sendikal haklar

DEVLET PERSONE~ BAŞKANLIGI'NIN
YASA TASARıSı TASLAKLARıNDA
SENDİKAL HAKLAR
Mesut"GÜLMEZ ..
T.C. Başbakanlık Devıet Personel Başkanlığı, hazı r!ad ığı iki ayn yasa tasansı taslağı
ile 657 sayılı Devlet Memurlan Yasası'nda değişiklikler yapılmasını öngörüyor.
"Memurlar ve D/jer Kamu Görev/I/eri Kanun Tasansı Tas/ağı" başlıklı ilk taslak, i
"memurlar ile kamu Çalışanlannın hizmet şartlanm, hizmete ahnmalanm. nltelikleri­
, ni. görev tammlanm. atanma ve yetiştirilmelerini, ilerleme ve yükseltilmelerini. ö­
dev. hak ve yükümlülükleri .Ile diğer özlük işlerini düzenle(me)" amacı taşıyor. 657
sayıh yasadan aynlarak. aylık ücret ve öden~kler ile dığer mali ve sosyal hak ve
yardımlann ayn bır" yasayla düzenlenmesini öngörüyor. Bu amaçla hazırlanan
"Memurlar ve Diğer Kamu Görev/I/erinin Malı, Sosyal Hak ve Yardım/anna Ulşkln
Kanun Tasansı Tas/ağ!" başlıklı ikinci taslak. "kapsamında buh..inan memurlar ve di­
ğer kamu görevlilerinin-malı. sosyal hak ve yardımlanm" düzenlemeyi amaçhyor. l
Yasa tasanlanmn. ne genel gerekçeleri. ne de madde gerekçeleri vardır. Bu ne­
denle. örneğin neden iki ayn taslak hazırlandığım. taslaklann ulusal ve uluslararası
dayanaklannın neler olduğunu. hemen her hükümetin gündeminde iddialı biçimde
yer alan ·personel reformu· sorununa hanginedenlerle gereksinme du~ulduğunu •
• Prof. Dr.; TODAiEÖğretlm Qyesl '
"
T.e. Başbakanlık Devlet Personel Başkanlığı. Memurfar ve Dığer Kamu Görevlllerf Kanun Tasansı Tas­
lağı.Temmuz 1991.
"
ı T.e. Başbakanlık Devlt;t Personel Başkanlığı. Memurfar ve Dığer Kamu GörevDlerfnln Malı. Sosyal Hak
ve Yardımlanna ilişkin Kanun Tasansı Taslağı, Temmuz 1 9 9 7 . .
'
i
Amme İdaresi DergisI. alt 30, .5dyI3, Eylül 1997.
20
Amme idaresi Dergisi
yürürlükteki· yasanın aksayan hangi kurallannın hangi nedenlerle değiştirilmek is­
tendiğini, önerilen çözümlerin temel ilke ve yönlerinin neler olduğunu saptamak,
böylece de taslaklan benimsenen resmi yaklaşım açısından değerlendirmek ola­
naklı değildir. Böylesine kapsamlı bır ~lışmanın gerekçeden yoksunoluşu, ciddilik
ve Inandıncıtığını olumsuz etkileyen, bilimsel bir çalışma ürÜnü sayılmasını engel­
leyen son derc:;ce önemli bir eksikliktir.
Gerçekten her ıkı taslc:ık, bu yazının konusunuoluşturan sendikal haklara ve katılma
süreçlerine ilişkin kuralları açısından, hem·ülkemlz' toplumsal gündeminin gerisinde
kalan, hem de yürürlükteki ulusal ve uluslararası hukukL! tümüyle gözardı eden bir
metindir. Statü temeline dayalı geleneksel memur anlayışından en küçük bir ödün
vermeyen taslak. on yıldan beri eylem, etkinlik ve istemleriyle ülkemiz siyasaL,'
toplumsal ve yönetsel gündeminde sürekli yer alan memur sendikacıhğı olgusunu
önemsememiş. hatta -yeni 'blr, terim olarak yer verdiği "kamu çalışanı" dışında- bu
yönetselolguyu tümüy1e unutur gözükmüştür. Çünkü bu konuda. salt 657 sayılı
yasanın 1965 yılındaki Ilk metninde yer ,alana benzer bir düzenleme yapmakla ye­
tinmiş, bireysel sendika özgürlüğünün temel ilkelerine bile yer vermemiştir. Taslak
aynca. son yıllarda hukuksal planda sağlanan gelişmeleri de gözönüne almamış,
hem sendikal haklar konusunda 1993 yılında onaylanan uluslararasısözleşmeleri.­
ve kuşkusuz öncekileri- ve hem de ı 995'te Anayasa'da yapılan değişikliği içeriği­
ne yansıpnamıştır.
TASLAKTA İSTIHDAM BiçiMLERi
Taslağa
göre. "kamu hizmetleri; memurlar, diğer kamu görevlileri ve sözleşmeli
personel 'eliyle gördürülUr" {m. 5). Anılan üç küme görevlının yerine getireceği
"kamu hi:ı;metl" ise, "Devletin veya diğer kamu tüzel ki'şiliklerinin, kendilerine mev­
zuatla verlferi yetki ve sorumluluklan çerçevesinde, doğrudan veya dolaylı olarak
yürüttükleri kamu yc;\rarını gözeten hizmetleri" kapsar (m. 3/a).
