performans esaslı bütçeleme üniversite uygulamaları (ankara

advertisement
T.C.
ANKARA ÜNİVERSİTESİ
Strateji Geliştirme Daire Başkanlığı
PERFORMANS ESASLI BÜTÇELEME
ÜNİVERSİTE UYGULAMALARI
(ANKARA ÜNİVERSİTESİ ÖRNEĞİ)
MALİ HİZMETLER UZMANLIĞI
ARAŞTIRMA RAPORU
AYSU BORAN
Mali Hizmetler Uzman Yardımcısı
Ankara
Aralık 2013
T.C.
ANKARA ÜNİVERSİTESİ
Strateji Geliştirme Daire Başkanlığı
PERFORMANS ESASLI BÜTÇELEME
ÜNİVERSİTE UYGULAMALARI
(ANKARA ÜNİVERSİTESİ ÖRNEĞİ)
MALİ HİZMETLER UZMANLIĞI
ARAŞTIRMA RAPORU
AYSU BORAN
Mali Hizmetler Uzman Yardımcısı
DANIŞMAN
Doç.Dr.Hakkı Hakan YILMAZ
Ankara
Aralık 2013
İÇİNDEKİLER
1.
GİRİŞ ............................................................................................................................... 6
2.
BÜTÇELEME MODELLERİ.......................................................................................... 9
3.
2.1.
Klasik Bütçe ............................................................................................................ 9
2.2.
Planlama Programlama Bütçe Sistemi............................................................... 10
2.3.
Performans Esaslı Bütçeleme .............................................................................. 12
2.4.
Sıfır Tabanlı Bütçeleme ....................................................................................... 16
5018 SAYILI KANUNUNDA PERFORMANS ESASLI BÜTÇELEME VE BÜTÇE
DÖNGÜSÜ .................................................................................................................. 18
3.1.
2006 Öncesi Genel Konjonktür ve Türkiye ....................................................... 18
3.2.
Türkiye’de Performans Esaslı Bütçeleme Sistemi ve Enstrümanları ............. 21
3.3.
Makro Politika Belgeleri ..................................................................................... 24
3.3.1.
Türkiye’de Planlama ve Kalkınma Planı ....................................................... 24
3.3.2.
Orta Vadeli Program ....................................................................................... 28
3.3.3.
Orta Vadeli Mali Plan...................................................................................... 29
3.3.4.
Uygulamada Orta Vadeli Program ve Mali Plandan Beklenenler .............. 31
3.4.
3.4.1.
Stratejik Plan .................................................................................................... 32
3.4.2.
Performans Programı ...................................................................................... 37
3.4.3.
Bütçe Hazırlık Süreci ....................................................................................... 42
3.4.3.1.
Mevzuat Çerçevesinde Bütçe Hazırlık Süreci ........................................... 42
3.4.3.2.
Uygulamada Bütçe Hazırlık Süreci ............................................................ 45
3.4.4.
3.5.
3.5.1.
4.
Kurum Düzeyinde Plan-Program ve Bütçe İlişkisi ........................................... 32
Bütçe Uygulamaları ......................................................................................... 47
İzleme ve Değerlendirme ..................................................................................... 49
Faaliyet Raporu ................................................................................................ 50
MEVZUAT IŞIĞINDA ÜNİVERSİTELERDE MALİ YÖNETİM SİSTEMİ ............. 54
4.1.
Özel Bütçeli İdareler ve Özellikleri .................................................................... 54
4.2.
Üniversitelerin Mali Yönetim Yapısı .................................................................. 57
4.2.1.
Üniversite Tanımı ............................................................................................. 57
4.2.2.
Bütçe Kaynakları Çerçevesinde Gelir-Gider Dengesi .................................. 58
4.2.3.
Üniversitelerde Performans Esaslı Bütçeleme............................................... 60
4
5.
ANKARA ÜNİVERSİTESİ ÖRNEĞİ .......................................................................... 64
5.1.
Performans Esaslı Bütçeleme Alt Yapı Çalışmaları ......................................... 64
5.2.
Web Tabanlı Programa Yönelik Çalışmalar ..................................................... 66
5.3.
Birim Düzeyinde Bütçe ve Performans Programı Hazırlıkları ....................... 77
5.3.1.
Bütçe Teklifi Hazırlama Çalışmaları ............................................................. 77
5.3.2.
Performans Programı Teklifi Hazırlama Çalışmaları .................................. 78
5.3.3.
Harcama Birimleri İle Gerçekleştirilen Bütçe Görüşmeleri ........................ 78
5.4.
Uygulamada Karşılaşılan Sorunlar ve Çözüm Önerileri ................................. 79
6.
SONUÇ .......................................................................................................................... 83
7.
KAYNAKÇA ................................................................................................................. 87
TABLOLAR
Tablo 1 Stratejik Yönetim Süreci ............................................................................................ 35
Tablo 2 Bütçe Hazırlama Süreci.............................................................................................. 43
Tablo 3 Ankara Üniversitesi 2012 Yılı Bütçe Gelir ve Gider Gerçekleşmeleri İle Net
Finansman Kullanımı .............................................................................................................. 59
ŞEKİLLER
Şekil 1 Kaynak Tahsis Süreci ................................................................................................... 22
Şekil 2Plan-Program Bütçe İlişkisi .......................................................................................... 23
Şekil 3 Bütçe Döngüsü ............................................................................................................ 36
Şekil 4 Hedefler ve Kaynak İlişkisi .......................................................................................... 41
Şekil 5Genel Yönetim Şeması ................................................................................................. 55
RESİMLER
Resim 1 Performans Bütçe Uygulaması Giriş Paneli .............................................................. 68
Resim 2 Birim Anasayfası ....................................................................................................... 68
Resim 3 Hedef Tabloları Modülü ........................................................................................... 69
Resim 4 Performans Göstergeleri Seçim Sayfası.................................................................... 70
Resim 5Performans Hedefi Tablosu ....................................................................................... 71
Resim 6 Faaliyet Maliyetleri Tablosu ..................................................................................... 72
Resim 7 Teklif Listeleri Modülü .............................................................................................. 73
Resim 8 Tavanı Aşan Teklifler Modülü ................................................................................... 74
Resim 9 Talep Formları Modülü ............................................................................................. 75
Resim 10 Yönetici Modülü ..................................................................................................... 76
5
1. GİRİŞ
Türkiye’de 1973 yılına kadar klasik bütçe sistemi uygulanmıştır. 1973 sonrası
dönemde dünyadaki genel konjonktüründe etkisiyle program bütçe sistemine
geçilmiştir. Ancak 1910 yılında yürürlüğe giren 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye
Kanunundaki yapının program bütçeye uygun olmaması ve gerekli alt yapının
oluşturulamaması nedenleri ile program bütçe uygulamasından istenen verim
alınmamıştır.
Program bütçenin mevcut mali yapı ile örtüşmemesi ve bu nedenle
uygulamada başarı sağlanamaması, 1994 ve 2001 yıllarında yaşanan ekonomik
krizlerin etkileri ile birlikte değerlendirildiğinde mali yönetim sisteminde köklü bir
değişim ihtiyacı ortaya çıkmıştır.
İhtiyaç duyulan dönüşüm 2003 yılında yürürlüğe giren ancak 2006 yılında
uygulama alanı bulan 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile
sağlanmıştır. 5018 sayılı Kanun kamuda mali yönetim sistemini tamamıyla
değiştirirken bütçe sistemi olarak performans esaslı bütçelemeyi getirmiştir.
Mali anayasa olarak değerlendirilen ve 2006 yılında uygulama alanı bulan
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun 9’uncu maddesi uyarınca
performans esaslı bütçe sistemi benimsenmiştir.
5018 sayılı Kanun çerçevesinde mali yönetim sistemimize; orta vadeli
program, orta vadeli mali plan, stratejik plan, çok yıllı bütçeleme, performans esaslı
bütçeleme, performans programı, etkili-ekonomik-verimli kaynak kullanımı, hesap
verme sorumluluğu, kamu hesapları ve muhasebe sistemi, faaliyet raporları, mali
yönetim, iç kontrol, iç denetim, parlamento denetimi ve dış denetim başta olmak
üzere birçok yeni düzenleme gelmiş ve tüm sistemi baştan sona değiştirmiştir. 5018
sayılı Kanunun getirdiği düzenlemelerin çoğuna değinilmekle birlikte çalışma
performans esaslı bütçeleme üzerine detaylı bilgileri içermektedir.
Kanunun ilgili maddesi ile plan, program ve bütçe ilişkisi kurulmuştur.
Performans esaslı bütçelemenin istenilen sonuçları vermesi için bütçenin kalkınma
planları, stratejik planlar ve performans programları ile sıkı bir ilişki içerisinde
6
olması gerekmektedir. Böylece kaynakların etkili, ekonomik ve verimli kullanımının
sağlanması ve sonrasında ise izleme ve değerlendirmenin faaliyet raporları ile
yapılmasını kapsayan bir sistem kurulmuştur.
Diğer taraftan mali yönetim sistemindeki düzenlemelerle; makro plan ve
programlarla bütçe ilişkisinin kurulması; kurumsal düzeyde planlama alışkanlığının
kazandırılması sağlanmıştır. Ayrıca kurumların makro planlarla uyumlu bir planlama
anlayışı ile kaynaklarını öncelikler doğrultusunda dağıtması ve günün sonunda
gerçekleşmelerin izlenerek kamuoyunun bilgisine sunulmasını sağlayacak bir sistem
gelmiştir.
Kamu kurumları mali yapıları, tüzel kişilikleri ve hizmet verdikleri alanlar
sebebi ile birbirinden ayrılmakta ve bu nedenle farklı mali düzenlemelere konu
olmaları gerekmektedir. Bu doğrultuda 5018 sayılı Kanunda kurumlar dört farklı
cetvel çerçevesinde gruplandırılmış ve her biri için farklı düzenlemeler getirilmiştir.
Çalışma II sayılı cetvelde yer alan özel bütçeli idarelerden yükseköğretim
kurumları özelinde performans esaslı bütçeleme uygulamasının incelenmesini,
Ankara Üniversitesi uygulama örneği üzerinden üniversitelerde sisteme yönelik
sorunları ve söz konusu sorunlara yönelik olarak yapılan çalışmalar neticesinde
ulaşılan çözüm önerilerini ortaya koymayı amaçlamaktadır.
Çalışmanın birinci bölümünde kısaca bütçe sistemleri anlatılmakta ve
performans esaslı bütçelemeyi diğer bütçe modellerinden farklılaştıran temel
özelliklere değinilmektedir. İkinci bölümde 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve
Kontrol Kanunu çerçevesinde bütçe döngüsü anlatılmaktadır. Performans esaslı
bütçeleme sistemi içerisindeki tanımlar ve süreç ayrıntılı olarak bu bölümde
incelenmektedir. İzleyen bölümde 5018 sayılı Kanuna göre özel bütçeli idareler
tanımlanmakta ve üniversiteler özelinde performans esaslı bütçeleme uygulamasına
değinilmektedir. Beşinci bölümde Ankara Üniversitesi örneği üzerinden performans
esaslı bütçeleme uygulaması ve süreç ayrıntılı olarak anlatılmakta ve son olarak
uygulamada karşılaşılan sorunlar ile çözüm önerileri üzerine bir değerlendirmeye yer
verilmektedir.
7
Performans esaslı bütçeleme sistemi makro düzeydeki kalkınma planlarından
başlayan ve kurum düzeyinde gerçekleştirilen faaliyetlere kadar uzanan bir süreci
getirmektedir. VIII. Beş Yıllık Kalkınma Planı ile birlikte başlayan ve planlamaya
stratejik yaklaşımı getiren süreç her geçen gün sisteme daha fazla destek verilerek
geliştirilmektedir. Bu doğrultuda 2023 hedefleri doğrultusunda hazırlanan Onuncu
Kalkınma Planında (2014-2018) geçmiş planlardan farklı olarak 5018 sayılı Kanunla
gelen bütçe sistematiği ile uyumlu bir şekilde yapısal mahiyette çözüm getirilmesi
gerektiği düşünülen 25 alana yönelik “Öncelikli Dönüşüm Programı” belirlenmiştir.
Onuncu Kalkınma Planında her bir dönüşüm programının amacı ve kapsamı,
hedefleri, performans göstergeleri ve bileşenlerine yer verilmiştir. Böylece makro
düzeyde performans esaslı bütçeleme sistematiğinin benimsenmesi ve kurumların
stratejik planlarını hazırlarken ihtiyaç duydukları politika yönlendirmesinin
sağlanması amaçlanmıştır.
Performans esaslı bütçeleme sistemi ile istenen özünde 5018 sayılı Kamu
Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun ruhuna uygun olarak kaynakların etkili,
ekonomik ve verimli kullanımının sağlanmasıdır. Sınırlı kaynakların dağılımında söz
konusu anlayışa uygun bir sistemin oluşturulması öncelikli olarak plan, program ve
bütçe arasındaki sıkı ilişkiye ve sonrasında ise işleyen bir izleme ve değerlendirme
sisteminin kurulmasına bağlıdır. Mevcut kamu mali yönetim sistemimizin
kaynakların doğru kullanımına yönelik çalışmaların yapılması için gereken bütün
enstrümanları ve mevzuat düzenlemelerini kapsayıp kapsamadığını ise uygulama
örnekleri ve karşılaşılan sorunları analiz ederek ortaya koymak mümkündür. Bu
nedenle iyi uygulama örnekleri mali yönetim sistemi için en uygun bütçe sistemi
konusunda önemli bilgi sağlayıcı olacaktır.
8
2. BÜTÇELEME MODELLERİ
2.1. Klasik Bütçe
Klasik bütçe sistemi, İngiltere ve Fransa’da biçimlenmiş ve 20’nci yüzyılın
sonuna kadar hemen hemen bütün ülkelere yayılmıştır.1 Temeli mali disipline dayalı
ve bütçenin denk olması gerektiğini ileri süren bir modeldir. Bütçe denkliği büyük
önem taşımakta olup yalnızca bütçe açıkları değil, aynı zamanda bütçe fazlaları da
ekonominin doğal dengesi açısından sakıncalı görülmektedir. 2 Küçük ve denk
bütçeden yana olması sebebi ile kamu harcamaları ve devlet müdahalesinin oldukça
kısıtlı olması gerektiğini savunmaktadır.
Klasik bütçe sisteminde hizmeti yerine getirecek kurumun ihtiyacına göre
ödenek tahsis edilmektedir. Bir başka deyişle kaynak tahsisi hizmete değil kuruma
odaklıdır. Kurumların kaynak kullanımında hizmet sonuç ilişkisine bakılmamaktadır.
Dolayısıyla girdi odaklıdır ve kaynağın harcanması sonucunda ortaya çıkan işe değil
kaynağa odaklı bir bütçe sistemidir. Bugünkü uygulamada önem taşıyan planprogram-bütçe ilişkisine dikkat edilmemekte ve kaynakların kullanımındaki kontrol
ödenek kontrolüyle yani girdi kontrolüyle sınırlı kalmaktadır. Dolayısıyla mevzuata
uygun olarak kaynak kullanımı büyük önem taşımakta ancak kullanılan kaynaklar ile
ortaya konan hizmetin değerlendirilmesi konusunda yetersiz kalmaktadır.
Dünyadaki gelişime bakıldığında özellikle 1929 ekonomik bunalımının
getirdiği kriz ortamının etkisiyle klasik iktisat anlayışından Keynesyen politikalara
geçiş bütçe sistemlerinin de sorgulanmasını beraberinde getirmiştir. Böylece klasik
bütçe sisteminin de yetersiz kaldığı noktalar görülmüştür. Revizyon çalışmaları ve
farklı bütçe modellerine geçişler başlamıştır.
Yukarıda bahsedilen genel sebepler ile dönemsel olarak çeşitli değişimler
gösterse de 1973 yılında program bütçe uygulamasına geçilene kadar Türkiye’de de
klasik bütçe sistemi uygulanmıştır. Türkiye Cumhuriyetinin ilk bütçesi ise 1924 yılı
bütçesidir.
1
Esin Oral, Bazı OECD Ülkelerinde Performans Esaslı Bütçeleme Uygulamaları, Gelişimi ve Türkiye
Üzerine Bir Değerlendirme, Basılmamış Araştırma Raporu, Nisan, 2005, s.6.
2
Abdurrahman Akdoğan, Kamu Maliyesi, Gazi Kitabevi, 11. Baskı, 2006, s.387.
9
Ülkemizde çağdaş bütçe hakkı, mali sistemimizin yakın zamana kadar
temelini teşkil eden 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunun 1927 yılında kabul
edilmesiyle doğmuştur. Bu kanunla devletin her türlü malvarlığı, gelir ve giderlerinin
idaresi ve muhasebesi düzenlenmiştir. 3 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu
klasik bütçe anlayışına uygun bir mali düzeni gerektirmesi sebebi ile ilerleyen
bölümde
bahsedileceği
üzere
1973
sonrasında
başlayan
program
bütçe
uygulamasının istenen başarıya ulaşamamasında da önemli rol oynamıştır.
2.2. Planlama Programlama Bütçe Sistemi
Planlama programlama bütçe sistemi ilk olarak Amerika’da 1950’li yıllarda
ortaya atılan ve 1961 yılında Amerika Savunma Departmanında uygulanmış bir
bütçe sistemidir. İlk olarak program bütçe olarak ortaya çıkmış sonrasında ise
planlama programlama bütçe sistemi olarak revize edilmiştir. 1971 yılında ise
Amerika’da plan-program-bütçe uygulamasına son verilmiştir.4
Planlama programlama bütçe sistemini genel özellikleriyle değerlendirmek
gerekirse; plan-program-bütçe ilişkisini ön plana çıkaran, kaynakların programlar
altında belirlenen alt program ve faaliyetlere yani klasik bütçeden farklı olarak
hizmete tahsisini öngören, sonuç odaklı bir sistemdir. Sistemin işleyişini kısaca
özetlemek gerekirse bir mali plan niteliğindeki bütçeyle kamu hizmeti etkinliğinin
sağlanabilmesi için, belirlenen amaçları gerçekleştirebilecek hizmet programları ve
bunların alt-program, faaliyet/proje sınıflaması ile; faaliyet/proje aşamasından
başlayarak hizmetlerin maliyet-fayda analizleri yapıldığı bir bütçe sistemidir.
Alternatif programlardan en uygun olanı seçilerek, bütçeyle kaynak-hizmet
ilişkisi kurulur ve ödeneklerin hizmetlere tahsisi sağlanır. Böylece kıt kaynakların
ihtiyaçların en etkin karşılanmasına yönelik bir şekilde kullanılmasına çaba
gösterilmektedir.5 Sonuçta ise yapılan harcamaların sebebi sorgulanabilmektedir.
3
http://peb.bumko.gov.tr/TR,2518/turkiyede-butceleme.html
Esin Oral, Bazı OECD Ülkelerinde Performans Esaslı Bütçeleme Uygulamaları, Gelişimi ve Türkiye
Üzerine Bir Değerlendirme, Basılmamış Araştırma Raporu, Nisan, 2005, s.10.
5
Abdurrahman Akdoğan, Kamu Maliyesi, Gazi Kitabevi, 11. Baskı, 2006, s.391.
4
10
Türkiye’de 1973 yılında klasik bütçe sisteminin yerine, bütçenin bir planlama
aracı olarak kullanılmasını amaçlayan program bütçe sistemine geçilmiştir.6 Ancak
program bütçe sistemine yönelik gerekli altyapı düzenlemelerinin yapılamaması ve
klasik bütçe sistemine uygun bir mali yapıyı öngören Muhasebe-i Umumiye
Kanunun yerine yeni bir mevzuat düzenlemesi yapılmaması nedenleri ile program
bütçe uygulaması bir süre sonra sadece görüntüde kalmış ve uygulamada klasik bütçe
sisteminin devam ettiği görülmüştür. Gerekli bilgi birikiminin olmaması ve istenen
altyapı düzenlemelerinin sağlanamaması nedenleri ile plan-program-bütçe arasındaki
sıkı ilişki kurulamamıştır. Türkiye’de planlama programlama bütçe sisteminin
uygulamada başarısız olmasının nedenleri şu şekilde sıralanabilir;7

Aşağıdan yukarıya bütçeleme tekniği ile hazırlanan bütçeler ile
program anlayışı arasındaki uyumsuzluklar

Karar alıcıların kısa vadeli bakış açıları ve plan program kavramı
içinde iş yapılmasının benimsenememesi (kurumsal dirençler)

Program bütçe sistematiğine uygun ve geliştirilmeye açık bir bütçe
kod yapısının yerleştirilememesi

Programların sonuçları ile etkilerini kurumsal düzeyde ölçmeye
yönelik izleme ve değerlendirme sisteminin olmayışı
Program bütçeden istenen verimin alınamaması, yapısal değişiklik ihtiyacı ve
dünyada genel konjonktürün etkisi ile mali reform çalışmaları başlamıştır. Ayrıca
2006 öncesi dönemde politika oluşturma, planlama ve bütçeleme alanında ortaya
çıkan sorunlar yanında, 1994 Nisan ve 2001 Şubat aylarında meydana gelen iki
büyük ekonomik kriz neticesinde kamu maliyesinde içine düştüğü makroekonomik
dengesizliklerin giderilmesine yönelik yapısal düzenlemelere gidilmiştir.
Bu çerçevede 2003 yılında kabul edilen ve 2006 yılında uygulama alanı bulan
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu bu değişimin yasal altyapısını
6
H.Hakan Yılmaz ve Mustafa Biçer, Türkiye’de Mali Reformlar Sonrası Değişen Politika Oluşturma,
Planlama, Bütçeleme Süreci ve Orta Vadeli Harcama Sisteminin Uygulanabilirliği, İktisat İşletme ve
Finans 25 (287) 2010, s.45.
7
H.Hakan Yılmaz ve Ferhat Emil, Türk Bütçe Sisteminde Program Bütçe Anlayışına Geçiş, Bir Model
Önerisi, Ekim 2013, s.5.
11
oluşturmuştur. Başta pilot kurumlarda uygulanmak üzere performans esaslı
bütçeleme sistemine geçiş yapılmıştır.
2.3. Performans Esaslı Bütçeleme
Amerika’da 1949 yılında Hoover Komisyonunun hazırladığı bir rapor ile
kamuda uygulama alanında hesap verebilirlik ve gerçek bir idari reformun takibine
odaklanılmıştır. Performans esaslı bütçelemenin genel bir kavram olarak ortaya
çıktığı raporda hesap verebilirliğe ilişkin geniş kapsamlı bir tanım yapılmaktadır ve
bu, yönetim fonksiyonuyla bağlantılıdır. Performans esaslı bütçeleme sadece girdi ve
harcamaların değil sonuçların raporlanmasına ilişkin bir bütçe sistemi olarak
savunulmuştur. Hoover Komisyonu Raporu’nda, harcamacı birimler düzeyinde
kaynak tahsisi kararlarının nasıl alındığına odaklanılmakta ve girdi ile sonuçlar
arasında bağlantı kurmaya yönelik bir sistemin nasıl işleyebileceğini ifade
edilmektedir. Komisyon, özel sektörde olduğu gibi kaynakların iş hacmine göre
faaliyet ve projelere tahsis edildiği bir performans esaslı bütçeleme sistemi tavsiye
etmiştir.8
Amerika’da 1950-1951 bütçelerinde performans esaslı bütçeleme sisteminin
izleri görülmektedir. Ancak daha sonra uygulamadan kalkmış ve program bütçeye
geri dönülmüştür. 1980 sonrası dönemde ekonomide görülen liberalleşme akımı
bütçe sistemine de yansımıştır.9 Birçok ülkeye yansıyan kamu yönetiminde reform
süreci ile birlikte sistem yeniden gündeme gelmiştir. Ancak sistem Amerika’daki
denemelerden farklı olarak daha geniş anlamda tanımlanmaktadır.
Performans esaslı bütçeleme sistemi; kaynak tahsislerinin kalkınma
planlarında, yıllık programlarda, hükümet politikalarında, stratejik planlarda,
kurumsal ya da üst politika dokümanlarında yer alan amaç ve hedeflerin
gerçekleştirilebilmesi için yapıldığı; hesap verebilirliğinin etkililik, etkinlik ve
ekonomiklik ölçümleriyle sağlandığı bir bütçe sistemidir.10 Kamuda sunulan hizmet
8
Sibel Yılmaz, Performans Esaslı Bütçeleme ve Türkiye’deki Pilot Uygulamalar, Devlet Bütçe
Uzmanlığı Araştırma Raporu, Nisan 2007, s.5.
9
http://peb.bumko.gov.tr/TR,2518/turkiyede-butceleme.html
10
Erkan Karacan, Performans Esaslı Bütçeleme Sistemi ve Türkiye Uygulaması, DPT Uzmanlık Tezleri,
Ankara 2010, s.14.
12
kalitesinin artırılması, yönetsel esneklikler sağlanması, özel sektörde benimsenen
sonuç odaklı yönetim anlayışının uygulanmasına imkan vermesi ve kaynakların
etkili, ekonomik ve verimli kullanımının sağlanması ihtiyaçları performans esaslı
bütçeleme sisteminin birçok ülkede uygulama alanı bulmasında etkili olmuştur.
Bu bütçe sistemini diğer bütçe sistemlerinden ayıran en önemli özelliği bir
yönetim sistemini de beraberinde getirmesidir. Günümüzde farklı mevzuat
düzenlemeleri ve farklı enstrümanlar ile birçok ülkede uygulama alanı bulmaktadır.
Performans esaslı bütçeleme sisteminin genel özelliklerinden bahsetmek
gerekirse; girdiye değil tamamıyla sonuca odaklı, hesap verme mekanizmasında
açıklığa önem veren, yöneticiye kaynak kullanımında, maliyetlendirme ve
önceliklendirme ve hedeflere uygunluğun denetimi konularında serbestlik sağlayan,
harcama sonrası performans denetimini getiren ve plan-program-bütçe ilişkisine
dayanan bir sistemdir.
Performans esaslı bütçeleme sistemi; kaynakların kamu idarelerinin amaç ve
hedefleri doğrultusunda tahsisini ve kullanılmasını sağlayan, performans ölçümü ve
değerlendirmesi yaparak ulaşılmak istenen hedeflere ulaşılıp ulaşılmadığını tespit
eden ve sonuçları raporlayan bir bütçe sistemidir. Planlama, bütçeleme, izleme ve
değerlendirme ile raporlama performans esaslı bütçelemenin en temel unsurlarıdır.
Performans esaslı bütçelemenin uygulama örneklerini incelediğimizde üç tip
modelin varlığından söz edebiliriz;11

