85 2000`L YILLARDA TÜRKYE`DE UYGULANAN MALYE

2000’L YILLARDA TÜRK YE’DE UYGULANAN
MAL YE POL T KALARININ DE ERLEND R LMES
Yrd. Doç. Dr. Habib YILDIZ*
ÖZET
Bu çal mada, 2000–2006 döneminde Türkiye’de uygulanan
maliye politikalar n n ana çizgileri ortaya konulmu ve program n
mali uyum kabiliyeti ile kalitesi de"erlendirilmi tir. Buna göre, bu
dönemde Türkiye’de izlenen maliye politikalar n n yönünü ve
ba ar s n daha çok ekonominin içinde bulundu"u konjonktürel
dalgalanmalar ve programlar n ba lang ç ko ullar belirlemi tir.
Nitekim 2000’li y llar n hemen ba nda Türkiye’de ya anan makro
ekonomik istikrars zl klar büyük bütçe aç klar na ve yüksek kamu
borç stokuna yol açm ve uygulanan istikrar program n n mali uyum
kabiliyetini önemli ölçüde bozmu tur. Bunun sonucunda ise bütçeden
e"itim, sa"l k ve kamu yat r mlar gibi büyümeyi destekleyici kamu
harcamalar na eskisine göre daha az kaynak ayr lm t r. Bu durum ise
maliye politikalar n n kalitesini olumsuz etkilemi tir. Ancak ilerleyen
y llarda özellikle gelirler cephesinde al nan tedbirler ile, kamu gelirleri
artt r lm ve bozulan mali denge belli ölçüde düzeltilmi tir. Tüm bu
geli melere ra"men ilgili dönemde maliye politikalar n n kalitesi
artt r lamam ve kamu kesiminin net de"erinde art a yol açacak
tedbirlere ba vurulmam t r.
Anahtar Kelimeler: Türkiye’de Maliye Politikalar , ,stikrar
Programlar , Maliye Politikalar n n Kalitesi
ABSTRACT
This study emphasizes the main structure of fiscal policies
applied in Turkey periods 2000-2006 and evaluates the quality of
these policies as well as adjustability of the program. It can be
concluded from the study that the direction and success of the fiscal
*
Sakarya Üniversitesi, ,,BF, Maliye Bölümü,[email protected]
Afyon Kocatepe Üniversitesi, . .B.F. Dergisi (C.VII ,S.2, 2005)
85
policies underfollen in Turkey during this period were determined by
conjuncturel fluctuations encountered by the economy, and the
starting conditions of the programs. In fact, macroeconomic
instabilities experienced in Turkey at early 2000s lead to high budget
deficits, and excessive public debt stocks and distorted the
adjustability of the existing stability program substantially. As a result
of this, fewer resources allocated to government spendings supporting
growth such as education, health, and public investments from the
budget comparing to previous years. In such a case, quality of the
fiscal policies were affected negatively. However, in following years,
with some measurements, especially related to, public revenues were
increased and distorted fiscal balance was improved to some degree.
But in spite of these developments, quality of fiscal policies could not
be improved or radical measurements which could increase net value
of public sector were not resorted to.
Key words: Fiscal policies in Turkey, Stability Porgrams,
Quality of Fiscal policies
GR.
Geli mekte olan ülkelerin birço"unda oldu"u gibi Türkiye’de
kar kar ya oldu"u ekonomik sorunlar a abilmek için uzun
zamandan beri istikrar programlar uygulamaktad r. Ço"u zaman IMF
ile haz rlanan bu programlarda maliye politikalar önemli bir yer
tutmaktad r. Türkiye’de son zamanlarda uygulanan maliye politikalar
ile bir taraftan kamu harcamalar n n azalt lmas , kamu gelirlerinin
artt r lmas ve borçlar n çevrilebilmesi amaçlan rken, di"er taraftan da
devletin ekonomideki a" rl " n n azalt lmas , özel sektöre gerekli
kaynaklar n aktar lmas
ve büyüme ortam n n sa"lanmas
hedeflenmektedir.
Bu çal man n amac , 2000–2006 döneminde Türkiye’de
izlenen maliye politikalar ilkelerini, ana çizgilerini ve genel
e"ilimlerini ortaya koymak ve de"erlendirmektir. Bu yap l rken de
özellikle izlenen politikalar n n mali uyum kabiliyeti ve maliye
politikalar n n kalitesi sorgulanm t r. Mali uyum, ülkede uygulanan
maliye politikalar n n kamu aç klar n n miktar n azalt c etkiye sahip
olmas anlam n ta rken, maliye politikalar n n kalitesi, kamu
86
Afyon Kocatepe Üniversitesi, . .B.F. Dergisi (C.VII ,S.2, 2005)
harcama ve vergi politikalar ile büyüme aras nda olumlu bir ili kinin
olmas n ifade etmektedir. Çal mada görülece"i gibi; Türkiye’de
uygulanan maliye politikalar 2000’li y llar n ba nda ba ar s z bir
tablonun ortaya ç kmas na yol açmas na ra"men, sonraki y llarda
al nan tedbirlerle mali uyum konusunda belli bir ba ar sa"lanm t r.
Ancak, maliye politikalar n kalitesi konusunda ayn ba ar
sa"lanamam t r.
Çal mada, kamu kesimi genel dengesinden hareketle, kamu
harcamalar , kamu gelirleri, mali denge, kamu borçlanmas ve kamu
iktisadi te ebbüsleri dengesi ve özelle tirme konusunda izlenen
politikalar incelenmi tir. Bu do"rultuda kamu kesimine ait 2000–2006
dönemine ait say sal verilerden yararlan lm ve bu veriler 1995
y l n n verileri ile kar la t r lm t r.
I. MAL YE POL T KASININ AMAÇLARI
Türkiye’de 1990’l y llarda uluslararas finans sistemi ile
bütünle me gerçekle tirilirken mali disiplinden uzakla lm , kamu
kesiminde tercih edilen büyüme ve geli me modeliyle uyumlu yap sal
dönü üm gerçekle tirilememi ve ülke ekonomisinin iç ve d oklara
kar k r lganl " artm t r1. Bunun sonucunda 2000’li y llar n hemen
ba nda ülkede üst üste iki mali kriz ya anm ve ekonomik, siyasi ve
sosyal yap y olumsuz ekilde etkileyen enflasyon, bütçe aç " , d
ödemeler dengesi, tasarruf aç " , iç ve d borç servisi, idari ve
ekonomik yap da yap sal bozulma sorunlar ile kar
kar ya
2
kal nm t r . Bunun üzerine 2001 y l nda yeni bir ekonomi program
haz rlanm ve mali sistemdeki sorunlar giderilmeye ve özellikle
borçlar n sürdürülebilirli"i sa"lanmaya çal lm t r.
