Politika Öneri Raporu/2 - MİSAM | Mülkiye İktisadi ve Sosyal

Politika Öneri Raporu/2
03.11.2014
DEVLET YÖNETİMİNDE YÖNETİM BİRİMLERİ ARASINDA YETKİ VE SORUMLULUK
PAYLAŞIMI: Yönetsel Yerelleşme
Baki Kerimoğlu1
ÖZET
Türkiye ulusal anayasaya göre üniter bir devlettir. Kamu hizmetleri merkezi ve yerel yönetimlerce yürütülmektedir. Kamu
yetkisinin yaklaşık %85’i merkezi yönetim tarafından kullanılmaktadır. Sağlık ve eğitim gibi hâlihazırda merkezi yönetim
tarafından yürütülen bazı kamu hizmetleri yerel yönetimlere devredilebilir. Daha fazla kamu hizmetinin yerel yönetimlere
devredilmesi uniter devleti ve katılımcı demokrasiyi güçlendirecektir. O nedenle, yerelleşme açısından, merkezi ve yerel
yönetimler arasındaki rol ve sorumlulukların yeniden düzenlenmelidir. Merkezi yönetimin rolü kamu hizmet standartlarının
belirlenmesi ve onların uygulamasının denetimi olmalıdır. Merkezi yönetim taşrada tek tek işlemlerle uğraşmamalıdır.
Anahtar Kelimeler: Üniter Devlet, Merkezi Yönetim, Yerel Yönetim, Yetki Genişliği, Yönetsel Yerelleşme.
AUTHORITY AND RESPONSIBILITY SHARING BETWEEN LEVELS OF
GOVERNMENT IN THE PUBLIC SECTOR: Administrative Decentralization
ABSTRACT
Turkey is a unitary state according to the national constitution. Public services are being carried out by both central and local
governments. Almost 85% of public authority is used by central government. Some public services, currently executed by
central government, such as health and education, may be delegated to local governments. Decentralization of more public
services to local governments will make unitary state stronger and improve participatory democracy. Therefore, from the
point of decentralization, roles and responsibilities between the levels of government must be rearranged. The role of central
government must be to determine public service standards and supervise their implementation. Central government should
not struggle with one by one transaction in province.
Key Words: Unitary State, Central Government, Local Government, The Width Of Authority, Administrative Decentralization.
1
Maliye Bakanlığı Maliye Uzmanı, Mülkiye İktisadi ve Sosyal Araştırmalar Merkezi Kıdemli Araştırmacı
DEVLET YÖNETİMİNDE YÖNETİM BİRİMLERİ ARASINDA YETKİ VE SORUMLULUK PAYLAŞIMI:
Yönetsel Yerelleşme
I. GİRİŞ
Anayasamıza göre Türkiye Cumhuriyeti üniter bir devlettir. Yasama yetkisinin dışında kalan kamu
hizmetleri merkezden yönetim ve yerinden yönetim ilkelerine göre hem merkezi yönetim birimlerince ve
hem de yerel yönetim birimlerince yürütülmektedir. Merkezi yönetim birimleri yetki genişliği çerçevesinde
il teşkilatları oluşturmuş ve görev alanına giren icrai görevlerini il teşkilatları tarafından yerine
getirmektedir.
Ülkemizde siyasi yönetim şeklimiz oldukça merkezi bir yapıya sahiptir. Kamu hizmetlerine ilişkin yetkiler
geniş ölçüde merkezi yönetim tarafından kullanılmaktadır. Merkezi yönetim sadece kural ve standart
koymamakta ayrıca uygulayıcı olarak kamu hizmetlerinin yürütülmesinde mikro düzeyde geniş ölçüde
yetki ve sorumluluklar taşımaktadır.
Bu anlayış merkezi yönetimin Ankara’da kurduğu büyük ve güçlü bakanlık teşkilatları yanında yine, yetki
genişliği çerçevesinde, güçlü ve büyük il teşkilatlarının kurulmasına neden olmuştur. Bunun yanında il
özel idareleri, her ne kadar fiilen hepsini kullanamasalar bile, merkezi yönetimin görev alanına giren
yerel düzeydeki kamu hizmetlerini yürütmek üzere geniş yetkilerle donatılmıştır. Belediyelerin de
kentlerde önemli yetki ve sorumlulukları vardır. Ancak mali imkânlarının sınırlı olması nedeniyle belediye
hizmetlerinin önemli bir kısmı sınırlı olanaklarla yürütülebilmektedir.
