Turkiyede 1982 Anayasasi Kapsaminda Yaribaskanlik Hukumet Sistemine Gecis Mumkun mu Mehmet ALTUNTAS
advertisement
AHMET YESEVİ ÜNİVERSİTESİ SİYASET BİLİMİ VE KAMU YÖNETİMİ YÜKSEK LİSANS PROGRAMI Türkiye’de 1982 Anayasası Kapsamında Yarı-başkanlık Hükümet Sistemine Geçiş Mümkün mü? (Anayasa ve İdare Hukuku 2014 Güz Dönem Ödevi) ADI VE SOYADI : Mehmet ALTUNTAŞ NUMARA : 142179201 KURUM : Başbakanlık Strateji Geliştirme Başkanlığı ADRES : Yüksel Cad. No:23 Kat:5 Kızılay Ankara İLETİŞİM : [email protected] ÖĞRETİM ÜYESİ : Prof. Dr. Hasan TUNÇ 28 Kasım 2014 Ankara İçindekiler Giriş............................................................................................................................................. 3 Hükümet Sistemleri ve Özellikleri ...................................................................................... 5 A. 1. Başkanlık ( Presidentialism ) .......................................................................................... 5 2. Yarı-Başkanlık ( Semi-Presidentialism ) ....................................................................... 6 3. Parlamentarizm ( Parliamentarism)................................................................................. 6 B. Ülkemizde Uygulanan Anayasal Hükümet Sisteminin Tarihi Gelişimi ............................. 7 C. Sistem Tartışmaları ............................................................................................................. 8 D. Sistemin Revizyonu İçin Öneriler ....................................................................................... 9 E. 1. Rasyonelleştirilmiş parlamentarizm ................................................................................ 9 2. Seçim Sisteminde Yapılacak İyileştirmeler .................................................................. 10 3. Yapıcı Güvensizlik Oyu ................................................................................................ 10 Değerlendirme ve Sonuç ................................................................................................... 10 Kaynaklar: ................................................................................................................................. 13 2 TÜRKİYE’DE 1982 ANAYASASI KAPSAMINDA YARI-BAŞKANLIK HÜKÜMET SİSTEMİNE GEÇİŞ MÜMKÜN MÜ? Giriş Türkiye’de istikrarlı siyasi sistem arayışları 1960’lı yıllara kadar uzanır. Bu arayışlarla zaman zaman kesin ve kalıcı formüller üretilmek istenmiş, tartışmalar daha çok seçim sistemleri, hükümet sistemi, konusundaki formüllere yoğunlaşmıştır. Bu çerçevede değişik parlamenter rejim modelleri, 1990’lardan itibaren de başkanlık ve yarı-başkanlık model ve önerileri gündeme getirilmiştir. (TÜSİAD, Seçimler, TBMM ve Hükümet Sistemleri, 1997;14) Anayasacılık hareketinin başladığı 18. yüzyıl sonlarından bu yana hürriyetçi demokrasilerde anayasanın temel fonksiyonunun esas itibariyle devlet erkinin sınırlandırılması olduğu söylenebilir. Bu sınırlandırma genellikle yasama yürütme ve yargıdan oluşan devlet organlarının birbirinden ayrılması ve birbirilerini dengelemesi ve denetlemesi yoluyla olmaktadır. Buna “Denge ve Denetleme Sistemi” (system of checks and balance) şeklinde ifade edilmektedir. Bu dengenin şiddeti yukarıda sayılan sistemlere göre değişebilmektedir. Anayasa aracılığıyla devletin denetlenmesi ve dengelenmesi yoluyla gücünün sınırları belirli veya anayasal devlet yönetimi çıkmış olacak ki, böylece kişi hak ve özgürlükleri devlet iktidarı karşısında güvence altına alınmış olacaktır. (Özbudun, 1995:18) Hükümet sistemleri de yine demokratik ülkelerde milli irade adına iktidarı elde edenlerin kullanacakları yürütmenin nasıl oluşturulacağına dair çözüm önerilerini gösterir. Bu tercih kimi ülkelerde Başkanlık, kimi ülkelerde Yarı-başkanlık veya Parlamenter sistem yanında kullanılmış olabilir. Türk anayasa tarihine baktığımızda anayasaların hükümet sistemi konusundaki tercihinin Osmanlı Devletinin ilk anayasası olan Kanuni Esasi’nin yayınlandığı ve meşruti sisteme adım atıldığı 1876 yılından itibaren parlamenter sistemden yana olduğu görülür. 1921 ve 1924 Anayasalarının ortaya koyduğu meclis hükümet sistemini bir yana bırakırsak 1961 Anayasası ile birlikte parlamenter sistemin tüm unsurlarıyla kabul edilmesinden sonra, siyasi sistemden kaynaklanan birçok sorunun nedeni olarak hükümet sistemi görülmüş ve bu sorunlara çare olarak yürütmenin güçlendirilmesi önerilmiştir. 