Bu program çerçevesinde, maliye politikalar n n amaçlar ,
2001–2005 y llar n kapsayan Sekizinci Be Y ll k Kalk nma Plan ,
IMF ile yap lan 17. ve 18. Stand-by anla malar ve buna ba"l gözden
geçirmeler ile 58. ve 59. hükümet programlar ile AB uyum için
1
MAL,YE BAKANLIFI, 2006 Y$l$ Bütçe Gerekçesi, Maliye Bakanl " Yay n ,
Ankara, 2005, www.maliye.gov.tr
2
MAL,YE BAKANLIFI, 2005 Y$l$ Ekonomik Raporu, Maliye Bakanl " Yay n ,
Ankara, 2005, www.maliye.gov.tr
Afyon Kocatepe Üniversitesi, . .B.F. Dergisi (C.VII ,S.2, 2005)
87
uyulmas gereken
ekillenmi tir3.
maliye
politikalar
kriterleri
do"rultusunda
Buna göre; krizlere neden olan zaaflar n giderilmesi, özel
kesimin ekonomi içerisindeki rolünün artt r lmas , özelle tirmenin
önündeki engellerin kald r lmas ve gerek kamu kesimindeki gerekse
özel kesimdeki effafl " n artt r lmas na ve kesimler aras sosyal
diyaloglar n
güçlendirilmesine dönük
yap sal
de"i imlerin
sürdürülmesi amaçlanm , ülke ekonomisinin sa"l kl bir zemine
oturmas ve makul enflasyon oranlar nda istikrarl bir büyüme
ortam n n gerçekle tirilmesi hedeflenmi tir4.
II. MAL YE POL T KASI ARAÇLARININ GEL .
A) KAMU HARCAMA POL,T,KASI
Kamu harcamalar , devletin üstlenmi oldu"u fonksiyonlar
yerine getirmesi için yap lan bütün i lemlerin maliyetine giren
unsurlar n toplam ndan olu maktad r5. Bu ba"lamda kamu
harcamalar , devletin ekonomi içindeki büyüklü"ünün ölçülmesinde
büyük önem ta maktad r.6 Kamu harcamalar içinde en büyük pay
ise genel ve katma bütçelerden olu an konsolide bütçe harcamalar
almaktad r. Konsolide bütçenin kendi içindeki bölü ümü ise,
ekonomideki kaynaklar n iç da" l m n ve devletin gelir da" l m na
etkisini ortaya koymaktad r7.
1. Kamu Harcamalar6n6n Geli7imi
1980 ve 1990’l y llarda Türkiye’de uygulanan ekonomi
politikalar ile milli ekonomi içerisinde kamu kesiminin daralt lmas
amaçlanm t r. 2000’li y llar n ba nda da benzer bir politika
3
Ömer Faruk BATIREL, Türk Maliye Politikas$ 2005 Tebli2i, ,stanbul Mali
Mü avirler ve Serbest Muhasebeciler Derne"i, ,stanbul, 2005, s. 19
4
MAL,YE BAKANLIFI, 2005 Y$ll$k Ek. Raporu
5
Perafettin AKSOY, Kamu Maliyesi, 3. Bask , Filiz Kitabevi, ,stanbul, 1998, s. 91
6
Elif Binhan YILMAZ ve Nazan SUSAM, “ Türkiye’de Kamu Harcamalar n n
GSMH ,çindeki Pay n n Analizi ve Ülkeler Aras Kar la t rma”, 2001,
www.ceterisparibus.net/maliye/maliye.htm - 52k, (05.01.2006), s.2
7
,zzettin ÖNDER, Oktar TÜREL,, Nazim EK,NC, ve Cem SOMEL, Türkiye’de
Kamu Maliyesi, Finansal Yap$ ve Politikalar: , ktisat Politikas$ Seçenekleri, Tarih
Vakf yay n , ,stanbul, 1993 s. 22
88
Afyon Kocatepe Üniversitesi, . .B.F. Dergisi (C.VII ,S.2, 2005)
hedeflenmesine ra"men, bu dönemde uygulanan ekonomi politikalar
sonucunda kamu kesiminin pay küçültülememi , aksine büyümü tür.
Nitekim Tablo 1’de görüldü"ü gibi, 2000–2001 döneminde,
Türkiye’de konsolide bütçe harcamalar hem mutlak olarak hem de
GSMH’n n yüzdesi olarak artm t r. Konsolide bütçe harcamalar n n
GSMH’ye oran 1995 y l nda yüzde 21,3 iken, 2001 y l nda yüzde
44,1’e ç km t r. Ancak 2002 y l ndan sonra konsolide bütçe
harcamalar nominal olarak artmakla birlikte, GSMH’n n bir yüzdesi
olarak azalma e"ilimine girmi ve 2005 y l nda yüzde 30’lar n alt na
inmi tir. Bu geli melerden dolay da 2000–2001 döneminde izlenen
harcama politikalar n n kamu kesiminin boyutlar n büyüttü"ü, ancak
2002–2006 döneminde izlenen politikalar n tam tersine kamu
kesiminin boyutlar n say sal olarak küçülttü"ü söylenebilir.
