde bütçe haz›rl›k ve onay süreci için bir tavandan-tabana süreç oluflturarak bütçe sürecini temel-
87
88
Kamu Mali Yönetimi
sel bir flekilde reforme etmifltir. Yap›lan reformun temeli; orta vadeli mali çerçeveye dayal› bütçe haz›rlanmas› ve onaylanmas›na yöneliktir. Bu reformun bir elementi olarak 1997’den sonra orta vadeli bir mali çerçeve bütçe haz›rl›k sürecinin
hemen hemen tüm alanlar›nda uygulanmaya bafllanm›flt›r. Bu kapsamda; ‹sveç
bütçe sisteminin temel özelli¤i hemen hemen tüm bilgilerin üç y›ll›k bir perspektif içinde mevcut olmas›d›r. ‹sveç örne¤i ele al›nd›¤›nda orta vadeli mali çerçevenin, çok y›ll› bütçeler ile efl anlaml› olmad›¤›n›n da belirtilmesi gerekir. Bu kapsamda ‹sveç’te bütçe takvim y›l›n› esas al›r ve y›ll›kt›r. Orta vadeli mali çerçeve y›ll›k bütçeyi çok y›ll› bütçeye dönüfltüren de¤il gelecek y›llara iliflkin tutarl› enformasyon ve tahminler sunarak y›ll›k bütçelerin kalitesini artt›ran bir araç konumundad›r. ‹sveç, 1997 y›l› bütçesinden bafllayarak, bütçe d›fl›nda tutulan yafll›lara yap›lan emekli ödemeleri ile birlikte merkezi hükûmet bütçesindeki tüm harcamalar›
kapsayan ( devlet borç faizi ödemeleri hariç) üç y›l için oluflturulan “nominal bir
harcama tavan›” uygulamas› bafllatm›flt›r. Harcama tavan› aktüel(gerçek) harcama
miktar› için bir s›n›rlamad›r ve yap›labilecek en yüksek harcama miktar›n› belirler.
‹sveç’te çok y›ll› bütçeleme süreci iç içe geçmifl üç aflamadan oluflur. ‹lk aflamada
maliye politikas› ile ulafl›lmak istenen hedefler belirtilir. ‹kinci aflamada söz konusu amaçlar maksimum harcama seviyesine dönüfltürülür ve son aflamada her bir
harcaman›n nas›l finanse edilece¤i gösterilir. Böylelikle amaçlanan mali disiplinin
güçlendirilmesidir.
Hollanda’da Çok Y›ll› Bütçeleme
Hollanda bütçe sistemi özellikleri aç›s›ndan benzersiz olarak nitelendirilmektedir.
Hatta IMF’ye göre Hollanda bütçe sisteminin saydaml›¤› en iyi uygulamalar aras›nda gösterilmektedir. Bunlara ilave olarak ülke bütçe sisteminin di¤er önemli elementleri : 1- bütçe sürecinin aç›kl›¤› ve yap›s›n›n kalitesi, 2-Hollanda Say›fltay›,
Hollanda Ekonomik Politika Analiz Bürosu, ‹statistik Kurumu gibi bütçesel kurumlar›n politik ba¤›ms›zl›¤› ve güvenilirli¤i, 3- Harcama tavanlar› ve makroekonomik
k›s›tlar üzerinde siyasi bir anlaflma oluflturan E¤ilim Temelli Mali Çerçeve uygulamas›d›r. E¤ilim temelli bütçe politikas›n›n özü bütçe dengesinin belli s›n›rlar aras›nda dalgalanmaya b›rak›lmas›d›r. Bu s›n›rlar orta vadede (e¤ilim temelli) izin verilen bütçe a盤› temelinde belirlenmektedir.
Hollanda’da oldukça detayl› bir çok y›ll› bütçe uygulamas› mevcuttur. Her harcama kalemi (hatta alt-kalemler için bile) için - sadece toplam harcamalar için yap›lan tahminlerin aksine- çok y›ll› tahminler yap›lmaktad›r. Her harcama kalemi
için harcamac› birimler çok y›ll› tahminler yapmak zorundad›r. Yaklafl›k 200 harcama kalemi mevcuttur fakat tahminlerin alt harcama kalemlerini de kapsad›¤› düflünüldü¤ünde sistemin ne kadar detayl› oldu¤u anlafl›l›r. Tahminlerin harcamac›
bakanl›klar›n ve onlara ba¤l› bürolar›n varsay›mlar›ndan olufltu¤u ve bunlar›n çok
y›ll› bütçeyi oluflturdu¤u düflünülürse Hollanda yaklafl›m›n›n “tabandan-tavana”
ya da “afla¤›dan-yukar›” türde bir çok y›ll› bütçeleme oldu¤u söylenebilir.
Yeni Zelanda’da Çok Y›ll› Bütçeleme
Yeni Zelanda’da çok y›ll› bütçe sürecinin yasal altyap›s›n› 1989 tarihli “Kamu Maliye Kanunu” ve 1994 y›l›nda ç›kar›lan “Mali Sorumluluk Kanunu” oluflturmaktad›r.
Bu kapsamda orta vadeli harcama sistemi ekonomik flartlarda ortaya ç›kabilecek
de¤iflmeler karfl›s›nda hükûmete daha fazla politik esneklik sa¤layabilecek bir sistem olmufltur. Bütçe sürecinde, bakanl›klar ve bakanl›klar›n alt birimleri, bütçe
stratejilerini ve büyüklüklerini gelecek üç y›l› göz önüne alarak oluflturmaktad›r.
4. Ünite - Kamu Mali Yönetiminde Çok Y›ll› Bütçeleme
89
Yeni Zelanda’da orta vadeli harcama sisteminin oluflturulmas›nda iki temel araç
Ekonomik ve Mali Güncellefltirme Raporu ile Mali Strateji Raporudur. Ekonomik ve
Mali Güncellefltirme Raporunda bütçe kanununun ilgili oldu¤u y›la ve izleyen 2 y›la iliflkin ekonomik ve mali tahminlere yer verilmektedir. Bu tahminler ekonomik
ve mali yap›y› ortaya koymakta ve karfl›lafl›lmas› muhtemel mali riskleri özetlemektedir. Hükûmetin mali stratejisini ortaya koyan Mali Strateji Raporunda ise 3 y›l
için belirlenen k›sa vadeli niyetler ile minimum 10 y›ll›k öngörüler› içeren uzun vadeli amaçlara yer verilmektedir Bütçe sürecinde, bakanl›klar ve harcamac› birimler
gelecek üç y›l temelinde bütçe stratejilerini ve büyüklüklerini oluflturmaktad›r. Dolay›s›yla benimsenen bu sistem sayesinde bütçeleme, hükûmetlerin uzun vadeli
mali plan yapmas›na ve kaynaklar›n önceliklere göre da¤›t›lmas›na imkân tan›maktad›r.
Avrupa Birli¤i’nde Çok Y›ll› Bütçeleme
‹stikrar ve Büyüme Pakt›’na göre, AB üye ülkelerinin sürdürülebilir temelde bir
kamu finansman› temin etmeleri gerekir. Üye devletlerin genel hükûmet finansman durumu dengeye yak›n olmal› veya fazla vermeli, Maastricht kriterleri gere¤i
üye ülke devlet borçlar›n›n GSY‹H’s›na oran› %60’›, y›ll›k bütçe a盤›n›n GSY‹H’s›na oran› ise %3’ü geçmemelidir. Bu hedeflere ulaflmak için üye ülkeler, kendi ‹stikrar veya Yak›nsama Programlar› içinde kamu finansman durumlar› ile birlikte
orta vadeli hedeflerini sunmak zorundad›rlar. Dolay›s›yla ‹stikrar ve Büyüme Pakt› gerekliliklerine uymak için orta vadeli bir mali yönetim yaklafl›m› gerekmektedir.
Avrupa Birli¤i üyesi ülkelerin orta vadeli bir mali çerçeve haz›rlamalar› bir gerekliliktir ve tüm üyeler orta ve uzun dönemli bütçe stratejileri hakk›nda y›ll›k rapor
üretmekle yükümlüdür. Bu raporlar Avro alan› ülkeleri için “‹stikrar programlar›”,
di¤erleri için ise “Yak›nsama Program›” ad›n› almaktad›r. Bu kapsamda 2005 y›l›nda yap›lan ‹stikrar ve Büyüme Pakt› kamu finansman›n›n uzun vadeli geliflimine
odaklanmakta ve bu amaçla üye ülkelerin borç pozisyonu ve potansiyel ç›kt› büyümesine göre ulusal orta vadeli hedefler oluflturulmaktad›r.
Avustralya’da Çok Y›ll› Bütçeleme
Avustralya’n›n uygulad›¤› çok y›ll› bütçe yaklafl›m›, bakanl›klar düzeyinde yap›lan
çok y›ll› bütçe tahminlerinin mali disiplini ve kamu kaynaklar›n›n etkin kullan›m›n› teflvik etmek için hükûmet stratejisinin gerekli araçlar› oldu¤u yerlerde, çok y›ll› bütçelemeye yönelik “‹ngiliz Milletler Toplulu¤u” yaklafl›m›n›n di¤er bir örne¤idir. Avustralya orta vadeli harcama sistemi “ileriye(gelece¤e) yönelik tahminler”
olarak adland›r›lan bir sistemdir. Bu bütçe dönemini aflan bu tahminleme uygulamas› 1965 tarihinde, resmî bir altyap›ya dayanmaks›z›n sadece bilgi amaçl› olarak
bafllat›lm›fl ve tahminlerin üç y›ll›k bir dönem için cari fiyatlarla haz›rlanarak Hazineye iletilmesi istenmifltir. Sistem, zaman içerisinde de¤iflikliklere u¤ram›fl, özellikle 1980’lerin bafl›nda ve 1990’lar›n ortalar›nda yeniden yap›land›r›larak s›ras›yla,
mali disiplinin sa¤lanmas›nda, saydaml›¤›n temin edilmesinde ve hizmet sunumunda daha etkin hâle getirilmifltir. Özellikle 1998 y›l›nda ç›kar›lan Bütçe Dürüstlük Yasas›, hükîmetin orta dönemli mali stratejisinin gözden geçirilmesini, y›ll›k
olarak güncellenmesini ve bütçe cetvellerinden biri olarak yay›nlanmas›n› gerektiren çok y›ll› bütçeleme yaklafl›m›n› resmîlefltirmifltir.
Avustralya 1998 y›l›na kadar di¤er ‹ngiliz Milletler Toplulu¤u üyelerinden farkl› olarak ileriye do¤ru bütçeleme uygulamas›nda harcama tahminlerinin maliye bakanl›¤›, söz konusu tarih sonras›nda ise -di¤er ülkelerle benzer bir flekilde- ilgili
‹stikrar ve Büyüme Pakt›:
‹stikrar ve Büyüme Pakt›
Maastrich kurallar›n›n
belirdi¤i mali disiplin ilkeleri
üzerine kurulmufltur. Üye
ülkelerin bütçe
pozisyonlar›n›n denetimi ve
ekonomi politikalar›n›n
koordinasyonu ile yüksek
düzeyde bütçe a盤›n›n
engellenmesi prosedürünün
uygulanmas›na yöneliktir.
90
Kamu Mali Yönetimi
bakanl›klar›n kendileri taraf›ndan yap›lmas›n› benimsemifltir. ‹leriye yönelik tahminlerle ilgili bakanl›klar gelecek üçten fazla tahminleri politika ve uygulamalar›n›n maliyetlerini tahminler.
SIRA S‹ZDE
D Ü fi Ü N E L ‹ M
S O R U
D‹KKAT
SIRA S‹ZDE
AMAÇLARIMIZ
K ‹ T A P
TELEV‹ZYON
‹NTERNET
TÜRK‹YE’DE ÇOK YILLI BÜTÇELEME VE ORTA
VADEL‹SIRA
HARCAMA
S‹STEM‹
S‹ZDE
1050 say›l› Muhasebe-i Umumiye Kanunundan kaynaklanan sorunlar, y›ll›k bütçeler ile plan bütçe iliflkisinin kurulamamas›, mali disiplin sorunu ve kamu mali yönetimindeki
24.12.2003 tarihinde 5018 say›l› KMYKK Resmî GaD Üdi¤er
fi Ü N E L ‹problemler,
M
zete’de yay›mlanarak yürürlü¤e girmesi ile sonuçlanm›flt›r.
Kamu mali
yönetiminde köklü de¤iflikler getiren 5018 say›l› KMYKK, ülkemizS O R U
de çok y›ll› bütçelemenin de temel altyap›s›n› oluflturmufltur.
Ülkemizde çok y›ll› bütçelemeye geçifl süreci, Hollanda Maliye Bakanl›¤› ile
D ‹ K K A TMATRA Projesi’nin bileflenlerinden biri olmufltur. Bu kapsamda,
birlikte yürütülen
çok y›ll› bütçeleme, performans esasl› bütçeleme, Maliye Bakanl›¤› ile harcamac›
kurulufllar aras›ndaki
SIRA S‹ZDE iliflkilerin gelifltirilmesi ve kamu hizmetlerinin fiyatland›r›lmas› konular›nda e¤itim, teknik ve uzman deste¤i al›nm›flt›r. Nisan 2004’te Hollanda
Maliye Bakanl›¤›ndan bir uzmanlar ekibi gelerek Türk mali yönetim sistemi ile KaAMAÇLARIMIZ
mu Mali Yönetimi
ve Kontrol Kanununu inceleyerek bir “‹nceleme Raporu” düzenlemifltir. Sistemdeki aksakl›klar›n giderilebilmesi ve daha etkin ifllemesinin sa¤lanmas› amac›yla ve Hollanda Maliye Bakanl›¤›n›n talebi üzerine Merkezî Yönetim
K ‹ T A P
Bütçe Haz›rl›k Sürecinin Güçlendirilmesi Projesinin 2 y›l daha uzat›lmas› konusunda anlaflmaya var›lm›flt›r. Projenin uzat›lmas› amac›yla taraf›m›zca haz›rlanan proje
fifli Avrupa Birli¤i Genel Sekreterli¤ine sunulmufl ve 1 Ocak 2007 tarihi itibar›yla “
TELEV‹ZYON
Türk Bütçe ve ‹ç Kontrol Sisteminin Güçlendirilmesi” konulu ikinci proje bafllam›flt›r. Bu proje’de 31 Aral›k 2008 itibar›yla sonland›r›lm›flt›r.
N N
MATRA Projesi
detayl› bilgiye Maliye Bakanl›¤› Bütçe ve Mali Kontrol Genel Mü‹ N T Ehakk›nda
RNET
dürlü¤ü web sitesi, AB ve Uluslararas› ‹liflkiler bölümünden ulaflabilirsiniz. www.bumko.gov.tr
Türkiye’de Çok Y›ll› Bütçelemenin Yasal Altyap›s›
Kamu mali yönetiminde köklü de¤iflikler getiren 5018 say›l› KMYKK, ülkemizde
çok y›ll› bütçelemenin de temel altyap›s›n› oluflturmufltur. Orta vadeli bir harcama
sisteminin uygulanabilirli¤i ve etkinli¤i aç›s›ndan önemli bileflenlerden olan stratejik planlar›n oluflturulmas›, Orta Vadeli Mali Program, Orta Vadeli Mali Plan, Harcama Tavanlar› oluflturulmas›, tahakkuk bazl› muhasebe sistemine geçifl, 5018 say›l› kanunla yasal altyap›ya kavuflturulmufltur.
5018 say›l› KMYKK’n›n çeflitli maddelerinde Orta Vadeli Harcama sisteminin ele
al›nd›¤› ve uygulaman›n nas›l ve hangi araçlarla yap›laca¤›n›n aç›kland›¤› görülmektedir. Kamu Kaynaklar›n›n Kullan›lmas›n›n Genel Esaslar›n›n belirtildi¤i 3. Bölüm içinde “Stratejik Planlama ve Performans Esasl› Bütçeleme” bafll›¤› alt›nda yasan›n 9. maddesinde flu düzenleme mevcuttur : “Kamu idareleri; kalk›nma planlar›, programlar, ilgili mevzuat ve benimsedikleri temel ilkeler çerçevesinde gelece¤e iliflkin misyon ve vizyonlar›n› oluflturmak, stratejik amaçlar ve ölçülebilir hedefler saptamak, performanslar›n› önceden belirlenmifl olan göstergeler do¤rultusunda ölçmek ve bu sürecin izleme ve de¤erlendirmesini yapmak amac›yla kat›l›mc›
yöntemlerle stratejik plan haz›rlarlar. Kamu idareleri, kamu hizmetlerinin istenilen
düzeyde ve kalitede sunulabilmesi için bütçeleri ile program ve proje baz›nda kay-
4. Ünite - Kamu Mali Yönetiminde Çok Y›ll› Bütçeleme
nak tahsislerini; stratejik planlar›na, y›ll›k amaç ve hedefleri ile performans göstergelerine dayand›rmak zorundad›rlar. Stratejik plan haz›rlamakla yükümlü olacak
kamu idarelerinin ve stratejik planlama sürecine iliflkin takvimin tespitine, stratejik
planlar›n kalk›nma plan› ve programlarla iliflkilendirilmesine yönelik usul ve esaslar›n belirlenmesine Devlet Planlama Teflkilat› Müsteflarl›¤› yetkilidir. Kamu idareleri bütçelerini, stratejik planlar›nda yer alan misyon, vizyon, stratejik amaç ve hedeflerle uyumlu ve performans esas›na dayal› olarak haz›rlarlar. Kamu idarelerinin
bütçelerinin stratejik planlarda belirlenen performans göstergelerine uygunlu¤u ve
idarelerin bu çerçevede yürütecekleri faaliyetler ile performans esasl› bütçelemeye
iliflkin di¤er hususlar› belirlemeye Maliye Bakanl›¤› yetkilidir. Maliye Bakanl›¤›,
Devlet Planlama Teflkilat› Müsteflarl›¤› ve ilgili kamu idaresi taraf›ndan birlikte tespit edilecek olan performans göstergeleri, kurulufllar›n bütçelerinde yer al›r. Performans denetimleri bu göstergeler çerçevesinde gerçeklefltirilir.”
Kanunun 13. maddesinin (c) bendinde “Bütçelerin kalk›nma plan› ve programlarda yer alan politika, hedef ve önceliklere uygun flekilde, idarelerin stratejik
planlar› ile performans ölçütlerine ve fayda-maliyet analizine göre haz›rlanaca¤›,
uygulanaca¤› ve kontrol edilece¤i, ayn› maddenin (d) bendinde ise Bütçelerin,
stratejik planlar dikkate al›narak izleyen iki y›l›n bütçe tahminleriyle birlikte görüflülüp, de¤erlendirilece¤i belirtilmifltir.
Kanunun 15. maddesinde - Merkezî yönetim bütçe kanunu, tan›mland›ktan
sonra “Merkezî yönetim bütçe kanununda; y›l› ve izleyen iki y›l›n gelir ve gider
tahminleri, varsa bütçe a盤›n›n veya fazlas›n›n tutar›, a盤›n nas›l kapat›laca¤›
veya fazlan›n nas›l kullan›laca¤›, vergi muafiyeti, istisnas› ve indirimleri ile benzeri uygulamalar nedeniyle vazgeçilen vergi gelirleri, borçlanma ve garanti s›n›rlar›, bütçelerin uygulanmas›nda tan›nacak yetkiler, ba¤l› cetveller, mali y›l içinde
gelir ve giderlere yönelik olarak uygulanacak ve k›smen veya tamamen uygulanmayacak hükümler yer al›r” ifadesine yer verilmektedir. Dolay›s›yla bu düzenleme ile merkezî yönetim bütçe kanununda cari y›l ve izleyen iki y›l›n gelir ve gider tahminlerinin yer alaca¤› belirtilerek çok y›ll› bir anlay›fl›n benimsendi¤i görülmektedir.
Kanunun 16. maddesinde bütçe süreci ele al›n›rken orta vadeli harcama sisteminin önemli bileflenleri olan orta vadeli program ve orta vadeli mali planlara yer
verilmifltir. Maddeye göre, Maliye Bakanl›¤›, merkezî yönetim bütçe kanunu tasar›s›n›n haz›rlanmas›ndan ve bu amaçla ilgili kamu idareleri aras›nda koordinasyonun sa¤lanmas›ndan sorumludur. Merkezî yönetim bütçesinin haz›rlanma süreci,
Bakanlar Kurulunun May›s ay›n›n sonuna kadar toplanarak kalk›nma planlar›, stratejik planlar ve genel ekonomik koflullar›n gerekleri do¤rultusunda makro politikalar›, ilkeleri, hedef ve gösterge niteli¤indeki temel ekonomik büyüklükleri de
kapsayacak flekilde Devlet Planlama Teflkilat› Müsteflarl›¤›nca haz›rlanan orta vadeli program› kabul etmesiyle bafllar. Orta vadeli program, ayn› süre içinde Resmî
Gazetede yay›mlan›r.
5018 say›l› kanunun 17. maddesinin (c) bendinde ise gelir ve gider tekliflerinin
haz›rlanmas›nda, “Kamu idarelerinin stratejik planlar› ile uyumlu çok y›ll› bütçeleme anlay›fl›” dikkate al›n›r denilerek çok y›ll› bütçeleme anlay›fl› aç›kça vurgulanmaktad›r. Bunun d›fl›nda kanunun 18. maddesinde Merkezî yönetim bütçe kanun
tasar›s›na, Türkiye Büyük Millet Meclisinde görüflülmesi s›ras›nda dikkate al›nmak
üzere; (a) orta vadeli mali plan› da içeren bütçe gerekçesi ve (e) “Genel yönetim
kapsam›ndaki kamu idarelerinin son iki y›la ait bütçe gerçekleflmeleri ile izleyen
iki y›la ait gelir ve gider tahminleri eklenir” denilmektedir.
91
92
Kamu Mali Yönetimi
Türkiye’de Çok Y›ll› Bütçeleme Süreci
Türkiye’de bütçe süreci 5018 say›l› KMYKK’nun 16. maddesinde belirtilnmifltir.
Merkezî yönetim bütçesinin haz›rlanma süreci, Bakanlar Kurulunun en geç Eylül
ay›n›n ilk haftas› sonuna kadar toplanarak kalk›nma planlar›, stratejik planlar ve
genel ekonomik koflullar›n gerekleri do¤rultusunda makro politikalar›, ilkeleri, hedef ve gösterge niteli¤indeki temel ekonomik büyüklükleri de kapsayacak flekilde
Devlet Planlama Teflkilat› Müsteflarl›¤›nca haz›rlanan orta vadeli program› kabul etSIRA S‹ZDE
mesiyle bafllar.
Orta vadeli program, ayn› süre içinde Resmî Gazetede yay›mlan›r.
Orta vadeli program ile uyumlu olmak üzere, gelecek üç y›la iliflkin toplam gelir ve giderD Ütahminleri
ile birlikte hedef aç›k ve borçlanma durumu ile kamu idarefi Ü N E L ‹ M
lerinin ödenek teklif tavanlar›n› içeren ve Maliye Bakanl›¤› taraf›ndan haz›rlanan
orta vadeli mali plan, en geç Eylül ay›n›n on befline kadar Yüksek Planlama KuS O R U
rulu taraf›ndan
karara ba¤lan›r ve Resmî Gazete’de yay›mlan›r.
SIRA S‹ZDE
D Ü fi Ü N E L ‹ M
S O R U
D‹KKAT
SIRA S‹ZDE
AMAÇLARIMIZ
Yüksek Planlama
Baflbakan›n baflkanl›¤›nda, Bakan ile Baflbakan›n belirleyece¤i di¤er
D ‹ K KKurulu,
AT
bakanlardan oluflur. Baflbakan›n bulunmad›¤› toplant›lara Bakan veya Baflbakan›n belirleyece¤i bir bakan
baflkanl›k eder.Kurulun görüflece¤i konular›n mahiyet ve özelli¤inin gerektirSIRA S‹ZDE
di¤i durumlarda, Kurula Baflkan taraf›ndan di¤er bakanlar ve kamu görevlileri de ça¤r›labilir.
N N
K ‹ T A P
Ekonomik,
sosyal ve kültürel hedefler ile politikalar›n belirlenmesine esas teflkil
AMAÇLARIMIZ
edecek hususlar Yüksek Planlama Kurulunda görüflülerek tespit edilir. Bu suretle
tespit edilen esaslar Bakanlar Kurulunda öncelikle görüflülerek karara ba¤lan›r.
K ‹ T A P
Orta Vadeli Program
Orta Vadeli Program: Bütçe
Tsürecini
E L E V ‹ bafllatarak
Z Y O N stratejik
amaçlar temelinde kamu
politikalar› ve
uygulamalar›n›
flekillendirecek ve kaynak
tahsisini
‹ N T E R NbuE çerçevede
T
yönlendirecek olan
programd›r.
Orta Vadeli Mali Plan: Orta
Vadeli Program ile uyumlu
olmak üzere, gelecek üç y›la
iliflkin toplam gelir ve gider
tahminleri ile birlikte hedef
aç›k ve borçlanma durumu
ile kamu idarelerinin ödenek
teklif tavanlar›n› içeren bir
belgedir.
Orta Vadeli Program, bütçe sürecini bafllatarak stratejik amaçlar temelinde kamu
T E ve
L E V uygulamalar›n›
‹ZYON
politikalar›
flekillendirecek ve kaynak tahsisini bu çerçevede
yönlendirecek olan programd›r. Ayn› zamanda, kamu ve özel kesim için öngörülebilirli¤i art›rmaya yönelik bir yol haritas› niteli¤inde olan bu program, sosyal ve
ekonomik alanda sa¤lanan geliflmelerin daha sa¤lam bir zeminde sürdürülmesi su‹NTERNET
retiyle güven ve istikrara katk›da bulunmaktad›r.
Çeflitli alanlarda birbirleriyle tutarl› bir amaç, politika ve öncelikler seti sunan
Orta Vadeli Program, makro politikalar›n yan› s›ra, temel geliflme eksenlerini ve
ana sektörleri kapsamaktad›r. Bakanl›k ve kurum bütçelerinin haz›rlanmas›nda,
idari ve yasal düzenlemelerin gerçeklefltirilmesinde, kurumlar›n karar alma ve uygulama süreçlerinde Program›n amaç ve öncelikleri esas al›nmaktad›r.
Dinamik bir yap› arz eden ve üç y›ll›k perspektife sahip olan Program, y›ll›k uygulamalar›n sonuçlar› ve genel flartlardaki de¤iflmeler dikkate al›narak her y›l yenilenmektedir. Bu kapsamda, Program uygulamalar› ile Program› etkileyebilecek d›flsal geliflmeler etkili bir flekilde izlenmekte ve de¤erlendirilmektedir. Programda yer alan
amaç ve öncelikler bak›m›ndan uygulaman›n izlenmesi, de¤erlendirilmesi ve Bakanlar Kuruluna bilgi sunulmas›ndan Devlet Planlama Teflkilat› Müsteflarl›¤› sorumludur.
Orta Vadeli Mali Plan
Bütçe haz›rl›k sürecinde yer alan ikinci döküman olan Orta Vadeli Mali Plan, Orta Vadeli Program ile uyumlu olmak üzere, gelecek üç y›la iliflkin toplam gelir ve
gider tahminleri ile birlikte hedef aç›k ve borçlanma durumu ile kamu idarelerinin
ödenek teklif tavanlar›n› içeren bir belgedir. Maliye Bakanl›¤› taraf›ndan haz›rlanan Orta Vadeli Mali Plan, Haziran ay›n›n on befline kadar Yüksek Planlama Kurulu taraf›ndan karara ba¤lanarak Resmî Gazetede yay›mlanmaktad›r.
93
4. Ünite - Kamu Mali Yönetiminde Çok Y›ll› Bütçeleme
Bu amaçla haz›rlanan orta vadeli mali plan, orta vadeli programda belirlenen temel amaç ve politikalar›n hayata geçirilmesine yönelik olarak haz›rlanan, merkezî yönetim bütçe büyüklüklerini ve kurumsal bazda ödenek teklif tavanlar›n› belirleyen bir
belge niteli¤indedir. Genel ve özel bütçe kapsam›ndaki idareler, bu iki belge ile belirlenen s›n›rlar içinde kendi kurumsal önceliklerini saptayarak bütçelerini haz›rlayacaklard›r. Orta Vadeli Mali Planda yer alacak en önemli unsur Mali Planda yer alan politika öncelikleri ve makroekonomik göstergelere dayanarak ekonomik s›n›fland›rma
baz›nda yap›lan merkezî yönetim bütçe ödenek teklif tavanlar›d›r. Belirlenmifl olan tavan; söz konusu kurumun verebilece¤i hizmetler için ayr›lm›fl olan maksimum kayna¤› ifade etmekte olup, kurumun bütçe teklifinde belirtece¤i hizmetlere ihtiyaç duyulup duyulmamas›na göre bu kayna¤›n tamam› tahsis edilebilir veya edilmeyebilir.
Bu do¤rultuda, kamu idarelerinin bütçe tekliflerini ve yat›r›m program›n› haz›rlama sürecini yönlendirmek üzere; “Bütçe Ça¤r›s›” ve eki “Bütçe Haz›rlama Rehberi” Maliye Bakanl›¤›nca, “Yat›r›m Genelgesi” ve eki “Yat›r›m Program› Haz›rlama
Rehberi” ise Devlet Planlama Teflkilat› Müsteflarl›¤›nca haz›rlanarak Haziran ay›n›n
sonuna kadar Resmî Gazetede yay›mlan›r. Bütçe Haz›rlama Rehberi ile Yat›r›m
Program› Haz›rlama Rehberi, bütçe tekliflerinin haz›rlanmas›na esas olmak üzere,
kamu idarelerince uyulmas› gereken genel ilkeleri, nesnel ve ölçülebilir standartlar›, hesaplama yöntemlerini, bunlara iliflkin olarak kullan›lacak cetvel ve tablo örneklerini ve di¤er bilgileri içerir.
Kamu idareleri, stratejik planlar› ile Bütçe Haz›rlama Rehberinde yer alan esaslar çerçevesinde, bütçe gelir ve gider tekliflerini gerekçeli olarak haz›rlar ve yetkilileri taraf›ndan imzalanm›fl olarak Temmuz ay› sonuna kadar Maliye Bakanl›¤›na
gönderir. Ayn› süreçte kamu idarelerinin yat›r›m teklifleri, de¤erlendirilmek üzere
Devlet Planlama Teflkilat› Müsteflarl›¤›na verilir.
SIRA S‹ZDE
Harcamac› kurum taraf›ndan oluflturulan bütçe teklifine son flekli Maliye Bakanl›¤› Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlü¤ünce verilir. Bütçe ve Mali Kontrol
Genel Müdürlü¤ünde gelen bütçe tekliflerinin Bütçe ça¤r›s› Dve
Ü fi Übütçe
N E L ‹ M haz›rlama
rehberinde belirtilen ilke ve standartlara uygun haz›rlan›p haz›rlanmad›¤› ödenek
istemlerinin yasal dayanaklar›n›n ve ekonomik gerekçelerinin yeterli
olup olmad›S O R U
¤›na bak›l›r. Bu aflamada Maliye Bakanl›¤› ile Kalk›nma Bakanl›¤› s›k› bir koordinasyon içinde çal›flmaktad›r.
D ‹ K da
K A Tiçeren bütçe
Merkezî yönetim bütçe kanun tasar›s›na; orta vadeli mali plan›
gerekçesi, y›ll›k ekonomik rapor, vergi muafiyeti, istisnas› ve indirimleri ile benzeri uygulamalar nedeniyle vazgeçilen kamu gelirleri cetveli, kamu
yönetimi raSIRAborç
S‹ZDE
poru, genel yönetim kapsam›ndaki kamu idarelerinin son iki y›la ait bütçe gerçekleflmeleri ile izleyen iki y›la ait gelir ve gider tahminleri, mahallî idareler ve sosyal
AMAÇLARIMIZ olmay›p,
güvenlik kurumlar›n›n bütçe tahminleri, merkezî yönetim kapsam›nda
merkezî yönetim bütçesinden yard›m alan kamu idareleri ile di¤er kurum ve kurulufllar›n listesi eklenir.
K ‹ T A P
Bu süreçlerin devam›nda makroekonomik göstergeler ve bütçe
büyüklüklerinin
Yüksek Planlama Kurulunda görüflülmesinden sonra, Maliye Bakanl›¤›nca haz›rlanan merkezî yönetim bütçe kanun tasar›s› ile millî bütçe tahmin raporu, mali y›lbaTELEV‹ZYON
fl›ndan en az 75 gün önce bakanlar kurulu taraf›ndan TBMM’ye
sunulur. Bütçe kanun tasar›s› TBMM’de görüflüldükten sonra kanunlaflarak uygulamaya girecektir.
N N
Türkiye’de 3 y›ll›k olarak haz›rlanan Orta Vadeli Mali Program ve ‹Orta
N T E RVadeli
N E T Mali Plan
belgelerine Bütçe ve Mai Kontrol Genel Müdürlü¤ü web sayfas›ndan ulaflabilirsiniz.
www.bumko.gov.tr
SIRA S‹ZDE
D Ü fi Ü N E L ‹ M
S O R U
D‹KKAT
SIRA S‹ZDE
AMAÇLARIMIZ
K ‹ T A P
TELEV‹ZYON
‹NTERNET
94
Kamu Mali Yönetimi
Özet
N
AM A Ç
1
N
A M A Ç
2
N
A M A Ç
3
Uzun vadeli mali öngörülerin bütçe süreci aç››sndan önemini aç›klayabilmek
Uzun vadeli mali öngörüler mevcut bütçe politika ve programlar›n›n uzun dönemde sürdürülebilir olup olmad›¤›n›n tahminlenmesi ve tespiti
yoluyla istenmeyen harcama e¤ilimlerinin önceden belirlenmesini sa¤layan bir tür erken uyar›
sistemleridir. Dolay›s›yla çok y›ll› bütçeleme ile
önemli bir iliflkisi mevcuttur. Bu öngörüler çok
y›ll› bütçelemeyi önemli oranda destekleyici ve
yönlendirici olabilmektedir. Uzun vadeli mali öngörüler, mevcut hüküûmet politikalar›n›n belli
bir süreçte (on y›l ve üzeri) mali sürdürülebilirli¤inin tart›fl›lmas›na bir temel oluflturmaktad›r.
Çok y›ll› bütçeleme kavram›n› tan›mlayabilmek
Çok y›ll› bütçe ilgili y›la ait verilerin yan›nda takip eden iki ya da üç y›ll›k bir sürece iliflkin gelir ve gider tahminlerini içeren bir bütçedir. Çok
y›ll› bir bütçe; dar anlamda, çok y›ll› bir süreç
için devlet gelirlerini ve ödenek miktarlar›n› belirleyen bir bütçe olarak tan›mlansa da bu tan›m
çok y›ll› bütçelemeyi yüzeysel bir flekilde ele ald›¤› do¤rultusunda elefltirilere maruz kalmaktad›r. Çünkü çok y›ll› bütçeleme, sonraki birkaç y›l›n ödene¤inin planlamas› de¤ildir. Çok y›ll› bütçeleme, y›ll›k bütçe sürecinin, özellikle çok y›ll›
gelir ve harcama tahminleri veya çok y›ll› bir mali plan gibi çok y›ll› bir anlay›fl ile birlikte de¤erlendirildi¤i bir bütçe yaklafl›m› fleklinde tan›mlanmaktad›r.
Çok y›ll› bütçelemenin faydalar› ve zararlar›n›
ay›rt edebilmek
Çok y›ll› bütçelemenin faydalar›; tutarl› bir kaynak-harcama dengesi kurmak, mali disiplini sa¤lamak, çok y›ll› bir çerçevede bütçe sürecinin uygulanmas›na imkân vermek, bütçe sürecini fleffaflaflt›rmak, bütçe sürecine süreklilik getirmek,
kamu harcamalar›n›n tahsisinde verimlili¤i teflvik
etmek, hizmet kalitesinin artt›r›lmas›na destek
sa¤lamak olarak özetlenebilir. Çok y›ll› bütçelemenin zay›fl›klar› ise y›ll›k bütçe uygulamalar›nda ileriye yönelik tahminlere afl›r› güvenmenin,
mali politikalarda atalet ve esneksizlikle neden
olmas›, afl›r› iyimser yap›daki çok y›ll› tahminle-
N
AM A Ç
4
N
A M A Ç
5
rin, kaynak israf›na neden olmas›, idari aç›dan
daha karmafl›k ve maliyetli bir araç olmas›, enflasyonist dönemlerde mali disiplin sorunu ortaya
ç›karmas› ve uygun bir altyap› yoklu¤unda veya
derin ekonomik istikrars›zl›k durumlar›nda bütçe
tahminlerinde ortaya ç›kabilecek tutars›zl›klar›n
önemli problemlere yol açabilmesi olarak s›ralanabilir.
Orta vadeli harcama sistemini tan›mlayabilmek
Orta Vadeli Harcama Sistemi (Medium Term Expenditure Framework - MTEF), Dünya Bankas›
taraf›ndan kamu mali yönetiminde bir reform
yaklafl›m› olarak gelifltirilmifl, çok y›ll› bütçelemenin ve tahminlerin bir formu olarak yayg›n
kullan›l›r hâle gelmifl bir çok y›ll› bütçeleme modelidir. Orta Vadeli Harcama Sistemi (OVHS), karar al›c›lar›n orta vadedeki harcama limitlerini öngörmelerine yard›mc› olan ve bu limitlerin orta
vadedeki harcama politikalar› ve maliyetleri ile
iliflkilendirmesine imkân veren kamu harcama
programlar›n› gelifltirmeye yönelik bir süreçtir.
Türkiye’de çok y›ll› bütçelemenin yasal altyap›s›n› aç›klayabilmek
Kamu mali yönetiminde köklü de¤iflikler getiren
5018 say›l› Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, ülkemizde çok y›ll› bütçelemenin de temel altyap›s›n› oluflturmufltur. Orta vadeli bir harcama sisteminin uygulanabilirli¤i ve etkinli¤i aç›s›ndan önemli bileflenlerden olan stratejik planlar›n oluflturulmas›, Orta Vadeli Mali Program,
Orta Vadeli Mali Plan, Harcama Tavanlar› oluflturulmas›, tahakkuk bazl› muhasebe sistemine geçifl, 5018 say›l› Kanunla yasal altyap›ya kavuflturulmufltur.
4. Ünite - Kamu Mali Yönetiminde Çok Y›ll› Bütçeleme
95
Kendimizi S›nayal›m
1. Uzun vadeli mali öngörüler›n faydalar› aras›nda afla¤›dakilerden hangisi yer almaz?
a. K›sa vadeli çerçeve içinde politikalar›n analizini
sa¤lamas›
b. Mali sürdürülebilirli¤in artt›r›lmas›
c. Uygulanan politikalar›n mali sürdürülebilirli¤inin tart›fl›lmas› için çerçeve yaratmas›
d. Reformlar›n olas› mali etkilerinin izlenebilirli¤i
artt›rmas›
e. Uzun vadeli politika analizi için sorumlulu¤un
merkezilefltirilmesi
2. Uzun vadeli mali öngörüler için afla¤›dakilerden hangisi söylenemez?
a. Bütçe politikalar›n›n sürdürülebilirli¤ini sa¤lar
b. ‹stenmeyen harcama e¤ilimlerini engeller
c. Erken uyar› sistemidir
d. Çok y›ll› bütçeleme ile iliflkili de¤ildir
e. Çok y›ll› bütçelemeyi destekleyici ve yönlendiricidir
3. Aaron Wildavsky’e göre bütçenin bir y›ll›k temelde
ele al›nmas›, uzun vadeli programlarla ilgili gelecek y›llarda yap›lmas› gerekecek büyük miktardaki tahsisleri
gizleyece¤inden ödeyebilece¤inden daha fazla miktar›n harcanmas›na ve yol açt›¤› mali disiplin sorununa
ne ad verilir?
a. Uza¤› görememe
b. Afl›r› harcama sorunu
c. Muhafazakarl›k
d. Dar görüfllülük
e. Çok y›ll› tahminler
6. Orta Vadeli Harcama Sisteminin ay›rt edici özelli¤i
afla¤›dakilerden hangisidir?
a. Orta vadeli perspektif içinde politika, plan ve
bütçeleme süreçlerinin bütünleflmesidir
b. Uzun vadeli perspektif içinde politika, plan ve
bütçeleme süreçlerinin bütünleflmesidir
c. K›sa vadeli perspektif içinde politika ve bütçeleme süreçlerinin bütünleflmesidir
d. K›sa vadeli perspektif içinde harcama, gelir toplama ve finansman süreçlerinin bütünleflmesidir
e. Uzun vadeli perspektif içinde harcama, gelir toplama ve finansman süreçlerinin bütünleflmesidir
7. Halk›, hükûmet kurumlar›n› ve firmalar› bilgilendirmeyi; istikrarl› bir çerçevede daha detayl› politika kararlar› alabilmeyi sa¤layan, sadece genel büyüklükler
düzeyindeki tahminleri gösteren plana ne ada verilir?
a. Orta vadeli harcama sistemi
b. Uzun vadeli harcama sistemi
c. Uzun vadeli mali çerçeve
d. Orta vadeli mali çerçeve
e. K›sa vadeli mali çerçeve
8. Avrupa Birli¤inde üye ülkelerin sürdürülebilir temelde kamu finansman› temin eden, borç pozisyonu
ve potansiyel büyümesine göre ulusal orta vadeli hedefler oluflturan kurum afla¤›dakilerden hangisidir?
a. Avrupa Komisyonu
b. Avrupa Parlamentosu
c. ‹stikrar ve Büyüme Pakt›
d. Avrupa Birli¤i Merkez Bankas›
e. Avrupa Birli¤i Adalet Divan›
4. Afla¤›dakilerden hangisi bütçenin kapsamas› gereken birden fazla y›la yay›lan konulardan biri de¤ildir?
a. Borç servisi
b. Bütçe d›fl› kurulufllara yap›lan transferler
c. Borç stoku
d. Vergi politikalar›n›n uygulanmas› ile ilgili mali
yükler
e. Yat›r›m harcamalar›n›n iflletme masraflar›
9. Afla¤›dakilerden hangisi ülkemizde 5018 Say›l› Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile altyap›ya kavuflturulan konulardan biri de¤ildir?
a. Çok y›ll› bütçeleme
b. Harcama tavanlar›
c. Orta vadeli mali program
d. Nakit esasl› muhasebe sistemi
e. Stratejik planlar›n oluflturulmas›
5. Dünya Bankas› taraf›ndan kamu mali yönetiminde
bir reform yaklafl›m› olarak gelifltirilmifl, çok y›ll› bütçelemenin ve tahminlerin bir formu olarak yayg›n kullan›l›r hale gelmifl çok y›ll› bütçeleme modeli afla¤›dakilerden hangisidir?
a. Uzun vadeli harcama sistemi
b. K›sa vadeli harcama sistemi
c. Orta vadeli gelir sistemi
d. Uzun vadeli gelir sistemi
e. Orta vadeli harcama sistemi
10. Orta vadeli programla ilgili afla¤›da yer alan bilgilerden hangisi yanl›flt›r?
a. Bütçe sürecini bafllat›r
b. Stratejik amaçlar temelinde kamu politikalar›n›
flekillendirir
c. Kamu ve özel kesim için öngörülebilirli¤i artt›r›r
d. Statik bir yap› ile befl y›ll›k perspektife sahiptir
e. Makro politikalar›, temel geliflme eksenlerini,
ana sektörleri kapsar
96
“
Kamu Mali Yönetimi
Yaflam›n ‹çinden
‹flte Orta Vadeli Program...
Orta Vadeli Program›n temel amac›, Türkiye’nin
büyümesini sürdürmek, cari ifllemler a盤›n› azaltmak ve böylece makroekonomik ve finansal istikrar› korumak olarak belirlendi.
2012 -2014 y›llar›n› kapsayan Orta Vadeli Program, Resmi Gazete’nin mükerrer say›s›nda yay›mland›.
Programa göre, son bir y›ll›k dönemde dünya ekonomisinde geliflmifl ve geliflmekte olan ülkeler aras›ndaki
ayr›flman›n belirginleflti¤i, uluslararas› ekonomik ve finansal politikalarda tam bir koordinasyonun sa¤lanamad›¤›, özellikle baz› geliflmifl ülkelerde hükûmetlerin
gerekli kararlar› zaman›nda alamad›¤›, küresel ölçekte
makroekonomik ve finansal istikrar›n sa¤lanamad›¤› ve
belirsizliklerin artarak sürdü¤ü bir süreç yafland›.
Dünya ekonomisinde artan belirsizlik ve olumsuzluklar
neticesinde küresel büyüme beklentileri afla¤› yönlü
revize edildi.
Söz konusu geliflmede özellikle baz› Avrupa Birli¤i ülkelerinin borçlar›n›n sürdürülebilirli¤ine ve bunun finans sektörüne olas› etkilerine dair artan kayg›lar›n yan› s›ra ABD’nin ekonomik performans›n›n beklenenin
alt›nda kalmas› etkili oldu.
Mevcut sorunlar›n k›sa vadede afl›labilmesine ve küresel büyümenin yeniden ivme kazanmas›na iliflkin belirsizlikler devam etti.
Önümüzdeki dönemde, Türkiye’nin ticaret orta¤› oldu¤u ülkeler baflta olmak üzere, dünya ekonomisindeki
geliflmeler yak›ndan izlenerek Orta Vadeli Program›n
temel çerçevesi korunmak flart›yla gerekli olabilecek
politika uyarlamalar› h›zl› ve kararl› bir flekilde gerçeklefltirilecek.
Program›n amac›...
Küresel ekonomi ile ilgili son ekonomik geliflmeleri
de dikkate alan Orta Vadeli Program›n temel amac›, ülkenin refah seviyesinin art›r›lmas› nihai hedefi do¤rultusunda istikrarl› bir büyüme sürecinde istihdam› art›rmak, mali disiplini sürdürmek, yurtiçi tasarruflar› ar-
t›rmak, cari a盤› azaltmak ve böylece makroekonomik
istikrar› güçlendirmek olarak belirlendi.
Program döneminde maliye ve para politikalar› ile makro ihtiyati düzenlemeler, güven, istikrar ve öngörülebilirli¤i güçlendirecek ve ekonominin d›fl floklara karfl›
dayan›kl›l›¤›n› art›racak bir çerçevede uygulanacak.
Orta vadeli program kapsam›nda cari ifllemler a盤›na
kal›c› olarak çözüm getirecek yap›sal düzenlemelerin
de h›zl› bir flekilde uygulamaya konulmas›na öncelik
verilecek.
Bu çerçevede, yat›r›m ortam›n›n iyilefltirilmesi ile ilgili
eylem plan› uygulamalar›na devam edilecek, kay›td›fl›l›kla kararl›l›kla mücadele edilecek, ihracata dönük üretim,
girdi tedarik ve ihracat pazarlar›n›n çeflitlendirilmesi
stratejilerine iliflkin çal›flmalar tamamlanacak, ‹stanbul’un
uluslararas› finans merkezi olmas› çal›flmalar›na h›z verilecek, enerjide d›fla ba¤›ml›l›¤› azaltacak ad›mlara devam
edilecek ve ar-ge ve yenilikçili¤in gelifltirilmesine yönelik programlar etkin bir biçimde uygulanacak.
‹stihdam› art›rmak için istikrarl› büyüme ortam›n› sa¤layacak politikalar›n yan› s›ra iflgücünün niteli¤ini, iflgücü
piyasas›n›n esnekli¤ini ve iflgücüne kat›l›m› art›racak
politikalara a¤›rl›k verilecek.
Ekonominin rekabet gücü, kamu harcamalar›nda etkinlik, iyi yönetiflim, devlet yard›mlar›, e¤itim sistemi,
yarg› sistemi, vergi sistemi, kay›td›fl›l›k, yerel yönetimler ve bölgesel geliflme alanlar›ndaki yap›sal dönüflümün devam ettirilmesi program›n temel öncelikleri aras›nda yer alacak.
Kifli bafl›na düflen milli gelir
Programa göre, Türkiye’de GSYH büyümesinin 2012
y›l›nda yüzde 4 seviyesinde gerçekleflmesi bekleniyor.
2013 ve 2014 y›llar›nda ise büyümenin potansiyel seviyesine yaklaflarak yüzde 5 düzeyine ulaflmas› hedeflenirken büyümenin özel tüketim ve özel yat›r›m kaynakl› olmas› öngörülüyor.
Program döneminde, reel olarak y›ll›k ortalamada, özel
tüketim harcamalar›n›n yüzde 3,3, özel sabit sermaye
yat›r›mlar›n›n yüzde 8,7, kamu tüketim harcamalar›n›n
yüzde 2,9, kamu sabit sermaye yat›r›mlar›n›n ise yüzde
3,6 artmas› bekleniyor.
Kriz döneminde program dönemi boyunca kamu ve
özel kesimin tasarruflar›nda art›fl, kamu ve özel kesim
tasarruf yat›r›m a盤›nda ise azalma hedefleniyor.
Ekonomik büyümenin yan› s›ra, iflgücü piyasas›n› daha
esnek hale getirecek politikalar›n da uygulanmas›yla
program döneminde, tar›m d›fl›nda 1,5 milyon kifli ilave
istihdam yarat›lmas› bekleniyor.
4. Ünite - Kamu Mali Yönetiminde Çok Y›ll› Bütçeleme
Bu dönemde tar›m istihdam›nda beklenen s›n›rl› gerilemenin etkisiyle toplam istihdam art›fl›n›n 1,3 milyon kifli olaca¤› tahmin ediliyor. Dönem sonunda istihdam
oran›n›n yüzde 44,8, iflsizlik oran›n›n ise yüzde 9,9 olmas› bekleniyor.
Programa göre Türkiye’nin 2011 y›l›nda 766, 2012’de
822, 2013’te 888 ve 2014 y›l›nda da 952 milyar dolar
GSHY’ye ulaflmas› öngörülüyor.
Kifli bafl›na düflen milli gelir ise 2011’de 10 bin 363,
2012’de 10 bin 973, 2013 y›l›nda 11 bin 716, 2014 y›l›nda 12 bin 412 dolar olacak.
Nüfus 3 y›lda yaklafl›k 3 milyon artacak
Programa göre, bu y›l›n sonunda 73 milyon 950 bin kifli olmas› öngörülen Türkiye nüfusu, 3 y›l sonunda yaklafl›k 3 milyon artacak. 2014 y›l› sonunda Türkiye nüfusu 76 milyon 707 bine ç›kacak.
Programa göre bu y›l›n sonunda 71,7 milyar dolar olmas› beklenen cari ifllemler a盤› 2014 y›l›nda 67,1 milyar dolara gerileyecek.
2011 y›l› sonunda yüzde 9,4 olarak gerçekleflmesi beklenen cari ifllemler a盤›n›n GSYH’ya oran› da dönem
sonunda yüzde 7’ye inecek.
Kamu maliyesi
Kamu kesimi a盤›n›n GSYH’ya oran›n›n, 2011 y›l› için
tahmin edilen yüzde 1’lik seviyesinden program dönemi sonunda yüzde 0,4’e gerileyece¤i öngörülüyor.
2011 y›l›nda GSYH’ya oran olarak yüzde 2,2 düzeyinde
olan faiz giderleri ve özellefltirme gelirleri hariç kamu
kesimi fazlas›n›n program dönemi sonunda ayn› seviyede gerçekleflmesi öngörülüyor.
Bu y›l yüzde 37,4 olarak gerçekleflece¤i tahmin edilen
genel devlet harcamalar›n›n GSYH’ya oran›n›n, 2014 y›l›nda yüzde 36,5’e düflmesi bekleniyor.
2011 y›l›nda yüzde 33,9 olaca¤› tahmin edilen genel
devlet faiz d›fl› harcamalar›n›n GSYH’ya oran›n›n, program dönemi sonunda yüzde 33,2’ye gerilemesi, bu y›l
yüzde 36,1 olaca¤› tahmin edilen özellefltirme gelirleri hariç genel devlet gelirlerinin GSYH’ya oran›n›n da
2014 y›l›nda yüzde 35,4 olmas› öngörülüyor.
2011 y›l›nda yüzde 27,3 olarak gerçekleflece¤i tahmin
edilen sosyal güvenlik primleri dahil vergi yükünün
(vergi red ve iadeleri hariç) GSYH’ya oran›n›n, 2012 ve
2013 y›llar›nda yüzde 27,1 olarak gerçekleflece¤i ve
program dönemi sonunda yüzde 26,9 seviyesine gerileyece¤i bekleniyor.
GSYH’ya oran olarak, 2010 y›l›nda yüzde 42,2 düzeyinde gerçekleflen AB tan›ml› genel yönetim nominal borç
stokunun 2011 y›l›nda yüzde 39,8 düzeyine gerilemesi
öngörülüyor.
97
Söz konusu oran›n düzenli bir azalma e¤ilimi göstererek, program dönemi sonunda yüzde 32 düzeyinde gerçekleflmesi bekleniyor.
Program döneminde özellefltirmeler sonras›nda küçülen K‹T sisteminin, 2011 y›l›nda yüzde 0,2 olmas› tahmin edilen faiz d›fl› a盤›n›n GSYH’ya oran›n›n program
dönemi sonunda kapanmas› bekleniyor.
Ödemeler dengesi
Türkiye’nin ticaret ortaklar›n›n büyümesinin 2010 ve
2011 y›llar›na göre nispeten daha yüksek olaca¤› ve ihracat› art›rmaya dönük politikalar›n etkisini göstererek,
ihracat›n cari fiyatlarla y›ll›k ortalama olarak yüzde 11,2
oran›nda artaca¤› beklenirken, ihracat›n 2014 y›l›nda
185,1 milyar dolara ulaflmas› öngörülüyor.
Büyüme dönemlerinde ithalatta gerçekleflen yüksek art›fl oranlar›n›n, program döneminde al›nacak politika
tedbirleriyle yerini daha ›l›ml› art›fllara b›rakaca¤› ve ithalat›n y›ll›k ortalama yüzde 7,7 art›flla 2014 y›l›nda
295,9 milyar dolara ulaflaca¤› tahmin ediliyor.
2014 y›l› sonu itibariyle ihracat›n ithalat› karfl›lama oran›n›n yüzde 62,6 olmas› hedefleniyor. 2011 y›l› sonunda 49,6 milyar dolar olaca¤› tahmin edilen enerji ithalat›n›n (27. Fas›l) dönem sonunda 56,8 milyar dolara ulaflmas› bekleniyor.
Turizm gelirlerinin GSYH içindeki pay›n›n program
dönemi boyunca ortalama yüzde 3,3 seviyesinde olaca¤› tahmin ediliyor.
Program döneminde yurtiçi tasarruflar› art›rmaya ve
ekonominin üretim yap›s›n›n ithalata olan yüksek ba¤›ml›l›¤›n› azaltmaya yönelik politikalar›n da katk›s›yla,
2011 y›l› sonunda yüzde 9,4 olarak gerçekleflmesi beklenen cari ifllemler a盤›n›n GSYH’ya oran›n›n dönem
sonunda yüzde 7’ye inmesi hedefleniyor.
Enflasyon
Toplam talep koflullar›n›n enflasyona düflüfl yönünde
yapt›¤› katk›n›n Program döneminde devam edece¤i ve
emtia fiyatlar›n›n büyük ölçüde yatay seyredece¤i öngörülüyor.
Politika faizlerinin dönem boyunca tek haneli düzeylerde kalmas›, g›da enflasyonunun yüzde 7 seviyesinde
dalgalanmas› ve petrol fiyatlar›n›n 100 dolar civar›nda
seyretmesi bekleniyor. Bu çerçevede, TÜFE y›ll›k art›fl
h›z›n›n, 2012-2014 y›llar›nda orta vadeli hedef olan yüzde 5’e yak›n gerçekleflece¤i tahmin ediliyor.
Kaynak: http://www.cnnturk.com/2011/ekonomi/genel/10/13/iste.orta.vadeli.program/633014.0/index.html 13.10.2011
”
98
Kamu Mali Yönetimi
Okuma Parças›
ORTA VADEL‹ MAL‹ PLAN
(2012 - 2014)
II. MERKEZ‹ YÖNET‹M BÜTÇE BÜYÜKLÜKLER‹
A. Merkezi Yönetim Bütçe Dengesi
Orta Vadeli Mali Plan dönemi merkezi yönetim bütçe
dengesi ve faiz d›fl› fazla hedefleri Tablo 2’de yer almaktad›r.
Tablo 4.2
Merkezi Yönetim Bütçe Dengesi ve Faiz D›fl› Fazlas›
2012
2013
2014
Merkezi Yönetim Bütçe
Dengesi (Milyon T)
-21.054
-21.745
-18.133
Merkezi Yönetim Bütçe
Dengesi / GSYH (%)
-1,5
-1,4
-1,0
Faiz D›fl› Fazla (Milyon T)
29.196
31.255
36.867
Faiz D›fl› Fazla / GSYH (%)
2,0
2,0
2,1
2012 y›l› merkezi yönetim bütçe a盤›n›n GSYH’ye oran›n›n yüzde 1,5 olarak gerçekleflece¤i, 2013 ve 2014 y›llar›nda ise s›ras›yla yüzde 1,4’e ve yüzde 1’e düflece¤i
tahmin edilmektedir.
Orta Vadeli Mali Plan döneminde, faiz d›fl› fazlan›n
GSYH’ye oran›n›n 2012 ve 2013 y›llar›nda yüzde 2 ve
2014 y›l›nda ise yüzde 2,1 olarak gerçekleflece¤i öngörülmektedir.
Merkezi yönetim bütçesinin program tan›ml› gelir ve giderleri ile faiz d›fl› fazla hedefleri ise Tablo 3’de yer almaktad›r.
Tablo 4.3
Program Tan›ml› Bütçe Büyüklükleri
2012
2013
2014
Merkezi Yönetim Bütçesi Faiz
D›fl› Giderleri (Milyon T)
300.6
08
328.0
66
353.6
24
Merkezi Yönetim Bütçesi Faiz
D›fl› Giderleri / GSYH (%)
21,1
20,9
20,4
Merkezi Yönetim Bütçesi
Gelirleri (Milyon T)
315.4
42
346.2
53
377.8
42
Merkezi Yönetim Bütçesi
Gelirleri /GSYH (%)
22,1
22,0
21,8
Merkezi Yönetim Bütçesi Faiz
D›fl› Fazlas› (Milyon T)
14.83
4
18.18
7
24.21
7
Merkezi Yönetim Bütçesi Faiz
D›fl› Fazlas› / GSYH (%)
1,0
1,2
1,4
B. Merkezi Yönetim Bütçe Giderleri
2012-2014 döneminde merkezi yönetim bütçe giderleri;
makroekonomik göstergeler, temel politika belgelerinde
ortaya konulan öncelikler ve kamu idarelerinin ihtiyaçlar› esas al›narak belirlenmifltir. Bu çerçevede, bütçe giderlerinin ekonomik tasnif baz›nda belirlenmesinde kullan›lan ve öne ç›kan temel unsurlar afla¤›da belirtilmifltir.
Personel giderlerine iliflkin ödenek tahsisinde, kamu
personeline mali imkanlar ve hedefler göz önünde bulundurularak maafl ve ücret art›fl› sa¤lanaca¤› ve kamuda yeni personel istihdam edilmesi ile ilgili olarak merkezi yönetim bütçe kanunlar›nda s›n›rlamalar konulmaya devam edilece¤i varsay›lm›flt›r.
Mal ve hizmet al›m giderlerinin belirlenmesinde, kamu
idarelerinin Orta Vadeli Mali Plan döneminde uygulamaya koyacaklar› yeni programlar, hizmet genifllemesine ba¤l› olarak ortaya ç›kacak ihtiyaçlar ve uygulamaya
konulacak tasarruf tedbirleri esas al›nm›flt›r. Tedavi giderleri yeflil kart verilerek karfl›lanan vatandafllar›n 2012
y›l› bafl›nda Genel Sa¤l›k Sigortas› kapsam›na al›naca¤›
ve özürlü e¤itimi program›ndan faydalanacak kifli say›s›n›n artaca¤› öngörülmüfltür.
Cari transferlerin belirlenmesinde; kamu iktisadi teflebbüslerinin ve sosyal güvenlik sisteminin finansman ihtiyac›, iflveren sigorta prim indirimi, tar›msal destekleme
ödemeleri, özürlü evde bak›m› yard›m›ndan yararlanacak kifli say›s›, burs ve harçl›klarda yap›lacak art›fllar ile
yararlanacak ö¤renci say›s›ndaki art›fl ve di¤er transferler dikkate al›nm›flt›r. Vergi gelirlerindeki art›fla paralel
olarak mahalli idare paylar›nda art›fl gerçekleflece¤i varsay›lm›flt›r.
Sermaye giderlerinin belirlenmesinde Orta Vadeli Mali
Plan döneminde kamu yat›r›mlar›na iliflkin belirlenen
hedefler ile GAP ve di¤er bölgesel kalk›nma projeleri
kapsam›nda yap›lacak yat›r›mlar dikkate al›nm›flt›r.
Sermaye transferlerinin belirlenmesinde, Orta Vadeli Mali Plan döneminde KÖYDES, SUKAP, SODES ve Ar-Ge
projelerine deste¤in devam ettirilmesi öngörülmüfltür.
Borç verme giderlerinde ise K‹T’lerin mali yap›s› ile ö¤renim ve harç kredilerine iliflkin öngörüler dikkate al›nm›flt›r.
Yedek ödeneklerin belirlenmesinde y›l içinde ortaya ç›kabilecek ihtiyaçlar, yeni kurulan idarelerin ihtiyaçlar›
ile 13/2/2011 tarihli ve 6111 say›l› Kanunun 166 nc›
maddesi uyar›nca merkezi yönetim kapsam›ndaki baz›
idarelere geçecek personele iliflkin muhtemel ödenek
ihtiyac› göz önünde bulundurulmufltur.
99
4. Ünite - Kamu Mali Yönetiminde Çok Y›ll› Bütçeleme
Di¤er taraftan, faiz giderlerinin tahmininde borç stokunun yap›s› ve seyri, ulusal ve uluslararas› piyasalardaki
dalgalanmalar›n faiz giderlerine olas› etkileri dikkate
al›nm›flt›r.
Yukar›da yap›lan aç›klamalar çerçevesinde 2012-2014
dönemi merkezi yönetim bütçe giderleri Tablo 4’de yer
ald›¤› flekilde belirlenmifltir.
Tablo 4.4
Ekonomik S›n›fland›rma Baz›nda Yönetim Bütçe
Giderleri
(Milyon T)
2012
2013
2014
2012-2014 döneminde, merkezi yönetim bütçe giderlerinin GSYH’ye oran›n›n s›ras›yla yüzde 24,6 yüzde 24,2
ve yüzde 23,6 olarak gerçekleflmesi öngörülmüfltür.
C. Merkezi Yönetim Bütçe Gelirleri
Merkezi yönetim bütçe gelirleri, Orta Vadeli Programda
yer alan makroekonomik göstergeler ile gelir politikalar›n›n bütçe gelirlerine etkileri, ulusal ve uluslararas›
piyasalardaki geliflmeler ve gelirlerin geçmifl y›llarda
gösterdi¤i e¤ilim dikkate al›narak belirlenmifltir.
Tablo 4.6
Merkezi Yönetim Bütçe Giderleri
Merkezi Yönetim
Bütçe Giderleri
350.898 381.096 408.644
(Milyon T)
Faiz D›fl› Giderler
300.648 328.096 353.644
Merkezi Yönetim
Bütçe Gelirleri (Net)
- Personel Giderleri
81.692
88.618
96.053
- Sosyal Güvenlik
Kurumlar›na Devlet
Primi Giderleri
14.279
15.490
16.790
- Mal ve Hizmet Al›m
Giderleri
28.859
29.774
31.307
130.250
143.651
154.077
- Cari Transferler
- Sermaye Giderleri
27.914
31.093
34.248
- Sermaye Transferleri
4.213
4.332
4.470
- Borç Verme
8.625
10.515
11.885
- Yedek Ödenek
4.817
4.624
4.815
Faiz Giderleri
50.250
53.000
55.000
Yukar›da yer alan merkezi yönetim bütçe giderlerinin
GSYH’ye oranlar› ise Tablo 5’de gösterilmifltir.
Tablo 4.5
Merkezi Yönetim Bütçe Giderlerinin GSYH’ye Oran› (%)
2012
2013
2014
Merkezi Yönetim
Bütçe Giderleri
24,6
24,2
23,6
Faiz D›fl› Giderler
21,1
20,9
20,4
- Personel Giderleri
5,7
5,6
5,5
- Sosyal Güvenlik
Kurumlar›na Devlet
Primi Giderleri
1,0
1,0
1,0
- Mal ve Hizmet Al›m Giderleri
2,0
1,9
1,8
- Cari Transferler
9,1
9,1
8,9
- Sermaye Giderleri
2,0
2,0
2,0
- Sermaye Transferleri
0,3
0,3
0,3
- Borç Verme
0,6
0,7
0,7
- Yedek Ödenek
0,3
0,3
0,3
Faiz Giderleri
3,5
3,4
3,2
2012
2013
2014
329.845 359.350 390.511
Merkezi Yönetim Bütçesi
277.677 305.810 333.227
Vergi Gelirleri (Net)
Tablo 4.7
Merkezi Yönetim Bütçe Gelirlerinin GSYH’ye Oran› (%)
2012
2013
2014
Merkezi Yönetim Bütçe
Gelirleri (Net)/GSYH (%)
23,1
22,9
22,5
Merkezi Yönetim Bütçesi
Vergi Gelirleri (Net)/GSYH (%)
19,5
19,5
19,2
2012-2014 Mali Plan dönemi sonunda merkezi yönetim
bütçe gelirlerinin GSYH’ye oran›n›n yüzde 22,5, vergi
gelirlerinin GSYH’ye oran›n›n ise yüzde 19,2 olarak gerçekleflece¤i beklenmektedir.
100
Kamu Mali Yönetimi
Kendimizi S›nayal›m Yan›t Anahtar›
S›ra Sizde Yan›t Anahtar›
1. a
S›ra Sizde 1
Uzun vadeli mali öngörüler vas›tas›yla hükûmetlerin flu
faydalar› sa¤lad›klar› söylenebilir: Mali sürdürülebilirli¤in artt›r›lmas›, mevcut politikalar›n mali sürdürülebilirli¤inin tart›fl›lmas› için bir çerçeve sa¤lanmas›, reformlar›n olas› mali etkilerinin izlenebilirli¤inin artt›r›lmas›,
uzun vadeli politika analizi için sorumlulu¤un merkezîlefltirilmesi. Uzun vadeli mali öngörüler ülkelere, mali
politikalar, istikrarl› kaynaklar ve di¤er anahtar demografik ve mikro-makro ekonomik parametre ve varsay›mlar temelinde mali sürdürülebilirli¤i takdir etmek
için bir araç sa¤lamaktad›r.
2. d
3. b
4. c
5. e
6. a
7. d
8. c
9. d
10. d
Yan›t›n›z yanl›fl ise “Uzun Vadeli Mali Öngörüler
ve Bütçe Süreci” konusunu yeniden gözden
geçiriniz.
Yan›t›n›z yanl›fl ise “Uzun Vadeli Mali Öngörüler
ve Bütçe Süreci” konusunu yeniden gözden
geçiriniz.
Yan›t›n›z yanl›fl ise “Çok Y›ll› Bütçeleme”
konusunu yeniden gözden geçiriniz.
Yan›t›n›z yanl›fl ise “Çok Y›ll› Bütçeleme”
konusunu yeniden gözden geçiriniz.
Yan›t›n›z yanl›fl ise “Orta Vadeli Harcama
Sistemi” konusunu yeniden gözden geçiriniz.
Yan›t›n›z yanl›fl ise “Orta vadeli Harcama
Sistemi” konusunu yeniden gözden geçiriniz.
Yan›t›n›z yanl›fl ise “Orta Vadeli Harcama
Sistemi, Orta Vadeli Mali Çerçeve, Orta vadeli
Bütçe Çerçevesi Kavramlar›” konusunu yeniden
gözden geçiriniz.
Yan›t›n›z yanl›fl ise “Avrupa Birli¤inde Çok Y›ll›
Bütçeleme” konusunu yeniden gözden geçiriniz.
Yan›t›n›z yanl›fl ise “Türkiye’de Çok Y›ll›
Bütçelemenin Yasal Altyap›s›” konusunu
yeniden gözden geçiriniz.
Yan›t›n›z yanl›fl ise “Orta Vadeli Program”
konusunu yeniden gözden geçiriniz.
S›ra Sizde 2
Bir y›l için haz›rlanan bütçeler, kamusal politikalar›n
kapsaml› bir flekilde belirlenmesi ve analiz edilmesi,
stratejik önceliklerin bu çerçevede s›ralanmas› ve bu
önceliklerin bütçe araçlar› yoluyla uygulamaya dökülmesinde yetersiz kalabilmektedir. Ayr›ca bu tür bir bütçe birden fazla y›la yay›lan birtak›m politikalar ve kamu
harcamalar›n›n net bir flekilde öngörülememesine yol
açmaktad›r. Genel bir ifade ile çok y›ll› bütçeleme, y›ll›k temelde bütçelemenin bu tür sorunlar›n›n ortadan
kald›r›lmas›nda yararlar sa¤layan bir bütçeleme sistemi
olarak kabul edilebilir.
S›ra Sizde 3
Afl›r› iyimser yap›daki çok y›ll› tahminler, gereksiz bir
tak›m kamu hizmetlerinin sürdürülmesine neden olabilerek kaynak israf›na neden olabilir ve bütçe harcamalar›n› artt›r›c› olabilir.
S›ra Sizde 4
Orta Vadeli Harcama Sisteminin kamusal karar alma
sürecinde hedefledi¤i temel amaçlar flu flekilde s›ralanmaktad›r: Gerçekçi ve tutarl› bir kamu kaynak yap›s›
gelifltirerek makroekonomik dengenin iyilefltirilmesi,
istikrar›n desteklenmesi, sektörler aras›nda ve sektör
içinde kaynaklar›n stratejik önceliklere göre da¤›l›m›n›n gelifltirilmesi, hizmet sunumunda verimlilik, etkinlik ve kalitenin artt›r›lmas›, kamu kesiminin kulland›¤›
kaynaklar›n tahmin edilebilirli¤inin art›r›lmas› sonucu
uygulanan programlar›n devaml›l›¤›n›n sa¤lanmas›.
4. Ünite - Kamu Mali Yönetiminde Çok Y›ll› Bütçeleme
101
Yararlan›lan ve Baflvurulabilecek
Kaynaklar
Anderson, Barry & James Sheppard; “Fiscal Futures,
Institutional Budget Reforms, And Their Effects:
What Can Be Learned?”, OECD Journal on
Budgeting, Volume 2009/3, 2009.