1980 yılından itibaren ise hükümet sistemi değişikliği yapılması ve başkanlık sistemine geçilmesi tartışılmaya başlanmıştır. Günümüzde de bu tartışmalar sürmekte ve genellikle parlamenter sistemin diğer hükümet sistemleri ile karşılaştırıldığı gözlenmektedir. Bu çalışmada hükümet sistemlerinin ana hatlarıyla temel özellikleri ile incelenerek avantaj ve dezavantajı ele alınmıştır. Türkiye açısından parlamenter sisteme yöneltilen eleştirilerin esas olarak hükümet istikrarı ve cumhurbaşkanın konumu hakkında olduğu görülmektedir. Özellikle 21 Ekim 2007 tarihinde yapılan referandum ile yapılan Anayasa değişikliği ile hükümet sistemi tartışmaları alevlenmiştir. Bilindiği üzere 2007 yılında yapılan değişiklikle 1982 Anayasası’nın 101. maddesinde Cumhurbaşkanının Türkiye Büyük Millet Meclisince seçilmesine son 3 verilmiş ve artık halk tarafından seçileceği hükme bağlanmıştır.1 Gerçekleştirilen bu değişiklik sonrasında, ülkede hükümet sistemi değişikliği tartışmaları başlamış ve parlamenter sistemden fiili olarak yarı-başkanlık sistemine geçildiği iddiaları ileri sürülmüştür. 2 Hükümet cenahından Bülent Arınç, Burhan Kuzu ve Nurettin Canikli 3 gibi bazı isimler de bu tartışmalara katılmış, acaba parlamenter hükümet sisteminden vazgeçip Yarı-Başkanlık sistemine mi geçiyoruz türünden tartışma ve yorumlara neden olmuştur. Bilindiği gibi 1982 Anayasası, yürütmeyi güçlendirme adına Cumhurbaşkanının yetkilerini genişletmiş olsa da, esasta anayasamız parlamenter hükümet sistemini benimsemektedir. Gerçeği söylemek gerekirse 1980 Darbesini yapan kurucu iktidar Devletin başına getirecekleri Cumhurbaşkanına geniş yetkiler tanıyarak kısmen klasik parlamentarizmden sapmaya sebep olmuşlar ve hem sorumsuz hem de geniş yetkilere haiz Devlet Başkanlığı makamı oluşturmaya çalışmışlardır. Mevcut anayasa, 1990’dan buyana çok sayıda değişikliğe uğramasına ve neredeyse üçte ikisinin değiştirilmesine rağmen ruhu itibariyle bir darbe ürünü olmaya devam etmektedir. Bunun üzerine mevcut anayasanın güçlü yetkilerle donatılmış cumhurbaşkanının ayrıca halk tarafından seçiliyor olması tek başına sistem değişikliğine yol açıp açamayacağı sorusu, cevabı bulunması gereken bir soru olarak karşımızda durmaktadır. Bu konuda öncelikle parlamenter sistem ile Yarı-başkanlık sistemi uygulamalarının teorik ve pratik açıdan karşılaştırılmalarına ihtiyaç olduğu açıktır. 5.Cumhuriyet Anayasasıyla Fransa’da uygulanan hükümet sistemi özelinde tanımlanan Yarı-başkanlık hükümet sistemi, daha çok pratik uygulamaları yönüyle parlamenter hükümet sisteminden ayrışmaktadır. Tartışmaların ve tereddütlerin kaynağını da tam bu nokta oluşturmaktadır. Öyle ki, 12 Eylül 2014 cumhurbaşkanlığı seçimleri sürecinde kamuoyuna yansıyan “"Terleyen cumhurbaşkanı sözleriniz bir sinyal olarak algılandı. Aktif, çalışan bundan sonra süreç değişecek, protokol cumhurbaşkanı yerine terleyen cumhurbaşkanı olacak şeklindeki sözleriniz artık sizin kafanızı biraz daha netleştirdiğiniz şeklinde yorumlandı"4 şeklinde yapılan açıklamalar anılan tartışmaları biraz daha ileri boyutlara taşımış bulunmaktadır. Son yıllarda özellikle 1982 Anayasasının konuya yönelik düzenlemeleri değiştirilmeden, tartışma konusu sistem değişikliğinin mümkün olup olamayacağı anayasa hukuk alanında çalışmaları bulunan 5678 sayılı kanunun 4. maddesinde “Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının 101 inci maddesi aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir. Değişiklik yapılan anayasa maddesinin son hali şu şekildedir; “MADDE 101- (Değişik: 21/10/2007-5678/4 md.) Cumhurbaşkanı, kırk yaşını doldurmuş ve yüksek öğrenim yapmış Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri veya bu niteliklere ve milletvekili seçilme yeterliğine sahip Türk vatandaşları arasından, halk tarafından seçilir. Cumhurbaşkanının görev süresi beş yıldır. Bir kimse en fazla iki defa Cumhurbaşkanı seçilebilir. Cumhurbaşkanlığına Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri içinden veya Meclis dışından aday gösterilebilmesi yirmi milletvekilinin yazılı teklifi ile mümkündür. Ayrıca, en son yapılan milletvekili genel seçimlerinde geçerli oylar toplamı birlikte hesaplandığında yüzde onu geçen siyasî partiler ortak aday gösterebilir. Cumhurbaşkanı seçilenin, varsa partisi ile ilişiği kesilir ve Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeliği sona erer.” 1 2 ‘Fiilen yarı başkanlık sistemine geçtik’ http://m.gazetevatan.com/Columnists/Article?ID=454910 (01.06.2012) 3 http://www.meclishaber.gov.tr/develop/owa/haber_portal.aciklama?p1=128552 (9.11.2014) 4 http://www.tbmm.gov.tr/develop/owa/haber_portal.aciklama?p1=128374 (8 Nisan 2014) 4 akademisyenler ve yazarlar arasında tartışılmaktadır. Yarı-Başkanlık sistemine geçilmesi için Cumhurbaşkanının halk tarafından doğrudan seçilmesi yeterli midir? Yoksa Levent Köker’in dediği gibi “Halk Seçti Diye Yarı-başkanlık Olmaz”5 deyip mevcut sistemde değişiklik yapmanın kaçınılmaz olup olmadığı bu çalışmada tartışılmaya çalışılacaktır. Ülkemizde mevcut anayasal sistemin Yarı-Başkanlık sistemine uygun olup olmadığının ele alınabilmesi için bazı hususların ön bilgi olarak ortaya konması gerekecektir. Bunun için öncelikle Başkanlık, Yarı-başkanlık ve Parlamenter Sistemlerin özelliklerinin ortaya konulması gerekir. Daha sonra bu sistemlerin uygulandığı ülke örneklerinden yola çıkılarak bazı değerlendirmeler yapılabilir. Ardından 1982 Anayasamızın öngördüğü sistemin ve 2007 yılında referandumla yapılan son değişikliklerle önceki durumdan farkı ortaya konulduktan ülkemizde bir sistem değişikliğine gidilip gidilmediği hususunda bir değerlendirme yapmak mümkün olabilecektir. Yarı-başkanlık sistemine geçilecekse bunun yöntemini Cumhurbaşkanlığı mı Başkanlığa dönüşecek yoksa Başbakanlık mı Başkanlığa dönüşecek sorusuna verilecek cevap belirleyecektir. Görünen o ki, 2002 den bu yana Başbakan olarak görev yapan ve Cumhuriyet tarihinde ilk defa doğrudan halk tarafından seçilmiş Cumhurbaşkanı olan Recep Tayyip Erdoğan yapılacak anayasa değişikliği ile mevcut Cumhurbaşkanlığını etkin olarak kullanacağı sözü ile fiili olarak mevcut Cumhurbaşkanlığı makamını Başkanlık veya Yarı-başkanlığa çevirme niyetinde. Yeni yapılan Başbakanlık binasının da Cumhurbaşkanlığı merkezine dönüştürülmesi de belki bunun sembolik ilk işaretlerindendir. Kimilerinin Beşevler’de bulunan ve Aksaray olarak adlandırdığı yeni Cumhurbaşkanlığı binasının yeni dönemde “Başkanlık Merkezi/Sarayı” olarak hizmet vereceği konuşuluyor. 2015 seçimlerinin esas konusunun mevcut anayasanın temelden değiştirilmesi için halktan yetki istenmesi olacağı tahmin edilmektedir. Başbakan Sayın Ahmet Davutoğlu da Anayasa değişikliğine vurguda bulunup sistem değişikliği sinyalleri vermektedir. 6 Tüm bu tartışmalar bize Türkiye’de parlamenter sistemin terk edilerek başkanlık veya yarı-başkanlık sisteminin tercih edilmesi kolaylıkla evet ya da hayır şeklinde kolaylıkla söylenebilecek bir husus değildir. (Yüksel, YASAMA Dergisi;39) A. Hükümet Sistemleri ve Özellikleri 1. Başkanlık ( Presidentialism ) Başkanlık sisteminin temel ilkeleri şöyle sıralanabilir: Sert kuvvetler ayrılığı, Yürütme organının (Başkanın) istikrarı ve sürekliliği, Yasama ve yürütme organının birbirini kontrol edebilmesi. (Yüksel, YASAMA Dergisi;45) 5 http://www.zaman.com.tr/yorum_halk-secti-diye-yari-baskanlik-olmaz_2211422.html (17 Nisan 2014) 6 http://www.sonhaberx.com/d/2015te-yeni--anayasa-sozu_8298 (10 Kasım 2014) 5 Başkanlık sisteminde yasama yetkisine “kongre” denilen organ sahiptir. Yürütme yetkisi ise yalnızca başkana aittir. Başkan, “yasama organı” olan kongreyi feshedemiyor, aynı şekilde kongre de başkanı feshedemiyor. Sadece başkanın ağır bir suç işlemesiyle başkan feshedilebiliyor. Başkan ya doğrudan halk tarafından ya da halkın seçtiği seçiciler kurulunca seçilmesi gibi değişik usullerle halk tarafından seçilir. Aynı zamanda halk kongre üyelerini de seçer ve bu kişiler de yasama yetkisini kullanırlar. Organların kesin ve sert biçiminde ayrı olduklarının göstergesi; Başkan ve kongrenin ayrı ayrı seçiliyor olması ve bunların karşılıklı olarak fesih yetkilerinin olmamasıdır. Başkan bir takım yardımcılar kullanır. Fakat parlamentodakilerden farklıdır bu kişiler ve Amerika’da Başkanın atadığı sekreterler olarak adlandırılır. Başkan mutlak yürütme yetkisine sahip. Ayrıca bu yardımcı kişiler yürütme yetkisinde başkanla eşit statüde değiller. Sadece danışman pozisyonundalar. Bu sistemde yürütme monist bir karakterde. Başkan için güvenoyu söz konusu değildir. Kongrenin belirlediği süre zarfında yürütme yetkisini kullanır. 