Kamu Haznedarlığı Üzerine

MALİYE DERGİSİ
Nuri DEĞER
Kamu Haznedarlığı Üzerine
Nuri DEĞER *
I- KAMU HAZNEDARLIĞI MÜESSESESİNİN KURULUŞU
A-YASAL DÜZENLEME
21 Eylül 2004 tarih ve 25590 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 5234
sayılı Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına
Dair Kanunla kamu haznedarlığı müessesesi ihdas edilmiştir. Anılan Kanunun
31 inci maddesinde:
"Genel bütçeye dahil daireler, katma bütçeli idareler, döner sermayeler,
fonlar, belediyeler, il özel idareleri, sosyal güvenlik kurumları, bütçeden yardım
alan kuruluşlar, özel kanunla kurulmuş diğer kamu kurum, kurul, üst kurul ve
kuruluşları, kamu iktisadi teşebbüsleri ve bu maddede sayılanların bağlı
ortaklıkları, müessese ve işletmeleri ile birlikleri (kamu bankaları, mazbut
vakıflar, özel kanunla kurulmuş kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ve
bunların üst kuruluşları ile kefalet ve yardımlaşma sandıkları hariç) kendi
bütçeleri veya tasarrufları altında bulunan bütün kaynaklarını Türkiye
Cumhuriyet Merkez Bankası veya muhabiri olan Türkiye Cumhuriyeti Ziraat
Bankası nezdinde kendi adlarına açtıracakları Türk Lirası cinsinden hesaplarda
toplarlar.
Bu kurumlar tahakkuk etmiş tüm ödemelerini bu hesaplardan yaparlar.
Kamu kaynaklarının bu madde hükmüne aykırı şekilde değerlendirilmesinden elde edilen nemalar genel bütçeye gelir kaydedilir.
Nuri DEĞER: Emekli Gümrük Müsteşar Yardımcısı
38
MALİYE DERGİSİ
Nuri DEĞER
İlgili kamu kurum ve kuruluşlarının yetkilileri ile saymanlar, yukarıda
bahsi geçen hükümlerin yerine getirilmesinden şahsen ve müteselsilen
sorumludurlar.
Haznedarlıkla ilgili yukarıdaki fıkraların uygulanmasına ilişkin esas ve
usulleri belirlemeye, kaynaklar, kurumlar ve bankalar itibarıyla istisnalar
getirmeye, Hazine Müsteşarlığının bağlı olduğu Bakan ve Maliye Bakanının
müşterek teklifi üzerine Başbakan yetkilidir.
Diğer kanunların bu maddeye aykırı hükümleri uygulanmaz."
hükmü yer almaktadır.
B- TEBLİĞLE GETİRİLEN DÜZENLEMELER
5234 sayılı Kanunun yukarda anılan hükmünün uygulanması ile ilgili
olarak Başbakanlık Makamından alınan onay uyarınca Devlet Bakanlığı ve
Maliye Bakanlığı tarafından müştereken 6.10.2004 tarihli Resmi Gazetede
yayımlanan 2004/1 sayılı Kamu Haznedarlığı Genel Tebliği ile uygulamanın
usul ve esasları belirlenmiştir.
Tebliğ:
“1- Genel ve katma bütçeli daire ve idarelerin saymanlıklarına ait
nakitler (afet nedeniyle toplanan nakdi bağış ve yardımların bulunduğu
saymanlık hesapları hariç) T.C. Merkez Bankası veya T.C. Ziraat Bankasında
açtırılacak Türk Lirası cinsinden vadesiz hesaplarda toplanacaktır.
2- Genel ve katma bütçeli daire ve idareler dışında yer alan kamu
kurum, kurul ve kuruluşları, nakitlerini T.C. Merkez Bankası, T.C. Ziraat
Bankası, Türkiye Halk Bankası veya Türkiye Vakıflar Bankası'nda açtıracakları
hesaplarda toplayacaklardır.