Stratejik plana dayalı modeller

Performans sözleşmesine dayalı modeller

Bütçe formatına dönüştürülmüş modeller
Stratejik plana dayalı modelde bütçelemenin stratejik planlama süreci
çerçevesinde
başladığını,
stratejik
plana
uygun
olarak
yıllık
performans
programlarının hazırlandığını ve bütçenin bu programlarda yer alan faaliyetleri
gerçekleştirecek
kaynak
ihtiyacını
gösteren
belgeler
olarak
hazırlandığını
11
Umut Özşen, Cumhuriyet Dönemi Bütçe Yönetimi Üzerine Bir İnceleme, Yüksek Lisans Tezi, Ankara
Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Ankara 2006, s.88.
13
görmekteyiz. Bütçe uygulaması sonucunda ise izleme değerlendirme raporu
hazırlanarak
performans
gerçekleşmeleri
doğrultusunda
bir
hesap
verme
mekanizması oluşturulmaktadır. Bu modelin uygulama örnekleri Amerika Birleşik
Devletleri ve Norveç olarak gösterilmektedir. Türkiye’deki performans esaslı
bütçeleme sistemi uygularımı değerlendirildiğinde sistemin stratejik plana dayalı bir
model olduğu görülmektedir.
İkinci modelde ise performans bilgileri değişik aşamalarda hazırlanan
performans sözleşmeleri ile bütçe uygulamasında yer almaktadır. Bu modelde bakan
ile üst yönetici arasında “kamu hizmet sözleşmesi”, üst yönetici ile birim yetkilileri
arasında ise “hizmet sunum sözleşmeleri” yapılmaktadır. Bütçe dönemi sonunda ise
gerçekleşen
performans
ile
hedeflenen
arasındaki
ilişkiye
göre
başarı
değerlendirilmektedir. Bu modelin önde gelen uygulayıcıları arasında Yeni Zelanda
ve İngiltere gelmektedir.12
Üçüncü modelde ise, bütçe ve performans programı olarak iki ayrı belge
bulunmamakta ve bütçe performans bilgileri ve ödenek bilgilerini içeren tek bir belge
olarak ortaya konmaktadır. Yani bu modelde bütçe ve performans programı tek bir
belgedir. Bu modelin uygulandığı ülke örnekleri ise Hollanda ve Avusturalya’dır.
Performans esaslı bütçeleme sisteminin faydaları ve ortaya çıkarması
muhtemel
zorluklarının
öngörülebilmesi
açısından
dünya
uygulamalarının
incelenmesi önem taşımaktadır. Bu doğrultuda zorlukları değerlendirmek gerekirse;
ilk olarak performans esaslı bütçelemenin gerekli kıldığı performans bilgilerinin
özellikle performans göstergelerinin elde edilmesinin kamu yönetimine ilave
maliyetler yüklediği göz önünde bulundurulmalıdır. İkinci olarak performans
bilgilerinin elde edilmesi kamu çalışanlarına ilave iş yükü getirmektedir. Üçüncü
olarak iyi oluşturulmamış performans ölçüm sistemleri sürecin aksamına veya yanlış
yönlenmesine neden olabilmektedir. Son olarak ise yeterli mali disiplin sağlanmadan
ve güçlü iç kontrol mekanizmaları oluşturulmadan kamu idarelerine sağlanacak
esneklikler mali yapıda bozulmaya sebep olabilmektedir.13
12
Umut Özşen, Cumhuriyet Dönemi Bütçe Yönetimi Üzerine Bir İnceleme, Yüksek Lisans Tezi, Ankara
Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Ankara 2006, s.89.
13
Ertan Erüz, Yeni Mali Yönetim Yapısında Performans Esaslı Bütçeleme, peb.bumko.gov.tr, s.63.
14
Bu noktada dünya uygulamaları ışığında performans esaslı bütçelemeye
geçişte dikkat edilmesi gereken hususlar aşağıdaki gibi sıralanabilir;14

Reform sürecinin amaçlarının açık olarak ortaya konması,

Reformun hükümet politikası olarak ele alınması,

Mali disipline dikkat edilmesi,

Kamu idarelerinin reform sürecine ilgisinin sağlanması,

Kamu idarelerine gerekli idari ve mali esnekliklerin sağlanması,

Performans değerlendirmesi ve denetimi ile sürecin desteklenmesi,

Performansa dayalı ödül ve yaptırımlara sistemde yer verilmesi,

Kamu idarelerinde performans bilgilerinin üretilmesinin sağlanması,

Performans ölçüm maliyetlerinin göz önünde tutulması,

Sürecin bilgi teknolojileri ile desteklenmesi,

Tahakkuk esaslı muhasebeye (özellikle çıktı muhasebesine) geçilmesi,

Bütçe sınıflandırmasının performansın izlenmesine imkan tanıması,

Kamu idarelerinde iç kontrolün güçlendirilmesi,

Üst yönetim desteği ile aşağıdan yukarı katılımcı yöntemlerle reform
sürecinin yürütülmesi.
Reform sürecindeki ülkelerin tecrübelerinden ortaya çıkan bu hususlar,
ülkemiz
uygulaması
açısından
da
başarıyı
etkileyecek
unsurlar
olarak
gözükmektedir.
Türkiye’de 2003 yılında yürürlüğe giren ve 2006 yılında uygulamaya geçen
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile yeni bir mali yönetim
anlayışı benimsenmiştir. Planlama programlama bütçe sisteminden istenilen verimin
alınamaması, yaşanan ekonomik krizler ve küreselleşme sonucunda uluslararası
alanda ülkeler arası etkileşimin artması değişimi getiren temel faktörlerdir. Daha
öncede değinildiği gibi birçok ülkede uygulanan sistem, ülkelerin kendi mali
yapıları, mali kültürleri ve idari yapılarıyla beraber şekillenmekte ve buna göre
belirlenen enstrümanlar ile uygulanmaktadır.
14
Jack Diamond, Performance Budgeting: Managing the Reform Process, IMF Working Paper,
WP/03/33, IMF, 2003, s.13-17.
15
Bu çerçevede 5018 sayılı Kanun ile mali yönetim sistemine yönelik birçok
düzenleme yapılmış ve performans esaslı bütçeleme sistemine uygun enstrümanlar
netleştirilmiştir. 5018 sayılı Kanunun “Stratejik Planlama ve Performans Esaslı
Bütçeleme” başlıklı 9’uncu maddesi ile sistem hüküm altına alınmıştır. Çalışmanın
konusu
olan
performans
esaslı
bütçeleme
sisteminin
uygulamasına
ve
enstrümanlarına yönelik ayrıntılı bilgilere ilerleyen bölümlerde değinilecektir.
2.4. Sıfır Tabanlı Bütçeleme
Sıfır tabanlı bütçeleme sistemi ilk kez İngiltere’de çıkmış olsa da ilk
uygulama örneği 1962 yılında Amerika’da Tarım Bakanlığında karşımıza
çıkmaktadır. Daha sonrasında 1977 yılından itibaren ise Başkan Reagen döneminde
Amerika’da tüm ülkede uygulanmaya başlanmıştır. Sıfır tabanlı bütçeleme yeni
baştan bütçeleme sistemi olarak da bilinir. Bütçe genellikle yeni baştan sanki ilk kez
bütçe
oluşturuluyormuş
gibi
hazırlanmaktadır.
Halbuki
diğer
bütçeleme
anlayışlarında yapılan ise, genellikle bir önceki bütçenin temel verileri aynı kalmak
üzere, yeni hazırlanan bütçenin önceki bütçenin bir nevi devamı niteliğinde
olmasıdır.15 Bu yönüyle sıfır tabanlı bütçe sistemi klasik bütçe, plan program bütçe
ve performans bütçe sistemlerine bir alternatif olarak değerlendirilebilir.
Sıfır tabanlı bütçede adından da anlaşılacağı üzere önceki yıllar ödenek
tahsisleri ve harcamaları dikkate alınmadan sıfırdan bütçe hazırlanmaktadır. Bu
doğrultuda kurumlara tahsis edilen ödenekler kurumun ihtiyacını karar vericilere
inandırmasıyla birebir bağlantılıdır. Ayrıca bu dairelerin fayda/maliyet analizlerini
yapmaları ve öncelikle kendilerini bu tür hizmetlerin yapılması konusunda eğitmeleri
ve geliştirmeleri beklenmektedir. Böylece hiçbir analize tabi olmayan verimsiz
harcamaların önüne geçilmesi ve kaynakların verimli kullanımının sağlanması
amaçlanmıştır. Sistem her sene hizmet sorgulaması
yapılması
ve kamu
harcamalarının yılı önceliklerine göre gerçekleştirilmesi için bir yol olarak
görülmektedir.
15
Cuma Çataloluk, Sıfır Tabanlı Bütçe Sisteminin Türkiye’de Uygulanabilirliği, Selçuk Üniversitesi
Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi, s.232.
16
Sıfır tabanlı bütçe sisteminin uygulamada başarı sağlayabilmesi için önemli
maliyet analiz çalışmaları yapılması gerekmektedir. Süreç hem uzun ve zahmetlidir
hem de başarıya ulaşabilmesi için önemli bir altyapı çalışması gerektirmektedir.
Kapasite yetersizliği sistemin istenilen şekilde işlemesini engellemekle
birlikte verimsiz hizmetlerin sürdürülmesine de yol açabilmektedir. Sıfır tabanlı
bütçeleme sistemi iyi sonuçlar verebilmesi için geniş çapta dokümana, büyük bir
büro çalışmasına ihtiyaç duymaktadır. Bu durumda iş yükü artışı ve kırtasiye masrafı
ortaya çıkarmaktadır. Uygulama örneklerine bakıldığında ise büyük bir tasarruf
sağlayıcı sonuç ortaya koyamadığı görülmektedir. Bu nedenle deneysel bir çalışma
olarak nitelendirilmiş ve uygulamadan vazgeçilmiştir.16
16
Abdurrahman Akdoğan, Kamu Maliyesi, Gazi Kitabevi, 11. Baskı, 2006, s.394.
17
3. 5018 SAYILI KANUNUNDA PERFORMANS ESASLI BÜTÇELEME VE
BÜTÇE DÖNGÜSÜ
3.1. 2006 Öncesi Genel Konjonktür ve Türkiye
Kamu hizmetlerinde kalite, hız, ekonomiklik ve etkinlik gibi kavramların
önem kazanması ve küreselleşmenin ülkeler arası bilgi paylaşımı ve etkileşimini
arttırmasının da etkisiyle kamu mali yapısını iyileştirmeye yönelik genel bir bakış
açısı oluşmuş ve hükümetler üzerinde bu konudaki baskılar artmıştır.17
1970’li yılların başında OECD ülkelerinde başlayan değişim 2000’li yıllarda
hemen hemen bütün ülkelere yayılmıştır. Aslında mali yapıya ilişkin ilk kırılma 1929
yılındaki Büyük Bunalımın arkasından yaşanmıştır. Daha sonra 70’li yıllarda
yaşanan petrol krizi de yeni bir dönüşümü beraberinde getirmiştir.
Devletle yurttaş arasındaki toplumsal ilişkileri düzenleyen ve bunlara yön
veren kamu yönetiminin en önemli unsurlarından birisi de kamu mali
yönetimidir. 18 Yaşanan mali krizlerin beraberinde gelen dönüşüm ihtiyacı tüm
dünyada etkisini göstermiştir. Krizlerin etkisiyle kamu harcamalarına yönelik bir
mali disiplin oluşturma ihtiyacı doğmuştur.
1990’lı yılların başında Dünya Bankası’nın öncülüğünde, çok yıllı bütçe
projeksiyonuna dayanan orta vadeli harcama sisteminin gelişimi karşımıza
çıkmaktadır. 19 Türkiye’de 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu
öncesi döneme kısaca bakacak olursak 1923’ten 1973’e kadar klasik bütçe
uygulamalarının ve 1973’ten 2006’ya kadar ise program bütçe uygulamalarının etkin
olduğu bir mali yapı karşımıza çıkmaktadır.
17
Ahmet Kesik, Türkiye’de Yeni Bütçeleme Süreci, Dış Denetim, Temmuz-Ağustos-Eylül 2010, s.27.
İlhami Söyler, Kamu Mali Yönetim Sisteminin Bütçe Teknik ve Süreçlerindeki Değişiklikler ve
Yenilikler Açısından Değerlendirilmesi, Dumlupınar Üniversitesi Sosyal Bilimler Dergisi, Sayı:16, Aralık
2006, s.283.
19
H.Hakan Yılmaz ve Ferhat Emil, Türk Bütçe Sisteminde Program Bütçe Anlayışına Geçiş, Bir Model
Önerisi, Ekim 2013, s.43.
18
18
Türkiye’de ve hemen hemen bütün ülkelerde kamu mali yönetimi yapısında
ortaya çıkan dönüşüm ihtiyacı sonucunda yapılan reformların dayanaklarını şu
şekilde sıralayabiliriz;20

Mali disiplini arttırıcı önlemler

Kamu
kaynaklarını
kullanan
kurum
ve
kuruluşların
hesap
verebilirliğinin sağlanmasına yönelik yasal düzenlemeler

