ANAYASA DEGİşİKLİGİ VE MEMUR SENDİKACILlGI
advertisement
ANAYASA DEGİşİKLİGİ VE MEMUR SENDİKACILlGI Mesut GÜLMEZ· Sevgili Dost Dr. Muzaffer SENCER'in anısına Memurların sendika hakkının varlığına karşı çıkanların öteden beri ileri sürdükleri gerekçelerden biri, anıınsanacağı gibi, Anayasa'nın 51. maddesinde "i§çiler" teriminin kullanılml§ olması idi. "İşçiler" terimi, 1961 Anayasası'nda olduğu gibi "çall§anlar" olarak deği§tirilmedikçe memurlara sendika hakkı tanınamayacağı, hatta sendika hakkının yasaklandığı görü§ünü ileri sürenler bile olmu§tu. Savunucuları arasında yalnızca politikacıların değil sendika uzmanları ve kimi öğretim üyelerinin de bulunduğu bu gÖfܧün temelsizliği ve sendikala§maya engelolmadığı yargı kararlarıyla ortaya konulmu§tu ama, yine de yeri geldikçe ileri sürenler de eksik olmuyordu. Sendika hakkı tanınması için Anayasa'da deği§iklik yapılıp yapılmaması konusunda yıllardır sürdürülen bu tartı§malar, partiler arasında güçlükle ve son anda sağlanabilen uzla§ma sayesinde 1995 yazında gerçekle§tirilebilen deği§iklikle sona erdi. Ancak bu kez, kötü ve dolambaçlı bir dil ve anlatımla yapılan deği§ikliğin içerik ve kapsamı konusunda yeni tartı§maların ba§laması olasılığı vardır. Hatta, öngörülen özel yasa çıkarılmadıkça, sendikaların hukuksal varlık ve etkinliklerinin yasallığının tartı§ma konusu yapılmasına da §a§ırmamak gerekir. gerektiği 23 Temmuz 1995 tarihli ve 4121 sayılı yasa i~e 53. maddeye eklenen fıkrayı inceleyip değerlendirmeden önce, hazırlık sürecini anımsamak yararlı olacaktır. Bu süreç, bu kapsamda bir deği§ikliğin, siyasal partilerin -özellikle DYP ve ANAP'ın- sergilediği hangi zikzaklar ardından gerçekle§tirilebildiğini ortaya koyması nedeniyle anlamlıdır. DEGİşİKLİK SÜREcİNİN TARİHÇESİ DYP, ANAP ve SHP Parti Grup Ba§kanvekillerince ortakla§a hazırlanan ve üzerinde "mutabakat sağlanan" 301 imzalı taslak metin (Kanun Teklifi) 1995 yılı ba§larında -19 Ocak 1995'te- TBMM Ba§kanlığı'na sunulmu§tur. Taslak metin, Anayasa'nın Ba§langıç bölümü ile 20 maddesinin (33, 51, 52, 53, 54, 67, 68, 69, 75, 76, 82, 84, 85, 86, 93, 128, 135, 149, 171 ve Geçici 15 inci maddeler) deği§tirilmesini öngörmü§tür. 1 Ancak bu maddelerden 15'i deği§tirilmi§, • Prof. Dr., mDAİE Ötretim Üyesi. TBMM Tutanak Dergisi, Dönem: 19, Yasama Yılı: 4, Cilt 88 (123. Birlqim, 14.6.1995), S. Sayısı: 861 (Doıru Yol Partisi Grup B3§kanvekilleri Sakarya Milletvekili Nevzat Ercan, Bursa Milletvekili Turhan Tayan, Samsun Milletvekili İhsan Saraçlar, Anavatan Partisi Grup Ba§kanvekilleri Gümü§hane Milletvekili M. Oltan Sungurlu, Amme Jtkıresi Dergisi. Cilı 28. Soyı 4. Arabk 1995. AMME İDARESİ DERGİSİ 28 sendikal haklarla ilgili Sl ve S4. maddeler ile 76, 82 ve 128. maddeler ve geçici lS. madde konusundaki deği§iklikler gerçekle§tirilememi§tir. Anayasa Komisyonu (AYK),ı Kanun Teklifi (KT) 'ni 2S Ocak 1995'te ilk toplantıda incelemeye ba§lamı§tır. Bu toplantısında Komisyon, daha önce gönderilen iki Kanun Teklifi'nin de gündeme alınmasını ve böylece üç Kanun Teklifi'nin aynı gün Anayasa Komisyonu Alt Komisyonu'nda görܧülmesini kabul etmi§tir. J yaptığı AYK, Alt Komisyon'un4 2S Nisan 1995 günü kendisine sunduğu raporu 2 1995'te görü§meye ba§lamı§ ve 24 Mayıs 1995'te bitirmi§tir. A YK, S Haziran 1995 tarihinde de raporunu TBMM Ba§kanlığı'na sunmu§tur.s TBMM, 23 Temmuz 1995 tarih ve 4121 sayılı yasayla, "1.11.1982 Tarihli ve 2709 Sayılı Mayıs Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının Başlangıç ve Bazı Maddelerinin Değiştirilmesine Dair Kanun"u kabul etmi§tir.' 301 İmza" Kanun Teklifi'nde Sendikal Haklar Kanun Teklifi'nin 3. maddesi, S1. madde ile yürürlükten kaldırılmasını öngördüğü "Sendikal Faaliyet"e ili§kin S2. maddeyi birlikte düzenlemi§tir. ilk fıkrasındaki "i§çiler" sözcüğünün "çalışanlar' olarak deği§tirilmesi öngörülen maddenin 2. fıkrası, Anayasa güvencesine alınan hakkın yasayla düzenleneceğini belirtmi§tir ve §öyledir: "Memurlar ve diğer kamu görevlileri yönünden bu kanunla düzenlenir. ii hakların kapsam ve istisnaları KT, madde S1/1'deki "üyelerinin çalı§ma ili§kilerinde" sözcükleri ile 2. metinden çıkarılmasını öngörmekle yetinmemi§tir. Sendikalar üzerindeki "devlet gözetimi"ni yeniden düzenleyen ve sendikaların etkinlikten fıkranın Denizli Milletvekili Hasan Korkmazcan, Trabzon Milletvekili Eyüp A§ık., Sosyaldemokrat Halkçı Parti Grup B3§kanl Ankara Milletvekili Seyfi Oktay, İstanbul Milletvekili Ercan Karaka§, Batman Milletvekili Adnan Ekmen ve 292 Arkada§IDln 7.11.1982 Tarihli ve 2709 Numaralı Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının Ba§langıç Metni ve Bazı Maddelerinin Deği§tirilmesine Dair Kanun Teklifi, İzmir Milletvekili Cemal Tercan ve 153 Arkad3§IDln (...) Kanun Teklifi, Zonguldak Milletvekili Günq Müftüoğlu ve 170 Arkada§IDID (... ) Kanun Teklifi ve Anayasa Komisyonu Raporu (2/1007,2/1 1 ıo, 2'1312). ı J TBMM Anayasa Komisyonu §u üyelerden olU§maktadır: Şerif Ercan (Ba§kan), M. seyfi Oktay (B3§kanvekili), Ço§kun Kırca (Sözcü), Ali Dinçer, M. Vehbi Dinçerler, B. Mehmet Gazioğlu, Lütfi &engin, Ali Otuz, t. Kaya Erdem, Minif İslamoğlu, Mehmet Keçeciler, Tevfik Diker, Osman Seyfi ve C. Sadık Keseroğlu. Cemal Tercan ve 153 arkada§ının kanun teklifi 82. maddenin deği§tirilmesine, Günq Müftüoğlu ve 170 arkada§ının kanun teklifi de 127. maddenin dep§tirilmesine ve Anayasa'ya bir geçici madde eklenmesine ili§kindir. 