DEĞİŞMEYEN KAMU POLİTİKASI

advertisement
AİBÜ Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi, Güz 2013, Cilt:13, Yıl:13, Sayı:2, 13:325-339
DEĞİŞMEYEN KAMU POLİTİKASI:
KAMU YÖNETİMİ REFORMU
Barış ÖVGÜN*
UNCHANGED PUBLIC POLICY:
PUBLIC ADMINISTRATION REFORM
Öz
Kamu yönetiminde reform kamu yönetimlerinin en önemli konularından biridir.
Türk kamu yönetiminde de hatırı sayılır bir yere sahip olan kamu reformu
aslında bir kamu politikasıdır. Bir kamu politikası olarak beliren reformun en
somut halde kendisini gösterdiği metinler ise bir kamu politikası belgesi olan
kalkınma planlarıdır. Bu nedenle de kalkınma planları üzerinden kamu
yönetiminde reformun izlerini sürmek mümkündür. Kalkınma planlarının nesne
değil, sadece reformun izin sürmede bir araç olduğu çalışmamızın temel tezi,
kamu yönetiminde reformun her zaman önemli bir amaç olduğu ve süreklilik
temelinde gözlemlenen bu amacın kalkınma planlarında da önemli bir yer teşkil
ettiğidir. Bu önem özellikle yedinci beş yıllık kalkınma planında zirve noktasına
ulaşmış ve plan, 2000’li yıllarda geniş bir uygulama alanı bulmuş olan reform
çalışmalarının en önemli belgesi olmuştur. Bir başka deyişle, yedinci beş yıllık
kalkınma planında kamu yönetiminin yeniden yapılanmasına ilişkin benimsenen
politikaların hemen hemen hepsi 2000’li yıllarda ilk kez akla gelmemiş, ancak
bu dönemde uygulanma şansı yakalamışlardır.
Anahtar Kelimler: Kamu, Reform, Politika, Kalkınma Planı
Abstract
Public administration reform is one of the most important issues in public
administration. Public administration reform which has important position in
also public administration is actually public policy. It is emerging as a public
policy itself shows in the concrete in development plans. So, it is possible that
reform can be traced through development plans. The thesis of this study is that
reform is always an important goal in public administration and this aim that it is
continuous constitutes an important place in the development plans. This
emphasis has especially reached peak on the on the seventh five-year
development plan and it has been the most important document of reform efforts
*
Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi, Siyaset Bilimi ve Kamu
Yönetimi
Bölümü,
Yönetim
Bilimleri
Anabilim
Dalı,
[email protected]
325
AIBU Journal of Social Sciences, Autumn 2013, Vol:13, Year:13, Issue:2, 13:325-339
in the 2000s. In other words, almost all adopted policies in the seventh five-year
development plan for the restructuring of public administration in the 2000s did
not come to mind for the first time; however it has implementation chance during
this period.
Keywords: Public, Reform, Policy, Development Plan.
1. Giriş
Türk kamu yönetiminde dünden bugüne gelen ve bugünden geleceğe
süreceği kuşkusuz olan en önemli kamu politikalarından biri kamu
yönetimi reformudur. Kamu yönetimi reformu Türk kamu yönetimi tarihi
içinde o kadar önemli bir yere sahiptir ki bu önemlilik reformun araç
olmaktan çıkarak amaç haline gelmesine bile neden olmuştur. Bu
bağlamda Türk kamu yönetimi tarihini ya da geçmişini aslında bir reform
tarihi olarak okumak yanlış bir değerlendirme olmayacaktır.
Türk kamu yönetimini bu şekilde betimlememize neden olan en önemli
olgulardan biri de kalkınma planlarında kamu yönetimi reformuna verilen
önemdir. Kamu yönetimi reformuna bu şekilde bir önem atfedilmesi,
kalkınmanın sağlanabilmesi (Karaer, 1991: 47) ve bu bağlamda da
planların başarılı bir şekilde uygulanabilmesi konusunda kamu
yönetimine büyük bir pay biçilmesi (DPT, 1963: 3) nedenleriyledir. Bu
nedenler çerçevesinde somut bir kamu politikası belgesi olarak kalkınma
planları ilk plandan günümüzde hazırlıkları devam eden onuncu plana
kadar her zaman kamu yönetimi reformuna önemli bir yer ayırmıştır.
Kamu yönetimi her ne kadar kalkınma planlarında her daim kendisine
özel bir yer bulmuş olsa da Türk kamu yönetiminin genelinde olduğu gibi
planlarda da kamu yönetimi reformu konusunda bir süreklilikten
bahsetmek mümkün değildir. Bir başka deyişle her planda kamu yönetimi
reformunun bir gereklilik olarak bahsedildiği ve bu bahiste de birtakım
ortak amaçların saptandığı gözlemlenmekle birlikte her plan bir önceki
dönemin eleştirilmesine ve sanki ilk kez o planla birlikte kamu yönetimi
reformunun başladığı şeklinde bir hava oluşmasına neden olmaktadır.
Oysa kalkınma planları arasında kamu yönetimi reformu açısından bir
süreklilikten bahsetmek mümkün görünmektedir. Bu durum özellikle de
yedinci beş yıllık kalkınma planında daha somut bir görünüme
kavuşmakta ve plan, birçok açıdan 2000’li yıllarda gündeme gelen ya da
uygulama şansı bulan kamu yönetimi reformlarına temel oluşturmuştur.