Yasama organlarının bütçe sürecinde ve kaynakların kullanılması
aşamasındaki etkinliğinin arttırılması
Türkiye’de 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu öncesi
döneme kısaca bakacak olursak 1923’ten 1973’e kadar klasik bütçe ve 1973’ten
2006’ya kadar ise program bütçe sisteminin uygulandığını görmekteyiz.
1923-1973 döneminde karşımıza çıkan klasik bütçe döneminin yasal
dayanağı 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunudur. Klasik bütçe uygulamaları
sırasında ihtiyaçlara cevap veren bu kanun zamanla değişen yapıya ayak
uyduramamıştır.
1973 yılında klasik bütçeden, bütçeyi planlama aracı olarak kullanmayı
amaçlayan program bütçeye geçiş olmuştur. Ancak program bütçeye geçiş
beraberinde yasal bir düzenlemeyi getirmemiş bu nedenle 1050 sayılı Muhasebe-i
Umumiye Kanunu ile uygulamaya devam edilmiştir. Bu durum uygulamada
güçlükleri beraberinde getirmiştir. Program bütçede hizmet programlarının
belirlenmesi ve bunların alt program, faaliyet ve proje sınıflandırmasına gidilmesi
gerekmekte iken gerekli yasal altyapının sağlanmamış olması, bilgi birikimi ve
teknik donanım eksikliği gibi nedenlerle görünürde program bütçe uygulamada ise
klasik bütçeye dönüşü beraberinde getirmiştir.21
Program bütçeden istenilen verimin alınamaması, yapısal değişiklik ihtiyacı
ve dünyada genel konjonktürün etkisi ile mali reform çalışmaları başlamıştır. Bu
20
H.HakanYılmaz ve MustafaBiçer, Parlamentonun Bütçe Hakkını Etkin Kullanımının Yeni Bütçe
Sistemi Çerçevesinde Değerlendirilmesi, Maliye Dergisi, Sayı 158, Ocak-Haziran 2010, s.205.
21
H.HakanYılmaz ve MustafaBiçer, Türkiye’de Mali Reformlar Sonrası Değişen Politika Oluşturma,
Planlama, Bütçeleme Süreci ve Orta Vadeli Harcama Sisteminin Uygulanabilirliği, İktisat İşletme ve
Finans 25 (287) 2010, s.47.
19
çerçevede 2003 yılında kabul edilen ve 2006 yılında uygulama alanı bulan 5018
sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu bu değişimin yasal altyapısını
oluşturmuştur.
Türkiye’de 2006 yılında uygulamaya başlanan ve mali yapıda birçok
değişikliği beraberinde getiren 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu
değişim ihtiyacının bir sonucudur. 5018 sayılı Kanun, daha önce mali yapıda
kendisini somut olarak göstermeyen mali saydamlık ilkesini hayata geçirmek; hesap
verebilirliği daha etkin kılmak; bütçe sürecini ve denetimini strateji ve performans
ayaklarıyla donatmak; etkin bir iç kontrol mekanizması sağlamak temelleri üzerine
kurulmuş bir kanundur.22
Program bütçeden; yasal düzenlemenin olmayışı, hizmet programları, alt
programlar ve faaliyet-proje sınıflandırmasından oluşan sistemin kurulamaması,
merkezi bürokrasinin yeterli sahiplenmeyi göstermemesi ve hükümetin stratejik karar
oluşturma sürecini desteklemede yetersiz kalması nedenleri ile istenen verim
alınamamış ve uygulamada başarı sağlanamamıştır.23
Diğer taraftan bütçede sadece mevzuata uygunluk denetimi yapılması ve bu
nedenle kaynakların etkili, ekonomik ve verimli kullanılması konusunda gerekli
denetimin ihmal edilmesi konusu ortaya çıkmıştır.
1050 sayılı Kanunun uygulandığı dönemde yönetsel sorumlulukların
tanımlanmaması dolayısıyla harcamaları gerçekleştiren birimlerin sorumluluklarının
belirsizliği durumu oluşmuştur. Ayrıca söz konusu dönemde bütçenin genelliği ve
birliği ilkesinden sapmaya sebep olan; döner sermayeli kuruluşlar, fonlar ve özerk
bütçeli kuruluşlar bulunmaktadır. Bu nedenle bütçe gerçekleşmeleri, gelir ve gider
dengesi konusunda doğru bir değerlendirme yapmak pekte mümkün olmamaktadır.
Ayrıca 1050 sayılı Kanunun uygulandığı dönemde devletin fonksiyonel
analizinin
yapılamaması
ve
dolayısıyla
idarelerin
faaliyet
alanlarının
net
22
Osman Saraç, Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu İle Yapılan Düzenlemelerin
Değerlendirilmesi, Maliye Dergisi, s.162.
23
H.HakanYılmaz ve MustafaBiçer, Türkiye’de Mali Reformlar Sonrası Değişen Politika Oluşturma,
Planlama, Bütçeleme Süreci ve Orta Vadeli Harcama Sisteminin Uygulanabilirliği, İktisat İşletme ve
Finans 25 (287) 2010, s.47.
20
belirlenememesi, denetim, inceleme ve iç kontrol mekanizmalarının eksikliği ve
izleme değerlendirmenin yapılamaması da değişim ihtiyacını doğuran sebepler içinde
sayılabilmektedir.24
3.2. Türkiye’de Performans Esaslı Bütçeleme Sistemi ve Enstrümanları
Performans esaslı bütçeleme plan-program-bütçe ilişkisine dayanmaktadır.
Bu doğrultuda bütçenin makro politika belgeleri, kurum düzeyindeki stratejik planlar
ve performans programları ile olan ilişkisi 5018 sayılı Kanunun Stratejik Planlama ve
Performans Esaslı Bütçeleme başlıklı 9’uncu maddesi ile şu şekilde ortaya
konmaktadır;
“Kamu idareleri; kalkınma planları, programlar, ilgili mevzuat ve benimsedikleri
temel ilkeler çerçevesinde geleceğe ilişkin misyon ve vizyonlarını oluşturmak,
stratejik amaçlar ve ölçülebilir hedefler saptamak, performanslarını önceden
belirlenmiş olan göstergeler doğrultusunda ölçmek ve bu sürecin izleme ve
değerlendirmesini yapmak amacıyla katılımcı yöntemlerle stratejik plan hazırlarlar.
Kamu idareleri, kamu hizmetlerinin istenilen düzeyde ve kalitede sunulabilmesi için
bütçeleri ile program ve proje bazında kaynak tahsislerini; stratejik planlarına, yıllık
amaç ve hedefleri ile performans göstergelerine dayandırmak zorundadırlar. Stratejik
plan hazırlamakla yükümlü olacak kamu idarelerinin ve stratejik planlama sürecine
ilişkin takvimin tespitine, stratejik planların kalkınma planı ve programlarla
ilişkilendirilmesine yönelik usul ve esasların belirlenmesine Devlet Planlama Teşkilatı
Müsteşarlığı yetkilidir. Kamu idareleri, yürütecekleri faaliyet ve projeler ile bunların
kaynak ihtiyacını, performans hedef ve göstergelerini içeren performans programı
hazırlar. Kamu idareleri bütçelerini, stratejik planlarında yer alan misyon, vizyon,
stratejik amaç ve hedeflerle uyumlu ve performans esasına dayalı olarak hazırlarlar.
Kamu
idarelerinin
bütçelerinin
stratejik
planlarda
belirlenen
performans
göstergelerine uygunluğu ve idarelerin bu çerçevede yürütecekleri faaliyetler ile
performans esaslı bütçelemeye ilişkin diğer hususları belirlemeye Maliye Bakanlığı
yetkilidir. Maliye Bakanlığı, Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı ve ilgili kamu
idaresi tarafından birlikte tespit edilecek olan performans göstergeleri, kuruluşların
bütçelerinde
yer
alır.
Performans
denetimleri
bu
göstergeler
çerçevesinde
gerçekleştirilir.”
24
Ahmet Kesik, Türkiye’de Yeni Bütçeleme Süreci, Dış Denetim, Temmuz-Ağustos-Eylül 2010, s.28.
21
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile bütçe döngüsü
performans esaslı bütçelemenin gerektirdiği şekilde oluşturulmuş ve ilgili maddeden
de anlaşılacağı üzere en baştaki politika belgelerinden kurum düzeyindeki
programlara kadar birbirine bağlı bir düzen kurulmuştur. Diğer taraftan 5018 sayılı
Kanun ile çok yıllı bütçeleme ve orta vadeli harcama sistemleri de hüküm altına
alınmıştır. Çok yıllı hazırlanan bütçeler sayesinde plan-program-bütçe ilişkisinin
daha tutarlı bir şekilde kurulması sağlanmıştır. Sistem aşağıdaki tabloda gösterilen üç
temel yapı üzerine kurulmuştur.
Şekil 1 Kaynak Tahsis Süreci
Kaynak: H.Hakan Yılmaz ve Mustafa Biçer, Türkiye’de Mali Reformlar Sonrası Değişen Politika
Oluşturma, Planlama, Bütçeleme Süreci ve Orta Vadeli Harcama Sisteminin Uygulanabilirliği, İktisat
İşletme ve Finans 25 (287) 2010, s.47.
Orta vadeli harcama sistemi ile harcama planlaması ve harcama limitlerinin
öngörülmesi
böylece
limitler
dahilinde
yapılması
planlanan
harcamaların
maliyetlerinin net bir şekilde ortaya konulması amaçlanmaktadır. 25 Diğer taraftan
orta vadeli harcama sistemi ile yıllık bütçe anlayışından sıyrılarak harcamaların
hükümet politikalarıyla ve uzun vadeli planlarla ilişkisinin kurulması sağlanmaktadır.
Böylece zaman sınırlı bütçe anlayışından kurtulmuş bir mali yapı ortaya çıkmaktadır.
Orta vadeli harcama sisteminin bir diğer getirisi politikaların kaynaklara göre
25
H.HakanYılmaz, Kamu Mali Yönetiminin Yapılandırılması Dünya Bankası Orta Vadeli Harcama
Sistemi, 1999, s.17.
22
önceliklendirilmesi yani kaynağın önceliğe göre dağıtılmasıdır.26 Çok yıllı yani orta
vadeli bütçeleme ile birlikte plan-program ve bütçe ilişkisinin kurulması
hedeflenmiştir ve böylece kamu kaynaklarının kullanılması konusunda bir mali
disiplin getirilmiştir.
Ülkemizdeki uygulamada bütçeler üç yıllık olarak hazırlanırken yıllık olarak
kanunlaşır ve izleyen iki yılın tahminlerini içerir. Program bütçe uygulamalarının
aksine performans esaslı bütçelemeye geçişte öncelikle yasal zemin hazırlanmıştır ve
böylece uygulamada hala aksaklık yaşanmasına rağmen mali yapıda gerekli
değişikliklerin çoğu gerçekleştirilmiştir. Türkiye’de planlama ve bütçeleme süreci şu
şekilde özetlenebilir;
Şekil 2Plan-Program Bütçe İlişkisi
Makro Planlama Düzeyini Etkileyen Politika Metinleri
İÇ
DIŞ
a)Siyasi Parti Programları ve Seçim
Beyannameleri
a)Ekonomik İstikrar Programları (IMF)
b)Hükümet Programları ve Hükümetlerin Politika b) Avrupa Birliği Müktesebatına Uyum
Önceliklerini Gösteren Belgeler (Acil Eylem
c) Uluslararası Taahhütler (DTÖ, WB gibi)
Planları gibi)
a)Kalkınma Planları
b)Bölgesel Planlar (Orta ve Uzun Vadeli)
c)Sektör Planları (Orta ve Uzun Vadeli)
a)Orta Vadeli Program (OVP) (3 Yıllık)
b)Orta Vadeli Mali Plan (OVMP) (3 Yıllık)
Makro Planlama Düzeyi
Makro Mali Politika
Belgeleri
Kurumsal Düzeyde Stratejik Planlar (Beş Yıllık)
Performans Programları
(Yıllık, 3 Yıllık Perspektifte)
Kurumsal
Düzey
Bütçe (Üç Yıllık)
Kaynak: H.Hakan Yılmaz ve Mustafa Biçer, Türkiye’de Mali Reformlar Sonrası Değişen Politika
Oluşturma, Planlama, Bütçeleme Süreci ve Orta Vadeli Harcama Sisteminin Uygulanabilirliği, İktisat
İşletme ve Finans 25 (287) 2010, s.48.
26
H.HakanYılmaz ve MustafaBiçer, Türkiye’de Mali Reformlar Sonrası Değişen Politika Oluşturma,
Planlama, Bütçeleme Süreci ve Orta Vadeli Harcama Sisteminin Uygulanabilirliği, İktisat İşletme ve
Finans 25 (287) 2010, s.45.
23
Performans esaslı bütçeleme sisteminin uygulanmasına yönelik yasal zemin
olan 5018 sayılı Kanun ile plan-program-bütçe ilişkisi sıkı bir şekilde kurulmuştur.
Diğer taraftan bu sıkı ilişkinin izleme ve değerlendirilmesine yönelik mekanizmada
oluşturulmuş böylece sistemdeki sapmalar engellenmek istenmiştir.
Süreci kısaca anlatmak gerekirse; Kalkınma planları, üçer yıllık olarak
hazırlanan orta vadeli programlar ve orta vadeli mali planlar ile uyumlu olarak üç
yıllık kurum bütçeleri hazırlanır. Diğer taraftan kurum bütçeleri kurumsal stratejik
planlarla uyum içindedir ve stratejik planların yıllık öncelikli perspektifleri olan
performans programları; yılı öncelikleri çerçevesinde belirlenen performans
hedefleri, bütçe kaynakları ve diğer kaynaklar doğrultusunda maliyetlendirilen
faaliyet ve projeler ile performans göstergelerini içerir. Günün sonunda ise kesin
hesaplar ve faaliyet raporları bütçe uygulamasına ilişkin sistemin izleme ve
değerlendirme ayağını oluştururlar. Kesin hesaplar bütçenin gelir ve gider
sonuçlarını açıklamaları ile ortaya koyarken faaliyet raporları; performans programı
ve bütçe ilişkisinin ne düzeyde kurulduğunu, performans göstergeleri ve faaliyetlerin
gerçekleşmeleri ile birlikte ortaya koyar.
Çalışmanın amacı Türkiye’de performans esaslı bütçelemenin uygulamasını
değerlendirmektir.
Bu
doğrultuda
mevzuatla
kurulan
bütçe
döngüsünün
enstrümanları olan kalkınma planları, orta vadeli program, orta vadeli mali plan,
stratejik plan, performans programı, bütçe hazırlık ve uygulama süreci ve son olarak
faaliyet raporuna ilişkin ayrıntılı bilgilere ilerleyen bölümlerde yer verilecektir.
3.3. Makro Politika Belgeleri
3.3.1. Türkiye’de Planlama ve Kalkınma Planı
Türkiye’de planlama 1934 yılında Birinci Beş Yıllık Sanayi Planı ile
başlamıştır. Ancak kalkınma planına ilk örnek ise 1963 yılındaki Birinci Beş Yıllık
Kalkınma Planı olmuştur. Kalkınma planı ile bütçe döngüsünün ilişkisini kurabilmek
adına Türkiye’de kalkınma planlaması ve geldiği noktaya kısaca bakmak
gerekmektedir.
24
1950’li ve 1960’lı yıllar boyunca Dünyada kalkınma planlaması ön plandadır.
1950’li yıllarda yabancı uzmanlar tarafından hazırlanan birçok raporda Türkiye’de
kalkınma planlaması yapılması gerektiğine yer verilmiştir. Sürecin devamında da
1961 Anayasasında yer bulan kalkınma planları ödev olarak belirlenmiştir ve Devlet
Planlama Teşkilatı da kurularak anayasal bir organ olarak ortaya çıkmıştır. Kalkınma
planlarında uzmanların hazırlamış olduğu raporların dışında içsel faktörlerde etkili
olmuştur ve planlar sadece ekonomiyi değil toplumsal hayatın tümünü düzenleyen
belgeler olmuştur. 27 1960 sonrası dönemde perspektif planlar doğrultusunda beş
yıllık kalkınma planları hazırlanmıştır.
1980’li yıllarda daha liberal politikaların benimsenmesi ve ekonomide ithal
ikameci anlayışın terk edilmesi ile birlikte Kalkınma Planlamasında ilk değişimler
görülmüştür. 1982 anayasası maddelerinde de söz konusu değişimi görmek
mümkündür. Anayasal bir ödev olan planlama görev olarak nitelendirilmiş, planlama
bütüncül kalkınmadansa daha ekonomik bir boyut kazanmış ve Devlet Planlama
Teşkilatına bu kez anayasada yer verilmemiştir.28
Diğer taraftan kalkınma planları VIII. Beş Yıllık Kalkınma Planı (2001-2005)
ile farklı bir boyut kazanmıştır. Bu konuda söz konusu planın Uzun Vadeli
Gelişmenin Temel Amaçları ve Stratejisi (2001-2013) başlıklı II. Bölümü oldukça
aydınlatıcı maddeler içermektedir. VIII. Beş Yıllık Kalkınma Planının 160.
Maddesinde; “VIII. Plan, dünyada köklü ekonomik ve sosyal değişimlerin yaşandığı
bir dönemde hazırlanmıştır. Dünyada yaşanan bu değişimin sunabileceği
imkanlardan ülkemizin en üst düzeyde yararlanabilmesini sağlamak, uzun vadeli bir
gelişme stratejisini gerekli kılmaktadır.” denilmektedir. Bu noktada planlamaya
stratejik
bir
yaklaşımın
adapte
edilmesinin
gerekliliği
konusunda
mesaj
verilmektedir.
2000’li yılların başında yaşanan ekonomik kriz ve devletin ekonomik
hayattaki yerinin sorgulanması konularının etkisiyle strateji kavramına önem
verildiği görülmektedir. Kalkınma Bakanlığı tarafından VIII. Beş Yıllık Kalkınma
27
28
Barış Övgün, Devlet ve Planlama, Siyasal Kitabevi, Aralık 2010, Ankara, s.179.
Barış Övgün, Devlet ve Planlama, Siyasal Kitabevi, Aralık 2010, Ankara, s.238.
25
Planı, küresel ve ülke düzeyinde, orta ve uzun dönem stratejileri kapsayan dinamik
ve sürekli yenilenen bir yapıya sahip bir plan olarak nitelendirilmektedir.29
Bu doğrultuda müdahaleci devlet anlayışı terk edilerek yönlendirici devlete
doğru bir geçişin ihtiyacı doğmuştur. Diğer taraftan kriz etkisi ile mali yapıda reform
ihtiyacı doğmuş ve kaynakların etkili, ekonomik ve verimli kullanılması konusunda
çözüm yolları aranmaya başlanmıştır.
2001 yılında Dünya Bankası ile “1.Program Amaçlı Mali ve Kamu Sektörü
Uyum Kredi Anlaşması” imzalanmış ve stratejik planlama kılavuzu taslağı
hazırlanması kredi anlaşmasının bir koşulu olarak getirilmiştir. 30 2001 yılında
hazırlanan kılavuzun ilk sürümü 2003 yılında yayımlanmıştır. 2003-2005 döneminde
ise pilot seçilen 8 kurumda stratejik plan uygulamasına başlanmıştır. 2003 yılında
yürürlüğe giren ve 2006 yılında uygulanmaya başlayan 5018 sayılı Kamu Mali
Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile ise stratejik planlama pilot uygulamadan çıkarılmış
ve bütün kurumlarda yönetmelik çerçevesinde belirlenen süreçler içinde uygulanması
öngörülmüştür.
5018 sayılı Kanun ile birlikte planlama süreci farklı bir boyut kazanmış ve
kurumsal düzeyde stratejik planlar sisteme dahil olmuştur. Diğer taraftan 5018 sayılı
Kanunda
da
vurgulandığı
üzere
stratejik
planlar
kalkınma
planları
ile
ilişkilendirilmiştir. Buradan anlaşılacağı üzere kalkınma planlaması tamamen terk
edilmemiştir ancak planların değişim sürecinden etkilendiğini söylemek yanlış
olmaz. IX. Kalkınma Planı da yine Uzun Vadeli Strateji (2001-2023) çerçevesinde
yedi yıllık olarak hazırlanmıştır ve kalkınma planlamasının benimsediği anlayıştan
detaylı bir düzenleme olmaması özelliği ile ayrılmaktadır. IX. Kalkınma Planında
söz konusu değişim şu şekilde ifade edilmektedir;
“Dünyada ve ülkemizde değişen ekonomik ve sosyal koşullar çerçevesinde kalkınma
planları geçmişte olduğundan çok daha önemli bir araç haline gelmiş ve yine bu
koşulların bir gereği olarak planların yeniden tasarlanması da kaçınılmaz olmuştur. Bu
bağlamda, devletin ekonomideki rolünün yeniden tanımlanmasının da bir sonucu
29
www.dpt.gov.tr.
H.Hakan Yılmaz ve Ferhat Emil, Türkiye’de Mali Yönetim Sistemi İçinde Stratejik Planlama Kılavuzu
ve Kamu Kurumlarında Stratejik Planlama Uygulaması, Anadolu Üniversitesi Açık Öğretim Fakültesi
Maliye Ders Kitabı İçin Hazırlanan Çalışma, Mayıs 2012, s.9.
30
26
olarak, Dokuzuncu Kalkınma Planı ile her alanı detaylı düzenlemeye dayanan bir plan
hazırlama anlayışından, belirlenen kalkınma vizyonu çerçevesinde makro dengeleri
gözeterek, öngörülebilirliği artıran, piyasaların daha etkin işleyişine imkan verecek
kurumsal ve yapısal düzenlemeleri öne çıkaran, sorunları önceliklendiren, temel amaç
ve önceliklere yoğunlaşan bir stratejik yaklaşıma geçilmektedir. Bu yeni anlayış
çerçevesinde, öngörülen stratejik amaç ve önceliklerin gerçekleştirilmesi sürecinde,
uygulamada etkinlik ve şeffaflığın sağlanması ve hesap verebilirliğe zemin
oluşturulması amacıyla, Planda etkili bir izleme ve değerlendirme mekanizmasına yer
verilmiştir.”
Bu doğrultuda şunu söylemek mümkündür; şuan ki plan daha çok bir makro
politika belgesi olarak genel bir düzenleme niteliğindedir ve mikro düzenleme
kurumsal düzeydeki stratejik planlar ile kurumlara bırakılmıştır.
Bilindiği üzere ülkemizin 2023 hedefleri doğrultusunda hazırlanan Onuncu
Kalkınma Planı (2014-2018) 2 Temmuz 2013 tarihinde Türkiye Büyük Millet
Meclisinde kabul edilmiştir. Geçmiş planlardan farklı olarak Onuncu Planda 5018
sayılı Kanunla gelen bütçe sistematiği ile uyumlu bir şekilde yapısal mahiyette
çözüm getirilmesi gerektiği düşünülen 25 alana yönelik “öncelikli dönüşüm
programı” da belirlenmiştir. Özellikle kurumların plan, program ve bütçelerini
hazırlarken ihtiyaç duydukları politika yönlendirmesi ile amaçların ülke öncelikleri
ile standardize edilmesi açısından plan metni geçmiş planlardan farklı olarak bütçe
odaklı bir yaklaşıma da sahip olmuştur.
Bütçe döngüsü içerisinde en başta kalkınma planları yer almaktadır.
Kalkınma planlarının yeri 5018 sayılı Kanunun ilgili maddelerinde defalarca
vurgulanmaktadır. Kanunun amacına ilişkin 1’inci madde;
“Bu kanunun amacı, kalkınma planları ve programlarda yer alan politika ve hedefler
doğrultusunda kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde elde
edilmesi ve kullanılmasını, hesap verebilirliği ve mali saydamlığı sağlamak üzere
kamu mali yönetiminin yapısını ve işleyişini, kamu bütçelerinin hazırlanmasını,
uygulanmasını, tüm mali işlemlerin muhasebeleştirilmesini, raporlanmasını ve mali
kontrolünü düzenlemektir.”
Söz konusu kanun metninden de anlaşılacağı üzere kalkınma planları uzun
vadede ülkenin genel politikasını anlatan ve kamu kaynaklarının kullanımına ilişkin
27
belirlenen politika konusunda yol gösterici makro politika belgeleridir. Mali yönetim
sistemimiz kaynakların etkili, ekonomik ve verimli kullanılması temeline dayanır. Bu
doğrultuda kalkınma planlarında yer alan ülke politikası ve hedeflerine uygun
kaynak dağılımının sağlanması kurumlara bırakılmıştır. Kurumların kaynak
kullanımını yani bütçe dağılımının kalkınma planlarına uyumunu sağlayan ise yine
kurum düzeyinde hazırlanan stratejik planlardır diyebiliriz.
3.3.2. Orta Vadeli Program
Orta vadeli program bütçe sürecinde yer alan ve 5018 sayılı Kanun ile mali
yönetim sistemimize giren bir makro politika belgesidir. 5018 sayılı Kanunun 16.
Maddesinde orta vadeli program şu şekilde tanımlanmaktadır;
“…Merkezî yönetim bütçesinin hazırlanma süreci, Bakanlar Kurulunun en
geç Eylül ayının ilk haftası sonuna kadar toplanarak kalkınma planları, stratejik
planlar ve genel ekonomik koşulların gerekleri doğrultusunda makro politikaları,
ilkeleri, hedef ve gösterge niteliğindeki temel ekonomik büyüklükleri de kapsayacak
şekilde Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığınca hazırlanan orta vadeli programı
kabul etmesiyle başlar. Orta vadeli program, aynı süre içinde Resmî Gazetede
yayımlanır…”
Söz konusu madde uyarınca hazırlanan orta vadeli program, bütçe sürecini
başlatmaktadır.
Ayrıca
stratejik
amaçlar
temelinde
kamu
politikaları
ve
uygulamalarını şekillendirmekte ve kamu kaynaklarının tahsisini bu doğrultuda
yönlendirmektedir. Kamu idarelerinin bütçe hazırlanmasında orta vadeli programda
yer alan amaç ve öncelikler esas alınmaktadır.
Orta vadeli program üç yıllık bir perspektifte hazırlanmakta ve yıllık
gerçekleşmeler göz önünde bulundurularak her yıl revize edilmektedir. Türkiye’de
orta vadeli program uygulamasına ilişkin 5018 sayılı Kanunda önemli değişikler
yapılmıştır. Kanunda Mayıs ayının sonuna kadar çıkması şeklinde yer bulan ibare
yapılan değişiklikle Eylül ayının ilk haftası sonuna alınmıştır. Ancak kurum bütçe
teklifleri
Haziran
ayının
on
beşinden
itibaren
verilen
bir
aylık
sürede
hazırlanmaktadır. Bu durumda bir önceki yılın orta vadeli programı, bütçe
hazırlıkları sürecinde dikkate alınmaktadır.
28
Programın yayımlanmasından sonra ise bütçe tasarısı hazırlıkları başlamakta
ve bütçe tasarıları yılı orta vadeli program ve orta vadeli mali planına göre revize
edilmektedir. Ancak genel olarak program ve planın yayımlanması uygulamada
Ekim ayının başını bulmakta ve bütçe tasarısı hazırlıkları çok hızlı olarak
gerçekleştirilmektedir. Bu nedenle yılı programı ile ilişkisi kurulması konusunda
şüpheler oluşmaktadır.
Orta Vadeli Programın özelliklerini şu şekilde özetlemek mümkündür;31

Kamu ve özel kesim için öngörülebilirliği artıracak bir yol haritası

Çeşitli alanlarda birbirleriyle tutarlı bir amaç, politika ve öncelikler seti

Makro politikaların yanı sıra, temel gelişme eksenleri ve ana sektörler

Uzun vadeli amaçlara katkıda bulunacak şekilde, üç yıllık dönemde üzerinde
yoğunlaşılacak öncelikleri tespiti

Uygulamaların sonuçları ve genel şartlardaki değişmeler dikkate alınarak, her
yıl yenilenecek dinamik bir yapı

Üç yıllık perspektif
3.3.3. Orta Vadeli Mali Plan
Orta vadeli mali planı tanımlamak gerekirse; Orta vadeli programda
belirlenen temel amaç ve politikaların hayata geçirilmesine yönelik olarak
hazırlanan, 3 yıllık merkezi yönetim bütçe büyüklüklerini ve kurumsal bazda ödenek
teklif tavanlarını belirleyen belgedir. 5018 sayılı Kanunun 16’ncı maddesinde plan şu
şekilde hüküm altına alınmıştır;
“ …Orta vadeli program ile uyumlu olmak üzere, gelecek üç yıla ilişkin toplam
gelir ve gider tahminleri ile birlikte hedef açık ve borçlanma durumu ile kamu
idarelerinin ödenek teklif tavanlarını içeren ve Maliye Bakanlığı tarafından hazırlanan
orta vadeli malî plan, en geç Eylül ayının on beşine kadar Yüksek Planlama Kurulu
tarafından karara bağlanır ve Resmî Gazetede yayımlanır. ..“
Merkezi yönetim bütçe teklif tavanları, mali planda yer alan politika
öncelikleri
ve
makroekonomik
göstergelere
dayanılarak
analitik
bütçe
31
http://www.bumko.gov.tr/TR,42/orta-vadeli-program.html
29
sınıflandırmasına göre ekonomik sınıflandırma bazında oluşturulur. Bunun dışında
orta vadeli mali plandan kamunun gelir ve gider tahminleri, borçlanma ile ilgili
varsayımları ve geçmişle karşılaştırma yapmayı sağlayacak verileri içermesi
beklenmektedir.
Türkiye’de orta vadeli mali planın uygulamasına ilişkin 5018 sayılı Kanunda
orta vadeli programa yönelik olduğu gibi bir takım değişikler yapılmıştır. Kanunda
Haziran ayının on beşine kadar çıkması şeklinde yer bulan ibare yapılan değişiklikle
Eylül ayının on beşine alınmıştır. Bu noktada orta vadeli harcama sisteminden belirli
sapmalara sebep olunduğunu söylemek mümkündür. Orta vadeli mali planın
yayınlanma tarihinin Eylül ayına alınması ile birlikte kurum bütçe teklifi hazırlığı
aşamaları orta vadeli mali plandan önce bir dönemde kalmıştır. Bu durum kurumların
bütçe tekliflerini bir önceki dönem mali plandaki ilgili yıl ödenek teklif tavanlarına
göre ayarlamalarına sonrasında ise bütçe görüşmelerinin yapılmasına sebep
olmaktadır.
Bu çerçevede süreci; ilgili yıl orta vadeli mali planındaki ödenek teklif
tavanlarının Maliye Bakanlığı ve Kalkınma Bakanlığı ile yapılan görüşmeler
çerçevesinde belli ölçüde şekillendiği ve mali planın yayınlanmasından sonraki
sürecin kurumlara fazla bir hareket alanı bırakmadan bir prosedür olarak ilerlediği
şeklinde değerlendirmek mümkündür.
Orta vadeli mali planın içeriğinden bahsetmek gerekirse; Türkiye’de
yayımlanan mali plan;

Gelecek üç yıla ilişkin ekonomi politikasının temel amacı ve bu politikayla
uyumlu olarak yürütülecek maliye politikası

Temel makroekonomik göstergeler

Bütçe gider ve gelirlerine ilişkin temel politikalar

Merkezi yönetim bütçe büyüklükleri (bütçe gider-gelir ve dengesi)

Merkezi yönetim bütçe açığının finansmanı

Kurumsal ödenek teklif tavanları

Bütçe sürecine ilişkin hususları içermektedir.
30
Orta vadeli mali planlar çok yıllı bütçeler ile sıkı bir ilişki içindedir. Orta
vadeli mali planlarda daha öncede bahsedildiği üzere kurumsal ödenek teklif
tavanları yer alır ve kurumların bu tavanlar çerçevesinde hazırladıkları bütçeleri
yıllık olarak kanunlaşır. Dolayısıyla diğer iki yıl bütçe tahmini olarak kalır.
Ayrıca orta vadeli mali planlarda üç yıllık döneme ilişkin harcama tahminleri
yer almaktadır ve her yıl hazırlanan mali planlarla birlikte gelecek dönemlere ilişkin
tahminlerde değişiklikler ortaya çıkabilmektedir. Bu durumda son üç yıllık döneme
ilişkin belirlenen yılın incelemesi ile hedeflenen bütçe gerçekleşmelerindeki
değişiklikleri izlemek mümkündür.
3.3.4. Uygulamada Orta Vadeli Program ve Mali Plandan Beklenenler
Orta vadeli mali plandan uygulamada istenen etkinin alınabilmesi için; mali
hedeflerin ve program boyunca uygulanacak maliye politikalarının açıkça ortaya
konması diğer taraftan program ve mali planın bir uyum içinde olması
gerekmektedir.
Ortaya konan politikalarda sürekliliğin sağlanması ve sık değişimlerden
kaçınılması bir diğer önemli noktadır. Bunun sağlanması için bürokrasinin gerekli
sahiplenmeyi göstermesi ve temel yasal metinlerde sık değişimlerin yapılmaması
gerekmektedir.
Orta vadeli mali plan metninde ortaya konan politikalar içinde devamlılığı
olanlar ile yeni politikaların net bir şekilde ayrıştırılması ve cari yıl ile geçmiş dönem
mali yapısına ilişkin değerlendirmeler yapılması gerekmektedir. Bu değerlendirmeler
hem kamu kurumları hem de hükümetler açısından mali planlarla bağlılığı sağlayıcı
etki yaratacaktır. Diğer taraftan orta vadeli mali planların içinde fayda-maliyet ve
risk analizlerinede yer verilmesi önemlidir. Böylece sadece bir politika metni
olmaktan öte rasyonel gerçekleşmeleri ortaya koyan bir belge haline gelerek mali
saydamlığı güçlendirecek ve analizler doğrultusunda kurumlara, politikalara uygun
bütçeleme konusunda yol gösterici bir belge olma özelliği kazanacaktır.
31
Orta vadeli harcama sistemi ve bunun bir ayağı olan orta vadeli program ve
mali plan uygulamalarına birçok ülkede rastlanmaktadır. Amacına uygun bir mali
metin ortaya koymak için mevcut ülke koşulları, insan ve bilgi teknolojileri
kapasitesinin de dikkate alınması oldukça önemlidir. Uygulamada başarı için ülkenin
karakteristiğine uygun orta vadeli program ve mali plan hazırlamak oldukça önemli
olan bir noktadır.
3.4. Kurum Düzeyinde Plan-Program ve Bütçe İlişkisi
Yukarıda anlatılan makro politika belgeleri ile kaynak tahsisi arasındaki
ilişkinin kurulması performans esaslı bütçeleme sisteminde kurum düzeyinde
hazırlanan stratejik plan ve performans programları ile birebir bağlantılıdır.
Yukarıdan aşağıya doğru giden sistemde önceki bütçe sistemlerinden farklı olarak
kurumlara kaynak dağılımında büyük ölçüde insiyatif verilmiştir. Ancak sistemin
başarısı makro politika belgelerinin tutarlılığı kadar stratejik plan ve performans
programlarının sahiplenilmesi ve bütçe ile ilişkisinin kurulmasına bağlıdır.
Bu bölümde stratejik plan, performans programı ve kaynak tahsis süreci ile
ilişkisi incelenecek ardından ise bütçe hazırlık süreci ve bütçe uygulamalarına
değinilecektir.
3.4.1. Stratejik Plan
Stratejik planlama mevcut durum ile ulaşılması istenen durum arasında
izlenmesi gereken yolu, amaçları, hedefleri ve bunlara ulaşmak için uygulanması
gereken faaliyet ve projeleri ortaya koyan bir süreç olarak tanımlanabilmektedir. 32
Kamu İdarelerinde Stratejik Planlamaya İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında
Yönetmelikteki tanımı ile stratejik plan ise; kamu idarelerinin orta ve uzun vadeli
amaçlarını, temel ilke ve politikalarını, hedef ve önceliklerini, performans ölçütlerini,
bunlara ulaşmak için izlenecek yöntemler ile kaynak dağılımlarını içeren belgeyi
ifade etmektedir. Stratejik planlama 1990’lı yıllarda Türkiye’de ortaya çıkan reform
ihtiyacı ile gündeme gelmiştir ve özel sektörden kamuya geçen bir planlama
32
H.Hakan Yılmaz ve Ferhat Emil, Türkiye’de Mali Yönetim Sistemi İçinde Stratejik Planlama Kılavuzu
ve Kamu Kurumlarında Stratejik Planlama Uygulaması, Anadolu Üniversitesi Açık Öğretim Fakültesi
Maliye Ders Kitabı İçin Hazırlanan Çalışma, Mayıs 2012, s.3.
32
yönetimidir. Performans esaslı bütçeleme gibi stratejik planlamada tamamıyla sonuç
odaklıdır.
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun 9’uncu maddesi
uyarınca kamu idareleri düzeyinde politika belirleme aracı olarak stratejik planlar
getirilmektedir. Kamu idarelerinden Kalkınma Bakanlığının belirleyeceği usul ve
esaslar doğrultusunda katılımcı yöntemlerle misyon ve vizyonlarını, stratejik amaç
ve hedeflerini ve performans göstergelerini içeren idare stratejik planlarını
hazırlamaları beklenmektedir. Devlet Planlama Teşkilatı tarafından ilk olarak 2003
yılında yayımlanan ve 2006 yılında revize edilerek ikinci sürümü yayımlanan “Kamu
İdareleri İçin Stratejik Planlama Kılavuzu” kamu idareleri için stratejik plan
hazırlıklarında yol göstermekte ve ilk defa stratejik plan hazırlayacak olan idareler
için stratejik plan hazırlanması sürecine esas bilgileri içermektedir.
Kamu idareleri tarafından hazırlanan stratejik planlar beş yıllık bir dönemi
kapsamakta ve en az iki yıl uygulandıktan sonra stratejik planın kalan süresi için
güncelleştirilebilmektedir. Güncelleştirme, stratejik planın misyon, vizyon ve
amaçları değiştirilmeden, hedeflerde yapılan nicel değişikliklerdir. Görev, yetki ve
sorumluluklarını düzenleyen mevzuatta değişiklik olması hâlinde ilgili kamu
idaresinin, stratejik planları yenilenebilmektedir. Burada yenilemeden kasıt, planın
beş yıllık bir dönem için yeniden hazırlanmasıdır.
Kamu
idarelerinin
stratejik
plan
hazırlıklarında
süreç
şu
şekilde
ilerlemektedir;
 Kamu idarelerinin stratejik planları, kalkınma planı, orta vadeli program ve faaliyet
alanı ile ilgili diğer ulusal, bölgesel ve sektörel plan ve programlara uygun olarak
hazırlanır.
 Mahallî idareler dışındaki kamu idareleri, stratejik planlarını değerlendirilmek
üzere stratejik planın kapsadığı dönemin ilk yılından önceki yılın ocak ayında
Kalkınma Bakanlığına gönderir.
 Bakanlık stratejik planları; Kalkınma planı, orta vadeli program ve faaliyet alanı ile
ilgili diğer ulusal, bölgesel ve sektörel plan ve programlara uygunluk, yönetmelik,
kılavuz ve stratejik planlamaya ilişkin diğer rehberlerde belirtilen usul ve esaslara
uygunluk, Stratejik planda yer alan misyon, vizyon, amaç ve hedeflerin birbirleri ile
33
bağlantıları ve kavramsal tutarlılık, diğer idarelerin stratejik planları ile uyum ve
tutarlılık, hususları açısından inceler.
 İnceleme sonucunda gerek görülen durumlarda hazırlanan değerlendirme raporu
ilgili idareye üç ay içinde gönderilir. Kamu idarelerine değerlendirme raporu
gönderilmesi hâlinde, ilgili idare söz konusu değerlendirme raporunu dikkate alarak
stratejik plana son şeklini verir ve sunulmaya hazır hâle getirir.
 Stratejik planlar, bakanlıklar ile bakanlıkların bağlı ve ilgili kuruluşlarında
Bakanın, diğer kamu idarelerinde en üst yöneticinin onayını müteakip performans
programı ve bütçe hazırlıklarında esas alınmak üzere Maliye ve Kalkınma
Bakanlığına gönderilir. Stratejik planların birer nüshası, Türkiye Büyük Millet
Meclisine ve Sayıştaya da gönderilir. Stratejik planlar kamuoyuna duyurulur ve
kamu idarelerinin internet sitelerinde yayınlanır.33
Stratejik planlamada kurumun zayıf ve güçlü yönleri tespit edilir, iç ve dış
paydaşlar belirlenerek, çevre ile birlikte değerlendirilir ve ana strateji bu noktada
belirlenir. Savaşta düşmana karşı avantaj sağlayabilmek için zayıflık ve üstünlükler
belirlenmesi ve bu doğrultuda stratejiler geliştirilmesi beklenmektedir.
34
Bu
doğrultuda kurumun misyonu, vizyonu, temel ilkeleri ve sonrasında stratejik amaç ve
hedefleri belirlenir. Belirlenen amaç ve hedeflere ulaşma yönetimini ortaya koyan
stratejiler ve amaç ve hedefleri gerçekleştirmeye yönelik olarak yapılması planlanan
faaliyet ve projeler ortaya konur.
Kıt
kaynaklar
ile
kurumun
amaç
ve
hedeflerini
gerçekleştirmesi
gerekmektedir bu nedenle faaliyet ve projelere yönelik olarak maliyetlendirme
çalışmaları gerçekleştirilir. Son olarak izleme ve değerlendirme raporlama sisteminin
kurulması ve günün sonunda gelinen noktanın tespit edilebilmesi için performans
değerlendirmesine esas olacak şekilde ölçülebilir performans göstergelerinin
belirlenmesi gerekmektedir. Süreç kılavuzda yer alan şema ile şu şekilde
özetlenmiştir;
33
Çalışmanın konusu olmaması sebebi ile mahalli idarelere ilişkin detaylı bilgi verilmemiştir. Ayrıntılı
bilgi ilgili yönetmelikte yer almaktadır.
34
Volkan Erkan, Kamu Kuruluşlarında Stratejik Planlama Türkiye Uygulaması ve Kuruluşlarda Başarıyı
Etkileyen Faktörler, DPT, Yayın No:2759, Ankara, 2008, s.7.
34
Tablo 1 Stratejik Yönetim Süreci
 Plan ve Programlar
 Paydaş Analizi
 GZFT Analizi
 Kuruluşun varoluş gerekçesi
 Temel İlkeler
DURUM ANALİZİ
MİSYON VE İLKELER
 Arzu edilen gelecek
 Orta vadede ulaşılacak amaçlar
 Spesifik, somut ve ölçülebilir
hedefler
 Amaç ve hedeflere ulaşma
yöntemleri
 Detaylı iş planları
 Maliyetlendirme
 Performans programı
 Bütçeleme
Neredeyiz?
VİZYON
Nereye ulaşmak istiyoruz?
AMAÇLAR VE
HEDEFLER
STRATEJİLER
FAALİYETLER
VE
PROJELER
Gitmek istediğimiz yere nasıl
ulaşabiliriz?