2. Yarı-Başkanlık ( Semi-Presidentialism ) Levent Köker’in bir yazısında belirttiği gibi7 hükümet sisteminin yarı-başkanlık olarak nitelenebilmesi için başka bazı şartların da varlığı gerekir. Yarı-başkanlık, terimi îcad etmiş olan ünlü Fransız siyaset bilimcisi Maurice Duverger’ye göre, “Cumhurbaşkanının doğrudan halk tarafından seçildiği, sistemin işleyişinde ciddî ölçüde etkili ve önemli yetkilere sâhip olduğu ve buna karşılık parlâmentonun güvenine bağlı olarak görevde kalan bir başbakan ile bakanların da yürütme yetkilerine sahip olduğu” bir sistemdir. Yarı-başkanlık (semi-presidential) ya da son dönemde ortaya atılan yeni bir formülasyonla "başbakanlı-başkanlık" (premierpresidential) olarak adlandırılan bu sistemler kuvvetler ayrılığı özelliğine sahip olup karma melez niteliktedir. Yürütme cumhurbaşkanı ve bakanlar kuruluna ait, yasama ise parlamentoya aittir. Başkan halk tarafından seçilir. Bu başkanlar sembolik değil icrai yetkilerle donanmıştır. Bu yetkileri bakanlar kurulu ile paylaşır. Halk iki ayrı seçimle başkanı ve parlamentoyu seçer. İki ayrı seçim olur. Parlamento genel seçimleri sonucunda çoğunluktaki parti hükümeti kurar çoğunlukta değilse koalisyonla hükümeti kurabilir. Yasma ve yürütmenin yetkileri parlamenter sistemdeki gibidir. Aynı şekilde güvenoyu vardır. Hükümet görevi süresince yine bu güvenoyunu korumak zorundadır. Cumhurbaşkanının meclisi fesih yetkisi vardır. Bu sınırlı değil başkan dilediği zaman fesih yetkisini kullanabilir. 1923 de yapılan değişikliklerle rejimin adı cumhuriyet oldu. Cumhurbaşkanlığının adı kondu. Hükümetin oluşum prosedürü de değişti. Cumhurbaşkanı Meclis üyeleri arasından başbakanı seçer başbakan da bakanlar kurulunu seçer, onaylanmasından sonra yürürlüğe girmiş olur. 3. Parlamentarizm ( Parliamentarism) Yasma ve yürütme farklı organlarda temsil edilmektedir. Yürütme yetkisi devlet başkanı ve bakanlar kurulunda. Yasama yetkisi ise meclis (parlamentoda).Yasma organı halk tarafından seçilir. Bu 7 http://www.zaman.com.tr/yorum_halk-secti-diye-yari-baskanlik-olmaz_2211422.html (17 Nisan 2014) 6 organda salt çoğunluğa sahip olan bakanlar kurulunu da oluşturmaya yetkili olur. Bu sistemde yürütme düalist bir karakterdedir. Yasma ve yürütme karşılıklı olarak hukuki haklara sahiptir. Çoğunluk alan parti başkanı bakanlar kurulu listesini devlet başkanına sunar onay alırsa parlamentodan güvenoyu alması gerekir. Alamazsa hukuki varlığı sona erir. Eğer seçimlerde çoğunluk sağlanmazsa koalisyon hükümeti kurulabilir. Hükümet faaliyetleri sırasınca bu güvenoyunu koruması gerekir. Eğer kaybederse “gensoru” mekanizması ile hükümetin hukuki varlığı sona erdirilebilir. Buna ek olarak bu mekanizma tek bir bakan ya da milletvekiline de verilebilir. Bu yasama organının yürütme organını durdurabilecek bir mekanizmadır. Klasik parlamenter sistemlerde başkanın meclisi fesih yetkisi vardır fakat sınırsız değildir belirli kuralları vardır.1961 anayasası 108.mad. ile 1982 116.mad.‘si cumhurbaşkanına meclis seçimlerini yenileme yetkisi vermiştir. Meclis seçimlerinin yenilenmesinde hukuki varlık sona ermez yeni genel seçimin yapılması ve bunun yürürlüğe girmesine kadar eski yasama organı görevini sürdürür. Meclis feshinde ise yasama yetkileri o anda biter. 1982 anayasası fesih yetkisi değil de seçimlerin yenilenmesi yetkisini tanımıştır sebebi ise ülkenin meclissiz kalmaması. Çoğunluğa sahip hükümet anayasada öngörülen tarih öncesi bir tarihte erken seçim kararına varabilir. Anayasaya göre meclisin görev süresi 5 yıldır. Fakat bu süreden önce bu görev sona erebilir. Bu süre sabit bir süre değildir. Gensoru ile bu süre kısa olabilir. Erken seçimin ise çeşitli sebepleri olabilir. Mevcut hükümet ileriyi düşünerek kendine uygun bir zamanda erken seçim yaptırabilir. 82 den beri hep erken seçim yapıldı. Ve hiç meclis seçimlerinin yenilenme yetkisi kullanılmadı. Yürütme yetkisi devlet başkanı ve bakanlar kurulu arasında kullanılır. Parlamenter sistemlerde devlet başkanının yetkisi semboliktir. Bu sistemlerde bakanlar kurulu hukuki ve siyasi açıdan sorumludur. Hükümet istikrarsızlığı olmadığı ve hükümetin mecliste sağlam ve tutarlı bir çoğunluğa sahip olduğu sürece parlamenter sistemde başbakanın gücü başkanlık sitemindeki başkandan daha fazladır. (Turhan, Liberal Düşünce Dergisi; 73) B. Ülkemizde Uygulanan Anayasal Hükümet Sisteminin Tarihi Gelişimi 1876 da hazırlanan kanuni Esasi ile mutlak Monarşi sınırlanmıştır ancak Padişahın “Meclisi Umumi” ve “Heyeti Mebusan” adlarıyla kurulan iki kanatlı olan parlamento üzerinde ciddi anlamda yetkileri bulunmaktaydı. Örneğin bir parlamento üyesi kanun teklifi verebilmesi için önce padişahın iznini alması gerekiyordu. Her iki meclis tarafından kabul edilen kanunların yürürlüğe girebilmesi için padişahın onayı gerekiyordu. Hükümetin Meclis-i Mebusana karşı bir sorumluluğu anayasada açıkça belirtilmemiş ve Padişah istediği zaman Meclis-i Mebusan’ı feshedebiliyordu. Yani batılı örneklerine benzer bir meşruti monarşi kurulamamıştı. Ancak 1876 da çıkartılan Kanunu Esasi 1909 da yapılan önemli