Bu iddia temelinde çalışmanın temel konusu hükümetin politikalarını
somut bir bünyeye büründüren kalkınma planları aracığıyla kamu
326
AİBÜ Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi, Güz 2013, Cilt:13, Yıl:13, Sayı:2, 13:325-339
yönetimi reformunun sürekliliğini izleyebilmektir. Böylece kamu
yönetimi reformunun kamu yönetimi geçmişimizde ve geleceğimizde de
her zaman üzerinde en fazla durulan ve durulacak olgulardan biri olduğu
ortaya konulmaya çalışılacaktır. Bu amaca ulaşabilme konusunda da
kalkınma planları bize büyük ölçüde yardımcı olacak ve planlar, reform
bağlamında analiz edilecektir. Analizin kalkınma planları üzerinden
yapılması kullanılan kaynakların da büyük oranda planlar olmasına neden
olmaktadır.
2. Bir Kamu Politikası Olarak Kamu Yönetiminde Reform
Kamu politikası birçok farklı çalışmada farklı yönleriyle tanımlanırken
bu tanımlardan kapsamı bakımından en çok dikkati çekeni Dye’nin “bir
hükümetin yapmayı ya da yapmamayı seçtiği her şey” şeklindeki
cümlesidir (Dye, 1995:9). Ancak bu “her şey”, bir rastlantısallığı
anlatmamakta ve Anderson’un da ifadesiyle “bir sorunu çözmek için
girişilen amaçlı eylemlerin tümü”nü betimlemektedir (Anderson, 2003:
2). Bu özelliğiyle de kamu politikası hemen oluşmamakta ve bir
hareketler serisi olarak hükümetler ve kamu kurumları tarafından
geliştirilmekte ve uygulanmaktadır (Çevik, 1998: 105 ve Biçer ve
Yılmaz, 2009, 45). Bu bağlamda kamu yönetiminin ve geniş anlamda da
devletin yapısal ve işlevsel yönüne ilişkin yeni yönelimler ve
düzenlemeler getiren kamu reformu da kamu yönetiminin önemli
unsurlarından biri olan kamu politikası (Eryılmaz, 1995:3) olarak
belirmektedir. Çünkü reform ve politika, sorunların ortaya konulması ve
bu sorunlara yönelik çözümler üretilmesi sürecidir (Nohutçu, 2006:10).
Bir başka deyişle kamu reformu da hükümetin hem yapmayı hem
yapmamayı tercih ettiği şeyleri göstermekte hem de belirli bir amaç
doğrultusunda girişilen bilinçli eylemleri işaret etmektedir.
Kamu yönetimi reformunun genel anlamda konusu kamu
yönetiminin/devletin örgütlenmesi, ne yapması ve nasıl yapması gerektiği
bağlamında düğümlenmektedir. Bu düğüm Türk kamu yönetimi
bakımından Cumhuriyet’in ilk yıllarından itibaren çözülememiş bir
düğümdür. Hatta bu konu öyle bir düğümdür ki bitmeyen belki de hiç
bitmeyecek bir senfoni olarak bile yorumlanabilmektedir (Hasanoğlu,
2004: 10-11). Bu senfoni her zaman için her iktidarın öncelikli
amaçlarından biri olmuş ve kamu yönetiminin reforme edilmesi kendisini
sürekli olarak tekrarlamıştır.
327
AIBU Journal of Social Sciences, Autumn 2013, Vol:13, Year:13, Issue:2, 13:325-339
3. Kalkınma Planlarının Kamu Reformu Açısından Önemi
Amaçlı ve bilinçli bir eylem olarak kamu reformunu analiz edebilmek
için Türk kamu yönetiminde en elverişli araçlardan biri kalkınma
planlarıdır. Çünkü kalkınma planları beş/yedi yıllık süreler zarfında
hükümetin ne yapmak istediği ya da yapmak istemediğine yönelik
kapsamlı birer kamu politikası belgesidirler. Bakanlar Kurulu tarafından
TBMM’ye sunulan ve Meclis kararı ile hayat bulan kalkınma planları,
kamusal taleplerin çıktılara dönüşmüş halleridirler. Hepsi birer kamu
politikası belgesi olan ve kamu reformunun en somut araçlarından biri
olan kalkınma planları, ulusal ve uluslararası ekonomik, toplumsal ve
siyasal bir çözümleme sonunda belirli dönemler içinde amaçların ortaya
konduğu ve bu amaçlara ulaşabilmede ilke ve yöntemlerin belirlendiği
belgelerdir (Karaer, 1991: 51). Bu bağlamda kalkınma planları Karaer’in
de ifade ettiği üzere kamu yönetimi reformu anlayışını ortaya
koymaktadır (Karaer, 1991: 52).
Kalkınma planlarının bu genel özellikleri bağlamında birinci beş yıllık
kalkınma planında kamu yönetimi reformu dar kapsamda ele alınmakla
birlikte reform bağlamında yapılması gereken noktalar POSDCORB 1
ilkesi çerçevesinde formüle edilmektedir. Bu çerçevede hedeflere uygun
bir örgütlenmeye gidilmesi, çalışmaların planlı olması, kuruluşların bütçe
ve mali sistemlerinin düzeltilmesi, verimli bir personel sisteminin
oluşturulması ve eksik ve yanlış iş bırakmayacak bir denetim sisteminin
kurulması (DPT, 1963: 79) gibi muğlâk hedefler saptanmaktadır. Bu
muğlâk hedefler noktasında değişiklik olacak alanlar belirlenmekle
birlikte
kamu
yönetimi
reformunun
nasıl
olacağı
ise
düzenlenmemektedir.
