VII Kamu Yönetimi Forumu: Küreselleşme Karşısında Kamu Yönetimi Bildiriler Kitabı TÜRK KAMU YÖNETİMİNDE DEĞİŞİM; SON DÖNEM KAMU YÖNETİMİ REFORMLARININ KÜRESELLEŞME VE YENİ KAMU YÖNETİMİ AÇISINDAN DEĞERLENDİRİLMESİ Dr. Hasan CANPOLAT Özet: Bu makalede, Türk kamu yönetiminin karşı karşıya olduğu sorunların altında yatan nedenler ve reform çabalarının niçin başarısız olduğu analiz edilmeye çalışılmakta ve kamu yönetimi reform sürecinde YKİ uygulamalarının etkileri tartışılmaktadır. Batı ülkelerinde kamu yönetimi sistemlerinin sorunlarına çözüm bulmak üzere üretilen bu tip modellerin etkilerinin ülkemizde sınırlı olduğu tespiti ve Türkiye’de reformlarının önündeki en büyük engelin zihinsel ve örgütsel anlamdaki tutucu bürokratik yapı olduğu teşhisi yapılarak, Türkiye için çözümün, anayasanın devletin bütünüyle demokratikleştirilmesi amacıyla yeniden düzenlenmesi ve buna bağlı olarak kamu yönetiminin yeniden inşa edilmesi olduğu sonucuna varılmaktadır. Anahtar Sözcükler: Kamu yönetimi reformu, yeni kamu işletmeciliği, devletin yeniden inşası, katılımcı yönetim I. BÖLÜM -DÜNYADA NELER OLDU 20. Yüzyılın ikinci yarısından itibaren Devletin rolü ve kamu yönetiminin değişimi açısından birbirleri ile ilişkili iki önemli faktörden sözedilebilir. Bunlar bir yandan yeni kamu işletmeciliği anlayışının yaygınlaşması (YKİ) diğer yandan ise 20. yüzyılın ikinci yarısından itibaren insanların, malların, sermayenin ve en önemlisi bilginin dolaşım hızının daha önce örneği görülmemiş ölçüde artması yani küreselleşmedir. Küreselleşme sürecinde, iletişimin, ve insanların dolaşım hızının artması ile ülkeler ve kentler arasında karşılıklı ilişkiler çok gelişmiş, karmaşıklaşmış ve karşılıklı bağımlılık ön plana çıkmıştır. Bu karşılıklı bağımlılığa dayalı çok boyutlu yeni düzen gerek merkezi, gerekse yerel yönetim yapıları üzerinde çok belirleyici etkiler yapmaktadır. Bu güçlü etkiler altında insanların yönetime bakışı ve beklentileri çok köklü olarak değiştiği gibi yönetim yapıları da hızla değişmekte, öte yandan, önceleri çok daha sınırlı, belirlenmiş ve tek boyutlu ilişkileri bulunan yönetimler arası ilişkiler artık çok boyutlu bir hale gelmektedir. Bu yeni çok boyutlu yeni ilişkiler evreninde bir yandan küreselleşme sürecinde güç ve prestij kaybeden ulus devletin ve merkezi yapıların, denetim, rekabetçilik, sosyal adalet gibi merkezi fonksiyonlarını gereği gibi yerine getirmesi için güçlendirilmesi gerektiği tartışılmakta, bir yandan bu sürece paralel olarak, yerel ve bölgesel yapılar güçlenmektedir. Bu süreçte YKİ anlayışının etkinlik kazanması II. Dünya savaşı sonrasında güçlenen merkezi müdahaleci devletin ve bu anlayışın ürettiği “refah devleti” politikalarının güç kaybetmesi ile yakından ilişkilidir. Bu politikalara dayalı olarak devletin faaliyet alanının hızla genişledi ancak bir noktadan sonra giderek genişleyen kamu hizmet alanlarının finansmanı zorlaşmaya başladı ve bu yükü daha fazla finanse edemeyen devletler, hantallaştıkları ve vatandaşların ihtiyaçlarını zamanında ve gerektiği 1264 VII Kamu Yönetimi Forumu: Küreselleşme Karşısında Kamu Yönetimi Bildiriler Kitabı ölçüde karşılayamaz duruma düştükleri gerekçeleri ile 70’li yıllardan itibaren şiddetle eleştirilmeye başlandı. Kamu yönetimine yönelik olarak aşırı merkeziyetçilik, katı hiyerarşik yapı, verimsizlik, kalitesizlik, savurganlık, kırtasiyecilik ve kapalılık gibi etkili eleştiriler geliştiren yeni sağ ideoloji ve bu ideolojiden esinlenerek teorik altyapısı oluşturulan yeni kamu işletmeciliği uygulamaları başta batı ülkeleri olmak üzere kamu yönetimi reformu programı geliştiren birçok ülkede geniş uygulama alanı bulmuştur. Dünya kapitalist sisteminin sosyo-ekonomik