5018 sayılı kamu mali yönetimi ve kontrol kanunu çerçevesinde mali

T.C.
SOSYAL GÜVENLİK KURUMU BAŞKANLIĞI
5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu Çerçevesinde
Mali Otomasyonun Etkinliği
Sosyal Güvenlik Kurumu Uygulama Örneği
Mali Hizmetler Uzmanlığı Tezi
Hazırlayan
Reşat TEMEL
Tez Danışmanı
Ayten YÜKSELTMEK
Mali Hizmetler Uzmanı
Kasım/2015
Ankara
i
ÖZET
Devlet muhasebe düzeninde mali olay ve süreçlerin yapılması, kaydedilmesi, kontrol altına
alınması, incelenmesi ve denetlenmesi gibi hususlar yasalarla düzenlenmiştir. Ülkemizde
Anayasanın mali yönetim ve süreçlerle ilgili maddeleri, 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetim ve
Kontrol Kanunu, bu kanunun ikincil mevzuatları ve ilişkili diğer kanunlar ile mali süreçler
yapılan bu düzenlemeler çerçevesinde uygulanmaktadır. 5018 Sayılı Kanun ile getirilen mali
saydamlık, hesap verilebilirlik, şeffaflık, iç kontrol ve denetim unsurları kamu mali
yönetiminde önemli bir rol üstlenerek mali yönetimin yeniden yapılanmasına katkı
sağlamıştır.
Bütün bu düzenleme ve yapılan yeniliklerin uygulanması ve etkin bir şekilde yerine
getirilmesi için teknolojiden yardım alınmıştır. Özel ve kamu sektörlerinde, etkin hizmet
vermek, kitlelere ulaşmak, kalite olgusuyla hareket etmek, verimli sistemler kurmak, personel
ve teknolojiyi bir arada harmanlayıp iki unsuru da iyi hizmet vermek için doğru kullanmayı
amaçlanmıştır. Kamu sektöründeki teknolojiyi kullanma yaklaşımı özel sektöre göre biraz
daha ağır işlese de son dönemlerde kamu da e-uygulamalar, fiziki kayıtlarından elektronik
kayıtlara geçiş, otomasyon sistemlerinin kamu kurumlarında etkin bir şekilde kullanılmaya
başlanması kamu da hizmet verilme yöntemlerinin teknoloji ile bütünleştiğini göstermektedir.
Bu çalışma ile 5018 Sayılı Kanunun düzenlemiş olduğu mali yönetim ve süreçleri teknolojik
imkanlarla nasıl daha etkin, etkili, verimli olarak uygulanması gerektiğini inceleyerek Sosyal
Güvenlik Kurumunda 2009 yılında hizmete alınan “Mali Yönetim Sistemleri Otomasyon
Projesi” (MOSİP) otomasyon sitemini bu çerçevede değerlendirip sistemin etkinliği, etkililiği
ve verimliliği anlamında değerlendirilmesini amaçlamaktadır.
Anahtar Kelimeler: 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu, Mali saydamlık,
Hesap Verilebilirlik, Şeffaflık, Mali Yönetim Sistemleri Otomasyon Projesi(MOSİP),
Etkinlik, Etkililik, Verimlilik
i
ABSTRACT
Implementing, recording, checking, investigating and inspecting finacial highlights and
processes of state accounting order has been prepared by laws. Relevant articles of financial
management and processes in Constitution have been enforced in accordance with Public
Finance Management And Control Law 5018, secondary legislations of this law and other
relevant laws. Introduce by the law 5018 no, Financial transparency, accountability,
transparency, internal control and audit factors have contributed to re-organizing of financial
management by playing an important role at public finance management.
In order to implement such innovations and regulations effectively, technology has been used.
For public and private sectors, our purpose is to provide effective service, reach the masses,
highlight quality, utilize beneficial systems, and benefit from staff and technology properly by
blending these two factors. Although the usage of technology in public sector proceeds more
slowly than that of private sector, public sectors have started to utilize technology such as
internet applications, transition from physical records to online, using automatic control
systems. In this study, our purpose is to assess "Financial Management Automatic Control
Systems Project (MOSIP)" launched in 2009 at Social Security Institution (SSI) and evaluate
efficiency and impact of this system by examining how effective and active financial
management and processes prepared by the law 5018 no thanks to technology.
Keywords: Public Finance Management And Control Law 5018, Financial transparency,
accountability, transparency, "Financial Management Automatic Control Systems Project
(MOSIP), Efficiency, Impact
ii
………………………………….. tarafından hazırlanan bu çalışmanın Mali Hizmetler
Uzmanlığı Tezi olarak uygun olduğunu onaylarım. ……/……/…….
Tez Danışmanı: Ayten YÜKSELTMEK
İmzası:
Bu çalışma, Kurulumuz tarafından oy birliği/oy çokluğu ile Mali Hizmetler Uzmanlığı
Tezi olarak kabul edilmiştir.
Adı,Soyadı ve Unvanı
İmzası
Başkan:
Üye:
Üye:
Tarih: ……/……/……
iii
İÇİNDEKİLER
ÖZET ........................................................................................................................................... i
ABSTRACT ............................................................................................................................... ii
TABLOLAR LİSTESİ .............................................................................................................. ix
ŞEKİLLER LİSTESİ.................................................................................................................. x
GİRİŞ ......................................................................................................................................... 1
BİRİNCİ BÖLÜM ...................................................................................................................... 3
KAMU, KAMU DA MALİ İDARE VE 5018 SAYILI KAMU MALİ .................................... 3
YÖNETİM VE KONTROL KANUNU ..................................................................................... 3
1.1 Kamu Kavramı ................................................................................................................. 3
1.2 Yönetim Kavramı ............................................................................................................. 4
1.3 Kamuda Mali Yönetim ..................................................................................................... 5
1.3.1 Kamu Gelirleri ........................................................................................................... 5
1.3.1.1 Kamu Gelirlerinin Sınıflandırılması ve Türleri ................................................... 5
1.3.1.1.1 Devletin Egemenlik Gücüne Dayanarak Elde Ettiği Gelirler ....................... 6
1.3.1.1.1.1 Vergiler .................................................................................................. 6
1.3.1.1.1.2 Harçlar .................................................................................................... 7
1.3.1.1.1.3 Resimler ................................................................................................. 8
1.3.1.1.1.4 Şerefiyeler .............................................................................................. 8
1.3.1.1.1.5 Vergi Benzeri Gelirler(Parafiskal Gelirler) ........................................... 8
1.3.1.1.1.6 Para ve Vergi Cezaları ........................................................................... 9
1.3.1.1.1.7 Zorunlu Borçlar ...................................................................................... 9
1.3.1.1.1.8 Fon Gelirleri ........................................................................................... 9
1.3.1.1.1.9 Mali Tekel Gelirleri ............................................................................. 10
1.3.1.1.1.10 Emisyon ve Devalüasyon Gelirleri .................................................... 10
1.3.1.1.2 Devletin Egemenlik Gücüne Dayanmaksızın Elde Ettiği Gelirler ............. 10
1.3.1.1.2.1 Mülk ve Teşebbüs Gelirleri ................................................................. 10
1.3.1.1.2.2 Özelleştirme Gelirleri ........................................................................... 11
1.3.1.1.2.3 Zorunlu Olmayan Borçlar .................................................................... 11
1.3.1.1.2.4 Yardım ve Bağışlar (Devletler Arası Yardımlar) ................................. 11
1.3.1.1.2.5 Diğer Gelirler ....................................................................................... 11
1.3.2 Kamu Giderleri ........................................................................................................ 12
iv
1.3.2.1 Kamu Giderlerinin Sınıflandırılması ve Türleri ................................................ 12
1.3.2.1.1 Fonksiyonel (Görevsel) Sınıflandırma ....................................................... 13
1.3.2.1.2 İdari Sınıflandırma ...................................................................................... 13
1.3.2.1.3 Ekonomik Sınıflandırma............................................................................. 14
1.3.2.1.3.1 Cari Harcamalar ................................................................................... 14
1.3.2.1.3.2 Yatırım Harcamaları ............................................................................ 14
1.3.2.1.3.3 Transfer Harcamaları ........................................................................... 15
1.3.2.1.3.3.1 Dolaysız – Dolaylı Transfer Harcamaları ..................................... 15
1.3.2.1.3.3.2 Gelir – Sermaye Transferi Harcamaları ........................................ 15
1.3.2.1.3.3.3 Verimli - Verimsiz Transfer Harcamaları ..................................... 16
1.3.3 Analitik Bütçe Sınıflandırmasına Göre Harcamaların Sınıflandırması ................... 16
1.3.3.1 Tanımı ve Önemi ............................................................................................... 16
1.3.3.2 Analitik Bütçe Sınıflandırması .......................................................................... 16
1.3.3.3 Analitik Bütçe Sınıflandırmasının Yapısı ......................................................... 17
1.3.3.3.1 Kurumsal Sınıflandırma ............................................................................. 17
1.3.3.3.2 Fonksiyonel Sınıflandırma ......................................................................... 19
1.3.3.3.3 Finansman Tipi Sınıflandırma .................................................................... 20
1.3.3.3.4 Ekonomik Sınıflandırma............................................................................. 21
1.3.4 Devlet Bütçesi ve Hazırlık Süreci ............................................................................ 21
1.3.4.1 Devlet Bütçesi ................................................................................................... 21
1.3.4.2 Devlet Bütçesi Hazırlanış Süreci....................................................................... 23
1.3.4.2.1 Orta Vadeli Program ................................................................................... 23
1.3.4.2.2 Orta Vadeli Program İçeriği ....................................................................... 23
1.3.4.2.3 Orta Vadeli Mali Plan ................................................................................. 24
1.3.4.2.4 Bütçe Çağrısı ve Bütçe Hazırlama Rehberi ................................................ 25
1.3.4.2.5 Bütçe Tekliflerinin Hazırlanması ............................................................... 25
1.3.4.2.6 Genel ve Özel Bütçe Kapsamındaki Kamu İdarelerince Yapılacak Bütçe
Hazırlık Çalışmaları ................................................................................................... 25
1.3.4.2.7 Düzenleyici ve Denetleyici Kurumlar Tarafından Yürütülecek Bütçe
Hazırlık Çalışmaları ................................................................................................... 26
1.3.4.2.8 Maliye Bakanlığında Yapılacak Bütçe Görüşmeleri .................................. 26
1.3.4.2.9 Bütçe Hazırlık Sürecin Diğer Aşamaları .................................................... 26
1.3.4.2.9.1 Merkezi yönetim bütçe kanun tasarısına (T.B.M.M’de görüşülmesi
sırasında dikkate alınmak üzere); ........................................................................... 27
v
1.3.4.3 Bütçenin Kanunlaşması ..................................................................................... 27
1.3.4.3.1 Plan Bütçe Komisyonunda Görüşülmesi .................................................... 27
1.3.4.3.2 Bütçe Yasa Tasarının T.B.M.M. Genel Kurulunda Görüşülmesi .............. 28
1.3.4.3.3 Bütçe Yasa Tasarısının Mali Yıl Başlangıcından Önce Onaylanması ve .. 29
1.4 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetim Ve Kontrol Kanunu ................................................... 29
1.4.1 Yıllar İçinde Kamu Mali Yönetimi ve 5018 Sayılı Kanuna Geliş Süreci ................ 29
1.4.2 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanununun Düzenlenmesi ............... 31
1.4.3 5018 Sayılı Kanunun Amacı .................................................................................... 33
1.4.4. 5018 Sayılı Kanunun Kapsamı ............................................................................... 33
1.4.5. 5018 Sayılı Kanunun Getirdiği Kavramlar ............................................................. 35
1.4.5.1. Kamu Maliyesi Tanımının Düzenlenmesi........................................................ 35
1.4.5.2 Hazine Birliği İlkesinin Getirilmesi .................................................................. 37
1.4.5.3 Mali Saydamlık ve İlgili Düzenlemeler ............................................................ 38
1.4.5.3.1 Mali Saydamlığın Olumlu Etkileri ............................................................. 40
1.4.5.3.2 Mali Saydamlığın Olumsuz Etkileri ........................................................... 41
1.4.5.4 Hesap Verme Sorumluluğu Tanımı ve Önemi .................................................. 41
1.4.5.4.1 Kamu Mali Yönetiminde Hesap Verebilirlik ............................................. 42
1.4.5.5 Yetki ve Sorumluluk İle İlgili Yenilikler .......................................................... 43
1.4.5.6 Mali Kontrol ve Denetimine Yönelik Yenilikler .............................................. 49
1.4.5.6.1 İç Kontrol .................................................................................................... 49
1.4.5.6.2 Harcama Sonrası İç Denetim ...................................................................... 51
1.4.5.6.3. Dış Denetim ............................................................................................... 51
1.4.5.6.4. Kesin Hesap Kanunu ve Parlamento Denetimi ......................................... 52
İKİNCİ BÖLÜM ...................................................................................................................... 54
SOSYAL GÜVENLİK KURULUŞLARI VE SOSYAL GÜVENLİK ................................... 54
2.1 Sosyal Güvenlik Kurumları Tanımı ............................................................................... 54
2.2 Türkiye İş Kurumu (İŞKUR) .......................................................................................... 54
2.2.1 Türkiye İş Kurumu Tarihçesi ................................................................................... 55
2.2.2. Türkiye İş Kurumu Görevleri ................................................................................. 56
2.3 Sosyal Güvenlik Kurumu ............................................................................................... 57
2.3.1 Sosyal Güvenlik Kurumu Tarihçesi ......................................................................... 58
2.3.2 Sosyal Güvenlik Kurumu Görevleri ........................................................................ 59
2.3.3 Sosyal Güvenlik Kurumu Gelirleri .......................................................................... 60
2.3.3.1 Prim Gelirleri..................................................................................................... 60
vi
2.3.3.2 Devlet Katkısı .................................................................................................... 61
2.3.3.3 Ek Ödeme Transferi .......................................................................................... 61
2.3.3.4 Faturalı Ödemeler .............................................................................................. 61
2.3.3.5 Diğer Gelirler .................................................................................................... 61
2.3.4 Sosyal Güvenlik Kurumu Giderleri ......................................................................... 62
2.3.4.1 Emekli Aylıkları ................................................................................................ 62
2.3.4.2. Sağlık Giderleri (GSS) ..................................................................................... 62
2.3.4.3. Ek Ödeme ......................................................................................................... 62
2.3.4.4 Faturalı Ödemeler .............................................................................................. 62
2.3.4.5 Diğer Sigorta Ödemeleri ................................................................................... 63
2.3.4.6 Diğer .................................................................................................................. 63
2.3.4 Sosyal Güvenlik Kurumu Bütçesi ve Hazırlık Süreci .............................................. 63
2.3.4.1 Sosyal Güvenlik Kurumu Hazırlık Süreci ......................................................... 63
2.3.4.1.1 Bütçe Çağrısı .............................................................................................. 63
2.3.4.1.2 Harcama Birimlerinin Gider Teklifleri ....................................................... 64
2.3.4.1.3 Kurum Finansman Hedefleri Ve Gelir Teklifleri ....................................... 65
2.3.4.1.4 Bütçe Tasarısı ............................................................................................. 66
2.3.4.1.5 Bütçe Tasarısının Maliye Bakanlığına Gönderilmesi ................................. 67
2.3.4.1.6 Bütçe Tasarısının Yönetim Kurulunda Görüşülmesi: ................................ 67
2.3.5 5018 Sayılı Kanunda Bütçe Uygulama Sürecinin Sosyal Güvenlik Kurumunda .... 67
2.3.5.1. Ödeneklerin Kullanılması ................................................................................ 68
2.3.5.2 Ayrıntılı Finansman Programı ........................................................................... 69
2.3.5.2.1 Ayrıntılı Finansman Programının Hazırlanması ......................................... 69
2.3.5.2.2 Ayrıntılı Finansman Programının Uygulanması ve Revize İşlemleri ........ 69
2.3.5.3 Ödenek Aktarma ............................................................................................... 70
2.3.5.4 Merkez Dışı Birimlere Ödenek Gönderme ....................................................... 71
2.3.5.5 Ekleme İşlemleri ve Ek Ödenek ........................................................................ 72
2.3.5.6 Ödeneklerin İptali ve Devri İşlemi .................................................................... 72
2.3.5.7 Bütçe İşlemlerinin Gerçekleştirilmesi ve Kayıtların Tutulması ........................ 72
2.3.5.8 Bağış, Yardım ve Özel Ödenekler ..................................................................... 73
2.3.5.9. Bütçe Uygulama Sonuçlarının Raporlanması .................................................. 74
ÜÇÜNCÜ BÖLÜM .................................................................................................................. 75
MALİ OTOMASYON ETKİNLİĞİ VE SOSYAL GÜVENLİK KURUMU ......................... 75
3.1 Etkinlik ........................................................................................................................... 75
vii
3.2 Etkililik ........................................................................................................................... 77
3.3 Verimlilik........................................................................................................................ 78
3.4 Otomasyon ...................................................................................................................... 79
3.4.1 Otomasyonun Avantajları ve Dezavantajları ........................................................... 80
3.5 Mali Otomasyon ............................................................................................................. 80
3.5.1 Mali Otomasyonun Önemi ....................................................................................... 81
3.6 Sosyal Güvenlik Kurumu Mali Otomasyon Sistemi ...................................................... 83
3.6.1 Mali Yönetim Sistemleri Otomasyon Projesi (MOSİP) Amacı ............................... 85
3.6.2 MOSİP Sistemi Oluşumunda Benimsenen Yaklaşım .............................................. 86
3.6.3 MOSİP Sisteminin Genel Teknolojik Özellikleri .................................................... 87
3.6.4 MOSİP Sisteminin Entegre Olduğu Teknolojik Sistemler ...................................... 87
3.7 Sosyal Güvenlik Kurumunda Mali Otomasyon Sisteminin Etkinliğinin
Değerlendirilmesi ................................................................................................................. 89
SONUÇ VE DEĞERLENDİRME ......................................................................................... 102
KAYNAKÇA ......................................................................................................................... 105
viii
TABLOLAR LİSTESİ
Tablo 1 : Kamu Gelirleri………………………………………………………………..6
Tablo 2 : Kurumsal Sınıflandırma……………………………………………………..18
Tablo 3 : Fonksiyonel Sınıflandırma…………………………………………………..20
ix
ŞEKİLLER LİSTESİ
Şekil 1: MOSİP Sistemi Giriş Ekranı………………………………………………….94
Şekil 2: MOSİP Sistemi Kullanıcı Giriş Ekranı……………………………………….95
Şekil 3: MOSİP Sistemi Kullanıcı Menüleri…………………………………………..96
Şekil 4: MOSİP Sistemi Menüler ve Ekranlar…………………………………………97
Şekil 5: MOSİP Sistemi Muhasebe İşlem Fişi Görüntüsü………………………….….98
Şekil 6: MOSİP Sistemi Kişi Mizanı Ekranı…………………………………………..99
Şekil 7: MOSİP Sistemi Muhasebe İşlem Fişi Detay Ağacı Bölümü………………...100
x
GİRİŞ
Kamu mali yönetiminin temelleri Magna Carta anlaşmasına kadar uzanmaktadır. Bu
anlaşmayla başlayan süreç devamında her ülkenin kendisine belirlediği kamu mali yönetim
esaslarıyla süregelmiştir. Osmanlı da sistematik olarak kamu mali yönetimi Tarhuncu Ahmet
Paşa ile başlamış, kendisi şimdi uygulanan birçok uygulamanın temelini oluşturmuştur.
Cumhuriyetin ilk yıllarıyla birlikte mali yönetim anlamında daha düzenli ve sistematik bir
düzenlemeye ihtiyaç vardı. Bu sistematik düzenleme 1050 Sayılı Muhasebe-i Umumiye
Kanunu ile yakalandı. 1927 yılından son 10 yıl öncesine kadar yaklaşık 80 yıl bu kanunla
kamu mali yönetimi sevk ve idare edilmeye çalışıldı. Günümüz şartlarında ise yeni
gelişmeler, unsurlar, kriterler, değerlendirme ölçütleri, vb. birçok kıstas kamu mali
yönetiminde baş göstermeye başladı. ve dünya da küreselleşme sonucu birçok ülke mali
yönetimlerini aynı değerlendirme ölçütleriyle değerlendirilip aralarında karşılaştırma yapıp
bunun sonucunda yeni politikalar geliştirerek mali yönetimlerini güçlendirmeye çalışıyorlardı.
Ülkemizde bütün bu yeni gelişmelere uyum sağlamak için 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetim
ve Kontrol Kanununu çıkartmıştır. Yeni kanunla birlikte kamu mali yönetiminde köklü
değişiklikler yaşanmıştır. Özellikle etkinlik, etkililik, verimlilik, mali saydamlık, hesap
verilebilirlik gibi hususlar ön planda değerlendirilip kamu kurumlarının bu kavramları
uygulamaları sağlanmıştır.
Bilgisayar ve internet sistemlerinin güçlenmesi, birçok uygulamanın internetten
yapılması, teknolojik ilerlemenin her alanda kendi göstermesi ile birlikte kamu kurumları da
bu ilerlemeden istifade etmişlerdir. Kamu kurumları kendi sorumlu oldukları alanlarda ve
hizmet verdiği kesime kaliteli hizmet sağlamak amacıyla teknolojiyi kullanmaktadır.
Özellikle ekonomik ve mali alanlarda yapılan işlem ve süreçlerin bilgisayar yazılım veya
sistemleriyle kaydedilmesi, kontrol edilmesi, denetimi, raporlanması ve analiz edilmesi,
kurum ile ilgilisi olan paydaşlarıyla paylaşılması gibi unsurları bilgisayar programlarıyla çok
rahatlıkla yapılabilmektedir.
Bu çalışmanın amacı, 5018 Sayılı Kanun ile ülke kamu mali yönetimini yeni bir
yapılanmaya kavuşturan bu düzenlemenin getirmiş olduğu yeni ve eski tüm kavram ve
uygulamaların oluşturulan internet tabanlı bilgisayar veri ve uygulama sistemleriyle Sosyal
Güvenlik Kurumu bazında değerlendirilip sistemin etkin, etkili ve verimli olmasının araştırılıp
sonuçlarını incelemektir.
1
Bu çalışma üç bölümden oluşmaktadır. Birinci bölümde kamu mali yönetiminin en
önemli unsurları olan kamu gelir, gider ve bütçe kavramları anlatılıp bu üç unsur genel olarak
incelenmiştir. Ayrıca 5018 Sayılı Kanunun Türk kamu mali yönetimine getirdiği yenilikler
detaylı bir şekilde bahsedilip 1050 Sayılı Kanun ile karşılaştırma yaparak değerlendirilmiştir.
İkinci bölümde ise Sosyal Güvenlik Kurumlarının tarihçe, görev ve hiyerarşik
yapılarından bahsedilmiş, Sosyal Güvenlik Kurumunun kamu mali yönetiminin önemli 3
unsuru olan gelir gider ve bütçe kavramları SGK kapsamında değerlendirilmiştir. Kurumun
yapmış olduğu uygulamalar anlatılmıştır.
Üçüncü bölümde ise Sosyal Güvenlik Kurumunun kendi mali yönetimini ve gelir,
gider ve bütçe işlemlerini gerçekleştirdiği teknolojik sistemi olan “Mali Yönetim Sistemleri
Otomasyon Projesi (MOSİP)” bilgisayar yazılımının SGK’ya ne zaman hizmet vermeye
başladığını, kurumda hangi aşamalarda hizmet verdiğini, kuruma sağladığı yararları, sistemin
olumlu yönlerini, aksayan yönlerini ve geliştirilmesi için yapılması gerekenlerden
bahsedilmiştir.
2
BİRİNCİ BÖLÜM
KAMU, KAMU DA MALİ İDARE VE 5018 SAYILI KAMU MALİ
YÖNETİM VE KONTROL KANUNU
1.1 Kamu Kavramı
1) Halk hizmeti gören devlet organlarının tümü. 2) Bir ülkedeki halkın bütünü, halk,
amme. 3) Topluluk oluşturucu ortak çıkarlar çevresinde oluşan ve üyeleri bu ortak çıkarlar
konusunda karar birliğine ulaşmak için etkileşimde bulunan toplumsal kesim. Türk Dil
Kurumunun sözlüğüne göre “kamu” sözcüğü ile devlet idaresinin bütünün kamuyu
oluşturduğu tanımlanmaktadır. Bu çerçevede devlet organlarından her biri kamunun bir dalını
bir parçasını oluşturmaktadır.1
Devlet organlarının yönetimi, işlemesi ve kamuyu oluşturan topluluğa hizmet
verebilmesi için kamunun yönetimi kavramı ön plana çıkmıştır. Kamu da yönetim işleyiş ve
idare belirli bir düzen içerisinde ilerlemektedir.
Ülkenin bütününü oluşturan genel kamu idaresinden, en küçük idari birime kadar bir
kuralsal düzen biçimi içinde yönetilmektedir. Bu kurallar kamuda egemen olan devlet
otoritesi tarafından belirlenmiş olup uygulanması için kamu gücü kullanılarak kamunun
yönetimini işler kılmıştır.
Kamu idaresi belirli bir sistematik içerisinde işleyiş olarak da bir bütünü yansıtır. En
genelden başlayarak Anayasa, kanun, tüzük, yönetmelik tebliğ… olarak devam eden yasalar
bütünü çerçevesinde kamu idaresi kamunun hizmetini yerine getirir. Kamu hizmetlerini yerine
getirmek için kamu idarelerinin her biri belirli bir miktar harcama yapmaktadır. Bu
harcamaları karşılamak için ise kamunun belirli miktarda gelir sağlaması gereklidir. Kısacası
kamu yönetiminin devamlılığın sağlanması için önemli kavramlardan biri olan mali yönetim
kavramı ön plana çıkmaktadır.
Yukarıda bahsettiğimiz kamu ve mali yönetim kavramlarını birlikte kullandığımızda
bir ülkede yaşayan halkın almış olduğu kamu hizmetinin parasal olarak değerlendirilip,
anayasa, kanun, tüzük gibi kamu idari yönetiminin işleyişi çerçevesinde uygulayan
mekanizma ortaya çıkmaktadır.
1
Türk Dil Kurumu Sözlüğü
3
1.2 Yönetim Kavramı
Yönetim genel bir kavram olup, farklı bilim dallarının yaklaşımlarına göre zengin bir
anlam dünyasına sahiptir. Yönetim, ekonomistlere göre toprak, sermaye ve işgücü ile birlikte
üretim fonksiyonlarından birisi, yönetim bilimcilere göre yöneten ve yönetilenlerden oluşan
bir otorite sistemi, toplumbilimcilere göre ise bir sınıf ve saygınlık sistemidir. Bütün bu
görüşlerin ortak noktası; yönetimin, diğer insanların iş ve eylemleriyle bir sonucun
hedeflenmesi ve gerçekleştirilmesi süreci olmasıdır.
Yönetim kelimesinin kavramsal yapısına bakıldığında genellikle hem bir faaliyet, hem
de bu faaliyeti yerine getiren kuruluşları ifade etmek için kullanılır. Dolayısıyla yönetim
kavramı kimi durumlarda maddi anlamda (faaliyet), kimi durumlarda yapısal anlamda
(teşkilat), kimi durumlarda da her iki anlamı kapsar şekilde kullanılmaktadır.
Anayasa’nın 125 inci maddesinde yer alan “İdarenin her türlü eylem ve işlemlerine
karşı yargı yolu açıktır” hükmündeki ‘idare’ deyimi ‘teşkilat’ anlamında, 126 ncı maddesinde
yer alan “illerin idaresi yetki genişliği esasına dayanır” hükmündeki ‘idare’ deyimi ‘yönetsel
faaliyet’ anlamında kullanılmıştır. Anayasa’nın 123 üncü maddesinde yer alan “idare kuruluş
ve görevleriyle bir bütündür ve kanunla düzenlenir” hükmündeki ‘idare’ deyimi ise,
yönetimin hem teşkilat hem de yönetsel faaliyet yönünü içeren geniş bir biçimde
kullanılmıştır. Faaliyet olarak yönetimi; örgüt amaçlarına etkili ve verimli bir biçimde
ulaşmak için, yaratıcılık, planlama, örgütleme, yöneltme, koordinasyon ve kontrol işlevlerini,
bir bilgi sistemi ve sistemsel omurga üzerinde, olumlu bir iç çevre yaratarak ve dış çevre ile
uyumlu olarak yürütmek şeklinde tanımlamak da mümkündür. Bu nedenledir ki yönetim
kavramı genellikle tek başına kullanılmamakta, işletme yönetimi, finansman yönetimi, süreç
yönetimi, bilgi yönetimi, proje yönetimi vb. tamlamalar şeklinde kullanılmaktadır. ve kamu
kesimini özel sektörden ayırmak için, kamu yönetimi kavramı kullanılmaktadır.
“Kamu” ve “kamu yönetimi” kavramları geniş anlamda “devlet” ve “devlet yönetimi”
kavramlarıyla örtüşür. Bu bakışla yasama, yürütme ve yargı işlevleriyle devlet aygıtının
tümünü kapsar. Dar anlamda ise “kamu yönetimi” devletin yürütme işlevini belirtir ve
yürütme organının yönlendirdiği kamusal faaliyetleri ifade eder. Kamu yönetimi de bu
yönetimi sağlarken özellikle maddi(faaliyet) anlamda belirli harcamalar yaparak sağlayacağı
için yönetimin mali boyutu önem kazanmaktadır. 2
2
http://www.sayistay.gov.tr/yayin/dergi/icerik/der63m1.pdf
4
1.3 Kamuda Mali Yönetim
Ülkemiz kamu mali yönetiminin temel taşı arasında Anayasa ve bütçe kanunu ön plana
çıkmaktadır. Kamu mali yönetiminde ülkenin mali idaresini meşrulaştırmak için gelirlerin
toplanması ve giderlerin yapılması bütçe kanunun da açık bir şekilde belirlenmiş olması
gerekmektedir.
1.3.1 Kamu Gelirleri
Devlet veya diğer kamu kuruluşlarının kamu hizmetini yerine getirmek için doğan
harcamaları karşılamak amacıyla gerek vergilendirme yetkisine dayanarak, gerekse özel, mülk
ve teşebbüsleri dolayısıyla elde ettikleri bütün parasal değerlerdir.
Kanunlarına dayanılarak toplanan vergi, resim, harç, fon kesintisi, pay veya benzeri
gelirler, faiz, zam ve ceza gelirleri, taşınır ve taşınmazlardan elde edilen her türlü gelirler ile
hizmet karşılığı elde edilen gelirler, borçlanma araçlarının primli satışı suretiyle elde edilen
gelirler, sosyal güvenlik primi kesintileri, alınan bağış ve yardımlar ile diğer gelirleri (5018
Sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanununda kamu gelirinin tanımı)
Kamu gelirleri devletin egemenlik gücüne dayanarak zorla(cebren) elde ettiği vergi vb.
gibi kaynaklardan ya da devletin sahip olduğu mülk ve teşebbüsler ile yapılan yardım ve
bağışlar gibi egemenlik gücünü kullanmaksızın elde ettiği kaynaklardan temin edilmektedir.
Kamu gelirleri kavramı, sadece genel idare gelirleri ile ilgili olmayıp, ayrıca kamu
hizmeti sunan cebri ya da cebri olmayan gelirleri sayesinde bu hizmeti finanse eden, il özel
idareleri, belediyeler ve diğer kamu kurum ve kuruluşların gelirlerini de kapsamaktadır.
1.3.1.1 Kamu Gelirlerinin Sınıflandırılması ve Türleri
Cebrilik açısından ayrım: Kamunun kendi egemenlik gücüne dayanarak zorla(cebren)
herkesten gelirine göre almış olduğu zorunlu gelir kalemlerini oluşturan kamu gelirleri
oluşturur. Vergiler, harçlar, şerefiye vb.
Sağlandıkları kaynağın niteliği açısından ayrım: Özel ekonomi gelirleri ve kamu
ekonomisi gelirleri olarak ayrıma tabi tutulmaktadırlar. Kamu kurumlarının sahip olduğu
mülklerin kiraya verilmesinden elde edilen gelirler özel ekonomi gelirleri olarak ayrılırken,
vergi gelirleri olarak kamu egemenlik gücüne dayanarak aldığımız gelirler ise kamu
ekonomisi gelirlerine örnek verilebilir.
5
Gelirin sürekliliği açısından ayrım: Olağan veya olağanüstü gelirler olarak ayrıma tabi
tutulabilir. Her yıl tekrar eden nitelikteki ve daimi gelir getiren kaynaklardan elde edilen
normal(olağan) gelirler denilmektedir. Ani şekilde ortaya çıkan ve önceden öngörülmesi
olanağı olmayan gelirler ise olağanüstü olarak adlandırılır. Bu gelirlerin daha önceden
bütçede gösterilmesi ya da tahmin edilmesi olanaksızdır.
Kamu gelirlerinin ayrımında daha çok Cebri ayrım(sınıflandırma) ön plana
çıkmaktadır. Detaylı anlatımda Cebrilik hususuna dikkat edilmiştir.
Tablo:1 Kamu Gelirleri- sbolat.weebly.com/uploads/2/4/0/5/24055490/3-_kamu_gelirleri.pdf
1.3.1.1.1 Devletin Egemenlik Gücüne Dayanarak Elde Ettiği Gelirler
1.3.1.1.1.1 Vergiler
Devletin kamu hizmetini yerine getirmek için yaptığı harcamaları karşılamak amacıyla
toplumu meydana getiren kişi ve kurumlardan, ödeme güçlerine göre, karşılıksız, kanuni,
cebri, kesin ve parasal olarak aldığı ekonomik değerlerdir. Anayasanın 73 üncü maddesi vergi
ile ilgili şu şekilde düzenlenmiştir.
Herkes, kamu giderlerini karşılamak üzere, malî gücüne göre, vergi ödemekle
yükümlüdür.
Vergi yükünün adaletli ve dengeli dağılımı, maliye politikasının sosyal amacıdır.
6
Vergi, resim, harç ve benzeri malî yükümlülükler kanunla konulur, değiştirilir veya
kaldırılır.
Vergi, resim, harç ve benzeri malî yükümlülüklerin muaflık, istisnalar ve indirimleriyle
oranlarına ilişkin hükümlerinde kanunun belirttiği yukarı ve aşağı sınırlar içinde değişiklik
yapmak yetkisi Bakanlar Kuruluna verilebilir.
Anayasa da geçen bu madde ile kamu mali yönetimi için gelir kaynağı olan vergi ve
vergi benzeri kamu gelirlerinin kimden alınması gerektiği, nasıl alınması gerektiği, ne
şartlarda düzenlenmesi gerektiği ve bunları yapacak yetkili devlet organının neresi olduğu
genel hatlarıyla ifade edilmiştir. Anayasanın bu maddesi ile ülkede yaşayan herkes kamunun
giderlerini karşılamak ile yükümlü olmuştur. Devlet organları vasıtasıyla kanundan aldığı bu
güç ile mali açıdan gelir elde etmek için düzenlemeler yapmış ve kamu hizmetinde kullanmak
üzere gelir elde etmiştir.
Kamu gelirleri içinde en önemli yeri vergiler almaktadır. Vergilerin kamu gelirleri
içerisindeki payı yaklaşık %90’dır.3
Verginin Özellikleri
-Vergi, kişilerden ya da kurumlardan yalnızca siyasi bir toplum üyesi olmaları nedeniyle
alınan bir ödemedir. Toplum içinde yer alan yabancılar dahil herkes, karşılık aranmaksızın
vergilere katılmakla mükelleftir.
-Verginin amacı, tüm kamu hizmetlerini gerçekleştirmeye yöneliktir.
-Vergi sadece ahlakın gerektirdiği bir dayanışma kuralı olmayıp, cebir ile
kuvvetlendirilmiş, kanuni bir görevdir
-Vergi, günümüzde parasal olarak ödenir.4
1.3.1.1.1.2 Harçlar
Kişilerin aldıkları kamu hizmetlerinin bir karşılığı olarak ödedikleri bedeldir. Devletin
sunduğu hizmet karşılığında, sadece o hizmetten yararlanan kişilerden ödenmesi beklenen
parasal yükümlülüklerdir.
Harçlarda sunulan kamu hizmeti ile bedel arasında kıyaslama yapılmaz ödenen tutar ile
görülen hizmetin maliyeti örtüşmeyebilir. Vergi gibi cebri bir gelir kaynağıdır. Kanuna ya da
3
4
www.drahmetozen.com/wp-content/uploads/2013/01/kamugelir.pptx
www.drahmetozen.com/wp-content/uploads/2013/01/kamugelir.pptx
7
kanunun verdiği yetkiye dayandırılarak uygulanır. Ekonomik, sosyal ve idari nedenlerden
dolayı bir kısım istisna ve muafiyetlere yer verilebilir.
Harç miktarı eğer sunulan hizmettin maliyetinden fazla belirlenmesi durumunda fazla
olan kısım vergi niteliğinde kabul görmektedir.5
1.3.1.1.1.3 Resimler
Devlet kurumlarınca yapılan kamu hizmetler karşılığında alınan paralardır. Vergi ve
harçlar ile aynı anlama gelse de resimler, kamu kuruluşlarının belirli bir işi yapmaya yetki ve
izin vermesi karşılığında alınır. Resim karşılığında faydalanılan hizmetin şekli farklıdır.
Resim, ekonomik bir işlem sonucu ortaya çıkar. Harçlara benzeyen yanı ise kişiye özel olarak
bir karşılığının olmasıdır. 6
1.3.1.1.1.4 Şerefiyeler
Devlet veya belediyelerin sunmuş oldukları şehirleşme ve imar hizmetlerinden dolayı
bu hizmetlerin yapıldığı alanlarda bulunan gayrimenkullerin piyasa değerlerinde artış
meydana gelir ve bu artış nedeniyle gayrimenkul sahiplerinden belirlenen ölçülerde para
alınır. Alınan bu paralar, şerefiye olarak adlandırılır.7
1.3.1.1.1.5 Vergi Benzeri Gelirler(Parafiskal Gelirler)
Sosyal Güvenlik Kurumları ve meslek odaları gibi parafiskal kurumların üyelerinden
tahsil ettikleri prim, aidat ve kesinti gibi vergi benzeri gelirlere denir.
Parafiskal Gelirin Özellikleri:

Kamu kuruluşu niteliğindeki ekonomik, sosyal veya mesleki kuruluşun yapmış olduğu
kamu hizmetinden, dolaylı veya dolaysız olarak faydalanan kişilerden alınmaktadır.