Birinci planın bir diğer özelliği de dönemin kalkınma anlayışına uygun
olarak kamu iktisadi teşebbüslerine (KİT) özel önem vermesi ve bu
amaçla KİT’lerin yeniden düzenlenmesinden ayrıntılı bir şekilde
bahsetmesidir. Karma ekonomik model çerçevesinde ele alınan KİT’lerle
ilgili genel kararların kalkınma politikasına uygun olarak merkezi
yönetim tarafından belirlenmesinin ve bu kuruşların piyasa şartları
bağlamında çalışmasının sağlanmasının gerektiğinin altı çizilmektedir
(DPT, 1963: 81). Bu amaçla bu kuruluşlara bağımsız çalışma
ortamlarının sağlanacağı belirtilmektedir (DPT, 1963: 99).
1
Planlama, örgütleme, personel alımı, yönlendirme, eşgüdüm, denetim ve
bütçeleme.
328
AİBÜ Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi, Güz 2013, Cilt:13, Yıl:13, Sayı:2, 13:325-339
Planın dikkat çeken bir diğer özelliği de günümüzde de önemli bir
tartışma alanını oluşturan bölge kalkınması ve planlamasına özel bir
önem verilmesi ve bu amaçla ayrı bir başlık açılmasıdır. Bu başlık altında
bölge planlamasına kalkınmanın bölgeler arasında dengeli bir şekilde
dağılması ve böylece bölgeler arasındaki dengesizliklerin giderilmesi
amaçlarıyla yaklaşılmaktadır (DPT, 1963: 471). Aynı amaç, ikinci beş
yıllık kalkınma planında da görülmekte ve bölge planlama çalışmaları
milli plan çalışmalarını tamamlayan ve milli plan uygulamalarına
yardımcı olan bir planlama uygulaması olarak ele alınmaktadır (DPT,
1968: 271-272).
İkinci beş yıllık kalkınma planı da birinci plan gibi kamu yönetiminin
yeniden düzenlenmesine özel bir önem vererek kamu reformu ile ilgili
olarak ayrı bir başlık açmıştır. Bu şekilde bir yöntem benimsenmesi
birinci planla aynı mantık çerçevesinde reformun kamu yönetimindeki
sorunları çözeceğinin, bunun ise planların başarılı bir şekilde hayata
geçirilmesi için elzem olduğunun düşünülmesidir (DPT, 1968: 623). Bir
başka deyişle reform asla amaç olmamış; asıl önem verilen planlamanın
başarılı bir şekilde uygulanabilmesini sağlayıcı araç olarak
değerlendirilmiştir. Planın dikkat çeken en önemli yönü ise yerel
yönetimlerin kalkınma yarışında önemlerinin artırılması gerektiğine
inanılarak artan bir vurguyla ele alınmaya başlanmaları ve bu amaçla da
ilk kez bu kuruluşlar üzerinde idari vesayet yetkisinin azaltılarak bu
kuruluşların mali açıdan da desteklenmeleri gerekliliğinin altının
çizilmesidir (DPT, 1968: 623).
Üçüncü beş yıllık kalkınma planı da kendisinden önceki iki plan gibi
kamu yönetimi reformunu bir araç olarak ele almakta ve planın başarısı
için bunu şart görmektedir (DPT, 1973: V). Ancak kamu yönetimine
yaklaşımı önceki iki plana kıyasla biraz daha sertleşmekte ve belirlenen
sorun alanlarına yönelik herhangi bir iyileşme olmamasından dolayı
kamu yönetimi bir sorun alanı olarak tanımlanmaktadır (DPT, 1973:
117). Bu sorun alanına ilişkin olarak ilk kez sektörler reform bağlamında
ayrı ayrı ve ayrıntılı bir şekilde ele alınmaya başlanmıştır. Bu başlıklarda
belirlenen reform alanlarında temel amaç, dönemin idari reform
anlayışına uygun olarak kalkınmanın hızlandırıcısı olabilmesi bağlamında
hızlı, verimli ve tasarruf sağlayıcı bir idari mekanizmanın
kurulabilmesidir (DPT, 1973: 911-918).
Görüleceği üzere özellikle ilk üç planda kamu yönetimi idare anlamında
daha dar bir boyutta ele alınmış ve böylece yönetim sistemi, sosyoekonomik yapı ve siyasal sistemden soyutlanarak verimli, hızlı ve
tasarruf sağlayıcı bir mekanizma yaratılmak istenmiştir. Bu durum da
329
AIBU Journal of Social Sciences, Autumn 2013, Vol:13, Year:13, Issue:2, 13:325-339
örgüt odaklı bir bakış açısına ve bu bakışta da örgütlerin yapı, işleyiş ve
yöntem bakımından ele alınmasına neden olmuştur (Yalçındağ, 1971: 2526). Bu bağlamda reform önerileri de dar bir kapsama sıkışmış ve reform,
örgütlenme, personel ve kırtasiyecilik gibi konular çerçevesinde ele
alınmıştır.
Kamu yönetimi reformuna verilen önem dördüncü beş yıllık kalkınma
planında da devam etmiş ve kamu yönetimi, ekonomik, toplumsal ve
kültürel sorunları çözebilmede bir araç olarak ele alınmıştır. Bu araç ilk
kez bu planda demokrasi kavramıyla birlikte değerlendirilmiş ve
verimlilik ve etkinlik içerisinde çalışmasının önemine değinilmiştir (DPT,
1979: 4). Bu durumun en önemli nedeni ise 1980’li yılların kamu
yönetimi reformu bağlamında artık devletin ve bürokrasinin büyüklük ve
işlev bağlamında sorgulanmaya başladığı bir dönem olmasıdır (Larbi,
1999: 1).