Tablo 1: Konsolide Bütçe Harcamalar6n6n Miktar6 ve GSMH’ye
Oran6 (Analitik Bütçe S6n6fland6r6lmas6na Göre)
Konsolide Bütçe
Harcamalar
(Milyon YTL)
GSMH (Milyon
YTL)
Konsolide Bütçe
Harcam./ GSMH
1995
2000
2001
1.674
45.296
7.854 125.596
21,3
36,0
2005 (P) 2006 (P)
2002
2003
2004
77.957
110.577
132.822
141.021
145.529
160.143
176.484
275.032
356.861
428.932
485.058
539.870
44,1
40,2
37,2
32,9
30,1
29,7
Kaynak: MAL. BAK. 2005 Y$l$ Ekonomik Raporu; MAL. BAK. 200 6 Y$l$ Bütçe
Gerekçesi
2. Kamu Harcamalar6n6n DaD6l6m6
Kamu harcamalar n n miktar ndaki bu geli meler kadar kendi
içindeki da" l m da önemlidir8. Türkiye’de kamu harcamalar n kendi
içinde da" l m konusunda kullan lan ay r mlardan biri ekonomik
s n fland rmad r. Ekonomik s n fland rma, uygulanan ekonomik ve
sosyal politikalar n sonuçlar n n görülüp de"erlendirilmesi aç s ndan
önemlidir. Zira ekonomik s n fland rma, harcamalar n hangi alana
yönelik yap ld " n göstermekte ve hükümetin ona göre tedbir
8
BATIREL, s.10
Afyon Kocatepe Üniversitesi, . .B.F. Dergisi (C.VII ,S.2, 2005)
89
almas na imkân vermektedir9.
2004
y l ndan itibaren Türkiye’de analitik bütçe
s n fland r lmas na geçilmi tir10. Bu s n fland rmaya göre birinci
düzey ekonomik ay r ma göre bütçe giderleri dokuz ana grup alt nda
toplanmaya ba lanm t r.
Tablo 2: Konsolide Bütçe Giderlerinin Ekonomik Yap6s6
Bütçe Giderleri
çindeki Pay6
GSMH’ye
Oran6
Bütçe Giderleri
çindeki Pay6
GSMH’ye
Oran6
Bütçe Giderleri
çindeki Pay6
GSMH’ye
Oran6
Bütçe Giderleri
çindeki Pay6
GSMH’ye
Oran6
2005 (P)
GSMH’ye
Oran6
2004
Bütçe Giderleri
çindeki Pay6
2003
GSMH’ye
Oran6
2002
Bütçe Giderleri
çindeki Pay6
2001
GSMH’ye
Oran6
2000
Bütçe Giderleri
çindeki Pay6
1995
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
28,7
6,1
20,8
7,5
18,2
8,1
19,4
7,8
21,3
7,9
23,4
7,7
24,8
7,4
II. Mal ve
Hizmet
Al mlar
10,0
2,1
9,5
3,4
8,2
3,6
9,0
3,6
8,3
3,1
9,0
3,0
9,7
2,9
III. Faiz
Giderleri
34,4
7,3
45,1
16,3
52,6
23,3
46,8
18,8
44,1
16,5
40,1
13,2
31,9
9,6
IV. Cari
Transferler
20,1
4,3
16,1
5,8
12,8
5,7
16,2
6,5
18,8
7,0
19,6
6,5
24,5
7,3
V. Sermaye
Giderleri
6,3
1,3
5,8
2,1
5,5
2,4
6,5
2,6
5,6
2,1
5,7
1,9
6,7
2,0
VI.Sermaye
Transferi
0,1
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,1
0,0
0,1
0,0
0,3
0,1
1,0
0,3
VII. Borç
Verme
0,4
0,1
2,5
0,9
2,2
1,0
1,8
0,7
1,6
0,6
1,9
0,6
1,4
0,4
VIII. Yedek
Ödenekler
0,0
0,0
0,3
0,1
0,4
0,2
0,5
0,2
0,2
0,1
0,0
0,0
0,0
0,0
Konsolide
Bütçe
Harcamalar
I. Personel
ve Sos.
Güv. Primlr
Kaynak: MAL. BAK. 2005 Y$l$ Ekonomik Raporu; MAL. BAK. 2006 Y$l$ Bütçe
Gerekçesi
9
R dvan KARLUK, Cumhuriyet’in lan$ndan Günümüzde Türkiye Ekonomisi’nde
Yap$sal Dönü9üm, Beta Yay nevi, ,stanbul, 2005, 10. Bask . s.119
10
Analitik bütçe s n fland rmas ilk defa 2002 y l nda pilot olarak seçilen 6 kamu
kurulu unda uygulanmaya ba lanm , ancak 2006 y l ndan itibaren genel devlet
tan m na giren tüm kurum ve kurulu larda uygulanmaya ba lanm t r.
90
Afyon Kocatepe Üniversitesi, . .B.F. Dergisi (C.VII ,S.2, 2005)
Analitik bütçe s n fland rmas na göre; Türkiye’de personel ve
sosyal güvenlik primlerinden olu an personel giderlerinin11 bütçe
giderleri içindeki pay 1995 y l nda yüzde 28,7 iken, 2000’li y llardan
itibaren azalma e"ilimi göstermi ve 2005 y l nda yüzde 24,8’e
gerilemi tir. Mal ve hizmet al mlar n n bütçe içindeki pay 1995
y l nda yüzde 10,0 iken, 2005 y l nda yüzde 9,7 olmu tur. Faiz
giderleri ise, konsolide bütçe giderlerinin önemli bir k sm n
olu turmu tur. Faiz giderlerinin bütçe içindeki pay ise 1995 y l nda
yüzde 34,4 iken, 2001 y l nda yüzde 52,6’ya ç km , ancak 2005
y l nda tekrar azalarak yüzde 31,9’a gerilemi tir. Cari transferlerin
bütçe içindeki pay ise, 1995 y l nda yüzde 20,1 iken, 2005 y l nda
yüzde 24,5’e ç km t r. Sermaye giderlerinin bütçe içindeki pay ise,
1995 y l nda yüzde 6,3 iken, 2005 y l nda yüzde 6,7 olmu tur. Borç
verme miktar n n bütçe içindeki pay 1995 y l nda yüzde 0,4 iken,
2005 y l nda yüzde 1,4’e ç km t r.
Türkiye’de kamu harcamalar n kendi içinde da" l m
konusunda kullan lan s n fland rmalardan biri de idari-fonksiyonel
s n fland rmad r. Kamu harcamalar n n fonksiyonel da" l m , bir
yandan konsolide bütçe içinde kullan lan kaynaklar n iç da" l m n
gösterirken, di"er yandan da sosyal nitelikteki harcama kalemleri
kanal ile devletin f rsat e itli"i ve sosyal adalet aç s ndan oynad "
rolü ortaya koymaktad r. Bu anlam ile kamu harcamalar n n
fonksiyonel da" l m bir bak ma, kamu harcamalar n n gelir
da" l m na etkisini yans tmaktad r12.