Bu gelirler bir kamu alacağı olduğu sebebiyle, bu hizmetten yararlanan kişiler bu paraları
ödemek zorundadır.

Parafiskal gelirler ekonomik, sosyal veya meslek kuruluşları kanadıyla toplanıp bu gelirler
ilgili kuruluş bütçesine yer alarak Merkezi Yönetim Bütçesi’ne ekli “B” (Gelir) cetvelinde
yer almazlar.
5
www.drahmetozen.com/wp-content/uploads/2013/01/kamugelir.pptx
www.drahmetozen.com/wp-content/uploads/2013/01/kamugelir.pptx
7
sbolat.weebly.com/uploads/2/4/0/5/24055490/3-_kamu_gelirleri.pdf
6
8

Bu gelirlerin karşılıkları vardır. Parafiskal gelir karşılığında kuruluşlar hizmet, aylık gibi
üyelerine bir karşılık sağlarlar. Sosyal Güvenlik Kurumu sigorta primi ödeyen her bir
vatandaşa aylık ödeme, sağlık hizmeti gibi karşılıklar sunmaktadır.8
1.3.1.1.1.6 Para ve Vergi Cezaları
Para Cezaları: bir toplumda yaşayan bireylerin birbirleriyle olan ilişkileri ve kamu
düzeninin sağlanması için kanun koyucu tarafından konulan kurallara uygun davranmayı
sağlama, kanunlara aykırı hareket edenleri ise cezalandırmaya yönelik yaptırım gücüdür.
Vergi Cezalarında ise yine kanun koyucunun vergi üzerine belirlemiş olduğu kuralları
mükellefin vergi ödevini gereği gibi yerine getirmesini sağlamaya çalışır. Aykırı hareket
edenlerin cezalandırılmasını öngörür.9
1.3.1.1.1.7 Zorunlu Borçlar
Kamu gelirlerinin kamu giderlerini karşılamakta yetersiz kalması ya da ekonomik
zorunluluk ve savaş halinde; devletin kamu geliri sağlamak amacıyla kişilerden, özel
sektörden veya diğer devletlerden karşılığını sonra ödemek kaydıyla almış olduğu gelir
kaynağıdır.
Borçlanma isteğe bağlı olmakla birlikte bazı durumlarda zorunlu olarak borçlanma
vasıtasıyla gelir elde edilmektedir. Zorunlu olması durumunda bu borçlanma vergiye çok
benzer ancak karşılığı olması nedeniyle vergiden ayrılmaktadır.10
1.3.1.1.1.8 Fon Gelirleri
Fonlar, belli bir amacı veya amaçları gerçekleştirmek için gelirlerin toplandığı ve
giderlerin yapıldığı hesaplar olarak ortaya çıkmaktadır. Bu hesaplar bütçe içi olabileceği gibi
bütçe dışı da olabilecektir. Türkiye’de özellikle 1980’li yıllarda önemli bir hale gelen
uygulama ile bütçe sistematiğinin ekonomik ve mali esnekliğe izin vermeyen bürokratik
engellemelerin dışına çıkarak bunları daha hızlı ve etkili olarak uygulama esas alınmıştır. Son
yıllarda ise gerçekleştirilen düzenlemelerle Türkiye’de fonların sayısı önemli ölçüde
azaltılmıştır
8
sbolat.weebly.com/uploads/2/4/0/5/24055490/3-_kamu_gelirleri.pdf
www.drahmetozen.com/wp-content/uploads/2013/01/kamugelir.pptx
10
kisi.deu.edu.tr/userweb/haluk.egeli/KAMU%20MALİYES%20II.ppt
9
9
5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’na göre, çeşitli mevzuatla
kurulmuş fonların her türlü geliri Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası nezdinde Hazine
Müsteşarlığı adına açılan müşterek fon hesabına yatırılır. Bu hesaba yatırılan gelirlerden ilgili
mevzuatında öngörülen fonlar arası pay ve kesintiler Türkiye Cumhuriyeti Merkez Bankası
tarafından yapılır.11
1.3.1.1.1.9 Mali Tekel Gelirleri
Devlet bazı malların üretimi üzerinde tekel hakkı oluşturup ürettiği malların fiyatlarını
yüksek bir seviyede tespit edilebilir. Bu durumda yüksek fiyatlar bir bakıma tüketim vergisi
şekline dönüşerek dolaylı vergi etkisi meydana getirir. Devlet, talep esnekliği düşük mal ve
hizmetlerin üretimini üzerine alarak tekel rantına sahip olabilir.
1.3.1.1.1.10 Emisyon ve Devalüasyon Gelirleri
Emisyon: Ülkede tedavülde olan madeni ve kâğıt parayı basması ve ihraç etmesidir.
Bu yöntem sayesinde sürekli gelir elde edilmese de olağanüstü durumlarda ve ihtiyaç halinde
yapılmaktadır. Bu finansman türüne Merkez Bankası kaynaklı finansman da denir. Emisyon
ile finansmanla ek satın alma gücü oluşturulur. Ancak bu yöntem makro anlamda genel
dengeyi bozduğu ve enflasyona sebep olduğundan pek uygulanmaz.
Devalüasyon: Yerli para değerinin yabancı paralar karşısında düşürülmesi ile
oluşturulan dolaylı yoldan gelir sağlama yöntemidir.
Elde edilen gelirin miktarı, açıklanan şekilde ortaya çıkan artıştan, devletin altın ve
döviz cinsinden borcunda ortaya çıkan artışın çıkarılması sonucu bulunur.12
1.3.1.1.2 Devletin Egemenlik Gücüne Dayanmaksızın Elde Ettiği Gelirler
1.3.1.1.2.1 Mülk ve Teşebbüs Gelirleri
Devletin ve diğer kamu tüzel kişilerinin sahip oldukları gayrimenkullerden elde ettikleri
gelirler mülk gelirleridir. Mülk gelirleri bu gayrimenkullerin kiralanmasından ve satışından
sağlanmaktadır. .Devlete ait olan mali ve ticari sanayi kuruluşlardan elde edilen gelirler ise
teşebbüs gelirleridir. Kamu İktisadi Kuruluşları (KİT),topluma hizmet etmek ve kâr elde
11
12
www.drahmetozen.com/wp-content/uploads/2013/01/kamugelir.pptx
yunus.hacettepe.edu.tr/~utosun/Kamu_Maliyesi_I.ppt
10
etmek amacıyla çalışır. KİT’lerin sağladıkları karlar teşebbüs gelirleri olarak önemli ölçüde
katkı sağlamaktadır. Devletin sahip olduğu bu kuruluşlar özel hukuk hükümlerine tabidir ve
devlet hazinesi dışında bağımsız kurumlar olarak çalışmaktadır. 13
1.3.1.1.2.2 Özelleştirme Gelirleri
Devlete ait olan bazı kurum ve kuruluşların etkin ve verimli çalıştırılmaması ve
piyasaya devrinin daha uygun olacağı düşüncesi, finansman sorunu gibi sebeplerle son
yıllarda önem kazanan uygulamalar özelleştirme gelirlerini oluşturmaktadır.
1.3.1.1.2.3 Zorunlu Olmayan Borçlar
Zorunlu borçlardan farklı olarak bu borçlanma cebri değildir Bu borçlanma
yöntemiyle devlet diğer gelir kalemleriyle karşılayamadığı finansman ihtiyacını gidermek,
tasarruf ve yatırım yetersizliğini gidererek kalkınmayı sağlamak gibi amaçlarla borçlanma
yoluna gidebilmektedir. Zorunlu olmayan borçlanma yolu ile bireyleri borç vermeye teşvik
etmek için uygun şartlar temin edilmeye çalışılır.14
1.3.1.1.2.4 Yardım ve Bağışlar (Devletler Arası Yardımlar)
Devletlerarası yardımlar, genellikle ekonomik, sosyal, siyasi ve askeri amaçlarla ve geri
dönmek üzere verilen parasal veya ayni ödemelerdir. Bu yardımlara İkinci Dünya Savaşı
sonrasında Amerika tarafından yapılan Marshall yardımları örnek olarak verilebilir.15
1.3.1.1.2.5 Diğer Gelirler
Kamu gelirleri içinde savaş vb. gibi siyasi olaylar sonucu mağlup olan devletlerin
galip devletlere ödemek zorunda kaldıkları ganimetler, müsadere sonucu elde edilen gelirler,
kanuni mirasçı bulunmaması nedeniyle devlete intikal eden miras gibi başka bazı gelir
kalemleri de bulunmaktadır.16
kisi.deu.edu.tr/userweb/haluk.egeli/KAMU%20MALİYES%20II.ppt
www.drahmetozen.com/wp-content/uploads/2013/01/kamugelir.pptx
15
www.drahmetozen.com/wp-content/uploads/2013/01/kamugelir.pptx
16
www.drahmetozen.com/wp-content/uploads/2013/01/kamugelir.pptx
13
14
11
1.3.2 Kamu Giderleri
Devlet veya diğer kamu tüzel kişilerinin ( belediyeler, il özel idareleri, köyler, kamu
iktisadi teşebbüsleri) kamu harcamalarını karşılamak amacıyla yaptıkları ödemelere kamu
giderleri denir. Kamu giderleri, devlet (amme) masrafları veya kamu harcamaları ile aynı
anlama gelmektedir. Devlet hizmetlerinin gerçekleştirilebilmesi için yapılan harcamalar kamu
giderleri olarak tanımlanır.
Kamu Harcamaları, devlet ve diğer kamu tüzel kişilerinin sadece para ve mal olarak
doğrudan doğruya yaptığı harcamaları değil; aynı zamanda hizmetin görülmesi amacıyla
kullanılan diğer araçları da kapsam dâhilinde tutmaktadır. Kanun da yazılı halleriyle kamu
giderleri ise 1050 Sayılı Muhasebe-i Umumiye kanunu ve 5018 Sayılı Kanun da sırasıyla şu
şekilde tanımlanmıştır:
Devlet masrafları bütçe dâhilinde devlet namına ifa edilen veya bir kanunu mahsus ile
ifası taahhüt olunan bir hizmet karşılığı veya hususta karşılığı olmak üzere devlet zimmetinde
tahakkuk eden bir borçtur.
Kanunlarına dayanılarak yaptırılan iş, alınan mal ve hizmet bedelleri, sosyal güvenlik
katkı payları, iç ve dış borç faizleri, borçlanma genel giderleri, borçlanma araçlarının
iskontolu satışından doğan farklar, ekonomik, malî ve sosyal transferler, verilen bağış ve
yardımlar ile diğer giderleri.
1.3.2.1 Kamu Giderlerinin Sınıflandırılması ve Türleri
Ülkelerin içinde bulundukları duruma göre çeşitlilik gösteren kamu harcamalarının
tasnif edilmesi, farklı kamu hizmetlerine ait harcamaların gruplandırılmasında; bu gruplar
arasında kıyaslamalar yapılabilmesinde; artan kamu harcamalarının hangi alanlara doğru
kuvvetli, hangi alanlara doğru yavaş veya gerileyen bir akımla yöneldikleri konusunda bizlere
fikir verebilmektedir. Ayrıca, kamu harcamalarının tasnifi, devletin sınırlı kaynaklarının
ihtiyaçların önemine göre dağıtılması, mükelleflerin ödedikleri vergilerin hangi hizmetlere ve
ne
miktarlarda
harcandığının
görülmesi;
çeşitli
hizmetlerin
maliyet
unsurlarının
incelenebilmesi ve mali istatistik bilgilerinin temini hususlarında kolaylıklar sağlamaktadır.17
Erdoğan Öner, Kamu Maliyesi-I, Maliye ve Gümrük Bakanlığı, APK, Yayın No:1986/282, Ankara, 1987,
s.31.
17
12
1.3.2.1.1 Fonksiyonel (Görevsel) Sınıflandırma
Eğitim, sağlık, bayındırlık, savunma, idari giderler gibi çeşitli başlıklar altında
giderlerin sınıflandırılması, kamu hizmetlerinin etkin ve başarılı bir şekilde yürütülmesi,
kaynakların etkin olarak kullanılması, hizmet mükerrerliklerinin ve noksanlıklarının
önlenmesi ve gider rakamlarının daha anlamlı olması gibi yönlerden oldukça önemli ve
faydalıdır. Fonksiyonel sınıflandırma, belirli bir hizmetin yerine getirilmesinin toplam
maliyetinin saptanmasında; toplam maliyetin saptanmasına müteakip birim maliyetin tespit
edilmesinde ve birim maliyete tesir eden etkenlerin gözden geçirilerek hizmette etkinlik
sağlamaya ve harcanan para ile elde edilen fayda arasında kıyaslamalar yapmaya imkan
hazırlamaktadır.18
1.3.2.1.2 İdari Sınıflandırma
İdari (organik) sınıflama da yapılan giderin, devleti oluşturan idari birimlere göre
gruplandırılmasıdır. Başka bir ifadeyle, harcamalar, bunları yapan kamu kurum ve
kuruluşlarına göre tek tek ayrılmaktadır. İdari örgütlenme biçimi dikkate alınmak suretiyle,
kamu harcamaları; merkezi yönetim harcamaları ve yerel yönetim harcamaları biçiminde bir
sınıflamaya tabi tutulabilmektedir. Savunma, eğitim ve büyük ölçüde sağlık harcamaları ile
transfer harcamalarının hemen hemen tamamı merkezi nitelik gösterirken, çevre temizliği, su,
şehir içi ulaşım gibi yerel ihtiyaçların karşılanmasına yönelik harcamalar da yerel niteliktedir.
Kamu hizmetleri geniş anlamda ele alındığı takdirde; kamu iktisadi teşebbüslerinin,
parafiskal kurumların (Sosyal Güvenlik Kuruluşları, meslek odaları gibi) faaliyetleri
dolayısıyla yaptıkları harcamalar da bu sınıflama içinde değerlendirilebilmektedir. Organik
sınıflama, kamu hizmetlerini gerçekleştirecek kuruluşların tespitinde, fayda-maliyet analizleri
yoluyla tercihlerin belirlenmesinde, savurganlığın önlenmesinde, bütçenin yapımında ve
harcamaların muhasebeleştirilmesinde ve denetiminde önemli faydalar ve kolaylıklar
sağlamaktadır.
18
Abdurrahman Akdoğan, Kamu Maliyesi, 9. B., Gazi Kitapevi, Fersa Matbaacılık, Ankara, 2003, s.83.
13
1.3.2.1.3 Ekonomik Sınıflandırma
Genel anlamda ekonomik sınıflama, kamu harcamalarının ekonomik etkilerine göre
ayrıma tabi tutulmasıdır. Ekonomik sınıflama, kendi arasında, “gerçek (reel) harcamalar” ve
“transfer harcamaları” olarak ikiye ayrılırken, gerçek harcamalar da “cari harcamalar” ve
“yatırım harcamaları” olarak ikiye ayrılmaktadır.
1.3.2.1.3.1 Cari Harcamalar
Cari harcamalar, ele alınan dönemde gayri safi milli hasılaya (GSMH) katkıda bulunan
ve o dönemde tüketilen harcamalardır. Bu harcamalar, ekonominin var olan üretim
kapasitesini kullanmak için gerekli mal ve hizmetlerin satın alınmasına yönelik olarak
yapılmaktadır. Bu bakımdan, bir hizmet veya işgücü, bir mal veya eşya karşılığında yapılan
ödemeler olarak da tanımlanırlar.19
Personel giderleri, mal bedelleri, aydınlatma ve su giderleri, kırtasiye, kira, bakım ve
küçük onarım vb. giderler cari harcama niteliğindedir. Ancak bazı kamu harcamalarının
etkileri döneminde yok olmadığı, gelecek dönemlere de geçtiği halde, bunların nesnel
varlıklar halinde olmamaları, cari harcamalar olarak nitelendirilmelerine neden olmaktadır.
Örneğin, eğitim ve sağlık harcamalarının bir üretici güç olarak insan üzerinde gelecek
dönemlere de kalıcı etkileri olduğu halde, bunlar kamu muhasebesinde cari harcama
sayılmaktadır. Bunlara insan sermayesine yatırım, ya da kalkınma carisi de denilmektedir.20
1.3.2.1.3.2 Yatırım Harcamaları
Yatırım harcamaları; üretimi artıran üretkenliği olumlu yönde etkileyen kaynakların
daha iyi kullanılmalarını sağlayan üretim faktörlerinin verimliliğini çoğaltan çoğu dayanıklı
mal niteliğinde ve faydası birden fazla yıla yaygın mallara yapılan harcamalardır.
Yollar, yapılar, barajlar, tesisler, büyük onarımlar, kamulaştırma giderleri vb. bu
kapsamda değerlendirilmektedir. Yatırım harcamaları, ele alınan dönemde, GSMH’ya katkıda
bulunmakla birlikte, kamu sektöründe sermaye birikimine de yol açmaktadır. Bu durum
yatırım harcamalarını ekonominin toplam talep düzeyi üzerinde ve ekonomik kalkınmanın
Akif Erginay, Kamu Maliyesi, Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Yayınları, No:334, Sevinç Matbaası,
Ankara, 1973-1974, s.80.
20
Kenan Bulutoğlu, Kamu Ekonomisine Giriş, 4. B. Filiz Kitabevi, İstanbul, 1981, s.219
19
14
gerçekleştirilmesi konusunda önemli etkilere sahip kılmaktadır. Bir taraftan kaynakların etkin
kullanımı, diğer taraftan dengeli kalkınma ve istihdam düzeyinin yükseltilmesi bakımından
yatırım harcamaları büyük önem taşımaktadır.21
1.3.2.1.3.3 Transfer Harcamaları
1930’lu yıllardan itibaren kamu harcamalarının gittikçe önemi artan bir bölümü olan
transfer harcamaları, devletin mal veya hizmet gibi bir üretim faktörü elde etmediği;
ekonomik, sosyal ve mali nedenlerle satınalma gücünün bir kısım kişiler veya sosyal gruplara
karşılıksız olarak intikal ettirildiği harcamalardır. Satınalma gücünün bu şekilde el
değiştirmesi, doğal olarak, transfer harcamalarından yararlananların satınalma güçlerini
artırmaktadır. Transfer harcamaları da kendi arasında üç bölümde incelenmektedir.
1.3.2.1.3.3.1 Dolaysız – Dolaylı Transfer Harcamaları
Dolaysız transfer harcamaları, kişilerin elde ettikleri gelirlerini doğrudan doğruya
artıran kamu harcamalarıdır. Devlet borçlarının faizleri, gazilere ve malullere ödenen maaşlar,
sosyal yardımlar, sosyal sigorta yardımları bu tip harcamalara örnek olarak gösterilebilir.
Dolaylı transfer harcamaları ise, iktisadi amaçla mali yardımlar ve sübvansiyonlar (tarım,
banka, sanayi, ulaştırma vb. sektörlere) olarak karşımıza çıkmaktadır. Tüketim mallarının
destekleme satışlarla fiyatlarının düşürülmesi, tüketicilerin gelirlerini dolaylı yoldan
artırırken; üreticilerin mallarının fiyatlarının destekleme alımlarıyla yüksek tutulması halinde
ise, üreticilerin gelirleri yaptıkları üretime, satışa bağlı ve orantılı olarak artacaktır.
1.3.2.1.3.3.2 Gelir – Sermaye Transferi Harcamaları
Transfer harcamaları daima gelir aktarması şeklinde ortaya çıkmamakta; bazı
durumlarda sermaye aktarımı niteliği kazanabilmektedir. Bunun en belirgin örneği savaştan
mağlup çıkan devletlerin galip devletlere ödediği savaş tazminatıdır. Ayrıca ihraç mallarında
vergi iadeleri veya zirai üretimde kullanılacak akaryakıtların vergi dışı bırakılması da sermaye
transferi olarak kabul edilmektedir.
Süleyman Ulutürk, Türkiye’de Planlı Dönemde Kamu Harcamalarının Gelişimi ve Devletin Ekonomideki
Rolü, Akçağ Basım Yayım Dağıtım, Ankara, 1998, s.116
21
15
1.3.2.1.3.3.3 Verimli - Verimsiz Transfer Harcamaları
Eğer yapılan bir transfer harcaması iktisadi ve mali amaçlı olarak yapılıyorsa verimli;
sosyal amaçlı ya da borç faiz ödemeleri şeklinde yapılıyorsa verimsiz transfer ödemesi olarak
adlandırılmaktadır.
1.3.3 Analitik Bütçe Sınıflandırmasına Göre Harcamaların Sınıflandırması
1.3.3.1 Tanımı ve Önemi
1050 Sayılı Kanununun 6 ncı maddesinde “Devlet daire ve kurumlarının yıllık gelir ve
gider tahminlerini gösteren ve bunların uygulanmasına ve yürütülmesine izin veren kanun”
şeklinde tanımlanan bütçenin, klasik ve çağdaş olmak üzere iki işlevi bulunmaktadır. Bütçe
sürecinin yasalara uygun olması, en az ödenekle en çok hizmetin görülmesi, mecliste oylanan
bütçenin hükümetin bir tercihi ve tasarrufu olması gibi hususlar bütçenin klasik işlevlerinin
birer sonucudur. Bütçenin, enflasyonla ve deflasyonla mücadelede, ekonomik kalkınma
sürecinde, milli gelirin adil bir şekilde bölüşülmesinde, kamu yönetiminin verimliliğinin ve
etkinliğinin artırılmasında, bölgeler ve sektörler arasındaki dengesizliğin giderilmesinde
kullanılabilmesi ise bütçenin çağdaş işlevlerini ortaya koymaktadır.22
Söz konusu işlevlerden gerektiği şekilde yararlanılabilmesi için sağlam bir altyapı
şarttır. Bütçe sürecine aktif olarak katılan tüm birimler arasında sıkı bir iletişimin bulunması
ve bütçe sürecinin kontrol altında tutulabilmesi, bu altyapının niteliği hakkında ipuçları
sunmaktadır.
Bütçenin kontrol edilebilmesi ise, bütçe kod yapısının (bütçe sınıflandırması) ölçmeye,
izlemeye, analiz ve kontrol etmeye, kıyaslamalar yapmaya uygun olmasıyla doğrudan
ilgilidir.
1.3.3.2 Analitik Bütçe Sınıflandırması
Bütçenin mali politika aracı olarak kullanılmaya başlamasıyla birlikte, sosyo-ekonomik
gereksinimleri karşılayacak çeşitli “bütçe kuramları” (bütçe teorisi) ortaya çıkmıştır. Devri
bütçe, telafi edici bütçe, sıfır tabanlı bütçe, performans bütçe ve program bütçe en çok bilinen
bütçe kuramlarıdır. Bu kuramlar, önemli addedilen herhangi bir konuyu veya konuları öne
çıkarmak suretiyle bir bütçeleme politikası oluşturmakta ve bu politikanın da esaslarını ortaya
koymaktadır.23
22
23
Bilal Kocabaş, “Analitik Bütçe Sınıflandırması,” Mali Kılavuz Dergisi, no.26 (Ekim - Aralık 2004): s. 61.
Gülay Coşkun, Devlet Bütçesi Türk Bütçe Sistemi, Turhan Kitabevi, Ankara, 2000, s.22.
16
Oysa Analitik Bütçe Sınıflandırması (ABS) sadece bir bütçe sınıflandırma modelidir.
Dolayısıyla, ABS’nin bütçe kuramlarının amaçlarına benzer amaçları ve politikaları yoktur.
Söz konusu kuramlardan beklenen faydaları da ABS’den beklememek gerekir.
Bununla birlikte, bütçe sınıflandırması, verilerin;
- Ölçmeye dayandırılarak elde edilmesini,
- Sade ve az tekrar edilir olmasını,
- Güvenilir olmasını,
- En az işlemle konsolide edilmesini,
- Ülkeler, dönemler ve kurumlar arasında karşılaştırılabilmesini, sağlayabilmeli ve
uluslararası standartlara uygun olmalıdır.24
Bu özellikleri taşıyan bir sınıflandırma, bütçenin çağdaş işlevlerinin yerine getirilmesi
açısından önem taşımaktadır.
1.3.3.3 Analitik Bütçe Sınıflandırmasının Yapısı
Analitik Bütçe Sınıflandırması,
• Kurumsal Sınıflandırma
• Fonksiyonel Sınıflandırma
• Finansman Tipi Sınıflandırma
• Ekonomik Sınıflandırma
Olmak üzere dört farklı kod grubu ve on üç düzeyden oluşmaktadır. Her bir düzey ise bir veya
iki haneli koddan oluşmaktadır.
Kurumsal, fonksiyonel, finansman tipi ve ekonomik sınıflandırma gruplarının yapıları ile
hedeflenen faydalar sırasıyla şu şekilde açıklanabilir:
1.3.3.3.1 Kurumsal Sınıflandırma
Analitik Bütçe Sınıflandırmasının ilk kodlama grubu olan kurumsal sınıflandırma, kamu
yönetimi içinde yer alan kurumların idari yapıları dikkate alınarak oluşturulmuştur. Bu
sınıflandırmanın iki haneli ilk düzeyinde toplam 23 kurum kodu mevcuttur. Bu kurumlardan
Cumhurbaşkanlığı 01, Türkiye Büyük Millet Meclisi (T.B.M.M.) 02, Anayasa Mahkemesi 03,
Yargıtay 04, Danıştay 05, Sayıştay 06, Başbakanlık 07 kodları ile ifade edilmektedir. 08-22
kodları on beş icracı bakanlığa verilirken, 97-99 kodları ise Yüksek Öğretim Kurulu (YÖK)
ile tüm yükseköğretim kurumlarının ortak kodu olmuştur.
24
Güner Demirel, “Yeni Bütçe Kod Yapısı,” Bütçe Dünyası, sayı.9 (Kasım 2001): s. 9.
17
25
Tablo:2 Kurumsal Sınıflandırma- www.bumko.gov.tr
Kurumsal sınıflandırmanın ikinci düzeyi birinci düzeyde sayılan kurumların
yöneticilerine karşı doğrudan sorumlu olan birimleri kapsamaktadır. Başbakanlığın veya
herhangi bir icracı bakanlığın müsteşarlık birimi bu düzeyde gösterilir. Diğer taraftan, Devlet
Personel Dairesi Başkanlığı (69), Hazine Müsteşarlığı (82), Milli Güvenlik Kurulu Genel
Sekreterliği (68) ve benzeri birimler de, birinci düzeyde yer alan Başbakanlığın ikinci düzey
kodları ile gösterilmektedir.
Kurumsal sınıflandırmanın üçüncü düzeyinde ise ikinci düzeyde belirtilenlere bağlı
birimler yer almaktadır. Bunlar çoğunlukla ana hizmet birimleridir. Örneğin, 12 kod
numarasıyla birinci düzeyde yer alan Maliye Bakanlığının ikinci düzeyinde yer alan
Müsteşarlık birimine bağlı Baş Hukuk Müşavirliği ve Muhakemat Genel Müdürlüğü, Bütçe
ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, Muhasebat Genel Müdürlüğü, Gelirler Genel Müdürlüğü,
Milli Emlak Genel Müdürlüğü, Avrupa Birliği ve Dış İlişkiler Dairesi Başkanlığı ve Tasfiye
İşleri Döner Sermaye İşletmeleri Genel Müdürlüğü üçüncü düzeyde yer alan birimlerdir.
Dördüncü düzeyde ise, destek ve lojistik birimleri ile politikaları uygulayan birimler yer
almaktadır. Özel kalem, teftiş kurulu, savunma sekreterliği, idari ve mali işler dairesi
başkanlığı, hukuk müşavirliği, basın ve halkla ilişkiler müşavirliği gibi birimler bu düzeyde
kodlandırılmaktadır.
Dört düzeyden oluşan kurumsal sınıflandırmada, her bir düzeyde yer alan birim
yöneticileri için belli bir sorumluluk da tespit edilmiş olmaktadır. Şöyle ki, ilgili birimde
idareci sıfatıyla görev yapan kişi kendi biriminin harcamalarından sorumlu olacağından,
25
www.bumko.gov.tr/TR,141/abs-siniflandirma-listeleri.html
18
biriminin bütçesiyle de yakından ilgilenecektir. Dolayısıyla, ödeneklerin rasyonel kullanılıp
kullanılmadığı noktasında bir otokontrol sistemi de getirilmiş olmaktadır.
1.3.3.3.2 Fonksiyonel Sınıflandırma
Analitik Bütçe Sınıflandırmasının önemli bir kodlama grubu olan fonksiyonel
sınıflandırma, kamu hizmetlerinin türlerine göre tasnif edildiği kodlama grubudur. Bu
sınıflandırma ile devlet faaliyetleri on temel fonksiyona ayrılmaktadır.
26
İlk düzeydeki her bir fonksiyon, ikinci düzeyde alt fonksiyonlara ayrılmaktadır.
İkinci düzeydeki alt fonksiyonlar da üçüncü düzeyde belli hizmetlere bölünmekte olup “nihai
hizmetler”i göstermektedir.
Dördüncü düzey ise, muhtemel ihtiyaçlar için ayrılmış olup, bu düzeyde izlenmesi
gerekli hizmet türü ortaya çıktığında söz konusu kurum ile Maliye Bakanlığının mutabakatı
ile o kuruma mahsus dördüncü düzey kodlar oluşturulabilecektir.
Fonksiyonel sınıflandırma, bütçenin çağdaş işlevlerinin yerine getirilmesinde önemli rol
oynamaktadır. Bu anlamda, belli hizmetlere ağırlık verilmesi, belli hizmetlerin nispeten
kısılması bu sınıflandırma ile mümkün olabilecektir. Böyle bir sınıflandırmanın yapılmadığı
Performans Bütçe Sistemi döneminde, kurumlar, önceki yıllarda aldıkları ödeneklerin yeni
yılda mümkün olduğunca artırılmasını isterlerdi. En azından ödeneklerin artış oranının,
enflasyon artış oranının altına düşmemesi için çaba harcarlardı. Öte yandan, harcanmayan
ödeneklerin yılsonunda iptal edileceği dikkate alınarak elde kalan paranın da bir şekilde
harcanması yoluna gidilirdi. İdareleri bu şekilde davranmaya yönelten sebep şüphesiz sonraki
yıllarda temin edilecek ödeneğin oransal olarak düşmesini engellemektir. Bu sınıflandırma ile
birlikte, devlet faaliyetlerinin türü ve miktarının belirlenmesi öncelik kazanacağından hangi
kurumun ne kadar ödenek alacağı ikinci derecede önemli hale gelmiştir.
26
www.bumko.gov.tr/TR,141/abs-siniflandirma-listeleri.html
19
Tablo 3: Fonksiyonel Sınıflandırma www.bumko.gov.tr
1.3.3.3.3 Finansman Tipi Sınıflandırma
Tek düzey ve tek koddan oluşan finansman tipi sınıflandırma, Kamu İktisadi
Teşebbüsleri dışında Devlet tanımına giren bütün kurumları kapsamakta olup harcamanın
finanse edildiği kaynağı göstermektedir. Bu sınıflandırmanın kod numaraları ile harcamanın
yapılabileceği kaynaklar şu şekilde gösterilebilir: “1- Genel Bütçe, 2- Katma Bütçe, 3- Sosyal
Güvenlik Kurumları, 4- Özerk Kuruluşlar, 5- Döner Sermayeler, 6- Özel Ödenekler, 7- Dış
Proje Kredileri, 8- Bütçe Dışı Fonlar.”
20
1.3.3.3.4 Ekonomik Sınıflandırma
Çağdaş bütçe işlevleri açısından fonksiyonel sınıflandırma gibi önemli bir yere sahip
olan ekonomik sınıflandırma, dört düzeyli ve altı haneli bir kod grubundan oluşmaktadır.
Devlet faaliyetlerinin milli ekonomi üzerindeki etkilerinin gruplandırılması hedeflenerek
oluşturulmuş olan bu sınıflandırmada ayrılabilen ve izlenmesi anlamlı olan bütün maliyetlerin
ayrı tertiplerde bütçelenmeleri gerekmektedir.27
Personel giderleri, sosyal güvenlik kurumlarına devlet primi giderleri, bütçe kanunları
ile belirlenmiş asgari değeri aşmayan ve normal ömrü bir yıl veya daha uzun olmayan mal ve
hizmet alım giderleri, faiz giderleri ile savunmaya yönelik (askeri lojman alımı, yapımı ve
büyük onarım için yapılan harcamalar hariç) harcamalar cari giderlerdir. Bütçe dışındaki
kurumların cari nitelikli giderlerini finanse etmek amacıyla bütçeden yapılan karşılıksız
ödemeler ise cari transfer giderleridir. Bütçe kanunları ile belirlenmiş asgari değeri aşan ve
normal ömrü bir yıl veya daha uzun ola mal ve hizmet alımları ile sabit sermaye edinimleri ve
gayrimenkullerin ya da gayri maddi aktiflerin edinimi için yapılan ödemeler sermaye giderleri
içinde yer alır. Ödemenin yapıldığı kesimin sermaye nitelikli harcamalarını karşılamak
amacıyla karşılıksız olarak yapılan ödemeler ise sermaye transferi olarak kabul edilir. Borç
verme ise, kamusal bir amaçla bir mali hakka (geri ödemesi olan anlamında) ya da taahhüde
dayalı olarak yapılan işlemdir. Verilen borçlar gider bölümünde sınıflandırılırken, geri
ödemeler gelirler bölümüne dâhil edilecektir. Borç verme, bütçe sınıflandırması içinde ilk
defa açıkça bütçelenmektedir.
1.3.4 Devlet Bütçesi ve Hazırlık Süreci
1.3.4.1 Devlet Bütçesi
İktisat ve maliye profesörü Edgar Allix’e göre bütçe “Devletin belirli bir süre içinde
gelir ve harcamalarını tahmini olarak belirleyen, gelirlerin toplanmasına, harcamaların
yapılmasına izin veren bir kanun” olarak tanımlamaktadır
İktisatçı Paul Leroy-Beaulieu göre ise “Gelecekteki belli bir döneme ilişkin olarak,
devletin ya da bir başka kurumun, gelir ve gider tahminlerinin ne olacağını saptanıp, biçimi,
niteliği belli cetveller haline getirilmesi, ardından gelirlerin toplanıp masrafların yapılması
için yetkili makamlara bunların tasdik ettirilmesi ile ortaya çıkan mali dokümana verilen
addır.”
27
Bilal Kocabaş, “Analitik Bütçe Sınıflandırması,” s.66.
21
5018 Sayılı Kanunun 3 üncü maddesi /f bendinde ise “Belirli bir dönemdeki gelir ve
gider tahminleri ile bunların uygulanmasına ilişkin hususları gösteren ve usulüne uygun
olarak yürürlüğe konulan belge”
5018 Sayılı Kanun 15 inci maddesinde ise resmi anlamda tanımı ise şöyle yapılmıştır.
“Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu, merkezi yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin gelir ve
gider tahminlerini gösteren bunların uygulanmasına ve yürütülmesine yetki ve izin veren
kanun”
Bütçe, esas itibariyle bir kanun olmasına karşın bütçe yasa tasarısının hazırlanması,
mecliste görüşülmesi ve kanunlaşması açısından önem arz eden bir kanundur. Bütçe yasası
kamu yönetiminin faaliyetlerini hukuki normlara bağlayan bir yasadır. Ülkemizde devlet
bütçesi yasal dayanağını Anayasa ve 5018 Sayılı Kanundan almaktadır. İlgili kanunlar ile
devlet bütçesinin esas ve şekle ait hükümlerini, hazırlama usullerini ve bütçenin
uygulanmasını kesin bir şekilde saptamış ve yasal ilkelerini belirlemiştir.
Anayasa da belirtilen madde ile bütçe hazırlanış ve uygulama hususları teminat altına
alınmıştır. Anayasa da bütçe hazırlanışı 161 inci madde ile şu şekilde düzenlenmiştir:
Devletin ve kamu iktisadî teşebbüsleri dışındaki kamu tüzel kişilerinin harcamaları,
yıllık bütçelerle yapılır.
(Değişik: 29/10/2005-5428/3 md.) Malî yıl başlangıcı ile merkezî yönetim bütçesinin
hazırlanması, uygulanması ve kontrolü kanunla düzenlenir.
Kanun, kalkınma planları ile ilgili yatırımlar veya bir yıldan fazla sürecek iş ve
hizmetler için özel süre ve usuller koyabilir.
Bütçe kanununa, bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamaz.
Bu maddede bütçe uygulamasının yıllık olduğu ve yeni yıl ile birlikte yani bir bütçe
oluşumuna geçilmesi gerektiği, bazı istisnai durumlarda süre kısıtının uzatılabileceği, en
önemlisi bütçe kanununa bütçe harici olan gelir gider dengesi dışında hiçbir madde
eklenememesidir. Özellikle bu maddenin son bendinde bütçe kanununun özel bir kanun
olduğu ve kamunun bütçe ile ilgili olmayan bir hususu bu kanuna dahil edip yasalaştırılması
engellenmiştir.
22
1.3.4.2 Devlet Bütçesi Hazırlanış Süreci
1.3.4.2.1 Orta Vadeli Program
5018 Sayılı Kanunun 16 ncı maddesi uyarınca, çok yıllı bütçe hazırlık süreci Bakanlar
Kurulunun en geç Eylül ayının ilk haftası sonuna kadar makro politikaları, ilkeleri, hedef ve
gösterge niteliğindeki temel ekonomik büyüklükleri de kapsayacak şekilde Kalkınma
Bakanlığınca hazırlanan orta vadeli programı kabul etmesiyle başlamaktadır.
Orta Vadeli Program, bütçe sürecini başlatarak stratejik amaçlar temelinde kamu
politikaları
ve
uygulamalarını
şekillendirecek
ve
kaynak
tahsisini
bu
çerçevede
yönlendirecektir. Aynı zamanda, kamu ve özel kesim için öngörülebilirliği artıracak bir yol
haritası niteliğinde olan bu Program, son yıllarda sosyal ve ekonomik alanda sağlanan
gelişmelerin daha sağlam bir zeminde sürdürülmesi suretiyle güven ve istikrara katkıda
bulunacaktır.
Çeşitli alanlarda birbirleriyle tutarlı bir amaç, politika ve öncelikler seti sunan Orta
Vadeli Program, makro politikaların yanı sıra, temel gelişme eksenlerini ve ana sektörleri
kapsamaktadır.
Bakanlık ve kurum bütçelerinin hazırlanmasında, idari ve yasal düzenlemelerin
gerçekleştirilmesinde, kurumların karar alma ve uygulama süreçlerinde Programın amaç ve
öncelikleri esas alınacaktır.
Dinamik bir yapı arz eden ve üç yıllık perspektife sahip olan Program, yıllık
uygulamaların sonuçları ve genel şartlardaki değişmeler dikkate alınarak, her yıl
yenilenmektedir. Bu kapsamda, Program uygulamaları ile Programı etkileyebilecek dışsal
gelişmeler etkili bir şekilde izlenecek ve değerlendirilecektir. Programda yer alan amaç ve
öncelikler bakımından uygulamanın izlenmesi, değerlendirilmesi ve Bakanlar Kuruluna bilgi
sunulmasından Kalkınma Bakanlığı sorumludur.
1.3.4.2.2 Orta Vadeli Program İçeriği
- Kamu ve özel kesim için öngörülebilirliği artıracak bir yol haritası niteliğindedir.
- Çeşitli alanlarda birbirleriyle tutarlı bir amaç, politika ve öncelikler seti sunmaktadır.
- Makro politikaların yanı sıra, temel gelişme eksenlerini ve ana sektörleri kapsar.
- Uzun vadeli amaçlara katkıda bulunacak şekilde, üç yıllık dönemde üzerinde
durulacak öncelikleri tespit eder.
23
- Uygulamaların sonuçları ve genel şartlardaki değişmeler dikkate alınarak, her yıl
yenilenecek dinamik bir yapı arz eder.
- Üç yıllık perspektife sahiptir.
1.3.4.2.3 Orta Vadeli Mali Plan
Bütçe hazırlık sürecinde yer alan ikinci doküman Orta Vadeli Mali Plandır. 5018
Sayılı Kanuna göre Orta Vadeli Mali Plan, Orta Vadeli Program ile uyumlu olmak üzere,
gelecek üç yıla ilişkin toplam gelir ve gider tahminleri ile birlikte hedef açık ve borçlanma
durumu ile kamu idarelerinin ödenek teklif tavanlarını içeren bir belgedir. Maliye Bakanlığı
tarafından hazırlanan Orta Vadeli Malî Plan, en geç Eylül ayının on beşine kadar Yüksek
Planlama Kurulu tarafından karara bağlanarak Resmî Gazetede yayımlanmaktadır.
Bu maksatla hazırlanan orta vadeli mali plan, orta vadeli programda belirlenen temel
amaç ve politikaların hayata geçirilmesine yönelik olarak hazırlanan, merkezi yönetim bütçe
büyüklüklerini ve kurumsal baz da ödenek teklif tavanlarını belirleyen bir belge
niteliğindedir.
