Bütçe - TC Gençlik ve Spor Bakanlığı
advertisement
BÜTÇE Editör Arslan ERKAN Çalışma Grubu Uğur GÜLÖKSÜZ Mehmet BAYRAKTAR Halil ULUŞEN Hüseyin OK Gençlik ve Spor Bakanlığı Strateji Geliştirme Dairesi Başkanlığı Haziran 2012 – ANKARA SUNUŞ .................................................................................................................................................................3 01 Bütçe Kavramı ve Bütçenin Gelişimi.............................................................................................4 02 Bütçe İlkeleri...........................................................................................................................................8 2.1 Klasik Bütçe İlkeleri...............................................................................................................8 2.2 5018 Sayılı Kanun İle Getirilen Bütçe İlkeleri .............................................................. 11 03 Bütçenin Fonksiyonları ..................................................................................................................... 16 3.1 Bütçenin İktisadi Fonksiyonu ........................................................................................... 16 3.2 Bütçenin Hukuki Fonksiyonu .............................................................................................17 3.3 Bütçenin Siyasi Fonksiyonu .............................................................................................. 18 3.4 Bütçenin Denetim Fonksiyonu ......................................................................................... 19 04 Bütçe Türleri ........................................................................................................................................ 20 4.1 1050 Sayılı (Mülga) Muhasebe-i Umumiye Kanununa Göre Bütçe Türleri ....... 20 4.2 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi Kanununa Göre Bütçe Türleri............................22 İçindekiler 05 Üst Yöneticiler .....................................................................................................................................25 06 Harcama Yetkisi ve Yetkilisi ..........................................................................................................26 6.1 Harcama Talimatı ve Sorumluluk ....................................................................................26 6.2 Giderin Gerçekleştirilmesi.................................................................................................27 07 Muhasebe Hizmeti ve Muhasebe Yetkilisinin Yetki ve Sorumlulukları........................28 08 Analitik Bütçe Sınıflandırmasında Fonksiyonel Sınıflandırmanın Önemi................... 30 09 Mali Hizmetler Birimi .........................................................................................................................34 10 Stratejik Planlama ve Performans Esaslı Bütçeleme..........................................................36 11 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu Çerçevesinde Bütçe Hazırlama Süreci ....................................................................................................................37 11.1 Merkezi Yönetim Bütçe Kanununun Kapsamı .............................................................37 11.2 Orta Vadeli Program, Mali Plan ve Bütçe Hazırlama Rehberi...............................37 11.3 Merkezi Yönetim Bütçesinin Hazırlanması................................................................. 38 11.4 Merkezi Yönetim Bütçe Kanun Tasarısının Sunulması ............................................39 11.5 Merkezi Yönetim Bütçe Kanun Tasarısının Görüşülmesi ........................................39 12 Bütçelerde Değişiklik Yapılabilme Esasları ve Ödeneklerin Kullanılması ..................39 12.1 Ödenek Aktarmaları .............................................................................................................. 41 12.2 Merkez Dışı Birimlere Ödenek Gönderme .......................................................................42 12.3 Yedek Ödenek .........................................................................................................................42 12.4 Kamu Yatırım Projeleri.........................................................................................................42 12.5 Yüklenmeye Girişilmesi........................................................................................................43 12.6 Bütçelerden Yardım Yapılması ......................................................................................... 44 13 14 15 16 17 18 Faaliyet Raporları ...............................................................................................................................47 Kesinhesap ............................................................................................................................................ 49 Genel Uygunluk Bildirimi .................................................................................................................. 51 Strateji Geliştirme Birimlerinin Görevleri ...............................................................................52 Strateji Geliştirme Birimlerinin Bütçe Hazırlık ve Uygulama Süreci İçindeki Faaliyetleri ............................................................................................................................................ 54 Strateji Geliştirme Birimlerinin Bütçe Kesin Hesaplarının Hazırlanmasındaki Faaliyetleri .............................................................................................................................................57 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu Çerçevesinde Bütçe Hazırlama Süreci Tablosu....................................................................................................................................... 58 Kaynakça........................................................................................................................................................... 61 SUNUŞ Para çantası, kamu kesesi ve denge anlamlarında kullanılan bütçe kavramının doğduğu ve parlamenter sistemle geliştiği ilk ülke İngiltere’dir. Daha sonra bu kavram Fransa da gelişmiş ve diğer ülkelere yayılmıştır. Bütçe hakkının yer aldığı ilk belge olan Magna Carta ile kralın vergi toplama yetkisine sınırlamalar getirilmiş ve kral ile halkın önde gelenleri arasında bir uzlaşma sağlanmıştır. Ülkemizde ise bu kavram ilk olarak 1855 yılında düzenlenen Bütçe Nizamnamesi ile Tanzimat sonrasında kullanılmaya başlanmıştır. Cumhuriyet döneminde ise bütçe aynı zamanda bir maliye politikası aracı olarak ekonomiye yön vermede etkili olmuştur. Özellikle 1927 yılında çıkan 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu ile bütçenin hazırlanması ve uygulanması konusunda usul ve esaslar belirlenmiştir. Uzun yıllar uygulanan bu Kanun, Avrupa Birliğine giriş çabalarının artması ve birlik müktesebatına uyum amacıyla 2003 yılında kaldırılmış ve bunun yerine 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile bütçenin hazırlanması, uygulanması ve denetlenmesine ilişkin usul ve esaslar köklü bir şekilde değiştirilmiştir. topluma yaptıkları vaatleri bütçe imkanları aracılığı ile yerine getirdiklerinden kamu yönetiminin işleyişi bütçe ile mümkün olmakta ve bütçe siyasi bir fonksiyon ifa etmektedir. Diğer taraftan, bütçelerin hazırlanmasında program bütçe anlayışından vazgeçilmiş ve bunun yerine analitik bütçe sistemi getirilmiştir. Analitik bütçe sınıflandırması ile kamu harcamalarında verimliliğin, etkinliğin ve denetimin artırılabilmesi, ekonomik verilerin daha detaylı analize elverişli olarak tespit edilmesi, maliye ve ekonomi politikalarının daha gerçekçi veriler dayalı olarak belirlenmesi, mali planların ve mali raporların uluslararası standartlara uygunluğu sağlanarak konsolide edilebilir hale getirilmesi, mali yapıda saydamlığın ve hesap verebilirliğin sağlanarak Türk Bütçe Sisteminin daha şeffaf, fonksiyonel ve etkin duruma getirilmesi amaçlanmaktadır. Ülkemizin ekonomik, mali ve sosyal açıdan gelişmesi, kalkınması, toplum ihtiyaçlarının en iyi şekilde giderilmesi gereği bütçelerin daha iyi hazırlanmasını ve uygulanmasını zorunlu kılmaktadır. Bu çerçevede kamu kurum ve kuruluşları merkez ve merkez dışı birimlerinin ödenek taleplerini dikkate alarak her yıl gider tekliflerini hazırlamakta ve Maliye Bakanlığına sunmaktadırlar. Bu hazırlık çalışmalarında 5018 sayılı Kanun, Bütçe Kanunları ve Bütçe Hazırlama Rehberi ile Yatırım Programı Hazırlama Rehberinden yararlanmaktadırlar. Elinizdeki bu çalışma sayılan bu mevzuata ilaveten ve bir rehber niteliğinde hazırlanarak sizlerin istifadesine sunulmaktadır. Genel olarak bütçenin tarihçesi, türleri, ilkeleri ve fonksiyonları ile mali hizmetler birimlerinin yaptıkları çalışmalara yönelik olarak teorik bir çerçevede hazırlanan bu çalışma aynı zamanda gerek bütçelerin hazırlanmasında gerek uygulanmasında yol gösterici bir kılavuz mahiyetindedir. Hizmet birimlerinde mali iş ve işlemlerle ilgilenenler için ise ayrı bir öneme sahiptir. Bu vesile ile bu çalışmada emeği geçen herkese teşekkürlerimi sunar bu eserin bütçe konularına ilgi duyanlara ve yapılacak çalışmalara faydalı olmasını dilerim. Devlet, toplumun ortak ihtiyaçlarını gidermek ve diğer kamu hizmetlerini görmek için yapacağı harcamaları ve bu harcamaların nasıl finanse edileceğini bütçe ile tespit eder. Bu sebeple bütçe, toplum hayatı bakımından büyük önem taşır. Bütçenin toplum hayatının çeşitli yönlerini ilgilendiren değişik fonksiyonları vardır. Bütçe içinde yer alan kamu harcamaları ve kamu gelirleri ekonominin bütünü üzerinde etkili olmakta ve günümüzde sadece kamu kesimi faaliyetini gerçekleştirmenin bir aracı değil aynı zamanda toplumsal gelir dağılımının iyileştirilmesi, ekonomik büyümenin gerçekleştirilmesi gibi makro hedeflere ulaşılmasının da önemli bir aracı olduğu anlayışı hakim olmaktadır. Devlet, hazırladığı bütçe ile milli gelirin önemli bir kısmını vergi ve benzeri yollardan toplayarak bunları kamu harcaması yoluyla tekrar ekonomiye aktarmaktadır. Bu anlamda bütçe, devletin gelir ve harcamaları arasında denge kurmaya çalışan mali bir plandır. Bütçe; ülkenin geçerli hukuk düzeni içinde hazırlandığı ve uygulandığından, yasama organının onayından geçtiğinden, yürütme organına kamu gelirlerinin toplanması ve harcamaların yapılması konusunda yetki verdiğinden aynı zamanda bir kanundur. Diğer taraftan, ülkeyi yöneten siyasi iktidarlar Arslan ERKAN Strateji Geliştirme Dairesi Başkanı 3 bölüm 01 Bütçe Kavramı ve Bütçenin Gelişimi Bütçe kelimesi para çantası, kamu kesesi ve denge anlamlarında kullanılan bir kavramdır. Bu kavramın doğduğu ve parlamenter sistemle geliştiği ilk ülke İngiltere’dir. Daha sonra bu kavram Fransa’da gelişmiş ve diğer ülkelere yayılmıştır. Bütçe hakkının yer aldığı ilk belge olan Magna Carta ile kralın vergi toplama yetkisine sınırlamalar getirilmiş ve kral ile halkın önde gelenleri arasında bir uzlaşma sağlanmıştır. defa 1876 tarihli Anayasa ile kabul edilmiştir. 1876 Anayasasının 20 nci maddesi ile bütçelerin yıllık olacağı, 25 inci maddesi ile bütün vergilerin kanun ile alınacağı hükme bağlanmıştır. 1909 yılında ilan edilen II. Meşrutiyet ile mali teşkilat yeniden düzenlenmiş ve vergi kanunları geliştirilmeye çalışılmıştır. Cumhuriyet döneminde ise, bütçe aynı zamanda bir maliye politikası aracı olarak ekonomiye yön vermede kullanılmıştır. Bu dönemde hem bütçeleme tekniğinde gelişmeler olmuştur hem de bütçenin ekonomi politikası aracı olarak daha etkin kullanımı söz konusu olmuştur. Tercih edilen ekonomi politikalarıyla bütçe bileşenleri arasında da bir paralellik vardır (Kızıltaş; 2005:12). 1924 Anayasası ile modern bütçe kavramı kabul edilip kurumları ile birlikte oluşturulmaya gayret gösterilmiş, 1961 Anayasası ise 1924 Anayasasına göre daha kapsamlı ilkeler kabul etmiştir. 1982 Anayasası, bütçe ve kesin hesap tasarılarını görüşmek Türkiye’de bu kavram ilk olarak Tanzimat sonrasında kullanılmaya başlanmıştır. Bu anlamda, Tanzimat’tan sonra 1855 yılında düzenlenen Bütçe Nizamnamesinde “bütçe” kelimesi başlıkta kullanılmakla birlikte, nizamnamenin metninde “muvazene defteri” olarak yer almıştır. Bütçe kavramı yerine; Muvazene Defteri, Muvazene-i Maliye, Muvazene-i Umumiye kavramları da kullanılmıştır. Muvazene kavramının denge anlamına gelmesi dikkate değerdir (Tosun; 2007:117). Bu kapsamda bütçe hakkı ilk 4 Gençlik ve Spor Bakanlığı ve kabul etmek görevini Türkiye Büyük Millet Meclisine vererek daha kazuistik bir yapıya bürünmüştür. Devletlerin yerleştiği coğrafya üzerindeki hizmetler özelliklerine göre, kamu kesimi veya özel kesim tarafından görülür. Özel kesimin yapmadığı veya yapamadığı hizmetler kamu kesimi tarafından yerine getirilir. Bütçe, kamu kesiminin ürettiği hizmetlerin finansman aracıdır. Ülke kaynaklarının sınırlı olması kamu gelirlerinin de sınırlı olması sonucunu doğurmuştur. Tarihsel süreç içinde devletlerin yürüttükleri kamu hizmetlerinin artması, mevcut kamu hizmetlerinin ise standartlarının yükselmesiyle kamu hizmetlerinin maliyeti ve toplam ülke ekonomisi içindeki payı sürekli artış gösteren bir trend içine girmiştir. Bir taraftan kamu hizmetlerinin genişlemesi sonucu artan kamu giderleri, diğer taraftan artırılması zor olan kamu kaynakları arasında bir denge kurma gereği devletleri bütçe yapmaya zorlamıştır (Koç; 2001:14). Cumhuriyet dönemi sırasında uygulanan 1924, 1961, 1982 anayasalarında devlet muhasebesi açısından 1050 sayılı genel muhasebe kanunu uygulanmıştır. 1961 anayasası ile bütçelemeye yardımcı DPT gibi bir kuruluş kurulmuş, Sayıştay ve Maliye Bakanlığı teşkilat kanunlarında da değişikliklere gidilmiş ve bütçenin o zamanki gelişmelere uyarlanmasına çalışılmıştır. Avrupa birliğine giriş çabalarının artması ve birlik müktesebatına uymak amacıyla yeni bir bütçeleme kanunu hazırlanma gereği duyulmuştur. 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu hükümleri dikkate alınarak hazırlanan bütçelerde, bütçelerle kalkınma planları, yıllık programlar ve stratejik planlara arasında bağlantı kurulamaması, bazı mali işlemlerin bütçelerde yer almaması, bütçe uygulamalarının mali yılla sınırlı olması ve çok yıllı bütçeleme sisteminin olmaması sistemin başlıca eksiklikleri olarak ileri sürülmüştür. Öte yandan bütçelerin hazırlanması, uygulanması süreçlerinde kamu idarelerine gerekli inisiyatifin verilmemesi hususu da bir eleştiri olarak yapılmıştır (Çolak; 2006:30). Dünya ekonomisinin hızlı bir küreselleşme sürecine girdiği günümüzde, yaşanan hızlı değişim bireyleri ve devletleri bu değişime uyum sağlamayı gerektirmiştir. Ekonomik ve mali ilişkilerin oldukça karmaşık hale gelmesi ve hızlı karar alma ihtiyacının ortaya çıkmasıyla geleneksel bütçeleme süreci ve harcama yönetimi anlayışı, bu ihtiyaca cevap vermede zorlanmıştır. Bu bağlamda, kamu mali yönetiminin etkin bir yapıya kavuşturulması gereği ülkelerin gelişmişlik düzeyinden bağımsız olarak bütün ülkelerde ortaya çıkmıştır (Şahin; 2007:1). Bütçenin hazırlanması, uygulanması ve denetlenmesine ilişkin usul ve esasları köklü olarak değiştiren son gelişme ise 10.12.2003 tarihinde kabul edilen ve 24.12.2003 tarihli resmi gazetede yayımlanarak 01.01.2006 tarihinde yürürlüğe giren 5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunudur. Söz konusu Kanunun yürürlüğe girmesiyle 1927 yılından beri yürürlükte olan 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu yürürlükten kalkmıştır (Temelli; 2007:6). Türkiye uzun yıllar boyunca mali sistemde kronik hale gelmiş olan sorunlar ile karşı karşıya kalmıştır. Bu sorunlara çözüm bulmak amacıyla değişik zamanlarda uygulamaya konulan politikalar arzulanan sonuçları sağlayamamıştır. Bu sebeplerle söz konusu sorunlara kalıcı çözümler getirebilmek için köklü 5 BÜTÇE reformların yapılması gerektiği giderek daha geniş bir kesim tarafından ileri sürülmeye başlanmıştır. Bu doğrultuda, sağlam bir teorik ve kanuni zemine sahip olan ve Türkiye koşullarında uygulanabilecek bir bütçe reformunun gerçekleştirilmesi yönünde çalışmalar yapılmaya başlanmıştır (Doğan; 2008:62). 5018 sayılı Kanun, kamu ekonomisi temel reformları kapsamında bütçe türlerini uluslararası standartları da dikkate alarak yeniden tanımlamış ve sınıflandırmıştır. Bu düzenleme ile katma bütçe kaldırılmış, kamu idareleri idari ve mali yapılarına göre genel bütçeli veya özel bütçeli hale getirilmiştir (Kesik; 2005:49). Türkiye Büyük Millet Meclisinde bir kanun olarak çıkarılmasına engel teşkil etmemektedir. Parlamenter demokratik sistemlerde ortaya çıkan, bütçe ile yapılacak harcamalara izin ve gelirlerin toplanmasına yetki verilmesi işlemi olan “bütçe hakkı” meclis tarafından kullanılmaya devam edilmektedir. Bu açıdan bakıldığında “usulüne uygun olarak yürürlüğe konulan belge” ifadesi aslına uygun bir tanımlama olarak karşımıza çıkmaktadır. Uzun süre mali mevzuatımıza yön veren ve 5018 sayılı Kanunla yürürlükten kaldırılan 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu’nun 6 ncı maddesinde ise bütçe “Devlet daire ve kuruluşlarının bir yıllık gelir ve gider tahminlerini gösteren ve bunların uygulama ve yürütülmesine izin veren bir kanundur” şeklinde tanımlanmıştır. § Devletin geleceğe ait gelir ve gider tahminlerini gösterir. § Giderler için bu tahminler bir üst sınırdır. § Giderler sadece bütçede gösterilen alanda harcanabilir. § Bütçede gösterilen kaynaklar dışında hiçbir kaynaktan gelir toplanamaz. § Gelir tahminleri alt ve üst sınır niteliği taşımaz. § Genellikle yıllık tahminleri gösterir. § Gelirin toplanmasına, giderin yapılmasına önceden izin verir. § Gelir ve giderleri denk olacak şekilde oluşturulmalıdır (Karabaş; 2005:26). Teorik ve kanuni tanımlamaları belirttikten sonra bütçe kavramının unsurlarını aşağıdaki gibi sıralayabiliriz. Bütçeler; Bütçe esas itibari ile gelir ve gideri gösteren bir belgedir. Dolayısıyla bütçe, bir ülkenin belirli bir dönemine ait (genellikle yıllık) gelir ve giderlerini gösteren bir tahmin belgesidir. Bütçenin kamunun geleceğe yönelik bir mali plan olması, tahmin belgesi niteliğini ortaya çıkarmaktadır (Bülbül, Ejder, Şahan; 2005:3). Bütçe bir yönüyle ülkenin sosyo-ekonomik nitelikleri ile birlikte toplum ihtiyaçlarının da göz önünde bulundurularak, en etkin karar ve seçim mekanizması içinde yapılması amaçlanan uygulanmanın planlanması olup, diğer yönüyle de yürütme organının gözeteceği temel politik hedefleri yansıtmaktadır. Kısacası bütçe bir planlama ve politik hedefler özetidir. Demokrasinin gelişmesine, toplumun siyasi mekanizma içerisindeki rolüne bağlı ola- 5018 sayılı Kamu Mali yönetimi ve Kontrol Kanunun 3 üncü maddesinin f bendine göre bütçe “belirli bir dönemdeki gelir ve giderlerin tahmini ile bunların uygulanmasına ilişkin hususları gösteren ve usulüne uygun olarak yürürlüğe konan belgeyi” ifade etmektedir. 