tc gazi üniversitesi sosyal bilimler enstitüsü işletme ana bilim dalı

T.C.
GAZİ ÜNİVERSİTESİ
SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ
İŞLETME ANA BİLİM DALI
MUHASEBE-FİNANSMAN BİLİM DALI
KAMU YATIRIMLARI FİNANSMANI VE ALT YAPI
YATIRIMLARININ FİNANSMANINDA ALTYAPI YATIRIM
ORTAKLIKLARININ KULLANILMASI VE DEĞERLENDİRİLMESİ
YÜKSEK LİSANS TEZİ
Hazırlayan
Erdoğan IRMAK
Tez Danışmanı
Yrd. Doç. Dr. Zeki YANIK
ANKARA – 2010
ONAY
Erdoğan Irmak tarafından hazırlanan “Kamu Yatırımları Finansmanı ve
Altyapı Yatırımlarının Finansmanında Altyapı Yatırım Ortaklıklarının
kullanılması ve Değerlendirilmesi” başlıklı bu çalışma, 08.06.2010 tarihinde
yapılan savunma sınavı sonucunda
bulunarak jürimiz tarafından
oybirliği / oy çokluğu
ile başarılı
Gazi Üniversitesi, Sosyal Bilimler Enstitüsü,
İşletme Ana Bilim Dalı, Muhasebe – Finansman Bilim Dalında Yüksek Lisans
Tezi olarak kabul edilmiştir.
YRD. DOÇ. DR. ZEKİ YANIK
Danışman
PROF. DR. HALİM ERGEN
Üye
PROF. DR. YILDIZ ÖZERHAN
Üye
ÖNSÖZ
Kamu yatırımlarının Kamu – Özel Sektör İşbirliği modelleri çerçevesinde
altyapı yatırımları;
son yıllarda hükümetler ve yerel yönetimler tarafından
kullanılarak uygulama faaliyetleri devam etmektedir.
Altyapı yatırımları; enerji, haberleşme, ulaşım, su ve kanalizasyon gibi
hizmetler büyük miktarlarda finansman gerektirmektedir. Bu güne kadar altyapı
yatırımlarının büyük bölümü kamu sektörü tarafından finanse edilmiştir.
Sermaye Piyasası Kurulu’nun öncülüğünü yaptığı ve hazırladığı taslak
tebliğle
altyapı yatırımlarının yapılabilmesi için Altyapı Yatırım Ortaklıkları
kurularak, finansman temin edilmesi, sermayenin tabana yayılması, birincil ve
ikincil piyasaların oluşturulmasına çalışılmaktadır. Araştırmamızda Kamu –
Özel Sektör İşbirliği
uygulamaları ile altyapı yatırımları ve Altyapı Yatırım
Ortaklıkları incelenecektir.
Araştırma çalışmalarının her safhasında yardım ve rehberliklerini
esirgemeyen değerli hocalarım ve tez danışmanlarım Sayın Yrd. Doç. Dr.
Cihan TANRIÖVEN ile
Sayın Yrd. Doç. Dr. Zeki YANIK'a teşekkürlerimi
sunarım.
Çalışmalarım
süresince bana vermiş oldukları
destekten dolayı;
Sayın Hülya Baştüzel ile Eşime ve Çocuklarıma teşekkür ederim.
Erdoğan IRMAK
Mart – 2010
ii
İÇİNDEKİLER
İÇİNDEKİLER……………………………………………………………..…………ii
TABLOLAR VE GRAFİKLER CETVELİ ……………………….…………………vi
SİMGE VE KISALTMALAR ……………………………………………………….vii
GİRİŞ………………………………………………………………………………….1
BİRİNCİ BÖLÜM
KAMU YATIRIMLARI VE ÖZELLİKLERİ…………….………………..……….....5
1.1. Kamu Yatırımlarının Tanımı………………………………………..……….…5
1.1.1. Etüd – Proje Yatırımları ..................................................................9
1.1.2. Yeni Yatırımları ...............................................................................9
1.1.3. İdame ve Yenileme Yatırımları .......................................................9
1.1.4. Tevsii Yatırımları ...........................................................................10
1.1.5. Tamamlama/Darboğaz Giderme Yatırımları ................................10
1.1.6. Modernizasyon/İyileştirme Yatırımları ..........................................10
1.1.7. Araştırma – Geliştirme Yatırımları ................................................11
1.2. Kamu Yatırımlarının Özellikleri……………………………………….……...11
1.3. Kamu Yatırımlarının Ülke Ekonomisi İçindeki Yeri …………………..……12
İKİNCİ BÖLÜM
KAMU YATIRIMLARI FİNANSMAN YÖNTEMLERİ………………..…..………19
2.1. Kamu Yatırımlarının Bütçe Kaynakları ile Finansmanı………………..…..19
2.1.1. Kalkınma Planları….…………………………………………….…...19
2.1.2. Yıllık Programlar………………………………………………….…..22
2.1.3. Bütçeler ………………………………………………………………24
2.1.3.1. Bütçe Sistemleri……………………………………...................25
2.1.3.1.1. Klasik Bütçe Sistemi ………………………………………25
2.1.3.1.2. Performans Bütçe Sistemi ..............................................26
2.1.3.1.3. Program Bütçe Sistemi ...................................................26
2.1.3.1.4. Planlama-Programlama-Bütçeleme Sistemi………..…...27
2.1.3.1.5. Sıfır Tabanlı Bütçe Sistemi .............................................27
iii
2.1.3.2. Bütçe Türleri …………………………………………………….29
2.1.3.2.1. Genel Bütçe ……………………………………………….29
2.1.3.2.2. Katma Bütçe....................................................................29
2.1.3.2.3. Konsolide Bütçe ..............................................................30
2.2. Kamu Yatırımlarının Fon Kaynakları ile Finansmanı
………………..….31
2.2.1. Kamu Ortaklığı Fonu ……………………………………….………32
2.2.1.1. Gelir ortaklığı Senetleri Özellikleri …………….....…….… 33
2.2.1.2. Gelir Ortaklığı Senetlerinin Avantajları…………………..…33
2.2.1.3. Gelir Ortaklığı Senetlerinin Dezavantajları…………….…..34
2.2.1.4. Gelir Ortaklığı Senetlerinin Türleri ………………………....35
2.2.2. Toplu Konut Fonu………………………...……………….………...38
2.2.3. Savunma Sanayii Geliştirme ve Destekleme Fonu……………....40
2.2.4. Özel Çevre Koruma Fonu…………………………………………...41
2.3. Kamu Yatırımlarının Dış Borç ile Finansmanı…………………………..…42
2.4. Kamu Yatırımlarının Kamu-Özel Sektör İşbirliği Modeli
ile Finansmanı………………………………………...…………..……….….44
2.4.1. Kamu – Özel sektör İşbirliklerinin özellikleri…………...……….…44
2.4.2. Kamu – özel sektör işbirliği riskleri…………………….….………..46
2.4.3. Kamu – özel sektör işbirliği mevzuatındaki gelişmeler………...…48
ÜÇÜNCÜ BÖLÜM
ALTYAPI YATIRIMLARI VE ÖZELLİKLERİ ………………………...…..………51
3.1. Altyapı Yatırımlarının Tanımı ve Çeşitleri ………………………..………...52
3.1.1. Tarım işletmeleri……………………………………………….…..52
3.1.2. Sulama İşletmeleri…………………………………………….…...53
3.1.3. Madencilik işletmeleri………………………………………….…..53
3.1.4. İmalat Sanayî İşletmeleri………………………………….….…...53
3.1.5. Enerji Üretim ve Dağıtım İşletmeleri……………………….….….54
3.1.6. Ulaştırma İşletmeleri…………………………………………….…54
3.1.7. Haberleşme işletmeleri…………………………………………....55
3.1.8. Bilgi Teknolojileri İşletmeleri……………………………….….…..55
3.1.9. Turizm İşletmeleri…………………………………………….….…55
iv
3.1.10. Konut Sektörü………..……………………………………………...56
3.1.11. Kültür Sektörü……………………………………………………….56
3.1.12. Kentsel ve Kırsal Altyapı Hizmetleri ………………………………56
3.1.13. Belediye Hizmetleri…………………………………………………57
3.1.14. Kentsel Dönüşüm Hizmetleri…………………………………..…..57
3.1.15. Çevresel Etki Değerlendirme Hizmetleri……………………….…57
3.1.16. Araştırma-Geliştirme Hizmetleri……………………………….…..58
3.1.17. Eğitim Altyapı ve Hizmetleri…………………………………….….58
3.1.18. Sağlık Altyapı ve Hizmetleri………………………………….…….59
3.1.19. Adalet, Güvenlik Altyapı ve Hizmetleri ...…………………………59
3.1.20. Genel İdare Altyapı Yatırım ve Hizmetleri…………………….….59
3.2. Altypatırımları Finansman Şekilleri ve Karşılaştırılması…… …….. …....60
3.2.1. Bütçe Kaynakları ile Finansman (Bütçe, İç ve Dış Borç) .… ….60
3.2.2. Bütçe dışı Kaynaklar ile Finansman (Fonlar)…………… ……...61
3.2.3. Kamu – Özel Sektör İşbirliği ile Finansmanı ve Modelleri ……..62
3.2.3.1. Yap-İşlet-Devret ……………...…………….… .. …............63
3.2.3.2. Yap-Kirala-Devret……………………………………………66
3.2.3.3. Yap-İşlet………………………………………………………67
3.2.3.4. İlave Yatırım Yap-İşlet……………………………………….68
3.2.3.5. İşletme Hakkı Devri…………………...……………………. 68
3.2.3.6. Uzun Süreli Kiralama…………………………………....…. 68
3.2.3.7. Tasarla –Yap – Finanse et – İşlet …………………….….69
3.2.3.8. Yap–Sahiplen–İşlet–Devret ………….……...……………..69
3.2.3.9. Yenile-İşlet-Devret…………………………………………...69
3.2.3.10.Yap-Sahiplen-İşlet……………………………………….…..69
3.2.3.11.Yap-Devret-İşlet……………………………………………...70
3.2.3.12.Kamu-Özel Ortak Şirket Kurma…………………………….70
3.2.4. Kamu – Özel Sektör İşbirliği Modellerinin Uygulama Şekilleri..........70
3.2.4.1. Enerji Sektörü ....................................................................70
3.2.4.2. Ulaştırma Sektörü ..............................................................75
3.2.4.3. Liman Projeleri ...................................................................76
3.2.4.4. Otoyol Projeleri .................................................................76
v
3.2.4.5. Belediye Projeleri ..............................................................77
3.2.4.6. Gümrük Müsteşarlığı Projeleri ...........................................78
3.2.4.7. Muğla, Köyceğiz-Dalyan Dalyanağzı Günübirlik Alan
Tesisleri Yap – Kirala ve Devret – Devret Modeli
Uygulaması……………………………………………………78
DÖRDÜNCÜ BÖLÜM
ALTYAPI
YATIRIMLARININ
FİNANSMANINDA
ALTYAPI
YATIRIM
ORTAKLIKLARININ KULANILMASI VE DEĞERLENDİRİLMESİ……………88
4.1. Altyapı Yatırımlarının Özellikleri…….………………...…........................…88
4.1.1. Enerji Sektörü ............................................................................91
4.1.2. Haberleşme Hizmetleri ..............................................................92
4.1.3. Ulaştırma Hizmetleri ................................................................ 94
4.1.4. Su ve Kanalizasyon Hizmetleri ..................................................96
4.2. Altyapı yatırımları ile sağlanan hizmetlerin ortak özellikleri .................... 97
4.3. Altyapı Yatırım Ortaklıklarının Mevzuatı…………….………..………........99
4.4. Altyapı Yatırım Ortaklıklarının Uygulama Şekilleri…………….…….…...104
4.4.1. Ortaklıkların Kuruluş .................................................................106
4.4.2. Ortaklıkların Faaliyet Alanı ........................................................106
4.4.3. AYO'nın ve AYO Portföyünün Yönetimi .................................107
4.4.4. AYO Parlarının Arzı ...............................................................107
4.4.5. AYO Portföyünün Finansmanı ...............................................107
4.4.6. Diğer Düzenlemeler ..................................................................107
4.5. Altyapı Yatırım Ortaklıkları Faydalarının Değerlendirilmesi ………....…109
4.6. Altyapı Yatırım Ortaklıklarının Diğer Alternatifleri ile
Karşılaştırılması…………………………….……………………….….……113
SONUÇ ……………………………………………………………………………116
KAYNAKÇA …………………………………………………………………........120
EKLER
…………………………………………………………………….….. .125
ÖZET ……………………………………………………………………………...141
ABSTRACT………………………………………………………………………..144
vi
TABLOLAR
TABLO 1 ……………………………………………………………………………34
TABLO 2…………………………………………………………………………….35
TABLO 3……………………………………………………………………...…36-37
TABLO 4…………………………………………………………………………....43
TABLO 5………………………………………………………………………..…..71
TABLO 6…………………………………………………………………………….72
TABLO 7 ……………………………………………………………………………74
TABLO 8 ……………………………………………………………………………84
TABLO 9 ………………………………………………………………………..….86
TABLO 10 …………………………………………………………………..…..….86
GRAFİKLER
GRAFİK 1 ……………………………………………………………………….…39
RESİMLER
Resim 1 ……………………………………………………………………………79
Resim 2 …………………………………………………………………...……….82
Resim 3 …………………………………………………………………………....83
Resim 4 ……………………………………………………………………...…….83
Resim 5 ……………………………………………………………………...…….85
vii
SİMGELER VE KISALTMALAR
AB
: Avrupa Birliği
Ar-Ge
: Araştırma ve Geliştirme
ABD
: Amerika Birleşik Devletleri
AfDB
: Afrika Kalkınma Bankası
AsDB
: Asya Kalkınma Bankası
AYB
: Avrupa Yatırım Bankası
AYO
: Altyapı Yatırım Ortaklıkları
BSTDB
: Karadeniz Ticaret ve Kalkınma Bankası
BÜMKO
: Maliye Bakanlığı, Bütçe Mali Kontrol Genel Müdürlüğü
EBRD
: Avrupa İmar ve Kalkınma Bankası
ETKB
: Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı
EUR
: Euro
EÜAŞ
: Elektrik Üretim A.Ş.
DHMİ
: Devlet Hava Meydanları İşletmesi Genel Müdürlüğü
DLHİ
: Demiryolları, Limanlar ve Havaalanları İşletmesi Genel Müdürlüğü
DGKÇS
: Doğalgaz Kombine Çevrim Santralı
DTM
: Dış Ticaret Müsteşarlığı
DSİ
: Devlet Su Genel Müdürlüğü
DPT
: Devlet Planlama Teşkilatı
IBRD
: Uluslararası İmar ve Kalkınma Bankası
İBB
: İzmit Büyükşehir Belediyesi
İBD
: Amerikalararası Kalkınma Bankası
ICSID
: Uluslararası Yatırım Uyuşmazlıkları Merkezi
İDH
: İşletme Devir Hakkı
IDA
: Uluslararası Kalkınma Derneği
IFC
: Uluslararası Finans Kurumu
İMF
: Uluslar arası Para Fonu
İsDB
: İslam Kalkınma Bankası
HM
: Hazine Müsteşarlığı
viii
HES
: Hidroelektrik Santralı
HM
: Hazine Müsteşarlığı
HUMK
: Hukuk Usulü Muhakemeleri Kanunu
GAP
: Güney Anadolu Projesi
GOS
: Gelir Ortaklığı Senetleri
GSM
: Mobil Telefon Sistemleri
GSMH
: Gayri Safi Milli Hâsıla
GSYİH
: Gayri Safi Yurtiçi Hâsılası
KİT
: Kamu İktisadi Teşebbüsleri
KÖSİ
: Kamu – Özel Sektör İşbirliği
MIGA
: Çok Taraflı Uluslararası Garanti Ajansı
ÖÇKK
: Özel Çevre Koruma Kurumu
PPP
: Kamu Özel Ortaklığı
RES
: Rüzgâr Elektrik Santralleri
SPK
: Sermaye Piyasası Kurulu
STB
: Sıfır Tabanlı Bütçe
TEAŞ
: Türkiye Elektrik Üretim-iletim A.Ş.
TEİAŞ
: Türkiye Elektrik İletim A.Ş.
TETAŞ
: Türkiye Elektrik Ticaret ve Taahhüt A.Ş.
TBMM
: Türkiye Büyük Millet Meclisi
TİGEM
: Tarım İşletmeleri Genel Müdürlüğü
TKB
: Türkiye Kalkınma Bankası
TV
: Televizyon
YİD
: Yap – İşlet – Devret
YKİD
: Yap – İşlet ve Kirala – Devret
WB
: Dünya Bankası
GİRİŞ
Dünyayı sarsan ekonomik kriz nedeniyle pek çok ülke cari giderlerini
karşılamakta zorlandığı gibi, ülkemizde de hükümetler piyasaları canlandırmak
için bazı sektörleri direkt veya endirekt olarak teşvik etmektedir. Gelişmekte
olan ülkemiz hükümetlerinin ekonomik kriz öncesinde dahi kamu yatırımlarının
finansmanında zorlandığı, görülmektedir. Bu durumda hükümetler sürekli
olarak kamu yatırımlarının finansmanına, alternatif kaynak arayışlarını
sürdürmektedir.
Fertler hayatlarını devam ettirebilmek ve geleceklerini güvence altına
alabilmek için gelirleri ile giderlerini karşılamakla birlikte, tasarruf imkânları
aramaktadırlar. Tasarruflarını hayatları devamınca güvende olmak, refah
seviyelerini arttırmak, zor günlerinde kullanmak gibi sebeplerle gelir getiren
araçlara yatırmak mecburiyetindedirler.
Ülke yöneticileri olan hükümetler; halkın refah seviyesini yükseltmek,
ülke ekonomisini güçlendirmek, devletin gelir ve giderlerini rasyonel bir şekilde
kullanmak, enerji, su, okul, hastane, baraj (sulama ve taşkınları önleme,
elektrik), elektrik santralleri (jeotermal, hidroelektrik, nükleer termik), yol,
otoyol, tünel ve köprü gibi altyapıları yaşanılan çağın şartlarına göre inşa
etmek ve işletmek için gerekli çabaları harcamak zorundadırlar.
Hükümetlerce altyapı yatırımlarına geçmiş yıllarda daha yüksek oranda
kaynak ayrılırken,
günümüz bütçelerinde bu pay ancak
% 3-4 oranını
bulunmaktadır. Bütçelerden kaynak ayırma olanağı kalmadığından ve gelişmiş
2
ülkeler seviyesine ulaşılabilmesi, altyapı yatırımlarını tamamlanabilmesi için ve
alternatif finansman kaynakları arayışları sürdürülmektedir.
Bütçe; ülkelerin gelir kaynaklarını nasıl elde edileceğini ve bu
kaynakların
hangi
gider
yerlerine
kullanılacağını,
uygulamaların
nasıl
olacağını, hedeflerin sapması durumunda ne gibi değişiklikler yapılacağını, bu
hedeflere ulaşmak için hangi tedbirler alınacağını gösteren yazılı bir belgedir.
 Hukuki manada bütçe; kamu gelirlerini toplamak ve kamu giderlerini
yapmak için; yasamanın yürütme organına verdiği yetkiyi gösteren bir
kanundur.1
 Ekonomik manada
bütçe; devletin milli ekonomideki yıllık kaynak
kullanım dengesini gösterir. Başka bir ifadeyle bütçe devletin, her yıl
milli ekonomiden vergi ve benzeri yollardan ne kadar kaynak
toplanacağını ve toplanan bu kaynakların nerelere harcanacağını
gösteren bir belgedir.2
Devlet,
bütçe
çerçevesinde
elde
ettiği
gelirlerden
giderlerini
karşıladıktan sonra kalan tasarruflarını ise; toplumun ekonomik, sosyal ve
refah seviyesini yükselmek amacıyla yeni bir hizmet veya mal üretmek için
hazırlayacağı plan ve programlar çerçevesinde yatırımlarını yönlendirecek ve
neticelendirecektir.
Devletler
ellerindeki
mevcut
kaynaklar
ile
elde
edebilecekleri kaynaklara göre yatırımların öncelik ve ivedilikleri çerçevesinde
kalkınma programlarında, yıllık programlarında ve bütçelerinde projelerin
sıralamasını yapacak, finansman temini ile yatırımlar bitirildikçe halkın
hizmetine sunacaktır.
1
2
Türk Bütçe Sistemi, www.tekplatform.com
Türk Bütçe Sistemi, www.tekplatform.com
3
Kamu harcamalarında sosyal fayda en üst düzeye çıkarma hedeflenir.
Özel sektörde ise karı en üst düzeye çıkarma temel hedeftir. Kamu sektörü
için önemli olan gerek politik çıkarlar, gerekse üstlendiği görevler bağlamında
sağladığı hizmetlerle özel birimlerin elde ettiği faydayı (sosyal fayda) en
yüksek düzeye eriştirmektir. Kamu harcamaları genelde; kamu düzeni, adalet
ve güvenlik, ulusal savunma, eğitim ve sağlık hizmetleri, ulaşım ve iletişim
hizmetleri, çevre koruma ve düzenleme hizmetlerinin sağlanması ile merkezi
giderlerin karşılanmasına yöneliktir.3
Ayrıca bu yatırımlar gerçekleştirilirken, hangi yöntemlerin uygulanacağı
programlarda belirtmesi gerekmektedir. Yatırımları bütçesindeki tasarruflardan
mı veya iç borçlanmalarla mı veyahut dış borçlanmalarla mı karşılayacak, bu
borçları hangi yollarla ve ne kadar sürede geri ödeyeceğine dair programlar
yapmak mecburiyetindedir.
Yatırımların getirileri ile ödemeler arasındaki ekonomik ve sosyal
dengeyi yatırımlara başlamadan önce hazırlatılacak fizibilite raporları ile
hesaplamak,
plan ve programları yapmak zorundadır.
Ancak hükümetler
çeşitli politik hesaplar sebebiyle yatırımları gerçekleştirirken bu kriterlerin
üzerinde pek sağlıklı durmadığı için yatırımlar ya geç kalır bitirilemez veya
bitirildiğinde istenilen verim sağlanamaz.
Mikro seviyede fertlerin tasarruflarını değerlendireceği zaman en az risk
ve en yüksek gelir elde etmeyi hedefleyeceği gerçeğinden hareketle, makro
seviyede hükümetler de yatırımlarını yapmadan önce, ülkenin öncelikli
ihtiyaçları, sosyal devlet ilkesi gereği vatandaşlara hizmet götürülmesini, gelir
dağılımında adaletin sağlanmasını, ekonominin canlandırılmasını ve en
yüksek düzeyde katma değerin sağlanması kıstaslarını göz önünde
bulundurulacaktır. Yatırımlar arasında bir sıralama, yani tercih önceliklerine
göre programlarını yapacak, bu yatırımları karşılayacak kaynaklar da hesap
3
HEİTGER, B. “The Scope of Government and Its Impact on Economic Growth in OECD
Countries”, Kiel Working Paper, (2001),
4
edilerek, ne kadar bir sürede yatırımları tamamlayacağını ve hangi tarihte
işletmeye alınacağını bu yatırımlardan ne kadar hizmet veya üretim alacağını
tahmin ederek yatırım programlarını yapacağı gibi bütçelerini hazırlayarak
uygulayacaklardır.
Devletler altyapı yatırımlarını yapmak için gerekli olan kaynakları bir
şekilde bulmak zorundadırlar. Gelişmiş ülkeler seviyesini yakalamak için
altyapı yatırımlarını; sosyal fayda, kalkınma, refah seviyesi ve halkın
ihtiyaçlarını zamanında giderme gibi kriterleri göz önünde bulundurarak
yatırımlarını yapacağı gibi, kaynakların bütçe gelirlerinden karşılanamayacağı
bir realitedir.
Bütçe dışı fonlar ve krediler de kullanılmış, bu araçların da
hükümet bütçelerine büyük yükler getirdiği görülmektedir.
Hükümetler için; az gelişmiş, gelişmekte olan ve hatta gelişmiş ülkelerin
kullandığı, diğer yatırım kaynaklarına göre riski daha az olan kamu - özel
sektör işbirliği modelleri ile altyapı yatırımlarının gerçekleştirilmesi yoluna
gidilmesi bir alternatif çözüm yolu olarak önem kazanmaktadır.
Kamu – özel sektör işbirliği çerçevesinde altyapı yatırımlarının
finansmanı konusunda Sermaye Piyasası Kurulunca 2008 yılında bir tebliğ
taslağı ile Üniversiteler, Ticaret ve Sanayi Kuruluşları, Ticaret ve Sanayi
Odaları ve diğer kuruluşlardan bu tebliğ ile ilgili görüşleri sorulmuş ve
çalışmalar sürdürülmektedir.
Kamu
yatırımlarının
Kamu
–
özel
sektör
işbirliği
modelleri
uygulamalarından başka yatırım yapacak olan kuruluşların sistematiğini
anlatan bu taslak tebliğde Altyapı Yatırım Ortaklıkları kurulmasına ilişkin
esaslar getirilmektedir.
BİRİNCİ BÖLÜM
KAMU YATIRIMLARI VE ÖZELİKLERİ
1.1. Kamu Yatırımlarının Tanımı
Hükümetler bütçeleri hazırlanırken kalkınma planları ve programlarında
belirledikleri hedeflere ulaşmak için; ekonomik, sosyal ve politik tercihlerini de
göz önünde bulundurarak gerekli olan cari giderlerini ve yatırımları içeren
bütçelerini yaparlar. Toplumun yararlanacağı altyapı yatırım mal ve hizmetleri;
gerek büyük miktarlarda sermaye gerektirmesi ve gerekse işletilmelerinin
ekonomik olmaması nedeniyle özel sektör tarafından üstlenilmediğinden bu
mal ve hizmetleri devlet yapmak zorundadır.
Halkın ekonomik, sosyal ve refah düzeyini artırıcı, ülkelerin kalkınmışlık
göstergesi olan, yüksek maliyet gerektiren, geniş halk kitlelerine hitap eden,
devlet tarafından kar amacı güdülmeden yapılan yatırımlara kamu yatırımları
denir.4
Sabit sermaye yatırımları ise bir ekonomide üretim faktörlerinin; mal ve
hizmet üretimini çoğaltmak, özellikle gelecek dönemlerde tüketim ve ihracat
imkânlarını artırmak amacıyla, belli bir dönem içinde reel sermayenin
artırılması, korunması ve düzenlenmesi için kullanılmasıdır.
Tanıma göre sabit sermaye yatırımları; “mal ve hizmet üretmek
amacıyla üretici birimlerce üretim sürecinde bir yılı aşkın bir süre boyunca
sürekli olarak ya da tekrarlanan bir şekilde kullanılan ve ayrıca kendileri de
4
Kamil Ayanoğlu, v.d. Kamu Yatırım Projelerinin Planlanması ve Analizi, Ankara, 1996
6
üretilmiş olan her türlü dayanıklı mal için yapılan harcamadır.”5 Sabit sermaye
yatırımları ise genel olarak iki grupta incelenmektedir:
Mevcut makine, teçhizata ilaveler.
Mevcut bina, yol, baraj, vb. inşaata ilaveler.
Aynı ayrımı üretim araç ve gereçleri (donatımı) ile inşaat şeklinde ifade
etmek de mümkündür. Esas itibari ile sabit varlıkların üretici birimlerce üretim
sürecinde bir yılı aşkın bir süre boyunca sürekli veya tekrarlanan bir şekilde
kullanılan, ayrıca kendileri de üretilmiş olan her türlü dayanıklı malı ifade
ettiğini belirtmek yeterli olacaktır.6 Bu tanım temel öğeleri itibariyle yeniden
formüle edilecek olursa, bir malın sabit varlık veya sabit sermaye yatırımı
olabilmesi için, bu malın:
1) Üretici birimlerin mülkiyetinde olması gerekir. Örneğin, bir otomobil veya
buzdolabı hane halkları tarafından edinildiğinde tüketim malı olarak
işlem görürken, firmalar tarafından temininde yatırım malı olarak kabul
edilebilmektedir.
2) Üretim sürecinde kullanılması gerekir. Örneğin stokta olan bir mal sabit
sermaye olarak değerlendirilmez. Ayrıca, mal veya hizmet üretimi
amacı ile kullanılmayan mallar da yatırım sayılmazlar. Bir hastanenin
eğitim amacıyla aldığı televizyonun yatırım olarak kabul edilmesine
karşılık, personelini eğlendirmek için televizyon alması durumunda
bunun yatırım olarak değerlendirilmemesi gibi.
3) Bir yılı aşkın bir süre kullanılması gerekir.
5
6
Kamil Ayanoğlu, v.d. Kamu Yatırım Projelerinin Planlanması ve Analizi, Ankara, 1996
A System of National Accounts, Washington, D.C. World Bank Publications. 1993
7
4) Sürekli veya tekrarlı bir şekilde kullanılması gerekir. Örneğin, tek atımlık
füzeler, yakacak olarak kullanılan kömür, meteorolojik rasat balonları
vb. mallar yatırım kabul edilmez.
5) Kendisinin de üretilmiş olması gerekir. Örneğin, arazi gibi üretilmemiş
varlıkları
edinmek
için
yapılan
harcamalar
yatırım
olarak
değerlendirilmez (buna karşılık, arazi düzenleme faaliyetleri veya arazi
alışverişi sırasında ortaya çıkan maliyetler yatırım olarak kabul edilir).
6) Yukarıda sıralanan beş koşula ilave olarak, European System of
Integrated Economic Accounts, (ESA)7 yatırım malları için minimum bir
değer koşulu getirmiştir. Yani, yukarıda sıralanan koşulların tümünü
taşısa bile, belli bir bedelin altında harcama gerektiren mallar (örneğin
bir adet sandalye) yatırım olarak değerlendirilmemektedir.
Tek başına yatırım olarak değerlendirilmeyen birçok mal ve hizmet,
bağımsız bir projenin tamamlayıcı öğesi olarak değerlendirildiğinde yatırım
olarak kabul edilmektedir. Örneğin, yeni bir bina inşaatı kapsamında yapılan
bütün tefriş harcamaları yatırım kabul edilirken, projenin sona ermesinden
sonra yapılan bu tip harcamaların sadece bir kısmı yatırım olarak
değerlendirilmektedir. Diğer taraftan, proje açısından önemli harcamalar
arasında olan arsa ve işletme sermayesi gibi kalemler, projenin tamamlayıcı
öğeleri olsalar da, ulusal hesaplar çerçevesinde yatırım olarak kabul
edilmezler.
Kamu yatırımlarının ekonomik bakımdan hangi harcamaların yatırım
gideri olarak kabul edilip edilmeyeceğini anlamak da önem taşımaktadır. Bu
çerçevede, altı çizilmesi gereken hususlardan en önemlisi kişi ve firma
düzeyinde yatırım olarak kabul edilen çeşitli işlemlerin ulusal ekonomi
açısından yatırım kapsamına girmemesidir. Toplumun sahip olduğu mevcut
7
European System of Integrated Economic Accounts, Second Edition, Luxembourg, 1980
8
sermaye stokunun üstündeki haklarını gösteren mali aktifler ile ilgili işlemlerin
hiçbirini (yani hisse senedi, tahvil, vb. menkul değerlerin alınıp satılmalarını)
yatırım olarak değerlendirmemek gerekir. Yine, daha önceki yıllarda üretilerek
ekonominin sahip olduğu sermaye stokuna eklenmiş bulunan (bina, makineteçhizat, vb.) reel varlıkların cari dönemdeki el değiştirmelerini de yatırım
olarak değerlendirmemek gerekir.8 Bu tür mali işlemler firma bazında yatırım
olarak değerlendirilmesine karşılık, ulusal ekonomi açısından bakıldığında
toplam sermaye stokuna herhangi bir ilave yapılmamakta, sadece mevcut
mallar veya bu mallar üzerindeki haklar el değiştirmektedir. Ancak, sermaye
mallarının alınıp satılması sürecinde ortaya çıkan alışveriş masrafları
(komisyonlar, vergiler, ulaştırma giderleri, vs.) ekonomik anlamda yatırım
olarak değerlendirilmektedir.9
Devletin üstlendiği yatırımlara genel olarak kamu yatırımları denir. Bu
yatırımlar ve üretecekleri mal ve hizmeti devletin yapmayacağı ve anılan
yatırım mal ve hizmetlerinin bedelinin özel sektörce belirlenmesine izin
verilmesi halinde bu yatırımlar kamu kimliğinden çıkar. Burada devletin bu
yatırımları özel sektöre devretmesi ve özel sektörce yapılmasına izin verilmesi
halinde olan yatırımlar artık özel sektör yatırımları olur.
Devlet kamu yatırımlarını yapıp yapmayacağına dair kararları her
zaman alacağı aşikârdır. Örneğin PTT işletmeleri genel müdürlüğünce
işletilmekte olan telefon hizmetlerin bir kısmı özelleştirilmiş olduğu gibi yine
telefon hizmetleri ile yürütülen kablolu TV, internet gibi hizmetlerin özel sektör
eliyle görülmesine ve bu sahada özel sektörün yatırım yapmasına müsaade
ederek kamu yatırımı niteliğinden bu hizmetleri çıkarmıştır.
8
9
Çelebi, M. A. İktisat Teorisinde Alternatif Yatırım Modelleri, 1995, s.8-9.
A System of National Accounts, Washington, D.C. World Bank Publications. 1993
9
Kamu
yatırım
programlarının
hazırlanmasında
Devlet
Planlama
10
Teşkilatı tarafından esas alınan ana yatırım türleri şunlardır :
1.1.1. Etüd – Proje Yatırımları
Yıllık Yatırım Programlarında bağımsız projeler olarak yer alan etüd
proje yatırımları çerçevesinde, bazı istisnalar dışında, esas olarak yapılabilirlik
raporları hazırlanır. Proje hakkında yatırım kararı vermek ve uygulamayı
başlatmak amacıyla hazırlanan yapılabilirlik etüdleri, gerçekte tek başlarına
bağımsız yatırım projeleri olmayıp henüz uygulanmasına başlanmamış
projelerin ilk aşamasını oluştururlar.