Taslağın istihdam biçimlerine Ilişkin 5. maddesinin ilk fıkrasının bu çok açık anlatı­
mından, bu konuda 657 sayılı yasadan ayrıldığı, dört yerine üç istihdam biçimi ön­
gördüğü ve kamu hizmetlerinde "işçi" Istihdamına yer vermediği sonucuna ulaş­
mak gerekir. Bu değişiklik, birçok yönden ve özellikle sendikal örgütlenme dçısın­
dan önemli sonuçlar doğuracağından. nedenlerinin hem genel gerekçede. hem
de 5. madde gerekçesinde açıklanmış olması gerekirdi.
Ancak taslağın üçlü istihdam getirdiği tartışmaya açıktır. Çünkü 5. maddesinde, bir
yandan ilk fıkradaki istihdam biçimleri arasında anılmayan "işçiler"in de tanımı ya­
pılmakta. öte yandan da açıkça dört istihdam biçiminden söz edilmektedir. Ger­
çekten, söz konusu maddenin son fıkrası aynen şöyledir: "Bu Kanuna tabi, kurumlar
yukarıda yazıh dört istihdam şekILdışında personel çaliştı ramazlar. " Dolayısıylc:ı bu
kurala göre düşünüldüğünde, taslağınkapsa,.mına aldığı kurum ve kuruluşlarca (m.
ı) yerine getirilmesi öngörülen kamu hizmetlerinde üç istihdam biçimi yanısıra iş­
çilerin de istihdam edilmesi gerektiğisonucuna varmak gerekecektir. Yoksa, söz
konusu kurum ve kuruluşların gördüğü hizmetlerin bir bölümünün "kamu hizmeti"
nit~liği taşımadığı ve ancak bu nitelikte olanların lşçilerce.yerine getirileceğinin dü,..
şünüldüğü sonucUna ulaşmak gerekir ki, bunun da temelsiz olduğu açıktır.
.
Devlet Personel Başkanlığı Taslağı
ıı
Öte yandan, taslakta dörtlQ istihdam yönteminin benimsendiğine bir başka daya­
nak, "Kamu Çalışanı-işçi Ayrımı" başlıklı 163. maddedir. Bir komisyon aracılığıyla
bu ayrımın yapılmasını öngören madde, birinci taSlağın istihdam biçimleriyle ilgili
5. maddesine yollama yaparak, şu düzenlemeyi getiriyor: "Her kurumda, hangi
görevlerde çalışanların bu kanunun 5 inci maddesinde belirlenen eSaslara göre
kamu çalışanı veya işçi olduğuna Çalışma ve SosyalGüvenlik ve Maliye Bakanlıkları
ile Başbakanlık Devlet Personel Başkanlığı tarafındangörevlendirilen uzman tem­
siicilerden oluşan komisyonca karar verilir. Kamu çaıışanı veya işçi tarafından yü­
rütülmesine karar verilen görevlerde alınan- kararlara aykırı uygulama yapılamaz.
M~ddenin 2, 3 ve 4. fıkraları, sırasıyla, kadro görev unvanları incelenen kumrnun,
bağlı olduğu bakanlık temsilcisinin de komisyona katılmasını, karariarına karşı yar­
gıya başvurulabilmesini ve korTdsyonun çalışma yöntem ve ilkelerinin Başbakanlık
OPB'nin hazırlayacağı bir yönetmelikle belirlenmesini öngörüyor.
tt
öte yandan mali ve sosyal hak ve yardımlara ilişkin ikinci taslakta ise, ne istihdam
biçimlerinfcfen söz edilmekte, ne de tanımları veren 3. maddede "işçiler", yer al­
maktadır. Kuşkusuz bunun nedeni, işçilerin bıi. yönden iş Yasası'na ve sendikal, ya­
salara bağlı olmalarıdır. ,
Çelişki Nasıl Yorumlanabilir?
.
Taslak gerekçesiz olduğundan dörtlü istihdam biçimi konusunda bir değişiklik ge­ tirilmek istenlp istenmediğine ilişkin resmi yaklaşımı bılme olanağımız bulunmadı­
ğına göre,S. maddesinin ilk ve son fıkraları arasındaki bu' çelişkili düzerdeme iki biçimde yorumlanabilir.
'
ilk olarak. 5. maddenin ilk fıkrasında' işçi,lerin yer almamasının doğurduğu çelişki­
nin, taslağın bilimset, ciddi ve titiz bir çalışma ürünüolmadığının önemlı göster­
gelerinden biri olan Özensiz yazım la ilgili bir hatadan kaynaklandığı düşünülebilir.
.
'
ikinci' olarak da; birinci fıkradaki düzenleme çerçeyesinde, kamuda yıllardır lJygula­
nan dörtlü istihdamınbırakıldığı, kamu hizmetlerinde' işçi istihdamına son verilmek
istendiği, işçiler eliyle yerine getirilen kamu hizmetlerinin bundan böyle yeni bir alt
istihdam biçimi olarak getirilen kamu çalışanlarına gördürüleceği görüşünün be­
nimsenmiş olduğu ileri sürülebilir. ilk fıkra ile çelişki yaratan son fıkranın ise, öz­
günlükten uzak taslağa gen~lIikle egemen olan "657 sayılı yasayı kopya etme yak­
laşımı"nın sonucu olduğu savunulabiiir.
ikinci yorumun send~kal örgütlenme ve kamuda toplupazarlık yönünden son de­
rece önemli sonuçlar doğuracağıııın altını çiZmek gerekir. Çünkü bilindiği gibi, ka­
mu 'kurum ve kuruluşlarında iş Yasası'na bağlı olarak·çalışanfişçiler, 2821 sayılı
Sendikalar Yasası'na göre örgütlenir. Dolayısıyla, işçiliğin kamu kesiminde Istihdam
biçimi .olmaktan çıkarılması, hem kamukesiminde tşçi sendikalannda örgütl~nme­
nin ve hem' de buna bağlı olarak, 2822 sayılı Toplu iş Sözleşmesi Grev ve Lokavt
Yasası çerçevesinde toplu pazarlık ve grev haklarını küllanmanın sonu anlamına
gelmektedir. Anayasa'ya göre kamuda' sendikal örgütlenme ·ve toplu g~rüşme •
. 2821 ve 2822 sayılı, yasalara bağı, olmayacak; memu,rlar ve diğer kamu görevlileri.