5018 sayılı Kanun ile bütçe tanımı kanun olarak nitelenmekten çıkarılmış ve bir belge olarak tanımlanmıştır. Elbette ki bu durum bütçelerin 6 Gençlik ve Spor Bakanlığı rak toplumsal istek ve tercihler temsil sistemi içerisinde yasama ve yürütme organının şekillenmesinde etkili olmaktadır. Kamu kesiminin tercihlerini belirleyen bütçeleme işlemi, her ülkede siyasi bir nitelik taşır ve bu süreç içerisinde bütçeler hem bir belge hem de bir araç gibi kullanılma niteliğine sahiptirler (Akdoğan; 2003:319). sosyal amaçların yanı sıra ekonomik amaçlara ulaşabilmek için izlenilmesi düşünülen yollar ortaya konulmakta yani bir ekonomi politikası oluşturulmaktadır. Bu bağlamda bütçeler, kalkınma planları ve yıllık programlarla bağlantılıdır. Bütçenin bir plan olduğu 5018 sayılı Kanun’un 13 üncü maddesinin (d) fıkrasında yer alan “Bütçeler, stratejik planlar dikkate alınarak izleyen iki yılın bütçe tahminleriyle birlikte Günümüzde bütçe salt bir mali plan olmaktan öte önem taşımaktadır. Çağdaş maliye anlayışı çerçevesinde, bütçe önemli bir maliye politikası aracıdır. Bütçe artık devlet ekonomisine yön veren araçlardan biri haline gelmiş, bu bakımdan bütçe tanımlaması yapılırken kamu ekonomisi ile bağlantısı ve kamu ekonomisindeki yeri belirtilmektedir (Edizdoğan; 2005:4). Diğer bir deyimle bütçeler, kamu kesimi ağırlığının toplam ekonomi içindeki ağırlığını göstermektedir. Bütçeler ile ortaya konulan planlamalar ile görüşülür ve değerlendirilir.” ifadesi ile hüküm altına alınmıştır. Kamu kesiminde mal ve hizmet üretmekle yükümlü her bir birimin kamusal ihtiyaçlarının temini için yaptıkları harcamalar toplamı olan kamu harcamalarının başarısı, kamu hizmetlerinin etkinliği ile ölçülmekte ve bu hizmetlerin etkinliği de bütçeler aracılığıyla sağlanmaktadır (Coşkun; 1986:12). 7 bölüm 02 Bütçe İlkeleri 2.1. Klasik Bütçe İlkeleri harcamasını kapsam dahiline alması ve bütçe dışında harcama ve gelir kalemi bırakılmamasıdır. “Bütçe ilkeleri özellikle parlamenter demokratik rejimle yönetilen ülkelerde yasama organı- Genellik ilkesiyle güdülen amaç yasama organından geçerek harcama yetkisi almamış kurumların harcama yapma imkanını ortadan kaldırmak, benzer bir şekilde devlet adına gelir toplayan kuruluşların bu faaliyetinin de bütçe aracılığıyla denetimini sağlamak, böylece yasama organının kamu kesiminin bütünü üzerindeki egemenliğini gerçekleştirmektir (Uluatam; 1997:121). nın kamu harcamalarının tümünü kendi izin ve denetimi altında tutma arzusundan kaynaklanmış olup, bütçelerin hazırlık, görüşülme, onay, uygulama ve denetim aşamalarını ilgilendiren kurallardan oluşur” (Edizdogan; 2005:33). Bütçe ilkeleri bütçelerin hazırlık ve uygulama tekniğine ilişkin kurallardır. Bütçe gelir ve giderleri hakkında tam ve doğru bilgi alınması ve bütçenin açık bir şekilde görülmesi için bu ilkelere uyulması gerekmektedir. Adem-i Tahsis İlkesi: Belirli gelirlerin belirli giderlere tahsis edilmemesi kuralıdır. Bu kural çeşitli kamu hizmet birimleri arasında eşitliği sağlamakta örneğin gelir kapasitesi yüksek olanların bazı ayrıcalıklar talep etmesini önlemektedir (Seyidoğlu; 1999:74). Başka bir deyişle kamu adına gelir toplama yetkisine sahip kurum ve kuruluşların yine kamu adına Klasik bütçe ilkeleri aşağıda açıklanmaya çalışılmıştır. Genellik İlkesi: Bütçede gelir ve giderlerin ayrı ayrı ve tam olarak gösterilmesine “genellik ilkesi” denilmektedir. Bununla anlatılmak istenen bütçenin her türlü devlet gelir ve 8 Gençlik ve Spor Bakanlığı için verilmesini öngörmektedir. Bütçenin hesap döneminin yıllık olması piyasa işlemleri için de geçerli olduğundan devlet vergi gelirlerini toplama bakımından da yıllık devre ile bağlıdır. Ancak vergi kanunlarının bir yıllık olmadığını hatırdan uzak tutmamak gerekir. Fakat her yıl yasama organı bütçe ile vergilerin toplanmasına yeniden izin vermektedir. yaptıkları hizmetlerin karşılığı olarak topladıkları bu gelirleri kullanamamalarıdır. Çünkü devlet adına toplanan her türlü gelir kamu hazine girmekte ve yapılacak her türlü kamu hizmeti için ayrılan ödenek yine kamu hazinesinden çıkmaktadır. Örneğin köprü geçişlerinden elde edilen gelirler Karayolları Genel Müdürlüğünün hizmet giderleri için ayrılamayacağı gibi devlet tiyatrolarının bilet satışından elde ettiği gelirler Kültür Bakanlığına tahsis edilemeyecektir. Anayasa’nın 161 inci maddesinin birinci fıkrası ile Devletin ve kamu iktisadi teşebbüsleri dışındaki kamu tüzelkişilerinin harcamaları, yıllık bütçelerle yapılacağı ikinci fıkrası ile de mali yıl başlangıcı ile merkezi yönetim bütçesinin hazırlanması, uygulanması ve kontrolünün kanunla düzenleneceği hüküm altına alınmıştır. Bununla beraber, 5018 sayılı Kanunun 13 üncü maddesinin d fıkrası da Bütçelerin stratejik planlar, dikkate alınarak izleyen iki yılın bütçe tahminleriyle birlikte görüşülüp değerlendirileceği, 15 inci maddesinin ikinci fıkrasında Merkezi Yönetim Bütçe Kanununda; yılı ve izleyen iki yılın gelir ve gider tahminlerinin yer alması gerektiği düzenlenmiştir. Buradan bütçelerin yıllık olarak değil çok yıllı bir bütçelemeyle oluşturulması sonucu ortaya çıkmaktadır. 5018 sayılı Kanunun yürürlüğe girdiği ve ilk bütçe hazırlık dönemini kapsadığı bütçe olan 2006 yılı genel yönetim bütçeleri çok yıllı olacak şekilde hazırlanmıştır. Bu tarihten sonraki bütçeler de çok yıllı olarak hazırlanmış ve Meclise sunulmuştur. Mecliste kabul edilen bütçeler ekonomik sınıflandırmanın ikinci düzeyinde kanunlaşmaktadırlar. Gayri Safilik İlkesi: Hiçbir gelir ve harcama birbirinin arkasında gizlenemez. Bu ilke, bütçe uygulaması bakımından eskiden kullanılan safi metodun yerine gayrisafi metodun kullanılmasını gerektirmiştir. Safi metot usulünde kuruluşlar harcama yaparken bir taraftan da elde ettikleri gelirlerin tümünü göstermeden yaptıkları harcamaları elde ettikleri gelirlerden düşürdükten sonra harcamalardan arta kalan kısmını göstermekteydiler. Oysa gayrisafi bütçe usulünde gelir ve giderler eksiksiz olarak, yani birbiriyle mahsup edilmeden bütçede yer alır (www.muhasebedersleri.com). Birlik İlkesi: Kamu kesimine ait tüm gelir ve giderlerin tek bütçe içinde gösterilmesi gereğini ifade etmektedir. Genellik ilkesi ile aralarında yakın bir ilişki vardır. Fark ise her iki ilkenin amacında ortaya çıkan farklılıktır. Genellik ilkesiyle ulaşılmak istenen amaç ödeneksiz harcama yapılmasını önlemektir. Genellik ilkesinin içerikle ilişkili bu yararına karşılık birlik ilkesi harcama ve gelirlerin gösterimine ilişkin biçimsel bir kolaylık ve yarar sağlamayı amaçlamaktadır (Uluatam; 1997:122). Bu ilkeye uyulması durumunda bütçenin gerçek durumunun görülmesi, bütçe açık veya fazlalarının daha kolay kavranması sağlanmış olacaktır. Türkiye için oluşturulan çok yıllı bütçe uygulama modeli daha çok esnek bir yapıda olup spesifik bir yöntem tavsiye edilmemiştir. Bununla birlikte raporlamaya ilişkin bazı standartlar oluşturulmuştur. Öte yandan çok yıllı bütçeler kurumların gelecek üç yıla ilişkin kaynak kul- Yıllık Olma İlkesi: Bu ilke bütçe gelir ve giderlerine ilişkin izin ve yetkilerin belirli bir dönem 9 BÜTÇE lanımı ve kaynak toplama konusunda kamuoyuna bir taahhüdüdür (Tosun; 2007:295). Bu nedenle kurumlar sunumlarını üç yıllık perspektife dayalı olarak yapmaktadırlar. Orta vadeli program ile orta vadeli mali plan ile kurumun stratejik planı arasındaki bağlantı ve ilişki böylece sağlanmış olmaktadır. Çok yıllı sistemde önemli olan mali yılın birden fazla yılı kapsaması değil, yıllık bütçe ve ödeneklerin birden fazla yıl içerisinde değerlendirilmeye çalışılmasıdır. Aynı zamanda bütçe hedefleri, planlar, harcama ve gelirler üzerinde de çok yıllı bir yaklaşım esas alınır. Çok yıllı anlayışla hazırlanmış bir bütçe içinde cari yıl verileri, tahmini yapılan bütçe yılına ilişkin veriler ve takip eden iki veya üç yılı kapsayan veriler yer alır. (Kızıltaş; 2003:13) Yani bir yıldan fazla süreyi içine alan, politikacılar tarafından seçmenlerin tercihlerini yansıtacak şekilde belirlenen, stratejik önceliklerin hayata geçirilmesi için bütçe kaynaklarının birden fazla yılı kapsayacak biçimde planlanarak kullanılmasını öngören orta vadeli politikalar oluşturulmakta ve bu politikalar bütçeleme sürecine yerleştirilmektedir. (Yılmaz; 1999:19) Tahsis İlkesi: Yasama organı tarafından onaylanan bütçe ödeneklerinin kamu hizmetlerine ayrı ayrı karşılık olarak kabul edilmesi ve bütçe ile verilen ödeneklerin yalnız bütçe ile tayin edilen hizmetler için harcanması, giderlerde tahsis ilkesi olarak tanımlanmaktadır (Tural; 1987:30). Ön izin ilkesi: Belli bir döneme (mali yıla) ait harcama yapma ve gelir toplama yetkisinin yasama organınca o mali yıl başlamadan önce bir bütçe yasası ile yürütme organına verilmesi önceden izin alma ilkesi olarak adlandırılır. Diğer bir deyişle halkın seçtiği temsilcilerden oluşan meclisin yürütme organına gelirlerin toplanması için yetki ve harcamaların yapılması için izin vermesidir. Böylece bütçe üzerinde söz hakkının aslında meclis olduğu ifade edilmektedir. Denklik ilkesi: Buna göre bütçede yer alan gelir ve giderlerin eşit olması gerekir. Klasik maliyecilerin ve ona uygun klasik maliye görüşünün savunduğu bir ilkedir. Bütçede gelir ve giderlerin birbirine denk olması gerektiği savunulur. Kamu giderleri, normal gelirlerle finanse edilmelidir. Bu nedenle harcamalar gelirlere eşit olmalıdır. Eğer bütçe hazırlanırken giderlerin toplamı, gelirlerin toplamından fazla çıkarsa aradaki fark iç borçlanmalarla kapatılır ve gelir gider toplamları eşitlenir. Bu eşitliğe görünüşte denklik denir. Bütçe uygulandıktan sonra Kesin Hesap Kanununda gelir ve giderler gerçekten birbirine denk çıkarsa buna gerçek denklik denir. Bu ise bütçe hazırlanırken gelir ve giderlerle ilgili tahminlerin gerçeğe yakın olması durumunda mümkündür. “Uzun süre yıllık denk bütçe hükümetin uyguladığı mali politikaların sağlamlığının bir göstergesi olarak düşünülmüştür. Böyle bir bütçe hükümetin vergi ve harcama politikalarında aşırılıktan kaçınmayı ve iş alemine güven vermeyi ön planda tuttuğu anlamına gelmiştir. Çünkü kamu harcamalarını artırıp vergileri düşürerek siyasal destek sağlamak hükümetler bakımından kolay bir yol olmakla birlikte denk bütçe bu olanağı sınırlandırmaktadır” (Seyidoğlu; 1999:104). Keynesyen ekonomi modelinin gündeme gelmesiyle bütçe açığı ve bütçe fazlası ile ekonomik istikrarın nasıl sağlanacağı uygulanmaya başlamıştır. Özellikle depresyon dönemlerinde kamu harcamalarının artırılarak bütçe açığı verilmeye çalışılması durgunluktan çıkış için bir yol olarak ortaya çıkmıştır. Enflasyon dönemlerinde ise aşırı talebi önlemek amacıyla kamu harcamalarının 10 Gençlik ve Spor Bakanlığı kısılması ve vergilerin artırılması yoluyla bütçe fazlası oluşturulması gerekmektedir. hazırlanması, uygulanması ve kontrolünde aşağıdaki ilkelere uyulur: Açıklık İlkesi: Bu ilkenin amacı bütçenin herkes tarafından kolayca anlaşılabilir bir belge olarak düzenlenmesidir. Aksi durumda bütçenin hukuki ekonomik siyasi mali ve denetim fonksiyonlarını tam olarak yerine getirebilmesi mümkün değildir. Bütçe ve buna ilişkin tüm belgelerin ve raporların herkes tarafından anlaşılabilecek şekilde ortaya konması gerekmektedir. a) Bütçelerin hazırlanması ve uygulanmasında, makroekonomik istikrarla birlikte sürdürülebilir kalkınmayı sağlamak esastır. Çağın ihtiyaçlarına cevap verebilmek için bir bütçe sistemi, makro ekonomik istikrar sağlama, kaynak dağılımında etkinlik ve hizmet üretiminde verimliliği teşvik etme, hesap verme ve çok yıllık bir öngörü sağlama mekanizmalarına sahip olmalıdır. (Atiyas, Sayın; 1997:21) Alenilik ilkesi: Bütçenin yayımlanarak kamuoyunun dikkatine ve bilgisine sunulmasıdır. Kanunlaşan bütçenin 31 Aralık tarihine kadar Resmi Gazetede yayımlanması ve daha sonra internet ortamında yer alması yaygın bir uygulamadır. Böylece 5018 sayılı Kanunun “her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında denetimin sağlanması amacıyla kamuoyu zamanında bilgilendirilir” hükmü yerine getirilmiş olmaktadır. Kalkınmayı sağlamak amacıyla Ekonomik istikrarın kaybolmasına göz yummak bir anlamda halkın refah seviyesinde bir düşüş demektir. Halbuki devletin görevi vatandaşlarının refah seviyelerini yükseltmektir. Vergi oranlarını düşürmek suretiyle vergi yükünü azaltmak, varlıklı kesimden yoksul kesime yapacağı sosyal transferler ile adaletli gelir dağılımını sağlamak, bazı istisna ve muafiyetler getirerek vergi almamak, yeni teşvik paketleriyle ihracatçıyı desteklemek vb. yollar halkın refah seviyesinin artmasına neden olan unsurlardır. Böylece hem makroekonomik istikrar sağlanacak hem de kalkınma yolunda yapılacak icraatlarda da sürdürülebilirlik korunmuş olacaktır. Doğruluk-Samimiyet İlkesi: Bu ilkeye göre bütçede yer alan gelir ve gider tahminlerinin ülkenin içinde bulunduğu ekonomik koşullara uygun olması gerekir. Bütçede doğruluk bütçe ile ilgili öngörülen ülke ekonomisinin yapısı ve konjonktürel durumu dikkate alınarak gerçek durumu yansıtmasıdır. Başka bir ifadeyle gelir ve gider tahminlerinin olabildiğince ekonomik gerçekleri ortaya koyabilmesidir. Bu durum bütçede objektif doğruluk olarak tanımlanmaktadır (Saraçoğlu-Ejder; 2002:38). 2.2. 5018 Sayılı Kanun İle Getirilen Bütçe İlkeleri 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunun 13 üncü maddesine göre bütçelerin 11 b) Kamu idarelerine bütçeyle verilen harcama yetkisi, kanunlarla düzenlenen görev ve hizmetlerin yerine getirilmesi amacıyla kullanılır. Her kamu kurum ve kuruluşunun kendi teşkilat kanunlarıyla kendilerine verilmiş birtakım görev, yetki ve sorumluluklar bulunmaktadır. İşte kamu idarelerine yılı bütçe kanunları ile tahsis edilen ödenekler kanunlarla kendilerine verilen görevlerin yerine getirilmesi amacıyla kullanılır. Harcamaların yapılmasında bu amacın dışında bir amaç güdülmesi kanun dışı bir harcama yapılması demektir. Diğer bir deyimle başka bir kamu idaresinin görev alanına giren BÜTÇE bir iş için harcama yapılması veya kanunlarda hiçbir şekilde belirlenmeyen bir amaç için harcama yapılması söz konusu olur ki her durumda kanunsuz bir harcama yapılmış demektir. Sayıştay’ın yapacağı dış denetim sonucu idaredeki sorumlulara zimmet çıkacaktır. c) Bütçeler kalkınma planı ve programlarda yer alan politika, hedef ve önceliklere uygun şekilde, idarelerin stratejik planları ile performans ölçütlerine ve fayda-maliyet analizine göre hazırlanır, uygulanır ve kontrol edilir. Bütçeler hazırlanırken ilgili yıl için Kalkınma Bakanlığınca hazırlanan orta vadeli program ile Maliye Bakanlığınca hazırlanan orta vadeli mali planda yer alan ilke, esas, yöntem ve büyüklüler dikkate alınmalıdır. Bütçelerle kalkınma planları, kurumun stratejik planları, yine kurumun performans programları ve yıllık programlar arasında mutlaka bağlantı olmalıdır. Aksi taktirde bu plan ve programlarda yer alan politika, hedef ve önceliklere ulaşılıp ulaşılmadığının kontrolü mümkün değildir. Diğer yandan özellikle performans ölçütlerinin bulunması kamu idarelerinin yönetim sistemlerini geliştirir. Sistemin özünde ye alan performans bilgisinin yönetim ve bütçe sürecine dahil edilmesi olgusu, idarelerin yürüttükleri faaliyetleri ve hedeflerini izleme, değerlendirme yoluyla gelecek için yeni yöntemler geliştirme, uygulamada ortaya çıkan sorunları tartışarak çözüm yolları üretme kabiliyetlerini artırmaktadır (Yılmaz; 2007:40). d) Bütçeler, stratejik planlar dikkate alınarak izleyen iki yılın bütçe tahminleriyle birlikte görüşülür ve değerlendirilir. Burada bütçelerin yıllık değil de stratejik planlardaki hedefler de dikkate alınarak çok yıllı hazırlanması gerektiği ifade edilmektedir. Dolayısıyla bu ilkeyle bütçelerin stratejik plandaki hedefler dikkate alınarak hazırlanması ve bu şekilde hazırlanan bütçelerin de çok yıllı olması gerekmektedir. Türkiye’de 2003 yılında kabul edilen 5018 sayılı kanun ile çok yıllı bütçelemeye geçilmiş ve 2006 yılından itibaren kamu idarelerinin 3 yıl için gelir/harcama öngörü ve ödeneklerini içeren Orta Vadeli Mali Planlar yayınlanmaya başlamıştır. Daha önceki yıllarda yıllık bütçeler oluşturulmakta olup bu bütçelerde 5 yıllık kalkınma planlarındaki temel ekonomik büyüklükler esas alınmakta ve yıllık bütçeler oluşturulmaktaydı. e) Bütçe, hükümetin mali işlemlerinin kapsamlı ve saydam bir şekilde görünmesini sağlar. Hazırlanan bütçe ile kamu kesiminde yapılabilecek tüm iş ve işlemleri kapsayacak biçimde kapsamlı olarak hazırlanması gerekir. Tüm hizmetlere karşılık gelecek harcama kalemleri bütçelerde yer almalı açıkta kalan bir hizmet olmamalıdır. Ayrıca tüm bunların saydam bir şekilde görünmesi sağlanmalı her isteyen bütçe ile ilgili bilgi ve belgelere ulaşabilmelidir. Saydamlık bütçe ilkeleri arasında olmazsa olmaz bir unsur olup diğer ilkelerle yakından ilişkilidir. Mali saydamlık (şeffaflık), devletin hedeflerini, bu hedeflere ulaşılmak için uyguladığı politikaları ve yarattığı sonuçları izlemek için gerekli olan bilginin düzenli anlaşılabilir, tutarlı ve güvenilir bir biçimde sunulmasıdır (Atiyas ve Sayın, 2000:4). Diğer bir ifadeyle mali saydamlık iyi bir yönetim imajı yaratmak amacıyla bir 12 Gençlik ve Spor Bakanlığı kamu mali politikasının oluşturulması ve yürütülmesini hedefleyen tüm kurum ve kuruluşlar olarak tanımlanabilir (Özker; 2001:213). Dolayısıyla mali saydamlık hükümetin yapısının ve işlevlerinin, maliye politikasının, kamu kesimi hesaplarının ve mali hedeflerinin kamuoyuna açık olmasını ifade etmektedir. f) Tüm gelir ve giderler gayri safi olarak bütçelerde gösterilir. Bütçenin gayri safilik ilkesi olarak da bilinen bu ilke ile, bütçeyi oluşturan gelir ve gider kalemlerinin safi olarak değil de brüt -gayri safi- tutarları üzerinden gösterilmesi gereğidir. Dolayısıyla örnek olarak idari para cezası olarak belli tutarda bir gelir kalemi bütçede öngörülmüşse bu tutarın brüt olarak bütçeye yazılması, bu geliri elde etmek için yapılan masrafların da ayrı bir harcama kalemi olarak bütçede tahsis edilen ödenekle gösterilmesi gerekir. Bunun dışında toplanması öngörülen gelirden yapılan harcamaların çıkartılması suretiyle kalan kısmın bütçede net olarak gösterilmesi anılan ilkeyle uyumlu değildir. Kısaca elde edilen gelirler ile yapılan harcamaların bütçede birbirleriyle ne kadar ilintisi olsa da ayrı ayrı kalem olarak gösterilmesi gayri safilik ilkesinin ifadesidir (Çolak; 2008). g) Belirli gelirlerin belirli giderlere tahsis edilmemesi esastır. Önceden izin ve genellik ilkeleriyle yakından ilişkili ve onların doğal uzantısı kabul edilebilecek bir başka kuralı ademi tahsis ilkesinde buluyoruz. İlke tüm devlet gelirlerinin hangi kaynaktan doğarsa doğsunlar bir araya toplanıp birleştirilmesini ve devletim tüm masraflarına karşılık tutulmasını, belli bir gelir kaynağının belli bir hizmetin yürütülmesi için ayrılmaması gereğini işaretler (Uluatam; 1997:123). Bütçenin klasik ilkelerinden biri olan adem-i tahsis ilkesinin başka bir biçimde ifade edilmesinden ibarettir. 