Ar›n, Tülay, Necdet Kesmez, ‹hsan Gören; Parlamento
ve Say›fltay Denetimi, TESEV, Yay›nlar›, ‹stanbul,
2000.
Arslan, Murat; “Orta Vadeli Harcama Sistemi (Çok Y›ll›
Bütçeleme) ve Türkiye’de Uygulanabilirli¤i”, Say›fltay Dergisi, Say:54, Temmuz-Eylül 2004.
Blondal, Jon R.; “Budget Reform in OECD Member
Countries: Common Trends”, OECD Journal on
Budgeting - Vol.2, No.4, 2003.
Boex, L. F. Jameson - Jorge Martinez Vazquez - Robert
M. McNab; “Muli-Year Budgeting: A Review of
International Practices and Lessons for Developing
and Transitional Economies”, Public Budgeting &
Finance / Summer 2000.
Bumko, “MATRA Projesi Hakk›nda Genel Bilgiler”,
http://www.bumko.gov.tr/TR/Genel/BelgeGoster.a
spx?F6E10F8892433CFF7A2395174CFB32E1C5867A
25580E4579, (Eriflim Tarihi:09.03.2012).
Bumko; “Bütçe Haz›rlama Süreci”, http://www.bumko.
gov.tr/TR/Genel/BelgeGoster.aspx?F6E10F8892433
CFFAAF6AA849816B2EF3D203AAAB91E0915,(Erifli
m Tarihi19.03.2012).
Cans›z, Harun; “Baz› Ülkelerde ve Türkiye’de Çok Y›ll›
Bütçeleme Uygulamalar›”, Afyon Kocatepe Üniversitesi ‹‹BF Dergisi, Say›: 9(1)/2007.
Çakmak, Z. Zeren, Dilek Meydan; “Yeni Zelenda’da Orta Vadeli Harcama Sistemi ve Türkiye ‹çin Al›nacak
Dersler”, Bütçe Dünyas› Dergisi, Say›:33, 2010/1.
Çatak, Sevil & Canan Çilingir; “Performance Budgeting
in Turkey”, OECD Journal on Budgeting, Volume
2010/3, 2010.
Debets, Raphael; “Performance Budgeting in
Netherlands”, OECD Journal on Budgeting, Volume
7 - No. 4, 2007.
Demirbafl, Tolga; “Kamu Harcama Yönetimi Ba¤lam›nda Orta Vadeli Harcama Sistemi ve Türkiye Aç›s›ndan De¤erlendirilmesi”, Uluda¤ Üniversitesi Sosyal
Bilimler Enstitüsü Doktora Tezi, Bursa 2006.
Dpt, “Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yap›land›r›lmas› ve Mali Saydaml›k Özel ‹htisas Komisyonu Raporu”,Ankara, 2000, http://ekutup.dpt.gov.tr/ kamumali/oik535.pdf, (Eriflim Tarihi:09.03.2012)
Dpt, “Uzun Vadeli Strateji ve Sekizinci Befl Y›ll›k Kalk›nma Plan› 2001-2005”, Haizran 2000, , <http://ekutup.dpt.gov.tr/plan/viii/plan8.pdf>, (Eriflim Tarihi:
09.03.2012)
Dpt; “Kamu Harcama ve Kontrol Sistemlerinin ‹yilefltirilmesi,Kamu ‹haleleri”, Özel ‹htisas Komisyonu Raporu, Ö‹K No:7, Ankara,2006.
Edizdo¤an, Nihat, Özhan Çetinkaya; Kamu Bütçesi, Ekin
Yay›nevi, Bursa, Eylül 2010.
Efe, Z. Zeran; “Uluslararas› Uygulamalar Ifl›¤›nda Çok
Y›ll› Bütçeleme” Bütçe Dünyas› , Cilt:2, Say›:25, Bahar 2007.
Ergen,Zuhal; “Orta Vadeli Harcama Sistemi Üzerine
Kavramsal Bir Yaklafl›m”, Çukurova Üniversitesi
Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi, Cilt:16, Say›:1,
2007.
Günay, Ayfle, Ersan Öz; “Çok Y›ll› Bütçeleme:Uluslar
aras› Uygulamalar›n ‹ncelenmesi ve Geliflmekte
Olan Ülkeler ‹le Geçifl Aflamas›ndaki Ülkeler ‹çin
Ç›kar›lacak Dersler”, Maliye Dergisi, Eylül-Aral›k
2001 http://212.174.133.188/calismalar/maliye _dergisi/yayinlar/md/md138/INTCOKYLILLI.pdf, (Eriflim Tarihi:17.03.2012).
Homes, Malcom, Alison Evans; “A Rewiew of Experience
in Implementing Medium Term Expenditure
Frameworks in a PRSP Context: A Synthesis Of Eight
Country Studies”, Overseas Development Institute,
London, Nowember 2003, http://www.odi.org.
uk/resources/docs/2157.pdf, (Eriflim Tarihi:16.03.
2012)
‹zmir Yüksek Teknoloji Enstitüsü, “Çok Y›ll› Bütçeleme”, Çevrimiçi Elektronik Adres: web.iyte.edu.tr/
strateji/dosya/IYTE08-egitimcalismalari/CYB.ppt
Kaplan, Recep; Türk Kamu Yönetiminde Hesap Verme
Sorumlulu¤u, TC Maliye Bakanl›¤› Strateji Gelifltirme Baflkanl›¤› Yay›n No:2012/419, Ankara 2012.
Karabacak, Serkan; “Kamu Mali Yönetiminin Yeniden
Yap›land›r›lmas›: ‹sveç Örne¤i, DPT ,Ankara 1999,
http://ekutup.dpt.gov.tr/kamumali/karabacs/isvec.doc, (Eriflim Tarihi:17.03.2012)
Karatafl, Halil; “Ülkemizdeki Bütçe Haz›rl›k Süreci De¤iflmeli mi?, Bütçe Dünyas›, Cilt:3, Say›:28, K›fl 2008.
Kasek, Laszek & David Webber; “Performance-Based
Budgeting and Medium-Term Expenditure Frameworks in Emerging Europe”, Current Issues in Fiscal
Reform in Central Europe and The Baltic States 2008
- 2009.
102
Kamu Mali Yönetimi
Kesik, Ahmet; “Avrupa Birli¤i Sürecinde Türk Kamu
Mali Yönetiminin Yeniden Yap›land›r›lmas›: Çok
Y›ll› Bütçelemenin Uygulanabilirli¤i”, Sosyo-Ekonomi,Ocak-Haziran 2005-1, 2005.
Kesik, Ahmet; “Türkiye’de Yeni Bütçeleme Süreci”, D›fl
Denetim, Temmuz-A¤ustos-Eylül 2010.
Kim, John M, Chung-Keun Park; “Top Down Budgeting
as A Tool for Central Resource Management”, OECD
Journal on Budgeting, Vol 6, No:1, 2006.
Ljungman, Gösta; “The Medium-term Fiscal Framework
in Sweden”, OECD Journal on Budgeting, Volume
6,-No.3, 2007.
Maliya Bakanl›¤› Çal›flma Grubu; “Türkiyede Çok Y›ll›
Bütçeleme Sistemi: Kurum ve Süreç Performans Yönetimi”, www.maliye.gov.tr/.../1.2.7%20Ödev%201%2002%20fiubat%2020..., (Eriflim Tarihi:03.02.2012)
Merk, Olaf ; “Medium-term Expenditure Frameworks in
MENA Countries”, OECD Working Group 3, 7-8 May
2006, Cairo.
Mutluer, Kamil, Erdo¤an Öner ve Ahmet Kesik; Bütçe
Hukuku, ‹stanbul Bilgi Üniversitesi Yay›nlar›, Yay›n
No.99, 1.Bask›, ‹stanbul,2005.
Robinson, Shirly; “South Africa’s Medium Term
Expenditure Framework - Effective Expenditure
Framework for Development”,
http://www.paris21.org/sites/default/files/726.doc,
(Eriflim Tarihi:17.02.2012)
Susam, Nazan,- Binhan Elif Y›lmaz; “Türkiye’de Bütçe
Sisteminin Yeniden Yap›lanmas› Çerçevesinde Orta
Vadeli Harcama Sistemine Geçifl: 2000-2008 Y›llar›
De¤erlendirilmesi”, Gazi ‹‹BF Dergisi, Say›:9/2, 2007.
fien, Kübra; “Mali Kural, Baz› Uluslararas› Uygulamalar ve Türkiye ‹ncelemesi”, Bütçe Dünyas› Dergisi,
Say›:34, 2010/2.
The Budgeting Framework Commission, “Budget
Practices in the Netherlands”, July 2010.
Tü¤en, Kamil, Ahmet Özen; “Çok Y›l› (Orta Vadeli) Bütçe Sistemi ve Uygulamalar›”, DEU Sosyal Bilimler
Dergisi, Cilt:6, Say›:3, 2004.
Tüleykan, Hayrettin; “Kamu Bütçeleme Sistemleri ve Çok
Y›ll› Bütçeleme”, Sosyal Bilimler Araflt›rma Dergisi,
Say›: 2/2009.
Y›ld›r›m, Murat; “Orta Vadeli Harcama Sistemi (Çok Y›ll› Bütçeleme)ve Türkiye’de uygulanabilirli¤i”, Kamu
Mali Yönetiminde Stratejik Planlama ve Performans
Esasl› Bütçeleme (editör: Çoflkun Can Aktan), Seçkin Yay›nc›l›k, Ankara, 2006.
Vossers, Hemler; “Multi Year Budgeting in the
Netherlands”, http://ebutce.bumko.gov.tr/english/
announcements/PFMReform/Presentation6.ppt#25,
1, Multi Year Budgeting in the Netherlands
Wildavsky, Aaron; “Controlling Public Expenditure: The
Theory of Expenditure Limitation, OECD Journal On
Budgeting, Vol.2, No.4,2003.
Yentürk, Nurdan; Çok Y›ll› Bütçe ve Orta Vadeli Mali
Plan ‹zleme K›lavuzu, ‹stanbul Bilgi Üniversitesi STK
E¤itim ve Araflt›rma Birimi, STK Çal›flmalar› -E¤itim
Kitaplar› Bütçe ‹zleme Dizisi no2, Haziran 2009.
Y›lmaz, Hakan Hakk›; “Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yap›land›r›lmas›: Dünya Bankas› Orta Vadeli
Harcama Sistemi”, DPT Y›ll›k Programlar ve Konjonktür De¤erlendirme Genel Müdürlü¤ü Finansman Dairesi,A¤ustos 1999,
http://ekutup.dpt.gov.tr/kamumali/yilmazh/dunyaban.html, (Eriflim Tarihi:02.11.2011)
5
KAMU MAL‹ YÖNET‹M‹
Amaçlar›m›z
N
N
N
N
N
Bu üniteyi tamamlad›ktan sonra;
Stratejik planlama kavram›n› tan›mlayabilecek,
Kamu sektöründe stratejik planlaman›n önemini aç›klayabilecek,
Türkiye’de stratejik planlamaya geçiflin yasal altyap›s›n› aç›klayabilecek,
Stratejik planlamadan beklenen temel faydalar› s›ralayabilecek,
Türkiye’de stratejik planlama sürecinin aflamalar›n› de¤erlendirebileceksiniz.
Anahtar Kavramlar
•
•
•
•
Planlama
Stratejik Planlama
Stratejik Yönetim
Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol
Kanunu (KMYKK)
• Vizyon
•
•
•
•
Misyon
Durum Analizi
Paydafllar
Güçlü Yönler, Zay›f Yönler,
F›rsatlar ve Tehditler Analizi
(GZFT)
‹çindekiler
Kamu Mali Yönetimi
Kamu Mali
Yönetiminde
Stratejik Planlama
• STRATEJ‹K PLANLAMA: TEOR‹K VE
KAVRAMSAL ÇERÇEVE
• KAMU SEKTÖRÜNDE STRATEJ‹K
PLANLAMA
• TÜRK‹YE’DE KAMU
KURUMLARINDA STRATEJ‹K
PLANLAMA
Kamu Mali Yönetiminde
Stratejik Planlama
STRATEJ‹K PLANLAMA: TEOR‹K VE KAVRAMSAL
ÇERÇEVE
Planlama toplumlar›n, yönetimlerin gelece¤e iliflkin alaca¤› politika kararlar›n›n
beyanlara dayand›¤› metinlerdir. Bu flekilde gelece¤e iliflkin belirsizlikler plan,
program gibi dokümanlarla karar al›c›lar, uygulay›c›lar ve süreçten etkilenen tüm
kesimler aç›s›ndan daha belirgin hale gelmektedir. Plan, politika oluflturma sürecinin oda¤›nda tutulacak yol ve yöntem olarak tan›mlan›rken, planlama eylemi ise
sistematik bir flekilde amaç, hedef, faaliyet ve projelerin öncelikler ve k›s›tlar çerçevesinde ortaya konmas› fleklinde ele al›nmaktad›r.
Belli bir dönemde belirli sosyo-ekonomik amaçlara ve say›sal olarak ifade edilen hedeflere ulaflabilmek için, bu iflle görevlendirilmifl organlar taraf›ndan ve daha önceden saptanan araçlar› kullanarak belli bir bölgede yürütülen faaliyetlerin
tümüne iktisadi planlama denir. ‹ktisadi planlama bu flekilde tan›mlan›rken günümüzde kurumsal düzeyde haz›rlanan stratejik planlar ise daha esnek, daha kat›l›mc› formda haz›rlanan ve haz›rlayan kurumun hizmet ve görev tan›mlar› ile müdahalede bulunduklar› alanla s›n›rl› planlama türüdür.
Plan, neyin, nas›l, niçin, ne zaman, nerede ve kim taraf›ndan (5N-1K) yap›laca¤›na karar verilmesine ba¤l› olarak flu faydalar› sa¤lamaktad›r:
• Zaman ve emek israf›n› önler.
• Yöneticilerin dikkatini amaç üzerine çeker.
• Çabalar› ortaklaflt›rmaya imkân sa¤lar.
• Tüm imkânlar›n amaca yönelip yönelmedi¤inin kontrolünü temin eder.
• Daha rasyonel kural ve ilkelerin gelifltirilmesini sa¤lar.
• Yetki devrini kolaylaflt›r›r.
• Denetimde kullan›lacak standartlar› ortaya ç›kar›r.
Stratejik planlama, en genifl anlamda mevcut ile ulafl›lmas› istenen durum
aras›ndaki yolu, amaç, hedef ve bunlara ulaflmay› mümkün k›lacak yöntemleri ortaya koyarak tarif eden bir süreç olarak tan›mlanabilir. Stratejik planlama süreci
kurulufl içi-d›fl› ortam›n kapsaml› bir analizi sonras›nda orta uzun vadeli bir bak›fl
aç›s› ile gelece¤e yönelik kararlar›n verilmesi esas›na dayanmaktad›r. Stratejik
Planlama; kamu kurumlar›nda politika oluflturulmas›, planlama ve bütçeleme süreci aras›ndaki iliflkiyi güçlendirmesi yan›nda kurulufllar›n kaynak da¤›t›m ve kullan›m sürecine daha aktif kat›l›m›n› sa¤lamas› nedeniyle de önemli bir kurumsal
planlama arac› olarak görülmektedir.
Planlama toplumlar›n,
yönetimlerin gelece¤e iliflkin
alaca¤› politika kararlar›n›n
beyanlara dayand›¤›
metinlerdir.
Belli bir dönemde belirli
sosyo-ekonomik amaçlara ve
say›sal olarak ifade edilen
hedeflere ulaflabilmek için,
bu iflle görevlendirilmifl
organlar taraf›ndan ve daha
önceden saptanan araçlar›
kullanarak belli bir bölgede
yürütülen faaliyetlerine
tümüne iktisadi planlama
denir.
Stratejik planlama: En genifl
anlamda mevcut ile
ulafl›lmas› istenen durum
aras›ndaki yolu, amaç,
hedef ve bunlara ulaflmay›
mümkün k›lacak yöntemleri
ortaya koyarak tarif eden bir
süreç olarak tan›mlanabilir.
106
Kamu Mali Yönetimi
Stratejik planlama “bir organizasyonun ne oldu¤unu, ne yapt›¤›n› ve bunu niçin yapt›¤›n› flekillendiren ve bu sürece rehberlik eden temel karar ve eylemleri
üreten disiplinli bir çal›flma” olarak tan›mlanabilir. Bir kuruluflun disiplinli ve sistemli bir flekilde; kendisini nas›l tan›mlad›¤›n›, neler yapt›¤›n›, yapt›¤› fleyleri niçin
yapt›¤›n›, ulaflmay› istedi¤i durumu de¤erlendirmesi, flekillendirmesi ve bunlara
rehberlik eden temel kararlar› ve eylemleri üretmesi stratejik plan›n amaç seti içinde yer almaktad›r.
Stratejik planlama kurulufllar›n mevcut durum, misyon ve temel ilkelerinden
hareketle gelece¤e dair bir vizyon oluflturmalar›, bu vizyona uygun hedefler saptamalar› ve ölçülebilir göstergeler gelifltirerek, baflar›y› izleme ve de¤erlendirme
sürecini ifade eden kat›l›mc› ve esnek bir planlama yaklafl›m›d›r.
Stratejik planlaman›n kökeni askerî organizasyonlar›n strateji gelifltirme süreçlerine dayan›r. Savaflta düflmana karfl› avantaj sa¤layabilmek için zay›fl›k ve üstünlüklerin belirlenmesi ve bu do¤rultuda stratejiler gelifltirilmesi gereklidir. Stratejik
planlama yaklafl›m›n›n askeri alan d›fl›nda stratejik yönetimin bir unsuru olarak ele
al›nmas› asl›nda 1950’li y›llara gitmektedir.
SIRA S‹ZDE
1
D Ü fi Ü N E L ‹ M
S O R U
D‹KKAT
SIRA S‹ZDE
AMAÇLARIMIZ
fi Ü N E L ‹ M
StratejikD Üplanlaman›n
ilk teorik temellerini Drucker’›n 1954 tarihli Yönetim Pratikleri adl› kitab›nda yer alan Amaçlarla Yönetim yaklafl›m›n›n oluflturdu¤u söylenebilir. Drucker’a
S O R Ugöre, yöneticilerin bütün zamanlar›n› günlük faaliyetleri sürdürmek için harcamalar›, kuruluflun ana amac›n› gerçeklefltirmek üzerine yeterince
yo¤unlafl›lmamas›na neden olmaktad›r.
D‹KKAT
1960’l› y›llarda
Chandler ve Ansoff’un çal›flmalar› strateji kavram›n› iflletme yaz›n›na yerlefltirmifltir. Ansoff (1965) stratejik planlama için ad›m ad›m uygulanabiSIRA S‹ZDE
lecek bir model
gelifltirmifltir. 1970’ler ve sonras›nda, Ansoff’un modeli d›fl›nda çok
say›da stratejik planlama modeli ortaya ç›km›flt›r. Bu modeller önemli farklar göstermemekte, detaylarda birbirlerinden ayr›lmaktad›rlar.
AMAÇLARIMIZ
‹lk olarak Ansoff (1965) taraf›ndan yönetim yaz›n›na kazand›r›lan stratejik yönetim kavram› ise stratejik planlamaya göre daha yeni bir kavramd›r. Stratejik yönetim, örgütü hedeflerine ulaflt›rabilmek için verilen kararlar›n formülasyonu, uyK ‹ T A P
gulanmas› ve de¤erlendirilmesi bilimi ve sanat› olarak tan›mlanabilir. Tan›mdan da
anlafl›laca¤› gibi stratejik yönetim sadece gelece¤e yönelik stratejilerin oluflturulmas›n› de¤il ayn› zamanda bu stratejilerin hayata geçirilmesini ve uygulaman›n baTELEV‹ZYON
flar›s›n›n kontrol edilmesini de kapsamaktad›r.
Stratejik yönetim ve stratejik planlama kavramlar› günümüzde planlaman›n izleme ve de¤erlendirme ile kontrol süreçlerini de içerecek flekilde ele al›nmaya bafllanmas› ile‹ Nbirlikte
T E R N E Tayn› anlamda kullan›lmaya bafllanm›flt›r. Bununla birlikte, baz›
çal›flmalarda stratejik yönetim stratejik planlaman›n daha geniflletilmifl bir formu
olarak ele al›nmaktad›r. Özellikle stratejik planlama deneyimlerinde uygulama,
kontrol ve de¤erlendirme süreçlerinin plan sistemati¤i içinde yeterince yer almamas› planlaman›n stratejik bir yönetimle desteklenmesi yaklafl›m›n› öne ç›karmaya
bafllam›flt›r.
N N
Stratejik Yönetim: Örgütü
hedeflerine ulaflt›rabilmek
K ‹verilen
T A kararlar›n
P
için
formülasyonu, uygulanmas›
ve de¤erlendirilmesi bilimi
ve sanat› olarak
Ttan›mlanabilir.
ELEV‹ZYON
‹NTERNET
Stratejik planlaman›n
SIRA S‹ZDEtemeli neden askerî organizasyonlar›n strateji gelifltirme süreçlerine dayand›r›lmaktad›r? Düflününüz.
107
5. Ünite - Kamu Mali Yönetiminde Stratejik Planlama
fiekil 5.1
Stratejik Yönetim
Döngüsü
DE⁄ERLEND‹RME
UYGULAMA
STRATEJ‹K
PLANLAMA
BÜTÇELEME
Stratejik yönetim döngüsü hangi aflamalardan oluflmaktad›r?
SIRA S‹ZDE
2
KAMU SEKTÖRÜNDE STRATEJ‹K PLANLAMA
D Ü fi Ü N E L ‹ M
D Ü fi Ü N E L ‹ M
Kamu sektöründe stratejik planlama yeni bir uygulama olarak karfl›m›za ç›kmaktad›r. Kamu kesiminin büyümesi, kurumlar›n say›s›n›n artmas› ve bütçe sistemati¤i
S O R Uile etkin iflleiçinde kaynak tahsisinin ve kullan›m›n›n hesap verme sorumlulu¤u
mesine yönelik çaba aray›fllar› özel sektörde kullan›lan araçlar›n kamu sektöründe
de kullan›m› konusundaki yaklafl›mlar›n geliflmesine yol açm›flt›r.
D‹KKAT
Amerika’da 1993 y›l›nda ç›kar›lan Kamu Performans› ve Sonuçlar› Kanunu ile
kamu kurulufllar›nda stratejik planlama uygulamas›na geçifl bafllat›lm›flt›r. Kanun
SIRA S‹ZDE
kamu kurulufllar›n›n yönetiminde etkenlik ve etkilili¤in sa¤lanabilmesi
için stratejik yönetim anlay›fl›n› bir araç olarak ortaya koymufltur. Kanun; kamu kurulufllar›na stratejik plan, y›ll›k performans plan› ve performans raporu
haz›rlama zorunluAMAÇLARIMIZ
lu¤u getirmifltir. Uygulama sürecinde performans plan› ile bütçe daha sonra tek bir
metin hâline getirilmifltir. 1993 y›l›nda bafllayan reform süreci 1997 y›l›nda bütün
kurumlarda uygulamaya bafllanm›flt›r.
K ‹ T A P
‹ngiltere’de 1990’lar›n sonunda kamu yönetiminde yap›lan reformlarla kamu
mali yönetiminde kullan›lan temel araçlar Harcama Gözden Geçirme Raporlar› ve
Kamu Hizmeti Sözleflmeleridir. Temel olarak Hazinenin kontrolünde
T E L E V ‹ Z Y O Niflleyen bu
sistemde Harcama Gözden Geçirme Raporlar› ile üç y›ll›k harcama limitleri ve bu
harcamalar ile elde edilmesi hedeflenen sonuçlar saptanmaktad›r. Kamu Hizmeti
Sözleflmeleri (KHS) ile de ulusal ölçekteki amaç ve hedefler ile bunlardan sorum‹ N T E R Nkuruluflun
ET
lu kurumlar belirlenmektedir. Kamu kurulufllar› ile Hazine aras›nda
sorumlu oldu¤u ulusal amaç ve hedeflerin nas›l hayata geçirilece¤ini gösteren Hizmet Arz› Sözleflmesi imzalanmaktad›r. Kurulufllar bu anlaflma çerçevesinde sorumlu olduklar› hedefler için kurulufl ölçe¤inde hedefleri içeren stratejik planlar haz›rlamaktad›r. Kurulufl birimleri de kurulufl plan›na uygun birim planlar› ile performans göstergelerini oluflturmaktad›r. Bu çerçevede tüm kamu kurumlar› 2000’li y›llarda stratejik planlar›n› haz›rlam›fllard›r.
S O R U
D‹KKAT
N N
Kamu sektöründe stratejik planlaman›n uygulanmas›na yol açan etkenler
nelerdir?
SIRA S‹ZDE
SIRA S‹ZDE
SIRA S‹ZDE
AMAÇLARIMIZ
K ‹ T A P
TELEV‹ZYON
‹NTERNET
3
SIRA S‹ZDE
D Ü fi Ü N E L ‹ M
D Ü fi Ü N E L ‹ M
S O R U
S O R U
D‹KKAT
D‹KKAT
SIRA S‹ZDE
SIRA S‹ZDE
108
Kamu Mali Yönetimi
Kamu sektöründe kurumsal düzeyde haz›rlanan stratejik plan›n özel sektör kurumlar› taraf›nda haz›rlanan stratejik planlardan temel fark›, kamu kurumlar›n›n
üretmifl oldu¤u mal ve hizmetlerin kamusal müdahaleye konu olan alanlar olmas›,
kar amaçlar›n›n olmamas› ve siyasi yap›n›n belirleyicili¤inde atanm›fl yöneticilerden oluflmas›d›r. Kamu ve özel kurumlar›n stratejik planlar›na bakt›¤›m›zda kamu
kurumlar› için afla¤›da s›ralanan temel farkl›l›klar› s›ralayabiliriz:
• Kamu kurumlar›nda haz›rlanan stratejik planlarda ç›kt›lara de¤il sonuçlara
odaklanma,
• Kurum olarak özellikle bakanl›k düzeyindeki yap›larda sektöre odaklanma,
• Maliye politikas›n›n temel tan›m›ndan kaynakl› olmak üzere politik çevre ve
kararlar›n daha fazla etkili olmas›,
• Özellikle belli bir sektöre ve veya co¤rafi alan yaklafl›m›nda di¤er kurumlar›n planlar›n›n daha fazla dikkate al›nmas› gere¤i,
• Kamusal hizmetin gere¤i olarak paydafllar›n daha önemli olmas›,
• Güçlü Zay›f Yanlar F›rsatlar ve Tehditler (GZFT) analizinin özel sektör kurumlar› kadar yayg›n ve etkin olmamas›,
• Baz› d›flsal faktörlerin ekonomik ve sosyal analizlerle içsellefltirilmesi gere¤i,
• Karfl›laflt›rma yapman›n kurumlar›n amaç setindeki farkl›l›klardan dolay› daha zor olmas›.
Kamu kaynaklar›n›n etkin tahsisine yönelik olarak bütçe sisteminde yap›lan reformlarla performans yönetiminde geçifl stratejik planlama uygulamas›n›n yayg›nlaflmas›n› da beraberinde getirmifltir.
SIRA S‹ZDE
4
D Ü fi Ü N E L ‹ M
Bütçe en basit tan›m› ile bir
kamu kurumunun (merkezî
veya yerel) yapmay›
S O R Uharcamalar› ile
düflündü¤ü
toplamay› düflündü¤ü
gelirlerine iliflkin ileriye
yönelik
ve
D ‹ Ktahminlerini
KAT
politikalar›n› içeren bir
belgedir.
SIRA S‹ZDE
AMAÇLARIMIZ
K ‹ T A P
TELEV‹ZYON
‹NTERNET
Kamu kesimiSIRA
ve özel
kesimde haz›rlanan stratejik planlar›n farkl› olmas›n›n temel nedenS‹ZDE
leri nelerdir?
D Ü fibasit
ÜNEL‹M
Bütçe en
tan›m› ile bir kamu kurumunun (merkezî veya yerel) yapmay›
düflündü¤ü harcamalar› ile toplamay› düflündü¤ü gelirlerine iliflkin ileriye yönelik
tahminlerini Sve
içeren bir belgedir. Bütçe doküman›n›n tahmin olma
O Rpolitikalar›n›
U
özelli¤i d›fl›ndaki as›l önemli niteli¤i ise bütçe ile özünde vatandaflta olan kaynak
toplama ve harcama yapma yetkisinin (bütçe hakk›n›n) seçilmifl temsilcilere devD‹KKAT
redilmesidir. Bütçenin bu yönü ile yöneticinin kendisine devredilen bu yetkiyi nas›l kulland›¤›na dair bir kontrol arac› olarak kullan›lmas›d›r. Bu aç›dan bütçe, maS‹ZDE anlam›na da gelir. Bütçenin bunun d›fl›nda bir di¤er önemli
li ifllemlerinSIRA
kontrolü
görevi ise hizmetlerin hangi önem s›ras›na göre yerine getirilece¤i ve bugün al›nan
kararlar›n ileriye yönelik maliyeti konusunda yöneticilere yol gösteren bir planlaAMAÇLARIMIZ
ma ve yönetim arac› olmas›d›r. Son olarak bütçe, bu hizmetlerin ne ölçüde yerine
getirildi¤ini gösteren bilgileri de içeren bir belge olmal›d›r.
BütçeyeK bir
politika ve planlama belgesi olma nitelikleri ile bak›ld›¤›nda bütçe
‹ T A P
sistemler ve bu çerçevede kaynaklar›n tahsis ve kullan›mlar›n›n ne flekilde modellendi¤i önem tafl›maktad›r. Bu çerçevede ulusal plan, bölgesel plan, kurumsal
plan, tematik plan, eylem plan› gibi dokümanlar bütçe sistemati¤i için farkl› flekilTELEV‹ZYON
lerde kullan›lmaktad›r. Amaç ve hedefler kurumsal sorumlulukla iliflkilendirildi¤inde stratejik planlama uygulanan bütçe sistemati¤i içinde çok daha önemli bir kurumsal araç hâline gelmektedir.
N N
‹NTERNET
109
5. Ünite - Kamu Mali Yönetiminde Stratejik Planlama
Bütçe Sistemi
Planlama-ProgramlamaBütçeleme Sistemi
Temel Unsurlar
Devletin faaliyet gösterdi¤i bütün ana alanlarda amaç ve hedeflerin
belirlenmesi
Hedefler baz›nda mevcut programlar›n ç›kt›lar›n›n analizi
Bütçe y›l› ve izleyen birkaç y›l için program›n toplam maliyetinin
belirlenmesi
Çok y›ll› harcama program›n›n formülasyonu
Program hedeflerine en etkin ve etkili flekilde ulaflmak için
alternatiflerin analizi
Bu prosedürlerin bütçe görüflmelerinin sistematik bir parças› hâline
getirilmesi
Program Bütçe
Devletin faaliyet gösterdi¤i bütün ana alanlarda amaç ve hedeflerin
belirlenmesi
Hedefler baz›nda mevcut programlar›n ç›kt›lar›n›n analizi
Birimlerin ortak fonksiyonlar ve alt fonksiyonlar içinde gruplanmas›
Fonksiyonlar›n ve alt fonksiyonlar›n maliyetlerinin belirlenmesi
Bu maliyetler çerçevesinde birimlerin ç›kt›lar›n›n neler olaca¤›na
karar verilmesi
Ç›kt› Bütçeleme
Devletin faaliyet gösterdi¤i bütün ana alanlarda amaç ve hedeflerin
belirlenmesi
Hedefler baz›nda mevcut programlar›n ç›kt›lar›n›n analizi
Belli bir ç›kt›y› sa¤lamaya yönelik bütün maliyetlerin toplanmas›
(ç›kt›n›n üretimine katk›da bulunan kurulufl say›s›ndan ba¤›ms›z olarak)
Genel giderleri de içeren tam maliyetlendirme
Özel sektördeki uygulamalara benzer biçimde ölçülebilir flekilde
ifade edilebilen ç›kt›lar›n belirlenmesi
Etkenli¤i ve etkilili¤i ölçmek için gerçekleflen ç›kt›lar ile karfl›laflt›rma
yap›lmas›
Performans Esasl›
Bütçeleme
Ç›kt› bütçelemenin bütün unsurlar›n› içerir.
Aç›k performans ölçütleri ve performans de¤erlendirme sistemi
Ödül ve cezalarla iliflkilendirilmifl hesap verme
Bu çal›flmada stratejik plan ile öngörülen kurumsal düzeyde haz›rlanan plan
metinleridir. Politika oluflturma sürecinin devam›nda kurumsal katk›y› ortaya koyan stratejik planlar kurumsal olarak ifl yapma biçiminde önemli de¤iflimlere yol
açmaktad›r. Bu anlamda hizmet önceliklerinin belirlenmesi ve sunumunda politika oluflturma sürecine kurumun aktif kat›l›m›, kurumsal kültürün ve hesap verme
sorumlulu¤unun gelifltirilmesi, hedeflere iliflkin performans›n dolay›s›yla baflar›n›n ölçülmesine iliflkin alt yap›n›n güçlendirilmesi ile saydaml›k ve kat›l›mc›l›k temel kurumsal kazan›mlar olmaktad›r. Bu de¤iflim beraberinde kurumda çal›flanlar›n kat›l›m ve fark›ndal›k yoluyla motivasyonlar›n›n artmas›na ve kapasitelerinin
geliflmesinde de yol açmaktad›r. Toplumsal aç›dan ise stratejik plan süreci ile kurumun sundu¤u hizmetten etkilenen kesimlerin kat›l›m›n›n çeflitli flekillerde kat›l›m›n›n yolu aç›lmakta bu da hizmetin kalitesi aç›s›ndan olumlu sonuçlar ortaya
koymaktad›r.
Tablo 5.1
Bütçe Sistemleri
Kaynak: Dimond
2003:5, Erkan 2008:
59
SIRA S‹ZDE
SIRA S‹ZDE
D Ü fi Ü N E L ‹ M
D Ü fi Ü N E L ‹ M
S O R U
S O R U
Kamu Mali Yönetimi
D‹KKAT
D ‹ K K A T KAMU KURUMLARINDA STRATEJ‹K
TÜRK‹YE’DE
PLANLAMA
110
SIRA S‹ZDE
AMAÇLARIMIZ
K ‹ T A P
TELEV‹ZYON
‹NTERNET
N N
SIRA S‹ZDE
Mali Yönetime ‹liflkin Reformlar ve Stratejik Planlama
Uygulamas›na Geçifl
Türkiye’deAMAÇLARIMIZ
stratejik planlama mali yönetim sistemimize 2000’lerin bafl›nda yürütülen çok çeflitli çal›flmalar›n belirleyicili¤inde yaflanan ekonomik krizlerin de h›zland›rd›¤› bir ortamda hükûmetlerin aç›klad›¤› çeflitli taahhütler çerçevesinde girmiflK ‹ T A P
tir. Bu kapsamda sekizinci Befl Y›ll›k Kalk›nma Plan› kapsam›nda oluflturulan 2000
y›l›nda aç›klanan Kamu Mali Yönetiminin ‹yilefltirilmesi ve Mali Saydaml›k Özel ‹htisas Komisyonu Raporu, 2001 y›l›nda Dünya Bankas›yla ortak haz›rlanan Kamu
TELEV‹ZYON
Harcamalar›n›n
Gözden Geçirilmesi Raporu reform çal›flmalar› kapsam›nda öne ç›kan çal›flmalar olmufltur.
Kamu Mali ‹Yönetiminin
‹yilefltirilmesi ve Mali Saydaml›k Özel ‹htisas Komisyonu RaporuNTERNET
nun tamam›n› incelemek için http://ekutup.dpt.gov.tr/kamumali/oik535.pdf web adresine
bakabilirsiniz.
fiubat 2001’de yaflanan ve uygulanmakta olan program›n revize edilmesi ihtiyac›n› do¤uran mali krizin belirleyicili¤inde, mali sektör ve kamu sektörüne yönelik
orta vadeli reform programlar›n›n desteklenmesi amac›yla 12 Temmuz 2001 tarihinde Dünya Bankas› ile 1. Program Amaçl› Mali ve Kamu Sektörü Uyum Kredi
Anlaflmas› (PFPSAL I) imzalanm›flt›r. Bu program kapsam›nda kamu kurumlar›na
yönelik olarak 2001 y›l›nda politikalar›n maliyetlendirilmesi boyutunu da içerecek
flekilde bir taslak stratejik planlama k›lavuzu tasla¤› haz›rlanmas› kredi anlaflmas›n›n bir koflulu olarak getirilmifltir. 2001 y›l› sonunda DPT’de yürütülen çal›flmalar
sonras›nda taslak olarak haz›rlanan ve 2002 y›l›nda pilot kurumlarda uygulamas›na geçilen k›lavuzun ilk sürümü Haziran 2003 tarihinde yay›mlanm›flt›r.
DPT’de yürütülen çal›flmalarda Stratejik Plan uygulamas›na geçilmesi ile birlikte mevcut politika oluflturma ve bütçeleme süreçlerinde önemli iyileflmeler öngörülmüfltür. Kamu kesimi aç›s›ndan kurumsal düzeyde uygulamas›na geçilecek stratejik plan ile hedeflenen iyileflmeler DPT çal›flma grubu raporunda afla¤›daki flekilde s›ralanm›flt›r. Buna göre stratejik planlama uygulamas›na geçifl ile:
• Plan-program-bütçe iliflkisinin güçlendirilmesine yard›mc› olmas›,
• Kamuda etkin bir yönetim ve harcama sisteminin kurulmas›nda bafllang›ç
noktas›n› oluflturmas›,
• Kurulufllar›n belirli bir hedefe yönelik olmayan k›sa vadeli ve anl›k ifllerde
yo¤unlaflmalar› yerine, orta vadeli ve somut hedeflere dayal› planlama anlay›fl›na sahip olmalar›n› sa¤lamas›,
• Vizyon de¤erlendirmesi ile sürekli geliflme, yeni geliflmelere göre kendini yenileme, hizmet kalitesi, etkinli¤i ve çeflitlili¤inin art›r›lmas› anlay›fl›n› getirmesi,
• Performans göstergelerinin oluflturulmas› zorunlulu¤u nedeniyle kurulufllar›n her türlü planlama ve uygulama faaliyetlerini etkinlik, yerindelik, kat›l›mc›l›k, fleffafl›k ve hesap verme sorumlulu¤u ilkeleri do¤rultusunda flekillendirmesini sa¤lamas›,
• Süreçlere entegre olmufl bir flekilde denetim ve izlemeyi kolaylaflt›rmas›,
• Sistematik veri toplama ve sonuçlar› analiz etme al›flkanl›¤›n›n kazan›lmas›
sa¤lanm›fl olacakt›r.
5. Ünite - Kamu Mali Yönetiminde Stratejik Planlama
111
2003-2005 döneminde hükûmetin program ve Acil Eylem plan›na koymas›yla
birlikte seçilen sekiz kuruluflta pilot uygulamas›na geçilmifltir. Mali yönetim ve performans esasl› yeni bütçe sisteminin yasal altyap›s› 2003 y›l›nda ç›kar›lan 5018 say›l› Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu (KMYKK) ile sa¤lanm›flt›r. 5018 say›l›
KMYKK öncesinde uygulanan plan program bütçe sistemimiz yasal bir yap›dan
yoksun flekilde genelge ve talimatlar ile y›l› bütçe kanununa flekle iliflkin konulan
düzenlemelerle sa¤lanmaya çal›fl›lmaktayd›. Bu ikinci aflamada sistemin uygulanmas›na iliflkin tasar›m ile plan haz›rlama kapasitesi pilot olarak seçilen kurumlarda
gelifltirilmeye çal›fl›lm›flt›r.
Üçüncü aflamada 2006 y›l›nda bütün hükümleriyle uygulamaya konulan 5018
say›l› KMYKK’nin getirdi¤i hüküm çerçevesinde stratejik plan uygulamas›na iliflkin yönetmelik pilot uygulamalar›nda ›fl›¤›nda ç›kar›lm›fl ve belli bir zaman boyutunda kapsam içindeki kamu kurumlar›n›n stratejik planlar›n› haz›rlamalar›
öngörülmüfltür. Kamu kurumlar›n›n yönetmeli¤e ekli tablolarda stratejik planlar›n› tamamlamalar›yla plan›n yayg›nlaflt›rma süreci bafllam›flt›r. Bu süreç içinde
mali yönetime bütünsel yaklafl›m gere¤i ile birlikte kurumsal düzeye indirilmesi, kurumsal kat›l›m mekanizmalar› di¤er stratejik yönetim belgeleriyle desteklenmifltir.
Dönem
Yaklafl›m
1. Dönem (2000-2002): Haz›rl›k
• SP K›lavuzu 1. Sürüm
• Politika oluflturma kapasitesi
• Kuruluflun genel yönetimi
• Etkililik
2. Dönem (2003-2005): Pilot Uygulamalar, yasal
altyap›
• 8 kurulufl
• 5018 say›l› Kanun
• SP K›lavuzu 2. Sürüm
• Hesap verebilirlik
• Plan haz›rlama kapasitesi
• Sistem tasar›m›
3. Dönem (2006-2010): Yayg›nlaflt›rma
• Yönetmelik
• Yayg›nlaflt›rma takvimi
• Mali yönetim
• Di¤er stratejik yönetim belgeleri
• Kat›l›mc›l›k
4. Dönem (2011- ) : Uygulama, izleme ve bütünsellik
• Yeni SP k›lavuzu ve yönetmeli¤i (2012)
• ‹&D sistemleri
• Kamu hizmetlerinin entegrasyonu
• D›fl denetim
Gelinen son aflama kapsam içindeki bütün kamu kurumlar›n›n uygulamaya
koydu¤u ve yayg›nlaflma sürecini tamamlayan kurumsal düzeyde stratejik planlar›n kamu hizmetleri ile do¤ru ve zaman›nda entegre edilmesi ile 2010 sonunda ç›kan 6085 say›l› Say›fltay Kanunu’nda d›fl denetime iliflkin getirilen düzenlemelerle
hesap verme sorumlulu¤unun ifllemesinde etkin bir flekilde kullan›lmaya bafllanmas› amaçlanmaktad›r. Bu ise özellikle kamusal müdahale anlam›nda hizmet programlar› ve harcama gözden geçirmeleriyle birlikte Say›fltay’›n yeni düzenlemelerin
gerektirdi¤i altyap›y› sa¤lamaya yönelik çabalar ile mümkün olacakt›r. Özellikle iyi
uygulama örne¤i gösteren ABD, ‹ngiltere, Yeni Zelanda gibi ülkelerde ülke Say›fltaylar›n›n kurumsal performans denetimini hayata geçirmeye yönelik uygulamalar›nda stratejik planlar kurumlar›n amaç ve hedeflerini ne düzeyde yerine getirdi¤ine iliflkin denetimlerde temel dokümanlar niteli¤inde görülmektedir.
Tablo 5.2
Türkiye’de Stratejik
Plan›n Uygulama
Dönemleri ve
Yaklafl›mlar
Kaynak: Y›lmaz, H.H,
V. Erkan, Kamu
Kurulufllar›nda
Stratejik Plan,
Program ve Bütçe
Uygulamas›nda
‹zleme ve
De¤erlendirme
Sistemi El Kitab›
(yak›nda ç›kacak
çal›flma)
112
SIRA S‹ZDE
D Ü fi Ü N E L ‹ M
S O R U
D‹KKAT
SIRA S‹ZDE
AMAÇLARIMIZ
K ‹ T A P
TELEV‹ZYON
‹NTERNET
Kamu Mali Yönetimi
5
Stratejik planlaman›n
SIRA S‹ZDETürkiye’de kamu kesiminde kurumsal düzeyde geldi¤i aflama ne durumdad›r?
D Ü fi Ü N Kamu
EL‹M
Türkiye’de
Kurumlar›nda Stratejik Planlama Süreci
Yasal Çerçeve
S O R U
Kamu mali yönetiminin temelini teflkil eden 1050 say›l› Muhasebe-i Umumiye Kanununun yerini alan ve kamu mali yönetimi ve kontrol sistemimizin uluslararas›
D‹KKAT
standartlara ve Avrupa Birli¤i normlar›na uyumunu sa¤lamay› amaçlayan 5018 say›l› KMYKK 2003 y›l›nda kabul edilmifltir. Kanun bir geçifl dönemi sonunda 2006
SIRA
S‹ZDE tüm hükümleri ile Türk mali yönetim sistemi içinde yürürlüy›l› bafl›ndan
itibaren
¤e girmifltir.
5018 say›l› KMYKK’nin 3. maddesinde kamu mali yönetimi, kamu kaynaklar›AMAÇLARIMIZ
n›n tan›mlanm›fl standartlara uygun olarak etkili, ekonomik ve verimli kullan›lmas›n› sa¤layacak yasal ve yönetsel sistem ve süreçler olarak tan›mlanm›flt›r. Bu yönetim sisteminin devam›nda bu sistemin yeni araçlar›ndan biri olan stratejik plan
K ‹ T A P
ise kamu idarelerinin orta ve uzun vadeli amaçlar›n›, temel ilke ve politikalar›n›,
hedef ve önceliklerini, performans ölçütlerini, bunlara ulaflmak için izlenecek yöntemler ile kaynak da¤›l›mlar›n› içeren plan fleklinde ifade edilmifltir.
TELEV‹ZYON
Kanunun stratejik planlama ve performans esasl› bütçeleme bafll›kl› 9. maddesinde:
“Kamu idareleri; kalk›nma planlar›, programlar, ilgili mevzuat ve benimsedikle‹ N T E Rçerçevesinde
NET
ri temel ilkeler
gelece¤e iliflkin misyon ve vizyonlar›n› oluflturmak,
stratejik amaçlar ve ölçülebilir hedefler saptamak, performanslar›n› önceden belirlenmifl olan göstergeler do¤rultusunda ölçmek ve bu sürecin izleme ve de¤erlendirmesini yapmak amac›yla kat›l›mc› yöntemlerle stratejik plan haz›rlarlar.
Kamu idareleri, kamu hizmetlerinin istenilen düzeyde ve kalitede sunulabilmesi
için bütçeleri ile program ve proje baz›nda kaynak tahsislerini; stratejik planlar›na,
y›ll›k amaç ve hedefleri ile performans göstergelerine dayand›rmak zorundad›rlar.
Stratejik plan haz›rlamakla yükümlü olacak kamu idarelerinin ve stratejik planlama sürecine iliflkin takvimin tespitine, stratejik planlar›n kalk›nma plan› ve programlarla iliflkilendirilmesine yönelik usul ve esaslar›n belirlenmesine Devlet Planlama Teflkilat› Müsteflarl›¤› yetkilidir.” denilerek kurumsal düzeyde stratejik plan›n
uygulanmas›na iliflkin yasal çerçeve ve sorumluluklar belirlenmifltir.
5018 say›l› KMYKK ile birlikte 5393 say›l› Belediye Kanunu, 5216 say›l› Büyükflehir Belediye Kanunu ve 5302 say›l› ‹l Özel ‹dareleri Kanunu’na konulan hükümlerle stratejik plan uygulamas› yerel yönetimlere de yayg›nlaflt›r›lm›flt›r.
2005 tarihinde yay›mlanan 5436 say›l› kanun ile kamu idarelerinde strateji gelifltirme birimleri oluflturulmufl ve birimler 18 fiubat 2006 tarihinde yay›mlanan
“Strateji Gelifltirme Birimlerinin Çal›flma Usul ve Esaslar› Hakk›nda Yönetmelik” ile
stratejik planlama çal›flmalar›n›n koordinasyonu ile görevlendirilmifltir.
Kamu idarelerinin ve stratejik planlama sürecine iliflkin takvimin tespitine, stratejik planlar›n kalk›nma plan› ve programlarla iliflkilendirilmesine yönelik usul ve
esaslar›n belirlenmesine iliflkin ikincil düzenlemelerin haz›rlanmas›nda Devlet
Planlama Teflkilat› Müsteflarl›¤› 5018 say›l› kanun ile yetkilendirilmiflti. Bu yetki
çerçevesinde “Kamu ‹darelerinde Stratejik Planlamaya ‹liflkin Usul ve Esaslar Hakk›nda Yönetmelik” 26 May›s 2006 tarihinde yay›mlanm›fl ve sürece iliflkin yasal altyap› genel unsurlar aç›s›ndan tamamlanm›flt›r.
N N
N N
K ‹ T A P
T E L E V ‹Stratejik
Z Y O N Planlama
5. Ünite - Kamu Mali Yönetiminde
Kamu ‹darelerinde Stratejik Planlamaya ‹liflkin Usul ve Esaslar Hakk›nda
‹ N T E R N EYönetmeli¤e,
T
“Kamuda Stratejik Yönetim” adl› web sayfas›n›n mevzuat bölümünden ulaflabilirsiniz.
http://www.sp.gov.tr
K ‹ T A P
T E L E V ‹ Z Y113
ON
‹NTERNET
Türkiye’de Mali Yönetim Sistemi ve Stratejik Planlama
Plan, program ve bütçe sistemati¤i içinde kamusal karar alma sürecinin etkin ifllemesi; toplumsal tercihlere ve ihtiyaca göre politika oluflturulmas›, oluflturulan politikalar›n öncelikler ve k›s›tlar çerçevesinde planlara (programlara) yans›t›lmas›,
planlanan hizmet programlar›n›n bütçeler ile yaflama geçirilmesi ve stratejik önceliklere göre da¤›t›lan kaynaklar›n etkin kullan›m›n›n sa¤lanmas› ile mümkündür.
Stratejik planlama uygulamas› ile bu süreçler aras›nda ba¤›n güçlendirilmesi
kurumsal düzeyde sa¤lanmaya çal›fl›lmaktad›r. Kurumsal performans denetiminin
bafl›nda idarenin stratejik plan›nda ortaya konan amaç ve hedeflerin üst politika ve
plan belgeleriyle uyumuna 5018 say›l› KMYKK’nin getirdi¤i temel hükümler çerçevesinde ele al›nmas› gerekmektedir. Kurumsal düzeyde haz›rlanan stratejik planlar
ile amaçlanan, kamu kaynaklar›n›n ve varl›klar›n›n ulusal, sektörel ve bölgesel öncelikler ile uluslararas› taahhütler çerçevesinde etkin, ekonomik ve verimli kullan›m›n›n sa¤lanmas› amaçlanmaktad›r. 5018 say›l› kanun ile kurumsal düzeyde mali
yönetim ve bütçe sistemi izleyen flekilde oldu¤u gibi tasarlanm›fl uygulamaya konmufltur.
Bütünüyle yeni bir anlay›fl çerçevesinde de¤iflen sistem; etkinlik, verimlilik, saydaml›k ve hesap verebilirlik kavramlar› üzerine kurulmufltur. Politika oluflturma,
planlama ve bütçeleme süreçleri aras›ndaki iliflkiyi güçlendiren ve hesap verme sorumlulu¤unu bunu üzerine kurgulayan yeni yap›da temel öncelik amaca yönelik bir
yönetim sistemine geçifl olmufltur. Dolay›s›yla süreç kurumsal düzeyde stratejik
planlar, performans programlar› ve faaliyet raporlar›yla güçlendirilmifl, bütçe sisteminin bu yeni yap›ya uygun haz›rlanmas› ve uygulanmas› öngörülmüfltür.
fiekil 5.2
Stratejik
Plan
Performans
Program›
Bütçe d›fl›
alan
Amaçlar
Hedefler
SP Performans
Göstergeleri
Stratejiler
Kurumsal Yönetim
Süreci ve Genel
Çerçeve
Bütçe
Performans
Hedefleri
Uygulama
Sonuçlar›
PP Performans
Göstergeleri
Faaliyetler
Stratejik
Plan›n
De¤erlendirilmesi
Performans Program›-Bütçe
De¤erlendirilmesi
Uygulama
Sonuçlar›n›n
De¤erlendirilmesi
Kamu idareleri üst politika ve plan belgeleriyle uyumlu olarak haz›rlayacaklar›
stratejik planlar›n› izleyen flekilde oldu¤u gibi kurumsal bir mali yönetim modeli
çerçevesinde hayata geçireceklerdir. Stratejik planla bafllayan süreç, bütçe döne-
Kaynak: Y›lmaz,
(2011), Say›fltay
Baflkanl›¤› Kurumsal
Performans Denetimi
Rehber Çal›flmas›;
Y›lmaz, Erkan, Kamu
Kurulufllar›nda
Stratejik Plan,
Program ve Bütçe
Uygulamas›nda
‹zleme ve
De¤erlendirme
Sistemi El Kitab›
(yak›nda ç›kacak
çal›flma)
114
Kamu Mali Yönetimi
minde her y›l performans program›n›n haz›rlanmas›yla devam etmektedir. Stratejik
planla temel amaç kurumsal önceliklerin, amaç ve hedeflerin ulusal plan baflta olmak üzere di¤er plan metinleriyle iliflkisini kurmak olarak belirlenmiflken planla
bütçe aras›ndaki iliflkinin kurulmas› ise performans program› çerçevesinde öngörülmektedir. Gerek makro planlar›n gerekse kurumsal düzeyde haz›rlanan stratejik planlar›n hayata geçmesi performans program› ve bütçe çerçevesinde olmaktad›r. Bütçe uygulamas› sonuçlar›n›n hesap verme sorumlulu¤u 5018 say›l› Kanun
çerçevesinde faaliyet raporlar›yla sa¤lanmaktad›r. Kurumsal yap›da etkin bir flekilde hayata geçirilecek olan izleme ve de¤erlendirme sistemiyle amaç ve hedeflerin
performans göstergeleri ve sonuçlar›yla de¤erlendirilmesi stratejik yönetim sürecinin nihai aflamas› olmakta ve süreç bir döngü çerçevesinde tekrar stratejik yeniden
haz›rlanmas› ve/veya revizyonuyla devam etmektedir.
fiekil 5.3
Kurumsal Düzeyde
Mali Yönetim
Kaynak: Y›lmaz,
(2011), Say›fltay
Baflkanl›¤›
Kurumsal
Performans
Denetimi Rehber
Çal›flmas›.
Stratejik
Plan
Performans
De¤erlendirmesi
Performans
Program›
Kurumsal
Düzeyde Stratejik
Yönetim Modeli
Faaliyet
Raporu
Bütçe
Bütçe
Uygulamas›
Bu çerçeve içinde Stratejik Planlama K›lavuzundan (KB 2006: 7-8) yönetimsel
bir araç olarak neler beklenmesi ve neler beklenmemesi gerekti¤i afla¤›daki flekilde özetlenmifltir:
Stratejik planlama:
• Sonuçlar›n planlanmas›d›r: Girdilere de¤il, kamu hizmetleri ile elde edilecek sonuçlara odakl›d›r.
• De¤iflimin planlanmas›d›r: De¤iflimin istenilen yönde olabilmesini sa¤lamaya gayret eder ve de¤iflimi destekler. Dinamiktir ve gelece¤i yönlendirir. Düzenli olarak gözden geçirilmesi ve de¤iflen flartlara göre uyarlanmas› gerekir.
• Gerçekçidir: Arzu edilen ve ulafl›labilir bir gelece¤i resmeder.
• Kaliteli yönetimin arac›d›r: Disiplinli ve sistemli bir flekilde, bir kuruluflun kendisini nas›l tan›mlad›¤›n›, neler yapt›¤›n› ve yapt›¤› fleyleri niçin yapt›¤›n› de¤erlendirmesi, flekillendirmesi ve bunlara rehberlik eden temel kararlar› ve eylemleri üretmesidir.
• Hesap verme sorumlulu¤una temel oluflturur: Sonuçlar›n nas›l ve ne ölçüde gerçeklefltirildi¤inin izlenmesine, de¤erlendirilmesine ve denetlenmesine temel oluflturur.
5. Ünite - Kamu Mali Yönetiminde Stratejik Planlama
• Kat›l›mc› bir yaklafl›md›r: Stratejik planlama sürecinin kuruluflun en üst
düzey yetkilisi taraf›ndan tam olarak desteklenmesi flartt›r. Bununla beraber, ilgili taraflar›n, di¤er yetkililerin, idarecilerin ve her düzeydeki personelin katk›s›, ortak çabas› ve deste¤i olmaks›z›n, stratejik planlama baflar›ya ulaflamaz.
Di¤er yandan stratejik planlama:
• Günü kurtarmaya yönelik de¤ildir: Uzun vadeli bir yaklafl›md›r.
• Bir flablon de¤ildir: Kurulufllar›n farkl› yap› ve ihtiyaçlar›na uyarlanabilen
esnek bir araçt›r.
• Salt bir belge de¤ildir: Stratejik plan›n haz›rlanmas›, gerçeklefltirilmesi için
yeterli de¤ildir. Plan›n sahiplenilmesi ve eyleme geçirilmesi gerekir. As›l
olan stratejik plan belgesi de¤il, stratejik planlama sürecidir.
• Sadece bütçeye dönük de¤ildir: Stratejik planlama sürecinde kaynak k›s›tlar› dikkate al›nmakla beraber, y›ll›k bütçe ve kaynak taleplerinin stratejik
planlar› flekillendirmemesi; stratejik plan›n, bütçeyi yönlendirmesi gerekir.
Kamu Kurumlar›nda Stratejik Planlama Haz›rlama ve Uygulama
Süreci
Türkiye’de uygulamas›na geçilen kurumsal düzeyde stratejik plan modeli dört temel sorunun yan›tlanmas›na üzerine kurulmufltur. Bu sorular:
• Neredeyiz?
• Nereye ulaflmak istiyoruz?
• Nas›l ulaflabiliriz?
• Nas›l ölçer ve de¤erlendiririz?
Stratejik plan›n oluflturulmas›na yönelik haz›rl›k aflamas› sonras›nda stratejik
planlama süreci izleyen tabloda gösterildi¤i flekilde dört ana aflama üzerine oturtulmufltur. Stratejik planlama k›lavuzunda stratejik yönetim süreci içinde sorulan
sorulara iliflkin aranan temel yan›tlar afla¤›daki flekilde ifade edilmifltir :
• “Neredeyiz?” sorusu, kuruluflun faaliyetini gerçeklefltirdi¤i iç ve d›fl ortam›n
kapsaml› bir biçimde incelenmesini ve de¤erlendirilmesini içeren durum
analizi yap›larak cevapland›r›l›r.
• “Nereye gitmek istiyoruz?” sorusunun cevab› ise; kuruluflun varolufl nedeninin öz bir biçimde ifade edilmesi anlam›na gelen misyon; ulafl›lmas› arzu
edilen gelece¤in kavramsal, gerçekçi ve öz bir ifadesi olan vizyon; kuruluflun faaliyetlerine yön veren ilkeler; ulafl›lmas› için çaba ve eylemlerin yönlendirilece¤i genel kavramsal sonuçlar olarak tan›mlanabilecek amaçlar ve
amaçlar›n elde edilebilmesi için ulafl›lmas› gereken ölçülebilir sonuçlar anlam›na gelen hedefler ortaya konularak verilir.
• Amaçlar ve hedeflere ulaflmak için takip edilecek yollar ve kullan›lacak yöntemler olan stratejiler “Gitmek istedi¤imiz yere nas›l ulaflabiliriz?” sorusunu
cevapland›r›r.
• Son olarak, yönetsel bilgilerin derlenmesi ve plan uygulamas›n›n raporlanmas› anlam›ndaki izleme ve al›nan sonuçlar›n daha önce ortaya konulan misyon, vizyon, temel de¤erlerler, amaçlar ve hedeflerle ne ölçüde uyumlu oldu¤unun, k›saca performans›n de¤erlendirilmesi ve buradan elde edilecek
sonuçlarla plan›n gözden geçirilmesini ifade eden de¤erlendirme süreci ise
“Baflar›m›z› nas›l takip eder ve de¤erlendiririz?” sorusunu cevapland›r›r.
115
116
Kamu Mali Yönetimi
Tablo 5.3
Stratejik Yönetim
Süreci
• Plan ve Programlar
• Paydafl Analizi
• GZFT Analizi
Kaynak: Kalk›nma
Bakanl›¤› (Mülga
DPT), “Kamu
‹dareleri için
Stratejik Planlama
K›lavuzu” 1. Sürüm,
2003.
• Kuruluflun varolufl gerekçesi
• Temel ‹lkeler
• Arzu edilen gelecek
DURUM ANAL‹Z‹
M‹SYON VE ‹LKELER
V‹ZYON
• Orta vadede ulafl›lacak amaçlar
• Spesifik, somut ve ölçülebilir
hedefler
AMAÇLAR VE
HEDEFLER
• Amaç ve hedeflere ulaflma
yöntemleri
STRATEJ‹LER
•
•
•
•
Detayl› ifl planlar›
Maliyetlendirme
Performans program›
Bütçeleme
• Raporlama
• Karfl›laflt›rma
•
•
•
•
Geri besleme
Ölçme yöntemlerinin belirlenmesi
Performans göstergeleri
Uygulamaya yönelik ilerleme ve
sonuçlar›n de¤erlendirilmesi
Neredeyiz?
FAAL‹YETLER VE
PROJELER
Nereye ulaflmak istiyoruz?
Gitmek istedi¤imiz yere nas›l
ulaflabiliriz?
‹ZLEME
PERFORMANS
ÖLÇME VE
DE⁄ERLEND‹RME
Baflar›m›z› nas›l takip eder ve
de¤erlendiririz?
Stratejik plan sürecine iliflkin model bu flekilde tan›mland›ktan sonra kurumlar
için öncelikle kurulufl genelinde plan›n haz›rlanmas›na iliflkin sahiplenmenin sa¤lanmas› gerekmektedir. Plan›n baflar›s› haz›rl›k aflamas›nda sürecin organize edilmesi, plan›n haz›rl›klar›na iliflkin kurumsal ihtiyac›n dolay›s› ile kapasitenin iyi
oluflturulmas›na, zaman planlar›n›n gerçekçi yap›lmas›na ve stratejik plan ekibi taraf›nda ihtiyaçlar çerçevesinde haz›rlanacak bir haz›rl›k program›na ba¤l›d›r.
Haz›rl›k sürecinde yöneticilerin deste¤i ve sahiplenmesi en kritik noktalar›n bafl›nda gelmektedir. Kuruluflun gelece¤i hakk›nda kararlar alma iste¤i ile birlikte
stratejik plan gelifltirebilece¤ine inanc›n plan haz›rl›klar› bafllamadan oluflturulmas› gerekmektedir. Yine haz›rl›k aflamas›nda kat›l›mc› bir çerçevede plan haz›rl›klar›n›n bir organizasyon çerçevesinde nas›l yönetilece¤i, plan ekibinde bu ba¤lamda
kimlerin olaca¤› ve di¤er çal›flanlardan ne flekilde sürece kat›laca¤› ve d›flar›dan
destek ve dan›flmanl›k hizmetlerinin ne ölçüde al›naca¤›n›n planlanmas› gerekmektedir.
Sürece yönelik olarak ise çal›flmaya ne kadar vakit ayr›laca¤›, nas›l bir uygulama modeli öngörülece¤i ve bu modelin hangi aflamalarda hayata geçece¤i ve hangi ç›kt›lar›n elde edilece¤inin haz›rl›k sürecinde etkin programlanmas› plan metninin baflar›l› bir flekilde haz›rlanmas›n› sa¤lam›fl olacakt›r. Özellikle kurumsal olarak
ilk planlar›n haz›rland›¤› dönemlerde haz›rl›k süreci; sürecin yönetimi ile kurumsal kapasitenin oluflturulmas› aç›s›ndan oldukça önemli görülmektedir.
Haz›rl›k aflamas› sonras›nda haz›rlanan k›lavuzun ortaya koydu¤u genel çerçeve
içinde stratejik plan yukar›daki flekilde ifade edildi¤i flekilde durum analizi, gelece¤e iliflkin bak›fl ve kurumsal önceliklerin ortaya konmas›, plan›n kaynak çerçevesinin belirlenmesi ve son olarak izleme de¤erlendirme sisteminin kurulmas› fleklinde
dört ana eksen üzerinde haz›rlan›p uygulanmaktad›r. Bunlar› s›ras›yla ele al›rsak:
5. Ünite - Kamu Mali Yönetiminde Stratejik Planlama
117
Stratejik planlama sürecinin ilk ad›m› olan durum analizi, kuruluflun “neredeyiz?”
sorusuna cevap verir. Kuruluflun gelece¤e yönelik amaç, hedef ve stratejiler gelifltirebilmesi için öncelikle, mevcut durumda hangi kaynaklara sahip oldu¤unu ya da
hangi yönlerinin eksik oldu¤unu, kuruluflun kontrolü d›fl›ndaki olumlu ya da olumsuz geliflmeleri de¤erlendirmesi gerekir. Dolay›s›yla bu analiz, kuruluflun kendisini ve çevresini daha iyi tan›mas›na yard›mc› olarak stratejik plan›n sonraki aflamalar›ndan daha sa¤l›kl› sonuçlar elde edilmesini sa¤layacakt›r. Durum analizinde
kuruluflun yasal yükümlülükleri çerçevesinde yürüttü¤ü faaliyetler ve sundu¤u
hizmetler ortaya konulur. Kuruluflun, kalk›nma planlar›, sektörel ve bölgesel plan
ve programlar ile kurulufl kanunundan kaynaklanan yetki, görev ve sorumluluklar› ifade edilir. Kurulufl taraf›ndan sunulan hizmetlerin genel hedef ve politikalara
uygunlu¤u, hizmet sunum süreçleri ve hizmet kalitesi, bu alanda benimsenen genel stratejiler, kuruluflun hangi kurum ve kurulufllarla koordinasyon içinde çal›flt›¤›/çal›flmas› gerekti¤i gibi hususlar de¤erlendirilir.
Durum analizi ile kurumun bir foto¤raf› çekilmekte ve bu foto¤raf içinde afla¤›da s›ralanan konular›n de¤erlendirilmesi yap›lmaktad›r:
• Tarihî geliflim,
• Kuruluflun yasal yükümlülükleri ve mevzuat analizi,
• Kuruluflun faaliyet alanlar› ile ürün ve hizmetlerinin belirlenmesi,
• Paydafl analizi (kuruluflun hedef kitlesi ve kurulufl faaliyetlerinden olumlu/olumsuz yönde etkilenenlerin, ilgili taraflar›n analizi),
• Kurulufl içi analiz (kuruluflun yap›s›n›n, insan kaynaklar›n›n, mali kaynaklar›n›n, kurumsal kültürünün, teknolojik düzeyinin vb. analizi),
• Çevre analizi (kuruluflun faaliyet gösterdi¤i ortam›n ve d›fl koflullar›n analizi).
Durum analizinde öncelikle kurumsal tarih kurumun kuruluflundan bafllay›p
yaflad›¤› dönüflümleri içerecek flekilde anlat›lmal›d›r. Burada mümkün oldu¤unca
kurumun kurulma gerekçeleri ile sonras›nda yaflanan de¤iflimlerin bir de¤erlendirilmesi kurumsal kültürle birlikte verilmelidir.
Yasal yükümlülükler ve mevzuat analizi kuruluflun faaliyetlerinin ve misyonun
oluflturulmas›nda önemli bir katk› sa¤lamaktad›r. Mevcut yasal çerçeve içinde kurumun faaliyet alan›n› düzenleyen yasal düzenlemelerin gözden geçirilmesi ve yükümlülüklerin listesi bu çal›flma kapsam›nda yap›lmaktad›r. Bu analiz kapsam›nda
afla¤›da s›ralanan konulara bak›lmas› önem tafl›maktad›r:
• Mevzuatta hizmetlerin nitelik ve niceli¤ine iliflkin hükümler
• Kuruluflun organizasyonuna, çal›flma usullerine ve ifl süreçlerine iliflkin düzenlemeler
• Kuruluflun di¤er kamu ve özel sektör kurulufllar› ile iliflkilerini düzenleyen
hükümler
• Yasal yükümlülükler ile yürütülmekte olan program ve faaliyetler aras›ndaki ba¤lant›
Mevzuat analizi sonras›nda bu analizden elde edilen bulgular›n ›fl›¤›nda kurumun faaliyetleri ile üretti¤i hizmetler belirlenir. Burada birçok kamu kuruluflunun
çok say›da hizmeti çok say›da yararlan›c›ya sunmas›, hizmet alanlar›n›n ayr›flt›r›lmas›ndaki zorluklar ve yararlan›c›lar›n belirlenmesi güçlükler burada karfl›lafl›labilecek sorun alanlar›d›r.
Paydafl analizi kamu kurulufllar› için strateji gelifltirmeye yard›mc› olmas›, ifl birli¤ini art›rmas› ve paydafllar›n deste¤inin al›nmas› aç›s›ndan önem tafl›maktad›r.
Stratejik planlama sürecinin
ilk ad›m› olan durum
analizi, kuruluflun
“neredeyiz?” sorusuna
cevap verir.
Durum Analizi
118
Kamu Mali Yönetimi
Paydafl analizi; paydafllar›n
tespiti, paydafllar›n
önceliklendirilmesi,
paydafllar›n
de¤erlendirilmesi ile görüfl
ve önerilerinin al›nmas›
aflamalar›ndan oluflur.
K›lavuzda paydafl afla¤›daki flekilde tan›mlanm›flt›r:
Paydafllar, kuruluflun ürün ve hizmetleri ile ilgisi olan, kurulufltan do¤rudan veya dolayl›, olumlu ya da olumsuz yönde etkilenen veya kuruluflu etkileyen kifli,
grup veya kurumlard›r. Paydafllar, iç ve d›fl paydafllar ile hizmet alanlar olarak s›n›fland›r›labilir.
‹ç Paydafllar: Kurulufltan etkilenen veya kuruluflu etkileyen kurulufl içindeki kifli, grup veya (varsa) ilgili/ba¤l› kurulufllard›r. Kuruluflun çal›flanlar›, yöneticileri ve
kuruluflun ba¤l› oldu¤u bakan, iç paydafllara örnek olarak verilebilir.
D›fl Paydafllar: Kurulufltan etkilenen veya kuruluflu etkileyen kurulufl d›fl›ndaki
kifli, grup veya kurumlard›r. Kurulufl faaliyetleriyle iliflkisi olan di¤er kamu ve özel
sektör kurulufllar›, kurulufla girdi sa¤layanlar, sendikalar, ilgili sektör birlikleri d›fl
paydafllara örnek olarak verilebilir.
Hizmet Alanlar (Yararlan›c›lar): Kuruluflun üretti¤i ürün ve hizmetleri alan,
kullanan veya bunlardan yararlanan kifli, grup veya kurumlard›r. Müflteriler d›fl
paydafllar›n alt kümesidir.