11
Analizde, personel giderleri, sosyal güvenlik primleri ve personel yede"i ödene"i,
sa"l kl de"erlendirme yap labilmesi amac yla personel giderleri ad yla tek ba l k
alt nda toplanm t r.
12
ÖNDER vd. s. 24
Afyon Kocatepe Üniversitesi, . .B.F. Dergisi (C.VII ,S.2, 2005)
91
Tablo 3: dari- Fonksiyonel Ay6r6ma Göre Kamu Harcamalar6n
DaD6l6m6 (Analitik Bütçe S6n6fland6rmas6na Göre)
H ZMETLER
1997
2000
29,4
2002
34,5
2003
32,5
2004
Genel ,dari Hizmetler
45,4
Ekonomik Hizmetler
10,2
9,1
7,8
7,5
7,2
8,1
Sosyal Hizmetler
16,2
13,3
11,8
13,1
18,5
24,4
Borç Faiz Ödemeleri
28,3
43,8
51,0
44,8
41,7
40,1
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
Toplam
33,8
2001
29,6
Kaynak: MAL. BAK. 2006 Y$l$ Bütçe Gerekçesi
Tablo 3’de görüldü"ü gibi kamu harcamalar n n fonksiyonel
da" l m nda konsolide bütçe içerisinde genel idari hizmetlere ayr lan
kaynaklarda sürekli bir azalma ya anm t r. Benzer ekilde ekonomik
hizmetlere ayr lan paylarda da zaman içerisinde azalma trendi
görülmü tür. Benzer ekilde sosyal harcamalar n konsolide bütçe
içerisindeki pay nda da azalma görülmü tür. Nitekim sosyal
harcamalar n konsolide bütçe içindeki pay 1997 y l nda yüzde 16,2
iken, sonraki y llarda azalm
ve 2002 y l nda yüzde 13,1’e
gerilemi tir. Ancak 2003 y l ndan sonra sosyal hizmetlerin konsolide
bütçe içindeki pay artmaya ba lam ve 2004 y l nda yüzde 24,4
olmu tur13. Sosyal harcamalar içerisinde en önemli kalemleri ise
e"itim ve sa"l k harcamalar olu turmaktad r. Son birkaç y ld r sosyal
hizmetlerin konsolide bütçe içindeki pay nda bir art e"ilimi
ya anmas na ra"men, bu geli me e"itim ve sa"l k harcamalar na
yeterince yans mam t r14.
2000–2005 döneminde konsolide bütçeden ortalama olarak en
13
Ancak bu harcama kalemlerine konsolide bütçe d nda ba ka kaynaklar ndan da
pay aktar lmaktad r. Nitekim e"itim ve sa"l k hizmetlerine yönelik olarak konsolide
bütçe d nda yer alan baz fon kaynaklar ve döner sermaye arac l " ile kendi
faaliyetleri sonucu olu turulan kaynaklar kullan labilmektedir. Bunun yan nda
Sosyal Güvenlik Kurulu lar , Mahalli ,dareler, Kamu ,ktisadi Te ebbüsleri, sosyal
yard m ve dayan ma fonu da, sa"l k ve e"itim alan nda harcama yapan kurulu lar
aras nda yer almaktad r.
14
Ferhat EM,L ve H. Hakan YILMAZ, “Kamu Borçlanmas , ,stikrar Programlar ve
Uygulanan Maliye Politikalar n n Kalitesi;…”, 18. Maliye Sempozyumu çin
Haz$rlanan Tebli2 Metni, 2003,
www.marmara.edu.tr/maliyesempozyumu/tebligler/2-1.doc, (07.01.2006), s. 26
92
Afyon Kocatepe Üniversitesi, . .B.F. Dergisi (C.VII ,S.2, 2005)
yüksek pay s ras yla borç faizleri, genel hizmetler, e"itim hizmetleri
ve savunma hizmetleri alm t r15. Gerçekten de bu döneminde bütçe
harcamalar n n kendi içindeki da" l m nda en dikkat çekici geli me
borç faiz ödemelerinin çok yüksek oranlara ula mas olmu tur16.
B) KAMU GEL,RLER, POL,T,KASI
Türk kamu gelir sistemi, a" rl kl olarak, genel ve katma bütçe
gelirlerini kapsayan konsolide bütçe ola"an gelirlerine dayanmaktad r.
Konsolide bütçe gelirleri ise, vergi gelirleri, vergi d normal gelirler,
özel gelir ve fonlardan olu maktad r. Konsolide bütçe gelirlerinin
yüzde 80-85’lik k sm ise vergi gelirlerinden olu maktad r. Bu yüzden
çal man n bu bölümünde daha çok vergi gelirleri üzerinde
durulacakt r.
1. Konsolide Bütçe Gelirlerinin Geli7imi
Tablo 4, 2000–2006 dönemindeki Türkiye’de kamu
gelirlerinin geli imini göstermektedir. Buna göre, 2000–2006
döneminde konsolide bütçe gelirleri hem mutlak olarak hem de
GSMH’ye oran olarak artm t r. Nitekim konsolide bütçe gelir
tahsilat 2000 y l nda 32.031 milyon YTL olan tutar nda iken, 2005
y l nda 134.819 milyon YTL’ye ç km t r. Konsolide bütçe
gelirlerinin GSMH’ye oran ise 1995 y l nda yüzde 17,3 iken, 2001
y l nda yüzde 27,7’ye yükselmi tir. Sonraki y llarda bu oranda bir
azalma e"ilimi görülmü se de 2005 y l nda artarak yüzde 26,2’ye
ç km t r. 2000’li y larda uygulanan kamu gelirler politikas
sonucunda kamu kesiminin ana ö"esi olarak konsolide bütçe
gelirlerinin GSMH’ye oran yüzde 25’i a m t r. Bundan dolay da
kamu gelirleri say sal olarak önceki y llara göre artt " söylenebilir.