13 h) Bütçelerde gelir ve gider denkliğinin sağlanması esastır. Bütçe denkliği ilkesi liberal bir devlet görüşünün ve liberal iktisat teorisinin doğal sonucu olarak ortaya çıkmış ve yalnız iktisatçılar etkilemekle kalmamış politikacıların ve genel olarak kamuoyunun düşüncelerine de çok sağlam biçimde damgasını vurmuştur (Uluatam; 1997:123). Ancak günümüz ekonomik koşullarında bütçenin açıkla bağlanması artık kabullenilmiş durumdadır. Nitekim bütçe kanunlarında bütçe açıklarının ne şekilde kapatılacağına dair hükümler konulmaktadır. Genellikle bütçe açıklarının borçlanma yoluyla kapatılacağı öngörülmektedir. i) Bütçeler, ait olduğu yıl başlamadan önce Türkiye Büyük Millet Meclisi veya yetkili organlarca kabul edilmedikçe veya onaylanmadıkça uygulanamaz. Bütçe bir kanundur. Bu kanun yürütme organına yasama organı tarafından gelirlerin toplanmasına yetki ve giderlerin yapılmasına izin veren bir kanundur. Diğer kanunlardan farklı bir yapıda olsa da bütçe kanunu da diğer kanunlar gibi mecliste kabul edilip en geç 31 Aralık tarihinde resmi gazetede yayımlanmadıkça yürürlüğe giremez. Diğer taraftan bütçenin kanun olması demokratik parlamenter sisteme geçişin bir göstergesidir. Bütçenin kanun şeklinde meclisin onayı ile yürürlüğe girmesi demokratik parlamenter sistemin bir gereği olmasının yanı sıra bütçe hakkı açısından da önem taşımaktadır (Bülbül, Ejder, Şahan; 2005:9). j) Bütçelerde, bütçeyi ilgilendirmeyen hususlara yer verilmez. Aynı ilke 1982 Anayasasının 161 inci maddesinde “Bütçe kanununa bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamaz.” şeklinde yer almaktadır. Son yıllara kadar bütçenin uygulayıcısı olan hükümetler, gerçekleştirmek istedikleri hedeflerin BÜTÇE bir aracı olarak kullandıkları bütçelere bütçe dışında da hükümler koyarak ve Cumhurbaşkanının yayımlanmasını uygun bulmadığı kanunları tekrar görüşülmek üzere meclise geri gönderememesinden de yararlanarak politikalarını uygulamışlardır. Ancak bütçe ile ilgili olmayan hükümler çoğu zaman Anayasa Mahkemesinde iptale konu olmuştur. Önümüzdeki yıllarda üzerinde hassasiyetle durulacak olan bu ilke neticesinde hedeflenen bütçe kanunlarının, sadece bütçe ile ilgili hükümleri ihtiva eden basit ve sade bir yapıya kavuşturulması ve bütçe kanunu görüntüsü altında birtakım düzenlemelerin yer almasının önlenmesidir (Tosun; 2007:145). Bu konuda olması gereken bütçeyle ilgili olmayan hususların daha önceden de yapıldığı üzere ya ait oldukları kanunlara taşınması ya da bu konuda ayrıca kanun çıkartılmasıdır. k) Bütçeler kurumsal, işlevsel ve ekonomik sonuçların görülmesini sağlayacak şekilde Maliye Bakanlığınca uluslararası standartlara uygun olarak belirlenen bir sınıflandırmaya tâbi tutularak hazırlanır ve uygulanır. Normal kamu gelirlerinin kamu giderlerini karşılayamaması, toplam kamu kesiminin GSMH içindeki payının giderek yükselmesi, toplam borç miktarının sürekli artması sık sık yaşanan krizler nedeniyle uluslararası kuruluşlardan destek sağlanması ve uluslararası ekonomik ve mali ilişkilerin ve etkileşimlerin artması kamu gelir ve giderlerinin daha saydam ulusal ve uluslararası düzeyde karşılaştırılabilir ve analiz edilebilir olmasını gerekli kılmıştır. Bu amaçla 1995 yılında “Kamu Mali Yönetimi Projesi” kapsamında ulusal ve uluslararası karşılaştırmalara imkan verecek ölçme ve analiz yapmaya elverişli bir bütçe kod yapısının oluşturulması konusunda çalışmalar yapılmış ve IMF uzmanlarının da yardımı ile GFS ve Avrupa Birliğinde uygulanan ESA 95 kod yapısına uyumlu bir bütçe kod yapısı uygulamaya konulmuştur (Eğitim El Kitabı; 2002:4-5). GFS, ekonomik analiz yapmak amacıyla devletin nakit alındılarını ve ödemelerini kayıt eden uluslararası kabul edilmiş bir sistemdir Uluslararası bir standart olan GFS sistemi, bütçenin hazırlanmasında ve uygulanmasında kullanılan bir sistemdir. Analitik bütçe sınıflandırmasının temeli olan bu sistemde kurumsal fonksiyonel, finans tipi ve ekonomik sınıflandırma olarak dört çeşit ayrım yapılarak, hizmetlerin kim tarafından, hangi amaçla, hangi finansal kaynak kullanılarak, hangi mal ve hizmetlerin satın alındığının net olarak ortaya çıkması sağlanmaktadır. l) Bütçe gelir ve gider tahminleri ile uygulama sonuçlarının raporlanmasında açıklık, doğruluk ve mali saydamlık esas alınır. Analitik bütçe sınıflandırması bu açıklığı, doğruluğu ve saydamlığı sağlayan en büyük araçtır. Mali istatistikler oluşturulmasına ve raporlar hazırlanmasına çok müsaittir. Aynı zamanda uluslararası karşılaştırmalar yapılmasını sağlar. Mali saydamlığın bir gereği olarak gerek gelir ve gider tahminlerinin gerekse de bütçenin uygulama sonuçlarının kamuya açık olması da bu ilkenin gereğidir. Doğruluk prensibi, bütçede yer alan gelir ve gider tahminlerini ekonomik koşullara uygun olarak, gerçekçi biçimde yapılmasıdır. Yıl sonunda gerçekleşen kesin rakamlar tahminlerin doğruluğunu ortaya koyacağından bu ilkeye uygunluk kamuoyu tarafından denetlenebilecek ve Maliye Bakanlığının başarısı önemli ölçüde buna göre gerçekleştirilebilecektir (Bozgeyik; 2004:21). 14 Gençlik ve Spor Bakanlığı Günümüzde devlet faaliyetlerinin etkinliğinin sağlanması ve kamu hizmetlerinde beklenen verimin sağlanması açısından mali saydamlık ve yolsuzluk kavramları son derece önemlidir. Nitekim bu iki kavram arasındaki ilişkilerin boyutları, kamu kesimindeki illegal faaliyetleri arttırıcı veya azaltıcı yönde etkide bulunabilmektedir. Bu iki kavram arasındaki teorik ilişkiler incelendiğinde kamusal alanda saydamlık düzeyi arttıkça, yolsuzluğa yol açan illegal faaliyetlerin düzeyinde de benzer şekilde bir azalmanın gerçekleşme olasılığının oldukça yüksek olduğuna dair görüşler genel kabul görmektedir (Egeli, Özen; 2011:27). Mali saydamlık orta vadeli bir ekonomi politikasının uygulanabilmesi açısından son derece yararlıdır. Mali saydamlığın başlıca yararlarından biriside bütçeye ilişkin bilgilerin zamanında yayınlanması, Devletin hedeflerinin ne olduğu hakkında piyasanın bir değerlendirme yapmasına ve piyasanın kendini buna göre ayarlamasına imkân verir (Kızıltaş; 2001:9). m) Kamu idarelerinin tüm gelir ve giderleri bütçelerinde gösterilir. Meclisin bütçe hakkını kullanmasıyla ilgili bir ilke olup önceki dönemlerden en çok karşılaşılan bütçe dışı kaynaklarla hizmet görme anlayışına karşı geliştirilmiş bir ilkedir. Bu ilke ile idarenin kullanımı altında bulunan her türlü kamu kaynağının ve harcamanın bütçe kapsamında yer alması 15 amaçlanmıştır. Bütçe dışında oluşturulan ve denetimden yoksun bulunan fonlar aracılığı ile yapılan harcamalar, fonların bütçe içine dahil edilmesiyle birlikte bütçeleştirilmişlerdir. n) Kamu hizmetleri, bütçelere konulacak ödeneklerle, mevzuatla belirlenmiş yöntem, ilke ve amaçlara uygun olarak gerçekleştirilir. Bu ilkeye göre bütçeden bir gider yapılması gerekiyorsa muhakkak surette ödeneğin bütçeye konulması, konulan ödeneğin de ilgili mevzuatında öngörülen amaç ve hedeflere uygun olarak harcanması gerekir. o) Bütçelerde, ödenekler belirli amaçları gerçekleştirmek üzere tahsis edilir. Bütçelere konulan ve bir yetkiyi hedefleyen ödeneklerin belli bir amacı vardır. Ödeneklerin hangi amaç için konulduğu, nereye harcanacağı, ne kadar harcanacağı bellidir. Bütçe kanunları hükümetlerin uygulayacakları politikaların başarısı açısından büyük öneme sahiptir. Ayrıca bütçe kanunları ile ortaya konan temel hedef ve kriterler özel sektör başta olmak üzere tüm ekonomik karar vericileri etkilemektedir. Bu nedenle bütçe kanunlarının, etkilenen tüm ekonomik karar vericiler tarafından doğru bir şekilde tahlili, ekonomik dengenin orta ve uzun vadede iç ve dış şoklarca olumsuz yönde etkilenmesini önleyebilecek önemli unsurlardan biridir (Rençber; 2007:83). bölüm 03 Bütçenin Fonksiyonları Devlet, toplumun ortak ihtiyaçlarını gidermek ve diğer kamu hizmetlerini görmek için yapacağı harcamaları ve bu harcamaların nasıl finanse edileceğini bütçe ile tespit eder. Bu sebeple bütçe, toplum hayatı bakımından büyük önem taşır. Bütçenin toplum hayatının çeşitli yönlerini ilgilendiren değişik fonksiyonları vardır. Klasik bütçe anlayışı sonucu bütçenin iktisadi, siyasi, hukuki ve denetim olmak üzere dört işlevi bulunmaktadır. 3.1. Bütçenin İktisadi Fonksiyonu Bütçenin iktisadi fonksiyonu; devletin, temel iktisadi hedeflere ulaşmak için bütçeyi etkili bir araç olarak kullanmasını ifade eder. Bütçe içinde yer alan kamu harcamaları ve kamu gelirleri ekonominin bütünü üzerinde etkili olur. Bu nedenle günümüzde bütçe, sadece kamu kesimi faaliyetini gerçekleştirmenin bir aracı olarak görülmemektedir. Bir toplumda gelir dağılımının iyileştirilmesi, ekonomik büyümenin gerçekleştirilmesi şeklinde sıralanabilecek makro hedeflere ulaşılabilmesi için bütçe önemli bir araç olarak kullanılmaktadır (Muter, Çelebi, Sakınç; 2003:272). Geleneksel bütçe anlayışına göre bütçe devletin gelir ve harcamaları arasında denge kurmaya çalışan mali bir plandır. Oysa, kamusal faaliyetler alanında gerek nitelik, gerekse nicelik yönünde meydana gelen değişme ve gelişmeler bütçeye mali işler yanında iktisadi işlevi yüklemiştir. Böylece mali denge ile birlikte ekonomik denge düşüncesi ortaya çıkmıştır (Karacan Açıköğretim; 2005:278). Devlet, hazırladığı bütçe ile milli gelirin önemli bir kısmını vergi ve benzeri yollardan toplayarak, bunları kamu harcaması yoluyla tekrar ekonomiye aktarır. Böylece devlet, bütçe aracılığıyla ekonomideki kaynak dağılımına müdahale ederek, belli amaçlara ulaşmaya çalışır. 16 Gençlik ve Spor Bakanlığı Siyasi rejimleri ne olursa olsun günümüzde hemen hemen bütün devletler olayları etkileyecek bir müdahaleci siyaset izlemektedirler. Gerçekten ister kolektivist, ister devletçi veya müdahaleci, ister az çok liberal sayılan bugünkü uygar ülkeler, bütçeleri vasıtasıyla toplum ekonomisine bir yön vermek durumundadır. Bir ülkenin iktisadi olaylarına belirli bir yön verebilmek için her şeyden önce o ülkenin bütün iktisadi temel ve kaynaklarının toplu halde bilinmesi gerekir. Bunun gibi erişilmek istenen iktisadi amaçların da önceden saptanması gereklidir (Erginay; 1994:164). Devlet, başta toplumsal ve yarı toplumsal mal ve hizmetlerin üretimi için gerekli olan kaynakların temini olmak üzere, piyasa ekonomisinin çeşitli nedenlerle yetersiz kaldığı alanlara gerekli olan kaynakları, bütçe vasıtasıyla tahsis eder. Bu yüzden, bütçenin önemli bir ekonomik fonksiyonu da kaynak tahsisidir. Öte yandan devlet, piyasa ekonomisi çerçevesinde gerçekleşen gelir dağılımına bütçe politikası ile müdahalede bulunabilir. Örneğin, kamu gelirleri ile düşük gelir guruplarının daha çok yararlanacağı mal ve hizmetlerin üretimi sağlayabileceği gibi, bütçeye konulacak olan transfer ödenekleri, kamu gideri olarak düşük gelir gruplarına doğrudan aktarılabilir. Vatandaşların devletten en önemli istekleri kamusal gereksinimlerin karşılanmasıdır. Bütçe devletin bu gereksinimleri karşılamada kullanıldığı temel bir araçtır. Kamu bütçeleri, devletin bir mali yıl içinde yapacağı harcama ve gelir tahminlerini gösteren bir belge olmanın ötesinde, tahsis ve bölüşüm gibi bazı temel fonksiyonları da gerçekleştirme aracıdır. Dolayısıyla bütçenin uygulanması iktisadi, mali, toplumsal, hukuksal ve hatta kültürel boyutu olan birçok sonucun ortaya çıkmasını sağlamaktadır (Canbay; 2001:125). 17 Ayrıca, piyasada tam istihdam ve fiyat istikrarının sağlanması için yine bütçe imkanlarından yararlanmak mümkündür. Şöyle ki, toplam talepteki yetersizlik, bütçeden sağlanacak kamu harcamaları ile telafi edilmek suretiyle istihdam seviyesi yükseltebileceği gibi, toplam talebin aşırı yükselmesi halinde, kamu harcamalarının kısılması vergilerin artırılmasıyla fiyat istikrarı sağlanmaya çalışılır. Bütün bunlar bütçe politikalarında yapılacak ayarlamalarla gerçekleştirilebilir. 3.2. Bütçenin Hukuki Fonksiyonu Bütçe, o ülkenin geçerli hukuk düzeni içinde hazırlanmalı ve uygulanmalıdır. Bütçe aynı zamanda bir kanundur. Kanunların taşıması gereken bazı özelliklere sahip olmasa da bütçenin kanun olduğu genel kabul görmüştür (Tüğen; 1999:19). Bütçenin yasama organınca onaylanması, yürütme organının faaliyetine hukuki meşruluğunu kazandırmaktadır. Bir başka deyişle, bütçenin bir kanun biçiminde yasama organından çıkışı yürütme organına belli işlemleri yapma hususunda süresi belirlenmiş yetkiler verir (Uluatam; 1997:116). Böylece bütçenin hukuki fonksiyonu, kamu harcamalarının yapılması ve kamu gelirlerinin toplanması kurallarını belirleyen bir kanun oluşudur. Bütçe ile yasama organı yürütme organına gelecek bir dönem için kamu gelirlerinin toplanması ve kamu harcamalarının yapılması yetkisini vermektedir. Bu özelliğiyle bütçe bir kanundur. Yürütme organı bütçe kanunundan aldığı izin ve yetkilere göre bir kısım işlem ve tasarruflarda bulunur. Şöyle ki, yürütme organı bütçe kanunundan aldığı yetki çerçevesinde devleti gelirler bakımından alacaklı, giderler bakımından borçlu duruma sokabilmektedir. Bütün bu işlemler, tamamen hukuki düzenle- BÜTÇE meler çerçevesinde yapılmaktadır. Yürütme organı, kamu gider ve gelirlerine ilişkin yapacağı uygulamalarda bütçe kanunun ve diğer kanunların dışına çıkamaz. Bütçe, kamu idari birimlerin işlemlerini de düzenleyici bir fonksiyona sahiptir. Kamu idari birimleri, yapacakları hizmetler için gerekli olan ödenekleri bütçe ile temin eder. İdarenin her hangi bir kamu hizmeti için yapacağı harcamada kendisine tahsis edilen ödeneğinin üzerine çıkması mümkün değildir. Kamu hizmetleri için yapılacak olan harcamalar, ancak bütçe kanunun getirdiği esaslar dahilinde gerçekleştirilir. Bu bakımdan kamu idareleri ancak bütçenin izin verdiği ölçülerde gider ve gelir işlemlerinde bulunabilir. 3.3. Bütçenin Siyasi Fonksiyonu Bütçenin siyasi fonksiyonu, ülkeyi yöneten siyasi iktidarların topluma yaptıkları vaatleri bütçe imkanları vasıtasıyla yerine getirebilmelerini ifade eder. Kamu yönetiminin işleyişi bütçe ile mümkün olur. Bütçeyi yürütme organı, yani hükümet hazırlar. Yasama organı, hükümet tarafından hazırlanan bütçe tasarısını görüşür ve gerekli gördüğü değişiklikler yapıldıktan sonra onaylayarak kanunlaştırılır. Yasama organının bütçeyi görüşmesi sırasında, hükümet hazırlamış olduğu tasarıyı yasama organına karşı savunur. Çünkü bütçe, hükümetin geleceğe ait programlarını ve izleyeceği siyaseti yansıtan bir araç niteliğindedir. “Bu fonksiyon kısaca bütçenin parlamentoya hükümete yol gösterme, bütçeyi yönetme ve denetleme imkanını vermesidir. Bilindiği gibi kamu faaliyetlerinin temelini teşkil eden kamusal ihtiyaçlar ve hizmetler ile bu hizmetlerin görülmesi sonucu ortaya çıkan kamu gider ve gelirlerinin miktar, hacim, bileşimi ve teknikleri, kamu karar alma ve yürütme birimleri yani siyasi otorite tarafından belli edilmektedir. Bu ise bütünüyle siyasi bir süreci işletmektedir. Bu siyasi sürecin somut yönü ise kamu siparişi anlamına da gelen “kamu bütçesi” ile ortaya konmaktadır” (Ekodialog; www.ekodialog. com). Yasama organının bütçeyi görüşüp onaylama yetkisini elinde bulundurması aynı zamanda yürütme organını bütçe vasıtasıyla denetlemesi anlamına da gelir. Şöyle ki, yürütme organı tarafından her mali yıl başından önce teklif edilen bütçe tasarısı yasama organınca, olduğu gibi veya değiştirerek kabul edilir veyahut da hiç kabul edilmeyerek reddedilir. Hükümetin hazırlamış olduğu bütçe tasarısının yasama organında önemli değişikliklere uğraması ya da reddedilmesi halinde önemli siyasi sonuçlar doğacağı bir gerçektir. Yasama organının bütçe kanunu kabul, değiştirme veya reddi şeklinde meydana gelecek denetimi, yasama kuvvetinin kendi siyasi otoritesinin kullanılmasından başka bir şey değildir. Şu halde bütçe, siyasi bir karakter taşımakta ve yasama kuvvetinin siyasi fonksiyonunun görülmesine neden olmaktadır (Erginay; 1994:163). Ayrıca yasama organı bütçe kanunu ile verdiği yetki ve izinlerin nasıl kullanıldığını denetlemek imkanına da sahiptir. Bu sebeple bütçenin siyasi fonksiyonu son derece önem taşımaktadır. Öte yandan bütçeler çıkar gurupları için bir fırsatlar ve engeller bütünüdür. Bütçe kanunu da bir anlamda çıkarların veya çıkar gruplarının taleplerinin açık ya da gizli olarak yansıtılması süreci sonunda ortaya çıkan bir kanundur. Toplumsal yaşamın farklı gereksinimlerini gerçekleştirme aracı olduğu için bütçeler, değişik mal 18 Gençlik ve Spor Bakanlığı ve hizmet değerleri üzerinden bir toplumsal fikir birliği sağlanmasını da ifade etmektedir (Falay; 2004:6). 