Türkiye`de 1960`dan itibaren ekonomik, sosyal ve
advertisement
T. C. KADİR HAS ÜNİVERSİTESİ SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ FİNANS ve BANKACILIK ANA BİLİM DALI “DEVLET PLANLAMA TEŞKİLATI” MALİ PİYASALARI DÜZENLEYİCİ ve DENETLEYİCİ KURUMLAR Hazırlayanlar: Günay Deniz Dursun - Aytül Filiz Danışman: Dr. Tevfik Altınok İstanbul, 2007 DPT’NİN TARİHÇESİ Türkiye'de 1960'dan itibaren ekonomik, sosyal ve kültürel kalkınmanın hızlandırılması, uygulanan politikalar arasında uyum sağlanması, toplumsal ve kültürel dönüşümün uyumlu yönlendirilmesi ve ekonomiye rasyonel kamu müdahalesinin temini amacıyla Kalkınma Planlarının hazırlanması ve uygulanması fikri benimsenmiştir. 1961 Anayasası ile iktisadi, sosyal ve kültürel kalkınmayı demokratik yollarla gerçekleştirmek için Kalkınma Planlarının hazırlanması hükme bağlanmıştır. Bu amaçlar doğrultusunda 30 Eylül 1960 tarihinde Başbakanlığa bağlı Devlet Planlama Teşkilatı kurulmuştur. Devlet Planlama Teşkilatının görevi ekonomik, sosyal ve kültürel politikaların ve hedeflerin tayininde ve ekonomik politikayı ilgilendiren faaliyetlerin koordinasyonunda Hükümete yardımcı olmak ve danışmanlık yapmaktır. 1982 Anayasası da planlı kalkınmayı ve planların devlet tarafından hazırlanmasını hükme bağlamıştır. PLANLARIN NİTELİĞİ Türkiye'deki planlama yaklaşımının en belirgin özelliği kamu kesimi için emredici, özel kesim için yol gösterici nitelikte oluşudur. Ülkemizde planlı kalkınma dönemine geçilmesi ile birlikte kalkınma için alınacak kararların uzun vadeli hedeflere yöneltilmesi ve planlara bağlanması idarenin belirli prensiplere göre hareket etmesini gerektirmiş, demokratik bir idarede açıklık, sorumluluk ve denetleme şartlarını kolaylaştırmış, keyfi hareketleri önleyen tamamlayıcı bir unsur olmuştur. Türk plan ve programlarının genel olarak yapısına bakıldığında esas itibariyle üst sınır koyma ve disiplin vasfının sadece kamu yatırımları ile sınırlı olduğu, sektörel üretim büyüklüklerinin bir tahmin özelliği taşıdığı görülmektedir. 1980 öncesi dönemde kamu yatırımlarının sosyo-ekonomik altyapının yanısıra, üretim sektörlerinde ağırlıkla ara malları olmak üzere büyük sermaye gerektiren ve özel kesimin gerçekleştiremediği alanlara yönelik olduğu bilinmektedir. 2 Türkiye demokratik planlama mekanizmasını benimsemiştir. Planlar ve planlara dayalı yıllık programlara dayalı bütçeler Türkiye Büyük Millet Meclisi Plan ve Bütçe Komisyonu'nda görüşüldükten sonra, Türkiye Büyük Millet Meclisi Genel Kurulu'nda yasalaştırılır. Devlet Planlama Teşkilatı bu konularla ilgili teknik çalışmaları yapmakla görevlidir. Plan hazırlıkları sırasında teşkil edilen geçici ve daimi özel ihtisas komisyonları vasıtasıyla toplumun çeşitli kesimlerinin ekonomik ve sosyal politikalar ve hedefler konusundaki görüş ve istekleri kalkınma planlarına yansıtılabilmektedir. Özel kesimin, yol gösterici olan plan hedeflerine uygun hareketini sağlamak için makro-ekonomik politikalar ve özellikle teşvik politikaları kullanılmaktadır. Beşer yıllık dönemler itibariyle hazırlanan kalkınma planları, yıllık programlarla uygulamaya geçirilmektedir. Yıllık programlar, kalkınma planlarında benimsenen hedef ve politikalarla tutarlı olarak, Devlet Planlama Teşkilatı tarafından ilgili