1.1.2. Yeni Yatırımlar
Bir mal veya hizmetin üretilmesine dönük olarak gerçekleştirilen
bağımsız projelerdir. Bu tür yatırımların devreye girmesi ile ülkenin sabit
sermaye stokunda ve dolayısı ile üretim kapasitesinde artış sağlanmaktadır.
Yapılabilirlik raporlarının onaylanmasından sonra uygulanmasına geçilen bu
tür projeler ağırlıklı olarak inşaat ve makine-teçhizat alımlarını içermektedir.
1.1.3. İdame ve Yenileme Yatırımları
Zaman içinde aşınan, eskiyen, yıpranan veya hasar gören sabit
sermaye mallarının veya tesislerin korunması için üretim kapasitesi veya
özellikleri değiştirilmeden yapılan yatırımlardır. Bu tip yatırımlarda yatırımın bir
10
Ayanoğlu Kamil, v.d. Kamu Yatırım Projelerinin Planlanması ve Analizi, 1996, s.66-67.
10
yıl içinde başlayıp bitirilmesi koşulu aranır. Bu yatırımların planlı bakım ile
büyük bakım ve yenilenme için yapılan harcamalardan ayrılması gerekir.
1.1.4. Tevsii Yatırımları
Mevcut işletmelerde mal ve hizmet kapasitesinin artırılmasına yönelik
yatırımlardır. Örneğin, bir milyon ton/yıl kapasiteli bir demir-çelik tesisinin iki
milyon ton/yıl kapasiteli bir tesise dönüştürülmesi yatırımı bu kapsamda
gerçekleştirilir. Esasen bu tip yatırımlar tıpkı yeni bir yatırım gibi bağımsız
yapılabilirlik raporu gerektiren ve yönetimin kararına sunulan projelerdir.
1.1.5. Tamamlama/Darboğaz Giderme Yatırımları
Mal ve hizmet üretiminde karşılaşılan tıkanıklıkların ve darboğazların
giderilmesi veya projede eksik kalan bir bölümün tamamlanması amacı ile
yapılan yatırımlardır.
1.1.6. Modernizasyon/İyileştirme Yatırımları
Mal ve hizmet üretiminin değişen ve gelişen teknolojik imkânlar
kullanılarak artırılması, mal ve hizmet üretiminin kalitesinin yükseltilmesi veya
daha az işgücü ile daha fazla mal ve hizmet üretilmesi (verimliliğin artırılması)
amacı ile yapılan yatırımlardır.
11
1.1.7. Araştırma – Geliştirme Yatırımları
Bilimsel araştırma yapmak ve yeni teknolojiler geliştirmek üzere
araştırma kurumlarınca ve özellikle üniversitelerce yürütülen yatırımlardır.
Kişi ve firma bazında yatırım olarak kabul edilen bazı işlemler ulusal
ekonomi açısından yatırım kapsamına girmemektedir. Toplumun sahip olduğu
mevcut sermaye stokunun üzerindeki haklarını gösteren mali aktiflerle ilgili
işlemler (hisse senedi, tahvil, vb. menkul değerlerin alınıp satılması gibi)
yatırım olarak kabul edilmez. Yine, daha önceki yıllarda üretilerek sermaye
stokuna eklenmiş bulunan reel varlıkların cari dönemdeki el değiştirmeleri
yatırım olarak değerlendirilmez. Ancak, sermaye mallarının alınıp satılmasında
ortaya
çıkan
alışveriş
masrafları
ekonomik
anlamda
yatırım
olarak
değerlendirilmektedir.
Hazine Müsteşarlığı’nın 16 Temmuz 2009 tarihli genelgesindeki “Yatırımlarda
Devlet Yardımları Hakkında Kararda”; üretimi ve istihdamı artırmak, yatırım
eğiliminin devamlılığını ve sürdürülebilir kalkınmayı sağlamayı ön gören karar
doğrultusunda, uluslararası rekabet gücünü artıracak teknoloji ve araştırmageliştirme içeriği yüksek büyük ölçekli yatırımlar ile doğrudan yabancı
yatırımların arttırılması, bölgesel gelişmişlik farklılıklarının giderilmesi ve çevre
korumaya yönelik yatırımların destekleneceği ifade edilmektedir.
1.2. Kamu Yatırımlarının Özellikleri
Devlet tarafından inşa edilerek yapılan; barajlar, göletler, sulama ve
drenaj kanalları, elektrik üretim tesisleri (Nükleer, hidroelektrik, jeotermal,
doğalgaz, rüzgâr santralleri, biyoenerji) elektrik iletim ve dağıtım hatları, yer altı
kablolu iletim tesisleri (yüksek gerilim ve fiber-optik) , demiryolu, hafif raylı
sistemler, otoyollar, karayolları, içme suyu temin ve dağıtım işleri, atık su
12
arıtma tesisleri kanalizasyon işleri,
ulaşım ve haberleşme sistemleri ve
tesisleri gibi yatırımlar kamu yatırımları olarak adlandırılır. Bu yatırımlar üretimi
arttırıcı,
üretim maliyetlerini düşürücü, ekonomik göstergeleri iyileştirici,
fertlerin hayat standardını ve refah seviyesini yükseltici özellikte olduğu gibi
ülkenin
gelişmiş
ülkeler
seviyesine
ulaştığının
göstergesi
olarak
da
nitelendirilebilir.
Bu yatırımlar genellikle devlet tarafından yapılan yatırımlardır. Pek çok
yapılan yatırımlardan da bir gelir beklenilmemektedir.
yatırımlardır.
Büyük
miktarda
finans
kaynağı
Yüksek maliyetli
gerektirmektedir.
Bu
yatırımlardan yararlanmada hiçbir vatandaş kısıtlanamaz, ancak bir bedel
karşılığı yararlanma imkânı sağlanır.
1.3. Kamu Yatırımlarının Ülke Ekonomisi İçindeki Yeri
Ülkemizin sahip olduğu geniş coğrafi alan ve genç kesimin ağırlıklı
olduğu nüfus büyüklüğü itibariyle; eğitim ve sağlık hizmetlerinin etkili bir şekilde
sunulması ve hayat standardının yükseltilmesi, rekabet gücümüzün arttırılması
ve sürdürülebilir büyümenin sağlanması için gerekli sosyal ve fiziki altyapının
geliştirilmesi, çevrenin korunması, üyelik sürecinde bulunduğumuz AB
kriterlerine uyumun sağlanması, gelişmiş ülkelerle ülkemiz arasındaki
gelişmişlik farklarının azaltılması ve bölgeler arası kalkınma farklarının
giderilmesi için önemli miktarlarda kamu yatırımlarına ihtiyaç bulunmaktadır.
Devletin kaynaklarının da kıt olması sebebiyle yatırımlara yeterli
finansman ayrılamaması, tamamlanmasında plan ve programlara uyum
sağlanamaması, programlanan maliyetlerin çok üzerinde yapılması ve
planlanan sürelerde bitirilememesi devlet bütçesini hayli zorlamaktadır.
13
Ülkemiz cumhuriyetin kuruluşundan planlı döneme geçişe kadar,
ekonomide devletçi politikalar uygulanmıştır. “1923-1932 yılları arasında özel
teşebbüse dayalı bir ekonomi politikası uygulanmak istenmişse de, 1932
yılından itibaren devletin ekonomiye doğrudan müdahaleci ve üretici olarak
girmesi karma ekonomi düzeninin Türkiye’de başlangıcı sayılabilir. Hızla
gelişme zorunluluğu, tasarrufların yetersizliği, müteşebbislerin bulunmayışı
devletin ekonomik hayata müdahalesini gittikçe artan oranlarda zorlamıştır
1934 yılında uygulanmaya başlanan, birinci beş yıllık sanayi planı ile
devlet kimya, suni ipek, kâğıt, çimento, dokuma, demir çelik gibi başlıca
sektörlerde yirmi kadar önemli tesis kurmuş ve bizzat işleterek üretime
geçmiştir. Kurulan devlet teşekküllerinin idaresini düzenleyen kanun da 1938
yıllarında çıkarılmıştır.
1936 yılında hazırlanan ikinci beş yıllık sanayi planı yüz adet kadar yeni
tesisin devlet tarafından kurulmasını öngörmekteydi. Ancak, bu plan birincisi
kadar başarılı olamamıştır. Bugün Türkiye’de hem halen faaliyette bulunan
hem de
özelleştirme
programı
kapsamında
özelleşen
kamu
iktisadi
teşebbüslerinin kuruluşları bu dönemlere rastlamaktadır. Böylece devlet
düzenleyici fonksiyonu yanında üretici ve müdahaleci fonksiyonu da üstlenmiş,
sanayileşmede öncülük yapmıştır. Kurulan tesisler o günkü şartlar içinde
büyük yatırımları gerektiren özel sektörün gerçekleştiremeyeceği büyüklükte ki
tesislerdir.
Bu
tesisler
devlet
tarafından
yeni
sanayilerin
kuruluşuna
zorlanmıştır. Ayrıca, devlet teşebbüsleri özel kesimin bu konudaki noksanlığını
da doldurmuştur.
1960 yıllarında karma ekonomi düzeni yasal temellere oturtulmuştur.
Anayasamızın 41. maddesine göre; “ iktisadi ve sosyal hayat, adalete, tam
çalışma esasına ve herkes için insanlık haysiyetine yaraşır bir yaşayış seviyesi
sağlaması amacına göre düzenlenir.
İktisadi sosyal ve kültürel kalkınmayı
demokratik yollarla gerçekleştirmek; bu maksatla, milli tasarrufu artırmak,
14
yatırımları toplum yararının gerektirdiği önceliklere yöneltmek ve kalkınma
planlarını yapmak ödevidir”.
Devlet Planlama Teşkilatı’nın kuruluşu bu döneme rastlamakta olup o
tarihten bugüne kadar dokuz adet Beş Yıllık Kalkınma Planı uygulamaya
konulmuştur. Planların iktisadi felsefeleri ve yaklaşımları kapsamında;
-1960 öncesi planları: devletçi, kısmi,
-1960-1980 planları: karma ekonomi, bütüncül,
-1980-2000 planları: liberal, stratejik,
olarak nitelendirilebilir. 1980 öncesinde sanayileşmede "ithalat ikamesi
politikaları", 1980 sonrası ise "açık ekonomiye geçiş" yönlendirici olmuştur.
Türkiye, 1963 yılında planlı döneme girerken, ülkenin sosyoekonomik
potansiyelini değerlendirmek ve bu potansiyeli orta dönemde planlarla en iyi
şekilde yönlendirebilmek için, amaç ve hedeflerin önceliklerini tespit eden
“Onbeş Yıllık Perspektif Plan“ hazırlama gereği duyulmuştur.
Birinci ve İkinci Beş Yıllık Kalkınma Planları, 1963-1977 perspektif plana
göre hazırlanmış olup; Birinci Beş Yıllık Kalkınma Planı temel altyapı
yatırımlarına, istihdam sorununa ve yeniden düzenleme konularına ağırlık
verirken, İkinci Beş Yıllık Kalkınma Planı özellikle sanayi sektörünün
ekonomide sürükleyici sektör niteliği kazanması ilkesini benimsemiştir.
Değişen dünya şartları ve Türkiye'nin Avrupa Ekonomik Topluluğu ile ilişkileri
dikkate alınarak, 1973 - 1995 dönemini kapsayan yeni bir perspektif ile plan
hazırlanmıştır. Yeni perspektif plan I995'te ulaşılmak istenen gelir seviyesi ve
üretim
yapısını
belirlemiş,
mevcut
potansiyelin
en
yüksek
seviyede
değerlendirilmesini amaçlamıştır.
Yeni perspektif plana göre hazırlanan Üçüncü Beş Yıllık Kalkınma
Planı, gelir seviyesinin arttırılmasını, sanayileşmenin özellikle ara ve yatırım
malı üreten sektörlerde hızlandırılmasını ve dış kaynaklara bağımlılığın
azaltılması amaçlanmıştır.
15
Dördüncü Beş Yıllık Kalkınma Planı, kamu kesimi ağırlıklı sanayileşme
stratejisini benimsemiş, ödemeler dengesini iyileştirmeyi ve ekonominin
kendine yeterli hale getirilmesini hedef almıştır.
Beşinci Beş Yıllık Kalkınma Planı, Türk ekonomisinin dışa açılmasına
ve ihracata öncelik veren kalkınma politikaları uygulanmasına ağırlık
verilmiştir. Ekonomiye kamu müdahalesinin asgari seviyeye indirilmesini,
liberal bir dış ticaret ve yabancı sermaye politikasının uygulanmasını, altyapı
ve konut yatırımlarının arttırılmasını ve geri kalmış bölgelerin diğer bölgeler ile
aralarındaki gelişmişlik farklarının giderilmesi amaçlanmıştır.
Altıncı Beş Yıllık Kalkınma Planının temel öncelikleri ise birbirleriyle
ilişkili üç ana noktada toplamak mümkündür. Bunlar, enflasyonu yavaş yavaş
düşürmek, kaynakları artan oranda imalat sanayine yönlendirmek ve sosyal
politikalara daha fazla ağırlık verilmesi öne çıkarılmıştır.
Yedinci Beş Yıllık Kalkınma Planının ortaya koyduğu perspektif ise
öncelikleri ve politikaları itibariyle çağın değişen ekonomik ve sosyal
gelişmeleri dikkate alınmaktadır. 1970'lerin ortasından itibaren gelişmiş
ülkelerin önemli bir bölümünde, özellikle teknolojik gelişimi yavaşlayan
ülkelerde bazı tıkanmalar yaşandığı ve bu somut durumun izlenmekte olan
müdahaleci devlet ve refah devleti politikalarının sorgulanmasına yol açtığı
görülmektedir. Artık, bu politikaların küreselleşmenin hızlandırdığı rekabetçi bir
dünyada sürdürülmesinin mümkün olmadığı, bunun bölgesel entegrasyonlara
katılmanın temel gereği olduğu ve bu gelişmelere ayak uyduramayan ülke
ekonomilerinin marjinalleşerek küçüleceği ortaya çıkmıştır.
Bu çerçevede,
ortaya çıkabilecek dar boğazları aşmak ve dünyada değişen şartlar gereği
Avrupa Birliği ile ya da dünya ile bütünleşmek sürecine uyumda yaşanabilecek
sıkıntıları aşmak için yapısal ve kurumsal nitelikte önlemler almak için
hazırlanmıştır.
16
Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı (2001-2005) ekonomik istikrarın
sağlanması yanında, yapısal ve kurumsal düzenlemeler, rekabet gücünün
artırılması, AB’ye uyum, bilgi çağına geçişin altyapısının oluşturulmasına
başlanması, teknoloji üretimi ve gelir dağılımındaki farklılıkların azaltılmasında
bölgesel il planlamalarına öncelik verilmesine göre hazırlanmıştır. Sekizinci
Beş Yıllık Kalkınma Planında küresel ve ülke düzeyinde orta ve uzun dönem
stratejileri kapsayan dinamik ve sürekli yenilenen bir yapı benimsenmiştir.
Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Plan dönemi, toplumun hayat standardının
yükseldiği, kesintisiz ve istikrarlı büyüme sürecine girildiği, Avrupa Birliği üyeliği
sürecindeki temel dönüşümlerin gerçekleştirilmeye çalışıldığı bir dönem
olmuştur.
Dokuzuncu Kalkınma Planı (2007-2013), değişimin çok boyutlu ve hızlı
bir şekilde yaşandığı, rekabetin yoğunlaştığı ve belirsizliklerin arttığı bir
döneme rastlamaktadır. Küreselleşmenin her alanda etkili olduğu, bireyler,
kurumlar ve uluslar için fırsatların ve risklerin arttığı bu dönemde, Plan
Türkiye'nin ekonomik, sosyal ve kültürel alanlarda global bir yaklaşımla
gerçekleştireceği dönüşümleri ortaya koyan temel politikalar izleneceği
hedeflenmiştir.
Bu kapsamda Dokuzuncu Kalkınma Planı, "İstikrar içinde büyüyen,
gelirini daha adil paylaşan, küresel ölçekte rekabet gücüne sahip, bilgi
toplumuna dönüşen, AB'ye üyelik için uyum sürecini tamamlamış bir Türkiye"11
vizyonu ve Uzun Vadeli Strateji (2001- 2023) çerçevesinde hazırlanmıştır.
Türkiye'yi 21. yüzyıla hazırlamanın gerekli altyapısını oluşturmak amacıyla
hazırlanan 2001-2023 yıllarını kapsayan Uzun Vadeli Gelişme Stratejisinin;
öncelikleri ve politikaları itibarıyla çağın değişen ekonomik ve sosyal
gelişmeleri dikkate alınmaktadır.
11
DPT, Dokuzuncu Beş Yıllık Kalkınma Planı, s,3
17
Uzun Vadeli Gelişme Stratejisinin temel amacı; Atatürk'ün gösterdiği
çağdaş uygarlık düzeyini aşma hedefi doğrultusunda, Türkiye'nin 21. yüzyılda
kültür ve uygarlığın en ileri aşamasına ulaşarak dünya standardında üreten,
gelirini adil paylaşan insan hak ve sorumluluklarını güvenceye alan, hukukun
üstünlüğünü, katılımcı demokrasiyi, laikliği, din ve vicdan özgürlüğünü en üst
düzeyde gerçekleştiren, küresel düzeyde etkili bir dünya devleti olmasıdır.
Bilgi toplumuna dönüşümün sağlanarak dünya hâsılasından daha
yüksek oranda pay alınması, toplumun yaşam kalitesinin yükseltilmesi, bilim
ve uygarlığa katkı ile bölgesel ve küresel düzeylerdeki kararlarda etkin söz
sahipliği, uzun vadeli gelişme stratejisinin nesnel amaçlarını oluşturmaktadır.
Türkiye ekonomisinin 2020'lerde dünyanın en büyük ilk on ekonomisi arasında
yerini alması öngörülmektedir.
Uzun Vadeli Gelişme Stratejisi dünyada yaşanan kapsamlı ve hızlı
değişim göz önünde bulundurularak, ekonomik ve toplumsal dönüşümlerin
yönlendirilmesinde önemlidir. Amaçlanan dönüşümün daha uyumlu biçimde
ve etkin kaynak kullanımıyla, Ülkenin ihtiyaçlarını karşılayacak şekilde
gerçekleştirilmesinde planların önemli katkısı olacaktır.
Türkiye'nin, jeostratejik konumu, kültürel birikimi ve ekonomik ve sosyal
alanda sağlayacağı gelişmeler sonucu 2010'larda bölgesel bir güç olarak
etkinliğini daha da arttırması, 2020'lerde ise küresel bir güç olması
hedeflenmektedir.
Kalkınma planlarında yer alan hedeflere ulaşmanın en önemli aracı olan
“Kamu Yatırım Programının temel sorunu, programın sınırlı kamu kaynaklarına
göre çok sayıda ve öncelikleri iyi belirlenememiş projelerden oluşmasıdır. Bu
durum,
öncelikli
edilememesine,
projelere
projelerin
uygun
yapım
zamanda
sürelerinin
yeterli
kaynak
uzamasına,
tahsis
maliyetlerinin
artmasına ve elde edilecek faydalarının gecikmesine neden olmaktadır. Diğer
taraftan, yeterince etüt edilmeden hazırlanan bazı projeler zamanında
18
tamamlansa dahi öngörülen faydaları sağlayamamaktadır.
Kamu yatırım
stokunun daha etkin bir yapıya kavuşturulması amacıyla, proje fikirlerinin
geliştirilmesi, yapılabilirlik etütlerinin hazırlanması, projelerin analizi, seçimi ve
uygulanması konusunda kurumlar ve birimler arası görev, yetki ve
sorumlulukları tanımlayan, bütün taraflarca benimsenen bir Proje Döngüsü
Yönetimi yaklaşımının geliştirilmesi gerekmektedir”.12
Dünyada birçok ülkede olduğu gibi, ülkemiz hükümetleri de artık kamu –
özel sektör işbirliği imkânlarından yararlanmak için birçok konuda çalışmalar
başlatılmış, yatırımların yapılması için hazırlanan sözleşmelerde karşılaşılan
anlaşmazlıkların çözümü için gerekli olan mevzuatın oluşturulması için zaman
zaman kanun ve yönetmelikler gözden geçirilerek, çağa uygun hale
getirilmektedirler. Hatta dış kaynaklı yatırımcıların sözleşmelerine istedikleri
teminat maddelerinin ilavesine birçok yasada değişiklik yapıldığı gibi, bu yasa
ve sözleşmelere izin vermemesi sebebiyle Danıştay tarafından iptal edilen
sözleşme
maddelerini
yürürlüğe
koyabilmek
maddelerinde yeni düzenlemeler yapılmıştır.
12
DPT, Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı, s,33
için
Anayasa’nın
bazı
İKİNCİ BÖLÜM
KAMU YATIRIMLARI FİNANSMAN YÖNTEMLERİ
Devlet kamu yatırımlarının yapılması için öncelikle hazineden diğer bir
ifade ile bütçe kaynaklarından, bu imkân bulunmadığı hallerde ise borçlanma
yolu ile yatırımların gerçekleştirilmesini finanse edecektir. Kamu kaynaklarının
yeterli olmaması nedeniyle dünyada 1970’li yıllardan itibaren Avrupa ve
Amerika Birleşik Devletleri’nde pek çok alanda uygulanmakta olan YİD modeli
ile kamu – özel sektör işbirliği ile finansman modelleri uygulanmaya başlanmış
olup ülkemizde de 1980’li yıllardan itibaren yatırımların finansmanında bu
model uygulanmaya başlanmıştır.
2.1. Kamu Yatırımlarının Bütçe Kaynakları ile Finansmanı
Bu bölümde kamu yatırımları açısından büyük önem arz eden plan,
program ve bütçe kavramları hakkında bilgi verilecek ve daha sonra kamu
yatırımlarının finansmanında kullanılan bütçe kaynakları incelenecektir.
2.1.1. Kalkınma Planları
Bir ekonominin kalkınmasında, devlet yönetiminde bulunan ekonomi ve
maliye politikasının yöneticileri iktisadi kalkınma faaliyetlerini bir plan
çerçevesinde gerçekleştirmektedir.
Birçok gelişmekte olan ülke ekonomik kalkınması için kısmen emredici,
daha fazla da yol gösterici kalkınma planları hazırlamaktadır. Kalkınma planı
ile belirlenen amaçlar doğrultusunda mevcut araçlar örgütlenir, ekonomik
faaliyetlerde
rasyonellik
ve
koordinasyon
sağlanır,
alınan
tedbirler
20
çerçevesinde
ekonominin
göstereceği
gelişme
hakkında
13
yatırımcıları eğiterek disiplinli düşünmeye alıştırır.
bilgi
verir,
Ülkemizde ekonomik
faaliyetlerin kalkınma planları çerçevesinde yürütülmesi ilkesi hem 1961
Anayasası hem de 1981 Anayasasında yer almaktadır. Anayasada iktisadi,
sosyal ve kültürel kalkınmasının bir plan çerçevesinde yürütülmesi hükmüne
yer vermiştir. 1961 Anayasası ile plan hazırlama görevi Devlet Planlama
Teşkilatı Müsteşarlığına (DPT)’ye verilmiştir. DPT bu görevi yerine getirirken
beş yıllık kalkınma planları ile bu plandaki hedef ve politikalara ulaşacak, yıllık
program ve yatırım programları hazırlar. Ülkemizdeki planlama;
 Makro Planlama,
 Sektör Analizleri ve
 Proje Seçimi,
Aşamalarından oluşmaktadır. 14
Son yıllarda gelişen toplumsal, ekonomik ve mali sorunlara paralel
olarak günümüzde de eğitim, sağlık, kalkınma, işsizlik gibi sorunlar önceki
yıllara göre artmış ve bunlara çözüm getirilmesi devletin görevleri arasına
girmiştir. Devlet faaliyetlerindeki artış, kamu harcamalarının da hızla artmasına
kıt kaynaklar ile bunların karşılanma çabaları ise ihtiyaçlar ve kaynaklar
arasında denge kurmayı zorunlu hale getirmiştir. Bu nedenle, planlama eğitim,
sağlık ve mali sorunların çözülebilmesi amacıyla ortaya çıkmıştır. Kişiler gibi
devletler de gelecekleri hakkında karar vermek üzere tahminler, planlar
yapmalı ve bunları değerlendirmelidir. 15
Ayrıca, az gelişmiş ülkelerin kısa zamanda gelişmiş ülkeler düzeyine
ulaşma arzuları da kalkınma planlarının bu amaç için kullanılan bir araç olarak
kullanılmalarına sebep olmuştur.
13
İsmail Türk, Maliye Politikası, 10. Baskı¸Turhan Kitabevi, Ankara, 1994 s. 230
Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı, Kamu Yatırımlarının Planlanması ve Uygulanmasında
Etkinlik Özel İhtisas Komusyonu Raporu, DPT yayını, Ankara, 2001
15
Hülya Baştüzel, Türkiye’de kamu sektörü yatırımlarının finansman yöntemleri ve otoyol yapım
projelerinin bir değerlendirmesi, 1997, Hazine Müsteşarlığı Yayını, s.12
14
21
Ekonomik planlama; merkezi bir örgütün belli bir sürede ülkenin veya
belli bir bölgenin (GSMH, tüketim, yatırım, tasarruf gibi) temel makro ekonomik
değişkenleri etkilemek, yönlendirmek, bazı durumlarda denetlemek amacıyla
yoğun, sürekli ve bilinçli bir çabadır. Kalkınma planlarının en önemli amacı;
planın uygulanacağı yılların kalkınma hızını belirleyerek, GSMH, istihdam,
yatırım ve tüketim harcamaları gibi ülkenin kalkınmasının temel unsurlarını
etkin şekilde planlayarak, istenilen kalkınma hızına ulaşmaktır.16
Yatırım harcamalarının en önemli finansman kaynağını kişilerin,
devletin ve özel sektörün tasarrufları oluşturduğundan kalkınma planlarının en
önemli ve etkin hedefi GSMH’da artışı sağlayan tasarruf düzeyinin
belirlenmesidir. Bunun yanı sıra diğer önemli bir husus ise; yükselme
eğiliminde olan toplam talebin, toplam üretim ve yatırım arasında nasıl
paylaşıldığıdır. Kalkınma planlarının hedefine ulaşabilmesi için yatırım
harcamalarında verimliliğin sağlanması, ekonomiye büyük ölçüde katkı
sağlayacak planların hazırlanması, her sektör için yatırım analizlerinin eksiksiz,
doğru, gerçeğe uygun ve detaylı olarak yapılarak gerçekleştirilebilir.17
Gelişmekte olan ülkelerde yatırımların bir harcama unsuru olarak kısa
dönemde gelir ve istihdam yaratıcı etkilerinden daha çok, uzun dönemde
sermaye oluşmasına sağlayacağı katkılar önem kazanmaktadır. Bu tür
ekonomilerde yatırımlar, üretim kapasitesinde sağladıkları dolaylı ve dolaysız
artışlarla, büyüme, sektör ve yöresel gelişme programlarının ağırlık merkezini
oluşturmaktadır. Bu nedenle, ekonomik ve sosyal gelişimini bir kalkınma planı
çerçevesinde düzenlemeye ve geliştirmeye çalışan ülkemizde DPT’nin
yatırımların
projelendirilmesi,
uygulanması,
izlenmesi,
analiz
etmesi
16
Hülya Baştüzel, Türkiye’de kamu sektörü yatırımlarının finansman yöntemleri ve otoyol yapım
projelerinin bir değerlendirmesi, 1997, Hazine Müsteşarlığı Yayını, s. 13
17
Hülya Baştüzel, Age. S.13
22
değerlendirilmesi, bu değerlendirme ve analizlerden geleceğe dönük, somut
öneriler çıkarması gerekmektedir.18
Ülkemizde bugüne kadar;
 1963-1967 dönemini kapsayan Birinci Beş yıllık Kalkınma,
 1968-1972 dönemini kapsayan İkinci Beş Yıllık Kalkınma,
 1973- 1977 dönemini kapsayan Üçüncü Beş Yıllık Kalkınma,
 1979-1983 dönemini kapsayan Dördüncü Beş Yıllık Kalkınma,
 1985-1989 dönemini kapsayan Beşinci Beş Yıllık Kalkınma,
 1990-1994 dönemini kapsayan Altıncı Beş Yıllık Kalkınma,
 1996-2000 dönemini kapsayan Yedinci Beş Yıllık Kalkınma,
 2001-2005 dönemini kapsayan Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma,
 2007-2013 dönemini kapsayan Dokuzuncu Kalkınma,
planları hazırlanmıştır.
2.1.2. Yıllık Programlar
Yıllık programlar, beş yıllık kalkınma planlarının yıllık dilimlerini
oluşturmaktadır. Kısa vadeli planlar olan yıllık programlarda bir yılda uyulması
ve yapılması gereken ekonomik, sosyal ve kültürel politikaların ve bunlarla ilgili
tedbirlerin uygulanması, tüm sektörlerde istenilen hedeflere ulaşmak için
gerekli olan kaynaklar, yatırımlar, üretim - tüketim dengesi, cari işlemler
dengesi, para ve kredi politikaları gibi konular yer alır. Kalkınma planlarındaki
stratejiler, hedefler ve hükümet politikaları çerçevesinde kısa vadeli makro
dengeler olacak şekilde kurulur.19
18
Hülya Baştüzel, Türkiye’de kamu sektörü yatırımlarının finansman yöntemleri ve otoyol yapım
projelerinin bir değerlendirmesi, 1997, Hazine Müsteşarlığı Yayını, s. 15
19
Hülya Baştüzel, Age. S.16
23
2010 yılı yıllık programında açık olarak yer verildiği üzere; 5018 sayılı
Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun ekinde (I, II, III ve IV sayılı
cetvellerde belirtilen) belirtilen kuruluşlar, kamu payı yüzde ellinin üzerinde
olan özelleştirme kapsamındaki kuruluşlar, kamu iktisadi teşebbüsleri ve bağlı
ortaklıkları, İller Bankası, fon idareleri, mahalli idareler ile diğer kamu
kuruluşları anılan program kapsamındadırlar.
Bu programın genel ilkeleri arasında;
 2010 Yılı Programında yer alan ekonomik ve sosyal hedeflere
ulaşmak amacıyla; makro ekonomik politikaların, sektör programları
ile bölgesel gelişme programlarının ve bunlarla ilgili yatırımların
koordineli bir şekilde yürütülmesi,
 2010 Yılı Programı ve eklerinde yer alan yatırımların, hukuki ve
kurumsal düzenlemelerin, sektör programlarının, ekonomik, sosyal ve
bölgesel
gelişme
politikalarının
ve
bunlarla
ilgili
tedbirlerin
uygulanması, koordinasyonu ve izlenmesi, görevli bakanlık ve
kuruluşların her kademesince programda belirtilen ilkelere uygun
olarak hazırlanacak çalışma programına göre yürütülmesi,
 Bu çalışmalarda, Avrupa Birliği (AB) fonlarından finanse edilmek
üzere, Avrupa Birliği Müktesebatının Üstlenilmesine İlişkin Türkiye
Ulusal Programı, Stratejik Çerçeve Belgesi ve AB’ye uyum amacıyla
hazırlanan diğer plan, program ve strateji dokümanlarında yer alan
öncelikler doğrultusunda hazırlanacak projelerin, 2010 Yılı Programı
ile uyumlu hazırlanması ve Türkiye tarafından sağlanacak ulusal katkı
payının Yatırım Programı bütünlüğüne uygunluğunun temin edilmesi,
 Programa ithal edilen projelerin finansmanı öncelikle kuruluşun
programında yer alan diğer projelerin ödeneklerinden bu kararda
belirtilen esaslara göre yapılacak aktarmalarla sağlanacağı,
24
 Kuruluşların, ek ödenek taleplerini bütçe imkânlarını dikkate alarak
acil ve zorunlu ihtiyaçları ile sınırlandırması olarak yer verilmiştir.20
Bütçe
sisteminin
ilk
aşaması
olan
yıllık
programlar
faaliyeti
gerçekleştirecek olan kamu kuruluşlarının hedeflerini tanımlaması diğer bir
ifade ile yapılacak hizmetler ve oluşturulacak faydaların belirlenmesidir.
Programda bütçe sistemi ile amaçların faydası ölçülebilen kesin kavramlar
şeklinde ortaya konulması istenir. Ancak, bunu gerçekleştirmek her zaman
kolay olmayabilir, bu nedenle de çoğu zaman hedeflerin daha genel veya çok
özel olarak tanımı yapılır.21
24.12.2003 tarihli ve 25326 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 5018
sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile kalkınma planları ve
programlarda yer alan politika ve hedefler doğrultusunda kamu kaynaklarının
etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde elde edilmesi ve kullanılmasını, hesap
verebilirliği ve malî saydamlığı sağlamak üzere, kamu malî yönetiminin
yapısını ve işleyişini, kamu bütçelerinin hazırlanmasını, uygulanmasını, tüm
malî işlemlerin muhasebeleştirilmesini, raporlanmasını ve malî kontrolü
düzenlenmiştir. Aynı kanunun orta vadeli program, malî plan ve bütçe
hazırlama rehberi başlıklı 16. maddesi ile de üç yıllık bütçe uygulamasına
başlanmıştır.