buhranına cevap verme amacıyla ortaya çıkan yeni sağ ideoloji üzerinde en fazla etkisi olan yeni liberalizm akımı, liberal gelenekteki 1929 sonrası Keynezyen ekonomi ve II. Dünya Savaşı sonrası sosyal refah devleti politikalarıyla oluşmuş olan “toplumsal sapma”ya karşı klasik liberal tezlerin yeniden canlanışını ifade eder (Erdoğan,1993a:30). Buna göre devlet, piyasada oyunun kurallarını belirlemeli, bunları hukuksal olarak koruma altına almalı, ancak piyasaya müdahale etmemelidir. Devletin piyasaya müdahalesi, ekonomik kaynakların bazı sınıflar lehine adil olmayan bir yeniden dağılımı demektir. (Erdoğan, 1993b: 277). Bu yüzden, “adil” bir dağıtımı temin etme yolundaki gayretler, pazar sisteminin kendiliğinden doğan serbest düzenini bozarak totaliter bir düzene bile yol açabilir (Hayek, 1993: 130). Yeni sağın devletin doğasına ve varlık nedenine yönelttiği bu keskin eleştirilerin kamu yönetimine yansıması, “yeni kamu işletmeciliği” (YKİ) anlayışı olmuştur. Gelişmiş ülkelerin çoğunda ve gelişmekte olan ülkelerin bazısında ortaya çıkan kamu sektörünün bu yeni modeli geleneksel kamu yönetimi modeline radikal bir değişiklik getirmektedir. Bu modelin temel eksenleri, Devleti küçültmek ve kamu harcamalarını azaltmak ve işleri daha verimli, ekonomik ve etkili bir şekilde yapmak için siyasal kararlılık göstermek olarak ifade edilmektedir.(Hughes 1994:59) 1980’li yıllarda başta İngiltere olmak üzere Avrupa’da, Amerika’da, Avustralya’da YKİ yaklaşımının geliştirdiği bu uygulamaları temel alan bir dizi ‘reform’ ortaya çıktı ve bu reformlar, bu ülkelerden uluslar arası kuruluşların da desteğiyle reform çabası içinde olan birçok ülkeye yayıldı. Bu reformlardan etkilenilerek değişime tabi tutulan başlıca alanlar; mali yapı, personel yönetimi ve örgütsel yapı olmuştur. 80’lerden sonra kamu yönetimi alanında reforma konu olan neredeyse her şeyi içine alıp sınırları belirsizleşen YKİ anlayışının, ne ölçüde sorunlara çare bulabildiği 90’ların sonlarından itibaren yoğun olarak tartışılmaya başlandı. Her şeyden önce kurumsal kapasiteleri güçlü ve idari kültürleri çok farklı ülkelerde geliştirilen uygulamaların, özellikle kurumsal yapıların güçlü olmadığı ülkelerde uygulanması daha önce öngörülmeyen sonuçları ortaya çıkarmış, özellikle zayıf olan kurumsal kapasiteleri daha da güçsüzleştirmiştir. Böylece, geleneksel yönetim anlayışından kurtulmaya çalışılırken, beklenmedik biçimde eşitlik, yasallık, sorumluluk, hizmete adanmışlık gibi oturmuş, yerleşmiş kamusal değerler de erozyona uğramıştır (Pollitt ve Bouckaert, 2000: 6). YKİ uygulamalarında ortaya çıkan en önemli problem vatandaşların özelleştirilen kamu hizmetleri karşısındaki durumu olmuştur. Piyasa mekanizmalarının ortaya çıkmasının ve vatandaştan müşteriye geçişin doğurduğu iki temel problemden söz edilebilir (Pierre, 1995: 72). Birincisi, vatandaş ve devlet arasındaki ilişki eşitlik, evrensel haklar ve görevlere dayalıyken, piyasa ilişkisi, satın alma gücü ve bilginin belirleyici olduğu eşitsizliklere dayalıdır. Burada ekonomiklik, etkinlik, verimlilik, 1265 VII Kamu Yönetimi Forumu: Küreselleşme Karşısında Kamu Yönetimi Bildiriler Kitabı maliyet hesapları, performans ölçümleri gibi insani özden sıyrılmış teknik kavramlar yeni uygulamada ön plana çıkarken, adalet, eşitlik, dürüstlük, temsil, katılım, sosyal çevre gibi kavramlar ikinci planda kalmaktadır. Bunun yanı sıra, kamu hizmetlerinin piyasalaştırılması ve piyasalaştırılamayan hizmetlerin özerk kurum ve kurullara devri sonucunda kamu hizmetlerinde hesap verme, açıklık, katılım gibi kavramların hayata geçmesinde büyük problemler, bir başka deyişle ortaya ‘demokratik boşluk’ çıkmaktadır. Ayrıca YKİ anlayışının “merkezde toplanan yetkilerin” kamu hizmetinin örgütlenmesiyle ilgili önemli bir sorun alanı oluşturduğu varsayımına dayalı olarak birçok ülkede yerelleşme uygulamaları hayata geçirilmiş ancak yerelleşmenin uygun koşullarının oluşmadığı kimi durumlarda istenilen sonuçlar elde edilememiştir. Bunun temel sebebi ülkemizin de dâhil olduğu bir grup ülkede, merkezdeki yöneticilerle, seçimle gelen yereldeki yöneticilerin aynı toplumsal, siyasal, bürokratik kültürün bir parçası olduğu ihmal edilmektedir. Oysa hâkim toplumsal, siyasal, bürokratik kültür ister merkezde ister yerel düzeyde olsun yetki ve sorumlulukların kullanımında aynı sonuçları üretmektedir. Yerel yönetimlerin kaynak üretebilme, kaynak kullanma, kapasite, uygun ölçek ve kademelendirme gibi ‘teknik’ nitelikteki sorunlarının yanı sıra açıklık, katılım, hesap verebilme yerelleşme ve yerel-merkez arasındaki ilişkinin yeniden tarifinin yapılması gibi zihinsel ve siyasal sorunlar çözülmeden, bu yönetimlere yapılacak kaynak ve yetki transferi, istenen sonucun elde edilmesini sağlamayacağı gibi tamamen farklı sonuçların ortaya çıkmasına neden olabilecektir. Yeni kamu yönetimi uygulamalarının 20. Yüzyılın son çeyreğine damgasını vurduğu kesinse de 21. Yüzyılı ne ölçüde belirleyeceği tartışmalıdır. Tartışma özellikle kamu hizmetlerinin kaliteli, hızlı ve vatandaşın memnun olacağı şekilde sunulması değil, bunu gerçekleştirecek örgütsel yapılar üzerinde yoğunlaşmaktadır. Çünkü kamu hizmetlerinin sadece kamunun tekelinde, hiçbir şekilde rekabete açılmaksızın sunulmasını savunmak ne kadar ön yargılı bir anlayışsa, kamu hizmetlerinin özel, sivil veya gönüllü kuruluşlar tarafından sunulmasını her derde deva görmek de bir o kadar sakıncalıdır. II. BÖLÜM - TÜRKİYEDE NELER OLDU Kamu Yönetimi Reform Sürecinin Muhasebesi; Ülkemizde Kamu Yönetimi Reformları Niçin Başarılı Olamadı Ülkemizde kamu yönetiminin aşırı merkeziyetçilik, katı hiyerarşik yapı, hantallık, verimsizlik, kalitesizlik, savurganlık, kırtasiyecilik ve kapalılık gibi sorunlarıyla YKİ anlayışının çözüm getireceği iddia edilen kamu yönetimi sorunları neredeyse bire bir örtüşmektedir. Bu durum kolaycı ve yanıltıcı bir şekilde YKİ anlayışının ülkemizde yıllardır tartışılan sorunlara çözüm olabileceği yanılgısına neden olmuş ve Türkiye’de 1980’li yıllardan sonra hızlanan kamu yönetimi reformu çalışmaları bu yanılsamanın etkisiyle YKİ anlayışından büyük ölçüde etkilenmiştir. Ancak ‘teknik’ düzeydeki bu tip düzenlemeler sorunun temeline inilemediğinden ancak geçici ve yüzeysel etkiler yaratabilmiştir. YKİ uygulamalarının etkili olduğu ve sonuç verdiği Batı ülkelerinde geleneksel toplumdan modern topluma geçiş, çıkar çatışmaları ve sınıf savaşımlarına dayanan 1266 VII Kamu Yönetimi Forumu: Küreselleşme Karşısında Kamu Yönetimi Bildiriler Kitabı yüzlerce yıllık uzun bir mücadele sürecinin sonucunda gerçekleşmiş ve bu süreçte ortaya çıkan Weber’in bürokrasi modeli, toplumda devletten bağımsız bir girişimci sınıfın ortaya çıkması ve bu sınıfın kendi değerlerini siyasal hayata, dolayısıyla bürokrasiye empoze etmesiyle hayatiyet kazanmıştır. Buna karşılık batıda girişimci sınıfların oynadığı rol, batı dışı toplumlarda bürokrasiye yüklenen misyonu belirlemiştir (Köker, 1990: 27). Bu nedenle devleti kuran güç olma imtiyazına sahip ve toplumu dönüştürme misyonuna sahip bir aygıtı, Weberyen anlamda işleyen yasal-rasyonel bir mekanizmaya çevirmek kolay değildir. Bu anlamda Ülkemizde ‘kurucu’ ve “modernleştirici’ misyonuna bağlı olarak sistem üzerindeki hamilik ve vesayet rolünü etkili bir biçimde devam ettiren bir bürokratik yapının varlığı ortada iken, yönetimi batılı anlamda araçsal nitelikte yönetsel bir aygıt olarak