Uploaded by hsncnplt

TURK KAMU YONETIMINDE DEGISIM SON DONEM

advertisement
VII Kamu Yönetimi Forumu: Küreselleşme Karşısında Kamu Yönetimi Bildiriler
Kitabı
TÜRK KAMU YÖNETİMİNDE DEĞİŞİM; SON DÖNEM KAMU
YÖNETİMİ REFORMLARININ KÜRESELLEŞME VE YENİ
KAMU YÖNETİMİ AÇISINDAN DEĞERLENDİRİLMESİ
Dr. Hasan CANPOLAT
Özet: Bu makalede, Türk kamu yönetiminin karşı karşıya olduğu sorunların altında
yatan nedenler ve reform çabalarının niçin başarısız olduğu analiz edilmeye
çalışılmakta ve kamu yönetimi reform sürecinde YKİ uygulamalarının etkileri
tartışılmaktadır. Batı ülkelerinde kamu yönetimi sistemlerinin sorunlarına çözüm
bulmak üzere üretilen bu tip modellerin etkilerinin ülkemizde sınırlı olduğu tespiti ve
Türkiye’de reformlarının önündeki en büyük engelin zihinsel ve örgütsel anlamdaki
tutucu bürokratik yapı olduğu teşhisi yapılarak, Türkiye için çözümün, anayasanın
devletin bütünüyle demokratikleştirilmesi amacıyla yeniden düzenlenmesi ve buna
bağlı olarak kamu yönetiminin yeniden inşa edilmesi olduğu sonucuna
varılmaktadır.
Anahtar Sözcükler: Kamu yönetimi reformu, yeni kamu işletmeciliği, devletin
yeniden inşası, katılımcı yönetim
I. BÖLÜM -DÜNYADA NELER OLDU
20. Yüzyılın ikinci yarısından itibaren Devletin rolü ve kamu yönetiminin değişimi
açısından birbirleri ile ilişkili iki önemli faktörden sözedilebilir. Bunlar bir yandan
yeni kamu işletmeciliği anlayışının yaygınlaşması (YKİ) diğer yandan ise 20.
yüzyılın ikinci yarısından itibaren insanların, malların, sermayenin ve en önemlisi
bilginin dolaşım hızının daha önce örneği görülmemiş ölçüde artması yani
küreselleşmedir.
Küreselleşme sürecinde, iletişimin, ve insanların dolaşım hızının artması ile ülkeler
ve kentler arasında karşılıklı ilişkiler çok gelişmiş, karmaşıklaşmış ve karşılıklı
bağımlılık ön plana çıkmıştır. Bu karşılıklı bağımlılığa dayalı çok boyutlu yeni düzen
gerek merkezi, gerekse yerel yönetim yapıları üzerinde çok belirleyici etkiler
yapmaktadır.
Bu güçlü etkiler altında insanların yönetime bakışı ve beklentileri çok köklü olarak
değiştiği gibi yönetim yapıları da hızla değişmekte, öte yandan, önceleri çok daha
sınırlı, belirlenmiş ve tek boyutlu ilişkileri bulunan yönetimler arası ilişkiler artık çok
boyutlu bir hale gelmektedir.
Bu yeni çok boyutlu yeni ilişkiler evreninde bir yandan küreselleşme sürecinde güç
ve prestij kaybeden ulus devletin ve merkezi yapıların, denetim, rekabetçilik, sosyal
adalet gibi merkezi fonksiyonlarını gereği gibi yerine getirmesi için güçlendirilmesi
gerektiği tartışılmakta, bir yandan bu sürece paralel olarak, yerel ve bölgesel yapılar
güçlenmektedir.
Bu süreçte YKİ anlayışının etkinlik kazanması II. Dünya savaşı sonrasında güçlenen
merkezi müdahaleci devletin ve bu anlayışın ürettiği “refah devleti” politikalarının
güç kaybetmesi ile yakından ilişkilidir. Bu politikalara dayalı olarak devletin faaliyet
alanının hızla genişledi ancak bir noktadan sonra giderek genişleyen kamu hizmet
alanlarının finansmanı zorlaşmaya başladı ve bu yükü daha fazla finanse edemeyen
devletler, hantallaştıkları ve vatandaşların ihtiyaçlarını zamanında ve gerektiği
1264
VII Kamu Yönetimi Forumu: Küreselleşme Karşısında Kamu Yönetimi Bildiriler
Kitabı
ölçüde karşılayamaz duruma düştükleri gerekçeleri ile 70’li yıllardan itibaren
şiddetle eleştirilmeye başlandı.
Kamu yönetimine yönelik olarak aşırı merkeziyetçilik, katı hiyerarşik yapı,
verimsizlik, kalitesizlik, savurganlık, kırtasiyecilik ve kapalılık gibi etkili eleştiriler
geliştiren yeni sağ ideoloji ve bu ideolojiden esinlenerek teorik altyapısı oluşturulan
yeni kamu işletmeciliği uygulamaları başta batı ülkeleri olmak üzere kamu yönetimi
reformu programı geliştiren birçok ülkede geniş uygulama alanı bulmuştur.