2.1.3. Bütçeler
Maliye politikası, hızlı büyüme, yüksek istihdam ve istikrarlı bir fiyat
düzeyinin sağlanabilmesi amacıyla vergi ve diğer gelirler ile kamu gelirlerinin
parasal politikayla uyum içerisinde birer politika aracı olarak uygulanmasıdır.22
20
2010 Yıllık Programı s.9
21
Nihat Edizdoğan, Kamu Bütçesi, Ekin Kitabevi, Bursa,1995,s.172
22
Paul A. Samuelson and William D. Nordhaus, Economics, 14th Edition, Mc .Graw HillInc. 1992, s.622
25
Paul Leroy Beauleu’nun devlet ve mahalli idareleri kapsayacak şekilde
geniş anlamda yaptığı bütçe tanımına göre; bütçe belli bir dönem içinde
toplanacak gelirler ile yapılacak giderlerin tahmini ve karşılaştırmalı cetveli
olduğu kadar yetkili organlar tarafından bu giderlerin yapılması ve o gelirlerin
toplanması için verilen bir izindir. Rene Stourm’a göre ise devlet bütçesi; kamu
gelirleri ile kamu giderlerinin önceden verilmiş iznini kapsayan bir tasarruftur.23
Bütçede gelir-gider dengesi şöyledir;
 Gelirler giderlere eşit olabilir,
 Gelirler giderlerden fazla olabilir,
 Gelirler giderlerden az olması ile açık verebilir.
Bütçenin açık vermesi,
diğer bir ifade ile bütçe giderlerinin bütçe
gelirlerinden fazla olmasıdır. Bu aradaki farkın borçlanma yolu ile (iç veya dış
borç) kapatılması gerekmektedir.
2.1.3.1. Bütçe Sistemleri
Bütçe sistemleri dört bölümde aşağıda açıklanmaya çalışılacaktadır.
2.1.3.1.1. Klasik Bütçe Sistemi
Klasik devlet ve maliye fonksiyonlarına bağlı olarak ortaya çıkan bu
bütçe sisteminde bütçe ödenekleri daha ziyade hizmeti yapacak olan kurum
veya örgütlerin ihtiyaçlarına göre ayarlanır. Diğer bir ifadeyle, verilen bütçe
ödenekleri ile kamu birimlerinin bir yıllık süre içinde cari veya rutin işlerinin
23
Nihat Edizdoğan, Kamu Bütçesi, Ekin Kitabevi yayınları 3 üncü Baskı, Hünkâr Matbaası, İstanbul
1995, S.4
26
karşılanması amaçlanmaktadır. Bu bütçe sisteminde bütçe amaçlarının
belirlenip gerçekleştirilmesine gereken önem verilmez. Bütçede fonksiyonel
olarak hizmetler değil, sadece harcama kalemleri ve bu kalemlerden ne kadar
harcama yapılabileceği görülür; bütçe ile bütçe-plan ilişkisi kurulmaz.
2.1.3.1.2. Performans Bütçe Sistemi
Kamu yönetimince, mali yıl için kendilerine ayrılan ödeneklerle
amaçlarını gerçekleştirme derecelerini ortaya koyan; bu amaçla hizmet
etkinliğini ve fayda-maliyet analizlerini esas alan bir bütçeleme sistemidir. Bu
sayede eldeki kaynaklarla en çok hizmet çıktısı elde edilmeye çalışılmaktadır.
Performans bütçe sisteminde, çeşitli kamu birimlerine ihtiyaç duydukları
ödeneklerin tahsis edilmesinden çok; hedeflenen amaçların belirlenip bu
hedeflere ne ölçüde ulaşıldığını gösterme çabası vardır. Bu sistemin temel
özelliği, giderlerin kategorik olarak değil; fonksiyon, program, iş veya proje
şekliyle sınıflandırılmasıdır. Örneğin, fonksiyon: eğitim, programlar; ilk, orta ve
yüksek öğretim; işler: öğretim, araştırma-inceleme ve yayın şeklinde
düşünülür.
2.1.3.1.3. Program Bütçe Sistemi
Kamu yönetimi veya birimlerince yapılması gereken hizmetlerin
fonksiyonel bir sınıflandırmaya tabi tutulmasıdır. Devletin yürüttüğü hizmetlerin
plan programa bağlanıp o şekilde gerçekleştirilmeye çalışılmasıdır. Bu bütçe
sisteminde hedeflere ulaşılmasını sağlamak üzere, her program için hedefe
yönelik ödenek tahsis edilir.
Ülkemizde program bütçe uygulamasına 1973 yılında başlanmıştır.
Performans bütçe bir hizmetin nasıl yapılacağı üzerinde yoğunlaşırken ya da
program bütçe belirli kaynaklarla en yüksek sosyal faydanın hangi hizmetlerle
27
sağlanabileceği üzerinde durmaktadır. Yani bu sistem, ne satın alındığı değil;
ne yapıldığı ve bunun nasıl başarıldığı veya başarılacağı üzerinde durur.
2.1.3.1.4. Planlama-Programlama-Bütçeleme Sistemi
Bir
mali
sağlanabilmesi
plan
için,
niteliğindeki
belirlenen
bütçeyle
amaçları
kamu
hizmeti
etkinliğinin
gerçekleştirebilecek
hizmet
programları ve bunların alt program, faaliyet/proje sınıflaması ile faaliyet/proje
aşamasından başlayarak hizmetlerin maliyet-fayda analizleri yapılır. Alternatif
programlardan en uygun olanı seçilerek, bütçeyle kaynak-hizmet ilişkisi kurulur
ve böylece ödeneklerin hizmetlere tahsisi sağlanır. Planlama-programlamabütçeleme- sistem analizi ve kamu yönetiminden oluşur.
Klasik bütçede
ödenekler satın alınan şeylere tahsis edildiği halde, burada ödenekler
hizmetlere tahsis edilerek, yapılan harcamaların sebebi, niçin yapıldığı soruları
cevaplanır.
2.1.3.1.5. Sıfır Tabanlı Bütçe Sistemi
Sıfır Tabanlı Bütçeleme Sistemi; yapılacak faaliyetlerle ilgili fayda ve
zararın anlaşılması için uygulanmaktadır. Sıfır Tabanlı bütçeleme sistemi
diğer sistemlerden farklı bir anlayışa sahiptir. Geçmiş yıl ödeneklerine
bağımlılığı ortadan kaldırmayı ya da azaltmayı amaçlamakta ve bunun için de
tüm faaliyet ve harcamaların temel gerekçelerini belli aralıklarla, yani sıfır’dan
belirlemeyi öngörmesi bakımından, diğer bütçeleme sistemlerinden farklı bir
anlayışı ortaya koymaktadır. STB yöneticilerin tüm faaliyetlerini yapabilmeleri
için göstermeleri gereken çabaların neler olduğunu belirtir.24
Sıfır Tabanlı Bütçelemenin ilk hazırlık çalışmaları ve uygulaması
24
www.akademiktisat.net/calisma/kamu_maliye/sifir_butce_gdangac
28
A.B.D.de olmuştur. 1962 yılında ABD'de Tarım Bakanlığı tarafından tüm
birim bütçelerinin tekrar değerlendirilmesi yapılmıştır. İlk olarak "Texas
Instruments Inc." şirketinde 1970 yılında uygulanmıştır. Yaklaşım Peter A.
Pyhrr tarafından geliştirilmiştir.
Bugün ABD Sıfır Tabanlı Bütçe sistemini
kullanmakta ve kamu yönetim aracı olarak kullanılmaktadır. Planlama
Programlama Bütçeleme Sistemi 1960'ların siyasal bir sonucudur. Sıfır
Tabanlı Bütçeleme ise 1970'Ierin siyasal ve ekonomik sorunlarına bir çözüm
neticesidir.
Sıfır Tabanlı Bütçeleme finans, kalite kontrol, tamir-bakım, araştırmageliştirme, mamul plânlama, mühendislik ve bilgi işlem faaliyet alanlarında
uygulanmaktadır. Yöntem etkinliği direkt hammadde ve direkt işçiliğin ağırlıklı
olduğu alanlarda söz konusu değildir. Çünkü Sıfır Tabanlı Bütçeleme maliyetfayda analizi, üretim harcamalarını azaltmak veya arttırmakla ilgili kararlarda
doğrudan doğruya uygulanamamaktadır.
Sıfır esaslı olması bütçede tüm faaliyet ve harcamaların gerekçelerinin
yeni baştan belirlenmesi demektir. Bütçedeki tüm harcama kalemleri
değerlemeye tabi tutulmaktadır. Bütçede harcama kalemleri tek tek
değerlemeye alınmaktadır. Geleneksel bütçeleme işlev ve hesap tablolarına
yönelmektedir. Geleneksel bütçe sisteminde geçmiş yıl verilerine dayanılarak
gelecekte de değişmeyeceği varsayılarak tahminler yapılmaktadır.
Sıfır
Tabanlı Bütçelemede ise programlar ve faaliyetler üzerine odaklanmaktadır.
Bu durumda bütçe, rutinleşmekte ve mevcut ödenekleri dikkate almaktadır.
Bütçe
harcamaları
uzun
süreli
(3–5
yıl)
gözlendiğinde
farklılıklar
görülmemektedir. Yönetim tarafından Bütçe ödenek amaçları genellikle
bilinmemekte ve diğer harcama alternatifleri araştırılmamaktadır. Böylece
harcama ile kaynak dağıtımı arasında bir ilişki kurulması da mümkün
olamamaktadır. Bütçedeki her harcama değerlemeye tabi tutulmakta, farklı
harcama
alternatifleri
karşılaştırılarak,
program
ve
faaliyetler
29
belirlenmektedir.25
Sıfır Tabanlı Bütçeleme hem kamu hem de özel alanda uygulama
olanağı
bulunmaktadır.
Kar
amacı
gütmeyen
hizmet
üreten
kamu
kurumlarında uygulama olanağı geniş olan bir bütçeleme tekniğidir. Tüm
harcama yapan kamu birimlerinin programları diğer kamu birimlerinin
programları ile karşılaştırılacak ve faydaları belirlenmiş olacaktır. Böylece
önemi azalan, süresi dolmuş, önemli hale gelmiş faaliyetler belirlenecektir.
Bütçe yöneticisi de, her programı, yeni baştan ele alacak ve sıfır lira ile
başlayacaktır. Yönetici böylece programın amacını yeniden belirlemiş
olacaktır.26
2.1.3.2.
Bütçe Türleri
Bütçe türlerini üç bölümde aşağıda inceleyeceğiz.
2.1.3.2.1. Genel Bütçe
Devletin genel hizmetlerini yürüten kuruluşların bütçelerine genel bütçe
denir.
Örneğin
Cumhurbaşkanlığı,
Başbakanlık,
Bakanlıklar,
Yargıtay,
Danıştay, vb. kurumların bütçelerini sayabiliriz.
2.1.3.2.2. Katma Bütçe
Bütçenin temel ilkelerinden olan "genellik" ve "birlik(teklik)" ilkelerinin
istisnasıdır. Katma bütçe, giderlerini özel gelirleri ile karşılayan ve genel bütçe
25
26
Bedii N.Feyzioğlu, Nazarî-Tatbikî-Mukayeseli Bütçe, Filiz Kitabevi, 7.baskı, İstanbul, 1984, s.143.
Anadolu Üniversitesi, Devlet Bütçesi, A.Ö.F.Yayını, No:840, 2002, s.19
30
dışında yönetilen kuruluşların bütçesidir Katma bütçeli kuruluşların bütçeleri
devletin genel bütçesinin bir eki şeklinde olduğundan ve onunla konsolide
edildiğinden, "katma bütçe" adını alırlar. Katma bütçeli idarelerin büyük bir
bölümü hazineden yardım alan kuruluşlardır. Bu bütçeler genel bütçenin
kurallarına tabi olup, yasama organında ilgili bakanlık bütçesiyle birlikte
görüşülür. Örneğin; üniversiteler, Vakıflar Genel Müdürlüğü, Karayolları Genel
Müdürlüğü. Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğü ilgili bakanlıkların bütçeleri ile
üniversitelerin bütçeleri Milli Eğitim Bakanlığı bütçesiyle birlikte görüşülüp
karara bağlanır.
2.1.3.2.3. Konsolide Bütçe
Genel ve katma bütçe toplamından, katma bütçeli kuruluşlara yapılan
hazine yardımının düşülmesi sonucu elde edilen bütçe rakamıdır. Konsolide
Bütçe, Konsolide Bütçe İdareleri olarak adlandırılan genel ve katma bütçeli
idarelerin alt bütçelerinin toplamından oluşur. Genel Bütçeli İdareler
Cumhurbaşkanlığı seviyesinden başlayarak TBMM, Yüksek Yargı organları,
Başbakanlık, Genel Kurmay Başkanlığı ve tüm bakanlıklarından oluşur.
Ayrıca, Hazine Müsteşarlığı, DPT, DTM gibi diğer ekonomik kuruluşlar da bu
kategori içerisinde yer alır. İç ve dış borç faiz ödemeleri nedeniyle bugün genel
bütçeli idareler içerisinde en büyük ödenek Hazine Müsteşarlığı'ndadır. Bunu
ise Maliye Bakanlığı takip eder. Genel bütçeli idareler gelirleri arasında vergi
gelirleri (dolaysız ve dolaylı vergiler), vergi dışı normal gelirler (kurumlar
hâsılatı ve devlet payları, devlet mülklerinin gelirleri, v.s.), özel gelir ve fonlar ile
iç borç gelirleri yer alır.
Konsolide bütçe giderleri ise; cari harcamalar, yatırım harcamaları ve
transfer harcamaları diye üç gruba ayrılabilir.
Cari harcamalar personel
harcamaları; yani maaş ve ücret ödemeleri ile diğer cari harcamalardan oluşur.
Diğer cari harcamalar içerisinde kırtasiye, akaryakıt ve demirbaş masraflarının
yanı sıra, Türkiye'nin iç ve dış güvenliğine yönelik harcamalar da diğer cari
31
harcamalar alt kategorisi içerisinde görülür. Yatırım harcamaları, devletin okul,
hastane, otoyol anlamında alt ve üst yapı yatırımlarını temsil ederken, transfer
harcamaları içerisinde KİT'lere yapılan transferler, Sosyal Güvenlik Sistemi'ne
yapılan transferler, tarım desteklemesi ve hepsinden önemlisi iç ve dış borç
faiz ödemeleri bulunur.
Konsolide Bütçe, Yüksek Planlama Kurulu'nda son halini aldıktan ve
Bakanlar Kurulu tarafından incelenip onaylandıktan sonra, bir sonraki yıl
uygulanmak üzere, bir önceki yılın en geç 17 Ekim akşamına kadar TBMM'ne
bir yasa tasarısı olarak sevk edilir. Konsolide Bütçe bir yasa tasarısı olarak
önce Meclis Bütçe ve Plan Komisyonu'nda görüşülür ve onaylandıktan sonra,
Genel Kurul'a gider. Genel Kurul'da da kabul görmesi halinde yasalaşır ve
yürürlüğe girer. Konsolide Bütçe yasa tasarısı içerisinde yer alan ödenekler,
Meclis'te
onaylanması
halinde
ilgili
hükümete
bütçe
idareleri
için
yapabilecekleri harcamalar için verilen yetkiyi temsil eder. Yani, hükümet
Meclis tarafından onaylanmadığı müddetçe ödeneklere bağlı harcamaları
yapamaz ve bütçede yer alan gelirleri toplayamaz.
2.2. Kamu Yatırımlarının Fon Kaynakları ile Finansmanı
1984 yılının başından itibaren yürürlüğe konulan kanunlarla, bütçe dışı
kaynak sağlamasına imkân veren fon uygulamaları başlatılmıştır.
1984
yılından itibaren yatırımların finansmanında bütçe ve kredi kaynaklarına
alternatif olarak bütçe dışı kaynak temini için kanunlarla çeşitli fonlar
kurulmuştur. Kamu Ortaklığı Fonu, Toplu Konut Fonu, Savunma Sanayi Fonu
ve Özel Çevre Fonu ile bu fonların yönetimlerini sağlamak için ise idari kurum
başkanlıkları kurulmuştur.
32
2.2.1. Kamu Ortaklığı Fonu
29.02.1984 tarih ve 2983 Sayılı Tasarrufların Teşviki ve Kamu
Yatırımlarının Hızlandırılması Yasasının amaç ve kapsam maddelerinde
görüleceği üzere ”istikrarlı ve güvenilir gelir verilmesi suretiyle tasarrufları
teşvik ederek sağlanacak ek finansman kaynakları ile kamu yatırımlarını
süratle gerçekleştirmektir.
Bu Kanun, Kamu Kurum ve Kuruluşlarına (Kamu
İktisadi Kuruluşları ve İktisadi Devlet Teşekkülleri Dâhil) ait ve 3 üncü maddede
tanımlanan her nevi altyapı tesisi ile Kamu İktisadi Kuruluşları ve İktisadi
Devlet Teşekküllerine ait tesisler için münferit olarak veya bir grup halinde
"Gelir Ortaklığı Senedi" ile Kamu İktisadi Kuruluşları ve İktisadi Devlet
Teşekkülleri için "Hisse Senedi" çıkarılması ve işletme hakkı verilmesi”27 ile
ilgili olarak Kamu Ortaklığı Fonu kurulmuştur. Fonun gelirleri arasında Gelir
Ortaklığı Senedi (GOS) ihracından elde edilen gelirler,
altyapı tesislerinin
işletilmesinden elde edilen gelirler ve Akaryakıt İstikrar Fonundan alınan
payları sayabiliriz.
Fonun kullanım alanlarını;
 Kalkınmadaki öncelikli yörelere yapılacak altyapı yatırımlarının
finansmanını,
 GOS çıkarılan altyapı tesislerinin işletme, bakım, onarım, idame ve
her türlü masraflarının karşılanmasını,
 GOS, hisse senedi ve işletme hakkı uygulaması yapılacak altyapı
tesisleri ve bu tesislerin finansmanı,
olarak sıralıyabiliriz.
Bu fonun kurulması ile gelir ortaklığı senetlerinden elde edilen
finansman kaynağı ile altyapı yatırımlarının bütçeden karşılanmasında güçlük
27
Kamu Ortaklığı Fonu Kuruluş Kanunu,
33
çekilen barajlar ve otoyollar finansmanında kullanılmıştır.
Kamu Ortaklığı
Fonu ile ilk defa Gelir Ortaklığı Senedi (GOS) uygulaması başlatılmıştır.
2.2.1.1. Gelir Ortaklığı Senetleri Özellikleri
Tek bir altyapı tesisinin gelirine dayalı, o altyapının gelirinin belli bir
oranına ortak olarak çıkarılan Münferit Senetlerdir.
Birden fazla altyapı
tesisinin gelirine yine belli bir oranda ortak olarak çıkarılan Grup Senetlerdir.
GOS’leri piyasaya sürülmeden önce hangi altyapı tesisinin gelir payından ne
oranda gelirin alınacağı, çıkarılan tertip miktarına göre beher senede tekabül
eden gelir payı ödemesinin ne miktarda olacağı belirtilir.
GOS’lerinin Gelir Payları; kademeli olarak gelir vergisinden muafiyet
tanınmıştır. Gelir Ortaklığı Senetlerinde başlangıçta gelir vergisi stopajından
muaf tutulmuş, daha sonraki çıkarılan tertiplerinde gelir paylarından stopaj yolu
ile gelir vergisi kesilmeye başlamıştır.
Kıymetler Borsasına kota edilebilir.
Gelir Ortaklığı Senetleri Menkul
Ancak GOS’leri çıkarıldıkları dönemde
borsada alınıp satılamamıştır.
2.2.1.2. Gelir Ortaklığı Senetlerinin Avantajları
Sermaye piyasasına yeni bir yatırım aracının kazandırılması, faiz ile
gelir payı arasında tercihin gelir payına doğru kaydırılması ile atıl bulunan
tasarrufların ekonomiye kazandırılması sağlanmıştır.
dışından altyapı finansmanına kaynak sağlanmıştır.
Bütçe kaynakları
Kamu Ortaklığı Fonu
Kaynaklarının kullanımı verileri (Tablo 1) de aşağıda verilmiştir.
34
TABLO – 1 KAMU ORTAKLIĞI FON KULLANIMLARI
(1984 – 1999 Yılları sabit fiyatlarla)
Kullanımlar
Altyapı Finansmanı
% Pay
% Pay
51
-Otoyol
-Baraj, İçme suyu, Serbest Bölge
40
11
Diğer Giderler
Toplam Kullanımlar
49
49
100
Kaynak: Belgin Akçay SPK 7.Arama Konferansı Tebliği
KOF gelir kaynaklarının %49’u GOS’lerinden elde edildiği fonun
giderlerine, %51’i altyapı yatırımlarına finansman olarak harcanmıştır.
Bu finansman modeli sayesinde bu senet sahiplerine gelir payları
ödenerek, enflasyonun yüksek olduğu dönemlerde; devlet tahvillerinin
Hazineye getirdiği faiz yükü düşürülmüştür.
2.2.1.3. Gelir Ortaklığı Senetlerinin Dezavantajları
Yüksek enflasyon dönemlerinde diğer yatırım araçlarının çok üzerinde
gelir payı ödenmesi sebebiyle GOS’ lerinde uzun dönem uygulamasından
vazgeçilerek kısa dönemler için ihraç edilmeye başlanmıştır. Gelir Ortaklığı
Senetleri altyapı yatırımlarının tamamlanmasına paralel olarak uzun vadeli
olarak ihraç edilmiş, ancak uzun vadede enflasyonun üzerinde gelir payı
ödenmesi nedeniyle cazip bir tasarruf aracı olmuştur.
GOS‘ lerinin uzun
dönemden kısa döneme geçilmesi sebebiyle bu yatırım araçlarından yüksek
getiri bekleyenlere enflasyonun altında gelir payı ödenmesi bu senetlere olan
talebi olumsuz yönde etkilemiştir.
Ekonomide bu dönemde altyapı yatırımlarının sayısının arttırılması yine
hükümetleri finans dar boğazına sokması sebebiyle yatırımlar zamanında
tamamlanamamıştır. Dövize endeksli Gelir Ortaklığı Senetlerinde gelir payları
35
her ne kadar düşük olsa bile anaparaların itfasında kurlardaki artış sebebiyle
Hazineyi zora sokmuştur.
1991 Yılından itibaren ise GOS‘leri taliplisinin
bulunmaması sebebiyle otoyol ve baraj müteahhitlerine hak ediş ödemelerine
karşılık olarak verilmeye başlanmıştır. Menkul Kıymetler Borsasında ikinci el
piyasasının oluşmaması da bu senetlerin başka bir dezavantaj olarak ortaya
çıkmıştır.
2.2.1.4. Gelir Ortaklığı Senetlerinin Türleri
Kamu Ortaklığı Fonuna kaynak temini için ihraç edilen GOS‘leri
 Türk Lirasına endeksli İhraç edilen GOS’leri
 Tek altyapı tesisi için çıkarılan GOS’leri (Köprü A Tertibi, Karakaya
A Tertibi, v.s.)
 Grup altyapı tesisleri için çıkarılan GOS’leri (Keban-Oymapınar,
Köprü-Keban, v.s.)
Dövize endeksli ihraç edilen GOS‘leri
 Tek bir altyapı tesisi için çıkarılan GOS’leri (GAP A Tertibi)
 Birden fazla altyapı tesisleri için çıkarılan GOS‘leri (Karma A Tertibi,
Toplam elektrik - Köprü, vs.)
Başka Kurumlar adına ihraç edilen GOS‘leri
(Hasan Uğurlu A. Tertibi, PTT A Tertibi, Petkim A Tertibi,)
Şeklinde ayırabiliriz.
TABLO – 2 KAMU ORTAKLIĞI FONU KAYNAKLARI
(1984 – 1999 Yılları sabit fiyatlarla)
Gelirler
Otoyol ve Baraj İşletme
Gelirleri
Gelir Ortaklı Senetleri İhracı
Dış Kredi
Akaryakıt Tüketim Vergisi
Diğer Gelirler
Toplam Gelirler
% Pay
15,0
46,2
10,8
8,0
20,0
100,0
Kaynak: Belgin Akçay, SPK 7. Arama konferansı Tebliği
36
Kamu ortaklığı fonunun gelirlerinin elde edildiği kalemlerin yüzde payları
yukarıdaki Tablo – 2’de verilmiştir.
TABLO – 3
Kamu Ortaklığınca ihraç edilen G.O. S.
Kaynak: Belgin Akçay, SPK 7.Arama Konferansı Tebliği
37
TABLO – 3 Kamu Ortaklığınca ihraç edilen G.O. S (devamı)
Kaynak: Belgin Akçay, SPK 7.Arama Konferansı Tebliği
38
Gelir payları ödenerek, enflasyonun yüksek olduğu dönemlerde; devlet
tahvillerinin Hazineye getirdiği faiz yükü düşürülmüştür. GOS’lerinin ihracına ait
bilgiler yukarıdaki tabloda verilmiştir.
2.2.2. Toplu Konut Fonu
2985 sayılı Toplu Konut Kanunu ile Toplu Konut İdaresi Başkanlığı'nın
temel görevleri belirlenmiştir. İdarenin kuruluş aşamasında 2985 sayılı
Kanunun verdiği görevler;
 Devlet garantili ve garantisiz iç ve dış tahviller ile her türlü menkul
kıymetler çıkarmak,
 Yurt içi ve yurt dışından, Toplu Konut İdaresi'nce kullanma alanlarında
yararlanmak üzere kredi almaya karar vermek,
 Konutların finansmanı için bankaların iştirakini sağlayacak tedbirleri
almak,
 Bu amaç için gerektiğinde bankalara kredi vermek, bu hükmün
uygulanmasına ilişkin usulleri tespit etmek,
 Konut inşaatı ile ilgili sanayi veya bu alanlarda çalışanları desteklemek,
 Özellikle kalkınmada öncelikli yörelerde bulunan konut inşaatıyla ilgili
şirketlere iştirak etmek,
 Gerektiğinde her çeşit araştırma, proje ve taahhüt işlemlerinin
sözleşmeyle yaptırılmasını temin etmek,
Olarak sayılabilir. Ancak, İdarenin kuruluşundan bugüne kadar olan süreçte
konut ve kentleşme sorunlarının çözümüne yönelik önceliklerde değişiklikler
olmuş ve İdarenin konut ve kentleşme meselesinin tüm boyutlarında faaliyette
bulunmasına ihtiyaç duyulmuştur. Nitekim Hükümetin de Acil Eylem Planında
yer verdiği konut seferberliği kapsamında konut üretimi ve planlı kentleşmeyi
birlikte ele almıştır.
39
Bu çerçevede, 06.08.2003 tarih ve 4966 sayılı kanunla yapılan
değişikliklerle, Toplu Konut İdaresinin 2985 sayılı Kanunla tanımlanan görevleri
arasına yeni görevler eklenmiştir. Bu görevler;
 Konut sektörüyle ilgili şirketler kurmak veya kurulmuş şirketlere iştirak
etmek,
 Ferdi ve toplu konut kredisi vermek,
 Köy mimarisinin geliştirilmesine, gecekondu alanlarının dönüşümüne,
tarihi doku ve yöresel mimarinin korunup yenilenmesine yönelik projeleri
kredilendirmek ve gerektiğinde tüm bu kredilerde faiz sübvansiyonu
yapmak,
 Yurt içi ve yurt dışında doğrudan veya iştirakleri aracılığıyla proje
geliştirmek,
 Konut, altyapı ve sosyal donatı uygulamaları yapmak veya yaptırmak,
GRAFİK – 1 Toplu Konut Fonundan Altyapı Yatırımlarına
Kullanılan Kredilerin Payı (1984-2006)
TOPLU KONUT KREDİLERİNDE ALTYAPI KREDİLERİNİN PAYI
2,5%
Konut Kredileri
Altyapı Kredileri
97,5%
Kaynak: Belgin Akçay, SPK 7.Arama Konferansı Tebliği
 İdareye kaynak sağlanmasını teminen, kar amaçlı projelerle uygulamalar
yapmak veya yaptırmak,
40
 Doğal afet meydana gelen bölgelerde gerek görüldüğü takdirde konut ve
sosyal donatıları, altyapıları ile birlikte inşa etmek, teşvik etmek ve
desteklemektir.
Çeşitli kanunlarla kurulan bütçe dışındaki fonların büyük bir kısmı bütçe
disiplinini yeniden sağlamak amacıyla 2001 kamu maliyesinde yapılan
düzenlemeler sonucunda tasfiye edilmiş ve bütçe içerisine alınmışlardır.
2.2.3. Savunma Sanayi Geliştirme ve Destekleme Fonu
13.11.1985 tarihinde 3238 Sayılı Kanun ile modern savunma sanayinin
geliştirilmesi ve Türk Silahlı Kuvvetlerinin modernizasyonunu sağlamak
amacıyla Savunma Sanayi Destekleme Fonu kurulmuş bu fonun idaresini
yürütmek üzere Savunma Sanayi Geliştirme ve Destekleme İdaresi Başkanlığı
kurulmuş, daha sonra yapılan değişiklikle idarenin adı Savunma Sanayi
Müsteşarlığı olarak değiştirilmiştir.
Bu fon her ne kadar Türk Silahlı Kuvvetlerinin ihtiyaçlarını karşılamak
üzere kurulmuş ise de ülkemizde ağır sanayi ile silah sanayinin gelişmesine bir
bakıma öncü olmuştur. Türk Ordusunun ihtiyacı olan uçak, helikopter, zırhlı
muhabere araçları, tank ve paletli araçlar, tekerlekli araçlar, uydu haberleşme
cihazları v.s. gibi araçların bir kısmını yerli sanayi olarak üretilmesine olanak
sağlamıştır. Üretilen bu araç ve malzemelerde yerli oranı payı giderek
arttırılmaktadır.
Türk Silahlı Kuvvetlerinin ihtiyaçları direkt alımlar ile karşılandığı gibi,
yurt içinde fabrikaların kurulmasını finanse ederek de ordumuzun ihtiyaçlarının
giderilmesi yoluna gidilmiştir. Kurulan fonun kaynakları:
 Bütçeye konulan ödenekler,
41
 Her türlü alkollü içki ve tütün ve tütün mamullerinden alınacak paylar,
 Türk Silahlı Kuvvetlerini güçlendirmek amacıyla kurulmuş bulunan
vakıflardan fona yapılacak transferler,
 3670 Sayılı Milli Piyango Teşkiline dair kanunun 11. maddesinde
zikredilen gelirler,
 1473 Sayılı Kanuna göre ayrılan payın tamamı ile mevcut ve ihdas
edilecek her türlü müşterek bahis gelirlerinden elde edilecek safi
hâsılattan Bakanlar Kurulu Kararına göre ayrılacak miktarlar,
 Kanunla kurulan fonlardan Bakanlar Kurulunca belirlenecek miktarda
yapılacak aktarmalar (Vergi Kanunları hariç) Milli Savunma Bakanlığı
bütçesinden modern silah, araç ve gereçler için ayrılan ödenekler,
 Fonun mal varlığından elde edilecek gelirler,
 Askerlik Kanunun 10 maddesine istinaden Bedelli Askerlikten elde
edilecek gelirler,
 Diğer bağış ve yardımlardan,
oluşmaktadır.
2.2.4. Özel Çevre Koruma Fonu
13 Kasım 1989 tarihinde 383 Sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile
ilan edilen “Özel Çevre Koruma Bölgelerinde”; çevre değerlerini korumak ve
mevcut çevre sorunlarını gidermek için tüm tedbirleri almak,
bu alanlarda
koruma ve kullanım esaslarını belirlemek, imar planlarını yapmak, mevcut her
ölçekteki plan ile plan kararlarını revize etmek ve resen onaylamak üzere tüzel
kişiliğe sahip Özel Çevre Koruma Kurumu Başkanlığı kurulmuştur.
42
Ülkemizde geleceğimiz için önemli bölgelerin tespiti ile gerek insanların
kullanımı gerekse bitki örtüsü (flora) ile hayvanların neslinin (fauna) korunması
sağlamak amacıyla koruma imar planları ve kullanım esasları ile birlikte Özel
Çevre Koruma Bölgeleri ilan edilmektedir.
Bu bölgelerin imar planları
hazırlanırken insan, flora ve fauna kombinasyonlarına da zarar vermeden
korumacı tedbirler alınarak gelecek nesillere bu değerlerin aktarılması için
günübirlik alanlar, parklar, ormanlar, kumsallar, deltalar,
vs. gibi alanlara
gerekli yatırımlar yapılarak halkın hizmetine sunulmaktadır. Özel Çevre
Koruma Fonu ile birlikte yedi olan bölge sayısı bu gün 14’e çıkmıştır.
2.3. Kamu Yatırımlarının Dış Borç ile Finansmanı
Kamu yatırımlarının finansmanında bütçelerden yeterli kaynak temin
edilememesi, bütçe uygulama talimatları ile ödeneklerin verilmesinde bütçe
disiplinine uyulması, enflasyonla mücadele sebebiyle para arzının kısıtlanması,
kamu yatırımlarının bütçe imkânları ile karşılanamayacak derecede çok
olması, nüfus artışlarının hızlı olması, refah seviyesinin yükseltilmesi gibi
sebeplerin yatırımların tamamlanmasının bütçe kaynakları ile yapılmasının
imkânsız bir hal alması sebebiyle hükümetler bütçe kaynakları dışında
kaynaklar aramaktadır.
Kamu kurum ve kuruluşları dış borç yolu ile yatırımlarının finansmanı
için aşağıdaki usulleri denemektedirler. Dış borcun Hazine tarafından temin
edilerek ilgili kurum veya kuruluşa transferi, yatırımcı kurum veya kuruluşun dış
borcu Hazinenin garantörlüğünde temini, Hazinenin garantörlüğü olmaksızın
temini, genel ve katma bütçeli kurumlar doğrudan borç alma yetkileri
bulunmadığından bu kurumlar adına Hazine borçlanarak, diğer bir ifade ile
aracılık yaparak dış borç kullandırmasıdır.