15
GEL,R ,DARES, BAPKANLIFI, Vergi statistikleri, www.gelirler.gov.tr,
(10.02.2006)
16
Hüseyin PEN ve ,sa SAFBAP, Bütçe Aç$klar$, Teori ve Türkiye Uygulamas$,
Seçkin Yay nevi, Ankara, 2004, s.157
Afyon Kocatepe Üniversitesi, . .B.F. Dergisi (C.VII ,S.2, 2005)
93
Tablo 4: Konsolide Bütçe Gelirlerinin Miktar6 ve GSMH’ye Oran6
(Analitik Bütçe S6n6fland6r6lmas6na Göre)
2001
2002
Konsolide Bütçe
Gelir/(Milyon YTL)
1.359
32.031
48.922
70.487
100.250 121.870 134.819
141.822
GSMH (Milyon YTL)
7.854 125.596 176.484 275.032 356.861 428.932 485.058
539.870
Konsolide Bütçe
Gelirleri /GSMH
17,3
27,7
25,6
26,0
2004
2006
(P)
2000
25,5
2003
2005
(P)
1995
25,8
26,3
26,2
Kaynak: MAL. BAK. 2006 Y$l$ Bütçe Gerekçesi
2. Vergi Gelirlerinin DaD6l6m6
Konsolide bütçe gelirleri içinde en dikkat çeken husus, 20002006 döneminde vergi gelirlerinde önemli oranda art sa"lanmas
olmu tur. Nitekim vergi gelirlerinin konsolide bütçe içindeki pay
2000 y l nda yüzde 76,9 iken, bu oran 2005 y l nda yüzde 83,3’e
ç km t r. Böylece 2000’li y llarda vergi gelirlerinin konsolide bütçe
içindeki pay sürekli art e"ilimi sergilemi tir.
2000’li y llarda uygulanan vergi politikalar sonucunda vergi
gelirlerinin da" l m da de"i mi tir. Bu dönemde gelir, kar, sermaye
kazançlar üzerinden al nan vergilerin vergi gelirleri içindeki pay
sürekli azalm t r. Nitekim bu gelir unsuru üzerinden al nan vergilerin
konsolide bütçe gelirleri içindeki pay 2000 y l nda yüzde 32,3 iken,
2005 y l nda yüzde 28,2’ye gerilemi tir. Harcamalar üzerinden al nan
vergilerde ise sürekli art e"ilimi görülmü tür. Dâhilde al nan mal ve
hizmet vergilerinin vergi gelirleri içindeki pay 2000 y l nda yüzde
36,3 iken, 2005 y l nda yüzde 48,2’ye yükselmi tir. Benzer ekilde
uluslararas ticaret ve muamelelerden al nan vergilerin pay da 2000
y l nda yüzde 16,2 iken, 2005 y l nda yüzde 15,9’a ç km t r. Mülkiyet
üzerinden al nan vergilerin toplam vergi gelirleri içindeki pay ise
2000–2005 döneminde dalgalanma e"imi göstermi ve yüzde 1,4 ile
3,4 aras nda gerçekle mi tir.
94
Afyon Kocatepe Üniversitesi, . .B.F. Dergisi (C.VII ,S.2, 2005)
Tablo 5: Vergi Gelirleri Tahsilât6n6n Yüzde DaD6l6m6 ve GSMH’ye
Oran6
GSMH' ye Oran6
Vergi Gelirleri
çindeki Pay6
2005 (P)
GSMH' ye Oran6
Vergi Gelirleri
çindeki Pay6
2004
GSMH' ye Oran6
Vergi Gelirleri
çindeki Pay6
2003
GSMH' ye Oran6
Vergi Gelirleri
çindeki Pay6
2002
GSMH' ye Oran6
Vergi Gelirleri
çindeki Pay6
Vergi Gelirleri
çindeki Pay6
I. Vergi Gelirleri Toplam
(A+B+C+D+E+F)
2001
GSMH' ye Oran6
2001
Y6llar
100,0 21,1 100,0 22,5 100,0 21,7 100,0 23,6 100,0 23,6 100,0 24,7
A. Gelir, Kar, Sermaye Kazanç.
Üz. Al nan Vergiler
32,3
6,8
38,4
8,6
32,4
7,0
30,5
7,2
29,0
6,8
28,2
7,0
B. Mülkiyet Üzerinden Al nan
Vergiler
3,3
0,7
3,9
0,9
1,7
0,4
1,4
0,3
1,5
0,3
3,4
0,8
C. Dahilde Al nan Mal Ve
Hizmet Vergileri 17
36,3
7,7
38,8
8,7
45,8
9,9
49,2 11,6
48,5 11,4
48,2 11,9
D- Uluslar Aras Ticaret Ve
Muam. Al nan Vergiler
16,2
3,4
14,0
3,1
15,9
3,4
14,9
3,5
16,8
3,9
15,9
3,9
E. Di"er Vergiler
10,2
2,2
3,1
0,7
2,3
0,5
2,1
0,5
2,2
0,5
1,8
0,5
1,7
0,4
1,9
0,4
1,9
0,4
1,9
0,4
2,1
0,5
2,4
0,6
F- ,dari Harçlar Ve Ücretler,
Sanayi D Ve Ar z Sat.
Kaynak: MAL. BAK. 2006 Y$l$ Bütçe Gerekçesi
3. Dolayl6 –Dolays6z Vergilerin Geli7imi
Bu dönemde toplam vergi gelirleri içinde dolayl ve dolays z
vergilerin da" l m nda da de"i meler olmu tur. Gelir, kar ve sermaye
kazançlar ndan al nan vergiler ile mülkiyet üzerinden al nan
vergilerden olu an dolays z vergilerin genel bütçe vergi gelirleri
içindeki pay 1995 y l nda yüzde 49,5 iken, 2005 y l nda yüzde 29,5’e
gerilemi tir. Buna kar l k dâhilde al nan mal ve hizmet vergileri ile
uluslararas ticaret ve muameleler üzerinden al nan vergiler ile di"er
vergilerin toplam ndan olu an dolayl vergilerin genel bütçe vergi
17
2002 y l na kadar uygulanan ta t al m vergisi, motorlu ta t araçlar na ili kin
vergiler, ek vergi, kolal gazoz alkollü iç. ve tüt. mamül. ,li kin vergiler, akaryak t
tüketim vergisi, petrol ve do"algaz ürünlerine ili kin vergiler ÖTV içerisinde
gösterilmi tir.