"kendi aralarında" kuracakları sendikalarda örgijtlenecek ve hukuksal yönden bağ­
layıcı toplu iş sözleşmesiyle sonuçlanmayan. temel ilkeleri Anayasa' da gösterilen
Amme idaresi Dergisi ,
ıı
toplu
görüşme
yapmakla yetineceklerdir. Biçimsel
tanımlarla çalışanların
statülerini değiştirerek sendikal haklardan yararlanmalarİnın önüne geçmek için geçmişte ya­ pılan düzenlemeJer ve yaşanan olaylar anımsandığında, taslakta yaratılan çelişkinin perde arkasında böyle bir yaklaşımın bulunduğu düşünülebilir. Bu yoruma, -kamu çalışanının tanımında işçi sayılmama öğesine yer verildiği belirtilerek ve 163. maddede kapsama alınan kurumlarda hangi görevlerde çalışanların kamu çalışanı yada işçi olduğunun belirleneceğinin öngörüldüğü ileri sürülerek- karşı Çıkılsa ve çelişkinin özensiz yazım sonucu olduğu kabul edilse bile, taslağın eldeki biçimiyle yasalaşmasının uygulamada karışıklık ve duraksamalar yaratacağı, tepki ve tartış­
malara neden olacağı açıktır. Memur Kimdir? Taslak, "memur" kavramını, 657 sayılı yasaya oranla dar bir kapsam la şöyle tanımlı­
yor: "Kamu erkinidoğrudan kullanmak suretiyle, Devlet ve diğer kamu tüzel kişi­
liklerince genel idare esaslarına göre yürütülen asli ve sürekli kamu hizmetlerinden genel politika tesbiti, araştırma, planlama, programlama, yönetim ve denetim gibi işlerd,e görevli ve yetkili· olup, ekli (i) sayılı listede yer alanlar bu Kanunun uygu­ la,nmasında memur sayılır:" Bu tanıma göre "memur" kavramının birinci ölçütü, kamu erkini doğrudan kullan­
madır. Bu, 657 sayılı yasanın memur tanımında aramadığı yeni bir ölçüttür. Hemen belirteyim ki "kamu erkini kullanma", "kamu gücünün organı gibi davranma" yada "kamu otoritesinin temsilcisi olarak hareket etme" gibi ölçütler, Uluslararası Çalışma Örgütü (UÇÖ) denetim organlarınca sendikal hakların -özellikle ücret ve çalışma koşullarının toplu pazarlık yöntemiyle belirlenmesi hakkı ile grev hakkının- kamu görevlilerinin hangi kesimlerini kapsadığının belirlenmesinde geliştirilmiş ve kulla­
nılmıştır. 98 sayılı sözleşmenin kamu görevlilerini kapsayıp kapsamadığı konusun­
da, Uzmanlar Komisyonu'nun ülkemize yönelik kararlarında da yinelenmiştir. 'Do­ layısıyla kamu. erkini kullanma ölçütünün, UÇÖ denetim organları kararlarından e.. sinlenilerek taslağa konulmuş olması olasıdır. "Memur"un ikinci ayıncı ölçütü, yerine getirilen' işlerin nitelik ve düzeyi ile ilgilidir.
Bunlar; genel politikaların belirlenmesi, araştırma, planlama, programlama, yöne­
'tim ve denetim işlevlert biçiminde stralanmıştır. Ancak işler, sayılanlarla sınırlı de­
ğildir. Bu düzenleme, memur kavramının kapsamının 657 sayılı yasaya oranla dar
tutulmuş olsa da, bu yaklaşımın sınırlı olduğunu göstermektedir. Gerçekten, me­
mur kavramı şube müdürlerini de kapsayacak denli geniş tutulmuştur. öte yandan
bilindiği gibi, 657 sayılı yasa bu ölçüte, devlet ve diğer kamu tüzelkişilikleri dışın­
da kalan kurumlarda görevli ve yetkili olanların memur sayılmasi için yer vermişti
(m. 4/A, ı).
.
Taslakta örnek olarak sayılan bu işlevlerin, salt üst düzey kamu görevlilerince yeri­
ne getirilebilecek Işlevler olmadığı açıktır. Bu nokta, memur kavramının kapsamını
, ortaya. koyan taslağa ekli i sayılı listenin incelenmesiylede görülmektedir. Bu liste­
ye göre memurlar, "görevlerinin gerektirdiği nitelik ve haklara göre" gruplandırılıp, .
beş gruba ayrılmıştır. Memurların gruplandırılmasının "haklar" açısından da söz ko­
nusu olduğuaçıkça belirtilmiştir. Dolayısıyla salt bir teknik düzenleme değil, hak­
I~rdan yararlanma yada yoksun kalma sonucu doğuran, bu nedenle de Anayasa'ya
Devlet Personel/JctşkanllğI Tasld$1
23
ve uluslararası sözleşmelere ~ykın düşen aynmcı bir düzenleme söz konusudur.