Dış krediyi temin eden kurum veya kuruluş yatırımı gerçekleştirmek için
gerekli bütün işlemlerini yapmakta, ancak kredi verecek kuruluş teminat
43
maksadıyla Hazine garantisini istemektedir.
Bu tür kredilerde ise krediyi
kullanan kurum ve kuruluş kredi geri ödemelerini yapmadığı durumlarda bu
borcu Hazine üstlenerek ödemektedir. Bu kurum veya kuruluşa bütçeden
transfer olacak gelirlerinden kredi için yapılan ödeme tutarı borcuna karşılık
olarak mahsup edilmektedir. Bu tür kredilerde Hazine sıkıntıya düşmektedir.
Bu dış borçlar Hazine tarafından ödenmesinde veya üstlenmesinde ise
ekonomik göstergelere yansımaktadır. Diğer bir ifade ile dış borçla ilgili
değerlendirmeler Hazine adına negatif değerler vermektedir.
Aşağıdaki
tabloda dış borçlarımızın artma eğilimi devam etmektedir.
TABLO - 4 Merkezi Yönetim İç ve Dış Borcu
2000
2001
MER KEZİ YÖNETİM İÇ VE DIŞ BORÇ STOKLARI
**
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
G.T.
1. İÇ BORÇLAR (MİLYON TL)
36.421 122.157 149.870 194. 387 224. 483 244.782 251.470 255.310 274.827 330.005 335.860
2. İÇ BORÇLAR (MİLYON $)
58.395 99.720 99.526 167. 262 167. 262 182.428 178.906 219.207 181.728 219.170 226.458
3. DIŞ BORÇLAR (MİLYON TL)
27.216 55.754 92.795 88.420 92. 046 86.738 93.580 78.175 105.493 111.368 111.936
3. DIŞ BORÇLAR (MİLYON $)
43.636 45.513 61.623 68.583 64. 714 64.643 66.576 67.120
69.757 73.964
75.473
4. İÇ BORÇLAR / GSYH
21,9
50,9
42,8
42,7
40,2
37,7
33,2
30,3
28,9
34,9
32, 6
5. DIŞ BORÇLAR / GSYH
16,3
23,2
26,5
19,4
16,5
13,4
12,3
9,3
11,1
11,8
17, 5
Kaynak : BÜMKO
Hazine garantisi olmayan kurum veya kuruluşlar ise yapmakta oldukları
yatırım için kullandıkları kredinin geri ödemesini kendileri yapmaktadırlar. Bu
krediler için Hazine her hangi bir taahhütte bulunmadığından, borcun geri
ödenmesinden Hazine bir sıkıntı duymamakla birlikte, bu tür kredilerin
maliyetleri yüksek olmaktadır. Geç ödemelerde ilave faizler (temerrüt faizi)
ödenmektedir.
44
2.4. Kamu Yatırımlarının Kamu - Özel Sektör İşbirliği Modeli ile
Finansmanı
Cumhuriyetin kuruluşundan bu yana sanayileşme için yapılan atılımlar
sonucunda kurulan KİT’lerin bulunduğumuz çağa uyum sağlayabilmeleri için
gerekli olan yenileme yatırımlarının zamanında yapılamaması sebebiyle, bu
işletmelerin rakipleri ile gerek üretim metotları ve gerekse ürettikleri malların
fiyatlandırma politikaları oluşan piyasa şartlarının üzerinde kalması, ilave
yatırım çalışmaları için ise gerekli kaynağın temin edilememesi, kuruluşunda iyi
olan teknolojilerinin zamanımızda kapasitelerinin az olması, dış ve iç
piyasalarda bu kuruluşların ürettikleri mallardan daha kaliteli ve daha ucuza
temin edilebilen malları üreten kuruluşlarla rekabet edemez duruma
gelmişlerdir.
Hükümetler de yeterli finansman kaynağı bulamadıkları gibi günümüz
ekonomik şartlarına adapte edilemeyen bu kuruluşlar özel sektöre devredilmek
için çalışmalara başlanılmış, ancak zaman zaman da yasalar yönünden
sıkıntılar çıkmıştır. Mevcut yasalar değiştirilerek veya yeni yasalar çıkartılmak
suretiyle özelleştirme çalışmalarına devam edilmektedir.
Dünya ülkeleri arasında kamu – özel sektör işbirliğini başta İngiltere
olmak üzere, Amerika Birleşik Devletleri, Avrupa ülkeleri ve dünyanın pek çok
ülkesi uygulamaktadır.
Ülkemizde de kamu – özel sektör işbirliği
çalışmalarında 1980 yılından günümüze kadar hayli ilerleme kaydedilmiştir.
2.4.1. Kamu – Özel Sektör İşbirliklerinin Özellikleri
Yapılacak olan yatırımlar; büyük sermaye gerektiren yatırımlardır.
Devlet adına hareket eden hükümetler yatırımın büyüklüğüne göre gerekli ön
45
hazırlıklarını yaptıktan sonra altyapı yatırım projelerini gerçekleştirebilecek
firmaları seçerek onlarla işbirliği yapmayı tercih edecektir.
Bu yatırımlar genel olarak, plan, program, finansman, yapım, bakım ve
işletmesi birlikte olacak yatırımlardır. Yatırım konusu işin tamamlanabilmesi
için işbirliği yapılacak özel sektör kuruluşunun bu yatırımı; tasarlayacak,
finanse edecek, inşa edecek, işletecek,
mal ve hizmeti istenilen kalitede
üreterek sunacak bir güce sahip sektör temsilcileri olmalıdır.
Bu tür yatırımlarda risk kamu ve özel sektör tarafından belirli nispetlerde
pay edilir. Ancak, hükümetler kendi aldıkları riski taşıyabildikleri gibi yatırımı
paylaşacakları sektör temsilcilerinin de yapılacak olan yatırımı problemsiz
olarak,
planlayıp yapacak ve hedeflenen süre sonunda mal ve hizmeti
sunacak gücü olan firmalardan seçerek özel sektör tarafının yükleneceği
sorumlulukların sekteye uğramaması için kriterlerini iyi koymak ve seçmek
zorundadır. Diğer bir ifade ile yatırım yapılırken özel sektör kesiminin yatırımla
ilgili risklerinin de iyi hesaplanması gerekmektedir.
Kamu – özel sektör işbirliği ile yapılacak olan yatırımlarda finansman
temini özel sektöre aittir. Devlet, yatırım inşaatlarının yapılabilmesi ve
işletilmesi için özel sektör temsilcisi firma veya kuruluşun finansman kaynağını
hangi yollardan temin edeceğini araştırması ve gerekli güvenceleri alması
gerekmektedir. Aksi takdirde yatırım istenilen zamanda bitirilemeyeceği gibi
hedeflenen sürede mal üretimi ile hizmetin temininde sıkıntıya düşülecektir.
Kamu – özel sektör işbirliği sözleşmeleri genel de bir imtiyaz
sözleşmeleridir. Burada özel sektör kuruluşu yatırımı tamamlayıp mal ve
hizmeti sunacağını, bunun karşılığında bir ücret alacağını bilir. Devlet ise,
yatırımcı kuruluş tarafından üretilen mal ve hizmetin sürekliliğinin, kalitesinin
yani niteliğinin istenilen düzeyde olmasını, mal üretimi ve hizmet sunumunda
aksaklıklara sebebiyet verilmemesini ister.
46
Kamu - özel sektör işbirliği uygulamaları yapılacak olan yatırımların
sonucunda elde edilecek mal ve hizmetin nitelik ve niceliği devlet tarafından
belirlendiği gibi, yine fiyatı da devlet tarafından tespit edilir.
Kamu – özel sektör işbirliği uygulamaları genelde uzun süreli
yatırımlardır. Hükümetler bu süreleri genelde yasalarla belirleyerek bu
sürelerin üzerine çıkılmamasına çalışırlar.
Ayrıca, bu uygulamalarda devletin ana görevi; organizasyonu sağlamak
ve denetimleri yapmaktır. Yatırımların inşaatı, finansmanı, üretim ve işletim
süresi devamınca devlet; denetimleri etkin bir şekilde sürdürmek isteyecektir.
Kamu – özel sektör işbirliği uygulamalarındaki diğer bir özelliği ise
sözleşmeye bağlanan kamu yatırımlarına etkili ve ekonomik bir finansman
temini için yeni bir model olmasıdır.
“ Nitekim İngiltere’de yapılan bir
araştırmada Public Private Partnership
(PPP) modeli ile gerçekleştirilen
uygulamaların klasik temin yöntemlerine yaklaşık %17 oranında bir tasarruf
sağladığı belirlenmiştir. Yine İngiltere’de 2001 yılında yapılan bir diğer
araştırmaya göre PPP uygulayan devlet dairelerinin %80’i, sağlanan hizmetin
fiyat-kalite ilişkisi açısından çok iyi, iyi veya tatmin edici olduğunu, kalan %15’i
PPP modeli ile sağlanan avantajın büyük olmadığını, yalnızca kalan % 5’i ise
konuyla ilgili kötü deneyimleri olduğunu belirtmişlerdir.”(28)
2.4.2. Kamu – Özel Sektör İşbirliği Riskleri
Kamu – özel sektör işbirliği sözleşmeleri; fizibilitesi, planlanması,
projelendirilmesi, inşaatının tamamlanması ve işletilmesi gibi teferruatlı
konularda deneyimli şahıslarca kurulan ekipler tarafından yapılmalıdır.
28
Ali Güner Tekin, İdarecinin Sesi Dergisi, Mayıs-Haziran 2007 Cilt 21 Sayı 122
47
Karmaşık olan sözleşmelerin gerek hazırlanması ve gerekse kabul edilmesi
konusunda titizlikle çalışılmalıdır.
Her kurum kendi başına yapılacak yatırımları, mutlaka bu model ile
yapacağım diye bir çalışma içerisine girmesi durumunda, gelecekte içinden
çıkılmayacak problemler ortaya çıkabilir.
Deneyimi olmayan kurumların bu
modelleri uygulayabilmeleri için kalifiye personel bulundurmaları, personel
temin edemedikleri durumlarda ise bu konuda bilgili ve yetki sahibi
kurumlardan yardım ve destek almaları gerekmektedir.
Finansman özel sektör tarafından temin edildiğinden kaynaklar yüksek
maliyetlidir. Ancak, özel sektör bu olumsuzluğu, ekonomik ve etkin çalıştırma
yöntemleri ile giderebilmektedir.
Kamu – özel sektör işbirliği projelerinde dış sermaye kullanılması
sebebiyle kurumlarda yabancılaşma ve imtiyazların ortaya çıkması halk
arasında antipatiye sebep olmaktadır.
Politik kaygılar nedeniyle birçok
yatırımın bu model ile yapılmasından hükümetler çekinmektedirler.
Kamu – özel sektör işbirliği devletin üstlendiği hizmetlerin özel sektöre
kayması sebebiyle devlette boş kapasite oluşmakta aynı işi yapmakta olan
tesislerde boş işgücü kapasitesini artırmakta bu da devlet için ayrı bir risk
yaratmaktadır.
Kamu – özel sektör işbirliği sözleşmelerinin uzun süreli olması; alınan
mal ve hizmetler için ödeme zorunluluğu sebebiyle genel bütçe esnekliği
azalmaktadır.
Bazen de bu yatırımlara sağlanan imtiyazlar ile iştirakçi özel
sektöre çeşitli teşvikler verilmesi veya vergilerden istisna edilmesi sonucu
bütçelerde; gelir ve kurumlar vergisi kaybına sebebiyet verilmektedir.
48
2.4.3. Kamu – Özel Sektör İşbirliği Mevzuatındaki Gelişmeler
Osmanlı İmparatorluğu döneminden kalan 1910 Tarihli “576 Sayılı Menafii
Umumiyeye Müteallik İmtiyazat Hakkında Kanun” imtiyaz oluşturan hizmetleri
özel sektöre devrinin yasal dayanağı olup halen yürürlüğü devam etmektedir.
1984 yılında “ 2983 sayılı Tasarrufların Teşviki ve Kamu Yatırımlarının
Hızlandırılması Hakkındaki Kanun” ile yarım kalan ve programları gecikmiş
olan
altyapı
yatırımlarının
tamamlanmasına
çalışılmış
ve
bu
günkü
Özelleştirme İdaresinin temeli atılmıştır. 2985 Sayılı Toplu Konut Fonu ve
TOKİ kuruluş kanunu çıkarılmıştır.
Yine 1984 yılında elektrik üretiminde dar boğaza girilmesi sebebiyle,
“3096 Sayılı Türkiye Elektrik Kurumu Dışındaki Kuruluşların Elektrik Üretimi,
İletimi, Dağıtımı ve Ticareti İle Görevlendirilmesi Hakkındaki Kanun” ile elektrik
üretimi, iletimi ve dağıtımı konularında özel sektöre bu konuda yatırım yapma
imkânı tanınmıştır.
1988 yılında “3465 Sayılı Karayolları Genel Müdürlüğü Dışındaki
Kuruluşların Erişme Kontrollü Karayolu (Otoyol) Yapımı, Bakımı ve İşletilmesi
ile Görevlendirilmesi Hakkındaki Kanun“ ile Karayolları Genel Müdürlüğünün
uhdesinde bulunan otoyol yapım, bakım ve işletilmesi hizmetlerinin özel
sektörce yapılabilmesine imkân verilmiştir.
1994 Yılında “3996 Sayılı Bazı Yatırım ve Hizmetlerin Yap - İşlet –
Devret Modeli Çerçevesinde Yaptırılması Hakkında Kanun “ ile ileri teknoloji ve
yüksek
maddi
kaynak
(finansman)
ihtiyacı
duyulan
projelerin
gerçekleşmesinde kullanılmak üzere özel bir finansman modeli olarak imtiyaz
sözleşmelerini içermesi sebebiyle Anayasal problemler yaşanmıştır. Elektrik
üretimi yatırım uygulamalarına devam edilmiş, ancak bu kanun ile kamu - özel
sektör işbirliği sözleşmelerine 49 yıllık süre ile sınırlama getirilmiştir.
49
1997 Yılında çıkarılan “4283 Sayılı Yap – İşlet Modeli ile Elektrik Enerjisi
Üretim Tesislerinin Kurulması ve İşletilmesi ile Enerji Satışının Düzenlenmesi
hakkında Kanun” ile Yap – İşlet Devret modeli kamu – özel sektör İşbirliği
uygulamaları arasına alınmış, anılan kanunun yeterli olmadığı düşünülerek,
1999 yılında. 4446 Sayılı Kanun ile Anayasa'da aşağıdaki değişikliklere
gidilerek;
Madde 47/4;
“Devlet, kamu iktisadi teşebbüsleri ve diğer kamu tüzelkişileri tarafından
yürütülen yatırım ve hizmetlerden hangilerinin özel hukuk sözleşmeleri ile
gerçek ve tüzel kişilere yaptırılabileceği veya devredilebileceği kanunla
belirlenir.”
Madde 125/1;
“Kamu hizmetleriyle ilgili imtiyaz şartlaşma ve sözleşmelerinde bunlardan
doğan uyuşmazlıkların milli ve milletlerarası tahkim yoluyla çözülmesi
öngörülebilir.
Milletlerarası
tahkime
ancak
yabancılık
unsuru
taşıyan
uyuşmazlıklar için gidilebilir.”
 Kamu tarafından yerine getirilmesi gereken hizmetleri ve yatırımları
kapsayacak sözleşmelerin özel hukuka tabi olacağı kabul edilmiştir.
 Kamu hizmetine ilişkin yabancılık unsuru taşıyan sözleşme ve
lisanslardan kaynaklanan uyuşmazlıkların ulusal veya uluslararası
tahkime götürülebilmesi kabul edilmiştir.
 Danıştay'ın inceleme kurumu niteliği, görüş veren kurum niteliğine
dönüştürülmesi sonucunda, 3996 sayılı kanuna tabi sözleşmeler de
özel hukuk kapsamına alınmıştır.
2004 Yılında “Danıştay Kanununda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun”
Yap - İşlet – Devret ve Yap – İşlet konularında ihtisas dairesi oluşturularak
yargısal alanda etkinlik artırılmıştır.
50
2005 yılında çıkarılan “5302 Sayılı İl Özel İdaresi Kanunu, 5355 Sayılı
Mahalli İdare Birlikleri Kanunu ve 5393 Sayılı Belediye Kanunu”
ile yerel
yönetimlerce yapılacak yatırımlara; YİD ve Yİ modelleri ile çalışılmasına imkân
sağlanmıştır. Yine, 2005 yılında 5396 Sayılı Kanunla Sağlık Hizmetleri Temel
Kanununa eklenen bir madde ile sağlık tesislerinin YİD ve Yİ modelleri ile
yaptırılması yolu açılmıştır.
2006 Yılında çıkarılan “5539 Sayılı Yİ Modeli ile elektrik enerjisi üretim
tesislerinin kurulması ve işletilmesi ile enerji satışının düzenlenmesi hakkında
Kanunda değişiklik yapılmasına ilişkin Kanun TEAŞ ile yapılacak anlaşmaların
da özel hukuk sözleşmeleri olması hüküm altına alınmıştır.
2006 Yılının ortalarında; YİD modeli olarak adlandırılabilecek kamu –
özel sektör işbirliği modeli ile ilgili uygulama yönetmeliği de yürürlüğe girmiştir.
Günümüze kadar yapılan uygulamalara bakıldığında Kamu – özel
sektör işbirliği alanında yeterli ilerleme kaydedilememiştir. Bunun nedenleri
arasında ekonomik, siyasi olumsuzluklar ile hukuki altyapının zamanında
hazırlanamaması sayılabilir.
ÜÇÜNCÜ BÖLÜM
ALTYAPI YATIRIMLARI VE ÖZELLİKLERİ
Kamu altyapı yatırımları toplumun refah seviyesini yükseltici, üretim
seviyesini arttırıcı, ekonomik kalkınmayı destekleyici, değer ve miktarları refah
seviyesinin göstergesi olan, ancak bedelleri bakımından yüksek maliyetli
yatırımlardır.
Kamu altyapı yatırımları finansmanını mevcut durumda genel bütçeden
karşılanmaktadır,
ancak bu projelerin bütçe üzerinde yarattığı yükün
azaltılmasının son derece önemli bir maliye politikası problemi olduğu
anlaşılmaktadır. Ülkemizin ihtiyacı olan altyapı yatırımlarının karşılanması
mevcut bütçe kaynakları ile çözmenin mümkün olamayacağı; gerek mali
kaynaklar bakımından gerekse zaman ve işletme bakımından devletin altından
kalkamayacağı bir yük olarak karşımıza çıkmaktadır. Diğer bir ifadeyle
ülkemizin ekonomik seviyesinin yükseltilmesi için gerek bütçe kaynakları
dışından iç piyasada, gerekse dış piyasalarda özel sektörle işbirliği yapılması
kaçınılmaz bir durum olarak ortaya çıkmaktadır. Dünyanın birçok ülkesinde
olduğu gibi ülkemizde de kamu yatırımlarının sermaye piyasaları aracılığı ile
finansmanı için çalışmalara ve uygulamalara başlanmıştır.
Altyapı yatırımları;
kamu idareleri, sosyal güvenlik kurumları, mahalli
idareler ve kamu iktisadi teşebbüsleri tarafından yürütülen; tarım, sulama,
madencilik, imalat, enerji, ulaştırma, haberleşme, bilgi teknolojileri, turizm,
konut, kültür, kentsel ve kırsal altyapı, belediye hizmetleri, kentsel dönüşüm,
çevre, araştırma-geliştirme hizmetleri ile eğitim, sağlık hizmetleri olarak tasnif
edilebilir.
52
3.1. Altyapı Yatırımlarının Tanımı ve Çeşitleri
Altyapı yatırımları; toplumun refah seviyesini artırıcı, hizmet ve üretim
faaliyeti girdilerinin maliyetini düşürücü nitelikte olan ve devlet tarafından
yapılması gereken yatırımlar olarak tarif edilebilir.
Bu yatırımlar yüksek
maliyetli olduğu ve gelir getirme özelliği olmadığı için özel sektör tarafından
üstlenilmemektedir. Altyapı yatırımları idari otoriteyi gerektirdiği için özel sektör
altyapı yatırımlarına girebilmesi için devlet otoritesinden bazı tavizler ve
imtiyazlar beklemektedir.
Altyapı yatırımları günümüze kadar bütçe kaynaklarından finanse
edilmiş,
ancak
bu
yatırımların
bütçe
kaynakları
ile
karşılanması
sağlanamadığından, yatırımlar planlanan zaman içerisinde bitirilememiş,
maliyetleri programlarda yer alan tutarların birkaç katına çıkmasına, zaman
zaman durma noktasına gelmiş, dolayısıyla ekonomiye katkı sağlanamamış,
hükümetler finans dar boğazını aşmak için, iç ve dış borçlanma yolu ile altyapı
yatırımlarını tamamlanmaya çalışmış, ancak bu şekilde sağlanan finansmanlar
da bütçeye ağır yükler getirmiştir. Altyapı yatırımlarının çeşitlerine aşağıda yer
verilmiştir.
3.1.1. Tarım İşletmeleri
Devlete ait arazilerin veya tesislerin tarım maliyetlerini düşürücü
ürünlerin elde edilmesi ve satılması amacıyla özel sektör tarafından
işletilmesidir. Hazine adına kayıtlı ve boş durumda bulunan araziler, Bakanlık
ve Belediyeler adına tahsisli araziler, sınır boylarında ülke güvenliği
gerekçesiyle mayınlanan arazilerin temizlenerek kullanılması ile bu gün Tarım
İşletmeleri Genel Müdürlüğü (TİGEM) olarak adlandırılan eski adıyla Devlet
Üretme Çiftlikleri Genel Müdürlüğü arazilerini bu kapsamda sayılabilir.
53
3.1.2. Sulama İşletmeleri
Tarım arazilerine sulama suyu temin edilmesi için; baraj, bent ve kanal
ya da kanalet tesisleri inşa edilerek,
yükselmesini
sağlamak
için
bu
tarım ürünlerinde kalite ve verimin
tesislerin
yapılması
ve
işletilmesini
kapsamaktadır. Devlet tarafından yapılan ancak işletilmesinde sıkıntı yaşanan
sulama tesislerinin de özel sektöre devredilerek işletilmesi de bu kapsamda
düşünülebilir.
3.1.3. Madencilik İşletmeleri
Kamuya ait yer altı ve yerüstü madenlerinin çıkartılarak, ekonomiye
kazandırılması amacıyla kurulacak işletmelerdir. Elde mevcut olan maden
işletmeleri ile üretime açılmamış maden rezervlerinin kullanıma sunulması için
yeni tesislerin kurulması ve işletilmesi, mevcut olanların ise yenileme
yatırımları ve özel sektörün dinamik yapısından yararlanılarak, hem devlete
yüklenen giderlerden tasarruf edilecek hem de ülke ekonomisine katkı
sağlanacaktır.
3.1.4. İmalat Sanayi İşletmeleri
Kamuya ait imalat sanayi işletmelerinin özel sektöre devredilmesi veya
imalat sanayi girdi maliyetlerini düşürücü tesislerin kurulması, mevcutların
yenilenmesi veya ilave üniteler eklenerek işletilmesi için Devletin elinde
bulunan işletmelerin gerek teknoloji bakımından geri kalmış, gerekse devletin
kamuya işçi alımını kararnamelerle sınırlamasından dolayı genç işgücü
istihdamı sağlanamadığından üretimde verimli olmayan tesislerin ekonomiye
yararlı hale getirilmesinin sağlanmasıdır.
54
3.1.5. Enerji Üretim ve Dağıtım İşletmeleri
Elektrik enerjisi üretmek için nükleer, hidroelektrik, jeotermal ve
biyoenerji santralleri ile doğalgaz dönüşüm santralleri inşa etmek, güneş
enerjisi ve rüzgâr enerjisinden elektrik üreten tesisleri kurmak, bunların enerji
nakil hatlarıyla iletimini ve abonelere dağıtımı sağlanmaktadır.
Bu tür
tesislerin inşa edilmesi ve işletilmesi belirli bir teknoloji gerektirmektedir.
3.1.6. Ulaştırma İşletmeleri
Hava alanları, limanlar, demiryolu, metro, hafif raylı taşıt sistemlerinin
yapımı ve işletilmesi ile diğer toplu taşıma sistemlerinin kurularak işletilmesi
veya mevcut hava alanları, demiryolları, deniz limanları, limanların yüklemeboşaltama yapılan noktalarının yanı sıra kombine lojistik merkezi yapılması ve
işletilmesi ile toplu taşıma sistemleri tesislerinin yenilenmesi ve işletilmesi de
bu konu içinde sıralanabilir. Marmaray, Boğaziçi tüp geçidi ile İstanbul’a
üçüncü boğaz köprüsü ile Çanakkale Boğazına inşa edilecek ve işletilecek
Çanakkale – Eceabat Boğazı köprüsü ile otoyollar ve tünel işletmeleri örnek
olarak verilebilir.
Ulaştırma sektörünün geliştirilmesi için kalkınma planlarına hedefler
konulmuştur. “Büyük ulaştırma projelerinin yapım ve işletiminde finansman
ihtiyacına cevap vermek ve özel sektörün verimli işletme yapısından
yararlanmak üzere kamu – özel sektör işbirliği modelinin uygulanmasına
öncelik verilecektir.”29
29
DPT IX Beş Yıllık Kalkınma Planı, s.70
55
3.1.7. Haberleşme İşletmeleri
Haberleşme
sistemlerinin
günümüz
teknolojik
yeniliklerinden
yararlanabilmesi için gerekli olan sabit ve GSM telefon santral ve ara baz
istasyonları sistemlerinin kurulması ve işletilmesi, e-posta (İnternet) ve iletişim
(data transfer) sistemleri, dağıtım kabloları (fiber optik) ve kablolu TV yayın
sistemlerinin yapılması ve işletilmesi hizmetlerinin yapılmasıdır.
3.1.8. Bilgi Teknolojileri İşletmeleri
Altyapı üretim veya hizmet tesislerinin ekonomik ve toplumun refah
seviyesini yükseltecek bilgi teknolojilerinin veya sistemlerin yapılmasını
sağlamak ve toplumun hizmetine sunulmasıdır.
Sağladığı verimlilik artışları ve kullanımı yaygınlaştıkça ortaya çıkan ağ
(şebeke) etkisi ile küresel rekabette belirleyici unsurlardan biri haline gelen
bilgi ve iletişim teknolojileri altyapısı geliştirilecektir. Bu amaçla, elektronik
haberleşme sektöründe rekabet artırılacak, alternatif altyapı ve hizmetlerin
sunumuyla bilginin etkin, hızlı, güvenli ve uygun maliyetlerle yaygın erişimi
sağlanacaktır.
3.1.9. Turizm İşletmeleri
Devlete ait arazilerde, günübirlik alanlarda veya turizm alanlarında ülke
turizmine katkıda bulunmak üzere günübirlik hizmet üniteleri, otel, motel veya
konaklama tesislerinin yapılması ve işletilmesi, turizmin mevsimlik ve coğrafi
dağılımını iyileştirmek ve dış pazarlarda değişen tüketici tercihleri de dikkate
alınarak yeni potansiyel alanlar yaratmak amacıyla varış noktası yönetimine
ağırlık verilerek golf, kış, dağ, termal, yat, kongre turizmi ve eko turizm ile ilgili
tesis ve faaliyetler yapılabilir.
56
Türkiye’nin fiyat, hizmet kalitesi ve jeotermal kaynaklar açısından
rekabet üstünlüğü göz önüne alınarak, sağlık hizmetleri turizm işletmelerine
öncelik verilebilir.
3.1.10. Konut Sektörü
Sosyal devlet olma şartının gerektirdiği, kamuya ait araziler üzerine
toplu konut alanlarına yapılacak konutların satılması, bu alanların altyapısının
(yol, su, kanalizasyon, elektrik, okul, sağlık üniteleri gibi) tamamlanması ve
konut sahiplerinin hizmetine sunulmasıdır.
1984 Yılında TOKİ ülkemizdeki
konut açığını gidermek için kurulmuştur ve pek çok ilimizde konut ve konutlarla
ilgili altyapıların yapımına devam edilmektedir.
3.1.11. Kültür Sektörü
Doğal, tarihi, antik ve yerel kültür zenginliklerimizin değerlendirilmesi
için gerek yurt içi gerekse yurt dışı etkinliklerle işletilmesi ve halkın hizmetine
sunulmasıdır.
3.1.12. Kentsel ve Kırsal Altyapı Hizmetleri
Şehirlerde ve kırsal alandaki yerleşme birimlerinin; yol, otopark, park,
kanalizasyon, arıtma tesisleri, içme ve kullanma suyunun temini için baraj
yapılması ile işletilmesi, v.s. gibi hizmetlerin yapılmasıdır.
57
3.1.13. Belediye Hizmetleri
Belediyelerin yapacağı, yol, otopark, park, kanalizasyon, arıtma
tesisleri, içme suyu temini için barajların yapımı ve işletilmesi, katı atıkların
toplanması, depolanması ve değerlendirilmesi v.s. hizmetlerin yapılması veya
mevcut tesislerin yenilenerek işletilmesi gibi hizmetler sıralanabilir.
3.1.14. Kentsel Dönüşüm Hizmetleri
Şehirlerin yol, otopark, park, kanalizasyon, arıtma tesisleri, içme suyu
temini için baraj yapımı ve işletilmesi veya bu tesislerin yenilenmesi veya ilave
tesis yapılması ile işletilmesi işleridir.
Yukarıdaki konularda kentlerde
belediyeler ve kırsal alanlarda mahalli idareler ile yakın yerleşim yerlerine
kentsel dönüşümün bölge bazında ele alınması kalkınma planlarında tavsiye
edilmektedir. “Çevresel altyapı yatırımlarının yapılmasında ve işletilmesinde
ölçek ekonomisinin faydalarından yararlanmak için yerel yönetimler arasındaki
işbirliği ve eşgüdüm geliştirilecek, bu kapsamda mahalli idare birliklerinin
kurulması desteklenecektir.”30
3.1.15. Çevresel Etki Değerlendirme Hizmetleri
Kentlerde ve kırsal alanlarda çevre kanunu ve imar mevzuatı gereğince
Çevresel Etki Değerlendirme konusunda gerek projelendirilmesi ve gerekse
yapılan projelerin kontrol hizmetlerinin yapılması ile ülke genelinde çevre
korumaya yönelik kentsel altyapı ihtiyacının belirlenmesi için belediyelerin içme
suyu, kanalizasyon, atık su arıtma tesisi ve katı atıkların toplanması ve
işlenmesi tesisleri gibi altyapı ihtiyaçlarını belirleyecek kentsel altyapı ana planı
ve finansman stratejisi hazırlanma hizmetlerinin yaptırılmasıdır. Su, atık su,
30
DPT IX Beş Yıllık Kalkınma Planı, s.73
58
katı atık gibi çevre korumaya yönelik altyapı tesislerinin yapılmasında,
bakımında ve işletilmesinde ülke şartlarına en uygun sistem ve teknolojiler
tercih edilecektir.31
3.1.16. Araştırma - Geliştirme Hizmetleri
Toplumun refahı için yapılacak altyapı yatırımlarının daha ekonomik ve
verimli kullanılması için araştırma – geliştirme hizmetlerinin alınması, diğer bir
ifade ile ekonomik ve refah seviyesini yükseltici buluşların teşvik edilmesi
gerekir.
Bu konuda yine kalkınma planlarında yeni teknolojilerin ülkeye
kazandırılması için hedefler konulmuştur. “Geleceğe yönelik olarak nano
teknoloji, biyo teknoloji, yeni nesil nükleer teknolojiler ile hidrojen ve yakıt pili
teknolojileri; sanayi politikasının öncelik vereceği sektörlerdeki araştırmalar;
yerli kaynakların katma değere dönüştürülmesini amaçlayan Ar-Ge faaliyetleri;
aşı ve anti-serum başta olmak üzere yaşam kalitesinin yükseltilmesine yönelik
sağlık araştırmaları; bilgi ve iletişim teknolojileri ile savunma ve uzay sanayi
teknolojileri öncelikli alanlar olarak desteklenecektir.”32
3.1.17. Eğitim Altyapı ve Hizmetleri
Devletin yapacağı ilk, orta ve yüksek okul ile öğrencilerin konaklama
İhtiyacı için yurtların yapımı ve işletilmesi hizmetlerinin yapılmasıdır. IX. Beş
Yıllık Kalkınma Planında bu konudaki hizmetlerin destekleneceği “Eğitime
ayrılan özel kaynaklar eğitimde fırsat eşitliğine imkân sağlayacak şekilde
yönlendirilecektir. Bütün eğitim kademelerinde özel sektörün payı artırılacak,
kamu kaynaklarının en fazla ihtiyaç duyan kesimlere yönlendirilmesi
sağlanacaktır. Etkin bir kalite değerlendirme ve denetim sistemi kurulması
31
32
DPT IX Beş Yıllık Kalkınma Planı, s.74
DPT IX Beş Yıllık Kalkınma Planı, s.75
59
koşuluyla
özel
33
sağlanacaktır.”
yükseköğretim
kurumlarının
açılabilmesine
imkân
İfadesine yer verilerek, gerekli denetim altyapısı kurularak
özel üniversitelerin teşvik edileceği hususunda yeni plan hedefleri arasında yer
verilmiştir.