değişikliklerle demokratik meşruti monarşi anayasası haline getirildi. (Özbudun, 1995:4) Meclis Karşısında Hükümet güçlendirildi ve padişahın Meclis karşısında yetkileri daraltıldı. Padişahın tek adam icraatından şikâyet edilirken bu sefer İttihat ve Terakki Partisinin Anayasal bir rejim görüntüsü arkasında diktatörce yönetimi ortaya çıktı. (Özbudun, 1995:4), 7 25 Nisan 1920 de TBMM Meclis Hükümet Sistemini kabul etti. Bir Devlet Başkanlık makamı oluşturulmadığı gibi Hükümet üyelerini doğrudan meclis belirledi. Ardından 20 Ocak 1921 de tarihli Teşkilatı Esasiye ile Hükümetin dayandığı ilkeler açıklığa kavuşturuldu. (Özbudun, 1995:5) 1924 Anayasasının getirdiği sistem meclis hükümeti ile parlamenter sistem arasında karma bir sistem kurduğu bir yönüyle meclis hükümeti sitemini andırırken diğer yönüyle de parlamentarizmi andırdığı söylenebilir. (Özbudun, 1995:5) 1961 Anayasası ise tartışmasız parlamenter sitemi getirmiştir. 1982 Anayasası 1961 Anayasasının getirdiği sitemi Yürütme lehine güçlendirerek yine parlamenter sistemi sürdürmüştür. 1982 Anayasasında yapılan en ciddi değişiklik ise 21 Ekim 2007 tarihli değişiklik olup Cumhurbaşkanının halk tarafından seçimi usulü getirilerek Parlamenter sitemin özüne uygun olmayan bir adım atılmış oldu. C. Sistem Tartışmaları Başkanlık sistemi rejimin istikrarı açısından isabetli olmakla birlikte Latin Amerikan ülkelerinde olduğu gibi tek adamlığa hatta diktatörlüğe varan uygulamaları görülmektedir. Bu açıdan Yarıbaşkanlık sistemi Başkanlık sistemine nazaran daha yumuşaktır. Başkanlık sistemi katı bir kuvvetler ayrılığına dayandığı için ya hep ya hiç derecesinde kazanıp kaybetme vardır. Bu yüzden muhalefet kaybedince tekrar başkan seçilinceye kadar yönetime katılma imkânı yoktur. Başkanlık sisteminde hükümet yalnızca Başkana karşı sorumludur. Aslında hesap sorulacak muhatap makamla (Başkan) ilgili bir netlik vardır. Fransa, Portekiz ve Ukrayna’da hükümet var olabilmek için yasama organındaki çoğunluğun güvenine sahip olmalıdır ve devletin başında halk tarafından seçilen başkan vardır. Bu sistemler parlamenter ve başkanlık sistemlerinin temel özelliklerini bir araya getirdikleri için karma sistemler olarak düşünülebilir: Hükümetin devamı için Meclisin güveni aranıyor ve halk tarafından belirli bir süre için seçilen güçlü bir Başkan. (Liberal Düşünce, 2012;25) Aslında başkanlık ve yarı-başkanlık hükümet sistemleri özgürlükçü, çoğulcu ve açık toplumlarda uygulanmakta olan sistemler olduğu için belirli bir hükümet sisteminin savunulması sanki çoğulcu, özgürlükçü ve açık toplum ilkelerini benimsendiği veya benimsenmediği şeklinde yorumlanmamalıdır. Ülkemizde bir bakışa göre başkanlık veya yarı-başkanlık sistemlerini savunanların özgürlükçü, çoğulcu ve demokratik sistemden uzaklaşmak isteyenler olduğu yönünde bir kanı oluşmuştur. Bu yanlış bir düşüncedir. Başkanlık, yarı-başkanlık ve parlamenter hükümet sistemleri özgürlükçü ve demokratik rejimlerde uygulanmakta olan sistemlerdir. Ancak belirli bir kişi düşünülerek bir hükümet sistemi tercihinde bulunmak doğru bir yol olamaz. Örneğin 1982 Anayasasının cumhurbaşkanlığı 1982 darbesini yapan Kenan Evren düşünülerek dizayn edilmiştir. Bu nedenle de 1982 Anayasasının bence en kötü düzenlenmiş kurumlarından biri durumundadır. (Liberal Düşünce, 2012;26) 8 Parlamenter ve başkanlık sistemlerinin dünyada hangi ülkelerde uygulandığını görmek gerekmektedir. Parlamenter hükümet sisteminin çoğu Batı Avrupa ve eski İngiliz Devletler Topluluğu ülkelerinde oldukça başarılı bir biçimde işlediği belirtilebilir. Ancak bu ülkeler dışındaki yerlerde ve özellikle Afrika’da parlamenter hükümet sistemi başarılı olamamıştır. Japonya, İsrail ve İngiliz Devletler topluluğu ülkeleri dışında parlamenter hükümet sistemi fazla rağbet görmemiş ve kabul edildiği ülkelerde de kısa bir süre sonra darbelerle kesintiye uğramış ve yerini otoriter başkanlık hükümet sitemlerine bırakmıştır. Başkanlık hükümet sisteminin uygulamadaki işleyişine baktığımızda da, bu sistemin Amerika Birleşik Devletleri (ABD) dışında başarılı olmadığı söylenebilir. Latin Amerika ülkelerinde uygulanan başkanlık sistemleri istikrarsızlıklara çare olamadıkları gibi, sık sık darbelere ve bu darbelerin sonucu olarak diktatörlüklere yol açmıştır. Kuvvetler ayrılığı sistemi istikrarlı bir denge sağlayacağına hemen hemen uygulandığı bütün Latin Amerika ülkelerinde başkanlığın abartılmış bir biçimini ortaya çıkmıştır. Latin Amerika’da bu durum “caudillismo” olarak adlandırılmaktadır. O hâlde hükümet