Dördüncü beş yıllık kalkınma planı önceki üç plandan daha geniş bir
düzlemde kamu yönetimi reformunu ele almaktadır. Bu ele alışta
belediyelerin 1930 tarihli kanunla artık yönetilmesinin zor olduğu ve bu
nedenle değiştirilmesi gerektiği üzerinde durulmaktadır. Bu amaçla
belediyelerin özerkliklerinin artırılmasına değinilmekte ve mali ve idari
özerklik ön plana çıkarılmaktadır (DPT, 1979: 81-82). Kendisinden
önceki üç planın reform bağlamında bir değerlendirme sürecine alındığı
planda merkezi yönetimin aşırı derecede büyüdüğü iddia edilmekte ve
daha önceki süreçte planların reform bağlamında başarısız politikalar
üretmesinde reformdan sorumlu merkezi bir örgütün yaratılamamış
olması gösterilmektedir. Sorunun bu şekilde saptandığı planda bulunan
çözüm önerisi ise daha önceki planlardan farklı olarak kamu yönetiminin
işlevinin yeniden sorgulanması olacaktır. Örgütlenme de bu yeni işleve
göre tekrar yapılandırılacak ve reform çalışmalarından asıl olarak Devlet
Planlama Dairesi ile Devlet Planlama Teşkilatı sorumlu tutulacaktır.
Bütün bu düzeltim amaçlarında ise artık temel amaç, kamu yönetiminin
sadece verimli ve hızlı çalışması değil, aynı zamanda ekonomik bir
yapıya dönüştürülmesidir (DPT, 1979: 299-302).
Beşinci beş yıllık kalkınma planı kendisinden önceki dört kalkınma
planından farklı bir ekonomik ve toplumsal yapıda doğmuş bir plan
olmasından dolayı kamu yönetimine reform açısından yaklaşımı da bu
çerçevede gelişmiştir. Planda hem merkezi yönetim hem de yerel yönetim
reformlarına ayrı ayrı değinilmektedir. Merkezi yönetim reformundan asıl
amaçlanan kırtasiyecilik anlamında bürokrasinin azaltılması iken; yerel
yönetim reformu da merkezi yönetimin gücünün azaltılması bağlamında
gündeme gelmektedir (DPT, 1985: 2). Bir başka deyişle yerel yönetimler
330
AİBÜ Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi, Güz 2013, Cilt:13, Yıl:13, Sayı:2, 13:325-339
henüz kalkınmanın en önemli itici gücü olarak görülmemekte ve bu
birimlere sadece merkezi yönetimde beliren sorunları aşmada bir araç
olarak başvurulmaktadır. Bölgesel gelişme ise kendisinden önceki dört
planın anlayışını devam ettirmekte ve bölgeler, kalkınmada öncelikli
yöreler tanımlaması ve anlayışı çerçevesinde merkezi yönetimin
kalkınma çabasına destek olma bağlamında tanımlanmaktadır.
Gerek ekonomik ve toplumsal yaşamda gerekse de kamu yönetimi
alanında esaslı değişim ve dönüşümlerin yaşandığı plan, altıncı beş yıllık
kalkınma planıdır. Bu durum planın ilk cümlelerine de sirayet etmekte ve
“Türk milletinin refah seviyesini açık toplum ve rekabete açık ekonomi
ilke ve esasları doğrultusunda, hür ve güvenli bir ortamda yükseltmek VI.
Beş Yıllık Planın temel amacıdır.” denilerek serbestleşme yönünde bir
politikanın benimsendiği belirtilmektedir. Bu amaç çerçevesinde özel
sektörün asıl güç olduğu vurgulanmakta ve kamu yönetimi reformunda
kamu yönetiminin düzenleyici ve yönlendirici özellikleri ön plana
çıkarılmaktadır (DPT, 1990: 1).
Büyümenin serbest rekabet ortamında ve özel kesimin dinamizminden
azami ölçüde yararlanılarak gerçekleştirilmesi, iktisadi faaliyetlerde
kamunun yönlendirici ve teşvik edici olması, uluslararası entegrasyona
imkân verecek bir ekonomik yapının oluşturulması esastır (DPT, 1990:
1).
Bölgesel kalkınma politikasının tespitinde de bir uluslararasılaşma
görülmekte ve politikanın tespitinde Avrupa Topluluğu’nun bölgesel
politikalar konusunda gözettiği amaçların ve uygulamaların
benimseneceği belirtilmektedir.
Bölgesel kalkınma politikalarının tespiti ve uygulaması sırasında AT'’nin
bölgesel politikalarında gözetilen amaçlar ve uygulamalar dikkate
alınacaktır (DPT, 1990: 318).
Ekonomik ve toplumsal yaşamda benimsenen liberal politikalar KİT’lerin
geleceğini de etkilemiş ve KİT’lerin bundan sonra rekabet ilkesi içinde
çalışacağı, bu ilkeyi hayata geçiremeyenlerin de özelleştirileceği
belirtilerek kamu yönetimi reformuna özelleştirme ilk kez bu planla
girmiştir (DPT, 1990: 2).
Kamu yönetiminde esas reform girişimleri ise 1990’lı yılların ortasında
başlamaktadır. Bu durumun en önemli kanıtı da yedinci beş yıllık
kalkınma planıdır. Kamu yönetimi bu planda hala çalışmaları günümüzde
sürmekte olan geniş bir reform çabası çerçevesinde ele alınmakta ve
331
AIBU Journal of Social Sciences, Autumn 2013, Vol:13, Year:13, Issue:2, 13:325-339
planın ekler kısmında da çok geniş bir biçimde hukuki ve kurumsal
değişikliklere yer verilmektedir.