Söz konusu kurum, kurul ve kuruluşlar ödemelerini aksatmamak
kaydıyla atıl bulunan paralarını anılan bankalarda açtıracakları vadeli
hesaplarda veya Hazine Müsteşarlığınca ihraç edilen Devlet İç Borçlanma
Senedi alarak değerlendirebilecektir. Aksine bir düzenleme bulunmadığı sürece
ve ihale öncesinde bildirilmesi kaydıyla Hazine Müsteşarlığınca uygun görülen
miktarlarda ve ihale sistemine göre ihalede oluşan veya ortalama fiyattan
ihaleye katılabilecekler (rekabetçi olmayan teklif verebilecekler), Hazinece
uygun görülmesi halinde doğrudan satış yöntemi ile Devlet İç Borçlanma Senedi
satın alabileceklerdir. Ancak, söz konusu paraların vadeli hesaplarda
tutulmasından veya Devlet İç Borçlanma Senedi satın alınmasından dolayı
ödemelerin aksatılması durumunda ilgili kamu kurum ve kuruluşlarının yetkilileri
sorumlu olacaklardır.
39
MALİYE DERGİSİ
Nuri DEĞER
3-Yukarıda belirtilen bankalarda açılacak vadeli hesapların vadeleri, faiz
oranları ve türleri söz konusu kurum ve kuruluşlar ile bankalar arasında, mevcut
bankacılık sistemi çerçevesinde belirlenecektir.
4-Döviz ödemesi ve yükümlülüğü bulunmayan kuruluşlar hiçbir şekilde
döviz tevdiat hesabı açtırmayacaktır. Ancak, döviz ödemesi veya yükümlülüğü
bulunan kuruluşlar bu işlemlerle sınırlı olmak kaydıyla döviz tevdiat hesabı
açtırabilecektir.
5-Kamu kurum ve kuruluşları, özel kanunların verdiği izne dayanılarak
veya uygulamadan doğan zorunluluklar nedeniyle diğer bankalardan bankacılık
hizmeti alabilecek, ancak bu kurum, kurul ve kuruluş adına yapılan tahsilat en
geç 7 gün içinde belirtilen kamu bankalarına aktarılacaktır.
6-Madde kapsamındaki tüm kurum ve kuruluşlara ilişkin hesap bilgileri
T.C. Merkez Bankası kanalıyla haftalık olarak Maliye Bakanlığı ile Hazine
Müsteşarlığına iletilecektir.
7-Madde kapsamında yer alan tüm kurum, kurul ve kuruluşlar yukarıda
açıklanan esaslara uymak zorundadırlar. Bu tebliğ esaslarının yerine
getirilmesinden şahsen ve müteselsilen sorumlu olduklarından, ilgili kamu
kurum, kurul ve kuruluş yetkilileri ile saymanların uygulamayı yakından takip
etmeleri gerekmektedir." hükümlerini ihtiva etmektedir.
Yukarıda anılan Kanun ve Tebliğ hükümleri bir arada incelendiğinde,
kamu haznedarlığı konusunda, kamu kurum ve kuruluşları ile bütçeden yardım
alan kuruluşların nakitlerini T.C. Merkez Bankası ile diğer kamu bankalarında
açtıracakları hesaplarda toplamalarının zorunlu kılındığı görülür. Yapılan
incelemede kapsama alınan kuruluşların yeterli olduğu ve oldukça geniş
tutulduğu saptanmıştır.
Kamu haznedarlığı müessesinin ihdas edilmiş olması ve kamu kurum
ve kuruluşlarının nakitlerini yine kamu bankalarında açtıracakları hesaplarda
toplanması zorunluluğunun getirilmiş olması önemli bir adım olmakla birlikte,
Hazinenin Devletin veznesi olması niteliği göz önüne getirildiğinde nakit
birliğinin sağlanması için yetersiz kalmaktadır. Konuya ilişkin görüşlerimiz
aşağıda belirtilmiştir. Ama önce nakit yönetiminin önemi üzerinde duracağız.