4 s Alt Komisyon §u üyelerden olU§mu§tur: Co§kun Kırca (Ba§kan), Vehbi Dinçerler, Ekrem Ceyhun, Münif tslamoğlu, Mehmet Keçeciler, Lütfü Esengün ve Co§kun Gökalp. Anayasa Komisyonu üyelerinden dördü (M. Seyfi Oktay, Lütfa Esengin, Ali Oluz ve Mehmet Keçeciler) rapora "muhalif" , oldu~nu oldu~nu, A ve "muhalefet §erhi"nin ekli bulundu~nu belirtmi§tir. Aynca, C. Kırca "görd§ açıklaması" Dinçer 11. maddeye itirazı bulundu~nu ve ı. K Erdem de söz hakkının saklı oldu~nu belirtmi§lerdir. T.C. Res.i Gazete, 26 Temmuz 1995, Sayı: 22355, s. 1- ıo. ANAYASA DEGİşİKLİGİ VE MEMUR SENDİKACILlGI 29 alıkonması yada kapatılması konusunda yargıç kararını zorunlu tutan yeni bir kurala yer veren Teklifin öteki fıkraları şöyledir: "Yasa, sendika haklarının kullanılmasında milli savunma ve kamu düzeni amaçlarının zorunlu kıldığı ölçüde sınırlar koyabilir." "(...) Sendikalar üzerindeki Devlet gözetimi, sendikaların kuruluş ve faaliyetlerinin yasalara uygunluğunu sağlamak amacıyla ve sendika bağımsızlığı ilkesini zedelemeyecek bir biçimde yasa ile düzenlenir. Sendika ve üst kuruluşların, faaliyetlerinin durdurulması veya ancak yasanın açıkça öngördüğü hallerde hakim kararı ile mümkündür." kapatılması, KT, "toplu iş sözleşmesi hakkı"nı düzenleyen 53. maddedeki "işçiler" de "çalışanlarlı olarak değiştirerek kapsamını genişletmiştir. Tek toplu sözleşme ilkesi getiren 3. fıkradaki kurala ise yer vermemiştir. sözcüğünü "Grev hakkı ve lokavt" başlıklı 54. maddede benzer bir değişiklik öngören ve böylece grev hakkı kapsamına memurları da alan KT'ye göre: "Çalışanlar, işverenler ile olan ilişkilerinde iktisadi durumlarını korumak ve geliştirmek amacıyla grev hakkına ve sosyal sahiptirler. İşveren lokavta başvurabilir. Grev hakkının kullanılmasının usul ve şartları ile bu hakka milli savunma, kamu düzeni ve genel sağlık bakımından getirilecek zorunlu sınırlamalar kapsam ve istisnalar ile işverenlerin lokavta başvurmasının usul ve şartları yasayla düzenlenir." Bu değişiklikte vurgulanması gereken nokta, grev hakkını yalnızca toplu iş sözleşmesi yapılması sırasında çıkan uyuşmazlıklar için tanıyan kuralın değiştirilmesinin öngörülmesidir. Gerekçesi açıklanmayan bu değişildiğin, kamu görevlilerinin de grev hakkı kapsamına alınması dışında, grev hakkının demokratik bir hak olarak kullanılmasına da olanak sağlamayı amaçladığını düşünüyorum. KT, 54. maddenin öteki fıkralarını metinden çıkarmıştır. Teklifin 17. maddesi, sendikal haklar, özellikle toplu sözleşme hakkı konusunda yaptığı kapsam genişletici değişikliğin gereği olarak, 128. maddenin 2. fıkrasında da değişiklik öngörmüştür: "Memurların ve yetkileri, ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yükümlülükleri kanunla düzenlenir." hakları Bu fıkrada sayılmayan ve dolayısıyla yasayla düzenlenmesi öngörülmeyen konular, "aylık ve ödeneklerı ile Ildiğer özlük işleri"dir. Bu konuların 128. maddeden çıkarılmasını öngören KT, bu değişikliğin gerekçesini şöyle açıklamıştır: "...Çall§anlara getirilen Sendika Kurma Hakkı, Toplu ݧ Sözleşmesi Grev Hakkı doğrultusunda bu düzenleme yapılmıştır. Bu durumda memurlar ve diğer kamu görevlilerinin aylık ve ödenekleri ile diğer öz1ük işleri Toplu İş AMME İDARESi DERGisi 30 Sözleşmeleri ile düzenlenecektir." Böylece KT, 128. maddede sayılan konulardan kimilerinin "kanunla", kimilerinin de "toplu sözle§melerle" düzenlenmesini öngörerek bir i§bölümü yapIlll§tır. Anayasa Komisyonu'nun Kabul Ettiği Metin AYK'nin çalı§malarını bitirerek 24 Mayıs 1995 tarihinde kabul ettiği metin, TekliPin sendikal haklara ili§kin maddelerinde çok önemli deği§iklikler yapmı§tır. Bu deği§iklikler Alt Komisyon' ca gerçekle§tirilmi§ ve gerekçeleri de yine Alt Komisyon'ca kaleme alınmı§tır. Ba§ka deyi§le, Alt Komisyon'un KT'de yaptığı deği§iklikleri ve gerekçelerini AYK aynen benimsemݧtir. AYK metni, 51. maddedeki "çalı§anlar" sözcüğünü korumU§ ve ayrıca "emekliler"i de sendika hakkı kapsamına almı§tır. AYK, "memurlar ile i§çi niteliği t3§ımayan diğer kamu görevlilerine sendika kurma ve sendikalara üye olma haklarının tanınması gerektiği kanaatinde" olduğunu ve "bu zorunlulu(ğun) esasen Devletimizi bağlayan Milletlerarası Çalı§ma Örgütü Sözle§melerinden de kaynaklanmakta" olduğunu belirterek, memurları sendika hakkı kapsamına alan bu deği§ikliği uygun bulmu§tur. Ancak, sendikalar ve üst kurulu§lar kurma hakkı, "çalı§anlar ile emekliler ve i§verenler"e "kendi sendikalarını" kurmak üzere tanınmı§, dolayısıyla ortak örgütlenme yolunu kapatmı§tır. Devletin sendikalar üzerindeki ~:idari ve mali denetimi"ni yeniden kaleme alan ve bu konunun KT'de olduğu gibi "sendika bağımsızlığı ilkesini zedelemeyecek biçimde" yasayla düzenlenmesini öngören AYK metni, 33. maddenin yönetsel yetkililere tanıdığı dernekleri etkinlikten alıkoyma yetkisini sendikalar için de getirmi§tir. AYK, KT'de yer alan "sendika ve üst kurulu§larının faaaliyetlerinin durdurulması veya kapatılmasını sadece hakim kararına bağlayan hükmü" yetersiz bulmu§ ve "bu hususu da aynen derneklerde olduğu tarzda düzenlemi§tir." Gecikmesinde sakınca bulunan durumlarda, sendikaların yönetsel bir kararla "faaliyetten men" edilmesine olanak veren ve örgütlenme özgürlüğü ile bağda§madığı açık olan bu fıkra §öyledir: "Sendikalar ve üst kurulU§ları, kanunun öngördüğü hallerde hakim ve faaliyetten alıkonabilir. Ancak, milli güvenliğin, kamu düzeninin, suç i§lemesini veya suçun devamını önlemenin yahut yakalamanın gerektirdiği hallerde geciktnede sakınca varsa, kanunun yetkili kıldığı merc~ sendikayı faaliyetten men edebilir. Bu merciİn kararı, yirmidört saat içerisinde görevli hakimin onayına sunulur. Hakim, kararını yedi gün içinde açıklar; aksi halde, bu idari karar kendiliğinden yürürlükten kalkar." kararıyla kapatılabilir AYK metni, memurların sendika hakkı ve "İdare" ile yapabilecekleri toplu 8.örü§me konularında da KT'den çok farklı ve ayrıntılı bir düzenleme yapmı§tır. Ozünde 4121 sayılı yasayla 53. maddeye eklenen ek fıkradaki düzenlemeye benzeyen 51. maddenin son fıkrasının ilk bölümü §öyledir: ANAYASA DEGİş1KLİGİ VE MEMUR SENDİKACILlGI 31 maddenin ilk fıkrasında yazılı memurlar ile diğer kamu ve bu görevlerden emekli olanlann kendi aralannda bu sendikalann da kendi aralannda üst kurulU§lar kanunla düzenlenir. Kanun, bu sendikalann ve üst kuruluşlannın kurucusu ve üyesi olabilmek için gerekli şartlan, bu sendikalann ve üst kurulU§lannın hak ve yükümleri, iç faaliyetleri ve mali kaynaklan ile bu haktan faydalanamayacak olan memur ve diğer kamu görevlilerini belirl~r." "128 inci görevlilerinin sendikalar ve kurabilmeleri Ortak sendikala§maya olanak tammayan bu aynntılı düzenleme, sendika yönünden kapsamının daraltılmasına da olanak vermiştir. hakkının kişi Son fıkranın ikinci bölümünde ise, kamu görevlileri sendikal örgütlerine tanınan toplu görüşme yapma olanağı düzenlenmiştir. Özünde 53. maddeye eklenen fıkranın kaynağını olu§turan ve Alt Komisyon metninde de aynen yer alan bu bölüm şöyledir: "Bu sendikalar ve üst kurulU§lan, üyeleri adına yargı mercilerine ba§vurabilir ve İdareyle amaçlan