Ekonomik ve sosyal politika ile devletin ekonomideki rolü ve
organizasyon yapısında köklü değişikliklerin yaşanmasının temel nedeni
küreselleşmenin avantajlarından en iyi bir şekilde yararlanmak olarak
belirtilmektedir (DPT, 1996: 2). Bu bağlamda devletten temel beklenti de
piyasa ile iç içe olmak ve birbirini desteklemek ve tamamlamaktır (DPT,
1996: 2). Kamu kurum ve kuruluşlarının teşkilatlanması da bu ilke
çerçevesinde gerçekleştirilecektir.
Bu gelişmelere paralel olarak uluslararası normların ve kuralların, artan
yaptırım gücü ile de desteklenerek giderek ağırlık kazandığı
görülmektedir. Bu bağlamda, ülkelerin diğer ülkelerdeki gelişmelerden
soyutlanmış olarak etkin ve sağlıklı politikalar oluşturmaları mümkün
değildir (DPT, 1996: 1).
Devletin rolü küreselleşme ve entegrasyon politikaları çerçevesinde
yeniden tanımlanarak, tüm kamu kurum ve kuruluşları üstlendikleri
görevle uyumlu bir teşkilat yapısına kavuşturulacaktır (DPT, 1996: 118).
Dönem içerisinde ortak değerler demokratikleşme, hukukun üstünlüğü,
insan hakları ve liberalizm olarak tanımlanmakta (DPT, 1996: 1) ve kamu
yönetimi reformuna da bu çerçevede yaklaşılarak kamu finansmanının
iyileştirilmesi (DPT, 1996: 20),2 mali sistemin rasyonelleştirilmesi ve
ekonomide rekabet ortamının geliştirilmesi noktaları ön plana
çıkmaktadır (DPT, 1996: 20). Kamu yönetimi reformunda bu amaçlara
ulaşabilmek için de devletin asli görevlerini tam olarak yapabilmesini
sağlamak amaçlı olarak özelleştirme yoluyla üretim alanından çekilmesi
hızlandırılarak küçültülmesi amaçlanırken, rekabetçi piyasa koşullarının
hakim olmasını sağlamak üzere de devletin kural koyma ve konulan
kurallara
uyulmasını
sağlama
işlevlerine
ağırlık
verilmesi
planlanmaktadır (DPT, 1996: 20).
Bu temel amaçlar bağlamında yapılanan yedinci beş yıllık kalkınma planı
birçok alanda günümüz kamu reformlarının öncüsü konumdadır. Örneğin
sağlıkta dönüşüm programı bağlamında gündeme gelen reform sürecinin
temel izlerine bu kalkınma planında rastlamak mümkündür. Bugünkü
reform çabalarına temel olacak şekilde planda Sağlık Bakanlığı’nın
hizmet üretici fonksiyonlarından soyutlanıp politika üretme ve geliştirme
2
Kamu hizmetlerine ilişkin olarak yararlanıcıların bireysel faydanın karşılığını
ödemesi gerektiğinin belirtilmesi de bu çerçevede atılmış bir adımdır.
332
AİBÜ Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi, Güz 2013, Cilt:13, Yıl:13, Sayı:2, 13:325-339
rollerine ağırlık verileceği ve hizmet sunmada yerel yönetimlerin rolünün
artırılacağı belirtilmektedir (DPT, 1996: 46).
Yedinci beş yıllık kalkınma planının yukarıda belirtilen amaçları
gerçekleştirebilmek için düşündüğü en önemli araçlardan biri de
yerelleşmedir. Bu ilke o kadar geniş kapsamlı bir şekilde ele alınmaktadır
ki 2003 yılında gündeme gelen kamu yönetimi temel kanunun da esin
kaynağı olduğu izlenimini uyandırmaktadır. Bu bağlamda merkezi
yönetimin sınırlı ve yerel yönetimlerin asıl yetkili olması planın
yerelleşme amaçları arasında yer almaktadır.
Kamu görev ve yetkilerinin merkez teşkilatı, merkezin taşra kuruluşları
ve yerel yönetimler arasındaki dağılımı, yetki genişliği ve yerinden
yönetim ilkelerinin uygulanması yönünde gözden geçirilecek, bu
kapsamda merkezi yönetim tarafından sağlanmakta olan bazı hizmetler il
özel idarelerinden başlamak üzere yerel yönetimlerin ve taşra birimlerinin
yetki ve sorumluluğuna bırakılacaktır (DPT, 1996: 118).
Mahalli idareler, kanunlarla kendilerine verilen görevleri yerine
getirdikten sonra, kanunların yasaklamadığı veya başka idarelere
vermediği yerel nitelikli kamu görevlerinin yerine getirilmesinde yetkili
kılınacaktır (DPT, 1996: 131).
Yerinden yönetim ilkesi dikkate alınarak, merkezi yönetim tarafından
sağlanmakta olan bazı hizmetlerin il özel idarelerinden başlamak üzere
yerel yönetimlerin ve taşra birimlerinin yetki ve sorumluluğuna
bırakılabilmesi amacıyla 5442 sayılı İl İdaresi Kanunu, Bakanlıkların
Kuruluş ve Görev Esasları hakkında 3046 sayılı Kanun ve kamu kurum
ve kuruluşlarının teşkilat kanunlarında gerekli değişiklikler yapılacaktır
(DPT, 1996: 120).
Kamu yönetiminde yerelleşme aracılığıyla merkezi yönetimin
küçültülmesi ekonomik açıdan da özelleştirme aracılığıyla yapılmak
istenmektedir. Bu amaçla özelleştirme, kamu yönetimi reformunda
önemli bir yer tutmakta ve kamunun ekonomik üretimden çekilmesi
gerektiği vurgulanmaktadır.