Bu makalenin amacı daha fazla kamu hizmetlerinin yerel yönetimlere devredilmesi, yani yönetsel
yerelleşme, üzerine dikkat çekmektir.2
II. KAMU HİZMETLERİNİN MERKEZİ VE YEREL YÖNETİMLER ARASINDA PAYLAŞIMI
Adalet, ulusal savunma, uluslararası siyasi ve ekonomik ilişkiler temel ve bölünmez kamu hizmetleridir.
Bu tür hizmetlerin merkezi yönetim tarafından yürütülmesi genel kabul gören bir yaklaşımdır. Eğitim,
sağlık, tarım, kültür, bayındırlık, vatandaşlık, tapu ve kadastro, spor, sosyal güvenlik gibi birçok kamu
hizmeti yerel düzeyde yürütülebilecek olmasına rağmen merkezileşmiş ülkelerde merkezi yönetimin
taşra kuruluşları tarafından yürütülmektedir.
Merkezileşmiş ülkelerde kamu hizmetlerinin yürütülmesi için hem merkezde ve hem de taşrada gerekli
fiziki ortamın hazırlanması ve personel istihdamı kamu hizmetlerinin maliyetini arttırmaktadır. Kamu
hizmetlerinin önemli bir kısmının yürütülmesinde merkezi yönetimin yanında aynı konularda yerel
yönetimlere de yetki ve sorumluluk verilmesi görev çakışması nedeniyle kamu hizmetlerinin maliyetinin
daha da artmasına neden olmaktadır.
2
Yetki ve sorumluluk devrinin doğal sonucu mali yerelleşmedir. Bu ulusal kaynakların merkezi yönetim ile yerel
yönetimler arasında üstlenilen yetki ve sorumlulukla orantılı olarak paylaşım sorunu ile ilgili olup bu çalışmaya
dahil edilmemiştir.
2
II.1. Merkezi Yönetim: Bakanlıklar
7.8.2011 tarih ve KHK/643 sayılı Bakanlar Kurulu Kararında yeni kurulan ve ismi değiştirilen
bakanlıklarla birlikte ülkemizde, başbakan yardımcılığı ve devlet bakanlıkları hariç, 20 tane bakanlık
mevcuttur. Bunlar:
1. Adalet Bakanlığı,
2. Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı,
3. Avrupa Birliği Bakanlığı,
4. Bilim, Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı,
5. Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı,
6. Çevre, Orman ve Şehircilik Bakanlığı,
7. Dışişleri Bakanlığı,
8. Ekonomi Bakanlığı,
9. Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı,
10. Gençlik ve Spor Bakanlığı,
11. Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı,
12. Gümrük ve Ticaret Bakanlığı,
13. İçişleri Bakanlığı,
14. Kalkınma Bakanlığı,
15. Kültür ve Turizm Bakanlığı,
16. Maliye Bakanlığı,
17. Milli Eğitim Bakanlığı,
18. Milli Savunma Bakanlığı,
19. Sağlık Bakanlığı,
20. Ulaştırma Bakanlığı
Yukarıda sayılan bakanlıklardan Dışişleri, Avrupa Birliği, Kalkınma ve Gençlik ve Spor Bakanlıkları
dışında kalan bakanlıkların hepsinin taşta teşkilatları vardır. Bu söz konusu bakanlıkların görev
alanlarına ilişkin olarak hem politika belirledikleri ve hem de uygulamanın içinde oldukları anlamına
gelmektedir. Adalet, Maliye, Milli Savunma ve Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlıklarının dışında kalan
bakanlıkların taşra teşkilatlarına gerçekten ihtiyaç var mıdır?