doğrultusunda üyeleri adına toplu görüşme yapabilirler. Bu toplu görüşme sonunda düzenlenen ve taraflarca imzalanan tutanakta, anla§ma ve anla§maZıık noktalan belirtilir. Bu tutanak, İdare ve Türkiye Büyük Millet Meclisi için hukuki bağlayıcılık taşımaz. Bu fıkrada söz konusu sendikalar ve üst kurulU§lan 53 ve 54 üncü maddeler hükümlerinin kapsamı dl§ındadır." AYK metni, toplu görüşme sonunda imzalanan belgeden "tutanak" olarak söz etmi§, ancak ek fıkra değişikliğinden farklı olarak, bu tutanağın yetkili organlan hukuksal yönden bağlamayacağını açıkça belirtmi§tir. Aynca, yine ek fıkrada olduğu gibi, kamu görevlileri sendikalannın 53 ve 54. maddeler hükümlerinin kapsamı dl§ında olduğunu da belirtmi§tir. AYK Raporu, memurlara toplu sözleşme bağıtlama hakkı tanımayı öngören KT'de yaptığı bu deği§iklikleri, iki Fransızca kaynaktan da alıntı yaparak §u gerekçelere dayandlfml§tır: "Halbuki, memurlar ve i§çi niteliği ta§ımayan diğer kamu görevlileri i§ (hizmet) akdiyle çalı§mazlar ve toplu i§ sözleşmesi, kişisel i§ akitlerini düzenleyen üst akittir. Memurlar, kamu görevine Devletin veya kamu tüzel ki§isinin tek taraflı bir icrai idari i§lemiyle girerler ve bu i§leme atama denilif. ( ...) Her ne kadar, hemen bütün demokratik ülkelerde memurlara ve işçi niteliği taşımayan kamu görevlilerine kendilerine özgü sendikalar ve bunlann üst kurulU§lanyla İdare ve İdare adına Hükümetle aylıklannı ve sair çalışma §artlannı düzenlemek üzere toplu görüşme yapma hakkı tamnmakta ve bu uygulamaya 'sözleşmesel' siyaset' denmekte ise de, bu tabirden anla§ılan husus, bu sendikalara ve üst kurulU§lanna sadece İdare ile toplu görüşmeye gİri§ebilme hakkımn tamnmasından ibarettir. 'Avrupa Birliği ülkelerinin büyük çoğunluğunda Hükümet ile kamu kesimine ait sendika kurulU§lan arasında yapılan sözleşmelerin hiçbir bağlayıcı hukuki AMME tDARESt DERGİst 32 değeri yoktur; zira oısaydı, bu kuwetler ayrılığına İ1i§kin anayasal ilkelere aykırı dܧeröi.'(...) Bu uygulama yoluyla memurlar ve i§çi niteliği ta~ımayan kamu görevlileri, sendikaları ve bunların üst kurulü§ları eliyle Idareyle kendi başına hukuki bağlayıcılığı olmayan ve içeriği ancak -yerine göre­ kararname, yönetmelik, tüzük veya kanunda yer almakla hukuki bağlayıcılık kazanan anlaşmalar yapabilmektedirler. Bu anbı§maların hukuki bağlayıcılığı olmamakla birlikte, bunları imzalamakla İdare, muhatabı sendikal kurulü§a ve onun üyelerine kar§ı ahlaki ve siyasi bir yüküm altına girmi§ olup, bu yükümün gereğinin yerine getirilmediğine hemen hiç rastlanılmamaktadır. "7 Memurlara, statü hukukuna bağlı olmaları nedeniyle toplu sözIe§me hakkı tanınamayacağı, ancak Uluslararası ÇaI1§ma Örgütü sözle§meleri gereği olarak İdare ile toplu görܧme yapma hakkından yaralanabilecekleri görü§ünü benimseyen AYK., bu yaklaşımının sonucu olarak grev hakkının da kamu görevlilerine tanınmasına kaf§ı çıkmı§tır. Grev hakkının hem toplu pazarlık süreci dı§ında kullanılmasına hem de memurlara tanınmasına olanak veren KT deği§ikliğini benimsemeyen AYK., 54. maddenin ı. fıkrasını korumu§ ve bunun gerekçesini §öyle açıklamı§tır: kaldırılan bu hüküm i§ hukukumuzun temellerinden biridir. Grev ancak bu §artla doğabilmesi sayesinde dayanı§ma grevi ve genel grev yapılması önlenrnektedir. Zira, sempati grevi veya genel grev yapan i§çilerin kendilerini kapsayan bir toplu i§ sözle§mesi görܧmesinin başarısızlığa uğraID1§ olması sözkonusu değildir. Her ne kadar grev de her sosyal faaliyet gibi siyasi iktidar mücadelesini etkiler ise de, grevin işçi ile işveren arasındaki hukuki ilişkiyi düzenleme dışında bir amaç taşımasını meşrulaştırma/(, Türk toplumunun bugünkü yapısı bağlamında mümkün değildir. Bu mülahaza, sadece grev için değil, aynı zamanda lokavt için de geçerlidir. Görülüyor ki, Teklifin öngördüğü bu deği§ikliğin memurlara ve i§çi niteliği taşımayan kamu görevlilerine grev hakkı tanınmasının ötesinde, i§verenler ve i§çiler arasındaki ili§kilerin ça1ı§ma baf1§ını mühim ölçüde bozucu etkileri olabilecektir. "8 "(,..) hakkının "Seviye-i irfan"cı bir yaklaşımı benimseyen AYK'ye göre, Türk toplumu henüz sivil toplum etkinliklerinin geni§letilmesine elveri§li olmayan bir geli§me düzeyinde bulundu.ğu için, grev hakkı toplu i§ sözIe§mesi bağıtlanmasından bağımsız biçimde tanınmamalıdır, Kamu hizmetlerinin grevlerle aksaması toplumsal bunalımlar yaratır: "Geli§me halinde bir toplum olarak Türk toplumu sivil toplum faaliyetlerini mümkün olduğu kadar geni§letmek ve yaymak yolunda olacaktır. Ancak bu aşamaya enşene kadar halkımız pek çok ihtiyacını kamu 7 8 TBMM Tutanak Dergisi, Dönem: 19, Yasama Yılı: 4, Cilt88 (123. Birle§im, 14.6.1995), S. Sayısı: :Kıl, s. 25-26; T.C. Türkiye Büyük Millet Meclisi Anayasa Komisyonu Alt Komisyon, Alt Komisyon Raporu, s. 4-5. Lk., s. 28; Lk., s. 5-6. ANAYASA DEGİşİKLİGİ VE MEMUR SENDİKACILlGI 33 hizmetleri ve özellikle asli ve sürekli nitelikte olan kamu hizmetleri sayesinde kaf'§ılayabilmek durumunda olacaktır. Asli ve sürekli kamu hizmeti, ilke olarak, kesintiye uğramayan kamu hizmeti demektir. Bu nitelikteki kamu hizmetlerini grev kapsamına almak daha uzun bir süre için Türk toplumunu ciddi sosyal bunalımlara götürür.'" AYK metni, 54. maddenin 2, 3 ve 7. fıkralarını kaldırmı§tır. Sırasıyla bu grev hakkının iyiniyet kurallarına aykırı biçimde, toplum zararına ve milli serveti tahrip edecek biçimde kullanılamayacağını belirten; greve katılan i§çilerin ve sendikanın kasıtlı yada kusurlu hareketleri sonucu, grev uygulanan i§yerinde neden oldukları maddi zarardan sendikayı sorumlu tutan ve kimi grev türlerini (siyasal grev, genel grev, dayanı§ma grevi vb) ve eylemleri yasaklayan kurallar içermektedir. fıkralar; 54. maddenin deği§tirilmesi öngörülen 4 ve 5. fıkralarında getirilen temel Yüksek Hakem Kurulu'nun grev ertelemesindeki yetkisinin Ancak, grev erteleme nedenleri geni§letilerek "kamu düzeni" gerekçesiyle de grevlerin yasaklanmasına yada ertelenmesine olanak deği§iklik ise, kaldırılmasıdır. sağlanmı§tır. AYK metni, 128. maddenin 1. fıkrasında deği§iklik yapml§, 2. fıkraya ise Bu deği§iklik, memurlar, diğer kamu görevlileri ve i§çilerin hangi görevlerde çalı§tırilabilecekleri konusuna açıklık getirmeyi amaçlamı§tır. Buna göre; memurlar, genel