Özelleştirme programının temel amacı, dünya piyasalarına entegre olma
ve AB'ye tam üyelik hedefi ve gümrük birliği süreci doğrultusunda,
ekonomide verimliliğin ve maliyet yapısının rekabet edebilir seviyelere
getirilmesi ve serbest piyasa koşullarının sağlanmasıdır. Bu amaçla
KİT'ler süratle özelleştirilecektir. Böylece, bir yandan sermayenin tabana
yayılması ve teknolojik yenilenme sağlanırken, diğer yandan da kamu
açıklarını azaltmak, kamunun mali piyasalar üzerindeki baskısını
333
AIBU Journal of Social Sciences, Autumn 2013, Vol:13, Year:13, Issue:2, 13:325-339
hafifletmek ve kamu borç stokunu düşürmek mümkün olabilecektir
(DPT, 1996: 166).
Planın ele aldığı bir diğer konu da denetimdir. 2000’li yıllarda gündeme
gelen performans denetimi ve denetimde etkinlik sağlama amaçlı kamu
denetçiliği (ombudsmanlık) uygulamaları ilk kez bu planla bir reform
alanı olarak tespit edilmiştir.
Denetleme kurumları ile kurum ve kuruluşların denetim birimlerinin
fonksiyonlarının yeniden değerlendirilmesi yapılarak, performansın
ölçülmesine yönelik denetim sistemine geçilecektir (DPT, 1996: 118).
Performans ölçülmesine ilişkin denetim sistemine geçilebilmesi için 832
sayılı Sayıştay Kanunu, Kesin Hesap Kanununa ilişkin düzenlemeler,
Kamu İktisadi Teşebbüsleri ile Fonların TBMM’ce Denetlenmesi
Hakkında 3346 sayılı Kanun ve kamu kurum ve kuruluşlarının teşkilat
kanunlarında yer alan denetim birimleriyle ilgili hükümler gözden
geçirilecektir (DPT, 1996: 121).
Yönetim-birey ilişkilerinde karşılaşılan uyuşmazlıkların etkin ve hızlı bir
şekilde çözümü amacıyla; yargının katı işleyiş kurallarına bağlı oluşu ve
zaman alıcı işlemesi gerçeği karşısında, yönetimi yargı dışında
denetleyen ama yönetime de bağlı olmayan bir denetim sistemi ihtiyacı
sonucunda ortaya çıkmış olan ve Avrupa Birliğinin kendi bünyesinde ve
üye ülkelerin çoğunda da bulunan, halkın şikayetleriyle ilgilenen bir
Kamu Denetçisi (ombudsman) sisteminin Türkiye’de de kurulması
sağlanacaktır (DPT, 1996: 119).
Planın öngördüğü değişiklikler sadece denetim alanıyla da sınırlı değildir
ve bürokrasi de reforme edilmesi gereken alanlardan biri olarak ön plana
çıkmaktadır. Planda bürokrasiye ilişkin öngörüler ekonomik temellidir.
Bu bağlamda bürokrasinin yasalara uygun iş yapan özelliğini simgeleyen
hukuki rasyonel yanı artık işlevsiz görülmekte ve yerine daha yaratıcı
olduğu iddia edilen rasyonel-üretken model getirilmek istenmektedir
(DPT, 1996: 119). Planda bürokrasiye ilişkin bir diğer öngörü de
patolojik anlamına dönüktür. Bu çerçevede teşvik sisteminde
bürokrasinin en alt seviyeye indirilmesi gerektiği belirtilerek aslında
kamunun iş ve işlemlerinde yaşanılacak bir sadeleştirme
amaçlanmaktadır.
Plan döneminde teşvik sistemi ile ilgili mevzuat tek bir yasada
toplanarak, birbirini tamamlayan, değişen iç ve dış piyasa şartlarına uyum
sağlayabilecek esneklikte, GATT kurallarını ve AB'deki uygulamaları da
dikkate alacak şekilde, bürokrasiyi en alt düzeye indirerek, daha az
334
AİBÜ Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi, Güz 2013, Cilt:13, Yıl:13, Sayı:2, 13:325-339
sayıda, daha etkin araçlara sahip olacak yönde geliştirilecektir (DPT,
1996: 198).
Yedinci planla birlikte değişmeye başlayan bir başka reform alanı da
bölgeselleşmedir. İlk dört planda ulusal kalkınmanın parçası olarak ele
alınan bölgeler, beşinci ve altıncı plan döneminde bu anlayıştan kısmi
kopmalar yaşamış ancak asıl değişim yedinci planla birlikte
gerçekleşmiştir. Değişimin temel olarak bu planda görülmesinin en
önemli nedeni her bölgenin farklı imkânlara sahip olduğunun dikkate
alınarak kalkınmada öncelikli yöreler politikasından farklı olarak bölgesel
ölçekte yeni bir planlama anlayışının zaruri olmasının belirtilmesinden
kaynaklanmaktadır (DPT, 1996: 170).
Kamu yönetiminin temel reform alanlarını ve uygulamalarını ortaya
koyan yedinci plandan sonra hazırlanan sekizinci beş yıllık kalkınma
planı, kamu yönetimi reformu konusunda yedinci planın genel anlayışını
devam ettirmekte ve devlet düzeyinde genişleyen bir kamu reformu
ortaya koymaktadır. Bu genişlikte devletin görevi sadece ekonomik
alanda değil, toplumsal alanda da piyasa ile uyum içinde olmak ve
düzenleme, gözetim ve denetleme fonksiyonlarıyla sahnede yer almaktır
(DPT, 2001: 23).