Genel ve özel bütçe kapsamındaki idareler, bu iki belge ile belirlenen sınırlar içinde
kendi kurumsal önceliklerini saptayarak bütçelerini hazırlayacaklardır.
Bütçenin hazırlanması ve uygulanmasında etkinliğin artırılarak mali disiplinin
güçlendirilmesi, kamu maliyesi politikası hedeflerinin başında gelmektedir. Bu kapsamda ilk
defa uygulamaya konulacak çok yıllı bütçeleme anlayışı, bu amaca ulaşma çabalarına önemli
bir katkı sağlayacaktır.
Öte yandan, uygulanan politikaların başarıya ulaşması, katılımcılığın artırılarak
toplumda geniş bir destek görmesine ve bu politikaların tasarlanmasında ve uygulanmasında
kamu idareleri arasında yeterli düzeyde işbirliği ve eşgüdümün sağlanmasına bağlıdır. Bu
destek ve işbirliği, bütçe yönetiminde saydamlık ve hesap verilebilirliğin artırılmasına da
yardımcı olacaktır.
Orta Vadeli Mali Planda yer alacak en önemli unsur Mali Planda yer alan politika
öncelikleri ve makroekonomik göstergelere dayanarak ekonomik sınıflandırma bazında
yapılan merkezi yönetim bütçe ödenek teklif tavanlarıdır. Belirlenmiş olan tavan; söz konusu
kurumun verebileceği hizmetler için ayrılmış olan maksimum kaynağı ifade etmekte olup,
kurumun bütçe teklifinde belirteceği hizmetlere ihtiyaç duyulup duyulmamasına göre bu
kaynağın tamamı tahsis edilebilir veya edilmeyebilir.
24
1.3.4.2.4 Bütçe Çağrısı ve Bütçe Hazırlama Rehberi
Orta vadeli program ve orta vadeli mali plan yayımlandıktan sonra kamu idarelerinin
bütçe tekliflerini ve yatırım programını hazırlama sürecini yönlendirmek üzere; Bütçe Çağrısı
ve eki Bütçe Hazırlama Rehberi Maliye Bakanlığınca, Yatırım Genelgesi ve eki Yatırım
Programı Hazırlama Rehberi ise Kalkınma Bakanlığınca hazırlanarak en geç Eylül ayının on
beşine kadar Resmî Gazetede yayımlanır.
Bütçe Hazırlama Rehberi ile Yatırım Programı Hazırlama Rehberi, Bütçenin
hazırlanmasında izlenecek yol ve yöntemler teknik ayrıntı ve standartlar ve hazırlanması
esnasında kullanılacak formları içerir.
1.3.4.2.5 Bütçe Tekliflerinin Hazırlanması
Gelir ve gider tekliflerinin hazırlanmasında;
- Orta vadeli program ve malî planda belirlenen temel büyüklükler ile ilke ve esaslar,
- Kalkınma planı ve yıllık program öncelikleri ile kurumun stratejik planları çerçevesinde
belirlenmiş ödenek tavanları,
- Kamu idarelerinin stratejik planları ile uyumlu çok yıllı bütçeleme anlayışı,
- İdarenin performans hedefleri, dikkate alınır.
1.3.4.2.6 Genel ve Özel Bütçe Kapsamındaki Kamu İdarelerince Yapılacak Bütçe
Hazırlık Çalışmaları
Kamu idareleri, stratejik planları ile Bütçe Hazırlama Rehberinde yer alan esaslar
çerçevesinde, bütçe gelir ve gider tekliflerini gerekçeli olarak hazırlar ve yetkilileri tarafından
imzalanmış olarak en geç Eylül ayı sonuna kadar Maliye Bakanlığına gönderir. Kamu
idarelerinin yatırım teklifleri, değerlendirilmek üzere aynı süre içinde Kalkınma Bakanlığına
verilir.
Kamu idareleri, gider tekliflerini hazırlarken katılımcı bir yaklaşım benimseyecekler
ve merkez dışı birimlerinin ödenek taleplerinin de tekliflere yansıtılmasını sağlayacaklardır.
Özel bütçe kapsamındaki kamu idareleri, gider teklifleri yanında ilgili yıl ve takip
eden iki yıla ilişkin gelir tekliflerini de hazırlayarak en geç Eylül ayı sonuna kadar Maliye
Bakanlığına (Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğüne) göndereceklerdir. Genel bütçe gelir
teklifi ise Maliye Bakanlığınca hazırlanacaktır.
25
Gider teklifleri, Maliye Bakanlığınca belirlenmiş kurumsal, fonksiyonel ve ekonomik
sınıflandırma esasına (analitik bütçe sınıflandırması); gelir teklifleri ise ekonomik
sınıflandırma esasına uygun olarak hazırlanacaktır.
Bütçe gelir ve gider teklifleri gerekçeli olarak hazırlanacak ve yetkilileri tarafından
imzalanacaktır.
1.3.4.2.7 Düzenleyici ve Denetleyici Kurumlar Tarafından Yürütülecek Bütçe Hazırlık
Çalışmaları
5018 Sayılı Kanuna ekli (III) sayılı cetvelde yer alan düzenleyici ve denetleyici
kurumlar, bütçelerini üç yıllık bütçeleme anlayışına uygun olarak kurumsal, fonksiyonel ve
ekonomik sınıflandırma sistemine göre hazırlayacaklardır.
Söz konusu kurumlar, bütçelerini Eylül ayı sonuna kadar doğrudan Türkiye Büyük
Millet Meclisi’ne, bir örneğini de Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu Tasarısına eklenmek üzere
Maliye Bakanlığına (Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü), yatırım tekliflerini ise
Yatırım Programı ile ilişkilendirilmek üzere Kalkınma Bakanlığına göndereceklerdir.
1.3.4.2.8 Maliye Bakanlığında Yapılacak Bütçe Görüşmeleri
Harcamacı kurum tarafından oluşturulan bütçe teklifine son şekli Maliye Bakanlığı
Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğünce verilir. Bütçe ve Mali Kontrol Genel
Müdürlüğünde gelen bütçe tekliflerinin Bütçe çağrısı ve bütçe hazırlama rehberinde belirtilen
ilke ve standartlara uygun hazırlanıp hazırlanmadığı ödenek istemlerinin yasal dayanaklarının
ve ekonomik gerekçelerinin yeterli olup olmadığına bakılır. Bu safhada Maliye Bakanlığı ile
Kalkınma Bakanlığı sıkı bir koordinasyon içinde çalışmaktadır.
1.3.4.2.9 Bütçe Hazırlık Sürecin Diğer Aşamaları
- Bütçe kanun metni çalışmaları; Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü
- Yatırım büyüklükleri koordinasyon toplantısı; Kalkınma Bakanlığı, Maliye Bakanlığı,
Hazine
Müsteşarlığı
- Yüksek Planlama Kurulu toplantısı
- Kamu kurum ve kuruluşlarına ait bütçe tekliflerine son şeklinin verilmesi; Bütçe ve Mali
Kontrol Genel Müdürlüğü, Kalkınma Bakanlığı
26
- Bütçe kanun tasarısına son halinin verilmesi
- Bütçe kanun tasarısının TBMM’ ye sevki; Bakanlar Kurulu, gibi aşamalardan geçmektedir.
1.3.4.2.9.1 Merkezi yönetim bütçe kanun tasarısına (T.B.M.M’de görüşülmesi sırasında
dikkate alınmak üzere);
- Orta vadeli malî planı da içeren bütçe gerekçesi,
- Yıllık ekonomik rapor,
- Vergi muafiyeti, istisnası ve indirimleri ile benzeri uygulamalar nedeniyle vazgeçilen kamu
gelirleri cetveli,
- Kamu borç yönetimi raporu,
- Genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin son iki yıla ait bütçe gerçekleşmeleri ile
izleyen iki yıla ait gelir ve gider tahminleri,
- Mahallî idareler ve sosyal güvenlik kurumlarının bütçe tahminleri,
- Merkezî yönetim kapsamında olmayıp, merkezî yönetim bütçesinden yardım alan kamu
idareleri ile diğer kurum ve kuruluşların listesi, eklenir.
Türkiye Büyük Millet Meclisi ve Sayıştay ile Düzenleyici ve denetleyici kurumlar,
bütçelerini Eylül ayı sonuna kadar doğrudan Türkiye Büyük Millet Meclisine, bir örneğini de
Maliye Bakanlığına gönderirler.
1.3.4.3 Bütçenin Kanunlaşması
1.3.4.3.1 Plan Bütçe Komisyonunda Görüşülmesi
Bakanlar Kurulu tarafından TBMM’ne sunulan bütçe kanun tasarısı; Meclis Başkanı
tarafından Plan ve Bütçe Komisyonuna gönderilir. Bu komisyon bütçe yasa tasarısı üzerinde
teknik incelemeyi yapan komisyon olup, buradaki çalışmaların 55 gün içerisinde
tamamlanması gerekir.
Plan Bütçe Komisyonunda 25 iktidardan olmak üzere toplam 40 üye bulunmaktadır.
Üyeler komisyon gündemindeki bütçe tasarısı üzerinde önergeler verip, kabul edilmesi
halinde, değişiklik yapma imkânına sahiptirler.
27
Komisyon, merkezi yönetim bütçesine dahil kuruluşların bütçe tasarılarını tek tek
görüşür. Tasarı, program bazında onaylanıp gerekli değişikliklerle kabul edildikten sonra
yapılan değişiklikleri ve ekleri içeren bir komisyon raporu ile birlikte T.B.M.M Genel
Kurulu’na sunar.
1.3.4.3.2 Bütçe Yasa Tasarının T.B.M.M. Genel Kurulunda Görüşülmesi
Anayasanın ilgili 162 nci maddesinde meclis çatısı altında yapılacak bütçe görüşülmesi
ile ilgili hususları şu şekilde düzenlemiştir:
(Değişik: 29/10/2005-5428/4 md.) Bakanlar Kurulu, merkezî yönetim bütçe tasarısı ile
millî bütçe tahminlerini gösteren raporu, malî yılbaşından en az yetmiş beş gün önce, Türkiye
Büyük Millet Meclisine sunar.
Bütçe tasarıları ve rapor, kırk üyeden kurulu Bütçe Komisyonunda incelenir. Bu
komisyonun kuruluşunda, iktidar grubuna veya gruplarına en az yirmi beş üye verilmek şartı
ile siyasî parti gruplarının ve bağımsızların oranlarına göre temsili göz önünde tutulur. Bütçe
Komisyonunun elli beş gün içinde kabul edeceği metin, Türkiye Büyük Millet Meclisinde
görüşülür ve malî yıl başına kadar karara bağlanır.
(Değişik: 29/10/2005-5428/4 md.) Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri, Genel
Kurulda, kamu idare bütçeleri hakkında düşüncelerini, her bütçenin tümü üzerindeki
görüşmeler sırasında açıklarlar; bölümler ve değişiklik önergeleri, üzerinde ayrıca görüşme
yapılmaksızın okunur ve oylanır. Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri, bütçe kanunu
tasarılarının Genel Kurulda görüşülmesi sırasında, gider artırıcı veya gelirleri azaltıcı
önerilerde bulunamazlar.
Anayasada yer alan bu madde ile bütçe kanun tasarısının yasama organına teslim
tarihleri ve yasama organının bu kanun tasarısını kimler eşliğinde değerlendireceği
belirtilmiştir.
Genel Kurulda bütçe görüşmelerine, Maliye Bakanı’nın konuşmasıyla başlanır.
Bütçenin Genel Kurulda görüşülmesi için 20 günlük süre vardır.
Bütçenin bütünü üzerine yapılan görüşmelerden sonra, merkezî yönetim bütçe kanun
tasarısının metnini maddeler, gider ve gelir cetvellerini kamu idareleri itibarıyla görüşür ve
bölümler halinde oylar. Genel Kuruldaki görüşmeler sırasında, milletvekilleri, Anayasanın
162
28
nci maddesi gereğince gider arttırıcı veya gelir azaltıcı tekliflerde bulunamazlar. Genel
Kuruldaki bütçe görüşmeleri, gelir bütçesi ve kanun tasarısının diğer maddelerinin de
görüşülüp oylanması sonucu sona erer.
1.3.4.3.3 Bütçe Yasa Tasarısının Mali Yıl Başlangıcından Önce Onaylanması ve
Yayınlanması
Genel Kuruldaki görüşmelerin bitiminden sonra bütçenin tümü açık oya sunulur.
Kabul oyları red oylarından fazla ise bütçe, T.B.M.M.’nce kabul edilmiş olur.
Meclis tarafından kabul edilen kanun tasarısı onaylanmak üzere Cumhurbaşkanlığı’na
gönderilir. Cumhurbaşkanı, Anayasanın 89 uncu maddesi gereği, bütçe kanununu yeniden
görüşülmek üzere meclise iade edemez. Cumhurbaşkanı tarafından onaylanan merkezi
yönetim bütçe kanunu mali yılbaşından önce Resmî Gazetede yayımlanarak mali yılbaşı olan
1 Ocak’ta yürürlüğe girer.28
1.4 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetim Ve Kontrol Kanunu
1.4.1 Yıllar İçinde Kamu Mali Yönetimi ve 5018 Sayılı Kanuna Geliş Süreci
İnsanlık tarihinde kamunun mali açıdan yönetilmesi süreci ilk olarak Magna Carta ile
temellendirilmiştir. Magna Carta ile İngiltere de yaşayan vatandaşlar ile Kral John arasında
bir anlaşma yapılmıştır. Ve Kralın halktan istediği zaman, istediği oranda vergi toplamasına
karşı çıkılmıştır. Bu sayede kamuyu oluşturan insan topluluğu kendisini yöneten kişiye mali
açıdan bir kısıtlama ve kontrol mekanizması oluşturmaya yöneltmiştir. Böylece mali açıdan
yönetimin ilk izlenimleri görülmüştür.
Osmanlıda ise ilk mali yönetim ve bütçeleme işlemi Tarhuncu Ahmet Paşa tarafından
başlatılmıştır. Tarhuncu Ahmet Paşa hazine açığını kapatmak, para değerindeki istikrarsızlığı
kaldırmak, gümrük gelirlerini artırmak, saray ve tersane harcamalarını azaltmak ve
yolsuzluğu önlemek için gayet ciddi bir çalışmaya başladı. Osmanlı Devletinde ilk defa olarak
devletin gelirlerini ve harcamalarını ayrıntılarla öğrenip bir devlet bütçesi hazırlamak için bir
kurul kuruldu. Bu kurul Kemankeş Kara Mustafa Paşa'nın son sadrazamlık yılı olan 1643 ile
1652 yılı arasındaki yaklaşık 10 yıl için devletin defterlerini inceledi.
28
http://www.bumko.gov.tr/TR,41/butce-hazirlama-sureci.html
29
Ayrıca Osmanlı Devleti maliye sisteminde ilk kez gelecek yıl için, yani 1652 yılında
başlayan Hicri 1060 yılı için, “Tarhuncu Bütçesi” adı verilen bir bütçe defteri hazırlandı. Bu
bütçeye göre Hicri 1060 yılında bir yılda taşra eyaletlerinden gelen toplam cizye, avarız,
mukataat bedelinden oluşan devlet gelirinin 5.329 yük olacağı hesaplanmıştı. Devlet
harcamaları olarak yeniçeri ocağı, acemioğlan ocakları, bostancı ve baltacı ulufeleri ile saray,
tersane, donanma, istabl-i amire, cebecihane, tophane vb. giderleri 6.872 yük olacaktı.
Devlet bütçe sorunlarının devamlı olarak çıktığı bilinmekteydi. "Tarhuncu Bütçesi”
’ne göre Hicri 1060 yılı için devlet bütçesi açığının yaklaşık 1.600 yük olacağı hesaplandı. 29
Tahruncu Ahmet Paşa ile Osmanlı mali idaresinde daha düzenli kayıt ve iltizam
sağlanmaya çalışılmış olup ilerleyen dönem için yıllık bütçeleme tahminleri ile harcamaların
daha verimli olması amaçlanmıştır. Bu sayede siyasi, askeri, ekonomik alanlarda harcama
kalemlerini kayda alarak kamu gelirlerinin hangi alanlara aktarılması gerektiğini belirtmiştir.
Osmanlı devletinin son zamanları ve Cumhuriyet döneminde ise mali yönetim
olgusunda değişikler yaşanmaya başlanmıştır.
30
“Birinci Meşrutiyetin ilanına kadar, Genel Muhasebe Usulü ile ilgili var olan
mevzuat, 1871-1874 yılları bütçe tüzükleriyle, hesapların kayıtlarının yazılmaları hakkında
çeşitli tarihleri taşıyan yönergelerden oluşmaktaydı.
Bu mevzuat bütçe kurallarının temellerini ve maliye hizmetlerinde arzulanan düzenin
ruhu derecesindeki birliği kesinlikle sağlayamadığı ve özellikle giderlerin yüklenilmesi,
gerçekleştirilmesi ve ödenmesi ve saymanlarla ilgili hükümleri kapsamadığı için, bu yönde
yürümek isteyen bir Devletin hesap ve muhasebeyi ilgilendiren ihtiyacını karşılamaktan çok
uzaktı.
1909 yılında ilk bütçenin düzenleneceği sırada bu ihtiyaç kendisini göstermiş ve
bütçenin uygulama usulleri hakkında göz önünde tutulması gereken kuralların en önemli
bölümünün ilgili yıl Genel Bütçe Kanununa konulması zorunluluğu doğmuştu. Bu eksik
önlemin bir Devlet bütçe ve muhasebe usulünü yönetmeye yeterli olamayacağı anlaşılarak
Fransa Genel Muhasebe Kanununun ülkemizde en fazla uygulanma olanağı bulunan bazı
maddelerinin alınarak acilen düzenlenen ve Millet Meclisince onaylanan Usulü Muhasebe-i
Umumiye Kanunu 1910 yılı Eylül başından itibaren yürürlüğe konulmuştur.
29
https://tr.wikipedia.org/wiki/Tarhuncu_Ahmed_Pa%C5%9Fa
http://www.kamufinans.com/1050-sayili-muhasebe-i-umumiye-kanununun-degerlendirilmesi-ve-5018-sayilikamu-mali-yonetimi-ve-kontrol-kanunu-ile-karsilastirilmasi/
30
30
Söz konusu kanununun uygulanmasına başlandığının daha ikinci yılında değiştirilmesi
ve tamamlanması gereken bazı eksikliklerin görülmüş olmasından dolayı 12 Mart 1911 ve 21
Eylül 1912 tarihli kararnamelerle değişiklikler yapılmış ve her yıl Genel Bütçe Kanunlarına
da bazı hükümler konulmuştu. Değişikliklerin sürekli olarak kararname olarak kalması, ilgili
değişikliklerde de gerekli yeterlilik sağlanamamasından dolayı ülkemizin özelliklerine göre
“Usulü Muhasebe-i Umumiye” Kanununun yeniden düzenlenmesi tercih edilerek bir kanun
tasarısı oluşturuldu.
Tasarının düzenlenmesinde Devlet mallarının yönetim tarzı, gelirlerin tahakkuk ve
tahsilatında, hazine haklarının ve vergi yükümlüsünün teminat altında bulundurulması,
giderlerin taahhüt ve tahakkukun da bütçe sınırlarının aşılmaması için saymanlardan daha çok
ita amirlerine düsen temel görevler ile ita amirlerinin sayman ve murakıplara karsı sahip
olmaları gereken hak ve yetkilerinin belirlenmesi, sayman hesaplarıyla bakan hesaplarının
mümkün
olan
en
kısa
zamanda
incelenebilmesi,
yargılanabilmesi
ve
bakılabilmesi(görülebilmesi), bir bütçeye ait olarak senesi içinde ödenemeyen borçların
sağlam bir usule bağlanması, ek ve olağanüstü ödeneklerin elde edilmesi ve kullanılması,
avans işlemlerinin daha çok kontrol altında, konusuyla uyum içindeki bir onaya bağlı olarak
uygulanabilmesi, zamanaşımı maddelerine ait karşı görevler ile nakit ve mal saymanlarına ve
merkez (bakanlık) saymanlıklarına ait hak ve görevlerin belirlenmesi ve açıklanması,
saymanların yönetim dönemi hesaplarının Sayıştay’a verilme sekil ve zamanı, Adliye İcra
Daireleriyle katma bütçe ile idare olunan daire ve kurumların özelliklerinin belirlenmesi
açısından vaz geçilmez görülen (bulunan) değişikliklerin ve eklerin yapılmasına özen
gösterilmiş ve bu konudaki maddelerin neden ve gerekçesi belirtilmiştir.
1050 Sayılı Yasada belirli bir süre sonra işlerlik vasfını kaybetmeye başlayarak 90’lı
yılların sonuna doğru düzenlenmesi ya da değiştirilmesi gerektiği vurgulanmıştır. “Mali
yönetimin temeli sayılabilecek 1050 Sayılı Genel Muhasebe Kanunu, son derece kati kalıplar
halinde ve 1925’li yılların koşullarına göre hazırlanmış olduğundan, yurdumuzun geçirmekte
olduğu ekonomik değişikleri izleyemez, sanayileşme yolunda hızla ilerleyen bir ülkenin kamu
yönetiminin gereksinmelerine cevap veremez bir duruma düşmüştür.”
Daha sonrasında ise gelişen ekonomiler, piyasalar, nüfus, vb. durumlar ile gelişen ülke
mali yapısına 1050 sayılı kanunda yetersiz ve işlevsiz gelmeye başlayınca yerine 5018 Sayılı
Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu tasarısı ve hazırlık çalışmaları başladı.
1.4.2 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanununun Düzenlenmesi
31
Kalkınma planları ile bütçeler arasında sıkı bir bağ kurulamaması, bazı malî işlemlerin
bütçelerde yer almaması, bütçe uygulamalarının malî yılla sınırlı olması, bütçe
uygulamalarında kamu idarelerine yeterli öncelik tanınmaması, kamu harcamalarında
sistemli, sürekli ve etkin bir denetimin gerçekleştirilememesi, Sayıştay tarafından yapılan dış
denetimin kapsamının sınırlı kalması ve çok yıllı bütçeleme sisteminin olmaması sistemin
başlıca eksiklikleri olarak ön plana çıkmaktaydı. Mevcut bütçe sınıflandırması ve muhasebe
sistemi, kamu gelir ve giderleri konusunda, hem malî yönetime hem de kamuoyuna istenilen
bilgilerin ayrıntılı olarak sunulmasına teknik olarak imkân vermemekteydi.
Diğer yandan dünyada kamu mali yönetimi ve kontrol sistemi konusunda önemli
gelişmeler yaşanmıştır. Mali yönetim ve kontrol sistemlerinde stratejik planlama, performans
esaslı bütçeleme, orta vadeli harcama planlaması, mali saydamlık, hesap verebilirlik
kavramları ön plana çıkmıştır. Kamu mali yönetim sisteminde etkinlik sağlayan ve verimliliği
artıran bu gelişmeler de dikkate alınarak, mevcut sistemin değiştirilerek daha etkin olması,
Ulusal Program ve Politika Belgesi'nde de yer aldığı üzere uluslararası standartlara ve Avrupa
Birliği normlarına uygun bir kamu malî yönetim ve kontrol sisteminin oluşturulması gereği
daha fazla hissedilir hale gelmiştir.
Kamu mali yönetiminde değişime yönelik olarak yapılması gereken değişikliklere
VIII. Beş Yıllık Kalkınma Planında, plan çalışmaları sırasında hazırlanan “Kamu Mali
Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması ve Mali Saydamlık” başlıklı Özel İhtisas Komisyonu
Raporunda, 2001, 2002 ve 2003 Yılları Programlarında, Avrupa Birliği müktesebatının
üstlenilmesine ilişkin olarak hazırlanan 2001 ve 2003 Ulusal Programlarında, Avrupa
Birliğine verilen Katılım Ortaklığı Belgesinde, Stand-by anlaşması uyarınca IMF’ye verilen
niyet mektuplarında, “Türkiye’de Saydamlığın Arttırılması ve Kamuda Etkin Yönetimin
Geliştirilmesi” Eylem Planında, 59. Hükümet Programında ve Acil Eylem Planında yer
verilmiştir.
Bu kapsamda ülkemizde, değişim çalışmalarının da etkisiyle kamu mali yönetimi ve
kontrol sistemi alanında bazı mevzuat değişiklikleri yapılmış, 4734 Sayılı Kamu İhale
Kanunu, 4735 sayılı Kamu İhale Sözleşmeleri Kanunu, 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç
Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun, 5018 Sayılı Kanun, 5217 sayılı Özel Gelir ve
Özel Ödenek Kanunu çıkarılmış, bütçe kod yapısı değiştirilerek Devlet Mali İstatistiklerine
uyumlu yeni bir bütçe kod sistemine, muhasebe sistemi değiştirilerek tahakkuk esaslı
muhasebe sistemine geçilmiştir.
Mali yönetim ve kontrol sistemi alanında en köklü değişim, kamu mali yönetimi ve
kontrol sistemimizi yeniden düzenleyen 24/12/2003 tarihli ve 25326 sayılı Resmi Gazetede
32
yayımlanan 10/12/2003 tarihli ve 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunuyla
yapılmıştır. Bu Kanunla mali yönetim ve kontrol sistemimiz bütünüyle yeni bir anlayış
çerçevesinde değiştirilmiştir.
1.4.3 5018 Sayılı Kanunun Amacı
5018 Sayılı Kanunu’nun amacı 1 inci maddede şöyle ifade edilmektedir. “Kalkınma
planları ve programlarda yer alan politika ve hedefler doğrultusunda kamu kaynaklarının
etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde elde edilmesi ve kullanılmasını, hesap verebilirliği ve
malî saydamlığı sağlamak üzere, kamu malî yönetiminin yapısını ve işleyişini, kamu
bütçelerinin hazırlanmasını, uygulanmasını, tüm malî işlemlerin muhasebeleştirilmesini,
raporlanmasını ve malî kontrolü düzenlemektir.”
5018 Sayılı Kanun, 1050 Sayılı Kanun’dan farklı olarak mali idare konusunda da
düzenlemeler getirmiştir. 1050 Sayılı Kanun temel olarak mali usul ile ilgili düzenlemelere
yer vermişti mali yetki ve sorumluluklar idari yapıya bağlı görevler olarak tanımlanmakta idi.
Ayrıca bu kanunda 1050 Sayılı Kanun’da yer almayan şeffaflık, hesap verilebilirlik ve
raporlama işlevleri gibi kavramlar da yer almaktadır.
1.4.4. 5018 Sayılı Kanunun Kapsamı
5018 Sayılı Kanun’un kapsamı 2 nci maddede ifade edilmiştir. Buna göre; “Bu kanun,
merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri, sosyal güvenlik kurumları ve mahalli
idarelerden oluşan genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin mali yönetim ve
kontrolünü kapsar. Avrupa Birliği fonları ile yurt içi ve yurt dışından kamu idarelerine
sağlanan kaynakların kullanımı ve kontrolü de uluslararası anlaşmaların hükümleri saklı
kalmak kaydıyla, bu Kanun hükümlerine tabidir.”
Kanun ile birlikte mali literatüre birçok yeni kavram eklenmiştir. Bu madde de önemli olarak
görülen kavram ise “Genel Yönetim” ibaresidir.
5018 Sayılı Kanun’un kapsamı, genel yönetim kapsamındaki kamu idareleri olarak
belirlenmiştir. 1050 Sayılı Kanun sadece devlet tüzel kişiliğine dâhil idareler ile özel
mevzuatlarındaki hükümler saklı kalmak üzere katma bütçeli ve özel bütçeli idarelerin mali
33
yönetim ve denetimlerini kapsamıştır. Ancak 5018 Sayılı Kanun merkezi yönetim
kapsamındaki kamu idareleri, sosyal güvenlik kurumların ve mahalli idarelerden oluşan genel
yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin mali yönetim ve kontrolünü kapsamaktadır.
Merkezi Yönetim Bütçe Kanun Tasarısı, 5018 sayılı Kanun’a ekli (I),(II) ve (III) sayılı
cetvellerde gösterildiği üzere, genel bütçe kapsamındaki idareler ve özel bütçeli idareler ile
düzenleyici ve denetleyici kurumların bütçelerinden oluşmuştur.
Eski uygulama da ise katma bütçeli kuruluşlar kapsamında yer alan bazı kuruluşlar
(Karayolları Genel Müdürlüğü, DSİ Genel Müdürlüğü, Sosyal Hizmetler Çocuk Esirgeme
Kurumu Genel Müdürlüğü gibi) genel bütçe kapsamına alınmış, başta yüksek öğretim
kurumları olmak üzere diğer katma bütçeli kurumlar ile birlikte eski uygulama da genel ve
katma bütçe içerisinde yer almayan, bütçeden yardım alan ve almayan kuruluşlar, (II) sayılı
cetvele dâhil edilmişlerdir.
Ancak TBMM, KİT’ler ve kamuya ait şirketler kapsam dışında kalmıştır. Mali
özerkliğinin sağlanması maksadıyla düzenleyici ve denetleyici kurumların 5018 Sayılı
Kanunun sadece belirli maddelerine tabi olmaları hüküm altına alınmıştır.
5018 Sayılı Kanuna ekli (I), II) ve (III) sayılı cetveller 5436 Sayılı Kamu Mali
Yönetimi Ve Kontrol Kanunu İle Bazı Kanun Ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde
Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun ile şu şekilde değiştirilmiştir; kanunda yapılan bu
düzenlemelerle, daha önceden 1050 Sayılı Kanununa tabi olmayan örneğin Türkiye Ortadoğu
Amme İdaresi, Türkiye Bilimsel ve Teknolojik Araştırma Kurumu, Türk Dil Kurumu, Türk
Tarih Kurumu, Türkiye Radyo Televizyon Kurumu, Türk Standartları Enstitüsü, Milli
Prodüktivite Merkezi, Maden Teknik Arama, Özelleştirme İdaresi Başkanlığı, Toplu Konut
İdaresi Başkanlığı, Milli Piyango İdaresi Genel Müdürlüğü, Radyo Televizyon Üst Kurulu,
Sermaye Piyasası Kurulu, Kamu İhale Kurumu, Bankacılık Denetleme Düzenleme Kurulu,
Rekabet Kurumu, Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu, T.C. Emekli Sandığı, Sosyal Sigortalar
Kurumu, BAĞ-KUR gibi kuruluşlar mali yönetim ve denetim bakımından bu kanun
hükümlerine tabi olacaktır.31
Genel bütçeli idarelerde bir değişiklik olmadığı halde katma bütçe uygulaması
kaldırılmıştır. Mevcut yapıdaki katma bütçeli idarelerden olan DSİ, Karayolları, Köy
Hizmetleri, Tarım Reformu, Petrol İşleri, Orman Genel Müdürlüğü, SHÇEK ile Refik
Murat Arslan, “Orta Vadeli Harcama Sistemi (Çok Yıllı Bütçeleme) ve Türkiye’de Uygulanabilirliği”,
Sayıştay Dergisi, Sayı:54, 2004, s. 151.
31
34
Saydam Hıfzıssıhha Merkezi Başkanlığı yeni düzenleme ile genel bütçeli idareler kapsamına
alınırken bir kısmı da (Yüksek Öğretim Kurulu) özel bütçeli idareler kapsamına alınmıştır.32
Kurumsal yapıda ortaya çıkan bu değişmelerin yanı sıra özünde kanun kaynaklarının
kullanımı ile ilgili olarak daha esnek hareket edebilme isteğinin şekillendirdiği döner sermaye
işletmeleri ve fonlar, sistemde, zamanla artan oranda başvurulan uygulamalar olarak öne
çıkmıştır. Kanunla kurulan kamu tüzel kişiliğini haiz idarelerin sayısındaki artış da dikkate
alındığında çok sayıda değişiklik bütçe türleriyle karşı karşıya kalınmıştır. Bu durum ise bütçe
dışında yönetilen kamu kaynaklarının boyutunu önemli oranda arttırarak adeta ikinci bir kamu
bütçesi yaratılmasına neden olmuştur. Bu bağlamda bütçe birliği ilkesinden uzaklaşılmış ve
kamu kaynaklarının kullanımına ilişkin olarak ayrı bir yapılanma doğmuştur. Bu nedenler ile
genel yönetim kapsamındaki kuruluşların kapsam içerisine alınması ve bütçe birliğinin
sağlanması açısından yapılan kapsam düzenlemesi olumlu yönde atılmış bir adımdır.
Kanunun genel gerekçesine bakıldığı zaman bütçe türleri uluslararası standartlara uygun
olarak yeniden tanımlanmakta ve sınıflandırılmaktadır.33
1.4.5. 5018 Sayılı Kanunun Getirdiği Kavramlar
1.4.5.1. Kamu Maliyesi Tanımının Düzenlenmesi
5018 Sayılı Kanunun 4 üncü maddesinde kamu mali yönetimi kavramı “borçlanma
suretiyle elde edilen imkânlar dâhil kamuya ait gelirler, taşınır ve taşınmazlar, hesaplarda
bulunan para, alacak ve haklar ile her türlü değeri tanımlanmış standartlara uygun olarak
etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasını sağlayacak yasal ve yönetsel sistem ve süreçleri”
şeklinde tanımlamaktadır.
5 inci maddede de uyulması gereken mali ilkeler belirtilmiştir, Bu ilkeler;
1- Kamu malî yönetimi uyumlu bir bütün olarak oluşturulur ve yürütülür.
2- Kamu malî yönetimi uyumlu bir bütün olarak oluşturulur ve yürütülür.
3- Maliye politikasını makro-ekonomik ve sosyal hedeflerle uyumlu bir şekilde yönetmek
4- Kamu mali yönetimini TBMM’nin bütçe hakkına uygun bir şekilde yönetmek
5- Kamu mali yönetimi ile mali disiplini sağlamak
6- Kamu mali yönetimi, ekonomik, sosyal, mali etkinliği birlikte sağlayacak şekilde kamusal
tercih oluşturmak
Ertan Tosun, “Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanun Tasarısına İlişkin Değerlendirme”, Bütçe Dünyası
Dergisi, Sayı: 16, Sonbahar, 2003, s. 19.
33
Hamdi Gülşen, “5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun Kapsamı”, Güncel Mali Sorunlar,
Muhasebat Kontrolörleri Derneği Yayını, Yayın No: 11, Ankara, Mayıs 2006, s. 7.
32
35
7- Kamu idarelerinin mal ve hizmet üretimi ile ihtiyaçlarının karşılanması, ekonomik ve
sosyal verimliliği sağlamak, maliyet-fayda veya maliyet-etkinlik ile gerekli diğer ekonomik ve
sosyal analizleri yapmak.
Kamu maliyesine işlerlik kazandırmak amacıyla disiplin, hesap verilebilirlik, şeffaflık,
etkinlik, iktisadi ve sosyal politikalarla bütünlük ve analitik bir yapı getirilmiştir.
Kamu idare anlayışının klasik bir uzantısı olan katı hiyerarşik ve merkeziyetçi
bürokratik yapısının aksine daha esnek, ademi merkeziyetçi ve profesyonel yöneticilik
anlayışına dayalı yeni kamu yönetimi anlayışı almıştır.
Bu kapsamda, Yeni Kamu Yönetimi’nin amaçları şu şekilde ifade edilebilir:34
- Kırtasiyeciliği azaltmak: Bu çerçevede bürokrasinin azaltılması, bürokratik kuralların
kaldırılması, kurumların yerleşme biçimlerinde değişiklik yapılması ve evraka dayalı
işlemlerin azaltılmasıdır.
- İletişim ve bilgi teknolojilerinden yararlanmak: Bu yolla, mali sistemlerde, satın alma ve
ödeme usullerinde, vatandaşla ilişkilerde, iç ve dış iletişim kanallarının geliştirilmesinde
iyileştirmeler sağlanabilecektir.
- Bütçe açıklarını ve kamu borçlarını azaltmak: Bu amaçla vergilerde ve harcamalarda yeni
arayışlarla etkinlik yakalanabilecektir.
- Küçük, etkin ve bağımsız birimler oluşturmak: Böylelikle kurumsal etkililiği artırmak ve
verimliliğe ulaşmak mümkün olacaktır.
- Sübvansiyonları kaldırmak: Bu şekilde kullanıcı ücretleri gibi yollarla kamu politikalarının
kendi kendini besleme kapasiteleri artırılabilecektir.
- Yeni yönetim tekniklerini benimsemek: Bu çerçevede stratejik plânlama ve yönetim,
performans yönetimi, toplam kalite yönetimi, amaçlara göre yönetim, durumsallık yaklaşımı,
matriks yapılanma, esnek yönetim, imaj ve vizyon yönetimi gibi teknikleri uygulamaya
aktarmak gerekmektedir.
- Sözleşmecilik yöntemlerini kullanmak: Bu şekilde kamusal hizmetlerin doğrudan kamu
birimleri yerine, sözleşme yoluyla özel kuruluşlar ya da gönüllü kuruluşlara gördürülmesi söz
konusu olmaktadır. Bunun sonucunda yönetişim anlayışının bir gereği olarak özel sektörle
kamu kesimi ve gönüllü kuruluşlar arasında işbirliği, şirketleşmeler ve özelleştirme
uygulamaları görülebilecektir.
M.Akif Özer, “Günümüzün Yükselen Değeri Yeni Kamu Yönetimi”, Sayıştay Dergisi, Ekim-Aralık 2005
Sayı:59, s. 42.
34
36
- İnsan kaynakları yönetiminde ve ücret sisteminde değişiklik yapmak: Kamu birimlerine
kendi personel politikalarını ve ücret sistemlerini belirleme konusunda daha fazla yetki
verilmesi ve ömür boyu iş güvencesi hakkının sınırlandırılarak performansa dayalı ücret
sistemine geçilmesi, sınırlı, süreli ya da kısmi zamanlı çalışmaya dayalı sözleşmeler yoluyla
istihdamın yaygınlaştırılması, kamu yönetiminde verimlilik artışına yol açabilecektir.
- Kamu hizmetinde kaliteyi geliştirmek: Ülke genelinde kamu hizmeti sunumunda kalitenin
esas alınması ve bu amaçla standartların geliştirilmesi, yönetim-yönetilen bütünleşmesinin
önünü açacaktır.
- Kamu yönetiminde başta örgütlenme olmak üzere temel ilkelerin yeni baştan ele almak: Bu
şekilde kamu yönetiminin örgütlenme ve görev alanlarının yatay anlamda gözden geçirilerek
tekrarların ortadan kaldırılması,
sahipsiz
görevler için
yeni
ve
ilgili
birimlerin
görevlendirilmesi, birçok alanda tasarrufa gidilmesine ve etkinlik sağlanmasına yol açacaktır.
Burada önemli durum belirlenen anlayışın toplumun her kesimince benimsenmesi ve
uygulamaya aktarılması hususunda ortak düşünülmesi ve kararlı olunmasıdır. Bu
sağlandığında mevcut kamu yönetiminin aksayan yönleri çok daha başarılı bir şekilde
belirlenecek ve buna göre yeni kamu yönetimi anlayışının gerekleri çerçevesinde yaşanan
sorunlara çok daha iyi çözümler bulunabilecektir. Kamu yönetimi anlayışının tam olarak
oturmasıyla etkinliği daha da artacak ve kanunun uygulaması daha düzenli olacaktır.
1.4.5.2 Hazine Birliği İlkesinin Getirilmesi
5018 Sayılı Kanunun 6 ncı maddesi kamuda hazine birliğine yönelik düzenlemeleri
içermektedir. Madde metni şu şekildedir: “merkezi yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin
gelir, gider, tahsilât, ödeme, nakit planlaması ve borç yönetimi, hazine birliğini sağlayacak
şekilde yürütülür. Bu kanuna ekli (I) sayılı cetvelde yer alan kamu idarelerinin tüm gelirleri
Hazine veznelerine girer, giderleri bu veznelerden ödenir. Bu idareler özel vezne açamaz. Her
türlü iç ve dış borçlanma, yurt dışından hibe alınması, borç ve hibe verilmesi ve bunlara
ilişkin geri ödemeler, hazine garantileri, hazine alacakları, nakit yönetimi ve bunlarla ilgili