Sendika hakkından yoksun bırakılanlan somut olarak gösteren bu gruplar. gruplar­
da yer alan görev ünvanıanndan seçilmiş kimi örnekleriyle şunlardır:
·Üst Kademe Yönetim Gruba: Örneğin müsteşar, kurul başkanı ve kurul üyesi.
müdür, genel müdür yardımcısı, merkez başkanı, merkez başkan yardımcısı,
vali, vali yardımcısı:
a)
geneı
b) Orta Kade~ Yönetim Grubu: Örneğin idareyl geliştirme başkanı, genel sek­
reter, ı. hukuk müşavlrl, üniversite genel sekreteri, müşavir, daire başkanı. bÖlge
müdürü ve bölge müdürü yardımcısı;
Yönetim Gr-ubu: Örneğin müdür yardımasl,·iI emniyet müdür yardımcısı, milli .
müdür yardıması, okul müdürü, idari işler müdürü, şube müdürü, hastane
müdürü, müşavir yardımcısı;
c)
eğitim
d)
Kar/yer Meslek ve Denetım Grubu: Örneğin mülkiye baŞmüfettişi, mülkiye
müfettişi, iş müfettişi, baş hesap upnanı, hesap uzmanı, şube 'müdürü, uzman,
kontrolör, kaymakam;
e) Emniyet Hizmetleri Grubu: Örneğin emniyet amiri, baş komiser, komiser, ko­
miser muavini,polis m e m u r u , '
.
Taslakta öngörülen iki yeni ölçüt gözönüne alındığında· ve ekli i sayılı lıstedeki gö­
rev ünvanlan incelendiğinde, "memur" sayılan kamu görevlilerinin sayısını sınırlan­
dırma amacı güdüldüğü açıkça ortaya Çıkıyor, Özellikle öğretmenlerin, her iklölçüt
açısından bu tanımının kapsamı dışında kalacağı, dolayısıyla ."memur" değil "kamu
çalışanı" sayılacağı kuşkusuzdur. Bu sıııırlandırmanın "haklar", özellikle sendika hak­
kı açısından olumsuz sonuçlan vardır.
. .
Kamu Çalışanı Kimdir? .
Kamudaki çalıştınlma yöntemlerini 657'deki biçimiyle koruyup korumadığı tartış­
malı dtan taslağın,. uygulamadaki gelişmelerden etkilendiğini gösteren' nokta., me­
mur sendıkalannın kendilerini tanımlamak üzere dirençle kullandığı "kamu çalıŞAnı"
terimine yer vermiş olmasıdır. Ancak. memur ve kamuçalışanı aynmı yapılmış ol­
masının temel ve biricik amacı, sendika hakkını tanıma gibi gö~nmekJe birlikte. bu
hakkın kişi yönünden kapsamını dar tutmaktır. Bu görüşü destekleyen önemli bir
kanıt, taslağın gerek "ödev ve sorumJuluklar"l, gerek· "genel haklar"ı, gerekse
"yasaklar"ı düzenleyen maddelerinin -22. madde dışmda- tümünün, memurlar. ve
kamu çallşanlal)nı kapsamasıdır. Başka bir deyişle, yalnızca sendika hakkı konu­
sunda aynm yapan taslak, memurlan· 22. madde dışında bırakmıştır, öteki tüm
maddeler ise her iki istihdam biçimini kapsar,
Taslakta ikinci Istihdam biçimi olarak öngörülen "diğer kamu görevlileri", dört alt
kümeden oluşuyor, Bunlann birinCisi olan "kamu çalışanı", taslakta şöyle tammlanı­
yor: "Devlet ve dığer kamu tüzel kişiliklerfnce genel idare esaslanna göre yQrütülen
asli ve süreklikamu hizmetleri ile görevlendlrflenlerden, memur dışında kalan ekli
(II) .sayılı listede gösterilen, sözIeşmel1 personel ve işçi sayılmayan kamu görevlisi­
dir,"
i
Amme idcUesi Dergisi
24
Bu tanama göre. kamu çalışana da memurlar gibi. devi_et ve diğer kamu tüzel kişi­
lerince görülen kamu hizmetlerinde çalışır. temelde bır kamu hizmeti görevlisidir.
Yerine getirdiği hizmetler. hem asli hem de sürekli niteliktedir ve kamu/yönetim
hukuku .lIkelel; uyarınca yürütülür. Nitekim. taslağın neredeyse tüm maddelerinde
özne. mem~r ve kamu çalışanadır. Gerek memur •. gerekSe kamu çalışana kavramla­
rının bu ortak öğesi yada ölçütü. 657 sayılı yasada da vardır ve bu konuda herhan­
gi bir ayrım yada değişikliksöz konusu değildir. Ancak taslağa göre kamu çalışana.
"memur dışında kalan (...) bir kamu görevlisidır". dolayısıyla memurdan ayrılarak
kamu erkini doğrudan kullanmaz ve gördüğü hizmetler de sayılan nitelikleri taşı­
maz.
Kamu çalışana kavramınan olumsuz anlatırola belirtilen bir başka öğesi de. sözleş..:
meli personel ve işçi sayılmamasıdır. Özellikle işçi sayırmam~nın. sendikal örgüt­
lenme·ve haklar yönünden önemli sonuçları olacağının altını çiziyorum.