idare esaslarına göre yürütülen kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevleri yerine getirir. Diğer kamu görevlileri, "i§ akdiyle düzenlenmeye uygun nitelikte olmayan saİr görevleri görür. Her iki kategoriye giren görevleri, i§ akdiyle çalı§anlar yerine getiremez. ݧçilerce görülebilecek görevlerde de, memurlar ve diğer kamu görevlileri çalı§tırılamaz. dokunmamı§tır. Kanun Teklifi'nin TBMM'de Görii,ülmesi 301 imza lı Kanun Teklifi üzerindeki gÖfܧmelere TBMM'nin 14 Haziran 1995 tarihli 123. birle§iminde ba§lanmı§tır. KT'nin tümü üzerinde parti grupları ve ki§iler adına yapılan konU§malardan sonra maddelere geçilmesi kabul edilmi§tir. Ancak, Anayasa'nın değݧtirilmesi öngörülen 51 ve 53. maddeleri (KT'nin 3 ve 5. maddeleri), üzerinde hiçbir görü§me yapılmadan, ertesi gün yapılan birle§imde AYK'ce geri çekilmi§tir. Buna kar§ılık, siyaset yasağının kaldırılmasını öngören 52. madde görܧülmü§tür. AYK, bu maddeyi de, daha önce geri aldığı maddelerle bir arada ele almak amacıyla geri istemi§tir. 126. , 5L. madde, AYK'den gelen biçimiyle altı gün sonra 21 Haziran 1995 tarihli birle§imde görü§ülmü§tür. AYK'nin maddede yaptığı -öngörülen a.y.; Lk., s. 6. Kamu görevlilerinin grev hakkına kal§ı çıkanlann benzer gö~leri ve bunlara verilen yanıtlar için bkz. Mesut Gütmez, Me.urlar ve Sendikal Haklar, imge IGtabevi Yayını, Ankara, 1990, s. 182·184. AMME İDARESİ DERGİSİ 34 sınırlamaların özüyle ilgili olmayangecikmede sakınca varsa, "kanunla bir iki değişiklikten biri, kimi durumlarda merci(nin), sendikayı veya üst kuruluşunu faaliyetten men ile yetkilendirilebil(mesi)"dir. İkinci değişiklik ise, yargıcın kararını "yedi gün" yerine "kırksekiz saat" içinde açıklaması ile ilgilidir. Değişikliklerin yalnızca bu iki noktayla sınırlı kalması, gruplar ve kişiler adına yapılan konuşmalarda eleştiriImiştir. A YK sözcusunun eleştirileri yanıtlamasından sonra, maddede çeşitli değişiklikler içeren yirmi önerge verilmiştir. 10 KT'nin 51. maddenin değiştirilmesine ilişkin 3. maddesi, yapılan oylama sonucunda Anayasa'nın öngördüğü oylamaya ulaşamamıştır (Katılım: 404, Kabul: 225, Ret: 168, Çekinser: 8, İptal: 3). KT üzerindeki ikinci görüşmeye 5 Temmuz 1995 tarihli 134. birle§imde ba§lanmıştır. A YK bu kez de, "üzerlerinde partilerarası görüşmeler devam ettiği" gerekçesiyle, KT'nin 51 ve 53. maddelerine ilişkin olan 3 ve 5. maddelerinin geri verilmesini istemiştir. II A YK'nin üzerinde hiçbir değişiklik yapmadığı 51. maddeye ilişkin olarak verilen otuzaltı değişiklik önergesi ise, ertesi gün görüşülmüştür. Yapılan gizli oylamada, Anayasa'nın öngördüğü çoğunluğun sağlanamaması nedeniyle KT'nin 3. maddesi düşmüştür (Katılım: 392, Kabul: 225, Ret: 151, Çekinser: 9, Geçersiz: 7).12 Böylece de, Anayasa'nın 51. maddesi değiştirilememiştir. Bunun üzerine, DYP, CHP ve ANAP'lı onüç milletvekilinin verdiği önerge ile, 53. maddeye ilişkin düzenlemenin ikinci görüşmeye esas metninin 3 ve 4. maddeleri arasına yeni bir 5. fıkra eklenmesi istenmiştir. Özü yönünden benzer olmakla birlikte, anlatım yönünden kabul edilen yeni fıkra metninden farklı olan bu önerge şöyledir: aşağıdaki "128 inci maddenin ikinci fıkrasının birinci ve ikinci cümlelerinde yazılı sendikalar ve üst kuruluşları, üyeleri adına yargı mercilerine başvurabilir ve idareyle amaçları doğrultusunda toplu görüşme yapabilirler. Toplu görüşme sonunda anlaşmaya varılırsa, düzenlenecek mutabakat metni taraflarca imzalanır. Bu mutabakat metni, yürürlüğe geçirilrnek amacıyla, uygun idari veya kanuni düzenlemenin yapılabilmesi için, Bakanlar Kurulunun takdirine sunulur. Toplu görüşme sonunda mutabakat metni imzalanmamışsa anla§ma ve anlaşmazlık noktaları da taraflarca imzalanacak bir tutanakla Bakanlar Kurulunun takdirine sunulur. Bu fıkranın uygulanmasına ilişkin usuller kanunla düzenlenir."13 Komisyon'un katıldığı bu önergenin gizli oylamasına 357 üye katılmış; 272 kabul, 72 ret, 9 çekinser ve 4 geçersiz oy kullanılmıştır. 14 10 II 12 13 14 TBMM Tutanak Dergisi, Dönem: ı9, Yasama Yılı: 4, Cilt 89 (126. Birle§im, 21.6.ı995), s. 187-233. TBMM Tutanak Dergisi, Dönem: 19, Yasama Yılı: 4, Cilt 90 (134. Birle§im, 5.7.1995), s. 584. .. k. (135. Birle§im, 14.6.1995), s. 669. TBMM Tutanak Dergisi, Dönem: ı9, Yasama Yılı: 4, Cilt93 (ı45. Birle§im, 21.7.1995), s. 128. .. k., s. 132 ANAYASA DEGişİKLiai VE MEMUR SENDİKACILlGI 35 TBMM'nin 22 Temmuz 1995 günü yapılan Anayasa deği§ikliklerinin son birle§iminde, KT'nin 128. maddenin deği§tirilmesine ili§kin eski 16. (yeni 13.) maddesi konusunda verilen bir önerge ile, deği§tirilemeyen 51. maddedeki düzenlemenin yapılması amaçlanmı§tır. "Partilerarası mutabakata" dayanan ve Komisyon'un da katıldığı bu önergenin ilk fıkrasında, geçmi§te içinden çıkılamayan "i§çi-memur ayrımı sorunu"nun yeniden çıkmasına olanak verebilecek §u düzenleme öngörülmü§tür: görܧüldüğü "Genel idare esaslarına göre yürütülmesi gereken asli ve sürekli kamu görevleri i§ aktiyle çalı§anlarca görülemez. Kanun, bu görevlerin neler olduğunu, bu görevlerde çalı§anların niteliklerini, atanma §ekillerini, görev ve yetkilerini, haklarını ve yükümlülüklerini, aylık ve ödenekleriyle diğer özlük i§lerini düzenler. Bu maddeye göre yapılacak düzenleme öncesinde, asli ve sürekli sayılan kamu görevlerinde çalı§makta olup da, i§ aktiyle çalı§ır duruma geçecek olanların mali ve sosyal hakları saklı kalır." Önergenin 2 ve 3. fıkraları ise, genel idare ilkeleri uyarınca asli ve sürekli hizmetlerde yada bu nitelikte olmayan kamu görevlerinde ça1ı§acak olan yada ça1ı§an kamu görevlilerinin sendikal haklarını, kimi gereksiz eklernelere de yer vererek §öyle düzenlemi§tir: "Birinci fıkranın öngördüğü ayrım çerçevesinde, genel idare esasları asli ve sürekli hizmetlerde çalı§acak olan ve halen çalı§an kamu görevlilerinin ve emeklilerinin, 51 inci maddeye göre kendi aralarında ve bu sendikaların da üst kurulu§lar kurabilmeleri ve üst kurulu§lara katılabilmeleri kanunla düzenlenir. Kanun bu sendikaların kurucusu veya üyesi olabilmek için gerekli §artları, bu sendikaların ve üst kurulu§larının hak ve yükümlülüklerini, çalı§malarını, mali kaynaklarını ve bu sendikalara üye olamayacak kamu çalı§anlarını belirler. Birinci fıkraya uygun olarak, ݧ akdiyle