Paydafl analizi; paydafllar›n tespiti, paydafllar›n önceliklendirilmesi, paydafllar›n de¤erlendirilmesi ile görüfl ve önerilerinin al›nmas› aflamalar›ndan oluflur. Paydafllar›n kurumun faaliyetleri ile üretti¤i hizmetlere göre önceliklendirilmesi ve
paydafl listesinin ç›kar›lmas› bu aflamada beklenen ç›kt›lard›r.
fiekil 5.4
Paydafl Önem
Matrisi
GZFT: Kuruluflun kendisinin
ve kuruluflu etkileyen
koflullar›n sistematik olarak
incelendi¤i bir yöntemdir. Bu
kapsamda, kuruluflun güçlü
ve zay›f yönleri ile kurulufl
d›fl›nda oluflabilecek
f›rsatlar ve tehditler
belirlenir.
Paydafl›n
gücü
Önemi
Güçlü
Zay›f
Önemli
Birlikte çal›fl
Kapasiteyi gelifltir,
Ç›karlar›n› gözet
Önemsiz
Etkilerini gider,
kendinisavun
‹zle veya göz ard› et
Önceliklendirilen paydafllar›n; kuruluflun hangi faaliyeti ile ilgisi oldu¤u, beklentilerinin ne oldu¤u, kuruluflun faaliyetlerini ne flekilde etkiledi¤i ve veya etkilendi¤i ile etkileme gücü gibi konularda de¤erlendirilmesi gerekmektedir.
Paydafl görüfllerinin al›nmas›nda, yaz›flma, anket, görüflme, toplant›, odak grup,
internet, aç›k alan çal›flmalar› gibi yöntemlerden faydalan›labilir. Durum analizinin
son aflamas› kurumu etkileyen iç ve d›fl koflullar›n sistematik bir flekilde gözden
geçirilmesi ve analizinin yap›lmas›d›r.
Kurulufl içi analiz ve çevre analizinde kullan›labilecek temel yöntemlerden birisi GZFT (Güçlü Yönler, Zay›f Yönler, F›rsatlar ve Tehditler) analizidir. Genel anlamda GZFT, kuruluflun kendisinin ve kuruluflu etkileyen koflullar›n sistematik
olarak incelendi¤i bir yöntemdir. Bu kapsamda, kuruluflun güçlü ve zay›f yönleri
ile kurulufl d›fl›nda oluflabilecek f›rsatlar ve tehditler belirlenir. Güçlü ve zay›f yönler kurumun kendi evreninde kontrol edebilece¤i müdahale edebilece¤i alanlar
iken f›rsat ve tehditler kurumun evreni ve kontrolü d›fl›nda olan alanlar› ifade etmek için kullan›lmaktad›r.
119
5. Ünite - Kamu Mali Yönetiminde Stratejik Planlama
fiekil 5.5
F›rsatlar
Güçlü Yönler, Zay›f
Yönler, F›rsatlar ve
Tehditler
G
Z
Tehditler
Kurulufl içi analiz, kuruluflun mevcut durumunu ve gelece¤ini etkileyebilecek, iç ortamdan kaynaklanan ve kuruluflun kontrol edebildi¤i koflullar›n ve e¤ilimlerin incelenerek güçlü ve zay›f yönlerin belirlenmesi ve de¤erlendirilmesidir.
Güçlü yönler kuruluflun amaçlar›na ulaflmas› için yararlan›labilece¤i olumlu hususlard›r. Zay›f yönler ise kuruluflun baflar›l› olmas›na engel teflkil edebilecek eksiklikler, di¤er bir ifadeyle afl›lmas› gereken olumsuz hususlard›r. Belirlenecek
güçlü yönler kuruluflun hedeflerine, zay›f yönler ise kuruluflun alaca¤› tedbirlere
›fl›k tutacakt›r.
Çevre analizi ise kuruluflun kontrolü d›fl›ndaki koflullar›n ve e¤ilimlerin incelenerek, kurulufl için kritik olan f›rsat ve tehditlerin belirlenmesidir. F›rsatlar, kuruluflun kontrolü d›fl›nda gerçekleflen ve kurulufla avantaj sa¤lamas› muhtemel olan
etkenler ya da durumlard›r. Tehditler ise kuruluflun kontrolü d›fl›nda gerçekleflen,
olumsuz etkilerinin engellenmesi veya s›n›rland›r›lmas› gereken unsurlard›r.
Kurulufl ‹çi Analiz:
Kuruluflun mevcut
durumunu ve gelece¤ini
etkileyebilecek, iç ortamdan
kaynaklanan ve kuruluflun
kontrol edebildi¤i koflullar›n
ve e¤ilimlerin incelenerek
güçlü ve zay›f yönlerin
belirlenmesi ve
de¤erlendirilmesidir.
Çevre Analizi: Kuruluflun
kontrolü d›fl›ndaki koflullar›n
ve e¤ilimlerin incelenerek,
kurulufl için kritik olan f›rsat
ve tehditlerin
belirlenmesidir.
Gelece¤e ‹liflkin Bak›fl ve Kurumsal Önceliklerin Ortaya Konmas›
Durum analizinde altyap›s› oluflturulan stratejik plan sürecinde bu aflamada, misyon ve vizyonun ifade edilmekte, temel de¤erler belirlenmekte, amaç ve hedefler
stratejilerle ve veya ana faaliyetlerle ortaya konmaktad›r.
Misyon, vizyon ve ilkelerin oluflturulmas› sonucunda, kuruluflun varmas› istenen noktaya nas›l bir çerçeve içinde ulafl›laca¤› amaç ve hedeflerin belirlenmesi ile
ortaya ç›kar. Bu nedenle misyon, vizyon ve ilkelerin do¤ru flekilde ifade edilmesi
stratejik plan›n baflar›s› üzerinde belirleyici bir rol oynayacakt›r.
Misyon bir kuruluflun mevcut yasal düzenlemelerin de belirleyicili¤inde varl›k
sebebini ortaya koyar. Kuruluflun ne yapt›¤›, nas›l yapt›¤› ve kimin için yapt›¤› misyon bildiriminde ifade edilmelidir.
Misyon bildiriminde afla¤›daki hususlara dikkat edilmelidir:
• Özlü, aç›k ve çarp›c› flekilde ifade edilir.
• Hizmetin yerine getirilme sürecini de¤il, amac›n› tan›mlar.
• Yasal düzenlemelerle kurulufla verilmifl olan görev ve yetkiler çerçevesinde
belirlenir.
• Kuruluflun hizmet sundu¤u kifli ve kurulufllar belirtilir.
• Kuruluflun sundu¤u hizmet ve/veya ürünler tan›mlan›r.
Vizyon kuruluflun ideal gelece¤ini sembolize eder. Kuruluflun uzun vadede
neleri yapmak istedi¤inin güçlü bir anlat›m›d›r. Vizyon bir kuruluflun farkl› birimleri aras›nda birlefltirici bir unsurdur. Bundan dolay›, bir çok ifllevi yerine getiren
kurulufllarda daha da önemli bir role sahiptir. Vizyon bildirimi kuruluflun ulaflmay› arzu etti¤i gelece¤in iddial› ve gerçekçi bir ifadesidir. Bu ifade, bir yandan çal›flanlar› ve karar al›c›lar› ilerlemeye teflvik etmeli, di¤er yandan da ulafl›labilir olmal›d›r. Kurum arzu edilen gelece¤ini vizyon ile tan›mlar, misyon ve vizyon kurumsal bazl› stratejik plan›n temel çerçevesini belirler. Kuruluflun gelece¤ini ortaya ko-
Misyon: Vizyon ve ilkelerin
oluflturulmas› sonucunda,
kuruluflun varmas› istenen
noktaya nas›l bir çerçeve
içinde ulafl›laca¤› amaç ve
hedeflerin belirlenmesi ile
ortaya ç›kar.
Vizyon kuruluflun ideal
gelece¤ini sembolize eder.
120
Kamu Mali Yönetimi
yan vizyonun k›sa ve ak›lda kal›c› bir flekilde olmas›, uzun vadeli ve makro bak›flla genel amac› yans›tmas› yan›nda çal›flanlar ve karar alç›lar aç›s›ndan teflvik edici
bir nitelik tafl›mas› önemlidir.
Misyon ve vizyonla birlikte temel de¤erlerin ortaya konmas› plan›n çat›s›n›n tamamlanmas› anlam›na gelmektedir. Temel de¤erler ile kurumsal ilkeler, yönetim
anlay›fl› ile kurumsal davran›fl ifade edilir. Hizmetin niteli¤i, kurumun tarihî gelene¤i ve kültürü ile hizmetten faydalananlar›n beklentileri temel de¤erlerin belirlenmesinde dikkate al›n›r.
Stratejik plan›n nereye ulaflmak istiyoruz sorusunda amaç ve hedefler yön ve
önceliklendirmeyi göstermesi aç›s›nda kritik öneme sahiptir. Amaçlar belirli bir zaman diliminde kuruluflun ulaflmay› hedefledi¤i kavramsal sonuçlar olarak ifade
edilebilir. Bu anlamda amaçlar kuruluflun ulaflmay› düflündü¤ü noktalar›n neler oldu¤unu gösterir. Amaçlar›n belirlenmesinde kurumun üretti¤i hizmetlere iliflkin temalar önemlidir.
Amaçlar, kuruluflun hizmetlerine iliflkin politikalar›n uygulanmas› ile elde edilecek sonuçlar› ifade eder. Amaçlar›n özellikleri flu flekilde s›ralanabilir:
• Kuruluflun misyonunu gerçeklefltirmesine katk›da bulunmal›d›r.
• Misyon, vizyon ve temel de¤erlerle uyumlu olmal›d›r.
• ‹ddial› ama gerçekçi ve ulafl›labilir olmal›d›r.
• Ulafl›lmak istenen sonuçlar› aç›k bir flekilde ifade etmeli, ancak bunlara nas›l ulafl›laca¤›n› ayr›nt›l› olarak aç›klamamal›d›r.
• Hedefler için bir çerçeve çizmelidir.
• Durum analizi sonuçlar›na göre flekillenmelidir.
• Orta vadeli bir zaman dilimini kapsamal›d›r.
• Önemli d›flsal de¤ifliklikler olmad›¤› sürece de¤ifltirilmemelidir.
Hedefler, amaçlar›n gerçeklefltirilebilmesine yönelik spesifik ve ölçülebilir alt
amaçlard›r. Hedefler ulafl›lmas› öngörülen ç›kt› ve sonuçlar›n tan›mlanm›fl bir zaman dilimi içinde nitelik ve nicelik olarak ifadesidir. Hedeflerin miktar, maliyet,
kalite ve zaman cinsinden ifade edilebilir olmas› gerekmektedir. Bir amac› gerçeklefltirmeye yönelik olarak birden fazla hedef belirlenebilir. Hedefler yeterince aç›k
ve anlafl›l›r olmalar› yan›nda ölçülebilir nitelikte olmal›d›r. Sonuç odakl› olmas›
beklenen hedeflerin zaman çerçevesi mutlaka belirlenmifl olmal›d›r. Amaçlar›n aksine, hedefler say›sal olarak ifade edilirler nitelikte olabilir ve amaca göre daha k›sa vadeyi kapsayabilirler.
Amaç ve hedeflere ne düzeyde ulaflt›¤›m›z performans göstergeleri ile ölçebiliriz. Performans göstergeleri gerçekleflen sonuçlar›n önceden belirlenen hedefe
ne ölçüde ulafl›ld›¤›n›n ortaya konulmas›nda kullan›l›r. Bir performans göstergesi, ölçülebilirli¤in sa¤lanmas› bak›m›ndan miktar, zaman, kalite veya maliyet cinsinden ifade edilir. Performans göstergeleri izleme ve de¤erlendirme yap›labilmesi aç›s›ndan kritik öneme sahiptir. Performans göstergeleri girdi, ç›kt›, verimlilik, sonuç ve kalite göstergeleri olarak da s›n›fland›r›labilir. Stratejik planda yer
alan göstergelerin mümkün oldu¤unca sonuç odakl› olmas› beklenir. Stratejik
plan kapsam›nda hedeflere yönelik performans göstergeleri genellikle üç flekilde ifade edilir.
• Do¤rudan göstergeler: Hedeflenen sonucu do¤rudan ölçen göstergelerdir.
Örne¤in hedef trafik kazalar›nda ölüm oran›n› azalt›lmas› ise gösterge trafik
kazalar›nda ölüm oran› fleklinde belirlenir.
• Vekil göstergeler: Hedefi tam olarak yans›tmayan ama baflar› hakk›nda genel olarak bir fikir veren göstergelerdir. Örne¤in hedef “trafik güvenli¤ini ar-
5. Ünite - Kamu Mali Yönetiminde Stratejik Planlama
t›rmak” ise bunu ölçmek için kullanaca¤›m›z gösterge yine ölüm h›z› olabilir. Oysa trafik güvenli¤inin göstergesini tam olarak belirlemek istedi¤imizde, ölüm h›z›, yaralanma say›s›, kaza say›s›, kazalardaki maddi kay›p miktar› gibi pek çok göstergeyi birlikte de¤erlendirmek gerekir.
• Endeks göstergeler: Birden fazla performans göstergesinin tek bir göstergeye dönüfltürülerek ifade edilmesidir.
Bu aflama amaç ve hedeflerin ne flekilde hayat geçece¤ine yönelik stratejilerin
ve veya ana faaliyetlerin haz›rlanmas› ile tamamlan›r. Faaliyet ve projelerin stratejik planda yer almas› birçok ülke uygulamas›nda oldu¤u gibi bizde de zorunlu tutulmamakla birlikte stratejilerin planda yer almas› gereklidir. Stratejiler, sorunlardan ve mevcut durumdan hareketle amaç ve hedeflere ulaflmaya yönelik kararlar›n bütünsel bir çerçevede al›nmas› aç›s›ndan önem tafl›maktad›r.
Stratejilerin oluflturulmas›nda amaç ve hedeflere ulaflmak için neler yap›laca¤›,
temel sorunlar›n neler oldu¤u ve bu sorunlar›n hangi ad›mlarla afl›laca¤› alternatifleriyle birlikte ortaya konmal›d›r.
Plan›n Kaynak Çerçevesinin Belirlenmesi (Maliyetlendirme)
Birçok kurum deneyiminde stratejik plan›n baflar›l› sonuçlar vermemesinin alt›nda
plan›n kaynak çerçevesinin belirlenmemifl ve gerçekçi bir flekilde ortaya konmam›fl olmas›n›n geldi¤i görülmektedir. Plan›n kaynak çerçevesinin bütçe samimiyeti çerçevesinde ortaya konmas› amaç ve hedeflerin daha gerçekçi bir flekilde öngörülmesinde yol açmaktad›r. Kaynaklar›n amaç ve hedefler aras›nda da¤›l›m› di¤er yandan kurumun önceliklerinin de ortaya konmas› aç›s›ndan da önemlidir.
Maliyetlendirme sürecindeki temel amaç, gelifltirilen politikalar›n ve bunlar›n
yans›t›ld›¤› amaç ve hedeflerin gerektirdi¤i maliyetlerin ortaya konulmas›yla politika tercihlerinin ve karar alma sürecinin rasyonellefltirilmesine katk›da bulunmakt›r. Maliyetlendirme, kamu idarelerinin stratejik planlar› ile bütçeleri aras›ndaki
ba¤lant›y› güçlendirmeyi ve harcamalar›n önceliklendirilmesi sürecine yard›mc› olmay› amaçlamaktad›r. Kuruluflun amaç ve hedeflerine yönelik stratejiler do¤rultusunda gerçeklefltirilecek faaliyet ve projeler ile bunlar›n kaynak ihtiyac› bu aflamada belirlenir. Her bir faaliyet/proje belirli bir hedefe yönelik olmal›d›r. Herhangi
bir hedefle iliflkisi kurulamayan faaliyet/projelere yer verilmemelidir. Hâlihaz›rda
yürütülen veya yürütülmesi planlanan faaliyetler/projeler mutlaka bir hedefle iliflkilendirilmelidir.
Amaç ve hedeflerin varsa ana faaliyetlerin kurumun kayak yap›s› ile iliflkisinin
kurulmas›, bütçe haz›rlanmas› sürecinde kaynak ve maliyet yap›lar›n›n ortaya konulmas›yla her bir politikan›n maliyetini ölçmeye dolay›s›yla harcamalar aç›s›ndan
önceliklendirmeye imkan tan›yacakt›r.
Her bir hedefi gerçeklefltirmeye dönük faaliyet/projelerin ortaya konulmas›
sonras›nda faaliyet/projelerin bütçe ile iliflkisinin kurulmas› gerekmektedir. Bu
amaçla önce her bir hedef için gerekli faaliyet ve projelerin maliyet tahminleri yap›larak bir hedefin yaklafl›k maliyetine ulafl›lacakt›r. Hedeflerin maliyet tahmini
toplam›ndan her bir amac›n tahmini maliyetine, amaç maliyetleri toplam›ndan ise
stratejik plan›n o y›lki tahmini maliyetine ulafl›lacakt›r. Befl y›ll›k toplam ise plan›n
toplam tahmini maliyetini verecektir.
Tablo 5.4’te befl y›ll›k dönem içinde kurumsal düzeyde belirlenen kaynaklar
amaç ve hedeflere harcama önceliklerine göre da¤›t›lmaktad›r. Bu çerçevede al›nm›fl ve veya al›nacak olan politika kararlar›n›n maliyet izlenebilecektir.
121
122
Kamu Mali Yönetimi
Tablo 5.4
Maliyet Tablosu
Plan›n
1. y›l›
Plan›n
2. y›l›
Plan›n
3. y›l›
Plan›n
4. y›l›
Plan›n
5. y›l›
Amaç 1
Hedef 1.1
Hedef 1.2
Amaç 2
Hedef 2.1
......
.......
TOPLAM
‹zleme De¤erlendirme Sisteminin Kurulmas›
‹zleme: Stratejik plan
uygulamas›n›n sistematik
olarak takip edilmesi ve
raporlanmas›d›r.
Kurumlar›n orta-uzun vadede hedefledikleri sonuçlara ulaflmas› iyi tan›mlanm›fl,
etkin iflleyen bir izleme ve de¤erlendirme sistemi ile mümkündür. Özellikle stratejik yönetim süreci aç›s›ndan izleme ve de¤erlendirme sistemi hayati öneme sahiptir. Uygulanan faaliyetlerin sonuçlara dönüfltü¤ünün gözlenmesi ve uygulaman›n
sonuçlara yans›mad›¤› durumlarda gerekli düzeltici kararlar›n al›nabilmesi için sistemli bir yaklafl›ma ihtiyaç vard›r. Kuruluflun hizmetlerindeki etkinli¤inin ve toplumsal yaflamdaki oluflturdu¤u pozitif de¤iflikli¤in de halka anlat›labilmesi için izleme ve de¤erlendirme sistemi gereklidir.
‹zleme, stratejik plan uygulamas›n›n sistematik olarak takip edilmesi ve raporlanmas›d›r. De¤erlendirme ise uygulama sonuçlar›n›n amaç ve hedeflere k›yasla
ölçülmesi ve söz konusu amaç ve hedeflerin tutarl›l›k ve uygunlu¤unun analizidir.
Stratejik planda yer alan amaç ve hedefleri gerçeklefltirmeye dönük proje ve faaliyetlerin uygulanabilmesi için amaç, hedef ve faaliyetler baz›nda sorumlular›n kimler/hangi birimler oldu¤u, ne zaman gerçeklefltirilece¤i, hangi kaynaklar›n kullan›laca¤› gibi hususlar›n yer ald›¤› bir eylem plan› haz›rlanmas› yararl› olacakt›r. Eylem plan› ayn› zamanda izleme ve de¤erlendirmeyi de kolaylaflt›racakt›r.
Son y›llarda kamu yönetimlerinde yayg›nlaflan hesap verebilirlik, fleffafl›k gibi
kavramlar kamu hizmet sonuçlar›n›n daha aç›k ve zaman›nda ortaya konulmas›
konusunda talebi art›rm›flt›r. Sonuçlar›n ortaya konmas›, zaman içindeki sonuçlar›n de¤ifliminin belirlenmesi ve gerek ulusal gerek uluslararas› düzeyde hizmet ve
kurulufl baz›nda karfl›laflt›rmalar›n yap›lmas› için izleme ve de¤erlendirme konusunda isteklilik bugün çok daha önemli bir konu hâline gelmifltir. Genellikle birlikte kullan›lan izleme ve de¤erlendirme kavramlar› uygulamada bazen birbirlerine kar›flt›r›lan kavramlar hâline gelmektedir. OECD bu kavramlar› afla¤›daki gibi
tan›mlamaktad›r:
• ‹zleme; belirli göstergeler üzerinden sistematik veri toplayarak devam etmekte olan bir kalk›nma/geliflme müdahalesinin idarecilerine ve paydafllar›na, ilerlemenin boyutu ve amaçlara ulaflma ile tahsis edilen kaynaklar›n kullan›m›na dair ilerleme konular›nda bulgular sunan ve de süreklilik arz eden
bir fonksiyondur.
• De¤erlendirme ise; devam eden veya tamamlanm›fl proje, program veya
politikalar›n - tasar›m, uygulama ve sonuç boyutlar› dahil olacak flekilde sistematik ve tarafs›z de¤erlendirilmesini kapsamaktad›r. Bu noktada hedeflerin geçerlili¤i ve ifas›, kalk›nma verimlili¤i ve etkilili¤i, müdahalenin yaratt›¤› tesir ve sürdürülebilirlik saptanmakt›r. De¤erlendirme süreci güvenilir ve
kullan›fll› bilgiler sunabilmeli, ç›kar›lan derslerin yard›m alan ve sa¤layan taraflar›n karar alma süreçlerine dahil edilmesine imkan vermelidir.
123
5. Ünite - Kamu Mali Yönetiminde Stratejik Planlama
Kamuda performans yönetiminin öne ç›kmas› ile birlikte izleme ve de¤erlendirme yöntemleri sonuçlar› dikkate alan bir yap› göstermeye bafllam›flt›r. Geleneksel
izleme yöntemleri yürütülen faaliyetlerin tamamlan›p tamamlanmad›¤› üzerine kurulmufltur. Bu tip izleme sistemi sürdürülen faaliyetlerin gidiflat› hakk›nda bilgi vermekle birlikte kuruluflun faaliyetlerinin toplum üzerindeki etkisini ve elde etti¤i sonuçlar› gösterememektedir. Bu eksikli¤i gidermek üzere sonuç odakl› izleme ve
de¤erlendirme sistemleri yayg›nlaflmaktad›r. Sonuç odakl› izleme ve de¤erlendirme sistemleri bir mant›k zinciri üzerine kurgulan›r (fiekil 5.6). Kuruluflun faaliyetlerinin, uygulanan programlar›n ya da projelerin baflar›s›n› ölçmek için etki, sonuç,
ç›kt›, süreç/faaliyet ve girdi düzeyinde iliflkiler ortaya konularak her düzey için
göstergeler belirlenir.
fiekil 5.6
Uygulamalar
Sonuçlar
Etki
• Toplum yaflam›nda uzun vadeli
ve genifl etkili geliflmeler
Sonuç
• Ç›kt›lar›n yararlan›c›lar
aç›s›ndan sonuçlar›
Ç›kt›
• Üretilen hizmet ve ürünler
Süreç/faaliyet
Girdi
• Girdilerden ç›kt› üretmek için
yap›lanlar
• Kullan›lan kaynaklar
Performans›n izlenmesi, izleme faaliyetinin temelidir. Bunun için performans
göstergeleri ile ilgili veriler düzenli olarak toplanmal› ve de¤erlendirilmelidir. Stratejik planlama sürecinde, izleme ve de¤erlendirme faaliyetleri sonucunda elde edilen bilgiler kullan›larak, stratejik plan gözden geçirilir, hedeflenen ve ulafl›lan sonuçlar karfl›laflt›r›l›r.
Mant›k Zinciri
124
Kamu Mali Yönetimi
Özet
N
A M A Ç
1
N
AM A Ç
2
Stratejik planlama kavram›n› tan›mlayabilmek
Stratejik planlama, en genifl anlamda mevcut ile
ulafl›lmas› arzu edilen durum aras›ndaki yolu,
amaç, hedef ve bunlara ulaflmay› mümkün k›lacak yöntemleri ortaya koyarak tarif eden bir süreç olarak tan›mlanabilir. Stratejik planlama süreci kurulufl içi-d›fl› ortam›n kapsaml› bir analizi
sonras›nda orta uzun vadeli bir bak›fl aç›s› ile gelece¤e yönelik kararlar›n verilmesi esas›na dayanmaktad›r. Stratejik Planlama; kamu kurumlar›nda politika oluflturulmas›, planlama ve bütçeleme süreci aras›ndaki iliflkiyi güçlendirmesi yan›nda kurulufllar›n kaynak da¤›t›m ve kullan›m
sürecine daha aktif kat›l›m›n› sa¤lamas› nedeniyle de önemli bir kurumsal planlama arac› olarak
görülmektedir.
Kamu sektöründe stratejik planlaman›n önemini aç›klayabilmek
Stratejik planlama kurulufllar›n mevcut durum,
misyon ve temel ilkelerinden hareketle gelece¤e
dair bir vizyon oluflturmalar›, bu vizyona uygun
hedefler saptamalar› ve ölçülebilir göstergeler
gelifltirerek, baflar›y› izleme ve de¤erlendirme sürecini ifade eden kat›l›mc› ve esnek bir planlama
yaklafl›m›d›r. Kamu sektöründe politika oluflturma sürecinin devam›nda kurumsal katk›y› ortaya
koyan stratejik planlar kurumsal olarak ifl yapma
biçiminde önemli de¤iflimlere yol açmaktad›r. Bu
anlamda hizmet önceliklerinin belirlenmesi ve
sunumunda politika oluflturma sürecine kurumun aktif kat›l›m›, kurumsal kültürün ve hesap
verme sorumlulu¤unun gelifltirilmesi, hedeflere
iliflkin performans›n dolay›s› ile baflar›n›n ölçülmesine iliflkin alt yap›n›n güçlendirilmesi ile saydaml›k ve kat›l›mc›l›k temel kurumsal kazan›mlar olmaktad›r. Bu de¤iflim beraberinde kurumda
çal›flanlar›n kat›l›m ve fark›ndal›k yoluyla motivasyonlar›n›n artmas›na ve kapasitelerinin geliflmesinde de yol açmaktad›r. Toplumsal aç›dan
ise stratejik plan süreci ile kurumun sundu¤u hizmetten etkilenen kesimlerin kat›l›m›n›n çeflitli flekillerde kat›l›m›n›n yolu aç›lmakta bu da hizmetin kalitesi aç›s›ndan olumlu sonuçlar ortaya koymaktad›r.
N
A M A Ç
3
N
A M A Ç
4
Türkiye’de stratejik planlamaya geçiflin yasal altyap›s›n› aç›klayabilmek
Kamu mali yönetiminin temelini teflkil eden 1050
say›l› Muhasebe-i Umumiye Kanunu’nun yerini
alan ve kamu mali yönetimi ve kontrol sistemimizin uluslararas› standartlara ve Avrupa Birli¤i
normlar›na uyumunu sa¤lamay› amaçlayan 5018
say›l› KMYKK 2003 y›l›nda kabul edilmifltir. Kanun bir geçifl dönemi sonunda 2006 y›l› bafl›ndan itibaren tüm hükümleri ile Türk mali yönetim sistemi içinde yürürlü¤e girmifltir. Kanun’un
stratejik planlama ve performans esasl› bütçeleme bafll›kl› 9. maddesinde: “Kamu idareleri; kalk›nma planlar›, programlar, ilgili mevzuat ve benimsedikleri temel ilkeler çerçevesinde gelece¤e
iliflkin misyon ve vizyonlar›n› oluflturmak, stratejik amaçlar ve ölçülebilir hedefler saptamak, performanslar›n› önceden belirlenmifl olan göstergeler do¤rultusunda ölçmek ve bu sürecin izleme ve de¤erlendirmesini yapmak amac›yla kat›l›mc› yöntemlerle stratejik plan haz›rlarlar.” ifadesine yer verilerek, kamu mali yönetimde stratejik planlama sürecine geçilmifltir.
Stratejik planlamadan beklenen temel faydalar›
s›ralayabilmek
Stratejik planlama, girdilere de¤il, kamu hizmetleri ile elde edilecek sonuçlara odakl›d›r. De¤iflimin planlanmas›d›r, de¤iflimin istenilen yönde
olabilmesini sa¤lamaya gayret eder ve de¤iflimi
destekler. Dinamiktir ve gelece¤i yönlendirir. Düzenli olarak gözden geçirilmesi ve de¤iflen flartlara göre uyarlanmas› gerekir. Stratejik planlar
gerçekçidir. Arzu edilen ve ulafl›labilir bir gelece¤i resmeder. Kaliteli yönetimin arac›d›r. Hesap
verme sorumlulu¤una temel olufltururlar. Bir baflka ifadeyle sonuçlar›n nas›l ve ne ölçüde gerçeklefltirildi¤inin izlenmesine, de¤erlendirilmesine
ve denetlenmesine temel oluflturur. Stratejik planlama sürecinin kuruluflun en üst düzey yetkilisi
taraf›ndan tam olarak desteklenmesi flartt›r. Bununla beraber, ilgili taraflar›n, di¤er yetkililerin,
idarecilerin ve her düzeydeki personelin katk›s›,
ortak çabas› ve deste¤i olmaks›z›n, stratejik planlama baflar›ya ulaflamaz.
5. Ünite - Kamu Mali Yönetiminde Stratejik Planlama
N
AM A Ç
5
Türkiye’de stratejik planlama sürecinin aflamalar›n› de¤erlendirebilmek
Türkiye’de uygulamas›na geçilen kurumsal düzeyde stratejik plan modeli dört temel sorunun
yan›tlanmas›na üzerine kurulmufltur. Bu sorular:
Neredeyiz? Nereye ulaflmak istiyoruz? Nas›l ulaflabiliriz? Nas›l ölçer ve de¤erlendiririz?
“Neredeyiz?” sorusu, kuruluflun faaliyetini gerçeklefltirdi¤i iç ve d›fl ortam›n kapsaml› bir biçimde incelenmesini ve de¤erlendirilmesini içeren durum analizi yap›larak cevapland›r›l›r. “Nereye gitmek istiyoruz?” sorusunun cevab› ise kuruluflun varolufl nedeninin öz bir biçimde ifade
edilmesi anlam›na gelen misyon; ulafl›lmas› arzu
edilen gelece¤in kavramsal, gerçekçi ve öz bir
ifadesi olan vizyon; kuruluflun faaliyetlerine yön
veren ilkeler; ulafl›lmas› için çaba ve eylemlerin
yönlendirilece¤i genel kavramsal sonuçlar olarak
tan›mlanabilecek amaçlar ve amaçlar›n elde edilebilmesi için ulafl›lmas› gereken ölçülebilir sonuçlar anlam›na gelen hedefler ortaya konularak
verilir. Amaçlar ve hedeflere ulaflmak için takip
edilecek yollar ve kullan›lacak yöntemler olan
stratejiler “Gitmek istedi¤imiz yere nas›l ulaflabiliriz?” sorusunu cevapland›r›r. Son olarak, yönetsel bilgilerin derlenmesi ve plan uygulamas›n›n
raporlanmas› anlam›ndaki izleme ve al›nan sonuçlar›n daha önce ortaya konulan misyon, vizyon, temel de¤erlerler, amaçlar ve hedeflerle ne
ölçüde uyumlu oldu¤unun, k›saca performans›n
de¤erlendirilmesi ve buradan elde edilecek sonuçlarla plan›n gözden geçirilmesini ifade eden
de¤erlendirme süreci ise “Baflar›m›z› nas›l takip
eder ve de¤erlendiririz?” sorusunu cevapland›r›r.
125
126
Kamu Mali Yönetimi
Kendimizi S›nayal›m
1. Afla¤›dakilerden hangisi planlaman›n faydalar›ndan
de¤ildir?
a. Zaman israf›na neden olur
b. Yöneticilerin dikkatini amaç üzerine çeker
c. Rasyonel kurallar›n geliflmesini sa¤lar
d. Yetki devrini kolaylaflt›r›r
e. Denetimde kullan›lacak standartlar› ortaya ç›kar›r.
2. Afla¤›dakilerden hangisi stratejik yönetim döngüsünün aflamalar›ndan biri de¤ildir?
a. Stratejik planlama
b. Bütçeleme
c. Uygulama
d. De¤erlendirme
e. Gizleme
3. Mevcut durum ile ulafl›lmas› istenen durum aras›ndaki yolu, amaç, hedef ve bunlara ulaflmay› mümkün
k›lacak yöntemleri ortaya koyarak tarif eden süreç afla¤›dakilerden hangisidir?
a. Denetim
b. Yönetim
c. Stratejik yönetim
d. ‹zleme
e. De¤erlendirme
4. 5018 Say›l› Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu
kaç y›l›nda kabul edilmifltir?
a. 2000
b. 2001
c. 2002
d. 2003
e. 2004
5. Afla¤›dakilerden hangisi stratejik planlamayla cevap
aranan sorulardan biri de¤ildir?
a. Neredeyiz?
b. Nereye ulaflmak istiyoruz?
c. Nas›l ulaflabiliriz?
d. Nas›l ölçer ve de¤erlendiririz?
e. Biz kimiz?
6. Stratejik planlamada neredeyiz sorusunun cevab›
afla¤›dakilerden hangisi ile cevaplan›r?
a. Durum analizi
b. Amaçlar ve hedeflerin belirlenmesi
c. Faaliyet ve projelerin belirlenmesi
d. ‹zleme
e. De¤erlendirme
7. Stratejik planlamada neree ulaflmak istiyoruz sorusunun cevab› afla¤›dakilerden hangisi ile cevaplan›r?
a. Durum analizi
b. Amaçlar ve hedeflerin belirlenmesi
c. Faaliyet ve projelerin belirlenmesi
d. ‹zleme
e. De¤erlendirme
8. Stratejik planlamada baflar› nas›l de¤erlendirilir?
a. Performans ölçme de¤erlendirme ile
b. Vizyon belirleme ile
c. Misyon belirleme ile
d. Kamu harcamalar›n› ölçme ile
e. Kamu gelirlerini ölçme ile
9. Stratejik planlama sürecinin ilk ad›m› afla¤›dakilerden hangisidir?
a. Durum analizi
b. Performans de¤erlemesi
c. Denetleme
d. Raporlama
e. Bütçe haz›rlama
10. Stratejik mplan haz›rlan›rken, kuruluflun kontrolü
d›fl›ndaki koflullar›n ve e¤ilimlerin incelenerek, kurulufl
için kritik f›rsat ve tehditlerin belirlenmesi analizi afla¤›dakilerden hangisidir?
a. Kurulufl içi analiz
b. Kurulufl d›fl› analiz
c. Çevre analizi
d. GZFT
e. Misyon analizi
5. Ünite - Kamu Mali Yönetiminde Stratejik Planlama
“
127
Yaflam›n ‹çinden
MERKEZ BANKASI STRATEJ‹K PLANI: TEMEL AMAÇ
F‹YAT ‹ST‹KRARI
TÜRK‹YE CUMHUR‹YET MERKEZ BANKASININ
2011-2015 DÖNEM‹N‹ KAPSAYAN STRATEJ‹K PLANI YAYIMLANDI.
Bankan›n resmi web sayfas›nda yay›mlanan Stratejik
Planda, Merkez Bankas›n›n kendisine yasayla verilen
görevler ile kurumsal iç destek hizmetleri ‘’Kamusal
Alan Temalar›, Küresel Alan Temalar›, Kurumsal Alan
Temalar›’’ olmak üzere üç stratejik alan içinde topland›.
Kamusal alan temas›na göre Merkez Bankas›’n›n temel
amac› fiyat istikrar›n› sa¤lamak. Merkez Bankas› fiyat istikrar›n› sa¤lamak üzere uygulayaca¤› para politikas›n›
ve kullanaca¤› para politikas› araçlar›n› do¤rudan kendisi belirleyecek.
Merkez Bankas›, hükûmetle birlikte orta vade için belirlenen enflasyon hedefine ulaflmak amac›yla k›sa vadeli faiz oranlar›n› temel para politikas› arac› olarak
kullanarak beklentiler, varl›k fiyatlar›, bilanço, kredi, faiz ve döviz kuru kanallar›yla iktisadi birimlerin harcama, tasarruf ve yat›r›m kararlar›n› flekillendirecek.
Banka, döviz kuru politikas› olarak hükûmetle birlikte
belirlenmifl olan dalgal› döviz kuru rejimini uygulayacak. Dalgal› kur rejimi alt›nda döviz kurlar› bir politika
arac› ya da hedef olmayacak. Döviz kurlar›; uygulanan
para ve maliye politikalar›, uluslararas› geliflmeler, ekonomik temeller ve bekleyifller sonucu piyasada ortaya
ç›kan arz ve talep koflullar›na göre belirlenecek. Bununla birlikte, karfl›lafl›labilecek, iç ve d›fl floklar›n olumsuz etkilerini gidermek ve ülkeye duyulan güvenin art›r›lmas›na katk› sa¤lamak amac›yla döviz kuru politikas›n›n bir parças› olarak güçlü döviz rezervi tutma politikas› izlenecek.
STRATEJ‹K AMAÇLAR
Planda Merkez Bankas›n›n stratejik amaçlar›n›n baz›lar›
s›raland›:
• Orta vadede fiyat istikrar›n› sa¤lamaya ve sürdürmeye yönelik olarak oluflturulmas› gereken para
politikas› stratejisini saptamak, bu do¤rultuda kullan›lacak para politikas› araçlar›na iliflkin kararlar almak ve bu kararlar› uygulamak.
• Piyasadaki TL likiditesi geliflmelerini yak›ndan takip ederek sistemdeki likiditenin, k›sa vadeli faiz
oranlar›nda afl›r› dalgalanmaya neden olmayacak
flekilde etkin ve dengeli da¤›l›m›n› sa¤lamak.
• Etkin bir piyasa takibi yaparak döviz piyasas›nda
derinli¤in kaybolmas›na ba¤l› olarak gerçekleflen
sa¤l›ks›z fiyat oluflumlar›n› engellemeye yönelik politikalar› belirlemek ve uygulamak.
• Finansal sistemi ve bu sistemi etkileyen unsurlar›
bir bütün olarak izlemek.
• Bankalar› ve ve finansal kurulufllar› izleyerek k›r›lganl›klar› zaman›nda belirlemek ve al›nmas› gereken
tedbirleri di¤er otoritelerle iflbirli¤i içinde almak.
• Elektronik Fon Transferi (EFT) ve Elektronik Menkul K›ymet Transferi (EMKT) sistemlerini etkin, güvenlik, kesintisiz ve verimli bir flekilde ulusal altyap› üzerinde iflletmek, teknolojik ilerlemeler do¤rultusunda gelifltirmek.
• Ödeme sistemlerinin gözetimi ve denetimi için gerekli çal›flmalar› yürütmek.
• Bankaya kanunla verilen mali ajanl›k ifllevi kapsam›nda, Hazine ad›na yürütülen D‹BS ihraç, anapara
ve faiz ödemeleri ile di¤er mali servis ifllemlerini ve
nakit ifllemlerini iç ve d›fl paydafllar ile etkin iletiflim
sa¤layarak hatas›z ve zaman›nda gerçeklefltirmek.
• Piyasan›n ihtiyac› olan TL banknot miktar›n› belirlemek. Sahtecilik faaliyeti ile etkili bir flekilde mücadele etmek.
• Banknot üretim stratejisi, uluslararas› standartlarda,
estetik, dayan›kl›, ifllevsel ve güvenilir banknot üretmek olacak.
• Parasal ve finansal istatistikler ile ödemeler dengesi ve reel sektör istatistiklerine iliflkin verileri güncel
ve yay›mlama takvimine uygun olarak tablolar ve
raporlar halinde bütünsel ve maddi hatadan ar›nd›r›lm›fl flekilde kamuoyunun bilgisine sunmaya devam etmek.
• fieffafl›k ilkesi ve hesap verme sorumlulu¤u, bankalar›n etkilili¤ini ve güvenirli¤ini art›ran temel olarak olarak benimsendi.
• Kültürel, tarihi ve ekonomik olarak yak›n iliflki içinde olunan bölge ülkelerindeki teknik altyap›n›n
oluflturulmas›na ve gelifltirilmesine destek sa¤lamak, insan kayna¤›n›n geliflimine katk›da bulunmak, ülkeler aras› bilgi ve deneyim paylafl›m›n› art›rmak suretiyle bölgede etkili olmak.
F‹NANSAL ‹ST‹KRARIN SA⁄LANMASINA KATKIDA BULUNMA
Merkez Bankas›, finansal istikrar›, temel amac› olan fiyat istikrar›n›n sa¤lanmas› konusunda vazgeçilmez bir
unsur olarak de¤erlendirecek. Bu nedenle, finansal istikrar için potansiyel risk oluflturacak yap›sal ve makro
ekonomik geliflmeler ile finansal piyasalarda faaliyet
128
Kamu Mali Yönetimi
gösteren kurulufllar›n etkinli¤ini ve sa¤laml›¤›n› izlemeye büyük önem verecek.
Finansal sistem TL ve döviz likiditesi ak›flkanl›¤› aç›s›ndan izlenecek. Merkez Bankas›, TL ve döviz piyasalar›ndaki afl›r› dalgalanmalar›n neden oldu¤u olumsuz etkilere karfl› etkin bir risk yönetimi kültürünün piyasalarda yerlefltirilmesi için çaba gösterecek ve bu amaçla
yap›lan çal›flmalara destek verecek.
Banka, gerekti¤inde Hazine, Bankac›l›k Düzenleme ve
Denetleme Kurumu (BDDK) ile Tasarruf Mevduat› Sigorta Fonu (TMSF) gibi otoritelere politika önerilerinde
bulunabilecek.
ÖDEME S‹STEMLER‹N‹ KURMA, ‹fiLETME VE DENETLEME
Merkez Bankas›, finansal sistemin sa¤l›kl› iflletilmesine
ve para politikas›n›n baflar›yla uygulanmas›na katk›da
bulunmak üzere, ödeme ve menkul k›ymet transferi ve
mutabakat sistemleri kuracak, mevcut ödeme sistemleri ile kurulacak sistemlerin etkin, güvenli ve verimli bir
flekilde çal›flmas›n› sa¤layacak teknik, operasyonel ve
hukuki düzenlemeleri yapacak.
Banka, AB uyum süreci kapsam›nda yap›lmas› planlanan ödeme sistemlerine iliflkin düzenlemelerin haz›rlanmas›ndan da sorumlu olacak.
REZERV YÖNET‹M‹NDE ETK‹NL‹K
Banka, para ve kur politikalar›na olan güveni sa¤lamak
ve bu politikalar› desteklemek, uluslararas› piyasalara
güven vermek, hükûmetin yabanc› para cinsi iç ve d›fl
borç servisini gerçeklefltirmek, kriz zamanlar›ndaki floklar›n ülke ekonomisi üzerindeki olumsuz etkilerini en
aza indirebilmek gibi amaçlara yönelik olarak döviz rezervi tutacak. Döviz rezervlerinin yan›nda stratejik bir
varl›k olarak alt›n rezervi de bulunduracak.
Stratejik planda, ülke döviz rezervlerinin ulaflt›¤› seviye
dikkate al›narak, döviz rezervinin kaynaklar›ndan birisi
olan döviz iflçi döviz hesaplar› ile ilgili ifllemlere tedricen son verilmesinin Merkez Bankas› politikas› olarak
benimsendi¤i ve rezerv yönetim sürecine de yans›t›ld›¤› vurguland›.
MAL‹ AJANLIK, DANIfiMANLIK VE HAZNEDARLIK H‹ZMETLER‹
Stratejik Palana göre, Merkez Bankas›, hükûmetin mali
ve ekonomik istiflare organ› olarak para ve kredi politikas› konusunda hükûmete, incelenmesi istenecek hususlarda görüfl beyan edecek.
Hükûmetin mali ajan s›fat›yla her nevi Devlet ‹ç Borçlanma Senedinin (D‹BS) ihraç ifllemleri ile anapara ve
faiz ödemeleri baflta olmak üzere tüm mali servis ifllemlerini yürütecek.
EM‹SYON POL‹T‹KALARININ UYGULANMASI
Merkez Bankas›, tedavüldeki banknot ihtiyac›n› belirleyecek, banknot üretimini gerçeklefltirecek, likidite ihtiyac›n› kesintisiz, uygun kupür kompozisyonunda karfl›layacak ve di¤er kurumlarla iflbirli¤i içinde banknot sahtecili¤i ile mücadele edecek.
BANKALARIN VE F‹NANSAL KURULUfiLARIN YER‹NDE DENET‹M‹NDE ETK‹NL‹K
Bankalardan ve finansal kurulufllardan temin edilen ve
Merkez Bankas›n›n kararlar›na esas oluflturan bilgiler
ile verilen tam ve do¤ru olup olmad›¤› finansal kurumlar nezdinde yap›lan denetimler yoluyla de¤erlendirilecek. Hatal› uygulamalar› tespit edilen bankalar ve finansal kurulufllar idarece uyar›lacak ve mevzuatta öngörülen yapt›r›mlar uygulanacak.
Banka, finansal sistemle ilgili tüm istatistiki bilgiler ile
ekonomide ve ödemeler dengesindeki geliflmelerin izlenmesinde gerekli görülecek di¤er istatistiki bilgileri ilgili kurum ve kurulufllardan derleyecek.
KÜRESEL ALAN
Merkez Bankas›, Merkez Bankalar› Yönetiflim A¤›n›n
bir üyesi olarak kurumsal ve ifllevsel konularda ihtiyaç
duyulan bilgileri sa¤layacak, bu konularda bilgi al›flveriflinde bulunarak di¤er merkez bankalar›n›n bilgi ve
deneyimlerinden yararlanacak.
Balkan, Ortado¤u, Afrika, Orta Asya ve Kafkas ülkelerini yak›n çevre ve bölge kavram› içinde gören Merkez
Bankas›, bu tecrübeleriyle, bölge ülkelerden gelecek
taleplerin karfl›lanmas› ve bölgeyi ilgilendiren ekonomik ve finansal geliflmelerin yak›ndan ve daha iyi takip
edilmesi için çevre ülke merkez bankalar›yla iflbirli¤ini
gelifltirmeyi hedefleyecek.
AB’YE KATILIM SÜREC‹NDE AKT‹F B‹R POL‹T‹KA ‹ZLENECEK
Merkez Bankas› Avrupa Birli¤i’ne kat›l›m sürecinde aktif bir politika izleyerek Bankan›n görev alan›na giren
konularda ilgili kamu kurumlar› ile iflbirli¤i içinde gerekli düzenlemeleri yapmak, idari kapasiteyi ve teknik
altyap›y› uyumlaflt›rmakla sorumlu olacak.
Biliflim teknolojileri alan›ndaki uluslararas› standartlar›
ve en iyi uygulamalar› izleyecek ve bankaya uyarlayacak Merkez Bankas›, parasal ve finansal sektöre, ödemeler dengesine ve reel sektöre ait verilerde uluslararas› standartlara uyumun sa¤lanmas› amac›yla yeni uygulamalar› ve standartlar› yak›ndan takip edecek ve üretilen istatistiklere zaman›nda yans›tacak.
Banka, banknot ve k›ymetli evrak üretimindeki uluslararas› uygulamalar› takip ederek sektördeki son geliflmeleri yak›ndan izleyecek.
5. Ünite - Kamu Mali Yönetiminde Stratejik Planlama
129
Kendimizi S›nayal›m Yan›t Anahtar›
ULUSLARARASI ANLAfiMA YÜKÜMLÜLÜKLER‹
Gerek kurumun gerekse ülkenin üye oldu¤u uluslararas› platformlar›n ve imzalanan anlaflmalar›n getirdi¤i
baz› yükümlülükleri tafl›yan Merkez Bankas›, uluslararas› kurulufllarla yap›lan anlaflmalardan ve üyelik süreçlerinden do¤an yükümlülükleri hatas›z olarak zaman›nda yerine getirecek ve süreçlerin aksamamas›n› temin
edecek. Merkez Bankas›n›n 2011-2015 Stratejik Plan›nda yer alan di¤er bafll›klar flöyle:
• Liderlik, yönetiflim ve stratejik planlama çal›flmalar›n› gelifltirme
• Kalite yönetim sisteminin gereklerine uyma,
• Örgüt yap›s›n› gelifltirme,
• ‹nsan kaynaklar›n› gelifltirme ve e¤itim süreçlerini
iyilefltirme,
• Teknolojik altyap›y› ve biliflim sistemlerini gelifltirme,
• Kurumsal iç iletiflimi ve banka içine yönelik etkinlikleri gelifltirme,
• ‹nflaat, lojistik ve d›fl destek hizmetlerini gelifltirme,
• Kamuoyuyla iliflkileri, tan›t›m faaliyetini ve banka
d›fl›na yönelik olarak düzenlenen etkinlikleri gelifltirme,
• ‹ç kontrol sistemini yerlefltirme ve gelifltirme,
• Denetim faaliyetinin etkilili¤ini art›rma,
• Hukuki yap›y› gelifltirme,
• Bilgi ve belgelerin üretilmesi ve yönetilmesiyle ilgili hizmetleri gelifltirme,
• Kurumsal devaml›l›¤› sa¤lama ve güvenlik hizmetlerini gelifltirme,
• Muhasebe ve bütçeleme hizmetlerini gelifltirme.
fiUBELERDE VER‹LEN H‹ZMETLER‹ GEL‹fiT‹RME
Ülke çap›na da¤›lm›fl toplam 21 flubesi bulunan Merkez
Bankas›, flubelerin etkinli¤ini ve verimlili¤ini art›rarak
kaynaklar›n tasarruflu flekilde kullan›lmas› amac›yla hizmet a¤›n› yeniden yap›land›racak ve flubelerin Bankan›n asli fonksiyonlar›na odaklanmas›n› sa¤layacak.
Para Politikas› Kurulu kararlar›na girdi teflkil etmek üzere fiyatlama davran›fllar›n›n ve iktisadi geliflmelerin daha yak›ndan takip edilmesini sa¤layacak bilgileri derleyecek ve ‹dare Merkezine ulaflt›rmak, bu çerçevede etkin ve kaliteli bilgi ak›fl›n› sa¤layacak.
”
Kaynak: http://www.bloomberght.com 08 fiubat 2011
1. a
2. e
3.c
4. d
5. e
6. a
7. b
8. a
9. a
10. c
Yan›t›n›z yanl›fl ise “Stratejik Plan: Teorik ve
Kavramsal Çerçeve” konusunu yeniden gözden
geçiriniz.
Yan›t›n›z yanl›fl ise “Stratejik Plan: Teorik ve
Kavramsal Çerçeve” konusunu yeniden gözden
geçiriniz.
Yan›t›n›z yanl›fl ise “Stratejik Plan: Teorik ve
Kavramsal Çerçeve” konusunu yeniden gözden
geçiriniz.
Yan›t›n›z yanl›fl ise “Türkiye’de Kamu Kurumlar›nda Stratejik Planlama Süreci” konusunu yeniden gözden geçiriniz.
Yan›t›n›z yanl›fl ise “Türkiye’de Mali Yönetim
Sistemi ve Stratejik Planlama ve Uygulama Süreci” konusunu yeniden gözden geçiriniz.
Yan›t›n›z yanl›fl ise “Türkiye’de Mali Yönetim
Sistemi ve Stratejik Planlama ve Uygulama Süreci” konusunu yeniden gözden geçiriniz.
Yan›t›n›z yanl›fl ise “Türkiye’de Mali Yönetim
Sistemi ve Stratejik Planlama ve Uygulama Süreci” konusunu yeniden gözden geçiriniz.
Yan›t›n›z yanl›fl ise “Türkiye’de Mali Yönetim
Sistemi ve Stratejik Planlama ve Uygulama Süreci” konusunu yeniden gözden geçiriniz.
Yan›t›n›z yanl›fl ise “Türkiye’de Mali Yönetim
Sistemi ve Stratejik Planlama ve Uygulama Süreci” konusunu yeniden gözden geçiriniz.
Yan›t›n›z yanl›fl ise “Durum analizi” konusunu
yeniden gözden geçiriniz.
130
Kamu Mali Yönetimi
S›ra Sizde Yan›t Anahtar›
S›ra Sizde 1
Stratejik planlaman›n kökeni askerî organizasyonlar›n
strateji gelifltirme süreçlerine dayan›r. Savaflta düflmana
karfl› avantaj sa¤layabilmek için zay›fl›k ve üstünlüklerin belirlenmesi ve bu do¤rultuda stratejiler gelifltirilmesi gereklidir. Stratejik planlama yaklafl›m›n›n askerî alan
d›fl›nda stratejik yönetimin bir unsuru olarak ele al›nmas› asl›nda 1950’li y›llara gitmektedir.
S›ra Sizde 2
‹lk olarak Ansoff (1965) taraf›ndan yönetim yaz›n›na
kazand›r›lan stratejik yönetim kavram› ise stratejik planlamaya göre daha yeni bir kavramd›r. Stratejik yönetim,
örgütü hedeflerine ulaflt›rabilmek için verilen kararlar›n
formülasyonu, uygulanmas› ve de¤erlendirilmesi bilimi
ve sanat› olarak tan›mlanabilir. Tan›mdan da anlafl›laca¤› gibi stratejik yönetim sadece gelece¤e yönelik stratejilerin oluflturulmas›n› de¤il ayn› zamanda bu stratejilerin hayata geçirilmesini ve uygulaman›n baflar›s›n›n kontrol edilmesini de kapsamaktad›r. Stratejik yönetim, stratejik planlama, bütçeleme, uygulama ve de¤erlendirme
aflamalar›ndan oluflmaktad›r.
S›ra Sizde 3
Kamu sektöründe stratejik planlama yeni bir uygulama
olarak karfl›m›za ç›kmaktad›r. Kamu kesiminin büyümesi, kurumlar›n say›s›n›n artmas› ve bütçe sistemati¤i
içinde kaynak tahsisinin ve kullan›m›n›n hesap verme
sorumlulu¤u ile etkin ifllemesine yönelik çaba aray›fllar› özel sektörde kullan›lan araçlar›n kamu sektöründe
de kullan›m› konusundaki yaklafl›mlar›n geliflmesine
yol açm›flt›r. Stratejik planlama ile kamu kurulufllar›n›n
yönetiminde etkenlik ve etkilili¤in sa¤lanabilmesi amaçlanmaktad›r.
S›ra Sizde 4
Kamu ve özel kurumlar›n stratejik planlar›na bakt›¤›m›zda kamu kurumlar› için flu temel farkl›l›klar› s›ralayabiliriz: Kamu kurumlar›nda haz›rlanan stratejik planlarda ç›kt›lara de¤il sonuçlara odaklanma, kurum olarak özellikle bakanl›k düzeyindeki yap›larda sektöre
odaklanma, maliye politikas›n›n temel tan›m›ndan kaynakl› olmak üzere politik çevre ve kararlar›n daha fazla etkili olmas›, özellikle belli bir sektöre ve veya co¤rafi alan yaklafl›m›nda di¤er kurumlar›n planlar›n›n daha fazla dikkate al›nmas› gere¤i, kamusal hizmetin gere¤i olarak paydafllar›n daha önemli olmas›, Güçlü Zay›f Yanlar F›rsatlar ve Tehditler (GZFT) analizinin özel
sektör kurumlar› kadar yayg›n ve etkin olmamas›, baz›
d›flsal faktörlerin ekonomik ve sosyal analizlerle içsellefltirilmesi gere¤i, karfl›laflt›rma yapman›n kurumlar›n
amaç setindeki farkl›l›klardan dolay› daha zor olmas›.
S›ra Sizde 5
Gelinen son aflamada kapsam içindeki bütün kamu kurumlar›nda stratejik planlama uygulamaya konulmufltur.
5. Ünite - Kamu Mali Yönetiminde Stratejik Planlama
131
Yararlan›lan ve Baflvurulabilecek
Kaynaklar
Ansoff, Igor H., “Corporate Strategy”, NY: McGraw-Hill,
1965.
Birleflik Krall›k’ta Kamu Yönetimi Reformlar› 2008.
Bryson, John M., “Strategic Planning for Public and
Nonprofit Organizations”. 3.Ed. Jossey-Bass, CA,
2004.
Bruton, Garry D. ve W. Bartley Hildreth, “Strategic Public Planning” Handbook of Strategic Management
2.ed. Editörler: Jack Rabin; Gerald J. Miller; W. Bartley Hildreth, Marcel Dekker Inc. NY, Base, 2000.
David, Fred R., “Strategic Management Concepts”, Prentice Hall, NY, 2001.
Diamond, Jack, “From Program to Performance Budgeting: The Challenge for Emerging Market Economies,” IMF Working Paper 03/169, International Monetary Fund, Washington, 2003.
Eadie, Douglas C., “Change in Chewable Bites” Handbook of Strategic Management 2.ed. Editörler: Jack
Rabin; Gerald J. Miller; W. Bartley Hildreth, Marcel
Dekker Inc. NY, Basel, 2000.
Erkan, Volkan, H.H. y›lmaz, “Kamu Kurumlar›nda Stratejik Plan Uygulamas›”, E¤itim Sunumlar›, 2012.
Erkan, Volkan, “Kamu Kurulufllar›nda Stratejik Planlaman›n Baflar›s›n› Etkileyen Faktörler”, DPT Yay›n›,
2008.
Kalk›nma Bakanl›¤› (Mülga DPT), “VIII. Befl Y›ll›k kalk›nma Plan› Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yap›land›r›lmas› ve Mali Saydaml›k Özel ‹htisas Komisyonu Raporu” , (yay›nlanmam›fl çal›flmalar),
2000.
Kalk›nma Bakanl›¤› (Mülga DPT), “DPT Stratejik planlama Çal›flma Grubu Notlar›”, (yay›nlanmam›fl çal›flmalar), 2001-2002.
Kalk›nma Bakanl›¤› (Mülga DPT), “Kamu ‹dareleri için
Stratejik Planlama K›lavuzu” 1. Sürüm, 2003.
Kalk›nma Bakanl›¤› (Mülga DPT), “Kamu ‹dareleri için
Stratejik Planlama K›lavuzu” 2. Sürüm, 2006.
Kusek, J. Zall, R. Rist , “On Ad›mda Sonuç Odakl› ‹zleme ve De¤erlendirme Sistemi”, Çeviri, Dünya Bankas›-DPT, 2010.
Mintzberg, Henry, “The Rise and Fall of Strategic Plannin”, The Free Press, NY, 1994.
Öney, Erden, “‹ktisadi Planlama”, AÜ SBF, 1983.
Toft, Graham S., “Synoptic (One Best Way) Approaches
of Strategic Management” Handbook of Strategic
Management 2.ed. Editörler: Jack Rabin; Gerald J.
Miller; W. Bartley Hildreth, Marcel Dekker Inc. NY,
Basel, 2000.
Y›lmaz, Kutluhan, “Kamu Kurulufllar› ‹çin Stratejik
Planlama Uygulamas›” Say›fltay Dergisi, C: 50-51,
S:67-86, 2003.
Y›lmaz, H. Hakan, F. Emil, B. Kerimo¤lu, “Yerel Yönetimler Maliyesi: Temel ‹lkeler ile Mevzuat ve Uygulama Aç›s›ndan Türk yerel Yönetim Yap›lanmas›nda
Mali Yönetim ve Kaynak Kullan›m Sistemi”, Mali
Hizmetler Derne¤i, 2012.
Y›lmaz, H. Hakan, “Say›fltay Baflkanl›¤› Kurumsal Performans Denetimi Rehber Çal›flmas›”, 2011a, (yay›nlanmam›fl çal›flma).
Y›lmaz, H. Hakan, “Mevcut Durum Analizi Raporu:
Plan, Program, Bütçe Ve ‹zleme De¤erlendirme Süreci, 2011b”, (yay›nlanmam›fl çal›flma).
Y›lmaz, H. Hakan, “TC Sa¤l›k Bakanl›¤› 2010-2014 Stratejik Plan›n Gözden Geçirilmesi Raporu”, 2011c,
(yay›nlanmam›fl çal›flma).
The World Bank, “Turkey Public Expenditure and Institutional Review: Reforming Budgetary Institutions
for Effective Government (PEIR)”, Report No. 22530TU, 2001.
The World Bank, “Monitoring& Evaluation: Some Tools, Methods & Approaches”, 2004.
Wilson, Ian, “Strategic Planning for the Millennium:
Resolving Dilemma” Long Range Planning, Vol. 31
No. 4 S.507-513, 1998.
6
KAMU MAL‹ YÖNET‹M‹
Amaçlar›m›z
N
N
N
N
Bu üniteyi tamamlad›ktan sonra;
Mali saydaml›k kavram›n› tan›mlayabilecek,
Kamu sektöründe mali saydaml›¤›n önemini aç›klayabilecek,
Mali saydaml›k konusunda uluslararas› standartlar› de¤erlendirebilecek,
Türkiye’de mali saydaml›kla ilgili gelinen noktay› ve uygulamalar› de¤erlendirebileceksiniz.
Anahtar Kavramlar
• Mali Saydaml›k
• Mali Yan›lsama
• Hesap Verilebilirlik
• Performans Saydaml›¤›
• Bütçe Saydaml›¤›
• Hesap Verilebilirlik
‹çindekiler
Kamu Mali Yönetimi
Kamu Mali
Yönetiminde
Saydaml›k
• MAL‹ SAYDAMLIK: KAVRAMSAL
ÇERÇEVE
• MAL‹ SAYDAMLIK VE MAL‹
YÖNET‹M‹N ETK‹NL‹⁄‹
• MAL‹ SAYDAMLIK VE
ULUSLARARASI STANDARTLAR
Kamu Mali
Yönetiminde Saydaml›k
MAL‹ SAYDAMLIK: KAVRAMSAL ÇERÇEVE
‹nsanl›¤›n, sosyal hukuk devletinin geçirdi¤i evreler incelendi¤inde, mali alanlardaki özgürlük ve ba¤›ms›zl›k bireylerin temel hak ve özgürlüklerinin bir anahtar›
olarak görülmektedir. fiöyle ki birey hem devlet hem de di¤er bireyler ile kurumlar karfl›s›nda mali alanlarda özgür ve ba¤›ms›z olmadan temel hak ve özgürlüklerine ve buna ba¤l› olarak sosyal haklar›na kavuflamamaktad›r. Ayr›ca bu haklara
ulaflabilmek için de kendisinden al›nan vergiyi ilk aflamada al›nma aç›s›ndan, sonra da kullanma amac› bak›m›ndan kurallara ba¤latmaktad›r. Gerçekten de birey ve
devlet aras›ndaki geleneksel çeliflkinin en temel nedenlerinden ve göstergelerinden birisi olan vergi olgusu, tarihsel süreçte, bazen iktidarlar taraf›ndan düzenlenen tek tarafl› fermanlarla bazen sözleflmelerle bazen de anayasalarla hep önemli
bir denge noktas›na oturtulmaya çal›fl›lm›flt›r. Önce vergiler, sonra da kamu harcamalar› halk temsilcilerinin onay›na ba¤lanarak modern parlamenter demokrasinin
temelleri at›lm›flt›r.
Saydaml›¤›n olmamas›, mümkün oldu¤u kadar bugünkü ve gelecekteki vergi
yüklerinin gizlenebilmesini, kamu harcamalar›n›n faydalar›n›n abart›labilmesini,
bugünkü ve gelecekteki borç ödemelerinin düflük hesaplanabilmesine olanak sa¤layarak, kamu maliyesi üzerinde düzensizlik ve belirsizlik oluflmas›na imkân tan›maktad›r. Politikac›lar›n belirsizli¤i tercih edeceklerini iddia eden iki teorik yaklafl›m vard›r. Bunlar›n birincisi “mali yan›lma-yan›lsama” teorisidir. 1903 y›l›nda ilk
olarak ‹talyan ekonomist Puviani taraf›ndan ortaya konulan mali yan›lsama kavram›na göre, bütçenin hem gelir hem de harcama taraf› üzerinde yan›lsama yaratan etkiler, mükellefin, devletin maliyetinin gerçek boyutlar›n› alg›lamas›n› engellemektedir. Yeni liberallerin devlet kuram›n›, Kamusal Tercih kuramc›lar› gelifltirmifllerdir. Bu kuramc›lara göre; ekonomik ve sosyal sorunlar, devletin büyümesi ile birlikte ortaya ç›kmaktad›r. D. Mueller, devletin büyümesine iliflkin befl temel
öge öne sürmektedir. Bu ögeler flunlard›r: Ç›kar gruplar›, devlet bürokrasisinin ç›karlar›, kamusal mallar›n üretilmesi, gelirin yeniden da¤›l›m› ve devletin gerçek
hacmi hakk›nda mali yan›lsamad›r.
Kamusal tercih kuramc›lar›, kamu harcamalar› art›fl›n› ayn› zamanda hizmet sunumunun maliyeti ile düzeyi aras›ndaki iliflkiyi gizleyen zay›f bilgiye de dayand›rmaktad›r. ‹nsanlar, sunulan hizmetlerle ödedikleri vergileri karfl›laflt›rd›klar›nda,
hizmetin düflük maliyetle sunuldu¤u yan›lg›s›na kap›lmakta ve bunlara yönelik taleplerini artt›rabilmektedirler. Mükelleflerin maliyetleri anlama baflar›s›zl›¤›, tam
Mali Yan›lsama: Vergi
mükellefi olan seçmenlerin
devlet taraf›ndan sunulan
mal ve hizmetlerin
kendilerine olan
maliyetlerini fark
etmemelerinden dolay›,
kamusal mal ve hizmetlere
olan taleplerini sürekli
artt›rmalar›d›r.
Kamusal Tercihler Kuram›:
Bu yaklafl›ma göre kamu
harcamalar›n›n art›fl› politik
süreçle
iliflkilendirilmektedir. Politik
süreç içerisinde yer alan
aktörler (seçmenler,
politikac›lar, bürokratlar,
bask› gruplar) kamu
harcamalar›n›
artt›rmaktad›r.
134
Kamu Mali Yönetimi
bilgiye sahip olmalar› hâlinde kabul edeceklerinden daha genifl bir kamu harcamas› miktar›n› kabul etmelerine yol açmaktad›r. Mali yan›lsama artt›kça, devlet sektörü de o kadar genifl ve etkinsiz olacakt›r.
SIRA S‹ZDE
1
D Ü fi Ü N E L ‹ M
Hesap Verilebilirlik: Bir
kurumdaki görevlilerin, yetki
ve sorumluluklar›n›n
S O R U iliflkin
kullan›lmas›na
olarak, ilgili kifliler karfl›
cevap verebilir olma,
bunlara
D ‹ K yönelik
K A T elefltiri ve
talepleri dikkate alarak bu
yönde hareket etme ve bir
baflar›s›zl›k, yetersizlik ya da
SIRA S‹ZDE
hilekârl›k durumunda
sorumlulu¤u üzerine alma
gereklili¤idir.
AMAÇLARIMIZ
1990’l› y›llar›n ikinci yar›s›ndan itibaren dünya ekonomisinde yaflanan ekonoD Ü fi Ü N E L ‹ M
mik krizlerin de etkisiyle hesap verebilirlik ve mali saydaml›k kavramlar› mali literatürde daha yo¤un bir flekilde tart›fl›lmaya bafllam›flt›r. Modern mali yönetim ve
S O R U temel kavramlar› içinde yer alan saydaml›k hesap verme sorumkontrol sisteminin
lulu¤u baflta olmak üzere iç kontrol ve denetim süreçleri ile bütünsel bir çerçevede sisteminin
durumundad›r.
KKAT
D ‹ tamamlay›c›s›
Saydaml›k ve hesap verilebilirlik gibi kavramlar›n bugün giderek daha çok konufluluyor olmas›n›n arkas›nda belli bafll› iki neden bulunmaktad›r. Bunlardan biSIRA S‹ZDE
rincisi, uluslararas› kurulufllar taraf›ndan uluslararas› finansal mimarinin son 5-6
y›ld›r yaflanan finansal krizlerden sonra yeniden yap›land›r›lmas› çal›flmalar›nda
mali saydaml›¤a
giderek artan flekilde vurgu yap›lmas›. ‹kincisi ise biraz da bu
AMAÇLARIMIZ
uluslararas› atmosferin etkisi ile ulusal düzeyde de kamu hesaplar›n›n saydaml›¤›
konusunun tart›fl›lmaya ve bu konuda toplumsal talebin bir ölçüde de olsa artmaya bafllamas›d›r.
K ‹ T A P
Mali saydaml›k, hükûmetin yap›s›n›n ve ifllevlerinin, uygulayaca¤› maliye politikas› konusundaki niyetlerinin, kamu kesimi hesaplar›n›n ve mali hedeflerinin
kamuya aç›k
T E L Eolmas›n›
V ‹ Z Y O N ifade eder. Kamu politikalar›n› oluflturmakla sorumlu olan
hükûmetlerin maliye politikas› tercih ve uygulamalar›n› kamuoyu ile paylaflmas›
mali saydaml›¤›n asl›nda bafllang›ç noktas› olmaktad›r.
Kamusal mali ifllemlerde saydaml›k, mali politikalar›n planlanmas› ve sonuçla‹ N T E Rbilinçli
NET
r› ile ilgili daha
bir kamuoyunun oluflmas›na, mali politikalar›n uygulanmas› konusunda hükûmetlerin sorumlu tutulmas›na ve böylece makroekonomik politikalar›n ve seçimlerin daha iyi anlafl›lmas›na ve geçerlilik kazanmas›na olanak tan›r. Mali saydaml›k kavram› sayesinde devlet faaliyetleri daha gözlemlenebilir hâle gelir; devlet topluma karfl› daha sorumlu ve hesap verir bir organ olarak karfl›m›za ç›kar. Mali saydaml›k, mali politikalar›n sa¤l›kl› bir flekilde sürdürülebilmesi,
iyi yönetiflimin sa¤lanabilmesi ve devlet faaliyetlerindeki mali bütünlük için gerekli bir kavramd›r. Bu çerçevede mali saydaml›¤› devletin plan, program, bütçe ve
uygulama sürecinde mali yönetime iliflkin hedefleri ve uygulama sonuçlar›n› bütçe hakk›n›n gerektirdi¤i flekilde anlafl›l›r ve güvenilir bir bilgi altyap›s›nda kamuoyuna sunmas› olarak tan›mlayabiliriz.
Mali saydaml›k, hükûmetin yap›s›n›n ve fonksiyonlar›n›n, mali politika planlar›n›n, kamu sektörü hesaplar›n›n ve mali hedeflerinin kamuoyuna aç›k olmas›d›r.
Kamu sektörü, mali politikan›n oluflturulmas› ve yürütülmesi ile ilgisi olan bütün
kurum ve kurulufllar olarak tan›mlanabilir. Mali saydaml›k, sorumlulu¤u güçlendirir ve sürdürülebilir olmayan nitelikteki politikalar›n getirmifl oldu¤u politik riskleri artt›r›r.