Henüz bakanlıkların taşra teşkilatlarının oluşturulamadığı Cumhuriyetin ilk yıllarında olduğu gibi, özel
kanununda geniş yetkilerle donatılan, il özel idareleri ve belediyeler ilgisine göre bazı bakanlıkların taşra
teşkilatlarının yürüttüğü kamu hizmetlerini yürütemezler mi? Bu durumda, söz konusu icrai yetkilerini
devreden bakanlıkların görev alanlarına giren konularda gelişmeleri izleyip politika ve standartlar
belirlemesi ve bunların uygulanmasını denetlemesi kamu hizmetlerinin daha etkin ve verimli bir şekilde
yürütülmesini ve kamu hizmetlerinin maliyetinin azalmasını sağlayabilir mi?
Gelişmiş Batı ve özellikle Kuzey Avrupa ülkelerinde kamu yönetimi diğer ülkelere göre idari ve mali
açıdan yerelleşmiş durumdadır. Bu durum söz konusu ülkelerde yerel yönetimlerin yönetsel ve mali
açıdan güçlenmesini, yerel düzeyde sivil toplum kuruluşlarının ve ilgili diğer paydaşların kamu
3
hizmetlerini izlemesi, hesap sorması, saydamlık ve katılımcılık gibi demokratik yönetim kültürünün
dayanağını oluşturan unsurların gelişmesine ve yerleşmesine yardımcı olmaktadır.
Ülkemiz birbirinden fiziksel yeryüzü şekilleriyle ayrılmış geniş bir coğrafi alanı kapsayan bölgelerden
oluşmaktadır. Kamu hizmetlerine ilişkin kararların merkezden alınması ve bu kararların merkezi
yönetimin taşra kuruluşlarınca yürütülmesi kamu hizmetlerinde önemli bir bürokratik yükün oluşmasına
neden olmaktadır. Bu durum hizmet gereksinimlerinin doğru bir şekilde belirlenmesi ve kaynakların
rasyonel kullanılmasını da olumsuz etkilemektedir.
II.2. Yerel Düzeyde Yürütülen Hizmetler ve Yönetsel Birimler Arası Görev ve Yetki Çakışması
5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanununda il özel idarelerine sağlık, sanayi ve ticaret, bayındırlık ve iskân,
imar, kültür, sanat, turizm, sosyal hizmetler gibi alanlarda geniş yetki ve sorumluluklar verilmiştir. Bu
görevlerin önemli bir bölümü aynı zamanda merkezi yönetimin taşra kuruluşlarının da yetki ve
sorumlulukları arasındadır. Yapım, bakım ve onarım işleri, devlet ve il yolları, içme suyu, sulama suyu,
kanalizasyon, enerji nakil hattı, sağlık, eğitim, kültür, turizm, çevre, imar, bayındırlık, iskân, gençlik ve
spor gibi hizmetlere ilişkin yatırımlar ile bakanlıklar ve diğer merkezi idare kuruluşlarının görev alanına
giren diğer yatırımları, kendi bütçelerinde bu hizmetler için ayrılan ödenekleri il özel idarelerine aktarmak
suretiyle il özel idareleri aracılığıyla gerçekleştirilmektedir. Hâlihazırda il özel idareleri fiilen merkezi
yönetimin taşra kuruluşlarınca gerçekleştirilecek hizmetlerin önemli bir kısmını yürütmektedirler.
Dolayısıyla il düzeyindeki yukarıda sayılan yönetsel kamu hizmetleri devletin ve hükümetin temsilcisi
olan valinin gözetiminde il özel idarelerince yürütülebilir.
5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu ve 5393 sayılı Belediye Kanunu belediyelerin yönetsel ve
mali özerkliklerinin güvencesi olup, belediyelere belediye sınırları içinde imar, su ve kanalizasyon,
ulaşım gibi kentsel alt yapı; coğrafî ve kent bilgi sistemleri; çevre ve çevre sağlığı, temizlik ve katı atık;
zabıta, itfaiye, acil yardım, kurtarma ve ambulans; şehir içi trafik; defin ve mezarlıklar; ağaçlandırma,
park ve yeşil alanlar; konut; kültür ve sanat, turizm ve tanıtım, gençlik ve spor; sosyal hizmet ve yardım,
nikâh, meslek ve beceri kazandırma; ekonomi ve ticaretin geliştirilmesinden okul öncesi eğitime kadar
geniş bir alanda yetki ve sorumluluk verilmiştir. Bu görevlerin ulaşım, çevre, kültür, turizm, ekonomi ve
ticaret, konut, sosyal hizmetler ve yardım, okul öncesi eğitim gibi önemli bir kısmı, il özel idarelerinde
olduğu gibi, merkezi yönetimin taşra kuruluşlarınca yürütülen görevlerle çakışmaktadır.