çall§an veya bu statüye geçirilecek olan kamu görevlilerinin, 51 inci madde ve genel hükümler uyarınca sendika ve üst kurulu§u kurma ve bunlara üye olma hakları saklıdır. uyarınca, Kanunla yapılacak düzenlemeye göre, genel idare esaslarına uygun olarak yürütülmesi gereken asli ve sürekli kamu görevleri dı§ında çalı§acak olan kamu görevlilerinin 53 üncü maddenin birinci ve ikinci fıkraları ile 54 üncü maddeye ili§kin hakları ve bu hakların istisnaları kanunla düzenlenir." Yapılan gizli oylama sonucunda (Katılım: 384, Kabul: 265, Ret: 114, Çekinser: 5), yetersayı sağlanamadığı için bu madde dü§mü§ ve böylece, 51. maddeden sonra 128. madde de deği§tirilmemݧtir. ıs KT'nin bu maddesinin dܧmesi, 53. maddeye daha önce eklenen yeni 128. maddeye yapılan yollama nedeniyle bir tutarsızlık yaratmı§tır. çünkü yeni fıkranın ilk cümlesinde, "128 inci maddenin ikinci fıkrasının birinci ve ikinci cümlelerinde yazılı sendikalar ve üst kurulu§ları" denilerek, dܧen bu fıkrada 15 a.ko, (146. Birl~im, 22.7.1995), s. 274. 36 AMME İDARESİ DERGİSİ maddeye yollama yapılm1§tır. TBMM Ba§kanı, "53 üncü maddede yapılan deği§ikliğin birinci cümlesi(nin) havada kaldı(ğını)" ve Komisyon'un "redaksiyon ihtiyacına binaen Ba§kanlığa müracaat" ettiğini belirtmi§; bu nedednle de, "53 üncü maddede yapılan düzenlerneden sonra, 128 inci maddeyle ilgili düzenleme reddedilince, bu bo§luğu ortadan kaldırmak ve bir hukuk bo§luğu doğurmamak, (... ) bu anayas(J deği§ikliğini yerli yerine oturtabilmek için, Ba§kanlık olarak (... ) bir düzenleme yapma ihtiyacı duy(duğunu)", dolayısıyla da Komisyon'dan "kendi görܧünü bir metin haline getirmelerini istediğini" açıklamı§tır. ı6 Bunun üzerine, Komisyon ve hükümetin "tamamıyla mutabık" olduğu, "Anayasa Komisyonu raporu" olarak değil "Ba§kanlık düzenlemesi" olarak i§leme koyduğu ve Genel Kurul'un kabul ettiği bir düzenleme yapılmı§tır ve bu düzenleme, 53. maddeye eklenen ve a§ağıda incelenen yeni fıkranın son biçiminin aynıdır. Ba§kan'ın ANAYASA DEGİşİKLİKLERİNİN KAPSAMI Özetlenen bu süreç sonunda, 1982 Anayasası'nın 16 maddesinde 23 Temmuz 1995 tarihli ve 4121 sayılı yasa ile gerçekle§tirilen deği§ikliklerden ikisi sendikal haklara ili§kindir. ı 7 Bu deği§ikliklerden biri, sendikalar için genel siyaset yasağı ve yönetsel denetim öngören "Sendikal Faaliyet" ba§lıklı 52. maddenin yürürlükten kaldırılmasına ili§kindir. Memur sendikalarını kapsamadığını dܧündüğüm ve burada değinmeyeceğim siyasal etkinlik yasağı, IS 2821 sayılı yasada da yer alır ve ancak bu yasadan da çıkarıldıktan sonra Anayasa deği§ikliği i§lerlik kazanabilecektir. ı6 B.ko, s. 307-309. ı 7 Anayasa'da örgütlenme hakkı konusunda yapılan ve kamu görevlilerini de ilgilendiren bir ba§ka degi§iklik 33. maddede gerçeklqtirilmi§tir. Bu maddenin, 52. maddedeki siyaset yasaklannı dernekler için getiren 4. fıkrası ile kunılU§ amaç ve ko§ullannı yitiren yada yasanın öngördilü yılkümUlhlkleri yerine getirmeyen derneklerin kendiliğinden daplm1§ sayılacalını belirten 5. fıkrası kaldınlmı§tır. Maddenin 6, 7 ve 8. fıkralan ise yeniden dılzenlenmlijtir. Kimi dunımlarda yasanın göstereceği yetkili mercie tanınan "dernekleri faaliyetten men etme" yetkis~ 24 saat içinde görevli yargıç onayına sunulması ve 48 saat içinde de yargıcın karannı açıklaması öngörülerek sınırlandınlmı§tır. Aynca, 7. fıkranın; güvenlik görevlileri ile kamu hizmeti görevlilerinin dernek kurma hakkının yalnızca sınırlandınlmasına değil "yasaklanması"na da olanak veren kuralı deği§tirilmi§tir. Buna göre, ı. fıkranın önceden izin almaksızın dernek kurma hakkını "herkes"e tanıyan kuralı, "Silahlı Kuwetler ve kolluk kuwetleri mensuplanna ve görevlerinin gerektirdiği ölçdde Devlet memurlanna kanunla sınırlamalar getirilmesine engel değildir." Kanımca bu kural, dernek hakkının anılan ki§i1er için tümüyle ortadan kaldınlmasına ve yasaklanmasına olanak vermez. Dolayısıyla, Dernekler Yasası'ndaki kesin yasak getiren maddeler bu kurala aykındır. Öte yandan, Anayasa'nın 135. maddesinde yapılan aynı dolnıltudaki deği§ikliklerden biri de, kamu kunımu niteliğindeki meslek kunılU§lan için öngörülen siyasetle utra§ma ve ba§ka örgdtlerle (siyasal parti, sendika ve derneklerle) ortak hareket etme yasalının kaldınlmı§ olmasıdır. ıs Bu konuda bkz. Mesut Odlmez, "Memur Sendikalan ve Siyasal Etkinlik", Am_e İdaresi Dergisi, cm 28, Sayı 2, Haziran 1995, s. 29-50. ANAYASA DEGİşİKLİGİ VE MEMUR SENDİKACILlGI 37 İkinci deği§iklik ise, Anayasa'nın "toplu ݧ sözle§mesi hakkı"nı düzenleyen 53. maddesinin 2 ve 3. fıkralan arasına yeni bir fıkra eklenerek gerçekle§tirilmi§tir. Bu fıkrayla, bir yandan kamu görevlilerinin sendika hakkını, öte yandan da sendikalann "İdare" ile yapabilecekleri toplu göCܧmeyi düzenleyen bir yasa çıkanlması öngöcülmü§tür. Yukanda değinildiği gibi, "Sendika Kurma Hakkı"na ili§kin 51. madde üzerinde uzla§maya vanlamaması üzerinedir ki, "Toplu ݧ SÖzle§mesi Hakkı"na ili§kin 53. maddeye eklenen bir fıkra ile memurlara ve diğer kamu görevlilerine hem sendika hakkı tanıyan, hem de toplu göCܧme olanağı veren bu düzenleme yapılmı§tır. Sendika Hakkına İlişkin Düzenlemenin İçeriği Anayasa'nın 53. maddesinin 1. fıkrası, "i§çiler ve i§verenler"e, "toplu i§ sÖzle§mesi yapma hakkı" tanıml§tır. Bu "hak"kın amaç öğesi, , "kar§ılıklı olarak ekonomik ve sosyal durumlannı ve çall§ma §artlannı düzenlemek"tir. Maddenin 2. fıkrası, toplu i§ sözle§mesinin yapılma usulünün yasayla düzenleneceğini belirtir. Tek toplu sözle§me ilkesi getiren 3. fıkra ise, aynı i§yerinde, aynı dönem için, birden fazla toplu i§ sözle§mesi yapılmaması ve uygulanmamasını öngörür. ݧte yeni fıkra, bu 2 ve 3. fıkralar arasına eklenmi§tir ve sendika hakkına ili§kin bölümü §öyledir: "128 inci maddenin ilk fıkrası kapsamına giren kamu görevlilerinin kanunla kendi aralannda kurmalarına cevaz verilecek olan ve bu maddenin birinci ve ikinci fıkralan ile 54 üncü madde hükümlerine tabi olmayan sendikalar ve üst kurulU§lan, üyeleri adına yargı mercilerine ba§vurabilir ve İdareyle amaçlan doğrultusunda toplu görü§me yapabilirler." Ek fıkra kapsamına giren kamu görevlileri, yani sendika hakkının özneleri, Anayasa madde 128/1 'de belirtilenlerdir. Bunlar; "devletin, kamu iktisadi te§ebbüsleri ve diğer kamu