Raporlama
İZLEME
Karşılaştırma
Başarımızı nasıl takip eder ve
Geri besleme
değerlendiririz?
Ölçme yöntemlerinin belirlenmesi
PERFORMANS ÖLÇME VE
Performans göstergeleri
DEĞERLENDİRME
Uygulamaya yönelik ilerleme ve
sonuçların değerlendirilmesi
Kaynak: Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı, Kamu Kuruluşları için Stratejik Planlama Kılavuzu,
Haziran 2006, s.5
Stratejik plan sürecinde yer alan kavramlar Devlet Planlama Teşkilatı
tarafından hazırlanan kılavuzda şu şekilde tanımlanmaktadır;35
 Misyonbir kuruluşun varlık sebebidir; kuruluşun ne yaptığını, nasıl yaptığını ve
kimin için yaptığını açıkça ifade eder.
 Vizyon kuruluşun ideal geleceğini sembolize eder. Kuruluşun uzun vadede neleri
yapmak istediğinin güçlü bir anlatımıdır.
 Temel değerler kuruluşun kurumsal ilkeleri ve davranış kuralları ile yönetim
biçimini ifade eder.
 Stratejik Amaçlar kuruluşun ulaşmayı hedeflediği sonuçların kavramsal ifadesidir.
Amaçlar,kuruluşun hizmetlerine ilişkin politikaların uygulanması ile elde edilecek
sonuçlarıifade eder.
 Stratejik Hedefler, amaçların gerçekleştirilebilmesine yönelik spesifik ve ölçülebilir
alt amaçlardır. Hedefler ulaşılması öngörülen çıktı ve sonuçların tanımlanmış bir
zaman dilimi içinde nitelik ve nicelik olarak ifadesidir. Hedeflerin miktar, maliyet,
35
Kamu İdareleri İçin Stratejik Planlama Kılavuzu, İkinci Sürüm, DPT, Haziran 2006.
35
kalite ve zaman cinsinden ifade edilebilir olması gerekmektedir. Bir amacı
gerçekleştirmeye yönelik olarak birden fazla hedef belirlenebilir.
 Performans göstergeleri gerçekleşen sonuçların önceden belirlenen hedefe ne
ölçüde ulaşıldığının ortaya konulmasında kullanılır. Bir performans göstergesi,
ölçülebilirliğin sağlanması bakımından miktar, zaman, kalite veya maliyet cinsinden
ifade edilir.
 Stratejiler kuruluşun amaç ve hedeflerine nasıl ulaşılacağını gösteren kararlar
bütünüdür.
Kurum düzeyinde planlama ile sorumluluk bölüştürülmüş ve her bir kamu
kurumu kendi amaç ve hedeflerini ortaya koyarak kendi stratejisini belirleme ve
kaynak tahsisini de bu doğrultuda yapma görevini üstlenmiştir. Birbirine tamamen
bağlı ilerleyen bütçe döngüsü içerisinde kurum düzeyindeki stratejik planlar makro
politika belgeleri ile bağlantılı olarak amaç ve hedefleri ortaya koyan diğer taraftan
ise bütçeleme sürecini yönlendiren belgeler haline gelmişlerdir. Stratejik planlamanın
işlerliği için stratejik bir bakış açısının oluşturulması gerekmektedir ve bu
durumdastratejik bir yönetim sürecini beraberinde getirmektedir. Stratejik yönetim
sürecinin kurum içindeki döngüsü şu şekilde ilerlemektedir;
Şekil 3 Bütçe Döngüsü
Stratejik Plan
Performans
Değerlendirmesi
Performans
Programı
Faaliyet
Raporu
Bütçe
Bütçe
Uygulaması
Kaynak: H.Hakan Yılmaz ve Ferhat Emil, Türkiye’de Mali Yönetim Sistemi İçinde Stratejik Planlama
Kılavuzu ve Kamu Kurumlarında Stratejik Planlama Uygulaması, Anadolu Üniversitesi Açık Öğretim
Fakültesi Maliye Ders Kitabı İçin Hazırlanan Çalışma, Mayıs 2012, s.5.
36
Yukarıda
yer
alan
şemada
gösterildiği
gibi
stratejik
planların
hazırlanmasından sonraki kurumun yapacağı işlem stratejik planların yıllık
perspektifini gösteren performans programı hazırlama aşamasıdır. Plan program ve
bütçe ilişkisinin kilit noktasını performans programı hazırlığı
çalışmaları
oluşturmaktadır. Bu nedenle performans esaslı bütçeleme sisteminin işlemesi
açısından en sıkı ilişkinin performans programları ile kurum bütçeleri arasında
kurulması gerektiği düşünülmektedir.
3.4.2. Performans Programı
Kamu idareleri 5018 sayılı Kanunun 9’uncu maddesi uyarınca stratejik
planların yıllık perspektifi olan ve yürütecekleri faaliyet ve projeler ile bunların
kaynak ihtiyacını, performans hedef ve göstergelerini içeren performans programını
hazırlamakla yükümlüdürler. Anılan maddeye göre performans esaslı bütçelemeye
ilişkin gerekli düzenlemeleri yapmaya Maliye Bakanlığı yetkili kılınmıştır. Bakanlık,
bu yetkiye istinaden “Kamu İdarelerince Hazırlanacak Performans Programları
Hakkında Yönetmelik ile Performans Programı Hazırlama Rehberi” çıkarmıştır.
Performans programları hazırlık süreci yönetmeliğe göre şu şekilde
ilerlemektedir;
 Kamu idarelerinin üst yöneticisi ve harcama yetkilileri tarafından program
dönemine ilişkin öncelikli stratejik amaç ve hedeflerin, performans hedef ve
göstergelerinin,
faaliyetlerin
ve
bunlardan
sorumlu
harcama
birimlerinin
belirlenerek, en geç Mayıs ayı sonuna kadar üst yönetici tarafından harcama
birimlerine yazılı olarak duyurulmasıyla başlar.
 Genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri ile özel bütçeli idareler, performans
programlarını bütçe teklifleri ile birlikte Maliye ve Kalkınma Bakanlıklarına
gönderirler. Performans programları kamu idarelerinin bütçe tekliflerine ilişkin
olarak yapılan bütçe görüşmelerinde değerlendirilir.
 Genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri ile özel bütçeli idareler, performans
programlarını Merkezi Yönetim Bütçe Kanun Tasarısının Türkiye Büyük Millet
Meclisine sunulmasını müteakiben Tasarıda yer alan büyüklüklere göre revize
ederek, idare bütçe tasarısının görüşülmesinden en geç üç gün önce Plan ve Bütçe
Komisyonunun bilgisine sunarlar.
37
 Genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri ile özel bütçeli idarelerin, Merkezi
Yönetim Bütçe Kanunuyla belirlenen bütçe büyüklüklerine göre nihai hali verilen
performans programları Bakanlıklarda Bakan; diğer idarelerde ise ilgili Bakan veya
üst yönetici tarafından Ocak ayı içinde kamuoyuna açıklanır.
 Kamuoyuna açıklanan performans programları ilgili idarelerin internet sitelerinde
yayımlanır. İnternet sitesi bulunmayan idareler, performans programlarına
kamuoyunun erişimini sağlamak üzere gerekli tedbirleri alırlar.
 Genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri ile özel bütçeli idareler ve sosyal güvenlik
kurumları, Ocak ayı içinde kamuoyuna açıklanan performans programlarını en geç
Mart ayının on beşine kadar Maliye ve Kalkınma Bakanlığına gönderilir.36
Performans programlarının hazırlıklarına ilişkin gerekli düzenlemeleri
yapmak Maliye Bakanlığının sorumluluğu altındadır. Süreç incelendiğinde kurum
düzeyindeki bileşenlerden stratejik planın hazırlığına yönelik süreç Kalkınma
Bakanlığının sorumluluğunda ancak stratejik planlar ile birebir bağlantılı olan
performans programlarına ilişkin sürecin Maliye Bakanlığının sorumluluğu altında
olması zincirin halkaları arasındaki bağı zedelemektedir. Performans esaslı
bütçelemede performans programı ile bütçeler arasındaki ilişki kurularak beş yıllık
olarak hazırlanan stratejik planda yer alan amaçlara ulaşılması hedeflenmektedir. Bu
sebeple sistemden beklenen sonuçların alınabilmesi için stratejik plan ve performans
programının oldukça sıkı bir ilişki içerisinde olması gerekmektedir.
Mevcut yasal düzenlemeler performans programlarını stratejik planların
uygulama aracı olarak görmektedir. Performans programlarında stratejik planlarda
yer alan amaç ve hedefi gerçekleştirecek faaliyet ve projeler yer almakta, bu faaliyet
ve projeleri yürütmek için gereken yıllık ödenekler belirlenmektedir. 37
36
Çalışmanın konusu olmaması sebebi ile mahalli idareler ve sosyal güvenlik kurumuna ilişkin detaylı
bilgi verilmemiştir. Ayrıntılı bilgi ilgili yönetmelikte yer almaktadır.
37
Volkan Erkan, Kamu Kuruluşlarında Stratejik Planlama Türkiye Uygulaması ve Kuruluşlarda Başarıyı
Etkileyen Faktörler, DPT, Yayın No:2759, Ankara, 2008, s.103.
38
Performans programı hazırlama sürecinde yer alan kavramlar Maliye
Bakanlığı tarafından hazırlanan rehberde şu şekilde tanımlanmaktadır;38
 Performans hedefi: Kamu idarelerinin stratejik planlarında yer alan amaç ve
hedeflerine ulaşmak için program döneminde gerçekleştirmeyi planladıkları çıktısonuç odaklı hedeflerdir.
 Performans göstergesi: Kamu idarelerince performans hedeflerine ulaşılıp
ulaşılmadığını ya da ne kadar ulaşıldığını ölçmek, izlemek ve değerlendirmek için
kullanılan ve sayısal olarak ifade edilen araçlardır.
 Faaliyet: Belirli bir amaca ve hedefe yönelen, başlı başına bir bütünlük oluşturan,
yönetilebilir ve maliyetlendirilebilir üretim veya hizmetlerdir.
 Kaynak: Bütçe, döner sermaye, Avrupa Birliği fonları gibi yurt içi ve yurt dışından
kamu idarelerine sağlanan her türlü mali kaynağı ifade etmektedir.
 Genel yönetim gideri: Faaliyetler ile doğrudan ilişkilendirilemeyen ve faaliyet
maliyetlerine dahil edilemeyen giderlerdir.
 Diğer idarelere transfer edilecek kaynaklar: İdarenin bütçesinde yer almakla
birlikte performans hedefleriyle ilişkili olmayan ve bütçe uygulama sürecinde diğer
idarelere transfer edilerek, transfer edilen idarenin ihtiyaçları için kullanılacak
kaynaklardır.
Performans programları çalışmalarına başlandığında kamu idareleri öncelikle
stratejik planlarında yer alan amaç ve hedefler doğrultusunda yılı için
önceliklendirdikleri
performans
hedeflerini
belirlemektedirler.
Performans
hedeflerinin ulaşılabilir, gerçekçi ve performans göstergeleri ile ölçülebilir olması
önemlidir. Program döneminde her bir stratejik hedef için performans hedefi
belirlenmesi veya performans hedeflerinin stratejik hedeflerle birebir aynı olması
gerekmemektedir. Nitekim öncelikler çerçevesinde yılı programında stratejik hedefin
gerçekleştirilmesi planlanmamış olabilmektedir.
Daha sonra söz konusu hedeflere ulaşabilmek için gerçekleştirecekleri
uygulanabilir
ve
maliyetlendirilebilir
faaliyetler
setini
ve
bu
faaliyetleri
gerçekleştirmek için gereken kaynağı ortaya koymaları gerekmektedir. Bir sonraki
adımda ise, yılın sonunda performans esaslı bütçelemenin esası olarak sonucun
değerlendirilebilmesi için, performans göstergeleri belirlenmektedir.
38
Performans Programı Hazırlama Rehberi, Maliye Bakanlığı, 2009.
39
Performans göstergelerinin performans hedefine ulaşılıp ulaşılamadığını
gösterebilmesi için ölçmeye yönelik olarak güvenilir veri sunacak şekilde
belirlenmesi gerekmektedir.Mali yönetim ve kontrol sistemini yeniden düzenleyen
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, çıktı/sonuç odaklı bir yönetim
anlayışı getirerek, mali saydamlık ve hesap verebilirlik ilkeleri çerçevesinde
kaynakların etkili, ekonomik ve verimli kullanımının sağlanmasını amaçlamaktadır.
Bu amacın gerçekleştirilebilmesinin temel şartı kamu idarelerinde performans
ölçüm sisteminin tam olarak yerleştirilmesidir. 39 Performans ölçüm sisteminin
güvenilir bilgi sunabilmesi açısından ise performans göstergelerinin doğru bilgi
verebilecek şekilde olması önem arz etmektedir. Performans göstergeleri şu şekilde
kategorilere ayrılmaktadır;
 Girdi göstergeleri: Üretilen ürün ve hizmetlerin hangi kaynaklar kullanılarak
üretildiğine ilişkin bilgi veren araçlardır.
 Çıktı göstergeleri: Kurumun ürettiği nihai mal ve hizmet miktarına ilişkin bilgi
sağlar.
 Sonuç göstergeleri: Üretilen her türlü ürün veya hizmet bireyler ve toplum üzerinde
birtakım etkiler meydana getirir. Bireylerin ve toplumun durumunda meydana gelen
bu değişme sonuç göstergeleri aracılığıyla ölçülür.
 Verimlilik Göstergeleri: Belirlenen bir girdi düzeyi ile en yüksek çıktının elde edilip
edilmediğine ilişkin bilgi sağlar.
 Etkililik Göstergeleri: Çıktıların beklenen sonuçlara yol açıp açmadığı etkililik
göstergeleri ile ölçülür.
 Kalite Göstergeleri: Kalite göstergeleri üretilen mal ve hizmetlerin hatasız, vaktinde,
belirli standartlara uygun ve kullanıcıların isteklerini karşılayacak şekilde kullanılıp
kullanılmadığını ölçer.
Performans programları bütün bu verilerin ışığında yıllık olarak ancak üç
yıllık perspektifte ve sürece dahil olan bütün plan ve programlarla uyumlu bir şekilde
hazırlanır.
Kamu idarelerinin kaynak ihtiyacı performans programlarında faaliyet
maliyeti, genel yönetim giderleri ve diğer idarelere transfer edilecek giderler olmak
39
Ebru Yenice, Kamu Kesiminde Performans Ölçümü ve Bütçe İlişkisi, Sayıştay Dergisi, sayı:61, s.57.
40
üzere üç ana kalemden oluşmaktadır. Diğer taraftan kaynaklarda sadece bütçe
kaynaklarını değil, döner sermaye, yurtiçi ve yurt dışından sağlanan her türlü kaynağı
kapsamaktadır.
Şekil 4 Hedefler ve Kaynak İlişkisi
Bütçe İmkanları
Bütçe Dışı Kaynaklar
Kamu İdaresinin Toplam Kaynakları
Kamu İdaresi Kaynak İhtiyacı
Performans Hedeflerinin Kaynak
İhtiyacı
Faaliyetlerin Kaynak İhtiyacı
Genel Yönetim
Giderleri
Diğer İdarelere
Transfer
Edilecek
Kaynaklar
Kaynak: Performans Programı Hazırlama Rehberi, Maliye Bakanlığı, 2009,s.17.
Programın beklenen sonucu vermesi çıktı ve sonuç odaklı, güvenilir bilgiye
dayalı, mali saydamlığı ve hesap verebilirliği sağlayacak şekilde hazırlanması ile
birebir bağlantılıdır. Performans programlarında yer alacak performans hedefi,
faaliyet maliyetleri, idare performans, toplam kaynak ihtiyacı ve faaliyetlerden
sorumlu harcama birimlerine ilişkin tabloların hazırlanmasında esas olmak üzere
tablo örnekleri performans programı hazırlama rehberinin ekinde yer almaktadır.
İdareler faaliyet maliyetleri tablolarında bütçe içi ve bütçe dışı kaynaklarını
(döner sermaye, diğer yurtiçi ve yurtdışı) gösterirler. Bütçe içi kaynakların analitik
bütçe sınıflandırmasının ekonomik kodlama yapısının birinci düzeyine göre
sınıflandırılarak faaliyete dağıtılması gerekmektedir. Ancak kurumların en çok sıkıntı
yaşadıkları nokta doğru dağıtım anahtarlarının belirlenememesi ve analitik bütçe
sınıflandırması ile faaliyet proje bazlı performans programı arasındaki uyumun
sağlanamamasıdır. Analitik bütçe sınıflandırması bütçe kaynaklarının dağılımının
sınıflandırılması için benimsenmiş bir kodlama sistemidir ve performans esaslı
bütçeleme sistemi içerisinde kullanılmaktadır. Ancak kamu idareleri tarafından
analitik bütçe sınıflandırmasının bir bütçe modeli olarak benimsenmesi durumunda
41
kaynaklar ekonomik kodlarda belirtilen tanımlamalar doğrultusunda faaliyet proje
ilişkisi olmaksızın dağıtılabilmektedir.
Bu
doğrultuda
bütçe
teklifi
hazırlıkları
ile
performans
programı
hazırlıklarının eş zamanlı yürütülmesi büyük önem taşımaktadır. Kamu idarelerine
kaynak tahsis edileceği dönemde idarelerin ortaya koydukları performans hedefleri
öncelikle stratejik planları ile bağı açısından incelenecek sonrasında ise idarelere
performans hedeflerini gerçekleştirmek için ortaya koydukları faaliyetlere ilişkin
olarak ödenekler tahsis edilecektir. Günün sonunda ise bütçe kaynaklarının
kullanımında faaliyetlerin ve dolayısıyla ilgili performans hedeflerinin gerçekleşme
düzeyi belirlenecektir.
3.4.3. Bütçe Hazırlık Süreci
3.4.3.1.
Mevzuat Çerçevesinde Bütçe Hazırlık Süreci
Anayasanın 161’inci maddesi uyarınca kamu idareleri harcamalarını yıllık
bütçelerle gerçekleştirirler ve mali yıl başlangıcı ile merkezi yönetim bütçesinin
hazırlanması, uygulanması ve kontrolü kanunla düzenlenir. 5018 sayılı Kamu Mali
Yönetimi ve Kontrol Kanunu çerçevesinde bütçe; belirli bir dönemdeki gelir ve
gider tahminleri ile bunların uygulanmasına ilişkin hususları gösteren ve usulüne
uygun olarak yürürlüğe konulan belge olarak tanımlanmaktadır.
Bu doğrultuda 5018 sayılı Kanun bütçenin kapsamını, hazırlama ve
uygulanmasına yönelik esasları ayrıntılı biçimde düzenlemiştir. Merkezi yönetim
bütçe
kanunun
hazırlanmasından
ve
bu
amaçla
ilgili
idareler
arasında
koordinasyonun sağlanmasında Maliye Bakanlığı sorumludur. Bütçe hazırlığı süreci
önceki bölümlerde belirtildiği üzere orta vadeli programın Bakanlar Kurulu
tarafından kabul edilmesi ile başlamaktadır.
Bütçe hazırlık sürecini yönlendiren başlıca dokümanlar orta vadeli program,
orta vadeli mali plan, bütçe çağrısı ve eki bütçe hazırlama rehberi, yatırım genelgesi
ve eki yatırım programı hazırlama rehberidir. Bütçe hazırlık sürecinde hazırlanan
belgeler, sorumlu birimler, süreler ve faaliyetlerin niteliğine ilişkin ayrıntılı bilgiler
aşağıda yer alan özet tabloda yer almaktadır.
42
Tablo 2 Bütçe Hazırlama Süreci
SÜREÇ
Orta Vadeli
Program
Orta Vadeli
Mali Plan
Bütçe Çağrısı ve Eki
Bütçe Hazırlama
Rehberi
Yatırım Genelgesi
ve Eki Yatırım
Programı Hazırlama
Rehberi
Kamu İdarelerinin
Bütçe ve Yatırım
Tekliflerinin
Gönderilmesi ve
Görüşülmesi
YETKİLİ
MERCİ
FAALİYETİN NİTELİĞİ
Kalkınma
Bakanlığı hazırlar.
Bakanlar Kurulu
kabul eder.
Maliye Bakanlığı
hazırlar.
Yüksek Planlama
Kurulu karara
bağlar.
Kalkınma planları, stratejik planlar ve genel ekonomik
En geç Eylül
koşulların gerekleri doğrultusunda makro politikaları,
ayının ilk haftası
ilkeleri, hedef ve gösterge niteliğindeki temel
sonuna kadar
ekonomik büyüklükleri kapsar.
Maliye Bakanlığı
Bütçe tekliflerinin hazırlanmasına esas olmak üzere,
En geç Eylül
kamu idarelerince uyulması gereken genel ilkeleri,
ayının onbeşine nesnel ve ölçülebilir standartları, hesaplama
kadar
yöntemlerini, bunlara ilişkin olarak kullanılacak cetvel
ve tablo örneklerini ve diğer bilgileri içerir.
Kalkınma
Bakanlığı
Orta vadeli program ile uyumlu olmak üzere, gelecek
En geç Eylül
üç yıla ilişkin toplam gelir ve gider tahminleri ile birlikte
ayının onbeşine
hedef açık ve borçlanma durumu ile kamu idarelerinin
kadar
ödenek teklif tavanlarını içerir.
Gelir ve gider tekliflerinin hazırlanmasında; Orta vadeli
program ve mali planda belirlenen temel büyüklükler
ile ilke ve esaslar, Kalkınma planı ve yıllık program
öncelikleri ile kurumun stratejik planları çerçevesinde
belirlenmiş ödenek tavanları, Kamu idarelerinin
stratejik planları ile uyumlu çok yıllı bütçeleme anlayışı,
İdarenin performans programı ve performans
hedefleri, dikkate alınır.
Bütçe teklifleri Maliye Bakanlığına verildikten sonra
Harcamacı Kuruluşların yetkilileriyle gider,gelir ve
performans programı teklifleri hakkında bütçe
görüşmeleri yapılır.
Merkezi yönetim bütçe kanunu tasarısı Bakanlar
En geç Ekim
Kurulunca TBMM'ye sunulmadan önce Yüksek
ayının ilk haftası Planlama Kurulu toplanarak makroekonomik
göstergeleri ve bütçe büyüklüklerini görüşür.
İlgili kurum ve kuruluşların görüş ve önerileri ile
belirlenen maliye politikaları doğrultusunda merkezi
15 Eylül-17 Ekim
yönetim bütçe kanunu tasarısı ve bağlı cetvelleri
hazırlanır.
Makroekonomik göstergeler ve bütçe büyüklüklerinin
Yüksek Planlama Kurulunda görüşülmesinden sonra,
En geç 17 Ekim Maliye Bakanlığınca hazırlanan merkezi yönetim bütçe
kanun tasarısı, mali yılbaşından en az 75 gün önce
Bakanlar Kurulu tarafından TBMM'ye sunulur.
Harcamacı
Kuruluşlar bütçe
tekliflerini Maliye
Orta Vadeli Mali
Bakanlığı Bütçe ve
Planın YayımıMali Kontrol
Merkezi
Genel
Yönetim Bütçe
Müdürlüğüne,
Kanununun
yatırım tekliflerini
TBMM'ye Sevki
Kalkınma
Bakanlığına
gönderilir
Yüksek Planlama
Kurulu (YPK)
Kalkınma
Bakanlığı
Merkezi Yönetim
Bütçe Kanunu
Tasarısının
Hazırlanması
Maliye Bakanlığı
Bütçe ve Mali
Kontrol Genel
Müdürlüğü
Merkezi Yönetim
Bütçe Kanunu
Tasarısının
TBMM’ye Sevki
Bakanlar Kurulu
Merkezi Yönetim
Bütçe Kanun
Tasarısının
TBMM’de
Görüşülmesi
TARİH
T.B.M.M. Plan ve
Bütçe Komisyonu
T.B.M.M. Genel
Kurulu
Merkezi Yönetim
Bütçe Kanun
Tasarısının
Kanunlaşması
T.B.M.M. ve
Cumhurbaşkanı
Yürürlük
Maliye Bakanlığı
Merkezi Yönetim
Kapsamındaki
Kamu İdareleri
17 Ekim –
31Aralık
Merkezi yönetim bütçe kanunu tasarısı 17 Ekim'i takip
eden 55 gün içinde Plan ve Bütçe Komisyonunda,
sonraki 20 gün içerisinde ise Genel Kurul'da görüşülür.
TBMM tarafından kabul edilen merkezi yönetim bütçe
kanunu Cumhurbaşkanı tarafından onaylandıktan
En geç 31 Aralık
sonra mali yılbaşından önce Resmi Gazetede
yayımlanır.
1 Ocak
31 Aralık
Mali yıl
Kaynak: http://www.bumko.gov.tr/TR,41/butce-hazirlama-sureci.html
43
Orta vadeli program ve orta vadeli mali planın yayımlanmasının ardından
Eylül ayının on beşine kadar Kalkınma ve Maliye Bakanlığı tarafından hazırlanan
bütçe hazırlama ve yatırım programı hazırlama rehberleri bütçenin hazırlanmasında
izlenecek yol ve yöntemleri, teknik ayrıntıları ve kullanılacak formları içermektedir.
Kamu idarelerinin rehberler ışığında bütçe tekliflerini hazırlarken dikkate almaları
beklenen noktalar şu şekilde sıralanabilir;