3.1.18. Sağlık Altyapı ve Hizmetleri
Devletin yapacağı sağlık ocağı, dispanser ve hastane gibi sağlık
kuruluşlarının yapılması ve işletilmesi kamu – özel sektör işbirliği ortak
girişimleri
ile
sağlık
desteklenmektedir.
altyapı
hizmetleri
kalkınma
planlarında
da
“Daha verimli işletilmelerinin sağlanması ve hizmet
kalitelerinin artırılması amacıyla, hastaneler idari ve mali açıdan kademeli
olarak özerkleştirilecektir. Özel sektörün sağlık alanında yapacağı yatırımlar
teşvik edilecektir.”34
3.1.19. Adalet, Güvenlik Altyapı ve Hizmetleri
Adalet hizmetlerinin görüldüğü mahkeme, icra daireleri ve adliye
saraylarının yapılması ve işletilmesi hizmetlerinin görülmesidir. Cezaevlerinin
yapılması ve işletilmesi de bu bölümde sayılabilir.
3.1.20. Genel İdare Altyapı Yatırım ve Hizmetleri
Belediye teşkilatı bulunmayan yerleşim birimlerinde okul, yol, otopark,
park, kanalizasyon, arıtma tesisleri, içme suyu temini için baraj yapımı ve
33
DPT IX Beş Yıllık Kalkınma Planı, s.75
34
DPT IX Beş Yıllık Kalkınma Planı, s.88
60
işletilmesi, katı atıkların toplanması, arıtma tesisleri, v.s. hizmetlerin yapılması
ve yenilenmesidir.
3.2. Altyapı Yatırımları Finansman Şekilleri ve Karşılaştırılması
Altyapı yatırımlarının finansman kaynakları da kamu yatırımları ile aynı
kaynaklardan sağlanmaktadır. Ancak, bu yatırımlar 1980'li yıllara kadar kamu
sektörünce ağırlıklı olarak bütçe kaynaklarından karşılanmıştır. Burada yine
öncelikli olarak bütçe kaynakları, bu kaynakların yeterli gelmediği durumlarda
iç borçlanmalar ve bunların da finansmanı karşılamadığı durumlarda ise dış
borçlanmalar yolu ile kaynak temin edilme yoluna gidilmiştir.
3.2.1. Bütçe Kaynakları ile Finansman (Bütçe, İç ve Dış Borç)
Devlet tarafından yapılması ve ekonomiye katkı sağlaması bakımından
halkın refah seviyesinin yükseltilmesi için yapılan plan ve programlar
çerçevesinde bitirilmek istenen altyapı yatırımları günümüze kadar hazırlanan
bütçe kaynaklarından finanse edilmeye devam edilmiştir.
Bütçe kaynaklarının yetersiz olduğu durumlarda ise gerek iç gerekse
dış
kaynaklardan
borçlanma
anılan
hükümetler tarafından kullanılmıştır.
yatırımların
gerçekleştirilmesinde
İç borçlanmalar hazine bonosu veya
devlet tahvili şeklinde iç piyasaya bu enstrümanlar arz edilerek finansman
temini yoluna gidilmiştir.
Dış borçlanmalar ise;
 Dünya Bankası (World Bank – WB)
 Uluslararası Para Fonu (International Monetary Fund-IMF),
 Uluslararası İmar ve Kalkınma Bankası (International Bank
for Reconstruction and Development-IBRD),
 Uluslararası Finans Kurumu (International Finance Cooperation IFC),
61
 Uluslararası Kalkınma Birliği (International Development AssociationIDA), - Çok Taraflı Yatırım Garanti Ajansı (Multilateral Investment
Guarantee Agency-MIGA),
 Avrupa Yatırım Bankası (European Investment Bank-EIB),
 Avrupa İmar ve Kalkınma Bankası (European Bank for Reconstruction
and Development-EBRD),
 Amerikalararası Kalkınma Bankası (Inter-American Development Bank
- IDB),
 Asya Kalkınma Bankası (Asian Development Bank - AsDB),
 Afrika Kalkınma Bankası (African Development Bank - AfDB),
 İslam Kalkınma Bankası (Islamic Development Bank – IsDB),
 Karadeniz Ticaret ve Kalkınma Bankası’nı (Black Sea Trade and
Development Bank - BSTDB),
gibi uluslararası finans kuruluş veya bankalarından dönemin hükümet ve
belediyeleri zaman zaman kredi kullanmışlardır. Bu kuruluşların dışından da
yapılacak olan yatırımlara göre hibe ve krediler kullanılmıştır. Bu kuruluşlardan
gelen taleplere veya hükümetler tarafından bu kredi kuruluşları yetkilileri ile
yapılan görüşmeler neticesinde içinde bulunulan
ortama göre krediler
kullanılmaktadır.
3.2.2.
Bütçe Dışı Kaynaklar ile Finansman (Fonlar)
Altyapı
yatırımlarının
bütçe
dışı
kaynaklarla
finansmanında
bu
çalışmanın “İkinci Bölüm”de geniş bir şekilde yer verildiği üzere Kamu Ortaklığı
Fonu, Toplu Konut Fonu, Savunma Sanayi Fonu, Özel Çevre Fonu gibi fonlar
ile bu fonların yönetimine yetkili kuruluşlar vasıtasıyla, altyapı yatırımları bu
fonlar tarafından karşılanmaya çalışılmıştır.
62
3.2.3.Kamu – Özel Sektör İşbirliği ile Finansmanı ve Modelleri
Kamuda şimdiye kadar altyapı yatırımları genellikle; otoyollar, karayolları,
hidroelektrik ve fosil yakıtlı termik elektrik santralleri, barajlar,
sulama
sistemleri, su arıtma ve deşarj işlemleri ile pek çok altyapılar kamu kurumları
tarafından finansmanı sağlanarak yapılarak işletilmiştir. “Dünyada bu konudaki
gelişmeler 1970’li yıllarda başlamış ve kamu-özel işbirliğini başlatan ABD’deki
Telekom hizmetleri ve elektrik dağıtım hizmetlerini örnek olarak vermek
mümkündür.
Su dağıtımı konusunda da Fransa’nın yaklaşık 200 yıllık bir
imtiyazlı şirket örneği bulunmaktadır. Konunun genel başlığı altında ve geçmiş
tecrübelerin ışığında bir değerlendirme yapıldığında ise; altyapı projelerinin
genelde çok önemli projeler olduğu, faydalanan insan sayısının diğer hizmet
sektörlerine göre oldukça fazla olduğu ve yatırım için gereken sermayenin
büyüklüğünden dolayı, özel sektörün bu alanda iş yapmadan önce gerek
finansman ile bankacılık ve gerekse teknik çalışmalar için önemli bir gayret
göstermesi gerektiğini”35 söyleyebiliriz. Bu altyapı yatırımları özel sektör
tarafından kamuya sunulmak üzere bedeli karşılığında mal ve hizmet üretmek
için kurulan tesis ve işletmelerin bütünüdür. . Bu tesis ve işletmeler kamuya ait
araziler üzerine özel sektör tarafından inşa edilmekte, sözleşme süresince
işletilmekte ve süre sonunda ise tekrar devlete iade edilmektedir.
Kamu - özel işbirliğinin kullanılabileceği alanlar ise; otoyollar,
karayolları, köprüler, tüneller, demiryolları, limanlar ve havalimanları, içme ve
kullanma suyunun sağlanması, sulama kanallarının yapılması ve işletilmesi
ile atık suyun arıtılması işlemleri, telekomünikasyon hizmetleri, elektrik
üretimi ve dağıtımı, kamu binalarının yapımı, katı atıkların değerlendirilmesi,
nükleer ve zararlı diğer atıkların imhası veya değerlendirilmesi gibi iş ve
işlemlerin yapılması ve inşası, yeni ilave yatırımların gerçekleştirilmesi,
rehabilitasyonu, işletilmesi ve idamesini (sürdürülebilirliğini) kapsamaktadır.
Sonuç olarak, altyapı sektöründe daha fazla özel sektör, daha az devlet
35
Enver Güney, Kamu Hizmetleri ve Altyapıda Kamu – Özel İşbirliği, Yaklaşım Dergisi, sayı, 19
63
sektörünün çalışabilmesi için kamu – özel sektör işbirliği modeli ile
altyapıların tamamlanacağı, zamanla tüm dünyada kendisini daha fazla
hissettireceğini söylemek, kehanet olmasa gerektir. Bu hizmetlerin en önemli
özellikleri, bütçe kaynakları ile finanse edilmesi zor olan yüksek maliyetli bu
yatırımların özel finansmanla gerçekleştirilmeleri nedeniyle bu yatırım
hizmetinden yararlananların bir ücret ödemek zorunda kalmaları, bu ücretin
piyasa koşullarına göre belirlenmesi, ödemenin işin niteliğine göre nihai
kullanıcı veya işveren kamu kurumunca (işin niteliğine göre adam başına,
maliyet artı, ölçülen birim hizmet başına gibi kriterlere göre) hizmeti
gerçekleştiren özel kuruma ödenmesidir.36 Bu konuda yapılacak sözleşme
çeşitleri aşağıda verilmiştir.
3.2.3.1. Yap – İşlet – Devret
Kamuya ait altyapı yatırımlarının kamu sektörü tarafından yapılabilirliği
için hazırlanan fizibilite raporuna istinaden gerek bakanlıklar ve gerekse yerel
yönetimler projelerini Devlet Planlama Teşkilatı’ndan gerekli ön izinleri de
alarak, ihalesini özel sektör firmalarına yapmaktadırlar. Özel Sektör firmaları
da bu altyapı için hazırlayacakları plan, program, proje, inşaat metrajları,
ekonomik ve finansal tabloları,
altyapı yatırımının inşaat süresini, işletme
süresini, üreteceği mal veya hizmeti işletme döneminde nasıl bir fiyat politikası
izleyeceğini ve devredeceği tarih gibi detayları kapsayan bir teklifle iş sahibi
bakanlık veya yerel yönetime teklifini verir, kabul görmesi üzerine sözleşme
imzalanır.
Bu yatırımlar için Kamunun hiçbir bedel ödemesi söz konusu değildir.
Ancak, altyapının gerek inşaat gerekse işletme dönemi süresince belirli
36
Enver Güney, Kamu Hizmetleri ve Altyapıda Kamu – Özel İşbirliği, Yaklaşım Dergisi, sayı, 19
64
periyotlarla kontrollerini yapmak, belirtilen sürelerde özel sektörün üretime
veya hizmete başlaması için gerekli yaptırımları elinde bulundurmaktadır.
Geniş anlamda; Yap-İşlet-Devret modeli, bir kamu altyapı yatırım veya
hizmetinin finansmanı özel bir şirket tarafından karşılanarak gerçekleştirilmesi
ve kamu tarafından belirlenen bir süre için işletilmesi ve bu süre içinde ürettiği
mal veya hizmeti, tarafların karşılıklı saptadıkları bir tarife uyarınca kamu
kuruluşlarına satması ve sürenin sonunda işletmekte olduğu tesisleri bakımı
yapılmış, eksiksiz ve işler durumda ilgili kamu kuruluşuna devredilecek şekilde
tanımlanabilir.37
Aslında bu modelin uygulaması bize çok yabancı değildir. Osmanlı
İmparatorluğu’nun son dönemlerinde yabancı şirketlerle yapılmış olan çeşitli
imtiyaz sözleşmeleri bu model ile büyük benzerlik göstermektedir. O dönemde
yapılan sözleşmelerle örneğin; İstanbul’da Tramvay, Tünel İşletmeleri, Elektrik,
Gaz İdaresi, Haydarpaşa Liman İşletmesi ve İzmir’de Liman İşletmesi,
Göztepe Tramvay İşletmesi yabancı şirketlere verilen imtiyazlardır.38
Böylece daha düne kadar devletin yapması beklenen enerji santralleri,
otoyollar, tüneller, demiryolları, limanlar, içme suyu, kanalizasyon ve atık
yönetimi, hastaneler gibi büyük altyapı projelerinin yapımı veya işletmeciliği de
özel sektöre açılmıştır. Zamanla bu örneklerin yanı sıra okullar, cezaevleri,
kamu hizmet binaları, tiyatro, stadyum, otopark, müze yapımı ve işletmeciliği
gibi önceleri Kamu – Özel Sektör İşbirliği (Public Private Partnership – PPP)
modeli çerçevesinde düşünülmeyen uygulamalarda bu kapsamda uygulama
alanı bulmuştur. Örnek vermek gerekirse başkent oluşundan sonra Berlin'de
inşa edilen İngiliz Elçiliği binasının yapımı ve işletimi bir PPP modelidir.39
37
Erol İmre, Türkiye’de Yap-İşlet-Devret Modeli; Yasal Çatısı, Uygulaması, YDK, 2001
38
Erol İmre, Age.
39
Ali Güner Tekin, Kamu – Özel Sektör İşbirlikleri, Kamu _ Özel Ortaklıkları, Mandallar, Sayı,
Nisan 2008
65
Bu modelin özelliklerine kısaca değinecek olursak; ülkemizde kamu
altyapı yatırımlarının özel sektör eliyle yapılması ve işletilmesi esastır. Kamu
altyapı yatırımları için gerekli olan finansmanı öz kaynağından mı yoksa kredi
yolu ile temin etmek özel sektörün sorumluluğundadır.
Bu tür yatırımların
inşasında ve işletilmesinde özel sektörün ileri teknoloji kullanması ve etkili
yönetim ve işletme metotları kullanması hizmetin verilmesi için önemlidir.
Bu metodun esas amacı; altyapı yatırımlarının finansmanının temin
edilmesidir. Bu model yeni yatırımlarda uygulanabileceği gibi tevsii yatırımları
(Yenileme) için de kullanılabilir. Modelde getirilen anapara kredileri ve faiz
ödemeleri için devletin herhangi bir yükümlülüğü bulunmamaktadır. Diğer bir
ifade ile bu altyapı yatırımları için kullanılan kredi ve faiz tutarları Hazinenin
garantisinde olmadığı için dış borç stoğunda da görünmeyecektir.
tesiste üretilen mamulün alım garantisini devlet taahhüt etmektedir.
Ancak
YİD
Modelinde taraflar olarak arazi veya tesisi teslim eden Kamu diğer tarafta ise
özel sektör temsilcileri bulunmaktadır.
3996 sayılı Kanun kapsamında yapılan enerji yatırımları için Hazine
Müsteşarlığı bu tesisler için temin edilen kredilerin geri dönüşlerine garanti
verilmemesine rağmen, yüklenici şirketlerin enerji satış sözleşmelerinde yer
alan hükümler çerçevesinde, bu santrallerin üreteceği enerjinin satın
alınacağına ait Hazine garantisi verilmiştir. Bu hüküm açık olarak, yüklenici
şirketler tarafından üretim santralleri tamamlanıp üretime geçtikten sonra,
üretecekleri elektriğin mutlaka satın alınacağı satın alınmaması durumunda ise
bedelinin ödeneceği “take or pay/al ya da öde” garanti etmiştir.
Yap – İşlet – Devret Modelinin avantajları;
 Devletin dış borç stoğunda borç olarak gözükmediği için finansal
tablolarını müspet yönde etkilemesi,
 Böylece özelleştirmenin halk üzerindeki menfi etkisini kaldırmaktadır ve
devlet malları heba ediliyor gibi spekülasyonları önlemesi,
66
 Özel sektörün yaratıcı etkisiyle kamuya göre daha etkin çalışması,
Şirket karını maksimize etmek için ileri teknolojileri uygulamak zorunda
olmasıdır.
Dezavantajları ise;
 Kamunun temin edeceği iç ve dış kredi maliyetlerine göre özel sektör
daha pahalı maliyetli kredi bulacağından yatırımların maliyeti yüksek
olması,
 Özel sektör hem yatırımın yapılması hem de işletilmesi aşamasında
karını maksimize etmek için üstün beceriye sahip personelle çalışmak
zorunda olması,
 İşletme süresi sonunda tesislerin tekrar devlete iadesidir.
Ancak, devlet bu dezavantajı da tesisleri işleten özel sektöre bir bedel
karşılığı kiralayabilir.
3.2.3.2. Yap-Kirala-Devret
Kamuya ait arazi ve arsalar üzerinde yapılan tesislerin belirli bir süre
kiralanarak kira ödenmesi, dönem sonunda ise tesislerin Devlete iade
edilmesidir. Bu sisteme örnek olarak; Çevre Bakanlığı Özel Çevre Koruma
Kurumu Başkanlığı Köyceğiz - Dalyan Özel Çevre Koruma Bölgesinde 1991
yılında yaptığı sözleşme ile on yıllığına İztuzu kumsalında halka hizmet için
yaptırmış olduğu tesisleri özel sektöre yaptırarak, tesislerin her yıl periyodik
bakım ve tamir masrafları yaptırılarak, kira geliri elde etmiş dönem sonunda ise
tesislerin Kuruma iade edilmesi örnek olarak verebilir.
2005 yılında 5396 sayılı Kanunla Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu'na
eklenen bir madde ile sağlık sektöründe yeni bir düzenleme yapılmıştır. Buna
göre Yüksek Planlama Kurulu'nca karar verilmesi halinde Hazine (veya
67
gerekiyorsa şahıs) arazileri üzerine özel sektörce yapılacak sağlık tesisleri
Bakanlıkça belirli bir süre üst hakkı verilmek suretiyle kiralanacak, tıbbi
hizmetler dışındaki tüm hizmetler özel sektör tarafından verilebilecektir. YapKirala-Devret olarak adlandırılabilecek bu PPP modeli ile ilgili uygulama
yönetmeliği de Temmuz 2006 da yürürlüğe girmiş olup, yakın gelecekte somut
projelerin devreye girmesi beklenmektedir.40
3.2.3.3. Yap-İşlet
13.6.1994 Tarihinde yayınlanan 3996 Sayılı Kanunun üçüncü
maddesinin (a) bendinde “Yap-İşlet-Devret Modeli: İleri teknoloji ve yüksek
maddi kaynak ihtiyacı duyulan projelerin gerçekleştirilmesinde kullanılmak
üzere geliştirilen özel bir finansman modeli olup, yatırım bedelinin (elde
edilecek kâr dâhil) sermaye şirketine veya yabancı şirkete, şirketin işletme
süresi
içerisinde
ürettiği
mal
veya
hizmetin
idare
yararlananlarca satın alınması suretiyle ödenmesi,”
veya
hizmetten
hükmü çerçevesinde
elektrik üretim işletmeleri kurulmuştur.
Bu tesislerde üretilen elektrik devletçe satın alınmaktadır ve uygulama
Kamu – Özel işbirliği örneği uygulamasıdır.
Bu sözleşmelerde yaşanan
problemler sebebiyle 2006 yılında çıkarılan 5539 Sayılı Kanunu ile bu
sözleşmelerde “Özel Hukuk Sözleşmeleri” olarak hükme bağlanmıştır. Ayrıca,
5302 Sayılı İl Özel İdareleri Kanunu, 5355 Sayılı Mahalli İdare Birlikleri
Kanunu, 5393 Sayılı Belediyeler Kanunlarında yer verilen hükümler ile YİD ve
Yİ modeli ile tesislerin kurulması ve işletilmesi imkânı sağlanmıştır.
40
Ali Güner Tekin, Kamu – Özel Sektör İşbirlikleri, Kamu - Özel Ortaklıkları, Mandallar, Sayı,
Nisan 2008
68
3.2.3.4. İlave Yatırım Yap-İşlet
Kamunun elindeki mevcut altyapı işletme ve tesislerinin özel sektör
tarafından yenileme yatırımları ( ilaveler) yapıldıktan sonra işletilmesi işidir.
Teknolojik bakımdan geri kalmış çağa ayak uyduramayan tesislerin yeni
teknolojilerle donatılarak verimli hale getirilerek çalıştırılmasıdır.
3.2.3.5. İşletme Hakkı Devri
2983 Sayılı Kanunun
Hakkının;
“Kamu
iktisadi
üçüncü Maddesinin (e) bendinde İşletme
Teşebbüslerinin
müessese,
işletme,
bağlı
ortaklıklarına ve benzerlerine ait tesislerin belirli süre ve şartlar dâhilinde
gerçek ve tüzel kişiler tarafından işletilmesi ve varsa mamullerinin pazarlama
ve dağıtımının yapılması hakkının devrini” ifade ettiği hükme bağlanmıştır.
Ayrıca 3096 Sayılı Türkiye Elektrik Kurumu Dışındaki Kuruluşların
Elektrik Üretimi, İletimi, Dağıtımı Ve Ticareti İle Görevlendirilmesi Hakkındaki
Kanun 5 inci maddesi “Görev bölgelerinde kamu kurum ve kuruluşlarınca
(Kamu iktisadi teşebbüsleri dâhil) yapılmış veya yapılacak üretim, iletim ve
dağıtım tesislerinin işletme haklarının görevli şirketlere verilmesine Bakanlar
Kurulu tarafından karar verilebilir.” hükmüne yer vermiştir. Mevcut tesisler ile
inşaatı sürdürülmekte olan tesislerin işletme hakları devir alınabilir.
3.2.3.6. Uzun Süreli Kiralama
Kamuya ait işletme veya tesisler uzun süreli olarak,
işbirliği sözleşmeleri çerçevesinde özel sektöre kiralanabilir.
kamu – özel
69
3.2.3.7. Tasarla-Yap-Finanse Et-İşlet
Yap – işlet – devret modelinde olduğu gibi yine kamuya ait arsa ve
araziler üzerinde yapılacak olan tesisin tasarlanması inşaatının yapılması her
türlü
masraflarının
özel
sektör
tarafından
karşılanarak
işletilmesi
sözleşmeleridir.
3.2.3.8. Yap-Sahiplen-İşlet-Devret
Yine kamuya ait arsa ve araziler üzerinde yapılan, sahiplenilip işletilen,
işletme dönemi sonunda tekrar kamuya iade edilen kamu – özel işbirliği
sözleşmeleri ile yapılan taahhütlerdir.
3.2.3.9. Yenile-İşlet-Devret
Kamu sektörünün elinde atıl bulunan veya teknolojisi eski tesislerin özel
sektör tarafından yenilenmesiyle işletme dönemi süresince işletilen süre
bitiminde ise tekrar kamuya iade edilen sözleşmeleri kapsamaktadır.
3.2.3.10. Yap-Sahiplen-İşlet
Kamu sektörüne ait arsa ve araziler üzerinde yapılan, sahiplenilip
işletilen ancak, işletme dönemi sonunda kamuya iade edilmeyen kamu – özel
işbirliği sözleşmeleri ile yapılan işleri kapsar.
70
3.2.3.11. Yap-Devret-İşlet
Kamu sektörüne ait arsa ve araziler üzerine yapıldıktan sonra mülkiyeti
kamuya ait kalmak üzere işletilen işletme ve tesislere ait sözleşmelerdir.
3.2.3.12. Kamu-Özel Ortak Şirket Kurma
Kamu sektörü ile özel sektör birlikte belirlenen paylar nisbetinde ortak
olarak birlikte bir şirket kurarak ticaret yapmaları keyfiyetidir. Bu şirketlerin ana
statüsünde ortakların hak ve borçları konularak şirket kurulur ve faaliyetine
devam eder.
3.2.4.
Kamu – Özel Sektör İşbirliği Modellerinin
Uygulama Şekilleri
Kamu – Özel Sektör İşbirliği arayışları dünyada 1970’li yıllardan beri
uygulanmakta, ülkemizde ise 1980’li yıllardan itibaren arayış ve uygulamalara
başlanmıştır.
Bu uygulamalarla birlikte ortaya çıkan uyuşmazlıklar ve
karşılaşılan güçlükler de sık sık yasalar ve yönetmelikler çıkarılarak veya
mevcutlara birkaç madde ilave edilerek, sıkıntılar aşılmaya çalışılmıştır. Ancak
bu
modellerin
bazılarında
çeşitli
sebeplerle
ciddi problemler
çıkmış,
yatırımcıların bir kısmı inşaat aşamasında hukuki yoldan çözüm aramakta
olduğu görülmektedir.
Ülkemizde KÖSİ uygulamalarına ait bilgiler aşağıda
verilmiştir.
3.2.4.1. Enerji Sektörü
Altyapı yatırımlarının finansmanında kullanılan diğer Kamu – Özel
Sektör İşbirliği uygulamalarından ise YİD ve Yİ modelleri enerji sektöründe
yoğun bir şekilde kullanılmaya başlanmıştır. Elektrik üretiminde hem HES’ leri
hem de DGKÇS’ lerinde yoğunlukla kullanılmıştır.
71
TABLO - 5 İŞLETMEDEKİ YİD PROJELERİ
SÖZLEŞME
TARİHİ
İŞLETMEYE
ALINMA
TARİHİ
28.05.1993
05.06.1999
478 MW
28.05.1993
12.06.1999
478 MW
3 Gebze-Dilovası DG Santralı
31.05.1996
21.01.1997
253,4 MW
235.634.000 $
4 Esenyurt DGKÇS
12.05.1993
22.05.1999
180 MW
178.385.000 $
5 Birecik Barajı ve HES
19.03.1993
04.10.2001
672 MW 2,66 Milyar DM
6 Berdan HES
15.11.1993
27.12.1996
10 MW
9.195.000 $
7 Çal HES
09.03.1996
12.01.2001
2,2 MW
3.022.000 $
8 Çamlıca HES
09.09.1994
12.12.1998
84 MW
164.986.100 $
9 Aksu-Çayköy HES
19.02.1986
01.11.1989
13 MW
1.9 Milyar TL
10 Fethiye HES
30.07.1996
20.12.1999
16,5 MW
21.159.983 $
11 Tohma-Medik HES
10.06.1996
23.12.1998
12,5 MW
10.204.376 $
12 Girlevik II-Mercan HES
11.02.1999
30.03.2001
11,58 MW
15.796.300 $
13 Gönen HES
05.02.1996
07.03.1998
10,6 MW
11.265.000 $
14 Kısık HES
18.08.1988
05.01.1994
9,6 MW
4.326.000 $
15 Hasanlar HES
18.06.1987
17.05.1991
8 MW
5.939.000 $
16 Suçatı HES
31.05.1996
18.01.2000
7 MW
11.556.100 $
17 Dinar II HES
30.02.1998
01.12.2000
3 MW
4.119.310 $
18 Ahiköy II HES
13.08.1990
18.11.1999
2,498 MW
3.220.000 $
19 Ahiköy I HES
13.08.1990
02.09.1999
2,126 MW
3,216.000 $
20 Sütçüler HES
14.06.1991
18.06.1998
2 MW
2.007.500 $
21 Bozcaada RES
13.06.2002
25.06.2000
10,2 MW
13.907.878 $
22 Çeşme-Alaçatı RES
30.07.1998
28.11.1998
7,2 MW
8.748.255 $
NO
PROJENİN ADI
Marmara
1 Santralı
Ereğlisi-Trakya
DGKÇ
Marmara
2 Santralı
Ereğlisi-Unimar
DGKÇ
Kaynak: HM - ETKB
KURULU
GÜCÜ
TOPLAM
YATIRIM
TUTARI
72
Enerji sektöründe 22 adet YİD modeli ile sözleşmeye bağlanan tesisler
yukarıdaki tabloda (Tablo – 5) verilmiştir. Bu tesislerin dördü Doğal Gaz
Kombine Çevrim Santralı(DGKÇS), 16’sı Hidro Elektrik Santralı(HES) ve ikisi
ise Rüzgâr Elektrik Santralıdır(RES). Sözleşmeler 1986 tarihinden itibaren
imzalanmaya başlamış ve çeşitli tarihlerde olmak üzere 2001 yılına kadar
yapım süresi biten tesisler üretime geçmiştir.
Bu santrallerin hepsinde de üretim alım garantisi bulunmaktadır. Diğer
bir ifade ile kamu için üretim miktarını al ya da öde prensibi geçerlidir. Üretilen
enerji iletim hatlarından tüketicilere ulaştırılmaktadır. Üretici tesisin çıkışında
ürününü sayaçlardan geçirerek EÜAŞ’ne teslim etmiş sayılmaktadır. Kayıp ve
kaçaklar üretici firmayı ilgilendirmemektedir. Enerjinin iletiminden TEİAŞ,
tüketicilere satış ve dağıtımından ise TETAŞ şirketleri sorumlu bulunmaktadır.
Tablo - 6 4628 SAYILI KANUN İLE TANIMLANAN "MEVCUT SÖZLEŞMELER"
KAPSAMINA GİREN ve İŞLETMEDE OLMAYAN YİD PROJELERİ
SIRA
NO
1
PROJE ADI
ESKİŞEHİR DG
PROJE
YERİ
FİRMA
ADI
K.GÜÇ
MW
ÜRETİM
GWh/YIL
ESKİŞEHİR
ESEL Enerji A.Ş.
1 99,0
1.300,0
2 06,0
1.400,0
75,0
455,0
2
K.EREĞLİ DG
ZONGULDAK
ATAM ALAPLI Elk.
Ltd. Şti .
3
KIRKLAREL İ DG
KIRKLAREL İ
ALARKO-ALTEK
4
YALOVA DG
YALOVA
AKEL A.Ş.
3 06,0
1.990,0
5
KONYA
ILGIN
TERM. SANT.
KONYA
KONYA
ILGIN
ELEKT.LTD.ŞTİ.
4 25,0
2.900,0
1.2 11,0
8.045,0
TERMİK TOPLAMI
Kaynak: HM - ETKB
NOT
73
Tablo - 6a 4628 SAYILI KANUN İLE TANIMLANAN "MEVCUT SÖZLEŞMELER"
KAPSAMINA GİREN ve İŞLETMEDE OLMAYAN YİD PROJELERİ DEVAMI
SIRA
NO
PROJE ADI
PROJE
YERİ
FİRMA
ADI
K.GÜÇ
MW
ÜRETİM
GWh/YIL
1
MAZI I RES
İZMİR
MARE RES Elekt.A.Ş.
39,0
131,9
2
KOCADAĞ II RES
İZMİR
KORES Üret.A.Ş.
26,0
80,5
3
BANDIRMA RES
BALIKESİR
BANGÜÇ Tic.A.Ş.
15,0
49,6
4
DATÇA RES
MUĞLA
29,0
84,3
5
ÇEŞME RES
İZMİR
DARES Tic.A.Ş.
PROKON-ENER
Tic.A.Ş.
12,0
36,0
6
KAPIDAĞ RES
BALIKESİR
KAPIDAĞ Tic. A.Ş.
35,0
87,7
1 56,0
470,0
25,0
187,2
25,0
187,2
2,0
14,0
9,0
46,0
20,0
81,4
17,0
42,2
11,0
59,0
T.G.T. ELEK. A.Ş.
KARADENİZ
ENER.
A.Ş.
41,0
198,0
16,0
50,8
65,0
259,0
42,0
195,0
510,0
1.290,0
250,0
785,6
190,0
679,0
5,0
31,5
7,0
36,0
8,0
35,0
3,0
13,5
1.196,0
3.816,0
RÜZGAR TOPLAM
1
AYDIN-GERMENCİK
JEO.
AYDIN
GÜRMAT A.Ş.
JEOTERMAL
TOPLAM
1
YUKARIAKÇAY HES MUĞLA
2
ARIT HES
BARTIN
3
PAMUK HES
MERSİN
4
KEKLİCEK HES
MALATYA
5
SUŞEHRİ PROJESİ
SİVAS
6
LAMAS III-IV HES
MERSİN
7
ARALIK HES
ARTVİN
8
AKKÖY I HES
GİRESUN
9
ÇAMLIHEMŞİN HES RİZE
BOROVA-TML
EN.SAN.ve TİC.A.Ş.
BOROVA-TML
EN.SAN.ve TİC.A.Ş.
PAMUK HES ELEKT.
ÜRET.A.Ş.
BİLGİN ELEKT .ÜR.
İL.DAĞ.ve TİC.A.Ş.
YAPI
PROJE
MER.TİC.SAN.A.Ş.
10 BOYABAT HES
SİNOP
11 YEDİGÖZE HES
ADANA
AKKÖY ENERJİ A.Ş.
ÇAMLIHEMŞİN ENERJİ
A.Ş.
ELKT.ÜRET.ve
TİC.LTD. ŞTİ.
ERG İNŞAAT KOLLEK.
ŞTİ.
12 AKKÖY II HES
GİRESUN
AKKÖY ENERJİ A.Ş.
KEBAN
13 HES
DERESİ
ELAZIĞ
14 FIRNIS HES
K.MARAŞ
15 ÇALDERE HES
MUĞLA
16 KOVADA -III HES
ISPARTA
HES TOPLAM
28 GENEL TOPLAM
Kaynak: HM - ETKB
ÇİLTUĞ ISI SAN. VE
TİC. A.Ş.
MARAŞ
ENER.YAT.
A.Ş.
ÇALDERE
ENERJİ
A.Ş.
KOVADA
ELEKTRİK
A.Ş.
2.588,0 12.518,2
NOT
.
74
4628 Sayılı Kanun ile tanımlanan “Mevcut Sözleşmeler” kapsamına
giren ve işletmede olmayan beş doğal gaz termik santralı, altı adet rüzgâr
enerji santralı, bir adet jeotermal enerji santralı 16 adet Hidroelektrik
santralından bazıları tahkime gitmiş, bazılarında inşaat sürmekte bazılarında
ise bürokratik işlemleri sürdürülmektedir. Detaylı liste yukarıdaki tablolarda
(Tablo-6 ve Tablo-6a) verilmiştir.
Tablo - 7 YAPIM VE İŞLETME AŞAMASINDAKİ Yİ PROJELERİ
ADI
Gebze DGKÇ
1 Santralı
Adap azarı
2 DGKÇ Santra lı
İzmir
3 Santralı
İŞLETMECİ
(GÖREVLİ)
ŞİRKET
TOPLAM
İŞLETMEY KURULU YATIRIM
TUTARI
SÖZLEŞM E ALINMA GÜCÜ
MW
milyon $ *
E TARİHİ
TARİHİ
Gebze Elek.Üretim
Ltd. Şti.
08.10.1998
Adapazarı
Elek.Üretim
Ltd.
Şti.