ll- NAKİT YÖNETİMİNİN ÖNEMİ
İster kamu sektöründe olsun, ister özel sektörde olsun, nakdi
kaynakların yönetimi büyük önem taşımaktadır Bu amaçla kuruluşların nakit
planlaması yapmaları zorunludur. Nakit planı, ilgili kuruluşa borçlarını
zamanında ödeme imkanını sağladığından saygınlık kazandırır. Nakit
planlaması yapılmadan harcamaların planlanması ve gerçekleştirilmesi doğru
değildir. Günümüzün gelişen teknolojik imkanları karşısında nakit kaynaklarının
tespiti ve dolayısıyla planlaması son derece kolaydır.
40
MALİYE DERGİSİ
Nuri DEĞER
Rantabl bir kamu finansmanı ve modern bir nakit yönetimi bakımından
kamu kesiminde nakit birliği prensibinin uygulanmasında sayısız yararlar
bulunmaktadır. Nakit birliği prensibi mali yapımız içersinde de önemli ve anlamlı
bir yere sahiptir. Kamu sektöründe kaynak konusunda yaşanan güçlükler
nedeniyle genel ve katma bütçeli idareler bütçeleri kapsamında yapılan
yatırımlarda önemli bir daralma görülmektedir.
Bilindiği gibi halen Türkiye de her kamu kurumunun kendi hazinesi
oluşmuş, sadece genel bütçe içersinde tek hazine sistemi mevcuttur.
Farklı kamu kurumları kendi nakit yönetimlerinde genel Hazine dışında
otonom bir yapıya sahip olmalarına karşın, bu kurumların nihai finansman
ihtiyaçlarının karşılandığı yer yine Hazine olmaktadır. Başka bir deyimle Hazine
yalnızca genel bütçeli idarelere ait nakde tam hüküm edebilmesine karşın, bu
sistemin dışına taşan kurumların nakit ihtiyacını zamanında karşılamak gibi bir
yükümlülüğü de bulunmaktadır.
Bu durumun yarattığı en önemli menfi sonuç ise, her hangi bir anda
kaynak bulma yada borçlanma durumunda kalan Hazinenin kamu kesimi içinde
yer alan bir çok kurum ve kuruluşun gerçek nakit pozisyonları hakkında bilgi
sahibi olmaması ve bundan böyle bilgisi olsa bile, bu nakit fazlalıklarının
kullanma yetkisinin bulunmamasıdır. Bu nedenle kamu kuruluşlarına ait nakdin
tümünün rantabl kullanımı sağlanmadan kamu dışı kaynaklara yönelmemek
gerekir. işte bunu sağlayacak sistem nakit birliği sistemidir. Nakit birliğinin
işleyişi hakkında bilgilere geçmeden önce Fransa' da ki uygulama üzerinde
durmak istiyoruz.
III- FRANSA’DA KAMU NAKDİNİN YÖNETİMİNE İLİŞKİN
UYGULAMA
1994 yılında Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü ve Muhasebat
Genel Müdürlüğü yetkililerinden oluşan bir heyetle birlikte Fransa Maliye
Bakanlığı merkez ve taşra teşkilatında yaptığımız incelemede, Fransa’da Maliye
Bakanlığı'nın çok geniş yetkilerle donatıldığı, belediyelerdeki saymanların
Maliye Bakanlığı personeli olduğu ve dolayısıyla hükümetçe uygulanan
ekonomik ve mali politikaların aynı şekilde diğer kamu kurum ve kuruluşlarında
da uygulandığı ve dolayısıyla tam bir uyum içinde olduğu tespit edilmiştir. Mali
disiplin tüm kamu kurum ve kuruluşlarında ayni hassasiyetle uygulanmaktadır.
Yine bu çalışmalar sırasında belediyelerin bankalarda müstakil hesap
açamadığını, tek hazine hesabı kapsamında ancak nakit mevcutları kadar
harcama yapabildikleri ve bunların nakit fazlalıklarının Hazine tarafından
kullanıldığı tespit edilmiştir.