tüzel ki§ilerinin genel idare esaslanna göre yürütmekle yükümlü olduklan kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevler(i)" yerine getiren "memurlar ve diğer kamu görevli/eri"dir. Ek fıkra, bu iki küme kamu personeline -kamu görevlilerine- sendika ve üst kurulU§lar kurma "hakkı tanınması"ndan değil, bunlan kurmalanna "kanunla (... ) cevaz veril(mesi)"nden söz etmi§tir. Bunun, düzenlemenin sendika hakkını değil toplu i§ sÖzle§mesi hakkını düzenleyen maddede yapılmasından kaynaklandığını dܧünüyorum. Ancak, bu dolambaçlı anlatım biçimiyle de, kamu görevlilerinin sendika hakkının Anayasa güvencesine bağlandığına kuşku yoktur. Çıkanlacak bir yasanın kamu görevlilerinin sendikalar ve üst kurulU§lar kurmalanna "cevaz" vermesinden söz edilmi§ olsa da, bu düzenleme sendika hakkının anayasal tanınması anlamına gelir. Böylece, anılan düzenleme ile, Anayasa'daki kamu görevlilerinin sendika hakkına ili§kin bo§luk doldurulmu§tur. Yasa koyucunun, bu bo§luktan doğan "takdir serbestisiline dayanarak sendika hakkını yasaklaması olanaklı değildir. Tersine, bir yasa çıkararak Anayasa'nın buyruğunu yerine getirip bu anayasal hakkı düzenlemesi gerekir. 38 AMME İDARESİ DERGİSİ Ek fıkra deği§ildiği, sendika hakkının öznelerini memurlar ve diğer kamu görevlileri olarak belirlemi§tir. Dolayısıyla yasa koyucunun, bu hak özneleri arasında herhangi bir ayrım gözetmeksizin, kimi memur yada kamu görevlisi kategorilerini, örneğin güvenlik yada üst düzey görevlilerini kapsam dı§ında bırakmaksızın sendika hakkını düzenlemesi gerekir. Anayasa deği§ikliği, örneğin AYK metninde olduğu gibi, yasanın sendika hakkından "faydalanamayacak olan memur ve diğer kamu görevlilerini belirle(me)"sini öngörmemi§, yasa koyucuya hakkın kullanımına getirilecek "istisnalar" konusunda bir düzenleme yapma yetkisi tanımamı§tır. Bu nedenle, 13. maddeye dayanarak kimi kamu görevlileri için getirilecek "yasaklar"ın Anayasa'ya aykırı olacağı gÖI'ܧündeyim. Anayasa'daki sendika hakkına ili§kin düzenlemenin yararı, öncelikle 51. maddedeki "i§çiler" sözcüğüne takılarak ve "kaqıt kavram" yorumu yaparak sendika hakkının memurlara yasaklandığı yolunda ileri sürülegelen yanll§ görܧlere son vermi§ ve hakkı anayasal güvenceye bağlamı§ olmasındadır. Ek fıkraya göre, anılan kamu görevlileri, "kendi aralannda" sendikalar ve üst kurulU§lar kuracaktır. Bunun anlamı, kamu görevlileri ile öteki bağımlı çall§anların ve öncelikle de i§çilerin "ortak" sendikal örgütler kurmasına olanak tanınmamı§ olmasıdır. "ݧçi sendikacılığından ayrı bir memur sendikacılığı", ülkemizde öteden -önce 274, sonra da 624 sayılı yasalardan- beri benimsenegelen bir resmi yakla§ım olmu§tur. 624 sayılı ve 1965 tarihli ilk yasadan bu yana geçen 30 yıla kaqın, gerek memur sendikacılığına ili§kin bu ilk düzenlemede, gerekse ek fıkranın kaleme alınmasıoda aynı ki§inin etkili olduğu anımsanırsa, bu anlamda bir sınırlama getirilmi§ olmasını hiç de §a§ırtıcı görmemek gerekir. Ancak, "kendi aralarında" sendikala§ma sınırlamasının, memurlar İle diğer kamu görevlilerinin de ayrı sendikalarda örgütlenmesi anlamına gelmediği açıktır. Sendikal örgütlerin amaçları konusunda bir tanım vermeyen ek fıkra, 51. maddede olduğu gibi, kamu görevlileri sendikaları için alt düzeyde "sendikalar" ve üst düzeyde de "üst kuruluşlar" olmak üzere ikili bir yapı öngörmü§tür. Ancak yasa koyucu, alt ve üst düzeylerdeki sendikal örgütler için -i§kolu sendikaları ve konfederasyonlar biçimindeki- i§çi sendikacılığından farklı bir örgütlenme modeli getirebilir. Kamu görevlilerinin kuracağı sendikal örgütlere "kanunla (...) cevaz verilecek(tir)." Ba§ka bir deyݧle, çıkarılacak özel bir yasa, kamu görevlilerinin Anayasa güvencesine alınan sendika hakkını -ve toplu gÖI'ܧmeyi­ düzenleyecektir. Bu yasa çıkarılmadıkça hakkın kullanılmasına olanak bulunmadığını ileri sürenler çıkabilir. Ancak, unutmamak gerekir ki, kamu görevlilerinin sendikal haklarını bu ek fıkradan daha ileri düzeyde tanıyıp güvenceye alan, onaylanarak ulusal hukuka giren uluslararası sözle§meler vardır. Dolayısıyla, öngörülen özel yasa çıkarılmasa da, kurulan sendikalar yasaldır ve etkinlikleriİli sürdürebilirler. ANAYASA DEGİşİKLİGi VE MEMUR SENDİKACILlGI Sendilaılora 39 Getirilen Kısıtlamalar Ek fıkra, Anayasa'nın iki maddesine yollama yaparak kamu görevlilerince kurulacak sendikal örgütler için iki önemli kısıtlama getirmek istemi§tir ­ "getirmݧtir" demiyorum-o İlk kısıtlama, kamu görevlileri sendika ve üst kurulU§larının, i§çilerin toplu sözleşme hakkını düzenleyen madde 53/l'deki kurala bağlı olmamasıdır. Böylece kamu görevlilerine, "toplu ݧ sözle§mesi yapma hakkı" ve bu hakka dayanarak ekonomik ve sosyal durumlarını ve çall§ma ko§ullarını düzenleyen nesnel kurallar üretmelerine olanak veren "toplu ݧ sÖzle§mesi özerkliği" tanınmamı§tır. Madde 53/1 'in kamu görevlilerine uygulanmamasının öngörülmܧ olması, aynı zamanda ek fıkranın ikinci bölümünde nasıl sonuçlanacağı açıklanan "toplu görܧme"nin niteliği açısından da önemlidir. Ek fıkra ayrıca, "i§çiler"e anayasal bir hak olarak tanınan "toplu i§ sözle§mesinin nasıl yapılacağı(nın) kanunla düzenlen(mesini)" öngören madde 53(2 kuralının da, kamu görevlileri sendikalarına uygulanmayacağını belirtmi§tir. Dolayısıyla, kamu görevlilerine tanınan toplu görܧme olanağı, i§çilerin toplu sözle§me hakkını düzenleyen ­ 2822 sayılı- yasayla düzenlenmeyecek, ayrı bir yasa çıkarılacaktır. Aslında, kamu görevlilerinin sendikal örgütlerinin 53. maddenin 1 ve 2. fıkraları na bağlı olmayacağının belirtilmesine gerek yoktur. Çünkü ilk olarak ı. fıkra, toplu ݧ sözle§mesini "çalı§anlar"a değil "i§çiler"e tanımı§tır. İkinci olarak da ek fıkranın son cümlesi, ''bu fıkranın uygulanmasına ili§kin usuller kanunla düzenlenir" diyerek, özel bir yasa çıkarılmasını öngörmü§tür. Memurları ve kamu görevlilerini kapsamadığı açık olan bir fıkranın kuracakları sendikal örgütlere uygulanmayacağını belirtmek, anlamsız, yararsız ve gereksiz bir ekleme, eski terimle bir "ha§İv"dir. 19 İkinci kısıtlama, kamu görevlileri sendikal örgütlerinin, "grev hakkı(nı) ve lokavt"ı düzenleyen 54. maddeye bağlı olmamalarına ili§kindir. Bu da kanımca gereksiz ve ek fıkrayı kaleme alanların dܧündüğü kamu görevlilerine "grev hakkını yasaklama" amacını gerçekle§tiremeyen bir eklemedir. Çünkü "grev hakkı ve lokavt" ba§lıklı 54. madde, "i§çiler"e grev hakkı tanımı§, daha doğru bir deyi§le grev hakkını "i§çiler" için Anayasa güvencesine almı§tır. Nasıl sı. maddedeki "i§çiler"den kamu görevlileri için sendika hakkının yasaklandığı sonucuna ula§ılamıyorsa, buradan da kamu görevlilerine grev hakkının yasaklandığı sonucuna ula§ılamaz. 