Dünya kapitalist sisteminin sosyo-ekonomik buhranına cevap verme amacıyla ortaya
çıkan yeni sağ ideoloji üzerinde en fazla etkisi olan yeni liberalizm akımı, liberal
gelenekteki 1929 sonrası Keynezyen ekonomi ve II. Dünya Savaşı sonrası sosyal
refah devleti politikalarıyla oluşmuş olan “toplumsal sapma”ya karşı klasik liberal
tezlerin yeniden canlanışını ifade eder (Erdoğan,1993a:30).
Buna göre devlet, piyasada oyunun kurallarını belirlemeli, bunları hukuksal olarak
koruma altına almalı, ancak piyasaya müdahale etmemelidir. Devletin piyasaya
müdahalesi, ekonomik kaynakların bazı sınıflar lehine adil olmayan bir yeniden
dağılımı demektir. (Erdoğan, 1993b: 277). Bu yüzden, “adil” bir dağıtımı temin etme
yolundaki gayretler, pazar sisteminin kendiliğinden doğan serbest düzenini bozarak
totaliter bir düzene bile yol açabilir (Hayek, 1993: 130).
Yeni sağın devletin doğasına ve varlık nedenine yönelttiği bu keskin eleştirilerin
kamu yönetimine yansıması, “yeni kamu işletmeciliği” (YKİ) anlayışı olmuştur.
Gelişmiş ülkelerin çoğunda ve gelişmekte olan ülkelerin bazısında ortaya çıkan kamu
sektörünün bu yeni modeli geleneksel kamu yönetimi modeline radikal bir değişiklik
getirmektedir.
Bu modelin temel eksenleri, Devleti küçültmek ve kamu harcamalarını azaltmak ve
işleri daha verimli, ekonomik ve etkili bir şekilde yapmak için siyasal kararlılık
göstermek olarak ifade edilmektedir.(Hughes 1994:59)
1980’li yıllarda başta İngiltere olmak üzere Avrupa’da, Amerika’da, Avustralya’da
YKİ yaklaşımının geliştirdiği bu uygulamaları temel alan bir dizi ‘reform’ ortaya
çıktı ve bu reformlar, bu ülkelerden uluslar arası kuruluşların da desteğiyle reform
çabası içinde olan birçok ülkeye yayıldı.
Bu reformlardan etkilenilerek değişime tabi tutulan başlıca alanlar; mali yapı,
personel yönetimi ve örgütsel yapı olmuştur. 80’lerden sonra kamu yönetimi
alanında reforma konu olan neredeyse her şeyi içine alıp sınırları belirsizleşen YKİ
anlayışının, ne ölçüde sorunlara çare bulabildiği 90’ların sonlarından itibaren yoğun
olarak tartışılmaya başlandı.
Her şeyden önce kurumsal kapasiteleri güçlü ve idari kültürleri çok farklı ülkelerde
geliştirilen uygulamaların, özellikle kurumsal yapıların güçlü olmadığı ülkelerde
uygulanması daha önce öngörülmeyen sonuçları ortaya çıkarmış, özellikle zayıf olan
kurumsal kapasiteleri daha da güçsüzleştirmiştir. Böylece, geleneksel yönetim
anlayışından kurtulmaya çalışılırken, beklenmedik biçimde eşitlik, yasallık,
sorumluluk, hizmete adanmışlık gibi oturmuş, yerleşmiş kamusal değerler de
erozyona uğramıştır (Pollitt ve Bouckaert, 2000: 6).
YKİ uygulamalarında ortaya çıkan en önemli problem vatandaşların özelleştirilen
kamu hizmetleri karşısındaki durumu olmuştur. Piyasa mekanizmalarının ortaya
çıkmasının ve vatandaştan müşteriye geçişin doğurduğu iki temel problemden söz
edilebilir (Pierre, 1995: 72). Birincisi, vatandaş ve devlet arasındaki ilişki eşitlik,
evrensel haklar ve görevlere dayalıyken, piyasa ilişkisi, satın alma gücü ve bilginin
belirleyici olduğu eşitsizliklere dayalıdır. Burada ekonomiklik, etkinlik, verimlilik,
1265
VII Kamu Yönetimi Forumu: Küreselleşme Karşısında Kamu Yönetimi Bildiriler
Kitabı
maliyet hesapları, performans ölçümleri gibi insani özden sıyrılmış teknik kavramlar
yeni uygulamada ön plana çıkarken, adalet, eşitlik, dürüstlük, temsil, katılım, sosyal
çevre gibi kavramlar ikinci planda kalmaktadır.
Bunun yanı sıra, kamu hizmetlerinin piyasalaştırılması ve piyasalaştırılamayan
hizmetlerin özerk kurum ve kurullara devri sonucunda kamu hizmetlerinde hesap
verme, açıklık, katılım gibi kavramların hayata geçmesinde büyük problemler, bir
başka deyişle ortaya ‘demokratik boşluk’ çıkmaktadır.