Modern kamu yönetiminin temel ilkelerinden birisi kamu idareleri arasında rol ve sorumlulukların kesin
olarak ayrılmasıdır. Kamu idareleri arasında görev çakışması bir kamu hizmetinin yerine getirilmesinden
birden fazla kamu idaresinin sorumlu olması anlamına gelmektedir. Görev çakışması bir kamu idaresi,
bir kamu hizmetinin yerine getirilmesinde aynı konuda sorumlu olan diğer kamu idaresine güveneceği
için, kamu hizmetlerinin etkin bir şekilde yürütülmesine engel olarak görülmektedir. O nedenle adalet,
savunma, sosyal güvenlik gibi herkese yönelik temel kamu hizmetlerinin merkezi yönetim tarafından
yürütülmesi, bunların dışında kalan ve doğrudan yararlanıcıya sağlanan eğitim, sağlık, bayındırlık,
4
turizm gibi hizmetlerin yerel düzeyle il özel idareleri ve belediyelerce yürütülmesi doğru bir seçenek
olarak görülmektedir3.
Yönetsel yetkilerin yerel yönetimlere devri Devletin üniter yapısını bozmayacağı gibi yerel düzeyde
kamu yönetimine sivil toplum kuruluşlarının daha çok ilgi duyması ve katılımcılığı arttıracak olması
dolayısıyla daha demokratik bir yönetim anlayışının gelişmesine ve üniter yapının güçlenmesine
yardımcı olacaktır.
II.3 Merkezi Yönetimin Kamu Yönetimindeki Rolü
Merkezi yönetimin asıl fonksiyonu standart belirleme ve bunların uygulamasını denetlemek olmalıdır.
Günlük idari işlerin yükü altında kalan merkezi yönetim birimleri yetki ve sorumluluk alanlarına giren
konularda dünyadaki gelişmeleri takip edip, görev alanlarına dahil kamu hizmetlerinin etkin ve verimli
yürütülebilmesi için standartlar belirleme ve bunların uygulamasını denetleme konusunda zayıf
kalmaktadır.
Kamu idarelerinde sistem bir noktada tıkandığında bir reform furyası ortaya çıkmakta ve bu furya
sırasında yapılan kontrolsüz değişiklikler dolayısıyla kamu yönetimi altüst olmaktadır4. Bu tür reformlar
da siyasi reformlar gibi, devlet yönetiminde, yeniden başlangıçtır. Reform adı altında yapılan
değişikliklerle yeni başlangıçlar yapılmaktadır. Nitekim 2003 yılının sonunda çıkarılan kamu mali
yönetimi ve kontrol kanunu böyle bir ihtiyacın sonucu olarak ortaya çıkmıştır. Kanunla ilgili yeterli
hazırlık süreci yaşanmadığından hala tam olarak uygulamaya geçilmesinde sorunlar yaşanmaya devam
etmektedir. Oysa bu tür önemli değişiklikler gelişmiş Batı ülkelerinde uzun bir geçiş sürecine
yayılmaktadır.
Devlet içinde kamu idarelerinin görev alanlarına ilişkin araştırma ve geliştirme çalışmalarına gereken
önemi vermeleri ve gelişen ve değişen zamana uyum sağlamaları gerekir. Aksi takdirde geri kaldıkları
alanlarda ani değişimlerle gelişmeleri yakalamaya çalışmak gibi sıkıntılı reformları uygulamaya koymak
zorunda kalacaklardır.
Ortaya çıkan kamu hizmet alanlarında yönetilebilir ve uygulanabilir standartlar belirlemek ve bunların
uygulamasını denetlemek merkezi yönetim için asıl yetki ve sorumluluk alanı olarak ortaya çıkmaktadır.