sistemleri konusunda dikkat edilmesi gereken en önemli husus siyasal meselelerde taklidin iyi işlemediği olmaktadır. (Turhan, Liberal Düşünce;59) Bu konuda Parlamenter sistem ile Yarı-başkanlık sistemi arasındaki farlılığı ve parlamenter sistemin avantajlarını şu ilginç sözler bize aktarmaktadır: “Başkanlık sistemi ile parlamenter sistem arasındaki fark, rugby ile futbol arasındaki farka benzer. Rugby, oval bir topla 15’er kişilik takımlarla, iri kıyım oyuncuların birbirini ezip geçtiği, kemik seslerinin duyulduğu sert bir oyun. Futbol ise stratejinin, zekânın, tekniğin bir birleşimi. Birinde en kestirme yoldan sonuç almak, diğerinde ise seyirlik bir oyun çıkartmak önemli. Başkanlık sisteminin yegâne başarılı örneği olan ABD’de rugbynin futboldan daha popüler olması bu yüzden tesadüf değil. Tercihiniz ne? Sonunda ‘biz kazandık’ diyeceğiniz kuralların asgarî düzeyde işlediği kıran kırana bir mücadele mi? Yoksa ‘ofsayt mıydı, değil miydi?’ muhabbetleriyle sosyalleşmek mi?” 8 D. Sistemin Revizyonu İçin Öneriler 1. Rasyonelleştirilmiş parlamentarizm Parlamenter sisteme işlerlik kazandırma, gereksiz tıkanma ve bunalımları önleme amacı güden kurum ve kuralları getiren anayasalara “rasyonelleştirilmiş parlamentarizm” olarak adlandırılmaktadır. (Özbudun, 1995;42) denmektedir. Rasyonelleştirilmiş parlamentarizm, hükümetin yasama tarafından denetlenmesi dâhil olmak üzere, parlamenter sistemin temel özelliklerini korurken hükümet istikrarını sağlamaya yönelik kurum ve kuralları getiren sisteme verilen addır. (Turhan, Liberal Düşünce:70) Bu anlamda 1982 anayasası rasyonel parlamentarizm yönünde bir eğilim gösterdiği öne sürülebilir. Parlamenter sistemde yürütme organı ancak parlamentoda sağlam, disiplinli ve tutarlı bir çoğunluğa sahip ise otorite ve istikrar sahibi olabilir. Eğer parlamenter sistemde hiçbir parti parlamentoda mutlak çoğunluğu sağlayamazsa veya iktidar zayıf çoğunluklara dayanıyorsa veya parlamentodaki çoğunluk 8 Mümtaz’er Türköne, “Başkanlık Sistemi Tartışması: (II)”, Zaman, 22 Nisan 2011. 9 kendi içinde yeterli ölçüde disiplinli ve tutarlı değilse güçlü bir yürütme ortaya çıkamayacak, hükümet istikrarsızlıkları ve bunun sonucunda da siyasal istikrarsızlar belirecektir. Parti sisteminde aşırı parçalanmaya ve parti sayısının artmasına neden olan ise seçim sistemidir. Parlamenter sistemde en önemli husus sağlam, tutarlı ve disiplinli bir parlamento çoğunluğunun ortaya çıkabilmesidir. Parlamenter sistemin niteliği ve yapısı hükümet otoritesinin değerlendirilmesinde yasama ve yürütme organlarının birlikte ele alınmasını gerektirir. (Özbudun, 2010: 48) 2. Seçim Sisteminde Yapılacak İyileştirmeler Parlamenter sistemin mantığını bozmadan sistemin işlerliğini artırmak için yapılacak düzenlemelerden ilki seçim sistemiyle ilgilidir. Parlamento seçimleri için öyle bir seçim sistemi kabul edilmelidir ki, parlamentoda hem açık seçik bir çoğunluk oluşabilmeli hem de küçük partilerin gerçek güçlerinin üstünde bir rol oynamaları önlenebilmelidir. Ülkemizde yüzde on barajlı sistemin zaman zaman bunu sağlayabildiği söylenebilirse de, kanımca dar bölge seçim sistemi mecliste açık seçik çoğunluğun oluşmasına daha iyi hizmet edebilecektir. Yüzde on barajlı sistemde bir seçim çevresinde bir parti ne denli güçlü olursa olsun eğer ülke genelinde kullanılan geçerli oyların yüzde onunu olamazsa mecliste temsili mümkün olamamaktadır. Bu Güney Doğu Anadolu’da Kürt kökenli vatandaşlarımızın mecliste yeteri kadar temsil edilememelerine neden olmaktadır. Dar bölge seçim sistemi bu tür sakıncalar içermemektedir. (Turhan, Liberal Düşünce:70) 3. Yapıcı Güvensizlik Oyu 1982 Anayasası hükümetin kurulmasını kolaylaştırıcı ve düşürülmesini güçleştirici kurallar getirmiştir. Bu kurallar yapılacak yeni anayasada da muhafaza edilmelidir. Bunlara kanımca en güçlü ve en önemli rasyonelleştirilmiş parlamentarizm aracı olan Alman Anayasasında yer alan “yapıcı güvensizlik oyu” eklenebilir.1949 Alman Anayasasının 67. maddesine göre, Bundestag’ın başbakanı güvensizlik oyuyla düşürebilmesi için üyelerinin çoğunluğuyla yeni bir başbakan seçmesi gerekir. Yani muhalefet yeni bir başbakan seçmedikçe hükümeti düşüremez. Bu sistemde yıkmak için önce yapmak gerekmektedir. Bu nedenle de buna yapıcı güvensizlik oyu adı verilmiştir. (Turhan, Liberal Düşünce:70) E. Değerlendirme ve Sonuç 2007 yılında 5678 sayılı kanunla 1982 Anayasası’nın beş maddesi değiştirilmiş ve iki geçici madde ilave edilmiştir. Bu anayasa değişikliği paketi yedi maddelik bir paket olmasına