Ayrıca YKİ anlayışının “merkezde toplanan yetkilerin” kamu hizmetinin
örgütlenmesiyle ilgili önemli bir sorun alanı oluşturduğu varsayımına dayalı olarak
birçok ülkede yerelleşme uygulamaları hayata geçirilmiş ancak yerelleşmenin uygun
koşullarının oluşmadığı kimi durumlarda istenilen sonuçlar elde edilememiştir.
Bunun temel sebebi ülkemizin de dâhil olduğu bir grup ülkede, merkezdeki
yöneticilerle, seçimle gelen yereldeki yöneticilerin aynı toplumsal, siyasal,
bürokratik kültürün bir parçası olduğu ihmal edilmektedir. Oysa hâkim toplumsal,
siyasal, bürokratik kültür ister merkezde ister yerel düzeyde olsun yetki ve
sorumlulukların kullanımında aynı sonuçları üretmektedir.
Yerel yönetimlerin kaynak üretebilme, kaynak kullanma, kapasite, uygun ölçek ve
kademelendirme gibi ‘teknik’ nitelikteki sorunlarının yanı sıra açıklık, katılım, hesap
verebilme yerelleşme ve yerel-merkez arasındaki ilişkinin yeniden tarifinin yapılması
gibi zihinsel ve siyasal sorunlar çözülmeden, bu yönetimlere yapılacak kaynak ve
yetki transferi, istenen sonucun elde edilmesini sağlamayacağı gibi tamamen farklı
sonuçların ortaya çıkmasına neden olabilecektir.
Yeni kamu yönetimi uygulamalarının 20. Yüzyılın son çeyreğine damgasını vurduğu
kesinse de 21. Yüzyılı ne ölçüde belirleyeceği tartışmalıdır. Tartışma özellikle kamu
hizmetlerinin kaliteli, hızlı ve vatandaşın memnun olacağı şekilde sunulması değil,
bunu gerçekleştirecek örgütsel yapılar üzerinde yoğunlaşmaktadır. Çünkü kamu
hizmetlerinin sadece kamunun tekelinde, hiçbir şekilde rekabete açılmaksızın
sunulmasını savunmak ne kadar ön yargılı bir anlayışsa, kamu hizmetlerinin özel,
sivil veya gönüllü kuruluşlar tarafından sunulmasını her derde deva görmek de bir o
kadar sakıncalıdır.
II. BÖLÜM - TÜRKİYEDE NELER OLDU
Kamu Yönetimi Reform Sürecinin Muhasebesi; Ülkemizde Kamu Yönetimi
Reformları Niçin Başarılı Olamadı
Ülkemizde kamu yönetiminin aşırı merkeziyetçilik, katı hiyerarşik yapı, hantallık,
verimsizlik, kalitesizlik, savurganlık, kırtasiyecilik ve kapalılık gibi sorunlarıyla YKİ
anlayışının çözüm getireceği iddia edilen kamu yönetimi sorunları neredeyse bire bir
örtüşmektedir.
Bu durum kolaycı ve yanıltıcı bir şekilde YKİ anlayışının ülkemizde yıllardır
tartışılan sorunlara çözüm olabileceği yanılgısına neden olmuş ve Türkiye’de 1980’li
yıllardan sonra hızlanan kamu yönetimi reformu çalışmaları bu yanılsamanın
etkisiyle YKİ anlayışından büyük ölçüde etkilenmiştir. Ancak ‘teknik’ düzeydeki bu
tip düzenlemeler sorunun temeline inilemediğinden ancak geçici ve yüzeysel etkiler
yaratabilmiştir.
YKİ uygulamalarının etkili olduğu ve sonuç verdiği Batı ülkelerinde geleneksel
toplumdan modern topluma geçiş, çıkar çatışmaları ve sınıf savaşımlarına dayanan
1266
VII Kamu Yönetimi Forumu: Küreselleşme Karşısında Kamu Yönetimi Bildiriler
Kitabı
yüzlerce yıllık uzun bir mücadele sürecinin sonucunda gerçekleşmiş ve bu süreçte
ortaya çıkan Weber’in bürokrasi modeli, toplumda devletten bağımsız bir girişimci
sınıfın ortaya çıkması ve bu sınıfın kendi değerlerini siyasal hayata, dolayısıyla
bürokrasiye empoze etmesiyle hayatiyet kazanmıştır. Buna karşılık batıda girişimci
sınıfların oynadığı rol, batı dışı toplumlarda bürokrasiye yüklenen misyonu
belirlemiştir (Köker, 1990: 27).
Bu nedenle devleti kuran güç olma imtiyazına sahip ve toplumu dönüştürme
misyonuna sahip bir aygıtı, Weberyen anlamda işleyen yasal-rasyonel bir
mekanizmaya çevirmek kolay değildir. Bu anlamda Ülkemizde ‘kurucu’ ve
“modernleştirici’ misyonuna bağlı olarak sistem üzerindeki hamilik ve vesayet
rolünü etkili bir biçimde devam ettiren bir bürokratik yapının varlığı ortada iken,
yönetimi batılı anlamda araçsal nitelikte yönetsel bir aygıt olarak algılamak ve
dönüştürmeye çalışmak sorunların temelinde yatan teşhis hatasıdır.