algılamak ve dönüştürmeye çalışmak sorunların temelinde yatan teşhis hatasıdır. Bir başka deyişle Türkiye’de bürokrasinin konumunu sağlıklı analiz etmeden ve bürokrasiyi sistemin sahibi rolünden sıyırarak yasal-rasyonel bir mekanizmaya dönüştürecek bir reform stratejisi izlemeden başlatılacak tüm reform denemelerinin bundan öncekiler gibi başarısızlığa uğraması kaçınılmazdır Nitekim Türkiye’de Kamu yönetimi reformu sürecinde geliştirilmiş en kapsamlı yaklaşım olan ‘Kamu Yönetimi Temel Kanunu’ ile ilgili süreçte yaşananlar bu teşhisi doğrulayan en iyi örneklerden birisidir. Meclisten geçen ancak yasalaşamayan bu metin, sadece getirdiği kapsamlı ve bütüncül yaklaşımlar ve kavramlarla değil, yasalaşamamasına rağmen, kamu yönetimi evrenini ve kendinden sonraki bütün reform çalışmalarını etkilemesi, zihinsel olarak ciddi dönüşümlere ve tartışmalara yol açması sebebiyle daha önce eşine rastlanmayan bir örnek olarak incelenmeye değerdir. Başbakanlık tarafından yayınlanan ve Kamu yönetimi reformları ile ilgili temel yaklaşımların ortaya konulduğu kitapta (Başbakanlık, 2003) ‘Ağır bir merkezi vesayet ve yetersiz yerel kaynaklar ile çalışan yerel yönetimlerin, ülkemizin de imzalayarak taraf olduğu Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartına uygun olarak yeniden yapılanması’ öngörülmüş ve bu kapsamda ‘yerel yönetimlerin yetki ve görevleri tadadi olarak sayılmak yerine, merkezi idarenin görev ve fonksiyonları belirlenecek, geriye kalan her türlü mahalli müşterek nitelikli görev ve hizmetler yerel yönetimlerin uhdesine verilecektir.’ denilerek Türk kamu Yönetiminde ilk defa merkezi idare ile yerel yönetimlerin görevlerinin ve ilişkilerinin tanımı yapılarak merkezi idarenin görevleri liste halinde sayılarak sınırlandırılmış buna karşılık mahalli idareler yerel ölçekte genel yetkili ve görevli kuruluşlar olarak belirlenmiştir. KYTK’nu bu yönüyle her şeyden önce Türk Kamu yönetiminin, Osmanlı döneminden günümüze kadar gelen ve halen temel omurgasının oluşturan, ‘merkezi idarenin asıl ve genel yetkili, yerel idarelerin ise, yetki genişliği, / yerinden yönetimi ilkeleri gereğinceikincil ve merkezi idarenin belirlediği çerçevede görev yapması’ esasına dayanan temel paradigmasını köklü biçimde değiştirmeye yönelik çok önemli bir adım olarak görmek gerekir. KYTK farkını ve kamu yönetimi reformunun yeni bir anlayışla yapıldığını ‘farklı bir dil’ kullanarak da göstermektedir. Tasarıda geleneksel “idare” (administration) kavramının yerine “kamu yönetimi” (management) kavramının kullanılması bunun açık bir göstergesidir. KYTK’da kullanılana kadar bu terim hiçbir T.C. Anayasasında ve hiçbir kanunda kullanılmış değildi. 1267 VII Kamu Yönetimi Forumu: Küreselleşme Karşısında Kamu Yönetimi Bildiriler Kitabı İdare ve kamu yönetimi (işletmeciliği) ayrımından başka, kamu yönetimi uzmanlarınca sıkça kullanıldığı halde idare hukuku mevzuatında yeni olan saydam, hesap verebilir, insan hak ve özgürlüklerini esas alan, katılımcı yönetim gibi pek çok kavrama da ilk defa bu reform tasarısında yer verilmiştir. Kamu hizmetlerinin görülme biçimini ve yönetim paradigmasını değiştirmeyi amaçlayan ve bu anlamda “kamu yönetiminde yeniden yapılanma” çabası olarak değerlendirilebilecek olan Kamu yönetimi temel kanunu tasarısı, sisteme yönelik bir değişim sürecini tetikleyebileceği endişesiyle bir tehdit olarak algılanmış ve şiddetli eleştiriler sonrasında dönemin Cumhurbaşkanının vetosu sonucunda yürürlüğe girememiştir. Bununla beraber, KYTK’da öngörülen ilkeler doğrultusunda, bir yerel yönetim reformu paketi hazırlanmış ve bu kapsamda, 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu, 5393 sayılı Belediye Kanunu, 