2o Kamu görevlileri sendikal 19 Canman'ın görü§üne göre ise, Anayasa'nın 53. maddesinin ı ve 2 fıkralannın kamu görevlileri sendikalanna uygulanmayacapna ili§kin kural ile, "toplU i§ sözle§mesi konusundaki anayasal bO§luk, kamu çalı§3nlanna bu hakkın açıkça tanınmaması suretiyle doldurulmu§tur" (Dolan Canman, Çağdaıı Personel yöneti.i, TODAİE Yayını, Ankara, 1995, s. 2(3). 20 Danı§ma Meclisi Anayasa Komisyonu da, "hak grevi"ni yasaklamak için 54. maddeyi kaleme almı§ ve bu iradesini madde gerekçesinde, "... hak grevi yolu tıkanml§tır. Mahkemelere saygı ve çalı§ma baTl§1 ilkeleri hak grevinin AMME İDARESİ DERGİSİ 40 örgütlerinin 54. maddeye bağlı olmadığının belirtilmi§ olması, deği§iklikten önceki bu hukuksal durumda hiçbir deği§iklik yaratmaz ve kamu görevlilerine grev hakkının Anayasa ile yasaklandığı anlamına gelmez. ıı Kamu görevlileri sendikal örgütlerinin bu yoldan grev yasağı kapsamına alınmı§ sayılmaları için bu maddenin grev hakkını "i§çiler"e değil "çalı§anlar"a tanımı§ olması gerekirdi. Kısacası, Anayasa çerçevesince kamu görevlileri için grev yasağı yoktur ve 54. madde, ek fıkradan önce de sonra da kamu görevlilerini kapsamaz. Kaldı ki, kamu görevlileri sendikalarının grev hakkına uluslararası kurallara (87 sayılı sözle§meye) birçok aykırılık içeren 54. maddeye bağlı olmaması, bağlı olmasından daha iyidir. Böylece, Anayasa deği§ikliği ile toplu §özle§mesiz ve grevsiz bir memur getirilmek istenmi§tir. Ek fıkradaki düzenlemenin, temelde 624 sayılı yasa sendikacılığına egemen olan 30 yıl önceki anlayı§ı benimsediği açıktır. ız Ancak hemen eklemek gerekir ki ek fıkra, a§ağıda değineceğim "toplu görܧme"ye ili§kin düzenlemesi çerçevesinde kamu görevlileri sendikalarına toplu sÖzle§me olanağı vermemi§se de, grev hakkı açısından hiçbir anayasal yasak getirmemi§tir. sendikacılığı Sendikalara Tanınan Toplu Görüşme Olanağı Ek fıkra, kurulu§ amacını belirtmediği kamu görevlileri sendikalarına iki yetki tanımı§tır: Üyeleri adına yargı mercilerine ba§vurma ve İdare ile amaçları doğrultusunda toplu görü§me yapma. Ku§kusuz yasa koyucu, bunlarla sınırlı olmaksızın sendikalara ba§ka -özellikle onaylanan U ÇÖ sözle§melerinde öngörülen- yetkiler de tanıyabilir ve tanımalıdır. Toplu görü§meyi daha ayrıntılı olarak düzenleyen ek fıkranın ikinci bölümü §öyledir: "Toplu görü§me sonunda anla§maya varılırsa düzenlenecek mutabakat metni, uygun idari veya kanuni düzenlemenin yapılabilmesi için Bakanlar Kurulunun takdirine sunulur. Toplu görü§me sonunda mutabakat metni imzalanmaml§sa anla§ma ve anla§mazlık noktaları da taraftarea imzalanacak bir tutanakla Bakanlar Kurulunun takdirİne sunulur. Bu fıkranın uygulanmasına ili§kin usuller kanunla düzenlenir." Toplu görü§menin kamu i§veren tarafı "İdare", kamu görevlileri tarafı ise "sendikalıır ve üst kuruluşlarlıdır. "Örgüt" (te§kilat), "yönetsel etkinlikler" (idari yasaklanmasına amil olmu§tur" diyerek açıkça belirtmi§, ama hak grevine "anayasal yasak koyma" amacına ula§3mamı§tı. ıı Canman, kamu görevlileri sendikalannın 54. maddeye ba~ı olmayacaı?nı öngören "son anayasal dilzenleme(nin de), memurlar ve diıer kamu görevlileri sendikalan ve Ost kurulU§lan için reddetmi§" olduıu biçiminde (Dotan Canman, a.goy., s. 243). ız Mesut Gillmez, Türkiye'de Me.u....r ve Sendikal Haklar (l926-ı994), TODAtE Yayını, Yeni Bölilmler Eklenerek grev hakkını, yorumlamı§tır Geni§letilmݧ 2 Bası, An.lwa, 1994, s. 48 vd. ANAYASA DEGİşİKLİGİ VE MEMUR SENDİKACILlGI 41 faaliyetler) ve "yönetme" (sevk ve idare) gibi çeşitli anlamlarda kullanılan ilİdare" teriminin,13 ilk anlamda kullanıldığını ve Anayasa'nın 128. maddesinin 1. fıkrasında belirtilen ve iki tür kamu personeli çall§tıran devlet, kamu iktisadi te§ebbüsleri ve diğer kamu tüzel ki§ilerini kapsadığını düşünüyorum. Çünkü ek fıkra kapsamına giren kamu görevlilerini çalıştıran "işveren kurum ve kuruluşiarlı bunlardır. "İdare", merkez ve taşra örgütleri ile "genel yönetim kuruluşları"nı, "yerel yönetim kurulU§ları"nı, "hizmetsel yönetim kurulU§ları"nı ve kamu yönetimi yapısı içinde yer alan tüm öteki kurulU§ları kapsar. Yasa koyucu, benimseyeceği toplu görܧme sistemine göre, işveren "İdarelıyi kurum ve kuruluşlar düzeyinde yada ulusal ve merkezi düzeyde olmak üzere yada ba§ka biçimlerde belirleyebilir. Toplu göruşmenin çalışan tarafı ise, yalnızca alt düzey yada yalnızca üst düzey sendikal örgütler değil, aynı zamanda her ikisidir. Çünkü ek fıkra, toplu görüşme yapma olanağını "sendikalar ve üst kurulU§ları"na tanımıştır. Yasa koyucunun toplu görüşmeyi bunlardan birine özgülerne konusunda takdir yetkisi yoktur. Kanımca, çıkarılacak yasanın sendikalar yada üst kurulU§lardan herhangi birini toplu görüşme yapmaktan yoksun bırakması Anayasa'ya aykırı düşecektir. Böyle bir düzenlemenin, 1961 Anayasası'nın "işçiler"e tanıdığı toplu iş sözleş~ mesi yapma yetkisini yalnızca "sendikalar"a -işçi federasyonları ile işçi sendika~ larına- tanıyan 275 sayılı yasa kuralının Anayasa Mahkemesi'nin 19~20 Ekim 1967 tarihli kararıyla Anayasa'ya aykırı sayılmamasından farklı olduğu ve benzer gerekçelerin burada geçerli olamayacağı görܧündeyim. 