41
MALİYE DERGİSİ
Nuri DEĞER
"Yerel Yönetimlerde Mali Yönetim Fransa ve İngiltere Örneği” adlı
kitapta(1) Hazine Birliği ilkesi konusunda Fransa'daki uygulamaya ilişkin olarak
şu ifadeler yer almaktadır. "Hazine uyumu ilkesi, iki unsurdan oluşur ve bunların
hiçbirinde ne ortak bir köken ne de benzer yasal kapsam bulunmamaktadır.
Örneğin, belediye fonlarını hazineye yatırma zorunluluğu vardır, ancak yerel
yönetimlerin yaptıkları bu yatırımlara faiz uygulanmaz.
Bu zorunluluğun uygulanması yolunda belediyeler, tüm fonlarını
hazinede bir hesaba yatırmak zorundadır. Bu hesap, tek bir muhasebeci
tarafından tutulur. Söz konusu muhasebeci bu bağlamda devletin muhasebecisi
şeklinde hareket eder ve böylece belediyenin nakit durumu hakkında gelir ve
giderleri onaylamaktan sorumlu yetkiliye belirli aralıklarla bilgi verir.
Bu yönetmelik, belediye fonlarının idaresi yönünde bir dizi sınırlamalar
getirir. Örneğin -belediyelerin bir bankada veya postanede hesap açmasını
yasaklar. Aynı şekilde, belediyelerin bir başka yerel yönetime bağışta
bulunmasını veya avans vermesini de yasaklar. Bu gibi işlemler hazineye
yatırılan fonların özel durumunu ve devletin yerel belediyelere ait tüm nakit
varlıklara el koyma halini kısıtlamış olur.
Son olarak teoride fonların hazineye yatırılması kuralı, belediyelerin bu
fonları tahvil ve senetlere çevirmesini yasaklar. Aslında bu tür yatırımların,
hazineye yatırılan belediye fonlarının özelliğini bozmasına ek olarak, hazine
uyumu ilkesini de engellemesine yol açar. Zira bu yatırımlara faiz uygulanmaz.
Bu kuralın başlıca iki gerekçesi vardır. Birincisi, devlet belediyelere
kendi personelinden birini hazine muhasebecisi olarak ücretsiz bir şekilde
verdiği zaman önemli bir hizmeti sağlamış olur. Bu hazine muhasebecileri
başlıca yerel vergilerin oranını hesaplar ve bu vergileri belediye adına toplar.
İkincisi, söz konusu ücretsiz yatırımlara karşı devletin sağladığı en önemli
hizmet başlıca dört yerel vergiden toplanan gelirler üzerinden yerel yönetimlere
ücretsiz olarak sağlanan aylık avanslar şeklindedir. Başka bir deyimle bütçe
kabul edilirken onaylanan vergilerin gelirleri üzerinden, devlet belediyelere
avans bir ödeme yapar.
Hazineye özgürce fon yatırma sistemi, belediyelere birkaç türlü zarar da
getirir.
Her şeyden önce bu özgür fon yatırma kuralının dolaylı bir sonucu
olarak, belediyeler hiçbir şart altında hazinedeki hesaplarında yatan miktarın
üzerinde bir çekim yapamaz. Aslında yerel yönetimlere böyle bir fazla çekim
(1)
1 Yerel Yönetimlerde Mali Yönetim Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü Yayın No:2
Ankara -1995 sh f.41-43
42
MALİYE DERGİSİ
Nuri DEĞER
hakkı verilmiş olsa, o zaman belediyeler hazineden bir çeşit dolaylı mali destek
alan kurumlar şeklinde incelenebilir. Halbuki ne kadar önemsizde olsa herhangi
bir fazla çekim, belediyenin muhasebecisi tarafından tüm ödemelerin hemen
askıya alınması şeklinde bir sonuç yaratır."