Saydaml›¤›, halk diliyle devletin milletten ald›¤› kaynaklarla ne yapt›¤› hakk›nda tüm hikayeyi ve gerçekleri topluma do¤ru bir biçimde anlatmas› olarak da tan›mlayabiliriz. Bununla ba¤lant›l› olarak mali saydaml›k devletin yapt›¤› ifllerle ilgili gerçeklerden tasarruf etmedi¤i bir durumu anlat›r.
Saydaml›¤›n çok çeflitli boyutlar› vard›r. Bunlardan birincisi, mali saydaml›k,
kamu kaynaklar›n›n kim taraf›ndan, nas›l ve hangi amaçla kullan›ld›¤›n›n bilgisinin
N N
K ‹ T A P
Mali Saydaml›k: Hükûmetin
yap›s›n›n ve ifllevlerinin,
uygulayaca¤› maliye
Tpolitikas›
E L E V ‹ Zkonusundaki
YON
niyetlerinin, kamu kesimi
hesaplar›n›n ve mali
hedeflerinin kamuya aç›k
olmas›n› ifade eder.
‹NTERNET
SIRA S‹ZDE
Mali yan›lsaman›n
kamu harcamalar› üzerinde yarataca¤› etkiler neler olabilir?
135
6. Ünite - Kamu Mali Yönetiminde Saydaml›k
var olmas› demektir. ‹kincisi, performans saydaml›¤› ise nihai mal ve hizmet suSIRA S‹ZDE
numunda etkinli¤in (yani mümkün olan en az maliyetle sunulup
sunulmad›¤›n›n
veya amaçlanan toplumsal hedeflere ulafl›l›p ulafl›lmad›¤›n›n) de¤erlendirilmesine
yarayan veya bu de¤erlendirmeyi kolaylaflt›ran bilgilerin sunulmas›d›r. Gerek maD Ü fi Ü N E L ‹ M
li saydaml›¤› gerekse performans saydaml›¤›n› sa¤lamaya yönelik kurumsal altyap› ve toplumsal taleple desteklenen iflleyifl süreçleri ile etkin bir d›fl denetimin varS O R U
l›¤› saydaml›¤›n düzeyini belirlemektedir.
SIRA S‹ZDE
D Ü fi Ü N E L ‹ M
S O R U
Saydaml›k ve hesap verilebilirlik kavramlar›n›n son dönemde üzerinde
D ‹ daha
K K A Tçok durulmaya bafllanmas›n›n temel nedenleri nelerdir?
SIRA S‹ZDE
D‹KKAT
N N
MAL‹ SAYDAMLIK VE MAL‹ YÖNET‹M‹N ETK‹NL‹⁄‹
Maliye politikas›n› iktisat politikas›ndan ay›ran temel farkl›l›k sürecin siyasi karar
alma süreci çerçevesinde belirleniyor olmas›d›r. Vergileri kimin
ödeyece¤i, hangi
AMAÇLARIMIZ
alanlar›n kamusal müdahaleye konu olmas›yla bafllayan kamu yat›r›m ve istihdam
programlar› ile kamu finansman›na iliflkin borçlanma stratejileri ve uygulamalar›
K ‹ T A P
maliye politikas›n›n ana konular›d›r. Kamunun ekonomide büyümesiyle
birlikte
maliye politikas› bugün geçmiflten çok daha önemli bir politika alan› hâline gelmifltir. 1997 y›l›nda Do¤u Asya’da yaflanan kriz sonras› uluslararas› finansal mimarinin yeniden yap›land›r›lmas› tart›flmalar›nda krizin nedenleri
T E L Earas›nda
V ‹ Z Y O N görülen
bilgiye eriflim problemi mali yönetimde saydaml›¤› hesap verme sorumlulu¤unu
sa¤layan önemli mekanizmalardan birisi olarak ortaya koymufltur. En son ülkemizde ve Avrupa’da yaflanan finansal krizler, küreselleflmenin yararlar› kadar önemli
‹NTERNET
risklerinin de oldu¤unun fark›na var›lmas› ile birlikte maliye politikalar›n›n tekrar
tart›fl›ld›¤› bir ortamda mali saydaml›¤›n kurumsal bir gözden geçirme ile birlikte
tekrar ele al›nmas› ihtiyac›n› gündeme getirmifltir.
Gerçekten de krizler sonras› gelifltirilen bu yaklafl›mlar›n odak noktalar›ndan
birisi ekonomilerde yaflanan geliflmelerin mevcut yap›n›n resmini verecek olan
bilginin üretilmesinde, yay›nlanmas›nda, kapsam›nda karfl›lafl›lan sorunlar ve
gecikmeler olmufltur. Bu anlamda ekonomideki en büyük aktör olan devletin
kamu aç›klar›, maliye politikalar›, borçlanma politikalar› ve bunlara iliflkin hesaplar›n›n incelenmesi giderek önem arz etmeye bafllam›flt›r. Bu çerçevede,
devletin hesap ve ifllemleri konusunda aç›k olmamas›, genel kabul görmüfl standartlara göre bilgi üretmemesi, üretilen bilginin kamunun tüm faaliyetlerini izlemeye imkân verecek içerikte olmamas›, baz› gizli yükümlülükler yarat›lmas›,
piyasa kurallar›n›n yeterince etkin çal›flmas›n› engelleyen temel faktörlerden biri olarak ele al›nmaya bafllanm›flt›r. Özellikle uluslararas› piyasalar›n ne kadar
manipüle edilirlerse edilsinler bir kere eldeki mevcut verilerin yetersiz, gizli, güvensiz ve bunlara dayan›larak al›nan ekonomi ve maliye politikas› kararlar›n›n
da yanl›fl oldu¤u kuflkusuna kap›lmalar› hâlinde çok çabuk ve olumsuz tepki
vermeleri kamu maliyesi verilerinde saydaml›k sorununu daha da ön plana ç›karm›flt›r. Sonuç olarak; kamu aç›klar›n›n gerçek boyutu, borç stoklar›n›n sürdürülebilirli¤i ya da daha genel olarak kamunun kaynaklar› kullanabilme kapasitesi gibi konular ve bu alanlarda al›nan maliye politikas› kararlar›n›n kalitesini
sorgulayacak bir veri ve bilgi setinin her ülke için geçerli olabilecek standartlar›n›n gelifltirilmesinin önemi giderek daha fazla aciliyet kazanm›flt›r. Bu anlamda mali saydaml›¤›n uluslararas› boyutu ileride detayl› olarak ele alaca¤›m›z
“IMF Mali Saydaml›k En ‹yi Uygulamalar Tüzü¤ü” ve benzeri çal›flmalar bünyesinde somutlaflm›fl bir biçimde bu sorunun üstesinden gelerek uluslararas› fi-
SIRA S‹ZDE
Performans Saydaml›¤›:
Nihai mal ve hizmet
sunumunda etkinli¤in (yani
mümkün olanAMAÇLARIMIZ
en az
maliyetle sunulup
sunulmad›¤›n›n veya
amaçlanan toplumsal
K ‹ T A P
hedeflere ulafl›l›p
ulafl›lmad›¤›n›n)
de¤erlendirilmesine yarayan
veya bu de¤erlendirmeyi
kolaylaflt›ranT bilgilerin
ELEV‹ZYON
sunulmas›d›r.
‹NTERNET
136
Kamu Mali Yönetimi
nansal mimarinin güçlendirilmesi ve finansal istikrar›n sa¤lanmas›nda gerekli
bir koflul olarak kendisini göstermektedir.
Kamunun ekonomide gelinen noktada kulland›¤› kaynak miktar›n›n önemli
oranda artmas›, kamusal müdahale alanlar›n›n ekonomilerin, nüfusun ve kentlerin
geliflmesiyle birlikte geçmiflten çok daha farkl› flekilde çeflitlenmesi hem merkezî
yönetimlerde hem de yerel yönetimlerde saydaml›¤› temel kamusal politika alanlar›ndan bir tanesi yapm›flt›r.
Geliflmifl ülkelerde 1913 y›l›nda GSY‹H’n›n % 12’sine karfl›l›k gelen kamu harcamalar› 1995’te %e 45 seviyesine yükselmifl, 2000’li y›llarda bu seviyesini sürdürerek ekonomilerin büyümelerine paralel bir flekilde ortalamada % 45-50 aras›nda
de¤iflen büyüklüklere ulaflm›flt›r. Bu geliflme, ayn› oranda olmamakla birlikte geliflmekte olan ülkelerde de yaflanm›flt›r. Geliflmekte olan ekonomilerde kamu harcamalar›n›n GSY‹H’ya oran› 1960’larda % 15, 1990’larda % 30 ve 2000’li y›llarda ise
genel yönetim harcamalar› olarak birçok geliflen ekonomide % 30’lar›n üstünde
gerçekleflmifltir.
Kamunun düzenleyici ifllemleri nedeniyle dolayl› olarak ekonomik ve sosyal
yaflama müdahalesi de dikkate al›nd›¤›nda asl›nda kamusal müdahalenin boyutu
bugün ekonomilerde farkl› biçimlerde de olsa önemli bir büyüklü¤e ve etkiye
ulaflm›flt›r. Bu ise devletin özellikle mali karar ve ifllemlerde saydaml›¤›n› geçmiflten çok daha önemli hâle getirmifltir. Nitekim kamu bütçeleri klasik kamu müdahale fonksiyonlar› yan›nda art›k ekonomik istikrar›n sa¤lanmas›, ekonomik kalk›nma ve büyümenin gerçeklefltirilmesi ve gelir ve servet da¤›l›m›nda adaletin sa¤lanmas›nda toplumlar›n ve bireylerin yaflam›n›n do¤rudan etkileyen temel bir maliye
politikas› arac› hâline gelmifltir. Bu anlamda da mali saydaml›¤›n odak noktas›nda
bütçe saydaml›¤› yer almaktad›r.
Globalleflen ekonomide, makroekonomik istikrara ulaflmada ve dengeli büyümeyi sa¤lamada mali saydaml›¤›n önemli bir rolü vard›r. Mali saydaml›k, bir yönetimin orta vadeli mali politikalar›n›n baflar›l› bir flekilde gerçeklefltirmesinde önemli
rol oynamaktad›r. Bunun yan›nda makroekonomik politikalar›n ve tercihlerin kamuoyu taraf›ndan anlafl›lmas›yla beklentiler üzerinde olumlu sonuçlar da yarat›lmaktad›r. Mali saydaml›k ve güvenilirli¤in art›r›lmas›yla, iyi bilgilendirilmifl kamu taraf›ndan temel makroekonomik politikalara olan destek artar ve düflük maliyetle
borçlanma imkân› sa¤lanm›fl olur. Bunun aksine, saydam olmayan mali yönetim,
ekonomik istikrars›zl›¤›n yan› s›ra politik ve mali istikrars›zl›¤a yol açabilir, verimlili¤i azalt›r ve eflitsizli¤i art›r›r (Hürcan ve ark 2000: 103). Mali saydaml›k, oda¤›nda
bütçe olan maliye politikas›n›n uygulanmas›nda hükûmetlerin kredibilitesinin artmas› dolay›s›yla risklerinin azalt›lmas›yla birlikte özellikle finansman maliyetlerinin
düflmesine yol açar. Bu ise siyasi yönetimin bir baflar›s› olarak ortaya ç›kar.
Kuflkusuz mali saydaml›k sadece siyasetçilerin de¤il ayn› zamanda kamu yönetiminin davran›fllar›n› da etkiler. Mali saydaml›k, bu ifllevin de mümkün oldu¤u kadar etkin bir biçimde yerine getirilmesine, daha genel bir ifade ile idarenin elindeki yetkileri kamu yarar›na ayk›r› ve kendi ç›kar›n› gözeten bir biçimde kullanmamas›n› sa¤lamaya çal›fl›r. Örne¤in, saydam bir sistemde çeflitli kamu hizmetlerinin
maliyeti kolayca izlenebildi¤inden, idarenin bu hizmetleri sunarken israftan yeterince kaç›n›p kaç›nmad›¤› da de¤erlendirilebilir. ‹sraf›n yüksek olmas› hâlinde hizmet sunulma biçimi de¤ifltirilebilir. Mali saydaml›¤›n önemi de burada ortaya ç›kmaktad›r. Mali saydaml›k bu yönüyle kamusal kaynaklar›n toplumsal ihtiyaçlar ve
öncelikler çerçevesinde da¤›l›m›nda etkinli¤in ve verimlili¤in sa¤lanmas›n› özendirir ve kamu hizmet sunumunu hesap verebilirlik temelinde yetkinlefltirir.
137
6. Ünite - Kamu Mali Yönetiminde Saydaml›k
Saydaml›k, bir yönetim biriminin ifllevleri ve organizasyonu, ekonomik ve mali politika hedefleri, mali tahminleri ve hesaplar› ile ilgili olarak, halka ve di¤er
paydafllara bilgi sa¤lama politikas›d›r. Saydaml›k, yönetim biriminin faaliyetlerine
iliflkin; güvenilir, ihtiyaçlara cevap verecek detayda, güncel, anlafl›l›r ve karfl›laflt›r›labilir bilgiye/veriye eriflimi sa¤lar. Böylece, yönetim birimini finanse eden seçmenler, yasama organ›, yerel yönetimlerde yerel meclis, mali piyasalar, akademisyenler, gazeteciler ve di¤er paydafllar, yönetim biriminin faaliyetleri ile o anki ve
gelecekteki mali durumu hakk›nda do¤ru bir flekilde bilgilendirilerek, do¤ru karar
almalar›na ve gelece¤i rasyonel bir flekilde planlamalar›na yard›mc› olunur. Saydaml›k, kamu idarelerinde daha etkin ve ekonomik bir mali yönetim sisteminin
kurulabilmesi için gereklidir. Bunun sonucu ise daha istikrarl›, kaynaklar›n etkin
ve verimli kullan›ld›¤›, faaliyetler hakk›nda paydafllar›n bilgilendirildi¤i, hesap veren ve daha güçlü kamu yönetim birimlerinin oluflmas›d›r.
Saydaml›¤›n olmad›¤› bir yerde devletin temel toplumsal amac› olan kamusal
mal ve hizmetleri temsili demokrasi çerçevesinde etkin bir flekilde üretece¤ini söylemek mümkün de¤ildir. Saydaml›¤›n eksikli¤i seçilmifl olan siyasiler ile atanm›fl
olan bürokratlar›n sorumluluklar›n›n hesap verme sorumlulu¤u temelinde kurulamamas› anlam›na gelecektir. Yürütmenin parlamentoya, parlamentonun ise vatandafla olan hesap verme sorumlulu¤unun önemli bir aya¤› eksik kalm›fl olacakt›r.
Özellikle 2000’den sonra yap›lan birçok çal›flma saydaml›k düzeyindeki iyileflmenin iyi yönetim, hesap verme sorumlulu¤u, mali disiplin, kamu harcamalar›n›n
kalitesi, daha düflük düzeyde yolsuzluk ve yoksullukla anlaml› bir iliflkiye sahip oldu¤unu ortaya koymufltur. Dünya Bankas› için yap›lan bir çal›flmada 169 ülke verisinden hareketle saydaml›kla yönetimin kalitesi aras›nda güçlü ve anlaml› bir iliflki bulunmufltur. IMF için yap›lan bir baflka çal›flmada da mali saydaml›kla ülkenin
ekonomik koflullar›na iliflkin alg›laman›n iyileflti¤ine yönelik beklentiler aras›nda
pozitif bir iliflki oldu¤u sonucuna ulafl›lm›flt›r. Dünya’n›n yeni bir küresel kriz içine
girdi¤i bu dönemde mali saydaml›¤›n ülke yönetimleri ve sivil toplum baflta olmak
üzere di¤er kesimler taraf›ndan sahiplenilmesi ve korunmas› gereken önemli bir
konu oldu¤u gözden uzak tutulmamal›d›r.
Saydaml›k kamu mali yönetiminin kalitesini nas›l artt›r›r?
SIRA S‹ZDE
3
Mali saydaml›¤›n belirlenen uluslararas› kriterler çerçevesinde artmas› bir ülkeD Ü fi Ü N E L ‹ M
de kamu yönetimine olan güveni art›racakt›r. Toplumun ve di¤er
aktörlerin devletin politikalar› ve mali ifllemleri konusunda yeterli bilgiye zaman›nda sahip olmas›
S O Rçok
U daha kolay
çeflitli flekilde kamu taraf›ndan aç›klanan programlara olan inanc›n
oluflmas›na yol açar. Bu ise devlete olan güvenin artmas›yla risklerin azalmas›na
dolay›s› ile baflta borçlanma maliyeti olmak üzere finansal maliyetlerin düflmesi ve
D‹KKAT
uygulanan programlara olan toplumsal deste¤in artmas›na dolay›s› ile etkinlik art›fl›na neden olur. Aksi durumda saydaml›¤›n düflük ve hesap verme sorumlulu¤u
SIRA S‹ZDE
ile iç kontrol süreçlerinin etkin çal›flmad›¤› bir ekonomide kamusal
programlar›n
baflar›s› oldukça düflük, borçlanma maliyetleri ise risk primlerinin varl›¤› nedeniyle yüksektir.
AMAÇLARIMIZ
Yaflanan uluslararas› deneyimler birçok ülkede o ülke vatandafllar›nca mali saydaml›¤›n talep edilmesi ancak bu saydaml›¤›n olmamas›n›n maliyetlerinin hissedildi¤i ölçüde mümkün oldu¤unu bize göstermifltir. Sivil toplumun
K ‹ güçlü
T A P olmad›¤› tipi örgütlenmelerin, bütçe süreçlerine ilgi gösterilmedi¤i, vergi ödeme bilincinin
pek bulunmad›¤› toplumlarda mali saydaml›k genellikle kendili¤inden talep edilen
N N
SIRA S‹ZDE
D Ü fi Ü N E L ‹ M
S O R U
D‹KKAT
SIRA S‹ZDE
AMAÇLARIMIZ
K ‹ T A P
TELEV‹ZYON
TELEV‹ZYON
‹NTERNET
‹NTERNET
138
Kamu Mali Yönetimi
bir konu olmam›flt›r. Bu yüzden mali yönetim sistemi içinde öngörülen mekanizmalar›n etkin çal›flmas› oda¤›nda bütçe olmak üzere mali süreçlere ›srarl› bir toplumsal bir sahiplenme ile mümkün görülmektedir.
SIRA S‹ZDE
D Ü fi Ü N E L ‹ M
S O R U
D‹KKAT
SIRA S‹ZDE
AMAÇLARIMIZ
K ‹ T A P
TELEV‹ZYON
‹NTERNET
4
Saydaml›¤›nSIRA
geliflmesinde
sivil toplum örgütlerinin rolü nedir?
S‹ZDE
MAL‹ SAYDAMLIK VE ULUSLARARASI STANDARTLAR
D Ü fi Ü N E L ‹ M
OECD (Ekonomik
‹flbirli¤i ve Kalk›nma Teflkilat›), Dünya Bankas› (World Bank)
ve IMF (Uluslararas› Para Fonu) gibi uluslararas› kurulufllar ülkelerin istikrarl› bir
S O Riçin
U oldukça önemli olan mali saydaml›k kavram›n› belli standartyap› kazanmas›
lara ba¤layarak saydaml›¤›n ülkelerde ne boyutta oldu¤unun analiz edilebilmesine
olanak sa¤lam›fllard›r.
Böylelikle ülkeler, hem mali saydaml›¤›n ne oranda oldu¤uD‹KKAT
nu görebilme imkân›na sahip olmufl hem de di¤er ülkelere nazaran bulunduklar›
konumu de¤erlendirebilme olana¤› kazanm›fllard›r. Bu yönde at›lan ad›mlardan en
SIRA S‹ZDE
önemlisi IMF
Yönetim Kurulu Geçici Komitesi’nin üye ülkeler için 16 Nisan 1998
tarihinde yapt›¤› toplant›s›nda ele ald›¤›, saydaml›k ilkesi bak›m›ndan ideal kurallar› düzenleyen
“Mali Saydaml›k ‹yi Uygulamalar Tüzü¤ü” olarak görülebilir. GetiAMAÇLARIMIZ
rilen bu yeni düzenleme ile uzun vadede makro istikrar›n güçlendirilmesi amac›yla mali sürdürülebilirli¤in do¤ru de¤erlendirilmesi k›sa vadede ise mali risklerin de
kavranmas›yla
bilginin düzeyini art›rarak etkin bir bütçe sistemine geçifl
K ‹ Türetilen
A P
amaçlanm›flt›r.
IMF taraf›ndan mali saydaml›¤›n ölçülmesi amac›yla gelifltirilen Mali Saydaml›k
‹yi Uygulamalar
dört temel standart bulunmaktad›r:
T E L E V ‹ ZTüzü¤ü’nde
YON
• Rollerin ve Sorumluluklar›n Aç›k Olmas›
- Kamu sektörü ekonominin geri kalan k›sm›ndan aç›k bir flekilde ay›rt
edilmeli ve kamunun politika ve yönetim rolleri aç›k ve net bir biçimde
‹ N T E R Nkonulmal›d›r.
ET
ortaya
- Mali yönetim için aç›k ve net bir yasal, düzenleyici ve idari çerçeve oluflturulmal›d›r.
• Bütçe Sürecinin Aç›k Olmas›
- Bütçenin haz›rlanmas› belirli bir takvime göre ve çok iyi tan›mlanm›fl
makroekonomik ve mali politika hedeflerinin rehberli¤inde yap›lmal›d›r.
- Bütçenin uygulanmas›, izlenmesi ve raporlanmas› için aç›k ve net prosedürler bulunmal›d›r.
• Bilginin Kamuya Aç›k Olmas›
- Kamuya geçmifl, flimdiki ve gelece¤e yönelik planlanm›fl mali faaliyetlere ve temel mali risklere iliflkin kapsaml› bilgi sa¤lanmal›d›r.
- Mali bilgiler hesap verilebilirli¤in gelifltirilmesine yönelik ve politika analizlerini kolaylaflt›racak yöntemlerle sunulmal›d›r.
- Mali bilgilerin zaman›nda yay›mlanmas› konusunda taahhüt olmal›d›r.
• Denetimin ve ‹statistiki Veri Yay›nlar›n›n Ba¤›ms›z Olmas›
- Mali veriler kabul edilmifl kalite standartlar›n› karfl›lamal›d›r.
- Mali faaliyetler etkili iç gözetim ve koruma önlemlerine tabi olmal›d›r.
- Mali bilgiler d›fl denetime tabi tutulmal›d›r.
Mali saydaml›¤›n sa¤lanmas›na yönelik minimum standartlar› ortaya koyan bu
dört temel ilke çerçevesinde ülkelerin mali saydaml›klar› de¤erlendirilmeye çal›fl›lmaktad›r. Bu standartlara k›saca bakarsak:
N N
6. Ünite - Kamu Mali Yönetiminde Saydaml›k
• Rollerin ve Sorumluluklar›n Aç›k Olmas›: Kamu kesiminin kapsam› ve
tan›m› ile birlikte ekonominin di¤er sektörleri ile iliflkisinin aç›k ve anlafl›labilir olmas› ile mali yönetimin aç›k bir yasal ve yönetsel çerçevesinin olmas› mali saydaml›k aç›s›ndan önem tafl›maktad›r. Bu kapsamda, kamu kesiminin alt birimleri aras›ndaki iliflkilerin (merkezî yönetim ve yerel yönetimler
gibi) iyi tan›mlanmas›, vergi ve yükümlülüklerin yasal dayana¤›n›n olmas›
yan›nda anlafl›labilir olmas› ile kamu görevlilerinin davran›fllar›n›n etik standartlara dayan›p dayanmad›¤› gibi hususlar burada önem tafl›maktad›r.
• Bütçe Sürecinin Aç›k Olmas›: Maliye politikas› amaçlar›n›n makro çerçeve içinde parlamentoya ve kamuoyuna aç›klanmas›, gelir, gider tahminleri
ve mali riskler konusunda aç›k ve anlafl›l›r bilgiler verilmesi ile bütçenin parlamentoya mali y›l bafllamadan yeterli bir zaman öncesinde sunulmas› burada öncelikli alanlard›r. Ödeneklerin kullan›m›n›n düzenli olarak y›l içinde
izlenmesi ve de¤erlendirilmesi, harcamalar›n yap›lmas› ve gelirlerin toplanmas› ile ilgili süreçlerin tam ve net olarak belirlenmesi, bütçe dokümanlar›
içerisinde yer alan bilgilerin analiz yapmaya elveriflli niteliklere sahip olmas› gibi hususlar da bu ilke çerçevesinde ele al›nmaktad›r.
• Bilginin Kamuya Aç›k Olmas›: Bütçe kanunu, kesin hesaplar ve di¤er
mali raporlar›n kamunun tümünü kapsamas›, muhasebe ve mali raporlama
standartlar›n›n kamuya aç›klanmas›, koflullu yükümlülükler, yar› mali ifllemler, vergi harcamalar› gibi mali riskler ile mali varl›klar ve kamu borcu gibi
devlet bilançosunun önemli kalemlerinin raporlanarak kamuoyuna aç›klanmas›na bak›lmaktad›r. Yine mali bilgilerin zaman›nda ve belli bir düzenlilikte yay›mlanmas› ve böylece kamuoyunun devletin geçmifl, mevcut ve gelecekteki mali faaliyetleri hakk›nda tam bir bilgiye ulaflabiliyor olmas› bu bölümdeki de¤erlendirmelerde önem tafl›maktad›r.
• Denetim ve ‹statistiki Veri Yay›nlaman›n Ba¤›ms›z Olmas›: Mali verilerin mevcut durumu ve politika taahhütlerini yans›tmas› ve uluslararas› standartlara uygunlu¤u, ba¤›ms›z bir d›fl denetim organ› taraf›ndan hesaplar›n
denetlenmesi ve düzenli olarak parlamentoya denetim sonuçlar›n›n raporlanmas› bu ilke kapsam›nda ele al›nmaktad›r. Yürütmeden ba¤›ms›z bir ulusal istatistik ofisinin mali verilerin kalitesi aç›s›ndan kamuoyunu bilgilendirmesi ile devletin üretti¤i mali verilerin güvenilir olup olmad›¤› ve ayr›ca hesap verilebilirli¤in sa¤lanmas› aç›s›ndan gerekli yasal altyap› ve standartlar›n
sa¤lan›p sa¤lanmad›¤› hususlar›nda üzerinde durulmaktad›r.
OECD mali saydaml›¤›n uluslararas› de¤erlendirmelerine yönelik çal›flma yapan bir baflka uluslararas› kurulufltur. Mali saydaml›¤›n de¤erlendirilmesine yönelik olarak bütçe uygulamalar› ve prosedürlerine yönelik olarak uygulanan anket
sonuçlar› ile analiz yap›lmaktad›r. Anket genel bilgiler, bütçenin düzenlenmesi,
bütçenin onaylanmas›, bütçenin uygulanmas›, hesap verme ve denetim ile performans bilgilerine yönelik 99 sorudan oluflmaktad›r.
Uluslararas› kurulufllar›n yan›nda çeflitli sivil toplum örgütleri de mali saydaml›¤›n ölçülmesi ve ülkeler aras›nda karfl›laflt›r›lmas› konusunda çal›flmalar yapmaktad›r. Bunlar içinde öne ç›kan Uluslararas› Bütçe Ortakl›¤› özellikle kamu harcamalar›n›n nereye yap›ld›¤› konusunda sivil toplumun bilgi edinme ve bu harcamalar›
etkileme ihtiyac›n›n mali saydaml›k olmadan mümkün olamayaca¤› noktas›ndan
hareketle ülkeler baz›nda bu konu ile ilgili olabilecek Sivil toplum örgütlerine teknik destek, e¤itim ve analiz kapasitesi kazand›r›c› etkinliklerde bulunmaktad›r. Yine bu kurumda mali saydaml›¤›n ölçülmesine yönelik bir endeks çal›flmas› da yap-
139
140
Kamu Mali Yönetimi
maktad›r. Uluslararas› Bütçe Ortakl›¤› taraf›ndan gelifltirilen aç›k Bütçe Öncelikleri
olarak adland›r›l›n ölçüm ile bütçe bilgilerinin kamu taraf›ndan eriflilebilirlili¤inin
derecesinin tespit edilmesi hedeflenmektedir.
Türkiye’de mali saydaml›¤›n de¤erlendirilmesine yönelik olarak, 2000 ve 2004
y›llar›nda TESEV, daha sonra ise 2005, 2006, 2007 ve 2009 y›llar›nda TEPAV taraf›ndan Mali Saydaml›k Raporlar› yay›nlanm›flt›r. Bu çal›flmalarda mali saydaml›¤›n
izlenmesine yönelik olarak oluflturulan sistem esas olarak IMF taraf›ndan gelifltirilen metodolojiyi takip etmekle beraber, daha statik bir nitelik tafl›yan IMF metodolojisine oranla çok daha kapsaml›, Türk mali sisteminin özelliklerini dikkate alan,
sisteme yönelik düzeltmelerin dinamik ve periyodik olarak izlenebilece¤i bir soru
seti ve endeks hesaplama yöntemi üzerine oturtulmufltur.
2005 y›l›ndan itibaren TEPAV bünyesinde yap›lan çal›flmalarda; Türkiye’de mali saydaml›¤› de¤erlendirmeye yönelik olarak belirlenen ilkeler befl bafll›k alt›nda
toplanmaktad›r. Bunlar:
• Kamu Sektörünün ekonomide sahip oldu¤u rol ve sorumluluklar›n aç›k
olmas›,
• Kamuoyuna bilgi sunma ve raporlama düzeyi,
• Bütçenin haz›rlanma ve onaylanma sürecinde aç›kl›k,
• Kesin hesaplar›n parlamento taraf›ndan onaylanmas› ile mali sonuçlar›n d›fl
denetiminde ve de¤erlendirilmesi sürecinde aç›kl›k,
• Mali istatistiklerin raporlanmas›ndaki kurumsal ba¤›ms›zl›k ve güvenilirlik.
TÜRK‹YE’DE MAL‹ SAYDAMLIK
Türkiye’de devlet hesaplar›n›n saydaml›¤› uluslararas› uygulamalarla beraber 2000
sonras› dönemde önem kazanmaya bafllam›flt›r. Bu geliflmede; yaflanan krizler, uygulanmakta olan ekonomik programlar içinde yer alan taahhütler ve di¤er dönemsel faktörler belirleyici olmufltur. Bu çerçevede, mali saydaml›¤a iliflkin dinamikleri;
ekonomik programlar çerçevesinde kamu hesaplar›nda saydaml›¤› art›rmaya yönelik uygulamalar, ekonomide yaflanan krizler ve krizlerin çözümüne yönelik politikalar, Avrupa Birli¤ine uyum sürecinin getirdi¤i mali uyum programlar› ile ekonomi ve maliye bürokrasisi ile çeflitli kurumlar›n sahiplenmesi fleklinde özetleyebiliriz.
Ülkemizde, 1994 ve 2001’de yaflanan a¤›r ekonomik krizlerden sonra, kamu
mali yönetim sistemine yönelik reformlar›n en önemlisi, bütçe disiplinin sa¤lamas› amac›yla Orta Vadeli Harcama Sisteminin oluflturulmas›na yönelik reform niteli¤indeki 5018 say›l› Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu (KMYKK) olmufltur.
2003 sonunda kabul edilen, 2006 y›l›nda uygulanmas›na bafllanan 5018 say›l›
KMYKK ile mali yönetim ve kontrol sistemimiz bütünüyle yeni bir anlay›fl çerçevesinde de¤ifltirilmifl ve etkinlik, verimlilik, saydaml›k ve hesap verebilirlik kavramlar› üzerine infla edilmifltir. Kanun ile planlama bütçeleme süreci yeniden tan›mlanm›fl ve kamu politikalar›n›n formüle edilmesi aflamas›nda, kamu kaynaklar›n›n
stratejik önceliklere göre tahsisi ve kullan›m ile kaynak çerçevesine göre harcamalar›n gerçeklefltirilmesi yaflanan krizlerinde etkisiyle önem kazanm›flt›r.
2000 sonras› dönemde kamu mali yönetim sistemine iliflkin reform niteli¤inde
yap›lan düzenlemelerde saydaml›k önemli bir ilke olarak al›nm›fl ve yasal düzenlemelerin çerçevesi bu ilke üzerine oturtulmaya çal›fl›lm›flt›r. 5018 say›l› KMYKK
mali yönetim sistemimize mali saydaml›¤› kurumsal olarak yerlefltiren temel düzenleme olmufltur. Bu dönemde ç›kar›lan 4749 say›l› Kamu Finansman› ve Borç
Yönetimi Kanunu, 4734 say›l› Kamu ‹hale Kanunu, 4982 say›l› Bilgi Edinme Hakk›
AMAÇLARIMIZ
N N
K ‹ T A P
6. Ünite - Kamu Mali Yönetiminde Saydaml›k
TELEV‹ZYON
Kanunu ile 6085 say›l› Say›fltay Kanunu saydaml›k konusunda kamu mali yönetim
sistemimizin iflleyifline yönelik önemli düzenlemeler getirmifltir.
T E R N E‹hale
T
4749 say›l› Kamu Finansman› ve Borç Yönetimi Kanunu, 4734 say›l›‹ NKamu
Kanunu,
4982 say›l› Bilgi Edinme Hakk› Kanunu ile 6085 say›l› Say›fltay Kanunu’na www.mevzuat.gov.tr adresinden ulaflabilirsiniz.
5018 say›l› kanun’la birlikte bütçe haz›rlama süreci yeniden tan›mlanm›fl ve
kaynaklar›n stratejik önceliklere göre da¤›t›m›n› sa¤lamaya yönelik olarak modern
kamu mali yönetim sisteminin gere¤i olan yeni mekanizmalar performans esasl›
bütçeleme sistemine geçiflle öngörülmüfltür. Orta vadeli mali politika ve planlar›n
aç›klanmas›, çok y›ll› bütçeleme ve bütçenin kapsaml› bir paket olarak parlamentoya sunulmas› saydaml›k aç›s›ndan önemli düzenlemeler olmufltur. Hizmeti üreten kurumlara yetki devri ile bu yetki devri çerçevesinde görev ve sorumluluklar›n
yeniden tan›mlanmas› saydaml›k aç›s›ndan yeni yaklafl›mlar getirmifltir. Tüm bunlara ilave olarak mali raporlama ve muhasebe standartlar›n›n uluslararas› standartlara yak›n bir çerçevede oluflturulmaya çal›fl›lmas› bilginin güvenilirli¤ini ve kalitesini saydaml›k perspektifinden art›rm›flt›r. Bunlara ilave olarak Say›fltay’›n denetim
kapsam›n›n geniflletilmesi ve denetim alanlar›n›n mali raporlar ve kurumsal performans denetimiyle etkinlefltirilmesi saydaml›¤›n parlamento ve kamuoyu aç›s›ndan
güvencesi olmufltur.
5018 say›l› kanun’un birinci maddesinde, hesap verebilirli¤in ve mali saydaml›¤›n sa¤lanmas› kanunun amaç seti içinde ifade edilmifltir. Kanunun kamu kaynaklar›n›n kullan›lmas›n›n genel esaslar›n› düzenleyen üçüncü bölümü mali saydaml›k ile bafllamaktad›r. Kanunun mali saydaml›k bafll›kl› yedinci maddesinde;
“Madde 7: Her türlü kamu kayna¤›n›n elde edilmesi ve kullan›lmas›nda denetimin sa¤lanmas› amac›yla kamuoyu zaman›nda bilgilendirilir. Bu amaçla;
• Görev, yetki ve sorumluluklar›n aç›k olarak tan›mlanmas›
• Hükûmet politikalar›, kalk›nma planlar›, y›ll›k programlar, stratejik planlar
ile bütçelerin haz›rlanmas›, yetkili organlarda görüflülmesi, uygulanmas› ve
uygulama sonuçlar› ile raporlar›n kamuoyuna aç›k ve ulafl›labilir olmas›,
• Genel yönetim kapsam›ndaki kamu idareleri taraf›ndan sa¤lanan teflvik ve
desteklemelerin bir y›l› geçmemek üzere belirli dönemler itibar›yla kamuoyuna aç›klanmas›,
• Kamu hesaplar›n›n standart bir muhasebe sistemi ve genel kabul görmüfl muhasebe prensiplerine uygun bir muhasebe düzenine göre oluflturulmas› zorunludur.
Mali saydaml›¤›n sa¤lanmas› için gerekli düzenlemelerin yap›lmas› ve önlemlerin
al›nmas›ndan kamu idareleri sorumlu olup, bu hususlar Maliye Bakanl›¤›nca izlenir.”
denilerek mali saydaml›¤›n genel çerçevesi çizilmifltir.
Burada temel ilke kamuoyunun kamu kaynaklar›n›n elde edilmesi ve kullan›lmas›na iliflkin hedef ve sonuçlar konusunda zaman›nda bilgilendirilmesidir. Bunun için görev ve yetkilerin siyasi ve yönetsel sorumluluklar› ortaya koyacak flekilde aç›k tan›mlanmas› bafllang›ç ilkesi olarak al›nm›flt›r. Bu ilkeyi politika, plan,
program ve bütçe belgelerinin haz›rlanmas›, uygulanmas› ile uygulama sonuçlar›-
AMAÇLARIMIZ
K ‹ T A P
141
TELEV‹ZYON
‹NTERNET
142
Kamu Mali Yönetimi
n›n uluslararas› standartlara uygun raporlarla kamuoyuna aç›klanmas› ve bu raporlara ulafl›labilirlik izlemektedir.
Bütçelerin haz›rlanmas›, uygulanmas› ve kontrolüne iliflkin ilkeleri düzenleyen
5018 say›l› kanun’un 13. maddesinde bütçe ilkelerinde “e” f›kras›nda oldu¤u gibi
“Bütçe, kamu mali ifllemlerinin kapsaml› ve saydam bir flekilde görünmesini sa¤lar” fleklinde saydaml›¤a özellikle vurgu yap›lm›flt›r. Yine kanunun 17. maddesinde “bütçe gider ve gelir teklifleri, ekonomik ve mali analiz yap›lmas›na imkân verecek, hesap verilebilirli¤i ve saydaml›¤› sa¤layacak flekilde, Maliye Bakanl›¤›nca
uluslararas› standartlara uyumlu olarak belirlenen s›n›fland›rma sistemine göre haz›rlan›r” ifadesi ile izleyen 18. maddesinde bütçenin sunulmas›nda eklenecek rapor ve belgelerin saydaml›¤› sa¤lamaya yönelik yap›s› mali saydaml›¤›n kurumsallaflmas›na yönelik temel düzenlemeler olarak öne ç›kmaktad›r.
6. Ünite - Kamu Mali Yönetiminde Saydaml›k
143
Özet
N
A M A Ç
1
N
A M A Ç
2
Mali saydaml›k kavram›n› tan›mlayabilmek
Mali saydaml›k, hükûmetin yap›s›n›n ve ifllevlerinin, uygulayaca¤› maliye politikas› konusundaki
niyetlerinin, kamu kesimi hesaplar›n›n ve mali
hedeflerinin kamuya aç›k olmas›n› ifade eder.
Kamu politikalar›n› oluflturmakla sorumlu olan
hükûmetlerin maliye politikas› tercih ve uygulamalar›n› kamuoyu ile paylaflmas› mali saydaml›¤›n asl›nda bafllang›ç noktas› olmaktad›r. Mali
saydaml›¤› devletin plan, program, bütçe ve uygulama sürecinde mali yönetime iliflkin hedefleri ve uygulama sonuçlar›n› bütçe hakk›n›n gerektirdi¤i flekilde anlafl›l›r ve güvenilir bir bilgi
altyap›s›nda kamuoyuna sunmas› olarak tan›mlayabiliriz. Saydaml›¤›, halk diliyle devletin milletten ald›¤› kaynaklarla ne yapt›¤› hakk›nda tüm
hikayeyi ve gerçekleri topluma do¤ru bir biçimde anlatmas› olarak da tan›mlayabiliriz. Bununla
ba¤lant›l› olarak mali saydaml›k devletin yapt›¤›
ifllerle ilgili gerçeklerden tasarruf etmedi¤i bir
durumu anlat›r.
N
A M A Ç
3
N
AM A Ç
Kamu sektöründe mali saydaml›¤›n önemini
aç›klayabilmek
Kamusal mali ifllemlerde saydaml›k, mali politikalar›n planlanmas› ve sonuçlar› ile ilgili daha
bilinçli bir kamuoyunun oluflmas›na, mali politikalar›n uygulanmas› konusunda hükûmetlerin
sorumlu tutulmas›na ve böylece makroekonomik politikalar›n ve seçimlerin daha iyi anlafl›lmas›na ve geçerlilik kazanmas›na olanak tan›r.
Mali saydaml›k kavram› sayesinde devlet faaliyetleri daha gözlemlenebilir hâle gelir; devlet
topluma karfl› daha sorumlu ve hesap verir bir
organ olarak karfl›m›za ç›kar. Mali saydaml›k,
mali politikalar›n sa¤l›kl› bir flekilde sürdürülebilmesi, iyi yönetiflimin sa¤lanabilmesi ve devlet
faaliyetlerindeki mali bütünlük için gerekli bir
kavramd›r. Saydaml›¤›n olmad›¤› bir yerde devletin temel toplumsal amac› olan kamusal mal
ve hizmetleri temsili demokrasi çerçevesinde etkin bir flekilde üretece¤ini söylemek mümkün
de¤ildir. Saydaml›¤›n eksikli¤i seçilmifl olan siyasiler ile atanm›fl olan bürokratlar›n sorumluluklar›n›n hesap verme sorumlulu¤u temelinde
kurulamamas› anlam›na gelecektir. Yürütmenin
4
parlamentoya, parlamentonun ise vatandafla
olan hesap verme sorumlulu¤unun önemli bir
aya¤› eksik kalm›fl olacakt›r.
Mali saydaml›k konusunda uluslararas› standartlar› de¤erlendirebilmek
OECD (Ekonomik ‹flbirli¤i ve Kalk›nma Teflkilat›),
Dünya Bankas› (World Bank) ve IMF (Uluslararas› Para Fonu) gibi uluslararas› kurulufllar ülkelerin
istikrarl› bir yap› kazanmas› için oldukça önemli
olan mali saydaml›k kavram›n› belli standartlara
ba¤layarak saydaml›¤›n ülkelerde ne boyutta oldu¤unun analiz edilebilmesine olanak sa¤lam›fllard›r. IMF taraf›ndan mali saydaml›¤›n ölçülmesi
amac›yla gelifltirilen Mali Saydaml›k ‹yi Uygulamalar Tüzü¤ü’nde dört temel standart bulunmaktad›r. Bunlar; rollerin ve sorumluluklar›n aç›k olmas›, bütçe sürecinin aç›k olmas›, bilginin kamuya aç›k olmas›, denetimin ve istatistiki veri yay›nlar›n›n ba¤›ms›z olmas› olarak s›ralanabilir.
Türkiye’de mali saydaml›kla ilgili gelinen noktay›
de¤erlendirebilmek
Türkiye’de devlet hesaplar›n›n saydaml›¤› uluslararas› uygulamalarla beraber 2000 sonras› dönemde önem kazanmaya bafllam›flt›r. Ülkemizde, 1994
ve 2001’de yaflanan a¤›r ekonomik krizlerden sonra, kamu mali yönetim sistemine yönelik reformlar›n en önemlisi, bütçe disiplinin sa¤lamas› amac›yla Orta Vadeli Harcama Sisteminin oluflturulmas›na yönelik reform niteli¤indeki 5018 say›l›
Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu (KMYKK)
olmufltur. 2000 sonras› dönemde kamu mali yönetim sistemine iliflkin reform niteli¤inde yap›lan
düzenlemelerde saydaml›k önemli bir ilke olarak
al›nm›fl ve yasal düzenlemelerin çerçevesi bu ilke
üzerine oturtulmaya çal›fl›lm›flt›r. Tüm bunlara ilave olarak mali raporlama ve muhasebe standartlar›n›n uluslararas› standartlara yak›n bir çerçevede
oluflturulmaya çal›fl›lmas› bilginin güvenilirli¤ini
ve kalitesini saydaml›k perspektifinden art›rm›flt›r.
Bunlara ilave olarak Say›fltay’›n denetim kapsam›n›n geniflletilmesi ve denetim alanlar›n›n mali raporlar ve kurumsal performans denetimiyle etkinlefltirilmesi saydaml›¤›n parlamento ve kamuoyu
aç›s›ndan güvencesi olmufltur.
144
Kamu Mali Yönetimi
Kendimizi S›nayal›m
1. Saydaml›¤›n olmamas› afla¤›daki durumlardan hangisini ortaya ç›karmaz?
a. Bugünkü ve gelecekteki vergi yüklerinin gizlenebilmesini sa¤lar.
b. Kamu harcamalar›n›n faydalar›n›n abart›labilmesini sa¤lar.
c. Bugünkü ve gelecekteki borç ödemelerinin düflük hesaplanabilmesine olanak sa¤lar.
d. Kamu maliyesi üzerinde düzensizlik oluflturur.
e. Kamu maliyesini daha etkin hale getirir.
2. Vergi mükellefi olan seçmenlerin devlet taraf›ndan
sunulan mal ve hizmetlerin kendilerine olan maliyetlerini fark etmemelerinden dolay›, kamusal mal ve hizmetlere olan taleplerini sürekli artt›rmalar› afla¤›dakilerden hangisidir?
a. Mali yan›lsama
b. Mali saydaml›k
c. Hesap verilebilirlik
d. Bütçe yans›mas›
e. Bütçe saydaml›¤›
3. Afla¤›dakilerden hangisi D. Mueller’in devletin büyümesine iliflkin ileri sürdü¤ü temel ö¤elerden biri
de¤ildir?
a. Ç›kar gruplar›
b. Devlet bürokrasisinin ç›karlar›
c. Kamusal mallar›n üretilmesi
d. Gelirin yeniden da¤›l›m›
e. Kamu gelirlerinin artmas›
4. Mali yan›lsama artt›kça afla¤›dakilerden hangisinin
olaca¤› söylenebilir?
a. Devlet etkinleflir
b. Devlet etkinsizleflir
c. Devletin gelirleri azal›r
d. Kamu harcamalar› azal›r
e. Milli gelir artar.
5. Bir kurumdaki görevlilerin, yetki ve sorumluluklar›n›n kullan›lmas›na iliflkin olarak, ilgili kifliler karfl› cevap
verebilir olma, bunlara yönelik elefltiri ve talepleri dikkate alarak bu yönde hareket etme ve bir baflar›s›zl›k,
yetersizlik ya da hilekârl›k durumunda sorumlulu¤u üzerine alma gereklili¤i kavram› afla¤›dakilerden hangisidir?
a. Mali yan›lsama
b. Mali saydaml›k
c. Hesap verilebilirlik
d. Bütçe yans›mas›
e. Bütçe saydaml›¤›
6. Hükümetin yap›s›n›n ve ifllevlerinin, uygulayaca¤›
maliye politikas› konusundaki niyetlerinin, kamu kesimi hesaplar›n›n ve mali hedeflerinin kamuya aç›k olmas›n› ifade eden kavram afla¤›dakilerden hangisidir?
a. Mali saydaml›k
b. Vergi saydaml›¤›
c. Performans
d. Vizyon
e. Strateji
7. Nihai mal ve hizmet sunumunda etkinli¤in (yani
mümkün olan en az maliyetle sunulup sunulmad›¤›n›n
veya amaçlanan toplumsal hedeflere ulafl›l›p ulafl›lmad›¤›n›n) de¤erlendirilmesine yarayan veya bu de¤erlendirmeyi kolaylaflt›ran bilgilerin sunulmas›n› ifade eden
kavram afla¤›dakilerden hangisidir?
a. Performans saydaml›¤›
b. Mali saydaml›k
c. Bütçe saydaml›¤›
d. Gelir saydaml›¤›
e. Hesap verilebilirlik
8. Afla¤›dakilerden hangisi IMF taraf›ndan mali saydaml›¤›n ölçülmesi amac›yla gelifltirilen Mali Saydaml›k
‹yi Uygulamalar Tüzü¤ü’nde yer alan temel standartlardan de¤ildir?
a. Rollerin ve sorumluluklar›n aç›k olmas›
b. Bütçe sürecinin aç›k olmas›
c. Bilginin kamuya aç›k olmas›
d. Denetimin ve istatistiki veri yay›nlar›n›n ba¤›ms›z olmas›
e. Anket yoluyla de¤erlendirme zorunlulu¤u
6. Ünite - Kamu Mali Yönetiminde Saydaml›k
“
9. Mali yönetim için aç›k ve net bir yasal, düzenleyici
ve idari çerçeve oluflturulmas›, IMF taraf›ndan mali saydaml›¤›n ölçülmesi amac›yla gelifltirilen Mali Saydaml›k
‹yi Uygulamalar Tüzü¤ü’nde yer alan temel standartlardan hangisinin kapsam›na girmektedir?
a. Rollerin ve sorumluluklar›n aç›k olmas›
b. Bütçe sürecinin aç›k olmas›
c. Bilginin kamuya aç›k olmas›
d. Denetimin ve istatistiki veri yay›nlar›n›n ba¤›ms›z olmas›
e. Anket yoluyla de¤erlendirme zorunlulu¤u
10. Afla¤›dakilerden hangisi TEPAV bünyesinde yap›lan
çal›flmalarda, Türkiye’de mali saydaml›¤› de¤erlendirmeye yönelik olarak belirlenen ilkelerden de¤ildir?
a. Kamu Sektörünün ekonomide sahip oldu¤u rol
ve sorumluluklar›n aç›k olmas›
b. Kamuoyuna bilgi sunma ve raporlama düzeyi
c. Bütçenin haz›rlanma ve onaylanma sürecinde
aç›kl›k
d. Kesin hesaplar›n parlamento taraf›ndan onaylanmas› ile mali sonuçlar›n d›fl denetiminde ve
de¤erlendirilmesi sürecinde aç›kl›k
e. Vergi gelirlerinin artt›r›lmas›
145
Yaflam›n ‹çinden
OECD: Kamu ihaleleri daha saydam olmal›
Ekonomik Kalk›nma ve ‹flbirli¤i Örgütü (OECD)
Türkiye’de kamu ihalelerinin daha saydam hale
getirilmesinin önemine de¤indi.
OECD’nin ‘Bir Bak›flta Devlet’ raporuna göre Türkiye’de
kamu, iflgücünün yüzde 11’ini istihdam ediyor ve bu
oranla di¤er OECD ülkelerine göre oldukça geride bulunuyor. OECD Mali Eylem Görev Gücü’nün (FATF)
Türkiye’yi, kara paran›n aklanmas› ve terörizm finansman›n› önlenmesine yönelik gerekli ad›mlar› atmamakla itham etti¤i aç›klamas›ndan sonra bu kez ‘Bir Bak›flta Devlet 2011’ raporunda da uyar›lar yer ald›. Raporda,
Türkiye’de ekonomideki devlet pay›n›n di¤er OECD ülkeleriyle karfl›laflt›r›ld›¤›nda daha küçük oldu¤u, genel
kamu harcamalar›n›n GSY‹H’n›n yüzde 40’›ndan düflük
oldu¤u belirtildi. Raporda, kamu ihalelerinde daha fazla saydaml›¤›n baflar›lmas›na dikkat çekilirken, ihale
alan ya da verilenlerle ilgili sözleflme tadilatlar›n›n ya
da gerekçelerinin hakk›nda çevrimiçi bilgileri yay›nlamad›¤› ifade edildi.
Kaynak: 1 Temmuz 2011, Hürriyet
”
146
Kamu Mali Yönetimi
Okuma Parças›
SAYDAMLI⁄IN ARTIRILMASI VE YOLSUZLUKLA
MÜCADELE ALANINDA SON YILLARDA YAPILAN
BAfiLICA DÜZENLEMELER
Saydaml›¤›n art›r›lmas› ve yolsuzluklar›n önlenmesi çerçevesinde Ülkemizde son y›llarda yap›lan bafll›ca düzenlemeler afla¤›da s›ralanm›flt›r:
a) Kamu ihale sisteminde saydaml›¤›n gelifltirilmesi,
kaynaklar›n daha etkin ve verimli kullan›lmas› ve daha
az kaynakla daha fazla kamu hizmeti üretilmesi amac›yla, kamu kayna¤› kullanan bütün kurumlar› kapsayan ve ihalelerde aç›kl›¤›n ve rekabetin sa¤lanmas›n›
ve flikâyetlerin incelenmesini teminen Kamu ‹hale Kurumu kurulmas›n› düzenleyen 4734 say›l› Kamu ‹hale
Kanunu.
b) Do¤rudan yabanc› yat›r›mlar›n özendirilmesi, yabanc› yat›r›mc›lar›n haklar›n›n korunmas›, yat›r›m ve yat›r›mc› tan›mlar›nda uluslararas› standartlara uyulmas› ve
do¤rudan yabanc› yat›r›mlar›n art›r›lmas› amac›yla; yat›r›mc›lar›n ihtiyaç ve beklentilerini dikkate alarak haz›rlanan, Ülkemizin uluslararas› yat›r›mlara yönelik eflitlikçi ve liberal yaklafl›m›n›n yans›t›lmas› olarak yat›r›mc›ya
aç›k ve anlafl›l›r mesajlar veren, yat›r›mc›n›n de¤iflik
mevzuat gere¤i sahip oldu¤u haklar ve tâbi oldu¤u yükümlülükleri gösteren yasal bir rehber niteli¤inde 4875
say›l› Do¤rudan Yabanc› Yat›r›mlar Kanunu.
c) Herkesin bilgi edinme hakk›na sahip oldu¤unu ve
kamu kurum ve kurulufllar› ile kamu kurumu niteli¤indeki meslek kurulufllar›n›n, kanunda belirtilen istisnalar
d›fl›ndaki her türlü bilgi ve belgeyi baflvuranlar›n yararlanmas›na sunmak ve bilgi edinme baflvurular›n›n etkin, süratli ve do¤ru sonuçland›r›lmas› için gerekli idarî ve teknik tedbirleri almakla yükümlü olduklar›n› hüküm alt›na almak ve medya organlar›n›n ve kiflilerin kamuya ait bilgilere daha kolay ulaflabilmesini sa¤lamak
amac›yla 4982 say›l› Bilgi Edinme Hakk› Kanunu.
ç) Harcama birimlerine gerekli esnekli¤in sa¤lanmas›
ve bütün kamu gelir ve giderlerinin bütçede gösterilmesi ile kamu kaynaklar›n›n kullan›m›nda uluslararas›
standartlara uygun iç kontrol ve denetim mekanizmalar›n›n oluflturulmas› ve malî saydaml›k bak›m›ndan güvenilir ve periyodik malî verilerin üretilmesi amac›yla
5018 say›l› Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu.
d) Kamu kurum ve kurulufllar›n›, kamu hizmetlerini ve
kamu personelini desteklemek üzere kurulan dernekler
ve Türk Medeni Kanununa göre kurulan vak›flar›n kamu kurum ve kurulufllar› ile olan iliflkilerinin yeniden
düzenlenmesi suretiyle, kamu düzenini olumsuz yönde
etkileyen ve toplumda hoflnutsuzluklara neden olan uygulamalara son verilmesi ve kamu kaynaklar›n›n etkin
olarak kullan›lmas› amac›yla 5072 say›l› Dernek ve Vak›flar›n Kamu Kurum ve Kurulufllar› ile ‹liflkilerine Dair
Kanun.
e) Kamu görevlilerinin uymalar› gereken saydaml›k, tarafs›zl›k, dürüstlük, hesap verebilirlik, kamu yarar›n›
gözetme gibi etik davran›fl ilkelerinin ve standartlar›n›n
belirlenmesi ve bu ilkelere ayk›r› davranan üst düzey
kamu görevlilerine iliflkin flikâyetlerin Kamu Görevlileri Etik Kurulu taraf›ndan incelenmesi ve sonuçlar›n›n
kamuoyuna duyurulmas› amac›yla 5176 say›l› Kamu
Görevlileri Etik Kurulu Kurulmas› ve Baz› Kanunlarda
De¤ifliklik Yap›lmas› Hakk›nda Kanun.
f) Bas›nda demokratikleflmenin sa¤lanmas› ve özgür bir
bas›n düzeninin oluflturulmas› ile düflüncelerin ve haberin en yayg›n ve h›zl› bir flekilde dolafl›m›n› sa¤layarak kamuoyunun bilinçli bir flekilde oluflmas› ve ifllemesi amac›yla 5187 say›l› Bas›n Kanunu.
g) Yerel yönetimlerin kurumsal kapasitelerinin art›r›lmas›, kat›l›m ve saydaml›¤›n sa¤lanarak yerinden yönetim ilkesi ve demokrasinin güçlendirilmesi amac›yla
5216 say›l› Büyükflehir Belediyesi Kanunu, 5302 say›l› ‹l
Özel ‹daresi Kanunu, 5355 say›l› Mahallî ‹dare Birlikleri Kanunu ve 5393 say›l› Belediye Kanunu.
¤) Kamu görevlileri taraf›ndan ifllenebilen rüflvet, irtikâp, zimmet ve suçtan kaynaklanan malvarl›¤› de¤erlerini aklama gibi yolsuzluk suçlar›yla birlikte, zamanafl›m› sürelerini, suç ifllemek yoluyla kazanç elde edilmesini engelleyecek etkin bir yapt›r›m olarak kazanç müsaderesini ve özel hukuk tüzel kiflilerine uygulanacak
güvenlik tedbirlerini yeniden düzenleyerek, yolsuzluk
suçlar›yla mücadele bak›m›ndan etkin bir sistem kurulabilmesi amac›yla uluslararas› sözleflmeler de dikkate
al›narak haz›rlanan 5237 say›l› Türk Ceza Kanunu.
h) Sivil toplumun güçlendirilmesi amac›yla dernek ve
vak›f kurma hakk›na ve faaliyetlerine getirilen k›s›tlamalar›n kald›r›lmas›, dernek ifllemleri ve denetimlerinin
basitlefltirilmesi amac›yla 5253 say›l› Dernekler Kanunu
ve 5737 say›l› Vak›flar Kanunu.
›) Yolsuzluk suçlar›yla mücadelede etkin bir sistem kurulabilmesi için uluslararas› sözleflmeler de dikkate al›narak; tutuklama, arama, hak ve alacaklara el koyma,
hâkim veya gecikmesinde sak›nca bulunan hallerde
Cumhuriyet savc›s›n›n karar›yla telekomünikasyon yoluyla yap›lan iletiflimin denetlenmesi, gizli soruflturmac›
görevlendirilmesi, teknik araçla izleme ve örgüt faaliye-
6. Ünite - Kamu Mali Yönetiminde Saydaml›k
ti çerçevesinde cebir ve tehdit uygulanarak ifllenen suçlarla mücadele amac›yla özel a¤›r ceza mahkemeleri
kurulmas› gibi yeni koruma tedbirleri ve düzenlemeler
getiren 5271 say›l› Ceza Muhakemesi Kanunu.
i) Finansal piyasalarda güven ve istikrar›n sa¤lanmas›n›,
kredi sisteminin etkin bir flekilde çal›flmas›n› ve tasarruf
sahiplerinin hak ve menfaatlerinin korunmas›n› sa¤lamak amac›yla, sistemi engelleyen, bozan, verileri yok
eden veya de¤ifltiren ve gerçe¤e ayk›r› muhasebelefltirme yapan banka ve finans kurumlar› için a¤›r yapt›r›mlar öngören 5411 say›l› Bankac›l›k Kanunu.
j) Sosyal sigortalar sisteminin yönetimini, iflleyifli ile ilgili usûl ve esaslar›, finansman ve karfl›lanma yöntemlerini belirleyen, yönetim organlar›nda ve karar süreçlerinde ilgili sosyal taraflar›n etkin kat›l›m›n› öngören,
Emekli Sand›¤›, Ba¤-Kur ve Sosyal Sigortalar Kurumunu birlefltirerek sosyal güvenlik alan›nda mükerrer
emeklilik ve hak sahipli¤ini ortadan kald›ran 5502 say›l› Sosyal Güvenlik Kurumu Kanunu.
k) Sosyal sigortalar ile genel sa¤l›k sigortas› hak ve yükümlülüklerini düzenleyen, kay›t d›fl› istihdamla mücadele çerçevesinde Sosyal Güvenlik Kurumu ile bankalar ve ilgili kurum ve kurulufllar aras›nda bilgi paylafl›m
usûllerini belirleyen,Sosyal Güvenlik Kurumuna en genifl anlam›yla elektronik ortamda hizmet sunum yetkisi
veren, ayr›ca iflçi ücretlerinin bankalar vas›tas›yla ödenmesi yükümlülü¤ü getirerek ücretlerde kay›tl›l›¤› öngören 5510 say›l› Sosyal Sigortalar ve Genel Sa¤l›k Sigortas› Kanunu.
l) Ulusal ihtiyaçlar›n yan› s›ra uluslararas› düzenlemeler
de göz önünde bulundurularak haz›rlanan ve suçla mücadelede malî sektörle iflbirli¤inin güçlendirilmesi, güçlü bir veri sistemi kurulmas›, bu suretle malî bilgilerden
hareketle suça ve suçluya ulafl›lmas›, yükümlülüklere
uyumun takibinde etkinlik ve uluslararas› geliflmelerle
paralellik sa¤lanmas›amac›yla 5549 say›l› Suç Gelirlerinin Aklanmas›n›n Önlenmesi Hakk›nda Kanun ve 5607
say›l› Kaçakç›l›kla Mücadele Kanunu.
m) Petrol piyasas›n›n sa¤l›kl› iflleyebilmesini teminen,
petrol kaçakç›l›¤›ndan kaynaklanan haks›z rekabetin
önlenerek, adil bir rekabet ortam›n›n ve ürün güvenli¤inin sa¤lanmas› ve petrol kaçakç›l›¤› ile daha etkin
mücadele edilebilmesi amac›yla 5576 say›l› Petrol Piyasas› Kanununda De¤ifliklik Yap›lmas›na Dair Kanun.
n) Yolsuzlukla mücadele ba¤lam›nda uluslararas› yükümlülüklerin yerine getirilmesi amac›yla, yabanc› ülkede ifllenen rüflvet suçundan yarg›lama yap›labilmesi
için Adalet Bakan›n›n izin vermesi flart›n›n kald›r›lmas›,
suç eflyas›n›n sat›nal›nmas› veya kabul edilmesi ve suç-
147
tan kaynaklanan malvarl›¤› de¤erlerini aklama suçlar›n›n kapsam›n›n geniflletilmesi, özel hukuk çerçevesinde faaliyette bulunan özel hukuk tüzel kiflisinin organ
veya temsilcisi ya da görevlileri taraf›ndan; doland›r›c›l›k, ihaleye veya edimin ifas›na fesat kar›flt›rma, rüflvet,
suçtan kaynaklanan malvarl›¤› de¤erlerini aklama, zimmet, kaçakç›l›k, kaçak petrole iliflkin suçlar ile terörün
finansman› suçlar›n›n tüzel kiflinin yarar›na olarak ifllenmesi hâlinde ayr›ca bu tüzel kifliye idarî para cezas›
verilebilmesi amac›yla 5918 say›l› Türk Ceza Kanunu ile
Baz› Kanunlarda De¤ifliklik Yap›lmas›na Dair Kanun.
Yap›lan kanunî düzenlemelere ek olarak, akaryak›t kaçakç›l›¤› ile mücadele kapsam›nda yürürlü¤e konulan
ulusal marker uygulamas›, e-Devlet kapsam›ndaki uygulamalar, suç gelirlerinin aklanmas›n›n önlenmesine
iliflkin çal›flmalar, kamu yönetiminde saydaml›k ekseninde yürütülen di¤er çal›flmalar, mevzuat›n basitlefltirilmesi, idarî yüklerin ve k›rtasiyecili¤in azalt›lmas› ile
yerli ve yabanc› yat›r›mc›lar aç›s›ndan yat›r›m ortam›n›n
iyilefltirilmesine iliflkin çal›flmalar ve Ülkenin her yerinden vatandafllar›n flikâyet ve taleplerine iliflkin baflvurular› alan ve izleyen Baflbakanl›k ‹letiflim Merkezinin (B‹MER) kurulmas›, yolsuzluklar›n önlenmesi ve saydaml›¤›n art›r›lmas› ba¤lam›nda önemli katk›lar sa¤lam›flt›r.
Ayr›ca, yolsuzlukla mücadelenin güçlendirilmesine do¤rudan katk› sa¤layacak nitelikte haz›rlanarak kabul edilen Yarg› Reformu Stratejisi ve Kay›td›fl› Ekonomi ile
Mücadele Stratejisi de uygulanmaya bafllam›flt›r. Küreselleflme ve bilgi teknolojilerindeki geliflmeler sonucunda, suç kavram›n›n ülke s›n›rlar›n› aflan bir yap›ya büründü¤ü, suçlularla ve yolsuzlukla mücadelenin daha
da zorlaflt›¤› bir gerçektir. Bu kapsamda, ülke tecrübelerinin paylafl›m› ile ikili teknik ve adlî iflbirli¤i büyük
önem tafl›maktad›r.
Bu çerçevede Ülkemiz;
a) Avrupa Konseyi Yolsuzlu¤a Karfl› Özel Hukuk Sözleflmesini 2003 y›l›nda,
b) Ekonomik ‹flbirli¤i ve Kalk›nma Örgütü Uluslararas›
Ticari ‹fllemlerde Yabanc› Kamu Görevlilerine Verilen
Rüflvetin Önlenmesi Sözleflmesini 2003 y›l›nda,
c) S›n›r Aflan Örgütlü Suçlara Karfl› Birleflmifl Milletler
Sözleflmesini 2003 y›l›nda,
ç) Avrupa Konseyinin Suçtan Kaynaklanan Gelirlerin Aklanmas›, Araflt›r›lmas›, Ele Geçirilmesi ve El Konulmas›na
‹liflkin Sözleflmesini 2004 y›l›nda,
d) Avrupa Konseyi Yolsuzlu¤a Karfl› Ceza Hukuku Sözleflmesini 2004 y›l›nda,
e) Hukuki veya Ticari Konularda Yabanc› Ülkelerde
Delil Sa¤lanmas› Hakk›nda Sözleflmeyi 2004 y›l›nda,
148
Kamu Mali Yönetimi
Kendimizi S›nayal›m Yan›t Anahtar›
f) Birleflmifl Milletler Yolsuzlukla Mücadele Sözleflmesini 2006 y›l›nda,onaylam›flt›r.
Ayr›ca, Ülkemiz yolsuzlukla mücadele alan›nda faaliyet
gösteren Avrupa Konseyinin Yolsuzlu¤a Karfl› Devletler
Grubuna (GRECO) 2004 y›l›nda üye olmufltur.
Yukar›da bahsedilen düzenlemeler, çal›flmalar ve uluslararas› iflbirli¤ine iliflkin uygulamalar neticesinde, Ülkemizin yolsuzlukla mücadele alan›nda önemli ilerlemeler kaydetti¤i ve bu ilerlemelerin yolsuzlukla ilgili
de¤erlendirmeler yapan 4 uluslararas› kurulufllar›n çal›flmalar›na da yans›d›¤› görülmektedir. Örne¤in, Ülkemiz, Uluslararas› Saydaml›k Örgütü taraf›ndan yay›nlanan Yolsuzluk Alg›lama Endeksinde 2003 y›l›nda 3.1
puanla 133 ülke aras›nda 77 nci s›rada yer al›rken, 2009
y›l›nda 4.4 puanla 180 ülke aras›nda 61 inci s›raya yükselmifltir.
Katedilen mesafe, yolsuzlukla mücadelede siyasi kararl›l›k ve sahiplenmenin önemini göstermekte, ancak suç
ve suçlunun dinamik ve de¤iflken profili, yolsuzlukla
mücadelede ayn› dinamizm ve kararl›l›¤›n sürdürülmesi gerekti¤ine de iflaret etmektedir.
1. e
2. a
3.e
4. b
5. c
6. a
7. a
8. e
9. e
10. e
Yan›t›n›z yanl›fl ise “Mali Saydaml›k Kavramsal
Çerçeve” konusunu yeniden gözden geçiriniz.
Yan›t›n›z yanl›fl ise “Mali Saydaml›k Kavramsal
Çerçeve” konusunu yeniden gözden geçiriniz.
Yan›t›n›z yanl›fl ise “Mali Saydaml›k Kavramsal
Çerçeve” konusunu yeniden gözden geçiriniz.
Yan›t›n›z yanl›fl ise “Mali Saydaml›k Kavramsal
Çerçeve” konusunu yeniden gözden geçiriniz.
Yan›t›n›z yanl›fl ise “Mali Saydaml›k Kavramsal
Çerçeve” konusunu yeniden gözden geçiriniz.
Yan›t›n›z yanl›fl ise “Mali Saydaml›k Kavramsal
Çerçeve” konusunu yeniden gözden geçiriniz.
Yan›t›n›z yanl›fl ise “Mali Saydaml›k Kavramsal
Çerçeve” konusunu yeniden gözden geçiriniz.
Yan›t›n›z yanl›fl ise “Mali Saydaml›k ve Uluslararas› Standartlar” konusunu yeniden gözden
geçiriniz.
Yan›t›n›z yanl›fl ise “Mali Saydaml›k ve Uluslararas› Standartlar” konusunu yeniden gözden
geçiriniz.
Yan›t›n›z yanl›fl ise “Türkiye’de Mali Saydaml›k”
konusunu yeniden gözden geçiriniz.
Kaynak: Saydaml›¤›n Art›r›lmas› Ve Yolsuzlukla Mücadelenin Güçlendirilmesi Stratejisi (2010-2014),
http://www.sp.gov.tr/documents/SaydamlikSP1014.pdf, s. 1-4.
S›ra Sizde Yan›t Anahtar›
S›ra Sizde 1
Mali yan›lsaman›n var oldu¤u durumda insanlar, sunulan hizmetlerle ödedikleri vergileri karfl›laflt›rd›klar›nda,
hizmetin düflük maliyetle sunuldu¤u yan›lg›s›na kap›lmakta ve bunlara yönelik taleplerini artt›rabilmektedirler. Mükelleflerin maliyetleri anlama baflar›s›zl›¤›, tam
bilgiye sahip olmalar› hâlinde kabul edeceklerinden daha genifl bir kamu harcamas› miktar›n› kabul etmelerine yol açmaktad›r. Mali yan›lsama artt›kça, devlet sektörü de o kadar genifl ve etkinsiz olacakt›r.