diğer hususlarda 09.12.2004 tarihli ve 4059 sayılı Hazine Müsteşarlığının Teşkilat ve
Görevleri Hakkında Kanun ve 28.03.2002 tarih ve 4729 sayılı 2000 Mali Yılı Katma Bütçeli
İdareler Kesin Hesap kanun hükümleri uygulanır.”
Kanun maddesinde bahsettiği gibi kamuda hazine birliğinden söz etmek pek mümkün
görünmemektedir. Özel bütçeli kurumlar ile düzenleyici ve denetleyici kurumlar bu ilkenin
istisnalarını oluşturmaktadır. Hazine işlemleri 1983 yılına kadar Maliye Bakanlığı tarafından
gerçekleştirilmekte idi, ancak bu görev aynı yıl Hazine Müsteşarlığına devredilmiştir.
37
Dolayısıyla bütçe yönetimi Maliye Bakanlığına verilirken nakit yönetimi görevi Hazine
Müsteşarlığına bırakılmış bulunmaktadır.35
(Ek fıkra: 25/6/2009-5917/47 md.) Bu Kanuna ekli (I) sayılı cetvelde yer alan kamu
idarelerinin muhasebe hizmetlerini yürüten muhasebe birimlerince gerçekleştirilen tahsilât ve
ödeme işlemleri, güvenli elektronik imza kullanılarak veya Türkiye Cumhuriyet Merkez
Bankasınca belirlenecek güvenlik kriterlerine uygun olarak elektronik ortamda verilecek
talimatlar
çerçevesinde
bu
Banka
aracılığıyla
gerçekleştirilebilir.
Genel
yönetim
kapsamındaki diğer kamu idarelerini uygulama kapsamına almaya ve uygulamaya ilişkin usul
ve esasları belirlemeye Hazine Müsteşarlığı ve Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankasının
görüşünü almak suretiyle Maliye Bakanlığı yetkilidir.
Ek fıkra olarak 2009 yılında getirilen uygulama ile özellikle merkezi yönetim bütçesi
içinde yer alan genel bütçeli kuruluşların yapmış olduğu muhasebe işlemlerinin Türkiye
Cumhuriyeti Merkez Bankasının belirlediği talimatlar tarafından güvenli elektronik imza ile
yapılmasını uygun görmüştür.
1.4.5.3 Mali Saydamlık ve İlgili Düzenlemeler
Türkiye’de mali sistem içerisine 5018 Sayılı Kanun ile giren mali saydamlık kavramı
son yıllarda özellikle IMF’nin uygulamaya koyduğu “Mali Saydamlık İyi Uygulamalar
Tüzüğü” çerçevesinde, IMF üyesi ülkelerde oldukça hızlı ilerleme kaydetmiştir.
Düzenlemenin asıl amacı uzun vadede, sistemin ürettiği veriler ile ülkenin mali
sürdürülebilirliğinin doğru bir şekilde değerlendirilebilmesini sağlamak, kısa vadede ise etkili
bir bütçe için bütçe dışı faaliyetler ve gerçekleşmesi muhtemel yükümlülükler hakkında da
yeterli bilgi üretilmesini mümkün kılmaktadır.
Saydamlık; mevcut koşullara, kararlara ve eylemlere dair bilginin erişilebilir, görünür
ve anlaşılır kılındığı bir süreçtir. Saydamlıktan anlaşılan, bilgilenmek amacıyla karar sürecine
katılan yurttaşlarca, karar sürecinin açıklığı ve anlaşılabilir olmasıdır. Şeffaflık ve kamuyu
aydınlatma, birbirini karşılıklı olarak etkileyen kavramlardır. Kamu da şeffaflık kültürü daha
çok benimsendikçe, açıklanan bilgilerin niteliği ve niceliği de artacaktır.
Mali saydamlık ise; devletin görev ve fonksiyonlarının, kamu ekonomisine ve kamu
mali yönetimine ilişkin bilgilerin ve hesapların (harcamalar, vergiler, borçlanma, borç
yönetimi) ve aynı zamanda kamu mali yönetimine ve temel iktisat politikalarına ilişkin
35
M. K. Mutluer; E. Öner, A. Kesik, Bütçe Hukuku, İstanbul Bilgi Üniversitesi Yayınları, 2005, s.265.
38
planların, niyet ve projeksiyonların açık ve anlaşılır, düzenli olarak ve güven tesis edecek bir
biçimde kamuoyunun bilgisine sunulması olarak tanımlanabilmektedir.36
5018 Sayılı Kanunun 7 nci maddesiyle düzenlenen mali saydamlık ile ilgili olarak şu
şekilde bir sıralama yapılarak açıklanmıştır:
a) Görev, yetki ve sorumlulukların açık olarak tanımlanması,
b) Hükümet politikaları, kalkınma planları, yıllık programlar, stratejik planlar ile bütçelerin
hazırlanması, yetkili organlarda görüşülmesi, uygulanması ve uygulama sonuçları ile
raporların kamuoyuna açık ve ulaşılabilir olması,
c) Genel yönetim kapsamındaki kamu idareleri tarafından sağlanan teşvik ve desteklemelerin
bir yılı geçmemek üzere belirli dönemler itibari ile kamuoyuna açıklanması,
d) Kamu hesaplarının standart bir muhasebe sistemi ve genel kabul görmüş muhasebe
prensiplerine uygun bir muhasebe düzenine göre oluşturulması, zorunludur.
Malî saydamlığın sağlanması için gerekli düzenlemelerin yapılması ve önlemlerin
alınmasından kamu idareleri sorumlu olup, bu hususlar Maliye Bakanlığınca izlenir.”
Mali saydamlık sayesinde yönetici konumundakilerin kamuya ait kaynakları nasıl ve
hangi amaçlar için kullandıkları konusunda kamuoyuna gerekli bilgilerin ulaşmasını ve bunun
sonucunda da kamu kaynağının kişisel çıkar ve amaçlar için kullanılmasının önüne geçilebilir.
Makroekonomik istikrara ulaşmada ve dengeli büyümeyi sağlamada saydamlığın rolü oldukça
büyüktür. Mali saydamlık, ülkelerin kamu kurum ve kuruluşlarına güven duyulması
konusunda önemli bir rol üstlenmektedir. Saydam uygulamalar sayesinde halk, devletin bütün
ekonomik stratejileri, hedefleri ve planları konusunda detaylı bilgilere ulaşabilmektedirler. Bu
bağlamda mali saydamlıkla birlikte, bilgi akışının açık bir şekilde sağlanması sebebiyle,
piyasalar daha etkin çalışabilmekte ve politikalar ile ilgili belirsizlikler azaltılabilmektedir.
Mali saydamlığın etkinliğinin ve verimliliğinin artırılması, kamu mali yönetimlerinin
başarısını olumlu yönde etkilemektedir. Mali saydamlığın etkin olabilmesi için genel olarak
iki koşulun varlığı gerekmektedir. Bu koşullardan birincisi; hedef grupların istenilen bilgiyi
verme gücü ve kararlılığına sahip olmasıdır. İkinci koşul ise; bilgiyi kullanacak olanların,
36
(Aktan;
Ağcakaya; Dileyici, 2004:175)
39
kabul görmüş standartlar ölçüsünde bilgi sağlayanları değerlendirmek için sunulan bilgiyi
kullanabilmesidir.37
Mali saydamlık kavramı özellikle 5018 Sayılı Kanun ile mali literatüre kazandırılan
Hazine Birliği kavramı ile de sıkı bir ilişki içerisindedir. Bu bağlamda tüm gelir ve giderlerin
bütçede yer alması ve kanun da öngörülen bütçeler dışında bütçe yapılmaması mali saydamlık
kavramının mali sistemimize kazandırılmasında etkin bir rol oynamaktadır.
Kamu faaliyetlerinin tüm halka duyurulması, yapılan devlet faaliyetlerinin halk
tarafından bilinmesi mali saydamlıkta önem arz etmektedir. Bu kapsamda yapılan stratejik
planlar, bütçeler, kamu hesapları ve mali istatistiklerin kamuoyuna açık olması, stratejik plan
ve performans programı hazırlanması ve duyurulması, kamu idarelerinin kesin hesap ve
faaliyet raporları düzenlemek suretiyle yetkili mercileri ve kamuoyunu bilgilendirmeleri
ayrıca kamu faaliyetlerinin üst düzey bürokratlar tarafından kamunun amaç, hedef, strateji,
varlık, yükümlülük ve yıllık performans programları hakkında kamuoyunu bilgilendirmeleri
mali saydamlığı değerli kılmaktadır.
1.4.5.3.1 Mali Saydamlığın Olumlu Etkileri
Mali saydamlığın belli başlı yararları şöyledir: 38
a)Bütçeye ilişkin bilgilerin zamanında yayınlanması, devletin hedeflerinin ne olduğu
konusunda piyasanın bir değerlendirme yapmasını ve piyasanın kendini buna göre
ayarlamasına imkân verir.
b) Saydamlık, hesap verme sorumluluğunu sağlayan en önemli araçlardan biri olarak
demokrasinin hâkim olduğu ülkelerde sürdürülebilir olmayan nitelikteki politikaların
iktidardan uzaklaştırılmasını sağlar.
c) Saydam bir mali sistem, bilgilere tam, doğru ve zamanında ulaşılmasına, hiyerarşi
içerisinde kimin ne yaptığının bilinmesine imkân vererek kamu kesiminde sorumluluk
dağılımını kolaylaştırır.
d) Mali saydamlığın açıklığı gerektirmesi, kamu harcamalarında etkinliği arttırır.
e)Saydamlık kamuoyunun kaynakların nasıl kullanıldığını izleyebilmesini sağlar.
f) Milletin devleti daha iyi izleyebilmesi, bürokratların kamu yararına daha uygun
davranmalarını teşvik ederek, kamusal kaynakların dağılımında etkinliğin ve verimliliğin
sağlanmasını özendirir ve kamu yönetimini yetkinleştirir.
37
(Egeli; Özen, 2005: 164).
38
Atiyas; Sayın, 2000:29
40
g)Genel olarak, saydamlığın yaygın olarak uygulandığı demokratik ülkelerde performans
kriteri ön plana çıkar.
1.4.5.3.2 Mali Saydamlığın Olumsuz Etkileri
Bilginin ulaşılabilirliğinin sağlanması, bütün bilgilerin merkezileştirilmesi, anlamlı
verilerin üretilebilmesi, muhasebe ve raporlama sisteminin mali faaliyetleri değerlendirmeye
olanaklı kılması zaman ve parasal açıdan bir maliyeti gerektirmektedir. Mali sistemi sağlıklı
olarak işleyen ülkeler, ihtiyatlı ve saydam makroekonomik politikalara dayanan, serbest fakat
düzenli sermaye hareketlerini sağlayacak olan daha sağlıklı bir uluslararası finansal sistemi
inşa etme gayreti içerisindedirler. Üstelik bu kuruluşların ve uluslararası büyük sermaye
çevrelerinin savundukları modellerin ve politikaların, gelişmekte olan ülkelerde saydamlıktan
uzaklaşmaya, yolsuzlukların artmasına ve rüşvetin yaygınlık kazanmasına yol açan temellerin
atılmasına veya sağlamlaştırılmasına neden olacağı düşünülmektedir.39
1.4.5.4 Hesap Verme Sorumluluğu Tanımı ve Önemi
İyi yönetişim ilkeleri arasında önemli bir yere sahip olan hesap verilebilirlik; bir
kurumdaki görevlilerin, yetki ve sorumluluklarının kullanılmasına ilişkin olarak ilgili kişilere
karşı cevap verebilir olmalıdır. Ve bunlara yönelik eleştiri ve talepleri dikkate alarak bu yönde
hareket etme, bir başarısızlık, yetersizlik ya da usulsüzlük durumunda sorumluluğu üzerine
alma gerekliliği olarak ifade edilmektedir. En genel anlamıyla hesap verme sorumluluğu;
yapılanlara ilişkin belli bir otoriteye karşı açıklamalarda bulunulmasına yönelik bir süreci
anlatmaktadır 40
Yönetim olgusunun özünde olan bir kavram olarak hesap verme sorumluluğu,
demokrasi ile bürokrasinin uzlaştırılması, yönetimin halkın tercihleri doğrultusunda hareket
etmesi ya da kamuoyunun yöneticilere karşı azalan güveninin yeniden kazanılmasının bir
aracı olarak, özellikle son yirmi yıldır gündemde olan bir kavramdır. 41
(Şalcı, 2005:6).
(Mulgan, 2000:555).
41
(Balcı, 2003:115).
39
40
41
Hesap verme sorumluluğu, yetki kullanımı ile bağlantılıdır. Kamu harcamalarının etkinliği
açısından, hesap verme sorumluluğu müessesesinin iyi kurulması ve işletilmesi durumunda,
verilen yetki ile kamu hizmetini ifa etmek üzere kamu kaynağı kullananların rasyonel ve hızlı
karar almaları sağlanabilecektir. Hesap verme sorumluluğu müessesesi ile birlikte sınırlı da
olsa kamu maliyesinde seçmenler tarafından doğrudan kontrolden söz edilmektedir. Buna
karşılık hesap verme sorumluluğunun yönetsel şeklinde yetkinin asıl sahibi ile yetki devri
alanlar arasında daha doğrudan ve güçlü bir kontrol vardır.42
Gelişmiş bir demokrasinin olduğu ve bilinçli vatandaşlardan oluşan toplumlarda
siyasal anlamda ya da halkın denetimi anlamında da hesap verme sorumluluğunun işleyişi,
yönetsel alandaki hesap verme sorumluluğu kadar olmasa da demokrasinin olmadığı ya da az
geliştiği ve vatandaşın yönetim hakkında bilgi sahibi olmadığı durumlara göre daha güçlüdür.
Başarılı hesap verme sorumluluk ilişkilerinin temel öğeleri şunlardır:43
+ Ölçülebilir hedefler belirlenmesi ve sorumlulukların tespiti,
+ Hedeflerin gerçekleştirilmesi için nelere ihtiyaç duyulduğunun planlanması,
+ İşin yapılması ve gelişmenin izlenmesi,
+ Sonuçların raporlanması,
+ Sonuçların bir değerlendirmeye tabi tutulması ve geri bildirim sağlanması.
Hesap verebilirlik örgütlerin yönetsel bir ilkesidir. Bireyler hesap vermedikleri
takdirde kurumlar etkin bir biçimde işleyemeyecektir. Bu bakımdan hesap verebilirlik
özellikle motivasyon ve performans gibi anahtar birtakım örgütsel değişkenlerle bağlantılı bir
kavramdır. Hesap verebilirlikten yoksun sistemler; olumsuz, yasadışı davranışlara yol
açmaktadır.44
Hesap verebilirlik, beklentileri ayrıntılarıyla planlayarak açıkça gösteren, onlara
rehberlik eden, ilişkili olduğu insanlarla ilgili bir dizi yol haritası niteliğindeki bir araç olarak
düşünülmektedir. Hesap verebilirlik, bireylerin faaliyetlerini izlemek için bir dizi araç ve
mekanizmalar sağlamak kadar program veya projelerle ilgili gelişmeleri ve performansı
değerlendirmek için politikaları ve süreci belirleyerek uygulamak bakımından da önemli bir
rol oynamaktadır .45
1.4.5.4.1 Kamu Mali Yönetiminde Hesap Verebilirlik
42
(Broadbent Laughlin, 2002:24)
(Kanada Alberta Eyaleti Sayıştayı,2001:2)
44
(Hall, 2005:6).
45
(Acar, 2001:93).
43
42
Hesap verme sorumluluğu, mali saydamlıkta olduğu gibi 5018 Sayılı Kanunla
düzenlenmiştir. Bu Kanun’un 1 inci maddesinde, Kanun’un amaçlarından birinin hesap
verebilirliği sağlamak olduğu belirtildikten sonra 8 inci maddede hesap verme sorumluluğu
düzenlenmiştir.
Her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanlar,
kaynakların etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak elde edilmesinden,
kullanılmasından, muhasebeleştirilmesinden, raporlanmasından ve kötüye kullanılmaması
için gerekli önlemlerin alınmasından sorumludur ve yetkili kılınmış mercilere hesap vermek
zorundadır.
Madde ile; her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve
yetkili olanların, kaynakların etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak elde
edilmesinden, kullanılmasından, muhasebeleştirilmesinden, raporlanmasından ve kötüye
kullanılmaması için gerekli önlemlerin alınmasından sorumlu ve yetkili kılınmış mercilere
hesap vermek zorunda oldukları hüküm altına alınmıştır. 5018 Sayılı Kanun’a göre kamu
kaynaklarının etkin ve rasyonel kullanımında birincil sorumluluk bakanların ve kurumların
üst yöneticilerinindir. Bakanların, sonuçlardan dolayı parlamentoya karşı hesap verme
sorumluluğunu yerine getirebilmesi, parlamentonun tahsis ettiği kaynaklara karşılık ne tür
sonuçlar elde etmeyi taahhüt ettiğini beyan etmesine, yani ölçülebilir hedefler belirlenmesine
bağlıdır. Benzer şekilde, üst yöneticilerin hesap verme sorumluluğunu yerine getirebilmeleri
de kendilerine tahsis edilen kaynakların ve verilen yetkilerin karşılığında nasıl bir performans
sergileyeceklerini beyan etmelerine, yani ölçülebilir performans hedeflerini belirlemelerine
bağlıdır. Hesap verme sorumluluğu bu karşılıklı taahhüt ve beklentiler çerçevesinde yerine
getirilmekte, performans ölçümlerine dayalı faaliyet raporları aracılığıyla bu sorumluluğu ne
şekilde yerine getirdiği sergilenmektedir 46
1.4.5.5 Yetki ve Sorumluluk İle İlgili Yenilikler
5018
Sayılı Kanunda sıralanan sorumluluklar aşağıdaki şekilde düzenlenmiştir:
a) Mali saydamlık bölümünde de bahsedildiği üzere belirli bir yaptırıma dayalı
olmayan bir sorumluluk vardır. Burada her idarenin sorumluluğu kendine aittir. Mali
saydamlığın sağlanması için gerekli düzenlemelerin yapılması ve önlemlerin alınmasından
kamu daireleri sorumlu olup Maliye Bakanlığınca izlemeyi yapmakla görevlendirilmiştir.
46
(Karaarslan,2006:64).
43
b)Bakanların sorumluluğu: Anayasa madde 112 de her Bakan, Başbakana karşı
sorumlu olup ayrıca kendi yetkisi içindeki işlerden ve emri altındakilerin eylem ve
işlemlerinden de sorumludur. Bakanlar siyasi olarak Başbakana ve Bakanlar Kuruluna,
hukuki olarak kanunlara ve düzenlemelere, cezai olarak da yaptıkları iş ve işlemlerden dolayı
sorumludurlar. 5018 Sayılı Kanun madde 10’da belirtildiği üzere Bakanlar, hükümet
politikasının uygulanması ile bakanlıklarının ve bakanlıklarına bağlı, ilgili ve ilişkili
kuruluşların stratejik planları ile bütçelerinin kalkınma planlarına, yıllık programlara uygun
olarak hazırlanması ve uygulanmasından, bu çerçevede diğer bakanlıklarla koordinasyon ve
işbirliğini sağlamaktan sorumludur. Bu sorumluluk, Yükseköğretim Kurulu, Ölçme, Seçme ve
Yerleştirme Merkezi Başkanlığı, üniversiteler ve yüksek teknoloji enstitüleri için Millî Eğitim
Bakanına, mahallî idareler için İçişleri Bakanına aittir.
Bakanlar, kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli kullanılması ile hukuki ve mali
konularda Başbakana ve Türkiye Büyük Millet Meclisine karşı sorumludurlar.
Bakanlar; idarelerinin amaçları, hedefleri, stratejileri, varlıkları, yükümlülükleri ve
yıllık performans programları konusunda her malî yılın ilk ayı içinde kamuoyunu
bilgilendirirler.
c) Üst yöneticilerin sorumluluğu: 5018 Sayılı Kanunun 11 inci maddesinde
Bakanlıklarda müsteşar, diğer kamu idarelerinde en üst yönetici, il özel idarelerinde vali ve
belediyelerde belediye başkanı üst yöneticidir. Ancak, Millî Savunma Bakanlığında üst
yönetici Bakandır. ibaresine yer vererek bazı istisnai kurumlarda kimlerin üst yönetici olduğu
belirtilmiştir.
Üst yöneticilerin görev ve yetkileri göz önünde bulundurulduğunda üst yöneticilerin
yeni kamu mali yönetim ve kontrol sisteminin önemli aktörü olduğu görülmektedir. Sistemin
etkin bir şekilde faaliyet göstermesi, hedeflenenlerin gerçekleştirilebilmesi ve beklenen
faydaların zamanında alınmasının başrolünde üst yöneticiler yer almaktadır. Aynı maddenin
devamında ise;
Üst yöneticiler, idarelerinin stratejik planlarının ve bütçelerinin kalkınma planına,
yıllık programlara, kurumun stratejik plan ve performans hedefleri ile hizmet gereklerine
uygun olarak hazırlanması ve uygulanmasından, sorumlulukları altındaki kaynakların etkili,
ekonomik ve verimli şekilde elde edilmesi ve kullanımını sağlamaktan, kayıp ve kötüye
kullanımının önlenmesinden, malî yönetim ve kontrol sisteminin işleyişinin gözetilmesi,
izlenmesi ve bu Kanunda belirtilen görev ve sorumlulukların yerine getirilmesinden Bakana;
mahallî idarelerde ise meclislerine karşı sorumludurlar.
44
Üst yöneticiler, bu sorumluluğun gereklerini harcama yetkilileri, malî hizmetler birimi
ve iç denetçiler aracılığıyla yerine getirirler. Denilmek suretiyle üst yöneticinin
sorumlulukları düzenlenmiştir.
Ayrıca, üst yöneticiler, 5018 Sayılı Kanunun 57 nci maddesinde Yeterli ve etkili bir
kontrol sisteminin oluşturulabilmesi için; mesleki değerlere ve dürüst yönetim anlayışına
sahip olunması, malî yetki ve sorumlulukların bilgili ve yeterli yöneticilerle personele
verilmesi, belirlenmiş standartlara uyulmasının sağlanması, mevzuata aykırı faaliyetlerin
önlenmesi ve kapsamlı bir yönetim anlayışı ile uygun bir çalışma ortamının ve saydamlığın
sağlanması bakımından ilgili idarelerin üst yöneticileri ile diğer yöneticileri tarafından
görev, yetki ve sorumluluklar göz önünde bulundurulmak suretiyle gerekli önlemler alınır. Üst
yöneticiler her yıl, is ve işlemlerinin amaçlara, iyi malî yönetim ilkelerine, kontrol
düzenlemelerine ve mevzuata uygun bir şekilde gerçekleştirildiğini içeren iç kontrol güvence
beyanını düzenler ve birim faaliyet raporları ile idare faaliyet raporlarına eklerler. Her yıl
faaliyet raporu düzenlemekle de mükellef kılınmışlardır.
d) Harcama yetkililerinin sorumluluğu: 5018 Sayılı Kanunun 31 inci maddesi harcama
yetkilisi ve yetkisini şu şekilde düzenlemiştir.
Bütçeyle ödenek tahsis edilen her bir harcama biriminin en üst yöneticisi harcama
yetkilisidir.
Ancak, teşkilât yapısı ve personel durumu gibi nedenlerle harcama yetkililerinin
belirlenmesinde
güçlük
bulunan
idareler
ile
bütçelerinde
harcama
birimleri
sınıflandırılmayan idarelerde harcama yetkisi, üst yönetici veya üst yöneticinin belirleyeceği
kişiler tarafından; mahallî idarelerde İçişleri Bakanlığının, diğer idarelerde ise Maliye
Bakanlığının uygun görüşü üzerine yürütülebilir.
Kanunların verdiği yetkiye istinaden yönetim kurulu, icra komitesi, komisyon ve
benzeri kurul veya komite kararıyla yapılan harcamalarda, harcama yetkisinden doğan
sorumluluk kurul, komite veya komisyona ait olur.
Yükseköğretim Kurulu ile üniversiteler ve yüksek teknoloji enstitülerinde, harcama
yetkilileri ödenek gönderme belgesiyle belirlenir. Bu idarelerde ödenek gönderme belgesi ile
ödenek gönderilen birimler harcama birimi, kendisine ödenek gönderilen birimin en üst
yöneticisi ise harcama yetkilisidir. Bütçe ödeneklerinin ilgili birimlere dağılımının
planlanması, ödenek gönderme belgesine bağlanması ve kullanılmasına ilişkin usul ve esaslar
Maliye Bakanlığı tarafından belirlenir.
Genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinde; idareler, merkez ve merkez dışı
birimler ve görev unvanları itibarıyla harcama yetkililerinin belirlenmesine, harcama
45
yetkisinin bir üst yönetim kademesinde birleştirilmesine ve devredilmesine ilişkin usul ve
esaslar Maliye Bakanlığınca belirlenir. Harcama yetkisinin devredilmesi, yetkiyi devredenin
idarî sorumluluğunu ortadan kaldırmaz.
Harcama yetkilileri bütçede öngörülen ödenekleri kadar, ödenek gönderme belgesiyle
kendisine ödenek verilen harcama yetkilileri ise tahsis edilen ödenek tutarında harcama
yapabilir.
Harcama yetkilisi ikiye ayrılır. İlki bütçeyle ödenek tahsis edilen harcama birimlerinin
(merkez birimleri) en üst yöneticileri, ikincisi ise ödenek gönderme belgesiyle ödenek tahsis
edilen merkez dışı birimlerin en üst yöneticileridir. Kanun gereği, harcama yetkisinin
devredilmesi, yetkiyi devredenin idari sorumluluğunu ortadan kaldırmaz. Ayrıca, harcama
yetkilileri, Maliye Bakanlığınca yayımlanan İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve
Esaslar uyarınca (md. 8) görev ve yetki alanları çerçevesinde, idari ve malî karar ve işlemlere
ilişkin olarak iç kontrolün işleyişinden de sorumlu tutulmuşlardır.47
e) Gerçekleştirme görevlilerinin sorumluluğu: bu sorumluluk türü ilgili kanunun 33
üncü maddesinde düzenlenmiştir:
Bütçelerden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve
esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin, görevlendirilmiş kişi veya
komisyonlarca onaylanması ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekir.
Giderlerin gerçekleştirilmesi; harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından
düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine
ödenmesiyle tamamlanır.
Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya
hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için
gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler.
Elektronik ortamda oluşturulan ortak bir veri tabanından yararlanmak suretiyle
yapılacak harcamalarda, veri giriş işlemleri gerçekleştirme görevi sayılır. Bu fıkranın
uygulanmasına ilişkin esas ve usuller Maliye Bakanlığınca belirlenir.
Gerçekleştirme görevlileri, bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken iş ve işlemlerden
sorumludurlar.
Giderin çeşidine göre aranacak gerçekleştirme belgelerinin şekil ve türleri; kamu borç
yönetimine ilişkin olanlarda Hazine Müsteşarlığının uygun görüşünün alınması kaydıyla,
A. Üçbaş, “5018 Sayılı Kanunun Kamu Maliyesine Getirdikleri”, Mali Kılavuz Dergisi, Temmuz - Eylül
2004, s. 41.
47
46
merkezî yönetim kapsamındaki kamu idareleri için Maliye Bakanlığınca, mahallî idareler için
İçişleri Bakanlığınca, sosyal güvenlik kurumları için de bağlı veya ilgili oldukları bakanlıklar
tarafından, Maliye Bakanlığının uygun görüşü alınmak suretiyle çıkarılacak yönetmeliklerle
belirlenir.
f) Gelirlerin Toplanması Sorumluluğu: 5018 Sayılı Kanunun 38 inci maddesinde
gelirlerin toplanma sorumluluğu açıkça düzenlenmiştir. Kamu gelirlerinin tarh, tahakkuk,
tahsiliyle yetkili ve görevli olanlar, ilgili kanunlarda öngörülen tarh, tahakkuk ve tahsil
işlemlerinin zamanında ve eksiksiz olarak yapılmasından sorumludur.
g) Şartlı bağış ve yardımların zamanında kullanılmaması veya amaç dışı
kullanımından doğan sorumluluk: Bağış ve yardımların alınması ve kullanılması ile ilgili
sorumluluklar 5018 Sayılı Kanunun 40 ıncı maddesinin (e) bendine düzenlenmiştir. Bağış ve
yardımlar, kullanılmadığı veya amaç dışı kullanıldığı için geri istenildiği takdirde, bütçeye
gider kaydıyla ilgilisine geri verilir. Şartlı bağış ve yardımın zamanında kullanılmaması
nedeniyle doğacak zararlar ile amaç dışı kullanım nedeniyle yapılan harcamalar sorumluluğu
tespit edilenlere ödettirilir.
Maddenin açıklanması gerekirse bağış ve yardımların usulüne uygun olarak
harcanması gerektiği ve doğacak sorunlardan dolayı başta üst yönetici ve harcama yetkisinin
sorumlu olacağı belirtilmiştir.
h) Mal Yönetiminde Sorumluluk: ilgili kanunun 44 üncü maddesinde mal yönetiminde
etkin sorumluluk hususu şu şekilde düzenlenmiştir. Kamu idareleri, taşınırların yönetimi,
kaydı, muhafazası ve kullanımından sorumludurlar. Taşınırların özelliğinden veya olağan
kullanımından kaynaklanan yıpranma ile usulüne uygun olarak belirlenen firelerden dolayı
sorumluluk aranmaz.
Kullanılmak üzere taşınır teslim edilen görevliler, taşınırın korunmasından ve taşınıra
verilen zararlardan sorumludur. Kamu idareleri, verilen zararların sorumlularına
ödettirilmesini sağlamakla yükümlüdür.
Kamu idarelerine ait malları edinme, kiralama, tahsis, yönetim, kullanma ve elden
çıkarma işlemleri, mevzuatında öngörülen kurallar dahilinde hizmetin amacına uygun olarak
verimlilik ve tutumluluk ilkesine göre yapılır. Bu ilkeye aykırı eylem ve işlemlerden doğacak
zararlardan, malların yönetimi veya kullanılması hususunda yetki verilenler sorumludur.
i) Muhasebe Yetkililerinin Sorumluluğu: 5018 Sayılı Kanunun 61 inci maddesinde
Muhasebe hizmeti; gelirlerin ve alacakların tahsili, giderlerin hak sahiplerine ödenmesi, para
ve parayla ifade edilebilen değerler ile emanetlerin alınması, saklanması, ilgililere verilmesi,
gönderilmesi ve diğer tüm malî işlemlerin kayıtlarının yapılması ve raporlanması
47
işlemleridir. Bu işlemleri yürütenler muhasebe yetkilisidir. Memuriyet kadro ve unvanlarının
muhasebe yetkilisi niteliğine etkisi yoktur.
Muhasebe yetkilisi, bu hizmetlerin yapılmasından ve muhasebe kayıtlarının usulüne
uygun, saydam ve erişilebilir şekilde tutulmasından sorumludur. 9.12.1994 tarihli ve 4059
sayılı Hazine Müsteşarlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun hükümleri saklı kalmak
kaydıyla, genel bütçe kapsamındaki kamu idarelerinin muhasebe hizmetleri Maliye
Bakanlığınca yürütülür. Muhasebe yetkilileri gerekli bilgi ve raporları düzenli olarak kamu
idarelerine verirler.
Muhasebe yetkilileri ödeme aşamasında, ödeme emri belgesi ve eki belgeler üzerinde;
- Yetkililerin imzasını,
- Ödemeye ilişkin ilgili mevzuatında sayılan belgelerin tamam olmasını,
- Maddi hata bulunup bulunmadığını,
- Hak sahibinin kimliğine ilişkin bilgileri,
Kontrol etmekle yükümlüdür.
Muhasebe yetkilileri, ilgili mevzuatında düzenlenmiş belgeler dışında belge arayamaz.
Yukarıda sayılan konulara ilişkin hata veya eksiklik bulunması halinde ödeme yapamaz.
Belgesi eksik veya hatalı olan ödeme emri belgeleri, düzeltilmek veya tamamlanmak üzere en
geç bir iş günü içinde gerekçeleriyle birlikte harcama yetkilisine yazılı olarak gönderilir.
Hataların düzeltilmesi veya eksikliklerin giderilmesi halinde ödeme işlemi gerçekleştirilir.
Madde ile muhasebe yetkili olan kişilerin görev ve yetkilerinin ne ile sınırlandığı ve
hangi işlemleri yapması gerektiği açıkça belirtilmiştir.
j) Kamu İdarelerinin Sorumluluğu: Bu sorumluluk türü 5018 Sayılı Kanunun 76 ncı
maddesinde şu şekilde düzenlenmiştir. Malî karar ve işlemlere ilişkin her türlü kayıt, bilgi ve
belgeler, kamu idareleri tarafından düzenli olarak muhafaza edilir.
Kamu idareleri ve görevlileri; malî yönetim ve kontrol sistemleri ile bütçenin
hazırlanması,
uygulanması,
sonuçlandırılması,
muhasebeleştirilmesi,
raporlanması
işlemlerine ait bilgi ve belgeleri denetimle görevlendirilmiş olanlara ibraz etmek, görevin
sağlıklı yapılmasını sağlayacak önlemleri almak ve her türlü yardım ve kolaylığı göstermek
zorundadır. Yukarıda sayılan sorumluluk hallerinin bazıları idari yapıyı ilgilendiren bazıları
ise mali sorumluluklarla ilgilidir. Kanun maddelerinden 31/2, 33, 38, 40, 48, 58/1, 58/6 ve 61
inci maddelerdeki sorumluluk doğrudan mali sorumluluğa aittir. Bu maddelerde belirtilen
48
görevleri yerine getirenler yaptıkları işlemlerle ilgili yukarıdaki esaslar çerçevesinde tespit
edilen kamu zararlarından doğrudan sorumlu olacaklardır.48
1.4.5.6 Mali Kontrol ve Denetimine Yönelik Yenilikler
5018 sayılı Kanuna göre mali kontrol ve denetim dört kısma ayrılmıştır:
1 – İç Kontrol ve Ön Mali Kontrol
2 – Harcama Sonrası İç Denetim
3 – Dış Denetim
4 – Kesin Hesap Kanunu ve Parlamento Denetimi
1.4.5.6.1 İç Kontrol
5018 Sayılı Kanun çerçevesinde kamu harcamalarının yapılmadan önce kontrol
edilmesi amacıyla düzenlenen unsur olarak iç kontrol karşımıza çıkmaktadır. Kanunun 55 inci
maddesinde şu şekilde bahsetmektedir.
İç kontrol; idarenin amaçlarına, belirlenmiş politikalara ve mevzuata uygun olarak
faaliyetlerin etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde yürütülmesini, varlık ve kaynakların
korunmasını, muhasebe kayıtlarının doğru ve tam olarak tutulmasını, malî bilgi ve yönetim
bilgisinin zamanında ve güvenilir olarak üretilmesini sağlamak üzere idare tarafından
oluşturulan organizasyon, yöntem ve süreçle iç denetimi kapsayan malî ve diğer kontroller
bütünüdür.
Görev ve yetkileri çerçevesinde, malî yönetim ve iç kontrol süreçlerine ilişkin
standartlar ve yöntemler Maliye Bakanlığınca, iç denetime ilişkin standartlar ve yöntemler ise
İç Denetim Koordinasyon Kurulu tarafından belirlenir, geliştirilir ve uyumlaştırılır. Bunlar
ayrıca, sistemlerin koordinasyonunu sağlar ve kamu idarelerine rehberlik hizmeti verir.
şeklinde düzenlenmiştir.
İlgili kanunda tanımı yapıldıktan sonra iç kontrolün amaçları da maddeler halinde
sıralanmaktadır. 5018 Sayılı Kanunun 56 ncı maddesi:
İç kontrolün amacı;
a) Kamu gelir, gider, varlık ve yükümlülüklerinin etkili, ekonomik ve verimli bir
şekilde yönetilmesini,
b) Kamu idarelerinin kanunlara ve diğer düzenlemelere uygun olarak faaliyet
göstermesini,
48
E. Kızılkaya, “5018 Sayılı Kanuna Göre Kamu Zararı”, Mali Kılavuz Dergisi, S.16, Ekim – Aralık 2004, s. 26.
49
c) Her türlü malî karar ve işlemlerde usulsüzlük ve yolsuzluğun önlenmesini,
d) Karar oluşturmak ve izlemek için düzenli, zamanında ve güvenilir rapor ve bilgi
edinilmesini,
e) Varlıkların kötüye kullanılması ve israfını önlemek ve kayıplara karşı korunmasını,
Sağlamaktır.
Kamu iç mali kontrolü, harcamacı kamu idarelerinin bütçe ve ilgili diğer mevzuata, iyi
mali yönetim ilkelerine, saydamlık, etkinlik, verimlilik ve ekonomiye uymalarını sağlamak
için yürütme tarafından uygulanan mali kontrol sisteminin bütünü olarak tanımlanmaktadır.
Bu yaklaşıma göre kamu iç mali kontrolü, hükümetin tüm gelir, gider, varlık ve
yükümlülüklerini kapsamaktadır.49
İç kontrol, bir idarenin belirlenmiş amaç ve politikalarının gerçekleştirilmesi için
makul bir güvence sağlamak üzere oluşturulmakta ve etkin bir iç kontrol sistemi için belirli
şartlar ortaya konmaktadır. Bu nedenle, iç kontrolün unsurlarının kamu idareleri tarafından
çok iyi bir şekilde anlaşılması ve bu ilkelere göre iç kontrol süreçlerinin oluşturulması, iç
kontrolün kalitesi ve etkinliğinin sağlanması bakımından önemlidir.50
İç kontrol kavramının başlıca iki önemli unsuru bulunmaktadır. Bunlar;
Ön Mali Kontrol: 5018 Sayılı Kanunun 58 inci maddesinde bu kavram net olarak şu
şekilde açıklanmıştır. Ön malî kontrol, harcama birimlerinde işlemlerin gerçekleştirilmesi
aşamasında yapılan kontroller ile malî hizmetler birimi tarafından yapılan kontrolleri kapsar.
Ön malî kontrol süreci, malî karar ve işlemlerin hazırlanması, yüklenmeye girişilmesi, iş ve
işlemlerin gerçekleştirilmesi ve belgelendirilmesinden oluşur.
Kamu idarelerinde ön malî kontrol görevi, yönetim sorumluluğu çerçevesinde
yürütülür.
Harcama birimlerinde işlemlerin gerçekleştirilmesi aşamasında yapılacak asgarî
kontroller, malî hizmetler birimi tarafından ön malî kontrole tâbi tutulacak malî karar ve
işlemlerin usûl ve esasları ile ön malî kontrole ilişkin standart ve yöntemler Maliye
Bakanlığınca belirlenir. Kamu idareleri, bu standart ve yöntemlere aykırı olmamak şartıyla
bu konuda düzenleme yapabilir.
İç Denetim; Kamu çalışmalarını değerlendirmek için standartlar doğrusunda
denetlemektir.
B. Kerimoğlu, “Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu Çerçevesinde Harcama Reformu, Kesin Hesap ve
Parlamento Denetimi”, Mali Kılavuz, Ocak - Mart 2004, s. 17.
50