Afyon Kocatepe Üniversitesi, . .B.F. Dergisi (C.VII ,S.2, 2005)
95
gelirleri içindeki pay ise 2000 y l nda yüzde 50,5 iken, 2005 y l nda
yüzde 70,5 seviyesine yükselmi tir. 2000’li y llar n ba nda dolayl ve
dolays z vergilerin oran nerede ise birbirine e it iken, 2005 y l nda
dolayl verilerin toplam vergi gelirlerinin 2/3’üne ula mas Türk vergi
sisteminde en önemli yap sal dönü ümlerden biri olarak kabul
edilebilir.
Tablo 6: Dolayl6 ve Dolays6z Vergilerin DaD6l6m6
1995
2000
2001
2002
2003
2004
2005 (P)
Dolays z Vergiler /
Toplam Vergi Gelirleri
49,5
51,4
52,2
40,2
31,9
30,5
29,5
Dolayl Vergiler/
Toplam Vergi Gelirleri
50,5
48,6
47,8
59,8
68,1
69,5
70,5
Kaynak: MAL. BAK. 2005 Y$l$ Ekonomik Raporu
4. Vergi Yükü ve EsnekliDi
2000’li y llarda Türkiye’de uygulanan vergi politikalar
sonucunda vergi yükü art e"ilimi göstermi tir. Buna göre parafiskal
gelirler hariç vergi yükü 1995 y l nda yüzde 18,1 iken, 2001 y l nda
yüzde 27,7’e yükselmi tir. Ancak 2005 y l nda vergi yükü 26,3’e
gerilemi tir. Parafiskal gelirleri kapsayan vergi yükü ise 1980’li
y llarda yüzde 20’ler civar nda seyreden, 1995 y l nda yüzde 20,5’e,
2001 y l nda yüzde 32,7’e yükselmi ve nihayetinde 2005 y l nda
yüzde 29,8 oran na ula m t r.
Tablo 7: Vergi Yükü ve EsnekliDinin Geli7imi
1995
2000
2001
2002
2003
2004
2005
(P)
Vergi Yükü (Parafiskal Gelirler Hariç)
18,1
25,5
27,7
25,6
26,0
25,8
26,3
Vergi Yükü (Parafiskal Gelirler Dahil )
20,5
31,0
32,7
29,1
31,3
32,6
29,8
Esneklik (Vergi Gelirleri Y ll k Art /
GSY,H’daki Art )
0,8
1,2
1,2
0,6
1,3
1,1
1,2
Kaynak: MAL. BAK. 2005 Y$l$ Ekonomik Raporu; MAL. BAK. 2006 Y$l$ Bütçe
Gerekçesi
2000–2005 döneminde vergi gelirlerinin esnekli"i ise, 2002
y l hariç, ortalama olarak 2000’li y llar n tamam nda bir seviyesinin
biraz üzerinde gerçekle mi tir. Benzer ekilde Türkiye’de GV, KV ve
96
Afyon Kocatepe Üniversitesi, . .B.F. Dergisi (C.VII ,S.2, 2005)
KDV gibi önemli vergilerin de esnekli"i ortalama olarak bir
seviyesinin üzerine ç km t r. Bu da Türkiye’de vergi gelirlerinin milli
gelirdeki de"i ikliklileri takip edebilecek bir yap da oldu"unu
göstermektedir.
C) BÜTÇE DENGES,: BÜTÇE AÇIFI VE KKBG
Türkiye’de uzun y llar boyunca kamu harcamalar kamu
gelirlerinden daha h zl artm ve bunun sonucunda olu an dengesizlik
bütçe aç klar na yol açm t r. Tablo 13, 2000–2005 döneminde
konsolide bütçe gelir ve giderlerini, konsolide bütçe aç " n n
GSMH’ye oran n ve faiz d denge ile bunun GSMH’ye oran n
göstermektedir. Buna göre, bütçe aç " n n GSMH’ye oran 1995’te
yüzde 4,0 iken, 2000 y l nda yüzde 10,5 olarak gerçekle mi tir. 2001
y l nda ise bütçe aç " daha da artarak GSMH’n n yüzde 16,4’üne
ula m ve mali bir krize yol açm t r. Bu dönemde bütçe dengesini
olumsuz etkileyen en önemli faktör ise faiz giderleri olmu tur. Faiz
giderlerinin GSMH’ye oran 2001 y l nda yüzde 23,2’ye ula m t r.
Benzer ekilde faiz giderlerinin bütçe gelirlerine oran 2001 y l nda
yüzde 83,9’a kadar yükselmi tir.
Tablo 8: Konsolide Bütçe Dengesinin GSMH’ye Oran6 (Analitik
Bütçe S6n6fland6rmas6na Göre)
Bütçe Gelirleri
1995
17,3
2000
25,5
2001
27,7
2002
25,6
2003
26,0
2004
25,8
2005 (P)
26,3
Bütçe Giderleri
21,3
36,0
44,1
40,2
37,2
32,9
32,4
Faiz Giderleri
7,3
16,2
23,2
18,8
16,4
13,2
11,7
13,9
19,8
20,9
21,4
20,8
19,7
20,6
3,3
5,7
6,8
4,2
5,1
6,1
5,7
4,0
10,5
16,4
14,6
11,3
7,1
6,1
Bütçe Gelirleri / Bütçe Giderleri
81,1
70,7
62,7
63,7
69,7
78,5
81,3
Vergi Gelirleri / Bütçe Giderleri
-
50,0
50,1
49,4
57,8
63,9
68,5
Faiz D
Giderler
Faiz D
Fazla
Bütçe Aç "
Kaynak: MAL. BAK. 2006 Y$l$ Bütçe Gerekçesi
D) KAMU BORÇLANMA POL,T,KALARI
Türkiye’de kamu bütçesinde özellikle 1990’l y llarda sürekli
aç klar n ya anmas ve ard ndan 2000’li y llar n ba nda ülkede makro
ekonomik istikrars zl klar n ba göstermesine ve kamu borçlar n n
Afyon Kocatepe Üniversitesi, . .B.F. Dergisi (C.VII ,S.2, 2005)
97
yükselmesine yol açm t r.