kuruluşların da görüşleri alınarak hazırlanır, Yüksek Planlama Kurulu ve Bakanlar Kurulu tarafından onaylanır. Plan sistematiğine göre hazırlanan yıllık programlar, o yıl için ulaşılacak hedefleri ve izlenecek politikaları belirler, kamu yatırımlarının sektörler ve kuruluşlar itibariyle tahsisini gösterir. Bütçe ve kamu kuruluşlarının iş programlarının, yıllık programın hedef ve politikaları ile tutarlı olması gerekmektedir. Beşer yıllık dönemler itibariyle hazırlanan kalkınma planları, yıllık programlarla uygulamaya geçirilmektedir. Yıllık programlar, kalkınma planlarında benimsenen hedef ve politikalarla tutarlı olarak, Devlet Planlama Teşkilatı tarafından ilgili kuruluşların da görüşleri alınarak hazırlanır, Yüksek Planlama Kurulu ve Bakanlar Kurulu tarafından onaylanır. Plan sistematiğine göre hazırlanan yıllık programlar, o yıl için ulaşılacak hedefleri ve izlenecek politikaları belirler, kamu yatırımlarının sektörler ve kuruluşlar itibariyle tahsisini gösterir. Bütçe ve kamu kuruluşlarının iş programlarının, yıllık programın hedef ve politikaları ile tutarlı olması gerekmektedir. 3 DPT’NİN GÖREVLERİ Ülkenin doğal, beşeri ve ekonomik her türlü kaynak ve olanaklarını saptayarak izlenecek ekonomik sosyal ve kültürel politikayı ve hedefleri belirlemekte Hükümete danışmanlık yapmak; Hükümetçe belirlenen amaçlar doğrultusunda Bakanlıkların kalkınma planları ile yıllık programlan hazırlamak; ve kamu kurum ve kuruluşlarının ekonomik, sosyal ve kültürel politikayı ilgilendiren faaliyetlerinde koordinasyonu sağlamak, uygulamayı etkin bir biçimde yönlendirmek ve bu konularda hükümete danışmanlık yapmak; uluslararası kuruluşlarla iletişim içerisinde çalışarak ileriye dönük stratejiler geliştirmek ve topluma perspektif sağlayan politika önerilerini katılımcı yaklaşımla belirleyerek özel kesim için orta ve uzun dönemde belirsizlikleri giderici genel bir yönlendirme görevini yerine getirmek; kalkınma planlarının ve yıllık programların basarı ile uygulanabilmesi için ilgili yönetimlerin kuruluş kurum ve işleyişlerinin ve kuruluşların iyileştirilmesi konusunda ve görüş yerel ve tekliflerde bulunmak; kalkınma planlarının ve yıllık programların uygulanmasını izlemek ve koordine etmek, değerlendirmek ve gerektiğinde kalkınma planlarında yıllık programlarda usulüne uygun değişiklikler yapmak; maliye, para, dış ticaret ve kambiyo politikalarının kalkınma planı ve yıllık programların hederlerine uyum içinde uygulanması konusunda hükümete danışmanlık yapmak; özel sektör ve yabancı sermaye faaliyetlerinin plan hedef ve amaçlarına uygun bir şekilde yürütülmesini düzenleyecek teşvik ve yönlendirme politikalarının genel çerçevesini hazırlamak ve hükümete teklif etmek; kalkınmada öncelikli yörelerin hızlı bir şekilde gelişmesini sağlayacak önlemleri saptamak ve önermek, uygulamayı izlemek ve koordine etmek; kalkınma planı ve yıllık programlardaki ilke ve hedeflere uygun olarak, uluslararası ekonomik kuruluşlarla ilişkilerin geliştirilmesinde, ilişki ve görüşmelerin yürütülmesinde gerekli görüş ve öneriler bildirmek; bölgesel ya da sektöre bazda gelişme programları hazırlamaktır. 