ii
sayılı
aldığı
liste, kamu çalışanlarına on grupta toplamıştır. Bu gruplar, her birinde yer
belirtilen görev ünvanıarından seçilen kimi örnekleriyle şunlardır:
a} Büro Yönetim Grubu: Ömeğin ataşe yardımcısı, hastane müdür yardımcısı, o­
kul müdür yardımcısı, personel müdür yardımcısı, şef, sayman;
b} Büro Hizmetleri Grubu: Örneğin muhasebeci, prodüktör, programcı, tercü­
man. memur, daktilograf, sekreter;
c}
Müşavirli/f-Araştınna-Planlama Grubu: Örneğin uzman, APK uzmana. sosyal
çatışmacı, araştıonacı,
arkeolog;
d} Eğitim 6ğret!m Grubu:_Örneğin öğretmen. eğitim uzman-ı. eğitim rehberi, ço­
cuk eğiticisi;
e)
Din Hizmetleri Grubu: Örneğin din görevlisi, vaiz, imam;
f)
AvukatlikGrubu: Örneğin hukuk müşaviri, hazineavukatı, avukat;
g) Sağlik Hizmetleri Grubu: Örneğin baş aslstan,asistan~ uzman tabip. tabip, bl­
yolog, veteriner, eczacı, hemşire, ebe, sağlık memuru;
h} Teknik Hizmetler Grubu: Örneğin mühendis. mimar, bilgisayar mühendisi,
bölge plancısı, jeolog: istatistikçi, ekonomist. teknıker. teknisyen, ressam;
i)
Koruma ve Kurtanna Grubu: Örneğin infaz ve koruma memuru. oonan muha­
bahÇıvan, bekçI;
faza memuru, kÇ)lcu,
j)
Destek Grubu: Örneğin şoför, matbaacı. hastabakıcı, aşÇI, haderne•. terzi , mü­
başir, dağıtıcı.
Memur ve kamuçalışana arasında kamu erkini doğrudan kullanma ve üstlenilen
işlevlerin niteliği yönlerınden taslakta yapılan ayrım, belirttlğlm gibi 657 sayılı ya-'
sanın genış kapsamlı memur tanamını daraltmaya yöneliktir. ii sayılı liste bunu so­
mut biçimde ortaya koymaktadır. Öncelikle, 657 sayılı yasanan yardımcı hizmetler
sınıfında bulunan ve. memur sayılanlar yana sıra başta öğretmenler olmak üzere
memur statüsündeki birçok kamu görevlisi de "kamu çalışana" olacaktır.
Devlet PelSOnel 8dşkdlJlığl
Bu
TdSlClğl
2S
ayrımın
yamtmı,
sendika ve grev hakları yönünden anlamı ve sonucu nedir? Sorunun
taslaktaki düzenlemeleri inceleyerek verelim.
TASLAKTA SENDiKAL HAKLAR Devlet Personel Başkanlığı'mn yasa tasarısı taslakları, sendikal haklardan ikisine i~ lişkin düzenleme yaparken, katılım süreçlerine yer vermemiştir. ' Sendika Hakkına Smırlı Tamma
•
Taslak, DSendi~ Kurma" ~lıkiı 22. maddesinde şu kısa düzenlemeyi yapıyor: "Kamu çalışanlari, özel kanunda belirtilen hükümler. uyarınca sendika ve üst kuru­
luşları kurabilir ve bunlara üye olabilirler.
.
.
ft yasamn yürürlükten kaldırılan 22. maddesini yeniden düzenleyen 4275
ve 12 Haziran 1997 tarihli yasayla da, hakkm özneleri ile Anayasa'daki kurala
yapılan göndenne dışmda, benzer ve kısa bir düzenlemeye gidilmiştir: "Devlet
memurları, Anayasa'da ve özel 'kanunundabelirtilen hükümler-uyarınca sendikalar
ve üst kuruluş!ar kurabilir ve bunlara üye 0IabiHrler."3
657
sayılı
sayılı
'Taslaktaki 22. madde, sendika hakkımn öznelerini "kamu çalışanları" ile smırlamıştır.
Bunun en önemli sonucu, memur ve sözleşmen personele sendika hakkı tam nma­
mış olmasıdır. Daha açık bir deyişle. çıkarılması öngörülen özel yasa yaln.lzca kamu
çalışanlarınm sendika hakkım düzenleyecek, buna karşılık memur ve sözleşmeli
personele iUşkin kurallar içermeyecektlt. OySÇl, h~kkın düzenlenmesi özel yasaya
bıraktıdığına görefböyle bir ayrım yapılmasma gerek yoktur. ,Eğer yapılacaksa -kı
bu, Anayasa 'ya ve uluslararası sözleşmelere aykırı düşer-, bu konuyu da özel yasa­
mn değerlendirmesi doğruolurdu. Yine, "diğer kamu görevlileri"nin öteki alt ke­
simlerini oluşturan "hakim ve savcılar", öğretim elemanları" ve "askeri personel" de,
samyorum kendi özel yasalarına bağlı tutuldukları için, sendika hakkımn kapsamı
dışmda bırakılmıştır. Taslak, uluslararası sözleşmeleri şimdıfik bir yana bırakıyorum,
Anayasa'daki düzenlemeyi -bilerek yada atlayarak- unuttuğu için, Anayasa'mn
sendika hakkım güvenceye aldığı kamu görevlilerini bu haktan yoksun bırakmıştır.
Ayrıca. sendikaların amaç. yetki ve işlevleri ile ilgili herhangi bir düzenleme de
yapmamıştır. Bu düzenlemenin, çıkarılacak özel yasayla yapılması düşünülmüş o­
labilir. Ancak böyle olsa bile. Anayasa'nm sendikalara tamdığı yetkilere maddede
ilke olarak yer vermek gerekirdi.