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu 5355 sayılı Mahalli idare Birlikleri Kanunu ve 5747 sayılı Büyükşehir Belediyesi Sınırları İçerisinde İlçe Kurulması ve Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanunlar çıkarılmıştır. Ancak 2004 yılında kabul edilen 5215 sayılı Belediye Kanunu dönemin Cumhurbaşkanı tarafından, belediyelerin bu yasayla ‘genel yetkili’ bir yönetim birimi haline getirildiği’ iddiasıyla TBMM ye iade edilmiştir. Cumhurbaşkanına göre, ‘yerel yönetimler Anayasanın 126. ve 127. maddesi ile yer ve işlev yönünden sınırlandırılmış ‘özel nitelikli’ birimlerdir, ancak merkezi yönetimin örgütlenmesi açısından ise böyle bir sınırlandırma yoktur.’ Bu yoruma göre yerel yönetimlere ‘yasalarla başka kamu kuruluşlarına verilmemiş yerel nitelikli her türlü görev ve hizmetin yapabilme’ yetkisinin verilmesi Anayasaya aykırıdır. TBMM, Cumhurbaşkanı tarafından gönderilen yasayı değişiklik yapmadan, 5393 sıra numarası ile tekrar ve aynen kabul etmiştir. Bu defa da CHP tarafından Anayasa Mahkemesine götürülen yasa, belediyelerin okul öncesi eğitim kurumları açma yetkisi ile yasalarla başka kamu kuruluşlarına verilmemiş yerel nitelikli her türlü görev ve hizmetin yapabilme yetkisi yönünden anayasaya aykırı bulunarak önce yürütmesi durdurulmuş ardından ise iptal edilmiştir. Ayrıca 5747 sayılı kanunda bir dizi mahkeme kararı ile uygulanamaz hale gelmiştir. Dönemin Cumhurbaşkanının vetoları ve Anayasa Mahkemesi kararları ile genel sistematiği bozulan düzenlemeler bir bütün olarak değerlendirildiğinde, 1580 sayılı kanunla getirilmiş olan yerel yönetim düzeninin temel eksenlerinin, 5393 sayılı kanun içinde geçerli olduğunu ve bu açıdan bakıldığında, KYTK ile öngörülen yerelmerkez ilişkilerinin yeniden kurgulanması suretiyle yerel yönetimlerde dönüşüm hedefine erişilemediğini söyleyebiliriz. Öte yandan, belediyelerin nüfus ve ölçeğine göre farklı modeller geliştirilememesi, belediyeler arası hizmet kademelendirilmesi yapılmaması, etkili iç ve dış denetim sistemlerinin kurulamaması, hesap verebilirliğinin artırılmasına yönelik yeterli düzenlemelerin yapılmaması, yerel gelir elde etme kapasitelerinin sınırlı düzeyde olması ve katılım mekanizmaların istenilen ölçüde çalışmaması gibi önemli ‘teknik’ sorunlar da tüm ağırlığı ile belediye sisteminde halen varlığını korumaktadır. 1268 VII Kamu Yönetimi Forumu: Küreselleşme Karşısında Kamu Yönetimi Bildiriler Kitabı III. BÖLÜM- NE YAPILMALI Devletin Demokratikleşmesi ve yeniden Yapılandırılması için Anayasal Reform Yapılmalıdır Gerek bugüne kadar yapılan kamu yönetimi reformları denemelerinden gerekse yukarıda bahsedilen KYTK tecrübesinden elde edilmesi gereken temel tecrübe asıl reforma konu olması gerekenin, 1982 anayasasıyla egemenliğinin sınırları ve statüsü anayasal olarak güvence altına alınan bürokratik sınıfın vesayet rolü ile bu rolün ürettiği kurumsal yapılar olduğudur. Anayasanın egemenliği ve kullanımını tarif eden 6. maddesinde ‘Egemenlik, kayıtsız şartsız milletindir.’ denilmekte, ancak bu egemenliğin, ‘yetkili organlar’ eliyle kullanılacağı belirtilmektedir. Böylece halk egemenliğinin temsil mercii olan meclisle ve millet iradesi ile ilişkilendirilmediği halde, varlık ve meşruiyet sebebi sadece Anayasa da yer almak olan diğer ‘anayasal kurumlar’ aynı düzeye getirilmiş ve demokratik meşruiyeti zayıf bürokratik bir devlet yapısının Anayasal temelleri atılmıştır. Bu bakımdan, Türkiye şartlarında gerçek bir reformun öncelikli gündemi ‘devletin demokratikleşmesi’ amaçlı bir anayasa olmalıdır. Demokratik bir anayasanın da en temel özelliği ise demokratik meşruiyet ilkesinin tüm devlet yapısına yaygınlaştırılması ve bunun bir sonucu olarak istisnasız bütün kuruluşların