08.10.1998
26.10.2002
1.540
733
Üretimde
10.10.2002
770
407
Üretimde
1.520
747
Üretimde
770
478
İnşaatı
devam ediyor
1.210
1.370
Üretimde
KURULU
GÜCÜ
MW
DEVİR
BEDELİ
milyon $
SÖZLEŞM
E TİPİ
620
185
İmtiyaz
KURULU
GÜCÜ
MW
DEVİR
BEDELİ
milyon $
SÖZLEŞM
E TİPİ
29,8
İz bedeli
İmtiyaz
DGKÇ İzmir Elek. Üretim
Ltd. Şti.
08.10.1998
Ankara DGKÇ Baymina
Enerji
4 Santralı
A.Ş.
06.11.1998
İskenderun
Termik Santralı İskenderun Enerji
5 (ithal kömür)
Üretim ve Tic. A.Ş. 08.01.1999
ŞU
ANDAKİ
DURUMU
29.03.2003
* Tutarlar, Hazine Müsteşarlığınca düzenlenen teşvik belgelerinden çıkarılmıştır.
Kaynak: HM - ETKB
Tablo - 7a İMTİYAZ PROJELERİ
ADI
Çayırhan
1 Termik
Santralı
ADI
İŞLETMECİ
(GÖREVLİ)
ŞİRKET
SÖZLEŞM
E TARİHİ
DEVİR
TARİHİ
01.07.2000
Park
Termik
Elek. A.Ş.
05.10.2001 04.10.2001
İŞLETMECİ
(GÖREVLİ)
ŞİRKET
SÖZLEŞM
E TARİHİ
DEVİR
TARİHİ
Bilgin Elek.Ürt.
08.08.1996 08.12.1996
1 Hazar I-II HES İlt. Dağ. A.Ş.
Kaynak: HM - ETKB
Yapım ve işletme aşamasındaki DGKÇS ile termik ve hidroelektrik
santrallerine ait bilgiler yukarıdaki tabloda (Tablo–7 ve Tablo–7a) verilmiştir.
75
Üretime alınan bu santraller yüksek verimliliğe sahiptir. “Adapazarı,
Gebze, İzmir DGKÇS ülkenin ilk Yap-İşlet (Yİ) modeli enerji projesidir. Projenin
gerçekleştirilmesi için gerekli proje Finansmanı’nın tamamı, yerli ve yabancı
özel sermaye tarafından sağlanmıştır. Yakıtın enerjiye dönüştürülmesinde,
kömürle çalışan geleneksel termik santrallerden yaklaşık %40 daha yüksek bir
işletme verimi sağlar. Her üç santralin yapımında en son teknolojiler
kullanılmıştır. Bu santraller kullandıkları yakıtın elektriğe dönüştürülmesinde
%55-60 oranında bir verime ulaşılmaktadır; kömür santralleri için eşdeğer
rakamlar %35-40 dolayındadır.”41
3.2.4.2. Ulaştırma Sektörü
Ulaştırma sektöründe uygulanan KÖSİ modellerinden YİD projeleri enerji
projelerine göre daha problemsiz gerçekleştirilmiştir.
Devlet Hava Meydanları İşletmesi Genel Müdürlüğü (DHMİ) tarafından
gerçekleştirilen projelerde YİD modeli temelde kullanılan KÖSİ modelidir. Son
dönemde YİD modeli kullanılarak gerçekleştirilen havaalanı projelerinden
bazıları aşağıda gibidir;42
41
42
•
Milas-Bodrum Havaalanı Dış Hatlar Terminal Binası
•
Antalya Hava Limanı Yeni Dış Hatlar Terminali Binası
•
Bodrum-Güllük Havaalanı İnşaatı Projesi
•
Esenboğa Havalimanı Yeni İç-Dış Hatlar Terminal Binası Projesi
•
Adnan Menderes Hava Limanı Yeni Dış Hatlar Terminal Binası İşi
•
Dalaman Hava Limanı Yeni Dış Hatlar Terminal Binası İnşaatı Projesi
•
Antalya Hava Limanı II. Dış Hatlar Terminal Binası Projesi
Fikret Keskinel, Türkiyede elektrik üretime ve doğalgaz kombine çevrim santralleri, İstanbul
Bülten, Sayı 87, 2006
M.Burak Şener, Kamu Özel İşbirliği modellerinin uygulanmasında Risk Paylaşımı, H.M.
Ankara, 2009
76
•
Atatürk Havalimanı Yeni Dış Hatlar Terminal Binası Katlı Otopark ve
Mütemmimleri Projesi
DHMİ tarafından gerçekleştirilen projelerin başarılı projeler olmasının
temel nedeni taraflar arasındaki risklerin dağılımının dengeli biçimde
gerçekleştirilmesidir.
Projelerin
tüm
aşamaları
bir
bütün
olarak
değerlendirildiğinde yer seçiminden başlamak üzere adımların doğru atıldığı
görülmektedir.43
3.2.4.3. Liman Projeleri
Ülkemizde limanların bir kısmı DDY Genel Müdürlüğü bünyesinde
işletilmektedir. İzmir, Mersin, Bandırma, Derince, Haydarpaşa, İskenderun ve
Samsun limanları İşletme Hakkı Devri yöntemi ile özelleştirilme çalışmaları
sürdürülmektedir.
Demiryolları, Limanlar ve Havaalanları Genel Müdürlüğü (DLH)
tarafından YİD modeli ile yürütülen liman projeleri arasında Yalova-Tekirdağ
Yat Limanı, Avşa Adası Türkeli Yat Limanı ve Bodrum Yat Limanları
bulunmaktadır.
3.2.4.4. Otoyol Projeleri
KÖSİ
modelinin
otoyol
projelerindeki
uygulamasını
da
liman
projelerinde olduğu gibi ikiye ayırarak incelemek mümkündür.
43
M.Burak Şener, Kamu Özel İşbirliği modellerinin uygulanmasında Risk Paylaşımı, H.M.
Ankara, 2009
77
Bazı otoyol projelerinin ÖİB tarafından İşletme Hakkı Devri (İHD)
yöntemi kullanılarak özelleştirilmesi planlanmaktadır. Bu bağlamda, İzmirAydın, İstanbul-Ankara ve İzmir-Çeşme Otoyolu gibi otoyollar söz konusu
program kapsamına alınmıştır. Herhangi bir yapım işlemi olmadığından
yalnızca işletme dönemindeki riskler gündeme gelmektedir. Özelleştirme
işleminin tamamlanmasına kadar olan dönemde her türlü bakım, onarım,
işletme ve benzeri işler KGM tarafından yürütülecektir. 44
Gebze – İzmir Otoyol projesi ise YİD modeli ile yaptırılacak olan bu
projenin çalışmaları sürdürülmektedir.
3.2.4.5. Belediye Projeleri
Belediyelerin temiz su temini ve kullanımı ile kanalizasyon ve evsel
atıkların arıtılması, katı atıkların değerlendirilmesi konularında YİD modeli
kullanılmaya başlanmıştır.
İzmit Büyükşehir Belediyesi İzmit Şehri Kentsel ve Endüstriyel su temin
projesi YİD modeli yapılmıştır. Ancak problemleri olduğu Sayıştay’ın denetim
raporundan YİD modelinin en önemli riski, model kapsamında verilen satın
alma garantilerinin kamu kesimini, projelerin YİD modeli ile gerçekleştirilmesi
suretiyle elde edilen avantajı aşacak bir ödeme yükümlülüğü altına sokması
tehlikesidir. Bu risk İzmit Su Projesinde gerçekleşmiştir. Şöyle ki: İBB’nin;
Üretilen suyun maliyetinin yüksek olması, bazı endüstriyel kuruluşlar ve çevre
belediyelerle su satış bağlantılarını zamanında yapmaması, malî durumunun
iyi olmaması, bu tesislerle ilgili problemlerin 2014 yılına kadar devam edeceği
Sayıştay’ın Nisan 2002 raporundan anlaşılmaktadır.45
44
M.Burak Şener, Kamu Özel İşbirliği modellerinin uygulanmasında Risk Paylaşımı, H.M. Ankara,
2009
45
Sayıştay Başkanlığı 11.04.2002 tarih ve 5022/1 sayılı raporu, sonuç bölümü
78
Ankara, İzmir, Antalya ve Kayseri gibi Büyükşehir belediyelerinin de
çeşitli projeleri YİD modeli ile ilgili çalışmaları devam etmektedir.
3.2.4.6. Gümrük Müsteşarlığı Projeleri
Gümrük kapılarının modernizasyonu kapsamında YİD modeli ile
Gürbulak, İpsala, Habur, Cilvegözü ve Kapıkule Gümrük Kapıları projelerinin
uygulama çalışmaları sürdürülmektedir.
3.2.4.7. Muğla İli, Ortaca – Dalyan, Dalyanağzı Günübirlik Alan
Tesisleri Yap – Kirala ve İşlet – Devret Modeli Uygulaması
Çevre Bakanlığı, Özel Çevre Koruma Kurumu (ÖÇKK) Başkanlığınca
1990 yılında Kuruma ait Köyceğiz – Dalyan Özel Çevre Koruma Bölgesi
sınırları içerisinde bulunan günübirlik alan tesisleri ve işletmesi Altyapı
yatırımları KÖSİ modelleri çerçevesinde bir uygulama yapılmış ve 1991 – 2000
yılları arasında 10 yıllık süre için hazırlanan YİKD modeli sözleşmesi
46
ile
yapılan Muğla İli Ortaca İlçesi Dalyanağzı Mevkiindeki Günübirlik Alan Tesisleri
ve İşletmesine ait bilgiler aşağıda verilmiştir.
Köyceğiz-Dalyan
Özel
Çevre
Koruma
Bölgesinde
özellikle
Dalyanağzı’nıda içerisine alan kumsalda doğal niteliklerin korunmasını esas
alan ve çevre koruma genel ilkelerine paralel bir planlama yaklaşımı izlenerek
çalışmalar yapılmıştır. Tümüyle hassas bölge olan Dalyan ve Köyceğiz gerek
doğal, gerek tarihi, gerekse ekolojik anlamda çok değerli bölgelerden biridir.
Aynı zamanda özellikle Dalyan turizm yatırımlarının yoğunlaştığı bir yerleşim
beldesidir. Köyceğiz Gölü, akarsular, Dalyan Kanalı, Dalyan ağzı ve deniz
özellikle kirlenmeye açık olan bu alan korunması gerekli bölgelerdendir.
46
Muğla İli Ortaca İlçesi Dalyanağzı Mevkiindeki Günübirlik Alan Tesisleri ve İşletmesi Sözleşmesi
Ekler kısmanda verilmiştir.
79
Kumsal Dalyan’dan kara yolu ile Gökbel Köyü üzerinden İztuzu gölü
tarafındaki deniz kenarına, Dalyan’dan teknelerle kanallardan geçilerek
kumsaldaki iskelelere, Fethiye ve Marmaris’ten ise büyük teknelerle
Delikada’daki iskeleye bağlanmakta oradan yine küçük teknelere aktarılan
Resim – 1 Dalyanağzı’nın 1988 Yılındaki (Ö.Ç.K.Bölgesi ilan edilmeden) hali
Turistler kumsala çıkmaktadırlar. Bu günübirlik alanı turizm mevsimi boyunca
günde ortalama 3.500 kişi ziyaret etmekte, bazı günlerde ise yerli ve yabancı
turist sayısının toplam 5.000 kişiyi bulduğu görülmektedir47.
Bu tesislerin planlaması 1989 yılında Köyceğiz – Dalyan Özel Çevre
Koruma Bölgesi olarak ilan edilmesinden sonra gerçekleşmiştir. Bu tesisler
yapılmadan önce yöre halkı kumsalda (Resim – 1) yaz mevsiminde kendilerine
47
ÖÇKK Başkanlığı, www.occk.gov.tr
80
barakalar yapmakta ve sezon sonuna kadar orada dinlenme amacıyla
konaklamaktadırlar.
Turizmin pek gelişmediği bu yıllarda ihtiyaçlarını kendileri getirmekte,
kullanım sularını denizden kullanarak, tuvalet ihtiyaçları yapılan kulübelerde
gidermekte, atıklar ise kumsala kazılan fosseptiklerde toplanmakta, dolunca
denize deşarj edilerek, doğal olarak temiz olan bu günübirlik alan ve çevre
kirletilmekteydi. Özel Çevre Koruma bölgesi ilanından sonra, hem kumsal ile
çevre hem de yöredeki yaban hayatı da bu kirliliklerden korunmaya
başlanmıştır.
Dalyanağzı/İztuzu kumsalında bulunan deniz kaplumbağaları ve üreme
alanlarının korunması amacıyla, ancak insanların da deniz, kum kullanımı
olarak çok yoğun bulundukları bu sahanın gündüz insanlar tarafından gece
kaplumbağalar tarafından kullanımını sağlayan bir düzenleme geliştirilerek, bir
bakıma doğa ile insanların paylaştığı örnek bir proje oluşturulmuştur.
Bu kumsal Akdeniz’de nadir bulunan, içerisinde her hangi bir evin,
dükkânın ya da otelin bulunmadığı çam ormanlarıyla kaplı sıra dağlar ve nehir
deltasıyla çevrili beş kilometre uzunluğunda, 250 metre genişliğinde yay gibi
sahil bandından oluşmaktadır.
“Gün
boyunca
insanlar
kıvrılan
yürümekte ve güneşten yararlanmaktadırlar.
dalgaların
sesiyle
yüzmekte,
Ancak gece olunca İztuzu’na
girişte bariyer kapatılmakta ve kumsal, doğa ve özellikle dünya üzerinde
yaşamını sürdüren en eski türlerden biri olan ve yumurtalarını Mayıs ayından
Eylül ayına kadar bu sahile bırakan yüzlerce iribaşlı deniz kaplumbağaları
(Caretta caretta) tarafından körfez ve kumsal kullanılmaktadır.”48
48
Annie Gatti, Time Online, 2008
81
Yeni
kurulmuş
bulunan
ÖÇKK
altyapı
yatırımlarını
süratle
tamamlayabilmek ve finansman temin etmek maksadıyla İztuzu/Dalyanağzı
günübirlik alanını YKİD modeli ile sözleşme ve aşağıdaki eklerinden oluşan;
İhale Şartnamesi,
Özel İdari Şartname,
Özel Teknik Şartname,
Bayındırlık ve İskân Bakanlığı Genel Teknik Şartnamesi,
Bayındırlık ve İskân Bakanlığı, Bayındırlık İşleri Genel Şartnamesi,
Plan ve projeleri,
Metraj ve keşif Cetvelleri hazırlanmıştır.
İhalesi; bu işi yapan turizm belgesi sahibi olan civardaki firmalara
mektupla ve katılım fazla olması amacıyla günlük ve yerel gazetelerle ilan ile
duyurulmuş,
ihale gününde alınan teklifler arasında uygun bulunan, Binlik
Motorlu Araçlar Turizm ve Ticaret A.Ş. ile sözleşme yapılmış, on yıllık süre
tesislerin yeri teslim edilerek süresi başlatılmıştır.
82
Resim – 2 Dalyan, Kanallar - İztuzu sahil bandının genel görünümü49
Bu tesisler için Binlik A.Ş ile YKID sözleşmesine; iki adet Büfe (60 m2.),
iki adet tuvalet ve lavabo üniteleri (kadın ve erkek bölümleri ayrı ayrı ), dört
adet soyunma kabini (34 m2.), 16 adet pergole (gölgelik) grubu,(16x9=144
m2.) ve bir adet sağlık kabini(15 m2.) işletmeye konu edilmiştir.
49
Çevre Bakanlığı Özel Çevre Koruma Kurumu Başkanlığı arşivinden
83
Resim – 3 Dalyanağzı Günübirlik Tesisleri ve kumsal
Tesise ait ahşap yapıların yaban hayatına zarar vermemesi için, tabiat
şartlarına uyumlu ahşaptan yapılmış ve çatılarının üzeri kamışla örtülmüş
kamufle edilebilir özellik sağlanmıştır.
Resim – 4 Kanal Kapakları ve Tesislerden bir ünite
84
TABLO – 8
MUĞLA İLİ ORTACA İLÇESİ DALYANAĞZI GÜNÜBİRLİK ALAN TESİSLERİ
BAŞLANGIÇ YILI MALİYETLER TABLOSU (*)
HARCAMALAR
BİRİM FİATI (TL)
Uygulama Süresi Maliyetleri
TUTARI (TL)
350.000.000
İnşaat Giderleri
350.000.000
İşletme süresi Maliyetleri
İşletme Kirası
75.000.000
75.000.000
İşletme yıllık bakım onarım Giderleri
7.500.000
7.500.000
Tesislerin sigortalama giderleri
1.650.000
1.650.000
Personel Giderleri (**)
Yönetici
1
900.000
4.950.000
Doktor
1
750.000
4.125.000
Sağlık Elemanı
1
450.000
2.475.000
Kasiyer
3
550.000
9.075.000
Garson
5
450.000
12.375.000
Saha elemanı
6
400.000
13.200.000
Gece Bekçisi
2
500.000
5.500.000
Tekne ( 6,5 mt. 9,9 HP)
1
3.500.000
3.500.000
Personel için Tekne (12 mt. Ahşap)
1
4.000.000
4.000.000
Vidanjör Tekne ( 12 mt. 5 Ton kapasiteli)
1
6.500.000
6.500.000
Akaryakıt ve bakım giderleri (mazot, benzin, yağ, v.s. )
Genel Toplam
2.500.000
502.350.000
Not : (*) 1991 Yılı Fiyatları ile
(**) Mevsimsel çalışma 15 Mayıs _ 30 Ekim olarak 5,5 ay alınmıştır.
ÖÇKK;
Dalyanağzı günübirlik tesisleri Yap – Kirala ve İşlet – Devret
Modeli ile yapılmasa özel kuruluş kanununun kuruma vermiş olduğu görevleri
yerine getiremeyeceği gibi bu koruma alanı içinde bulunan kumsala gelen yerli
ve yabancı turistler çevre ve doğayı koruma bilincini veremeyecektir. Bu
tesislerle hem doğayı koruma görevi ifa edilirken hem de gelen turistlerin
günübirlik ihtiyaçları karşılanmıştır.
85
Resim – 5 Tesislerden Sağlık Kabini
ÖÇKK.’nun kendisi bu görevleri yerine getirmesi durumunda 1991 yılında
o yılın fiyatları ile Tablo – 8’de görüleceği üzere 502.350.000.- TL. bir kaynak
ayıracaktı, ancak Tablo – 9’da detayı verilen giderler bu tesislerin işletmeye
verilerek; hem bu dönemdeki finansman yükünden kurtulmuş, hem de ne
kadar yeni kurulmuş bir kuruluş olsa dahi devletin ağır işleyen mekanizmasının
etkisi her zaman hissedilecek ve ayrıca bu personel sayısı aynı hizmeti
veremeyecektir. Tüm bunlara ilave olarak 1991 yılından itibaren her yıl %35
oranında arttırılacak ( 75.000.000.- TL.) kira gelirleri elde edilmiştir.
86
TABLO - 9
BİNLİK MOTORLU ARAÇLAR SANAYİ VE TİCARET A.Ş
DÖNEMSEL GİDERLER TABLOSU
BİNLİK A.Ş.
HARCAMALAR
ÖÇKK
TUTARI (TL)
Uygulama Süresi Maliyetleri
TUTARI (TL)
350.000.000
İnşaat Giderleri (1/10 oranında)
35.000.000
35.000.000
İşletme süresi Maliyetleri
İşletme Kirası (Bir yıllık)
75.000.000
75.000.000
0
İşletme yıllık bakım onarım Giderleri
7.500.000
7.500.000
7.500.000
Tesislerin sigortalama giderleri
1.650.000
1.650.000
1.650.000
Yönetici
1
900.000
4.950.000
4.950.000
Doktor
1
750.000
4.125.000
4.125.000
Sağlık Elemanı
1
450.000
2.475.000
2.475.000
Kasiyer
3
550.000
9.075.000
9.075.000
Garson (Sahada)
5
450.000
12.375.000
12.375.000
Saha elemanı
6
400.000
13.200.000
13.200.000
Gece Bekçisi
2
500.000
5.500.000
5.500.000
Tekne ( 6,5 mt. 9,9 HP)
1
3.500.000
350.000
350.000
Personel için Tekne (12 mt. Ahşap)
1
4.000.000
400.000
400.000
Vidanjör Tekne (12 mt. 5 Ton kapasiteli)
1
6.500.000
650.000
650.000
Akaryakıt ve bakım giderleri (mazot, benzin, yağ, v.s. )
Genel Toplam
Not : (*) 1991 Yılı Fiyatları ile
2.500.000
2.500.000
174.750.000
99.750.000
Tablo – 10
SÖZLEŞMEYE GÖRE YILLIK KİRA ÖDEMELERİ ARTIŞI VE DİĞER KARŞILAŞTIRMA HESAPLARI TABLOSU (TL)
GİDERLER / YILLAR
YILLIK KİRA BEDELİ (*)
1991
1992
1993
1994
1995
75.000.000
101.250.000
136.687.500
184.528.125
249.112.969
SÖZLEŞMEYE GÖRE KİRA ARTIŞ ORANI
0,350
0,350
0,350
0,350
0,350
YILLIK ENFLASYON ORANLARI TÜFE
0,660
0,701
0,661
1,063
0,936
KİRA BAŞLANGICA GÖRE ENF.OR. ARTIŞ
75.000.000
127.575.000
211.902.075
437.153.981
846.330.107
YATIRIM VE GİDERLER ÖÇK TARAFINDAN YAPILIRSA
99.750.000
169.674.750
281.829.760
581.414.794
1.125.619.042
350.000.000
595.350.000
988.876.350
2.040.051.910
3.949.540.498
TESİSLERİN ENF GÖRE YIL DEĞERLERİ(**)
GİDERLER / YILLAR
1996
1997
336.302.508
454.008.386
612.911.320
827.430.283
1.117.030.882
SÖZLEŞMEYE GÖRE KİRA ARTIŞ ORANI
0,350
0,350
0,350
0,350
0,350
YILLIK ENFLASYON ORANLARI TÜFE
0,804
0,857
0,846
0,649
0,549
KİRA BAŞLANGICA GÖRE ENF.OR. ARTIŞ
YATIRIM VE GİDERLER ÖÇK TARAFINDAN YAPILIRSA
1.526.779.512
2.030.616.752
2.835.229.555
3.770.855.308
5.233.833.758
6.960.998.898
8.630.591.867
11.478.687.183
13.368.786.802
17.780.486.446
TESİSLERİN ENF. GÖRE 2010 YILI DEĞERİ(***)
TESİSLERİN ENF GÖRE YIL DEĞERLERİ(**)
7.124.971.058
13.231.071.255
24.424.557.537
40.276.095.378
244.137
62.387.671.740
YILLIK KİRA BEDELİ (*)
Not : (*) Her yıl için %35 oranında arttırılmıştır.
1998
1999
2000
(***) 2000 YILI YATIRIM TUTARI 2010 YILI TL'YE ÇEVRİLMİŞTİR
(**) 1991 Yılı Fiyatları 100 olarak alınmıştır
Kaynak : Ekteki Sözleşme
Tablo – 10’da görüleceği üzere ÖÇKK on yıllık dönem boyunca toplam
3.347.683.378, - TL. kira geliri elde etmiştir. Bu tesisleri Kurum çalıştırmış
87
olsaydı kira geliri elde edemediği gibi dönem süresince 42.021.644.586,-TL.
masraf yapacaktı. Gelir kaybı ile gider toplamı 44.279.932.932,-TL. TL Kurum
kasasından harcama yapılacaktır.
Tesislerin 2000 yılına göre değeri olan
62.388,-TL. 2010 yılındaki değerlere enflasyona göre çevrildiğinde 244.137,TL. etmektedir.
işletmesi
ÖÇKK Başkanlığı bu tesisleri YKİD modeli ile yaptırıp
kurumun lehine olduğu çok açık görülmektedir.
malzemesi
emprenye
edildiğinden
bugün
bile
hizmet
Tesislerin
vermektedir.
Finlandiya’da bu işleme tabi tutulan ahşap evler 150 - 200 yıldır
kullanılmaktadır.
ÖÇKK bu projeyi YKİD modeli ile yaptırması Kuruma şunları
kazandırmıştır.
 Kurum kaynaklarını kullanmadan halka açık bir tesis elde etmiştir.
 Kurum kira geliri elde etmiştir.
 Günübirlik tesislere gelenlerin zaruri olan (Duş, WC gibi) ihtiyaçları
giderilmiştir.
 Çevre ve doğa ve yaban hayatı koruma bilinci insanlara verilmiştir.
 Bu bölgelere gelen insanlara tabela, broşür ve sözlü ikazların
yapılmasıyla gönüllü çevre korumacılık temelleri atılmıştır.
 Yöre halkına çevre ve doğa koruma öğretilerek, hayatları boyunca
konulan kurallara uymaları ve adeta o bölgenin bekçisi olmaları
sağlanmıştır.
Yukarıdaki örneğimiz; henüz Kamu – Özel Sektör İşbirliği modeli
uygulamalarının ülkemizde yok denecek kadar az olduğu bir dönemde
yapılarak ÖÇKK’na finansman sağlanmıştır.
Kamudaki yöneticilerimiz
cesaretle bu modelleri uygulamaları, hem finansman darboğazını aşılmasında
alternatif çözüm yaratacağı, hem de kamu – özel sektör işbirliği modellerinin
gelişmesine yararlı olacağı gibi beklemekte olana yatırımlar topluma
kazandırılmasında önem kazanacaktır.
DÖRDÜNCÜ BÖLÜM
ALTYAPI YATIRIMLARI FİNANSMANINDA, ALTYAPI YATIRIM
ORTAKLIKLARININ KULLANILMASI VE DEĞERLENDİRİLMESİ
4.1. Altyapı Yatırımlarının Özellikleri
Bir ülkenin ekonomik olarak büyümesi ve kalkınması açısından önemli
olduğu kabul edilen temel hizmetlerden biri de altyapı yatırımları vasıtasıyla
topluma sağlanacak olan hizmetlerdir. Kapsamı son derece geniş olan bu
hizmetler, kendi içerisinde pek çok farklı alt sektörlerden oluşmaktadır.
Altyapı; bir sistemin veya organizasyonun temelini oluşturan yapı
demektir. Bu tanıma göre altyapı; fiziki bir takım unsurlardan, kurumsal
düzenlemelere kadar son derece geniş kapsamlı bir kavramdır.
Ekonomi biliminde altyapı kavramı;
 Dar anlamda; bir yatırımın gerçekleştirilebileceği yerde aranan
ulaştırma, haberleşme, enerji, su gibi maddi imkânları,
 Geniş anlamda; ekonominin sahip olduğu ya da olması gereken
ulaştırma, haberleşme, enerji, su ve kanalizasyon gibi tesisleri, eğitim
ve sağlık alanlarındaki kuruluşları, ayrıca bu konularla ilgili bilgi ve
beceriyi içine alan sosyal sabit sermayeyi ifade etmektedir.50
Buna göre dar anlamda altyapı; maddi veya ekonomik altyapı olarak
adlandırılırken, geniş anlamda altyapı kavramı, maddi (ekonomik) altyapı
yanında, eğitim ve sağlık hizmetlerini de kapsayan sosyal altyapıyı içerir.
Maddi ve sosyal altyapı dışında altyapı kavramı içinde tanımlanan bir başka
unsur ise kurumsal altyapıdır. Maddi ve sosyal altyapıdan önemli ölçüde
50
Coşkun Can Aktan, Genel Olarak Altyapı Hizmetleri, www.canaktan.org.tr
89
farklılaşan kurumsal altyapı; özel mülkiyeti, rekabeti, parasal ve mali düzeni
belirleyen hukuki norm, kural ve kurumların bütününü oluşturur. 51
Bu çalışmada ele alınan altyapı yatırımları maddi veya ekonomik altyapı
olarak adlandırılan hizmetleri kapsamaktadır. Buna göre ekonomik altyapı;
enerji, gaz boru hattı, telekomünikasyon, su ve kanalizasyon, katı atık toplama
ve imha alanlarındaki yatırımları; barajlar, sulama kanalları veya yollara yönelik
bayındırlık hizmetleri ve demiryolları, kent-içi ulaşım, limanlar ve deniz yolları,
hava alanları, ulaşım, sağlık ve turizm gibi yatırımları içermektedir. Altyapı
yatırımları sunulan hizmetin türüne göre bazı farklılıklar göstermekle birlikte,
genel olarak aşağıdaki özelliklere sahiptir:
 Altyapı yatırım sonucu ortaya çıkan varlığın ortak tüketimi söz
konusudur. Diğer bir ifade ile bireysel tüketimden ziyade ortak tüketim
söz konusu olmaktadır. Dolayısıyla bu hizmetlerden yararlanılması
sonucunda hizmetin miktarında bir azalma ortaya çıkmaz. Tüketiciler
altyapı yatırımlarından aynı anda yararlanabilirler,
 Altyapı yatırımları genellikle şebeke özelliği gösterirler ve “şebeke
dışsallığı”na sahiptirler. Bunların başında telekomünikasyon, elektrik ve
su hizmetleri gelmektedir. Şebeke dışsallığı, bir tüketicinin bir mal veya
hizmete olan talebinin o mal veya hizmeti kullanan diğer tüketicilerden
etkilenmesi olarak ifade edilebilir. Başka bir ifade ile bir tüketicinin bir
mal veya hizmetten elde ettiği kazanç, o mal veya hizmeti kullanan kişi
sayısı arttıkça artar,
Örneğin, bir telefon şebekesine bağlı bulunan
abone sayısı ne kadar fazla ise, yeni abonelerin bu şebekeyi tercih
etme oranları o kadar yüksek olmaktadır.
51
Coşkun Can Aktan, Değişim ve Devlet, TİSK Yayınları, No: 22, Ankara, 1998, s.63
90
 Altyapı yatırımları vasıtasıyla sağlanan hizmetlerde, hizmet bedeli
genellikle kullanıcılar tarafından karşılanır. Altyapı yatırımlarında
genellikle hizmetten faydalananların hizmetin bedelini ödemesi söz
konusudur. Bu özelliğinden dolayı bu tür hizmetlere, yarı özel mal veya
ücretli mal sınıflandırması içerisinde yer verilebilmektedir. Belirli bir
bedel karşılığında sunulmasından dolayı tüketimden dışlama mümkün
olabilmekle birlikte, altyapı hizmetlerinin bedava sunumu da söz konusu
olabilmektedir. Bu durumda bazı vatandaşların bu hizmetlerden
yararlanmasını önlemek mümkün olamaz.
 Altyapı yatırımları ile sunulan hizmetin bedelinin üretim maliyetinin
altında bir fiyat belirlenebilir. Altyapı hizmetlerinin bu özelliği “kamu
yararı” argümanı göz önüne alındığında ortaya çıkmaktadır. Dolayısıyla
düşük
fiyat
tespiti,
devlet
üretiminin
gerekçelerinden
birini
oluşturmaktadır.
 Bazı altyapı yatırımlarının birleşik mal özelliği bulunur. Bazı altyapı
yatırımlarının sunumu, diğer mal ve hizmetlerin sunumuna imkân
sağlar. Örneğin ulaştırma hizmetleri, başka bazı kamu hizmetleri ile
birleşik mal niteliğinde olabilir. Savunma, sınırları koruma, iç güvenlik,
sağlık ve eğitim hizmetlerini görmek için, devlet yurdun çeşitli köşelerine
ve yurttaşlara ulaşmak zorundadır. Kamu hizmetine verilen öncelik,
hizmetin görülmesi için gerekli olan yolun da bir birleşik ürün olarak
yapılmasını gerektirebilir.52
Son derece geniş bir içerik taşıyan altyapı yatırımları ile enerji,
haberleşme, ulaştırma, su ve kanalizasyon gibi hizmet sunulmakta olup bu
hizmetlerin kapsamı ile ilgili açıklamalara aşağıda yer verildikten sonra bu
yatırımlar ile sağlanan hizmetleri ortak özellikleri açıklanmaya çalışılacaktır.
52
Kenan Bulutoğlu, Kamu Ekonomisine Giriş – Devletin Ekonomik Bir Kuramı, Filiz Kitabevi,
İstanbul,1988.s. 365
91
4.1.1. Enerji Sektörü
Enerji sektörü; temel olarak elektrik ve doğal gaz sektörlerinden oluşan
enerji sektörü, elektrik üretimi, iletimi, dağıtımı ve arzının gerçekleştirildiği
sektördür. Günümüzde kentleşme, sanayileşme, nüfus artışına paralel olarak
elektriğe olan ihtiyacı artırmıştır. Bu sektörün genel özellikleri şunlardır:
 Elektrik sektörü bütünleşik bir yapı arz eder. Bu yapı içerisinde sırasıyla
elektriğin üretimi, iletimi, dağıtımı ve sunumu gerçekleştirilir. Üretim
aşaması, su, rüzgâr, kömür, doğal gaz ve petrol gibi (üretimde
kullanılan yakıt) enerji türlerinin elektrik enerjisine dönüştürülmesini
içerir. İletim aşamasında, üretilen yüksek voltajlı elektrik yüksek gelirim
hatlarıyla dağıtım hatlarına aktarılır. Dağıtım hatlarına gelen elektrik ise;
alçak voltajlı olarak tüketicilere aktarılır. Son aşama olan arz aşaması
ise elektriğin nihai kullanıcıya satılması işlemidir. Ölçüm, faturalama ve
pazarlama işlemlerini içeren arz, toptan veya perakende şeklinde
olabilmektedir.53
 Elektrik sektöründe üretilen elektriğin stoklanması mümkün değildir.
 Elektrik üretimi, iletimi ve dağıtımı sermaye - yoğun nitelik taşımaktadır.
 Elektrik sektöründe gerçekleştirilen faaliyetler yüksek sabit sermayeyi
gerektirir.