IV-TÜRKİYE'DE NAKİT BİRLİĞİ PRENSİBİNİN UYGULANMASI
ZORUNLULUĞU VE BAŞARI ŞARTLARI
Bilindiği gibi, Hazine büyük miktarda iç ve dış borç yükü altındadır. Bu
borçları çevirebilmek için yüksek oranlı reel faizler ödemek zorundadır. Transfer
ödemeleri dolayısıyla, Hazine yatırım yapamamakta, özel sektör ise yeterli
miktarda ucuz fon bulamadığından, yüksek oranlı faiz nedeniyle yatırım
yapmaktan çekinmektedir. Yatırımların maliyeti yükselmektedir.
Bu kaos sonucu Türkiye de işsizlik bir türlü önlenememektedir.
Hazinenin borçlanma gereği oranının düşürülmesi bir zorunluluktur.
Bu nedenle kamu kurum ve kuruluşlarının nakit kaynaklarının Hazine
tarafından kullanılması uygun olacaktır. Bu imkanın sağlanılması halinde
Hazinenin borçlanma ihtiyacının azalacağı doğaldır. Hazine’nin mevcut duruma
göre daha az borçlanması halinde, bir yandan özel sektörün daha düşük faiz
oranlarında fon temin etmesi kolaylaşacak, yatırım şevki artacak, diğer yandan
da Hazinenin de faiz yükü azalacak ve yatırım yapma imkanları artacaktır.
Diğer taraftan, Hazinenin borçlanma gereğinin azalması 40 yıldan beri
süren Avrupa Birliği’ne tam üye olma yönündeki çabalarımıza olumlu katkı
sağlayacaktır. Şöyle ki, Avrupa Birliği'ne tam üye olabilmek için Maastricht
Kriterlerinin gerçekleştirilmesi şarttır.. Maastricht kriterlerinin neler olduğunu
burada anlatmaya gerek yoktur. Ancak daha önce de belirttiğimiz gibi, kamunun
borçlanma gereğinin azalması ile birlikte Türkiye'de yatırım ve üretim artacak,
üretimin maliyeti düşecek, enflasyon oranı düşecek, kalkınma hızı artacak ve
işsizlik oranı düşecektir. Bütün bu olumlu gelişmeler Türkiye'de refah seviyesini
yükseltecek, ekonomide istikrarı sağlayacak ve Avrupa Birliğine üyeliğini
kolaylaştıracaktır.
Nakit birliği sisteminin kapsamına alınması gereken kuruluşlar yukarda
anılan Kanun maddesinde detaylı olarak belirtildiğinden burada tekrar etmeye
gerek yoktur.
Türkiye'de 378 adet katma bütçeli kuruluş 1053 adet döner sermayeli
kuruluş, 50 adet özel bütçeli idare ve 16'sı büyük şehir Belediyesi olmak üzere
toplam 3225 adet belediye mevcuttur. Sadece günlük ve hatta aylık işlemleri
yürütmek üzere atıl kalan nakit kaynaklarının önemli miktarlara ulaştığını tahmin
etmek mümkündür.
43
MALİYE DERGİSİ
Nuri DEĞER
Türkiye'de nakit birliği sisteminin başarı ile uygulanması ve
sürdürebilmesi için,
1-Nakit birliği sistemi öncelikle genel ve katma bütçeli idarelerle bunlara
bağlı döner sermayelerde uygulanmalıdır.
2-Saymanlık hizmetleri standart hale getirilmeli, saymanlıkların
otomasyon gereksinimleri tamamlanmalı ve tüm saymanlıkların Maliye
Bakanlığına bağlı olarak çalışması sağlanmalıdır.
3-Nakit birliğine dahil edilecek kurum ve kuruluşların, bankacılık sistemi
dışındaki vezne ve nakit işlemlerinin minimum düzeye indirilmesi, Ziraat
Bankasıyla ortak çalışma yapılmak suretiyle sağlanmalıdır.
4-Hazine Birliği kapsamına alınan kuruluşların kamu bankalarında bile
olsa müstakil hesap açmaları önlenmeli, bunlarda Hazine tek hesabı kapsamına
alınmalı, ancak nakit mevcutları kadar ödeme yapabilmeleri sağlanmalıdır.