S›ra Sizde 2
Saydaml›k ve hesap verilebilirlik gibi kavramlar›n bugün giderek daha çok konufluluyor olmas›n›n arkas›nda belli bafll› iki neden bulunmaktad›r. Bunlardan birincisi, uluslararas› kurulufllar taraf›ndan uluslararas› finansal mimarinin son 5-6 y›ld›r yaflanan finansal krizlerden
sonra yeniden yap›land›r›lmas› çal›flmalar›nda mali saydaml›¤a giderek artan flekilde vurgu yap›lmas›. ‹kincisi
6. Ünite - Kamu Mali Yönetiminde Saydaml›k
149
Yararlan›lan ve Baflvurulabilecek
Kaynaklar
ise biraz da bu uluslararas› atmosferin etkisi ile ulusal
düzeyde de kamu hesaplar›n›n saydaml›¤› konusunun
tart›fl›lmaya ve bu konuda toplumsal talebin bir ölçüde
de olsa artmaya bafllamas›d›r.
S›ra Sizde 3
Saydaml›k, yönetim biriminin faaliyetlerine iliflkin; güvenilir, ihtiyaçlara cevap verecek detayda, güncel, anlafl›l›r ve karfl›laflt›r›labilir bilgiye/veriye eriflimi sa¤lar.
Böylece, yönetim birimini finanse eden seçmenler, yasama organ›, yerel yönetimlerde yerel meclis, mali piyasalar, akademisyenler, gazeteciler ve di¤er paydafllar,
yönetim biriminin faaliyetleri ile o anki ve gelecekteki
mali durumu hakk›nda do¤ru bir flekilde bilgilendirilerek, do¤ru karar almalar›na ve gelece¤i rasyonel bir flekilde planlamalar›na yard›mc› olunur. Saydaml›k, kamu
idarelerinde daha etkin ve ekonomik bir mali yönetim
sisteminin kurulabilmesi için gereklidir. Bunun sonucu
ise daha istikrarl›, kaynaklar›n etkin ve verimli kullan›ld›¤›, faaliyetler hakk›nda paydafllar›n bilgilendirildi¤i,
hesap veren ve daha güçlü kamu yönetim birimlerinin
oluflmas›d›r.
S›ra Sizde 4
Yaflanan uluslararas› deneyimler birçok ülkede o ülke
vatandafllar›nca mali saydaml›¤›n talep edilmesi ancak
bu saydaml›¤›n olmamas›n›n maliyetlerinin hissedildi¤i
ölçüde mümkün oldu¤unu bize göstermifltir. Sivil toplumun güçlü olmad›¤› tipi örgütlenmelerin, bütçe süreçlerine ilgi gösterilmedi¤i, vergi ödeme bilincinin pek
bulunmad›¤› toplumlarda mali saydaml›k genellikle
kendili¤inden talep edilen bir konu olmam›flt›r. Bu yüzden mali yönetim sistemi içinde öngörülen mekanizmalar›n etkin çal›flmas› oda¤›nda bütçe olmak üzere mali
süreçlere ›srarl› bir toplumsal bir sahiplenme ile mümkün görülmektedir.
Allan William, Parry Taryn, Fiscal Transparency in EU
accesion Countries; Progress and Future Challenges, IMF Working Paper. WP/03/163 ,Washington
D.C., 2003
Atiyas, izak, fi. Say›n, “Devletin Mali ve Performans Saydaml›¤›”, TESEV, Kamu Maliyesinde Saydaml›k, ed.
‹zak Atiyas, fierif Say›n, 2000
Emil, Ferhat, H. H. Y›lmaz, “Mali Saydaml›k ‹zleme Raporu I”, TESEV Yay›n›, ‹stanbul, 2004
Emil, Ferhat, H. H. Y›lmaz, “Mali Saydaml›k ‹zleme Raporu VII”, TEPAV ‹stikrar Enstitüsü Yay›n›, Ankara,
2009.
Dedeo¤lu, Emin, F. Emil, Can M. Erdem, “Kamu Mali
Mevzuat›n›n Uygulanmas› ve Saydaml›¤› Üzerine
Baz› Gözlemler”, TESEV, Kamu Maliyesinde Saydaml›k, ed. ‹zak Atiyas, fierif Say›n, 2000
Dülger, Cumhur, “Türkiye De Bütçe Saydaml›¤› Ve Bütçe Saydaml›¤› Alg›lama Düzeyinin Ölçülmesi”, Anadolu Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Doktora
Tezi, 2007.
Glennerster, R. and Shin, “Does Transparency Pay?”,
IMF Staff Papers, 55(1), 193-209, 2008.
Günefl, Gülsen, “Bütçe Hakk›-Evrensel Bir Mali Hukuk
‹lkesinin Cumhuriyet Dönemindeki Kuramsal ve Uygulamasal Konumuna Elefltirilsen Bir Bak›fl”, Cumhuriyetin 75. Y›l Arma¤an›, ‹stanbul: ‹stanbul Üniversitesi, 1999.
Hürcan, Yasemin, E. K›z›ltafl, H.H. Y›lmaz, “Türk Kamu
mali Yönetimi Saydaml›k Standartlar›n›n neresinde IMF ‹yi Uygulamalar Tüzü¤ü temelinde Bir De¤erlendirme”, TESEV, Kamu Maliyesinde Saydaml›k, ed. ‹zak Atiyas, fierif Say›n, 2000.
International Budget Partnership-IBP (2009), “Open
Budget Initiative Index 2008, The Open Budget Survey Report 2008”, Washington D.C.
Islam, R., “Do More Transparent Governments Govern
Better?”, World Bank, Policy Research Paper no.
3077, Washington D.C., 2003.
IMF, Fiscal Transparency Manual (2001), IMF; Fiscal Affairs Dept., Washington D.C., 2001.
IMF, Manual on Fiscal Transparency, Fiscal Affairs Department, Washington D.C., rev. ed., 2007.
IMF, “Turkey: Report on the Observance of Standards
and Codes-Fiscal Transparency Module”, Washington D.C., 2006.
150
Kamu Mali Yönetimi
Hameed, F. (2008), “Fiscal Transparency and Economic Outcomes”, IMF Working Paper No: 05/225,
Washington D.C.
Kalk›nma Bakanl›¤› (mülga DPT), 8 inci Befl Y›ll›k Kalk›nma Plan› Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yap›land›r›lmas› ve Mali Saydaml›k Özel ‹htisas Komisyonu Raporu, DPT Yay›n›, Ankara, 2000.
Tosun, Selma, “5018 Say›l› Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun Mali Saydaml›¤a Katk›s›”, Ankara
Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Maliye (Kamu
Ekonomisi) Anabilimdal› Yay›nlanmam›fl Yüksek Lisans Tezi, Ankara, 2010.
Y›lmaz, H. Hakan, F. Emil, B. Kerimo¤lu, “Yerel Yönetimler Maliyesi: Temel ‹lkeler ile Mevzuat ve Uygulama Aç›s›ndan Türk yerel Yönetim Yap›lanmas›nda
Mali Yönetim ve Kaynak Kullan›m Sistemi”, Mali
Hizmetler Derne¤i, 2012.
Y›lmaz, H. Hakan, S. Tosun, “5018 Say›l› Kanun Çerçevesinde Mali Saydaml›k ve Parlamentonun Bütçe
Sürecinde Etkinli¤i”, Yasama Dergisi, Y: S:, 2010.
Y›lmaz, H. Hakan ve M. Biçer, “Türkiye’de Mali Reformlar Sonras› De¤iflen Politika Oluflturma, Planlama,
Bütçeleme Süreci ve Orta Vadeli Harcama Sisteminin Uygulanabilirli¤i,” ‹ktisat ‹flletme Finans, Y: 25
(287), 2010, S:33-68, 2010.
KAMU MAL‹ YÖNET‹M‹
7
Amaçlar›m›z
N
N
N
N
Bu üniteyi tamamlad›ktan sonra;
Devlet muhasebesinin amaçlar›n› aç›klayabilecek,
5018 say›l› Kanun’a göre ülkemizde uygulanan devlet muhasebe kay›t yöntemini ay›rtedebilecek,
5018 say›l› Kanun’a göre ülkemizde devlet muhasebe istatistiklerinin oluflturulma sürecini özetleyebilecek,
Mali raporlama kavram›n› tan›mlayabileceksiniz.
Anahtar Kavramlar
•
•
•
•
Devlet Muhasebesi
Tahakkuk Esasl› Muhasebe
Nakit Esasl› Muhasebe
Mali Raporlama
•
•
•
•
Devlet Mali ‹statistikleri
Faaliyet Raporlar›
Kesin Hesap Kanunu
Muhasebat Genel Müdürlü¤ü
‹çindekiler
Kamu Mali Yönetimi
Kamu Mali Yönetiminde
Muhasebe ve Raporlama
• KAMU MAL‹ YÖNET‹M‹NDE
MUHASEBE VE RAPORLAMANIN
ÖNEM‹
• 5018 SAYILI KANUN KAPSAMINDA
DEVLET MUHASEBE S‹STEM‹
• 5018 SAYILI KANUN KAPSAMINDA
KAMU MAL‹ YÖNET‹M‹NDE
RAPORLAMA
Kamu Mali Yönetiminde
Muhasebe ve Raporlama
KAMU MAL‹ YÖNET‹M‹NDE MUHASEBE VE
RAPORLAMANIN ÖNEM‹
Kamu mali yönetimi, kamu kaynaklar›n›n tan›mlanm›fl standartlara uygun olarak
etkili, ekonomik ve verimli kullan›lmas›n› sa¤layacak yasal ve yönetsel sistem ve
süreçleri ifade etmektedir. Kamu mali yönetimi, devletin yönetim tarz›n›n çerçevesini çizen kurum ve kurallar dizisinin en önemli halkas›d›r.
Mali yönetim, bütçeleme, muhasebe, raporlama, iç kontrol ve d›fl denetim gibi
ögelerden oluflmaktad›r. Mali yönetimin ögelerinin tümü gere¤i gibi iflletilmedikçe, ça¤dafl kamu mali yönetim sistemlerinin ana unsurlar›ndan olan hesap verilebilirlik ve saydaml›k tam olarak yerine getirilemeyecektir. Bu durum ise halk›n yönetenlere olan güveninin sars›lmas›na yol açabilecektir. O yüzden mali yönetimin
tüm ögelerinin bütünün bir parças› olarak ele al›nmas› ve iflletilmesi gereklidir.
5018 say›l› Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunun (KMYKK) amac›, “kalk›nma planlar› ve programlarda yer alan politika ve hedefler do¤rultusunda kamu kaynaklar›n›n etkili, ekonomik ve verimli bir flekilde elde edilmesi ve kullan›lmas›n›,
hesap verebilirli¤i ve mali saydaml›¤› sa¤lamak üzere, kamu mali yönetiminin yap›s›n› ve iflleyiflini, kamu bütçelerinin haz›rlanmas›n›, uygulanmas›n›, tüm mali ifllemlerin muhasebelefltirilmesini, raporlanmas›n› ve mali kontrolü düzenlemektir.”
5018 say›l› Kanun’un amaçlar›ndan birisi de hesap verilebilirli¤i ve mali saydaml›¤› sa¤lamak üzere, tüm mali ifllemlerin muhasebelefltirilmesi ve raporlanmas› ile uygulama sonuçlar›n›n belli periyotlarla aç›klanmas›d›r.
Bu yüzden muhasebe ve raporlama, kamu mali yönetiminde kilit bir rol oynamaktad›r. Kamu yönetimlerini yeniden yap›land›rma çabas› içerisindeki ülkelerin,
reform çal›flmalar›na muhasebe sistemlerini düzeltmekle ve daha do¤ru, daha zamanl›, daha güvenilir bilgi üretebilir hâle getirmekle bafllamalar› rastlant› de¤ildir.
Devlet muhasebesi, hükûmetlerin mali politikalara iliflkin ifllemlerinin kay›tlar›n›
tutar ve raporlar. Bu nedenle devlet muhasebesi, mali hesap verilebilirli¤in ve saydaml›¤›n en önemli unsurudur.
Kamu kesiminin ihtiyaç duyaca¤› tüm mali verilerin günü gününe, do¤ru, güvenilir bir flekilde kaydedilip saklamas›; bunlar›n ifllenerek analiz edilmesi ve böylece üretilen yönetim bilgileri ile mali bilgilerin karar verme durumundaki yöneticilerin kullan›m›na zamanl› olarak sunulmas› sa¤l›kl› bir kamu mali yönetimi için
hayati önem tafl›r. ‹yi tasarlanm›fl bir yönetim bilgi sistemi, karar verme süreçlerinde yer alan yöneticiler baflta olmak üzere yat›r›mc›lara, akademisyenlere, politika
154
Kamu Mali Yönetimi
oluflturanlara ve di¤er ilgili kifli ve kurulufllara do¤ru, güvenilir, zamanl› ve yeterli bilgi sa¤lar, gerekli raporlar› üretir. Böylece muhasebe ve raporlama, ilgililerin etkili, zamanl› ve do¤ru kararlar almalar›na yard›mc› olurken onlar›n hesap
verme yükümlülüklerini yerine getirmelerinde de vazgeçilemez bir rol oynar.
Geçmifl y›llarda özellikle ulusal ekonomide, devletin rolünün az oldu¤u dönemlerde ekonominin yönetimi için bilgi ihtiyac› daha az ve basitti. Bu nedenle, geçmiflte devlet muhasebesi uygulamalar›, bütçenin uygulanmas› ifllemleri
üzerinde yo¤unlaflm›flt›. Bunun için bütçe y›l› içinde tahsil edilen gelirler ile yap›lan giderlerin kayd› ve raporlanmas› yeterli görülmüfltür. Zaman içinde
hükûmetlerin ekonomik faaliyetleri ve etkileri artm›fl ve bunun sonucu olarak
hükûmetlerce al›nan ekonomik kararlar ulusal ekonomiye yön vermeye bafllam›flt›r. Bu geliflmeler, dikkatleri hükûmetlerin ald›klar› mali kararlar›n ve yapt›klar› mali ifllemlerin kayd› ve raporlanmas›na yani, devlet muhasebesi ve mali raporlamaya çekmifltir.
Dünyada 1980’li y›llar›n bafl›nda kamu mali yönetiminde etkinli¤i sa¤lamak,
topluma hesap verebilirli¤i gerçeklefltirmek, mali raporlar sunarak bilgiyi fleffaf
hâle getirmek vb. amaçlarla bafllayan çal›flmalar, 2000’li y›llar itibar›yla h›z kazanm›fl ve bu çabalar devlet muhasebesinin yap›s›n›n ve iflleyiflinin de¤ifltirilmesiyle sonuçlanm›flt›r. Devlet muhasebesinde uluslararas› alanda yaflanan geliflmeleri ve de¤ifliklikleri sa¤lamada; BM Ulusal Hesaplar Sistemi (SNA 93), IMF
Devlet ‹statistikleri El Kitab› 2001 (GFSM 2001), Avrupa Hesap Sistemi (ESA 95)
ve Uluslararas› Muhasebeciler Federasyonu Kamu Kesimi Muhasebe Komistesi
(IFAC-PS) taraf›ndan yap›lan çal›flmalar önemli olmufltur. Bu kurumlar›n belirledi¤i birbiri ile benzer standartlar, dünyadaki birçok ülkeye örnek olmufl ve ülkeler bu çal›flmalar çerçevesinde mali yönetim ve muhasebe sistemlerini yeniden yap›land›rmaya bafllam›fllard›r.
Muhasebe, ekonomik ve
mali faaliyetler hakk›nda
organize bir biçimde bilgi
özetleme sistemi ve
teorisidir.
Devlet muhasebesini,
devletin gerçeklefltirdi¤i
faaliyetlere iliflkin meydana
gelen mali nitelikteki
ifllemlerine ait bilgilerin
toplanmas›, kaydedilmesi,
s›n›fland›r›lmas› ve analiz
edilip yorumlanmas›
suretiyle ilgili kifli ve
kurumlara raporlar hâlinde
sunan bir bilgi sistemi
olarak tan›mlamak
mümkündür.
Devlet Muhasebesi ve Mali Raporlaman›n Genel Özellikleri
Muhasebe, iflletme faaliyetlerinin tamamen veya k›smen mali nitelik tafl›yan ve
para ile ifade edilebilen ifllemlerine ait bilgileri anlaml› ve güvenilir olacak flekilde toplamak, kaydetmek, s›n›fland›rmak ve analiz edip yorumlamak yoluyla
ilgili kifli ve kurumlar›n bilgi ihtiyac›na yönelik raporlar üretip sunan bir bilgi
sistemi olarak tan›mlanmaktad›r. Tan›mlarda yer alan temel kavramlar, ayn› zamanda muhasebenin fonksiyonlar›n› da ortaya koymaktad›r. Bunlar: kaydetme,
s›n›fland›rma, raporlama (özetleme), analiz ve yorumlamad›r.
Bu tan›mdan hareketle, Devlet muhasebesi, söz konusu kifli ve kurumlara
do¤ru ve tutarl› bilgi sa¤lamak görevini yerine getirir.
Devlet muhasebesinin temel amac›, devletin ve di¤er kamu kurulufllar›n›n
bir mali y›la ait faaliyet sonuçlar›n›n bütçelenmifl gelir ve giderlere uygunlu¤unun kontrolünü sa¤lamakt›r. Devlet muhasebesi bu amaca yönelik olarak mali
y›l içerisinde gerçekleflen gelir ve giderleri sa¤l›kl› bir biçimde tespit eder ve faaliyet sonuçlar›n› raporlar fleklinde ortaya koyar.
Devlet muhasebesinin di¤er bir amac›; devlete ve di¤er yönetim birimlerine
ait varl›k ve kaynaklar› en iyi flekilde izlemek ve dönem sonlar›nda ilgililere ihtiyaçlar›na uygun bir flekilde raporlamakt›r.
155
7. Ünite - Kamu Mali Yönetiminde Muhasebe ve Raporlama
Devlet muhasebesinin mali yönetim arac› olma yönündeki bir di¤er amac› ise
devletin gerçeklefltirdi¤i hizmetlerin maliyetlerini ortaya koyarak verimlilik analizlerine temel oluflturmakt›r. Baflka bir deyiflle, devletin gerçekleflitirdi¤i faaliyetlerin
rasyonel olup olmad›¤›n› belirlemektir. Bu kapsamda devlet muhasebesinin di¤er
bir amac› da kamu idarelerinin performans kriterlerini gerçeklefltirip gerçeklefltirmediklerini denetlemekle görevli denetim birimlerine yeterli veri üretmektir.
Devlet muhasebesinin kapsam› genel yönetimdir. Ülkemizde de devlet muhasebesi, ulusal ekonomi içinde genel yönetim sektörüne dâhil merkezî yönetim, yerel yönetimler ve sosyal güvenlik alt sektörleri içinde yer alan bütün yönetim birimlerini kapsamaktad›r. Bu çerçevede devlet muhasebesinin amac›n›n, genel yönetim kapsam›na dahil olan merkezî yönetim, yerel yönetimler ve sosyal güvenlik
kurumlar›nda ortak muhasebe ve raporlama standartlar› oluflturmak ve kapsama
dahil bütün yönetim birimlerinde karfl›laflt›rma yapmaya ve konsolide edilmeye elveriflli mali raporlar›n haz›rlanmas›n› sa¤lamak oldu¤unu söyleyebiliriz.
Ülkemizde yürütülen muhasebe ve mali raporlama süreç ve uygulamalar›n› daha iyi kavrayabilmek için devlet muhasebesi kay›t yöntemlerinin bilinmesi gereklidir.
Devlet muhasebesinin amaçlar› nelerdir?
SIRA S‹ZDE
1
Devlet Muhasebesi Kay›t Yöntemleri
D Ü fiharcanmas›
ÜNEL‹M
Devlet muhasebesinden beklenen, kamu varl›klar›n›n toplum için
sonucu yap›lan ifllemlerin en etkin flekilde kay›t alt›na al›nmas›, toplumun bilgisine sunulabilmesi ve k›sa sürede raporlaman›n gerçeklefltirilebilmesidir. Muhasebe
ve raporS O R U
lama, topluma hesap verebilme ve karar al›c›lara yard›mc› olmada önemli unsurlard›r. Bu anlamda kullan›lacak muhasebe kay›t yöntemleri bunu sa¤layacakt›r. MuhaD‹KKAT
sebe kay›t yöntemlerini geçmiflten günümüze iki bafll›k alt›nda toplamak mümkündür: Birincisi nakit esas›; ikincisi tahakkuk esas›d›r. Muhasebe sistemleri uzun y›llar
SIRA
S‹ZDE
nakit esas›na göre tutulmufltur. Fakat son dönemlerde bu durum
de¤iflmifltir.
Devlet muhasebesi kay›t yöntemleri aç›s›ndan bir uçta nakit esas›, di¤er uçta tahakkuk esas›n› görürken, arada her iki tarafa yak›n di¤er esaslar da vard›r. Di¤er
AMAÇLARIMIZ
bir deyiflle bir varl›¤›n muhasebe ve raporlama durumunun en iyisini görmek için
belirtilen s›n›rlar içinde yer alan çeflitli düzenlemeler gelifltirilmifltir. Bu durumu
afla¤›daki flekilde göstermek mümkündür. (Bkz. fiekil 7.1)
K ‹ T A P
SIRA S‹ZDE
D Ü fi Ü N E L ‹ M
S O R U
D‹KKAT
N N
SIRA S‹ZDE
Devlet muhasebesi
kay›t
AMAÇLARIMIZ
yöntemleri genel olarak
dörde ayr›lmaktad›r.
K ‹ T A P
fiekil 7.1
TELEV‹ZYON
Nakit Esasl›
Devlet Muhasebesi
Nakite Uyarlanm›fl
Devlet Muhasebesi
Tahakkuka Uyarlanm›fl
Devlet Muhasebesi
Devlet Muhasebesi
TELEV‹ZYON
Kay›t Yöntemleri
Tahakkuk Esasl›
Devlet Muhasebesi
‹NTERNET
‹NTERNET
Nakit Esas›na Dayal› Devlet Muhasebesi
Bu anlamda muhasebe, mali ifllemlerin ve olaylar›n nakit al›nd›¤›nda veya ödendi¤inde muhasebelefltirilmesidir. Nakit esasl› muhasebe, ifllemlerden sa¤lanan hizmet ve faydalar›n ne zaman oldu¤uyla ilgilenmeksizin nakdin ödendi¤i veya al›nd›¤› zamanla ilgilenir. Böyle bir muhasebe sisteminde mali raporlar, as›l olarak
bütçe gelir ve giderlerini, nakit girifllerini, nakit ç›k›fllar›n›, aç›l›fl ve kapan›flta nakit
varl›klar›n› kaydeder ve raporlar.
Nakit esasl› devlet
muhasebesi, bir mali y›l
içinde veya muhasebesi
döneminde, nakit
ak›mlar›ndan do¤an
ifllemleri kaydeder.
156
Kamu Mali Yönetimi
Nakit esasl› devlet muhasebesi, devletin sahip oldu¤u özellikle maddi duran
varl›klar›, tahakkuk etmifl gelir ve giderleri, aktiflefltirilmesi gereken varl›klara yap›lan harcamalar›, devlet borçlar› ile di¤er yükümlülükleri, taahhüt ve garantilerle
varl›k ve yükümlülüklere iliflkin fiyat ve miktar de¤iflmelerini kaydetmez ve raporlamaz.
Nakit esasl› muhasebe sistemi, kapsad›¤› ifllemlerin basit olmas› nedeniyle anlafl›lmas› ve yönetilmesi kolay bir muhasebe sistemidir. Muhasebe sisteminin kapsad›¤› ifllemler nakit ak›mlar› ile s›n›rl› oldu¤undan saydaml›k ve hesap verilebilirlilik amaçlar›na fazla hizmet etmez. O nedenle nakit esasl› devlet muhasebesinin
en az›ndan, bütçe uygulamas›ndan do¤an taahhüt ve yükümlülükleri de kapsamas› veya bunlarla desteklenmesi gerekir. Ayr›ca nakit esasl› devlet muhasebesi, emanet varl›klar ile teminat olarak al›nan emanetler, avanslar, mali varl›klar gibi baz›
varl›k ve yükümlülüklerin muhasebelefltirilmesi ve tahakkuk esas›na dayal› borç
muhasebesi ile güçlendirilebilir.
Uyarlanm›fl Nakit Esas›na Dayal› Devlet Muhasebesi
Uyarlanm›fl nakit esas›n›,
Muhasebe ifllemlerinin mali
y›l›n son günü akflam›
itibar›yla kapat›lmay›p belli
bir süre, önceki mali y›la
iliflkin ifllemlerin kayd› için
aç›k tutulmas›d›r.
Bu muhasebe sisteminde ifllemler, nakit esas›nda oldu¤u gibi aynen muhasebelefltirilir. Yani mali olaylar ve ifllemler ilgili olduklar› ve sonuçlar›n›n al›nd›¤› dönemlere bak›lmaks›z›n nakit olarak tahsil edildikleri veya ödendikleri zaman kaydedilir. Bu sistemde de nakit esas›nda oldu¤u gibi özellikle maddi duran varl›klar, yükümlülükler, taahhüt ve garantiler ve borç yönetimine iliflkin ifllemler muhasebe
d›fl›ndad›r. Uyarlanm›fl nakit esas›n›, nakit esas›ndan ay›ran en önemli özellik;
muhasebe ifllemlerinin mali y›l›n son günü akflam› itibar›yla kapat›lmay›p belli bir
süre, genellikle bir ay, önceki mali y›la iliflkin ifllemlerin kayd› için aç›k tutulmas›d›r. Mahsup dönemi olarak adland›r›lan bu ilave dönem içinde bir önceki döneme
iliflkin ifllemler, özellikle bütçe giderlerine iliflkin faturalar, kabul edilir ve muhasebe kay›tlar› yap›l›r. Do¤al olarak bütçe giderlerine iliflkin ifllemlerde, bunlara iliflkin ödeneklerin de tamamlay›c› döneme aktar›lm›fl olmas› gerekir. Uyarlanm›fl nakit esas›n›n tek faydas›, mali ifllemlerin ait olduklar› mali y›l›n muhasebe kay›tlar›na dahil edilmesi ve ilgili dönemde raporlanmas›d›r.
Tahakkuk Esas›na Dayal› Devlet Muhasebesi
Tahakkuk esas›na dayal›
devlet muhasebesi: Gelir ve
giderler do¤duktan mali y›l›n
hesaplar›na ve raporlama
dahil edilir.
Tahakkuk esas›nda ifllemler ve olaylar, nakit ak›mlar›n›n ne zaman oldu¤una bak›lmaks›z›n, ortaya ç›kt›klar›nda kaydedilir. Gelirler hesab›, nakit olarak tahsil edilip edilmediklerine bak›lmaks›z›n, mali y›l boyunca tahakkuk eden ve genel kabul
görmüfl muhasebe ilkelerine göre gelir olarak kaydedilmesi gereken gelir ifllemlerini; giderler hesab›da yine, nakit olarak ödenip ödenmediklerine bak›lmaks›z›n,
mali y›l boyunca tahakkuk eden giderlerin toplam›n› gösterir. Anlafl›laca¤› gibi tahakkuk eden gelir ve giderler do¤duklar› mali y›l›n hesaplar›na ve raporlar›na dâhil edilirler. Böyle bir yaklafl›m, ekonomik olaylara iliflkin ifllemleri ait olduklar›
mali y›lda kaydeder ve raporlar. Bu özelli¤i ile dönemsel mali raporlar ilgili faaliyet dönemlerine iliflkin mali ifllemleri tam olarak yans›t›rlar.
Tahakkuk esas›na dayal› muhasebe sistemine göre üretilen mali raporlar, gelirleri, giderleri (amortisman dâhil), varl›klar› (mali ve fiziksel varl›klar›, cari ve sermaye varl›klar›n›), yükümlülükleri ve di¤er ekonomik ak›mlar› içerir. Tam tahakkuk esas›na dayal› muhasebe, amortisman giderleri dâhil, program maliyetlerinin tamam›n›
hesaplar ve raporlar. Bu yönü ile kamu kaynaklar›n›n etkin, verimli ve ekonomik kullan›l›p kullan›lmad›¤›n› ya da di¤er bir ifade ile kamu yöneticilerinin performanslar›n›n yani iyi yönetici olup olmad›klar›n›n ölçümünde sa¤lam bir alt yap› oluflturur.
157
7. Ünite - Kamu Mali Yönetiminde Muhasebe ve Raporlama
Tahakkuk esas›na göre kaydedilen varl›klar; nakit, alacakl› hesaplar, verilen
borçlar gibi mali hesaplar›, fiziksel yap›lar, fabrika, ekipman, tarihî varl›klar, sivil amaçlar için ulusal savunma hizmetlerinin kullan›m›na tahsis edilen varl›klar
ve do¤al kaynaklar gibi fiziksel varl›klar›, denizlerde ve göllerde avlanma hakk›n›, yer alt› varl›klar›n› ç›karma hakk› ve patentler gibi di¤er maddi olmayan
duran varl›klar› kapsar. Fiziksel varl›klar ve di¤er maddi olmayan duran varl›klar›n muhasebelefltirilmesi ve raporlanmas›, özellikle bunlar›n özellefltirilmesi s›ras›nda kamu mali yönetiminde saydaml›k ve hesap verilebilirlik aç›s›ndan
önemlidir.
Taahhüt ve garantilere iliflkin olarak gelecekte do¤abilecek yükümlülükler naz›m hesaplarda kaydedilir, izlenir ve mali tablolarda bunlarla ilgili gerekli bilgilere
yer verilir. Bu anlamda bir yükümlülük geçmiflteki bir iflleme ba¤l› olarak gelecekte do¤abilecek bir yükümlülü¤ü ifade eder. Tam tahakkuk esas›na dayal› muhasebe sisteminde muhtemel yükümlülükler, gelecekte gerçekleflmesi yüksek olas›l›k
dahilinde ise gerçek yükümlülük olarak kabul edilir.
Tam tahakkuk esas›na dayal› devlet muhasebesinde mali raporlar, stoklara ve
ak›mlara iliflkin ifllemlerin hepsini kapsar ve stoklarda ak›mlara ba¤l› olarak ortaya
ç›kan bütün de¤iflimleri gösterir. Bu sisteme göre üretilecek mali raporlar: Bilanço,
faaliyet raporu ve nakit ak›m tablosudur. Bu tablolardan elde edilecek anahtar göstergeler ise net faaliyet dengesi, net borç verme/borç alma, nakit dengesi ve net
de¤erdeki de¤iflimdir. Nakit esas›ndan farkl› olarak hesaplanan bu göstergeler
hükûmetin ekonomik ve mali politikalar›n›n etkilerini ve sonuçlar›n› raporlayarak
devlet hesaplar›nda saydaml›¤›n ve kamu kaynaklar›n› kullananlar›n hesap vermelerinin temelini oluflturur.
Uyarlanm›fl Tahakkuk Esas›na Dayal› Devlet Muhasebesi
Uyarlanm›fl tahakkuk esas›na dayal› devlet muhasebesi, esas olarak tam tahakkuk esas›na dayal› devlet muhasebesinin özelliklerini tafl›r. De¤iflik uyarlanm›fl
tahakkuk esas› uygulamalar› olmas›na karfl›n uyarlanm›fl tahakkuk esas›n›n tam
tahakkuk esas›ndan en önemli fark›; muhasebe ifllemlerinin kapsam›d›r. Bu esasta arsa, arazi, bina, tafl›tlar, demirbafllar, ormanlar, an›tlar gibi maddi duran varl›klara iliflkin ifllemler muhasebe sistemine dahil edilmez ve raporlanmaz. Dolay›s›yla maddi duran varl›klar›n tespiti, amortisman ayr›lmas› ve yeniden de¤erlemeye tabi tutulmas› gibi ifllemler muhasebe d›fl›nda kald›¤›ndan tam tahakkuk
esas›na dayal› muhasebe sistemi ile karfl›laflt›r›ld›¤›nda anlafl›lmas›, uygulanmas›
ve yönetilmesi daha kolayd›r. Nakit esas› ile karfl›laflt›r›ld›¤›nda ise maddi duran
varl›klar d›fl›nda eksik bilgi üretmez, ekonomik ifllemleri nakit ak›mlar›na ba¤l›
olmaks›z›n ortaya ç›kt›¤›nda kaydeder, bütçe odakl› de¤ildir, tahakkuk etmifl alacaklar› ve borçlar› kaydeder ve raporlar, etkinlik ve performans denetimine sa¤lam altyap› oluflturur, ileride yükümlülük do¤urabilecek taahhüt ve garantileri
kaydeder ve raporlar.
Uyarlanm›fl tahakkuk esas›n›, tam tahakkuk esas›ndan ay›ran özellikler
SIRA nelerdir?
S‹ZDE
Uyarlanm›fl tahakkuk
esas›nda mali ifllemler ve
olaylar, nakit ak›mlar›n›n ne
zaman oldu¤una
bak›lmaks›z›n, bir ekonomik
de¤er yarat›ld›¤›nda,
de¤iflime u¤rad›¤›nda,
mübadeleye konu
edildi¤inde, devredildi¤inde
veya yok oldu¤unda
kaydedilir.
2
SIRA S‹ZDE
D Ü fi Ü N E L ‹ M
D Ü fi Ü N E L ‹ M
S O R U
S O R U
D‹KKAT
D‹KKAT
SIRA S‹ZDE
SIRA S‹ZDE
158
Kamu Mali Yönetimi
5018 SAYILI KANUN KAPSAMINDA DEVLET
MUHASEBE S‹STEM‹
SIRA S‹ZDE
D Ü fi Ü N E L ‹ M
S O R U
D‹KKAT
SIRA S‹ZDE
AMAÇLARIMIZ
K ‹ T A P
TELEV‹ZYON
‹NTERNET
Türkiye’de devlet muhasebesi alan›nda yaflanan geliflmeler ve de¤iflimler dünyada
oldu¤u gibi kamu mali yönetimi reformu kapsam›nda yaflanm›flt›r. Türkiye’de genel yönetim kapsam›na dâhil yönetim birimlerinde muhasebe sistemleri birbirinden farkl› olarak haz›rlanmakta ve uygulanmaktayd› ve uygulama birli¤i yoktu.
Devlet muhasebesinde birli¤in sa¤lanmas› ve bütün yönetim birimlerinde ortak
olarak kullan›lan muhasebe ve raporlama standartlar› oluflturulmas›na iliflkin daha
önce baz› düflünceler oluflmas›na karfl›n, bu konuda 2003 y›l›nda 5018 say›l› Kamu
Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu ç›kana kadar somut bir çal›flma yap›lamam›flt›r.
Böyle olunca genel yönetim sektörünün mali istatistiklerinin derlenmesi, saydaml›k ve hesap verilebilirlik anlay›fl› içinde kamuoyunun bilgi ve denetimine sunulmas›na iliflkin bir altyap› da oluflturulamam›flt›r.
Kamu mali yönetim reformu ile muhasebe sisteminde yap›lan düzenlemelerle:
• Karar, kontrol ve hesap verme süreçlerinin etkinli¤ini art›rmak,
• Tüm mali ifllemlerin kay›t alt›na al›nmas›n› sa¤lamak,
• Sa¤l›kl›, güvenilir ve standart mali raporlar üretilmesini sa¤lamak,
• Mali saydaml›¤› güçlendirmek amaçlanm›flt›r.
Devlet muhasebesininin gelifltirilmesi için 1995 y›l›nda bafllanan çal›flmalar,
2003 y›l›nda yürürlü¤e giren Devlet Muhasebe Genel Yönetmeli¤i ile önemli bir
aflamaya gelmifltir. Oluflturulan hesap plan›, muhasebe kay›t yönteminin de de¤ifltirilmesini gerektirmifl ve Türk devlet muhasebesi kay›t yöntemi olarak tahakkuk
essl› muhasebe kay›t yöntemine geçilmifltir. Bu alanda yaflanan geliflmeler 5018 say›l› Kanun’un yürürlü¤e girmesi ile devam etmifltir. Yeni Kanun, muhasebe kay›t
ve ifllemlerinin
(K‹T’ler hariç) kamunun tümünde tekdüzen hesap plan›na ve taSIRA S‹ZDE
hakkuk esas›na göre yürütülmesini hükme ba¤lam›flt›r.
2004 y›l›ndan itibaren bütçe hesaplar›, analitik bütçe s›n›fland›rmas›na uygun
D Üesas›na
fi Ü N E L ‹ M göre tutulmaya devam edilirken bütçe hesaplar› d›fl›ndaki büolarak nakit
tün gelir ve gider hesaplar› ile varl›k ve yükümlülükler özel sektör muhasebesine
benzer flekilde
esas›na göre tutulmaya bafllanm›flt›r. Bu ba¤lamda TekS O Rtahakkuk
U
düzen Hesap Plan›’nda yer alan hesap kodlar›na benzer flekilde kamu sektörü için
bir hesap plan› uygulamaya konulmufltur. Ayr›ca genel yönetim ile merkezî yöneD‹KKAT
tim kapsam›ndaki
kurumlar, mahallî idareler ve döner sermaye iflletmeleri için ayr› ayr› muhasebe yönetmelikleri ç›kart›lm›flt›r.
SIRA tarihinde
S‹ZDE
08.06.2005
yay›nlanan, 01.01.2006’dan itibaren yürürlü¤e giren “Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeli¤i” ile 2003 y›l›nda yürürlü¤e konulan “Devlet
Muhasebe Genel Yönetmeli¤i” yürürlükten kald›r›lm›flt›r. Genel Yönetim MuhaseAMAÇLARIMIZ
be Yönetmeli¤i,
merkezî yönetim kapsam›ndaki kamu idareleri, sosyal güvenlik
kurumlar› ve mahallî idarelerden oluflan genel yönetim kapsam›ndaki kamu idarelerini kapsamaktad›r. Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeli¤i hükümlerine dayan›K ‹ T A P
larak haz›rlanan “merkezî Yönetim Muhasebe Yönetmeli¤i” 01.01.2007’den itibaren; 10.03.2006 tarihinde kabul edilen “mahallî ‹dareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeli¤i” 01.01.2006’dan itibaren, 01.05.2007 tarihinde kabul edilen “Döner SermaTELEV‹ZYON
yeli ‹flletmeler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeli¤i” ise 01.01.2007’den itibaren yürürlü¤e girmifltir.
N N
‹lgili yönetmeliklerin
‹ N T E R N E T güncel hâllerine http://www.mevzuat.gov.tr/Yonetmelikler.aspx adresinden ulaflabilirsiniz.
7. Ünite - Kamu Mali Yönetiminde Muhasebe ve Raporlama
5018 say›l› KMYKK haz›rlan›rken kay›t ve raporlama alan›nda iki temel amac›n
gerçeklefltirilmesi hedeflenmifltir: Birincisi, genel yönetim kapsam›na dâhil bütün
kamu idarelerinde ortak muhasebe ve raporlama standartlar›n›n uygulanmas›n›
sa¤lamak üzere tek bir merkezî idareye yetki vermek; ikincisi de devlet muhasebe
sisteminde genel yönetim kapsam›ndaki bütün kamu idarelerini kapsayacak flekilde, tahakkuk esasl› bir muhasebe ve mali raporlama sistemine geçmek. Bu amaçlar önemli ölçüde gerçeklefltirilmifltir. Gelinen noktada genel yönetim kapsam›ndaki tüm kamu idarelerinin, tahakkuk esasl› ortak muhasebe standartlar› uygulamas›n› sa¤layan mevzuat tamamlanm›flt›r.
KMYKK’nun devlet muhasebesine ve devlet mali istatistiklerinin oluflturulmas›na
yaklafl›m›, Kanunun 49’uncu maddesinde aç›k olarak ortaya konulmufltur. Maddeye göre devlet muhasebe sistemi, mali raporlar›n düzenlenmesi ve kesin hesab›n
ç›kar›lmas›na temel olacak ve karar, kontrol ve hesap verme süreçlerinin etkili çal›flmas›n› sa¤layacak flekilde kurulup yönetilecektir. Bu ifade ile devlet muhasebesinin saydaml›k, hesap verilebilirlik, kesin hesap dolay›s›yla parlamento denetimi
gibi modern kamu mali yönetim anlay›fl›nda yer alan temel anlay›fllar›n ve kavramlar›n esas› oldu¤una vurgu yap›lmaktad›r. Bu günümüze kadar özel sektörde de oldu¤u gibi, muhasebeye olan eksik veya olumsuz bak›fl aç›s›n›n pozitif yani olmas›
gerekti¤i yönde de¤iflti¤i anlam›na da gelmektedir.
‹lgili maddede kamu hesaplar›n›n, kamu idarelerinin gelir, gider ve varl›klar› ile
mali sonuç do¤uran ve öz kayna¤›n artmas›na veya azalmas›na neden olan her türlü ifllemlerle garantilerin ve yükümlülüklerin belirlenmifl bir düzen içinde hesaplara kaydedilerek yönetim ve denetim yetkilileriyle kamuoyuna gerekli bilgilerin
sa¤lanmas› amac›yla tutulaca¤› da aç›kça ifade edilmifltir.
Ülkemizde devlet muhasebe sisteminin örgütsel yap›s› da, 5018 say›l› Kanun’un
49’uncu maddesinde belirlenmifltir. Buna göre genel yönetim kapsam›ndaki kamu
idarelerinde uygulanacak muhasebe ve raporlama standartlar›, uluslararas› standartlara uygun olarak Maliye Bakanl›¤› bünyesinde; Say›fltay Baflkanl›¤›, Maliye Bakanl›¤›, Devlet Planlama Teflkilât› Müsteflarl›¤› (Kalk›nma Bakanl›¤›), Hazine Müsteflarl›¤› ve di¤er ilgili kurulufl temsilcilerinin kat›l›m›yla oluflturulacak olan Devlet
Muhasebesi Standartlar› Kurulu taraf›ndan belirlenecektir.
Genel yönetim kapsam›ndaki kamu idareleri taraf›ndan uygulanacak çerçeve
hesap plan› ile düzenlenecek raporlar›n flekil, süre ve türlerine iliflkin hususlar,
Devlet Muhasebesi Standartlar› Kurulu taraf›ndan belirlenen muhasebe ve raporlama standartlar› çerçevesinde, ilgili idarelerin de görüflü al›narak Maliye Bakanl›¤›
taraf›ndan belirlenecek ve Bakanlar Kurulu Karar›yla (BKK) yürürlü¤e konulacak
bir yönetmelikle düzenlenecektir. Bu yönetmelik Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeli¤i olarak hayata geçirilmifltir.
5018 Say›l› Kanuna Göre Devlet Muhasebe Kay›t
Yöntemi
5018 say›l› KMYKK’nun 50. maddesinde mali ifllemlerin tahakkuk esas›na göre kaydedilece¤i hüküm alt›na al›nm›flt›r. “Bir ekonomik de¤er yarat›ld›¤›nda baflka bir flekle dönüfltürüldü¤ünde, mübadeleye konu edildi¤inde, el de¤ifltirdi¤inde veya yok oldu¤unda muhasebelefltirilir. Bütün mali ifllemlerin muhasebelefltirilmesi ve her muhasebe kayd›n›n belgeye dayanmas› flartt›r” fleklindeki hükmün birinci cümlesi, devlet
muhasebesinde kay›t yöntemi olarak tahakkuk esas›n›n uygulanaca¤›n› hüküm alt›na
almaktad›r.
159
160
Kamu Mali Yönetimi
50. madde belge düzeninde de bir disiplinin için standart sa¤lanmas›na da iflaret etmektedir. Maddedeki hükme göre kamu borç yönetimine iliflkin olanlarda
Hazine Müsteflarl›¤›n›n uygun görüflünün al›nmas› kayd›yla merkezî yönetim kapsam›ndaki kamu idarelerinde mali ifllemlerin gerçeklefltirilmesi ve muhasebelefltirilmesinde kullan›lacak belgelerin, flekil ve türlerinin Maliye Bakanl›¤›nca ç›kar›lacak yönetmelikle belirlenece¤i hüküm alt›na al›nmaktad›r. Ayr›ca kullan›lacak belgelerle ilgili yönetmelikler hakk›nda mahallî idareler için ‹çiflleri Bakanl›¤›, sosyal
güvenlik kurumlar› için ba¤l› veya ilgili olduklar› bakanl›klara, Maliye Bakanl›¤›n›n
uygun görüflü al›nmak suretiyle belge düzenine iliflkin yönetmelikleri haz›rlama ve
uygulama konular›nda görevler verilmektedir. Buradaki Maliye Bakanl›¤›ndan uygun görüfl al›nmas›n›n temel nedeni, genel yönetim kapsam›na dâhil bütün kamu
idarelerinde ortak belge düzeninin oluflturulmas›n› sa¤lamakt›r.
51. madde devlet muhasebesinde dönemselli¤e iflaret etmektedir. “Kamu gelir
ve giderleri tahakkuk ettirildikleri mali y›l›n hesaplar›nda gösterilir” hükmü tahakkuk esas›na göre muhasebe döneminin, mali y›l oldu¤unu hüküm alt›na almaktad›r. Muhasebe döneminin mali y›l oldu¤u, Kanun’un tan›mlar maddesinden de mali y›l›n takvim y›l› oldu¤u anlafl›lmaktad›r. Devlet muhasebesi mali y›l itibar›yla tutulacak ve raporlanacakt›r.
51. maddedeki bir baflka önemli hüküm de bütçe sisteminde nakit esas›n›n uygulanmas›na devam edilece¤idir. Maddedeki “Bütçe gelirleri tahsil edildi¤i, bütçe
giderleri ise ödendi¤i y›lda muhasebelefltirilir” ifadesi tamamen nakit esas›na dayal› bir bütçe uygulamas›na iflaret etmektedir. Bu tahakkuk esasl› devlet muhasebesi
uygulamas› ile çeliflkili gibi görülebilir ancak öyle de¤ildir. Kanun’un 51. maddesinden ülkemizde devlet muhasebesinin tahakkuk esas›na göre mali muhasebe ve
nakit esas›na göre bütçe muhasebesi olmak üzere iki ayr› flekilde tutulaca¤›n› anlamaktay›z. Devlet muhasebe sisteminin tahakkuk esas›nda muhasebe kay›tlar›n›
ve nakit esas›nda bütçe uygulama sonuçlar›n› verecek flekilde oluflturulmas› gerekmektedir.
51. maddeyle ayr›ca kamu hesaplar› mali y›l esas›na göre tutulaca¤› ve mali y›l›n bitimine kadar fiilen yap›lm›fl olan ödemelerden mahsup edilememifl olanlar›n,
ödenekleri sakl› tutulmak suretiyle mahsup ifllemleri mali y›l›n bitimini izleyen bir
ay içinde yap›labilece¤i, zorunlu hâllerde bu sürenin, Maliye Bakanl›¤› taraf›ndan
bütçe giderleri için bir ay, di¤er ifllemlerde iki ay› geçmemek üzere uzat›labilece¤i
belirtilerek mahsup dönemi hakk›ndaki süreler netlefltirilmifltir.
Genel yönetim kapsam›na dâhil kamu idarelerinin muhasebe hizmetleri, 5018
say›l› Kanun’un 61. maddesine göre genel bütçe kapsam›ndaki kamu idarelerinde,
Hazine Müsteflarl›¤› hariç, Maliye Bakanl›¤› taraf›ndan, yerel yönetimler dâhil, di¤erlerinde ise kendileri taraf›ndan yürütülecektir. Kanun’un 62. maddesine göre
kamu idarelerinde devlet muhasebesini yürütecek olan görevliler, Maliye Bakanl›¤› taraf›ndan verilecek devlet muhasebecisi sertifikas›na sahip olacaklard›r. Bu durum, ülkemizde devlet muhasebesinin art›k belgeli devlet muhasebecileri arac›l›¤›yla yürütülebilece¤i anlam›na gelmektedir.
Tahakkuk Esasl› Muhasebe Sistemi ile Getirilen Yenilikler
Tahakkuk esasl› devlet muhasebesi modern kamu mali yönetim sistemlerinde ihtiyaç duyulan ve yak›n gelecekte, bütün ülkelere yayg›nlaflmas› beklenen bir geliflme olmufltur. Ülkemizde bu geliflmenin d›fl›nda kalamam›fl ve tahakkuk esasl› muhasebe sistemine geçifl yapm›flt›r. Tahakkuk esasl› devlet muhasebesi ile getirilen
yeniliklerden baz›lar›n› flu fleklide özetleyebiliriz:
161
7. Ünite - Kamu Mali Yönetiminde Muhasebe ve Raporlama
•
•
•
•
•
Kay›tlar tahakkuk esas›na göre tutulmaya bafllanm›flt›r.
Devlet muhasebesinin kapsam› geniflletilmifltir.
S‹ZDE
Tüm devlet faaliyetleri muhasebe sistemi taraf›ndan kay›tSIRA
alt›na
al›nmaktad›r.
Maddi duran varl›klar kay›t alt›na al›nmaktad›r.
Devlet muhasebesi ödenek, nakit planlamas› ve bütçelerin haz›rlanmas›na
D Ü fi Ü N E L ‹ M
destek sa¤lamaktad›r.
• Devlet borçlar›n›n kay›tlarda görülmesi sa¤lanm›flt›r.
S O elde
R U edilemeye
• Kesin hesap kanun tasar›s›na iliflkin bilgiler muhasebeden
bafllanm›flt›r.
• Vergi harcamalar› raporlanabilmektedir.
D‹KKAT
• Analitik bütçe s›n›fland›rmas›n›n uygulanmas›na temel oluflturulmufltur.
• Tahakkuk esasl› devlet muhasebesinin hesap verme sorumlulu¤u ve mali
SIRA S‹ZDE
saydaml›¤a katk›lar› olmufltur.
Tahakkuk esasl› muhasebe sistemi ile yukar›da belirtilen yeniliklere ek olarak
raporlamaya ve sonuç üretmeye elveriflli, uluslararas› muhasebe
standartlar›na uyAMAÇLARIMIZ
gun bir devlet muhasebesi sistemi oluflturulmufltur.
SIRA S‹ZDE
D Ü fi Ü N E L ‹ M
S O R U
D‹KKAT
Tahakkuk esasl› muhasebe
sistemi ile raporlamaya ve
sonuç üretmeyeSIRA
elveriflli,
S‹ZDE
uluslararas› muhasebe
standartlar›na uygun bir
devlet muhasebesi sistemi
AMAÇLARIMIZ
oluflturulmufltur.
N N
Konu hakk›nda detayl› bilgi almak için Erkan Karaarslan taraf›ndan
K ‹yaz›lan
T A P ve TÜRMOB
yay›nlar› aras›nda ç›kan “Devlet Muhasebesi Olgusu ve Ülkemizde Devlet Muhasebesi Standartlar›” isimli kitab› okuyabilirsiniz.
K ‹ T A P
TELEV‹ZYON
TELEV‹ZYON
Tahakkuk esasl› muhasebe sisteminin benimsenmesi ile muhasebeSIRA
sistemimize
S‹ZDE getirilen
yenilikler nelerdir?
3
‹DNÜTfiEÜRNNE LE ‹TM
5018 Say›l› Kanuna Göre Devlet Mali ‹statistiklerinin
Oluflturulmas›
5018 say›l› kanun ile getirilen önemli yeniliklerden birisi de genel
birimS O Ryönetim
U
lerinin konsolide edilmifl mali istatistiklerinin haz›rlanmas›d›r. fiimdiye kadar bu
alanda sorumluluk üstlenmifl merkezî bir birim yokken; Maliye Bakanl›¤›, Hazine
D‹KKAT
Müsteflarl›¤›, Devlet Planlama Teflkilat› ve Devlet ‹statistik Kurumu çeflitli raporlar
haz›rlamaktayd›. Ayn› konuda haz›rlanan raporlar aras›nda bile bazen farkl›l›klar
SIRA S‹ZDE
olabiliyordu. Bu flekilde birden fazla merkezî birimin ayn› konularda
rapor yay›mlamas›, geliflmifl ülkelerde veri kirlenmesi olarak yorumlanmaktad›r.
Kanunun 52. maddesi Maliye Bakanl›¤› Muhasebat Genel Müdürlü¤ünce haz›rAMAÇLARIMIZ
lanacak mali istatistiklerin, genel yönetim kapsam›ndaki kamu idarelerinin mali ifllemlerini kapsayaca¤› aç›kça ortaya konulmufltur. Mali istatistikler, uluslararas›
standartlara uygun olarak bütünlük, güvenilirlik, kullan›fll›l›k, Kyöntemsel
geçerlilik
‹ T A P
ve ulafl›labilirlik ilkeleri çerçevesinde yeterli mesleki e¤itimi alm›fl personel taraf›ndan muhasebe kay›tlar›ndaki verilere dayan›larak ve istatistiksel yöntemler kullan›larak haz›rlanacakt›r. Ayr›ca mali istatistiklerin haz›rlanmas›nda kamu idareleriTELEV‹ZYON
nin yöneticileri uygun kurumsal çevrenin oluflturulmas› için gerekli önlemleri almakla sorumlu tutulmufllard›r.
Bu Kanun’da yer alan genel yönetim kapsam›ndaki kamu idareleri tan›m›na
‹ N T E R N E T s›n›fland›rba¤l› kalmaks›z›n; mali istatistiklerin derlenmesi amac›yla uluslararas›
malara uygun olarak Devlet Planlama Teflkilat› Müsteflarl›¤› (Kalk›nma Bakanl›¤›),
Hazine Müsteflarl›¤›, Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankas› ve Türkiye ‹statistik Kurumunun da görüflünü almak suretiyle ayr›ca genel yönetim sektörü ad›yla bir kapsam belirlemeye ve bu kapsamdaki kamu idarelerinin mali verilerini almaya Maliye Bakanl›¤› yetkili k›l›nm›flt›r.
SIRA S‹ZDE
D‹ NÜTfiEÜRN NE LE‹TM
S O R U
D‹KKAT
N N
SIRA S‹ZDE
AMAÇLARIMIZ
K ‹ T A P
TELEV‹ZYON
Maliye Bakanl›¤› Muhasebat
Genel Müdürlü¤ünce
‹NTERNET
haz›rlanacak mali
istatistikler, genel yönetim
kapsam›ndaki kamu
idarelerinin mali ifllemlerini
kapsamaktad›r.
162
Kamu Mali Yönetimi
Kanun’un 53. maddesinde mali istatistiklerin nas›l haz›rlanaca¤› ve aç›klanaca¤› ifade edilmifltir. Buna göre, genel yönetim kapsam›ndaki kamu idarelerine ait
mali istatistikler, Maliye Bakanl›¤›nca (Muhasebat Genel Müdürlü¤ünce) derlenecektir. Merkezî yönetim kapsam› d›fl›ndaki kamu idareleri mali istatistiklerini belirlenmifl ilkelere uygun olarak haz›rlayacaklar ve belirlenen süreler içinde Maliye
Bakanl›¤›na (Muhasebat Genel Müdürlü¤üne) göndereceklerdir. Mali istatistiklerin
anlafl›labilir ve kullan›c›lar için kolayca ulafl›labilir olmas› esast›r.
Merkezî yönetim kapsam›ndaki kamu idarelerine ait mali istatistikler, kamu idarelerince Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeli¤i hükümlerine uygun olarak haz›rlanan mali tablolardan Maliye Bakanl›¤›nca üretilmekte ve ayl›k olarak yay›mlanmaktad›r. Sosyal güvenlik kurumlar› ve mahallî idarelere ait mali tablolardan üretilen mali istatistikler ile merkezî yönetim kapsam›ndaki kamu idarelerine ait mali
istatistikler, Maliye Bakanl›¤›nca birlefltirilerek genel yönetim kapsam›na dâhil kamu idarelerinin mali istatistikleri elde edilmekte ve üçer ayl›k dönemler itibar›yla
yay›mlanmaktad›r. Burada belirlenen devlet mali istatistiklerinin yay›mlanma süreleri, uluslararas› standartlara uygundur.
Ayr›ca 52. maddenin son f›kras›na göre belirlenen kamu idarelerinden, mali istatistiklerine esas verilerini süresinde göndermeyenlere Maliye Bakanl›¤›nca bir ay
ek süre verilir. Ek süre sonunda da verilerin gönderilmemesi hâlinde, Maliye Bakanl›¤›n›n talebi üzerine, ilgili kamu idaresinin üst yöneticileri taraf›ndan mali hizmetler birimi yöneticisi ile muhasebe yetkilisine, her türlü ayl›k, ödenek, zam ve
tazminat dâhil yap›lan bir ayl›k net ödemeler toplam› tutar›nda idari para cezas›
verilir. ‹dari para cezas› uygulanm›fl olmas› bilgi verme yükümlülü¤ünü ortadan
kald›rmamaktad›r.
Mali istatistiklerin nas›l de¤erlendirilece¤i Kanunun 54. maddesinde aç›klanm›flt›r. Bir y›la ait mali istatistikler izleyen y›l›n Mart ay› içinde; haz›rlanma, yay›mlanma, do¤ruluk, güvenilirlik ve önceden belirlenmifl standartlara uygunluk bak›m›ndan Say›fltay taraf›ndan de¤erlendirilir ve bu amaçla düzenlenen de¤erlendirme raporu Türkiye Büyük Millet Meclisine ve Maliye Bakanl›¤›na gönderilir. Bu raporda yer alan de¤erlendirmelere iliflkin olarak Maliye Bakan› gerekli önlemleri
al›r. Geçmifl y›l mali istatistiklerinin d›fl denetim organ› olan Say›fltay taraf›ndan de¤erlendirilmesi, Maliye Bakanl›¤› taraf›ndan yay›mlanacak devlet mali istatistiklerinin do¤rulu¤una olan güvenin teminat› olacakt›r.
SIRA S‹ZDE
D Ü fi Ü N E L ‹ M
S O R U
D‹KKAT
SIRA S‹ZDE
AMAÇLARIMIZ
4
5018 say›l› KMYKK’ya
SIRA S‹ZDE göre mali istatistiklerin yay›mlanma sürelerini belirtiniz.
Muhasebat Genel Müdürlü¤ü ve Devlet Muhasebe Standartlar› Kurulu
D Ü fimuhasebesi
ÜNEL‹M
Gerek devlet
gerek mali istatistikler gerekse mali raporlama aç›s›ndan
çok önemli görevler üstlenmifl olan Maliye Bakanl›¤›n›n ana hizmet birimlerinden
Muhasebat Genel
S O R UMüdürlü¤ü ile Devlet Muhasebe Standartlar› Kurulu’nun yap›s›n›n/görevlerinin bilinmesi faydal› olacakt›r.
Muhasebat Genel Müdürlü¤ü, Maliye Bakanl›¤›n›n “Uluslararas› standartlarla
D‹KKAT
uyumlu bir mali yönetim sistemi oluflturmak” ve “Kay›t d›fl› ekonomiyi ve yolsuzlu¤u önlemek” stratejik hedefleri çerçevesinde muhasebe, raporlama, destek ve
SIRA S‹ZDEsunmaktad›r.
denetim hizmetleri
Muhasebat Genel Müdürlü¤ü, maliye politikas›n›n bilefleni olan harcama politikalar›n›n haz›rlanmas› ve uygulanmas›na katk› sa¤lama, genel bütçe (Döner serAMAÇLARIMIZ
maye saymanl›klar› dâhil) kapsam›ndaki kamu idarelerinin muhasebe hizmetlerinin yürütülmesi, genel yönetim kapsam›ndaki kamu idarelerine iliflkin mali rapor
N N
K ‹ T A P
K ‹ T A P
TELEV‹ZYON
TELEV‹ZYON
7. Ünite - Kamu Mali Yönetiminde Muhasebe ve Raporlama
163
ve istatistiklerin oluflturulmas›, kamu hesaplar›na güvence verilmesi ve denetim,
genel yönetim kapsam›ndaki kamu idarelerinde görev alacak muhasebe yetkililerinin e¤itim ve sertifikaland›r›lmas›, genel ve özel bütçeli idarelere ba¤l› döner sermaye iflletmelerinin mali ifllemlerine yön vermek ve muhasebe sistemlerini kurmak, uygun görülenlerin muhasebe hizmetlerini yürütmek faaliyetlerini yerine getirmektedir.
Mevcut görevleri yan›nda 5018 say›l› Kanun, Muhasebat Genel Müdürlü¤ü’ne
iki yeni temel fonksiyon yüklemifltir: Devlet muhasebe ve raporlama standartlar›n›n oluflturulmas› ve devlet mali istatistiklerinin haz›rlanmas›. Kanunun 49, 50 ve
51. maddeleri ile genel yönetim kapsam›na dâhil bütün kamu idarelerinde ortak
muhasebe ve raporlama standartlar› ile çerçeve hesap plan›n› oluflturma görevi;
Muhasebat Genel Müdürlü¤ü’ne verilmifltir. Sekreterya hizmetlerini Muhasebat Genel Müdürlü¤ünün yürütece¤i Devlet Muhasebe Standartlar› Kurulu haz›rlanan
muhasebe ve raporlama standartlar›n› onaylayacak ve bu standartlar Bakanlar Kurulu Karar› olarak yay›mlanacakt›r. Bu amaçlar›n gerçeklefltirilmesi için ç›kar›lmas›
gereken yönetmeliklerden önemli k›sm› da Muhasebat Genel Müdürlü¤ünce haz›rlanm›flt›r.
Bunun yan› s›ra Genel Müdürlük, merkezî yönetim kapsam›ndaki idarelerin kesin hesaplar›n› inceleme, hatalar›n tespiti ve düzeltme ifllemlerini yaparak merkezî
Yönetim Kesin Hesap Kanunu Tasar›s›n› haz›rlamaktad›r.
Kamu hesaplar›nda saydaml›¤› sa¤lamak ve uluslararas› standartlarda karfl›laflt›r›labilir ve anlafl›l›r mali tablolar üretmek için Uluslararas› Kamu Sektörü Muhasebe Standartlar› (IPSAS) benzeri muhasebe ve finansal raporlama standartlar›na ihtiyaç bulunmaktad›r. Ülkemizde de bu ihtiyaçlara binaen 5018 say›l› KMYKK’nun
5436 say›l› kanun ile de¤iflik 49. maddesine istinaden Devlet Muhasebesi Standartlar› Kurulu oluflturulmufltur. Sekretaryas›n› Muhasebat Genel Müdürlü¤ünün yapt›¤› Kurul, IPSAS’› temel alarak Devlet Muhasebesi Standartlar› haz›rlamaktad›r. Kurul, çal›flmalar›na bafllad›¤› 26.03.2007 tarihinden itibaren bugüne kadar toplam 18
adet Devlet Muhasebesi Standart›n› Resmi Gazete’de yay›mlam›flt›r.
5018 SAYILI KANUN KAPSAMINDA KAMU MAL‹
YÖNET‹M‹NDE RAPORLAMA
Yeni kamu mali yönetimi ve denetim sisteminin getirdi¤i en önemli de¤iflikliklerden birisi de raporlamad›r. Kamu mali yönetim ve denetim sisteminde mali saydaml›¤›n ve hesapverilebilirli¤in sa¤lanmas›, raporlama ile mümkün olmaktad›r.
Gerçekten de kamu kaynaklar›n›n kullan›lma biçimi ancak uluslararas› genel kabul görmüfl muhasebe standartlar›na uygun mali raporlarla anlafl›labilmektedir.
Bu müesseseye verdikleri öneme ra¤men gerek 5018 gerekse 6085 say›l› Kanunlarda raporlama kavram› tan›mlanmam›flt›r. Bunun raporlar›n nitelik ve nicelik
itibar›yla çok çeflitli olmas›ndan kaynakland›¤› düflünülmektedir. Gerçekten de faaliyet raporlar›ndan genel uygunluk bildirimine, denetim raporlar›ndan mali istatistiklere kadar rapor çeflitleri genifl bir yelpaze oluflturmaktad›r.
Raporlama sözcük olarak herhangi bir iflte, bir konuda yap›lan inceleme ve
araflt›rmalar›n sonuçlar›n›, tespitleri, düflünceleri veya gözlemleri yaz›l› olarak ortaya koyma ifllemidir. Mali raporlama ise kamu kaynaklar›n›n verimli, etkin ve tutumluluk ilkeleri çerçevesinde mali saydaml›k ve hesap verilebilirlik temelinde elde edilmesi ve kullan›m› için gerekli dokümanlar›n yaz›l› olarak ilgili makamlara
sunulmas› ve/veya kamuoyuna düzenli olarak duyurulmas›d›r.
Mali Raporlama: kamu
kaynaklar›n›n verimli, etkin
ve tutumluluk ilkeleri
çerçevesinde mali saydaml›k
ve hesap verilebilirlik
temelinde elde edilmesi ve
kullan›m› için gerekli
dokümanlar›n yaz›l› olarak
ilgili makamlara sunulmas›
ve/veya kamuoyuna düzenli
olarak duyurulmas›d›r.
164
Kamu Mali Yönetimi
Raporlaman›n genel olarak amac›, paydafllar›na güvenilir, tarafs›z ve tutarl› bilgileri sunarak onlar›n bilgilendirilmesini ve do¤ru kararlar vermelerini sa¤lamakt›r.
Mali raporlama ile genel olarak kaynaklar›n da¤›t›m›, uygulanan mali politikalar›n
etkileri ile ileriye yönelik politika oluflturulmas› ve karar verilmesinde kamu idaresinin mali durumu, performans› ve nakit ak›mlar› hakk›nda kapsaml› bilgi sa¤lanmaktad›r. Bu bilgileri sa¤layan mali raporlar ise mali tablolar vas›tas›yla üretilirler.
Mali raporlama, mali saydaml›¤›n sa¤lanmas› için kamu kaynaklar›n›n kullan›m› üzerinde kamuoyu denetimi ve yetkili mercilere ilgililerin hesap verme sorumlulu¤unu yerine getirmesinde kullan›lmas› gereken ana unsurdur. Devletin faaliyet
sonuçlar›n›n daha iyi ve daha sa¤l›kl› de¤erlendirilmesi için mali raporlar, kullan›c›lara devlet hizmetlerinin nas›l finanse edildi¤i ve nakit ihtiyaçlar›n›n nas›l karfl›land›¤› konusunda bilgilerin verilmesini sa¤lamal›d›r. Ayn› zamanda mali raporlama sadece kurum içindeki kullan›c›lara yönelik olmamal›, devlet faaliyetleri hakk›nda bilgi almak isteyen herkese aç›k olmal›d›r. Bu ba¤lamda raporlaman›n paydafllar›, kamu otoriteleri, denetim organlar›, yasama organ›, kamuoyu ve uluslararas› kurulufllard›r.
D›fl dünya aç›s›ndan bak›ld›¤›nda genel yönetime ait mali raporlar, uluslararas›
alanda belirlenmifl standartlara uygun olarak haz›rland›¤›nda ülke uygulamalar›n›n
karfl›laflt›r›labilmesine ve de¤erlendirilebilmesine olanak sa¤layacakt›r. Mali tablolar›n uluslararas› uygulamalar do¤rultuda haz›rlanmas›n›n mali saydaml›k, hesap verilebilirlik ve uluslararas› karfl›laflt›r›labilirli¤e yapt›¤› katk› yads›namaz. Ülkemizde
de bu yönde yap›lan çal›flmalar neticesinde önemli bir noktaya gelinmifltir.
Bu ba¤lamda uluslararas› mali raporlar üretilmesi amac›yla uygulanan tahakkuk esasl› devlet muhasebesi, mali saydaml›¤›n sa¤lanmas›nda önemli bir çal›flmad›r. Ayr›ca bu muhasebe sistemi ile birlikte yap›lan “say2000i Web Tabanl› Saymanl›k Otomasyon Sistemi” ve bu sistemin gelifltirilmifl sürümü “Kamu Harcama ve
Muhasebe Biliflim Sistemi-KBS” projeleri sonucunda bilanço, gelir tablosu, nakit
ak›m tablosu vb. mali raporlar üretilebilmeye ve kamuoyuna bütçe uygulama sonuçlar›n›n yan›nda devlet faaliyetleri hakk›nda sa¤lam bilgilerde muhasebe kaynakl› olarak sunulmaya bafllanm›flt›r.
Kamu mali yönetim sistemiz içerisinde yay›nlanan raporlar›, genel yönetim muhasebe yönetmeli¤inde say›lan mali raporlar ve 5018 say›l› Kanun çerçevesinde yay›nlanan mali raporlar olarak ikiye ay›rarak incelemek mümkündür.
Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeli¤i’nde Mali
Raporlar›n Haz›rlanmas›na Yönelik Düzenlemeler
Maliye Bakanl›¤›, 5018 say›l› Kanun’un geçici 3. maddesindeki yetkiye dayanarak
Devlet Muhasebe Standartlar› Kurulu çal›flmaya bafllay›ncaya kadar genel yönetim
kapsam›ndaki kamu idarelerinde uygulanacak devlet muhasebe ve raporlama
standartlar›, çerçeve hesap plan›, haz›rlanacak raporlar ile muhasebe politikalar›n›
belirlemede yetkili k›l›nm›flt›r. Maliye Bakanl›¤› bu yetki çerçevesinde gereken düzenlemeyi Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeli¤i’ni ç›kartarak yapm›flt›r. Genel
Yönetim Muhasebe Yönetmeli¤i’nin (GYMY) kapsam›na, merkezî yönetim kapsam›ndaki kamu idareler, sosyal güvenlik kurumlar› ve mahallî idarelerden oluflan
genel yönetim kapsam›ndaki kamu idareleri girmektedir.
An›lan yönetmelikle birlikte tahakkuk esasl› devlet muhasebesi uygulamas›na
yönelik olarak hesap ve kay›t düzeninde saydaml›k, hesap verilebilirlik ve tekdüzenin sa¤lanmas›; faaliyetlerinin gerçek mahiyetlerine uygun olarak sa¤l›kl› ve güvenilir bir biçimde muhasebelefltirilmesi; mali tablolar›n›n zaman›nda, do¤ru, mu-
165
7. Ünite - Kamu Mali Yönetiminde Muhasebe ve Raporlama
hasebenin temel kavramlar› ve genel kabul görmüfl muhasebe ilkeleri çerçevesinde, uluslararas› standartlara uygun, yönetimin ve ilgili di¤er kiflilerin bilgi ihtiyaçlar›n› karfl›layacak flekilde haz›rlanmas› ve yay›mlanmas›na iliflkin esas, usul, ilke
ve standartlar belirlenmifltir.
Mali raporlama, GYMY’nin beflinci bölümünde düzenlenmifl ve bu bölümde
ana hatlar›yla mali raporlaman›n ne oldu¤u, mali raporlaman›n amac›, haz›rlanmas›na iliflkin hususlar ve mali raporlara ait aç›klamalara yer verilmifltir.