Devletin özelleştirme yoluyla üretim alanından çekilerek asli işlevine
ağırlık vermesi ve rekabetçi piyasa düzenini sağlama işlevini dünyadaki
dönüşümü dikkate alarak yerine getirmesi için gerekli düzenlemeler
sürdürülecektir (DPT, 2001: 26).
Devletin düzenleyici fonksiyonuyla geri planda olduğu sistemde ön
planda olan ise değişen kalkınma anlayışı paralelinde tek tek kentler ya
da bölgelerdir. Bu noktada plan geleneksel bölge anlayışının artık rafa
kalktığını belirtmekte ve rekabet ve maliyet temelli yeni bir bölge
anlayışının kurulduğunu ve artık kentlerin üretim merkezleri olarak
küresel sermayenin yeni merkezleri olacaklarını belirterek yedinci planda
başlayan bölgeselleşme konusundaki dönüşümü destekler bir pozisyon
ortaya koymaktadır (DPT, 2001: 59). Aynı durum yerelleşme konusunda
da görülmekte ve planda yerelleşme konusunda bir önceki plan anlayışı
yansıtılmakta ve ayrıca bundan böyle merkezi yönetimin yerel hizmetlere
ilişkin politika ve standartları belirleyeceği ve yerel yönetimlerin asıl
yetkili olacağı vurgulanmaktadır (DPT, 2001: 198).
Mahalli idareler, kanunlarla kendilerine verilen görevleri öncelikle yerine
getirerek, kanunların yasaklamadığı veya başka idarelere vermediği yerel
nitelikli kamu görevlerinin yerine getirilmesinde yetkili kılınacaktır.
335
AIBU Journal of Social Sciences, Autumn 2013, Vol:13, Year:13, Issue:2, 13:325-339
Birçok açıdan önceki planlardan farklı özellikler sergilemekte olan
dokuzuncu kalkınma planı ise Avrupa Birliği’ne (AB) üyelik sürecinin
temel strateji olarak tespit edildiği ve kamu yönetimi reformuna da bu
çerçevede yaklaşıldığı bir plandır (DPT, 2007: 2). Plan, her ne kadar
kendisinden önceki son iki planın kamu yönetimi reformu yaklaşımını
benimsemiş olsa da ekonomik ve sosyal gelişme eksenlerinden biri olarak
bölgesel gelişmeyi tanımlayarak bu konuda diğer iki planın önüne
geçmektedir.
4. Sonuç
Kamu yönetiminde reform, Türk kamu yönetiminin her daim en
önemli noktalarından birisi olarak belirmiş ve bu nokta zaman
zaman araç olma özelliğinden sıyrılarak doğrudan amaç haline
gelmiştir. Ancak olgu ister araç olsun isterse amaç olarak belirsin
her daim gündemde olmuştur. Kamu yönetiminin gündeminden
hiçbir zaman çıkmamış olan reform konusu, bu bağlamda birer
kamu politikası belgesi olan kalkınma planlarının da en önemli
yapı taşlarından biri olmuştur. Kalkınma planları değişen
ekonomik, toplumsal ve siyasi konjonktüre göre kamu reformuna
farklı açılardan yaklaşmış ve reformun farklı yönlerini ortaya
koymuşlardır. Bu farklı bakış bağlamında ilk dört plan, idari reform
bağlamında kamu yönetimi reformuna yaklaşmakta ve reformdan
bütüncül değil, kısmi düzeltimler amaçlanmaktadır. Bir başka
deyişle hemen hemen her plan kendisinden önceki planı
reformların gerçekleşmemesi açısından eleştirirken yine benzer
amaçları ortaya koymaktadır. Buna göre kamu yönetiminde
merkezi yönetimin etkisi azaltılmalı, yerel yönetimler
güçlendirilmeli, Başbakanlık icracı olmamalı, Bakanlar Kurulu’nun
iş yükü hafifletilmeli, idari işler hızlandırılmalı ve basitleştirilmeli
ve kamuda aşırı istihdamın önüne geçilmelidir.
Reformun devlet boyutunda ele alınması ise beşinci kalkınma planı
ile başlamış ve kısmi düzeltimler değil; benimsenen ekonomik ve
toplumsal yapıya uygun olarak kamu yönetiminin hem yapısal hem
de işlevsel açıdan bütüncül bir değişimi hedeflenmiştir. Bu
bağlamda iş ve işlemlerin basitleştirilmesi ya da idarinin hızlı ve
verimli olmasının yanı sıra başka kavramlar da ön plana
çıkmaktadır. Bu kavramlar temelinde artık kamu yönetiminde
336
AİBÜ Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi, Güz 2013, Cilt:13, Yıl:13, Sayı:2, 13:325-339
serbestleşme ve demokratikleşme anahtar kavramlar olarak
belirmekte ve kamu yönetimi de bu iki kavram ekseninde yeniden
inşa edilmektedir. Bu bağlamda kamu yönetiminde esas reform
girişimlerinin 1990’lı yılların ortasında başladığını söylemek
mümkündür. Bu durumun en önemli kanıtı da yedinci beş yıllık
kalkınma planıdır. Bu planla birlikte kamu yönetimi hala
çalışmaları günümüzde sürmekte olan geniş bir reform çabası
çerçevesinde ele alınmıştır. Bu ele alış o kadar geniş kapsamlıdır ki
kamu yönetimin reforma tabi tutulmadığı hiçbir alan yok gibidir.