mümkün olan en üst düzeyde demokratik katılıma ve denetime açılması olmalıdır. Bu çerçevede; halk iradesinin tüm sistemin üzerine yansıtılabilmesi ve böylece demokratik meşruiyetin sağlanması için mümkün olan bütün üst düzey kamu görevlerinin seçimle göreve gelmesi, bu yöntemin kullanılamayacağı tüm durumlarda ise meclisin ve özellikle önümüzdeki dönemde halk tarafından seçilecek olan cumhurbaşkanının seçim sürecine dâhil edilmesi sağlanmalıdır. Bu temel ilkeler hayata geçtikten sonra tüm düzeylerde yönetime etkili katılım ve hesap verebilirliğin sağlanması, yerinden yönetimin güçlendirilmesi, güvenlik yönetiminin yeniden yapılandırılması, siyaset kurumunun demokratikleştirilmesi, yargı reformunun yapılması gibi birinci düzeyde önemli reform alanlarında gerekli düzenlemeler yapılmalıdır. Merkez -Yerel Arasındaki İlişki Yeniden Tanımlanmalı, İdari Yapıya Ve Ölçeğe Yönelik Kapsamlı Bir Reform Yapılmalıdır. Geldiğimiz noktada gelişmiş bir demokrasiye, sivil topluma ve ekonomiye sahip olmanın en temel şartının halkın yönetime mümkün olan en üst düzeyde katılımının ve halk seçiminin yönetimin bütün katmanlarına yansıması olduğunun kabullenilmesi ve tartışmaların bu hedefe ulaşmak üzere hesap verebilen katılıma açık yerel yönetim yapılarının nasıl ortaya çıkarılabileceği üzerinde yoğunlaşmasında yarar vardır. Ancak bu noktada halkın merkeze karşı yerelleşmeyi talep etmesi gerekirken, halkın böyle bir yapıyı ne ölçüde talep ettiği üzerinde durulması gereken bir konudur. Yerel yönetimlerin ve vatandaşların böyle bir talebinin olmadığı ülkemizde reform merkezden beklenmekte ve yerel yönetimlerin kamu reformunun vizyonuna sahip çıkacak anlayışta olmadıkları görülmektedir.(TEPAV:2006) Merkez-yerel ilişkilerinin çatışmacı bir anlayış ve yetki savaşımı bağlamında sürdürüldüğü ülkemizde yetkiler ve kaynaklar, teorik tartışmalar ve sloganların 1269 VII Kamu Yönetimi Forumu: Küreselleşme Karşısında Kamu Yönetimi Bildiriler Kitabı gölgesinde dönem dönem yetkileri ele geçirme konumuna bağlı olarak merkezi bürokrasi ve kaynakları sorumsuzca kullanan yerel derebeylikler arasında savrulup durmakta, sıra bir türlü yerel yönetimlerde ölçek reformu ve bu çerçevede kaynak ve yetkilerin etkin bölüşümü, yerel mali finansman ve etkili denetim, yerel katılım mekanizmalarının gelişimi, kamu hizmetlerinin gerektiği nitelikte vatandaşlara sunulması gibi yerel yönetimlerin gerçek gündemine gelmemektedir. Bu gerçek gündemin ilk sıralarında Türkiye’de İl ve belediye yönetim sistemindeki ölçek ve yönetimde etkinlik sorunu gelmektedir.1 Türk yerel yönetim sisteminde kırsal ve kentsel yerleşmelerin yerel düzeyde etkinlik ve verimlilik ilkeleri ile birlikte demokratik yönetim gereklerini bir arada sağlayabilmek ve ölçek sorununu çözmek üzere, farklılaştırılmış modeller geliştirilmesi yaklaşımını içeren bir reform yapılması zorunlu duruma gelmiştir. Bu doğrultuda yerel yönetimlerde ölçeğe ve idari yeniden yapılanmaya yönelik olarak aşağıdaki düzenlemeler önerilmektedir. A) Ölçeğe Yönelik Olarak 1-Köyler Birleştirilmelidir: Kırsal alandaki ölçek sorununu ortadan kaldırmak üzere, 10 km’lik çap içinde bulunan köyler en fazla nüfusa sahip köy merkez olmak üzere 5000 nüfusa ulaşmak üzere birleştirilerek belediye tüzel kişiliğine dönüştürülmelidir. 2-Küçük Belediyeler Birleştirilmelidir: 10 km. bir çap içinde bulunan ve 5000 nüfusa ulaşabilecek belediyeler tespit edilerek en fazla nüfusa sahip belediye merkez olmak üzere birleştirilmelidir. Etrafında yeterince yerleşim yeri bulunmayan ve nüfusu 2000’in altında kalan belediyelerde yerel kamu hizmetleri il özel idareleri ile işbirliği halinde yürütülmelidir. 