Bunun sonucunda 2000’li y llarda Türkiye’nin konsolide bütçe
brüt borç stokunda art gözlenmi tir. Nitekim konsolide bütçe brüt
borç stoku artarak 2001 y l nda 123,6 milyar dolara, daha sonra da
2005 y l nda 243,1 milyar dolara ula m t r. Konsolide bütçe brüt borç
stoku içerisinde iç ve d borçlar n art trendine bak ld " nda ise,
2001–2005 y llar aras nda iç borç stokundaki art oran n n d borç
stokundaki art oran ndan çok fazla oldu"u görülmektedir. Nitekim
2001 y l nda Türkiye’nin iç borç stoku 84,9 milyar dolar iken, bu
miktar 2005 y l nda 180,6 milyar dolara ç km t r. D borçlar ise ayn
dönemlerde 38,7 milyar dolardan 62,5 milyar dolara ç km t r.
Konsolide bütçe brüt borç stoku içerisinde iç ve d borçlar n
da" l m na bak ld " nda ise, 2001 y l nda konsolide bütçe brüt borç
stoku içerisinde iç borçlar n pay yüzde 69, d borçlar n pay ise
yüzde 31 olarak gerçekle mi tir. 2005 y l nda ise bu oranda iç borçlar
lehine bir art olmu ve konsolide bütçe brüt borç stoku içerisinde iç
borçlar n pay yüzde 74,3’e ç km , d borçlar n pay ise yüzde
25,7’ye gerilemi tir. Türkiye’de konsolide bütçe borç stokunun
GSMH içindeki pay ise 2001 y l nda Türkiye’nin toplam GSMH’ sini
a m ve y l sonunda yüzde 100,8 seviyesine ula m t r. Ancak
sonraki y llarda bu oranda azalma trendi görülmü ve 2005 y l
sonunda yüzde 68,2 seviyesine gerilemi tir.
Tablo 9: Konsolide Bütçe Brüt Borç Stokunun
Miktar6 ve DaD6l6m6
2001
Milyar
Dolar
2002
Milyar
Dolar
%
2003
%
Milyar
Dolar
2004
%
Milyar
Dolar
2005 (P)
%
Milyar
Dolar
%
,ç Borç Stoku
84.9
69
91.6
62
139.2
69
167.3
71
180.6
74.3
D Borç Stoku
38.7
31
56.7
38
63.0
31
68.5
29
62.5
25.7
123.6
100
148.4
100
202.6
100
235.8
100
243.1
100
Toplam
Kaynak: DEVLET PLANLAMA TEPK,LATI, Ekonomik ve Sosyal Göstergeler
E) KAMU ,KT,SAD, TEPEBBÜSLER, F,NANSMAN
DENGES, VE ÖZELLEPT,RME POL,T,KALARI
2000–2006 döneminde K,T’lere yap lan transferlerin, GSMH,
konsolide bütçe harcamalar ve toplam transfer harcamalar içindeki
98
Afyon Kocatepe Üniversitesi, . .B.F. Dergisi (C.VII ,S.2, 2005)
pay önemli ölçüde azalm t r. Bunun nedeni, son y llarda
gerçekle tirilen özelle tirme uygulamalar sonucu K,T say s n n
azalm olmas d r. Bunun yan s ra, istihdam say s ve giderlerine
ili kin maliyet azalt c tedbirler paralelinde K,T karlar nda meydana
gelen art n borçlanma gere"inde meydana getirici azalt c etkisi de
K,T’lerin finansman aç klar n azaltm t r. Ayr ca K,T finansman
politikalar n n enflasyon ve döviz kuru politikalar ile uluslararas
piyasalarda ya anan ekonomik geli melere paralellik ta mas , K,T
zararlar n n ortadan kalkmas na yard mc olmu , böylece K,T’lerin
bütçeden talep edecekleri transfer ihtiyac azalm t r18. 1980’li ve
1990’l y llarda K,T’ler konusunda ya anan bu geli melerin etkileri ve
yans mas daha çok 2000’li y llarda ortaya ç km t r. Nitekim bu
geli melerden sonra 2000’li y llarda K,T’lerin finansman aç klar
azalm , hatta 2000-2001 y llar hariç tüm y llarda K,T’ler finansman
fazlas vermeye ba lam t r.
Tablo 10 : K T Finansman Dengesi ve GSMH’ye Oran6
1995
K,T
2000
2001
2002
2003
2004
2005
(P)
2006
(P)
-0,3
2,1
0,4
-0,1
-0,7
-0,5
-0,4
-0,5
-0,6
1,5
0,0
-1,1
-0,4
-0,4
-0,1
-0,6
- Tasarrufçu
0,4
0,2
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
- Özelle tirme
Kap. Kurulu lar
-0,1
0,4
0,4
0,1
-0,3
-0,1
-0,3
0,1
- , letmeci
Kaynak: DEVLET PLANLAMA TEPK,LATI, Ekonomik ve Sosyal
Göstergeler
(-) , areti K,T’lerin fazla verdi"ini göstermektedir
Öte yandan Türkiye tarihinin en büyük özelle tirme
uygulamalar 2000’li y llarda gerçekle tirmi tir. Nitekim 2000 y l nda
Türkiye’nin en büyük petrol da" t mc s POAP’ n yüzde 51’lik hissesi
1.2 milyar dolara , Bankas - Do"an Holding ortakl " na sat lm ,
kalan hisseler ise 2002 y l nda ,MKB’de halka arz edilmi tir. 2005
18
Ebru AYYILDIZ, “Konsolide Bütçe Transferleri ,çinde K,T Transferlerinin Yeri
(1995-2004)”, TC. Maliye Bakanl " , BUMKO, Ankara, 2005
Afyon Kocatepe Üniversitesi, . .B.F. Dergisi (C.VII ,S.2, 2005)
99
y l nda TELEKOM’un yüzde 55’i OGER Telekom firmas na blok
sat yöntemi ile 6.5 milyar dolara sat lm t r. Yine 2006 y l nda
TÜPRAP’ n yüzde 51’lik hissesi blok sat yöntemi ile Koç-SHELL
orakl " na 4.1 milyar dolara sat lm t r. Son olarak da 2006 y l nda
ERDEM,R’in yüzde 46,1’l k hissesi blok sat yöntemi ile Ataer
Holding A.P.’ye 2.7 milyar dolara sat lm t r19.