Kesik, a. g. e. , s. 99.
49
50
1.4.5.6.2 Harcama Sonrası İç Denetim
5018 Sayılı Kanunun 63 üncü maddesinde iç denetimle ilgili şu şekilde açıklama
yapılmıştır:
İç denetim, kamu idaresinin çalışmalarına değer katmak ve geliştirmek için
kaynakların ekonomiklik, etkililik ve verimlilik esaslarına göre yönetilip yönetilmediğini
değerlendirmek ve rehberlik yapmak amacıyla yapılan bağımsız, nesnel güvence sağlama ve
danışmanlık faaliyetidir. Bu faaliyetler, idarelerin yönetim ve kontrol yapıları ile malî
işlemlerinin risk yönetimi, yönetim ve kontrol süreçlerinin etkinliğini değerlendirmek ve
geliştirmek yönünde sistematik, sürekli ve disiplinli bir yaklaşımla ve genel kabul görmüş
standartlara uygun olarak gerçekleştirilir
Son yıllarda iç denetime ilgi oldukça artmıştır. Bunun temel nedeni, kamu
yönetiminde hesap verme sorumluluğu ve saydamlık ilkelerinin ön plana çıkması ve
kamuoyunun devletin faaliyetleri hakkında daha çok bilgi edinme ihtiyacını hissetmesidir. İç
denetim, kamu idaresinin performansı hakkında yönetime rapor sunmakta ve bir sorun varsa
yönetimin gerekli önlemleri almasına imkân tanımaktadır. Aynı zamanda iç denetim,
uyguladığı denetim teknikleri ile mali disiplini sağlamanın da bir güvencesi olarak
görülmektedir. İç denetimin kalitesinin artması, aynı zamanda yüksek denetim kurumu
tarafından yapılan dış denetimi kolaylaştırmaktadır.51
1.4.5.6.3. Dış Denetim
Kamuda hesap verme sorumluluğu ve mali saydamlığı sağlamak üzere, uluslararası
standartlarla uyumlu denetimler yapmak, adına denetim yaptığı TBMM ve kamuoyuna
raporlar sunmaktır.
Kamu kurumlarının mali yönetim, performans yönetimi ve 5018 Sayılı Kanunun
raporlama gerekliliklerine uygun hareket etmesini ve kamu kaynaklarının ekonomik, verimli,
etkin kullanımına kanıt oluşturacak şekilde güvenilir, zamanlı, bilgi verici mali düzenlemelere
uygun
mali
tablolar
ile
diğer
raporlar
sunmasını
sağlamaktır.
Genel yönetim kapsamındaki kamu kurumlarının mali işlemlerinden kamu zararına
yol açan hususları sağlam bilgi ve analizlere dayanacak ve zamanlı şekilde kesin hükme
bağlamaktır.52
Sayıştay ile birlikte kamu kurum ve kuruluşlarının yapmış olduğu giderlerin denetimi
yapılarak, ülke kaynaklarının en etkin, ekonomik ve verimli bir biçimde kullanılıp
51
52
Kesik, a. g. e. , s. 101.
http://www.sayistay.gov.tr/tc/misyon.asp
51
kullanılmadığı tespit edilecektir. Sayıştay misyonun da belirtildiği gibi kamuda ki hesap
vermeyi, mali saydamlığı ve şeffaflığı, kamu kaynaklarının etkin kullanılması ve eğer yanlış
bir uygulama ve düzenleme var ise bunların değiştirilmesi için gerekli raporları yazma ve
iletme yetkisine sahip Meclis adına dış denetim yetkisine sahip kuruluştur.
1.4.5.6.4. Kesin Hesap Kanunu ve Parlamento Denetimi
Hem Anayasanın 164 üncü maddesinde genel olarak hem de 5018 Sayılı kanunun 43
üncü maddesinde detaylı olarak Kesin Hesap ve Parlamento Denetimi şu şekilde
düzenlenmiştir:
Anayasa’ya göre Kesinhesap kanunu tasarıları, kanunda daha kısa bir süre kabul
edilmemiş ise, ilgili oldukları malî yılın sonundan başlayarak, en geç yedi ay sonra, Bakanlar
Kurulunca Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulur. Sayıştay, genel uygunluk bildirimini,
ilişkin olduğu kesinhesap kanunu tasarısının verilmesinden başlayarak en geç yetmiş beş gün
içinde Türkiye Büyük Millet Meclisine sunar.
Kesinhesap kanunu tasarısı, yeni yıl bütçe kanunu tasarısıyla birlikte Bütçe
Komisyonu gündemine alınır. Bütçe Komisyonu, bütçe kanunu tasarısıyla kesinhesap kanunu
tasarısını Genel Kurula birlikte sunar, Genel Kurul, kesin hesap kanunu tasarısını, yeni yıl
bütçe kanunu tasarısıyla beraber görüşerek karara bağlar.
Kesinhesap kanunu tasarısı ve genel uygunluk bildiriminin Türkiye Büyük Millet
Meclisine verilmiş olması, ilgili yıla ait Sayıştayca sonuçlandırılamamış denetim ve hesap
yargılamasını önlemez ve bunların karara bağlandığı anlamına gelmez.
Anayasa’nın 164 üncü maddesinde kesinhesap usulünden bahsedilmektedir. Bütçe
kanunu ile yeni yılın bütçesi kabul edilirken eski yılın bütçesinin de tasdiki ve kontrolü
yapılır. Bu kontrol de Kesinhesap adıyla yapılmaktadır..Kesinhesap kontrolünü millet meclisi
adına Sayıştay yapmaktadır. Genel uygunluk bildirimini kesinhesabın verilmesinden sonra
sunarak bütçenin denetimini raporlar halinde meclis bünyesine sunarak mali açıdan
denetimini de yerine getirmiş olur.
5018 Sayılı Kanunun 42 nci maddesinde ise;
Türkiye Büyük Millet Meclisi, merkezî yönetim bütçe kanununun uygulama sonuçlarını
onama yetkisini kesin hesap kanunuyla kullanır. Kesin hesap kanunu tasarısı, muhasebe
52
kayıtları dikkate alınarak, merkezî yönetim bütçe kanununun şekline uygun olarak Maliye
Bakanlığınca hazırlanır. Bu tasarı, bir yıllık uygulama sonuçlarını karşılaştırmalı olarak
gösteren değerlendirmeleri içeren gerekçesiyle birlikte izleyen malî yılın Haziran ayı sonuna
kadar Bakanlar Kurulunca Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulur ve bir örneği Sayıştay’a
gönderilir.
Kesin hesap kanun tasarısının ekinde;
a) Genel mizan,
b) Bütçe gelirleri kesin hesap cetveli ve açıklaması,
c) Bütçe giderleri kesin hesap cetvelleri ve açıklaması,
d) Bütçe gelir ve giderlerinin iller ve idareler itibarıyla dağılımı,
e) Devlet borçları ve Hazine garantilerine ilişkin cetveller,
f) Yılı içerisinde silinen kamu alacakları cetveli,
g) Mal yönetim hesabı icmal cetvelleri,
h) Maliye Bakanlığı tarafından gerekli görülen diğer belgeler, yer almaktadır.
Merkezî yönetim kapsamındaki kamu idareleri bütçelerinin kesin hesabının
düzenlenmesine ilişkin usul ve esaslar Maliye Bakanlığınca belirlenir.
İdarelerin faaliyet raporları, genel faaliyet raporu, dış denetim genel değerlendirme
raporu ve kesin hesap kanunu tasarısı ile merkezî yönetim bütçe kanunu tasarısı birlikte
görüşülür. Ancak, bu raporlar ile genel uygunluk bildirimi Türkiye Büyük Millet Meclisi
komisyonlarında öncelikle görüşülür.
Mahallî idare bütçeleri ile sosyal güvenlik kurumları bütçelerinin uygulama
sonuçlarının kesin hesaba bağlanması, ilgili kanunlarındaki hükümlere göre yapılır.
Devlet gelir ve giderleriyle ilgili işlemleri yapma izin ve yetkisini bütçe yasası ile
yürütme organına veren yasama organı, bütçe hakkının doğal bir sonucu olarak denetimi de
yapmak durumundadır. Bu denetim yasama organınca bütçenin hem uygulanması sırasında
hem de sonrasında yapılır. İlki, bakanlıkların bütçe yılı içerisinde anayasal yönden
sorumluluklarını izlemeye ve tespit etmeye yönelik iken, ikincisi Anayasa gereğince yürütme
organınca yasama organına sunulan Kesin Hesap Kanun Tasarısı’nın görüşülmesi ve
onaylanmasına dayanmaktadır.53
Aziz Konukman, “Kesin Hesap Kanun Tasarıları Üzerine Bir Değerlendirme”, Devlet Reformu: Kamu
Maliyesinde Saydamlık, TESEV, 2000, s. 92.
53
53
İKİNCİ BÖLÜM
SOSYAL GÜVENLİK KURULUŞLARI VE SOSYAL GÜVENLİK
KURUMU MALİ YAPISI
2.1 Sosyal Güvenlik Kurumları Tanımı
Anayasal bir güvence olarak devlet, ülke içerisinde yaşayan vatandaşların sosyal
güvenliğini sağlamak için gerekli tedbirleri alır. Ve bu sosyal güvenliği sağlayıcı teşkilatını
kurar. Sosyal güvenliğin anayasal bir hak olduğu ve bu hakkın vatandaşlar tarafından
faydalanılmasını devlet sağlamaktadır. Anayasa’nın 60 ıncı maddesi de sosyal güvenlik
hakkını şu şekilde açıklamıştır:
Herkes, sosyal güvenlik hakkına sahiptir.
Devlet, bu güvenliği sağlayacak gerekli tedbirleri alır ve teşkilatı kurar. Denilerek
sosyal güvenlik kurumlarının teşkilatlanmasının öneminden bahseder.
Türkiye’de sosyal güvenlik kurumları olarak 2 kuruluş hizmet vermektedir. Türkiye İş
Kurumu ve Sosyal Güvenlik Kurumu, merkezleri Ankara da olan bu 2 kuruluş, Çalışma ve
Sosyal Güvenlik Bakanlığının ilgili kuruluşlarıdır. Görevleri ise Türkiye Cumhuriyeti
vatandaşlarına ilgili ve sorumlu oldukları alanlarda hizmet vermektir
2.2 Türkiye İş Kurumu (İŞKUR)
İşgücü piyasası ihtiyaçları doğrultusunda; iş ve işçi bulmaya aracılık hizmetini etkin
bir şekilde sunmak, işgücünün istihdam edilebilirliğini artırmaya yönelik aktif programlar
yoluyla istihdamı kolaylaştırmak, korumak, geliştirmek, çeşitlendirmek ve işini kaybedenlere
54
geçici bir süre gelir desteği sağlamak.
54
Misyonu ile teşkilatlanan Türkiye İş Kurumu
Türkiye’de çalışma hayatının her zaman oda noktasında olmuş ve kendini bu amaçla sürekli
yenilemiştir.
2.2.1 Türkiye İş Kurumu Tarihçesi
Ülkemizde kamu istihdam hizmetlerine ilişkin ilk yasal düzenleme, ilk iş yasamız olan
1936 tarihli 3008 sayılı İş Kanunudur. Söz konusu Kanun iş ve işçi bulma aracılığı yapan özel
büroların yasaklanmasını ve bu hizmetin kamu tekelinde yapılmasını sağlayacak İş ve İşçi
Bulma Kurumunun üç yıl içinde kurulmasını öngörmekteydi. Üç yıllık sürede kurum
kurulamayınca 1939 tarihli 3612 sayılı İktisat Vekaleti Teşkilat Ve Vazifeleri Hakkındaki
2450 Sayılı Kanunda Bazı Tadilat Ve Değişiklikler Yapılmasına Dair Kanun ile Kurumun
yasa tasarısının iki yıl içinde TBMM'ne sunulacağı kararlaştırıldı. Ancak araya II. Dünya
Savaşının da girmesiyle bu süre de aşıldı ve sonunda 21 Ocak 1946 tarihinde 4837 sayılı İş
Ve İşçi Bulma Kurumu Kuruluş Ve Görevleri Hakkında Kanun ile kamu istihdam
hizmetlerini vermek üzere İş ve İşçi Bulma Kurumu (İİBK) kuruldu. İş ve İşçi Bulma Kurumu
15.03.1946 tarihinde faaliyete geçti. 4837 sayılı Kanun Kurumun görevini "işçilere vasıflarına
uygun işler bulmak ve işverenlere de işlerine uygun vasıfta işçi bulmak" yani iş ve işçi
bulmaya aracılık olarak belirlemiştir.
İİBK 1946 yılından itibaren işgücü piyasasında iş ve işçi bulmaya aracılık hizmetini
vermeye başlamış, özellikle gelişmekte olan sanayiinin işgücü ihtiyacını karşılama ve işgünün
sektörel ve coğrafi hareketliliğini sağlamada kendisine verilen görevi uzun süre başarıyla
yerine getirmiştir. 1960'lı yıllarla birlikte başta Almanya olmak üzere sanayileşmiş ülkelerin
artan işgücü ihtiyaçları ve bu ihtiyacı yabancı işçiler yoluyla da karşılamaları üzerine İİBK,
yurtdışına işçi gönderme faaliyetine yoğunlaşmıştır. 1973 Petrol Krizinden sonra sanayileşmiş
ülkelerde yaşanan durgunluk ve artan işsizlik, yurtdışından işgücü talebinin durmasına neden
olmuştur. Bu gelişme yurt dışına işçi gönderme faaliyetine odaklaşan İİBK ve kamu istihdam
hizmetleri için gerileme sürecinin başlangıcı olmuştur. Kurum değişen işgücü piyasasının
ihtiyacı olan hizmetleri vermede kendini yenileyememiş ve işgücü piyasasında kamu
hizmetlerinin rolü gittikçe azalmaya başlamıştır.
İş piyasasının düzenlenmesi ise planlı döneme geçilmeden ve söz konusu sözleşmeler
onaylanmadan önce gerçekleşmiş bulunmaktadır. Bu nedenle, Kurum iş piyasasının ülke
54
http://www.iskur.gov.tr/KurumsalBilgi
08.11.2015 İŞKUR - Misyonu
55
çapında ve belirli bir plan ve program çerçevesinde düzenlenmesini sağlayacak çağdaş ve
dinamik bir yapıya kavuşturulamamıştır. Böylece, Kurumun ülkemizdeki gelişmesi, özellikle
yasal düzenlemeler bakımından ihtiyaçların çok gerisinde kalmış, zaman zaman yapılan
münferit değişikler ise arzu edilen etkinliği sağlayamamıştır.
1980'li yıllarla birlikte başlayan küreselleşme, teknolojik gelişmeler ve bilgi toplumu
kamu istihdam kurumlarının önemini artırmış, fonksiyonlarını genişletmiştir. İş ve İşçi Bulma
Kurumu'nu da gerek dünyada gerekse ülkemizde ki teknolojik alanda ve işgücü piyasasında
meydana gelen gelişmeleri izleyebilecek, çağdaş iş kurumlarının üstlendiği görevleri yerine
getirebilecek ve aktif işgücü programlarını uygulayabilecek bir yapıya kavuşturmak amacıyla,
4 Ekim 2000 tarih ve 617 sayılı Türkiye İş Kurumunun Kurulması İle Bazı Kanun Ve Kanun
Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun Hükmünde Kararname
Hükmünde Kararname ile İş ve İşçi Bulma Kurumu kapatılarak, Türkiye İş Kurumu (İŞKUR)
kurulmuştur.
Ancak, Anayasa Mahkemesi 31.10.2000 tarih ve Esas No: 2000/63, Karar No:
2000/36 sayılı kararı ile 617 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameyi iptal etmiş ve iptal
kararının Resmi gazete'de yayımlandığı tarihten dokuz ay sonra yürürlüğe gireceğine karar
vermiştir. Dokuz aylık süre 08.08.2001 tarihinde sona ermiştir. Bu süre içerisinde yeni bir
yasal düzenleme yapılamadığından Kurum faaliyetlerini yasal dayanaktan yoksun olarak
sürdürmek zorunda kalmıştır.
Son olarak, T. B. M. M’de 25.06.2003 tarihinde kabul edilen ve 05.07.2003 tarih ve
25159 sayılı Resmi gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 4904 sayılı Türkiye iş Kurumu
Kanunu ile Kurum kuruluş yasasına kavuşmuştur.55
2.2.2. Türkiye İş Kurumu Görevleri
Türkiye İş Kurumunun görevleri kendi kurum kanununun 3 üncü maddesinde açık bir
şekilde anlatılmıştır.
Kurumun görevleri şunlardır:
a) Ulusal istihdam politikasının oluşturulmasına ve istihdamın korunmasına,
geliştirilmesine ve işsizliğin önlenmesi faaliyetlerine yardımcı olmak, işsizlik sigortası
işlemlerini yürütmek.
b) İşgücü piyasası verilerini, yerel ve ulusal baz da derlemek, analiz etmek,
yorumlamak ve yayınlamak, İşgücü Piyasası Bilgi Danışma Kurulunu oluşturmak ve Kurul
55
http://www.iskur.gov.tr/KurumsalBilgi/Kurum/Tarihce.aspx
56
çalışmalarını koordine etmek, işgücü arz ve talebinin belirlenmesine yönelik işgücü ihtiyaç
analizlerini yapmak, yaptırmak.
c) İş ve meslek analizleri yapmak, yaptırmak, iş ve meslek danışmanlığı hizmetleri
vermek, verdirmek, işgücünün istihdam edilebilirliğini artırmaya yönelik işgücü yetiştirme,
mesleki eğitim ve işgücü uyum programları geliştirmek ve uygulamak, istihdamdaki işgücüne
eğitim seminerleri düzenlemek.
d) İşçi isteme ve iş aramanın düzene bağlanmasına ilişkin çalışmalar yapmak,
işgücünün yurt içinde ve yurt dışında uygun oldukları işlere yerleştirilmelerine ve çeşitli işler
için uygun işgücü bulunmasına ve yurt dışı hizmet akitlerinin yapılmasına aracılık etmek,
istihdamında güçlük çekilen işgücü ile işyerlerinin yasal olarak çalıştırmak zorunda oldukları
işgücünün istihdamlarına katkıda bulunmak, özel istihdam bürolarına ilişkin Kuruma verilen
görevleri yerine getirmek, işverenlerin yurt dışında kendi iş ve faaliyetlerinde çalıştıracağı
işçileri temin etmesi ile tarım işlerinde ücretli iş ve işçi bulma aracılığına izin verilmesi ve
kaldırılmasına ilişkin işlemleri yapmak.
e) Gerektiğinde Kurum faaliyet alanı ile ilgili ihalelere katılmak suretiyle, yurt içinde
veya uluslararası düzeyde kurum ve kuruluşlara eğitim ve danışmanlık hizmeti vermek.
f) Avrupa Birliği ve uluslararası kuruluşların işgücü, istihdam ve çalışma hayatına
ilişkin olarak aldıkları kararları izlemek, Türkiye Cumhuriyeti Hükümeti'nin taraf olduğu
Kurumun görev alanına giren ikili ve çok taraflı anlaşma, sözleşme ve tavsiye kararlarını
uygulamak
Anayasada ve kanunda belirtilmiş olan görev ve yetkileri ile Türkiye İş Kurumu etkin
kılınmıştır. Türkiye’de işçi, işveren ve işgücü üçlüsünü birleştiren bir kuruluş olmuştur.
Çalışma hayatında etkin rol alarak ülke ekonomisine büyük katkılar sunmaktadır. İş
edindirme, işçi olanağı sunma gibi insanın sosyal güvenlik açısından kendi gelirini kendisinin
sağlamasına yardımcı olan Türkiye İş Kurumu devletin sosyal güvenlik anlamında önemli
kuruluşlarından biridir.
İş hayatı, meslek kazandırma, işsizlik gibi unsurların olduğu yerde iş kazası, meslek
hastalığı, sağlık hizmetleri, emeklilik gibi unsurlarda olacaktır. İşte bu durumlarda hizmet
veren devlet kurumu olarak Sosyal Güvenlik Kurumu yetkilendirilmiştir.
2.3 Sosyal Güvenlik Kurumu
57
Kaliteli, adil, kolay erişilebilir, insan odaklı hizmet veren, aktüeryal ve mali açıdan
sürdürülebilir bir sosyal güvenlik sistemini yürütmek ve geliştirmektir.
56
Denilerek
misyonunu net bir şekilde ortaya koymuş ayrıca Yenilikçi ve insan odaklı anlayışla topluma
kaliteli hizmet sunan, sürdürülebilirliğini sağlamış, güçlü ve saygın bir kurum olmak.57
Vizyonuyla kendini gelişime açık tutmuş, Türkiye’de yaşayan 78 milyon vatandaşa sosyal
güvenlik anlamında tüm hizmetleri veren kamu kuruluşu olan Sosyal Güvenlik Kurumu genel
itibariyle amaçlarını ve hedeflerini bu şekilde belirlemiştir.
Kurum 20/05/2006 tarihinde Resmi Gazete de yayımlanan 5502 Sayılı Sosyal
Güvenlik Kurumu Kanunu ile Sosyal Güvenlik Kurumu kimliğini kazanmıştır. 5502 Sayılı
Kanunun ilk maddesi bu kanunun amacını şöyle düzenlemiştir:
Bu Kanunun amacı, Sosyal Güvenlik Kurumunun kuruluş, teşkilât, görev ve yetkilerine
ilişkin usûl ve esasları düzenlemektir. Bu Kanun ile Kuruma görev ve yetki veren diğer
kanunların hükümlerini uygulamak üzere; kamu tüzel kişiliğini haiz, idarî ve malî açıdan
özerk, bu Kanunda hüküm bulunmayan durumlarda özel hukuk hükümlerine tâbi Sosyal
Güvenlik Kurumu kurulmuştur. Kurum, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığının ilgili
kuruluşudur. Kurumun merkezi Ankara'dadır. Kurum, Sayıştay'ın denetimine tâbidir
2.3.1 Sosyal Güvenlik Kurumu Tarihçesi
58
Tarihsel süreç içerisinde, işçi statüsünde çalışanlara ilişkin sigorta kollarına ait çeşitli
kanunlara dağılmış bulunan düzenlemeler, sosyal güvenlikle ilgili özel hükümler içeren 1961
Anayasasının yürürlüğe girmesini takiben yeniden gözden geçirilerek, 17.07.1964 tarihli ve
506 sayılı Sosyal Sigortalar Kanununda birleştirilmiştir. 01.03.1965 tarihinde yürürlüğe giren
bu Kanunla, İşçi Sigortaları Kurumu, Sosyal Sigortalar Kurumu adını almış, işçi statüsünde
çalışanların sosyal güvenlikleri alanında yeni haklar getirilmiştir.
8.06.1949 tarihinde kabul edilen ve 01.01.1950 tarihinde yürürlüğe giren 5434 sayılı
T.C. Emekli Sandığı Kanunu ile sayıları 11’i bulan mevcut emeklilik sandıkları ortadan
kaldırılmış, çalışanlardan ve işverenlerden prim alınması ilkesine dayalı, modern anlamda
bütüncül bir sosyal güvenlik yapısı oluşturulmuştur. Bu yapının tek elden yürütülmesi için de
T.C. Emekli Sandığı Genel Müdürlüğü kurulmuştur.
Esnaf ve Sanatkârlar ve Diğer Bağımsız Çalışanlar Sosyal Sigortalar Kurumu (BağKur) 02.09.1971 tarihli ve 1479 sayılı Kanun ile kurulmuş olup, Kanunun sigortalılıkla ilgili
56
http://www.sgk.gov.tr - SGK Misyon
http://www.sgk.gov.tr- SGK Vizyon
58
http://www.sgk.gov.tr/wps/portal/tr/kurumsal/kurumumuz/tarihce
57
58
hükümleri 01.10.1972 tarihinde uygulamaya konulmuş, 01.01.1986 tarihinden itibaren de
bu Kanuna tabi sigortalılara sağlık sigortası yardımları verilmeye başlanmıştır. 10.09.1977
tarihli ve 2108 sayılı Muhtar Ödenek ve Sosyal Güvenlik Yasasıyla köy ve mahalle
muhtarlarının Bağ-Kur kapsamında zorunlu sigortalı olmaları sağlanmıştır. 04.05.1979 tarihli
ve 2229 sayılı Kanunla herhangi bir sosyal güvenlik kuruluşuna tabi olmayan Türk
vatandaşlarıyla ev kadınlarına Bağ-Kur kapsamında isteğe bağlı sigortalı olma hakkı
verilmiştir. Bu sigortalıların da zorunlu sigortalılarla aynı hak ve mükellefiyetlere tabi olması
öngörülmüştür.
1983 yılında 2925 sayılı Tarım İşçileri Sosyal Sigortalar Kanunu ve 2926 sayılı
Tarımda Kendi Adına ve Hesabına Çalışanlar Sosyal Sigortalar Kanunu kabul edilerek tarım
kesiminde çalışanların sosyal güvenliklerinin sağlanmasına dönük önemli düzenlemeler
yapılmıştır.
Ancak, bu tarz bir sosyal güvenlik sistemi farklı sosyal güvenlik kanunlarına tabi
olarak çalışanların hak ve yükümlülükleri arasındaki norm ve standart birliğini bozmaktaydı.
Söz konusu norm birliğinin sağlanması ve sürdürülebilir bir sosyal güvenlik sistemi
oluşturulması amacıyla sosyal güvenlik reformu yapılması gerekli görülmüştür. Bu
doğrultuda, yukarıda tarihsel süreçleri özetlenen Sosyal Sigortalar Kurumu Başkanlığı, T.C.
Emekli Sandığı Genel Müdürlüğü ve Bağ-Kur Genel Müdürlüğünü aynı çatı altında toplayan
Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığı, 20.05.2006 tarihli ve 26173 sayılı Resmi Gazetede
yayımlanarak yürürlüğe giren 5502 sayılı Kanunla kurulmuştur. Bu reformla sigorta hak ve
yükümlülüklerinin eşitlendiği, mali olarak sürdürülebilir tek bir emeklilik ve sağlık sigortası
sisteminin kurulması öngörülmüştür.
Reform ile aynı zamanda nüfusun tamamına eşit, kolay ulaşılabilir ve kaliteli sağlık
hizmeti sunumunu amaçlayan genel sağlık sigortası sisteminin oluşturulması hedeflenmiştir.
Bu itibarla, 31.05.2006 tarihinde 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası
Kanunu kabul edilmiş, 01.01.2007 tarihinde de yürürlüğe girmesi öngörülmüştür. Ancak 5510
sayılı Kanununun bazı maddelerinin Anayasa Mahkemesince iptal edilmesi, kanuna ek ve
değişiklik getiren mevzuatın çıkarılması gibi nedenlerle yürürlük tarihi; önce 01.07.2007
tarihine, sonra 01.01.2008 tarihine ertelenmiş ve nihayet 5510 sayılı Kanun 01.10.2008
tarihinde tüm hükümleri ile yürürlüğe girmiştir. 5510 sayılı Kanun ile sosyal sigortalar
alanında birçok konuda norm ve standart birliği sağlanmış ve uygulamaya geçirilmiştir.
2.3.2 Sosyal Güvenlik Kurumu Görevleri
5502 Sayılı Kanunun 3 üncü maddesinde kurumun amaç ve görevleri şu şekilde sıralanmıştır:
59
 Ulusal kalkınma strateji ve politikaları ile yıllık uygulama programlarını dikkate
alarak sosyal güvenlik politikalarını uygulamak, bu politikaların geliştirilmesine
yönelik çalışmalar yapmak.
 Hizmet sunduğu gerçek ve tüzel kişileri hak ve yükümlülükleri konusunda
bilgilendirmek, haklarının kullanılmasını ve yükümlülüklerinin yerine getirilmesini
kolaylaştırmak.
 Sosyal güvenliğe ilişkin konularda; uluslararası gelişmeleri izlemek, Avrupa Birliği ve
uluslararası kuruluşlar ile işbirliği yapmak, yabancı ülkelerle yapılacak sosyal
güvenlik sözleşmelerine ilişkin gerekli çalışmaları yürütmek, usulüne göre yürürlüğe
konulmuş uluslararası antlaşmaları uygulamak.
 Sosyal güvenlik alanında, kamu idareleri arasında koordinasyon ve işbirliğini
sağlamak.
 Bu Kanun ve diğer Kanunlar ile Kuruma verilen görevleri yapmak.
2.3.3 Sosyal Güvenlik Kurumu Gelirleri
5502 Sayılı Kuruluş Kanunun da belirtildiği üzere sosyal güvenlik kurumunun temelde
5 adet gelir türü yer almaktadır. Bunlar:
a)Prim Gelirleri
b)Devlet Katkısı
c)Ek Ödeme Transferi
d)Faturalı Ödemeler
e)Diğer Gelirler
2.3.3.1 Prim Gelirleri
Sosyal Güvenlik Kurumunun en önemli gelir kalemleri arasında yer alan prim gelirleri
Sosyal Güvenlik Kurumunun bütçesinde önemli yere sahiptir. 5510 Sayılı Kanunun 79 uncu
maddesinde prim hususunu tıpkı vergi gibi tanımlamıştır. Kısa ve uzun vadeli sigortalar ile
genel sağlık sigortası için, bu Kanunda öngörülen her türlü ödemeler ile yönetim giderlerini
karşılamak üzere Kurum prim almak, ilgililer de prim ödemek zorundadır. Prim denildiği
zaman kurumsal anlamda bakıldığı zaman kurumun amaç ve hedeflerini göz önüne aldığımız
zaman genelde aktif olarak çalışanların(SGDP hariç) iş yaşamı süresinde ve sonrasında
alacağı tüm sosyal güvenlik hizmetlerinin bir ödemesi olarak kurumun çalışan kesimden almış
olduğu ücret karşılığına prim denir. Ülkemizde 5510 sayılı kanuna göre 4a,4b ve 4c diye
60
adlandırılan sigortalı çalışanlar, bağımsız çalışanlar ve kamu hizmetini yapan memurlar olarak
ayrı ayrı olarak farklı türde ve miktarda prim geliri elde etmektedir. Ayrıca prim gelirleri
arasında belirli dönemlerde yasalaştıkça gelir olarak yansıya Prim yapılandırma gelirleri de
yer almaktadır.
2.3.3.2 Devlet Katkısı
Sosyal Güvenlik Kurumu gelir ve gider dengesinde açık oluştuğu zaman Sosyal
Güvenlik
Kurumunun
Hazine
Müsteşarlığından
hazine
yardımı
alarak
bu
açığı
tamamlamasıyla oluşan gelir kalemidir. Olağanüstü gelir kalemi olarak adlandırılabilir.
2.3.3.3 Ek Ödeme Transferi
5454 Sayılı SGK’dan aylık veya Gelir Almakta Olanlara Ek Ödeme Yapılması İle
Sosyal Sigortalar Kurumu Ve Bağ-Kurdan Aylık Veya Gelir Almakta Olanlara Ödenen Gelir
ve Aylıklarda 2006 Yılında Yapılacak Artışlar Ve Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması
Hakkında ki Kanunun 1 inci maddesi uyarınca emekli ve hak sahiplerine, aylık veya gelir
olarak her ay ödenen tutarlara göre yapılan ek ödeme tutarıdır.
2.3.3.4 Faturalı Ödemeler
2022 Sayılı 65 Yaşını Doldurmuş Muhtaç, Güçsüz Ve Kimsesiz Türk Vatandaşlarına
Aylık Bağlanması Hakkında Kanun, 3292 Sayılı Vatani Hizmet Tertibi Aylıklarının
Bağlanması Hakkında Kanun, 5434 Sayılı Türkiye Cumhuriyeti Emekli Sandığı Kanunu,
2913 Sayılı Dünya Olimpiyat Ve Avrupa Şampiyonluğu Kazanmış Sporculara ve Bunların
Ailelerine Aylık Bağlanması Hakkında Kanun, 2330 Sayılı Nakdi Tazminat ve Aylık
Bağlanması Hakkında Kanun, 1005 Sayılı İstiklal Madalyası Verilmiş Bulunanlara Vatani
Hizmet Tertibinden Şeref Aylığı Bağlanması Hakkında Kanun hükümlerine göre bağlanan
aylıklar ile emeklilik ikramiyesi ödemeleri karşılığıdır.
2.3.3.5 Diğer Gelirler
5502 Sayılı Kanunun 34 üncü maddesine göre Kurumun gelirleri arasında yer alan
idari para cezaları, katılım payları, faiz gelirleri, taşınır - taşınmaz gelirleri, diğer çeşitli
61
tahsilat (geçici teminat, kesin teminat, gayrimenkul satış bedeli, kişi borçları vs.) ve kira
gelirleri diğer gelirler kalemini oluşturmaktadır.59
2.3.4 Sosyal Güvenlik Kurumu Giderleri
Kurum gerek Anayasa’da gerekse kendi kuruluş kanunun da kendisine verilmiş olan
sosyal güvenlik hizmetini yerine getirmek için yapmış olduğu giderler aşağıda anlatılmıştır.
a) Emekli Aylıkları
b) Sağlık Giderleri (GSS)
c) Ek Ödeme
d) Faturalı Ödemeler
e) Diğer Sigorta Ödemeleri
f ) Diğer
2.3.4.1 Emekli Aylıkları
Sosyal Güvenlik Kurumu için prim gelirleri ne kadar önemli ise gider anlamında ise
en önemli gider kalemi emekli aylık ödemeleridir. İlgili kanunlarda belirtilen gerekli hizmet
sürelerini doldurup gerekli prim ödemelerini tamamlayan kişilere fiili çalışma hayatından
sonra hayatını idame ettirebilmeleri için yapılan ödemeye emekli aylıkları denilmektedir.
Gelir kısmında olduğu gibi her grup çalışan için(4a,4b,4c) farklı tutarlarda ve farklı
oranlarda ödeme yapılmaktadır.
2.3.4.2. Sağlık Giderleri (GSS)
Kurumun gider kalemlerinde 2 nci sırada yer alan gider türü sağlık giderleridir.
Kurumun kendisine prim ödeyenlerin hastalık, ameliyat, ilaç, reçete, rapor vb. türdeki sağlıkla
ilgili taleplerini karşılarken yapmış olduğu gider türüdür. Ayrıca genel sağlık sigortası
kapsamında yapılan ödemelerde sağlık giderleri kapsamında yer almaktadır.
2.3.4.3. Ek Ödeme
5454 Sayılı Kanunun 1 inci maddesi uyarınca emekli ve hak sahiplerine, aylık veya
gelir olarak her ay ödenen tutarlara göre yapılan ek ödeme tutarıdır.
2.3.4.4 Faturalı Ödemeler
59
Sosyal Güvenliğe İlişkin Temel Parametreler-Kasım 2011
62
Kuruma faturalandırılarak belgelendirilmiş ödeme türüdür.
2.3.4.5 Diğer Sigorta Ödemeleri
Diğer sigorta ödemeleri kalemini temelde emzirme, cenaze, evlenme, geçici iş
göremezlik gibi giderler oluşturmaktadır.
2.3.4.6 Diğer
Diğer giderler kalemini temelde yönetim, yatırım, komisyon gibi giderler
oluşturmaktadır.
2.3.4 Sosyal Güvenlik Kurumu Bütçesi ve Hazırlık Süreci
Sosyal güvenlik kurumu, Türkiye’de yaklaşık 78 milyon kişiye doğrudan ya da dolaylı
olarak sosyal güvenlik hizmeti sağlamaktadır. 5018 Sayılı Kanunun 12 nci maddesinde bütçe
türlerinde sosyal güvenlik kurumu bütçesini şu şekilde tanımlamıştır. Sosyal güvenlik kurumu
bütçesi, sosyal güvenlik hizmeti sunmak üzere, kanunla kurulan ve bu Kanuna ekli (IV) sayılı
cetvelde yer alan her bir kamu idaresinin bütçesidir.
Kurum kendi gelirlerini ve giderlerini düzenlemek kaydetmek analiz etmek ve
raporlamak için bir düzenleme yaparak Sosyal Güvenlik Kurumu Bütçe Yönergesini
hazırlamıştır. Bu sayede gelir ve gider kontrolleri belirli bir sistematik içerisinde hazırlanıp
kabul edilip uygulamaya alınabilecektir. Kurum bütçesi hazırlanması için yapılan bu
yönergenin kanuni olarak dayanağı ise Sosyal Güvenlik Kurumunun kuruluş kanunu olan
5502 Sayılı Kanunun 41 inci maddesinde “Başkanlık merkez ve taşra teşkilâtının görev ve
yetkileri, çalışma usûl ve esasları ile Kurum personelinin işe alınma, atanma, yükselme, yer
değiştirme, görev, yetki ve sorumlulukları Kurum tarafından çıkarılacak yönetmelikler ile
düzenlenir.”
İlgili düzenleme yapılması Sosyal Güvenlik Kurumu kendi işleyişini
düzenleyici tedbirleri almakla görevlendirilmişidir. Kurumun bütçe hazırlama işlemleri SGK
bütçe yönergesinde ayrıntılı olarak gösterilmiştir.
2.3.4.1 Sosyal Güvenlik Kurumu Hazırlık Süreci
2.3.4.1.1 Bütçe Çağrısı
63
Sosyal Güvenlik Kurumu bütçesini hazırlarken ilk olarak bütçe çağrısı ile bütçe
sürecine başlar. Kurumun bütçe yönergesinin 18 inci maddesinde bütçe çağrısı ile ilgili
düzenleme şu şekilde yapılmıştır. Üst yönetici, her yıl Ağustos ayının sonuna kadar stratejik
plân ve performans programına uygun olarak gider bütçelerini hazırlamak üzere harcama
birimlerine çağrı yapar.
Sosyal Güvenlik Kurumu’nun en üst yöneticisi Kurum Başkanıdır. Sosyal Güvenlik
Kurumu kapsamında kurumun harcama birimleri ise, Sosyal Güvenlik İl Müdürlükleri ve İl
Müdürlüklerine bağlı olarak faaliyet gösteren sağlık harcamalarının yapıldığı Sağlık Sosyal
Güvenlik Merkezleridir.
Harcama birimlerine yapılan bütçe çağrısı ile kurumun harcama birimleri harcamayı
planladıkları bütçeleri hazırlamaya başlarlar.
2.3.4.1.2 Harcama Birimlerinin Gider Teklifleri
Bütçe çağrısı ile harcama birimleri kurumun bütçe yönergesine uygun olarak gider
tekliflerini hazırlarlar ve en geç eylül ayına kadar Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığına
sunarlar. Gider tekliflerinin hazırlanmasını kurumun bütçe yönergesinin 19 uncu maddesinde
şu şekilde düzenlenmiştir:
(1)Harcama birimleri, bütçe fişini kullanarak gerekçeli bütçe yılı gider teklifleri ve
izleyen iki yılın gider tahminleri ile ödenek cetveli ve ayrıntılı finansman programını
Başkanlığın koordinasyonunda hazırlayarak hizmet gerekçesi ile birlikte Eylül ayının ikinci
haftasının sonuna kadar Başkanlığa teslim eder.
Kurumun Harcama birimleri, Mali Yönetim Sistemleri Otomasyon Projesi(MOSİP)
sistemi üzerinden gerekçeli bir biçimde bütçe yılı gider tekliflerini ve izleyen iki yılın gider
tahminlerini (ödenek cetveli ve ayrıntılı finansman programı formatında) Strateji Geliştirme
Başkanlığı bünyesinde faaliyetlerini sürdüren Bütçe Daire Başkanlığı koordinasyonunda
hazırlayarak hizmet gerekçesi (izleyen yıl bütçe gider teklifleri yapılırken vurgulanması
gereken hususların belirtildiği form) ile birlikte Eylül ayının ikinci haftasının sonuna kadar
Başkanlığa teslim etmektedirler.
(2) Bütçe çağrısında belirtilmek suretiyle yukarıda belirtilen cetvellerin dışındaki
bütçe hazırlığına ilişkin diğer cetvellerin de harcama birimleri tarafından doldurulması
istenebilir.
64
Bütçe çağrısında belirtilen formlar haricinde kurumun harcama birimlerinin izleyen
yıllarda yapacakları temizlik, güvenlik, taşıt ve diğer personel alım ihalelerine ilişkin detaylı
bilgilerin sunulması talep edilmektedir.
(3) Gider teklif ve tahminlerinde, stratejik plan, performans programı ve yatırım
programlarındaki hedef ve ilkeler göz önünde bulundurulur.
Kurumun harcama birimleri özellikle gider bütçelerini düzenlerken kurumu geneli
itibariyle hazırlamış olduğu ileriye yönelik hedeflerini dikkate alarak ilgili düzenlemeleri
yapmaları öngörülmüştür.
(4) Bütçe teklifleri, ekonomik sınıflandırmanın dördüncü düzeyini de kapsayacak
şekilde hazırlanır.
Bütçe teklifleri, ekonomik sınıflandırmanın dördüncü düzeyini de kapsayacak şekilde
hazırlanmaktadır. Bu kapsamda Kurum harcama birimlerinin bütçe tekliflerini almak ve
birimlerin gider bütçelerinde yaşanılan sıkıntılara ilişkin çözüm önerileri bulmak amacıyla
önceden belirlenen yerde bütçe görüşmeleri yapmaktadırlar.
2.3.4.1.3 Kurum Finansman Hedefleri Ve Gelir Teklifleri
Sosyal güvenlik Kurumu finansman hedeflerinin sağlanması ve gelir tekliflerinin
düzenlenmesi
hususlarını
kurumun
bütçe
yönergesinin
20
nci
maddesine
göre
düzenlemektedir.
(1) Kurum, merkezî yönetim bütçesinden kendisine ayrılan yıllık sosyal sigortalar ile
genel sağlık sigortasına ilişkin ayrı ayrı transfer tutarlarını, üç yıllık transfer projeksiyonunu