3-İl ve İlçe Belediyelerinin Etrafındaki Küçük Belediyeler Birleştirilmelidir: İlçe ve il belediyelerinin 10 km. yarıçapı etrafında bulunan bütün köyler ve belde belediyeleri İlçe ve il belediyeleri ile birleştirilmelidir. B) Yönetimlerarası Kademelendirme ve İdari Yeniden Yapılanmaya Yönelik Olarak Yerel yönetimlerde birleştirme amaçlı alan düzenlemesinin yanı sıra il ve bölge düzeyinde kentsel ve kırsal alan yerleşim yerleri arasında işbirliğinin geliştirilmesi ve görevlerin kademelendirilmesine yönelik olarak nüfus, alan ve gelişmişlik derecelerine bağlı olarak aşağıdaki düzenlemeler yapılabilir: 1-İl Yönetimi Yeniden Düzenlenmelidir. İl özel idareleri il ölçeğinde ortak yürütülmesi gereken planlama, gözetim, denetim ve koordinasyon gibi ortak hizmetlerden ve il genelinde bölünmez nitelikte hizmetlerin yürütümünden sorumlu olacak bir alan yönetimi olarak yeniden düzenlenmelidir. Yeniden düzenlenen il 1 Yapılan araştırmaya göre, Belediyelerin etrafındaki en yakın beş belediyenin ortalama olarak %50, 8’ni belde belediyeleri oluşturmaktadır. Belediyelerin etraflarında bulunan belediyelerin %33,3’ü 5km’den az bir uzaklığa sahip bulunmakta, uzaklık sınırı 10 km.’ye çıkarıldığında ise çevre belediyelerinin %49’u ise bu gruba girmektedir. Genel bir değerlendirme yapıldığında ise, Türkiye’de belediyelerin etrafında ağırlıklı olarak, 10 km’lik bir uzaklık içinde, nüfusu 5000’in altında ve belde belediyelerinden oluşan bir yerleşim yapısı olduğu ortaya çıkmaktadır. (Canpolat: 2003) 1270 VII Kamu Yönetimi Forumu: Küreselleşme Karşısında Kamu Yönetimi Bildiriler Kitabı yönetimleri içerisinde bulunan belde, ilçe, il belediyeleri ile il özel idareleri arasında etkili bir işbirliği ve görev kademelendirilmesi yapılmalı ve İlde bulunan küçük belediyeler bazı görevler açısından en yakın ilçe belediyesi ve il özel idareleri ile ilişkilendirilmelidir. Bu düzenlemelerin en önemli bir boyutu olarak İl yönetiminin başı ve ilin temsilcisi olan il valisinin seçimle işbaşına gelmesi ve seçilmiş meclis üyelerinin yanı sıra il genelindeki bütün belediye başkanlarının il meclisinde temsil edilmeleri sağlanmalıdır 2-Büyükşehirler Yeniden Düzenlenmelidir: Büyükşehir kurulmasında sadece nüfus kriteri değil, kentsel nüfus yoğunluğun ilin tamamında etkili olması kriteri gözetilerek büyükşehir belediyeleri yeniden düzenlenmelidir. Bu kapsama giren kentsel yoğunluk bölgelerinde kurulan büyükşehir belediyelerinin görev alanı bütün il sınırlarına genişletilmeli, diğer alanlarda Büyükşehir yönetimi uygulamasına son verilmelidir. Büyükşehir kurulan illerde yürütülecek hizmetler büyükşehir belediyeleri, diğer belediyeler ve il özel idareleri arasında paylaştırılarak üç kademeli bir model içerisinde yürütülmelidir. 3-Metropol Bölge Yönetimleri kurulmalıdır: Nüfus yığılmasının yoğunlaştığı kentsel bölgelerde metropol ölçekte birden fazla ilin üzerinde görev ve yetkileri olan Metropol Bölge Yönetimleri kurulmalıdır. Metropol bölge yönetimleri kapsam içindeki illerde metropol ölçekteki bazı kamusal hizmetlerin koordinasyonu, planlaması ve yürütümünü yapmak üzere sorumluluk ve yetki üstlenmeli ve metropol bölge yönetimlerinin meclisine kapsam içinde kalan belediyeler katılmalıdır. Bu tanıma uygun olarak İzmit’ten Tekirdağ’a kadar uzanan İstanbul metropol alanının da bazı hizmet alanlarında koordinasyon ve bölge çapında planlama için (çevre, ulaşım,imar planlaması gibi) çevre illeri de içine alan Metropol Bölge Yönetimi kurulabilir. 