Bir başka deyişle Türkiye’de bürokrasinin konumunu sağlıklı analiz etmeden ve
bürokrasiyi sistemin sahibi rolünden sıyırarak yasal-rasyonel bir mekanizmaya
dönüştürecek bir reform stratejisi izlemeden başlatılacak tüm reform denemelerinin
bundan öncekiler gibi başarısızlığa uğraması kaçınılmazdır
Nitekim Türkiye’de Kamu yönetimi reformu sürecinde geliştirilmiş en kapsamlı
yaklaşım olan ‘Kamu Yönetimi Temel Kanunu’ ile ilgili süreçte yaşananlar bu teşhisi
doğrulayan en iyi örneklerden birisidir.
Meclisten geçen ancak yasalaşamayan bu metin, sadece getirdiği kapsamlı ve
bütüncül yaklaşımlar ve kavramlarla değil, yasalaşamamasına rağmen, kamu
yönetimi evrenini ve kendinden sonraki bütün reform çalışmalarını etkilemesi,
zihinsel olarak ciddi dönüşümlere ve tartışmalara yol açması sebebiyle daha önce
eşine rastlanmayan bir örnek olarak incelenmeye değerdir.
Başbakanlık tarafından yayınlanan ve Kamu yönetimi reformları ile ilgili temel
yaklaşımların ortaya konulduğu kitapta (Başbakanlık, 2003) ‘Ağır bir merkezi
vesayet ve yetersiz yerel kaynaklar ile çalışan yerel yönetimlerin, ülkemizin de
imzalayarak taraf olduğu Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartına uygun olarak
yeniden yapılanması’ öngörülmüş ve bu kapsamda ‘yerel yönetimlerin yetki ve
görevleri tadadi olarak sayılmak yerine, merkezi idarenin görev ve fonksiyonları
belirlenecek, geriye kalan her türlü mahalli müşterek nitelikli görev ve hizmetler
yerel yönetimlerin uhdesine verilecektir.’ denilerek Türk kamu Yönetiminde ilk defa
merkezi idare ile yerel yönetimlerin görevlerinin ve ilişkilerinin tanımı yapılarak
merkezi idarenin görevleri liste halinde sayılarak sınırlandırılmış buna karşılık
mahalli idareler yerel ölçekte genel yetkili ve görevli kuruluşlar olarak belirlenmiştir.
KYTK’nu bu yönüyle her şeyden önce Türk Kamu yönetiminin, Osmanlı
döneminden günümüze kadar gelen ve halen temel omurgasının oluşturan, ‘merkezi
idarenin asıl ve genel yetkili, yerel idarelerin ise, yetki genişliği, / yerinden yönetimi
ilkeleri gereğinceikincil ve merkezi idarenin belirlediği çerçevede görev yapması’
esasına dayanan temel paradigmasını köklü biçimde değiştirmeye yönelik çok
önemli bir adım olarak görmek gerekir.
KYTK farkını ve kamu yönetimi reformunun yeni bir anlayışla yapıldığını ‘farklı bir
dil’ kullanarak da göstermektedir. Tasarıda geleneksel “idare” (administration)
kavramının yerine “kamu yönetimi” (management) kavramının kullanılması bunun
açık bir göstergesidir. KYTK’da kullanılana kadar bu terim hiçbir T.C. Anayasasında
ve hiçbir kanunda kullanılmış değildi.
1267
VII Kamu Yönetimi Forumu: Küreselleşme Karşısında Kamu Yönetimi Bildiriler
Kitabı
İdare ve kamu yönetimi (işletmeciliği) ayrımından başka, kamu yönetimi
uzmanlarınca sıkça kullanıldığı halde idare hukuku mevzuatında yeni olan saydam,
hesap verebilir, insan hak ve özgürlüklerini esas alan, katılımcı yönetim gibi pek çok
kavrama da ilk defa bu reform tasarısında yer verilmiştir.
Kamu hizmetlerinin görülme biçimini ve yönetim paradigmasını değiştirmeyi
amaçlayan ve bu anlamda “kamu yönetiminde yeniden yapılanma” çabası olarak
değerlendirilebilecek olan Kamu yönetimi temel kanunu tasarısı, sisteme yönelik bir
değişim sürecini tetikleyebileceği endişesiyle bir tehdit olarak algılanmış ve şiddetli
eleştiriler sonrasında dönemin Cumhurbaşkanının vetosu sonucunda yürürlüğe
girememiştir.
Bununla beraber, KYTK’da öngörülen ilkeler doğrultusunda, bir yerel yönetim
reformu paketi hazırlanmış ve bu kapsamda, 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi
Kanunu, 5393 sayılı Belediye Kanunu, 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu 5355
sayılı Mahalli idare Birlikleri Kanunu ve 5747 sayılı Büyükşehir Belediyesi Sınırları
İçerisinde İlçe Kurulması ve Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında
Kanunlar çıkarılmıştır.