Özelle tirmeden beklenen en önemli amaç ekonomide etkinlik
ve verimlili"i artt rmak olmas na ra"men, Türkiye’de özelle tirme
uygulamalar nda mali amac n daha fazla öne ç kt " söylenebilir. Yani
Türkiye’de kamu gelirlerinin kamu harcamalar n kar lamaya
yetmemesi nedeniyle, ihtiyaç duyulan gelirin sa"lanmas için her
seferinde özelle tirmeye ba vurulmu tur. 1985 y l ndan 2000 y l na
kadar gerçekle tirilen özelle tirme uygulamalar ndan yakla k 7
milyar dolar gelir elde edilirken, 2000-2006 döneminde
gerçekle tirilen özelle tirmelerden elde edilen gelir 20 milyar dolara
yakla m t r.
SONUÇ
Bu çal mada 2000–2006 döneminde Türkiye’de uygulanan
Maliye politikalar n n ana çizgileri ortaya konulmu ve uygulanan
program n uyum kabiliyeti ve kalitesi de"erlendirilmi tir. Ancak
öncelikle bu dönemde izlenen politikalarda tam anlam ile bir
yeknesakl " n olmad " , 2000’li y llar n ba nda izlenen politikalarla
2000’li y llar n ortalar na do"ru izlenen politikalardan önemli
farkl l klar içerdi"i, bunun da programlar n ba lang ç ko ullar ndan ve
k s tlar ndan kaynakland " belirtilmelidir.
Nitekim 2000’li y llar n ba nda kar kar ya kal nan büyük
bütçe aç klar ve yüksek kamu borçlar maliye politikas n n uyum
kabiliyetini bozmu tur. Bunun sonucu olarak bu dönem uygulanan
program n kalitesi de artt r lamam ve özellikle e"itim, sa"l k ve
kamu yat r mlar na eskisine göre daha az kaynak ayr lm t r. Gelir
politikalar ise, bozulan mali dengeyi tekrardan sa"lamaya yönelik
olarak olu turulmu , al nan tedbirler daha çok vergilerle ilgili olmu ,
19
ÖZELLEPT,RME ,DARES, BAPKANLIFI, “Türkiye’de özelle tirme”,
www.oib.gov.tr/program/turkiyede_ozellestirme.htm, 2006, (18.02.2006)
100
Afyon Kocatepe Üniversitesi, . .B.F. Dergisi (C.VII ,S.2, 2005)
bu yüzden program n yükü daha çok vergi gelirleri üzerine
kayd r lm t r. Ayr ca bu dönem borçlanma ve K,T sat lar nda da
gelir elde etme gayretleri artm ve geçici ve bir defal k tedbirlere
daha fazla ba vurulmu tur.
Ancak 2000’li y llar n ortalar na do"ru uygulanan
programlarda önemli bir dönü üm ya anm , programlar daha uzun
vadeli olarak tasarlanm , bundan dolay al nan tedbirler daha çok
kamu mali yönetiminin güçlendirilmesine yönelik kal c ve uzun
vadeli tedbirler olmu tur. Bunun sonucunda bu dönemde uygulanan
maliye politikalar n n mali uyum kabiliyeti daha fazla olmu tur.
Ancak maliye politikalar n n kalitesinin artt r lmas konusunda ayn
ba ar sa"lanamam ve kamu sektörünün net de"erinde art a yol
açacak radikal tedbirlere ba vurulamam t r.
KAYNAKÇA
AKSOY, Perafettin, Kamu Maliyesi, 3, Bask , Filiz Kitabevi, ,stanbul,
1998
AYYILDIZ, Ebru, “Konsolide Bütçe Transferleri ,çinde K,T
Transferlerinin Yeri (1995-2004)”, TC. Maliye Bakanl " ,
BUMKO, Ankara, 2005
BATIREL, Ömer F. (2005), Türk Maliye Politikas$ 2005 Tebli2i,
,stanbul Mali Mü avirler ve Serbest Muhasebeciler Derne"i,
,stanbul
DEVLET PLANLAMA TEPK,LATI, Ekonomik ve Sosyal
Göstergeler, Devlet Planlama Te kilat Yay nlar , Ankara,
2006, www.dpt.gov.tr (10.03.2006)
EM,L, Ferhat ve H. Hakan YILMAZ, “Kamu Borçlanmas , ,stikrar
Programlar ve Uygulanan Maliye Politikalar n n Kalitesi…”,
18. Maliye Sempozyumu çin Haz$rlanan Tebli2 Metni, 2003,
www.marmara.edu.tr/maliyesempozyumu/tebligler/2-1.doc,
(07.01.2006)
GEL,R
,DARES, BAPKANLIFI,
Vergi
Afyon Kocatepe Üniversitesi, . .B.F. Dergisi (C.VII ,S.2, 2005)
statistikleri, Maliye
101
Bakanl " Yay nlar , Ankara, 2006, www.gelirler.gov.tr,
(10.02.2006)
KARLUK, R dvan, Cumhuriyet’in lan$ndan Günümüzde Türkiye
Ekonomisi’nde Yap$sal Dönü9üm, 10. Bask , Beta Yay nevi,
,stanbul, 2005
MAL,YE BAKANLIFI, 2005 Y$l$ Ekonomik Raporu, Maliye
Bakanl " Yay nlar , Ankara, 2005, www.maliye.gov.tr
MAL,YE BAKANLIFI, 2006 Bütçe Gerekçesi, Maliye Bakanl "
Yay nlar , Ankara, 2005, www.maliye.gov.tr
ÖNDER, ,zzettin, Oktar TÜREL,, Nazim EK,NC, ve Cem SOMEL
Türkiye’de Kamu Maliyesi, Finansal Yap$ ve Politikalar,
ktisat Politikas$ Seçenekleri, 2. Bask , Tarih Vakf yay n ,
,stanbul, 1993
ÖZELLEPT,RME ,DARES, BAPKANLIFI, Türkiye’de özelle9tirme,
2006,
www.oib.gov.tr/program/turkiyede_ozellestirme.htm,
(18.02.2006)
PEN, Hüseyin ve ,sa SAFBAP, Bütçe Aç$klar$, Teori ve Türkiye
Uygulamas$, Seçkin Yay nevi Ankara, 2004
YILMAZ, Binhan Elif ve Nazan SUSAM, “Türkiye’de Kamu
Harcamalar n n GSMH ,çindeki Pay n n Analizi ve Ülkeler
Aras
Kar la t rma”,
2001,
www.ceterisparibus.net/maliye/maliye.htm - 52k, (05.01.2006)
102
Afyon Kocatepe Üniversitesi, . .B.F. Dergisi (C.VII ,S.2, 2005)