Orta vadeli program ve mali planda belirlenen temel büyüklükler ile ilke ve
esaslar

Kalkınma planı ve yıllık program öncelikleri ile kurumların stratejik tavanları
çerçevesinde belirlenmiş ödenek tavanları

Stratejik planlarla uyumlu çok yıllı bütçeleme anlayışı

Performans programlarına esas performans hedefleri çerçevesinde kaynak
dağılımı
Düzenleyici ve denetleyici kurumlar dışındaki kamu idarelerinden yukarıda
sayılan esaslara göre hazırladıkları bütçe tekliflerini Maliye Bakanlığına ve yatırım
tekliflerini Kalkınma Bakanlığına en geç Eylül ayın sonuna kadar değerlendirilmek
üzere göndermeleri beklenmektedir. 40 Bütçe tekliflerinin gönderilmesinin ardından
kamu idareleri Maliye Bakanlığı ile bütçe ve performans programları tekliflerine dair
ve Kalkınma Bakanlığı ile yatırım tekliflerine dair bütçe görüşmeleri yaparlar.
Bir sonraki aşamada bütçe tasarısı hazırlıkları başlar ve kanun tasarısı
Bakanlar Kurulunca TBMM’ye sunulmadan önce Yüksek Planlama Kurulunda
görüşülür. Kanunun görüşülmesinin ardından belirlenen maliye politikaları ışığında
bütçe kanun tasarısı ve bağlı cetvelleri hazırlanır. Maliye Bakanlığınca hazırlanan
Merkezi Yönetim Bütçe Kanun Tasarısı, mali yılbaşından en az 75 gün (17 Ekim)
önce Bakanlar Kurulu tarafından TBMM'ye sunulur. Merkezi Yönetim Bütçe
Kanunu Tasarısı 17 Ekim'i takip eden 55 gün içinde Plan ve Bütçe Komisyonunda,
sonraki 20 gün içerisinde ise Genel Kurul'da görüşülür. TBMM tarafından kabul
40
Çalışmanın konusu olmaması sebebi ile mahalli idareler ve düzenleyici ve denetleyici kurumlara
ilişkin süreç hakkında bilgi verilmemiştir.
44
edilen merkezi yönetim bütçe kanunu Cumhurbaşkanı tarafından onaylandıktan
sonra mali yılbaşından önce Resmi Gazetede yayımlanır.41
3.4.3.2.
Uygulamada Bütçe Hazırlık Süreci
5018 sayılı Kanun çerçevesinde öngörülen bütçe hazırlık sürecinde
zamanlama açısından uygulamada bir takım aksaklıklar yaşanmaktadır. Öncelikle
yukarıda yer alan bölümlerde değinildiği üzere 5018 sayılı Kanunda yapılan
değişiklikle orta vadeli program ve mali planın yayınlanma zamanı uygulamada
yaşanan süreçte dikkate alınarak Eylül ayına alınmıştır. Ancak kurumların bütçe
teklifi hazırlıklarına ilişkin süreç program ve plan yayımlanmadan önce
başlatılmaktadır.
Özellikle son iki senelik dönemdeki uygulamalara bakılacak olursa Maliye
Bakanlığı genel olarak Haziran ayının ikinci haftası bütçe tasarısı hazırlık
çalışmalarının başladığına dair duyuruyu yayınlamaktadır. Bu çerçevede kamu
idarelerinden orta vadeli program ve mali plan çalışmalarına esas olmak üzere bütçe
tekliflerini bir önceki dönem mali planında yer alan ödenek tavanlarını dikkate alarak
hazırlamaları istenmektedir. Mevcut sistemde bütçe tekliflerinde ilerleyen iki yıl için
önceki dönem ödenek tavanları ve son üçüncü yıl içinse bir önceki yıl ödenek
tavanının esas alınması istenmektedir. Ancak çok yıllı bütçeleme anlayışında bütçe
bir yıllık kesinleşmek üzere gelecek iki yıla ilişkin tahminleri içermelidir ama
uygulamada kamu idareleri bir yıllık teklif ve izleyen iki yılı bir tutarak tahmin
olmak üzere bütçe tekliflerini hazırlamaktadırlar. Hazırlık sürecinde izlenecek yol
Maliye Bakanlığı tarafından 2014-2016 dönemi bütçe hazırlıklarına esas olan genel
yazıda şu şekilde ifade edilmektedir;
“…Kamu idareleri öncelikle orta vadeli mali plan eki tavanlara esas olmak üzere,
2014-2016 dönemine ait hizmet öncelikleri ve hedefleri doğrultusunda ödenek
ihtiyaçlarını ve gelir tahminlerini içeren bütçe tekliflerini, www.bumko.gov.tr
adresinde yer alan 2014-2016 dönemi Bütçe Hazırlama Rehberi Taslağında belirtilen
genel ilkeler ve standartlar çerçevesinde, e-bütçe sistemi üzerinden 15 Temmuz 2013
tarihine kadar gireceklerdir. 2014 ve 2015 yılları bütçe tekliflerinin hazırlanmasında
2013 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanununda bu yıllar için öngörülen tutarlar esas
41
http://www.bumko.gov.tr/TR,41/butce-hazirlama-sureci.html
45
alınacaktır. 2016 yılında ise 2015 yılı için öngörülen tutarlar dikkate alınmak suretiyle
bütçe teklifi yapılacaktır…”
Söz konusu bütçe teklifi hazırlığı önceki dönem tavanları ile sınırlı olan kamu
idarelerinin kaynak ihtiyacını ifade etmesi açısından çokta anlamlı olmamaktadır.
Kamu idarelerinden bütçe teklifleri ile aynı süreç içerisinde performans programları
tekliflerini de hazırlamaları beklenmektedir.Bütçe teklifi hazırlık işlemlerinde kamu
idarelerine rehberlik ekmek üzere bütçe hazırlama rehberi taslağı ve eki
yayımlanmaktadır. Kurumların bütçe ve performans programı teklifi çalışmalarının
bitmesi ile birlikte; genel olarak Ağustos ayında ve Eylül ayının başında kamu
idareleri ile Maliye Bakanlığı ve Kalkınma Bakanlığı bütçe görüşmelerini
gerçekleştirmektedirler.
Diğer taraftan yine son dönemdeki gerçekleşmeler dikkate alındığında orta
vadeli program ve mali plan bütçe ve yatırım programı hazırlama rehberleri ile
beraber Ekim ayının ilk haftasında yayımlanmaktadır. Bu doğrultuda kamu
idarelerinden mevzuata göre Eylül ayının ilk haftası sonuna kadar yayımlanması
beklenen orta vadeli program ve Eylül ayının on beşine kadar yayımlanması gereken
orta vadeli mali plan çerçevesinde bütçe tekliflerini hazırlayarak Eylül ayı sonuna
kadar Maliye Bakanlığına göndermeleri beklenmektedir. Ancak sürecin anlatıldığı
şekilde uygulamada aksaması nedeni ile kamu idareleri orta vadeli program ve mali
planın yayımlanmasına müteakip bütçe tasarılarını hazırlayarak Maliye Bakanlığına
göndermektedirler. Diğer taraftan performans programları da ödenek tavanlarının
belli olması ile birlikte bütçe tasarısı tavanlarına göre revize edilmekte ve ilgili kamu
idaresi bütçesinin görüşülmesinden en az 3 gün önce Plan ve Bütçe Komisyonuna
gönderilmektedir.
Sonrasındaki
süreç
ise
anayasanın
öngördüğü
süreler
doğrultusunda devam etmektedir.
Çalışmanın konusu olması sebebi ile üniversitelerde farklı işleyen süreçlere
değinilmesi gerekmektedir. Üniversitelerinde bütçe tasarısı çalışmalarında diğer
kurumlardan bir takım farklılıkları bulunmaktadır.
Üniversitelerde Bütçe Tasarısı Hazırlık Süreci şu şekilde ilerlemektedir;
mali planda yer alan ödenek tavanları Maliye Bakanlığı tarafından yatırım ödenekleri
hariç olmak üzere analitik bütçe sınıflandırmasına göre kurum düzeyinde bütçe
46
tertiplerine dağıtılmaktadır. Yatırım ödenekleri ise Kalkınma Bakanlığı tarafından
yayımlanan
“Üniversiteler
Yatırım
Vize
Tabloları”
esas
alınmak
üzere
Üniversitelerin kendileri tarafından ekonomik kodlamanın dördüncü düzeyinde
dağıtılarak yatırım vize cetveli oluşturulmaktadır. Yatırım vize cetvelleri Kalkınma
Bakanlığına vizeye
gitmekte ve cetvellerin vizeden geçmesinin ardından
üniversiteler Maliye Bakanlığı tarafından istenen şekilde sistemden çıktısını aldıkları
gerekli formlardan bütçe tasarılarını oluşturmaktadırlar. Üst yönetici (rektör)
tarafından imzalanan bütçeler Milli Eğitim Bakanının da imzalamasına müteakip
Maliye Bakanlığına teslim edilmektedir. Sonraki süreç ise mevzuatta belirtildiği
şekilde devam etmektedir.
3.4.4. Bütçe Uygulamaları
Bütçe Kanununun 31 Aralık tarihine kadar resmi gazetede yayımlanarak 1
Ocak tarihinden itibaren yürürlüğe girmesi ile birlikte kamu idarelerinde bütçe
uygulamaları başlamaktadır. Uygulama süreci Maliye Bakanlığı tarafından çıkarılan
uygulama talimatları, uygulama tebliğleri ve genelgeler ile yönlendirilmektedir.
5018
sayılı
Kanunda
bütçe
uygulamaları
kapsamında;
ödeneklerin
kullanılması, ödenek aktarmaları, merkez dışı birimlere ödenek gönderme, yedek
ödenek, örtülü ödenek, kamu yatırım projeleri, yüklenmeye girişilmesi, ertesi yıla
geçen yüklenme, gelecek yıllara yaygın yüklenmeler, bütçelerden yardım yapılması,
bütçe politikası, gelir ve giderlerin izlenmesi sayılmakta ve uygulama sırasında
dikkat edilmesi gereken esaslara değinilmektedir. Bununla beraber uygulamada
dikkat edilecek temel noktalar ve uygulama teknikleri 5018 sayılı Kanunda yer alan
(I), (II), (III) ve (IV) Sayılı cetveller itibari ile farklılık gösterebilmektedir. Özel
bütçeli idareler içerisinde yer alan üniversitelerde bütçe uygulamalarına bir sonraki
bölümde değinilecektir.
Kamu idareleri itibari ile farklılıklar olmakla beraber 5018 sayılı Kanunun
Bütçe İlkeleri başlıklı 13’üncü maddesi uyarınca bütçelerin hazırlanması,
uygulanması ve kontrolünde uyulması gereken ilkeler şu şekilde sıralanmıştır;
“…a) Bütçelerin hazırlanması ve uygulanmasında, makroekonomik istikrarla birlikte
sürdürülebilir kalkınmayı sağlamak esastır.
47
b)Kamu idarelerine bütçeyle verilen harcama yetkisi, kanunlarla düzenlenen görev
ve hizmetlerin yerine getirilmesi amacıyla kullanılır.
c)Bütçeler kalkınma planı ve programlarda yer alan politika, hedef ve önceliklere
uygun şekilde, idarelerin stratejik planları ile performans ölçütlerine ve fayda-maliyet
analizine göre hazırlanır, uygulanır ve kontrol edilir.
d)Bütçeler, stratejik planlar dikkate alınarak izleyen iki yılın bütçe tahminleriyle
birlikte görüşülür ve değerlendirilir.
e)Bütçe, kamu malî işlemlerinin kapsamlı ve saydam bir şekilde görünmesini sağlar.
f) Tüm gelir ve giderler gayri safi olarak bütçelerde gösterilir.
g) Belirli gelirlerin belirli giderlere tahsis edilmemesi esastır.
h) Bütçelerde gelir ve gider denkliğinin sağlanması esastır.
i) Bütçeler, ait olduğu yıl başlamadan önce Türkiye Büyük Millet Meclisi veya
yetkili organlarca kabul edilmedikçe veya onaylanmadıkça uygulanamaz.
j) Bütçelerde, bütçeyi ilgilendirmeyen hususlara yer verilmez.
k) Bütçeler kurumsal, işlevsel ve ekonomik sonuçların görülmesini sağlayacak
şekilde Maliye Bakanlığınca uluslararası standartlara uygun olarak belirlenen bir
sınıflandırmaya tâbi tutularak hazırlanır ve uygulanır.
l) Bütçe gelir ve gider tahminleri ile uygulama sonuçlarının raporlanmasında açıklık,
doğruluk ve malî saydamlık esas alınır.
m) Kamu idarelerinin tüm gelir ve giderleri bütçelerinde gösterilir.
n)Kamu hizmetleri, bütçelere konulacak ödeneklerle, mevzuatla belirlenmiş yöntem,
ilke ve amaçlara uygun olarak gerçekleştirilir.
o)Bütçelerde, ödenekler belirli amaçları gerçekleştirmek üzere tahsis edilir…”
48
3.5. İzleme ve Değerlendirme
Performans esaslı bütçeleme sisteminde başarıya ulaşılabilmesi için mutlaka
rasyonel çalışan bir izleme değerlendirme sisteminin oluşturulması gerekmektedir.
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununda performans esaslı
bütçeleme sisteminin unsurlarından biri olan “değerlendirme” konusunda OECD
ülkelerindeki uygulamalarda yer alan şekliyle açık bir hüküm bulunmamaktadır.42
Ancak performans esaslı bütçelemenin uygulanmasındaki usul ve esasları
belirleme sorumluluğu Maliye Bakanlığına verilmiştir. Maliye Bakanlığı tarafından
performans programlarının izleme ve değerlendirmesi işlemlerinin gerçekleştirilmesi
için e-bütçe sistemi üzerinden performans programı modülü oluşturulmuş ve burada
üçer aylık dönemlerde girişlerin sağlanması esasına dayalı olarak değerlendirme ve
izlemeye yönelik gösterge gerçekleşmeleri, performans hedefi ile gösterge
değerlendirme ve performans programı inceleme formu modülleri oluşturulmuştur.
Ancak 5018 sayılı Kanun ile tam olarak değerlendirme sisteminin tanımlanmamış
olması,
kurumlarda
bilinçlenmenin
henüz
performans
programının
gerçekleşmemiş
olması
izlenmesi
ve
konusunda
gerekli
izleme-değerlendirmenin
yapılmasını kontrol etmeye yönelik bir mekanizmanın oluşturulmaması performans
programının anlatılan şekilde değerlendirilmemesine yol açmaktadır.
Diğer taraftan sistemin bir diğer unsuru olan faaliyet raporları; mali yıl
içerisindeki faaliyet gerçekleşmeleri ile bütçe gerçekleşmelerini ilişkilendirilerek
ortaya koymakta ve rapor içerisinde performans bilgilerine göstergeler ışığında yer
verilmektedir. Ülkemizde mevcut sistemde izleme ve değerlendirme mekanizmasına
uygun olarak işleyen sistem faaliyet raporlarıdır.
42
Esin Oral, Bazı OECD Ülkelerinde Performans Esaslı Bütçeleme Uygulamaları, Gelişimi ve Türkiye
Üzerine Bir Değerlendirme, Basılmamış Araştırma Raporu, Nisan, 2005, s.133.
49
3.5.1. Faaliyet Raporu
Performans programı hazırlama rehberinde de değinildiği gibi Performans
esaslı bütçeleme sisteminin temel unsurlarını stratejik plan, performans programı ve
faaliyet raporları oluşturmaktadır. Stratejik plan ve performans programları
aracılığıyla kaynak ihtiyacı ve amaç-hedef arasındaki bağ ve yılsonu gerçekleşmeleri
faaliyet raporları aracılığıyla hesap verme sorumluluğu kapsamında kamuoyuna
açıklanmaktadır.
5018 sayılı Kanununun Faaliyet Raporları Başlıklı 41’inci maddesi faaliyet
raporlarına ilişkin uygulamayı şu şekilde düzenlemektedir;
“Üst yöneticiler ve bütçeyle ödenek tahsis edilen harcama yetkililerince, hesap
verme sorumluluğu çerçevesinde, her yıl faaliyet raporu hazırlanır. Üst yönetici,
harcama yetkilileri tarafından hazırlanan birim faaliyet raporlarını esas alarak,
idaresinin faaliyet sonuçlarını gösteren idare faaliyet raporunu düzenleyerek
kamuoyuna açıklar.
…
Merkezî yönetim kapsamındaki kamu idareleri ve sosyal güvenlik kurumları, idare
faaliyet raporlarının birer örneğini Sayıştaya ve Maliye Bakanlığına gönderir. Merkezî
yönetim kapsamındaki idareler ile sosyal güvenlik kurumlarının bir malî yıldaki
faaliyet sonuçları, Maliye Bakanlığınca hazırlanacak genel faaliyet raporunda
gösterilir.
Bu
raporda,
mahallî
idarelerin
malî
yapılarına
ilişkin
genel
değerlendirmelere de yer verilir. Maliye Bakanlığı, genel faaliyet raporunu
kamuoyuna açıklar ve bir örneğini Sayıştaya gönderir. Sayıştay, mahallî idarelerin
raporları hariç idare faaliyet raporlarını, mahallî idareler genel faaliyet raporunu ve
genel faaliyet raporunu, dış denetim sonuçlarını dikkate alarak görüşlerini de
belirtmek suretiyle Türkiye Büyük Millet Meclisine sunar. Türkiye Büyük Millet
Meclisi bu raporlar ve değerlendirmeler çerçevesinde, kamu kaynağının elde edilmesi
ve kullanılmasına ilişkin olarak kamu idarelerinin yönetim ve hesap verme
sorumluluklarını görüşür. Bu görüşmelere üst yönetici veya görevlendireceği
yardımcısının ilgili bakanla birlikte katılması zorunludur.
İdare faaliyet raporu, ilgili idare hakkındaki genel bilgilerle birlikte; kullanılan
kaynakları, bütçe hedef ve gerçekleşmeleri ile meydana gelen sapmaların nedenlerini,
varlık ve yükümlülükleri ile yardım yapılan birlik, kurum ve kuruluşların
faaliyetlerine ilişkin bilgileri de kapsayan malî bilgileri; stratejik plan ve performans
50
programı uyarınca yürütülen faaliyetleri ve performans bilgilerini içerecek şekilde
düzenlenir...”
Faaliyet raporlarının hazırlanmasına yönelik olarak usul ve esasları belirleme
sorumluluğu Maliye Bakanlığına verilmiştir. Bu doğrultuda Bakanlık tarafından
“Kamu İdarelerince Hazırlanacak Faaliyet Raporları Hakkında Yönetmelik”
çıkarılmıştır. Söz konusu yönetmelikle faaliyet raporlarının hazırlanması, kamuoyuna
duyurulması aşamalarında izlenecek yol detaylı olarak anlatılmaktadır. Faaliyet
raporları birim faaliyet raporu, idare faaliyet raporu ve genel faaliyet raporu olmak
üzere birbirine sırasıyla bağlı üç rapordan oluşmaktadır.
Performans programları önceleri birim düzeyinde hazırlanırken mevzuatta
yapılan
değişiklik
ile
harcama
birimlerinin
ışığında
idare
düzeyinde
hazırlanmaktadır. Ancak faaliyet raporları yönetmelik uyarınca birim düzeyinde
hazırlanmaktadır. Birim faaliyet raporları kendisine ödenek tahsis edilen her bir
harcama birimi tarafından hazırlanmaktadır. Mahalli idareler hariç olmak üzere,
birim faaliyet raporları harcama yetkilileri 43 tarafından izleyen mali yılın en geç
Mart ayı sonuna kadar üst yöneticiye sunulur. 44 Ayrıca üst yöneticinin harcama
yetkililerinden üç veya altı aylık olarak birim faaliyet raporu talep etme yetkisi
vardır. Maliye Bakanlığı tarafından oluşturulan performans değerlendirme sisteminin
üçer aylık dönemde bir değerlendirmeyi öngördüğü dikkate alındığında üçer aylık
hazırlanan birim faaliyet raporlarının değerlendirme sisteminin işlemesi açısından
faydalı olacağı düşünülmektedir.
İdare faaliyet raporları ise kullanılan kaynakları, bütçe hedef ve
gerçekleşmelerinde
meydana
gelen
sapmaları
ve
nedenlerini,
varlık
ve
yükümlülüklerini, yardım yapılan birlik, kurum ve kuruluşların faaliyetlerine ilişkin
bilgileri kapsamaktadır. Stratejik plan ve performans programına göre yürütülen
faaliyetleri ve performans gerçekleşmelerini içerek şekilde ve birim faaliyet raporları
dikkate alınarak üst yönetici45 tarafından düzenlenmektedir.
43
Bütçeyle ödenek tahsis edilen her bir harcama biriminin en üst yöneticisi harcama yetkilisidir.
Mahalli idarelerin faaliyet raporu hazırlama sürecine çalışmanın kapsamında olmaması sebebi ile
yer verilmemektedir.
45
Milli Savunma Bakanlığında Bakanı, bakanlıklarda müsteşarı, diğer kamu idarelerinde en üst
yöneticiyi, il özel idarelerinde valiyi ve belediyelerde belediye başkanını ifade etmektedir.
44
51
İdare faaliyet raporları mahalli idareler hariç olmak üzere, izleyen mali yılın
en geç Nisan ayı sonuna kadar kamuoyuna açıklanır ve Sayıştay Başkanlığı ile
Maliye Bakanlığına gönderilir.
Hazırlanan zincirin son halkası genel faaliyet raporudur ve merkezi yönetim
kapsamındaki idareler ile sosyal güvenlik kurumlarının bir mali yıldaki faaliyet
sonuçlarını gösterecek şekilde Maliye Bakanlığı tarafından hazırlanır. Genel faaliyet
raporu da izleyen mali yılın Haziran ayı sonuna kadar açıklanır ve aynı süre içinde
Sayıştay Başkanlığına gönderilir.
Kurum
düzeyinde
hazırlanan
birim
ve
idare
faaliyet
raporlarının
hazırlanmasında yönetmelik uyarınca aşağıda sayılan ilkeler esas alınmaktadır;
 Sorumluluk ilkesi Faaliyet raporları mali saydamlık ve hesap verme sorumluluğunu
sağlayacak şekilde hazırlanır.
 Doğruluk ve tarafsızlık ilkesi Faaliyet raporlarında yer alan bilgilerin doğru,
güvenilir, önyargısız ve tarafsız olması zorunludur.
 Açıklık ilkesi Faaliyet raporları, ilgili tarafların ve kamuoyunun bilgi sahibi
olmasını sağlamak üzere açık, anlaşılır ve sade bir dil kullanılarak hazırlanır.
Raporlarda teknik terim ve kısaltmaların kullanılması durumunda bunlar ayrıca
tanımlanır.
 Tam açıklama ilkesi Faaliyet raporlarında yer alan bilgilerin eksiksiz olması,
faaliyet sonuçlarını tüm yönleriyle açıklaması gerekir. İdarenin faaliyetleriyle ilgisi
olmayan hususlara faaliyet raporlarında yer verilmez.
 Tutarlılık ilkesi: Faaliyet sonuçlarının gösterilmesi ve değerlendirilmesinde aynı
yöntemler kullanılır. Yöntem değişiklikleri olması durumunda, bu değişiklikler
raporda açıklanır. Faaliyet raporları yıllar itibarıyla karşılaştırmaya imkân verecek
biçimde hazırlanır.
 Yıllık olma ilkesi Faaliyet raporları, bir mali yılın faaliyet sonuçlarını gösterecek
şekilde hazırlanır.
Diğer taraftan birim ve idare faaliyet raporlarında yer alması gereken
unsurlarda şu başlıklar altında sıralanmaktadır;
 Genel Bilgiler
 Amaç ve Hedefleri
 Faaliyetlere İlişkin Bilgi ve Değerlendirmeler (mali ve performans bilgileri)
52
 Kurumsal Kabiliyet ve Kapasitenin Değerlendirilmesi
 Öneri ve Tedbirler
Faaliyetler raporları hazırlıklarında yönetmelik çerçevesinde performans
sonuçları tablosunun yer alması gerekmektedir. Bu bölümde yılı performans
programında yer alan her bir yıllık uygulama sonuçlarını gösterecek şekilde
oluşturulan form ile performans göstergelerinin hedeflenen ve gerçekleşme
düzeylerini gösteren form yer almaktadır. Söz konusu formlarda performans
hedefleri ile gerçekleştirilen faaliyetlerin ilişkisi ve performans göstergeleri kanalı ile
faaliyetlerin performans hedefine ulaşmadaki başarısı ölçülecektir. Performans esaslı
bütçeleme açısından performans sonuçları tablosundaki verilerin yol gösterici olacağı
da düşünülmektedir. Kamu idareleri bir önceki senenin gerçekleşmelerini ve
sapmalarını
göz
önünde
bulundurarak
sonraki
yıl
performans
programı
hazırlıklarında değerlendirmeye alacaklardır.
Bütün bu bilgiler ışığında hazırlanan faaliyet raporlarının niteliği ile ilgili
olarak çeşitli değerlendirmeler barındıran Maliye Bakanlığınca 30.03.2012 tarihinde
performans programları ve faaliyet raporları konulu bir genel yazı yayımlanmıştır.
Söz konusu yazıda uygulamanın performans değerlendirmesine ışık
tutabilmesi amacı ile bir takım aksaklıklara değinilmiş ve çözüm için gereken
hususlar sıralanmıştır. Kamu idareleri tarafından faaliyet raporları genel olarak
kurumun reklamı niteliğinde olan bir belge olarak görülmektedir. Bu doğrultuda
faaliyet raporlarında kamu kaynağının verimli ve etkin kullanımı, hizmet ve
faaliyetlerin nicelik ve niteliğine ilişkin analiz ve açıklamalara, faaliyet alanıyla
bağlantılı temel unsurlara, girdi, çıktı ve sonuç verilerine yeterli düzeyde ya da hiç
yer verilmediği, idarenin faaliyetleri ve kullanılan kamu kaynaklarıyla ilgili hesap
verme sorumluluğu çerçevesinde genel bir değerlendirme yapılmasına imkan verecek
düzeyde doyurucu, açıklayıcı, kapsayıcı ve kavrayıcı bir içerikte ve nitelikte
olmadığı, görülmektedir.
53
4. MEVZUAT IŞIĞINDA ÜNİVERSİTELERDE MALİ YÖNETİM SİSTEMİ
4.1. Özel Bütçeli İdareler ve Özellikleri
2006 öncesi dönemde mali yapıyı düzenleyen 1050 sayılı Kanuna göre
Devlet; yasama, yürütme ve yargı organları kapsamına giren kuruluşları
içermektedir. Genel bütçeli kuruluşların ortak özelliği tümünün devlet tüzel kişiliği
içinde erimiş olup, ayrı tüzel kişiliklerinin bulunmamasıdır. Katma bütçeli ve özel
bütçeli idareler ise 1050 kapsamında olmayıp ancak kendi özel kanunlarında hüküm
bulunmayan hallerde 1050 sayılı Kanununa tabidirler.
5018 sayılı Kanun da ise özel bütçeli idareler, sosyal güvenlik kurumları ve
mahalli idareler de Kanunun dolayısıyla mali yönetim sisteminin kapsamına alınarak,
kapsam ve bütçe türlerine göre idareler yeniden tanımlanmıştır. Bütçeler; genel
bütçe, özel bütçe, düzenleyici ve denetleyici kurum bütçesi, sosyal güvenlik kurumu
bütçesi ve mahalli idare bütçesi şeklinde yeniden belirlenmiştir.
Buna göre, merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri, genel bütçe
kapsamındaki idareler (Kanuna ekli I sayılı cetvel), özel bütçe kapsamındaki idareler
(Kanuna ekli II sayılı cetvel) ve düzenleyici ve denetleyici kurumlardan (Kanuna ekli
III sayılı cetvel) oluşmaktadır. Genel yönetim kapsamındaki kamu idareleri ise
merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri, sosyal güvenlik kurumları ve mahalli
idarelerden oluşmaktadır. 46 Söz konusu sınıflandırma aşağıda yer alan şemada
gösterilmektedir;
46
Erkan Karaarslan, Kamu Sektörüne Dahil Kamu İdarelerinin Tasnifi ve Bu Birimlerin Hukuki-Mali
Yapıları, 2008, s.11.
54
Şekil 5Genel Yönetim Şeması
GENEL YÖNETİM
MERKEZİ
YÖNETİM
GENEL
BÜTÇELİ
İDARELER
SOSYAL
GÜVENLİK
KURUMLARI
ÖZEL BÜTÇELİ
İDARELER
MAHALLİ
İDARELER
DÜZENLEYİCİ
DENETLEYİCİ
KURULLAR
Şemada da gösterildiği üzere 5018 sayılı Kanun çerçevesinde yapılan
sınıflandırmada özel bütçeli idareler merkezi yönetim kapsamı altında yer
almaktadır. Özel bütçeli idare tanımı 5018 sayılı Kanunun getirdiği yeniliklerden
biridir. Kanunun Bütçe Türleri başlıklı 12’nci maddesinde özel bütçe şu şekilde
tanımlanmaktadır;
“…Özel bütçe, bir bakanlığa bağlı veya ilgili olarak belirli bir kamu hizmetini