Mali raporlama, yönetmeli¤in 111. maddesinde “Mali tablolar, GYMY’de belirlenen ilkelere ve standartlara uygun olarak haz›rlan›r ve belirlenen sürelerde ilgililerin bilgisine sunulur. Mali tablolar, bütünlük, güvenilirlik, kullan›fll›l›k, yöntemsel
geçerlilik ve ulafl›labilirlik ilkeleri çerçevesinde yeterli mesleki e¤itimi alm›fl personel taraf›ndan muhasebe kay›tlar›ndaki verilere dayan›larak ve istatistiksel yöntemler kullan›larak haz›rlan›r. Dipnotlar›n ve aç›klamalar›n, belirli bir olay›n veya ifllemin kamu idaresinin mali durumu ve faaliyetleri üzerindeki etkisinin de¤erlendirilmesinde yetersiz kalmas› hâlinde ilave aç›klamalara yer verilir.” fleklinde tan›mlanm›fl ve mali raporlar›n haz›rlanmas›nda uyulacak ilkeler aç›klanm›flt›r.
Mali Raporlaman›n Amaçlar›
Yönetmeli¤in 112. maddesinde mali raporlaman›n amaçlar› aç›klanm›flt›r. Mali raporlama ile genel olarak kaynaklar›n da¤›t›m›, uygulanan mali politikalar›n etkileri ile ileriye yönelik politika oluflturulmas› ve karar verilmesinde, kamu idaresinin
mali durumu, performans› ve nakit ak›mlar› hakk›nda kullan›c›lara kapsaml› bilgi
sa¤lan›r. Mali tablolar kamu idarelerinin;
• Kaynaklar›n›n da¤›l›m› ve kullan›m›n›,
• Faaliyetlerinin nas›l finanse edildi¤i ve nakit ihtiyac›n›n nas›l karfl›land›¤›n›,
• Faaliyetlerini finanse edebilme ve sorumluluklar› ile taahhütlerini yerine getirebilme yetene¤ini,
• Mali durumu ve mali durumundaki de¤ifliklikleri,
• Faaliyetlerindeki performans, etkinlik ve baflar›s›n›,
• Kendilerine sa¤lanan kaynaklar› bütçelerine uygun ve yasal flekilde kullan›p
kullanmad›klar›n›,
• Mali ifllemlerinde saydam olup olmad›klar›n› ve hesap verilebilirli¤ini,
gösterir.
Mali tablolar, bu amaçlar›n gerçeklefltirilebilmesi için kamu idarelerinin varl›klar›, yabanc› kaynaklar›, öz kaynaklar›, gelirleri, giderleri ve nakit ak›mlar› hakk›nda bilgi verir. Ayr›ca mali tablolar›n, kullan›c›lar›n karfl›laflt›rma yapabilmelerini
mümkün k›lmak için son üç dönemin verilerini de içermeleri ve herkes taraf›ndan
anlafl›lmalar›n› sa¤layacak flekilde ve aç›klamalar› ile birlikte haz›rlanmalar› esas
olarak belirlenmifltir.
Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeli¤ine göre mali raporlaman›n amaçlar›
nelerdir?
SIRA S‹ZDE
Raporlama Birimi ve Mali Tablolar›n Haz›rlanmas›
5
D Ü fi Ü N E L ‹ di¤er
M
Kendi ad›na ekonomik varl›k edinebilen, yükümlülük üstlenebilen,
kamu
idareleri ve üçüncü flah›slarla ekonomik iliflkilere girebilen her kamu idaresi bir raporlama birimidir. ‹stisnai olarak genel bütçe kapsam›ndaki kamu
tek bir
S O idareleri
R U
raporlama birimi say›lm›flt›r. Ancak, bu durum genel bütçe kapsam›ndaki kamu
idarelerinin her biri için ayr› raporlar veya il ve muhasebe birimi düzeyinde raporD‹KKAT
lar haz›rlanmas›na engel de¤ildir.
SIRA S‹ZDE
AMAÇLARIMIZ
N N
SIRA S‹ZDE
D Ü fi Ü N E L ‹ M
S O R U
D‹KKAT
SIRA S‹ZDE
AMAÇLARIMIZ
166
Kamu Mali Yönetimi
Merkezî yönetim kapsam›ndaki kamu idarelerinin mali tablolar›, Maliye Bakanl›¤›nca üretilmektedir. Kapsama dâhil di¤er kamu idarelerinin muhasebe yetkilileri, mali tablolar›n belirlenen standartlara uygun olarak haz›rlanmas›ndan ve belirlenen süreler içinde Maliye Bakanl›¤›na gönderilmesinden, kurumlar›n yöneticileri de bu hususlar› gözetmekten sorumlu tutulmufllard›r. Kamu idareleri kendi ihtiyaçlar› için ayr›ca mali tablolar da haz›rlayabilmektedirler.
Genel yönetim kapsam›ndaki kamu idarelerinin haz›rlad›klar› mali tablolar Maliye Bakanl›¤›nca konsolide edilmekte ve ihtiyaca göre ayl›k, üç ayl›k ve y›ll›k olarak haz›rlanarak kamuoyuna sunulmaktad›r.
Düzenlenecek Temel Mali Tablolar
SIRA S‹ZDE
D Ü fi Ü N E L ‹ M
S O R U
D‹KKAT
SIRA S‹ZDE
AMAÇLARIMIZ
K ‹ T A P
TELEV‹ZYON
‹NTERNET
Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeli¤inin 117. maddesinde genel yönetim kapsam›ndaki kamu idarelerince haz›rlanacak ve kamuoyunun bilgisine sunulacak mali
tablolar tek tek say›lm›flt›r. Buna göre idareler:
• Bilanço
• Faaliyet Sonuçlar› Tablosu
• Bütçe Uygulama Sonuçlar› Tablosu
• Nakit Ak›m Tablosu
• Mali Varl›k ve Yükümlülükler De¤iflim Tablosu
• ‹ç Borç De¤iflim Tablosu
SIRA S‹ZDE
• D›fl Borç De¤iflim Tablosu
• fiarta Ba¤l› Varl›k ve Yükümlülükler Tablosu
• Gelirlerin
S›n›fland›r›lmas› Tablosu
D Ü fi Ü N EEkonomik
L‹M
• Giderlerin Kurumsal S›n›fland›r›lmas› Tablosu
• Giderlerin Fonksiyonel S›n›fland›r›lmas› Tablosu
S O R U
• Giderlerin Ekonomik S›n›fland›r›lmas› Tablosu
• Bütçe Gelirlerinin Ekonomik S›n›fland›r›lmas› Tablosu
‹KKAT
• BütçeDGiderlerinin
Kurumsal S›n›fland›r›lmas› Tablosu
• Bütçe Giderlerinin Fonksiyonel S›n›fland›r›lmas› Tablosu
• Bütçe
Giderlerinin
Finansal S›n›fland›r›lmas› Tablosu
SIRA
S‹ZDE
• Bütçe Giderlerinin Ekonomik S›n›fland›r›lmas› Tablosu
• Bütçe Giderleri ve Ödenekler Tablosu düzenleyeceklerdir.
AMAÇLARIMIZ detayl› hesap planlar›nda yer alan hesaplardan ayl›k mizan
Kamu idarelerince,
ve y›ll›k olarak geçici ve kesin mizanlar düzenlenmektedir. Kamu idarelerince üretilen mizanlar, yukar›da say›lan mali tablolarla birlikte belirlenen sürelerde Maliye
‹ T A P
Bakanl›¤›naK gönderilir.
Yukar›da belirtilen ve flekilleri bu Yönetmelik ekinde yer
alan mali tablolar›n flekilleri üzerinde de¤ifliklik yapmaya, kamu idareleri itibar›yla
türlerini belirlemeye veya ihtiyaç duyulmas› hâlinde yeni mali tablolar oluflturmaTELEV‹ZYON
ya ve elektronik
ortamda al›nmas›yla ilgili düzenlemeler yapmaya Maliye Bakanl›¤› yetkili k›l›nm›flt›r.
N N
Mali tablolar›n
ve flekillerini görmek için Genel Yönetim Muhasebe Yönet‹ N T Eaç›klamalar›n›
RNET
meli¤i ve eklerini http://mevzuat.basbakanlik.gov.tr/Yonetmelikler.aspx adresinden indirebilirsiniz.
Yukar›da say›lan raporlar›, kapsama dâhil bütün yönetim birimleri her muhasebe veya raporlama dönemi itibar›yla haz›rlayacaklard›r. O nedenle kamu idarelerinin muhasebe birimlerinin, dönem içindeki faaliyetlerini yürütürken ve muhasebe
ifllemlerini ilgili hesaplara kaydederken, yukar›da say›lan raporlar› haz›rlayabilmek
için gerekli teknik ve idari altyap›y› oluflturmalar› gerekmektedir.
7. Ünite - Kamu Mali Yönetiminde Muhasebe ve Raporlama
Öngörülen mali raporlar sa¤l›kl› bir flekilde haz›rlanabilir ve önceden belirlenen zamanlarda paydafllar›n ve kullan›c›lar›n bilgisine sunulabilirse, yönetim birimlerinde saydaml›k ve hesap verilebilirli¤in sa¤lanmas›na ve gelifltirilmesine yönelik olarak çok önemli bir temel oluflturulacakt›r.
Genel yönetim muhasebe yönetmeli¤inde say›lan mali raporlar›n yan› s›ra 5018
say›l› Kanun çerçevesinde kamu idareleri ve ilgili kurumlarca faaliyet raporlar›, kesin hesap kanunlar› ve genel uygunluk bildirimi gibi temel mali raporlar haz›rlanmaktad›r. 5018 say›l› KMYKK’n›n 41, 42 ve 43. maddelerinde bu raporlar ve özellikleri aç›klanm›flt›r. Bu temel raporlar›n d›fl›nda Kanun’un muhtelif maddelerinde
de çeflitli raporlar ve rapor benzeri mali dokümanlara yer verilmifltir.
Faaliyet Raporlar›
Ça¤dafl demokrasinin gere¤i olarak kamu yetkisini kullananlar›n hesap verme sorumlulu¤u vard›r. Bu hesap verme sorumlulu¤u, kamuoyunun ve yasama organ›n›n objektif biçimde bilgilendirilmesini zorunlu k›lar. Bu süreç, kamu hizmetlerini
yürütenlerin daha fazla sorumluluk hissetmelerine ve daha sonuç odakl› çal›flmalar›na, kamu hizmetlerinden yararlananlar›n ödedikleri vergilerin nas›l kullan›ld›¤›
ve kamu idarelerinin performanslar› konusunda bilgi sahibi olmalar›na ve yasama
denetiminin güçlendirilmesine katk›da bulunmaktad›r.
Bu çerçevede mali saydaml›k ve hesap verme sorumlulu¤unu gerçeklefltirmenin en önemli araçlar›ndan birisi olan faaliyet raporlar›, 5018 say›l› KMYKK ile mali sistemimizde uygulanmaya bafllanm›flt›r. Faaliyet raporlar›, y›l bittikten sonra haz›rlanan belgeler olsalar da idarelerin bir y›ll›k faaliyet sonuçlar›n› içeren dökümanlar olduklar›ndan büyük önem arz etmektedirler.
Faaliyet raporlar› ile ilgili düzenleme Kanun’un 41. maddesinde yer almaktad›r.
Ayr›ca “Bu raporlarda yer alacak hususlar, raporlar›n haz›rlanmas›, ilgili idarelere
verilmesi, kamuoyuna aç›klanmas› ve bu ifllemlere iliflkin süreler ile di¤er usul ve
esaslar, ‹çiflleri Bakanl›¤› ve Say›fltay›n görüflü al›narak Maliye Bakanl›¤› taraf›ndan
ç›kar›lacak yönetmelikle belirlenir.” hükmünden yola ç›karak 01.01.2006 tarihinden geçerli olmak üzere “Kamu ‹darelerince Haz›rlanacak Faaliyet Raporlar› Hakk›nda Yönetmelik” haz›rlanm›flt›r. ‹dareler bu iki temel mevzuat çerçevesinde bugün faaliyet raporlar›n› haz›rlamaktad›rlar.
41. maddenin ilk f›kras›nda “Üst yöneticiler ve bütçeyle ödenek tahsis edilen
harcama yetkililerince, hesap verme sorumlulu¤u çerçevesinde, her y›l faaliyet raporu haz›rlan›r. Üst yönetici, harcama yetkilileri taraf›ndan haz›rlanan birim faaliyet raporlar›n› esas alarak idaresinin faaliyet sonuçlar›n› gösteren idare faaliyet raporunu düzenleyerek kamuoyuna aç›klar. Merkezî yönetim kapsam›ndaki kamu
idareleri ve sosyal güvenlik kurumlar›, idare faaliyet raporlar›n›n birer örne¤ini Say›fltay’a ve Maliye Bakanl›¤›’na gönderir” denilmifltir.
Bu f›kradan anlafl›laca¤› üzere üst yöneticiler ve bütçeyle ödenek tahsis edilen
harcama yetkilileri, faaliyet raporlar›n›n haz›rlanmas›ndan sorumlu tutulmufllard›r.
Ayr›ca kamu idaresinde idare düzeyinde iki türlü faaliyet raporu haz›rlanaca¤› da
anlafl›lmaktad›r: Birim Faaliyet Raporu ve ‹dare Faaliyet Raporu. Birim faaliyet raporu; genel bütçe kapsam›ndaki kamu idareleri, özel bütçeli idareler, sosyal güvenlik kurumlar› ve mahallî idarelerin bütçelerinde kendisine ödenek tahsis edilen
harcama yetkilileri taraf›ndan; idare faaliyet raporu ise birim faaliyet raporlar›n› da
esas alarak üst yönetici taraf›ndan haz›rlan›r.
‹dare faaliyet raporu, ilgili idare hakk›ndaki genel bilgilerle birlikte kullan›lan
kaynaklar›, bütçe hedef ve gerçekleflmeleri ile meydana gelen sapmalar›n neden-
167
168
Mahallî idareler harcama
yetkilileri taraf›ndan
haz›rlanan birim faaliyet
raporlar›, izleyen mali y›l›n
en geç fiubat ay› sonuna
kadar üst yöneticiye sunulur.
Genel faaliyet raporu, Maliye
Bakanl›¤› taraf›ndan izleyen
mali y›l›n Haziran ay›
sonuna kadar kamuoyuna
aç›klanmaktad›r.
Kamu Mali Yönetimi
lerini, varl›k ve yükümlülükleri ile yard›m yap›lan birlik, kurum ve kurulufllar›n faaliyetlerine iliflkin bilgileri de kapsayan mali bilgileri; stratejik plan ve performans
program› uyar›nca yürütülen faaliyetleri ve performans bilgilerini içerecek flekilde
düzenlenir.
Genel bütçe kapsam›ndaki kamu idareleri, özel bütçeli idareler ve sosyal güvenlik kurumlar›n›n ilgili mali y›la iliflkin birim faaliyet raporlar› harcama yetkilileri taraf›ndan izleyen mali y›l›n en geç Mart ay› sonuna kadar üst yöneticiye sunulur. Mahallî idareler harcama yetkilileri taraf›ndan haz›rlanan birim faaliyet raporlar› ise izleyen mali y›l›n en geç fiubat ay› sonuna kadar üst yöneticiye sunulur.
Genel bütçe kapsam›ndaki kamu idareleri, özel bütçeli idareler ile sosyal güvenlik kurumlar›n›n ilgili mali y›la iliflkin idare faaliyet raporlar› üst yöneticileri taraf›ndan izleyen mali y›l›n en geç Nisan ay› sonuna kadar kamuoyuna aç›klan›r. Bu
raporlar›n birer örne¤i ayn› süre içerisinde Say›fltaya ve Maliye Bakanl›¤›na gönderilir.
Mahallî idarelerce haz›rlanan idare faaliyet raporlar›ndan; ‹l özel idarelerinin faaliyet raporlar› Mart ay› sonuna kadar; belediyelerin faaliyet raporlar› ile mahallî
idare birliklerinin faaliyet raporlar› ise Nisan ay› sonuna kadar üst yöneticileri taraf›ndan kamuoyuna aç›klan›r. Bu raporlar›n birer örne¤i ayn› süreler içinde Say›fltay’a ve ‹çiflleri Bakanl›¤›na gönderilir. ‹çiflleri Bakanl›¤›, bu raporlar› esas alarak
kendi de¤erlendirmelerini de içeren mahallî idareler genel faaliyet raporunu haz›rlar ve mahallî idareler genel faaliyet raporu, ‹çiflleri Bakanl›¤› taraf›ndan izleyen
mali y›l›n Haziran ay›n›n onbefline kadar kamuoyuna aç›klan›r.
Merkezî yönetim kapsam›ndaki idareler ile sosyal güvenlik kurumlar›n›n bir
mali y›ldaki faaliyet sonuçlar›, Maliye Bakanl›¤›nca haz›rlanacak genel faaliyet raporunda gösterilir. Bu raporda, mahallî idarelerin mali yap›lar›na iliflkin genel de¤erlendirmelere de yer verilir. Genel faaliyet raporu, Maliye Bakanl›¤› taraf›ndan
izleyen mali y›l›n Haziran ay› sonuna kadar kamuoyuna aç›klan›r ve ayn› süre içinde Say›fltaya gönderilir.
Say›fltay, mahallî idarelerin raporlar› hariç idare faaliyet raporlar›n›, mahallî idareler genel faaliyet raporunu ve genel faaliyet raporunu, d›fl denetim sonuçlar›n›
dikkate alarak görüfllerini de belirtmek suretiyle Türkiye Büyük Millet Meclisine
sunar. Türkiye Büyük Millet Meclisi bu raporlar ve de¤erlendirmeler çerçevesinde,
kamu kayna¤›n›n elde edilmesi ve kullan›lmas›na iliflkin olarak kamu idarelerinin
yönetim ve hesap verme sorumluluklar›n› görüflür. Bu görüflmelere üst yönetici
veya görevlendirece¤i yard›mc›s›n›n ilgili bakanla birlikte kat›lmas› zorunludur. Bir
baflka ifade ile TBMM idarelerin yönetim ve hesap sorumluklar›n› faaliyet raporlar›n› görüflerek saptayabilmektedir.
Kesin Hesap Kanunu
Kesin Hesap: Uygulanmas›
bitmifl bütçenin hesab›n›n
kesilmesi kanunla olur. Bu
sa¤layan kanuna “Kesin
Hesap Kanunu” denir.
Kesin hesap, bütçe gelir ve giderleri ile ilgili son durumu ortaya koyan ve yasama denetimine olanak veren bir uygulamad›r. Uygulanmas› bitmifl bütçenin hesab›n›n kesilmesi kanunla olur. Bu hesab›n kesilmesini sa¤layan kanuna “Kesin Hesap Kanunu” denir.
Kesin hesap sürecinin nas›l gerçeklefltirilece¤i Anayasam›z›n 164. maddesi ve
5018 say›l› kanunun 42. maddesinde düzenlenmifltir. Buna göre Türkiye Büyük
Millet Meclisi, merkezî yönetim bütçe kanununun uygulama sonuçlar›n› onama
yetkisini kesin hesap kanunuyla kullanmaktad›r.
Kesin hesap kanunu tasar›s›, muhasebe kay›tlar› dikkate al›narak, merkezî yönetim bütçe kanununun flekline uygun olarak Maliye Bakanl›¤›nca (Muhasebat
169
7. Ünite - Kamu Mali Yönetiminde Muhasebe ve Raporlama
Genel Müdürlü¤ünce) haz›rlan›r. Bu tasar›, bir y›ll›k uygulama sonuçlar›n› karfl›laflt›rmal› olarak gösteren de¤erlendirmeleri içeren gerekçesiyle birlikte izleyen mali
y›l›n Haziran ay› sonuna kadar Bakanlar Kurulunca Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulur ve bir örne¤i Say›fltaya gönderilir. Afla¤›daki flekilde kesin hesap kanun
tasar›s›n›n haz›rlanma süreci verilmifltir.
fiekil 7.2
Strateji Gelifltirme Birimleri
• Genel Bütçeli ‹dareler
• Özel Bütçeli ‹dareler
15 Nisana
Kadar
Kesin hesap cetvellerini
Muhasebat Genel
Müdürlü¤üne gönderirler.
Muhasebat Genel Müdürlü¤ü cetveller üzerinde
gerekli incelemeleri yapar.
Karfl›l›kl› mutabakat hâlinde kesin hesaplar kurum
üst yöneticileri taraf›ndan imzalan›r.
Genel Bütçe Kapsam›ndaki Kamu ‹dareleri ile
Özel Bütçeli ‹dareler kesin hesap cetvellerini;
imzal› 4 nüsha, Düzenleyici ve Denetleyici
Kurumlar ise imzal› 1 Nüsha düzenleyerek 15
May›s tarihine kadar Muhasebat Genel
Müdürlü¤ü’ne gönderir.
Muhasebat Genel Müdürlü¤ü
Kesin Hesap Kanun Tasar›s›n›
haz›rlar.
Tasar›, Haziran ay› sonuna kadar
TBMM‘ye sunulmak üzere
Baflbakanl›¤a, Genel Uygunluk
Bildirimi için Say›fltay’a gönderilir. TÜRK‹YE BÜYÜK M‹LLET MECL‹S‹
Muhasebat Genel Müdürlü¤ü, Kesin
Hesap Kanun Tasar›s›n›n›n TBMM
Plan ve Bütçe Komisyonu ve Genel
Kurulunda görüflülmesini bizzat
takip etmektir.
Anayasan›n, kesin hesap bafll›kl› 164. maddesinde belirtildi¤i üzere kesin hesap kanun tasar›s› yeni y›l bütçe kanunu tasar›s›yla birlikte Plan ve Bütçe Komisyonu gündemine al›nmakta ve bu komisyonca, bütçe kanunu tasar›s›yla kesin hesap kanunu tasar›s›n› Genel Kurula birlikte sunulmaktad›r. TBMM Genel Kurul’u,
kesin hesap kanunu tasar›s›n›, yeni y›l bütçe kanunu tasar›s›yla beraber görüflerek
karara ba¤lamaktad›r.
‹darelerin faaliyet raporlar›, genel faaliyet raporu, d›fl denetim genel de¤erlendirme raporu ve kesin hesap kanunu tasar›s› ile merkezî yönetim bütçe kanunu tasar›s› birlikte görüflülür. Ancak bu raporlar ile genel uygunluk bildirimi Türkiye
Kesin Hesap Kanun
Tasar›s›n›n
Haz›rlanma Süreci
Kaynak: Muhasebat
Genel Müdürlü¤ü
2010 Faaliyet
Raporu
170
Kamu Mali Yönetimi
Büyük Millet Meclisi komisyonlar›nda öncelikle görüflülmektedir. Mahallî idare
bütçeleri ile sosyal güvenlik kurumlar› bütçelerinin uygulama sonuçlar›n›n kesin
hesaba ba¤lanmas›, ilgili kanunlar›ndaki hükümlere göre yap›l›r.
Uygulamas› tamamlanan y›lda, kapsamdaki kurumlar itibar›yla ayr› ayr› ve
merkezî yönetim toplam›nda ne kadar ödenek, gelir, gider, ödenek d›fl› gider, devreden ödenek, iptal edilen ödenek, d›fl borç, iç borç vs. gerçekleflmeleri olmufltur
ve bunlar›n dökümleri, detaylar› nelerdir anlay›fl›yla haz›rlanan kesin hesap tasar›lar› ve merkezî yönetim kesin hesap verilerine dayal› olarak haz›rlanan kesin hesap kanun tasar›s›n›n TBMM’de kanunlaflmas›yla birlikte, bütçe uygulamas› biten
y›l verileri, genel anlamda onanm›fl olmaktad›r.
5018 say›l› Kanunun 42. maddesi gere¤ince, merkezî yönetim kapsam›ndaki
kamu idareleri bütçelerinin kesin hesab›n›n düzenlenmesine iliflkin usul ve esaslar
Maliye Bakanl›¤›nca belirlenmektedir. Bu çerçevede, Maliye Bakanl›¤›nca,
26.04.2006 tarihinde “Kamu ‹darelerinin Kesin Hesaplar›n›n Düzenlenmesine ‹liflkin Usul Ve Esaslar Hakk›nda Yönetmelik” ç›kar›lm›flt›r.
Kesin hesap kanun tasar›s›n›n ekinde;
• Genel mizan,
• Bütçe gelirleri kesin hesap cetveli ve aç›klamas›,
• Bütçe giderleri kesin hesap cetvelleri ve aç›klamas›,
• Bütçe gelir ve giderlerinin iller ve idareler itibar›yla da¤›l›m›,
• Devlet borçlar› ve Hazine garantilerine iliflkin cetveller,
• Y›l› içerisinde silinen kamu alacaklar› cetveli,
• Mal yönetim hesab› icmal cetvelleri,
• Maliye Bakanl›¤› taraf›ndan gerekli görülen di¤er belgeler, yer al›r.
Kesin Hesap Kanunu Tasar›s›nda yer alan belgelere göz at›ld›¤›nda, bütçe gelir
ve giderlerinin iller ve idareler itibar›yla da¤›l›m bilgisine yer verildi¤ini, bununla
da illerin ve idarelerin performanslar›n›n ölçülmesinin amaçland›¤› anlafl›lmaktad›r. Bu yolla da Kesin Hesap Kanunuyla hesap verme durumunda olan hükûmetler, ayn› zamanda hesap sorar durumda da olmaktad›rlar.
Genel Uygunluk Bildirimi
Merkezî yönetim kapsam›ndaki kamu idarelerinin mali ifllemlerinin raporland›¤›
Kesin Hesap Kanun Tasar›s›n›n ve kamu hesaplar›n›n uygunlu¤unun karara ba¤lanmas›nda Türkiye Büyük Meclisine yard›mc› olmak üzere, Say›fltay taraf›ndan
genel uygunluk bildirimi haz›rlanmas› ve TBMM’ye sunulmas› öngörülmüfltür.
5018 say›l› Kanun’un 43. maddesi ve 6085 say›l› Say›fltay Kanunu’nun 41. maddesine göre Say›fltay, merkezî yönetim kapsam›ndaki kamu idareleri için düzenleyece¤i genel uygunluk bildirimini, kesin hesap kanun tasar›s›n›n verilmesinden
bafllayarak en geç yetmifl befl gün içinde TBMM’ye sunar.
Genel uygunluk bildirimleri, d›fl denetim raporlar›, idare faaliyet raporlar› ve
genel faaliyet raporu dikkate al›narak haz›rlanmaktad›r. Ayr›ca genel uygunluk bildiriminin Türkiye Büyük Millet Meclisine verilmifl olmas›, ilgili y›la ait Say›fltayca
sonuçland›r›lmam›fl mali ifllemlerin denetimleri engellememekte ve hesaplar›n kesin hükme ba¤land›¤› anlam›na gelmemektedir. Baflka bir deyiflle genel uygunluk
bildirimlerinin verilmesi, nitelik bak›m›ndan bir dan›flmanl›k, TBMM’ye yard›mc›
olma faaliyetlerinden birisidir.
Yasama denetimi için önemli bir kaynak oluflturan genel uygunluk bildirimi,
kamu idare hesaplar›n› oluflturan mali raporlar ve tablolar ile kesin hesap kanun
171
7. Ünite - Kamu Mali Yönetiminde Muhasebe ve Raporlama
tasar›s› ekinde yer alan cetvel ve belgelerin güvenilirli¤i ve do¤rulu¤u ile bütçe kanunu uygulama sonuçlar›n›n de¤erlendirildi¤i bir rapordur.
Ülkemizde genel uygunluk bildirimleri nas›l haz›rlanmaktad›r?
SIRA S‹ZDE
5018 Say›l› Kanun Kapsam›ndaki Di¤er Raporlar
6
D Ü fi Ü Nmali
E L ‹ M raporlar›n
5018 say›l› Kanunun 41, 42 ve 43. maddelerinde aç›klanan temel
yan›nda Kanun’un muhtelif maddelerinde de çeflitli raporlar ve rapor benzeri mali dokümanlara yer verilmifltir.
S O R U
Bu dokümanlar›n birço¤unu merkezî yönetim bütçe kanun tasar›s›na eklenen
belgeler oluflturmaktad›r. Bunlar, ilgili Kanun maddeleri hizalar›nda gösterilerek
D‹KKAT
afla¤›da s›ralanm›flt›r:
• Milli bütçe tahmin raporu (5018/18),
SIRA S‹ZDE
• Y›ll›k ekonomik rapor (5018/18),
• Vergi harcamalar› cetveli (5018/18),
• Kamu borç yönetimi raporu (5018/18),
AMAÇLARIMIZ
• Genel yönetim kapsam›nda idarelerin son iki y›ll›k gelir-gider tahminleri
(5018/18),
• Merkezî yönetim kapsam›nda olmamakla birlikte bu Kidarelerden
yard›m
‹ T A P
alan kurulufl listesi (5018/18),
• Kurumsal mali durum ve beklentiler raporu (5018/30).
N N
SIRA S‹ZDE
D Ü fi Ü N E L ‹ M
S O R U
D‹KKAT
SIRA S‹ZDE
AMAÇLARIMIZ
K ‹ T A P
TELEV‹ZYON
TELEV‹ZYON
‹NTERNET
‹NTERNET
172
Kamu Mali Yönetimi
Özet
N
A M A Ç
1
N
A M A Ç
2
N
A M A Ç
3
Devlet muhasebesinin amaçlar›n› aç›klayabilmek
Devlet muhasebesinin temel amac›, devletin ve
di¤er kamu kurulufllar›n›n bir mali y›la ait faaliyet sonuçlar›n›n bütçelenmifl gelir ve giderlere
uygunlu¤unun kontrolünü sa¤lamakt›r. Devlet
muhasebesi bu amaca yönelik olarak mali y›l içerisinde gerçekleflen gelir ve giderleri sa¤l›kl› bir
biçimde tespit eder ve faaliyet sonuçlar›n› raporlar fleklinde ortaya koyar. Devlet muhasebesinin
di¤er bir amac›; devlete ve di¤er yönetim birimlerine ait varl›k ve kaynaklar› en iyi flekilde izlemek ve dönem sonlar›nda ilgililere ihtiyaçlar›na
uygun bir flekilde raporlamakt›r. Devlet muhasebesinin mali yönetim arac› olma yönündeki bir
di¤er amac› ise devletin gerçeklefltirdi¤i hizmetlerin maliyetlerini ortaya koyarak, verimlilik analizlerine temel oluflturmakt›r.
5018 say›l› Kanuna göre ülkemizde uygulanan
devlet muhasebe kay›t yöntemini ay›rtedebilmek
Devlet muhasebesi kay›t yöntemleri genel olarak
dörde ayr›lmaktad›r. Nakit esas›na dayal›, uyarlanm›fl nakit esas›na dayal›, tahahakkuk esas›na
dayal› ve uyarlanm›fl tahakkuk esas›na dayal›
devlet muhasebesi. 5018 say›l› Kanunun 50. maddesinde mali ifllemlerin tahakkuk esas›na göre
kaydedilece¤i hüküm alt›na al›nm›flt›r. “Bir ekonomik de¤er yarat›ld›¤›nda, baflka bir flekle dönüfltürüldü¤ünde, mübadeleye konu edildi¤inde, el de¤ifltirdi¤inde veya yok oldu¤unda muhasebelefltirilir. Bütün mali ifllemlerin muhasebelefltirilmesi ve her muhasebe kayd›n›n belgeye
dayanmas› flartt›r” fleklindeki hükmün birinci
cümlesi, devlet muhasebesinde kay›t yöntemi
olarak tahakkuk esas›n›n uygulanaca¤›n› aç›kça
hüküm alt›na alm›flt›r.
5018 say›l› Kanuna göre ülkemizde devlet muhasebe istatistiklerinin oluflturulma sürecini özetleyebilmek
5018 say›l› Kanun ile getirilen önemli yeniliklerden birisi de genel yönetim birimlerinin konsolide edilmifl mali istatistiklerinin haz›rlanmas›d›r.
Kanunun 52. maddesi Maliye Bakanl›¤› Muhasebat Genel Müdürlü¤ü’nce haz›rlanacak mali istatistiklerin, genel yönetim kapsam›ndaki kamu
N
AM A Ç
4
idarelerinin mali ifllemlerini kapsayaca¤› ifade
edilmifltir. Genel yönetim kapsam›ndaki kamu
idarelerine ait mali istatistikler, Maliye Bakanl›¤›nce (Muhasebat Genel Müdürlü¤ü’nce) derlenecektir. Merkezî yönetim kapsam› d›fl›ndaki kamu idareleri mali istatistiklerini belirlenmifl ilkelere uygun olarak haz›rlayacaklar ve belirlenen
süreler içinde Maliye Bakanl›¤›na (Muhasebat
Genel Müdürlü¤ü’ne) göndereceklerdir. merkezî
yönetim kapsam›ndaki kamu idarelerine ait mali
istatistikler, kamu idarelerince Genel Yönetim
Muhasebe Yönetmeli¤i hükümlerine uygun olarak haz›rlanan mali tablolardan Maliye Bakanl›¤›nca üretilmekte ve ayl›k olarak yay›mlanmaktad›r. Sosyal güvenlik kurumlar› ve mahallî idarelere ait mali tablolardan üretilen mali istatistikler ile merkezî yönetim kapsam›ndaki kamu idarelerine ait mali istatistikler, Maliye Bakanl›¤›nca
birlefltirilerek, genel yönetim kapsam›na dâhil
kamu idarelerinin mali istatistikleri elde edilmekte ve üçer ayl›k dönemler itibar›yla yay›mlanmaktad›r.
Mali raporlama kavram›n› tan›mlayabilmek
Raporlama sözcük olarak herhangi bir iflte, bir
konuda yap›lan inceleme ve araflt›rmalar›n sonuçlar›n›, tespitleri, düflünceleri veya gözlemleri
yaz›l› olarak ortaya koyma ifllemidir. Mali raporlama ise kamu kaynaklar›n›n verimli, etkin ve tutumluluk ilkeleri çerçevesinde mali saydaml›k ve
hesap verilebilirlik temelinde elde edilmesi ve
kullan›m› için gerekli dokümanlar›n yaz›l› olarak
ilgili makamlara sunulmas› ve/veya kamuoyuna
düzenli olarak duyurulmas›d›r. Mali raporlama,
mali saydaml›¤›n sa¤lanmas› için kamu kaynaklar›n›n kullan›m› üzerinde kamuoyu denetimi ve
yetkili mercilere ilgililerin hesap verme sorumlulu¤unu yerine getirmesinde kullan›lmas› gereken
ana unsurdur.
7. Ünite - Kamu Mali Yönetiminde Muhasebe ve Raporlama
173
Kendimizi S›nayal›m
1. Devletin icra etti¤i faaliyetlere iliflkin meydana gelen
mali nitelikteki ifllemlerine ait bilgilerin toplanmas›, kaydedilmesi, s›n›fland›r›lmas› ve analiz edilip yorumlanmas› suretiyle ilgili kifli ve kurumlara raporlar halinde
sunan bir bilgi sistemine ne ad verilir?
a. Tekdüzen Hesap Sistemi
b. Özel Muhasebe
c. Devlet Muhasebesi
d. ‹ç Kontrol
e. Sistem Analizi
2. Afla¤›dakilerden hangisi devlet muhasebesi kay›t
yöntemlerinden de¤ildir?
a. Nakit Esas›na Dayal› Devlet Muhasebesi
b. Tahakkuk Esas›na Dayal› Devlet Muhasebesi
c. Uyarlanm›fl Nakit Esas›na Dayal› Devlet Muhasebesi
d. Uyarlanm›fl Tahakkuk Esas›na Dayal› Devlet Muhasebesi
e. Mahsup Esas›na Dayal› Devlet Muhasebesi
3. 5018 say›l› Kanun uygulamas›nda bütçe gelir ve giderlerinde hangi esas benimsemifltir?
a. Her ikisinde de nakit esas›
b. Bütçe giderlerin de nakit bütçe gelirlerinde tahakkuk esas›
c. Bütçe gelirlerinde nakit bütçe gelirlerinde tahakkuk esas›
d. Her ikisinde de tahakkuk esas›
e. Hiçbiri
4. “Bir ekonomik de¤er meydana getirildi¤inde, baflka
bir flekle dönüfltürüldü¤ünde, mübadeleye konu edildi¤inde, el de¤ifltirildi¤inde veya yok oldu¤unda muhasebelefltirilir.” ifadesi muhasebenin hangi esasa göre tutulmas› gerekti¤ini ifade eder?
a. Nakit esas›
b. Tahakkuk esas›
c. Hem tahakkuk hem de nakit esas›
d. Mahsup esas›
e. Bütçe esas›
5. Genel yönetim kapsam›ndaki kamu idarelerine ait
mali istatistikleri derleyen ve de¤erlendiren birimler
hangisidir?
a. Türkiye ‹statistik Kurumu-Maliye Bakanl›¤›
b. Devlet Planlama Müsteflarl›¤›- Say›fltay
c. Hazine Müsteflarl›¤›- Maliye Bakanl›¤›
d. Maliye Bakanl›¤›-Say›fltay
e. Say›fltay-‹çiflleri Bakanl›¤›
6. Mali istatistiklerini zaman›nda göndermeyenlere ne
tür bir yapt›r›m uygulan›r?
a. Disiplin cezas› verilir
b. Cezai sorumluluk uygulan›r
c. ‹dari para cezas› verilir
d. Mali sorumluluk verilir
e. Hapis cezas› verilir
7. Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanununa göre istisnalar d›fl›nda bütçe gelir ve giderleri ne zaman muhasebelefltirilir?
a. Bütçe gelirleri tahakkuk ettirildi¤i, bütçe giderleri ise ödendi¤i y›lda muhasebelefltirilir.
b. Bütçe gelirleri tahsil edildi¤i, bütçe giderleri ise
ödendi¤i y›lda muhasebelefltirilir.
c. Bütçe gelirleri tahakkuk ettirildi¤i, bütçe giderleri ise tahsil edildi¤i y›lda muhasebelefltirilir.
d. Bütçe gelir ve giderleri tahakkuk ettirildi¤i y›lda
muhasebelefltirilir.
e. Bütçe gelirleri tahsil edildi¤i, bütçe giderleri ise
ertesi y›lda muhasebelefltirilir.
8. Üst Yöneticilerin hesap verme sorumlulu¤u çerçevesinde haz›rlad›¤› rapor afla¤›dakilerden hangisidir?
a. Birim Faaliyet Raporu
b. ‹dare Faaliyet Raporu
c. Genel Faaliyet Raporu
d. mahallî ‹dareler Genel Faaliyet Raporu
e. Kesin Hesap Kanunu
9. Birim Faaliyet raporu hangi yetkili taraf›ndan haz›rlan›r?
a. Üst Yönetici
b. Muhasebe Yetkilisi
c. Harcama Yetkilisi
d. Gerçeklefltirme Görevlisi
e. Tafl›n›r Mal Kay›t Sorumlusu
10. Türkiye Büyük Millet Meclisi, merkezî yönetim bütçe kanunun uygulama sonuçlar›n› onama yetkisini ne
ile kullan›r?
a. Genel uygunluk bildirimi ile
b. Say›fltay denetimi ile
c. Kesin hesap kanunu ile
d. Maliye Bakanl›¤› arac›¤›yla yapt›raca¤› denetimlerle
e. Faaliyet raporlar› ile
174
“
Kamu Mali Yönetimi
Yaflam›n ‹çinden
KULLANICI RAPORLARI - ‹ÇER‹K
Bütçe ve Kesin Hesap
Raporlar›
Say›fltay
Raporlar›
(TASARIM)
Personel Ödemelerine
‹liflkin Raporlar
Tafl›n›r Kay›tlar›na
‹liflkin Raporlar
KAMU HARCAMA VE
MUHASEBELEfiT‹RME B‹L‹fi‹M S‹STEM‹
Di¤er Raporlar
Okul Pansiyonlar›
Karfl›laflt›rmal›
Raporlar
Kamu Harcama ve Muhasebe Biliflim Sistemi Projesi (KBS)
Muhasebat Genel Müdürlü¤ü, Türkiye çap›ndaki muhasebe birimlerinde tüm muhasebe ifllemlerinin bilgisayar yard›m›yla yap›lmas› ve tüm verilerin merkezde bir
veri taban›nda tutularak devlet hesaplar›n›n günlük olarak izlenebilmesi amac›yla 1999 y›l›nda Kamu Harcama
ve Muhasebe Biliflim Sistemi (KBS-say2000i) web tabanl› saymanl›k otomasyon projesini bafllatm›flt›r.
Harcama ve muhasebe birimlerinin mali ifllemlerini tek
bir otomasyon sistemi içinde toplamak suretiyle harcamay› tahakkuk ettiren harcama birimleri ile ödemeyi
gerçeklefltiren muhasebe birimleri aras›nda güvenli, h›zl› ve elektronik ortamda bilgi ak›fl›n›n sa¤lanmas›n› hedefleyen ve say2000i sisteminin fonksiyonlar› ile birlikte kamu mali yönetimine katk› sa¤layacak birçok farkl›
uygulamay› da içinde bar›nd›ran KBS’de 2011 y›l›nda
önemli çal›flmalar yap›lm›flt›r.
2011 y›l› sonu itibar›yla do¤rudan muhasebe ifllemleri
veya muhasebe ifllemi ile ba¤lant›l› mali ifllem yapan
yaklafl›k 170 bin kamu personeli KBS’yi kullanmaktad›r. KBS üzerinden yaklafl›k 750 bin kamu personelinin
ek ders ödemesi, 98 bin kamu personelinin fazla çal›flma ödemesi ve 68 bin kamu personeline yap›lan sosyal
hak ve yard›m ödemesi internet üzerinden veri girifli
yap›larak gerçeklefltirilmifltir. E-Devlet uygulamalar›
kapsam›nda maafl bordrolar›n› e-Bordro Sistemi üzerin-
Hazine Müsteflarl›¤›
Raporlar›
(Nakit Planlamas›)
den faydalanan 1,8 milyon personelden; ek ders, fazla
çal›flma ücreti alanlar›n ayr›ca, ek ders bordrosu ile fazla çal›flma bordrolar›n› da sistemden alabilmeleri sa¤lanm›flt›r. Ayr›ca, yaklafl›k 45 bin personele, kurumlar›na ait her türlü mali verileri, KBS arac›l›¤›yla internet
üzerinden görme imkan› sa¤lanm›flt›r.
Maliye Bakanl›¤›, Gümrük Müsteflarl›¤› ve Vak›fbank
ortak iflbirli¤i ile haz›rlanan Gümrük Tahsilat Sistemi
(GUMKART) çerçevesinde gümrük vergilerine ait tahsilat ifllemlerinde nakit para kald›r›larak, gümrük ifllemleri dolay›s›yla tahakkuk eden gelirlerin tahsilat› GUMKART ad› verilen nakit kartlar› ile gerçeklefltirilmektedir. GUMKART uygulamas› tüm gümrük saymanl›k müdürlükleri ile gümrük mutemetliklerinde yayg›nlaflt›r›lm›flt›r. GUMKART uygulamas› ‹ngiltere’de 2011 y›l›nda
Visa Europe taraf›ndan “Türkiye’nin En Yarat›c› Kamu
Ödeme Çözümü” özel ödülüne lay›k görülmüfltür.
Nakde Dayal› Ödeme Sistemi ile muhasebe birimlerinin
banka hesaplar›na aktar›lacak nakit mevcudu kadar
ödeme yapabilecekleri benimsenmifltir. Sistemin uygulama esaslar› üzerinde Muhasebat Genel Müdürlü¤ü,
Hazine Müsteflarl›¤› ve Merkez Bankas› taraf›ndan ortaklafla bir çal›flma yürütülmüfl ve kurulacak olan sistemin çerçevesini belirleyen protokol imzalanm›flt›r. Sistem, 2007 sonundan itibaren birçok muhasebe biriminde kullan›lmaya bafllanm›flt›r. Sisteme dahil olmayan
muhasebe birimleri ise Elektronik Gönderme Emri Uy-
7. Ünite - Kamu Mali Yönetiminde Muhasebe ve Raporlama
175
Kendimizi S›nayal›m Yan›t Anahtar›
gulamas› kapsam›nda T.C. Ziraat Bankas› nezdindeki
hesaplar› üzerine düzenleyecekleri gönderme emirlerini elektronik ortamda bankaya aktarmakta ve muhasebelefltirebilmektedir. Genel Bütçe Kapsam›ndaki Kamu
‹darelerinin Ödeme ve Tahsilat ‹fllemlerinin Elektronik
Ortamda Gerçeklefltirilmesine ‹liflkin Usul ve Esaslar
18.06.2011 tarihli ve 27968 say›l› Resmi Gazetede yay›mlanarak yürürlü¤e girmifltir. Bu çerçevede ödemelere iliflkin nakit talep karfl›lama ifllemleri söz konusu Usul
ve Esaslar çerçevesinde yürütülmektedir.
Muhasebat Genel Müdürlü¤ü ile Merkez Bankas› taraf›ndan ortak gelifltirilen Kamu Elektronik Ödeme Sistemi (KEÖS) ile merkez muhasebe birimlerinin gönderme emri kay›tlar› elektronik ortamda Merkez Bankas›na
aktar›lmakta ve gönderme emri ak›bet bilgileri ile hesap özet cetveli elektronik ortamda merkez muhasebe
birimlerine aktar›larak muhasebelefltirilmektedir. Hazine ‹ç Ödemeler Saymanl›¤›, Hazine D›fl Ödemeler Saymanl›¤›, Devlet Borçlar› Saymanl›¤›, TBMM Saymanl›¤›,
M‹T Saymanl›¤› ve Cumhurbaflkanl›¤› Saymanl›¤› hariç
tüm merkez muhasebe birimleri, KEÖS uygulamas› kapsam›na al›nm›flt›r. KEÖS uygulamas›n›n genel bütçe
kapsam›ndaki kamu idarelerine muhasebe hizmeti veren Bakanl›¤›m›za ba¤l› muhasebe birimlerinin tamam›nda uygulanmas›na yönelik çal›flmalar bafllat›lm›flt›r.
Kaynak: Maliye Bakanl›¤› 2011 Y›l› Faaliyet Raporu
”
1. c
2. e
3. a
4. b
5. d
6. c
7. b
8. b
9. c
10. c
Yan›t›n›z yanl›fl ise “Kamu Mali Yönetiminde
Muhasebe ve Raporlaman›n Önemi” konusunu
yeniden gözden geçiriniz.
Yan›t›n›z yanl›fl ise “Kamu Mali Yönetiminde
Muhasebe ve Raporlaman›n Önemi” konusunu
yeniden gözden geçiriniz.
Yan›t›n›z yanl›fl ise “5018 Say›l› Kanun Kapsam›nda Devlet Muhasebe Sistemimiz ve Devlet
Mali ‹statistiklerinin Haz›rlanmas›” konusunu
yeniden gözden geçiriniz.
Yan›t›n›z yanl›fl ise “5018 Say›l› Kanun Kapsam›nda Devlet Muhasebe Sistemimiz ve Devlet
Mali ‹statistiklerinin Haz›rlanmas›” konusunu
yeniden gözden geçiriniz.
Yan›t›n›z yanl›fl ise “5018 Say›l› Kanun Kapsam›nda Devlet Muhasebe Sistemimiz ve Devlet
Mali ‹statistiklerinin Haz›rlanmas›” konusunu
yeniden gözden geçiriniz.
Yan›t›n›z yanl›fl ise “5018 Say›l› Kanun Kapsam›nda Devlet Muhasebe Sistemimiz ve Devlet
Mali ‹statistiklerinin Haz›rlanmas›” konusunu
yeniden gözden geçiriniz.
Yan›t›n›z yanl›fl ise “5018 Say›l› Kanun Kapsam›nda Devlet Muhasebe Sistemimiz ve Devlet
Mali ‹statistiklerinin Haz›rlanmas›” konusunu
yeniden gözden geçiriniz.
Yan›t›n›z yanl›fl ise “5018 Say›l› Kanun Kapsam›nda Kamu Mali Yönetiminde Raporlama”
konusunu yeniden gözden geçiriniz.
Yan›t›n›z yanl›fl ise “5018 Say›l› Kanun Kapsam›nda Kamu Mali Yönetiminde Raporlama”
konusunu yeniden gözden geçiriniz.
Yan›t›n›z yanl›fl ise “5018 Say›l› Kanun Kapsam›nda Kamu Mali Yönetiminde Raporlama”
konusunu yeniden gözden geçiriniz.
176
Kamu Mali Yönetimi
S›ra Sizde Yan›t Anahtar›
S›ra Sizde 1
Devlet muhasebesinin temel amac›, devletin ve di¤er
kamu kurulufllar›n›n bir mali y›la ait faaliyet sonuçlar›n›n bütçelenmifl gelir ve giderlere uygunlu¤unun kontrolünü sa¤lamakt›r. Devlet muhasebesi bu amaca yönelik olarak mali y›l içerisinde gerçekleflen gelir ve giderleri sa¤l›kl› bir biçimde tespit eder ve faaliyet sonuçlar›n› raporlar fleklinde ortaya koyar. Devlet muhasebesinin di¤er bir amac›; devlete ve di¤er yönetim birimlerine ait varl›k ve kaynaklar› en iyi flekilde izlemek ve
dönem sonlar›nda ilgililere ihtiyaçlar›na uygun bir flekilde raporlamakt›r. Devlet muhasebesinin mali yönetim arac› olma yönündeki bir di¤er amac› ise devletin
gerçeklefltirdi¤i hizmetlerin maliyetlerini ortaya koyarak, verimlilik analizlerine temel oluflturmakt›r.
S›ra Sizde 2
De¤iflik uyarlanm›fl tahakkuk esas› uygulamalar› olmas›na karfl›n uyarlanm›fl tahakkuk esas›n›n tam tahakkuk
esas›ndan en önemli fark›; muhasebe ifllemlerinin kapsam›d›r. Bu esasta arsa, arazi, bina, tafl›tlar, demirbafllar,
ormanlar, an›tlar gibi maddi duran varl›klara iliflkin ifllemler muhasebe sistemine dahil edilmez ve raporlanmaz. Dolay›s›yla maddi duran varl›klar›n tespiti, amortisman ayr›lmas› ve yeniden de¤erlemeye tabi tutulmas› gibi ifllemler muhasebe d›fl›nda kald›¤›ndan tam tahakkuk esas›na dayal› muhasebe sistemi ile karfl›laflt›r›ld›¤›nda anlafl›lmas›, uygulanmas› ve yönetilmesi daha
kolayd›r.
S›ra Sizde 3
Tahakkuk esasl› devlet muhasebesi ile getirilen yeniliklerden baz›lar›n› flu fleklide özetleyebiliriz: Kay›tlar tahakkuk esas›na göre tutulmaya bafllanm›flt›r. Devlet muhasebesinin kapsam› geniflletilmifltir. Tüm devlet faaliyetleri muhasebe sistemi taraf›ndan kay›t alt›na al›nmaktad›r. Maddi duran varl›klar kay›t alt›na al›nmaktad›r. Devlet muhasebesi ödenek, nakit planlamas› ve
bütçelerin haz›rlanmas›na destek sa¤lamaktad›r. Devlet
borçlar›n›n kay›tlarda görülmesi sa¤lanm›flt›r. Kesin hesap kanun tasar›s›na iliflkin bilgiler muhasebeden elde
edilemeye bafllanm›flt›r. Vergi harcamalar› raporlanabilmektedir. Analitik bütçe s›n›fland›rmas›n›n uygulanmas›na temel oluflturulmufltur. Tahakkuk esasl› devlet muhasebesinin hesap verme sorumlulu¤u ve mali saydaml›¤a katk›lar› olmufltur. Tahakkuk esasl› muhasebe sistemi ile yukar›da belirtilen yeniliklere ek olarak raporlamaya ve sonuç üretmeye elveriflli, uluslararas› muhasebe standartlar›na uygun bir devlet muhasebesi sistemi oluflturulmufltur.
S›ra Sizde 4
Merkezî yönetim kapsam›ndaki kamu idarelerine ait
mali istatistikler, kamu idarelerince Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeli¤i hükümlerine uygun olarak haz›rlanan mali tablolardan Maliye Bakanl›¤›nca üretilmekte
ve ayl›k olarak yay›mlanmaktad›r. Sosyal güvenlik kurumlar› ve mahallî idarelere ait mali tablolardan üretilen
mali istatistikler ile merkezî yönetim kapsam›ndaki kamu idarelerine ait mali istatistikler, Maliye Bakanl›¤›nca
birlefltirilerek, genel yönetim kapsam›na dâhil kamu
idarelerinin mali istatistikleri elde edilmekte ve üçer ayl›k dönemler itibar›yla yay›mlanmaktad›r.
S›ra Sizde 5
Yönetmeli¤in 112. maddesinde mali raporlaman›n
amaçlar› aç›klanm›flt›r. Mali raporlama ile genel olarak
kaynaklar›n da¤›t›m›, uygulanan mali politikalar›n etkileri ile ileriye yönelik politika oluflturulmas› ve karar
verilmesinde, kamu idaresinin mali durumu, performans› ve nakit ak›mlar› hakk›nda kullan›c›lara kapsaml› bilgi sa¤lan›r. Mali tablolar kamu idarelerinin; kaynaklar›n›n da¤›l›m› ve kullan›m›n›, faaliyetlerinin nas›l
finanse edildi¤i ve nakit ihtiyac›n›n nas›l karfl›land›¤›n›,
faaliyetlerini finanse edebilme ve sorumluluklar› ile taahhütlerini yerine getirebilme yetene¤ini, mali durumu
ve mali durumundaki de¤ifliklikleri, faaliyetlerindeki
performans, etkinlik ve baflar›s›n›, kendilerine sa¤lanan
kaynaklar› bütçelerine uygun ve yasal flekilde kullan›p
kullanmad›klar›n›, mali ifllemlerinde saydam olup olmad›klar›n› ve hesap verilebilirli¤ini gösterir. Mali tablolar, bu amaçlar›n gerçeklefltirilebilmesi için; kamu idarelerinin varl›klar›, yabanc› kaynaklar›, öz kaynaklar›,
gelirleri, giderleri ve nakit ak›mlar› hakk›nda bilgi verir.
S›ra Sizde 6
Merkezî yönetim kapsam›ndaki kamu idarelerinin mali
ifllemlerinin raporland›¤› Kesin Hesap Kanun Tasar›s›n›n ve kamu hesaplar›n›n uygunlu¤unun karara ba¤lanmas›nda Türkiye Büyük Meclisine yard›mc› olmak
üzere, Say›fltay taraf›ndan genel uygunluk bildirimi haz›rlanmas› ve TBMM’ye sunulmas› öngörülmüfltür. 5018
say›l› Kanun’un 43. maddesi ve 6085 say›l› Say›fltay Kanunu’nun 41. maddesine göre Say›fltay, merkezî yönetim kapsam›ndaki kamu idareleri için düzenleyece¤i
genel uygunluk bildirimini, kesin hesap kanun tasar›s›n›n verilmesinden bafllayarak en geç yetmifl befl gün
içinde TBMM’ye sunar.Genel uygunluk bildirimleri, d›fl
denetim raporlar›, idare faaliyet raporlar› ve genel faaliyet raporu dikkate al›narak haz›rlanmaktad›r.
7. Ünite - Kamu Mali Yönetiminde Muhasebe ve Raporlama
Yararlan›lan ve Baflvurulabilecek
Kaynaklar
Çetinkaya, Özhan ve Y›ld›r›m, Zuhal. (2006). Devlet
Muhasebesi, Ekin Kitabevi, Bursa.
Gülflen, Hamdi vd. (2006). Genel Bütçe Kapsam›ndaki Kamu ‹dareleri ‹çin Devlet Muhasebesi, Muhasebat Kontrolörleri Derne¤i Yay›n›, Ankara.
Karaarslan, Erkan. (2002). “Kamu Mali Yönetimi ve Tahakkuk Esasl› Devlet Muhasebesi,” Maliye Dergisi,
No.140, Ankara.
Karaarslan, Erkan. (2004). “Ülkemizde Devlet Muhasebesinin Serüveni”, Say›fltay Dergisi, No.54, Say›fltay Baflkanl›¤› Yay›nlar›, Temmuz - Eylül, Ankara.
Karaarslan, Erkan. (2005). Devlet Muhasebesi Olgusu
ve Ülkemizde Devlet Muhasebesi Standartlar›,
TÜRMOB Yay›nlar›-276, Sirküler Rapor Serisi Seri
No: 2005 - 11, Ankara.
Kerimo¤lu, Baki (2002). “Devlet Muhasebesinde Reform Çal›flmalar›”, Mali K›lavuz Dergisi, No.17,
Muhasebat Kontrolörleri Derne¤i Yay›n›, Ankara.
Kerimo¤lu, Baki (2006). Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununda Devlet Muhasebe Sistemi, 5018
KMYKK Kapsam›nda Güncel Mali Sorunlar, Muhasebat Kontrolörleri Derne¤i Yay›n›, No:11, Ankara.
Maliye Bakanl›¤›, Muhasebat Genel Müdürlü¤ü. (2002).
Devlet Muhasebesinde Reform Çal›flmalar›: Nakit Esas›ndan Tahakkuk Esas›na, Ankara.
Maliye Bakanl›¤›. (2005). Genel Yönetim Muhasebe
Yönetmeli¤i, Resmi Gazete: 08.06.2005, Say›:
25839.
Maliye Bakanl›¤›. (2006). Kamu ‹darelerince Haz›rlanacak Faaliyet Raporlar› Hakk›nda Yönetmelik, Resmi Gazete: 17.03.2006, Say›: 26111.
Maliye Bakanl›¤›. (2006). Kamu ‹darelerinin Kesin
Hesaplar›n›n Düzenlenmesine ‹liflkin Usul ve
Esaslar Hakk›nda Yönetmelik, Resmi Gazete:
26.04.2006, Say›: 26150.
Söyler, ‹lhami ve Çolak, Mustafa (2012). Yeni Kamu Mali Yönetim ve Denetim Sisteminde Raporlama, Maliye Dergisi, Ocak Haziran 2012, Say›: 162, Ankara.
Turguter, Necip. (2011). 5018 Say›l› Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu Aç›klamas›. TODA‹
Yay›n No: 358, Geniflletilmifl 2. Bask›, Ankara.
177
KAMU MAL‹ YÖNET‹M‹
8
Amaçlar›m›z
N
N
N
N
Bu üniteyi tamamlad›ktan sonra;
Denetim ve kontrol kavramlar› aras›ndaki farklar› belirleyebilecek,
5018 say›l› KMYKK’ya göre iç kontrolü ve amac›n› aç›klayabilecek,
5018 say›l› KMYKK’ya göre iç denetim türlerini tan›mlayabilecek,
5018 say›l› KMYKK’ya göre d›fl denetimin amac›n› aç›klayabileceksiniz.
Anahtar Kavramlar
•
•
•
•
•
Denetim
Kontrol
‹ç Kontrol
Ön Mali Kontrol
‹ç Denetim
•
•
•
•
D›fl Denetim
Say›fltay
Performans Denetimi
Düzenlilik Denetimi
‹çindekiler
Kamu Mali Yönetiminde
Kamu Mali Yönetimi Denetim ve Kontrol
• GENEL OLARAK DENET‹M VE
KONTROL KAVRAMLARI
• ‹Ç KONTROL S‹STEM‹
• ÖN MAL‹ KONTROL
• ‹Ç DENET‹M
• DIfi DENET‹M (SAYIfiTAY
DENET‹M‹)
Kamu Mali Yönetiminde
Denetim ve Kontrol
GENEL OLARAK DENET‹M VE KONTROL
KAVRAMLARI
Dünya ekonomisinde 1970’li y›llar›n sonundan itibaren bafllayan ve 80’li y›llarda
h›zlanarak devam eden yap›sal de¤ifliklikler, ekonomik iliflkilerin daha karmafl›k
bir yap›ya bürünmesine yol açm›flt›r. Dünyada yaflanan ekonomik krizlerin de etkisiyle, yönetim anlay›fllar› sorgulanmaya bafllanm›flt›r.
Kamu kesiminin yeniden yap›land›r›lmas› ve kamu kesimindeki yönetim anlay›fl›ndaki de¤iflim çal›flmalar›, tüm ülkelerin önemli gündem maddelerinden birisini oluflturmufltur. Ülke kamuoylar›nda kamu kaynaklar›n›n kötü kullan›lmas›na yönelik tepkiler artm›fl, yöneticilerin kamu fonlar›n› etkin, verimli ve rasyonel kullan›mlar›na iliflkin hesapverme sorumlulu¤u önem kazanm›flt›r. Bu kapsamda; kaynak kullan›m etkinli¤inin art›r›lmas›, bütçe aç›klar›n›n ve kamu borçlanma gere¤inin azalt›lmas›, hizmet kalitesinin yükseltilmesi, yürütme ve kamu kaynaklar› üzerinde siyasi denetimin ve sorumlulu¤un güçlendirilmesi, kamuda saydaml›¤›n sa¤lanmas› ve politika üretimi ve yönetiminde hesapverme sorumlulu¤unun gelifltirilmesi gibi yaklafl›mlar her geçen gün daha fazla önem arz eder hâle gelmifltir.
(Kamu yönetimi anlay›fl›nda ortaya ç›kan bu de¤iflim ve dönüflüm sürecinden
denetim anlay›fl ve metodolojisi de etkilenmifltir.) Bu çerçevede politikalar›n ve
önceliklerin belirlenmesi, ülke kaynaklar›n›n belirtilen politikalara uygun olarak
tahsis edilmesi, kamu kaynaklar›n›n ekonomik, etkin ve verimli bir flekilde harcanmas›n› sa¤lamaya yönelik kontrol ve denetim mekanizmalar›n›n kurulmas› gerekli olmufltur.
1980’li y›llarda bafllayan ve 90’larda h›zlanarak devam eden, kamu mali yönetimi ve denetimi alan›nda dünyada yaflanan de¤iflim ve geliflim süreci, kaç›n›lmaz
olarak Türk kamu mali yönetim ve denetim sisteminde de de¤ifliklikler yap›lmas›n› gerekli k›lm›flt›r. Dünyadaki geliflmeleri yans›tan, ülke gerçeklerini ve ihtiyaçlar›n› da göz ard› etmeyen, kamu idarelerinin çal›flmalar›na de¤er katmay› ve gelifltirmeyi hedeflemifl denetim ilke ve tekniklerinin gelifltirilmesi suretiyle, kamu kaynaklar›n›n etkin, ekonomik ve verimli bir flekilde elde edilmesi ve kullan›lmas›n›
temin etmeye yönelik kamu mali iç kontrol ve denetim sistemlerinin kurulma zorunlulu¤u her geçen gün daha fazla hissedilmeye bafllan›lm›flt›r.
Mevcut sistemde yaflanan s›k›nt›lar ve güncel ihtiyaçlara cevap verme gere¤i de
ülkemizde kamu mali yönetimindeki de¤iflim sürecinin itici gücünü oluflturmufltur.
Kamu iç mali kontrolü ve denetim sistemimizin, ça¤dafl sistemlere uygun, ulusla-
SIRA S‹ZDE
AMAÇLARIMIZ
180
K ‹ T A P
N N
SIRA S‹ZDE
AMAÇLARIMIZ
Kamu Mali Yönetimi
K ‹ T A P
TELEV‹ZYON
raras› standartlar ve Avrupa Birli¤i kriterlerini dikkate alan bir anlay›flla yeniden yap›land›r›lmas› için gerekli yasal düzenlemelerin yap›lmas› ve uygulanmaya bafllanE L Ezorunluluk
V‹ZYON
mas› art›k Tbir
hâlini alm›flt›r. Bu zorunluluk 5018 say›l› Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu ile yasal çerçevesine kavuflmufltur.
‹NTERNET
5018 say›l› ‹Kamu
N T E R NMali
E T Yönetimi ve Kontrol Kanunun’un güncel halini http://www.mevzuat.gov.tr/ adresinden edinebilirsiniz.
2003 y›l›nda kabul edilen, 1 Ocak 2006’dan itibaren tüm yönleriyle uygulanmaya bafllanan 5018 say›l› Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’yla kamudaki denetim ve kontrol sisteminin, organizasyonel ve fonksiyonel yap›s›na iliflkin hukuki çerçeve yeniden düzenlenmifltir. 5018 say›l› Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanu’nu (KMYKK), kamu denetimi ve kontrolü konusunda ciddi bir de¤iflim öngörmüfltür. Bu kapsamda, denetimin yap›s›, uluslararas› standartlar ve geliflmifl ülkelerin iyi uygulamalar› paralelinde yeniden yap›land›r›lm›flt›r.
KMYKK kapsama dâhil kamu idarelerinin mali yönetim ve kontrolünü kapsamaktad›r. Kamu mali yönetim ve kontrol sisteminin en önemli unsurlar›ndan birisi denetim faaliyeti/mekanizmas›d›r. Denetim faaliyeti KMYKK da kontrol sisteminin bir unsuru olarak tan›mlanm›flt›r. Denetim faaliyetinin KMYKK ile getirilen yeni kamu mali yönetim ve kontrol sisteminin di¤er müessese ve mekanizmalardan
ve kanunun dayand›¤› esas ve yeni yaklafl›mlardan ba¤›ms›z olarak ele al›nmas›
mümkün de¤ildir. Kamu mali yönetim ve kontrol sistemi bir bütün olarak tasarland›¤›ndan, mali yönetim sisteminin dayand›¤› esaslar ve benimsenen yeni yaklafl›mlar denetimin amac›, fonksiyonu ve niteli¤i ile uygulanacak metodolojilere önemli
ölçüde tesir etmekte ve belirleyici olmaktad›r. Yani denetim faaliyeti ile denetime
çerçeve oluflturan mali yönetim ve kontrol sistemi aras›nda önemli bir iliflki bulundu¤u göz ard› edilmemelidir.
5018 say›l› Kanun’la yap›lan mali yönetim reformunun en önemli ayaklar›ndan
birisi kamuda yönetim sorumlulu¤una dayal› bir iç kontrol sisteminin tasarlanmas› olmufltur. ‹ç kontrol faaliyetleri, ön mali kontrol ve iç denetim konusunda sorumluluk ve yetki, kamu idarelerinin kendilerine b›rak›lm›flt›r. Ayr›ca, d›fl denetim
kuruluflu olarak Say›fltay›n görev ve yetkisi yeniden tan›mlanm›fl ve hem kurumsal
hem de fonksiyonel olarak çal›flma alan› geniflletilmifltir. ‹lerleyen bölümlerde bu
konular ayr›nt›l› aç›klanacakt›r.
Yap›lan düzenlemeler sonucunda iç ve d›fl denetim faaliyetlerinin niteli¤i, hem
iç kontrolün hem de genel olarak idarelerin faaliyetlerinin ve kaynak kullan›mlar›n›n yeterlilik ve etkinli¤ine etki edecek bir faktör olarak ortaya ç›km›flt›r. Dolay›s›yla, idarelerin yönetim sorumlulu¤u kapsam›nda tasarlay›p uygulayacaklar› iç
kontrol sistemleri ile harcama sonras›nda gerçeklefltirilecek iç ve d›fl denetimlerin
bir bütünlük oluflturmas› gereklili¤i ortaya ç›km›flt›r. Günümüzde iç kontrol sistemleri ile denetim faaliyetleri, Türk kamu iç mali yönetim ve kontrol sisteminin temel
unsurlar› hâlini alm›flt›r.
Denetim ve Kontrol Kavramlar›
Denetim kavram›, Latince ve ‹ngilizcede yer alan ve k›saca dinleme/iflitme manas›na gelen auditing kelimesine dayanmaktad›r. Türk Dil Kurumunun ‹ktisat Terimleri Sözlü¤ü’nde denetim, bir kurulufla ait bilgilerin bir uzman birim taraf›ndan önceden belirlenmifl ölçütler çerçevesinde uygunlu¤unun de¤erlendirilmesi, ilgili kan›tlar›n toplanmas› ve sonuçlar›n rapor edilmesi süreci olarak ifade edilmifltir.
181
8. Ünite - Kamu Mali Yönetiminde Denetim ve Kontrol
Denetim kelimesinin karfl›l›¤› olarak Frans›zcada “contrôle”, “révision” gibi kelimeler kullan›lmaktad›r. Bu nedenle zaman zaman Türkçede denetim ve kontrol
kelimeleri (bunlar›n yan›nda murakabe, teftifl, revizyon gibi kavramlar) efl anlaml›
olarak kullan›lm›flt›r. Ancak kaynaklar›n ço¤unda denetimin kontrolden farkl› oldu¤u kabul edilmekte ve iki kavram aras›ndaki farkl›l›klar aç›kça ortaya konulmaktad›r.
Avrupa Birli¤i Say›fltay› taraf›ndan uluslararas› tan›mlara göre haz›rlanan Denetim Terimleri Sözlü¤ü’nde denetim, “bir kuruluflun faaliyetlerinin ve ifllemlerinin
hedeflere, bütçelere, kurallara ve standartlara uygun olarak yürütülmesini ya da ifllemesini güvence alt›na almak üzere incelenmesi” fleklinde tan›mlanm›flt›r.
Say›fltay›m›z taraf›ndan derlenen Performans ve Risk Denetim Terimlerine göre
denetim; “ekonomik faaliyet ve olaylarla ilgili olarak gerçekleflmifl sonuçlar› önceden belirlenmifl amaçlar, kriterler ve standartlara göre, tarafs›z olarak analiz etmek ve ölçmek yoluyla kan›tlara dayanarak de¤erlendirmek, gelecekteki hatalar›n
önlenmesine yard›mc› olmak, kifli ve kurulufllar›n geliflmesine, mali yönetim ve
kontrol sistemlerinin geçerli, güvenilir ve tutarl› hâle gelmesine rehberlik etmek ve
elde edilen sonuç ve bulgular› ilgililere duyurmak için uygulanan sistematik bir süreçtir”.
Avrupa Birli¤i Say›fltay› ve Türk Say›fltay› denetim kavramlar›n› nas›lSIRA
tan›mlanmaktad›r?
S‹ZDE
Latincedeki “contra” ve “rotulus” kelimelerinden türetilmifl olan kontrol kavraD Ü fi Ü N E L ‹ M ve incelem› ise kay›t ve/veya belge arac›l›¤›yla bir fleyin do¤rulugunu araflt›rmak
mektir. Türk Dil Kurumu kontrolü, “bir iflin do¤ru ve usulüne uygun olarak yap›l›p yap›lmad›¤›n› incelemek, denetlemek” olarak tan›mlamaktad›r.
S O R U
Kontrol; kurumsal yönetimin amaçlara, hedeflere ve mevzuata uygun olarak
gerçeklefltirilmesi, hatalar›n önlenmesi veya düzeltilmesi amac›yla yönetimin oluflD‹KKAT
turdu¤u veya yapt›¤› önlemler bütünü olarak da tan›mlanabilir. Yani kontrol, yönetimin bütün kademelerinde uygulan›r ve süreçler içerisine entegre edilmifltir.
SIRA S‹ZDE
Kurumun amaç ve hedeflere ulafl›lmas›n›n önündeki risklerin yönetilmesine
yönelik olarak al›nan önlemlerin tümü kontrol kapsam›ndad›r. K›saca kontrol, bir kuruluflun faaliyetlerinin istenen faaliyet plan›na uymas›n› sa¤layan süreçtir.