Ancak
2004 yılında kabul edilen 5215 sayılı Belediye Kanunu dönemin
Cumhurbaşkanı tarafından, belediyelerin bu yasayla ‘genel yetkili’ bir yönetim birimi
haline getirildiği’ iddiasıyla TBMM ye iade edilmiştir. Cumhurbaşkanına göre,
‘yerel yönetimler Anayasanın 126. ve 127. maddesi ile yer ve işlev yönünden
sınırlandırılmış ‘özel nitelikli’ birimlerdir, ancak merkezi yönetimin örgütlenmesi
açısından ise böyle bir sınırlandırma yoktur.’ Bu yoruma göre yerel yönetimlere
‘yasalarla başka kamu kuruluşlarına verilmemiş yerel nitelikli her türlü görev ve
hizmetin yapabilme’ yetkisinin verilmesi Anayasaya aykırıdır.
TBMM, Cumhurbaşkanı tarafından gönderilen yasayı değişiklik yapmadan, 5393
sıra numarası ile tekrar ve aynen kabul etmiştir. Bu defa da CHP tarafından Anayasa
Mahkemesine götürülen yasa, belediyelerin okul öncesi eğitim kurumları açma
yetkisi ile yasalarla başka kamu kuruluşlarına verilmemiş yerel nitelikli her türlü
görev ve hizmetin yapabilme yetkisi yönünden anayasaya aykırı bulunarak önce
yürütmesi durdurulmuş ardından ise iptal edilmiştir. Ayrıca 5747 sayılı kanunda bir
dizi mahkeme kararı ile uygulanamaz hale gelmiştir.
Dönemin Cumhurbaşkanının vetoları ve Anayasa Mahkemesi kararları ile genel
sistematiği bozulan düzenlemeler bir bütün olarak değerlendirildiğinde, 1580 sayılı
kanunla getirilmiş olan yerel yönetim düzeninin temel eksenlerinin, 5393 sayılı
kanun içinde geçerli olduğunu ve bu açıdan bakıldığında, KYTK ile öngörülen yerelmerkez ilişkilerinin yeniden kurgulanması suretiyle yerel yönetimlerde dönüşüm
hedefine erişilemediğini söyleyebiliriz.
Öte yandan, belediyelerin nüfus ve ölçeğine göre farklı modeller geliştirilememesi,
belediyeler arası hizmet kademelendirilmesi yapılmaması, etkili iç ve dış denetim
sistemlerinin kurulamaması, hesap verebilirliğinin artırılmasına yönelik yeterli
düzenlemelerin yapılmaması, yerel gelir elde etme kapasitelerinin sınırlı düzeyde
olması ve katılım mekanizmaların istenilen ölçüde çalışmaması gibi önemli ‘teknik’
sorunlar da tüm ağırlığı ile belediye sisteminde halen varlığını korumaktadır.
1268
VII Kamu Yönetimi Forumu: Küreselleşme Karşısında Kamu Yönetimi Bildiriler
Kitabı
III. BÖLÜM- NE YAPILMALI
Devletin Demokratikleşmesi ve yeniden Yapılandırılması için Anayasal Reform
Yapılmalıdır
Gerek bugüne kadar yapılan kamu yönetimi reformları denemelerinden gerekse
yukarıda bahsedilen KYTK tecrübesinden elde edilmesi gereken temel tecrübe asıl
reforma konu olması gerekenin, 1982 anayasasıyla egemenliğinin sınırları ve statüsü
anayasal olarak güvence altına alınan bürokratik sınıfın vesayet rolü ile bu rolün
ürettiği kurumsal yapılar olduğudur.
Anayasanın egemenliği ve kullanımını tarif eden 6. maddesinde ‘Egemenlik,
kayıtsız şartsız milletindir.’ denilmekte, ancak bu egemenliğin, ‘yetkili organlar’
eliyle kullanılacağı belirtilmektedir.
Böylece halk egemenliğinin temsil mercii olan meclisle ve millet iradesi ile
ilişkilendirilmediği halde, varlık ve meşruiyet sebebi sadece Anayasa da yer almak
olan diğer ‘anayasal kurumlar’ aynı düzeye getirilmiş ve demokratik meşruiyeti zayıf
bürokratik bir devlet yapısının Anayasal temelleri atılmıştır.
Bu bakımdan, Türkiye şartlarında gerçek bir reformun öncelikli gündemi ‘devletin
demokratikleşmesi’ amaçlı bir anayasa olmalıdır. Demokratik bir anayasanın da en
temel özelliği ise demokratik meşruiyet ilkesinin tüm devlet yapısına
yaygınlaştırılması ve bunun bir sonucu olarak istisnasız bütün kuruluşların mümkün
olan en üst düzeyde demokratik katılıma ve denetime açılması olmalıdır.