ve uzun dönemli emeklilik ve genel sağlık sigortası finansman hedeflerini gerçekleştirmekle
görevlidir. Finansman hedefleri, her yıl en geç Ekim ayında bir sonraki yıl uygulanmak üzere
Yönetim Kurulunun önerisi üzerine Bakanın başkanlığında, Maliye Bakanlığı, Sağlık
Bakanlığı, Kalkınma Bakanlığı ve Hazine müsteşarları ile Başkanın katılımıyla oluşan
Komisyon tarafından belirlenir. Bütçe tasarısı Kurum finansman hedefi doğrultusunda
hazırlanır.
(2) Kurum bütçesi çalışmaları kapsamında, prim gelirleri, emekli ödemeleri ve sağlık
ödemelerine ilişkin gelir-gider tahminleri Aktüerya ve Fon Yönetimi Daire Başkanlığı
tarafından ilgili merkez birimleri ile birlikte hazırlanır ve Başkanlığa sunulur. Gelir tahmini
belirlenirken yapılan faturalı ödemeler, devlet katkı primi, ilgili kanunlara göre Hazine
Müsteşarlığınca karşılanacak diğer primler, primsiz ödemeler için yapılan giderler ve benzeri
durumlarda Kurumun finansman ihtiyacının karşılanması için Çalışma ve Sosyal Güvenlik
65
Bakanlığı, Maliye Bakanlığı, Hazine Müsteşarlığı ile diğer kurum ve kuruluşlar nezdinde
gerekli girişimlerde bulunmak ve aktüeryal esaslara göre, Kurumun kısa, orta ve uzun vadeli
gelir-gider projeksiyonlarını yapmak Aktüerya ve Fon Yönetimi Daire Başkanlığı tarafından
gerçekleştirilir.
Kurumun bütçe çalışmalarını ilgili daire başkanlıkları koordineli bir şekilde
düzenleyerek gerekli çalışmaları yürütürler.
2.3.4.1.4 Bütçe Tasarısı
Sosyal Güvenlik Kurumunun bütçe yönergesi kapsamında oluşturduğu bütçe tasarısı,
ilgili ekleri ile birlikte yönetim kuruluna sunulduktan sonra kurulun onayı ile mali yılbaşı olan
1 Ocak tarihinden önce hazır olması sağlanır. İlgili düzenleme eklerin detayları yönergenin 21
inci maddesinde şu şekilde düzenlenmiştir.
(1) Başkanlık, diğer birimlerden gelen gider-gelir tekliflerini birleştirip gider bütçesi
ile gelir bütçesini ve izleyen iki yılın gider ve gelir tahminlerini hazırlayarak, bütçe ilke ve
hedefleri doğrultusunda Kurumun bütçe tasarısını oluşturur. Harcama birimlerinden gelen
ayrıntılı finansman programları da dikkate alınmak suretiyle Kurumun ayrıntılı finansman
programı hazırlanarak bütçe tasarısına eklenir. Üst yönetici tarafından gerekli inceleme ve
düzeltme yapıldıktan sonra bütçe tasarısı, Aralık ayı sonuna kadar Yönetim Kuruluna sunulur
ve mali yıl başlangıcından önce yürürlüğe girmesi sağlanır.
(2) Bütçe tasarısı aşağıda sayılan cetvellerden oluşur.
a) Hizmet Gerekçesi ve Hedefleri
b) Bütçe Fişi
c) Fonksiyonel Sınıflandırmaya Göre Ödenek Teklifleri İcmali Cetveli
ç) Ekonomik Sınıflandırmaya Göre Ödenek Teklifleri İcmali Cetveli (Birinci Düzey)
d) Ekonomik Sınıflandırmaya Göre Ödenek Teklifleri İcmali Cetveli (İkinci Düzey)
e) Fonksiyonel ve Ekonomik Sınıflandırma Düzeyinde Bütçe Teklifi Cetveli
f) Fonksiyonel ve Ekonomik Sınıflandırma Düzeyinde İzleyen İki Yıl Bütçe Teklifi
Cetveli
g) Ödenek Cetveli (Teklif)
ğ) Bütçe Gelirleri Cetveli
h) Ayrıntılı Finansman Programı
ı) Başkanlık tarafından gerekli görülecek diğer cetveller
66
2.3.4.1.5 Bütçe Tasarısının Maliye Bakanlığına Gönderilmesi
Kurumun finansman hedefleri doğrultusunda hazırlanan bütçe tasarısı ve izleyen iki
yıla ait gelir ve gider tahminleri, Ekim ayının ikinci haftası sonuna kadar, 5018 Sayılı
Kanunun 18 inci maddesi uyarınca merkezi yönetim bütçe tasarısına eklenmek üzere Maliye
Bakanlığına gönderilir.
2.3.4.1.6 Bütçe Tasarısının Yönetim Kurulunda Görüşülmesi:
Yönetim Kurulu;
a) Kurum bütçe tasarısının metin bölümünü madde madde,
b) Yılı gider bütçesini, kurumsal kodlaması yapılan her birimin fonksiyonel
sınıflandırmalarının birinci düzeyi,
c) Yılı gelir bütçesini, ekonomik sınıflandırmanın dördüncü düzeyi,
d) Yılı finansman, ekonomik sınıflandırmanın ikinci düzeyi, itibariyle toplamları
üzerinden oylamakta ve kabul etmektedir.
Ayrıntılı finansman programı üç aylık dönemler itibariyle toplamları üzerinden ikinci
düzeyde Yönetim Kurulunca onaylanmaktadır. Harcama yetkilileri kendi bütçeleri
görüşülürken, Yönetim Kurulunun talep etmesi halinde toplantıda hazır bulunarak gerekli
açıklamayı yapmalıdırlar. Ayrıca bütçenin Yönetim Kurulunda görüşülmesi aşamasında,
program dışı ödenek konulması ve programlı işlere ait ödeneğin başka işlere aktarılması,
projelerin gerçekleşmesini engelleyecek ödenek indirimleri ve ödeneği temin edilmemiş
projelerin bütçeye dahil edilmesi teklif edilemez.
5018 Sayılı Kanunun 19 uncu maddesi uyarınca, mali yılın bitiminden önce Yönetim
Kurulunca kabul edilen bütçe, mali yılbaşından itibaren yürürlüğe girer.
2.3.5 5018 Sayılı Kanunda Bütçe Uygulama Sürecinin Sosyal Güvenlik Kurumunda
Uygulaması
5018 Sayılı Kanunun “Bütçelerin Uygulama Esasları” adlı Üçüncü Bölümü
çerçevesinde yapılan tüm işlemler bütçe uygulama sürecine dahil olan işlemlerdir. Bu işlemler
şunlardır; ödeneklerin kullanılması, ödeneklerin aktarılması, merkez dışı birimlere ödenek
gönderme, yedek ödenek, örtülü ödenek, kamu yatırım projeleri, yüklenmeye girişilmesi,
ertesi yıla geçen yüklenme, gelecek yıllara yayın yüklenme, bütçelerden yardım yapılması
işlemleridir.
67
Sosyal Güvenlik Kurumu kapsamında ise bu işlemler; ödeneklerin kullanılması,
serbest bırakma işlemleri, Ayrıntılı Finansman Programı hazırlık, uygulama ve revize
işlemleri, ödenek aktarma ve ekleme, ek ödenek, ödeneklerin iptali ve devri, bütçe
işlemlerinin gerçekleştirilmesi ve kayıtların tutulması, bütçe işlemlerinin iptali ve ödenek
gönderme işlemleri, tenkis işlemleri ve bütçe uygulama sonuçlarının raporlanması işlemleri
olarak incelenmektedir.
2.3.5.1. Ödeneklerin Kullanılması
Ödeneklerin kullanılması ile ilgili ilgili kanun olan 5018 Sayılı Kanunun 20 nci
maddesinde şu şekilde düzenlenmiştir.
Genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri, ayrıntılı harcama programlarını hazırlar
ve vize edilmek üzere Maliye Bakanlığına gönderir. Bütçe ödenekleri, Maliye Bakanlığınca
belirlenecek esaslar çerçevesinde, nakit planlaması da dikkate alınarak vize edilen ayrıntılı
harcama programları ve serbest bırakma oranlarına göre kullanılır.
Özel bütçeli idareler ve sosyal güvenlik kurumları ayrıntılı finansman programlarını
hazırlar ve harcamalarını bu programa uygun olarak yaparlar.
Kamu idareleri, bütçelerinde yer alan ödeneklerin üzerinde harcama yapamaz.
Bütçeyle verilen ödenekler, tahsis edildikleri amaçlar doğrultusunda yılı içinde yaptırılan iş,
satın alınan mal ve hizmetler ile diğer giderlerin karşılanmasında kullanılır. Ancak, ait
olduğu malî yılda ödenemeyen ve emanet hesabına alınamayan zamanaşımına uğramamış
geçen yıllar borçları ile ilama bağlı borçlar, ilgili kamu idaresinin cari yıl bütçesinden
ödenir.
Sosyal güvenlik Kurumu da bu maddeyi esas alarak kendi bütçe yönergesinde ilgili
düzenlemeyi şöyle yapmıştır:
Hizmetlerin önceliği ve mevcut nakit durumu gibi gerekçelerle ayrıntılı finansman
programı gözetilerek, Başkanlığın görüşleri çerçevesinde üst yönetici tarafından ödenek
kullanımına ilişkin ilkeler belirlenebilir.
Ayrıntılı finansman programı yürürlüğe girmeden önceki dönemde ve aylık
harcamalarla ilgili genelgelerle düzenlenen harcama izinlerinin yetersiz kaldığı durumlarda,
ödenek kullanımına izin veren serbest bırakma işlemine ilişkin talepler, harcama birimleri
tarafından Başkanlığa gönderilir. Serbest bırakma talebinde yer alan gerekçeler göz önünde
bulundurularak talep incelenir. Uygun görülen veya görülmeyen talepler, Başkanlıkça bir
yazı ile harcama birimine bildirilir.
68
2.3.5.2 Ayrıntılı Finansman Programı
Kurumun tertip düzeyinde, aylar itibarıyla yapabileceği harcamalarını, gelir
gerçekleşme tahminlerini ve net finansman kullanımına ilişkin öngörülerini gösteren program
olarak tanımlanır.
2.3.5.2.1 Ayrıntılı Finansman Programının Hazırlanması
Ayrıntılı Finansman Programına ilişkin hazırlık çalışmaları kurumun harcama
birimleri tarafından mali yılın ikinci yarısından itibaren başlamaktadır. Bu kapsamda harcama
birimleri; geçmiş yılların harcama izlenimlerine ek olarak, uygulama yılı içinde
gerçekleştirilecek öncelik verilecek hizmetlere ilişkin ihtiyaçları da dikkate almak suretiyle
ayrıntılı harcama programına ilişkin bir alt yapı oluşturmaktadırlar.
Ayrıntılı Finansman Programı hazırlanmasına ilişkin çalışmalar, Başkanlığın yapacağı
duyuru ile başlayacaktır. Söz konusu duyuruda Bu çerçevede Başkanlıkça belirlenecek
sürede, harcama birimleri tarafından hazırlanan ayrıntılı finansman programı teklifleri sisteme
(MOSİP) girilmekte ve Başkanlığa bir yazı ekinde iletilmektedir. Hazırlanan ayrıntılı
finansman programı icmal teklifi üst yönetici tarafından imzalanmakta ve vize edilmek üzere
Yönetim Kuruluna gönderilmektedir. Yönetim Kurulunca vize edilen ayrıntılı finansman
programı icmaline uygun olarak Başkanlık, harcama birimlerinin tekliflerini de dikkate
alarak, detay ayrıntılı finansman programını yapmakta ve sistem (MOSİP) üzerinde
onaylayarak ödeneklerin kullanılır hale gelmesini sağlamaktadır
2.3.5.2.2 Ayrıntılı Finansman Programının Uygulanması ve Revize İşlemleri
Ayrıntılı finansman programına bağlanan ödenekler harcama birimlerinin üçer aylık
dönemler itibarıyla kullanabilecekleri tutarlardır. Dönemleri içinde kullanılmayan tutarlar
takip eden üçer aylık dönemlerde kullanılabilecektir. Ancak takip eden dönemlere ilişkin
ödenekler, Başkanlıkça değişiklik yapılmadığı sürece 5018 Sayılı Kanunun 70 inci
maddesinin amir hükmü de dikkate alınarak süresinden önce kullanılmayacaktır. İlgili kanun
maddesinde açıklama şu şekilde düzenlenmiştir.
“Kamu zararı oluşturmamakla birlikte bütçelere, ayrıntılı harcama programlarına,
serbest bırakma oranlarına aykırı olarak veya ödenek gönderme belgelerindeki ödenek
miktarını aşan harcama talimatı veren harcama yetkililerine, her türlü aylık, ödenek, zam ve
69
tazminat dahil yapılan bir aylık net ödemeler toplamının iki katı tutarına kadar para cezası
verilir.”
İhtiyaç duyulması halinde AFP' de yapılacak revize işlemlerine ilişkin talepler
Başkanlığa iletilecektir. Söz konusu revize işlemleri Başkanlıkça gerçekleştirilecektir. Bloke
tutulan ödenekler, harcama birimlerinin talepleri üzerine bütçe uygulamalarındaki gelişmeler
de dikkate alınarak Başkanlıkça değerlendirilerek kullandırılabilecektir. Bloke tutulan
ödeneklerin kullanılır hale getirilmesi revize işlemiyle gerçekleştirilmektedir. Harcama
birimleri revize işlemi taleplerinde bulunurken, öncelikle icmal finansman programında
değişiklik oluşturmayacak şekilde talepte bulunmaktadırlar. Programlandığı dönemde
kullanılmayan ödeneklerin farklı harcama birimlerinin ihtiyacını karşılamak amacıyla
ötelenmesi karşılığı olarak yapılacak revize işlemleri, ilgili harcama birimleri arasında gerekli
koordinasyon yapılmak suretiyle Başkanlık tarafından gerçekleştirilmektedir. Başkanlıkça
uygun görülmeyen revize talepleri, gerekçesi belirtilmek suretiyle harcama birimlerine iade
edilmektedir.
2.3.5.3 Ödenek Aktarma
5018 Sayılı Kanunun 21 inci maddesi ödenek aktarma ile ilgili düzenlemeyi şu şekilde
belirtmiştir:
“Merkezî yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin bütçeleri arasındaki ödenek
aktarmaları kanunla yapılır. Ancak, merkezî yönetim kapsamındaki kamu idareleri, aktarma
yapılacak tertipteki ödeneğin, yılı bütçe kanununda farklı bir oran belirlenmedikçe yüzde
beşine kadar kendi bütçeleri içinde ödenek aktarması yapabilirler. Bu şekilde yapılan
aktarmalar, yedi gün içinde Maliye Bakanlığına bildirilir.
Personel giderleri tertiplerinden, aktarma yapılmış tertiplerden ve yedek ödenekten
aktarma yapılmış tertiplerden, diğer tertiplere aktarma yapılamaz.”
Kanun maddesini esas alınarak Sosyal Güvenlik Kurumunun oluşturmuş olduğu bütçe
yönergesinin 29 uncu maddesinde gerekli düzenlemeler şu şekilde yapılmıştır:
Aktarma; bütçenin herhangi bir tertibinde bulunan ve o hesap döneminde
kullanılmayacağı anlaşılan ödeneklerden alınarak, ödenek ihtiyacı olan diğer gider tertiplerine
veya yeni açılan tertibe yapılan eklemedir olarak tanımlanmıştır.
Ancak aşağıda belirtilen 2 unsur istisna tutulmuştur:
70
a) Personel giderleri tertiplerinden,
b) Aktarma yapılmış tertiplerden,
aktarma yapılamaz.
Harcama birimleri, 5018 Sayılı Kanunun 21 inci maddesi ile yılı bütçe Kanunu ve
diğer mevzuatta yer alan aktarmaya ilişkin yetki ve sınırlamaları dikkate alarak ve her bir
tertibin
yılsonu
harcama
tahminini
göz
önünde
bulundurarak
aktarma
talebinde
bulunacaklardır.
Her türlü ilave ödenek ihtiyacı, öncelikle tasarrufu mümkün olan tertiplerden aktarma
yapılmak suretiyle karşılanacaktır. Aktarma yetkisinin hesaplanmasında aktarma işlemi ile
ödenek eklenecek tertibin başlangıç ödeneğinin yüzde yirmisi esas alınacaktır. Bu itibarla, yıl
içinde yapılan aktarma ve ekleme işlemleri sonucu meydana gelen ödenek değişiklikleri, söz
konusu oranın hesabında dikkate alınmayacaktır.
Aktarma işleminin yapılabilmesi için aktarılacak ödeneğin, işlemin yapıldığı tarih
itibarıyla kullanılabilir (serbest, ödenek gönderme belgesine bağlanmamış, ön ödeme
yapılmamış ve harcanmamış) durumda olması gerekmektedir.
Yılı Yatırım Programının Uygulanması, Koordinasyonu ve İzlenmesine Dair Karara
uygun olarak Yılı Yatırım Programına ek yatırım cetvellerinde yer alan projelerde değişiklik
yapılması halinde, bu değişikliğin gerektirdiği tertipler arası ödenek aktarması işlemlerinin
tamamı, 5018 Sayılı Kanunun 21 inci maddesinin üçüncü fıkrasında yer alan sınırlamalara
tabi olmaksızın Yönetim Kurulunca yapılacaktır.
2.3.5.4 Merkez Dışı Birimlere Ödenek Gönderme
5018 sayılı Kanunun 22 nci maddesinde merkez dışı birimlere ödenek gönderme
işlemi açıklanmış olup, ilgili hususlar şu şekilde belirtilmiştir:
“Kamu idarelerinin merkez teşkilatı harcama yetkilileri, merkez dışı birimlere,
ihtiyaçlarında kullanılmak üzere Ödenek Gönderme Belgesi düzenlemek suretiyle ödenek
gönderirler. Merkezî yönetim kapsamındaki kamu idarelerinde ödenek gönderilmesine ilişkin
usul ve esasları belirlemeye Maliye Bakanı yetkilidir.”
Sosyal Güvenlik Kurumunun ödeneklerinin merkez dışı birimlere gönderilmesinde
birimlerin ihtiyaçları dikkate alınacak, merkeze bağlı birimlerde ortaya çıkacak ödenek
ihtiyacı AFP de değişiklik gerektirmeden ödenek gönderme belgesine bağlanan ancak
kullanılmayan ödeneklerin tenkis edilmesi suretiyle karşılanacaktır.
71
2.3.5.5 Ekleme İşlemleri ve Ek Ödenek
Mevzuatı gereğince yapılması gereken ödenek eklemesi kurum Başkanlığı tarafından
gerçekleştirilir. Gelirli ödenek kaydı işlemleri; ilgili harcama biriminin konuya ilişkin talebini,
gelirin tahsiline ilişkin muhasebe işlem fişi ile birlikte Başkanlığa iletmesinden sonra,
Başkanlık tarafından gerçekleştirilir
Ek ödenek; bütçede tertibi bulunduğu halde ihtiyaca yetmeyeceği anlaşılan veya
bütçenin düzenlenmesi ve görüşülmesi sırasında düşünülmeyen ve bütçede tertibi açılmayan,
ancak yapılmasında zorunluluk bulunan bir hizmet için tertip açılarak, bütçenin diğer
tertiplerindeki ödeneklere dokunulmadan alınan ödenektir. Şeklinde tanımlanmıştır.
Ek ödenek ancak bütçe yılı içerisinde verilebilir. Ek ödenek verilmesi Yönetim Kurulu
Kararı ile yapılır. Ek ödenek verilmesi için yeni bir gelir veya finansman kaynağının
bulunması zorunludur.
2.3.5.6 Ödeneklerin İptali ve Devri İşlemi
5018 sayılı Kanunun 20 nci maddesinde Cari yılda kullanılmayan ödenekler
yılsonunda iptal edilir. İbaresine yer verilmiştir. Kurum kendi bütçesini de aynı şartlar
çerçevesinde düzenlemiştir. Yılsonunda kullanılmayan ödenekler bütün düzeyleri belirtilerek
iptal edilir. Ancak, şartlı, tahsisi mahiyette ve mevzuatı gereği ertesi yıla devri gereken
ödenekler devir gerekçesi belirtilerek devredilir. Devredilen ödenek yeni yıl bütçesinde
açılacak tertiplere ödenek kaydedilir.
Ödenek devir işlemlerinde, kesin hesabın netleşmesini müteakip devredilecek
ödeneğin tespit edilmesinden sonra, devredilecek ödenek tutarı bir yazı ile Muhasebe Daire
Başkanlığına bildirilir ve devren gelir kaydının yapılması istenir. Muhasebe yetkilisince
devren gelir kaydının yapıldığına dair yazının Başkanlığa iletilmesini müteakip devren
ödenek kaydı yapılır.
Akreditif ve yüklenme artığı karşılığı ödenek kaydı işlemleri 5018 Sayılı Kanunun 35
inci maddesi, 5502 Sayılı Kanunun Ek 1 inci maddesi, 5510 sayılı Kanunun 97 nci maddesi
hükümlerine göre gerçekleştirilir.
2.3.5.7 Bütçe İşlemlerinin Gerçekleştirilmesi ve Kayıtların Tutulması
Bütçe işlemleri, harcama birimleriyle koordinasyon sağlanarak Başkanlıkça yürürlüğe
konulan düzenlemelere göre gerçekleştirilmekte ve kayıtları tutulmaktadır. Söz konusu
72
kayıtlar,
Mali
Yönetim
Sistemleri
Otomasyon
Projesi(MOSİP)
sistemi
üzerinden
gerçekleştirilmektedir.
Ödenek gönderme işlemleri kapsamında, birimlerin ödenek taleplerini sistem
(MOSİP) üzerinden ya da ilgili harcama birimine bir yazı ile bildirmesi üzerine, uygun
görülen talepler için harcama birimleri tarafından ödenek gönderme belgesi ve icmali
düzenlenmektedir. Ödenek gönderme belgeleri icmali, ilgili mevzuatına, bütçe tertibine,
ayrıntılı finansman programına ve bütçe ödeneklerinin dağıtım ve kullanımına ilişkin usul ve
esaslara göre incelenmektedir.
Tenkis işlemleri kapsamında, düzenlenmiş ve sistem (MOSİP) üzerinde onaylanmış
olan ödenek gönderme belgesinin mali yılın içinde iptali gerektiğinde, ödeneğin gönderildiği
birimin talebi üzerine, harcama birimi tarafından tenkis belgesi düzenlenmektedir. Tenkis
belgesi düzenlenirken ödeneğin kullanılabilir durumda (ön ödeme yapılmamış ve
harcanmamış) olmasına dikkat edilmektedir.
Gerçekleştirilen bütçe işleminin iptaline, işlemi yapan harcama birimi yetkilidir. İptal
işlemi, iptal işlemine konu olan ödeneğin kullanılabilir durumda (serbest, ödenek gönderme
belgesine bağlanmamış, ön ödeme yapılmamış ve harcanmamış) olması kaydıyla
Başkanlıktan talep edilmektedir. Başkanlık, işlemin niteliğine göre iptal işlemini kendisi
gerçekleştirmektedir.
2.3.5.8 Bağış, Yardım ve Özel Ödenekler
5018 Sayılı Kanunun 29 uncu maddesinde merkezi yönetimde yer alan kamu
idarelerinin bağış işlemi hususları açıklanmıştır:
“Gerçek veya tüzel kişilere kanuni dayanağı olmadan kamu kaynağı kullandırılamaz,
yardımda bulunulamaz veya menfaat sağlanamaz. Ancak, genel yönetim kapsamındaki kamu
idarelerinin bütçelerinde öngörülmüş olmak kaydıyla; kamu yararı gözetilerek dernek, vakıf,
birlik, kurum, kuruluş, sandık ve benzeri teşekküllere yardım yapılabilir. Bu yardımların
yapılması, kullanılması, izlenmesi, denetlenmesi ve kamuoyuna açıklanmasına ilişkin esas ve
usuller Maliye Bakanlığınca hazırlanarak Bakanlar Kurulunca çıkarılacak yönetmelikle
belirlenir.” Sosyal Güvenlik Kurumu bünyesinde ise herhangi bir gerçek veya tüzel kişi
tarafından kamu hizmetinin karşılığı olarak veya kamu hizmetleri ile ilişkilendirilerek bağış
ve yardım toplanılamaz, benzeri adlar altında tahsilat yapılamaz. Yapılan her türlü bağış ve
73
yardımlar gelir kaydedilmektedir. Nakdi olmayan bağış ve yardımlar ilgili mevzuatına göre
değerlendirmeye tabi tutulmakta ve kayıt altına alınmaktadır.
Yapılan şartlı bağış ve yardımlardan, bedeli 5502 Sayılı Kanunun 7 nci maddesinin (d)
fıkrasında belirtilen ve her yıl 213 Sayılı Vergi Usul Kanunu uyarınca belirlenen yeniden
değerleme oranı kadar arttırılmak suretiyle hesaplanan parasal sınırdan fazla olanlar Yönetim
Kurulunun, söz konusu parasal sınıra kadar olan tutarlar ise Kurum Başkanının onayı ile gelir
bütçesinde bağış ve yardımlar bölümüne gelir yazılmaktadır.
Gider bütçesinde bu hizmetin ödeneği varsa bu ödeneğe eklenmekte; ödeneği yoksa
bütçede öngörülen tertibe ödenek yazılarak tahsis amacına uygun olarak harcanmaktadır. Bu
ödeneklerden malî yılsonuna kadar harcanmamış olan tutarlar, bağış ve yardımın amacı
gerçekleşinceye kadar ertesi yıl bütçesine devir olunarak ödenek kaydedilmektedir. Bağış ve
yardımlar, kullanılmadığı veya amaç dışı kullanıldığı için geri istenildiği takdirde, bütçeye
gider kaydıyla ilgilisine geri verilmektedir. Şartlı bağış ve yardımın zamanında
kullanılmaması nedeniyle doğacak zararlar ile amaç dışı kullanım nedeniyle yapılan
harcamalar, sorumluluğu tespit edilenlere ödettirilmektedir.
İlgili mevzuatı gereğince özel gelir kaydedilmek üzere tahsil edilen tutarları, Kurum
bütçesinde söz konusu mevzuatta belirtilen amaçlar için tertiplenen ödenekten kullandırmak
üzere Kurum bütçesine gelir kaydetmeye ve bütçelenen ödenekten gelir gerçekleşmesine göre
ilgili tertiplere aktarma yapmaya, yılı içinde harcanmayan ödenekleri (devredenler de dâhil)
ertesi yıl bütçesine devren gelir ve ödenek kaydetmeye üst yönetici yetkilidir.
2.3.5.9. Bütçe Uygulama Sonuçlarının Raporlanması
5018 Sayılı Kanunun 30 uncu maddesinin üçüncü bendinde bütçe uygulama
sonuçlarının raporlanmasına ilişkin hususlara yer verilmiştir:
“Genel yönetim kapsamındaki idareler bütçelerinin ilk altı aylık uygulama sonuçları,
ikinci altı aya ilişkin beklentiler ve hedefler ile faaliyetlerini; Maliye Bakanlığı ise merkezî
yönetim bütçe kanununun ilk altı aylık uygulama sonuçları, finansman durumu, ikinci altı aya
ilişkin beklentiler ve hedefler ile faaliyetleri kapsayan malî durumu temmuz ayı içinde
kamuoyuna açıklar.”
Genel yönetim dahilinde ki kamu idareleri bütçelerinin ilk altı aylık uygulama
sonuçlarını, ikinci altı aya ilişkin beklentileri ve planlanan faaliyetlerini içeren Kurumsal Mali
74
Durum ve Beklentiler Raporlarını hazırlayarak, temmuz ayı içinde kamuoyuna açıklama
sorumluluğu içindedirler.
ÜÇÜNCÜ BÖLÜM
MALİ OTOMASYON ETKİNLİĞİ VE SOSYAL GÜVENLİK KURUMU
ÖRNEĞİ
3.1 Etkinlik
Etkinlik, bir işletmenin veya örgütün tanımlanmış amaçlarına ve stratejik hedeflerine
ulaşmak amacıyla gerçekleştirdikleri faaliyetlerin sonucunda, bu amaç ve hedeflere ulaşma
derecesini belirleyen bir performans boyutudur. Etkinlik hedeflerin ne ölçüde başarıldığını ve
bir faaliyetin planlanan etkisi ile gerçekleşen etkisi arasındaki ilişkiyi gösterir. Kamu
kesiminde mal ve hizmetlerin üretimine ilişkin verimliliğin ölçülmesinde ortaya çıkan
zorluklar nedeniyle verimlilikten daha geniş olan etkinlik kavramı kullanılmaya başlanmıştır.
75
Etkinlik verimlilikten farklı olarak daha çok amaç ve hedeflerle ilgilidir. Bir
işletmenin amaç ve hedeflerine ulaşıp ulaşmadığını veya ulaşma derecesini gösterir. Yani
“etkinliğin” ölçümü önceden amaç ve hedeflerin belirlenmesi ve daha sonra üretim süreci
sonucunda gerçekleşen durumun söz konusu amaç ve hedeflerle karşılaştırılması şeklindedir.
Bir faaliyetin “etkin” olarak ifade edilebilmesi için, söz konusu faaliyetin işletmenin, plan,
program, amaç ve hedeflerine en iyi derecede yaklaşması gerekir.
Buna göre;
Gerçekleşen çıktı
Etkinlik = ---------------------------------------------------------------Etkilerin amaç ve hedeflerle karşılaştırması
şeklinde formüle edilebilir. 60
Genel anlamda etkinlik kavramını açıkladıkları gibi bazı alanlarda da etkinlik kavramı
açıklanmaktadır.
İktisadi etkinlik, Pareto optimumu ile ilgili koşulları da kapsayan üretim etkinliği ve
tahsis etkinliğinden oluşmaktadır. Bundan dolayıdır ki, iktisadi etkinlik kavramı aynı
zamanda tahsis etkinliği (allocative efficiency) ve statik etkinlik (static efficiency) olarak da
tanımlanmaktadır. Ayrıca bir ekonomide teknik ilerlemenin artması ve ya insan sermayesinin
gelişmesinden dolayı ulusal kaynak stokundaki değişim hızı, toplam kalite ve miktar artışına
bağlı olarak daha büyük bir toplam refah sağlamanın mümkün olduğu durumlarda ilgili
performans ölçümü, dinamik etkinlik (dynamic efficiency) olarak adlandırılmaktadır.61
İşletme literatüründe ise konuyla ilgili olarak daha farklı yorumlar yapılmaktadır.
Örneğin Peter Drucker’e göre yönetim ve organizasyonel alanda etkinlik (efficiency), işlerin
doğru yapılması anlamında olup bir yöneticinin performansını ölçme kriterlerinden
birisidir. Daha geniş olarak etkinlik, doğru işlerin yapılması şeklinde tanımlanmaktadır. Yani
etkinlik bir girdi-çıktı mekanizması aracılığı ile işleri doğru yapabilme yeteneğidir. Etkin bir
yönetici belli bir çıktıyı elde etmek için girdilerin niteliklerini artırabilen bir yöneticidir. Yani
yönetici maliyetleri minimize edip, belli bir amaç için kaynakları etkin kullanabiliyorsa bu
Ahmet ARSLAN (Kamu Harcamalarında Etkinlik) etkinlik kavramı
KÖK,Recep ve Ertuğrul Deliktaş :Endüstri İktisadında Verimlilik Ölçme Ve Strateji Geliştirme Teknikleri
(İş Dünyasından Örneklerle) DEÜ İİBF Yayınları İzmir, 2003 s.44
60
61
76
yönetici etkin faaliyet gösteriyor demektir. Burada etkinlik aynı zamanda çalışan insanın bir
deneyim süreci içinde niteliğinin yükseltilmesi ve geliştirilmesi anlamına da gelmektedir.
3.2 Etkililik
Performans, kaynakların amaç yönünden etkili ve maliyet yönünden de etkin
kullanılmasıyla başarıya ulaşmayı ifade etmektedir. Kamu kurumlarının performansı bunlara
ek olarak hizmetin eşit bir biçimde sunulmasını gerektirmektedir. Etkililik, kısaca “amaçları
elde etme başarısı” olarak tanımlanmaktadır.62
Bir bütün olarak etkililiğin sağlanması yönetimin görevidir. Yönetim sürecini işleten
yönetici, üstünde bu konuda sorumluluk bulunan kişidir. Bu nedenle, yöneticiler duruma
uygun her bir koşul için etkililik ölçütü hazırlamaya ve eşleştirmeye ihtiyaç duyarlar. Kreitner
ve Kinicki’nin (1995) ortaya koyduğu bazı genel etkililik ölçütlerine göre dört ana başlık
altında özetlenmiştir:
1. Amacın gerçekleşmesi- belirlenen amaçlara ulaşma
2. Kaynak elde etme- gerekli üretim girdilerin genişletilmesi
3. İç süreçler – sağlıklı örgüt sistemleri kurma ve devam ettirme,
4. Stratejik oluşumların doyumu – tüm önemli ve kilit hissedarların veya
katılımcıların doyumunun sağlanması.
Etkililik kavramı, daha çok örgütün istediği sonuçlara ulaşma düzeyi ve derecesini
ifade etmektedir. Sonuç, fiziksel değerlerle ifade edilen çıktıdan daha farklı bir anlam
taşımaktadır. Örneğin; bir işletmenin araştırma ve geliştirme bölümünün geliştirdiği yeni ürün
sayısı çıktıdır, ancak bu ürünler içinde talebi ya da pazarı hazır olanların sayısı da sonuçtur.
Bir başka örnek vermek gerekirse, bir işletmenin bilgi işlem merkezinde hazırlanan
programların sayısı çıktıyı belirler, ancak bu programlar içinde uygulanabilir nitelikte olanlar
ve gereksinimlere cevap verenler sonuçtur.63
Etkililiğin teknik ve ekonomik anlamda ölçülmesinde şu göstergeler yaygın olarak
kullanılmaktadır.
a) Üretim Etkililiği = Gerçekleşen Üretim / Beklenen (planlanan) Üretim
b) Ekonomik Etkililik = Gerçekleşen Kar / Beklenen Kar
Etkililik,
hangi
etkinlikteki
kaynakların
tüketildiğinde,
hangi
çıktının
üretilebileceğinin bir ölçüsüdür. Schermerhorn’a göre kaynak kullanımı iyi fakat hedef eşiği
(Seyidoğlu, 2008:154).Seyidoğlu, Halil, İngilizce-Türkçe Ekonomi ve İşletmecilik Terimleri Açıklamalı Sözlük,
3. Bası, Güzem Can Yayınları, İstanbul: 2008
63
(Akal,2005:37) Akal, Z. (2005) İşletmelerde Performans Ölçüm Ve Denetimi: Çok Yönlü Performans
Göstergeleri, Mpm Yayını No:473, Ankara.
62
77
düşük ise; etkin, fakat etkili değildir. Hedeflere ulaşılamıyor fakat kaynak kullanımı iyidir.
Tam tersi durumda, yani kaynak kullanımı kötü ve hedef eşiği yüksek ise; etkili fakat etkin
değildir, bazı kaynaklar boşuna harcanmaktadır. Her ikisi de yüksek ise, yani kaynaklar iyi
kullanılıyor ve hedef eşiği yüksek ise bu durumda hem etkinlikten hem de etkililikten
bahsedilebilir. Bu durumda yüksek performans söz konusudur.
Etkinlik ile etkililik birbirleriyle oldukça fazla karıştırılan kavramlardır. Etkinlik
kaynakların kullanımı ile araçlarla ilgili bir kavram olmasına karşılık, etkililik amaçlarla ilgili
bir kavramdır. Ya da başka bir ifadeyle etkinlik, işleri doğru yapma; etkililik ise doğru işleri
yapma üzerine kurulmuş kavramlardır.
3.3 Verimlilik
Lawlor’a göre, “verimlilik, çıktının girdiye oranı olup, kaynakların ne ölçüde etkin ve
etkili kullanıldığına ilişkin bir ölçüdür. Örgütsel performansın daha çok fiziksel bir
ölçümüdür”. Prokopenko’ya göre de, “verimlilik, bir üretim ya da hizmet sisteminin ürettiği
çıktı ile bu çıktıyı yaratmak için kullanılan girdi arasındaki ilişkidir”.
64
Verimliliğin tanımı, üretim tipinin farklı olmasına veya sistemin politik, ekonomik
ya da sosyal sistem olmasına göre değişmez. Bu bağlamda bazen farklı kişiler için farklı
anlamlar ifade etse de, verimlilik kavramı, daima üretilen mal ve hizmetin miktar ve
kalitesiyle, bunları üretmek için kullanılan kaynaklar arasındaki ilişki olarak kalır. Ancak
geçmişe göre önemli bir farklılık, verimlilik kavramının her gün artan bir şekilde kaliteyle
ilişkilendirilmesidir. Günümüz verimlilik anlayışında çıktının, girdinin ve sürecin kalitesi
önemlidir. Daha da önemlisi işgücünün, yönetimin ve çalışma koşullarının kalitesidir. Böyle
olunca verimlilik karşımıza sosyal ve ekonomik kavramlarla birlikte ele alınması gereken
oldukça geniş bir kavram olarak çıkmaktadır.
Genel anlamda verimlilik, bir örgütün bazı ölçütlere ne kadar yaklaşabildiğinin bir
ölçüsüdür. Bu ölçütler etkililik, etkenlik ile birebir değerlendirilir. Bir başka deyişle, bir
verimlilik süreci, neyin üretileceğinin ya da neyin sağlanacağının (etkililik), nasıl ve ne
biçimde sağlanacağının (etkenlik) anlaşılmasıyla başlar. Etkililik, örgütlü bir insan eylemidir;
gerçek ihtiyaçlara yönelmeyi (doğru işlerin yapılmasını) gerektirir ve kalite kavramını da
içerir. Etkenlik, örgütlü insan eylemidir; planlanan işlerin doğru yapılmasını gerektirir. Üretim
eylemi kaliteli bir mal ya da hizmeti üretmeye yetecek miktarda kaynak kullanılarak
gerçekleştirildiği zaman söz konusu olur.
64
http://notoku.com/verimlilik-kavrami/#ixzz3sQxkkUUI
78
Verimliliğin genel tanımını matematiksel olarak anlatmakta mümkündür. Daha kısa ve
yalın bir tanım yapmak gerekirse ise insan ihtiyaçlarını tatmin eden kaynakların etkinliğinin
ölçüsü, daha teknik ve dar açıdan, üretilen mal ve hizmet miktarı ile bu üretimde kullanılan
faktör miktarı arasındaki ilişki şeklinde tanımlanabilir. Üretimden elde edilen ürün ile
kullanılan üretim faktörleri arasında ki oran şeklinde ele alınmıştır.65
Matematiksel formül hali ise;
Üretim Sonucu Elde Edilen ”Ürün”
Verimlilik = -------------------------------------------------Üretimde Kullanılan “Faktörler”
3.4 Otomasyon
Otomasyon, bir işin insan ile makine arasında paylaşılmasıdır. Toplam işin paylaşım
yüzdesi otomasyonun düzeyini belirler. İnsan gücünün yoğun olduğu otomasyon sitemleri
yarı otomasyon, makinenin yoğun olduğu sitemler de tam otomasyon olarak adlandırılırlar.
Sanayi devriminin başlangıcının aksine yakın geçmişimizde üretmek tek başına yeterli
olmaktan uzaklaştı. Tüm dünyanın açık bir pazar haline geldiği rekabetçi koşullarda üretimi;
hızlı, standart, güvenli, nihayet verimli kılmak, bir zorunluluk haline geldi. Endüstride bu
zorunluluğun karşılığı şüphesiz ki otomasyondur.66
Önceleri insan emeği ile yapılan işlerin, mekanik aletler, bilgisayarlar ve kendi
kendine çalışan makinalarla yapılması durumu. Bu kavram ilk başlarda, imalat sürecinde
malzemenin bir makinadan diğerine otomatik biçimde aktarılmasını, her birinde üretimin belli
bir bölümünün yapılarak, insan eli değmeden imalatın gerçekleştirilmesini ifadede
kullanılıyordu. Zamanla, teknolojinin gelişmesiyle birlikte, buna otomatik iletişim ve denetim
mekanizmaları
da
eklenmiştir,
iletişim,
bir
makinanın
veya
üretim
aracının bilgisayar programındaki talimatları izleyerek faaliyet göstermesidir.
Otomatik denetim ise makinenin yaptığı işlerde önceden programlanana göre bir
sapmanın ortaya çıkması durumunda, gerekli düzeltmenin kendiliğinden sağlanması
durumudur. Bu son iki faaliyet günümüzde, insanın zihinsel çalışmasının yerini büyük ölçüde
almış bulunmaktadır. Otomasyon, özellikle ikinci Dünya Savaşı’ndan sonra Batılı
sanayileşmiş ülkelerde, verimliliğin hızla artmasına yol açmıştır. Fakat bu gelişmenin