AMAÇLARIMIZ
Kontrol ve denetim, hesapverme sorumlulu¤unun yerine getirilmesinde çok
önemli bir iflleve sahiptir. Çünkü parlamentolar, vatandafllar ve hükûmetler, kamu
kaynaklar›n›n mevzuata uygun olarak kullan›l›p kullan›lmad›¤›n›,
faaliyetK ‹ kamusal
T A P
lerin baflar›l› olup olmad›¤›n› ve kamu hizmetlerinin etkin, iktisadi ve verimli bir
flekilde sunulup sunulmad›¤›n› bilmek durumundad›rlar. Günümüzde böyle bir ihtiyaç söz konusu oldu¤undan hesapverme sorumlulu¤u bak›m›ndan,
kamu yöneTELEV‹ZYON
ticileri bu ihtiyac› karfl›lamak ad›na belirtilen kesimlere hesap vermekle sorumludurlar. Dolay›s›yla, kontrol ve denetim faaliyeti sonucunda sunulan raporlar yoluyla hesapverme sorumlulu¤u yerine getirilmifl olmaktad›r.
Denetim: Avrupa Birli¤i
Say›fltay’›na göre denetim,
bir kuruluflun faaliyetlerinin
ve ifllemlerinin hedeflere,
bütçelere, kurallara ve
standartlara uygun olarak
yürütülmesini ya da
ifllemesini güvence alt›na
almak üzere incelenmesidir.
1
D Ü fi Ü N E L ‹ M
S O R U
Kontrol: Bir kuruluflun
faaliyetlerinin istenen
‹KKAT
faaliyet plan›na Duymas›n›
sa¤layan süreçtir.
N N
Denetim kavram›n›n tam olarak anlafl›labilmesi için, zaman zaman denetimle
D Ü fi Ü N E Lkelimelerinin
‹M
efl anlaml› olarak kullan›lan teftifl, soruflturma, kontrol ve revizyon
tan›mlar›n› yapmak gerekmektedir:
Teftifl, Latince “inspicere” ve “inspectare” kelimelerinden ortaya
TefS O R ç›km›flt›r.
U
tifl, bir fleyin asl›n›, do¤rusunu veya ifllerin iyi yürütülüp yürütülmedi¤ini anlamak
D‹KKAT
SIRA S‹ZDE
SIRA S‹ZDE
AMAÇLARIMIZ
K ‹ T A P
TELEV‹ZYON
‹NTERNET
Kontrol ve denetim, hesapverme sorumlulu¤u bak›m›ndan niçin önemli
kavramd›r?
SIRA iki
S‹ZDE
SIRA S‹ZDE
‹NTERNET
2
SIRA S‹ZDE
Teftifl: Bir fleyin
D Üasl›n›,
fi Ü N E L ‹ M
do¤rusunu veya ifllerin iyi
yürütülüp yürütülmedi¤ini
anlamak için yak›ndan
S O R U
incelemek, resmen
araflt›rmak ve soruflturmak
anlam›na gelmektedir.
D‹KKAT
SIRA S‹ZDE
182
Soruflturma: Kiflilerin idari
ve cezai sorumlulu¤unun
belirlenmesine yönelik
olarak yap›lan inceleme ve
de¤erlendirme faaliyetini
ifade etmektedir.
Revizyon: Elefltirel bir gözle
gözden geçirme, tekrar
inceleme ve araflt›rma
anlam›na gelmektedir.
Kamu Mali Yönetimi
için yak›ndan incelemek, resmen araflt›rmak ve soruflturmak anlamlar›na gelmektedir. Baflka bir ifade ile ifllerin ilgililer taraf›ndan iyi ve do¤ru bir flekilde yürütülüp yürütülmedi¤inin incelenmesidir. Teftifl denetimden daha dar kapsaml› olup
denetim bir fleyin geneli için uygulan›rken teftifl bu genel içinde daha özel durumlara uygulanmaktad›r.
Teftifl, genellikle orta ve üst hiyerarfli basamaklar› ile ilgili olan kontrol için kullan›lmaktad›r. ‹dari nitelikte olan ve her yönetim kademesinde bulunan, üstlerin
astlar üzerindeki kontrol faaliyetleri de teftifli oluflturmaktad›r. Teftifl faaliyetleri,
yönetimden ba¤›ms›z olarak yürütülmez. Teftifl faaliyetleri, bu konuda ihtisaslaflm›fl kifliler (müfettifller gibi) eliyle yürütülebilece¤i gibi, yönetimin de¤iflik kademelerinde rol alan personel taraf›ndan da yürütülebilir.
Yönetim yap›m›zda teftifl olarak adland›r›lan denetim türü, genel olarak soruflturmalar yoluyla faaliyetlerin mevzuata uygunlu¤unun denetlenmesi fleklinde yap›lmaktad›r. Soruflturma, kiflilerin idari ve cezai sorumlulu¤unun belirlenmesine
yönelik olarak yap›lan inceleme ve de¤erlendirme faaliyetini ifade etmektedir.
Temel özellikleri gere¤i kontrol, teftifl ve soruflturma faaliyetleri birbiriyle yak›ndan ilgilidir ve yönetim içerisindeki de¤iflik unvanl› kifliler eliyle yürütülebilir.
Örne¤in bir genel müdürlükte, bu kapsamda yetkilendirilen bir genel müdür yard›mc›s›, bazen kontrol bazen teftifl ve bazen de soruflturma yapabilir. Bir baflka anlat›mla bu tür faaliyetleri yürütecek kiflilerin mutlaka yönetim d›fl›ndan olmas› gerekmemektedir. Ülkemiz uygulamalar›nda ise teftifl faaliyetleri, teftifl birimlerinde
bu konuda ihtisaslaflm›fl müfettifl ve kontrolörler eliyle yürütülmektedir.
Revizyon ise elefltirel bir gözle gözden geçirme, tekrar inceleme ve araflt›rma
anlam›na gelmektedir. Revizyon kavram› genellikle kontrol için gerekli faaliyetlerden biri ve kontrolün bir safhas› olarak ifade edilmektedir. Bu durumda kontrol,
daha kapsaml› revizyon ise onu tamamlay›c› olmaktad›r. Dolay›s›yla revizyon;
kontrol, teftifl ve denetleme için zorunlu bir gözden geçirme ve araflt›rmakt›r.
Bu aç›klamalardan da anlafl›laca¤› gibi denetim, kontrol, teftifl, soruflturma ve
revizyon ayn› kavramlar de¤ildir. Denetimi teftifl, soruflturma, kontrol ve revizyonu da bar›nd›rabilen ancak bu kavramlar›n üstünde yer alan genel kapsaml› bir
kavram olarak düflünmek daha do¤ru bir yaklafl›m olacakt›r.
Denetim bu faaliyetlerden yararlanmakla birlikte, bunlardan çok daha fazla
kapsay›c› bir niteli¤e sahip, hatal› ve hileli eylemlerden kaynaklanan riskleri en aza
indirgeyecek, iflletme kaynaklar›n›n daha etkin ve verimli kullan›lmas›n› sa¤layacak usuller ve yöntemler ile iyi uygulama örnekleri için dan›flmanl›k yapmay›
amaçlayan bir faaliyettir.
Denetim ve Kontrol Aras›ndaki Farkl›l›klar
Birçok çal›flmada “kontrol” kavram›n›n denetimle efl anlaml› olarak kullan›ld›¤› görülmektedir. Ancak, geçmiflte kabul gören bu yaklafl›m›n bugün itibar›yla genel
olarak terk edildi¤ini, “kontrol” ve “denetim” kavramlar› aras›nda baz› durumlarda
çok belirgin olmasa bile bir ayr›m yap›ld›¤›n› ve bu kavramlar›n farkl› fonksiyonlar›/faaliyetleri nitelendirmek için kullan›ld›¤›n› belirtmek gerekmektedir.
Denetim ve kontrol kavramlar› iflletme, maliye, kamu yönetimi, idare hukuku
gibi bilim dallar›nda farkl› biçimlerde tan›mlanmaktad›r. Bu tan›mlarda birçok ortak nokta bulunmakla beraber amaç, içerik, yöntem ve faaliyetleri yürütenler bak›m›ndan baz› farkl›l›klar da bulunmaktad›r.
En önemli farkl›l›k, kontrol faaliyetlerinin, yönetim sorumlulu¤u kapsam›nda
yürütülürken denetimin ba¤›ms›z bir mesleki faaliyet olarak yürütülmesidir. Dene-
183
8. Ünite - Kamu Mali Yönetiminde Denetim ve Kontrol
tim, kontrolden farkl› olarak yönetime ba¤l› gözükse bile fonksiyonel anlamda yönetimden ba¤›ms›z bir faaliyet olarak yerine getirilmektedir. Bu ba¤›ms›zl›k, idareden bütünüyle bir ba¤›ms›zl›k anlam›na gelmemektedir. Burada önemli olan denetim biriminin; denetimin planlanmas›nda, yürütülmesinde, raporlanmas›nda ve denetim sonuçlar›n›n izlenmesinde herhangi bir bask› ve engellemeyle karfl›laflmamas›d›r ve bunun garanti alt›na al›nmas›d›r.
Kontrol ve denetim aras›ndaki en önemli farkl›l›klar nelerdir?
SIRA S‹ZDE
Denetim faaliyetlerinin, yönetimden ayr› olarak, fonksiyonel ba¤›ms›zl›¤a sahip
D Ü fi Ü N Etaraf›ndan
L‹M
olmas› temel esast›r. Denetim ifl sürecinde ba¤›ms›z ve uzman kifliler
yap›l›rken kontrol bir sistem içerisinde yer alan otomatik olarak veya ifl sürecine dâhil personel taraf›ndan yürütülen kontrol faaliyetini kapsar.
S O R U
Denetim ile kontrol aras›ndaki di¤er temel farklar flunlard›r: Kontrol efl anl› olarak yürütülür, denetim geçmifle dönüktür. Kontrol devaml› bir faaliyettir, denetim
D‹KKAT
bir defa yap›l›r. Kontrolde mekanik araçlar da kullan›labilir, denetim genelde insan
taraf›ndan yap›l›r. Kontrolde kurumdan ba¤›ms›z olmak gerekmez, denetimde baSIRA S‹ZDE
¤›ms›zl›k flartt›r.
Ayr›ca harcamalara yönelik olarak uygulanan idari ve mali kontrollerin harcama öncesinde veya sonras›nda gerçeklefltirilmesi de faaliyetin kontrol veya deneAMAÇLARIMIZ
tim olarak nitelendirilmesinde esas al›nmaktad›r. Avrupa Komisyonunun Ortak Terimler Sözlü¤ü’nde yer alan denetim tan›m›nda da denetimin ifllem/faaliyet sonras›nda yap›lan bir gözden geçirme ve inceleme faaliyeti oldu¤u
vurgulanmaktad›r.
K ‹ T A P
Bu anlamda harcama, ödeme sonras›nda yap›lan gözden geçirme ve incelemeler
kontrol, harcaman›n gerçekleflmesi ve ödemenin yap›lmas› sonras›nda yap›lan
gözden geçirme ve incelemeler denetim olarak adland›r›lmaktad›r. Ancak, bu kriTELEV‹ZYON
ter çerçevesinde yap›lan bu ayr›m idari kontrol ve denetimler için geçerli olsa bile
yasama ve yarg› denetimi için çok da anlaml› olmamaktad›r.
Kontrol ve denetimin söz konusu farkl› niteliklerine karfl›n, bunlar birbirinden
‹ N T E R N E Ttemel amakopuk ve ilgisiz faaliyetler de¤ildir. Kontrol ve denetim faaliyetlerinin
c›, hizmetlerin ve görevlerin öngörüldü¤ü flekilde ve hukuk kurallar›na uygun bir
biçimde yürütülmesinin sa¤lanmas›d›r. Bu yönüyle kontrol ve denetimler birbirini
tamamlayacak faaliyet ve fonksiyonlar olarak ortaya ç›kmaktad›r. Ayr›ca denetim,
yönetim taraf›ndan tasarlan›p uygulanan kontrol süreç ve faaliyetlerinin yeterlilik
ve etkinli¤ini de inceleyip de¤erlendirmek suretiyle bu faaliyet ve süreçlerin gelifltirilmesine katk› yapmaktad›r.
3
N N
5018 Say›l› Kanun’a Göre Denetim ve Kontrol
Yukar›daki aç›klad›¤›m›z teorik kavramsal çerçeve yan›nda, yürürlükte bulunan
hukuk kurallar› çerçevesinde de kontrol ve denetime iliflkin çeflitli düzenlemeler
yap›lm›flt›r. Birçok yasal düzenlemede kontrol, denetim, murakabe, teftifl gibi farkl› kavramlar kullan›ld›¤› bilinmektedir. Yasal düzenlemelerde kavram birli¤i bulunmamakta, ayn› kavramlar farkl› anlamlarla kullan›labilmektedir. Ancak, kontrol ve
denetim konusunda tan›m öngören ve bu konuya iliflkin hukuki çerçeveyi oluflturan 5018 say›l› KMYKK’de, uluslararas› standart ve uygulamalar ›fl›¤›nda çeflitli düzenleme ve tan›mlamalar yap›lm›flt›r. Bu yönüyle, kontrol ve denetim kavramlar›n›n söz konusu Kanun hükümleri çerçevesinde tan›mlanmas› ve bu do¤rultuda
kullan›lmas› gerekmektedir.
SIRA S‹ZDE
D Ü fi Ü N E L ‹ M
S O R U
D‹KKAT
SIRA S‹ZDE
AMAÇLARIMIZ
K ‹ T A P
TELEV‹ZYON
‹NTERNET
184
Kamu Mali Yönetimi
KMYKK ile hukuki çerçevesi belirlenen yeni mali yönetim ve kontrol sisteminde mali kontrol, iç kontrol, ön mali kontrol ve denetim (iç denetim, d›fl denetim)
konusunda önemli düzenlemeler yap›lm›fl ve bu faaliyet ve fonksiyonlar yeniden
tarif edilmifltir. Bu anlamda, Türk hukukunda kontrol ve denetim faaliyetleri aras›ndaki fark belirginleflmifltir. Kontrol ve denetim kavramlar›n›n efl anlaml› kullan›mlar›, uluslararas› literatüre oldu¤u kadar KMYKK’nin öngördü¤ü kontrol ve denetime iliflkin çerçeveye ve kavramlara da ayk›r›l›k oluflturmaktad›r. Bu nedenle,
kontrol ve denetime iliflkin kavramsal çerçevenin kanuni düzenlemeler do¤rultusunda iç kontrol, ön mali kontrol, iç denetim ve d›fl denetim fleklinde ayr›lmas› uygun olacakt›r.
Burada dikkat edilmesi gereken bir kavram, “Mali Kontrol” kavram›d›r.
KMYKK’ye göre mali kontrol; “Kamu kaynaklar›n›n belirlenmifl amaçlar do¤rultusunda, ilgili mevzuatla belirlenen kurallara uygun, etkili, ekonomik ve verimli kullan›lmas›n› sa¤lamak için oluflturulan kontrol sistemi ile kurumsal yap›, yöntem ve
süreçleri” ifade etmektedir. 5018 say›l› Kanun’un tan›mlar bafll›kl› 3. maddesinde
“kontrol” kavram› tan›mlanmazken, mali kontrol kavram›na yer verildi¤i görülmektedir.
Mali kontrol kavram› genifl anlam›yla iç kontrol kavram›yla efl anlaml› olarak da
kullan›labilmektedir. KMYKK’deki “mali kontrol” tan›m› da bu kavram›n genifl anlam›yla kullan›ld›¤›n› göstermektedir. ‹ç kontrol sisteminin düzenlendi¤i k›s›mda
ise iç kontrol ve ön mali kontrol tan›mlar›na yer verilmifltir. Bu aç›dan bak›ld›¤›nda KMYKK’de geçen mali kontrol kavram›n›n, iç kontrol ve ön mali kontrol ile iç
ve d›fl denetimi de kapsayacak flekilde genifl anlam›yla kullan›lm›fl oldu¤u de¤erlendirilmektedir.
Kontrol ve denetim konular›na iliflkin tan›mlamalar/aç›klamalar, 5018 say›l› Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanun’un getirdi¤i bu ay›r›m ve çerçeve içersinde ele
al›nacakt›r.
‹Ç KONTROL S‹STEM‹
‹ç kontrol; kurumlar›n hedeflerine ulaflmas›, misyonlar›n› gerçeklefltirmesi ve bu
yolda ilerlerken önlerine ç›kabilecek belirsizliklerin en aza indirilmesi amac›yla uygulanan süreçtir. ‹ç kontrol sadece hata ve istismar› engellemekten ibaret olmay›p,
kaynaklar›n düzgün bir biçimde harcan›p hedeflerin gerçekleflmesini sa¤lamas›
aç›s›ndan da kurumsal yönetiflimin önemli bir arac›d›r. Böyle bir sistem ülkelerin
yönetim kültürü ile gelene¤inden etkilenebilir ve sonuçta ülkeden ülkeye de¤ifliklikler gösterebilir. Bir ülkede çok iyi iflleyen bir iç kontrol sistemi, baflka bir ülkeye uyarlanamayabilir. Bu ba¤lamda her ülke için standart bir iç kontrol sistemi modeli yoktur.
Uluslararas› düzeyde kabul gören iç kontrol, kurumun hedeflerine ulaflmas›
için makul güvence sa¤lamak üzere tasarlanm›fl olan bir sistemdir. Bu sistemin
en iyi bilinen modeli, 1985 y›l›nda kurulan Treadway Komisyonu Sponsor Örgütler Komitesi (COSO) taraf›ndan ortaya konulan ve COSO modeli olarak bilinen
modeldir. COSO, mevcut kaynaklardaki iç kontrol ile ilgili e¤ilimleri birlefltirerek
etkinli¤in de¤erlendirilmesi için genifl kapsaml› ve pratik kriterler gelifltirmifltir.
1992’de yay›mlad¤› “‹ç Kontrol - Bütünleflik Çerçeve” sonraki y›llarda özel sektör ve kamu sektöründe yayg›n olarak kullan›lmaya bafllanm›flt›r. COSO çerçevesinde iç kontrol; kurumdaki ifl ve eylemlerinin mevzuata uygunlu¤unu, mali ve
yönetsel raporlaman›n güvenilirli¤ini, faaliyetlerin etkilili¤i ve etkinli¤i ile varl›klar›n korunmas›n› sa¤lamay› amaçlar.
185
8. Ünite - Kamu Mali Yönetiminde Denetim ve Kontrol
COSO taraf›ndan oluflturulan ve “kontrol ortam›, risk yönetimi, kontrol faaliyetleri, bilgi ve iletiflim ile izleme” bileflenlerinden oluflan iç kontrol sistemi, Uluslararas› Say›fltaylar Birli¤i (INTOSAI), ‹ç Denetçiler Enstitüsü-IIA, Avrupa Komisyonu
ve benzer uluslararas› kurulufllarca da referans olarak kabul edilen bir model olmufltur.
Hâlihaz›rda Avrupa Birli¤i ile üyelik müzakerelerini yürütmekte olan ülkemiz
2000’li y›llar›n bafl›ndan itibaren kamu iç kontrol sistemini güçlendirmek üzere bir
reform sürecine girmifltir. Avrupa Komisyonunun tüm aday ülkelere COSO ile
uyumlu iç kontrol modelini tavsiye etmesi ve mali sistemimizin AB uygulamalar›yla uyumunun sa¤lanmas› gereklili¤i, mevzuat›m›z›n COSO’nun iç kontrol standartlar›na uygun bir biçimde oluflturulmas›n› sa¤lam›flt›r. Yani 5018 say›l› KMYKK ile
oluflturulan iç kontrol sistemimiz, uluslar aras› uygulamalar› referans alarak oluflturulmufl bir sistemdir.
5018 say›l› kanun, iç kontrol sisteminin iflleyiflini ile sistemdeki aktörlerin rol ve
sorumluluklar›n› tan›mlam›fl ve iç kontrol süreçlerine iliflkin standart ve yöntem
belirleme ve bu alanda koordinasyonu sa¤layarak kamu idarelerine rehberlik etme
görevini Maliye Bakanl›¤›na vermifltir. Ülkemizde kamu iç kontrol sisteminin oluflturulmas› ve uygulanmas›na iliflkin temel belge ve düzenlemeler, afla¤›daki flekilde yer almaktad›r.
Uluslararas› düzeyde kabul
gören iç kontrol, kurumun
hedeflerine ulaflmas› için
makul güvence sa¤lamak
üzere tasarlanm›fl olan bir
sistemdir.
fiekil 8.1
Uluslararas›
Stardartlar
• COSO ‹ç Kontrol Bütünleflik Çerçeve
Raporu
• INTOSAI Kamu Sektörü ‹ç Kontrol
Standartlar› Rehberi
• AB ‹ç Kontrol Standartlar›
Uluslararas›
Stardartlar
ve ‹lgili
Mevzuat
• Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu
• ‹ç Konrol ve Ön Mali Kontrole
‹liflkin Usul ve Esaslar
• Kamu ‹ç Kontrol Standartlar› Tebli¤i
• Kamu ‹ç Kontrol Standartlar›na Uyum
Eylem Plan› Rehberi
• Kamu ‹darelerince Haz›rlanacak
Faaliyet Raporlar› Hakk›nda Yönetmelik
• Kamu ‹darelerinde Stratejik
Planlamaya ‹liflkin Usul ve Esaslar
Hakk›nda Yönetmelik
• Kamu ‹darelerince Haz›rlanacak
Performans Programlar› Hakk›nda Yönetmelik
Kaynak: Kamu ‹ç Kontrol Rehberi (Taslak) http://www.bumko.gov.tr/KONTROL
‹ç Kontrol Sistemimiz, 5018 say›l› KMYKK’nin Beflinci K›sm›nda düzenlenmifltir. Bu kapsamda Kanun’un, 55. maddesinde ‹ç Kontrolün Tan›m›, 56. maddesinde
‹ç Kontrolün Amac›, 57. maddesinde Kontrolün Yap›s› ve iflleyifli, 58. maddesinde
Ön Mali Kontrol, 60. maddesinde Mali Hizmetler Birimi, 63. maddesinde ise ‹ç Denetim hususlar›na yer verilmifltir.
‹ç Kontrol Sistemine
‹liflkin Çerçeve
186
Kamu Mali Yönetimi
5018 Say›l› Kanun Kapsam›nda ‹ç Kontrolün Tan›m› ve
Amac›
5018 say›l› Kanun’un 55. maddesinde iç kontrol; “idarenin amaçlar›na, belirlenmifl
politikalara ve mevzuata uygun olarak faaliyetlerin etkili, ekonomik ve verimli bir
flekilde yürütülmesini, varl›k ve kaynaklar›n korunmas›n›, muhasebe kay›tlar›n›n
do¤ru ve tam olarak tutulmas›n›, mali bilgi ve yönetim bilgisinin zaman›nda ve güvenilir olarak üretilmesini sa¤lamak üzere idare taraf›ndan oluflturulan organizasyon, yöntem ve süreçle iç denetimi kapsayan mali ve di¤er kontroller bütünüdür”
diye tan›mlanm›flt›r.
‹ç kontrol, sadece mali ifllemleri kapsamamakta; idarenin stratejik amaçlar›ndan
faaliyet ve süreçlerine kadar, hedeflerine ulaflmas›n› ve kaynak kullan›m›n› etkileyen her fley iç kontrolün konusunu oluflturmaktad›r.
SIRA S‹ZDE
D Ü fi Ü N E L ‹ M
S O R U
D‹KKAT
SIRA S‹ZDE
AMAÇLARIMIZ
K ‹ T A P
TELEV‹ZYON
‹NTERNET
4
5018 say›l› KMYKK’ye
SIRA S‹ZDE göre iç kontrol nas›l tan›mlanmaktad›r?
Kanun’un 56. maddesinde iç kontrolün amaçlar›;
D Ü figelir,
ÜNEL‹M
• Kamu
gider, varl›k ve yükümlülüklerinin etkili, ekonomik ve verimli
bir flekilde yönetilmesini,
• KamuS idarelerinin
kanunlara ve di¤er düzenlemelere uygun olarak faaliyet
O R U
göstermesini,
• Her türlü mali karar ve ifllemlerde usulsüzlük ve yolsuzlu¤un önlenmesini,
D‹KKAT
• Karar oluflturmak ve izlemek için düzenli, zaman›nda ve güvenilir rapor ve
bilgi edinilmesini,
SIRA S‹ZDE
• Varl›klar›n
kötüye kullan›lmas› ve israf›n› önlemek ve kay›plara karfl› korunmas›n› sa¤lamak olarak belirlenmifltir.
‹ç kontrol, bu amaçlara ulafl›lmas›n› mutlak olarak garanti etmemekte fakat söAMAÇLARIMIZ
zü edilen amaçlara ulafl›lmas›n› sa¤lamaya yönelik olarak yönetime güvence vermeye çal›flmaktad›r. Bu güvence, oluflturulan ve uygulanan iç kontrol süreçlerinin
kapsam ve Kniteli¤iyle
‹ T A P ba¤lant›l›d›r. Bunun için iç kontrolün amaçlar›na ulafl›lmas›
aç›s›ndan kurulufllar aras›nda farkl› sonuçlara var›lmas› do¤ald›r.
N N
‹ç Kontrolün
Yap›s› ve ‹flleyifli
TELEV‹ZYON
Kanun’un 57. maddesinde ise kamu idarelerinin mali yönetim ve kontrol sistemlerinin harcama birimleri, muhasebe ve mali hizmetler ile ön mali kontrol ve iç denetimden olufltu¤u belirtilmifl, yeterli ve etkili bir kontrol sisteminin oluflturulabilmesi için; ‹ N T E R N E T
• Mesleki de¤erlere ve dürüst yönetim anlay›fl›na sahip olunmas›,
• Mali yetki ve sorumluluklar›n bilgili ve yeterli yöneticilerle personele verilmesi,
• Belirlenmifl standartlara uyulmas›n›n sa¤lanmas›,
• Mevzuata ayk›r› faaliyetlerin önlenmesi,
• Kapsaml› bir yönetim anlay›fl› ile uygun bir çal›flma ortam›n›n ve saydaml›¤›n sa¤lanmas› bak›m›ndan ilgili idarelerin üst yöneticileri ile di¤er yöneticileri taraf›ndan görev, yetki ve sorumluluklar göz önünde bulundurulmak suretiyle gerekli önlemlerin al›nmas› öngörülmüfltür.
‹ç kontrol sisteminin etkin bir biçimde iflletilebilmesi için üst yöneticilere ve birim yöneticilerine ayr› ayr› sorumluluklar verilmifltir. Kanun’un 11. maddesinde,
üst yöneticilerin, mali yönetim ve kontrol sisteminin iflleyiflinin gözetilmesi, izlen-
8. Ünite - Kamu Mali Yönetiminde Denetim ve Kontrol
187
mesi ve Kanun’da belirtilen görev ve sorumluluklar›n yerine getirilmesinden sorumlu olduklar› ve bu sorumlulu¤un gereklerini harcama yetkilileri, mali hizmetler
birimi ve iç denetçiler arac›l›¤›yla yerine getirecekleri hükme ba¤lanm›flt›r.
Buna göre üst yöneticilere, iç kontrol sisteminin kurulmas› ve gözetilmesi, iç
kontrol sisteminin bir gere¤i olarak yaz›l› prosedür ve talimatlar›n oluflturulmas› gibi her türlü düzenlemelerin yap›lmas›, harcama yetkililerine ise görev ve yetki
alanlar› çerçevesinde, idari ve mali karar ve ifllemlere iliflkin olarak iç kontrolün iflleyiflini sa¤lama sorumlulu¤u verilmifl bulunmaktad›r.
Kanun’un 60, 61, 63 ve 64. maddelerinde, mali hizmetler birimleri, muhasebe
yetkilileri ve iç denetçilerin iç kontrol alan›ndaki görev ve sorumluluklar›na yer verilmifltir. Buna göre; mali hizmetler birimleri, idarenin iç kontrol sisteminin kurulmas›, standartlar›n›n uygulanmas› ve gelifltirilmesi konular›nda çal›flmalar yapmak
ve ön mali kontrol faaliyetini yürütmekten, muhasebe yetkilileri, ödeme emri belgesi ve eklerinin kontrolünden, muhasebe ifllemlerinin belirlenmifl standartlara ve
usulüne uygun olarak kaydedilmesinden, raporlanmas›ndan, muhafazas›ndan ve
denetime haz›r hâlde bulundurulmas›ndan, iç denetçiler ise idarelerin iç kontrol
sistemlerinin denetlenmesinden ve gelifltirilmesi yönünde önerilerde bulunulmas›ndan sorumludurlar.
‹ç Kontrolün Temel ‹lkeleri ve Standartlar›
‹ç kontrolün temel ilkeleri 5018 say›l› Kanun’un çeflitli maddelerinde ve iç kontrol
SIRA S‹ZDE
ve ön mali kontrole iliflkin usul ve esaslar›n 6. maddesinde düzenlenmifltir. Buna
göre ‹ç kontrolün temel ilkeleri flunlard›r:
• ‹ç kontrol faaliyetleri idarenin yönetim sorumlulu¤u çerçevesinde
D Ü fi Ü N E L ‹ M yürütülür.
• ‹ç kontrol faaliyet ve düzenlemelerinde öncelikle riskli alanlar dikkate al›n›r.
• ‹ç kontrole iliflkin sorumluluk, ifllem sürecinde yer alan bütün görevlileri
S O R U
kapsar.
• ‹ç kontrol mali ve mali olmayan tüm ifllemleri kapsar.
D ‹ K K A Tgereken ön• ‹ç kontrol sistemi y›lda en az bir kez de¤erlendirilir ve al›nmas›
lemler belirlenir.
• ‹ç kontrol düzenleme ve uygulamalar›nda mevzuata uygunluk,
SIRA S‹ZDEsaydaml›k,
hesap verebilirlik ve ekonomiklik, etkinlik, etkililik gibi iyi mali yönetim ilkeleri esas al›n›r.
AMAÇLARIMIZ
Kanun’un 55. maddesinin ikinci f›kras›nda, “Görev ve yetkileri
çerçevesinde,
mali yönetim ve iç kontrol süreçlerine iliflkin standart ve yöntemler Maliye Bakanl›¤›nca, iç denetime iliflkin standart ve yöntemler ise ‹ç Denetim Koordinasyon KuK ‹ T A P
rulu taraf›ndan belirlenir, gelifltirilir ve uyumlaflt›r›l›r. Bunlar ayr›ca
sistemlerin koordinasyonunu sa¤lar ve kamu idarelerine rehberlik hizmeti verir” hükmü yer almaktad›r. Buna göre, Kamu ‹ç Kontrol Standartlar› COSO modeli, INTOSAI Kamu
E L E V ‹ Z Y OStandartlar›
N
Sektörü ‹ç Kontrol Standartlar› Rehberi ve Avrupa Birli¤i ‹ç TKontrol
çerçevesinde Maliye Bakanl›¤› taraf›ndan belirlenmifltir.
N N
Kamu ‹ç Kontrol Standartlar›na http://www.resmigazete.gov.tr/eskiler/2007/12/20071226‹NTERNET
21.htm veya http://www.maliye.gov.tr/Sayfalar/IcKontrol.aspx adreslerinden bakabilirsiniz.
Kamu ‹ç Kontrol Standartlar›, idarelerin, iç kontrol sistemlerinin oluflturulmas›nda, izlenmesinde ve de¤erlendirilmesinde dikkate almalar› gereken temel yönetim kurallar›n› göstermekte ve tüm kamu idarelerinde tutarl›, kapsaml› ve standart
bir kontrol sisteminin kurulmas›n› ve uygulanmas›n› amaçlamaktad›r.
SIRA S‹ZDE
D Ü fi Ü N E L ‹ M
S O R U
D‹KKAT
SIRA S‹ZDE
AMAÇLARIMIZ
K ‹ T A P
TELEV‹ZYON
‹NTERNET
188
Kamu Mali Yönetimi
Kamu iç kontrol stanstlar›
Maliye Bakanl›¤› taraf›ndan
belirlenmifltir.
Kamu ‹ç Kontrol Standartlar›, uluslararas› standartlar ve iyi uygulama örnekleri
çerçevesinde, iç kontrolün; “kontrol ortam›, risk de¤erlendirmesi, kontrol faaliyetleri, bilgi ve iletiflim ile izleme” bileflenleri esas al›narak, tüm kamu idarelerinde uygulanabilir düzeyde olmas›n› sa¤lamak üzere genel nitelikte düzenlenmifltir. Bu
kapsamda; Maliye Bakanl›¤› taraf›ndan haz›rlanan ve 26/12/2007 tarihli ve 26738
say›l› Resmî Gazete’de yay›mlanan “Kamu ‹ç Kontrol Standartlar› Tebli¤i” ile kamu
idarelerinde iç kontrol sisteminin oluflturulmas›, uygulanmas›, izlenmesi ve gelifltirilmesi amac›yla 18 standart ve bu standartlar için gerekli 79 genel flart belirlenmifl
bulunmaktad›r.
‹ç Kontrolün Unsurlar›
fiekil 8.2
Faaliyet B
‹ç Kontrolün
Unsurlar›-COSO
Küpü
Birçok ülkede kamu iç kontrol sistemi ve kamu iç kontrol standartlar› oluflturulurken COSO çerçevesi temel al›nm›fl, iç kontrol standard› olarak COSO’nun befl unsuru kabul edilmifltir. ‹lk önceleri, iç kontrol unsurlar›n›n birbirleriyle iliflkisini gösteren bir piramit fleklinde tan›mlanan
COSO Modeli, daha sonralar› iç konFaaliyetlerin etkinli¤i Bilgilerin
Mevzuata
trol unsurlar›n›n birbirleriyle olan
iliflkilerinin yan› s›ra iç kontrolün
ve etkilili¤i
Güvenilirli¤i
Uygunluk
amaçlar› ve faaliyetlerle olan iliflkilerini de gösteren küp fleklinde tan›m‹zleme
lanm›fl ve COSO Küpü olarak adland›r›lmaya bafllanm›flt›r.
Bilgi ve ‹letiflim
Ülkemizde, kamu mali yönetim
ve kontrol sistemini yeniden düzenleyen 5018 say›l› Kanun ve buna iliflKontrol Faaliyetleri
kin ikincil mevzuat, kamu kurumlar›nda COSO modelini esas alan bir
Risk De¤erlendirme
iç kontrol sisteminin kurulmas›n› hedeflemifltir. Uluslararas› kabul görKontrol Ortam›
müfl bu unsurlar, ülkemizde de iç
kontrolün unsurlar› olarak kabul
edilmifltir.
‹ç kontrolün unsurlar› ve genel koflullar› flunlard›r:
• Kontrol ortam›: ‹darenin yöneticileri ve çal›flanlar›n›n iç kontrole olumlu bir
bak›fl sa¤lamas›, etik de¤erlere ve dürüst bir yönetim anlay›fl›na sahip olmas› esast›r. Performans esasl› yönetim anlay›fl› çerçevesinde görev, yetki ve
sorumluluklar›n uzmanl›¤a önem verilerek bilgili ve yeterli kiflilere verilmesi ve personelin performans›n›n de¤erlendirilmesi sa¤lan›r. ‹darenin organizasyon yap›s› ile personelin görev, yetki ve sorumluluklar› aç›k bir flekilde
belirlenir.
• Risk de¤erlendirmesi: Risk de¤erlendirmesi, mevcut koflullarda meydana gelen de¤ifliklikler dikkate al›narak gerçeklefltirilen ve süreklilik arz eden bir
faaliyettir. ‹dare, stratejik plan›nda ve performans program›nda belirlenen
amaç ve hedeflerine ulaflmak için iç ve d›fl nedenlerden kaynaklanan riskleri de¤erlendirir.
• Kontrol faaliyetleri: Kontrol faaliyetleri, risklerin üstesinden gelmek ve idarenin amaçlar›n› gerçeklefltirmek için oluflturulan politikalar ve ilkelerdir.
Kontrol faaliyetleri, amaçlar›n gerçekleflmesine yönelik olarak önleyici ve
ayn› zamanda düzeltici olabilir.
Faaliyet A
Birim A
Birim B
8. Ünite - Kamu Mali Yönetiminde Denetim ve Kontrol
189
• Bilgi ve iletiflim: Bilgi ve iletiflim, günümüz kamu yönetim ve kontrol süreçleri için vazgeçilmez bir unsurdur. Kamu yönetiminde, gerekli kurum içi ve
d›fl› bilginin üretilmesi ve bu bilginin yönetim ve di¤er ilgililer taraf›ndan
paylafl›lmas›, yönetimin iç ve d›fl olaylar hakk›nda uygun, güvenilir ve zaman›nda iletiflim kurmas›, idare amaçlar›n›n gerçeklefltirilmesi ve etkin bir yönetim için gerekli ortam› sa¤lar.
• ‹zleme: ‹ç kontrol sistem ve faaliyetleri sürekli izlenir, gözden geçirilir ve de¤erlendirilir. ‹ç kontrol sisteminin dinamik olmas› nedeniyle, idare karfl› karfl›ya oldu¤u risklerle ve sorunlarla mücadele edebilecek yap›da ve esneklikte olmal›d›r. Dolay›s›yla iç kontrol sisteminin izlenmesi, iç kontrolün de¤iflen flartlara uyumu konusunda güvence sa¤lar.
Böylece iç kontrol, bir idarenin belirlenmifl amaç ve politikalar›n›n gerçeklefltirilmesi için makul bir güvence sa¤lamak üzere oluflturulmakta ve etkin bir iç kontrol sistemi için belirli flartlar ortaya konmaktad›r. Bu nedenle, iç kontrolün unsurlar›n›n kamu idareleri taraf›ndan çok iyi bir flekilde anlafl›lmas› ve bu ilkelere göre
iç kontrol süreçlerinin oluflturulmas›, iç kontrolün kalitesi ve etkinli¤inin sa¤lanmas› bak›m›ndan önemlidir.
‹ç kontrol, kendi içinde ön mali kontrol ve iç denetim olarak ikiye ayr›lmaktad›r. ‹ç kontrolün temel iki unsurunun ayr›nt›l› olarak aç›klanmas› faydal› olacakt›r.
ÖN MAL‹ KONTROL
Ön mali kontrol, mali ifllemlerin sonuçland›r›lmas›ndan önce yürütülen tüm kontrol faaliyetleridir. Avrupa Komisyonu Bütçe Genel Müdürlü¤ü ön mali kontrolü,
ödenekler, taahhütler, ihâle ifllemleri, sözleflmeler ve bunlarla ilgili ödemelere iliflkin mali kararlar›n al›nmas›ndan önce yürütülen tüm kontrol faaliyetleri fleklinde
ifade etmektedir. Bu tür kararlar ön mali kontrol görevini yerine getiren kiflinin
onay› al›nd›ktan sonra iflleme konulmaktad›r. Ön mali kontrol kavram›, önleyici
kontrol olarak da adland›r›lmaktad›r.
Daha önceleri, harcama öncesi kontrol görevinin Maliye Bakanl›¤› gibi merkezî
birimler taraf›ndan yerine getirilmesi görüflü hakimken, yeni yönetim anlay›fl› çerçevesinde bu uygulama terk edilmifl, harcama öncesi kontrol görevi ilgili harcama
birimlerinin kendi yönetsel sorumluluklar› çerçevesinde yürütülen bir görev hâline gelmifltir. Bu nedenle, 5018 say›l› Kanun’da da buna uygun bir düzenleme yap›larak, mali kontrol yetkililerince harcama öncesinde verilmesi öngörülen vize ve
uygun görüfl uygulamas› kald›r›lm›fl ve böylece harcama öncesi kontrol görevinin
yönetsel sorumluluk çerçevesinde ilgili birimler taraf›ndan yerine getirilmesinin
önü aç›lm›flt›r. Bu durum Kanun’da “Kamu idarelerinde ön mali kontrol görevi, yönetim sorumlulu¤u çerçevesinde yürütülür” diye hüküm alt›na al›nm›flt›r.
5018 Say›l› Kanun Çerçevesinde Ön Mali Kontrolün
Kapsam› ve Niteli¤i
5018 say›l› KMYKK’nin 58. maddesine göre ön mali kontrol, harcama birimlerinde ifllemlerin gerçeklefltirilmesi aflamas›nda yap›lan kontroller ile mali hizmetler
birimi taraf›ndan yap›lan kontrolleri kapsamaktad›r. Bu hüküm uyar›nca idarelerde ön mali kontrol görevi yapacak birimler, harcama birimleri ile mali hizmetler birimidir.
5018 say›l› Kanun’un uygulamas›nda kamu idarelerinin gelir, gider, varl›k ve
yükümlülüklerine iliflkin mali karar ve ifllemlerinin; idarenin bütçesi, bütçe tertibi,
kullan›labilir ödenek tutar›, harcama program›, finansman program›, merkezî yö-
Ön mali kontrol: Mali
ifllemlerin
sonuçland›r›lmas›ndan önce
yürütülen tüm kontrol
faaliyetleridir.
190
Kamu Mali Yönetimi
netim bütçe kanunu ve di¤er mali mevzuat hükümlerine uygunlu¤u ve kaynaklar›n etkili, ekonomik ve verimli bir flekilde kullan›lmas› yönlerinden yap›lan kontrol, ön mali kontrol olarak ifade edilmektedir.
Yap›lan düzenlemeyle ön mali kontrol, riskli alanlar dikkate al›narak yap›lan
dan›flma ve önleyici niteli¤i haiz bir kontrol hâline getirilmifltir. Ön mali kontrol sonucunda uygun görüfl verilip verilmemesi, dan›flma ve önleyici niteli¤i haiz olup,
mali karar ve ifllemlerin harcama yetkilisi taraf›ndan uygulanmas›nda ba¤lay›c› de¤ildir. Bu aç›dan tam anlam›yla bir mevzuata uygunluk denetimi de¤ildir. Ayr›ca
mali karar ve ifllemlerin ön mali kontrole tabi tutulmas› ve ön mali kontrol sonucunda uygun görüfl verilmifl olmas›, harcama yetkilileri ve gerçeklefltirme görevlilerinin sorumlulu¤unu ortadan kald›rmamaktad›r.
SIRA S‹ZDE
D Ü fi Ü N E L ‹ M
S O R U
D‹KKAT
SIRA S‹ZDE
AMAÇLARIMIZ
K ‹ T A P
TELEV‹ZYON
‹NTERNET
5
5018 Say›l› KMYKK’ye
SIRA S‹ZDE göre nelerin ön mali kontrolün kapsam›na neler girmektedir?
Ön Mali Kontrol Süreci
D Ü fi Ü N Esüreci,
L‹M
Ön mali kontrol
mali karar ve ifllemlerin haz›rlanmas›, yüklenmeye giriflilmesi, ifl ve ifllemlerin gerçeklefltirilmesi ve belgelendirilmesinden oluflmaktad›r. Ön
mali kontrolSgörevi,
O R U idarelerin yönetim sorumlulu¤u çerçevesinde, harcama birimleri ve mali hizmetler birimi taraf›ndan birlikte yerine getirilmektedir. Harcama birimlerinde ifllemlerin gerçeklefltirilmesi aflamas›nda yap›lacak asgari kontroller ile
D‹KKAT
mali hizmetler birimi taraf›ndan ön mali kontrole tabi tutulacak mali karar ve ifllemlerin usul ve esaslar›, Maliye Bakanl›¤›nca 31/12/2005 tarihli ve 26040, 3. müS‹ZDE
kerrer say›l›SIRA
Resmî
Gazete’de yay›mlanan, “‹ç Kontrol Ve Ön mali Kontrole ‹liflkin
Usul Ve Esaslar” çerçevesinde tespit edilmifltir.
Mali hizmetler biriminin ön mali kontrolüne tabi mali karar ve ifllemler, kontrol
AMAÇLARIMIZ
edilmek üzere mali hizmetler birimine gönderilir. Mali hizmetler birimince kontrol
edilen ifllemler hakk›nda görüfl yaz›s› düzenlenir ve ilgili birime gönderilir. Ön
mali kontrol
sonucunda yaz›l› görüfl düzenlenmesi hâlinde bu yaz›l› görüfller ayK ‹ T A P
r›nt›l›, aç›k ve gerekçeli olmak zorundad›r. Mali hizmetler biriminin görüfl yaz›s› ilgili ifllem dosyas›nda saklan›r ve bir örne¤i de ödeme emri belgesine eklenir.
Harcama birimlerinde süreç kontrolü yap›l›r. Süreç kontrolünde, her bir ifllem
TELEV‹ZYON
daha önceki ifllemlerin kontrolünü içerecek flekilde tasarlan›r ve uygulan›r. Mali ifllemlerin yürütülmesinde görev alanlar, yapacaklar› ifllemden önceki ifllemleri de
kontrol ederler. Süreç kontrolünü sa¤lamak amac›yla mali ifllemlerin süreç ak›fl fle‹ N T E Rve
N Eüst
T yöneticinin onay› ile yürürlü¤e konulur.
mas› haz›rlan›r
Harcama yetkilileri, yard›mc›lar› veya hiyerarflik olarak kendisine en yak›n üst
kademe yöneticileri aras›ndan bir veya daha fazla say›da gerçeklefltirme görevlisini ödeme emri belgesi düzenlemekle görevlendirir. Ödeme emri belgesini düzenlemekle görevlendirilen gerçeklefltirme görevlileri, ödeme emri belgesi ve eki belgeler üzerinde ön mali kontrol yaparlar. Bu gerçeklefltirme görevlileri taraf›ndan
yap›lan kontrol sonucunda, ödeme emri belgesi üzerine “Kontrol edilmifl ve uygun
görülmüfltür” flerhi düflülerek imzalan›r.
Mali hizmetler biriminde ön mali kontrol yetkisi, mali hizmetler birimi yöneticisine aittir. Harcama birimlerinde ödeme emri belgesi ve eki belgeler üzerinde ön
mali kontrol görevi, ödeme emri belgesi düzenlemekle görevlendirilen gerçeklefltirme görevlisi taraf›ndan yerine getirilir. Harcama öncesi kontrol süreci afla¤›daki
flekilde gösterilmifltir.
N N
191
8. Ünite - Kamu Mali Yönetiminde Denetim ve Kontrol
fiekil 8.3
Mali hizmetler biriminin ön mali kontrolüne tabi mali karar ve ifllemler, kontrol edilmek üzere mali
hizmetler birimine gönderilir.
Mali hizmetler birimince kontrol edilen ifllemler hakk›nda görüfl yaz›s› düzenlenir ve ilgili birime
gönderilir.
Ön mali kontrol sonucunda yaz›l› görüfl düzenlenmesi hâlinde bu yaz›l› görüfller ayr›nt›l›, aç›k ve
gerekçeli olmak zorundad›r.
Mali hizmetler biriminin görüfl yaz›s› ilgili ifllem dosyas›nda saklan›r ve bir örne¤i de ödeme emri
belgesine eklenir.
Mali hizmetler biriminde yap›lan kontrol sonucunda, mali karar ve ifllemin uygun görülmesi
hâlinde, dayanak belgenin üzerine “Kontrol edilmifl ve uygun görülmüfltür” flerhi
düflülür veya yaz›l› görüfl düzenlenir.
Kaynak: www.erkankaraarslan.org
Mali hizmetler biriminde ön mali kontrol görevini yürütenler, onay belgesi ve
ekleri ile flartname ve sözleflme tasar›lar›n›n haz›rlanmas›, mali karar ve ifllemlerin
belgelendirilmesi, mal ve hizmetlerin teslim al›nmas› gibi mali karar ve ifllemlerin
haz›rlanmas› ve uygulanmas› aflamalar›nda görevlendirilemezler ve ihâle komisyonu ile muayene ve kabul komisyonunda baflkan ve üye olamazlar.
Ön mali kontrol, iç kontrol sisteminin önemli bir parças› olmakla beraber iç
kontrol, ön mali kontrolden ibaret de¤ildir. Ön mali kontrol sadece mali karar ve
ifllemler üzerinde gerçeklefltirilmektedir. ‹ç kontrol ise bir idarenin yürüttü¤ü faaliyet ve süreçleri de içerecek flekilde, idarenin bütününü kapsayan bir sistemdir.
‹Ç DENET‹M
1940’li y›llardan itibaren özel sektörde önemli bir yer teflkil eden iç denetim olgusu, geliflimini kamu sektöründen ziyade özel sektöre borçludur. Özel sektör alan›nda gerçeklefltirilen iç denetim faaliyetlerinden elde edilen baflar›lara, kamu denetim alan›nda yeni uygulamalara ihtiyaç duyulmas› ve kamu kaynaklar›n›n verimli, ekonomik ve etkin kullan›m› konular› da eklenince iç denetimin kamu sektöründe uygulanabilirli¤i tart›fl›lmaya bafllanm›flt›r.
Yeni Kamu Yönetimi anlay›fl› ile öncelikle Anglo-Sakson ülkelerde uygulama
alan› bulan iç denetim, daha sonra baflta OECD ülkeleri olmak üzere birçok ülkeye
yay›lm›flt›r. Özellikle OECD’ye üye ülkelerde, hükûmet içinde daha geliflmifl hesapverebilirlik ve daha çok saydaml›k talepleri, hükûmet programlar› ve hizmetleri ile
ilgili daha çok bilgi ihtiyac›n› ortaya ç›karm›flt›r. Hesapverebilirli¤in ve kamu kesimi
performans›n gelifltirilmesine yönelik artan vurgu, kamu yöneticilerini kendilerine
güvence sa¤layan bir araç olan geliflmifl iç denetim yöntemlerine yöneltmifltir.
Mali Hizmetler
Biriminde Ön Mali
Kontrol Süreci
192
Kamu Mali Yönetimi
Ülkemizde de 5018 say›l› Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu ile iç denetim sistemi uygulanmaya bafllam›flt›r. 5018 say›l› Kanun, düzenleyici ve denetleyici kurumlar hariç olmak üzere genel yönetim kapsam›ndaki kamu idareleri bünyesinde iç denetimin kurulmas›n› öngörmektedir.
5018 Say›l› Kanun Kapsam›nda ‹ç Denetimin Tan›m›,
Amac› ve Özellikleri
‹ç denetim: Kamu idaresinin
çal›flmalar›na de¤er katmak
ve gelifltirmek için
kaynaklar›n ekonomiklik,
etkililik ve verimlilik
esaslar›na göre yönetilip
yönetilmedi¤ini
de¤erlendirmek ve rehberlik
yapmak amac›yla yap›lan
ba¤›ms›z, nesnel güvence
sa¤lama ve dan›flmanl›k
faaliyetini ifade etmektedir.
5018 say›l› KMYKK’nin 63. maddesine göre iç denetim, kamu idaresinin çal›flmalar›na de¤er katmak ve gelifltirmek için kaynaklar›n ekonomiklik, etkililik ve verimlilik esaslar›na göre yönetilip yönetilmedi¤ini de¤erlendirmek ve rehberlik yapmak amac›yla yap›lan ba¤›ms›z, nesnel güvence sa¤lama ve dan›flmanl›k faaliyetini ifade etmektedir.
Bu faaliyetler, idarelerin yönetim ve kontrol yap›lar› ile mali ifllemlerinin risk
yönetimi, yönetim ve kontrol süreçlerinin etkinli¤ini de¤erlendirmek ve gelifltirmek yönünde sistematik, sürekli ve disiplinli bir yaklafl›mla ve genel kabul görmüfl
standartlara uygun olarak gerçeklefltirilir. Risk yönetimi, yönetim ve kontrol süreçlerinin de¤erlendirilmesi, iç denetimin üç temel bileflenidir. Bu üç bileflen, kamu
sektöründe iç denetim fonksiyonun temellerinin sa¤lamlaflt›r›lmas›nda önemli rol
oynamaktad›r.
‹ç denetim faaliyeti; kamu idarelerinin faaliyetlerinin amaç ve politikalara, kalk›nma plan›na, programlara, stratejik planlara, performans programlar›na ve mevzuata uygun olarak planlanmas›n› ve yürütülmesini; kaynaklar›n etkili, ekonomik
ve verimli kullan›lmas›n›; bilgilerin güvenilirli¤ini, bütünlü¤ünü ve zaman›nda elde edilebilirli¤ini sa¤lamay› amaçlar.
‹ç denetim faaliyeti sonucunda, kamu idarelerinin varl›klar›n›n güvence alt›na
al›nmas›, iç kontrol sisteminin etkinli¤i ve risklerin asgariye indirilmesi için kamu
idaresinin faaliyetlerini olumsuz etkileyebilecek risklerin tan›mlanmas›, gerekli önlemlerin al›nmas›, sürekli gözden geçirilmesi ve mümkünse say›sallaflt›r›lmas› konular›nda yönetime önerilerde bulunulur.
‹ç denetimin temel özelliklerini; nesnel güvence sa¤lama, dan›flmanl›k, fonksiyonel ba¤›ms›zl›k, kuruma de¤er katma, risk yönetimi ve yönetiflim süreçlerine
katk› sa¤lama ve standartlara göre yürütülme olarak s›ralamak mümkündür.
fiekil 8.4
‹ç Denetimin
Özellikleri
De¤er
Katma
Risk
Odakl›l›k
Dan›flmanl›k
‹ç Denetimin
Özellikleri
Güvence
Sa¤lama
Ba¤›ms›zl›k
Standartlar
8. Ünite - Kamu Mali Yönetiminde Denetim ve Kontrol
Nesnel güvence sa¤lama, kurum içerisinde etkin bir iç denetim sisteminin var
oldu¤una; kurumun risk yönetimi, iç kontrol sistemi ve ifllem süreçlerinin etkin bir
flekilde iflledi¤ine; üretilen bilgilerin do¤rulu¤una ve taml›¤›na; varl›klar›n›n korundu¤una; faaliyetlerin etkili, ekonomik, verimli ve mevzuata uygun bir flekilde gerçeklefltirildi¤ine dair, kurum içine ve kurum d›fl›na yeterli güvencenin verilmesidir.
‹ç denetim, nesnel güvence sa¤laman›n yan›nda, özellikle risk yönetimi, kontrol ve yönetim süreçlerini gelifltirmede idarelere yard›mc› olmak üzere ba¤›ms›z
ve tarafs›z bir dan›flmanl›k hizmeti sa¤lar. Dan›flmanl›k hizmeti, idarenin hedeflerini gerçeklefltirmeye yönelik faaliyetlerinin ve ifllem süreçlerinin sistemli ve düzenli bir biçimde de¤erlendirilmesi ve gelifltirilmesine yönelik önerilerde bulunulmas›d›r.
Fonksiyonel ba¤›ms›zl›k; iç denetim biriminin do¤rudan üst yönetime ba¤l› olacak flekilde organize edilmesi gere¤ini ifade eder. Birim yöneticileri ile iç denetim
faaliyetleri aras›nda gerekli dengenin kurulmas› gereklidir. ‹ç denetim biriminin,
yönetim aksini düflünüyor olsa bile, riskli olarak de¤erlendirdi¤i her alan› denetlemek konusunda özgür olmas› gerekmektedir.
‹ç denetim katma de¤er sa¤lar. ‹ç denetim, yönetimin faaliyetlerinin gelifltirilmesine ve daha verimli bir flekilde yürütülmesine yard›mc› olur. Bunun için denetim
sonuçlar› sonucu tespit edilen bulgular› denetlenen birimlerle paylaflarak uygulanabilir olup olmayaca¤›n› karara ba¤lar. Klasik denetim ve teftifl anlay›fl›ndan farkl›
olarak tespit etmifl oldu¤u bulgular› hayata geçirebilmek için denetlenen birimlerle
tart›fl›r, karfl› taraf›n kabulünden ve aksiyon plan›n› ald›ktan sonra raporlar.
Esas olarak kuruma de¤er katmak amac›yla yap›lmas› öngörülen iç denetimin,
kendisinden beklenen bu amaca ulafl›lmas› ancak uluslararas› genel kabul görmüfl
standartlara uygun olarak yerine getirilmesi hâlinde mümkündür. Aksi takdirde,
yap›lan denetim bir iç denetim faaliyeti olarak kabul edilmeyecektir.
‹ç denetim, kurumun hedeflerini gerçeklefltirmeye yönelik faaliyetlerinin ve ifllem süreçlerinin sistemli ve düzenli bir biçimde de¤erlendirilmesi ve gelifltirilmesine yönelik önerilerde bulunmak suretiyle kurum yönetimine risk yönetimi çerçevesinin iyi ve etkin çal›flt›¤› ve risklerin istenen düzeyde yönetildi¤i konusunda güvence sa¤lam›fl olmaktad›r. Dolay›s›yla iç denetim kurum içerisinde risk yönetim
süreçlerinin kurulmas›na ve uygulanmas›na ve bu sayede yönetiflim sürecinin etkinli¤ine katk› sa¤layarak yönetime yard›mc› olmaktad›r.
‹ç Denetimin Farkl›l›¤›
‹ç denetim fonksiyonunun mevcut denetim anlay›fl›m›zda ve uygulamada yer almayan farkl› nitelik ve özellikleri vard›r. Bu özellikler flunlard›r;
• ‹ç denetim, sertifikal› iç denetçiler taraf›ndan gerçeklefltirilir.
• ‹ç denetim, ‹ç Denetim Koordinasyon Kurulunun koordinasyon ve rehberli¤inde Kurul taraf›ndan belirlenen genel kabul görmüfl standartlara göre gerçeklefltirilir.
• ‹ç denetim, iç denetim birimi (baflkanl›¤›) taraf›ndan yap›lan risk odakl› denetim plan ve programlar› esas al›narak yap›l›r.
• ‹ç denetim sistematik, sürekli ve disiplinli bir yaklafl›mla gerçeklefltirilir.
• ‹ç denetim faaliyeti ba¤›ms›z olarak yerine getirilir. Denetimin planlanmas›
ve programlanmas›, uygulanmas› ve raporlanmas› her türlü müdahâleden
uzak ve serbestçe iç denetim birimi baflkanl›¤› ve iç denetçiler taraf›ndan
gerçeklefltirilir.
• ‹ç denetim, mali ve mali olmayan tüm ifllemleri kapsar.
193
194
Kamu Mali Yönetimi
• Sadece mevzuata uygunluk denetimi ve mali denetim de¤il, sistem denetimi, performans denetimi ve bilgi teknolojisi denetimlerini de kapsar.
• Uluslararas› çal›flma ve raporlama standartlar› ile meslek ahlak kurallar› vard›r.
‹ç Denetçinin Görevleri
‹ç denetim, iç denetçiler taraf›ndan yap›lmaktad›r. Kamu idarelerinin y›ll›k iç denetim program› üst yöneticinin önerileri de dikkate al›narak iç denetçiler taraf›ndan haz›rlanmakta ve üst yönetici taraf›ndan onaylanmaktad›r. Kanunun 64. Maddesinde iç denetçilerin görevleri ayr›nt›l› olarak tan›mlanm›flt›r. Bu göre iç denetçiler, afla¤›da belirtilen görevleri yerine getirirler:
• Nesnel risk analizlerine dayanarak kamu idarelerinin yönetim ve kontrol yap›lar›n› de¤erlendirmek.
• Kaynaklar›n etkili, ekonomik ve verimli kullan›lmas› bak›m›ndan incelemeler yapmak ve önerilerde bulunmak.
• Harcama sonras›nda yasal uygunluk denetimi yapmak.
• ‹darenin harcamalar›n›n, mali ifllemlere iliflkin karar ve tasarruflar›n, amaç
ve politikalara, kalk›nma plan›na, programlara, stratejik planlara ve performans programlar›na uygunlu¤unu denetlemek ve de¤erlendirmek.
• Mali yönetim ve kontrol süreçlerinin sistem denetimini yapmak ve bu konularda önerilerde bulunmak.
• Denetim sonuçlar› çerçevesinde iyilefltirmelere yönelik önerilerde bulunmak ve bunlar› takip etmek.
• Denetim s›ras›nda veya denetim sonuçlar›na göre soruflturma aç›lmas›n› gerektirecek bir duruma rastlan›ld›¤›nda, ilgili idarenin en üst amirine bildirmek.
• Kamu idaresince üretilen bilgilerin do¤rulu¤unu denetlemek.
• Üst yönetici taraf›ndan gerekli görülen hâllerde performans göstergelerini
belirlemede yard›mc› olmak, belirlenen performans göstergelerinin uygulanabilirli¤ini de¤erlendirmek.
• Suç teflkil eden durumlara iliflkin tespitlerini üst yöneticiye bildirmek.
‹ç Denetçi bu görevlerini, ‹ç Denetim Koordinasyon Kurulu taraf›ndan belirlenen ve uluslararas› kabul görmüfl kontrol ve denetim standartlar›na uygun flekilde
yerine getirir.
5018 say›l› Kanunun 64. maddesinde ayr›ca;
• Kamu idarelerinin y›ll›k iç denetim program›n›n üst yöneticinin önerileri de
dikkate al›narak iç denetçiler taraf›ndan haz›rlanaca¤› ve üst yönetici taraf›ndan onaylanaca¤›,
• ‹ç denetçinin, görevinde ba¤›ms›z oldu¤u ve iç denetçiye asli görevi d›fl›nda hiçbir görev verilemeyece¤i ve yapt›r›lamayaca¤›,
• ‹ç denetçilerin, raporlar›n› do¤rudan üst yöneticiye sunaca¤›, bu raporlar›n
üst yönetici taraf›ndan de¤erlendirmek suretiyle gere¤i için ilgili birimler ile
mali hizmetler birimine verilece¤i, iç denetim raporlar› ile bunlar üzerine yap›lan ifllemlerin, üst yönetici taraf›ndan en geç iki ay içinde ‹ç Denetim Koordinasyon Kuruluna gönderilece¤i hususlar›na da yer verilmektedir.
‹ç denetçilerin, sadece mali konularla ilgili olarak denetim yapma yetkisine sahip oldu¤una yönelik yanl›fl bir alg› vard›r. Madde metni incelendi¤inde (a), (b) ve
(e) bentlerinde say›lan görevlerin mali nitelik tafl›mayan görevler oldu¤u anlafl›lmaktad›r. Ayr›ca yap›lan iç denetim tan›m›nda dikkat çeken ilk husus, iç denetimin
kamu idaresinin çal›flmalar›na de¤er katma ve gelifltirme amac›yla ilgilidir. Burada
195
8. Ünite - Kamu Mali Yönetiminde Denetim ve Kontrol
ilgili idarenin çal›flmalar› ifade edilirken mali ya da mali olmayan fleklinde herhangi bir ay›r›ma gidilmedi¤i ve tüm çal›flmalar›n kastedildi¤i görülmektedir.
Bu çerçevede iç denetim; harcama sonras› yasal uygunluk denetimi ile s›n›rl›
olmay›p, yukar›da belirtilen görevlerin yerine getirilebilmesi için performans denetimi, mali denetim, sistem denetimi ve bilgi teknolojileri denetimini de kapsayacak
flekilde gerçeklefltirilecektir. Bu uygulamalar, 5018 Kamu Mali Yönetim ve Kontrol
Kanunu kapsam›ndaki denetim türleri olarak da kabul edilmektedir.
‹ç Denetim Türleri
‹ç denetim faaliyeti; uygunluk, performans, mali, bilgi teknolojileri ve sistem denetimi uygulamalar›n› kapsamaktad›r.
Uygunluk Denetimi: Kamu idarelerinin faaliyet ve ifllemlerinin ilgili kanun, tüzük, yönetmelik ve di¤er mevzuata uygunlu¤unun incelenmesidir.
Performans Denetimi: Yönetimin bütün kademelerinde gerçeklefltirilen faaliyet
ve ifllemlerin planlanmas›, uygulanmas› ve kontrolü aflamalar›ndaki etkilili¤in,
ekonomikli¤in ve verimlili¤in de¤erlendirilmesidir.
Mali Denetim: Gelir, gider, varl›k ve yükümlülüklere iliflkin hesap ve ifllemlerin
do¤rulu¤unun; mali sistem ve tablolar›n güvenilirli¤inin de¤erlendirilmesidir.
Bilgi Teknolojisi Denetimi: Denetlenen birimin elektronik bilgi sistemlerinin süreklili¤inin ve güvenilirli¤inin de¤erlendirilmesidir.
Sistem Denetimi: Denetlenen birimin faaliyetlerinin ve iç kontrol sisteminin; organizasyon yap›s›na katk› sa¤lay›c› bir yaklafl›mla analiz edilmesi, eksikliklerinin
tespit edilmesi, kalite ve uygunlu¤unun araflt›r›lmas›, kaynaklar›n ve uygulanan
yöntemlerin yeterlili¤inin ölçülmesi suretiyle de¤erlendirilmesidir.
‹ç denetim, yukar›da belirtilen denetim uygulamalar›ndan bir veya birkaç›n›
kapsayacak flekilde risk odakl› olarak yap›l›r. Ayr›ca bir faaliyet veya konu tüm birimlerde denetim kapsam›na al›nabilir.
5018 say›l› Kanuna göre iç denetim türleri nelerdir?
SIRA S‹ZDE
‹ç Denetim Koordinasyon Kurulu
6
D Ü fi Üsistemlerini
NEL‹M
5018 say›l› Kanunun 66. maddesiyle kamu idarelerinin iç denetim
izlemek, ba¤›ms›z ve tarafs›z bir organ olarak hizmet vermek üzere ‹ç Denetim Koordinasyon Kurulu (‹DKK) oluflturulmufltur. ‹ç denetimde standartlar›n
S O R Uve politikalar›n belirlenmesi, iç denetim mevzuat›n›n oluflturulmas› gibi çal›flmalar Maliye Bakanl›¤› bünyesinde kurulan ‹DKK taraf›ndan yürütülmektedir. 2004 y›l›nda kurulan
D‹KKAT
‹DKK taraf›ndan iç denetim alan›nda önemli çal›flmalar yap›lm›fl, birincil, ikincil ve
üçüncül düzey mevzuat haz›rl›klar›nda ve Avrupa Birli¤i uyum çal›flmalar›nda
SIRA S‹ZDE
önemli ilerlemeler kaydedilmifltir.
Kanunun 55. maddesinin ikinci f›kras›nda, “Görev ve yetkileri çerçevesinde, iç
denetime iliflkin standart ve yöntemler ise ‹ç Denetim Koordinasyon Kurulu taraAMAÇLARIMIZ
f›ndan belirlenir, gelifltirilir ve uyumlaflt›r›l›r. Bunlar ayr›ca sistemlerin koordinasyonunu sa¤lar ve kamu idarelerine rehberlik hizmeti verir” hükmü yer almaktad›r.
Buna göre, ‹ç Denetim Koordinasyon Kurulunun 20/11/2006 Ktarihli
ve (12) say›l›
‹ T A P
karar› ile Kamu ‹ç Denetim Standartlar› belirlenmifl bulunmaktad›r.
Maliye Bakanl›¤›na ba¤l› ‹ç Denetim Koordinasyon Kurulu, yedi üyeden oluflmaktad›r. Üyelerden biri Baflbakan›n, biri Hazine Müsteflarl›¤›n›n ba¤l› oldu¤u BaTELEV‹ZYON
kan›n, biri Kalk›nma Bakan›n›n, biri ‹çiflleri Bakan›n›n, baflkan› dâhil üçü Maliye
Bakan›n›n önerisi üzerine befl y›l süre ile Bakanlar Kurulu taraf›ndan atan›r.
N N
‹NTERNET
SIRA S‹ZDE
D Ü fi Ü N E L ‹ M
S O R U
D‹KKAT
SIRA S‹ZDE
AMAÇLARIMIZ
K ‹ T A P
TELEV‹ZYON
‹NTERNET
196
Kamu Mali Yönetimi
Uygulama birli¤ini sa¤lamak için yine Maliye Bakanl›¤› bünyesinde ‹ç Denetim
merkezî Uyumlaflt›rma Dairesi kurulmufltur. Merkezî uyumlaflt›rma birimi uluslararas› kabul görmüfl standartlar ve iyi uygulamalar temelinde iç denetim ve iç kontrol yöntemlerinin gelifltirilmesinden ve teflvik edilmesinden, bu alanlardaki mevzuat›n ve uygulama örneklerinin tüm kamuda uygulanmas›ndan ve koordinasyonundan sorumludurlar. Bu görevlere ek olarak merkezî uyumlaflt›rma dairesi
‹DKK’n›n çal›flmalar›nda sekretarya görevini de yürütmektedir
‹DKK’n›n görevlerinin neler oldu¤u KMYKK’n›n 67. maddesinde ayr›nt›l› olarak
düzenlenmifltir. ‹ç Denetim Koordinasyon Kurulu, kamu idarelerinin iç denetim
sistemlerini izlemek, ba¤›ms›z ve tarafs›z bir organ olarak hizmet vermek üzere bu
görevleri yerine getirmeye çal›flmaktad›r.
‹ç Denetim ile ‹ç Kontrol Aras›ndaki ‹liflki
Aralar›nda güçlü ve karfl›l›kl› bir iliflki bulunmas›na ra¤men iç kontrol ve iç denetim farkl› iki kavramd›r. ‹darelerin amaçlar›na ulaflmas›nda, faaliyetlerinin daha etkin ve verimli olarak yerine getirilmesinde, kamuya sunulan finansal raporlar›n güvenilirli¤inde iç kontrolün ve bu anlamda bir parças› olan iç denetimin önemi art›k herkes taraf›ndan kabul edilen bir gerçektir.
‹ç denetim, iç kontrolün önemli ancak farkl› bir boyutunu oluflturmaktad›r. ‹ç
denetim yönetime yönelik bir hizmettir. ‹ç kontrolün incelenip de¤erlendirilmesi ve
en üst yöneticiye güvence sa¤lanmas›, iç denetim fonksiyonlar› kapsam›ndad›r. ‹ç
denetimin bizzat kendisi örgütün iç kontrol sisteminin bir parças›d›r ve iç denetimin
kapsam›na yaln›zca mali kontrol de¤il, iç kontrolün bütün yönleri girmektedir.
Ne kadar ayr›nt›l› ve özenli bir biçimde tasarlanm›fl olursa olsun, hiçbir iç kontrol mekanizmas› hatalar›n ortaya ç›kar›lmas› ve önlenmesi bak›m›ndan yüzde yüz
güvence sa¤lamaz. Bu nedenle, yönetimin iç kontrol yap›s›n›n etkinligini düzenli
bir biçimde izlemesi ve gözden geçirmesi gerekmektedir. Yöneticiler iç kontrollerin niteli¤i hakk›ndaki bilgiyi, iç kontrol yap›s›n›n bir parças› olarak oluflturulan iç
denetim biriminin raporlar›ndan elde ederler. ‹ç denetim birimleri, idarelerde kurulu iç kontrol sistemlerinin gere¤i gibi çal›fl›p çal›flmad›¤› konusunu inceleyerek
üst yönetime rapor verir. Baflka bir ifadeyle iç denetim birimleri, iç kontrollerle ilgili olarak yönetime bilgiler sa¤lar, de¤erlendirmeler yapar ve tekliflerde bulunur.