yürütmek üzere kurulan, gelir tahsis edilen, bu gelirlerden harcama yapma yetkisi
verilen, kuruluş ve çalışma esasları özel kanunla düzenlenen ve bu Kanuna ekli (II)
sayılı cetvelde yer alan her bir kamu idaresinin bütçesidir…”
Kamu idareleri ortaya koydukları hizmetin niteliği itibari ile birbirlerinden
ayrılmaktadırlar. Faydası bölünemeyen, pazarlanamayan, bireylerin birbirine rakip
olmadığı ve faydalanma açısından kollektiflik içeren ve üretiminde bizzat devletin
yer aldığı, kamu kesiminin ürettiği mallara da “kamusal mallar” adı verilmektedir.47
Diğer taraftan kamusal mal gibi görünmesine karşın zaman içinde yaşanılan
gelişmelere bağlı olarak bazı mal ve hizmetlerin faydasının bölünebildiği,
fiyatlandırılabilme olanağı taşıdığı ve bir bedel karşılığında sunulması mümkün
olduğu görüşü ağırlık kazanmıştır. Ancak, bu tür mal ve hizmetlerden yararlanmada
tüketimden mahrum bırakabilme özelliği taşıdıkları için özel mallara benzetilmekle
47
Fevzi Devrim, Kamu Maliyesine Giriş, Rem Ltd., Ankara, 1993.
55
birlikte yine de onlardan farklıdırlar. Hem özel malların hem de kamusal malların
özelliklerini taşıyan ve topluma önemli ölçüde dışsal faydalar yayan bu tür mal ve
hizmetlere literatürde “yarı kamusal mal ve hizmetler” adı verilmiştir.48
Bu doğrultuda değerlendirildiğinde genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri
genellikle, kamusal mal ve hizmet üretmelerine karşın, özel bütçeli idareler genelde
yarı kamusal nitelikte mal ve hizmetlerle özel mallar üretmektedirler. Dolayısıyla
genel bütçe kapsamındaki kamu idarelerinin hizmetleri için gerekli tutarlar vergilerle
karşılanırken,
özel
bütçeli
idarelerin
hizmetlerinin
finansmanı,
hizmetten
faydalananlardan harç veya ücret şeklinde alınan paralarla ve vergilerle
sağlanmaktadır.49
Kamu tüzel kişisi; devlet tarafından kanunla veya kanunun açıkça verdiği
yetkiye dayanarak idari işlemle kurulan ve kamusal yetki ve ayrıcalıklardan
yararlanan tüzelkişidir. Genel bütçeli idarelerin kendi tüzel kişilikleri bulunmamakta
ve devlet tüzel kişiliğinin içinde yer almaktadırlar. Özel bütçeli idareler ise kendi
kamu tüzel kişilikleri bulunan, belli ölçüde özerkliğe sahip ve kendi mal varlıkları
olan kamu kurumlarıdır.
Çalışmanın konusunu oluşturan üniversiteler 5018 sayılı Kanuna göre özel
bütçeli idareler içerisinde yer almaktadır. Bu doğrultuda üniversitelerde aşağıda
sayılan özel bütçeli idarelerin özelliklerini taşımaktadırlar;50
 Belirli kamu hizmetlerini vermektedir.
 Kendi giderlerini öz gelirleriyle karşılama amacıyla kanunla kurulmuş, kamusal mal
ve hizmet üreten kamu hizmeti gören kuruluşlardır.
 Ayrı tüzel kişilikleri olmakla birlikte genel olarak her biri bir bakanlığa bağlıdır.
 5018 sayılı Kanun’un hükümlerine tabidirler.
 Öz gelirleri kendi giderlerini karşılamadığı zaman “hazine yardımı” almaktadırlar.
 Bütçeleri Analitik Bütçe Sınıflandırmasına muhasebeleri ise Tahakkuk Esaslı Devlet
Muhasebesine uygun yapılmaktadır.
48
Halil Nadaroğlu Mahalli İdareler, Beta Basın Yay., İstanbul, 1989.
Erkan Karaarslan, “Kamu Sektörüne Dahil Kurum ve Kuruluşların İşleyişi”, Mali Kılavuz Dergisi,
2005, no.28, s.209.
50
Erkan Karaarslan, Kamu Sektörüne Dahil Kamu İdarelerinin Tasnifi ve Bu Birimlerin Hukuki-Mali
Yapıları, 2008, s.11.
49
56
Özel bütçeli idarelerin kendi hizmetleri karşılığı elde ettikleri öz gelirleri
bulunması gerekmektedir. Ancak mevcut sistemde özel bütçeli idareler kendi öz
gelirleri ile giderlerinin ancak küçük bir kısmını karşılayacak güce sahiptirler. Bu
çerçevede ortaya çıkan açık hazine yardımı ile karşılanmaktadır. Özel bütçeli idareler
ürettikleri mal ve hizmet itibari ile pozitif dışsallık sağlamaktadırlar. Ekonomik karar
vericilerin eylemlerinin diğer birimlere fayda sağlaması ve bu faydayı elde edenlerin
eylemi gerçekleştirene bir ödemede bulunmaması sonucu ortaya çıkan duruma
“pozitif dışsallıklar” denilmektedir. 51 Bu nedenle özel bütçeli idarelere yapılan
hazine yardımının çıkış noktasını özel bütçeli idarelerin sağladığı pozitif dışsallık
oluşturmaktadır.
4.2. Üniversitelerin Mali Yönetim Yapısı
4.2.1. Üniversite Tanımı
2547
sayılı
Yükseköğretim
Kanununun
“Tanımlar”
başlıklı
3’üncü
maddesinde Üniversiteler şu şekilde tanımlanmaktadır;
“Üniversite: Bilimsel özerkliğe ve kamu tüzelkişiliğine sahip yüksek düzeyde eğitim
- öğretim, bilimsel araştırma, yayın ve danışmanlık yapan; fakülte, enstitü, yüksekokul
ve benzeri kuruluş ve birimlerden oluşan bir yükseköğretim kurumudur.”
Üniversiteler bilindiği üzere özel bütçeli idareler kapsamında yer almaktadır.
Üniversiteler genel olarak eğitim, sağlık ve araştırma alanlarında topluma hizmet
vermektedirler. Üniversitelerin hizmet sürdürdükleri ana başlıkları öğretim, bilimsel
araştırma ve kamu hizmeti olarak nitelendirmekte mümkündür. Bazı üniversiteler bu
hizmetlerin hepsini sağlarken bazıları sadece öğretim üzerinde yoğunlaşabilmektedir.
Üniversitelerin faaliyetleri sonucu ortaya çıkan temel sonuçlar şu şekilde
listelenebilir;52
 Eğitimin sürdürülmesi ve iyileştirilmesi
 Eğitim hizmeti sunumu
51
Ramazan Armağan, Kamu Ekonomisinde Dışsallıklar ve Dışsallıkların İçselleştirilmesi, Dumlupınar
Üniversitesi Sosyal Bilimler Dergisi, Aralık 2003, sayı:9, s:9.
52
Hakkı Hakan Yılmaz, Ankara Üniversitesi 2014 Yılı Performans Programı ve Bütçe Hazırlıkları Birim
Düzeyinde Performans Programı Teklifleri Sunumu, 1 Temmuz 2013, Ankara.
57
 Beşeri sermayenin geliştirilmesi
 Ekonomik büyümenin sağlanması
 Bilimsel araştırmaların geliştirilmesi ve sürdürülmesi
 Buluşlar, patentler
 Ekonomiye yaratılan bilimsel bilgi düzeyi ve büyüme
 Topluma hizmet
 Sağlık hizmetlerinin sunumu
 Kültürel yapının gelişimine katkı sağlanması
 Diğer alanlar
4.2.2. Bütçe Kaynakları Çerçevesinde Gelir-Gider Dengesi
Üniversiteler bilindiği üzere hizmetlerinin karşılığında yarı kamusal mal
tanımına uygun olarak harç ve ücret almaktadırlar. Ancak üniversitelerin bütçe
kaynakları çerçevesinde gelirleri ile giderleri karşılaştırıldığında öz gelirlerin çok
küçük bir kısmının giderleri karşıladığını ve bütçelerinin çok önemli bir kısmını
hazine yardımının oluşturduğunu görmekteyiz.
Bilindiği üzere yükseköğretim kurumlarının öz gelirlerinin önemli bir kısmını
öğrenci harçları oluşturmaktadır. Ancak 2012 yılında yayınlanan Bakanlar Kurulu
Kararı doğrultusunda normal süresinde öğrenim gören birinci öğretim ve açık
öğretim öğrencilerinin katkı payının Devlet tarafından karşılanması hükme
bağlanmıştır.
Bu doğrultuda Maliye Bakanlığı her yıl düzenli olarak üniversitelerden
öğrenci sayılarını istemekte ve öğrenci sayısı karşılığı olarak üniversitelere harç
gelirlerinden meydana gelen kaybı kapatacak düzeyde öğrenci katkı payı telafi
gelirleri adı altında geliri üniversitelere göndermektedir. Ancak Maliye Bakanlığı
tarafından gönderilen kaynak üniversitelerin elde etmesi muhtemel harç gelirinin
altında kalabilmektedir. Üniversitelerin gelir gider dengesini Ankara Üniversitesi
örneği üzerinden değerlendirmek gerekirse aşağıda yer alan tablo doğrultusunda
gerçekleşmeler hakkında bilgi sahibi olmak mümkündür;
58
Tablo 3 Ankara Üniversitesi 2012 Yılı Bütçe Gelir ve Gider Gerçekleşmeleri İle Net
Finansman Kullanımı
Başlangıç
Ödeneğine Göre
Gerçekleşme (%)
Başlangıç
Ödeneği
Revize
Ödenek
Toplam Bütçe Giderleri
451.828.000
501.144.588
482.351.632
106,8
Personel Hariç Toplam Giderler
128.241.000
159.973.279
145.524.665
113,5
01 Personel Giderleri
Açıklama
Gerçekleşme
273.063.000
288.523.759
284.454.903
104,2
02 Sosyal Güvenlik Kurumlarına
Devlet Primi Giderleri
50.524.000
52.647.550
52.372.064
103,7
03 Mal Ve Hizmet Alım Giderleri
42.811.000
71.756.998
62.747.035
146,6
05 Cari Transferler
10.882.000
10.892.000
10.717.851
98,5
06 Sermaye Giderleri
74.548.000
77.324.280
72.059.779
96,7
-
-
-
07 Sermaye Transferleri
Toplam Bütçe Gelirleri
451.828.000
475.823.744
105,3
Öz Gelirler
38.141.650
52.010.389
136,4
Öz Gelir (Bağış Yardım Hariç)
38.141.650
50.511.246
132,4
03 Teşebbüs Ve Mülkiyet Gelirleri
27.377.650
29.000.589
105,9
Harçlar ve Öğrenim Ücretleri
21.133.650
26.016.634
123,1
04 Alınan Bağış Ve Yardımlar
-
1.499.143
10.764.000
21.510.657
199,8
Bütçe Dengesi
-413.686.350
-430.341.244
104,0
Hazine Yardımı
413.686.350
423.813.355
102,4
Net Finansman
-
-6.527.889
05 Diğer Gelirler
Kaynak: Ankara Üniversitesi, 2012 Yılı İdare Faaliyet Raporu, s.153.
NOT: Aralık ayında Maliye Bakanlığı'ndan öğrenci harçları telafi geliri olarak gelen miktar 05 diğer
gelirler hesabında izlenmekte olup; harç karakterli olması sebebiyle tabloda harçlar ve öğrenim
ücretleri satırında da gösterilmiştir.
Tabloda yer alan 2012 yılsonu gerçekleşmeleri dikkate alındığında toplam
482.351.632.-TL gider gerçekleşmesinin sadece 52.010.389-TL tutarındaki kısmı
özgelirler ile finanse edilebilmiştir. Yani üniversite giderlerinin %87,8’i hazine
yardımı ile karşılanmaktadır. Ankara Üniversitesi örneği üzerinden değerlendirilen
oranlar bütün üniversiteler için aşağı yukarı aynı şekilde seyretmektedir. Ancak daha
öncede değinildiği üzere üniversiteler ürettikleri mal ve hizmet itibari ile pozitif
dışsallığa sahip kurumlardır.
Yükseköğretim kurumlarının ana faaliyeti eğitim hizmetidir.Sosyal faydasının
sosyal maliyetinden yüksek olması ve beşeri sermayeyi geliştirerek ekonomide
verimliliği artırması, kamu harcamaları içinde eğitim harcamalarını diğer sektör
harcamalarından ayırmaktadır. Eğitim harcamalarının önemli bir kısmının fırsat
59
eşitliğini sağlamaya yönelik sosyal adalet niteliğindeki harcamalar içinde görülmesi
ve pozitif dışsallığının yüksek olması nedenleriyle kamu, bu sektöre müdahale
etmektedir.53
Devletin yükseköğretim kurumlarına müdahalesine yönelik olarak genel
kabul görmüş gerekçeler bulunmaktadır. Bunları sıralamak gerekirse;54
 Toplumun tüm kesimlerine yükseköğretim hizmeti sunulması,
 Yükseköğretimin dışsal faydası, bunun bölünemeyişi ve fiyatlara yansıtılamayışı,
 Demokratik yapının güçlendirilme ihtiyacı,
 Yeterli gelir düzeyine sahip olmayanların da yükseköğretim alma haklarının
korunması,
 Yükseköğretim ve ekonomik büyüme arasındaki doğrusal ilişki olduğu varsayımı.
4.2.3. Üniversitelerde Performans Esaslı Bütçeleme
Özel bütçeli idareler kapsamında yer alan üniversitelerden 5018 sayılı
Kanunun 9’uncu maddesi uyarınca performans esaslı bütçeleme sistemine uyumlu
olarak çalışmaları beklenmektedir. Üniversitelerin stratejik plan, performans
programı ve faaliyet raporu hazırlıkları diğer kamu idarelerindeki süreçle aynı
şekilde ilerlemektedir. Ancak bütçe hazırlık ve uygulamalarına ilişkin olarak mali
yapıları çerçevesinde diğer kamu idarelerinden bir takım farklılıklar arz
etmektedirler. Söz konusu uygulama farklılıkları 5018 sayılı Kanun ve ikincil
mevzuatının özel bütçeli idarelerdeki uygulamalarla ilgili maddeleri, Maliye
Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğünce Yayımlanan tebliğler
doğrultusunda düzenlenmektedir.
5018 sayılı Kanunun bütçe uygulamasına ilişkin bölümünde genel bütçeli
idarelerin ayrıntılı harcama ve özel bütçeli idareler ile mahalli idarelerin ayrıntılı
finansman programı hazırlamakla ve harcamalarını programa uygun olarak yapmakla
sorumlu oldukları belirtilmektedir. Özel bütçeli idarelerin kendi finansman
53
Hakkı Hakan Yılmaz, İstikrar Programlarında Mali Uyumda Kalite Sorunu: 2000 Sonrası Dönem
Türkiye Deneyimi, TEPAV, 2007, Ankara, s.43.
54
ElchananCohn,TheEconomics of Education, 1990, Pergamon.,Oxford, s.28-32.
60
kaynakları
olması
sebebi
ile
ayrıntılı
finansman
programı
hazırlamaları
öngörülmüştür.
Üniversitelerin öz gelirleri daha öncede belirtildiği üzere giderlerini karşılama
konusunda oldukça kısıtlı kalmaktadır. Bu nedenle düzenlenen ayrıntılı finansman
programı aslında verilen hazine yardımı çerçevesinde şekillenmektedir. Şöyle ki
Maliye Bakanlığı tarafından yayımlanan bütçe uygulama tebliğleri ile kamu
idarelerinin ayrıntılı finansman programı çalışmaları başlatılmaktadır. Üniversiteler
diğer idarelerde olduğu gibi hazırladıkları finansman programı teklifini Maliye
Bakanlığına göndermekte ve Bakanlık tarafından değerlendirilip gerekli değişiklikler
yapılan ayrıntılı finansman programı vize edilmektedir. Tebliğde de belirtildiği üzere
ayrıntılı finansman programında yer alan hazine yardımı tutarları öngörü
niteliğindedir ve genel hazine yardımları, idarenin ay içi bütçe gerçekleşmesi ve
nakit durumu dikkate alınarak, ilgili genel bütçeli idare bütçesinde yer alan hazine
yardımı ödeneğinin serbest bırakılmasını müteakip tahakkuk ettirilmektedir.
Dolayısıyla hazinenin nakit planlaması giderlerinin büyük çoğunluğunu hazine
yardımı ile karşılayan üniversiteler açısından belirleyici olmaktadır. Bu çerçevede
uygulamada üniversitelerin ayrıntılı finansman programları daha çok Maliye
Bakanlığınca tekliflerin değiştirilerek vize edilmesi şeklinde gerçekleşmektedir.
Finansman programı mantığı bu çerçevede değerlendirildiğinde kaynakları kısıtlı
olan idareler açısından hazine yardımının tahakkuk edeceği dönemlere göre
düzenlenmiş bir ayrıntılı harcama programı niteliğine bürünmektedir.
Ayrıntılı finansman programının da onaylanmasının ardından bütçe
uygulamaları hız kazanmaktadır. Üniversitelerden beklenen diğer kamu idarelerinde
olduğu gibi performans programında ortaya konan hedeflerin gerçekleştirilmesi
yönünde bütçe kaynaklarının kullanılmasıdır. Bu çerçevede mali yıl içerisinde bütçe
ödenekleri
ve
bütçe
dışı
kaynaklara
göre
maliyetlendirilen
faaliyetlerin
gerçekleştirilmesi ve yıl bittiğinde gerçekleşme düzeyinin faaliyet raporları ile
değerlendirilmesidir.
Üniversitelerde performans esaslı bütçelemenin başarılı olması öncelikle üst
yönetim tarafından sahiplenilmesine bağlıdır. Üst yönetimin sistemi sahiplenmesi ile
birlikte bütün birimlerde performans esaslı bütçeleme bilinci oluşturulmalıdır. 2006
61
öncesi dönem uygulamalarına alışkanlık, yeniliğe karşı gösterilen direnç, personel
kapasitesi ve yönetim bilgi sisteminin yeterliliği konuları başarıyı etkileyen diğer
önemli aktörlerdir.
Harcama
birimleri
düzeyinde
performans
programının
sahiplenilmesi ve birim düzeyindeki faaliyet raporları hazırlanırken performans
gerçekleşmelerinin birim düzeyinde dikkate alınması idarelerin performans
değerlendirmesine ilişkin çok daha olumlu sonuçlar elde etmesini sağlayacaktır.
Üniversitelerde
5018
sayılı
Kanun
ile
birlikte
kaldırılan
Bütçe
Dairesi
Başkanlıklarının ve yerine gelen Strateji Geliştirme Daire Başkanlıklarının
benimsenmesi gerekmektedir. Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunun kamu
idarelerine getirdiği yönetsel esneklikle birlikte harcama birimlerinin kendi
kaynakları çerçevesinde plan-programa uygun olarak harcama gerçekleştirme
konusunda gereken sorumluluğu almaları gerekmektedir. Strateji Geliştirme Daire
Başkanlıkları; yol gösterici, mali hesapları tutan, ön mali kontrolü ve ödemelerin
yapılmasını sonuçlandıran, üst yönetime danışmanlık hizmeti sunan ve harcama
birimlerine destek veren yapısının kurum içinde anlaşılması gerekmektedir.55 Özetle
bütçenin artık doğrudan kamusal hizmeti üreten birimlere emanet edilen bir kaynak
olarak görülmesinin başarılı bir uygulamayı getireceği düşünülmektedir.
Analitik bütçe sınıflandırmasına uygun olarak bütçe ödenekleri Ocak ayının
ilk haftası itibari ile harcama birimlerine dağıtılmaktadır. Ödenek dağılımında
birimlerin önceki yıllar harcamaları, başlangıç ve revize ödenekleri dikkate
alınmaktadır. Ancak diğer taraftan performans hedeflerinin birim bazında dağılımı da
önem taşımaktadır. Bir önceki yıl harcaması düşük olan bir harcama biriminin cari
yılda performans programında kendisine verilen faaliyetler doğrultusunda daha farklı
bir harcama düzeyi olabileceği dikkate alınmalıdır. Ancak analitik bütçe
sınıflandırması ve performans programındaki faaliyet proje esaslı dağılım nedeni ile
söz konusu ayrım her zaman tam olarak sağlanamamaktadır. Bütçe ödeneklerinin
dağılımı sırasında faaliyet-proje düzeyi dikkate alınarak yapılmayan bir bütçe
dağılımı en baştan sürecin sakatlanmasına sebep olmaktadır. Bunun sonucunda
birimler faaliyeti gerçekleştirememekte veya yıl içerisinde ödenek ekleme, aktarma
vs. bütçe işlemleri ile gerekli kaynağın sağlanması yoluna gidilmektedir. Söz konusu
55
Hakkı Hakan Yılmaz, Ankara Üniversitesi 2014 Yılı Performans Programı ve Bütçe Hazırlıkları Birim
Düzeyinde Performans Programı Teklifleri Sunumu, 1 Temmuz 2013, Ankara.
62
durum zaman zaman 5018 sayılı Kanunun ruhuna aykırı olarak kaynakların, etkili,
ekonomik ve verimli kullanımını da zedeleyerek kaynak israfına yol açabilmektedir.
Bu nedenle performans programı hazırlıklarının birimlerce sahiplenilmesi
kadar, birim düzeyindeki bütçe ödeneği dağılımının da özverili bir çalışma ile eldeki
bütün veriler dikkate alınarak hedefler ve faaliyetler doğrultusunda tutarlı dağılım
sağlayacak şekilde yapılması gerekmektedir.
Çalışmanın
konusu
kapsamında
gerekli
çözüm
önerilerinin
ortaya
konabilmesi için uygulama örneklerinin değerlendirilmesi gerekmektedir. Ankara
Üniversite örneğinde özellikle 2014-2016 dönemi bütçe hazırlık sürecinde
performans esaslı bütçeleme sisteminin daha başarılı olması adına birçok adım
atılmıştır. Bütçe ve performans programı hazırlık süreci birim düzeyinde
gerçekleştirilmiştir. Önceki yıllardan farklı olarak birimlerle bütçe görüşmeleri
yapılmış, performans programı tekliflerinin birim düzeyinde girişinin yapıldığı bir
web tabanlı program oluşturulmuş ve bütün bu çalışmalar ışığında bütçe ve
performans programının konsolidasyonu yapılarak hazırlık süreci tamamlanmıştır.
Çalışmalardan daha fazla verim alabilmek adına özellikle web tabanlı program
üzerinde yapılan çalışmalar devamlı geliştirilmiştir. Bu çerçevede iyi bir performans
esaslı bütçeleme sürecinin nasıl yönlendirilmesi gerektiği konusunda fazlasıyla yol
alınmıştır. Bu doğrultuda üniversitelerde verimli bir bütçeleme sisteminin gereklerini
ortaya koymak adına bir sonraki bölümde Ankara Üniversitesi örneği incelenecektir.
63
5. ANKARA ÜNİVERSİTESİ ÖRNEĞİ
Ankara Üniversitesi 2014-2016 dönemi bütçe teklifi ve 2014 yılı performans
programı teklifi hazırlıkları kapsamında birçok çalışma yapılmıştır. Çalışmalar
performans esaslı bütçelemenin ruhuna uygun olarak birim düzeyinde ve eş zamanlı
olarak yürütülmüştür. Bütçe ve performans programı tekliflerine yönelik çalışmalar
bu bölümde detaylı olarak değerlendirilecektir. Öncelikle Strateji Geliştirme Daire
Başkanlığı tarafından ortaya konan hazırlık çalışmaları ve web tabanlı oluşturulan
program incelenecek sonra birim düzeyinde teklif hazırlıkları sırasında yapılan
çalışmalara değinilecek ve son olarak çalışmanın sonucunda karşılaşılan güçlükler ve
çözüm önerilerine yer verilecektir.
5.1. Performans Esaslı Bütçeleme Alt Yapı Çalışmaları
Ankara Üniversitesi 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile
gelen yeni mali yönetim sistemine uygun bir kurumsal kapasitenin geliştirilmesinde
sahiplenme, izleme, içselleştirme ve bir örnek olma anlayışını benimseyerek öncü bir
Üniversite olma çabasını 2014 yılı Performans Programı çalışması ile devam
ettirmektedir.
5018 sayılı Kanunda kamu idarelerinin bütçelerini stratejik planlarında yer
alan misyon, vizyon, stratejik amaç ve hedeflerle uyumlu ve performans esasına
dayalı olarak hazırlayacakları belirtilmiştir. Ödeneklerin etkin kullanımı öncelikle
bütçelerin plan ve programlara uygun bir şekilde hazırlanması ile mümkündür.
Dolayısı ile performans programlarının iyi hazırlanması ve birimler tarafından
sahiplenilmesi bütçe başarısını bunun devamında ise üstlenilen faaliyetlerin iyi bir
şekilde yerine getirilmesini sağlayacaktır.
5018 sayılı Kanunun gereklerine uygun olarak Ankara Üniversitesi kendi
çabaları doğrultusunda geliştirilen web tabanlı program ile bütçe sahiplenmesinin
birimler düzeyinde gelişmesini hedefleyerek 2014 yılı performans programı teklifi ve
2014-2016 dönemi bütçe teklifi hazırlık çalışmalarını sürdürmüştür.
Ankara Üniversitesi 2014-2018 dönemi stratejik plan çalışmaları devam
etmektedir. Bilindiği üzere performans programları beş yıllık olarak hazırlanan
64
stratejik planlarda yer alan amaç ve hedeflerin uzun vadede gerçekleşmesini
sağlayacak, yıllık olarak belirlenen ve bütçe plan ilişkisinin kurulmasını sağlayan
çalışmalardır. Bu doğrultuda 2014 yılı performans programı hazırlık çalışmalarında;
genel çerçevesi çizilen 2014-2018 dönemi taslak stratejik planında yer alan misyon,
vizyon, amaç ve hedefler esas alınmıştır.
Performans hedeflerinin belirlenmesi aşamasında ise stratejik planda yer alan
hedeflerle örtüşen ancak yıllık perspektifte performans programı ruhunu yansıtan
hedeflerin ortaya konması için önemli çalışmalar yapılmıştır. Bir sonraki aşamada ise
performans hedeflerine ulaşmak için gerçekleştirilmesi gereken faaliyet seti
belirlenmiştir. Gerçekleştirilecek faaliyetlerin maliyetlendirilmesi çalışması ile bütçe
performans ilişkisinin net bir şekilde kurulması amaçlanmıştır. 2014 yılı performans
programı teklifinde yer almak üzere 24 adet performans hedefi ve 69 adet faaliyet
belirlenmiştir.
Stratejik amaç ve hedef, performans hedefleri ve faaliyet setleri belirlendikten
sonra performans hedeflerinin stratejik amaç ve hedeflerle ilişkilendirilmesi,
faaliyetlerin
performans
hedefleri
ile
ilişkilendirilmesi
çalışmaları
gerçekleştirilmiştir. Performans programı çalışmalarının bir diğer önemli noktası
izleme
ve
değerlendirmedir.
Bu
doğrultuda
performans
hedeflerinin
gerçekleşmelerinin izlenebilmesi için ölçülebilir performans göstergeleri ve
göstergelerde kullanılacak bilgi setleri net olarak ortaya konmuştur.
Belirlenen performans hedefleri ve faaliyetler setleri birim düzeyinde
performans programı hazırlığı yürütüleceği için birimlerle ilişkilendirilmiştir.
Öncelikle performans hedefleri ilgisine göre akademik birimler, daire başkanlıkları,
hastaneler ile diğer merkezler ve bölümler ile döner sermaye işletmesi olmak üzere
ana gruplara ayrılmıştır.
Birimlerin hem performans programı hazırlık sürecini yönlendirmek hem de
web tabanlı programa tekliflerin girişinde yol göstermek adına performans programı
hazırlama kılavuzu hazırlanmış ve http://sgdb.ankara.edu.tr adresine yüklenmiştir.
Söz konusu kılavuz ilk olarak 2010 yılında hazırlanmıştır ancak web tabanlı
programın aktif olarak kullanımına geçilmesi ve programdaki revizyonların varlığı
65
kılavuzun güncellenmesini gerektirmiştir. Kılavuzda öncelikle hazırlıklarda esas
alınacak temel öncelikler sıralanmış ve birimlerin bu doğrultuda takip etmesi gereken
süreç anlatılmıştır. Sonrasında program
üzerinden
giriş
yapacakları
alan,
doldurmaları gereken tablolar, almaları gereken raporlar ve programın amacı
hakkında bilgi verilmiştir. Kılavuzun ekinde birimlerle ilişkilendirilen performans
hedefleri ve faaliyetlerin listesine yer verilmiştir. Web tabanlı programda birimlerin
karşısına çıkan eşleştirmede kılavuzdaki ile birebir örtüşmüştür. Kılavuzda yer alan
ana başlıklar şu şekilde sıralanabilmektedir;56
 Stratejik Amaç ve Hedefler Doğrultusunda Kaynakların Tahsisi