Bu tutumun hemen akla getirdiği soru şudur: Özel yasa çıkarılmazsa yada çıkarıl­
masma değin, sendika hakkı kullamlamayacak mıdır? Hakkmkullanılması. özel ya­
. samn çıkarılmasma değin olanaksız mıdır? Bu sorulara olumlu yamtlar verenler ola­
caktır. Özellikle, yasacı/mevzuatçı anlayışta direnen. iç hukukla bütünleşmiş ulus­
lararası hukuku gözardı etmeyi dirençle sOrdüren, hukuku salt ulusal düzenleme~
lerden ibaret sayan ve uluslararası sözleşme kurallarım ulusal yasalara yansıtmak­
tan kaçınan kimi kişiler ve yetkililer. hatta kimi ya{gı yerleri böyle bır görüşü savu­
nacaktır. Kuşkusuz bu da; memurların sendikal haklarım "tartışmalı bir sorun" olarak
sürdürme~ Isteyenlerin amacına katkıda bulunacaktır.
.3
Resmi Gazete,t 7 Hazıran ı 997 ~ Sayı 23022. s. 2.
Amme idaresi Dergls)
·26
Grev Hakkına Yasaklama
Taslak, 657 sayılı yasada başlangıçtan beri yer .alan grev yasağını koruyor. 27.
maddeye göre, "memurlar veya kamu çalışanlarının greve karar vermeleri, grev
tertlplemeleri. ilan etmeleri. bu yolda propagan,da yapmaları y~ktır. Memurlar
veya kamu çalışanları. herhangi bir greve veya grev teşebbüsüne katılamaz •. grevi
destekleyemez veya teşvik edemezler."
Taslaktaki düzenleme ile kopya edildiği 657 sayılı yasada yapılan düzenleme ara­
>sındaki tek fark. grev yasağı kapsamındaki hak öznelerine ilişkin olarak kulldllılan
terimlerdedir. 657, yalnızca "devletmemurları", taslak ise aynı zamanda "memur!ar
veya kamu çalışanları" terimlerine yer vermiştir. Ancak terim farklılığı, grey yasağı­
nın kapsamını ilkece değiştirmemektedir. Taslak. memurlarısendikahakkının kap~
samı dışında tutarken. onlarla blrlil<te kamu çahşanlarını da grev yasağı kapsamına
almıştır. Aykırı davranışın yaptırımı
vermiştir
olaraksa, 65Tdeki gibi görevden
çıkarmaya
yer
(m. 11 O/ı).
Taslak. grev yasağının öznelerini "memurlar ve kamu çalışanları" biçiminde beli rı e­
diğinden, diğer kamu görevlilerinin özel yasalarına bağlı öteki üç alt kesimlni. sen­
dika hakkının tanınmasında olduğu gibi yasak kapsamı dışında bırakmıştır. Bu so­
nucun, taslağı hazırlayanlann bilinçli düzenlemesinden ileri gelmediğl açıktır. An­
cak. onların öznel görüş ve Istençleri, tas!akta yapılan nesnel düzenlemenin ortaya
koyduğu bu sonucu değiştirmez. Başka deyişle, hakim ve savcılar, öğretim ele­
manları ve askeri personel. için taslaktan kaynaklanan bir grev yasağı yok~ur. Bu aÇ
kümenin taslak çerçevesindeki hukuksal durumlarının, özel yaSalarında da bu ko­
nuda bir düzenleme yapılmamışsa, "grev özgürıÜğü" biçiminde nitelendirilmesi,
yani grev hakkının ne tanındığı ne de yasaklandığı sonucuna'varılması gerekir.
Katılım Süreçlerine Yer Verilmemesi
Taslağın en önemli boşluklarından biri,memur
ve yönetim kanatları temsilcilerinin
yer aldığı katılım süreçlerine yer vermemiş olmasıdır.
ikinci Dünya Savaşı'nı izleyen dönemde, en katı anlayışı benimseyen geleneksel
memurluk sıstemlerınde bile düzenlenen ve kurumsallaştırılan ortak görüşme ve
danışma kurullarının taslakta yer almamış olmasını, salt unutulmuş olmasıyla açık­
lamak yeterli ve doyurucu olmaz. Çünkü. son derece yetersiz olmasına ve bir türlü
yönetsel yaşama geçirilmemiş bulunmasına karşın, yürürlükteki yasanın 226 ve
227. maddelerinde, bu konuda ne hükümet ve kamu yetkililerinin ne de memurla­
rın sahiplendiği kurallar vardır. Dünyadaki gelişme ve uygulamalara bu denli uzak,
kayıtsız, ilgisiz, hatta karşı bir tutum içinde olunmasını anlamak gerçekten olanak­
sızdır. Taslağı hazırlayanlar, belki de 657 sayılı yasadaki danışma kurullarının uy­
gulamaya aktarılmamış olmasını gözönüne alarak, kolayeı çö:LOmüyeğleyip bu
kurulları metinden çıkarmışlardır.
Devlet Personel Başkanlığı'nın, 657 sayılı yasadakJ danışma kur~lIarına işlerlik ka­
zandırmak için hiçbir çaba göstermemiş, yasanın kendisine v!!rdiği Yüksek Danış­
ma Kurulu'nun yapısı ve çalışma yöntemi ile ilgili yönetmeliği hazırlama görevirıi
(657, m. ·231/t) yerine getirmemiş, bu konudaki önerilerini hükümetlere, uzman­
lara ve bilimsel kuruluşlara sunup tartışmaya açmamış, örneğin bir tip !'yönetmelik
Devlet Personel &şkan"ğı Taslağı
,
hazırlayarak
27
,.