 Teknolojik yeniliklerle doğrudan bağlantılı olan bir sektördür. Özellikle
elektrik üretiminde yüksek teknolojiden yararlanılır.
 İletim ve dağıtım faaliyetleri doğal tekel özelliğine sahiptir. ( Doğal tekel;
bir firmanın birden fazla firmanın ürettiği mal veya hizmeti onlardan
53
F. Yeşim Akcollu, "Elektrik Sektöründe Rekabet ve Regülâsyon", Rekabet Kurumu, Ankara,
2003. s. 6,7
92
daha ekonomik olarak üreteceğini ifade eder.)54 Kısaca aşağıdaki gibi
özetlenebilir.
 Elektrik, talebi oldukça değişken olan bir girdidir.
 Elektrik, arzı sürekli olması gereken bir girdidir.
 Elektriğin üretimi ve tüketimi aynı anda meydana gelir.
 Pazarlanması mümkün bir hizmettir.
 Yüksek batık maliyetleri gerektirir.
Elektrik üretiminin başlıca maliyetleri yakıt fiyatları, sermaye maliyetleri,
işletme ve bakım masraflarıdır. Üretimin maliyetini etkileyen bir diğer faktör de
kullanılan üretim teknolojisidir. Nükleer üretimin yatırım maliyetleri yüksek
olmasına rağmen, işletme ve yakıt maliyetleri düşüktür. Su ve fosil yakıtla
üretimde de değişken maliyetler düşükken, kömür, doğal gaz ve benzinle
üretimin değişken maliyetleri yüksektir 55.
Kişi başına elektrik tüketimi, yaşam kalitesi ve insan gelişme açısından
önemli bir göstergedir. Bu nedenle gelişmiş ülkelerde az gelişmiş ve
gelişmekte olan ülkelere göre kişi başına elektrik tüketimi ve elektrik
hizmetlerine ulaşım imkânları daha yüksektir.
4.1.2. Haberleşme Hizmetleri
Posta ve telekomünikasyon hizmetlerinden oluşmaktadır.
Posta
hizmetleri, genel olarak gönderiyi bir noktadan diğerine taşıyan nakliye ve
dağıtım hizmetlerinin bir türüdür. Posta hizmetlerinin özünü, kişisel mektuplar,
tebrik kartları, fatura ve el ilanları ile diğer yazılı kişisel iletişim araçları gibi
54
F. Yeşim Akcollu, "Elektrik Sektöründe Rekabet ve Regülâsyon", Rekabet Kurumu, Ankara,
2003. s. 6,7
55
F. Yeşim Akcollu, Age.
93
gönderiler
oluşturmaktadır.
Diğer
posta
hizmetleri
arasında
ise
koli
taşımacılığı, acele posta servisi (APS) ve havale gönderileri sayılabilir.
Posta hizmetlerinin genel özellikleri şunlardır:
 Posta hizmetleri daha çok emek - yoğun bir nitelik taşır.
 Posta hizmetlerinin esası, üzerinde adres bulunan gönderiyi bir ağ
içerisinde düzenli ve programlı olarak dağıtılmasıdır. Bir ağ içerisinde
düzenli ve programlı gönderi dağıtımının yaratmış olduğu ölçek ve
kapsam
tasarrufları
posta
hizmetlerini
diğer
nakliye/dağıtım
hizmetlerinden ayırmaktadır.56
Telekomünikasyon hizmetleri; şebeke işletimi ile hizmet sunum
işlemlerini birbirinden ayırmak gerekir. Şebeke işletimcisi, iki nokta arasında
iletişim kurulmasını mümkün kılan bağlantıları sağlar. Hizmet sunucusu ise
çeşitli iletişim hizmetlerini nihai kullanıcıya aktarmak için bu bağlantıları
kullanır.57
Telekomünikasyon hizmetleri başlıca üç alt gruba ayrılmaktadır:58
 Telekomünikasyon cihazları alt sektörü (uydu ve kablolar gibi iletim
cihazları, santraller, telefon cihazları),
 Temel telekomünikasyon hizmetleri alt sektörü (yerel görüşme - uzak
mesafe görüşmesi - uluslar arası görüşme),
 Katma değerli hizmetler alt sektörü.
56
Uğur Emek, “Posta Hizmetlerinde Özelleştirme, Regülâsyon ve Rekabet”, Rekabet Dergisi, Sayı 9,
Ocak - Şubat - Mart 2002, ss. 20-48.
57
Rossana Achterberg, “Competition Policy and Regulation: A Case Study
Telecommunications”, Development Southern Africa, Vol.17, No.3, September 2000, pp.359
58
of
Şahin Ardıyok, Doğal Tekeller ve Düzenleyici Kurumlar, Türkiye İçin Düzenleyici Kurum
Modeli, Rekabet Kurumu, Ankara, 2002, s.147
94
Telekomünikasyon
cihazları,
şebekenin
sonuna
eklenen
telefon
cihazları, mobil telefon cihazları, faks ve bilgisayarlar gibi cihazlardır. Temel
telekomünikasyon hizmetleri, bir iletim hattı üzerinden sadece taşıma
kapasitesi sağlayan hizmetler olarak tanımlanmaktadır. Telefon, telgraf gibi
hizmetler bu kapsamdadır. Bu anlamıyla temel hizmetlerin sunulduğu
şebekeler, telekomünikasyon sistemlerinin kendisidir.
Telekomünikasyon hizmetlerinin genel özellikleri şunlardır:
 Sermaye yoğun hizmetlerdendir.
 Değişken bir talep yapısı vardır.
 Teknolojik yeniliklerle doğrudan bağlantılı olan bir sektördür.
 Telekomünikasyon sektörü içinde çok farklı nitelikte ürünler sunulması
mümkündür.
 Birçok sektör için önemli bir girdidir.
 Yüksek batık maliyetleri gerektirir.
 Üretimin stoklanması mümkün değildir.
 Şebeke dışsallığı özelliğine sahiptir.
4.1.3. Ulaştırma Hizmetleri
Karayolu, havayolu, demiryolu ve denizyolu ve liman hizmetlerinden
oluşmaktadır. Ulaştırma hizmetlerinin genel özellikleri;
 Tüm ulaştırma hizmetleri büyük altyapı yatırımlarını gerektirir.
 Ulaştırma
hizmetleri
önemli
ölçüde
pozitif
dışsallık
yayan
hizmetlerdendir. Bu dışsallık gerek tüketicilere gerekse özel firmalara
yöneliktir. Ekonomik faaliyetlerini kolaylaştırması ve maliyetlerinde
düşüşe neden olması açısından tüketiciler ve özel firmalar, ulaştırma
hizmetlerinden fayda sağlarlar.
95
 Ulaştırma hizmetleri küreselleşme ile birlikte mal ve hizmetlerin
uluslararası mobilitesini arttırdığından, günümüzde daha çok önem
kazanmıştır.
 Tüm altyapı hizmetlerinin genel niteliklerinden biri olan birleşik mal
özelliği, özellikle ulaştırma hizmetlerinde bariz bir şekilde ortaya
çıkmaktadır.
 Ulaştırma hizmetleri yüksek sabit maliyetleri gerektirir.
 Ulaştırma hizmetlerinin maliyetleri alt sektörlere göre değişmektedir.
Örneğin; karayollarında maliyetleri yol yapım maliyetleri, onarım
maliyetleri, taşıt işletme maliyetleri gibi maliyetlerden oluşmaktadır.
 Ulaştırma hizmetlerinin finansmanında iki yöntem bulunmaktadır.
Bunlardan ilki, ulaştırma hizmetlerinin maliyetlerinin genel bütçeden
ayrılan vergilerle karşılanmasıdır. Aynı şekilde vergilerle finansmanda,
yakıt
fiyatlarına
kaynaştırılmış
yararlanılabilmektedir.
İkinci
dolaylı
ise
vergilerden
ulaştırma
de
hizmetlerinden
yararlananlardan alınan bedellerdir. Faydalanma esasına dayalı olarak
alınan
geçiş
ücretleri,
ücretli
yolların
finansmanında
kullanılan
yöntemlerden biridir. Öte yandan sunulan hizmetin tüm maliyeti,
ulaştırma hizmetleri gerçekleştiren üretici birimler (devlet veya özel
sektör)
tarafından
hizmetten
yararlananlardan
alınan
bedellerle
karşılanabilir. Ulaştırma hizmetinin devlet tarafından sunumu halinde bu
bedel
kamu
yararı
gerekçesiyle
hizmetin
maliyetinin
altında
belirlenebilmektedir.
 Ulaştırma hizmetlerinde üretim önemli ölçüde çok boyutlu olabilir.
Örneğin
demiryolu
hizmetlerinde
bu
durum
söz
konusudur.
Demiryollarında aynı araç-gereç ve aynı işgücü ile farklı hizmetler
sunulmaktadır. Aynı raylar üzerinde hem yolcu hem de yük
taşınabilmektedir.59
59
Loannis N Kessides, Reforming Infrastructure –Privatization, Regulation, and Competition, The
World Bank, Oxford University Press, 2004. pp 188.
96
Bu durum liman hizmetleri için de söz konusudur. Demiryolları
üstlendiği sosyal denge unsuru ve devletlerin itibari ve ekonomik gücü
sebebiyle;
bu sektördeki işletmeler hemen hemen bütün dünyada zararla
çalışan kurumlardır. Bu durumda olan demiryollarının zararları hükümetlerce
hazineden sübvanse edilir. Ancak şunu da unutmamak gerekir; bu kurumlar
her ne kadar zarar etseler de karayolları ve şehir içi yollarının yolcu
yoğunluğunu hafiflettiği de bir gerçektir. Bazı özel hat ve işletmelerin karlı
olduğunu, bu kaidenin dışında olduğunu da söylemek gerekir.
4.1.4. Su ve Kanalizasyon Hizmetleri
Günümüzde hızlı sanayileşme ve globalleşme ile birlikte sürdürülebilir
kalkınmanın sağlanması ve çevre sorunları, su ve kanalizasyon hizmetleri
üzerinde önemli bir etkiye sahip olmakta sonuçta dünya genelinde temiz içme
suyuna ulaşma imkânı giderek daralmaktadır. Su ve kanalizasyon hizmetleri
büyük ölçüde benzer özelliklere sahiptir. Genel olarak su ve kanalizasyon
hizmetlerinin özellikleri şu şekilde sıralanabilir:
 Temiz içme suyuna ve kanalizasyon hizmetlerine ulaşma imkânının
yüksekliği yaşam kalitesi açısından önemli bir gösterge konumundadır.
 Halk sağlığı ve çevrenin korunması açısından son derece önemli bir
altyapı hizmetidir.
 Su, homojen bir nitelik taşıyan bir ürün değildir. Bu nedenle ürün
kalitesinin kontrolü önemli bir unsurdur.
 Su ve kanalizasyon hizmetleri dışsallık özelliği taşımaktadır.
 Talebi değişken olmakla birlikte, arzı sınırlıdır.
 Nüfus artışı, kentleşme vb. demografik faktörlerle yakından bağlantılı
hizmetlerdir.
97
 Kanalizasyon hizmetlerine olan talep, yüksek gelirli ülkelerde daha
yüksek, düşük gelirli ülkelerde ise daha düşüktür. Çünkü yüksek gelirli
ülkelerde kullanıcılar bu tür hizmetlere daha fazla önem verirler.60
 Temiz sudan yararlanma temel bir hak ve ihtiyaç olarak kabul
edildiğinden, insan hayatı açısından önemli bir hizmettir.
4.2. Altyapı Yatırımları İle Sağlanan Hizmetlerin Ortak Özellikleri
Altyapı yatırımları ile sağlanan hizmetlerin özelliklerini aşağıdaki gibi
sıralayabiliriz:
a) Altyapı yatırımları vasıtasıyla sunulan hizmetlerinin stoklanması
mümkün değildir.
Altyapı sektörü önemli ölçüde hizmet niteliği taşıyan bir
sektördür. Bu nedenle diğer mallarda olduğu gibi stoklanması söz konusu
olamaz.
b) Bazı altyapı hizmetleri, diğer kullanıcılarla birlikte kullanıldığı zaman
kalitesi artan ücretli mallar olurken, diğer altyapı hizmetlerinden bir tek kişinin
yararlanması etkin olmayıp, birden fazla kişinin yararlanması halinde ihtiyacın
karşılanması mümkün olur. Örneğin telefon, posta ve telgraf hizmetlerinde, tek
abonesi olan bir telefon şebekesine göre çok abonesi olan bir telefon
şebekesi, daha kullanışlı ve değerli bir iletişim ağı haline gelir.61
c) Altyapı hizmetleri ekonomik kalkınmanın sağlanabilmesi için
gereklidir. Nüfus artışı, kentleşme gibi faktörler altyapı hizmetlerine olan
ihtiyacı artırmaktadır. Altyapı hizmetleri her ne kadar, doğrudan toplam üretimi
artırıcı bir nitelik taşımasa da, üretimin gerçekleşmesi için gerekli şartları
60
Loannis N. Kessides, Reforming Infrastructure – Privatization, Regulation, and Competition,
The World Bank, Oxford University Press, 2004. pp 188
61
E.S. Savas, Özelleştirme -Daha İyi Bir Devlet Yönetiminin Anahtarı, (Çev: Ergun Yener), MPM
Yayını, Ankara, 1999. s. 56-57
98
hazırlayan hizmetlerdir. Dolayısıyla toplam üretim ve ekonomik kalkınma
üzerinde olumlu etkilere sahiptir. Altyapı hizmetleri, bir ülke veya bölgede
çeşitli ekonomik faaliyetlerin gerçekleştirilebilmesi için gerekli ve öncelikli
olarak üretilmesi gereken hizmetlerdendir.62
d) Altyapı hizmetleri, yatırımın yapıldığı ilk aşamada yüksek sabit
maliyetleri gerektirir. Altyapı hizmetleri büyük ölçüde sabit maliyeti gerektiren
hizmetlerdendir. Altyapı hizmetlerinin bu özelliği daha çok sermaye yoğun bir
üretim yapısına sahip olmalarından kaynaklanmaktadır. Kısa dönemde sabit
maliyetler batık maliyetlerdir. Batık maliyetler (sunk costs);63
bir firmanın
faaliyette bulunduğu sektörden çıkışı durumunda paraya dönüştüremeyeceği
maliyetlerdir. Örneğin Ar-Ge faaliyetleri için firmanın yaptığı harcamalar ve
firmadaki makine amortismanları batık maliyetleri oluşturur. Bu nedenle,
altyapı hizmetlerinin çoğunda “batık maliyetler” söz konusudur. Altyapı
hizmetlerinin bu özelliği nedeniyle, çok fazla firmanın kolaylıkla piyasaya girip
üretimde bulunabileceği bir hizmet türü olmadığı savunulur. Fakat daha sonra
ayrıntılı olarak açıklanacağı gibi, günümüzde gerekli olan sabit maliyetlerin
daha fazla firma tarafından karşılanabilmesi (özellikle teknolojik gelişmelerin
etkisiyle) mümkün olmaktadır.
e) Altyapı hizmetleri
uzun ömürlü olarak nitelendirilirler. Altyapı
hizmetleri ilk aşamada yüksek sabit maliyetleri gerektirirken, daha sonraki
aşamalarda üretim arttıkça maliyetlerde düşüş gözlemlenmektedir. Yüksek bir
yatırım maliyetini gerektirmekle birlikte, bu yatırımın faydaları daha sonraki
yıllarda ortaya çıkar ve hizmet uzun ömürlü bir nitelik taşır.
f) Altyapı hizmetleri ölçek ve kapsam ekonomileri özelliği gösterir. Ölçek
ekonomileri; bir firmada bir ürünün üretimi arttıkça ortalama maliyetlerde
62
Rossana Achterberg, “Competition Policy and Regulation: A Case Study of
Telecommunications”, Development Southern Africa, Vol.17, No.3, September 2000, pp.357-371.
63
F. Yeşim Akcollu, "Elektrik Sektöründe Rekabet ve Regülâsyon", Rekabet Kurumu, Ankara,
2003.s. 19
99
azalma nedeniyle ortaya çıkan maliyet avantajlarıdır. Kapsam ekonomileri ise,
bir firmada birden fazla ürünün birlikte üretilmesi durumunda firmanın sağladığı
maliyet avantajlarını ifade eder. Buna göre bir firmanın tek bir ürün üretmesi
durumunda doğal tekelin oluşması için ölçek ekonomilerinin söz konusu
olması gerekir. Eğer bir firma birden fazla ürün üretiyorsa, kapsam
ekonomilerinin varlığı halinde doğal tekel oluşacaktır. Bu durumda bazı altyapı
hizmetleri ölçek ekonomileri özelliğine sahipken, bazı altyapı hizmetlerinde
kapsam
ekonomileri
telekomünikasyon
özelliği
hizmetlerinin
bulunmaktadır.
kapsam
Örneğin,
ekonomisi
özelliği
posta
ve
nedeniyle
birleştirilerek, hizmetin tek bir firma (veya kamu işletmesi) tarafından
sunulması gibi.
g) Altyapı hizmetlerinde tüketici sayısı arttıkça tüketici başına maliyetler
azalır. Altyapı hizmetlerinde tüketici sayısının artması üretim ölçeğinin de
artmasını gerektirdiğinden, bu artışa bağlı olarak maliyetler azalma gösterir.
Bunun sonucunda da, bir tek üreticinin var olmasının en ekonomik çözüm
olduğu savunulur.64 Altyapı hizmetlerinin bu özelliği, bu hizmetlerin doğal tekel
olarak tanımlanmasının temel sebebidir. Tüketici sayısındaki artışa bağlı
olarak üretim ölçeğindeki artış sonucunda üretim maliyetlerinin azalması, ölçek
ekonomilerine neden olacak (ölçeğe göre artan getiri sağlayacak) ve bu
hizmeti en geniş ölçekte sunan firma, avantaj sağlayarak piyasada zamanla
tekel niteliğini taşıyacaktır.
4.3. Altyapı Yatırım Ortaklıklarının Mevzuatı
Bu çalışmada altyapı yatırımlarının Kamu – Özel Sektör İşbirliği modeli
ile finanse edilmesi önerilmekte olup bu modele ait mevzuatındaki gelişmeler
64
E.S. Savas, Özelleştirme -Daha İyi Bir Devlet Yönetiminin Anahtarı, (Çev: Ergun Yener),
MPM yayını, Ankara, 1999. s. 62
100
İkinci Bölümde incelenmeye çalışılmıştır.
Bu bölümde anılan ortaklıkların
Sermaye Piyasası Kurulu (SPK) mevzuatı yönünden yasal durumu ele
alınacaktır.
Sermaye Piyasası Kurulunun 2499 Sayılı Kuruluş Kanununun 22.
maddesinin (o) bendindeki “Sermaye piyasasının gelişmesini teminen yeni
sermaye piyasası kurumlarına ilişkin kuruluş, faaliyet, tasfiye ve sona erme
esaslarını belirlemek ve bunları denetlemek” ve 29.4.1992 tarihli ve 3794 sayılı
Kanun md. 25 ile değiştirilen “Yatırım ortaklıklarının faaliyetlerini düzenleyen
35. maddesi ile Yatırım ortaklıkları sermaye piyasası araçları, gayrimenkul,
altın ve diğer kıymetli madenler portföylerini işletmek amacıyla kurulan anonim
ortaklıklardır. Portföyler müstakilen bu unsurlardan oluşabileceği gibi, karma
da olabilir.“ hükmüne yer verilmiştir.
Bu ortaklıkların kuruluş izni alabilmeleri için 30'uncu maddenin birinci
fıkrasının (f) bendinde belirtilen portföy işletmeciliği faaliyetinde bulunmak
üzere Kurula başvurmaları şarttır. Yatırım ortaklıklarının portföy işletmek
dışında yapabilecekleri faaliyetler Kurulca düzenlenir” ve 29.4.1992 tarihli ve
3794 sayılı Kanun md. 26 ile değiştirilen ”Yatırım ortaklıklarının kuruluş ve
faaliyet şartlarını gerekli kılan 36. maddesi ile Yatırım ortaklıklarına kuruluş ve
faaliyet izni verilebilmesi için;
 Kayıtlı sermayeli olarak anonim ortaklık şeklinde kurulmaları,
 Başlangıç sermayelerinin Kurulca belirlenen miktardan az olmaması,
 Hisse senetlerinin nakit karşılığı çıkarılması,
 Ticaret unvanlarında Yatırım Ortaklığı ibaresinin bulunması,
 Esas sözleşmelerinin bu Kanun hükümlerine uygun olması,
 23.1.2008 tarih ve 5728 sayılı Kanunun 370 maddesi ile yapılan
değişiklik çerçevesinde Kurucularının müflis olmaması ve Türk Ceza
Kanununun 53 üncü maddesinde belirtilen süreler geçmiş olsa bile;
kasten işlenen bir suçtan dolayı beş yıl veya daha fazla süreyle hapis
cezasına ya da Devletin güvenliğine karşı suçlar, Anayasal düzene ve
101
bu düzenin işleyişine karşı suçlar, milli savunmaya karşı suçlar, devlet
sırlarına karşı suçlar ve casusluk, zimmet, irtikâp, rüşvet, hırsızlık,
dolandırıcılık, sahtecilik, güveni kötüye kullanma, hileli iflas, ihaleye
fesat karıştırma, edimin ifasına fesat karıştırma, bilişim sistemini
engelleme, bozma, verileri yok etme veya değiştirme, banka veya kredi
kartlarının
kötüye
kullanılması,
suçtan
kaynaklanan
malvarlığı
değerlerini aklama, kaçakçılık, vergi kaçakçılığı veya haksız mal edinme
suçlarından mahkûm olmaması, gerekir.
Yatırım
ortaklıklarının,
portföylerinde
bulunduracakları
kıymetler
itibariyle türleri, değerleme esasları, portföy sınırlamaları, yönetim ilkeleri, kâr
dağıtım esasları, saklama usul ve esasları, tabi olacakları yükümlülükler ve
tasfiye ile sona ermelerine ilişkin esaslar Kurul tarafından belirlenir.
Ek fıkra: 15.12.1999 tarihli ve 4487 sayılı Kanunun 16 maddesine ilave
edilen fıkra ile “ Gayrimenkul yatırım ortaklıklarının kuruluşlarında ve sermaye
artırımlarında, Türk Ticaret Kanunu hükümleri çerçevesinde ayni sermaye
konulabilir. Ayni sermaye karşılığı çıkarılacak senetlerin halka arz esasları
Kurulca düzenlenir ve bunların devrinde Türk Ticaret Kanununun 404 üncü
maddesi hükmü uygulanmaz.”
hükümlerine istinaden SPK 2006 yılından
itibaren Temmuz 2008 tarihinde kadar yapılan çalışmalar ve toplantılar
neticesinde kamu altyapılarına Kamu – Özel Sektör İşbirliği modelleri ile
finansman sağlamak için “Altyapı Yatırım Ortaklıklarına İlişkin Esaslar Taslak
Tebliği”ni hazırlayarak; Bakanlıklar, Üniversiteler, Odalar Meslek Kuruluşları
Birliklerine gönderilerek konu hakkında görüşler istenmiş, ancak bu güne
kadar bu tebliğ taslaktan öteye geçememiştir. Kurulun internet sitesinde tebliği
seri ve numarası verilmeden beklemektedir
Kamu sektöründe altyapı yatırımlarına ek mali kaynak yaratması
imkânları araştırılarak, gelecekte, başta yerel yönetimler olmak üzere özel
idareler ile kamu kurumlarının kuracakları şirketlerle tahvil ihraç ederek, ek
finansman temin etme yollarını aramaktadırlar.
Bu konudaki kamuya ait
102
şirketlerin tahvil ihraç etme limitleri Bakanlar Kurulunun 03.08.2009 tarih ve
2009/15344 kararının;
“Halka açık anonim ortaklıkların ihraç limitleri” başlıklı ikinci maddesi ile:
1) Halka açık anonim ortaklıkların ihraç edebilecekleri borçlanma araçlarının
toplam tutarı, sermaye piyasası mevzuatı çerçevesinde hazırlanmış, bağımsız
denetimden geçirilmiş ve genel kurul tarafından onaylanmış son hesap
dönemine ilişkin yıllık finansal tablolarda yer alan özkaynak toplamının on
katını geçemez.
2) Halka arz edilmek suretiyle ihraç edilecek borçlanma araçlarının toplam
tutarı, birinci fıkra çerçevesinde hesaplanan genel ihraç limitinin yarısını
geçemez.”
“Halka açık olmayan anonim ortaklıkların ihraç limitleri” başlıklı üçüncü
maddesinde ise;
1) Halka açık olmayan anonim ortaklıkların ihraç edebilecekleri borçlanma
araçlarının
toplam
tutarı,
sermaye
piyasası
mevzuatı
çerçevesinde
hazırlanmış, bağımsız denetimden geçirilmiş ve genel kurul tarafından
onaylanmış son hesap dönemine ilişkin yıllık finansal tablolarda yer
alan özkaynak toplamının altı katını geçemez.
2) Halka arz edilmek suretiyle ihraç edilecek borçlanma araçlarının toplam
tutarı, birinci fıkra çerçevesinde hesaplanan genel ihraç limitinin yarısını
geçemez.”
Hükümlerine istinaden SPK’nın yukarıdaki Bakanlar Kurulu kararına ait
uygulamalarla ilgili açıklayıcı bilgiler seri. II, 23 nolu tebliği 25.11.2009 tarihinde
yayınlamıştır.
Kamu
altyapı
yatırımlarının
finansmanı
çerçevesinde
yapılan
sözleşmelerde tarafların uyuşmazlık durumunda müracaat edilecek tahkime
(Tahkim taraflar arasında çıkan uyuşmazlıkların devletin resmi yargı organları
yerine kendileri tarafından belirlenen hakemlerce çözümlenmesidir) ilişkin
uygulamada olan kanunlardaki tahkim maddelerinin çıkacak problemlerin
103
çözümünde yeterli olmadığından, bilhassa yabancıların tahkim üzerinde ısrarla
durmaları üzerine bu konuda bir dizi mevzuat değişikliğine gidilmiştir.
Türk Hukukunda Tahkime Dayanak Teşkil Eden Kaynaklar65
Milli Tahkime İlişkin Kaynaklar
İç tahkim kuralları da diyebileceğimiz kurallar 18.06.1927 tarih ve 1086
sayılı Hukuk Usulü Muhakemeleri Kanununda (HUMK) yer almaktadır.
HUMK md. 516-536 tahkime dair hükümleri içermektedir.
Milletlerarası Tahkime İlişkin Kaynaklar
 21.01.2000 tarih ve 4501 sayılı Kamu Hizmetleri İle İlgili İmtiyaz
Şartlaşma ve Sözleşmelerinden Doğan Uyuşmazlıklarda Tahkim
Yoluna Başvurulması Halinde Uyulması Gereken İlkelere Dair Kanun,
 13.08.1999 tarih ve 4446 sayılı T.C. Anayasasının Bazı Maddelerinde
Değişiklik Yapılmasına İlişkin Kanun,
 18.12.1999 tarih ve 4492 sayılı Danıştay Kanunu ve İdari Yargılama
Usulü Kanununun Bazı Maddelerinde Değişiklik Yapılmasına Dair
Kanun,
 20.12.1999 tarih ve 4493 sayılı Bazı Yatırım Hizmetlerinin Yap-İşletDevret Modeli Çerçevesinde Yaptırılması Hakkında Kanunun Bazı
Maddelerinde Değişiklik Yapılmasına İlişkin Kanun,
 27.11.2007 tarih ve 5718 sayılı Milletlerarası Özel Hukuk ve Usul
Hukuku Hakkında Kanun,
 21.06.2001 tarih ve 4686 sayılı Milletlerarası Tahkim Kanunu,
 08.05.1991 tarih ve 3731 sayılı Kanunla onaylanan Yabancı Hakem
Kararlarının Tanınması ve Tenfizi Hakkında 10.06.1958 tarihli New York
Konvansiyonu,
 08.05.1991 tarih ve 3730 sayılı Kanunla onaylanan Milletlerarası Ticari
Tahkime İlişkin 21.04.1961 tarihli Cenevre-Avrupa Konvansiyonu,
65
Dilaver Nişancı, Tahkim ve Milletlerarası Tahkim Kanununun Uygulama Alanı, www.diek.org.tr
104
 27.05.1988 tarih ve 3453 sayılı Kanunla onaylanan Devletler ve Diğer
Devletlerin
Vatandaşları
Arasındaki
Yatırım
Uyuşmazlıklarının
Çözümlenmesi Hakkında 14.10.1966 tarihli sözleşme (ICSID).
Ayrıca pek çok ülke ile yapılan ikili yatırım anlaşmalarında da, doğacak
uyuşmazlıkların tahkim yoluyla çözümüne ilişkin hükümler bulunmaktadır.
4686
Sayılı
Milletlerarası
Tahkim Kanununun
uygulama
alanı
milletlerarası tahkime ilişkin usul ve esasları düzenlemek üzere çıkarılmış özel
nitelikli bir kanun olup, Kanunun uygulama alanı birinci maddesinde şu şekilde
ifade edilmiştir:
“Bu Kanun, yabancılık unsuru taşıyan ve tahkim yerinin
Türkiye olarak belirlendiği veya bu Kanun hükümlerinin taraflar ya da hakem
veya hakem kurulunca seçildiği uyuşmazlıklar hakkında uygulanır.”
Finansman temini ve sermaye piyasası hususunda çok sayıda yasal
düzenlemenin bulunduğu bu önemli ve karmaşık konuda, başta Yerel
Yönetimlerin hızla bilgilenmesi gerekmektedir. Zira başlangıçta bilgisizlik
nedeni ile atılacak yanlış bir adım, yetkililer açısından kişisel suç, zimmet vb.
kovuşturmalara yol açabileceği gibi, bu çok önemli mali estrümanın yanlış
kullanımı, ülkemizde yerel sermaye ile yaratılacak ek kaynakların gelecekte
daha önemli başarılı işlerin yapılmasına giden yolunu, oluşan olumsuz hava
nedeni ile de tıkayabilecektir.
4.4. Altyapı Yatırım Ortaklıklarının Uygulama Şekilleri
Altyapı yatırım ortaklıkları SPK’nun taslak tebliğinde belirtilen esaslara
göre henüz bir AYO kurulamamasına karşın, öteden beri KÖSİ modelleri
çerçevesinde gerek merkezi hükümet kuruluşları ve gerekse belediyeler
çeşitli alanlardaki yatırımlar tamamlanarak üretime geçmiştir.
Sermaye Piyasası Kurulu Altyapı Yatırım Ortaklıklarına İlişkin Esaslar
Hakkında Taslak Tebliği elektronik ortamda görüşe açılmış ve ilgilenen
105
kurumların
bu
konuya
ilişkin
görüşlerini,
Kurulun
e-posta
adresine
gönderebilecekleri belirtilmiştir.
KÖSİ modellerinin merkezi hükümet ile yerel yönetimlerce pek çok
altyapı yatırımlarında kullanılmaktadır. Bu uygulamaların başarılı olanlarının
yanında kamu yönünden problemli olanları da bulunmaktadır.
Başta belediyeler olmak üzere kamu sektörü altyapı yatırımlarının
sermaye piyasaları yoluyla finansmanında yatırım ortaklığı şeklinde faaliyet
gösterecek yeni bir şirket modeli öngörülmektedir.
Kamu
altyapı
yatırımlarının
hızlandırılabilmesi
ve
sermaye
piyasalarının yaygınlaştırılması amaçlanmakta ve altyapıların finansmanında
Hazine garantisi güvencesi gerektirmeden özel sektör şirketlerinin yönetim
ve finansman bakımından SPK düzenlemelerine uyum sağlayabilecek,
fizibilitesi ve değerlendirilmesi yapılmış, altyapı projeleri şirketlerin ana
faaliyet konusunu olacaktır.
Bu modelle, Yap-İşlet-Devret modeli çerçevesinde kamu tarafından
yaptırılan veya özellikle belediyeler tarafından yürütülen altyapı yatırım ve
hizmetlerinin özkaynakla finanse edilmesi, böylece şirket paylarının; nitelikli
yatırımcılar ile önceden belirlenmiş yatırımcılara veya halka arz edilmek
suretiyle sermayenin tabana yayılması sağlanacaktır. Ayrıca, şirketler
tarafından yapılacak tahvil ihracıyla (çıkarılması)
finansman olanakları
çeşitlendirilecektir.
Sermaye piyasaları kuruluşu olarak faaliyette bulunacak olan
AYO’ların, kurucularına ve kuruluş usullerine, portföy işletmeciliği faaliyet
izinlerine, organizasyon yapılarına, ihraç edecekleri sermaye piyasası
araçlarının
SPK
kaydına
alınmasına,
yatırım faaliyetlerine,
kamuyu
aydınlatma ve yatırımcıların bilgilendirilmesi yükümlülüklerine ilişkin esaslar
getirilerek,
güvenli
bir
sistem oluşturulma
doğrultusunda
çalışmalar
sürdürülmektedir. Düzenlemelerle ilgili açıklamalar aşağıda sunulmuştur.
106
4.4.1. Ortaklıkların Kuruluşu
AYO'nın kayıtlı sermayeli olarak asgari 100 milyon TL başlangıç
sermayesiyle kurulması öngörülmüştür. Kurucular sadece kamu birimleri ile
kısıtlanmamış, belirli şartları taşıyan herkesin kurucu olmasına imkân
tanınmıştır. Ancak, kuruculardan biri AYO sermayesinin %25'ine sahip mali
yeterliliği haiz bir lider sermayedar olacaktır.
Ortak veya lider sermayedar olacak kamu kurumu niteliğindeki
kurucularda aranan şartlar ise esnek tutulmuştur. Bu şekilde, kamuya,
özellikle de belediyelere, altyapı yatırımlarını gerçekleştirebilmeleri için
kolaylık tanınması öngörülmüştür.