24 Çünkü ek fıkra, toplu görüşme hakkını bireylere (memur ve diğer kamu görevlilerine) değil, bunların olu§turacağı tüzel kişiliği bulunan örgütlere tanımıştır. Bu nedenle, örneğin üst kuruluşların sendikalara oranla toplu görüşmede daha güçlü bir temsil işlevi yerine getireceği yolunda bir görܧü payla§mak olanaklı değildir. Ek fıkra, toplu görܧmenin düzeyi konusunda herhangi bir kural içermemektedir. Çıkarılacak yasanın merkezi yada ulusal düzeyde tek bir toplu görüşme sistemini benimsemesi yada kamu kurum ve kuruluşlarının her birini bağımsız toplu görܧme birimi olarak öngörmesi olanaklıdır. Toplu Görüşmenin İşleyişi ve Sonucu Ek fıkra, sendika ve üst kurulU§ların, çıkarılacak yasanın açıklığa kavuştu­ racağı, "anuıçları doğrultusunda" toplu görüşme yapmasını öngörmüştür. Fıkrada 13 A Şeref Gözübüyük-Tekin Akıllıoııu, Yöneti.. Hukuku, Gözden Geçirilmi§ 5. Bası, Turhan Kit.abevi, Ankara, 24 1992, s. ı. Anayasa Mahkemesi'nin bu karanna göre; "toplu sözle§melerde ݧçiler bakımından olabildilince yararlı ve kazançlı kurallan i§Verenlere kabul ettirebilmek için g<Sr1l§me masasına oturan i§Çi temsilcilerinin arkalannda güçlü bir i§Çi eylemli olarak bulunması ve g<Srı1§mede bulunacaklan desteklemesi, vazgeçilmez bir ko§uldur. Bu destekleyici varlıklar, ancak sendika biçiminde ve hem de gerçekten güçlü olan bir sendika durumunda olduklan varlııının zaman ݧÇiler olumlu sonuçlar alabilirler. (H') Bu gerçekler kaf§ısında, Anayasa'nın 47. maddesindeki "i§Çiler" sözünden (H') güçlü i§Çi sendikalannda birle§mi§ i§Çilerin kastedildili. Anayasa'nın i§Çileri korumak ereli ile bu kuralı koymU§ bııhlDdup &<Szöntade tnalarak kabiLi olllUl&bdır" (Mustafa S. AykoDu- li Aydın 00111 (Haz.). AUJIIIIL Y........, Cilt 2, Aa.,... Mıllba_ Yayw. Aabra, 1981, M. 41/L 4-5). AMME İDARESİ DERGİSİ 42 "yapabilirler" deni1mi§ olması, "İdare"nin toplu görüşmeden kaçınmasına olanak yolunda anlCl§ılamaz. Yasanın, bu anayasal yöntemin uygulamada i§letilmesini sağlayacak bir düzenleme yapması gerekir. Bu düzeniemede, ek fıkranın herhangi bir açıklık getirmediği "toplu gÖrܧmede ele alınacak konular" da belirtilmeli, örneğin "amaçlar"ın madde 128/2'de sayılan konuların tümünü yada bir bölümünü kapsayıp kapsamayacağına açıklık getirilmelidir. verildiği "İdare" ile yapılacak toplu gÖrܧmede anlCl§ma sağlandığında, "mutabakat imzalanmasını öngören fıkraya göre, kimi konulardaki anlCl§mazlık nedeniyle bu metnin imzalanmaması durumunda "tutanak" tutulur. Her iki durumda da, Bakanlar Kurulu'nun takdir yetkisi vardır ve tamdır. Tarafların tüm konularda anla§maya varması durumunda imzalanacak olan "mutabakat metni", bağlayıcılık tCl§ımaz. Bakanlar Kurulu, "takdir"ine sunulan bu metin ve tutanak üzerinde dilediği deği§iklikleri yapabilir. Hatta bu deği§iklikler, kuramsalolarak, daha ileri nitelik tCl§ıyabilir ve yeni hak yada olanaklar getirebilir. Bakanlar Kurulu ayrıca, "mutabakat metnilindeki konuların ne tür -yasal yada yönetsel- bir düzenleme gerektirdiğini de değerlendirecektir. metni" İmzalanmakla kendiliğinden yürürlüğe girip uygulanamayan "mutabakat metni"nde taraftarca kararlCl§tırılan kurallar, ancak niteliklerine uygun "idari" yada "kanuni" düzenlemeler yapıldıktan sonra bağlayıcılık kazanacaktır. Dolayısıyla, bu düzenlemeleri yapmakla yetkili olan organların, örneğin Bakanlar Kurulu yada TBMM'nin, olumlu yada olumsuz yönde gerekli gördükleri deği§iklikleri yapma yetkisi saklıdır. SONUÇ 1982 Anayasası'nı yazanlardan da kötü ve eski bir dil ve benzer bir "ayrıntıcı yaklCl§lm"ıs ile kaleme alınan ek fıkranın kamu görevlileri sendikaları ve toplu görü§me konusunda yaptığı düzenleme, özetle §öyle değerlendirilebilir: İlk olarak; memurların, "felsefe ve ilkeleri yönünden i§ hukukundan büs­ bütün farklı olan yönetim hukukuna bağlı oldukları" yolundaki geleneksel anla­ yı§ ve uygulama gereği, i§çilerle ortak sendikalCl§masına olanak verilmemi§tir. İkinci olarak; sanıyorum yine ödün verilmeyen bu statücü anlayı§ gereği, kamu görevlileri sendikalarının madde 53/1 ve 2 ile madde 54 kurallarına bağlı tutulmadığı belirtilmi§tir. Ancak, öngördüğü yasaklama amacını gerçekle§tiremeyen bu düzenleme, toplu sözle§me ve grev haklarının kamu görevlilerine ve sendikalarına yasaklandığı anlamına gelmez. Çünkü bu kurallar, "çalı§anlar"ın değil "i§çiler"in toplu sözle§me ve grev haklarını anayasal güvenceye almı§tır. Kamu .görevlileri sendikalarının bu kurallara bağlı olmadığının belirtilmesi, anılan hakların onlara yasaklandığı anlamına gelmez. ıs Mesut Galmez, "Anayasa Tasansı'nda Çall§ma tı~kileri", Amme idaresi Dergisı' Cilt 19, Sayı ı, Mart 1986, s. 57 vd. ANAYASA DEGİŞİKLtGİ VE MEMUR SENDİKACILlGI 43 Ancak ek fıkranın, özellikle toplu görü§meyi nesnel ve bağlayıcı kurallar içeren bir toplu i§ sözleşmesi ile sonuçlanan süreç olarak düzenlemediği de açıktır. Üçüncü olarak; yasa koyucu, anayasal yasak içermeyen haklar konusunda olumlu düzenleme yapabilir. Örneğin, 657 sayılı yasadaki m. 27 kuralını deği§tirerek kamu görevlilerine grev hakkı tanıyacak böyle bir düzenleme, Anayasa'ya aykın dܧmez. Dördüncü olarak; toplu sözleşme ve grev haklanna ili§kin i§çilerle ilgili Anayasa kurallannın kamu görevlileri sendikalanna uygulanmayacağını belirten ek fıkra, uluslararası sözleşmelere aykındır. Anayasa'daki toplu sözleşme ve grev haklanyla ilgili kurallar kendilerine uygulanmasa da, kamu görevlileri ve sendikal örgütleri, özellikle onaylanarak iç hukukla bütünleşen 87 ve 98 sayılı sözleşmelerin güvenceye aldığı toplu pazarlık ve grev haklanndan yararlanırlar. Beşinci olarak; çıkanlmasına değin, bu nedenledir ki, ek fıkranın öngördüğü yasanın -örnek karar niteliği ta§ımayan ve yalnızca dava konusu sendika için geçerli ve bağlayıcı olan Yargıtay Hukuk Genel Kurul karan dı§ında- z6 yargı organlannca tüzel ki§iliği tanınan memur sendikalan etkinliklerini sürdürebilir. Sendikalann yasallığı ve çalı§malar yapması, hakkı düzenleyecek özel yasanın çıkanlmasına bağlı değildir. Dayanağını, İnsan Haklan Avrupa Sözleşmesi ve 98 sayılı sözleşmeden alarak kurulan sendikalar, 87 ve 151 sayılı sözleşmelerin de onaylanmiısıyla kurulU§ ve etkinlikleri açısından daha geni§ bir hukuksal güvenceye kaVU§mu§tur. Sonuç olarak; ek fıkrayla yapılan deği§iklik, devlet-memur ili§kilerindeki geleneksel statü anlayı§ının özünü zedeleme amacı ta§ımayan bir yakla§ımla gerçekleştirilmi§tir. Son söz, karar erkini ve tekyanlı düzenleme yetkisini dün olduğu gibi bugün de elinde tutan yasama ve yürütme organlannındır. Anayasa'nın güvenceye aldığı sendika ve toplu görü§me haklannın yasal çerçevesini belirleyecek yasanın geciktirilmeksizin, özellikle de iç hukukla bütünleşen uluslararası sözleşmelere aykın kurallar içermeksizin çıkarılması gerekir. 16 Bu brann ele,ıtirisi ve değerlendirilmesi için bkz. Mesut GUlmez, "Mevzuatçı Hukuk Kültürlinun Orlinü Bir Karat', Am.e idaresi Dergisi, Cilt 28, Sayı 2, Haziran 1995, s. 141-153.