Bu çerçevede; halk iradesinin tüm sistemin üzerine yansıtılabilmesi ve böylece
demokratik meşruiyetin sağlanması için mümkün olan bütün üst düzey kamu
görevlerinin seçimle göreve gelmesi, bu yöntemin kullanılamayacağı tüm
durumlarda ise meclisin ve özellikle önümüzdeki dönemde halk tarafından seçilecek
olan cumhurbaşkanının seçim sürecine dâhil edilmesi sağlanmalıdır.
Bu temel ilkeler hayata geçtikten sonra tüm düzeylerde yönetime etkili katılım ve
hesap verebilirliğin sağlanması, yerinden yönetimin güçlendirilmesi, güvenlik
yönetiminin yeniden yapılandırılması, siyaset kurumunun demokratikleştirilmesi,
yargı reformunun yapılması gibi birinci düzeyde önemli reform alanlarında gerekli
düzenlemeler yapılmalıdır.
Merkez -Yerel Arasındaki İlişki Yeniden Tanımlanmalı, İdari Yapıya Ve
Ölçeğe Yönelik Kapsamlı Bir Reform Yapılmalıdır.
Geldiğimiz noktada gelişmiş bir demokrasiye, sivil topluma ve ekonomiye sahip
olmanın en temel şartının halkın yönetime mümkün olan en üst düzeyde katılımının
ve halk seçiminin yönetimin bütün katmanlarına yansıması olduğunun
kabullenilmesi ve tartışmaların bu hedefe ulaşmak üzere hesap verebilen katılıma
açık yerel yönetim yapılarının nasıl ortaya çıkarılabileceği üzerinde yoğunlaşmasında
yarar vardır.
Ancak bu noktada halkın merkeze karşı yerelleşmeyi talep etmesi gerekirken, halkın
böyle bir yapıyı ne ölçüde talep ettiği üzerinde durulması gereken bir konudur. Yerel
yönetimlerin ve vatandaşların böyle bir talebinin olmadığı ülkemizde reform
merkezden beklenmekte ve yerel yönetimlerin kamu reformunun vizyonuna sahip
çıkacak anlayışta olmadıkları görülmektedir.(TEPAV:2006)
Merkez-yerel ilişkilerinin çatışmacı bir anlayış ve yetki savaşımı bağlamında
sürdürüldüğü ülkemizde yetkiler ve kaynaklar, teorik tartışmalar ve sloganların
1269
VII Kamu Yönetimi Forumu: Küreselleşme Karşısında Kamu Yönetimi Bildiriler
Kitabı
gölgesinde dönem dönem yetkileri ele geçirme konumuna bağlı olarak merkezi
bürokrasi ve kaynakları sorumsuzca kullanan yerel derebeylikler arasında savrulup
durmakta, sıra bir türlü yerel yönetimlerde ölçek reformu ve bu çerçevede kaynak ve
yetkilerin etkin bölüşümü, yerel mali finansman ve etkili denetim, yerel katılım
mekanizmalarının gelişimi, kamu hizmetlerinin gerektiği nitelikte vatandaşlara
sunulması gibi yerel yönetimlerin gerçek gündemine gelmemektedir.
Bu gerçek gündemin ilk sıralarında Türkiye’de İl ve belediye yönetim sistemindeki
ölçek ve yönetimde etkinlik sorunu gelmektedir.1 Türk yerel yönetim sisteminde
kırsal ve kentsel yerleşmelerin yerel düzeyde etkinlik ve verimlilik ilkeleri ile birlikte
demokratik yönetim gereklerini bir arada sağlayabilmek ve ölçek sorununu çözmek
üzere, farklılaştırılmış modeller geliştirilmesi yaklaşımını içeren bir reform yapılması
zorunlu duruma gelmiştir. Bu doğrultuda yerel yönetimlerde ölçeğe ve idari yeniden
yapılanmaya yönelik olarak aşağıdaki düzenlemeler önerilmektedir.
A) Ölçeğe Yönelik Olarak
1-Köyler Birleştirilmelidir: Kırsal alandaki ölçek sorununu ortadan
kaldırmak üzere, 10 km’lik çap içinde bulunan köyler en fazla nüfusa sahip köy
merkez olmak üzere 5000 nüfusa ulaşmak üzere birleştirilerek belediye tüzel
kişiliğine dönüştürülmelidir.
2-Küçük Belediyeler Birleştirilmelidir: 10 km. bir çap içinde bulunan ve
5000 nüfusa ulaşabilecek belediyeler tespit edilerek en fazla nüfusa sahip belediye
merkez olmak üzere birleştirilmelidir. Etrafında yeterince yerleşim yeri bulunmayan
ve nüfusu 2000’in altında kalan belediyelerde yerel kamu hizmetleri il özel idareleri
ile işbirliği halinde yürütülmelidir.
3-İl ve İlçe Belediyelerinin Etrafındaki Küçük Belediyeler
Birleştirilmelidir: İlçe ve il belediyelerinin 10 km. yarıçapı etrafında bulunan bütün
köyler ve belde belediyeleri İlçe ve il belediyeleri ile birleştirilmelidir.