olumsuz etkileri de vardır. Bunların başında iş gücüne, özellikle vasıfsız emeğe olan talebi
Erden Öney, Verimlilik Kavramı ve Ölçülmesi, Ankara Ü. Siyasal Bilgiler Fakültesi yay. no:265 Ankara
1968,s.1
66
https://tr.wikipedia.org/wiki/Otomasyon
65
79
önemli ölçüde azaltması gelir. Bu şekilde ortaya çıkan işsizliğe Teknolojik İşsizlik adı
verilir.67
3.4.1 Otomasyonun Avantajları ve Dezavantajları
68
Her ne kadar bu sistemlerin oldukça fazla avantajı olsa da, ilk kurulum maliyetlerinin
yüksek olması, göze çarpan ilk dezavantajdır. Ancak, orta ve uzun vadede alınacak olan fayda
düşünüldüğünde, bu miktar sorun olmaktan çıkmaktadır. Otomasyon sistemlerinde
makineleşmenin artması, istihdam açısından da dezavantaj olarak nitelendirilebilmektedir.
Çalışan sayısının azalması, patronlar açısından iyi olsa da, çalışanlar açısından stres
kaynağıdır.
Ancak otomasyon sistemleri, bugünün olduğu gibi, geleceğin üretimine ve rekabet
piyasasına da damga vuracaktır. Maliyet açısından uzun vadede kendini amorti eden
otomasyon sistemlerinin, belli başlı diğer faydaları da bulunmaktadır.
Sistemin faydalarından olan hız unsuru, rakip firmaları geride bırakmak adına oldukça
önemli bir unsurdur. Otomasyon ile daha hızlı üreten firmalar, pazarda rakiplerinden bir adım
daha önde yer almaktadırlar.
Hız ve zaman kavramlarının ilişkisi içinde sağlanan yararın yanı sıra, iyi bir
otomasyon sisteminin kaliteli ürünlere ortam oluşturduğu da unutulmamalıdır. Üretim
sahasının ve nihai ürünlerin kalitesindeki artış, bir diğer otomasyon sistemi yararıdır. Bu
noktada, kalite unsuru çok önemli bir noktayı temsil etmektedir.
Bir başka önemli yan ise, verimlilik konusunda otomasyon sistemlerinin mükemmele yakın
çalışmasıdır. Böylece, insanlardaki insani sorunların yaşanmadığı, sürekli ve aynı tempoda
çalışan makinelerin var olduğu üretim tesisleri oluşmaktadır.
Esneklik unsuru ise, bir diğer otomasyon sistemi yararıdır. Esneklik anlamında
oldukça büyük bir önem arz eden bu sistemler, anında müdahale ve değişimlere kolayca ayak
uydurabilmektedirler.
Kontrol edilebilirlik, otomasyon sisteminin çok önemli taraflarından birisidir.
İnsanların verim ve çalışma konusundaki kontrollerinin çok dengeli sağlanamaması, üretim
açısından büyük bir handikap iken, bilgisayar ekranlarından kolayca kontrol edilebilen
teknolojik sistemler, bu anlamda yöneticilere büyük kolaylıklar sağlamaktadır.
3.5 Mali Otomasyon
67
68
http://otomasyon.nedir.com/
http://www.bilgiustam.com/otomasyon-nedir-avantajlari-ve-dezavantajlari-nelerdir/
80
Çağımızda artık teknolojik gelişmelerin insan yaşamına müdahale etmeden
düşünülmesi mümkün görülmemektedir. Spordan ekonomiye, siyasetten bilime kadar birçok
alanda teknoloji kendisini hissettirmektedir. Özel şirketler ve devlet kurumlarının bu
teknolojiyi her alanda müşterilerine veya sorumlu olduğu kısım daha iyi hizmet sunmak için
kullanırken devlet kurumları da vatandaşlara daha iyi, etkin, etkili ve verimli hizmet vermek
amacıyla insan emeğinin yanında teknolojik gelişmelere de fazlasıyla yer vermektedir.
Makineleşme belirli bir sistem içinde insan ile koordineli çalışma düzenine otomasyon
sistemi denilmektedir. Özellikle mali süreçlerin işletilmesinde, etkin, hızlı, güvenilir ve
verimli çalışabilmesi için mali otomasyonun kullanılması büyük önem taşımaktadır.
Muhasebe sistemlerinin bilgisayar ortamına taşınması mali süreçlerin daha hızlı, etkin,
güvenilir denetimi kolay, kontrolü düzenli olmasına yol açmıştır. Bir ödemenin oluşmasından
ödenmesine kadar geçen süreç mali otomasyon sistemlerinden önce, yorucu, daha yavaş,
kontrol ve denetimi daha etkisiz, personelin çalışma yükü daha ağır bir durumdaydı. Mali
işlemlerde ve muhasebe işlemlerinde ilgili otomasyon sistemlerinin kullanılmasıyla
personelin daha etkin kullanılması sağlandı ve aynı işi 100 kişi 1 günde yaparken, otomasyon
sistemleri ile birlikte neredeyse saniyelere varan hızlılıkta işlem başlatılmış sonuçlandırılmış
ve gerekli evraklar eklenerek denetim ya da kontrol amaçlı saklanılması sağlanmış oluyor.
Böylece büyük kitlelere hizmet veren gerek kamu kuruluşları gerekse özel sektör işletmeleri
rahatlıkla ödeme, tahsilat işlemlerini, gerekli bütçeleme işlemlerini, kamuoyuna hesap verme
niteliğindeki dokümanları temin edip etkin, ekonomik ve verimli şekilde gerçekleşmesine
imkân sağlamaktadır.
3.5.1 Mali Otomasyonun Önemi
Yakın gelecekle birlikte dünya nüfusunun artması, buna bağlı tüketimin artması,
beklenen talebin artması gibi faktörlerden dolayı işletmelerin ve kamu kurumlarının hizmet
kalitesini, sundukları hizmetin miktar ve hızını, geliştirmeleri gerekti. Teknolojik gelişmeler
ise bu artan talebe yönelik kullanılmış en iyi panzehir oldu. İlk başta özel sektör
temsilcilerinin bu imkanları etkili bir şekilde kullanmaya başlamasıyla birlikte onları takiben
devlet kurumları da birçok iş ve işlemlerinde teknolojiyi en iyi şekilde kullanmaya başlayıp
hizmet sundukları kitleye en iyi, en hızlı, en etkili ve en verimli şekilde sunmayı kendilerine
amaç edindiler. Bu uygulamalar hükümetler tarafından yapılan bütün hedefleme ve strateji
plan ve programlarına dâhil edildi.
81
10 uncu Kalkınma Planının “Sosyal Güvenlik” bölümünün politikalar kısmında mali
otomasyon ve teknoloji ile ilgili açıklamasında şu şekilde bahsedilmiştir. Sosyal güvenlikte
hak ve prim geliri kayıplarına yol açan kayıt dışılıkla etkin mücadele kapsamında, denetime
koordinasyona, bilişim altyapısına ve bilinçlendirme faaliyetlerine önem verilecektir.
Şeklinde bahsedilerek bilişim alt yapısı kapsamında kullanılan tüm teknik altyapının
iyileştirilmesini ve daha etkili hale getirilmesi gerektiğini vurgulamıştır.
Orta Vadeli Planın ise birçok maddesinde otomasyon ve mali teknolojinin etkileri
hakkında dolaylı ya da direkt atıflarda bulunarak bu kavramların Türk Kamu gelişiminde
kullanılmasının önünü açması hedeflemiştir. Orta Vadeli Planda geçen dolaylı veya dolaysız
mali teknoloji ve etkileri hakkındaki maddeler şunlardır:
Hem kamu hem de özel kesimde israfı azaltmaya ve tasarruf bilincinin
yerleştirilmesine yönelik politikalar uygulanacaktır.
Bilgi ve iletişim teknolojileri kullanımının yaygınlaştırılmasıyla özellikle hizmetler
sektöründe yüksek katma değeri üretim ve ihracatın arttırılması sağlanacaktır.
Harcamalarda özellikle büyümeyi destekleyecek kamu altyapı yatırımlarına, bölgesel
kalkınmaya, eğitime ve Ar-Ge desteklerine ve teşviklerine öncelik verilecektir.
Kamu mali yönetimi ile ilgili fonksiyonel süreçleri destekleyen birbirleri ile etkileşimli
çalışan ve bilgi paylaşımında bulunan Bütünleşik Kamu Mali Yönetim Bilişim Sistemi
oluşturulacaktır.
Özellikle bu madde ile kamu bürokrasisinde mali otomasyon sistemlerinin ve kadar
önemli olduğu ve artık her kurumun tek tek kendine has programlardan ziyade bütün
kurumları tek bir çatı altında toplayan, düzenleyici, derleyici, şeffaf ve erişimi kolay bir
sistem üzerinde yoğunlaşılması gerektiği açıkça vurgulanmıştır.
Kamuda stratejik yönetimin uygulama etkinliğinin artırılması ve etkin bir dış denetim
için denetimin sağlanması için Sayıştay’ın uygulama altyapısı güçlendirilecektir.
Yapılacak uyum çalışmaları ile kamuda en etkin, etkili, hesap verme, şeffaflık ve mali
saydamlık konularında denetimin önemli bir unsuru olan Sayıştay’a en etkili şekilde
raporlama yapıp kamu hizmetlerinin denetimini daha kolay ve daha hızlı yapılmasına olanak
sağlamak amacıyla mali teknolojilerin kurulması istenmektedir.
Yine Orta Vadeli Mali Planda mali teknolojilerin önemi hususundan şu şekilde
bahsetmiştir. Orta Vadeli Mali plana dayalı olarak hazırlanacak 2015-2017 yılları merkezi
yönetim bütçesi, kaynakların belirlenmiş temel politika öncelikleri doğrultusunda tahsisini ve
kamu harcamalarının etkinliğinin artırılmasını amaçlamaktadır.
82
Bu kapsamda, 2015-2017 döneminde yapısal reformların mali disiplini destekleyici bir
araç olarak kullanılmasına devam edilecektir. Mevcut programları gözden geçirilerek
verimsiz harcamalar tasfiye edilecek ve bu yolla oluşturulacak mali alan özellikle büyümeyi
destekleyecek kamu altyapı yatırımlarında, teşviklerde, eğitim alanında ve Ar-Ge
desteklerinde kullanılacak şekilde önceliklendirilecektir. Şeklinde bahsedilerek özellikle
kamu kurumlarında mali teknolojilerin kullanılmasının öneminden söz edilmiştir. Bu konu da
kamu kurumları üzerlerine düşen görevleri yerine getirmek için gerekli girişimleri göstererek
teknik altyapı, yetişmiş personel ve diğer ihtiyaçlarını karşılayarak hizmet verdikleri kitleye
etkili ekonomik ve verimli bir şekilde hizmet sunmayı hedeflemişlerdir. Bu kapsamda Sosyal
Güvenlik Kurumları bazında Sosyal Güvenlik Kurumu olarak özellikle reform çalışmaları
kapsamında mali ve muhasebe anlamında gerekli yasal düzenlemeler yapılarak mali
otomasyon anlamında “Mali Yönetim Sistemleri Otomasyon Projesi”(MOSİP) sistemini 2009
yılında devreye alarak hizmet sunduğu vatandaşlarına etkili, dinamik, günlük, hızlı ve düzenli
olarak hizmet vermeyi hedeflemektedir. Ayrıca bu program(sistem) ile kurum vatandaşa
hizmet sunmasının yanında kurum çıkarlarını da gözeterek gerek denetim birimlerine gerek
kurum içi ilgili birimlere gerekli kayıtları gösterme, raporlama, analiz ve değerlendirme
imkanı sağlayarak kurumun denetim açısından şeffaf, mali saydamlığını kazanmış ve hesap
verilebilirlik açısından etkin bir kurum olmasının yanında kendi içerisinde mali otomasyon
anlamında aracı olan MOSİP sistemi sayesinde kurum kendi birimleri arasında birlikteliği,
koordinasyonu ve işbirliğini sağlayıp gerekli işlemleri daha kolaylıkla ve seri bir biçimde
yapılmasına olanak sağlamıştır.
3.6 Sosyal Güvenlik Kurumu Mali Otomasyon Sistemi
Bağ-Kur, Emekli Sandığı ve Sosyal Sigortalar Kurumunun 2006 yılında birleşmesiyle
birlikte kurulan Sosyal Güvenlik Kurumu aynı yıldan itibaren kendi iç yapılanmasını kısa
sürede kurmaya başlamıştı. Gerek Organizasyon yapısı gerek fiziksel koşullar gerek mali yapı
ve mevzuat düzenlemeleri gibi birçok alanda köklü değişiklikleri yaparak kurum bünyesini
güçlendirmeyi, aynı zamanda yeni yapılanmaya uyum sağlamayı, geçiş sürecini en az kayıpla
atlatmayı planlamıştı. Özellikle aynı dönemde resmiyet kazanan 5018 Sayılı Kanun ile kurum
ilgili kanunun gereklerine kendi yapısını da düzenlemeyi amaçlamıştı. Bu amaçla Sosyal
83
Güvenlik Kurumu 5018 Sayılı Kanunun içeriği gereği mali alanlarda gerekli düzenlenmelerin
yapılması gerektiğinin zorunluluğunu görerek kendi mali iş ve işlemlerinde kanunun emrettiği
şekilde gerekli düzenlemeleri yapmıştır.
Bu kapsamda 5018 Sayılı Kanununun “Mali Saydamlık” ile ilgili olan 7 nci
maddesinde açıkça gerekli düzenlemelerin yapılması gerektiğinden şu şekilde bahsetmiştir:
a) Görev, yetki ve sorumlulukların açık olarak tanımlanması,
b) Hükümet politikaları, kalkınma planları, yıllık programlar, stratejik planlar ile
bütçelerin hazırlanması, yetkili organlarda görüşülmesi, uygulanması ve uygulama sonuçları
ile raporların kamuoyuna açık ve ulaşılabilir olması,
c) Genel yönetim kapsamındaki kamu idareleri tarafından sağlanan teşvik ve
desteklemelerin bir yılı geçmemek üzere belirli dönemler itibarıyla kamuoyuna açıklanması,
d) Kamu hesaplarının standart bir muhasebe sistemi ve genel kabul görmüş muhasebe
prensiplerine uygun bir muhasebe düzenine göre oluşturulması,
Zorunludur.
Malî saydamlığın sağlanması için gerekli düzenlemelerin yapılması ve önlemlerin
alınmasından kamu idareleri sorumlu olup, bu hususlar Maliye Bakanlığınca izlenir.
İlgili maddenin özellikle ”d” bendinde yapılan açıklama ile kamu kurumlarının belirli
bir muhasebe düzeni içerisinde mali süreç işleyişlerini düzenlemeleri gerektiğini ve bunun
zorunlu olduğunu emretmiştir. Diğer maddeler ise yapılacak olan mali düzenin yada
düzenlemelerin mali saydamlık çerçevesi içerisinde olması gerektiğini düzenlemektedir.
Bu kapsamda Sosyal Güvenlik Kurumu olarak kurumun tüm mali süreçlerini tek bir
bilgisayar programı, yazılım programı veya bilgisayar sistemi olarak kurup bütün mali
süreçleri ve muhasebe işlemlerini bu program içerisinde yürütecek bir sitem kurulması
planlanmıştı. Tıpkı Sosyal Güvenlik Kurumunun birleşmesi gibi kurum bünyesinde toplanan
tüm kurumların(Emekli Sandığı, Bağ-Kur, Sosyal Sigortalar Kurumu) mali ve muhasebe
süreçlerini de tek bir çatı altında toplamak gerekiyordu. Kurum bünyesinde mali ve muhasebe
süreçlerini takip eden birim olan o zaman ki adıyla Bütçe ve Muhasebe Birimi idi. Gerekli
Fizibilite, altyapı, kaynak, mevzuatsal düzenleme gibi birçok alanda araştırmalar yapılarak
oluşturulacak sistemin öncesinde ihtiyaç duyulan ön hazırlıklar tamamlanıyordu.
Yapılan bütün çalışmalar sonucunda 2009 yılında “Mali Yönetim Sistemleri
Otomasyon Projesi “ olarak Sosyal Güvenlik Kurumunun tüm mali yönetiminin düzenlendiği,
mali süreçlerin gerçekleştiği, gerekli kontrol ve denetimlerin yapıldığı, analiz ve raporlama
84
imkanı tanıyan ve yeni bilgi teknolojilerine kısa sürede uyum sağlayan bir mali otomasyon
sistemi devreye alınmış oldu.
3.6.1 Mali Yönetim Sistemleri Otomasyon Projesi (MOSİP) Amacı
Kurumun mali işlemlerinin, uzun vadeli stratejik hedefler ve uygulama programları ile
bağlantılı bir hazırlık süreci içinde bütçe ile düzenlenmesi, uygulamaların hazırlanan bütçe ile
belirlenen sınırlar dahilinde gerçekleştirilmesi, tüm mali işlemlerin, uluslar arası genel kabul
görmüş ilkelere uygun bir muhasebe disiplini altında ve gerçek mali durumu yansıtacak
şekilde kayıt altına alınmasını sağlayacak bir otomasyon sisteminin kurulmasıdır. Ayrıca
Proje ile birlikte, kamu mali işlemlerinin, kanunun mali hayatının çerçevesini çizen bütçe ile
tespit edilmesi, uygulamaların bütçe ile verilen izinler çerçevesinde gerçekleştirilmesi, mali
işlemlerin bir biriyle bağlantılı aşamalardan oluşan bir süreç içinde yönetilmesi, böylece kamu
mali işlemlerinde tam bir şeffaflık ile uygulama içi ve sonrası denetimlerin tam olarak
sağlanması amacıyla bir otomasyon sisteminin kurulması hedeflenmektedir.
Kısaca; Sosyal güvenlik sisteminin mali yönetiminde teknolojiden en yüksek düzeyde
yararlanmak, muhasebe disiplinini tüm mali işlemlere hakim kılmak, denetlenebilir bir mali
sistem kurmaktır.
Bu çerçevede mal alımları ile ilgili süreç, belirlenen ihtiyaçların fiziksel miktar,
tahmin edilen birim fiyatları ve ilişkili olduğu bütçe kalemi itibariyle sisteme girilmesi ile
başlar. Bütçede yeterli harcama izni olup olmadığı sistem üzerinde kontrol edilir. Harcama
izni varsa ihale süreci başlatılır ve sonuçlandırılır. Teslim alınan mal miktarı sisteme girilir.
İhalede oluşan birim fiyatlar üzerinden stok ve diğer varlık kayıtları oluşturulur. Harcama
toplamı otomatik olarak muhasebeleştirilir.
Yaklaşık 10 milyon emekli için tahakkuk listeleri, ilgili sistemlerden elektronik
ortamda aktarılır. Harcama toplamı sistem tarafından hesaplanarak, muhasebe kaydına alınır.
Ödeme işlemleri sırasında ilgililerden olan alacaklarımız sistemde kontrol edilir ve kesinti
yapılır. Yapılan kesintiler otomatik olarak muhasebe kayıtlarına alınır. Ödeme listeleri sistem
üzerinde düzenlenir ve elektronik ortamda bankalara aktarılır. Bu şekilde her bir kişi için
tahakkuk eden, kesilen ve ödenen tutarlar muhasebe disiplini altında kayıt altına alınır.
Sağlık hizmetleri, yaklaşık 35 bin civarında sağlık hizmeti sunucusundan tedarik edilir
ve 70 milyon kişiye sunulur. Bu hizmetler hak sahibi kişiler için Kurum sisteminden
provizyon alındıktan sonra sunulur.
85
3.6.2 MOSİP Sistemi Oluşumunda Benimsenen Yaklaşım
Proje veya sistem oluşturulurken bütün mevzuatsal düzenlemeler(Kanun, Tüzük,
Yönetmelik, Yönerge vb.) dikkate alınarak işlemler düzenlenmiştir. Ayrıca ülkemizde
uygulanan muhasebe standartları ve devlet muhasebesi işleyiş ve süreçleri de dikkate alınarak
gerekli standartlar korunmuştur. Aşağıda maddeler halinde anlatılan hususlarla MOSİP
Sistemi oluşum aşamasında benimsenen ilkeler anlatılmıştır:
 Mali İşlem Sürecini Bir Bütün Halinde Kavramak
Cari ve yatırım giderlerini taahhüt aşamasından başlayarak kayıt altına almak ve
ödenekleri ile ilişkilendirmektir.
 Tahakkuk Dairesi Aşamasında Kaydın Tekemmül Ettirilmesi
 Mali İşlemlerin Muhasebe Disiplini Altında Yürütülmesi
Muhasebe sistemine kaydedilmeyen ödemelerin engellenmesi, hatalı kayıt imkanının
en aza indirilmesi amaçlanmıştır.
 Mali Durumun Anlık Takip Edilmesi
Gelir-Gider Dengesinin sürekli takip edilmesi planlanmaktadır.
 Nakit Hareketlerinin Takip Edilmesi
Talep edildiği zaman, sistemin ilgili sorgulama ve raporlama bölümlerinden süre, kişi,
birim bazlı takip imkanı tanınması planlanmaktadır.
 Merkezi Ödeme Sistemi (Tek Merkezden Ödeme)
Yapılan ödemelerin tek merkezden yapılması ile ödemelerin takibi, kontrolü,
denetimi, raporlanması ve analizi kolay hale gelecektir.
 Yönetim ve İşletim Maliyetleri Azaltmak
Sistem kurulumu ile aynı işi daha fazla personel, fiziki yer ve zaman kaybı ile
yapılmasını engellemektir.
 Kolay Öğrenebilme İmkanı
İlgili personelin rahat öğrenebilmesi ve uygulayabilmesi için sadece ekranlar
kullanımı amaçlamaktadır.
 Yeni Teknolojilerin Kullanılması
86
Sistem altyapısı yeni donanım, teknolojik yenilikler vb. uygulamalara açık ve kısa
sürede geçebilme imkanı sağlanması planlanmaktadır.
 Diğer Kurum ve Kuruluşlarla Entegrasyon
Sosyal Güvenlik Kurumu ile ilgili, ilişkili, bağlantılı kamu veya özel kuruluşların
otomasyon sistemleriyle entegre imkanı tanınması planlanmaktadır.
 Entegre Banka Sistemi
Tüm Türkiye çapında faaliyet gösteren bankalarla Sosyal Güvenlik Kurumu ile
yaptıkları Protokoller sonucu Bankalarla karşılıklı istenilen bilgiyi paylaşma, paylaşmama
imkanı tanımaktır.
3.6.3 MOSİP Sisteminin Genel Teknolojik Özellikleri
1) Teknoloji: Java/J2EE,Springframework, NRK WAD, IBM DB2,IBM WAS, EXT JS
2) Veri tabanı büyüklüğü 5.0 TB
3) Saniyedeki Transaction sayısı 20 (prim tahsilatlarını son günlerinde 500)
4) Sistem halen veri tabanı katmanında DB2 Purescale Cluster mimari de çalışmakta olup,
toplam 3 makine ile hizmet vermektedir.
5) Sistem 7-24 hizmet devamlılığı esası ile çalışmaktadır.
6) MOSİP Sisteminde bugün 2000 civarında tablo ve 2500 kadar mevzuatı uygulayan
prosedür, en büyük tablosu MUH_FIS_LISTE de aktif 1.5 milyar kayıt bulunmaktadır.
7) Veri tabanına ortalama dakikada 30,000 SELECT sorgusu ve 6,000 INSERT, UPDATE
veri güncelleme isteği gelmektedir.
8) Sistem bu işlemleri yaparken dakikada 100,000,000 satır kaydı okuyabilmektedir.
9) Web service uygulamaları 5 makine, 20 JVM /INSTANCE ile IBM WAS 7,5-8,5
sunucularında çalışmaktadır.
3.6.4 MOSİP Sisteminin Entegre Olduğu Teknolojik Sistemler
87
Sistemin hem kurum içinde hem kurum dışında entegre olduğu 40 a yakın otomasyon
sistemi ve bilgisayar yazılımları mevcuttur. Bunlar:
Bağ-Kur(Bağımsız Çalışanlar Kurulu): Tahakkuk, Tahsilat ve Provizyon Entegrasyon
sorgulama işlemlerini sağlamaktadır.
Medula: Sigortalıların sağlık harcamalarının faturalandırıldığı sistemdir.
İşveren İşlemleri: İşverenlerin prim, ödeme ve tahsilat kayıtları yapılır.
Yurtdışı ödemeler: Yurtdışı sigortalıların sağlık ödemeleri yapılır.
İnsan Kaynakları: Personel giderleri ödenmesi ve kesintiler yapılır.
Veri Ambarı: Yönetimsel raporlar için veri aktarımı sağlar.
Emekli Maaşları: Emekli ödeme işlemleri yapılır.
Hukuk Birimi: İcra takibi işlemleri sorgulanır.
Çağrı Merkezi: Çağrı Merkezine gelen isteklere web servisi ile bilgi paylaşımı sağlar.
Serbest Meslek Sahipleri Sağlık Sigortası Primleri: Tescil, Tahakkuk ve Tahsilat İşlemleri
yapılır.
Genel Sağlık Sigortası: Tescil, Tahakkuk ve Tahsilat İşlemleri yapılır.
Rehberlik ve Teftiş Başkanlığı: Muhasebe Kayıtlarının Paylaşılması imkanı ile denetimi
sağlar.
Mernis(Kişi Kayıt Sistemi): Kişi özlük bilgileri sorgulama sistemidir.
E-İmza: Muhasebe belgelerinin imzalanmasını sağlar.
Aktüerya ve Fon Yönetimi: Nakit akışının bildirimi ve yönetimi sağlar.
Ekonomi Bakanlığı: Prim
sağlanmasında çalışılır.
ödeme sırasında
verilen teşviklerin
tahsil
edilmesinin
Adalet Bakanlığı: İcra bilgisi paylaşımı sağlar.
Bankalar: Sosyal Güvenlik Kurumu tahsilat ve ödeme işlemlerini sağlar.(26 Banka ile)
Gelir İdaresi Başkanlığı: Vergi borcu bilgilerinin alınması ve e-fatura işlemleri sağlar.
Muhasebe Daire Başkanlığı: Devlet Kurumlarının prim tahsilatlarının bildirimini sağlar.
Sayıştay: Denetimsel raporların verilmesini sağlar.
Diğer Kamu Kurumları: Diğer Kamu Kurumları adına ödenen paraların tahsilini sağlar.
Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı: Gazi, Şehit Yakını, Olimpiyat Sporcusu gibi kişilerin
sağlık sigorta primlerinin tahsis edilmesi sağlanır.
Avukatlar Birliği: Stajyer Avukatları sağlık sigorta primlerinin tahsis edilmesi sağlanır.
Kömür İşlemleri: Emeklilerden yapılan kömür kesintilerinin aktarılması ve raporlanması
sağlanır.
88
İŞ-KUR( Türkiye İş Kurumu): İşkur’a gönderilecek işsizlik para bilgisinin çıkarılmasını
sağlar.
Kalkınma Bakanlığı: Yatırım tekliflerinin raporlanması sağlar.
Yurtdışı Ülkeler: Anlaşmalı ülkedeki vatandaşların Türkiye’deki sağlık ödemelerinin
yapılması sağlanır.
TÜBİTAK: e-imza doğrulanması ve zaman damgası alınmasını sağlar
Merkez Bankası: Periyodik olarak güncel banka bilgilerinin alınmasını sağlar.
Hazine: Hazineye günlük ve 3 aylık raporların gösterilmesi sağlar.
3.7 Sosyal Güvenlik
Değerlendirilmesi
Kurumunda
Mali
Otomasyon
Sisteminin
Etkinliğinin
Sosyal Güvenlik Kurumu olarak reform süreçleri kapsamında kurumun ana hizmetleri
olan sağlık, yaşlılık gibi alanlarda gerekli düzenlemeler yapılmıştır. Bununla birlikte kurumun
ana hizmet görevini yerine getirirken bunun büyük bir kısmını mali(parasal) olarak ödemeler
yaparak gerçekleştirmektedir. Kurumun gelir ve giderlerini oluşturan kalemlerini daha önce
saymıştık. Bu mali dengenin kaliteli, etkin, ekonomik, verimli ve denetime açık şeffaf bir yapı
içerisinde yapılması için 2009 yılında “Mali Yönetim Sistemleri Otomasyon Projesi” kısaca
MOSİP olarak bilinen sistemin ilk adımları atılmış oldu. Sistem kurulduğu günden bu yana
Sosyal Güvenlik Kurumuna mali ve ekonomik süreçlerde hizmet vermektedir.
MOSİP Sisteminin etkinliğini incelemek, değerlendirmek, analiz etmek ve bu
incelemelerin sonucunda ortaya sistemin genel bir değerlendirmesini yapmak ve olumlu
olumsuz yönlerini, geliştirilmesi için önemli görülen noktaları belirtmek için Bütçe Daire
Başkanlığı ve Muhasebe Daire Başkanlığından MOSİP Sistemini aktif bir şekilde kullanan 20
kişiyle derinlemesine mülakat yapılmıştır. Ayrıca 81 ilden Mali Hizmetler Sosyal Güvenlik
Müdürlüklerinde çalışan Muhasebe Yetkilisi ve Muhasebe Yetkili Yardımcılarının katıldığı
16-20 Kasım 2015 tarihleri arasında Antalya’da düzenlen “Hizmet İçi Muhasebe Eğitimi”
programına katılarak MOSİP Sistemi ile ilgili yaşanan sıkıntılar, sorunlar, yeni düzenlemeler
vb. tüm konuşulan hususlar ve konular dikkatle dinlenerek izlenimler not edilmiştir. Bu iki
çalışma ışığında aşağıda yapılan değerlendirme ile MOSİP Sistemin etkinliği değerlendirmeye
çalışılmıştır.
MOSİP Sisteminin etkinliğinin değerlendirilmesine yönelik yapılan derinlemesine
mülakatta kişilere sorular yönetilmiş ve verilen cevaplar not edilmiştir.
1) MOSİP Sisteminde genelde hangi işlemleri yapıyorsunuz?
89
Bu soruya mülakatta katılan 8 kişi tüm muhasebe ve bütçe işlemleri cevabını verirken
diğer katılımcılar ise kendi işlemleri olarak muhasebe ve bütçenin belirli işlemlerini
yapmaktadırlar. Bunlara örnek olarak Personel Alacakları, Avanslar, Müşterek Emeklilik,
Ödeme Saymanlığı İşlemleri, Emekli Kesenekleri, Bütçe Uygulama İşlemleri, Sağlık ve
Hastane Ödemeleri gibi belirli alanlarda işlerini yürütmektedirler. Bu soru ile MOSİP
Sisteminin genelde hangi iş ve işlemlerde yoğunluk gösterdiği araştırılmış olup ilgili
bölümlerde çalışan kişilerin bilgi birikiminden yararlanılarak sistemin ilgili alanlarda daha
aktif çalışması sağlanmalıdır.
2) MOSİP Sistemini kaç yıldır kullanıyorsunuz?
Görüşülen 12 kişi MOSİP Sistemini 5 ve üstü yıldır aktif kullanıyor. 4 kişi ise 3 yıldır
aktif olarak kullanıyor. 4 kişi ise yaklaşık 1-2 yıldır aktif olarak kullanıyor.
Bu soru ile amaçlanan sistemin düzenli olarak kaç yıldır kullanıldığını ölçmek, aktif
olarak kullanan kişilerin sistem ile ne kadar bağlantılarının olduğunu görmek ve otomasyon
sisteminin temeli olarak insan etkinliğinin bu sistemde ne kadar etkinliğinin olduğunu
ölçmektir. Görüşülen kişilerin çoğu sistemi uzun yıllardır kullanmaların avantaj olduğunu ve
kurumun birçok alanında MOSİP sisteminin kullanılmasının kuruma fayda sağladığını
belirtmektedir.
3) MOSİP Siteminde uğraştığınız bir işi ortalama ne kadar sürede bitiriyorsunuz?
Görüşülen aktif kullanıcılardan 10 kişi sistemde işlemlerini genelde 1-2dk içinde
bitirdiğini belirtirken, 6 kişi ise 2-3dk. içinde bitirdiğini belirtiyor. Diğer 4 katılımcı ise
genelde yaptıkları işlemleri 3-5dk içinde bitirdiklerini belirtiyor. Bu soru ile sistemin hızlılık
açısından nasıl bir süre içerisinde çalıştığı gözlenmektedir. Süreyle ilgili durumlarına
bakılarak sistemin çalışmasının kullanıcılara olumlu olarak yansıdığı görülmektedir. Birçok
işi aynı anda sadece 1 tuşa basarak sistemin genelinde arka planda çalışan uygulamalar
sayesinde çok kısa sürelerde tamamlandığı gözlenmektedir. İlaveten tüm kullanıcıların bu
soru ile ilgili ortak sorunu ise sistemin tam ve sağlıklı çalışması durumunda ilgili sürelerde
işlemleri yapabiliyoruz ancak sisteme bazen hiç giriş yapılamadığı, giriş yapıldıktan sonra
hata verildiği, ilgili fatura yazı vb. belgelere ek girişi yapılamadığı sorunların bazen günlerce
bazen ise daha fazla sürdüğü ifade edilmektedir.
Bu gibi sorunların yaşanmaması amaçlı özellikle programın teknolojik alt yapısının
geliştirilmesi ile ilgili çalışmalara kurum olarak özen verilmeli ve yapılacak olan alt yapı
çalışmalarından sistemi aktif kullanan kişiler bilgilendirilerek sistemsel bakım, onarım ya da
90
geliştirme amaçlı devre dışı bırakma işlemlerinden kullanıcı işlemlerinin etkilenmemesi ya da
en az etkilenmesi esas alınmalıdır.
4) MOSİP Sisteminden önce uğraştığınız aynı işi ortalama ne kadar sürede bitiriyordunuz?
Görüşülen kişilerden farklı farklı cevaplar alınmıştır. Görüşülen 2 kişi MOSİP Sistemi
öncesinde bir sistem kullanmamıştır. Geri kalan 18 kişiden ise 6 kişi 10-15dk. diğer 12 kişi ise
5-10dk. arası aynı işlemleri tamamladıklarını ifade ediyor. Görüldüğü üzere MOSİP
Sisteminin devreye alınması ile bu sistemden önce var olan sistem ya da fiziki
uygulamalardan daha hızlı bir sistem kurulmasına imkan sağlanmış olup kullanıcıların
işlemlerini daha hızlı bir ortamda yaparak Sosyal Güvenlik Kurumunun sunmuş olduğu mali
hizmetlerin yapılış hızlılığı oranında daha etkili ve etkin olduğu görülmektedir.
5) MOSİP Sisteminde ki “Kullanıcı Menüleri” size karışık geliyor mu?
Görüşülen 8 kişi kullanıcı menülerinin kendilerine karışık gelmediğini diğer 12
kullanıcı ise menülerin kendilerine karışık geldiğini ifade etmiştir. Bu soru ile kullanıcıların
yarısından fazlasının MOSİP Sistemi kullanıcı menülerinin karışık bulduğunu ifade etmiştir.
Görüşülen kullanıcılardan 8 kişi menülerin sadeleştirilmesi gerektiğini, tekrar eden ekranların
bulunduğunu belirtmiştir. Sadeleştirilmiş bir menü ile gerek yapılacak olan işleme gidiş yolu
kısalmış olacak hem de ilgili menülerin kullanılmasının öğrenilmesi ve karışıklıktan dolayı
hatalı işlemlerle vakit kaybı önlenmiş olacaktır.
6) MOSİP Sisteminin güvenilir, kullanışlı ve hızlı olduğunu düşünüyor musunuz?
Görüşülen 20 aktif kullanıcı da soruda ki 3 farklı bölüme 3 farklı cevap verdi.
Hızlılık konusunda 16 kullanıcı sistemi hızlı olarak değerlendirirken 2 kullanıcı
sistemi yavaş 2 kullanıcı ise kararsız olduklarını belirtti. Hız konusunda bahsettiğim 3 üncü
soru ile bağlantılı olarak sistemde ki aktif kullanıcıların çoğu sistemi hızlı buluyor. Ancak bu
bölümde de özellikle belirttikleri husus sistemin teknolojik alt yapı ve internet erişim
kalitesinin arttırılması gerektiğini görüşünde hemfikir oldukları gözlemleniyor.
Kullanışlılık konusu ise kullanıcılardan 10 kişi sistemin kullanışlı olduğunu
düşünürken diğer 10 kişi daha kullanışlı ekranların yapılması gerektiğini belirtiyor.
Kullanışlılık hususunda sistemin gözden geçirilmesi gerektiği hususuna dikkat çekilmek
isteniyor.
Güvenilirlik konusunda ise görüşülen 7 kullanıcı sistemin güvenli olmadığını
düşünmekte 11 kişi sistemin güvenilir olduğunu düşünmekte 2 kişi ise kararsız olduğunu
91
beyan etmektedir. Güvensiz olduğunu düşünenler yapılan işlemlerin kontrol ve denetim
imkanlarının geliştirilmesi, yeni bir uygulama devreye alınmadan gerekli tüm testlerin yapılıp
o şekilde devreye alınması gerektiği, şifreleme ve kimlik bilgilerin daha özenli saklanması
gerektiğini vurgulamışlardır.
7) MOSİP Sistemini kullanan personel sizce kullanımını tam olarak biliyor mu?
Kullanımı konusunda yeterli eğitim aldığını düşünüyor musunuz?
Görüşülen 20 aktif kullanıcı da soruda ki 2 farklı bölüme 2 farklı yanıt vermiştir. Tam
bilgi konusunda görüşülen 10 kişi kullanıcıların %70 oranında sistem kullanım bilgisine sahip
olduklarını düşünüyor. Diğer 10 kişi ise kullanıcıların %80 oranında sistem kullanım bilgisine
sahip olduklarını düşünüyor. Görüşülen kişilerin bu oranların daha yüksek olmamasının
sebebi olarak eğitim eksikliği ve etkileşim yetersizliği konusunun önemli olduğunu
düşünüyor. Özellikle taşrada sistemi iyi bilen kişilerin beraberinde çalışan kişiler ile gerekli
koordinasyonu sağlayıp sistem ile ilgili öğrendiği bilgileri beraberinde çalışanlarla paylaşıp
sağlıklı bilgi edinemediklerinden yakınmaktadır.
Eğitim konusunda ise görüşme yapılan 20 kişi de eğitimin sistemin öğrenilmesi için
vazgeçilmez bir parçası olduğunu belirtmiştir. Görüşülen 11 kişi yeterli eğitim alındığını
düşünmekte diğer 9 kişi ise yeterli eğitim alınmadığını düşünmektedir. Bu 9 kişi eğitimlerin
belirli aralıklarla, farklı lokasyonlarda ve özellikle sistem üzerinde ekranları birebir kullanarak
yapılan uygulamalı eğitimlerle daha faydalı olabileceğini belirtmişlerdir. Ayrıca sisteme giriş
yapan gerek “Muhasebe Yetkilisi” olarak gerek “Birim Kullanıcısı” olsun tüm kullanıcılara
gerekli eğitimlerin verilmesi gerektiğini ifade etmektedirler.
8) MOSİP Sisteminin diğer otomasyon sistemleriyle tam uyumlu olarak çalıştığını düşünüyor
musunuz?
Sistemin entegresi konusunda görüşülen kişilerden 11’i MOSİP Sisteminin diğer
otomasyon sistemleriyle ufak pürüzler ile de olsa tam uyumlu olduğunu düşünüyor 3 kişi
sistemin diğer sistemlerle tam entegre olduğunu düşünmüyor. 6 kişi ise konu hakkında
kararsız olduğunu belirtti. Tam uyumlu olmadığını düşünenler: “Prim İşlemleri, SPAS(Sağlık
Provizyon Aktivasyon Sistemi), Tescil Bölümü, İşveren Sistemi, Maliye Sistemi” gibi
sistemlerde yaşadıkları sorunlardan dolayı tam uyumlu olmadıklarını düşünmektedirler. Tam
uyum için yapılması gereken mevzuat veya sistem kaynaklı düzeltmelerin üzerine düşülerek
tam entegre sağlanmalı görüşündedirler.
9) MOSİP Sistemi sizce geliştirilmeli mi?
92
Görüşülen 20 kişide özellikle bu hususta hemfikir olmuşlardır. Ve sistemin kesinlikle
geliştirilmesi gerektiğini savunmaktadır. Sistemin öncelikli olarak sorun oluşturan bölümleri
ele alınmalı sonrasında sistem bir bütün olarak bölüm bölüm değerlendirilerek tek tek
ekranlar kontrol edilerek, kaliteli, kullanışlı, hızlı, dinamik bir yapıya kavuşturulmalıdır
görüşünde birleşmişlerdir.
10) Sizin MOSİP Sistemini geliştirmek amaçlı yapılması gerekli olduğunu düşündüğünüz bir
öneri var mı?
Görüşülen 20 kişinin de gerek kendi birimleri ile ilgili işler ya da sistemin geneli
itibariyle bir veya daha fazla öneriye sahipti bunlar:

MOSİP için ayrı bir ekip ve proje oluşturulmalı, sistemin geneli yazılımcı ve mevzuat
ekipleri tarafından revize edilmeli, böylece sistemin genel bir kontrolü ve ilerleyen
zamanlarda etkin bir denetim imkanı sağlayacaktır. Ayrıca kurulacak bu ekip ile sistemin
daha etkin bir şekilde geliştirilmesi sağlanacaktır.

Tüm mali işlemler MOSİP Sistemi içine dahil (prim, emeklilik, personel ödemesi
işlemleri) edilip sistemlerin tekleşmesi sağlanmalıdır.

Bazı yanlış çalışan muhasebe kuralları düzeltilmeli, kurumun muhasebe yönergesi revize
edilmelidir.

Tahsilat sorgu tiplerinin revize edilmeli, sorgulama tekleşmeli, tek veri ile kişinin tüm
borçlar gözükmelidir.

Emanet hesaplarının kullanımı düzeltilmelidir.

Emanet hesapları kullanımı yapılmadan gelen para direkt gelire alınmalıdır.

Borç dekontu sistemi olmalı, ödeme öncesinde bu borç girişine göre ödeme yapılmalıdır.

Aynı T.C Kimlik numarasına birden fazla ödeme gidiyorsa veya personelin kendi T.C
Kimlik numarasına ödeme yapması durumunda sistem anında kontrol edilmesi uyarısı
vermelidir.

Bazı limitler sistem üzerinde belirlenerek ödenmesi durumunda ekstra kontrol
sağlanmalıdır.

“Sistem Kullanıcısı” kaldırılmalı ya da sistem kullanıcısı olarak MOSİP sistemine giriş
yapan belirli kullanıcılar seçilip isimleri belirlenip sistem kullanıcısı kaynaklı bir sorun
yaşandığında o isimle muhatap olunmalıdır.

Güvenlik amaçlı olarak T.C Kimlik numaralarının saklanması ya da 111*****222 şekilde
yıldızlanması kolaylıkla ulaşılamaması sağlanmalıdır.
93

Muhasebe birimlerin de çalışan yetkili personelin kimler olduğu kesin bir ifade ile
belirlenmelidir.

MOSİP Sisteminin kayıt sistemi( Loglama) etkin kullanılıp gerekli denetimler
yapılmalıdır.

Emanet işlemleri ve Gelirler bölümlerinin kayıtları incelenmelidir.

Harcama birimleri ile koordineli çalışıp sistemi daha etkin kullanmaları için çalışmalar
yapılmalıdır. Ödeme ya da tahsilat süreçleriyle alakalı sorunlarda muhasebeye
başvurulması; mevzuat anlamında bir itiraz ya da sorun ile karşılaşıldığında ilgili harcama
birimine başvurulması imkanı sağlanmalıdır.

Özellikle 1-2 menüde tahsilat imkanı mevcut değil, yanlış yapılan bir işlem sonucu
düzeltme yapılamıyor, düzeltilmesi gereklidir.

Sistemin kullanım kılavuzu baştan hazırlanıp daha tertipli, düzenli ve ayrıntılı olmalıdır.

Birim kullanıcılarının sadece görüntüleme işlemi yapmakla sınırlı kalmayarak yevmiye
numarası almadan işlem yapmalarına olanak sağlanmalıdır.

Borç tablolarında ve terkinlerde ilgili evraklar eklenerek gelmemekte, müşterek emeklilik
ile ilgili düzeltme, müdahale imkanı bulunmamaktadır. Gerekli düzenleme yapılmalıdır.

Kişilerden tahsil edilen borçların sisteme otomatik işlenmesi gerekir, borçların otomatik
olarak tek kanaldan ve otomatik olarak yapılması gerekir.

Sisteme tek giriş kanalı e-imza kullanılarak yapılmalıdır. Denetimin arttırılması ve
suistimallerin bu yolla engellenmesi amaçlanmalıdır.
11) Sistem ya da Kullanıcı kaynaklı bir sorun ya da sıkıntı ile karşılaştığınız zaman bu sorunu
nasıl çözüyorsunuz? Ulaşabileceğiniz bir kişi, telefon numarası, mail adresi var mı?
Görüşülen 20 kişi merkez teşkilatı içerisinde çalıştıklarından herhangi bir sorun ile
karşılaştıklarında neredeyse anlık olarak sorunu çözebilecek bir kişiye ya da bir telefon ile çok
rahatlıkla ulaşabildiklerini ifade ettiler.
Ancak özellikle taşra da yer alan birimlerimiz için ise sistemsel bir sorun ile
karşılaşıldığında ya da hatalı olduğunu düşündüğü bir işlemi, işin uzmanına, programcısına
aktarması çok zordu. Mayıs 2015 tarihinde sistem içerisinde kurulan bir mail destek ekibi
olan “Mosipdestek” ekibi ile illerden ya da farklı birimlerden sistemsel ya da kullanıcı
kaynaklı bir sorun ile karşılaşıldığında sorunun mail yoluyla aktarılıp gelen mailler ilgili
birimlere aktarılıp en kısa sürede çözüme ulaşılması amaçlanmıştır. Kurulduğundan bu yana
yaklaşık 18.000 mail bu mail grubuna gelmiştir. Muhasebe Daire Başkanlığında 20 personel
94
bu işlemlerin takibi için görevlendirilmiş olup maillere sağlıklı cevaplama yapılarak sorunlar
en aza indirilmeye çalışılmaktadır.
Şekil 1: MOSİP Sistemi Giriş Ekranı
95
Şekil 2: MOSİP Sistemi Kullanıcı Giriş Ekranı
96
Şekil 3:MOSİP Sistemi Kullanıcı Menüleri
97
Şekil 4 : MOSİP Sistemi Menüler ve Ekranlar
98
Şekil 5 : MOSİP Sistemi Muhasebe İşlem Fişi Görüntüsü
99
Şekil 6 : MOSİP Sistemi Kişi Mizanı Ekranı
100
Şekil 7: MOSİP Sistemi Muhasebe İşlem Fişi Detay Ağacı Bölümü
101
SONUÇ VE DEĞERLENDİRME
Dünya devletleri kamu mali yönetim anlayışlarını yıllar içerisinde değiştirmeye
başlamıştır. Özellikle küreselleşme sürecinin başladığı yakın dönemde birçok devlet klasik
mali yönetim anlayışını bırakıp artık küresel ekonomilerin ve mali yapılanmaların
ihtiyaçlarına cevap verecek nitelikte mali yönetim anlayışlarını kendi kamu düzenlemelerine
yansıtmışlardı. Ülkemizde bu gelişmeler ile bağlantılı olarak kendi mali yapılarını
değerlendirmiş olup küreselleşme ve yeni mali yapılanmanın bir parçası olmak amacıyla ülke
mali yönetiminde köklü değişiklikler yapma kararı alınmıştır. Bu kapsamda en önemli yasal
değişiklik ise eski 1050 Sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunundan yeni 5018 Sayılı Kamu
Mali Yönetim ve Kontrol Kanununa geçilmesi olmuştur.
5018 Sayılı Kanun ile ülkemiz mali yönetimimize birçok kavram, yetkilendirme
uygulama, vb. mali yönetimi derinden etkileyecek hususlar kazandırmıştır. Bunlardan bazıları
eski kanunda yer alsa da uygulama anlamında eksik ya da yetersiz kalıyordu. Bazıları ise hiç
yer almıyordu.
Bu kavramlar; Mali saydamlık, hesap verilebilirlik, şeffaflık, denetim ve iç kontrol
olarak dört ana madde olarak kamu mali idare hususunda temel işlev kazanmışlardır.
Mali saydamlık kavramı ile kamu kurumlarının faaliyette oldukları konularda hizmet
sundukları kesimle yapmış oldukları mali işlem süreçleri sonucunda bu süreçlerin
uygulanması, kaydedilmesi, analiz ve raporlanması ve denetim işlemlerinin yapılmasıdır.
Ayrıca bu işlemler yapıldıktan sonra ilgili kurumun paydaşları ve ilgililerde bu mali
raporlama ile kurum hakkında bilgi edinmiş olup mali anlamda saydamlık yakalanması
amaçlanmıştır. Şeffaflık kavramı da aynı yapıda değerlendirilip kurum iş ve işlemlerinin
kamuoyuna bilgilendirilmesi hususudur.
Hesap verilebilirlik kavramı ise kamu kurumu mali iş ve işlemlerinden doğan zararın
işle ilgili kişilerin kendi sorumluluğu oranında karşılaması durumudur. Bu kavram ile
sorumluluk sadece bakan ve üst yöneticiye değil diğer personele de dağıtılıp personelin
doğacak kamu zararlarında gerekli tedbiri alması sağlanmıştır.
Denetim ve iç kontrol kavramı ise kurumların mali süreçler oluşurken yapılan bütün
kayıt, uygulama inceleme ve raporlama sonrası Türkiye’de kamu denetimi anlamında yetkili
Sayıştay tarafından denetlenmesinin etkinleştirilmesi ve bu denetimlerin Sayıştay Başkanlığı
102
kurumları denetlemeden kurum içinde gerekli denetim ve kontrollerin yapılıp kuruma bilgi
verilip kurumun gerekli tedbirleri alması kavramını anlatmaktadır.
Özellikle kamu
kurumlarının 5018 Sayılı
Kanunun düzenlediği
hükümleri
kurumlarında uygulamalarında başta zorlanmalar olsa da zamanla bu süreçler aşılmış hatta iyi
bir konuma bile gelinmiştir.
Günümüz şartlarında kamu kurumlarının hizmet verdikleri kitlelerin artması, nüfus
artışı, ekonomik büyüklüklerin artması gibi birçok sebepten dolayı kamu kurumları daha
kaliteli, etkin, etkili ve ekonomik mali yönetim gerçekleştirmek amacıyla teknolojik
yenilikleri kullanmışlardır. Başta özel sektörde görülen bu teknolojik atılımlar zamanla kamu
sektöründe de görülmüş ve gerekli çalışmalar başlamıştır. Bu çalışmalara Sosyal Güvenlik
Kurumu da dahil olup 2009 yılında mali yönetim anlamında kendi işlemlerini “Mali Yönetim
Sistemleri Otomasyon Projesi” (MOSİP) düzenlemiş ve mali iş süreçlerini daha etkin
ekonomik ve verimli yapmanın teknolojik otomasyon sistemini kurmuştur.
MOSİP Sistemiyle birlikte kuruma birçok yenilik kazandırılmıştır. Sistemin avantajlı
olduğu taraflar ise; örneğin 100 personel ile işlem yapılan bir birimin MOSİP sistemine
geçilmesiyle bilgisayar başında ki birkaç kişiyle ve dakikalar içerisinde tamamlanması
olmuştur. Diğer yandan SGK’nın kendi kurum yapılanmasını üç büyük kuruluşun
birleşmesiyle oluşması ve gerekli mali süreçlerin çok büyük miktarlarda ve mali kayıtların
dağınık olmasını birkaç yıl içerisinde tek bir mali çatı altında toplayarak kurumun mali
hareketlerinin kolay takibini sağlamaktadır. Kurumun MOSİP Sisteminden önce bankalarda
açmış olduğu yaklaşık 2300 banka hesabı kapatılmış bunun yanında kurum bünyesinde
bulunan veznelerde aynı şekilde kapatılmıştır. Bu uygulamaların yerini tek bir mali
otomasyon sistemiyle ödeme tahsilat gibi işlemlerin tamamen banka kanalıyla yapılması
sağlanmıştır. Fiziki kayıt ve evrak işlemlerinden, elektronik depolama ve kayıt işlemlerine
geçilerek zaman kaybı en aza indirilmiştir. Ayrıca sistemin teknolojik gelişmelere kolay
entegre olmasıyla kısa süre içerisinde mali işlemler sistemine eklenip kolaylıkla tanımlama
yapılabilir.
Birçok avantajının olmasının yanında dezavantajları da mevcuttur. Özellikle sistemin
birçok mali iş ve işlemi bünyesinde barındırması sistemin öğrenilmesini zorlaştırırken,
yapılan değişikliklerin ilgili kullanıcılara haber verilmesinin gecikmesi ya da eğitim
imkanlarının yeterince sağlanamaması gibi sorunlardan dolayı mali süreçlerin gerçekleşmesi
gecikmekte ya da yapılması zorlaşmaktadır. Bu sorunların çözümü için yeni devreye alınan ya
da yapımı bitmiş ancak kullanımı yapılamamış uygulama ekranlarının kullanıcılara etkili bir
103
şekilde bildirilmesi ve personel eğitimlerinin belirli dönemlerde ve belirli lokasyonlarda
özellikle uygulamalı olarak yapılması sorunun azalmasında etkili olacaktır.
Ayrıca kullanıcıların sistem işleyişinin zaman zaman yavaş veya hiç çalışmıyor
olmasının vermiş olduğu kopukluklar mali işlem süreçlerini sekteye uğratmaktadır. Bu soruna
ise kurumun mali otomasyon altyapısı çerçevesinde gerekli teknik yatırımları yapmasıdır.
Ayrıca Batıkent’te yeni kurulan “Data Merkezi” ile sağlanacak alt yapı internet sağlayıcı
desteği ile sorunun üzerinden kısa sürede gelinmesi planlanmalıdır.
Sistemin otomatikleşme durumu ile yapılan mali işlemlerin arka planı ilgili personel
tarafından unutulup bir sorun ile karşılaşıldığında ise muhasebe işlemlerinin neler olduğunun
değerlendirilememesine sebep olmaktadır. Bu sorunun çözümü için ise ilgili kullanıcıların
belirli aralıklarla mali tablolar ve kullandıkları hesapları kontrol ederek arka planda çalışan
işlemlerin unutulmaması sağlanmalıdır.
Sonuç itibariyle Sosyal Güvenlik Kurumu olarak 5018 Sayılı Kanun ile getirilen
yeniliklerin anlaşılması ve uygulaması anlamında yapılan “Mali Yönetim Sistemleri
Otomasyon Projesi” iyi uygulama örneği olarak değerlendirilmelidir. Sistemin geliştirilme
sürecinde ortaya çıkan uygulamalar mali otomasyon sistemini etkin kılarken; yaşanan sorun
ve aksaklıkların sistemin etkililiği konusunda tereddütler yaşanmasına sebep olmaktadır. SGK
kurum olarak, kurum personeli, sistemden sorumlu personeli, ilgili birimleri ile bir bütün
şekilde bu sistemin gelişmesi için önerilen fikirleri değerlendirilirse, sitem altyapısı ve işlerlik
açısından sadece Türkiye’de değil Avrupa’da ve hatta dünyada örnek olacak bir mali
otomasyon altyapısı kuracakları düşünülmektedir.
104
KAYNAKÇA
ACAR, M. (2001), Accountability in Public-Private Partnerships. Doctoral Dissertation.
University of Southern California, Faculty of the Graduate School, December.
(Karaarslan,2006:64).
AKDOĞAN, A. Kamu Maliyesi, 9. B., Gazi Kitapevi, Fersa Matbaacılık, Ankara, 2003,
s.83.5
AKTAN, C, Can; AĞCAKAYA S. ve DİLEYİCİ, D; (2004), “Kamu Maliyesinde Hesap
Verme Sorumluluğu ve Mali Saydamlık”, Kamu Maliyesinde Çağdaş Yaklaşımlar (Editörler:
Coşkun Can AKTAN, Dilek DİLEYİCİ, İstiklal Y. VURAL), Seçkin Yayıncılık, Ankara, s.
169-184.
ARSLAN, M. “Orta Vadeli Harcama Sistemi (Çok Yıllı Bütçeleme) ve Türkiye’de
Uygulanabilirliği”, Sayıştay Dergisi, Sayı:54, 2004, s. 151.
ATİYAS, İ. ve SAYIN, Ş; (1999), Siyasi Sorumluluk, Yönetsel Sorumluluk ve Bütçe
Sistemi: Bir Yeniden Yapılanma Önerisine Doğru, Türkiye Ekonomik ve Sosyal Etütler Vakfı
(TESEV) Yayını (Şalcı, 2005:6).
BALCI, A ; (2003), Kamu Yönetiminde ‘Hesap Verebilirlik’ Anlayışı, Kamu Yönetiminde
Çağdaş Yaklaşımlar- Sorunlar, Tartışmalar, Çözüm Önerileri, Modeller ve Dünya ve Türkiye
Yaklaşımları, Seçkin Yayınevi, Ankara.
BULUTOĞLU, K. Kamu Ekonomisine Giriş, 4. B., Filiz Kitabevi, İstanbul, 1981, s.219
BULUTOĞLU, K. Kamu Ekonomisine Giriş, 4. B., Filiz Kitabevi, İstanbul, 1981, s.219
Süleyman Ulutürk, Türkiye’de Planlı Dönemde Kamu Harcamalarının Gelişimi ve Devletin
Ekonomideki Rolü, Akçağ Basım Yayım Dağıtım, Ankara, 1998, s.116
COŞKUN, G. Devlet Bütçesi Türk Bütçe Sistemi, Turhan Kitabevi, Ankara, 2000, s.22.
DEMİREL, G. “Yeni Bütçe Kod Yapısı,” Bütçe Dünyası, sayı.9 (Kasım 2001): s. 9.
EGELİ, H. ve ÖZEN A. (2005); “Türk Bütçe Sürecinin Mali Saydamlık ve 5018 Sayılı
Kamu
Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu Çerçevesinde Değerlendirilmesi”, Vergi Sorunları Dergisi,
Sayı 197, s. 161-188.
ERGİNAY A, Kamu Maliyesi, Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Yayınları, No:334,
Sevinç Matbaası, Ankara, 1973-1974, s.80.
105
GÜLŞEN, H. “5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun Kapsamı”, Güncel
Mali Sorunlar, Muhasebat Kontrolörleri Derneği Yayını, Yayın No: 11, Ankara, Mayıs 2006,
s. 7.
KARAARSLAN, E; (2006), 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu
Kapsamında Güncel Mali Sorunlar, Ankara.
KERİMOĞLU, B. “Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu Çerçevesinde Harcama
Reformu, Kesin Hesap ve Parlamento Denetimi”, Mali Kılavuz, Ocak - Mart 2004, s. 17.
KESİK, A. MUTLUER, M, K. ÖNER, E. Bütçe Hukuku. İstanbul: Bilgi Üniversitesi
Yayınları, 2005.
KIZILKAYA, E. “5018 Sayılı Kanuna Göre Kamu Zararı”, Mali Kılavuz Dergisi, S.16,
Ekim – Aralık 2004, s. 26.
KONUKMAN, A. “Kesin Hesap Kanun Tasarıları Üzerine Bir Değerlendirme”, Devlet
Reformu: Kamu Maliyesinde Saydamlık, TESEV, 2000, s. 92.
KOCABAŞ, B. “Analitik Bütçe Sınıflandırması,” Mali Kılavuz Dergisi, no.26 (Ekim - Aralık
2004): s. 61.
KOCABAŞ, B. “Analitik Bütçe Sınıflandırması,” s.66.
MULGAN, Richard; (2000), “Accountability: An Ever – Expanding Concept?”, Public
Administration, Vol.78,
MUTLUER M. K. ÖNER, E. A. Kesik, Bütçe Hukuku, İstanbul Bilgi Üniversitesi
Yayınları, 2005, s.265.
ÖZER, M, A. “Günümüzün Yükselen Değeri Yeni Kamu Yönetimi”, Sayıştay Dergisi,
Ekim-Aralık 2005 Sayı:59, s. 42.
ÖNER, E. Kamu Maliyesi-I, Maliye ve Gümrük Bakanlığı, APK, Yayın No:1986/282,
Ankara, 1987, s.31.
ŞALCI, F. (2005), “Kamu Mali Yönetiminde Saydamlığın Sisteme Olumlu ve Olumsuz
Etkilerinin Değerlendirilmesi”, G.Ü.S.B.F. Dergisi, Sayı:3 Ocak
TOSUN, E. “Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanun Tasarısına İlişkin Değerlendirme”,
Bütçe Dünyası Dergisi, Sayı: 16, Sonbahar, 2003, s. 19.
106
ULUTÜRK, S. Türkiye’de Planlı Dönemde Kamu Harcamalarının Gelişimi ve Devletin
Ekonomideki Rolü, Akçağ Basım Yayım Dağıtım, Ankara, 1998, s.116
ÜÇBAŞ, A. “5018 Sayılı Kanunun Kamu Maliyesine Getirdikleri”, Mali Kılavuz Dergisi,
Temmuz - Eylül 2004, s. 41.
1982 T.C Anayasası
5018 Sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu,
5502 Sayılı Sosyal Güvenlik Kurumu Kanunu
5510 Sayılı Sosyal Sigortalar Ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu
5434 Sayılı Türkiye Cumhuriyeti Emekli Sandığı Kanunu
http://www.gazetebilkent.com/2014/11/21/etkinlik-ve-etkililik-uzerine/ (22/10/2015)
http://www.ekodialog.com/Konular/ekonomide-etkinlik-nedir.html (22/10/2015)
http://etkinveadilyonetim.blogcu.com/kamu-yonetiminde-ekonomiklik-etkinlik-veverimlilik/10095958 (22/10/2015)
http://www.igb.gov.tr/Kutuphane/Yunus%20Emre%20ILKORKOR%20-%20Makale.pdf
( 22/10/2015)
http://sbmyod.selcuk.edu.tr/sumbtd/article/view/14/13 (22/10/2015)
http://www.sayder.org.tr/e-dergi-yeni-kamu-mali-yonetim-sistemi-konseptinde-sorumluluk11-31.pdf (24/10/2015)
http://www.erkankaraarslan.org/wp-content/uploads/2012/10/28.2.pdf
(13/10/2015)
http://www.kamufinans.com/1050-sayili-muhasebe-i-umumiye-kanununun-degerlendirilmesive-5018-sayili-kamu-mali-yonetimi-ve-kontrol-kanunu-ile-karsilastirilmasi/ ( 05/11/2015)
http://www.sayistay.gov.tr/yayin/dergi/icerik/der63m1.pdf ( 06/10/2015 )
www.drahmetozen.com/wp-content/uploads/2013/01/kamugelir.pptx ( 27/09/2015 )
sbolat.weebly.com/uploads/2/4/0/5/24055490/3-_kamu_gelirleri.pdf (27/09/2015)
kisi.deu.edu.tr/userweb/haluk.egeli/KAMU%20MALİYES%20II.ppt (25/10/2015)
107
www.bumko.gov.tr/TR,141/abs-siniflandirma-listeleri.html (29/10/2015)
http://www.bumko.gov.tr/TR,41/butce-hazirlama-sureci.html (29/10/2015)
https://tr.wikipedia.org/wiki/Tarhuncu_Ahmed_Pa%C5%9Fa (30/10/2015)
http://www.kamufinans.com/1050-sayili-muhasebe-i-umumiye-kanununun-degerlendirilmesive-5018-sayili-kamu-mali-yonetimi-ve-kontrol-kanunu-ile-karsilastirilmasi/ (05/11/2015)
http://www.sayistay.gov.tr/tc/misyon.asp (25/10/2015 )
http://www.sayistay.gov.tr/yayin/dergi/icerik/der63m1.pdf ( 25/10/2015)
https://tr.wikipedia.org/wiki/Tarhuncu_Ahmed_Pa%C5%9Fa (15/9/2015)
http://www.kamufinans.com/1050-sayili-muhasebe-i-umumiye-kanununun-degerlendirilmesive-5018-sayili-kamu-mali-yonetimi-ve-kontrol-kanunu-ile-karsilastirilmasi/ (19/11/2015)
http://www.kamumaliyonetimi.org/genel-konular/5018-sayili-kamu-mali-yonetimi-vekontrol-kanununun-performansi.html (11/11/2015)
108