4 DPT’NİN YAPISI Devlet Planlama Teşkilatı, Yüksek Planlama Kurulu, Para-Kredi ve Koordinasyon Kurulu ile Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığından meydana gelir. YÜKSEK PLANLAMA KURULU Yüksek Planlama Kurulu, Başbakanın başkanlığında, Başbakanın belirleyeceği sayıda bakanlar ile Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarından oluşur. Kurulun sekreterya hizmetleri Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığınca yürütülür. Yüksek Planlama Kurulu, ekonomik, sosyal ve kültürel kalkınmayı planlamada ve politika hedeflerinin saptanmasında Bakanlar Kuruluna yardımcı olur ve hazırlanacak kalkınma planları ile yıllık programları Bakanlar Kuruluna sunulmadan önce belirlenen amaçlara uygunluk ve yeterlik bakımından inceler; ülkenin yurtiçi ve yurtdışı ekonomik hayatıyla ilgili konularda yüksek düzeyde kararlar alır; kalkınma planı ve yıllık programlar çerçevesinde kamu iktisadi teşebbüsleri ile ilgili her türlü kararı alır; yatırım ve ihracatın teşvikine ilişkin esasları saptar; kanunlarla ve başka mevzuatla verilen işleri karara bağlar; Toplu Konut İdaresi ve Toplu Konut Fonu bütçesini onaylar kanunlarla ve öteki mevzuatla yetki verilen konularda karar verir. Yüksek Planlama Kurulunun görevleri şunlardır: İktisadi, sosyal ve kültürel kalkınmayı planlamada ve politika hedeflerinin tayininde Bakanlar Kuruluna yardımcı olmak ve hazırlanacak kalkınma planları ile yıllık programları, Bakanlar Kuruluna sunulmadan önce, belirlenen amaçlara uygunluk ve yeterlik bakımından incelemek, Ülkenin yurt içi ve yurt dışı ekonomik hayatıyla ilgili konularda yüksek düzeyde kararlar almak, Kalkınma planı ve yıllık programlar çerçevesinde kamu iktisadi teşebbüsleri ile ilgili her türlü kararları almak, Yatırım ve ihracatın teşvikine ilişkin esasları tespit etmek, 5 Toplu Konut İdaresi ve Toplu Konut Fonu Bütçesini onaylamak, Kanunlarla ve diğer mevzuatla yetki verilen konularda karar vermek. PARA-KREDİ VE KOORDİNASYON KURULU Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığının bağlı olduğu Bakanın başkanlığında, Başbakanın belirleyeceği Bakanlar ile Maliye Bakanlığı Müsteşarı, Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarı, Hazine Müsteşarı, Dış Ticaret Müsteşarı, T.C. Merkez Bankası başkanından oluşur. Ülkenin yurtiçi ve yurtdışı ekonomi, para, kredi ve maliye politikalarını tespit ederek uygulanmasında koordinasyonu sağlar, bunlarla ilgili gerekli tedbirleri ve kararları alır. Para-Kredi ve Koordinasyon Kurulunun görevleri şunlardır: Ülkenin yurtiçi ve yurtdışı ekonomi, para, kredi ve maliye politikalarını tespit ederek uygulanmasında koordinasyon sağlamak ve bununla ilgili gerekli tedbirleri ve kararları almak, Bakanlar Kurulunun veya Yüksek Planlama Kurulunun incelenmesini istediği konularda görüş bildirmek, Destekleme politikalarının esaslarını belirleyerek destekleme fiyatları konusunda Bakanlar Kuruluna tavsiyelerde bulunmak, Ödemeler dengesindeki gelişmeleri takip ederek gerekli tedbirleri almak, ithalattan alınacak teminat ve fonlar hakkında Bakanlar Kuruluna teklifte bulunmak, Bakanlar Kurulunca verilen diğer görevleri yapmak, Kurul Kararlarının uygulanmasını takip etmek, 6 DEVLET PLANLAMA TEŞKİLATI MÜSTEŞARLIĞI Merkez teşkilatı ile yurtdışı teşkilatından meydana gelir. Müsteşar, Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığının en üst amiridir. Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarı, Başbakana veya görevlendireceği Devlet Bakanına bağlı olup, Müsteşarlığın faaliyetlerini sevk ve idare ile görevlidir. Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığındaki ana hizmet birimleri şunlardır: a) Yıllık Programlar ve Konjonktür Değerlendirme Genel Müdürlüğü; Yıllık Programlar ve Konjonktür Değerlendirme Genel Müdürlüğü; yıllık programların makro dengelerini oluşturmak, kalkınma planlarının hazırlanmasına katkıda bulunmak, konjonktürel gelişmeleri izlemek ve değerlendirmek, kamu maliyesi, ödemeler dengesi, para, banka ve mali piyasalar konularında gerekli araştırmaları yapmak ve bu çerçevede gerekli politika önerilerinde bulunmak, kurumsal ve hukuki düzenlemeler ile ilgili görüş vermek, uluslararası kuruluşlarla temas ve müzakerelere iştirak etmekle görevlidir. b) Ekonomik Modeller ve Stratejik Araştırmalar Genel Müdürlüğü; Ekonomik Modeller ve Stratejik Araştırmalar Genel Müdürlüğü; kalkınma planlarının makro dengelerini oluşturmak, yıllık programların hazırlanmasına katkıda bulunmak, ekonomik modeller, dünya ekonomisi, ülke ekonomileri, ulusal ve uluslararası stratejiler, sanayileşme, teknoloji, çevre politikaları ve benzeri konularda araştırmalar yapmak, geliştirdiği makro modeller ile ekonomik ve sosyal politikaların uzun dönemli etkilerini tahmin etmek, bölgesel entegrasyonlarla ilgili gelişmeleri ve stratejileri izlemek ve bunlara yönelik alternatifler hazırlamak, kalkınma planlarının uygulanmasını izlemek ve değerlendirmek, bu konularda uluslararası kuruluşlarla temas ve müzakerelere iştirak etmekle görevlidir. 7 c) İktisadi Sektörler ve Koordinasyon Genel Müdürlüğü; İktisadi sektörlerde proje geliştirme ve değerlendirme, sanayileşme, teşvik ve yönlendirme, iç ve dış ticaret politikaları konularında çalışma ve araştırmalar yapmak suretiyle kalkınma planları ve yıllık programların hazırlanmasına katkıda bulunmak, iktisadi sektörlerle ilgili olarak ileriye dönük stratejiler geliştirmek, kamu yatırım programını hazırlamak, kamu projelerini izlemek ve yıl içinde revizyonu ile ilgili işlemleri yapmak, uygulamaya ait dönem raporlarını hazırlamak, uygulamayı yönlendirmek, kurumsal ve hukuki düzenlemeler ile ilgili görüş vermek, plan ve programların uygulanması sırasında kamu ve özel kesim kuruluşları arasında gerekli koordinasyonu sağlamak ve bu amaçla kurum ve kuruluşların üst düzey yetkili temsilcilerinin katılacağı komisyonlar kurmak, uluslararası kuruluşlarla temas ve müzakerelere iştirak etmekle görevlidir. d) Sosyal Sektörler ve Koordinasyon Genel Müdürlüğü; Sosyal sektörlerde çalışma ve araştırmalar yapmak suretiyle kalkınma planları ve yıllık programların hazırlanmasına katkıda bulunmak, sosyal sektörlerle ilgili olarak ileriye dönük stratejiler geliştirmek, kamu yatırım programını hazırlamak, kamu projelerini izlemek ve yıl içinde revizyonu ile ilgili işlemleri yapmak, uygulamayı yönlendirmek, kurumsal ve hukuki düzenlemeler ile ilgili görüş vermek, plan ve programların uygulanması sırasında kamu ve özel kesim kuruluşları arasında gerekli koordinasyonu sağlamak ve bu amaçla kurum ve kuruluşların üst düzey yetkili temsilcilerinin katılacağı muhtelif komisyonlar kurmak, uluslararası kuruluşlarla temas ve müzakerelere