rağmen, neredeyse madde sayısından daha fazla sayıda tereddüdü ve problemi beraberinde getirmiştir. Anayasa değişikliği gibi bir faaliyetin gerçekleştirilmesinde, son derece büyük titizlik ve hassasiyet gösterilmesi gerekir. Ancak, anılan Anayasa değişikliği paketindeki problem ve tereddütler, bu titizlik ve hassasiyetin gösterilmediğini ortaya koymaktadır. (Yavuz, Gazi Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi: 1173) Ayrıca bir problem olarak görülen ve üzerinde sık sık durulan Cumhurbaşkanı-hükümet çatışmasının nasıl aşılacağı da bu anayasa değişikliği ile çözüme kavuşturulması beklenmektedir. Bunun için 10 Fransa’da olduğu gibi partili Cumhurbaşkanı, Hükümet üyelerinin Başbakanın parlamentodan seçilerek diğer bakanların parlamento dışından seçildiği bir hükümet modeli daha uygun olacaktır. Seçilmiş Cumhurbaşkanının yetkilerinin artırıldığı, ancak Başbakanın meclise karşı sorumlu olacağı bir model hem parlamentarizmi hem de lider odaklı siyasal partiler hayatına sahip ülkemizde halk tarafından seçilmiş bir Devlet Başkanının bulunması istikrara katkı sağlayacaktır. Artık şunu söyleyebiliriz ki 5678 sayılı yasa ile yapılan Anayasa değişikliği ve yeni seçilen Cumhurbaşkanının mevcut yetkilerini kullanma konusunda gösterdiği kararlılık Türkiye’de parlamenter sistemden bir sapmaya yol açarak yarı-başkanlık hükümeti sistemini getirmiştir. (Yavuz, Gazi Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi: 1173) Yarı-başkanlık sisteminin yasama lehine kuvvetlendirici anayasa değişiklikleri ile ülkemiz kendine özgü bir hükümet sistemine sahip olmuş oldu. Başka ülkeleri taklit etmek yerine ülkemize özgü bir yarı-başkanlık veya rasyonelleştirilmiş parlamentarizm sistemlerinden birisi uygulanabilir hale gelebilir. Cumhurbaşkanının parlamento tarafından değil de, halk tarafından seçilmesinin parlamenter hükümet sistemini her zaman parlamenter hükümet sistemi olmaktan çıkaracağı söylenemezse de, devletin başının halk tarafından seçilmesinin sistemi bu yönde değiştirme potansiyeli taşıdığı söylenebilir. Halk tarafından seçilen cumhurbaşkanı yürütme organının gerçek başı hâline gelebilir ve ülkenin genel siyasetini belirleyebilir. Tabiî bunun aksi de mümkündür. Cumhurbaşkanının ülkenin genel siyasetini belirleyen bir aktör hâline gelebilmesi genellikle siyasal koşullara bağlıdır. Parlamentoda çoğunluğa sahip bir partinin liderinin cumhurbaşkanı seçilmesi durumunda, cumhurbaşkanının gerçek anlamda yürütmenin başı olma olasılığı ortaya çıkacaktır ve sistem hukuken değilse de uygulamada yarı-başkanlık hükümet sistemi gibi işleyecektir. (Gözler, 2010:300) Sonuç olarak tüm bu söylenenler bize Anayasal olarak sorun olmadığı anlamına gelmemelidir. Halk tarafından doğrudan seçilen bir Cumhurbaşkanının artık sorumsuz ve yetkisiz olması düşünülemez. Bir daha seçilebilmesi için halka hesap vermesi gerekecektir. O açıdan Başbakanı seçme hakkı yanında şu anda gayrı resmi olarak bazı bakanları belirleme veya onaylama yetkisi verilmelidir. Hükümet üyeleri yani bakanlar muhakkak meclis dışından belirlenmeli ve Cumhurbaşkanının belirlediği Başbakana karşı sorumlu olmalıdır. Böylece Başkanlık sisteminden farklı olarak doğrudan Başkana sorumluluk yerine Başbakana karşı sorumlu ve Meclis onayıyla güvenoyuna muhtaç bir kabine denge ve denetleme sisteminde önemli bir rol oynayacaktır. Parlamentonun itibarını artırmak için de dar bölge seçim sistemine geçilerek iki turlu bir sistemle seçime gidilmelidir. Sadece yasamaya odaklanmış ve bakanlık beklentisi olmayan milletvekillerinin oluşturduğu bir parlamento halk tarafından seçilmiş Cumhurbaşkanı karşısında daha güçlü hale gelecektir. Mevcut Anayasamıza göre halk tarafından seçilmiş Cumhurbaşkanının tüm yetkilerini kullanması bu çerçevede Bakanlar Kuruluna Başkanlık etmesi mümkündür. Eğer cumhurbaşkanın halk tarafından seçilmesinden vazgeçilmeyecekse, Mecliste çoğunluğu bulunan partilerle Cumhurbaşkanının ayrı partilerden olması sakınca getireceği için milletvekilliği ve Cumhurbaşkanlığı seçimleri aynı 11 tarihlerde yapılmalıdır. Cumhurbaşkanlık süresiyle yasama döneminin süresini aynı yapmak doğru olacaktır; çünkü cumhurbaşkanlık süresiyle yasama dönemi süresi aynı olursa aynı çoğunlukların hem yasamaya hem de yürütmeye hâkim olabilmesi mümkün olabilecektir. Böylece yasama ile yürütme arasındaki sürtüşmeler en aza indirilmiş olacaktır. (Turhan, Liberal Düşünce Dergisi; 73) Hükümet üyesi bakanların yine meclis dışından atanması mümkündür. Yapılması gereken Parlamentonun saygınlığının ve