3.4. Bütçenin Denetim Fonksiyonu Ülkelerin uzun vadeli makro ekonomik hedefleri vardır. Kamu maliyesinin hedef ve iddiaları da bu kapsamda değerlendirilmektedir. Bir plan anlayışı çerçevesinde, makro ekonomik hedeflerin belirlenmesi ve kamu maliyesiyle ilgili olarak temel anlayışın ortaya konması yıllık bütçelerle olmaktadır (Bülbül, Ejder, Şahan; 2005:9). Bütçelerin oluşturulması sürecinde hükümetler, emrindeki birimler aracılığı ile bütçeleri yaparak parlamentolara kanunlaşması için parlamentonun onayına sunmaktadırlar. Bütçeler, kamu maliyesi ile ilgili uzun vadeli hedeflerin yıllık olarak kontrolünü de sağlamaktadır. Parlamentolar Sayıştay aracılığı ile bütçenin denetimini gerçekleştirirler ve kesin hesaplar aracılığı ile parlamentoya rapor verirler (Temelli; 2007:8). Özetle bütçenin denetim fonksiyonu, kamu hizmeti veren kuruluşların, bütçe ile kendilerine verilen ödeneklerle hizmet amaçlarını ne ölçüde gerçekleştirildiklerinin denetlenmesini ifade eder. Devlet, her yıl uygulamaya koyduğu bütçe ile kamu kuruluşlarının hizmetlerini yerine getirmesi için onlara kaynak ayırır. Mali yıl içinde kullanılan kaynaklar, mali yılın sonunda ‘kesin hesap kanunu’ ile yasama organının onayından geçer. Bu yönüyle yasama organı, bütçe kanunu vasıtasıyla hangi kamu hizmeti için ne kadar kaynak kullanılacağını belirlediği gibi, bunların yerinde kullanılıp kullanılmadığını da denetleme yetkisine sahiptir. Bütçede gösterilen mal ve hizmetler ile bunların finansmanında kullanılan kaynaklar ara- 19 sında ilişki kurulup; bir taraftan, içerisinde yaşanılan sosyo-ekonomik şartlara uygun şekilde, kamu hizmetinin en iyi biçimde yerine getirilmesi; diğer taraftan da, gelirlerdeki sızıntılar ile giderlerdeki savurganlıkların önlenmesini sağlayan denetime bütçenin etkin denetimi denir. Bu denetim kendini, bütçenin gelir-gider kalemleri yönünden gösterebileceği gibi, zaman ve hatta denetimi yapan organlar (idare, yasama, yargı) yönünden de sergileyebilir (Palamut; http://www.enfal.de/ sosyalbilimler/b/048.htm). Bütçelerin denetimi parlamentoların görev alanı içindedir. Parlamentolar bu yetkilerini bir denetim birimi aracılığı ile kullanırlar. Türkiye’de bu denetim yetkisi Anayasa tarafından Sayıştay’a verilmiştir. Değişen makroekonomik koşullar ile birlikte denetimlerin de kapsamı değişmiş, performans odaklı denetim sistemleri gündeme gelmiştir. Performans odaklı yapılacak bir denetim, kamu harcamalarında girdilerden elde edilecek verimlilik üzerine değil çıktılar ile sonuçlardan sağlanacak verimliliğe odaklanacaktır (Genç; 2011:133). bölüm 04 Bütçe Türleri 4.1. 1050 Sayılı (Mülga) Muhasebe-i Umumiye Kanununa Göre Bütçe Türleri Türkiye’deki uygulamalar bağlamında genellik ve birlik ilkesinden sapmalar katma bütçe, özel bütçe, özerk bütçe, döner sermayeli işletme bütçeleri ve fon uygulamaları olarak belirtilebilir (Bülbül,Ejder,Şahan; 2005:30). 4.1.1. Genel Bütçe 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu, devlet bütçesi adı altında genel bütçe yönetimini düzenlemiştir. Yasaya göre, devlet daire ve kurumlarının yıllık gelir ve giderlerinin tahminini gösteren ve bunların uygulanmasına izin veren yasadır. Bu tanımda geçen devlet, yasama, yürütme ve yargı organları kapsamına giren kuruluşları içerir. Genel bütçeli kuruluşların ortak özelliği tümünün devlet tüzel kişiliği içinde erimiş olup, ayrı tüzel kişiliklerinin bulunmaması, devletin mali usullerine ve yöne- tim hukukuna bağlı olmaları ve merkezden yönetim ilkesine göre örgütlenmiş olmalarıdır (Gözübüyük; 1995:144). 4.1.2. Katma Bütçe Faydası bölünebilir ve fiyatlandırılabilir kamusal malları, diğer bir ifadeyle yarı kamusal mal hizmet üretirler (Meriç; 1999:142). 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanununa göre, giderleri özel gelirleri ile karşılanan ve genel bütçe dışında yürütülen kuruluş bütçeleridir. Ancak, katma bütçeli kuruluşların öz gelirleri, giderlerini karşılayamazsa hazine yardımı devreye girmektedir. Katma bütçeli kuruluşların tümü aynı yapıya sahip değildir. Bir kurumun katma bütçeli bir kuruluş olabilmesi için kuruluş kanununda durumu açıkça belirtilmiş olmalıdır. Katma bütçeli kuruluşlar “Katma bütçeli İdareler Kanunu” içinde tek tek yer almıştır (Gözübüyük; 1995:145). 20 Gençlik ve Spor Bakanlığı 4.1.3. Özel Bütçe Yerinden yönetim sisteminin belli bir yöre itibariyle uygulanması sonucu ortaya çıkan yerel yönetimler Anayasa’nın 127 nci maddesine göre “…il, belediye ve köy halkının mahalli müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kuruluş esasları kanunla belirtilen ve karar organları gene kanunda gösterilen seçmenler tarafından oluşturulan kamu tüzelkişileri..” olarak tanımlanmaktadır. Bu tanımdan anlaşılacağı üzere yerel yönetimler il, belediye ve köy idareleri olmak üzere üç türdür (Günday; 1998:313). Adem-i Merkeziyetçi kamu örgütlerinin hem merkezi örgütten hem de birbirlerinden değişik gereksinimleri bu kesimde birbirlerinden az ya da çok farklı bütçeleme biçimlerine yol açmıştır (Uluatam; 1997:181). Muhasebe-i Umumiye Kanununun 115 inci maddesine göre; İl özel idareleri, belediyeler ve köylerin bütçeleridir. Yerel gider ve geliri kapsayan bütçelerdir. Özel bütçelerde, genel bütçelerden farklı olarak gidere göre gelir değil gelire göre giderlerin tespiti esastır. 4.1.4. Özerk Bütçe Muhasebe-i Umumiye Kanununda özerk bütçe yer almamıştır. Özerk bütçeli kuruluşlara örnek olarak kamu iktisadi teşebbüsleri gösterilebilir. Bu kuruluşların bütçeleri Muhasebe-i Umumiye Kanununun öngördüğü bütçe yöntemlerine uymaz ve Türkiye Büyük Millet Meclisinin denetiminden geçmez. Bu kuruluşların Muhasebe-i Umumiye Kanununun öngördüğü muhasebe kurallarına uyma zorunluluğu da yoktur (Gözübüyük; 1995:146). Kamu iktisadi teşebbüslerinin bütçeleri, her hesap yılı için yıllık yatırım ve finansman programındaki hedefler göz önünde tutularak hazırlanır ve yönetim kurulunca onaylanır. Büt21 çeleri, kural olarak yıllık bütçelerdir. Bununla beraber ilgili bakanlık gerekli gördüğü hallerde daha uzun devreler için işletme bütçesi hazırlanmasını isteyebilir (Günday; 1998:365). 4.1.5. Döner Sermaye Bütçenin genellik ilkesinin önemli sapmalarından biri olan döner sermaye işletmeleri kamu ekonomisi kuruluşlarınca bir işletme sermayesi verilerek asıl amaçları olan kamu hizmetinin yanı sıra küçük çapta ticari, sınai ve tarımsal faaliyetlerini kar amaçlı olarak yürüten ve sermayesinin tamamının bağlı olduğu kuruluşa ait işletmelerdir (Bulutoğlu ve Kurtuluş, 1981:450). Döner sermaye işletmeleri özerk bütçeli kuruluşlardan farklı olarak özel kanunlar ile değil 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanununa dayanarak kurulmaktadır. Bu nedenle Sayıştay denetimine tabidirler (Söyler; 1996:42). 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanununun 49 uncu maddesinde, “Genel bütçe içerisinde yönetilen sınai ve ticari kurum ve idarelerin ilk madde ve malzeme alım bedelleri ile uzman ve işçi ücretleri döner sermaye adıyla bütçelere konulan ödenekler ile karşılanır ve ödenir. Bu kurum ve idarelerin döner sermaye ödeneklerinden kullanılmayan tutarları yıl sonunda yok edilir. Kullanılan sermayeden doğan gelir fazlaları da gelir yazılır” şeklinde tanımlanmaktadır. Genel ve katma bütçeli idarelerin, kamu hizmetlerini yerine getirmeleri sırasında ortaya çıkan kapasite fazlasını değerlendirmek ve belli ekonomik faaliyetlerde bulunmayı sağlamak için ayrı bir kanuni sisteme ihtiyaç duyulmuştur. Eğitim, sağlık, sanayi, ticari, tarım ve mesleki sahalarda devletin temel görevlerini yürüten veya bu temel görevlere destek hizmeti sağlayan okul, hastane, tamir atölyesi, darphane gibi birimlerde ekonomik amaçla BÜTÇE kurulmuş müesseselerin devlet için ya da piyasaya yönelik işler sırasında artakalan zamanda piyasada talebi ve fiyatı bulunan mal ve hizmet üretiminde bulundukları görülmektedir. İşte bu gibi durumlarda devletçe temel hizmet aksatılmadan kapasite fazlasını değerlendirmek suretiyle üretimde bulunması ve üretilen mal veya hizmetin piyasa fiyatından satılması için döner sermaye işletmeleri kurulmuştur (Tosun; 2007:48). 4.1.6. Fonlar Günlük dilde genel olarak “belli bir amaç için ve gerektiğinde harcanmak üzere bir yana konan para”yı ifade etmek için kullanılan fon deyimi Türk kamu maliyesi uygulamalarında son yirmi yıl içinde zaman zaman çok geniş yer tutmuştur. Cumhuriyet döneminde ilk kez 1930’larda başlanan fon uygulaması 1980’lere kadar nispeten sınırlı bir kapsam içinde tutulabilmiş ancak 1980’lerden sonra hızla artan fon sayısı 1990’ların başında 100 ü geçmiştir (Uluatam; 1997:176). 1927 tarihli Muhasebe-i Umumiye Kanununun kaldırılarak yerine kamu mali yönetimimizin ve mali kontrol sistemimizin uluslararası kabul görmüş standartlara uyumunu sağlamayı hedefleyen 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun 10 Aralık 2003 tarihinde Türkiye Büyük Millet Meclisinde kabul edilerek yürürlüğe girmiş olmasıdır. Bu kanun ile çok yıllı bütçeleme sistemine geçilmekte ve konsolide bütçe yerine Merkezi Yönetim Bütçesi uygulanmaktadır (Erkan; 2007:2). Bu çerçevede, bütçe dışı fonlar ile döner sermayelerin büyük bir kısmı kapatılmış, borçlanma politikasında etkinlik sağlamak üzere yeni bir kanun çıkarılmış, analitik bütçe sınıflandırmasına ve tahakkuk esaslı muhasebe sistemine geçilmiş, özel ödenek-özel gelir uygulamalarına son verilmiş, kamu bankalarının bütçeye ödenek konulmaksızın görev zararı üstlenmeleri uygulamalarına son verilmiş, çok yıllı bütçeleme sistemine geçilmiştir (Karataş, 2008:4). 4.2. 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi Kanununa Göre Bütçe Türleri 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununu genel gerekçesinde “Bütçe türleri uluslararası standartlara uygun olarak yeniden tanımlanmakta ve sınıflandırılmaktadır. Bu çerçevede katma bütçe kaldırılmakta ve bu kapsamda yer alan kamu idareleri idari ve mali statüsüne göre genel bütçeli ya da özel bütçeli idare haline getirilmektedir. Ayrıca, döner sermaye işletmeleri ve fonların gelir ve giderlerinin belirli bir süre sonunda tasfiye edilmesi öngörülmektedir” ifadeleri ile katma bütçe, döner sermaye işletmeleri ve fonların söz konusu Kanunun yürürlüğe girmesi ile kaldırılmıştır (Bülbül; 2005:42). Türkiye son yıllarda kamu mali yönetiminin modern bir yapıya kavuşturulması yolunda çok önemli mesafeler almaktadır. Bunun en belirgin örneği mali anayasa olarak kabul edilen Bütçe hakkının etkinliği açısından bütçenin kapsamı geniş olmalıdır. Çünkü bütçe kapsamı ne kadar geniş olursa devletin denetleyebileceği alan o kadar genişleyecek ve hükümet En son 2000-2001 yılında 69 bütçe dışı fon tasfiye edilmiştir. Geriye kalan bütçe dışı fonların durumu ise şöyledir. Dünya bankası kredilerinin kullanılabilmesi için destekleme ve fiyat istikrar fonu bütçe içi fon olarak kalmıştır. Sosyal yardımlaşma ve dayanışmayı teşvik fonu, savunma sanayiyi destekleme fonu, tanıtma fonu, tasarruf mevduatı sigorta fonu ve özelleştirme fonu olmak üzere 5 bütçe dışı fon idaresi faaliyetlerine devam etmektedir. 22 Gençlik ve Spor Bakanlığı de meclis tarafından o derece kontrol altında tutulabilecektir. Bütçe kapsamının genişliği ile bağlantılı olarak kamuda mali saydamlık ve hesap verilebilirlik artacak, gizli ve etkisiz harcamaların önüne geçilecektir. Kamu çalışanlarının çoğunda içselleşen ve kurumsallaşan bürokratik kültürün paradigmalarının değiştirilmesi, düzenlemelere ve kurallara uyumun artırılması ve yaptırımların uygulanabilmesi için kamuda etkili bir yönetim ve harcama çerçevesinin kurulması gerekmektedir. Bu nedenle somut hedeflere dayalı bir planlama anlayışının geliştirilmesi, hesap verme sorumluluğu ve saydamlığın artırılması, sonuç ve performansa odaklanılması, ülke genelinde yapılan plan ve programların bütçe ile bağlantılarının güçlendirilmesi öncelik arz eden konulardır. Bu hususların sağlanması zihinsel bir dönüşümle birlikte bütçe sisteminin geliştirilmesini gerektirmektedir (Karacan, 2010:1). Bu itibarla, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununa göre genel yönetim kapsamındaki idarelerin bütçeleri; merkezi yönetim bütçesi, sosyal güvenlik kurumları bütçeleri ve mahalli idareler bütçeleri olarak hazırlanır ve uygulanır. Kamu idarelerince bunlar dışında herhangi bir ad altında bütçe oluşturulamaz. 4.2.1. Merkezi Yönetim Bütçesi 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununa ekli (I), (II) ve (III) sayılı cetvellerde yer alan kamu idarelerinin bütçelerinden oluşur. Genel bütçe, Devlet tüzel kişiliğine dahil olan ve 5018 sayılı Kanuna ekli (I) sayılı cetvelde yer alan kamu idarelerinin bütçesidir. “Genel bütçeli kuruluşlar, tek bir tüzel kişilik dahilinde, aynı nakit idaresi kapsamında ken23 dilerine has mal varlığı ve geliri olmayan, hazine birliği ilkesi kapsamında yer alan idareler olarak varlıklarını sürdürürler” (Tosun, Cebeci, 2006:9). Özel bütçe, bir bakanlığa bağlı veya ilgili olarak belirli bir kamu hizmetini yürütmek üzere kurulan, gelir tahsis edilen, bu gelirlerden harcama yapma yetkisi verilen, kuruluş ve çalışma esasları özel kanunla düzenlenen ve 5018 sayılı Kanuna ekli (II) sayılı cetvelde yer alan her bir kamu idaresinin bütçesidir. Düzenleyici ve denetleyici kurum bütçesi, özel kanunlarla kurul, kurum veya üst kurul şeklinde teşkilatlanan ve 5018 sayılı Kanuna ekli (III) sayılı cetvelde yer alan her bir düzenleyici ve denetleyici kurumun bütçesidir. Türkiye’de bağımsız düzenleyici ve denetleyici kurumların ortaya çıkmasının kanuni dayanağı olarak Anayasanın 167 nci maddesi gösterilmektedir. Bu madde ile Devletin, para kredi sermaye mal ve hizmet piyasalarının sağlıklı ve düzenli işlemelerini sağlayıcı ve geliştirici tedbirler almakla görevli olduğu hüküm altına alınmıştır. Bu hüküm devletin her türlü mal ve hizmet piyasasını düzenleyebilmesine imkan sağlamaktadır. Devlet bu düzenleme yetkisini yasama, yürütme ve yargı organlarıyla yapabileceği gibi regülasyon yetkisi verdiği bağımsız idari otoritelerle de yürütebilir (Aydoğdu; 2005:126). Özerk kurumların temel görev alanları, idari kamu hizmeti niteliği taşımakla birlikte klasik kamu hizmetlerine oranla daha teknik ve bilimsel nitelikte olup, belirli bir edim sunma şeklinde değil hukuki tasarruf olarak ortaya çıkmaktadır. Söz konusu işlemler, danışma, öneri başvuru niteliğinde olduğu gibi kesin icrai karar ve düzenleyici genel işlem güç ve etkisi de taşımaktadır (Duran; 1997:5). BÜTÇE Üst kurullar kendi kuruluş kanunlarında kendilerine verilen görevleri yapmak üzere kamu tüzel kişiliğini haiz, idari ve mali özerkliğe sahip olarak kurulurlar. Mali özerkliğe sahip olmalarından dolayı 5018 sayılı Kanunda kendileri için özel hükümler düzenlenmiştir. Bu nedenle bütçelerini kendileri hazırlayarak doğrudan TBMM’ne ve bilgi amaçlı olarak Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğüne sunarlar (Erkan; 2011:171). programları ile finansman programları bütçe 4.2.2. Sosyal Güvenlik Kurumu Bütçesi rındaki hükümlere tabidir. “Değişikliklerden en Sosyal güvenlik hizmeti sunmak üzere, kanunla kurulan ve 5018 sayılı Kanuna ekli (IV) sayılı cetvelde yer alan her bir kamu idaresinin bütçesidir. Sosyal güvenlik kurumlarının bütçelerinin hazırlanması, uygulanması ve diğer mali işlemler, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu hükümleri saklı kalmak kaydıyla kendi kanunlarındaki hükümlere tabidir. Ancak sosyal güvenlik kurumlarının ayrıntılı harcama ile birlikte hazırlanır, görüşülür, onaylanır. (Bülbül,Ejder,Şahan; 2005:48) 4.2.3. Mahalli İdare Bütçesi Mahalli idare kapsamındaki kamu idarelerinin bütçesidir. Mahalli idare bütçelerinin hazırlanması uygulanması ve diğer işlemler 5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunun ilgili hükümleri saklı kalmak kaydıyla kendi kanunla- çok etkilenecek olan kamu idarelerinin başında mahalli idareler gelmektedir. Sayı ve yapı olarak farklılıkları nedeniyle, başlarda sıkıntıların ortaya çıkacağı beklenmektedir. Muhasebe, bütçe, mali raporlama ve istatistik ve kontrol süreçlerinde köklü değişiklikler getiren Kanun aynı zamanda performans, hesap verilebilirlik ve mali saydamlık ilkeleri açısından da kapalı bir kutu olan mahalli idareleri açık sistemlere doğru yönlendirmeyi amaçlamıştır” (Gülşen; 2006:47). 24 bölüm 05 Üst Yöneticiler 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun 11 inci maddesine göre; “Bakanlıklarda müsteşar, diğer kamu idarelerinde en üst yönetici, il özel idarelerinde vali ve belediyelerde belediye başkanı üst yöneticidir. Ancak, Milli Savunma Bakanlığında üst yönetici Bakandır. Üst yöneticiler, idarelerinin stratejik planlarının ve bütçelerinin kalkınma planına, yıllık programlara, kurumun stratejik plan ve performans hedefleri ile hizmet gereklerine uygun olarak hazırlanması ve uygulanmasından, 25 sorumlulukları altındaki kaynakların etkili, ekonomik ve verimli şekilde elde edilmesi ve kullanımını sağlamaktan, kayıp ve kötüye kullanımının önlenmesinden, mali yönetim ve kontrol sisteminin işleyişinin gözetilmesi, izlenmesi ve bu Kanunda belirtilen görev ve sorumlulukların yerine getirilmesinden Bakana; mahalli idarelerde ise meclislerine karşı sorumludurlar. Üst yöneticiler, bu sorumluluğun gereklerini harcama yetkilileri, mali hizmetler birimi ve iç denetçiler aracılığıyla yerine getirirler.” bölüm 06 Harcama Yetkisi ve Yetkilisi Bütçeyle ödenek tahsis edilen her bir harcama biriminin en üst yöneticisi harcama yetkilisidir. Ancak, teşkilât yapısı ve personel durumu gibi nedenlerle harcama yetkililerinin belirlenmesinde güçlük bulunan idareler ile bütçelerinde harcama birimleri sınıflandırılmayan idarelerde harcama yetkisi, üst yönetici veya üst yöneticinin belirleyeceği kişiler tarafından; mahalli idarelerde İçişleri Bakanlığının, diğer idarelerde ise Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine yürütülebilir. Kanunların verdiği yetkiye istinaden yönetim kurulu, icra komitesi, komisyon ve benzeri kurul veya komite kararıyla yapılan harcamalarda, harcama yetkisinden doğan sorumluluk kurul, komite veya komisyona ait olur. Genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinde; idareler, merkez ve merkez dışı birimler ve görev unvanları itibarıyla harcama yetkili- lerinin belirlenmesine, harcama yetkisinin bir üst yönetim kademesinde birleştirilmesine ve devredilmesine ilişkin usûl ve esaslar Maliye Bakanlığınca belirlenir. Harcama yetkisinin devredilmesi, yetkiyi devredenin idari sorumluluğunu ortadan kaldırmaz. Harcama yetkilileri bütçede öngörülen ödenekleri kadar, ödenek gönderme belgesiyle kendisine ödenek verilen harcama yetkilileri ise tahsis edilen ödenek tutarında harcama yapabilir. 6.1. Harcama Talimatı ve Sorumluluk Bütçelerden harcama yapılabilmesi, harcama yetkilisinin harcama talimatı vermesiyle mümkündür. Harcama talimatlarında hizmet gerekçesi, yapılacak işin konusu ve tutarı, süresi, kullanılabilir ödeneği, gerçekleştirme usulü ile gerçekleştirmeyle görevli olanlara ilişkin bilgiler yer alır. Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönet26 Gençlik ve Spor Bakanlığı melikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur. Elektronik ortamda oluşturulan ortak bir veri tabanından yararlanmak suretiyle yapılacak harcamalarda, veri giriş işlemleri gerçekleştirme görevi sayılır. Bu fıkranın uygulanmasına ilişkin esas ve usûller Maliye Bakanlığınca 6.2. Giderin Gerçekleştirilmesi belirlenir. Bütçelerden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin, görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanması ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekir. Giderlerin gerçekleştirilmesi; harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesiyle tamamlanır. Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler. 27 Gerçekleştirme görevlileri, bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken iş ve işlemlerden sorumludurlar. Giderin çeşidine göre aranacak gerçekleştirme belgelerinin şekil ve türleri; kamu borç yönetimine ilişkin olanlarda Hazine Müsteşarlığının uygun görüşünün alınması kaydıyla, merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri için Maliye Bakanlığınca, mahalli idareler için İçişleri Bakanlığınca, sosyal güvenlik kurumları için de bağlı veya ilgili oldukları bakanlıklar tarafından, Maliye Bakanlığının uygun görüşü alınmak suretiyle çıkarılacak yönetmeliklerle belirlenir. bölüm 07 Muhasebe Hizmeti ve Muhasebe Yetkilisinin Yetki ve Sorumlulukları 5018 sayılı Kanunun 61 inci maddesinde muhasebe hizmeti; gelirlerin ve alacakların tahsili, giderlerin hak sahiplerine ödenmesi, para ve parayla ifade edilebilen değerler ile emanetlerin alınması, saklanması, ilgililere verilmesi, gönderilmesi ve diğer tüm mali işlemlerin kayıtlarının yapılması ve raporlanması işlemleridir. Bu işlemleri yürütenler muhasebe yetkilisidir. Memuriyet kadro ve unvanlarının muhasebe yetkilisi niteliğine etkisi yoktur. a) Yetkililerin imzasını, Muhasebe yetkilisi, bu hizmetlerin yapılmasından ve muhasebe kayıtlarının usulüne uygun, saydam ve erişilebilir şekilde tutulmasından sorumludur. 9.12.1994 tarihli ve 4059 sayılı Kanun hükümleri saklı kalmak kaydıyla, genel bütçe kapsamındaki kamu idarelerinin muhasebe hizmetleri Maliye Bakanlığınca yürütülür. Muhasebe yetkilileri gerekli bilgi ve raporları düzenli olarak kamu idarelerine verirler. rıda sayılan konulara ilişkin hata veya eksiklik Muhasebe yetkilileri ödeme aşamasında, ödeme emri belgesi ve eki belgeler üzerinde; b) Ödemeye ilişkin ilgili mevzuatında sayılan belgelerin tamam olmasını, c) Maddi hata bulunup bulunmadığını, d) Hak sahibinin kimliğine ilişkin bilgileri, kontrol etmekle yükümlüdür. Muhasebe yetkilileri, ilgili mevzuatında düzenlenmiş belgeler dışında belge arayamaz. Yukabulunması halinde ödeme yapamaz. Belgesi eksik veya hatalı olan ödeme emri belgeleri, düzeltilmek veya tamamlanmak üzere en geç bir iş günü içinde gerekçeleriyle birlikte harcama yetkilisine yazılı olarak gönderilir. Hataların düzeltilmesi veya eksikliklerin giderilmesi halinde ödeme işlemi gerçekleştirilir. Muhasebe yetkilileri işlemlerine ilişkin defter, kayıt ve belgeleri muhafaza eder ve denetime hazır bulundurur. 28 Gençlik ve Spor Bakanlığı Muhasebe yetkilileri, 34 üncü maddenin ikinci fıkrasındaki ödemeye ilişkin hükümler ile bu maddenin üçüncü fıkrasında belirtilen ödemeye ilişkin kontrol yükümlülüklerinden dolayı sorumludur. Muhasebe yetkililerinin bu Kanuna göre yapacakları kontrollere ilişkin sorumlulukları, görevleri gereği incelemeleri gereken belgelerle sınırlıdır. Muhasebe yetkililerinin görev ve yetkilerinin yardımcılarına devredilmesine, muhasebe yetkililerinin herhangi bir nedenle görevlerinden ayrılmalarında muhasebe hizmetlerinin yürütülmesine ilişkin düzenleme yapmaya ve sertifika sınavlarına girmeye 29 hak kazanılması bakımından muhasebe yetkilisi yardımcısı eşiti görevleri belirlemeye Maliye Bakanlığı yetkilidir. Muhasebe yetkilisi adına ve hesabına para ve parayla ifade edilebilen değerleri geçici olarak almaya, vermeye ve göndermeye yetkili olanlar muhasebe yetkilisi mutemedidir. Muhasebe yetkilisi mutemetleri doğrudan muhasebe yetkilisine karşı sorumludur. Muhasebe yetkilisi mutemetlerinin görevlendirilmeleri, yetkileri, denetimi, tutacakları defter ve belgeler ve diğer hususlara ilişkin usul ve esaslar Maliye Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir. bölüm 08 Analitik Bütçe Sınıflandırmasında Fonksiyonel Sınıflandırmanın Önemi Analitik Bütçe Sınıflandırması ile kamu harcamalarında verimliliğin, etkinliğin ve denetimin artırılabilmesi, ekonomik verilerin daha detaylı analize elverişli olarak tespit edilmesi, maliye ve ekonomi politikalarının daha gerçekçi verilere dayalı olarak belirlenmesi, mali planların ve mali raporların uluslararası standartlara uygunluğu sağlanarak konsolide edilebilir hale getirilmesi, mali yapıda saydamlığın ve hesap verebilirliğin sağlanarak Türk Bütçe Sisteminin daha şeffaf, fonksiyonel ve etkin duruma getirilmesi amaçlanmaktadır. (Gül; 2004:2) Bütçe kodlaması, Devlet faaliyetlerinin kurumsal, fonksiyonel, finansal ve ekonomik olarak sınıflandırılmasıdır. Devlet faaliyetleri ile bu faaliyetlerin milli ekonominin geneli veya bölümleri üzerindeki etkisinin analizi için uygun bir bütçe sınıflandırmasına duyulan ihtiyacı karşılamak üzere yapılan bir kodlama biçimidir. Bu kodlama biçimi ile Devletin mali istatistiklerinin daha düzenli daha güvenilir, daha tutarlı, analize ve ölçmeye elverişli şekilde tutulması sağlanmaktadır. Analitik bütçe sınıflandırması GFS (Government Finance Statistic) tabanlı olarak oluşturulmuştur. GFS, ekonomik analiz yapmak amacıyla Devletin nakit alındılarını ve ödemelerini kayıt eden uluslararası kabul edilmiş bir sistemdir. Bu sistem ile harcama ve borç vermenin kodlaması, gelirin kodlaması ve açık ya da fazlanın kodlanması gerçekleşmektedir. Analitik Bütçe Sınıflandırması içinde yer alan dört biçim sınıflandırmadan biri olan fonksiyonel sınıflandırma kamu harcamalarının ne için yapıldığını göstermektedir. Kamu harcamaları için belirlenen on çeşit fonksiyon bulunmaktadır. Bütçe harcamalarının ekonomik sınıflandırmaya göre incelenmesi kamu kesimi içinde yapılan cari ve yatırım nitelikli harcamaların büyüklükleri hakkında bize bir fikir verebilir ancak bu tek başına yeterli değildir. Bunun yanı sıra yapılan harcamanın ne için yapıldı30 Gençlik ve Spor Bakanlığı ğının yani fonksiyonunun da bilinmesi önem arz etmektedir. Bütçe harcamaları bir yandan ekonominin gelişmişlik düzeyine bağlı iken diğer taraftan ekonominin gelişme sürecini çok yakından etkilemektedir. Fonksiyonel sınıflandırma devlet faaliyetlerinin türünü göstermek üzere tasarlanmıştır. Dört düzeyli ve altı hanelidir. Birinci düzey devlet faaliyetlerini on ana fonksiyona ayırmıştır. Eğitim, sağlık, savunma, çevre, iskan, genel kamu, ekonomik işler gibi... Yani fonksiyonel sınıflandırma devlet faaliyetlerinin ne için, hangi amaçla yapıldığını belirlemek için kullanılmaktadır. Örneğin; birinci düzey kodun 01 olması faaliyetin genel kamu hizmetleri sınıfına girdiğini, 02 olması ise savunma hizmetleri sınıfına girdiğini ifade etmektedir. Her kurum 1. düzey fonksiyonel kodlar ve hizmetlerden kendi ana faaliyetlerine ilişkin kodları kullanır. Yani Sağlık Bakanlığı 07 “sağlık hizmetleri” fonksiyonu, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı 05 “çevre koruma” hizmetleri kodlarını kullanırlar. Aşağıdaki tabloda harcamanın fonksiyonel sınıflaması ve açıklamaları görülmektedir. Tablo 1 : Harcamanın Fonksiyonel Sınıflaması; GENEL KAMU HİZMETLERİ Yasama, Dışişleri, Dış Ekonomik Yardımlar, Genel Hizmetler, Borç Yönetimi, Temel Araştırmalar SAVUNMA HİZMETLERİ Askeri ve Sivil Savunma İdaresi ile Dış Askeri Yardımlar (Hastaneler ve Okullar hariç) KAMU DÜZENİ VE GÜVENLİK HİZMETLERİ Asayiş, İtfaiye, Yargı, Cezaevi Hizmetleri (Hastaneler, Okullar ve Sivil Savunma Hariç) EKONOMİK İŞLER VE HİZMETLER Ticari ve Sınai Faaliyetlerin Düzenlenmesi ve Sürdürülmesine İlişkin Kamu Hizmetleri ÇEVRE KORUMA HİZMETLERİ Atık Yönetimi, Kirliliğin Azaltılması, ve Doğal Ortamın Korunması İSKAN VE TOPLUM REFAHI HİZMETLERİ Kişi ve Ailelerin Iskanı ile Temel İhtiyaçlara Yönelik Hizmetler (Otoyollar ve Sulama Sistemleri Hariç) SAĞLIK HİZMETLERİ Bireysel ve Toplumsal Sağlık Hizmetleri ve Yaygın Sağlık Eğitimi (Askeri Sahra Hastaneleri Hariç) DİNLENME KÜLTÜR VE DİN HİZMETLERİ Bireysel ve Toplumsal Moral Hizmetleri (Genel Nitelikli Eğitim Programları Hariç) EĞİTİM HİZMETLERİ Örgün ve Yaygın Eğitim Hizmetleri (Hizmetiçi Eğitim Hariç) SOSYAL GÜVENLİK VE SOSYAL YARDIM HİZMETLERİ Genel Olarak Sosyal Güvenlik Hizmetleri ile Sosyal Yardım Programları (Aile Planlaması Hariç) Kaynak: Analitik Bütçe Sınıflandırması Eğitim El Kitabı, 2004 Yukarıda sayılan ana fonksiyonlar ikinci düzeyde programlara bölünmektedir. Üçüncü düzey kodlar ise nihai hizmetleri göstermektedir. Dördüncü düzey, açılacak muhtemel ihtiyaçlar için boş 31 BÜTÇE bırakılmıştır. Yani özel olarak takip edilecek yonunda değil kurumun ana fonksiyonunda gösterilmesi gerekmektedir. program ve projeler için bir fonksiyon verilecektir. Böylece ilgili projenin takibi yapılarak Kurumların güvenlik ve koruma hizmetlerinin ihale suretiyle temini durumunda, buna ilişkin ödenek teklifleri “03.1.4 Kurumsal Güvenlik Hizmetleri” fonksiyonel kodunda ve “03.5.1.09 Özel Güvenlik Hizmeti Alım Giderleri” ekonomik kodunda gösterilecektir. yıl içinde ne kadar harcama yapıldığı tespit edilmiş olacaktır. İdarelerin merkez ve taşra birimlerince yürütülen hizmetlerin birden fazla fonksiyon içermesi halinde maliyetler itibarıyla ayrılabilen ve Kurumların yurtdışında görevli bulunan personelinin tedavi ve ilaç giderlerine ilişkin ödenek teklifleri “01.9.9.08 – Yurtdışı Tedavi Hizmetleri” fonksiyonel kodunda ve “03.9” ekonomik kodunda gösterilecektir. anlamlı veri üretilebilen her bir fonksiyon için ayrı kod açılmaktadır. Bu durumda, yardımcı hizmet birimleri için kodlama anahtarında belirtilen fonksiyonun yanında, yürütülen hizmetler dikkate alınarak gerekli diğer fonksiyonlar da ayrıca gösterilecektir. Gençlik ve Spor Bakanlığı için belirlenen ana fonksiyonel kod dinlenme, kültür ve din hizmetleri fonksiyonudur. Bu fonksiyonun ikinci düzeyi Dinlenme ve Spor Hizmetleri için ayrılmış olup üçüncü düzeyde nihai olarak belirlenmiştir. Aşağıdaki tabloda 08 Dinlenme, Kültür ve Din Hizmetleri Fonksiyonunun üçüncü düzeydeki açılımı görülmektedir. Maliyetlerin birimler itibarıyla ayrı ayrı izlenmesi ve teklif edilmesi esas olmakla birlikte, fiili, fiziki veya hukuki zorunluluklar gibi sebeplerle ayrılması mümkün olmayan veya ayrıldığı zaman anlamlı bir sonuca ulaşılamayan maliyetlerin, ödeneğin konulduğu birimin fonksiTablo 2: Üçüncü Düzey Fonksiyonel Sınıflandırma 08 DİNLENME, KÜLTÜR VE DİN HİZMETLERİ 1 Dinlenme ve Spor Hizmetleri 0 2 Dinlenme ve spor hizmetleri Kültür Hizmetleri 0 3 Kültür hizmetleri Yayın ve Yayım Hizmetleri 0 4 Yayın ve yayım hizmetleri Din Hizmetleri 0 8 Din hizmetleri Dinlenme Kültür ve Din Hizmetlerine İlişkin Araştırma ve Geliştirme Hizmetleri 8 9 Dinlenme kültür ve din hizmetlerine ilişkin araştırma ve geliştirme hizmetleri Sınıflandırmaya Girmeyen Dinlenme, Kültür ve Din Hizmetleri 9 Sınıflandırmaya girmeyen dinlenme, kültür ve din hizmetleri Kaynak: Bütçe Hazırlama Rehberi 2011-2013 32 Gençlik ve Spor Bakanlığı Dinlenme ve Spor Hizmetlerinin Kapsamı ve Kapsam: İzleyiciler için tesisler; spor olayların- Önemi (08.1.0.00) da ulusal, bölgesel ya da yerel takım temsili. - Kapsam dışı: Zoolojik ya da botanik bahçeleri, - Spor ve dinleme hizmetlerinin sağlanması; spor ve dinlenme işlerinin idaresi; spor akvaryumlar, bilimsel amaçlı ağaçlıklar ve ben- tesislerinin denetlenmesi ve düzenlenmesi, zeri kurumlar (08.2.1); eğitim kurumlarına bağlı Aktif spor uğraşları ve olayları için tesislerin (oyun sahaları, tenis kortları, squash kortları, koşu parkurları, golf pistleri, boks ringleri, paten alanları, jimnastik salonları ve benzeri) işletilmesi ya da desteklenmesi, - Pasif spor uğraşları ve olayları için tesislerin (özel olarak donatılmış kağıt oyun salonları, satranç vb masaüstü oyun salon- - metlerden bölüm 09’da uygun sınıfa dâhil edilmiştir) (Bütçe Hazırlama Rehberi 2011-2013). Kısaca özetlemek gerekirse; kamu giderlerinin böyle çeşitli kamu hizmetlerini gören idarisiyasi organlara göre değil de bir bütün olarak belirli kamu hizmetlerine göre bölünmesine fonksiyonel tasnif denir. Buradaki ölçü hizmeti yapan organlar değil nasıl ve kim tarafından ları) işletilmesi ya da desteklenmesi, yerine getirilirse getirilsin hizmetin bütünüdür Dinlenme amaçlı tesislerin (parklar, sahil- (Erginay;1994:151). Şu halde çeşitli organlarca ler, kamp alanları ve buralarda ticari olmayan şekilde döşenmiş konaklama alanları, yüzme havuzları, kamuya açık, yıkanma amaçlı banyo ve hamamlar ve benzeri) işletilmesi ya da desteklenmesi, - spor ve dinlenme tesisleri (1. düzey kod ve hiz- ortaklaşa yapılmasa dahi eğitim hizmetleri, genel kamu hizmetleri, dinlenme kültür ve spor hizmetleri vb. için yapılan giderler bakımından öngörülen sınıflandırma biçimi fonksiyonel sınıflandırmadır. Böylece her hizmet çeşidi için yapılan maliyetlerin belirlenmesi ve maliyetler Takımların, bireysel yarışmacıların ya da bakımından karşılaştırmalar yaparak hizmet- oyuncuların desteklenmesine yönelik hibe- lerin daha verimli, etkin ve ekonomik olarak ler, krediler ya da sübvansiyonlar. görülmesi sağlanmış olacaktır. 33 bölüm 09 Mali Hizmetler Birimi (5018-Madde 60) Kamu idarelerinde aşağıda sayılan görevler, mali hizmetler birimi tarafından yürütülür: dirmek ve bütçe kesin hesabı ile mali istatistikleri hazırlamak. e) İlgili mevzuatı çerçevesinde idare gelirlerini a) İdarenin stratejik plan ve performans programının hazırlanmasını koordine etmek ve sonuçlarının konsolide edilmesi çalışmalarını yürütmek. b) İzleyen iki yılın bütçe tahminlerini de içeren idare bütçesini, stratejik plan ve yıllık performans programına uygun olarak hazırlamak ve idare faaliyetlerinin bunlara uygunluğunu izlemek ve değerlendirmek. c) Mevzuatı uyarınca belirlenecek bütçe ilke ve esasları çerçevesinde, ayrıntılı harcama programı hazırlamak ve hizmet gereksinimleri dikkate alınarak ödeneğin ilgili birimlere gönderilmesini sağlamak. d) Bütçe kayıtlarını tutmak, bütçe uygulama sonuçlarına ilişkin verileri toplamak, değerlen- tahakkuk ettirmek, gelir ve alacaklarının takip ve tahsil işlemlerini yürütmek. f) Genel bütçe kapsamı dışında kalan idarelerde muhasebe hizmetlerini yürütmek. g) Harcama birimleri tarafından hazırlanan birim faaliyet raporlarını da esas alarak idarenin faaliyet raporunu hazırlamak. h) İdarenin mülkiyetinde veya kullanımında bulunan taşınır ve taşınmazlara ilişkin icmal cetvellerini düzenlemek. i) İdarenin yatırım programının hazırlanmasını koordine etmek, uygulama sonuçlarını izlemek ve yıllık yatırım değerlendirme raporunu hazırlamak. 34 Gençlik ve Spor Bakanlığı j) İdarenin, diğer idareler nezdinde takibi gereken mali iş ve işlemlerini yürütmek ve sonuçlandırmak. k) Mali kanunlarla ilgili diğer mevzuatın uygulanması konusunda üst yöneticiye ve harcama yetkililerine gerekli bilgileri sağlamak ve danışmanlık yapmak. kesin hesap ve raporlama ile iç kontrol fonksiyonlarının ayrı alt birimler tarafından yürütülebilmesini sağlayacak şekilde Maliye Bakanlığınca hazırlanarak Bakanlar Kurulunca çıkarılacak yönetmelikle belirlenir. Harcama yetkilisi ile muhasebe yetkilisi görevi aynı kişide birleşemez. Mali hizmetler biriminde ön mali kontrol görevini yürütenler mali l) Ön mali kontrol faaliyetini yürütmek. işlem sürecinde görev alamazlar. m) İç kontrol sisteminin kurulması, standartlarının uygulanması ve geliştirilmesi konularında çalışmalar yapmak. İdarelerin mali hizmetler birimlerinde mali hizmetler uzman yardımcısı ve mali hizmetler uzmanı çalıştırılabilir. Mali hizmetler uzman n) Mali konularda üst yönetici tarafından verilen diğer görevleri yapmak. Alım, satım, yapım, kiralama, kiraya verme, bakım-onarım ve benzeri mali işlemlerden; idarenin tamamını ilgilendirenler destek hizmetlerini yürüten birim, sadece harcama birimlerini ilgilendirenler ise harcama birimleri tarafından gerçekleştirilir. Ancak, harcama yetkililiği görevi uhdesinde kalmak şartıyla, harcama birimlerinin talebi ve üst yöneticinin onayıyla bu işlemler destek hizmetlerini yürüten birim tarafından yapılabilir. Mali hizmetler biriminin yapısı teşkilât kanunlarında gösterilir. Mali hizmetler birimlerinin çalışma usûl ve esasları; idarelerin teşkilat yapısı dikkate alınmak ve stratejik planlama, bütçe ve performans programı, muhasebe- 35 yardımcısı kadrolarına veya pozisyonlarına atanabilmek için 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 48 inci maddesinde sayılan genel şartlara ilave olarak; a) En az dört yıllık lisans eğitimi veren hukuk, siyasal bilgiler, iktisat, işletme, iktisadi ve idari bilimler fakültelerinden veya bunlara denkliği yetkili makamlarca kabul edilen yurt içi veya yurt dışındaki öğretim kurumlarından mezun olmak, b) Yapılacak özel yarışma sınavında başarılı olmak, c) Sınavın yapıldığı yılın başı itibarıyla 35 yaşını doldurmamış olmak, şartları aranır. bölüm 10 Stratejik Planlama ve Performans Esaslı Bütçeleme 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun 9 uncu maddesine göre kamu idareleri; kalkınma planları, programlar, ilgili mevzuat ve benimsedikleri temel ilkeler çerçevesinde geleceğe ilişkin misyon ve vizyonlarını oluşturmak, stratejik amaçlar ve ölçülebilir hedefler saptamak, performanslarını önceden belirlenmiş olan göstergeler doğrultusunda ölçmek ve bu sürecin izleme ve değerlendirmesini yapmak amacıyla katılımcı yöntemlerle stratejik plan hazırlarlar. Kamu idareleri, kamu hizmetlerinin istenilen düzeyde ve kalitede sunulabilmesi için bütçeleri ile program ve proje bazında kaynak tahsislerini; stratejik planlarına, yıllık amaç ve hedefleri ile performans göstergelerine dayandırmak zorundadırlar. Stratejik plan hazırlamakla yükümlü olacak kamu idarelerinin ve stratejik planlama sürecine ilişkin takvimin tespitine, stratejik planların kalkınma planı ve programlarla ilişkilendiril- mesine yönelik usul ve esasların belirlenmesine Kalkınma Bakanlığı yetkilidir. Kamu idareleri, yürütecekleri faaliyet ve projeler ile bunların kaynak ihtiyacını, performans hedef ve göstergelerini içeren performans programı hazırlar. Kamu idareleri bütçelerini, stratejik planlarında yer alan misyon, vizyon, stratejik amaç ve hedeflerle uyumlu ve performans esasına dayalı olarak hazırlarlar. Kamu idarelerinin bütçelerinin stratejik planlarda belirlenen performans göstergelerine uygunluğu ve idarelerin bu çerçevede yürütecekleri faaliyetler ile performans esaslı bütçelemeye ilişkin diğer hususları belirlemeye Maliye Bakanlığı yetkilidir. Maliye Bakanlığı, Kalkınma Bakanlığı ve ilgili kamu idaresi tarafından birlikte tespit edilecek olan performans göstergeleri, kuruluşların bütçelerinde yer alır. Performans denetimleri bu göstergeler çerçevesinde gerçekleştirilir. 