4-Bölge Yönetimleri Kurulmalıdır: Metropol özellik göstermeyen ancak bölge ölçeğinde yürütülmesi gereken kamusal hizmetlerin (çevre, ulaşım,imar planlaması gibi) koordinasyon ve planlama hizmetlerini yapmak üzere Bölge Yönetimleri kurulmalıdır. Bölge yönetimlerinin karar organına bölge kapsamında bulunan bütün belediye ve il yönetimleri katılmalıdır. Sonuç Türkiye’de bu güne kadar kamu yönetimi reformu çabalarından istenilen sonucun alınamamasının temel sebebi, teşhis ve dolayısıyla tedavideki yanlışlıktan kaynaklanmaktadır. Konuya bu açıdan yaklaşıldığında Türk kamu yönetiminde gerek merkezi gerekse yerel düzeydeki tüm alanlarda iyi işleyen bir devlet yapısının ortaya çıkması ancak bürokratik devlet yapısının demokratik bir devlet yapısına dönüştürülmesinden sonra sağlanabilir. Bu bakımdan, Türkiye’de reform tartışmalarının uzun süren göreceli bir sessizlikten sonra yeni anayasa yapılması etrafında yoğunlaşması konunun doğru zeminde tartışılmaya başlanması açısından sevindiricidir. Ancak tartışmaların ekseninin halen tam olarak devletin demokratikleşmesi hedefine tam olarak oturduğunu söylemek güçtür. Bu durum aslında Türkiye’nin siyasal tarihi ve kültürü açısından çok da beklenmeyen bir durum değildir. Ülkemizde büyük siyasal ve sosyal dönüşümler, uzlaşmacı bir tartışma sürecinin sonucunda değil de, ancak büyük krizlerin arkasından gelen kırılmalar sonucunda gerçekleşmektedir. Bu tespit, Türk siyasal tarihi açısından en önemli kırılma noktalarından birisi sayılabilecek olan, Cumhurbaşkanının halk tarafından 1271 VII Kamu Yönetimi Forumu: Küreselleşme Karşısında Kamu Yönetimi Bildiriler Kitabı seçilmesine dair anayasa değişikliğinin, Cumhurbaşkanlığı seçimi krizinden sonra gerçekleşmesi ile de teyit edilmiştir. Bu gelişmenin, siyasal tarihimizdeki en önemli ve olumlu demokratikleşme adımlarından birisi olduğu söylenebilir. Ancak bu önemli gelişmenin haricinde demokratikleşme, sivilleşme, yerinden yönetimin güçlendirilmesi, güvenlik yönetiminin yeniden yapılandırılması, siyaset kurumunun demokratikleştirilmesi, yargı reformu, yönetime etkili katılım, hesap verebilirlik, kamu personel rejiminin yeniden yapılandırılması, gibi birçok konuda fazla ilerleme kaydedilememiştir. Bütün bu alanlarda ilerleme sağlamanın yolu ise devletin demokratikleşmesi gündemi ile yapılacak olan bir anayasa reformundan geçmektedir. Ancak bu sürecin tamamlanmasından sonra Türkiye’de katılımcılık esasına dayanan, hesap verebilen, etkin ve verimli çalışan bir kamu yönetimi yapısının inşasına başlanabilir. 1272 VII Kamu Yönetimi Forumu: Küreselleşme Karşısında Kamu Yönetimi Bildiriler Kitabı Kaynakça Başbakanlık (2003), Kamu Yönetiminde Yeniden Yapılanma 2: Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısı, Ankara. Canpolat, Hasan, (2003) Türk Belediye Sisteminde Ölçek ve Model Sorunu, Mahalli İdareler Kontrolörleri Derneği Yayınları, Ankara Erdoğan, Mustafa (1993a), Liberal Toplum, Liberal Siyaset, Siyasal Kitabevi, Ankara. Erdoğan, Mustafa (1993b), “Özgürlük, Adalet, Refah”, Atilla Yayla (Der.), Sosyal ve Siyasal Teori: Seçme Yazılar, Siyasal Kitabevi, Ankara. Hayek, Friedrich A (1993), ”Liberal Bir Sosyal Düzenin İlkeleri”, (Çev. Atilla Yayla), Atilla Yayla(Der.) Sosyal ve Siyasal Teori: Seçme Yazılar, Siyasal Kitabevi, Ankara, s. 121-135. Hood, Cristopher (1991), “A Public Management For All Seasons”, Public Administration (Vol.69, No 1), s. 3-19. Hughes, Owen E. (1994), Public Management And Administration : An Introduction, The Macmillan Press Ltd., London. Köker , Levent (1990), Modernleşme, Kemalizm ve Demokrasi, İletişim Yayınları, İstanbul. Pierre, J. (1995) “The Marketization of the State: Citizens, Consumers, and the Emergence Of The Pollitt, C. And Bouckaert, G. (2000) Public Management Reform, Oxford University Press, Oxford. TEPAV, (2006) Kamu Yönetiminde Mevcut Durum,(Değerlendirme Notu), http://www.tepav.org.tr/tur/admin/dosyabul/upload/Kamu_yonetiminde_reform.pdf 1273