B) Yönetimlerarası Kademelendirme ve İdari Yeniden Yapılanmaya
Yönelik Olarak
Yerel yönetimlerde birleştirme amaçlı alan düzenlemesinin yanı sıra il ve
bölge düzeyinde kentsel ve kırsal alan yerleşim yerleri arasında işbirliğinin
geliştirilmesi ve görevlerin kademelendirilmesine yönelik olarak nüfus, alan ve
gelişmişlik derecelerine bağlı olarak aşağıdaki düzenlemeler yapılabilir:
1-İl Yönetimi Yeniden Düzenlenmelidir. İl özel idareleri il ölçeğinde ortak
yürütülmesi gereken planlama, gözetim, denetim ve koordinasyon gibi ortak
hizmetlerden ve il genelinde bölünmez nitelikte hizmetlerin yürütümünden sorumlu
olacak bir alan yönetimi olarak yeniden düzenlenmelidir. Yeniden düzenlenen il
1
Yapılan araştırmaya göre, Belediyelerin etrafındaki en yakın beş belediyenin ortalama olarak
%50, 8’ni belde belediyeleri oluşturmaktadır. Belediyelerin etraflarında bulunan belediyelerin
%33,3’ü 5km’den az bir uzaklığa sahip bulunmakta, uzaklık sınırı 10 km.’ye çıkarıldığında ise
çevre belediyelerinin %49’u ise bu gruba girmektedir. Genel bir değerlendirme yapıldığında ise,
Türkiye’de belediyelerin etrafında ağırlıklı olarak, 10 km’lik bir uzaklık içinde, nüfusu 5000’in
altında ve belde belediyelerinden oluşan bir yerleşim yapısı olduğu ortaya çıkmaktadır. (Canpolat:
2003)
1270
VII Kamu Yönetimi Forumu: Küreselleşme Karşısında Kamu Yönetimi Bildiriler
Kitabı
yönetimleri içerisinde bulunan belde, ilçe, il belediyeleri ile il özel idareleri arasında
etkili bir işbirliği ve görev kademelendirilmesi yapılmalı ve İlde bulunan küçük
belediyeler bazı görevler açısından en yakın ilçe belediyesi ve il özel idareleri ile
ilişkilendirilmelidir. Bu düzenlemelerin en önemli bir boyutu olarak İl yönetiminin
başı ve ilin temsilcisi olan il valisinin seçimle işbaşına gelmesi ve seçilmiş meclis
üyelerinin yanı sıra il genelindeki bütün belediye başkanlarının il meclisinde temsil
edilmeleri sağlanmalıdır
2-Büyükşehirler Yeniden Düzenlenmelidir: Büyükşehir kurulmasında
sadece nüfus kriteri değil, kentsel nüfus yoğunluğun ilin tamamında etkili olması
kriteri gözetilerek büyükşehir belediyeleri yeniden düzenlenmelidir. Bu kapsama
giren kentsel yoğunluk bölgelerinde kurulan büyükşehir belediyelerinin görev alanı
bütün il sınırlarına genişletilmeli, diğer alanlarda Büyükşehir yönetimi uygulamasına
son verilmelidir. Büyükşehir kurulan illerde yürütülecek hizmetler büyükşehir
belediyeleri, diğer belediyeler ve il özel idareleri arasında paylaştırılarak üç
kademeli bir model içerisinde yürütülmelidir.
3-Metropol Bölge Yönetimleri kurulmalıdır: Nüfus yığılmasının
yoğunlaştığı kentsel bölgelerde metropol ölçekte birden fazla ilin üzerinde görev ve
yetkileri olan Metropol Bölge Yönetimleri kurulmalıdır. Metropol bölge yönetimleri
kapsam içindeki illerde metropol ölçekteki bazı kamusal hizmetlerin koordinasyonu,
planlaması ve yürütümünü yapmak üzere sorumluluk ve yetki üstlenmeli ve
metropol bölge yönetimlerinin meclisine kapsam içinde kalan belediyeler
katılmalıdır. Bu tanıma uygun olarak İzmit’ten Tekirdağ’a kadar uzanan İstanbul
metropol alanının da bazı hizmet alanlarında koordinasyon ve bölge çapında
planlama için (çevre, ulaşım,imar planlaması gibi) çevre illeri de içine alan Metropol
Bölge Yönetimi kurulabilir.
4-Bölge Yönetimleri Kurulmalıdır: Metropol özellik göstermeyen ancak
bölge ölçeğinde yürütülmesi gereken kamusal hizmetlerin (çevre, ulaşım,imar
planlaması gibi) koordinasyon ve planlama hizmetlerini yapmak üzere Bölge
Yönetimleri kurulmalıdır. Bölge yönetimlerinin karar organına bölge kapsamında
bulunan bütün belediye ve il yönetimleri katılmalıdır.