iştirak etmekle görevlidir. e) Bölgesel Gelişme ve Yapısal Uyum Genel Müdürlüğü; İl ve ilçe bazında araştırma ve planlama çalışmaları yapmak, diğer kamu kurum ve kuruluşlarının bu konularda yapacakları çalışmaların Kalkınma Planları ve Yıllık Programlarla tutarlılığını sağlamak, yapısal uyum politikalarının uygulanması sırasında ortaya çıkabilecek sorunların çözümü amacıyla projeler geliştirmek ve bu 8 konularda yapılacak çalışmaları koordine etmek, yerel istihdamın ve girişimciliğin geliştirilmesi çerçevesinde küçük ve orta ölçekli sanayi işletmelerinin, esnaf ve sanatkarların ve kırsal kesimin sorunlarına yönelik politikalar geliştirmek, kurumsal ve hukuki düzenlemeler ile ilgili görüş vermek, uygulamayı yönlendirmek, kalkınmada öncelikli yöreleri ve ihtiyaçlarını tespit etmek, bu yörelerin özelliklerini dikkate alarak daha hızlı bir gelişme sağlanması amacıyla gerekli çalışmaları yapmak, bölgesel kalkınma projeleri ile ilgili koordinasyonu sağlamak ve görev alanına giren konularda görüş vermek ve uluslararası kuruluşlarla temas ve müzakerelere iştirak etmekle görevlidir. f ) Avrupa Birliği ile İlişkiler Genel Müdürlüğü; Avrupa Birliği ile ilişkilerde ekonomik, sosyal, hukuki ve diğer konularda Hükümet tarafından tespit edilecek hedef ve politikalarla ilgili çalışmaları yapmak ve önerilerde bulunmak, ihtiyaç duyulan inceleme ve araştırmaları yapmak veya yaptırmakla görevlidir. g) Dış Ekonomik İlişkiler Genel Müdürlüğü; Bölgesel, çok taraflı ve ikili ekonomik ilişkilerin kalkınma planları ve yıllık programlarda belirtilen ilke, hedef ve politikalarla uyumlu ve etkili bir şekilde yürütülmesi için gerekli çalışmaları yapmak, gelişmekte olan ülkelerin kalkınma çabalarına yardımcı olmak amacıyla bu ülkelere yönelik teknik yardım faaliyetlerini yürütmek, gelişme yolundaki ülkeler ve özellikle İslam ülkeleri arasında ekonomik ve ticari işbirliği amacıyla kurulan teşkilatlarla ilgili gerekli çalışmaları yapmak, bu teşkilatların daimi nitelikteki kurullarının gerektiğinde sekreterya hizmetlerini yürütmekle görevlidir. h) Yönetim Bilgi Merkezi Dairesi Başkanlığı; Kalkınma planları ve yıllık programların ekonomik, sosyal ve kültürel politika ve hedeflerinin belirlenmesi için gerekli bilgileri ulusal ve uluslararası kuruluşlardan sağlamak, bu bilgileri kullanıcılara sunmak, Müsteşarlık bilgisayar sistemlerinin etkin olarak kullanılması için gerekli tedbirleri almakla görevlidir. 9 MALİ PİYASALAR İÇİNDE DÜZENLEME VE DENETLEME FONKSİYONU BAKIMINDAN DPT Mali piyasaları düzenleyen ve denetleyen kurumların bu fonksiyonlarını ana başlıklar halinde tanımlamamız gerekirse şu 5 fonksiyonundan bahsedebiliriz: a. Mali piyasaların yapılandırılması b. Mevzuatın belirlenmesi c. Mekanizmanın işlem kural ve esaslarının belirlenmesi d. İzleme-gözetim denetim e. Mali piyasalarda istikrarın sağlanması Mali piyasaları düzenleyen ve denetleyen kurumlardan birisi olarak DPT’yi bu 5 fonksiyon açısından kısaca değerlendirelim. a. Mali piyasanın yapılandırması: 19/06/1994 tarihli Bakanlar Kurulu Kararı ile düzenlenen DPT’nin fonksiyonlarına ilişkin 2. maddenin g) fıkrasına göre DPT Maliye, para, dış ticaret ve kambiyo politikalarının kalkınma planı ve yıllık programların hedefleriyle uyum içinde uygulanması konusunda