36 bölüm 11 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu Çerçevesinde Bütçe Hazırlama Süreci 11.1. Merkezi Yönetim Bütçe Kanununun Kapsamı 11.2. Orta Vadeli Program, Mali Plan ve Bütçe Hazırlama Rehberi (5018-Madde 15) Merkezi yönetim bütçe kanunu, merkezi yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin gelir ve gider tahminlerini gösteren, bunların uygulanmasına ve yürütülmesine yetki ve izin veren kanundur. (5018-Madde 16) Maliye Bakanlığı, merkezi yönetim bütçe kanunu tasarısının hazırlanmasından ve bu amaçla ilgili kamu idareleri arasında koordinasyonun sağlanmasından sorumludur. Merkezi yönetim bütçe kanununda; yılı ve izleyen iki yılın gelir ve gider tahminleri, varsa bütçe açığının veya fazlasının tutarı, açığın nasıl kapatılacağı veya fazlanın nasıl kullanılacağı, vergi muafiyeti, istisnası ve indirimleri ile benzeri uygulamalar nedeniyle vazgeçilen vergi gelirleri, borçlanma ve garanti sınırları, bütçelerin uygulanmasında tanınacak yetkiler, bağlı cetveller, mali yıl içinde gelir ve giderlere yönelik olarak uygulanacak hükümler yer alır. Merkezi yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin her birinin gelir-gider tahminleri, merkezi yönetim bütçe kanununda ayrı bölüm veya cetvellerde gösterilebilir. Merkezi yönetim bütçesinin hazırlanma süreci, Bakanlar Kurulunun en geç Eylül ayının ilk haftası sonuna kadar toplanarak kalkınma planları, stratejik planlar ve genel ekonomik koşulların gerekleri doğrultusunda makro politikaları, ilkeleri, hedef ve gösterge niteliğindeki temel ekonomik büyüklükleri de kapsayacak şekilde Kalkınma Bakanlığınca hazırlanan orta vadeli programı kabul etmesiyle başlar. Orta vadeli program, aynı süre içinde Resmi Gazetede yayımlanır. 37 Orta vadeli program ile uyumlu olmak üzere, gelecek üç yıla ilişkin toplam gelir ve gider BÜTÇE tahminleri ile birlikte hedef açık ve borçlanma durumu ile kamu idarelerinin ödenek teklif tavanlarını içeren ve Maliye Bakanlığı tarafından hazırlanan orta vadeli mali plan, en geç Eylül ayının onbeşine kadar Yüksek Planlama Kurulu tarafından karara bağlanır ve Resmi Gazetede yayımlanır. Bu doğrultuda, kamu idarelerinin bütçe tekliflerini ve yatırım programını hazırlama sürecini yönlendirmek üzere; Bütçe Çağrısı ve eki Bütçe Hazırlama Rehberi Maliye Bakanlığınca, Yatırım Genelgesi ve eki Yatırım Programı Hazırlama Rehberi ise Kalkınma Bakanlığınca hazırlanarak en geç Eylül ayının onbeşine kadar Resmi Gazetede yayımlanır. Bütçe Hazırlama Rehberi ile Yatırım Programı Hazırlama Rehberi, bütçe tekliflerinin hazırlanmasına esas olmak üzere, kamu idarelerince uyulması gereken genel ilkeleri, nesnel ve ölçülebilir standartları, hesaplama yöntemlerini, bunlara ilişkin olarak kullanılacak cetvel ve tablo örneklerini ve diğer bilgileri içerir. 11.3. Merkezi Yönetim Bütçesinin Hazırlanması (1982 Anayasası-Madde 161) Devletin ve kamu iktisadi teşebbüsleri dışındaki kamu tüzel kişilerinin harcamaları, yıllık bütçelerle yapılır. Mali yıl başlangıcı ile merkezi yönetim bütçesinin hazırlanması, uygulanması ve kontrolü kanunla düzenlenir. Kanun, kalkınma planları ile ilgili yatırımlar veya bir yıldan fazla sürecek iş ve hizmetler için özel süre ve usuller koyabilir. Bütçe kanununa, bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamaz. (5018-Madde 17) Gelir ve gider tekliflerinin hazırlanmasında; a) Orta vadeli program ve mali planda belirlenen temel büyüklükler ile ilke ve esaslar, b) Kalkınma planı ve yıllık program öncelikleri ile kurumun stratejik planları çerçevesinde belirlenmiş ödenek tavanları, c) Kamu idarelerinin stratejik planları ile uyumlu çok yıllı bütçeleme anlayışı, d) İdarenin performans hedefleri, dikkate alınır. Kamu idareleri, merkez ve merkez dışı birimlerinin ödenek taleplerini dikkate alarak gider tekliflerini hazırlar. Genel bütçe gelir teklifi Maliye Bakanlığınca, diğer bütçelerin gelir teklifleri ilgili idarelerce hazırlanır. Gider ve gelir teklifleri, ekonomik ve mali analiz yapılmasına imkân verecek, hesap verilebilirliği ve saydamlığı sağlayacak şekilde, Maliye Bakanlığınca uluslararası standartlara uyumlu olarak belirlenen sınıflandırma sistemine göre hazırlanır. Kamu idareleri, stratejik planları ile Bütçe Hazırlama Rehberinde yer alan esaslar çerçevesinde, bütçe gelir ve gider tekliflerini gerekçeli olarak hazırlar ve yetkilileri tarafından imzalanmış olarak en geç Eylül ayı sonuna kadar Maliye Bakanlığına gönderir. Kamu 38 Gençlik ve Spor Bakanlığı idarelerinin yatırım teklifleri, değerlendirilmek üzere aynı süre içinde Kalkınma Bakanlığına verilir. c) Vergi muafiyeti, istisnası ve indirimleri ile benzeri uygulamalar nedeniyle vazgeçilen kamu gelirleri cetveli, Bütçe teklifleri Maliye Bakanlığına verildikten sonra, kamu idarelerinin yetkilileriyle gider ve gelir teklifleri hakkında görüşmeler yapılabilir. d) Kamu borç yönetimi raporu, Düzenleyici ve denetleyici kurumlar, bütçelerini üç yıllık bütçeleme anlayışı, stratejik planları ve performans hedefleri ile kurumsal, işlevsel ve ekonomik sınıflandırma sistemine göre hazırlarlar. 11.4. Merkezi Yönetim Bütçe Kanun Tasarısının Sunulması (5018-Madde 18) Makroekonomik göstergeler ve bütçe büyüklüklerinin en geç Ekim ayının ilk haftası içinde Yüksek Planlama Kurulunda görüşülmesinden sonra, Maliye Bakanlığınca hazırlanan merkezi yönetim bütçe kanun tasarısı ile milli bütçe tahmin raporu, mali yıl başından en az yetmiş beş gün önce Bakanlar Kurulu tarafından Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulur. e) Genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin son iki yıla ait bütçe gerçekleşmeleri ile izleyen iki yıla ait gelir ve gider tahminleri, f) Mahalli idareler ve sosyal güvenlik kurumlarının bütçe tahminleri, g) (Mülga: 22/12/2005-5436/10 md.) h) Merkezi yönetim kapsamında olmayıp, merkezi yönetim bütçesinden yardım alan kamu idareleri ile diğer kurum ve kuruluşların listesi, eklenir. Türkiye Büyük Millet Meclisi ve Sayıştay ile Düzenleyici ve denetleyici kurumlar, bütçelerini Eylül ayı sonuna kadar doğrudan Türkiye Büyük Millet Meclisine, bir örneğini de Maliye Bakanlığına gönderirler. 11.5. Merkezi Yönetim Bütçe Kanun Tasarısının Görüşülmesi (1982 Anayasası- Madde 162) Bakanlar Kurulu, merkezi yönetim bütçe tasarısı ile milli bütçe tahminlerini gösteren raporu, mali yıl başından en az yetmişbeş gün önce, Türkiye Büyük Millet Meclisine sunar. Merkezi yönetim bütçe kanun tasarısına, Türkiye Büyük Millet Meclisinde görüşülmesi sırasında dikkate alınmak üzere; a) Orta vadeli mali planı da içeren bütçe gerekçesi, b) Yıllık ekonomik rapor, 39 Bütçe tasarıları ve rapor, kırk üyeden kurulu Bütçe Komisyonunda incelenir. Bu komisyonun kuruluşunda, iktidar grubuna veya gruplarına en az yirmibeş üye verilmek şartı ile siyasi parti gruplarının ve bağımsızların oranlarına göre temsili göz önünde tutulur. Bütçe Komisyonunun ellibeş gün içinde kabul edeceği metin, Türkiye Büyük Millet Meclisinde görüşülür ve mali yıl başına kadar karara bağlanır. BÜTÇE Kamu yatırım programı, merkezi yönetim bütçe kanununa uygun olarak Kalkınma Bakanlığı tarafından hazırlanır ve anılan Kanunun yürürlüğe girdiği tarihten itibaren on beş gün içinde Bakanlar Kurulu kararıyla Resmi Gazetede yayımlanır. Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri, Genel Kurulda, kamu idare bütçeleri hakkında düşüncelerini, her bütçenin tümü üzerindeki görüşmeler sırasında açıklarlar; bölümler ve değişiklik önergeleri, üzerinde ayrıca görüşme yapılmaksızın okunur ve oylanır. Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri, bütçe kanunu tasarılarının Genel Kurulda görüşülmesi sırasında, gider artırıcı veya gelirleri azaltıcı önerilerde bulunamazlar. (5018-Madde 19) Türkiye Büyük Millet Meclisi, merkezi yönetim bütçe kanun tasarısının metnini maddeler, gider ve gelir cetvellerini kamu idareleri itibarıyla görüşür ve bölümler halinde oylar. Merkezi yönetim bütçe kanunu mali yıl başından önce Resmi Gazetede yayımlanır. Zorunlu nedenlerle merkezi yönetim bütçe kanununun süresinde yürürlüğe konulamaması halinde, geçici bütçe kanunu çıkarılır. Geçici bütçe ödenekleri, bir önceki yıl bütçe başlangıç ödeneklerinin belirli bir oranı esas alınarak belirlenir. Geçici bütçe uygulaması altı ayı geçemez. Cari yıl bütçesinin yürürlüğe girmesiyle geçici bütçe uygulaması sona erer ve o tarihe kadar yapılan harcamalar ve girişilen yüklenmeler ile tahsil olunan gelirler cari yıl bütçesine dahil edilir. Merkezi yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin bütçelerindeki ödeneklerin yetersiz kalması halinde veya öngörülmeyen hizmetlerin yerine getirilmesi amacıyla, karşılığı gelir gösterilmek kaydıyla, kanunla ek bütçe yapılabilir. 40 bölüm 12 Bütçelerde Değişiklik Yapılabilme Esasları ve Ödeneklerin Kullanılması (1982 Anayasası-Madde 163) Merkezi yönetim bütçesiyle verilen ödenek, harcanabilecek miktarın sınırını gösterir. Harcanabilecek miktar sınırının Bakanlar Kurulu kararıyla aşılabileceğine dair bütçelere hüküm konulamaz. Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname ile bütçede değişiklik yapmak yetkisi verilemez. Cari yıl bütçesindeki ödenek artışını öngören değişiklik tasarılarında ve cari ve ileriki yıl bütçelerine mali yük getirecek nitelikteki kanun tasarı ve tekliflerinde, belirtilen giderleri karşılayabilecek mali kaynak gösterilmesi zorunludur. (5018-Madde 20) Bütçe ödeneklerinin kullanılmasında aşağıda belirtilen esaslara uyulur: a) Genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri, ayrıntılı harcama programlarını hazırlar ve vize edilmek üzere Maliye Bakanlığına gönderir. Bütçe ödenekleri, Maliye Bakanlığınca belirlenecek esaslar çerçevesinde, nakit planlaması 41 da dikkate alınarak vize edilen ayrıntılı harcama programları ve serbest bırakma oranlarına göre kullanılır. b) Özel bütçeli idareler ve sosyal güvenlik kurumları ayrıntılı finansman programlarını hazırlar ve harcamalarını bu programa uygun olarak yaparlar. c) Ayrıntılı harcama ve finansman programlarının hazırlanmasına, vize edilmesine, uygulanmasına ve uygulamanın izlenmesine dair usûl ve esaslar Maliye Bakanlığınca belirlenir. d) Kamu idareleri, bütçelerinde yer alan ödeneklerin üzerinde harcama yapamaz. Bütçeyle verilen ödenekler, tahsis edildikleri amaçlar doğrultusunda yılı içinde yaptırılan iş, satın alınan mal ve hizmetler ile diğer giderlerin karşılanmasında kullanılır. Ancak, ait olduğu mali yılda ödenemeyen ve emanet hesabına alınamayan zamanaşımına uğramamış geçen BÜTÇE yıllar borçları ile ilama bağlı borçlar, ilgili kamu idaresinin cari yıl bütçesinden ödenir. e) Cari yılda kullanılmayan ödenekler yıl sonunda iptal edilir. f) Genel veya kısmi seferberlik, savaş ilanı veya Bakanlar Kurulu kararıyla zorunlu askeri 12.2. Merkez Dışı Birimlere Ödenek Gönderme (5018-Madde 22) Kamu idarelerinin merkez teşkilatı harcama yetkilileri, merkez dışı birimlere, ihtiyaçlarında kullanılmak üzere Ödenek Gönderme Belgesi düzenlemek suretiyle ödenek gönderirler. hazırlıkların yapıldığı olağanüstü hallerde Milli deki mevcut ödenekler, bu idarelerin ödenek Merkezi yönetim kapsamındaki kamu idarelerinde ödenek gönderilmesine ilişkin usul ve esasları belirlemeye Maliye Bakanı yetkilidir. toplamları aşılmamak şartıyla, birleştirilerek 12.3. Yedek Ödenek Savunma Bakanlığı, Jandarma Genel Komutanlığı ve Sahil Güvenlik Komutanlığı bütçelerin- kullanılabilir. Bu durumda da mevcut ödeneklerin yeterli olmaması halinde toplam ödenek tutarının yüzde on beşine kadar ek harcama yapılabilir. Yukarıda sayılan hallerde sevk ve intikalle ilgili giderler için, harcama yetkililerinin onayıyla görevlendirilecek mutemetlere gereken miktarda avans verilebilir ve gönderilecek ödeneğe istinaden bir ay içinde mahsup edilir. 12.1. Ödenek Aktarmaları (5018-Madde 21) Merkezi yönetim kapsamın- (5018-Madde 23) Merkezi yönetim bütçe kanununda belirtilen hizmet ve amaçları gerçekleştirmek, ödenek yetersizliğini gidermek veya bütçelerde öngörülmeyen hizmetler için, bu Kanuna ekli (I) sayılı cetvelde yer alan idareler ile (II) sayılı cetvelde yer alan idarelerden merkezi yönetim bütçe kanununda gösterilecek olanların bütçelerine aktarılmak üzere, genel bütçe ödeneklerinin yüzde ikisine kadar Maliye Bakanlığı bütçesine yedek ödenek konulabilir. Bu ödenekten aktarma yapmaya Maliye Bakanı yetkilidir. daki kamu idarelerinin bütçeleri arasındaki ödenek aktarmaları kanunla yapılır. Ancak, merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri, aktarma yapılacak tertipteki ödeneğin, yılı bütçe kanununda farklı bir oran belirlenmedikçe yüzde beşine kadar kendi bütçeleri içinde ödenek aktarması yapabilirler. Bu şekilde yapılan aktarmalar, yedi gün içinde Maliye Bakanlığına bildirilir. (2012 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanununa göre bu oran yüzde yirmi’dir.) Personel giderleri tertiplerinden, aktarma yapılmış tertiplerden ve yedek ödenekten aktarma yapılmış tertiplerden, diğer tertiplere aktarma yapılamaz. Mali yıl içinde yedek ödenekten yapılan aktarmaların tür, tutar ve idareler itibarıyla dağılımı, yılın bitimini takip eden on beş gün içinde Maliye Bakanlığınca ilan edilir. 12.4. Kamu Yatırım Projeleri (5018-Madde 25) Kamu yatırım projeleri 19.6.1994 tarihli ve 540 sayılı Kanun Hükmünde Kararname, Yatırım Programı Hazırlama Rehberi ve ilgili diğer mevzuat hükümleri çerçevesinde hazırlanır, uygulanır ve izlenir. Devlet Planlama Teşkilâtı Müsteşarlığı, merkezi yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin yatırım programında yer alan proje ödeneklerinin 42 Gençlik ve Spor Bakanlığı belirlenmesi sürecinde, bütçe bütünlüğünün sağlanması açısından Maliye Bakanlığı ile işbirliği yapar. Bu Kanuna ekli (III) sayılı cetvelde yer alan idarelerin yatırım nitelikli projelerine, bilgi için yılı yatırım programında yer verilir. Ayrıca, sosyal güvenlik kurumları ve mahalli idarelerin yatırımlarının uygulanması ve izlenmesine ilişkin usul ve esaslar Kalkınma Bakanlığınca belirlenir. Kamu yatırım projelerinin gerçekleşme ve uygulama sonuçları, ilgili kamu idaresi tarafından izleyen yılın Mart ayı sonuna kadar bir rapor halinde Sayıştay Başkanlığına, Maliye Bakanlığına ve Kalkınma Bakanlığına gönderilir. Proje maliyeti, Yılı Programının Uygulanması, Koordinasyonu ve İzlenmesine Dair Bakanlar Kurulu Kararında belirlenecek sınırın üzerinde bulunan afetlerle ilgili olanlar hariç yeni kamu yatırım projesi tekliflerinden; fayda-maliyet veya maliyet-etkinlik analizleri ile çevresel analizleri içerecek şekilde yapılabilirlik etüdü bulunmayan ve Kalkınma Bakanlığı tarafından incelenerek yapılabilirliği onaylanmamış projeler yatırım programına alınamaz. 12.5. Yüklenmeye Girişilmesi (5018-Madde 26) Yüklenme, usulüne uygun olarak düzenlenmiş sözleşme esaslarına veya kanun hükmüne dayanılarak iş yaptırılması, mal veya hizmet alınması karşılığında geleceğe yönelik bir ödeme yükümlülüğüne girilmesidir. Bütçede yeterli ödeneği bulunmayan işler için yüklenmeye girişilemez. Yüklenme süresi mali yılla sınırlıdır. Harcama yetkilileri, tahsis edilen ödenekler dahilinde yüklenmeye girebilirler. Yüklenmeye girişilen tutara ait ödenekler saklı tutulur; başka iş yaptırılması, mal veya hizmet alınması için kullanılamaz. 43 12.5.1. Ertesi Yıla Geçen Yüklenme (5018-Madde 27) Niteliğinden dolayı mali yılla sınırlı tutulamayan ve sürekliliği bulunan aşağıdaki iş ve hizmetler için; her iş itibarıyla, bütçelerinde öngörülen ödeneklerin yüzde ellisini, izleyen yılın Haziran ayını geçmemek ve yüklenme süresi on iki ayı aşmamak üzere, ilgili üst yöneticinin onayıyla ertesi yıla geçen yüklenmelere girişilebilir: a) Türk Silahlı Kuvvetlerinin yapım, onarım, etüt ve proje işleri, araştırma-geliştirme projeleri, giyecek ve yiyecek alımları, makineteçhizat, silah-mühimmat-teçhizat alımlarıyla bunların bakım, onarım ve imalat işleri. b) Yiyecek, yakacak, akaryakıt ve madeni yağ ihtiyaçları. c) Temini ve korunması güç olan ilaç, aşı, serum ve tıbbi sarf malzemeleri. d) Süreli yayın alımı, taşıma, koruma ve güvenlik, temizlik ve yemek hizmetleri. e) Taşıtların mali sorumluluk sigortası ile yurt dışından tedariki yapılan silah, silah-teçhizat ve mühimmat sevkinin her türlü riske karşı sigortalanması amacıyla yaptırılan nakliyat sigortası. f) Makine-teçhizat, yol ve otoyol, bilgisayar ve haberleşme sistemlerinin bakım işleri; her türlü onarım işleri ile elektronik bilgi erişim hizmetleri. g) Emniyet Genel Müdürlüğünün giyecek alımları ile silah, mühimmat ve teçhizat alımları. h) Milli İstihbarat Teşkilatı Müsteşarlığının etüt ve proje işleri, araştırma-geliştirme projeleri, makine, silah-mühimmat, teçhizat ve sistem alımlarıyla bunların bakım, onarım ve imalat işleri. BÜTÇE Ancak (d) bendinde sayılan işler için bütçelerinde ödeneklerin yüzde ellisinin aşılmayacağı hükmü Milli Eğitim Bakanlığı için aranmaz. suretiyle temin edileceklerde ise dört yıl olmak üzere üst yöneticinin onayıyla gelecek yıllara yaygın yüklenmeye girişilebilir. 