kurumlara öncülük etmemiş'olması. herşeyden önce yasal bir görevin savsaklanmasıdır ve hiçbir özürle açıklanamayacak bir tutumdur. TASLAK, ANAYASA VE ULUSLARARASı SÖZLEŞMELER ve grev haklan tle ilgili kurallan; Anayasave hukuk düzenimizle Taslağın ~endika
bütünleşmiş uluslararası sözleşmelere aykmdır. Taslak ve Anayasa Anayasa'nın 53. maddesine 4121 sayılı ve .23 Temmuz 1995 tarihli yasayla ekle­
nen fıkra, sendika hakkını "t 28. maddenin ilk fıkrası kapsamına giren kamu görev­ lileri"ne tanımıştır. 4 Bunlar, üç tür kuruluşta (devlet. Kamu iktisadi Teşebbüsleri ve diğer kamu tüzel kişileri) görev yapan "memurlar ve diğer kelrnu görevllleri"dlr. Ye­
rine getirdikleri görevler, "genel idare esaslanna göre" yürütülmesi gereken "kamU hizmetlerinin gerektirdiği asli ve surekli" nitelik taşıyan görevlerdir. Açıkça görülüyor ki Anayasa. sendika hakkını. aralannda hiçbir aynm'gözetmeksi­ zin. hem memurlara hem de diğer kamu görevlilerine tanımıştır. Oysa taslak. sen­
dika hakkını yalnızca dığer kamu görevlilerinin bır alt kesimi olarak öngördüğü kamu çalışanlarına tanımış. memurlan' ise kapsam dışında tutmuştur.' Taslağın. menı,-!rların anayasal güvence altındaki sendika hakkına yer vermemesi Anayasa'ya .:=.-;ıkça aykırıdır. Anayasa. memur ve dığer kamu görevlilerinin "kendi aralannda· kuracaklan sendi­
kalara ve üst kuruluşlara Iki hak tanımıştır: "Üyeleri adına yargı merciierine başvur­
ma" ve "idareyle amaçlan dpğrultusunda toplu görüşme yapma: Taslak Ise bu ko­
nuda susmuş. düzenlemeyi Anayasa'nın da öngördüğü özel yasaya bırakmıştır. Memurlan anayasal sendika hakkından bile yoksun bırakan taslağın özellikle toplu görüşme hakkı konusundaki bu yaklaşımını anlamak güç olmasa gerek. Grev konusunun Ise aynca tartışılması gerekiyor. Taslaktaki grevyasağının daya­
nağının, Anayasa'daki yanlış yorumlanan düzenleme,5 yani "işçiler"in grev hakkını anayasal güvenceye bağlayan, işçi sayılmayan öteki bağımlı çalışanlar ve ~olayı­
sıyla kamu görevlileri için herhangi' bir grev yasağı içermeyen "54 üncü madde hü­ kümlerine tabi olmayan", terimleri olabilir. Eğer gerçekten grev yasağı getirirken, daha doğrusu 65 7 sayılı yasadaki yasak korunurken -Anayasa değişikliği anımsa­
narak- bu düzenlemeye .dayanılmış Ise. memur:an sendika hakkı· dışında tutmanın ve hakkı salt kamu çalışanlanna tanımanın dayanağı· nedir? Bu soruya tutarlı bir ya­ nıt verilemez. Güçlü bir olasılıkla. taslağın hazırlanmasında Anayasa gözardı edil­ miş. hatta unutulmuştur. Yalnızca 657 sayılı yasanın metni üzerinde kimi değişik­
likler. daha doğru bir deyişle sözcük uyarlamalan yapılarak. kolaya bir yaklaşımla bır taslak hazırlama yoluna gidilml~tir. 4
Resmi Gazete. 26.Temmuz 1995, Sayı 22355. s. 3.
s Mesut Gülmez. •Anayasa DeğişiklIği ve Memur Sendikaalığı·. Amme idaresi Dergisi. Cılt 2S. Sayı 4.
Aralık t 995, s. 39-40.
28
Amme idaresi Dergisi
Taslak ve Uluslararası Sözleşmeler
Taslak. salt Anayasa'yı bir yana bırakmakla kalmamış, aynı zamanda uluslararası
sözleşrlıeleri de tümüyle unutmuştur. Durumu. sendika vegrev hakları açısından
ayrı ayrı inceleyip değerlendirmek gerekir.
.
Sendika hakkını. memurları da kapsar biçimde güvenceye alan uluslararasısözleş­
melerden onaylanarak iç hukukumuzia bütünleşen ve doğrudan uygulanması ge­
. rekenler şunlardır: insan Hakları Avrupa Sözleşmesi, 87 sayılı Sendika Özgürlüğü - ve Sendika Hakkının Korunması Sözleşmesi, 98 sayılı Örgütlenme ve Toplu Pazar­
lık Sözleşmesi ve 15 ı sayılı· Kamu Hizmetinde Çalışma Koşullarının Belirlenmesi
Yöntemleri Sözleşmesi. 6
Bu sözleşmeler ve Uzmanlar Komisyonu Ile Sendika ÖzgUrlüğü Komitesrnln yerle­
şik ilke kararları çerçevesinde. sendika ve grev hakları açısından durumu kısaca a­
nımsatmakta yarar vardır.
Bir kez. 87 sayılı sözleşmeye göre, sendika hakkının. hiçbir ayrım gözetmeksizin
tüm çalışanlara tanınması gerekir. Kamu görevlileri arasında, hukuksal niteliklerine
ilişkin tanımlar yaparak sendika hakkı yönünden ayrım gözetııe.mez. Yalnızca polis
ve silahlı kuvvetlerin. sendika hakkından "hangi ölçüde" yararlanacağını belirleme
-konusunda ulusal mevzuata takdir yetkisi tanınmıştır. Sendika hakkı konusunda.
ı 5 ı sayılı sözleşmenin özel sözleşme olduğu ileri sürülerek öncelikle uygulanması
gerektiği savunulamaz. Çünkü, her iki sözleşme onaylandığı Için. 151 sayılı söz­
leşme 1. maddesinde belirtildiği gibi "yedek sözleşme"dlr. 7 Dolayısıyla, kamu gö­
revlilerinin sendika hakkı yönünden ı 5 ı sayılı sözlermeden daha elverişli ve ileri
olan 87 sayıh sözleşmeye uygun düzenleme yapılması gerekir..