Merkezi yönetim için taşra birimlerindeki mikro iş ve işlemlerle uğraşmak yerine bunları yerel düzeyde
örgütlenen yerel yönetimlere bırakmak ve böylece araştırma ve inceleme yapmaya, standartlar
belirlemeye ve bunların uygulanabilmesi için gerekli ve sürekli eğitimleri sağlamak daha etkin yetki ve
sorumluluk alanıdır. Bu şekilde değişim ve gelişim ihtiyacı sağlıklı bir şekilde izlenebilir, değişen ve
gelişen dünyaya reform ihtiyacı duyulmadan ayak uydurulabilir. “Reform” çoğunlukla değişen ve gelişen
zaman ayak uyduramayan az gelişmiş veya gelişmekte olan ülkelerin başvuracağı bir değişim aracıdır.
3
İl düzeyinde kamu hizmetlerinin il özel idareleri ve belediyeler arasında nasıl paylaştırılacağı konusunda belirli
kriterler oluşturulabilir. Belediye sınırı temel bir ayıraç olabilir. Bunun yanında il düzeyinde eğitim ve sağlık gibi
hizmetleri il özel idarelerine devredilebilir.
4
06.04.2011 tarihli ve 6223 sayılı “Kamu Hizmetlerinin Düzenli, Etkin ve Verimli Bir Şekilde Yürütülmesini
Sağlamak Üzere Kamu Kurum ve Kuruluşlarının Teşkilat, Görev ve Yetkileri ile Kamu Görevlilerine İlişkin
Konularda Yetki Kanunu da böyle bir ihtiyacın sonucu olarak ortaya çıkmış ve birçok rahatsızlığı beraberinde
getirmiş ve bu yetki kanununa göre hazırlanan KHK’ler ve ikincil düzenlemeler Anayasa Mahkemesi ve İdare
Mahkemelerinde dava konusu yapılmıştır.
5
III. SONUÇ
Yönetsel yerelleşme gelişmiş ülkelerde demokratik ve katılımcı demokrasinin ana omurgasıdır.
Ülkemizde adalet, savunma ve sosyal güvenlik gibi kamu hizmet birimlerinin dışında kalan kamu
hizmetlerinin il özel idarelerine ve belediyelere devredilmesi demokratik ve katılımcı demokratik kültürün
oluşması ve kamu hizmetlerinde etkinlik ve verimliliğin sağlanması için gereklidir.
Böyle bir yönetim anlayışında merkezi yönetimin asıl fonksiyonu, adalet ve ulusal savunma yanında,
belirli alanlarda politika oluşturmak ve kamu hizmet standartlarını belirlemek olmalıdır. Örneğin Milli
Eğitim Bakanlığı ulusal eğitim politikasını ve bunun uygulamasına ilişkin standartları belirler. Yerel
düzeyde il özel idareleri, valinin gözetim ve sorumluluğunda, yerel düzeyde eğitim işlerini Milli Eğitim
Bakanlığının belirlediği standart ve ilkelere göre yürütür. Elde edilen sonuçlar Bakanlık tarafından
önceden belirlenecek kriterlere göre değerlendirilir. Önceden belirlenen kriterleri karşılamayan iller için
gerekli tedbirler merkezi yönetim tarafından alınır.
Sonuç olarak merkezi yönetim ile yerel yönetimlerin rol ve sorumlulukları yönetim seviyeleri arasında
yetki çakışmasına yer vermeyecek ve yönetsel yetkileri yerel yönetimlere devredecek şekilde yeniden
tanımlanmalıdır. Yeni anayasa hazırlık çalışmalarının ciddi bir şekilde yürütüldüğü bu dönemde, yetki
genişliği ve yetki devre kavramlarının yönetsel yerelleşmeyi sağlayacak şekilde yeniden tanımlanması
ve anayasal güvence altına alınması ülkemizde yerel düzeyde katılımcı demokrasinin gelişmesine ve
dolayısıyla kamu yönetimine katılan ve hesap soran sivil toplum kuruluşlarının daha çok kamu
yönetimine katılımının sağlanmasıyla üniter devlet yapımızın güçlenmesine katkıda bulunacaktır.
6