12.5.2. Gelecek Yıllara Yaygın Yüklenmeler 12.6. Bütçelerden Yardım Yapılması (5018-Madde 28) Merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri, bir mali yıl içinde tamamlanması mümkün olmayan yatırım projeleri için gelecek yıllara yaygın yüklenmeye girişebilir. “Gerçek veya tüzel kişilere kanuni dayanağı olmadan kamu kaynağı kullandırılamaz, yardımda bulunulamaz veya menfaat sağlanamaz. Ancak, genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin bütçelerinde öngörülmüş olmak kaydıyla; kamu yararı gözetilerek dernek, vakıf, birlik, kurum, kuruluş, sandık ve benzeri teşekküllere yardım yapılabilir. Türk Silahlı Kuvvetleri Stratejik Hedef Planında yer alan projeler için 2.7.1992 tarihli ve 3833 sayılı Kanun çerçevesinde gelecek yıllara yaygın yüklenmelere girişmeye, ilgisine göre Milli Savunma Bakanlığı veya İçişleri Bakanlığı yetkilidir. Dışişleri Bakanlığı, Maliye Bakanlığının uygun görüşünü almak kaydıyla, yabancı ülkelerde dış temsilcilik binası veya arsa satın alınması, bina yaptırılması veya kiralanması için gelecek yıllara yaygın yüklenmelere girişebilir. Yılı bütçesinde ödeneği bulunması ve merkezi yönetim kapsamındaki idareler için Maliye Bakanlığının uygun görüşünün alınması kaydıyla; satın alma suretiyle edinilmesi ekonomik olmayan her türlü makine-teçhizat, cihazlar ve taşıtlar ile hava ambulansı ve yangınla mücadele amacıyla hava ve deniz araçlarının kiralanması veya finansal kiralama suretiyle temini; temizlik, yemek, koruma ve güvenlik ile personel taşıma hizmetleri, 16/6/2005 tarihli ve 5369 sayılı Kanuna göre sağlanan sabit ve ankesörlü telefon hizmetleri ile acil yardım çağrıları hizmetleri ve okullara sağlanan internet erişim hizmetleri, harita, plan, proje, etüt ve müşavirlik hizmetleri, ulusal araştırma geliştirme kurumlarının süreli ve süresiz yayın alımları, orman ağaçlandırma ve amenajman işleri, kit karşılığı cihaz, aşı ve anti-serum alımı için; süresi üç yılı geçmemek, finansal kiralama Bu yardımların yapılması, kullanılması, izlenmesi, denetlenmesi ve kamuoyuna açıklanmasına ilişkin esas ve usuller Maliye Bakanlığınca hazırlanarak Bakanlar Kurulunca çıkarılacak yönetmelikle belirlenir” (5018 sayılı Kanun m.29). 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununa göre kamu kaynağı; borçlanma suretiyle elde edilen imkanlar da dahil olmak üzere; kamuya ait gelirler, taşınır ve taşınmazlar, hesaplarda bulunan para, alacak ve haklar ile her türlü değerleri ifade etmektedir. Kar amacı gütsün ya da gütmesin bütün örgütler bütçe yaparak çalışırlar. Bütçe hem planlama hem de kontrol için önemli bir araçtır (Can, 2005:305). Hane halklarına hizmet veren ve kar amacı gütmeyen kurumlar, ayrı kanuni işletmeler olup kar amacı gütmeksizin hane halklarına hizmet sunarlar. Bu kurumların temel gelir kaynakları hane halklarının tüketici kimlikleriyle yapmış oldukları nakdi ya da ayni katkılardan, genel yönetim bütçelerinden yapılan ödemelerden, mülkiyet gelirlerinden ve ara sıra yapılan satışlardan elde edilen gelirlerden oluşur (Tosun; 2007:24). 44 Gençlik ve Spor Bakanlığı Bütçelerden yapılan yardımlar, kar amacı gütmeyen kuruluşların cari nitelikli ödemelerine katkı amacıyla yapılan transferlerdir. Bütçeden karşılıksız olarak ilgili mevzuatına göre ve kaynak aktarılan kurumların bütçe açıklarının finansmanı gibi amaçlarla mahalli idarelere, özerk kurumlara, fonlara ve sosyal güvenlik kurumlarına yapılan hazine yardımlarının dışında ve bundan daha farklı bir yapıdadır. Özellikle kar amacı gütmeyen dernek, birlik, sandık gibi kuruluşlar ile vakıf üniversiteleri, kamu işveren sendikaları, siyasi partiler, sosyal amaçlı fonlar ile Türk kültür varlığının korunması ve tanıtımı için yapılan giderler bu kapsamda yer almaktadır. Analitik bütçe sınıflandırmasının 05.3 “Kar amacı gütmeyen kuruluşlara yapılan transferler” başlığı altında sınıflandırılan bu yardımların ödenebilmesi için her şeyden önce kanuni dayanağının bulunması gerekmektedir. Bu yardımlar, genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin bütçesinin ilgili tertibine yeterli ödeneğin konulması suretiyle sağlanır. Yani yılı bütçe kanununda bir ödenek öngörülmüş olmalıdır. Bilindiği üzere ödenekler harcama yapılabilecek miktarın sınırını göstermekte ve öngörüldükleri amaç dışında kullanılamamaktadır. “Dernek, Vakıf, Birlik, Kurum, Kuruluş, Sandık ve Benzeri Teşekküllere Genel Yönetim Kapsamındaki Kamu İdarelerinin Bütçelerinden Yardım Yapılması Hakkında Yönetmelik” Maliye Bakanlığının 23/06/2006 tarihli ve 11536 sayılı yazısı üzerine, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun 29 uncu maddesine göre, Bakanlar Kurulu’nca 03/07/2006 tarihinde kararlaştırılmış ve 17/07/2006 tarihli ve 26231 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe girmiştir. 45 Anılan yönetmeliğin “yardım yapılabilme şartları” başlıklı 5 inci maddesine göre idarelerce teşekküllere yardım yapılabilmesi için; a) İdare bütçesinde bu amaçla ödenek tefrik edilmiş olması, b) Yardımlarda kamu yararı gözetilmesi, yardımların öncelikle toplumun ihtiyaç ve sorunlarına çözüm sağlaması ile toplumsal gelişmeye katkıda bulunulmasına yönelik olması, c) Teşekkülün, yardımı yapacak idarenin görev alanına giren konularda faaliyet göstermesi, ç) Teşekkül ile yardım yapacak idare arasında protokol yapılması, d) Teşekkülün, 5072 sayılı Dernek ve Vakıfların Kamu Kurum ve Kuruluşları ile İlişkilerine Dair Kanun kapsamındaki dernek ve vakıflardan olmaması, e) Teşekkülün, Anayasa ve kanunlarla yasaklanmış faaliyetlerde bulunmamış olması, f) Teşekkülün, üyelerine veya ortaklarına kazanç paylaşımı veya kar dağıtımı amacının bulunmaması, gerekir. Yardım talepleri, ilgili idarece değerlendirilir. Yardımın miktarının belirlenmesi ve dağıtımı, bakanlıklarda bakanın, diğer idarelerde kurumun en üst yöneticisinin onayı ile yapılır. Teşekküller, yardımları kamu yararı gözeterek veriliş amacına uygun olarak kullanmak zorundadır. Bu tür transfer harcamaları, gelişmiş ülkelerde gelişmekte olan ülkelerden daha fazla kullanılmaktadır. Kaynak yetersizliği nedeniyle gelişmekte olan ülkelerde yeterince gelişmemiştir. Ancak gerek yetersiz sermaye birikimi, gerekse hızlı nüfus artışı gibi nedenler geliş- BÜTÇE mekte olan ülkelerde de bu harcamaları gerekli kılmaktadır (Ataç; 2009:330-331). Örneğin, Türkiye’de gelişmekte olan spor branşlarına ait spor kulüplerinin, spor federasyonlarının, gençlik kulüplerinin ve gençlik merkezlerinin ihtiyaçları için Spor Genel Müdürlüğünün bütçesinden yapılan yardımlar bu niteliktedir. Böylece bu kulüpler desteklenmek suretiyle Türk sporuna ve gençliğine katkı sağlanmasına çalışılmaktadır. Bütçe kısıtları nedeniyle yapılan yardımlarda zaman zaman aksamalar olsa bile genel itibariyle yeterli miktarda yardımlar yapılarak ihtiyaçlar giderilmektedir. Benzer bir biçimde Milli Savunma Bakanlığı bütçesinden Türkiye Harp Malulü Gaziler Şehit Dul ve Yetimleri Derneğine ya da Türkiye Muharip Gaziler Derneğine yaptıkları faaliyetleri desteklemek amacıyla verilen yardımlar da aynı kategoride değerlendirilmektedir. Diğer taraftan ekonominin daralma dönemlerinde depresyonla mücadelede bütçe ve harcama politikaları önemli bir yer teşkil etmektedir. Devlet depresyonla mücadele ederken harca- maları çeşitli biçimde etkileyebilir. Devletin yatırım harcamaları ile bayındırlık harcamalarını artırmasının yanı sıra sosyal yardımları da artırması önemlidir. Vergilerin indirilmesi yerine bütçeden sosyal yardımlarda bulunmak suretiyle de tüketim artırılabilir. Şiddetli bir depresyon döneminde gelir transferi buhranın atlatılmasında büyük yarar sağlar. Ancak bunun sakıncası depresyon döneminde artırılmış yardımların konjonktürün düzelmesi halinde azaltılmasına büyük engeller meydana getirmesidir (Bozgeyik; 2004:48). Genellikle belirli mal ve hizmetlerin üretimini arttırmak için üreticilere yapılan sübvansiyonlar da ekonomideki kaynak dağılımı üzerinde etkili olurlar. Sübvansiyonlar ile kaynakların belirli alanlara kayması sağlanabilir. Çünkü sübvansiyonun uygulandığı alandaki mal ve hizmetlerin üretimi, sübvansiyon sonucunda maliyetler düşeceği için daha karlı hale gelecektir. Ekonomideki kaynaklar sübvansiyon uygulanarak çekici hale getirilen alana doğru kayacaktır (Öztürk; 2006:17). 46 bölüm 13 Faaliyet Raporları (5018-Madde 41) Üst yöneticiler ve bütçeyle ödenek tahsis edilen harcama yetkililerince, hesap verme sorumluluğu çerçevesinde, her yıl faaliyet raporu hazırlanır. Üst yönetici, harcama yetkilileri tarafından hazırlanan birim faaliyet raporlarını esas alarak, idaresinin faaliyet sonuçlarını gösteren idare faaliyet raporunu düzenleyerek kamuoyuna açıklar. Merkezi yönetim kapsamındaki idareler ile sosyal güvenlik kurumlarının bir mali yıldaki faaliyet sonuçları, Maliye Bakanlığınca hazırlanacak genel faaliyet raporunda gösterilir. Bu raporda, mahalli idarelerin mali yapılarına ilişkin genel değerlendirmelere de yer verilir. Maliye Bakanlığı, genel faaliyet raporunu kamuoyuna açıklar ve bir örneğini Sayıştaya gönderir. Merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri ve sosyal güvenlik kurumları, idare faaliyet raporlarının birer örneğini Sayıştaya ve Maliye Bakanlığına gönderir. Mahalli idarelerce hazırlanan idare faaliyet raporlarının birer örneği Sayıştay ve İçişleri Bakanlığına gönderilir. İçişleri Bakanlığı, bu raporları esas alarak kendi değerlendirmelerini de içeren mahalli idareler genel faaliyet raporunu hazırlar ve kamuoyuna açıklar. Raporun birer örneği Sayıştaya ve Maliye Bakanlığına gönderilir. 47 Sayıştay, mahalli idarelerin raporları hariç idare faaliyet raporlarını, mahalli idareler genel faaliyet raporunu ve genel faaliyet raporunu, dış denetim sonuçlarını dikkate alarak görüşlerini de belirtmek suretiyle Türkiye Büyük Millet Meclisine sunar. Türkiye Büyük Millet Meclisi bu raporlar ve değerlendirmeler çerçevesinde, kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasına ilişkin olarak kamu idarelerinin yönetim ve hesap verme sorumluluklarını görüşür. Bu görüşmelere üst yönetici veya görevlendireceği yardımcısının ilgili bakanla birlikte katılması zorunludur. BÜTÇE İdare faaliyet raporu, ilgili idare hakkındaki genel bilgilerle birlikte; kullanılan kaynakları, bütçe hedef ve gerçekleşmeleri ile meydana gelen sapmaların nedenlerini, varlık ve yükümlülükleri ile yardım yapılan birlik, kurum ve kuruluşların faaliyetlerine ilişkin bilgileri de kapsayan mali bilgileri; stratejik plan ve performans programı uyarınca yürütülen faaliyet- leri ve performans bilgilerini içerecek şekilde düzenlenir. Bu raporlarda yer alacak hususlar, raporların hazırlanması, ilgili idarelere verilmesi, kamuoyuna açıklanması ve bu işlemlere ilişkin süreler ile diğer usûl ve esaslar, İçişleri Bakanlığı ve Sayıştayın görüşü alınarak Maliye Bakanlığı tarafından çıkarılacak yönetmelikle belirlenir. 48 bölüm 14 Kesinhesap (1982 Anayasası-Madde 164) Kesinhesap kanunu tasarıları, kanunda daha kısa bir süre kabul edilmemiş ise, ilgili oldukları mali yılın sonundan başlayarak, en geç yedi ay sonra Bakanlar Kurulunca Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulur. Sayıştay, genel uygunluk bildirimini, ilişkin olduğu kesinhesap kanunu tasarısının verilmesinden başlayarak en geç yetmişbeş gün içinde Türkiye Büyük Millet Meclisine sunar. gündemine alınır. Bütçe Komisyonu, bütçe kanunu tasarısıyla kesinhesap kanunu tasarısını Genel Kurula birlikte sunar, Genel Kurul, kesinhesap kanunu tasarısını, yeni yıl bütçe kanunu tasarısıyla beraber görüşerek karara bağlar. Kesinhesap kanunu tasarısı ve genel uygunluk bildiriminin Türkiye Büyük Millet Meclisine verilmiş olması, ilgili yıla ait Sayıştayca sonuçlandırılamamış denetim ve hesap yargılamasını önlemez ve bunların karara bağlandığı anlamına gelmez. (5018-Madde 42) Türkiye Büyük Millet Meclisi, merkezi yönetim bütçe kanununun uygulama sonuçlarını onama yetkisini kesin hesap kanunuyla kullanır. Kesinhesap kanunu tasarısı, yeni yıl bütçe kanunu tasarısıyla birlikte Bütçe Komisyonu 49 Kesinhesap kanunu tasarısı, muhasebe kayıtları dikkate alınarak, merkezi yönetim bütçe kanununun şekline uygun olarak Maliye Bakanlığınca hazırlanır. Bu tasarı, bir yıllık uygulama BÜTÇE sonuçlarını karşılaştırmalı olarak gösteren değerlendirmeleri içeren gerekçesiyle birlikte izleyen mali yılın Haziran ayı sonuna kadar Bakanlar Kurulunca Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulur ve bir örneği Sayıştaya gönderilir. Kesin hesap kanun tasarısının ekinde; a) Genel mizan, b) Bütçe gelirleri kesin hesap cetveli ve açıklaması, c) Bütçe giderleri kesin hesap cetvelleri ve açıklaması, h) Maliye Bakanlığı tarafından gerekli görülen diğer belgeler yer alır. Merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri bütçelerinin kesin hesabının düzenlenmesine ilişkin usul ve esaslar Maliye Bakanlığınca belirlenir. İdarelerin faaliyet raporları, genel faaliyet raporu, dış denetim genel değerlendirme raporu ve kesin hesap kanunu tasarısı ile merkezi yönetim bütçe kanunu tasarısı birlikte görüşü- d) Bütçe gelir ve giderlerinin iller ve idareler itibarıyla dağılımı, lür. Ancak, bu raporlar ile genel uygunluk bildi- e) Devlet borçları ve Hazine garantilerine ilişkin cetveller, rında öncelikle görüşülür. f) Yılı içerisinde silinen kamu alacakları cetveli, kurumları bütçelerinin uygulama sonuçlarının g) (Ek: 22/12/2005-5436/10 md.) Mal yönetim hesabı icmal cetvelleri, kesin hesaba bağlanması, ilgili kanunlarındaki rimi Türkiye Büyük Millet Meclisi komisyonla- Mahalli idare bütçeleri ile sosyal güvenlik hükümlere göre yapılır. 50 bölüm 15 Genel Uygunluk Bildirimi (5018-Madde 43) Sayıştay, merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri için düzenleyeceği genel uygunluk bildirimini, kesin hesap kanun tasarısının verilmesinden başlayarak en geç yetmiş beş gün içinde Türkiye Büyük Millet Meclisine sunar. 51 Genel uygunluk bildirimi; dış denetim raporları, idare faaliyet raporları ve genel faaliyet raporu dikkate alınarak hazırlanır. Kesin hesap kanunu tasarısı ve genel uygunluk bildiriminin Türkiye Büyük Millet Meclisine verilmiş olması, ilgili yıla ait Sayıştayca sonuçlandırılmamış denetimleri önlemez ve hesapların kesin hükme bağlandığı anlamına gelmez. bölüm 16 Strateji Geliştirme Birimlerinin Görevleri Strateji Geliştirme Başkanları, Strateji Geliştirme Daire Başkanları ile Müdürler strateji geliştirme birimlerinin yöneticisi olup, birimlerinin görevlerinin yerinde ve zamanında yerine getirilmesinden üst yöneticiye karşı sorumludurlar. Harcama yetkililiği ile muhasebe yetkililiği görevi aynı kişide birleşemez. Strateji geliştirme birimlerinde ön mali kontrol görevini yönetenler, onay belgesi ve ekleri ile şartname ve sözleşme tasarılarının hazırlanması, mali karar ve işlemlerin belgelendirilmesi, mal ve hizmetlerin teslim alınması gibi mali karar ve işlemlerin hazırlanması ve uygulanması aşamalarında görevlendirilemezler ve ihale komisyonu ile muayene ve kabul komisyonunda başkan veya üye olamazlar. Strateji Geliştirme birimlerinin Çalışma Usul ve Strateji geliştirme birimlerinin yöneticileri, görev ve yetkilerinden bazılarını sınırlarını açıkça belirtmek, yazılı olmak ve 5018 sayılı kanuna aykırı olmamak şartıyla ve üst yöneticinin onayıyla alt birim yöneticilerine devredebilirler. Yetki devri, uygun araçlarla ilgililere duyurulur. Esasları Hakkındaki Yönetmelik hükümlerine göre; Strateji Geliştirme Birimlerinin görevleri: a) Ulusal kalkınma strateji ve politikalarını belirlemek, amaçlarını oluşturmak üzere gerekli çalışmaları yapmak, 52 Gençlik ve Spor Bakanlığı b) İdarenin görev alanına giren konularda performans ve kalite ölçütleri geliştirmek ve bu kapsamda verilecek diğer görevleri yerine getirmek, değerlendirmek ve bütçe kesin hesabı ile mal istatistikleri hazırlamak, k) İlgili mevzuatı çerçevesinde idare gelirlerini tahakkuk ettirmek, gelir ve alacaklarının c) İdarenin yönetimi ile ilgili hizmetlerin geliştirilmesi ve performansla ilgili bilgi ve verileri toplamak, analiz etmek ve yorumlamak, takip ve tahsil işlemlerini yürütmek, l) Genel bütçe kapsamı dışında kalan idarelerde muhasebe hizmetlerini yürütmek, d) İdarenin görev alanına giren ve politikaları, yıllık program ve hükümet programı çerçevesinde idarenin orta ve uzun vadeli strateji konularda, hizmetleri etkileyecek dış faktörleri incelemek, kurum içi kapasite araştırması yapmak, hizmetlerin etkililiğini ve tatmin düzeyini analiz etmek ve genel araştırmalar yapmak, m) Harcama birimleri tarafından hazırlanan e) Yönetim bilgi sistemlerine ilişkin hizmetleri yerine getirmek, sını koordine etmek, uygulama sonuçları- f) İdare kurulmuşsa Strateji Geliştirme Kurulunun sekretarya hizmetlerini yürütmek, g) İdarenin stratejik plan ve performans programının hazırlanmasını koordine etmek ve sonuçlarının konsolide edilmesi çalışmalarını yürütmek, h) İzleyen iki yılın bütçe tahminlerini de içeren idare bütçesini, stratejik plan ve yıllık performans programına uygun olarak hazırlamak ve idare faaliyetlerinin bunlara uygunluğunu izlemek ve değerlendirmek, i) j) Mevzuatı uyarınca belirlenecek bütçe ilke ve esasları çerçevesinde, ayrıntılı harcama programı hazırlamak ve hizmet gereksinimleri dikkate alınarak ödeneğin ilgili birimlere gönderilmesini sağlamak, Bütçe kayıtlarını tutmak, bütçe uygulama sonuçlarına ilişkin verileri toplamak, 53 birim faaliyet raporlarını da esas alarak idarenin faaliyet raporunu hazırlamak, n) İdarenin mülkiyetinde veya kullanımında bulunan taşınır ve taşınmazlarla ilişkin icmal cetvellerini düzenlemek, o) İdarenin yatırım programının hazırlanmanı izlemek ve yıllık yatırım değerlendirme raporunu hazırlamak, p) İdarenin diğer idareler nezdinde takibi gereken mali iş ve işlemlerini yürütmek ve sonuçlandırmak, r) Mali kanunlarla ilgili diğer mevzuatın uygulanması konusunda üst yöneticiye ve harcama yetkililerine gerekli bilgileri sağlamak ve danışmanlık yapmak, s) Ön mali kontrol faaliyetlerini yürütmek, t) İç kontrol sisteminin kurulması, standartlarının uygulanması ve geliştirilmesi konularında çalışmalar yapmak; üst yönetimin iç denetime yönelik işlevinin etkililiğini ve verimliliğini artırma için gerekli hazırlıkları yapmak, u) Bakan ve/veya üst yönetici tarafından verilecek diğer görevleri yapmaktır. bölüm 17 Strateji Geliştirme Birimlerinin Bütçe Hazırlık ve Uygulama Süreci İçindeki Faaliyetleri Stratejik planın hazırlanması, güncellenmesi ve yenilenmesi çalışmalarında koordinasyon görevi strateji geliştirme birimleri tarafından yürütülür. Strateji geliştirme birimleri tarafından yapılacak stratejik plan hazırlık çalışmalarına idarenin diğer birimlerinin temsilcilerinin katılımı sağlanır. Birim performans programları birimler tarafından hazırlanarak belirlenen süre içinde strateji geliştirme birimlerine gönderilir. Strateji geliştirme birimleri, birim performans programlarından hareketle idare performans programını hazırlar. Strateji geliştirme birimleri tarafından yürütülen performans programının hazırlık çalışmalarına idarenin ilgili birimlerinin temsilcilerinin katılımı sağlanır. Bütçenin hazırlanmasında kullanılacak belge ve cetveller ile gerekli doküman, strateji geliştirme birimleri tarafından idarenin ilgili birimlerine gönderilir. Her bir harcama birimi bütçe teklifini hazırlayarak birim performans programıyla birlikte strateji geliştirme birimlerine gönderir. Harcama birimleri temsilcileri ile görüşmeler yapılarak idarenin bütçe teklifi strateji geliştirme birimleri tarafından hazırlanır. Merkezi yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin bütçe teklifleri Maliye Bakanlığına, idare performans programları ise Maliye Bakanlığına ve Kalkınma Bakanlığına üst yönetici ile bağlı, ilgili veya ilişkili bulunulan bakan tarafından imzalanarak gönderilir. İdarelerin bütçe tekliflerinin hazırlanmasında orta vadeli program, orta vadeli mali plan, idarenin planı, idarenin stratejik planı, bütçe çağrısı ve bütçe hazırlama rehberi, yatırım genelgesi ve yatırım programı hazırlama rehberi esas alınır. Sosyal güvenlik kurumları ve mahalli idarelerin bütçelerinin hazırlanmasında teşkilat kanunları ve ilgili diğer mevzuat dikkate alınır. 