yürütme karşısında yasamanın gücünün artırılmasıdır. Başkanlık sistemi her ne kadar bizim anayasa geleneğimize uymasa da Yarı-başkanlık sitemine geçmiş olmak çok büyük sorunlara neden olmayabilir Bunun için toplumsal demokratik kültürümüzün olgunlaşması yanında siyasi partiler yasasının ele alınması bu çerçevede seçim barajlarının ve milletvekili aday süreçlerinin ve seçim sistemlerinin ele alınması gerekmektedir. Bu açıdan dar bölge seçim sistemi sakıncalar içermemektedir. Hükümetlerin parlamentodan güvenoyu alamaması durumunda Alman Anayasasında yeralan “yapıcı güvensizlik oyu” anayasamıza eklenebilir. Böylece hükümet krizlerinden kaynaklanacak rejim bunalımlarının önüne geçilmiş olur. Hem parlamenter hem de başkanlık hükümet sisteminin temel felsefesi parlamentonun Yürütmeyi frenlemesidir. Başkanlık hükümet sisteminde de başkanın bağımsızlığı eğer başkan meclisi feshedemiyor ve süresi kendi süresi kadar olan bağımsız bir meclis tarafından denetlenebiliyorsa kabul edilebilir. Başkanlık ve parlamenter hükümet sistemlerinin özellikleri belirsiz bir biçimde bir araya getirilirse sorumluluk durumu gölgelenmiş olacaktır. Böyle durumlarda yarı-başkanlık sistemi Latin Amerika, Ortadoğu ve bazı Asya ülkelerinde olduğu gibi yarı diktatörlüğe kayabilir. Belirtildiği gibi cumhurbaşkanının doğrudan halk tarafından seçilmesi mutlaka parlamenter sistemle uyumsuzdur denemez; ama cumhurbaşkanın halk tarafından seçilmesinin kabul edilmiş olması cumhurbaşkanına tanınan geniş yetkilerle birlikte düşünüldüğünde, 2007 Anayasa değişikliğinden sonra ülkemizde hükümet sisteminin yarı başkanlık sistemine yaklaştığı kabul edilmelidir. Eğer parlamenter sisteme bağlı kalınmak isteniyorsa cumhurbaşkanının yetkilerinin normal bir parlamenter sistemdeki sembolik ve temsili yetkilerle sınırlandırılması ve mümkünse tekrar cumhurbaşkanın parlamento tarafından seçilmesi yöntemine dönülmesi en doğru yol olacaktır. Ayrıca cumhurbaşkanının siyasal sorumsuzluğu ve bunun gereği olan karşı-imza ilkesinin de yeni yapılacak anayasada istisnasız kabul edilmesi gerekmektedir. (Turhan, Liberal Düşünce Dergisi; 73) Sonuç olarak ülkemizde parlamenter sistemden uzaklaşmamak adına parlamentonun yani yasamanın güçlendirildiği, halk tarafından seçilen Cumhurbaşkanının Hükümet ve Yürütme alanında daha çok söz sahibi olduğu bir sistem mümkündür ancak bunun için Anayasa değişikliği gerekmektedir. Aksi takdirde şu anki Parlamenter sistemin demokratik esnekliklerini bulamayacağımız gibi, Yürütme ile meclisin çatışması durumunda daha kötü rejim sorunlarına yol açabilecektir. 12 Kaynaklar: ATAY, Cevdet, Karşılaştırmalı Türk Anayasaları, Ekin Kitabevi yayınları, 1997. GÖZLER, Kemal, Türk Anayasa Hukuku Dersleri, 9. Baskı (Bursa: Ekin Yayınları, 2010) ÖZBUDUN, Ergun, Türk Anayasa Hukuku, Ankara, Yetkin, 1995. SOYSAL, Mümtaz, Yüz Soruda Anayasanın Anlamı, Gerçek Yayınevi, 1986. TURHAN, Mehmet (2012), “Anayasa Hukukunda Hükümet Sistemi Tartışmaları”, Liberal Düşünce Dergisi, Sayı 66, Bahar 2012: 57-75. K. C. Wheare, Modern Anayasalar, (Çev. Mehmet Turhan), Değişim Yayınları, 1985 YAVUZ, Bülent, “2007 Anayasa Değişikliğinin Doğurduğu Tereddütler Ve Çözüm Yolları”, Gazi Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi C. XII, Y. 2008, Sa. 1-2, 1173. YÜKSEL, Cüneyt (2013), “Türkiye’nin Gelecek Siyasi Sistem Tercihi: Rasyonelleştirilmiş Parlamentarizm, Yarı-Başkanlık ve Başkanlık Sistemleri”, Yasama Dergisi “Parlamento Hukuku (II) Özel Sayı, Sayı 25, Eylül-Ekim-Kasım-Aralık 2013: 38-70. Linkler Atilla, YAYLA, “Halk seçti diye yarı-başkanlık olmaz”, Zaman, 17 Nisan 2014. http://www.zaman.com.tr/yorum_halk-secti-diye-yari-baskanlik-olmaz_2211422.html (17 Nisan 2014) Burhan KUZU, “Başkanlık Sisteminin Özel Detayları”, http://www.sabah.com.tr/Gundem/2012/05/08/parlamenter-sistemde-padisahlik, (17 Haziran 2012). Serap YAZICI, “Başkanlık Sistemi Türkiye’yi Olumsuz Etkiler”, http://www.ntvmsnbc.com/id/25086300/, 17 Haziran 2012. TÜSİAD YAYINI, Seçimler, TBMM ve Hükümet Sistemleri, TÜSİAD “Demokratik Standartların Yükseltilmesi Paketi” tartışma Toplantıları Dizisi-2, Yayın No: TÜSİAD/97-6/214, Haziran 1997. 5 Soru: Anayasa Uzlaşma Komisyonu’nun Akıbeti ve Yeni Anayasa, http://setav.org/tr/5-soruanayasa-uzlasma-komisyonunun-akibeti-ve-yeni-anayasa/yorum/14186, 18 Haziran 2014. “ Fiilen yarı başkanlık sistemine geçtik” http://m.gazetevatan.com/Columnists/Article?ID=454910, 01.06.2012. Haber: http://www.meclishaber.gov.tr/develop/owa/haber_portal.aciklama?p1=128552 (9.11.2014) 13