4.4.2. Ortaklığın Faaliyet Alanı
AYO'ları esas olarak, Yap-İşlet-Devret modeli çerçevesinde merkezi
yönetim kapsamındaki Kuruluşlar, Belediyeler, özel idareler ve KİT'ler
tarafından yürütülen altyapı yatırım hizmetleri ve projeleri ile altyapı
projelerini gerçekleştirmek üzere belediyeler tarafından kurulan altyapı
yatırım şirketlerine ortak olunacaktır. Bunlara dayalı haklar ve finansal
araçlar da portföye dâhil edilebilecektir.
Portföyde yer alacak altyapı yatırım projelerinin kamu yararına hizmet
eden
nitelik
taşıması,
öngörülebilir
nakit
akımlarına
sahip
olması,
fizibilite/proje değerleme çalışmalarının yapılmış ve gerekli tüm yasal
izinlerinin alınmış olması ön şart olarak belirlenmiştir.
107
4.4.3. AYO'nın ve AYO Portföyünün Yönetimi
AYO'nın ve AYO portföyünün, kamu idaresinden bağımsız bir şekilde
yönetilebilmesi ve modelin kalitesinin artırılabilmesi için profesyonel ve
bağımsız
yöneticilere
ilişkin
şartlara
yer
verilmiştir.
Bu
şartların
belirlenmesinde, SPK’ca yayımlanan kurumsal yönetim ilkeleri esas
alınmıştır.
4.4.4. AYO Paylarının Arzı
AYO'nın çıkarılmış sermayesinin asgari %49'u oranındaki paylarının
belli bir süre sonunda nitelikli yatırımcılara veya önceden belirlenmiş
yatırımcılara veya halka arz edilmesi zorunlu tutulmuştur.
4.4.5. AYO Portföyünün Finansmanı
AYO, finansman ihtiyacının özkaynak ile karşılanması amacıyla
paylarını yerli ve yabancı yatırımcılara arz edecektir. Bunların yanında,
tahvil, bono veya yapılandırılmış diğer borçlanma senetleri ihracı imkânıyla
AYO'ların finansman alternatifleri çeşitlendirilebilecektir.
4.4.6. Diğer Düzenlemeler
Yukarıdakilere
ilave
olarak
aşağıdaki
konularda
düzenlemeler
yapılmıştır: Altyapı Yatırım Ortaklıkları altyapı yatırım ve projelerinin inşaat
ve yapım işlerini kendileri üstlenemeyecektir.
Altyapı Yatırım Ortaklıkları portföyünde yer alan altyapı yatırım ve
hizmet projeleri kapsamında inşa edilmiş veya edilmekte olan tesislerin
108
oluşabilecek her tür hasara karşı rayiç değerleri dikkate alınarak
sigortalanması zorunlu tutulmuştur.
Altyapı Yatırım Ortaklıklarının yapacağı portföye alım işlemleri,
portföyden satış işlemleri ve diğer portföy işlemleri ekspertiz değerleri
dikkate alınarak gerçekleştirilecektir.
Kamu – Özel Sektör İşbirliği Modellerinin diğer uygulamalarında
ortaklık paylarının, yani sermayelerinin herhangi bir oran nisbetinde miktarın
halka veya diğer yatırımcılara satılma mecburiyeti bulunmamaktadır.
14.Temmuz.2009 tarih ve 2009/15199 Sayılı Bakanlar Kurulu
Kararının
uygulanmasına
ait
28.Temmuz.2009
tarihinde
Hazine
Müsteşarlığı’nca yayınlanan “Yatırımlarda Devlet Yardımları Hakkında
Kararın Uygulanmasına İlişkin Tebliğe” (Tebliğ No.2009/1) istinaden KÖSİ
modellerinde yapılacak işler ve kurulacak ortaklıklarda aşağıdaki konularda
indirimlerden yararlanabileceklerdir. Teşvik Belgesi alınması kaydı ile
 Katma Değer Vergisi İstisnası: Teşvik belgesi kapsamında yapılacak
makine ve teçhizat ithal ve yerli teslimleri katma değer vergisinden
istisna edilir.
 Faiz desteği
uygulaması: Bölgesel desteklerden yararlanacak
yatırımlar için bankalardan kullanılacak en az bir yıl vadeli kredilerin
teşvik belgesinde kayıtlı sabit yatırım tutarının
%70’ine kadar olan
kısmı için ödenecek faizin veya kar payı vergilerden indirilir.
 Gümrük Vergisi muafiyeti: Teşvik belgesi kapsamındaki yatırım malları
ile otomobil ve hafif ticari araç, vs. ithali, yürürlükteki İthalat Rejimi
Kararı gereğince ödenmesi gereken Gümrük Vergisinden muaftır.
109
 Sigorta primi işveren hissesi desteği: Büyük ölçekli yatırımlar ile bölgesel
uygulama kapsamında desteklenen yatırımlardan, teşvik belgesinde
kayıtlı istihdam öngörüleri ile tutarlı olmak kaydıyla sigorta primi işveren
payları istisnası (bölgelere göre sürelerde) uygulanır.
 Vergi indirimi: Büyük ölçekli yatırımlar ile bölgesel uygulama
kapsamında gerçekleştirilen yatırımlarda, 5520 sayılı Kurumlar Vergisi
Kanununun 5838 ve 5904 sayılı Kanunlar ile değişik 32/A maddesi
çerçevesinde, Kurumlar veya Gelir Vergisine uygulanacak indirim
oranları ile yatırıma katkı oranları (tebliğdeki tablolar) vergilerden
indirilir.
4.5. Altyapı Yatırım Ortaklıkları Faydalarının Değerlendirilmesi
Altyapı Yatırım Ortaklıklarının kurulması ile Kamu – Özel Sektör İşbirliği
modelleri kullanılarak aşağıdaki faydalar sağlanabilir:

Kamu
yatırımları
için
bütçelerden
bulunamadığından giderek azalmaktadır.
ayrılan
paylar
kaynak
Yatırımları programlanan
sürelerde bitirebilmek için bütçe dışı kaynak temin edilebilecektir.
 Nüfus artışında dünyanın sayılı ülkeleri arasında yer almaktayız, bu
nedenle artan nüfus oranında ilave altyapı yatırımlarının yapılması
demektir.

Özel sektörce; altyapı yatırımlarının planlanan sürede bitirme
becerisiyle yatırımlar istenilen zamanlarda bitirilecektir. Yatırımları
gerçekleştirme süreleri kısalacaktır.
110
 Siyasi oy kaygıları ile yapılmak istenen gereksiz ve verimsiz yatırımlar
ise özel sektör tarafından rağbet edilmeyeceğinden bu tür yatırımlar
yapılamayacaktır.
 Kamu altyapı yatırımları, Kamu – Özel Sektör İşbirliği modelleri ile
devletin risk payı asgariye seviyeye indirilmektedir.
 Kamu – Özel Sektör İşbirliği ile yapılmakta olan yatırımlar arttıkça, bu
konularda gerek kamuda ve gerekse özel sektörde ihtisaslaşma olacak,
bürokratik işlemler daha süratli tamamlanacaktır.
 Altyapı Yatırım Ortaklıkları için bünyeleri dışından ek finans temin etme
imkânları sağlanmaktadır.
Ortaklık hisse senedi çıkararak,
yeni
ortaklar alınabileceği gibi tahvil çıkarılarak ek finansman temin
edilebilecektir.
Yapılacak finansman talepleri SPK tarafından takip
edildiği için, yatırımcılara güven verilecektir.
 Özelleştirmenin menfi propagandası olan “devletin malı satılıyor”
söylemleri ile oluşturulacak önyargılar ortadan kaldırılmış olacak,
bilhassa YİD modelinde sözleşme süresi sonunda tesisler devlete iade
edilecektir.

Tesislerin inşaatının başka firma tarafından üstlenilmesinden dolayı
maliyetlerin
yüksek
gösterilmekte
olduğu
gibi
söylentiler
de
önlenebilecektir.
 Proje süresinde devletin denetim ve kontrolleri bakımından etkin rolü
devam edecektir. Üretilen mamul ve hizmet ücretinin belirlenmesinde
yine devlet söz sahibidir.
111
Özel sektörün devletin altyapı sektörüne sağlayabileceği faydaları
aşağıdaki şekilde sıralayabiliriz.66
a. Her şeyden önce özel sektör; yeni, ilk defa uygulama alanı bulacak
şekilde tasarlanmış, kullanıcı tarafından finansmanı sağlanan ve karlı
projeleri devlete sunabilmektedir. Bunun yanında da rehabilitasyon,
yenilenme ve genişleme ihtiyacı olan eski projeler için de benzer
faydalar yine özel sektör tarafından karşılanabilecektir.
b. Devlet
projeleri,
genellikle
gerçekleştirilebilen,
ekonomik
yeterli
kaynak
olmayan,
hazır
politik
olduğunda
gerekçeli,
şahsi
egoların ön plana çıkmasından başka bir işe yaramayan anlamsız
büyük yapıtlardır. Özel sektör piyasa koşullarına göre oluşan ve
kullanıcıların satın alırken zorlanmadığı mal ve hizmet fiyatları ile
kendi
kendine
finansman
yaratarak
topluma
yeni
projeleri
kazandırabilmektedir.
c. Projelerin en başından itibaren, özel sponsorlar ile tecrübeli ticari
kreditörlerin işin içinde olmasından dolayı, teknik ve finansal açıdan
oldukça mükemmel çalışmaların yapıldığını söylemek mümkündür.
d. Özel sektör, kullanımı çok zor ve sınırlı olan kamu kaynakları yerine,
özel sermaye piyasalarına girerek, yüksek riskten ve buna karşılık
yüksek getiriden hoşlanan yatırımcıları finansman konusunda ikna
etmeyi başarabilmektedir. Bunun başarılması halinde de kamu fonları
diğer projeler için atıl kalmakta, kamu bütçeleri daha az açık vererek
kamunun kredilendirilme karne notunun yükselmesi sağlanmaktadır.
e. İnşaat süresi dikkate alındığında da, özel teşebbüsün kamuya göre
daha hızlı ve daha az maliyetli olduğunu söylemek gerçekçi olacaktır.
Burada diğer bir olgu ise, devletin aşırı bürokratik yapısı, teftiş
66
Enver Güney, Kamu hizmetleri ve altyapıda kamu – özel işbirliği, Yaklaşım Dergisi, Sayı 19,
Şubat 2005
112
mekanizmasının getirdiği endişeler, ucuz ve daha düşük kaliteli
yüklenicilerin ihaleleri kazanması, ayrıca karışık ihale prosedürüne
karşılık, özel teşebbüsün bu açıdan da daha hızlı ve güvenilir bir çizgi
çizebilmesi ve işi geliştiren yatırımcıların işi süratle tamamlama
sürecine girebilmeleridir.
f. Özel teşebbüs kamu düzenleyici otoritelerinin koyduğu kurallara sıkı
sıkıya uymakta (çevre ve su kalitesi gibi) ve bu konuda devlete göre
daha ağır bir maliyete katlanmasına rağmen, daha etkin ve verimli
çalışabilmektedir.
g. Vergi ödeyen özel şirketler vergi gelirleri için daha önce olmayan bir
kaynak yaratacaklardır. Özel sektörün geliştirdiği projeler, bir TL
yatırım maliyetine karşılık en az iki TL tutarında yeni vergi ve hizmet
geliri yaratabilmektedir.
h. Özel sektör en azından kamunun üzerinde kalması mümkün olan bir
riski üzerine almaktadır.
i. Proje süresince yeni teknoloji getiren özel yatırımcı, aynı zamanda
kamu personelini de süreç içinde eğitmektedir.
j.
Özel teşebbüsün girişimi sayesinde, daha önce benzer bir projenin
olmaması
(benchmark-kıyaslama)
nedeniyle
ekonomik
anlamda
karşılaştırma olanağı olmayan ve bu nedenle gerçek maliyetleri tahmin
edilemeyen kamu projelerinin etkinliklerinin daha doğru bir şekilde
değerlendirilmesi sağlanabilmektedir.
113
4.6. Altyapı Yatırım Ortaklıklarının Diğer Alternatifleri ile
Karşılaştırılması
Altyapı yatırımları finansmanı önceki bölümlerde de izah edildiği üzere;
bütçeden ayrılan ödeneklerle, bütçe dışı kaynaklardan ise krediler ile fon
kaynaklarıyla yatırımlar gerçekleştirilmeye çalışılmaktadır. Bu kaynaklar sonuç
itibariyle;
öz kaynak,
tahvil, hazine bonosu ve kredi olarak neticede
bütçelerden karşılanacaktır.
Kamu – Özel Sektör İşbirliği modelleri ile yapılacak olan yatırımların
karşısında;
devlet bütçesinde her hangi bir kaynak harcamadan, diğer bir
ifade ile cebinde parası olan veya nereden finansman temin edeceğini de
bildiren bir yatırımcı kuruluş olarak, Altyapı Yatırım Ortaklıkları statüsü ortaya
çıkmaktadır. Altyapı yatırımları için gerekli olan plan, proje, inşaat giderleri için
finansman kaynağı bulduğu gibi işletme giderlerini de karşılayacak ve üretimi
gerçekleştirilecek, kamuya bedeli karşılığında ürettiği mal ve hizmeti
sunacaktır.
Altyapı
yatırım
ortaklıklarının
bir
diğer
özelliği
ise
sermaye
piyasalarının tabana yayılmasına imkân tanıyacağı, böylelikle sermaye
piyasasının sağlam temellere oturtulması sağlanacaktır.67
“Bilindiği üzere sermaye piyasasında menkul kıymetlerin ilk kez
satıldığı birincil piyasa ile daha sonraki alım satımların yapıldığı ikincil piyasa
arasında çok güçlü bir iletişim ve ilişki vardır. İkincil piyasa yeterince
gelişmemişse birincil piyasayı istenen düzeye getirmek çok güç olacaktır. Bu
nedenle ülkemizde, kamu projelerinin veya yatırımlarının menkul kıymetlere
dönüştürülmesi gündeme getirildiğinde ikincil piyasanın önemi unutulmamalı
ve bu menkul kıymetlerin işlem göreceği piyasalar dikkatle düzenlenmelidir.
67
T. Metin Ayışık, Kamu altyapı yatırımlarının sermaye piyasası aracılığıyla finansmanı, SPK,
Ankara, 2006
114
Türkiye'de kamu idarelerinin gerek bitmiş ve gelir getiren, gerekse
henüz başlangıç aşamasında olan ve ileride gelir getirmesi beklenen
projelerinin menkul kıymetleştirilmesi durumunda, bunların özenle oluşturulan
ve kamunun yeterince aydınlatıldığı şeffaf bir ikincil piyasada talep göreceğini
tahmin ediyoruz.”
Başta belediyeler olmak üzere pek çok kamu sektörü altyapı yatırımları
finansman ihtiyaçlarını bütçe içi ve dışı kaynaklardan karşılarken hazine
tarafından garanti verilmektedirler. Dolayısıyla bu garantiler neticesinde
ödemelerin yapılmaması sebebiyle çoğu kez Hazinenin üzerine kalmaktadır.
Altyapı Yatırım Ortaklıkları altyapı yatırımlarına ait finansmanı kendileri
bulacağından, borçlanma veya kredilerden dolayı Hazine üzerinden garanti
yükü de kalkmış olacağı gibi, Hazine herhangi bir yükümlülük altına
girmeyecektir.
Diğer
bir
olmayacağından,
Hazine
ifade
adına;
ile
dış
ekonomik
borç
ödemeleri
değerlendirmeler
içerisinde
dış
borç
tablolarına lehte olumlu olarak yansıyacaktır.
Altyapı
yönetimlerinde
yatırım ortaklıkları
SPK’nın
taslak tebliğ ile
düzenlemelerine
özel sektör
uyum aranacak,
şirket
fizibilite
ve
değerlemesi yapılmış altyapı yatırım projeleri, şirketin ana faaliyet konusu
olacak, yapılacak altyapı yatırım ve hizmet tesisleri özkaynaklar ile finanse
edilecek, bu şirketlerin payları (% 49 gibi yüksek oranda) nitelikli yatırımcılara,
önceden belirlenmiş yatırımcılara veya halka arz edilmek suretiyle AYO
sermayelerinin
tabana
yayılması
sağlanacağı
gibi
borçlanma
yoluyla
çıkaracağı tahvillerle finansman imkânları çeşitlendirilecek, bu işlemler de
SPK’nın bilgisi ve denetimi altında yapılacaktır.
Kamu – Özel Sektör İşbirliği Modellerinin diğer uygulamalarında
ortaklık paylarının, yani sermaye her hangi oran nisbetinde bir miktarının
halka veya diğer yatırımcılara satılma mecburiyeti bulunmamaktadır.
115
Altyapı Yatırım Ortaklıklarının sermayelerinin %49’una kadar oranda
mevcut ortakların dışına satılması ilerde yönetim zafiyeti olarak ortaya çıkabilir.
Bu hisselerin çoğunu eline geçiren yatırımcılar yönetimde söz sahibi olabilirler.
Altyapı Yatırım Ortaklıkları sermayesinin halka arzı uzun zaman alabilir.
Bu durumda yatırımlar finansman bakımından dar boğaza gireceği gibi
tesislerin işletmeye açılma zamanı gecikebilir.
Altyapı Yatırım Ortaklıkları sermayesinin halka ve iştirakçilere arz
edilememesi durumunda yeni finansman kaynakları aranmak zorunda
kalınacaktır.
SONUÇ
Dünyayı sarsan ekonomik kriz nedeniyle pek çok ülke yatırımlarını hatta
cari giderlerini bile karşılamakta zorlandığı görülmektedir.
Bu küresel kriz
ülkemizi de olumsuz olarak etkilemiştir. Hükümetin piyasaları canlandırmak
için bazı sektörleri direkt veya endirekt olarak çeşitli teşviklerle koruduğu
gözlenmektedir.
Bu tedbirlerden; vergi ve sigorta prim ödemelerini
taksitlendirmek ile bir kısım gecikme zamlarından vazgeçmekte, hatta bazı
sektörlerde sigorta primlerinin bir kısmını üstlenilmektedir.
Gelişmekte olan
ülkemizin ekonomik kriz öncesinde dahi kamu yatırımları finansmanında
zorlandığı görülmektedir.
Bu durum hükümetlerin kamu yatırımlarının
finansmanında devamlı olarak alternatif kaynak arayışı ve çözüm üretme
çalışmaları sürdürülmektedir.
Kamu – Özel Sektör İşbirliği modellerinden özellikle YİD ile Yİ modelleri
yoğunlukla kullanılarak, bazı sektörlerdeki (elektrik temini) dar boğazlar
giderilmiştir.
Bu
modellerle
yapılan
sözleşmelerle
ilgili
karşılaşılan
problemlerin çözümü için zaman zaman yasalar ve yönetmelikler çıkarılmış,
mevcutlara da ayrıca bazı maddeler eklenerek dar boğazların giderilmesine
çalışılmıştır.
Gelişmiş ve gelişmekte olan ülkeler altyapı yatırımlarını KÖSİ
uygulamaları ile çözülmesi gerektiği yolunda fikir birliği halindedirler.
Kamu - Özel Sektör İşbirliği uygulamalarında riski kamu ile özel sektör
birlikte paylaşmaktadırlar, devlet bu yatırımları gerçekleştirmek için bütçe
imkânlarını kullansa risk tamamen kamuya ait olacaktır.
KÖSİ modeli uygulamalarında kayıp ve kaçaklar ( Elektrik ve su) özel
sektörün sıkı takipçiliği ile önlenmekte, ancak sözleşmeler hazırlanırken
hassas hesaplar yapılmadığından kamuca istenmeyen mali ödemelerle karşı
117
karşıya gelinmektedir. Diğer bir ifade ile elektrik ve su kullanım kapasiteleri iyi
hesaplanmadığından al ya da öde prensibi sebebiyle tesislerde üretilen ancak
kamu tarafından kullanılmayan elektrik ve su bedelleri ödenmektedir
Kamu – Özel Sektör İşbirliği uygulamaları; altyapı yatırımlarının kamuya
yüklediği finansman yükü özel sektör tarafından üstlenilmektedir. Özel sektör
kaliteyi ve ekonomik etkinliği yakalamak zorundadır. Teknolojiyi, üretimdeki
yenilenmeleri ve iyi yönetimi yakalayamaz ise zarar kaçınılmaz olacaktır.
KÖSİ
uygulamalarında
finansman
temini
bakımından
sermaye
piyasalarından en ucuz ve uygun vadeli finansman masrafı asgari düzeyde
olan alternatifler kullanılacaktır.
Kamu – Özel Sektör İşbirliği uygulamaları ile tesislerin işletilmesinde en
ekonomik
çalıştırma
yöntemi
aranıp
uygulanacağından
verimli
hale
gelebilecektir. KÖSİ uygulamaları ile altyapı yatırımlarının tamamlanması
neticesinde istihdam imkânları artabilecektir.
Kamu – Özel Sektör İşbirliği uygulamaları;
sermaye piyasalarında
birincil ve ikincil piyasaların oluşmasına katkı sağlayacak, sermayenin tabana
yayılması ile küçük tasarruf sahiplerinin de sistemin içine alınmasına öncülük
edebilecektir.
Altyapı Yatırım Ortaklıkları ile kurulan şirketlerin;
yönetim, sermaye,
ortaklar, hisse senedi, tahvil sahipleri ile yapılacak iş bir bakıma SPK’nun
gözetimi ve denetimi altında olacağından bu ortaklıklarla ilgili olan kişi ve
kurumlar da bir bakıma korunmuş olacak, yanlış yapılmadan hatalar
önlenebilecektir.
Altyapı Yatırım Ortaklıkları sermaye payının %49 oranında yatırımcılara
veya halka arzı ne kadar sürede nakde dönüştürüleceği belli değildir. Bu
payların satılamamasında tesislerin inşaatı durabilir. Ayrıca bu payların belirli
118
kesimin
elinde
toplanması
halinde
yönetim
değişiklikleri
gündeme
gelebilecektir.
Altyapı Yatırım Ortaklıkları sermaye payının %49 oranında yatırımcılara
veya halka arzında temsil hakkı %51 hisse sahiplerinde bırakılarak yönetim
zafiyeti önlenebilir.
Altyapı Yatırım Ortaklıklarının yapılandırılabilmesi için hazırlanan taslak
tebliğin asıl tebliğ olarak yayınlanması yatırımcılarda oluşacak tereddütleri
giderebilecektir. Sermaye Piyasası Kurulu’nca Altyapı Yatırım Ortaklıklarının
kuruluş ve işleyişine dair taslak tebliğ; gözden geçirilmek veya esas olarak
yayınlanmak için mi kaldırılmış, bu konuda Web Sitesinde Haziran 2010 ayı
itibariyle bir açıklama yapılmamıştır.
Kamu – Özel Sektör İşbirliği modelindeki işlemlerde süratle karar
verilebilmesi için bir kurum şeklinde organizasyon oluşturulmalıdır. Böyle bir
yapının oluşturulması altyapı yatırımlarının planlanması, projelendirilmesi,
ihale edilmesi, sözleşmelerinin akdedilmesi, tesis ve hizmetlerin yürütülmesi,
kontrollerinin yapılması, tesislerde üretilen mal ve hizmetler için bedel tespitinin
yapılması,
işletme
süresi
sonunda
tesislerin
teslim
alınması
ve
değerlendirilmesi konularında yapılacak işlemlerde ihtisaslaşma olacağından,
hizmetlerin verilmesinde hata yapma oranı da düşmüş olacaktır.
KÖSİ
uygulamalarının
organizasyona gidilmesinde ise;
altyapı
yatırım
ortaklıkları
şeklinde
bu ortaklıkların kuruluş, yönetim ve
finansman temindeki öz kaynak ve yabancı kaynakların ne şekilde temin
edilerek yürütüleceğini, ek finansman alternatiflerinde izleyecekleri yolun
belirlenmesinde
SPK’
nun
denetiminde
oluşturulmasında etkili olabilecektir.
birincil
ve
ikincil
piyasaların
119
Kamu – Özel Sektör İşbirliği Modellerinin diğer uygulamalarında
ortaklık paylarının, yani sermayelerinin her hangi oran nispetinde bir
miktarının
halka
veya
diğer
yatırımcılara
satılma
mecburiyeti
bulunmamaktadır.
Kamu altyapı yatırımlarına bütçe imkânları ile kaynak bulamadığı için,
bu altyapı yatırımlarının öncelik sıralaması yapılarak, fizibilite raporlarının
hazırlanarak ve gerekli işlemler tamamlandıktan sonra bir an önce özel sektör
işbirlikleri ile çalışılarak verimli hale getirilmelidirler.
Ülkemizde kamuya ait tesislerde;
yöneticilerinin politik düşüncelerle
atanması, üretimdeki makinelerin eski olması, teknolojide seri ve kaliteli üretim
yapılamaması, yenileme ve ilave yatırımlar için yeterli kaynak bulunamaması
gibi nedenlerle ürün maliyetleri yüksek fiyatlara mal olmaktadır. Elde edilen
maliyetlerle özel sektör ile rekabet edilememektedir. Bu sebeple zarar eden
kurum ve kuruluşların kamunun elinden çıkarılması yolları aranmaktadır.
120
KAYNAKÇA
BULUTOĞLU, Kenan, Kamu Ekonomisine Giriş – Devletin Ekonomik Bir
Kuramı, Filiz Kitabevi, İstanbul,1988
AKSOY, Şerafettin, Kamu Bütçesi, Filiz Yayınları, İstanbul, 1993
SNA, System of National Accounts, Washington, D.C. World Bank
Publications,1993
Çelebi, M. A. İktisat Teorisinde Alternatif Yatırım Modelleri, 1995
EDİZDOĞAN, Nihat, Kamu Bütçesi, Ekin Kitabevi,1995
AYANOĞLU K. vd.
Kamu Yatırım Projelerinin Planlanması ve Analizi,
1996
BAŞTÜZEL, Hülya, Türkiye’de kamu sektörü yatırımlarının finansman
yöntemleri ve otoyol yapım projelerinin bir değerlendirmesi, HM. Doktora
Tezi, 1997
COŞKUN, Can Aktan, Değişim ve Devlet, TİSK Yayınları, Ankara, 1998
GÜNEŞ, Cengiz, Yap-İşlet, Yap-İşlet-Devret, İşletme Hakkı Devirleri ve
Vergi Uygulamaları, Yaklaşım Yayınları, 1999
SAVAŞ, E.S.
Özelleştirme -Daha İyi Bir Devlet Yönetiminin Anahtarı,
(Çev: Ergun Yener), MPM Yayını, Ankara, 1999
121
ACHTERBERG, Rossana, “Competition Policy and Regulation: A Case
Study of Telecommunications”, Development Southern Africa, Vol.17, No.3,
September 2000
HEİTGER, B. “The Scope of Goverment and Its Impact on Economic
Growth in OECD Countries”, Kiel Working Paper, 2001
İMRE, Erol, Türkiye’de Yap-İşlet-Devret Modeli; Yasal Çatısı, Uygulaması,
YDK, 2001
Özel İhtisas Komisyonu Raporu, Sekizinci Beş Yılık Kalkınma Planı, Kamu
yatırımlarının planlanması ve uygulanmasında etkinlik, DPT 2001
Sekizinci Beş Yılık Kalkınma Planı, Kamu Hizmetlerinde Etkinliğin Artırılması,
Kamu Yatırımlarının planlanması ve uygulanmasında etkinlik, DPT 2001
ARDIYOK, Şahin, Doğal Tekeller ve Düzenleyici Kurumlar, Türkiye İçin
Düzenleyici Kurum Modeli, Rekabet Kurumu, Ankara, 2002
Anadolu Üniversitesi; Devlet Bütçesi, A.Ö. F. Yayını, No: 840, 2002
EMEK, Uğur, “Posta Hizmetlerinde Özelleştirme, Regülâsyon ve Rekabet”,
Rekabet Dergisi, Sayı 9, Ocak - Şubat - Mart 2002
AKCOLLU,
F. Yeşim, "Elektrik Sektöründe Rekabet ve Regülâsyon",
Rekabet Kurumu Uzmanlık Tezleri Serisi, Rekabet Kurumu, Ankara, 2003
LOANNİS
N.
Kessides,
Reforming
Infrastructure
–Privatization,
Regulation, and Competition, The World Bank, Oxford University Press,
2004
122
Coşkun, Can Aktan v.d., Altyapı Ekonomisi, Altyapı Hizmetlerinde
Serbestleşme ve Özelleştirme, Ankara, Seçkin Yayınevi, Mart 2005
GÜNEY, Enver, Kamu hizmetleri ve altyapıda kamu- özel işbirliği, Yaklaşım
Dergisi, Şubat 2005
EŞİYOK, B. Ali, AB Sürecinde Türkiye’de Kalkınmanın Dinamikleri, Sabit
Sermaye Yatırımları, Tasarruflar ve Büyüme, TKB, 2005
AKÇAY, Belgin, Altyapı yatırımlarının finansmanında Kamu Sektörü, SPK,
2006
Devlet Planlama Teşkilatı, Dokuzuncu Kalkınma Planı, (2007 – 2013) TBMM
Kararı, 2006
TAN, Turgut,
Kamu hizmeti imtiyazından “Yap-İşlet-Devret Modeline”,
TKB, 2006
KESKİNEL, Fikret, Türkiye de elektrik üretimi ve doğalgaz kombine çevrim
santraları, İstanbul Bülten Sayı 87, 2006
SARISU, Ayhan, Kamu Yatırımlarında israf: Kim, Kimin Parasını Nasıl
Harcamalı? Yaklaşım Dergisi, 2006
GENÇ, Ömür; ERTUĞRUL, Erdal; Altyapı yatırımlarının finansmanı, TKB,
2007
AYIŞIK, T. Metin, Kamu Altyapı Yatırımlarının Sermaye Piyasası
Aracılığıyla Finansmanı, TSPAKB, 2007
GORBON, Mete, Sermaye Piyasaları ile altyapı Yatırımlarının Finansmanı,
İş Yatırım, 2007
123
TEKİN, Ali Güner, Kamu – Özel Sektör İşbirlikleri ve Kamu – Özel Ortaklıkları
İdarecinin Sesi Dergisi, Cilt 21 Sayı 122 Mayıs-Haziran 2007
YILMAZ,
Hakkı Hakan,
İstikrar programlarında Mali uyumda Kalite
Sorunu: 2000 Sonrası Dönem Türkiye Deneyimi, Tepav, 2007
ÖZTAŞKIN, Burcu, Altyapı Yatırımlarının Ortaklıkları, www.Akitera.com, 2008
2009-2011 Dönemi Yatırım Programı Hazırlıkları Genelgesi, DPT 2008
2009-2011 Dönemi Yatırım Programı Hazırlama Rehberi, DPT 2008
GÜLEN, Fikret, Özelleştirme, Yap-İşlet-Devret, Kamu Özel Sektör İşbirliği,
Yayed, 2008
NİŞANCI, Dilaver,, Tahkim ve Milletlerarası Tahkim Kanununun Uygulama
Alanı,www.diek.org.tr 2008
ÖZCAN,
Tahir,
Yap-İşlet-Devret
Modelleri
ve
Vergisel
Problemleri,
www.kobiline.com 2008
SEVİL, Güven;
BAŞAR, Mehmet; Yap işlet Devret Modelinde karşılaşılan
riskler ve Finansal Riskin Önlenmesinde SWAP tekniğinin kullanımı, Anadolu
Üniversitesi, 2008
EROL, Turan, Bütçe Üzerinden Önemli Bir Yük Kalkıyor. SPK, 2008
TUNCİL, Veysel, Kamu Hizmeti, www.turkhukuksitesi.com , 2008
SARISU, Ayhan, Kamu ve özel işbirlikleri, Yaklaşım Yayınları, Kasım 2009
124
ODER, Burak; ATİYAS, İzak; Türkiye’de Özelleştirmenin Hukuk ve Ekonomisi,
Tepav, 2008
GATTİ,
Anine, İztuzu Avrupa’nın En Güzel Kumsalı,
Time Online,
www.ockkb.gov.tr 2008
Altyapı Yatırım Ortaklıklarına İlişkin Esaslar Taslak Tebliği, SPK, 2008
Genel Ekonomik Hedefler ve Yatırımlar, DPT 2008, 2009
ŞİMŞEK, Mustafa; BAYRAKTAR, Fulya; TOSUN, Mustafa; Ekonomik
Gelişmeler Özet Değerlendirme Raporu Şubat 2009/1, TKB, 2009
Altyapı Gayrimenkul Yatırım Ortaklıklarına İlişkin Esaslar Tebliği, Seri: IV.
No. 24, SPK 2009
Kurumlarla ilgili e-posta adresleri:
www.spk.gov.tr
www.tuik.gov.tr
www.toki.gov.tr
www.dpt.gov.tr
www.gib.gov.tr
www.tkb.gov.tr
www.oib.gov.tr
www.hazine.gov.tr
www.imkb.gov.tr
www.tcmb.gov.tr
www.yayed.com.tr
www. [email protected]
www.bumko.gov.tr
www.ockkb.gov.tr
www.tekplatform.com
www.akademiktisat.net
www.diek.org.tr
www.ockkb.gov.tr
www.akademiktisat.net
125
EKLER
126
T.C
BAŞBAKANLIK
ÖZEL ÇEVRE KORUMA KURUM
BAŞKANLIĞI
MUĞLA İLİ
ORTACA İLÇESİ DALYANAĞZI MEVKİİ
GÜNÜBİRLİK TESİSLERİ
YAP – KİRALA VE İŞLET – DEVRET
MODELİ İLME YAPILACAK
SÖZLEŞMESİ
ANKARA – 1991
127
128
129
130
131
132
133
134
135
136
137
138
139
140