Sonuç
Türkiye’de bu güne kadar kamu yönetimi reformu çabalarından istenilen sonucun
alınamamasının temel sebebi, teşhis ve dolayısıyla tedavideki yanlışlıktan
kaynaklanmaktadır. Konuya bu açıdan yaklaşıldığında Türk kamu yönetiminde gerek
merkezi gerekse yerel düzeydeki tüm alanlarda iyi işleyen bir devlet yapısının ortaya
çıkması ancak bürokratik devlet yapısının demokratik bir devlet yapısına
dönüştürülmesinden sonra sağlanabilir.
Bu bakımdan, Türkiye’de reform tartışmalarının uzun süren göreceli bir sessizlikten
sonra yeni anayasa yapılması etrafında yoğunlaşması konunun doğru zeminde
tartışılmaya başlanması açısından sevindiricidir. Ancak tartışmaların ekseninin halen
tam olarak devletin demokratikleşmesi hedefine tam olarak oturduğunu söylemek
güçtür. Bu durum aslında Türkiye’nin siyasal tarihi ve kültürü açısından çok da
beklenmeyen bir durum değildir.
Ülkemizde büyük siyasal ve sosyal dönüşümler, uzlaşmacı bir tartışma sürecinin
sonucunda değil de, ancak büyük krizlerin arkasından gelen kırılmalar sonucunda
gerçekleşmektedir. Bu tespit, Türk siyasal tarihi açısından en önemli kırılma
noktalarından birisi sayılabilecek olan, Cumhurbaşkanının halk tarafından
1271
VII Kamu Yönetimi Forumu: Küreselleşme Karşısında Kamu Yönetimi Bildiriler
Kitabı
seçilmesine dair anayasa değişikliğinin, Cumhurbaşkanlığı seçimi krizinden sonra
gerçekleşmesi ile de teyit edilmiştir.
Bu gelişmenin, siyasal tarihimizdeki en önemli ve olumlu demokratikleşme
adımlarından birisi olduğu söylenebilir. Ancak bu önemli gelişmenin haricinde
demokratikleşme, sivilleşme, yerinden yönetimin güçlendirilmesi, güvenlik
yönetiminin yeniden yapılandırılması, siyaset kurumunun demokratikleştirilmesi,
yargı reformu, yönetime etkili katılım, hesap verebilirlik, kamu personel rejiminin
yeniden yapılandırılması, gibi birçok konuda fazla ilerleme kaydedilememiştir.
Bütün bu alanlarda ilerleme sağlamanın yolu ise devletin demokratikleşmesi
gündemi ile yapılacak olan bir anayasa reformundan geçmektedir. Ancak bu sürecin
tamamlanmasından sonra Türkiye’de katılımcılık esasına dayanan, hesap verebilen,
etkin ve verimli çalışan bir kamu yönetimi yapısının inşasına başlanabilir.
1272
VII Kamu Yönetimi Forumu: Küreselleşme Karşısında Kamu Yönetimi Bildiriler
Kitabı
Kaynakça
Başbakanlık (2003), Kamu Yönetiminde Yeniden Yapılanma 2: Kamu Yönetimi Temel Kanunu
Tasarısı, Ankara.
Canpolat, Hasan, (2003) Türk Belediye Sisteminde Ölçek ve Model Sorunu, Mahalli İdareler
Kontrolörleri Derneği Yayınları, Ankara
Erdoğan, Mustafa (1993a), Liberal Toplum, Liberal Siyaset, Siyasal Kitabevi, Ankara.
Erdoğan, Mustafa (1993b), “Özgürlük, Adalet, Refah”, Atilla Yayla (Der.), Sosyal ve Siyasal Teori:
Seçme Yazılar, Siyasal Kitabevi, Ankara.
Hayek, Friedrich A (1993), ”Liberal Bir Sosyal Düzenin İlkeleri”, (Çev. Atilla Yayla), Atilla
Yayla(Der.) Sosyal ve Siyasal Teori: Seçme Yazılar, Siyasal Kitabevi, Ankara, s. 121-135.
Hood, Cristopher (1991), “A Public Management For All Seasons”, Public Administration (Vol.69, No
1), s. 3-19.
Hughes, Owen E. (1994), Public Management And Administration : An Introduction, The Macmillan
Press Ltd., London.
Köker , Levent (1990), Modernleşme, Kemalizm ve Demokrasi, İletişim Yayınları, İstanbul.
Pierre, J. (1995) “The Marketization of the State: Citizens, Consumers, and the Emergence Of The
Pollitt, C. And Bouckaert, G. (2000) Public Management Reform, Oxford University Press, Oxford.
TEPAV,
(2006)
Kamu
Yönetiminde
Mevcut
Durum,(Değerlendirme
Notu),
http://www.tepav.org.tr/tur/admin/dosyabul/upload/Kamu_yonetiminde_reform.pdf
1273
Download
Random flashcards
qweeqwqwe

5 Cards oauth2_google_78146396-8b44-4532-a806-7e25cc078908

KALPTE İLETİM NOKTALARI

3 Cards oauth2_google_cfd2531f-f18a-45fd-9d97-afe31596ce7b

Create flashcards