Grev hakkı konusundaysa, önce şu yanlış ve temelsiz görüşyada saplantıdan kur­
hilmak gerekir: "Grev hakkı 87 sayılı sözleşme metninde yer almamaktadır. dolayı­
sıyla da UÇÖ sözleşmelerinde tanınmamıştır." UÇÖ denetım organları önünde hü­
kümet temsilcilerince de dile getirilen bu görüşün hiçbir dayanağı yoktur. Çünkü
denetim organları, grevhakkının 87 sayılı sözleşmenin üç ayrı kuralıyla güvenceye
alındığını yıllardır kararlarında belirtmektedir.
Uzmanlar Komisyonu ve Sendika· Özgürlüğü Komitesi. kamugörevlilerinden yal­
nızca "kamuerkinin organları sıfatıyla hareket eden" yada "devlet adına otorite Iş­
levleri yerine getiren" memurlar Için grev hakkının kısıtlanabileceğf yada yasakla­
nabiIeceği görüşündedır. Hakka getirilen bır sınırlama olması nedeniyle dar an­
lamda yorumlanması gereken bu ölçütler. taslağın grev hakkına getirdiği yasağın.
daha doğrusu 657'deki yasağı koruyan düzenlemesinin 87 sayılı sözleşmeye aykı n­
olduğunu ortaya koymaktadır.
Taslak, toplu görüşme ile ilgili bir düzenleme yapmadığı Için, sözleşmeler ve dün­ . yadaki uygulamalar çerçevesinde bir değerlendirme yapılmamıştır. Ancak Uzman­ lar Komisyonu. 98 sayılı sözleşmenin ülkemizce uygulanmasına ilişkin olarak yap­ tığı son değerlendirmede, yerleşik görüşünü bır kez daha yinelemiş; kamu görev­
·6
7
Bu sözleşmelerin Içeriği ve denetim organlannın ilgili kararlan konusunda daha genış bilgi ıçın bkz.
Mesut GUlmez. Dünyada Memurlar ve Sendikal Haklar. TODAiE Yayını. Ankara. t 996.
a.k., s. t59.
Devlet Personel8dşkdl1llğl Taslağı
iiierinin toplu pazarlık hakkı Ile ilgili olarak, etkinlikleri devlet yönetimine özgü olan
memurlar Ile hükümet (devlet), kamu işletmeleri ve özerk kamu kuruluşlarınca ça­
lıştırılan öteki tüm görevliler arasında ayrım gözetmek gerektiğini ve ikinci küme­
deki kamu görevlilerinin 98 sayuı sözleşme güvencelerinden, yani toplu pazarlık
hakkından yararlandmlmalarının zorunlu olduğunu vurgulamıştl~.8 Bu görüşünü de.
hükümetin 98 sayılı sözleşmeye Ilişkin raporunda, 98 sayılı sözleşmenin Fransızca
metnine dayanarak, kamu görevlilerine uygulanmaması gerektiğini Ileri süren gö­
rüşüne yanıt olarak yinelemiştir.
SONUÇ
~endikal
haklar ve katılma süreçleriyle ilgili kısıtlayıcı ve yasaklayıcı kurallan ile
boşluklan gözönüne alındığında. Devlet Personel Başkanlığı'nca hazırlanan taslak­
lar Için öncelikle şu genel değerlendlrmeyi yapmak sanmm- haksızlık olmaz: Otuz
yedi yıl önce hazırlanan lık metniyle 657 sayılı yasa bile, bu taslaklardan daha Ileri
bir yaklaşım ürünüdür. Bunu görmek içln~ bu yasanın genel gerekçesini okumak
sanınm yeterli olur.
'
Devlet-memur ilişkileri alanında. tekyanahk ve otoriterlikten diyaloğa, -katılımcılığa
ve demokratikliğe doğru gerek uygulamada gerekse- hukuk alimında dünyada
bunca yol alındığını ve ülkemizde de son on yılda hiç de küçümsenemeyecek ge­
lişmelere tanık olunduğunu, "devlet hizmetkanlkul memur~ anlayışından "yurttaş
memur" anlayışıııa geçilqiğinin somut kanıtı olarak sendikal haklara gerçeklik ka­
zandmldığını, sendika ve grev haklannın eylemli olarak kullanıldığını görmezlikten
gelerek, otuz yedi yıl öncesinden de geriyedüşen bir taslak hazıriamanın hiçbir
haklı gerekçesi olamaz.
Katı
statü anlayışından kopmaksızın ve sendikaları katılma süreçleriyle yönetsel ya­
şamda kurumsallaştırnıaksızın, kamu görevlilerinin insan- haklari sözleşmelerinde
güvenceye alınan sendikal ve siyasal hakl~nnı kullanınalanna olanak verilmeksizin,
hemen her dönemde çok sözü edılen "personel reformu"nun, taslaklara yansıyan
anlayış ve kurallarla gerçekle'.ştlrilemeyeceği artık görülmelidir; hem siyasal ikti­
darlarca, hem de-dahaÖncellkllolarak- bürokratlarca görülmeıldır.
8
8ureau Intematlonal du Travall, Rapport de la Commlsslon d'experts pour I'appllcatlon des _
conventlOns et recommandatlons. Rapport g$l~ral et observatlons conc.emant certalns pay5.
Rapport -ın (Partle lA), Conference Intematlonale du Travall, 85" sesslon 1997. Geneve, 1997, s.
259.