Böylelikle bu kuruluşların nakit fazlalıkları Hazine tarafından kullanılmış
olmaktadır. Ancak Hazine kullandığı bu fonlara karşılık faiz ödemelidir.
5-Saymanlıklarda uygulanan muhasebe sistemleri standart hale
getirilmelidir.
1. V-SONUÇ VE ÖNERİLER
Kamu haznedarlığının kuruluşu ve işleyişine ilişkin hükümler hakkında
yukarıda ayrıntılı açıklamalar yapılmıştır. Yapılan düzenlemelerin getirdiği en
büyük yenilik kamu kurum ve kuruluşlarıyla bütçeden yardım alan kuruluşlara
sadece kamu bankalarında hesap açtırma zorunluluğunun getirilmesi ve ilgili
bankalara da Hazine ve Maliye Bakanlığı’na periyodik olarak bilgi verme
zorunluluğunun getirilmesi şeklinde özetlenebilir.
Bu düzenlemeler ile kamu kuruluşlarının nakitleri hakkında Hazine ve
Maliye Bakanlığının bilgi sahibi olması yönünde önemli bir gelişme olmakla
birlikte, Hazinenin bu fonları kullanma konusunda yetersiz kaldığı açıktır.
Hazinenin her sene Bütçe Kanunu ile mali yardım yaptığı kuruluşların nakitleri
hakkında bilgi sahibi olması bir zorunluluk ve aynı zamanda en doğal hakkıdır.
Türkiye'de kamu maliyesi büyük miktarda iç ve dış borç yükü altındadır,
Hükümetlerin yeterince yatırım yapmalarının önündeki en büyük engel bu borç
stokudur. Yüzde 6,5’luk faiz dışı fazlanın bütçe açıklarını kapatmakta yetersiz
kaldığı da açıktır. Hazine’nin bu borçları çevirebilmek için sık sık para
piyasalarında borç araması faizlerin yükselmesine, dolayısıyla Hazine’nin borç
yükünün daha da artmasına ve özel sektöründe ancak pahalı finansman temin
edebilmesi sonucunu doğurmaktadır. Bu şartlar altında yeni yatırımların
yapılması ve işsizliğin önlenmesi bir hayli zor görünmektedir.
Yukarıya alınan Fransa örneğinde olduğu gibi, Türkiye'de de Hazine’nin
kamu kurum ve kuruluşlarının nakit fazlalıklarını kullanması ve böylece para
44
MALİYE DERGİSİ
Nuri DEĞER
piyasalarında az görülmesinin piyasa faiz hadlerinin düşmesinde önemli bir rol
oynayacağı kanaatindeyim. Bu amaçla yalnızca Devlet Bütçesi gelirleri değil,
aynı zamanda 5234/31. maddesinde sayılan tüm kuruluşların gelirleri aşamalı
olarak Tek Hazine Hesabı veya Tek Kasa Hesabında toplanmalıdır. Hazine
kullandığı bu nakitler için faiz ödeyebilir veya Fransa da olduğu gibi bu
kuruluşların aylık bütçe sınırları içerisinde kalmak kaydıyla zaman içinde ortaya
çıkacak nakit açıklarını kapatmak şeklinde de olabilir.
Tek kasa hesabı uygulaması ile Hazine’nin borçlanma gereği
azalacağından, ekonomide istikrar sağlanacak, kalkınma hızı artacak, işsizlik
azalacak ve Türkiye’nin Avrupa Birliği’ne tam üye olması mümkün olacaktır.
Bu önerinin gerektireceği yasal düzenleme 5234 Sayılı Bazı Kanun ve
Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunun 31.
Maddesi veya 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun 6.
maddesinin değiştirilmesi şeklinde sağlanabilir.
Tek kasa hesabının gerçekleştirilmesi kolay olmayacaktır. Ama bu ilke
hedef alınmalı ve bundan böyle yapılacak çalışmalar bu amacı gerçekleştirmeye yönelik olmalıdır.
45