Hükümete müşavirlik yapmak ile görevlendirilmiştir. Devlet Planlama Teşkilatı Başbakana bağlı olup, Başbakan bu Teşkilatın yönetimi ile ilgili yetkilerini gerekli gördüğü takdirde bir Devlet Bakanı vasıtasıyla kullanabilir. DPT Başbakana yapılandırılmasına ilişkin bağlı olan bir kurum olarak mali piyasaların bir fonksiyon verilmemiştir. Doğrudan DPT’ye verilmiş mali piyasa yapılmasına ilişkin bir görev yerine yürütme organı olan hükümete mali piyasaların yapılandırılmasına ilişkin müşavirlik yapma, yönlendirme yetkisi verilmiştir. 10 b. Mevzuatın belirlenmesi: 19/06/1994 tarihli Bakanlar Kurulu Kararı ile düzenlenen DPT’nin Hükümetçe belirlenen programları fonksiyon fonksiyonlarına amaçlar hazırlamak ilişkin 2. maddenin b) fıkrasına göre doğrultusunda görevi DPT’ye kalkınma planları ile yıllık verilmiştir DPT’ye verilen bu mevzuatın belirlenmesi anlamında değildir. Belirli olan mevzuatın uygulanışı anlamında görüş öneri veya plan hazırlıkla yetkileri sınırlandırılmıştır. c. Mekanizmanın işlem kural ve esaslarının belirlenmesi: 19/06/1994 tarihli Bakanlar Kurulu Kararı ile düzenlenen DPT’nin fonksiyonlarına ilişkin 2. maddenin h) fıkrasına göre Özel sektör ve yabancı sermaye faaliyetlerinin plan hedef ve amaçlarına uygun bir şekilde yürütülmesini düzenleyecek teşvik ve yönlendirme politikalarının genel çerçevesini hazırlamak ve Hükümete teklif etmek görevi verilmiştir. H fıkrasında da belirtildiği işleyişine yönelik üzere görüş belirtmek ile görevlendirilmiştir.Ancak mekanizmanın bu teklifin değerlendirilmesi ve kabul edilip onaylanması aşaması yürütmeyi ilgilendiren bir konu olması nedeniyle DPT’nin belirttiği görüşler ile ilgili yaptırımı yoktur. Yapılan görüş öneri ve teklifler bilirkişi raporu şeklinde değerlendirilebilir. d. İzleme-gözetim denetim: 19/06/1994 tarihli Bakanlar Kurulu Kararı ile düzenlenen DPT’nin fonksiyonlarına ilişkin 2. maddenin f) fıkrasına göre kalkınma planlarının ve yıllık programların uygulanmasını izlemek ve koordine etmek, değerlendirmek ve gerektiğinde kalkınma planlarında ve yıllık programlarda usulüne uygun değişiklikler yapmak görevi verilmiştir. DPT kurumu yürütme organının üstünde bir kurum olmaması nedeniyle uygulanan politikalara ilişkin izleme, gözetim ve denetim fonksiyonu yaptırımı olmayan belirli şeyler ile sınırlı kalmıştır. e. Mali piyasalarda istikarın sağlanması: 19/06/1994 tarihli Bakanlar Kurulu Kararı ile düzenlenen DPT’nin fonksiyonlarına ilişkin 2. maddenin mali piyasaların istikrarına ilişkin bir görev verilmemiştir. DPT’nin mali piyasalar içindeki düzenleme ve denetleme fonksiyonları incelendiğinde görülen şu ki DPT’ye 11 kalkınma planı hazırlamak ve hükümete danışmanlık yapmak gibi fonksiyonlar verilmiştir. Devlet Planlama Teşkilatı, Başbakana bağlı olup, Başbakan bu Teşkilatın yönetimi ile ilgili yetkilerini gerekli gördüğü takdirde bir Devlet Bakanı vasıtasıyla kullanabilir denmiştir. DPT’nin yürütme organının üstünde bir kurum olmaması tavsiye niteliğinde nedeniyle yaptığı düzenleme ve denetleme işlemleri olmaktan öteye geçememektedir. Bu bağlamda DPT’nin hazırladığı programların başarısı ya da uygulanabilirliği tartışılır niteliktedir. 12 KAYNAKÇA www.dpt.gov.tr 19.06.1994 sayılı Kanun Hakkında Kararname (Karar Sayısı 540) 13