Faaliyetlerin Oluşturulması ve Maliyetlerin Girilmesi
 Performans Göstergelerinin Oluşturulması
 Bütçe Tavanları Uygulaması ve Faaliyetlerin Ekonomik Kodlar Düzeyinde
Maliyetlendirilmesi
 Birimlerin Yeni Yatırım, Büyük Onarım, Donanım ve Hizmetiçi Eğitim Talepleri
 Birimlerin Performans Programı Tekliflerinin Raporlaması
5.2. Web Tabanlı Programa Yönelik Çalışmalar
Ankara Üniversitesi web tabanlı programı çalışmaları 2010 yılında
başlamıştır. Ancak 2013 yılı itibari ile program revize edilmiş ve birçok yeni modül
eklenmiştir. Bütçe ve performans programı teklifi hazırlıklarına esas olmak üzere
programın geliştirilmesine yönelik çalışmalar yıl içerisinde devam ettirilmiştir.
Söz
konusu
programa
https://ppt.ankara.edu.tr
adresinden
ulaşım
sağlanmaktadır. Web tabanlı hazırlanan program birim ve yönetici modülü olmak
üzere 2 temel bölümden oluşmaktadır. Program birimlere açılmadan önceki ön
çalışmalar yönetici modülünden yürütülmüştür. Yapılan çalışmaları sıralamak
gerekirse;
56
Ankara Üniversitesi, Birim Bazında 2014 Mali Yılı Performans Programı Ve Bütçe Hazırlama
Kılavuzu, II.Sürüm, Strateji Geliştirme Daire Başkanlığı, 2013, s.4-11.
66
a) 2014-2018 Dönemi Ankara Üniversitesi Taslak Stratejik Planında yer alan
amaç ve hedeflerin programa giriş yapılmıştır.
b) 2014
Yılı
öncelikli
hedefleri
doğrultusunda
belirlenen
performans
hedeflerinin sisteme girişi yapılmış ve performans hedefleri stratejik amaç ve
hedeflerle ilişkilendirilmiştir.
c) Performans hedeflerine ulaşılabilmesi için gerçekleştirilecek faaliyetler
belirlenmiş ve sistemde bir faaliyet havuzu oluşturulmuştur.
d) Faaliyetlerin
sisteme
girişi
yapılmış
ve
performans
hedefleri
ile
ilişkilendirilmesi gerçekleştirilmiştir.
e) Bütün harcama birimleri programa tanımlanmıştır ve kurum düzeyinde 20132015 Dönemi Orta Vadeli Mali Planına göre belirlenmiş olan bütçe tavanları
ekonomik kodlamanın birinci düzeyi çerçevesinde birimlere dağıtılmıştır.
f) Birimler kılavuzda yer alan ek doğrultusunda performans hedefleri ile
ilişkilendirilmişlerdir.
g) Birimlerin girişlerinin bitimi ile birlikte kurum düzeyinde performans
programı teklifinin konsolidasyonuna yardımcı olacak raporlamalar tespit
edilmiş ve yönetici modülüne eklenmesi sağlanmıştır.
h) Son olarak birimlerin kullanıcı adları ve parolaları oluşturularak program
birim girişine hazır hale getirilmiştir.
Birimlerin giriş sağladığı modül hazır hale getirildikten sonra birimlere
programın kullanımına yönelik olarak eğitim verilmiştir. Birim düzeyinde hazırlanan
performans programı çalışması açısından web tabanlı programda oluşturulan birim
modülü büyük önem taşımaktadır.
Birimlerden öncelikle kendilerine verilen şifreyi kullanarak ana sayfalarına
giriş yapmaları beklenmektedir. Giriş yapılan ana sayfada yönetici modülüne giriş
için sayfanın altında yer alan yönetici butonuna tıklamak gerekmektedir. Birimlerin
girişlerini gerçekleştirdikleri web tabanlı program hakkında bilgi sahibi olunması için
ilerleyen bölümlerde programdan alınan ekran görüntülerine yer verilmektedir.
67
Resim 1 Performans Bütçe Uygulaması Giriş Paneli
Kaynak: http://ppt.ankara.edu.tr/
Birimler kullanıcı adı ve şifreleri ile sisteme giriş sağladıklarında her bir
birimin ana sayfasında program çağrısı ve kılavuz, Maliye Bakanlığı Performans
Programı Hazırlama Rehberi ve eki rehber tablolar, birimin bütçe tavanlarına ilişkin
bilgiler, hedef tabloları, teklif listeleri, ilave ödenek teklifleri, personel maaşları,
dökümler ve yardım menüleri yer almaktadır.
Resim 2 Birim Anasayfası
Kaynak: http://ppt.ankara.edu.tr/
68
Birimler menüden Hedef Tabloları modülünü seçtiklerinde; birimlerle
ilişkilendirilmiş olan performans hedefleri listesi ile karşılaşmaktadırlar. Performans
programı teklifinin oluşturulmasına ilişkin süreç bu şekilde başlamaktadır. Her bir
performans hedefi için devam eden işlemleri ayrı ayrı yapmaları gerekmektedir.
Ayrıca birimler karşılarına çıkan performans hedefleri listesinden kendileri ile ilişkili
olmadığını düşündükleri performans hedefine veri girişi yapmamakta özgürdürler.
Resim 3 Hedef Tabloları Modülü
Kaynak: http://ppt.ankara.edu.tr/
Harcama birimi performans hedefi ile ilgili veri girişini yapmak üzere
işlemlerini başlattığında karşısına seçmiş olduğu hedefe ilişkin; Performans
göstergeleri, faaliyetler ve bilgilerin listesi gelmektedir. Bu ara sayfada veri girişi
yapacağı performans göstergeleri ve faaliyetleri belirleyerek devam etmesi
gerekmektedir. Stratejik amaç-hedef, performans hedefi, faaliyet ve gösterge
setlerinin oluşturularak birimlere fazla özgürlük verilmeden ilişkilendirmelerin
yapılmasının sebebi ilk aşamada birimlere verilecek insiyatifin süreci aksatacağının
düşünülmesidir.
Harcama birimleri alışılmışın dışında plan-program-bütçe ilişkisini kurma
zorunluluğunu yeni bir iş yükü olarak görmekte ve alışkanlıkların kolay
bırakılamayacağı kabulünden hareketle başlangıçta karşılarına çıkan sürece karşı
direnç göstermektedirler. Bu nedenle zamanla çalışmadan daha çok verim
69
alınabilmesi adına birçok veri birimlere hazır olarak sunulmuş ve sistemden sapmaya
neden olacak veri girişleri önlenmiştir.
Birimlere kendileri ile ilişkili olmayan, ellerinde veri bulunmayan
göstergeleri ve aynı şekilde faaliyetleri listeden çıkarma seçeneği sunulmuştur. Diğer
taraftan gösterge havuzundan yeni göstergeler ekleme veya sıfırdan gösterge ekleme
konusunda da sistem izin vermektedir. Bununla birlikte faaliyet havuzu dışında yeni
bir faaliyetin eklenmesine yukarıda sayılan sakıncalar göz önünde bulundurularak
izin verilmemiştir.
Resim 4 Performans Göstergeleri Seçim Sayfası
Kaynak: http://ppt.ankara.edu.tr/
Birimler seçimlerini yaptıktan sonra veri girişleri gerçekleştirmek üzere
performans hedefi tablosuna yönlendirilmektedirler. Söz konusu tabloda seçtikleri
performans hedefinin ilişkili olduğu stratejik amaç ve hedef karşılarına gelmektedir.
Birimlerden performans değerlendirmesine esas olmak üzere (t-1), (t) ve (t+1)
yıllarına ilişkin olarak gösterge değerlerini sisteme girmeleri beklenmektedir. Aynı
tablo üzerinde performans göstergelerinde kullandıkları bilgilere yönelik olarak
ellerinde bulunan ve birimleri ile ilgili bilgilerde istenmektedir. Bilgi girişinin
modüle eklenme sebebi program aktif olarak kullanıldığında Üniversite düzeyinde
bir bilgi veri tabanı oluşturmaktır.
70
Ankara Üniversitesi 2014 yılı performans programı teklifi hazırlıklarında
aktif olarak kullanılan programda birimlerden göstergelere 2012 yılı gerçekleşmeleri,
2013 yılı yılsonu tahminleri ve 2014 yılı tekliflerini girmeleri istenmiştir.
Resim 5Performans Hedefi Tablosu
Kaynak: http://ppt.ankara.edu.tr/
Veri girişlerinin tamamlanmasının ardından yine bir ara sayfada birimlerin
kendileri ile ilişkili görüp listeden çıkartmadıkları faaliyetlerin listesi karşılarına
gelmektedir. Faaliyet listesinden her bir faaliyetin seçilerek maliyetlendirilmesi
gerekmektedir. Faaliyet maliyetleri tabloları girişlerinde, birimlere verilen tavan
aşılmadan sağlıklı bir dağılımın yapılabilmesini sağlamak adına bütçe kaynak
limitleri tanımlanmıştır.
Birimler bütçe içi kaynaklara faaliyete ilişkin tutarların girişini yaptıklarında
kaynak limitleri azalmakta ve kaynak limitini doldurduklarında fazladan giriş
yapılmasını sistem engellemektedir. Diğer taraftan bütçe dışı kaynaklara maliyet
girişlerinde herhangi bir kaynak limiti öngörülmemiştir. Her bir faaliyet için aynı
süreç tekrarlanmaktadır. Maliyet girişlerinin tamamlanması ile birlikte hedef tabloları
sekmesine geri dönülmekte ve giriş yapılması planlanan diğer bütün performans
hedefleri için aynı süreç tekrarlanmaktadır.
71
Resim 6 Faaliyet Maliyetleri Tablosu
Kaynak: http://ppt.ankara.edu.tr/
Performans programı tekliflerine hazırlık olarak söz konusu işlemler
gerçekleştirildikten sonra toplam kaynak ihtiyacı tablosu, birim performans tablosu,
faaliyet maliyetleri tablosu ve performans hedefi tablolarının dökümü dökümler
modülünden alınabilmektedir.
Program içerisinde bütçe tekliflerine esas olmak üzere yürütülen bir diğer
çalışma ise teklif listelerinin hazırlanmasıdır. Bilindiği üzere üniversitelerde sermaye
nitelikli harcamalar, Yapı İşleri ve Teknik Daire Başkanlığı, İdari ve Mali İşler Daire
Başkanlığı, Bilgi İşlem Daire Başkanlığı vs. gibi yatırımcı birimler tarafından
yürütülmektedir. Yılı bütçe ve yatırım programı tekliflerinin hazırlıklarında söz
konusu birimlerin yatırım harcamalarının planlamasında diğer harcama birimlerinin
ihtiyaçları da esas oluşturmaktadır. Bu doğrultuda bütçe ve performans programı
teklifi hazırlığı döneminde, harcama birimlerinin sermaye nitelikli harcamalarının
toplanması ve ilgili yatırımcı birimlere iletilerek yatırım tekliflerinin daha sağlıklı ve
ihtiyaçlara odaklı hazırlanması amacı ile standart teklif listeleri hazırlanmıştır.
72
Resim 7 Teklif Listeleri Modülü
Kaynak: http://ppt.ankara.edu.tr/
Birimler teklif listelerine giriş yaptıklarında yukarıdaki ekran resminde
göründüğü üzere 6 adet ana teklif kalemi ile karşılaşmaktadır. Üniversitenin harcama
birimlerinin hizmet alanları ve sermaye nitelikli harcamaların karakteri dikkate
alınarak hazırlanan her bir listenin içinde ise detaylı bilgiler yer almaktadır.
Listelerden biri seçildiğinde birimlerin karşısında çıkan tabloda ihtiyaca esas işin
detaylı bilgisi, adedi, talebin adı, aciliyet derecesi ve gerekçesi alanlarını
doldurmaları gerekmektedir. Ana kalemler itibari ile kategorize edilen talep
listelerine ilişkin olarak girişlerin tamamlanmasının ardından yönetici modülünden
raporlar alınmakta ve birimlerden gelen talepler toplulaştırılarak ilgili yatırımcı
birimlere Strateji Geliştirme Daire Başkanlığı kanalı ile ulaştırılmaktadır.
Diğer taraftan birimlerin verilen bütçe tavanını aşan mevcut talepleri olacak
ise bu konudaki taleplerini bildirmeleri için bütçe teklifleri ile uyum içerisinde tavanı
aşan ilave ödenek taleplerinin girişini yapabilecekleri bir modül oluşturulmuştur. Söz
konusu modülün performans esaslı bütçeleme açısından anlam kazanması amacı ile
taleplerin mutlak suretle gerçekleştirmeyi düşündükleri performans hedefi ve faaliyet
ile ilişkilendirilmesi istenmektedir. Böylece harcama birimlerince performans
programına bağlılığın ve bütçe-program ilişkisinin benimsenmesinin sağlanması
73
hedeflenmektedir. Diğer taraftan performans hedefleri ile ilişkisi olmaksızın,
kaynağın etkili, ekonomik ve verimli kullanımına aykırı kaynak talebi yapılması
engellenmiştir.
Resim 8 Tavanı Aşan Teklifler Modülü
Kaynak: http://ppt.ankara.edu.tr/
Web tabanlı programa eklenen bir diğer çalışma ise birimlerin yıl içerisinde
bütçe uygulamasına yönelik gerçekleştirdikleri işlemlerde de plan-program-bütçe
ilişkisinden kopmamalarını sağlamak üzere ödenek ekleme, aktarma ve devir
taleplerine yönelik girişlerin sağlanacağı talep formları modülüdür. Söz konusu
modülde birim yıl içerisinde yapacağı ödenek ekleme, aktarma ve devir talebini de
hem sağlam gerekçelere dayandırmak hem de stratejik amaç ve hedef ve performans
hedefi ve faaliyet ile ilişkilendirmekle yükümlü kılınmıştır.
74
Resim 9 Talep Formları Modülü
Kaynak: http://ppt.ankara.edu.tr/
Birimlerden taleplerini yukarıda yer alan ekran görüntüsünde izlendiği
şekilde detaylandırmalarının talep edilmesinin sebebi; genel olarak sağlam
gerekçelere dayanmayan taleplerin yıl içerisinde devamlı olarak Strateji Geliştirme
Daire Başkanlığına iletilmesidir. Diğer taraftan performans programı ve bütçe
tekliflerinin hazırlığı aşamasında çalışmalara dahil edilen birimlerin süreçten
kopması istenmemektedir. İdare performans programını internet sitesi üzerinden
kamuoyuna duyurduğunda eş zamanlı olarak programın birer nüshasını bütün
harcama birimlerine göndermektedir. Ancak performans programının raflarda yer
alacak bir kitaptan öteye geçebilmesi için yılı bütçe uygulamaları sırasında mutlaka
dikkate alınması gerekmektedir. Bunun içinde harcama birimlerine bağı sağlayacak
çeşitli yükümlülükler web tabanlı programa eklenen modüller sayesinde getirilmiştir.
Performans programı teklifleri ve tavanı aşan teklifler modülü 2014 yılı teklifi
75
hazırlıklarında bütün birimlerce aktif olarak kullanılmıştır ancak talep formlarının
2014 yılı itibari ile aktif olarak kullanılması planlanmaktadır.
Programın yönetici modülüne kısaca değinmek gerekirse birimlerin
girişlerinin kontrol edildiği ve izlenebildiği, teklif listeleri, birim düzeyindeki
performans programı teklifleri, tavanı aşan talepler ve talep formlarının detaylı
olarak raporlandığı ve performans programı tekliflerinin icmalinin yapıldığı
sistemdir diyebiliriz. Programın başarısı ve performans esaslı bütçeleme sisteminin
web tabanlı program sayesinde harcama birimleri düzeyinde işletilebilmesi için
yönetici modülünün raporlama ve icmal sisteminin kusursuz olması gerekmektedir.
Bu nedenle mevcut durumda fiilen kullanılan sisteme yönelik geliştirme çalışmaları
devam etmektedir.
Resim 10 Yönetici Modülü
Kaynak: http://ppt.ankara.edu.tr/
76
5.3. Birim Düzeyinde Bütçe ve Performans Programı Hazırlıkları
5.3.1. Bütçe Teklifi Hazırlama Çalışmaları
Ankara Üniversitesi 2014-2016 dönemi bütçe teklifi hazırlıkları Maliye
Bakanlığının 11.06.2013 tarih ve 5459 sayılı yazısı ışığında başlatılmıştır. Öncelikle
yazıda belirtildiği şekilde 2013-2015 Dönemi Orta Vadeli Mali Planında yer alan
2014 ve 2015 kurum bütçe tavanları esas alınmıştır. 2016 yılı içinse bütçe tavanı yine
yazı doğrultusunda 2015 ile bir tutulmuştur. Bu doğrultuda Ankara Üniversitesi
kurum düzeyindeki bütçe tavanı önceki yıllarda da yapıldığı gibi harcama birimlerine
dağıtılmıştır. Bu dağıtım sırasında harcama birimlerinin önceki yıl harcamaları,
başlangıç ödenekleri ve revize ödenek tutarları dikkate alınmıştır. Birimlere ödenek
tavanları mali planda olduğu gibi ekonomik kodlamanın birinci düzeyinde
verilmiştir. 59 adet birimin 03 mal ve hizmet alımları, 3 adet birimin 05 cari
transferler ve 6 adet birimin 06 sermaye giderleri ekonomik kodlarındaki ödenek
tavanları bütçe hazırlıklarına ilişkin süreci anlatan üst yönetici imzalı bir yazı ekinde
birimlere gönderilmiştir. 01 personel giderleri ve 02 sosyal güvenlik kurumlarına
devlet primi giderleri ödenekleri içinde birim düzeyinde bütçe tavanları
hazırlanmıştır ancak birimlerin bütçe teklifi hazırlıkları aşamasında e-bütçe sistemine
personel giderlerinin girişlerinin istenmemesi sebebi ile personel giderlerine ilişkin
tavanlar performans programı hazırlıklarında kullanılmak üzere ayrılmıştır.
Birimlerden belirli bir süre içinde tekliflerini yazıda yer alan açıklamalara
göre hazırlayarak e-bütçe sistemine girmeleri ve bir örneklerini üst yazı eşliğinde
Strateji Geliştirme Daire Başkanlığına göndermeleri istenmiştir. Ayrıca bütçe
farkındalığı ve sahiplenmesini birim düzeyinde sağlamak adına birimlere yönelik
bütçe görüşmeleri takvimi oluşturulmuş ve her bir birim harcama yetkilisi eşliğinde
bütçe görüşmelerine çağrılmıştır. Harcama birimlerine bütçe tekliflerinin hazırlığı ve
e-bütçe sistemine girişi sürecinde Strateji Geliştirme Daire Başkanlığı tarafından
destek verilmiştir.
77
5.3.2. Performans Programı Teklifi Hazırlama Çalışmaları
Önceki senelerden farklı olarak performans programı teklifi hazırlığı sürecine
birimlerde dahil edilmiştir. Daha öncede belirtildiği üzere bütçe teklifi hazırlıkları ile
eş zamanlı olarak birimlere performans programı teklifi hazırlık çalışmalarının
başladığına dair bir üst yazı hazırlanarak gönderilmiştir. Söz konusu yazı kapsamında
performans programı tekliflerinin nasıl hazırlanacağı dair bilgi verilmiş ve web
tabanlı programa girişlerin yapılmasına yönelik eğitim verileceği duyurulmuştur.
Eğitimin ardından birimlere giriş için şifre ve kullanıcı adı verileceği
belirtilerek; eğitime, girişleri sağlayacak personel ve harcama yetkilisi düzeyinde
katılım talep edilmiştir. Eğitimde önce performans esaslı bütçeleme sistemi
anlatılmış daha sonra süreçte birimlerden beklenen destekten bahsedilmiş ve son
olarak da web tabanlı programa girişlerin nasıl yapılacağına yönelik olarak
uygulamalı bir sunum gerçekleştirilmiştir. Performans programı teklifi girişleri
sırasında birimlere Strateji Geliştirme Daire Başkanlığı tarafından gereken destek
verilmiştir.
5.3.3. Harcama Birimleri İle Gerçekleştirilen Bütçe Görüşmeleri
Birimler
bütçe
ve
performans
programı
teklifleri
hazırlıklarını
tamamlamalarının ardından kendilerine verilen bütçe takvimine uygun olarak
harcama yetkilisi düzeyinde Strateji Geliştirme Daire Başkanlığına bütçe
görüşmelerine davet edilmiştir. Bütçe görüşmelerinden önce Strateji Geliştirme Daire
Başkanlığı tarafından birimlerin önceki yıl bütçe gerçekleşmeleri, bekleyen ilave
ödenek talepleri, revize ödenekleri ve harcama düzeylerine ilişkin değerlendirme
çalışmaları yapılmış ve her bir birim için çalışma dosyaları hazırlanmıştır. Çalışma
grubu çerçevesinde birimler daire başkanlıkları, enstitüler, fakülteler, meslek
yüksekokulları şeklinde ana gruplara ayrılmış ve her bir grubun sorumlusu
belirlenmiştir.
78
Bütçe görüşmeleri üç gün sürmüş ve her bir birim ile detaylı olarak
çalışılmıştır. Görüşmeler sırasında birimlerin hem e-bütçe girişleri hem de
ppt.ankara.edu.tr adresinden gerçekleştirdikleri performans programı teklifi
girişleri online olarak incelenmiştir. Eksik girişler netleştirilmiş ve hemen
tamamlanması istenmiştir.
Diğer taraftan var ise cari yıla ilişkin ilave ödenek talepleri değerlendirilmiş
ve 2014 yılı için tavanı aşan bütçe talepleri hakkında görüşmeler gerçekleştirilmiştir.
Bütçe uygulamalarına ilişkin varsa ilgili birim ile yaşanan sorunlar dile getirilmiş ve
çözüm önerileri sunulmuştur. Diğer taraftan performans programının bütçe ile ilişkisi
ve önemi bütün harcama birimlerinin görüşmelerinde mutlaka vurgulanmıştır.
Üç gün süren bütçe görüşmeleri mali koordinatör/strateji geliştirme daire
başkan vekili ile bütçe ve performans şubesi personeli tarafından gerçekleştirilmiştir.
Diğer taraftan bütün Strateji Geliştirme Daire Başkanlığı personelinin süreci görmesi
adına servisler olarak toplantılara katılımı sağlanmıştır. Performans esaslı bütçeleme
sisteminde başarı için üst yönetimin sahiplenmesinin önemi devamlı olarak