54 Gençlik ve Spor Bakanlığı İdarelerin yatırım programı teklifinin hazırlanmasında kullanılacak belge ve cetveller ile gerekli doküman strateji geliştirme birimleri tarafından idarenin ilgili birimlerine gönderilir. Harcama birimleri yatırım programına ilişkin tekliflerini hazırlayarak strateji geliştirme birimlerine gönderir. Harcama birimleri temsilcileri ile görüşmeler yapılarak idarenin yatırım programı teklifi strateji geliştirme birimleri tarafından hazırlanır. Yatırım programı tekliflerinin hazırlanmasında orta vadeli program, orta vadeli mali plan, idarenin stratejik planı, bütçe çağrısı ve bütçe hazırlama rehberi, yatırım genelgesi ve yatırım programı hazırlama rehberi esas alınır. Sosyal güvenlik kurumları ve mahalli idarelerin yatırım programı tekliflerinin hazırlanmasında 5018 sayılı kanun, teşkilat kanunları ve ilgili diğer mevzuat dikkate alınır. Ayrıntılı harcama ve finansman programları, harcama birimlerinin teklifleri dikkate alınarak strateji geliştirme birimleri tarafından hazırlanır ve üst yönetici tarafından onaylanır. Genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri ayrıntılı harcama programlarını hazırlar ve vize edilmek üzere Maliye Bakanlığına gönderirler. Bütçe ödenekleri, Bakanlıkça belirlenecek esaslar çerçevesinde, nakit planlaması da dikkate alınarak vize edilen ayrıntılı harcama programlarına ve serbest bırakma oranlarına göre kullanılır. Özel bütçeli idareler ve sosyal güvenlik kurumları ayrıntılı finansman programlarını hazırlarlar ve harcamalarını bu programlara uygun olarak yaparlar. Mahalli idarelerin ayrıntılı harcama ve finansman programları, ilgili mevzuatında yer alan 55 hükümlere göre hazırlanır ve üst yönetici tarafından onaylanır. Bütçe işlemleri, harcama birimleriyle koordinasyon sağlanarak strateji geliştirme birimleri tarafından gerçekleştirilir, kayıtları tutulur ve izlenir. Bütçe kayıt ve işlemleri, strateji geliştirme birimi yöneticisinin veya yetki verdiği personelin onayıyla gerçekleştirilir ve idarenin harcama birimlerine açık tutulur. Merkez teşkilatı harcama yetkililerince düzenlenerek strateji geliştirme birimlerine iletilen onaylı ödenek gönderme belgeleri, strateji geliştirme birimleri tarafından kontrol edilerek, merkez dışı birimlere gönderilir. Ancak, bütçelerinde kurumsal sınıflandırma yapılamayan ve birimlerine ödenek tahsis edilemeyen idarelerde üst yöneticinin onayıyla strateji geliştirme birimleri tarafından da ödenek gönderme belgesi düzenlenebilir. İdare gelirlerinin tahakkuku, gelir ve alacakların takibi ve genel bütçe kapsamı dışında kalan idarelerde bu gelir ve alacakların tahsil işlemleri, ilgili mevzuatında özel bir düzenleme bulunmadığı takdirde, strateji geliştirme birimleri tarafından yürütülür. Ön mali kontrol görevi harcama birimleri ve strateji geliştirme birimleri tarafından yapılır. Ön mali kontrol süreci mali karar ve işlemlerin hazırlanması, yüklenmeye girişilmesi, iş ve işlemlerin gerçekleştirilmesi ve belgelendirilmesinden oluşur. İdareler, kaynakların amaçlarına ve mevzuata uygun, etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde kullanılması için gerekli ön mali kontrol önlemlerini alır. BÜTÇE İdareler, Maliye Bakanlığınca yapılacak düzenlemelere uygun olarak ön mali kontrol işlemlerini yürütür. Bakanlıkça belirlenen mali karar ve işlemlerin dışında kalan mali karar ve işlemlerin de aynı usul ve esaslar çerçevesinde strateji geliştirme birimlerine kontrol ettirilmesine yönelik düzenleme yapılabilir. İdarelerce yapılacak düzenlemelerde, strateji geliştirme birimlerinin ön mali kontrolüne tabi tutulacak mali karar ve işlemler riskli alanlar dikkate alınarak tür, tutar ve konu itibariyle belirlenir. İdarelerce, görev alanları çerçevesinde, iç kontrol ve ön mali kontrole ilişkin olarak yapılan düzenlemeler üst yöneticinin onayıyla yürürlüğe konulur ve onayını izleyen on iş günü içinde Maliye Bakanlığına bildirilir. Strateji geliştirme birimleri tarafından yapılan ön mali kontrolün sonucu ilgili harcama birimine yazılı görüş vermek veya dayanak belge üzerine şerh (not) düşülmek suretiyle bildirilir. Ön mali kontrol sonucunda düzenlenen yazılı görüşün ilgili mali işleme ilişkin dosyada muhafaza edilmesi ve bir örneğinin de ödeme emri belgesine eklenmesi zorunludur. Strateji geliştirme birimleri tarafından ön mali kontrol sonucunda uygun görüş verilmediği durumlarda harcama yetkilileri tarafından gerçekleştirilen işlemlerin kayıtları tutulur ve aylık dönemler itibariyle üst yöneticiye bildirilir. Söz konusu kayıtlar iç ve dış denetim sırasında denetçilere de sunulur. İdarenin mülkiyetinde veya idareye tahsisli olan ya da idarenin kullanımında bulunan taşınır ve taşınmazlar ile bunlara ilişkin işlemlerin kaydı ilgili mevzuatında belirlenen kişiler tarafından tutulur. Taşınır kayıtları idarenin birimleri bazında düzenlenerek mevzuatında belirlenen sürede strateji geliştirme birimlerine gönderilir. Strateji geliştirme birimleri tarafından bu kayıtlar idare bazında konsolide edilir ve taşınmaz kayıtları da eklenerek icmal cetvelleri (özel cetveller) hazırlanır. 9.12.1994 tarihli ve 4059 sayılı kanun hükümleri saklı kalmak kaydıyla genel bütçe kapsamındaki kamu idarelerinin muhasebe hizmetleri Maliye Bakanlığı, genel bütçe kapsamı dışındaki kamu idarelerinin muhasebe hizmetleri ise bu idarelerin strateji geliştirme birimleri tarafından yürütülür. Muhasebe Hizmetleri, 5018 sayılı kanun ve ilgili mevzuat çerçevesinde, muhasebe yetkilileri tarafından yerine getirilir. İdareler, muhasebe birimlerini, atanan veya görevlendirilen muhasebe yetkililerini, görev alanlarını ve bunlara ilişkin değişiklikleri, göreve başlama veya değişiklik tarihinden itibaren en geç beş iş günü içinde Sayıştay’a ve Maliye Bakanlığına bildirirler. 56 bölüm 18 Strateji Geliştirme Birimlerinin Bütçe Kesin Hesaplarının Hazırlanmasındaki Faaliyetleri Bütçe kesin hesabı, bütçe uygulama sonuçları örneği muhasebe yetkilileri tarafından strateji dikkate alınarak strateji geliştirme birimleri geliştirme birimlerine gönderilir. tarafından hazırlanır. Harcama birimleri tarafından hazırlanan birim Merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri- faaliyet raporları, idare faaliyet raporunun nin bütçe kesin hesapları, Maliye Bakanlığınca hazırlanmasında esas alınmak üzere, strateji belirlenen usul ve esaslar çerçevesinde strate- geliştirme birimlerine gönderilir. Strateji geliş- ji geliştirme birimleri tarafından hazırlanarak, tirme birimleri tarafından harcama birimleri üst yönetici ve bağlı, ilgili ya da ilişkili bulunan arasında koordinasyon sağlanarak idare faali- Bakan tarafından onaylanır ve kesin hesap yet raporu hazırlanır ve üst yönetici ile bağlı, kanunu tasarısına dahil edilmek üzere Maliye ilgili veya ilişkili bulunulan Bakan tarafından Bakanlığına gönderilir. onaylanır. Mahalli idareler ve sosyal güvenlik kurumları- Mahalli idareler ve sosyal güvenlik kurumla- nın bütçe kesin hesapları ilgili mevzuatında yer rının faaliyet raporları, ilgili mevzuatında yer alan hükümlere göre düzenlenir. alan düzenlemeler de dikkate alınarak hazır- Bütçe uygulama sonuçlarına ilişkin her türlü rapor, cetvel ve belge strateji geliştirme lanır. Yatırım projelerini uygulayan harcama birimleri, birimleri tarafından hazırlanır. Genel bütçe yıllık yatırım değerlendirme raporunun hazır- kapsamındaki idarelerde, muhasebe hizmet- lanmasına dayanak teşkil eden bilgi ve belge- leri sonucunda düzenlenen mali tabloların bir leri uygulama sonuçlarına ilişkin yıllık yatırım 57 BÜTÇE değerlendirme raporu, strateji geliştirme birimleri tarafından hazırlanarak izleyen yılın Mart ayı sonuna kadar Sayıştay’a, Maliye Bakanlığına ve Kalkınma Bakanlığına gönderilir. Merkezi yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin mali istatistiklerinin hazırlanmasına dayanak teşkil eden istatistiki bilgiler strateji geliş- tirme birimleri tarafından hazırlanarak Maliye Bakanlığına gönderilir. Merkezi yönetim kapsamı dışındaki kamu idarelerinin mali istatistikleri Maliye Bakanlığınca belirlenmiş ilkelere uygun olarak hazırlanır ve belirlenen süre içinde bu bakanlığa gönderilir. 58 Gençlik ve Spor Bakanlığı 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu Çerçevesinde Bütçe Hazırlama Süreci Tablosu FAALİYET FAALİYETTE BULUNAN KURUM İDARİ FAALİYET RAPORU Genel Yönetim Kapsamındaki Kuruluşlar ORTA VADELİ PROGRAM Kalkınma Bakanlığı ORTA VADELİ MALİ PLAN Maliye Bakanlığı hazırlar Yüksek Planlama Kurulu karara bağlar BÜTÇE ÇAĞRISI ve EKİ BÜTÇE HAZIRLAMA REHBERİ Maliye Bakanlığı YATIRIM GENELGESİ VE EKİ YATIRIM PROGRAMI HAZIRLAMA REHBERİ Kalkınma Bakanlığı GENEL FAALİYET RAPORU Maliye Bakanlığı TARİH İÇERİK Nisan sonu İdarelerin üst yöneticileri, harcama yetkilileri tarafından hazırlanan birim faaliyet raporlarını esas alarak, idari faaliyet raporlarını düzenleyerek kamuoyuna açıklarlar. Eylül ayının ilk haftası Kalkınma planları, stratejik planlar ve genel ekonomik koşulların gerekleri doğrultusunda makro politikaları, ilkeleri, hedef ve gösterge niteliğindeki temel ekonomik büyüklükleri kapsar. 15 Eylül’e kadar Orta vadeli program ile uyumlu olmak üzere, gelecek üç yıla ilişkin toplam gelir ve gider tahminleri ile birlikte hedef açık ve borçlanma durumu ile kamu idarelerinin ödenek teklif tavanlarını içerir. 15 Eylül’e kadar Bütçe tekliflerinin hazırlanmasına esas olmak üzere, kamu idarelerince uyulması gereken genel ilkeleri, nesnel ve ölçülebilir standartları, hesaplama yöntemlerini, bunlara ilişkin olarak kullanılacak cetvel ve tablo örneklerini ve diğer bilgileri içerir. Merkezi yönetim kapsamındaki idarelerin ve sosyal güvenlik kurumlarının bir mali yıl faaliyet sonuçlarını gösterir rapor Gelir ve gider tekliflerinin hazırlanmasında; Orta vadeli program ve mali planda belirlenen temel büyüklükler ile ilke ve esaslar, BÜTÇE ve PERFORMANS PROGRAMI Harcamacı Kuruluşlar TEKLİFLERİNİN HAZIRLANMASI 15 Eylül’e kadar Kalkınma planı ve yıllık program öncelikleri ile kurumun stratejik planları çerçevesinde belirlenmiş ödenek tavanları, Kamu idarelerinin stratejik planları ile uyumlu çok yıllı bütçeleme anlayışı, İdarenin performans hedefleri doğrultusunda hazırlanır. BÜTÇE ve PERFORMANS PROGRAMI Bütçe ve Mali Kontrol 1 Ağustos TEKLİFLERİNİN Genel Müdürlüğü ve 30 Eylül İNCELENMESİ ve Harcamacı Kurumlar GÖRÜŞÜLMESİ 59 Bütçe teklifleri Maliye Bakanlığına verildikten sonra Kamu İdarelerinin yetkilileriyle gider ve gelir teklifleri hakkında bütçe görüşmeleri yapılır. BÜTÇE Kanun metni; Genel hükümler, BÜTÇE KANUN METNİ ÇALIŞMALARI Bütçe ve Mali Kontrol 1 Temmuz Genel Müdürlüğü 17 Ekim Devlet Borçları ve Kamu İktisadi teşebbüslerine ilişkin hükümler, Kamu personeline ilişkin hükümler, Çeşitli hükümler olmak üzere dört kısımdan oluşur. Kalkınma Bakanlığı, YATIRIM BÜYÜKLÜKLERİ Maliye Bakanlığı, KOORDİNASYON Hazine Müsteşarlığı, TOPLANTISI Merkez Bankası 10 – 25 Eylül En geç Ekim ayının ilk haftası Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu Tasarısı Bakanlar Kurulunca TBMM’ ye sunulmadan önce Yüksek Planlama Kurulunun toplanarak makro ekonomik göstergeler ve büyüklüklerini görüşmesi. YÜKSEK PLANLAMA KURULU (YPK) Kalkınma Bakanlığı KAMU KURUM VE KURULUŞLARINA AİT BÜTÇE TEKLİFLERİNE SON ŞEKLİNİN VERİLMESİ Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü 10– 15 Ekim Kalkınma Bakanlığı 5018 sayılı kanunda bu hususda bir düzenleme yoktur. Bu süreç yıllardır uygulanan şekliyle oluşan prensipler doğrultusunda uygulanmaya devam etmektedir. Harcamacı Kuruluşlar 10– 15 Ekim 5018 sayılı kanunda bu hususta bir düzenleme yoktur. Bu süreç yıllardır uygulanan şekliyle oluşan prensipler doğrultusunda uygulanmaya devam etmektedir. 15– 17 Ekim Makro ekonomik göstergeler ve bütçe büyüklüklerinin Yüksek Planlama Kurulunda görüşülmesinden sonra, Maliye Bakanlığınca hazırlanan merkezi yönetim bütçe kanun tasarısı ile milli bütçe tahmin raporu, mali yıl başından en az 75 gün önce bakanlar kurulu tarafından TBMM sunulur. T.B.M.M. Plan Bütçe Komisyonu 17 Ekim – 1 0 Aralık Anayasanın düzenlediği şekliyle uygulamaya devam etmektedir. T.B.M.M. Genel Kurulu 10 – 30 Aralık Anayasanın düzenlediği şekliyle uygulamaya devam etmektedir. BÜTÇE KANUN TASARISININ KANUNLAŞMASI T.B.M.M. ve Cumhurbaşkanı 25 – 31 Aralık Anayasanın düzenlediği şekliyle uygulamaya devam etmektedir. YÜRÜRLÜK İcra 1 Ocak 31 Aralık Merkezi yönetim bütçe kanunu mali yıl başından önce resmi Gazetede yayımlanır. BÜTÇE BÜYÜKLÜKLERİNİN HARCAMACI KURULUŞLARA YANSITILMASI BÜTÇE ve PERFORMANS PROGRAMI TASARISININ Bakanlar Kurulu T.B.M.M’ YE SEVKİ BÜTÇE KANUN TASARISININ TBMM’ DE GÖRÜŞÜLMESİ 60 KAYNAKLAR Kaynaklar Akdoğan, Abdurrahman: Kamu Maliyesi, 9.Baskı, Gazi Kitabevi, Ankara, 2003, Atiyas, İzak; Sayın, Şerif: “Siyasi Sorumluluk, Yönetsel Sorumluluk ve Bütçe Sistemi”, TESEV Yayınları, İstanbul, 1997, Bülbül, Duran; Ejder, Haydar L.; Şahan, Özgür: “Devlet Bütçesi”, Gazi Kitabevi, Ankara, 2005, Can, Halil: Organizasyon ve Yönetim, Siyasal Kitabevi, 2005, Canbay, Tülin: “Bütçe Etiği (Kavramsal Bir Yaklaşım)”, CBÜ Yönetim ve Ekonomi Dergisi, cilt 8, sayı 2, Coşkun, Gülay: Devlet Bütçesi Türk Bütçe Sistemi, Turhan Kitabevi, Ankara, 1986, Çolak, Hacı Bayram, “Bütçe İlkeleri”, E-Yaklaşım Dergisi, sayı 55, Şubat, 2008, (Erişim) http:// www.yaklasim.com/mevzuat/dergi/makaleler/20080211001.htm Çolak, Hacı Bayram: “5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun Mali Sistemimize Getirdikleri”, Beklenen Mahalli İdareler Dergisi, Ağustos, 2006, sayı 145, 62 Gençlik ve Spor Bakanlığı Duran, Lütfü: “Türkiye’de Bağımsız İdari Otoriteler”, Amme İdaresi Dergisi, Cilt 30, S.1, Edizdoğan, Nihat: Kamu Bütçesi, Başak Matbaacılık, Bursa, 2005, Egeli, Haluk; Özen, Ahmet: Yolsuzluk-Mali Saydamlık İlişkisi:Teorik ve Ampirik Bir Değerlendirme, Bütçe Dünyası Dergisi, Devlet Bütçe Uzmanları Derneği Yayını, Bahar, 2011/1, Erginay, Akif: Kamu Maliyesi, Savaş Yayınları, 1994, Erkan, Arslan: Mali Hizmetler Uzmanlığı Sınavlarına Hazırlık, Yargı Yayınevi, 2.Baskı, Ankara, 2007, Falay, Nihat: Devlet Bütçesi, (Ed.Engin Ataç, Tayfun Moğol), Anadolu Üniversitesi, AÖF Yayınları, Eskişehir, 2004, Genç, Murat: “Toplumsal Cinsiyet Eşitliğine Ulaşmada Mali Politika Aracı:Bütçeler”, Bütçe Dünyası Dergisi, Devlet Bütçe Uzmanları Derneği Yayını, Bahar 2011/1, Gözübüyük, Şeref Yönetim Hukuku, Turhan Kitabevi, 8.Basımdan Tıpkı Basım, 1995, Gülşen, Hamdi: “5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu Kapsamı ve Mahalli İdarelere Etkisi Açısından Bir Değerlendirme”, Mali Hukuk Dergisi, Ocak-Şubat, 2006, Günday, Metin: İdare Hukuku, Üçüncü Baskı, İmaj Yayıncılık, Ankara, 1998, Karabaş, Engin: “Bütçe Kapsamı ve Bütçe Kapsamı Dışında Kalan Kamusal Harcama Alanları”, Devlet Bütçe Uzmanlığı Araştırma Raporu, Ankara, 2005, Karacan Açıköğretim Temel Serisi, Devlet Bütçesi, Takav Vakfı Yayıncılık, Ankara, 2005, Kesik, Ahmet: “Yeni Kamu Mali Yönetim Sisteminde Orta Vadeli Program ve Mali Plan Çerçevesinde Çok Yıllı Bütçelemenin Uygulanabilirliği”, 20. Türkiye Maliye Sempozyumu: Türkiye’de Yeniden Mali Yapılanma. Karahayıt/Pamukkale: Pamukkale Üniversitesi İ.İ.B.F Yayın No:1, 2005, Kızıltaş, Emine: “IMF Tarafından Belirlenen Mali Saydamlık Standartları Bu Standartların Türkiye’de Uygulanabilirliği ve Bu Konuda Yapılması Gereken Düzenlemelere İlişkin Öneriler”, Devlet Bütçe Uzmanlığı Araştırma Raporu, Ankara, 2001, Kızıltaş, Emine: “Türkiye’de Bütçenin Tarihsel Gelişimi ve Ekonomik Yapı İle İlişkisi”, Bütçe Dünyası Dergisi, 2005, sayı 23, Kızıltaş, Emine: “Çok Yıllı Bütçeleme Sistemi”, Bütçe Dünyası Dergisi, Devlet Bütçe Uzmanları Derneği Yayını, sayı:16, 2003, Koç, Mustafa: “Genel ve Katma Bütçe Dışındaki Bütçe Yapıları, Tarihsel Süreç İçinde Konsolide Bütçe ile Döner Sermaye- Vakıf Fon İlişkisi ve Özel Bütçe Kavramının Analizi”, Devlet Bütçe Uzmanlığı Araştırma Raporu, 2001, 63 BÜTÇE Muter, Naci; ÇELEBİ, A. Kemal; SAKINÇ, Süreyya: Kamu Maliyesi, Manisa, 2003, Özker, N. :“1990 Sonrası Mali Saydamlık Üzerine”, Yaklaşım Dergisi, yıl 9, sayı 97, Rençber, Ali: “2008 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanun Tasarısının Değerlendirilmesi”, Bütçe Dünyası Dergisi, Devlet Bütçe Uzmanları Derneği Yayını, Güz, 2007, cilt 3, sayı 27, Saraçoğlu, Fatih; - Ejder, Haydar: “Kamu Mali Yönetiminin Açıklık ve Samimilik İlkeleri Açısından Analizi”, İstanbul Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi Dergisi, 2002, sayı 27, Seyidoğlu, Halil: Ekonomik Terimler Ansiklopedik Sözlük, 2.Baskı, İstanbul, 1999, Söyler, İlhami: “Ekonomideki Gizli Kitler (Döner Sermaye İşletmeleri) ve Bütçe Disiplini Açısından Değerlendirilmesi”, Maliye Dergisi, sayı 121, Ocak-Nisan, 1996, Şahin, Özcan: “Türkiye’de Performans Esaslı Bütçeleme Sisteminin Değerlendirilmesi ve Uygulama Örneği”, Gazi Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Yüksek Lisans Tezi, Ankara, 2007, Temelli, Suat: “Devlet Bütçesi ve Gelişimi ve 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetim Kontrol Kanununun Çukurova Üniversitesi Uygulaması”, Yüksek Lisans Tezi, Adana, 2007, Tosun, Ertan: Kamu Mali Yönetimi Devlet Bütçesi Odaklı Bir Yaklaşım, Devlet Bütçe Uzmanları Derneği, Ankara, 2007, Tural, Aziz: Türk Bütçe Sistemi, Maliye ve Gümrük Bakanlığı APK Yayın No:1987/289, Başbakanlık Basımevi, 1987, Tüğen, Kamil: Devlet Bütçesi, Anadolu Matbaacılık, 2. Baskı, İzmir, 1999, Uluatam, Özhan: Kamu Maliyesi, İmaj Yayıncılık, Ankara 1997, Yılmaz, Sibel: “Performans Esaslı Bütçelemenin Gelişimi ve Uygulanması”, Bütçe Dünyası Dergisi, Güz, 2007, cilt 3, sayı 27, 64