‹ç denetim faaliyeti, kontrollerin etkinlik ve verimliliklerini de¤erlendirmek ve
sürekli geliflimini teflvik etmek suretiyle kurumun etkin kontrollere sahip olmas›na
yard›mc› olmaktad›r. ‹ç kontrol bir sistemdir ve Kurumun ifl ak›fllar›n›n içerisine
yerlefltirilmelidir. ‹ç denetim bir fonksiyondur ve Kurumun iç kontrol sisteminin etkin ve verimli çal›flt›¤›n› belli aral›klarda riskleri önceliklendirerek gözlemler.
‹ç denetçiler, idarelerin iç kontrol sistemlerinin yeterlili¤ini, etkinli¤ini, iç kontrol süreç ve prosedürlerini de¤erlendirir ve sistemin gelifltirilmesine yönelik üst
yöneticiye önerilerde bulunurlar. Bu hususlara düzenledikleri raporlarda yer verirler. Sahip oldu¤u görev ve yetkilere karfl›n iç denetçi, ifllemeyen mali yönetim ile
iç kontrol ortam›n›n ve yönetiminin etkinli¤inden sorumlu de¤ildir. ‹ç denetçi ancak iç denetimin baflar›s›ndan sorumludur. ‹ç kontrolün baflar›s›ndan ise üst yöneticiler sorumludur.
‹ç kontrol ve iç denetim faaliyetlerinin zamanlamas› aç›s›ndan da farkl›l›k vard›r. ‹ç kontrol faaliyetleri kesintisiz bir süreç olarak ifllemesine karfl›n iç denetim
fonksiyonu, faaliyetler gerçeklefltikten sonra görev yapmaya bafllamakta ve olaylar› gerçeklefltikten sonra de¤erlendirmektedir.
8. Ünite - Kamu Mali Yönetiminde Denetim ve Kontrol
197
‹ç denetimin varl›k sebebi, iç kontrol sisteminin bizatihi kendisidir. Bu iki kavram birbirlerini tamamlayan kavramlar olup, birinin yaflamas› di¤erinin yaflamas›na ba¤l›d›r. Biri ne kadar kabul edilmifl ve baflar›l› olmufl ise di¤eri de ayn› ölçüde
kabul edilmifl ve baflar›l› olmufl say›lacakt›r.
DIfi DENET‹M (SAYIfiTAY DENET‹M‹)
D›fl denetim, ilgili kurum veya kuruluflun fonksiyonel ve örgütsel hiyerarflisi ile ilgisi bulunmayan ve onun d›fl›nda kalan kifli veya kurulufllarca denetimini ifade
eder. Genellikle özel sektörde söz konusu olan bu denetimler, örgütün iç kontrol
ve iç denetim sistemleri, mali yap›lar› ve buna iliflkin dönem sonu tablolar›, yönetimin verimlili¤i ve etkinli¤i de¤erlendirilir.
Gerek kamusal alanda gerek özel kesimde d›fl denetimin en önemli özellikleri
tarafs›zl›k, ba¤›ms›zl›k ve gizlilik hakk›na sayg›d›r. Kamu iç kontrol sisteminin ve
kalitesinin, bir d›fl denetime veya yasamaya kars› sorumlu Yüksek Denetim Kurulu (Say›fltay) taraf›ndan yap›lacak ba¤›ms›z bir de¤erlendirmeye tabi olmas› gerekmektedir.
D›fl denetim, bazen Say›fltaylar taraf›ndan yap›lan denetimler için de kullan›lmakta ise de Say›fltaylar›n ifllevleri ve d›fl denetim yapan di¤er kurulufllar›n önemli farkl›l›klar› göz önünde bulunduruldu¤unda, bu kavram›n Say›fltay denetimini
karfl›lamakta yetersiz kald›¤› görülebilir. Bu nedenle yüksek denetim kurumlar›
olan Say›fltaylar›n yapt›klar› denetimi “yüksek denetim” olarak adland›rmak ve onu
d›fl denetimden ay›rmak daha yerinde olacakt›r. Fakat Say›fltay olarak bildi¤imiz
yüksek denetim kurumlar›nca yürütülen denetimleri, d›fl denetim olarak tan›mlanmakta yanl›fl olmayacakt›r.
Ülkemiz literatüründe denetimin fonksiyonel ay›r›m›n›n daha çok iç denetim ve
d›fl denetim fleklinde yap›ld›¤› görülmektedir. Yüksek denetim kurumlar›nca yap›lan denetim de d›fl denetim kapsam›nda de¤erlendirilmektedir. Nitekim 5018 say›l› Kanunun alt›nc› k›sm›n›n “d›fl denetim” olarak adland›r›ld›¤› ve bu k›s›mda Say›fltay taraf›ndan yerine getirilecek d›fl denetimin anlat›ld›¤› görülmektedir.
Ülkemizde d›fl denetim, idarelerin iç kontrol sistemleri ve kontrol faaliyetleri d›fl›nda olup, yürütme organ› d›fl›nda kalan ba¤›ms›z bir yüksek denetim kurumu
olan Say›fltay taraf›ndan yap›lmaktad›r. Say›fltay TBMM ad›na denetim yapmakla
birlikte, onunla organik ba¤› olmayan görev ve yetkileri Anayasada düzenlenmifl
bir organd›r.
5018 Say›l› Kanun Kapsam›nda D›fl Denetimin Tan›m› ve
Amac›
5018 say›l› Kanun ile Türkiye’de d›fl denetim anlay›fl› da de¤iflmifl bulunmaktad›r.
Kanun, Say›fltay›n denetim ifllevini saymanl›k hesab›n›n denetimi olmaktan ç›kar›p
kamu idarelerinin faaliyet, ifllem, karar ve kaynaklar›n›n denetimine dönüfltürmüfltür. Bu de¤ifliklikler, Say›fltay Kanununun hem denetim hem de yarg› fonksiyonu
ile ilgili maddelerinde önemli de¤iflikliklerin yap›lmas›n› zorunlu hâle getirmifltir.
Bu çerçevede 2010 Aral›k ay›nda ç›kart›lan 6085 say›l› yeni Say›fltay Kanunu ile d›fl
denetim sistemimiz ve denetim anlay›fl›m›zda yeni düzenlemelere gidilmifltir.
5018 say›l› Kanun ve yeni Say›fltay Kanunu ile Say›fltay’›n görev alan› geniflletilmifl ve merkezî yönetim bütçesi kapsam›ndaki kamu idareleri ile sosyal güvenlik
kurumlar›, mahallî idareler, K‹T’ler (kamu kurumu niteli¤indeki meslek kurulufllar› hariç) ve kamu pay› % 50’den az olmamak kayd›yla yukar›da say›lan idarelere
ba¤l› veya bu idarelerin kurduklar› veya do¤rudan do¤ruya ya da dolayl› olarak or-
D›fl denetim: ‹lgili kurum
veya kuruluflun fonksiyonel
ve örgütsel hiyerarflisi ile
ilgisi bulunmayan ve onun
d›fl›nda kalan kifli veya
kurulufllarca denetimini
ifade eder.
AMAÇLARIMIZ
K ‹ T A P
N N
AMAÇLARIMIZ
K ‹ T A P
198
Kamu Mali Yönetimi
TELEV‹ZYON
T E L Eher
V ‹ Z Yçeflit
O N idare, kurulufl, müessese, birlik, iflletme ve flirketleri, Say›fltak olduklar›
tay denetimi kapsam›na al›nm›flt›r.
‹NTERNET
6085 Say›l› ‹yeni
Kanununu http://www.sayistay.gov.tr/mevzuat/6085/6085.pdf adN T E RSay›fltay
NET
resinden edinebilirsiniz.
5018 say›l› KMYKK’na göre, Türkiye’de d›fl denetimi yetki ve sorumlulu¤unun
verildi¤i tek kurum Say›fltay’d›r. Say›fltay, ba¤›ms›z d›fl denetim birimi niteli¤iyle
uluslararas› standartlara göre bir yüksek denetim kurumudur. Denetim faaliyeti,
Say›fltay denetçileri taraf›ndan yerine getirilmektedir. Türk Say›fltay’› hem bir anayasal yüksek denetim kurumudur hem de kesin hüküm niteli¤indeki kararlar›yla
yüksek mali yarg› niteli¤indedir.
Say›fltay taraf›ndan yap›lacak harcama sonras› d›fl denetimin amac›, genel yönetim kapsam›ndaki kamu idarelerinin hesap verme sorumlulu¤u çerçevesinde, yönetimin mali faaliyet, karar ve ifllemlerinin; kanunlara, kurumsal amaç, hedef ve
planlara uygunluk yönünden incelenmesi ve sonuçlar›n›n Türkiye Büyük Millet
Meclisine raporlanmas›d›r.
D›fl denetim, genel kabul görmüfl uluslararas› denetim standartlar› dikkate al›narak;
• Kamu idaresi hesaplar› ve bunlara iliflkin belgeler esas al›narak, mali tablolar›n güvenilirli¤i ve do¤rulu¤una iliflkin mali denetimi ile kamu idarelerinin
gelir, gider ve mallar›na iliflkin mali ifllemlerinin kanunlara ve di¤er hukuki
düzenlemelere uygun olup olmad›¤›n›n tespiti,
• Kamu kaynaklar›n›n etkili, ekonomik ve verimli olarak kullan›l›p kullan›lmad›¤›n›n belirlenmesi, faaliyet sonuçlar›n›n ölçülmesi ve performans bak›m›ndan de¤erlendirilmesi,
suretiyle gerçeklefltirilir.
Denetimler sonras› belirtilen hususlarda düzenlenen raporlar, idareler itibar›yla
konsolide edilir ve bir örne¤i ilgili kamu idaresine verilerek üst yönetici taraf›ndan
cevapland›r›l›r. Say›fltay, denetim raporlar› ve bunlara verilen cevaplar› dikkate alarak düzenleyece¤i d›fl denetim genel de¤erlendirme raporunu TBMM’ye sunar.
Say›fltay›n denetlenmesi ise her y›l TBMM ad›na TBMM Baflkanl›k Divan› taraf›ndan görevlendirilen ve gerekli mesleki niteliklere sahip denetim elemanlar›ndan oluflan bir komisyon taraf›ndan, hesaplar ve bunlara iliflkin belgeler esas al›narak yap›l›r.
Say›fltay›n Görevleri ve Say›fltay Denetim ve ‹ncelemesinin
Genel Esaslar›
Say›fltay Kanunun’un 5. maddesinde; Say›fltay’›n görevleri say›lm›flt›r. Buna göre
Say›fltay;
• Kamu idarelerinin mali faaliyet, karar ve ifllemlerini hesap verme sorumlulu¤u çerçevesinde denetler ve sonuçlar› hakk›nda Türkiye Büyük Millet
Meclisine do¤ru, yeterli, zamanl› bilgi ve raporlar sunar.
• Genel yönetim kapsam›ndaki kamu idarelerinin; gelir, gider ve mallar›na
iliflkin hesap ve ifllemlerinin kanunlara ve di¤er hukuki düzenlemelere uygun olup olmad›¤›n› denetler, sorumlular›n hesap ve ifllemlerinden kamu
zarar›na yol açan hususlar› kesin hükme ba¤lar.
• Genel uygunluk bildirimini Türkiye Büyük Millet Meclisine sunar.
• Kanunlarla verilen inceleme, denetleme ve hükme ba¤lama ifllerini yapar.”
hükmü yer almaktad›r.
8. Ünite - Kamu Mali Yönetiminde Denetim ve Kontrol
Say›fltay Denetim Yönetmeli¤inde ise Say›fltay denetim ve incelemesinin genel
esaslar› maddeler hâlinde s›ralanm›flt›r. Buna göre;
(1) Denetim; kamu idarelerinin hesap, mali ifllem ve faaliyetleri ile iç kontrol
sistemlerinin incelenmesi ve kaynaklar›n etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak kullan›lmas›n›n de¤erlendirilmesidir.
(2) Say›fltay; kamu idarelerinin mali faaliyet, karar ve ifllemlerini hesap verme
sorumlulu¤u çerçevesinde denetler. Hesap verme sorumlulu¤u, her türlü kamu
kayna¤›n›n elde edilmesi ve kullan›lmas›nda görevli ve yetkili olanlar›n, kaynaklar›n etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak elde edilmesinden, kullan›lmas›ndan, muhasebelefltirilmesinden, raporlanmas›ndan ve kötüye kullan›lmamas› için gerekli önlemlerin al›nmas›ndan sorumlu olmas›n› ifade eder.
(3) Say›fltay denetimi, düzenlilik denetimi ve performans denetimini kapsar. Say›fltay incelemesi, Say›fltay›n kesin hükme ba¤lama ve denetim d›fl›nda kalan di¤er
çal›flmalar›d›r.
(4) Say›fltay, hesap verme sorumlulu¤u çerçevesinde gerçeklefltirdi¤i denetim
ve incelemeler sonucunda, hesap verme sorumlulu¤unun yerine getirilip getirilmedi¤ini Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulacak Say›fltay raporlar›nda belirtir.
Kamu zarar›na sebep olunan durumlar ise bu zarar›n tazminine iliflkin hükme ba¤lama ifllemi ile sonuçland›r›l›r.
(5) Denetim genel kabul görmüfl uluslararas› denetim standartlar›na uygun olarak yürütülür. Ancak Uluslararas› Denetim Standartlar› ile iç mevzuat aras›nda bir
farkl›l›k söz konusu oldu¤unda iç mevzuat esas al›n›r.
(6) Denetimler, güncel denetim metodolojilerinin uygulanmas›na gerekli özen
gösterilerek gerçeklefltirilir.
(7) Kalite güvencesinin sa¤lanmas› için, denetimin her aflamas› denetim standartlar›na, stratejik planlara, denetim programlar›na ve mesleki etik kurallar›na uygunlu¤u aç›s›ndan sürekli gözden geçirilir.
D›fl Denetim Yapt›r›mlar› ve Yetkili Merciler
Anayasa ile Say›fltaya iki temel görev verilmifltir. Bu görevlerden biri Türkiye Büyük Millet Meclisi ad›na denetim yapmak, di¤eri ise sorumlular›n yasal düzenlemelere uygun olmayan ve kamu zarar›na yol açan hesap ve ifllemlerini kesin hükme
ba¤lamakt›r. 5018 say›l› Kanun, hesap ve ifllemlerin kesin hükme ba¤lanmas›n›,
“genel yönetim kapsam›ndaki kamu idarelerinin gelir, gider ve mal hesaplar› ile bu
hesaplarla ilgili ifllemlerinin yasal düzenlemelere uygun olup olmad›¤›na karar verilmesidir” fleklinde tan›mlam›flt›r. Bu tan›mdan da anlafl›laca¤› üzere Say›fltay yasal
düzenlemelere uygun olmayan ve kamu zarar›na yol açan hesap ve ifllemler hakk›nda kesin hükümler ihdas edecektir.
5018 say›l› Kanun’da yap›lan denetimler sonucunda kanunlara ayk›r› durumlar›n oluflmas›na neden olan harcama yetkilileri ve di¤er görevliler hakk›nda baz›
yapt›r›mlar öngörülmüfltür (70-74. Maddeler). Bunlar; ödenek üstü harcama, kamu
zarar›, yetkisiz tahsil ve ödeme durumlar›d›r.
Ödenek üstü harcama bafll›¤›n› tafl›yan 70. maddeye göre, “Kamu zarar› oluflturmamakla birlikte bütçelere, ayr›nt›l› harcama programlar›na, serbest b›rakma
oranlar›na ayk›r› olarak veya ödenek gönderme belgelerindeki ödenek miktar›n›
aflan harcama talimat› veren harcama yetkililerine, her türlü ayl›k, ödenek, zam ve
tazminat dâhil yap›lan bir ayl›k net ödemeler toplam›n›n iki kat› tutar›na kadar para cezas› verilmesi” hüküm alt›na al›nm›flt›r.
199
200
Kamu Mali Yönetimi
Kanun’da kamu zarar›; “kamu görevlilerinin kas›t, kusur veya ihmallerinden
kaynaklanan mevzuata ayk›r› karar, ifllem veya eylemleri sonucunda kamu kayna¤›nda art›fla engel veya eksilmeye neden olunmas›d›r” olarak tan›mlanm›fl, kamu
zarar›n›n belirlenmesine esas al›nan nedenler s›raland›ktan sonra, “Kontrol, denetim, inceleme, kesin hükme ba¤lama veya yarg›lama sonucunda tespit edilen kamu zarar›, zarar›n olufltu¤u tarihten itibaren ilgili mevzuat›na göre hesaplanacak
faiziyle birlikte ilgililerden tahsil edilir” hükmüne yer verilmifltir. E¤er, “Al›nmam›fl
para, mal ve de¤erleri al›nm›fl; sa¤lanmam›fl hizmetleri sa¤lanm›fl; yap›lmam›fl inflaat, onar›m ve üretimi yap›lm›fl veya bitmifl gibi gösteren gerçek d›fl› belge düzenlemek suretiyle kamu kayna¤›nda bir art›fla engel veya bir eksilmeye neden olanlar ile bu gibi kan›tlay›c› belgeleri bilerek düzenlemifl, imzalam›fl veya onaylam›fl
bulunanlar hakk›nda Türk Ceza Kanunu veya di¤er kanunlar›n bu fiillere iliflkin
hükümleri uygulan›r. Ayr›ca, bu fiilleri iflleyenlere her türlü ayl›k, ödenek, zam,
tazminat dâhil yap›lan bir ayl›k net ödemelerin iki kat› tutar›na kadar para cezas›
verilir” denilmifltir. Kamu zarar›nda zaman afl›m› süresi 10 y›ld›r.
Yetkisiz tahsil ve ödeme bafll›¤›n› tafl›yan 72. maddede, “ Kanunlar›n öngördü¤ü flekilde yetkili k›l›nmam›fl hiçbir gerçek veya tüzel kifli, kamu ad›na tahsilat veya ödeme yapamaz. Yetkisiz tahsilat veya ödeme yap›lmas›, kamu hizmeti karfl›l›¤›nda veya kamu hizmetleriyle iliflkilendirilerek ba¤›fl veya yard›m toplanmas› veya baflka adlarla tahsilat veya ödeme yap›lmas› hâllerinde; söz konusu tutarlar, yetkisiz tahsilat veya ödeme yap›lanlardan al›narak, ilgisine göre bütçeye gelir kaydedilir veya ilgililerine iade edilmek üzere emanet hesaplar›na kaydedilir. Ayr›ca,
bunlar hakk›nda ilgili kanunlar› uyar›nca adli ve idari yönden gerekli ifllemler yap›l›r” denilmifltir.
5018 say›l› Kanun’da belirtilen para cezalar›, ilgili kamu idaresinin üst yöneticisi taraf›ndan verilir. Para cezalar›, karar verilmesini izleyen aybafl›ndan bafllamak
üzere ve herhangi bir hüküm almaya gerek kalmaks›z›n; ilgililerine yap›lan her türlü ayl›k, ödenek, zam, tazminat dâhil bir ayl›k net ödemelerin dörtte biri oran›nda
kesilerek tahsil olunmaktad›r.
Say›fltay Denetiminin Türleri
Say›fltay›n üstlenmifl oldu¤u en önemli görev denetim görevidir. Say›fltay Kanunu’n
36. maddesinde Say›fltay›n yapaca¤› denetim türleri yer almaktad›r. Buna göre, Say›fltay›n gerçeklefltirdi¤i denetimler ikiye ayr›lmaktad›r: Düzenlilik denetimi ve performans denetimi.
Düzenlilik denetimi, mali denetim ve uygunluk denetimini kapsayan bir denetimdir. 5018 say›l› Kanuna göre düzenlilik denetimi, kamu idaresi hesaplar› ve
bunlara iliflkin belgeler esas al›narak, mali tablolar›n güvenilirli¤i ve do¤rulu¤una
iliflkin mali denetim ile kamu idarelerinin gelir, gider ve mallar›na iliflkin mali ifllemlerinin kanunlara ve di¤er hukuki düzenlemelere uygun olup olmad›¤›n›n tespiti fleklinde aç›klanm›flt›r.
Düzenlilik denetimleri, denetlenen kamu idarelerinin;
• Hesap ve ifllemleri ile mali rapor ve tablolar›n›n, kurumun mali durumunu
ve faaliyet sonuçlar›n› tüm önemli yönleriyle do¤ru ve güvenilir bir biçimde
gösterip göstermedi¤i,
• Gelir, gider ve mallar ile bunlara iliflkin hesap ve ifllemlerin kanunlara ve di¤er hukuki düzenlemelere uygun olup olmad›¤›, hususlar›na iliflkin denetim
görüflü oluflturmak,
• Mali yönetim ve iç kontrol sistemlerini inceleyerek de¤erlendirmek,
• Kanunlara ve di¤er hukuki düzenlemelere ayk›r› ifllemlerin belirlenmesi hâlinde sebep olunan kamu zararlar›n› tespit etmek, amac›yla yürütülür.
201
8. Ünite - Kamu Mali Yönetiminde Denetim ve Kontrol
Performans denetimi ise hesap verme sorumlulu¤u çerçevesinde idarelerce belirlenen hedef ve göstergeler ile ilgili olarak faaliyet sonuçlar›n›n ölçülmesini ifade
etmektedir. Performans denetimleri; hesap verme sorumlulu¤u çerçevesinde idarelerce belirlenen hedef ve göstergeler ile ilgili olarak faaliyet sonuçlar›n›n ölçülmesi ve idarelerin faaliyet sonuçlar› ve performans› hakk›nda Türkiye Büyük Millet Meclisine ve kamuoyuna güvenilir ve do¤ru bilgi sunulmas› amac›yla yürütülmektedir.
5018 say›l› KMYKK kamu idareleri ile sorumlulara iç kontrol ve iç denetim mekanizmalar›n› kullanarak performans denetimini de yapma yetkisi tan›m›flt›r. Performans denetimi kamu idareleri d›fl›nda ayr›ca d›fl denetim organ› olan Say›fltay
taraf›ndan da yap›lan bir denetim türüdür.
Say›fltay taraf›ndan yerine getirilen bu denetimin amaçlar›ndan birisi kamu idarelerinin kendilerinin belirledikleri hedef ve göstergeler esas al›narak yürütülen faaliyetlerin sonuçlar›n›n ölçülmesidir. Bu çerçevede, Say›fltay taraf›ndan yap›lacak
olan performans denetimi idarenin veya sorumlular›n yerine geçerek hedefler belirleyen, politikalar oluflturan, farkl› politika seçenekleri aras›nda tercihte bulunan
veya önceliklendirme yapan bir denetim de¤ildir, belirlenmifl hedefler ve bu hedeflere ulaflmak için kararlaflt›r›lan araçlar›n yerindeli¤i veya gereklili¤i performans
denetimine konu edilemez. Say›fltay taraf›ndan yap›lacak performans denetiminde
faaliyet sonuçlar› idare taraf›ndan belirlenmifl göstergeler esas al›narak ölçülecektir. Bu flekliyle esasen kamu idaresinin kendisi taraf›ndan da yap›lan ölçme ifllemi,
bir d›fl denetim birimi olan Say›fltay taraf›ndan faaliyetler sonuçland›ktan sonra
TBMM’ye sunulacak de¤erlendirme raporlar›nda kullan›lmak üzere yeniden yap›lmaktad›r.
Say›fltay denetiminin türleri nelerdir?
D›fl Denetimin ‹ç Denetimle ‹liflkisi
SIRA S‹ZDE
7
D Ü fi iç
Ü N Edenetim
L‹M
Güçlü bir d›fl denetim fonksiyonun olmad›¤› durumda, etkin bir
fonksiyonunun oluflumu oldukça zordur. D›fl denetim; örgütün, kendi personeli olmayan denetçilerden oluflan, örgütle do¤rudan ilgili, ba¤l› vb. flekilde
ba¤› olS O organik
R U
mayan ba¤›ms›z ve farkl› bir tüzel kiflili¤i olan denetim organ›, grubu veya kiflisi
taraf›ndan denetlenmesidir. ‹ç denetim fonksiyonunu d›fl denetimden ay›ran “iç”
D‹KKAT
olma özelli¤idir.
D›fl denetçilerle iç denetçiler aras›nda denetim yöntemleri, sorumluklar›, deneSIRA S‹ZDE
tim hedefleri gibi konularda baz› farkl›l›klar ortaya ç›kmaktad›r.
• D›fl denetçiler, mali ifllemlerin ve hesaplar›n kurallara uygunlu¤una iliflkin
düflüncelerini destekleyecek yeterli kan›tlar aramaktad›rlar. Onlar›n bak›fl
AMAÇLARIMIZ
aç›s› daha çok geçen y›l ne oldu¤una odaklanm›flt›r. ‹ç denetçiler ise flu anda ne oldu¤una ve gelecekte ne olaca¤›na bakmaktad›rlar.
• D›fl denetçilerin temel hedefi sonuçlar›n de¤erlendirilmesidir.
K ‹ T A‹ç Pdenetçilerin
temel hedefi ise daha önce kurulmufl ve uygulanmakta olan mali sistemlerin de¤erlendirilmesidir.
• Ayr›ca iç denetçilerle d›fl denetçiler aras›ndaki en önemli
fark raporlama ve
TELEV‹ZYON
sorumluluk konusunda karfl›m›za ç›kar. ‹ç denetçiler, kurumun üst yönetimi
için çal›fl›p onlara rapor verirken d›fl denetçiler daha üst otoritelere, genellikle yasama organ›na karfl› sorumludurlar.
‹ N T Ebak›m›ndan
RNET
5018 say›l› Kanun, iç denetim ve d›fl denetim aras›ndaki iliflki
baz›
hususlar› belirtmifl bulunmaktad›r. D›fl denetim, genel kabul görmüfl uluslararas›
N N
SIRA S‹ZDE
D Ü fi Ü N E L ‹ M
S O R U
D‹KKAT
SIRA S‹ZDE
AMAÇLARIMIZ
K ‹ T A P
TELEV‹ZYON
‹NTERNET
202
Kamu Mali Yönetimi
standartlar› dikkate alarak gerçeklefltirilir. D›fl denetim s›ras›nda, kamu idarelerinin
iç denetçileri taraf›ndan düzenlenen raporlar talep edilmesi hâlinde Say›fltay denetçilerinin bilgisine sunulur.
‹ç denetçiler ve d›fl denetçiler denetimde en iyi de¤ere/sonuca ulaflmak için koordinasyon ve ifl birli¤i içerisinde çal›flmal›d›rlar. Bu kapsamda, denetim planlar›
hakk›nda görüfl al›flveriflinde bulunmak, ortak ç›karlar›n bulundu¤u konular› görüflmek, denetim teknikleri, metot ve terminolojinin alg›lanma biçimi hakk›nda görüflmelerde bulunmak ve denetim faaliyetlerinin yürütülmesinde ifl birli¤i f›rsatlar›n› araflt›rmak üzere iç denetçiler ve d›fl denetçilerin düzenli toplant›lar yapmalar›
önerilmektedir.
8. Ünite - Kamu Mali Yönetiminde Denetim ve Kontrol
203
Özet
N
A M A Ç
1
N
AM A Ç
2
Denetim ve kontrol kavramlar› aras›ndaki farklar› belirleyebilmek
Denetim ve kontrol kavramlar› aras›nda amaç,
içerik, yöntem ve faaliyetleri icra edenler bak›m›ndan baz› farkl›l›klar da bulunmaktad›r. En
önemli farkl›l›k, kontrol faaliyetlerinin, yönetim
sorumlulu¤u kapsam›nda icra edilirken denetimin ba¤›ms›z bir mesleki faaliyet olarak yürütülmesidir. Kontrolde kurumdan ba¤›ms›z olmak
gerekmez, denetimde ba¤›ms›zl›k flartt›r. Denetim ile kontrol aras›ndaki di¤er temel farklar flunlard›r: Kontrol efl anl› olarak yürütülür, denetim
geçmifle dönüktür. Kontrol devaml› bir faaliyettir, denetim bir defa yap›l›r. Kontrolde mekanik
araçlar da kullan›labilir, denetim genelde insan
taraf›ndan yap›l›r.
5018 Say›l› KMYKK’ye göre iç kontrolü ve amac›n› aç›klayabilmek
5018 say›l› Kanun’un 55. maddesinde iç kontrol;
“idarenin amaçlar›na, belirlenmifl politikalara ve
mevzuata uygun olarak faaliyetlerin etkili, ekonomik ve verimli bir flekilde yürütülmesini, varl›k ve kaynaklar›n korunmas›n›, muhasebe kay›tlar›n›n do¤ru ve tam olarak tutulmas›n›, mali bilgi ve yönetim bilgisinin zaman›nda ve güvenilir
olarak üretilmesini sa¤lamak üzere idare taraf›ndan oluflturulan organizasyon, yöntem ve süreçle iç denetimi kapsayan mali ve di¤er kontroller
bütünüdür” diye tan›mlanm›flt›r. ‹ç kontrolün
amaçlar› ise: Kamu gelir, gider, varl›k ve yükümlülüklerinin etkili, ekonomik ve verimli bir flekilde yönetilmesini; kamu idarelerinin kanunlara
ve di¤er düzenlemelere uygun olarak faaliyet
göstermesini; her türlü mali karar ve ifllemlerde
usulsüzlük ve yolsuzlu¤un önlenmesini; karar
oluflturmak ve izlemek için düzenli, zaman›nda
ve güvenilir rapor ve bilgi edinilmesini; varl›klar›n kötüye kullan›lmas› ve israf›n› önlemek ve
kay›plara karfl› korunmas›n› sa¤lamak, olarak belirlenmifltir.
N
A M A Ç
3
N
AM A Ç
4
5018 Say›l› KMYKK’ye göre iç denetim türlerini
tan›mlayabilmek
‹ç denetim faaliyeti; uygunluk, performans, mali,
bilgi teknolojileri ve sistem denetimi uygulamalar›n› kapsamaktad›r. Uygunluk Denetimi: Kamu
idarelerinin faaliyet ve ifllemlerinin ilgili kanun,
tüzük, yönetmelik ve di¤er mevzuata uygunlu¤unun incelenmesidir. Performans Denetimi: Yönetimin bütün kademelerinde gerçeklefltirilen faaliyet ve ifllemlerin planlanmas›, uygulanmas› ve
kontrolü aflamalar›ndaki etkilili¤in, ekonomikli¤in ve verimlili¤in de¤erlendirilmesidir. Mali Denetim: Gelir, gider, varl›k ve yükümlülüklere iliflkin hesap ve ifllemlerin do¤rulu¤unun; mali sistem ve tablolar›n güvenilirli¤inin de¤erlendirilmesidir. Bilgi Teknolojisi Denetimi: Denetlenen
birimin elektronik bilgi sistemlerinin süreklili¤inin ve güvenilirli¤inin de¤erlendirilmesidir. Sistem Denetimi: Denetlenen birimin faaliyetlerinin
ve iç kontrol sisteminin; organizasyon yap›s›na
katk› sa¤lay›c› bir yaklafl›mla analiz edilmesi, eksikliklerinin tespit edilmesi, kalite ve uygunlu¤unun araflt›r›lmas›, kaynaklar›n ve uygulanan yöntemlerin yeterlili¤inin ölçülmesi suretiyle de¤erlendirilmesidir.
5018 Say›l› KMYKK’ye göre d›fl denetimin amac›n› aç›klayabilmek
Say›fltay taraf›ndan yap›lacak harcama sonras› d›fl
denetimin amac›, genel yönetim kapsam›ndaki
kamu idarelerinin hesap verme sorumlulu¤u çerçevesinde, yönetimin mali faaliyet, karar ve ifllemlerinin; kanunlara, kurumsal amaç, hedef ve
planlara uygunluk yönünden incelenmesi ve sonuçlar›n›n Türkiye Büyük Millet Meclisine raporlanmas›d›r.
204
Kamu Mali Yönetimi
Kendimizi S›nayal›m
1. Afla¤›daki ifadelerden hangisi kiflilerin idari ve cezai
sorumlulu¤unun tespitine yönelik olarak yap›lan inceleme ve de¤erlendirme faaliyetini ifade etmektedir?
a. Soruflturma
b. Teftifl
c. Revizyon
d. Denetim
e. Kontrol
5. Harcama birimlerinde ifllemlerin gerçeklefltirilmesi
aflamas›nda yap›lan kontroller ile mali hizmetler birim
taraf›ndan yap›lan kontroller bütününe ne denir?
a. Mali kontrol
b. Harcama öncesi kontrol
c. Ön mali kontrol
d. ‹ç kontrol
e. D›fl denetim
2. Afla¤›daki ifadelerden hangisi denetim ve kontrol
aras›ndaki farklardan biri de¤ildir?
a. Kontrol ve denetim, hesap verme sorumlulu¤unun yerine getirilmesi için önemlidir.
b. Kontrol hesap verme sorumlulu¤unu yerine getirirken denetimden daha etkindir.
c. Kontrolde kurumdan ba¤›ms›z olmak gerekmez
iken, denetimde ba¤›ms›zl›k flartt›r.
d. Denetim ifl sürecinde ba¤›ms›z ve uzman kiflilerce yap›l›r.
e. Kontrol ifl sürecine dahil personel taraf›ndan yürütülür.
6. ‹ç kontrolün kurulmas› ve gözetilmesinden sorumlu
olan kifli kimdir?
a. Bakan
b. Üst yönetici
c. Harcama yetkilisi
d. Gerçeklefltirme görevlisi
e. Muhasebe yetkilisi
3. Kontrol kavram›yla ilgili yaz›lanlardan hangisi yanl›fl
ifade edilmifltir?
a. Kontrol yönetimin bütün kademelerinde uygulan›r.
b. Kontrol ve denetim birbirinden farkl› kavramlard›r.
c. Kontrol devaml› bir faaliyet iken denetim bir defa yap›l›r.
d. Kontrol sadece üst yönetim kademesinde kullan›l›r.
e. Bir çok çal›flmada kontrol kavram› denetimle efl
anlaml› kullan›lm›flt›r.
4. ‹darenin amaçlar›na, belirlenmifl politikalara ve mevzuata uygun olarak faaliyetlerin etkili ekonomik ve verimli bir flekilde yürütülmesini, varl›k ve kaynaklar›n
korunmas›n›, muhasebe kay›tlar›n›n do¤ru ve tam olarak tutulmas›n›, mali bilgi ve yönetim bilgisinin zaman›nda ve güvenilir olarak üretilmesini sa¤lamak üzere
idare taraf›ndan oluflturulan organizasyon, yöntem ve
süreçle iç denetimi kapsayan mali ve di¤er kontroller
bütününe ne denir?
a. ‹ç denetim
b. Teftifl
c. ‹ç kontrol
d. D›fl denetim
e. Revizyon
7. Kamu idaresinin çal›flmalar›na de¤er katmak ve gelifltirmek için kaynaklar›n ekonomiklik, etkililik ve verimlilik esaslar›na göre yönetilip yönetilmedi¤ini de¤erlendirmek ve rehberlik yapmak amac›yla yap›lan ba¤›ms›z ve nesnel güvence sa¤layan dan›flmanl›k faaliyetine ne ad verilir?
a. ‹ç kontrol
b. ‹ç denetim
c. Harcama öncesi kontrol
d. Mali yönetim
e. Teftifl
8. ‹ç denetçiler ile ilgili afla¤›da belirtilenlerden hangisi do¤rudur?
a. Üst yönetici olabilirler.
b. ‹dari görevlerde bulunabilirler.
c. Asli görevleri olan iç denetçilik d›fl›nda baflkaca
ifl yapamazlar.
d. Kendiliklerinden resen soruflturma yapabilirler.
e. Genel Sekretere ba¤l› olarak çal›fl›rlar.
9. ‹ç Denetim Koordinasyon Kuruluna üye vermeyen
Bakanl›k afla¤›dakilerden hangisidir?
a. Baflbakanl›k
b. Kalk›nma Bakanl›¤›
c. Hazine Müsteflarl›¤›n›n ba¤l› oldu¤u Devlet Bakanl›¤›
d. Kamu bankalar›n›n ba¤l› oldu¤u Devlet Bakanl›¤›
e. Maliye Bakanl›¤›
8. Ünite - Kamu Mali Yönetiminde Denetim ve Kontrol
“
10. Say›fltay’›n ifllemlerini kim denetlemektedir?
a. Say›fltay
b. Meclis taraf›ndan oluflturulan bir komisyon
c. Türkiye Büyük Millet Meclisi ad›na Türkiye Büyük Millet Meclisinin Baflkanl›k Divan› taraf›ndan görevlendirilen ve gerekli mesleki niteliklere sahip denetim elemanlar›ndan oluflan bir komisyon
d. Maliye Bakanl›¤›
e. Hiçbiri
205
Yaflam›n ‹çinden
Devlette “Denetimin Denetimi” dönemi bafllad›. ‹ç Denetim Koordinasyon Kurulu, 5 y›ll›k dönemler itibar›yla
kamudaki bütün iç denetim birimlerini denetleyecek.
Kamu ‹ç Denetçileri Derne¤inden (K‹DDER) verilen
bilgiye göre, son y›llarda kamu yönetiminde yap›lan en
önemli reformlardan birisi olan 5018 say›l› Kamu Mali
Yönetim ve Kontrol Kanunu ile kamudaki denetimin
hem yap›s›, hem de metodolojisi kapsaml› bir flekilde
de¤ifltirildi. Yeni düzenlemeyle özel sektörde y›llard›r
uygulanmakta olan iç denetim, kamuda da hayata geçirildi. Devlette “kendi faaliyetlerinin de hesab›n› veren
bir denetim anlay›fl›” getiren yeni uygulamayla “denetimden de hesap sorulabilecek” olan yeni bir sürece girildi.
Kamu idarelerinde iç denetim kadrolar› oluflturulurken,
hâlen 210 farkl› idaredeki iç denetçi say›s›n›n 800’e yaklaflt›¤› bildirildi. Hemen hemen bütün bakanl›klarda,
müsteflarl›klarda ve genel müdürlüklerde iç denetçi istihdam› sa¤lan›rken, daha önce hiç denetçiye sahip olmayan kamu üniversiteleri, il özel idareleri ve belediyeler de kapsama dâhil oldu.
Hesapverme ve Risk Yönetimi
K‹DDER’e göre, iç denetim birimleri, dünyada iyi yönetim ilkeleri olarak kabul edilen, stratejik planlama, saydaml›k, hesap verebilirlik, performans program›, risk
yönetimi, yönetiflim, iç kontrol gibi hususlar›n kamu
idarelerinde de hayat bulmas› için u¤rafl veriyor.
‹ç denetimin kamudaki sa¤lad› de¤iflim ve dönüflümle
ilgili olarak da flu de¤erlendirme yap›l›yor:
“• Art›k kamu idarelerinin bütün birim ve faaliyetleri, iç denetim kapsam›nda bulunuyor. Oysa
daha önceki uygulamada, bakanl›klar›n merkez
teflkilat› denetim d›fl›nda b›rak›lm›flt›. Yeni dönemde ise bakanl›klar›n hem merkez, hem de
taflra teflkilat› iç denetime tabi tutulacak.-Önceki
uygulamada sadece idarelerin taflra teflkilat› faaliyetlerinin mevzuata uygunlu¤u teftifle tabiydi.
‹ç denetim, idarenin faaliyetlerinin tüm yönlerini kavr›yor. Faaliyetlerin hem mevzuata uygunlu¤u (uygunluk denetimi), hem sistemi (sistem
denetimi), hem ekonomikli¤i, etkinli¤i ve verimlili¤i (performans denetimi), hem de bilgi sistemleri altyap›s› (bilgi teknolojileri denetimi) iç
denetime konu ediliyor.
• ‹ç denetim, sorunlu alanlar›n düzeltilmesinde,
süreç ve sistemlerin iyilefltirilmesi ve gelifltiril-
206
Kamu Mali Yönetimi
Kendimizi S›nayal›m Yan›t Anahtar›
mesinde idarelere de katk› sa¤l›yor. Önceki uygulamada, denetim elemanlar›n›n bu tür dan›flmanl›k faaliyetlerinde bulunmas› do¤ru karfl›lanmazd›, bundan özenle kaç›n›l›rd›. Yeni sistem, bu anlay›fla da son verdi.
• ‹ç denetim kayna¤›, idarenin yüksek riskli alan
veya birimlerine yönlendirilerek, denetim kayna¤›ndan maksimum fayda elde edilmesini sa¤l›yor.
• Sistemde kamudaki bütün iç denetçileri koordine eden, etik kurallar› ve denetim standartlar›n›
belirleyen merkezî bir otorite durumundaki ‹ç
Denetim Koordinasyon Kurulu da, sistemin etkin flekilde ifllemine imkân veriyor.
• Art›k denetimin de denetimi söz konusu olmaya
bafllad›. ‹ç Denetim Koordinasyon Kurulu, maksimum 5 y›ll›k dönemler itibar›yla bütün iç denetim birimlerini denetleyecek ve de¤erlendirecek.-‹ç denetimdeki baflar›, kamu yönetimindeki birçok sorunu çözebilecek, kamuda kaynak
kullan›mlar›nda israf ve yolsuzluklar› azaltacak,
kamu idarelerinde fleffafl›¤›n ve hesap verebilirli¤i öne ç›karacak ve idarelerin daha iyi ve kaliteli yönetilmelerine katk›da bulunacak.”
”
Kaynak: Denetime Denetim Dönemi - Hürriyet Gazetesi - 9 Mart 2011
1. a
2. b
3. d
4. c
5. c
6. b
7. b
8. c
9. d
10. c
Yan›t›n›z yanl›fl ise “Genel Olarak Denetim ve
Kontrol Kavramlar›” konusunu yeniden gözden
geçiriniz.
Yan›t›n›z yanl›fl ise “Genel Olarak Denetim ve
Kontrol Kavramlar›” konusunu yeniden gözden
geçiriniz.
Yan›t›n›z yanl›fl ise “Genel Olarak Denetim ve
Kontrol Kavramlar›” konusunu yeniden gözden
geçiriniz.
Yan›t›n›z yanl›fl ise “‹ç Kontrol Sistemi” konusunu yeniden gözden geçiriniz.
Yan›t›n›z yanl›fl ise “Ön Mali Kontrol” konusunu yeniden gözden geçiriniz.
Yan›t›n›z yanl›fl ise, “‹ç Kontrol Sistemi” konusunu yeniden gözden geçiriniz.
Yan›t›n›z yanl›fl ise “‹ç Denetim” konusunu yeniden gözden geçiriniz.
Yan›t›n›z yanl›fl ise “‹ç Denetim” konusunu yeniden gözden geçiriniz.
Yan›t›n›z yanl›fl ise “‹ç Denetim” konusunu yeniden gözden geçiriniz.
Yan›t›n›z yanl›fl ise “D›fl Denetim” konusunu yeniden gözden geçiriniz.
S›ra Sizde Yan›t Anahtar›
S›ra Sizde 1
Avrupa Birli¤i Say›fltay›na göre denetim “bir kuruluflun
faaliyetlerinin ve ifllemlerinin hedeflere, bütçelere, kurallara ve standartlara uygun olarak yürütülmesini ya da
ifllemesini güvence alt›na almak üzere incelenmesi” fleklinde tan›mlanmaktad›r. Türk Say›fltay› denetimi, “ekonomik faaliyet ve olaylarla ilgili olarak gerçekleflmifl sonuçlar› önceden belirlenmifl amaçlar, kriterler ve standartlara göre tarafs›z olarak analiz etmek ve ölçmek suretiyle kan›tlara dayanarak de¤erlendirmek, gelecekteki hatalar›n önlenmesine yard›mc› olmak, kifli ve kurulufllar›n geliflmesine, mali yönetim ve kontrol sistemlerinin geçerli, güvenilir ve tutarl› hâle gelmesine rehberlik etmek ve elde edilen sonuç ve bulgular› ilgililere
duyurmak için uygulanan sistematik bir süreç” olarak
ifade etmektedir.
8. Ünite - Kamu Mali Yönetiminde Denetim ve Kontrol
S›ra Sizde 2
Kontrol ve denetim, hesap verme sorumlulu¤unun yerine getirilmesinde çok önemli bir iflleve sahiptir. Çünkü parlamentolar, vatandafllar ve hükûmetler, kamu
kaynaklar›n›n mevzuata uygun olarak kullan›l›p kullan›lmad›¤›n›, kamusal faaliyetlerin baflar›l› olup olmad›¤›n› ve kamu hizmetlerinin etkin, iktisadi ve verimli bir
flekilde sunulup sunulmad›¤›n› bilmek durumundad›rlar. Günümüzde böyle bir ihtiyaç söz konusu oldu¤undan hesap verme sorumlulu¤u bak›m›ndan, kamu
yöneticileri bu ihtiyac› karfl›lamak ad›na belirtilen kesimlere hesap vermekle sorumludurlar. Dolay›s›yla
kontrol ve denetim faaliyeti sonucunda sunulan raporlar yoluyla hesap verme sorumlulu¤u yerine getirilmifl olmaktad›r.
S›ra Sizde 3
Kontrol ve denetim aras›ndaki en önemli farkl›l›k, kontrol faaliyetlerinin, yönetim sorumlulu¤u kapsam›nda icra edilirken, denetimin ba¤›ms›z bir mesleki faaliyet olarak yürütülmesidir. Denetim, kontrolden farkl› olarak
yönetime ba¤l› gözükse bile fonksiyonel manada yönetimden ba¤›ms›z bir faaliyet olarak ifa edilmektedir.
S›ra Sizde 4
5018 say›l› Kanun’un 55. maddesinde iç kontrol; “idarenin amaçlar›na, belirlenmifl politikalara ve mevzuata
uygun olarak faaliyetlerin etkili, ekonomik ve verimli
bir flekilde yürütülmesini, varl›k ve kaynaklar›n korunmas›n›, muhasebe kay›tlar›n›n do¤ru ve tam olarak tutulmas›n›, mali bilgi ve yönetim bilgisinin zaman›nda
ve güvenilir olarak üretilmesini sa¤lamak üzere idare
taraf›ndan oluflturulan organizasyon, yöntem ve süreçle iç denetimi kapsayan mali ve di¤er kontroller bütünüdür” fleklinde tan›mlanm›flt›r.
S›ra Sizde 5
5018 say›l› KMYKK’nin 58. maddesine göre ön mali
kontrol, harcama birimlerinde ifllemlerin gerçeklefltirilmesi aflamas›nda yap›lan kontroller ile mali hizmetler
birimi taraf›ndan yap›lan kontrolleri kapsamaktad›r. Ön
mali kontrol; idarelerin gelir, gider, varl›k ve yükümlülüklerine iliflkin mali karar ve ifllemlerinin; idarenin bütçesi, bütçe tertibi, kullan›labilir ödenek tutar›, harcama
program›, finansman program›, merkezî yönetim bütçe
kanunu ve di¤er mali mevzuat hükümlerine uygunlu¤u
ve kaynaklar›n etkili, ekonomik ve verimli bir flekilde
kullan›lmas› yönlerinden yap›lan kontrolü ifade etmektedir.
207
S›ra Sizde 6
‹ç denetim afla¤›daki uygulamalar›n› kapsamaktad›r.
Uygunluk Denetimi: Kamu idarelerinin faaliyet ve ifllemlerinin ilgili kanun, tüzük, yönetmelik ve di¤er mevzuata uygunlu¤unun incelenmesidir. Performans Denetimi: Yönetimin bütün kademelerinde gerçeklefltirilen
faaliyet ve ifllemlerin planlanmas›, uygulanmas› ve kontrolü aflamalar›ndaki etkilili¤in, ekonomikli¤in ve verimlili¤in de¤erlendirilmesidir. Mali Denetim: Gelir, gider, varl›k ve yükümlülüklere iliflkin hesap ve ifllemlerin do¤rulu¤unun; mali sistem ve tablolar›n güvenilirli¤inin de¤erlendirilmesidir. Bilgi Teknolojisi Denetimi:
Denetlenen birimin elektronik bilgi sistemlerinin süreklili¤inin ve güvenilirli¤inin de¤erlendirilmesidir. Sistem
Denetimi: Denetlenen birimin faaliyetlerinin ve iç kontrol sisteminin; organizasyon yap›s›na katk› sa¤lay›c› bir
yaklafl›mla analiz edilmesi, eksikliklerinin tespit edilmesi, kalite ve uygunlu¤unun araflt›r›lmas›, kaynaklar›n ve
uygulanan yöntemlerin yeterlili¤inin ölçülmesi suretiyle de¤erlendirilmesidir.
S›ra Sizde 7
Say›fltay Kanun’un 36. maddesinde de Say›fltay›n denetim türleri yer almaktad›r. Buna göre, Say›fltay›n gerçeklefltirdi¤i denetimler ikiye ayr›lmaktad›r. Bunlar; düzenlilik denetimi ve performans denetimidir. Düzenlilik denetimi, mali denetim ve uygunluk denetimini kapsayan
bir denetimdir. 5018 say›l› Kanun’a göre düzenlilik denetimi, kamu idaresi hesaplar› ve bunlara iliflkin belgeler esas al›narak mali tablolar›n güvenilirli¤i ve do¤rulu¤una iliflkin mali denetim ile kamu idarelerinin gelir,
gider ve mallar›na iliflkin mali ifllemlerinin kanunlara ve
di¤er hukuki düzenlemelere uygun olup olmad›¤›n›n
tespiti fleklinde aç›klanm›flt›r. Performans denetimi ise
hesap verme sorumlulu¤u çerçevesinde idarelerce belirlenen hedef ve göstergeler ile ilgili olarak faaliyet sonuçlar›n›n ölçülmesini ifade etmektedir.
208
Kamu Mali Yönetimi
Yararlan›lan ve Baflvurulabilecek
Kaynaklar
Yararlan›lan ‹nternet Adresleri
Bilge, Semih ve Kirac›, Murat. (2010). Kamu Sektöründe ‹ç Denetim Ve ‹ç Denetimin Baflar›yla Uygulanmas›nda Rol Oynayan Faktörler (Kamu ‹ç
Denetçileri Üzerine Bir Araflt›rma), Gazi Kitabevi, Ankara.
Candan, Ekrem. (2007). Türk Bütçe Sisteminde Performans Denetimi, Maliye Bakanl›¤› Strateji Gelifltirme Baflkanl›¤›, Yay›n No: 2007/374, Ankara.
Coflkun, Arife. (2000). Performans ve Risk Denetim
Terimleri(Derleme), Araflt›rma/‹nceleme/Çeviri
Dizisi 5, Say›fltay Yay›nlar›, Ankara.
Erüz, Ertan ve Arcagök Sait. (2006). Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Sistemi, Maliye Hesap Uzmanlar›
Derne¤i, Ankara.
Gürkan, Nazmi Zarifi. (2009). “Türk Kamu Mali Yönetiminde ‹ç Denetim ve ‹ç Denetim Alg›s›,” Yay›nlanmam›fl Yüksek Lisans Tezi, Süleyman Demirel
Üniversitesi, Isparta.
Kesik, Ahmet. (2005). “5018 Say›l› Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu Ba¤lam›nda ve AB Sürecinde Türk Kamu ‹ç Mali Kontrol Sistemi”,
Kocaeli Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi, Say›: 9.
Köse, H. Ömer. (1999). “Denetim ve Demokrasi”, Say›fltay Dergisi, Say›: 33.
Köse, H. Ömer. (2000). Dünyada ve Türkiye’de Yüksek Denetim, Say›fltay Araflt›rma Serisi, Ankara.
Maliye Bakanl›¤›. (2005). ‹ç Kontrol ve Ön Mali Kontrole ‹liflkin Usul Ve Esaslar Yönetmeli¤i, 3. mükerrer say›l› Resmî Gazete: 31.12.2005, Say›: 26040.
Maliye Bakanl›¤›. (2007). Kamu ‹ç Kontrol Standartlar› Tebli¤i, Resmî Gazete: 26.12.2007, Say›: 26738.
Maliye Bakanl›¤›, Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlü¤ü. (2011). Kamu ‹ç Kontrol Rehberi Tasla¤›.
(www.bumko.gov.tr/kontrol)
Midyat, Cemil Sabri. (2007), “Teftifl ve Geleneksel Denetimden ‹ç Denetime: Yap›lan Düzenlemeler, Sorunlar ve Tereddütlü Hususlara ‹liflkin De¤erlendirmeler (I-II-III)”, Mali Hukuk Dergisi, Say›:129-131,
Aral›k.
Tek, Zuhal ve Çetinkaya, Egemen Mert. (2004). “‹ç Denetim”, Bütçe Dünyas›, Say› 20.
Türk Dil Kurumu ‹ktisat Terimleri Çal›flma Grubu.
(2011). ‹ktisat Terimleri Sözlü¤ü, Türk Dil Kurumu Yay›nlar›: 1037/I, Ankara.
Uyar, Süleyman. (2009). ‹ç Kontrol ve ‹ç Denetim5018 Say›l› Kanun Aç›s›ndan De¤erlendirme,
1.Bask›, Gazi Kitabevi, Ankara.
http://www.erkankaraarslan.org/ Erkan Karaarslan Kiflisel Web Sayfas›.
Sözlük
209
Sözlük
B
H
Bilgi Teknolojisi Denetimi: Denetlenen birimin elektronik
Harcama Birimi: Kamu idaresi bütçesinde ödenek tahsis
bilgi sistemlerinin süreklili¤inin ve güvenilirli¤inin de¤erlendirilmesidir.
edilen ve harcama yetkisi bulunan birimdir.
Hesap Verilebilirlik: Bir kurumdaki görevlilerin, yetki ve
Bütçe Hakk›: Kamu gelir ve giderlerinin tür ve miktar›n› be-
sorumluluklar›n›n kullan›lmas›na iliflkin olarak, ilgili ki-
lirleme yetkisinin kime ait oldu¤u, halk›n temsilcilerinin
flilerin karfl› cevap verebilir olma, bunlara yönelik eleflti-
bütçe üzerinde elde ettikleri, yürütmenin vergi toplama-
ri ve talepleri dikkate alarak bu yönde hareket etme ve
s›na izin verme ve harcama yapmas›na onay verme yet-
bir baflar›s›zl›k, yetersizlik ya da hilekârl›k durumunda
kilerinin tamam› bütçe hakk› olarak tan›mlanabilir.
sorumlulu¤u üzerine alma gereklili¤idir.
Bütçe: Belirli bir dönemdeki gelir ve gider tahminleri ile bunlar›n uygulanmas›na iliflkin hususlar› gösteren ve usulü-
‹
ne uygun olarak yürürlü¤e konulan belgedir.
‹ç Denetim: kamu idaresinin çal›flmalar›na de¤er katmak ve
Bütçenin Reddi: Bütçe tasar›s›n›n Genel Kurul oylamas›nda
gelifltirmek için kaynaklar›n ekonomiklik, etkililik ve ve-
salt ço¤unlu¤un sa¤lanamamas›d›r.
rimlilik esaslar›na göre yönetilip yönetilmedi¤ini de¤erlendirmek ve rehberlik yapmak amac›yla yap›lan ba¤›m-
Ç
s›z, nesnel güvence sa¤lama ve dan›flmanl›k faaliyetini
ifade etmektedir.
Çevre Analizi: Kuruluflun kontrolü d›fl›ndaki koflullar›n ve
e¤ilimlerin incelenerek, kurulufl için kritik olan f›rsat ve
‹l Özel ‹daresi: ‹l özel idaresi, il halk›n›n mahalli müflterek
nitelikteki ihtiyaçlar›n› karfl›lamak üzere kurulan ve ka-
tehditlerin belirlenmesidir.
rar organ› seçmenler taraf›ndan seçilerek oluflturulan,
D
idari ve mali özerkli¤e sahip kamu tüzel kiflisidir.
D›fl Denetim: ‹lgili kurum veya kuruluflun fonksiyonel ve örgütsel hiyerarflisi ile ilgisi bulunmayan ve onun d›fl›nda
K
kalan kifli veya kurulufllarca denetimini ifade eder.
Kamu geliri: Kanunlar›na dayan›larak toplanan vergi, resim,
harç, fon kesintisi, pay veya benzeri gelirler, faiz, zam
E
ve ceza gelirleri, tafl›n›r ve tafl›nmazlardan elde edilen
Etkinlik: Yönetimin ald›¤› kararlar›n herkese eflit ve efl za-
her türlü gelirler ile hizmet karfl›l›¤› elde edilen gelirler,
manl› uygulanmas› ve elde edilmesi beklenen sonuçlar
borçlanma araçlar›n›n primli sat›fl› suretiyle elde edilen
ile gerek kullan›lacak kaynaklar, gerekse olumsuz etki-
gelirler, sosyal güvenlik primi kesintileri, al›nan ba¤›fl ve
lenecek kesimlere olan etkileri aras›nda makul bir iliflki
yard›mlar ile di¤er gelirlerdir
olmas› anlam›na gelir.
Kamu gideri: Kanunlar›na dayan›larak yapt›r›lan ifl, al›nan
mal ve hizmet bedelleri, sosyal güvenlik katk› paylar›, iç
G
ve d›fl borç faizleri, borçlanma genel giderleri, borçlan-
Genel Bütçeli ‹dareler: Devletin görevlerini yerine getiren
ma araçlar›n›n iskontolu sat›fl›ndan do¤an farklar, eko-
ve ülkemizin üniter yap›s›na göre tek olan yasama, yü-
nomik, malî ve sosyal transferler, verilen ba¤›fl ve yar-
rütme ve yarg› organlar›n›n kurum ve kurulufllar› genel
bütçeli idareler olarak adland›r›l›r.
d›mlar ile di¤er giderlerdir.
Kamu Kaynaklar›: Borçlanma suretiyle elde edilen imkânlar
Genel Görüflme: Toplum yaflam› ve Devlet faaliyetleri ile il-
dâhil kamuya ait gelirler, tafl›n›r ve tafl›nmazlar, hesap-
gili belli bir konunun TBMM’nde görüflülmesidir.
larda bulunan para, alacak ve haklar ile her türlü de¤er-
Gensoru: Gensoru, Bakanlar Kurulunun genel politikas› ve-
lerdir.
ya bir Bakan›n uygulamalar›ndan dolay› sorumlu tutula-
Kamu Mali Yönetimi: Kamu gereksinmelerinden do¤an hiz-
rak, izlenen politikan›n aç›kl›¤a kavuflmas› ve Bakanlar
metlerin yap›labilmesi amac›yla gelirlerin toplanmas› ve
Kurulunu ya da ilgili Bakan› düflürmeyi amaçlayan önergedir.
gerekli yerlere harcanmas› için devletin yapt›¤› ifllemlerdir.
Kamu Malî Yönetimi: Kamu kaynaklar›n›n tan›mlanm›fl standartlara uygun olarak etkili, ekonomik ve verimli kullan›lmas›n› sa¤layacak yasal ve yönetsel sistem ve süreçleri ifade eder.
210
Kamu Mali Yönetimi
Kamu Yönetimi: Kamusal alandaki faaliyetler ile bu faaliyet-
Meclis Soruflturmas›: Görevde bulunan veya görevinden ayr›lm›fl olan Baflbakan veya bakanlar hakk›nda, görevleri
leri yürüten örgütleri ifade eder.
s›ras›nda yasalara ayk›r› uygulama yapt›klar› iddias›yla,
Kamu Zarar›: Kamu görevlilerinin kas›t, kusur veya ihmalle-
soruflturma aç›lmas› istemidir.
rinden kaynaklanan mevzuata ayk›r› karar, ifllem veya
eylemleri sonucunda kamu kayna¤›nda art›fla engel ve-
Misyon: Vizyon ve ilkelerin oluflturulmas› sonucunda, kuruluflun varmas› istenen noktaya nas›l bir çerçeve içinde
ya eksilmeye neden olunmas›d›r.
ulafl›laca¤› amaç ve hedeflerin belirlenmesi ile ortaya ç›-
Kat›l›mc›l›k: Devletin politika oluflturma, uygulama ve de-
kar.
netleme sürecine vatandafllar›n ve sivil toplum örgütlerinin dâhil olmas›n› anlatan bir kavramd›r.
Kontrol: bir kuruluflun faaliyetlerinin istenen faaliyet plan›na
uymas›n› sa¤layan süreçtir.
O-Ö
Orta Vadeli Bütçe Çerçevesi: Amac›, kaynaklar› ulusun stra-
Kurulufl ‹çi Analiz: Kuruluflun mevcut durumunu ve gelece-
tejik önceliklerine göre tahsis etmek ve bunlar›n genel
¤ini etkileyebilecek, iç ortamdan kaynaklanan ve kuru-
mali hedeflerle uyumunun sa¤lanmas› olan belgeye ise
luflun kontrol edebildi¤i koflullar›n ve e¤ilimlerin incelenerek güçlü ve zay›f yönlerin belirlenmesi ve de¤erlen-
“orta vadeli bütçe çerçevesi” denir.
Orta Vadeli Harcama Sistemi: Dünya Bankas› taraf›ndan
dirilmesidir.
kamu mali yönetiminde bir reform yaklafl›m› olarak gelifltirilmifl, çok y›ll› bütçelemenin ve tahminlerin bir for-
M
mu olarak yayg›n kullan›l›r hale gelmifl birçok y›ll› büt-
Mahallî ‹dare: Yetkileri belirli bir co¤rafi alan ve hizmetlerle
çeleme modelidir.
s›n›rl› olarak kamusal faaliyet gösteren belediye, il özel
Orta Vadeli Mali Çerçeve: Sadece genel büyüklükler düze-
idaresi ile bunlara ba¤l› veya bunlar›n kurduklar› veya
yindeki tahminleri gösteren plana orta vadeli mali çerçe-
üye olduklar› birlik ve idarelerdir.
ve ad› verilmektedir.
Mali Denetim: Gelir, gider, varl›k ve yükümlülüklere iliflkin
Orta Vadeli Mali Plan: Orta Vadeli Program ile uyumlu ol-
hesap ve ifllemlerin do¤rulu¤unun; mali sistem ve tablo-
mak üzere, gelecek üç y›la iliflkin toplam gelir ve gider
lar›n güvenilirli¤inin de¤erlendirilmesidir.
tahminleri ile birlikte hedef aç›k ve borçlanma durumu
Mali Denetim: Kamu kurumlar›n›n mali rapor, mali tablolar›-
ile kamu idarelerinin ödenek teklif tavanlar›n› içeren bir
n›n ve her türlü belgelerin güvenilirlik ve do¤ruluk aç›s›ndan irdelenmesidir.
belgedir.
Orta Vadeli Program: Bütçe sürecini bafllatarak stratejik
Mali Disiplin: Kamu gelir ve giderlerinin birbirine denk ol-
amaçlar temelinde kamu politikalar› ve uygulamalar›n›
mas›n› ifade etmektedir.
flekillendirecek ve kaynak tahsisini bu çerçevede yön-
Malî Kontrol: Kamu kaynaklar›n›n belirlenmifl amaçlar do¤rultusunda, ilgili mevzuatla belirlenen kurallara uygun,
lendirecek olan programd›r.
Örgüt: bireysel ve örgütsel görevlerin verimli iliflkilere dönüfl-
etkili, ekonomik ve verimli bir flekilde kullan›lmas›n›
sa¤lamak için oluflturulan kontrol sistemi ile kurumsal
yap›, yöntem ve süreçleri ifade eder.
türülmesi için oluflturulmufl yap›d›r.
P
Mali Saydaml›k: Hükümetin yap›s›n›n ve ifllevlerinin, uygu-
Paydafl Analizi; paydafllar›n tespiti, paydafllar›n önceliklendi-
layaca¤› maliye politikas› konusundaki niyetlerinin, ka-
rilmesi, paydafllar›n de¤erlendirilmesi ile görüfl ve öneri-
mu kesimi hesaplar›n›n ve mali hedeflerinin kamuya
aç›k olmas›n› ifade eder.
lerinin al›nmas› aflamalar›ndan oluflur.
Performans Denetimi: Yönetimin bütün kademelerinde ger-
Mali Yan›lsama: Vergi mükellefi olan seçmenlerin devlet ta-
çeklefltirilen faaliyet ve ifllemlerin planlanmas›, uygulan-
raf›ndan sunulan mal ve hizmetlerin kendilerine olan
mas› ve kontrolü aflamalar›ndaki etkilili¤in, ekonomikli-
maliyetlerini fark etmemelerinden dolay›, kamusal mal
ve hizmetlere olan taleplerini sürekli artt›rmalar›d›r.
¤in ve verimlili¤in de¤erlendirilmesidir.
Performans Saydaml›¤›: Nihai mal ve hizmet sunumunda
Mali Y›l (Bütçe Y›l›): Kamu maliyesi ve ona ba¤l› olarak bir
etkinli¤in (yani mümkün olan en az maliyetle sunulup
ekonomide devlet taraf›ndan düzenlenen ya da denetle-
sunulmad›¤›n›n veya amaçlanan toplumsal hedeflere ula-
nen y›ll›k mali ifllemler için kabul edilen 12 ayl›k süreyi
fl›l›p ulafl›lmad›¤›n›n) de¤erlendirilmesine yarayan veya
ifade eder.
bu de¤erlendirmeyi kolaylaflt›ran bilgilerin sunulmas›d›r.
Meclis Araflt›rmas›: Belli bir konuda bilgi edinebilmek için
yap›lan inceleme önergesidir.
Sözlük
R
211
Uzun Vadeli Mali Öngörüler: Mevcut bütçe politika ve programlar›n›n uzun dönemde sürdürülebilir olup olmad›¤›-
Revizyon: elefltirel bir gözle gözden geçirme, tekrar inceleme
n›n tahminlenmesi ve tespiti yoluyla istenmeyen harca-
ve araflt›rma anlam›na gelmektedir.
ma e¤ilimlerinin önceden belirlenmesini sa¤layan bir tür
S
erken uyar› sistemleridir.
Saydaml›k: Hükümetin yap›s›n›n ve ifllevlerinin, uygulayaca¤› maliye politikas› konusundaki niyetlerinin, kamu kesimi hesaplar›n›n ve mali hedeflerinin kamuya aç›k ol-
V
Verimlilik: Girdilerin ç›kt›lara oran› iken, etkinlik, do¤rudan
sonuçla ilgili bir kavram olup, belirlenen amaçlara ulafla-
mas›n› ifade eder.
bilme derecesini ifade eder. Etkinlik, yaln›z fiziki bir gir-
Sistem Denetimi: Denetlenen birimin faaliyetlerinin ve iç
di- ç›kt› iliflkisini de¤il, bir faaliyetin, program›n veya ör-
kontrol sisteminin; organizasyon yap›s›na katk› sa¤lay›c›
gütün amaç ve hedeflerine en iyi derecede yaklaflmas›
bir yaklafl›mla analiz edilmesi, eksikliklerinin tespit edilmesi, kalite ve uygunlu¤unun araflt›r›lmas›, kaynaklar›n
ve uygulanan yöntemlerin yeterlili¤inin ölçülmesi suretiyle de¤erlendirilmesidir.
Soru: Sözlü veya yaz›l› olarak cevapland›r›lmak üzere Baflbakan ve veya Bakanlardan bilgi istemektir.
Soruflturma: Kiflilerin idari ve cezai sorumlulu¤unun belirlenmesine yönelik olarak yap›lan inceleme ve de¤erlendirme faaliyetini ifade etmektedir.
Stratejik plan: Kamu idarelerinin orta ve uzun vadeli amaçlar›n›, temel ilke ve politikalar›n›, hedef ve önceliklerini,
performans ölçütlerini, bunlara ulaflmak için izlenecek
yöntemler ile kaynak da¤›l›mlar›n› içeren pland›r.
Stratejik planlama: Mevcut ile ulafl›lmas› istenen durum aras›ndaki yolu, amaç, hedef ve bunlara ulaflmay› mümkün
k›lacak yöntemleri ortaya koyarak tarif eden süreçtir.
Stratejik Yönetim: Örgütü hedeflerine ulaflt›rabilmek için
verilen kararlar›n formülasyonu, uygulanmas› ve de¤erlendirilmesi bilimi ve sanat› olarak tan›mlanabilir.
T
demektir.
Vizyon: kuruluflun ideal gelece¤ini sembolize eder.
Y
Yarg› Faaliyeti: Yönetim ile ilgili anlaflmazl›klar› çözmek ve
kiflisel olaylara hukuk kurallar›n› uygulamakt›r.
Yasama Faaliyeti: Yönetimin kanun hükmünde kararname,
tüzük ve yönetmelik ç›karmas›d›r.
Yerel Yönetim Birlikleri: Yerel nitelikteki kamu hizmetlerinden baz›lar›n› yapmay› üstlenmifl, il özel idaresi, belediyeler ve köylerin kendi aralar›nda ya da birbirleriyle,
özgür iradeleriyle ya da yasal zorunluluktan dolay› yapmakla yükümlü olduklar› görevleri en iyi flekilde yerine
getirebilmek amac›yla oluflturduklar› kamu tüzel kiflilikleridir.
Yönetim: Önceden belirlenmifl amaçlar› gerçeklefltirmek için
gerekli olan araçlarla ilgili etkinlikler bütünüdür.
Yönetiflim: Toplum devlet iliflkilerinde karfl›l›kl› etkileflime
dayal› yeni bir yönetim tarz›n› ifade etmektedir.
Yürütme Faaliyeti: Kamu hizmetlerinin sunulmas› veya top-
Tavandan Tabana Bütçeleme Anlay›fl›: Hükümetlerin öncelikleri ve yap›sal reformlar› da esas al›narak mali hedefleri belirten ve gelir ve gider tahminlerini ortaya koyan bir çerçevedir.
Teftifl: Bir fleyin asl›n›, do¤rusunu veya ifllerin iyi yürütülüp
yürütülmedi¤ini anlamak için yak›ndan incelemek, resmen araflt›rmak ve soruflturmak anlam›na gelmektedir.
U
Uygunluk Denetimi: Kamu idarelerinin faaliyet ve ifllemlerinin ilgili kanun, tüzük, yönetmelik ve di¤er mevzuata
uygunlu¤unun incelenmesidir.
Uygunluk Denetimi: Kamu idarelerinin gelir, gider ve mallar› ile bunlara iliflkin hesap ve ifllemlerinin yasalara ve di¤er mevzuata uygun olup olmad›¤›n›n saptanmas›d›r.
lumun düzeni ve ihtiyaçlar›n›n karfl›lanmas› için gerekli
olan faaliyetlerdir.
Download
Random flashcards
canlılar ve enrji ilişkileri

2 Cards oauth2_google_d3979ca9-59f8-451c-9cf7-08c5056d5753

Merhaba

2 Cards oauth2_google_861773e1-0890-4522-834a-6a5babb58e76

Create flashcards