vurgulanmaktadır. Ankara Üniversitesi tarafından yürütülen süreçte yazışmalar ve
görüşmeler üst yönetimin tam desteği ile yürütülmüştür. Diğer taraftan harcama
birimlerinin bütçe görüşmeleri sırasında sorumlu oldukları birimlere göre rektör
yardımcılarına haber verilmiş ve görüşmelere katılımları sağlanmıştır.
5.4. Uygulamada Karşılaşılan Sorunlar ve Çözüm Önerileri
Ankara Üniversitesi kapsamında gerçekleştirdiğimiz çalışmalardan birçok
olumlu sonuç alınmakla birlikte birtakım sorunlar ile de karşılaşılmıştır. Söz konusu
sistemin kurulması, birimlerin sisteme dahil edilmesinin sağlanması, bütçe
sahiplenmesi ve farkındalığının yaratılabilmesi adına altyapı çalışmaları yapılmıştır.
Ancak sistemden istenen başarının alınabilmesi için mutlaka harcama birimlerinden
de aynı düzeyde yoğun bir çalışma ve katkı sağlanması gerekmektedir.
Çalışma sonucunda beklenenin üzerindeki sayıda birimden önemli bir
sahiplenme görülmüştür. Çok sayıda performans göstergesine yönelik veriler elde
edilmiş ve bilgi havuzu sayesinde üniversite kapsamında bilgilerin yer aldığı bir veri
79
tabanı
oluşturulmuştur.
Performans
programı
teklifinin
kurum
düzeyinde
hazırlanmasında birimlerin katkısı esas alınmış ve birtakım düzeltmelerden sonra
teklif hazırlıkları üniversitenin bütün birimlerini yansıtır şekilde hazırlanmıştır.
Koordine olarak yürütülen bütçe ve performans programı hazırlıklarında
birimlerin eksiklikleri görülmüş ve bir diğer dönem hazırlıklarında dikkate alınmak
üzere raporlanmıştır. Ankara Üniversitesinde 2014-2018 Stratejik Plan hazırlıklarının
yürütüldüğü mevcut dönemde sıkı bir çalışma ile baştan plan-program-bütçe
ilişkisinin kurulması sağlanmıştır.
Ancak bunlarla birlikte uygulamada bir takım sorunlarla da karşılaşılmıştır.
Uygulamada karşılaşılan sorunları ana maddeler halinde şu şekilde sıralamak
mümkündür;
a) Birimler tarafından performans programı teklifi hazırlıklarının ekstra bir iş
yükü olarak görülmesi ve bu nedenle talebin ilk olarak olumsuz karşılanması
b) Birimlerde sayı olarak yeterli personel olmaması sebebi ile var olan
personelin süreci yürütmek konusunda yetersiz kalması
c) Performans programı teklifi hazırlıkları sırasında bütün çalışmanın mali
işlerdeki personele bırakılması ve performans hedefleri ile faaliyetlerin
seçimi konusunda harcama
yetkililerinin personele gereken desteği
vermemesi
d) Harcama birimlerinin hepsinden aynı düzeyde doğru ve güvenilir bilgi
sağlanamaması nedeni ile performans programı ve bütçenin icmali
oluşturulurken istenen sonuçların alınamaması
e) Mevzuat konusunda personelin gerekli yeterliliğe sahip olmaması
f) Bütçe sahiplenmesi ve farkındalığının birimlerde yerleşmemiş olması
g) Harcama planlamasının analitik bütçe sınıflandırmasına göre yapılması,
analitik bütçe sınıflandırmasının bugüne kadar bir bütçe sistemi olarak kabul
edilmiş olması nedeni ile yerleşmiş algının kırılması konusunda güçlük
yaşanması
h) Faaliyet
maliyetlendirmesi
çalışmalarında
dağıtım
anahtarlarının
belirlenmemesi ve bu nedenle birimlerin dağılımlarının doğru yapılamaması
80
i) Birimlerin ödenek dağılımının genel olarak %90’ının personel giderlerinden
oluşması ve geriye kalan %10’luk operasyonel ödeneğin faaliyetlere
dağılımda yetersiz kalması
j) Birimlerin performans hedefleri ile ilişkilendirilmeyen ve gerekçesiz kaynak
talebi yapmak konusunda direnç göstermesi
k) Performans programı teklifi çalışmalarının birimler açısından uygulamaya
yansımaması ve sadece hazırlık düzeyinde kalması
Yukarıda uygulama esnasında sürece yönelik olarak karşılaşılan problemler
sıralanmıştır. Söz konusu sorunların aşılması ve uygulamadan daha büyük bir başarı
alınabilmesi için öngörülen çözümler ise şu şekilde sıralanabilir;
a) Kurum genelinde hizmet içi eğitim sayısının arttırılması ve eğitimlerin
niteliğinin geliştirilmesi
b) İdari personele öncelikle mali yönetim sistemine ilişkin mevzuat eğitimi
sonrasında ise uygulamalı eğitimlerin verilmesi
c) Üst yönetim tarafından stratejik plan-performans programı ve bütçe
sahiplenmesinin
önemli
ölçüde
sağlanması
ve
birimlerinde
sistemi
sahiplenme konusunda sorumlu tutulması
d) Birimlerin sorumluluklarının arttırılması ve iç kontrol mekanizmalarının
kurum genelinde geliştirilmesi
e) Harcama yetkililerinin üst yöneticinin teşviki ile sürece aktif olarak dahil
olmaları ve birim düzeyinde performans programlarının oluşturulması
f) İzleme ve değerlendirme sisteminin kurulması
g) Analitik bütçe sınıflandırmasının bütçeleme sistemi olmadığı konusunda
gerekli bilinçlendirmenin yapılması
h) Faaliyet-proje
bazlı
performans
programları
ile
analitik
bütçe
sınıflandırmasının uyumlu hale getirilmesi
i) Performans esaslı bütçelemeye yönelik başlatılan çalışmaların dinamik olarak
devam ettirilmesi ve böylece her geçen sene sistemin daha çok benimsenmesi
81
j) Bütçe ödeneklerinin faaliyet ve projelerle ilişkilendirilmesi konusunda doğru
dağıtım anahtarlarının belirlenmesi ve tam maliyetlendirme çalışmalarının
yapılması
k) Faaliyet raporlarının performans gerçekleşmelerini izleme konusunda
güçlendirilmesi
l) Üçer aylık dönemler itibari ile birimlerden faaliyet raporu hazırlanmasının
istenmesi ve böylece yıl içerisindeki sapmaların fark edilerek engellenmesi
m) Cari
yılbaşında
bütçe
ödeneklerinin
dağılımı
sırasında
performans
programında yer alan faaliyetlerin dikkate alınması ve dağılımın bu çerçevede
yapılması
n) Kaynakların etkili, ekonomik ve verimli kullanımı konusunda bütün
birimlerin bilinçlendirilmesi
o) Performans programlarının uzun dönemde stratejik planlarda yer alan amaç
ve
hedefleri
gerçekleştirmeye
yönelik
olarak
hazırlanmasına
özen
gösterilmesi
p) Stratejik plan ve performans programlarında belirlenen amaç ve hedeflerin
gerçekleştirilebilir olması
q) Performans denetimi mekanizmasının işlerlik kazanması
r) İlave
kaynak
taleplerinin
değerlendirilmesinde
birim
performansının
değerlendirilmesi ve performans hedefi ile ilişkilendirilmeyen ilave kaynak
taleplerinin karşılanmaması
s) Strateji Geliştirme Daire Başkanlıklarının harcama birimlerine yol göstermesi
ve uygulamada işlemi gerçekleştiren olmak yerine gerçekleştiriciye destek
olarak birimlerin sorumluluk almalarını ve bilinçlenmelerini sağlaması
t) Performans programlarının bütün harcama birimlerince benimsenmesi ve
bütçe giderlerinin plan-program ilişkisi içerisinde gerçekleştirilmesinin
sağlanabilmesi için harcama birimleri düzeyinde performans programı
hazırlıklarının mevzuat ile hüküm altına alınması
82
6. SONUÇ
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu kapsamında 2006
yılından bu yana ülkemizde performans esaslı bütçeleme sistemi uygulanmaktadır.
Yeni mali yönetim sistemimiz ile birlikte kamu idarelerinin karar verme süreçleri
kapsamında sorumlulukları arttırılmış ve idarelere göreceli olarak esneklik
sağlanmıştır.
Kamu idarelerine, kalkınma planları ile uyumlu olarak kendi amaç ve
hedefleri çerçevesinde stratejik planlarını hazırlamaları konusunda sorumluluk
yüklenmiştir. Bu doğrultuda harcama planlamalarının da idarenin kendi amaç ve
hedefleri çerçevesinde belirlenmesi yönünde insiyatif almaları sağlanmıştır.
Çalışma kapsamında performans esaslı bütçeleme sisteminin enstrümanları ve
süreç detaylı olarak incelenmiş ve Ankara Üniversitesi özelinde uygulama örneği
değerlendirilmiştir. Özellikle 2014 yılı bütçe ve performans programı hazırlıklarına
yönelik olarak gerçekleştirilen çalışmalar plan-program-bütçe ilişkisinin sağlanması
konusunda önemli ölçüde başarı getirmiştir.
Performans esaslı bütçeleme sisteminin kamu idarelerinde uygulanması
sırasında karşılaşılan güçlükler ve çözüm önerileri Ankara Üniversitesi çalışmaları
kapsamında ortaya konmuştur.
Performans programlarında yer alan performans hedefleri idarenin öngördüğü
faaliyet ve projeler kapsamında gerçekleştirilmektedir. Söz konusu hedeflerin
gerçekleştirilebilmesi
maliyetlendirilmesi
için
ile
gereken
ortaya
kaynak
konmaktadır.
ihtiyacı
ise
faaliyetlerin
Üniversite
uygulaması
değerlendirildiğinde karşılaşılan güçlükler özellikle faaliyetlerin maliyetlendirilmesi
ve izleme değerlendirme aşamasında olmaktadır.
Ankara Üniversitesinin gelir-gider gerçekleşmeleri değerlendirildiğinde,
Türkiye’de yer alan üniversitelerin genelinde olduğu gibi öz gelirlerin giderleri
karşılamada oldukça düşük düzeyde kaldığı ve gelirlerin önemli ölçüde hazine
yardımlarından
oluştuğu
görülmektedir.
Diğer
taraftan
ödenek
kalemleri
değerlendirildiğinde bütçe ödeneklerinin önemli bir kısmının personel giderlerinden
83
oluştuğu ve operasyonel giderler ile yatırım giderlerinin daha düşük düzeyde
seyrettiği görülmektedir.
Bilindiği üzere üniversitelerde, yatırım ödeneklerinin sadece Yapı İşleri ve
Teknik Daire Başkanlığı, İdari ve Mali İşler Daire Başkanlığı, Bilgi İşlem Daire
Başkanlığı vs. gibi yatırımcı birimlerin bütçesinde yer alması nedeni ile sermaye
nitelikli harcamalar söz konusu birimler tarafından yürütülmektedir. Bu doğrultuda
tüm harcama birimleri göz önünde bulundurulduğunda yatırım ödenekleri
bulunmayan fakülte, enstitü ve meslekyüksekokulu bütçelerinin %90’ı personel
giderlerinden oluşurken sadece %10 düzeyinde operasyonel bütçeleri bulunmaktadır.
Mal ve hizmet alım giderlerine ilişkin bütçelerin ise önemli bir kısmı su, doğalgaz ve
elektrik gibi faturalı zorunlu giderlerin karşılanmasına ayrılmaktadır. Bu sebeple
yatırımcı birimler dışında kalan harcama birimlerinin mevcut yapılarını geliştirmeye
yönelik ve yatırım kaynaklı harcama yapmaları mümkün olmamaktadır.
Yılı bütçe ve yatırım programı tekliflerinin hazırlıklarında üniversitenin
yatırım harcamalarının planlamasında bütün harcama birimlerinin ihtiyaçları esas
oluşturmaktadır. Bu doğrultuda teklif çalışmaları sırasında harcama birimlerinin
sermaye nitelikli harcamalarının toplanması ve ilgili yatırımcı birimlere iletilerek
yatırım tekliflerinin daha sağlıklı ve ihtiyaçlara odaklı hazırlanması amacı ile Ankara
Üniversitesi web tabanlı programı ile hazırlandığı gibi teklif listeleri hazırlanmasına
yönelik çalışmaların yapılmasının faydalı olacağı düşünülmektedir.
Diğer taraftan sınırlı kaynaklara sahip olan üniversitelerde, gerek kurum
düzeyinde gerekse birimler tarafından maliyetlendirme çalışmalarının sağlıklı
yapılabilmesi için doğru dağıtım anahtarlarının belirlenmesi gerekmektedir. Bir
örnek üzerinden ilerlemek gerekirse araştırma hizmetlerinin sürdürülmesi ve eğitim
hizmetlerinin sürdürülmesi faaliyetlerini yürüten bir harcama biriminin akademik
personele yaptığı maaş ödemesinin araştırma hizmeti ve eğitim hizmeti dağılımını
doğru olarak yapabilmesi için akademik personelin faaliyetlerine ilişkin dağıtım
anahtarlarına sahip olması gerekmektedir. Akademisyen bir yandan derslere girerek
öğrencilere eğitim verirken bir yandan araştırma faaliyetlerini devam ettiriyor ise
maliyetlendirmenin bu çerçevede yapılması gerekmektedir.
84
İzleme ve değerlendirmenin aktif olarak yapılması ve iç kontrol sisteminin
bütün üniversite genelinde işletilmesinin ise performans programlarını raflara
kaldırılacak bir kitap olmaktan kurtaracağı düşünülmektedir. Hazırlanan performans
programları kamu idarelerinin ve harcama birimlerinin bir yıllık süreç içerisinde
gerçekleştirecekleri faaliyetlerin birer listesini içermektedir. Bu doğrultuda birimlerin
kendilerine tahsis edilen bütçe ödenekleri ile programda yer alan faaliyetleri
gerçekleştirmek için harcama yapmaları beklenmektedir. Günün sonuna gelindiğinde
ise
performans
hedeflerinin
gerçekleşme
düzeyi
performans
göstergeleri
çerçevesinde ortaya çıkmakta ve sapmalar değerlendirilmektedir.
Söz konusu değerlendirmenin yapılabilmesi için performans göstergelerinin
ölçülebilir olarak belirlenmesi ve verilerin güvenilir olması gerekmektedir. Diğer
taraftan performans programının özellikle harcama birimleri açısından bağlayıcı
olması için iç kontrol mekanizmalarının aktif olması önem taşımaktadır. Yıl
içerisinde dönemsel olarak izleme değerlendirmenin gerçekleştirilmesinin birimler
üzerinde sorumluluk yaratacağı düşünülmektedir. Uygulamada izleme değerlendirme
genel olarak sadece cari yılın bitiminin ardından hazırlanan faaliyet raporları ile
gerçekleştirilmektedir. Bu ise yıl içerisinde ortaya çıkan sapmaları değerlendirerek
çözüm sürecini çalıştırmak konusunda eksiklik yaratmaktadır.
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu kapsamında kamu
idareleri 4 adet cetvel altında incelenmektedir. Söz konusu kurumların mali yapıları
birbirinden farklılık göstermektedir. Çalışma kapsamında incelenen üniversiteler II
sayılı cetvelde sayılan özel bütçeli idareler arasında yer almaktadır. Bu kapsamda
sürecin üniversitelerde işleyiş şekli bakımından farklılıklar bulunmaktadır. Sistemin
başarısı açısından gerekli olan düzenlemelerde söz konusu farklılıklar çerçevesinde
şekillenmektedir. Ancak mali yönetim sistemi genel olarak değerlendirildiğinde
performans esaslı bütçelemenin uygulanması aşamasında kilit bir rol oynayan
performans programlarının gerek mevzuat düzenlemeleri gerekse uygulamada,
Ankara Üniversitesi özelinde yapılan çalışmalarda olduğu gibi, önplana çıkarılması
önem taşımaktadır.
85
Performans programlarının hem stratejik planlar ile hemde bütçe ile sıkı bir
ilişki içinde olması gerekmektedir. Söz konusu ilişkinin sağlanması ise bütçenin
faaliyet proje odaklı ve maliyetlendirme çalışmalarına uygun olmasına yönelik
çalışmaların hızlandırılması ve stratejik planlar ile performans programlarının
bağının mevzuatta yapılacak düzenlemeler ile sağlanmasına bağlıdır.
Özetle mevcut
durumda performans
esaslı
bütçeleme
uygulamaları
incelendiğinde istenen sonuçların alınabilmesi için; gerek kamu idarelerinin kendi
içlerinde yapacakları çalışmalar gerekse mevzuat düzenlemeleri ile performans
programlarının bütçeye yön verecek şekilde çok daha işlevsel hale getirilmesi
gerektiği ve sürecin kontrol mekanizmaları geliştirilerek çok daha sıkı izlenmesi
gerektiği düşünülmektedir.
86
7. KAYNAKÇA
Kitap ve Makaleler
AKDOĞAN, Abdurrahman, Kamu Maliyesi, Gazi Kitabevi, 11. Baskı, 2006.
ARMAĞAN,Ramazan,
Kamu
Ekonomisinde
Dışsallıklar
ve
Dışsallıkların
İçselleştirilmesi, Dumlupınar Üniversitesi Sosyal Bilimler Dergisi, Aralık 2003.
COHN, Elchanan, The Economics of Education, 1990, Pergamon.,Oxford.
ÇATALOLUK, Cuma, Sıfır Tabanlı Bütçe Sisteminin Türkiye’de Uygulanabilirliği,
Selçuk Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi.
DEVRİM, Fevzi, Kamu Maliyesine Giriş, Rem Ltd., Ankara, 1993.
DİAMOND, Jack, Performance Budgeting: Managing the Reform Process, IMF
Working Paper, WP/03/33, IMF, 2003.
ERKAN, Volkan, Kamu Kuruluşlarında Stratejik Planlama Türkiye Uygulaması ve
Kuruluşlarda Başarıyı Etkileyen Faktörler, DPT, Yayın No:2759, Ankara, 2008.
ERÜZ, Ertan, Yeni Mali Yönetim Yapısında Performans Esaslı Bütçeleme,
peb.bumko.gov.tr.
KARACAN, Erkan, Performans Esaslı Bütçeleme Sistemi ve Türkiye Uygulaması,
DPT Uzmanlık Tezleri, Ankara 2010.
KARAARSLAN, Erkan, Kamu Sektörüne Dahil Kamu İdarelerinin Tasnifi ve Bu
Birimlerin Hukuki-Mali Yapıları, 2008.
KARAARSLAN, Erkan, Kamu Sektörüne Dahil Kurum ve Kuruluşların İşleyişi,
Mali Kılavuz Dergisi, 2005, no.28.
KESİK, Ahmet, Türkiye’de Yeni Bütçeleme Süreci, Dış Denetim, Temmuz-AğustosEylül 2010.
NADAROĞLU, Halil, Mahalli İdareler, Beta Basın Yay., İstanbul, 1989.
87
ORAL, Esin, Bazı OECD Ülkelerinde Performans Esaslı Bütçeleme Uygulamaları,
Gelişimi ve Türkiye Üzerine Bir Değerlendirme, Basılmamış Araştırma Raporu,
Nisan, 2005.
ÖVGÜN, Barış, Devlet ve Planlama, Siyasal Kitabevi, Aralık 2010, Ankara.
ÖZŞEN, Umut, Cumhuriyet Dönemi Bütçe Yönetimi Üzerine Bir İnceleme, Yüksek
Lisans Tezi, Ankara Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Ankara 2006.
SARAÇ, Osman, Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu İle Yapılan
Düzenlemelerin Değerlendirilmesi, Maliye Dergisi.
SÖYLER, İlhami, Kamu Mali Yönetim Sisteminin Bütçe Teknik ve Süreçlerindeki
Değişiklikler ve Yenilikler Açısından Değerlendirilmesi, Dumlupınar Üniversitesi
Sosyal Bilimler Dergisi, Sayı:16, Aralık 2006.
YENİCE, Ebru, Kamu Kesiminde Performans Ölçümü ve Bütçe İlişkisi, Sayıştay
Dergisi, sayı:61.
YILMAZ, H.Hakan ve BİÇER, Mustafa, Parlamentonun Bütçe Hakkını Etkin
Kullanımının Yeni Bütçe Sistemi Çerçevesinde Değerlendirilmesi, Maliye Dergisi,
Sayı 158, Ocak-Haziran 2010.
YILMAZ, H.Hakan, Kamu Mali Yönetiminin Yapılandırılması Dünya Bankası Orta
Vadeli Harcama Sistemi, 1999.
YILMAZ, H.Hakan ve EMİL, Ferhat, Türkiye’de Mali Yönetim Sistemi İçinde
Stratejik Planlama Kılavuzu ve Kamu Kurumlarında Stratejik Planlama Uygulaması,
Anadolu Üniversitesi Açık Öğretim Fakültesi Maliye Ders Kitabı İçin Hazırlanan
Çalışma, Mayıs 2012.
YILMAZ, Hakkı Hakan, Ankara Üniversitesi 2014 Yılı Performans Programı ve
Bütçe Hazırlıkları Birim Düzeyinde Performans Programı Teklifleri Sunumu, 1
Temmuz 2013, Ankara.
88
YILMAZ, H.Hakan ve BİÇER, Mustafa, Türkiye’de Mali Reformlar Sonrası
Değişen Politika Oluşturma, Planlama, Bütçeleme Süreci ve Orta Vadeli Harcama
Sisteminin Uygulanabilirliği, İktisat İşletme ve Finans 25 (287) 2010.
YILMAZ, H.Hakan ve EMİL, Ferhat, Türk Bütçe Sisteminde Program Bütçe
Anlayışına Geçiş, Bir Model Önerisi, Ekim 2013.
YILMAZ, Hakkı Hakan, İstikrar Programlarında Mali Uyumda Kalite Sorunu: 2000
Sonrası Dönem Türkiye Deneyimi, TEPAV, 2007, Ankara.
YILMAZ, Sibel, Performans Esaslı Bütçeleme ve Türkiye’deki Pilot Uygulamalar,
Devlet Bütçe Uzmanlığı Araştırma Raporu, Nisan 2007.
İnternet Sayfaları
www.bumko.gov.tr
www.dpt.gov.tr
www.muhasebat.gov.tr
http://www.resmigazete.gov.tr
http://mevzuat.basbakanlik.gov.tr/
http://sgdb.ankara.edu.tr/
http://ppt.ankara.edu.tr/
www.sp.gov.tr
Resmi Yayınlar
Kamu İdareleri İçin Stratejik Planlama Kılavuzu, İkinci Sürüm, DPT, Haziran 2006.
Performans Programı Hazırlama Rehberi, Maliye Bakanlığı, 2009.
Orta Vadeli Mali Plan (2014-2016)
Orta Vadeli Program (2014-2016)
89
Kalkınma Planları (VIII, IX, X)
Ankara Üniversitesi 2012 Yılı İdare Faaliyet Raporu, 2013.
Ankara Üniversitesi 2014 Mali Yılı Performans Programı Tasarısı, Kasım 2013.
Ankara Üniversitesi, Birim Bazında 2014 Mali Yılı Performans Programı ve Bütçe
Hazırlama Kılavuzu, II.Sürüm, Strateji Geliştirme Daire Başkanlığı, 2013.
90
Download