Bu planın ikinci önemli noktası kamu yönetiminde reforma yol
açan adresin uluslararası sistem olarak gösterilmesidir. Bu
çerçevede planda ülkelerin uluslararası sistemden kendisini
soyutlayamayacağı belirtilmektedir. Planın bir diğer özelliği de
bürokraside geleneksel anlayıştan bir başka deyişle hukuksalrasyonel bürokrasiden vazgeçileceği, bunun yerine ussal-üretken
bürokrasiye geçileceğinin belirtilmesidir. Bu değişmenin anlamı
yasalara uygun bir işleyiş yapısından ziyade sonuçlara uygun bir
yönetim anlayışının hakim kılınmış olmasıdır. Değinilmesi gereken
bir diğer nokta da 2000’li yıllarda hayat bulan bölgesel
planlamanın da bu planda ilk kez dile getirilmesi ve her bölgenin
farklı imkânlara ve özelliklere sahip olmasından dolayı bölgesel
düzeyde bir planlamaya gidilmesi gerektiğinin altının çizilmesidir.
Son olarak denetim de bu planla birlikte reform kapsamına
alınmakta ve kamu denetçiliğinin kurulmasının önemine
değinilmektedir.
Sonuç olarak kamu yönetiminde özellikle 1990’lı yılların
ortasından itibaren başlayan reform uygulamaları kalkınma
planlarında benimsenen politikalar üzerinden analiz edildiğinde
reformun aslında büyük aklın ürünü olduğu görülmektedir. Bu
büyük aklın kaynağı bir başka çalışma konusu olmakla birlikte
dikkatlerin uluslararası dünyaya kaymasına neden olmaktadır. Bir
başa deyişle yerelleşme, stratejik yönetim, performans odaklı
işleyiş ve denetim temelli kamu reformları 2000’li yılların ürünü
değil, 1990’lı yılların ürünüdürler. 2000’li yıllar sadece bu
girişimlerin somut bir kimliğe bürünmeleri açısından uygun bir
zemin oluşturmuştur. Yani gerekli ve yeterli iç ve dış koşullar
2000’li yıllarda en uygun ortamda buluşmuşlar ve reformlar hayat
337
AIBU Journal of Social Sciences, Autumn 2013, Vol:13, Year:13, Issue:2, 13:325-339
bulabilmişlerdir. Bir başka deyişle reform, iddia edildiği gibi
sadece son dönemde gündeme gelmemekte aslında günümüz
reformlarının ilk somut nüveleri 1990’lı yıllarda ortaya
çıkmaktadır. Bu ortaya çıkışta da yedinci beş yıllık kalkınma planı
en önemli kamu politikası belgesi olarak belirmekte ve plan,
denetimden yerel yönetimlere, planlamadan yönlendirmeye kadar
kamu yönetimin ne tür bir değişim ve dönüşüm sürecinden
geçeceğini gözler önüne sermektedir.
Kaynaklar
Anderson J. (2003) “Public Policymaking: An Introduction, Houghton”,
Mifflin Company, Boston.
Aykaç, B. (1991) “Yönetimin İyileştirilmesi ve Örgütsel Değişim”,
Amme İdaresi Dergisi, 24 (2), 81-122.
Biçer M., Yılmaz H. (2009) “Parlamentonun Kamu Politikası Oluşturma
ve Planlama Sürecindeki Konumunun Yeni Kamu Mali Yönetim
Sistemi Çevresinde Değerlendirilmesi”, Yasama Dergisi, 13, 4584.
Çevik H. H. (1998) “Kamu Politikaları Analizi Çalışmaları Üzerine
Türkiye Açısından Bir Değerlendirme”, Amme İdaresi Dergisi,
31 (2), 103-112.
DPT (1963) “Birinci Beş Yıllık Kalkınma Planı (1963-1967)”, Ankara.
DPT (1968) “İkinci Beş Yıllık Kalkınma Planı (1968-1972)”, Ankara.
DPT (1973) “Üçüncü Beş Yıllık Kalkınma Planı (1973-1977)”, Ankara.
DPT (1979) “Dördüncü Beş Yıllık Kalkınma Planı (1979-1983)”,
Ankara.
DPT (1989) “Beşinci Beş Yıllık Kalkınma Planı (1985-1989)”, Ankara.
DPT (1990) “Altıncı Beş Yıllık Kalkınma Planı (1990-1994)”, Ankara.
DPT (1996) “Yedinci Beş Yıllık Kalkınma Planı (1996-2000)”, Ankara.
DPT (2001) “Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı (2001-2005)”, Ankara.
DPT (2007) “Dokuzuncu Kalkınma Planı (2007-2013)”, Ankara.
Dye T. (1995) “Understanding Public Policy”, Prenctice Hall, London.
Eryılmaz B. (1995) “Kamu Yönetimi”, Akademi Kitabevi, İzmir.
Hasanoğlu M. (2004) “Bitmeyen Senfoni: Kamu Yönetimi Reformu
Tasarısı Üzerine Düşünceler.” Karınca, 69 (816), 10-11.
Karaer, T. (1991) “Kalkınma Planları ve İdari Reform”, Amme İdaresi
Dergisi, 24 (2), 43-65.
338
AİBÜ Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi, Güz 2013, Cilt:13, Yıl:13, Sayı:2, 13:325-339
Larbi G. (1999) “The New Public Management Approach and Criss
States”, United Nations Research Institute for Social
Development, Geneva.
Nohutçu A. (2006) “Kamu Yönetimi”, Savaş Yayınevi, Ankara.
Yalçındağ S. (1971) “Devlet Kesimini Yeniden Düzenleme
Çalışmalarının Amacı ve Stratejisi Üzerine”, Amme İdaresi
Dergisi, 4 (2), 24-31.
339
AIBU Journal of Social Sciences, Autumn 2013, Vol:13, Year:13, Issue:2, 13:325-339
340
Download